revista completa - revista de comercio exterior

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Publicación men sual editada por la Direcc ión de la Re vista
Comercio Exterior del Banco Nacional de Comercio Exterior.
COMITÉ EDITORIAL
Juan Pablo Arroyo Ortiz, Carlos Bazdresch
Parada, Javier Beristain Iturbide, Sergio
Fadl Kuri , Arturo Fernández Pérez,
David !barra Muñoz, Alfredo Phillips
Olmedo, Gustavo Romero Kolbeck,
Francisco Suárez Dávila,
Homero Urías Brambila
DIRECCIÓN DE LA REVISTA
COMERCIO EXTERIOR
Director
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859
PRESENTACIÓN
860
RETOS PARA LA MEDICIÓ!'< DE LA POBREZA EN MEXICO
Enrique Hernández Laos
Homero U rías Brambila
<[email protected]>
Ante la urgencia de definir una metodología que permita conocer con mayor exactitud
la incidencia de la pobreza en México, la evolución que ha tenido, las particularidades
de quienes la padecen y la eficacia de las políticas para combatirla, el autor examina los
criterios aplicados al caso de México y propone un procedimiento para obtener e
instrumentar un método consensuado.
Subgerentes
Rafael González Rubí
<[email protected]>
Sergio Hernández Clark
<shernanc@ bancomext.gob. mx>
Redacción e información
Elena Cabello Naranjo, Alma Rosa Cruz,
Alicia Loyola Campos, Alfredo Salomón
869
ÜPCIONES MKTODOJ.ÓGICAS PARA MEDIR LA POBREZA lN MÉXICO
Julio Boltvinik
Edición
Enrique Pérez Vera,
Daniel Cobian, María Esther Jacques Medina,
Alejandra Luna Guzmán , Pilar Martínez Negrete
El método que se utilice para medir la pobreza determina la cantidad de pobres y el grado
en que lo son. Por ello, el autor revisa la amplia variedad de opciones disponibles, en
particular las aplicadas en México, tanto desde la perspectiva teórica como la práctica,
con el propósito de acercarse a un criterio único.
Distribución
Angélica González C. , Leticia Martínez
Servicios secretariales y de apoyo
Elizabeth García Tinajero, Juan Leyva
García, Ángeles Marín Ancona
879
Dirección de la Revista Comercio Exterior, Camino a Santa Teresa 1679, octavo piso, Jardines del
Pedregal, 01900 México, D.F. Tels.: 5481 6220 y
5481 6000, ex t. 6552; fax: 5481 6214. Correspondencia: A.P. 21 258, 04100 México, D.F.
http://www. bancomext.com/rce/
e-mail:
b.mx
CÁLCULO DE LA POBREZA El'i Míx1co A PARTIR DE LA E!'<CLESTA
DE INGRESOS Y GASTOS
Fernando Cortés
Comercio Exterior es una publicación abierta
al debate. Admite, por tanto, una amplia gama
de ideas que no coinciden necesariamente con
las del Bancomext. La responsabilidad de los
trabajos firmados es de sus autores y no de la
institución , excepto cuando se indique lo contrario.
Pueden reproducirse materiales mencionando
la fuente. En libros de distribución comercial se
requiere autorización de los autores y de Comercio Exterior. El Banco Nacional de Comercio Exterior, s.N.c., se reserva el derecho de
difundir por medios magnéticos o fotográficos
el contenido de la revista. Impresa en Imprenta
Ajusco, S.A. de C.V., José Ma. Agreda y
Sánchez núm. 223, 06820 México, D.F. Autorizada como publicación periódica por el Servicio Postal Mexicano (Sepomex) con el número
de registro O1O 1062. Distribuida por Sepomex,
Netzahualcóyotl núm. 109, Centro, 06080
México, D.F. Características: 218421108. Certificados de licitud de-título (núm . ll93) y de
contenido (núm. 657) expedidos por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas
Ilustradas e12 de julio de 1981. Número de Reserva de Título: 248/78. Aparece el último día
de cada mes. Publicación gratuita.
Et.
A últimas fechas la encuesta de ingresos y gastos , aplicada por el INEGI , se ha convertido
en fuente estadística para estudiar la pobreza y la desigualdad del ingreso en México. El
autor examina los problemas de aquélla respecto al subregistro y a la exclusión de
hogares con bajos y altos ingresos , y propone cómo solucionarlos, sin recurrir al ajuste
con las cuentas nacionales.
885
LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA: DESAFÍO PARA EL Nl,EVO MILENIO
Fernando Medina H.
En los últimos 25 años los países latinoamericanos han logrado avances y retrocesos en
su lucha contra la pobreza, evolución que se presenta en el artículo mediante varios
indicadores. Asimismo, se identifican las diferencias entre países y se explora la relación
entre el crecimiento económico y otros factores con la dism inución de la pobreza.
897
L.,
ALJ~tEI'iTACióN Y LA NtiTRICió~ ~N Mf:x1co
Héctor Bourges Rodríguez
Se revisa la situación actual de la alimentación y la nutrición de los mexicanos. En
particular se centra en la desnutrición primaria, endémica en muchos lugares, cuya causa
inmediata es una alimentación crónicamente insuficiente o mal estructurada por desconocimiento o limitaciones en el acceso a los alimentos.
905
El
LADO HI.,MAI'.O DE LA f"CO:>.OMÍ \
Leticia Armenta Fraire y Luis Alejandro Lagunes
La erradicación de la pobreza se ha convertido en un apremiante desafío para la ciencia
económica. Los autores analizan los supuestos teóricos y el papel de las variables económicas que dan sustento a las teorías del crecimiento y al pensamiento desarrollista.
Concluyen que las di screpancias de ambos modelos hacen pensar que se requieren propuestas que integren, además de la riqueza de la visión desarrollista, consideraciones de
carácter ético y humani sta.
910
H .\ \IIIRt, llES'I;t nuno'\ \ POI!Rtz\: t ·A smtCIO'\ 111
ouos
Josefina Vázquez Mota
El hambre, la desnutrición y la pobreza son problemas sociales que no se han podido
resolver en México ni en el mundo a pesar de los esfuerzos de los gobiernos y de los
organismos internacionales. La autora sostiene que es preciso emprender proyectos productivos sustentables y alentar una sociedad participativa para superar los rezagos de
millones de mexicanos.
916
Los 111 . TOS DE
AI.I~IEI'ólos
1.
1\
f. XH o
Asociación Mexicana de Bancos de Alimentos
Más que actos gubernamentales aislados o proyectos sociales sin una visión incluyente,
la solución del problema del hambre y la desnutrición requiere la suma de recursos,
talento, conocimiento, voluntad y estrategias de la sociedad civil y el gobierno. Los bancos de alimentos representan una opción importante para tender puentes entre la abundancia y la carencia.
919
HACL\ L'l; \III.E'\10 SI'\ 1 ·\MI!Rt: RtlOS \ ACCIONES
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación
La erradicación del hambre del mundo es una tarea urgente y formidable , cuyo logro tiene
numerosas facetas . Los autores de los textos compilados ofrecen su perspectiva sobre el
aprovechamiento de las nuevas tecnologías, el fomento del desarrollo participativo y las
preocupaciones por el ambiente, entre otras.
Di A 1.\-ft
2001: lO~IBATIR EL H UIBRE
1 Augusto Simoes Lopes Neto
DIAl. llE l.\ AI.I\IEY" H IÓ'Ij
ARA REDLCIR LA POBREZA
El lema del Día Mundial de la Alimentación 2001 recalca la relación perversa entre el
hambre y la pobreza. Con el fin de superar ambas calamidades, se efectúan en esa
ocasión diversas actividades para difundir los objetivos que las naciones del mundo
han adoptado en favor de la seguridad alimentaria., p. 933
935
REClE'\TO ,ACI0'\\1.
946
SLIIHIARIES OF ARTI('I .ES
Presentación
••••••••••
1Día Mundial de la Alimentación de este año, que se celebra en
ocasión del 56 aniversario de la fundación de la Organización de las
Naciones U ni das para la Agricultura y la Alimentación (FAO ), tiene
como lema "Combatir el hambre para reducir la pobreza", el cual cifra la
estrategia de la FAO en la lucha contra el flagelo.
Esta edición de Comercio Exterior se enmarca en la preocupación
mundial por que el derecho universal a la alimentación tenga plena
vigencia y, dentro de ella, en los trabajos de la Asociación Mexicana de
Bancos de Alimentos (AMBA), organismo de la sociedad civil cuya
misión es combatir el problema del hambre y la desnutrición en México
mediante una red de 43 bancos distribuidos en todo el territorio nacional.
En esta entrega colaboran destacados investigadores e instituciones
con artículos en torno a la pobreza, el hambre y la malnutrición en
México y el mundo. Comercio Exterior agradece esas colaboraciones y
espera que las ideas expuestas contribuyan a ampliar el conocimiento
sobre esas ominosas realidades, así como a fortalecer las voluntades
políticas para emprender acciones con miras a erradicar la pobreza y el
hambre en el mundo.
E
José Luis Romero Hicks
Director General del Banco Nacional de Comercio Exterior
Ricardo Bon Echavarría
Presidente del Consejo Nacional
de la Asociación Mexicana de Bancos de Alimentos
Retos para la medición
de la pobreza en México
••••••••••
•
ENRIQUE HERNANDEZ LAOS•
l. J.G. Williamson , "Giobalization and Inequality. Post and
Present", The World Bank Research Observer, vol. 12, núm. 2, agosto
de 1997, pp. 117-135, y R. Kohl y K. O' Rourke, "What's New About
Globalization : lmplications for lncome Inequality in Developing
Countries", ponencia presentada en la conferencia Poverty and Income Inequality in Developing Countries. A Policy Dialogue on the
Effects of Globalization , 30 de noviembre-) de diciembre de 2000.
talas estrategias keynesianas, se adoptaron políticas monetaristas, lo que implicó la reducción del estado de bienestar en
virtud de la introducción del pago por servicios sociales antes
subsidiados, la disminución de la protección laboral y la modificación de sus sistemas impositivos hacia una menor progresi vi dad de su incidencia. En los países en desarrollo los cambios fueron similares; en casi todos ellos se presentaron luego
de la aplicación de programas de estabilización, ajuste y cambio estructural recomendados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. 2
La magnitud y la generalización de estos procesos en las diversas regiones del planeta condujeron en los noventa -con mayor o menor intensidad y según el tiempo y el país- a efectos
poco favorables en términos del aumento de la desigualdad económica y social, y en muchos casos se tradujo en la profundización de la pobreza y la marginación, lo que ocasionó el deterioro de los niveles de bienestar de amplios segmentos de la
población.
En los países desarrollados -en especial Estados U nidos y
el Reino U nido- se ha intentado explicar estas tendencias de
desigualdad económica mediante modelos teóricos relacionados con la apertura al comercio internacional de los países en
desarrollo, en particular los de industrialización reciente del
Sudeste Asiático, la cual modificó la ventaja comparativa previa de los países avanzados y se tradujo en un aumento de la desigualdad en la distribución de los ingresos de sus trabajadores. 3
* Profesor-investigador del Programa de Doctorado en Ciencias
Económicas de la Universidad Autónoma Metropolitana, México.
Ponencia presentada en el simposio internacional Pobreza :
Conceptos y Metodologías, celebrado en la Ciudad de México los días
28 y 29 de marzo de 2001 <[email protected]>.
2. F. Stewart y A. Berry, "Globalization, Liberalization and Inequality: Real Causes", Challenge, vol. 43 , núm . 1, enero-febrero de
2000.
3. P. Krugman, "Growing World Trade: Causes and Consequences", Brookings Papers, vol. 1, 1995, pp. 327-362.
GLOBALIZACIÓN, DESIGUALDAD Y POBREZA
a reducción de los costos de transporte y las comunicaciones, así como la apertura y la liberalización en escala
mundial de las corrientes comerciales, financieras, tecnológicas y de capital de los últimos 20 años -fenómeno conocido como globalización económica-, han sido de tal magnitud que los historiadores y los economistas los comparan con
un suceso similar que se presentó -también en escala mundial- hace más de un siglo y que abarcó de 1860 a 1914. 1
Sin embargo, el mundo ahora es mucho más complejo que
hace 100 años y los efectos del actual proceso de globalización
apenas comienzan a estudiarse en profundidad. A raíz de este
acontecimiento se han producido cambios significativos en los
países desarrollados y en desarrollo. En los primeros la búsqueda de mayor competitividad se orientó, en terminos generales,
a una menor participación de los gobiernos en cuestiones económicas y sociales. Luego de abandonar a finales de los se ten-
L
•
e
comercio exterior, octubre de 2001
Además, se han señalado las repercusiones de los sesgos del
cambio tecnológico reciente, que tienden a ahorrar mano de obra
poco calificada,4 así como la importancia de los cambios sociológicos en las normas de pago en esos países derivados de
los movimientos en el entorno internacional.
A las causas estructurales de la desigualdad y la pobreza en
los países en desarrollo -concentración de la tierra y los recursos naturales, desigualdad de acceso ala educación y el sesgo
urbano de la poi ítica económica- se añaden cambios más recientes que, aunados a los efectos del cambio tecnológico, incluyen modificaciones en las políticas económicas y sociales
que surgieron de la aplicación de programas de apoyo de los
citados organismos internacionales: el impulso de los sectores
exportadores intensivos en mano de obra calificada; las políticas en materia de tasas de interés, financieras y de privatización
de activos públicos; el debilitamiento de las instituciones que
regulan los mercados laborales, y los cambios en los sistemas
impositivos y de transferencias de recursos públicos. 5
En los países en desarrollo, según algunos analistas, siguen
siendo una explicación válida de las desigualdades la presencia
y la ampliación de la brecha derivada del dualismo socioeconómico6 y aún se argumenta como factor causal el paulatino proceso de marginación de los países más pobres derivado de un intento poco exitoso de integración a las corrientes mundiales de
comercio e inversión. 7 La aplicación de argumentos similares
también se ha extendido recientemente para explicar el crecimiento de la pobreza en los países de menor desarrollo relativo. 8
861
nes de ayuda multilateral-Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- se han ocupado de manera creciente de la magnitud y la evolución de la desigualdad y la pobreza, convirtiendo ambos fenómeno s en puntos de interés en las
actuales agendas de discusión política. Aunque se sabe que ambos están estrechamente relacionados - una distribución muy
desigual del ingreso puede determinar una elevada incidencia
de pobreza-, en este trabajo se alude en especial a la segunda, tema del presente artículo.
La disminución de la pobreza en los países es de fundamental
importancia en la esfera de lo social, pues ese flagelo no sólo
hiere profundamente la dignidad humana -al igual que la desigualdad-, divide a la sociedad e impide la integración social,
política y cultural, sino que además -de encantar una canalización política propicia- puede plantear problemas de seguridad nacional. Asimismo, desde un punto de vista puramente
económico y pragmático, la pobreza limita el fortalecimiento
del mercado interno y obstaculiza el desarrollo económico con
igualdad de oportunidades para todos.
De ahí que una tarea fundamental para el desarrollo económico, político y social de los países sea, precisamente, detectar, cuantificar y determinar la magnitud de la incidencia y la
intensidad de la pobreza. Esa labor tiene por objeto ponerla en
su justa dimensión temporal y espacial, así como caracterizarla
con el fin de que haya una base para el establecimiento de programas integrales de política económica y social tendientes a
reducir -y a la larga eliminar-la pobreza, como meta destacada de las acciones de política pública.
IMPORTANCIA DE LA OESJGUALDAD ECO:"oiÓ'IICA
Y DE LA POBREZA
CoNCEPTUALIZACióN DR LA POBREZA
L
L
4. A.B. Atkinson, "The Changing Distribution of Income: Evidence and Explanations" , German Economic Review, vol. 1, núm . 1,
2000, pp. 3-18, y K. Gottwald y H.R. Hemmer, Developing Countries
in the Age of Globalization: Regional Trends and Economic Policy
Recommendations, lnstitute for DevelopmentEconomics, Universitat
Giessen, Giessen, mayo de 1998 .
5. A. Co_mia, "Liberalization, Glohalization andJncome Distribution", Working Papers, núm . 157, World lnstitute for Development
Economic Research (WIDER), marzo de 1999.
6. F. Bourgignon y Ch. Morrison, "Inequality and Development:
the Role ofDualism", Journal of Development Economics, Elsiever,
vol. 57, 1998, pp. 233-257.
7. Murshed, "Giobalization , Marginalization and Development",
Working Papers, núm. 175, World Institute for DevelopmentEconomic
Research (WIDER) , febrero de 2000.
8. L.A. Winters, "Trade, Trade Policy and Poverty: WhatAre the
Links ?", Discussion Paper, núm. 2382 , Centre for Economic Policy
Research, Londres, 2000 .
9. K. Marx , El capital , vol. I, Fondo de Cultura Económica,
México, 1967 .
a desigualdad y el empobrecimiento de sectores de la población mundial , concomitantes a los procesos de globalización, han sido materia de interés no sólo para el mundo
académico y los estudiosos de los fenómenos socioeconómicos
involucrados. Los gobiernos de los países y algunas institucio-
o anterior tiene fundamentos legítimos en una sociedad que
busca avanzar por los caminos del desarrollo económico
y por la vía democrática. Ahora bien, ¿qué se entiende por
"pobreza"? Constituye indudablemente una privación, la incapacidad de satisfacer las necesidades más fundamentales del ser
humano, pero ¿cuáles son esas necesidades?
Aunque la discusión sobre la pobreza tiene antecedentes en
los principales economistas clásicos del siglo XVIII, a mediados del siglo XIX Marx hacía notar, al hablar del valor de la fuerza de trabajo, que el ser viviente necesita cierta suma de medios
de vida y el ser humano, como ser viviente y social, requiere una
suma de víveres y medios de vida que "habrá de ser por fuerza
suficiente par_a_mantener alindividuo en_su estado__normaLde
vida y de trabajo".9
Sin embargo, Marx señala que las necesidades naturales
-el alimento, el vestido, la calefacción, la vivienda, etcéteravarían con arreglo a las condiciones naturales de cada país y que
el volumen de estos medios, así como el modo de satisfacer las
necesidades, "son de suyo un producto histórico" que depen-
862
de del nivel de cultura y de las condiciones y hábitos existentes. Sin embargo, señala el autor, "en un país y en una época determinados, la suma de medios de vida necesarios constituyen
un factor fijo". 10
La discusión anterior -que de ninguna manera fue iniciada por Marx- dio lugar a dos modos de conceptuar la pobreza: la que la considera un fenómeno relativo, tanto temporal
como espacialmente, y la que la define como un fenómeno absoluto en el campo de las capacidades del hombre, pero con diferentes dimensiones en el espacio de las necesidades y de los
recursos requeridos para su satisfacción.
El economistaAmartya Sen 11 señala que en los países ricos
parece haber consenso en considerar la pobreza desde un punto de vista relativo, como lo ponen de manifiesto los estudios
de Atkinson, Townsend y Beckerman y Clark en el Reino U nido. 12 Así, por ejemplo, citando a Townsend, Sen señala: "Ciertamente, ningún estándar de suficiencia se puede revisar sólo
para tener en cuenta cambios de los precios, porque ello ignoraría los cambios en los bienes consumidos, tanto como las nuevas obligaciones y expectativas de los miembros de la comunidad. A falta de un criterio alternativo, el mejor supuesto que
se puede hacer es relacionar los estándares de suficiencia a los
aumentos o disminuciones de los ingresos reales promedio" de
la sociedad. 13
En Estados Unidos, por ejemplo, en mayo de 1965 se adoptó una línea de pobreza oficial, la cual se modificó en 1969 y
en los siguientes años y se ha ajustado de manera temporal. Por
otra parte, en términos oficiales, la Comisión Europea ha establecido un criterio relativo de pobreza: "La palabra pobre [se
utiliza] para nombrar a aquellas personas, familias o grupos de
personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son
tan limitados como para verse excluidos de un modo de vida mínimo aceptable en los Estados miembros en los que viven". 14
Así, la Comisión Europea, con fines de evaluación, considera
en la práctica como pobre el que recibe un ingreso inferior a 50%
del ingreso medio disponible por adulto en el país correspondiente.15
10.lbid.
11. A. Sen, "Poor, Relatively Speaking", en A. Sen, Resources,
Values and Development, Harvard University Press, Cambridge,
Mass., 1984.
12. A.B. Atkinson, Poverty in Britain and the Reform of Social
Security, Cambridge University Press, 1970; W. Beckerman y S. Clark,
Poverty and Social Security in Britain sine e 1961, Oxford University
Press, 1982, y Townsend, Poverty in the United Kingdom, Allen Lane
and Penguin Books, Londres, 1979.
13 . Townsend, op. cit., pp. 17-18.
14. Comisión de las Comunidades Europeas, lnterim Report on
a Spe!:ific Community Action Programme to Combat Poverty, Bruselas, 1989, y A.B. Atkinson, "Promesas y realizaciones: ¿porqué es
necesario un informe oficial sobre la pobreza?", en P. Barker (ed.),
Vivir como iguales , Paidós, Studio, Barcelona, 2000.
15. A.B. Atkinson, "Promesas y realizaciones .. . ", op. cit., p.
163.
medición de la pobreza en méxico
En la práctica, el enfoque relativo de la pobreza adoptado por
la Unión Europea equivale a igualar el concepto de pobreza con
el de distribución del ingreso, toda vez que el número de personas que reciben menos de determinada proporción del ingreso
medio de la Unión lo determina sobre todo el grado de desigualdad en la distribución del ingreso.
De ahí que tenga sentido referir el enfoque absoluto de la
pobreza desde una perspectiva moderna, como la planteada por
Sen. 16 En este concepto, "el umbral de la pobreza tiene que ser
función de algunas variables y no hay razón 'apriorística' de que
esas variables no puedan cambiar en el tiempo".
En este sentido Sen argumenta que en el examen de estas
cuestiones es importante dejar bien sentado el espacio de análisis. Por ejemplo, en una crisis aguda que provoque hambruna
en un país, si la distribución del ingreso no cambia de manera
radical, el enfoque relativo de la pobreza no registraría un aumento de la misma, aunque en términos absolutos la falta de alimentos difícilmente podría no considerarse como una dimensión del empobrecimiento absoluto de esa sociedad.
Por ello, Sen argumenta que existe un núcleo absoluto en
la idea de pobreza: "Si hay hambruna e inanición, entoncessin importar el enfoque relativo- hay claramente una situación de pobreza, e incluso si la atención se desvía a otros aspectos del estándar de vida, el aspecto absoluto de la pobreza
no desaparece". Por ello, según ese autor, el enfoque adecuado para el análisis de la pobreza no debe considerar ni los satisfactores ni su utilidad, sino lo que denomina capacidades de
las personas para funcionar en la sociedad, es decir, las "habilidades para hacer cosas sirviéndose de medios y recursos para
ello".
Desde ese punto de vista, la pobreza es una noción absoluta
en el espacio de las capacidades, pero toma con frecuencia una
forma relativa en el espacio de los bienes y sus características.
Lo anterior, que a primera vista puede parecer confuso, se aclara
muy bien con el intento de Desai 17 de poner en operación el argumento de Sen. Desai distingue cinco capacidades básicas o
fundamentales: a] permanecer vivo y disfrutar una vida prolongada; b] asegurar la reproducción (biológica) de las personas;
e] gozar una vida saludable; d] interactuar socialmente, y e] tener
conocimiento y libertad de pensamiento y expresión.
Estas capacidades -que serían de carácter absoluto- dan
lugar a necesidades diferenciadas y cambiantes en el tiempo y
el espacio cuya satisfacción, a su vez, requiere recursos (bienes
y servicios) que se pueden combinar en diversas proporciones
según las condiciones temporales y espaciales.
La pobreza -privación de determinada capacidad- adquiere entonces una connotación absoluta en el espacio de las capacidades y una relativa en el de las necesidades y las formas
de satisfacerlas mediante el uso de recursos. En estos dos últi-
16. A. Sen, op. cit., p. 328.
17. M. Desai, "Poverty and Capabilities: Toward an Empirical
Implementable Measure", Frontera Norte, número especial: Pobreza,
Tijuana, 1994.
•
•
mos espacios -necesidades del uso y de los recursos- tiene
lugar el punto de vista relativo de la privación.
Para Desai -igual que para Sen-la norma de gastos en el
espacio de los recursos debe ser la necesaria para garantizar las
capacidades de acuerdo con la práctica social: "Sólo la sociedad en que viven las personas puede tener una perspectiva de
lo que sus miembros requieren para llevar una vida decente o
poseer un mínimo de capacidades para funcionar como miembros de esa sociedad" . 18
Es éste el marco conceptual en que aquí se analizan algunas
cuestiones sobre la pobreza, en especial los métodos empleados para medirla y sus dificultades metodológicas. Ello con
objeto de ilustrar todos esos métodos y los resultados alternativos que su actual aplicación arroja en la determinación de la
magnitud de la incidencia de la pobreza en México. Este ejercicio permitirá, por último, hacer algunas propuestas para remediar la problemática esbozada a fin de considerar de manera apropiada el fenómeno de la pobreza en ese país.
l\füODOS DE \!EDICIÓN DE LA POBREZA
e han adoptado varios métodos para determinar la incidencia y la intensidad de la pobreza en di versas partes del
mundo. En términos genéricos se suelen combinar más de
uno de los tres siguientes métodos con algunas variantes:
a] necesidades básicas insatisfechas (NBI); b] líneas de pobreza (LP), y e] medición integrada de la pobreza (MMIP) 19 •
El primer método consiste en seleccionar un conjunto de
necesidades y definir un número de indicadores de su cumplimiento, por ejemplo, alfabetismo para educación, acceso al agua
corriente y la luz eléctrica para vivienda, etcétera, con objeto
de calcular la población que no cumple con los estándares especificados. Al incluirse diversas dimensiones de manera simultánea se logra identificar los hogares con diversas carencias, así
como el número de personas pobres.
Un método indirecto, como el de líneas de pobreza, combina una canasta normativa de bienes y servicios que determina la línea de pobreza y cuyo costo se compara con el ingreso
per cápita de los hogares. Ello permite identificar a los hogares y las personas en condición de pobreza y conocer si su ingreso es menor que lo especificado por la línea de pobreza identificada.
La medición integrada, en sus distintas versiones, combina
los dos métodos anteriores: identifica la satisfacción de algunas necesidades por el método de necesidades básicas insatisfechas -especialmente aquellas cuyo acceso es mediante bienes públicos o semipúblicos- y el resto con la línea de pobreza,
esto es, las necesidades cuya satisfacción se deriva del acceso
a formas mercantiles de adquisición.
S
18. !bid.
19. J. Boltvinik, "Conceptos y medidas de pobreza", en J. Boltvinik y E. Hernández Laos, Pobreza y distribución del ingreso en
México , Siglo XXI Editores, 1999.
863
PROBLEMAS METODOLÓGICOS ASOCIADOS
CON LA MEDICIÓN DE LA J>OBREZA
L
os métodos enunciados y sus variantes son sugerentes, aunque presentan limitaciones tanto conceptuales como prácticas que dificultan las comparaciones espaciales y temporales de la pobreza. Por ejemplo, los resultados del método
de necesidades básicas insatisfechas dependen del número de
necesidades e indicadores considerados y no todos los investigadores coinciden en los mínimos normativos ni las ponderaciones con que deben integrarse para separar a la población pobre
de la no pobre. El método de líneas de pobreza depende en buena medida de la especificación de la canasta normativa, que carece, obviamente, de estándares reconocidos en escala internacional, al igual que la forma de calcular el costo de tales
necesidades, lo que introduce considerables diferencias en la
medición de la pobreza, según la magnitud de la línea adoptada. El método integrado, pese a que busca incorporar todas las
necesidades esenciales, introduce, además de las limitaciones
propias de los otros dos métodos, un elemento adicional de parcialidad en los pesos que asigna a la línea de pobreza y a las
necesidades básicas insatisfechas, en lo cual tampoco existe
consenso entre los especialistas.
El método de líneas de pobreza es el método de aplicación
más generalizado, por lo que en este estudio se profundiza un
poco en las dificultades metodológicas más comunes que obstaculizan su empleo e impiden una evaluación precisa de la incidencia y la intensidad de la pobreza. En efecto, la medición
de la pobreza por este método es muy sensible a dos clases de
problemas: a] las deficiencias de las fuentes de información utilizadas, y b] diversas decisiones metodológicas que el investigador debe adoptar en su aplicación en la práctica.
Problemas de información
En relación con el primer problema, Altimir20 muestra con toda
claridad que en la mayoría de los países de la región las encuestas de los hogares y los censos de población utilizados para
cuantificar la distribución del ingreso y la pobreza adolecen
del fenómeno de la subdeclaración de ingresos por parte de los
encuestados. Ello se detecta plenamente al comparar los totales de ingreso de los hogares difundidos por esas fuentes con
los totales implícitos en los sistemas de cuentas nacionales.
Asimismo, Cortés21 señala q~ás de los citados sesgos de
subdeclaración, las encuestas de los hogares presentan problemas muestrales de consideración, pues no cubren tanto a los hogares más pobres como a los más ricos de la escala distributiva,
por lo que pueden estar presentando un "truncamiento" en la
20. O. Altimir, "In come Distribution Statistics in Latín America
and Their Reliability", The Review oflncome and Wealth, Series 33,
núm. 2,juniode 1987.
21. F. Cortés, La distribución del ingreso en México en épocas de
estabilización y reforma económica, CIESAS, Porrúa, México, 2000.
864
distribución que conduce a sesgos de relevancia en las mediciones de la pobreza y la distribución del ingreso. Como resultado de ambos sesgos, algunos especialistas recomiendan ajustar los datos de las encuestas, lo que se denomina ajustes a
cuentas nacionales, cuya metodología carece de consenso, por
lo que de manera que otros investigadores recomiendan precaución al efectuar tales ajustes por considerar que tienen una alta
dosis de arbitrariedad. 22
Problemas metodológicos
per cápita y en este aspecto -tanto como en la fijación de las
líneas de pobreza- influyen los supuestos en relación con la
existencia de economías de escala en el consumo de los hogares, así como el tratamiento que se dé a los hogares que declaran cero ingresos o gastos en consumo.
Székely, Lustig, Cumpa y Mejía 23 realizaron análisis de la
sensibilidad de las mediciones de pobreza en 17 países de América Latina, considerando de manera explícita los citados problemas metodológicos; a la pregunta de cuánta pobreza hay en
la región responden que todo depende del tratamiento de esos
problemas. Sus cálculos señalan que el número de pobres va de
60 a 316 millones de personas, que representan de 12.7 a 65.8
por ciento de la población de América Latina. De hecho, esos
autores encuentran que si hubiesen experimentado todas las combinaciones posibles, se habría tenido una lista de 6 000 posibilidades de índices de pobreza en los países seleccionados del
área. Lo anterior deja ver lo relevante de hacer explícito el método y los supuestos de medición de la pobreza, lo cual se ilustra a continuación -de manera por demás resumida- para el
caso de México con base en la última información disponible.
En relación con el segundo tipo de problemas que entraña la
medición de la pobreza -los metodológicos-, se pueden destacar varios que afectan las cuantificaciones respectivas. En primer lugar destaca la especificación de las líneas de pobreza
adoptadas. Se citaron, por ejemplo, los umbrales de carácter
relativo de la Unión Europea. Otros estándares de carácter absoluto muestran diferencias metodológicas de consideración;
los tres procedimientos generalmente utilizados son: a] la aplicación de líneas de pobreza con base en una canasta normativa
de satis factores esenciales, cuyo contenido y costo es materia de
discusión por parte de los investigadores y depende, la sociedad y el momento específicos analizados; b] la cuantificación
de una canasta alimentaria que cubre los requerimientos
nutricionales de la población con base en normas de gasto de
un estrato determinado de la sociedad a la cual se añade una
proporción empíricamente determinada -por lo general con
la aplicación del inverso del llamado coeficiente de Engelpara cubrir el resto de las necesidades de las personas, y e] la
aplicación de una variante del procedimiento anterior, pero entre
un número de países -por lo general los más pobres- y su
conversión en moneda extranjera, considerando la paridad del
poder adquisitivo a fin de efectuar comparaciones internacionales. No hay consenso entre los investigadores ni los organismos internacionales ni los gobiernos sobre el modo de determinar las líneas de pobreza, pero es evidente que su
cuantificación influye de manera notable en la medición de la
incidencia y la intensidad de la pobreza.
Sin embargo, los problemas no se agotan ahí. La aplicación
del método de líneas de pobreza carece de consenso también
sobre otros aspectos. Por ejemplo, algunos investigadores utilizan el ingreso de los hogares y otros el gasto en consumo de
los mismos, con el argumento de que el gasto es lo que mejor
refleja el ingreso permanente de las personas. Entre los que usan
el ingreso de los hogares, hay quienes incluyen -y quienes excluyen-los ingresos en especie, dado su carácter imputado,
en especial los derivados de la renta de casa habitación. Otro
problema se asocia con la forma de llevar a cabo la estratificación de los hogares de acuerdo con su ingreso (o gasto), estableciendo los deciles por hogares de ingreso total o de ingreso
partir del procesamiento de los microdatos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1998
(ENIGH-98) y sólo como ejemplo de lo mencionado hasta
ahora, en seguida se presentan cálculos de la incidencia de la
pobreza en México con objeto de mostrar su sensibilidad al
aplicar el método de líneas de pobreza con diversas metodologías referidas sólo a dos de los problemas descritos: a] diferencias en las líneas de pobreza, y b] con ajustes a las cuentas nacionales o sin ellos para corregir algunos de los sesgos por
subdeclaración y muestreo de que adolece la ENIGH utilizada
en este ejercicio.
Para ello se utiliza como variable de evaluación el ingreso
total de los hogares, que incluye, aparte del ingreso corriente
monetario (remuneraciones al trabajo, renta empresarial, renta de la propiedad y transferencias), el ingreso no monetario o
en especie (autoconsumo, pago en especie, regalos y cálculos
del alquiler de vivienda). Además, se supondrá que no existen
economías de escala significativas en el consumo de los hogares, por lo que el ordenamiento de los mismos en deciles de población se hace de acuerdo con su ingreso per cápita. Por otra
parte, dada la muy baja proporción de hogares con ingFeso cero,
la inclusión de éstos en los cálculos no altera de manera significativa los resultados, por lo que se consideraron todos los hogares incluidos en la muestra. Por último, para fines de comparación con aproximaciones previas, los ingresos se valúan
a precios del tercer trimestre de 1996 y a esos precios se calcu-
22. N. Lustig y A. Mitchell, "Poverty in Mexico: The Effects of
Adjusting Survey Data for Under-reporting", Estudios Económicos,
vol. 1O, núm. 1, enero-junio de 1995, pp. 3-28.
23. M. Székely, N. Lustig, M. Cumpa y J.A. Mejía, Do We Know
How Much Poverty There ls?, mimeo., Banco Interamericano de
Desarrollo, 2000.
ILUSTRACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA ANALIZADA!
LA INCIDENCIA DE LA POBREZA EN MÉXICO
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•
Jan los ingresos de los hogares y las líneas de pobreza que se discuten a continuación.
865
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POR JJIVERSA.S INSTJTl;CIO~F.S (PESOS A~UAI.ES POR PERSONA A PREC lOS llFI
En este ejercicio se utilizan líneas de "pobreza extrema" y de
"pobreza moderada" cuantificadas por diversos organismos e
instituciones. Las líneas de pobreza aplicadas son cuatro: a] las
del Banco Mundial, 24 empleadas por ese organismo con fines
de comparación internacional, con y sin ajuste por diferencias
en la paridad del poder adquisitivo del peso mexicano respecto del dólar estadounidense; b] una actualización de las líneas
de pobreza cuantificadas por el INEGI y la CEPAL para medir la
pobreza en México en 1992; e] una actualización de las líneas
de pobreza cuantificadas por la Coplamar para la medición de
la pobreza en 1977, y d] la línea de pobreza relativa basada en
las recomendaciones de la Unión Europea.
Cada una de esas líneas tiene sus propios supuestos sobre la
magnitud de los recursos requeridos para satisfacer las necesidades esenciales de la población. El Banco Mundial considera
en pobreza extrema a una persona cuyos ingresos (o consumo)
promedio diario sean menores de un dólar estadounidense, y en
pobreza si aquéllos son de dos dólares por día. Dado que estas
líneas se utilizan en comparaciones internacionales y el poder
adquisitivo de ese dólar difiere entre los países debido a que su
paridad adquisitiva puede ser distinta del tipo de cambio corriente,25 las líneas de pobreza se deben ajustar para tener en cuenta de manera explícita la paridad del poder adquisitivo (PPA) de
cada país. En el caso de México, a precios del tercer trimestre
de 1996, la línea de pobreza extrema del Banco mundial asciende a 1 564pesos anuales por persona con ajuste porPPAy a2 737
pesos anuales sin ese ajuste, toda vez que ese organismo calcula que un dólar en México tiene un poder de compra 75% mayor que en Estados Unidos. La línea de pobreza moderada asciende, respectivamente, a 3 120 y 5 775 pesos anuales por
persona, con y sin ajuste por paridad del poder adquisitivo (véase el cuadro 1).
De las líneas de pobreza utilizadas, las del Banco Mundial
son las más bajas debido a su metodología, ya que para el cálculo de la línea de pobreza extrema considera la media de las
líneas de pobreza de los diez países de menores ingresos, en
términos de laPPA de 1993, y para la pobreza no extrema se utiliza el doble de la anterior. Según el Banco Mundial, la línea de
pobreza no extrema "refleja la línea de uso más común en los
países con ingresos bajos y medios". Reconoce, sin embargo,
que tales cálculos sólo "son útiles como indicadores del progreso
global" y que, por tanto, "no sirven para evaluar el progreso de
los países o formular programas de política"; con ese propósi24. Banco Mundial, World Development Report 2000!2001. Attacking Poverty, Oxford University Press, 2000.
25. LV. Kravis,A. Heston y R. Summers, " Real Gross Domestic
Product for More Than One Hundred Countries", The Economic Journal, vol. 88, junio de 1978.
1996)
....................... , ....... .
TER( t:R TRIMESTRE DE
Líneas de pobreza utilizadas en el ejercicio
Lmeas de pobreza
Extrema
Moderada
Banco MundiaP
Con ajuste de la paridad de poder adquisitivo
Sin ajuste de la paridad de poder adquisitivo
CEPAL-INEGI 2
Coplamar 3
Unión Europea•
1 564.20
2 737.50
4 068.50
7 693 .00
3 120.40
5 775.00
7 889.41
19 975.00
10 860.50
l. La línea de pobreza equivale a un dólar por persona por día y la línea de
pobreza moderada a dos dólares por persona por día. El ajuste de la paridad
del poder adquisitivo se refiere al poder de compra de un dólar en México
en el año de referencia , que equivale a 1.75 veces el poder adquisitivo en
Estados Unidos. 2. La línea de pobreza extrema se basa en el costo de una
canasta alimentaria y el de la pobreza moderada equivale a dos veces la
primera, en las áreas urbanas, y de l. 75 veces en las rurales. Los valores del
cuadro corresponden a un promedio ponderado de ambas zonas. 3. La lín ea
de pobreza extrema corresponde al costo de la canasta submínima y la
pobreza moderada al costo de la canasta normativa de satisfactores esenciales calculada por la Coplamar. 4. Corresponde a 50% del ingreso promedio per cápita de los hogares en México.
Fuente: Actualización a precios del tercer trimestre de 1996 con base en
Banco Mundial, World Development Report 2000/2001, Attacking Poverty,
Oxford University Press , 2000; CEPAL-INEGI, Magnitud y evolución de la
pobreza en México. Informe metodológico, México, diciembre de 1993 , y
Coplamar, Macroeconomía de las necesidades esenciales en México, situación actual y perspectivas, Siglo XXI Editores, México, 1982.
••••••••••••••••••••••••••••••••
to "se tiene que construir una línea de pobreza que [ ... ] refleje
las circunstancias económicas y sociales de cada país". 26
Un intento en esa dirección lo constituye la aproximación
que la CEPAL y el INEGI hicieron para determinar líneas de pobreza extrema y pobreza moderada para México con base en
información de 1992. 27 Esos organismos determinaron, como
punto de partida, los requerimientos nutricionales de la población, tomando en cuenta su estructura por edad y sexo y las actividades físicas que realizan los miembros del hogar. Esa información sirvió de base para calcular los requerimientos de
calorías y proteínas, elementos con los cuales se construyó una
canasta cuya composición "cubre las necesidades nutricionales
y considera los hábitos de consumo, la disponibilidad de alimentos y los precios de los mismos". El valor monetario de esa canasta constituye la línea d~obreza extrema a la cual se aplica
un coeficiente de 2 -que equivale a un coeficiente de En gel de
0.5- para calcular la línea de pobreza no extrema correspondiente a los hogares situados en los deciles 2 a 5 de la distribución. La actualización a precios del tercer trimestre de 1996
arroja una cuantía de 4 068 pesos anuales por persona para la
26. Banco Mundial, op. cit., pp. 17-18.
27. CEPAL-INEGI, Magnitud y evolución de la pobreza en México.
Informe metodológico, ONU-CEPAL-INEGI, México, diciembre de
1993.
866
primera y de 7 889 pesos anuales por persona para la segunda
(véase el cuadro 1), las cuales son cerca de tres veces más altas
que las establecidas por el Banco Mundial cuando sus líneas de
pobreza se ajustan por la PPA.
Boltvinik 28 señala que el procedimiento aplicado por la
CEPAL y el INEGI "no sólo es empíricamente incorrecto", sino
que además "es conceptualmente insostenible" y luego se se pregunta si el método aplicable, en realidad "mide algo". Ello en
virtud de que implícitamente supone que el promedio del estrato cuya dieta sirve para calcular la canasta alimentaria -y
cuyo coeficiente de En gel se utiliza- cubre también sus necesidades no alimentarias, lo que equivale a suponer que el grupo de referencia elegido (que satisface la necesidad alimentaria)
no es pobre, lo que hace de todo el procedimiento un "razonamiento circular".
Una medición de las líneas de pobreza en México que evita
las críticas anteriores -aunque se enfrenta a otras que más adelante se comentan- radica en los cálculos de la Coordinación
General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados (Coplamar), entidad de principios de los ochenta
que dependía de la Presidencia de México. 29 Esa institución
publicó lo que se conoce como la canasta normativa de satisfactores esenciales -que incluye los rubros de alimentación,
vivienda, cuidados básicos de la salud e higiene, cultura y recreación básica, transporte y comunicaciones, vestido y calzado,
y pequeñas partidas para presentación personal- y calculó su
costo anual promedio para un hogar típico de 4.9 miembros a
precios de 1981. La actualización del costo de esa canasta
a precios del tercer trimestre de 1996, expresada en términos
per cápita, arroja una cuantía de 19 975 pesos anuales, la cual
constituiría una línea de pobreza moderada de carácter incluyente, es decir, considera los requerimientos de todos los bienes y servicios adquiribles por la vía mercantil por parte de la
población mexicana que serían necesarios para no ser considerado como pobre. Por otra parte, entre las necesidades básicas
consideradas en la canasta normati va de satisfactores esenciales,
las de alimentación, vivienda y algunos gastos menores de salud, higiene y material educativo básico conforman lo que la
Coplamar denominaba canasta submínima, el costo de la cual
determina la línea de pobreza extrema en estas cuantificaciones,
cuyo valor, a los precios mencionados, asciende a 7 693 pesos
anuales por persona (véase el cuadro 1).
Es evidente que las líneas de pobreza cuantificadas por
la Coplamar son notoriamente mayores que las del INEGI y la
CEPAL y del Banco Mundial y aunque sólo cubren lo considerado como indispensable desde el punto de vista de un estándar
de vida decoroso, la línea de pobreza moderada derivada de la
canasta normativa de satisfactores esenciales de la Coplamar
representa 92% del ingreso per cápita de los hogares en México en la actualidad, en tanto que hace 20 años (en 1981) sólo
28. J. Boltvinik, op. cit., p. 95.
29. Coplamar, Macroeconomía de las necesidades esenciales en
México. Situación actual y perspectivas, Siglo XXI Editores, México,
1982.
representaba 58% del ingreso per cápita promedio de los hogares. Si de acuerdo con el análisis teórico, el estándar de vida
considerado como umbral de la pobreza se debe ajustar a las condiciones corrientes de la sociedad e ignorando las aspiraciones
de la misma, se estaría en el vergonzoso caso de tener que ajustar
nuestras pretensiones a la baja, ya que en la actualidad la sociedad es menos rica que hace 20 años.
Por último, para tener en cuenta la observación previa, en el
presente ejercicio de medición de la pobreza se incluye su concepto relativo, al cuantificar una aproximación a la línea de pobreza reconocida por los países de la Unión Europea: pobre es
quien obtiene un ingreso inferior a 50% del ingreso promedio
per cápita del país analizado. De acuerdo con este criterio y tomando como base el ingreso de los hogares en términos per
cápita del Sistema de Cuentas Institucionales del Sistema de
Cuentas Nacionales de México, 30 la línea de pobreza moderada tendría que trazarse en 1O 860 pesos anuales por persona. En
este caso no existen criterios para trazar la línea de pobreza
extrema (véase el cuadro 1).
Ajuste a cuentas nacionales
Al comparar las magnitudes del ingreso de los hogares del Sistema de Cuentas Nacionales 31 con el de la ENIGH-98, 32 en
términos anualizados resulta claro que éste adoiece de los problemas de subinformación, subdeclaración y sesgos por truncamiento, ya que sólo representa 50.2% de aquél. Aunque existen
diferentes métodos para efectuar el ajuste de las encuestas de
hogares a cuentas nacionales, aquí se adopta una variante del
método inicialmente propuesto por O. Altimir33 para México
(después aplicado por la CEPAL a algunos países de América
Latina).
A partir de la información de la Cuenta de Hogares del Sistema de Cuentas Nacionales, se calcula el grado de subdeclaración y sesgo por fuentes de ingresos, los cuales difieren de
manera notable: menor en el caso de las remuneraciones a los
trabajadores que en el de las rentas empresariales y de la propiedad; el ajuste se realiza por fuentes de ingreso con los siguientes supuestos: a] la subdeclaración de la encuesta se asocia al
tipo de ingresos; b] la subdeclaración de cada tipo de ingresos
sigue un patrón de elasticidad unitaria, con excepción de los ingresos por renta de la propiedad, que se concentran en el quin ti!
superior de la distribución del ingreso, y e] en el ejercicio se
incluyen los ingresos no monetarios, cuyo coeficiente de ajuste
30. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuentas por
sectores institucionales, 1993-1998, 2 tomos, Aguascalientes, 2000.
31. /bid.
32. INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares,
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Aguascalientes, 2000.
33. O. Altimir, "La distribución del ingreso en México (19501977)", Ensayos sobre la distribución del ingreso en México, Banco
de México, México, 1983.
•
867
es unitario. 34 Así, en el ejercicio se hace uso de los datos ajustados y sin ajustar a cuentas nacionales con objeto de determinar la sensibilidad de la incidencia de la pobreza en México a
la aplicación o no de tales ajustes metodológicos.
Por otra parte, si se considera la observación del Banco Mundial respecto a que cada país debe fijar sus propias líneas de pobreza de acuerdo con sus condiciones económicas y sociales y
se toman como base las líneas de pobreza calculadas por el INEGI
y la CEPAL, la perspectiva de la pobreza en México se modifica,
ya que 57.9 millones de personas estarían en condiciones de
pobreza moderada si no se aplican ajustes a cuentas nacionales
y sólo 38.2 millones si tales ajustes se aplicaran; de ellos, 30.1
millones y 17.5 millones de personas, respectivamente, estarían
en condiciones de pobreza extrema (véase el cuadro 2). Si se
adopta una canasta normati va de satisfactores esenciales como
la formulada por la Coplamar como base para la fijación de la
pobreza moderada, la cuantía de la población en condiciones
de pobreza sería notablemente mayor: 87.1 millones de personas si no se aplican ajustes a cuentas nacionales y 69.5 millones si se adoptan los ajustes; de ellos, 57.6 millones y 31.5 millones de personas, respectivamente, se encontrarían en
condiciones de pobreza extrema. Estos supuestos se han utilizado en cálculos anteriores. 35
Por último, de adoptarse un concepto relativo de la pobreza, el cual estuviese determinado por 50% del ingreso promedio per cápita de la sociedad, 68.4 millones de personas se encontrarían en condiciones de pobreza si no se aplicara el ajuste
Efectos sobre la medición de la incidencia
de la pobreza
Las metodologías de cálculo descritas arrojan cifras de pobreza en México de dimensiones muy distintas. En un extremo, por
ejemplo, tomando la línea de pobreza del Banco Mundial, ajustada por el poder adquisitivo del dólar en México y sin ajuste a
cuentas nacionales, se sugiere que sólo 22 millones de mexicanos se encontraban en condiciones de "pobreza moderada"
en 1998, de los cuales 11.4 millones se ubicarían en "pobreza
extrema". Si se toman en cuenta los sesgos delaENIGH-98 y se
realiza el ajuste a cuentas nacionales, las dimensiones de la
pobreza en México disminuirían de manera radical: a 13.4 y 6. 7
millones de personas, respectivamente (véase el cuadro 2).
Si se adoptan las mismas líneas de pobreza del Banco Mundial, pero sin ajustar por el poder adquisitivo, las dimensiones
de la pobreza en México cambiarían: 39.8 millones de personas pobres si no se aplican ajustes a cuentas nacionales y 22.3
millones de personas de aplicarse tales ajustes, de los cuales 14.7
millones y 11.8 millones de personas, respectivamente, estarían en condiciones de "pobreza extrema" (véase el cuadro 2).
35. E. Hernández Laos, Prospectiva demográfica y económica de
México y sus efectos sobre la pobreza, Consejo Nacional de Población,
Serie Documentos Técnicos, México, 2000, y "Crecimiento económico, distribución del ingreso y pobreza en México", Comercio
Exterior, vol. 50, núm. 10, México, octubre de 2000, pp. 863-873.
34. CEPAL-INEGI, op. cit., pp. 36-37.
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A
o
R
D
M!:XICO: CÁLCULOS DE LA ISCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA Y DE LA POBREZA MODERADA EN
1998
2
SEGÚN METODOLOGÍAS DE LÍ'iEAS DF POBREI.A
Y DE AJUSTE A CUESTAS NACIOSALES (MILLONES DE PERSONAS)
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Línea de pobreza y ajuste
a cuentas nacionales
Banco Mundial
Línea de pobreza con ajuste a la paridad
del poder adquisitivo
Sin ajuste a cuentas nacionales
Con ajuste a cuentas nacionales
Línea de pobreza sin ajuste a la paridad
del poder adquisitivo
Pobreza extrema
Millones
Porcentaje 1
Pobreza moderada
Millones
Porcentaje 1
Total
Porcentaje 1
11.4
6.7
12.0
7.0
10.6
6.7
ll.l
7.1
22.0
13.4
23 .1
14.1
14.7
11.8
15.4
12.4
25.1
10.5
26.4
ll.O
39.8
22.3
41.8
23.4
30.1
17.5
31.6
18.4
27.8
20.7
29.2
21.7
57.9
38.2
60.8
40.1
57.6
31.5
60.5
33.1
29.5
38.0
30.9
39.8
87.1
69.5
91.4
72.9
68.4
48.8
71.8
51.2
CEPAL-/NEG/
Coplamar
Unión Europea
Millones
~~~
l. Se refiere al porcentaje de la población total del país que en el tercer trimestre de 1998 alcanzó la cuantía de 95 .3 millones de personas.
Fuente: cálculos propios con base en las líneas de pobreza expresadas en el cuadro 1 y con (o sin) los ajustes metodológicos a cuentas nacionales a partir
del ordenamiento de los microdatos de la ENIGH98 por deciles de población de acuerdo con el ingreso per cápita de los hogares .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
868
a cuentas nacionales y 48 .8 millones si se aplicara. Como se dijo,
en este caso no hay criterios para determinar la incidencia de
la pobreza extrema.
Así, los resultados anteriores muestran el poco sentido que
tiene afirmar algo sobre la incidencia de la pobreza en México
si no se detallan con cuidado las modalidades metodológicas
adoptadas en su medición, toda vez que las cuantificaciones
muestran que tal incidencia podría variar de 13.4 millones a 87 .l
millones de personas en condtciones de pobreza moderada, que
representarían 14.1 y 91.4 por ciento de la población nacional
de 1998; de ellos, de 6. 7 millones a 57.6 millones de personas,
que representan, respectivamente , 7 y 60.5 por ciento de la
población nacional, se encontraría en condiciones de pobreza
extrema.
Aunque hay motivos para cuestionar todas las opciones
metodológicas utilizadas en este ejercicio, en opinión del autor es más defendible una opción que considera aunque sea parcialmente los diferentes sesgos de la ENIGH que las que no lo
hacen. Asimismo, de las líneas de pobreza utilizadas en este
ejercicio, las del Banco Mundial podrían realmente no representar las condiciones económicas y sociales actuales de México. Por otra parte, en tanto que las del INEGI y la CEPAL adolecen de las dificultades ya mencionadas y considerando además
que el concepto de un núcleo de pobreza absoluta es más adecuado sobre bases teóricas que uno de naturaleza relativa, en
opinión del autor parecerían más adecuadas las mediciones que
se derivan de la aplicación de la canasta normativa de satisfactores esenciales de la Coplamar. Sin embargo, es posible,
a la luz de los resultados, que las condiciones actuales del país
podrían no ser tan satisfactorias como lo eran hace 20 años,
cuando se formuló esa canasta normativa, lo que sugeriría someterla a revisión.
Sin embargo, a todas luces no se trata de que el autor exprese su opinión como criterio de decisión. Se trata de mostrar que
los problemas que entraña la medición de la pobreza son múltiples y por demás complejos, y, sobre todo, que no hay acuerdos claros entre las organizaciones y especialistas que convaliden determinados cálculos a expensas de las demás . A lo
anterior podría sumarse una crítica del método mismo de líneas
de pobreza, ya que en sus cuantificaciones no torna en cuenta
los efectos que sobre la incidencia de la misma tienen los bienes públicos y los públicamente distribuidos por el Estado, como
son los casos de la educación pública y el cuidado de la salud,
que atienden a segmentos importantes de mexicanos.
En la práctica, todo lo anterior tiene enormes repercusiones
de carácter político y social, más allá de las discusiones de carácter académico. En efecto: a] no se tiene un dimensionamiento
de la magnitud del problema de la pobreza y de la pobreza extrema en México; b] es, por tanto, muy difícil -por no decir
imposible- realizar un diagnóstico adecuado de quiénes son
los pobres, dónde viven y en qué trabajan, y e] por tanto, mucho menos podrán aplicarse acciones eficaces y eficientes de
política económica y social tendientes a aliviar las condiciones
de pobreza y de pobreza extrema de grandes núcleos de lapoblación mexicana.
oco sentido [... ] tiene
afirmar algo sobre la
incidencia de la pobreza en
México si no se detallan
con cuidado las
modalidades metodológicas
adoptadas en su medición
SuGERENCIAS QUE sE DESPRENDEN DE LOS ANÁLISis
PRESENTADOS
Todo lo anterior conduce a hacer tres sugerencias que buscan
paliar la problemática esbozada:
1) Se destaca la conveniencia de que la Sedesol convoque a
la formación de un taller de especialistas, tanto académicos
como funcionarios del poder ejecutivo y legislativo encargados de la política económica y social del país, para que prepare una metodología de consenso que permita definir los estándares y los métodos más adecuados de medición de la pobreza
en México con base en los niveles de desarrollo del país y de
su propia realidad económica y social.
2) Con base en esa metodología de consenso se propone que
el poder ejecutivo encargue a un organismo descentralizado
-acaso el INEGI-la tarea de aplicar esa metodología con la
supervisión de un comité integrado por los especialistas que hayan participado en el taller. La tarea abarcaría tanto la medición y la caracterización de la pobreza en México en sus diferentes dimensiones, corno la realización de las modificaciones
y adecuaciones a los instrumentos estadísticos utilizados para
tal fin .
3) Tomando prestada a Atkinson 36 su idea, sería recomendable que el organismo anterior se encargara, además, de la
elaboración y publicación de un informe anual sobre la incidencia y la intensidad de la pobreza en México, el cual serviría para
evaluar los efectos de la política económica y social aplicadas
en el país, así corno la eficacia y la eficiencia de las políticas
orientadas a aliviarla. G
36. A.B. Atkinson, "Promesas y realizaciones ...", op. cit.
Opciones metodológicas
para medir la pobreza en México
••••••••••
JULIO BOLTVINIK '
INTRODUCCIÓN
¿Para qué sirven y qué son las mediciones
de la pobreza?
a medición de la pobreza es una tarea fundamental en las políticas públicas que se proponen combatirla. Una primera
razón es que la proporción de pobres, la intensidad de supobreza, la identificación de dónde viven y a qué se dedican los
pobres, entre otros muchos elementos que las mediciones de pobreza pueden proporcionar, deberían orientar la formulación de
las políticas y los programas. Una segunda razón es que cualquier intento de evaluar la eficacia de lo realizado se frustraría
si no se conoce la magnitud de la pobreza al inicio de las actividades y su evolución posterior. Una tercera razón es que los
programas dedicados al combate contra la pobreza, tan en boga
en México y el mundo, necesitan identificar con toda precisión a su población objetivo, hogar por hogar y persona por
persona.
A mis alumnos les suelo explicar la diferencia entre la medición de la pobreza y la medición de la desigualdad de los hogares, diciéndoles que al medir desigualdad se comparan situacivnes-observadas entre hogares (e-s decir, comparamos
situaciones observadas unas con otras). En cambio, al medir
pobreza la situación observada de los hogares la comparamos
con una norma o un conjunto de normas. Por tanto, mientras
L
* Profesor-investigador del Centro de Estudios Sociológicos de
El Colegio de México. Una versión ligeramente distinta de este
ensayo se presentó como ponencia en el Simposium Internacional
Pobreza: Conceptos y Métodos, Sedesol, México, marzo de 2001
<[email protected]>.
n
las tareas de medición de la desigualdad consisten en precisar
los indicadores con los que se hará aquélla y las fórmulas
matemáticas que se usarán para obtener la medida social agregada, para la pobreza es necesario añadir una tercera tarea: identificar los umbrales o las normas que separan a los pobres de
los no pobres.
Esto conviene situarlo dentro de la distinción clásica que ha
hecho Amartya Sen cuando ha dicho que "medir la pobreza se
puede dividir en dos operaciones distintas, a saber, la identificación de los pobres y la agregación de las características de su
pobreza en una medida global". 1 De las tres tareas enunciadas
para la medición de la pobreza, la definición de indicadores y
de los umbrales son las requeridas para identificar a los pobres,
mientras que la formulación matemática permite obtener la
medida global a partir de la población pobre previamente identificada. Los famosos índices del propio Sen y el de Foster, Greer
y Thorbecker son formulaciones matemáticas para obtener la
medida globaJ.l
Las tres tareas y las dos operaciones de la medición de la
pobreza han sido tratadas de manera vastísima en la literatura.
A imagen y semejanza de lo que ocurre con las mediciones de
la distribución del ingreso, la mayoría de los economistas ha
concentrado su interés en encontrar la expresión matemática que
permita obtener la medida global buscada. Sin embargo, las
polémicas realmente importantes, que han trascendido la acal . Amartya Sen, "Sobre conceptos y medidas de pobreza", Comercio Exterior, vol. 42, núm. 4, México, abril de 1992, pp. 310-322.
2. Amartya Sen , Poverty and Fam.ines. An Essay on Entitlem.ent
and Deprivation, OIT-Clarendon Press, Oxford, 1981 , y James Foster,
Joel Greer y Eric Thorbecker, "A Class of Decomposable Poverty
Measures", Econometrica, vol. 52, núm. 3, 1984.
870
demia y han llegado a las políticas públicas, no están tanto en
las variaciones de las formulaciones matemáticas para la agregación, sino en la elección de los indicadores y de los umbrales, donde las contribuciones de otros científicos sociales han
sido muy importantes, como se verá más adelante.
Aunque estrictamente debemos llamarle métodos de medición de la pobreza al conjunto que comprende las tres tareas y
las dos operaciones, mientras que al subconjunto de las dos
tareas de la operación de identificación (que es en lo que se
concentra este ensayo) deberíamos llamarle métodos de identificación de la pobreza, ello resultaría en un lenguaje muy afectado, por lo cual aquí se hablará de métodos de medición de
la pobreza aunque generalmente no se estará incluyendo la
agregación.
Los ejes del desacuerdo
Como se verá en este ensayo el número de pobres y la intensidad de su pobreza varían con el método de medición de la pobreza que se adopte. No hay un método único para realizar esta
medición ni hay consenso internacional en la materia sobre cuál
es el más adecuado. Por ello, en materia de pobreza la elección
metodológica es fundamental. De ahí el título y el contenido de
este artículo.
En México no se cuenta con un método oficial de medición
de la pobreza, por lo que cada programa y cada cuerpo legal
adopta sus propios indicadores y umbrales de pobreza. Consciente de esta situación, el gobierno de Vicente Fox, por medio de
la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), organizó el Simposium Internacional sobre Conceptos y Mediciones de Pobreza
que se llevó a cabo en marzo de 2001. El propósito anunciado
por esa dependencia es llegar a la adopción de un método oficial de medición de la pobreza. El simposio se planteó como el
primer paso en esa dirección.
El propósito de este ensayo es contribuir a la discusión necesaria para tal fin. Se destacan los ejes fundamentales del desacuerdo metodológico internacional en la materia (localizado
en ambas tareas de la operación de identificación); se muestra
cómo se refleja éste en las prácticas institucionales y en los estudios de medición de la pobreza que se han realizado en México,
y a partir de una crítica conceptual de los métodos de medición
más usuales, se exploran los mejores métodos disponibles.
Ubicados cada uno en una de las tareas de la identificación
de los pobres, dos son los ejes centrales del desacuerdo internacional: a] los criterios para la fijación de las normas (umbrales
o líneas) que separan a los pobres de los no pobres, las cuales
pueden basarse en un concepto absoluto (o biológico) de lapobreza, que trasluce una actitud avara sobre lo que todos debieran tener (derechos sociales), o en un concepto relativo (social)
de la misma, que refleja una actitud generosa sobre los derechos
sociales, y b] el carácter multidimensional (varias dimensiones
del bienestar) o unidimensional (una sola dimensión) de los
indicadores elegidos para las mediciones. La combinación de
ambos ejes permite construir una tipología.
Jd. pUUlCLa Cll UJt;;AJl..U
LA EXPERIENCIA :\-IEXICA:"iA
La práctica en el sector público mexicano
E
n el sector público del país se aplican actualmente tanto procedimientos unidimensionales como multidimensionales.
La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece un procedimiento para la medición de la pobreza de lo que llama masa
carencial, de carácter multidimensional, es decir, que toma en
cuenta varias dimensiones del bienestar de los hogares. 3 De igual
modo el Progresa, para la selección de los hogares beneficiarios
aplica un procedimiento multidimensional con un número más
elevado de indicadores. Ambos procedimientos se basan en una
concepción absoluta de la pobreza que lleva a identificar sólo
lo que llaman pobreza extrema.
Liconsa y Fidelist seleccionan a sus beneficiarios usando
el método unidimensional de línea de pobreza con criterio de
pobreza absoluta (una línea de pobreza igual a dos salarios
mínimos por hogar). Implícito, pero sólo implícito, en lastasas impositivas negativas del impuesto sobre la renta -por las
cuales el causante no sólo no paga sino que recibe dinero de
la SHCP cuando su ingreso es menor que 3.5 salarios mínimosse encuentra un criterio de pobreza que se aplica de manera unidimensional, pero que se ubica mucho más arriba que
los anteriores, acercándose a un concepto de pobreza relativa.4
Las investigaciones de medición de la pobreza
La investigación de la Coplamar
Esta investigación, realizada de 1980 a 1982, marcó un parteaguas en el estudio de la pobreza en México; se publicó en la colección de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) sobre Necesida-
3. El artículo 34 establece una fórmula para distribuir las aportaciones federales entre los estados, "considerando criterios de pobreza extrema", que toma en cuenta las brechas de los hogares (la distancia
relativa que separa su situación real de las normas establecidas) en
materia de ingresos, de nivel educativo, de espacio de la vivienda, de
drenaje y de electricidad-combustible para cocinar. La Ley establece los ponderadores que sirven para combinar las cinco brechas y
obtener la brecha general, donde cabe destacar que el ponderador de
ingresos es de 46%, muy por arriba de todos los demás. La masa
carencial de cada hogar es igual a la brecha general elevada al cuadrado, multiplicada por el número de miembros. La brecha de cada
unidad geográfica se obtiene sumando la brecha de todos los hogares pobres que en ella habitan.
4. Las diferencias estriban no sólo en que en un caso se fijen 2 y
en otro 3.5 salarios mínimos como umbrales, sino que en el primer caso
el ingreso es del hogar en su conjunto, mientras en el segundo es el
ingreso de cada ocupado. El promedio de ocupados por hogar en el
país es de l. 7. La línea de pobreza por hogar, implícita en el !SR, podría ubicarse en seis salarios mínimos para muchos hogares.
des Esenciales en México. 5 De los muchos elementos que siguen siendo pautas de referencia de dicha investigación, mencionemos los siguientes: a] la definición de los umbrales mínimos en alimentación, educación, salud, vivienda y servicios de
la vivienda; b] la construcción de una canasta normativa de
satisfactores esenciales (CNSE), cuyo costo constituye la línea
de pobreza; entre los anglosajones, la construcción de canastas
como la referida se basa en el enfoque del presupuesto (budget
approach), 6 y e] el primer mapa de "marginación", con datos
del Censo de Población y Vivienda de 1970, en el que se aplicó
una metodología que continúa reproduciendo el Consejo Nacional de Población (Conapo).
La CNSE constituye un ejemplo de enfoque unidimensional
relativo (generoso), ya que permite no sólo la sobrevivencia sino
una vida digna en la que las personas pueden participar plenamente en su sociedad. En la tradición de la CNSE se incluye una
línea de pobreza extrema que mantiene el carácter de dignidad
pero que no garantiza la participación plena.
pobreza estriban en que en éstos, pero no en los de marginación:
a] la unidad que se ordena y clasifica no es el área geográfica o
político-administrativa sino el hogar, y b] hay un umbral (o un
conjunto de umbrales) explícitos (que sólo son implícitos en los
de marginación). Fuera de esa diferencia las dimensiones analizadas y los indicadores utilizados son muy similares, aunque
en los de marginación se han incluido los que no denotan carencias humanas directamente, como tamaño de la localidad.
Se podría decir que lo que en estos mapas se llama marginación es pobreza (sin umbrales explícitos) estudiada por unidades geográficas. De hecho, el que esto escribe ha clasificado
este procedimiento como uno de los métodos de medición de la
pobreza y lo ha colocado como parte de la tipología de métodos
de medición, con el nombre de variante sectorial integrada del
método de necesidades básicas insatisfechas. 8 La limitante de
estos métodos es que ni siquiera permiten conocer cuántos pobres hay. Los estudios de esta variante son métodos multidimensionales casi siempre con criterios absolutos o de pobreza
extrema, por los umbrales implícitos que seleccionan en cada
dimensión. 9
Los estudios de marginación
A partir de los datos de los censos de población y vivienda de
1980 y 1990, así como del Conteo de Población de 1995, el
Conapo ha ido actualizando el mapa de la marginación del país 7 ,
usando el mismo procedimiento estadístico (componentes principales) que se empleó en la Coplamar. El estudio que el INEGI
dio a conocer recientemente (principios de 2001) en su portal
electrónico titulado Niveles de bienestar en México, que permite
calcular un índice de bienestar por municipio, forma parte de esa
tradición.
La relación entre las mediciones de marginación y las de
pobreza ha sido materia de mucha confusión. Se habla en el país
de la marginación como si fuese un problema adicional al de la
pobreza. Marginación y pobreza son, en efecto, conceptos desarrollados de manera independiente y sus significados no coinciden plenamente. Sin embargo, en la práctica de medición en
México, lo que se llama marginación, el resultado de ejercicios
de medición como los de la Coplamar y los del Conapo es en realidad ordenaciones de áreas geográficas con criterios de carencias humanas. Las diferencias esenciales con los estudios de
5. La Coplamar operó en el período 1976-1982 en la Presidencia
de la República. La denominada Serie Necesidades Esenciales en
México comprendió seis volúmenes publicados por Siglo XXI Editores
en 1982 con los títulos de-A-limentación, Educación;Viviendu;Srrlud,
Geografía de la marginación y Macroeconomía de las necesidades
esenciales.
6. La figura más destacada en la aplicación de este procedimiento, Jonathan Bradshaw, de la Universidad de York, en el Reino Unido, estuvo presente en el Simposium. El libro donde desarrolla más
ampliamente el budget approach es Jonathan Bradshaw (ed.), Budget
Standardsfor the United Kingdom, Ashgate, Aldershot, Reino Unido, 1993.
7. Consejo Nacional de Población, Indicadores Socioeconómicos
e Índice de Marginación Municipal, 1990, México, 1993.
El estudio
INEGI-CEPAL
En 1993 eliNEGI y la CEPAL publicaron un estudio sobre la evolución de la pobreza en México de 1984 a 1992. 10 Para ello aplicaron la variante de línea de pobreza que siempre ha empleado
la Comisión y que fue desarrollada por Orshansky en los años
sesenta para la línea de pobreza oficial en Estados Unidos. 11 A
este procedimiento le he denominado variante de la canasta
alimentaria del método de línea de pobreza. 12 El procedimiento consiste en una aplicación parcial del enfoque de presupuesto para determinar una canasta alimentaria. La línea de pobreza se obtiene al multiplicar este número por un factor de expansión. Corresponde a los procedimientos unidimensionales. La
8. Julio Boltvinik, "Métodos de medición de la pobreza. Conceptos
y tipología" , y "Métodos de medición de la pobreza. Una evaluación crítica", Socialis, Revista Latinoamericana de Política Social,
Universidad Nacional del Rosario, Universidad de Buenos Aires y
Flacso, Argentina, números 1 y 2, octubre de 1999 y mayo de 2000.
9. Por ejemplo, tanto el trabajo del Conapo con el Censo del1990
como el de la Coplamar (Geografía de la marginación en México ,
1982) construyen la variable de agua entubada con las viviendas sin
agua entubada, el criterio de carencia menos exigente en torno al agua
entubada. El más-exigente sería: "porcentaJe-de-viviendas sin agua
entubada al interior de la vivienda".
10. INEGI-CEPAL, Magnitud y evolución de la pobreza en México, 1984-1992, Aguascalientes, México, 1993.
11. Mollie Orshansky, "How Poverty is Measured?", Monthly
Labour Review, 1969.
12. Julio Boltvinik, "Métodos de medición de pobreza .. .", op. cit. ;
"Métodos de medición de la pobreza. Una evaluación ... ", op. cit., y
Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, Pobreza y distribución del
ingreso en México, Siglo XXI Editores, México, segunda edición, 2000,
pp. 90-118.
CEPAL y el INEGI adoptan una canasta alimentaria generosa basada en dietas observadas entre la población que no es la más
pobre. Sin embargo, con este procedimiento sólo se mide la
pobreza alimentaria y no la pobreza en general.
Otras líneas de pobreza
Otros autores han realizado mediciones de pobreza unidimensionales. Entre ellos destacan Nora Lustig y Santiago Levy.
Lustig ha seguido la estrategia de usar líneas de pobreza desarrolladas por otros autores, 13 mientras Levy usó la de la CNSE
como línea de pobreza (aunque la criticó, como se verá adelante) y definió una de pobreza extrema multiplicando el costo de
una canasta normativa alimentaria muy austera (mucho más
barata que la de la CEPAL) por un factor de 1.25. 14
UMBRAL ¿GENEROSO
o AVARO,
U:-.11 O MULTIDIMENSIONAL?
E
n términos generales, lo que tiene que decidir el gobierno
federal es, en primer lugar, si sólo se tomarán en cuenta, para
identificar a los pobres, los ingresos de los hogares o si se
considerarán múltiples dimensiones, incluyendo o no al ingreso (por ejemplo, vivienda, servicios de la vivienda, educación,
servicios de salud, seguridad social). Es decir, si adoptará un método multidimensional o uno unidimensional. En segundo lugar, tendrá que decidir si en cada dimensión utilizará normas amplias, generosas, que consideren la legislación del país, los acuerdos y las normas internacionales, los derechos a una vida ciudadana digna, o un criterio avaro que sólo considere lo mínimo
indispensable para la sobrevivencia biológica. Es decir, las opciones son umbrales de sobrevivencia biológica o umbrales de
dignidad, las que en la bibliografía de la pobreza se llaman conceptos absoluto y relativo de la pobreza.
Antes de continuar se dará una rápida mirada a algunos aspectos metodológicos clave para comprender la necesidad de los
métodos multidimensionales que se presentan en este ensayo
como el camino correcto y, entre ellos, cuáles son las mejores
opciones.
El marco metodológico de las mediciones de pobreza
Las diferencias fundamentales sobre métodos de medición giran, como se señaló, en torno a dos ejes: unidimensional frente
13. Nora Lustig, "The Incidence ofPoverty in Mexico: 1984. An
Empirical Analysis" , The Brooking Institution, multicopiado, octubre de 1990.
14. Santiago Levy, PovertyAlleviation in Mexico, Working Papers,
Banco Mundial , Washington, mayo de 1991 . En español en Félix Vélez
(ed.), La pobreza en México. Causas y políticas para combatirla,
Fondo de Cultura Económica, México, 1994.
a multidimensional y absoluto frente a relativo o minimalista
frente a generoso.
Además, atendiendo a las fuentes de bienestar de los hogares que cubran, los métodos de medición pueden catalogarse
como parciales o integrales. A continuación se presenta de manera sintética la concepción que sobre las fuentes de bienestar
he desarrollado como marco para clasificar los métodos en parciales e integrales.
El bienestar de los hogares o personas depende de las siguientes seis fuentes: 1) el ingreso corriente; 2) los activos no básicos y la capacidad de endeudamiento del hogar; 3) el patrimonio familiar, concebido como el conjunto de activos y bienes
durables que proporcionan servicios básicos a los hogares (vivienda y equipamiento doméstico básico); 4) el acceso a bienes
y servicios gratuitos (consumo público); 5) !os conocimientos
de las personas, considerados no como medio para la obtención
de ingresos, sino como satisfactores directos de la necesidad humana de entendimiento, y 6) el tiempo libre disponible. Este esquema se presenta en el cuadro l .
Los tres primeros rubros representan los recursos económicos privados, el primero en forma de flujo y los dos siguientes
en forma de acervos. El cuarto, el flujo del recurso económico
público (una parte del consumo público, también llamado salario
social). Si se quiere, el conjunto de los cuatro primeros rubros
representa los recursos económicos expresables en términos
monetarios, mientras los dos últimos tienen sus propias unidades de medida, en mi opinión no reductibles a montos de valor
monetario. Es decir, recursos económicos, tiempo libre y conocimientos, son las tres dimensiones irreductibles de las fuentes
de bienestar.
Es necesario destacar dos características de estas fuentes. Por
una parte, su grado de sustituibilidad. Ingresos corrientes bajos
pueden sustituirse por des ahorro de los activos no básicos o por
endeudamiento, sin afectar la satisfacción presente de otras
necesidades, pero no por disminuciones de los activos básicos,
ya que en este caso tal satisfacción sí se ve afectada. Si disminuyo mis ahorros bancarios (activo no básico) puedo mantener
mi consumo privado corriente. Pero si empeño la televisión, el
refrigerador o la cama, lo que gano en liquidez lo pierdo en servicios básicos proporcionados por estos activos. Con ingresos
corrientes más altos se puede sustituir la falta de acceso a servicios gratuitos (por ejemplo, pagando por los servicios de educación y atención de la salud) y la carencia de patrimonio familiar
(rentando una casa o departamento amueblado). 15 Sin embargo,
esta sustituibilidad tiene límites. La falta de tiempo libre o la
ignorancia no pueden compensarse con más ingresos.
El hecho de que la sustituibilidad entre fuentes no sea total
se relaciona con la segunda característica de las fuentes: su especificidad. En general podemos decir que las fuentes no son
genéricas, no sirven para la satisfaccjón de todas las necesidades. Sin embargo, el grado de especificidad entre fuentes es también diverso. Mientras el ingreso corriente monetario y los
activos no básicos permiten satisfacer una amplia gama de ne15. Lo cual casi nunca es posible fuera de las grandes ciudades.
•
e
u
873
A
o
R
D
LAS FUENTES DE BIENESTAR DE LOS HOGARES Y LA CRITICA DE LOS MÉTODOS PARCIALES DE MEDICIÓN DE I. A POBREZA.
1
PUNTO DE PARTIDA PARA EL DESARROLLO DEL MMIP
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Tipo de fuente
Fuente específica
Métodos parciales que las consideran
Consecuencias
Privados
!.Ingreso corriente
Línea de pobreza
2. Activos no básicos
Línea de pobreza (sólo el basado en gastos
de consumo, de manera indirecta)
3. Activos básicos
(patrimoni o fam iliar)
4. Acceso a bienes
y servicios gratuitos
("salario soc ial" )
5. Conocimientos
y habilidade s
6. Tiempo libre
Necesidades básicas insati sfechas
Rec ursos
económicos
Públicos
"Capacidades"
Tiempo disponible
Necesidades básicas in satisfechas
Necesidades básicas insatisfechas
La línea de pobreza só lo toma en cuenta,
en e l mejor de los casos, las fuentes de
bienestar 1 y 2.
El método de necesidades básicas
insati sfechas só lo toma en cuenta, en sus
variantes restringidas, en el mejor de los
casos, las fuentes de bienestar 2 a 5.
Ninguna toma en cuenta el ti empo libre
(fuente 6).
En consecuencia, ambos métodos se basan
en una situ ación parci al de lo s hogares y,
por tanto , ordenan incorrectamente
a los hogares.
Ninguno
l. El método de medición integrada de la pobreza en su variante mejorada considera las sei s fu entes de bienestar, corrigiendo la parcialidad del método de la lín ea de
pobreza y del de necesidades básicas insatisfechas restringidos. Este último generali zado y otros métodos combinados pueden lograr lo mi smo , pero ninguno considera el
tiempo libre de manera explícita .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
cesidades (en principio, cualquiera que se satisfaga mediante el
consumo de bienes y servicios adquiribles en el mercado) , otras
fuentes son más específicas. El ingreso corriente no monetario
y el patrimonio básico toman la forma de bienes específicos que
proporcionan servicios específicos (por ejemplo, maíz, una vivienda, una mesa). Por tanto sólo sirven para satisfacer necesidades específicas. La política social suele proporcionar bienes
y servicios específicos (educación, salud, alimentos) circunscritos a una necesidad específica. O dicho con el lenguaje de la
economía política clásica y marxi sta: mientras los ingresos
monetarios son valores de cambio expresados en montos del
equivalen te general y transformables en casi cualquier valor de
uso mediante el intercambio mercantil , los ingresos no monetarios, el patrimonio básico y los bienes y servicios proporcionados de manera gratuita por el gobierno son valores de uso específicos.
Desde otra perspectiva, cada necesidad puede requerir el
concurso de una o varias fuentes . Por ejemplo, para aumentar
los conocimientos de un niño se requiere que éste asista a la escuela, es decir, que dedique tiempo personal. Los servicios de
ésta los pueden proporcionar el gobierno de manera gratuita y
el niño necesitará útiles escolares, ropa adecuada y transporte,
que suelen adquirirse en el mercado, es decir, se financian con
el ingreso corriente familiar o el desahorro.
La evolución del bienestar en una sociedad depende de la
evolución del nivel y la distribución (entre las personas) de las
seis fuentes anotadas. A su vez, el nivel y la di stribución de cada
fuente tiene elementos determinantes específicos. Por ejemplo,
de manera puramente ilustrativa, el nivel medio del ingreso
corriente de los hogares en términos reales está determinado, en
un año dado, por la dinámica económica y por los factores que
la determinan , entre ellos la política macroeconómica. Por su
parte, el acceso a los bienes y servicios gubernamentales gratuitos, tanto su nivel como su distribución , depende casi totalmente de la política social (expresada en el gasto público social)
y de la legislación en la cual ésta se basa. El tiempo libre depende
de las costumbres, la duración de la jornada de trabajo, los descansos semanales y anuales, así como inversamente de los ingresos del hogar (los hogares con problemas de ingresos se verán impulsados a intentar alargar las jornadas de trabajo) y de
las preferencias individuales. Los factores determinantes ilustrados de las tres fuentes de bienestar, como se aprecia, son diferentes. Esto no significa que sean plenamente independientes los unos de los otros. El tiempo libre y la política social, por
ejemplo, pueden estar influidos (aunque no determinados mecánicamente) por la dinámica económica.
Los métodos parciales -el de línea de pobreza (LP) y el de
necesidades básicas insatisfechas (NBI) restringido, de los cuales
LP es unidimen sional-, toman en cuenta sólo una parte de las
seis fuentes de bienestar de los hogares y, por tanto, producen
ordenaciones incorrectas de los hogares. Esto se aprecia en las
columnas 3 y 4 del cuadro l . Para tomar en cuenta adecuadamente las seis fuentes de bienestar se requieren métodos multidimensionales sin las limitaciones del NBI restringido. Ésta es razón
suficiente para rechazar los métodos parciales, entre los cuales
los unidimensionales (línea de pobreza) son los más usuales.
El método de medición integrada de la pobreza en su versión
mejorada (MMIP-VM), de carácter multidimensional fue desarrollado por Boltvinik para tomar cabalmente en cuenta las seis
fuentes de bienestar, incluyendo el tiempo libre. 16 Hay otros dos
16. Julio Boltvinik, "El método de medición integrada de lapobreza. Una propuesta para su desarrollo", Comercio Exterior, vol. 42,
núm . 4, México, abril de 1992 , pp . 354-365 .
874
métodos: el de Mack y Lansley 17 y que he llamado el método de
NBI generalizado, y el índice de progreso social, privación vital, que ha definido Meghnad Desai. 18 Ambos podrían, en principio, tomar en cuenta las seis fuentes de bienestar, pero hasta
ahora ninguno considera el tiempo libre de manera explícita.
Hay dos tipos de métodos multidimensionales con posibilidades de tomar en cuenta plenamente las seis fuentes de bienestar: 1) el de NBI versión generalizada original: NBI-VGO y la
parte de privación de Townsed, 19 y 2) los combinados (que incorporan tanto LP como NBI). Los primeros necesitan dar el gran
salto propuesto por Desai y Shah 20 construyendo la variante generalizada mejorada del método de NBI (NBI-VGM) que supere
las deficiencias de la VGO-NBI (la incidencia de la pobreza es función del número de indicadores y no permite calcular ningún
índice agregado de pobreza más allá de la incidencia) mediante la construcción de escalas métricas para cada indicador que
cubran un espectro arriba y debajo de la norma.
Los métodos combinados (línea de pobreza objetiva, MMIP
original y mejorado, MMIP irlandés, IPS-privación vital, Progresa) son la mejor opción. Muchos de ellos (MMIP original, MMIP
irlandés 21 ) tienen, sin embargo, los mismos defectos que el VGONBI. Los que superan este problema (MMIP mejorado, IPS-PV)
permiten que las carencias en algunas dimensiones se compensen con situaciones arriba de las normas en otras (trade-offs),
gracias a las escalas métricas que se construyen en cada dimensión y al procedimiento de ponderación usado para su integración.
Entre los métodos combinados hay dos casos especiales a los
que he llamado línea de pobreza objetiva y normas reveladas de
NBI. El primero, desarrollado por Townsend y replicado con
cambios por Townsend y Gordon, 22 usa los indicadores de NBI
(indicadores de participación en el estilo de vida dominante) para
revelar, vía su asociación con el ingreso, la línea de pobreza
17. Joanna Mack y Stewart Lansley, Poor Britain, George Allen
and Unwin, Londres, 1985.
18. Meghnad Desai, "Well-being and Lifetime Deprivation: A
Proposal for an Index ofSocial Progress", en Meghnad Desai,Amartya
Sen y Julio Boltvinik, Social Progress lndex. A Propasa[, 1992. Versión en español: fndice de progreso social. Una propuesta, PNUD (RLAI
86/004 ), Bogotá (reeditado en 1998 por el Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, Universidad Nacional Autónoma de México, Colección El Mundo Actual).
19. Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, Penguin,
Harmondsworth, Reino Unido, 1979.
20. Meghnad Desai y Anup Shah, "An Econometric Approach to
the Measurement of Poverty", Oxford Economic Papers, núm. 40,
octubre de 1988.
21. He llamado MMIP irlandés al procedimiento desarrollado por
Nolan y Whelan, quienes viven y trabajan en Irlanda. Brian Nolan y
ChristopherT. Whelan, Resources, Deprivation and Poverty, Ciarendon Press, Oxford, 1996.
22. Peter Townsend y David Gordon, "What is Enough? The
Definition of a Poverty Line", en Peter Townsend, The International
Analysis of Poverty, Harvester/Wheatsheaf, Hertfordshire, Reino
Unido, 1993 .
la pobreza en méxico
objetiva. En el segundo caso, desarrollado por el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (Progresa) del gobierno federal deMéxico,23 lleva a cabo el procedimiento inverso: parte de
una línea de pobreza y usa ésta para revelar el perfil de NBI de
la población pobre extrema y no pobre extrema y, por tanto, implícitamente, las normas que separan a ambas. Tanto TownsendGordon como el Progresa usan el método estadístico de análisis discriminante para hacer la separación.
En síntesis, las metodologías más adecuadas son el MMIP
mejorado y el IPS-PV entre las combinadas y el NBI-VGM (que
aún está por desarrollarse). El IPS-PV incorpora, conceptualmente, la cantidad de la vida para, conjuntamente con la calidad
de la vida, construir el indicador de privación vital. Hay, sin embargo, problemas para el cálculo de la cantidad de la vida.
Un dilema central de los métodos combinados es definir a
quiénes considerarán pobres, es decir, qué criterio de pobreza
adoptarán. En la actualidad prevalecen criterios muy diversos
de pobreza, lo que se presenta en el cuadro 2. Prácticamente todas las posturas lógicas posibles han sido adoptadas por al menos un autor. En efecto, las posibilidades lógicas cuando se identifican las carencias de la población por dos dimensiones, son
las siguientes: 1) serán pobres quienes lo sean por cualquiera de
las dos dimensiones o por ambas (es decir, definir el espacio de
pobreza como la unión de los dos conjuntos); 2) sólo serán pobres quienes lo sean en ambas dimensiones (la intersección de
los dos conjuntos); 3) serán siempre pobres los que están en la
intersección de los dos conjuntos y, en las otras dos casillas de
la unión, la pobreza depende de los valores específicos de los
indicadores; 4) aunque rebasa un poco la lógica de la combinación, sólo serán pobres los que lo sean en una u otra de las dimensiones, y 5) serán pobres los que lo sean por un método y,
en la otra casilla, la pobreza dependa de los valores específicos
de los indicadores.
En la situación 1, como puede apreciarse en el cuadro 2, se
encuentra el MMIP original, para el cual son pobres los hogares
de las casillas 1.1, 1.2 y 1.3. En la situación 2 se encuentra el
procedimiento desarrollado por Nolan y Whelan, 24 el MMIP irlandés, para el cual sólo son pobres los hogares de la casilla 1.1.
En la situación 3 se encuentra el MMIP mejorado/ 5 para el cual
los hogares de la casilla 1.1 siempre son pobres, mientras que los
clasificados en las casillas 1.2 y 2.1 (pobres sólo por una de
las dimensiones) pueden o no ser pobres dependiendo de los valores de la pobreza por NBI y por LPT. En la situación 4 se encuentran Townsend-Gordon, en coincidencia con Kaztman y la
CEPAL, para los cuales sólo son pobres los pobres por LP (casillas 1.1 y 1.2 del cuadro 2). El procedimiento del Progresa, al que
he llamado de normas reveladas de NBI, sólo considera pobres
a los hogares que son pobres porNBI (casillas 1.1 y 2.1). Porúl23. José Gómez de León, "Dimensiones corre la ti vas de la pobreza en México: elementos para la focalización de programas sociales",
ponencia, Primera Reunión de la Red LACEA/BID/Banco Mundial
sobre Desigualdad y Pobreza, Buenos Aires, 21-24 de octubre de 1998.
24. Brian Nolan y ChristopherT. Whelan, op. cit.
25. Julio Boltvinik, "El método de medición ... ", op. cit.
•
1
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2
la mayor parte de estas prácticas institucionales
y estudios de medición de la pobreza ya se ha
CKIITRIOS UE l'OBKEZA E" ~H.TOilOS CO"BIN.\DOS (ro.BJfLp) (so~ POBRES ! .OS HOGARES QUE ESTAN
presentado anteriormente.)
EN J. ,\S CELIJAS INDil.\ll.\S)
En términos de mediciones de solamente pobreza, la más amplia polaridad avaro-generosa
Pobres NBI
No pobres NBI
vigente en el país está representada por las líneas
Casilla 1.1
Casilla 1.2
de pobreza (LP) del Progresa y de Levy-Banco
l. LP objetiva (Townsend-Gordon)
l. LP objetiva
Mundial en el extremo avaro, y la de la Coplamar
2. Pre-MMIP (Kaztman-CEPAL)
2. Pre-MMIP
3. MMIP original (PNUD-AL)
3. MMIP original
-Canasta Normativa de Satis factores EsenciaPobres LP
4. IPS-privación vital (Desai)
4. IPS-privación vital
les (CNSE)- en el extremo generoso. La del
5. MMIP mejorado (Boltvinik)
5. MMIP mejorado (a veces 1)
Progresa es igual al costo de la Canasta Norma6. MMIP irlandés (Nolan y Whelan)
7. Normas reveladas de NBI (Progresa)
tiva de Alimentos (CNA) de la Coplamar. La de
Casilla 2.1
Casilla 2.2
pobreza extrema de Levy es igual al costo de
3. MMIP original
No pobres LP
4. IPS-privación vital (a veces 1)
dicha CNA multiplicado por 1.25. La CNA de la
5. MMIP mejorado (a veces 1)
Coplamar
sólo representa 19.5% del costo de la
7. Normas reveladas de NBI
CNSE. Por tanto, la línea de pobreza de estaCoNota: LP: línea de pobreza. NBI: necesidades básicas insatisfechas.
misión es 5.1 veces la del Progresa y 4.1 veces
l. Dependiendo de los valores específicos.
la de Levy. La línea de pobreza extrema que se
utilizó originalmente en la Coplamar (1982 y
1983) y que ha venido usando Hernández Laos,
timo para Desai, 26 en su procedimiento de privación vital del
representaba 61% de la CNSE. Por tanto, es 3.2 veces la LPE del
índice de progreso social, los hogares pobres porLP siempre son
Progresa y 2.5 veces la de Levy. La línea de pobreza urbana de la
pobres (casillas 1.1 y 1.2), mientras que los que lo son sólo por
CEPAL es 67% de la CNSE, pero la del medio rural es sólo 50.2%
NBI (casilla 2.1) pueden o no ser pobres, dependiendo de si su
de ella.
situación por ingresos alcanza o no a compensar sus carencias
por NBI. Como se aprecia, el consenso entre los métodos combinados es inexistente incluso a este nivel de gran generalidad.
Estimaciones diversas de la pobreza
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Los dos ejes del desacuerdo en México
+
Al ordenar las prácticas del sector público y los procedimientos de medición de la pobreza que actualmente se aplican en México, en el doble eje uni-multidimensional y absoluto-relativo,
como se presentan en el cuadro 3, destaca que las cuatro celdas
del cuadro quedan ocupadas. Es decir, el carácter absoluto (minimalista) no es privativo del enfoque unidimensional (de ingresos), ni el relativo es exclusivo del multidimensional. Las prácticas institucionales de focalización son absolutas (siendo la del
Progresa multidimensional) y una de las tres disposiciones legales analizadas es relativa-unidimensional (Ley del Impuesto
sobre la Renta), mientras el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF-FAIS) es absoluta multidimensional y la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social es absoluta unidimensional. De
las-tres-mediciones-institucionales-de-pobreza-ten-el-sentido
amplio, incluyendo lo que llamamos en México marginación)
las dos unidimensionales son parcialmente (INEGI-CEPAL) ototalmente (Coplamar LP) relativas, mientras la multidimensional
(Conapo) es absoluta. De los organismos internacionales, el
Banco Mundial ha adoptado una postura absoluta unidimensional. Por último, en la academia Boltvinik (MMIP) ha adoptado una postura multidimensional-relativa. (La descripción de
26. Meghnad Desai, "Well-being an Lifetime ...", op. cit.
Estas enormes divergencias se reflejan en la gráfica 1, en la que
se muestran las proporciones de población en pobreza y en pobreza extrema en México en 1996 por todos estos procedimientos. Al comparar las barras referidas a pobreza se aprecia que
hay un rango de variación de 21 puntos porcentuales (de 82 a
61 por ciento) entre los procedimientos empleados para medir
la pobreza.
En cuanto a la pobreza extrema, el Progresa toma el costo
de la CNA de la Coplamar tal cual como línea de pobreza, mientras Levy lo multiplica por 1.25, con lo cual la incidencia aumenta de 15 a 20 por ciento. Al multiplicar dicho costo por dos
en Levy corregido (véase abajo lo que esto quiere decir), la incidencia de la pobreza extrema casi duplica el cálculo previo
y llega a 39%. Por último, cuando se compara directamente el
costo de la canasta de alimentos con el gasto en alimentos del
hogar, la pobreza extrema (o más apropiadamente la pobreza
alimentaria absoluta) se elev~ hasta 54%. La secuencia de estas cuatro estimaciones es, entonces: 15-20-39-54. Todos ellos
se basan, supuestamente, en la misma definición de Levy que
identifica como pobres extremos a quienes no pueden tener acceso a la CNA. Sólo que el cálculo del Progresa supone que la
gente dedica 100% de sus ingresos a alimentos (es decir, un coeficiente de Engel igual a 1), Levy que esta proporción es 0.8
y en el cálculo de Levy corregido se supuso que el coeficiente
de Engel apropiado es 0.5. En cambio, el procedimiento del
gasto alimentario no requiere de ningún supuesto sobre este coeficiente, ya que compara directamente el gasto observado en
876
e
1a
u
A
D
R
o
3
IJUUICLct Cll lllc;AJ\,..U
más altas que las de Levy original y del
Progresa.
PR ..\cncAs DE roc\LIZ\CIÓ'ó y PROct.DI\Ilt:,Tos m . \1EIHCió" Dl. 1' POHREZ\ F' l\h: ~l< o. C1 "lli C \( 10
En síntesis, se ha mostrado que, en lo
E'ó LOS DOS EJES 01: DESACLERDO CDóTR\LES
metodológico, las líneas de pobreza y de
pobreza extrema del Progresa, de Levy
Multidimensionales
y de la CEPAL, son insostenibles con
(incluye el método de NBI
Unidimensionales
argumentos racionales. Que, por tanto,
y métodos combinados NBIILP)
(sólo ingresos o gastos de consumo)
en
lo empírico: 1) La pobreza, sin ajusProgresa: normas de NBI reveladasL 2
Pobreza
Ley del Seguro Social'
te
a
cuentas nacionales, 27 afectaba, en
4
Levy-Banco Mundial' (CNA-LP-p )
absoluta
5
1
(minimalista)
Liconsa/Fidelist
LCF (FA IS)-MMIP-VS
1996, a 75 y 82 por ciento de la poblaConapo 6 (VSI-NBI 7)
ción.
Notable en particular resulta que
INEGJ 6-CEPAL 3 (CNA-LP-ER 8 )
Pobreza
tres
cuartas
partes de la población gasreJa ti va
Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) 1
tan en alimentos menos que el costo de
(generosa)
Coplamar6 -Boltvinik- Hernández La os 10 Boltvinik' 0 (MMIP-VM 11 )
la canasta alimentaria de la CEPAL, es
(CNG-LP 9 )
decir que son pobres alimentarios relal . Prácticas de se lección de beneficiarios y otras políticas del gobierno mexicano. Liconsa y Fidelisl son los programas
tivos, y 2) que en 1996la pobreza extrede leche subsidiada y de tortillas gratuitas. La Ley del Seguro Social establece un salario mínimo como el umbral para
pagar contribuciones y para la pensión garantizada por el Estado. La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) define
ma afectaba a más de la mitad de los
impuestos negativos para quienes reciben un in greso menor de 3.5 salarios mínimos. La Ley de Coordinación Fi scal
mexicanos que no podían comprar la
en el Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (LCF[FAIS]) establece una fórmula para la di stribución de las
aportaciones basadas en el método de medición integrada de la pobreza en su versión mejorada (MM IP-V M). Progresa
canasta alimentaria sumamente austees el Programa de Educac ión, Salud y Alimentación que otorga transferencias focal izadas. 2. Así se denomina en el
ra de la Coplamar.
presente artículo al método de iden tificación de los pobres en el Progresa, ya que tipifica el perfil de necesidades
básicas insatisfechas de los pobres (extremos) y no pobres por ingresos, para después clasificar como pobre/no pobre
Intentando descalificar la CNSE y, por
a aque llos que el anál isis discriminante identifica como más cercanos al respectivo perfil de NBI. 3. Organismos
tanto,
validar implícitamente su línea de
internacionales. 4. Canasta normativa alimentaria-línea de pobreza-parámetros de los pobres. 5. Método de medición
integrada de la pobreza-versión simplificada, a partir de la versión mejorada (MMIP-VM). La referencia a Foster-Greerpobreza, Santiago Levy, 28 trabajando
Thorbecke se refiere al famoso índice de estos autores, que la fórmula de la LCF imita al elevar al cuadrado las brechas
para el Banco Mundial , señaló: "Aunque
de cada hogar. 6. Mediciones de pobreza realizadas por dependencias gubernamentales. El INEG I es la institución
responsable de las estadísticas económicas y sociales. Coplamar fue la dependencia que combatía la " marginación"
la pobreza modera da es un concepto subrural durante el gobierno de López Portillo ( 1976-1982). Conapo es el encargado de la política de población. 7. Los
jetivo
, un número tan elevado (81.2%
cálculos conoc idos como de '·marginación " por áreas geográficas el autor los clasifica como versión sectorial integrada
de NBI. 8. Canasta normativa alimentaria-línea de pobreza-parámetros: media poblacional (Orshansky) y estrato de
de pobres) pone en duda los componenreferencia (CEPAL). 9. Canasta normativa generalizada- línea de pobreza. La realizada en México por Cop lamar y
tes de la CNSE (y de otros estudios que la
utilizada por los autores citados se llama canasta normativa de satisfactores esenciales. En la bibliografía anglosajona
se le llama el enfoque presupuestario (budget approach). 10. Académicos mexicanos que han utilizado métodos
han utilizado como punto de refereninnovadores de medición de la pobreza. 11 . Método de medición integrada de la pobreza, versión mejorada a partir de
cia)". Nótese cómo el criterio de validez
la versión original (YO) desarrollada por Jos autores citados.
científica
de la CNSEes si produce el porNota sobre la ordenación de los rubros dentro de cada celda: además de su clasificación en pobreza absoluta y relativa,
Jos rubros están ordenados de arriba abajo desde la posición más avara a la más generosa, las que resultan en incidencias
centaje de pobres que a Levy le parece
crecientes de pobreza. INEGI-CEPAL se ubica en una situación entre la absoluta y la relativa y, por ello , se ha colocado
que hay o debiera haber en México. Los
en una celda independiente.
métodos se juzgan según si concuerdan
Nota sobre los autores : entre paréntesis se in cluyen a autores adicionales asociados al método en cuestión.
o no con nuestros prejuicios apriorísticos. Sin embargo, como ha señalado
Bradshaw,29 una de las características de
las canastas normativas (budget approach en la terminología
alimentos con el costo de la CNA. Por tanto, es el único proceanglosajona) es que hacen transparente la discusión y el desacuerdimiento correcto.
De lo anterior se desprende que la pobreza alimentaria absoluta, calculada como el costo de una canasta alimentaria suma27. El ajuste a cuentas nacionales que he practicado en diversas
mente austera como es el modelo 2 de la Coplamar, arroja, si se
ocasiones (Julio Boltvinik y Enrique Hernández La os, op. cit.), puehace directamente el cálculo, que más de la mitad de los mexide resultar un procedimiento muy distorsionador, sobre todo cuando,
canos (53 .6%) eran pobres alimentarios absolutos en 1996. Los
como lo lleva a cabo la CEPAL, no se distinguen trabajadores por cuenta
otros dos procedimientos alternativos, el de la CNSE y el de
propia de dueños de negocios muy grandes, y a toda la gama de ingresos
CEPAL, se basan en canastas diferentes a la alimentaria de la
por trabajo independiente (cuya fuente de ingresos se denomina en la
ENIGH renta empresarial) se le aplica el mismo coeficiente de correcCoplamar. La CEPAL interpreta el costo de una CNA mucho más
ción a cuentas nacionales. Con ello se elimina la pobreza de una porcara que la de la Coplamar, como la línea de pobreza extrema
ción muy alta de los trabajadores por cuenta propia, quedando los asa(LPE), mientras que la línea de pobreza extrema de la CNSE es
lariados como el grueso de la población en pobreza. Para la descripción
igual al costo de un subconjunto de ésta, que incluye todas las
detallada del procedimiento de ajuste que utiliza la CEPAL, véase
necesidades de la CNSE, pero con un grupo más reducido de
CEPAL-PNUD, "Procedimientos para medir la pobreza en América
satisfactores. A pesar de la canasta alimentaria más cara, la inLatina con el método de línea de pobreza", Comercio Exterior, vol.
terpretaciónimplícitaenlaLPEdeiNEGI-CEPAL, de un coeficien42, núm. 4, México, abril de 1992, pp. 340-353.
te de Engel igual a 1, lleva a una línea de pobreza y a una inci28. Santiago Levy, op. cit.
dencia de la pobreza más bajas que la de Levy corregido, aunque
29. Jonathan Bradshaw, op. cit.
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
877
(NCIDE"'CI~ Dt I.A PODilt:ZA \' 1 A POflllLJ: \ I'XTRF\1 \, 1)1\ ERSOS \11: 1flf)OS
Venta he realizadO dOS tipOS de ajUSte a la CNSE. Por una parte, he redu• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • cid o algunos rubros que, a la luz del
gasto efectivamente realizado por
0.9000
los hogares mexicanos, estaban a0.8000
bultados en cantidad: el paquete de
lectura y los gastos de vacaciones.
:ti 0.7000
Ambos los reduje a la mitad. 32 El
;.;
...
servicio de lavandería automática
.,Q
o 0.6000
incluido en la CNSE se eliminó y
=.,
sustituyó por una lavadora domés0.5000
=
'0
·¡:¡
tica, dado que la realidad así se ha
...o
0.4000
movido. La solución del servicio de
...o=lavado en establecimientos comer~
0.3000
ciales, que parecía racional, no se
ha producido en la sociedad me0.2000
xicana.
Por otra parte, modifiqué radi0.1000
calmente la manera de definir la lí0.0000
nea de pobreza extrema (LPE). En
¡¡,¡
~
¡¡¡
~
...;¡
!i:...;¡
Cll
vez
de eliminar necesidades comz
::E
zu
::E
pletas se hizo originalmente en Coplamar,33 donde la canasta submínima, cuyo costo se definió como
• H: pobreza extrema o pobreza alimentaria absoluta
la
línea de pobreza extrema, sólo in• H: pobreza o pobreza alimentaria relativa
cluía los satisfactores de las necesidades de alimentación, educación
salud y vivienda, lo que es igual de
do. Por eso Levy se ve obligado a añadir: "Una revisión cuidairracional que el procedimiento de la CEPAL o el Progresa de indosa de la CNSE muestra que una parte importante de la canasta
cluir sólo los alimentos crudos, eliminé los satisfactores relatiestá compuesta de artículos como refrigerador, televisión, lavavos en todos los rubros de necesidades, tratando de aproximardora y secadora automáticas, vacaciones y entretenimiento perme a un concepto absoluto digno. Como resultado, la LPE se sitúa
sonal, etcétera". 30 Recuerde el lector que no estamos hablando
casi en las dos terceras partes de la LP (66% ). Como se aprecia en
de pobreza extrema sino de pobreza (o pobreza moderada). Aquí
estos cambios, la CNSE no es infalible y debe estar sujeta a un proLevy se retrata de cuerpo entero. Está claro que, para él, como para
ceso constante de mejoramiento y actualización.
muchos otros que quieren fijar umbrales miserables de pobreza,
los mexicanos no debieran tener derecho ni siquiera a la diversión y fuente de información más barata: la televisión; que en su
La CNSE y las percepciones de la población
concepto las mujeres deben trabajar como esclavas lavando a
mano toda la ropa del hogar; que los pobres no tienen derecho a
Un elemento de juicio importante en la determinación de los
proteger sus alimentos de la putrefacción y mucho menos ir de
umbrales es lo que piensa la población. Por ello, recientemente
vacaciones o divertirse.
he iniciado una línea de trabajo que ayudará a conocer mejor
las normas que actúan de manera efectiva en la vida de lapoblación, determinando lo que necesitan y lo que no requieren.
La CNSE y sus revisiones
Esto significa acercarse a la población para conocer lo que piensa al respecto. El primer paso en ese acercamiento ha sido la
La CNSE fue definida en 198231 y no se ha vuelto a trabajar en
realización de la Encuesta Percepciones de la Población Urbana
el tema de manera sistemática. En mis trabajos de los años nosobre las Normas Mínimas de Satisfacción de las Necesidades
.
.
11
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
30. Debe aclararse que Levy leyó lavadora y secadora automática donde en la CNSE dice servicio de lavandería automática. Sumando los rubros de refrigerador y su reparación, el servicio automático
de lavandería, la televisión en blanco y negro y su reparación, y las
vacaciones,llegamos a 9.3% del costo de la CNSE,lo que ciertamente no concuerda con la expresión una parte importante de Levy.
31. Las fuentes originales donde se presentó la CNSE fueron Copla-
mar, Necesidades esenciales y estructura productiva en México, 5
volúmenes, Presidencia de la República, México, 1982, y Coplamar,
Macroe conomía de las necesidades esenciales en México, Serie Necesidades Esenciales en México, Siglo XXI Editores, México, 1983.
32. Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit.
33. Coplamar, Necesidades esenciales ... , op. cit.
1a pooreza en mex1co
878
e
u
A
D
o
4
Como se aprecia en el cuadro 4,
16 rubros incluidos en la CNSE fueron clasificados como no necesaDE SATISFACCIÓN Df: !.AS l'oECESIDADES BASICAS
rios por 50% o más de la población.
El costo de estos rubros represenRubros no incluidos en la CNSE que más de 50%
taba sólo 6% del costo de la CNSE
Rubros de la CNSE no considerados necesarios
de la población consideró necesarios
original.
En cambio, 21 rubros que
Costo no calculado, pero evidentemente mayor
por 50% o más de la población encuestada
no están en la CNSE fueron consique el de la columna anterior
Costo: 6% del costo total de la CNSE
l. Automóvil, camioneta o similar
l. Calzón de hule (bebé)
derados como necesarios por más
2. Transporte de carga (mudanza)
2. Teléfono familiar
de 50% de la población. Calcular el
3. Maquillaje
3. Calentador de agua
costo de estos rubros es una tarea
4. Televisión a colores (frente a blanco y negro)
4. Café
5. Ventilador (frente a sólo en climas cálidos)
5. Buró
pendiente. Sin embargo, es eviden6. Artículos deportivos para adultos
6. Reloj de casa
te, al revisar la lista, que su costo re7. Sartenes con teflón
7. Bicicleta
basa con mucho el de los rubros no
8. Manteca
8. Champú
9. Audiocasetes con música grabada
9. Agua de garrafón
incluidos. Tomados literalmente
10. Aretes y collares de fantasía
10. Pomada para rozaduras
significarían aumentar de manera
11. Ir al cine, teatro o espectáculos
11. Hilo dental
considerable el costo de la CNSE.
12. Hacer fiestas o reuniones en casa
12. Sandalias o pantuflas
13. Abrigo
13. Revistas para adultos
Sin incluir el automóvil, sin embar14. Dulces y postres
14. Pijama para hombres
go,
el costo probablemente rebasa15. Refrescos
15. Pañuelos desechables
ría, en una pequeña proporción, el
16. Ropa para ocasiones especiales (adultos)
16. Bebidas alcohólicas
17. Impermeable (adultos y niños)
de los rubros no incluidos. De los
Respuestas a algunos rubros disputados por Santiago Levy. 18. Paraguas (adultos)
rubros que Levy menciona de maPorcentaje que lo consideró necesario;
19. Carreola para bebé
nera explícita para descalificar la
20. Loción para después de afeitar
Refrigerador
92.8
70. 1
21. Escritorio exclusivo para estudio o trabajo
Lavadora de ropa
CNSE, 93.1% consideró el televisor
Televisor de color
necesario, al igual que 92.8% el reo blanco y negro
93.1
frigerador y 70.1% la lavadora. En
los rubros de entretenimiento, la
CNSE =Canasta normativa de satisfactores esenciales.
encuesta parece dar la razón a LeNota: cuestionario diseñado por Julio Boltvinik. Muestreo y levantamiento de campo a cargo de la Profeco (Procuraduría
Federal del Consumidor) mediante un convenio con la Universidad Iberoamericana. Con un diseño muestra! representativo
vy: ir al cine, teatro o espectácu,s,
de la población urbana, se levantaron 2 470 cuestionarios en 18 ciudades del país en el segundo semestre de 2000.
o hacer fiestas o reuniones en casa,
no se consideraron necesarios por
la mayoría de la población.
Básicas, levantada por la Profeco (Procuraduría Federal del
Al observar algunos de los rubros que no están en la CNSE
y que la mayoría de los entrevistados sí consideró necesarios
Consumidor), bajo la coordinación de Hugo Beltrán, en con(por ejemplo, teléfono familiar, calentador de agua, champú,
venio con la Universidad Iberoamericana, con base en un cuespañuelos desechables), resalta el carácter austero de la CNSE:
tionario elaborado por Julio Boltvinik con la colaboración de
los no pobres que identifica la CNSE (y que tienen un ingreso
Raymundo Martínez. En el cuestionario que se aplicó a una
de alrededor del costo de la CNSE) son personas que no tienen
muestra representativa de la población urbana en localidades
ingresos suficientes para bañarse con agua caliente, ni para
de 50 000 o más habitantes se le preguntó a 2 500 personas en
lavarse el pelo con champú, que no pueden pagar un teléfono
18 ciudades (como módulo individual de un cuestionario más
doméstico, que ven televisión en blanco y negro, que no tienen
amplio dirigido a hogares) que clasificara un poco más de 200
acceso a pañuelos desechables, etcétera.
rubros en tres categorías: necesario, deseable pero no necesaAunque la encuesta sobre percepciones es sólo un primer
rio y no necesario ni deseable. Los rubros incluidos pertepaso (y lo aquí presentado es un análisis muy preliminar y parnecían a cuatro categorías: 1) rubros incluidos en la CNSE
cial de sus resultados), al que deberán seguir indagaciones en
pero disputables (como el refrigerador cuestionado por Levy);
mayor detalle, mediante técnicas de análisis cualitativo, rati2) rubros no incluidos en la CNSE, como calentador de agua,
fica de manera contundente (por si fuera necesario) el hecho
teléfono familiar, pijama para hombres, automóvil, aspiradode que el orden de magnitud del costo de la CNSE refleja, adera, etcétera; 3) rubros de nuevo desarrollo o cuyo uso se ha gemás de las normas internacionales y nacionales y las rei vindineralizado recientemente (computadoras personales, discos
compactos, hilo dental) y 4) dimensiones de necesidades bácaciones de las luchas populares (bases sobre las cuales se elaboró la CNSE), las percepciones de la población. La batalla
sicas que se utilizan en las metodologías de marginación y de
conceptual para los minimalistas está perdida. Podrán imponecesidades básicas insatisfechas (NBI) para conocer dónde
ubican los hogares las normas (por ejemplo, cuál piensan es
ner sus umbrales avaros si el gobierno percibe que ello le conviene, pero en la batalla conceptual no tienen argumentos rael máximo de personas por dormitorio o el mínimo educativo).
cionales que esgrimir. 8
RF.Sli .T~DOS PRH. I\11:-iARES Dt' 1 A t::-iCl'EST\ PERCfP('IO'US DE LA POBI. ACHi
I ' RBA:OO~ SOBRt. 1 AS 'hR\1 .\ S \ll'oi\1\S
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
El cálculo de la pobreza en México
a partir de la encuesta
de ingresos y gastos
••••••••••
FERNANDO CORTES •
E
n este trabajo se pasa revista a algunas de las bondades y limitaciones de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
de los Hogares (ENIGH) que desde la década de los ochenta
levanta el INEGI. Constituye una fuente privilegiada para medir la incidencia y la intensidad de la pobreza, así como la desigualdad en la distribución del ingreso. En lo que atañe a los ingresos, las ENIGH recaban la información de conceptos que se
aglutinan en "ingreso corriente monetario" (de aquí en adelante
ingreso monetario) e "ingreso corriente no monetario". Los primeros se agrupan en seis fuentes: remuneraciones al trabajo,
renta empresarial, renta de la propiedad, cooperativas de producción, transferencias y otros ingresos. Los datos que se manejan en este trabajo excluyen el rubro "otros ingresos" pues
corresponden a entradas por disminución de activos (como venta
de automóviles); por otra parte, los ingresos originados en las
cooperativas de producción se suman a las remuneraciones al
trabajo. Así, las seis fuentes originales se reducen a cuatro. El
análisis de los posibles sesgos de la información del ingreso
monetariodelasENIGHde 1984, 1989, 1992, 1994, 1996 y 1998,
permitirá sustentar algunos juicios generales sobre estas encuestas. Aunque no se aborda explícitamente la parte de los gastos,
las consideraciones que se presentan se hacen extensivas a ellos.
EL
INGRESO EN LAS ENIGH Y EN LAS CUENTAS NACIONALES
or lo general se emplea el dato de las Cuentas Nacionales
para evaluar la cobertura del ingreso de las ENIGH. Ese
procedimiento conduce al supuesto, a menudo implícito, de
que las Cuentas Nacionales proporcionan una estimación válida del producto o del ingreso nacional. Las consideraciones que
enseguida se plantean lo dan por bueno.
P
A partir de 1993 el INEGI empezó a publicar el Sistema de
Cuentas Nacionales de México: Cuentas por Sectores Institucionales . Antes de esa fecha la comparación del dato de la
ENIGH respecto al de las Cuentas Nacionales requería realizar
una serie de supuestos para, con base en ellos, generar una estimación del ingreso de los hogares 1 • No extraña, entonces, que
los resultados de esta operación fuesen distintos en los diversos
estudios. Con base en el supuesto de que el Sistema de Cuentas
Nacionales proporciona una medición válida y confiable del
ingreso de los hogares se puede señalar como conclusión preliminar que las ENIGH subregistran los ingresos de los hogares.
En 1984la ENIGH registraba 50% del ingreso de las Cuentas
Nacionales, porcentaje que se elevó de manera sistemática hasta
1994, reflejando una mejora importante de la cobertura de la
encuesta. Sin embargo, a partir de 1996 se observa un deterioro
acelerado y en 1998llega al mismo nivel que en 1984. Nótese
que desde 1994 en adelante el resultado surge del cotejo directo de cifras proporcionadas por el INEGI (véase el cuadro 1).
l. Por ejemplo, era necesario depurar del gasto de consumo final
privado la parte que correspondía al consumo institucional. Para ha----cerlo por lo general se aplica un descuento de 3% sugerido años ha por
Osear Altimir ("Distribución del ingreso en México: 1950-1977", en
Banco de México, Distribución del ingreso en México , Serie Análisis Estructural, 1982). Suele utilizarse la misma ENIGH para calcular
el coeficiente de ahorro y separar el consumo personal del ahorro,
etcétera.
*Profesor-investigador de El Colegio de México, actualmente de
sabático en la Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco
<[email protected]>.
ca1cu10 ae 1a pooreza
880
e
u
A
D
o
R
ENIGH, es decir, no captó la renta del capital ni las transferencias. De aquí en adelante el ingreso formado por aquellos componentes se denomina "ingreso por trabajo".
La última columna del cuadro 2 exhibe una marcada variación en el ingreso máximo por trabajo en las seis encuestas. Sin
embargo, se advierten tres escalones: 1984, con un valor de
16 930pesosdeagostode 1989; 1989y 1992,coningresosque
casi alcanzan los 40 000 ; 1994 a 1998 , con valores superiores a
60 000. Las fluctuacione s pueden obedecer en parte a que sólo
se trata de una observación muestra] y en parte a que la muestra
podría adolecer de problemas de "representatividad" en la cola
derecha de la distribución del ingreso (véase el cuadro 2) .
La segunda y la tercera columnas del cuadro 2 muestran que
la ENIGH de 1989 está en línea con las restantes encuestas. En
efecto, el porcentaje de hogares que no tienen ingreso monetario portrabajofluctúaen la bandade5 .9 a 7.8 (laENIGH89 marca
5.9%) y el ingreso monetario medio por trabajo refleja los años
de crecimiento moderado y profundas crisis que caracterizaron
a la economía mexicana en los últimos tres lu stros del siglo XX.
El porcentaje de hogares registrados por el censo de 1990 sin
ingreso censal por trabajo cubre dos deciles -la quinta parte de
los hogares-, mientras que en la ENIGH89 sólo alcanza a 60%
del primer decil. La disparidad es fuerte y probablemente surge,
por una parte, de la consabida subestimación del ingreso en
los censos y, por otra, de que el censo de 1990 se levantó en un
mes de baja actividad económica agrícola. Sin embargo, esta
discrepancia también podría originarse en que las ENIGH no registren de manera adecuada los ingresos de los sectores más
pobres del país, pero no por subdeclaración, como habitualmente
suele señalarse, sino por truncamiento, lo que introduciría un
claro sesgo de selección en el cálculo y la identificación de los
pobres. Por otra parte, hay que notar que el ingreso medio captado en el censo de 1990 es superior al de la ENIGH89 y que las
masas de ingreso registradas por ambos instrumentos son de la
misma magnitud .
Las diferencias entre ambas fuentes llevan a concluir que la
distribución del ingreso captada en el censo es más dispersa que
RELACIÓN Dt:L INGRESO DE LAS E'IIGH RESPECTO Al. l'IGRESO SEGLN
LAS Cl.E'ITAS NAUO!\ALES (PORCE~TAJES)
••••••••••••••••••••••••••••••••
1984
50.3
1989
1992
1994
1996
1998
56.4
59.1
62 .5
53.3
50.2
Fuente: co muni cac ión personal de Enrique Hernández Laos.
••••••••••••••••••••••••••••••••
LAS FUENTES DEL SUBREGISTRO
E
n esta sección, y con el propósito de formarse una idea de
la naturaleza del faltante , se confrontan los ingresos de la
ENIGH89 con el ingreso registrado en el Censo de Población
de 1990, con las remuneraciones al trabajo, la renta empresarial,
la renta de la propiedad y las transferencias de las Cuentas Nacionales.
La ENIGH de 1989 y el censo de 1990
El contraste entre los datos de la encuesta de 1989 y el censo
controla el efecto del ciclo económico largo, pues el período que
medió entre ambos levantamientos fue de sólo unos cuantos
meses. Los resultados de ese ejercicio fueron realmente sorprendentes, aunque aquí no se detallan. 2 Sólo interesa destacar que
ese estudio concluyó que el ingreso del censo de 1990 equivale
a las remuneraciones al trabajo y la renta empresarial de las
2. Fernando Cortés y Rosa María Rubalcava, El ingreso de los
hogares, INEGJ-El Colegio de México-Instituto de Investigaciones
Sociales , UNAM , México, 1995 .
e
u
LAS ENIGH Y EL CENSO DE
1990:
A
D
o
R
2
INDICADORES SELECCIONADOS
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
ENIGH
Hogares sin ingreso
Ingreso medio de los hogares,
Masa de ingreso
Ingreso máximo
por trabajo'(%)
1984
1989
1992
1994
1996
1998
por trabajo'
6.2
5.9
6.2
7.3
6.7
7.8
0.71148
0.80167
0.85588
0.89822
0.64985
0.69040
20.4
0.86087
total por trabajo'
14 43 1 971.8
por trabajo'
16.93
38 .95
37.31
69.95
77 .80
61.16
Censo de
1990
14 080 222.7
234.50
l. El ingreso por Jrabajo es la suma de las remuneraciones al trabaj o y de los ingresos por negocios propios. 2. Miles de pesos mensuales de agoslo de 1989.
Fuente: elaborac ión propia con base en las EN IGH de 1984, 1989, 1992, 1994 , 1996 y 1998 y la muestra de 1% del censo de 1990. Las bases de datos las proporcionó ellNEGI.
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CoNTRASTE DE RF.SI;LTADos ENTRE LA ENIGH Y I.AS Ct:ENTAS NAciONALES
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en laENIGH89.3 Ahora bien, si: a] el área en las dos distribuciones
(que representa al ingreso total) es la misma; b] la dispersión del
ingreso es mucho más pronunciada en el censo de 1990 que en
la ENIGH89, y e] si se adopta al consenso universal de que los
censos, en relación con las ENIGH, subestiman el ingreso, entonces se concluiría que la encuesta de 1989 y probablemente la cobertura muestra! de todas las ENIGH no registran una parte significativa de los hogares ni de los ingresos.
La gráfica 1 representa las tres condiciones recién planteadas. En el eje de las abscisas están los hogares de menor amayor ingreso y en el de las ordenadas el ingreso que corresponde
a cada uno ellos. La línea OQ representa el ingreso del censo de
1990 y RTel ingreso de la ENIGH89. Nótese que el tramo de OQ
sobre el eje de las X es mayor que OR, que representa el de la
ENIGH, lo que corresponde al hecho de que en el censo hay más
hogares que declararon no tener ingreso por trabajo que en la
encuesta. Por otra parte, la distribución del ingreso del censo se
extiende más allá de S, pues la dispersión del ingreso en el censo es mayor que en la muestra.
Como se aprecia, RT va siempre por encima de OQ pues la
subdeclaración se supone más pronunciada en el censo. Por último, como la masa total de ingresos captados es la misma, las
áreas OPQ y RST deben ser iguales. Para que se cumpla esta tercera condición las superficies representadas por A y B deben ser
iguales.
I:a omisión que afecta sobre todo a los hogares no representados en la muestra serían sobre todo los más pobres y, en cuanto a los ingresos, los no considerados serían en especial los de
los estratos sociales más elevados. La información del cuadro
2 apoya esta última afirmación, pues muestra que el in greso
máximo registrado en el censo es seis veces el máximo de la
ENIGH89 y tres veces el de la ENIGH96, que es el más alto de to3. La desviación estándar de los in gresos en e l censo de 1990 es
4.21 , mientras que en la ENIGH89 es 2.14.
das las encuestas del período. 4 Estos datos apuntan a que las
ENIGH no registran los ingresos más altos ni los más bajos.
En síntesis, el contraste de los resultados de la ENIGH89 con
el censo de 1990 y la comparación entre las ENIGH indicarían
que estas encuestas no sólo subestiman sino también truncan la
distribución del ingreso de los hogares, tanto por la izquierda
como por la derecha. El faltante de ingreso de las ENIGH para
alcanzar el ingreso de los hogares de las Cuentas Nacionales se
debe a una combinación de subdeclaración con truncamiento.
La primera remite a un problema que se circunscribe a la entrevista, el cuestionario, el control del trabajo de terreno y la evaluación de la congruencia de la información en cada hogar durante el levantamiento; mientras que el segundo dice algo en
relación con los procedimientos de muestreo: tamaño de la
muestra, criterios de estratificación, marcos muestrales y representación adecuada del ingreso de los sectores sociales, en particular los que tienen probabilidad cercana a cero de ser seleccionados, pero que tienen muy altos niveles de ingreso, etcétera .
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3
RELACIÓN ENTRE EL INGRESO DE LAS ENIGH Y LAS CuENTAS NACIONALES
(PORCENTAJES)
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1984 1989 1992 1994 1996 1998
Remuneraci ones al trabajo
Ingreso por negocios propios
Intereses y renta de la propiedad
Transferencias monetarias
In greso en especie
Total
62 .2 95.0
31.1 30.1
49.0 44.9
100.0 100.0
100.0 100.0
50.3 56.4
62.7
46.1
56.0
68.4
67 .9
59.1
70.2
42.8
75.0
61.3
62 .3
62.5
63.6 59.7
34.7 38 .8
51.7 34.2
52.9 54 .7
67.0 100.0
53.3 50.2
Fuente: com uni cación personal de Enriqu e Hernández Laos.
••••••••••••••••••••••••••••••••
El subregistro según fuentes de ingreso: evidencia
adicional del truncamiento de los ingresos superiores
Los resultados que surgen de comparar los ingresos de las ENIGH
con los correspondientes conceptos de las Cuentas Nacionales
se muestran en el cuadro 3. Una mirada somera a las cifras hace
ver que el grado de subregistro no es sistemático ni parejo.
Si se acepta que las cifras de las Cuentas Nacionales son
confiables y válidas, la discrepancia entre ambas fuentes, entre
1984 y 1992, se origina: a] en que las ENIGH subregistran el ingreso de los hogares, y b] en los supuestos que se consideran para
estimar el ingreso-de-los hogares a-partir de-los datos de las euentas Nacionales. De 1994 en adelante la diferencia sólo se debe
al subregistro, pues debe recordarse que desde esa fecha se dispone de la información relativa a los hogares que proporcionan
las Cuentas por Sectores Institucionales del Sistema de Cuentas Nacionales de México.
4. Esta comparación sólo se hace a modo de ilustración puesto que
el nivel de actividad económica en 1996 no es comparable con el de
1989.
E
l subregistro tiende a ser más
acentuado en los hogares con
ingresos superiores: serían
mucho mayores las
cantidades que no declaran u
ocultan los más adinerados
que los que tienen menos
recursos económicos
Las fuentes que tienden a presentar los menores porcentajes
de cobertura en las ENIGH en relación con las Cuentas Nacionales son los "intereses y renta de la propiedad", por una parte,
y el "ingreso por negocios propios", por otra. La primera incluye intereses de distinto tipo, dividendos, ingreso proveniente de
alquileres de casas y terrenos, así como la imputación del valor
de la renta de la vivienda propia habitada por sus dueños. 5 Estos rubros se engloban habitualmente en el concepto de renta de
la propiedad y corresponden a los ingresos que provienen del capital. Se sabe que el capital privado tiende a acumularse en los
deciles superiores de la distribución de los ingresos de los hogares.
La segunda fuente, es decir, el ingreso por negocios propios,
incluye los industriales y maquiladores, comerciales, de servicios, agrícolas, pecuarios, forestales, acuicultura y pesca y recolección. En esta fuente se agrupan todos los ingresos que
se obtienen por un trabajo no dependiente. Este rubro considera tanto a los dueños de grandes empresas, como a los propietarios de pequeños establecimientos informales, microexplotaciones agrícolas, trabajadores por cuenta propia que prestan
servicios menores, así como todo tipo de comerciantes. No extraña entonces que el ingreso por negocios propios, llamado
también renta empresarial, tenga presencia significativa tanto
5. Llama la atención que la imputación del alquiler por el uso de
la vivienda propia en las ENIGH es de tal magnitud que en algunos años
supera al valor de las Cuentas Nacionales. Esto explica, en parte, las
marcadas fluctuaciones en el subregistro.
en los deciles más bajos como en los más altos de la distribución
del ingreso. 6
Por otra parte, las remuneraciones al trabajo, las transferencias y el ingreso en especie (para los años en que hay datos), son
las fuentes que presentan los menores pqrcentajes de subregistro.
Estos indicios permiten concluir q~e el subregistro tiende a
ser más acentuado en los hogares con ingresos superiores: serían mucho mayores las cantidades que no declaran u ocultan los
más adinerados que los que tienen menos recursos económicos.
Pero es necesario distinguir entre el "hecho" del subregistro y
su "explicación". Indudablemente, una parte se origina en la
subdeclaración, aunque ya se ha vi~to que hay buenas razones
para pensar que además está presente un sesgo de selección.
Es muy difícil imaginar que grados de subestimación del ingreso de 40 a 50 por ciento respecto a las cifras de las Cuentas
Nacionales sólo se deban a que los entrevistados declararon
menos ingreso que el efectivamente percibido. Se sabe que
el trabajo de campo de las ENIGH es muy cuidadoso y lo realiza
personal diestro en el levantamiento de la información, con controles y esmerada supervisión de terreno; cuando los ingresos
y los gastos de un hogar no son congruentes se realizan visitas
adicionales.
Por otra parte, se ha visto que el ingreso censal máximo es seis
veces superior al correspondiente en la ENIGH / probablemente debido a que el censo tiene cobertura universal de los hogares del país, en tanto que no es claro que las ENIGH sean "representativas" de todos los estratos sociales.
Las cifras de las encuestas parecen fallar en el informe de los
ingresos más altos. Ello no sólo es atribuible a que los hogares
seleccionados declaren menos ingresos sino también a que los
que perciben los mayores no parecen estar adecuadamente representados en la muestra. Profundizar en esta última aseveración requeriría investigaciones más detalladas, pero a primera
vista habría que: a] examinar la no respuesta e intentar vincularla con estimaciones de los niveles de ingresos, y b] desde el
punto de vista de la teoría del muestreo, preguntarse por los
posibles sesgos derivados de seleccionar hogares (única posibilidad viable en muestreo práctico) en lugar de muestrear el
ingreso en una distribución que, como se sabe, presenta un marcado sesgo positivo.
El contraste de los datos de las ENIGH con los del censo y con
las Cuentas Nacionales conduce a la sospecha de que la primera adolece de subdeclaración y de truncamiento; este último lleva
a la exclusión de la muestra tanto de los hogares con ingresos
muy bajos como de los que tienen los más elevados. El truncamiento por la izquierda sesga las mediciones de la pobreza y
combinado con el truncamiento por la derecha conduce a subestimar la medición de la pobreza relativa y los niveles de desigualdad en la distribución del ingreso.
6. Fernando Cortés, La distribución del ingreso en México en
épocas de estabilización y reforma económica, CIESAS/Miguel Ángel Porrúa, México, 2000 .
7. A pesar de que en el censo de 1990 los ingresos superiores a
90 000 pesos por persona fueron truncados a 90 000 pesos .
EL AJUSTE A LAS CuENTAS NAciONALES
883
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An:sn- coN LAS
uelen usarse variados procedimientos para "inflar" los ingresos de las ENIGH y hacerlos coincidir con los de las Cuentas Nacionales. 8 A continuación se examina la idea medular
del ajuste, sin hacer referencia a ninguna de las estrategias en
concreto. Para facilitar la exposición se tratarán los casos puros
en que la discrepancia se deba sólo a subdeclaración o bien únicamente a truncamiento.
Para analizar qué acontece cuando se trunca la distribución
del ingreso por la derecha y por la izquierda, considérese la gráfica 2, en que los hogares se distribuyeron en el eje de abscisas,
ordenados según su ingreso de menor a mayor: se tiene, entonces, OR hogares con un ingreso representado por el área ORT.
Se ha aportado evidencia suficiente para sospechar, con fundamento, que la ENIGH trunca la distribución del ingreso en los
dos extremos. Esto querría decir que sólo selecciona hogares en
el tramo PQ y excluye a los que están en OP y QR, es decir, a los
más pobres y a los más ricos, respectivamente. En consecuencia los sesgos de la muestra impiden captar información de ingresos por una cantidad representada por el área A de los más ricos
y B de los más pobres.
Ahora bien, si para realizar los cálculos de pobreza y desigualdad se decide no ajustarlos a las Cuentas Nacionales, es decir,
si sólo se utiliza el ingreso representado por el área PQVW, entonces los cálculos sobre la incidencia y la intensidad de lapobreza tenderán a estar subestimados, igual que la desigualdad.
Considérese ahora el caso en que para superar estos sesgos
se decide ajustar a Cuentas Nacionales. Acéptese que éstas miden sin error el ingreso de los hogares, es decir, que el total que
arrojan es igual al área encerrada por ORT. Esto querría decir, por
ejemplo, que en 1998 la superficie A+ B representaría alrededor de 50% de ORT. El ajuste con las Cuentas Nacionales implica
un desplazamiento, generalmente no proporcional, del tramo de
OT sobre PQ, de modo que se agrega un área A + B correspondiente a las partes que se truncaron. Es así como la superficie encerrada por PQSU, es decir, el ingreso de los hogares de la muestra
expandida a la población se hace igual al ingreso de los hogares de las Cuentas Nacionales representado por el área ORT.
El ajuste de los datos induce una redistribución estadística
del ingreso sin un correlato real en el ingreso de los hogares, que
se traduce en menor pobreza y cambios en la desigualdad, pero
claramente deforma la distribución .
Cabe destacar que el ajuste con las Cuentas Nacionales podría ser una excelente solución para corregir el ocultamiento de
ingresos por subdeclaración. En este caso la muestra sería representativa de la totalidad de los hogares, es decir, estimaría
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Hogares
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adecuadamente los ingresos en todo el espectro de hogares, cubriendo desde los más pobres hasta los más ricos. Si se tiene una
buena medición del grado en que se subestiman los ingresos que
se obtienen como remuneraciones al trabajo, renta empresarial
o renta de la propiedad, la aplicación de los factores de ajuste
elevaría la curva de la distribución del ingreso al lugar que le
corresponde. Esta es la situación que se observa en la gráfica 3.
El área encerrada por OPQ sería el ingreso de las ENIGH y la
superficie OPR representaría el de las Cuentas Nacionales. Las
razones entre las distancias verticales de OR y OQ en los puntos
correspondientes del eje OP, representan los coeficientes por los
cuales habría que multiplicar los ingresos observados para coG
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AJUSTE A LAS CuENTAS
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NAciO~ALES PARA coRREGIR
SLBDECLARACIÓN DE INGRESOS
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8. En los cálculos de incidencia e intensidad de la pobreza, a los
problemas conceptuales y de medición (confiabilidad y validez) se
agregan los que se generan por el ajuste a las Cuentas Nacionales. Son
varios los procedimientos empleados para hacerlo y tanto el número
de pobres corno cuán pobres son los pobres varían según cuál se emplee (Nora Lustig y Ann Mitchell, "Poverty in Mexico: The Effects
of Adjusting Survey Data for Under-reporting", Estudios Económicos, El Colegio de México, vol. 10, núm. 1, enero-junio de 1995).
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Hogares
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cálculo de la pobreza
884
rregir Jos sesgos de subdeclaración. Nótese que la gráfica se ha
construido conforme al supuesto de que la tasa de subregistro
es creciente con el nivel de ingreso (recuérdese que previamente
se ordenaron los hogares de menor a mayor ingreso), lo que se
expresa en una distancia creciente entre ambas curvas al alejarse
del origen sobre el eje de abscisas en la dirección OP.
No está de más señalar que en los datos de las ENIGH seguramente están presentes ambos sesgos, por lo que la representación más adecuada combinaría las situaciones representadas por
las gráficas 2 y 3.
CoNCLUSióN
O
riginalmente la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de
los Hogares se concibió para calcular las ponderaciones
de los índices de precios al consumidor, aunque gradualmente se ha transformado en la fuente estadística más importante
para estudiar la pobreza y la desigualdad en la distribución del
ingreso.
Llama la atención que a la vez que aparecía este nuevo uso
también aumentó la frecuencia de los levantamientos: de cinco
o más años antes de 1990 a dos años en la década de los noventa, y que aun cuando adquiría más y más importancia para seguir la evolución de la pobreza y la desigualdad, el diseño de la
muestra, los cuestionarios, las definiciones de las variables, su
codificación y Jos operativos de terreno no han tenido modificaciones de importancia en los últimos tiempos. 9
El cotejo de laENIGH89 con el censo de 1990, así como la comparación entre las Encuestas de Ingresos y Gastos levantadas en
los ochenta y noventa, proporcionan evidencia congruente que
lleva a sospechar que estas encuestas subregistran los ingresos
de los hogares tanto por subdeclaración como por truncamiento.
El truncamiento de la distribución del ingreso en la cola de
la izquierda (donde se encuentran los hogares de menores ingresos) proporciona información que lleva a subestimar la incidencia y la intensidad de la pobreza. Este sesgo se vería parcialmente
compensado si los pobres en la muestra subdeclaran sus magros
ingresos. El truncamiento por la izquierda combinado con el de
la derecha (no inclusión de los hogares más pudientes) conduce a subestimar la medición de la pobreza relativa y de la desigualdad en la distribución del ingreso, que se ven afectadas aún
más si efectivamente subdeclaran en mayor medida los miembros de los hogares con ingresos más altos.
El ajuste respecto a las Cuentas Nacionales intenta mitigar
las consecuencias de estos sesgos sobre las mediciones de la
pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso. La ponderación de los datos de la muestra hasta alcanzar los correspondientes valores de las Cuentas Nacionales es adecuada para la
9. Las ENIGH de 1984, 1989, 1992, 1994,1996, 1998 y 2000 (le-
vantada ese año pero aún no disponible para los usuarios) comparten
el mismo diseño de muestreo y el mismo cuestionario. No se quiere
decir con esto que no ha habido modificaciones, sino que han sido sólo
de detalle.
porción del sesgo que proviene de la subdeclaración, aunque
introduce una redistribución estadística ael ingreso sin contrapartida en la "realidad", imputando el ingreso de Jos hogares
excluidos (truncados) de la muestra "en favor" de los incluidos.
La conclusión es nada halagüeña. Si para calcular la pobreza se usan los datos de las ENIGH tal cual son dados a conocer
por el INEGl, ello implica excluir del análisis de 40 a 50 por ciento
de los ingresos de los hogares y, además, como el porcentaje de
subestimación es variable, el cálculo de la-evolución de lapobreza estará influido por las variaciones en la cobertura. 10 En
consecuencia, con Jos datos no ajustados no es posible saber qué
parte del cambio en la medición de la pobreza se origina en la
confiabilidad del instrumento y cuál es la que corresponde genuinamente a variaciones en los ni veles de pobreza de la población. Si para remontar estos problemas se ajusta a las Cuentas
~acionales y parte del subregistro proviene de truncamiento,
entonces la solución introduce alteraciones indebidas en la distribución del ingreso y por tanto en las mediciones de la incidencia e intensidad de la pobreza, así como de la desigualdad en la
distribución del ingreso.
Si se usan los datos tal como los proporcionan las ENIGH, el
cálculo de pobreza no es válido porque falta entre 40 y 50 por
ciento del ingreso; se excluyen, por truncamiento, hogares de
muy bajos y muy altos ingresos, lo que conduce a subestimar la
pobreza absoluta y relativa; si se ajusta con las Cuentas Nacionales se sesga la medición de la incidencia y la intensidad de la
pobreza, pues se asignan ingresos no percibidos a los hogares
incluidos en la muestra.
En aras de buscar una solución a esta complicación se podría:
a] diseñar una muestra específica para medir la pobreza y la
desigualdad en la distribución del ingreso; b] para emprender
esta labor se debe considerar la experiencia acumulada por tres
lustros deENIGH comparables, y e] si bien el diseño de la muestra,
con todo lo que implica, es un problema esencialmente estadístico, sería recomendable que se tomaran las medidas pertinentes para garantizar la confiabilidad y la validez de la medición.
Me parece que la solución debe surgir de grupos de trabajo con
la participación de estadísticos especialistas en diseños de muestras, expertos en la elaboración de cuestionarios y los analistas
de la pobreza y la desigualdad, tanto de los sectores académico
y público, como de la sociedad civil. Los especialistas en muestras y cuestionarios son necesarios para la generación de información confiable, mientras que los investigadores tendrían como
tarea generar indicadores válidos. De ambos dependerá la posibilidad de generalización empírica de los resultados muestrales.
Es muy probable que el trabajo conjunto, en un grupo de este tipo,
redunde en mediciones confiables y válidas de la pobreza y la
desigualdad en la distribución del ingreso en México. $
1O. Los problemas de subregistro tienden a invalidar los análisis
que estudian la evolución de la pobreza y de la desigualdad; en efecto, parte del cambio que se observa se puede deber a la variabilidad
de la cobertura. En las comparaciones internacionales los problemas
que surgen de las fuentes se multiplican, lo que lleva a poner en duda
el contraste de los grados de pobreza y desigualdad entre países.
1
La pobreza en América Latina:
desafío para el nuevo milenio
••••••••••
FERNANDO MEDINA H . '
EL ENTORNO ACTUAL: ALGUNOS RASGOS CARACTERÍSTICOS
A
mérica Latina está poblada por casi 500 millones de personas. Tres de cada cuatro latinoamericanos residen en
zonas urbanas y se observa una marcada tendencia descendente de la tasa de crecimiento poblacional, que se ubica en alrededor de 1.5% anual. Los países presentan cambios de distintas
intensidades en su dinámica demográfica y en su perfil epidemiológico. Se están gestando procesos de envejecimiento y concentración urbana que han incrementado la demanda de servicios
y alterado la composición de los mercados de trabajo. El fin de
siglo muestra avances y perfila nuevos desafíos. La mortalidad
y morbilidad se han reducido, 1 ampliando la expectativa de vida
de las personas a 72 años. En varios países el analfabetismo
adulto muestra niveles inferiores o iguales a 10%; la matrícula
educativa se ha extendido y en la mayoría de las naciones más
l . No deben perderse de vista las brechas entre los países . En un
informe preparado por la Organización Panamericana de la Salud en
1998 se evidencian algunas de las inequidades que persisten en el
campo de la salud. En los países con mayor nivel de ingreso, la tasa
de mortalidad infantil se ubicó en 7.9 al millar, en tanto que en los de
menores recuFsos aleanzó un registro de 63 al millar. Además, casi dos
tercios de la mortalidad se asocia a enfermedades no trasmisibles, y
la reaparición de padecimientos como el cólera está demandando
nuevamente la intervención de las autoridades sanitarias (OPS, Informe
del Director 1998, Washington, 1998, p. 28) .
*Asesor regional de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Las
opiniones son responsabilidad del autor y en ningún caso deben asociarse con la posición oficial del organismo en el cual colabora
<jinedina@ eclac. el> .
de 90% de los menores en edad escolar cursa el nivel básico de
enseñanza.
En materia distributiva, con frecuencia se alude a la región
como una de las más inequitativas del mundo. La alta concentración del ingreso muestra una enorme rigidez y esta característica se percibe como un rasgo estructural que se ha acentuado ante las modalidades de desarrollo adoptadas. 2 En la mayoría
de los países el coeficiente de Gini supera 0.45 3 y durante el
decenio anterior la desigualdad continuó aumentando en gran
parte de las zonas urbanas. 4
A los desequilibrios en materia distributiva hay que agregar
los rezagos que prevalecen en otras dimensiones asociadas a la
calidad de vida: 20% de la población latinoamericana no cuenta con abastecimiento de agua potable -hay una notable dispersión entre países- y el servicio de alcantarillado sólo beneficia a siete de cada 1Opersonas. Asimismo, padecimientos propios
2. Como se comentará más adelante, las modalidades de desarrollo
han generado procesos de crecimiento altamente concentradores. Así,
mientras que la expansión del producto ha significado reducciones en
las tasas de pobreza, la desigualdad económica ha aumentado, ampliando cada vez más la brecha de ingresos entre los ganadores y perdedores de la transformación económica que se vive.
3. El índice de desigualdad de Gini es ampliamente utilizado para
medir la concentración del ingreso. Cuando este indicador adquiere
valores cercanos a cero, se interpreta como una muestra de equidad
en la sociedad, en tanto que valores próximos a la unidad estarían
denotando que un porcentaje reducido de personas concentra una alta
proporción del ingreso total de la economía. El promedio estimado
para América Latina se ubica en torno a 0.52 (Banco Interamericano
de Desarrollo, América Latina frente a la desigualdad. Informe 19981999, Washington, p. 301) .
4. CEPAL, Panorama social de América Latina, 1999-2000, Santiago, Chile, pp. 282-283 .
la pobreza en amén ca latina
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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
•••••••• • • ••••••••••••••••••••••
Fuente: CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe,
2000.
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de la pobreza están vigentes y en los últimos años el dengue
hemorrágico ha vuelto a cobrar víctimas. Tampoco se ha logrado erradicar los problemas de malnutrición. A pesar de que se
han reducido los episodios de menores con bajo peso, el retardo en talla, causado por la deficiente ingesta de alimentos o baja
capacidad de absorción, afecta en algunos países a más de la
mitad de niños en edad preescolar y escolar.5
El balance económico tampoco es muy alentador. La inestabilidad que caracterizó el desempeño de la región durante el de5. La falta de higiene en las familias y comunidades marginadas
afecta la salud de los menores y los expone permanentemente al riesgo de padecer episodios de diarrea. Esta situación no le permite al organismo de los infantes asimilar en forma adecuada los nutrientes necesarios para desarrollar su potencial genético, por lo que es frecuente
encontrar retardo en peso y talla en los niños de hogares en extrema
pobreza. Además, la malnutrición es un factor que incrementa el riesgo
de contraer padecimientos crónicos por deficiencias en micronutrientes básicos.
cenio pasado repercutió en el mercado de trabajo y en la evolución de los indicadores de pobreza y desigualdad. La dinámica
de las economías de Brasil (creció 4%) y México (7%) en 2000
-asociada fundamentalmente al auge del comercio internacional-6 permitió que el crecimiento medio anual del producto regional fuera de 3.3% de 1991 a 2000, en tanto que el ingreso por
habitante se expandió a un modesto 1.5% 7 (véanse las gráficas 1
y 2). La reactivación económica no favoreció como se esperaba
la creación de puestos de trabajo y coexiste un escenario de expansión económica con marcadas tendencias al alza en la desocupación. Ante el aumento de la oferta laboral el desempleo no cede
y en 2000 la tasa de desocupación se ubicó en 8.9% de la PEA (véase la gráfica 3), 8 en tanto que la informalidad sigue extendiéndose
y la flexibilidad laboral que predomina en los programas de contratación de las grandes empresas está dejando a muchos trabajadores sin la protección social necesaria. 9 La economía mundial
continúa desacelerándose y la dependencia externa afecta el
ámbito interno de los países; 2001 se presagia como un período
de bajo crecimiento y se advierte que el aumento de la cesantía
puede afectar el comportamiento de los índices de pobreza.
Por otra parte, persisten rezagos estructurales que en ocasiones se han acentuado a consecuencia de los desastres naturales
ocurridos en el pasado reciente. De acuerdo con la ONU 10 sólo
6. El aumento del producto total representa casi el doble del registrado en 1981-1990.
7. Este comportamiento superó ampliamente lo conseguido en el
período 1981-1991, cuando el PIB per cápita de la región promedió
- 0.9 por ciento.
8. La evolución económica muestra efectos asimétricos en los
indicadores del mercado de trabajo. De hecho, se considera que el
crecimiento de la economía no ha sido suficiente para conseguir logros importantes en materia de empleo. Algunas estimaciones sugieren
que el PIB debe crecer a tasas superiores a 4% para que se produzca
una caída significativa de la desocupación. CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2000, Santiago,
Chile, p. 26.
9. OIT, Panorama laboral2000, Lima, Perú, 2000, p. 70.
10. PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2001, Ediciones
Mundiprensa, México, pp. 145-148.
887
El método aplicado para la medición de la pobreza
L
as estimaciones de la magnitud de la pobreza absoluta que
aquí se presentan fueron efectuadas por la CEPAL mediante
el denominado "método del ingreso", el cual basa sus resultados en el cálculo de líneas de pobreza. La aplicación de
la metodología parte de la definición de una canasta básica normativa de bienes alimentarios (CBA), la cual se propone con
base en las necesidades nutricionales de la población, la estructura demográfica -por edad y sexo-, las diferencias regionales, los hábitos de consumo de las familias, la disponibilidad efectiva de alimentos y los precios relativos pagados por
los hogares. La información con que se elaboró la CBA se basó
en los patrones de gasto observados en las encuestas de presupuestos familiares de los países, en las que se registran las
cantidades compradas, los precios pagados y el gasto total del
hogar. El costo diario per cápita de esta pauta de consumo se
supone como la línea de indigencia o de pobreza extrema (z),
la cual se compara con el ingreso per cápita del hogar (y) para
ubicar a las familias en distintos estratos de pobreza. Conforme a las reglas de clasificación se identifican en situación de
pobreza extrema aquellas familias cuyo ingreso per cápita no
es suficiente para adquirir la CBA (y< z), es decir, que ni asignando todo su presupuesto lograrían satisfacer sus necesidades nutricionales mínimas. Las familias cuyos ingresos per
cápita se ubican entre el monto de la línea de indigencia y menos
de k veces este valor, se definen como pobres no indigentes
(z = y~ k z ). Finalmente, se denominan como no pobres Jos
hogares cuyo ingreso per cápita es mayor o igual a k veces el
valor de la línea de indigencia (y ~ z). El valor de k se define
igual a 2 para las áreas urbanas y 1.75 para las rurales, reconociendo las diferencias de precios relativos que existen entre ambos entornos geográficos.
L1RJCION I.E
DE LA I'OBLACIO
\" Fl COSTO
DI<: LA C
e
omo punto de partida para la definición de la CBA se calculan los mínimos nutricionales que requieren las personas para garantizar su pleno desarrollo físico e intelectual.
Esto se logra a partir de la aplicación de la metodología más
reciente propuesta por la FAO, la OMS y la Universidad de las
Naciones Unidas (UNU). El procedimiento sugiere la aplicación de un algoritmo que fija como referencia la tasa de metabolismo basal (TMB) -equivale al valor de la in gesta mínima
de nutrientes necesaria para garantizar el funcionamiento vital del organismo-- como elemento central para determinar las
necesidades adicionales de energía y proteínas de las personas, considerando las diferencias por grupos de edad y sexo,
la actividad física (para la producción y el esparcimiento), el
l
entorno geográfico de residencia del hogar, así como los requerimientos adicionales de las mujeres para enfrentar los períodos de embarazo y lactancia. La in gesta mínima de calorías y
proteínas se obtiene como un promedio ponderado por zona
geográfica, por lo que no existe el concepto de individuo o familia "tipo" y se abandona la vieja noción de unidades "adulto-equivalente". Las necesidades alimentarias varían por país
y en general se aprecian m a yores necesidades de energía en las
zonas rurales . Los requerimientos medios de calorías se ubican en torno a las 2 160 kcal., en tanto que el promedio de proteínas por persona se estima en 69 gramos diarios. Toda vez que
se dispone de los parámetros nutricionales, los hogares se ordenan en deciles conforme al ingreso per cápita familiar y las
cantidades de alimentos informadas se transforman en nutrientes a fin de aproximarse al "consumo aparente" de energía en
cada uno de los estratos. Posteriormente se identifica el grupo de hogares que, en promedio, informó el consumo requerido de calorías y la estructura de demanda observada se utiliza para identificar los bienes que formarán parte de la canasta
que servirá como pauta alimentaria. El vector de precios asociado a las cantidades propuestas se utiliza para determinar el
costo monetario de la CBA y con ello se determina el valor de
la línea de indigencia (z).
El ajuste de los ingresos de los hogares
Investigaciones efectuadas en varios países del mundo han
demostrado que son frecuentes las diferencias entre los ingresos
captados por las encuestas de presupuestos familiares y los que
se derivan del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) . No se trata
de un problema nuevo y tampoco se han identificado alternativas fáciles para solucionarlo. En América Latina, al igual que
en otras regiones del mundo, es difícil conocer con precisión
el origen y los montos de ingreso que reciben los miembros del
hogar debido, entre otras razones, al desconocimiento de los
entrevistados acerca de los ingresos de sus familiares, a la falta
de memoria de los informantes, a la negativa para entregar información veraz y al rechazo de las familias de altos ingresos
a conceder la entrevista. Además, debido a que en los países
hay una muy baja proporción de familias muy ricas, este hecho se traduce en la presencia de pocas observaciones en la
muestra con esas características. También se debe señalar que
las discrepancias entre las encuestas y la contabilidad nacional no se deben asociar exclusivamente a las causas señaladas.
Se deben considerar los errores de muestreo y no muestreo en
el acopio de información antes de hacer afirmaciones conclusi vas acerca de la subinformación. Las mediciones tienen asociado un error de muestreo que se debe estimar y que además
cambia entre encuestas, situación que por añadidura está in-
la pobreza en américa latina
888
fluida por la imputación de datos. La varianza de muestreo
difiere según sea la variable que se analice y el ámbito geográfico de interés. Son muchos los factores que determinan la
calidad y precisión de los datos, por lo que se sugiere ampliar
el espacio de análisis a la simple comparación de los montos
estimados por cada fuente y adoptar precauciones similares
para verificar los procedimientos para integrar la información
en la contabilidad nacional. Se comprueba que si no se ajustan los resultados de las encuestas ello puede sobredimensionar
las tasas de pobreza, mientras que sus efectos en la distribución del ingreso dependerán del método de ajuste adoptado.
Para generar las estimaciones de pobreza que se presentan en
este trabajo los ingresos de las encuestas fueron ajustados. En
general, se aprecia que las corrientes de ingresos muestran
distintos niveles de subdeclaración, por lo que es necesario
disponer de un procedimiento de ajuste diferencial. La CEPAL
Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica pueden considerarse en
el grupo de desarrollo humano alto, lo cual se corresponde con
los progresos que han alcanzado en la superación de la pobreza.
Hay una asociación positiva entre los índices de desarrollo humano y las tasas de pobreza en favor de los países con mejores
sistemas públicos de salud, educación y mejores promedios en
el ingreso por habitante. 11 La falta de activos, el bajo nivel educativo, el lugar de nacimiento, el hogar de origen, la procedencia étnica y la condición de género son sólo algunos de los factores que condicionan la desigual distribución de oportunidades
y capacidades en América Latina, lo cual hace probable que la
marginación y lainequidad continúen presentes por muchos años.
LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN ÁMÉRICA LATINA,
1970-1997
E
n los dos últimos decenios América Latina no logró consolidar un período de crecimiento estable que haya repercutido en avances significativos en el bienestar social. 12 La
mayor concentración de la pobreza en las zonas urbanas y la
inequidad con rasgos predominantemente rurales caracterizan
el panorama social del fin de siglo.
En 1970 se contabilizaban 113 millones de pobres (la descripción del método utilizado para la estimación de la pobreza se
presenta en el recuadro) -alrededor de 40% de la población
11 . El coeficiente de correlación entre el índice de desarrollo humano (IDH) 2000 y las tasas de pobreza en torno a 1997 es de- 0.89.
Por su parte, la relación entre el IDH y el índice de pobreza humana
calculado por el PNUD genera un coeficiente de- 0.96.
12. Como se analizará más adelante, la situación por país muestra un comportamiento heterogéneo, ya que se observaron avances
notables en la evolución de Jos indicadores en algunas de las economías de la región, en tanto que en otros casos continuó acentuándose
el deterioro social.
aplica de manera regular una metodología que considera varios
coeficientes de ajuste por fuente, que toma en cuenta la posición de los hogares en la distribución del ingreso, debido a que
en algunas partidas la subestimación se concentra en las familias de mayores recursos. Se ha podido apreciar que, en general, los montos captados por concepto de remuneraciones al
trabajo presentan las menores discrepancias, mientras que los
ingresos provenientes de la renta de la propiedad, los negocios
propios, las ganancias y utilidades obtenidas de las cooperativas de producción y otro tipo de ingresos, corresponden a los
mayores desequilibrios. Además de influir en las tasas de pobreza, la corrección incide en el valor del coeficiente de concentración del ingreso, ya que al ajustarse en mayor proporción
las percepciones de los hogares ubicados en la parte superior
de la distribución, ello conduce a un incremento del porcentaje de ingresos que retienen y a que aumente la desigualdad.
total-, con más de dos terceras partes de las familias concentradas en las zonas rurales (véanse los cuadros 1 y 2). El auge
económico de los setenta -período en que la economía de la región se expandió a una tasa media anual de 5.6%- permitió
vigorizar la oferta de empleo, sobre todo en las actividades
industriales de mayor productividad concentradas en las zonas
urbanas, lo cual favoreció la disminución del porcentaje de
hogares pobres. Los procesos de urbanización y la capacidad
de la actividad económica para asimilar la oferta de mano de obra
disponible contribuyeron a que la proporción de familias pobres
pasara de 40 a 35 por ciento de 1970 a 1980. También se apreció
un descenso de cuatro puntos en la indigencia; sin embargo, el
alto índice de crecimiento demográfico no permitió mejorar las
cifras absolutas y el número de pobres aumentó de 135.9 a 200
millones, en tanto que la indigencia se ubicó en 31 millones.
Para la mayoría de los países el decenio de los ochenta significó la cancelación de los avances logrados en los índices re-
e
u
A
D
AMÉRICA LATINA: POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE DE
1970-1999
o
R
19
PAISES,
(PORCENTAJES DE HOGARES)
••••••••••••••••••••••••••••••••
Pobreza
lndigencia
1
1970'
1980
1990
1994
1997
1999
2
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
40
35
41
38
36
35
26
25
35
32
30
30
62
54
58
56
54
54
19
15
18
16
15
14
10
9
12
34
28
34
34
31
31
11
10
9
l . Perso nas en bogares en situac ión de pobreza. Inc luye a la población en situación
de indigencia. 2. Personas en hogares en situación de indigencia.
a. CEPAL, La equidad en el panorama social de América Latina durante los Gllos
ochenta , Santiago , Chile, octubre de 1991 , p. 19.
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1998, Santi ago, Chile, abril de
1999, p. 36.
••••••••••••••••••••••••••••••••
.
4
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889
D
ÁMÉRICA LATINA: POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE DE
1970-1997
o
R
19
2
PAISES,
(POBLACIÓN, MILLONES)
••••••••••••••••••••••••••••••••
Indigentes
Pobres'
2
1970
1980
1990
1994
1997
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
113.0
135.9
200.2
201.5
204.0
38.0
62.9
121.7
125.9
127.1
75.0
73 .0
78.5
75 .6
76.9
62.4
93.4
91.6
89.8
22.5
45.0
44.3
43.2
39.9
48.4
47.4
46.6
l. Personas en hogares en situación de pobreza. Incluye a la población en situación
de indigencia. 2. Personas en hogares en situación de indigencia.
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1998, Santiago, Chile, abril de
1999, p. 36. Para 1970, CEPAL, La equidad en el panorama social de América Latina
durante los años ochenta, Santiago, Chile, octubre de 1991, p. 19.
••••••••••••••••••••••••••••••••
lativos y ello se manifestó en una reversión de la tendencia a la
baja que se había obtenido. Durante el primer quinquenio de
la década ya se manifestaban las repercusiones de la crisis, y la
pérdida de dinamismo de la economía aceleró la caída del producto por ocupado y del empleo y activó, asimismo, el repunte
de la desocupación en las zonas urbanas. En la mayoría de los
países se perdieron numerosos puestos de trabajo en los sectores público y manufacturero, desplazando la ocupación hacia
sectores de baja productividad que redujeron los salarios reales y los ingresos familiares, agravando con ello el problema de
la pobreza en las zonas urbanas. El avance del empleo en el sector
agropecuario -el cual aumentó 2. 7%- evitó que la catástrofe
tuviera mayores repercusiones. De 1980 a1986la tasa de pobreza
en los hogares aumentó de 35 a 37 por ciento en el ámbito nacional, en tanto que en las zonas urbanas el incremento fue de
25 a 30 por ciento y en las rurales se mantuvo sin cambios en alrededor de 53%. 13 Las tendencias que mostraban las cifras absolutas hacían evidente que el fenómeno de la pobreza se estaba transformando en un problema predominantemente urbano. 14
El inicio de los noventa planteaba el reto de instrumentar
modalidades de desarrollo que permitieran imprimir dinamismo a las alicaídas economías latinoamericanas. Los problemas
estructurales hicieron obligada la aplicación de programas de
ajuste para restablecer los equilibrios macroeconómicos, aunque después las reformas se extendieron al área comercial, al
sector financiero y laboral, a la seguridad social y a la transformación del Estado. 15 Al poco tiempo se registraron cambios
13. La incidencia de la población rural en la pobreza era 1.7 veces mayor que la urbana en 1986.
14. Para un conjunto de diez países, la CEPAL señala que la pobreza
se incrementó en 20 millones de 1980 a 1986; la mayor parte se concentraba en las zonas urbanas (CEPAL, La equidad en el panorama
social de América Latina durante los años ochenta, Santiago, Chile,
octubre de 1991 , p. 52).
15. Los procesos de reforma económica se iniciaron en algunos
países en los años setenta y se generalizaron a mediados de los ochenta.
Durante los noventa se consolidaron, aunque con diferente intensidad y profundidad (E. Lora, "Una década de reformas estructurales
producto de la estrategia adoptada y la actividad económica recuperó su dinamismo durante el cuatrienio 1990-1994. La reactivación en Argentina, Bolivia, Chile, México, Panamá, Perú y
Uruguay, acentuó la tendencia regional y los porcentajes de
población pobre bajaron de 41 a 38 por ciento. 16 Con todo, la
pobreza continuó extendiéndose y en 1994 había alrededor de
202 millones personas con carencias de ingresos, concentrándose más de dos terceras partes en las zonas urbanas. La situación de la indigencia no varió en forma apreciable y se mantuvo en alrededor de 16% (dos puntos menos que en 1990). La
proporción de familias rurales en esa condición casi triplicaba
el registro urbano, situación que prácticamente se mantuvo a lo
largo de 14 años. El total de indigentes se aproximó a 92 millones de personas y su distribución espacial confirma que a partir
del decenio de los ochenta la pobreza extrema se ha manifestado con mayor intensidad en las áreas rurales.
Durante la segunda mitad de los noventa algunos países profundizaron sus procesos de reforma. Se calculaba que la apertura comercial, la desregulación de los mercados y la privatización de las empresas públicas contribuirían al uso más eficiente
de los recursos productivos y ayudarían a expandir la oferta de
empleo. Se anticipaba que el costo social de estas medidas se
compensaría, en el mediano plazo, con los aumentos de la productividad y que los sectores más competitivos tendrían la capacidad de absorber la desocupación. Las cifras del trienio 199519.97 tienden a confirmar que las expectativas se cumplieron sólo
de modo parcial. Posterior a la crisis ocurrida en México al término de 1994, esta economía y la de Argentina mostraron una
rápida recuperación, pero retrocedieron en materia social. En el
caso de México, el menoscabo económico propició que la tasa
de pobreza en los hogares pasara de 36 a 43 por ciento, en tanto
que la extrema pobreza aumentó una tercera parte y se ubicó en
16%. 17 En el Gran Buenos Aires, la tasa de familias pobres aumentó de 1O a 13 por ciento y la indigencia apenas se movió un
punto porcentual (3% ).
Las disminuciones observadas en el período 1994-1997 en
Brasil, Chile, Colombia, Panamá y Perú y la ausencia de cambios significativos en Costa Rica, El Salvador, Honduras , Venezuela y las zonas urbanas de Uruguay, afianzaron la tendencia a la baja iniciada en 1990. Así, de 1994 a 1997la pobreza y
la indigencia continuaron cayendo (de 38 a 36 por ciento y de
en América Latina: qué se ha reformado y cómo medirlo", Pensamiento
Latinoamericano, número extraordinario, Madrid) .
16. La evolm:ión del a pobreza de 1990 a-1994 fue muy dispar. La
baja en Chile se asocia al crecimiento económico, el cual fue superior a 5% -como promedio anual- de 1991 a 1994, a la expansión
del empleo y a la estabilidad de precios. En Uruguay también influyó la dinámica de la economía y la desaceleración del nivel general
de precios, lo que propició que la pobreza urbana cayera a la mitad del
valor de 1990(12%).
17. Los efectos del repliegue económico en México también se
manifestaron en el aumento de la desocupación -usualmente baja-,
la cual alcanzó cifras de 7.6% en agosto de 1995. Sin embargo, un año
más tarde el indicador de desempleo descendió a 5.3% y en agosto de
1997 volvió a caer a 3.5% de la PEA.
la pobreza en américa latina
890
16 a 15 por ciento, respectivamente); ello significó que el promedio regional recuperara los niveles relativos observados en
1980.
.
.
El período 1998-1999 no estuvo libre de sobresaltos y la crisis
asiática se manifestó en el desempeño de algunas economías
latinoamericanas. Los países del sur·del continente resultaron
más afectados y concluyeron 1999 con decrementos del producto. México y los países de Centroamérica y el Caribe sortearon
la crisis con mejores resultados. La reactivación de la economía
mexicana se intensificó de manera notable en el bienio 19971998, lo que contribuyó a abatir la pobreza. El crecimiento permitió reducir de 43 a 38 por ciento la pobreza en 1996-1998,
mientras que la extrema pobreza se contrajo tres puntos y se ubicó
en 13%. En Chile, las cifras confirman que se mantuvo la tendencia a la baja, pero sin cambios importantes en la indigencia.
El porcentaje de hogares pobres de 1996 a 1998 se redujo de 20
a 17.8 por ciento, en tanto que la indigencia se mantuvo estancada en torno a 4.9 por ciento.
Se puede afirmar que los primeros .siete años de la década
resultaron favorables para que América Latina mejorara su bienestar. La tendencia iniciada en 1990 se mantuvo sin pausas hasta
1997 y en ese período la proporción regional de hogares pobres
cayó de 41 a 36 por ciento, en las zonas urbanas disminuyó de
35 a 30 por ciento y en las rurales de 58 a 54 por ciento. La indigencia mostró un comportamiento similar al reducirse de 12 a
1Opor ciento en las áreas urbanas y de 34 a 31 por ciento en las
zonas rurales, en tanto que el promedio nacional bajó de 18 a 15
por ciento.
La evolución de los principales indicadores económicos permite prever que el panorama se sostenga durante 2000. 18 Si ése
fuera el caso, la región terminaría el siglo con un porcentaje de
familias pobres muy similar al de 1980, pero con 68 millones más
de personas en esa condición. Se debe tener presente que tuvieron que transcurrir dos décadas para que América Latina retornara a los niveles relativos de 1980. Estamos ante una situación
de suma cero o de borrón y cuenta nueva, lo cual es muy lamentable. Se han perdido dos décadas en los esfuerzos de la región
por superar la po~reza.
FACTORES ASOCIADOS A LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA
e mantiene vigente el debate acerca de la influencia que ejercen las variables macroeconómicas en la pobreza y la desigualdad. No obstante, hay acuerdos básicos que establecen
que la estabilidad y el buen desempeño de la economía son condiciones fundamentales para mejorar el nivel de vida de las
S
18. A pesar de que las primeras aproximaciones señalan que se
mantendrán las tendencias a la baja en Chile, Costa Rica y Uruguay,
es necesario reflexionar acerca de los rendimientos decrecientes que
se observan en los avances de esos países. En Chile el porcentaje de
población indigente se ubica desde 1994 por debajo de 1O y la lenta
caída del valor del indicador evidencia la presencia de un núcleo de
pobreza dura que no ha sido posible afectar con los programas sociales. En Costa Rica se presenta una situación similar, con la particula-
personas. 19 En América Latina se acepta la tesis de que la expansión de la economía sustenta la reducción de la pobreza. Sin
embargo, este factor no es .el único y en ocasiones tampoco el
más importante para explicar los cambios. En algunos casos, las
. tendencias a la baja estuvieron acompañadas por reducciones
en la desocupación, así como por la contención de los precios
relativos de los bienes alimentarios. Además, también se confirma el papel preponderante que desempeñó el Estado mediante
la aplicación de políticas públicas pertinentes que contribuyeron a reforzar el ingreso familiar.
•
Crecimiento económico
La evolución de la pobreza se benefició del crecimiento económico aunque su efecto fue muy heterogéneo entre países. Por
tanto, no parece prudente establecer una relación determinística
entre ambas variables, ya que la conjunción de diversos factores influyeron en la evolución de los índices y contribuyeron a
explicar la dispersión en torno a los promedios regionales. Por
lo general, en episodios de contracción económica la pobreza
aumenta y en la fase de expansión mejora lentamente. De allí que
en ocasiones se afirme que el período de recuperación del nivel
previo a la crisis sea más extenso para la pobreza que para la
reactivación económica.
Esta tesis se sostiene al observar lo que ha suced~do en la región. De 1990 a 1996 eri Chile la pobreza se redujo 13 puntos
debido en gran medida al vigoroso aumento del ingreso per cápita
(47.8%). En Uruguay, uncrecimientode2.6% anu~l-de 1990
a 1999- alentó una baja de 17.8 a 9.4 por ciento. Brasil logró
expandir discretamente el producto por habitante (poco más de
1%) en 1990-1996, pero consiguió una reducción notable de 12
puntos porcentuales en pobreza -apoyándose en la acción pública-, en tanto que Costa Rica el doble de crecimiento redujo
en cuatro puntos la tasa de hogares pobres. Hay también situaciones como la ocurrida en Honduras en donde el ingreso por
habitante se disparó casi 13% entre 1990 y 1997, con efectos casi
imlos en la pobreza (la tasa descendió un punto).
En algunos países con estancamiento ocontracción económica
los cambios se percibieron en forma asimétrica. En Venezuela
el ingreso por habitante retrocedió levemente(- 0.5%) y laporidad de que las últimas mediciones efectuadas por la CEPAL (1994 y
1997) no informaron de cambios en la tasa de indigencia de las personas (se mantiene en 8% ). En Uruguay la situación es parecida, con
la diferencia de que la tasa de indigencia en las zonas urbanas es la más
baja de la región (2%). Parece que lo anterior revela la presencia de
situaciones estructurales, por lo que tendrán que idearse alternativas
de política para incorporar a estos sectores marginados al desarrollo,
ya que cada vez resulta más difícil que la acción del Estado sea capaz
de modificar su condición social.
19. S.A. Morley, "Social Adjustment and the Determinants of
Poverty in LatinAmerica", Inter-AmericanDevelopment Bank, mayo
de 1992, p. 33, y A. De Javry y E. Sadoulet, Growth, Poverty and
Inequality in LatinA me rica: A Causa/Analysis, 1970-1994, University of California at Berkeley, septiembre de 1998, p. 28.
1
breza aumentó ocho puntos. Por su parte, la contracción de la
economía mexicana -entre 1994 y 1996- resultó en crecimiento de siete puntos en el porcentaje de pobres de las zonas urbanas.
Se comprueba que la inestabilidad en la actividad económica y su composición sectorial incidieron en forma diferenciada
en la pobreza y la distribución del ingreso, por lo que el comportamiento en las zonas urbanas y rurales no necesariamente
se corresponde con la conjunción de los mismos factores, sugiriendo la adopción de distintas alterna ti vas de política para encarar el problema.
Una manera de sistematizare! vínculo entre crecimiento económico y evolución de la pobreza se logra con la aplicación de
modelos econométricos. Diversas investigaciones han derivado coeficientes de elasticidad (E) a p~rtir de la relación que vincula el cambio porcentual en la tasa de pobreza como respuesta
al aumento porcentual del producto por habitante. 20 En Mor ley
y Psacharopoulus eta/., 21 se estiman relaciones de 2:1 entre esas
variables, lo cual se interpreta de la manera siguiente: un aumento
de 1% del PIB per cápita debiera propiciar una reducción de 2%
en la tasa de pobreza. No obstante la enorme utilidad que se le
reconoce a este tipo de resultados, se advierten precauciones en
su uso y generalización. Investigaciones propias en curso permiten adelantar que en el caso de Ame rica Latina los datos para
el período 1990-1999 sugieren coeficientes de elasticidad men.ores a los señalados (E=- 1.4). También se perciben diferencias cuando el análisis se efectúa por zona geográfica. Los efectos
del crecimiento se aprecian con menor intensidad en las áreas
rurales debido, entre otras cosas, a que los sectores más dinámicos y con mayor productividad se concentran en las zonas urbanas. Asimismo, se identifica un comportamiento diferencial
cuando las observaciones se clasifican conforme a la tasa de
indigencia (H). Los países con menores niveles de extrema pobreza (H:::;; 20%) tienen un comportamiento más elástico que
aquellos donde la incidencia es moderada o alta. Finalmente,
utilizando una serie de observaciones de más larga data se confirma que los valores del coeficiente E no son estables en el tiempo
ni en el espacio y están influenciados por el ciclo económico y
factores exógenos no considerados habitualmente en este tipo
de modelos Y Se concluye, por tanto, la necesidad de calibrar
de manera permanente el valor de E e incorporar en el análisis
20. La relación que habitualmente se establece tiene la siguiente
representación matemática: log (~H) = aO + allog (~PIBpc) +u ; en
donde ~H y ~PIBpc representan el cambio -entre dos observaciones- en las tasas de pobreza e indigencia y el monto del producto por
habitante, respectivamente, y al= €, corresponde al valor del coeficiente de elasticidad estimado por el modelo.
21. S.A. Morley, op. cit., G. Psacharopoulos e tal. , "La pobreza y
la distribución de los ingresos en América Latina: historia del decenio de los ochenta", Banco Mundial , Documento Técnico 35ls, Washington, 1997, p. 313.
22. Atkinson señala que el vínculo entre macroeoonomía y reducción de la pobreza no es directo. Se trata de una relación muy compleja en la cual se reconoce el papel de las instituciones y por supuesto
el de la política social (A.B. Atkinson, Macroeconomics and the Social Dimension , Nuffield College, Oxford, abril de 1999, p. 30).
891
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EVOLUCIÓN IIEL DESEMPLEO, J.A POURJ :ZA \"EL PRODUCTO
P .~fSES,
1990-1997
••••••••••••••••••••••••••••••••
Desocupación
PIB
urbana
_¡_
Chile, Honduras, Panamá
Brasil , Colombia, Costa Rica,
México, Perú, Uruguay
i
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Bolivia, El Salvador
Argentina, Ecuador, Venezuela,
Paraguay'
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J. Bajó el indicador. i Aumentó el indicador.
Pobreza
per cápita
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l. El PIB per cápita de Paraguay se mantuvo sin cambio de 1990 a 1997, en dólares
de 1990.
••••••••••••••••••• • ••••••••••••
variables institucionales que contribuyan a explicar la evolución
del fenómeno.
Expansión del empleo y caídas en la desocupación
Un objetivo de la política económica es promover la creación
de puestos de trabajo y ayudar a reducir la desocupación. Cuando
coexisten procesos de expansión y caídas en el desempleo es
factible que se presenten mejoras en el bienestar de las personas. Sin embargo, en América Latina se observó un comportamiento muy inestable entre el desempleo y la pobreza en el periodo 1990-1997.
En un grupo de tres países (Chile, Honduras y Panamá), el
aumento de la actividad económica acompañó el descenso de las
tasas de desocupación y pobreza, situación que corresponde con
la trayectoria esperada (véase el cuadro 3). Por otra parte, la dinámica de la economía impulsó mejoras en los indicadores de
pobreza en Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y
Perú, pero no fue suficiente para producir el descenso de la desocupación.
En Bolivia y El Salvador se presentó un comportamientoerrático. Se conjuntó un escenario en el cual el producto por habitante aumentó y favoreció la creación de puestos de trabajo,
aunque no logró impedir que la pobreza repuntara. En Argentina, Ecuador y Venezuela, el signo del cambio en los indicadores
analizados fue positivo en todos los casos; sin embargo, a pesar de que se configuró un entorno económico favorable, lapobreza y la desocupación perfilaron un comportamiento al alza.
Finalmente, el estancamiento económico a que se enfrentó Paraguay en ese período propició el aumento áe las tasas de pobreza
y desempleo, así como la caída del ingreso familiar.
Evolución de la inflación
Es ampliamente aceptado que los procesos inflacionarios son
perniciosos y erosionan rápidamente los ingresos de las fami-
la pobreza en américa latin a
892
lias. En América Latina el vínculo entre inflación y pobreza cobra
particular relevancia, sobre todo en los países que durante la
década pasada lograron contener procesos de hiperinflación con
resultados alentadores en materia de pobreza. Las experiencias
de Argentina, Brasil y Perú demuestran que contener el aumento
acelerado de los precios contribuyó a rescatar la estabilidad
económica y a reducir la pobreza.
La importancia de las transferencias públicas
en la evolución de la pobreza
Las políticas públicas han desempeñado un papel relevante en
la promoción del desarrollo social. En varios países la reducción
o contención de la pobreza se ha logrado con el apoyo eficaz del
Estado. Durante la década pasada, en América Latina se activaron
distintas iniciativas que, entre otras acciones, comprendían la
entrega de dinero para apoyar la formación del presupuesto familiar y en algunos países el ajuste de los montos de las pensiones y jubilaciones fue determinante para explicar lo ocurrido con
la incidencia de la pobreza.
En un grupo de países las transferencias -públicas y privadas- que reciben los hogares ubicados en el primer quintil
de la distribución del ingreso tu vieron un papel preponderante.
En 1997 en Argentina, Costa Rica, Panamá y Uruguay, los recursos que provenían de esa fuente representaron entre 20 y
25 por ciento del ingreso total de las familias urbanas. En el caso
de Brasil, gran parte de los éxitos entre 1990 y 1993 en la pobreza rural (la tasa cayó de 64 a 53 por ciento) coincidió con la iniciativa de la autoridad para actualizar las pensiones y jubilaciones. Asimismo, el aumento del monto de las pasividades ha
permitido a Uruguay consolidar sus logros sociales y presentarse como la economía con menor inequidad y mayores avances
en pobreza. 23 En Chile, los subsidios monetarios (pensiones
y el denominado subsidio familiar único, SFU) y no monetarios representan una contribución significativa para explicar
las mejoras en el nivel de vida de las familias durante el pasado
decenio. Finalmente, en México, si bien se reconoce la contribución de la economía al descenso de la pobreza en 1998,
no se debe soslayar el aporte de los programas públicos que
se pusieron en marcha para atender a los grupos más afectados
por la crisis.
LA DINÁMICA DE LA POBREZA URBANA EN ÁMÉRICA LATINA
EN
1990-1997:
GANADORES Y PERDEDORES DE LA DÉCADA
L
as trayectorias que han seguido los indicadores de pobreza en los países representan un insumo valioso para complementar el balance social de la década. En el cuadro 4 se
presenta una clasificación de acuerdo con la incidencia de la
23. A pesar de que otros países tuvieron mejor desempeño económico durante la década, a Uruguay -y en menor grado Costa Ricase le debe considerar como el paradigma regional en materia social.
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A~tt: RICA LATI~A: DIN.ÜII(.A DE 1 ~ TASA DE POBREZA URBA~A
EN ! .OS HOGARES,
1990-1997
••••••••••••••••••••••••••••••••
1990
1994
1997
Estrato bajo (H < 20%)
Uruguay
Argentina
12
16
Uruguay
Argentina
Costa Rica
6
10
18
22
33
33
34
34
35
Chile
24
Panamá
25
México
29
América Latina 3 1
Brasil
33
Uruguay
Argentina
Costa Rica
Chile
6
13
17
19
Brasil
Panamá
Perú
América Latina
República
Dominicana
México
Colombia
El Salvador
25
25
25
30
32
38
39
39
Paraguay
Bolivia
Ecuador
Nicaragua
Honduras
40
44
50
66
67
Estrato medio
(20 = H 5, 39)
Costa Rica
Chile
Venezuela
México
Panamá
Colombia
América
Latina
Brasil
Paraguay
35
36
37
Estrato alto
( H?. 40)
Bolivia
Guatemala
Ecuador
Honduras
47
48
56
65
El Salvador
Colombia
Venezuela
Paraguay
Bolivia
Ecuador
Honduras
40
41
41
42
46
52
70
Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, Panorama social de América Latina,
1998, Santiago, Chile, mayo de 1999, p. 38.
••••••••••••••••••••••••••••••••
pobreza en los hogares de las zonas urbanas en 1990-1997. Se
muestran ganadores y perdedores y queda de manifiesto la evolución heterogénea que siguieron los países, al tiempo que se evidencian las enormes brechas que caracterizan la situación social de la .región.
El tamaño de los grupos se contrajo y amplió en diferentes
períodos, pero esto no generó migraciones masivas. El estrato
formado por las economías con las menores tasas se amplió ante
la incorporación de Costa Rica en 1994 y Chile en 1997, en tanto
que el grupo con porcentajes superiores a 40 aumentó en la primera parte del decenio y se redujo en 1997.
Uruguay y Argentina se consolidaron como los países con los
mejores estándares sociales, mientras que sólo Costa Rica y Chile
lograron transitar a estadios superiores de bienestar relativo y
concluyeron la década con porcentajes de pobreza inferiores a
20. En el caso de Chile, se muestra que tuvieron que transcurrir
siete años para que el progreso económico le permitiera ubicarse
en el estrato bajo.
Además de que ha logrado mantener por muchos años tasas de pobreza e indigencia muy bajas, esa nación también registra la distribución
del ingreso menos inequitativa de América Latina, y el nivel de sus
indicadores de desarrollo humano, en salud, educación, acceso a servicios básicos se compara favorablemente con Jos de países desarrollados.
comercio extenor, octubre oe LUUl
Un hecho que se debe reiterar es que en Uruguay, Costa Rica
y Chile la velocidad de reducción de las tasas de pobreza e indigencia se está debilitando y empiezan a surgir interrogantes
acerca de su comportamiento futuro y de la capacidad de lapolítica social para incorporar al desarrollo los núcleos de "pobreza
dura" que se han formado. 24
Por su parte, Brasil y Panamá lograron escalar en forma
consistente y hacia fines de la década presentaron los registros
más bajos del estrato medio. La trayectoria de Brasil fue notable si se atiende al hecho de que siempre se había mantenido por
debajo de Panamá, pero en 1997logró equiparar las tasas de
pobreza.
En México se observó un comportamiento mixto que lomantuvo en el estrato medio. El avance registrado de 1989 a 1994
no se pudo sostener y al siguiente bienio se amplió aún más la
distancia entre su registro de pobreza y el límite establecido para
caer en el estrato bajo. En Colombia, el aumento de 35 a 41 por
ciento en la tasa de pobreza le significó emigrar de 1990 a 1994
al grupo con los más elevados índices, pero en 1997 recuperó
parte de lo perdido y volvió al estrato medio, con niveles similares a los de El Salvador (39% ).
Bolivia, Ecuador y Honduras se ubicaron en 1997 con altos
porcentajes de familias pobres. El caso de este último país es en
particular preocupante, ya que en la actualidad se le considera
el más rezagado en materia de pobreza. En 1990 la incidencia
en Honduras era 5.4 veces mayor que la de Uruguay; posteriormente, sin embargo, los magros avances conseguidos por esa nación centroamericana ampliaron la relación a poco más de 11 a
1 en 1997.
En síntesis, se confirma que un grupo de cinco países (Colombia, México, Honduras, Paraguay y Venezuela) hacia fines
del decenio de los noventa tuvieron incidencias de pobreza superiores a las que se registraron en 1990, en tanto que sólo ocho
naciones lograron mejorar su situación durante los primeros siete
años del decenio recién concluido.
La dinámica de la riqueza urbana, 1990-1997
A diferencia de los análisis tradicionales sobre la distribución
del ingreso, el cuadro 5 presenta una clasificación de los países
conforme a un indicador asociado a su riqueza: el porcentaje
de ingreso que retiene 10% de las familias más ricas. Los resultados confirman a Uruguay y Costa Rica como las economías
menos inequitativas de América Latina. El primer país logró
transitar del estrato medio al bajo, pues mientras en 1990 se ubicó
en el quinto sitio de la clasificación, la pérdida relativa de ingresos del décimo decil permitió una redistribución de la riqueza,
lo que le permitió emigrar al estrato bajo. No obstante, tanto
en Uruguay como en Costa Rica más de la cuarta parte del in24. Esta afirmación se basa en la información actual y en el supuesto de que en los próximos años no se genere una catástrofe social en esos países y las circunstancias cambien de manera repentina.
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AMÉRILA LATINA! DINÁMICA Dt: LA RIQLEZA URBANA,
(PORCENTAJE DE I"GRESOS RETENIDOS POR
10%
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1990-1997
DE LOS HOGARES UBICADOS
E_, I, A PARTE ALTA DE LA DISTRIBLCIÓN DEL I_,GRESO)
••••••••••••••••••••••••••••••••
1997
1994
1990
Estrato bajo
(Y%< 30%)
Costa Rica
Venezuela
Paraguay
Uruguay
25.4
Costa Rica 27.5
Uruguay
Costa Rica
25.8
26.8
30.5
31.2
34.2
34.8
34.9
Venezuela
El Salvador
Ecuador
Argentina
México
31.4
31.7
31.7
34. 1
34.3
El Salvador
Ecuador
Venezuela
Paraguay
México
31.1
31.9
32.8
33.3
33.7
36 .9
38.2
38.9
39.2
41.8
Paraguay
Honduras
Panamá
Chile
Colombia
Brasil
35.2
37.2
37.4
40.3
41.9
43.2
R. Dominicana
Argentina
Honduras
Bolivia
Panamá
Chile
Colombia
Brasil
35 .5
35.8
36.8
37 .0
37.4
39.4
39.5
44.3
24.6
28.4
28 .9
Estrato medio
(30 =Y%< 35%)
Ecuador
Uruguay
Panamá
Argentina
Colombia
Estrato alto
(Y% :2: 35%)
México
Bolivia
Honduras
Chile
Brasil
Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, Panorama social de América Latina,
1998, Santiago, Chile, mayo de 1999, p. 64.
••••••••••••••••••••••••••••••••
greso urbano sigue en poder de sólo una décima parte de los hogares.25
A partir de entonces, el panorama regional no cambió de
manera apreciable y a juzgar por la trayectoria que han tenido
los datos no se prevé que esta situación vaya a alterarse en los
próximos años . En contraste, se confirma que Colombia, Chile
y Brasil mantienen los mayores niveles de inequidad distributiva.
En el caso de Chile, la situación descrita no hace sino confirmar
que la expansión de la economía ha permitido mejorar las condiciones de pobreza absoluta, pero la concentración del ingreso continúa acentuándose y muestra una enorme rigidez como
para modificar esa tendencia. 26
Mención especial merece el proceso regresivo que se apreció
en Venezuela y Paraguay. Al inicio de los noventa esos países
se contaban entre el grupo con menor desigualdad, con coeficientes de concentración de Gini de 0.47 y 0.45, respectivamente.
Sin embargo, a lo largo de la década las familias más ricas-han
recuperado consistentemente su posición relativa, hasta llegar
25. Los niveles de concentración del ingreso de esos países son
menores que en el resto de la región; sin embargo, se mantienen lejos
de Jamaica, en donde el coeficiente de Gini se encuentra por debajo
de 0.40.
26. Si se efectuara una medición de pobreza relativa a partir de la
mediana del ingreso o la mitad del ingreso medio, por ejemplo, seguramente se comprobaría que la situación de pobreza relativa de Chile ha empeorado.
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a concentrar, en ambos países, casi un tercio del ingreso total en
1997.
CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS
PARA SUPERARLA
s indispensable conocer los rasgos estructurales que se asocian a la difusión de la pobreza para emprender acciones que
inhiban su crecimiento y reviertan sus graves manifestaciones. La noción de pobreza entraña Sftuaciones de carencia de
recursos económicos y falta de accesó.a un vector básico de satisfactores, conforme a las normas sociales y los derechos que deben
regir para todo ser humano.
El análisis de las características más relevantes que presenta la pobreza urbana en América Latina identifica al menos los
siguientes factores: la situación demográfica, que alude a la tasa
de dependencia económica en el hogar como una medida que
relaciona el número de menores de edad presentes en la familia
respecto al total de adultos ocupados; la.condición de desempleo,
·que afecta alas personas en edad activa, y la conjunción debajos ingresos y escasa educación, determinada a partir del número
de años de educación del jefe del hogar o del principal soporte
en materia de ingresos.
Hacia mediados de la década pasada, en siete de cada 1Ohogares en pobreza la persona que aportaba los mayores recursos
para el sostenimiento del núcleo familiar tenía ingresos insuficientes. Asimismo, en 20% se registró al menos una persona en
edad activa cesante, mientras que uno de cada diez hogares se
distinguía por la presencia de un elevado número de menores.
A las características señaladas habría que agregar el riesgo
nutricional que enfrentan los miembros del hogar; la precariedad de los materiales de construcción de las viviendas que habitan los pobres; la ausencia de servicios de agua potable y sistemas apropiados para la eliminación de excretas, así como la
carencia de infraestructura educa ti va y de salud en las comunidades marginadas Y
A pesar de que hay rasgos comunes, los elementos condicionantes de la pobreza distan de ser homogéneos entre países. Las
cifras esconden desigualdades absolutas y relativas en los factores determinantes a lo largo de las etapas del ciclo vital. No
obstante, revelan la necesidad de insistir en el fomento de la
integralidad de las acciones para atender en forma simultánea
diversas causas y manifestaciones que convergen en los hogares marginados.
En la formulación y aplicación de la política social no se han
alcanzado .los compromisos de universalidad, solidaridad e
E
27. El típico hogar pobre está conformado por cuatro o más personas y la escolaridad del jefe del hogar es inferior al promedio. En
la mayoría de los países de la regiónrepresentan entre 30 y 45 por ciento
del total de hogares y en nueve de cada diez el ingreso per cápita es
inferior al promedio. En los casos en que sólo existe una persona ocupada, la probabilidad de que el hogar sea pobre es mayor a 80% (CEPAL,
Panorama Social de América Latina 1997, Santiago, Chile, 1997).
integralidad. 28 En muchos casos los programas atienden de
manera fragmentada necesidades de corto plazo sin considerar
que el acceso a los servicios básicos continúa siendo segmentado,
excluyente y concentrado, acotando la participación de lascomunidades más apartadas o sin capacidad para manifestarse en
forma organizada.
Los programas deben considerar las posibilidades y restricciones que impone la realidad económica, pero el crecimiento
no debe definirse como un fin en sí mismo. Aprovechar el nuevo entorno internacional del desarrollo debe entenderse como
la oportunidad para globalizar los principios éticos de justicia
social y no únicamente para alinear los criterios que rigen las
relaciones económicas. La política social debe expresar la suma
de intereses individuales y colectivos; debe orientarse por los
consensos y no por planteamientos voluntaristas. Exige diferenciar entre lo posible y lo deseable, identificando con claridad los
parámetros que se desean afectar y sus ni veles iniciales, así como
los indicadores y las bases informativas que se requieren para
evaluar el efecto de los programas en el nivel de vida de las personas.
Las necesidades son dinámicas y las soluciones a nuevos
problemas deben provenir de diagnósticos basados en información objetiva, los cuales en la mayoría de los casos son más simples de entender cuando en su preparación participan las comunidades. La intervención ciudadana en la gestión de políticas
públicas implica crear nuevas condiciones de solidaridad y
autosustentación que promuevan la equidad social.
El análisis de las causas de la pobreza a partir del ingreso es
un buen punto de partida, pero necesariamente resulta incompleto. La disponibilidad o carencia de recursos no da cuenta del
acceso efectivo de las personas a los bienes y servicios, ni tampoco a la manera en que los hogares evalúan sus limitadas opciones, asumen riesgos y toman decisiones. La pobreza se asimila en formas muy diversas y sus posibles soluciones requieren
analizar el funcionamiento de la sociedad actual, así como conocer la percepción que la autoridad tiene de ella y su voluntad
para atenderla.
El Estado debe asumir la conducción activa de la política
social, sin que ello implique rechazar la participación de las
organizaciones civiles. No puede rehuir a su responsabilidad,
moral y ética, de conducir los esfuerzos para eliminar la ex28. Aun en las concepciones más modernas prevalece el concepto de universalidad como característica fundamental de la polít~ca
social, entendida como la obligación del Estado por procurar un mínimo de garantías sociales a todas las personas para que se inserten
plenamente en la sociedad en que viven. Es decir, se considera que el
Estado tiene la obligación de asegurar cobertura total en la dotación
de servicios básicos. Asimismo, el principio de focalización se debe
asumir como una estrategia para maximizar beneficios y reducir costos
y no como un mecanismo de exclusión apoyado en criterios técnicos.
Dos familias que pertenecen a la misma comunidad y habitan en
casas contiguas pueden diferir en la tenencia de una bicicleta, una
televisión de color y un par de gallinas; sin embargo, no se considera
ético apelar a la significancia estadística de un parámetro para otorgarle beneficios a una y a la otra no.
•
clusión social, ni suponer que la filantropía y el mercado son
suficientes para revertir el deterioro sociai.29 Esta concepción
limitada no reconoce que los bienes y servicios sociales tienen
una connotación distinta a la de otros satisfactores de consumo.
Los bienes y servicios públicos tienen utilidad social y valor
en sí mismos en la medida en que pueden evitar que las personas mueran por hambre o falta de atención médica, reducen
la posibilidad de que a un individuo se le margine por falta
de capacidades básicas y contribuyen a que las personas mejoren sus destrezas y habilidades para avanzar con su propio
esfuerzo.
Las inequidades prevalecientes están haciendo más evidentes las fallas del mercado y conspiran en contra de los buenos
deseos de lograr el crecimiento sostenido con equidad. Los avances han sido lentos e insuficientes. El aumento de la pobreza
lesiona la cohesión social y le resta credibilidad a las instituciones, al tiempo que minimiza la acción pública y erosiona el capital político.
Desde la crisis de la deuda se ha puesto en entredicho la participación del Estado en la conducción de las políticas públicas.
Las .reformas se gestaron ante las reclamaciones por la mala
calidad en la prestación de los servicios y las críticas a la visión
universalista y concentradora que caracterizaba la participación
del gobierno. Se abogaba por reducir su intervención y se exigían criterios más estrictos para la selección de los beneficiarios -focalización-, así como la descentralización de las acciones, pues se aseguraba que la desregulación de la economía
generaría cambios en el perfil social de los países pobres.
La evolución social en la década ha sido modesta y los principios señalados no acaban de mostrar sus bondades. No obstante los progresos económicos, en América Latina la extensión
de la cobertura de servicios básicos continúa siendo la asignatura pendiente. La calidad de la salud y la educación pública no
ha mejorado lo suficiente; siguen falleciendo miles de personas
por causas asociadas a la miseria; el número de pobres supera
los 200 millones y la informalidad y el subempleo distinguen
actualmente el funcionamiento de los mercados de trabajo.
¿Qué está sucediendo?¿ Qué es lo que no está funcionando?
¿Se puede exigir focalizar en países en donde la extensión de la
pobreza supera las dos terceras partes de la población? ¿Se debe
reprimir la vocación universalista de la política pública cuando persisten brechas alarmantes en el acceso a bienes y servicios básicos que marginan a millones de personas? ¿Será ético
privatizar la salud como opción para mejorar su calidad ante la
vulnerabilidad de los ingresos de las familias pobres?¿ Valdrá
la pena que los asalariados de la región se jueguen su retiro con
29. Atkinson señala que se debe regresar a los planteamientos
formulados cuando la macroeconomía y los problemas sociales se
analizaban en conjunto y los macroeconomistas consideraban no sólo
el efecto de las políticas en la inflación y el desempleo, sino también
el que sus decisiones tenían en la pobreza. En otra parte de su trabajo
señala que si las políticas social y macroecómica fueran complementarias o si la relación entre las variables macroeconómicas y el bienestar de los hogares fuera tan directa, entonces sería muy fácil la formulación de políticas (A.B. Atkinson , op. cit., p. 30).
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A\IÉRJCA LATJSA: EVOI.l'CIÓN DE LA TASA Dt: I'OBREZA F. I"''DJ(;f"("L\
EN LOS HOGARES,
1970-1997
••••••••••••••••••••••••••••••••
50
1970
1980
1986
1990
1994
1997
••••••••••••••••••••••••••••••••
inversiones especulativas asociadas a los vaivenes de la economía? ¿Hasta dónde se deben flexibilizar las relaciones contractuales sin que se afecten los derechos laborales? Éstas son sólo
algunas de las interrogantes que están en el debate y para las
cuales aún no se han dado respuestas convincentes para todos
los actores sociales.
LA AGENDA SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
e fincaron grandes esperanzas para el desarrollo social de
América Latina en los noventa. Las secuelas de la crisis
reactivaron la preocupación por mejorar el bienestar colectivo porque sus efectos repercutieron en las tasas de pobreza e
indigencia de 1980 a 1990 (véase lagráfica4). En lamayoríade
los países se pusieron en marcha acciones urgentes para atender a los grupos más afectados y se extendió la presencia de los
llamados fondos de inversión social (FIS) como una estrategia
de corto plazo que pretendía ser novedosa y útil para corregir los
desequilibrios sociales. 30
La inestabilidad económica no ha permitido mostrar resultados contundentes y en ocasiones los desastres naturales han
S
30. El primer antecedente sobre este tipo de instituciones surgió
en Costa Rica en 1975 con la creación del Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares. En 1986 se estableció el Fondo
Social de Emergencia de Bolivia que constituye la versión más actual
de este tipo de instancias y que ha sido el modelo que se ha extendido
en el resto de los países . Se pretendía que estas instituciones tuvieran corta vida y fueran sustituidas por acciones de más largo aliento,
con enfoques de inversión productiva, capital humano y organización
social. En su instauración se pusieron en práctica conceptos novedosos
que definieron una nueva manera de entender y hacer política pública. Los recursos se canalizaban a proyectos identificados y ejecutados por las propias comunidades, asumiendo criterios selectivos para
identificar a los beneficiarios. No obstante, sus alcances han sido muy
limitados debido a los escasos recursos que manejan frente a la magnitud de los rezagos.
contribuido a profundizar los rezagos. Es verdad que la incidencia de la pobreza ha disminuido, pero el número absoluto ha
crecido en forma alarmante y afecta a más de 200 millones de
latinoamericanos.
Se comparte la idea de que el desarrollo humano debe analizarse desde una perspectiva más amplia y no acotarlo al estudio de las carencias e insuficiencias de ingresos. Así, a partir de
indicadores agregados, como el índice de desarrollo humano
(IDH), se confirma que la región ha continuado avanzando en el
área de la educación y la salud y ha mejorado su expectativa de
vida y su nivel de ingresos. El IDH ha mantenido una tendencia
favorable durante los últimos 25 años en que aumentó de O. 71 a
0.74 de 1975 a 1999. Es cierto que los países registran progresos, pero con ritmos y niveles muy asimétricos. En 1999 Argentina se clasificó en el lugar 34 de la escala mundial del desarrollo
humano, con un IDH de 0.842, en tanto que Nicaragua, Honduras y Guatemala cayeron hasta las posiciones 106, 108 y 109. 31
En Costa Rica la expectativa de vida de una persona que nace
en ese país es 14 años mayor que la de un nuevo ciudadano boliviano. En Uruguay prácticamente todas las personas adultas
están en capacidad de leer y comunicarse por escrito, en tanto
que en Haití menos de la mitad de los mayores de 15 años ha
tenido acceso a las oportunidades que les permitirían desarrollar esa capacidad (véase la gráfica 5).
Sin perjuicio de lo anterior, las carencias de ingresos y sus
efectos en el nivel de vida representan una preocupación creciente que se puede tornar en desesperanza o frustración si el panorama no mejora en los próximos años. En este sentido los presidentes y jefes de gobierno del mundo se pronunciaron por combatir
con firmeza la extrema pobreza. En el seno de la Cumbre de
Desarrollo Social de 1995 se adquirieron varios compromisos
internacionales con vistas a eliminar la exclusión social y potenciar el desarrollo humano. Sin embargo, en evaluaciones
recientes se señala que por distintas razones los resultados son
muy dispares y en algunas regiones del mundo en el balance se
cuentan más los fracasos que los aciertos. El año 2000 nuevamente se consideró propicio para refrendar el acuerdo fincar
nuevos objetivos al desarrollo social de la humanidad y anticipar algunos de los riesgos a que se enfrenta la gobernabilidad
ante las múltiples formas de exclusión que persisten en el mundo en desarrollo.
La Declaración del Milenio ha planteado nuevos desafíos para
2015. Se ha manifestado el compromiso por reducir a la mitad
los actuales niveles de e{(trema pobreza en las distintas regiones del mundo. En el caso de América Latina, el desafío significa profundizar los esfuerzos actuales para que en un plazo
de tres quinquenios la indigencia baje a 10%. Ante este objetivo surge la pregunta: ¿podrá cumplirh región con este propósito?
Uno de las variables que condiciona la satisfacción de esta
meta es sin duda el comportamiento que asumirá la economía
regional en los próximos años; asimismo, dependerá de la eficacia de las redes de protección social para atender a la pobla31. PNUD, op.cit., pp. 145-147.
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A\IÉRICA LATISA: EVOLUCIÓN DEL INDICE DE DESARROLLO Hl:MAI'O
DE
18
PAISES,
1975-1999
••••••••••••••••••••••••••••••••
0.76
0.7413
0.74
0.72
0.70
0.68
0.66
0.64
0.62
0.60
0.58
0.6458
1
1975
1980
1985
1990
1995
1999
••••••••••••••••••••••••••••••••
ción que pueda resultar afectada ante eventuales desequilibrios
maeroeconómicos o desastres naturales.
Ante el reto es pertinente plantearse las siguientes interrogantes: ¿cuál debería ser la tasa de crecimiento del PIB para que
América Latina reduzca a la mitad la indigencia actual en un
plazo de 15 años? y, de mantenerse el crecimiento del período
1991-2000, ¿cuántos años serían necesarios para alcanzar la
meta? Si se supone que en la actualidad la pobreza extrema se
ubica en valores cercanos a 20% y que el coeficiente de elasticidad (E= -1.15) que describe el cambio en la tasa de pobreza
debido a un aumento porcentual del producto por habitante se
mantiene sin cambios, la respuesta a la primera pregunta es que
se requiere una tasa promedio anual de crecimiento de 2.4% del
PIB per cápita para satisfacer el af1Íerdo. Si se cqnsidera que la
población de la región aumenta a una velocidad media de 1.5%
anual, se concluye que el PIB debería aumentar en forma sostenida a 4% anual durante los próximos 15 años. Para responder
la segunda interrogante se utiliza el aumento promedio del PIB
per cápita en el decenio 1991-2000 (1.5% ). Entonces, aplicando el mismo coeficiente de elasticidad se concluye que para que
la región alcance la meta pactada el plazo fijado por la ONU tendría que extenderse nueve años más.
Es evidente que los resultados anteriores no atienden al hecho de que los países crecen a tasas diferentes, a que la indigencia
muestra valores muy heterogéneos y a que hay una amplia dispersión en torno al valor de E en el promedio regional. Esto obliga
a preguntarse qué sucederá en las economías con mayores rezagos.¿ Qué pasará, por ejemplo, en Honduras que parte de una tasa
de indigencia en hogares de 48%? Este tipo de situaciones pone
en riesgo el cumplimiento de los propósitos. O tal vez es aún más
interesante preguntarse si Uruguay, Costa Rica y Chile demostrarán que es factible derrotar a la miseria. ¿Será posible alcanzar esa meta? C»
La alimentación y la nutrición
en México
'
••••••••••
HECTOR BOURGES RODRIGUEZ'
E
l panorama alimentario y nutricional de México es complicado, en particular por la llamada transición epidemiológica
en que se encuentra el país, caracterizada por la persistencia de antiguos problemas de nutrición y salud ligados a lapobreza, así como por problemas de nuevo cuño asociados con la
riqueza. En este artículo se revisa la situación actual de la alimentación y la nutrición de los mexicanos, en particular la desnutrición. Hablar de ésta y de la alimentación entraña incursionar en un universo de dimensiones colosales que se puede
abordar desde varias perspectivas (química, fisiológica , antropológica, psicológica, sociológica, económica, política) o enfocarse en diversos niveles (procesos subcelulares, celulares, de
órganos o tejidos, de individuos, de familias o de grupos), lo
mismo en la normalidad que en sus alteraciones. Además, el
artículo estudia los procesos y las vivencias cotidianos y maneja términos tan familiares y comunes que pueden resultar
engañosos por su aparente sencillez. En razón de ello, antes de
entrar en materia se examinan algunos conceptos y términos fundamentales.
NUTRICIÓN, ALIMENTACIÓN Y OTROS CONCEPTOS BÁSICOS
n el ámbito de la nutriología iberoamericana se suele hacer
una clara distinción entre alimentación y nutrición: la primera se reserva a la acción de alimentar (proveer sustento)
y sus determinantes y por la segunda se entiende el conjunto de
procesos subsecuentes, finamente entrelazados y regulados, que
comienzan con la alimentación y continúan de manera casi a u-
E
*Director de Nutrición, Instituto Nacional de Ciencias Médicas y
Nutrición Salvador Zubirán <hbourg@ quetzal. innz.mx >.
tomática con la digestión, la absorción intestinal de nutrimentos,
la distribución a todo el organismo, la asimilación y el metabolismo por cada célula y la excreción de los desechos. Algunos de estos procesos son intermitentes y sistémicos, como la
alimentación, la digestión y la absorción, y otros esencialmente
continuos y de carácter celular.
Vista de esta manera, la nutrición es el producto de la interacción compleja y dinámica de la información genética que cada
individuo ha heredado de sus padres con su particular historia
ambiental. Ésta, a su vez, está conformada por la historia alimentaria del individuo y su relación, favorable o desfavorable, en
el largo plazo con los medios físico (altitud, clima), biológico
(microorganismos), emocional y social. Una buena nutrición
se logra sólo cuando todos los factores citados son propicios.
Por supuesto, una buena nutrición exige una buena alimentación. Quien se alimenta mal no puede tener una buena nutrición,
pero como en ésta intervienen muchos otros elementos, una
buena alimentación no basta para tener una buena nutrición. Un
defecto genético, un clima extremo, una infección, el sufrimiento emocional o la insatisfacción social pueden interferir con la
nutrición. Además de distinguir entre alimentación y nutrición,
la nutriología emplea otros términos cuyo significado se precisa en seguida.
1) Nutrimentos. Cerca de 100 sustancias (80% de naturaleza orgánica) que provienen del medio y que cada célula del
organismo necesita para realizar sus funciones , mantener y reproducir su estructura y controlar su metabolismo. Por lo general, los nutrimentos forman parte de compuestos químicos de
mayor peso molecular, como almidones, azúcares, proteínas,
triacilgliceroles, fibras y sales que se desdoblan en el aparato
digestivo para liberar los nutrimentos que entonces ya pueden
absorberse, pasar a la circulación y llegar a las células.
alimentación y nutrición en méxico
898
2) Requerimiento . Cantidad más pequeña de un nutrimento
que determinado individuo necesita ingerir para nutrirse de
manera satisfactoria. Esa cantidad varía según características
tan personales como la edad, el tamaño y la composición corporales, el sexo, la actividad física, el estado fisiológico (crecimiento, embarazo o Jactancia), el estado de salud, factores
genéticos y otros elementos; por ser una variable fisiológica se
desconoce, a menos que se mida en un sujeto en particular.
3) Alimento. Organismos vegetales o animales o sus partes
o secreciones (flores, frutos, hojas, tallos, raíces, vainas, semillas, leches, huevos, músculos, vísceras) que el organismo
necesita ingerir para abastecerse de los nutrimentos o sus fuentes.
4) Platillos. También llamados platos, guisos o preparaciones. Son resultado de la combinación y la transformación culinaria de los alimentos.
5) Productos industrializados. Ingredientes e incluso platillos producidos en gran escala por la industria. Cada quien los
emplea en mayor o menor grado, pero han adquirido importancia
en el consumo diario de alimentos.
6) Dieta. La suma de alimentos sin transformar, platillos y
productos industrializados que se ingieren en un día. Con la dieta
se alcanza la integración final de la alimentación. Por ello se
considera que la dieta es la unidad funcional de la alimentación:
los problemas de esta última surgen de la dieta y ésta es la que
se debe corregir.
FACTORES DETERMINANTES
DE LA ALIMENTACIÓN
C
omer es una necesidad biológica ineludible; de ello depende la conservación de la vida. Sin embargo, para el ser humano es mucho más que eso: es estímulo placentero para
los sentidos; medio de expresión estética; instrumento eficaz
de comunicación y vinculación social; elemento central de ritos, celebraciones festivas y ceremonias luctuosas; instrumento para mantener y fortalecer el sentido de identidad y, en fin,
forma predilecta para expresar las peculiaridades de cada cultura.
La forma en que se alimenta cada persona es el resultado
particular de una compleja interacción de factores fisiológicos
y psicológicos individuales y factores sociales y culturales.
Mientras que la nutrición es eminentemente involuntaria, inconsciente y continua, el acto de comer es intermitente y, en
esencia, voluntario y consciente, aunque finalmente lo regulan
mecanismos fisiológicos, en especial las sensaciones de hambre y la saciedad. El hambre "avisa" al organismo que necesita reponer su provisión de nutrimentos y la saciedad le indica
que dicha provisión ha sido debidamente satisfecha. El hambre y la saciedad son de una precisión sorprendente para controlar la cantidad de alimentos que se ingiere de manera que
equivalga al requerimiento energético.
Sin embargo, otros elementos pueden interferir con dichos
mecanismos; uno es el apetito o el antojo, que es el deseo de comer un alimento o preparación específicos. Mediante inter-
acciones complejas influyen también otros muchos factores ;
como conocimientos y prejuicios, gustos y preferencias, recuerdos y estados de ánimo, actitudes y temores, valores y tradiciones, hábitos y costumbres, caprichos y modas. Por supuesto, no
son menos importantes los muy diversos factores históricos, geográficos, psicológicos, antropológicos, sociológicos, comerciales, económicos, culturales e incluso religiosos que determinan
la disponibilidad local de alimentos, el acceso de la población
a ellos y los recursos culinarios para prepararlos (conocimientos, infraestructura material y de conservación). Debido a la
complejidad y la variedad de los factores mencionados, la alimentación humana es especialmente susceptible a sufrir distorsiones cualitativas y cuantitativas.
TRASTORNOS DE LA NUTRICIÓN
acto el número y la complejidad de los elementos determinantes de la alimentación , no sorprende que se presenten
los más diversos errores y se generen trastornos de nutrición que, a grandes rasgos, pueden ser insuficiencias, excesos,
desequilibrios nutrimentales o su combinación. Por su origen,
Jos trastornos de la nutrición pueden ser primarios (causa exclusivamente alimentaria) o secundarios a enfermedades.
Entre las insuficiencias múltiples destaca la desnutrición y
entre las numerosas insuficiencias de un solo nutrimento tienen
especial importancia en nuestro país la anemia atribuible a deficiencia de hierro y, en algunas zonas, la de vitamina A y de yodo.
Los excesos y desequilibrios de nutrimentos pueden también
ser muy diversos, pero en la salud pública tienen importancia,
en especial en adultos del medio urbano, las enfermedades crónicas como la obesidad, la arteroesclerosis que causa infarto
cardiaco, la diabetes tipo 2, la hipertensión arterial y ciertos
tumores malignos.
El interés de este artículo se centra en la desnutrición primaria,
endémica en muchos lugares de México, cuya causa inmediata
es una alimentación crónicamente insuficiente o mal estructurada por errores o limitaciones diversas en el acceso a los alimentos. Por lo general existe insuficiencia de energía a la que
se agregan en grado y comb.inaciones variables deficiencias de
hierro, proteínas y algunas vitaminas y minerales.
Aunque puede afectar a cualquiera, la desnutrición primaria es mucho más frecuente en los niños, en particular en los menores de tres años y en las mujeres embarazadas o lactantes, ya
que sus requerimientos nutrimentales son comparativamente
elevados, por lo que se dice que son Jos grupos más susceptibles. También son vulnerables, aunque en mucho menor grado, los ancianos, los púberes y algunos discapacitados; en cambio los adultos, en especial los del sexo masculino, rara vez
presentan desnutrición primaria.
Dos casos particularmente complicados son: a] el de la púber
embarazada, por desgracia frecuente en México, ya que en ella
se suman dos factores que elevan sus necesidades nutrimentales:
el embarazo y su propio crecimiento, y b] el de la mujer gestante
que, en ausencia de planeación de su reproducción, se emba-
D
raza repetidamente mientras todavía lacta a su hijo previo, sin
permitir que su organismo se alcance a reponer; su deterioro es
gradual pero puede ser muy serio.
La desnutrición primaria es acompañante habitual de la
pobreza, de manera que, como regla general, se asocia con el
estrato socioeconómico y la distribución geográfica de la
pobreza y la marginación; así, tiene carácter endémico y una
distribución epidemiológica propia. En general, el sujeto con
desnutrición primaria no está en contacto con el sistema de salud, salvo cuando su cuadro se complica con infecciones y trastornos del equilibrio de agua y electrolitos, en cuyos casos hay
que buscarlos en sus propios hogares para estudiarlos y atenderlos con oportunidad.
EL PANORAMA DE LA NUTRICIÓN EN MÉXICO
H
asta hace tres o cuatro lustros la desnutrición era fundamentalmente un problema de las áreas rurales; lo sigue
.
siendo, pero ahora también lo es y de modo creciente en
las áreas urbanas, no sólo por la importante migración rural a
las ciudades sino porque en éstas han surgido grandes cinturones de miseria.
La fuente más importante de información sobre el estado
nutricional y alimentario de la población es lo que en el medio
se conoce como "encuestas de alimentación y nutrición", que
son estudios periódicos en muestras de población que se escogen como representativas de un municipio, región, o estado o
del país entero. Por lo general se investigan algunos datos
socioeconómicos y de la alimentación familiar y se toman
indicadores del estado nutricional del grupo más frágil, el de
los niños prescolares. A veces se incluyen estudios clínicos y
de laboratorio.
La desnutrición se mide por medio de indicadores. Los más
empleados en prescolares son el peso y la estatura y los índices derivados de esas medidas, los cuales señalan retraso en el
crecimiento ponderal o estatura! que no es exactamente lo mismo que desnutrición. Sin embargo, son buenos indicadores de
ella, pues por una parte el crecimiento es muy sensible a la desnutrición y, por la otra, ésta es la causa más común de retraso
del crecimiento.
El índice más usado, peso para la edad, no distingue entre
retrasos actuales y previos, es decir, suma casos de desnutrición
activa con individuos que alguna vez sufrieron desnutrición. Por
su parte, el correspondiente a la estatura para la edad revela desnutrición crónica, pues la de corto plazo no afecta la estatura.
El peso para la estatura (peso real comparado con el que correspondería a la estatura) es un indicador de desnutrición actual.
La gran mayoría de las encuestas de nutrición en México las
ha realizado el hoy Instituto Nacional de Ciencias Médicas y
Nutrición Salvador Zubirán (INNSZ). La primera encuesta en
México, por cierto ejemplar, la organizó y ejecutó el maestro
Zubirán a principios de los años cuarenta en la población de
Ixmiquilpan, Hidalgo. Pasaron varios lustros sin mayor información hasta que en 1958 se fusionaron el Hospital de Enfer-
899
medades de la Nutrición con el Instituto Nacional de N utriología
para dar nacimiento al entonces llamado Instituto Nacional de
Nutrición, que desde el primer momento inició un programa
de encuestas que se concentró en el medio rural. De 1958 a 197 4
se llevaron al cabo77 encuestas muy detalladas y completas en
58 comunidades rurales, de cuyos resultados se podía esbozar
ya la situación del medio rural a pesar de que no eran simultáneas ni cubrían todo el territorio.
La primera encuesta nacional se realizó en 197 4 en 90 comunidades rurales. En 1989, el Instituto realizó la segunda
encuesta nacional entre 20 759 familias. Un año antes, la Dirección General de Epidemiología de la Secretaría de Salubridad y Asistencia llevó a cabo una encuesta nacional de nutrición que por su muestreo probabilístico evaluó más el medio
urbano que el rural, de manera que sus resultados se complementan con los de la encuesta rural de 1989. En 1995 se levantó una encuesta en la Ciudad de México, cuya situación era prácticamente desconocida hasta entonces.
La información más reciente sobre la nutrición de los habitantes de México corresponde a dos estudios con muestreo
probabilístico: la Tercera Encuesta Nacional de Alimentación
y Nutrición, realizada por el Instituto en 1996 en el medio rural, y la Encuesta Nacional de Nutrición del Instituto Nacional
de Salud Pública en 1999, en una muestra de todo el país.
Es importante notar que las diversas encuestas nacionales
no hubieran sido posibles sin la participación en diversos momentos de la Secretaría de Salud, la Comisión Nacional de Alimentación, el Instituto Nacional Indigenista, el sistemaDIF, diversos institutos nacionales de salud y el programa IMSS
Solidaridad.
PRINCIPALES RESULTADOS
a Tercera Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición
generó la información más detallada y reciente sobre el
medio rural. De acuerdo con esta encuesta, la desnutrición
sigue mostrando claras tendencias geográficas. En general, el
norte del país y Baja California tienen tasas más bajas que la zona
· centro, en tanto que las tasas más altas se registran en el sur y
el sudeste· y en los enclaves indígenas; ello no es de sorprender, pues coincide con la distribución geográfica de la pobreza; las poblaciones clasificadas como indígenas son, casi por
definición, comunidades que desde hace siglos viven aisladas
de la economía nacional.
La Tercera Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición
muestra, para cada entidad federativa, datos sobre vivienda, saneamiento, demografía, ocupación, migración, variables económicas, consumo de alimentos e índices de crecimiento. En
seguida se presentan los promedios nacionales para los tres
índices de crecimiento: peso para la edad, estatura para la edad
y peso para la estatura. Debido a que los promedios nacionales
dicen poco en un país tan heterogéneo como México, se destacan los estados con valores extremos, ya que sería prolijo hacerlo para cada entidad.
L
900
Peso para la edad. Como promedio nacional , 57 % de los
niños prescolares tenían crecimiento normal, 26% retrasos leves , 13 % medianos y 4 % graves . La cifra de 43 % que suele
difundirse como la prevalencia de desnutrición sin distinguir
intensidad sería catastrófica si se tratara de desnutrición grave
que , como se ve, sólo alcanza 4%, de suyo muy alta en un país
como México .
Mientras que en Sonora 87 % de los prescolares tuvo crecimiento normal, 8.6% retraso leve, 4.2 % mediano y sólo 0.2%
grave, en Guerrero las relaciones fueron, respectivamente, de
37 , 31 , 22 y 10 por ciento; este 10% de niños con retraso grave
es verdaderamente alarmante. Por supuesto, como el área rural de Guerrero no es homogénea, gran parte del problema de
desnutrición se concentra en la montaña, en la porción oriental que colinda con Oaxaca.
Además de Guerrero, los estados más afectados (arriba del
promedio nacional) fueron, en ese orden, Yucatán, Puebla, Oaxaca, Chiapas, Campeche, Hidalgo, Quintana Roo, Guanajuato,
Tlaxcala y Veracruz. Los menos afectados (abajo de la media
nacional), además de Sonora, fueron, también en ese orden, Baja
California, Coahuila, Durango, Jalisco, Sinaloa,Tamaulipas,
Chihuahua y Baja California Sur. Con fines de comparación cabe
mencionar que, dependiendo del estrato socioeconómico, en
1995 de 12 a 26 por ciento de los prescolares de la Ciudad de
México tenían peso bajo y de 1 a 3 por ciento presentaban un
retraso grave.
Estatura para la edad. Los promedios nacionales de este índice muestran crecimiento normal en 44.1% de los niños, retraso leve en 22%, mediano en 18.8% y grave en 15.1 %. El
estado más afectado es Yucatán, seguido de Chiapas, Guerrero, Campeche, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla, Hidalgo y Veracruz, mientras que los menos afectados son Baja California, Sonora, Sinaloa, Jalisco, Coahuila y Chihuahua.
Peso para la estatura. Los promedios nacionales indican
crecimiento normal en 81 .1% de los niños, 18.9% con probable desnutrición activa de algún grado, leve en 11.8%, mediano en 4.8% y grave en 2.3%. Las diferencias en los datos estatales necesitarían un estudio prolongado que escapa al presente
resumen.
Para que los datos anteriores se ubiquen en su justa dimensión cabe destacar los puntos que se abordan en seguida.
a] Las cifras del medio rural de 1996 no han cambiado mucho respecto a 1989 y 1979, aunque hay regiones que han mejorado y otras que han empeorado.
b] El país se ha urbanizado con rapidez, por lo que la proporción de población rural ha disminuido. Yucatán es un buen
ejemplo, pues se ha convertido en una entidad eminentemente
urbana e uyo sector rural, de suyo pequeño, sigue figurando entre
los que más desnutrición padecen, pero cuya población urbana se enfrenta a un serio problema de obesidad y otros padecimientos vinculados con excesos y desequilibrios alimentarios.
En otras palabras, Yucatán en cuanto estado tiene en esencia un
problema de excesos más que de desnutrición.
e] La tasa de desnutrición en prescolares indígenas se acerca a 59% y la mitad corresponde a desnutrición moderada y gra-
ve. En cambio, en las comunidades no indígenas la tasa de desnutrición es de 38.5 % (un tercio moderadas y graves).
Los datos relativos a la dieta familiar muestran diferencias
regionales, pero en general existe un déficit de energía y vitamina A, una disminución en el consumo de fibra y una ausencia de ingestión adecuada de lípidos, colesterol, proteínas
y hierro. Puesto que el país se ha urbanizado y el medio rural
representa una proporción menor de la población total, tiene particular importancia analizar la Encuesta Nacional de Nutrición
(ENN), que presenta mejor la situación general de México. No
se han publicado aún todos sus resultados, pero de los que están disponibles se desprenden conclusiones muy interesantes,
como las que se describen en los siguientes párrafos.
a] En el ámbito nacional la frecuencia promedio de peso bajo
para la edad en niños menores de cinco años es de 7 .5%, poco
más de la mitad que en 1988; el peso bajo para la talla, indicador de desnutrición activa, pasó de 6% en 1988 a 2% en 1999
b] La prevalencia de desmedro (estatura baja para la edad)
se redujo de 23% en 1988 a 18% en 1999, cifra aún alta.
e] Como era de esperar, la prevalencia de anemia atribuible
a deficiencia de hierro es muy elevada en niños y mujeres en
edad reproductiva (12 a 49 años). Durante el segundo y el tercer años de vida, la anemia afecta respectivamente a la mitad y
a un tercio de los niños; 26.4 y 20 por ciento de las mujeres en
edad reproductiva sufren anemia, estén embarazadas o no lo
estén, sin que se observe predominio geográfico.
d] Más de la mitad de las mujeres tuvieron un peso excesivo, 30.8% en la categoría de sobrepeso y 21.7% en obesidad
franca, lo que significa un incremento respecto a 1988, particularmente en sobrepeso.
e] De los niños menores de cinco años, 5.4% mostró un peso
corporal excesivo.
f] La dieta media es adecuada en proteínas y folatos, moderadamente deficiente.en energía y vitamina A y francamente
deficiente en hierro y vitamina C.
En general, los hallazgos de esta encuesta no son sorprendentes. Por una parte son los esperados para una sociedad que
se ha urbanizado con rapidez, que ha "modernizado" su dieta
y que se encuentra en lo que se denomina transición epidemiológica. Si bien una serie de estudios parciales ya sugería este
panorama, faltaban los datos precisos, obtenidos transversalmente con un estudio bien elaborado y cuidadoso como éste,
sin los cuales no es posible realizar actividades preventivas y
correctivas con bases sólidas.
Por supuesto, los promedios nacionales ocultan los extremos
regionales y por estrato socioeconómico; no se debe olvidar que
la desnutrición infantil es endémica en México, con prevalencias
muy altas en las regiones marginadas, en particular el medio
rural del sur y el sudeste, y muy lejos de resolverse, ya que sus
componentes estructurales (integración deficiente de la sociedad, aislamiento, marginación durante siglos de ciertos sectores sociales, insalubridad y distribución inequitativa de alimentos en la familia) ejercen una influencia determinante.
Por lo que toca a la anemia, no existía información nacional
adecuada, aunque sí cierto consenso de que se trataba de un pro-
4
comercio exterior, octubre de 200 l
blema particularmente grave. Aunque parece obedecer fundamentalmente a deficiencia de hierro, es muy probable que se
mezclen otras deficiencias. Sorprende que se encuentre ingestión insuficiente de hierro y vitamina e, ya que en el pasado no
eran comunes; salta a la vista que esta insuficiencia simultánea
hará mucho más difícil prevenir y manejar la anemia.
El incremento de la prevalencia de sobrepeso y obesidad
-que se asocian con otras enfermedades crónicas cada vez más
frecuentes en México, como las dislipidemias, la diabetes tipo
2, la hipertensión arterial y ciertas neoplasias- también es
parcialmente atribuible a la urbanización, que en el país se ha
asociado con el abandono de ricas y sabias tradiciones alimentarias nacionales en favor de la adopción de un modelo
nórdico u occidental de consumo, que en términos de salud y
costos económico y ecológico es poco deseable.
CoMENTARIOS
D
e los datos presentados hasta ahora surgen numerosas reflexiones, de las cuales, por razones de espacio, sólo se destacan algunas. Para lograr una alimentación correcta se
necesita disponer en el hogar de una variedad y cantidad suficientes de alimentos; recursos materiales y conocimientos culinarios e higiénicos para conservarlos y prepararlos apropiadamente; una atinada distribución de ellos entre los miembros
de la familia; una frecuencia y densidad adecuadas de las comidas; que se reduzca al mínimo la influencia de la desinformación, y que las mermas y el consumo por animales sean sólo
los inevitables. La disponibilidad doméstica de alimentos depende a su vez de que se adquieran o se produzcan si la familia
tiene actividades en ese sentido. Por su parte, la adquisición de
alimentos exige suficiente poder adquisitivo y disponibilidad
comunal, que está ligada con la disponibilidad regional, nacional y hasta mundial de alimentos.
Por múltiples razones no es fácil que se cumplan todas esas
premisas y es inevitable que surjan trastornos de la nutrición
de grado variable.
Sobre la distribución geográfica y socioeconómica
de la mala nutrición
Es lógico que la desnutrición y otras deficiencias afecten principalmente a los niños de estratos marginados-y que la obesidad y otras enfermedades crónicas afecten más a los adultos del
medio urbano. La pobreza implica insuficiencia de recursos
incluyendo los más básicos, como los alimenticios; los niños
sufren particular discriminación y las enfermedades por excesos implican disponibilidad suficiente de alimentos que sólo se
alcanza en el medio urbano.
Respecto a la distribución geográfica de la desnutrición en
el medio rural, llama la atención que las regiones con mayores
tasas sean las naturalmente más ricas y las que en la época
prehispánica fueron asiento de culturas muy desarrolladas,
901
mientras que las tasas más bajas se observen en regiones con
una naturaleza menos generosa. Aunque la imagen que se tiene popularmente de la desnutrición se asocia con desiertos y
zonas áridas, lo común es que tenga que vincularse con la imagen de abundancia natural; lo que sucede es que, al margen de
la productividad agrícola, el sur y el sudeste del país han sufrido durante siglos complejas distorsiones socioeconómicas ,
mientras que la población del norte es más reciente y está compuesta por migran tes conscientes de la hostilidad de la naturaleza y motivados para vencerla. Asimismo, en el entorno mundial la riqueza es mayor en áreas con suelo y clima difícil que
en zonas que ofrecen sus recursos con generosidad.
Otro fenómeno propio de nuestras áreas rurales es la existencia de decenas de miles de caseríos o aldeas con apenas unos
cuantos habitantes aislados por la topografía y que en conjunto pueden sumar varios millones de personas. Por su tamaño y
aislamiento estas comunidades son muy pobres y atrasadas, tienen escaso acceso al sistema comercial de abasto de alimentos
(salvo las que atiende Diconsa, que son muchas pero no todas)
y dependen de su propia producción agrícola, que en el mejor
de los casos no es ni podría ser capaz de ofrecer una variedad
suficientemente amplia de alimentos. Por su parte, la anemia
por deficiencia de hierro no muestra tendencias geográficas y
las enfermedades por exceso parecen seguir un patrón opuesto al de la desnutrición.
El costo humano de la mala nutrición
Desnutrición infantil
Nutrirse es indispensable para la vida, pero hacerlo bien es imprescindible para la salud. Si esta necesidad básica no se satisface se ponen en peligro la supervivencia y la salud. Todo individuo nace con una serie de potencialidades que desarrollará
en mayor o menor grado según las limitaciones que encuentre
a lo largo de su vida; si la limitación comienza por la insatisfacción de la necesidad más inmediata y fundamental y que
debería suponerse siempre satisfecha, es muy difícil que el
desnutrido desarrolle más que en grado mínimo el potencial con
el que nace.
Es difícil imaginar condición más trágica que la de no tener
lo más básico; ésa es la tragedia de la desnutrición que además
suele aparecer en la niñez más temprana. Si los individuos desnutridos no se desarrollan, menos lo hace la colectividad cuando
la mayoría de sus integrantes experimenta esa situación. Así
pues, mientras haya tasas altas de desnutrición es iluso esperar el buen desarrollo de un país.
La desnutrición presenta grados, desde los muy leves, sutiles y ocultos aun para el ojo experto, hasta los muy graves, a
menudo mortales que deforman en extremo al organismo. El
grado depende de circunstancias como la gravedad de las deficiencias de la dieta, el tiempo que éstas duren y la susceptibilidad del sujeto. Del grado de la desnutrición depende, por otra
parte, la posibilidad de corregirla y reducir sus consecuencias.
ali mentación y nutrición en méxico
902
Si dura lo suficiente, la desnutrición grave o incluso la leve
produce secuelas para toda la vida.
·
La madre desnutrida -si concibe- suele tener recién nacidos pequeños (menos de 2.5 kg) que, por ese solo hecho, tienen mayor riesgo de muerte durante el primer mes de vida; son
de hecho desnutridos desde el vientre materno. La madre desnutrida produce poca leche y ésta puede ser pobre en nutrimentos
energéticos, es decir, la madre es incapaz de lactar adecuadamente a su hijo, aun si éste hubiera nacido con buen peso. Mediante estos procesos, sin ser enfermedad hereditaria ni contagiosa, la desnutrición se transmite de una generación a otra y
eso es lo que secularmente ha ocurrido en muchas comunidades rurales mexicanas.
Para sobrevivir con una dieta insuficiente, el organismo se
trata de ajustar mediante diversas estrategias de ahorro. El crecimiento es nutrimentalmente muy costoso, pero de él no depende la vida, que es lo que se trata de salvar; desacelerarlo o
hasta detenerlo en casos extremos permite un ahorro importante.
En general, el crecimiento en peso se afecta más y más pronto
que el crecimiento en estatura.
Otro mecanismo de ahorro es la inactividad física; el desnutrido duerme más y cuando despierta se mueve poco. El sueño
prolongado y llamar poco la atención de los adultos le roba
muchas horas de estímulos ambientales (visuales, auditivos,
táctiles, caricias, palabras) que son cruciales para el desarrollo nervioso e intelectual. El tan.mencionado retraso intelectual
de los niños desnutridos obedece en gran medida a este menor
aprendizaje, no tanto a daños orgánicos, por lo cual puede ser
reversible aunque en la práctica no lo es, puesto que el entorno
de pobreza en que suelen vivir difícilmente proporciona los estímulos adecuados.
El niño desnutrido no juega o lo hace mínimamente, lo cual
retrasa aún más su desarrollo. Como invariablemente su crecimiento se retrasa, cuando alcance la pubertad y la edad mdura
tendrá menor peso y estatura y su capacidad física estará menguada, lo que puede limitar su productividad laboral-contribuyendo más a su pobreza- así como sus actividades recreativas y de beneficio comunal.
Durante la niñez maduran gradualmente muchas funciones.
La desnutrición retrasa esa maduración, que en ocasiones nunca
se completa, por lo que el desnutrido puede sufrir inmadurez
definitiva de algunas funciones. Debido a este retraso o por
efecto directo en la desnutrición, todas las funciones se encuentran alteradas. El desnutrido no siente hambre ni interés en nada
y su tubo digestivo no secreta suficientes enzimas ni es capaz
de absorber con normalidad. El riñón, el hígado, las glándulas,
el aparato inmunológico no funcionan como debieran. La baja
de las defensas y la exposición a un medio muy contaminado,
como suele ser el del desnutrido, propician infecciones que se
vuelven más frecuentes, graves y prolongadas; se crea entonces un círculo vicioso: las infecciones reducen más el hambre;
a menudo causan fiebre, vómito o diarrea, y por lo común son
estímulos catabólicos, es decir, producen más desnutrición; este
círculo vicioso constituye una de las principales causas de
muerte en niños en las áreas marginadas.
Todos los tejidos del desnutrido se atrofian y diluyen (contienen más agua) , aunque en diversos grados y con velocidad
diferente. Por ejemplo, la mucosa intestinal encargada de la.absorción de nutrimentos se atrofia en unos cuantos días mientras
el músculo lo hace en semanas; en general, el sistema nervioso -que para el organismo es el tejido más noble- resiste más
tiempo, aunque puede acabar por afectarse.
Éstas son a grandes rasgos las graves consecuencias de la
desnutrición que, como se ve, no sólo afean y producen apatía,
depresión y sufrimiento en quienes la padecen, sino que además tienen un gran efecto en la salud pública y consecuencias
individuales devastadoras. Por esas consecuencias y por su prevalencia, la desnutrición primaria debe considerarse como uno
de los grandes problemas de salud de México.
Anemia por deficiencia de hierro
Esta deficiencia trastorna el funcionamiento de todo el organismo del niño, aunque destaca la baja capacidad de aprendizaje, la
reducción en algunos mecanismos de defensa y el efecto en la actividad física.
Obesidad
La obesidad no es sólo un problema estético sino una enfermedad que reduce la esperanza de vida; eleva el riesgo en operaCiones quirúrgicas y el parto, y se asocia con mayor frecuencia
al infarto del corazón, diabetes tipo 2, hipertensión arterial y
ciertos tumores, todos ellos padecimientos graves. Además,
muchos obesos padecen un deterioro de su autoestima y son
agredidos en su vida social.
Las causas de la mala nutrición
Desnutrición
El examen de las causas de la desnutrición es muy complejo;
sólo se pueden destacar algunos aspectos. La desnutrición es
siempre multicausal y las interacciones entre factores causales
son complicadas y varían de un caso a otro. Varias de sus condicionantes corresponden a factores del medio y otras son claramente domésticas, son parte de la forma de vivir en el hogar.
En último término, la desnutrición es el resultado de una alimentación crónicamente insuficiente y desequilibrada que es, a su
vez, producto de fallas en los elementos que se requieren para
una alimentación correcta. Destacan tres factores: la pobreza,
la ignorancia en ciertos aspectos y el aislamiento geográfico.
La pobreza es un factor condicionante central; está claro que
la desnutrición se a.socia con ella y que ambas son parte del síndrome de privación social. Sin tener una riqueza natural excepcional, México dista de ser pobre en recursos naturales. Sin embargo, debido a su distorsionada estructura social , dichos
recursos permanecen en buena medida desaprovechados y en
ciertos casos en franco deterioro. A pesar de ello, la economía
mexicana tiene un tamaño respetable en términos absolutos )'
hasta en.el indicador ingreso per cápita, que es de nivel medio.
El problema económico de México radica en la profunda desigualdad de la distribución del ingreso, bien ilustraQ.a por el
coeficiente de Gini -que mide l.a desigualdad distributiva-,
que para México es de 0.5, y por los resultados de las encuestas nacionales de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH). Con
escasos cambios de una ENIGH a la siguiente, éstas muestran
una distorsión distributiva importante, ya que los dos deciles
de ingreso más bajo (que concentran la mitad de la población
rural) apenas captan alrededor de 3.5% del ingreso total y los cinco deciles más bajos, alrededor de l7%, mientras que al decil más
alto corresponde casi 40%. La desigualdad es el principal mal
económico que durante muchos años ha frenado el desarrollo;
se trata de un problema estructural agravad.o por la recurrencia
de las crisis que ha vivido el país. "La insultante disparidad"
económica y social, como diría Humboldt a mediados del siglo XIX, sigue vigente a pesar de algunos avances en el siglo XX.
Las enormes discrepancias en el poder adquisitivo de las familias se revierten en disparidades en la disponibilidad de alimentos que resultan en insuficiencias.
Conforme el presupuesto es más exiguo el gasto en alimentación es proporcionalmente mayor y tiende a ser más eficiente, es decir, se compra más a menor costo, pero no por ello es
suficiente ni tan eficiente como podría ser. Por ejemplo, las
ENIGH muestran que en los deciles más bajos de ingreso, el gasto
en alimentación llega a representar casi 60% del gasto total, frente a menos de 30% en el decil más alto. Para obtener determinada cantidad de energía y proteínas, el decil más rico llega a
gastar 2.5 veces lo q~e gasta el más pobre. Esta mayor eficiencia en el gasto de los sectores más pobres se podría ver con cierta
complacencia. Sin embargo, se trata de una eficiencia intuitiva
y desesperada para sobrevivir que entraña un gran sufrimiento y que de todas formas no basta para evitar la desnutrición; en
el mejor de los casos es simplemente un paliativo. A pesar de la
mayor eficiencia en el gasto, no deja de haber ejemplos de cierto dispendio en la compra de artículos relativamente costosos,
pero satisfactorios por su sabor o prestigio.
Por otro lado, los sectores sociales marginados suelen estar
mal servidos por el sistema comercial y por el mismo producto deben pagar precios mayores que los sectores acomodados.
Por lo que toca a la ignorancia, que puede agregar ineficiencia
a la pobreza, los aspectos de mayor relevancia son criterios erróneos en el manejo de la lactancia y el destete; poca higiene y la
mala distribución intrafamiliar de los recursos.
El amamantamiento es la forma ideal de alimentación del
niño durante los cuatro o cinco primeros meses de vida, después
de los cuales es necesario un complemento gradual de otros alimentos hasta llegar al destete alrededor del duodécimo mes.
Cuando la lactancia natural es imposible, la artificial es una alternativa útil, pero no la forma ideal de alimentar a un bebé. Por
desgracia en México, sobre todo en el medio urbano, amamantar
es cada día menos frecuente y por periodos más cortos, lo que
903
afecta la nutrición del niño y disminuye sus defensas. La lactancia artificial, que se adopta por moda o por una falsa idea de
modernidad, es costosa y su empleo es delicado por el alto riesgv
de contaminación de la leche y el biberón. En medios pobres y
muy contaminados ocurre que, por su costo, la leche se sobrediluya, se conserve en forma deficiente y se contamine. Por ello,
en el medio urbano pobre la desnutrición infantil se observa en
edades cada vez más tempranas.
El destete correcto implica sustituir la leche por una dieta
completa, integrada por la combinación de numerosos alimentos. En el medio rural mexicano, como en el de muchos otros
países, se tiende a destetar con un solo alimento que se parezca físicamente a la leche, como ato les de arroz o nixtamal y hasta
agua con azúcar, como ocurre en las islas del Caribe. Los atoles
son buenos alimentos, pero no constituyen una dieta, como sí
lo es la leche materna durante los cuatro o cinco primeros meses de vida del niño. La desnutrición, en este caso con marcada deficiencia de proteínas, es la consecuencia inevitable del
destete incorrecto.
Los hábitos higiénicos dé la población mexicana son en general malos, aun entre los sectores acomodados y supuestamente
bien informados, ni qué decir de los sectores más pobres, carentes de los servicios sanitarios elementales. El fecalismo
dentro del hogar, el manejo descuidado de los alimentos y la falta
de costumbre de lavarse las manos conforman un medio muy
contaminante que facilita las infecciones, cuyo efecto es particularmente dañino para la nutrición.
No es raro que la desnutrición se atribuya a los numerosos
problemas de la cadena de abasto que se inicia en la producción
agropecuaria y pesquera y termina en el consumo, pasando por
el transporte, el almacenamiento, la industrialización y la comercialización al por mayor y al menudeo. En dicha cadena
influyen las importaciones, las exportaciones, los usos no alimentarios de los alimentos y una serie de mermas y pérdidas en
cada uno de los eslabones. En cada uno de éstos hay problemas,
algunos muy serios, que influyen en la alimentación pero que,
en general, no son los factores determinantes principales de la
desnutrición.
La disponibilidad comunitaria es amplia, variada y abundante en los centros urbanos, pero limitada y precaria conforme la
comunidad es más pequeña. Más allá de la disponibilidad de alimentos en el hogar, es muy común que debido a una serie de costumbres su distribución intrafamiliar resulte sistemáticamente
inequitativa y que el más afectado sea el niño.
Anemia por deficiencia de hierro
Esta deficiencia, actualmente la más extendida en el país, no
muestra tendencias geográficas ni respeta estratos socioeconómicos. Aunque con seguridad ha estado presente por mucho
tiempo no se le había investigado en términos epidemiológicos
debido a la urgencia de estudiar la desnutrición. Sus causas distan de estar claras pues, con excepción de los resultados de la
ENN de 1999, por lo general se encontraba una ingestión de hie-
904
rro más que suficiente. Es muy posible que aparte de la deficiencia de hierro confluyan otras insuficiencias nutrimentales, incluida la de vitamina e, que las parasitosis intestinales contribuyan a la pérdida de hierro y que la forma química del hierro
ingerido no sea la de mejor absorción.
Obesidad
La obesidad es hoy una pandemia, es decir, una epidemia mundial. Desde principio del siglo XX afecta a los países industrializados y en los últimos tres o cuatro lustros, de manera creciente a las áreas urbanas de casi todos los países. Está ligada
con el proceso de urbanización, pero sus causas no son tan claras y sería improcedente analizarlas aquí con detalle.
Influye la herencia genética que determina la capacidad del
organismo para regular su ingestión de alimentos y evitar así
el exceso, pero también parecen relevantes ciertos factores
ambientales.
La urbanización implica la disponibilidad abundante de alimentos, menor actividad física y cambios indeseables en las
costumbres alimentarias que hoy a todas luces favorecen la
obesidad, pues se tiende a consumir dietas menos capaces de
saciar y más densas en energía por su mayor contenido de grasas y azúcar que de fibras. La emigración del campo a la ciudad rural se acompaña de un choque cultural difícil de manejar, pues el inmigrante, inconscientemente, concede mayor valor
y prestigio social a las costumbres urbanas que a las suyas propias. La publicidad comercial contribuye a este cambio. Lo
novedoso de por sí es atractivo, pero si además se le atribuye
alguna relación con el estatus social parece inevitable que lapoblación tienda a modificar sus costumbres alimentarias. Sin
embargo, lo nuevo no necesariamente es mejor; más aún, en
el terreno de la alimentación lo nuevo no tiene por sí mismo un
valor especial y no son raras las veces que incluso es inferior a
lo "antiguo", como numerosas tradiciones alimentarias mexicanas resultado de milenios de evolución y refinamiento culinario y que son mucho más favorables para la salud.
Para la población urbana la alimentación comienza a ser una
prioridad secundaria a la que se escatima tiempo y atención y se
le despoja cada vez más de sus componentes hedónicos , sociales y rituales para reducirla a un simple acto de supervivencia
biológica que se hace en cualquier momento y lugar junto con
otras actividades. Cocinar cotidianamente se ha vuelto una tarea sin mérito ni brillo. Este proceso de "barbarización" alimentaria tiene su precio en términos de calidad de vida y salud.
CoNcLUsióN
e
omo se djo, el panorama de la nutrición y la alimentación
en México se ha vuelto muy complejo. Desde hace decenios la desnutrición rural se mantiene prácticamente en las
mismas cifras proporcionales; no hay razón para esperar mayores cambios en el futuro próximo, aunque no deben olvidar-
se fenómenos como la emigración al medio urbano y la emigración de hombres adultos a Estados Unidos que genera el envío
de recursos económicos a muchas áreas rurales, los cuales desafortunadamente no suelen producir mejoría alimentaria ni sanitaria. La desnutrición urbana parece ir en ascenso por el fenómeno migratorio, aunque su intensidad no está cuantificada
ni su complejidad -mayor que la del medio rural- bien entendida.
Como el problema de fondo es estructural, es parte de la forma en que secularmente se ha organizado la sociedad mexicana, las soluciones tendrían que ser estructurales sin que ello
signifique que no deban aplicarse medidas sintomáticas siempre que se recuerde que son paliativas y parciales.
El ascenso vertiginoso de la obesidad, las enfermedades del
corazón, la diabetes y la hipertensión en la población urbana
adulta es francamente preocupante. El abandono de las tradiciones alimentarias mexicanas, desarrolladas y puestas a prueba con
éxito durante 4 000 años, para sustituirlas por modalidades nórdicas -culinariamente primitivas, muy costosas y poco saludables--desempeña un papel importante en este fenómeno. Éste
es en esencia educativo, no estructural-,-como el de la desnutrición-, por lo que se podría prevenir con mayor facilidad. De
no lograrlo, el sistema de salud se verá pronto más apremiado
por la presión de enfermedades de manejo muy costoso que presentarán millones de habitantes del medio urbano. Aunque el futuro es por naturaleza incierto, las tendencias sobre la nutrición
en México son suficientemente claras y consistentes para vislumbrar un panorama particularmente complicado. (j
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ti
El lado humano de la economía
••••••••••
LETICIA ARMENTA FRAIRE
LUIS ALEJANDRO LAGUNES '
E
1Banco Mundial consigna que la tasa de crecimiento del PIB
mundial per cápita promedio de 1998 fue de 1.3%, apenas
mayor que la del crecimiento poblacional promedio, que registró 1%; 40% de la población mundial se ubica en el rango de
ingreso bajo (cinco dólares per cápita diarios) y 15% percibe
un ingreso alto (67 dólares per cápita diarios, es decir, nueve veces más que los del primer rango) (véase el cuadro).
La pobreza se ha convertido en un problema de urgente solución para la sociedad mundial y no sólo para las naciones
pobres. Su importancia y la necesidad de resolverlo se manifiestan en los nuevos planteamientos de las organizaciones internacionales en torno a ese flagelo, expresados en programas, acciones específicas y seguimiento del fenómeno.
En México "la proporción total de la población con algún
grado de pobreza aumentó de 48.3 a 52.6 por ciento en el lapso
1994-1998. Mientras que en 1994 26.3% de las personas se encontraba en extrema pobreza, en 1998 este indicador fue de
31.6% -un crecimiento de 5.3 puntos porcentuales-, a una tasa
media anual de 6.4% (en términos absolutos se incorporaron a
la pobreza total del país más de 2.1 millones de hogares y cerca
de 6.9 millones de individuos en sólo cuatro años)" .1 En el mismo
período la tasa media de crecimiento de la economía fue de 2.95%
y la de la pob1ación de 1.4 por ciento.
l. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
(INEGJ), México, 2001.
*Directora general del Centro de Análisis Económico y profesora
del Departamento de Economía de/Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, campus Ciudad de México (ITESMCCM) <larmenta @campus. ccm. itesm. mx> y profesor en el mismo Departamento, respectivamente.
Las estadísticas mundiales y del país sugieren que para erradicar el fenómeno de la pobreza no es suficiente que la producción crezca a la misma tasa que la población, sino que es necesario emprender reformas en lo que atañe a la distribución del
ingreso y al estilo de crecimiento que se ha impulsado de manera casi generalizada en el mundo. Esas reflexiones conducen
a otra, en la que se plantea un problema mucho más complejo
que los anteriores: el propósito de la ciencia económica frente
a los fenómenos socioeconórnicos que en la actualidad aquejan
al mundo. La formación del economista se orienta a la comprensión de los fenómenos que se relacionan con la producción, circulación y distribución de la riqueza. Sin embargo, esta formación nunca atiende a cuestiones éticas ni a consideraciones de
carácter humanístico. La razón de ello estriba, fundamentalmente, en que el carácter ético de una profesión radica en quien la
ejerce más que en el bagaje académico que favorece dicho ejercicio. No obstante, la pobreza mundial demanda una atención
que va más allá de las medidas paliativas, lo que conduce al
cuestionarniento, desde la base científica, del desarrollo de la
teoría económica en los últimos años.
Todas las ciencias sociales tienen corno objeto de investigación la acción humana; sin embargo, eso no significa que el énfasis del estuC!io tenga propósitos humanitarios. Es allí donde
se ubica uno de los primeros dilemas en la generación del conocimiento no sólo a partir de las ciencias humanas sino de la
ciencia en general.
Sin distingo de la corriente específica de que se trate, la teoría económica en general se plantea el objetivo de discernir cuál
es el uso de los recursos que las sociedades deciden destinar a
la satisfacción de las ilimitadas necesidades humanas. Sin embargo, en años recientes se ha hecho poca o ninguna alusión al
tema de la pobreza desde el seno mismo de la teoría.
e1 1aoo numano oe 1a econom1a
906
CRI:CI\IIE'i ro I:CO'iÓ\IIUJ \lt 'lll \l.
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PIB
PIB per cápita
PIB per cápita
Mundial
Bajo ingreso
Mediano ingreso
Bajo-mediano ingreso
Mediano-alto ingre so
Bajo y mediano ingreso
Este Asiático y Pacífico
Europa y Asia central
América Latina y el Caribe
Medio Oriente y Norte de África
Sur de Asia
África al Sur del Sáhara
Alto ingreso
Población
Superficie
(%)'
(%)'
100.00
40.45
44.64
35.05
9.59
85.09
30.74
7.95
8.52
4.87
22.24
10.74
14.91
Densidad poblacional
(habitantes/km 2 )
Variación
199911998
PIB
(%) 1
PIB per cápita
(%) 1
Variación
1999/1998
46
2.7
4.4
2.6
3.3
2.0
2.9
7.2
100.00
3.38
18.21
8.60
9.62
21.59
6 .27
3.50
6.69
2.05
1.99
1.10
78.41
100.00
8.38
40.90
24.54
100.20
25.36
20.45
43.97
78.53
42.13
9.00
10.22
526.18
1.3
2.5
100.00
25.62
50.35
33.50
16.85
75.98
12.27
18.12
15 .32
8.25
3.85
18.17
24.02
73
40
48
26
51
115
20
25
26
278
27
29
-0.9
6.2
2.0
2.6
1.5
2.3
0.7
1.4
6.0
- 0.1
- 2.4
4.2
-0.3
2.1
l . Porcentaje de participación en el total mundial.
Fuente: Banco Mundial , Indicadores de De sarrollo Mundial, 2000 .
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En los años cuarenta y cincuenta del siglo pasado los teóricos mostraban una gran preocupación sobre cómo erradicar la
pobreza y sobre ciertos aspectos relacionados con la persistencia del subdesarrollo en algunas regiones del mundo. Después
de algunos años de aparente prosperidad mundial el tema del crecimiento económico parecía estar solucionado; al menos en
materia de tendencia las estadísticas mostraban que se había
encontrado una forma de favorecer la actividad productiva y
mantenerla durante un período prolongado. Desafortunadamente
la desaceleración de la actividad económica en distintas partes
del orbe y la acentuación de los fenómenos que la acompañan,
en apariencia irradicables hasta hoy, hacen que los temas del desarrollo económico, la solución de la pobreza, la necesidad de
detonar el crecimiento y otros semejantes hayan salido a la luz
en las dos últimas décadas.
Desde su nacimiento las teorías del crecimiento y del desarrollo económico se han mantenido como dos cuerpos de conocimiento separados entre sí. Sin embargo, en el campo aplicado se reconoce que el desarrollo es imposible sin un proceso de
crecimiento continuo como condición inicial. De allí que sea
necesario integrar el conocimiento de ambos cuerpos para favorecer una visión completa.
Uno de los fenómenos que registra el decenio de los noventa es el deterioro de la distribución mundial del ingreso. La condición primaria para revertir dicha in equidad y la pobreza que
conlleva es el crecimiento económico. Esto hace que las preguntas recurrentes en la teoría del crecimiento económico sean:
¿cómo favorecer el aumento de la producción? ¿Por qué unas
naciones crecen más que otras? ¿Por qué algunas son más desarrolladas que otras? Las respuestas han provocado el estudio
constante y la presentación de propuestas alternativas derivadas del análisis relacionado con este cuestionamiento. 2 Las pre2. Jaime Ros , Increasing Returns, Development Traps, and Economic Growth, diciembre de 1997, y Antonio Pulido, ¿Por qué ere-
guntas relativas a ¿qué provoca el crecimiento? y ¿cuáles son
los elementos sociales, las variables económicas y el marco
político que favorece el crecimiento? han orientado no sólo el
surgimiento de interpretaciones alternativas -como los escritos
de Kalecki, Robinson, Solow y Romer, por mencionar a algunos de los representantes más destacados de diversos modelos
de la teoría del crecimiento-, 3 sino además recomendaciones
de política económica alternativas, dependiendo del marco de
referencia teórico adoptado.
El pensamiento de la teoría clásica del desarrollo4 es un cuerpo no homogéneo de propuestas teóricas que tienen por común
denominador la búsqueda de respuestas para las interrogantes
que surgen de las carencias económicas de las naciones menos
desarrolladas después de la segunda guerra mundial. A pesar de
esta heterogeneidad, las propuestas de estos autores pueden
considerarse como complementarias y vigentes para las reflexiones actuales en torno al crecimiento.
Esos autores destacan una serie de elementos que se caracterizan por sustentarse en apreciaciones históricas derivadas de
un acercamiento práctico a las cuestiones vinculadas con el desarrollo económico. Los escritos relativos a esta materia, como
surgieron en las décadas de los cuarenta y los cincuenta, atendían aspectos relacionados con la persistencia del subdesarrollo y buscaban cómo atacar el fenómeno de la pobreza. Los trabajos de Rosenstein-Rodan, Nurkse y Hirschman destacan las
barreras al proceso de industrialización y a la formación de cacen las economías de unos países y regiones más que otras? Una revisión de experiencias, Universidad Autónoma de Madrid, Madrid,
1999.
3. Szirmai etal., Explaining Economic Growth, North-Holland,
1993, y Antonio Pulido, op. cit.
4. Se emplean los términos teóricos del desarrollo , primeros
desarrollistas y teoría clásica del desarrollo, como equivalentes y se
adoptan en el sentido que emplean Cypher y Dietz y Jaime Ros al referirse a Rosenstein-Rodan , Nurkse, Hirschman y Rostow.
1
pi tal humano en las naciones en desarrollo, y reconocen por otro
lado la presencia de externalidades y de alguna forma de economías de escala. 5 Estos temas hicieron necesario que se expresaran referencias a las nociones de competencia imperfecta, rendímientos crecientes a escala y oferta de mano de obra, elementos
que, por otro lado, no se incorporaron de manera explícita a la
corriente teórica neoclásica. 6
En consecuencia, las contribuciones de los primeros desarrollistas proporcionan un acercamiento al problema del desarrollo, el cual es más general y promisorio que las asociadas al
modelo de Solow,7 que fundamentalmente plantea una teoría sobre el efecto de la inversión en el sistema económico y no se resuelve cómo iniciare! proceso, 8 cuestión por lo demás imperativa para las naciones en desarrollo. Esas economías reciben
como explicación de su condición la trampa del subdesarrollo
que se deriva del planteamiento ortodoxo neoclásico. Registran
una baja inversión debido a sus reducidos niveles de ahorro, los
cuales, a su vez, se deben al bajo ingr~so per cápita. En otras
palabras, las naciones en desarrollo son pobres porque no pueden financiar la inversión necesaria para emprender el crecimiento y no ejercen dicha inversión porque son pobres.
Se destacan, además, como variables fundamentales los fenómenos agregados, como las tasas de ahorro (medidas como
la proporción del ingreso nacional no consumido respecto al producto total generado) e inversión. Por ello se afirma que la teoría del crecimiento nació en la perspectiva macroeconómica y
difícilmente permite derivar en respuestas microeconómicas.
Solow consideró el cambio tecnológico como un elemento
exógeno; conforme la economía crece, los precios de los insumos
se ajustan como consecuencia del correcto funcionamiento de
los mercados, por lo que la nueva teoría del crecimiento se ha
enfocado principalmente a plantear la endogeneidad del cambio.
El modelo de Solow tampoco explica la discrepancia de tasas de crecimiento entre distintas naciones en períodos de más
de 30 años. 9 Parte de una función agregada que refleja rendimientos constantes a escala en la que se combinan dos factores de
producción, capital y trabajo, para la producción de los bienes;
tal combinación se realiza bajo rendimientos decrecientes. El
ahorro es una fracción fija del valor de la producción y el cambio tecnológico ocurre de manera exógena al proceso. Si se supone que la función es de tipo Cobb-Douglas el producto per
cápita estaría definido como sigue:
5. Pau1 Rosenstein-Rodan, "Notas sobre la teoría del Gran Impulso", en Howard S. Ellis (ed.), El desarrollo económico y América
Latina , Fondo de Cultura Económica, México, 1960.
6. Paul Krugman, "Toward a Counter-counterrevolution in DevelopmentTheory", Proceedings ofThe World BankAnnual Conference
on Development Economics , 1992.
7. Robert Solow, "A Contribution to the Theory of Economic
Growth", Quarterly Journal of Economics , núm . 70, 1956.
8. Rosenstein-Rodan , op. cit.
9. Jones y Manuelli, The Sources ofGrowth, Working Paper, Social Systems Research Institute, University ofWisconsin, Madi son,
1994.
907
donde y, producto percápita; k, razón capital/trabajo, y A, nivel
tecnológico.
Dado que el--modelo muestra rendimientos decrecientes no
tiene la capacidad de explicar la amplia variación entre las naciones respecto al crecimiento (ni en términos per cápita ni en
cuanto a tasas de crecimiento); igualmente restringe la explicación de por qué las naciones pobres no crecen más rápido que
las desarrolladas. Puesto que el crecimiento de la población y
el cambio tecnológico se determinan de manera exógena, el
modelo no explica los mecanismos para alcanzar el equilibrio
estable y por tanto no permite delimitar las acciones de política
económica mediante las cuales el gobierno puede influir en el
proceso de crecimiento.
La nueva teoría del crecimiento soluciona los inconvenientes del modelo de Solow al proponer una serie de canales para
alcanzar el estado de equilibrio estable de manera endógena. La
teoría del crecimiento endógeno, como se muestra en los trabajos
propuestos por Romer y Lucas, se aleja del resultado convencional del modelo de Solow (en el cual, en el largo plazo, la mayor
parte del crecimiento per cápita surge a partir del progreso técnico exógeno) por medio de tres hipótesis:
1) Los rendimientos sociales de la inversión son mayores que
los privados debido al papel de las externalidades económicas.
2) La noción de capital en el sentido amplio del término
constituye una proporción del producto mucho más grande de
lo que se mide de modo convencional.
3) El progreso técnico es un resultado endógeno del proceso
de investigación y desarrollo generado por razones de mercado.10
En la nueva teoría del crecimiento hay dos formas específicas para relajar el supuesto de rendimientos decrecientes. El
primero consiste en ver todos los insumos de la producción como
una forma de capital reproducible, en el que no sólo se incluye
el capital físico sino otras formas de capital, como el humano
o el estado del conocimiento.''
Un modelo sencillo que cumple con estas características
generalmente se denomina "modelo AK" y fue propuesto inicialmente por Rebelo. Obtiene un resultado importante a= O, por
lo que el modelo se transforma en:
Y =A k
'
' '
donde k es la medida compuesta decapita! físico y humano.
La función de producción es lineal y presenta rendimientos
constantes a escala pero no incurre en rendimientos decrecientes del capital.
Una implicación importante del modelo AK es que, e,n .contraste con el modelo neoclásico, un aumento de la tasa de aho10. La primera de estas tres hipótesis está en concordancia con el
pensamiento desarrollista, por lo que podría calificarse a esta corriente
como precursora del pensamiento endógeno.
11 . David Romer,AdvancedMacroeconomics, McGraw Hill, 1986.
el lado humano de la economía
908
.
L
os desarrollistas coinciden en
que se pueden alcanzar ciertos
objetivos económicos por
medio de los mercados; sin
embargo, no siempre son el
medio ideal para lograr otros
rro incrementa de manera permanente la tasa de crecimiento per
cápita. Además, al contrario de la predicción del modelo neoclásico que avisora que las naciones pobres crecerían más rápido que las ricas, el modelo AK tiene la implicación de que las
naciones pobres y ricas crecerán a la misma tasa, dado que el
proceso de producción tiene posibilidades de acceder al mismo
nivel tecnológico en ambos tipos de naciones. Este resultado
cancela la predicción de convergencia manifiesta en el modelo
de Solow y en cambio es fuente de divergencia en el nivel de
crecimiento. 12
La nueva teoría del crecimiento describe con mayor fidelidad el proceso que se lleva a cabo en las naciones desarrolladas,
donde la mayor parte de las nuevas tecnologías se genera en la
medida en que la inversión y los procesos de investigación y
desarrollo las promueven, y cabe por ende hablar de crecimiento
endógeno. En cambio, el supuesto de cambio tecnológico exógeno representa, en lo general, la situación de las naciones en
desarrollo. En las últimas décadas los países de reciente industrialización y algunas naciones grandes en vías de desarrollo
constituyen importantes excepciones. Por esta razón, para resolver la incógnita sobre cómo impulsar el crecimiento sigue
siendo insuficiente el modelo del crecimiento endógeno.
También hay consenso entre los desarrollistas respecto al
papel que le atribuyen al proceso de industrialización, dado que
se le considera como la variable que sintetiza el logro del crecimiento económico, y parten de la idea de que la industrialización genera prosperidad, la cual se difunde a los otros sectores
de la economía. 13
Sin embargo, hay una diferencia sustancial entre la nueva
teoría del crecimiento y el pensamiento desarrollista: la prime12. Jaime Ros, op. cit.
13. Paul Krugman, op. cit.
rase ha preocupado por explicar la persistencia del crecimiento en lugar de investigar cómo iniciarlo, además de que supone
la existencia de un solo sector o que todos los sectores son simétricos. La teoría del desarrollo mantiene como preocupación
central explicar la diferencia entre los sectores modernos que se
distinguen por sus economías de escala y los tradicionales en
donde éstas no existen.
En sentido estricto no hay lugar para la política de promoción
industrial de acuerdo con la visión ortodoxa del modelo neoclásico. Puesto que los mercados funcionan de modo correcto, el
sistema de precios impulsaría la inversión y ésta provocaría
el crecimiento económico. En todo caso, los gobiernos de las naciones menos desarrolladas que siguieran este modelo para
normar su política industrial sabrían que su labor en favor del
crecimiento consiste en hacer que los mercados funcionen correctamente. En palabras de David Romer, el principal resultado de los modelos que siguen la lógica neoclásica consistentes
con el modelo de Solow es negativo puesto que si las ganancias
de capital reflejan su aporte a la producción y si su participación
en el ingreso total es moderada, entonces la acumulación de
capital no puede sustentar una gran parte del crecimiento a largo plazo o las diferencias en el ingreso de distintas naciones. 14
Los modelos de crecimiento más recientes buscan explicar
las innovaciones que surgen de manera endógena a partir de la
inversión en capital humano o economías crecientes a escala;
sin embargo, estos modelos no dan luz sobre cómo emprender
el crecimiento sino sobre la forma de mantener este proceso una
vez iniciado. Por esta razón no constituyen una alterna ti va para
las naciones en desarrollo que requieren revertir las carencias
que la falta de crecimiento ha provocado.
Los desarrollistas coinciden en que se pueden alcanzar ciertos objetivos económicos por medio de los mercados; sin embargo, no siempre son el medio ideal para lograr otros, como la
distribución del ingreso o el crecimiento que requieren naciones menos desarrolladas. Consideran que la intervención gubernamental es necesaria para impulsar el crecimiento y que Jos
mercados son un elemento que permite alcanzar el desarrollo
económico pero no son el fin último. La experiencia del desarrollo económico de Asia se apega más a este planteamiento,
dados los elementos exitosos de la aplicación de la política industrial. 15
U na respuesta posible al cuestionamiento sobre el crecimiento se plasma en el trabajo de Rosenstein-Rodan, quien expresa
que "hay un nivel mínimo de recursos que debe ser dedicado a
[... ] un programa de desarrollo, si éste ha de tener alguna probabilidad de éxito. Lanzar un país a un crecimiento autosostenido
es en cierto modo como hacer despegar un avión. Hay una velocidad crítica sobre la pista que debe ser rebasada antes que
el aparato se eleve" . 16 Procediendo paso a paso no se logra un
efecto igual a la suma de los pasos; de acuerdo con el autor hay
14. David Romer, op. cit.
15. Amsden,Asia 's Next Giant: South K orea and Late lndustria lization, Oxford University Press, 1989.
16. Rosentein-Rodan, op. cit.
t.UIIl ~ l t. t. V
e:::.,U t:: rtvr , U\..-lUUtc; uc; .i..UVI
una cantidad mínima de inversión como condición necesaria,
mas no suficiente, para lograr el desarrollo exitoso; ésta es en
esencia la teoría del gran impulso.
Esas afirmaciones contradicen las conclusiones de la teoría
del crecimiento neoclásico en su versión tradicional con equilibrio estático. Esto es así debido a que se fundan en un conjunto
de supuestos más realistas al tomaren cuenta las indivisibilidades
en las funciones de producción y de demanda (complementariedad), así como de la oferta de ahorro, con la consiguiente imposibilidad de apropiarse de los rendimientos generados por las
economías externas. 17
Rosenstein-Ro dan resaltó que ha y un potencial de crecimiento económico oculto en las naciones en desarrollo. 18 Su trabajo
se centró en resaltar la ventaja de aprovechar los rendimientos
crecientes a escala. Ello puede llevarse a cabo con grandes proyectos de inversión que abarcaran la mayor parte de los sectores productivos de manera simultánea. Un gran empuje se puede imprimir con proyectos de inversión que generen reacciones
en cadena en un círculo virtuoso que al complementarse con
nuevas inversiones pueden extender el impulso a todo el sistema económico.
Las principales aportaciones de Rosenstein-Rodan son básicamente cuatro. La primera subraya la existencia de desempleo disfrazado, fundamentalmente agrícola. A esta población
trabajadora se le podría emplear en un sector diferente, en especial en la generación de la infraestructura necesaria para favorecer el crecimiento sin que ello provoque una baja en la producción del sector de actividad en la que actualmente está contratado
debido a su bajo producto marginal.
La segunda, la generación de externalidades positivas a partir
de fuertes inversiones productivas que impulsen la actividad
económica y la posibilidad de obtener rendimientos crecientes
a escala debido a dichas inversiones y Jos consiguientes impactos
virtuosos en diferentes sectores. La tercera es el énfasis del autor en que la inversión en capital social debería estar por encima de la inversión en bienes de consumo para favorecer un mayor crecimiento. La cuarta consiste en que un gran impulso en
la inversión puede resultaren externalidades económicas de tipo
tecnológico . En definitiva, para Rosenstein-Rodan hay una
amplia posibilidad de intervención gubernamental, puesto que
ningún agente privado tendría la capacidad económica, ni la
visión ni la forma de capturar los beneficios de la inversión realizada, dadas las externalidades provocadas por las indivisibilidades referidas.
Los modelos de crecimiento neoclásico (consecuentes con
el de Solow) conciben el proceso de crecimiento como un elemento espontáneo y autónomo dependiente de variables exógenas, por lo que en ningún caso orientan sobre las acciones sociales
que Jo provocan. Los modelos describen el proceso delineando
las etapas que en su caso habrán de transcurrir una vez inicia17. /bid.
18. Rosenstein- Rodan, "The Theory of B ig Push", en Gerald Meier
(ed.), Leading /ssues in Economic Development, Oxford University
Press , 1976.
do: natura nonfacit saltum; 19 sin embargo, el proceso de crecimiento de las naciones en desarrollo contradice esta afirmación
puesto que según la evidencia éstas no han seguido de manera
idéntica todas las etapas que describen los procesos.
Por otro lado, no hay experiencias de desarrollo exitoso sin
intervención gubernamental; en cambio sí hay evidencia actual
de las distorsiones que se generan en el sistema económico
al favorecer la apertura brusca hacia los mercados internacionales, tanto financieros como de bienes y servicios, en el entendido de que los mercados realizarán el ajuste necesario y suficiente para que el proceso económico sea eficiente y favorable .20
Considérese, por ejemplo, el modelo de Solow, el producto
más acabado de los modelos neoclásicos y base para el planteamiento de la corriente endogeinista. 2 1 El mismo establece una
relación funcional entre la producción y sus factores clásicos
(trabajo y capital). Ciertamente ningún economista se atrevería a contradecir el planteamiento de Solow de que para favorecer el crecimiento de la producción se requiere incrementar
los factores que le dan origen, en especial la inversión en capital. No obstante que ello constituye una respuesta acertada en
cuanto a los insumos indispensables, deja de lado factores necesarios para detonar el crecimiento y por tanto inhibe alguna
acción específica para emprender el crecimiento.
La propuesta de Rosenstein-Rodan es en este sentido más
específica que la de Solow, dado que invita a reflexionar sobre
los elementos iniciales que provocan el crecimiento; la generación de efectos encadenados a partir de un gran impulso inicial
que permita el aprovechamiento de economías de escala. Aunque
Rosenstein-Rodan plantea elementos clave que favorecen la
respuesta de una interrogante básica: ¿qué favorece que el proceso de crecimiento se inicie? La respuesta sigue siendo genérica pero indicativa y en este sentido supera al planteamiento
neoclásico ortodoxo, puesto que al menos favorece la puesta en
marcha de políticas de promoción que abunden en el crecimiento.
Las diferencias de enfoque y por consecuencia de alcance de
la teoría clásica del desarrollo y los modelos de crecimiento
hacen pensar que se requieren nuevas propuestas teóricas que
integren la riqueza de la visión desarrollista y permitan vislumbrar soluciones para el problema de la pobreza que aqueja al
mundo. La ciencia económica genera conocimiento para interpretar la realidad, pero no puede dejar de lado las necesidades
humanas que precisan ser satisfechas en el seno de las distintas
sociedades. Ciertamente, las decisiones que guiarán a las naciones hacia la solución de las necesidades que prevalecen en su seno
caen en un terreno 100% político, pero el marco de referencia que
puede facilitar tales soluciones requiere ser elaborado por un tipo
de economía que privilegie la parte humana de la ciencia. &
19. Rosenstein-Rodan , "Notas sobre ... ", op. cit.
20. E. Dussel Peters, "Mexico's Liberalization Strategy, 1OYears
On: Results andA1ternatives",JournalofEconomic Issues, vol. XXXJJ,
núm. 2, 1998.
21. La corriente endogeinista agrupa a un grupo de teóricos del
crecimiento económico que atribuyen el cambio tecnológico a un resultado del proceso interno de producción y no como variable exógena
según So1ow.
4
Hambre, desnutrición y pobreza:
una solución de todos
••••••••••
JOSEFINA VAZQUEZ MOTA '
Seis millones de niños menores de cinco años
mueren anualmente por desnutrición en todo
el mundo. La cifra se duplica si se tienen en cuenta
las enfermedades derivadas de la extrema pobreza. 1
E
l hambre y la desnutrición constituyen uno de los problemas sociales más importantes que encaran todos los gobiernos del mundo. Con frecuencia se realizan reuniones
cumbres internacionales para hablar sobre ello; la ONU y otras
instituciones invierten buena parte de sus recursos en combatir
ese flagelo. Según ese organismo, en el planeta existen 800 millones de personas que padecen desnutrición, lo cual erosiona
su desarrollo personal y el de sus países. Ello da lugar, a su vez, a
una serie de vicisitudes de gran escala que afecta a la humanidad
entera.
La desnutrición, consecuencia de la pobreza, adquiere en el
entramado social mundial un nivel alarmante y la eficacia de los
planes y programas para erradicarla ha sido insuficiente.
En 1995 se celebró en Copenhague la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social (CMDS). Uno de los temas centrales se refirió
a la desnutrición y la pobreza. Ahí se precisaron las demandas y
se definieron los planes de la ONU, de los países y de las instituciones de carácter civil. La Cumbre concluyó con acuerdos y
compromisos por parte de cada uno de los participantes. Sin embargo, la situación no cambió y de hecho algunas realidades han
empeorado desde entonces. Paradójicamente, el hambre y la desl . ONU-UNICEF, "Prólogo" al informe Estado mundial de la infancia 1998.
*Secreta ria de Desarrollo Social, de México.
nutrición avanzan junto a las innovaciones tecnológicas y de comunicación, que bien podrían ayudar a remediar aquéllas. 2
En la actualidad el hambre representa un tema más en la discusión sobre el desarrollo social. La sensibilidad ante el problema ha desaparecido o en el mejor de los casos se asocia a las labores
asistencialistas como único medio de solución. Pensar en el hambre como una situación aislada es el inicio del fracaso paralarestructuración social y para la solución de ese acuciante problema.
"La potencialidad de desarrollo de los individuos está íntimamente relacionada con la capacidad creadora de las sociedades, razón por la cual el progreso y el bienestar de una sociedad
dependen de la salud y el desarrollo de quienes la conforman. A
su vez, la salud y el desarrollo humano no son plenos sin una nutrición adecuada, por lo que el estado de nutrición de los individuos es un elemento fundamental del capital humano en la comunidad".3
Se puede afirmar, sin exagerar, que un país con una población
mal alimentada y desnutrida, además de tener bajos niveles de
productividad y de competitividad, es una nación que pone en
riesgo su viabilidad como tal. La alimentación es una necesidad
básica, cuya satisfacción es determinante para la vida y el desarrollo físico e intelectual de cada persona.
La sociedad está constituida por personas; lo primero en
un orden lógico sería pensar en un conjunto de personas con
derechos y deberes ; si estos seres no tienen acceso a una vida
de calidad acorde con su dignidad y sus derechos, la desnutrición será una verdadera limitan te para conformar una sociedad
2. Social Watch-Control Ciudadano, Evaluación de la Cumbre
Mundial Sobre Desarrollo Sociall995-2000, 2000.
3. H. Bourges, "Panorama alimentario de México", Cuadernos de
Nutrición , vol. 5, núm. 1, 1981 , pp. 18-32.
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911
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de padecimientos y situaciones
que le han dado el nombre de enCAt S\S lH. l. A lll· S'OlTRlCIÓ'I l'IAI'óTll.
fermedad pluricarencial o sínde privación social. La
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• drome
desnutrición sobreviene principalmente cuando se presentan alDesnutrición
guno o varios de los siguientes
infantil, muerte
Resultados
factores.
y discapacidad
1) Problemas socioeconómi•+
cos:
cuando el individuo, la faConsumo alimentario
---+ Enfermedad
Causas inmediatas
+
milia o la comunidad no tienen
inadecuado
- --..
posibilidades de adquirir los alimentos suficientes; se padece de
Agua, saneamiento
Acceso insuficiente
Prácticas de atención
Causas indirectas en
y servicios de salud
marginación social o geográfia los alimentos
maternal e infantil
el hogar y la familia
inadecuados
ca; se carece de los medios míniEl conocimiento
"'·
mos de sanidad ambiental (dreinadecuado o inapropiado
y determinadas actitudes
naje,
pavimentación, etcétera),
Cantidad y calidad de los recursos
descriminatorias evitan
naturales
..
humanos
,
económicos
y
se
vive
en hacinamientos.
el acceso de los hogares
y organizativos y la manera
a los recursos naturales
2)
Ignorancia:
cuando se desen que se controlan
conocen las prácticas básicas de
Causas básicas
higiene y de conservación de los
en la sociedad
Recursos potenciales:
diversos tipos de alimentos, así
Los sistemas políticos,
medio ambiente, tecnología,
)
culturales, religiosos ,
como las combinaciones y canpersonas
económicos y sociales,
tidades óptimas que deben conincluida la situación social
de la mujer, dictan el uso de
sumirse, etcétera.
los recursos potenciales
3) Problemas de producción
de alimentos y carencia de los
Fuente : adaptado de Stua.
insumas suficientes para cubrir
las necesidades de los distintos
grupos de la población.
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2
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La conformación de estos tres elementos también comprende
al gobierno de cada país y a su cultura. Asimismo, en términos geDE DL\ Bl-E'OA M ITRlCIÓ!\ Al'!\ .\ ~IAHlR PROIJLCTI\lDAD
nerales, uno de los actores principales del cual depende de manera determinante la nutrición es la mujer y su función social.
••••••••••••••••••••••••••••••••
Durante la década pasada México logró reducir casi 50% la
prevalencia de bajo peso en niños menores de cinco años. Si bien
ello se considera satisfactorio, aún queda el reto de abatirla hasReducción de la pobreza ,.__ Crecimiento
económico
ta alcanzar ni veles de alrededor de 2%, valor esperado en una población sana y bien alimentada. 4
La baja talla es un indicador de desnutrición crónica que refleMayor
Mejora en la nutrición
Inversiones
en el sector social
productividad
de los niños
ja retardo en el crecimiento de los niños, se asocia con mayor
riesgo de enfermedades y con disminuciones en el desarrollo psi/
comotor del niño. En México la prevalencia de baja talla en meMejora del capital humano ~
nores de cinco años fue de 22.8% en 1988 y de 17.7% en 1999.
-
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
..
Fuente: UN ICEF, 1997, y John Masan Gillespie y Reynaldo Martorell, How
Nutrition lmproves, ACC/SCN , Ginebra, 1996 .
••••••••••••••••••••••••••••••••
sana que permita un desarrollo sostenido y estable. Por ello,
la desnutrición es un problema para el desarrollo social, como
también un tema capital para el mundo del nuevo siglo.
Para su cabal comprensión, la desnutrición se tendrá que
considerar una enfermedad social, que es la suma de un conjunto
CAUSAS DE LA DESNUTRICIÓN EN MÉXICO
a desnutrición es una enfermedad social de carácter
pluricarencial. Todas las carencias sociales pueden localizarse en el problema llamado pobreza, el cual afecta a más
de 44 millones de mexicanos.
En el gobierno anterior el objetivo de la Sedesol fue abolir
la pobreza. En la actualidad se considera que es mejor plantearse
como objetivo "la construcción de los caminos que propicien y
L
hambre, desnutrici ón y pobreza
912
promuevan el desarrollo integral de millones de fami lias del
país".
Es cierto que la pobreza sintetiza la mayoría de las carencias
sociales, pero la pobreza no sólo tiene una vertiente material asociada a tener o no tener, si no también una vertiente moral que se
relac iona con la inju stici a. E l México del siglo XXI asiste al renacimiento de una visión más huntanista del quehacer económicoy político. Resultan cada vez más insistentes las convocatorias a la orientación de las acciones de organismos internacionales,
agrupaciones de la sociedad civi l y los gobiernos hacia objetivos
compartidos: procurar el bien común , esto es , construir una sociedad, tejer redes de oportunidades y potenciar las capacidades
de las personas para que por sí mi smas logren sus objetivos.
Desde la perspectiva académica hay diferentes conceptualizaciones de la pobreza, así como di versas metodologías para su
medición. Sin embargo, no se pretende realizar una evaluación
de detalles técnicos. Cuando se habla de política social, los estudios de pobreza y el término "metodologías de medición" adquieren un nuevo significado. Aquélla nos remite a personas que no
tienen en sus hogares los elementos indispensables para vivir con
dignidad, nos habla del número de niños que no asisten a la escuela o que mueren por carecer de atención médica oportuna y
padecer desnutrición. Se habla de personas que sufren y anhelan ,
no de estadísticas.
La Sedesol tiene un compromiso con toda la sociedad: lograr
el desarrollo de cada una de las familias mexicanas; para ello es
preciso responder a una serie de preguntas fundamentales : ¿quiénes tienen acceso a los programas? ¿Realmente llegan a quienes
deben? ¿Ayudan estos programas a los mexicanos más pobres para
superar su pobreza o los arraigan aún más a ella?
Es pertinente mencionar algunos indicadores de la pobreza
en México en el año 2000: 55% de la población recibe un ingreso
inferior a dos salarios mínimos mensuales ; 4 7.5% vive en condiciones de hacinamiento; 27.8% de los mayores de 15 años de
edad no ha terminado la primaria; casi 15 % tiene piso de tierra
en sus viviendas y cerca de 12% no cuenta con agua entubada
ni drenaje.5
¿Cómo se transita del paternalismo a la corresponsabilidad?
¿De qué manera se acompaña a los más pobres para, con respeto
a su cultura e idiosincrasia, darles los medios para superar su
pobreza con pleno ejercicio de su libertad y voluntad?
Hacia allá se transita; no es un camino fácil porque hay que
romper con el esquema cultural de dependencia. En alguna ocasión el presidente Fox decía que de cada 1 000 cartas que le entregan, 999 son para pedir y una de ellas es para ofrecer. La gente
salta las vallas y vence al Estado Mayor Presidencial para pedir.
Los que logran su cometido respiran tranquilamente para ir a su
casa a empezar a escribir la siguiente y esperar a quién entregársela seis años más tarde: no hay peor pobreza que la minusvalía
mental. No existe peor mal que el que impide ser capaz de salir a
cada uno por sus méritos. No hay peor pobreza que caer en la cultu4. Secretaría de Salubridad y A s istencia, Encuesta Nacional de
Nut rición, 1999.
5. Cfr./bid.
G
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3
••••••••••••••••••••••••••••••••
l. Educación
2. Salud
• 3. Capacidad de invertir
4. Infraestructura básica
(vivienda y servicios)
Desigualdad
de capacidades
5. Oportunidades
de inversión
6. Oportunidades
de empleo
Desigualdad
de oportunidades
Crecimiento
inequitati vo
y pobreza
••••••••••••••••••••••••••••••••
Ctt' KAs oE POBREZA
~::s Mf:xu::o
• Progresa
• • • • 1998'
• • • • 24.0
• • •millones
••••
Conapo 1997'
CEPAL 1998 2
CEPAL 1998 1
INEGI 2000 2
26.0
44.7
17.6
42. 0
millones
%
%
mill ones
l . Pobres extremos. 2. Pobres.
• • • • • • • • • • • • • • • •
ra de la dependencia, la cual
promueve el estado de pobreza permanente .
La principal pobreza, tal
vez la que ha generado la actitud paternalista y la falta de
compromiso social, es la educativa. En los municipios más
pobres de México la escolaridad promedio es de tres años,
mientras que en países corno Estados U nidos y Canadá es de 12
a 15 años. En esas localidades 63 % recibe ingresos inferiores a
un salario mínimo y sólo 53 % de los hogares dispone de electricidad. En los municipios de mayor desarrollo relativo el analfabeti smo ha quedado prácticamente erradicado, la escolaridad
promedio es de nueve años y casi la totalidad de la población recibe ingresos superiores al salario mínimo.
A esas notables disparidades habría que sumar otras que van
más allá de lo meramente económico y que se ubican en los ámbitos tecnológico y regional. Si se compara el municipio más pobre
de la Sierra Tarahumara con el municipio más rico de Nuevo León,
en cuanto a esperanza de vida se refiere, se observa que hay 17
años de diferencia. Por cada año más de educación, el ingreso económico de una persona aumenta entre 8 y 1Opor ciento a lo largo
de toda su vida.
Para mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos habrá que coordinar una nueva política de desarrollo social y humano para la prosperidad, con un enfoque de largo plazo, ya que es en el terreno de la educación donde se amplía la
brecha entre pobreza y riqueza. En México casi l 0% de la pobl ación es todavía analfabeta y existen 30 millones de personas mayores de 15 años que no concluyeron los estudios de primaria y
secundaria. Esta es la dualidad que se debe reconocer a cabalidad,
pues de ello depende la superación de la pobreza. Es éste, sin duda,
un reto y una responsabilidad fundamentalmente de carácter ético.
La crítica de que la economía camina por un lado y el desarrollo
social por otro, en muchos momentos ha sido válida. Se dice que
a los "atropellados" de la política económica los tiene que recoger la ambulancia de la política social, pero no es posible seguir
pensando en el desarrollo basado en un principio o una realidad
como ésa. Por ello, la Sedesol participa en los gabinetes social y
económico, pues tanto la política social como la económica deben garantizar un desarrollo humano pleno y, por supuesto, un
mayor y mejor desarrollo socioeconómico.
En ese marco, la nueva propuesta se erige sobre cuatro ejes o
concepciones. La pobreza es de carácter multidimensional, es decir, cuando se habla de pobreza se pregunta a la Sedesol qué ha
hecho en favor de los pobres del país. Pero los pobres no son responsabilidad exclusiva de la Secretaría ni se conocen todas sus
causas, por lo que es importante hablar de esta visión y de los ejes
para superarla.
Uno de ellos es el que versa sobre una dimensión económica.
Ningún país del mundo -está comprobado más allá de las ideologías- ha podido superar la pobreza sin el crecimiento económico sostenido. Para vencer a la pobreza se precisa estabilidad
financiera, disciplina monetaria y fiscal, así como capacidad de
ahorro, de inversión y de reinversión. Para crecer se deben eliminar las brechas en materia hacendaría: 100 millones de mexicanos y menos de 6 millones de contribuyentes cautivos. Es éste uno
de los grandes desafíos: se requiere operar bien la economía para
estar en condiciones de superar la pobreza. Si bien ello no es suficiente, es requisito indispensable.
Se necesita también la dimensión física. ¿Qué quiere decir
esto? Que se debe promover la vivienda en México. Ésta se ha convertido en un ataúd para muchos mexicanos: ahí nacen, crecen,
se casan y mueren. Es cierto que en el país se construye vivienda, pero también lo es que gran parte de ella está en mercados informales. En la actualidad la Sedesol opera un programa muy activo de pisos de cemento, lo cual es un indicador de desarrollo
urbano y la vida de un mexicano es realmente distinta cuando en
lugar de tener un piso de tierra, tiene la posibilidad de vivir en uno
de cemento.
La distribución territorial de los municipios según su grado de
marginación revela profundas desigualdades entre las entidades
federativas. Así, 17 de ellas tienen municipios con todos los grados de marginación, mientras que la más homogénea y en mejor
situación es Baja California, debido a que los suyos presentan un
grado de marginación muy bajo. En contraste, Oaxaca, Veracruz,
Chiapas y Guerrero concentran 256 municipios con muy alto grado de marginación, es decir, dos de cada tres municipios del país
se encuentran en esa condición. Por otro lado, 70% de los municipios con grado de marginación muy bajo se concentra en LO
estados y 166 municipios.
Por lo anterior, una de las principales estrategias de la Sedesol para combatir la pobreza es la atención a 250 microrregiones
mediante el programa "Contigo ... manos a la obra", que incluye
a los cerca de 500 municipios más pobres de 17 entidades del país.
En este programa participan 12 secretarías de Estado, coordinando
esfuerzos y estrategias para crear caminos de prosperidad cuyos
beneficios se extienden a 5.5 millones de habitantes (3.4 millones de indígenas).
Cabe mencionar que las microrregiones y los municipios incluidos en el programa "Contigo ... manos a la obra" se caracterizan por su elevada proporción de población indígena, ingresos
913
escasos y un limitado o nulo acceso a bienes y servicios básicos,
lo que se traduce en inaceptables condiciones de vida y escasas
oportunidades de desarrollo social e individual. La población objetivo de la estrategia se caracteriza por la carencia de servicios
sociales básicos: más de la mitad de la población no tiene servicios de agua potable, los sistemas de drenaje sólo están al alcance de 11.7% de la población y los de energía eléctrica únicamente benefician a dos de cada tres personas.
Por su parte, el rezago educativo es significativo. El analfabetismo afecta aproximadamente a 40% de la población adulta,
en tanto que el promedio de escolaridad, en el mejor de los casos,
llega a los cuatro años. El escaso nivel educativo afecta especialmente a los indígenas y a las mujeres.
La tercera dimensión para superar los rezagos y las carencias
es la personal. Esa dimensión se relaciona con la educación, la
salud, la eficiencia, la alimentación y la nutrición.
Los objetivos de la política pública para el desarrollo social y
humano buscan la superación de las personas y el desarrollo de
sus capacidades e iniciativas, así como el fortalecimiento de las
formas de participación social.
En esta tarea se adoptan criterios de permanencia de los
programas sociales con carácter de largo plazo y sin sesgos provenientes de coyunturas políticas o actitudes partidistas. Se
están perfeccionando los marcos jurídicos y los programas gubernamentales, transformando el papel de la administración pública federal para subrayar su función promotora del desarrollo social y garantizar la atención a los grupos sociales más
necesitados.
En los recorridos realizado por el país se han mirado los rostros de la desnutrición, los rostros del hambre. No puede haber
desarrollo social si no existe un trabajo que atienda la dimensión
personal, porque se está hablando fundamentalmente del desarrollo humano. Por esta razón es que la Sedesol instrumenta planes que contrarrestan directamente los efectos de la pobreza.
El diagnóstico y la evaluación de los programas han proporcionado herramientas de gran utilidad para alcanzar objetivos
como la promoción del desarrollo de las regiones más pobres del
país y avanzar en la asignación de recursos con mayor transparencia. Para ello es necesario que todos los involucrados en la
atención a la población en situación de pobreza utilicen la información más reciente para que la nueva política social sea más
eficiente y eficaz.
En este sentido, un esfuerzo por enfrentar los ni veles de desnutrición es el Programa de Abasto Social de Leche que tiene como
misión elaborar y abastecer leche de alta calidad con precios
subsidiados a los niños menores de 12 años de familias en condiciones de pobreza extrema de las zonas urbanas y rurales del
país. Ese programa cuenta con más de 4.2 millones de beneficiarios, el equivalente a más de 2.5 millones de familias, atendidas
en 6 850 lecherías. Liconsa garantiza la calidad de la leche con
la que apoya la nutrición de niños mexicanos en todo el territorio nacional, ya que llega a los hogares tras un riguroso proceso
de control de calidad que incluye la realización de alrededor de
220 000 análisis mensuales y cuyos elevados parámetros rebasan las especificaciones oficiales en la materia.
914
Por su naturaleza, el apoyo otorgado por el programa debe estar
sujeto a criterios de selectividad, objetividad, transparencia, equidad, temporalidad y enfoque de género, con el propósito de identificar claramente a la población objetivo. Por ello, ahora se han
incluido en el programa mad,res gestantes y lactantes, personas
en edad de plenitud y la población discapacitada ampliando el
universo de atención a familias que habitan en localidades urbanas y suburbanas marginadas, que no son beneficiadas por otros
programas federales de apoyo al ingreso familiar.
El Programa de Abasto Social de Tortilla tiene como misión
otorgar un subsidio al precio de un kilogramo diario de tortilla a
familias en condiciones de pobreza extrema de las zonas urbanomarginadas. El apoyo alimentario llega a 5.4 millones de mexicanos, distribuidos en las 32 entidades del país, en 392 municipios y 852localidades urbanas.
Progresa es un programa dirigido a las familias en pobreza
extrema del medio rural. Su objetivo es generar acciones que
propicien el mejoramiento de sus condiciones de vida, así como
brindarles acceso a mejores oportunidades de educación, salud
y alimentación y con ello romper el círculo de transmisión íntergeneracional de la pobreza. Ese programa funciona desde 1997
y opera por medio de tres componentes estrechamente relacionados: educación, salud y alimentación. Durante 2001 se atenderá a 3.2 millones de familias.
La importancia de la convergencia de estos tres componentes
se desprende de sus mutuas interacciones y complementariedades,
ya que su confluencia acrecienta su eficacia y fomenta el desarrollo
de las capacidades y potencialidades de individuos y familias.
El propósito primordial del Progresa es la superación de la
pobreza extrema. La selección de localidades del medio rural y
urbano, como también la de las familias beneficiarias, se efectúan
con procedimientos rigurosos, objetivos e imparciales, homogéneos en todo el país, así como verificables y auditables.
Asimismo, los beneficios del programa se hacen llegar directamente a las familias por medio de las madres de familia, con lo
que se evita cualquier interferencia en la entrega. Especial énfasis da el Progresa la imparcialidad y al respeto a las preferencias
políticas de las personas, a sus costumbres, creencias religiosas
y características culturales.
En la operación efectiva del Progresa resulta indispensable la
adecuada comunicación de los objetivos y los mecanismos de
operación, así como de los logros obtenidos para hacer confluir
los compromisos y las voluntades en una misma dirección. Para
ello, en el Progresa se elaboran e instrumentan estrategias de comunicación con las personas relacionadas en los programas (beneficiarios y servidores públicos), a fin de que adopten como propios los objetivos de éste.
El Progresa reconoce que la familia es el espacio privilegiado para hacer frente a las adversidades económicas y sociales, y
en ocasiones donde residen los factores que tienden a perpetuar
la pobreza extrema.
Para lograr los objetivos del programa es fundamental que los
padres de familia estén convencidos de los beneficios que traen
consigo las acciones del programa y de que su activa participación es primordial. Las familias son el sujeto activo de su propio
hambre, desnutrición y pobreza
desarrollo. Es indispensable concretar la corresponsabilidad de
las familias, pues si no se cumple cancela la continuidad de las
ayudas. El Progresa alienta y apoya, cuidando no sustituir ni
aminorar los esfuerzos de los padres de familia para lograr la superación de sus hijos.
Al fomentar la corresponsabilidad, los apoyos del programa
se otorgan con pleno respeto a las decisiones de las familias y,
como se ha mencionado, buscan ampliar opciones y oportunidades, en un marco de estímulo a la elección informada. Asimismo,
los apoyos del programa representan una inversión temporal en
las familias que viven en condiciones de pobreza; al tomar en
consideración las condiciones variantes de su conformación y del
ciclo de vida de sus integrantes, se establecen acciones que corresponden a la estructura familiar para fortalecer las capacidades de las personas, evitando que dependan permanentemente de
los beneficios otorgados.
En el componente educativo, el Progresa promueve la asistencia a la escuela y la mejora del desempeño escolar. Para ello entrega becas educativas a todos los menores de 18 años de edad que
están inscritos entre tercero de primaria y tercero de secundaria.
En lo que atañe a salud, provee un paquete básico de servicios que
cubre a todos los miembros de las familias beneficiarias. En cuanto
a la alimentación, el Progresa otorga un apoyo monetario mensual que se entrega a las familias (a la madre o a la persona responsable de preparar la comida o de cuidar a los menores) a fin
de ayudar a mejorar el consumo de alimentos.
Adicionalmente, se proporcionan suplementos alimenticios
para los niños de cuatro meses a dos años de edad y para aquéllos
entre dos y cinco años que presentan algún grado de desnutrición,
así como para las mujeres embarazadas o en período de lactancia.
Es importante mencionar que dichos suplementos cubren 100%
de los requerimientos de micronutrientes, por lo que su consumo
diario combate el grave problema de la desnutrición infantil desde
la etapa de la gestación y durante los primeros años de vida.
El Progresa ha tenido un efecto importante en el aumento del
crecimiento de los niños y en abatir la probabilidad de la desnutrición infantil en las edades cruciales de los 12 a los 36 meses.
Se ha observado un crecimiento promedio de 16% que corresponde aproximadamente a un centímetro por año.
El Programa de Abasto Rural, operado por Diconsa, tiene como
objetivo garantizar el abasto de productos básicos y complementarios no perecederos, con oportunidad, suficiencia, calidad y a
precios competitivos, para satisfacer la demanda de la población
rural en situación de pobreza. En muchas localidades marginadas del país, Diconsa representa la única opción de abasto. Actualmente, operan 22 895 tiendas rurales.
Diconsa brinda el servicio por medio de tiendas de mostrador
o autoservicio que comercializan productos básicos y complementarios no perecederos. El catálogo de productos depende de la
demanda social, por lo que se consulta a las comunidades atendidas y se realiza un estudio de mercado.
Las tiendas Diconsa se están transformando, de manera gradual, en Unidades de Servicios Complementarios a la Comunidad, en las que se provee telefonía rural, correo, telégrafo, paquete
básico de medicamentos, tortillería, molino y apoyos del Progresa.
comercw extenor, octubre de ·¿uu 1
Todo lo anterior remite de manera necesaria a la cuarta dimensión, la ética, que nos refiere a la familia. Aquí se consideran Jos
valores y Jos principios de una sociedad, las conductas de sus integrantes y la capacidad de convivir de manera responsable. Enrique
Alduncín decía que en México se tiene una ética infantil, que se
obedece fundamentalmente por miedo, no por convicción. Agregaba que casi 60% de los mexicanos no cree en !ajusticia, 38%
afirma que un político pobre es un pobre político, 37% está de
acuerdo con que "el que no transa no avanza"; aún más sorprendente fue que de ese último porcentaje los que encabezaban la lista
eran los egresados de maestría.
La mayor parte de los mexicanos afirma que el principal obstáculo para enfrentar la pobreza es la corrupción. Esto habla de la
dimensión social de la confianza, de ese capital social que se requiere si se desea avanzar en un marco jurídico de Estado de Derecho: tales son los cuatro ejes de la visión de la política social.
Todos ellos resumen nuestra intención. No es posible continuar con métodos que ya probaron su ineficiencia y falta de resultados. Es preciso transitar nuevos caminos. Se pretende impulsar
el federalismo auténtico, pero no hay que confundir federalismo
con feudalismo. En aquél no sólo se trata de asignar o descentralizar recursos, sino también de rendir cuentas, transparentar y
asumir la corresponsabilidad en la superación de la pobreza. Sin
ello será imposible vencer la dependencia, el paternalismo y, por
supuesto, la pobreza. Dicho de otra forma, los pobres tienen casa,
pero no tienen títulos; tienen cosecha, pero no tienen certificado
de propiedad; tienen negocio, pero no escrituras de constitución
ni acciones que permitan a sus activos crecer para llevarlos a una
vida paralela en el mundo de la formalidad. Esto es, los pobres
necesitan los medios necesarios y nosotros minimizar sus riesgos. Los pobres tampoco tienen derecho al crédito ni un real derecho a la salud. Cada año se empobrecen dos millones de familias. Tampoco tienen derecho a darse cuenta, en ocasiones, de su
propio valor como seres humanos.
¿Cuáles son los aliados de la pobreza? La desnutrición y la ignorancia, la falta de habilidades, la discriminación, el aislamiento,
la enfermedad, la escisión social, los bajos salarios y la inseguridad. Aliados de la prosperidad, por el contrario, son la educación,
la salud, la alimentación, la equidad, la competitividad, los valores
civiles, la esperanza, la honestidad, el respeto a la vida, la paz social. Hay que desear ser aliados de ese cambio y de la prosperidad.
En la pobreza no se garantiza la democracia, ni tampoco segarantiza por mucho tiempo la paz social. En la pobreza no segarantiza que haya consumidores que puedan adquirir servicios; en la
pobreza no existe garantía para el desarrollo social y la justicia.
Lo más importante es construir un camino para que los pobres
dejen de serlo: ésa es la apuesta. Se sabe que seis años no serán
suficientes para revertir lo que han entrañado decenios o siglos
en algunas zonas del país.
Los pobres tienen prisa, su tiempo no es el de todos . Los que
gozan de bienes (trabajo, conocimiento, instituciones, empresas,
etcétera) que pueden brindar y sumar, constituyen una responsabilidad social para unirse en un solo esfuerzo: el de todos.
Muchos habitantes del país se encuentran en una situación de
verdadera sobrevivencia; todos los niveles de pobreza y margina-
915
ción son ya una amenaza, incluso para la seguridad nacional. De
continuar las tendencias de marginación y de rezago se llegará a
un punto donde no será posible reconciliar los dos Méxicos. ¿Es
posible lograr justicia y desarrollo con estas brechas? ¿Acaso los
pobres y la pobreza son sólo responsabilidad del gobierno? ¿O
sólo del mercado? ¿Estamos a tiempo?
Me atrevería a adelantarme a la respuesta: estamos a tiempo,
porque se vive una nueva posibilidad en este país, porque se vive
un proceso democrático que garantiza el ejercicio de la libertad
y la transparencia, porque hay bases para seguir siendo productivos, con espíritu emprendedor, audacia y voluntad de hacer bien
las cosas y hacerlas distinto. No sólo se busca administrar mejor,
sino de manera diferente. Creo que es tiempo para atreverse a
construir nuevos caminos, a enfrentar nuevas fórmulas.
Es preciso disentir, discutir y debatir; todo ello enriquece. Lo
que hoy está en juego no sólo es la reforma hacendaría, la reforma eléctrica, la ley de desarrollo rural, lo que sucederá en el corto o cortísimo plazo o con el próximo presupuesto en el Congreso de la Unión . Lo que está en juego es el presente y el futuro del
país. Lo que se ha logrado ha tenido un alto costo y tomado mucho tiempo; existe un gran número de empresarios exitosos a pesar
de una enorme cantidad de obstáculos y de diferencias.
Los tiempos son de unidad, de tejer redes, de construir alianzas,
de construir puentes y de allanar los que ya existen. Es momento
de ser audaces; no se trata de cantidad, no se trata de que la Sedesol
informe al Congreso de la Unión de cómo se ejerció el gasto y de
cuántos desayunos, litros de leche y kilos de tortillas se distribuyeron. No es un asunto de cantidad, sino de la manera en que se
llegó a la población beneficiada, de qué tan cerca se estuvo de la
población objetivo y de si se llegó a tiempo. Es un reto de velocidad y más vale apresurarse: los dos millones de niños desnutridos
no pueden esperar. Tienen prisa, quieren ser vistos e incluidos.
Es preciso generar los empleos que se requieren para vencer
la pobreza; es necesario emprender proyectos productivos sustentables. En suma, construir un México que venza la cultura y
la práctica del subdesarrollo.
Es posible disponer de muchas escuelas, pero de mala calidad
y baja cobertura; también de centros de salud, pero sin medicinas suficientes e incluso hasta sin médicos; crédito, pero escaso
o muy caro; trabajo, pero informal o muy mal pagado; gasto público, aunque mal orientado o no invertido donde realmente se
necesita; avances macroeconórnicos, pero tal vez bolsillos vacíos;
contar con vivienda, pero sin derechos de propiedad y sin las condiciones para una vida digna; de mujeres incorporadas al mercado laboral, pero en condiciones desfavorables, y de muchos mexicanos que poseen negocios, pero tal vez sin escrituras o títulos
formales. Superar esos rezagos e inconsistencias, así como la
pobreza de millones de mexicanos demanda un esfuerzo colectivo comprometido.
Existe un propósito común: que gane México, como la sociedad y la transición lo exigen. No hay mayor exigencia de la transición que aceptar que este país ha cambiado, que nos corresponde
ser parte fundamental de ese cambio, es decir, alentar una sociedad profundamente participativa. Los mejores tiempos de este país
están aguardando, pero tenemos que salir a su encuentro. $
Los bancos de alimentos en México
••••••••••
ASOCIACION MEXICANA
DE BANCOS DE ALIMENTOS
éxico se enfrenta a un problema de distribución de alimentos, pues aunque produce alimento perecedero y no
perecedero en cantidades suficientes para satisfacer las
necesidades de la población (2. 7 millones de toneladas anuales,
según la Cámara Nacional de la Industria de Conservas Alimenticias, Canainca), 44 millones de mexicanos en situación de
pobreza y de pobreza extrema no satisfacen sus necesidades
básicas de alimentación. Por otra parte, cada día se desperdician
17 000 toneles de alimento en buen estado, que servirían para
alimentar a más de 30 millones de personas. Ante esta situación,
se constituyeron los bancos de alimentos, organismos de la sociedad civil con la misión de ayudar a combatir el problema del
hambre y la desnutrición, en especial en la parte de la población
que carece de los recursos económicos suficientes.
M
LA AsociACióN MExicANA DE BANcos DE ALIMENTos
a Asociación Mexicana de Bancos de Alimentos (AMBA) es
una asociación civil sin fines de lucro , cuya tarea primordial consiste en promoverla creación de bancos de alimentos
en entidades que por la incidencia de pobreza más lo necesitan.
La AMBA actúa también como soporte de los 43 bancos de alimentos afiliados: los representa, asesora y capacita; gestiona políticas en el ámbito federal , promueve el desarrollo del proyecto y establece convenios nacionales de donación.
Los bancos de alimentos acopian, seleccionan y distribuyen alimento perecedero y no perecedero que reciben en donación. Estos productos que ya no son comercializables pero que
pueden consumirse se envían a instituciones de asistencia social y comunidades marginadas de zonas urbanas, rurales e
indígenas.
L
Los bancos de alimentos son un puente entre la abundancia y
la carencia. Rescatan el producto de Jos mercados de abasto, las
tiendas de autoservicio, los campos agrícolas, las empacadoras
y la industria alimentaria en general para distribuirlos, evitando
el desperdicio de productos aptos para el consumo humano.
Más de 60% de las donaciones de productos perecederos proviene de las centrales de abasto. El alimento que se reparte por
medio de 43 bancos de alimentos afiliados a la AMBA, en 27 estados, beneficia diariamente a más de 400 000 personas.
El proyecto nacional de los bancos de alimentos canalizó en
2000 un promedio de 35 000 toneladas de producto gracias a la
participación de las empresas locales que apoyan a Jos bancos
de su estado y donaciones al amparo de 35 convenios nacionales de donación que la AMBA suscribió con empresas nacionales y transnacionales; como ejemplo, en los últimos dos años
la empresa Kellogg's de México ha donado lO millones de porciones de 30 gramos que se han distribuido entre la población
atendida por los bancos. Los 43 bancos de alimentos atienden
600 organizaciones de la sociedad civil en México, como asilos , casas hogar, comedores comunitarios, refugios para niños
de la calle, casas de rehabilitación, entre otras; además beneficia de manera directa a familias de más de 1 000 comunidades
marginadas de las principales ciudades del país, en áreas periféricas o cinturones de miseria y en zonas rurales e indígenas.
En el año 2000 la AMBA canalizó a los bancos afiliados 2 200
toneladas de alimento donado al amparo de los convenios nacionales con empresas. De enero a agosto de 2001 se canalizaron más de 2 000 toneladas de alimento. Este incremento en las
donaciones corresponde al interés y la preocupación de las empresas por aprovechar el alimento que no van a comercializar. Hoy
se piensa en donar antes que en destruir. Otro ejemplo de la disposición de las empresas de sumar esfuerzos y donar sus exce-
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B .~Nt'OS l>E ALIMENTOS HILIAI>OS
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1999-2001
(KILO(;R\MOS)
••••••••••••••••••••••••••••••••
Aguascalientes
León
Puebla
Campeche
Cancún
C iud ad Guzm án
Ciudad Obregón
Ciudad Acuña
Cuautitlán
Colima
Cuernavaca
Culiacán
Chihuahua
Guadalajara
Guanajuato
Hermosillo
lrapuato
Los Mochis
Matamoros
Mérida
Mexicali
México
Monclova
Monterrey
Morelia
Nuevo Laredo
Navojoa
Oaxaca
Ocotlán
Pachuca
Puerto Vallarta
Querétaro
Reynosa
Saltillo
San Luis Potosí
Tapachula
Tepic
Tijuana
Toluca
'"!,'.o rreón
Tuxtla Gutiérrez
Villahermosa
Xalapa
••••••••••••••••••••••••••••••••
dentes es Wal Mart de México, que año con año dona un promedio de 600 a 800 toneladas por medio de las tiendas de autoservicio ubicadas en el país . También destacaNestlé de México que
el año pasado donó a la AMBA 627 toneladas de producto variado .
EL SERVICIO EN LOS BANCOS DE ALIMENTOS
os bancos de alimentos tienen el objetivo de proporcionar
producto en buen estado a familias que no cuentan con los
recursos económicos para adquirirlos en los centros de
comercialización. Los apoyos a los beneficiados se determinan
mediante estudios socioeconómicos que incluyen datos sobre la
familia, la vivienda, la comunidad en que vive, los servicios disponibles, la situación nutricional de los niños y de las personas de
edad avanzada, y si hay madres embarazadas o lactantes. Con la
información de dichos estudios los equipos de trabajo social de
los bancos establecen los días ala semana que la comunidad recibirá los beneficios, según el análisis y los requerimientos nutricionales de sus miembros. Este método se aplica de igual manera a
las instituciones de asistencia social a las que apoya un banco.
Los bancos de alimentos promueven la autogestión, al involucrar a sus beneficiarios en la solución de su problemática y
fomentar la participación activa en el desarrollo integral de las
comunidades e instituciones atendidas. Las familias y las instituciones se reevalúan de manera periódica para analizar sus
avances y establecer los nuevos apoyos que se requieran mediante la vinculación con otras instituciones.
El éxito de los bancos de alimentos radica en el diseño y la
aplicación de sus programas, gracias a una cuota de recuperación que solicitan a sus beneficiados por el producto que reciben, previo acuerdo establecido en los convenios con las empresas donadoras. Cuando se trata de alimento perecedero se solicita
una cuota de 50 a 70 centavos por kilo y en producto no perecedero una menor de 10% del valor comercial del producto. Cuando
una familia o institución beneficiaria no puede sufragar la cuota
L
••••••••••••••••••••••••••••••••
2000
Región
2001
1999
Centro
Occidente
Norte
Noroeste
Sur
Sureste
13 446.00
2 823.42
Total
20 394.64
j
145.19
98 1.03
443
195
148
52
35
20
514.02
973.90
305 .79
994.79
125.37
243.32
898 157.19
1 017
419
224
2 11
38
44
170.80
295 .70
155 .29
725 .79
558.84
702.35
1 955 608.77
••••••••••••••••••••••••••••••••
de recuperación establecida, recibe el apoyo alimentario y participa con labores de voluntariado en el banco o la comunidad.
Las cuotas de recuperación cumplen una doble función social:
por una parte dignifican al beneficiario al hacerlo partícipe de la
solución a su problemática; por otra, asegura la operación y el
crecimiento de los programas aplicados por el banco de alimentos.
LEY DE FoMENTO A LA DoNACIÓN DE Ati\1ENTos
a AMBA ha trabajado desde hace tres años en una iniciativa
de ley en el ámbito federal que motive a las empresas a donar sus excedentes o inventarios a los bancos de alimentos.
En Estados Unidos la denomina Ley del Buen Samaritano estimula incentivos fi scales para las empresas donadoras . Gracias a
estas facilidades, los montos de acopio se incrementaron 1 000%
en los 200 bancos de alimentos de ese país. En México muchas
empresas no participan por temor a que el producto donado pueda
dañar a terceros o por la falta de confianza en las instituciones que
solicitan la contribución. La Ley de Donación de Alimentos de
la AMBA pretende normar la donación de productos en buen estado
y motivar a las empresas a que entreguen sus inventarios antes de
que caduquen, en un marco legal que asegure el destino final del
producto. En el Senado y en la Cámara de Diputados la iniciativa ha tenido buena aceptación de las fracciones parlamentarias.
Con la ley de donación de alimentos se busca aprovechar los
cientos de miles de toneladas de alimento que cada año se reportan como destruidas a la SHCP y destinarlos a los 26 millones de
mexicanos que padecen desnutrición crónica mediante los bancos de alimentos afiliados a la AMBA.
Por ello es necesario eximir de toda responsabilidad a las
empresas que producen o comercializan alimentos por un posible
daño a la salud de terceros a causa de los alimentos donados a
los bancos de alimentos y que estos últimos sean responsables
del buen manejo de los productos. El Senado aprobó la modificación a la Ley General de Salud en este sentido e128 de diciembre de2000.
La SHCP pediría a todos los co ntribuyentes del ramo alimentario que publicaran en la prensa los calendarios de destrucción de inventarios que por ley deben presentar cada año a esa
dependencia, especificando el lugar, la fecha y la hora en que se
L
los bancos de alimentos en méxico
918
efectuará aquélla a fin de que los bancos de alimentos tengan
conocimiento de ello y, por ley, el derecho de reclamar para sí
lo que sea comestible. Expedirían un recibo oficial por la cantidad recibida que sirva de comprobante ante las autoridades. De
no cumplir el contribuyente con esta disposición, no podrá deducir el costo del producto destruido. En este momento la SHCP
estudia la reglamentación respectiva.
Un beneficio adicional es que se evitaría la evasión fiscal
debida a la venta sin factura del producto que supuestamente se
destruye, pero que se puede encontrar en el mercado informal,
como los mercados populares, donde productos de marcas conocidas, ya caducos o sin un adecuado manejo, ponen en riesgo la
salud.
EsTLDIO DEL EFECTO socr \L
A
corde con las exigencias de las organizaciones de la sociedad civil, la AMBA está elaborando un estudio del efecto
social en colaboración con el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, campus Ciudad de México. Con
dicho estudio se pretende evaluar el beneficio social de los bancos de alimentos, establecer un seguimiento nutricional de los
niños menores de cinco años atendidos por los bancos y determinar la rentabilidad social del proyecto.
El estudio de la AMBA sobre el efecto social incluirá una
revisión de los indicadores nacionales de pobreza, determinará la geografía de influencia de la AMBA y elaborará un diagnóstico por banco, para establecer la situación actual y definir las
características sociales, económicas, demográficas y de nutrición de la población beneficiada por los bancos de alimentos
afiliados. Asimismo, permitirá establecer indicadores para identificar, cuantificar y valorar el beneficio social de la AMBA.
La atención se dará en tres grandes áreas: personas afectadas por
desastres naturales; atención nutricional a madres embrazadas,
niños menores de cinco años y ancianos, y soporte alimentario
a familias en situación extraordinaria o de insolvencia económica.
El beneficio directo del estudio es la aplicación eficaz de los
recursos que aporta la sociedad, acorde con el deber moral y legal
de los bancos de tomar decisiones que beneficien a la sociedad
en su conjunto y cuenten con fundamentos técnicos.
Se están definiendo indicadores para determinar la viabilidad de la operación de la AMBA, la estacionalidad de la oferta,
los productos que puede acopiar el banco de alimentos -partiendo del análisis de costos y beneficios, el valor nutricional de
los productos y una matriz de tiempos y distancias-, así como
la atención integral a las personas en pobreza extrema que presenten un problema nutricional; para ello se contará con mapas
sobre aspectos como pobreza, nutrición, salud, educación, demografía, ingresos, situación familiar y servicios, entre otros
indicadores.
El estudio permitirá la participación o vinculación de las instituciones públicas y privadas en la lucha contra el hambre y la
desnutrición en México.
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1problema del hambre y la desnutrición en México tiene solución, pero no con proyectos aislados o iniciativas sin una
visión incluyente. Los problemas sociales no se resuelven
por decreto o por un acto del gobierno, aun contando con dinero suficiente. La solución está en la suma de recursos, talento,
conocimiento, voluntad y estrategias en común para enfrentarse a las causas y consecuencias del hambre y la pobreza en México. En los bancos de alimentos afiliados a la AMBA se considera que el desarrollo depende de la capacidad de los organismos
de la sociedad civil para vincular su labor con los programas de
los gobiernos federal, estatal y municipal y con la iniciativa
privada.
Ahora más que nunca Jos recursos aplicados a causas sociales deben tener un carácter multiplicador para obtener el mayor
provecho de cada centavo. No es aceptable que un programa
social absorba 80 centavos para su operación y entregue 20 centavos en beneficios; el reto es invertir estas proporciones.
En la AMBA se busca usar de manera más eficiente los recursos evitando la duplicidad de funciones, por lo que es necesario vincular su actividad a otros programas sociales que han
demostrado su éxito, rentabilidad y repercusión social.
U!'ilDOS CONTRA EL HA\tBRE Y LA DESNUTRICIÓN
as 35 000 toneladas de alimento que en el año 2000 se donaron a los bancos afiliados a la AMBA tienen un valor comercial promedio de 350 millones de pesos. Esto le reporta al país un beneficio y un ahorro.
El producto donado tiene un costo implícito, por concepto de
semmas, fertilizantes, riego, empaque, fabricación, comercialización, recursos humanos, tecnología, entre otros gastos. Cuando las empresas destruyen el alimento en vez de donarlo se pierde
el costo de oportunidad, el esfuerzo y muchas horas hombre, que
a fin de cuentas constituye una inversión del país. Para muchas
empresas es más rentable donar el alimento que destruirlo.
Rescatar el alimento en buen estado de las empresas del sector de alimentos hace de los bancos un programa muy rentable.
Las actividades de acopiar, seleccionar y distribuir el alimento
donado representan una inversión menor en comparación con
los beneficios en alimentos, nutrición, salud y educación, así
como un ahorro en el costo social del país al incorporar paulatinamente a las familias a la vida productiva.
El Día Mundial de la Alimentación que cada año celebra la
Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, tiene como lema el de "Combatir el hambre para
reducir la pobreza", enunciado que expresa la filosofía de los
bancos de alimentos afiliados a la AMBA, ya que es prioritario
contar con los alimentos en cantidad y calidad para cada ser humano. Por ello es necesario que cada vez más empresas participen en México donando alimentos en buen estado a las familias
que atiende la AMBA. Hoy más que nunca se precisa la solidaridad con los menos favorecidos. $
L
Hacia un milenio sin hambre:
retos y acciones
••••••••••
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION'
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
PoNER FIN AL HAMBRE: LA PROMESA DEL MILENIO
E
n un mundo que produce alimentos suficientes para todos,
según la estimación más reciente de la FAO, 792 millones de
personas padecen hambre crónica en los países en desarrollo: 515 millones en Asia y el Pacífico, 186 millones en África,
55 millones en América Latina y el Caribe y 36 millones en el Cercano Oriente. En cuanto al porcentaje de personas afectadas por
el hambre, la situación más grave se registra en África: en Somalia
75 % de la población no dispone de alimentos suficientes, mientras que en Eritrea la cifra es de 65% y en Burundi y Mozambique de 68 y 58 por ciento, respectivamente. También se señalan
porcentajes elevados en otras regiones; por ejemplo, enAfganistán
70% y en Haití 62%. El hambre de todos ellos es persistente, perniciosa y en ocasiones letal. Esta falta de seguridad alimentaria
debilita las economías nacionales y arruina la vida de todos los
afectados. Cuando el hambre está muy extendida, amplios sectores
de la población no pueden esperar un progreso económico o social.
La yuxtaposición de abundancia y hambre es tristemente obvia en un mundo que tiene a su servicio sistemas de comunicación
y medios de información de alcance mundial. A las personas sensibles les resulta difícil comprender cómo es posible que el hambre
y la pobreza sigan afligiendo a casi 20% de la población de los
*Un milenio sin hambre, tema del Día Mundial de la Alimentación
de 2000, constituye un llamado a la comunidad mundial para que cumpla sus promesas de acabar con el hambre a principios del tercer
milenio. Para garantizar que todas las personas dispongan de alimentos suficientes para llevar una vida activa y sana se hace necesario
actuar en varios frentes. En este opúsculo, algunos de los mejores
expertos de la FAO expresan sus opiniones acerca de las complejas
cuestiones para erradicar el hambre del orbe.
países en desarrollo en medio de la riqueza del mundo actual; al
mismo tiempo, los gobiernos están cada vez más atentos a los
problemas de inseguridad que amenazan la estabilidad de las relaciones nacionales e internacionales.
Esta coincidencia de las preocupaciones de la opinión pública y de los gobiernos con respecto a los estragos del hambre hace
esperar que este nuevo milenio sea testigo del final de la subnutrición crónica y del temor a la inanición. La comunidad mundial aceptó el desafío de luchar contra el hambre en la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación de 1996; ahora debe afrontarlo.
Ésta es la razón por la que se eligió "Un milenio sin hambre" como
tema para el Día Mundial de la Alimentación (DMA) de 2000.
OPTIMISMO y HAMBRE
a experiencia indica que el hambre crónica podría vencerse en este siglo. La población mundial está ya mejor alimentada que hace 30 años. Desde 1970, el número de personas
subnutridas en los países en desarrollo ha descendido en unos 130
millones, de 920 millones a los 790 millones actuales, que corresponden a un 36 y 18 por ciento de la población en los países en
desarrollo, respectivamente. Durante este mismo período, lapoblación mundial ha aumentado en 2 000 millones de personas. Entre 1960 y mediados del decenio de 1990, la disponibilidad de
alimentos porcápita aumentó 30%, llegando a 2 800 calorías diarias. Mientras tanto, la tasa de crecimiento demográfico ha disminuido y se prevé que se estabilizará para el año 2050.
Esta reducción del número de personas hambrientas resulta
encomiable, pero el ritmo actual de progreso no es suficiente para
alcanzar el objetivo fijado en la Cumbre Mundial sobre laAlimen-
L
un m!lemo sm namore
920
tación de di sminuir a la mitad como mínimo el número de personas hambrientas para el año 2015 . Además , el progreso es desigual: Jos niveles de subnutrición han disminuido en Asia, pero
han aumentado en África.
Las personas hambrientas suelen pertenecer a los sectores
pobres y desfavorecidos de la población. No será posible realizar progresos importantes o sostenibles en la eliminación del
hambre sin reducir también la pobreza. El Banco Mundial estima que unos 1 500 millones de personas sobreviven con menos
de un dólar al día, y su número está aumentando. Más de 70 % de
esas personas vi ve en zonas rurales donde los medios de subsistencia dependen a menudo de sistemas de producción agrícola,
pesquera y forestal frágiles o inestables.
CoNOCIMIENTos, PARTICIPACióN v CREACióN
DE CONDICIONES PARA EL PLENO EJERCICIO DE LOS DERECHOS
i se quiere que las personas que sufren de hambre y malnutrición estén mejor alimentadas, se deberán aumentar los
ingresos rurales, así como mejorar el acceso a los alimentos .
Esta cantinela no es nueva; ha sido el fundamento de la asistencia para el desarrollo durante decenios . Lo que ha cambiado es
el método que se preconiza para conseguir ese objetivo. Ahora se
hace más hincapié en un desarrollo descentralizado y basado en
las necesidades del beneficiario que fomenta la participación
de la población a la que está destinado.
El desarrollo participativo consiste sobre todo en proporcionar apoyo financiero, técnico y logístico a las comunidades rurales para ayudarles a conseguir los objetivos económicos y sociales que hayan determinado ellas mismas. De esta forma, las
comunidades adquieren un sentido de propiedad de las actividades realizadas y por consiguiente muestran interés personal para
que tengan éxito y sean sostenibles.
El desarrollo participativo es la estrategia básica para aumentar
la productividad agrícola y mejorar las oportunidades y opciones
que tienen las comunidades rurales. Lamentablemente, el sistema
no es perfecto. En particular, los hombres suelen ser los principales beneficiarios de la asistencia para el desarrollo, aunque las
mujeres producen de 60 a 80 por ciento de los alimentos que se
consumen en los países en desarrollo. La mujer desempeña cada
vez más las funciones de jefe de familia, tendencia que ha pasado a conocerse como la "feminización de la agricultura". Estudios
realizados revelan que, en más de la mitad de los casos, la reducción de la subnutrición desde 1970 se debe a mejoras en la
condición social y en la educación de la mujer.
El rápido crecimiento de la sociedad basado en el conocimiento
es otro factor que influye considerablemente en la creación de
condiciones para el pleno ejercicio de los derechos y el desarrollo. El conocimiento está aumentando la velocidad a la que se
produce el cambio y mejorando la base para la adopción de decisiones en materia de políticas y actuación. Los sistemas de información con buenas comunicaciones pueden ayudar a las comunidades pobres a mejorar su seguridad alimentaria al hacer que
la población esté más al corriente de las tecnologías disponibles
S
para la producción de alimentos y facilitar el intercambio mutuo
de conocimientos entre la población rural y otros sectores de la
sociedad. Por ejemplo, los sistemas de información y cartografía
sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad ayudan a vigilar el estado nutricional de determinados grupos de la población
e identificar las causas específicas de su inseguridad alimentaria.
De este modo se hace patente que es posible tener una visión cada
vez más precisa de la escala y la naturaleza del hambre.
EvoLucióN DE LA AGRICULTURA
a necesidad fundamental de aumentar la producción local
de alimentos y fortalecer las economías rurales por fin está
comenzando a recibir la atención que merece. Sin embargo,
muchos agricultores, especialmente mujeres , no tienen todavía
acceso a la tierra, el agua y otros recursos productivos . La agricultura comercial y el sector agroindustrial también pueden contribuir a la consecución de la seguridad alimentaria. Los países
que dependen de la exportación de productos agrícolas para obtener ingresos, deben tratar de seguir ampliando este sector, pero
no a expensas de la asistencia a la población rural y, dentro de ésta,
tampoco de los grupos pobres y vulnerables.
Un obstáculo a la intensificación de la producción agrícola y
al aumento del rendimiento que se encuentra con frecuencia en
los países en desarrollo es el costo elevado de los insumos. Por
ejemplo, la revolución verde de los años sesenta y setenta, basada en el uso apropiado de sustancias químicas y variedades de alto
rendimiento de cereales y otras plantas, produjo un incremento
considerable del rendimiento agrícola, especialmente en Asia.
Sin embargo, al mismo tiempo provocó una ulterior marginación
de muchos agricultores pobres que no podían costearse los insumos. Además, estas tecnologías no eran adecuadas para todas
las zonas, por lo que un número aún mayor de agricultores pobres
de varias regiones no se beneficiaban de ellas. Y donde la revolución verde tuvo efectos reales, la posterior difusión de nuevas
variedades de cultivos desplazó las combinaciones tradicionales
de parcelas de los pequeños agricultores a favor de los monocultivos. Esta tendencia, unida a una mayor utilización de sustancias químicas agrícolas, debilitó la capacidad de reacción de los
sistemas agrícolas tradicionales y redujo la diversidad biológica.
Sin embargo, están surgiendo nuevas formas de revolución
verde. Una de ellas es la agricultura basada en la conservación,
que renuncia a la preparación del terreno mediante la arada, principal causa de degradación de la tierra, a favor de la plantación
directa. Los restos de la cosecha anterior se dejan sobre la superficie de la tierra, que actúa como capa protectora, contribuyendo a retener la humedad del suelo y los nutrientes y reduciendo
la escorrentía y la erosión del suelo. La agricultura basada en la
conservación se practica actual mente en 45 millones de hectáreas,
especialmente en América del Norte y del Sur donde la nueva
tecnología está siendo adoptada por grandes y pequeños agricultores. También se está introduciendo entre los agricultores de
África central, oriental y austral.
L
comercw exterwr, octubre de LUU J
921
El manejo integrado de plagas, que se sirve de los enemigos
naturales de los patógenos y las plagas de los cultivos para reducir la necesidad de medios químicos de lucha, es ya popular y está
relativamente extendido. Entre sus ventajas cabe citar el aumento
del rendimiento y la mejora de la calidad de los alimentos con un
costo inferior. Introducido por la FAO en los arrozales de Asia, el
manejo integrado de plagas se ha difundido a otras regiones y a
otros cultivos.
U na nueva modalidad de revolución agrícola es la revolución
biotecnológica, que permite aumentar la productividad, ayudando
así a los agricultores a cubrir las necesidades de alimentos de una
población en aumento y cada vez más urbanizada. La Comisión
de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura de
la FAO, foro intergubernamental permanente, está elaborando un
código de conducta sobre biotecnología, con objeto de aprovechar
al máximo los beneficios de la biotecnología y reducir al mínimo
sus riesgos para la población, los animales y el medio ambiente.
UN ENTORNO FAVORABLE
L
a consecución de alimentos para todos dependerá de la capacidad de los gobiernos para crear unas condiciones que
favorezcan la agricultura y reduzcan la preferencia que se
concede en muchas partes a las economías urbanas en la asignación de los recursos.
Durante los próximos 1Oaños , la agricultura de los países en
desarrollo requerirá una inversión estimada en 166 000 millones de dólares al año. Tres cuartas partes de esta cantidad provendrán de los propios agricultores y sus países, pero la comunidad internacional tendrá que aportar el resto . Las perspectivas
no son alentadoras. La asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
destinada a la agricultura, en precios constantes, ha seguido disminuyendo desde finales del decenio de los años ochenta. La
inversión extranjera directa en el mundo en desarrollo, que ha
aumentado de manera considerable, se ha orientado principalmente a sectores distintos de la agricultura. El resultado general ha sido un descenso del volumen de los recursos que afluyen
al desarrollo agrícola y rural.
La situación no es más favorable en lo que respecta al comercio internacional. En muchos países en desarrollo, la agricultura
sigue resintiendo la discriminación de las políticas nacionales e
internacionales a favor de otros sectores de la economía, especial-
mente el de la industria manufacturera. Al mismo tiempo, el proteccionismo sigue alterando los mercados agrícolas internacionales, limitando y desvirtuando de ese modo los beneficios de la
liberalización del comercio.
Por fortuna, las reformas e intervenciones dentro de los propios países en desarrollo son alentadoras. Los gobiernos están
estudiando modos innovadores de reducir el déficit de inversiones derivado del descenso de la AOD. Una posibilidad es ofrecer
a los agricultores una compensación internacional por conservar
los recursos genéticos. Otra consiste en aprovechar las emisiones más bajas de gases con efecto de invernadero para atraer inversiones industriales. Los países en desarrollo están buscando
nuevas formas de asociación con inversores extranjeros en los sectores de la agroindustria y el ecoturismo. Están introduciendo
reformas fiscales que contribuirán a aumentar la afluencia de recursos internos a las zonas rurales. Al mismo tiempo, están elaborando políticas y legislaciones que tienen por objeto eliminar
los principales obstáculos al aumento de la producción de alimentos y al desarrollo rural. Esas medidas comprenden el acceso al
crédito, la seguridad en la tenencia de la tierra, el fortalecimiento de la infraestructura rural y un aumento del apoyo prestado, en
especial a las mujeres y a otros grupos desfavorecidos.
Los gobiernos y organismos internacionales están aprovechando cada vez más la tendencia a la colaboración entre los sectores
público y privado y las organizaciones de la sociedad civil para
promover el desarrollo agrícola y rural. De hecho, puede darse
el caso de que el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil tengan ventajas comparativas para facilitar el desarrollo participativo, dada su relación más estrecha con las comunidades locales.
LA VOLUNTAD DE LOGRO
E
l nuevo milenio ha comenzado y la posibilidad de eliminar
el hambre al inicio de este primer siglo está a la vista. En la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, 186 países
aprobaron las medidas oportunas, que se describen en el Plan de
Acción. Ahora los gobiernos, individual y colectivamente, deben
afrontar los compromisos que han asumido en los últimos años
y demostrar su voluntad de logro. Los ciudadanos que padecen
hambre en el mundo esperan esfuerzos tangibles para librarse de
la subnutrición y la inseguridad alimentaria.
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
CÓMO PONER FIN AL HAMBRE:
LOS DESAFÍOS PARA LA AGRICULTURA
LOUISE O . FRESCO*
a presencia de la población ha sido durante mucho tiempo
el factor dominante que ha configurado el aprovechamiento
de la tierra y el ambiente. Es probable que ni siquiera las
enormes extensiones de bosques primarios de la Amazonia ha-
L
yan escapado a la influencia de los pueblos indígenas que habitan en ellos. La vasta sabana de África es el resultado de una
interacción entre la fauna silvestre, los incendios y los seres
humanos. Los prados alpinos se mantienen mediante el pastoreo en torno a los bosques restantes. De hecho, son pocos los
entornos "naturales" que no han sufrido en alguna medida la
* Subdirectora General del Departamento de A gricultura, FAO.
un muemo sm namore
922
influencia de las comunidades que obtienen de ellos sus medios
de subsistencia o que no se han visto indirectamente afectados
por la urbanización.
La agricultura es a la vez un factor y un producto del cambio.
Lejos de resistirse a este cambio, aquélla responde a él y queda
configurada por las oportunidades y desafíos de cada época, incluidas las variaciones en la demanda de los consumidores. Tomemos por ejemplo la situación del arroz, el trigo y el maíz, que
son los principales cultivos alimentarios. Como muchos otros
productos, entre ellos el tomate, en la actualidad se cultivan muy
lejos de sus lugares de origen y han pasado a ser alimentos básicos para más de 4 000 millones de personas. Lo mismo ocurre con la producción de animales domésticos.
Los DESAFíos
E
1desafío primordial para la agricultura en este siglo es eliminar el hambre crónica. Si la solución consistiera simplemente en cultivar más alimentos, se podría afirmar que se
está cerca de alcanzarla. En teoría, el mundo produce ya alimentos suficientes para satisfacer las necesidades de su población.
Lamentablemente, en la práctica el acceso a los alimentos no se
distribuye equitativamente entre los países ni dentro de ellos. En
muchos países pobres la disponibilidad diaria de alimentos es
inferior a 2 100 calorías por persona en promedio, mientras que
en los países más ricos excede las 3 200 calorías. Aunque el
volumen de la producción agrícola se ha duplicado en los últimos 30 años, muchos países y personas han quedado al margen
de este proceso: en el África subsahariana, por ejemplo, los niveles nutricionales de hecho han disminuido.
Es evidente que la agricultura puede desempeñar una función
importante en la reducción del hambre y la malnutrición, pero
se necesita algo más que un simple aumento de la producción
alimentaria. Para conseguir que la población tenga no sólo energía suficiente, sino también los nutrientes necesarios para llevar una vida plena y productiva, es importante de igual manera
una mayor diversidad de alimentos inocuos y de mejor calidad.
La variedad de los países y sus condiciones disipa cualquier
esperanza de encontrar una solución única y sencilla. La agricultura debe pues diversificar la producción y alcanzar niveles
más altos pero sostenibles; también debe proteger el medio
ambiente y conservar los recursos naturales, adaptarse a los
cambios climáticos y tener en cuenta las tendencias demográficas.
El desafío de las dos agriculturas
No existen agricultores o explotaciones agrícolas típicos. En
muchas partes del mundo en desarrollo parece haber una dicotomía creciente en el sector agrícola, con una agricultura tradicional de subsistencia que se practica a menudo junto con una
agricultura comercial moderna. En Kenia, los agricultores pobres -a menudo mujeres y niños-, que obtienen una escasa
cosecha de maíz y frijoles, se yuxtaponen a las explotaciones
agrícolas comerciales que producen carne y leche para los mercados urbanos o incluso flores para la exportación. Los dos tipos de agricultores viven en mundos claramente diferenciados:
puede darse el caso de que un agricultor comercial tenga acceso
a internet, mientras que un agricultor pobre ni siquiera tenga
acceso a los servicios de extensión.
La diferencia de productividad entre la agricultura de subsistencia y la comercial es igualmente notable. En África, el rendimiento medio de la yuca es de tan sólo 10 000 kg por hectárea, mientras que en Brasil puede alcanzarse un rendimiento de
23 000 kg por hectárea. En Brasil, la yuca es un cultivo comercial del que se extrae almidón para alimentos de refrigerio y que
se utiliza como materia prima para biocombustible; en África,
donde predomina la agricultura de subsistencia, sigue siendo
sobre todo un alimento de pobres, con perspectivas comerciales que apenas se empiezan a delinear, por ejemplo, en Ghana y
Nigeria.
En Asia, la agricultura comercial está creciendo con velocidad en muchos países donde la demanda de productos de origen
animal ha superado la capacidad de las prácticas agrícolas tradicionales por sí solas. En esa región y en muchas otras partes
del mundo, la ganadería está dejando de ser una actividad con
múltiples funciones, en la que los animales suministran fuerza
de tracción y estiércol que se utiliza como fertilizante y combustible, además de leche y carne, para convertirse en un sector de
la producción comercial intensiva.
Si se adoptara en África una agricultura muy mecanizada, sin
realizar ningún otro cambio fundamental en la economía, casi
60% de la población quedaría sin trabajo. Por otra parte, si un
país sigue dependiendo de la agricultura de subsistencia, su
población continuará expuesta a los caprichos del clima y las
fluctuaciones en el rendimiento de los cultivos. La agricultura
tradicional puede proporcionar estabilidad y seguridad durante la transformación económica de un país, pero para que las
comunidades rurales prosperen esa agricultura deberá adaptarse
con el tiempo a un modelo comercial. Es evidente que será necesario alcanzar un equilibrio si se quiere evitar un desempleo
generalizado y una alteración de la estructura social tradicional
vigente.
El desafío demográfico
Se prevé que dentro de 25 años casi 60% de la población mundial vivirá en zonas urbanas. Los jóvenes, en especial los hombres, están migrando del campo a la ciudad en busca de empleo
y de una vida mejor. Como resultado de ello, la población rural
está envejeciendo en un momento en que la producción alimentaria debería aumentar para cubrir las necesidades de una
población urbana en aumento, y la proporción de mujeres ancianas está creciendo en las zonas rurales de varios países en
desarrollo.
La mejor forma de desincentivar este éxodo rural y conseguir
que la población urbana tenga un suministro suficiente de ali-
mentos es hacer que la vida rural sea más atractiva y que la agricultura exija un menor esfuerzo físico y resulte más rentable. El
trabajo agrícola manual requiere mucha mano de obra y es a
menudo agotador. La escarda, labor fundamental en la agricultura, es la causa principal de la insuficiencia de peones agrícolas. Por eso la introducción de pequeñas escardadoras mecánicas sería un adelanto eficaz y de fácil viabilidad para muchos
agricultores tradicionales. Análogamente, un mayor uso de la
sembradora de arroz accionada por motor se necesita con urgencia para aliviar una tarea monótona y fatigosa y aumentar la eficiencia del cultivo de arroz, teniendo en cuenta que para plantar manualmente una hectárea de este producto es necesario
agacharse más de 25 000 veces.
La urbanización agrava la complejidad del problema del hambre en el mundo. Además de competir por la tierra y otros recursos, los centros urbanos en expansión imponen cambios importantes en los hábitos alimentarios y en las modalidades de la
demanda de alimentos. En muchos países tropicales, por ejemplo, se está generalizando el consumo de pan, ya que las personas que emplean varias horas en desplazarse entre su domicilio
y el lugar donde trabajan no están en condiciones de dedicar el
tiempo necesario a cocinar arroz, yuca o maíz.
Sin embargo, la vida en la ciudad ofrece nuevas oportunidades, en especial a los agricultores o pequeños productores de zonas peri urbanas o con un acceso fácil a los centros urbanos , para
añadir valor a los alimentos. Hay una demanda creciente de alimentos para refrigerio o de alimentos fáciles de transportar. Los
vendedores callejeros, los restaurantes y las cadenas de comida
rápida son actualmente importantes para la economía de casi todos los países. En la isla de Penang, en Malasia, la venta de alimentos en la vía pública sólo es superada por la fabricación de
componentes electrónicos como fuente de ingresos.
El desafío ambiental
La diversificación de la agricultura tradicional y el crecimiento de la agricultura comercial han dado origen a otro desafío
importante: cómo aumentar la producción sin poner en peligro
la base de recursos naturales.
Aunque nadie niega los beneficios de un aumento de la productividad y los ingresos que pueden derivarse de la agricultura comercial, la intensificación y otros aspectos de las actividades
comerciales ,no dejan de representar un peligro para el medio
ambiente y para la salud de los seres humanos y los animales.
Por ejemplo, cuando se practica la cría intensiva de cerdos o aves
de corral en zonas urbanas y periurbanas densamente pobladas,
aumenta el riesgo de enfermedades en seres humanos y animales.
Es necesario que los agricultores en todo el mundo adquieran una conciencia ambiental mayor. Esto es aplicable en especial a la utilización de plaguicidas, que tiende a ser más intensa entre los nuevos agricultores comerciales de los países
en desarrollo. En épocas anteriores, el aumento de la producción agrícola causó perjuicios considerables al medio ambiente,
como la contaminación del abastecimiento de agua, la degradación del suelo, la pérdida de biodi versidad y de hábitat de la
fauna silvestre e incluso el desplazamiento de poblaciones
rurales. Para evitar este tipo de daños, es necesario que se busquen formas de intensificar la producción agrícola más inocuas
para el medio ambiente y más beneficiosas para los agricultores. La biotecnología desempeñará una función destacada en
esta búsqueda, al igual que los nuevos alimentos derivados de
especies de plantas y animales ya existentes , pero todavía no
explotadas.
La biotecnología puede proporcionar variedades de cultivos
con muchas características deseables, como la resistencia a los
insectos y la sequía, cualidades nutricionales mejoradas, mayor
capacidad de almacenamiento y períodos de maduración más
breves, como lo demuestra la reciente obtención de una variedad de arroz con alto contenido de vitamina A. La manipulación
genética puede servir para aumentar la duración de los cultivos
después de la cosecha y para obtener vacunas más eficaces contra
enfermedades del ganado. La biotecnología también puede ser
un valioso instrumento para conservar la diversidad genética.
Pero la inocuidad de la biotecnología depende del tipo de genes
y del entorno en que se manipulan. No existen todavía pruebas
suficientes para evaluar en su totalidad los efectos que algunos
adelantos, como los cultivos resistentes a los herbicidas, podrían
tener sobre el ambiente y la fauna y flora silvestres. Además, la
mayor parte de las investigaciones se efectúan en países industrializados y tal vez sean pertinentes o fáciles de transferir a zonas
tropicales y subtropicales.
La velocidad del cambio climático mundial y sus efectos son
un factor imponderable en lo que respecta al desafío ambiental.
La historia del clima de la tierra, evidenciada en los núcleos de
hielo polar, muestra fluctuaciones notables, pero pocos expertos dudan que la tendencia actual esté asociada con el aumento
de los denominados gases con efecto de invernadero. La lenta
elevación del nivel de los mares, que podrían inundar con el tiempo las llanuras costeras fértiles y densamente pobladas, los cambios en la frecuencia, la distribución y la intensidad de las precipitaciones y la variación en las actuales zonas agrícolas son
algunos de los peligros posibles.
La deforestación y otras prácticas de aprovechamiento de la
tierra, como la quema de pastizales, causan aproximadamente
25 % de las emisiones de anhídrido carbónico -que es el principal gas con efecto de invernadero-, mientras que el cultivo
de arroz acuático y el sistema digestivo de los rumiantes son la
causa de aproximadamente 40% de las ern!siones de metano , o
60% si se incluye la quema de biomasa. La agricultura, incluida la utilización de fertilizantes nitrogenados, puede originar
hasta 90% del óxido nitroso liberado en la atmósfera. Es posible reducir los niveles de metano y de óxido nitroso modificando las técnicas de cultivo y las prácticas de alimentación del
ganado. Pero la mayor contribución, por mucho, que la agricultura podría hacer, y por la cual el sector agrícola podría recibir
una recompensa, consistiría en reducir el nivel de las emisiones
de anhídrido carbónico capturando el carbono en los bosques,
las gramíneas y el suelo.
El desafío de los consumidores
El más importante de todos los desafíos es cómo proporcionar
a los consumidores los alimentos que necesitan y desean . En
general, cuando los países y las personas mejoran su posición
económica, sus preferencias alimentarias se modifican para incluir más carne y productos lácteos y una mayor variedad de
alimentos. En la actualidad, el creciente interés por las cuestiones relacionadas con la alimentación, que con anterioridad se
consideraban prerrogativas de los ricos, representa un nuevo
aspecto de la demanda de un suministro apropiado de alimentos . Gracias a la mejora de la educación y las comunicaciones,
así como al aumento de los ingresos y por consiguiente del poder adquisitivo, la población de todas las regiones está cada vez
mejor informada sobre los factores que influyen en su salud y
bienestar general. Por ejemplo, los consumidores son más conscientes de la importancia de la fruta, las hortalizas y los micronutrientes. Lo que hoy se considera una alimentación sana y
equilibrada es muy diferente a lo que se consideraba así hace 50
años.
Además, al alargarse la cadena de distribución desde la explotación hasta el consumidor urbano, la elaboración y conservación de los alimentos e incluso la mejora artificial de su com-
posición de nutrientes desempeñan una función más importante. El control de la calidad de los alimentos y las normas sobre
su inocuidad están adquiriendo también una importancia creciente, en especial cuando está en juego el comercio alimentario internacional.
Innovación: el desafío para el futuro
No existe una fórmula única para poner fin al hambre crónica.
Con el transcurso del tiempo, una variedad de factores influirán en la producción agrícola, en los métodos de cultivo y en la
disponibilidad de alimentos . Cambios sistemáticos en el régimen meteorológico y otros factores ambientales de importancia crucial podrían ocasionar variaciones significantes en la
producción. También es probable que los gustos de los consumidores sigan cambiando y diversificándose, con profundas
consecuencias para todos los aspectos de la agricultura.
Por consiguiente, la seguridad alimentaria en el futuro no se
conseguirá recurriendo sólo a conceptos del pasado. La erradicación del hambre exige una ordenación innovadora de los recursos de la tierra y del agua así como métodos creativos de cultivo, conservación y distribución de alimentos más sanos.
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INCREMENTO DEL POTENCIAL HUMANO
MEDIANTE UNA NUTRICIÓN MEJORADA
En comunidad, se están haciendo esfuerzos por mejorar la seguridad alimentaria y el bienestar nutricional.
KRAISID TONTISIRIN*
U
na nutrición adecuada es indispensable para poner a la gente
en el justo camino de una vida larga y saludable. Todas las
personas deben contar con cantidades suficientes de alimentos inocuos y ricos en nutrientes a fin de hacer frente a sus
necesidades de energía y nutrientes. Sin una nutrición adecuada, los niños comienzan la vida con el riesgo de toda una serie
de problemas de salud y los adultos no pueden actuar plenamente
en sociedad. Pero la nutrición no es sólo un insumo que determina el bienestar humano, es también un reflejo de la situación
social y económica de un país. Con una salud y nutrición adecuadas, la calidad de vida mejora y aumenta el potencial humano, lo que da lugar a un aumento de la productividad y a un fortalecimiento económico (véase el recuadro).
Por estas razones, es indispensable que todos consideramos
la nutrición como un problema crucial, una preocupación cotidiana. Las iniciativas que comenzaron en la Conferencia Internacional sobre Nutrición de 1992 y en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 tienen como finalidad eliminar
muchos de los obstáculos que impiden mejorar la nutrición en
todo el mundo . Más de 120 países están desarrollando planes de
acción nacionales para hacer frente a los problemas de nutrición.
*Director de Alimentación y Nutrición , FAO.
EVALUAR LOS COSTOS DEL HAMBRE
U
n número desconocido de personas no tiene acceso a cantidades suficientes de alimentos inocuos de buena calidad.
La cantidad de personas en todo el mundo que sufre de hambre crónica es mayor que las poblaciones combinadas de Europa y América del Norte. Pero el porcentaje de las personas que
padecen hambre ha ido disminuyendo paulatinamente.
La malnutrición cobra un precio demasiado alto a los países
en lo relativo al crecimiento, la salud, la productividad y la calidad de vida de sus habitantes. Sus efectos sobre la salud comienzan pronto en la vida. Millones de niños menores de cinco años
de edad sufren ya de síntomas agudos o crónicos de mal nutrición
proteinoenergética. Una cifra estima que 150 millones sufren de
deficiencia de peso, 15 millones de debilitación y 180 millones
de raquitismo (para la definición de estos términos, véase el recuadro). Cada año, cerca de 11 millones de niños menores de
cinco años mueren, directa o indirectamente, por causa del hambre y la mal nutrición.
La mal nutrición es también una de las causas fundamentales del bajo peso de los recién nacidos en los países en desarrollo. Los que sobreviven a pesar de su bajo peso al nacer tienen
dificultad para recuperarse. En su mayoría siguen careciendo de
peso suficiente y son enfermizos durante la infancia y la adoles-
TER\IINOS IJE ~UlRIUÓ'
••••••••••••••••••••••••••••••••
La malnutrición es un término amplio que abarca una serie de
condiciones qu e obstaculizan la consecución de una buena salud, y es
causada por comer muy poco, demasiado o por comer un alimento no
adecuado.
La subnutrición es resultado de la inseguridad alimentaria crónica, en la
cual la gente no tiene alimento s suficientes para sati sfacer sus
necesid ades bás icas de energía.
La malnutrición proteinoenergética se produce cuando el cuerpo no
recibe sufi c ientes proteínas y calorías. Lo s efectos de esta desnutrición
son , entre otros, peso in suficiente (baja estatura para la edad), atrofia
(bajo pe so para la edad) y debilitación (bajo peso para la estatura).
En la defici encia de micronutrientes, el régimen alimenticio carece de
algunas vitaminas y minerales esenciales, lo que da lugar a un
crecimiento defectuoso y a una mala salud .
La nutrición excesiva , que es una amenaza cada vez mayor conforme se
observa una expansión de las economías y los estilos de vida se hacen
más sed entarios , da lugar a problemas de salud que van desde la
diabetes hasta las enfermedades del corazón.
••••••••••••••••••••••••••••••••
cencia, y el ciclo se repite puesto que a su vez las mujeres desnutridas dan a luz niños con bajo peso. También se están haciendo
patentes los vínculos entre la mal nutrición a comienzo de la vida
-incluido el período de crecimiento fetal- y el desarrollo
posterior de condiciones de salud crónicas tales como enfermedades a las coronarias, diabetes y presión arterial alta.
La deficiencia de micronutrientes es también una forma muy
extendida del hambre encubierta que se puede producir incluso entre personas que no parecen subalimentadas. Más de 1500
millones de personas sufren de deficiencia de hierro. Las mujeres y los niños son los más afectados por esta condición, que
puede retardar el crecimiento, disminuir la resistencia a las enfermedades y causar un perjuicio a largo plazo en el desarrollo
mental y motor. La deficiencia de hierro está también vinculada con un aproximado de 20% de las enfermedades relacionadas con el embarazo. La deficiencia de yodo, que afecta a 2 000
millones de personas, va asociada al daño cerebral, el retardo
mental, la incapacidad de reproducción, la muerte infantil y la
gota. Es muy probable que una mujer embarazada que carece de
yodo dé a luz a un niño con diversos grados de retardo mental.
La deficiencia de vitamina A puede dar lugar a la ceguera o la
muerte entre los niños; también impide el crecimiento físico y
disminuye la resistencia a las infecciones. Más de 200 millones
de niños menores de cinco años de edad se encuentran en una
situación de riesgo por una deficiencia de vitamina A.
Los problemas de salud relacionados con la nutrición excesiva están aumentando y no sólo en los países desarrollados. Cada
vez más las naciones en desarrollo tienen que hacer frente a la
doble carga de la desnutrición y la nutrición excesiva dentro de
la misma población. La obesidad en la infancia y en la adolescencia da lugar a mayores riesgos de desarrollo de la diabetes y
otras condiciones relacionadas con el régimen alimentario, y su
persistencia hasta la edad adulta representa una nueva carga sobre
la salud.
Por último, la contaminación de los alimentos es un grave
obstáculo para una mejor nutrición. Los niños son vulnerables
925
en especial a las enfermedades transmitidas por alimentos, que
los despojan de nutrientes esenciales como consecuencia de la
diarrea. Las toxinas ambientales y los venenos industriales
son también comunes en el mundo desarrollado, y por lo general son los pobres quienes se ven obligados a instalar sus hogares en zonas contaminadas.
UNA MEJOR NUTRICIÓN TRAE CONSIGO TODA UNA SERIE
DE BENEFICIOS
as investigaciones recientes ofrecen pruebas evidentes de
los beneficios potenciales cuando los gobiernos asignan incluso pequeñas cantidades a la lucha contra la malnutrición.
La India, que ha hecho grandes adelantos en la reducción de la
mortalidad infantil, sufre todavía de altos niveles de desnutrición infantil. Si la desnutrición infantil fuera eliminada de la
India, el PIB del país podría aumentar hasta 28 000 millones de
dólares de conformidad con un informe de 1998 del Banco
Mundial. Esta cifra es superior a los actuales gastos combinados de la India en materia de nutrición , salud y educación.
Las deficiencias de micronutrientes constituyen también una
pesada carga para los sistemas nacionales de salud y de desarrollo
social. Las estimaciones indican que en Pakistán, por ejemplo,
la eliminación de las deficiencias de hierro y yodo, y de la malnutrición proteinoenergética, podría aumentar el PIB anual en un
5%, y por su parte Bangladesh podría incrementar su PIB anual
en un 2% eliminando la deficiencia de hierro.
La lucha contra la malnutrición tiene también influencia directa en el potencial intelectual de un país. Los niños enfermos
y hambrientos no pueden concentrarse en el aprendizaje de los
oficios que necesitan para crearse un futuro productivo. En
Pakistán , la reducción del raquitismo inducido por la malnutrición, incluso en pequeña escala, dio como resultado un aumento de la matrícula escolar de 2% para los niños y de 10%
para las niñas. Cuando, además, se redujeron a la mitad lastasas de diarrea, la matrícula aumentó aún más a 5% y 16%, respectivamente.
L
MEJORA DE LA NUTRICIÓN:
LA COMUNIDAD SABE MÁS A ESTE RESPECTO
os gobiernos deben cumplir la parte que les corresponde proporcionando los instrumentos, la capacitación y los incentivos para ayudar a mejorar la nutrición, pero la mejor
manera de garantizar el desarrollo de acciones efectivas y sostenibles es haciendo participar a la comunidad. Es necesario tratar cinco sectores principales en todo esfuerzo de nutrición basado en la comunidad:
Comer correctamente según la edad y el sexo . Algunos grupos, incluidos los niños pequeños , las mujeres encintas y en período de lactancia, y los ancianos, tienen demandas nutricionales
específicas. Pueden necesitar una ingestión mayor de calorías
o un mayor nivel de determinados nutrientes .
L
926
un milenio sin hambre
Mejorar la producción de alimentos. Para contar con suficientes alimentos nutritivos en la variedad adecuada, será necesario reforzar la producción de alimentos basada en la comunidad.
Los proyectos de desarrollo agrícola pueden ayudar, mediante
la utilización de semillas de alta calidad, mejores aperos y una
mejor capacitación, a lograr una producción agrícola superior.
El ganado pequeño desempeña también una función importante.
Elaboración y conservación del alimento. En muchos países en desarrollo los aliméntos se estropean antes de que puedan consumirse. Los alimentos mal almacenados pueden tener
microbios que causan enfermedades. Incluso los alimentos no
perecederos pierden sus nutrientes a lo largo del tiempo. Si se
da a las comunidades una formación adecuada y los materiales necesarios para elaborar y conservar los alimentos, éstas
podrán aprovechar al máximo los suministros alimentarios
disponibles.
Promoción de la producción de alimentos locales. Con frecuencia se dejan de lado los alimentos locales a favor de productos importados más costosos y a veces de menor calidad nutritiva. Se deben dar incentivos a las comunidades para que mejoren
la producción local de alimentos, en particular la adopción de
medidas para aumentar la disponibilidad, aceptabilidad y utilización de alimentos locales.
Educación sobre nutrición. La gente tiene que aprender algo
acerca de la propia nutrición para poder escoger de manera adecuada los alimentos que necesita. Al mismo tiempo, la vigilancia
y seguimiento de la situación de la nutrición de los individuos,
la familia y la comunidad ayudan a los funcionarios -desde
agentes de extensión agrícola hasta agentes de salud y encargados
de elaborar políticas- a responder de manera rápida y eficaz a
los problemas potenciales.
Conforme una comunidad cobra conciencia del carácter y las
causas de sus problemas alimentarios y nutricionales, podrá
hacer un uso más eficiente de los recursos disponibles para
mejorar el estado de la nutrición. Sin embargo, las comunidades no deben trabajar de forma aislada. Los órganos políticos,
financieros y de organización deben esforzarse por reducir la
pobreza, apoyar la producción de alimentos y proporcionar servicios de salud y de educación. Los esfuerzos deben dirigirse a
aumentar la confianza propia de manera que los individuos, la
familia y las comunidades puedan satisfacer sus necesidades
básicas, de conformidad con sus prioridades alimentarias y
nutricionales.
Al comenzar este nuevo milenio, es fundamental imaginar
un mundo sin hambre ni desnutrición, porque si no somos
capaces de imaginarlo, no trabajaremos para hacerlo realidad.
Todos se beneficiarían. Los gobiernos sufrirían menos pérdidas en la productividad de adultos debilitados por deficiencias de nutrición; las escuelas gastarían menos recursos en
los estudiantes obligados a repetir por causa de enfermedad o
incapacidad; los sistemas de salud gastarían menos dinero
en la atención de quienes sufren de enfermedades relacionadas con la nutrición. Pero, sobre todo, se haría realidad el
derecho fundamental a la alimentación para toda la humanidad.
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CÓMO ACTUAR HOY A FIN DE PRODUCIR
MÁS ALIMENTOS PARA EL MAÑANA
GUSTAVO GORDILLO DE ANDA*
igo estando convencido de que una preocupación común por
el destino del mundo une a la humanidad. Durante el decenio final del último milenio, una serie de conferencias internacionales se ocuparon de los principales problemas con que
se enfrenta la comunidad mundial: el medio ambiente y el desarrollo sostenible, el comercio mundial, la población y el desarrollo, el desarrollo social, los asentamientos humanos, la función de la mujer, y la nutrición y la salud. La consecución de la
seguridad alimentaria mundial, es decir la eliminación del hambre y la malnutrición, forma parte de los objetivos de desarrollo social, económico, ambiental y humano fijados por todas esas
reuniones, que culminaron en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, celebrada en Roma en noviembre de 1996. Disponemos ahora de una guía para llegar a un mundo más justo y equitativo, elaborada con la participación de la comunidad internacional.
S
*Representante Regional para América Latina y El Caribe,
FAO.
CoNSTRuccióN DE UN MUNDO MÁS HUMANO
E
s bien conocida la escala de la tragedia en cuanto a los millones de personas que padecen hambre. La subnutrición no
se debe a que los suministros mundiales de alimentos sean
de por sí insuficientes. El problema real es que demasiadas personas no tienen los recursos necesarios para producir o comprar
alimentos. En América Latina, el20% más pobre de la población
recibe tan sólo 3.6% de los ingresos nacionales, sin esperanzas
de mejora en un futuro próximo. La mayoría de las personas
pobres del mundo viven en zonas rurales, y de forma paradójica se cuentan entre los productores de alimentos. Son pequeños agricultores o campesinos sin tierras. Muchos de ellos son
mujeres, que producen más de 60% de los alimentos que se consumen en los países en desarrollo.
La pobreza va acompañada de manera invariable de otros
problemas que la agravan: degradación del medio ambiente, falta
de conocimientos especializados y de tecnología, el hecho de que
los gobiernos no conceden prioridad a la mitigación de la pobreza, dificultades económicas, guerras, y conflictos sociales y
religiosos.
En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 186 paísesen su mayoría representados por jefes de Estado- se comprof
metieron a tratar de conseguir la seguridad alimentaria mundial.
A pesar de esta solidaridad entre países, hay indicios de que la
meta, considerada el mínimo ético al que la humanidad debería
aspirar, no se alcanzará. Las proyecciones actuales indican que,
a pesar de la mejora, en el año 2015 seguirá habiendo 576 millones de personas subnutridas en los países en desarrollo.
En algunas naciones, la cuestión de la seguridad alimentaria
está relacionada con la calidad de vida, pero en la mayoría de los
países se refiere a la vida en sí. La persistencia del hambre y la
malnutrición es un desafío diario para la supuesta capacidad de
administrar la economía mundial. A menos que se avance hacia
una sociedad verdaderamente mundial, se corre el riesgo de instalarse firmemente en un mundo dividido, en el que el enfrentamiento y el conflicto sean los factores determinantes y en el
que el hambre pueda cobrarse un precio aún más alto. Mientras
haya despilfarro y consumo excesivo en los países industrializados, habrá pobreza en el resto del mundo. Es necesario que
se acelere el avance hacia una sociedad equilibrada y más humana. No es una cuestión de consumir menos, sino de consumir
de modo inteligente.
LuCHAR CONTRA LA POBREZA PARA PREVENIR EL HAMBRE
a alimentación fue sin duda la prioridad absoluta para el primer ser humano que hubo en el mundo, y seguirá siendo la
prioridad absoluta para la humanidad mientras alguien sufra de hambre crónica. Los alimentos no pueden considerarse
un producto más. El derecho a los alimentos es un derecho humano básico que es necesario hacer realidad para todos. Sin embargo, los derechos sólo pueden ejercerse cuando se eliminan los
obstáculos a su realización. En el caso de los alimentos, el mayor obstáculo es con mucho la pobreza, que acompaña de manera constante a la subnutrición en todo el mundo, ya se trate de países desarrollados o en desarrollo. De ahí la importancia de emprender una acción de base amplia contra la pobreza, interviniendo
diferentes niveles estratégicos dentro de cada país.
A nivel local, el hogar debe ser el grupo beneficiario de las
políticas de mitigación de la pobreza. Las políticas a este respecto
han de ser territoriales, y no sólo sectoriales, y estar orientadas a
mejorar la capacidad de las comunidades y las personas. Quienes afirman que la agricultura en pequeña escala no es viable desde
el punto de vista económico han de darse cuenta de que esta actitud simplemente no es ética. Deben encontrarse formas para aumentar el empleo rural no agrícola en beneficio de los campesinos pobres , mejorar su acceso a recursos productivos como la
tierra y el agua y facilitar su acceso a una capacitación de mejor
calidad. Hay que reflexionar sobre el modo de reforzar las instituciones locales y de establecer nuevas reglas a nivel institucional
para beneficiar a los sectores pobres de la población.
A nivel intermedio, que corresponde al nivel regional dentro de los países, se ha de aceptar que la movilización social puede
contribuir a fomentar la innovación y la experimentación necesarias para crear el marco institucional más apropiado para el
cambio rural. Es necesario que los pobres tengan todos los de-
L
927
rechos del ciudadano, es decir, derechos que no sólo abarquen
las cuestiones estrictamente políticas y electorales, sino también
les permitan participar plenamente en la vida nacional. Sólo
entonces la ciudadanía será una realidad política universal. La
sociedad civil, las mujeres, los jóvenes, los campesinos pobres
y quienes viven en la periferia de la sociedad urbana deben tener mayores oportunidades de participar.
A nivel nacional, es necesario que la situación macroeconómica sea boyante, que la inflación esté contenida y que el déficit fiscal esté sometido a un control razonable. Al mismo tiempo, una política social activa debe asegurar que los recursos
públicos no sólo se utilicen para obtener efectos económicos a
corto plazo. Lo que se pide es un nuevo contrato social que prevea un compromiso directo entre los contribuyentes y los gobiernos para que los recursos se asignen de manera que favorezcan
la consecución de los objetivos sociales convenidos. Las políticas económicas y sociales han de fomentar la participación del
sector privado en la construcción de una sociedad más equitativa.
La búsqueda del crecimiento económico nacional por sí mismo, en un intento de conseguir una mejora equitativa de la sociedad, ha demostrado tener tan sólo efectos marginales sobre
la pobreza. En el desarrollo ha de participar toda la población,
y en especial las personas muy pobres. Es necesario darles los
instrumentos para que adquieran seguridad en sí mismas y facilitarles el acceso a la tierra y a los recursos productivos, a la
capacitación y a prácticas mejoradas de cultivo. Es necesario
tratarlas como seres humanos, como ciudadanos con derechos
efectivos y no sólo nominales. La actuación necesaria a nivel
macroeconómico entraña también una reforma del Estado que
incluya una descentralización que suponga una redistribución
auténtica del poder.
CuATRO PILARES PARA LA ACCióN
a búsqueda de una solución realista al hambre en el mundo
ha de tender un puente entre la acción contra la pobreza y
la acción para reforzar la capacidad humana. Cuatro pilares centrales constituyen la base para el éxito de esta labor.
Incremento de las reservas alimentarias mundiales y de la
cuantía de la ayuda alimentaria a los países más necesitados.
Los países más desfavorecidos deben tener acceso a los alimentos que requieren en épocas de dificultad, y para ello debe haber unos sistemas eficientes de distribución que aseguren que
esos alimentos lleguen a todos los necesitados y no sólo a quienes tienen mayor influencia política. Las personas pobres y privadas de derechos son las primeras que sufren en las crisis alimentarias, y también con frecuencia son a quienes es más difícil
llegar.
Aumento de la producción alimentaria, especialmente en los
países con bajos ingresos y déficit de alimentos. La primera
medida para eliminar el hambre debe ser aumentar la producción de alimentos en los países donde la inseguridad alimentaria
es más prevalen te o está aumentando. Es necesario fortalecer el
capital humano de las zonas rurales, que constituyen a la vez un
L
928
centro de producción de alimentos y un foco de pobreza. La investigaci ón científica y técnica debe dejar de dar preferencia a
la agricultura comercial y al sector agroindustrial para encontrar formas prácticas de mejorar la agricultura de subsistencia.
Mayor acceso de la población rural a todos los recursos .
Favorecer la industrialización en detrimento de la agricultura
ha resultado una política desastrosa para muchos países en desarrollo. Es necesario restablecer el equilibrio. La agricultura
es fundamental para la salud de un país, y este hecho debe reconocerse esforzándose por asegurar que la población rural tenga un acceso suficiente y equitativo a todos los recursos.
Fomento,facilitación y desarrollo del comercio. Es necesario acabar con el dominio permanente y la alteración del comercio por los países industrializados mediante negociaciones nue-
vas y más amplias en el marco de la Organización Mundial del
Comercio, con la plena participación de los países en desaJTollo.
Algunos dirán que detrás de estos pilares hay mucho idealismo, pero no debemos renunciar a él; el idealismo ha sido y seguirá siendo un faro espiritual. La eliminación del hambre en el
mundo depende de todos. Se haría bien en tener presente lasabia recomendación del filósofo británico Karl Popper: "N o debemos olvidar jamás que los seres humanos no son dioses, pero
hemos de recordar siempre que hay una chispa divina en cada
uno de nosotros". No es cuestión de prometer un futuro a los
hambrientos, porque esto no significa nada para ellos. Hay que
ofrecerles un nuevo trato; ayudarles a convertirse en individuos
con identidades y perspectivas propias y bien definidas, libres
para siempre del temor al hambre.
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
UNA MIRADA DESDE EL FUTURO:
CUANDO LOS ALIMENTOS PARA TODOS
SE HICIERON REALIDAD
HARTWJG DE HAEN *
finales de 1999 tuvo lugar un acontecimiento que, viendo
las cosas retrospectivamente, representó un punto de inflexión no sólo en el comercio internacional, sino también en
las relaciones entre los países: la reunión ministerial de Seattle
de la OMC, convocada en un principio para iniciar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales. La reunión terminó de manera infructuosa, en un clima de protestas callejeras
sin precedente para esa ciudad, debido a la frustración existente
en muchas partes del mundo ante los efectos de la mundialización
y el sistema de gobierno mundial del comercio. En particular, los
manifestantes opinaban que no se había permitido una participación auténtica de los países en desarrollo y que muchos de los
países ricos seguían siendo injustamente proteccionistas.
La "batalla de Seattle" fue una campanada que sacó de su profu ndo sueño a los principales interlocutores comerciales de los
países industrializados. Se dieron cuenta de que, si se quería que
la OMC sobreviviera, debían integrarse plenamente en el proceso de mundialización. Quedó claro que la participación de los países en desarrollo en pie de igualdad era fundamental para establecer un marco normativo eficaz y estable en un régimen de
comercio internacional en verdad justo. A partir de entonces, empezó a surgir lentamente un consenso.
A
REDUCCIÓN DE LAS PERTURBACIONES
EN EL COMERCIO INTERNACIONAL
E
n los acuerdos de la Ronda de Uruguay que se habían firmado en abril de 1994, y en especial en el Acuerdo sobre la
Agricultura, los países industrializados se habían compro-
*Subdirector General del Departamento Económico y Social, FAO.
metido a poner en marcha un proceso de reforma para reducir
de manera considerable la protección y la ayuda prestadas a los
productores internos. Sin embargo, a pesar de las reducciones
acordadas y a falta de medidas más drásticas, sus niveles de ayuda
se habían mantenido altos. Los países ricos continuaban alterando los mercados internacionales, Jo que fomentaba la creación
de excedentes y contribuía a bajar los precios de los productos
básicos.
Las conversaciones sobre el comercio mundial continuaron
durante muchos años. Las evaluaciones de las formas económicas realizadas entre cada ronda mostraban de manera invariable que las ganancias económicas en una región del mundo no
se traducían necesariamente en pérdidas económicas en otras.
Y, cuando sí se traducían así, esas pérdidas eran por lo general
temporales o la solidaridad internacional facilitaba el proceso
de reajuste. Estas conclusiones, ampliamente difundidas, contribuyeron a reducir la resistencia política interna a la mundialización económica y dieron un nuevo impulso a la reforma del
comercio.
Estas nuevas rondas de negociaciones comerciales de la OMC
tuvieron más éxito porque todos los países participaron en ellas
en pie de la igualdad y sus preocupaciones se tuvieron en cuenta en las inevitables transacciones.
Para entonces, los países en desarrollo, en los que vivía
la gran mayoría de las personas hambrientas del mundo, seguían constituyendo también la mayoría de los miembros de la
OMC.
Los países en desarrollo supieron aprovechar las conversaciones sobre comercio para crear una mayor conciencia del
hecho de que un comercio más libre y más equitativo era fundamental para erradicar el hambre. Esto contribuyó a movilizar el apoyo público y político a favor de reformas comerciales que aceleraron el proceso de liberalización del comercio
internacional. Como resultado de ello, empezaron a cambiar
las políticas y el comercio agrícola y se adoptaron medidas más
apropiadas para atender las necesidades de los países en desarrollo.
e
Á YUDA A LA COMPETITIVIDAD DE LOS AGRICULTORES
1 beneficiarse de nuevas e importantes reducciones de la
ayuda interna y de la eliminación completa de las subvenciones a la exportación en los países más ricos, los países
en desarrollo pudieron mejorar su seguridad alimentaría de dos
modos. En primer lugar, los agricultores de esos países estuvieron en mejores condiciones de competir con las importaciones
de alimentos, lo que estimuló la producción agrícola y generó
mayores beneficios. En segundo lugar, al permitir que la agricultura de los países en desarrollo incrementara su capacidad potencial, todos los sectores de la economía de esos países resultaron beneficiados. También se reconoció cada vez más que no
sólo las subvenciones a la exportación sino también las restricciones a la exportación eran perjudiciales para la seguridad
alimentaría internacional. Esas restricciones habían reducido las
exportaciones cuando más se necesitaban las importaciones y
habían acentuado el aumento de los precios en los mercados internacionales. Su impresión contribuyó a reducir el monto total de los impuestos de los importadores de alimentos.
Al ser la agricultura la espina dorsal de la economía de casi
todos los países en desarrollo, el crecimiento agrícola sacó de
la pobreza a muchos habitantes de las zonas rurales. El aumento de la demanda generó también inversiones y empleo en otros
sectores. El resultado fue que la demanda de alimentos creció a
menudo más deprisa incluso que el suministro interno de alimentos. El déficit cada vez mayor se cubrió con importaciones de
alimentos, que no revestían ya la forma de ayuda, sino de importaciones comerciales a cambio de exportaciones de otros
bienes y servicios.
Otra práctica con consecuencias perturbadoras para el comercio que los países industrializados utilizaban todavía a comienzos
del siglo XXI era la protección de sus industrias de elaboración
de alimentos y productos agrícolas. Aunque se había autorizado que productos primarios no elaborados, como frutas tropicales, café y cacao, entraran en los mercados de los países industrializados, a los productos elaborados a partir de esas materias
primas se les aplicaban aranceles relativamente altos. Los países convinieron en eliminar de manera gradual esa denominada progresividad arancelaria. En consecuencia, muchos países
en desarrollo pudieron ampliar su industria alimentaria de exportación y obtener así un considerable valor añadido.
A
929
ni ca fue muy útil en este proceso, lo que benefició de forma considerable a los consumidores de todos los países.
Durante la Ronda de Uruguay, algunos países industrializados
se habían comprometido a ofrecer una compensación a los países que resultaran perjudicados al principio. Sin embargo, estos
compromisos apenas se aplicaron, lo que fue una de las razones
por las que las conversaciones de Seattle acabaron de manera tan
desastrosa. En las negociaciones comerciales posteriores, que
tuvieron lugar al comienzo del nuevo siglo, los países en desarrollo
lograron obtener mejores garantías de asistencia para adaptarse
a las nuevas condiciones del mercado. Por ejemplo, se establecieron organismos para estabi !izar los ingresos de exportación y
ofrecer un seguro de riesgo para los países en desarrollo, y se efectuaron pagos a título de compensación temporal a los países pobres que se enfrentaban con aumentos extraordinarios de sus facturas de importación de alimentos.
Cuando los países en desarrollo alcanzaron una etapa en laque
pudieron satisfacer en su mayoría sus necesidades de alimentos
mediante un aumento de la producción interna y de las importaciones comerciales, desapareció de forma paulatina la dependencia con respecto a la ayuda alimentaria directa y permanente.
Además, los donantes y los gobiernos de los países tuvieron más
cuidado de orientar la ayuda alimentaria restante de manera que
llegara a las poblaciones más vulnerables. Por ejemplo, se reforzó la educación en los países en desarrollo gracias a políticas
encaminadas a asegurar que los alumnos recibieran una alimentación saludable y que dispusieran de alimentos suficientes, ya
que nadie puede aprender cuando tiene el estómago vado,.
Pero ni siquiera la aceleración del crecimiento económico pudo
poner fin a las catástrofes naturales. Algunos países siguen siendo vulnerables a la escasez de alimentos causada por esas catástrofes, pero la humanidad ha adquirido la capacidad para predecir y prevenir de manera mucho más eficaz una amplia variedad
de crisis que afectan al suministro de alimentos, así como para
entregar alimentos suficientes en situaciones de urgencia inevitable. Al mismo tiempo, muchos países en desarrollo situados en
zonas de alto riesgo -como por ejemplo las que están expuestas a un clima extremo, a inundaciones y a terremotos- han creado
una infraestructura eficaz, incluidos almacenes de alimentos, para
hacer frente a las crisis y proteger a su población contra el hambre mucho mejor que antes.
CoMERCIO EQUITATIVO Y ALIVIO DE LA CARGA DE LA DEUDA
OBSTÁCULOS ARANCELARIOS LEGÍTIMOS
E
l acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, que se había aprobado ya a raíz de
la Ronda de Uruguay, siguió siendo una medida muy eficaz:
limitaba estrictamente los obstáculos a las importaciones a aquellos casos en que los productos no se ajustaban a unas normas sobre
inocuidad basadas en principios científicos. Al comienzo, para
muchos países en desarrollo fue difícil y costoso cumplir las normas internacionales sobre inocuidad de los-alimentos, pero poco
a poco estuvieron en condiciones de hacerlo. La asistencia téc-
a liberalización del comercio contribuyó a aliviar la crisis
de la deuda en muchos países en desarrollo. Esto ocurrió en
especial en los países capaces de exportar alimentos o de aprovechar el crecimiento de los mercados de productos agrícolas elaborados. Pero para muchos de los países pobres más endeudados,
a los que no cabría la esperanza de reembolsar su deuda a los bancos extranjeros, los sufrimientos causados por la pobreza y el
hambre siguieron siendo intensos durante un período considerable. Sin embargo, mediante una medida trascendental y esperada desde hacía tiempo, que supuso un viraje decisivo en los in-
L
un mil e ni o sin hambre
930
E
l desarrollo participativo consiste sobre todo en proporcionar apoyo
financiero, técnico y logístico a las comunidades rurales para
ayudarles a conseguir los objetivos económicos y sociales que hayan
determinado ellas mismas
ten tos de acabar con el hambre, estas deudas fueron canceladas,
aunque a condición de que los fondo s destinados con anterioridad a atender el servicio de la deuda se canalizaran hacia programas para el fomento de la seguridad alimentaria de las personas
más pobres a través del desarrollo agrícola.
La producción agrícola y las ventas de los países industrializados han seguido aumentando en términos absolutos. Esto
se debe en parte al crecimiento demográfico mundial que ha
proseguido, aunque a un ritmo más lento, y más población significa mayor demanda de alimentos . Pero, lo que es más importante, el aumento obedece también al mayor poder adquisitivo
de los países menos adelantados. A pesar del crecimiento de su
prod
· ón agrícola interna, su demanda de importaciones
no se ha reducido, sino que de hecho ha aumentado. Esta experiencia ha acabado por convencer tanto a las autoridades de los
países en desarrollo como a las organizaciones donantes de
que un sector agrícola fuerte activa el crecimiento de toda la
economía. Además, el progreso económico de los países en
desarrollo ha constituido, en forma inexplicable, el fundamento de la prosperidad permanente de los países desarrollados.
En efecto, la distinción anterior entre los denominados países
"en desarrollo" y "desarrollados" ha perdido gradualmente su
significado.
UN DIVIDENDO DE LA DEMOCRACIA
N
o fueron sólo consideraciones de orden económico las que
impulsaron a los gobiernos a modificar sus políticas agrícolas nacionales; las presiones políticas internas constituyeron también un factor importante. La generalización de democracias estables fue una condición esencial para poner fin al
hambre en el mundo en desarrollo. Cuando las personas pobres
y hambrientas tuvieron la oportunidad de participar en la elección
de sus gobiernos, sus dirigentes tuvieron que escuchar su opinión.
Las políticas económicas, que hasta entonces habían tratado de
complacer a los votantes urbanos, empezaron a tener en cuenta
las necesidades de la población rural.
La aceptación de la equidad social y de los derechos humanos también ayudó a superar la discriminación de las niñas y las
mujeres. A causa de esta discriminación muchas de ellas no disfrutaban de las mismas oportunidades que los hombres y esto a
menudo era causa de pobreza, sobre todo en las zonas rurales,
incluso a finales del siglo XX . La igualdad entre mujeres y hombres en todas las esferas de la sociedad constituye, sin lugar a
dudas, una de las razones principales por las que en la actualidad toda la población disfruta regularmente de alimentos suficientes y nutritivos.
Por último, la generalización de la democracia entrañó un
descenso del número de conflictos civiles violentos, así como
del hambre y la alteración de la producción que causaban. Al hacerse las sociedades cada vez más pacíficas y pluralistas, empezaron a atraer más inversiones tanto internas como externas
que se tradujeron en un aumento de prosperidad. De este modo
la democracia y la paz contribuyeron a impulsar el crecimiento
económico, que a su vez reforzó las instituciones democráticas.
El resultado fue una espiral ascendente de mitigación de lapobreza y desarrollo social, que en última instancia culminó en la
erradicación del hambre crónica
ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS
o habría sido posible erradicar el hambre crónica si los gobiernos de los países en desarrollo no hubieran reconocido que la agricultura desempeña una función decisiva en
el desarrollo económico y social. Muy pocos países han alcanzado un alto grado de desarrollo industrial sin haber establecido
antes una economía agrícola sólida.
Este apoyo al sector agrícola en los países pobres contrastó con
las políticas económicas internas aplicadas por muchos de ellos
durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX. Los controles
de los precios y las subvenciones a las importaciones habían hecho que los alimentos fueran más asequibles en las ciudades, y
las inversiones se habían desviado de la agricultura hacia otros
sectores, en particular el de la industria manufacturera. Esto había beneficiado a las poblaciones urbanas , que tenían acceso a
alimentos asequibles y a mayores oportunidades de empleo, pero
había empobrecido a los agricultores, había sofocado el desarrollo
agrícola y debilitado la economía rural. La experiencia también
N
931
demostró con claridad que las inversiones en infraestructura rural y en servicios sociales para la población rural reportaban dividendos ingentes. N o sólo la producción de alimentos aumentaba
y los medios rurales de subsistencia mejoraban, sino que se producía también un descenso de la migración de las zonas rurales a
las ciudades abarrotadas y de los países pobres a los países ricos.
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
TRABAJANDO JUNTOS PARA ERRADICAR
EL HAMBRE
JACQUES DIOUF*
¿QuÉ ES
LA SEGURIDAD ALIMENTARIA?
e logra la seguridad alimentaria cuando todas las personas
tienen, en todo momento , acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para llevar una vida
activa y sana. Esto supone que se cumplan cuatro condiciones:
que el suministro o la disponibilidad de alimentos sean suficientes; que sean estables y no registren fluctuaciones ni escaseces
de una temporada a otra, o de un año a otro; que los alimentos
sean accesibles o asequibles, y que aseguren la calidad e inocuidad adecuadas. El mundo ya produce alimentos suficientes
para todas las personas; el problema reside en garantizar su disponibilidad de manera continua. Esto no significa que para suprimir el hambre sea suficiente una mejor distribución. Si bien
es cierto que no todas las personas disponen de acceso equitativo a los alimentos, una causa importante de la inseguridad alimentaria es que no se desarrolla ni incrementa la producción local
de alimentos. Las comunidades pobres necesitan recursos apropiados para poder producir alimentos o poder ganar lo suficiente
para comprarlos.
S
DE LAS PROMESAS A LAS POLÍTICAS
E
1hambre no constituye un problema inevitable. Los conoy la te~nología de que hoy se dispone deberían
perm1t1r que se ahmentara a toda la población en todo momento. El problema crucial es cómo garantizar que las personas
pobres y desnutridas tengan acceso a este potencial global del
mundo y a las técnicas y conocimientos que se requieren para
explotarlo.
Para que la seguridad alimentaria se haga realidad se deben
perseguir con firmeza los objetivos de la Cumbre Mundial sobre
la Alimentación. En esa oportunidad se plasmó, con nobles palabras y promesas, un marco de referencia constituido por siete
compromisos que ahora se deben poner en práctica. Será necesario que los gobiernos , trabajando codo acodo con el sector privado y la sociedad civil, actúen con determinación para crear
políticas que ayuden a alcanzar estos objetivos. Los procesos que
regulen esta acción deben ser democráticos y buscarán sobre todo
potenciar el papel de las poblaciones que hoy padecen inseguricimi~n.tos
* Director General de la FAO.
dad alimentaria, principalmente la población rural pobre. Es preciso desplegar esfuerzos a nivel local, puesto que muchas de las
limitaciones que impiden potenciar la capacidad de acción de la
población -acceso insuficiente a la enseñanza, la información,
la atención médica, el empleo, los adelantos tecnológicos, el crédito, y los recursos de tierras y aguas- son por su propia índole
específicos de cada país. Los gobiernos deben adoptar medidas
para corregir la distribución desigual de estos bienes y servicios,
que por lo general favorece a las zonas urbanas.
La agricultura es el motor del crecimiento económico de
muchos países en desarrollo. En algunos de los más pobres llega a generar de 30 a 50 por ciento del PIB, emplea de 70 a 80 por
ciento de la fuerza de trabajo y contribuye de 40 a 70 por ciento
en los ingresos de exportación. Por consiguiente, la inversión en
la agricultura y la innovación tecnológica son los factores esenciales para mejorar la difícil situación de los países en desarrollo. Un acceso más equitativo a la tierra, al agua y al capital permitirá reducir las tensiones. Los programas de reducción de la
pobreza, orientados a la población rural pobre, permitirán que
los grupos más indigentes se incorporen a la corriente central de
la economía. A efectos de mejorar la nutrición, aumentar la producción e impulsar el crecimiento de los ingresos familiares es
necesario potenciar el papel de la mujer rural, ya que 60% de los
trabajadores agrícolas del mundo son mujeres. Por este motivo
es esencial el acceso de las mujeres a la tierra, la tecnología, los
insumos y el crédito.
En los países pobres aquejados por la inseguridad alimentaria,
los recursos potenciales más importantes para hacer frente a los
problemas del hambre y la mal nutrición son la población local
y la productividad de la tierra y el agua; para lograr mejoras
sostenibles se necesitarán inversiones en ambos. Las destinadas a la población asumirán la forma de servicios educativos '
agua pura y saneamiento, servicios sanitarios y sociales y cuando
ello sea necesario, un apoyo directo a la alimentación y la nutrición. Por otra parte, el apoyo a las comunidades rurales también proporciona beneficios indirectos. Una comunidad que
cuenta con caminos adecuados, con un suministro fiable de agua
y electricidad, y cuyos miembros tienen instrucción y disponen
de acceso a la atención médica tendrá posibilidades mucho
mayores de atraer la inversión privada.
Incluso las iniciativas nacionales más bien intencionadas y
mejor planeadas necesitan el apoyo de la comunidad internacional. Lamentablemente la AOD destinada a la agricultura se
ha reducido de 25 a 30 por ciento del total de los años ochenta,
a menos del 15 % en la actualidad. Si los países donantes desean aliviar la carga de la pobreza y el hambre, deberán incrementar sus inversiones en el sector agrícola, fuerza motriz de
las economías rurales. Además, los acuerdos mundiales en vigor
932
tienden a fomentar políticas que perjudican a la población rural. Un ejemplo de ello son los recientes acuerdos mundiales
en materia de comercio agrícola. Los países desarrollados siguen protegiendo algunos de sus productos agrícolas , pero al
mismo tiempo se pide a los países en desarrollo que reduzcan
su apoyo tradicional a la agricultura de conformidad con los
acuerdos de la Organización Mundial del Comercio.
Los marcos normativos mundiales pueden ayudar a mitigar
los efectos de las tendencias y fenómenos negativos que afectan
el futuro de la seguridad alimentaria, como la presión demográfica creciente, los cambios en la distribución de la población, los
períodos de inestabilidad financiera y recesión a nivel mundial,
las catástrofes naturales, los conflictos armados, factores ambientales como el cambio climático y el estado de los recursos
naturales.
Sin embargo, para que tales marcos normativos resulten eficaces deben ser por completo transparentes, participativos y,
sobre todo, capaces de adaptarse a los cambios.
MIRANDO HACIA EL FUTURO
E
n la lucha contra el hambre se han logrado progresos enormes, pero según las proyecciones las mejoras variarán de
una región a otra. Por ejemplo, para el año 2015 el número de personas desnutridas en Asia meridional y oriental se reducirá a menos de 10% de la población gracias al aumento de
los niveles de producción y a un crecimiento demográfico más
lento. A estos niveles bajos resulta mucho más fácil desarrollar políticas eficaces para eliminar los restantes problemas de
hambre. Considerando que de los 800 millones de personas que
sufren hambre en el mundo la mayoría reside en Asia, este
resultado marcará un avance importante de los esfuerzos mundiales.
Lamentablemente no se registrarán adelantos similares en
muchos países del África subsahariana, donde de un 20 a un 40
por ciento de la población seguirá careciendo de alimentos suficientes. Algunos países muy pobres de Asia oriental, el Caribe y
el Cercano Oriente compartirán la misma suerte. En esas zonas
será necesario desplegar un esfuerzo concertado con el objetivo
específico de liberarlas de la trampa del hambre y la pobreza. Las
proyecciones relativas a América Latina se sitúan en un punto
intermedio, si se considera que la desnutrición seguirá condicionando la vida de un lO a 20 por ciento de la población.
HACIA LA AUTOSUFICIENCIA
a mayoría de las personas que sufren hambre en el mundo
vi ve en países en desarrollo con una población rural numerosa. Por Jo general estos países no disponen de los recursos necesarios para producir alimentos suficientes para supoblación, ni tampoco de divisas para financiar importaciones de
alimentos. Muchos de ellos se encuentran fuertemente endeudados y tienen una dependencia crónica de la ayuda alimentaria,
L
que evita la inanición pero no ataca las causas subyacentes de
la inseguridad alimentaria. El programa especial para la seguridad alimentaria de la FAO, destinado a los países de bajos ingresos con déficit de alimentos, constituye un ejemplo de la
manera en que los gobiernos pueden ayudar a la población rural a encontrar soluciones más duraderas para el problema de
la inseguridad alimentaria aumentando la producción agrícola
en pequeña escala.
El programa especial fue refrendado en la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación, cuando Jos que habían de ser sus países beneficiarios y donantes se comprometieron a hacer de la
seguridad alimentaria una prioridad de desarrollo. Muchos de
ellos han traducido estas palabras en hechos concretos: el
programa especial, financiado por donantes bilaterales y multilaterales, funciona hoy en 60 de Jos 80 países de bajos ingresos con déficit de alimentos del mundo, como parte de sus políticas nacionales de seguridad alimentaria y desarrollo.
La finalidad del programa especial consiste en mejorar la autonomia y la seguridad alimentaria dentro del marco económico
y de desarrollo del país receptor. Los objetivos fundamentales
del programa son impulsar la producción local de alimentos,
reducir la variabilidad anual de la producción a fin de estabilizar el suministro de alimentos e incrementar el empleo y los ingresos rurales para que la población pueda tener mayor acceso
a los alimentos.
UN MILENIO SIN HAMBRE: UNA OBLIGACIÓN MUNDIAL
iberar a la humanidad del hambre y la malnutrición no es
una elección posible, sino una obligación moral. En la actualidad se cuenta con los medios para producir alimentos
suficientes para la población mundial; lo que impide acabar con
el hambre es sobre todo la falta de una firme voluntad colectiva. Esa inercia política constituye una violación del derecho
básico de los seres humanos a los alimentos; toca a los gobiernos y a la comunidad mundial en su conjunto aunar esfuerzos
para corregir esta inaceptable realidad.
Ha llegado el momento de ir más allá del mero establecimiento de objetivos con el propósito de reducir a un cierto nivel, cada año, el número de personas desnutridas. Aunque estas metas puedan parecer ambiciosas en cifras absolutas, no
significan mucho para los 800 millones de personas a las que
aún se niega el derecho a los alimentos. Hablar de objetivos
futuros puede resultar consolador para los gobiernos al darles
la sensación de que tienen mucho tiempo para actuar. Pero
el momento de actuar es ahora mismo. Todos los gobiernos
-tanto los de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos como los de los que tienen ingresos elevados y una población bien alimentada- deben poner en práctica de inmediato
las medidas necesarias para cumplir las promesas formuladas
en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Debe pues, crear
un entorno propicio para la seguridad alimentaria sostenible
en escala mundial, a fin de que en el curso de nuestra vida se
haga realidad el objetivo de un milenio sin hambre. (J
L
933
LUift t:- I L I U t::.A.U: I tU I , Ul,..lU UlC:: U C:: "- U U 1
Día Mundial de la Alimentación
2001: combatir el hambre
para reducir la pobreza
••••••••••
AUGUSTO SIMOES LOPES NETO•
E
1 Día Mundial de la Alimentación se celebra cada año en todo
el mundo y coincide en fecha con el aniversario de la fundación de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), ell6 de octubre de 1945. El lema de este
año encierra la idea de que el hambre es la manifestación más crítica
de la pobreza, de modo que eliminarla es el primer paso para reducir
la pobreza.
La lucha contra la pobreza no puede ganarse sin eliminare! hambre, porque es ella laque impide una vida sana y productiva. En muchos casos, la desnutrición y la pobreza se transfieren de una generación a otra. La FAO considera la inseguridad alimentaria como una
violación de los derechos humanos. En algunos países, el derecho a
la alimentación está consignado en la Constitución, lo que refleja la
importancia que se le atribuye.
Es lamentable que la mayor parte de las estrategias encaminadas
a reducir la pobreza no combate directamente el problema del hambre. Los responsables de elaborar las políticas suponen que con el aumento de los ingresos y el crecimiento de la economía, los beneficios
han de llegar hasta los que padecen hambre. Pero esta teoría no se ha
comprobado en la práctica y en los países en desarrollo las desigualdades en la distribución de la riqueza, cultura, derechos humanos y
acceso a la alimentación siguen creciendo.
La población es el motor del crecimiento de los países y los
alimentos son su combustible. Como afirma el director general de
la FAO, Dr. Jacques Diouf: " Ya no puede suponerse que el hambre
desaparecerá a consecuencia de la eliminación de la pobreza . Es
necesario concentrar más la atención en el hambre y el desarro* Representante de la FAO en México <[email protected]>.
llo agrícola en el objetivo más general de reducción de la pobreza".
Las personas que pasan hambre están atrapadas en una pobreza
interminable y en la impotencia. Los daños cerebrales producidos por
la desnutrición crónica comienzan en la infancia y pueden permanecer
el resto de la vida. El cuerpo humano, al carecer de calorías y nutrientes
suficientes, reduce su actividad física. Las mujeres encintas quepasan hambre tienen niños con bajo peso al nacer, los cuales afrontarán la vida con una atrofia del crecimiento y enfermedades frecuentes.
Más de 800 millones de personas en el mundo, entre las cuales 200
millones son niños, padecen desnutrición crónica en la actualidad.
Para avanzar en la lucha contra el hambre, los gobiernos, el sector
privado y la comunidad internacional tendrán que concentrarse en las
zonas rurales, donde vive 70% de la población pobre y con hambre.
Habrá, asimismo, que invertir más en los países en desarrollo, donde
la población se incrementará drásticamente hasta el año 2050, cuando se supone que se estabilizará en alrededor de 9 000 millones de
personas.
Las actividades del DMA se proponen informar al público sobre la
problemática del hambre y reforzar la solidaridad en esta lucha, a fin
de asegurar que todos tengan suficientes alimentos. Es decir, la FAO
busca la seguridad alimentaria, definida como el acceso de toda la
población en todo momento a los alimentos necesarios para llevar una
vida activa y saludable.
Desde sus inicios, la ONU ha establecido el acceso a una alimentación adecuada como derecho individual y responsabilidad colectiva.
La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 proclamó:
"Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la ali-
mentación ... ". Casi 20 años después, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ( 1996) elaboró estos conceptos
más plenamente, haciendo hincapié en "el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso la alimentación ... ", y especificando "el derecho fundamental de toda persona a
estar protegida contra el hambre".
Así pues ¿qué diferencia hay entre el derecho a estar protegidos
contra el hambre y el derecho a tener una alimentación adecuada? El
primero de estos derechos es fundamental. Significa que el Estado tiene
la obligación de asegurar, por lo menos, que las personas no mueran
de hambre. Como tal, está intrínsecamente asociado al derecho a la vida.
Además, no obstante, los estados deberían hacer todo lo posible por
promover un disfrute pleno del derecho de todos a tener alimentos
adecuados en su territorio; en otras palabras, las personas deberían tener
acceso físico y económico en todo momento a los alimentos en cantidad y de calidad adecuadas para llevar una vida saludable y activa.
De hecho, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, celebrada en
Roma en noviembre de 1996, fue un encuentro histórico en el que
112jefes de Estado y de gobierno y otros dirigentes de 186 países expresaron su voluntad política y el compromiso de asumir como una obligación moral y política la tarea impostergable de disminuir a la mitad,
parae12015, la dramática cifra de 840 millones de personas que en el
mundo sufren hambre, y para los cuales el derecho a la alimentación
no es más que una utopía. En la Cumbre, los países firmantes aprobaron un Plan de Acción que contiene siete compromisos que abarcan
todos los campos: desde el comercio internacional hasta la participación equitativa de hombres y mujeres en el logro de una seguridad
alimentaria.
Para dar seguimiento al plan acordado y con el objetivo de evaluar
los resultados obtenidos, se llevará a cabo la Cumbre Mundial sobre
la Alimentación: Cinco Años Después, a celebrarse en Roma, del 5 al
9 de noviembre, a la cual se está convocando a los jefes de Estado y de
gobierno de todo el mundo.
Con el objetivo de hacer realidad el Plan de Acción hasta el año 2015
y considerando la urgencia de contar con recursos financieros para
solucionar el problema del hambre, la FAO decidió hacer un llamado
a los países, a las empresas y a las personas, pidiendo su contribución
financiera. Así nació la campaña TeleFood, una gran cadena solidaria que mediante transmisiones televisivas en los países miembro de
la FAO, trata de aumentar la conciencia mundial sobre la realidad del
hambre y de movilizar recursos para acelerar la aplicación de sol ucione·s
concretas. El espíritu de esta demostración de solidaridad mundial se
recoge en su lema universal y único: "Alimentos para todos". La
TeleFood se realiza cada año en coincidencia con el DMA.
Los satélites lntelsat y Panamsat son patrocinadores de Telefood
para permitir la retransmisión de los programas televisados en todo el
planeta, lo que posibilita la difusión para alrededor de 500 millones
de espectadores.
En México, la Representación de la FAO ha comenzado los preparativos para la celebración del DMA 200 l . El Comité Organizador del
DMA lo preside la Secretaría de Relaciones Exteriores y participan instituciones como la Secretaría de Desarrollo Social, a la que este año
corresponde encabezar el acto central de las ae ti vidades en el marco
del DMA. Asimismo, participan otras dependencias y organismos tales como el Consejo Nacional de Población, el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, la Secretaría de Salud, la de Educación Pública, la de la Reforma Agraria, la de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, la de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán, la Comisión Nacional de la Mujer, la Procuraduría Federal
del Consumidor, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia, el Instituto Nacional Indigenista, así como las representaciones de cada uno de estos organismos en los estados.
También el sector privado está presente, con organismos no gubernamentales y de la sociedad civil, que además patrocinan algunas de
las actividades.
En del Comité Organizador se establecen los actos para la celebración del DMA. Este año, cada secretaría y organización ha presentado
planteamientos como la emisión de un timbre postal y un billete de
lotería alusivos al DMA, pláticas de orientación nutricional, ciclos de
conferencias sobre la buena alimentación, muestras gastronómicas,
elaboración de artículos relativos a la importancia del DMA, programas de radio, anuncios en televisión, difusión de información acerca
del DMA en diferentes escuelas, exposiciones gráficas, desfiles, publicidad impresa, etcétera.
La Representación de la FAO recibe con gran entusiasmo esta serie de actividades propuestas por los miembros del Comité que promueven el DMA y Telefood en México.
Asimismo, la FAO en México trabaja en proyectos en torno al DMA.
En este sentido, ha buscado la participación de grandes empresas de
alimentos en las actividades propuestas por el Comité o que incluso
generen nuevas ideas. La Fundación Herdez, la Me Donald' s y el Grupo
Bimbo han sido las primeras empresas en mostrar interés por colaborar con la FAO en el marco del DMA.
Otra iniciativa de la FAO relacionada con Telefood que ha tenido
gran éxito en años anteriores han sido los llamamientos de celebridades que, con su talento e influencia, se han unido a esta campaña mundial
para poner fin al hambre en los países. Algunas de ellas, al convertirse en embajadoras de la FAO, se han comprometido personal y profesionalmente con los objetivos humanitarios que fundamentan la misión de la Organización: construir un mundo con seguridad alimentaria
para las generaciones presentes y futuras.
Cientos de destacadas personalidades del cine, el teatro, la música, la ciencia, el deporte, la política, el mundo académico y las artes
plásticas han manifestado su apoyo a la campaña para poner fin al hambre, contribuyendo a llamar la atención sobre este problema que aqueja
a más de 800 millones de personas en el mundo hoy en día.
Para la Representación de la FAO en México, así como para la FAO
en general, es esencial sensibilizar a la población sobre Jos problemas
del hambre, la inseguridad alimentaria y también informar al público
sobre esta problemática tan grave, pero sobre todo, reforzar la solidaridad.
México, como país miembro fundador de la FAO, participa hoy,
como siempre, de manera decidida y activa en las iniciativas de apoyo a las poblaciones rurales, vinculadas a actividades pesqueras, agrícolas y forestales.
La FAO redobla sus esfuerzos para que el país sea beneficiario de
los objetivos y programas que dan sentido a la Organización, en los
cuales México tiene un compromiso firme: erradicar el hambre en el
mundo y luchar contra la pobreza.
recuento fl)acional
••••••••••
ASUNTOS GENERALES
Exiguo crecimiento económico
semestral
La SHCP anunció el15 de agosto que en el
trimestre abril-junio el PIB global de la economía mexicana fue similar al del mismo
período de 2000, con lo cual el incremento
acumulado en el primer semestre del año
ascendió a 0.9% . Tal resultado se basó en
una expansión trimestral y una semestral
de los servicios de 1.4 y 2.7 por ciento,
respectivamente; el sector industrial mostró sendas caídas de 3.6 y 2.5 por ciento,
mientras el producto agropecuario, silvícola y pesquero registró un crecimiento
trimestral de 4.2% y una declinación semestral de 0.6%. En los servicios destacaron los avances semestrales en comunicaciones, almacenaje y transporte (4.8%),
servicios financieros (3.6%) y comercio,
restaurantes y hoteles (2.5%). En el sector
industrial sólo creció la rama de electricidad, gas y agua (1.8%), mientras que la
construcción, la industria manufacturera y
la minería registraron caídas de 5.4, 2.3 y
1.5 por ciento, respectivamente.
2000 (3 561 millones) y también que el del
primer trimestre de 2001 (4 725 millones).
En la balanza comercial, informó el Banco
de México el28 de agosto, se tuvo un déficit de 1 797 millones, en la cuenta de servicios factoriales uno de 2 911 millones y
en la de los no factoriales otro de 1 052 millones, mientras que por concepto de transferencias netas se logró un superávit de
2 395 millones (95% por las remesas de residentes en el exterior). El déficit en cuenta
corriente acumulado en el primer semestre del año ascendió a 8 090 millones de
dólares, equivalente !a 2.7% del PIB global.
Oferta y demanda globales
en el segundo trimestre
El 14 de septiembre la SHCP difundió los
indicadores sobre la evolución de la oferta
y la demanda globales de bienes y servicios durante el segundo trimestre del año,
en relación con el mismo período de 2000.
•••••••••••••••••••••
Oferta
0.4
PIB
Disminuye el déficit
en la cuenta corriente
De abril a junio últimos la cuenta corriente
de la balanza de pagos registró un saldo
desfavorable de 3 365 millones de dólares, menor que el del mismo período de
Importaciones
Demanda
Consumo privado
Consumo del gobierno
Inversión fija bruta
Exportaciones
1.5
0.4
3.8
-2.2
-5.5
-0.4
•••••••••••••••••••••
Cifras sobre el empleo
Durante agosto la tasa de desempleo abierto en las áreas urbanas del país fue de
2.32% de la PEA, inferior a la de 2.58%
registrada en igual mes de 2000. En la
población masculina la desocupación subió de 2.25 a 2.32 por ciento y en la femenina disminuyó de 3.12 a 2.31 por ciento.
En los primeros ocho meses del año dicha
tasa fue de 2.41 %, mayor que la de igual
período del año pasado (2.27% ), según dio
a conocer el INEGI el 19 de septiembre.
También se informó que al cierre de julio
los trabajadores permanentes afiliados al
IMSS sumaron 1O830 016 personas, 1.2%
menos que un año antes.
Menos inversión interna
De enero a julio pasados los gastos de
inversión interna correspondientes a la
formación bruta de capital fijo disminuyeron 2.9% en términos reales respecto a los
del mismo lapso de 2000, informó la SHCP
el 8 de octubre. La inversión en maquinaria y equipo se redujo 1.2% (el componente importado subió 1.2% y el nacional bajó
5.5%), mientras que los gastos en construcción disminuyeron 4.9 por ciento.
Inflación de 3.40% hasta septiembre
El Banco de México informó el 9 de octubre que los precios al consumidor crecie-
ron 0.93 % en septiembre , con lo cual la
inflación acumulada en los primeros nueve meses del año ascendió a 3.40% y la
anualizada a 6.14%. En cuanto al índice
nacional de precios al productor, sin considerar el petróleo crudo de exportación ni
los servicios , los incrementos respectivos
fueron de 0.66, 2.63 y 4.66 por ciento.
ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Tres ordenamientos
para entidades públicas
En el o. o. del1 Ode agosto apareció el Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Tres días después se
publicó la relación de entidades paraestatales de la administración pública
federal , y en la edición del13 de septiembre, por último, se dio a conocer el Reg lamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social.
SECTOR AGROPECUARIO Y PESCA
Disposiciones para la pesca
sustentable del atún
En cump limiento de la política oficial y los
compromisos internacionales para el desarrollo de la pesca responsable , así como
con los propósitos de evitar la sobreexp lotación de los recursos atuneros y alcanzar el óptimo aprovechamiento de éstos,
en el o.o. del 21 de agosto la Sagarpa
publicó la norma oficial para la regu lación
de la captura incidental de ejemplares juveniles de atún de las especies aleta amarilla y patudo med iante embarcacio nes
cerque ras de bandera mexicana que operen en los océanos Pacífico oriental y Atlántico. También dio a conocer los requisitos
para la comercialización de túnidos , sus
productos y subproductos en el territorio
nacional.
Organismo para impulsar
el desarrollo rura l
En el o.o. del 27 de agosto apareció un
acuerdo por el que se crea el Consejo
Mexicano para el Desarrollo Rural, destinado a coadyuvar al establecimiento de
políticas y programas en favor del desarrollo agropecuario, rura l y alimentario del
país . El nuevo organismo , presidido por el
titular de la Sagarpa y en el que participarán
representantes de los Consejos Estatales
Agropecuarios y de algunas dependencias
públicas , tendrá entre otras fun ci ones las
de fungir como un órgano de consulta entre
las dependencias y entidades del poder
ejecutivo federal relacionadas con el desarrollo rural , los gobiernos estatales y las
organizaciones de campesinos y productores , y proponer un sistema de coordinación , concertación , ejecución y evaluación
del desarrollo de ese sector económico,
con el propósito de unificar y dar coherencia al conjunto de políticas, programas y
proyectos en la materia.
Expropiación de 27 ingenios
azucareros
Ante la grave crisis por la que atraviesa la
industria azucarera del país y la urgente
necesidad de aplicar medidas para evitar
que la inversión en el sector se desvíe más
hacia el beneficio individual , el 3 de septiembre , mediante un decreto publicado en
el o. o., el gobierno federal expropió 27 de
los 59 ingen ios azucareros, pe rtenecientes en su mayoría a los grupos Escorpión ,
Azucarero Mexicano, Santos y Machado.
La med ida, cuyo costo se calcula entre
1 000 y 3 000 mil lones de pesos, incluye el
con trol de las acciones, los cupones y títulos representativos del capital o partes
sociales y numerosos activos de esas
empresas. El gobierno mantendrá el control de éstas durante 18 meses para luego
procede r a reprivatizarlas.
SECTOR INDUSTRIAL
Se amplía la Comisión lntersecretarial
de Política Industrial
En el o. o. del6 de septiembre apareció un
acuerdo que reforma al que creó la Comisión lntersecretarial de Política Industrial
en mayo de 1996. La disposición incluye a
la Secretaría de Turismo como nueva integrante de ese órgano , presidido por la
Secretaría de Economía. Cinco días después se publicó en ese medio informativo
oficial la reforma al Reglamento Interno de
esa Comisión.
Descenso de la producción industrial
Como resultado de la menor producción
en dos de los cuatro grandes sectores de
la actividad industrial , durante julio ésta
disminuyó 3.3 % respecto al mismo mes de
2000, informó la SHCP el11 de septiembre.
La industri a manufacturera regi stró una
caída de 4.1% (8 % la maquiladora y 3.8 %
la de transformación) y la construcción otra
de 2.7%. En cambio , la minería y la generación de electric idad , gas y agua obtuvieron incrementos de 3.3 y 1.4 por ciento ,
re spectivamente .
Menor em pleo en la industri a
maquiladora
El27 de septiembre eiiNEGI informó que en
julio la industria maquiladora de exportación ocupó a 1 187 525 personas, 9%
menos que en el mismo mes de 2000, como
resultado de la reducción del número de
obreros (10.4%) , técnicos de producción
(3.1 %) y empleados administrativos (2.3%).
En cambio, las remuneraciones medias
reales pagadas y las prestaciones sociales aumentaron 6.8 y 5.9 por ciento , respectivamente. Se señaló que 49 .2% del
valor agregado sectorial correspondió a
sueldos, salarios y prestaciones; 29 .6%
a gastos diversos; 11.2% a utilidades y 10%
a materias primas, envases y empaques.
Las actividades que contribuyeron en
mayor medida al producto fueron las de
materiales y accesorios eléctricos y electrónicos (28.8%), constru cción, reconstrucción y ensamb le de equipo de transporte
(17.2%), acabado de prendas de vestir
(15.9%), y ensamble de maquinaria, equipo y aparatos eléctricos y electrónicos
(9.2%) .
COMERCIO INTERIOR
Cuentas de la actividad comercial
De acuerdo con la En cuesta Mensual
sobre Establecimientos Comerciales que
realizaei iNEGI en 33 áreas urbanas, en julio
las ventas al menudeo y al mayoreo disminuyeron 0.4 y 8.2 por ciento , en términos reales, respecto al mismo mes de
2000. Según los datos difundidos el 20
de septiembre, las remunerac iones medias
pagadas en ambas actividades subieron
0.6 y 0.5 por ciento, en igual orden , y
el personal ocupado en los estab lecimientos minoristas aumentó 9.5%, mientras
que en los mayoristas se mantuvo sin cambios .
La disminución de las ventas minoristas se registró principalmente en ferreterías y tlapalerías, tiendas de abarrotes, de
ropa y calzado , mueblerías y gaseras; el
descenso de las transacciones al mayoreo
se reflejó en vehículos, maquinaria, produc-
tos químicos, materiales para construcción
y tiendas de ropa y calzado, entre otros
establecimientos.
Ordenamientos de la Secretaría
de Economía
La Secretaría de Economía dio a conocer
en agosto y septiembre los siguientes
ordenamientos y decretos en el o. o.
• Decreto que modifica el que establece los programas de promoción sectorial
(Prosec). Se actualizan las listas de partidas, sub partidas y fracciones arancelarias
de esos programas (7 de agosto).
• Acuerdo que reforma el que establece los requisitos para la importación temporal de mercancías, y el criterio para su
ap licación (27 de agosto y 26 de septiembre, respectivamente) .
• Decreto que reforma diversos aranceles de la TIGI (5 de septiembre).
• Acuerdo que modifi ca el que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación
están sujetas al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía
(10 de septiembre).
• Acuerdo para delegar a la Dirección
General de Consultoría Jurídica de Negociaciones de la Secretaría de Economía
facultades para celebrar convenios que se
deriven de los procedimientos de solución
de controversias (24 de septiembre).
COMERCIO EXTERIOR
Importaciones fronterizas
de vehículos usados
En el o. o. del 9 de agosto la Secretaría de
Economía publicó la lista de fabricantes,
marcas y tipos de automóviles , camiones
y autobuses usados que podrán importarse para permanecer en la franja fronteriza
norte del país , en los estados de Baja
California, Baja California Sur y algunos
municipios de Sonora.
Fallos sobre controversias
comerciales
Durante agosto y septiembre aparecieron
en el o. o. los siguientes dictámenes sobre
presuntas prácticas de comercio desleal:
• Agosto
Oía 16. Se inicia el procedimiento administrativo de cobertura de producto con el
supuesto de no existencia de producción
937
nacional , en relación con las importaciones de siete productos químicos orgánicos procedentes de China.
Día 24. Se desecha el recurso de revocación contra la resolución final del examen para determinar las consecuencias de
la supresión de las cuotas compensatorias
definitivas a las compras de poliestireno
cristal, de Estados Unidos, y se inicia la
investigación antidumping sobre las importaciones de tuberías estándar, tipo
galvanizada y negra de Guatemala.
• Septiembre
Oía 10. Se desecha el recurso de revocación interpuesto porCargilllncorporated
contra la revisión de la cuota compensatoria definitiva a las importaciones de jarabe de maíz de alta fructosa de Estados
Unidos.
Oía 12. Se desecha el recurso de revocación interpuesto por la empresa Newman's lncorporated , en contra de la resolución final de la revisión sobre las
compras de válvulas de hierro y acero de
China.
Día 13. Se confirma la resolución final
de la investigación antidumping sobre las
adquisiciones de transformadores eléctricos originarias de Brasil .
Día 20. Se revoca la cuota compensatoria definitiva de 129% a las importaciones de asadores tipo carrusel originarias de China.
Día 26. Se anula la resolución definitiva
sobre las compras de placa en hoja originarias de Rusia y Ucrania y se revocan las
cuotas compensatorias establecidas en
ese edicto; también se desecha el recurso
de revocación contra la resolución que
invalida el inicio de examen antidumping
sobre las importaciones de tubería de
acero sin costura de Estados Unidos.
Superávit comercial
con Estados Unidos
El Departamento de Comercio de Estados
Unidos informó el 17 de agosto que en el
primer semestre del año las exportaciones
mexicanas a esa nación sumaron 66 478
millones de dólares y los envíos estadounidenses a México ascendieron a 52 015
millones, con un saldo favorable para este
país de 14 463 millones de dólares.
Comité para el intercambio con países
de Centroamérica
En el o .o. del20 de agosto la Secretaría de
Economía publicó un acuerdo por el que
se da a conocer el reglamento de operación del Comité de Integración Regional de
Insumas, del Tratado de Libre Comercio
entre México, El Salvador, Guatemala y
Honduras, cuyo propósito es evaluar la
capacidad de abastecimiento de los fabricantes de las mercancías que sean objeto
de trato preferencial en el marco de ese
pacto comercial.
Disposiciones para cupos
de importación
Mediante sendos acuerdos publicados en
el o. o. los días 17 y 24 de agosto, la Secretaría de Economía dio a conocer los incrementos al cu po mínimo para importar en
2001 trozos y despojos de ave, y papa,
excepto para siembra, respectivamente,
originarios de Estados Unidos , con base
en el arancel-cuota pactado en el TLCAN.
El día 29 se dio a conocer un decreto por
el que se modifica el arancel-cupo establecido para las importaciones de leche en
polvo o en pastillas, procedentes de cualquier país ; un día después se publicó el
acuerdo con el incremento al contingente
mínimo para importar en ese año leche en
polvo originaria de los países miembros de
laOMC .
En la edición del 6 de septiembre aparecieron los cupos para importar en 20012002 automóviles originarios de Argentina
conforme al protocolo adicional 14 del
Acuerdo de Complementación Económica número 6.
En marcha el tratado comercial
con laAELC
El28 de septiembre apareció en el o. o. un
acuerdo que da a conocer la entrada en
vigor, el1 de octubre, del Tratado de Libre
Comercio entre México y los Estados de la
Asociación Europea de Libre Comercio, en
particular con Liechtenstein e Islandia, así
como del acuerdo sobre agricultura entre
el país azteca y esta última nación del viejo
continente.
Disminuye el déficit comercial
El 9 de octubre la SHCP informó que en
agosto las exportaciones de mercancías
ascendieron a 13 496 millones de dólares,
12% menos que en igual mes de 2000, en
tanto que las importaciones disminuyeron
en igual porcentaje, a 14 164 millones, por
lo que se registró un déficit de 668 millo-
recuento nacional
938
nes, 13.8% menor al del mismo mes de
2000. Los envíos manufactureros bajaron
10.1%, a 12114 millones; las ventas de
bienes agropecuarios disminuyeron 1.75% ,
a 201 .9 millones, mientras que las exportaciones petroleras descendieron 28.6%,
a 1 142.8 millones.
Las importaciones de bienes intermedios ascendieron a 1O 627 millones de
dólares y las de capital a 1 849, con sendas disminuciones de 15.6y 17.1 por ciento, mientras que las de consumo sumaron
1 688 millones, 31.3% más.
En los primeros ocho meses del año
el déficit comercial acumulado ascendió
a 5 223.4 millones de dólares, como resultado de exportaciones por 106 827.9 millones e importaciones por 112 051.3
millones de dólares.
FINANCIAMIENTO EXTERNO
Recompra de bonos Brady
El 6 de agosto la SHCP retiró del mercado
bonos Brady por un monto nominal de 440
millones de dólares; a cambio emitió un
bono global por 1 500 millones, a un plazo
de 30 años y un rendimiento anual de 8.3%.
La operación, realizada por medio de
Goldman Sachs y Saloman Smith Barney,
permitió recuperar garantías asociadas a
estos títulos por 200 millones de dólares, y
ahorrar otros 1O millones en el débito externo del gobierno federal.
Préstamo del BID para el Procampo
Para fir¡anciar parte de un proyecto del
Programa de Apoyos Directos al Campo
(Procampo), cuyo costo total es de 1 480
millones de dólares, el 8 de agosto el BID
aprobó un préstamo a México por 500
millones de dólares, a un plazo de 25 años
y cuatro de gracia y una tasa de interés
anual variable, a esa fecha de 7.1 %. Los
recursos servirán para pagar por anticipado a pequeños agricultores antes de la
siembra.
Aumenta la inversión extranjera
directa
El23 de agosto la Secretaría de Economía
informó que en el primer semestre del año
la inversión extranjera directa sumó 6 774
millones de dólares, 1.5% más que en el
mismo período de 2000, de los cuales
2 858.9 millones (42.2%) correspondieron
a nuevas inversiones; 1 959 .9 millones
(28.9%)areinversióndeutilidades; 1122.7
millones (16.6%) a importaciones de activos fijos por maquiladoras, y 832.5 millones ( 12.3%) a transferencias de cuentas
entre compañías . Los sectores que absorbieron la mayoría del financiamiento fueron la industria manufacturera (70.3%), el
comercio (11.1 %) y los servicios financieros (7.4%).
Estados Unidos y Canadá continuaron
como los principales inversionistas (67 .9%
del total), seguidos por la Unión Europea
(23.6%).
SECTOR FISCAL Y FINANCIERO
Autorizaciones a entidades
financieras
Durante agosto y septiembre la SHCP emitió varias resoluciones que otorgan los
siguientes permisos a instituciones financieras:
• Por su conversión a filial y cambio de
denominación social, a Casa de Cambio
lnverlat (1 de agosto).
• Por aumento de capital , a Almacenadora Banorte, Arrendadora Banorte y
Factor Banorte (7 de agosto); Factor Sanregio y Grupo Almacenador Mexicano
( 13 de agosto); Paragón Factor de México
y AFL de México, ambos del Grupo Financiero Ford Credit de México ( 17 de
agosto).
• Para operar como sociedad financiera de objeto limitado, a Crédito Familiar, Grupo Financiero Bancomer (8 de
agosto), y GMAC Mexicana (14 de septiembre).
• Para constituirse y funcionar como
grupo financiero, a Ábaco Grupo Financiero (13 de agosto) .
• Para fusionarse, a Arrendadora lnverlat, cuyo fusionante es el Grupo Financiero
Scotiabank lnverlat (4 de septiembre).
Fusión de Banamex y Citibank
El 2 de agosto, mediante la conclusión de
la compra de acciones de Banamex-Accival (Banacci) por parte de Citigroup, y el
ingreso de éste a la Bolsa Mexicana de
Valores (BMV) , finalizó el proceso de fusión
entre los grupos financieros Banamex y
Citibank, este último perteneciente al gigante mundial Citigroup, cuyos activos
ascienden a más de 944 000 millones de
dólares y cuenta con 120 millones de clientes en más de 100 países.
Noticias en torno al sistema
de pensiones
En el o.o. del 9 de agosto apareció una
circular de la SHCP con las modificaciones
a las reglas que deberán acatar las administradoras de fondos para el retiro (afores)
y las empresas operadoras de la base de
datos nacional SAR para el registro de trabajadores.
El 1 de octubre, la Comisión Nacional
del Sistema de Ahorro para el Retiro (Cansar) informó que entre agosto de 2000 y el
mismo mes de este año las aportaciones
voluntarias a las afores aumentaron 57.7%,
al pasar de 812.8 millones de pesos a 1 282
millones. Refirió que 71% de ese monto lo
concentran cuatro afores, de las cuales
Bancomer ocupa el primer lugar, con 24.1
por ciento.
Regulaciones para el sector
financiero
En el o.o. del 13 de agosto la SHCP dio a
conocer tres acuerdos modificatorios: uno
de las reglas para el capital mínimo de
garantía de las instituciones de seguros,
otro para la inversión de las reservas técnicas de estas organizaciones, y otro de
las disposiciones de carácter prudencial
a las que se sujetarán en sus operaciones
los participantes en el mercado de futuros
y opciones cotizados en bolsa. En la edición del 4 de septiembre publicó sendas
circulares por las que da a conocer a las
instituciones de fianzas y a las de seguros,
respecti vamente, el procedimiento para
acreditar el capital mínimo pagado.
Venta de Bancrecer
A casi dos años de ejercer la administración cautelar de Bancrecer, el 24 de septiembre el Instituto para la Protección al
Ahorro Bancario (IPAB) adjudicó el total de
las acciones de esa entidad financiera a
Banco Mercantil del Norte, S.A. (Banorte),
que desembolsó por esta operación 1 650
millones de pesos.
Se reduce el capital de Banobras
El28 de septiembre , a solicitud de la SHCP,
el Consejo Directivo de Banobras autorizó
un retiro de capital por 2 500 millones de
pesos que serán reorientados a financiar
parte del gasto público de 2001 , en particular proyectos de inversión y de combate
939
a la pobreza. A decir de las autoridades, la
medida no afectará la derrama crediticia
programada para este año, ni pone enriesgo los apoyos que ese banco otorga a
estados y municipios para obras de infraestructura y servicios públicos.
RELACIONES CON EL EXTERIOR
Visita oficial del Primer Ministro
británico
Con el propósito de reforzar el diálogo
político e impulsar el intercambio comercial entre ambas naciones, del 2 al 4 de
agosto el primer ministro del Reino Unido,
Anthony Blair, realizó una visita oficial a
México, donde se reunió en privado con el
presidente Vicente Fox para discutir temas
prioritarios de la agenda bilateral. Los
mandatarios suscribieron una declaración
conjunta en la que, entre otras cosas, establecen su compromiso de impulsar reformas a la ONU para que ésta responda
mejor a los desafíos de la globalización.
Las delegaciones de ambos países
sostuvieron una reunión ampliada donde
abordaron aspectos económicos y comerciales, identificaron acciones conjuntas
para la promoción de México como destino comercial y financiero , así como para
aprovechar mejor las oportunidades que
ofrece el Tratado de Libre Comercio entre
el país azteca y la Unión Europea
su homólogo Ricardo Lagos , con quien
intercambió puntos de vista en torno a diversos temas de interés común, entre los
que destacan los avances del tratado bilateral de libre comercio, el incremento de
las inversiones entre los dos países, el Plan
Puebla-Panamá y el Mercosur. Ambos
presidentes atestiguaron la firma de varios
acuerdos de colaboración en materia agrícola, científica y tecnológica.
El mandatario mexicano se entrevistó
con el expresidente Patricio Aylwin , así
como con intelectuales y especialistas forestales chilenos.
Fox en la Reunión Cumbre
del Grupo de Río
En ocasión de su visita oficial a Chile, el
presidente Fox participó en los trabajos de
la xv Cumbre del Mecanismo Permanente
de Consulta y Concertación Política (Grupo de Río), llevada a cabo los días 17 y 18
de agosto en la capital chilena. Durante el
encuentro los mandatarios de los 19 países concurrentes dialogaron sobre el desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el propósito
de definir líneas de acción para incrementar los beneficios de ese rubro tecnológico
en las economías de la región. En ese foro,
el mandatario mexicano presentó la ponencia "Participación ciudadana y gobernabilidad: cambios en la era digital."
Gira del primer mandatario a Chile
Viaje presidencial a Estados Unidos
Acompañado de una amplia comitiva de
secretarios de Estado, gobernadores y
empresarios, del 16 al 18 de agosto el
presidente Vicente Fox llevó a cabo una
visita oficial a Chile con los propósitos de
continuar consolidando la relación bilateral en las áreas de comercio e inversión ,
impulsar la cooperación en diversas áreas
y enriquecer el diálogo político. Durante su
estancia, Fox sostuvo varias reuniones con
Con el ánimo de fortalecer el nuevo espíritu de vecindad y cooperación entre México y Estados Unidos, y de avanzar en los
temas fundamentales de la agenda bilateral, del 4 al 7 de septiembre el presidente
Vicente Fox realizó una visita de Estado al
país vecino. Durante su estancia el jefe del
Ejecutivo se entrevistó en varias ocasiones
con el presidente George W. Bush, con
quien evaluó los avances de los acuerdos
hl)l( \DORES FII'.AN('If:ROS EN SFPTiniBRE
JH: 2001
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Día3
Día 28
Tipo de cambio 1
9.27
Reservas internacionales 2
39 021
Costo porcentual promedio de captación
745
Tasa de interés interbancaria de equilibrio a 28 días
10.23
Índice de precios y cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores 6 233.29
9.58
39 415
7.52
11.50
5 403.53
1. Promedio interbancario del precio de venta del dólar en pesos. 2. Millones de dólares.
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
alcanzados durante su primer encuentro
como mandatarios, en febrero pasado. En
la Casa Blanca también conversaron sobre diversos temas de la agenda bilateral,
entre los que destacan los trabajadores
migratorios, la frontera común, er comercio bilateral, los problemas ambientales,
el transporte transfronterizo y el desarrollo
agrícola.
Fox atendió también una invitación del
Congreso estadounidense para participar
en una sesión conjunta. Con el director de
la Reserva Federal, Alan Greenspan, el jefe
del Ejecutivo dialogó sobre la situación
económica de México y de Estados Unidos, e intercambiaron puntos de vista sobre la necesidad de crear condiciones que
contribuyan a disminuir el desempleo y
lograr tasas de crecimiento económico sostenido. También asistió a un encuentro con
integrantes de la Fundación Nacional para
la Democracia; acudió a una reunión con
el director ejecutivo del FMI, Horst Kóler , y
a otra con el presidente del BID, Enrique
Iglesias . Asimismo , se entrevistó con el
vicepresidente de Estados Unidos, Richard
Cheney, con el presidente de la AFL-CIO,
John Sweeney, y pronunció un discurso
ante la OEA.
Finalmente, en Miami, Florida, el presidente Fox participó como orador principal
en la Conferencia de las Américas que
organizó el diario The Miami Herald, y se
reunió con el gobernador de ese estado,
John Ellis Bush.
Vicente Fox también acudió a la presentación del informe de la XVII Reunión de la
Comisión Binacional México-Estados Unidos, que se realizó antes de la visita.
CUESTIONES SOCIALES
Ley de Derechos y Cultura Indígenas
En el o.o. del14 de agosto la Secretaría de
Gobernación publicó el decreto que aprueba el que adiciona y, en su caso, deroga
algunos párrafos de cinco artículos de la
Constitución Política, relativos a las garantías de los grupos indígenas. Entre las
modificaciones más importantes destacan:
el derecho a la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas; el derecho de éstas a coordinarse
y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley, y la prohibición de
la esclavitud y la discriminación motivada
por origen étnico o nacional, género, edad
y condición social, entre otras causas.
A. L. C .
recuento latino(j)mericano
••••••••••
ASUNTOS GENERALES
Crecimiento regional a la baja
Ante el menor crecimiento mundial por la
desfavorable evolución económica de
Estados Unidos, Europa, Japón y el Sudeste Asiático, aunado a factores internos
como el debilitamiento de la demanda y el
crédito, la CEPALcalcuiÓ-f/12 de agosto que
la economía de América Latina y el Caribe
crecerá 2% durante 2001, la mitad que el
año anterior.
Cátedra Raúl Prebisch en la CEPAL
El 27 de agosto se inauguró en la sede de
la CEPAL en Santiago, Chile, la Cátedra Raúl
Prebisch para conmemorar el centenario del
nacimiento del extinto economista argentino, constructor del pensamiento cepalinoi
La primera conferencia estuvo a cargo del
teórico brasileño Celso Furtado, quien disertó en torno a las raíces de la global ización
y sus efectos en América Latina.
Carta Democrática de la OEA
Durante la XXVIII Asamblea Extraordinaria de la OEA, celebrada en Lima los días
1Oy 11 de septiembre, los cancilleres de
los 34 países miembro aprobaron laCarta Democrática lnteramericana, que estipula la exclusión de naciones donde se
rompan el orden democrático y el estado
de derecho. Asimismo, se reconoce la necesidad de combatir flagelos sociales
como la pobreza que dificultan la consolidación de la democracia en el continente.
Los funcionarios también signaron diversos acuerdos de cooperación, entre
ellos uno para homologar operaciones en
materia de comercialización, y manifestaron la solidaridad regional con Estados Unidos ante los atentados terroristas aéreos
en Nueva York, Washington y Pennsylvania.
Reunión Iberoamericana de Ministros
de la Presidencia
Los días 17 y 18 de septiembre se celebró
en Buenos Aires la VI Reunión Iberoamericana de Ministros de la Presidencia, en la que
funcionarios de 21 países examinaron opciones para fortalecer las instituciones
democráticas, arrostrar los nuevos desafíos regionales, redoblar la lucha contra el
terrorismo y fortalecer los nexos entre gobierno y sociedad civil.
Cuentas de la pobreza en América
Latina
Al presentar el informe Panorama social de
América Latina 2000-?001, el 25 de septiembre la CEPAL dio a conocer que en 17
países de la región el coeficiente promedio del gasto social frente al PIB se incrementó de 10.4% en 1990 a 13.1% en 1999,
mientras que en por lo menos 11 naciones
se redujo la proporción de personas pobres respecto a la población total.
Durante el mismo lapso, sin embargo,
el número de latinoamericanos presos de
la pobreza creció 5.5%, a 211 millones
(43.8% de la población total), 89 de ellos
en condiciones de indigencia. Asimismo ,
aumentó de 6 a 9 por ciento la tasa de
desempleo regional y, según el organismo, se acentuó la distribución desigual
del ingreso.
COOPERACION E INTEGRACIÓN
Aumenta el comercio
andino-centroamericano
La Comunidad Andina de Naciones informó el 15 de agosto que el comercio de los
países socios con los miembros del Mercado Común Centroamericano se incre-
mentó a 1 354 millones de dólares en 2000,
29% más que el año anterior. Las exportaciones respectivas del bloque andino sumaron 1 262 millones, mientras que sus
importaciones sumaron apenas 92 millones de dólares.
941
y la voluntad común de enriquecer la integración económica.
CENTROAMERICA
Crisis alimentaria
Decimoquinta Cumbre
del Grupo de Río
Gobernantes de 19 países de América
Latina y el Caribe se congregaron los días
17 y 18 de agosto en Santiago, Chile, para
participar en la Decimoquinta Reunión
Cumbre del Grupo de Río. En las sesiones
los estadistas dialogaron acerca de los
retos de la globalización para los países
de la región y la importancia de construir
consensos en las luchas contra la pobreza, por la conservación de la paz y contra
la corrupción, así como en torno al interés
común de limitar los gastos de defensa
para canalizar más recursos a los esfuerzos de desarrollo económico y social.
También manifestaron preocupación
por las dificultades económicas de Argentina y solicitaron más apoyo de los organismos financieros internacionales y las
potencias económicas para la nación pampera.
Crece el intercambio en la Comunidad
Andina de Naciones
Durante el primer semestre de 2001 las
exportaciones recíprocas dentro de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN)
sumaron 2 653 millones de dólares, 12%
más que en igual período del año pasado.
Según datos difundidos el23 de agosto por
la CAN, las ventas de Colombia a los demás países socios aumentaron 26%, las de
Perú subieron 24%, las de Ecuador crecieron 21% , las de Bolivia se elevaron 3% y
las de Venezuela bajaron 12%. Los envíos
andinos a terceros países se redujeron 7
por ciento.
Interconexión eléctrica andina
Con miras a establecer un mercado andino
de energía eléctrica, el 22 de septiembre
los ministros responsables del ramo de
Colombia, Ecuador y Perú suscribieron un
acuerdo de interconexión de los sistemas
eléctricos nacionales. Además de los aspectos regulatorios y técnicos correspondientes, en el documento se reiteran los
principios de la cooperación internacional
El Programa Mundial de Alimentos de las
Naciones Unidas anunció el 5 de agosto
un programa de urgencia para enviar
16 500 toneladas de alimentos a unos
400 000 centroamericanos con falta crítica de ellos a causa de la sequía asociada
al fenómeno de El Niño, las inundaciones
causadas por el huracán Mitch y los terremotos de enero y febrero pasados. La
amenaza de hambruna, calculó el organismo, afecta a por lo menos 1.4 millones
de habitantes del istmo. Como muestra,
el29 de agosto arribó a Managua una marcha de campesinos hambrientos en busca de alimentos o empleo, mientras en
Honduras se decretó un estado de urgencia alimentaria, y el 3 de septiembre se
declaró a Guatemala en estado de calamidad.
Interconexión eléctrica de Brasil
con Venezuela y Argentina
Los presidentes de Brasil , Fernando Henrique Cardoso, y de Venezuela, Hugo
Chávez , inauguraron el14 de agosto una
línea de transmisión eléctrica de 480 kilómetros de largo para el suministro inicial
de 40 megavatios por hora desde la represa venozolana de Guri al estado norteño
brasileño de Roraima. La capacidad de
transmisión de la obra , con un costo
de 400 millones de dólares, se ampliará a
200 megavatios por hora en 2002.
Seis días antes, el Banco Interamericano de Desarrolo aprobó un préstamo de
243.9 millones de dólares para financiar la
instalación de una línea de transmisión
eléctrica desde la localidad argentina de
Rincón hasta la brasileña de Garabí, a unos
51 Okilómetros de distancia. La obra, considerada urgente debido a la grave escasez de electricidad en Brasil, estará a cargo de dos empresas filiales del grupo
europeo Endesa.
Convenios de colaboración
Chile-Venezuela
Pacto istmeño de no agresión
Con el ánimo de aligerar conflictos latentes en las relaciones recíprocas, el 31 de
agosto se reunieron en la capital guatemalteca los presidentes de Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Como resultado , los gobernantes
suscribieron un pacto de no agresión y en
favor de la paz y la democracia centroamericanas.
ASUNTOS BILATERALES
Mayor cooperación entre Cuba
y Venezuela
Por invitación del presidente de Venezuela, Hugo Chávez, los días 11 y 12 de agosto el presidente de Cuba , Fidel Castro ,
realizó una visita oficial a Caracas . Los
gobernantes intercambiaron opiniones
sobre asuntos de interés común y suscribieron una ampliación del convenio de cooperación integral para incorporar nuevos proyectos conjuntos , sobre todo
turísticos.
También signaron un acuerdo tripartito
con la FAO para canalizar más recursos a
la agricultura , en pos de la seguridad
alimentaria de los dos países.
Del 19 al 21 de agosto el presidente de
Venezuela, Hugo Chávez, realizó una visita oficial a Chile para fortalecer los nexos
entre ambos países y revisar con el mandatario anfitrión, Ricardo Lagos, los temas
principales de las agendas bilateral, regional y mundial. Los gobernantes suscribieron varios acuerdos para ampliar la complementación económica, evitar la doble
tributación, reactivar la cooperación técnica en materia agrícola, comercial y energética, e impulsar la colaboración cultural
y deportiva.
Asimismo, formalizaron un convenio de
seguridad social para los trabajadores chilenos radicados en Venezuela y los venezolanos asentados en Chile, así como un
acuerdo de suministro petrolero al país del
sur.
Acuerdos de Chile y Argentina
sobre seguridad y defensa
Funcionarios de Argentina y Chile se reunieron en Buenos Aires los días 27 y 28
de agosto para revisar temas de seguridad y defensa nacionales. En el documento final se asentó el compromiso de los
gobiernos de equilibrar sus gastos de
defensa para consolidar la estabilidad y la
paz regionales.
942
Visita del gobernante paraguayo
a Argentina
Del 5 al 7 de septiembre el presidente de
Paraguay, Luis González Macchi, realizó
una visita oficial a Argentina y formalizó con
el mandatario anfitrión , Fernando de la Rúa,
un acuerdo para regularizar la situación de
los inmigrantes indocumentados de uno y
otro país , en particular la de unos 400 000
paraguayos radicados en la nación pampera. Los gobernantes también firmaron un
convenio para construir una represa binacional en la frontera común.
Superávit comercial de Colombia
con Ecuador
El Banco Central de Ecuador anunció el21
de septiembre que de enero a julio pasados la balanza comercial del país con
Colombia registró un déficit de 223.8 millones de dólares, resultado de exportaciones por 178.7 millones de dólares e importaciones por 420.5 millones.
ARGENTINA
Nuevos préstamos internacionales
y baja recaudatoria
Luego de arduas negociaciones, el 23 de
agosto el FMI aprobó un préstamo de 8 000
millones de dólares a Argentina para apoyar la restructuración de la deuda pública
externa, cuyo monto total ascendió a unos
128 000 millones de dólares (casi 45% del
PIB global). En la carta de intención respectiva el gobierno del país se comprometió a
mantener el equilibrio fiscal (déficit cero),
asegurar el crecimiento de la actividad
económica y cumplir los pagos de intereses a los acreedores foráneos. Un desembolso inmediato de 5 000 millones se destinará a fortalecer las menguadas reservas
internacionales argentinas , mientras el
resto de los recursos se utilizará para
el canje de títulos de deuda.
Cinco días después, el Banco Mundial
aprobó un préstamo de ajuste estructural
por 400 millones de dólares en apoyo de
programas para mejorar la administración
de programas sociales federales, la gestión
fiscal y el sostenimiento de servicios básicos en las provincias argentinas. El empréstito forma parte del paquete de asistencia
financiera a Argentina coordinado por el FMI
en enero pasado. El29 de agosto, además,
el BID concedió al país un financiamiento
de 500 millones de dólares para apoyar el
recuento latinoamericano
cumplimiento de los compromisos de crecimiento económico y disciplina fiscal; el crédito del organismo regional se pactó con
un plazo de pago de 20 años, cinco de
gracia y un interés anual variable (6.97% a
esa fecha). En detrimento del objetivo de
equilibrio presupuestario, sin embargo, el
3 de septiembre el Ministerio de Economía
reconoció que en los primeros ocho meses
del año la recaudación tributaria disminuyó
3.3% respecto al mismo lapso de 2000.
Ingreso a la Corporación Andina
de Fomento
El 29 de agosto se formalizó el ingreso de
Argentina a la Corporación Andina de Fomento como país asociado, calidad que le
permitirá contar con líneas de crédito preferencial y de pronta entrega.
Crédito para educación secundaria
Para mejorar la educación secundaria, sobre todo de los jóvenes de familias de bajos
ingresos, el12 de septiembre el BID aprobó
un crédito a Argentina por 600 millones de
dólares. El programa respectivo prevé inversiones en infraestructura, capacitación
del personal docente, materiales escolares ,
becas estudiantiles e incorporación de
nuevas tecnologías de la información. El
préstamo se otorgó a un plazo de pago de
25 años, con cinco de gracia y un interés
anual variable (6.97% a esa fecha).
BARBADOS
Préstamo para el sistema judicial
El BID aprobó el1 de agosto un crédito por
8. 75 millones de dólares para contribuir al
mejoramiento del sistema judicial en Barbados. El programa correspondiente reforzará la prevención de la delincuencia juvenil y la rehabilitación de infractores por
medio de proyectos de capacitación y
empleo. El préstamo se negoció con un
plazo de 20 años, cinco de gracia y un interés variable. La aportación financiera interna asciende a 3. 75 millones de dólares.
Relevo presidencial
El vicepresidente Jorge Quiroga Ramírez
asumió el 6 de agosto la presidencia de
Bolivia, tras la renuncia de Hugo Bánzer
por razones de salud . El nuevo gobernante, cuyo mandato termina en agosto de
2002, anunció que se intensificarán esfuerzos por superar el estancamiento de la
economía boliviana, aminorar la pobreza y
combatir la corrupción. Un día antes de la
dimisión oficial de Bánzer, quien encabezó una férrea dictadura militar durante los
años setenta, se decretó el congelamiento
del precio de los combustibles de uso
masivo.
Créditos del Banco Mundial y la CAF
El 31 de agosto el Banco Mundial otorgó
a Bolivia un préstamo de 75 millones de
dólares en apoyo de un programa urgente de empleo y otro de 35 millones para
contribuir a la reducción de la mortalidad
infantil.
Además, el12 de septiembre la Corporación Andina de Fomento (CAF) aprobó un
financiamiento de 175 millones de dólares
al gobierno boliviano para impulsar la creación de puestos de trabajo y las operaciones de canje de deuda externa. El empréstito forma parte de una línea crediticia por
400 millones de dólares, desembolsables
en un año.
Datos de inflación e inversión
extranjera
El Instituto Nacional de Estadística informó el5 de septiembre que durante agosto
el índice de precios al consumidor en Bolivia disminuyó 0.66%, con lo cual la inflación acumulada en los primeros ocho
meses del año fue de 1.28 por ciento.
Una semana después, el Ministerio de
Comercio Exterior anunció que de enero a
junio pasados la nueva inversión extranjera directa en el país mediterráneo sumó
343.6 millones de dólares, 8.9% más que
en el mismo semestre de 2000. Los capitales se dirigieron principalmente a los
sectores de hidrocarburos (46%), comercio y servicios (40%) y minería (8%).
Al filo del estancamiento económico
Durante el primer trimestre del año la actividad económica boliviana creció 0.24%
respecto al mismo lapso de 2000. Según
datos oficiales difundidos el18 de septiembre, los sectores más dinámicos fueron los
de hidrocarburos (37.1 %), comunicaciones (9.9%) y administración pública (6.1% );
los mayores retrocesos correspondieron a
la construcción de obras públicas (19.9%),
el comercio (7.2%), la minería (3 .3%), los
servicios financieros (3.2%) y las manufacturas (1.95%).
Apoyo del FMI para prevenir crisis
Como parte del paquete de rescate financiero por más de 41 500 millones de dólares suscrito en noviembre de 1998, el FMI
otorgó e\5 de agosto en Brasil una línea de
crédito por 15 000 millones vigente hasta
diciembre de 2002. Los recursos se destinarán a prevenir los efectos de la crisis
argentina en la economía brasileña, estimular la confianza de los inversionistas y
apoyar el cumplimiento gubernamental de
compromisos externos.
Préstamos del BID para seguridad
social y transporte
Para modernizar la gestión del sistema de
pensiones en Brasil, el BID aprobó el 13
de septiembre un préstamo por 57 millones de dólares. El programa respectivo
busca mejorar la operación del Instituto
Nacional de Seguridad Social, así como
ampliar la capacidad de asistencia técnica de la Secretaría de Pensiones. El crédito se otorgó a un plazo de 20 años, con tres
de gracia y una tasa de interés variable.
Casi dos semanas después, el BID autorizó un préstamo de 120 millones de dólares para mejorar la red carretera y ampliar
las terminales de autobuses interurbanos.
El programa también incluye inversiones
en capacitación, sistemas de mantenimiento, estadísticas de tránsito y cuidado ambiental. Los recursos se otorgarán con un
plazo de 20 años, con un período de gracia de cuatro años más seis meses y un
interés variable; el costo total del programa se calcula en 240 millones de dólares.
Cuentas externas y del crecimiento
económico
El 23 de agosto el Banco Central informó
que la balanza comercial de Chile mostró
un déficit de 58 millones de dólares durante julio pasado , con exportaciones por
1 332 millones e importaciones por 1 390
millones; no obstante, en los siete prime-
943
ros meses del año se obtuvo un superávit
de 1105 millones de dólares. La institución
también indicó que en el primer semestre
de 2001 el PIB global creció 3.5% respecto
al mismo período de 2000, mientras en la
balanza de pagos se registró un déficit de
137 millones de dólares resultante de saldos desfavorables de 168 millones en la
cuenta corriente y 142 millones en la cuenta de capital, compensados parcialmente
por un superávit de 173 millones en el rubro
de errores y omisiones.
taciones colombianas subieron a 6 530.6
millones de dólares , 15.1% más que en
igual lapso del año pasado. Estados Unidos fue el principal país proveedor, con
35.7% de ese monto, seguido de Venezuela (6.1 %). Las importaciones semestrales
provenientes de los países socios de la
Comunidad Andina sumaron 697.2 millones de dólares, 10.6% menos que en la
primera mitad de 2000.
Más inversión extranjera
directa
Gira de Lagos por Europa
Para afianzar las relaciones económicas de
Chile con el viejo continente, del 8 al 15
de septiembre el presidente Ricardo Lagos realizó una gira oficial por cuatro países europeos. Al frente de una nutrida delegación de empresarios, el gobernante se
entrevistó con sus homólogos de Portugal ,
el Reino Unido , Bélgica y Suecia para promover un acuerdo de libre comercio con la
Unión Europea y atraer inversiones al país
sudamericano.
El Departamento Nacional de Planeación
anunció el 5 de septiembre que en el primer semestre del año el flujo neto de inversión extranjera directa en Colombia ascendió a 1674 millones de dólares, cinco veces
más que el mismo lapso de 2000. Los sectores destinatarios fueron el financiero
(48%), el de comunicaciones (30%) , el de
minería ( 14%) y el de la industria manufacturera (8%).
Inflación anualizada
de8.03%
COLOMBIA
Préstamo del BID para gobiernos
locales
En apoyo de los esfuerzos de paz en Colombia, el 8 de agosto el BID aprobó un
préstamo de 400 millones de dólares para
fortalecer las finanzas de los gobiernos locales del país. El programa respectivo, a
cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, promoverá el equilibrio fiscal,
el uso transparente de los recursos públicos y el fortalecimiento de las instituciones
locales.
Mayor actividad industrial
La Asociación Nacional de Industriales
anunció el 9 de agosto que en el primer
semestre del año la producción industrial
colombiana creció 3.6% respecto al mismo lapso de 2000, aunque las ventas sectoriales aumentaron sólo 1. 7 por ciento.
El Departamento Administrativo Nacional
de Estadísti cas informó el 1O de septiembre que en agosto el índice de precios al
consumidor aumentó 0.26%, con lo cual la
inflación acumulada ascendió a 6.57% y
la anualizada a 8.03%. Los rubros de gasto con mayores alzas fueron los de recreación (0.67%), salud (0.56%) y alimentos
(0.41%).
Acuerdo de asistencia mutua aduanal
con España
Representantes de Cuba y España suscribieron el 21 de agosto en La Habana un
acuerdo de asistencia mutua aduana\ que
facilitará el combate del tráfico de drogas
o bienes culturales, la aplicación de tarifas
arancelarias y el cumplimiento de restricciones comerciales, entre otros aspectos.
Importaciones en aumento
Hacia el Censo de Población
y Vivienda de 2002
El Departamento Administrativo Nacional
de Estadísticas informó e\28 de agosto que
en el primer semestre de 2001 las impor-
El 27 de agosto se constituyó la Comisión
de Coordinación Nacional del Censo de
Población y Vivienda que se levantará en
comercio exterior
VOL. 51 , NO 1O, OCTOBER 2001
Summaries of (J)rticles
••••••••••
860
Challenges to Measure Poverty in Mexico
Enrique Hernández Laos
Considering the urgency of defining a methodology that allows
making a more precise evaluation of poverty in Mexico, so
as its evolution, the characteristics of those who undergo it
and how effective are the policies to overcome it, the author
studies the criteria applied in this country and puts forward
a procedure to get and implement a method agreed by consensus.
869 Alternative Methodologies to l\teasure Poverty in Mexico
Julio Boltvinik
The method used to measure poverty determines the amount of
poor people and their degree of poverty. Because of this, the
author goes through the wide variety of available alternatives,
particularly those applied in Mexico, both from the theoretical
and the practica! perspectives, in order to cometo a sol e criterion.
879 Estimation of Poverty in Mexico Drawn from the lncome
and Expenditure Survey
Fernando Cortés
The in come and expenditure survey applied by INEGI has beco me
a statistical source to study poverty and income differential in
Mexico. The author studies the problems of the former regarding
the under-registration and exclusion of bornes with low and
high income, and suggests how to sol ve them without recoursing
to adjustment with the National Accounts.
885 Poverty in Latin America: Challenge for the New
Millennium
Fernando Medina H.
In the last 25 years, Latin American countries ha ve had victories
and retreats in their struggle against poverty. This process is
shown in this article by means of severa! indicators. Likewise,
the differences between countries are identified, and the
relationship between economic growth and other factors and
the lowering of poverty is examined.
897 Foodand Nutrition in Mexico
Héctor Bourges Rodríguez
The present situation ofthe food and nutrition ofthe Mexican
people is examined. Special attention is paid on primary
undernourishment, which is endemic to many places, the
immediate cause of which is a chronicly insufficient or
inadequate diet due to ignorance or severa! other factors that
prevent access to food.
905
The Human Side of Economics
Leticia Armenta Fraire and Luis Alejandro Lagunes
Poverty eradication has become a pressing challenge for
economics. The authors examine theoretical supositions
and the role of the economic variables which sustain both
growth theories and the classic theory of development. They
con elude the discrepancies between both models force to think
that proposals which incorporate considerations of an ethical
and humanistic nature, besides the richness from the latter,
are required.
910 Hunger, Malnutrition and Poverty: Everybody's Solution
Josefina Vázquez Mota
Hunger, malnutrition and poverty are social problems that ha ve
not been able to be solved neither in Mexico nor around the
world despite the efforts of the governments and the
international organizations. The author stresses that it is
necessary to undertake sustainable productive projects and to
encourage a cooperative society in order to get over the
backwardness of millions of Mexicans.
916 Food Banks m Mexico
Mexican Association of Food Banks
More than isolated government acts or social projects without
an inclusive view, the solution to the problem of hunger and
undernourishment needs the combination of resources, talent,
knowledge, will, and strategies ofboth society and government.
Food banks represent a significant option to build bridges
between plenty and lack of food.
919 Towards a Hungerless Millennium:
Challenges and Actions
Food and Agriculture Organization of the United Nation s
Eradication of hunger from the world is an urgent and
tremendous task, the achievement of which has many facets.
The authors of the compiled texts offer their perspective on the
utilization ofthe new technologies, the promotion of cooperative
development, and the environment concerns, among others .
933 World Food Day 2001: Fight Hunger to Reduce Poverty
Augusto Simoes Lopes Neto
World Food Day 2001's motto stresses the evil relationship
between hunger and poverty. With the aim of overcoming both
calamities, severa! activities are undertaken in this opportunity
in order to spread the objectives that nations around the world
have suggested in favor of food security .
(
BANCOIVEXT
De México para el mundo.
MEXICO
JETRO (Japan Externa! Trade Organization) es una entidad del
gobierno japonés sin fines de lucro dedicada a la promoción del
intercambio económico de Japón con los demás países con el
objetivo de lograr un comercio global equilibrado.
Fue fundado en 1958, su sede esta localizada en Tokio y una
subsede en Osaka, cuenta también con 36 oficinas regionales
en Japón y 80 oficinas en 58 países.
El objetivo de Jetro en México es contribuir al desarrollo de los
negocios que realizan las empresas japonesas con México
(incluyendo aquellas que ya están establecidas en el país),
ofreciendo los materiales necesarios para coadyuvar a su toma
de decisión empresarial a través de actividades tanto
permanentes {día a día), como también proyectos específicos.
Sobre todo, dado el tamaño del mercado nacional de México,
brindar apoyos que permitan localizar nuevas oportunidades de
negocio para el intercambio comercial y de inversión entre
ambos países, así como otros apoyos para las actividades de
las empresas japonesas que aprovechan las ventajas de
México como base de producción hacia Norteamérica, Centro y
Sudamérica y Europa a través de los Tratados de Libre
Comercio.
JETRO-MEXICO
La OFICINA DE JETRO EN MEXICO, ha desempeñado desde
1958 un papel preponderante en el fortalecimiento del comercio
y la inversión entre México y Japón , en base a esta trayectoria
en la actualidad las actividades de Jetro se basan en:
ACTIVIDADES "DIA A DIA"
• INVESTIGACIONES Y ANÁLISIS DE INFORMACION
• COORDINACIÓN ENTRE EMPRESAS JAPONESAS Y
ORGANISMOS EMPRESARIALES Y
GUBERNAMENTALES MEXICANOS
• CONSULTORIA ESPECIFICA
• DIFUSIÓN DE INFORMACION
Asimismo, y aunado a las actividades cotidianas, Jetro México ha
puesto especial interés en estrechar aun más los lazos económicos
entre México y Japón mediante la coordinación de Proyectos en
sectores específicos tales como Bienes, Capital y Conocimientos, en
base a los siguientes lineamientos:
Bienes (Comercio): Búsqueda de productos mexicanos promisorios
para nuevos negocios de empresas japonesas y expansión de los
negocios de PyME's mexicanas hacia Japón.
Capital {Inversión): Impulsar la inversión japonés aprovechando
las ventajas competitivas de México,y promover el abasto de insumas
mexicanos a empresas japonesas en México.
Conocimientos {Tecnología): Búsqueda de oportunidades de
negocio en e-business y facilitar los negocios en ambas vías, a
través del conocimiento de las prácticas de negocio de las empresas
japonesas.
La cobertura de la Oficina de JETRO-México comprende además de
México, los países de Jamaica, Cuba, República Dominicana, Haití y
Belice.
Mantiene contactos directos y frecuentes con organismos, tanto del
sector público como privado, con los cuales colabora estrechamente
como: Secretaría de Economía, con la cual JETRO tiene firmado un
Acuerdo de Cooperación Mutua el cual se firmó en el mes de marzo
de 1999, Bancomext, Jaltrade, Cadelec, Canieti, así como también
con los Gobiernos Estatales.
Para mayor información:
Japan Externa! Trade Organization (JETRO)
Organismo Oficial para Promover el Intercambio
Económico de Japón MEXICO
Paseo de las Palmas 239, 3er. Piso
Lomas de Chapultepec C.P. 11000, México, D.F.
Tel. (52) 5202-7900
Fax: (52) 5202-8003
E-mail: jetromex @jetro.org.mx
Home page: http://www.jetro.org.mx

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