Revista BCV Foros, N° 9 - Banco Central de Venezuela

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Colmenares
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Luis Armando Rodríguez
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Secretaria Técnica
Consejo Consultivo
Antonio Casas González
Carlos Rafael Silva
Lance Taylor
La Revista BCV es una publicación semestral dedicada a la divulgación de
ensayos y trabajos de investigación económica, financiera, bancaria, monetaria,
jurídica y social asociados con la misión del Banco Central de Venezuela.
Consta de una sección arbitrada de artículos, otra en la que se recogen
documentos y una tercera de reseñas y comentarios bibliográficos.
Cada entrega regular va acompañada de un suplemento de la Biblioteca del
Pensamiento Económico, en el cual se presentan trabajos incorporados a la
memoria de la disciplina, no siempre accesibles a los estudiosos.
En la serie Foros se recogen las conferencias e intervenciones presentadas en
los encuentros anuales que organiza el Consejo Editorial de esta publicación
para analizar temas específicos.
Foros 9
Foros 9, 2003
¿Es sustentable la política fiscal
en Venezuela?
Foros 9 • Septiembre 2003 • ISSN: 1690-4885
Foros 9
¿Es sustentable la política fiscal en Venezuela?
ISSN: 1690-4885 (serie)
ISBN: 980-6479-74-2
1. Venezuela, política fiscal
2. Venezuela, hacienda pública regional
3. Venezuela, banca central
© Banco Central de Venezuela, 2003
Foros es una publicación de la Revista BCV
Hecho el depósito de Ley
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en la sección de Publicaciones Periódicas
Producción editorial: Departamento de Publicaciones BCV
Diseño de carátula: Luis Giraldo
Diseño de la tripa: Ingard Gherembeck
Diagramación: Elena Roosen
Corrección: María Enriqueta Gallegos
Impresión: Fundación La Casa de Bello
Tiraje: 1.000 ejemplares
Las opiniones expresadas en esta revista
son responsabilidad exclusiva de los autores
y no representan el criterio del Banco Central de Venezuela
Contenido
Contenido
Presentación
7
Lista de participantes
9
Conferencia inaugural
13
Coordinación macroeconómica
y Acuerdo Anual de Políticas
Armando León Rojas
Comentarios: Luis Mata Mollejas y
Rafael Rangel Vargas
Preguntas y respuestas
Ponencias
45
La política fiscal venezolana,
1943-2001
Francisco Rodríguez
63
Sostenibilidad fiscal y Fondo de Ahorro
Intergeneracional: el caso Venezuela
Ricardo Villasmil Bond
97
Política fiscal y hacienda pública
regional
Andrés Santeliz
109
Perspectivas financieras de los estados
en el marco de la Ley Orgánica de
Hacienda Estadal
Alexis O. Meléndez H.
Pautas editoriales
133
Introduction
7
List of participants
9
Inaugural conference
13
Macroeconomic coordination and
Annual Agreement on Policies
Armando León Rojas
Comments: Luis Mata Mollejas and
Questions and answers
Conference papers
45
The fiscal policy of Venezuela,
1943-2001
63
Fiscal sustainability and
Intergenerational Savings Fund: The
case of Venezuela
97
Fiscal policy and regional public
finance
Andrés Santeliz
109
Financial perspectives of regional
development in the framework of the
Organic Law of State Public Finance
Editorial guidelines
133
Presentación
Presentación
Foros 9, publicación de la Revista BCV, reúne los textos de las ponencias presentadas en el III Encuentro Nacional de Economía de la Revista BCV, realizado en la
sede de la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado de Barquisimeto, estado Lara, en noviembre de 2002. Los encuentros son otras formas de acercamiento,
cooperación y proyección institucional que ha emprendido el BCV hacia la educación superior, conjugadas con un esfuerzo de aproximación a la provincia.
En esta oportunidad, la problemática debatida abordó el importante y controversial
asunto de la política fiscal en Venezuela y el grado de sostenibilidad de ella en la
coyuntura actual, vinculándola con la misión que al Banco Central de Venezuela
le corresponde cumplir, conjuntamente con el Ejecutivo Nacional, para coordinar
y armonizar las políticas fiscal, monetaria y cambiaria que se diseñan y ejecutan
en el país mediante el llamado Acuerdo Anual de Políticas.
Dentro del mismo contexto se complementó el tratamiento del tema relacionándolo con la formación de ahorro intergeneracional y la naturaleza petrolera de la
economía. Igualmente, se incursionó en las vertientes regionales de la hacienda,
la política fiscal y el financiamiento del desarrollo local, desde la óptica de las
medidas de descentralización y desconcentración impulsadas por los órganos
nacionales.
En total, son cinco planteamientos interconectados disciplinariamente, que permiten, además de la recreación conceptual, presentar rasgos, características y
determinantes estructurales y coyunturales del sistema fiscal venezolano y de las
políticas de esa índole.
8
Foros 9 • 2003
Introduction
Foros 9, a publication of Revista BCV, brings together the papers presented in the
Third National Meeting of Economics of Revista BCV, held in Universidad
Centroccidental Lisandro Alvarado in Barquisimeto, Lara State, on November 2002.
Meetings are another means for rapprochement, cooperation and institutional
projection that the BCV has undertaken toward higher education, along with an
effort to make a closer connection with the province.
On this occasion, the issues debated dealt with the important and controversial
matter of fiscal policy in Venezuela and its level of sustainability in the current
situation, in connection with the mission that corresponds to Banco Central de
Venezuela together with the National Executive to coordinate and harmonize
fiscal, monetary and exchange policies that are designed and executed in the
country, through the so-called Annual Agreement on Policies.
Within the same context, the analysis of the topic was complemented relating it to
the formation of intergenerational savings and the nature of the oil-based economy.
Moreover, the regional aspects of public finance, fiscal policy and financing of
local development were analyzed from the perspective and measures of
decentralization and deconcentration fostered by national agencies.
In total, these are five interconnected proposals that allow in addition to conceptual recreation, the presentation of features, characteristics and structural and
contextual determinants of the Venezuelan fiscal system and policies.
Participantes
Lista de participantes
Cecilia Acosta, Profesora, Universidad del Zulia
Carlos Bello, Profesor, Universidad Centro Occidental Lisandro
Alvarado
Lidia Colmenares, Profesora, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Carlos Figueredo, Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Alexis J. Guerra C., Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Raúl Huizzi, Profesor, Universidad de Los Andes
Mauricio Iranzo, Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Francesco Leone, Rector Universidad Centro Occidental Lisandro
Alvarado
Armando León Rojas, Director BCV
Enrique Martínez, Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Luis Mata Mollejas, Profesor, Universidad Central de Venezuela
Alexis O. Meléndez H., Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
José Moreno Colmenares, Revista BCV
Beatriz Ponte de Moreno, Profesora, Universidad Centro
Occidental Lisandro Alvarado
Rafael Rangel Vargas, Revista BCV
Francisco Rodríguez, OAEF Asamblea Nacional
Álvaro Sánchez Murillo, Profesor, Universidad Centro Occidental
Lisandro Alvarado
Andrés Santeliz, OAEF Asamblea Nacional
Ricardo Villasmil Bond, Profesor, Universidad Católica
Andrés Bello
Conferencia
Conferencia inaugural
y Acuerdo Anual de Políticas: ¿fórmula mágica?
Armando León Rojas
Foros 9 •Septiembre 2003 • pp. 13-26 • ISSN: 1690-4885
y Acuerdo Anual de Políticas: ¿fórmula mágica?1
León Rojas
Armando León Rojas*
Resumen
El proceso de globalización ha generado una nueva dinámica en las relaciones
que se establecen entre los países. Esto ha traído consigo que los países advirtieran la necesidad de adelantar reformas en distintos ámbitos, a los fines de
facilitar su adaptación e integración a un mundo de constante cambio y rápida
evolución. En este sentido, el artículo aborda, específicamente, las reformas
adelantadas por muchos países en su ordenamiento jurídico, con el propósito
de adecuar sus instituciones a este nuevo entorno, haciendo especial énfasis en
las reformas de la Constitución venezolana, aprobada en 1999, en la cual se
incorporaron un conjunto de cambios que afectan los fundamentos del Estado
y de la sociedad nacional. Igualmente, en el artículo se hace un análisis detallado de los cambios referidos al sistema económico, al funcionamiento del Banco
* Director del Banco Central de Venezuela. Profesor Asociado de la Universidad Metropolitana.
Economista egresado de la Universidad de Los Andes. Postgrado en Finanzas, Universidad
Central de Venezuela, y Postgrado en Políticas Públicas, Universidad de Carabobo.
1
Este trabajo contó con la asistencia técnica de la licenciada Denisse del Castillo. Los
posibles errores u omisiones son responsabilidad del autor.
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Central de Venezuela y su legislación, y los principios de coordinación
macroeconómica. Este último aspecto es de particular importancia por sus
implicaciones en el adecuado desenvolvimiento de la economía y por la complejidad de su implementación en entornos políticos altamente volátiles y con
fuertes presiones sobre las cuentas fiscales.
Palabras clave: Venezuela, Constitución y reformas económicas / Banca central
y coordinación monetario-fiscal / Globalización y estabilidad financiera
Clasificación JEL: E50, E62, K10
Abstract
The process of globalization has produced a new dynamic in the relations that
are established between countries. As a consequence, countries have realized
that there is a need to forward reforms in different environments in order to
facilitate their adaptation and integration to the world of constant change and
rapid evolution. In this regard, the article specifically covers the reforms carried
out by many countries in their legal system in order to adjust their institutions to
this new environment, giving special emphasis to the reforms of the Venezuelan
Constitution passed in 1999, in which a group of changes were made that
affected the fundamentals of the State and the national society. Moreover, a
detailed analysis is offered of the changes relating to the economic system, the
operation of Banco Central de Venezuela and its legislation, and the principles
of macroeconomic coordination. This latter aspect is of particular importance
because of the implications regarding the adequate performance of the economy
and because of the complexity of its implementation in highly volatile political
contexts characterized by strong pressures on fiscal accounts.
Key words: Venezuela, Constitution and economic reforms / Central Bank and
monetary-fiscal coordination / Globalization and financial stability
JEL Classification: E50, E62, K10
Armando León Rojas / Coordinación macroeconómica y Acuerdo Anual de Políticas…
15
Consideraciones preliminares
Los bancos centrales ejercen un papel primordial con respecto a la estabilidad de
precios y su contribución para el logro de condiciones que permitan el crecimiento sostenible, reafirmándose estas tareas con el proceso de globalización que ha
impulsado la integración de los mercados financieros internacionales y, en especial, la expansión de la banca fuera de las fronteras de su país de origen.
El proceso de globalización ha traído el establecimiento de vínculos cada vez más
estrechos entre los países, lo cual ha provocado profundos cambios en las reglas
fundamentales del juego económico y ha obligado a los países a buscar mayor
estabilidad política y alcanzar un equilibrio social básico en sus economías, a los
fines de minimizar los efectos negativos y maximizar los aspectos positivos del
proceso globalizador (León, 2001).
Para ello, es necesario adelantar políticas económicas coherentes que se traduzcan en el mantenimiento de un ambiente de estabilidad de precios y de crecimiento económico sostenido, convirtiéndose los aspectos indicados en una responsabilidad básica de los gobiernos, coadyuvado por los bancos centrales.
La estabilidad financiera y macroeconómica está, a su vez, relacionada con la
coordinación y planificación de las políticas, en virtud de que errores significativos en el diseño y aplicación de políticas macroeconómicas impactan a los socios
regionales a una velocidad prodigiosa, tomando en cuenta, además, que la
globalización de las finanzas contribuye a generar efectos contagios y, por ende,
las crisis financieras. Por lo tanto, el mantenimiento de la estabilidad financiera en
un ambiente de mercados de capitales globales requiere que los gobiernos presten mayor atención en mantener políticas públicas sanas.
En la medida en que los mercados financieros internacionales continúen expandiéndose, los bancos centrales se ven obligados a lograr dos objetivos prioritarios:
alcanzar la estabilidad macroeconómica y preservar un seguro y sólido sistema
financiero, que pueda aprovecharse de la estabilidad y al mismo tiempo se beneficie de los avances tecnológicos.2 Por otra parte, se requiere que los bancos centrales
enfrenten el inevitable aumento del riesgo sistémico3 (Greenspan, 1999). En este
sentido, la integración y liberalización financiera pueden ser sumamente costosas y
2
Con la tecnología actual los agentes realizan transacciones masivas con una ejecución muy
rápida, incrementando marcadamente la productividad de las finanzas a escala mundial, sin
embargo, este incremento se acompaña de altas probabilidades de generar pérdidas.
3 El riego sistémico se define como la eventualidad de que aparezcan estados económicos
en los cuales las respuestas racionales de los agentes individuales a los riesgos que perciben, lejos de conducir a una mejor distribución de los riesgos por diversificación, aumentan
la inseguridad general (Gullën, 1997).
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Foros 9 • 2003
peligrosas para los países sin las debidas estructuras regulatorias bancarias o estructuras de supervisión.4 En efecto, las dimensiones elevadas de la afluencia de capitales privados en los mercados financieros afecta gravemente la capacidad de los
bancos centrales para reaccionar ante un ataque especulativo.5 De allí, pues, que
sean dos los aspectos que exigen inmediata reacción (Ponti y Zanoni, 1998):
• El volumen de movimientos de capitales de corto plazo, en especial las ingentes entradas y salidas de capitales especulativos (transacciones al contado), que
pueden conducir a una importante inestabilidad de las tasas de cambio.
• La liquidez y movilidad hacia los mercados financieros internacionales podría
significar que las instituciones nacionales, como los bancos centrales, se les
haya dificultado proteger las monedas nacionales de los ataques especulativos,
principalmente cuando se ha evidenciado un deterioro de los fundamentos
macroeconómicos.
La volatilidad que en los años noventa mostró el sistema financiero internacional,
así como la dificultad para estabilizar las monedas a partir de intervenciones de
compra-venta, por parte de los bancos centrales, obligó a replantear la discusión
sobre regímenes cambiarios rígidos y flexibles; sin embargo, las crisis financieras
y sus costos asociados, tanto en el sector real como en el fiscal y financiero,
inclinaron las preferencias por regímenes flexibles con diseños de políticas
macroeconómicas que presentaran objetivos limitados y específicos.
En tal sentido, se ha observado una tendencia creciente hacia la reorganización de
los bancos centrales sobre la base de dos principios:
• La reducción y focalización de objetivos, ya que la asignación de objetivos
múltiples limita la efectividad de las políticas monetaria y cambiaria y podría
afectar la credibilidad del Banco Central como autoridad monetaria.
4
En los mercados financieros, los rendimientos y los riesgos monetarios son mucho más
elevados que en la economía real, por lo cual, cada vez más recursos se desplazan de las
inversiones productivas y de largo plazo a la especulación. Los controles de capital pueden,
como mostró el caso de Chile, permitir que los gobiernos fomenten las inversiones de largo
plazo y desestimulen las de corto plazo encareciéndolas (Ponti y Zanoni, 1998).
5
Las reservas mundiales de los bancos centrales equivalen a lo que se comercia en un día
de transacciones monetarias en los mercados financieros, situación que muestra una tendencia creciente.
17
• La autonomía funcional, administrativa y financiera.6 Por ello, varias naciones
han experimentado reformas constitucionales, de las que normalmente han
sido protagonistas sus bancos centrales, debido a que éstos se constituyen en
las instituciones técnicas que tienen como objetivo específico la estabilidad
monetaria del país y contribuir al mantenimiento de políticas económicas coherentes a lo largo del tiempo, que fomentan la confianza y la expectativa de una
estabilidad continuada.
En este sentido, existe un creciente consenso acerca de la necesidad de otorgarle
a los bancos centrales autonomía de decisión en cuanto al uso de sus instrumentos y de la oportunidad de su intervención, a los efectos de lograr los objetivos
que por mandato le exige la ley.7 Sin embargo, para garantizar que esa autonomía
se traduzca en una mayor efectividad de la política monetaria es necesario acercarse al establecimiento de un contrato “óptimo”, en donde el arreglo institucional
esté dotado de una estructura de incentivos que permita alcanzar esos objetivos,
en el camino de alcanzar un mejor desempeño8 (Walsh, 1995).
En síntesis, el fortalecimiento de la autonomía de los bancos centrales, en general,
y del manejo de la política monetaria, en particular, constituyen pilares importantes para la estabilidad económica de los países, así como para avanzar en el
proceso de coordinación y convergencia de las políticas macroeconómicas, a
efecto de alcanzar una integración monetaria y financiera. Sin embargo, la experiencia de América Latina de los años ochenta y noventa indica que las reformas
y responsabilidades otorgadas al Banco Central deben acompañarse de arreglos
fiscales que hagan viables las finanzas públicas en el mediano plazo. Políticas
fiscales desordenadas y permanentemente desequilibradas conspiran contra la
estabilidad macroeconómica en el corto y mediano plazo y dificultan alcanzar los
objetivos básicos de baja inflación y crecimiento económico.
6
Una razón lógica que sustenta la autonomía de los bancos centrales ha sido la monetización
de los déficit fiscales de los gobiernos. Los gobiernos decidían no financiar sus déficit recurriendo al crédito privado, doméstico o externo, sino directamente al financiamiento del Banco Central. El crédito que le otorga un banco central a su gobierno se traduce en inyección
directa de dinero sin respaldo en activos internacionales a la actividad real en la economía, lo
que más temprano que tarde conduce a la pérdida de poder adquisitivo de la moneda.
7 En la última década los países que han ratificado o ampliado la autonomía a los institutos
emisores han sido: Argentina, Chile, Colombia, México, Nueva Zelanda, Reino Unido, Uruguay y Venezuela, sumándose a los casos exitosos de Alemania, Estados Unidos y Suiza
(Ruiz Durán, 1999).
8
Sin embargo, la evidencia empírica ha demostrado que la autonomía de un banco central
depende no sólo de aquella que le es conferida por mandato constitucional y su respectiva
ley, sino también de otros factores, tales como los arreglos informales que se establezcan
entre el Banco y el Gobierno, la reputación institucional, y es fundamental alcanzar una
coordinación entre las políticas fiscal y monetaria.
18
Foros 9 • 2003
Marco legal en Venezuela
Desde inicios de la década de los noventa algunos países latinoamericanos adelantaron reformas en sus constituciones que abarcaron la inclusión de aspectos
relativos a la regulación sobre los bancos centrales; tales fueron los casos de Chile,
Colombia, Ecuador y Perú (Martínez Dalmau, 2001). La incorporación de aspectos
relativos al Banco Central en la Constitución venezolana, responde a estas tendencias del derecho constitucional, que otorga carácter constitucional a la institución responsable de la política monetaria.
En la nueva Constitución Nacional, aprobada en el año 1999, se establecieron las
normas dirigidas a regular la organización y funcionamiento del Sistema Monetario Nacional. En este sentido, se estableció la facultad exclusiva y obligatoria del
Banco Central de Venezuela (BCV) para ejercer las competencias monetarias del
poder nacional, y se define al ente emisor como una “persona jurídica de derecho
público con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su
competencia” (Art. 318).
La Constitución establece como objetivo fundamental del Banco, el logro de la
estabilidad de precios y la preservación del valor interno y externo de la moneda
nacional. Para ello, otorga un conjunto de funciones que incluye, entre otras, la
formulación y ejecución de la política monetaria, participación en el diseño y
ejecución de la política cambiaria, regulación de las tasas de interés y administración de las reservas internacionales. Estas funciones, por mandato constitucional,
sólo pueden ser realizadas por el Banco Central, sin que éste pueda dejar de
ejecutarlas. Igualmente, recogió lo establecido en la Ley del Banco Central y
especializó sus objetivos para impedir la dispersión y el solapamiento de éstos al
diseñar y ejecutar las políticas de su competencia.
En tal sentido, la literatura reciente sobre banca central plantea que cuando los
bancos centrales son incorporados dentro de la Constitución, éstos son muchos
más sólidos, ya que esta decisión coloca el control de la inflación9 como uno de
los principales objetivos económicos del Estado y demuestra el compromiso de la
sociedad para alcanzarlo (Junguito, 1999).
La Constitución venezolana establece en el artículo 320, que el Banco Central no
está subordinado al Poder Ejecutivo ni a ninguna otra institución del poder público nacional, lo cual le otorga rango constitucional a la autonomía del Banco
Central, en el ejercicio de sus funciones para alcanzar su objetivo fundamental.
9
En el caso de Venezuela este aspecto es relevante por el largo período de alta inflación y
la permanente tendencia a presentar presupuestos desequilibrados.
19
Esto implica que la autoridad monetaria debe ser independiente del Gobierno y
queda expresamente prohibida toda práctica de financiar o convalidar políticas
fiscales deficitarias.
Pero, al mismo tiempo establece elementos de control político y elementos de
control técnico. Con respecto al control político, ejercido por la Asamblea Nacional, el artículo 319 de la Constitución Nacional dispone que “el Banco Central de
Venezuela se regirá por el principio de responsabilidad pública, a cuyo efecto
rendirá cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas ante la
Asamblea Nacional; igualmente, queda expresamente definida la obligación de
presentar informes periódicos “sobre el comportamiento de las variables
macroeconómicas”, a los fines de facilitar el proceso de control por parte de la
Asamblea. Desde luego, el principio de responsabilidad pública recogido en la
Constitución contempla, a su vez, consecuencias administrativas para las autoridades del Banco Central, cuando incumplan, sin razón justificada, con los objetivos que fueron previamente definidos y acordados en el contexto del Acuerdo
Anual de Políticas. Estas consecuencias significan la posibilidad de remoción del
Directorio del instituto emisor y la imposición de sanciones administrativas establecidas en la Ley.
Por otro lado, la Constitución de 1999 introduce un nuevo elemento en el marco
legal venezolano, la coordinación macroeconómica. El artículo 320 establece que
el Ejecutivo Nacional y el Banco Central deben coordinar las políticas de sus
ámbitos de competencia, la política fiscal y la política monetaria, para el logro de
los objetivos macroeconómicos: defender la estabilidad económica, evitar las
volatilidades de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, a
los fines de asegurar el bienestar social.
Esta coordinación quedará plasmada en un Acuerdo Anual de Políticas, donde
serán definidos los objetivos macroeconómicos que se persiguen en materia de
crecimiento económico, balance externo, e inflación, así como las variables
instrumentales requeridas para su alcance. Sin embargo, hay que destacar que un
diseño de coordinación macroeconómica, como el ordenado por la Constitución,
predefine la estrategia de política basada en la inflación objetivo. Al respecto se
discutió abundantemente sobre la conveniencia de establecer a un nivel constitucional elementos que corresponden a la estrategia política. Soy de la opinión que
este nivel de detalles, así como el tipo de política implícito, debió dejarse para la
definición del propio acuerdo y reglamentarlo a partir de la Ley del Banco Central, aunque estos elementos le corresponde a la historia juzgarlos.
A través de la coordinación macroeconómica se exige “una actuación conjunta
del Ejecutivo Nacional, responsable de la política fiscal, y el Banco Central, encargado de la política monetaria, cuyo objetivo común es asegurar el bienestar social
de los ciudadanos” (Martínez Dalmau, 2001:26).
20
Foros 9 • 2003
De acuerdo con lo planteado, podemos decir que la Constitución de 1999 ratifica
los elementos básicos de actuación del Banco Central de Venezuela como órgano
responsable de la política monetaria. En tal sentido, le asigna objetivos específicos, el logro de la estabilidad de precios y la preservación del valor interno y
externo de la moneda, con autonomía para la formulación y ejecución de sus
políticas, sin subordinación a directrices del Ejecutivo y actuación coordinada
para el logro de los objetivos macroeconómicos.
Ahora bien, el nuevo entorno nacional, producto de los cambios institucionales
ocurridos desde 1999, el cambiante entorno internacional y el rango constitucional otorgado al BCV en la Constitución, hizo necesario revisar y replantear el
ordenamiento legal del Banco Central de Venezuela, vigente desde el año 1992,
aprobándose una nueva Ley del BCV en el año 2001, luego de un amplio proceso
de discusiones y consultas internas y externas, que recogió las disposiciones
organizativas y de funcionamiento que permitieron adaptar la configuración del
Banco Central a la nueva Constitución y, en general, a la dinámica del país, desde
una perspectiva de mediano y largo plazo.
La Ley recogió los principios señalados expresamente en la Constitución, que
revisamos detalladamente con anterioridad:
• Autonomía para el ejercicio de sus funciones, con el propósito de alcanzar un
objetivo único: la estabilidad de precios para preservar el valor de la moneda.
• Control político, por parte de la Asamblea Nacional, y control administrativo,
por parte de la Contraloría General de la República.
• Responsabilidad pública (rendición de cuentas por su actuación y resultados).
• Relación con otros órganos del Estado en un plan de coordinación, cooperación y colaboración con los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Con relación al aspecto referido a la coordinación macroeconómica, la Ley del
BCV dedica un capítulo especialmente para este aspecto, donde se desarrolla
ampliamente los alcances de esta coordinación. Se establece todo lo relativo a la
participación del Instituto en las acciones a adelantar en el proceso de coordinación, lo que implica cómo se van a relacionar las políticas fiscal, monetaria, cambiaria
y financiera. Al BCV le corresponde específicamente el ejercicio de las políticas
monetarias y la definición, junto con el Ejecutivo, de la política cambiaria, así
como su instrumentación y ejecución. También quedan definidas las bases sobre
las cuales se adelantará el Acuerdo Anual de Políticas (Parra Luzardo, 2001). Sin
embargo, hay que reconocer que el proceso de fortalecimiento institucional es
largo y se requerirán varios años para lograr la reputación necesaria que permita
utilizar el Acuerdo Anual de Políticas como instrumento que oriente las expectativas económicas, tanto en el ámbito interno como externo.
21
Sobre el Acuerdo Anual de Políticas la Ley establece que debe:
• Ser riguroso y consistente con las metas trazadas en el contexto de la política
económica.
• Contribuir con la armonización de las políticas de la competencia del Ministerio
de Finanzas y del BCV.
• Preservar la autonomía del BCV para la definición y aplicación de instrumentos
y variables de política, en estrecha relación con la gestión fiscal, monetaria y
cambiaria.
• No puede incluir políticas monetarias que validen políticas fiscales deficitarias.
A través de la suscripción del Acuerdo Anual de Políticas queda clarificada la
responsabilidad que el Banco Central y el Ejecutivo Nacional tienen ante la opinión pública y ante la Asamblea Nacional, ya que este acuerdo obliga, tanto al
Instituto como al Ejecutivo, a rendir cuentas acerca de la ejecución de las políticas,
acciones y resultados de la ejecución del mismo.
El nuevo marco legal define claramente las responsabilidades y alcance para el
diseño e instrumentación de la política económica, sin embargo, hay que reconocer que el marco institucional continúa siendo precario y requiere de un conjunto
de reformas institucionales, así como voluntad política para poner en práctica el
nuevo arreglo de las políticas públicas; no escapa a los hacedores de políticas
públicas lo complejo que resulta definir metas de inflación y crecimiento económico en un entorno político volátil y con fuerte presión sobre las cuentas fiscales.
Temas fundamentales como el manejo de la deuda pública y la reordenación del
gasto hacia inversión social y productiva, deberán ser abordados en el futuro, al
definir los alcances del acuerdo de políticas.
Coordinación macroeconómica y operatividad del Acuerdo Anual de Políticas
Para el adecuado desenvolvimiento de la economía de un país es fundamental
alcanzar una coordinación entre la política fiscal y monetaria. ¿Por qué razón?:
“Porque 1) los objetivos de corto plazo de ambas políticas pueden ser incompatibles en el sentido de que el resultado de su interacción tenga consecuencias
indeseables para la economía; 2) la acción de la política fiscal repercute en las
probables variables objetivo de la política monetaria y 3) las acciones de la política monetaria tienen consecuencias sobre los instrumentos de la política fiscal”
(Aguilar y Gamboa, 2000:1), es decir, que el alcance de los objetivos de la política
económica, reflejados en los indicadores de inflación, ingreso, empleo y las cuentas del sector externo, está subordinado a una adecuada coordinación entre las
políticas fiscal y monetaria.
22
Foros 9 • 2003
El proceso de formulación de las políticas públicas y de la política económica, en
el nuevo marco institucional venezolano, está enmarcado en el contexto del Plan
de la Nación. Dicho plan tiene entre sus objetivos: 1) promover el crecimiento
económico a partir del desarrollo de un sector productivo específico, 2) promover
la estabilidad de precios y la competitividad externa y 3) mejorar la distribución.
De este plan se derivan un conjunto de lineamientos de política económica, que
determinarán acciones específicas asociadas a las políticas de los distintos ámbitos
de competencia (fiscal, cambiaria, monetaria comercial, social) (Zavarce, 2002).
Por otro lado, y en función de los lineamientos de política económica fijados, la
autoridad fiscal, junto con la autoridad monetaria, deben definir la gestión fiscal
de mediano plazo, bajo las premisas referidas en el Marco Plurianual de Presupuesto, que son: equilibrio ordinario, límite al gasto y límite al endeudamiento,
con miras a alcanzar resultados macroeconómicos específicos y lograr unas finanzas públicas sostenibles en el tiempo a los fines de establecer el Acuerdo Anual de
Políticas (AAP). Esto significa que la actuación coordinada del Poder Ejecutivo, a
través del Ministerio de Finanzas (MF) y del Banco Central de Venezuela (BCV) se
dará, como hemos indicado, en el marco macroeconómico definido por el AAP.
Evidentemente, el logro del Acuerdo Anual de Políticas, así como el diseño de
metas multianuales en un entorno fiscal deficitario y de inestabilidad de ingresos
públicos, se torna complejo y requiere de los participantes múltiples consultas
para lograr acuerdos sobre rangos de actuación. En general, los países han avanzado a modelos de inflación objetivo cuando su inflación está controlada y requieren estabilizar al nivel de socios comerciales más desarrollados. En el caso de
Venezuela, aún se transita en el camino del control de la inflación, de allí que la
coordinación es una fase básica para acordar objetivos de política económica de
mediano plazo.
En línea con lo anterior, los principios que deberán regir este acuerdo son: coordinación, autonomía de la autoridad monetaria, responsabilidad y transparencia.
Esto tiene como finalidad fortalecer la credibilidad y efectividad de la política
económica. En el Acuerdo se establecerán los objetivos, como rango de valores
de las variables de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo, e
inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria. Igualmente,
dentro de las políticas y acciones dirigidas a lograr estos objetivos se deben definir
los mecanismos de transmisión que existirán entre la gestión fiscal, monetaria y
cambiaria, así como la definición de variables intermedias, con rangos referenciales,
y variables instrumentales contempladas por cada ejecutor de políticas.
Del mismo modo, la autoridad monetaria y la autoridad fiscal, dado el principio
de transparencia, deben establecer la relación entre sus gestiones de políticas,
clasificar los instrumentos y otras variables relevantes en el proceso de formulación, a los fines de facilitar el proceso de rendición de cuentas.
23
Por otro lado, en el proceso de negociación del Acuerdo Anual de Políticas, los
entes negociadores, MF y BCV, tendrán la posibilidad de establecer salvedades o
reservas sobre algún aspecto de las políticas o cualquier otro factor que consideren relevante. Estas reservas deberán ser negociadas para poder llegar a un acuerdo definitivo. En caso de que esto ocurra, la Asamblea Nacional deberá actuar
como mediador para resolver la discrepancia y poder aprobar el Acuerdo.
Luego de aprobado el Acuerdo, tanto el Ejecutivo Nacional como el BCV deberán
ejecutar la política fiscal y monetaria sobre las bases definidas previamente, y al
mismo tiempo deberán realizar un seguimiento de los resultados obtenidos. Estos
seguimientos deberán hacerse de forma periódica a los fines de evaluar e ir
ajustando las políticas para la consecución de los objetivos planteados. Los informes de seguimientos serán presentados de manera trimestral ante la Comisión de
Finanzas de la Asamblea Nacional y deben informar en qué estado de ejecución
están las políticas acordadas; igualmente, se deben presentar anualmente informes de rendición de cuentas, donde se señalarán los resultados obtenidos.
Ahora bien, como el Ejecutivo y el BCV diseñan el Acuerdo, y éste es divulgado
en el momento de la aprobación del presupuesto, por parte de la Asamblea
Nacional, ambos organismos asumen responsabilidades compartidas y un compromiso público de alcanzar los objetivos que allí queden definidos. Esto último
contribuye a que no haya “desvíos unilaterales en alguna de las políticas para
favorecer el logro de algún objetivo en particular, incentiva la internalización de la
relación entre los diferentes instrumentos de política y los objetivos, es decir, se
minimizan las inconsistencias entre las tres políticas (fiscal, monetaria y cambiaria)
y se reduce la posibilidad de adelantar programas económicos inviables” (Batista,
2001:7).
Visto lo anterior, queda claro que el Acuerdo Anual de Políticas introduce reglas
claras para la formulación y ejecución de las políticas públicas en el país, en un
contexto caracterizado por el consenso, por lo que este tipo de acuerdos abre el
camino para futuras negociaciones dirigidas a lograr un esquema de inflación
objetivo.
Consideraciones finales
Como consecuencia del proceso de globalización, algunos países han comprendido la necesidad de adelantar reformas en sus constituciones, con el propósito
de integrarse a un mundo más dinámico, de constante cambio y rápida evolución.
Muchas de estas reformas constitucionales han tenido como protagonistas a los
bancos centrales, ya que estas instituciones tienen como objetivo específico la
estabilidad monetaria del país y el mantenimiento de políticas económicas coherentes a lo largo del tiempo, además de fomentar la confianza y la expectativa de
una estabilidad continuada.
24
Foros 9 • 2003
La estabilidad de precios y el crecimiento sostenido requieren de la existencia de
un banco central autónomo que posea objetivos claros y específicos, y que disponga de instrumentos que le permitan adelantar sus políticas sin distraerse en
otros objetivos. Con ello se logra que el Banco Central acumule credibilidad,
reputación y el respeto de la sociedad.
La estabilidad de precios como objetivo principal del Banco Central, apoyado en
una adecuada autonomía, puede considerarse como una forma de institucionalizar
la defensa sistemática de los equilibrios macroeconómicos, así como prevenir y
limitar la aplicación de políticas desestabilizadoras que generan pobreza y baja
capacidad productiva.
En el caso venezolano, el país tiene como principal reto alcanzar un crecimiento
sostenido de su economía y reducir significativamente los niveles de desempleo y
pobreza; de allí la importancia de tener reglas macroeconómicas claras y permanentes en el tiempo. La construcción de estas reglas va mucho más allá de la
simple reforma del marco legal o fórmulas mágicas predefinidas y requiere fortalecimiento y compromisos institucionales creíbles en el tiempo.
El nuevo marco legal venezolano vigente reconoció el papel primordial que el
Banco Central de Venezuela ejerce en la vida económica del país, como el órgano
responsable de la política monetaria. Por ello, le asignó un objetivo específico, el
logro de la estabilidad de precios y la preservación de la moneda, autonomía para
la formulación y ejercicio de sus políticas, sin subordinación a directrices del Ejecutivo, además, estableció la obligación de actuar de forma coordinada, junto con los
otros poderes públicos, para el diseño y logro de los objetivos macroeconómicos.
Sin embargo, la sola definición legal o de intención no es suficiente para adelantar
un acuerdo de políticas públicas creíble, sobre todo, en un entorno caracterizado
por la inestabilidad y volatilidad, tanto económica como política. De allí que el
esfuerzo a emprender debe ser con visión de mediano plazo, como en general
han sido los programas basados en inflación objetivo.
Finalmente, es de resaltar la importancia de la inclusión, tanto constitucional como
legalmente, de principios de coordinación macroeconómica. Dicha coordinación
quedó definida en el establecimiento de un marco estratégico, una programación
funcional y unas acciones y medidas ajustadas a los objetivos macroeconómicos
del Estado. Alcanzar la estabilización es un elemento indispensable para lograr el
crecimiento sostenible de la economía que permita elevar el nivel socioeconómico
de la población.
25
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Comentarios
Luis Mata Mollejas*
Rafael Rangel Vargas**
Luis Mata Mollejas
Armando León nos recordaba que la sustentabilidad fiscal está relacionada con
una política económica coherente. ¿Qué pienso al respecto de la sustentabilidad
fiscal en Venezuela? Esto tiene una respuesta corta y una respuesta larga. La
respuesta corta: no es sostenible la política fiscal que se viene realizando en
Venezuela. Para nosotros la afirmación es una verdad del tamaño de una catedral.
La respuesta larga tiene que ver con la institución que represento –con la Universidad– y por tanto he de razonar por qué no es sustentable esa política fiscal.
Empecemos por recordar una relación básica de la política fiscal. Ocurren unos
egresos, realizados a partir de una propuesta del Ejecutivo Nacional, que tienen
tener como contrapartida, o sustento, unos ingresos que de alguna manera tienen
que ver con el desempeño de la economía nacional. La diferencia que siempre
aparece entre egresos e ingresos se financia con operaciones de crédito.
Mi análisis va a discurrir en forma distinta a la realizada por Armando León. Voy a
empezar por los ingresos. Ellos están constituidos por los impuestos y por una
categoría especial en Venezuela, que son los ingresos derivados de la industria
petrolera. Estos ingresos en el presente no son lo que fueron, no representan lo
que representaron en el pasado.
* Investigador y profesor del Centro de Estudios para el Desarrollo (Cendes) de la Universidad
Central de Venezuela. Correo electrónico: [email protected]
** Asesor para Asuntos Internacionales de la Presidencia del BCV. Licenciado en Estudios
Internacionales, Universidad Central de Venezuela. Certificat d’Études Supérieures en Ciencias
Políticas, Instituto de Altos Estudios de la Universidad de Ginebra, Suiza.
28
Foros 9 • 2003
Desde los años cincuenta, Venezuela exportaba tres millones de barriles de petróleo –más o menos en promedio– para soportar un gasto relacionado con cinco
millones de personas. Al final del siglo XX y en este comienzo del siglo XXI
seguimos exportando la misma cantidad, pero el gasto relacionado tiene que ver
ahora con veinticinco millones de personas. Esto señala ya una deficiencia básica
de los ingresos asociados al mundo petrolero. De ello se infiere que habría algo
que corregir en ese sector.
Me detengo apenas un minuto sobre este trascendente asunto. Como dijimos, el
país, desde hace ya bastante tiempo, ha mantenido el mismo volumen de producción-exportación, mientras que los otros países socios de la OPEP han multiplicado varias veces su producción y exportación petrolera. En los años cincuenta,
cuando éramos el primer exportador mundial petrolero, Arabia Saudita estaba
muy por detrás de Venezuela en producción y en exportación. En este momento
ese país –todo el mundo lo sabe– es el principal exportador y eje prácticamente
decisor de las acciones que se toman en la OPEP. Ello quiere decir que algo
equivocado hicimos.
Una relación por lo demás interesante –poco mencionada– es que al revisar los
precios que recibe el petróleo venezolano y los comparamos con los precios de
West Texas, encontramos una correlación casi de 99 por ciento, lo cual quiere
decir que los precios del petróleo venezolano están asociados a los precios del
productor norteamericano. ¿Qué significa esto? ¿Significa que los precios del West
Texas los fija Venezuela u ocurre lo contrario? Para mí, la relación que guarda la
fijación de los precios venezolanos con la OPEP es relativamente irrelevante.
Dejo esto hasta aquí. Simplemente añadiré que en la situación de emergencia en
que nos encontramos habrá que hacer algo con la política petrolera para que nos
saque de la situación de minusvalía en el mercado petrolero.
Revisemos ahora los otros ingresos. Los impuestos de la República vienen divididos en directos y en indirectos. A partir de cierta época, a mediados de los
ochenta, los gobiernos, obedeciendo quizás a una facilidad de recolección, han
hecho hincapié en los impuestos indirectos. El impuesto indirecto tradicional era
el aduanero y después de cierto tiempo para acá los ministros de Finanzas creyeron más fácil recoger impuestos indirectos como el IVA y el débito bancario.
Estos impuestos son totalmente nocivos. Son nocivos porque aumentan los precios, es decir, en sí mismos llevan un estímulo a la inflación. Los impuestos sanos
son los que no afectan los precios. En pocas palabras, son los impuestos que
percibe el Estado después de que la actividad económica se ha producido. El
ejemplo más significativo es el impuesto sobre la renta. Pero, al respecto, las
confusiones del actual régimen son superlativas. En la prensa leímos que el Ministro
de la Producción y el Comercio señalaba que entre los estímulos para establecer
Luis Mata Mollejas, Rafael Rangel Vargas / Comentarios
29
nuevas industrias estaba el de eliminarles o rebajarles el impuesto sobre la renta
hasta el año 2008. Esto es una acción totalmente contraria al desarrollo. Pareciera
que es un estímulo reducir el ISLR, pero no se da cuenta el Ministro que para que
se instale una industria tiene que preexistir un ambiente favorable. Un ambiente
no favorable es el determinado por la existencia de impuestos indirectos que
hacen que los consumidores se retiren del mercado, lo cual estamos viendo ocurrir bajo la presente administración.
Entonces, una reforma sustancial de lo que viene haciéndose en los últimos años
en materia fiscal, tiene que ver con cambiar el énfasis en los impuestos indirectos
nocivos para hacer hincapié en los impuestos directos.
En relación con los impuestos aduaneros, a los cuales también hacía referencia
Armando León, debemos decir que estos impuestos, cuya recaudación no es lo
productiva que debiera ser, está relacionada con una actividad que se ha exagerado en los últimos cuatros años. Esa actividad se llama corrupción y está asociada
al contrabando. Así, hay elementos muy básicos para emprender una corrección
dentro de la política fiscal. Como no quiero abusar de la paciencia del público,
voy a referirme de inmediato a lo referente al financiamiento.
La situación fiscal, como dije, no era viable ni sostenible, y ello se manifestó
drásticamente a finales de 2002, cuando las disponibilidades del Tesoro caen
abruptamente. Eso lo sabemos todos, los hemos sentido todos, pues los recursos
no llegan a las entidades cuando deben llegar, en el momento oportuno, porque
la Tesorería Nacional afirma no disponer de los recursos necesarios. Esa circunstancia señala de forma dramática la inviabilidad de la política fiscal. Los créditos
que se toman no están dedicados a resolver un flujo temporal de caja, sino dedicados a paliar una situación de insustentabilidad. Lo normal dentro del
financiamiento de la Tesorería sería cubrir desbalances pequeños, por ello, la Ley
señala que los créditos con letras del Tesoro deben cancelarse dentro del año en
curso. La violación de esa norma, mediante subterfugios fiscales y artificios financieros aparentemente novedosos, es la demostración palpable de la inviabilidad
del esquema fiscal que viene siguiendo Venezuela.
Deteniéndonos ahora en el examen de la composición del financiamiento, vemos
que éste se divide en créditos externos e internos. La magnitud del endeudamiento externo, si se compara con las cifras de referencia que son las exportaciones,
señalaría la existencia de un margen para utilizarlas. Pero ello no ha sido así por
la desconfianza que existe en relación con el régimen político. De todas maneras,
cabe señalar que aunque la relación exportaciones-pagos con relación a la deuda
externa tiene cierta holgura, no hay duda de que el peso del pago de intereses
compromete definitivamente la gestión fiscal por estar contratados en el corto plazo
y con las altas tasas. ¿Qué pasa con el endeudamiento interno? El endeudamiento
interno es terrible ¿y por qué? ¿Sólo por su magnitud? No, el endeudamiento interno
Foros 9 • 2003
30
no sólo es terrible por esas circunstancias, sino porque el Estado se convierte en
competidor del solicitante de crédito privado y es un cliente privilegiado, porque
supuestamente no está expuesto a quebrar. Por ese supuesto, las tasas de interés
que ofrezca el Ministerio de Finanzas son referenciales para la operación crediticia
privada. Ante los apuros del Ministerio de Finanzas, el más perjudicado es el
solicitante privado, porque su amortización depende del éxito de su actividad
económica, lo cual involucra cierto riesgo. Así, el deudor privado debe pagar una
prima sobre las tasas que propone el Ministerio de Finanzas. Esa elevación de la
tasa de interés es lo que ha hecho que la intermediación crediticia bancaria haya
disminuido y con ello la inversión.
Los últimos ministros de Finanzas parecen ignorar olímpicamente que si disminuyen la inversión, disminuye la tasa de crecimiento de la producción y aumenta la
tasa de desempleo, que es lo estamos viendo en este momento. Entonces, la crisis
de desempleo, la crisis en la producción, la crisis en la inversión, es responsabilidad central del Ministerio de Finanzas y compete a su política fiscal.
El Banco Central y la sustentabilidad fiscal
Dejemos estos comentarios hasta aquí, para referirme a la responsabilidad que
tiene en lo anterior el Banco Central. Imaginemos una ecuación un poquito más
complicada que la que hemos mencionado antes para el ámbito fiscal. La relación
teórica en cuestión tiene que ver con la vinculación existente entre el mercado de
títulos y el mercado de divisas; a saber:
1/r (Vs –Vd ) + ch ($s -$d ) = 0 1
Esa vinculación representa la coordinación institucional entre el ámbito fiscal y el
Banco Central. Al respecto, cualquier estudiante de economía, cualquier estudiante de matemática, sabe que una ecuación con dos variables a determinar –en este
caso la tasa de interés y el tipo de cambio– requiere dos ecuaciones. Como
tenemos sólo una ecuación, el asunto se resuelve con una decisión política relativa a la variable predeterminada o ancla de la coordinación a seguir.
Las dos variables mencionadas están relacionadas por una variación en el mismo
sentido; así lo han comprobado los estudios empíricos que se han podido realizar,
incluidas economías semejantes a la venezolana.
Si hemos dicho antes que la política fiscal nos lleva a tener tasas altas de interés,
1
1/r = Tasa de descuento. V s = Oferta de títulos. V d = Demanda de títulos. ch = tipo de
cambio. $s = Oferta de divisas. $d = Demanda de divisas.
31
el tipo de cambio sería una resultante y también tenderá a ser alto. Ello hace que
el Banco Central sea un socio menor, un socio que convalida la actuación política
del Ministerio de Finanzas.2 En la práctica, el Directorio está metido dentro de una
camisa de fuerza. En esas circunstancias es relativamente poco lo que pueden
hacer. Ustedes vieron la complejidad de los sistemas de interrelaciones institucionales que mostró Armando León. Desde ese punto de vista teórico, asunto donde
no me voy a detener, se presentan las posibilidades de actuación independiente
del Banco Central. Mi opinión al respecto la pueden encontrar en varios de mis
trabajos publicados por la Universidad Central.3
Los resultados que observa el público en la economía real: inflación, desempleo,
etc., tienen que ver con el comportamiento de los precios relativos del mundo
financiero –tipo de cambio y tasas de interés. Ello es así porque los precios de los
bienes dependen de las condiciones relativas de la oferta y sus costos. En el caso de
Venezuela, la oferta es absolutamente insuficiente y de altos costos, asociada al nivel
de la tasa de interés. Porque un país con tasas altas de interés es un país que no
puede invertir, que no puede producir y por lo tanto fija un piso a la inflación.
Además, al asociarse el Banco Central a esa política de tasas de interés altas, al
permitir el deterioro del tipo de cambio, resulta corresponsable de la inflación.
Termino diciendo, que las manipulaciones que pueden hacerse con la política
económica olvidando las relaciones sencillas mencionadas, simplemente están
destinadas al fracaso, en el sentido de que no podrá haber empleo ni podrá
controlarse permanentemente la inflación. Estimados amigos, tenemos veinte años
haciendo ese tipo de política, tenemos veinte años durante los cuales la política
fiscal ha sido una política nefasta convalidada por el Banco Central. Por ello, en
última instancia hay que hacer un cambio radical en el manejo político atendiendo a las leyes económicas. Éstas operan en Venezuela, en Latinoamérica. No se
puede hacer una política económica que persiga el bienestar de la población,
ignorando los comportamientos descubiertos y resumidos en la teoría económica
contemporánea. Hasta aquí las reflexiones de un profesor universitario, que es el
rol que hoy desempeño.
2
Cuando se deja que el tipo de cambio fluctúe al alza, también lo hace la tasa de interés. Si
se ancla el tipo de cambio, la defensa de las reservas obliga al alza de la tasa de interés.
3 “Reflexiones
sobre la política monetaria en una economía pequeña y abierta con referencia
especial al caso Venezuela”. Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, vol. VI, n∞ 2,
julio-diciembre, 2000, Faces-UCV. La teoría del preajuste financiero, algunos indicadores
empíricos (en colaboración con José Niño). Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura,
vol. VII, n∞ 2, julio-diciembre, 2001, Faces-UCV. “¿Es el ALCA una opción conveniente para
Suramérica?”, Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, vol. VIII, n∞ 2, julio-diciembre,
2002, Faces-UCV.
32
Foros 9 • 2003
Me sumo a las expresiones del profesor Mata Mollejas. Creo que de la intervención del doctor León hay varias cosas que quedan muy claras: una, es que pareciera que el presupuesto de 2003 es inviable y no se cuenta con la disponibilidad
de recursos suficientes que permitan financiar ese presupuesto. Me parece muy
interesante su ejemplo del ciudadano que acude a su tarjeta de crédito para
financiar constantemente su déficit debido a su incapacidad para adquirir los
bienes de consumo necesarios, hasta que llega un momento en que ya no puede
más. Yo me preguntaría: ¿Cuál va a ser ese momento, en el caso de Venezuela,
cuando ya los presupuestos no se puedan financiar? ¿Cuáles serían las posibilidades que tendría el país?
Otra consideración que quiero hacer, referida a un tema subyacente de la intervención del doctor León, tiene que ver con el ciclo perverso de los últimos gobiernos de acudir constantemente a reformas, a nuevos ajustes, para buscar recursos
y compensar los presupuestos deficitarios. Cuando caen los precios del petróleo
en el mercado mundial, de inmediato salen los gobiernos a aprobar paquetes de
reformas, a aumentar impuestos, a modificar los impuestos. Al final somos los
venezolanos los que estamos corriendo con las consecuencias, pero también es el
país: estancamiento, recesión, graves problemas sociales, etc. Esto es lo que acompaña a este ciclo perverso, repito, de presupuestos que nos se pueden financiar,
deficitarios, lo que obliga a los gobiernos a recurrir constantemente a estas políticas fiscales.
Sin embargo, quisiera referirme a mi tema, el entorno internacional, el contexto
en el cual Venezuela, el Gobierno, va a ejecutar el presupuesto 2003, un entorno
internacional tanto o más complejo que la situación que presenta el país. Se trata
del tema petrolero, ya que en recientes reuniones con algunos expertos petroleros hay una coincidencia: se duda de que el precio promedio del barril de petróleo para 2003 alcance la cifra de 18 dólares. La mayoría de los estudios que han
aparecido indican que, muy posiblemente, haya una caída del precio del barril de
crudo, situándolo por debajo de 15 dólares; así que habría que imaginarse que, en
caso de producirse una situación de esa naturaleza, las dificultades del país serían
muchísimo mayores, más difíciles.
Otro tema, que también tiene que ver con el entorno internacional, es la situación
de la economía mundial. Hemos visto cifras del Fondo Monetario, del Banco Mundial, que nos muestran que los niveles de crecimiento de la economía que se proyectan para 2003 son realmente muy bajos, no más allá de 1,5, 2 o 2,5 por ciento, pero
en el caso de América Latina las cifras de crecimiento son aún más bajas.
En el presupuesto de 2003 se han establecido unas metas, que ya ustedes habrán
visto en la prensa nacional, sobre crecimiento de la economía nacional, que son
33
consideradas prácticamente irreales, incluso algunos expertos han estimado cifras
mucho más bajas que las previstas en el presupuesto. Con esto quiero expresar
mi sorpresa, pero al mismo tiempo interrogarme sobre el porqué no hemos presentado un presupuesto mucho más realista. ¿Por qué, ante una coyuntura nacional tan compleja y un entorno internacional difícil, en donde las previsiones sobre
los precios del petróleo son poco optimistas, se presentó un presupuesto de esa
naturaleza? Lamento que el ministro Nóbrega no haya podido estar presente en la
sesión inaugural de este seminario, ya que hubiera sido muy útil escuchar sus
explicaciones frente a este tipo de preocupaciones, que estoy seguro tenemos
todos los venezolanos.
Un comentario adicional tiene que ver con la inversión privada. Según algunos
estudios, hay una coincidencia general que en Venezuela, en la última década, ha
caído la inversión privada. Es una constante que se viene presentando y, simultáneamente con esta caída de la inversión privada, un cierre progresivo de empresas, que ya se cuentan por miles, que han cerrado en diversas partes del país.
Evidentemente, esto tiene un impacto sobre las políticas fiscales, las políticas
tributarias, una merma de recursos para el Estado; pero tenemos otro problema
adicional que se está generando desde el punto de vista social, con el crecimiento
vertiginoso del desempleo.
Aquí aparece, precisamente, otra preocupación. Con un presupuesto como el que
se ha presentado para el año 2003, al parecer irrealizable, con metas que probablemente no se podrán cumplir, yo me preguntaría: ¿Qué soluciones piensa
plantear el Gobierno para solucionar estos grandes problemas sociales? Es decir,
el presupuesto tiene que de alguna manera dar respuesta a estas preocupaciones,
a estos problemas. Gracias.
Moderador
Las preguntas formuladas se refieren a las perspectivas del presupuesto de 2003
en la búsqueda de la estabilidad macroeconómica; algunas señalan que el Ministro de Finanzas dijo que el presupuesto para 2003 no es seguro y, en días pasados, el Ministro de Planificación aseguraba que el presupuesto era poco serio, por
lo cual solicitan una aclaratoria al respecto.
Armando León Rojas
Normalmente no me pronuncio sobre opiniones emitidas por otras personas y en
este caso menos, porque el Ministro de Planificación es miembro del Directorio.
Lo que si quería comentar se refiere a que el problema fundamental del presupuesto de 2003 consiste en que es parte de una estrategia que persigue estabilizar
la economía, por lo tanto, su formulación y ejecución es compleja.
Ahora, como bien lo señala el profesor Mata Mollejas, si estamos en una economía que no tiene ninguna ancla y va al garete, cualquier presupuesto puede
ejecutarse. Por consiguiente, la preocupación que tengo y transmite el Banco
Central, no es que el presupuesto no se vaya a ejecutar, no, el problema es que el
ambiente donde termina ejecutándose el presupuesto es menos proclive a la
estabilización y a sostener el desarrollo. Por eso en mi análisis lo enmarcaba
dentro del Acuerdo de Políticas Públicas y manifestaba que la preocupación fundamental, que tenemos todos nosotros en este momento, es que ese presupuesto
tiene que ser objeto de un conjunto de revisiones en cuanto a metas de gasto,
ingresos, financiamiento, etc. para que pueda estar acompañado de una verdadera meta de inflación.
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Foros 9 • 2003
Un profesor me comentaba que Joseph Stiglitz había criticado la tendencia de los
bancos centrales, incluso hizo un análisis econométrico, algunos modelos, demostrando que no era posible lograr controles a la inflación, porque al final el
Banco Central lo que tenía era exclusivamente una política monetarista. Yo sería
capaz de discutir eso en una economía que tiene 8 por ciento de inflación, pero
decir que nosotros estamos preocupados en forma excesiva en una economía
que tiene inflación, que si no la controlamos se transforma en galopante, es
sencillamente una discusión que cae en el vacío. El problema fundamental que
tenemos es que si no adoptamos una serie de correcciones rápidas en materia
fiscal, que si no le damos sostenibilidad a esa política, entonces los niveles de
inflación pueden ser tan altos o más altos como los que tuvimos en el pasado.
La pregunta es: ¿Para qué sirvió el presupuesto? La idea que quiero dejar clara, no
es que se pueda o no ejecutar el presupuesto. Cualquier presupuesto se ejecuta.
Usted pone un presupuesto de 100 millones de bolívares y se ejecuta. El problema es básicamente el entorno de políticas donde se ejecuta ese presupuesto. Si es
un entorno de políticas desequilibradas, insanas, entonces el presupuesto termina
convirtiéndose en una herramienta en contra del país y de la población. Ésa es
básicamente la preocupación en ese punto.
Moderador
Pregunta formulada para todo el panel:
¿Qué concepto tienen los países del área sobre la sostenibilidad de la política
fiscal en Venezuela? ¿Cuál es la visión de estos países con respecto a la política
fiscal?
Luis Mata Mollejas
Una primera respuesta: los países de la región miran muy sorprendidos lo que
ocurre en Venezuela, porque sería deseable para cualquier país latinoamericano
tener los ingresos petroleros de Venezuela. Recién acabamos de hacer un estudio
comparativo sobre las fiscalidades de los países de la Comunidad Andina, y todos
presentan la misma desviación que el caso de Venezuela, con insistencia en unos
ingresos basados en impuestos indirectos. Esta circunstancia señala la gravedad y
la situación que vive el continente. En el caso de Venezuela es totalmente inconcebible. Diríamos que hemos estado desperdiciando recursos y que de nuevo se
muestra la política fiscal como la máxima responsable de las circunstancias críticas en las que nos estamos moviendo en los últimos 20 años.
Conferencia inaugural / Preguntas y respuestas
37
Armando León Rojas
Sí, hay una discusión bien interesante sobre el término sostenible y sustentable.
Efectivamente, sustentable está relacionado con el tema de los recursos naturales
y toda la discusión que hay sobre la economía y el tema ecológico. Por cierto, es
un área muy rica que se está debatiendo ahora. El término sostenible está más
asociado a los modelos de coordinación de políticas y la sostenibilidad a la duración de una determinada política de mediano y largo plazo.
Bueno, aquí se mezclan los dos términos, porque si usted analiza el problema de
la sustentabilidad, tomando en cuenta que nuestra política fiscal se basa exclusivamente en la explotación petrolera, y se internaliza la idea equivocada de que es
posible, a partir exclusivamente de políticas fiscales petroleras sostener una determinada política fiscal de largo plazo, eso termina chocando con lo que en estos
momentos es la tendencia internacional, la cual es alejarse de políticas fiscales
que se basen en la explotación permanente de materias primas y de recursos no
renovables, y más bien diversificar las fuentes fiscales de ingresos.
Coincido con el profesor Mata Mollejas en que hay una gran preocupación en
varios países de América Latina por las dudas sobre diversos países que tienen
políticas fiscales permanentemente deficitarias; incluso, a pesar de que no las
comparto, hay toda una discusión alrededor de lo que sucedió en Argentina,
donde le atribuyen gran parte de la responsabilidad en el colapso de la economía
a una política fiscal equivocada. No la comparto, porque lo que tratan de exculpar
es el esquema monetario que se aplicó probablemente por muy largo plazo, pero,
por supuesto, la duda que surge al final es: ¿Quién termina finalmente colapsando,
la política fiscal o el régimen monetario y cambiario que se esté aplicando? Este
tema de la política fiscal y las políticas fiscales adecuadas, en un marco de integración económica, está discutiéndose de nuevo en América Latina, en los organismos internacionales y en la academia.
Moderador
¿No creen ustedes que la política de endeudamiento interno del actual gobierno
ha afectado la estructura financiera de la banca nacional?
Armando León Rojas
No, lo que pasa es que venimos de unos niveles muy bajos de endeudamiento
interno del sector público. Todavía siguen siendo los más bajos, por lo menos de
América Latina. Lo que pasa es que nuestro sistema financiero es pequeño comparado con otros sistemas de la región. Por eso siempre da la impresión de que
nunca hay capacidad para financiar el gasto público interno y que la deuda termine
38
Foros 9 • 2003
siendo muy alta. La forma de medirla no es solamente como porcentaje del producto, sino también como porcentaje de los ingresos tributarios internos y su
capacidad para servir esa deuda.
La preocupación no es exclusivamente de Venezuela, sino, en general, de las
economías emergentes. Estas últimas, cuando han visto que sus fuentes de
financiamiento externo comienzan a agotarse o a ser más exigentes, sobre todo
evaluando la calidad de su política, han acudido a fuentes de financiamiento
interno y han terminado deteriorando, tanto la actividad fiscal como el sector
financiero de sus respectivos países.
Yo diría que ya sobrepasamos el límite. En Venezuela lo que cabe es una advertencia, ya que irse por esa ruta exclusiva del uso intensivo del financiamiento
interno puede, en el mediano plazo, terminar deteriorando el sector financiero y
encareciendo, de manera muy significativa, y dificultando el financiamiento para
el sector privado. Es decir, puede irse a una situación de crawling-out que nadie
quería, pero en el caso venezolano todavía no se puede. En general, conozco los
indicadores de la región latinoamericana y no se podría decir que nosotros ya
estamos en ese estado terminal. No, no es esa verdad lo que dicen las cifras.
Moderador
El profesor Luis Mata Mollejas tiene la palabra.
Luis Mata Mollejas
Quiero añadir algo a lo que se ha dicho. Yo diría que la situación para la banca
privada es comprometida cuando pones todos los huevos en una canasta, ya que
en este caso estás privilegiando el crédito al sector público; esto significa estar
sujeto a vaivenes políticos y caprichos ministeriales. No olvidemos que el colapso
bancario de 1994 tuvo un origen político, que empezó siendo una jugada para
comprometer o para no aceptar a alguien en el mundo bancario, y terminó en
una tragedia colectiva. No sólo son los indicadores políticos, son los indicadores
económicos. Un banco privado sometido por su cartera al Gobierno nacional es
un banco que está sometido al juego político.
Moderador
La pregunta que sigue está dirigida al doctor Mata Mollejas. La inflación acumulada a octubre es de 27,8 por ciento, y se estima que para el cierre de 2002 estará en
32 por ciento, aproximadamente ¿Qué medida recomendaría para 2003 con un
presupuesto de 41,3 billones de bolívares, no financiables, y que la inflación no
sobrepase el tope de 32 por ciento?
39
Luis Mata Mollejas
Digamos que el resultado de los cálculos siempre está sujeto a unas premisas que
se incluyen dentro de esos cálculos. Si pasamos a un presupuesto que debe ser
financiado y que va a limitar el crecimiento de la economía, entonces el resultado
de la inflación va a ser necesariamente mucho más alto que el previsto dentro de
las circunstancias iniciales. El ejemplo patente es la actual situación de inflación,
en la cual los cálculos del Gobierno nacional ya fueron sobrepasados porque la
economía simplemente no está creciendo.
Una política fiscal sana tiene que crecer con la oferta nacional, tiene que crecer con
el país, tiene que sostenerse en una economía sana. Cuando la actuación fiscal
impide ese crecimiento de la economía, como es el caso de la política fiscal ejecutada desde hace mucho tiempo e intensificada en esta administración, los resultados
sobre las tasas de inflación simplemente van a ser mayores a los cálculos iniciales.
Moderador
En esta pregunta se solicita al doctor León su parecer acerca de la aparente falta
de coordinación de las políticas públicas, al observarse discrepancias entre los
miembros del Gabinete Económico y el Banco Central. Incluso se apuntó que
dentro del propio Banco Central hay opiniones divergentes sobre las políticas del
Gobierno entre los miembros del Directorio.
Armando León Rojas
Debo aclararles que el Banco Central de Venezuela tiene como política no intervenir como tal en el debate público. El Presidente del BCV es el vocero oficial y
preside el Directorio, donde se conciertan los acuerdos y se aprueban las políticas
que le competen al Instituto. Existe, sin embargo, un acuerdo tácito para permitir
un espacio no oficial para que miembros del Directorio expongan sus posiciones,
pero la última instancia, la que determina el criterio institucional, la vocería oficial,
corresponde al Presidente o, en su defecto, a un Director expresamente autorizado para ello.
Eso es lo lógico y entiendo que también debería suceder así en el nivel del
Ejecutivo. Si el Presidente de la República fija posición sobre todos los temas, de
alguna manera terminará desgastado, porque no hay ninguna instancia posterior
para discutir el tema de las políticas públicas. Lo lógico es que los ministros
puedan referirse a determinadas políticas, al igual que uno o dos viceministros,
que también tengan la capacidad de explicarle a la opinión pública, sobre todo en
un mundo de altísima transparencia, el porqué de ellas. De esa manera si hay un
error, habrá una instancia que pueda hacer el ajuste y conferirle el carácter de
palabra final y oficial.
40
Foros 9 • 2003
Hasta ahora eso ha funcionado en forma más o menos eficiente en el Banco
Central. Por esa razón, a pesar de que genera mucha incomodidad cuando hay
desavenencias con algunas instancias o con algunos personeros públicos a los
efectos de la coordinación de políticas, no es que la coordinación haya colapsado,
sino que requiere de nuevas concertaciones. Por eso no me quise referir, en
modo alguno, a lo que el Presidente del Gabinete Económico haya señalado,
porque él tiene suficiente autonomía para decir lo que crea conveniente, pero eso
no quiere decir que no haya coordinación de políticas. Al contrario, en el peor de
los momentos, cuando hay los enfrentamientos más duros en el tema de la coordinación de políticas con el Gobierno, es cuando se produce esa discusión que yo
señalaba y cuando se abren espacios de avenimiento mediante la interacción de
las políticas públicas.
Lo que sí les puedo decir es una cosa: al Banco Central no le van a decir, mire, aquí
está esta cartilla para que ustedes la asuman, la lean y todos salgamos a cantar la
misma canción. Eso no lo van a poder conseguir. Esa idea idílica donde todos
vamos a salir diciendo que la economía está funcionando y que no tenemos ningún
problema, eso no lo van a lograr. Si eso genera algún tipo de resquemores en algún
nivel del Ejecutivo Nacional o en alguna institución, lo lamentamos mucho.
La responsabilidad que tiene el Banco Central en el nuevo esquema institucional,
que no es diferente a la que teníamos antes, pero que ahora está reforzada por la
Constitución, nos obliga a explicar permanentemente, bien a través de posiciones
públicas o bien a través de documentos que hacemos llegar al Ejecutivo Nacional,
algunas cosas que nos preocupan de las políticas económicas. Pero eso no quiere
decir que la coordinación de políticas se ha roto, sino que probablemente se ha
hecho más compleja.
En este momento, por ejemplo, nosotros estamos terminando la discusión sobre
cuáles van a ser las características del Acuerdo Anual de Políticas para 2003, que,
insisto, va a ser extremadamente complejo, porque el presupuesto tiene un conjunto de dificultades. Pero ratifico lo que dije al principio: conceptualmente no
existe ningún presupuesto que no sea financiable, macroeconómicamente eso no
existe, porque en último caso existe la inflación para financiar el presupuesto. Lo
que sí existe son presupuestos de mala calidad o de mejor calidad, pero si hay un
objetivo detrás, ese presupuesto tiene que ser de mejor calidad.
Ése es un punto que será muy difícil, porque no va a haber manera de que esa
armonía institucional permanente se produzca. Siempre habrá un nivel de dificultad política y nosotros lo reconocemos. Es tan evidente que en la Ley del Banco
Central, la Ley de Administración Financiera y la misma Constitución, se señala
que cuando ese conflicto sea insalvable y la posibilidad de llegar a un acuerdo
sobre determinadas metas y objetivos sea prácticamente imposible, se requiere de
un árbitro, y ese árbitro tiene que ser otra estructura del poder nacional, en este
41
caso la Asamblea Nacional. Es decir, si llegase un momento en que es imposible
técnicamente llegar a ningún tipo de acuerdo entre el Ejecutivo y el Banco Central
para un determinado componente de las políticas públicas, entonces habrá que ir
a la mesa de trabajo prevista en la Ley del Banco Central, y esa mesa es otro poder
público: la Asamblea Nacional.
Eso demuestra que el legislador cuando promulgó la Constitución, la Ley del
Banco Central y la Ley Orgánica de Administración Financiera, reconocía que un
país con las complejidades del nuestro, aunque para otros puede ser de una gran
sencillez, es muy difícil que con facilidad se logren acuerdos viables y con objetivos muy claros. De allí que se requiera, en el caso extremo, una instancia para
resolver los conflictos.
Yo sí creo que hay que llegar a un acuerdo de políticas públicas, de políticas
donde se generen algunos compromisos. Si el Banco Central asume algunos
compromisos de política, en ese sentido hará el esfuerzo que esté a su alcance
para cumplir ese acuerdo. El mejor ejemplo fue lo que se acordó como política
económica en el mes de febrero, cuando el sistema de bandas colapsó por dos
razones: una, porque había una crisis de balanza muy importante, y otra porque
había una crisis fiscal y política, también de grandes proporciones, tan importante
que todos saben lo que ocurrió en abril.
El mes de abril es la mejor muestra de que efectivamente arrastrábamos, desde el
mes de diciembre, una situación política extremadamente difícil, que terminó en
una ruptura temporal del hilo constitucional, y eso también estuvo acompañado
de un presupuesto y con algunas dificultades desde el punto de vista fiscal bien
complejas. Por supuesto, la gente estaba asustada y buscó refugio en otro tipo de
activo, que tiene nombre y apellido: se llama moneda extranjera, lo que condujo
a una crisis de la balanza de pagos.
En esa circunstancia se produjo una ruptura del mecanismo de hacer política que
veníamos asumiendo y que terminó por agotarse, primero por la vía fiscal, después por la vía monetaria, y finalmente por la vía cambiaria. Hubo un acuerdo
para cambiar el régimen, fuimos a un sistema de flotación y el Banco Central
cumplió con cada uno de los compromisos que ahí están señalados: primero,
impulsamos la flotación; segundo, se puso en práctica un sistema donde ofertamos
determinada cantidad de divisas, revisándola de acuerdo con una cosa llamada
“estacionalidad”; tercero, nos dispusimos a mover las tasas de interés cuando las
condiciones de la economía fueron afectadas por factores que puedan alejar las
metas que originalmente se quieren establecer; cuarto, se dio operatividad a los
instrumentos de política monetaria utilizados.
Pero algunos de los instrumentos que tenía que acompañar a este acuerdo de
nueva política económica, llegaron demasiado tarde. El impuesto al valor agregado se aprobó con tres meses de retraso; también el impuesto al débito bancario se
42
Foros 9 • 2003
aprobó con tres meses y medio de retraso; el recorte fiscal, que fue anunciado en
febrero, terminó ejecutándose en julio; los anuncios de austeridad fiscal y de
recomposición del gasto terminaron anunciándose la primera semana de agosto,
cuando el acuerdo original de modificación de política lo establecía para febrero.
¿Por qué les digo esto? Porque el Banco Central cuando suscribe un acuerdo va a
ejecutar las políticas según los compromisos. En ese sentido vamos a seguir, si
necesitamos más intensidad en política monetaria, la vamos a utilizar. Por eso es
que algunos colegas economistas preguntan: ¿Por qué no han bajado las tasas de
interés? Porque eso es lo que se conoce también en macroeconomía como una
política monetaria sobreexigida.
Estos factores, como los otros que iban a acompañar la nueva política económica,
definida a partir del mes de febrero, tardaron en acoplarse; al final terminamos
con una política sobreexigida y, como decía el doctor Mata Mollejas, una ecuación de ese tipo es indefinida y termina no logrando los objetivos que originalmente se habían propuesto.
Ponencias
Ponencias
La política fiscal venezolana, 1943-2001
Sostenibilidad fiscal y Fondo de Ahorro
Intergeneracional: el caso Venezuela
Política fiscal y hacienda pública regional
Andrés Santeliz
Perspectivas financieras del desarrollo regional
en el marco de la Ley Orgánica de Hacienda Estatal
La política fiscal venezolana 1943-2001
Rodríguez
Francisco Rodríguez*
Resumen
Este trabajo estudia los principales hechos estilizados que caracterizan la política
fiscal venezolana en comparación con el resto de América Latina, y discute el
surgimiento de las principales instituciones fiscales venezolanas. Se observa que
las dificultades recientes venezolanas han provenido de una tendencia a la disminución de la renta petrolera por habitante, la cual ha sido insuficientemente
compensada por las reformas tributarias en el ámbito no petrolero.
Palabras clave: Política fiscal / Política tributaria / Venezuela.
Clasificación JEL: H2, H3.
Abstract
This paper studies the key stylized facts that characterize Venezuelan fiscal
policy in comparison to the rest of Latin America, and discusses the emergence
of the country’s main fiscal institutions. Recent fiscal difficulties have their origin
in the tendency of per capita oil revenues to fall steeply, a tendency which has
been insufficiently compensated by the effect of tax reforms in the non-petroleum
sector.
Keywords: Fiscal policy / Taxation / Venezuela.
JEL Classification: H2, H3.
* Economista, UCAB. Master en Economía, Harvard University. Ph.D. en Economía, Harvard
University. Economista Jefe, Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea
Nacional. Correo electrónico: [email protected]
46
Foros 9 • 2003
Introducción
Una parte importante de las recurrentes dificultades macroeconómicas que ha
tenido Venezuela durante los últimos veinte años de alguna u otra forma tiene
una base fiscal. Esto no siempre emerge claramente de las interpretaciones prevalecientes en el discurso político e, incluso, dentro del plano de la discusión sobre
la formulación de políticas públicas. Es fácil –y tal vez lógico– atribuir la inestabilidad macroeconómica crónica de nuestra economía a diversos factores políticos
y sociales. Indiscutiblemente, existe un problema de identificación relevante en el
momento de discutir esta atribución.
Este trabajo busca abordar ese problema a través de una revisión detallada de la
evolución fiscal de Venezuela. La idea es analizar cómo han variado nuestras
instituciones fiscales desde los principios de la Venezuela moderna hasta hoy en
día, y entender las interrelaciones relevantes de esta evolución institucional con el
resto de las transformaciones estructurales del país.
El punto de partida de nuestro razonamiento es la idea de que para comprender
apropiadamente las instituciones hay que conocer su surgimiento. Muchas instituciones derivan su fortaleza y su capacidad de resistencia del proceso histórico a
través del cual se forman. Por ejemplo, un observador recién llegado a nuestro
país puede tener dificultades para entender la consistencia entre la capacidad del
país de soportar tan agudas dificultades fiscales y, sin embargo, mantener un
precio de la gasolina considerablemente inferior al de otros países latinoamericanos u otros países de nivel de desarrollo socioeconómico similar.
Cómo comprender estos fenómenos. Evidentemente este tipo de fenómenos sociales tienen explicaciones multicausales. Sin embargo, al mismo tiempo es cierto
que tienen una profunda raíz histórica y ésa es la raíz que nosotros deberíamos
estudiar para comprender el porqué de nuestra política fiscal. No pretenderemos,
por lo tanto, entrar a la determinación estadística de las causas de la política fiscal
ni de sus efectos. Simplemente buscamos entender cómo surgió y cómo es.
Partamos del hecho incontrovertible de que Venezuela es un país con evidentes
dificultades fiscales, que llevan a recurrentes ajustes fiscales (uno de los cuales
nosotros estamos viviendo justamente este año). Estas dificultades no son más
que la expresión de que el sector público venezolano gasta más de lo que puede
gastar y, en particular, más allá de sus ingresos. En términos fiscales hay dos
posibles causas –no excluyentes– de este fenómeno: que el nivel de gastos sea
muy alto o que el nivel de ingreso sea muy bajo.1
1
Esta caracterización de las causas es evidentemente normativa, ya que lo que es un gasto
alto para algunos no lo será para otro. Sin embargo, ofrece una forma de abordar el problema, como haremos más adelante, a través de la identificación del gasto venezolano en
Francisco Rodríguez / La política fiscal venezolana
47
Hay otro tipo de dificultades fiscales referidos a los problemas de financiamiento.
Este tipo de problemas se refiere a la capacidad de financiar un nivel dado de
déficit fiscal, el cual no necesariamente es alto. El financiamiento de este déficit
implica no sólo la necesidad de financiar el endeudamiento neto (capturado por
el nivel del déficit), sino también de obtener el endeudamiento nuevo indispensable para cubrir la amortización de deuda necesaria. Por lo general, las dificultades
de financiamiento son resultado de la percepción de falta de sostenibilidad de la
política fiscal y, por lo tanto, en realidad no son más que el reflejo de niveles
elevados de déficit estructural –aunque, por supuesto, lo que es alto o no dependerá de la tasa de crecimiento de la economía y de la tasa de interés real. En
algunos casos, se ha argumentado que los países se pueden enfrentar a problemas de financiamiento puramente generados por expectativas adversas y no por
la existencia de desequilibrios en los fundamentos estructurales. A pesar del interés teórico de este tipo de explicaciones, en mi opinión su valor para entender el
problema fiscal venezolano actual es limitado.
Hechos estilizados
Es común oír una caracterización de Venezuela en el discurso político como un
país con un Estado grande. Esta caracterización comúnmente está asociada a la
idea de que el problema fiscal venezolano está causado no por bajos ingresos,
sino por su elevado nivel de gastos. Es importante distinguir conceptualmente
entre la explicación que se refiere a un nivel de gastos alto como una fuente de
dificultades fiscales y el problema de la eficiencia del gasto público. Un país
puede tener un nivel de gasto bajo e ineficiente, o puede tener un nivel de gasto
alto y eficiente. No es que el problema de la eficiencia no sea relevante. La
identificación de ineficiencias en el gasto público puede ayudarnos a entender
cómo se puede disminuir el gasto sin afectar la provisión efectiva de bienes y
servicios públicos. Incluso, puede servir para comprender por qué ciertos niveles
de gasto pueden no ser justificables en relación con su utilidad pública. Pero en la
medida en que queramos centrarnos en el problema fiscal, lo relevante es el nivel
del gasto; la eficiencia importa sólo en la medida en que afecta a éste.
Lo primero que viene a la mente es hacer una comparación internacional. Si el
problema estuviese en el tamaño del gasto venezolano, esperaríamos que Venezuela tuviese un nivel de gasto alto en relación con el resto del mundo. El gráfico 1
compara el nivel de gasto (como porcentaje del PIB) de Venezuela con el promedio de gasto de distintos grupos de países. Se observa que Venezuela tiene un
nivel de gasto considerablemente más bajo que el de otros grupos de países del
mundo.
Foros 9 • 2003
48
Gráfico 1
Gasto público
(como % del PIB)
Fuente: Banco Mundial.
Podemos ver que el gasto venezolano es bajo en comparación con el gasto de los
países industrializados y europeos, e incluso en comparación con otros grupos de
países en vías de desarrollo. Sin embargo, el gasto de Venezuela es similar al
promedio de América Latina. En otras palabras, Venezuela tiene un nivel de gasto
bajo en relación con el resto del mundo, al igual que el resto de América Latina.
No hay nada aquí que diga que el gasto de América Latina es óptimo ni que éste
es un buen tamaño del Estado. Creo que hay buenos argumentos para sostener
que América Latina debería tener un nivel de gasto más elevado, pero ciertamente
en comparación al resto de los países latinoamericanos la primera estadística nos
muestra un país que no es muy diferente en términos de gasto público.
En el gráfico 2 se muestra una comparación con un subgrupo de países latinoamericanos similares a Venezuela. De este subgrupo excluimos a países pequeños
como Honduras y Guatemala y a los países que no tuvieron una colonización
ibérica, que pueden tener instituciones marcadamente diferentes por ese sentido,
tales como Haití y las Antillas. La razón para excluir los países pequeños es que
usualmente su inclusión tiende a sesgar los cálculos del tamaño del Estado hacia
arriba, dada la presencia de economías de escala en la provisión de bienes públicos.2 En este gráfico vemos que detrás de las estadísticas agregadas de América
relación con el gasto de países similares.
2 Alesina, A. and R. Wacziarg (1997): “Openness, Country Size and the Government”. NBER
49
Latina hay una gran variación entre distintos países. Hay países como Brasil, que
dedican aproximadamente un tercio de su producto interno bruto, mientras que
hay países como Paraguay que dedican apenas una décima parte de su producto
al gasto del gobierno.
Gráfico 2
Gastos en varios países latinoamericanos
(como % del PIB)
Esta comparación es interesante. Nos dice que si bien Venezuela está en el promedio de la región, parecerse al promedio no necesariamente es lo mismo que
parecerse al resto de los países de la región. En todo caso, el Estado venezolano
pareciera ser más que todo similar al de países como Chile y Bolivia, al menos en
cuanto a lo que nos puede decir esta cifra altamente agregada. La comparación
también sugiere la presencia de considerable diversidad institucional dentro de
América Latina. Por ejemplo, una de las razones por las cuales el gasto de Brasil es
tan alto es el peso que tiene el gasto estatal en seguridad social. Éste constituye
una característica de un buen número de estados latinoamericanos mas no de
Venezuela. Más que hablar de un Estado latinoamericano podríamos hablar de
diversos caminos de desarrollo institucional dentro de América Latina.
¿Qué pasa si pasamos a estudiar la composición del gasto público? Un primer
hecho interesante, capturado en el gráfico 3, es que el Estado venezolano dedica
más al gasto de inversión y menos a gasto corriente que el promedio de la región.
Esto puede parecer sorprendente y ciertamente choca con la visión del Estado
venezolano como un Estado que gasta mucho en el sostenimiento de una estructura burocrática. Es importante notar que esta comparación se refiere al gobierno
Foros 9 • 2003
50
central y no incluye a Petróleos de Venezuela –si uno hace la comparación a
niveles de sector público consolidado conseguiríamos gastos de capital aún más
altos para Venezuela en comparación con el resto de la región.
¿De dónde proviene esta diferencia? Es importante enfatizar que la diferencia no
es enorme, es de apenas 1,2 por ciento del PIB. Dadas las diferencias internacionales de tasas de ahorro, las tasas de inversión pública de este nivel probablemente no tengan un impacto significativo sobre el crecimiento económico. Ahora,
vale la pena destacar que esta diferencia es relativamente reciente, y surge con la
aprobación de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales en 1996 y de la Ley
del Fondo Intergubernamental para la Descentralización en 1993. Estos dos instrumentos legislativos crean transferencias a las regiones condicionadas a que
sean destinadas al financiamiento de proyectos específicos de inversión. Debido a
que estas transferencias provienen del gobierno central, constituyen parte del
gasto de éste y, por lo tanto, entran dentro de la comparación que presentamos.
Es importante también señalar que en años recientes los ajustes fiscales han repercutido en un retraso significativo en la entrega de estos recursos, lo cual ha
llevado a una nueva caída en el monto efectivamente ejecutado de este gasto.3
Gráfico 3
Composición del gasto del gobierno central
Working Paper No. 6024.
3 Los retrasos disminuyen el gasto no sólo en el momento en que aumenta el lapso en el que
se entregan los recursos, sino también como resultado de la pérdida de valor de los recursos
nominales entregados.
51
La clasificación sectorial del gasto, que presentamos en el gráfico 4, es útil para
evaluar en qué gasta Venezuela en comparación con el resto de los países de la
región. Un primer impedimento a esta comparación es el hecho de que el 26 por
ciento de los gastos del Estado venezolano caen bajo la categoría de gastos no
clasificados sectorialmente; en el resto de la región, en promedio, estos gastos
alcanzan apenas a 1,25 por ciento del producto interno bruto.
Gráfico 4
Latinoamérica y Venezuela
Fundamentalmente, los gastos no clasificados sectorialmente son transferencias a
las regiones y a otros entes descentralizados. Éstas son considerablemente más
altas en Venezuela que en el resto de la región, debido a que en Venezuela los
gobiernos estadales no tienen autonomía tributaria. Sin embargo, la diferencia en
esta cifra también proviene de que los gobiernos subnacionales en el resto de
América Latina tienden a reportar la composición sectorial del gasto proveniente
de transferencias, lo cual no ocurre en Venezuela. El hecho de que este mecanismo básico de seguimiento del gasto público esté ausente en nuestro país es de
por sí un hecho preocupante.4
De manera de hacer una comparación más directa, en el gráfico 5 reportamos las
proporciones, excluyendo el gasto no clasificado sectorialmente. Se puede observar que mientras el resto de los países latinoamericanos le dedica 1/3 de su gasto
4
Al parecer, lo más probable es que gran parte de este gasto se oriente hacia el sostenimiento de una estructura burocrática; esto, al menos, es lo que indica la revisión de algunos
presupuestos de esos estados, de la contribución del presupuesto de los estados a la nómina del sector público, y de su limitada capacidad de cumplir con la provisión de salud,
educación y otros servicios públicos.
Foros 9 • 2003
52
en promedio a seguridad social y bienestar, Venezuela le dedica apenas alrededor
de 6 por ciento de su gasto. Esto explica la varianza que existe dentro de
Latinoamérica, pues países como Uruguay y Brasil, que tienen altos niveles de
gasto, tienen niveles muy altos de gasto en seguridad social. Éstos son precisamente los países que llevan el promedio de gastos hacia arriba.
Gráfico 5
Latinoamérica y Venezuela (excluyendo otros gastos no clasificados sectorialmente)
Esto sugiere el hecho de que aun cuando en principio el Estado venezolano
parece no ser grande en comparación con el resto del mundo, y aparenta ser más
bien mediano cuando se compara con el resto de América Latina, esta última
comparación lo hace ver más bien como algo grande, al menos en comparación
con la región. El resto de los países latinoamericanos, a pesar de gastar 20 puntos
del PIB en agregado, le dedican 1/3 de eso a la provisión de un sistema de
seguridad social, mientras que Venezuela gasta 20 puntos del PIB y no provee un
sistema de seguridad social con la capacidad de hacer las transferencias que
proveen otros países latinoamericanos. En otras palabras, Venezuela no provee la
misma cesta de bienes y servicios públicos que provee el resto de América Latina
con ese nivel de gasto. Una implicación de este hecho es que si Venezuela intenta
garantizar la provisión de seguridad social en las mismas dimensiones que otros
países de la región, requerirá la realización de un ajuste fiscal considerable.
La pregunta obvia sugerida por este hecho es, ¿en qué gasta Venezuela el dinero
que no gasta en seguridad social? La respuesta que nos da el gráfico 5 nos refiere
a dos rubros interesantes: cultura, recreación y religión, y vivienda y servicios a la
comunidad. Estos dos rubros se llevan 15 por ciento del gasto en el caso venezolano, en comparación con un poco más del 1 por ciento del gasto en el caso de
América Latina, tomando la mayor parte del “ahorro” logrado con el bajo gasto
venezolano en seguridad social.
53
Un punto interesante sobre este tipo de gasto es que tiende a corresponder a los
gastos de países que tienen una clase media relativamente desarrollada. Una
forma de clasificarlo sería bajo el nombre “Gasto en servicios públicos no esenciales”. Es un gasto que puede ser socialmente valioso, como definitivamente lo es el
gasto en instalaciones culturales, tales como el Teatro Teresa Carreño, pero que
definitivamente va dirigido principalmente a una clase media relativamente
sofisticada. La provisión de este tipo de servicios públicos pareciere ser mucho
menos prioritaria en el resto de América Latina.
También hay algunos otros hechos resaltantes. Venezuela pareciera gastar algo
más en educación y en salud que el resto de los países latinoamericanos. Sin
embargo, se puede demostrar que la composición del gasto público en Venezuela
–también en comparación con el resto de América Latina– está sesgada en contra
de la educación primaria y secundaria y a favor de la educación superior. Otra vez
vemos un gasto público más focalizado hacia las necesidades de la clase media y
mucho menos hacia los estratos inferiores de la distribución del ingreso.
En resumen, Venezuela gasta más o menos lo mismo que el resto de América
Latina, pero lo gasta en una forma muy diferente. Gasta menos en seguridad
social y gasta más en servicios públicos no esenciales. Para decidir si esto es
bueno o es malo es necesario hacer un juicio normativo. Personalmente, creo que
se puede sustentar el juicio normativo de que Venezuela no debería dedicarle
tantos recursos a la provisión de servicios públicos no esenciales y debería dedicarle en todo caso más recursos a la provisión de un servicio de seguridad social
y/o un nivel de gasto más alto en educación y salud.
El lado de los ingresos
Hay dos posibles respuestas al dilema de la provisión de servicios esenciales y no
esenciales. En una de ellas el país decide seguir gastando lo que gasta en cultura,
deportes y vivienda y decide también proveer un sistema amplio de seguridad
social. En ese caso habremos escogido tener un Estado más grande. En una
estrategia alternativa, Venezuela se restringiría a la provisión de un sistema de
seguridad social de dimensiones similares a las del resto de la región, pero no
aumentaría el tamaño del Estado. En ese caso habría que reducir drásticamente
los gastos en servicios públicos no esenciales.
En muchos países latinoamericanos la viabilidad de la primera estrategia sería
altamente cuestionable. Sin embargo, a nuestro parecer, ése no es el caso de
Venezuela. Venezuela tiene un amplio espacio para desarrollar, dados sus niveles
de ingresos petroleros, una estructura tributaria con la que se pueda pagar un
gasto más alto. Lo curioso es que a pesar de ese hecho en Venezuela pareciera
haber ocurrido todo lo contrario: debido a la disponibilidad de recursos fiscales
de origen petrolero, la capacidad de recaudación ha quedado subdesarrollada. El
Foros 9 • 2003
54
cuadro 1 captura este hecho. Como porcentaje del PIB no petrolero, los ingresos
no petroleros venezolanos alcanzan apenas 9,85 por ciento del PIB. La principal
implicación de este hecho es que la carga efectiva tributaria venezolana es aproximadamente la mitad de la de América Latina.
Cuadro 1
Ingresos fiscales en Venezuela y América Latina
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
México
Paraguay
Perú
Uruguay
Promedio
Venezuela
Petroleros
No petroleros
No petroleros / PIB no petrolero
Ingreso corriente
13,13
16,09
23,92
22,55
12,64
23,94
15,24
13,14
15,92
27,89
18,45
18,85
10,97
7,88
9,85
Fuente: FMI y cálculos propios.
Ello no quiere decir que las tasas de impuestos venezolanas sean la mitad de las
del resto de América Latina, sino que la suma de los impuestos efectivamente
pagados como porcentaje del producto privado llega apenas a la mitad de lo que
suma en el resto de la región.
En otras palabras, Venezuela paga un gasto público de 20 puntos del PIB con una
carga tributaria que en otros países alcanzaría para pagar un gasto de apenas 10
por ciento del PIB. El resto es pagado con ingresos provenientes de la fuente
petrolera.
¿No se podría decir que los ingresos petroleros son también impuestos, pagados
de una empresa que pertenece a todos los venezolanos? Por supuesto, y a través
de esa empresa los venezolanos terminan teniendo una carga tributaria tan elevada como la del resto de América Latina. Sin embargo, todo depende del objetivo
55
para el cual se busca establecer el nivel de la carga tributaria. En mi opinión, la
comparación relevante en esta discusión tiene que ver con los desincentivos que
pueden generar niveles de tributación muy altos. Desde el punto de vista de
decidir si hay que reducir el gasto o hay que aumentar los ingresos, la evaluación
de la carga tributaria relevante se refiere al costo de llevar a cabo actividades
privadas. En otras palabras, se quiere saber si la tasa de impuestos necesaria para
cerrar la brecha fiscal terminará siendo demasiado alta como para causar
desincentivos fuertes a la inversión o como para causar su desplazamiento hacia
otros países. Para esos efectos, debemos poner a un lado los impuestos pagados
por empresas del sector público.
Esta afirmación, sin embargo, puede parecer contraintuitiva para muchos observadores. ¿No tiene Venezuela, por ejemplo, una tasa de IVA más alta que muchos
otros países de la región? Sí, pero el nivel de las tasas no necesariamente es el
principal determinante de la recaudación. Dos países pueden tener la misma tasa
de IVA, pero tener niveles de recaudación muy distintos porque uno de ellos tiene
mayores niveles de evasión o mayores niveles de exenciones. A pesar de que no
existen buenas estimaciones del nivel de evasión en Venezuela en comparación
con el resto de la región –siendo la evasión algo particularmente difícil de estimar– lo que sí se ha podido identificar es un sacrificio fiscal considerable del
elevado número de exenciones.5
Realizar una comparación de la recaudación impuesto por impuesto reafirma esta
aseveración, al permitirnos observar que hay varios instrumentos tributarios para
los cuales la carga tributaria efectiva de Venezuela es mucho más baja que la del
resto de América Latina. Uno de los impuestos para los cuales la comparación es
particularmente dramática es el impuesto sobre la renta a personas naturales, en
el cual Venezuela recauda apenas 0,2 por ciento del PIB, mientras que el promedio del grupo de comparación es 1,55 por ciento, y países como México (que es
un país petrolero) recauda 3,2 por ciento del PIB y en Brasil la cifra llega a 2,6 por
ciento del PIB.
5
OAEF (2001): Análisis de la reforma a la Ley del Impuesto a Valor Agregado. Informe IA
0901-023. Caracas: Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional,
septiembre.
Foros 9 • 2003
56
Cuadro 2
Ingresos tributarios en Venezuela y otros países latinoamericanos según tipo de tributo
(1995-1999)
Impuesto
sobre la renta
a personas
naturales
Argentina
0,40
Bolivia
Brasil
2,60
Chile
1,60
Colombia
Ecuador
0,50
México
3,20
Paraguay
Perú
1,00
Uruguay
Promedio
1,55
Venezuela
0,19
Impuesto
Impuestos en Impuestos
sobre la renta ventas generales, específicos
a personas
volumen
sobre el
jurídicas
o valor añadido consumo
1,70
4,01
1,57
6,03
1,93
2,40
2,09
1,92
2,20
8,46
2,11
4,52
0,53
1,70
2,00
2,96
1,51
1,70
1,95
1,54
6,38
7,44
5,24
4,45
2,08
2,99
1,83
0,71
Impuestos
sobre el Contribuciones
comercio a la seguridad
internacional
social
0,80
4,02
1,11
1,91
0,59
1,92
1,44
1,01
0,00
0,58
1,47
0,00
1,65
1,42
1,02
8,32
0,96
2,65
1,60
0,57
Fuente: Impuesto sobre la renta. Para Venezuela: Seniat y FMI. Otros países latinoamericanos: FMI
(1995). Otras columnas: FMI (2001).
Ahora, ni México, ni Brasil, ni ninguno de estos países latinoamericanos como
Chile o Perú son países en los cuales el impuesto sobre la renta esté generando
una fuga masiva de capitales o de cerebros. En principio, pareciera entonces
posible llevar adelante una estrategia fiscal en la cual Venezuela reforme su legislación tributaria para hacerla más parecida a la de estos países. Sólo una reforma
de este tipo nos permitiría contar con una parte importante de la solución de
nuestro problema fiscal.6
6
Los análisis realizados en este respecto indican que el alto nivel del desgravamen mínimo
y las bajas tasas marginales a niveles medios de la distribución deterioran fuertemente la
capacidad tributaria de este impuesto. Ver Oficina de Asesoría Económica y Financiera
(2001): “Análisis de los Proyectos de Ley de Reforma Tributaria”, IA 1101-028.
57
¿Cómo llegamos aquí?
A principios del siglo XX Venezuela comienza a desarrollar una estructura tributaria
normal, dentro del marco de una consolidación política comenzada en la última
cuarta parte del siglo XIX. Desde el punto de vista fiscal, la centralización de los
ingresos aduanales, así como la renta sobre las minas y salinas y la creación del
situado constitucional durante los años setenta del siglo pasado, constituyen los
eventos más importantes. Hasta los años veinte, el petróleo simplemente no era
una fuente importante de ingresos fiscales. En este contexto se instala en 1915 la
Alta Comisión Internacional de Legislación Uniforme, bajo cuyo trabajo se reforma gran parte de los tributos y se moderniza el sistema tributario venezolano.
Durante los próximos nueve años, la renta fiscal venezolana se triplica.
1926 es el año en el cual las exportaciones petroleras pasan a ser más importantes
que las agrícolas. A medida que Venezuela pasa a ser un país petrolero, la tributación petrolera va pasando a ser el centro de los esfuerzos fiscales de sucesivos
gobiernos. La aprobación de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1942 y la Ley
de Hidrocarburos en 1943 marcan el inicio de una etapa de consolidación de la
renta petrolera que se convierte en un factor determinante en los ingresos del
gobierno general.
La concentración sobre los ingresos petroleros se puede identificar desde la primera Ley de Impuesto sobre la Renta. En esta ley, que estuvo vigente hasta 1966,
se contemplaban impuestos cedulares con tarifas proporcionales, según el origen
de la renta, y otro impuesto progresivo de la renta global. Cada cédula tenía su
exención particular y se permitía descontar pérdidas de un tipo de ingreso a otro,
por ejemplo, descontar las pérdidas en la actividad agrícola al impuesto de la
actividad industrial, a pesar de que eran dos impuestos distintos. El sacrificio fiscal
implícito en estas provisiones era irrelevante frente al hecho de que el impuesto
sobre la renta permitía gravar a las actividades petroleras; pocos meses después
fue complementado con la Ley de Hidrocarburos, que permite desarrollar un base
uniforme de ingresos con respecto al régimen anterior, en el cual los ingresos
eran básicamente por concesiones.
A partir de este momento podemos comenzar a observar cómo los aumentos en
la tributación petrolera están asociados con debilitamientos en la capacidad de
recaudación de los impuestos no petroleros. Por ejemplo, a partir de 1945 se
introduce el principio de 50-50 o fifty fifty en la tributación petrolera, ayudando al
Estado a capturar una buena masa de recursos petroleros. Al mismo tiempo, en el
impuesto sobre la renta se crea un nuevo beneficio tributario llamado la rebaja
por inversión y se modifica en general la estructura tributaria, de forma de tratar
de disminuir los impuestos directos. Rómulo Betancourt, en su libro Venezuela,
política y petróleo, explica la filosofía detrás de esta orientación de políticas:
58
Foros 9 • 2003
Si los impuestos percibidos en las actividades económicas más rentables (es decir,
la industria petrolera) cubrían el mayor porcentaje de los gastos públicos, era de
conveniencia nacional que se disminuyeran los impuestos directos sobre renta de
empleados, empresarios medios y pequeños, de las capas más débiles de la economía venezolana. Esa medida fue complementada con la eliminación de un número apreciable de impuestos indirectos.7
La política del trienio, de reducir los impuestos no petroleros al mismo tiempo en
que se aumentan los ingresos petroleros, va a ser asumida por Acción Democrática y la mayoría del resto de los partidos políticos venezolanos aun cuando,
paradójicamente, fue justamente Betancourt quien trató, en medio de la crisis
fiscal de 1961, de revertir parcialmente esta política sin mucho éxito.
¿Cuáles fueron los esfuerzos por cambiar esta trayectoria? El primero es el que
acabamos de mencionar en 1961, cuando Betancourt aumenta las tarifas de impuesto sobre la renta y de sucesiones y donaciones, y elimina la facultad del
Ejecutivo para conceder exoneraciones en la Ley de Impuesto sobre la Renta. Sin
embargo, apenas se superó la crisis en 1966, se revierte la reducción de beneficios
fiscales, se reintroduce la facultad de conceder exoneraciones, se adopta un sistema de rebaja directa al impuesto a personas naturales y el gasto público venezolano retoma su senda de crecimiento. Es importante reconocer que el crecimiento
experimentado por el gasto público venezolano en esta época es similar al de
otros países latinoamericanos. La diferencia es que mientras en el resto de la
región esos incrementos del gasto se pagaban a través de una profundización del
sistema tributario doméstico, en Venezuela crecían con el aumento de las tasas
efectivas pagadas por las empresas productoras de petróleo. Desde 1940 hasta
principios de los ochenta, la proporción de ingresos no petroleros como porcentaje del producto interno bruto permanece más o menos constante.
La historia se repite, con dimensiones acentuadas, durante el boom petrolero de
los años setenta. El crecimiento de exenciones y exoneraciones en esta época es
vertiginoso. Sólo a mediados de los años ochenta, después de enfrentarse a la
caída de los ingresos petroleros, es cuando se comienza a pensar en serio en una
reforma tributaria. Sin embargo, repetidas disminuciones en el precio del petróleo
producen una acumulación de desequilibrios macroeconómicos a los que se intenta enfrentar el segundo Gobierno de Carlos Andrés Pérez a través de la aplicación de un programa de reformas y ajuste ortodoxo. En el plano tributario, Pérez
presenta una Ley del Impuesto al Valor Agregado que, sin embargo, no es aprobada, sino durante el Gobierno de Ramón J. Velásquez. Esta ley cambia totalmente
la estructura fiscal venezolana; sin embargo, parte de su efecto positivo sobre los
7
Betancourt, R. (2001[1957]): Venezuela, política y petróleo. Caracas: Monte Ávila Editores
Latinoamericana, pp. 261-262.
59
ingresos fiscales se pierde a través de los efectos fiscales de la liberalización comercial, la cual reduce sustancialmente los ingresos aduanales, y la Reforma a la Ley de
Impuesto sobre la Renta, la cual disminuyó considerablemente las tarifas establecidas en la ley del año 86. Esta última reforma es bastante cuestionable en un país en
el cual este instrumento ya de por sí era bastante laxo. A partir de ese momento cae
permanentemente la recaudación de impuesto sobre la renta venezolana. Dentro
de la estructura resultante de la tributación venezolana, efectivamente cobran más
importancia los impuestos con carga más regresiva, mientras que la pierden los
impuestos que podían tener algún efecto sobre la distribución del ingreso.
En cierto sentido, esta historia se puede resumir en los próximos dos gráficos. El
gráfico 7 muestra los ingresos petroleros per cápita medidos en bolívares reales
de 2001. De acuerdo con este gráfico, Venezuela hoy en día tiene ingresos fiscales
petroleros por habitante similares a los que tenía durante los años cincuenta. Este
gráfico muestra claramente que la causa fundamental de la caída de la economía
venezolana durante los últimos 25 años ha sido la caída en ingresos fiscales
petroleros en términos per cápita.
Gráfico 6
Ingresos petroleros per cápita
(Bs. reales de 2001)
Fuente: BCV y cálculos propios.
Este gráfico también es interesante por otras razones. En particular, nos permite
comparar la idea que se puede tener de la magnitud de los recursos petroleros
con su verdadera dimensión histórica. El gráfico nos muestra claramente que en
el pasado Venezuela dispuso de muchos más ingresos petroleros que hoy en día,
y el reciente boom petrolero del año 2000 podría en el mejor de los casos ser
calificado, para tomar un adjetivo del discurso político venezolano contemporáneo, algo escuálido.
Foros 9 • 2003
60
Durante este período, ¿qué ha ocurrido con los ingresos no petroleros? Desde
finales de los años cuarenta hasta comienzos de los noventa el ingreso fiscal no
petrolero como porcentaje del PIB no petrolero se ha mantenido más o menos
constante, incluso mostrando una leve tendencia a la baja durante los años sesenta. Sólo se fortalecen con la aprobación del IVA, la cual sí tiene un efecto sustancial sobre la recaudación interna.
Gráfico 7
Ingresos fiscales no petroleros
(como % del PIB no petrolero)
Sin embargo, y esto es lo que se observa en el gráfico 7, que surge de la combinación de los dos primeros, expresados ahora como porcentaje del PIB total, que
los gastos totales del gobierno central después de los años setenta parecieran
haberse estabilizado en una banda entre 20 por ciento y 25 por ciento del producto interno bruto, niveles no muy diferentes de los del resto de América Latina,
como hemos discutido arriba.
61
Gráfico 8
Gastos e ingresos fiscales
(como % del PIB)
Sin embargo, también podemos ver que la línea que representa la suma de los
ingresos totales (petroleros y no petroleros) como porcentaje del PIB muestra una
tendencia declinante después de los setenta. En otras palabras, lo que nos dice
este gráfico es que el crecimiento de los ingresos no petroleros no ha sido suficiente como para contrarrestar la caída de los petroleros.
La importancia de la información que nos provee esta visión dinámica del problema fiscal venezolano no puede ser subestimada. Si sólo nos hubiésemos concentrado en la visión estática de la primera parte del trabajo, entonces podríamos
haber concluido que Venezuela no necesita una reforma fiscal de fondo porque
en promedio sus gastos no son muy diferentes de sus ingresos. En todo caso,
podríamos haber concluido que sería necesario ajustar los gastos a los ingresos,
reduciendo los gastos en servicios públicos no esenciales y aumentando el gasto
en seguridad social.
Sin embargo, aquí vemos otra dimensión del problema que esa fotografía no
muestra, y que va más allá de la simple existencia de un problema fiscal. Es la
identificación de que la fuente principal de ese problema fiscal proviene de la
tendencia a disminuir que desde los años setenta han tenido los ingresos petroleros a través del tiempo. En la medida en que esa tendencia se mantenga y no se
pueda revertir, será indispensable la realización de una reforma fiscal que disminuya la dependencia sobre los ingresos petroleros.
62
Foros 9 • 2003
Es evidente que una posición que se puede asumir frente a este comportamiento
es la de abogar por la reducción del tamaño del Estado venezolano, por ejemplo,
a 15 por ciento del PIB, de forma de hacerlo consistente con un nivel más bajo de
ingresos fiscales. Una forma de leer el gráfico 8 es apuntando que el crecimiento
de nuestro Estado estuvo básicamente asociado con el crecimiento de los ingresos petroleros, y que la reducción en éstos debería causar una reducción en el
tamaño de nuestro Estado.
Hay dos razones por las cuales yo no estaría de acuerdo con este argumento. La
primera es simplemente que la provisión de bienes y servicios públicos que se
puede lograr con un gasto de 15 por ciento del PIB es claramente indeseable para
un país como Venezuela. La segunda es que, si observamos la evolución a través
del tiempo del resto de los países latinoamericanos, nos encontraremos con que
todos ellos tuvieron tendencias crecientes en este mismo período de tiempo. Los
estados latinoamericanos crecieron porque comenzaron a hacer cosas que no
hacían antes, tales como proveer seguridad social, salud y educación masiva. Más
que concluir que el Estado venezolano creció como producto del aumento de los
ingresos petroleros, yo concluiría que el Estado venezolano creció como producto de un cambio que ocurrió al nivel de toda la región con respecto a la concepción del rol apropiado del sector público, y que mientras en otros países ese
crecimiento se dio acompañado por una profundización de la capacidad tributaria
del Estado, en Venezuela ocurrió acompañado de un aumento en la tributación
petrolera.
Por último
El problema fiscal venezolano surge de la combinación de tres tendencias: la
caída de los ingresos petroleros, el aumento insuficiente de ingresos no petroleros
y el mantenimiento estable del gasto. Esta combinación ha producido una brecha
fiscal estructural mayor a 4 por ciento del PIB, cuya tendencia pareciera ser al
crecimiento. Cualquier cálculo convencional de sostenibilidad fiscal nos indicará
que un déficit promedio de esta magnitud es difícil de sostener para un país como
Venezuela. La dirección de la reforma fiscal necesaria es clara: ajustar la tributación
no petrolera de forma de hacerla similar a la prevaleciente en el resto de la región,
y alterar la composición del gasto público de forma de reducir el gasto en servicios públicos no esenciales y crear espacio para el surgimiento de un sistema de
seguridad social. El planteamiento de una reforma con estas orientaciones básicas, sin embargo, no ha logrado generar aún en torno a sí el consenso político
indispensable para su implementación.
Sostenibilidad fiscal y Fondo
de Ahorro Intergeneracional: el caso Venezuela
Villasmil Bond
Ricardo Villasmil Bond*
Resumen
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público determina la
creación del Fondo de Ahorro Intergeneracional con el objetivo explícito de
garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo. A partir de criterios de sostenibilidad ajustados para economías petroleras, este trabajo propone un esquema de fondo de ahorro para Venezuela. En
líneas generales y atendiendo al clásico debate entre discreción y reglas, la
propuesta enfatiza la no-optimalidad de imponer a una regla preestablecida de
ahorro la misión de distribuir el ingreso petrolero corriente entre las generaciones presentes y futuras. Por el contrario, el presente estudio enfatiza la conveniencia de confiar esta misión en un ente con la autoridad, autonomía y capacidad técnica requeridas para tan importante tarea, y que utilice un instrumento
de actualización permanente aquí descrito como uno de los elementos que lo
ayuden en el cumplimiento de esta misión.
Palabras clave: Sostenibilidad fiscal / Ahorro intergeneracional / Venezuela,
petróleo e ingreso fiscal
Clasificación JEL: E62, K10
* Investigador y profesor del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la
Universidad Católica Andrés Bello. Ingeniero agrónomo, Universidad Central de Venezuela;
Ms.C. en Administración de Empresas, mención Políticas Públicas, IESA; Ph.D. en Economía,
Universidad de Texas. Correo electrónico: [email protected]
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64
Abstract
Among the mandates of the recently approved Ley Orgánica de Administración
Financiera del Sector Público (Public Sector Financial Administration Law) is
the creation of an Intergenerational Savings Fund, aimed at assuring the necessary
means to finance the development policies of the State. Taking standard
sustainability measures as a starting point, and adjusting them in order to
adequately portray economies rich in non-renewable natural resources, this
study deals with the issue of designing such a fund. In general, and with the
rules versus discretion debate in mind, we emphasize the non-optimality of
leaving the delicate and important mission of distributing current oil income
between current and future generations in the hands of a rule. On the contrary,
our proposal calls for the creation of a new public entity with the authority,
autonomy, and technical capacity needed to succeed in its mission, using an
continuously updating instrument described here as one of the elements that
may help in the fulfillment of its duties.
Key words: Fiscal sustainability / Intergenerational savings / Venezuela, petroleum
and fiscal income
JEL Classification: E62, K10
Introducción
A finales del año 2000 se aprobó la Ley Orgánica de Administración Financiera del
Sector Público. Esta ley determina la creación de un Proyecto de Ley del Marco
Plurianual del Presupuesto, el cual “… establecerá los límites máximos de gastos y
de endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales
para un período de tres años, los indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que
permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y equilibrar la gestión financiera nacional…” (Art. 25). Asimismo establece la configuración del Fondo de Ahorro
Intergeneracional con el objetivo explícito de “…garantizar la sostenibilidad
intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo…” (Art. 155).
A partir de criterios de sostenibilidad ajustados para economías petroleras, este
trabajo propone un esquema de fondo de ahorro para Venezuela. El documento
está organizado en cuatro secciones. La primera sección revisa brevemente los
conceptos de solvencia y sostenibilidad e introduce algunas variaciones a los mismos, en razón de las particularidades del caso venezolano. La segunda se concentra
en aspectos asociados a su diseño, considerando nuevamente para ello las particularidades del caso venezolano. La tercera describe la metodología y los supuestos
que alimentan el ejercicio de proyección fiscal. La cuarta y última sección analiza los
resultados obtenidos y adelanta algunas conclusiones y recomendaciones.
Ricardo Villasmil Bond / Sostenibilidad fiscal y Fondo de Ahorro Intergeneracional…
65
Indicadores de sostenibilidad fiscal
La materia prima de los indicadores de sostenibilidad tradicionales es la restricción presupuestaria del sector público (RPSP). La ecuación 1 muestra una versión
simplificada de esta identidad, donde D representa el valor de la deuda pública, r
la tasa de interés, I los ingresos públicos, G el gasto público, excluyendo los
intereses de la deuda, y el subíndice el período correspondiente. Para facilitar la
exposición, todas las variables están expresadas en términos reales.
Dt = (1+r)Dt-1 + Gt - It
(1)
Por su condición de identidad contable, la RPSP puede expresarse de múltiples
maneras. Puede, por ejemplo, resolverse para el endeudamiento neto (ecuación 2),
lo que permite visualizar a este último como la diferencia entre gastos e ingresos
totales.
Dt - Dt-1 = Gt + rDt-1 - It
(2)
En virtud de que las economías crecen en el tiempo, resulta útil escribir la RPSP
como razones del producto (Y), como se observa en la ecuación 3, donde representa la tasa real de crecimiento del producto. Esta representación permite
cuantificar el impacto de una política fiscal en términos de la relación deuda/PIB,
indicador por excelencia de la presión de la deuda sobre la economía.
(3)
dt = dt-1 - (it - gt); = 1 + r ; d = D / Y; i = I / Y; g = G / Y
1+
Naturalmente, el período de análisis no tiene por qué restringirse a un año. El
enfoque permite visualizar el impacto de la política sobre la relación deuda/PIB
en el corto e, incluso, en el mediano plazo. Asimismo puede medirse la tributación necesaria para alcanzar una relación objetivo de deuda/PIB. En la ecuación
4, por ejemplo, la ecuación determina, dado un gasto primario objetivo y un nivel
de deuda inicial, los ingresos fiscales necesarios para mantener constante la relación deuda/PIB.
i = ( - 1) d + g
(4)
A modo ilustrativo, el cuadro 1 muestra el ingreso permanente requerido como
porcentaje del PIB con un nivel de deuda inicial de 42 por ciento del PIB (el valor
estimado de la deuda pública registrada incluyendo pasivos laborales)1 y un nivel
de gasto objetivo de 20 por ciento del PIB.
1
Más detalles acerca de esta estimación se presentan en la especificación de los parámetros
de proyección desarrollada en la última sección de este documento.
Foros 9 • 2003
66
Cuadro 1
Ingreso permanente requerido como porcentaje del PIB
(Deuda/PIB = 42%; Gasto primario/PIB = 20%)
Tasa de interés real (r)
6
7
8
9
10
11
2
21,65
22,06
22,47
22,88
23,29
23,71
Tasa de crecimiento del PIB real ()
3
4
5
6
21,22
20,81
20,40
20,00
21,63
21,21
20,80
20,40
22,04
21,62
21,20
20,79
22,45
22,02
21,60
21,19
22,85
22,42
22,00
21,58
23,26
22,83
22,40
21,98
7
19,61
20,00
20,39
20,79
21,18
21,57
Fuente: Cálculos propios.
Distintas variaciones de la identidad (3) son abordadas en detalle, tanto teórica
como empíricamente por Blanchard et al. (1990) y por Buiter (1995). En el caso
venezolano, en particular, la importancia relativa y la dinámica propia del ingreso
petrolero hacen necesario un tratamiento diferenciado de las fuentes de ingreso.
En líneas generales, el componente petrolero del ingreso es una función compleja
de variables como el crecimiento económico mundial, la política petrolera de la
OPEP, el desarrollo tecnológico, etc., y a diferencia del ingreso de origen no
petrolero, responde muy poco al crecimiento económico interno. En consecuencia, resulta inapropiado simular su comportamiento como una fracción constante
del producto. Si por ejemplo, suponemos un nivel de beneficio petrolero por
barril constante de largo plazo (más adelante en el trabajo abordamos el tema de
las propiedades estadísticas de los precios petroleros), los cambios en el ingreso
petrolero vendrán dados por las variaciones en los volúmenes de producción, tal
como se observa en la ecuación 6, donde ip e inp representan el ingreso petrolero
y no petrolero, respectivamente, y representa una tasa constante de crecimiento
de los volúmenes de producción.2
it = inpt + ipt ; inp = INP / Y; ip = IP / Y
(5)
IPt = IPt-1(1 + ) Þ ipt = ipt -1 = tip0 ; = 1 + 1+
(6)
Sustituyendo (5) y (6) en (3), obtenemos (7), ecuación que expresa el ingreso no
petrolero necesario para mantener la relación deuda/PIB.
inpt = ( - 1) d + g - tip0
2
(7)
Suponemos una tasa de constante de crecimiento de los volúmenes de producción con el
fin de facilitar la exposición. En la realidad, por supuesto, ésta no tendría por qué ser
constante.
67
Bajo estos supuestos de evolución del ingreso petrolero, la evolución esperada de
los ingresos no petroleros necesarios para mantener la relación deuda/PIB estará
entonces en función del nivel de deuda inicial, la tasa de crecimiento del producto,
la tasa de interés, el nivel de gasto primario, los ingresos petroleros iniciales y la tasa
de crecimiento de los volúmenes de producción.3 Como se observa en la figura 1, la
trayectoria del ingreso no petrolero necesario para mantener la relación deuda/PIB es
ascendente en el tiempo, lo cual se debe a que éste debe cubrir la caída secular de
la tributación petrolera como porcentaje del producto cuando < 1, es decir, cuando > . Bajo estas condiciones,4 el impacto económico y fiscal de la obsolescencia
tecnológica está en función no sólo del tamaño de , sino también del momento en
el que dicha obsolescencia ocurra, como puede observarse en la ecuación 8, expresión matemática de la trayectoria del ingreso no petrolero.
inpt =
{
( - 1)d + g - tip0; t < T
( - 1)d + g
(8)
;t≥T
Gráfico 1
Ingreso (petrolero y no petrolero) requerido para mantener constante la relación deuda/PIB
(tasas anuales de =2 %; = 4 %; r = 8%; ip0=8,40%)
3 En el ejercicio que sigue, el ingreso petrolero inicial, ip , es el producto de un supuesto de
0
un precio de 17 dólares por barril, costos de 7,8 dólares por barril y un nivel de producción
de 3 millones de barriles diarios.
4
La evolución previsible de la demanda mundial de petróleo –y, por ende, la capacidad de
colocación de Venezuela– no nos permite prever escenarios en donde no se cumpla la
condición > de manera sostenida.
68
Foros 9 • 2003
La naturaleza finita del ingreso petrolero
La discriminación de ingresos totales entre petroleros y no petroleros permite realizar proyecciones más ajustadas a la dinámica de los ingresos petroleros. Sin embargo, no incorpora el carácter estrictamente temporal de estos últimos por sustitución
u obsolescencia tecnológica o, en su defecto, por agotamiento físico del recurso. El
agotamiento físico no parece representar un riesgo en el corto y mediano plazo:
partiendo de un nivel de producción de 3 millones de barriles diarios y un crecimiento interanual de 2 por ciento, el volumen de reservas probadas de petróleo
–76.000 millones de barriles– garantizan casi 40 años de producción, todo ello sin
incluir reservas probables o posibles. Bajo estas premisas, el riesgo estaría representado por la obsolescencia tecnológica, elemento que encierra una elevada incertidumbre en el mediano y largo plazo y que podría estar en gran medida determinada por imposiciones de tipo ambiental en los países desarrollados.
Bajo ciertas condiciones relativamente generales, la teoría del ingreso permanente
de Friedman (1961) estipula que entre todas las trayectorias de consumo a las que
tiene acceso un agente económico en virtud de sus ingresos, éste procurará la
más elevada entre aquellas que estipulan un nivel de consumo constante. Esta
noción aplica por igual al Estado: de la misma manera en la que un individuo
debe decidir qué fracción de sus ingresos debe ahorrar durante su vida laboral
para financiar su retiro, un país petrolero debe, en virtud del carácter no renovable del recurso, decidir qué fracción de los flujos petroleros debe ahorrar durante
la fase de explotación, a fin de permitir a la sociedad un consumo equivalente una
vez que el recurso se agote. Como elemento adicional, la presencia de una población creciente en el tiempo hace que una regla de ahorro que implique niveles de
consumo agregado constantes en el tiempo resulte en niveles per cápita de consumo decrecientes, lo cual resulta poco equitativo intergeneracionalmente. En
consecuencia, la regla de ahorro debe procurar niveles de consumo per cápita
constantes en el tiempo.
Distribuir de manera uniforme en el tiempo el gasto fiscal asociado al ingreso
petrolero requiere entonces, en virtud del carácter temporal de estos últimos, de un
ahorro neto positivo en un primer período, el cual sería distribuido en un segundo
período de ahorro neto negativo. Es importante recordar en este punto el carácter
incierto de la duración del ingreso petrolero. Como veremos más adelante en las
simulaciones, el ahorro acumulado tiene la virtud de servir de amortiguador en la
eventualidad de un choque petrolero permanente no anticipado.
Naturalmente, la magnitud del ajuste fiscal resultante de la implementación de
estos principios es sustancial y socialmente difícil de justificar a primera vista en
un país con marcadas deficiencias en el área social y en materia de bienes y
servicios públicos. En un aporte importante a la teoría económica, Barro (1974)
destaca que en un mundo de expectativas racionales, aumentos en el gasto finan-
69
ciados con endeudamiento pueden ser inefectivos cuando se prevé un aumento
de impuestos en el futuro para servir la nueva deuda. Extendiendo este argumento, podría concluirse que bajo políticas fiscales insostenibles el impacto adverso
en la demanda agregada de una reducción creíble en el déficit fiscal puede ser
ampliamente compensado, e incluso superado, por el impacto indirecto favorable
de retomar una senda fiscal sostenible. En este contexto, no sorprende ver cómo
el gasto público ha ido perdiendo su capacidad de estímulo sobre la actividad
económica en Venezuela.
No debe olvidarse, sin embargo, que la calidad del ajuste fiscal tiene implicaciones
determinantes en la sostenibilidad fiscal. Easterly (1999) demuestra cómo en muchos países y en evidente contradicción con la solvencia fiscal de mediano y largo
plazo, la presión por cumplir con metas fiscales de corto plazo impuestas por los
organismos multilaterales se ha traducido en reducciones importantes en el gasto
en inversión y mantenimiento de la infraestructura pública, en la acumulación de
deudas no registradas (pasivos laborales, deudas previsionales, etc.) y en la puesta en marcha de programas de privatización en condiciones no del todo justificables. Como solución a este problema, Easterly sugiere vincular estrechamente los
parámetros de los programas de ajuste al criterio patrimonial. Sin embargo, la
vinculación de los conceptos de solvencia y sostenibilidad en el corto, mediano y
largo plazo con el concepto patrimonial, requiere de información sobre el valor
de los activos y pasivos del sector público que en Venezuela, lamentablemente,
no existe. Algunos argumentan, sin embargo, que las reservas petroleras por sí
solas hacen posible descartar problemas de solvencia, ya que en la mayoría de los
escenarios su valor supera con creces el valor de los pasivos del Estado. Con el
paso del tiempo, el concepto patrimonial deja en evidencia el carácter insostenible de una política fiscal que utiliza el ingreso petrolero como un ingreso corriente, dado que el consumo paulatino de la totalidad de los flujos petroleros conduce
a una descapitalización progresiva, y en consecuencia, a un problema de solvencia en el futuro.
En contraposición a los argumentos hasta aquí expuestos, podría decirse que la
disponibilidad de inventarios de capital físico, tecnológico y humano cada vez
más elevados representan una herencia no intencional que debe ser de alguna
manera compensada a las generaciones presentes. Asimismo podría argumentarse
que el consumo que debe procurar uniformarse en el tiempo es el consumo total
per cápita, no solamente el consumo derivado de los ingresos petroleros y, en
consecuencia, el sacrificio de las generaciones presentes por sentar las bases de
un crecimiento más elevado en el futuro debe también ser por igual indemnizado.
La validez de estos argumentos, sin embargo, no implica que las generaciones
contemporáneas a la explotación petrolera deben tomar para sí la totalidad de los
ingresos derivados de esta actividad como retribución. En todo caso, implica la
necesidad de introducir mejoras en la contabilidad del gasto público que permitan
70
Foros 9 • 2003
no sólo discriminar entre los componentes de gasto de funcionamiento del Estado
y en inversiones productivas, sino también evaluar la eficiencia de ese gasto a fin de
implantar una política de endeudamiento con criterios de equidad intergeneracional.
Por otra parte, resulta difícil justificar que unas pocas generaciones disfruten la
totalidad de un recurso público por el cual no fueron tributadas.
Hasta este punto nos hemos concentrado en el carácter finito del ingreso petrolero. Es necesario reconocer, sin embargo, que al carácter temporal de los flujos
petroleros se suma la variabilidad de los mismos. Basch y Engel (1993) demuestran cómo en presencia de costos de ajuste y un acceso imperfecto a los mercados
financieros, fluctuaciones abruptas en los niveles de consumo ocasionadas por la
volatilidad en los ingresos justifican la presencia de un ahorro estabilizador de los
ingresos en el corto plazo, independientemente de la capacidad de predecir el
precio,5 inquietud que ha llevado a muchos países que dependen de ingresos
provenientes de exportaciones sometidas a una alta volatilidad en su precio a
crear fondos no con fines de ahorro para el futuro, sino con fines de estabilización
de ingresos en el corto plazo.6
En conclusión, podría decirse que el carácter finito del recurso petrolero hace
necesario un tratamiento discriminado de los ingresos fiscales que ellos originan.
A diferencia de la tributación ordinaria vía impuesto sobre la renta, IVA, etc., la
apropiación por entero del ingreso petrolero por parte de las generaciones contemporáneas a su explotación constituye una usurpación de los derechos de las
generaciones futuras, al significar la liquidación de un activo y, por ende, una
merma paulatina en el patrimonio público. Esta consideración por sí sola justifica
la creación de un fondo de ahorro intergeneracional que procure la distribución
equitativa de los ingresos provenientes de la explotación petrolera entre las generaciones presentes y futuras.
Diseño de un fondo de ahorro petrolero
Distintos autores, entre ellos Liuksila et al. (1994), Chalk (1998) y más recientemente Valdés y Engel (2000), han abordado el tema de la sostenibilidad fiscal para
economías dependientes de la explotación de RNNR. Dejando de lado el problema de la volatilidad del ingreso petrolero para concentrarse en su carácter finito y
temporal, en estos estudios el principio básico común es la noción del ingreso
5
A lo largo del trabajo tomaremos al petróleo como caso de referencia, dada su relevancia
para el caso venezolano. El análisis y las conclusiones del trabajo, sin embargo, aplican a la
explotación de cualquier recurso natural no renovable.
6
Para mayores detalles relacionados con los mecanismos de operación y las lecciones que
hasta la fecha se pueden derivar de la experiencia internacional en materia de fondos de
ahorro y estabilización, ver Fasano (2000).
71
permanente, es decir, aquel que permite suavizar el impacto sobre la economía
de la desaparición de los flujos petroleros, a la vez que permite a las generaciones
futuras disfrutar de una fracción de estos flujos aun cuando su explotación haya
cesado. Asumiendo que la actividad petrolera cesa en el año T, este principio se
expresa matemáticamente en la ecuación 9.
(p0 - c0) 0 + E
[
(p - c ) (p1 - c1) 1 (p2 - c2) 2
+ … + T T TT
+
(1 + rp )2
(1 + rp )
1 + rp
= xN0 + xN0
1 + n + xN 1 + n
0
1+r
1+r
(
2
)
+ xN0
]
1+n
(9)
3
(1+r ) +…
El lado izquierdo de la igualdad representa el valor descontado de los beneficios
petroleros entre el año 0 y el año T, es decir, el valor presente neto (VPN) de la
explotación petrolera; p y c representan el precio de venta y el costo unitario de
producción, respectivamente, v los volúmenes de producción, rp la tasa de descuento sobre los flujos petroleros, E el operador de expectativas (dada la presencia de variables con un valor desconocido para el momento cero) y los subíndices
el año correspondiente. El lado derecho, por su parte, representa el valor descontado de las asignaciones petroleras anuales, las cuales permanecen constantes
para todas las generaciones presentes y futuras. x representa la asignación anual
per cápita, Nt la población en el año t, r la tasa de descuento sobre el consumo y
n la tasa de crecimiento de la población, asumiendo por simplicidad a estas dos
últimas como constantes. Despejando para el valor de x, obviando por simplicidad de notación el operador de expectativas y realizando algunas simplificaciones matemáticas, la ecuación 9 se reduce a:
x0 = (p0-c0) 0 + (p1-c1) 1 + (p2-c2) 2 + … + (pT-cT) T
1+rp
(1+rp )2
(1+rp )T
[
- n1
] Nr (1+r)
(10)
0
El ahorro anual para el fondo petrolero, A, queda entonces determinado por la
diferencia entre el beneficio petrolero corriente y gasto petrolero permitido, donde este último resulta de multiplicar la asignación anual per cápita por la población del período.
t
t
t£T
A
(pt-ct) t - xtNt
{- x N
A
At =
t>T
(11)
Partiendo de esta definición, el acervo acumulado en el fondo de ahorro en cada
momento del tiempo, at, y el valor de la asignación anual per cápita, xt, quedarían
como sigue:
Foros 9 • 2003
72
at = (1 + r)at-1 + At
[
xt = (pt-ct) t +
(12)
(pt+1-ct+1) t+1 (pt+2-ct+2) t+2
+
1+rp
(1+rp)2
+…+
(13)
r-n v
(pT-cT) T
+ at
T
Nt(1+r)
(1 + rp)
]
Propiedades estabilizadoras de la regla de ahorro
Al estar basada en expectativas sobre ingresos petroleros futuros, la regla de
ahorro especificada en la ecuación 11 tiene propiedades estabilizadoras hacia
adelante del gasto público petrolero. Cuando el nuevo nivel de ingresos petroleros se percibe como transitorio, el ahorro absorbe gran parte de la variación y el
gasto se modifica muy poco. Cuando, por el contrario, el nuevo nivel de ingresos
es percibido como un cambio permanente en los ingresos, el ajuste se refleja con
mayor peso en el gasto.
Esta propiedad puede apreciarse partiendo de la ecuación 10. Supongamos que
en un momento determinado ocurre un choque de ingresos que se espera sea de
corta duración, digamos dos períodos. La variación en la asignación petrolera per
cápita x (y por consiguiente en el gasto petrolero permitido xNt) es relativamente
baja, y en consecuencia el ingreso aluvional es acumulado en forma de ahorro de
acuerdo con la ecuación 11. Supongamos, por el contrario, que el choque de
ingresos es percibido como un choque de carácter cuasipermanente, es decir, que
se prolongará por mucho tiempo; la variación en la asignación petrolera x es
ahora significativa y, en consecuencia, el gasto petrolero permitido sufre un ajuste
proporcional.
Como podemos observar en las ecuaciones 10 y 11, la caída en el gasto permitido
en un momento determinado estaría en relación directa con el tamaño y la duración estimada del choque en el ingreso petrolero. En presencia de restricciones al
endeudamiento, un choque de magnitudes considerables y percibido como de
larga duración se traduciría en una caída abrupta en el gasto permitido que es a
todas luces subóptima en presencia de fondos acumulados que podrían suavizar
la transición a un nivel de gasto menor. En consecuencia, el fondo de ahorro tiene
propiedades estabilizadoras del ingreso, pero no elimina la necesidad de una
política de estabilización del ingreso petrolero en el corto plazo. Sin embargo, y
tomando en cuenta que las propiedades estadísticas del ingreso petrolero que
determinan la inconveniencia de tener reglas de acumulación basadas en precios
anteriores (en la sección de proyecciones abordamos con detalle este punto)
aplica a ambos fondos por igual, lo que sí queda claro es que el manejo de ambos
73
fondos debe estar estrechamente relacionado y a nuestro juicio debería ser ejecutado por el mismo ente, una vez acumulados los fondos suficientes para poder
prescindir de un fondo de estabilización basado en reglas predeterminadas.
Obstáculos a la estimación de los aportes al Fondo de Ahorro
La incertidumbre involucrada en la estimación podría resolverse en gran medida
mediante la privatización de las reservas de crudo, ya que nos permitiría sustituir los
ingresos provenientes de esta última por la porción entre corchetes en la ecuación
2 (el VPN de la producción petrolera). Sin embargo, tal acción no está planteada, lo
cual obliga a buscar métodos de valoración del recurso petrolero. Uno de ellos es
extrapolar su valor a partir de privatizaciones anteriores, como la de Yacimientos
Petrolíferos Estatales (YPF) en Argentina. Esta opción tiene el inconveniente de que,
hasta la fecha, ningún país con yacimientos significativos ha optado por la privatización de sus yacimientos, lo cual impide hacer una estimación razonable. Como
alternativa, algunos analistas recurren a la metodología de valoración de depósitos
de RNNR de Hotelling (1931). Esta teoría se basa en el principio de que en un
mercado competitivo, la extracción de cada período se suspende cuando el beneficio esperado de extraer una unidad adicional se hace menor al de postergarla hasta
el período siguiente. La evolución de los beneficios unitarios vendrá determinada
entonces por el costo de esperar un período, lo cual pronostica un perfil de beneficios unitarios ascendente en el tiempo en función de la tasa de interés. El contundente rechazo empírico de este pronóstico ha motivado a muchos investigadores a
mejorar el poder de predicción del modelo a través de la incorporación de otras
variables como, por ejemplo, la probabilidad de encontrar nuevos yacimientos. La
frustración con los intentos por refinar el método de valoración de Hotelling es
recogida por Greene et al. (1995):
…a pesar de numerosos y notables esfuerzos para modificar el modelo de Hotelling
para capturar la realidad del mercado petrolero mundial (e.g., Stiglitz, 1976; Gilbert,
1978; Alsmiller et al., 1985; Marshalla y Nesbitt, 1986), ésta continúa siendo una
representación irreal de la naturaleza del recurso petrolero (Watkins, 1992; Banks,
1986; Mabro, 1992; Gordon, 1994).
En razón de lo anterior, no sorprende ver cómo la metodología más utilizada en
la práctica es la de determinar el valor de las reservas de petróleo como la sumatoria
de los flujos estimados, una vez descontados por una tasa de descuento que
incluya el riesgo aplicable a la actividad, tal como lo hacemos en este trabajo. Es
importante destacar, sin embargo, que de la debilidad del modelo de Hotelling no
puede ni debe desprenderse la necesidad de adherirse ciegamente al modelo de
proyección aquí expuesto. La incertidumbre y, por consiguiente, la varianza asociada a la estimación del valor del recurso petrolero, es de tal magnitud que
impiden su adopción como instrumento único para dividir el ingreso petrolero
74
Foros 9 • 2003
entre las generaciones presentes y futuras. Lo que proponemos en este estudio es
que esta misión no puede depender de una regla y que, por el contrario, debe ser
encomendada a un ente con autoridad, autonomía y capacidad técnica requeridas
para tan importante tarea, y que éste utilice el instrumento aquí descrito como
uno de los elementos que lo ayuden en el cumplimiento de esta misión.
Proyecciones
Con el fin de ilustrar la metodología anteriormente expuesta procedemos a realizar un ejercicio de proyección de la asignación petrolera per cápita. En este
ejercicio queremos asimismo estimar el monto del ingreso corriente que el Estado
“pierde” como consecuencia de la adopción de un fondo de ahorro como el aquí
descrito y que se resume en las ecuaciones 11, 12 y 13. Para ello, procedemos en
primer lugar estimar trayectorias en el tiempo para variables, como los precios de
venta del petróleo, costos de producción, volúmenes de venta, tasas de descuento, tasas de interés, tasas de crecimiento poblacional, la trayectoria de la tributación
no petrolera y las tasas de crecimiento de la economía. Insistimos nuevamente
que en razón de la varianza agregada del modelo de proyección, no proponemos
la adhesión ciega a los resultados que éste arroja. Dicho esto, y resaltando el
carácter meramente ilustrativo de este ejercicio de proyección, las variables a
estimar son:
El vector de precios de petróleo pt = (p0 , p1 ,…, pT )
Numerosos estudios han abordado el tema del comportamiento de los precios del
petróleo en el tiempo. El grueso de la discusión se centra en si la serie de precios
es estacionaria o no, es decir, si en su trayectoria la serie revierte a una media.7
Éste es un tema crucial, ya que ello determina hasta qué punto se pueden predecir los precios del petróleo. En un extremo, es posible pensar que los precios del
crudo siguen un camino aleatorio sencillo (simple random walk), en cuyo caso el
mejor predictor de los precios futuros es el precio de hoy y la desviación estándar
de la predicción crece linealmente en el tiempo. Al otro extremo, es posible ver
en la trayectoria de precios un proceso estacionario, en cuyo caso es posible
predecir los precios del petróleo con mayor precisión. Valdés y Engel (2000)
discuten la evidencia a la fecha y concluyen que resulta difícil rechazar la hipótesis de no-estacionaridad cuando se excluyen cambios de régimen. Más aún, afirman que asumir un proceso estacionario es un procedimiento válido si y sólo si se
asume que el régimen actual va a permanecer con probabilidad uno. Dado que
7
Técnicamente, una serie es estacionaria si las distribuciones de probabilidad que definen
los valores de la serie son independientes del tiempo.
75
los cambios de régimen sólo se pueden identificar con el paso del tiempo y el
interés nuestro sería en todo caso identificarlo de manera contemporánea, tal
identificación pierde relevancia. Después de evaluar distintos modelos, estos autores encuentran que ningún modelo se desempeña significativamente mejor que
un random walk sin tendencia. Grisanti (2000), analizando el comportamiento
del valor real del West Texas Intermediate (WTI) y la cesta venezolana en el
tiempo, concluye que si bien es posible rechazar la hipótesis de no estacionaridad
para el caso del WTI, la velocidad de reversión a la media es extremadamente
lenta, lo cual dificulta el análisis de los precios y, en consecuencia, el diseño de
políticas macroeconómicas. Como elemento adicional, los límites físicos a la acumulación de inventarios y la imposibilidad de mantener inventarios negativos
potencian la respuesta de los precios ante choques temporales en los mercados,
tal como ocurriría, por ejemplo, ante un invierno más agudo de lo esperado.
Con base en estos hallazgos, resulta difícil justificar la aplicación de reglas de
gasto o ahorro basadas en promedios aritméticos de precios anteriores. Sin embargo, es importante resaltar los peligros asociados a la estimación de precios
futuros basada en pronósticos de expertos petroleros. Para ello resulta particularmente ilustrativa la percepción del mercado petrolero del boom de precios de
1973. Empresas petroleras como Exxon y entes gubernamentales como el Departamento de Energía de Estados Unidos vieron este boom de precios como un
choque permanente, lo cual unido a una perspectiva de costos crecientes de
extracción proyectaba precios en el orden de los 100 dólares por barril para el
año 2000.8 Países como Venezuela confiaron ciegamente en este pronóstico y,
sembrando la debacle de unos pocos años más tarde, procedieron a endeudar
sustancialmente sus economías para ajustar su consumo a la expectativa de un
ingreso permanente más elevado.
Otro elemento que dificulta la predicción de precios en el caso venezolano, es el
hecho de que el agotamiento acelerado de los yacimientos livianos ha dado lugar
a que las reservas venezolanas actuales y la producción misma comiencen a
mostrar una tendencia hacia los crudos pesados y extrapesados, productos con
menor valor comercial y mayores costos de extracción.
Con fines meramente ilustrativos, en este trabajo tomamos el supuesto operativo
del FMI en el Country Report (artículo 6) de Venezuela para el año 2000, el cual
proyecta con base en un precio de US$ 17 constantes en términos reales por
barril. Este precio lo mantenemos hasta el año 2075, año a partir del cual cesa la
producción.
8
Trabajo del sector energético aparecido en la revista The Economist, 10 de febrero de 2001.
76
Foros 9 • 2003
El vector de costos unitarios de producción ct = (c0 , c1 , …,cT )
Existen serias dificultades para discriminar entre costos de producción y costos de
inversión en la industria petrolera. Trabajos realizados por Exxon estiman para
Venezuela costos de producción de US$ 4 por barril; The Economist estima 6 US$ y
el Fondo Monetario Internacional utiliza US$ 7,8.9 Su proyección por varias décadas
resulta más incierta aún, dada la presencia de dos fuerzas opuestas: el agotamiento
gradual de los yacimientos más rentables que encarecen los costos de producción y
los avances tecnológicos en materia de perforación y producción que los abaratan.
En ausencia de un mejor criterio, asumimos costos unitarios de producción de
US$ 7,8 constantes en términos reales para todo el período de estudio.
El vector de volúmenes de producción vt = (v0 , v1 ,…,vT )
La estimación de volúmenes de producción debe estar asociada a varios elementos.
En primer lugar, al vector de precios, en virtud de que aumentos sustanciales en los
volúmenes de producción incidirían negativamente en los precios y, en segundo
lugar, a la disponibilidad de reservas. Procurando coherencia con la proyección de
precios constantes en términos reales, estimamos un crecimiento interanual de volúmenes de 2 por ciento, equivalente al crecimiento actual de la demanda mundial.
Ello se traduce en una extracción acumulada de más de 106.000 millones de barriles
en exceso a los 76.000 millones de barriles de reservas probadas.
El valor de rp
Por ser la producción petrolera una actividad de alto riesgo, asumimos 9 por
ciento como la tasa de descuento real de los flujos petroleros. Asimismo asumimos 9 por ciento como la tasa real de interés inicial aplicable a la deuda pública.
Bajo la premisa de que a medida que el fisco transite hacia una política fiscal más
sostenible, el riesgo de su deuda irá declinando, asumimos que la evolución de la
tasa aplicable a la deuda pública se reduce de manera lineal hasta alcanzar un
mínimo de 6 por ciento.
El valor de r
Tomamos 6 por ciento como la tasa de descuento aplicable a los flujos no petroleros y como la tasa real de rendimiento del portafolio de inversión.
9
Pershing (2000): “Drowning in oil”, The Economist, 6 de marzo de 1999. FMI Country
Report (artículo 6), Venezuela 2000.
77
El valor de n
Adoptamos 1,5 por ciento como la tasa anual de crecimiento poblacional de
Venezuela entre los años 2002 y 2100, tasa promedio obtenida de la proyección
poblacional realizada por las Naciones Unidas para Venezuela para el período
2000-2050.
El stock o acervo de deuda
A la deuda interna y externa registradas agregamos un estimado de los pasivos
laborales del sector público para alcanzar un total de 42 puntos del producto.
La tasa de crecimiento del PIB
Si bien lo ideal en estas circunstancias sería endogeneizar de alguna manera la
tasa de crecimiento del producto, la dificultad e imprecisión resultante de hacerlo
por casi cien años en una economía abierta hace que resulte más apropiado
introducirla exógenamente, analizando después la viabilidad del supuesto con
relación a los resultados obtenidos. Por simplicidad, el escenario base se proyecta
con una tasa fija de crecimiento de 4 por ciento interanual.
La relación objetivo deuda/PIB
El carácter relativamente elevado de la relación deuda/producto venezolana, una
vez incluidas las deudas implícitas del sector público, nos llevan a pensar en la
conveniencia de transitar hacia una relación deuda/producto más baja con el
tiempo. Sin embargo, resulta difícil establecer, tanto el nivel como su velocidad de
convergencia en el tiempo. La viabilidad económica y política de las metas fijas
tendría que ser tomada en cuenta, así como el grado de distorsión involucrado en
la tributación. Por ejemplo, si esta última es altamente distorsionante, sería más
conveniente converger hacia una relación deuda/producto no sólo más baja, sino
también aproximarse a ella con mayor lentitud.
Obviamente, estimar y proyectar el grado de distorsión generado por la tributación
por casi cien años, escapa al alcance de este trabajo. Por otra parte, adoptar como
meta la eliminación total de la deuda para el año 2075, por ejemplo, es objetable
desde una perspectiva de equidad intergeneracional, ya que impone en las generaciones involucradas la cancelación de una deuda acumulada por generaciones
previas, a la vez que deja a las generaciones futuras sin deuda y con una herencia
no intencional expresada en acervos de capital físico, tecnológico y humano, tal
como mencionamos anteriormente. Desde una perspectiva de equidad intergeneracional, luce más razonable apuntar hacia una relación de deuda/PIB positiva, pero en niveles que no coloquen a las finanzas públicas en una posición
78
Foros 9 • 2003
vulnerable ante choques en sus ingresos. En consecuencia, y de modo claramente
arbitrario, adoptamos inicialmente 30 por ciento como la meta para el año 2100.
La presión tributaria no petrolera en el corto plazo
Proyectar la presión tributaria en el corto plazo presenta como dificultad fundamental el hecho de que variables de estado como el marco legal en materia
tributaria y la fortaleza de las instituciones recaudadoras y del sistema de justicia
significan mermas en las posibilidades de recaudación, independientemente de la
factibilidad política y financiera de introducir cambios legislativos e institucionales
de envergadura. La lentitud de respuesta inherente a los cambios institucionales,
la existencia de créditos fiscales de años anteriores y la imposibilidad de aplicar
los cambios legislativos de manera retroactiva introducen inevitablemente un período de transición entre el sistema actual y el deseado.
Tales limitantes son capturadas en el ejercicio de proyección a través de la
implementación gradual de las reglas de aporte al fondo de ahorro entre los años
2002 y 2012, dando así el tiempo necesario para generar una mayor capacidad
tributaria no petrolera. Si bien la variable relevante en el ejercicio es la presión
tributaria no petrolera (la tributación no petrolera como proporción del PIB), la
factibilidad de su progreso está determinada por las limitaciones de orden técnico
y político. En este ejercicio, partiendo en 2002 con 11 puntos de tributación no
petrolera, planteamos aumentos de 0,55 puntos del PIB cada año por 10 años,
llegando así a 2012 con 16,5 puntos del producto de ingreso no petrolero.
Gasto objetivo como porcentaje del producto
El escenario base se proyecta con un gasto primario de 20 puntos del PIB constante en el tiempo, gasto que incluye pasivos no registrados, tales como el componente fiscal de la seguridad social (IVSS y regímenes complementarios del
sector público).
Metodología de proyección
El modelo de proyección está construido de la siguiente manera. De los años
2002 a 2012 se toman como dados los ingresos no petroleros (partiendo de 11 por
ciento del PIB e incrementándose 0,55 puntos porcentuales por año), la deuda
pública a 2001 (42 por ciento del PIB) y el gasto primario (20 por ciento del PIB).
El ingreso petrolero anual, por su parte, viene dado por los supuestos del modelo.
De esta manera, la variable a determinar es la evolución de la deuda pública, la
cual viene dada por la identidad contable 12.
dt = dt-1
1+r
ip = inpt + gt
1+ t
79
(12)
En el año 2012 culmina la fase de ajuste del ingreso no petrolero y a partir del año
2013 comienza a operar la restricción de reducción de la deuda pública como
porcentaje del PIB, lo cual obliga a convertir a la variable ingreso no petrolero en
variable resultante, de acuerdo con la identidad 13. En razón de los valores resultantes de esta serie, se evalúa la factibilidad de los supuestos del modelo.
inpt = dt-1
1+r
- ipt - dt + gt
1+
(12)
Resultados del modelo de proyección
Antes de analizar los resultados generados por el modelo de proyección es conveniente resaltar algunas limitaciones del ejercicio. En primer lugar, el modelo
engloba al sector público en su conjunto, lo que impide ver la posición financiera
del gobierno central. En segundo lugar, no toma en cuenta la rigidez del gasto y
de los compromisos asociados al servicio de la deuda, omisión que sin duda
resulta crucial en la práctica. Un análisis más ajustado a la realidad exigiría un
mayor nivel de apego a las circunstancias actuales y los compromisos adquiridos.
Cabe aclarar, sin embargo, que el objetivo de este trabajo no es el de obtener una
estimación precisa, sino el de proponer una metodología de estimación de
sostenibilidad fiscal cuyo perfeccionamiento vendría a posteriori.
Como mencionamos anteriormente, los resultados de esta estimación (ver anexo
10) descansan en el aumento progresivo de los ingresos no petroleros, que pasan
de 11 por ciento a 16,5 por ciento del PIB entre 2002 y 2012. En virtud de este
aumento, la exigencia de ingresos no petroleros de 17,12 por ciento del PIB para
el año 2013 luce bastante alcanzable. Por otra parte, durante la transición hacia
niveles más elevados de ingreso no petrolero, la relación deuda/PIB se eleva de
42 por ciento a 59 por ciento, pero los niveles de endeudamiento neto se mantienen en niveles razonables. En lo que respecta al FAI, la fracción de los aportes
anuales que se traducen en activos financieros (que alcanzan un máximo de 1,2
puntos del PIB en el año 2016) permiten acumular un volumen significativo de
recursos en un plazo de tiempo relativamente corto, llegando a superar la deuda
pública en el año 2068. Ello destaca la importancia del FAI como instrumento de
protección ante la eventualidad de una interrupción permanente en el ingreso
petrolero.
Cabe destacar además que los resultados son particularmente sensibles a los supuestos de gasto primario requerido y de beneficio por barril y, en menor grado,
a la tasa de descuento petrolera, a la tasa de descuento y al crecimiento de la
80
Foros 9 • 2003
producción. Ello es de esperarse y evidencia la importancia del FAI como instrumento orientado a reducir la incertidumbre asociada a la actividad petrolera.
En el anexo 2 se pueden apreciar dos fenómenos que no son del todo intuitivos.
El primero de ellos es que la asignación petrolera per cápita es creciente hasta el
año 2075, año en el que se estabiliza en US$ 853. Ello obedece a la existencia de
una tasa de descuento petrolera superior a la tasa de rendimiento aplicable a los
fondos acumulados en el FAI. Una manera de interpretar este resultado es
visualizando en la materialización del ingreso petrolero de cada año una ganancia
de capital que eleva el patrimonio del fondo y, por ende, la asignación petrolera
per cápita de allí en adelante. El segundo fenómeno es la sustracción de recursos
del FAI previa a la paralización de la explotación petrolera. En este caso, la elevación progresiva de la asignación petrolera per cápita hace que el aporte petrolero
corriente (xtNt) crezca a una mayor velocidad que el ingreso petrolero, tal como
se muestra en la ecuación 11.
Antes de continuar, resulta conveniente resaltar la importancia del Fondo de Ahorro como mecanismo amortiguador de un choque petrolero adverso no anticipado de carácter permanente. Supongamos, por ejemplo, que al igual que en la
proyección anterior se espera que el ingreso petrolero exista hasta 2075, año a
partir del cual desaparece por completo. Al mismo tiempo, sin embargo, supongamos que en el año 2035 se conoce que, contrario a lo que se esperaba, se va a
agotar de manera permanente en 2040.
El impacto fundamental de este cambio se refleja en un incremento en los ingresos no petroleros para cubrir la ausencia del ingreso petrolero a partir de 2040.
Asimismo, cabe destacar el cambio en el aporte al FAI en 2035, una vez que se
conoce que el agotamiento será en 2040 y no en 2035 como se anticipaba. El
ajuste viene dado como producto de la reducción en la asignación petrolera per
cápita en virtud de la caída en el valor del recurso petrolero, tal como se observa
en el anexo 5.
La función amortiguadora del FAI se manifiesta de manera importante en la acumulación de recursos importantes en el portafolio de ahorro. Por una parte, mejora la percepción de riesgo país, una vez que el mercado evidencia el respeto a
las reglas de acumulación, y por otra, el impacto económico y fiscal de un choque
permanente no anticipado podría justificar un cambio en las reglas de desacumulación para suavizar la transición hacia una economía no petrolera.
A nuestro juicio, y como comentamos con anterioridad, son estas dos funciones
–la de ganar credibilidad en los mercados internacionales en torno a la sostenibilidad
de la política fiscal y la de acumular un volumen de recursos para financiar un
eventual choque permanente no anticipado en los ingresos petroleros– las que
justifican de manera más contundente la creación del FAI. La sostenibilidad fiscal,
sin embargo, está más en función de la disciplina fiscal, la cual pasa inevitable-
81
mente por un incremento sustancial y sostenido de los ingresos no petroleros y
por un mayor control del gasto, si es que se pretenden alcanzar los niveles de
crecimiento planteados en este trabajo.
A la función amortiguadora del FAI se une la función de aval que pueden representar los fondos allí acumulados que podrían hacer del Fondo de Estabilización
(FE) un instrumento redundante. Tal redundancia, sin embargo, no es de modo
alguno inmediata. Asumir funciones de estabilización de ingresos en el corto
plazo requieren de un FAI con la credibilidad y la fortaleza institucionalidad necesarias para que la sociedad decida prescindir de un mecanismo transparente
–aunque ineficiente por las razones mencionadas en este trabajo– de estabilización del gasto y sustituirla por la decisión discrecional en un ente autónomo.
Toma tiempo, además, acumular los activos necesarios para conformar un colateral que sirva de patrimonio a las futuras generaciones y a la vez de aval para
financiar el componente temporal de las fluctuaciones en el precio del crudo. Es
por ello que, a nuestro juicio, no conviene eliminar el FE de la legislación venezolana, sino por el contrario, convertirlo en una pieza esencial de la transición hacia
un FAI con funciones estabilizadoras del gasto. En nuestra propuesta concebimos
al FE como una regla muy similar al FEM inicial, y fundirlo en el FAI sólo en la
medida en que éste se muestre ante la sociedad y los mercados como un mecanismo eficiente y creíble de ahorro y estabilización.
Conclusiones
En el pensamiento económico ortodoxo, la sostenibilidad fiscal es entendida como
condición necesaria para la inversión y el crecimiento sostenido. En reconocimiento de esta realidad, la recientemente aprobada Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público establece un número de restricciones a la
política fiscal, entre las cuales destaca la necesidad de garantizar la solvencia y la
sostenibilidad en el proceso presupuestario.
En este trabajo revisamos los indicadores tradicionales de sostenibilidad fiscal y
los ajustamos a las particularidades de la economía venezolana y del sector público en particular. Ello nos obliga, en primera instancia, a distinguir los ingresos de
origen petrolero, que vienen determinados por las condiciones del mercado mundial de energía, de aquellos de origen no petrolero, que vienen determinados por
el desempeño económico interno. En escenarios de crecimiento económico de
moderado a alto (mayor a 3 por ciento anual), mantener los cocientes deuda/
producto y gasto/producto en sus niveles actuales exige aumentos significativos y
sostenidos en el ingreso no petrolero para compensar las bajas tasas de crecimiento del ingreso petrolero, lo cual deja en evidencia el carácter insostenible de
la política fiscal actual.
82
Foros 9 • 2003
Al bajo crecimiento del ingreso petrolero se une su carácter estrictamente temporal, producto de una eventual pérdida del valor comercial del petróleo o, en su
defecto, del agotamiento físico del recurso. En este sentido, cabe destacar que si
bien no existe un consenso generalizado en cuanto a la vida útil del petróleo
como fuente de energía, para muchos especialistas luce cada vez menos remota la
posibilidad de que por razones de obsolescencia tecnológica o por restricciones
ambientales éste deje de representar una fuente importante de ingresos en el
mediano plazo.
Este análisis trae a la luz dos principios fundamentales de la teoría económica que
brindan soporte conceptual a la creación y puesta en marcha del Fondo de Ahorro Intergeneracional (FAI) con fondos de origen petrolero. En primer lugar, la
hipótesis del ingreso permanente de Friedman (1961), la cual plantea la necesidad de ahorrar una parte del ingreso petrolero corriente, en virtud del carácter
finito del ingreso petrolero y de la conveniencia de mantener constante en el
tiempo un nivel objetivo de gasto como porcentaje del producto. Cabe destacar
que esta visión es compatible con la noción de que la riqueza petrolera pertenece
a las generaciones presentes y futuras por igual y que, por tanto, debe ser tratada
como un activo y no como un ingreso corriente. En segundo lugar, que el Estado
debería actuar como un agente adverso al riesgo en su papel de administrador del
recurso petrolero en virtud de la importancia del petróleo en la economía venezolana. En este sentido, la incertidumbre asociada a la duración del recurso obliga a
considerar maneras de minimizar las consecuencias de una paralización no anticipada del ingreso petrolero.
El tema quizás más controversial en el diseño del FAI es el destino de los fondos
acumulados. Para muchos, dadas las elevadas necesidades de inversión pública el
sacrificio fiscal que impone ahorrar en activos financieros resulta muy difícil de
justificar. Podría argumentarse, de hecho, que las generaciones futuras quedarían
mejor servidas si una parte importante del FAI se destina a inversiones en educación, salud, infraestructura o en cualquier otra actividad con alto rendimiento
social de largo plazo. Por otra parte, los beneficios de diversificación de riesgo y
de estabilidad del tipo de cambio real ante una paralización o una reducción
significativa no anticipada del ingreso petrolero invitan a destinar una fracción
importante del ahorro hacia la acumulación de activos financieros no correlacionados (o incluso correlacionados de manera inversa) con el rendimiento de
la actividad petrolera.
En términos del diseño institucional del FAI, las características econométricas del
ingreso petrolero hacen poco conveniente fijar el tamaño de los aportes al FAI a
partir de una regla basada en valores anteriores de precios y volúmenes de producción. En consecuencia, el diseño aquí propuesto es de carácter prospectivo, lo
cual requiere de cierta discrecionalidad al momento de establecer el tamaño del
83
aporte. En virtud del claro conflicto de intereses intertemporales, el ente encargado de fijar tales aportes debe contar con autonomía política para no ceder ante las
presiones de un Ejecutivo con un horizonte temporal más corto.
Por último, cabe destacar que si bien el FAI aquí especificado tiene propiedades
estabilizadoras del ingreso petrolero, su efectividad está sujeta no sólo a la acumulación de activos suficientes para este fin, sino a la reputación que vaya alcanzando
el mismo en su manejo y administración. En este sentido, consideramos necesario
mantener en operación un Fondo de Estabilización (FE) definido sobre la base de
reglas sencillas y de fácil verificación mientras se alcanzan los niveles necesarios en
el FAI y se obtiene la credibilidad necesaria en su manejo y administración.
Bibliografía
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Anexo 1
Resultados 2002-2100
Ingresos y gasto primario. Caso 2075
Anexo 2
Asignación petrolera per cápita, inversiones LP, portafolio financiero. Caso 2075
Anexo 3
Acumulado en portafolio financiero y deuda/PIB. Caso 2075
85
Foros 9 • 2003
86
Anexo 4
Endeudamiento neto, servicio de deuda, superávit primario
Anexo 5
Ingresos y gasto primario. Caso 2040
Anexo 6
Asignación petrolera per cápita, inversiones LP, portafolio financiero. Caso 2040
Anexo 7
Acumulado en portafolio financiero y deuda/PIB. Caso 2040
87
Foros 9 • 2003
88
Anexo 8
Endeudamiento neto, servicio de deuda, superávit primario
89
Anexo 9
Resumen de los supuestos
Variable
Precios petroleros por barril
Costos de producción por barril
Volúmenes de producción
Supuesto operativo
US$ 17 constantes en términos reales
US$ 7,8 constantes en términos reales
2002 = 3 MM barriles por día
Tasa de crecimiento de la producción = 2% anual
Año terminal de producción
2075
Tasa de descuento de los flujos petroleros 9% anual real
Tasa de descuento del consumo
6% anual real
Tasa de crecimiento de la población
1,1% anual
Deuda pública para el año 2002
42% del PIB
Tasa de interés real para la deuda
2002=9%, cayendo de manera lineal
hasta llegar a 6% en 2100
Tasa de crecimiento del PIB
4% anual constante
Relación objetivo deuda/PIB
30% del PIB para 2100
Ingreso no petrolero
2002 = 11% del PIB
2003-2012 = incremento de 0,55% del PIB por año
2013 en adelante = resultante del modelo de proyección
Gasto primario
20% del PIB
Distribución del ahorro al FAI
2002 = 0% portafolio; 100% inversión directa
2012 en adelante = 50% portafolio; 50% inversión directa
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
PIB
(MM US$)
120,000
124,800
129,792
134,984
140,383
145,998
151,838
157,912
164,228
170,797
177,629
184,734
192,124
199,809
207,801
VPN petrolero
(MM US$)
155,712
158,746
161,990
165,460
169,172
173,142
177,384
181,912
186,741
191,883
197,350
203,152
209,298
215,797
222,653
293 7,171
296 7,310
299 7,460
302 7,620
305 7,791
309 7,973
313 8,169
317 8,377
322 8,600
327 8,837
333 9,088
339 9,355
345 9,638
352 9,938
359 10,253
5,98
5,86
5,75
5,64
5,55
5,46
5,38
5,31
5,24
5,17
5,12
5,06
5,02
4,97
4,93
2,42
2,38
2,33
2,28
2,22
2,16
2,09
2,02
1,95
1,88
1,80
1,72
1,63
1,55
1,46
0,00
0,12
0,23
0,34
0,44
0,54
0,63
0,71
0,78
0,84
0,90
0,94
0,98
1,01
1,02
0,00
0,12
0,35
0,70
1,16
1,72
2,38
3,14
3,98
4,90
5,89
6,95
8,06
9,22
10,42
2,42
2,26
2,09
1,93
1,77
1,62
1,46
1,31
1,17
1,03
0,90
0,77
0,65
0,54
0,44
44
47
49
51
53
55
56
57
58
58
59
58
58
58
57
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
Ingreso corriente petrolero
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
Ahorro en portafolio financiero
(% PIB)
Acumulado en portafolio
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
Anexo 10
Resumen de los resultados del modelo de proyección
4,22
4,16
4,08
3,98
3,84
3,68
3,49
3,27
3,01
2,71
2,37
1,93
1,92
1,90
1,89
3,61
3,82
4,02
4,20
4,37
4,51
4,64
4,74
4,81
4,87
4,89
4,88
4,84
4,79
4,75
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
11,00
11,55
12,10
12,65
13,20
13,75
14,30
14,85
15,40
15,95
16,50
17,12
17,25
17,37
17,48
-0,61
-0,34
-0,06
0,23
0,52
0,83
1,14
1,47
1,81
2,16
2,51
2,95
2,92
2,89
2,86
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
Gasto primario objetivo
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
5,060
5,192
5,296
5,366
5,396
5,378
5,302
5,159
4,939
4,629
4,216
3,563
3,682
3,804
3,930
90
Foros 9 • 2003
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
PIB
(MM US$)
224,758
233,748
243,098
252,822
262,935
273,452
284,390
295,766
307,596
319,900
332,696
346,004
359,844
374,238
389,208
404,776
237,299
244,939
252,796
260,877
269,186
277,728
286,509
295,535
304,810
314,339
324,129
334,184
344,510
355,112
365,994
377,162
VPN petrolero
(MM US$)
Anexo 10. Continuación
10,928
11,280
11,642
12,014
12,396
12,790
13,194
13,610
14,037
14,476
14,927
15,390
15,865
16,353
16,855
17,369
4,86
4,83
4,79
4,75
4,71
4,68
4,64
4,60
4,56
4,53
4,49
4,45
4,41
4,37
4,33
4,29
1,29
1,21
1,13
1,05
0,98
0,91
0,84
0,77
0,70
0,64
0,58
0,52
0,47
0,41
0,36
0,31
0,90
0,85
0,79
0,74
0,69
0,63
0,59
0,54
0,49
0,45
0,41
0,37
0,33
0,29
0,25
0,22
12,71
13,80
14,86
15,88
16,87
17,83
18,76
19,66
20,53
21,37
22,19
22,98
23,75
24,49
25,22
25,92
0,39
0,36
0,34
0,32
0,29
0,27
0,25
0,23
0,21
0,19
0,17
0,16
0,14
0,12
0,11
0,09
57
56
56
56
55
55
55
54
54
54
53
53
53
52
52
52
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
(% PIB)
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
374
382
390
398
406
414
423
431
440
449
457
466
475
485
494
503
1,87
1,85
1,84
1,83
1,82
1,80
1,79
1,78
1,77
1,75
1,74
1,73
1,72
1,70
1,69
1,68
4,66
4,62
4,58
4,53
4,49
4,45
4,41
4,36
4,32
4,28
4,24
4,20
4,16
4,11
4,07
4,03
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
17,55
17,58
17,61
17,64
17,67
17,69
17,72
17,75
17,78
17,81
17,84
17,86
17,89
17,92
17,94
17,97
2,80
2,77
2,73
2,70
2,67
2,64
2,61
2,58
2,56
2,53
2,50
2,47
2,44
2,41
2,38
2,35
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
4,195
4,333
4,476
4,624
4,776
4,933
5,094
5,261
5,433
5,611
5,793
5,982
6,176
6,376
6,583
6,796
91
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
PIB
(MM US$)
420,967
437,806
455,318
473,531
492,472
512,171
532,658
553,964
576,122
599,167
623,134
648,059
673,982
700,941
728,979
758,138
788,463
388,621
400,375
412,428
424,786
437,452
450,429
463,720
477,330
491,204
505,334
519,719
534,357
549,244
564,377
579,752
595,363
611,203
VPN petrolero
(MM US$)
17,897
18,438
18,993
19,562
20,145
20,743
21,355
21,982
22,621
23,271
23,934
24,608
25,293
25,990
26,698
27,417
28,147
4,25
4,21
4,17
4,13
4,09
4,05
4,01
3,97
3,93
3,88
3,84
3,80
3,75
3,71
3,66
3,62
3,57
0,26
0,21
0,17
0,12
0,08
0,04
0,00
-0,03
-0,07
-0,10
-0,13
-0,15
-0,18
-0,20
-0,23
-0,25
-0,26
0,18
0,15
0,12
0,09
0,06
0,03
0,00
-0,03
-0,07
-0,10
-0,13
-0,15
-0,18
-0,20
-0,23
-0,25
-0,26
26,60
27,26
27,90
28,52
29,13
29,71
30,29
30,84
31,37
31,87
32,36
32,83
33,28
33,71
34,14
34,55
34,95
0,08
0,06
0,05
0,04
0,02
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
51
51
51
50
50
50
49
49
49
49
48
48
48
47
47
47
46
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
(% PIB)
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
513
523
532
542
552
562
573
583
593
603
614
624
634
645
655
665
675
1,67
1,65
1,64
1,63
1,62
1,60
1,59
1,58
1,57
1,55
1,54
1,53
1,52
1,50
1,49
1,48
1,47
3,99
3,95
3,91
3,87
3,83
3,79
3,75
3,72
3,68
3,64
3,60
3,56
3,52
3,49
3,45
3,41
3,37
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
18,00
18,02
18,05
18,08
18,10
18,13
18,15
18,17
18,18
18,20
18,22
18,24
18,25
18,27
18,29
18,31
18,34
2,33
2,30
2,27
2,24
2,22
2,19
2,16
2,14
2,11
2,08
2,06
2,03
2,01
1,98
1,96
1,93
1,91
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
7,015
7,241
7,473
7,713
7,960
8,214
8,476
8,746
9,024
9,310
9,605
9,908
10,220
10,541
10,872
11,212
11,562
92
Foros 9 • 2003
2051
2052
2053
2054
2055
2056
2057
2058
2059
2060
2061
2062
2063
2064
2065
2066
2067
PIB
(MM US$)
820,002
852,802
886,914
922,391
959,286
997,658
1,037,564
1,079,067
1,122,229
1,167,118
1,213,803
1,262,355
1,312,850
1,365,363
1,419,978
1,476,777
1,535,848
627,265
643,539
660,015
676,681
693,523
710,524
727,666
744,930
762,292
779,726
797,204
814,694
832,159
849,559
866,851
883,985
900,907
VPN petrolero
(MM US$)
28,886
29,636
30,395
31,162
31,938
32,721
33,510
34,305
35,105
35,907
36,712
37,518
38,322
39,123
39,920
40,709
41,488
3,52
3,48
3,43
3,38
3,33
3,28
3,23
3,18
3,13
3,08
3,02
2,97
2,92
2,87
2,81
2,76
2,70
-0,28
-0,30
-0,31
-0,32
-0,33
-0,34
-0,34
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,34
-0,33
-0,33
-0,28
-0,30
-0,31
-0,32
-0,33
-0,34
-0,34
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,35
-0,34
-0,33
-0,33
35,34
35,72
36,10
36,48
36,85
37,22
37,59
37,96
38,34
38,72
39,11
39,51
39,92
40,34
40,78
41,23
41,69
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
46
46
45
45
45
44
44
44
43
43
43
42
42
42
41
41
41
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
(% PIB)
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
685
695
705
715
725
734
744
753
762
771
779
788
796
803
810
817
824
1,45
1,44
1,43
1,42
1,40
1,39
1,38
1,37
1,35
1,34
1,33
1,32
1,30
1,29
1,28
1,27
1,25
3,34
3,30
3,26
3,23
3,19
3,15
3,12
3,08
3,05
3,01
2,97
2,94
2,90
2,87
2,84
2,80
2,77
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
18,36
18,38
18,41
18,43
18,46
18,48
18,51
18,54
18,56
18,59
18,62
18,65
18,68
18,71
18,75
18,78
18,81
1,88
1,86
1,83
1,81
1,78
1,76
1,74
1,71
1,69
1,67
1,65
1,62
1,60
1,58
1,56
1,53
1,51
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
11,922
12,292
12,673
13,064
13,467
13,881
14,306
14,744
15,193
15,655
16,130
16,617
17,117
17,632
18,159
18,701
19,257
93
2068
2069
2070
2071
2072
2073
2074
2075
2076
2077
2078
2079
2080
2081
2082
2083
2084
PIB
(MM US$)
1,597,282
1,661,173
1,727,620
1,796,725
1,868,594
1,943,338
2,021,071
2,101,914
2,185,991
2,273,431
2,364,368
2,458,942
2,557,300
2,659,592
2,765,976
2,876,615
2,991,680
917,556
933,867
949,765
965,170
979,992
994,134
1,007,487
1,019,933
1,031,342
1,042,878
1,054,543
1,066,338
1,078,266
1,090,327
1,102,523
1,114,855
1,127,325
VPN petrolero
(MM US$)
42,255
43,006
43,738
44,447
45,130
45,781
46,396
46,969
47,495
48,026
48,563
49,106
49,656
50,211
50,773
51,341
51,915
2,65
2,59
2,53
2,47
2,42
2,36
2,30
2,23
2,17
2,11
2,05
2,00
1,94
1,89
1,84
1,78
1,74
-0,32
-0,30
-0,29
-0,28
-0,26
-0,24
-0,22
-0,20
-2,17
-2,11
-2,05
-2,00
-1,94
-1,89
-1,84
-1,78
-1,74
-0,32
-0,30
-0,29
-0,28
-0,26
-0,24
-0,22
-0,20
-2,17
-2,11
-2,05
-2,00
-1,94
-1,89
-1,84
-1,78
-1,74
42,18
42,69
43,22
43,77
44,36
44,97
45,61
46,29
45,01
43,76
42,55
41,37
40,22
39,11
38,02
36,97
35,95
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
40
40
40
39
39
39
38
38
38
37
37
37
36
36
36
36
35
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
(% PIB)
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
830
835
840
844
848
850
852
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
1,24
1,23
1,22
1,20
1,19
1,18
1,17
1,15
1,14
1,13
1,12
1,10
1,09
1,08
1,07
1,05
1,04
2,73
2,70
2,67
2,63
2,60
2,57
2,53
2,50
2,47
2,44
2,40
2,37
2,34
2,31
2,28
2,25
2,22
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
18,85
18,88
18,92
18,95
18,99
19,03
19,07
19,11
19,15
19,20
19,23
19,27
19,31
19,34
19,38
19,41
19,44
1,49
1,47
1,45
1,43
1,41
1,39
1,37
1,35
1,33
1,31
1,29
1,27
1,25
1,23
1,21
1,19
1,18
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
19,828
20,413
21,014
21,630
22,261
22,909
23,573
24,253
24,950
25,664
26,395
27,143
27,909
28,693
29,495
30,315
31,154
94
Foros 9 • 2003
2085
2086
2087
2088
2089
2090
2091
2092
2093
2094
2095
2096
2097
2098
2099
2100
PIB
(MM US$)
3,111,347
3,235,801
3,365,233
3,499,842
3,639,836
3,785,429
3,936,846
4,094,320
4,258,093
4,428,417
4,605,553
4,789,775
4,981,366
5,180,621
5,387,846
5,603,360
1,139,935
1,152,686
1,165,579
1,178,617
1,191,800
1,205,131
1,218,611
1,232,242
1,246,025
1,259,962
1,274,056
1,288,307
1,302,717
1,317,288
1,332,023
1,346,922
VPN petrolero
(MM US$)
52,496
53,083
53,677
54,277
54,884
55,498
56,119
56,746
57,381
58,023
58,672
59,328
59,992
60,663
61,342
62,028
1,69
1,64
1,60
1,55
1,51
1,47
1,43
1,39
1,35
1,31
1,27
1,24
1,20
1,17
1,14
1,11
-1,69
-1,64
-1,60
-1,55
-1,51
-1,47
-1,43
-1,39
-1,35
-1,31
-1,27
-1,24
-1,20
-1,17
-1,14
-1,11
-1,69
-1,64
-1,60
-1,55
-1,51
-1,47
-1,43
-1,39
-1,35
-1,31
-1,27
-1,24
-1,20
-1,17
-1,14
-1,11
34,95
33,98
33,04
32,13
31,24
30,37
29,53
28,71
27,91
27,14
26,39
25,66
24,95
24,26
23,58
22,93
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
35
35
34
34
34
33
33
33
32
32
32
31
31
31
30
30
Dividendo petrolero
(US$/cápita)
(MM US$)
(% PIB)
Aportes al FAI
(% PIB)
(% PIB)
financiero (% PIB)
Inversiones LP
(% PIB)
Deuda/PIB
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
853
1,03
1,02
1,00
0,99
0,98
0,97
0,95
0,94
0,93
0,92
0,90
0,89
0,88
0,87
0,85
0,84
2,19
2,16
2,13
2,10
2,07
2,04
2,01
1,98
1,95
1,92
1,89
1,86
1,83
1,81
1,78
1,75
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
19,47
19,50
19,53
19,55
19,58
19,60
19,63
19,65
19,67
19,69
19,71
19,73
19,75
19,77
19,78
19,80
1,16
1,14
1,12
1,10
1,09
1,07
1,05
1,04
1,02
1,00
0,99
0,97
0,95
0,94
0,92
0,91
Endeudamiento neto
(MM US$)
Endeudamiento neto
(% PIB)
Intereses
(% PIB)
(% PIB)
(% PIB)
Superávit primario
(% PIB)
32,011
32,887
33,782
34,696
35,629
36,581
37,552
38,542
39,551
40,580
41,627
42,694
43,779
44,882
46,004
47,144
95
Política fiscal y hacienda pública regional
Santeliz
Andrés Santeliz*
Resumen
En esta exposición se presentan los fundamentos y los principales aspectos del
Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estatal que fuera aprobado, en
primera discusión, en la Asamblea Nacional. El tema se ubica en el contexto de
la noción (en el sentido de Pareto) de eficiencia económica, asociando la descentralización de las potestades fiscales con el despliegue que en el espacio
nacional tienen los bienes y servicios públicos. Desde esta perspectiva se muestra una muy apretada síntesis de las ventajas que se supone trae la descentralización. Se muestra que las tendencias a la desintegración, implícitas en la autonomía fiscal de los estados, encuentran en el Consejo Federal de Gobierno el
debido contrapeso. Se agrega el Fondo de Compensación Interterritorial como
instrumento de nivelación de las regiones con menores oportunidades de generar ingresos. En especial se hace énfasis en que el Proyecto forma parte de la
reforma fiscal integral, cuyo propósito es superar la tendencia descendente de
la recaudación tributaria, legitimando los impuestos con una mejor calidad de
gastos. Se discute particularmente la inconveniencia de permitir que los gobiernos subnacionales puedan endeudarse.
Palabras clave: Descentralización fiscal / Hacienda pública estatal / eficiencia
económica.
Clasificación JEL: H7
*
Subdirector de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional.
Profesor de Política Económica, Escuela de Economía, Universidad Central de Venezuela.
Economista y candidato a Ph.D. en Ciencias Sociales, Universidad Central de Venezuela.
Foros 9 • 2003
98
Abstract
The paper deals with the fundamentals and principal aspects of the Draft Bill on
State Public Finance (Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estatal)
that was approved in first discussion in the National Assembly. The topic is
analyzed with respect to the concept (in the sense of Pareto) of economic
efficiency, associating decentralization of fiscal powers with the presence of
public goods and services in the national space. From this perspective, a very
tight-knit synthesis is offered of the advantages that decentralization supposedly entails. The tendencies to disintegration, implicit in the fiscal autonomy of
the states, are shown to find an appropriate counterweight in the Federal Council of Government. The Inter-Territorial Compensation Fund is added as an
instrument for leveling regions with the least opportunities to generate income.
Special emphasis is given to the fact that the Draft Bill forms part of the Integral
Fiscal Reform, the purpose of which is to overcome the descending tendency of
tax collections, legitimating taxes with greater quality of spending. The inconvenience of allowing sub-national governments to become indebted is specifically addressed.
Key words: Fiscal decentralization / State public finance / Economic efficiency
JEL Classification: H7
Introducción
Para comenzar debo decir que analizo un tema, si se quiere, bastante interesante
por las exigencias y las promesas que implica. Pero, en ocasiones, se ha convertido en un tema inoportuno y precisamente eso es lo que explica el que hasta
cierto punto esté abandonado relativamente, a pesar de lo significativo de su
importancia. Expuesto así como el tema de política fiscal y hacienda pública
regional, es un tema de eficiencia económica. El enfoque para su análisis persigue
determinar de manera específica el grado de eficacia económica de las políticas
propuestas o aplicadas.
Eficiencia económica
La eficiencia económica es entendida, básicamente, como resultado exitoso en la
asignación de los recursos de la producción para satisfacer la demanda de la
sociedad, cumpliendo este par de condiciones: una, que no existan recursos
ociosos, que ellos no sean desaprovechados, es decir, que estén adecuada y
plenamente utilizados. Dos, que no se derrochen los recursos, es decir, que los
recursos se apliquen a producir las cosas que efectivamente demanda la sociedad,
esto es, producir en la cantidad suficiente y necesaria para satisfacer adecuadamente las necesidades de la comunidad.
Andrés Santeliz / Política fiscal y hacienda pública regional
99
En general, estamos diciendo que hablar de eficiencia económica es referirse a la
plena utilización de los recursos y capacidades de la sociedad en la producción
de los bienes y servicios que ella demanda y en la cuantía que mejor se ajuste a
esa demanda. Esto exige que, además de utilizarse las técnicas de producción
más avanzadas, todos los recursos deben emplearse para satisfacer las necesidades que, a juicio de la sociedad, están ubicadas en el más alto nivel de prioridad
y de las preferencias.
Elección pública
Hablar de las preferencias de la sociedad conduce al tema de la expresión de esas
preferencias, lo cual exige dar un espacio fundamental al tema político. La sociedad debe expresar de manera regular, cotidiana, cuáles son sus preferencias en
cuanto a qué es lo que esa sociedad en particular quiere consumir y, por tanto,
qué debe producirse.
En el caso de los bienes privados, la puja por el precio es un elemento fundamental y con esto quiero destacar lo siguiente: cuando estamos hablando de descentralización siempre nos ubicamos en el tema de la administración pública y dejamos un poco de lado el tema de la economía privada. Pero siendo un tema de
administración pública no quiere decir que no se involucra al resto de la sociedad. Para que la descentralización efectivamente funcione y la sociedad pueda
asignar sus recursos de la manera más eficiente posible en un determinado contexto histórico, los precios en la economía privada tienen que expresar adecuadamente la escasez relativa de recursos y las preferencias de la sociedad.
Si el sistema de precios que funciona en una determinada economía no expresa
adecuadamente el que un determinado recurso está escaso o que las preferencias
de la sociedad por un determinado tipo sean mayores o menores, hay una distorsión en la asignación de los recursos, o sea, si estamos asignando recursos entre
satisfacer necesidades sociales y satisfacer necesidades privadas y las privadas
nos están costando un poco más de lo que deben costar, estamos asignando
menos de lo que deberíamos a la satisfacción de las necesidades públicas.
En este sentido, forma parte de la preocupación fundamental, para avanzar en la
descentralización, la vigilancia sobre el funcionamiento de la economía privada.
Una economía que esté fuera del ámbito competitivo en términos de su economía
privada difícilmente puede avanzar en la descentralización.
En el caso de los bienes públicos, el tema es básicamente la participación política,
esto es, la manera de mostrar las preferencias es siempre a través de los procesos
políticos, en los actos electorales, en el momento en que estamos eligiendo entre
las distintas ofertas que presentan quienes se postulan para un determinado cargo. ¿Cuál es la visión que en particular se tiene sobre cuáles son los problemas
100
Foros 9 • 2003
que una determinada sociedad tiene en un momento muy particular y cuál es la
manera mejor de resolver esos problemas, cuál es la mejor asignación de aquellas
que se nos está proponiendo aceptar para abordar una determinada situación?
Esto tiene que ocurrir en particular mostrando las preferencias. Para hacerlo es muy
importante que estén expresadas adecuadamente cuáles son las opciones que están
disponibles. Es importante ver el panorama completo de cuáles son esas opciones
para seleccionar entre ellas y, además, cuáles son las posibles consecuencias que
supone la selección de cada una. A veces los aspectos secundarios implícitos de las
decisiones que estamos tomando de manera primaria, son fundamentales. Como
también se dice coloquialmente: hay que ver la letra pequeña.
Desde este punto de vista, el debate se hace insustituible porque, normalmente,
en el ámbito de los procesos electorales, como se dice en criollo “cada quesero
alaba su queso”, por lo que será en la confrontación, durante el proceso electoral,
cuando los adversarios terminen denunciando cuáles son las consecuencias no
deseadas de la recomendación que se nos está haciendo. Por eso, en el debate
político es donde los opositores, evidentemente, están dispuestos a mostrar cuáles pudieran ser los defectos de la proposición que hace el adversario.
Bienes públicos
Tocando el tema de los bienes públicos, entendemos que la sociedad debe pronunciarse sobre cuál es la mezcla de bienes y servicios que quiere consumir,
cuánto de eso son bienes privados, cuánto de eso son bienes públicos, de esta
forma lo que estamos estableciendo o estamos mostrando es el pacto tributario, lo
que estamos diciendo es cómo se fundamenta el pacto tributario, cuánto es lo que
nosotros, como ciudadanos, estamos dispuestos a pagar de impuestos y cuánto
queremos reservarnos para la satisfacción privada de nuestras necesidades y cuánto
se espera que la administración pública haga con los recursos que le estamos
asignando.
Esto último, visto de una manera simple, es equivalente a decir que se nos está
asignando una determinada masa de recursos; nos están diciendo que se tiene
100.000 bolívares y con esto se tiene que hacer mercado; nos están diciendo cuánto
se espera que haga la administración pública con la asignación de recursos que se
le han otorgado. Se espera, además, en consecuencia, que uno esté como político
en capacidad de rendir cuentas: ésta es la masa de recursos que le ha sido asignada
para satisfacer esta cantidad de necesidades, en consecuencia estamos esperando
un particular rendimiento de estos recursos. Esto nos obliga a rendir cuentas adecuadamente y en la medida en que estamos obligados a hacerlo, seguramente se va
a tener una gestión transparente.
101
Ámbito espacial
Esto nos lleva a un tema, el del ámbito espacial de los bienes públicos. La base de
toda esta argumentación que he venido desarrollando, sobre lo que permite aumentar la eficiencia en la asignación de recursos, está en este principio de correspondencia fiscal. Éste nos dice que toda decisión de gasto de parte de los representantes políticos debe estar, inevitablemente, ligada a la decisión concomitante
de solicitar al electorado el pago de impuesto. La aplicación de este principio trae
dos cosas: la primera, es la mayor disciplina fiscal y, la segunda, un mejor desempeño político general de la democracia.
Esto es importante porque la fuente principal de la disciplina y del orden de las
finanzas públicas pasa precisamente por poder identificar gastos e ingresos. En la
medida en que no haya plena identificación de cuál es el destino de los recursos
que se están recaudando bajo la forma de algún tributo en particular, la gente
tiende a pensar –y es lo que ocurre en el caso venezolano– que hay una distorsión o, en general, a veces se lo atribuimos a la corrupción o a ineficiencia en la
asignación de los recursos, pero básicamente pensamos que el problema es fundamentalmente de corrupción, porque no hay una clara identificación entre los
ingresos y los gastos.
Esto nos lleva al segundo tema que es la distribución de competencias en los
gobiernos nacional, estatal y local. Y cuando digo local incluyo, tanto a municipales como parroquiales, las organizaciones comunitarias autogestionarias y las
ONG, organizaciones no gubernamentales. Normalmente, también éste es un
vicio que hemos tenido cuando estamos hablando de la descentralización; siempre
nos mantenemos en el seno del propio sector público, la idea es que la descentralización tiene que llegar hasta la organización vecinal. Sobran los ejemplos de
buena administración autogestionaria hospitalaria y educacional. Ésos son los
ejemplos que son importantes de seguir, porque nos están diciendo precisamente eso: hay una particular manera en la cual la sociedad puede reorganizarse para gestionar adecuadamente sus recursos, para satisfacer de la mejor manera posible, en términos de la mejor calidad a menor costo, las necesidades que
son públicas y, dentro de éstas, en particular educación y salud. Por eso es
posible encontrar en barrios o municipios ensayos exitosos en situaciones de
autogestión popular o comunitaria o vecinal, en términos de temas de orientación de escuelas o incluso de atención sanitaria.
Entorno internacional
En cuanto al entorno internacional hay dos cosas importantes; en primer lugar, la
globalización de la economía mundial ha reforzado una tendencia debilitadora
del poder de los gobiernos nacionales, el gobierno central y esa misma tendencia
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ha dado cierta solidez a los gobiernos subnacionales, particularmente a los gobiernos estatales y también a los gobiernos municipales. Esto viene compensado
con una tendencia a la inscripción o creación de organismos supranacionales.
Entonces, la globalización nos va creando un conjunto de instituciones
suprarregionales, más asociados a los gobiernos locales nacionales y ésta es una
situación relativamente novedosa que limita, incluso, las posibilidades de los gobiernos nacionales, o sea, cada vez es más amplio el conjunto de límites que se le
establece a los gobiernos nacionales cuando están inscritos en temas de
globalización.
En segundo lugar, el proceso de globalización ha reforzado la temática del
federalismo fiscal y la descentralización fiscal. Son dos temas apoyados, precisamente a partir de estos procesos de globalización. Esto induce a un reordenamiento
de las potestades fiscales y de las funciones del sector público. En buena medida
algo de esto es lo que estamos viendo en el caso de la economía venezolana.
Beneficios de la descentralización
Voy a hacer referencia a algunos aspectos que, en general, en la literatura especializada se consideran como los principales beneficios de la descentralización.
El primero es que hay una mayor cercanía de los individuos que expresan sus
preferencias, a través del voto, en relación con las personas que están siendo
responsables de la provisión de los bienes y servicios públicos. En la medida en
que la descentralización avanza hacia el nivel local, los ciudadanos están más
cerca de los gobiernos y esto es muy importante. Se refiere a la asociación o el
ámbito espacial de los bienes públicos pues, en general, estamos acostumbrados
a ver una jerarquía de gobiernos: entendemos que hay un gobierno nacional, el
gobierno estatal y hay gobiernos municipales. Tendemos a pensar que hay una
jerarquía entre ellos pero, en realidad, no es tan cierto en el sentido de que el
presidente del país o, en general, el Ejecutivo no es jefe de los gobernadores. Es
jefe de los gobernadores en cuanto a que ellos son ciudadanos, pero no en
cuanto a instancias de poder político.
Los gobernadores son electos soberanamente y eso les da una solidez, tanto en su
cargo como en la propia gestión de gobierno regional con absoluta independencia de lo que ocurre en el nivel nacional. Pero esto mismo ocurre con los alcaldes
y los concejos municipales, que también tienen su propio proceso electoral, en
donde se garantiza la independencia en la provisión de bienes. Entonces, no hay
una jerarquía, lo que hay es simplemente es una situación de compartir y distribuir los ámbitos en los cuales se expresan los bienes públicos.
Lo decimos con un ejemplo: no tiene mucho sentido hoy en día tener un cuerpo
de bomberos que dependa del gobierno nacional. Todo el mundo quiere tener
103
un cuerpo de bomberos lo suficientemente cerca, de manera que en menos de un
cuarto de hora pueda llegar a un determinado lugar del municipio a enfrentar una
situación de emergencia. Esto no desdice que no exista a escala nacional una
organización, en este caso Defensa Civil, que para determinadas situaciones en
particular comanda a las distintas unidades de cuerpos de bomberos, las cuales
están vinculadas a gobiernos locales o a gobiernos estatales, pero hay un reparto
de competencias que corresponde específicamente al ámbito espacial en el que
se despliegan los bienes públicos y es lo que estaría determinando esa cercanía
de los ciudadanos precisamente con sus representantes en términos de la producción de los bienes públicos.
La segunda cosa, es que esto permite disminuir lo que los economistas llamamos
“problemas de agencia”. Estos son problemas que, en general, se presentan en la
democracia representativa y tienen que ver mucho con el tema de que en los
procesos electorales quienes aspiran a elegirse en determinados cargos hacen
promesas. Al hacer promesas consiguen votos, pero una vez que ya han sido
favorecidos con el voto de la mayoría y salen electos, les es más fácil transarse con
votos a escala de gobierno y se olvidan de quién es el principal y quién el
representante, a quién en particular representan. Entonces tienes al representante
del pueblo, que no es el jefe. El pueblo es el principal y en este caso existe una
agencia que lo representa, que es un gobierno local. En la medida en que no hay
suficiente autonomía financiera para el funcionamiento de los gobiernos locales,
queda más fácil a esa autoridad local pactar con los gobiernos centrales, en este
caso con los gobiernos estatales o con el gobierno nacional, dándole, hasta cierto
punto, la espalda a quienes lo acaban de elegir.
Éstos son los problemas de agencia y entonces en la medida en que los procesos
de descentralización avanzan, esos problemas tienden a disminuir notablemente.
Con la descentralización se reducen notablemente los costos de transacción y
hacen que ese principio de votar con los pies se convierta en un hecho práctico.
En la medida en que los gobiernos locales pueden desempeñarse de una manera
mejor, los ciudadanos tienden a localizarse en aquellas regiones o en aquellas
localidades en las cuales la provisión de bienes públicos es más satisfactoria. Si
hay temas que son importantes, en este caso, por ejemplo, la educación, para los
habitantes de un determinado municipio resulta fundamental la calidad del servicio que se ofrece en los centros educativos de ese municipio y es más fácil vivir
ahí, si en ese municipio, además, se prestan adecuadamente los servicios de
protección de salud; si en otro sitio, un municipio vecino, no hay buena provisión
de bienes y servicios públicos, pues es más fácil cambiarse de un sitio a otro
porque los costos de transacción en este caso están notablemente disminuidos.
Por otra parte, la descentralización reduce notablemente los sesgos políticos de los
gobiernos centrales. Éstos, a veces por desconocimiento, otras veces por decisión
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expresa, toman decisiones que no siempre tienden a satisfacer adecuadamente
las necesidades de cada uno. En muchas ocasiones se trabaja también por el
promedio, entonces un gobierno nacional entiende que la mayoría de los ciudadanos del país tiene una determinada necesidad pública y trabaja por proveer la
satisfacción particular de esa necesidad y resulta que cuando se mira a escala de
los gobiernos locales o nacionales, las necesidades son otras, muy particulares.
Precisamente la descentralización permite una mejor identificación de las necesidades específicas de cada comunidad y, en consecuencia, provee una satisfacción
más específica a las necesidades de cada una de ellas.
Otro tema tiene que ver con la provisión de servicios equivalentes por varias
jurisdicciones diferentes. Evidentemente, que si se está en un escenario competitivo y hay una experiencia exitosa en alguna localidad, ésta tiende a copiarse.
Todo el mundo quiere copiar lo que los demás están haciendo bien y esto conduce a un mayor progreso técnico y su mayor difusión.
La Ley de Hacienda Pública Estatal
Principios fundamentales del Proyecto de Ley Hacienda Pública Estatal
Profundizar la descentralización, preservando las conquistas adquiridas
En ningún caso se reducirá el alcance de las reformas adquiridas, en particular las
referentes a asignaciones económicas especiales y Fides. Desde hace ya varios
años la descentralización ha avanzado notablemente. Por ejemplo, hoy se eligen
los gobernadores y los alcaldes, los consejos legislativos de los estados y los
concejos municipales. Existe una legislación que ha creado ciertas instituciones
de financiamiento de las acciones de los gobiernos estatales y municipales, como
lo son las asignaciones económicas especiales y el Fondo Intergubernamental
para la Descentralización. Estas instituciones no se perderán con la aprobación de
la Ley de Hacienda Pública Estatal.
Más aún, si alguno de estos mecanismos se altera o se cambia en su diseño, será
para aumentar los recursos que las regiones pueden recibir de ellos o la celeridad
con la que los reciben.
Preservar la estabilidad macroeconómica
Las reformas no pueden llevar a un desbordamiento de demandas de recursos ni
a un aumento del déficit fiscal. Esto supone que se debe mantener el equilibrio
entre ingresos y gastos en cada una de las instancias de gobierno –nacional,
estatal y local– y, también, equilibrar las competencias delegadas en cada nivel de
gobierno con las transferencias financieras intergubernamentales.
105
Se debe evitar caer en los errores de otros países latinoamericanos como Brasil,
Argentina, Colombia, que hoy en día están pagando caro el costo de tener reglas
laxas en cuanto al endeudamiento. No se puede correr el riesgo de perder el
control de los niveles de endeudamiento de la República por permitir a los gobiernos subnacionales y locales contratar directamente con el mercado financiero.
Esto no significa que no se pueda buscar el balance intergeneracional de la gestión pública, pero es necesario contar con un estricto control del financiamiento
de los déficit públicos.
Disminuir la dependencia de transferencias intergubernamentales
Venezuela tiene el índice más alto de dependencia de los gobiernos regionales de
las transferencias del gobierno central. Esta situación deriva, en alguna medida,
de la alta participación del sector petrolero en la recaudación tributaria; de esta
forma, la renta petrolera llega a los gobiernos estatales y locales bajo la forma de
transferencias desde el gobierno central. Si se aspira a cambiar la relación entre el
petróleo y la economía nacional, deben los gobiernos estatales y municipales
encontrar fuentes de ingresos no petroleras para financiar sus gastos.
Por otro lado, es importante disminuir la dependencia de los gobiernos estatales y
municipales de las transferencias del gobierno central porque esta situación genera
un juego político perverso, donde lo determinante para los gobiernos subnacionales
y locales es la relación con el gobierno central más que con sus ciudadanos. La
provisión de bienes públicos se ajusta, entonces, a las preferencias del gobierno
nacional, mientras que los ciudadanos tienen pocas oportunidades para pronunciarse respecto de lo que desean recibir a cambio de sus contribuciones.
Aumentar la recaudación y reducir la evasión
La recaudación fiscal de Venezuela está entre las más bajas de América Latina, lo
cual se debe al alto sacrificio fiscal, la baja legitimidad de los impuestos y los altos
niveles de evasión y elusión. Esto hace necesario una reforma fiscal que apunte a
reducir los amplios beneficios tributarios que están consagrados en la legislación
nacional. Asimismo es indispensable legitimar la tributación mediante una política
de gastos que efectivamente atienda las demandas y preferencias de los contribuyentes. La descentralización fiscal puede ser, en este sentido, un instrumento
básico para mejorar la recaudación tributaria y hacer frente a la evasión.
La reforma fiscal debe cambiar las reglas de juego facilitando la participación de
los distintos niveles de gobierno en la recaudación y fiscalización, de forma de
legitimar los impuestos y poner a los estados a cooperar en la lucha contra la
evasión.
106
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Equidad interterritorial e igualación de las oportunidades
Los estados con baja capacidad de recaudación, en función de su estrecha base
económica, deben estar en posición de beneficiarse de la reforma, para lo cual es
indispensable contar con un instrumento de compensación interterritorial. Se compensan las desigualdades en disponibilidad de oportunidades de generar ingresos, no el esfuerzo que puedan hacer (o no hacer) en procura de la recaudación
tributaria. Quienes más se esfuercen, probablemente, más recibirán.
Se debe crear un fondo de compensación interterritorial que beneficie a los estados pobres y con baja base tributaria. Este fondo debe ser capaz de compensar
efectivamente las desigualdades en la dotación inicial, por lo que debe ser provisto de aportes significativos de recursos. La experiencia que se tiene con las transferencias intergubernamentales permite recomendar que el Fondo de Compensación Interterritorial deba contar con adecuados mecanismos que eviten el retraso
en sus desembolsos.
La Ley de Hacienda Pública Estatal debe conferir capacidad y autonomía a los
estados para permitir a cada uno desarrollar su régimen fiscal específico. Cada
Estado debe, considerando su situación concreta, diseñar su régimen fiscal, adaptado a sus condiciones y necesidades.
Uno de los peligros de la autonomía fiscal de los estados está en las tendencias a
la desintegración y la anarquía del sistema nacional. Para contrarrestar tales tendencias debe dotarse al Consejo Federal de Gobierno de facultades para armonizar y controlar los regímenes estatales. Otro de los peligros está en el especial
acento que se da a la responsabilidad individual de los estados, que en situaciones de relativa incompetencia o negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, por parte de la autoridad responsable, podría derivar en una situación
indeseada. Cabría entonces acompañar al Consejo Federal de Gobierno con un
Fondo para Emergencias Estatales, que coadyuve en operaciones de salvamento
ante shocks regionales asimétricos.
Es prudente, considerando lo anterior, que el Consejo Federal de Gobierno tenga
alguna injerencia en la designación de las autoridades de los organismos recaudadores estatales y no sólo sea un asunto en manos del gobernador del propio
Estado.
El Fondo de Compensación Interterritorial deberá ser el instrumento para la financiación de las inversiones federales. Se trata de no complicar más el sistema de
coparticipación, manteniendo un objetivo simple de redistribución territorial. La
idea no debe ser crear nuevos y más complejos mecanismos de distribución de
los recursos centrales, sino mejorar los existentes y crear capacidad recaudatoria
en las localidades.
107
Más descentralización
La descentralización permite que los ciudadanos seleccionen las políticas públicas
que reflejen sus preferencias sociales por una particular mezcla en la provisión de
bienes y servicios privados y públicos.
La competencia entre los diversos niveles de gobierno y entre los gobernadores
entre sí y los alcaldes entre sí, que genera el proceso de descentralización, puede
impedir la voracidad fiscal y generar competencia positiva entre regiones, incluyendo mayor innovación institucional. Es donde funciona el “votar con los pies”.
La descentralización, al acercar a los ciudadanos a las instancias decisorias de
gobierno, aumenta y perfecciona la rendición de cuentas y mejora la información
sobre los ciudadanos.
Sin embargo, la descentralización mal hecha (Brasil, Argentina, Colombia) puede
tener consecuencias fiscales graves. Por eso se debe ser cuidadoso en el diseño
de la descentralización y de sus mecanismos de operación. Especialmente debe
atenderse a los medios de financiación de los déficit que se presenten en los
gobiernos subnacionales y locales. Siempre habrá presiones para que se permita
la financiación de inversiones mediante el crédito público, pero éste debe mantenerse siempre bajo control de la República.
Cómo mejorar la recaudación tributaria
Podemos mejorar la recaudación tributaria creando mecanismos para que los
estados participen en la fiscalización de los tributos y para que se beneficien de
los tributos recaudados en su entidad. Los procedimientos para lograr esta participación no son sencillos y mucho menos evidentes, sin embargo, debe aprovecharse, de alguna manera, la injerencia fiscal de los estados y municipios para
consolidar bases de información sobre los contribuyentes que puedan ser también utilizadas por las autoridades tributarias centrales. También, la información
de los contribuyentes que está en manos de las autoridades centrales de recaudación, debe ser asequible a las agencias subnacionales y locales de recaudación
tributaria.
Los apoyos técnicos y las transferencias de tecnologías son un aporte invaluable
para las agencias, especialmente en sus días iniciales.
Otra manera de mejorar la recaudación tributaria es otorgándole a los estados la
capacidad de imponer sobretasas a tributos existentes, lo cual sólo se hará si estos
tributos son legitimados por un gasto eficiente. Es el caso, por ejemplo, del impuesto sobre la renta aplicado a las personas naturales.
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Así mismo, crear mecanismos de compensación para que los estados de bajo nivel
de desarrollo tengan incentivos para recaudar, no que dependan exclusivamente de
las transferencias compensatorias que pudieran provenir del Fondo de Compensación Interterritorial.
El diseño normativo
En particular, el Proyecto de Ley aprobado en primera discusión contempla:
(1) mecanismos de cooperación y participación en la recaudación para el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado y el impuesto a la gasolina;
(2) posibilidad de imponer sobretasas en el impuesto sobre la renta a personas
naturales; (3) un fondo de compensación interterritorial diseñado de forma de
beneficiar a los estados más pobres y que cuente al menos con los recursos de
licores, cigarrillos y fósforos y recursos del IVA que actualmente se destinan a la
solidaridad interterritorial. El Fondo de Compensación, por su parte, debe diseñarse de forma que los desembolsos a los estados no puedan retrasarse; (4) otros
tributos: contribuciones por mejoras; timbre fiscal y tasas; minerales no metálicos
no reservados por la Constitución al poder nacional, salinas y ostrales de perlas e
impuesto sobre sucesiones, donaciones y ramos conexos. No se permite, además,
el endeudamiento de los estados.
Todo esto se puede considerar un paso adelante en la descentralización, ya que la
cesión y coparticipación en distintos tributos permite a los estados crear una base
fiscal sólida. Así mismo, la reducción de la evasión y la legitimación de los impuestos beneficia a todos. Los recursos que hoy se retrasan llegarán con celeridad
a los estados y las restricciones sobre el endeudamiento permitirán que la reforma
sea consistente con la estabilidad macroeconómica y la responsabilidad fiscal.
Nos hemos propuesto en esta exposición destacar las posibilidades de éxito que
ofrece operar con eficacia en los distintos niveles de gobierno, tanto en la recaudación como en la fiscalización y administración de recursos. El tema está estrechamente vinculado con los procesos de descentralización en Venezuela y la
conjunción de esfuerzos públicos y privados para resolver las preferencias y demandas de cada conglomerado. Esperamos haberlo logrado.
Perspectivas financieras de los estados en el marco
de la Ley Orgánica de Hacienda Estadal
Meléndez H.
Alexis O. Meléndez H.*
Resumen
Se hace un examen del aparato constitucional y legal que ha servido de marco
al proceso de descentralización en Venezuela, con referencia a los instrumentos
jurídicos promulgados a partir de la creación de la Comisión para la Reforma
del Estado y la posterior confrontación con la realidad en la cual se aplicaría. El
autor concluye que la actual estructura del sistema fiscal venezolano no modificó el hecho de que se continúa siendo un Estado centralizado, lejos del proclamado federalismo fiscal.
Palabras clave: Venezuela, descentralización fiscal; Venezuela, Hacienda regional; Venezuela, régimen legal y descentralización
Clasificación JEL: E62, K10
* Profesor de la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado. Profesor invitado en La
Universidad del Zulia y de la Universidad Católica del Táchira. Contador Público, Universidad
Centroccidental Lisandro Alvarado, estudios de postgrado en Derecho Financiero Tributario,
Universidad Católica Andrés Bello. Ex inspector de rentas de la región Centroccidental,
miembro fundador de la Asociación Venezolana de Derecho Financiero.
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Abstract
An examination is made of the constitutional and legal structure that has served
as a framework to the process of decentralization in Venezuela, with reference
to the legal instruments enacted as of the creation of the Commission for State
Reform and later confrontation with the reality in which it would be applied.
The author concludes that the current structure of the Venezuelan fiscal system
did not modify the centralized nature of the state which is far from the proclaimed
fiscal federalism.
Key words: Venezuela, Fiscal decentralization /Venezuela, regional public finance
/Venezuela, legal system and decentralization
JEL Classification: E62, K10
Introducción
A partir de la década de los años ochenta como parte del proceso de reforma del
Estado, que se inicia con la creación de la Copre, se suscita en Venezuela un
proceso de descentralización, en el ámbito político, con la promulgación de la
Ley de Elección y Remoción de Gobernadores y Alcaldes, y se amplía con la
aprobación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia
de Competencias del Poder Público.
El proceso de reforma del Estado en Venezuela intentaba, entre otros propósitos,
provocar un cambio en la repartición de los recursos financieros mediante una
redimensión del Estado que abandonara el modelo basado en la dependencia del
ingreso petrolero y deshiciera la estructura de ingresos públicos concentrados
principalmente en el nivel central.
Ciertamente, visto el abanico de perspectivas que para las regiones, principalmente para los estados, se abría con la posibilidad de elegir sus propios gobernantes
y con ello aproximar el compromiso “hacia abajo” de dichos dirigentes para con
sus propias localidades, surgía para los distintos estados una generación de nuevos actores políticos y, con ellos, la necesidad de contar con la autonomía administrativa y financiera que le permitiera a las regiones llevar a cabo la planificación, selección de objetivos, erogaciones, obtención de medios para atenderlos,
gestión y manejo de dichos recursos, para así cumplir con la satisfacción de sus
Alexis O. Meléndez H. / Perspectivas financieras de los estados en el marco de la Ley…
111
necesidades particulares.
Fue entonces cuando, basado en la norma constitucional que permitía atribuir a
los estados y municipios determinadas materias de la competencia nacional, el
Congreso de la República aprobó la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LOD, en adelante), la
cual tuvo como objeto desarrollar los principios constitucionales para promover
la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el poder nacional y los estados, determinar las funciones de los gobernadores como agentes del
Ejecutivo Nacional, determinar las fuentes de ingreso de los estados y establecer
las normas que facilitarían la transferencia de la prestación de los servicios del
poder nacional a los estados.
Esta ley transfería a los estados competencias en cuanto a la organización, recaudación y control de ramos rentísticos relativos a papel sellado; explotación de
minerales no metálicos, salinas y ostrales de perlas; administración y aprovechamiento de carreteras, puentes, autopistas, puertos y aeropuertos, y confería potestad tributaria para establecer impuestos específicos al consumo que no estuvieran
reservados por ley al poder nacional.
Gran parte de los estados del país, de acuerdo con sus características y en pausado proceso, hicieron ejercicio de las competencias conferidas, con excepción de
aquella potestad residual relativa a la organización, recaudación, control y administración de impuestos específicos al consumo. Puesto que ningún estado hizo
uso de esa atribución antes de que hiciera aparición en escena del impuesto al
valor agregado, que por su carácter plurifásico hizo irrealizable para los estados el
ejercicio de tal competencia, las fuentes tributarias transferidas quedaron limitadas
sólo a las señaladas por los tres primeros ordinales del artículo 11 de la LOD.
No obstante, los estados han podido participar del producido del impuesto al
valor agregado mediante las normas de asignación y participación señaladas en la
Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, también
llamada Ley del Fides y con los recursos que la propia Ley del IVA destina para
esos fines. Por otra parte, de acuerdo con las normas de participación señaladas
en la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el Distrito
Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos, los estados obtienen transferencias del poder central que le permiten hacer frente al total de sus
gastos. Esta situación, en lugar de mejorar el coeficiente de autonomía fiscal de los
estados, consolida su grado de dependencia, manteniendo elevada la proporción
del gasto del Estado financiada con transferencias intergubernametales.
Si bien es cierto que con anterioridad a la existencia del proceso de descentralización ya señalado, los estados poseían una precaria y casi inexistente competencia
en lo relativo a la generación de ingresos propios y que la estructuración de los
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mecanismos de transferencia de competencias y del ejercicio de tales facultades,
mejoraron su situación de dependencia fiscal, no es menos cierto que en algunos
estados del país, paradójicamente, se experimentó una disminución de los índices
de autonomía fiscal alcanzados, llegándose en algunos casos a experimentar un
total retroceso en los coeficientes de dependencia fiscal anteriores al proceso de
descentralización, lo cual se explica mediante el argumento de que parte de los
ingresos generados a través de competencias exclusivas asumidas son dedicados
al mantenimiento de infraestructura asociada a esas competencias y de allí el
menor margen de que disponen las autoridades regionales para hacer frente a las
necesidades de sus comunidades.
Reforma constitucional y descentralización fiscal estadal
La reciente reforma constitucional trajo consigo un mayor deslinde de las competencias de los entes territoriales menores en diferentes ámbitos de la vida local.
Esta reforma, asimismo, amplió el conjunto de potestades tributarias para los
municipios, a los que atribuyó la potestad de aquellos impuestos que por autorización de la ley ya le habían sido asignados. Así, los impuestos sobre juegos y
apuestas lícitas, los impuestos sobre propaganda y publicidad comercial y la contribución especial sobre plusvalías, que le habían sido conferidos a los municipios
mediante el artículo 113 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en el nuevo
texto constitucional le son otorgados como tributos propios, al igual que un nuevo tributo como lo es el impuesto sobre predios rurales.
La reforma mencionada ha venido acompañada de un conjunto de disposiciones
constitucionales relativas a la creación de haciendas estadales para el manejo de
aquellos tributos que le habían sido delegados mediante leyes y de aquellos otros
tributos que les pudieran ser asignados, delegados o autorizados mediante la
aprobación de la Ley de Hacienda Pública Estadal, cuyo proyecto se encuentra en
las puertas de una segunda discusión en la Asamblea Nacional, en obediencia al
mandato establecido en el numeral 6∞ de la disposición transitoria cuarta de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del que haremos mención líneas abajo.
La reforma constitucional llevada a cabo en 1999, auguraba una transformación
política de mayor profundidad a la realmente alcanzada y consistía en profundizar la descentralización política como forma de perfeccionamiento democrático y
sustituir efectivamente la federación centralizada por una federación descentralizada. Brewer Carías señala que tal proceso no pasó del nominalismo expresado,
tanto en el Preámbulo como en el artículo 4∞ que precisa que “La República
Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos
consagrados por esta Constitución” (Brewer Carías, 2001:23).
No obstante esta primera impresión, manifestada por Brewer, una evaluación más
113
detallada de la normativa constitucional, como lo afirma Juan C. Carmona B., “nos
conduciría a reconocer la previsión, al menos formal, de una serie de disposiciones
dirigidas a contribuir a la búsqueda de la tan anhelada autonomía financiera de
los entes intermedios, bajo la premisa de la corresponsabilidad fiscal y en un
ambiente signado por la coordinación y la solidaridad interterritorial” (Carmona
Borjas, 2001:308).
La efectividad, viabilidad y suficiencia de los principios señalados dependerá de las
alternativas que ofrece la estructura de distribución territorial, descentralización de
competencias, distribución del poder tributario y el régimen de financiamiento de
las entidades territoriales intermedias concebida en la idea de Estado consagrada en
la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela de 1999.
Materias de la competencia de los estados
La Constitución de 1999, a semejanza del texto constitucional de 1961, otorga a
los estados ciertas atribuciones y materias de su competencia exclusiva que muy
poco aportan a su autonomía fiscal. Muchas de estas atribuciones y materias ya
eran susceptibles de ser asumidas con fundamento al artículo 11 de la LOD.
Es así como “…el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no
reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las
tierras baldías en su jurisdicción…” (Art. 11.2 LOD), “…la ejecución conservación,
administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales” (Art. 11.3 LOD);
y “la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación
con el Ejecutivo Nacional” (Art. 11.3 y 11.5 LOD), se encontraban comprendidas
dentro de las materias transferidas a los estados con ocasión de la LOD promulgada desde el año 1989.
No obstante tales atribuciones, dependerá para su pleno ejercicio de la regulación
de leyes nacionales que delimiten y señalen el alcance de tales competencias, en
muchos de los casos por disposición del propio texto constitucional. En el caso de
los minerales no metálicos, con sujeción a lo que el poder nacional establezca
sobre “las minas e hidrocarburos… y otras riquezas naturales del país” (Art. 156.16
Constitución Nacional); en lo que respecta a tierras baldías, conforme al régimen
que al efecto estipule el poder nacional (Art. 156.16 CN); en lo referente a los
ostrales, dependerá de lo que al efecto regule el poder nacional en relación con la
“conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras
riquezas naturales del país” (Art. 156.16 CN).
El ordinal 4∞ del artículo 164 de la Constitución Nacional de 1999 asigna competencia “exclusiva” a los estados respecto a “La organización, recaudación, control
y administración de los recursos tributarios propios, según las disposiciones de las
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leyes nacionales y estadales”. Sin embargo, esta atribución representa una competencia vacía de contenido, ya que este recurso tributario depende de la Ley Nacional
que establezca a favor de los estados impuestos, tasas y contribuciones especiales
que permitan “…promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales” ,
como lo señala el ordinal 5∞ del artículo 167 del texto constitucional.
No obstante, y desde que fue promulgada la LOD en el año 1989, se transfirió a
los estados la organización, recaudación, control y administración del ramo de
papel sellado y en respeto de tal norma, la Constitución de 1999 asignó a los
estados la competencia exclusiva de “la creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas”.
En relación con esta disposición, comenta Juan Cristóbal Carmona, “…vale la
pena resaltar lo inadecuado de los términos en que fue consagrada…”. De acuerdo con el artículo 1∞ de la Ley de Timbre Fiscal, la renta por este tributo comprende los ramos de estampillas, constituido por timbres móviles u otros medios
previstos por la Ley y el de papel sellado, constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los actos escritos. En ese sentido, señala Carmona, que el
ordinal 7∞ del artículo 164 de la Constitución al reconocer como competencia de
los estados la creación, organización, recaudación, control y administración de los
ramos de papel sellado, timbre fiscal y estampillas, “pareciera estarse refiriendo a
tres categorías distintas de ingresos, cuando técnicamente, la primera y la última,
no son más que subespecies de la segunda…” (Carmona Borjas, 2001:313).
Es importante recalcar, con relación a este ramo rentístico, dos aspectos importantes relacionados con la atribución del poder territorial intermedio. Uno de ellos se
refiere al hecho de que hasta tanto los estados asuman por ley estadal dicha
competencia, seguirá siendo el poder nacional el destinatario de tal atribución y
aplicables, en todo caso, las disposiciones contenidas en la Ley de Timbre Fiscal.
Otro aspecto de importancia lo representa la opinión manifestada por la Sala
Constitucional, en la sentencia de diciembre de 2000 con motivo de la interpretación de la Ley Especial sobre el Distrito Metropolitano de Caracas, en donde
sentenció que las especies fiscales por ser una forma de pago de tributos, pueden
ser explotadas por cualquier ente público territorial.
Podemos señalar que, salvo la asignación plena del ramo de timbre fiscal y la
exclusión hecha de los impuestos específicos al consumo no atribuidos o reservados al poder nacional, no se originó cambio alguno en la nueva Constitución
Nacional respecto al régimen financiero que para los estados imperó hasta la
vigencia de la Constitución de 1961. Los ingresos generados por los estados mediante el ejercicio de los ramos rentísticos atribuidos en la Constitución de 1999, y
que ya les habían sido transferidos desde la aparición de la LOD, no son suficientes para generar los recursos necesarios para atender las competencias y responsabilidades conferidas antes y menos aún después de iniciado el proceso de
115
descentralización.
En efecto, para el lapso 1993-1995, el monto absoluto de ingresos propios de los
tres estados con mayor coeficiente de autonomía financiera (Zulia, Carabobo y
Lara), pasa de 5,15 millardos de bolívares en 1993 y 4,43 MM en 1994 a 3,34 MM en
el año 1995, lo que proporcionalmente representó del ingreso ordinario de los
estados, proporciones de 12,9 por ciento, 7,4 por ciento y 3 por ciento para esos
años, respectivamente; en tanto que las transferencias intergubernamentales que se
expresan en el situado constitucional, unido a los recursos que proporciona el
Fondo Intergubernamental para la Descentralización, las asignaciones económicas
especiales, las transferencias categóricas, las transferencias correspondientes a servicios asumidos y otros aportes extraordinarios, en ese mismo lapso y para ese mismo
grupo de estados, representaron 30 por ciento del presupuesto de la nación.
Principios fundamentales para la descentralización fiscal
El artículo 4∞ de la Constitución de 1999 establece como fundamentos estratégicos
para dar cumplimiento al propósito de descentralización los principios de autonomía financiera, coordinación, solidaridad interterritorial, unidad económica y
corresponsabilidad.
Principio de autonomía financiera
Podemos definir el principio de autonomía financiera como la posibilidad del ente
territorial, en este caso los estados, de tener plena disposición de medios financieros
para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las
competencias que le son propias. Cabe señalar la relación de este principio con el
concepto de coeficiente de autonomía financiera, que define, como se señaló en
párrafos precedentes, la proporción de gastos del ente territorial, financiados con
ingresos propios. Por tal razón, la medición de la autonomía financiera restringida
no incluye a las transferencias que recibe el ente del nivel central, pero sí incluye los
ingresos de índole patrimonial o de cualquier otra naturaleza, siempre que califiquen como propios u originarios del ente en cuestión.
Bajo el régimen de la Constitución de 1961, los estados sólo llegaron a cubrir con
recursos propios hasta 5 por ciento del total de sus gastos, mientras que los municipios del país reflejaban un coeficiente de autonomía financiera restringida, superior a 60 por ciento, lo que obligaba a discurrir que los entes intermedios carecían
de autonomía financiera, cuestión que no ha cambiado con la reforma constitucional de 1999, puesto que aún subyace, a pesar de la manifestación de principios de
autonomía y descentralización, el modelo centralista de financiación.
116
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Principio de coordinación
En lo que respecta al principio de coordinación, por tratarse de un mecanismo de
estructuración del sistema de financiamiento del Estado respecto a los entes menores, corresponde ejercerlo al poder nacional mediante la planificación, creación y armonización de sistemas de captación de recursos como haciendas locales por cada entidad intermedia.
La ordenación y distribución de diferentes instrumentos financieros entre los distintos niveles de hacienda abarca no sólo el aspecto tributario, sino que comprende
aspectos relativos a la política de endeudamiento, de la inversión conjunta y el
ejercicio concurrente de competencias administrativas. El principio de coordinación
comprende la posibilidad de que los ingresos producidos por una determinada
fuente tributaria o por un determinado sujeto activo, sea distribuido junto con otros
niveles políticos o administrativos, sin que esto signifique la negación de la autonomía del ente que la detente, sujetando dicha distribución, en todo caso.
La calificación o denominación de sistema fiscal que se da al conjunto de instrumentos legales integrados vertical y horizontalmente, a los modelos y estructuras
que de ellos se derivan, y a los componentes corpóreos e incorpóreos que lo
integran, para el cumplimiento de los fines del Estado, no es de ninguna manera
azarosa. La noción de “sistema” entraña no sólo la existencia de elementos ordenados o vinculados, sino que tal orden y vinculación debe corresponder al fin
perseguido, en tanto y cuanto sea posible. Cada elemento del sistema fiscal debe
estar orientado, tanto en sus pautas de comportamiento como en su relación y su
vinculación con los demás elementos del sistema, a la consecución del fin o fines
establecidos.
Si al referirnos al sistema fiscal estuviésemos señalando un sistema aislado, seguramente la orientación de los elementos del sistema estaría sólo afectada por las
fuerzas de sus propios fines. Pero tratándose del sistema financiero del Estado,
contenido a la vez por el sistema social y entrelazado con los sistemas económico,
financiero y político, la orientación resultante de esa conjunción de fuerzas tendría que ser aquella que obedeciendo a los propios fines técnico-fiscales del
sistema, contribuya con los fines de justicia, estabilidad económica y desarrollo
económico, considerados, en principio, como fines del Estado.
De acuerdo con la tesis de Firtz Neumark (1994:XX): “Los impuestos constituyen
medios al servicio de fines y sin exponer estas finalidades resulta imposible juzgar
la pertinencia y oportunidad del sistema tributario de cualquier país …” (sic). El
autor sostiene, además, que sólo con fines y valores a los que servir, es posible
establecer un cuadro tributario general y coherente; los impuestos tienen rumbo
y sentido, y se pueden obtener principios que orienten un sistema tributario justo,
económicamente racional y con eficacia operativa. En oposición, la transgresión
117
por parte del sistema tributario a los principios y fines propios del contexto social,
derivará en impuestos sin dirección ni propósito y en un sistema tributario que
lejos de contribuir a los objetivos del Estado, servirá de obstáculo para la obtención de los mismos.
En el lenguaje de la “Teoría de los sistemas” y desde la perspectiva del acoplamiento estructural (Marturana y Valera, 1996:97), sólo es posible la existencia del
sistema fiscal si éste está integrado a su entorno y, por consiguiente, acoplado al
sistema que lo contiene y articulado a los sistemas con los que comparte su
existencia. Este acoplamiento se manifiesta por el sometimiento de los principios
del sistema fiscal a los fines del sistema económico, político y social. Más de
acuerdo con la posición de Gunther Teubner (1989:94), que con el concepto de
“explicación dura” de Luhmann (1996:95), la noción de acoplamiento estructural
y la evolución en el concepto de autopoiesis se pueden incluir en el ámbito del
sistema fiscal. El sistema fiscal, a partir de la existencia del Estado, se va haciendo
poco a poco autopoiético y adquiere mayor autonomía relativa: “…algunas veces más dependiente del entorno, otras más autónomo”.
Por otra parte, los principios de la imposición emanan de la precedencia de los fines
que a la tributación se le fijan. Sería imposible la formulación de principios a los que
ajustar la lógica tributaria si no se acepta como antecedente, su sumisión a ciertas
metas objetivos o finalidades. El cumplimiento de las finalidades de la tributación se
afirma con el sometimiento a concretas y determinadas exigencias en el campo
positivo del sistema que han tenido su arranque en el terreno valorativo de los fines.
Fritz Neumark sustenta los principios de la imposición sobre la base de cinco
finalidades. Un fin de carácter ético: la justicia, un fin de naturaleza operativa: la
eficacia técnica, y tres fines económicos: la eficacia en la asignación de los recursos, la estabilidad y el desarrollo económico. Señala así mismo que cualquier
jerarquización es arbitraria por cuanto el proceso impositivo tiene distintos aspectos y la tributación debe atender a cada uno de ellos. Sin embargo, Carlos Giuliani
Fonrouge (1962, I:16), Dino Jarach (1983:315) y Fernando Sainz de Bujanda
(1993:99), entre otros, coinciden en dar preponderancia a los principios de suficiencia para financiar los gastos públicos y el principio de justicia. Al servicio del
fin de la suficiencia y la cobertura del gasto se dirigen los principios políticofinancieros y presupuestarios, y a garantizar la realización de la justicia se orientan
los principios político-sociales. Favorecer el desarrollo económico constituye uno
de los principios fundamentales de la imposición y del sistema fiscal y cada día
cobra mayor importancia.
El crecimiento del sistema tributario local, regional o provincial debe ser visto con
mucho cuidado cuando se intenta evaluar cuál ha sido el grado de eficiencia y
viabilidad de tal evolución, en especial la manera en la que ese sistema fiscal local
ha respetado y respetará los fundamentos y derechos individuales.
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Principio de corresponsabilidad
Este principio se define como el incremento del grado de intervención política de
los entes públicos envestidos con potestad tributaria o con derecho a imposición,
de tal manera que participen conjuntamente en la toma de decisiones relativa al
gasto, sea consciente de la necesidad de obtener de los contribuyentes un volumen de ingreso equivalente a ese gasto y que el contribuyente pueda identificar
el ente que está exigiendo el tributo que él aporta.
La correspondencia, como lo señala Eduardo Guevara, es más materia de sicología
financiera y política fiscal, que un asunto de derecho tributario, por cuanto “No es
suficiente que un ente reciba dinero por subvenciones o transferencias. Si este
ente tiene competencias tributarias y no las ejecuta, es responsable ante el ciudadano y ante el resto de los niveles del poder público de su ineficiencia” (1998).
El ejercicio del principio de corresponsabilidad alivia el desequilibrio o desigualdades financieras de un sistema federado y además de contribuir a reducir el
coeficiente de dependencia fiscal y elevar el grado de autonomía fiscal de los
entes menores, los hace más consciente, del costo político de sus ingresos, obliga
a la racionalización de sus gastos y mejorar su disciplina presupuestaria; al ciudadano lo hace más consciente del costo económico de su gobierno regional, reforzando, tanto la naturaleza democrática de éste como el estado de las autonomías.
Con la estructura fiscal actual y la distribución de potestades tributarias a los entes
menores, según la concepción del constituyente de 1999, no es posible atribuir al
sistema fiscal un importante grado de corresponsabilidad, puesto que la capacidad de los estados para decidir respecto a sus gastos, carece de correspondencia
respecto a su capacidad en relación con el caudal de ingresos.
Principio de solidaridad interterritorial
La esencia de este principio consiste en la participación de los entes territoriales
de cualquier nivel de gobierno, en la reducción de los desequilibrios financieros
mediante mecanismos de transferencia de unos a otros que permitan a los receptores de dichas transferencias soportar el costo de los servicios que prestan.
Los desequilibrios estructurales que tales mecanismos pretender compensar, pueden ser verticales u horizontales. Se llaman desequilibrios verticales aquellos que
se originan fundamentados en el hecho de que el nivel central recauda ingresos
en determinadas regiones del país con mayor potencialidad de ingresos, pero lo
que efectivamente obtiene esta localidad como ingresos propios, no satisfacen el
nivel de gastos asociado a la provisión de un nivel estándar de bienes y servicios
públicos.
119
El desequilibrio vertical se origina, entonces, debido al monopolio de la centralidad
respecto a las fuentes de ingreso que las potencialidades permiten recaudar, lo
que provoca una insuficiencia financiera en las entidades subcentrales que no
poseen los ingresos suficientes para satisfacer el volumen de sus gastos. Las insuficiencias financieras provocadas por desequilibrios verticales se suscitan por la
desigualdad entre autonomías de igual nivel político-territorial en razón de las
diferencias en los factores que intervienen en la potencialidad para la generación
de recursos propios.
La actual estructura del sistema fiscal venezolano, a raíz de la reforma constitucional de 1999, no modificó el hecho de que continuamos siendo un Estado centralizado, más allá de la calificación que el propio texto constitucional hace al llamarlo federal-descentralizado, por cuanto las potestades tributarias conferidas a los
entes territoriales intermedios, por su escasez y bajo rendimiento, ancla la condición centralista del Estado venezolano y lo aleja del esquema de federalismo
fiscal.
Sin embargo, el texto constitucional de 1999 abre salidas que podrían ayudar a
profundizar la descentralización financiera en obediencia a los principios rectores
señalados líneas arriba. La función coordinadora encargada al poder nacional por
mandato del ordinal 13 del artículo 156 de la Constitución Nacional, debe materializarse mediante la creación de instrumentos legales considerados como “leyes de
base” o “leyes de desarrollo”, las cuales deberán establecer las premisas fundamentales para estructurar un régimen unitario que obedezca al dictado de los
principios de autonomía financiera, coordinación, solidaridad interterritorial, unidad económica y corresponsabilidad.
La Ley Orgánica de Hacienda Estadal, cuyo proyecto aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional y sometida a consulta en el ámbito de las regiones
de seguida se comenta, formaría parte de ese conjunto normativo que permitiría
la formalización y desarrollo de las haciendas estadales vía la reducción de su
dependencia fiscal.
La disposición transitoria cuarta de la Constitución de 1999, como se había mencionado, ordenaba a la Asamblea Nacional el desarrollo y promulgación de una
ley creadora y organizadora de las haciendas estadales: “Una ley que desarrolle la
hacienda pública estadal, estableciendo, con apego a los principios y normas de
esta Constitución, los tributos que la componen, los mecanismos de su aplicación
y las disposiciones que la regulen”.
Es así como en marzo de 2001 se introduce un proyecto de Ley Orgánica de
Hacienda Estadal, el cual es aprobado en primera discusión durante ese mismo
período parlamentario y sometido a consulta regional antes de su aprobación en
segunda discusión en el Parlamento nacional.
120
Foros 9 • 2003
Se puede comentar, en primer término, que el proyecto de LOHE como ley de
base, respeta los principios de jerarquía de las fuentes y de legalidad tributaria,
establecido en el texto constitucional, exponiéndolo en sus artículos 135 y 138,
respectivamente, sin hacer ningún agregado al desarrollo de los mencionados
principios. Por otra parte, los principios desarrollados en el artículo 140 del mencionado proyecto representan un fundamento vital para la coordinación y armonización de las leyes que resulten de la organización normativa de las haciendas
estadales en su vertiente tributaria.
El mencionado artículo 140 del proyecto en referencia prohíbe, en primer término, la sobreimposición o múltiple imposición interna, lo cual impide que distintos
niveles de gobierno graven lo que otro nivel haya gravado, base fundamental
para el funcionamiento coherente y armónico del sistema fiscal.
Señala además, como norma imperativa, que el sistema de ingresos tributarios de
los estados no debe significar obstáculos o barreras ni privilegios económicos que
menoscaben el derecho a la libre circulación de personas y bienes o la ubicación
o desarrollo de empresas o personas en todo el territorio nacional. Estas disposiciones no son más que el desarrollo de garantías consagradas constitucionalmente, que junto a la prohibición de no confiscación, configuran, sin embargo, un
conjunto de fundamentos imprescindibles para la racionalización del sistema tributario a distintos niveles de gobierno.
Régimen financiero de los estados
Los estados venezolanos siguen teniendo como principal fuente de financiamiento
el situado constitucional y debido a ese grado de dependencia fiscal, los vaivenes
en los niveles de la renta petrolera repercuten en la estabilidad financiera de los
estados, haciéndolos tan débiles financieramente como lo es la estructura financiera del poder central.
Las fuentes financieras para los estados, de acuerdo con lo establecido en el texto
del proyecto de la LOHE, estarán comprendidas en primer término, por las transferencias que del nivel central se obtienen por intermedio de: el situado constitucional; el Fondo Intergubernamental para la Descentralización; las asignaciones
económicas especiales; las transferencias categóricas; las transferencias correspondientes a servicios asumidos y otros aportes extraordinarios. En segundo término, los estados cuentan con los recursos producidos por los ramos tributarios
que por atribución constitucional le han sido conferidos, los llamados tributos
propios, de los que ya se hizo mención; tal es el caso de los timbres fiscales.
La última categoría de ingresos para los estados, previsto en el proyecto de la
LOHE, lo constituyen los tributos asignados y son “aquellos que cree o transfiera
la ley nacional a favor de los estados y que pueden adoptar, entre otras, las
121
modalidades de tributos de delegación amplia, recargos sobre tributos de la nación y tributos de rendimiento cedido total o parcialmente”, a los cuales se hará
referencia seguidamente.
Tributos delegados
Estos tributos, tal como lo expresa la redacción de la norma proyectada, son
“aquellos que deben ser objeto de desarrollo normativo en los que respecta a los
supuestos objetivos, subjetivos, temporales, espaciales, cuantitativos y demás elementos constitutivos de la obligación jurídico-tributaria, mediante ley estadal, dentro de los parámetros que al respecto imponga la ley nacional correspondiente”.
Le correspondería, entonces, a los estados la creación de contribuciones especiales
por mejoras, los llamados impuestos de exploración y explotación no metálicos, así
como un impuesto al consumo de combustibles derivados de hidrocarburos.
Señala Eduardo Guevara, refiriéndose a la armonización y coordinación de un
sistema fiscal complejo como lo es un sistema descentralizado al nivel subnacional,
que el “impacto fiscal relativo(…) permite incluso la facilidad y flexibilidad de
otorgar poder normativo o poder tributario a los estados, para definir elementos
del tributo en forma individual, (…) y respetar de cualquier manera la función
armonizadora que corresponde a la Ley y que impide la anarquía fiscal…”, y
agrega que los tributos de carácter fijo y de base territorial, como es el caso de los
tributos delegados señalados en el párrafo anterior, representan, más allá de lo
jurídico, una ventaja económica que para la riqueza y la inversión representa el
trato sin discriminación por el territorio donde la riqueza se encuentre instalada
(2002:112).
El mecanismo previsto en el proyecto de la LOHE, para las contribuciones especiales por mejoras, prevé la determinación de los sujetos beneficiados y el cobro,
a título de anticipo, de 60 por ciento del tributo que en definitiva se estime que
deberán pagar quienes se beneficien con un incremento mayor de 60 por ciento
del valor de sus bienes. En cuyo caso, el tipo impositivo aplicable no podrá
exceder de 25 por ciento de ese mayor valor que adquiera el bien inmueble,
como consecuencia de la realización de la obra pública. El destino fiscal de la
contribución por mejoras será el financiamiento de la obra que da origen a la
plusvalía, cuestión que deja por sentado, sin lugar a dudas, que no se trata de un
impuesto a la plusvalía, sino una verdadera contribución especial por mejoras.
En el caso del impuesto por exploración de minas, salinas y ostrales de perlas, la
base imponible estará constituida por la extensión de territorio sujeta a exploración, y en los casos de explotación de tales rubros, será el valor comercial del
recurso explotado la base sobre la cual se determinará el tributo de explotación.
122
Foros 9 • 2003
Cabe señalar respecto al denominado impuesto a la gasolina, que el proyecto de
la LOHE en su artículo 197 y siguientes, más allá de establecer parámetros o
limitaciones a los estados para su posterior creación y organización del tributo,
establece los elementos de la obligación tributaria: hecho imponible, base imponible,
tipo impositivo y contribuyente del tributo, sin dejar al legislador estadal margen
alguno de acción en su labor legislativa. Por otra parte, la caracterización del
hecho imponible es confusa, puesto que señala que lo constituye el expendio al
detalle, ocurra éste en estaciones de servicio o en plantas de llenado. Parece ser
que el expendio no será tan al detalle para estar sujeto al impuesto. No obstante,
no están sujetas a este impuesto las ventas de combustibles derivados de hidrocarburos realizadas con fines de distribución a las estaciones de servicio.
Así mismo, al señalar el tipo impositivo o alícuota, señala con exactitud que el
impuesto de manufactura establecido en el artículo 43 de la Ley de Hidrocarburos,
será de 25 por ciento de los derechos que habrían producido los productos manufacturados o refinados enajenados o utilizados en el país, cuando el combustible
derivado de hidrocarburos a ser gravado sea gasolina o diesel. El denominado
impuesto al consumo de combustible oscilará entre un tercio y 100 por ciento del
precio oficial del combustible que se trate. Redactado de esta manera, el impuesto
parecería excesivo y, más aún, un recargo al precio, por cuanto el texto normativo
del proyecto no señala mecanismo alguno que impida la incidencia de este tributo
en el precio del combustible que deberá ser soportado por el consumidor.
Recargos
Es este tipo de tributo por medio del cual, de acuerdo con el proyecto, los entes
territoriales intermedios detentan la mayor cuota de poder tributario. Serán los
consejos legislativos de cada estado, dentro de los parámetros establecidos por la
LOHE, los que establecerán la cuantía del tributo mediante la fijación del tipo
impositivo.
El proyecto en revisión establece, en primer término, una reducción de la alícuota
del impuesto sobre la renta correspondiente al último tramo de la tarifa nº 1, de 34
por ciento a 30 por ciento; es decir, un margen de 4 por ciento que podrá fijar el
Estado, como recargo sobre el tramo de renta más alto.
En segundo lugar, el artículo 206 del proyecto de LOHE establece “incrementos
porcentuales sobre cada uno de los tramos que conforman la tarifa nº 1, sin que
aquéllas puedan exceder del 34 por ciento” (destacado nuestro). La interpretación
en que deriva la lectura del referido artículo, no deja lugar a dudas que el proyectista establece como límite, para cada uno de los tramos, el 34 por ciento de
alícuota impositiva, lo cual significa, para el primer tramo de la tabla, un recargo
que va desde el 6 por ciento hasta el 34 por ciento; para el segundo tramo, de la
tabla, un margen que va de 9 por ciento a 34 por ciento, y así sucesivamente.
123
Tal esquema, como el planteado en el párrafo anterior, dejaría en manos del
Consejo Legislativo de cada estado, convertir el impuesto sobre la renta para las
personas naturales y asimilados a ellas, residentes o domiciliadas en su jurisdicción, en un impuesto proporcional más que progresivo, puesto que la progresividad
del tributo se iría reduciendo en la medida en que se adopte un tipo impositivo
mayor, sobre cada tramo de la tarifa, lo cual atenta contra los principios de
progresividad y capacidad económica establecidos por el constituyente en los
textos constitucionales.
Los principios de la imposición no son el producto de la doctrina filosófica y
económica con el propósito de lograr la justicia de los impuestos sino, también,
consecuencia de tales cometidos sobre la declaración de los supremos principios
constitucionales en materia impositiva.
Nuestro sistema tributario concede rango constitucional a la mayoría de los principios tributarios esbozados por la doctrina y, según palabras de Jarach (1983:315),
la cuestión es resolver si “…deben considerarse como simples enunciaciones de
las tendencias fundamentales del Estado en materia tributaria o como normas
programáticas…, o bien si se trata de normas operativas superiores, o sea, normas
obligatorias, cuya violación implica la invalidez del impuesto”. Sin embargo, el
debate planteado por Jarach permanece en el plano formal, puesto que independientemente de que se trate de una manifestación de tendencias, una norma
programática o norma operativa suprema, sería más útil a nuestro propósito determinar el efecto que la violación a dichos principios ocasiona en los componentes conexos a los fines perseguidos.
Los distintos fundamentos que tutelan al sistema tributario, en casi todos los casos, se desarrollan en el derecho positivo, como lo es en el caso de nuestro país.
La vigencia normativa, explícita o implícita, definida o aplicada, de los llamados
principios de la imposición, genera dentro del sistema determinadas relaciones
generales que lo caracterizan.
Estos principios son, a su vez, un fin en sí mismos y se consideran objetivos
adecuados del sistema económico, y hay acuerdo en los autores en que ese
sistema, al igual que el tributario, deben perseguir la libertad, el bienestar y la
justicia, de los que se deducen las siguientes máximas aplicables al sistema fiscal:
neutralidad económica, equidad y costos mínimos de recaudación y cumplimiento,
es decir, economicidad y de los principios que rigen el sistema económico se han
tomado otras directrices aplicables al sistema tributario como son las de suficiencia, elasticidad y mínima injerencia en la esfera individual.
Por consiguiente, si ya con la existencia de la Ley de Impuesto al Valor Agregado se
introduce al sistema tributario venezolano un elemento que puede convertirlo en
un sistema regresivo, contrario al mandato constitucional, la introducción por intermedio de la LOHE del mecanismo propuesto de recargo (tax sharings), anularía
124
Foros 9 • 2003
definitivamente el carácter progresivo que aún ostenta el impuesto sobre la renta
para las personas naturales, convirtiendo así la norma contenida en el artículo 316
de nuestra Constitución, en letra muerta y en una declaración vacía de contenido.
En observancia del principio constitucional, la norma contenida en el artículo 206
del proyecto de la LOHE, debería reducir el límite superior de cada tramo de la
escala, de manera que permita al legislador estadal agregar el porcentaje de impuesto, que al aplicar sobre la base imponible, resultará en la porción del impuesto sobre la renta que constituirá un ingreso para el respectivo Estado, respetando
de esta manera el principio de progresividad establecido en la carta fundamental.
Tributos cedidos
Las cesiones en un sistema federal son los ingresos tributarios en los cuales los
entes territoriales menores manifiestan menos poder tributario. Los tributos cedidos representan, realmente, un crédito presupuestario a favor de los estados,
cuyo carácter es más financiero que tributario, como lo son las transferencias o
participaciones.
Los tributos de rendimiento cedido, de acuerdo con el proyecto de LOHE, comprende la totalidad de los impuestos sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos y una cesión de 5 por ciento del impuesto al valor agregado que sea
pagado por los contribuyentes de ese tributo que tengan su domicilio fiscal en su
territorio.
Al conjunto de los tributos señalados en el párrafo anterior, se suma la participación sobre la recaudación nacional del impuesto al valor agregado equivalente al
4 por ciento y de la totalidad de los impuestos al consumo de fósforos, licores,
alcoholes y demás especies alcohólicas, y de cigarrillos y demás manufacturas del
tabaco, la cual se hará a través del Fondo de Compensación Interterritorial y se
distribuirá de acuerdo con los indicadores de coeficiente de población, coeficiente de esfuerzo fiscal en la recaudación y la relación inversa de la renta real por
habitante del Estado respecto a la del resto de la República.
Es importante destacar que la situación actual en la participación gobierno nacional/gobiernos regionales sobre el IVA es de 35 por ciento y que lo que propone
el proyecto de LOHE suma sólo el 31 por ciento, en ambos casos incluyendo la
transferencia vía situado. En otras palabras, de consumarse la derogatoria de la ley
del Fides prevista por el Ejecutivo al crear el Consejo Federal de Gobierno, la
LOHE terminaría siendo regresiva con relación a las conquistas de los estados en
materia de fiscalidad y descentralización y demostraría, por parte del gobierno
central, su poca disposición a contribuir con la preconizada descentralización
financiera.
125
Perspectivas financieras
Si esta tendencia se reafirmase más allá del año 2002, los ingresos brutos de los
gobiernos estadales pasarían de haber sido de 6,47 en el año 1999 a 7,72 en el año
2005 como porcentaje del PIB. Las transferencias intergubernamentales pasarían
de 3,23 por ciento a 7,46 por ciento en ese mismo período, mientras que los
ingresos propios prácticamente permanecerían estables al pasar de 0,24 por ciento en 1999 a 0,27 por ciento en el año 2005, con lo cual estos ingresos sólo
aumentarían 0,03 por ciento como porcentaje del PIB en 7 años (Sánchez Meleán,
1999:230). Esta situación confirma la posición de urgencia de iniciar las reformas
fiscales que enmarcadas dentro del proceso de descentralización redistribuya las
protestas tributarias entre los distintos niveles de gobierno, tomando en consideración no sólo las competencias que se asignen a ello, sino también a la naturaleza, característica y rendimiento de los tributos.
Tal como se ha mencionado anteriormente, la teoría y experiencia señala que las
trasferencias intergubernamentales si bien son necesarias para atender ciertos y
determinados programas de servicios, no pueden socavar la autonomía fiscal del
estado.
A nivel de los estados existe la tendencia a reproducir el esquema centralista. Los
gobernadores han tendido a monopolizar los recursos sin buscar alternativas o
mecanismos para transferirle los recursos a los municipios.
En el caso venezolano, la descentralización política ha significado una transferencia de poder hacia los estados y municipios, en el sentido de proporcionar capacidad de gobierno, a través de elecciones de gobernadores y alcaldes. Pero este
poder descansa sobre una base débil a sustentarse mayormente en transferencias
intergubernamentales y en menor cuantía en la transferencia de competencias
tributarias desde el nivel central hacia los niveles subnacionales, que generan
recursos propios suficientes para financiar correspondientemente los servicios
asumidos (competencias funcionales o administrativas).
El diagnóstico del proceso de descentralización de las entidades federales permite
observar que en todos los casos las competencias de servicios no están siendo
financiadas en buena parte con recursos propios provenientes de las fuentes
tributarias estatales, sino con aportes financieros provenientes del gobierno central. Este hecho permite inferir que los objetivos de participación y eficiencia de la
descentralización territorial sean desvirtuados al institucionalizase en el país una
participación centrada mayormente en la toma de decisiones de gastos sin comprometer al ciudadano común en el financiamiento del mismo, lo cual propicia la
ineficiencia en la asignación de los recursos, por cuanto reduce la corresponsabilidad que tiene tanto el lector-consumidor como los gobernantes electos en la
asignación y ejecución de los recursos financieros obtenidos.
126
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Esta eficiencia se manifiesta en la práctica, en primer lugar, en la excesiva dependencia de los gobiernos subnacionales del gobierno central, quedando a los gobernadores el papel de presionar políticamente para financiar sus gastos sin la
contrapartida correspondiente, provocando un aumento de los conflictos regionales y de la brecha fiscal a medida que avanza el proceso; en segundo lugar, la
población tiene escasa motivación para participar en la toma de decisiones y
control del gasto en el que su financiamiento significa un nulo o mínimo esfuerzo
para el destinatario del gasto.
Otra inquietud detectada entre los representantes del poder central que parece
haber tenido influencia en el debilitamiento de la marcha del proceso descentralizador, es la vinculación, con la necesidad de conciliar las decisiones de gastos
efectuadas por los gobiernos subnacionales, con las medidas macroeconómicas y
la política global que en la materia formula y aplica el gobierno central.
A la imperiosa urgencia de los estados de procurarse nuevas fuentes de recursos
en vista de la insuficiencia de sus ingresos tributarios propios, se ha sumado otra
inquietud: los estados han presionado para que se reforme la Ley Orgánica de
Crédito Público y se les permita contratar directamente crédito público, interno y
externo; bajo el régimen actual el acceso de dichos entes territoriales al crédito
interno es restringido y no es admisible al nivel externo. En el proyecto de LOHE se
cierra toda posibilidad de ejecución de crédito público en forma descentralizada.
Lo que se ha venido dando en la práctica es que el gobierno nacional es el que
contrata los créditos y se endeuda, para luego transferir los recursos a los gobiernos subnacionales; en opinión de los gobiernos multilaterales, no debe reformarse la ley vigente y debe mantenerse centralizada la contratación, ejecución y
control de crédito externo. La experiencia sugiere explorar el camino de la ejecución descentralizada del endeudamiento nacional, que no es lo mismo que contratación directa de deuda, sino que ésta se realice dentro del marco de la ley
paraguas.
A los efectos previstos en el artículo 23 del proyecto, modificado en tal sentido, el
Consejo Federal de Gobierno coordinaría con el Ejecutivo Nacional que hasta un
determinado porcentaje de los proyectos de inversión a ser financiados con crédito público en el ejercicio fiscal, sean autorizados para su ejecución descentralizada, de tal manera que cada gobierno regional creará conjuntamente con el Ejecutivo Nacional, a su costo, una Dirección de Crédito Público Estadal que de manera
coordinada con el Ministerio de Finanzas pueda, desde adelantar las negociaciones del empréstito hasta hacer las correspondientes emisiones y colocaciones,
siguiendo lo pautado por la Ley Orgánica de Administración Financiera y la ley
nacional que autorizó el endeudamiento. De igual manera la ejecución de los
recursos contratados por esta vía se invertirá directamente desde el gobierno
regional, a cuyo efecto se administrarán los fondos a través de fideicomisos.
127
Para el pago de la deuda se requerirá la corresponsabilidad del gobierno regional,
el cual se comprometerá a la amortización y pago del servicio de la deuda por un
porcentaje de hasta un tercio del crédito, pudiendo comprometer como garantía
de su corresponsabilidad, su participación en los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, y será el monto de tal participación el límite para la autorización del crédito.
Otros elementos que no han podido ser superados es el que se relaciona con la
forma que tienen los gobernadores de manejar la hacienda pública regional. En
efecto, se ha trasladado a los niveles subnacionales el modelo clientelar, práctica
nefasta que coadyuvó al estallido de la crisis de la gestión pública nacional, cuando lo apropiado es que se apliquen criterios gerenciales en la conducción del
aparato público regional.
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en el mismo año, se debe añadir un orden alfabético (Vivancos, 1998a). Si la
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las referencias deben ser colocados en orden alfabético al final del artículo,
indicando apellidos del autor o los autores con las iniciales de los nombres
propios, año de publicación entre paréntesis y demás datos editoriales, de la
siguiente manera, según el caso:
CLEMENTE, L. (2001): “Crecimiento, apertura comercial y desempeño sectorial”, en Valecillos, H.
y Bello, O., coords., La economía contemporánea de Venezuela, pp. 7-92, Caracas, BCV.
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Francisco de Vitoria. Caracas: Conicit/Universidad Católica Andrés Bello.
OCAMPO, J.A. (2001): “Retomar la agenda del desarrollo”, Cuadernos del Cendes, año 18, n∞ 46,
enero-abril, pp. 1-20, Caracas.
• Los autores recibirán un ejemplar de la Revista BCV en la cual se ha publicado
su artículo y diez separatas del mismo.
Este Foros de la Revista BCV
se terminó de imprimir en los talleres de
Fundación La Casa de Bello
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Presidente
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Bernardo Ferrán
Manuel Lago Rodríguez
Armando León Rojas
Domingo Maza Zavala
Felipe Pérez Martí
Representante del Ejecutivo Nacional
Administración
Diego Luis Castellanos
Presidente
Gastón Parra Luzardo
Primer Vicepresidente Gerente

Revista BCV Foros, N° 9 - Banco Central de Venezuela

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