0 LA INDUSTRIA ANCHOVETERA PERUANA: COSTOS Y

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0 LA INDUSTRIA ANCHOVETERA PERUANA: COSTOS Y
LA INDUSTRIA ANCHOVETERA PERUANA: COSTOS Y BENEFICIOS
Un Análisis de su Evolución Reciente y de los Retos para el Futuro*
Carlos E. Paredes
y
María Elena Gutiérrez**
Junio, 2008
*
**
Estudio preparado por encargo del Banco Mundial al Instituto del Perú de la Universidad de San
Martín de Porres.
Se agradece la diligente asistencia de investigación del economista Cristian Solís.
0
Tabla de Contenido
RESUMEN EJECUTIVO ………….……………………………………………………….…. I
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1
1. EVOLUCIÓN Y CAMBIOS RECIENTES EN LA INDUSTRIA ANCHOVETERA ...... 3
1.1
1.2
1.3
1.4
PANORAMA PREVIO A LOS AÑOS NOVENTA ............................................................. 4
PRIVATIZACIÓN Y EXPANSIÓN DEL SECTOR............................................................ 6
REESTRUCTURACIÓN ........................................................................................... 8
CONSOLIDACIÓN Y FUSIONES................................................................................ 9
2. CAMBIOS EN EL MARCO REGULATORIO ......................................................... 13
2.1
2.2
2.3
2.4
REGULACIÓN ACTUAL DE LA CAPTURA DE ANCHOVETA ........................................ 14
REGULACIÓN SOBRE FLOTA ANCHOVETERA Y PLANTAS DE HARINA ...................... 16
OTRA REGULACIÓN AMBIENTAL .......................................................................... 18
SISTEMAS DE CONTROL ..................................................................................... 19
3. LA PESQUERÍA DE ANCHOVETA EN EL PERÚ: HACIA UNA TAXONOMÍA ..... 20
3.1 EMPRESAS PESQUERAS ..................................................................................... 20
3.1.1 Empresas Grandes con Cobertura Nacional ............................................ 21
3.1.2 Empresas Medianas con Cobertura Regional .......................................... 21
3.1.3 Empresas Pequeñas................................................................................ 22
3.2 FLOTA ............................................................................................................... 23
3.2.1 Embarcaciones de Acero ......................................................................... 23
3.2.2 Flota vikinga............................................................................................. 24
3.3 PLANTAS ........................................................................................................... 25
3.4 EL SOBREDIMENSIONAMIENTO DE LA INDUSTRIA .................................................. 27
4. ESTIMACIÓN DE LA RENTA DEL RECURSO PESQUERO ................................. 30
4.1 LA RENTA DEL RECURSO PESQUERO: UN MARCO CONCEPTUAL .......................... 30
4.2 ANÁLISIS DE LOS COSTOS E INGRESOS DE LA INDUSTRIA ANCHOVETERA............... 33
4.2.1 Estructura de Costos de la Flota .............................................................. 33
4.2.2 Ingresos y Utilidades de la Flota en el 2006............................................. 35
4.2.3 Evolución de los Costos, Ingresos y Utilidades de la Flota....................... 36
4.2.4 Estructura de Costos de las Plantas de Procesamiento ........................... 37
4.2.5 Ingresos y Utilidades de las Plantas de Procesamiento en el 2006.......... 40
4.2.6 Costos, Ingresos y Utilidades de las Plantas de Procesamiento:
Años 2000-2007 ..................................................................................... 41
4.3 ESTIMACIÓN DEL MODELO BIOECONÓMICO Y DE LA RENTA DE LA
PESQUERÍA DE ANCHOVETA EN EL PERÚ...................................................... 43
4.3.1 Parámetros del Modelo Bioeconómico...................................................... 43
4.3.2 Resultados del Modelo Bioeconómico para el Año 2006.......................... 45
4.4 LOS COSTOS DEL SOBREDIMENSIONAMIENTO DE FLOTA Y PLANTA: UN
ENFOQUE ALTERNATIVO ............................................................................. 48
4.4.1 Flota.......................................................................................................... 48
4.4.2 Plantas..................................................................................................... 50
4.4.3 Las Utilidades Perdidas de la Industria como un Todo............................. 51
5. RETOS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ....................................................... 52
5.1 REDUCCIÓN DEL SOBREDIMENSIONAMIENTO ....................................................... 53
1
5.1.1 Programa de Reducción de Flota.............................................................. 53
5.1.2 Cuotas Individuales de Pesca .................................................................. 55
5.1.3 La Transición al Nuevo Régimen ............................................................. 57
5.2 REDUCCIÓN DE FLOTA Y PLANTAS: MITIGANDO LOS COSTOS DEL PROCESO ......... 59
5.3 CONSUMO HUMANO DIRECTO Y AGREGACIÓN DE VALOR ...................................... 61
5.4 POLÍTICA AMBIENTAL PESQUERA ........................................................................ 62
5.5 LA CORRUPCIÓN Y LA GOBERNABILIDAD DEL SECTOR: OTRA VERDAD
INCÓMODA ................................................................................................. 63
ANEXOS……...………………………………..………………………………………….. 66
2
RESUMEN EJECUTIVO
1. La pesquería de anchoveta (Engraulis ringens) del Perú es una de las más
grandes del mundo, y representa cerca del 10% de las capturas marinas a
nivel mundial. Este recurso se destina básicamente al Consumo Humano
Indirecto (CHI), en otras palabras, a suplir las plantas de harina y aceite de
pescado, productos que son empleados como base proteica en la industria de
alimentos balanceados y principalmente dirigidos hacia los mercados
internacionales (en promedio, se exporta un 90% de la producción nacional).
Evolución y Cambios Recientes en la Industria Anchovetera
2. La industria de la anchoveta es relativamente nueva en el Perú, surgió a
mediados del siglo pasado, y ha estado caracterizada por una serie de ciclos
de expansión y crisis. Tras el boom y expansión de los primeros veinte años,
el sector enfrentó su primera crisis a comienzos de los años setenta. Esta fue
producto del crecimiento vertiginoso de la flota, la regulación inadecuada y la
consecuente sobrepesca. A esto se sumó los efectos del Fenómeno de El
Niño de 1972/73 y la estatización de la industria en el año 1973.
3. Tras el estancamiento del sector pesquero –y de la economía en general- de
los años setenta y ochenta, se dio un giro sustancial en el marco de política
económica a comienzos de los años noventa, reestableciéndose el orden
macroeconómico y promoviéndose una economía de mercado. En este
contexto, se aprobó una nueva Ley General de Pesca (1992) -que prohibía la
ampliación de la flota y de la capacidad de procesamiento- y se privatizaron
las embarcaciones pesqueras y plantas harineras de propiedad del Estado,
dándose inicio a una nueva fase de expansión del sector. La privatización
implicó cuantiosas inversiones por parte del sector privado, tanto para las
adquisición y modernización de la flota y plantas procesadoras que se estaban
privatizando, como para la construcción de nuevas embarcaciones y nuevas
plantas, a pesar de lo dictado por la ley. Dado que este proceso descansó en
un alto apalancamiento financiero, más que en aportes de capital de los
grupos privados, la privatización y modernización del sector condujo a un
sobreendeudamiento del mismo, que dejó al sector pesquero
patrimonialmente débil y vulnerable desde un punto de vista financiero. Y no
pasó mucho para que un nuevo evento intenso del Fenómeno de El Niño, a
fines del año 1997, pusiera en riesgo nuevamente a la industria de anchoveta.
4. La crisis en que se sumió el sector llevó a que muchas empresas se viesen
forzadas a entrar en procesos de insolvencia, a que los bancos tuviesen que
absorber pérdidas importantes y a cambios significativos en la estructura de
propiedad del sector. En este contexto de crisis, se lanzó una primera
iniciativa para reducir el sobredimensionamiento de la flota de anchoveta
(1999). El sector privado, en estrecha coordinación con el Estado, trabajó en
el diseño de un programa para financiar el retiro y deshuase de
I
embarcaciones, conocido como “Fondo para la Protección de la Biomasa”,
FOPROBI. Al no lograrse un consenso mínimo en torno al programa (en sus
dos versiones), debido en parte a la falta de liderazgo dentro del sector público
y a la falta de compromiso dentro del sector privado, éste no llegó a
implementarse, las empresas llegaron a acuerdos con sus acreedores y la
flota siguió creciendo, exacerbándose el
problema del sobredimensionamiento del sector.
5. Tras el reacomodo del sector durante la primera mitad de la presente década
y el incremento de los precios de la harina y aceite de pescado a niveles
record, se produjo una ola de fusiones y adquisiciones sin precedentes en el
sector (2006-2008). El proceso de compras y fusiones representó cerca de
US$ 1,000 millones en transacciones, y llevó a que siete grandes grupos
concentren el 70% de la producción nacional de harina y aceite de pescado.
Cambios en el Marco Regulatorio
6. Los cambios normativos y de política jugaron un rol decisivo en la evolución
de la industria anchovetera. El marco regulatorio evolucionó de uno orientado
al fomento industrial y atracción de inversiones, hacia otro centrado en el
cuidado de la biomasa, el control de la sobrecapacidad de flota y de plantas
(restricción de captura, prohibición de nuevas licencias y autorizaciones para
embarcaciones y plantas), y en la protección del ecosistema marino
(programas de adecuación al medio ambiente y límites máximos para los
efluentes de la industria). Sin embargo, el incumplimiento de las normas llevó
al sobredimensionamiento del sector y a que los participantes del mismo se
hayan desenvuelto en un ambiente caracterizado por la corrupción.
7. En el caso peruano, el cuidado de la biomasa incluyó: (i) el establecimiento
de “cuotas globales de captura” (o pesca máxima permisible anual); (ii)
temporadas de veda en los meses de reproducción de la especie y cuando se
detectase la presencia de un alto porcentaje de juveniles en la extracción; (iii)
establecimiento de zonas prohibidas o de reserva; y (iv) especificaciones para
los métodos de extracción. Si bien dichas normas tendieron a evitar la
sobreexplotación de la anchoveta, las cuotas globales de captura ocasionaron
una carrera por el pescado, comúnmente denominada “carrera olímpica”,
pues se trata de un mercado abierto, sin asignación de derechos de
propiedad, en que las embarcaciones tratan de capturar la mayor cantidad de
pescado en el menor tiempo posible. Esto originó que de los casi 270 días que
las embarcaciones salieron de pesca en 1986, éstos se redujesen a 50 días
en el año 2007.
8. La regulación de la extracción de la anchoveta se ha adecuado a las
diferentes características del ecosistema marino peruano, el cual presenta dos
principales zonas: (i) Zona Norte/Centro, que va desde la frontera norte con el
Ecuador hasta el paralelo 16°S, donde se presenta gran abundancia de
cardumen y realiza la mayor parte de la pesca; y (ii) Zona Sur, que va desde el
II
paralelo 16°S hasta la frontera sur con Chile, en la cual el zócalo marino se
acerca a la costa y hay una menor presencia de cardumen. Estas zonas
corresponden a diferentes corrientes marinas y constituyen dos hábitats
diferentes, por lo que se consideran dos stocks diferentes de anchoveta. Es
importante resaltar que la cuota global de pesca permisible sólo se aplica a la
zona norte/centro. En la zona sur no existe una cuota global de pesca; se
puede pescar todo el año, a excepción de aquellos períodos donde se
identifique presencia de juveniles en los desembarques, en los cuales se
imponen vedas cortas. La ausencia de cuotas en la zona sur se debe a que
se argumenta que este tipo de normativa lo único que lograría es proteger el
cardumen para que éste sea luego capturado en Chile.
La Pesquería de Anchoveta en el Perú: Hacia un Taxonomía del Sector
9. A fines del año 2007, la industria anchovetera peruana estaba conformada por
una flota de 1,178 embarcaciones, con una capacidad total de bodega de
alrededor de 210,000 metros cúbicos (m3) y por 145 plantas de harina y aceite
de pescado, con una capacidad total de procesamiento de 8,909 toneladas
por hora (TM/hr). La mayor parte de la pesca era realizada por empresas que
poseen tanto embarcaciones como plantas procesadoras de harina y aceite de
pescado, a las que se denominan “empresas integradas”. Siete de éstas
tenían cobertura nacional y concentraban alrededor de dos terceras partes de
la capacidad de procesamiento de la industria y de la capacidad de bodega de
las embarcaciones de acero dedicadas a la pesca de anchoveta, lo cual refleja
la progresiva concentración del sector.
10. A diciembre del 2007, el 84.7% de la capacidad total de bodega de la flota
anchovetera correspondía a embarcaciones con cascos de acero; el 15.3%
restante correspondía a embarcaciones con casco de madera, denominadas
“vikingas”, con una capacidad de bodega máxima de 110 m3 (es decir,
embarcaciones relativamente pequeñas). A esta fecha, se encontraban
registradas 623 embarcaciones de acero y 555 de madera, habiendo
mostrado éstas últimas un dramático crecimiento entre 1996 y el año 2003, en
que su capacidad de bodega se incrementó en casi nueve veces, a pesar de
las prohibiciones legales vigentes. Por otro lado, las siete empresas más
grandes eran propietarias de embarcaciones que representaban el 55% de la
capacidad total de bodega (incluyendo la de las embarcaciones vikingas) y del
84% de las embarcaciones con sistema de enfriamiento RSW (Refrigerated
Sea Water). Asimismo, el 65% de la capacidad de bodega de la flota de acero
correspondía a embarcaciones con bodegas mayores a los 300 m3. Esto
refleja la consolidación de la flota en embarcaciones de mayor tamaño y más
eficientes.
11. La industria pesquera peruana contaba con 145 plantas de harina de pescado
activas a fines del 2007, con una capacidad de procesamiento total de 8,909
TM/hr. Las plantas correspondían a tres tipos: (i) las convencionales (FAQ),
(ii) las de alto contenido proteico (ACP) y (iii) las residuales;
que
III
representaban el 58%, 40% y 2%, respectivamente, del total de la capacidad
de procesamiento del sector. Cabe mencionar que las siete empresas más
grandes concentraban más del 70% de la capacidad del procesamiento de la
industria y eran propietarias del 80% de las plantas de ACP. Si bien es cierto
que las plantas harineras se encontraban ubicadas a lo largo de la costa,
aproximadamente el 70% de éstas se situaban en las regiones con mayores
desembarques de pescado: Ancash, Lima e Ica.
12. Para poner las cifras anteriores en perspectiva y apreciar la magnitud del
sobredimensionamiento de la pesquería de anchoveta en el Perú, es
importante señalar que el volumen de la pesca de anchoveta en el país, bajo
condiciones normales (sin presencia del Fenómeno de El Niño), puede oscilar
entre seis y ocho millones de TM al año. Si se supone una eficiencia en la
captura entre 60% y 80% (que corresponde al porcentaje de la bodega que se
llena en un viaje de pesca), se concluye que el exceso de flota fluctúa entre
60% y 78%, es decir, que el tamaño de la capacidad de bodega de la flota
actual representa entre 2.5 y 4.6 veces el nivel óptimo. De manera análoga, el
exceso en la capacidad instalada de las plantas se estima en un rango que va
del 65% al 80%, lo que implica que la capacidad actual representa entre 3 y 5
veces el tamaño óptimo.
Los Costos del Sobredimensionamiento: La Pérdida de Renta del Recurso
13. El sobredimensionamiento del sector pesquero, tanto en lo que se refiere a la
flota, como a la capacidad de procesamiento de la industria harinera, produce
ineficiencias asociadas a la inoperatividad del stock de capital durante
períodos cada vez más largos de tiempo, y genera una estructura de costos
con un alto componente fijo (éste representó el 65% del costo total en el año
base del estudio: 2006). En el caso peruano, el sobredimensionamiento de la
flota pesquera se convierte en la variable crucial que determina la renta del
recurso que se está dejando de ganar o que se está drenando debido a los
sobrecostos que este tamaño de flota implica. El presente estudio sobre el
Drenaje de la Renta del recurso anchoveta permite cuantificar los costos del
sobredimensionamiento, pues calcula la diferencia entre la renta económica
percibida y la potencial, es decir, lo que se deja de ganar por seguir operando
de la manera en que se viene haciendo. Para este fin, se estimó el modelo
bioeconómico propuesto en el marco del Estudio del Drenaje de la Renta
auspiciado por la FAO y el Banco Mundial utilizando datos del año 2006.
14. Antes de presentar los resultados sobre el drenaje de la renta, resulta
pertinente señalar que en el año 2006:
! se pescaron 5.9 millones TM de anchoveta (volumen por debajo del
Rendiminento Máximo Sostenible RMS, estimado por el IMARPE en 8
millones de TM);
! el valor del pescado desembarcado ascendió a US$ 706 millones,
mientras que el valor FOB de la harina y aceite de pescado producido
por las plantas procesadoras alcanzó los US$ 1,413 millones;
IV
! la utilidad agregada de la flota se estimó en US$ 109 millones y el costo
de la pesca en US$ 597 millones (con una participación de los costos
fijos del 65%);
! la utilidad agregada de las plantas procesadoras se estimó en US$ 280
millones y el costo total en US$ 1,133 millones (el principal componente
del costo es el pescado, 62%, mientras que el costo fijo representó el
18% del costo total);
! si bien las utilidades agregadas estimadas del sector bordearon los
US$400 millones en el año 2006, éstas pudieron ser mucho mayores
en caso el sector hubiese enfrentado costos fijos menores,
correspondientes a un sector no caracterizado por un
sobredimensionamiento excesivo de su flota y plantas;
! en este contexto, no es sorprendente que la contribución al fisco de la
actividad pesquera fuera muy reducida: según cifras oficiales de la
autoridad tributaria, ésta sólo alcanzó los US$68 millones en el 2006,
es decir, 4.8% del valor de la producción FOB de la harina y aceite de
pescado producida ese año (si se toma en cuenta el impuesto selectivo
a los combustibles pagado por las empresas del sector, esta cifra se
incrementa a US$79 millones, lo que equivale a sólo el 5.6% del valor
de la producción).
15. La estimación del modelo bioeconómico --que toma en cuenta el rendimiento
máximo sostenible de la pesquería, el stock virgen de la biomasa de
anchoveta y su ritmo de crecimiento, y el comportamiento del cardumen (datos
provistos por el IMARPE), así como los costos promedio de la flota, los precios
del pescado desembarcado, los ingresos y las utilidades agregadas de la flota
pesquera (estimadas en base a entrevistas y datos provistos por las
empresas)--, permite concluir que las utilidades que se dejaron de percibir –el
drenaje de la renta- exclusivamente debido al sobredimensionamiento de la
flota, habrían sido significativas: entre US$ 102 millones y US$ 126 millones si
es que la capacidad de bodega se hubiese reducido a la mitad (lo cual no
hubiese bastado para eliminar el exceso de flota). Al comparar estas cifras con
las utilidades estimadas para la flota reportadas en el párrafo anterior, se
concluye que la reducción de la flota a la mitad podría llevar a duplicar las
utilidades de la misma
16. Los cálculos anteriores toman en cuenta sólo el efecto del
sobredimensionamiento de la flota, mas no el de la capacidad de
procesamiento (que, como se vio previamente, es más grave aún que el de la
flota). A fin de incorporar este factor, se utilizó una metodología alternativa,
que consistió en utilizar las estructuras de costos de los diferentes tipos de
embarcaciones y plantas, para estimar las utilidades que se hubiesen
registrado en el año 2006 en un hipotético escenario de reducción de flota y
plantas del 50%. Suponiendo que la reducción del 50% habría afectado tanto
a la flota de acero como a la de madera (pero que las embarcaciones retiradas
para cada categoría habrían sido las de menor tamaño y mayores costos
semivariables) y que las plantas que habrían dejado de operar habrían sido
V
sólo las de secado directo (FAQ), se concluye que las utilidades de la flota
anchovetera se habrían incrementado en US$ 176 millones (un incremento del
160% con respecto a lo estimado con el tamaño de la flota vigente), mientras
que en el caso de las plantas, la reducción en la capacidad de procesamiento
se habría traducido en un incremento en las utilidades de US$ 229 millones
(un aumento del 82% con respecto a lo estimado para las plantas que
operaron ese año). En otras palabras, reducir la capacidad de bodega de la
flota y la capacidad de procesamiento de las plantas a la mitad, se habría
reflejado en un incremento en las utilidades del sector del orden de los
US$400 millones anuales, es decir, hubiera llevado a duplicar las utilidades
agregadas del sector. Cabe mencionar que dichas cifras no toman en cuenta
el valor económico de los bienes y servicios ambientales que provee el
ecosistema marino peruano, sino solamente el costo de oportunidad de
mantener el sobredimensionamiento del sector.
Retos para la Reforma del Sector
17. En este documento se ha puesto especial énfasis en las pérdidas económicas
originadas por el sobredimensionamiento del sector anchoveta, tanto de la
flota como de las plantas de procesamiento, y señalado algunos de los
factores que facilitaron la sobreinversión en el sector (en particular, la
corrupción). A continuación se señalan cinco retos de política que enfrentan
las autoridades, los que dében resolverse de manera coherente a fin de
reordenar el sector de manera exitosa: (i) reducir el sobredimensionamiento
de la industria; (ii) mitigar los costos sociales que tal reordenamiento implica;
(iii) incrementar la pesca para consumo humano directo (CHD) y el valor
agregado del sector; (iv) garantizar la sostenibilidad ambiental; y (v) afrontar la
corrupción y la gobernabilidad del sector, e identifica algunas opciones de
política que deben ser analizadas en mayor detalle.
18. Enfrentar el sobredimensionamiento de la flota y del número de plantas y
terminar con la carrera olímpica y las ineficiencias del actual régimen es, tal
vez, el mayor reto para la modernización del marco normativo. En este campo
existen dos opciones básicas: (i) crear un programa de ajuste estructural de la
flota que contemple la adquisición y deshuase de embarcaciones y plantas; y
(ii) introducir un régimen de cuotas individuales transferibles, en
contraposición al régimen actual de cuota global. Con respecto al primero, en
la medida que el esquema sea voluntario, basado en el mercado,
transparente, y financiado con las contribuciones de aquellos que se queden
operando y sean beneficiados por una menor competencia por el pescado, es
una opción de política interesante que ha funcionado en otras partes del
mundo. Sin dudas, a nivel agregado reduciría los costos fijos de la flota e
incrementaría la rentabilidad de la actividad. Sin embargo, también debe ser
claro que un mecanismo de este tipo no elimina la “carrera olímpica” y las
ineficiencias que ésta trae; además, es importante recordar que los esfuerzos
realizados en esta dirección anteriormente en el Perú fracasaron.
VI
19. Con respecto al régimen de cuotas individuales de pesca, en la medida que
éstas sean transferibles, éste tiene una serie de ventajas: (i) la eliminación de
la carrera olímpica entre los pescadores; (ii) la optimización de los activos
pesqueros a fin de usar su cuota individual anual, lo cual debe conducir
endógenamente a la reducción de la flota; (iii) incremento en el número de
días de la temporada de pesca; y (iv) mejora en la calidad del pescado
desembarcado, lo cual puede facilitar la expansión de la producción de
harinas ACP.
No obstante, el régimen también presenta problemas
potenciales como: el probable incremento en la concentración de la flota
pesquera y el desplazamiento de trabajadores cuyas embarcaciones dejarían
de salir a pescar (problema que también se presenta bajo el primer esquema).
En este contexto, se requiere de una eficiente campaña de información,
resulta crucial que el mecanismo de asignación de cuotas sea percibido como
justo y transparente, y que se implemente un programa que mitigue los costos
sociales que el cambio de régimen implica.
20. En principio, estas dos opciones pueden conceptualizarse como programas
complementarios, donde la secuencia de los mismos resulta importante, pues
existen potenciales riesgos morales involucrados. Por otro lado, es importante
notar que el sistema de cuotas individuales de pesca no resuelve el problema
del exceso de plantas. Y dado que la reducción del exceso de capacidad de
procesamiento debe ser un componente central de la estrategia de
ordenamiento del sector, que complementa y refuerza al programa de
reducción de flota, probablemente la solución al sobredimensioamiento pase
por la introducción de ambos tipos de programas.
21. El enfrentar el problema del sobredimensionamiento de manera exitosa
depende de cómo se diseñe la transición del régimen actual al nuevo y de
cómo se informe y logre la participación de los diferentes agentes involucrados
en este proceso. En este sentido, resulta conveniente señalar claramente
qué es lo que no se debe hacer:
! Mantener el status quo, conservando el régimen de pesquería abierta,
con una cuota global y con el tamaño de flota actual, sin un programa
específico para reducir significativamente la capacidad de bodega de la
flota y la capacidad de procesamiento de las plantas.
! Tratar de corregir el sobredimensionamiento del sector “por decreto”,
sobre todo con decretos que chocan con la realidad del mercado.
! Introducir un sistema de cuotas individuales que no sean transferibles;
al no ser transferibles, se elimina la posibilidad de optimizar el uso de la
flota existente y no abre la puerta a la reducción de bodega ni de costos
fijos. A pesar de lo anterior, probablemente sea conveniente, desde un
punto de vista político, introducir la transferibilidad de las cuotas
individuales de manera gradual, limitando en una primera fase la
transferibilidad de las mismas a las embarcaciones de propiedad de un
mismo grupo armador o de una asociación de armadores creada
específicamente para este fin.
VII
22. A pesar que la reducción del sobredimensionamiento del sector generará
grandes beneficios, no sólo para los que sigan operando en esta pesquería,
sino para la sociedad como un todo, también habrá “perdedores”. El bienestar
de estos últimos debe ser tomado en cuenta por el programa de
reordenamiento; es necesario mitigar los costos sociales no sólo por
consideraciones de equidad, sino para que el programa tenga posibilidades
reales de implementación, de permanencia y de éxito.
Atender este
problema no debe ser muy difícil, ya que el sector emplea directamente
alrededor de 26,500 personas y una reducción de flota y plantas a la mitad,
implicaría que, en el peor de los casos, alrededor de trece mil personas
perderían esta fuente de ingresos (que, debido a la reducción en los días de
pesca, es sólo un componente de los ingresos de este grupo de trabajadores).
El no atender el problema de estas trece mil personas podría poner en peligro
un incremento en las utilidades del sector del orden de los US$ 400 millones
anuales. Claramente, parte de los beneficios que generará el ordenamiento
del sector debe destinarse a mitigar los costos de la transición.
23. El problema social o redistributivo, sin embargo, no se limita a los trabajadores
que serían desplazados de puestos de trabajo temporales por la reducción del
sobredimensionamiento. Muchos pescadores han aportado a la Caja de
Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) durante muchos años,
bajo el supuesto que tendrían una pensión en su vejez. Los aportes a dicha
institución de derecho privado, fueron normados por el sector público, quien a
comienzos de los años noventa redujo de manera importante los aportes
obligatorios. Esto, junto a la corrupción que caracterizó al quehacer de
muchas directivas de la CBSSP, llevó a que ésta se encuentre en un estado
de insolvencia en la actualidad. Enfrentar este problema requiere de recursos
económicos importantes, la pregunta es si éstos provendrán del mismo sector
-a través de los derechos pesqueros, por ejemplo- o si se esperará que el
resto de sectores vengan al rescate a través de transferencias del Tesoro
Público.
24. Aunque el problema central es reducir el sobredimensionamiento de la flota y
de las plantas, para así reducir las ineficiencias y el drenaje de las rentas en la
actividad de CHI, los actores involucrados en la pesquería de anchoveta
también tienen ante sí el reto de incrementar la pesca y la producción para
el consumo humano directo, CHD. Este objetivo resulta muy pertinente en
un país afectado por índices importantes de desnutrición y en un contexto en
que los alimentos están encareciéndose a nivel mundial. Claramente, el
redireccionamiento de los desembarques de anchoveta para CHD
(congelados y conservas) requiere de un aumento en la demanda, tanto
pública como privada, nacional como extranjera, pero también requiere de una
adaptación de la flota para poder desembarcar pescado apto para este
mercado. El pescado almacenado y aplastado en grandes bodegas de
embarcaciones tradicionales dirigidas al CHI no constituye un insumo
VIII
adecuado para el desarrollo del mercado de CHD. Una pregunta interesante
es si este mercado constituye una alternativa viable para emplear la flota que
sería desplazada de la pesca de anchoveta para CHI. ¿Entraría esta flota a
competir con la artesanal? ¿Qué problemas de supervisión acarrearía?
25. Con respecto a la Política Ambiental Pesquera, el sector está ahora
transitando por un buen camino desde el punto de vista biológico. Sin
embargo, es importante recordar que la anchoveta es una especie plenamente
explotada, es decir, que de no haber un control y supervisión adecuados
podría llegar a ser sobreexplotada. De ahí que el sobredimensionamiento de
la flota constituye un riesgo latente para la especie y su cadena trófica. En ese
sentido, la racionalización del esfuerzo pesquero resulta indispensable para la
conservación de la especie.
Asimismo, un aspecto que podría ser
desestabilizador en la pesquería peruana es el impacto del calentamiento
global, tanto en el comportamiento de las especies hidrobiológicas, como en el
hábitat marino. Aunque pudiera pensarse que el efecto inmediato sería el
calentamiento de las aguas, habrían algunas observaciones en el litoral
peruano que indican lo contrario. Es por ello que urge diseñar y fortalecer un
programa de investigación y monitoreo de IMARPE y otras instituciones
especializadas que puedan evaluar el comportamiento del cambio climático en
la corriente de Humboldt, a fin de tomar las medidas preventivas y de
adaptación oportunas.
26. Por otro lado, el Perú posee dos stocks de anchoveta: el más importante
ubicado en el litoral entre la frontera norte y el paralelo 16ºS, en cuyas aguas
se concentra la mayor parte del cardumen; y el stock del sur, cuyo hábitat
empieza a partir del paralelo 16ºS y se extiende más allá de la frontera política
con Chile, donde la biomasa es sustancialmente menor. Tal como se indicó
anteriormente, la política pesquera peruana con respecto al stock del sur ha
sido diferente a la aplicada en el norte, siendo lo más notorio la ausencia de
cuotas globales de captura en la región sur. La justificación para esto es
simple: lo dejado de pescar en el litoral peruano será luego capturado en Chile
(pues el cardumen a lo largo de su vida se traslada de norte a sur). Aunque
esta justificación puede ser políticamente correcta, es biológicamente
desacertada. Esta política estaría poniendo en riesgo la sostenibilidad marina
en esta región y la hipótesis que la biomasa en el sur es sustancialmente
menor debido a la ausencia de cuotas y a la probable sobreexplotación de
este stock, puede tener sustento en la realidad. De ahí la necesidad de
diseñar y coordinar un sistema de gestión binacional para el manejo sostenible
de este recurso conjuntamente con las autoridades chilenas.
27. Todo lo anterior debería, en consecuencia, formar parte de una Política
Ambiental Pesquera Nacional claramente definida, la cual debería ser liderada
y supervisada por el Estado y contar con la participación de la sociedad civil.
Este punto es de particular relevancia en la actualidad, en que se acaba de
crear el Ministerio del Ambiente y en que es necesario definir y/o redefinir las
funciones de las diferentes instituciones estatales que están vinculadas
estrechamente con temas de política ambiental.
IX
28. Con respecto al tema de reforma institucional, uno de los problemas que ha
aquejado al sector es el de la corrupción. Esta explica el porqué la flota se
expandió, contraviniendo mandatos legales expresos que prohibían el
otorgamiento de nuevas licencias, y se llegó a la situación de
sobredimensionamiento extremo que hoy se hace indispensable corregir. La
corrupción es una moneda de dos caras, un funcionario corrupto no puede
recibir sobornos si es que no hay alguien dispuesto a otorgarlos. La
corrupción ha sido un modus operandi en este sector, que ha permeado todo
tipo de actividades y en la que han participado muchos de los funcionarios que
aún laboran en el ViceMinisterio de Pesquería y muchos de los empresarios
que se desenvuelven en el sector.
29. Por lo anterior, resulta indispensable separar la función promotora-normativa
de la función supervisora-reguladora. En la actualidad ambas funciones son
de responsabilidad del Vice Ministerio de Pesquería, institución que adolece
de graves problemas para poder ejercer con efectividad la segunda de éstas.
En el sector Pesca, siguiendo los modelos institucionales de otros sectores,
como el de energía y el de telecomunicaciones, resulta conveniente estudiar a
fondo la creación de un organismo encargado de la función supervisorareguladora y fiscalizadora, lo que podría ser una Superintendencia Nacional
de Pesca y Acuicultura (SUNAPA). Este organismo, con características de
independencia similares a las de los organismos como el OSINERGMIN o el
OSIPTEL, podría encargarse de la supervisión y regulación de las normas
dictadas por el Vice Ministerio de Pesquería, que mantendría su función
promotora/normativa.
30. El otorgamiento de licencias y concesiones, la supervisión del cumplimiento
con la normativa dictada por el Vice Ministerio de Pesquería, así como la
fiscalización y la imposición de multas o suspensión de derechos estaría a
cargo de esta Superintendencia que, por su naturaleza, podría ser mucho más
ejecutiva y estar sujeta a menos interferencia del Poder Judicial, donde
también la corrupción lleva a que se emitan constantemente fallos que
socavan el espíritu de la normatividad del sector. Por su parte, la labor del
IMARPE debería ser fortalecida y probablemente su dependencia funcional
debería pasar al Ministerio del Ambiente. En cambio, el Instituto Tecnológico
Pesquero debería seguir en el ámbito del Vice Ministerio de Pesquería y su rol
verse fortalecido, a fin de convertirlo en un instrumento más importante de
promoción y desarrollo del sector.
31. Debe quedar claro, pues, que el fortalecimiento institucional del sector muy
probablemente pase por un redimensionamiento del Vice Ministerio de
Pesquería. Al igual que la Reforma del Estado apunta a un Estado más fuerte
y eficiente, pero de menor dimensión, el fortalecimiento institucional del sector
Pesca pasa por una disminución en las funciones que viene desempeñando el
Vice Ministerio de Pesquería, así como por la creación de una nueva
Superintendencia con amplia autonomía y profesionales nuevos, que no
X
arrastren prácticas del pasado, que pueda llevar adelante de manera eficiente
y transparente las funciones de supervisión regulatoria que el sector requiere.
Para concluir, se puede afirmar que sin una modernización y fortalecimiento
institucional significativa del sector, difícilmente podrá implementarse con éxito
y equidad la reforma de la Pesca en el Perú.
XI
INTRODUCCIÓN
El Gobierno del Perú, a través del Ministerio de la Producción (PRODUCE), y el
Banco Mundial se encuentran preparando un Development Policy Loan (DPL)
orientado a modernizar las políticas relacionadas a la regulación ambiental. El sector
pesca y, en particular, la industria de harina de pescado en base a la anchoveta
(tanto la extracción del recurso como su procesamiento y transformación en harina y
aceite de pescado), es uno de los elementos centrales a ser cubiertos por el DPL.
Una de las premisas de las que se parte es que el sector se encuentra
sobredimensionado (exceso de plantas y de flota) y que es necesario reformar el
sector. Como parte de la formulación del préstamo, el Banco Mundial ha contratado
al Instituto del Perú de la Universidad de San Martín de Porres, para que lleve
adelante un estudio de diagnóstico sobre el caso peruano que, entre otros aspectos,
provea una estimación de la renta potencial del recurso anchoveta (diferenciando
entre la actividad de extracción y la de procesamiento) y de la distribución de la
misma (armadores, plantas y Estado).
El estudio en cuestión se basa en información estadística generada por diversas
instituciones públicas y gremiales, así como en información no pública provista por
diversas empresas del sector, así como por funcionarios públicos, empresarios y
profesionales con amplia experiencia en el sector. Para este fin se llevó adelante un
extenso proceso de entrevistas que permitió enriquecer significativamente los
alcances del estudio.1
El documento se ha organizado en cuatro secciones. En el Capítulo 1 se presenta la
evolución reciente de la industria anchovetera, enfatizando los cambios ocurridos a
partir de la década de los años noventa. En el Capítulo 2 se expone un breve análisis
de los cambios en el marco regulatorio que afectaron el desenvolvimiento de esta
actividad. Como se documenta en ambos capítulos, durante este período la
pesquería de anchoveta pasó por diversos ciclos de expansión, crisis,
reestructuración y consolidación.
Lamentablemente, el problema del
sobredimensionamiento (tanto de flota como de plantas), lejos de confrontarse y
mitigarse, se agravó durante el período analizado. Claramente, la normativa vigente
no es la adecuada para enfrentar este problema y el incremento de eficiencia y
competitividad del sector pasa necesariamente por un cambio regulatorio mayúsculo.
En el Capítulo 3 se presenta una taxonomía del sector, diferenciado entre tipos de: (i)
empresas, según su tamaño y ámbito geográfico; (ii) flota, en función de su
capacidad de bodega y características de las embarcaciones; y (iii) plantas, en
1
En este sentido, se quiere dejar expreso agradecimiento a: los Sres. Alfonso Miranda y Walter
Díaz del ViceMinisterio de Pesquería; al Sr. Héctor Soldi, la Sra. Marilú Bouchon y el Sr. Martín
Salazar del IMARPE; al Sr. Richard Inurritegui de la Sociedad Nacional de Pesquería; a los Sres.
Eduardo Castro y Gino Castañeda de COPEINCA; al Sr. Santiago Freundt de Pacific Fishing
Business; al Sr. Félix Huamán de Pesquera Centinela; al Ing. José A. Muñoz de Fishcorp; al Sr.
Humberto Speziani de TASA; a la Sra. Patricia Majluf de la Universidad Cayetano Heredia; al Sr.
Alberto Ormeño, al Sr. Alejandro Jiménez Morales ex Viceministro de pesquería, al Sr. Félix
Alvares de la Asociación Civil Labor y representante de los armadores del Sur, al Sr. Javier
Reategui ex presidente de la Sociedad Nacional de Pesquería y al Sr. César Torres del Estudio
Torres, por su desinteresada y fructífera colaboración.
1
función al tipo de proceso utilizado. Este capítulo concluye con un estimado del
sobredimensionamiento de la industria, donde se puede apreciar que el exceso de
capacidad de bodega de la flota pesquera y de las plantas puede oscilar entre 60 y
70%, es decir, que el capital inmovilizado en este sector (embarcaciones y plantas)
podría ser aproximadamente tres veces su nivel óptimo.
El Capítulo 4 presenta una discusión conceptual sobre la renta del recurso
(anchoveta) y las pérdidas económicas que se pueden originar por una mala gestión
pesquera, se traduzca ésta ya sea en sobrepesca, en pescar por debajo del nivel de
captura óptima o en un sobredimensionamiento de la flota pesquera. Seguidamente
se presenta un análisis empírico de los costos e ingresos, tanto de la flota pesquera
como de la actividad de transformación en harina y aceite de pescado, para el caso
peruano. En base a esta información y a una versión del modelo bioeconómico
presentado al inicio, se calcula la renta de la actividad extractiva y las pérdidas
económicas originadas por el sobredimensionamiento de la flota. Luego, en base a
la estructura de costos e ingresos y a la distribución de las embarcaciones y las
plantas, se estima las pérdidas agregadas, tanto de la actividad extractiva como de la
industria de procesamiento, concluyéndose que éstas podrían oscilar alrededor de
los US$ 400 millones al año. Finalmente, en el Capítulo 5 se identifica y analiza
algunas opciones de política para enfrentar los principales retos de la pesquería de
anchoveta en el Perú como son: la reducción del sobredimensionamiento, la
mitigación de los costos sociales del reordenamiento del sector, la sostenibilidad
ambiental de la pesquería de anchoveta, el incremento en la producción para
consumo humano directo y la generación de mayor valor agregado en esta
pesquería, así como la necesidad de enfrentar la corrupción y mejorar la
gobernabilidad del sector.
2
1. EVOLUCIÓN Y CAMBIOS RECIENTES EN LA INDUSTRIA ANCHOVETERA
El Perú es y ha sido una potencia pesquera mundial debido a la gran riqueza
ictiológica que la corriente marina de Humboldt trae a sus costas. La flota pesquera
del Perú está compuesta principalmente por embarcaciones destinadas a suplir a las
plantas de harina y aceite de pescado (Consumo Humano Indirecto CHI), cuya
producción se dirige básicamente a mercados externos (en promedio un 90%) y se
utiliza como base proteica para la producción de alimentos balanceados para la
industria ganadera, avícola y acuícola. En contraposición a lo anterior, sólo
alrededor del 15% de los desembarques totales2 se destina al Consumo Humano
Directo CHD, es decir, productos congelados, en conserva y frescos (ver Tabla No.
1). La flota pesquera peruana, abastecedora de la industria de harina de pescado, se
ha dedicado fundamentalmente a la extracción de la anchoveta (especie Engraulis
ringens).
Sin embargo, durante algunos períodos en que la presencia de la
anchoveta disminuyó significativamente en la costa peruana, la flota pesquera se
dedicó a la extracción de otras especies como la sardina (Sardinops sagax), el jurel
(Trachurus picturatus murphyi o Trachurus murphyi) y la caballa (Scomber japonicus)
para dirigirla a la actividad de CHI. Estas prácticas están prohibidas en la actualidad
y la anchoveta es la única especie que puede ser utilizada para la producción de
harina y aceite de pescado.
Tabla No. 1: Composición del Mercado Pesquero Peruano - 2006
Mercado Pesquero
Oferta
Demanda
Peruano
84.0%
Consumo Humano Indirecto
Exportación:
91%
- Harina de Pescado
-82.8%
Consumo Interno: 9%
- Aceite de Pescado
-17.2%
Consumo Humano Directo
- Fresco
- Conservas
- Congelado
- Curado
16.0%
-3.3%
-21.2%
-42.5%
-33.0%
Exportación:
28%
Consumo Interno: 72%
Fuente: Elaboración propia en base a información de: PRODUCE, Anuario Estadístico 2006 y
SUNAT, Anuario Estadístico 2006.
2
Cabe anotar que la pesca para CHD ha crecido de manera importante con respecto a comienzos
de los noventa, en que sólo el 5% de los desembarques iba a CHD. Esta tendencia refleja
normativas destinadas a preservar el jurel, la caballa y la sardina para el CHD. Así mismo,
recientemente se están realizando esfuerzos para incorporar a la anchoveta a la industria de
CHD, y aunque el volumen todavía no es significativo, se ha pasado de de cero toneladas de
anchoveta para CHD en el 2001 a cerca de 43,500 toneladas en el 2006.
3
A pesar de su dimensión e importancia a nivel mundial, el desarrollo pesquero
peruano, en particular el de la pesca de la anchoveta, ha sufrido, a lo largo de los
años, una serie de drásticos cambios normativos y ambientales y, consecuentemente
económicos, que se han traducido en auges y crisis del sector, los cuales se
describen brevemente a continuación.
1.1 Panorama previo a los años noventa
La pesquería de anchoveta en el Perú registró un despegue industrial en el año
1954, cuando la harina residual que se obtenía de la industria conservera del bonito
(especie: Sarda), se empieza a elaborar a partir de la anchoveta, teniendo una gran
acogida en el mercado internacional por su alto contenido proteico. De 27 plantas
harineras en 1950, se pasó a 149 en el 1963. Igualmente, la flota creció de 667
embarcaciones en 1959 a 1744 en sólo 5 años.3 La llamada “fiebre de la anchoveta”,
impulsada por empresarios pioneros que encontraron en el Mar Peruano una
esperanza para el desarrollo del país, llevó al Perú a convertirse en el primer
productor mundial de harina de pescado. Sin embargo, el crecimiento vertiginoso de
la flota y de las plantas pesqueras en los años sesenta, la regulación inadecuada, la
sobrepesca y, finalmente, la estatización de la industria en el año 1973, originó la
primera crisis del sector.
En efecto, la confluencia del Fenómeno de El Niño a finales del año 1972 y principios
de 1973, que disminuyó drásticamente la biomasa de anchoveta (ver Gráfico No. 1),
junto a la sobrepesca de la especie pelágica que se había producido en los años
precedentes (1970: 12.3 millones de TM, 1971: 10.3 millones TM),4 llevó a la
industria a su primera crisis significativa, la cual se vio agravada por la estatización
de la industria en el año 1973, bajo el régimen militar presidido por el General Juan
Velasco Alvarado.5
Tras la crisis de la pesquería de la anchoveta de los años setenta, la recuperación
del sector pesquero peruano vino marcado por el “Boom de la Sardina” cuya biomasa
tuvo un crecimiento notorio en los años ochenta (ver Gráfico No. 1). Es importante
resaltar que las pocas empresas pesqueras que habían subsistido al proceso de
estatización, volcaron su inversión a la industria conservera, basada en la sardina.
Nuevamente, la falta de una regulación adecuada conllevó a que esta especie fuese
sobreexplotada a tal punto que, hasta la fecha, no ha podido recobrar sus niveles
históricos sostenibles.6 En este contexto, la biomasa de la anchoveta, que había
llegado a un nivel mínimo agravada por la aparición de El Niño en 1983, empezó a
mostrar signos de recuperación, llegando los desembarques de la misma a 6
millones de toneladas en 1988.7
3
4
5
6
7
Hidalgo, J. Cuotas Individuales de pesca. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2002. pp. 16.
Para referencia, estos volúmenes de pesca casi duplican los niveles que se registran en la
actualidad.
Durante este año se estatizaron 88 empresas pesqueras y se creó la empresa pública Pesca
Perú.
Entrevista al Dr. César Torres, 15 de marzo del 2008.
Hidalgo, J. (op. cit.), p. 17.
4
Debe precisarse que a pocos años de creada Pesca Perú, el régimen militar declaró
inoperantes 777 embarcaciones de las 1486 en la flota nacional, poniéndolas en
1976 en venta al sector privado.8 Dicha venta se realizó dando preferencia al
personal de flota de Pesca Perú, tanto en forma individual como asociada, siendo
algunos de ellos importantes armadores hoy en día.9 Entre 1982 y 1984 se
desmantelaron varias plantas de Pesca Perú, transfiriendo parte de los activos al
sector privado, el cual recibió incentivos tributarios para mejorar la tecnología y
calidad de conversión del pescado. A partir de 1985, durante el primer Gobierno de
Alan García, se reactivó Pesca Perú y ésta llegó a operar 22 plantas harineras, que
se sumaban a las 64 existentes del sector privado.10
Gráfico No. 1: Captura Histórica de la Anchoveta y Sardina, 1955 – 2006
14
Millones de toneladas
12
10
8
6
4
2
0
50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06
Anchoveta
Sardina
Jurel
Caballa
Fuente: Información proporcionada por el IMARPE. Marzo, 2008.
Según Santibáñez & Santibáñez (2003), las modificaciones introducidas a la Ley
General de Pesca en el año 1987, sentaron las bases para la futura reconversión
industrial del sector. En efecto, los empresarios tuvieron señales claras con respecto
a la no intervención del Estado en los medios de producción pesqueros, limitándose
el rol del Ministerio de Pesquería a los campos de la regulación y la promoción.11
Nuevamente, y a pesar de la gran incertidumbre que reinaba en el país, sobre todo
por la creciente inestabilidad macroeconómica y la expansión del terrorismo, el sector
privado concentraba nuevamente la mayor parte de la flota y plantas a fines de los
8
9
10
11
Congreso de la República del Perú. Informe de la Comisión Investigadora de Delitos Económicos
y Financieros de 1990 – 2001. “Proceso de Privatización de Pesca Perú.”
Entrevista al Dr. César Torres, 15 de marzo de 2008.
Santibáñez V., F y F Santibáñez O. “La Apuesta por el Perú: reconversión industrial en el Perú.”
en: Sociedad Nacional de Pesquería, Libro de Oro de la Pesquería Peruana. (p.167). Lima, 2003.
Santibáñez V., F y F Santibáñez O. (op.cit.), p. 204.
5
ochenta. En este contexto, el resurgimiento de la biomasa de la anchoveta permitió
que los desembarques creciesen de 3.7 millones de toneladas en 1985 a 6.3
millones en 1989.12
1.2 Privatización y Expansión del Sector
Tras el caos y estancamiento del sector pesquero de los años setenta y ochenta, en
1990 se dio un giro sustancial en el marco de política económica, reinsertando al
Perú en la comunidad financiera internacional, restituyendo al mercado como
principal asignador de recursos y, consecuentemente, redefiniendo el rol del Estado
en la economía. En este contexto, se dio inicio a la privatización de los activos
pesqueros de propiedad del Estado.13 Los bienes de la Empresa Nacional Pesquera
“Pesca Perú” (20 plantas de harinas de pescado, 6 refinerías de aceite, 26
embarcaciones operativas y 30 no operativas) se privatizaron en forma fraccionada
a través de un esquema de subastas públicas.
La privatización de Pesca Perú significó un ingreso cercano a los US$150 millones
para el Estado peruano, pero más importante, significó el afianzamiento de la
empresa privada en el sector.14 Dentro del proceso de privatización, los
inversionistas nacionales (sobre todo pesqueros) participaron activamente y
adquirieron la totalidad de la flota y plantas de Pesca Perú. Este proceso requirió
de una cuantiosa inversión para la modernización de la industria anchovetera.15
Para ese entonces, ya existía un sobredimensionamiento de la flota en el país,
impulsada en parte por los incentivos al desarrollo de la actividad conservera en los
ochenta, entorno que facilitó la actividad ilegal de embarcaciones que se dedicaban a
la pesca para CHI. En 1992, la flota estaba compuesta por 837 embarcaciones
industriales con un total de 123,000 m3 de capacidad de bodega.16 A pesar que la
Ley General de Pesca de 1992 prohibía la ampliación de flota y de la capacidad de
procesamiento, se introdujo una serie de cambios y adecuaciones a la ley (haciendo
distinciones entre licencias para embarcaciones industriales y artesanales, entre CHI
y CHD, entre especies sub-explotadas o plenamente explotadas, etc.) que, en la
práctica, se tradujeron en el crecimiento de la flota.17 La flota anchovetera
incrementó su capacidad de bodega, llegando a 157,718 m3 en 1997. De igual
forma sucedió con la capacidad de procesamiento de las plantas, creciendo de 4,347
TM/hora en 1991 a más de 9,300 TM/hora en 1997.18
12
13
14
15
16
17
18
Santibáñez V., F y F Santibáñez O. (op.cit.), p. 168.
Alberto Fujimori declara en 1992, mediante Decreto Ley 25715, la reorganización y
reestructuración de la Empresa Nacional Pesquera “Pesca Perú”.
Congreso de la República del Perú. Informe de la Comisión Investigadora de Delitos Económicos
y Financieros de 1990 – 2001. (op. cit.), p. 15.
Cayo, J.M., y Paredes. C.E., “La Superación de la Crisis Financiera.” en: Sociedad Nacional de
Pesquería (op. cit.), p. 212.
Ministerio de la Producción. Estadísticas del sector. www.produce.gob.pe
Hatziolos, M. y de Haan, C. “Pesca” (p. 436) en: Giugale, M., V. Fretes-Cibils y J. Newton (eds.)
Perú. La oportunidad de un país diferente. Banco Mundial, Lima, 2006.
Hidalgo, J. (op. cit.) p. 18.
6
Este crecimiento acelerado en la capacidad extractiva y de procesamiento de los
años noventa, así como la adecuación del sector a las nuevas regulaciones
ambientales, requirieron de importantes inversiones.19 Cabe señalar que gran parte
del financiamiento de este proceso de acumulación de capital en el sector provino del
endeudamiento bancario. Esto se vio facilitado por el influjo de capitales que
acompañó a la bonanza económica de aquella época y el consecuente exceso de
liquidez del sector bancario, que bajo una regulación y supervisión bancaria
inadecuadas, extendieron créditos a las empresas pesqueras sin mayor análisis de
riesgo. Así, la deuda total del sector pesquero se estimaba en el orden de US$ 1800
millones a fines de 1998 (11.2% de la cartera de créditos del sistema bancario para
un sector que representaba 2% del PBI)20. El sobreendeudamiento de la industria
extractiva y productiva pesquera, fundamentalmente anchovetera, dejó nuevamente
vulnerable al sector.
La nueva llegada del Fenómeno de El Niño a fines del año 1997 y su presencia
durante la primera parte del año 1998, esta vez mucho más severo que los
anteriores, se encontró con un sector pesquero patrimonialmente débil y vulnerable
desde un punto de vista financiero. Esta vez, el Fenómeno de El Niño no fue un
shock negativo aislado a la economía peruana, la cual venía sufriendo los embates
de la crisis asiática (1996-97) y luego sufriría los efectos de la moratoria rusa de
mediados de 1998. La consecuente salida de capitales del país (y de la región
latinoamericana en general) y la falta de una respuesta oportuna de política
económica crearon una severa crisis de liquidez sin precedentes y una consecuente
reducción de líneas de crédito al sector productivo, en particular al sector pesca, al
cual el sector bancario estaba sobre–expuesto, tal como se vio anteriormente.
La corriente cálida que trajo El Niño del año 1997 redujo sustancialmente la biomasa
disponible de anchoveta y en consecuencia disminuyó la captura para el
procesamiento de harina, que pasó de 9 millones de TM en 1996 a 7 millones en
1997 y a 3.7 millones en 1998.21
Los bajos niveles de captura y la caída en las exportaciones acentuaron los
problemas financieros del sector, conduciendo a muchas empresas pesqueras a una
situación de insolvencia, la cual no se evidenció de inmediato debido a que los
bancos comerciales, que también estaban enfrentando una potencial crisis sistémica,
no tenían los recursos para hacer las provisiones en sus préstamos pesqueros que
ameritaba el caso. Aunque las empresas tuvieron un “tiempo de gracia” para
fortalecerse patrimonialmente, el clima de inversión del año 1999 distaba mucho de
ser óptimo (crisis mundial, recesión interna e incertidumbre política por la proximidad
de las elecciones) y la pesquería de anchoveta se vio forzada a una reestructuración
que implicó cambios en la propiedad de los activos pesqueros (muchas empresas
desaparecieron o fueron absorbidas por otras). Un aspecto rescatable de esta crisis
19
20
21
Se estima que la inversión para adoptar el Programa de Adecuación al Medio Ambiente (PAMA)
significó aproximadamente US$170 millones entre 1995 y el 2000. Ver: Cayo, J.M., y Paredes.
C.E. (op. cit.), p. 212.
Fuente: SBS (estadísticas - anuario 1997-1998); INEI (Sector Real de Producción).
Cayo, J.M., y Paredes. C.E. (op. cit.) p. 218.
7
es que puso de manifiesto el excedente en la capacidad de bodega y de captura
respecto a la biomasa existente así como de capacidad de procesamiento de harina.
En junio de 1999 se calculó un exceso de flota pesquera de 33%, que en ese
entonces significaba 200 de las 800 embarcaciones que contaban con permiso.22
1.3 Reestructuración
Fue en 1999 que se produjo el primer intento gubernamental y gremial de reducir el
exceso de la flota industrial. En efecto, en este año y hasta comienzos del 2000, el
Gobierno, junto a los empresarios pesqueros, con la participación de representantes
del sector bancario, unieron esfuerzos para esbozar una propuesta viable que
redujese el exceso de flota para CHI en un 30% e hiciese más eficiente el sector
pesquero. La primera propuesta, conocida como FOPROBI I, consideraba la
creación por ley de un gravamen a la venta de harina de pescado (con una duración
de 10 años), el cual se destinaría a financiar el Programa de Reducción
Embarcaciones a través de un sistema de subastas, mediante el cual se compraría (y
eliminaría) permisos de pesca. El Programa constaría de dos etapas diferentes, una
voluntaria y otra obligatoria hasta alcanzar la meta de retirar 50,000 metros cúbicos
de capacidad de bodega. Ante los problemas que identificaron con esta propuesta,
se ideó un nuevo mecanismo, conocido como el FOPROBI II, el cual mantuvo los
elementos centrales del mecanismo original (financiamiento de la reducción
voluntaria de la flota a través de un gravamen a la harina de pescado), pero redujo
de manera sustancial la ingerencia del Estado en el Proceso y eliminó el componente
obligatorio de reducción de flota.
A pesar que estos esquemas eran innovativos, basados en mecanismos de mercado
transparentes y, en principio beneficiaban en el largo plazo a todos los actores
involucrados (tanto los armadores que se retiraban como los que se quedaban, los
bancos acreedores cuyos deudores mejoraban su capacidad de pago y el Estado,
que ordenaba el sector y aseguraba la sostenibilidad del recurso anchoveta sin
incurrir en un costo fiscal), estuvieron condenados a quedar simplemente como eso:
como ideas innovativas e interesantes que no se implementaron. Entre las razones
que explican el fracaso de estas iniciativas está el hecho que el Gobierno no estuvo
dispuesto a asumir el costo político de imponer una cuota obligatoria de reducción
de flota y de imponer un nuevo gravamen un una época de crisis del sector, además
de la desconfianza (muy probablemente justificada) en que las nuevas reglas del
juego no se modificarían en el futuro.23
22
23
Ministerio de Pesquería. Gestión Ambiental. En “Un Mar de oportunidades”. Lima, 2000. p. 18.
Para una descripción y análisis de estos esquemas referirse a: Cayo, J.M. y C. Paredes (op. cit.)
pp. 220-223. Sin embargo, es interesante notar que el gravamen que se había contemplado
originalmente era de US$23 por TM de harina (6.6% del precio vigente en 1999) y que en el
esquema original se había considerado pagar hasta US$4,000 por TM de bodega retirada (los
precios pagados por m3 de bodega de embarcaciones menores a 300 m3 en las transacciones
ocurridas 8 años después superaron los US$20,000, es decir, más de 5 veces el precio máximo
contemplado inicialmente). Esto pone de manifiesto la dificultad de implementar propuestas de
política conceptualmente coherentes y apropiadas, pues “en el valor de los parámetros es donde
se esconde el diablo”.
8
Ante el fracaso del FOPROBI I y II, y la necesidad imperiosa de los bancos
comerciales de enfrentar el grave problema de su cartera pesquera, a partir del año
2000 se inició un proceso de reestructuración de la deuda pesquera entre acreedores
y deudores, sin la intervención del Estado. Para el año 2001, se había calculado que
la deuda del sector pesquero con la banca era de aproximadamente US$ 900
millones, esto añadido al endeudamiento con proveedores, y a la emisión de bonos y
deudas con entidades en el exterior, llevó a estimar la deuda estructural del sector
pesquero a US$ 1200 millones.24 Aunque el Ministerio de Pesquería había formado
una Comisión para evaluar la situación financiera de la pesca de CHI, cabe notar que
un grupo de empresas que representaba el 50% de la producción de harina de
pescado nacional ya había logrado renegociar sus deudas con los bancos de manera
individual y sin la intervención del Estado.
Como parte de este proceso de reestructuración de deudas, muchas empresas se
vieron forzadas a entrar en procesos de insolvencia administrados bajo el régimen de
INDECOPI (una especie de “Chapter 11” de la ley norteamericana) y los bancos se
convirtieron en los líderes de las Juntas de Acreedores que habían reemplazado a
las Juntas de Accionistas. Aunque algunos de estos procesos fueron exitosos y los
accionistas originales lograron sortear el temporal financiero a que los había
sometido el Fenómeno de El Niño, en la mayor parte de los casos, los procesos
llevaron a que las empresas se viesen forzadas a vender parte de sus activos y, en el
extremo, a que las empresas cambiasen de dueños. De hecho, durante estos años
(2000-2002) se produjo un importante cambio en la estructura de propiedad de las
empresas y de los activos pesqueros, produciéndose un primer paso hacia la
concentración y el surgimiento de grandes conglomerados pesqueros, que vieron la
oportunidad de aumentar su flota y aumentar su presencia en plantas a lo largo del
litoral.
No obstante, la mayor amenaza al sector pesquero, la sobrecapacidad de flota y
planta destinada al CHI, había crecido con relación a la década pasada. Según la
información del PRODUCE, la capacidad total de bodega de la flota anchovetera se
había incrementado a 196,500 m3 en el 2002. De esta capacidad total de bodega,
se estima que la mitad correspondía a embarcaciones pertenecientes a las 8
empresas pesqueras más grandes del país. De igual forma, 148 plantas harineras
operaban en el litoral peruano y con una capacidad instalada de 8,900 TM/hr
aproximadamente, cuyo 50% se concentraba en sólo 14 empresas. De acuerdo a
estimados de la Consultora Apoyo, había una sobreinversión de 28% en flota y de
5.2 veces más en planta, basados en una captura promedio anual de 7 millones
TM.25
1.4 Consolidación y fusiones
Tras el reacomodo del sector durante el primer quinquenio del Siglo XXI y el
incremento de los precios de la harina y aceite de pescado a niveles record (ver
24
25
Resolución Ministerial No 237-2001-PE (julio 2001).
Heeren, C. “Pesca y Economía en el Perú. Aportes e Impactos actuales.” en: Sociedad Nacional
de Pesquería (op. cit) p. 246.
9
Gráfico No. 2), en el período 2006-2008 se produjo una ola de fusiones y
adquisiciones sin precedentes en el sector. Esta etapa se inicia con el reingreso del
Grupo Brescia, uno de los grupos económicos más importantes del país, a quien en
los años setenta se le había expropiado su negocio pesquero. Este grupo bajo su
empresa “Tecnológica de Alimentos” (TASA), adquirió la empresa pesquera más
grande de entonces, SIPESA, la cual contaba con una extensa flota y con plantas a
lo largo del litoral. TASA siguió creciendo mediante la adquisición de empresas y
activos pesqueros, y a mediados del año 2007 contaba con 18 plantas de harina
ubicadas en todo el litoral y con más de 80 embarcaciones industriales, con una
capacidad total de bodega aproximada de 28,000 m326. Así, el Grupo Brescia se
había convertido en el mayor productor de harina de pescado del mundo.
Aunque la magnitud de las adquisiciones de TASA no tenía precedentes, como
tampoco los precios pagados por los activos que adquirieron, la ola de fusiones y
adquisiciones continuó, cambiando de manera importante la estructura de la
industria. Se estaba pasando de una industria con muchos tipos de actores
(empresas grandes, medianas y pequeñas, algunas de ellas independientes (no
integradas), a una industria de grandes pero pocos jugadores, conglomerados
integrados (muchas plantas y grandes flotas) con presencia a lo largo del litoral
nacional. A TASA la siguió Corporación Pesquera Inca (COPEINCA) quien, con
financiamiento y capitales obtenidos en Europa, pasó a ser una sociedad anónima
abierta (listada en la Bolsa de Oslo) y adquirió una serie de empresas pesqueras:
Pesquera Jadrán, Pesquera Ribar, Fish Protein, Pesquera Newton Pacific Fishing
Bussiness, Pesquera San Fermín y Pesquera Industrial El Angel-PIANGESA,
valorizadas en más de US$360 millones27. Así, COPEINCA, con 11 plantas, 67
embarcaciones y una capacidad de bodega de más de 22,000 m3, se convirtió en la
segunda empresa harinera del Perú y, tal vez, en la tercera más grande del mundo.
Gráfico No. 2: Precios de Harina y Aceite de Pescado, 1990-2007
Fuente: Elaboración propia en base a información de PRODUCE.
26
27
Scotiabank. Departamento de Estudios Económicos. “Sector Pesca.” Lima. Octubre, 2007. p.6.
Scotiabank (op. cit.) p. 2.
10
Otros procesos de adquisiciones y fusiones importantes que se dieron durante este
período fueron los de Pesquera Hayduk (que venía saliendo de un proceso de
reestructuración bajo el marco de insolvencia de INDECOPI) que llegó a tener 9
plantas y una capacidad de bodega cercana a 15000 TM. Por su parte, CFG
Investment, subsidiaria de China Fishery Group, adquirió una serie de empresas
entre mediados del año 2006 y el 2007, llegando a tener 7 plantas y 18
embarcaciones. Esta empresa es una de las dos empresas grandes que no es
liderada por capitales nacionales. Finalmente, Pesquera Diamante (un grupo
mediano en los noventa) adquirió otras dos empresas medianas, Corporación Malla y
la Pesquera Polar, y, en asociación con Austral Group, adquirió Corporación del
Mar.28 El proceso de consolidación y fusiones de los años 2006 y 2007, equivalente
a US$ 1,000 millones en adquisiciones, llevó a que siete grandes grupos concentren
el 70% de la producción nacional de harina de pescado (ver Sección 3.1.1).
Claramente, la industria de harina de pescado en el Perú ha sufrido una
transformación mayúscula en los últimos años, muchos de los actores tradicionales
han salido, algunos han regresado y otros se han consolidado y crecido. La Tabla
No.2 muestra la evolución de la industria en los períodos analizados en esta sección.
Como se puede apreciar, desde comienzos de los años noventa se ha producido una
progresiva concentración de la industria. El Indice de Hirschman-Herfindahl (HHI7)
que se presenta en el cuadro sirve para medir el grado de concentración de este
mercado;29 el incremento en su valor confirma la progresiva concentración de la
industria registrada en los últimos diez años.
28
29
Scotiabank (op. cit.) p.6.
Este índice se calcula sumando las cuotas de mercado de cada una de las empresas
concurrentes elevadas al cuadrado. En este caso se calculó para las siete empresas más
grandes, de allí la sigla HHI7.
11
Tabla No. 2: Cambios Estructurales del Sector Pesquero
Período
Estatiza.
del sector
Totales Perú
Plantas o
Grupos
pesqueros
Sub Total
Cap. Planta
TM/hr
Índice HHI7*
Sub Total
Cap. Flota
Acero m3
Índice HHI7*
Capacidad de
planta TM/hr
Cap. bodega
acero m3
Cap. bodega
vikinga m3
Cap. de bod.
Total m3
Nivel captura
o desemb. TM
%
Part.
%
Part.
Mdo.
Flota
Privatización y
Expansión
%
Part.
Mdo.
Flota
1973-1974
Planta Acero
Pesca
Perú
100%
100%
- SIPESA
- Produpesa
- Piangesa
- Austral
- Diamante
- Pacif.Centro
- Hayduk
- Corp.Fish Inter.
- Exalmar
- Del Mar
- Copeinca
13.2%
10.2%
8.4%
7.8%
7.6%
7.3%
4.3%
4.1%
3.7%
3.5%
1.6%
100%
100%
6,682
71.7%
7,250
1994-1996
%
Part.
10,000
242,000
Reestructuración
%
Part.
Mdo.
Flota
Mdo.
Flota
2000 – 2002
Planta
Acero
2006-2007
Planta
Acero
SIPESA
Diamante
Austral
Hayduk
Pacif. Centro
Exalmar
Corp. Fish Inter.
Del Mar
Copeinca
16.2%
12.7%
11.3%
10.6%
9.1%
7.7%
6.4%
4.8%
2.7%
20.2%
6.8%
4.7%
7.8%
4.2%
5.2%
4.1%
3.2%
2.4%
- TASA
- Copeinca
- Hayduk
- CFG
- Diamante
- Austral
- Exalmar
20.4%
14.5%
8.4%
8.2%
8.1%
6.7%
5.9%
15.7%
12.4%
8.1%
5.1%
8.8%
9.0%
6.3%
7,253
81.5%
6,425
72.2%
y Reacomodo
Planta Acero
n/d
%
Part.
-
539
100%
100%
n/d
Fusiones
847
n/d
105,128
10,000
7,250
Cons. y
%
Part.
910
58.6%
115,006
65.4%
595
680
9,320
8,900
8,900
148,400
180,155
177,800
3,300
16,345
32,200
242,000
151,700
196,500
210,000
2’548,200
7’777,200
7’697,500
6’835.000
* Las participaciones de mercado corresponden al último año de cada período.
Fuente: Elaboración propia.
En la actualidad, la mayor parte de las grandes empresas cuentan con más plantas
de las que necesitan y el incremento en la eficiencia de sus operaciones podría
implicar el cierre de algunas de sus plantas. La problemática del exceso de
capacidad de planta instalada y de flota existente, ha sido abordada por
representantes del sector privado, quienes están considerando propuestas de
reformas en el marco regulatorio, como por ejemplo, el establecimiento de cuotas
individuales.30 En este contexto, la dinámica de interacción entre el sector privado y
el gobierno está cambiando, abriendo así una oportunidad para lograr la cooperación
entre ambos sectores para el diseño y la implementación de los cambios necesarios
del marco regulatorio que faciliten el incremento de la eficiencia de la industria como
un todo, garantizando la sostenibilidad de la especie, maximizando la renta del
recurso y negociando la distribución de la misma.
30
%
Part.
Entrevista con Richard Inurritegui, Gerente General de la Sociedad Nacional de Pesquería. Sin
embargo, todavía no existe consenso sobre si las cuotas individuales deberían ser transferibles
(ITQ por sus siglas en inglés) o no y, menos aún, sobre el mecanismo a utilizarse para la
transición al nuevo régimen.
12
2. CAMBIOS EN EL MARCO REGULATORIO
Tal como se documentó anteriormente, el desarrollo del sector pesquero en el Perú,
específicamente el de la pesquería de la anchoveta, ha atravesado tanto por auges
productivos como por declives financieros y ecológicos. No es de sorprender que
estos puntos de quiebre hayan sido acompañados por cambios en las políticas
regulatorias, que influyeron, tanto positiva como negativamente, en el desempeño del
sector.
La pesca industrial en el Perú es una actividad extractiva-productiva relativamente
joven en el país (en comparación con la minería o el petróleo, por ejemplo). Recién
en 1971, se aprobó un primer marco regulatorio integral: la Ley General de la Pesca
(D.L. No. 18810). Dicha Ley sufrió grandes cambios a lo largo de los años, y fue
actualizada por tercera vez en 1992. El marco legal vigente contiene un conjunto de
normas generales para administrar la pesca, promover el beneficio económico y
garantizar su sostenibilidad.31 Entre dichas normas se encuentran las cuotas
globales de captura (en contraposición a las cuotas individuales), temporadas de
captura (períodos de veda), protección de especies juveniles, establecimiento de
zonas prohibidas o de reserva, así como métodos de extracción. El Ministerio de la
Producción, PRODUCE, -antes Ministerio de Pesquería- se encarga de velar por la
aplicación de las mencionadas normas generales, dictar planes de ordenamiento
pesquero por tipo de especies y emitir normativa específica, tales como los permisos
y licencias de pesca, así como de supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las
mismas.
Por otro lado, el Instituto del Mar del Perú, IMARPE, (creado en el año 1960, bajo el
nombre de Investigaciones de Recursos Marinos, IREMAR) juega un rol protagónico
en la administración del sector, dado que tiene la responsabilidad de supervisar y
controlar la sostenibilidad de la biodiversidad y de los ecosistemas marinos. Como
organismo de investigación, el IMARPE brinda recomendaciones biológicas y
técnicas al Ministerio de la Producción, entre ellas el establecimiento de las cuotas
anuales de captura permisibles y las temporadas de veda, a fin de evitar la
sobreexplotación de las especies marinas.
En lo que respecta a la pesquería de la anchoveta, y dado el constante incremento
de la capacidad de extracción y de producción de harina y aceite de pescado de las
últimas décadas, no es sorprendente que el marco regulatorio haya evolucionado de
uno orientado al fomento industrial y atracción de inversiones (crecimiento de flota y
modernización de plantas), hacia otro centrado en el cuidado de la biomasa, el
control de la sobrecapacidad de flota y de plantas (restricción de captura, prohibición
de nuevas licencias y autorizaciones para embarcaciones y plantas), y en la
protección de los ecosistemas marinos (programas de adecuación al medio ambiente
y estudios de impacto ambiental).
31
El Anexo 1 presenta un resumen de la normativa relativa a la pesquería de anchoveta en el Perú.
13
2.1 Regulación Actual de la Captura de Anchoveta
Una pieza central de la regulación es la Cuota Global de Captura Permisible, pues si
bien ésta es calculada por IMARPE con base en el comportamiento de la biomasa y
a condiciones oceanográficas, entre otros aspectos técnicos, el carácter de cuota
global (en contraposición a individual) ha influido fuertemente en el crecimiento de
flota. En efecto, debido a que la pesca es permitida desde el inicio de la temporada
hasta que se cubra la cuota (o, alternativamente, hasta que se identifique presencia
importante de juveniles32 en los desembarques), independientemente de quién
pesque, las embarcaciones han tratado de capturar la mayor cantidad de pescado en
el menor tiempo posible.33 Esto ha motivado a las empresas a ampliar su flota, tanto
en número de embarcaciones, como en capacidad de bodega.
Esta carrera por el pescado o “carrera olímpica” no sólo ha puesto en riesgo la
sostenibilidad del recurso, sino también ha reducido la eficiencia de la flota y, en
consecuencia, ha afectado negativamente la rentabilidad del sector. Esto se
manifiesta en el número de días efectivos de pesca de la flota. Así, el crecimiento de
la flota y la agudización de la carrera olímpica determinó que de los casi 270 días
que las embarcaciones salieron de pesca en 1986, éstos se redujesen a 50 días en
el año 2007. (Ver Gráfico No. 3.)
Gráfico 3: Capacidad de Bodega y Días Efectivos de Pesca, 1990 – 2007
Fuente: Elaboración propia en base a información del IMARPE.
32
33
La anchoveta en su madurez puede alcanzar aproximadamente 18 cm y se consideran juveniles
cuando miden menos de 8 cm.
Este comportamiento se conoce como “carrera olímpica”.
14
La reducción en el número de días efectivos de pesca, corresponde a períodos más
extensos de veda, los que, a su vez, obedecen a la agudización de la carrera por el
pescado a que ha llevado el régimen de cuota global de pesca.
En un inicio, las vedas estuvieron destinadas a evitar la captura en las dos
temporadas más importantes de desove de la anchoveta: la primera en el verano
austral (febrero-marzo) y la segunda en el invierno (agosto-setiembre). Sin embargo,
más recientemente, la duración de las vedas se ha extendido: la primera, a los
meses de enero a marzo, para proteger el crecimiento de los juveniles; y la segunda
a los meses de julio a octubre, para proteger el stock reproductivo.34
La regulación de la extracción de la anchoveta también se ha regido por las
diferentes características del ecosistema marino peruano, el cual presenta dos
principales zonas a lo largo del litoral nacional: (i) Zona Norte/Centro, que va desde
la frontera norte con el Ecuador hasta el paralelo 16°S (puerto de Atico), donde se
realiza la mayor parte de la reproducción y crecimiento de la especie, y presenta gran
abundancia de cardumen; y (ii) Zona Sur, que va desde el paralelo 16°S hasta la
frontera sur con Chile, en la cual el zócalo marino se acerca a la costa y hay una
menor presencia de cardumen. Estas zonas corresponden a diferentes corrientes
marinas y constituyen dos hábitats diferentes, por lo que las autoridades hablan de
dos stocks de anchoveta a lo largo del litoral peruano.
Es importante resaltar que la Cuota Global de Pesca Permisible sólo se aplica a la
zona norte/centro, la cual está regulada por las vedas mencionadas en los párrafos
anteriores. En contraposición con lo anterior, en la zona sur no existe una cuota
global de pesca; se puede pescar todo el año, a excepción de aquellos períodos
donde se identifique presencia de juveniles en los desembarques, en los cuales se
imponen vedas cortas. La lógica detrás de no tener cuotas en la zona sur, no es que
la anchoveta en este hábitat no requiera ser protegida de la sobreexplotación, sino se
arguye que el Perú no debería prohibir la pesca de sus armadores en el sur, pues lo
que estaría haciendo es proteger el cardumen para que éste sea luego capturado en
Chile.
Otra diferencia regulatoria entre ambas zonas se refiere a la restricción de las cinco
millas marinas reservadas para la pesca artesanal. El DS 012-2001-PE estableció
que la pesca industrial debía realizarse en aguas fuera de las primeras cinco millas
de la costa, la cual está reservada a la pesca artesanal y de menor escala. Por un
lado, se prohíbe la pesca industrial en las primeras cinco millas a fin de proteger la
rica biodiversidad marina que existe en estas aguas relativamente poco profundas, la
cual es apta para la pesca artesanal, y por otro lado, en la zona norte/centro del Perú
la anchoveta recién se encuentra a unas 50 ó 60 millas de la costa. Sin embargo,
esto no sucede en la Zona Sur, donde el zócalo continental cae verticalmente,
34
Fuente: IMARPE, página web 2007 http://www.imarpe.gob.pe/imarpe/pelagicos/anch_mar07.pdf e
International Fishmeal and Fish Oil Organization, Datasheet 2007.
15
logrando aguas muy profundas a una distancia mucho más cerca de la costa que en
la zona norte/centro, permitiendo así que la anchoveta habite a poca distancia del
litoral.
Por este motivo, recientemente se creó un régimen especial (DS 003-2008PRODUCE) por el cual se autoriza la realización de pesca industrial dentro de las
primeras cinco millas marítimas en el sur del Perú (Arequipa, Moquegua y Tacna), en
las denominadas “Zonas Especiales de Pesca”. Un aspecto importante e innovativo
de esta norma es que las embarcaciones pesqueras que se acojan a este régimen
especial deberán contribuir a un Fondo administrado por los pescadores artesanales
US$ 300 dólares mensuales por derecho de pesca y 10 soles (aproximadamente
US$ 3.50) por TM desembarcada en los puertos de estas zonas especiales, así
como cumplir con otras disposiciones adicionales contempladas en el Decreto
Supremo.
2.2 Regulación sobre Flota Anchovetera y Plantas de Harina
Con el objetivo de controlar el sobredimensionamiento del sector pesquero de la
anchoveta, con la Ley No. 25799 de 1992 (artículo 24) y su posterior Reglamento,
D.S. No. 012-2001-PE (artículo 12), se suspendió la expedición de licencias de
pesca para especies hidrobiológicas plenamente explotadas (como la anchoveta) y,
desde entonces, sólo debían otorgarse licencias a embarcaciones que sustituyesen a
otras, con la misma capacidad total de bodega (la norma permitía consolidar
permisos de pesca de embarcaciones relativamente pequeñas en embarcaciones de
mayor tamaño, pero el crecimiento neto de la capacidad de bodega de la flota debía
ser nulo). Sin embargo, en esa época el sector estaba en pleno auge y, en ese
contexto, la inversión privada, potencializada por un fácil acceso al crédito y
acompañada por un débil y corrupto aparato estatal, llevó a que la capacidad de
bodega creciese de manera progresiva, a pesar de la promulgación de la ley y de su
reglamento (ver Gráfico No. 4).
16
Gráfico No. 4: Evolución de la Flota Anchovetera
Fuente: Elaboración propia en base a datos del PRODUCE e IMARPE.
De manera concordante con el intento de limitar el crecimiento de la flota formal
dedicada a la pesca para CHI, a mediados de los años noventa se inició el proceso
para formalizar la flota de madera dedicada ilegalmente a la pesca para CHI,
denominada flota “vikinga”. La flota vikinga estaba compuesta por embarcaciones de
madera relativamente pequeñas, que habían crecido y operado al margen de la
regulación pública. Tomando en cuenta el Censo y Programa de Verificación de
Capacidad de Bodega de 1996, que confirmó la existencia de 82 embarcaciones
vikingas, en 1998 se aprobó la Ley No. 26920, con el objetivo de regularizar la
situación de las embarcaciones de madera ilegales con una capacidad de bodega
entre 32 m3 y 110 m3. Sin embargo, debido a demoras en la regulación de la
referida ley y a que se dieron posteriores ampliaciones para el registro de la flota
vikinga, el listado oficial donde se encontraban dichas embarcaciones recién se
publicó en el año 2003 (R.M. No. 285-2003-PRODUCE). Durante este lapso la flota
vikinga “creció” de 82 embarcaciones en 1996 a cerca de 600 en el 2003.35
Con respecto al ordenamiento de las plantas de harina y aceite de pescado,
inicialmente en el 2001 se prohibió la instalación y aumento de la capacidad de las
plantas de harina de pescado estándar y de alto contenido proteico (R.M. No. 2182001-PE). Más adelante, en el 2003 y 2004, debido a la alta contaminación y presión
ambiental, se prohibió el traslado físico o cambio de ubicación de plantas
procesadoras a los puertos de Paita, Sechura, Chimbote, Coishco, Huacho,
Chancay, Callao y Pisco (Paracas) (R.M. No. 449-2003-PRODUCE) y del Puerto de
Malabrigo (R.M. No. 047-2004-PRODUCE). Y, finalmente, en marzo del 2008 la
prohibición se extendió hacia todo el litoral (R.M. No.395-2008-PRODUCE).
35
Muchas de las más de 500 embarcaciones vikingas que se adicionaron al listado oficial entre 1998
y el 2003 se debieron a casos interpuestos ante el Poder Judicial por parte de los armadores en
contra de PRODUCE, en los cuales argumentaban la existencia y su actividad pesquera previa a
la elaboración de dicho listado, entre otros subterfugios administrativos y legales.
17
2.3 Otra Regulación Ambiental
En el intento de proteger la biomasa y el ecosistema marino de la alta concentración
de unidades de producción en los puertos, los Programas de Adecuación de Medio
Ambiente (PAMA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) fueron establecidos en
1994 e implementados en el sector pesca a partir de 1995. El PAMA se empieza a
exigir a plantas existentes mientras que los EIA para las nuevas, ambos instrumentos
destinados a evitar, reducir, controlar y revertir el impacto ambiental generado por las
actividades pesqueras.
En forma adicional a las normativas ambientales que regulan la actividad de CHI, el
Estado aprobó otras normas para la actividad de CHD que afectaron a la industria de
la anchoveta. Específicamente, en el año 2006, se reguló el manejo de los residuos
sólidos de los productos hidrobiológicos provenientes de la industria de CHD (RM
205-2006-PRODUCE), mediante el aprovechamiento de éstos en la operación de
plantas de harina de pescado “residual”.
A pesar de los avances en la protección ambiental, la normativa sobre residuos y
efluentes de la industria de CHI, seguía pendiente. Finalmente, en el pasado mes de
abril, y luego de muchos años de espera, se aprobó la norma sobre los Límites
Máximos Permisibles (LMP) para efluentes que van al mar producto de la industria
de harina y aceite de pescado (DS-010-2008-PRODUCE). .
Los industriales pesqueros tendrán que adoptar un sistema integrado de tratamiento
y disposición final de los efluentes generados a partir de su proceso productivo, a fin
de cumplir con las concentraciones establecidas de aceites y grasas, sólidos
suspendidos, demanda bioquímica de oxígeno y acidez o alcalinidad. Para tal fin, los
industriales tendrán un período de adecuación para cumplir con los LMP de no mayor
a 4 años de aprobada la actualización del respectivo Plan de Manejo Ambiental.
Asimismo, según declaraciones recientes del Ministro de la Producción, a fines del
mes de junio del presente año, se estaría aprobando mediante Decreto Supremo los
límites máximos permisibles para emisiones atmosféricas de la industria de la harina
y aceite de pescado, debido a lo cual los industriales tendrán que instalar filtros y
chimeneas especiales en sus plantas.
Ambos instrumentos son una clara señal de la voluntad política de elevar los
estándares ambientales de los ecosistemas locales y reducir la contaminación. No
obstante, dichos instrumentos ambientales demandarán un alto reto en la
coordinación multisectorial entre el PRODUCE, el recientemente creado Ministerio
del Ambiente (que incluye el Consejo Nacional del Ambiente y la Dirección General
de Salud Ambiental) y la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del
Ministerio de Defensa, entre otros.
18
2.4 Sistemas de Control
La carrera olímpica provocó por muchos años una serie de actividades pesqueras
ilegales, entre ellas cae destacar: embarcaciones sin licencia para pescar, barcos
pescando más del tonelaje autorizado, pesca de especies prohibidas para el CHI
(jurel, caballa, sardina), barcos usando licencias de otras embarcaciones,. Estas
actividades ilegales fueron realmente significativas; por ejemplo, se estimó que el
volumen ilegalmente capturado representó el 20% del stock oficial en el año 2003,.36
Para enfrentar tal estructura de ilegalidad, en el año 2003, el Estado y el sector
privado se comprometieron en el desarrollo del “Programa de Control y Vigilancia de
la Pesca y Desembarque”. En octubre de ese mismo año se aprobó dicho programa
y a partir de entonces se controla más efectivamente la pesca en los puntos de
desembarque, dado que se implementó la vigilancia electrónica del sistema de
pesaje (DS 027-2003-PRODUCE). A tal fin, el gobierno contrató en el año 2004 a la
certificadora privada SGS para implementar dicho programa y entregar el reporte
estadístico a las autoridades respectivas. Los productores privados, luego, acordaron
pagar el servicio de SGS en función al peso del pescado capturado.37
Asimismo, en el año 2006, se volvió obligatorio tener instalado en toda la flota
pesquera el Sistema de Seguimiento Satelital, SISETAT (DS 008-2006-PRODUCE),
que no es más que la incorporación de un equipo georeferencial a bordo de las
embarcaciones (Sistema de Posicionamiento Global, o GPS por sus siglas en inglés)
que permite a las autoridades localizar geográficamente a cada una de las
embarcaciones. Si bien se ha considerado estos esfuerzos como un paso importante
en el control y cumplimiento de las normas, aún se producen violaciones a las
normas (p.e., embarcaciones que colocan su GPS en lanchas pequeñas mientras
pescan en zonas restringidas o captura de especies prohibidas o con aparejos no
autorizados). No obstante, se han impuesto sanciones importantes a los infractores
que se han detectado y se ha producido un gran avance en el control y vigilancia en
el sector pesquero.
36
37
Prospecto de COPEINCA 2007, pag 34.
COPEINCA, Prospecto 2007.
19
3. LA PESQUERÍA DE ANCHOVETA EN EL PERÚ: HACIA UNA TAXONOMÍA
Este capítulo presenta una taxonomía de la pesquería de anchoveta en el Perú a
fines del año 2007. Debido a que la mayor parte de las empresas pesqueras en el
Perú poseen tanto plantas procesadoras de harina y aceite de pescado como
embarcaciones, es decir, son empresas “integradas”, se ha considerado conveniente
primero presentar una clasificación de las empresas en función a su tamaño, así
como a la cobertura geográfica de sus plantas. En base a esto se ha clasificado a
las empresas en tres categorías: (i) empresas grandes con cobertura nacional; (ii)
empresas medianas con cobertura regional; y (iii) empresas pequeñas.
Luego se presenta una clasificación de la flota pesquera para CHI, dividida en dos
categorías: (i) embarcaciones de acero; y (ii) embarcaciones “vikingas”. A diferencia
de las embarcaciones con cascos de acero, las embarcaciones vikingas son
embarcaciones de madera y de menor tamaño, con bodegas que fluctúan dentro de
un rango de 32 m3 a 110 m3. Esta sección termina con una clasificación de las
plantas de procesamiento, en función a la calidad de harina de pescado procesada:
(i) alto contenido proteico; (ii) convencional; y (iii) residual.
3.1 Empresas Pesqueras
A fines del año 2007 la industria anchovetera peruana estaba conformada por un
total de 145 plantas de harina y aceite de pescado, con una capacidad de
procesamiento de 8,909 TM/hr y por una flota de 1,178 embarcaciones, cuya
capacidad de bodega total era de aproximadamente 210,000 m3. Como se describió
en la sección 2.2, la emisión de nuevas licencias, tanto de plantas como de flota, se
encuentra prohibida desde 1992. Por ello, una empresa que desease ampliar su
capacidad de procesamiento o su flota, estuvo obligada a adquirir plantas o
embarcaciones de otra empresa existente.38 Esto, junto a los altos precios de la
harina y aceite de pescado, y la consecuente alta rentabilidad del sector, habría
motivado la ola de fusiones y adquisiciones que se describió en la sección 1.4.
Tal como se señaló en la sección 2.1, el régimen regulatorio de la pesquería de
anchoveta vigente en el Perú, hace inevitable la "carrera por el pescado" originando
que las empresas busquen tener un gran tamaño de flota a fin de garantizar la mayor
participación de la cuota anual total de pesca. Asimismo, dado que el recurso
anchoveta se traslada a lo largo del litoral (no siempre se pesca en la misma zona
geográfica), muchas empresas han considerado conveniente tener plantas
distribuidas a lo largo de la costa, con el objetivo de tener por lo menos una planta
cerca a la zona de pesca y así garantizar un mejor estado de la anchoveta.
38
Como se vio, la normativa de esta década no limitó el crecimiento de la flota vikinga. Sin embargo,
las grandes empresas no buscaban crecer en flota a través de embarcaciones con cascos de
madera.
20
En la taxonomía propuesta, las empresas grandes con cobertura nacional son
aquellas que han sido exitosas en perseguir ambos objetivos. Las empresas
medianas son aquellas que tienen un tamaño importante de capacidad de
procesamiento y de capacidad de bodega, pero no tienen presencia de plantas a lo
largo de toda la costa, mientras que las empresas pequeñas, integradas o no, son
aquellas de tamaño relativamente reducido. A continuación, se presentan los
principales grupos pesqueros que pertenecen a estas categorías.
3.1.1 Empresas Grandes con Cobertura Nacional
Son aquellas empresas que cuentan con flota y planta procesadoras a lo largo del
litoral del Perú. La Tabla No. 3 presenta información sobre la capacidad de
procesamiento de las plantas de harina de estas empresas, así como del tamaño de
bodega de su flota anchovetera (de acero).
Tabla No. 3: Las Empresas Grandes en el 2007
COMPAÑÍA
TASA
Copeinca
Austral
Diamante/Malla Polar
Hayduk/Garrido
Exalmar
Chinese Fishery
Group
SUBTOTAL
TOTAL NACIONAL
ACERO
Capacidad Particip.
No. de
de Plantas Nacional
Plantas
TM/hr
(%)
18
1,814
20.4%
11
1,288
14.5%
6
597
6.7%
7
720
8.1%
9
748
8.4%
6
523
5.9%
No. de
Embarc.
de Acero
80
67
32
42
40
27
Flota
Bodega
m3
27,831
21,935
16,009
15,580
14,196
11,150
Particip.
Nacional
Acero(%)
15.7%
12.4%
8.1%
5.1%
8.8%
9.0%
7
726
8.2%
18
8,305
6.3%
64
6,416
72.2 %
306
115,006
65.4%
145
8,909
623
177,800
Fuente: Elaboración propia, en base a información de la SNP, IMARPE y PRODUCE.
Como se puede apreciar, a finales del año 2007 las 7 empresas más grandes del
país eran propietarias de 64 plantas, que representaban el 72.2% de la capacidad de
procesamiento de pescado de toda la industria. Asimismo, la flota de estas
empresas estaba compuesta por 306 embarcaciones, que representaban el 65.4%
de la capacidad de bodega total de la flota nacional de acero (y el 55% de la flota
total, incluyendo las embarcaciones vikingas).
3.1.2 Empresas Medianas con Cobertura Regional
Son aquellas empresas que cuentan con un tamaño importante de flota y plantas
procesadoras (empresas integradas) en zonas específicas del litoral. En la Tabla No.
4 se muestra que sólo 4 empresas calzaban dentro de esta categoría, y que su
21
participación dentro de la capacidad de procesamiento nacional era de 7.3%,
mientras que el tamaño de bodega de su flota sólo representaba el 5.6% de la
capacidad de bodega total de la flota nacional de acero (o el 4.7% de la flota total,
incluyendo las embarcaciones vikingas).
Tabla No.4: Las Empresas Medianas en el 2007
COMPAÑÍA
Pacífico Centro
Cantabria
Alejandría
Capricornio
SUBTOTAL
TOTAL NAC. ACERO
Número Capacidad Particip.
de
de Plantas Nacional
Plantas
TM/hr
(%)
4
2
1
1
8
145
416
152
40
60
668
8,909
4.7%
1.7%
0.4%
0.5%
7.3%
Zona
Norte y
Centro
Norte
Centro
Centro
No. de
Flota
Particip.
Embarc. Bodega Nacional
Acero
m3
Acero(%)
13
11
7
6
37
623
3,848
2.2%
3,287
1,738
1,016
9,889
177,800
1.8%
1.0%
0.6%
5.6%
Fuente: Elaboración propia, en base a información de la SNP, IMARPE y PRODUCE.
Cabe mencionar que la casi desaparición de esta especie de “clase media” de
empresas pesqueras es un fenómeno relativamente reciente. En efecto, antes de la
consolidación de la industria analizada en la sección 1.4, se encontraban dentro de
esta categoría: Pesquera Jadrán, Pesquera Ribar, Fish Protein, Pesquera Newton,
Pacific Fish Business, Corporación del Mar, Pesquera Polar, Corporación Maya,
Pesquera Alexandra, Pesquera Industrial el Ángel y Epesca; sin embargo, éstas
fueron absorbidas por las empresas grandes. En las palabras de un experto del
sector: “los pescados grandes se comieron a los pescados chicos”, aunque cabe
aclarar que el apetito de los pescados grandes estuvo centrado más en las empresas
medianas que en las pequeñas.
3.1.3 Empresas Pequeñas
Son aquellas empresas que cuentan con una flota reducida y/o con plantas
procesadoras de tamaño limitado. La Tabla No.5 presenta la distribución geográfica
de las 64 plantas que entran en esta categoría y muestra que las 280 embarcaciones
de acero pertenecientes a las empresas pequeñas representaban el 29.8% de la
capacidad de bodega total de la flota de acero (o el 25.2% de la flota total, incluyendo
las embarcaciones vikingas).
22
Tabla No. 5: Las Empresas Pequeñas en el 2007
N° de Capacidad Partic. N° de
Flota
Partic.
ZONA
TIPO DE PLANTA
Plantas de Plantas Nac. Embarc. Bod.
Nac.
TM/hr
(%)
Acero
m3
Acero(%)
Alto contenido proteínico
7
312
NORTE Convencional
21
510
Residual
17
136
Alto contenido proteínico
5
298
CENTRO Convencional
10
217
Residual
6
24
Alto contenido proteínico
2
140
SUR
Convencional
5
188
Residual
0
0
SUB TOTAL
73
1,825
20.5%
280
52,905
29.8%
TOTAL NAC. ACERO
145
8,909
623
177,800
Fuente: Elaboración propia, en base a información de la SNP, IMARPE y PRODUCE.
3.2 Flota
La flota industrial (para CHI) dentro del sector anchovetero está constituida por dos
tipos de embarcaciones: (i) aquéllas con cascos de acero que se encuentran
reguladas por el Decreto Ley N°25977, cuya capacidad de bodega fluctúa en un
rango de 33 m3 a 850 m3; y (ii) las embarcaciones “vikingas”, con cascos de
madera, cuya capacidad de bodega se encuentra en un rango de 32 m3 a 110 m3 de
acuerdo al Ley No. 26920 de 1998.
3.2.1 Embarcaciones de Acero
A fines del año 2007 existían 623 embarcaciones de acero, con una capacidad total
que bordeaba los 177,800 m3, lo que representaba 84.7% de la capacidad de
bodega de toda la flota anchovetera (incluyendo a las embarcaciones con casco de
madera). Cabe anotar que siete empresas concentraban aproximadamente el 65%
de la capacidad de la flota de acero y, a su vez, que el 84% de las embarcaciones
con sistema de enfriamiento RSW (Refrigerated Sea Water) pertenecían a estas
empresas. Este sistema permite preservar la calidad del pescado, desde su captura
hasta la planta donde será procesada, y lograr desembarques con mayor calidad y
precio.
Las embarcaciones de acero se han clasificado en dos categorías: (i) aquéllas con
una bodega inferior a los 300 m3; y (ii) embarcaciones con una capacidad de bodega
igual o superior a los 300 m3. El criterio de corte (300 m3) se basa en el hecho que
en el mercado se paga un “premio” por metro cúbico de bodega si es que la
23
embarcación pertenece a la segunda categoría,39 siendo el “premio” un reflejo de las
eficiencias de una embarcación de mayor tamaño.
La Tabla No. 6 muestra la distribución de la flota de acero, según el tamaño de
embarcación. Como se puede apreciar, el 65% de la capacidad de bodega
corresponde a embarcaciones con bodegas mayores a los 300 m3. Esto refleja la
consolidación de la flota en embarcaciones de mayor tamaño y más eficientes. De
hecho, durante los últimos quince años se construyeron embarcaciones de mayor
tamaño en base a la consolidación de permisos de pesca otorgados para
embarcaciones de menor tamaño que se estaban retirando de la flota pesquera y,
más importante aún, en base a los nuevos permisos de pesca que se otorgaron
durante estos años, los que se concedieron a pesar de la normativa vigente que
prohibía la expansión de la flota.
Tabla No 6: Distribución de las Embarcaciones de Acero, Año: 2007
Tamaño
< 300 m3
> 300 m3
TOTAL
623
N° de embarcaciones:
334
289
177,800
Total cap. Bodega M3:
62,540
115,260
100%
% Participación M3
35%
65%
Fuente: Elaboración propia, en base a información de la SNP, IMARPE y PRODUCE.
En efecto, tal como se vio en la sección 2.2, en 1992 se había prohibido la expansión
de la flota industrial y el D.S. No. 017–92–PE había establecido que las nuevas
embarcaciones sólo podían ser introducidas como reemplazo de una existente. El
sobredimensionamiento de la flota ya era un hecho conocido por todos a comienzos
de los años noventa. Sin embargo, en la práctica esta normativa no impidió el
crecimiento de la flota de acero. En la Tabla No.2 se aprecia que la capacidad de
bodega de ésta creció en más de 20% entre 1996 y 2002. En la práctica, los
armadores interesados y las autoridades de turno encontraron la forma legal de
sacarle la vuelta a la ley (excepciones, normas especiales, etc.).
3.2.2 Flota vikinga
El crecimiento de la capacidad de bodega fue más dramático en el caso de la flota
vikinga, aquélla compuesta por embarcaciones con casco de madera con una
capacidad de bodega entre 32 m3 y 110 m3. La flota vikinga aumentó de 82
embarcaciones en 1996 a cerca de 600 embarcaciones en el año 2003, mientras que
su capacidad de bodega se incrementó en casi nueve veces durante el mismo
período y, en la actualidad, representa aproximadamente el 15% del total de la
capacidad de bodega de la flota peruana.40 (Ver Gráfico No. 5).
39
40
Fuente: Entrevista con el Dr. César Torres, especialista en fusiones y adquisiciones del sector.
En el Censo de 1996 se listó 82 embarcaciones vikingas, con una capacidad de bodega total de
3,300 m3; en el año 2003, mediante Resolución Ministerial No. 285-2003-PRODUCE, se
reconoció a 598 embarcaciones de madera como legales y en el año 2006, la capacidad de
bodega de la flota vikinga que efectivamente pescó anchoveta representó 33,123 m3.
24
Gráfico No. 5: Embarcaciones vikingas (capacidad de bodega)
Fuente: Elaboración propia, en base a información de IMARPE y SNP.
Un aspecto notorio y paradójico es que este crecimiento se dio en un contexto en
que se aprobaron normas para formalizar y ponerle un coto al crecimiento de la flota
informal destinada a la pesca para CHI. En efecto, tal como se describió en la
sección 2.2, las demoras en la regulación de la Ley No. 26920 y las ampliaciones
para el registro de la flota vikinga, permitieron que el número de embarcaciones
ilegales que se estaba legalizando creciese de manera desmesurada. Esto fue
claramente en contra del espíritu de la ley y se vio facilitado por diversos artificios
administrativos y legales (algunos podrían argumentar que se debió a actos de
corrupción).41
3.3 Plantas
A fines del año 2007, el Perú contaba con 145 plantas de harina de pescado activas,
con una capacidad de procesamiento total de 8,909 TM/hr. Las plantas pueden
clasificarse en tres tipos, de acuerdo a la tecnología que utilicen. El primer tipo de
plantas son las convencionales (FAQ), que utilizan el secado bajo el fuego directo y
obtienen harina estándar, con un porcentaje de proteínas de alrededor del 64%. Las
segundas, son las de alto contenido proteico (ACP) o de secado indirecto, que
mediante un proceso de secado indirecto del pescado (vapor y aire caliente),
obtienen harinas con un mayor nivel de proteínas y digestibilidad, lo que se ve
reflejado en el mayor precio de las harinas especiales (harinas prime y super
41
Fuente: Entrevista con el Sr. Walter Diaz del Vice-Ministerio de Pesquería. Marzo, 2008.
25
prime).42 El tercer tipo de plantas son las residuales, que procesan los residuos y
descartes de especies hidrobiológicas generados en los desembarcaderos
pesqueros y en las plantas de procesamiento de consumo humano directo con el fin
de aprovechar integralmente los residuos hidrobiológicos.43 En la industria pesquera
peruana, los tres tipos de plantas antes descritos representan el 57%, 28% y 15%,
respectivamente, del total de plantas harineras. Sin embargo, en términos de
capacidad de procesamiento, estas tres categorías representan el 58%, 40% y 2%,
respectivamente.
Tabla No. 7: Plantas de Harina de Pescado en el 2007
% de Participación
PLANTAS
Numero Capacidad TM/hr
en TM/hr
Convencional (FAQ)
82
5,170
58%
Alto contenido proteico
40
3,579
40%
Residual
23
160
2%
145
8,909
100%
TOTAL
Fuente: Elaboración propia, en base a información de la SNP y PRODUCE.
Las siete empresas grandes consideradas en la Tabla No. 3 concentran más del 70%
de la capacidad del procesamiento de toda la industria y son propietarias del 80% de
las plantas con alto contenido proteico. Como se vio, esta alta concentración se
explica por la reciente ola de fusiones y adquisiciones en el sector. Sin embargo, los
desembolsos de capital en la industria harinera todavía no se han visto traducidos en
mejoras sustanciales de planta, ya que aproximadamente sólo el 40% de las plantas
producen harina de alto contenido proteico.
Históricamente, más del 80% del total de la captura de anchoveta se concentra en la
región norte (Paita, Parachique, Bayovar, Chicama, Salaverry, Coishco, Chimbote,
Samanco, Casma, Huarmey) y región centro (Supe, Vegueta, Huacho, Chancay,
Callao, Pucusana, Tambo de Mora, Pisco). De ahí que no es sorprendente que las
plantas procesadoras también estén más concentradas en estas regiones.
Aproximadamente el 70% de las plantas de transformación se encuentran en
regiones con mayores recursos de pesca - Ancash, Lima e Ica. El Gráfico No. 6
presenta la distribución geográfica de las plantas productoras de harina de pescado
en el litoral peruano.
42
43
Estas cualidades también se deben a sus bajos niveles de histamina, que resulta de un adecuado
manipuleo y preservación del pescado que entra al proceso.
Es importante mencionar que las plantas residuales, por su baja participación en el procesamiento
de la harina de pescado, no forman parte del análisis posterior que se realiza en este informe.
26
Gráfico No. 6: Distribución geográfica de las plantas
Fuente: Prospecto 2008, Copeinca.
3.4 El Sobredimensionamiento de la Industria
Tal como se discutió en las secciones anteriores, la pesquería de anchoveta en el
Perú se encuentra sobredimensionada. El otorgamiento de permisos de pesca y de
establecimiento de plantas de harina durante los últimos quince años, junto a una
normativa caracterizada por el sistema de cuota global de pesca (en contraposición
al de cuotas individuales) ha exacerbado la “carrera por el pescado” y ha conducido a
temporadas cada vez más reducidas de pesca (o a vedas más prolongadas).44 Por
ejemplo, el número de días de pesca se ha ido reduciendo de cerca de 190 días por
año a comienzos de los años noventa, a sólo 50 días en el año 2007 (este número
podría reducirse aún más en el 2008, dado que en la primera temporada de pesca se
capturó 2.4 millones de TM de anchoveta en sólo 16 días45).
Con el objeto de tener una idea de la magnitud del sobre-dimensionamiento, se
procedió a realizar una estimación considerando la capacidad instalada y unas
44
45
Ver Gráfico No. 3.
Según R.M. 434-2008-PRODUCE, el período de la actividad pesquera estaba programado para
20 días y con una captura de 2 millones de toneladas. No obstante, en sólo 16 días se capturó
18% más de lo programado y se cerró la temporada de pesca.
27
condiciones ideales de pesca (con alto nivel de reposición y crecimiento de la
especie y sin presencia del Fenómeno de El Niño, FEN). Según el IMARPE, el
rendimiento máximo sostenible (RMS) de la anchoveta en el Perú es de 8 millones
de TM anuales. Por otro lado, la capacidad total de bodega de la flota en el año
2007 fue aproximadamente 210,000 m3, lo que convertido a TM representa una
capacidad de pesca de 187,600TM. Teniendo en cuenta que un viaje de pesca tiene
una duración aproximada de 20 horas (un viaje por día, en la práctica), en teoría, la
flota podría pescar el máximo volumen sostenible de anchoveta en 43 días y
permanecer inactiva el resto del año.
Sin embargo, esto supone que las
embarcaciones pescan el 100% de su capacidad de bodega en todos los viajes, lo
cual es irreal, pero da una primera idea de la magnitud del sobredimensionamiento.
Para refinar este cálculo, es necesario tomar en consideración que no se puede
pescar todo el año debido a que la preservación de la especie (y la consecuente
sostenibilidad de la pesquería) requiere de períodos de veda durante los meses de
desove de la anchoveta y aquellos en que hay una gran presencia de alevinos y
juveniles. Así, se supone que sólo se puede pescar seis meses al año. De manera
similar, se toma en cuenta que las embarcaciones no pescan con una eficiencia del
100% (las bodegas no se llenan al tope en todos los viajes de pesca). Por lo tanto, si
se supone una eficiencia de la flota de 80% y 180 días de pesca, la flota podría
pescar 27.0 millones de TM al año, mientras que, si la eficiencia baja al 60%,
entonces la flota podría pescar 20.3 millones de TM anuales de anchoveta.46
Claramente, estas cifras muestran la magnitud del exceso de flota. La Tabla No. 8
presenta un rango de estimados del exceso de flota, para dos escenarios: el de un
RMS de 8 millones de TM anuales y la cuota total permitida (CTP) para el año base
de este estudio (2006), de sólo 5.9 millones de TM.
Tabla No. 8: Estimados del Exceso de Flota
Eficiencia de Flota:
Medición de exceso en relación a:
Exceso de Capacidad de Bodega de la Flota
Capacidad de Bodega Actual / Capacidad
Óptima
Fuente: Elaboración propia.
80%
RMS
70.4%
60%
RMS
60.5%
80%
CTP 2006
78.2%
60%
CTP 2006
70.9%
3.4
2.5
4.6
3.4
Como se puede apreciar, la magnitud del exceso de flota es significativamente alto:
fluctúa entre 60% y 78%; lo que quiere decir que el tamaño de la capacidad de
bodega de la flota actual representa entre 2.5 y 4.6 veces el nivel óptimo.47
46
47
Los estimados se obtienen de multiplicar 187,600 TM de capacidad por día de pesca de la flota
por el número de días de pesca (180) por el factor de eficiencia (0.8 y 0.6, respectivamente).
Es importante enfatizar que el RMS es un estimado de largo plazo, por lo que en muchos años es
altamente probable que la pesca permitida por el IMARPE sea menor a esta cifra (tal como
sucedió en 14 de los 18 años comprendidos en el período 1990-2007), en cuyo caso estos
estimados del sobredimensionamiento de la flota subestiman el exceso de capacidad instalada.
Claramente, en los episodios de El Niño, la capacidad ociosa sería aún mayor.
28
De manera similar, se procedió a calcular el exceso de capacidad de planta,
considerando condiciones favorables de desembarque constante y sin presencia del
FEN. La capacidad total de procesamiento de las plantas actual alcanza 8,904 TM
de pescado por hora; si se supone que las plantas pueden operar los 180 días de
pesca a niveles de eficiencia de 80% y 60% , se concluye que podrían procesar entre
30.8 y 23.1 millones de TM de pescado por año, respectivamente. La Tabla No.9
presenta un rango de estimados de exceso de capacidad de planta para los
escenarios descritos anteriormente.
Tabla No. 9: Estimados del Exceso de Capacidad de Planta
Eficiencia de Planta:
Medición de exceso en relación a:
Exceso de Capacidad de Planta
Capacidad de Planta Actual / Capacidad
Óptima
Fuente: Elaboración propia.
80%
RMS
74.0%
60%
RMS
65.3%
80%
CTP 2006
80.8%
60%
CTP 2006
74.4%
3.8
2.9
5.2
3.9
Nuevamente, el exceso de capacidad instalada es muy alto: se encuentra en un
rango que va del 65% al 80%, lo que implica que la capacidad actual representa
entre 3 y 5 veces el tamaño óptimo.
Finalmente, es importante notar que el sobredimensionamiento de la flota y de la
capacidad de procesamiento (plantas), podría ser aún mayor que el sugerido por
estos estimados, ya que estos últimos se basan en el supuesto que ambas
actividades (pesca y procesamiento), tras la reducción en su capacidad instalada,
continuarían trabajando al mismo nivel de eficiencia que en la actualidad.
29
4. ESTIMACIÓN DE LA RENTA DEL RECURSO PESQUERO
En el capítulo anterior se documentó el crecimiento tanto de la capacidad de bodega
de la flota industrial y vikinga, así como de la capacidad de procesamiento de las
plantas de harina y aceite de pescado en el Perú. Como se vio, al comparar los
210,000 m3 de capacidad de bodega de la flota pesquera y los 8,904 TM/hr de
capacidad de procesamiento de las plantas de harina con el rendimiento máximo
sostenible del mar peruano de 8 millones de TM de anchoveta por año, se concluyó
que la capacidad de bodega de la flota anchovetera es aproximadamente 2.5 veces
su tamaño óptimo, mientras que la capacidad instalada de plantas representa
alrededor de 3 veces el tamaño óptimo. Dicha sobrecapacidad trae consigo una
fuerte ineficiencia económica y representa un alto costo de oportunidad, tanto para
las
empresas
pesqueras
como
para
la
sociedad
peruana.
Este
sobredimensionamiento causa lo que en el campo de la economía pesquera se
denomina una “pérdida de la renta del recurso pesquero”.
En el presente capítulo se realiza un estimado de la renta del recurso pesquero –o,
simplemente, el beneficio económico neto-, tanto actual como potencial, para la
pesquería de la anchoveta en el Perú. Para este fin, primero se realiza una breve
discusión conceptual sobre la renta del recurso pesquero; luego se exhiben las
estructuras de costos e ingresos, tanto de la pesca como del procesamiento de la
harina y aceite de pescado; seguidamente se presenta el modelo bioeconómico de
FAO/Banco Mundial utilizado en el presente reporte; y se finaliza con el cálculo y
análisis de la renta de la anchoveta en el país, en base al modelo bioeconómico y a
las estructuras de costos e ingresos discutidas en las secciones anteriores del
capítulo.
4.1 La Renta del Recurso Pesquero: Un Marco Conceptual
La renta de los recursos naturales renovables, como en este caso de la anchoveta,
es medida en función al valor que la sociedad le asigna, tanto como un bien
(alimento, insumo para harina), como un servicio ambiental que estos proveen al
hombre (elemento de una cadena trófica en el ecosistema marino), siendo este
último mayormente subvaluado o simplemente ignorado.
El estudio sobre el Drenaje de la Renta (Rent Drain) impulsado por la FAO y el
Banco Mundial tiene como propósito estimar la renta que se está dejando de ganar
en las pesquerías alrededor del mundo, o la pérdida económica neta, debido a la
inadecuada regulación del sector pesquero, sobre-explotación, deficiente gestión
pesquera, o por la inadecuada valorización de la riqueza del ecosistema marino.48
48
FAO Fisheries Report No. 812: Sixth Session of the Advisory Committee on Fisheries Research.
Rome, 17–20 October 2006.
30
Los niveles permitidos de captura (o cuotas) establecidos por las autoridades
reguladoras en los países, como el Perú, se basan usualmente en el máximo
volumen de captura que una determinada especie puede soportar sin que afecte la
dinámica de su crecimiento o sostenibilidad biológica (Rendimiento Máximo
Sostenible). Sin embargo, este volumen de captura no necesariamente corresponde
a la maximización de la renta económica, pues puede implicar un esfuerzo pesquero
mayor al óptimo, un sobredimensionamiento de la flota y, en consecuencia, mayores
costos e inversión en el sector desde un punto de vista puramente económico.
Como se discutió anteriormente, el sobredimensionamiento del sector pesquero,
tanto en lo que se refiere a la flota como a la capacidad de procesamiento de la
industria harinera, produce ineficiencias asociadas a la inoperatividad del stock de
capital durante períodos cada vez más largos, y genera una estructura de costos con
un alto componente fijo (esto se documenta en la sección 4.2). Claramente, la
sobreinversión en el sector tiene un alto costo de oportunidad para la economía del
país. Por ejemplo, se ha estimado que la reducción de la sobrecapacidad del sector
pesquero resultaría en un beneficio de entre 50 y 220 millones de dólares.49 Además
de las consideraciones anteriores, el sobredimensionamiento de la flota y de las
plantas representa un riesgo ambiental para el recurso pesquero y los servicios
ecosistémicos asociados. Un caso palpable de la amenaza que representa el exceso
de capacidad pesquera para la subsistencia de los recursos hidrobiológicos, fue la
sobreexplotación de la anchoveta a comienzos de los años setenta y de la sardina en
el litoral peruano en los años ochenta.
En ese sentido, el presente estudio sobre el Drenaje de la Renta del recurso
anchoveta permite demostrar los costos del sobredimensionamiento, pues calcula la
diferencia entre la renta económica percibida y la potencial, es decir, lo que se deja
de ganar por seguir operando de la manera en que se viene haciendo. Se aspira que
esto contribuya a generar la consciencia política necesaria para reformar el marco
normativo del sector a fin de lograr una pesquería económicamente eficiente y
sostenible.
Sostenibilidad Biológica y Económica
El modelo bioeconómico clásico de Gordon-Schaefer50 es útil para analizar cómo el
esfuerzo pesquero y el comportamiento de la biomasa determinan el rendimiento
económico sostenible de una pesquería. En el Gráfico No. 7 se muestra que a
medida que se incrementa el esfuerzo pesquero (número de embarcaciones en el eje
de las abscisas), aumentan los ingresos sostenibles (en el eje de las ordenadas)
debido a que se eleva el volumen de pesca (parte ascendente de la curva).51 Sin
embargo, dado que el volumen de pesca es una función de la biomasa, y que ésta
última está relacionada inversamente al esfuerzo pesquero, la pendiente de la curva
49
50
51
Rizo Patrón, Agüero y Larsen “Análisis ambiental de países de 2006”.
Gordon, H.S. 1954. The economics of a common property resource: the fishery. J. Polit. Econ.
FAO Fisheries Technical Paper 368 Fisheries Bioeconomics, Theory, Modelling and Management.
1998
31
de ingresos sostenibles va disminuyendo hasta llegar cero, punto que corresponde al
Rendimiento Máximo Sostenible (RMS). Pasado este punto, todo incremento en el
esfuerzo pesquero se refleja en una disminución del ingreso sostenible (parte
descendente de la curva) y corresponde a una situación de sobreexplotación de la
pesquería. La distancia entre la curva de ingresos sostenibles y la recta de los
costos totales (CT), representa la renta económica y ésta se maximiza en el punto
RME (Rendimiento Máximo Económico) que, como se aprecia en el gráfico, es
menor que el RMS. Este resultado es muy interesante y no necesariamente intuitivo,
pues indica que la maximización económica no corresponde necesariamente a la
maximización del esfuerzo pesquero, aunque este sea sostenible desde el punto de
vista biológico.
Gráfico No. 7: El Modelo Gordon-Schaefer
25000
RMS
Costos e ingresos sostenibles
20000
CT
C
RME
15000
10000
ITS
5000
f
RME
0
0
200
f RMS
400
600
800
Esfuerzo (embarcaciones)
Nota: RME = Rendimiento Máximo Económico; RMS = Rendimiento Máximo
Sostenible; CT = Costo Total; ITS = Ingresos Totales Sostenibles.Fuente: FAO, 1998.
En el caso peruano, el acceso abierto y la propiedad común del recurso, y la
existencia de una cuota global han generado incentivos perversos para los
armadores, los que compiten por lograr la mayor captura posible (la carrera por el
pescado) en períodos de pesca cada vez más cortos. No es de sorprender, que los
armadores hayan presionado en muchas ocasiones a las autoridades de turno para
establecer las cuotas más altas posibles y que a la vez sean ambientalmente
sostenibles de la anchoveta, pero que, como se ha visto en el gráfico anterior, no
necesariamente maximiza la renta económica. La entrada en operación de una
embarcación y su respectivo esfuerzo pesquero afecta la forma en que otras
explotan el recurso y, de esta manera, impacta en el rendimiento de todos los
usuarios de la pesquería. En nuestro caso, el sobredimensionamiento de la flota
pesquera se convierte en la variable crucial que determina la renta del recurso que
se está dejando de ganar o que se está drenando por los sobrecostos que esta
dimensión de flota implica.
32
4.2 Análisis de los Costos e Ingresos de la Industria Anchovetera
En esta sección, se analiza la estructura de costos e ingresos de la industria
anchovetera, que incluye tanto la etapa extractiva (pesca),
como la de
transformación (producción de harina y aceite de pescado).
4.2.1 Estructura de Costos de la Flota
Tal como se mostró en el capítulo anterior, la flota industrial de anchoveta puede
dividirse en tres grandes grupos: (i) las de acero con capacidad de bodega menor de
300 m3; (ii) las de acero con capacidad de bodega mayor de 300 m3; y (iii) las de
madera o “vikingas”, que tienen una capacidad de bodega que va de 32 a 110m3.
Sin embargo, debido a las diferencias en costos por tamaño de embarcación y en
función a la distribución de la flota por tamaño de las embarcaciones, se procedió a
agrupar las embarcaciones de acero en 4 categorías: 200 m3, 270 m3, 350 m3 y
450 m3. De forma análoga, las embarcaciones vikingas se agruparon en 3
categorías: 33 m3, 60 m3 y 110 m3 (la inclusión de la última categoría no obedece
tanto a la distribución actual de la flota sino a la probable futura consolidación de
permisos de pesca en embarcaciones en vikingas de 110m3). Dichas categorías se
muestran en la Tabla No. 10, y la distribución de la flota por categoría se muestra en
la primera fila de dicha tabla.52
En base a información proporcionada por las empresas, se estimó las estructuras de
costos de las siete categorías de embarcaciones. El costo total se descompone en:
(i) costo fijo; (ii) costo variable; y (iii) costo semivariable. El costo fijo incluye:
seguros, permisos de capitanía, servicio anual de sistema satelital, depreciación de
redes y mantenimiento de la embarcación. En forma adicional, se incluyó el rubro
“costo del capital” (CK), que representa el costo de oportunidad del capital invertido
en la embarcación (10% del valor de la embarcación a precio de mercado). Cabe
anotar que no se tomó en cuenta la depreciación de la embarcación ni los costos
financieros; sin embargo, el costo del capital aquí considerado podría tomarse como
una “proxy” para estos conceptos.
Estos costos son fijos debido a que son
independientes del número de días de pesca y del volumen de captura. En
contraposición al rubro anterior, los costos variables son aquellos que están en
función al volumen de pescado capturado, tales como el salario de la tripulación y
bonos al patrón (ambos también en relación directa con un porcentaje del precio del
pescado en el mercado), aportaciones y derechos pesqueros. El tercer rubro de
costo corresponde al semivariable, el cual está en relación a los días de pesca de la
embarcación, independientemente del volumen capturado, y dentro del que se
52
Para mayor referencia de los histogramas de frecuencia de las embarcaciones, de acuerdo a su
tamaño, ver Anexo 2.
33
considera, por ejemplo, el combustible, lubricantes y viáticos diarios de la
tripulación.53
Estas estructuras de costos, junto al volumen capturado en el año 2006 por cada tipo
de embarcación, permitieron estimar los costos fijos, semivariables y variables para
cada categoría de embarcación y para la flota como un todo. Esta información se
presenta en la Tabla No. 10. Como se puede apreciar, la presentación de los costos
se hace tanto incluyendo como excluyendo el costo del capital.
Tabla No. 10: Matriz de Costos de la Flota al 2006 (en miles de dólares)
Tipo de Embarcación
No. de embarcaciones
Costo fijo incluido CK
Costo fijo excluido CK
Costo de capital CK
Costo variable
Costo semivariable
Acero
200m3
170
270m3
207
Vikingas
350m3
104
450m3
139
33m3
280
60m3
176
110m3
93
TOTAL
1169
52,024
26,371
25,356
21,269
12,497
61,991
30,704
31,286
22,033
12,102
81,983
39,395
42,588
33,055
17,413
115,901
48,447
67,455
33,042
16,075
53,265
43,403
9,862
8,382
9,524
11,067
7,915
3,153
6,946
7,792
11,107
6,848
4,258
4,823
5,180
387,338
203,084
184,254
129,550
80,583
85,790
60,137
Fuente: Elaboración propia.
96,125
64,838
132,451
89,863
165,018
97,564
71,171
61,309
25,806
22,653
21,110
16,852
597,471
413,217
Costo total incluido CK
Costo total excluido CK
Tal vez, el aspecto más saltante del cuadro anterior es la alta participación de los
costos fijos dentro del costo total. Cuando se incluye el costo de capital, se tiene que
el costo fijo bordeó los US$ 400 millones y el costo total los US$ 600 millones, es
decir, casi dos terceras partes (65%) del costo total es fijo. Claramente, los altos
costos fijos que enfrenta la flota constituyen una fuente importante de ineficiencia y
de pérdida de renta del recurso. Aún si se excluyera el costo del capital (suponiendo
que se trata de un costo hundido y que la embarcación no tiene uso alternativo, es
decir, que es específica al sector anchovetero), el costo fijo bordearía los US$ 200
millones, lo que en este caso representaría casi la mitad (49%) del costo total de la
flota. En este contexto, debe ser claro que una reducción de la flota (1,169
embarcaciones al año 2006) redundará en una fuerte reducción de costos (fijos) para
el sector.
Con respecto a la eficiencia de las diferentes categorías de embarcaciones, es
interesante notar que los costos variables son básicamente los mismos para todos
los tipos de embarcaciones (alrededor de US$22 por TM de pescado
desembarcado); en lo que sí se registran diferencias importantes es en los costos
semivariables. En efecto, al estandarizar dichos costos por el volumen de pesca de
53
Para más detalle de las estructuras de costos, referirse al Anexo 3. Cabe mencionar que la matriz
de costos está elaborada con base a datos del año 2006, mientras que la taxonomía de la flota
corresponde al año 2007.
34
cada tipo de embarcación, se concluye que los costos semivariables de las
embarcaciones de menor tamaño (vikingas) son casi el doble que el de las de acero.
Mientras que el costo semivariable por TM de una embarcación de acero de 450 m3
de bodega se estimó en US$ 11/TM y el de una de embarcación de acero de 200 m3
en US$ 13/TM, dicho costo fue de US$ 25/TM para las embarcaciones de madera.
Sin embargo, al comparar estas diferencias de costos con el precio del pescado
(US$ 120/TM) se aprecia que estas diferencias no son significativas y, de hecho,
esto explica porqué pueden coexistir de manera rentable embarcaciones tan
diversas.54
4.2.2 Ingresos y Utilidades de la Flota en el 2006
Para estimar los ingresos de la flota en el año 2006, se consideró un precio de US$
120 dólares por TM desembarcada, que corresponde al precio pagado a una
embarcación independiente,55 así como el volumen capturado en dicho año (cerca de
5.9 millones de TM de anchoveta). En base a estas variables, el ingreso de la flota
pesquera para el año 2006 se estimó en US$ 706 millones.
Al restarle a esta cifra de ingresos los costos presentados en la Tabla No. 9, se
obtiene un estimado de la utilidad percibida por la flota anchovetera para el año
2006, la que alcanzó US$ 108.7 millones, cuando se toma en cuenta el costo de
capital, o US$ 292.9 millones cuando se excluye el costo de capital. Cabe anotar que
dicha utilidad es calculada previa a la aportación del impuesto a la renta, equivalente
al 30%.
Con respecto a la contribución de esta actividad a la caja fiscal, en adición al
impuesto a la renta -que se calcula sobre la utilidades deducido el costo de capital,
para así tomar en cuenta la depreciación y los costos financieros-, es necesario
considerar otros impuestos y tasas que gravan a la actividad. Estas cargas (por
ejemplo, los derechos pesqueros y el impuesto selectivo al consumo (ISC) de los
combustibles) junto al impuesto a la renta representaron US$ 57.3 millones en el año
2006.56 En otras palabras, de los US$ 706 millones que produjo la actividad de
extracción de esta pesquería, sólo un 8.1% podría haber llegado al Estado en la
forma de impuestos y contribuciones. La utilización del condicional no es casual. El
impuesto a la renta efectivamente pagado fue bastante menor al aquí calculado.57
Asimismo, es interesante notar que el 43% de la recaudación fiscal estimada se debe
54
55
56
57
Todos los cálculos se refieren al año 2006. Ver Anexo 3.
El tomar el precio pagado a flota de terceros permite evitar las distorsiones causadas por los
precios de transferencia por los que opte un grupo propietario de plantas y embarcaciones. La
información sobre precios pagados a terceros fue proporcionada por la empresa TASA (ver
Anexo 4).
No incluye el IGV, debido a que éste es devuelto al momento de la exportación de la harina y
aceite de pescado. Para mayor detalle sobre el cálculo de los impuestos potencialmente
devengados, ver Anexo 5.
Según la SUNAT, la recaudación por el impuesto a la renta del sector pesca (extracción), sumado
al de las empresas dedicadas a la transformación del pescado en harina, aceite y conservas, fue
de apenas US$ 25,4 millones en el año 2006.
35
al ISC de combustibles y a los derechos pesqueros, lo que pone de manifiesto el alto
impacto negativo del sobredimensionamiento de la flota sobre el impuesto a la renta
(que en el mejor de los casos podría haber llegado a 4.6% de las ventas del sector,
pero en la realidad fue significativamente menor).
Esta observación no debe servir de base para argüir que deberían incrementarse los
derechos pesqueros (cuya lógica y determinación escapan a los alcances de este
estudio), sino para poner de relieve que las ineficiencias que caracterizan a esta
actividad por el sobredimensionamiento de la flota, reflejada en altos costos fijos y,
por lo tanto, en menores utilidades, tienen un importante costo fiscal.
4.2.3 Evolución de los Costos, Ingresos y Utilidades de la Flota
En base a la matriz de costos (una especie de matriz insumo-producto), a la
evolución de los precios de los insumos considerados en dicha matriz, a los precios
de desembarque de pescado y al volumen de pescado desembarcado (Anexo 6), se
estimó una serie histórica de costos e ingresos de la flota anchovetera para el
período 2000-2007. Para este fin se tomó en consideración: los datos históricos del
volumen desembarcado de anchoveta provistos por el IMARPE; la información sobre
el incremento de la capacidad de bodega suministrada tanto por el IMARPE y el
PRODUCE; los precios de diesel registrados por el INEI; y los precios de pescado
desembarcado por barcos independientes, suministrados por TASA. Las variaciones
por año en la matriz de costos fueron refrendadas con entrevistas a diferentes
empresas del sector. En la Tabla No. 11 se presenta la evolución de costos e
ingresos para el período 2000-2007.
Tabla No. 11: Costos, Ingresos y Utilidades de la Flota Anchovetera,
2000-2007 (en miles de dólares)
Con costo de capital
Año
Desembarque*
2000
9,137
2001
6,051
2002
7,904
2003
5,128
2004
8,608
2005
8,581
2006
5,885
2007
6,071
Costo Fijo
187,544
181,642
222,395
232,595
359,561
372,760
387,338
461,305
Costo Variable
99,125
86,496
121,927
80,205
132,159
138,059
129,550
145,714
Costo Semivariable
43,615
47,573
92,665
68,174
67,842
62,127
80,583
71,582
Costo Total
330,283
315,712
436,986
380,974
559,562
572,946
597,471
678,601
Ingresos
436,148
432,482
617,763
401,026
678,417
690,296
706,214
795,354
Utilidades
105,865
116,770
180,777
20,051
118,855
117,350
108,743
116,753
Sin costo de capital
Año
Desembarque*
2000
9,137
2001
6,051
2002
7,904
2003
5,128
2004
8,608
2005
8,581
2006
5,885
2007
6,071
Costo Fijo
92,713
89,796
109,942
114,985
177,751
184,276
203,084
228,049
Costo Variable
99,125
86,496
121,927
80,205
132,159
138,059
129,550
145,714
Costo Semivariable
43,615
47,573
92,665
68,174
67,842
62,127
80,583
71,582
Costo Total
235,453
223,865
324,534
263,364
377,752
384,462
413,217
445,345
Ingresos
436,148
432,482
617,763
401,026
678,417
690,296
706,214
795,354
Utilidades
200,695
208,617
293,230
137,662
300,665
305,834
292,997
350,010
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas con actores del sector pesquero.
* En miles de TM.
36
La tabla anterior pone de manifiesto los siguientes hechos:
• A pesar de la reducción en el volumen desembarcado con respecto al año 2000,
hay una marcada tendencia al incremento en el costo total de la pesca (tanto
incluyendo o excluyendo el costo de capital); éste se duplicó en tan sólo siete
años.
• La mayor parte del incremento en los costos totales (más del 80%, cuando se
toma en cuenta el costo del capital) se explica por el incremento en los costos
fijos, es decir por la ampliación de la flota.
• En contraposición al crecimiento progresivo de los costos fijos, a partir del año
2002 y con excepción del 2003, cuando hubo una reducción en el volumen
pescado, el costo variable se mantuvo relativamente estable y estrechamente
ligado a los ingresos de la flota.58
• A pesar de la reducción en la captura, los ingresos se incrementaron
significativamente debido al aumento en los precios internacionales de la harina y
aceite de pescado registrado durante este período (139% y 206%,
respectivamente).
• El comportamiento de las utilidades difiere significativamente si se incluye o
excluye el costo de capital. Si se incluye y, por lo tanto, se toma en cuenta el
costo de oportunidad de haber incrementado el tamaño de la flota, se aprecia
que las utilidades no aumentan, a pesar del significativo incremento en los precios
de la harina y el aceite. Por el contrario, si no se tomase en cuenta el costo de
capital, las utilidades se habrían incrementado en 75%.
• Por último, se observa que en el año 2003 hubo una importante reducción de los
ingresos y en las utilidades, lo cual refleja al impacto negativo del Fenómeno de
El Niño sobre el volumen de captura de anchoveta y la vulnerabilidad de este
sector a este fenómeno climático.
Todo lo anterior permite concluir que el incremento en la rentabilidad de esta
actividad pasa necesariamente por una reducción en sus costos fijos, es decir, por
enfrentar el problema del sobredimensionamiento de la flota pesquera. En efecto, las
mejoras en los costos agregados que se pueden alcanzar vía el reacomodo de la
flota hacia embarcaciones más eficientes son mínimas, en comparación con la
reducción de costos que podría obtenerse de reducir el tamaño de la flota.
4.2.4 Estructura de Costos de las Plantas de Procesamiento
Con el objeto de construir una matriz de costos promedio de las plantas de
procesamiento en el Perú, el análisis se centró exclusivamente en dos tipos de
plantas: (i) las de harina convencional o Fair Average Quality (FAQ); y (ii) las plantas
de alto contenido proteico (ACP) o de secado indirecto, dejándose fuera las plantas
de harina residual, que representan apenas el 2% de la producción total. Dadas las
58
En efecto, el valor del coeficiente de correlación entre los ingresos y el costo variable fue de 0.98,
mucho mayor que aquel entre los ingresos y los desembarques (0.30); esto refleja el hecho que
parte importante de los costos variables (pagos a la tripulación y derechos pesqueros) están
atados al precio y volumen del pescado desembarcado.
37
diferentes estructuras de costos correspondientes a los distintos tamaños de planta y
la distribución de frecuencia de las mismas, se decidió agrupar a las plantas en dos
tamaños (o capacidades de procesamiento): 60 TM/hr y 100 TM/hr.59 La información
referente a la producción de harina y aceite de pescado por planta de procesamiento
no se encuentra disponible. Por lo tanto, ésta se estimó en base a la información de
los desembarques de anchoveta por plantas de harina de pescado en el año 2006, y
se complementó con la publicada por PRODUCE, relativa a la producción de harina
por puerto[0].
En el caso de las plantas, el costo total se descompone en: (i) costo fijo; y (ii) costo
variable. Entre los principales componentes del costo fijo se tiene: gastos
administrativos, comunicaciones, seguros, licencias y vigilancia. Al igual que en el
caso de la flota, se incluyó el rubro “costo del capital” (CK) que representa el costo de
oportunidad del capital invertido en la planta (10% del valor de la planta a precio de
mercado). Cabe anotar que no se tomó en cuenta la depreciación de la planta ni los
costos financieros; sin embargo, el costo del capital aquí considerado podría tomarse
como una “proxy” para éstos. Los costos variables son aquellos que están en función
al volumen de pescado procesado, tales como la mano de obra, el petróleo diesel y
bunker, la electricidad, agua, el costo del pescado, insumos de laboratorio y el
servicio del control de pesca.
En la Tabla No. 12 se muestra la estructura de costos (incluyendo y excluyendo el
costo de capital) por tipo de planta y para la industria en su conjunto. Como se
puede apreciar, a diferencia de lo que sucede en el caso de la flota, la participación
del costo fijo en el costo total es bastante menor en el caso de las plantas; en el año
2006, ésta alcanzó el 21.9% (7.4%, si se excluye el costo de capital). Resulta
interesante notar que el costo del capital de la flota es similar que el de las plantas
(alrededor del US$ 180 millones), pero su incidencia es mucho mayor en el caso de
la flota, pues los ingresos totales de esta última representan tan sólo un componente
-aunque el más importante- del costo variable de las plantas. Para mayor detalle
sobre los costos, referirse al Anexo 8.
59
Para mayor referencia de los histogramas de frecuencia de las plantas, de acuerdo a su tamaño (o
capacidad de procesamiento), ver Anexo 7. [0]
38
Tabla No. 12: Matriz de Costos de Planta al 2006 (miles de dólares)
TIPO DE PLANTA
Cap. de procesamiento
Número de plantas
FAQ
60 MT/hr 100 MT/hr
53
22
ACP
60 MT/hr 100 MT/hr
24
TOTAL
16
115
Costo fijo incluido CK
Costo fijo excluido CK
Costo de Capital (CK)
Costo Variable
97,392
30,612
66,780
280,198
61,713
15,513
46,200
292,170
44,102
13,862
30,240
155,231
44,883
11,283
33,600
156,978
248,090
71,270
176,820
884,577
Costo total incluido CK
Costo total excluido CK
377,590
310,810
353,883
307,683
199,333
169,093
201,861
168,261
1,132,667
955,847
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas con actores del sector pesquero.
Con respecto a la rentabilidad de las plantas, la Tabla No. 13 muestra los costos y
márgenes promedio por tipo de planta (estos cálculos se hicieron tomando en cuenta
el costo del capital). Como se puede apreciar, los costos fijos son similares para
ambos tipos de plantas, mientras que los costos variables son ligeramente menores
en el caso de las plantas de ACP; esto se debe a que alcanzan mejores coeficientes
de conversión (menor número de TM de pescado por TM de harina) que las plantas
FAQ (ver Anexo 9). A esto se añade el hecho que las plantas de secado indirecto
logran mejores precios por su producto (en el 2006, las harinas especiales recibieron
un premio de 11.1% en el precio sobre las FAQ), con el consecuente mayor margen.
En efecto, el margen de contribución (la diferencia entre el precio y el costo variable
como porcentaje del precio) superó el 42% en el caso de las harinas de alto
contenido proteico, en comparación con el 34% de la harina FAQ.
Tabla No. 13: Costos y Márgenes por
Tipo de Planta, Año: 2006
Planta
Ratios
FAQ
US$
ACP
%
US$
%
Costo Fijo/TM
184
18.3%
179
16.4%
Costo Variable/TM
664
65.9%
628
57.4%
Costo Total/TM
848
84.2%
807
73.8%
Margen de Contribución/TM
343
34.1%
466
42.6%
Margen Neto (Utilidad)/TM
159
15.8%
287
26.2%
Precio*/TM
1,007
100.0%
1,094
100.0%
* El precio incluye el de la harina y el precio equivalente por el aceite de pescado.
Fuente: Elaboración propia en base a información de empresas.
Como se puede apreciar, a los precios vigentes, la industria de harina y aceite de
pescado es altamente rentable, con márgenes lo suficientemente altos como para
poder absorber las ineficiencias causadas por el sobredimensionamiento de la
industria. Tal como se indicó anteriormente, fueron estos márgenes los que
propiciaron la reciente ola de fusiones y adquisiciones en la industria y el significativo
39
incremento en los precios de sus activos. Es probable que la búsqueda de mayores
ganancias en el futuro, facilite la reducción del sobredimensionamiento y el
ordenamiento del sector.
4.2.5 Ingresos y Utilidades de las Plantas de Procesamiento en el 2006
En el año 2006, los precios FOB de la harina convencional (FAQ) promediaron los
US$ 845/TM y los de las harinas de alto contenido proteico (ACP) los US$ 939/TM.
Para determinar el ingreso de las plantas de procesamiento se debe considerar
también el precio FOB del aceite de pescado, debido a que es un subproducto en el
proceso de obtención de la harina, con un precio promedio de US$ 724/TM en dicho
año.
Considerando el volumen producido de harina convencional (FAQ) y de aceite de
pescado, los ingresos de esta categoría de plantas alcanzaron los US$ 867 millones,
mientras que para las plantas de harina de alto contenido proteico, los ingresos
habrían alcanzado los US$ 544 millones; lo que da un total de US$ 1,413 millones de
ingreso anual para las plantas de procesamiento.
Con el objeto de estimar las utilidades generadas por la actividad de transformación
de la anchoveta en harina y aceite de pescado, a los ingresos antes estimados se le
resta los costos (incluyendo el costo del capital) presentados en la Tabla No.12, y se
obtiene una utilidad bruta para el año 2006 de US$ 280 millones, o de US$ 457
millones si excluye el costo de capital.
Con respecto a la contribución de esta actividad a la caja fiscal, en adición al
impuesto a la renta (que, al igual que en el caso de la flota, se calcula sobre la
utilidades deducido el costo de capital, para así tomar en cuenta la depreciación y los
costos financieros), es necesario considerar otros impuestos y tasas que gravan
esta actividad, básicamente el impuesto selectivo al consumo (ISC) a los
combustibles, con lo que se llega a una potencial contribución al fisco de US$ 84.8
millones en el año 2006. Este monto representó alrededor del 12% de la diferencia
entre los ventas de harina y aceite de pescado (US$ 1,413 millones) y el costo
pagado por la materia prima en ese año (US$ 706 millones). Claramente, el impacto
fiscal negativo del sobredimensionamiento de las plantas (que se traduce en un
incremento en los costos fijos, menores utilidades y, por lo tanto, en una menor base
impositiva) es menor que el del caso de la flota.60 Sin embargo, lo que es notorio es
la baja contribución, tanto de de la extracción como de la actividad de procesamiento,
a la recaudación fiscal. En efecto, aunque las cifras de la SUNAT no permiten
diferenciar claramente la contribución fiscal de la actividad extractiva de la de
procesamiento (el registro no se hace por actividad sino por empresa), la
recaudación total de ambas actividades, incluyendo la de la industria conservera,
60
Cabe señalar que en el caso de las plantas, la recaudación por el ISC a los combustibles fue
mucho menor que en el caso de la flota y la recaudación potencial refleja básicamente el impuesto
a la renta. Para mayor detalle sobre el cálculo de la contribución fiscal potencial, ver Anexo 10.
40
sólo alcanzó US$ 61.6 millones en el año 2006, lo que equivalió al 0.5% de la
recaudación total de ese año.61 (Ver Anexo 11.)
4.2.6 Costos, Ingresos y Utilidades de las Plantas de Procesamiento: Años 20002007
En base a las matrices de costos de las plantas (matrices insumo-producto), a la
evolución de los precios de los insumos y productos considerados en dichas matrices
(Anexo 12), y a los volúmenes de harina y aceite producidos (Anexo 13), se estimó
una serie histórica de costos e ingresos de las plantas de procesamiento para el
periodo 2000 – 2007. Las variaciones por año en la matriz de costos fueron
refrendadas con entrevistas a diferentes empresas del sector. En la Tabla No. 14 se
presenta la evolución de costos, ingresos y utilidades de las plantas procesadoras
para el período 2000-2007.
61
Estas cifras de recaudación excluyen el IGV, que se devuelve al momento de exportar, y el ISC a
los combustibles, que en la SUNAT se registra como aporte del sector hidrocarburos.
41
Tabla No. 14: Costos, Ingresos y Utilidades de las Plantas
de Harina y Aceite de Pescado, 2000-2007 (en miles de US$)
Plantas de procesamiento (inc. costo de capital)
Año
Prod. Harina* Costo Fijo Costo Variable Costo Total
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2,242
1,635
1,819
1,224
1,971
1,931
1,360
1,387
$131,157
$143,272
$159,959
$172,309
$213,516
$216,835
$248,090
$273,226
$602,586
$551,907
$731,971
$508,519
$872,741
$892,524
$884,577
$978,052
$733,742
$695,179
$891,930
$680,828
$1,086,258
$1,109,359
$1,132,667
$1,251,278
Plantas de procesamiento (sin costo de capital)
Año
Prod. Harina* Costo Fijo Costo Variable Costo Total
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2,242
1,635
1,819
1,224
1,971
1,931
1,360
1,387
$21,356
$34,094
$25,852
$64,007
$55,250
$48,614
$71,270
$77,963
$602,586
$551,907
$731,971
$508,519
$872,741
$892,524
$884,577
$978,052
$623,942
$586,001
$757,823
$572,527
$927,992
$941,137
$955,847
$1,056,015
Ingresos
$967,747
$817,561
$1,107,600
$784,239
$1,335,366
$1,353,766
$1,412,764
$1,596,132
Ingresos
$967,747
$817,561
$1,107,600
$784,239
$1,335,366
$1,353,766
$1,412,764
$1,596,132
Utilidades
$234,005
$122,382
$215,670
$103,411
$249,108
$244,407
$280,097
$344,854
Utilidades
$343,806
$231,560
$349,777
$211,712
$407,374
$412,629
$456,917
$540,117
* En miles de TM.
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas con actores del sector pesquero.
La tabla anterior pone de manifiesto los siguientes hechos:
•
•
•
•
En forma contraria a lo sucedido en el caso de la flota, la mayor parte del
incremento en los costos totales (más del 70%, cuando se toma en cuenta el
costo del capital) se explica por el incremento en los costos variables, en
particular, por el precio del pescado (de allí el incremento en la demanda por y en
el precio de las embarcaciones).
A pesar de lo anterior, los costos fijos se incrementaron de manera importante
durante este período, reflejando la inversión en plantas y la revalorización de las
mismas.
Aunque la producción de harina y aceite de pescado se redujo con respecto a los
niveles alcanzados a comienzos y a mediados de la presente década, los
incrementos en los precios de estos commodities permitieron que los ingresos por
ventas y las utilidades se incrementasen en los dos últimos años.
Al comparar las utilidades generadas en la actividad de transformación con las de
extracción (la última columna de la Tabla No. 14 con la última columna de la
Tabla No. 11), se observa que las utilidades de las plantas son mayores que las
de la flota, pero claramente para poder generarlas se requiere del abastecimiento
de pescado, por lo cual la tendencia ha sido a integrar plantas y flota, y la
actividad de adquisiciones se ha concentrado en la flota.
42
4.3 Estimación del Modelo Bioeconómico y de la Renta de la Pesquería de
Anchoveta en el Perú
El modelo bioeconómico propuesto para este estudio por el Banco Mundial/FAO, en
coordinación con la Universidad de Islandia, permite estimar, en base a la dinámica
poblacional marina, la renta y la pérdida (o drenaje) de la renta de la pesquería de
anchoveta en el Perú. Cabe señalar que el modelo se refiere exclusivamente a la
renta derivada de la actividad de extracción del recurso y no estima las pérdidas o
ganancias asociadas en el procesamiento del recurso y la producción de harina y
aceite de pescado.
El modelo bioeconómico, que se describe en detalle en el Anexo No. 14, está
compuesto por tres funciones básicas: (i) función de crecimiento de la biomasa; (ii)
función de captura (pesca) del recurso; y (iii) la función de utilidades (igual a los
ingresos menos una función de costos). Para la primera función se utiliza dos
especificaciones alternativas, la función Logística y la función Fox, por lo que en los
resultados que se presentan más adelante, estos se presentan para ambas
especificaciones. Las cinco variables del modelo son: la biomasa, la captura, el
esfuerzo pesquero, la utilidad y el precio de desembarque (esta última es la única
variable exógena). La aplicación del modelo a una determinada pesquería requiere
que los parámetros del mismo se especifiquen o estimen en función a las
características específicas de dicha pesquería.
Esto es lo que se hace a
continuación, en base a datos biológicos obtenidos del IMARPE y a los costos
estimados en la sección anterior.
4.3.1 Parámetros del Modelo Bioeconómico
Para la estimación del modelo bioeconómico se utilizó el programa Excel
desarrollado para este fin en el marco del Estudio de del Drenaje de la Renta
auspiciado por la FAO y el Banco Mundial. Este programa permite estimar
rápidamente los parámetros del modelo y, por lo tanto, calcular la renta y renta
perdida en una pesquería específica a partir de unos cuantos parámetros pesqueros
y económicos. El programa es muy útil pues requiere de poca información y permite
uniformizar la metodología para los diferentes casos de estudio que se están
llevando a cabo en diferentes países, de manera simultánea. Sin embargo, el
programa parte de la premisa que la pesquería analizada es de acceso abierto o libre
y que se encuentra bajo cierto grado de sobre-explotación. Como se ha visto, este
no es el caso pesquería de anchoveta en el Perú, donde se cuenta con una cuota
total de captura establecida por el PRODUCE a fin de evitar dicha sobreexplotación.
Por este motivo, para fines del presente informe, se ha efectuado un cambio en el
programa Excel, en coordinación con el Profesor Ragnar Árnason de la Universidad
de Islandia, mediante el cual se incluyó un parámetro adicional al modelo
denominado “esfuerzo pesquero necesario”, el cual permite estimar el impacto del
sobredimensionamiento de la flota pesquera sobre la renta del recurso.
Es importante señalar la naturaleza agregada de las variables de este modelo; así se
toman datos promedio de la flota (sin tomar en cuenta costos diferenciados por
43
tamaños de embarcaciones) y se analiza la pesquería de anchoveta en el Perú como
si esta fuese una unidad de análisis homogénea (a pesar que existen regímenes
normativos y biológicos diferentes para la región centro-norte y la región sur, por
debajo del paralelo 16 S). El modelo se calibró utilizando los parámetros
presentados en la Tabla No. 15, estimados para el año 2006 (año base del estudio).
Tabla No. 15: Parámetros del Modelo Bioeconómico, Año Base: 2006
No
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Parámetros al 2006
Rendimiento
Máximo
Sostenible
Stock virgen
Desembarque de pescado
Precio de desembarque
Crecimiento neto de la
biomasa en el año base
Utilidades
Valor y Fuente
8 millones (A)
Unidades
TM
22 millones (A)
5.9 millones (B)
120 (C)
1.5 Millones (A)
TM
TM
US$/TM
TM
108.7, con costo de capital Millones de US$
(C)
293.0, sin costo de capital (C)
Costos Fijos / Costos 0.65, con costo de capital (C)
Totales
0.49, sin costo de capital (C)
Schooling parameter
0.3 (D)
Elasticidad de la demanda 0 (D)
con respecto a la biomasa
Esfuerzo Pesquero Actual 100 (D)
Esfuerzo
Pesquero En función a la reducción de
Necesario
flota que se quiera simular
Fuentes: (A) IMARPE, (B) Sociedad Nacional de Pesquería,
(D)
principales empresas del Perú, Universidad de Islandia.
(C)
Ratio
Número
Número
Índice
Índice
Cálculo a partir de entrevistas a
Si bien el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) se puede calcular a partir de
modelos poblacionales dinámicos, en el caso del Perú se ha considerado la
metodología de estimación directa del IMARPE, efectuada mediante cruceros de
evaluación hidro-acústica de los recursos pelágicos, que miden la biomasa a lo largo
del litoral durante un año. Para el año 2006 la estimación del RMS del IMARPE fue
de 8’014,000 TM.
Con relación al stock virgen o la estimación teórica de la capacidad de carga de la
especie anchoveta en la costa peruana, IMARPE proporcionó un rango entre 20 y 23
millones de TM, aplicando estimaciones de crecimiento poblacional logísticas así
como registros anteriores.
En lo que se refiere al crecimiento de la biomasa, se calculó la diferencia de la
biomasa estimada (en TM) en todo el litoral antes y después de la captura, es decir,
antes del inicio y después del cierre de las temporadas de pesca durante el año
2006, la cual ascendió a aproximadamente 1.5 millones de TM.
Con respecto al volumen del pescado desembarcado y el precio pagado en puerto,
estos fueron datos obtenidos tanto de la autoridad respectiva (PRODUCE) como de
44
las diferentes empresas procesadoras de harina que compran el insumo a
embarcaciones independientes. Es importante señalar que una empresa integrada
usualmente paga en puerto un menor precio del pescado si es que éste proviene de
sus propias embarcaciones (precio usualmente basado en costos), motivo por el cual
en la estimación del modelo se utilizó el precio pagado a un armador independiente,
que refleja el precio de mercado.
Una consideración especial merece el parámetro relativo al esfuerzo pesquero. Este
es un índice que refleja los costos en que se incurren para desplazar la flota
pesquera (costos fijos, variables y semi-variables). Para fines del presente estudio,
este índice se fijó en 100 para el año 2006, correspondiente al costo del esfuerzo
pesquero realizado en dicho año. Por otro lado, el nuevo parámetro incluido en el
programa Excel, denominado “esfuerzo pesquero necesario”, sirve para estimar la
pérdida de renta causada por el sobredimensionamiento de la flota o,
alternativamente, las ganancias que se podrían haber obtenido por reducir la
capacidad de bodega de la flota en dicho año. En los cálculos de pérdida de renta
aquí presentados se empleó un parámetro de “esfuerzo pesquero necesario” de 83,
que equivale a una reducción en la capacidad de bodega del 50%.
En lo que se refiere a las utilidades y el ratio del costo fijo, y tomando en cuenta los
estimados de la sección anterior, se realizaron los cálculos en base a las utilidades
antes de impuestos, incluyendo y excluyendo el costo de capital. En el mismo
sentido, el ratio del costo fijo sobre costo total se estimó en base a los costos
agregados de la flota, tanto incluyendo como excluyendo el costo de capital.
Los otros dos datos referenciales del modelo relativo a la elasticidad de la demanda
con relación a la biomasa y la concentración del cardumen (Schooling parameter)
fueron proporcionados por el Profesor Árnason, considerando el posible
comportamiento de la biomasa en un largo plazo.
4.3.2 Resultados del Modelo Bioeconómico para el Año 2006
Considerando tanto los parámetros del modelo bioeconómico, así como los cálculos
sobre costos e ingresos de la flota descritos en la sección anterior, se estimó que los
5.9 millones de TM de pesca del año 2006 generaron una utilidad agregada para la
flota de anchoveta (tomando en cuenta el costo del capital) de aproximadamente
US$ 108.7 millones y que la renta del recurso alcanzó los US$ 496.7 millones en ese
mismo año. Es importante mencionar que en el modelo bioeconómico utilizado, la
renta del recurso equivale a la suma de la utilidad y los costos fijos. Por otro lado, si
no se considera el costo de capital en los cálculos anteriores, la utilidad se elevaría a
US$ 293 millones aproximadamente y la renta permanecería estable en US$ 495
millones (lo que no es sorprendente, pues el costo de capital es un componente del
costo fijo).
En base al Programa Excel modificado, el que incluye el parámetro “esfuerzo
pesquero necesario”, se procedió a simular diferentes escenarios en los que se
estima la renta perdida en la pesquería de anchoveta peruana debido al
45
sobredimensionamiento de la flota. El drenaje de la renta aquí presentado, resulta de
comparar la renta que se obtuvo en el 2006 con la que se hubiese obtenido de haber
adoptado una gestión del sector más eficiente, caracterizada por la reducción de la
capacidad de bodega de la flota pesquera en un 50%. Dichos escenarios se
muestran a continuación.
Escenarios y análisis de sensibilidad
A pesar de los estimados del exceso de flota presentados en la sección 3.4, que la
sitúan entre 60% y 70% (suponiendo un 60% de eficiencia en la pesca), se optó por
simular los efectos de una reducción del 50% de la capacidad de bodega de la
flota pesquera, lo cual -aunque insuficiente desde un punto de vista teórico- resulta
una hipótesis bastante drástica en el caso que se lleve a la práctica. Esta reducción
en la capacidad de bodega es el supuesto básico en los dos escenarios que se
presentan a continuación. En el primer escenario se simula qué es lo que se habría
obtenido si, además de la reducción del 50% de la capacidad de bodega total, el
volumen de pesca se hubiese incrementado hasta el nivel del rendimiento máximo
sostenible (RMS), 8 millones de TM. Dado que estos cómputos combinan el efecto
de la reducción de la flota con el de la expansión de la pesca, en el segundo
escenario se corrió el modelo manteniendo el volumen de pesca en el nivel permitido
en el año 2006 (5.9 millones de TM). Cabe señalar que para ambos escenarios se
ha tomado en cuenta el costo del capital. Dado que el modelo bioeconómico
propone dos posibles comportamientos para la biomasa (función Logística y función
de Fox), en los dos casos se presentan los resultados para ambas funciones de
crecimiento de la biomasa.
A continuación, se muestran dos cuadros que incluyen estimados de las utilidades y
de la renta del recurso anchoveta en el Perú, tanto actual (2006) como potencial, y la
diferencia entre ellas, que representa lo que se ha dejado de ganar, o la renta
perdida.
Escenario No. 1: Reducción al 50% de la capacidad de bodega, incluyendo el
costo de capital, y pesca óptima de 8 millones de TM de anchoveta.
Unidad
Biomasa m.mt
Captura m.mt
Esfuerzo Índice
Utilidad m.US$
Renta
m.US$
Actual
Logística
Fox
5.0
5.9
5.9
100.0
100.0
108.700
108.700
496.685
496.685
Optimo
Logística
Fox
11.4
8.7
8.0
8.0
101.1
95.2
424.715
436.061
747.131
758.476
Diferencia
Logística
Fox
3.5
3.8
2.1
2.1
1.1
-4.8
316.015
327.361
250.446
261.791
Bajo este escenario, la reducción de la flota y el aumento de la pesca llevarían a un
aumento en las utilidades de aproximadamente US$ 320 millones. Resulta
interesante notar que el aumento en la renta es menor, alrededor de US$ 250
millones, lo cual refleja los menores costos fijos de la flota en el escenario óptimo. A
pesar que este último resultado refleja un algoritmo del programa (que calcula a la
renta como la suma de las utilidades y los costos fijos) y que difícilmente podría
46
argüirse en términos económicos que una mejora en la eficiencia (menores costos
fijos) conduce a una menor renta, este resultado pone de manifiesto que el proceso
de reducción de flota puede implicar pérdidas cuantiosas, no sólo para los
trabajadores desplazados, sino también para los armadores cuyas embarcaciones
dejarían de pescar.62
Como se indicó anteriormente, esta impresionante diferencia entre los niveles de
utilidades y rentas que se obtuvieron y los que se hubiesen podido obtener (niveles
óptimos), lo que se denomina renta perdida o drenaje de la renta, se debe no sólo a
la reducción del 50% en la capacidad de bodega de la flota propuesta, sino también
al incremento en la captura hasta el RMS de anchoveta (de 5.9 millones de TM a 8.0
millones de TM). Por este motivo, y con el objetivo de aislar el efecto de la reducción
de la capacidad de bodega, se “forzó” el modelo a mantener el volumen de pesca
constante (5.9 millones de TM). Esto se muestra en el Escenario No. 2 a
continuación.
Escenario No. 2: Reducción al 50% de la capacidad de bodega, incluyendo el
costo de capital, y pesca óptima de 5.9 millones de TM de anchoveta.
Biomasa
Captura
Esfuerzo
Utilidad
Renta
Unidad
m.mt
m.mt
Índice
m.US$
m.US$
Actual
Logística
Fox
11.0
5.0
5.9
5.9
100.0
100.0
108.700
108.700
496.685
496.685
Optimo
Logística Unidad
11.5
8.7
5.9
5.9
81.8
70.0
210.772
235.065
533.188
557.480
Diferencia
Logística
Fox
0.5
3.8
0.0
0.0
-18.2
-30.0
102.072
126.365
36.503
60.795
Como se puede apreciar, las utilidades que se habrían dejado de percibir en el año
2006, exclusivamente debido al sobredimensionamiento de la flota, habrían sido
significativas, entre US$ 102 millones y US$ 126 millones. Nuevamente, el modelo
señala que el drenaje de la renta, entre US$ 37 millones y US$ 61 millones, fue
menor que el de las utilidades, debido al efecto de la reducción en los costos fijos
mencionado anteriormente.
Evidentemente, estos estimados sobre utilidades y
rentas perdidas son menores que los del escenario anterior, pues no están
distorsionados por el aumento en el volumen de la pesca, pero son significativos,
sobre todo, cuando se toma en cuenta que las utilidades estimadas para la flota para
dicho año sólo fueron de US$ 108.7 millones. En otras palabras, las utilidades que
se dejaron de percibir pueden haber representado un monto similar al de las
utilidades efectivamente alcanzadas en el año 2006. El drenaje de recursos causado
por el sobredimensionamiento de la flota es, pues, mayúsculo.63
62
Claramente, si las embarcaciones desplazadas encontrasen un uso alternativo en otra actividad
(en otra pesquería), el efecto distributivo negativo de la reducción de la flota se vería mitigado
63
Todos estos cálculos se han hecho tomando en cuenta el costo de capital. Cabe anotar que si se
excluye el costo de capital, los estimados de pérdida de renta no varían (debido a la definición
operativa de renta), mientras que los estimados de utilidades dejadas de ganar disminuyen, en
ambos escenarios, en alrededor de US$ 30 millones, con lo cual el drenaje de recursos sigue
siendo significativo.
47
Finalmente, cabe mencionar que estos cálculos sólo han tomado en consideración la
renta económica del recurso anchoveta como insumo para la producción de harina y
aceite de pescado. No obstante, la renta del recurso debería incluir el valor de los
servicios que dicho recurso hidrobiológico también presta como eslabón en una
cadena trófica que provee alimento o insumo a otras especies de valor comercial. Sin
embargo, esto amerita la aplicación de otros modelos y metodologías que escapan el
ámbito del presente estudio.
4.4 Los Costos del Sobredimensionamiento de Flota y Planta: Un Enfoque
Alternativo
El modelo bioeconómico empleado en este estudio toma en cuenta una serie de
parámetros biológicos y pesqueros y, a su vez, aplica funciones matemáticas en un
horizonte de largo plazo, determinando así una renta potencial. Cabe señalar que,
recientemente, en el caso peruano la cuota permitida de pesca incluye condiciones
de sostenibilidad no sólo del recurso anchoveta, sino también del ecosistema marino
(por ejemplo, a pesar que el rendimiento máximo sostenible estimado por IMARPE
fue de 8 millones de TM para el año 2006, en ese año se estableció una cuota de
aproximadamente 6 millones de TM a fin de garantizar biomasa suficiente que
sostenga la cadena trófica hidrobiológica). A continuación se propone un ejercicio
netamente económico para estimar las utilidades actuales y las potenciales,
considerándose para tal efecto la cuota actual de pesca como principal parámetro de
sostenibilidad. Para este fin y a diferencia de la simulación presentada con el modelo
bioeconómico, se estimó la utilidad actual y la potencial cuando se reduce la
capacidad instalada de ambas actividades, tanto de la extracción de anchoveta
(flota), como la del procesamiento de harina y aceite (plantas) en el Perú.
4.4.1 Flota
En la Tabla No. 17 se presenta los resultados para el 2006 (Actual) y un estimado de
cómo variarían los costos y las utilidades si es que se reduce la capacidad de la flota
a la mitad. Así, de la capacidad de bodega total al año 2006 (213,000 m3) se supone
que se prescinde de 106,500 m3 y que esta disminución se concentra en aquellas
embarcaciones menos eficientes (eficiencia medida en costo unitario de TM
pescada). Aunque bajo este criterio deberían desaparecer las embarcaciones
vikingas, dado el tamaño relativamente reducido de su capacidad de bodega (15.6%
del total) y debido a consideraciones político/sociales, se optó por considerar que la
reducción del 50% afectaría tanto a la flota vikinga como a la de acero. Dentro de la
flota vikinga, se supuso que el 84% de las embarcaciones agrupadas en la categoría
de 33 m3 desaparece y que el 16% de esta capacidad de bodega se consolida en
embarcaciones de madera con bodegas de 110 m3. Con respecto a la flota de
acero, se supuso que las embarcaciones agrupadas en las categorías de 200m3 y
270m3 se eliminan y que el 40% de las embarcaciones de 350m3 también dejan de
pescar anchoveta. Esta reducción implicaría el retiro de alrededor de 657 barcos
industriales, entre vikingas y de acero.
48
Tabla No. 17: Incremento en Utilidades por Reducción de Flota
Actual
Optimo
Flota Pesquera
Diferencia
Costo fijo incluido CK
Costo de capital (CK)
Costo variable
Costo semi variable
Costo total incluido CK
2006
387.3
184.3
129.5
80.7
597.5
Reducción 50% Cap. Bodega
192.5
102.4
129.5
99.5
421.5
-194.8
-81.9
0.0
18.8
-176.0
Ingresos
Utilidades incluido CK
Utilidades excluido CK
706.2
108.7
293.0
706.2
284.7
387.1
0.0
176.0
94.1
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede apreciar, la reducción de la flota llevaría a una importante reducción
del costo fijo, cercano a 50.3%. Si bien se registra una disminución en el costo del
capital, éste es menor (44.4%) debido a que las embarcaciones que se estarían
retirando son las menos sofisticadas y representan un menor costo de capital. Sin
embargo, en el supuesto que las embarcaciones que permanecen activas mantienen
un nivel de eficiencia del 60%, la flota tendría que salir más días a pescar, por lo que
el costo semi-variable aumenta ligeramente (en mucho menor proporción que el
aumento en el número de días de pesca, nuevamente debido a que las
embarcaciones que se quedarían pescando serían las más eficientes y con menores
costos semi-variables). Como resultado de la reducción propuesta de la flota, el
incremento en las utilidades sería del orden de los US$ 176 millones, lo cual es
significativo, pues implica que éstas aumentarían en más de 160% con respecto a las
utilidades estimadas con la flota actual.64 Este cálculo de las utilidades dejadas de
percibir es mayor que los estimados del escenario 2 del modelo bioeconómico, que
las situaba entre US$ 102 y US$ 126 millones. Esta diferencia puede deberse a que
el presente cálculo incluye mejoras en la eficiencia global de la flota (se retiran las
embarcaciones menos eficientes). En cualquier caso, bajo ambas metodologías se
puede concluir que la pérdida de utilidades por el sobredimensionamiento de la flota
es significativa y que reducir la capacidad de bodega a la mitad llevaría a más que
duplicar las utilidades agregadas de la flota pesquera.
Finalmente, es importante resaltar que la reducción de la capacidad de bodega de la
flota incrementaría el número de días de pesca necesarios al año (en el escenario
analizado se pasaría de 52 días a 104 días). Adicionalmente, en el caso que esta
reducción vaya acompañada de un cambio en el régimen de pesca (por ejemplo,
pasando de una cuota global a cuotas individuales), la reducción de flota también
podría reflejarse en el término de la “carrera olímpica” y en que los desembarques de
pescado sean de mejor calidad -apto para la producción de harinas especiales-, lo
64
Cabe señalar que, aún en el caso extremo de excluir el costo del capital de la estructura de costos (suponiendo que el
costo de oportunidad del capital es cero, debido a la especificidad de los activos con respecto a la pesca de anchoveta sector-specific capital stock), la reducción de la flota redundaría en un incremento importante en las utilidades, cercana
a los US$ 100 millones anuales.
49
cual podría traducirse en mejores precios del pescado. Por ejemplo, si se supone
que el diferencial de precio que podría obtenerse por el pescado de mejor calidad es
de US$ 5 por TM (pasando de US$ 120 a US$ 125 por TM en el año base), esto se
reflejaría en US$ 25 millones de dólares de utilidades adicionales para un nivel de
pesca de 5.9 millones de TM por año.65
4.4.2 Plantas
Como se documentó anteriormente, el exceso de capacidad es mayor aún en el caso
de las plantas procesadoras que en el de la flota pesquera. En la Tabla No, 9, se vio
que bajo el supuesto de un grado de eficiencia del 60%, la capacidad instalada de
planta es casi 4 veces el nivel óptimo. A continuación se presenta un análisis del
efecto sobre las utilidades al reducir en 50% la capacidad de procesamiento de
la industria. Para este fin se hizo uso de las matrices de costos presentadas en la
sección 4.2.4, para las plantas FAQ y ACP.
Dado que las plantas de ACP tienen un margen de contribución mucho mayor que
las FAQ (Tabla No.13), se consideró razonable suponer que de los 8,520 TM/hr de
capacidad instalada (al año 2006), la eventual reducción del 50% (4,260 TM/hr) se
concentre en las plantas FAQ. Esto implica que cerca del 80% de las plantas FAQ
dejarían de operar, lo que puede resultar poco realista, dada la estructura de
propiedad actual de las plantas FAQ y de las ACP. Sin embargo, los resultados que
se presentan a continuación pueden tomarse como un indicador del beneficio que
podría obtenerse de convertir progresivamente las plantas de harinas convencionales
a productoras de harinas especiales.
Tabla No. 18: Incremento en Utilidades por Reducción de Plantas
Plantas
Procesamiento
Actual
Optimo
2006
Reducción 50% cap. proc.
FAQ
ACP
22.3
90.0
Costo fijo incluido CK
FAQ
159.1
ACP
90.0
Costo Variable
Costo total incluido CK
Ingresos
572.4
731.5
868.7
312.2
402.2
544.1
190.4
212.7
287.7
Utilidades incluido CK
Utilidades excluido CK
137.2
250.2
141.9
206.7
75.0
80.0
Diferencia
FAQ
-136.8
ACP
0.0
TOTAL
-136.8
704.7
794.7
1227.3
-382.0
-518.8
-581.0
392.5
392.5
638.2
10.5
-126.3
57.2
432.6
452.7
-62.2
-170.2
290.7
246.0
228.5
75.8
Fuente: Elaboración propia.
65
Al incremento en los ingresos (US$ 29.4 millones), es necesario restarle el consecuente aumento
en los costos variables (US$ 4.1 millones) que están atados al precio del pescado desembarcado.
50
La Tabla No. 18 muestra los efectos de una reducción en 50% de la capacidad de
procesamiento de pescado y de un reacomodo de la industria hacia una producción
con una mayor participación de las harinas especiales. Como se puede apreciar, las
mejoras en eficiencia y la reducción significativa de costos fijos llevaría a un aumento
en las utilidades de cerca de US$ 230 millones, un incremento de más del 80% en
las utilidades de las plantas. Claramente, este proceso de conversión de FAQ a
ACP será más fácil de implementar en las grandes empresas, propietarias de
diferentes tipos de plantas que absorbieron en el reciente proceso de fusiones y
adquisiciones, Para ellas el tema se reduce a dejar de operar plantas ineficientes,
pero esto sólo se podrá hacer en la medida que se termine con la carrera olímpica,
pues antes de eso será necesario mantener todas o casi todas las plantas abiertas
para poder recibir el pescado que se desembarque en los pocos días de pesca. Para
las medianas y pequeñas empresas, el proceso podría ser más lento, en la medida
que requiera de inversiones para convertirse a la tecnología de secado indirecto.
4.4.3 Las Utilidades Perdidas de la Industria como un Todo
De los cálculos anteriores, se puede concluir que los costos del
sobredimensionamiento de la industria, tanto de la flota como de la capacidad de
procesamiento de las plantas, son significativos. En efecto, como se puede apreciar
en la Tabla No. 19, si la capacidad instalada de la industria hubiese sido la mitad de
lo que fue en el 2006, las utilidades se habrían incrementado en poco más de US$
400 millones (tomando en cuenta el costo del capital), es decir, habría más que
duplicado las utilidades del sector (que se situaron en US$ 320 millones).66 La
pérdida de renta o el drenaje de la misma es muy grande en el Perú y difícilmente
podrá corregirse sin cambiar el marco normativo que rige la pesca de la anchoveta
en el país.
Tabla No. 19: Las Utilidades Perdidas
FLOTA
PLANTA
TOTAL
66
UTILIDAD CON CK
UTILIDAD SIN CK
176.0
228.5
404.5
94.1
75.8
169.9
Si el cálculo se hace sin tomar en cuenta el costo de capital, las ganancias de la reducción son
obviamente menores, pero igualmente significativas, éstas habrían sido US$ 170 millones,
51
5. RETOS PARA LA REFORMA DEL SECTOR
La pesquería de la anchoveta del Perú es una de las pesquerías más grandes del
mundo (representando cerca del 10% de las capturas marinas a nivel global). Sin
embargo, la participación del valor agregado del sector (incluyendo la actividad de
extracción como la de procesamiento en harina y aceite de pescado) dentro del PBI
es relativamente pequeña (0.8% en el 2007), lo mismo que su contribución a la
generación de puestos de trabajo (26,500 empleos directos en comparación con una
PEA de 15 millones, lo que equivale al 0.18% de la misma), y su rol como generador
de divisas también ha disminuido paulatinamente –de 13.7% del total de las
exportaciones en el año 2000 a 5.2% en el 2007. Esto último refleja tanto el boom
exportador registrado por el país en la última década, como el límite que la biomasa
marina pone al crecimiento del sector pesquero, por lo menos en su versión
tradicional (i.e., exportador de harina y productos congelados). En este contexto, el
crecimiento del sector requerirá de mejoras en eficiencias y avanzar en la cadena
productiva para lograr productos con mayor valor agregado (p.e., harinas ACP en vez
de FAQ, productos para CHD en vez de CHI).
Como se ha visto en los capítulos anteriores, a pesar de su gran riqueza, la
pesquería de anchoveta en el Perú afronta serios problemas y riesgos. En este
documento se ha puesto especial énfasis en las pérdidas económicas originadas por
el sobredimensionamiento tanto de la flota como de las plantas de procesamiento.
Este es sin lugar a dudas el mayor problema que enfrenta el sector, no sólo por las
pérdidas económicas que origina en un país pobre y deficiente en capital como el
Perú, sino también por los riesgos que impone sobre otras pesquerías y por las
externalidades ambientales negativas que afectan a diversos sectores de la
sociedad. Como se vio, este sobredimensionamiento del sector fue el producto de
una débil y, muchas veces, corrupta administración del mismo. Por lo tanto, la
reducción del sobredimensionamiento, la modernización del sector y su adecuación a
estándares medioambientales mínimos, pasan necesariamente por un cambio
mayúsculo del marco regulatorio y en las instituciones que lo gobiernan.
A continuación se presentan algunas opciones de política para enfrentar tres grandes
retos que se han identificado en este estudio: (i) reducir el sobredimensionamiento de
la industria; (ii) garantizar la sostenibilidad ambiental; y (iii) afrontar la corrupción y la
gobernabilidad del sector. Además, se hace breve mención a otros aspectos de
política que deberán enfrentar las autoridades como son los costos sociales que
implicaría la reducción de la flota y las plantas, así como los desafíos para
incrementar el valor agregado del sector. Aquí no se pretende dar un conjunto de
recomendaciones de política específicas, pues esto escapa a los alcances del
presente estudio y amerita un análisis más profundo sobre cada uno de los
problemas expuestos. Simplemente, se trata de exponer brevemente los retos que
se enfrenta, identificar algunas opciones de política para resolverlos y sugerir líneas
de estudio futuras para llegar a recomendaciones específicas que puedan contribuir
a la formulación de un nuevo marco regulatorio e institucional del sector.
52
5.1 Reducción del Sobredimensionamiento
El incremento de la capacidad de bodega y del número de embarcaciones
destinadas a la captura de anchoveta para CHI fue motivado por la alta rentabilidad
de esta actividad, por un marco regulatorio de acceso abierto a la pesquería, y
facilitado por un débil y corrupto aparato estatal que, contraviniendo las leyes
vigentes, permitió una expansión tanto de la flota como de las plantas. De ahí que la
reducción del sobredimensionamiento de la flota pasa necesariamente por un cambio
en el marco regulatorio e institucional que gobierna al sector, y por una modificación
en los incentivos económicos que determinan el comportamiento de los agentes
privados en el mercado.
Con respecto a la reducción del sobredimensionamiento del sector, en un reciente
estudio sobre el sector pesca en el Perú preparado para el Banco Mundial,67 los
autores recomiendan que para reducir el esfuerzo de pesca, es necesario evaluar las
siguientes opciones:
!
Creación de un programa de ajuste estructural para reducir la capacidad de flota, por
ejemplo, con planes de adquisición y deshuase de embarcaciones;
!
Institución de un sistema de cuotas individuales negociables, que podría irse
ampliando desde las pesquerías de menor escala como la merluza hasta incluir
finalmente la anchoveta;
!
Establecimiento de un sistema revisado de cierres estacionales (…) a fin de que la
actividad se realice de manera sostenible; y
!
Fortalecimiento (de manera concertada) del sistema de supervisión, vigilancia y
control.
En principio, las dos primeras son las únicas opciones que tiene frente a sí la
autoridad del sector para reducir la flota.
Las dos últimas son medidas
complementarias, que deben implementarse al margen del objetivo de reducir la
flota, y que en el Perú se viene implementando hace ya un buen tiempo. Un primer
aspecto a dilucidar es si las dos primeras opciones son alternativas o
complementarias; un segundo aspecto se refiere a si deben anunciarse e
implementarse simultáneamente o si existe una secuencia óptima. Asimismo, es
importante, tener claro cuál es el horizonte temporal para la reducción de la flota, ¿se
puede realizar en un plazo muy corto o, más bien, se trata de un proceso gradual y
voluntario? Para esclarecer algunas de estas interrogantes, a continuación se
revisan algunos intentos por reducir la flota que se dieron en el Perú anteriormente
(todos ellos fracasados, por cierto).
5.1.1 Programa de Reducción de Flota
Con respecto a la propuesta de crear un programa de ajuste estructural de la flota
que contemple la adquisición y deshuase de embarcaciones, para el caso peruano
67
Hatziolos, M. & C. de Haan: “Pesca” (pp. 427-444) en Giugale, M., V. Fretes-Cibils y J. Newman (editores): Perú. La
oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable. Banco Mundial, Lima, 2006.
53
es indispensable revisar los motivos que llevaron al fracaso de la iniciativa conocida
como Fondo de Protección a la Biomasa (FOPROBI), en sus dos versiones: I y II.
Como se vio en la sección 1.3, el FOPROBI apuntaba a reducir el exceso de flota,
estimado en aquel entonces 50,000 m3 de bodega.
Básicamente, el sistema
requería de la creación de un gravamen a la venta de harina de pescado -fijado en
un monto equivalente al 6.6% del precio- que se destinaría a un Fondo que
financiaría un sistema de subastas, mediante el cual se comprarían y eliminarían
permisos de pesca (alternativamente, se podría comprar y deshuasar embarcaciones
pesqueras). Dado que los ingresos del Fondo se darían a lo largo de los diez años
en que estaría vigente el gravamen, el retiro inmediato de embarcaciones requería
que el Fondo emitiese bonos a fin de captar los recursos necesarios para
implementar las subastas. El incipiente desarrollo del mercado de capitales de aquel
entonces, las dificultades por las que atravesaba el sistema financiero y la gran
incertidumbre que caracterizaba al país, llevaron a concluir que esto sólo podría
funcionar si los bonos contaban con el aval de la República. Esto chocaba con los
límites de endeudamiento para el sector público establecidos por el Ministerio de
Economía y Finanzas, cuyos altos funcionarios, además, no veían con buenos ojos el
tener que avalar o “rescatar” a malas inversiones de agentes privados. Otro
problema que enfrentó esta iniciativa fue la ingerencia del Estado en el proceso de
subastas, la cual despertaba grandes suspicacias dentro del sector privado y, en la
primera versión, el hecho que hubiese un componente obligatorio de reducción. Por
otro lado, existía el grave riesgo moral que se retirasen embarcaciones bajo este
esquema y que en el futuro la autoridad de turno expidiese nuevos permisos de
pesca (como de hecho sucedió en la práctica).
En principio, un esquema de este tipo, voluntario, basado en el mercado,
transparente, y financiado con las contribuciones de aquellos que se queden
operando y sean beneficiados por una menor competencia por el pescado, es una
opción de política interesante que ha funcionado en otras partes del mundo. Sin
dudas, a nivel agregado reduciría los costos fijos de la flota e incrementaría la
rentabilidad de la actividad. Sin embargo, también debe ser claro que un mecanismo
de este tipo no elimina la “carrera olímpica” y las ineficiencias que ésta trae.
Asimismo, la implementación exitosa de un mecanismo como éste requiere eliminar
o mitigar de manera significativa el riesgo moral a que se hizo alusión en el párrafo
anterior. Evidentemente, para que algún mecanismo de esta naturaleza prospere
requerirá que las autoridades fiscales entiendan que el sector público no estaría
rescatando a inversionistas privados, sino sirviendo de facilitador para la emisión de
bonos (que se pagarían con este gravamen) encuentre una demanda en el mercado
de capitales.68 Cabe señalar que, en la actualidad, las autoridades no están
contemplando un esquema como el aquí descrito, aunque su descarte amerita un
mayor análisis.
68
Es probable que el aval de la República pueda ser sustituido por algún otro mecanismo que
otorgue seguridad sobre la permanencia del gravamen y el destino de sus recursos. En cualquier
caso, es claro que el éxito de un esquema de esta naturaleza requiere del apoyo del Estado y la
confianza del sector privado.
54
5.1.2 Cuotas Individuales de Pesca
Hoy en día, a diferencia de lo que sucedía a comienzos de la década, tanto las
autoridades del Sector Pesca como un gran número de armadores (en particular los
grandes), consideran al esquema de Cuotas Individuales Transferibles (ITQs, por sus
siglas en inglés) como una alternativa atractiva para el ordenamiento de la pesca en
el Perú. Bajo este sistema, que se ha aplicado en más de 200 pesquerías alrededor
del mundo, se asignan derechos a los pescadores para capturar un cierto porcentaje
de una especie, en una zona específica y durante un tiempo definido. Nueva
Zelanda, Australia, Islandia, Estados Unidos, Chile, para mencionar algunos países,
han empleado este sistema de cuotas individuales en sus pesquerías, experiencias
de las que se puede extraer importantes lecciones para su adaptación al caso
específico de la pesquería de anchoveta en el Perú.
Dentro de las principales ventajas del sistema de ITQs se encuentran: (i) la
eliminación de la carrera olímpica entre los pescadores, pues tienen asignados un
nivel de captura que les permite planificar su actividad anual; (ii) la optimización de
los activos pesqueros a fin de usar su cuota individual anual, lo cual debe conducir
endógenamente a la reducción de la flota; (iii) incremento en el número de días de la
temporada de pesca; y (iv) mejora en la calidad del pescado desembarcado, lo cual,
además de incrementar los ingresos de la flota, puede facilitar la expansión de la
producción de harinas ACP. Claramente, todo esto incrementa la eficiencia de la
flota y la competitividad del sector.
Es importante resaltar el hecho que bajo este sistema, la reducción en la capacidad
de bodega de la flota se da como un resultado de la optimización de activos por parte
de los armadores y no como un resultado de un programa estatal financiado por un
gravamen a un producto de exportación. No obstante, el sistema también presenta
problemas potenciales importantes como: el probable incremento en la concentración
de la flota pesquera y el desplazamiento de trabajadores cuyas embarcaciones
dejarían de salir a pescar (problema que también se da en el esquema revisado
anteriormente). Cabe resaltar que la transferibilidad de las cuotas individuales
permite a los armadores comerciar sus derechos de captura. En este contexto, es
probable que los dueños de las embarcaciones más ineficientes vendan sus
derechos anuales de captura a las más eficientes pues perciben mayor ganancia que
saliendo a pescar. Esto traería consigo mayor eficiencia, pero también mayor
concentración.
El sistema de ITQs no es ajeno a la experiencia del Perú. Ya en el año 1998 se
propuso el primer sistema de ITQs para la merluza; sin embargo, por oposición del
sector privado, quien vio amenazada sus inversiones y fuentes de empleo, no se
aprobó la normativa. No obstante, luego de sufrir un declive en la productividad de la
pesquería de merluza, fueron los mismos armadores quienes solicitaron al Estado la
promulgación del sistema de cuotas individuales, aprobándose en el año 2003 el
D.S. No. 016-2003-PRODUCE relativo al ordenamiento del recurso pesquero de
merluza. Inicialmente, el aspecto de la transferibilidad de las cuotas individuales no
se implementó debido a que no se reglamentó el referido D.S., habida cuenta de la
55
oposición de algunos armadores a dar este paso y por el temor de las autoridades a
los costos sociales que esta medida podría generar.69
No obstante, muy
recientemente, con la publicación de la R. M. No. 492-2008-PRODUCE en mayo del
2008, se aprobó la transferibilidad en la práctica de las cuotas, al haberse asignado
cuotas por armador y no por embarcación. Esta experiencia con la merluza es muy
aleccionadora sobre la percepción de los beneficios o amenazas de las ITQs por
parte de los armadores, y cómo una solución intermedia y temporal (transferibilidad
dentro de cada grupo armador) puede marcar el camino hacia un régimen de plena
transferibilidad en el mediano plazo.
Claramente, la pesquería de la anchoveta es mucho más grande y compleja que la
de la merluza en el Perú, con un número mucho mayor de actores y más
heterogéneos entre sí, por lo que es posible prever que la introducción de las ITQs
en esta pesquería enfrentará más oposición y reticencia. Sin embargo, gran parte de
esta reticencia surge de la desinformación, del miedo a lo desconocido, por lo que el
cambio de régimen deberá empezar con una campaña de difusión e información.
Probablemente, sea políticamente correcto el considerar un plan gradual de
introducción de las ITQs que, además de contemplar un programa de difusión y
sensibilización previa, considere en una primera fase limitar la transferibilidad de las
cuotas a las embarcaciones de propiedad de un mismo grupo armador o de una
asociación de armadores creada específicamente para este fin.
Por otro lado, para que el sistema de cuotas individuales sea aceptado por la
comunidad pesquera, será necesario garantizar transparencia en la asignación de las
cuotas (p.e., especificación de las fórmulas polinómicas), difundir las experiencias
similares en otras pesquerías, y hacer frente a las enormes presiones que
seguramente los grandes grupos pesqueros buscarán ejercer en el proceso. Un
aspecto importante a tomar en cuenta en el régimen de las cuotas individuales es el
del horizonte temporal de las mismas, es decir, fijar derechos permanentes o
establecerlos por un determinado período de tiempo. En principio, la asignación de
derechos individuales con mayor plazo de vigencia contribuirán más al objetivo de
reducción de flota que cuotas de menor vigencia.
Una consecuencia interesante de la transferibilidad de las ITQs es que deberían
conducir a reducir de manera endógena la capacidad de flota, sin necesidad de
imponer gravámenes, ni de intervención del Estado en el proceso mismo de
reducción de flota. De allí el gran atractivo de las ITQs para los grandes armadores,
quienes no sólo optimizarían el uso de sus flotas, sino que podrían acceder a una
mayor participación de la pesca nacional, sin necesidad de comprar más
embarcaciones debido a podrían alquilar cuotas o adquirir el derecho de uso de las
mismas por períodos limitados de tiempo.
¿Y cuáles son los riesgos percibidos por los pequeños armadores? En principio,
existe el miedo de que el pez grande se coma al pez pequeño; pero esto ya ha
69
En retrospectiva, puede afirmarse que la no transferibilidad inicial de las cuotas obedeció a la
presión de algunos grupos de interés y a la desinformación existente en torno al tema entre los
principales actores involucrados (incluyendo a las autoridades).
56
sucedido (como se vio en la sección 3.1.2, los peces medianos casi desaparecieron
del mapa) y puede continuar sucediendo bajo el actual régimen. Sin embargo, en la
medida que éste sea un proceso al cual las partes concurren de manera voluntaria
¿dónde está el problema? Tal vez, el miedo se origine en el desbalance de fuerzas
entre el pez grande y el chico; el chico cree que al final se lo van a comer y que el
precio que va a recibir puede terminar siendo muy bajo. Y éste no es un miedo
infundado, si los armadores chicos no tienen plantas donde desembarcar, las
empresas grandes se los podrían comer a un precio muy cómodo (ya existen
pedidos de algunos vikingos en el Vice Ministerio de Pesquería para que les den
permisos de plantas para poder desembarcar su pescado a precios “razonables”).
Pero, nuevamente, es importante señalar que éste no es un problema causado por el
régimen de las ITQs, es un problema que ya está presente en la industria. Sin lugar
a dudas, se requiere de una eficiente campaña de información previa para poder
implementar este sistema con éxito.
Un segundo riesgo percibido por los armadores chicos es la asignación inicial de las
cuotas. Si un criterio para la asignación de las cuotas va a ser la pesca histórica (en
adición a la capacidad de bodega) y los chicos han sido menos eficientes que los
grandes (como de hecho ha sido el caso para las embarcaciones vikingas de menor
tamaño y gran parte de las embarcaciones de acero con bodegas menores a los 300
m3), entonces el cambio de régimen les puede parecer perjudicial. En este contexto,
resulta crucial que el mecanismo de asignación de cuotas sea percibido como justo y
transparente, pues el poder de influencia de los diferentes actores sobre el proceso
de toma de decisiones es no resulta comparable.
Nuevamente, es necesario regresar a la pregunta de si el régimen de ITQs constituye
una alternativa a un régimen de tipo FOPROBI o si, más bien, son complementarios.
En principio, podrían conceptualizarse como programas complementarios, donde la
secuencia de los mismos sí resulta importante, pues existen potenciales riesgos
morales involucrados. En efecto, no es lo mismo primero implementar un programa
de reducción de flota tipo FOPROBI y luego de reducida la flota, instituir un régimen
de ITQs, que asignar las ITQs y luego complementar esto con un esquema tipo
FOPROBI. En principio, la segunda opción parece más razonable y debería reducir
el costo del programa de reducción de flota. Además, la combinación de ambas
medidas podría ayudar a atenuar los riesgos percibidos por los armadores pequeños
y, por lo tanto, reducir la oposición al cambio de régimen.
5.1.3 La Transición al Nuevo Régimen
El cambio de régimen es a todas luces deseable. Terminar con la carrera olímpica y
con las ineficiencias es, tal vez, el mayor reto que existe en materia de
modernización del marco normativo. El alcanzarlo de manera exitosa depende de
cómo se diseñe la transición del régimen actual al nuevo y de cómo se informe y
logre la participación de los diferentes agentes involucrados en este proceso.
Claramente, los armadores, grandes o chicos, no son los únicos actores
involucrados; los tripulantes de las embarcaciones también lo son, el miedo de
57
muchos de ellos de perder una fuente importante de sus ingresos (aunque
claramente no la única, dada la cada vez más reducida temporada de pesca)
también debe tomarse en cuenta al tratar de mitigar los costos sociales que un
cambio de régimen de este tipo implica.
Para terminar estas reflexiones en torno a la reducción de la flota es conveniente
señalar claramente qué es lo que no se debe hacer:
! Mantener el status quo, y esto significa mantener el régimen de pesquería abierta,
con una cuota global y con el tamaño de flota actual, sin un programa específico
para reducir significativamente la capacidad de bodega de la flota. Esta es, tal
vez, la salida más fácil o menos costosa desde un punto de vista político para las
autoridades (y de hecho refleja porque no se ha hecho nada al respecto en los
últimos diez años), pero implica condenar el sector a la ineficiencia, a la
sobreinversión permanente y a la pérdida de recursos para los agentes
directamente involucrados y para la sociedad como un todo.
! Tratar de corregir el sobredimensionamiento de la flota “por decreto”, sobre todo
con decretos que chocan con la realidad del mercado. Por ejemplo, en el
Gobierno anterior, se dio seria consideración a la propuesta de reducir las
licencias otorgadas a todas las embarcaciones pesqueras en un 35% (propuesta
que fue eventualmente descartada). Evidentemente, aunque en teoría la
capacidad de bodega legalmente autorizada se hubiese reducido de golpe en un
35%, esta medida no hubiese solucionado los problemas reales del
sobredimensionamiento (altos costos fijos, ineficiencias, temporadas cortas de
pesca, riesgos para otras pesquerías) sino, por el contrario, hubiese aumentado
la ineficiencia económica de la flota al incrementar el costo por TM de pescado
desembarcado.
! Introducir un sistema de cuotas individuales que no sean transferibles, como
plantean algunos armadores. Esta medida, por modernizadora que parezca, es
casi tan contraproducente como la anterior. Al no ser transferibles, se elimina la
posibilidad de optimizar el uso de la flota (stock de capital) existente y no abre la
puerta a la reducción de bodega ni de costos fijos.
En todo caso, es importante traer a colación la famosa frase en el sentido que “no
hay lonche gratis”. El cambio en el régimen de pesca que permita reducir el exceso
de flota traerá grandes beneficios para el sector, pero su implementación implicará, a
la vez, costos para algunos (por ejemplo, posible destrucción de capital o pérdida de
empleo) que deberían ser asumidos por aquellos que se beneficien con el cambio de
régimen.
¿Y qué hacer con el excedente de capacidad de procesamiento de las plantas?
Algunos piensan que si se logra reducir la flota, la reducción de plantas será un subproducto natural del proceso. Por ejemplo, suponen que con la introducción de las
ITQs, los grandes conglomerados pesqueros, con un gran número de plantas y una
gran capacidad de flota, optimizarían el uso de su flota y de sus plantas, dejando de
operar y deshuasando embarcaciones y chatarreando plantas. Esto puede ser cierto
para las embarcaciones menos eficientes -cuyas cuotas serían utilizadas por las más
58
eficientes-, pero es probable que no se cierren las plantas menos eficientes, sino que
las vendan a otros grupos (por ejemplo, a pequeños armadores o a asociaciones por
formarse de vikingos sin plantas).
Como se vio, el excedente de plantas es aún mayor que el de capacidad de flota.
Otros países, como Noruega, resolvieron su problema de exceso de plantas
promoviendo la venta de éstas a otros países, como el Perú. El problema del exceso
de plantas no puede ignorarse y creer ilusamente que se resolverá con la
introducción de las ITQs, que son vistas por algunos como la panacea para la mayor
parte de los problemas del sector, lo cual no es correcto. La reducción del exceso de
capacidad de procesamiento no debe verse como un sub-producto de la estrategia
de ordenamiento del sector, sino como un elemento fundamental de la misma, que
complementa y refuerza al programa de reducción de flota. Esta parte de la
estrategia probablemente requiera de un esquema tipo FOPROBI. En cualquier
caso, el consenso en torno a este punto es todavía menor que el existente en torno
al de las cuotas individuales de pesca, por lo que se requiere de mayor análisis y
difusión.
5.2 Reducción de Flota y Plantas: Mitigando los Costos del Proceso
Como se ha señalado repetidamente a lo largo de este estudio, el
sobredimensionamiento del sector (tanto en flota como en plantas) genera grandes
ineficiencias y causa un pérdida de valor de alrededor de US$ 400 millones al año.
Por lo tanto, el reordenamiento del sector -que pasa por la reducción substancial de
su sobredimensionamiento-, generará grandes beneficios, no sólo para los que se
queden en el sector, sino para la sociedad como un todo (ya sea a través de
mayores ingresos fiscales para financiar programas sociales o a través de un mejor
cuidado del medio ambiente, en especial del ecosistema marino). Sin embargo, como
en todo proceso de ajuste también existen “perdedores”. El bienestar de estos
perdedores debe ser tomado en cuenta por el programa de ajuste, no sólo por
consideraciones de equidad, sino para que el programa tenga posibilidades reales de
implementación, de permanencia y de éxito.
Atender este problema no debe ser muy difícil, como se indicó al inicio de este
capítulo, el sector emplea directamente a alrededor de 26,500 personas. Una
reducción de flota y plantas a la mitad, implicaría que, en el peor de los casos,
alrededor de trece mil personas perderían esta fuente de ingresos. No obstante, es
importante resaltar que las personas que estarían siendo desplazadas sólo estarían
perdiendo una fuente parcial de ingresos, ya que el sobredimensionamiento del
sector ha llevado a que estos trabajadores estén empleados menos de dos meses al
año en la pesca de anchoveta para CHI y su transformación a harina y aceite de
pescado, por lo que es muy probable que la mayor parte de éstos haya encontrado
fuentes alternativas de ingresos y de uso de su tiempo.70 Esta acotación no tiene por
objeto minimizar el problema, sino, por el contrario, indicar que la magnitud del
mismo permite que éste pueda ser enfrentado y resuelto como parte del programa de
70
Este problema es materia de un estudio paralelo encargado por el Banco Mundial y a cargo del
Ing. Antonio Bernales.
59
reestructuración. El no atender el problema de estas trece mil personas podría poner
en peligro US$ 400 millones de ingresos anuales.
El problema debe ser
relativamente fácil de resolver, por lo menos desde un punto de vista
económico/financiero. Si los ganadores del proceso de reestructuración no perciben
estos órdenes de magnitud, y toman consciencia de la necesidad que parte de los
beneficios deben destinarse a mitigar los costos de la transición, estarían mostrando
un grado de miopía difícil de entender y menos de justificar.
Aunque analizar alternativas de solución a este problema escapa a los alcances de
este estudio, se puede señalar que en la medida que las embarcaciones
anchoveteras que dejen de operar puedan ser utilizadas en otras pesquerías (jurel,
caballa, sardina), el problema sería menor. Y dado que no se trata de solucionar el
problema del sobredimensionamiento de la flota anchovetera generando una
sobrecapacidad en otras pesquerías, es necesario primero estimar el tamaño óptimo
de las flotas en estas otras pesquerías. De las entrevistas con autoridades del
sector se evidencia la falta de estudios al respecto (por ejemplo, del comportamiento
y potencial crecimiento de la biomasa del jurel o la caballa), ya que en el pasado la
labor de investigación y prospección del IMARPE ha estado concentrada en la
pesquería de anchoveta.71 En cualquier caso, el tema de las licencias de pesca para
estas otras especies debe tratarse con mucho cuidado y analizar si es conveniente o
no que, en el contexto actual y dados los objetivos de reducción de la flota
anchovetera, las embarcaciones puedan tener licencias para diferentes tipos de
pesquerías. Claramente, aquí la eficiencia puede estar compitiendo con la equidad.
El problema social o redistributivo, sin embargo, no se limita a los trabajadores que
serían desplazados de puestos de trabajo temporales por la reducción del
sobredimensionamiento. Muchos pescadores han aportado a la Caja de Beneficios y
Seguridad Social del Pescador (CBSSP) durante muchos años, bajo el supuesto que
tendrían una pensión en su vejez. Los aportes a dicha institución de derecho
privado, fueron normados por el sector público, quien a comienzos de los años
noventa redujo de manera importante los aportes obligatorios. Esto, junto a la
corrupción que caracterizó al quehacer de muchas directivas de la CBSSP, llevó a
que ésta se encuentre en un estado de insolvencia en la actualidad. Según un
estudio actuarial del Ministerio de Economía y Finanzas, el déficit sería de alrededor
de US$ 100 millones (aunque esta cifra podría más que duplicarse si se toma en
cuenta la apreciación real de la moneda local y si se utiliza la tasa de descuento
empleada por el Sistema Nacional de Pensiones). Rescatar a esta institución, como
pretende el Congreso de la República,72 no parece tener sentido, como tampoco
tiene sentido ignorar el problema. Enfrentar este problema requiere de recursos
económicos importantes, la pregunta es si éstos provendrán del mismo sector -a
través de los derechos pesqueros, por ejemplo- o si se esperará que el resto de
sectores vengan al rescate a través de transferencias del Tesoro Público.
71
72
Según el PRODUCE, el IMARPE está desarrollando un estudio para evaluar el comportamiento de
las biomasas del jurel y la caballa, de las cuales se sabe poco, pues en el pasado las
evaluaciones de los cruceros hidrocáusticos no habrían abarcado el hábitat de estas especies.
Proyecto de Ley aprobado por el Congreso, que sería observado por el Ejecutivo.
60
5.3 Consumo Humano Directo y Agregación de Valor
Aunque el reto central es reducir el sobredimensionamiento de la flota y de las
plantas, para así reducir las ineficiencias y el drenaje de las rentas en la actividad de
CHI, los actores involucrados en la pesquería de anchoveta también tienen ante sí el
reto de incrementar la pesca y la producción para el consumo humano directo, CHD.
Los desembarques de anchoveta para CHD han pasado de casi cero a inicios de la
década a 71,000 TM al 2007, y el Gobierno ha establecido la meta de superar las
200,000 TM de anchoveta para CHD en el año 2011. Este objetivo resulta muy
pertinente en un país afectado por índices importantes de desnutrición y en un
contexto en que los alimentos están encareciéndose a nivel mundial. En este
sentido, el Gobierno está promoviendo que los programas estatales de apoyo
alimentario (p.e., el PRONAA) se constituyan en una fuente importante de demanda
interna para la anchoveta. Además, se ha iniciado una campaña mediática
promoviendo el consumo de anchoveta, la cual debería persistir en el tiempo, pues
se requiere romper con ciertos prejuicios prevalecientes en amplios sectores de la
población. Sin embargo, estos esfuerzos enfrentan una importante limitante
relacionada a la reducida cadena de frío existente en el país, por lo que la
distribución y almacenamiento a nivel nacional de pescado congelado es un desafío
de largo aliento, sobre todo si se quiere llegar a aquellos poblados que más sufren de
desnutrición.
Claramente, el redireccionamiento de los desembarques de anchoveta para CHD
(congelados y conservas) requiere de un aumento en la demanda, tanto pública
como privada, nacional como extranjera, pero también requiere de una adaptación de
la flota para poder desembarcar pescado apto para este mercado. El pescado
almacenado y aplastado en grandes bodegas de embarcaciones tradicionales
dirigidas al CHI no constituye un insumo adecuado para el desarrollo del mercado de
CHD. Una pregunta interesante es si este mercado constituye una alternativa viable
para emplear la flota que sería desplazada de la pesca de anchoveta para CHI.
¿Entraría esta flota a competir con la artesanal? ¿Qué problemas de supervisión
acarrearía?
Con respecto al desarrollo del mercado externo de CHD de anchoveta, un punto a
tomar en cuenta es la reciente aceptación e incorporación en las dietas de los países
desarrollados de las proteínas y componentes del pescado (Omega 3), lo cual se ha
visto reflejado en el incremento de los precios mundiales. Sin lugar a dudas, la
demanda internacional de conservas de pescado representa un nicho importante por
desarrollar y, más aún, cuando se ha logrado que la anchoveta reciba la
denominación comercial de Sardina Peruana. Esto último muestra el importante rol
que puede jugar el esfuerzo concertado del sector público con el privado en la
promoción de la demanda por la anchoveta. Asimismo, otra fuente potencial de
crecimiento en la demanda externa para CHD de la anchoveta peruana es que ésta
se incluya dentro de los insumos utilizados en los programas de seguridad
alimentaria de la APEC, aspecto que ya estaría siendo considerado por el actual
Gobierno.
61
5.4 Política Ambiental Pesquera
El establecimiento de un límite de pesca o cuota global de captura anual, así como la
introducción de vedas cuando se detecta una presencia importante de juveniles,
constituyen los elementos centrales de la protección de la biomasa y del ecosistema
marino en la actualidad. En la medida que la cuota anual y las vedas reflejen
criterios puramente técnicos, relacionados a la protección y sostenibilidad del
recurso, este instrumento resulta importante en la lucha contra la sobreexplotación
del recurso (aunque no desde el punto de vista económico debido a la carrera por el
pescado que desata). Sin embargo, en el pasado estas cuotas y las temporadas de
pesca han estado sujetas a presiones de grupos de interés muy poderosos,
contraviniendo criterios de sostenibilidad de largo plazo. Recientemente, se ha dado
un cambio positivo, en el sentido de respetar las recomendaciones técnicas
efectuadas por el IMARPE. Más aún, y a pesar que en los últimos dos años el
IMARPE estimó el rendimiento máximo sostenible de la anchoveta en ocho millones
de TM, éste recomendó y el Gobierno aprobó limitar la pesca de anchoveta a seis
millones de TM, a fin de que los dos millones restantes de anchoveta cumplan su rol
en el ecosistema marino de ser sustento en una cadena trófica (jurel, caballa) y
también alimento de aves, garantizando así un equilibrio con la biodiversidad marina
y costera peruana.
Desde el punto de vista biológico, el sector está ahora transitando por un buen
camino. Sin embargo, la anchoveta es considerada una especie plenamente
explotada, es decir, que de no haber un control y supervisión adecuados podría
llegar a ser sobreexplotada. De ahí que el sobredimensionamiento de la flota
constituye un riesgo latente para la especie y su cadena trófica. En ese sentido, la
racionalización del esfuerzo pesquero resulta indispensable para la conservación de
la especie.
Por otro lado, la gestión ambiental asociada a la extracción de anchoveta y
procesamiento de harina y aceite de pescado se ha visto reforzada con la reciente
aprobación de los límites máximos permisibles de efluentes y prontamente de las
emisiones atmosféricas. Estos instrumentos asociados a la implementación de los
Planes de Manejo Ambiental (PAMA) y Estudios de Impacto Ambiental (EIA) son una
clara muestra del compromiso del Estado con elevar el estándar ambiental pesquero.
Un aspecto que podría ser desestabilizador en la pesquería peruana es el impacto
del calentamiento global, tanto en el comportamiento de las especies hidrobiológicas
como en el hábitat marino. Aunque pudiera pensarse que el efecto inmediato sería el
calentamiento de las aguas, habrían algunas observaciones en el litoral peruano que
indican lo contrario. Es por ello que urge diseñar y fortalecer un programa de
investigación y monitoreo de IMARPE y otras instituciones especializadas que
puedan evaluar el comportamiento del cambio climático en la corriente de Humboldt
a fin de tomar las medidas preventivas y de adaptación oportunas.
62
Por otro lado, tal como se explicó en la Sección 2.1, el Perú posee dos stocks de
anchoveta: el más importante ubicado en el litoral entre la frontera norte y el paralelo
16ºS, en cuyas aguas se concentra la mayor parte del cardumen; y el stock del sur,
cuyo hábitat empieza a partir del paralelo 16ºS y se extiende más allá de la frontera
política con Chile, donde la biomasa es sustancialmente menor. Tal como se indicó
anteriormente, la política pesquera peruana con respecto al stock del sur ha sido
diferente a la aplicada en el norte, siendo lo más notorio la ausencia de cuotas
globales de captura en la región sur. La justificación para esto es simple: lo dejado
de pescar en el litoral peruano será luego capturado en Chile (pues el cardumen a lo
largo de su vida se traslada de norte a sur). Aunque esta justificación puede ser
políticamente correcta, es biológicamente desacertada.
Esta política estaría
poniendo en riesgo la sostenibilidad marina en esta región y la hipótesis que la
biomasa en el sur es sustancialmente menor debido a la ausencia de cuotas y a la
probable sobreexplotación de este stock, puede tener sustento en la realidad. De ahí
la necesidad de diseñar y coordinar un sistema de gestión binacional para el manejo
sostenible de este recurso conjuntamente con las autoridades chilenas.
Todo lo anterior debería, en consecuencia, formar parte de una Política Ambiental
Pesquera Nacional claramente definida, la cual debería ser liderada y supervisada
por el Estado y contar con la participación de la sociedad civil. Este punto es de
particular relevancia en la actualidad, en que se acaba de crear el Ministerio del
Ambiente y en que es necesario definir y/o redefinir las funciones de las diferentes
instituciones estatales que están vinculadas estrechamente con temas de política
ambiental.
5.5 La Corrupción y la Gobernabilidad del Sector: otra verdad incómoda
Como se ha indicado en diferentes partes de este estudio, uno de los problemas que
ha aquejado al sector es el de la corrupción. Esta explica el por qué la flota se
expandió, contraviniendo mandatos legales expresos que prohibían el otorgamiento
de nuevas licencias, y se llegó a la situación de sobredimensionamiento extremo que
hoy se hace indispensable corregir. En diversas entrevistas llevadas a cabo para
este estudio, se ha confirmado que la corrupción ha sido un problema flagrante en el
sector.
Lamentablemente, a pesar de los esfuerzos desplegados por las
autoridades del PRODUCE, muchos funcionarios corruptos siguen empleados en el
Vice Ministerio de Pesquería. Como comentaba un alto funcionario del sector, el
cesarlos o despedirlos no es tan fácil de hacer, pues se requiere de pruebas muy
sólidas, sino se corre el riesgo que el Poder Judicial reponga a los funcionarios
“arbitrariamente despedidos” y que se les indemnice por daños y perjuicios.
La corrupción es una moneda de dos caras, un funcionario corrupto no puede recibir
sobornos si es que no hay alguien dispuesto a otorgarlos. La corrupción ha sido un
modus operandi en este sector, que ha permeado todo tipo de actividades: permisos
de pesca, levantamiento de vedas, otorgamiento de concesiones, verificación de
bodegas y de cargas, verificación de cumplimiento con los PAMAs, gestión de
recursos de la CBSSP, etc. Nos encontramos, pues, ante una situación en que las
63
dos caras de la moneda siguen presentes en el sector, cada una ocupando el mismo
lado de la mesa que ocupó en el pasado. Y a pesar que el actual Ministro del
PRODUCE goza de una gran reputación de honradez, éste preside una mesa en la
que muchos de sus miembros han estado acostumbrados o se han visto forzados a
operar en un marco institucional caracterizado por la corrupción, por prácticas
deshonestas -sofisticadas o burdas- pero prácticas que corroen cualquier intento
serio de reforma.
Con esta última sección se trata de apuntar a un hecho real, a una verdad incómoda,
que muchos prefieren evitar (en varios de los estudios revisados el término
“corrupción” no aparece mencionado ni una sola vez). Sin embargo, si no se parte
de un diagnóstico realista, será difícil diseñar una propuesta de reforma que tenga
posibilidades de éxito. Tal como señalan Hatziolos y de Haan (2006, p. 439):
“mantener las prácticas actuales en la gestión y gobernabilidad del sector no es una
opción viable…”.
Resulta indispensable separar la función promotora-normativa de la función
supervisora-reguladora. En la actualidad ambas funciones son de responsabilidad del
Vice Ministerio de Pesquería, institución que como se ha visto adolece de graves
problemas para poder ejercer con efectividad la segunda de estas funciones. En el
caso peruano, este problema –la coexistencia de la función promotora con la
supervisora en una misma entidad- no ha estado limitado al sector Pesca; otros
sectores (p.e., el Ministerio de Energía y el Vice Ministerio de Comunicaciones)
resolvieron este problema con la creación de organismos técnicos e independientes
(el OSINERG -ahora OSINERGMIN- y el OSIPTEL, respectivamente) encargados de
la función supervisora-reguladora y fiscalizadora.
En el caso del sector Pesca, resulta conveniente estudiar a fondo la creación de un
organismo de esta naturaleza, como por ejemplo una Superintendencia Nacional de
Pesca y Acuicultura (SUNAPA).
Este organismo, con características de
independencia similares a los de los organismos arriba mencionados, podría
encargarse de la supervisión y regulación de las normas dictadas por el Vice
Ministerio de Pesquería, que mantendría su función promotora/normativa. Al igual
que los Presidentes de los organismos reguladores existentes, el Superintendente de
Pesca podría ser nombrado por un plazo multianual, no podría ser removido por el
Ministro de turno, y presidiría un Consejo Directivo conformado por altos
representantes del Vice Ministerio de Pesquería, del Ministerio del Ambiente y del
IMARPE. La supervisión debería continuar apoyándose en empresas especializadas
del sector privado. Asimismo, además de continuar contratando a una compañía
privada especializada la supervisión de los desembarques que se realiza en la
actualidad, podría tercerizarse la supervisión de las embarcaciones (capacidad de
bodega, control satelital, seguridad, cumplimiento con normas laborales) a empresas
clasificadoras navales de prestigio internacional (p.e., pertenecientes a la IACS).
El otorgamiento de licencias y concesiones, la supervisión del cumplimiento con la
normativa dictada por el Vice Ministerio de Pesquería, así como la fiscalización y la
imposición de multas o suspensión de derechos estaría a cargo de esta
64
Superintendencia que, por su naturaleza, podría ser mucho más ejecutiva y estar
sujeta a menos interferencia del Poder Judicial, donde también la corrupción lleva a
que se emitan constantemente fallos que socavan el espíritu de la normatividad del
sector. Por su parte, la labor del IMARPE debería ser fortalecida y probablemente su
dependencia funcional debería pasar al Ministerio del Ambiente. En cambio, el
Instituto Tecnológico Pesquero debería seguir en el ámbito del Vice Ministerio de
Pesquería y su rol verse fortalecido, a fin de convertirlo en un instrumento más
importante de promoción y desarrollo del sector.
Debe quedar claro, pues, que el fortalecimiento institucional del sector muy
probablemente pase por un redimensionamiento del Vice Ministerio de Pesquería. Al
igual que la Reforma del Estado apunta a un Estado más fuerte y eficiente, pero de
menor dimensión, el fortalecimiento institucional del sector Pesca pasa por una
disminución en las funciones que viene desempeñando el Vice Ministerio de
Pesquería, así como por la creación de una nueva Superintendencia con amplia
autonomía y profesionales nuevos, que no arrastren prácticas del pasado, que pueda
llevar adelante de manera eficiente y transparente las funciones de supervisión
regulatoria que el sector requiere. Para concluir, se puede afirmar que sin una
modernización y fortalecimiento institucional significativa del sector, difícilmente
podrá implementarse con éxito y equidad la reforma de la Pesca en el Perú.
65
ANEXOS
66
ANEXO No. 1: NORMATIVA RELATIVA A LA PESQUERÍA DE ANCHOVETA
Fecha
1992
Título y Descripción
Decreto Ley No. 25977
La Ley General de Pesca de 1992 y su Reglamento (Decreto Supremo No 01-94PE) establecen las reglas básicas de funcionamiento del sector pesquero,
otorgando al Ministerio de Pesquería, hoy Ministerio de la Producción (PRODUCE),
la facultad de establecer los “Planes de Ordenamiento Pesquero” que son un
conjunto de normas para administrar pesquerías específicas con el fin de promover
el beneficio económico y garantizar su sostenibilidad. Dichas normas consisten,
entre otras, en cuotas globales de captura, temporadas de captura (períodos de
veda), protección de especies juveniles, establecimiento de zonas prohibidas o de
reserva, así como métodos de extracción. De acuerdo a la Ley General, el
Ministerio tiene la facultad de suspender el otorgamiento de nuevas autorizaciones
de incremento de flota y nuevos permisos para la captura de especies que se
encuentran en condición de explotación plena, así como de disponer medidas para
la reducción del esfuerzo pesquero.
1994
DS No. 01-94-PE
Reglamento de la Ley General de Pesca. Se aprueba y regula los Programas de
Adecuación Ambiental (PAMA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) al sector
pesquero. Los PAMA contienen propuestas de métodos, medidas, procedimientos,
acciones e inversiones necesarias para evaluar, reducir, controlar y revertir el
impacto ambiental generado en el desarrollo de una actividad pesquera existente.
Por su parte, los EIAs son exigidos como requisito previo al inicio de cualquier
actividad pesquera. Ambos instrumentos regulan el tratamiento y/o recuperación de
materia orgánica contenida en los efluentes: agua de cola, sanguaza y limpieza de
equipos
DS No. 003-96-PE
Se aprueba el censo y la ejecución del programa de verificación de capacidad de
bodega de las embarcaciones mayores a 30 TM. Esto permitió identificar la flota
indocumentada y en situación ilegal
1996
1997
DS No. 001-97-PE
Embarcaciones censadas que no cumplieron con la verificación de capacidad de
bodega están prohibidas de tener acceso a cualquier tipo de pesquería, declarando
improcedentes las solicitudes de incremento de flota y/o permiso de pesca. Tomó
en cuenta el censo.
1997
DS No. 006-97-PE
Aprueban normas complementarias del Decreto mediante el cual se precisa la
situación de embarcaciones pesqueras que fueron materia del censo y programa
de verificación de capacidad de bodega. Es decir, es la oficialización de la flota
pesquera autorizada.
1998
Ley No. 26920 de 1998
Ley que exceptúa del requisito de incremento de flota al que se refiere el artículo
24 de la Ley General de Pesca, a aquellos armadores que cuenten con
embarcaciones de madera de hasta 110 m3. Es la ley objeto de controversia pues
busca regularizar y dar licencias a las embarcaciones de madera ilegales con una
capacidad de bodega entre 32m3 y 100 m3, las Vikingas.
2001
RM No. 218-2001-PE
queda prohibida la instalación y aumento de capacidad de las plantas de harina de
pescado estándar y de alto contenido proteínico.
Está prohibido el traslado físico o cambio de ubicación de establecimientos
67
Fecha
Título y Descripción
industriales pesqueros para el desarrollo de actividades de consumo humano
indirecto a las áreas de influencia de los puertos de Paita, Sechura, Chimbote,
Huacho, Chancay, Callao y Pisco (Paracas).
2001
DS No. 12-2001-PE
Establece que el Ministerio determina las zonas geográficas sujetas a prohibiciones
o limitaciones para realizar actividades de procesamiento pesquero, en función a la
disponibilidad de los recursos hidrobiológicos, de la capacidad de producción de
las industrias existentes, de la protección del medio ambiente.
2003
DS No. 027-2003-PRODUCE
Programa de Control y Vigilancia de la Pesca y Desembarque
Se aprueba el control más efectivo de la pesca en los puntos de desembarque, y
se implementa la vigilancia electrónica del sistema de pesaje.
2003
RM No. 285-2003-PRODUCE
Aprueba el listado actualizado de embarcaciones pesqueras de madera con
capacidades de bodega mayor de 32.6 m3 hasta 110 m3, autorizadas a realizar
actividades extractivas en el ámbito litoral, de acuerdo a la Ley No 26920.
2003
RM No. 449-2003-PRODUCE
Prohibición de reubicar una planta de producción de harina existente a los puertos,
bahías o sus áreas de influencia de Paita, Sechura, Chimbote, Huacho, Chancay,
Coishco, y Pisco (Paracas) en el entendido que su adición tendría un mayor
impacto ambiental a estas zonas ya dañadas.
2004
RM No. 047-2004-PRODUCE
Prohibición de reubicar una planta de producción de harina existente al puerto de
Malabrigo.
2004
RM No. 411-2004-PRODUCE
Establece las áreas a ser utilizadas como puntos de descarga, amarraderos y
fondeaderos para las embarcaciones pesqueras de la flota industrial a lo largo de
todo el litoral.
2006
DS No. 008-2006-PRODUCE
Es obligatorio tener instalado en toda la flota pesquera el Sistema de Seguimiento
Satelital, SISETAT.
2006
RM No. 205-2006-PRODUCE
Manejo de los residuos sólidos de los productos hidrobiológicos provenientes de la
industria de CHD. La planta de harina de pescado residual deberá ser accesoria y
complementaria al funcionamiento de la actividad principal y ser de uso exclusivo
para el procesamiento de los residuos y pescado descartado provenientes de las
plantas de enlatado, congelado o curado del titular de los derechos administrativos,
cuya capacidad instalada estará en relación directa a las cantidades de residuos de
pescado generado y descartado.
2007
RM No. 084-2007-PRODUCE
Publica los listados de embarcaciones pesqueras de mayor escala autorizadas, y
con permiso cancelado para realizar actividades extractivas. Asimismo, lista las
autorizaciones de incrementos de flota vigentes.
2008
DS No. 003-2008-PRODUCE
68
Fecha
Título y Descripción
Régimen especial de pesca industrial dentro de las primeras cinco millas marítimas
en el sur del Perú (Arequipa, Moquegua y Tacna), en las denominadas “Zonas
Especiales de Pesca.
2008
RM No. 395-2008-PRODUCE
Desestima las solicitudes de traslado o ampliación de plantas de harina y aceite de
pescado en la zona comprendida al sur de los 16 grados.
2008
DS No. 010-2008-PRODUCE
Límites Máximos Permisibles (LMP) para efluentes de la Industria de Harina y
Aceite de Pescado.
69
ANEXO No. 2: HISTOGRAMAS DE FRECUENCIA EMBARCACIONES ANCHOVETERAS
2.a FLOTA DE ACERO < 300 M3
2.b FLOTA DE ACERO > 300 M3
2.c EMBARCACIONES VIKINGAS
Fuente: Elaboración propia, en base a información de IMARPE, PRODUCE y SNP.
70
ANEXO No. 3: MATRIZ DE COSTOS DE LA FLOTA ANCHOVETERA
COSTOS FIJOS (US$ por Año, Año Base 2006)
Embarcaciones>300 m3
Rango Embarcaciones<300 m3
Item
200 m3
270 m3
350 m3
450 m3
Costo del Capital (CK) (10% valor de la embarcación)
$160,000
$216,000
$315,000
$495,000
Seguros
$32,000
$43,200
$63,000
$99,000
Redes
$50,000
$62,500
$75,000
$87,500
Tripulación (costo fijo) *
$7,200
$7,200
$7,200
$7,200
Mantenimiento**
$66,000
$88,000
$132,000
$146,000
Sistema Satelital
$1,920
$1,920
$1,920
$1,920
Capitanía (refrendos)
$1,055
$1,124
$1,389
$1,681
Otros
$6,309
$8,037
$10,875
$12,215
Costo Fijo Total por Embarcación (Con CK)
$164,484
$211,981
$291,384
$355,516
Costo Fijo Total por Embarcación (Sin CK)
$4,484
-$4,019
-$23,616
-$139,484
* Compuesto por: Motorista, cocinero y panguero ** Compuesto por: Carenado, zincado y pintado
Memo:
Valor de las embarcaciones
$1,600,000
$2,160,000
$3,150,000
$4,950,000
COSTOS SEMI VARIABLES: COSTOS / VIAJE DE PESCA (Año 2006)
Rango Embarcaciones<300 m3
Item
200 m3
270 m3
Petróleo Diesel
$1,289
$1,535
Lubricantes y grasas
$129
$154
Número de tripulantes
15
15
Viáticos por tripulante
$3.00
$3.00
Total costo tripulantes
$45.00
$45.00
Otros e imprevistos
$9.00
$9.00
Total Costo Semi variable
$1,472
$1,743
Embarcaciones>300 m3
350 m3
450 m3
$3,070
$3,684
$307
$368
18
18
$3.00
$3.00
$54.00
$54.00
$9.00
$9.00
$3,440
$4,115
33 m3
$16,500
$3,300
$37,500
$600
$25,000
$1,920
$1,000
$3,301
$72,621
$56,121
VIKINGAS
60 m3
$30,000
$6,000
$37,500
$600
$25,000
$1,920
$1,000
$3,301
$75,321
$45,321
110 m3
$66,000
$13,200
$45,000
$600
$40,000
$1,920
$1,000
$4,426
$106,146
$40,146
$165,000
$300,000
$660,000
33 m3
$614
$61
12
$3.00
$36.00
$6.00
$717
VIKINGAS
60 m3
$614
$61
12
$3.00
$36.00
$6.00
$717
110 m3
$737
$74
14
$3.00
$42.00
$6.00
$858
COSTOS VARIABLES: US$ / TM (año 2006)
Rango
Item
Derechos Pesqueros
Aportación a CBSSP
Patrón
Planilla Tripulación
Total Costo Variable
$2
$6
$3
$11
$22
VIKINGAS
60 m3
$2
$6
$3
$11
$22
Embarcaciones>300 m3
350 m3
450 m3
47,320
61,322
$39,395,252
$48,446,835
-$3,192,828 -$19,007,738
33 m3
19,723
$43,403,151
$33,541,651
VIKINGAS
60 m3
6,305
$7,914,982
$4,762,482
110 m3
7,097
$6,848,347
$2,590,147
Embarcaciones<300 m3
270 m3
200 m3
8,488
6,945
1,472
1,743
$ 12,497,222 $ 12,101,663
Embarcaciones>300 m3
350 m3
450 m3
5,062
3,906
3,440
4,115
$ 17,412,988 $ 16,075,102
33 m3
13,275
717
$ 9,523,657
VIKINGAS
60 m3
10,862
717
$ 7,792,083
110 m3
6,034
858
$ 5,180,240
Embarcaciones<300 m3
270 m3
200 m3
966,187
1,000,869
$22
$22
$21,268,772 $22,032,236
Embarcaciones>300 m3
350 m3
450 m3
1,501,598
1,501,007
$22
$22
$33,054,838
$33,041,815
33 m3
380,787
$22
$8,382,302
VIKINGAS
60 m3
315,551
$22
$6,946,256
110 m3
219,111
$22
$4,823,312
$25
$25
Embarcaciones<300 m3
270 m3
200 m3
$2
$2
$6
$6
$3
$3
$11
$11
$22
$22
Embarcaciones>300 m3
350 m3
450 m3
$2
$2
$6
$6
$3
$3
$11
$11
$22
$22
Embarcaciones<300 m3
270 m3
200 m3
32,066
39,108
$26,371,392 $30,704,378
$718,872
-$582,102
33 m3
110 m3
$2
$6
$3
$11
$22
COSTO FIJO TOTAL POR CATEGORIA
Rango
Item
Cap. de Bodega Total, por Categoría M3
Costo Fijo Total por Categoría (Con CK)
Costo Fijo Total por Categoría (Sin CK)
COSTO SEMI VARIABLE POR CATEGORIA
Rango
Item
Número de viajes
Total Costo Semi variable por viaje
Costo Semi variable Total por Categoría
COSTO VARIABLE POR CATEGORIA
Rango
Item
Pesca total TM
Total Costo Variable por TM
Costo Variable Total por Categoría
Memo:
Costo Semi variable por TM
Costo fijo / costo total (Con CK)
$13
0.65
$12
$12
$11
$24
0.49
Costo fijo / costo total (Sin CK)
Fuente: Elaboración propia
71
ANEXO No. 4: PRECIOS DE ANCHOVETA DESEMBARCADA
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
US$ por TM
de
Anchoveta
48
71
78
78
79
80
120
131
Fuente:
Elaboración propia a
partir de información proporcionada
por TASA.
ANEXO No. 5: CONTRIBUCIÓN FISCAL DE LA FLOTA , AÑO 2006
Impuestos Devengados Estimados
TRIBUTOS
ISC sobre los combustibles
Derechos Pesqueros
Impuesto a la Renta
TOTAL APORTE FISCAL
MILES DE US$
10,839
13,815
32,623
57,277
Nota: No incluye el IGV, debido a que éste es
devuelto al momento de la exportación de la
harina y aceite de pescado.
Fuente: Elaboración propia.
72
ANEXO No. 6: VOLUMEN DESEMBARCADO DE ANCHOVETA Y EVOLUCIÓN DE
LA CAPACIDAD DE BODEGA DE LA FLOTA ANCHOVETERA
6.a DESEMBARQUES DE ANCHOVETA (EN TM)
Año
Norte
Centro
Sur
Total
2000
4,220,696 4,432,945
483,769
9,137,410
2001
3,547,903 2,140,529
362,595
6,051,027
2002
3,161,890 3,399,284 1,342,843 7,904,017
2003
3,541,650 1,393,077
193,765
5,128,492
2004
4,648,043 3,238,189
721,818
8,608,050
2005
3,284,723 4,257,967 1,038,039 8,580,729
2006
2,440,653 2,568,324
876,133
5,885,110
2007
3,072,904 2,049,893
948,609
6,071,406
Fuente: Elaboración propia, en base a información de IMARPE.
6.b EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD DE BODEGA (EN M3)
Años
Embarcaciones Embarcaciones Total Sector
Vikingas m3
Acero m3
2000
179,489
17,477
196,966
2001
183,383
14,688
198,071
2002
180,155
16,351
196,506
2003
187,249
34,035
221,284
2004
188,249
33,616
221,865
2005
189,357
34,711
224,068
2006
179,815
33,123
212,938
2007
177,800
32,201
210,001
Fuente: Elaboración propia, en base a información de IMARPE y PRODUCE.
73
ANEXO No. 7: HISTOGRAMAS DE FRECUENCIA DE PLANTAS DE PROCESAMIENTO
7.a PLANTAS CONVENCIONALES (FAQ)
Fuente: Elaboración propia.
7.b PLANTAS DE ALTO CONTENIDO PROTEICO (ACP)
Fuente: Elaboración propia.
74
ANEXO No. 8: MATRIZ DE COSTOS DE PLANTAS DE PROCESAMIENTO
COSTOS FIJOS (US$ por año, año base 2006)
Plantas Alto contenido proteínico (ACP)
Item
100 TM/hr
60 TM/hr
Costo del Capital (CK)
$1,260,000
$2,100,000
Gastos administrativos
$360,585
$405,659
Comunicaciones
$18,000
$25,000
Tributos y licencias
$28,000
$35,000
Seguros
$45,000
$73,500
Vigilancia
$120,000
$160,000
Depreciación
$882,000
$1,470,000
Chata
$6,000
$6,000
Costo Fijo Total por planta (Con CK) *
$1,837,585
$2,805,159
Costo Fijo Total por planta (Sin CK) *
$577,585
$705,159
* Costo Fijo no incluye depreciación.
Memo:
Valor de Planta
$12,600,000
$21,000,000
Convencional (FAQ)
100 TM/hr
60 TM/hr
$1,260,000
$2,100,000
$360,585
$405,659
$18,000
$25,000
$28,000
$35,000
$45,000
$73,500
$120,000
$160,000
$882,000
$1,470,000
$6,000
$6,000
$1,837,585
$2,805,159
$577,585
$705,159
$12,600,000
$21,000,000
COSTOS VARIABLES US$/TM Harina (2006)
Plantas Alto contenido proteínico (ACP)
Item
60 TM/hr
100 TM/hr
Mano de obra directa
$17.79
$17.79
Petróleo bunker
$72.48
$73.99
Petróleo diesel
$3.49
$3.64
Electricidad
$6.50
$6.50
Agua
$0.92
$0.92
Antioxidante
$3.05
$2.89
Pescado en puerto (terceros)
$504.00
$492.00
Sacos
$6.60
$6.60
Hilos
$2.17
$2.17
Sal
$0.53
$0.53
Soda caústica
$0.61
$0.61
Insumos de laboratorio
$2.35
$2.35
Manipuleo en descarga
$0.50
$0.49
Ensaque y arrume
$0.90
$0.90
Mantenimiento
$10.00
$10.00
Servicio control de pesca
$1.00
$1.00
Total Costo Variable
$632.89
$622.37
Convencional (FAQ)
60 TM/hr
100 TM/hr
$17.79
$17.79
$72.48
$73.99
$3.49
$3.64
$6.50
$6.50
$0.92
$0.92
$3.05
$2.89
$540.00
$528.00
$6.60
$6.60
$2.17
$2.17
$0.53
$0.53
$0.61
$0.61
$2.35
$2.35
$0.54
$0.53
$0.90
$0.90
$10.00
$10.00
$1.00
$1.00
$668.93
$658.41
COSTO FIJO TOTAL POR CATEGORIA
Plantas Alto contenido proteínico (ACP)
Item
100 TM/hr
60 TM/hr
Número de plantas por categoría
24
16
Costo Fijo Total por categoría (Con CK)
$44,102,049
$44,882,537
Costo Fijo Total por categoría (Sin CK)
$13,862,049
$11,282,537
Convencional (FAQ)
100 TM/hr
60 TM/hr
53
22
$97,392,024
$61,713,488
$30,612,024
$15,513,488
COSTOS VARIABLE TOTAL POR CATEGORIA
Plantas Alto contenido proteínico (ACP)
Item
100 TM/hr
60 TM/hr
Producción harina por Categoría (TM)
245,273
252,224
Costo Variable Total por Categoría
$155,231,250
$156,978,004
Memo:
Costo total planta (FAQ) (Con CK)
Costo total planta (ACP) (Con CK)
Convencional (FAQ)
100 TM/hr
60 TM/hr
418,877
443,750
$280,198,413 $292,169,551
$731,473,476 Costo total planta (FAQ) (Sin CK)
$401,193,840 Costo total planta (ACP) (Sin CK)
$618,493,476
$337,353,840
Fuente: Elaboración propia.
75
ANEXO No. 9: FACTOR DE CONVERSIÓN 2006
TIPO DE PLANTA
Desembarques TM
Producción de harina TM
FACTOR DE CONVERSIÓN
FAQ
ACP
3,795,558 2,089,489
862,627 497,497
4.4
4.2
Fuente: Elaboración propia, en base a información de IMARPE y PRODUCE.
ANEXO No. 10: CONTRIBUCIÓN FISCAL DE LAS PLANTAS DE PROCESAMIENTO
Impuestos Devengados Estimados
TRIBUTOS
Impuesto selectivo al consumo
Impuesto a la renta
TOTAL APORTE FISCAL
MILES DE
US$
783
84,029
84,812
Fuente: Elaboración propia.
ANEXO No. 11: RECAUDACIÓN FISCAL DEL SECTOR PESCA Y DE LA
MANUFACTURA DE CONSERVAS Y PRODUCTOS DE PESCADO (Millones de US$)
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Recaudación
por Impuesto
a la Renta
4.0
5.7
5.6
16.1
17.4
26.1
25.4
65.5
Recaudación
Total del
Sector
21.0
23.0
30.1
37.5
41.0
62.9
68.2
118.2
% de la
recaudación
Total
0.4%
0.4%
0.5%
0.6%
0.6%
0.7%
0.6%
0.9%
Nota: No incluye el ISC de los combustibles, ni
el IGV, debido a que éste es devuelto al
momento de la exportación de la harina y aceite
de pescado.
Fuente: Elaboración propia.
76
ANEXO No. 12: PRECIOS HARINA, ACEITE DE PESCADO Y PETRÓLEO DIESEL Y
BUNKER
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
FAQ
ACP
Aceite
358
430
535
548
573
604
845
943
US$ por TM
392
462
580
576
606
632
939
1022
236
317
473
491
514
580
724
804
Diesel
Bunker
US$ por galón
1.66
0.77
1.69
0.70
1.69
0.79
1.97
0.87
2.28
1.01
2.79
1.27
3.07
1.56
3.07
1.62
Fuente: Elaboración propia, en base a información de INEI y PRODUCE.
ANEXO No. 13: PRODUCCIÓN DE HARINA Y ACEITE DE PESCADO
Año
TM de
Harina
TM de
Aceite
2000
2,241,529
587,312
2001
1,635,427
494,651
2002
1,819,337
504,064
2003
1,224,484
374,269
2004
1,971,449
587,312
2005
1,930,727
290,442
2006
1,360,124
299,302
2007
1,386,849
308,300
Fuente: Elaboración propia, en base a información de PRODUCE.
77
ANEXO No. 14: MODELO BIOECONÓMICO
Resumen de las funciones principales del Modelo Bioecónomico para la Pesquería, extraído del
estudio elaborado por el Prof. Ragnar Arnason de la Universidad de Islandia (2007).
El modelo bioeconómico esencialmente se basa en las siguientes funciones:
(1)
x& = G ( x) − y
(Función del crecimiento de la biomasa).
(2)
y = Y (e, x)
(Función de captura).
(3)
π = p ⋅ Y (e, x ) − C (e)
(Función de utilidades).
El modelo tiene 5 variables, x, y, e, π y p que representan la biomasa, captura, esfuerzo
pesquero, utilidades y el precio de desembarque, respectivamente. Las primeras cuatro son
endógenas, determinadas por la pesquería propia, y la quinta, el precio es exógeno,
determinado por las condiciones de mercado fuera de la pesquería. La derivada x& ≡ ∂x ∂t
mide el cambio de la biomasa en un determinado momento.
El modelo básico comprende tres elementos: la función del crecimiento natural de la biomasa
G(x), el grado de captura Y(e,x), y la función de costos C(e). En tal sentido, para el crecimiento
de la biomasa se trabaja con dos funciones alternativas:
G ( x) = α ⋅ x − β ⋅ x 2 ,
(Logística)
G ( x) = α ⋅ x − β ⋅ ln( x) ⋅ x
(Fox, 1970)
En el caso de la captura, el modelo trabaja con la versión generalizada de Schaefer (1954):
Y (e, x ) = q ⋅ e ⋅ x b ,
donde el coeficiente b indica el grado del comportamiento del cardumen para el pescado
determinado (normalmente b ∈ [0,1] ).
Para el caso de la función de costos, el modelo trabaja con la siguiente ecuación:
C (e) = c ⋅ e + fk ,
donde fk representa los costos fijos.
Bajo las mencionadas funciones especificas, el modelo completo se convierte en:
(4)
x& = α ⋅ x − β ⋅ x 2 − y ,
ó
x& = α ⋅ x − β ⋅ ln( x) ⋅ x − y
(Función del crecimiento de la biomasa)
(5)
y = q ⋅ e ⋅ xb
(Función de captura)
(6)
π = p ⋅ y − c ⋅ e − fk
(Función de utilidades)
78
Las dos últimas ecuaciones pueden combinadas para producir una versión más simple del
modelo:
(4)
(7)
x& = α ⋅ x − β ⋅ x 2 − y ,
ó
x& = α ⋅ x − β ⋅ ln( x) ⋅ x − y
c
π = p ⋅ y −   ⋅ y ⋅ x − b − fk
q
 
(Función del crecimiento poblacional)
(Función de utilidades)
Esta representación muestra que los costos marginales y el grado de captura ó capturabilidad,
c y q no presentan un rol independiente del modelo. Lo que cuenta es solo un ratio entre
ambos, el cual puede considerarse como un simple parámetro. Para el modelo, este ratio se
representa c q como el costo marginal estandarizado, y en lo que resta del modelo, las
ecuaciones (4) y (7) serían el “modelo pesquero específico”.
La renta pesquera está definida como πy⋅y (Arnason 2006); por lo tanto, para el “modelo
pesquero específico”, la renta está definida como:
(8)
R=π + fk.
Funciones del Modelo Bioeconómico
Definición
Fórmula
Función del crecimiento de la biomasa
Función de la pesca o captura
Función de las utilidades
79
Fórmulas para Calcular los parámetros del Modelo
Parámetros
Función Logística
Biomasa en el
Fórmulas
año base
Función Fox
Biomasa en el
año base
Grado de captura
Costo
Costo Fijo
Fuentes: Ragnar, A. "Loss of economics rents in the global fishery", documento presentado en
la XVIIIth Annual EAFE Conference 2007. Iceland.
Banco Mundial/FAO. “Fisheries Rents Calculations. Excel program – Manual”. 2007
80

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