y el agua - Living with Water Scarcity

D av i d Z e t l a n d
Pro l o go p o r
C a rl o s M a r i o G óm e z
Vi v i r c o n
la escasez
de agua
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David
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(ojala en inglés, ya que el autor entiende poco el español).
Si encuentras errores en la trascripción no dudes en enviar
tus correcciones.
En Vivir con la escasez de agua, Zetland retoma con mas detalle y claridad
las lecciones aprendidas en End of Abundance. Más corto, ingenioso y más
persuasivo, lo he leído de principio a fin de una sola vez, fascinado por su
claridad de ideas y agudo enfoque para ayudarnos a vivir con la escasez de
agua.
Alberto Garrido, Associate Professor
Agricultural Economics, Polytechnic University of Madrid
Deputy Director of the Water Observatory
Una perspectiva económica para los temas de agua que integra la realidad
de tener muy poco agua para satisfacer las demandas de las ciudades, la
agricultura y el medio ambiente en el siglo XXI, que además pone sobre
la mesa medidas económicas de sentido común que pueden dar lugar a un
futuro mejor. Mi cita favorita de este ameno texto de Zetland es “Tenemos
que tener paciencia con los gestores del agua, los reguladores y los políticos
que aprendieron su oficio en tiempos de abundancia.”
David Carle, Author
Introduction to Water in California, Traveling the 38th Parallel: A Water Line
around the World, and Water and the California Dream
¿Los cortes de agua son inevitables cuando hay sequías? Hay que leer este
libro para aprender la engañosamente simple respuesta: no. Zetland desarrolla un análisis claro y preciso de la escasez de agua y las soluciones posibles
a la misma. Vivir con la escasez de agua engancha y es apto para un público
amplio y diverso. Les dará a los lectores las herramientas básicas para resolver los retos complejos del agua que plantea el mundo de hoy y del futuro.
Lo recomiendo encarecidamente.
Dustin Garrick, Philomathia Chair of Water Policy
McMaster University
En pocas palabras, el doctor Zetland ofrece soluciones económicas a los
problemas del agua en un mundo en que la sobrepoblación y la falta de
gestión han causado grandes daños a la naturaleza y al medio ambiente.
La economía, al igual que las tecnologías modernas, debe una disculpa a la
ecología. A través de una lectura crítica, este libro puede provocar un cambio
en un clima económico en el que la escasez de agua es abundante y el dinero,
normalmente, fluye como el agua, por el desagüe.
Michael van der Valk, Hydrologist and Scientific Secretary
Netherlands National Committee IHP-HWRP (UNESCO & WMO)
Vivir con la escasez de agua pone de manifiesto el mensaje del autor — con
el que en la mayor parte coincide — de forma efectiva, clara y contundente.
El problema del agua puede parecer simple — solo hay que asegurarse de
abastecer a todo el que la necesite. Pero el problema es complejo y tiene
múltiples dimensiones. Este libro toca casi todas estas dimensiones de forma
satisfactoria, de forma que es accesible a los lectores que quieran entrara en
detalle en sus argumentos. La gente del agua debe estar agradecida.
Yoav Kislev, Professor Emeritus
Agricultural Economics and Management
The Hebrew University of Jerusalem
¿Por qué hay tantos gobiernos que subvencionan el uso del agua y pagan a
la gente para que no la use? El mensaje de Zetland es convincente y poderoso.
Si te preocupa la escasez de agua, presta atención a la economía de los usos
del agua.
Mike Young, Chair in Water and Environmental Policy
University of Adelaide
La escasez de agua es quizás un problema más urgente que el calentamiento global. Este es un libro excelente que informa rápidamente de la forma
en que puede la sociedad gestionar la escasez de agua como conjunto, frente
a una gestión sin trabas para individuos y firmas privadas.
Rick van der Ploeg, Professor of Economics
University of Oxford
Research Director (OxCarre)
Vivir con la escasez de agua
(edición digital en español)
David Zetland
Traducción de Rafael Seiz
con la asistencia de
Macarena Dagnino, Dolores Rey y Ignacio Urrutia
Prologo por
Carlos Mario Gomez
Aguanomics Press
Amsterdam ∼ Mission Viejo
2015
Copyright © 2015 David Zetland. Todos los derechos reservados. Ninguna
parte de este libro debe reproducirse sin el permiso del Autor a excepción de
las citas de menos de 200 palabras con mención al mismo.
Diseño de portada por Nic Newton (www.nicnewton.com). Ilustraciones de
Allison Choppick (www.allisonchoppick.carbonmade.com). Foto de portada por David Zetland. Foto del autor por Hugh Zetland.
Preparado para impression en Baskervald ADF con LATEX el 11 de mayo
de 2015.
Edición digital en español 1.1 (ISBN-13: 978-0692445624), traducido de
la versión en inglés (ISBN-13: 978-0615932187) publicada en 2014.
Índice general
Prologo
El aumento de la escasez
Agua para la comunidad antes que para la economía
I
1
2
3
4
5
II
6
7
8
9
10
VII
1
Agua para mí o para ti
Los precios y los mercados concilian valores distintos del agua
El agua como commodity
Gestiona el agua de acuerdo con su uso
El agua del grifo
Las ayudas disminuyen la fiabilidad y aumentan el despilfarro
El agua con fines de lucro
Los negocios bien gestionades añaden valor
Agua reciclada
Hay que limpiar el agua sucia — y puede ser vendida
Alimentos y agua
Los mercados de agua hacen posible producir más con menos
8
16
31
39
50
Agua para nosotros
Compromiso y transparencia son buenos para la sociedad
Agua para la comunidad
Los ciudadanos deben pedir cuentas a sus líderes
Un derecho humano al agua
La gente pobre necesita más opciones y dinero que derechos
Tuberías, canales y presas
Las infraestructuras perduran, con lo que cuidado quien las paga
Guerras del agua
Hay que actuar localmente para ayudar a los ciudadanos
Caudales ecológicos
Los ecosistemas sanos nos mantienen felices y vivos
Del epílogo al prólogo
Algunas palabras de agradecimiento
vi
66
75
84
94
99
107
108
Prologo
Quizá algún lector desprevenido se esté preguntando qué puede
encontrar en las páginas de Vivir con la escasez de agua. Es posible que
se esté preguntando si este libro contiene una apelación más a cambiar
sus hábitos junto con una serie de consejos para ahorrar agua, o tal vez
un catálogo de tecnologías ingeniosas para reutilizar agua, capturar la
niebla y desalar el agua de mar o, tratándose de un libro escrito por
un economista, lo que contenga sea alguna solución definitiva para
resolver los problemas, como por ejemplo, corregir de una vez por
todas los precios del agua y dejar que el mercado se encargue del resto.
Espero que no se sienta defraudado por la respuesta: en este libro no
hay consejos y mucho menos soluciones milagrosas. Si ese fuera el
objetivo, este libro no nos estaría ofreciendo nada que no tengamos en
abundancia.
Este es un libro sobre la escasez del agua, pero sobre todo sobre la
escasez de pensamiento crítico sobre los problemas y las soluciones a
los problemas del agua. Emulando a Einstein podríamos decir que el
primer paso para cambiar el curso de las cosas consiste en no seguir
insistiendo en las mismas soluciones que han fracasado en el pasado.
En ese orden de cosas, David Zetland en Vivir con la escasez de agua,
apuesta decididamente romper con los viejos moldes. Y que mejor
forma de hacerlo que recuperando los problemas del agua para el
debate ciudadano. El libro vuelve a plantear los temas del agua como
lo que son: problemas importantes de elección colectiva y no asuntos
técnicos que se discuten entre expertos y se decantan en los despachos
oficiales, y privados, lejos del debate público.
Todo aquel que decida explorar por primera vez el mundo del agua
no tardará en descubrir que nuestro pasado, presente y futuro están
íntimamente ligados al modo en que utilizamos y conservamos este recurso esencial. En efecto, disponer de una cantidad mínima de agua es
esencial para cada uno de nosotros. Pero también lo es para producir
vii
viii
alimentos, para generar la energía con la que funciona cualquier actividad económica y para la fabricación de casi todo lo que consideramos
indispensable. Además de todo eso, el agua es un componente esencial
de los ríos, los bosques, las laderas de las montañas, el suelo y de todos
los ecosistemas que — amén de soportar la biodiversidad, mantener
el paisaje, purificar el aire y prestarnos otros valiosos servicios-, nos
deben garantizar un flujo constante de agua para la preservación de la
vida, de nuestra economía y de la propia civilización.
La historia de la humanidad es en cierto modo la de nuestra relación con el agua. Hoy como antaño, el acceso al agua potable y a
elementales servicios de saneamiento, es una condición básica para
una vida digna y es la llave que abre a los más pobres la primera
ventana de oportunidad para superar la pobreza, la exclusión social
y al progreso material. Sin acceso al agua, ayer y hoy, resulta imposible superar situaciones seculares de pobreza y estancamiento. Pero
la solución de estos problemas originales es solo el primer paso hacia
objetivos más ambiciosos de progreso en los que el agua ha de jugar
un papel fundamental a medida que crecen las ciudades, aumenta la
productividad de la agricultura y crecen en cantidad y calidad las demandas de agua, energía y alimentos. Todo esto es bien conocido y
las inversiones en agua se consideran tradicionalmente un elemento
facilitador y una condición del progreso económico y social.
No es de extrañar entonces que las cuestiones del agua hayan ocupado siempre un lugar central en las discusiones y en las estrategias
de desarrollo económico. Pero la solución a los desafíos del agua no
depende sólo de nuestra capacidad para adaptar la naturaleza y poner a disposición de las personas y de sus negocios los recursos que
necesiten en las cantidades, calidades y lugares que se requiera. Los
problemas del agua no son sólo desafíos tecnológicos. Más allá de eso
son retos sociales y económicos fundamentales.
El agua no es un bien como los demás. El agua es escasa, porque la
naturaleza la produce en cantidades, lugares y momentos que no son
necesariamente los que permiten a las personas y a sus actividades
económicas sacar el mejor provecho de este recurso esencial. Pero, si
sólo se tratara de eso, nos bastaría con la ingeniería y con movilizar
los recursos necesarios para acometer las obras que se requieran para
dominar la naturaleza y ponerla a nuestro servicio.
Desafortunadamente los asuntos del agua son más complejos. Más
agua hoy para beber para regar o para refrigerar centrales eléctricas
ix
implica menos agua para el futuro. Más agua con mayor garantía de
calidad para las ciudades implica menos agua y mayores restricciones
para las actividades del campo. El agua tampoco es un recurso natural
como los demás, a diferencia de por ejemplo el mineral de hierro,
presta en la naturaleza importantes servicios para el bienestar de las
personas. Preservar las fuentes de agua — y con ello: la pesca, el
paisaje, la biodiversidad, la capacidad de los ríos para autorregularse,
evitar riesgos para la salud, regular las inundaciones y protegernos de
las posibles sequías, etc. — implica racionar el uso corriente del agua,
imponer limitaciones al uso del suelo y recoger y tratar con cuidado
las aguas residuales, con las consecuencias que pueda tener esto para
la producción, el empleo y las oportunidades de desarrollo en cada
lugar.
Las decisiones del agua no son decisiones sencillas. Tratándose del
agua, un recurso escaso, sabemos que lo que es racional para una empresa de abastecimiento, un agricultor o una empresa eléctrica no es
necesariamente lo mejor para los demás. El agua no es un bien como
los demás. Cada decisión implica un dilema social con beneficiarios y
perjudicados, con costes y beneficios hoy y en el futuro. Es imposible
minimizar la importancia de las decisiones relativas al agua. Decidiendo sobre el agua, optamos entre los beneficios presentes y los riesgos
futuros, entre la conservación y la transformación de las fuentes de
agua, entre la calidad y la cantidad, entre las posibilidades de quienes
acceden al agua en la cabecera y las oportunidades de los que reciben
el agua en los valles, etc.
Ninguna de estas cuestiones tiene una solución obvia y, menos aún,
puede dejarse completamente al arbitrio del mercado. Todas ellas exigen un esfuerzo colectivo y la garantía de éxito depende de la capacidad de la sociedad para resolver los conflictos que puedan surgir y, en
especial, para llegar a un acuerdo sobre las transformaciones que se
pueden permitir, la cantidad de agua que se puede utilizar, para qué
y para quién, de modo que teniendo en cuenta todo ello consigamos
entre todos acomodar la demanda y oferta de agua con la capacidad
de la naturaleza para proveer tales servicios.
Vista la trascendencia de estas cuestiones lo que realmente sorprende es que no estemos todos más involucrados en los debates y
en la solución de estos problemas. Más bien al contrario, las grandes
soluciones se confeccionan en los despachos de la administración, de
donde salen revestidos de un empaque de solvencia técnica, como si
x
sólo hubiera una alternativa viable, y se presentan a los afectados junto con un catálogo beneficios inmediatos evidentes y con unos costes
financieros por lo general asumibles.
Huelga decir que, salvo una reacción en contra de los afectados,
las cuestiones realmente importantes de la gestión del agua no suelen
aparecer en el debate público. Esos temas realmente importantes se refieren al dilema uso-conservación, la competencia de usos, la seguridad
hídrica, los impactos sobre terceros, los riesgos asociados a una oferta
futura incierta, el precio y la recuperación de costes, la rentabilidad de
los usos del agua, etc. Tales efectos sólo se consideren ocasionalmente
en el proceso de decisión, no pocas veces para hacer frente al rechazo
social de los potenciales perjudicados que, con razón, desconfían de
la administración. Peor aún, tales efectos sólo se descubren pasados
los años cuando las consecuencias de las decisiones pasadas se ponen de manifiesto en forma de escasez de agua, prolongadas sequías,
inundaciones y otros costes de oportunidad, a menudo irreversibles.
Este libro tiene el mérito de plantear los grandes problemas del
agua en un lenguaje llano, pero riguroso. Responder a los retos de la
escasez del agua exige ser capaces de entender los problemas y de
encontrar las soluciones y, este libro es la mejor demostración de que
las dos cosas están al alcance de las personas a quienes afectan tales
problemas.
También se trata de un libro transgresor. En su libro David Zetland
lleva al lector de la mano para mostrarle como el “agua para mí” está
conectada con el “agua para nosotros”. De ese modo, el autor nos lleva
desde los intereses individuales, la competencia y el posible conflicto,
a la necesidad de encontrar soluciones colectivas mediante la cooperación, el acuerdo y el buen gobierno. Ese breve camino también sirve
como coartada para poner en duda principios bien establecidos y reducirlos no pocas veces al absurdo. La escasez creciente de agua y los
problemas que conlleva son ante todo un fracaso colectivo y todo ello
se ilustra en este libro con argumentos y con ejemplos convincentes.
Algunos de estos ejemplos sirven para mostrar los errores frecuentes
de unas instituciones heredadas de tiempos de abundancia, otros hacen sonar una señal de alerta sobre el peligro llevar demasiado lejos
principios más novedosos, como el derecho humano al agua, que podrían conducir en la práctica a reducir aún más las posibilidades de
alcanzar el acceso universal a los servicios básicos del agua.
Este libro tiene poco en común con la mayor parte de los trabajos
xi
sobre la economía y la política del agua y no sólo por su brevedad y
concisión. David Zetland no se anda por las ramas y va directamente al grano apuntando a una cuestión importante en cada capítulo.
Tampoco cae en la tentación fácil de abrumar al lector con ejemplos,
enumeraciones y descripciones innecesarias y se centra de lleno en
planteamientos de validez universal ilustrados con hechos simples pero
generalizables. Aunque es un libro optimista, tampoco pretende vender ninguna panacea y todas las soluciones se presentan junto con el
contexto y las condiciones que explican por qué tuvieron éxito y, eventualmente, por qué no lo tendrían de concurrir otras circunstancias. El
libro tampoco pretende impresionar al lector con conocimientos técnicos de hidrología, ingeniería u otra disciplina relacionada con el agua,
ninguna de ella extraña para el autor, y menos aún con la economía.
Todo lo contrario, este libro es la mejor demostración de que los problemas del agua son de todos y sus soluciones también.
Esta edición permite poner las ideas de David Zetland a disposición del público de habla hispana, es decir, de los lectores de una
región diversa que, a pesar de la abundancia relativa, todavía tiene
que resolver muchos problemas de acceso al agua, enfrentarse a situaciones de escasez creciente con las incertidumbres asociadas al cambio
climático y que, en muchos casos, aún cuenta con importantes ventajas
comparativas y con la posibilidad de movilizar sus recursos hídricos en
beneficio del progreso y, esperemos que con la ayuda de publicaciones
como esta, pueda evitar los errores cometidos por otros en el pasado.
Este es el trabajo de un intelectual social que apela a la inteligencia
de los lectores para invitarles a la reflexión. En definitiva es un libro
que se propone seducir al lector, acercándolo al mundo del agua que
nos concierne a todos, y cuyo único objetivo consiste en ganar adeptos
a la causa de promover el pensamiento crítico en torno a nuestra relación con el agua para que podamos abordar con mayores posibilidades
de éxito la encrucijada actual de la escasez.
Carlos Mario Gómez
Universidad de Alcalá
Alcalá de Henares, España
El aumento de la escasez
La escasez es una percepción. Carecer de algo, es un hecho. La
mayoría de nosotros hacemos frente a la escasez todos los días. Pasamos nuestro tiempo yendo a lugares, haciendo cosas y viendo a gente.
Gastamos nuestro dinero en productos y servicios. No nos importaría
tener un poco más de tiempo y dinero, pero al menos conseguimos
algo de lo que queremos.
La carencia de algo es mucho peor que la escasez porque no puedes
conseguir ni un poco de lo que quieres, aunque tengas tiempo o dinero.
El aumento de la escasez de agua nos está forzando a elegir entre
distintas opciones que compiten entre sí. Algunas personas afortunadas no se enfrentan a estas decisiones, pero cada vez más gente lo
hace. Estas personas necesitan gestionar la escasez si quieren evitar la
carencia.
Este libro no trata sobre cómo medimos la escasez, percepción que
por cierto cambia de un lugar a otro y de una comunidad a otra.
Este libro describe soluciones adecuadas para vivir, y quizás incluso
prosperar, con la escasez de agua en términos de cantidad y calidad.
¿Por qué no se están utilizando estas soluciones actualmente? La
buena noticia es que sí se están utilizando en algunos lugares, y os
hablaré sobre ellas en este libro. La mala noticia es que no se están
utilizando en otros muchos sitios. Puedo pensar en cuatro barreras a
estas soluciones. Primero, los gestores de agua confían en sistemas que
han funcionado durante siglos. Ellos no experimentan las dificultades
de la escasez y no quieren trabajar ahora para obtener beneficios en
el futuro. Segundo, el sistema actual beneficia a algunos intereses particulares que bloquean los cambios. Tercero, los consumidores tienen
dificultades para comunicar sus frustraciones a los complejos monopolios del agua, quienes pueden tardar a la hora de responder al teléfono.
Finalmente, los políticos y reguladores pueden estar demasiado sesgados para ver la necesidad de cambio o muy ocupados para promoverlo.
1
2
Tened estas barreras en mente mientras aprendemos a vivir con la
escasez de agua y prevenir su carencia. Podemos superarlas si tenemos
un destino, una hoja de ruta y esperanza. Este libro debería daros un
poco de cada una de estas cosas.
El fin de la abundancia
La escasez es como la luz de reserva de combustible del coche.
Ignórala por mucho tiempo y al final el coche te dejará tirado. La
gente que ha crecido con abundancia de agua puede no ver la luz
que parpadea. Sus actitudes y hábitos — y las instituciones sociales,
económicas y políticas que los refuerzan — dificultan su respuesta
frente a la escasez de agua. Los vecinos que comparten el agua de
los ríos, lagos o acuíferos, pueden rechazar el hecho de que no haya
suficiente agua para todo los usos. Otros luchan por conseguir su parte
“justa.” Un tercer grupo quiere abordar la escasez, pero no pueden sin
la ayuda de otros.
Vemos estas perspectivas cuando se tratan los Caudales ecológicos.
Algunos los quieren porque sienten que los ecosistemas son útiles y
bellos. Otros preferirían desviar agua para usos económicos directos.
Ambas partes tienen razón, pero tienen que ceder para ponerse de
acuerdo.
Los acuerdos se construyen sobre cimientos comunes, y todos tenemos una piedra que aportar. No podemos preocuparnos sólo de los
Caudales ecológicos. También debemos considerar la calidad del agua,
el acceso al agua de los más pobres, las reservas de agua subterránea,
los sistemas de riego, los riesgos de las inundaciones y otras cuestiones de la vida relacionadas con el agua. Estos problemas comparten
una misma raíz en la escasez, la cual crece a medida que aumenta la
demanda, disminuye la oferta, o ambas a la vez.
La demanda de agua crece con la riqueza y la población. Más gente
se dará más duchas, y los ricos consumirán más agua en sus duchas
de hidromasaje.
La oferta de agua en el planeta es fija, pero las ofertas útiles no.
Hemos reducido la oferta de agua agotando los acuíferos, contaminando el agua dulce y permitiendo fugas en redes de abastecimiento
obsoletas. El agua eventualmente volverá al sistema, pero es posible
que no podamos esperar tanto.
No siempre está claro si es el aumento de la demanda o la dismi-
3
nución de la oferta es la responsable de la escasez de agua. Una sequía
que reduce el abastecimiento a una ciudad disminuye la oferta, pero,
¿podemos achacar la escasez a la sequía — o al hecho de que dicha
ciudad se encuentra en medio de un desierto?
Podemos superar la escasez construyendo presas, plantas desalinizadoras o perforando pozos más profundos, pero estas soluciones
del lado de la oferta son costosas. Las presas bloquean los ríos. Las
desalinizadoras requieren grandes cantidades de energía. Pozos más
profundos toman prestada agua de nuestros vecinos y de generaciones
futuras. Más importante aún, una mayor oferta es inútil si es pronto
superada por una mayor demanda.
Se ha permitido que la demanda de agua crezca durante siglos
porque los beneficios de usar este recurso son enormes. Los mayores
avances en la esperanza de vida para la humanidad llegaron cuando
descubrimos cómo llevar agua limpia a nuestros hogares y cómo evacuar agua sucia. Hemos encontrado otras muchas maneras de disfrutar
de los beneficios del agua y hemos incentivado a la gente a disfrutar
de estos beneficios repartiéndola, gratis. Ahora, el agua es escasa.
Podemos reducir nuestra demanda de agua, pero tenemos que hacerlo considerando que el agua circula por nuestras vidas de forma
compleja. No podemos confiar en que los precios y los mercados controlen la demanda por sí solos. Debemos además considerar e integrar
los valores culturales, sociales y ambientales que el agua aporta a nuestras vidas y comunidades. Estas razones deben aclarar por qué debemos gestionar el agua como producto con herramientas económicas, y
4
el agua como commodity con mecanismos políticos. En el próximo capítulo profundizaré en el concepto del agua como producto y el agua
como commodity. Por ahora, asumid que los usos del agua como producto no afectan a otros, mientras que el agua como commodity debe
ser gestionada como un recurso compartido.
La economía política del agua
Las amas de casa han practicado la “economía del hogar” desde
siempre, procurando obtener el mayor número de comidas con un presupuesto limitado de tiempo, dinero y otros recursos. Fuera del hogar
utilizamos el mismo razonamiento económico. Elegimos un plato del
menú de acuerdo a nuestro gusto y presupuesto. Cuando viajamos escogemos entre rápido y barato. Usamos ropa que tenga un equilibro
entre el estilo, confort y nuestra actividad. Los académicos llaman a
este tipo de procesos de decisión “microeconómicos” porque pertenecen a los individuos. Los resultados “macroeconómicos” como la tasa
de desempleo o los flujos comerciales reflejan la interacción y la agregación de decisiones microeconómicas individuales, pero en este libro
las ignoraremos ya que la gestión del agua normalmente no afecta a
las tasas de interés de los bancos. La economía que queremos discutir es la que describe las elecciones microeconómicas de gente como
tú y como yo. A partir de ahora denominaremos a estas decisiones
“económicas” para ahorrar espacio.
La economía es útil para entender la gestión del agua en una era de
escasez, porque los economistas — como las amas de casa — quieren
sacar el máximo beneficio de recursos escasos. Hacemos esto analizando cómo las políticas crean incentivos que llevan a decisiones, y
si los resultados de dichas decisiones son coherentes con los objetivos
de las políticas. Queremos saber, en otras palabras, si el camino que
hemos escogido llega al destino que pretendemos.
A pesar de que la mayoría de la gente asocia la economía con precios y mercados, los economistas también pasan un montón de tiempo
pensando en cómo las personas interactúan fuera de los mercados. Las
políticas, los incentivos y las decisiones en los hogares, las oficinas y
los diferentes contextos sociales a menudo reflejan las dinámicas de
grupo y las decisiones no relacionadas con el precio. La mayoría de la
gente no relaciona la economía con este tipo de dinámicas; hablan de
la dimensión “política” de la situación. Yo voy a seguir este uso común,
5
y al mismo tiempo destacaré el hecho de que la política y la economía
siempre han interactuado. La economía contemporánea desciende del
antiguo estudio de “filosofía moral y economía política.” Este libro recoge esta tradición mediante la integración de las ideas propias de la
economía, la política y la justicia moral.
Desentrañando el enredo de los flujos
La interacción entre la política y la economía complica la gestión
del agua. He intentado simplificar la cuestión agrupando los capítulos en dos partes. La parte I recoge los temas económicos en los que
las acciónes o el uso del agua de una persona no necesariamente afecta a terceras partes. Una compañía embotelladora de agua no tiene
que afectar necesariamente a la agricultura de regadío; más tiempo
en la ducha no impide que haya zonas verdes. La parte II recoge los
temas políticos en los que las decisiones usos del agua de la gente
interactúan. Una presa cambia el riesgo de inundación, el régimen de
caudales y el coste del riego. Separar las cuestiones individuales en la
parte I de las cuestiones sociales en la parte II ayuda a aclarar si debemos apoyarnos principalmente en instrumentos económicos o políticos
para hacer frente a estos problemas. Además, nos ayuda a dividir problemas complejos en simples cuestiones económicas y políticas que
podemos afrontar de forma diferenciada o secuencial.
El primer capítulo de cada parte discute cada uno de estos temas:
aspectos económicos en la parte I y aspectos políticos en la parte II.
Los siguientes capítulos se centran en temas privados o sociales específicos. El índice enumera los capítulos y sus contenidos principales.
Los capítulos de la Parte I pueden emparejarse con los capítulos
relacionados de la Parte II. Los capítulos 1 y 6 desarrollan ideas complementarias de economía y política. El capítulo 2 trata cuestiones
relacionadas con el agua potable como commodity. El capítulo 7 examina si el derecho al acceso al agua potable hace posible este servicio.
Estos paralelismos continúan con los pares de capítulos 3/8, 4/9 y 5/10.
No es necesario leer estos capítulos por parejas, pero a veces ayuda a
ver como un “simple” uso económico (descrito en la parte I) puede
tornarse en un complejo problema político (descrito en la parte II).
El orden seguido en este libro, separado en partes y capítulos,
no implica que el agua deba ser gestionada en ese orden. De hecho,
frecuentemente es necesario resolver las cuestiones políticas antes de
6
desarrollar las políticas económicas. Por ejemplo, no es posible establecer el precio adecuado del el agua potable (Capítulo 2) sin la presencia
de un organismo regulador comprometido y bien formado (Capítulo 6).
La asignación de agua para la agricultura (Capítulo 5) debe, por razones similares, establecerse una vez se haya establecido la asignación
para el medio ambiente (Capítulo 10).
El agua discurre por nuestras vidas de muchas formas distintas.
A veces el agua viene por sí misma. Otras veces la traemos hasta
nosotros. Estas interacciones implican que la gestión del agua debe
responder a las fluctuaciones en los ciclos del agua y a las prioridades
cambiantes de los seres humanos. La buena noticia es que la gestión
eficiente ayuda en todas las condiciones. Las herramientas que utilizamos para asignar los escasos recursos hídricos durante las sequías
pueden asignar los escasos terrenos durante las inundaciones. Tratamos el agua para beber, pero también depuramos los efluentes de
aguas residuales que fluyen por los ríos.
Espero que este libro os ayude a clarificar cómo surge la escasez,
quién soporta sus costes y cómo evitar carencias. He intentado presentar toda esta información de forma razonable, pero espero que lo leáis
de forma crítica. Los ejemplos que incluyo en el libro pueden reflejar
condiciones únicas. Las soluciones que propongo puede que no sean
compatibles con vuestras circunstancias locales. Mi objetivo principal
es conseguir que penséis de una manera diferente sobre los problemas,
sus causas y respuestas. Entonces podréis decidir cómo abordar los
problemas relacionados con el agua que son importantes para vosotros.
Nota al píe: He intentado mantener este libro lo más simple y conciso posible.
Podéis encontrar más información sobre estudios de casos, referencias y otros
recursos en la página web de www.livingwithwaterscarcity.com.
Parte I
Agua para mí o para ti
7
CAPÍTULO 1
El agua como commodity
El agua es una molécula simple, pero la poseemos de formas muy complejas. El agua en un vaso es tuya, pero todos poseemos el agua en un río.
Estas complicaciones pueden paralizar las discusiones sobre gestión del agua
en las que la gente hace énfasis en distintas dimensiones de los flujos de agua.
La clasificación del agua en función de sí es de posesión personal o social
nos ayuda a clarificar como debemos gestionarla.
Cuatro bienes, poseídos de dos maneras
¿Cómo puede uno decidir si un uso es personal — dejando a alguien libre
para usar el agua como quiera, sin miedo a afectar a otras personas — o es
social, entendiendo éste como un uso que afecta a otros?
Los economistas clasifican los bienes en uno de los siguientes cuatro
tipos — privados, club, comunes y públicos — dependiendo de si existe o no
rivalidad, y si existe o no exclusión. Podemos mostrar estas características en
una tabla:
RIVALIDAD
NO RIVALIDAD
EXCLUSIÓN
Bienes privados
Bienes club
NO EXCLUSIÓN
Bienes comunes
Bines públicos
Existe rivalidad en el uso del agua si dos personas no la pueden usar
dos veces o al mismo tiempo. Tú y yo no podemos beber el mismo agua
(rivalidad), pero podemos nadar en el mismo río (no rivalidad).
Existe exclusión en el uso del agua si se puede evitar legalmente que
otras personas la usen. Yo puedo excluirte de mi vaso de agua, pero no puedo
impedirte saltar desde tu barca al río. El agua como commodity (exclusión) que
puede — y debe — ser poseída y gestionada de forma personal. El que tenga
“su agua” es quien mejor puede protegerla, disfrutarla y valorarla. El agua
no excluible puede ser disfrutada — o desperdiciada — por cualquiera. Ese
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agua, como la corriente de un río, necesita ser gestionada por la comunidad
que la comparte. Esta gestión comunitaria permite que muchos disfruten del
agua sin peligro de dañarla.
Las características de rivalidad/no rivalidad y exclusión/no exclusión clarifican el tipo de bien y cómo debe ser gestionado, pero esta gestión debe
adaptarse cuando las circunstancias cambiantes transforman un bien de un
tipo a otro.
El agua de una piscina, por ejemplo, es un bien no rival y sin exclusión
para unos pocos nadadores, pero pasará a ser un bien rival y sin exclusión si
aparecen demasiados nadadores. La aglomeración reduce los beneficios para
todos, por lo que tiene sentido revisar las políticas de acceso. La rivalidad se
puede reducir dividiendo la piscina en zonas de natación y zonas de juego
separadas o bien estableciendo horarios distintos para nadar o jugar. Estas
reglas convertirán la piscina en un bien club no rival excluible que todo el
mundo puede disfrutar en el lugar o el horario adecuado.
La clave — y mi punto principal — es que debemos gestionar el agua
como el bien que es, y no como el bien que fue. Las viejas reglas de un
pasado de abundancia no son apropiadas en un escenario de escasez, con lo
que necesitamos un nuevo paradigma de gestión en el que identifiquemos qué
tipo de bien es el agua, decidamos qué tipo de bien debe ser y cambiemos
las instituciones para alcanzar nuestros objetivos. Este plan requerirá que
leamos la Parte I para usos personales con exclusión (bienes privados y club)
y la Parte II para los bienes de uso social sin exclusión (bienes comunes y
públicos)
Los bienes privados y club con rivalidad aparecen en ambas partes ya que
la rivalidad puede ser gestionada a través de reglas económicas ó políticas.
Una piscina puede estar gestionada por un club privado con reglas o por
un ente municipal que establezca precios para limitar el acceso. La forma
correcta de gestión dependerá de las instituciones locales. Las reformas no
funcionarán si ignoran las prácticas del pasado y las normas culturales.
Escasez y carencia, demanda y oferta
La escasez y la carencia son iguales para el caso del agua y otros bienes,
con la excepción de que la mayoría de los bienes se intercambian en mercados
en los que las subidas y bajadas de precios equilibran la oferta y la demanda
para prevenir la carencia.
Pongamos como ejemplo la gasolina. La gente demanda combustible para sus coches y las gasolineras los abastecen, pero estos hechos cotidianos
ocultan la complejidad de una cadena de abastecimiento que transporta petróleo desde el otro lado del mundo hasta refinerías de billones de dólares
que alimentan un sistema de distribución que siempre parece tener suficiente
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gasolina para ti y para todos. La cadena de abastecimiento para el caso del
agua es más simple y corta, pero es más propensa a experimentar déficits.
¿Por qué? Los reguladores exigen que los monopolios de abastecimiento
de agua cobren un precio que cubra los costes de distribución. Este coste
no incluye un precio de escasez de agua ya que la mayor parte de estos
monopolios no pagan nada por este recurso. Ese coste administrativo cero
está muy por debajo del valor del agua para los consumidores, o del coste de
la carencia del recurso, pero los reguladores no permiten que las empresas
de agua cobren más. Este tipo de regulación pro-consumidor dejará a los
consumidores sedientos si no se adapta para reflejar la interacción de la
oferta y la demanda del agua
El precio determina cuánto compramos de lo que nos
gusta
Los economistas estudian la demanda en dos dimensiones. Un “curva
de demanda” refleja nuestra preferencia por un bien dentro de un rango de
precios determinado. Esta preferencia depende de la cultura, los ingresos y
el precio de otros bienes, entre otras cosas. A quienes toman café, el café les
gusta a cualquier precio. Aquellos que lo odian, no lo tomarían aunque fuera
gratis.
Nuestra “cantidad demandada” depende del precio. Básicamente, nos fijamos en el precio, pensamos en nuestro curva de demanda y entonces, escogemos cuánto queremos. Los apasionados del café puede que pidan una
taza extra si el café es barato porque su demanda es “elástica” y responde a
variaciones en el precio.
Aquí van tres ideas clave. Primero, cualquier cambio en nuestras preferencias o ingresos debilitan o fortalecen nuestra demanda. Tomaré más café
si consigo un aumento. Segundo, los precios afectan la cantidad demandada,
dadas estas preferencias. Tomaré menos café si el precio sube. Finalmente, es
mucho más fácil reducir la cantidad demandada aumentando el precio que
cambiando las preferencias de alguien. No me digas que el café es malo si lo
que quieres es que beba menos. Sube el precio.
Estas dos dimensiones de la demanda también se aplican para el caso
del agua. Nuestra preferencia por el agua depende de la forma en la que la
usamos. Tenemos una demanda muy inelástica para los 4–5 litros de agua
diarios que necesitamos para vivir, lo que significa que pagaríamos cualquier
precio para obtenerlos. Nuestra preferencia es más débil para el agua adicional que usamos para regar jardines, la ducha y demás. Nuestra demanda
para esos usos es elástica. La elasticidad explica por qué la gente tiene verdes
jardines donde el agua es barata y toman duchas más cortas donde el agua
es cara.
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Esta figura ilustra estas diferencias. (Los académicos deben disculparme
por incidir más en la disposición a pagar que en la elasticidad). Nos enseña
cómo estamos dispuestos a pagar más por el agua para beber que por el agua
destinada a otros usos. Con precios bajos, tenemos agua para beber y “más”
agua para otros usos. Si los precios aumentan, seguiremos consumiendo agua
para beber (su valor es mucho mayor que el precio que tenemos que pagar
por ella), pero usaremos menos agua para otros usos, porque éstos “no lo
valen”
¿Podemos cobrar por la escasez de agua cuando la necesitamos para
vivir? La repuesta es “quizás” en el caso de las personas más necesitadas en
países en vías de desarrollo (Capítulo 7) pero “sí” para el caso de personas
en países desarrollados. No tiene ningún sentido subvencionar los precios
del agua a gente que podría permitirse fácilmente el coste completo de este
recurso.
Considerar la escasez en el precio del agua no dará lugar a sed y muerte.
Los precios ayudan a la gente a priorizar los usos que hace del agua. Algunos
dejarán de regar sus jardines; otros se darán duchas más cortas para poder
regar sus jardines. A escala industrial, precios más altos harán que las fábricas
aumenten el reciclaje del agua, adopten de sistemas de riego más eficientes,
etc.
Es fácil predecir que un mayor precio del agua disminuirá el uso total,
pero es difícil predecir cómo afectará a los individuos. Algunos harán grandes
cambios en su consumo; otros casi ninguno. No debemos centrarnos en las
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acciones individuales, sino en su impacto colectivo.
La oferta refleja los costes, a veces
La oferta de un bien depende de la tecnología de producción. La tecnología combina las materias primas, la maquinaria, el trabajo y el conocimiento,
en un bien que tiene un coste. Una mejora tecnológica disminuirá los costes y por ende aumentará la oferta disponible a un determinado precio. Los
zapateros tradicionales, por ejemplo, utilizaban tiempo y habilidades para
moldear y transformar el cuero, el caucho, los clavos y costuras en zapatos
relativamente caros. Ahora, han sido sustituidos por gente poco cualificada
que maneja máquinas especializadas para fabricar zapatos estándar de materiales sintéticos al otro lado del mundo. La tecnología dicta el coste de ofertar
diferentes cantidades de un bien, pero los precios son los que determinan la
cantidad ofertada. Un mayor precio aumenta la cantidad ofertada ya que los
productores reciben suficiente dinero para asumir el coste extra de mejorar
su tecnología.
La oferta de agua funciona de la misma manera. El coste del abastecimiento depende del origen del agua, la calidad de la misma, la distancia
hasta el consumidor, etc. Los costes disminuyen cuando el bombeo es más
eficiente, pero aumentan cuando el agua en origen es de peor calidad. Dado
un cierto nivel de tecnología, precios más altos permiten pagar un bombeo
más profundo, horas extras de los trabajadores y otros medios para aumentar la oferta. ¿Podemos abrirnos camino a través de la escasez aumentando
la oferta? Podemos gastar dinero en nuevos recursos, pero dicha oferta será
desbordada por una demanda adicional si los consumidores no pagan el coste
de suministrarla.
Esta salvedad puede parecer obvia, pero muchas empresas de agua recaudan 1,50$ por agua que les cuesta 2$ suministrar. Puede que establecen
estos precios para cubrir costes históricos de 1,50$, o bien que establecen esta
tarifa en base al promedio de los costes de diferentes fuentes. Prácticamente
siempre omiten el valor de escasez de agua. Estas prácticas no son fiscalmente prudentes, pero están muy extendidas. Puede que se utilicen los costes
históricos porque la empresa no está previendo fondos para la renovación de
capital. Se usa el coste promedio porque la empresa de agua no quiere cobrar
ingresos sobrantes para no “generar beneficios.”
Como ejemplo, consideremos una empresa de agua que obtiene la mitad
de su agua de una fuente cuyo coste es 1$ por unidad, y la otra mitad de
una fuente cuyo coste es 2$ por unidad. La empresa puede intentar cobrar
1$ por una mitad de su agua y 2$ por la otra mitad, pero los consumidores
se quejarán si no obtienen suficiente agua barata (el próximo capítulo cubre
el sistema de tarifas por bloque). Un precio de 2$ por unidad generará “be-
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neficios” y mayores quejas. Una solución intermedia es establecer un precio
de 1,5$ para todas las unidades. Ningún negocio vendería agua de 2$ a 1,50$,
pero una empresa monopolística lo puede hacer porque sus precios son normalmente tan bajos que puede vender toda su agua y cubrir esas pérdidas.
El siguiente capítulo trata las muchas formas en las que esta suposición falla,
pero empecemos con un ejemplo típico.
San Diego es una próspera ciudad en la árida costa de California, justo
al norte de México. La mayor parte del abastecimiento de agua de San Diego
proviene de acueductos construidos hace más de 50 años. El agua de dichos
acueductos es vendida a un bajo precio, que refleja los costes de transporte
en lugar del valor de escasez de agua. Estos precios tan bajos animan a la
gente a consumir más, y la gente de San Diego disfruta su agua. El consumo
medio diario por persona es de aproximadamente 600 litros (150 galones) —
el doble del consumo de una persona en Sydney (Australia), y alrededor de
cinco veces el consumo per cápita en Amsterdam (Holanda). Los gestores del
agua en San Diego se preocupan por la falta de agua, pero no han aumentado
su precio para disminuir la demanda. A cambio, buscan nuevas formas de
aumentar la oferta.
Hace unos 20 años, ofrecieron a algunos agricultores comprarles su agua
por el doble del precio de la oferta existente. Los consumidores no se enteraron de lo caraque era este agua pues los gestores promediaron los costes
del agua antigua y la nueva. El agua barata dio lugar a que volviera a surgir la escasez, pero los gestores no aumentaron los precios. Decidieron, sin
embargo, construir una planta desalinizadora de mil millones de dólares.
¿Resolverá esta planta dealinizadora los problemas de agua de San Diego?
La verdad, no. La planta aumentará la oferta e incrementará los costes, pero
estos costes no estarán claros a los ojos de la gente que paga 1,50$ (en base al
coste promedio de todos los abastecimientos) por agua que cuesta realmente
2$ producir. La ironía es que los consumidores que harían frente al coste real
del agua desalinizada probablemente reducirían su demanda lo suficiente
para hacer dicha planta inútil.
Recapitulemos. El coste del abastecimiento del agua depende de la tecnología, además de la geografía que cambia la distancia entre las fuentes y
los usuarios. Precios más altos pueden hacer que merezca la pena incurrir en
costes mayores para aumentar la oferta de agua. La demanda de agua de cada
individuo depende de sus preferencias o gustos. Estos gustos pueden incluir
cualquier cosa desde darse una ducha hasta tener un gran jardín. Cualquier
cambio en los gustos harán que varíe la cantidad de agua que alguien quiere a
precios estables. Un aumento en el precio del agua no afectará a tu gusto por
el agua, pero hará que tiendas a reducir la cantidad de agua que demandas.
Así es como la oferta y la demanda funcionan de forma separada, pero
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su interacción depende del número de oferentes y demandantes en el “mercado.” Los mercados competitivos con muchos vendedores y compradores —
como los mercados de café o zapatos — tienden a intercambiar los distintos
bienes a precios razonables sin llegar a agotarlos. Sin embargo, el agua no es
normalmente distribuida en ese tipo de mercados.
Un monopolio gestiona la escasez — o no
El agua es normalmente distribuida por monopolios, como los de las
empresas de agua en las ciudades o las agencias gubernamentales que suministran agua para riego a agricultores. Los monopolios pueden elegir sus
cantidades y calidades de producción y sus precios sin el temor a perder
clientes ya que no tienen competencia. Para algunos consumidores, solo existe una elección posible, y es una mala.
Los monopolios que controlan el suministro de agua tienen poder de
mercado ya que resulta difícil encontrar un bien sustituto del agua. Esto
significa que la gente es afortunada cuando el ofertante vende agua de buena
calidad a precios razonables, pero desafortunados cuando el monopolista
vende agua barata a algunos amigos o empieza a no dar suficiente. Estos
resultados negativos persistirán si al monopolista no le importa el consumidor
promedio o cuando empiece a sufrir carencias.
¿Cómo puede uno convencer a un monopolio de cambiar su manera de
actuar? El chiste fácil nos llevaría a “con mucho cuidado”, pero la respuesta aquí es clara. Los políticos y reguladores pueden, en teoría, instar a los
monopolios a establecer precios justos que ayuden a prevenir las carencias,
pero la realidad no siempre sigue este camino. Los fallos pueden ser resultado de reguladores perezosos, políticos distraídos, gestores obstinados o una
combinación de los tres. A las personas fuera de este sistema puede resultar-
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les difícil entender quién es el responsable de qué, lo que a su vez dificulta
repartir las culpas y centrar las reformas.
He evitado esta complejidad en la Parte I asumiendo que los reguladores,
políticos y gestores del agua trabajan para maximizar los beneficios públicos.
La Parte II profundiza en el problema de los representantes ineptos o egoístas.
CAPÍTULO 2
El agua del grifo
Nadie quiere pagar más, pero es mejor pagar más por algo, que menos
por nada. A veces olvidamos que el valor es más importante que el precio.
En tiempos de abundancia, no tenía ningún sentido cobrar por el agua
ya que no importaba cuánta usaba la gente. Las empresas de servicios establecidas para abastecer este bien público tenían más beneficios llevando más
agua a los hogares, por lo que tan sólo se dedicaban a recuperar sus costes. Más recientemente, estas empresas pasaron a utilizar tarifas volumétricas
para distribuir los costes de producción en función del uso, pero el agua en
sí seguía siendo gratis. Esta es la razón de porqué algunas empresas en zonas áridas tienen precios de agua más bajos que otras en zonas húmedas. Es
como si estuvieran vendiendo gasolina a un precio que incluye los costes de
trasporte y abastecimiento pero no el coste del petróleo.
Consideremos el caso de Las Vegas, ubicada en un desierto, y de la siempre húmeda Ámsterdam. La ciudad de Las Vegas obtiene su agua de un
embalse cercano. Ámsterdam se abastece con agua contaminada de canales
cercanos. Los elevados costes de tratamiento y la infraestructura necesaria
explican por qué el agua cuesta casi cinco veces más en Ámsterdam que el
precio que se paga en Las Vegas. Los consumidores no pueden ver estas diferencias, pero sí ven los precios bajos, razón por la cual cada habitante de Las
Vegas usa tanta agua como cinco residentes de Ámsterdam. La gente de las
Vegas tiene jardines y piscinas en el desierto porque el agua es barata, pero
también temen a la falta de este recurso. Los gestores del agua de Las Vegas
no han contrarrestado esta amenaza subiendo en el precio del agua. En su
lugar, subsidian el coste de eliminar jardines.
Sí, así es. Los gestores del agua en Las Vegas venden el agua tan barata
que tienen que pagar a la gente para que no la use.
El fin de la abundancia está forzando a los gestores a enfrentarse a un
nivel de escasez para el que sus sistemas no estaban diseñados. Está sacando
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a la luz costes y subsidios que los consumidores no deberían notar. Después
de una breve revisión de la regulación de empresas de agua, este capítulo
explicará cómo los subsidios inapropiados causan daños financieros, sociales,
económicos y ambientales. Concluye con un esquema sobre cómo determinar
el precio del agua para reducir conflictos, proteger el ambiente y mantener a
las empresas de agua financieramente solventes.
Estas soluciones se aplican a la gestión del agua escasa tanto en calidad
como en cantidad. En ambos casos, vemos que la demanda es mayor que
la oferta, el coste de la escasez es significativo y las artimañas para eludir
responsabilidades son muy creativas. Precios correctos pueden poner fin a
esos problemas.
Regulando empresas de servicios públicos
Las empresas públicas de agua se denominan “públicas” porque tienen
la obligación de abastecer de agua a todos los hogares e industrias que pagan por este servicio en su área. Las empresas municipales de servicios son
“públicas” en el sentido de que son parte del gobierno local (municep significa “ciudadano” en Latín). Las empresas de servicios públicos propiedad de
inversores privados son “privadas” en el sentido de que pueden elegir sus procedimientos de gestión y operación. Las empresas de servicios municipales y
privadas, difieren en su propiedad y su ánimo de lucro, pero esas diferencias
no determinan su rendimiento.
Los clientes son quienes saldrían ganando si se hiciese un seguimiento a
estas empresas para asegurar un equilibrio entre servicios fiables y baratos.
Sin embargo, éstos no tienen tiempo, el conocimiento ni la infraestructura
necesaria para hacer un buen trabajo. Por eso delegan ese trabajo a los reguladores.
Los políticos o sus designados regulan a las empresas de servicios públicos municipales. Burócratas de agencias gubernamentales regulan a las
empresas de servicios públicos de propiedad privada. Ambas clases de reguladores quieren un buen servicio para los consumidores, pero utilizan distintas técnicas. Los reguladores municipales suelen tratar a los gestores del agua
como compañeros de la misma estructura de gobierno. Los reguladores de
las empresas de propiedad privada son empleados del gobierno que interactúan con gestores del agua contratados por los accionistas. Ambos tipos de
regulación pueden funcionar sin problemas o bien colapsar. Los reguladores
municipales pueden utilizar su relación de trabajo cercana para ayudar a los
gestores a servir a los consumidores, pero puede que su relación con ellos
sea demasiado íntima como para evitar que se sirvan a sí mismos. Los reguladores de las empresas de propiedad privada pueden utilizar audiencias
públicas o el benchmarking para impulsar el funcionamiento de estas em-
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presas, pero también puede que promuevan políticas inapropiadas e ignoren
comportamientos ilícitos.
Los reguladores quieren de las empresas un servicio seguro y fiable a
precios razonables. Este objetivo significa que las empresas y los reguladores
intentan buscar el equilibrio entre gastar demasiados recursos en servicios lujosos, que no benefician a los consumidores, o gastar tan poco que el servicio
sea poco fiable e inseguro.
La regulación también establece un equilibrio entre los intereses de las
empresas de servicios y las comunidades, en una especie de relación de “ni
contigo, ni sin ti.” La regulación reduce los riesgos para ambas partes intentando evitar resultados extremos.
La regulación protege a las empresas de servicios ayudándolas a recuperar sus costes. Éstas deben gastar mucho dinero en edificios, equipamiento y
tuberías antes de si quiera poder vender una gota de agua a los consumidores. Devolver préstamos para hacer frente a estos costes fijos puede llevar más
de 50 años, con lo que el regulador otorga a estas empresas un monopolio
legal como únicos proveedores de agua potable en su área de servicio.
Las empresas de servicios también tienen costes variables por la energía,
los productos químicos, parte de la mano de obra y otros gastos que dependen del agua producida. Sin embargo, estos costes variables son relativamente
pequeños en comparación con los costes fijos. Una empresa de servicios públicos del agua tiene en promedio una relación entre costes fijos y costes
variables de aproximadamente 80:20. Las empresas de electricidad, telecomunicaciones y otros servicios públicos típicamente tienen ratios más bajos
de costes fijos frente a los variables, lo que significa que dependen menos del
endeudamiento, son más flexibles a la hora de actualizar sus instalaciones, y
más capaces de reducir sus costes y su capacidad en función de los cambios
en la demanda de sus clientes.
La regulación protege a las comunidades limitando la capacidad de las
empresas de transformar su carga de costes fijos en una amenaza. Digamos
que una empresa gasta 80$ en construir una red de abastecimiento que cuesta 20$ operar. Dicha empresa podría cobrar a los consumidores 25$ por el
servicio de agua para cubrir los costes de operación y pagar los costes fijos
a una tasa de 5$ al año. Esta empresa también podría cobrar 40$ sin temor,
ya que otra empresa tendría que gastarse 80$ en construir una red de abastecimiento antes de dar servicio por, digamos, 30$. Ninguna nueva empresa
se va a gastar 80$ por la posibilidad de ganar 30$, pero la primera empresa
no tendrá reparo en vender el agua a 30$, 25$ o 20$ porque ya tiene la red.
Los reguladores limitan estos precios para proteger al consumidor del poder
del monopolio natural de una empresa de abastecimiento de agua.
En teoría, el regulador permite a una empresa de servicios establecer
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sus precios en un punto óptimo donde el precio es suficientemente alto para
recuperar costes y dar el servicio de forma segura, pero no tan alto como
para perjudicar a los consumidores. En realidad, el regulador puede permitir (o exigir) a una empresa que establezca tarifas que subsidien a algunos
consumidores o comportamientos. Esos subsidios distorsionan las decisiones,
afectan el servicio y dañan a los consumidores.
Mis subsidios son mejores que los tuyos
. . . al menos, esto es lo que me dijo un viejo regulador. Un subsidio por
un bien que me gusta me ayuda a consumir más o a pagar menos por él. Algunos subsidios son socialmente útiles. La educación, los servicios de salud
o los sistemas de pensiones subsidiados ayudan a los individuos y a la sociedad. Más importante aún es que son justos, porque todo el mundo se puede
beneficiar de ellos en algún momento de su vida. Los subsidios a grupos de
interés no son ni justos ni eficientes. Un subsidio para la gente alta es injusto
para todos los demás.
Los subsidios han existido en el sector del agua desde hace miles de años.
Los emperadores romanos subsidiaron la construcción de acueductos, casas
de baños y fuentes públicas para exhibir su poder y mejorar la salud pública.
La era moderna de colectores sanitarios y servicios de agua potable comenzó
cuando las enfermedades, los incendios y la suciedad amenazaron ciudades
florecientes como París, Londres o Nueva York. Los servicios de agua subsidiados llevaron a estas ciudades hacia un camino próspero y sostenible.
La gente ahora entiende el valor del agua limpia y tiene más recursos, por
lo que pueden pagar por este agua de calidad y están dispuestos a hacerlo.
Esta es la razón por la que los subsidios deben desaparecer en los países ricos
(el Capítulo 7 trata el tema de los subsidios en países pobres).
Las siguientes secciones explican cómo los subsidios transfieren dinero
entre consumidores, desestabilizan las finanzas de las empresas e incrementan
la falta de agua. No te preocupes por las interacciones o su impacto relativo.
Sólo necesitas entender cómo los subsidios causan problemas.
Subsidios de los usuarios actuales
La mayoría de las ciudades desarrollan sus sistemas de abastecimiento
de agua en fases, aumentando la oferta y extendiendo la red para apoyar el
crecimiento. Los gestores de empresas públicas o privadas que manejan estos
sistemas normalmente establecen tarifas iguales para todos los consumidores.
Este sistema de tarifas de “sello postal” significa que los consumidores servidos por el sistema antiguo pagan lo mismo por el agua que los consumidores
en el nuevo sistema extendido. También significa que los consumidores antiguos subvencionan el servicio a los nuevos consumidores, lo que incentiva la
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dispersión y el crecimiento urbano.
Como ejemplo, consideremos una ciudad que consta de 1.000 viviendas
cuyo abastecimiento de agua proviene de un pozo que cuesta 200.000$ perforar y 20.000$ al año operar. Cada hogar pagará entonces unas tasas fijas de
200$ para conectarse a la red y 20$ al año por el servicio. Ahora supón que
la ciudad quiere añadir 1.000 viviendas. Dado que el pozo no puede producir
suficiente agua para servir a los nuevos hogares, la ciudad debe construir
una planta de 800.000$ para extraer y tratar agua de un río cercano a un
coste de 80.000$ al año. En este caso, ¿cuánto se debería cobrar a los nuevos
residentes?
La mayor parte de las empresas de servicios establecen precios en proporción a los costes medios, en lugar de los costes adicionales del servicio.
Este tipo de subsidios cruzados han existido durante siglos, pero su impacto
y coste ha crecido a medida que las ciudades se extienden y las empresas
recurren a fuentes de agua más caras. Algunas ciudades han mantenido este
sistema de tarifas para evitar introducir un nuevo sistema de facturación o
bien para esconder el coste real de nuevos proyectos. Otras ciudades cobran
tasas de “impacto” o de “conexión” para compensar estos nuevos costes. Promotores inmobiliarios y políticos y negocios pro-crecimiento normalmente
ejercen presión para minimizar estas tasas ya que están más preocupados por
sus beneficios (derivados de este crecimiento) que de la vulnerabilidad de la
comunidad frente a la falta de agua.
Digamos que los nuevos consumidores pagan 800$ para conectarse a la
red. ¿Cuánto deberían pagar por el agua? El sistema de precios proporcionales
significaría que los residentes actuales pagarían 20$ al año, mientras que los
nuevos residentes pagarían 80$. Esto no es así con el “justo” sistema de tarifas
en el que todos los residentes pagan 50$ al año y los antiguos residentes
subvencionan la carga provocada por los nuevos consumidores del sistema.
Algunos subsidios cruzados tienen sentido, pero deben ser minimizados.
Las tasas por debajo del coste total de un nuevo servicio fomentan el crecimiento excesivo, un consumo insostenible y cargas financieras injustas. Los
consumidores deben pagar por el coste total de conectarse al sistema, y pueden hacerlo si este coste se recupera en un plazo de 20 — 30 años.
Subsidios de futuros usuarios y outsiders
La infraestructura del agua es cara y dura décadas porque se construye
con materiales duraderos y suficientemente resistentes como para trasportar
agua en movimiento. La desventaja de redes subterráneas de larga vida útil
es que no se ven — y por tanto no están presentes — tanto para los políticos
como para los ciudadanos. Esta invisibilidad puede suponer que no se destinen suficientes fondos para las reparar o reemplazar el sistema. La falta de
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mantenimiento perjudica a futuros consumidores y disminuye seguridad del
servicio para los consumidores actuales.
La normativa puede aumentar el problema. Las empresas pueden obtener
utilidades a través de la “tasa de retorno” de su stock de capital de maquinaria, tuberías y edificios. No se les permite obtener utilidades por mejoras en
la eficiencia que disminuyan los costes de operación, ya que los ahorros en
estos costes deben transmitirse a los consumidores vía precios más bajos. Estas reglas provocan que una empresa prefiera construir nuevo alcantarillado
en lugar de hacer el mantenimiento al actual.
Muchas empresas de agua también dependen de subvenciones, impuestos
de propiedad o ayudas extranjeras para sus ingresos. Los clientes probablemente estén encantados de pagar menos por el agua, pero los subsidios pueden desestabilizar las finanzas y el servicios al cliente. Los gestores escuchan
antes a quienes les financian que a sus clientes. Los políticos exigen a las empresas que sirvan a sus prioridades. Los donantes externos exigen compras
de equipamiento de compañías de sus países de origen. Una salida repentina
de capital externo puede causar aumentos de precios que pueden dar lugar
a protestas, consumo ilegal, facturas impagadas y cortes en el servicio. Los
empleados pueden dejar sus puestos por trabajos más fáciles.
Estos problemas pueden ocurrir en países pobres que reciban ayudas extranjeras y en países ricos dónde las empresas no se gestionen como entidades “corporativas” autosuficientes. Muchas comunidades en Estados Unidos,
por ejemplo, solicitan ayudas para renovar plantas de tratamiento de aguas
residuales para cumplir con los estándares de la normativa. Pero, ¿por qué
otras comunidades que ya han pagado para renovar sus sistemas de aguas
residuales deben subsidiar a estas otras comunidades?
¿Y qué hay de los subsidios para bajar precios? ¿No ayudan éstos a los
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pobres? Sí, pueden ayudar a algunos de ellos, pero también estimulan el uso
del agua y distorsionan el comportamiento de aquellos que no son pobres, de
los gestores, de los negocios y de otros usuarios del agua. La solución económica imputaría a todo el mundo el precio total del servicio y daría apoyo
financiero a los pobres. Una solución intermedia subvencionaría parte del
agua a los pobres. En Chile, por ejemplo, la gente pobre recibe una cantidad
inicial de forma gratuita, pero pagan la tarifa normal por cantidades de agua
adicionales.
Este debate es irrelevante en la mayoría de los países, donde la gente
es capaz de pagar el coste total de operación, mantenimiento, sustitución y
crecimiento. Por supuesto, preferirían pagar menos, pero quizás no sería así
sí estos precios más bajos significan menor fiabilidad del sistema, injerencias
externas y un peor servicio. Los consumidores que paguen por el agua de la
misma manera que pagan por la comida o por la ropa serán tratados como
clientes merecedores de un buen servicio.
Los subsidios de las familias
Yo recomiendo subir el precio de toda el agua en respuesta a la escasez, pero muchos gestores y políticos quieren proteger a algunas personas de
precios más altos mediante “tarifas por bloques crecientes” (TBC). Este tipo
de tarifas suponen que los hogares pagan los primeros bloques (un bloque
puede ser de 1.000 litros o 1.000 galones) a un precio más barato que los
bloques adicionales. Las TBC supuestamente protegen a la mayoría, mientras
que penalizan a los “acaparadores de agua”, pero son difíciles de establecer
correctamente. Los gestores establecen tarifas y bloques, y esperan entonces
que el comportamiento genere ganancias. Los consumidores normalmente no
son conscientes del momento en el que están usando agua de un bloque más
caro. El precio del bloque más alto puede reflejar el coste teórico de abastecimientos adicionales, pero falla a la hora de prevenir las carencias. Las TBC
son además injustas ya que el número de bloques baratos normalmente no
refleja el tamaño de los hogares. Fácilmente se puede dar el caso de que un
rico playboy pague menos por unidad de agua, que una familia pobre de cinco
“acaparadores de agua.”
Incluso ignorando todos estos problemas, las TBC pueden incluso no reducir la demanda. En Las Vegas, las TBCs se mueven muy lentamente desde
casi gratis a ridículamente baratas. Los primeros 600 litros al día (aproximadamente 160 galones) cuestan 0,20$. Los siguientes 600 litros cuestan 0,40$.
La mayoría de la gente fuera de Estados Unidos usa en torno a 100 litros/día
por persona, por lo que una familia de Europeos en Las Vegas pagaría 20
céntimos de dólar al día por su agua, salvo que quisieran llenar su piscina.
Comprar esos 55.000 litros de agua (unos 15.000 galones) cuesta 40$. Una
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verdadera ganga para tener una piscina en pleno desierto.
Los balances hídricos supuestamente mejoran las TBC mediante la concesión de bloques en función del número de personas, el área abastecida, el
tipo de vegetación, la altitud, la temperatura, etc., pero esta “precisión” trae
consigo complejidad. Los balances hídricos son caros de establecer y confusos para los residentes que necesitan una hoja de cálculo para entender su
factura del agua, y telepatía para saber si el uso del agua de su vecino es justo. Incluso si ignoramos estos problemas, ¿por qué deberíamos dar la misma
prioridad a los jardines que a las personas?
La ciudad de Los Ángeles, por ejemplo, permite a alguien con una casa
grande en Bel Air (código postal 90077, dónde el hogar promedio de 2,6
personas gana 182.000$) comprar 56 unidades de agua barata en invierno
y 90 unidades de agua barata en verano. Una familia más pobre en una
casa más pequeña de Los Ángeles Este (código postal 90063, donde el hogar
promedio de 4,2 personas comparte un ingreso de 39.000$) puede comprar
tan sólo 28 y 36 unidades respectivamente, antes de tener que hacer frente
a precios más altos. Estas asignaciones son iguales para familias de seis o
menos miembros. Se mire por donde se mire, no es eficiente ni justo dar agua
barata a playboys en mansiones.
Sistemas de precios simples — como los de la gasolina, el café, el vino o
cualquier otro commodity vendido por unidades — son más fáciles de entender
y usar por parte los consumidores.
Si el agua escasea, sube los precios. La gente utilizará menos agua, igual
que usarían menos gasolina. ¿Los precios más altos amenazarán la salud
y la seguridad? Sabemos — de acuerdo a estudios e intuición — que la
gente recorta los usos no imprescindibles cuando el precio sube. Así es como
sabemos que la gente tiene mucha agua en el Oeste de Estados Unidos; más
de la mitad del agua de consumo residencial se utiliza en el riego de los
jardines.
Los subsidios de los usuarios intensivos
El coste de servir a los clientes comerciales y residenciales puede variar
sustancialmente. Es más barato servir agua a los apartamentos cerca de la
planta potabilizadora que a una mansión en lo alto de una colina. Una planta
embotelladora de agua usará más agua que un despacho de abogados. Costes
diferentes deben traducirse en precios distintos, pero las tarifas son frecuentemente establecidas de formas extrañas. Los clientes comerciales pagan más
para que los hogares paguen menos. Los restaurantes y las oficinas pagan
más para que los gobiernos y las escuelas puedan pagar menos.
Los precios asimétricos distorsionan el comportamiento, transfieren la
riqueza y sesgan la competencia. No favorecen en nada la gestión del agua o
24
el servicio al cliente. Probablemente animan a los distintos grupos a buscar
sus propios descuentos.
Los subsidios cruzados empeoran cuando las empresas ponen más peso
en tarifas variables que la porción de costes variables pudiera sugerir. Una
empresa de servicios típica tiene costes que son 80 % fijos e ingresos que
son 80 % variables. Bajo condiciones normales, este esquema significa que
aquellos que usan el agua de forma intensiva subvencionan a los que utilizan
menos agua mediante el pago de una gran parte de los costes fijos totales,
pero los ingresos que cubren dichos costes pueden variar significativamente
si la gente usa más o menos agua. Estos subsidios cruzados desestabilizan las
finanzas y las decisiones de gestión de las empresas.
Digamos, por ejemplo, que una empresa cobra una tarifa mensual de 20$
para hacer frente a sus costes fijos de 80$, y cobra 80$ para entregar 10 unidades de agua frente a unos costes variables de 20$. En este caso, los ingresos
totales son iguales a los costes totales, pero ¿qué ocurre si empieza a llover y
la demanda cae en 5 unidades porque la gente no necesita regar sus jardines?
Los ingresos y los costes fijos siguen siendo de 20$ y 80$ respectivamente
pero los ingresos y costes variables han disminuido en 40$ y 10$ respectivamente. Ahora la empresa sólo consigue unos ingresos de 20$+40$ = 60$ con
unos costes de 80$+10$ = 90$.
La mayoría de las empresas de servicios tratan de cubrir esta pérdida de
ingresos utilizando “fondos de estabilización de tarifas”, pero frecuentemente
éstos resultan inadecuados. Entonces, piden aumentar las tarifas volumétricas, lo que enfada a los consumidores que sienten que están siendo castigados
por utilizar menos agua. Precios más altos también inducen un menor consumo de agua, con lo que los ingresos disminuyen aún más. Si se repite este
proceso suficientes veces verás cómo la empresa entra en una “espiral de la
muerte” que termina en protestas públicas, demandas judiciales, juegos financieros y otras distracciones ajenas al servicio de dar agua potable.
¿Por qué la empresa simplemente no sube sus cuotas fijas mensuales? Esta
acción ayudaría a estabilizar las finanzas, pero iría en contra de la política de
la empresa de utilizar precios altos para promover la conservación del agua.
Los gestores que dependen de ingresos variables además se enfrentan a
incentivos contrapuestos. Un mayor consumo les ayuda a cubrir sus gastos
fijos, pero también disminuye sus reservas de agua. Una disminución en el
consumo conserva el agua, pero reduce los ingresos. El director financiero
se enfadará muchísimo y muy deprisa si descubre que la empresa no vende
suficiente agua para pagar sus deudas. Ahora ves por qué tantas empresas de
servicios dicen “conserven el agua” sin hacer nada que desincentive las ventas
del recurso.
Estas confusas dinámicas son consecuencia de utilizar una herramienta
25
(las tarifas del agua) para dos objetivos (cubrir costes fijos y reducir la demanda). Se pueden evitar equiparando los costes a los ingresos, y luego abordar
la conservación. El primer paso significará aumentar las cuotas fijas de forma
que los consumidores paguen su parte en función de la capacidad de la red
(las conexiones más grandes pagarán más). La ciudad de Davis, en California, ha implantado este tipo de sistemas de precios con una vuelta de tuerca
ingeniosa. Los cargos fijos se basan en el tamaño del medidor, así como en
el uso del agua del año anterior. Este método asegura que los consumidores
pagan por su uso a largo plazo y sus picos de consumo en la red de abastecimiento. Además da a los consumidores el incentivo de utilizar menos agua
en el presente para ahorrar dinero al año siguiente. Un aumento en los cargos
fijos significa que los cargos variables deben disminuir (para evitar utilidades),
pero esta caída debilita los incentivos de conservación. La ciudad de Davis
espera que los consumidores utilicen menos agua hoy para ahorrar dinero el
próximo año, pero yo utilizaría incentivos más fuertes. La siguiente sección
explica porqué los necesitamos ahora y como funcionarían.
Subsidios del medio ambiente y nuestro futuro
Al Principio era la Demanda, y los gestores la trataron como sagrada.
Los gestores modernos mantienen su sesgo hacia el lado de la oferta por
varias razones, asociando un consumo creciente con el aumento de la riqueza.
Prefieren perforar pozos antes que pedir a los consumidores que usen menos
agua. Son ingenieros que disfrutan construyendo cosas. Necesitan mantener
la fiabilidad del sistema al mismo tiempo que los políticos instan a más gente
a usar más agua.
Los proyectos orientados a aumentar la oferta benefician a los seres humanos directamente, pero pueden debilitar a los ecosistemas. Los americanos
y los mejicanos, por ejemplo, extraen tanta agua del río Colorado que éste
desaparece antes de desembocar en el mar. La muerte del delta del río Colorado no solo daña a plantas, pájaros y peces, sino que priva a los seres
humanos de los beneficios indirectos de un ecosistema funcional.
El hecho más importante que afecta a la gestión del agua en todos los
sectores, a nivel mundial, es el coste financiero del agua cruda: que es cero.
Una empresa de servicios paga un canon por la concesión de su permiso de
extracción y un distrito de regadío rellena el papeleo necesario para desviar
agua a sus canales, pero ninguno paga por el volumen de agua extraído de
los ríos, lagos y los acuíferos subterráneos.
Como acabamos de ver, la mayoría de las empresas establecen sus tarifas
para recuperar sus costes. Un coste cero del agua significa que el agua es
gratis para cualquiera que pague por su provisión, sin importar la escasez o
el valor del agua. Gratis es demasiado barato cuando hay riesgo de escasez.
26
El precio variable del agua debe incluir un sobrecargo cuando el agua es
escasa. Un “recargo por escasez” debe basarse en el valor del agua extraída
del medio ambiente o de las reservas futuras. Debe aumentar con la escasez
y descender (o desaparecer) con la abundancia. El precio puede subir de 2$
a 3$ por unidad en un escenario de escasez, pero volver al nivel de 2$ (el
coste del servicio) cuando el agua es abundante. Estos cambios pueden ser
acordados previamente y basarse en la disponibildad del agua. Una caída en
el nivel de un embalse, la cantidad de días sin lluvias, u otros factores objetivos pueden promover subidas de precios acordadas previamente. Algunas
empresas de servicios de electricidad utilizan señales y incentivos de este tipo
en la actualidad.
El sistema de tarifas basado en la escasez es más efectivo cuando se combina con señales claramente visibles. La mayoría de los conductores sabe el
precio de la gasolina porque está claramente indicado en todas las estaciones
de servicio y es obvio cuando llenan el depósito. Los usuarios del agua serían
más conscientes de la escasez de agua si los niveles de los embalses aparecieran en los periódicos o en carteles en las autovías (como ocurre en Australia).
Los consumidores asociarían la escasez con el uso si sus facturas de agua
reflejaran la relación entre los precios y el nivel de escasez, si en las noticias
anunciaran que la disminución de las reservas está impulsando subidas de
precios acordadas previamente, o bien si sus smart-phones les informaran de
sus consumos y sus cuentas cada día.
Al final, lo importante es que el precio del agua necesita incluir el coste
de provisión así como el “coste de oportunidad” de usar el agua aquí y ahora
que podríamos querer en otro lugar y otro momento. La empresa de servicios
PUB de Singapur, por ejemplo, cobra más por el agua cargada en los barcos,
puesto que dicho agua no puede ser utilizada, tratada y reciclada para volver
a su sistema.
Flujos de agua y dinero sostenibles
Habrás oído más que suficiente acerca de subsidios. Veamos ahora cómo
establecer las tasas para equilibrar la oferta y la demanda.
En condiciones de abundancia de agua, es posible cobrar un precio fijo
por el servicio que cubra los costes fijos (capital) y variables (de operación).
Las tarifas fijas pueden establecerse de manera diferente para comercios y
hogares, en función del número de residentes, el tamaño de la conexión, u
otro criterio acordado.
Algunas comunidades prefieren distribuir sus costes en proporción al uso,
de forma que necesitarán medir el consumo. Los contadores aportan esta información, pero su instalación, mantenimiento y lectura cuesta dinero. Esos
costes pueden ser incluidos junto con otros costes variables que serán dis-
27
tribuidos entre los consumidores en proporción a su uso del agua. Nuevos
ingresos variables permiten que las cuotas fijas bajen para cubrir los costes
fijos. La empresa estará ahora equiparando sus costes fijos a sus ingresos fijos
y sus costes variables a sus ingresos variables, lo que estabilizará sus finanzas.
Los contadores son necesarios cuando el agua es escasa, pero pueden
contribuir a la eficiencia operativa incluso cuando el agua es abundante. Los
consumidores que tienen contadores utilizan un 20–30 % menos de agua porque tienen incentivos financieros para reducir su demanda y reparar las fugas
que antes no les suponían ningún coste. Los contadores también cambian la
percepción dentro de las empresas. Las pérdidas del sistema no tienen coste cuando los ingresos no dependen del consumo. Tiene sentido reparar las
fugas cuando representan una pérdida en los ingresos. Una reducción en el
consumo de agua y en las pérdidas de la red también disminuyen otros costes,
como el coste de la energía requerida para bombear y tratar el agua potable
y residual. A largo plazo, una menor demanda reduce el capital invertido en
nuevas fuentes, la presión en los recursos de agua naturales y el riesgo de
tener una capacidad muy limitada de almacenamiento.
Pero, ¿qué debe hacerse si una empresa se enfrenta a la escasez de agua
a pesar de haber equiparado sus costes fijos a sus ingresos fijos, y sus costes
variables a los ingresos variables? La típica respuesta ante esta situación sería
una campaña de concienciación y educación para instar a los consumidores
a usar menos agua, pero esta opción puede acompañarse con unas tarifas de
escasez, que es de hecho lo que ocurrió a principios de los años 90 en Santa
Bárbara, California.
Después de varios años de sequía, los gestores del agua se enfrentaban a
la falta de suministro. Daban información sobre el estado de los embalses en
los telediarios y reforzaron su mensaje mediante subidas de precios en base a
medidores de hasta 900 % para usuarios intensivos. Algunos usuarios redujeron su uso del agua para ahorra dinero; otros usaron menos agua para echar
una mano. Estos signos complementarios de escasez redujeron la demanda
en un 50 %, pero el esfuerzo también dio lugar a un cambio en la percepción.
Los precios disminuyeron y la información sobre el estado de los embalses
fue desapareciendo una vez que las lluvias volvieron, pero el consumo en este
“nuevo estado normal” se mantuvo en 60 % de los niveles previos a la sequía.
Las tarifas generan ingresos y reducen la demanda, pero también dan opciones a los consumidores. Una regulación sobre el riego en exteriores puede
molestar a una abuelita con flores. Una planta desalinizadora puede molestar
a los grupos ecologistas. Una campaña de educación es condescendiente para algunos y una pérdida de tiempo para otros. Una campaña para instalar
inodoros de bajo consumo puede instalar flamantes receptáculos en segundos baños que nadie usa. Los precios mandan un mensaje directo al mismo
28
tiempo que permitir muchas respuestas. Los clientes pueden elegir su propia
combinación de tecnologías y técnicas. Algunos se darán duchas más cortas.
Otros instalarán sistemas de riego por goteo. Algunos se ducharán en el trabajo. Otros simplemente pagarán más. Un precio mayor por el agua, como
un mayor precio para cualquier bien de consumo, permite a la gente elegir
cuánta agua consumir. Poder elegir es una opción muy placentera frente a la
falta de suministro o las multas de policías del agua.
Los gestores también se benefician de precios más altos, ya que no necesitan controlar un comportamiento ni servir a intereses sagrados. Simplemente
necesitan centrarse en los cambios agregados en la demanda que resultan de
miles de personas tomando pequeñas decisiones.
Es relativamente fácil establecer un precio para el agua que cubra los
costes variables del servicio y añadir un recargo a ese precio en momentos
en los que el agua es escasa. Dicho esquema estará en punto de equilibrio
cuando el agua sea abundante, pero producirá “utilidades” cuando se usen
los recargos. Estas utilidades pueden ser reembolsadas para reducir los cargos
fijos utilizando los sistemas de contabilidad actuales. En Noviembre de 2013,
por ejemplo, la empresa de servicios de agua de la ciudad de Prismo Beach,
en California, vendió algo de agua extra, utilizó parte de las ganancias en
mejorar el sistema de gestión del agua y envió el resto a los consumidores ¿A
quién no le gusta recibir un cheque de reembolso en el correo?
Un servicio fiable y un precio justo
Las empresas de servicios deben recaudar ingresos fijos y variables en
proporción directa a sus costes fijos y variables, de forma que sus finanzas
sean estables. Todos los consumidores deben pagar el mismo precio volumétrico para ser justos. Se puede añadir un recargo cuando el agua es escasa y
sea necesario disminuir la demanda. El exceso de ingresos derivado de estos
recargos puede ser devuelto a cada hogar — sin considerar su consumo de
agua — para asegurar que la empresa utilice los precios más altos solamente
como una medida temporal para prevenir las carencias.
Estas ideas se resumen en la página siguiente, dónde (en dos partes duplicadas) se ilustra cómo las empresas de servicios pueden establecer una
tarifa para los servicios del agua que de lugar a estabilidad financiera y ambiental. La figura incluida muestra cómo se producen los costes normalmente
(columna izquierda), la manera en que las tarifas son típicamente mal fijadas
(columna del centro) y cómo establecer su precio correctamente (columna derecha). Las áreas sombreadas en gris muestran el impacto asimétrico sobre
la conservación: un descenso del 50 % en el uso reduce los costes eingresos
variables en un 50 %, pero los costes totales disminuyen en mucha menor
medida que los ingresos totales porque los costes variables son una parte
29
pequeña del total de los costes, mientras que los ingresos variables son una
parte mucho mayor de los ingresos totales.
Copia, recorta y distribuye estas hojas en tu próximo cocktail con amigos.
A la gente le encanta hablar de formas realistas de vivir con la escasez de
agua.
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Precios correcta estabiliza las finanzas, fomenta la conservación y previene la
escasez.
Una caída del 50 por ciento en el uso reduce los ingresos variables más que
los costos variables (zonas de color gris claro) y desestabiliza las finanzas.
................!................"................ ................
#
Precios correcta estabiliza las finanzas, fomenta la conservación y previene la
escasez.
Una caída del 50 por ciento en el uso reduce los ingresos variables más que
los costos variables (zonas de color gris claro) y desestabiliza las finanzas.
CAPÍTULO 3
El agua con fines de lucro
He conocido un montón de gente inteligente que cree que el agua
embotellada es mala, que los negocios malgastan el agua, que el “nexo
agua-energía” debe ser gestionado, y que las empresas de servicios en
manos privadas explotan a sus clientes. Su pasión, desafortunadamente, no da lugar a los incentivos económicos. Veamos cómo se mezclan
el agua y el dinero.
No culpes a la botella
El agua embotellada es muy popular últimamente en los países ricos, pero siempre ha sido popular en países pobres donde la gente
no puede acceder fácilmente a agua potable. Entonces ¿por qué es el
agua embotellada popular entre la gente que tiene acceso a agua de
calidad en el grifo? Algunas personas prefieren el agua embotellada a
la gaseosa, al zumo u a otras bebidas que se pueden comprar en las
tiendas. Otros compran agua embotellada por su cómodo envase o por
parecer “cool.” Un montón de gente prefiere el sabor del agua embotellada en lugar del agua del grifo. No hay nada malo — en términos
económicos — en estas elecciones. Éstas vienen acompañadas con los
mismos costes y beneficios que otras decisiones de los consumidores.
Dejando a un lado el sabor y la comodidad, el agua embotellada
genera controversia por los costes y beneficios que los consumidores
no tienen en cuenta. Éstos se refieren a los residuos de las botellas de
plástico, la calidad del agua, el impacto del embotellar los acuíferos y
la sostenibilidad del servicio de las empresas.
La mayor parte del agua embotellada viene en botellas de plástico.
Estas botellas — como las de Coca Cola o Pepsi — son normalmente
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32
recicladas, incineradas o enterradas en vertederos junto a otras botellas. Los problemas llegan cuando las botellas de plástico acaban en
las playas, en los lagos o en las cunetas — destruyendo la belleza
del paisaje, contaminando el medio ambiente y matando animales. Este problema puede ser reducido mediante la limpieza periódica, pero
también podría reducirse si a cada botella se le añadiese un cargo por
depósito, de forma que a la gente se le pagase por recogerlas. Este tipo
de depósitos funcionan en todo el mundo, y pueden funcionar para las
botellas de agua de plástico.
Los depósitos pueden incluso financiar un sistema de reciclaje,
usando parte del depósito inicial para subsidiar el coste de derretir
y reutilizar el plástico de las botellas. A pesar de los beneficios de esta
solución, la industria embotelladora de agua se opone a los depósitos
porque éstos suben los precios de venta al público y disminuyen las
ventas.
Algunas personas escogen agua embotellada frente a agua del grifo
“perfectamente buena” porque no confían en la calidad de ésta, porque
crecieron donde el agua del grifo estaba contaminada, o porque creen
en los anuncios que proclaman que el “agua de la marca X” salvará a
sus familias. Una prohibición de este tipo de publicidad no eliminaría
esos miedos, pero una comparación de la calidad del agua embotellada
y de grifo ayudaría a los consumidores. El consumidor promedio no es
capaz de percibir contaminantes en concentraciones de una ppm por lo
que agencias independientes o asociaciones de consumidores deberán
analizar la calidad del agua embotellada y del grifo. La información
ayudaría a los gestores de las empresas de servicios y a los vendedores
de agua embotellada a competir, lo que ayudaría al consumidor.
¿Pueden las fábricas embotelladoras agotar un manantial o un acuífero? Si, pueden (y lo han hecho), pero no de forma automática. Las
fábricas embotelladoras, las plantas industriales, las cerveceras, los
agricultores y las empresas de servicios urbanos pueden estar autorizadas y ser reguladas de forma que los usuarios no se perjudiquen
entre sí o dañen al medio ambiente. No hay nada especial en el caso
del sector del agua embotellada que haga que este resultado sea más
ó menos probable. La respuesta depende del régimen regulatorio y los
derechos de propiedad — temas analizados en la siguiente sección.
La gente que cree que el agua embotellada amenaza el servicio
de abastecimiento a los hogares llega a esta conclusión en tres pasos.
Primero dicen que distintas entidades regulan el agua del grifo y la
33
embotellada. Esto puede ser cierto en algunos lugares, pero no necesariamente afecta a la calidad del agua. Segundo, les preocupa que la
venta de agua embotellada reduzca la venta de agua de las empresas.
Esta objeción no queda reflejada en términos de volumen de agua o
dinero; el agua embotellada tiene un coste mayor por unidad, pero
la gente la compra mucho menos. Una tercera preocupación es que a
aquellos consumidores que compran agua embotellada no les importe
la calidad del agua del grifo, permitiendo a los gestores del agua eludir
controles. Esta preocupación es condescendiente, poco liberal e ilógica. Asume que a la gente no le preocupará que salga agua turbia de
sus grifos, que la gente que bebe agua embotellada debe ser forzada
a beber agua sucia y que los consumidores pueden forzar a los gestores a hacer su trabajo. El consumidor ciertamente puede quejarse del
gestor, pero los reguladores son los responsables de asegurar que las
empresas provean agua de buena calidad.
Lucrándose con el agua
Hay una diferencia impresionante entre los precios del agua embotellada y la del grifo. Un litro de agua embotellada puede llegar a
costar 4$ mientras que la misma cantidad de agua del grifo puede costar menos de un céntimo. Entonces, ¿por qué no está todo el mundo
metido en el negocio del agua embotellada? Porque el “agua” solo es
una pequeña parte de los costes de poner una botella en manos del
consumidor. El coste de empaquetar, transportar y gestionar la cadena
de suministro se come las utilidades, y éstas son aún más exprimidas
por la publicidad en un mercado competitivo. Es difícil hacerse rico
embotellando agua.
¿Qué hay de los negocios que utilizan agua para hacer dinero?
Las características físicas únicas del agua disminuyen los costes de
fabricar cualquier cosa, desde los chips de silicio hasta las patatas
chips. Los negocios utilizan el agua para lavar el pelo de la gente, y
sus platos. Las oficinas necesitan agua para mantener a sus empleados
contentos y sanos. ¿Deben por ello estos negocios pagar menos por su
agua? Algunos gobiernos aseguran que el agua barata genera empleo
e impuestos.
Esto es basura. Todos los negocios intentan minimizar costes y
maximizar ingresos. Aquellos que aún siguen perdiendo dinero deben
cerrar porque sus costes exceden su valor para los consumidores. El
34
agua barata puede ayudar a un negocio a mantenerse abierto, pero
no hará de un producto malo uno bueno, ni compensará un servicio
pobre o contribuirá a las pensiones de sus empleados. El agua barata
solo contribuye a que se use más agua.
Los negocios deben pagar el coste total por agua de calidad —
incluyendo el coste de la escasez — y el coste de tratar las aguas
residuales. Estos costes pueden variar por fuente (ríos, acuíferos o las
tuberías de las empresas de agua), pero deben ser iguales para todo el
mundo.
Volvamos al ejemplo del agua embotellada, donde dije que varios
usuarios del agua pueden agotar un acuífero, río o embalse si la regulación o los derechos de propiedad son débiles. La sobreexplotación
y agotamiento pueden darse si el precio del agua es tan bajo que la
demanda de los hogares y negocios excede a la oferta. Los vecinos
que se unieron al Club de la Abundancia se ven ahora peleando por
su “justa” porción de agua escasa. Su empresa de agua puede evitar la
falta de agua a través de dirigir la demanda a consumidores especiales,
agotando las fuentes o aumentando los precios.
El acceso preferencial al agua alimenta la corrupción y la ineficiencia. Reservas agotadas no dejan agua para casos de emergencias
o para el futuro. Precios más altos molestan a los negocios que aseguran que el agua barata crea empleos y a la gente que reclama un
derecho a agua barata, pero precios más altos previenen carencias. Esto es relevante para los negocios que quieren seguir abiertos y para
los individuos que prefieren agua del grifo a las alternativas de agua
embotellada a un precio 100 veces mayor.
Sabemos que precios más altos pueden equilibran la oferta y la
demanda para prevenir la falta de agua, pero ¿qué pasa con lo de
agotar acuíferos y ríos? Esas fuentes pueden ser sobreexplotadas (como
bienes comunes que son), pero pueden también ser transformadas en
bienes privados o club. El camino del bien privado divide una cantidad
conocida de agua entre quienes la demandan. Esto es lo que ocurre
cuando los padres dividen una tarta entre sus hijos para prevenir líos.
El camino del bien club permite a todo el mundo que merece tener
acceso al agua en un grupo que establece las normas para compartirla.
El libro del Génesis 29:3, por ejemplo, describe cómo un pastor podía
solo abrevar su rebaño mediante el acuerdo previo con otros porque
los pastores habían puesto una gran piedra en la boca del manantial
que solo podía ser movida con ayuda.
35
Este ejemplo, que también aparece en la Torah y en el Corán, demuestra los fundamentos comunes de la gestión sostenible del agua
así como la durabilidad de reglas adecuadas para las circunstancias
locales. Las reglas sostenibles protegen los recursos comunales de la
depredación de los individuos.
Estos ejemplos simples no son exhaustivos. Miles de regímenes operan en el mundo. Aquellos que equilibran la demanda y la oferta perduran porque promueven el uso sostenible del agua, lo que significa
que permiten a tradiciones y actividades continuar indefinidamente.
Paga por la energía, paga por el agua
La industria de la energía utiliza el agua para producir y distribuir
su producción. Las presas generan energía de agua que cae. El “fracking” utiliza agua para liberar petróleo y gas natural. Los biocombustibles usan agua para regar cultivos. Las granjas solares utilizan agua
para mantener los espejos limpios y hacer funcionar las turbinas de
vapor. Todos estos usos agotan o contaminan el agua de alguna manera. Todos ellos pueden usar más tecnología para tratar y reutilizar el
agua. Incluso las presas pueden ser sustituidas por turbinas de “agua
corriente” que generan electricidad sin interrumpir el flujo de agua. Estas tecnologías son caras en comparación con agua “gratis”, pero sus
ventajas se hacen más patentes cuando el agua escasea — un estatus
cuya existencia puede depender de tu perspectiva.
Los “especialistas” del agua dicen que los desvíos “consuntivos” reducen la cantidad y calidad del agua. Definen el contrasentido de “uso
no consuntivo” como un desvío temporal de agua que luego vuelve
al sistema. Algunas personas afirman que los desvíos para el enfriamiento de centrales eléctricas o los embalses generados por presas son
no consuntivos, pero los biólogos no están de acuerdo. Las centrales eléctricas no modifican en gran medida el volumen de agua, pero
pueden devolver agua mortalmente caliente a los cursos naturales. Las
presas modifican el régimen de caudales, confunden a los habitantes
del ecosistema e interrumpen la evolución de la forma de los ríos (su
hidromorfología).
Las presas también aumentan la evaporación reteniendo agua en
embalses. El lago Nasser, el embalse en el desierto creado por la Gran
Presa de Asuán, pierde aproximadamente 12 kilómetros cúbicos de
agua cada año. Esta cantidad — más del 20 por ciento del suministro
36
de agua de Egipto — representa 400 litros al día por cada egipcio.
Esas pérdidas son inaceptables cuando el 40 % de los 17 millones de
habitantes de El Cairo recibe suministro de agua en sus casas por
menos de tres horas al día.
Además, se requiere de mucha energía para captar, tratar y distribuir agua. Una planta desalinizadora utiliza energía para filtrar o
evaporar agua. Las plantas de tratamiento de aguas residuales utilizan
energía para bombear agua a través de lagunas y filtros. Las bombas utilizan energía para extraer agua de los acuíferos, pasarla sobre
colinas y presurizar tuberías en edificios altos.
La combinación de la concienciación acerca del carbono y la escasez de agua ha dado lugar a una floreciente industria de consultores
del nexo energía-agua quienes prometen optimizar la producción y
el uso de la energía y el agua de forma conjunta. Estos consultores
pueden estar malgastando el tiempo y el dinero de sus clientes al centrarse en una pequeña parte de un sistema más grande. Éstos definen
la eficiencia en términos de toneladas de agua, kilovatios hora o costes
operacionales mientras que ignoran el coste de capital de los equipos
que pueden aumentar o reducir la eficiencia. Ignoran otros inputs como productos químicos, cemento, trabajo, terreno y ecosistemas. Solo
miran algunos eslabones en la cadena de suministro. No tiene sentido
optimizar el consumo de energía en una planta depuradora y al tiempo que se ignoran los calentadores en los hogares o las bombas para
regar.
De esta forma, los debates sobre nexos pasan por alto el bosque,
fijándose en unos pocos árboles. Este error no puede ser corregido
mediante la incorporación de más datos — ¡el nexo agua-energíaalimentos-clima! — ya que estos sistemas complejos combinan miles
de millones de decisiones individuales e interacciones para dar lugar
a resultados que no permiten usar ingeniería inversa para modelar
una única “función para toma de decisiones” para que los políticos
entiendan o manipulen. El comportamiento emergente está lleno de
signos contradictorios y confusos que cambian por muchas razones.
Es mejor dar un paso atrás y exprimir la ineficiencia de cada sector
con simples herramientas económicas. Un precio mayor causado por
la escasez animará a la gente a usar menos agua (o energía), cada cual
en su manera particular.
Precios realistas empujarán a algunas fábricas a gastar dinero extra
en máquinas que usen menos agua. Otras usarán más agua en máqui-
37
nas que consuman menos energía. Una planta de generación eléctrica
puede que use una gran cantidad de agua gratis para enfriamiento,
pero recirculará y enfriará agua cara. Un operador de una presa no retendrá agua para irrigación cuando compañías de transporte naviero
paguen para aumentar el calado de un río. La industria del “fracking”
usará enormes volúmenes de agua si los agricultores se la venden barata, pero tratarán y reutilizarán el agua que les salga más cara.
Los usuarios de agua deben pagar el precio completo de la energía que usan, y generalmente lo hacen. Los usuarios de energía deben
pagar por el precio completo del agua, pero generalmente no lo hacen. Por eso la falta de agua es más común que la falta de energía.
Puede que los políticos prefieran mantener los precios del agua bajos
para mantener la energía barata, pero su visión a corto plazo puede
causar daños a largo plazo. Precios de agua adecuados eliminarán la
necesidad de hablar de un nexo agua-energía.
La regulación conduce al éxito o al fracaso
La mayoría de las empresas de agua están en el negocio a largo
plazo porque tienen un monopolio sobre un grupo de clientes que no
puede comprar agua de otra compañía. En el Capítulo 2 mencioné que
estas empresas pueden ser propiedad de inversores o del gobierno.
Mucha gente confunde estas estructuras “públicas” o “privadas” con
resultados buenos o malos, pero lo simplifican en exceso. Las empresas
de agua, privadas ó públicas, tienen éxito o fracasan de diferentes
maneras.
Una empresa del agua en manos de inversores busca generar ganancias, pero también tiene el potencial de importar ideas de otros
lugares, un incentivo para mejorar la eficiencia y una razón para encontrar nuevos clientes. Una empresa pública de agua se centra en
mantener precios bajos, mantener a su personal feliz y evitar riesgos
que requieran intervención política. Ambas pueden invertir menos de
lo necesario en mantenimiento que tiene costes presentes y beneficios
futuros, y ambas saben más sobre su eficiencia operacional que los
consumidores o reguladores. Entre economistas no hay razón teórica
o evidencia empírica que claramente favorezca un tipo de propiedad
frente a otro. Las empresas de agua, públicas o privadas, pueden fallar a sus clientes a causa de mala gestión, pobre vigilancia, falta de
información o alguna otra razón.
38
Los reguladores pueden forzar a los monopolistas hacia resultados
en términos de precio o rendimiento que importan a los consumidores,
pero la mayoría se centra en los inputs y resultados como el consumo
de energía o el agua entregada.
Ofwat, el regulador en Inglaterra y Gales, dejó de solicitar los “Retornos de junio” — densos informes con interminables datos — en
2011. Ahora Ofwat pone más peso en 20 indicadores, aunque algunos
(“retornos de capital después de impuestos”) siguen centrándose más
en las utilidades que en el servicio. En el Capítulo 6 describiré como
el benchmarking puede mejorar el rendimiento y el servicio al cliente
de empresas de agua.
Utilidades sí, falta de suministro no
Las botellas de agua de plástico están bien, a menos que contaminen el medio ambiente. Los negocios pueden usar todo el agua que
quieran siempre que paguen el coste total de la misma. El nexo aguaenergía no necesitará ser gestionado — o siquiera comprendido —
cuando los precios de la energía y el agua reflejen la escasez. La propiedad privada o pública de la empresa de agua no es tan importante
como la profesionalidad del gestor a la hora de servir a los clientes.
CAPÍTULO 4
Agua reciclada
A poca gente le gusta oler, ver o pensar en los residuos humanos.
Lo mismo ocurre con el agua sucia de fregar los platos, el agua de
escorrentía de las calles y los vertidos de fábricas, granjas o vertederos.
La mayoría de nosotros considera que el agua sucia no tiene utilidad. Incluso pagamos para que se vaya por el desagüe. Pero a medida
que avanza la escasez de agua, el agua residual se está convirtiendo en
un valioso recurso.
Hemos reciclado el agua desde hace mucho tiempo. Las familias
pobres comparten el agua de baño que cuesta mucho transportar y
calentar. Los sistemas que desaguan las aguas grises del fregadero a
los jardines, ahorran agua y dinero. Agricultores que sufren de hambre,
utilizan las aguas grises y negras (de los sanitarios) para regar sus
cultivos, porque la muerte es una amenaza mayor que la enfermedad.
Ingenieros y científicos han trabajado durante siglos para encontrar
mejores formas de depurar el agua. Emplean pozos más profundos, filtros más pequeños, químicos más potentes y sensores más precisos
para detectar, eliminar y neutralizar los contaminantes. El coste de
eliminar estos contaminantes cae cuando la tecnología y la técnica
avanzan, y sube a medida que usamos productos químicos más potentes.
La economía del agua residual está cambiando. En el pasado, era
más barato extraer agua limpia, que reutilizar el agua contaminada,
pero los tiempos están cambiando. Normas más exigentes sobre calidad de agua han aumentado la inversión en tecnologías de tratamiento.
El aumento de la escasez de agua dulce ha elevado el coste del agua
limpia. La combinación de agua residual más limpia y menor cantidad
de agua dulce, ha aumentado el atractivo de reciclar agua residual
39
40
para usarla en los sistemas de agua potable.
El agua residual es hoy reciclada a gran escala en Australia, California, Israel, Singapur y otros lugares, que se enfrentan a la escasez
de agua. El agua “del baño, al tratamiento, y al grifo” es más barata que
la desalinización, porque contiene menos sales que eliminar, y las infraestructuras de conexión son más sencillas. No es necesario situarse
al borde del mar, o perforar un pozo profundo en un acuífero salino.
El reciclado es posible en cualquier lugar en el que la gente tire de la
cadena. El único inconveniente — como cualquier miembro del lobby
desalinizador te diría — es el origen, desde una cisterna, de esta agua
reciclada. La buena noticia es que este “pecado” no es grave, ni único.
El agua reciclada adecuadamente es muy pura. De hecho, yo la bebo.
Es interesante que la gente tienda a rechazar el agua reciclada de
una tubería y al mismo tiempo crea que el agua “natural” es pura. A
menudo están equivocados, ya que casi toda el agua viene de fuentes
superficiales y subterráneas contaminadas. Los londinenses, por ejemplo, beben agua del Río Támesis que ha pasado a través de 7 baños.
Por suerte para ellos, es tratada una vez más antes de llegar a sus
grifos.
Los costes cambiantes de depurar el agua interferirán con nuestras
41
sensibilidades y hábitos. La gente beberá agua embotellada en lugares
donde sea demasiado caro eliminar contaminantes del agua. Las empresas de agua urbanas podrían proveer “tres corrientes” de servicios:
agua embotellada para beber y cocinar, agua del grifo para lavarse y
limpiar, y aguas grises para regar. Nuevas tecnologías podrían llevar a
otras ciudades a reemplazar sistemas a nivel de ciudad por sistemas a
nivel de vecindario. El viejo paradigma de beber agua de una fuente y
desechar el agua servida en un fregadero podría ser reemplazado por
sistemas vecinales de ciclo cerrado. Sistemas independientes de “grifoa-baño-a-tratamiento-a-grifo” interconectados disminuirían el riesgo a
base de redundancia. Estos cambios desafiarán la perspectiva de “talla
única” de los monopolistas. Inputs, resultados y políticas distintas mejorarán los servicios a las comunidades y recompensarán a los gestores
creativos con buenas prácticas.
Equilibrando las cuentas hídricas
A menudo olvidamos que no creamos o destruimos agua cuando
pasa a través de nuestras manos y cuerpos, y circula en el ciclo hidrológico. La lluvia fluye a los océanos, se hunde en la tierra, o se congela
en el mismo lugar hasta que se evapora de nuevo. La calidad del agua
cambia a lo largo de este ciclo a medida que ésta entra en contacto
con diferentes sustancias. Los humanos hemos aprendido a acelerar
este ciclo — creamos nieve, hervimos té, reutilizamos el agua residual,
sembramos nubes, y bombeamos agua desde acuíferos prehistóricos
— pero sólo afectamos a una parte del agua. El sol rige la mayor parte
del ciclo del agua.
La contabilidad hídrica puede considerar estos largos ciclos, pero
a menudo se centra en una pequeña porción local del total de flujos
de agua.
Granjeros con mucha agua pueden inundar sus campos sin preocuparse por la que se desperdicia o la que desborda de los canales.
Los granjeros son más cuidadosos cuando el agua es escasa o cara.
La reducción en su desperdicio se ve bien en las cuentas locales, pero
evita que el agua “aparezca” en las cuentas de los vecinos, acuíferos, y
fuentes aguas abajo. Las cuentas hídricas siempre se han equilibrado,
pero sólo hemos estado fijándonos en algunas de ellas.
Como ejemplo, consideremos que pasa cuando la gente ahorra
agua dándose duchas más cortas, instalando inodoros de bajo con-
42
sumo o reutilizando sus aguas grises. En algunas partes del mundo,
este tipo de medidas ahorran agua, energía y dinero, pero también
pueden disminuir el rendimiento de cloacas y plantas depuradoras diseñadas para aguas residuales menos concentradas. Una empresa de
agua gestionando agua potable y agua residual, buscará el equilibrio
entre conservación del agua y rendimiento financiero, pero el equilibrio
es más difícil cuando estos servicios están divididos. La conservación
en una empresa de agua potable podría traducirse en costes más altos
para su vecino de aguas residuales. La siguiente sección examina las
opciones de las empresas de aguas residuales.
Cobrar por agua residual residencial
En el capítulo 2, recomendaba que los servicios de agua equiparasen los precios fijos a los costes fijos, y los ingresos variables a los
costes variables. Un sobrecargo en el uso del agua disminuiría la demanda en tiempos de escasez. Los cargos por servicio de aguas residuales deberían seguir un esquema similar, con modificaciones que
reflejen el hecho de que los sistemas de agua residual tienen una mayor proporción de costes fijos, que normalmente no usan contadores ,
y que manejan diferentes cantidades de contaminación.
La combinación de costes fijos elevados y la falta de contadores
significan que la mayoría de los sistemas de aguas residuales hoy en
día se financian a través de cargos fijos a los usuarios o impuestos
inmobiliarios. En algunos lugares, los gobiernos locales o financiadores
externos, pagan el costo del agua residual porque los sistemas son
“muy caros” para los usuarios, o porque la salud pública justifican un
subsidio. Estas razones deberían ser ponderadas contra los problemas
de interferencia externa que también discutimos en el Capítulo 2.
Los cargos fijos deben variar si diferentes usuarios imponen diferentes cargas al sistema. Los usuarios residenciales e industriales probablemente deberían pagar tarifas diferentes. Grandes usuarios industriales y comerciales pueden ser medidos por flujos. Instalaciones más
contaminantes tales como procesadoras de alimentos deberían ser tratadas in situ. Estas políticas se están utilizando ya en muchos países;
deberían ser adoptadas en aquellos lugares donde los costes de tratamiento de aguas residuales estén aumentando más rápido que los
ingresos.
Ahora, necesitamos decidir si los usuarios residenciales deberían
43
pagar una tarifa fija o pagar en proporción a sus descargas. Cargos
proporcionales, asumiendo que la carga contaminante es similar en los
flujos, implica que los cargos deberían ser volumétricos. Estos cargos
pueden basarse en la medición del agua potable que entra, pero algunas personas abogan por descontar su uso exterior, de forma que sólo
se cobre por la porción usada dentro del hogar, que es la que acaba
en la planta depuradora. Esta idea tiene sentido, hasta que te paras a
reflexionar un poco. ¿Acaso el uso en el exterior de tu hogar no tiene
un efecto sobre la calidad del agua?
El riego residencial produce escorrentías que terminan en las redes
de alcantarillado de drenaje pluvial. También, se infiltra en el suelo pasando al agua subterránea. En ambas circunstancias, el exceso de agua
frecuentemente está contaminado con químicos y pesticidas, dado que
los propietarios a menudo usan “un poco más, por si acaso.” El elevado coste de capturar y tratar estas fuentes de contaminación difusa
implica que el uso exterior debe contabilizarse de alguna manera.
Este razonamiento hace fácil volver a la sugerencia más simple: establece los cargos por aguas residuales de acuerdo a la demanda de
agua potable medida, y usar esos ingresos para capturar escorrentías
difusas, tratar el agua residual de las tuberías, y proteger a las fuentes
de agua naturales contra la polución. El mismo consejo se aplica a los
usuarios de agua industriales (tal como se mencionó antes), pero incluso “los inocentes” puede que tengan que pagar más. Los campos de golf
y los parques no deberían estar exentos de cargos por aguas residuales
al menos que traten sus escorrentías y protejan el agua subterránea de
la comunidad.
Minimizando la contaminación no residencial
La mayor parte de los usuarios urbanos de agua paga por su contaminación porque están conectados a una red de alcantarillado. Las
fuentes difusas son más difíciles de identificar o cobrar, cuando las
descargas fluyen a un terreno común. Es difícil identificar qué agricultor drenó nitrógeno en exceso a un río cercano, qué mina filtró cianuro
a un acuífero subterráneo, o qué calle arrojó aceite a los alcantarillados
pluviales.
Los cargos volumétricos de aguas residuales pueden pagar la limpieza de alguna contaminación difusa pero la gente puede oponerse
44
a usar estos cargos para pagar por la captura y tratamiento del agua
pluvial. Por esta razón las tasas por agua pluvial deben ser calculadas
por separado en función de la superficie. Las autoridades de la ciudad
de Berlín y la de Filadelfia, por ejemplo, cobran a los propietarios por
el agua de lluvia que escurre de su propiedad. Estos cargos son reducidos si los propietarios capturan agua pluvial para reutilización in situ
o para la infiltración subterránea.
La regulación puede ser más efectiva que los precios para reducir contaminantes tóxicos difusos. Una regulación puede prohibir la
venta de un químico, dictar su uso en un área designada, o requerir
un tratamiento especial. Las regulaciones pueden requerir el reciclaje
de pintura y aceite usado en plantas depuradoras in situ para eliminar
contaminantes que excedan la capacidad de las plantas de tratamiento.
Instalaciones de descarga cero típicamente evaporan el agua y solidifican los residuos en una forma inerte que es más fácil de desechar de
forma segura.
Regulando a múltiples contaminantes
¿Cómo mantiene uno la calidad del agua en un río que contiene escorrentías de múltiples instalaciones? Normalmente el objetivo es
limitar la carga total de contaminantes, mantener los niveles de oxígeno disuelto, etc., pero asignar la carga contaminante entre quiénes
descargan puede ser difícil.
Para este problema, propongo una regulación de “no hacer daño”
que requiere que el nivel de calidad del agua, aguas abajo, debe ser
igual o mayor al nivel aguas arriba. Esto puede ser implementado sin
monitoreo, requiriendo a la empresa de agua de la ciudad que su toma
esté aguas abajo de su emisario de aguas residuales. Dicha configuración sería cara en muchas ciudades en las que los ingenieros utilizan
gravedad para mover agua de un punto de toma más arriba hasta un
punto de descarga más bajo, pero un “sistema virtual” podría instalarse
usando sensores baratos que enviarían una señal si las descargas aguas
abajo están más sucias que la extracción aguas arriba.
Mercados entre los contaminadores
Otra solución permite a los grandes contaminadores intercambiar
derechos de contaminación entre sí, como parte de un régimen local
de derechos de emisión que fija un nivel de contaminantes total para
toda o parte de la cuenca, que distribuye permisos de contaminación
45
a quienes descargan, y que luego les permite intercambiar entre sí.
Los derechos de emisión a menudo funcionan mejor que la regulación
porque dan liberta, a quienes descargan, para encontrar formas más
baratas de reducir su contaminación. Los contaminadores con costos
de depuración bajos pueden vender los permisos que no utilizan a
otros para quienes la reducción de contaminantes es cara. Los derechos de emisión requieren mediciones en los puntos de descarga y la
imposición de cumplimiento para asegurar que las descargas totales
permanezcan por debajo del límite fijado.
Un programa de derechos de emisión en Carolina del Norte ha incentivado a desarrolladores a restaurar un ecosistema depurador de
nutrientes para que la expansión urbana no reduzca aún más la calidad del agua. Un sistema similar en el Lago Taupo de Nueva Zelanda,
ha permitido a un fideicomiso local pagar a granjeros para que cambien sus prácticas y así reducir la carga de nitrógeno en una masa
de agua preciado por los neozelandeses. Establecer estos programas
toma tiempo y esfuerzo. Los actores involucrados pueden tardar una
década en ponerse de acuerdo sobre la legislación y la forma de establecer mecanismos regulatorios — pero pueden mejorar y mantener la
calidad del agua más efectivamente que la normativa.
Los políticos prefieren regalar permisos (a menudo basados en emisiones pasadas), pero un sistema de subastas generaría ingresos, en vez
de dinero caído del cielo para los contaminantes. Las subastas también
reducirían la contaminación rápidamente porque los contaminadores
deberán pagar inmediatamente, en vez de simplemente entregar sus
permisos gratis ¿A dónde deberían ir los ingresos de las subastas?
Algunas personas quieren usar los ingresos para reducir otros impuestos. Los impuestos al carbono disminuyen los impuestos a la renta en
Columbia Británica. Otras personas quieren que el gobierno subsidie
tecnologías verdes, pero los burócratas son malos escogiendo ganadores. Los subsidios también favorecen tecnologías sobre técnicas que
podrían ser más efectivas en reducir la contaminación.
Yo recomiendo usar parte de los ingresos en acabar con contaminación pasada y distribuir el resto entre la gente que vive en las áreas
contaminadas. La combinación de límites, limpieza y compensación
mejorará la calidad de vida de los actuales residentes y atraerá a nuevos habitantes. La “verdificación” resultante aumentará la población
viviendo en un ambiente más limpio.
46
Soluciones colectivas para contaminadores invisibles
Ahora llegamos a las fuentes de contaminación difusas que a simple vista están separadas, pero que se entremezclan en el momento
de determinar responsabilidad. Los campos agrícolas descargan fertilizantes y pesticidas en la superficie — y cuerpos de agua subterránea
— creando “zonas muertas” en lagos y océanos. Los acuíferos pueden
ser contaminados por fugas de operaciones de petróleo, gas, minas,
o instalaciones agrícolas. La política usual para reducir las fuentes de
contaminación difusas es regular o cobrar impuestos por fertilizantes
o químicos, pero estas acciones pueden llevar a reducciones en la producción de alimentos políticamente impopulares. Las regulaciones de
retención, requieren que los propietarios establecen zonas de amortiguamiento para disminuir la velocidad de la escorrentía y su fijación
(estabilización) antes de que llegue a las fuentes de agua comunales.
Esta regulación es fácil de hacer cumplir, pero reduce la cantidad de
tierra dedicada a la producción.
Una regulación más prometedora sería imponer un régimen penal
colectivo a un grupo de granjeros (o perforadores de petróleo) cuyas
actividades, tomadas en conjunto, excedan los límites de contaminación. La regulación crearía un incentivo positivo al desempeño a través
del establecimiento de una línea de base de la carga contaminante y
calculando un depósito por cada usuario del terreno. Dicho depósito se
devolvería sólo si la contaminación total permaneciera por debajo del
límite. Esta regulación resuelve el problema del regulador de falta de
información transfiriendo el peso del monitoreo a los propietarios que
saben quién está haciendo qué. También facilita a los vecinos enseñarse entre sí en materias de cómo producir con menos contaminación.
Asegurando contra la contaminación catastrófica
Regulaciones, precios y multas funcionan cuando el costo de la
contaminación puede ser incluido en el precio final de los bienes, pero
¿cómo debemos lidiar con la contaminación excepcional pero costosa? Muchas actividades mineras, de perforación y de explotación de
recursos crean beneficios privados que serán sobrepasados por un accidente. El coste del accidente de la plataforma Deepwater Horizon y el
vertido de crudo ocasionado en el Golfo de México en 2010 (en multas
y compensaciones pagadas por la petrolera BP) fue cien veces mayor
que el valor del petróleo perdido. Las compañías que se enfrenten con
47
altos costos de limpieza podrían declararse en bancarrota. Las regulaciones previenen algunos accidentes, pero no todos. Un paro total
de todas las actividades potencialmente contaminantes es inaceptable,
con lo que tiene sentido reducir el riesgo y mitigar los daños exigiendo
fianzas de accidentes o seguros.
Una fianza de desempeño ambiental es una garantía emitida por
una compañía que pagará una gran cantidad de dinero al gobierno si
sus operaciones producen contaminación excepcional o si la compañía
no logra limpiar el área afectada. Aunque algunas compañías cumplen
con los requisitos de sus fianzas, transfiriendo dinero en efectivo a una
cuenta de depósito en garantía en poder de un tercero, la mayoría
emite cartas de garantía que se activan solo en el caso de un accidente. Estas garantías pueden ser arriesgadas, ya que las compañías
que contaminan también tienden a fallar en otros aspectos. La compañía Freedom Industries, por ejemplo, vertió químicos tóxicos al río
que abastecía de agua a la ciudad de Charleston, en Virginia Oeste, a
principios de 2014. La compañía se declaró en bancarrota cuando no
pudo pagar los daños y costes de limpieza.
Los seguros funcionan repartiendo el coste de un desastre entre
muchas operaciones. La aseguradora recopila las primas de muchos
productores y utiliza ese dinero para limpiar cuando unos pocos tienen
un accidente. Las aseguradoras de contaminación deben ser capaces
de pagar por limpiezas costosas, y son cuidadosas a la hora de establecer normas y exigir informes que reduzcan su exposición al riesgo. En
teoría, su experiencia y responsabilidad financiera previene emprendimientos arriesgados, pero la realidad dará un golpe si las garantías
son muy bajas.
El precio de las fianzas o seguros debe reflejar el coste de limpiar
completamente un vertido o un área afectada, ocupándose de la gente
herida, y compensando por las muertes ocasionadas. El precio será alto cuando el operador tenga una mala reputación o el proyecto tenga
muchos riesgos, pero ese es el tema. Los gobiernos que liberan a los
operadores de tener que pagar garantías adecuadas solo transfieren el
riesgo a sus contribuyentes. Peor aún, también transfieren responsabilidad a un gobierno que puede no estar capacitado para hacer frente
a desastres. Odio pensar en cuánto más crudo podría haberse vertido
si el equipo del gobierno de los Estados Unidos a cargo de responder
después del Huracán Katrina, hubiera sido enviado para ocuparse del
derrame del Deepwater Horizon.
48
Los contratos de seguro o fianzas podrían no funcionar si es necesario asignar culpa entre múltiples compañías. Descifrar quién paga
qué, podría llevar más tiempo que limpiar la zona afectada. Los contratos deben designar un pagador por defecto para minimizar retrasos
y daños. Esa aseguradora puede buscar copagos, una vez la limpieza
haya comenzado.
Cada una de estas cuestiones está presente en Alberta, Canadá,
donde compañías utilizan mucha agua para extraer crudo de los masivos depósitos de arenas con alquitrán. El gobierno provincial de Alberta exige que las compañías paguen fianzas de desempeño contra el
costo de limpieza una vez hayan completado las operaciones, pero el
gobierno permite a las compañías garantizar esos costes pagando cuotas durante la operación. Esto significa que los costes de limpieza no
están cubiertos hasta que los proyectos han sido completados. Nunca
se ha cerrado un proyecto, y sólo una laguna de residuos (Suncor Pond
1 ) ha sido restaurada. Sus aguas contaminadas fueron transferidas a la
laguna contigua.
El optimismo de la provincia no es un accidente. No se exige a las
compañías que paguen fianzas o compren seguros contra la contaminación que ocurre durante sus operaciones. Se asume que las compañías son capaces de limpiar sus vertidos y compensar a las víctimas,
y más aún, que lo harán. Esa suposición fue justificada con el vertido
de Deepwater Horizon, ya que BP fue capaz de recaudar 40 mil millones de dólares en compensaciones, pero el caso de BP fue afortunado
(de una forma perversa). Los fallos como las de la compañía Freedom
Industries son más comunes. No debemos dar el beneficio de la duda,
cuando la contaminación puede desembocar en un daño masivo a la
gente y a los ecosistemas. Las compañías deben elegir entre asegurar
completamente sus riesgos o dejar de operar.
Agua limpia por la que vale pagar
Mejor tecnología, un deseo social de proteger el medioambiente, y
la creciente escasez de agua dulce aumentan el beneficio de reciclar
aguas residuales. Los usuarios residenciales deben pagar por el coste
de depurar el agua residual y las escorrentías urbanas contaminadas
en proporción a su uso de agua potable. El coste de sistemas de agua
pluvial debe ser recuperado cobrando a los propietarios que permiten
escurrir el agua fuera de sus propiedades. La contaminación industrial
49
y agrícola puede ser reducida a través de regulación, mercados de derecho de emisión, responsabilidad colectiva, o seguros contra vertidos
peligrosos. Escoge cualquier política que quieras, siempre y cuando
proteja a la gente inocente y al medioambiente.
CAPÍTULO 5
Alimentos y agua
Los agricultores necesitan agua barata para protegernos del alimento del extranjero de dudosa calidad, mantener las raíces rurales
de nuestra cultura y alimentar a miles de millones de personas, ¿verdad?
Realmente, no. La mayoría de los agricultores en los países desarrollados son personas de negocio que proveen alimento de calidad
al mejor postor. Los pequeños agricultores suelen mantener vínculos
estrechos con su comunidad, pero los grandes agricultores comerciales
mantienen una relación más estrecha con sus hojas de cálculo que con
la lechuga en tu ensalada.
La diferencia entre la idea romántica y la realidad no es tan grande
para agricultores en los países en vías de desarrollo, pero su realidad
probablemente dé un giro trágico por el efecto de la mala gestión de
las cadenas de suministro, los burócratas corruptos y la distorsión de
los mercados.
Todo agricultor transforma agua en dinero, y éstos — usuarios del
70–80 % de los recursos hídricos en la mayoría de los países — sufren
grandes pérdidas cuando el agua falta. Esa gran dependencia explica
por qué los agricultores se quejan cuando no reciben suficiente agua,
por qué están en constante conflicto con las ciudades, los grupos ecologistas e incluso entre ellos mismos, y por qué hacen lobby por aplicar
de forma laxa las reglas que “amenazan la seguridad alimentaria.”
No voy a discutir acerca de estas quejas, sino que voy a resolverlas con la recomendación más poderosa e importante de todo este
libro: los agricultores deben comprar y vender el agua para riego en
mercados, si se quiere salvar a las comunidades rurales, maximizar la
producción de alimentos y mejorar la gestión del agua en otros secto50
51
res.
Esta recomendación no significa que todas las comunidades rurales
prosperarán. Algunas triunfarán y otras fracasarán. Tampoco significa
que los alimentos serán baratos en todas partes. Algunas personas
tendrán que pagar más. No significa que todas las demandas agrícolas
y medioambientales podrán ser atendidas. Algunos agricultores y ríos
dejarán de tener suficiente agua. Mi recomendación busca maximizar
los beneficios privados y sociales que sacamos del agua. No niega los
hechos, pero sí trata de mejorarlos.
El derecho al agua escasa
La revolución agrícola comenzó hace unos 10.000 años, cuando la
gente vio que era posible cultivar más alimentos cuando se plantaban
y regaban las semillas. Esta revolución dio otro gran paso cuando los
agricultores dedujeron la manera de extraer agua de los ríos, lagos
y acuíferos subterráneos. Las mejoras en las técnicas de riego y la
tecnología trajeron más agua en los momentos adecuados, dando lugar
a mayores aumentos en las cosechas.
El regadío requiere terreno y agua, así como infraestructuras que
conecten las dos variables. Las infraestructuras para riego han sido
históricamente costosas y difíciles de construir para la humanidad,
pero los avances tecnológicos han hecho que sea más fácil regar casi en
cualquier parte del planeta. El problema ahora es que no hay suficiente
agua para llenar todas estas presas y canales.
Su escasez ha aumentado el valor del agua, pero las decisiones
de gestión de los recursos hídricos generalmente obvian este hecho.
Las comunidades de regantes, las asociaciones de usuarios del agua
y otras entidades, cobran a los agricultores un “precio del agua” que
cubre algunos costes pero subvenciona otros. Los subsidios enriquecen
a los agricultores y a otros intereses particulares tal como empresas de
suministros agrarios, los procesadores alimentarios y comerciantes al
por mayor, pero también distorsionan las decisiones acerca del uso de
la tierra y el agua. Así es como tenemos vacas lecheras en tiendas con
aire acondicionado en el desierto.
¿Qué pasa con los costes del agua? Generalmente son nulos porque
los agricultores tienen derechos adquiridos sobre el agua.
Hay básicamente tres clases principales de derechos de agua. Los
más antiguos tratan el agua como un bien club, en tanto que se permite
52
a los demandantes usar tanta agua como quieran, siempre y cuando
su uso no afecte a otros. Estos derechos usualmente están vinculados a
terrenos adyacentes a los ríos, en cuyo caso se conocen como derechos
ribereños.
Dato curioso: el término rival viene de rivalis, que en Latín es el
adjetivo para una persona que comparte un río (rivus) con otros.
Los derechos ribereños mantienen a raya la rivalidad hasta que la
escasez transforma el agua en un bien común, en el que el uso por
parte de una persona disminuye el agua disponible para los demás.
Estas circunstancias dan lugar a la segunda clase de derecho de agua
que permite a su propietario extraer una cantidad conocida de agua
de la superficie o del subsuelo como un bien privado. Este derecho
exclusivo y cuantificado se conoce generalmente como “first in time,
first in right” [“primero en el tiempo, primero en derechos”], ya que
concede “antigüedad” a la primera persona que desvió agua en un acto de “apropiación previa.” Observa que primero no siempre significa
mejor. Los derechos de apropiación previa requieren un “uso beneficioso”, pero no requieren — sabiamente — el mayor ni el mejor uso,
lo que es muy difícil conocer o calcular.
La gente habla constantemente del valor del agua, pero es muy
difícil estimar nuestro propio valor, y más aún el valor (verdadero)
de alguien más. Este problema se hace extensible a la mayoría de los
bienes y servicios que consumimos. Los economistas hablan de nuestra
“demanda” de estos bienes, pero de hecho, no podemos medir el valor
que dicta la demanda. En cambio, asumimos que la gente da un valor
más alto a los bienes que compra que al dinero que paga por ellos. Esto
implica que los precios racionan los bienes a la gente que los valora
más.
Esta lógica explica por qué los mercados aumentan la felicidad de
la gente. Éstos reorganizan los bienes y el dinero entre compradores y
vendedores de forma que ambas partes están mejor. Los compradores
obtienen algo que valoran por encima del precio que pagan por ello;
los vendedores proporcionan algo que vale menos para ellos que el
dinero que reciben. Los mercados para el agua de riego funcionan de
la misma manera. El Capítulo 10 aborda la cuestión más compleja de
valorar y distribuir el agua para el medio ambiente.
Los derechos privados de apropiación previa eliminaron demandas
superpuestas a través de la exclusión, pero crearon un nuevo problema
de agotamiento. Las políticas gubernamentales incentivaron a la gente
53
a usar agua en lugar de dejarla correr y que “se desperdicie” en el
medio ambiente. La apropiación de los Caudales ecológicos para usos
privados resultó en lagos y ríos secos, manantiales muertos y en un
descenso de los beneficios de “bien público” que pertenecían a todos.
La mayoría estamos familiarizados con estos desastres: El Mar de Aral
está muriendo y sus ríos están siendo desviados a campos de algodón.
Las aguas de río Colorado alimentan campos de alfalfa y jardines en
los suburbios. Otros ríos — el Indo en Pakistán, el Amarillo en China
y el Murray en Australia, por ejemplo — se convierten en polvo antes
de llegar a sus deltas.
El valor de los Caudales ecológicos es evidente. Muchas ciudades
se fundaron sobre ríos que les abastecían de agua, les proporcionaban
medios de transporte y belleza intrínseca del entorno. Esos ríos y otros
masas de agua fueron usados de forma abusiva durante siglos, antes
de que los daños empezaran a molestar a la gente, y con ello, un
tercer tipo de derecho fue creado; un derecho de “deber público” que
reserve aguas para el disfrute de todo el mundo, sin exclusión, expolio
o agotamiento.
Es apropiado destacar aquí que los derechos de “deber público” no
anulan los derechos de agua privados, sino que los sitúa en su contexto
social. Muchos países distinguen entre el derecho de “usufructo” de los
individuos a usar agua, y la propiedad del Estado (pública) del agua.
Propiedad pública significa que el Estado puede reasignar derechos de
entidades privadas al “deber público” cuando las necesidades de la
comunidad (bienes públicos) deben ser protegidos o restaurados.
Este repaso de las distintas clases de derechos clarifica sus diferencias, pero también explica cómo han evolucionado para suplir diversas
necesidades y cómo deben evolucionar con las condiciones locales.
El dramático ejemplo del Valle Owens en California ilustra esta cuestión. Esta historia comienza en el siglo XIX con agricultores
que obtuvieron derechos de “apropiación previa” sobre el agua del río
Owens y los acuíferos cercanos. La combinación de baja densidad de
población y alto régimen de retorno al río y a acuíferos hizo que los
agricultores usaran el agua como si tuvieran derechos ribereños.
La ciudad de Los Ángeles vio una oportunidad en el agua del
río Owens, la cual podía ser usada para la expansión de la urbe. La
ciudad compró terrenos y ejecutó los derechos de apropiación previa
para exportar agua a través de acueducto de Los Ángeles (construido
en 1913). Estas exportaciones disminuyeron el nivel de los acuíferos
54
locales, secó el Lago Owens y desviaron varios cauces que alimentaban
al cercano Lago Mono. Las acciones de la ciudad fueron legales, pero
sus impactos fueron excesivos. En 1983 la Corte Suprema de California
dictaminó que estas exportaciones estaban dañando al lago Mono. La
Corte redujo los derechos de la ciudad de Los Ángeles a favor del
derecho de deber público para mantener más agua en el lago.
Este ejemplo muestra cómo los derechos pueden entrar en conflicto
con objetivos sociales, lo que discutiremos en el Capítulo 6. Mientras
tanto — y siguiendo el espíritu de la Parte I de centrarse en el agua
como un bien privado — examinaremos la cuestión más sencilla de
cómo gestionar los derechos privados entre los agricultores y otros
usuarios que quieren usar el agua como un bien privado.
Diseñando correctamente los derechos
Ya hemos tratado cómo los precios del agua urbana deben subir
cuando la escasez indique que la demanda debe disminuir, pero ese
mecanismo no funcionará con agricultores que tienen derecho a extraer el agua. Los agricultores que se autoabastecen de los acuíferos o
de los ríos cercanos pagan solo por el coste del bombeo. Los agricultores que obtienen su agua de comunidades de regantes, con derechos
propios, pagan el precio de abastecimiento pero no el coste de escasez.
Estas estructuras de recuperación de costes significan que los agricultores de zonas donde hay escasez de agua favorecen la falta de agua
para ellos mismos y sus comunidades. Los agricultores y la sociedad
estarían mejor con señales de escasez más fuertes.
Los mercados dan buenas señales. El precio del agua en un mercado ayudaría a los agricultores a decidir entre usar agua escasa para
sus cultivos o vendérsela a alguien con un valor más alto. Además, los
mercados son mejores que la autogestión o la legislación a la hora de
gestionar la escasez. A los agricultores puede resultarles difícil contenerse cuando ellos mismos u otros actores involucrados pueden ganar
fortunas bombeando agua de un acuífero compartido. La legislación
normalmente falla porque los agricultores se pelean por utilizar “su”
agua, o bloquean la aplicación de los límites impuestos desde fuera
de la comunidad. Los mercados superan estos problemas alineando
los beneficios con la sostenibilidad del sistema. Los agricultores tienen
un incentivo para aplicar límites que incrementarán el valor de sus
derechos sobre el agua.
55
Acabamos de analizar tres tipos de derechos de agua, pero ahora estamos discutiendo los “derechos de apropiación previa”, lo que
nos trae a la interesante pregunta de cómo los agricultores adquieren dichos derechos. Hay dos formas de adjudicar estos derechos de
usufructo entre individuos o grupos. La primera, distribuyendo estos
derechos de acuerdo con criterios políticos como “el primero que llega,
se lo lleva,” “dar prioridad a grupos especiales,” “igualdad para todos”,
o algún otro factor. Una distribución económica adjudicaría los derechos a aquellos que paguen más por ellos. Una vez adjudicados, los
derechos pueden ser redistribuidos de muchas maneras. La forma más
común es intercambiarlos por dinero, pero entre vecinos se puede, por
ejemplo, intercambiar “agua en el presente por agua en el futuro.”
Daros cuenta que los mercados de agua — a diferencia de los
mercados del petróleo — serán mercados locales por el elevado coste
de trasportarla. Un barril de petróleo de 42 galones (160 litros) vale
en torno a 100$. La misma cantidad de agua para agricultura vale
mucho menos que un centavo de dólar. Los precios locales del agua
dependerán de la demanda de los agricultores y otros usuarios, del
clima y otros muchos factores.
Paremos un momento para hacer tres aclaraciones importantes. Los
derechos de agua son normalmente adjudicados en un proceso político, y reasignados después bajo un criterio económico. La distribución
política de estos derechos puede dar lugar a beneficios “caídos del cielo”
para algunos actores involucrados que han pagado muy poco o nada
por adquirir sus valiosos derechos. La redistribución bajo criterios económicos traslada el agua a usos “mejores y más elevados” en términos
de valor monetario. Este binomio político-económico significa que el
agua puede ser adjudicada en función de fuerzas políticas en una primera fase y después redistribuida económicamente para mejorar su
eficiencia.
Otro criterio importante a tener en cuenta es la forma en que se
especifican los derechos. Un derecho permanente le da a su propietario el derecho a recibir una asignación (o cantidad) anual de agua
que varía de año en año. Estas asignaciones pueden ser utilizadas o
intercambiadas. El precio de un derecho es normalmente mayor que
el precio de una asignación de la misma forma que el coste de comprar una casa es mayor que el coste de alquilarla. Por esta razón, los
precios de los derechos de agua fluctúan ampliamente ya que su valor
depende de las predicciones a largo plazo de la oferta de agua, de las
56
decisiones políticas, de las protestas de los vecinos, etc.
Las asignaciones pueden no llegar con la misma regularidad. Antiguos derechos permanentes con asignaciones anuales regulares valen
más que derechos adquiridos recientemente que pueden quedarse “secos” en años de sequía. Los participantes en los mercados del agua en
la cuenca de Murray-Darling en Australia a veces ven cómo los precios
de las asignaciones suben por encima del precio de los derechos. Los
derechos adquiridos recientemente y “secos” no valen mucho cuando
los agricultores necesitan “asignaciones con agua” ahora.
La aclaración final es la más importante, ya que es la que debe
decidirse primero; ¿Cuánto agua puede asignarse? Esta pregunta esencial ha sido frecuentemente ignorada. Muchos ríos han sido explotados
hasta el punto de agotar sus Caudales ecológicos. Otros ríos son tan
sobre-explotados que algunos de los derechos de agua asignados nunca podrán ser satisfechos. Este resultado de locos es la resaca de un
pasado en el que los políticos repartían derechos sin tener en cuenta
los límites físicos. Su miopía puede reflejar la compra de votos hoy a
cambio de derechos en el futuro, pero también es consecuencia de la
creencia de que el agua era malgastada si se vertía al mar.
Las decisiones de los políticos en el pasado complican los esfuerzos necesarios para restaurar el régimen de Caudales ecológicos en el
presente. Los gobiernos se han encontrado con el hecho de que anular o recomprar los derechos adjudicados es un proceso lento, costoso
y controvertido. Incluso el término “derecho” complica la cuestión en
los países donde los derechos de propiedad (sin importar la manera en
que fueron adquiridos) son sagrados. Los gobiernos que se enfrentan
a cortes de suministro frecuentemente clasifican de forma distinta sus
derechos como “licencias” o “concesiones”, cuya validez expira pasado
un cierto plazo, para facilitar la integración de los cambios necesarios
en la oferta, la demanda y las prioridades sociales en torno al agua.
La otra complicación con el “¿cuánto?” es definir la cantidad de
agua en su supuesto origen. Es difícil estimar la extracción sostenible
sobre un acuífero. Las extracciones deben ser menores a la tasa de recarga, pero estos complejos flujos varían en el tiempo y en el espacio.
Los derechos sobre los ríos y los acuíferos interfieren unos con otros
cuando éstos separan legal y administrativamente aguas que están físicamente interconectadas. Es asímismo muy complicado cuantificar
el “cuánto” cuando los derechos de agua están definidos en términos
de “desvíos” en lugar de “consumos.” Por tanto tenemos que anali-
57
zar el “uso” del agricultor en términos del desvío inicial, del consumo
por evapotranspiración, así como de la cantidad y calidad del agua
agrícola que retorna a los ríos y acuíferos.
Digamos por ejemplo que cinco agricultores — cada uno de ellos
con el derecho a desviar 10 unidades de agua de un río — “malgastan”
el agua de forma tal que la mitad de sus desvíos retornan al río. Estas
cifras significarían que las 50 unidades desviadas por los cinco agricultores tan solo disminuirían la corriente del río en 25 unidades. Su
uso consuntivo se elevará si cambian sus sistemas a unos con menores
pérdidas y de mayor eficiencia de riego, ya que serán entonces capaces
de utilizar el total de sus 50 unidades asignadas a sus derechos. Por
tanto, la eficiencia puede secar el río.
Después de tantas advertencias y aclaraciones puede resultar adecuado hacer un resumen. Afortunadamente puedo recurrir a una lista
de gestión de recursos del experto en agua Chris Perry:
1. Contabiliza los recursos disponibles.
2. Negocia para determinar los derechos y las prioridades.
3. Codifica los derechos y las prioridades en reglas claras.
4. Delega la implementación en agencias adecuadas.
5. Diseña las infraestructuras necesarias para proveer agua.
6. Evalúa los resultados para ajustar los puntos 1–5
Hemos discutido los puntos 1–5, con la salvedad de que los detalles
dependen de las instituciones locales. En el Capítulo 8 analizaremos
el tema de las infraestructuras, pero sabemos de antemano que ésta puede impedir o facilitar la redistribución. Ahora veamos el punto
6. La evaluación es esencial si queremos corregir errores y adaptarnos a circunstancias cambiantes. La adaptación tiene lugar cambiando
derechos para ajustar Caudales ecológicos, regulando la calidad, mejorando la contabilidad, etc. Estos métodos son discutidos en otras
partes del libro. Analicemos ahora los mercados como una forma de
adaptarse, hoy.
58
Mercados para el agua
Hoy en día la distribución de los derechos de agua puede no reflejar
o recoger de forma adecuada la valoración del recurso de los nuevos
y antiguos usuarios del agua. Esta distribución actual puede que falle
también a la hora de reflejar las cambiantes prioridades sociales. Estas observaciones implican que los derechos de agua existentes quizás
necesiten ser reestructurados.
Consideremos, por ejemplo, el caso de dos comunidades de agricultores en el sur de California. Los agricultores que viven cerca de
San Diego cultivan aguacates utilizando el agua suministrada por la
agencia del agua regional. Los agricultores que viven más al este, en
Imperial Valley, cultivan alfalfa, pastos (Panicum virgatum), lechugas y
otros cultivos con un consumo de agua intensivo, utilizando los recursos del río Colorado. Los agricultores que cultivan aguacate no tienen
derechos adquiridos años atrás, y el agua que consumen es cara. Los
agricultores de Imperial Valley, con derechos de agua adquiridos años
atrás, pagan en torno a una décima parte de lo que pagan los agricultores del área de San Diego. Estos hechos hacen que haya grandes
diferencias en el valor del agua para unos y otros, así como en los
beneficios potenciales de la redistribución cuando lleguen las sequías
y el abastecimiento cese. Pero en este caso, no había un mercado. Podríamos haber visto un cambio de campos de alfalfa a plantaciones de
aguacates que hubiera beneficiado a todas las partes. En su lugar, muchas plantaciones de aguacate murieron, los agricultores se arruinaron
y las comunidades quedaron traumatizadas.
Este dramático ejemplo ilustra una de las maneras en la que los
mercados pueden mejorar la eficiencia, trasladando recursos hídricos
a usos mayor valor. Un mercado, además, puede ser usado en el marco
de una comunidad de regantes en la que la gente cambia entre cultivos
anuales y permanentes (por ejemplo de campos de maíz a plantaciones
de frutales), o se enfrenta a situaciones de demanda excesiva para
recursos limitados. Bajo esta perspectiva, se pueden redistribuir los
recursos de año en año o los derechos de agua para siempre. Los
mercados regionales de agua pueden ayudar a las ciudades a compartir
el río que cruza sus territorios, pueden ayudar a la compra de agua por
parte de las autoridades públicas para dedicarla a restaurar el régimen
de Caudales ecológicos o ayudar a las industrias a reorganizar sus
carteras de agua entre las presas, las fábricas y las centrales eléctricas.
59
Pese a que algunas personas piensan que los mecanismos políticos
o burocráticos son más rápidos y efectivos a la hora de transferir derechos para abordar las prioridades sociales, la realidad es que muchas
de estas personas no tienen en cuenta las complicaciones legales y logísticas de quitar el agua a sus usuarios tradicionales. A los burócratas
les resultará difícil separar la verdad de la versión adornada entre los
ruidosos solicitantes y bien pagados defensores que se levantan para
pedir prioridad. A los agricultores les gustará la oportunidad de vender o alquilar su agua para usos urbanos o industriales pero, ¿quién
venderá qué y a qué precio?
Los mercados pueden responder a esta pregunta, pero sólo deben
aplicarse una vez se haya reservado la parte correspondiente a los Caudales ecológicos (Capítulo 10), en el contexto de la lista que planteaba
Chris Perry. Necesitamos saber, en otras palabras, cuánta agua queda
disponible, quién ostenta los derechos, quién supervisa la distribución
de los recursos y cómo las infraestructuras permiten o evitan la redistribución de los mismos. Puede llevar unos cuantos años aclarar esta
información y establecer el marco institucional adecuado para la redistribución del agua, pero estos pasos son necesarios si queremos que
los mercados sean beneficiosos para todas las partes.
La versión más simple de un mercado de agua permite que dos
vecinos intercambien recurso por dinero, agua en el futuro, trabajo o
cualquier otro bien. Una versión a mayor escala de un mercado de
agua puede funcionar en áreas dónde el número de compradores y
vendedores sea mayor, en el ámbito de una cuenca hidrográfica o de
un sistema de distribución que permita desviar recursos a diferentes
lugares y en distintos momentos. En ambos casos, el mercado funcionará mejor si los costes de transacción son menores (es decir, el tiempo
y el dinero invertido en encontrar un comprador/vendedor, negociar
el intercambio y sellar el trato). Los costes de transacción dependen
de las costumbres locales, las leyes y la experiencia. Los mercados más
“jóvenes” tienden a tener costes de transacción elevados, con lo que es
importante tenerlos presentes en el momento de diseñar e implementar
mercados.
Los mercados Spot permiten a los compradores y vendedores hacer
tratos a varios precios y volúmenes distintos, pero los beneficios de ésta
flexibilidad llevan asociados costes en términos de volúmenes bajos,
rangos de precio amplios y socios comerciales idiosincrásicos.
Las subastas superan en rendimiento a los mercados spot cuando es
60
necesario distribuir una cantidad fija de agua entre 20 o más usuarios
con acceso al sistema de abastecimiento. Estos sistemas pueden ser tan
pequeños como un canal de riego anexo a 20 parcelas agrarias o tan
grande como un río que cruza los territorios de 20 ciudades distintas.
Las subastas pueden responder a calendarios de riego, actualizaciones
de la oferta, o algún otro factor.
Las subastas pueden adoptar muchas formas distintas, pero he llegado a la conclusión que la forma más adecuada para gestionar diversas demandas de agua es la subasta en grupo con un precio único.
Este diseño tiene dos ventajas. En primer lugar, sustituye la verdad, la
ficción y las conjeturas por una puja. En segundo lugar, facilita asignar
unidades de agua de un pool central (o grupo de derechos), propiedad de las autoridades públicas u otro proveedor de agua, a varios
postores.
La subasta en grupo con precio único permite que cada participante haga distintas ofertas. Aquellas más altas ganan las unidades de
agua, pero todos pagan el mismo precio por unidad que está basado
en el precio más alto ofertado por la más alta de las ofertas perdedoras. Esta es la forma en que funcionan las ofertas en eBay; el ofertante
ganador consigue el artículo, pero paga el precio basado en la segunda
oferta más alta.
Digamos, por ejemplo, que 20 personas hacen 131 ofertas por 80
unidades de agua. Las ofertas se ordenan de mayor a menor, las 80
ofertas más altas ganan, y las 51 restantes pierden. Los ofertantes ganadores pagan al subastador el mismo precio por cada unidad de agua,
que se basa en la oferta número 81 (la más alta de las ofertas perdedoras). Los ofertantes también pagan el coste de la entrega del agua.
Una modificación de esta subasta de un sólo vendedor nos permite
redistribuir agua entre muchos otros propietarios de derechos de agua
en vigor. Estas subastas son mucho más complejas porque los vendedores se aproximan al mercado con objetivos y opiniones diferentes.
Algunos propietarios de derechos puede que no quieran vender — o
que no sepan si quieren vender. Su falta de participación disminuye los
beneficios de la subasta ya que limita el volumen de agua disponible
para vender. Otros propietarios que ponen un valor más elevado a su
agua que sí fueran ellos los compradores, puede que no la vendan.
La falta de participación y la sobre-valoración impiden intercambios
útiles. Estos efectos pueden ser evitados forzando a los propietarios
a participar, pero la imposición es incompatible con el concepto de
61
mercados voluntarios.
Hace algunos años diseñé un mercado forzado que no fue un oxímoron. Una subasta All-in (cuyas siglas en inglés son AiA) pone todos
los derechos (o asignaciones) de agua en un grupo y permite a los participantes elegibles ofertar por esta agua en una subasta a precio único.
La innovación clave es que las ganancias de la AiA son repartidas entre
aquellos cuyos derechos han sido subastados. La AiA transfiere agua
a aquellos que la valoran más sin violar los derechos de los propietarios, ya que ellos mismos pueden pujar por “su propia agua” si quieren
conservarla. Cualquier propietario puede hacer una contraoferta a un
multimillonario por su agua porque el pago le vuelve a él mismo. Un
agricultor, por ejemplo, puede ofertar 1.000$ por su agua. Si alguien
más ofrece 1.200$, entonces el agricultor puede vender su agua por
este precio o hacer una contraoferta de 1.500$ sabiendo que el precio
que paga para ganar la oferta se equipara con el precio que recibe si
vende, y por tanto le deja con su agua y sin cambios en su presupuesto.
Las subastas tipo AiAs deben diseñarse de acuerdo con las circunstancias locales. Los propietarios de derechos son los que deciden
quiénes pueden hacer las ofertas. Los agricultores, por su parte, pueden vender sus derechos a oferentes externos (por ejemplo, una ciudad,
una organización ambiental, una comunidad de regantes, etc.), pero estas ventas deben ser limitadas hasta que todo el mundo comprenda el
impacto del dinero exterior y los trasvases de recursos hídricos.
¿Cómo funcionaría este tipo de AiA? Pongamos que Juan, María y
Pedro ponen cada uno 2 unidades de derechos de agua en una subasta
62
de tipo AiA con la participación de 30 agricultores pujando por 60
unidades de agua. Cada agricultor puede hacer múltiples pujas, y estas ofertas no terminan hasta que todo el mundo está satisfecho con
su número de ofertas ganadoras. Este “final suavizado” dificulta a los
participantes objetar que no tuvieron la oportunidad de comprar los
derechos que “necesitaban.”
Digamos que hay 100 pujas, incluyendo ofertas de 10$ y 4$ por
parte de Juan, 20$ y 20$ por parte de María y de 15$, 12$ y 10$ por
parte de Pedro. Si ordenamos estas ofertas vemos que la puja número
61, es de 5$, precio que se convierte en el de la venta del agua. Este
precio reduce la maldición del ganador — al pagar más que los demás
— y también establece el estándar del valor actual del agua en la
comunidad.
El agua es luego distribuida a aquellos que han hecho las 60 mayores pujas, pagando cada uno de ellos 5$. Una comparación del precio
y las ofertas descritas en el párrafo anterior significa que Juan ha comprado una unidad de agua y se lleva 5$, dejando la subasta con una
unidad menos de las que trajo. María ha comprado dos unidades, con
lo que ha recomprado “su” agua. Pedro ha comprado una unidad extra
de agua, pagando 5$ y comprando “sus” dos unidades de nuevo.
Fijaos que este mercado — como cualquier otro — puede redistribuir derechos permanentes o desvíos temporales de agua (el uso de
un desvío de agua, como el uso de una casa alquilada, no transfiere
la propiedad permanente del mismo) Yo recomiendo empezar por un
mercado para desvíos temporales, porque el valor actual del agua está
más claro que el valor del derecho a recibir agua para siempre. Los
mercados o las subastas de derechos de agua pueden llegar después,
si acaso llegan.
Los mercados distribuyen agua a aquellos que están dispuestos a
pagar más y a entregar dinero a aquellos que no valoran el agua tanto.
Los mercados pueden diseñarse en torno a los derechos de agua, las
infraestructuras o las instituciones existentes, con el fin de asegurar
tratos beneficiosos para las partes implicadas, pero estos beneficios no
son siempre evidentes para todo el mundo.
El desafío del cambio
He discutido el precio del agua y las reformas de mercado con
grupos con intereses urbanos, agrícolas y medioambientales. General-
63
mente estos grupos andan desesperados por encontrar una solución.
Normalmente yo les ofrezco algo que se ajusta a sus condiciones locales. Ellos normalmente se quedan con tradiciones familiares poco
funcionales que alimentan litigios, enojan a la gente y agotan el agua.
Su inacción me descompone, pero puedo entender su perspectiva.
Los gestores del agua que tienen aversión al riesgo quieren saber si
otros han ido primero. Si les cuento cosas sobre los dinámicos mercados del agua en la cuenca de Murray-Darling en Australia, quieren
saber si alguien en Estados Unidos ha ido primero. Si les cuento cosas
del activo mercado Big Thompson en Colorado, quieren saber si alguien ya ha comerciado con agua en su Estado. La siguiente respuesta
en realidad no importa ya que es más fácil seguir con lo malo conocido
que arriesgarse a ser culpado por alguien que experimente daño real
o imaginario por el cambio. Sería más fácil promocionar el cambio si
los beneficiados hablaran más de sus experiencias, pero generalmente
guardan silencio para no dar notoriedad a su buena fortuna o evitar
los ataques de los grupos que quieren el agua gratis.
Los gestores del agua tienden a desconfiar de los precios que permiten a la gente usar cuánta agua quieran o de los mercados en los
que los participantes que compiten desvelan los precios. La mayoría de
los gestores están acostumbrados a establecer un precio y suministrar
a todas las demandas, incluso cuando esto significa que se queden con
escasez de agua. Puede que no crean que un precio más alto disminuirá la demanda o que no les guste la idea de vender agua a ofertas más
altas.
Mercados más grandes y trasparentes pueden poner en riesgo a la
gente que se beneficia de las distribuciones y precios del agua asimétricos. Los bróker del agua saben perfectamente quién está mirando,
quién está vendiendo y qué está disponible bajo términos adecuados.
Ganan grandes comisiones por tratos complejos y poco frecuentes.
Como ex-bróker inmobiliario, aprendí como los intermediarios luchan
por mantener sus ventajas de información y comisiones. Lo irónico
del caso es que los compradores y los vendedores que creen ser mejores que todos los demás también apoyan a los bróker. Su autoengaño
ayuda más a los bróker que a los usuarios del agua.
Finalmente, es frecuente el desinterés político en implementar mercados. Los políticos locales suelen preferir asumir el riesgo de cortes
en el suministro en el futuro que las restricciones y las reformas en
el presente. Los políticos regionales y nacionales pueden asumir que
64
aquellos que ostentan los derechos saben cómo usarlos pero ignoran
la importancia social de trasladar el agua a mejores usos, la naturaleza
cauta de los usuarios del agua, antes mencionada, y el elevado coste
de rescatar a los usuarios que se quedan sin agua. Una y otra vez he
visto agricultores sin agua pidiendo rescates financieros por la inexistencia de mercados o leyes obsoletas que les impiden comprar agua a
sus vecinos con agua suficiente.
Todos ganan cuando los agricultores compran
y venden
Los derechos de agua necesitan ser reformados para reflejar los
flujos, el consumo y la oferta. Los agricultores utilizarán menos agua
si pueden obtener beneficios al venderla en mercados que reflejen las
condiciones locales. Los mercados para transferencias de agua son más
flexibles y menos arriesgados que los mercados de derechos de agua.
Los agricultores son los que más tienen que ganar con los mercados
porque son los que tienen los derechos legales o tradicionales de la
mayor parte del agua. Los agricultores han hecho miles de millones
comerciando y redistribuyendo el agua en la cuenca de Murray-Darling
en Australia. La agencia propietaria de los derechos de agua dulce
en Oregón ha utilizado los mercados para restaurar el régimen de
Caudales ecológicos y la calidad del agua en muchos de los ríos de
este estado. Estos son sólo dos ejemplos de las muchas posibilidades
beneficiosas que ofrecen los mercados de agua.
Parte II
Agua para nosotros
65
CAPÍTULO 6
Agua para la comunidad
Vayas donde vayas en el mundo encontrarás dos puntos de vista
opuestos sobre las asignaciones de agua. Un agricultor se queja de que
el agua vaya al medioambiente. Un ecologista se queja de que el agua
vaya a las ciudades. Un hombre de negocios se queja de que el agua
vaya a la agricultura. Todos tienen claro que ellos merecen el agua más
que los otros. Todos ellos saben que los políticos deben asignar el agua
a su mejor uso. Todos ellos dudan del buen juicio de los políticos.
Esta percepción explica por qué el reparto del agua es un tema
controvertido e importante. En la Parte I asumimos repartos de agua
correctos y describimos cómo los mecanismos económicos pueden mejorar las distribuciones iniciales. En este capítulo analizaremos cómo
los políticos afectan al reparto y cómo los gestores del agua pueden
fallar a los consumidores, pero la descripción no lleva automáticamente a la prescripción. Todos tenemos una visión distinta de cómo servir
a la comunidad; las decisiones y las acciones que tomamos deben reflejar decisiones del pasado, el valor de las cosas en el presente y las
esperanzas futuras. Los gestores y políticos necesitarán ayuda para
gestionar el agua en pos del interés de la comunidad.
No esperes al rey filósofo
Todos tenemos una visión de cómo hacer las cosas. Cada uno decimos saber la “correcta” densidad de viviendas, el precio “justo” por
una hora de trabajo, y la cantidad “adecuada” de agua que dejar en un
arroyo o con la que regar un campo de cultivo. Desafortunadamente,
no somos conscientes muchas veces de que nuestra visión puede ser
distinta a la de los demás. Tener presentes estas diferencias es lo que
66
67
separa a los idealistas de los pragmáticos.
En un mundo ideal, un gestor de agua equipararía la demanda a
la oferta para asegurarse de que el agua se destina al mejor uso, pero
este proceso implica conocer el valor del agua para usos residenciales,
usos agrícolas, usos ambientales, etc., así como conocer las reservas
de agua presentes y futuras en distintos lugares. A un desinteresado
y brillante servidor público le resultaría extremadamente difícil conciliar los distintos valores con los datos actuales y los cambios futuros.
Un gestor típico que se enfrente a una serie de posiciones y acciones
razonables, podría fácilmente elegir un camino que refleje un cómodo
sesgo sobre un nebuloso interés de la comunidad.
No estoy tratando de tachar a los políticos, burócratas y gestores
del agua de corruptos e incompetentes. Simplemente trato de resaltar
el reto que supondría para cualquiera de nosotros tener que gestionar
el agua para la comunidad. El reto no reside en la falta de datos, tanto como en la subjetividad de la perspectiva que cada persona traiga
a estos datos. Pese a que reconocer nuestro sesgo e intentar integrar
las opiniones de otros involucrados tiene sentido, este proceso seguramente se vea desviado por nuestras experiencias y la influencia de
otras personas. Un gestor de regadíos puede descuidar los Caudales
ecológicos. Un mal gestor puede ignorar las súplicas de la industria
por un sistema fiable.
Los seres humanos han debatido sobre el “bien social” durante milenios. Platón deseaba el sabio gobierno de un rey filósofo. Los teólogos
explicaban las consecuencias como la voluntad de su dios particular.
Los economistas políticos y filósofos describían cómo una sólida constitución haría a los ciudadanos indiferentes al poder. La diversidad de
teorías refleja la diversidad de la humanidad.
No vamos a eliminar esta diversidad, pero podemos trabajar con
ella en dos pasos. El primer paso es separar la política de la economía.
Esta es la razón de por qué incluía los usos económicos del agua y
las políticas públicas en la Parte I. No es necesario utilizar la política
para gestionar bienes privados en tanto que no es necesario que el
alcalde de tu ciudad sepa cuánto tiempo estás en la ducha. Los precios
y mercados facilitan equilibrar la oferta y la demanda de los bienes
privados.
El siguiente paso es generar políticas que sean suficientemente sencillas para proteger los bienes comunes, pero suficientemente flexibles
para permitir diversos comportamientos. Debemos reconciliar distin-
68
tas opiniones a la hora de gestionar bienes comunes y bienes públicos.
La respuesta correcta a esta cuestión para tu comunidad depende del
peso que le des a las distintas opiniones. ¿Debe una mayoría de 100
personas tener agua para regar sus campos si sólo 20 personas abogan
por los usos ambientales del agua? ¿Debo morir de sed para proteger
a una docena de personas de la inconveniencia de darse duchas más
cortas? ¿Podemos pedir a la gente más pobre que gaste su dinero en
medidas de protección frente a tormentas futuras? Estas cuestiones
tienen fácil respuesta para cada lado, pero lo que queremos es un
compromiso entre ambas partes.
Una comunidad puede acercarse a posturas comunes pidiendo a
la gente que ignore su rol, sus costes y sus beneficios personales. Una
aproximación que parta “detrás del velo de la ignorancia” ayudará a la
gente a ser pragmática, creativa y participativa. Si nadie tiene las respuestas, entonces todo el mundo puede participar en las soluciones.
Esta medida no es una llamada a los abrazos en grupo y las canciones de kumbaya. Es una llamada al respeto mutuo y al consenso en
actualizar políticas para reflejar nuestros cambiantes valores del agua.
Monopolístico servicio al cliente
Piensa en cómo decides qué y dónde comer. Puede que consideres
el lugar, el sabor, el precio, la conveniencia y otros factores antes de
escoger. También sabes que actualizas tus opiniones y elecciones a
medida que experimentas las consecuencias de tus acciones. Ahora,
piensa en una solución “de talla única” dictada por un gobierno que
no se ajusta para nada a tus preferencias.
Los incentivos y el rendimiento en los mercados competitivos son
distintos a aquellos propios de las burocracias monopolísticas. Generalmente estamos felices con los mercados que nos dan muchas opciones, pero nos arriesgamos cuando sólo una persona está a cargo. Los
políticos pueden arruinarte la vida o hacértela mucho más fácil. Dependemos de su talento y sus antojos. Sí, es cierto que hay mecanismos
para auditar su actuación (hablaré más sobre esto en un momento), pero estos chequeos del comportamiento político no son tan rápidos ni
efectivos como los del pobre comportamiento en los mercados. Podemos cambiar de restaurante mucho más rápido que de ciudad. De
forma similar, somos dependientes e ignorantes en el momento de
evaluar el talento y las decisiones de los monopolios del agua locales.
69
¿Cómo podemos hacer que los monopolios cumplan con sus obligaciones? La manera más fácil es designar a buenos profesionales al
cargo de estos monopolios, de forma que sirvan adecuadamente a la
comunidad. Un buen regulador puede ayudar, pero éstos normalmente
no tienen tanto conocimiento como deberían. La competencia puede
empujar a algunas divisiones que rinden por debajo de su capacidad
de mejorar su rendimiento, pero sus operaciones centrales permanecer aisladas. En este punto, crear una competencia virtual a través del
benchmarking o los “seguros de rendimiento” puede ser posible. Todas
estas opciones complementarias pueden ser reforzadas por la participación y el seguimiento por parte de la comunidad. Exploremos cada
una de estas ideas.
¿Quién asume la culpa?
Un regulador es responsable de instar a un monopolio a rendir de
forma adecuada, pero algunos reguladores son haraganes, corruptos o
cautivos de las industrias a las que se supone que deben vigilar. Los
reguladores informan a los políticos, pero los políticos vacilarán a la
hora de intervenir en las enredadas relaciones entre los bancos poseedores de la deuda, los defensores de los consumidores, los sindicatos y
otras partes interesadas. La regulación funciona bien cuando los objetivos y las acciones son fáciles de supervisar, pero los reguladores no
pueden saber cómo un gestor puede o debe actuar.
Los gestores de agua obtienen resultados dentro de una compleja
red de decisiones sobre personal, obligaciones regulatorias y exigencias de los consumidores. Los gestores pueden escoger beneficiarse a
70
sí mismos o satisfacer a los consumidores, pero desde fuera puede
que nunca se sepa cuál fue su elección. Es difícil comparar monopolios “únicos” en base a su rendimiento. Los gestores pueden entender
exactamente qué es lo que ocurre y tomar decisiones enfocadas en sí
mismos, o entender muy poco la situación antes de tomar una decisión
orientada al consumidor. Los consumidores se disgustan cuando una
tubería se rompe, pero no sabrán si se ha roto por mala suerte o mala
gestión.
He estado observando a gestores de agua durante diez años. He
visto fallos en el servicio, incrementos en los precios y conflictos sobre
escasez de agua. Me resulta difícil saber si los gestores están haciendo
todo lo que pueden en estos casos, pero me preocupa aún más cuando
los fallos no tienen consecuencias. La Autoridad del Valle Tennessee,
por ejemplo, vertió efluentes tóxicos a un río y destruyó hogares en
2008. ¿Cómo pagaron los gestores de agua la cifra de 1.300 millones de
dólares en indemnizaciones y costes de limpieza? Subieron los precios
del agua a los consumidores.
Los profesionales proveen servicio
Estos ejemplos pueden romperte el corazón y la cartera, pero salen
en las noticias porque son excepcionales. Muchos de nosotros debemos
estar agradecidos de tener a gestores de agua profesionales quienes
proveen un buen servicio bajo la supervisión de reguladores diligentes.
Debemos estar agradecidos cuando nuestros conciudadanos participan
en audiencias públicas en busca de aclaraciones cuando las políticas
van en contra de los intereses de la comunidad. Podemos estar contentos de ver informes públicos comparando nuestra empresa de agua
local con otras similares en términos de costes, calidad y fiabilidad
del servicio que nos ayudan a relacionar los gastos con los resultados
obtenidos.
Este estado de felicidad es una realidad en algunos países como
Holanda en los que las compañías de agua, de forma voluntaria, hacen
un ranking de su excelente desempeño, pero es una fantasía en otros.
La ausencia de estadísticas básicas no indica falta de información. Los
gestores conocen sus operaciones. Los consumidores no saben lo que
pasa porque los gestores y reguladores decidieron evitarles la molestia
del conocimiento. O quizás no quieren a consumidores entrometiéndose, haciendo preguntas que les fuercen a trabajar más.
71
La competencia genera servicio
El primer camino hacia un buen servicio de agua pasa por un
gestor que sea un profesional motivado. El segundo camino es una estructura de incentivos que recompense o castigue a los gestores, por
alcanzar o no los objetivos de los consumidores. Los gestores que se
enfrenten a verdaderas consecuencias trabajarán más duro. Serán diligentes con la calidad del agua cuando beban del mismo grifo. Prestarán más atención cuando los consumidores puedan elegir un grifo
distinto.
Es más fácil romper un monopolio legal que un monopolio natural.
Las compañías de telefonía fija disfrutan de un monopolio natural por
su red de cableado, pero los reguladores que permitieron la competencia de las compañías de telefonía móvil ayudaron a que el servicio
mejorara y a que los precios bajaran. Un monopolio de agua potable
puede ser forzado a competir en calidad con compañías embotelladoras de agua mineral (Capítulo 3), así como con otros servicios que no
dependan de la red. Escocia, por ejemplo, ha permitido a compañías
ofrecer acuerdos de servicio de agua a negocios. Estos nuevos proveedores minoristas compran el servicio de agua al por mayor de la
Red Escocesa de Agua y lo combinan con su propio servicio de atención al consumidor. La competencia ha mejorado el servicio, un área
necesitada de innovaciones centradas en el consumidor.
La competencia puede adoptar otras formas de adaptarse a las
condiciones locales. Los habitantes de los barrios marginales se benefician de los kioscos de agua privados y retretes exteriores (públicos).
Los contratos para construir o dar servicio a las distintas instalaciones
pueden adjudicarse a través de licitaciones competitivas. El agua en
bruto puede adjudicarse en un mercado, en lugar de un burocrático
“concurso de belleza.”
Estas reformas para aumentar la competencia sólo pueden afectar
hasta cierto punto las operaciones de un monopolio hasta que la fragmentación ponga en riesgo su integridad y la fiabilidad del servicio. En
este punto, es mejor crear competencia virtual entre monopolios similares en diferentes lugares mediante la comparación de sus resultados
con los estándares (benchmarking). El precio, la fiabilidad y las comparaciones de calidad ayudarán a los consumidores — y a los gestores
— a ver si están recibiendo un servicio de calidad por su dinero.
El benchmarking puede no reflejar la complejidad de las operacio-
72
nes en las que cientos de trabajadores toman agua de lugares lejanos
y subterráneos, la hacen potable y la distribuyen a través de una red
de tuberías a millones de consumidores. He desarrollado una idea de
“seguro de rendimiento” para hacer frente a las complejas relaciones
entre los inputs, los outputs y los resultados.
Un seguro de rendimiento pagaría por accidentes y otros fallos del
servicio de la misma manera que lo hacen los seguros de coches. Su
precio — como el precio de los seguros de automóviles — reflejaría
el riesgo, calculado por una aseguradora con conocimiento sobre la
excelencia operacional de empresas de servicios de agua. Las empresas
de agua bien gestionadas no tendrían que pagar mucho por su seguro,
mientras que a aquellas mal gestionadas sí.
Un regulador tiene que requerir el seguro — ofertado por compañías aseguradoras que compiten entre sí — para asegurarse de que
todas las empresas de agua sean evaluadas por sus riesgos y que pagaran un precio justo por sus coberturas. Los consumidores y reguladores
podrían sumar el precio del servicio y el seguro para entender los costes directos y esperados, respectivamente. Hoy en día no es posible
hacer esto, ya que la comparación de los precios entre dos compañías
de servicios de agua similares sólo aclararía cuál es la que tiene menores costes y no cuál está mejor gestionada. Una comparación que
incluyera el coste del seguro de rendimiento aclararía si los precios
asequibles son el resultado de buena gestión o de recortes en la fiabilidad del servicio.
Los precios del agua en Copenhague, por ejemplo, son casi el triple
que en Barcelona. ¿Acaso se deben estas diferencias a los costes locales
del trabajo, a las fuentes de agua y la condición de las infraestructuras,
o es que reflejan el riesgo y la gestión? En 2008, Barcelona tuvo que
importar agua en barcos como medida de emergencia y muchas personas tuvieron que beber agua embotellada para evitar los malos olores
y el mal sabor del agua del grifo. El agua de Copenhague no tiene
estos problemas de calidad ni cantidad, así que tú decide si merece la
pena pagar 5 dólares por 1.000 litros de agua del grifo en Dinamarca.
¿Quién se beneficiará de un seguro de rendimiento? Las compañías
aseguradoras obviamente ganarían dinero, pero lo harían a cambio de
asumir riesgos y hacer seguimiento a las empresas de agua. Estas acciones beneficiarían a los consumidores quienes pagarían un poco más
al mes en vez de recibir desagradables sorpresas y repentinas subidas
de precios. La mayoría de nosotros hemos experimentado esta con-
73
trapartida con los seguros de coches. Hacemos pagos regulares para
evitar el riesgo de un gran pago. Los seguros de rendimiento representan la misma contrapartida, con el beneficio adicional de mejor
rendimiento de los gestores de agua quienes tendrían el apoyo de las
aseguradoras para mejorar la fiabilidad del servicio. Las aseguradoras
supervisan de forma más cuidadosa que los reguladores porque los
“accidentes” les cuestan millones.
Una comunidad cuida de sí misma
Las señales de los mercados y los precios pueden mejorar el rendimiento, pero las fuerzas fuera del mercado también pueden ayudar. Una comunidad puede gestionar su monopolio de agua como una
cooperativa, establecer un consejo de vigilancia ciudadana para profesionalizar el seguimiento, o hacer que la empresa de agua sea más
dependiente de sus consumidores como clientes. Una empresa de servicios que obtiene el 80 % de su financiación de bancos, gobiernos o
inversores externos probablemente hará más caso a las prioridades
de éstos que a las de sus consumidores. Los consumidores también
pueden influir en los resultados participando activamente en las discusiones de gobernanza y las decisiones en torno al agua. La guía y
participación de la comunidad en la gobernanza transformará a consumidores pasivos en activos vigilantes, directores y consumidores.
Sin embargo, a veces no se invita o permite participar a los consumidores. Puede que tengan que aceptar sin más el servicio que se les
da. Los burócratas y políticos, con discreción, pueden usar su poder
sabiamente, pero a veces cometen errores, siguen sus sesgos particulares o anteponen sus preferencias a las del público. Los consumidores
insatisfechos sólo tienen tres opciones: salir, alzar la voz o apoyar lo
establecido. Salir significa dejar la zona, lo que puede resultar costoso.
Alzar la voz significa quejarse por el servicio, lo que puede desembocar en cambios o frustración. Apoyar lo establecido significa soportar
y adaptarse, lo cual te ayudará a sobrevivir hasta que te vayas o cambie
tu suerte.
La suerte llegó en 1993 cuando el Gobierno de Camboya designó
a Ek Sonn Chan para dirigir la Compañía de Abastecimiento de Agua
de Phnom Penh (PPWSA). El Sr. Chan transformó una entidad caótica
en una empresa de servicios de agua de clase mundial, despidiendo al
personal corrupto, recogiendo ingresos del ejército y otros morosos y
expandiendo la red de PPWSA por igual, tanto al rico tejido industrial
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como a los habitantes de las zonas pobres. El Sr. Chan además multiplicó su influencia atrayendo a profesionales apasionados y pagando
gratificaciones por buen desempeño. PPWSA tiene ahora una cultura
del orgullo — y buena reputación por servicio al cliente — que da a
su personal, a los clientes y a los políticos la expectativa de éxito en el
futuro.
Puedo contar muchas historias sobre otros exitosos profesionales,
pero este libro está dirigido a gestores que necesitan más ayuda, mejores ideas o una jubilación anticipada. Los negocios cambian por miedo
a perder clientes contra la competencia. Las organizaciones de agua
monopolísticas no se enfrentan a esta amenaza, con lo que solo cambian si quieren, y cuándo quieren. Debemos tener paciencia con los
gestores de agua y reguladores que han aprendido sus oficios en la
era de la abundancia, pero ser pacientes no significa ser indiferentes
y no participar. Necesitamos involucrarnos como consumidores que
merecen un buen servicio. Seguir con lo mismo agobiará a los consumidores con mayores facturas, servicios poco fiables y comunidades
debilitadas. La acción que reacciona a los consumidores promoverá el
desarrollo económico y social sostenible.
CAPÍTULO 7
Un derecho humano al agua
En el Capítulo 2, repasamos los conceptos económicos básicos del
servicio de las empresas de agua que se preocupan mayoritariamente
de gravar a los clientes lo suficiente como para cubrir los costes del
servicio a largo plazo, mantener los subsidios entre usuarios en un mínimo y reflejar la escasez de agua. Ese análisis asumía que los gestores
quieren hacer su trabajo y que los clientes pueden pagar por el servicio de agua, pero ambas condiciones no siempre se dan. Este capítulo
analiza las opciones en ausencia de voluntad o de dinero.
Las personas que aseguran que el derecho humano al agua traerá
agua a los más pobres frecuentemente olvidan que se requiere de un
gobierno en funcionamiento — y un subsidio por parte de la gente rica
— para producir el resultado esperado. El comité de la Naciones Unidas para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por ejemplo,
establece que los gobiernos “deben demostrar que han tomado las medidas
necesarias y factibles para garantizar el ejercicio del derecho al agua. . . el no
actuar de buena fe para tomar tales medidas constituye una violación del
derecho.” Estas palabras destacan el necesario papel de los gobiernos
en dar servicios de agua basados en derechos humanos; pero también
da una idea clara de que la gente más pobre necesitará encontrar un
camino alternativo para tener estos servicios, si el gobierno no está
interesado en sus derechos.
En el capítulo anterior, analizamos cómo los gestores y los políticos
pueden servirse a sí mismos en lugar de al público en general. La falta
de servicios de agua para mucha gente pobre en el mundo se origina
en la indiferencia de estos “líderes” hacía su pueblo. Llegué a esta
conclusión tras analizar dos grupos de países en vías de desarrollo.
En el primer grupo de 17 países, los gobiernos habían prometido un
75
76
derecho humano al agua, derecho que no existía en el segundo grupo
de países con cifras de ingreso per cápita similares. Comparé ambos
grupos para ver si el acceso a los servicios de agua se incrementaba a
un ritmo mayor en el primero de los grupos (con derechos de acceso
al agua) que en el segundo (sin derechos de acceso al agua). No había
ninguna diferencia.
Este resultado no es demasiado sorprendente. Los derechos sólo
conducen a resultados cuando los gobiernos son honestos. Los gobiernos deshonestos, por otra parte, no se preocupan en absoluto de los
derechos humanos, las promesas legales asumidas o las quejas de sus
ciudadanos. Un gobierno honrado se asegurará de que los ciudadanos
tengan agua de buena cualidad porque la gente no quiere enfermar o
morir. El servicio de agua no depende de los derechos; proviene de un
gobierno que hace un seguimiento de la calidad del agua, que controla
el poder de los monopolios, etc.
La buena gobernanza (falta de corrupción) diferencia a los países
civilizados de sus disfuncionales vecinos en apuros. He comprobado
esta teoría comparando la calidad de la gobernanza del acceso al agua
en 162 países. La fuerte y positiva correlación entre un gobierno honrado y un servicio de agua de calidad nos permite concluir que ambos
factores suelen ir de la mano.
Esta perspectiva puede ayudarnos a mejorar los servicios de agua
para la gente más pobre, enmarcando la discusión en términos de
dinero y gobernanza en lugar de en términos de derechos. La gente
rica con un buen gobierno tendrá servicios de agua, mientras que
la gente pobre con gobiernos corruptos no. La gente también tendrá
servicios de agua en los casos intermedios de buenos gobiernos con
gente pobre y malos gobiernos con gente rica. Un gobierno honesto
ayudará a los ciudadanos pobres a tener agua. Los ciudadanos ricos
tendrán agua independientemente de si el gobierno es honesto o no.
Me encantaría terminar aquí proclamando gobiernos honrados y
riqueza para todos, pero la realidad no obedece a este deseo. El resto
del capítulo lo emplearemos en analizar las distintas formas de ayudar
a la gente pobre a evitar a gobiernos poco honrados. Empezaremos
con los “útiles” monopolios que establecen unos precios tan bajos que
la gente pobre no recibe servicio. Después veremos cómo los pobres
en áreas rurales pierden sus tierras y su agua por las apropiaciones
corruptas. La solución a este último problema — derechos de propiedad más fuertes — nos ofrece un puente para conectar con nuestro
77
tercer análisis; los derechos de propiedad para los más pobres pueden
generar suficientes ingresos para ayudarles a “atraer” el agua hacia
ellos.
Después de todo, todo el mundo sabe que el agua corre hacia
donde hay dinero.
Los pobres pagarán por un buen servicio
La gente en los países ricos paga una cantidad muy pequeña por
el agua que le aporta grandes beneficios, pero las subidas de precios
tienden a impedirles ver su buena fortuna. Protestan en lugar de dar
la bienvenida a la oportunidad de mantener un servicio fiable, olvidándose de que la empresa de agua necesita ingresos para invertir en
labores de mantenimiento y mejoras de capital. También olvidan poner
este precio en perspectiva. Hace unos pocos años, revisé los precios del
agua en 308 ciudades en 102 países y concluí que el agua es “asequible” en todos los países de ingresos medios, altos y en muchos países
en vías de desarrollo. Un buen servicio de agua no tiene que ser caro.
La gente pobre en países en desarrollo corruptos estaría de acuerdo. Frecuentemente carecen de servicios de agua y no se benefician de
pecios subsidiados o ingresos suplementarios porque los mismos factores que impiden el servicio — corrupción e incompetencia — impiden
también la entrega de estos beneficios. La gente pobre es a menudo
abandonada a la espera de un servicio poco fiable e incluso peligroso,
o bien negociando con vendedores de agua informales que son caros,
corruptos, deshonestos (o todo lo anterior).
La gente pobre normalmente está dispuesta y es capaz de pagar
por el coste total de un servicio fiable de agua de buena calidad, pero
generalmente se les impide gastar su dinero (en este servicio). Se les
dice, “no puedes pagar por un derecho, te daremos el servicio gratis, pues
eres pobre.” Es un planteamiento muy humanitario, pero el servicio de
agua (como cualquier bien privado) cuesta dinero. Si la gente pobre no
paga por ello, alguien lo hará. La gente rica puede pagar por ello, pero
eso no ocurre en países corruptos. De hecho, es más probable que la
gente rica obtenga agua barata. Viven en zonas con infraestructura y
tienen amigos en el gobierno que se asegurarán de que sus derechos
humanos lleguen por esas tuberías.
Los subsidios de los gobiernos y de otros consumidores no garantizan el servicio a los más pobres. La expansión del sistema es costosa.
78
Los gestores honrados no quieren expandir su red a los vecindarios
donde la gente es demasiado pobre para pagar por el servicio. En el
mejor de los casos, colapsan incluso cuando organizaciones benéficas
pagan. En el peor de los casos, ponen en riesgo la integridad financiera
y operacional de su sistema. Los gestores fraudulentos ignorarán a los
barrios marginales porque no les interesa ni pueden beneficiarse de los
que sufren de miseria. Millones de personas en India y Pakistán, por
ejemplo, pagan de 10–20 veces la “tarifa social” porque sólo pueden
tener agua a través de camiones cisterna. Algunos de esos camiones
son propiedad de los gestores del agua que se siguen olvidando de
llevar servicios a los suburbios.
La manera más fácil de llevar agua a la gente más pobre es permitirles que la compren al precio adecuado de un operador eficiente, tal
y como hacen en Phnom Penh. La trasparencia y la competencia entre
operadores también pueden ayudar a los más pobres. Es más fácil ver
la diferencia entre gestores corruptos y honrados cuando un monopolio del agua es “convertido en una corporación” para tener finanzas y
operaciones independientes. La competencia entre ofertantes privados
que venden agua en kioscos o en la red de abastecimiento de los barrios puede ayudar a los pobres y estimular a los responsables de dar
el servicio a hacerlo mejor.
79
Derechos de propiedad débiles perjudican a
los pobres
La discusión sobre los derechos en el campo es distintita a la de
la ciudad. La población rural no necesita esperar a que la tubería les
suministre agua a sus casas. Pueden autoabastecerse de agua directamente de los ríos, de los pozos o a través de pequeñas cooperativas,
pero estos suministros se ven amenazados ante una situación de escasez. Las demandas en aumento de la agricultura, la industria y los
núcleos urbanos están secando los pozos, desviando el agua de los
ríos y acabando con las pesquerías en muchos lugares. Todos estos
problemas podrían resolverse combinando un régimen de Caudales
ecológicos mínimos y la protección de los derechos del agua privados
o de la comunidad, pero esta solución es difícil de llevar a cabo en
un país corrupto. Los derechos básicos que pudieran existir son normalmente hurtados por los políticos corruptos quienes los “venden” a
inversores extranjeros con intereses de utilizar la tierra y el agua para
cultivos y alimentos para exportar. Los políticos corruptos se deshacen de los agricultores de subsistencia cuando pueden enriquecerse
mediante sobornos.
Las expropiaciones no son nuevas. En tiempos de los romanos, las
tierras bárbaras eran declaradas como terra nullius (tierras vacías), y
se les permitía a los ciudadanos tomar estos terrenos de las manos
de gente demasiado incivilizada para tener derechos. Las expropiaciones de terrenos hoy en día están motivadas por las mismas fuerzas;
derechos débiles y atractivos beneficios. Los precios más altos de los
cultivos elevan también el valor del terreno y el agua expropiados. La
tecnología ha hecho aún más fácil bombear agua y transportar comida
a mayores distancias. La inestabilidad política global aumenta la importancia de los alimentos baratos para los gobiernos que sobornan a
sus poblaciones hasta la sumisión. Los inversores internacionales y los
políticos corruptos están entrando en un abrazo.
Las expropiaciones pueden reducirse o revertirse si los políticos
honrados llegan al poder, pero este hecho es poco común. Una segunda vía sería registrar los derechos de propiedad privados o de la
comunidad en un formato público. Es posible que los políticos corruptos pongan el grito en el cielo por los costes de las tareas de recopilar
la información y la administración necesaria de estos registros; puede
80
que incluso protesten aduciendo que la gente pobre prefiere vivir fuera
del registro legal para ahorrase el dinero de los alquileres. Ninguna de
estas excusas se sostendría en caso de ser examinadas. La tecnología
da lugar a encuestas bastante baratas. La posesión parece una buena
excusa para el derecho a la tierra en un barrio marginal. La gente
pobre incluso estaría dispuesta a pagar si el registro significara el fin
del temor a ser desalojados, la posibilidad de pedir créditos contra su
propiedad y creara una dirección en la que pudiera recibir el servicio
de agua.
Los costes y beneficios de un registro del agua son similares a
aquellos de los registros de propiedad del terreno, con la excepción
que los derechos del agua deben llevar una contabilidad del volumen
y otros factores asociados, tal y como analizamos en el Capítulo 5. Un
registro de derechos de agua y terrenos ayudaría a los pobres y a los
honrados. Los registros públicos transparentes ayudarían a la gente a
ver hacia dónde fluye el dinero y el agua. Los registros ayudarían a los
pobres y a la nación, reduciendo el robo y la incertidumbre que inhibe
la productividad y el desarrollo.
Este consejo, por cierto, es aplicable a muchos países ricos donde
la escasez de agua es un problema nuevo. Debemos saber quién utiliza
el agua (cuánto, dónde y en qué momento) si queremos destinarla a
usos beneficiosos.
De los derechos humanos a los derechos de
propiedad
De forma osada he proclamado que la gente pobre está dispuesta
y es capaz de pagar por un buen servicio del agua pero, ¿y si son
demasiado pobres? Sí, sabemos que se les puede dar dinero, pero estas
prestaciones frecuentemente están mal enfocadas. También molestan a
los contribuyentes a quienes no les importan los “perdedores.” Podría
ser más fácil dar dinero a los pobres si esto representara un retorno a
su capital.
Un registro del agua puede ser definido para ayudar a la gente
pobre, dando a cada ciudadano una parte de la riqueza hídrica de
la nación, que diera además una parte de los royalties pagados por
aquellos que utilizan el agua para beber, regar, etc. Estos pagos serían
relativamente pequeños para algunos ciudadanos, pero desproporcionadamente grandes para la gente pobre.
81
Un esbozo bruto de este sistema sería el siguiente. Los ciudadanos
no recolectan o gestionan su parte del agua. Gobiernos comunales, regionales o nacionales gestionan el agua en nombre de los ciudadanos.
El nivel al que gestionan estos gobiernos esta agua dependerá de la
cuenca hídrica, pero este nivel también determinará las prioridades
sociales de los usos del agua en dicha cuenca.
Los ciudadanos estarán involucrados en la transparencia, la eficiencia y la responsabilidad de estas operaciones. La discusión y el
voto acerca del reparto social y privado del agua atraerán atención.
Algunas cuencas pueden decidir reservar más agua para el medio ambiente y vender menos agua a los usuarios. Después de reservar el
agua para usos sociales, los gestores venderán el agua como commodity y distribuirán los beneficios entre los ciudadanos. Como siempre,
será necesario hacer un seguimiento de los volúmenes retornados y
los desvíos, especialmente si el agua abandona los límites geográficos
y administrativos de la cuenca hídrica. Las tarifas y el reparto cambiarán en función de las estaciones, las prioridades sociales y otros
factores influyentes en la demanda y la oferta del agua. En zonas áridas, por ejemplo, no habrá mucha agua disponible para vender pero
los precios serán altos cuando la demanda sea también grande.
Este sistema puede ser utilizado en cualquier país donde el agua
sea un bien de dominio público. El sistema puede ser usado de forma
inmediata en lugares donde los derechos privados del agua no existan, aunque también puede sustituir derechos y repartos existentes que
resulten inadecuados. Esta idea es compatible con otros derechos del
agua (discutidos en el Capítulo 5) porque se enfoca en pagos a los
propietarios más que el reparto entre distintos usos, pero algunas diferencias deberán ser negociadas (¿Se debe pagar a la gente que obtuvo
derechos de agua gratuitos? ¿Se deben transferir los derechos por 5
o 50 años?) La escasez de agua requiere pensar de forma creativa y
optar por soluciones flexibles.
Las distribuciones del agua basadas en los mercados incrementarán la eficiencia, tal y como lo han hecho en la cuenca de MurrayDarling en Australia. Los precios distribuirán el agua hacia los usos
importantes y facilitarán las mejoras complementarias. Los dividendos
obtenidos ayudarán a la población a pagar por el servicio de agua.
Estos pagos ayudarán a las empresas de agua a mejorar la fiabilidad
de sus sistemas.
Los agricultores a pequeña escala tendrán que comprar su agua,
82
pero a cambio recibirán un dividendo por su parte del agua (en forma
de derechos) y la oportunidad de comprar agua en términos justos (lo
cual no es poca cosa). Los agricultores a gran escala y las industrias
tendrán que gastarse más dinero en agua de lo que hacen ahora; algunos se opondrán a estas reformas ya que su negocio está basado
en el agua subvencionada, otros sin embargo darán la bienvenida a la
oportunidad de expandir su producción basándose en la eficiencia en
su uso del agua.
La venta del agua como commodity dará a conocer a sus compradores y pondrá disciplina en la contabilidad (del agua). Los ciudadanos
en los países más pobres y corruptos sabrán cuánto dinero deberían
recibir y presionarán para obtenerlo. No será sencillo contabilizar los
ingresos o los pagos en países con decenas o cientos de millones de
ciudadanos, pero la tecnología (por ejemplo, identificación biométrica,
banca telefónica en teléfonos móviles, etc.) hace esta tarea más fácil
cada día. Todo esto no es un sueño; Alaska ha estado pagando dividendos derivados del petróleo a sus ciudadanos desde hace más de 30
años.
Los derechos de propiedad pueden ser justos
y eficientes
El derecho humano al agua carece de valor en un país corrupto,
y es redundante en un país honrado. Los programas diseñados para
dar agua a los pobres normalmente benefician a los ricos al debilitar a
las empresas de agua. Los ciudadanos en países desarrollados pueden
permitirse pagar el coste total del servicio del agua. Los pobres en países en vías de desarrollo pueden a menudo permitirse pagar el coste
total del agua, pero la corrupción y los subsidios inadecuados pueden
impedirles comprar servicios. El servicio mejoraría si las empresas de
agua fueran gestionadas como corporaciones independientes y transparentes que tuvieran que hacer frente a la competencia. La gestión de
las empresas de agua puede ser concesionada por tiempo limitado a
través de una licitación abierta. La empresa de agua puede ser forzada a competir con otros emprendedores que den servicios a través de
redes locales o kioscos.
Los derechos del agua tradicionales, sociales y de la comunidad deben quedar registrados y ser protegidos. Los derechos del agua, como
commodity, deben repartirse entre los ciudadanos cuando no existen
83
otros tipos de derechos, o bien cuando tiene lugar un reparto injusto
del agua o en un esfuerzo de reformar un sistema de reparto obsoleto.
Los desvíos anuales asociados a algunos derechos del agua pueden
venderse en mercados específicos para facilitar su redistribución entre prioridades cambiantes. Los ingresos derivados de estas ventas del
agua (o la cesión temporal de los derechos) deben repartirse entre los
ciudadanos que pueden comprar los servicios o cualquier otra cosa
que quieran.
CAPÍTULO 8
Tuberías, canales y presas
En el Capítulo 3 analizamos cómo se debe permitir a los negocios utilizar el agua siempre y cuando paguen precios competitivos
por ella, y que reflejen el coste íntegro del servicio del agua como un
bien privado. Este capítulo analiza cómo los negocios, las ciudades, los
agricultores y otros usuarios del agua pueden sacar beneficios privados
de las inversiones públicas en infraestructuras.
Considera, por ejemplo, una presa “multifuncional” que almacena
agua para usos urbanos de agua potable y para riego, además de
proporcionar un espacio recreativo y una medida preventiva frente
a posibles inundaciones. En sus dos cometidos principales, la presa
provee beneficios privados a una empresa de servicios de agua, que
vende este recurso a sus clientes y a los agricultores que quieren regar
sus cultivos. En su cometido recreativo, la presa permite a cualquiera
que lo desee disfrutar de la navegación o la pesca. En el último de
sus cometidos, la presa provee de un beneficio público de protección
frente a las inundaciones de los terrenos y las gentes que habitan aguas
abajo.
Estos beneficios justifican la existencia de la presa, pero resulta difícil estimar la parte relativa que corresponde a cada uno de ellos. Esta
estimación cuantitativa es importante porque las presas frecuentemente son racionalizadas en términos de sus beneficios para grupos de
interés específicos. Pero más importante aún es el hecho de que generalmente son financiadas por los usuarios que pagan en proporción al
beneficio que obtienen de las mismas.
Digamos que los beneficios totales estimados para este ejemplo de
presa multifuncional se reparten en porcentajes (partes) del 40/20/20/20
respectivamente. Considerando un coste de la presa de 10 millones de
84
85
dólares, este reparto implica que la empresa de agua debe pagar 4 millones de dólares para financiar la presa, que los agricultores pagarán
2 millones de dólares y el tesoro público deberá pagar en torno a 4
millones de dólares por los beneficios recreativos y la protección frente
a las inundaciones. Hasta ahora, todo genial, pero ¿y si los agricultores
utilizaran el mismo volumen de agua que los clientes de la empresa de
agua? ¿No deberían pagar ambos usuarios 3 millones cada uno?
Los agricultores argumentarán que no pueden permitirse pagar esta cantidad, que el agua barata ayuda a alimentar a las personas, que
nadie iba a utilizar toda esta agua si no son ellos, etc. etc. Los gestores
de la empresa de agua estarán callados ya que están más preocupados
por la fiabilidad de la presa que por el dinero de sus clientes.
Otra complicación aparece cuando miramos a los usos recreativos
y a la protección frente a las inundaciones. ¿Qué pasaría si solo la mitad de los pescadores o los dueños de embarcaciones previstos usan la
presa? ¿Acaso los beneficios de protección frente a las inundaciones si
se construyen más casas aguas abajo? ¿Qué pasaría si la presa pudiera
contener varios años de caudal efectivamente eliminando la posibilidad de una inundación? ¿Debería “la gente” pagar por una protección
que nunca necesitarán cuando los agricultores y las empresas de agua
utilizan el agua cada año?
Este ejemplo de la presa ilustra los dos temas principales que vamos a tratar en este capítulo. El primero consiste en que las entidades
privadas tratarán de dirigir las inversiones públicas hacia actividades que apoyen sus beneficios privados. El segundo consiste en que
las infraestructuras alteran los costes y los beneficios de las acciones
posteriores durante un largo periodo de tiempo. Nuestro objetivo es
reducir los subsidios públicos a los beneficios privados y mejorar las
decisiones sobre infraestructuras que afectarán a nuestras elecciones,
nuestro bolsillo y nuestro comportamiento durante mucho tiempo.
El “dinero de otra gente” . . . y el agua
La primera vez que escuché “el dinero de otra gente” fue cuando
alguien describía el proyecto del Valle Central de California (sus siglas
en inglés son CVP) para recoger agua en grandes presas en el norte
y distribuirla a través de un vasta red de canales a los agricultores
del centro y sur de California. La Oficina de Rehabilitación comenzó
el CVP en la década de 1930, y extendió su uso durante más de 4
86
décadas. El CVP fue diseñado para aumentar los ingresos de los agricultores, pero aparentemente este incremento fue demasiado pequeño.
Los agricultores no han sido capaces de devolver a los contribuyentes
lo prestado durante todo este tiempo.
Los detalles de este despilfarro son reveladores. A los agricultores
se les concedió un plazo de 50 años para devolver los costes de capital,
libres de intereses. Este pequeño regalo resultó ser enorme ya que el
interés alcanzaba una buena suma a lo largo de las décadas; 100$ en
1940 alcanzaba un valor de en torno a 900$ en 1990, y los agricultores
tenían que pagar las deudas de 1940 con dinero de 1990 — pero no lo
hicieron (mira abajo). Este subsidio masivo no fue un accidente. Encaja
dentro de una política instaurada durante mucho tiempo que subvenciona a los agricultores. Esa política explica por qué los agricultores
recibieron crédito por los beneficios de las ventas de energía hidroeléctrica del CVP cuando tuvieron “problemas” para pagar los costes de
operación del propio CVP. Explica cómo se les perdonó pagar cuando
los costes eran aún “prohibitivos.”
Estos subsidios “de titulares de prensa” vinieron acompañados de
coloridos y dolorosos detalles. El CVP incrementó el consumo de agua
trayendo agua a lugares secos a precios subvencionados. Estos desvíos
de agua tuvieron terribles impactos ambientales ya que los ingenieros
del CVP no integraron estos impactos sobre los ecosistemas en sus
cálculos. Las últimas risas vinieron desde el Congreso, quien dio a los
agricultores otros 50 años para pagar los costes de capital, pero por lo
que parece tampoco llegarán a la fecha límite del 2030. La “otra gente”
que pagó por este proyecto en 1930 nunca volvió a ver su dinero. Sus
tataranietos sólo han visto 20 centavos de cada (depreciado) dólar devuelto. Los agricultores, entretanto, se han beneficiado de agua barata
durante 75 años hasta ahora, y continuarán haciéndolo en un futuro cercano. No todos estos beneficios van destinados a fines egoístas.
Muchos agricultores “devuelven algo” a sus amigos políticos.
¡Pero espera! ¿Qué pasa con la posición de California como el
mayor productor agrícola de Estados Unidos? ¿Qué hay de la enorme
contribución de la agricultura a la economía de California? ¿Qué pasa
con las almendras, el vino y las exportaciones de queso de California?
Pongamos estos hechos en perspectiva.
En primer lugar, los agricultores de California han instalado sus
campos sobre ecosistemas que habrían beneficiado a más ciudadanos.
En segundo lugar, la agricultura consume en torno al 80 % del agua
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del estado de California, para producir tan sólo un 3 % de su resultado
económico, con el 5 % de las personas con empleo. Finalmente, recuerda que los subsidios benefician a los agricultores con conexión, más
que a los agricultores hábiles (con buenas prácticas).
El caso es que ese “dinero de otra gente” y el agua barata no hacen a California un lugar mejor sino que incrementa los beneficios de
aquellos con conexiones políticas. Peor aún es el hecho de que los
subsidios impiden que buenos agricultores comunitarios reemplacen a
malos agricultores corporativos. Este resultado da lugar a agua desperdiciada, alimentos caros, trabajos abusivos y comunidades en deterioro. ¿Es posible revertir esta situación y redirigir el camino de California
hacia una senda económica, social y medioambiental sostenible? Sí es
posible, pero este cambio de dirección será complicado. Las reformas
no sólo tendrán que sobreponerse al poder político y financiero de
los agricultores privilegiados. Deben además reformar las burocracias
y reconfigurar las infraestructuras que se han mantenido inamovibles
durante casi un siglo. Estas barreras hacen que el CVP probablemente
siga ejerciendo su influencia sobre las corrientes de agua de California,
bien entrado el siglo 21.
¿Acaso este ejemplo se limita al caso de California o de los Estados Unidos? Tristemente, no. He podido estudiar casos similares de
desastres con “dinero de otra gente” en todo el mundo, desde la India
y China, hasta Australia, Egipto o Perú. Son comunes en todas partes
porque los políticos dicen que estas inversiones son para el bien común
— desarrollo económico, fortalecimiento de las comunidades, etc. —
cuando realmente son gastos de “dinero de otra gente” en parientes,
amigos e influencia y apoyos comprados. La sociedad norteamericana
no tiene el monopolio sobre la corrupción.
Muchas ciudades se benefician de la versión urbana del “dinero
de otra gente.” Algunas usan redes de canales que son subvencionadas
por otras personas. Otras pagan el coste total de la infraestructura, pero nada por el agua que extraen de otros lugares, en lo que podríamos
llamar “agua de otra gente” para seguir con la analogía. Estas transferencias de agua se basan en derechos de propiedad, reclamaciones
históricas o compromisos políticos que raramente tienen en consideración el coste que soporta todo el mundo en el área exportadora o los
beneficios que adquiere todo el mundo en el área receptora. Esto es así
porque este tipo de decisiones son tomadas en foros políticos, donde
los representantes las toman en nombre de todos los ciudadanos.
88
Este proceso puede parecer normal, excepto porque estos usos del
agua y estas infraestructuras no tienen realmente un componente público o social (sin exclusión). Son bienes privados o de club que benefician a grupos específicos a expensas del dinero y el agua públicos.
Estos regalos de infraestructuras (y de agua) privatizan las ganancias y
socializan las pérdidas de la misma forma que los rescates financieros
salvaron a los banqueros millonarios y exprimieron a los contribuyentes durante la crisis financiera global.
Del “dinero de otra gente” a pagar cada uno
lo suyo
El agua fluye a las ciudades — como a los agricultores — con un
“coste de oportunidad” asociado, que consiste en la oportunidad de
usar esa agua en otro lugar. Un consumo excesivo en las ciudades deja
menos agua para el mañana. El agua para riego de un campo podría
producir más valor en otro. Los costes de oportunidad aumentan cuando el agua abandona su cuenca natural o se mueve entre sectores (por
ejemplo, de usos agrícolas a urbanos) porque la contabilidad del valor
se descuadra. La redistribución siempre produce sorprendentes costes
y beneficios. Estas sorpresas son mayores cuando un grupo recibe los
beneficios mientras que otro soporta los costes.
Las políticas que requieren “del agua y el dinero de otra gente” no
son ni justas ni eficientes, pero son muy comunes. Un nuevo equilibrio
y reajuste de los costes y beneficios puede reducir el daño de estas políticas del pasado. Una evaluación y la asignación de responsabilidades
proporcionales pueden mejorar el rendimiento de las nuevas políticas
(del agua). Las reformas y el diseño de políticas de las mismas deben
por tanto pasar por las siguientes etapas.
Primero, hay que considerar los derechos, las preferencias y las expectativas de la gente de las zonas receptoras y proveedoras del agua.
Una consulta política amplia tiene mayor legitimidad. Segundo, deben
distribuirse los costes en proporción a los beneficios privados y sociales, con un mecanismo que permita la redistribución de costes cuando
haya cambios en los beneficios. Tercero, se requiere la participación de
los bancos o de inversores privados en la financiación de infraestructuras. Las partes externas esperarán retornos decentes (de la inversión)
— tal y como hacen el multimillonario mercado de bonos municipales
— pero sus honorarios merecen la pena. Las partes externas con dine-
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ro en riesgo harán un seguimiento del proyecto en términos de costes
y de rendimiento. Los agentes del mercado reforzarán el seguimiento
del rendimiento, vendiendo en peligro y comprando en exageración.
Estos negociadores con el incentivo de recopilar buena información
ayudarán al público a entender cuán bien está siendo invertido su dinero. Cuarto, los proyectos que no den lugar a beneficios públicos o
no puedan pagar los préstamos solicitados deben ser traspasados, cerrados o vendidos. La disciplina fiscal ayudará a los beneficiarios a
centrarse en alcanzar sus promesas en lugar de solicitar rescates financieros. Finalmente, los proyectos del agua, sus beneficios y sus costes
deben gestionarse en el marco de las cuencas hídricas. Tiene el mismo
sentido para la gente de Alabama pagar por las presas en Oregón, que
para la gente de Londres el pagar por una canal en Beijing.
Estos principios reducirán la implicación nacional en la gestión
del agua. Algunos patriotas de la infraestructura protestarán, ya que
el dinero nacional, los expertos y la tecnología han sido capaces de
desarrollar la infraestructura en el pasado. Estarán en lo cierto, salvo
en el caso de los proyectos de infraestructuras que benefician a los
locales por encima de los ciudadanos.
Los fondos nacionales se supone que traen consigo prosperidad y
escala, pero puede que no aporten ninguna de las dos. California está
plagada de presas, canales y acueductos, pero el estado está en constante crisis con el agua. Grandes proyectos en China, India, Pakistán,
Egipto, Libia, España y muchos otros países han dado lugar a rendimientos de valor bajos (en función de la inversión monetaria) y la
consecuente devastación de ecosistemas. Los Gobiernos nacionales no
deben construir proyectos nacionales. En cambio, pueden establecer
estándares de calidad, proteger el régimen de Caudales ecológicos y
delegar la gestión de las infraestructuras a agencias regionales responsables de equilibrar los costes y beneficios, en pos del interés público,
en el ámbito geográfico de las cuencas hídricas.
Dependencia del camino
Las infraestructuras tienden a desviar la historia mediante cambios
continuos en los costes y beneficios. La Porta Maggiore en Roma es
un claro ejemplo. Esta puerta fue construida hace 2.000 años en la
unión de dos acueductos. Hoy en día, esta unión es un cruce principal
de carreteras, tranvías y servicios públicos. Es más fácil recorrer un
90
camino andado, que abrirse paso por una senda por descubrir.
La “dependencia del camino” describe como las decisiones iniciales
cambian los costes y los beneficios de decisiones en el futuro, y por qué
es difícil cambiar las políticas obsoletas. La gente presta más atención
a los costes a corto plazo de salirse de la ruta establecida que los
beneficios a largo plazo de escoger un camino alternativo. A pequeña
escala, mira qué difícil es colocar en otra posición el fregadero en tu
cocina. Ahora consideremos qué fácil es construir más casas cerca de
una red de alcantarilladlo existente — o bien qué difícil es mover una
ciudad como Nueva Orleans fuera del peligro.
La “dependencia del camino” explica cómo la infraestructura del
agua puede tener un enorme y duradero impacto. La infraestructura
cambia los costes y los beneficios, pero el cambio no impide la acción
— especialmente si nos centramos en el largo plazo. Los holandeses,
por ejemplo, desarrollaron un plan de 100 mil millones de euros y un
horizonte de 100 años, para proteger a los Países Bajos del efecto del
cambio climático tras contemplar el impacto del huracán Katrina en
los Estados Unidos. Los norteamericanos, tristemente, no han hecho
mucho más que gastarse billones de dólares en reconstruir áreas que
se inundaron “accidentalmente.” Esta política cortoplacista ha sido recientemente respaldada por la acción del Congreso para evitar a los
seguros frente inundaciones reflejar el riesgo real frente avenidas. Los
dueños de hogares vulnerables pueden regocijarse de vivir subvencionados por otras personas — hasta que el agua se lleve sus casas por
delante.
91
Una contabilidad completa valoraría los costes de mantener las cosas como hasta ahora frente al coste a corto plazo de reubicar una
comunidad, demoler una represa, etc. También incluiría los riesgos
pasados que fueron ignorados y los riesgos futuros que se incrementarán. Construimos ciudades en llanuras de inundación asumiendo que
las motas y los diques nos defenderán frente a las avenidas. Construimos embalses asumiendo que las lluvias lo llenarán. Algunas de
estas asunciones estaban equivocadas, y se perdieron vidas humanas,
propiedades e ingentes cantidades de dinero. El cambio climático incrementará la tasa de fallo de las asunciones pasadas y el sufrimiento
de la gente que depende de una infraestructura demasiado débil para resistir los embates de la naturaleza. Desde 2012, la “supertormenta
Sandy” ha golpeado la costa este de Norte América, ha inundado Brisbane, Calgary y muchas ciudades de Europa central; y el tifón Haiyan
ha devastado Filipinas. Estos fenómenos extremos serán cada vez más
habituales y sus daños más dolorosos para la población. Tenemos que
reducir nuestra exposición a estos riesgos.
La naturaleza es más fuerte que nosotros. De
verdad
El Homo sapiens es una especie poderosa e ingeniosa que domina
los ecosistemas del mundo, pero podemos volvernos un poco arrogantes. Una vez ocurrido un desastre, los líderes prometen superar a la
naturaleza y enseñarle quién manda aquí, pero esta no es una posición inteligente frente a un adversario que ni siquiera sabe que existes.
Necesitamos salvarnos a nosotros mismos, y nuestra salvación depende de que cambiemos nuestra actitud frente a un clima cada vez más
extraño y peligroso. Necesitamos preparar nuestras entidades, instituciones e infraestructuras para hacer frente al cambio climático.
Algunas personas piden una estrategia “gris” para resistir, en la que
las ciudades son protegidas por barreras y abastecidas por complejas
máquinas como plantas desalinizadoras alimentadas por energía nuclear. Otros, piden una estrategia “verde” que utilice las infraestructuras naturales para defendernos y mantener los asentamientos humanos
a un coste menor.
Ejemplos de infraestructuras verdes van desde zonas de aparcamiento con superficies porosas para incrementar la recarga de las
aguas subterráneas y reducir los fallos de los sistemas de alcantari-
92
llado; hasta humedales que amortiguan y protegen a las comunidades
costeras de las grandes olas provocadas por tormentas tropicales y huracanes. Este camino “verde” utiliza “energía natural” que mueve tierra
y agua a lugares que pueden soportar los impactos de las sequías, las
inundaciones o el fuerte oleaje. Los holandeses, por ejemplo, han reconstruido sus playas apilando la arena en un punto determinado y
permitiendo que la acción del oleaje la redistribuya.
La infraestructura “verde” aporta los mismos beneficios que la infraestructura “gris” pero con mayor eficiencia, lo que es útil cuando
el cambio climático nos fuerza a hacer más con menos. La eficiencia
también ayuda a las comunidades que necesitan pagar por su propia protección. Una fortaleza “gris” necesita un montón de inversiones
antes de poder tener la seguridad buscada. Y esta seguridad desaparecerá cuando un cambio en las corrientes naturales transforme una
enorme masa de cemento en un elefante blanco.
El Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos se gasta miles de millones de dólares “defendiendo” a las ciudades en Florida de las inundaciones, tan sólo para darse cuenta que los canales, los embalses y
los diques, solo permiten a la gente ponerse en riesgo. El cuerpo de
ingenieros ha fracasado (y gastado) de forma notable revirtiendo los
daños y reduciendo los riesgos, por lo que es difícil encontrar a alguien que siga siendo optimista acerca del futuro de Florida. La parte
sur de este Estado probablemente será la primera de Estados Unidos
que sea abandonada a causa del aumento del nivel del mar, las feroces
tormentas tropicales y las inundaciones sin fin.
Los caminos están bien para la nostalgia, pero necesitamos cambiar con el paisaje que nos vamos encontrando. El cambio climático
es peligroso porque trae consigo nuevos eventos y fenómenos extremos a nuestras vidas. En 2014, California ha experimentado su sequía
más severa en 500 años. Inglaterra ha sufrido el invierno más húmedo
desde que comenzaron los registros meteorológicos en 1910. Nuevos record climáticos han sido establecidos en Argentina, Austria, Australia
y otros países que no empiezan por “A.” Estos eventos pueden reflejar
el cambio climático o la mala suerte, pero su origen importa menos
que sus impactos rompe-clichés.
Estamos desorientados por los golpes, un metro por debajo de la
tormenta propia de la Teoría del cisne negro de Nassim Nicholas Taleb, que nos infringe un castigo buscando una grieta en nuestra frágil
coraza. Tenemos que hacernos cargo, pasar página, resetear nuestras
93
relaciones con los calurosos días del verano, e izar un nuevo paradigma como bandera. Tenemos que adaptarnos — ¡sólo para evitar
terribles clichés!
Un camino independiente y socialmente útil
Necesitamos gestionar nuestras infraestructuras como si fueran a
fallar aumentando nuestro uso de tecnologías y técnicas de adaptación. Los mercados pueden distribuir los recursos escasos de un embalse o determinar qué terrenos deben ser inundados. Los precios de
los seguros adaptados al riesgo pueden hacer que la gente deje de vivir en las llanuras de inundación, tal y como los pagos de los seguros
pueden cubrir los daños de los eventos de avenidas. Precios más altos
del agua pueden financiar mejoras en la seguridad y reducir el consumo de las reservas de agua subterráneas. Las plantas de tratamiento
de aguas residuales pueden actualizarse y mejorarse para tratar agua
en caso de emergencia. Nuevas infraestructuras pueden diseñarse y
ubicarse de forma que faciliten a la gente a mudarse a lugares más
seguros. Todas estas instalaciones y las políticas que las rigen deben
ser gestionados por administradores con la independencia financiera
y operacional necesarias para elaborar planes que permanezcan más
allá de un mandato electoral, pero que obliguen a suministrar el agua
en un patrón más estable y menos amenazador.
Los usuarios pueden preocuparse por no poder cubrir los altos
costes de las infraestructuras con los flujos de caja actuales. Esta es una
preocupación legítima, y el próspero mercado de deuda pública es tan
sólo una muestra de cómo algunos resuelven esta cuestión. Los costes
de los intereses serán pequeños para buenos proyectos, asegurados
por prósperos municipios, mientras que serán altos para proyectos que
malgasten el dinero público.
El coste de la adaptación, como el coste de la infraestructura verde
y el cambio en las instituciones, serán nuevos y extraños, pero nunca
serán una carga extraordinaria. Una vida cara y larga es mejor que
una barata y corta.
CAPÍTULO 9
Guerras del agua
En nuestro análisis de cómo reducir la contaminación de las aguas
a través del uso de normativa, tarifas y tecnologías (Capítulo 4), asumimos que existía un sistema político funcional que imponía sanciones
a los contaminadores y compensaba a los damnificados. En la mayoría de países esto no ocurre así, de una forma u otra. Padecen de
instituciones poco funcionales, juegos políticos complicados o la mera
violencia. Esta última es la vía más fácil a la que enfrentarse — sabemos cómo combatir las guerras y encarcelar a los criminales — pero
las otras dos fuentes de conflicto son mucho más difíciles de reformar
o resolver ya que implican la existencia de vencedores poderosos, perdedores invisibles y de una definición de derechos, daños y valores un
tanto delicada.
Pongamos, por ejemplo, el famoso caso del “robo” de agua por
parte de la ciudad de Los Ángeles a Owens Valley, en California. Esta
trasferencia — facilitada por el Acueducto de Los Ángeles e inmortalizada en la película de 1974 Chinatown — alimentó el crecimiento de
la ciudad después de 1913, pero no fue un robo como tal. Sí, es cierto
que los compradores de Los Ángeles tergiversaron a su empleador y
prometieron dejar en paz el agua, que en efecto exportaron. Y sí, es
cierto que sobreexplotaron las aguas subterráneas, vaciaron el cauce
de un río y dejaron seco el Lago Owens. Pero ni sus mentiras ni sus
acciones fueron ilegales. Esta diferencia no significó mucho para los
habitantes de Owens Valley, que se sintieron infra-compensados por la
destrucción legal de su comunidad y su ambiente. La decisión de 1983
de defender el lago Mono (tal y como describíamos en el Capítulo 5)
puede haber puesto fin a la caída de Owens Valley. Las decisiones siguientes han traído más agua a la zona, pero la recuperación no está
94
95
aún garantizada.
La lección que sacamos de esta historia con más de un siglo, es
que los conflictos por el agua pueden ser el resultado de que las leyes
y las decisiones ignoren el papel verdadero del agua en la vida de las
personas. Esto es igual de cierto para el caso de conflictos internacionales asociados al agua, ya que comparten un denominador común;
las instituciones obsoletas provenientes de una época de abundancia
que son incapaces de hacer frente a la escasez de agua. Estas instituciones prometen más agua y de mejor calidad que la que realmente
existe, y carecen de los mecanismos para renegociar estas promesas y
reconciliar las demandas. Esta raíz común explica por qué las disputas
internacionales se parecen frecuentemente a los fallos locales de un
país. Los contaminadores y los que desvían agua en China, dañan a
sus conciudadanos. Las presas Chinas amenazan a sus países vecinos.
Los agricultores norteamericanos contaminan las aguas de las que dependen sus pescadores. Estados Unidos disputa con Canadá y México
derechos de agua y reclamaciones por contaminación.
Los conflictos en torno al agua tienen lugar en la mayoría de los
países del mundo. En algunos lugares, estos conflictos afectan directamente a las personas, destruyen propiedades y hacen perder el tiempo.
En otros lugares, simplemente gravan la vida de sus gentes con inconveniencias. La mayoría de los conflictos asociados al agua se manifiestan en disputas razonablemente civilizadas, pero en algunos casos
resulta en violencia. En este capítulo analizaremos las distintas vías políticas, sociales y comunales de reducir estos conflictos e incrementar
la cooperación entre las partes.
Los políticos frecuentemente se benefician del
conflicto
Los políticos corruptos pueden desviar agua para sus amigos, pero
los peores políticos son aquellos que alimentan la confrontación para
llamar la atención y ejercer presión. Estos políticos, por ejemplo, pueden “escuchar” a los agricultores y a los ecologistas pelearse por el
agua de un río durante años. El conflicto trae consigo dinero, poder
y suplicas a los políticos. La resolución les fuerza a enfrentar nuevos
problemas, dinámicas extrañas y personalidades desconocidas.
La política muchas veces es calificada como un juego de suma cero, porque los políticos toman los recursos de algunos para dárselos
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a otros, pero las peores intervenciones políticas desperdician mucho
más tiempo, sangre y dinero y ambas partes resultan perdedoras. Estos juegos de suma negativa pueden despilfarrar particularmente los
recursos hídricos, porque los costes del conflicto normalmente exceden el valor del agua en disputa. Un equipo de académicos israelíes,
jordanos y palestinos, en 2005, estimó en la publicación Activos Líquidos, que “el valor del agua en disputa entre los Israelíes y los Palestinos
es considerablemente menor a 100 millones de dólares al año;” dicha cifra
es muy pequeña en comparación con el coste de la política de Israel
de maximizar sus extracciones del río Jordan y de la microgestión del
“agua palestina” en la Orilla Oeste. En 2014, los Estados Unidos darán
a Israel más de 3 mil millones de dólares en ayudas militares, incluyendo una partida de 200 millones en defensas antimisiles diseñadas
para proteger a los israelitas de los enfadados palestinos.
Este ejemplo además es excepcional. Los conflictos en torno al agua
son sorprendentemente excepcionales en comparación con los conflictos en torno al petróleo, los diamantes o los territorios. Israel, Jordania
y Palestina cooperan en otros muchos aspectos de la gestión regional
del agua. Los académicos están de acuerdo en que el agua compartida
facilitaría las relaciones diplomáticas entre las partes, aunque discrepan en el hecho de si el agua es la que provoca el conflicto, o si el conflicto del agua es reflejo de otros profundos antagonismos. No vamos a
resolver esta importante cuestión aquí y ahora, pero este ejemplo nos
ayuda a reflexionar acerca de por qué no merece la pena pelear por
el agua. La primera razón es porque el valor del agua es demasiado
bajo en comparación con el coste de transportarla. El vencedor en una
guerra del agua no puede hacer dinero rápido vendiéndola o llevándosela a casa como en el caso de los diamantes o de las obras de arte.
La segunda razón es que el agua puede echarse a perder si una de las
partes en disputa se siente humillada. Es mucho más fácil contaminar
grandes cantidades de agua que estropear las mismas cantidades de
petróleo. La tercera razón es que a nivel local las variables corrientes
de agua normalmente se comparten durante décadas e incluso siglos.
Las relaciones financieras y sociales frecuentemente preceden y sustituyen a las fronteras nacionalistas y a la retórica de políticos distantes.
Los locales no se unirán a “su lado” si el conflicto les perjudica.
97
Defiende al país, no a unos pocos
Los políticos corruptos se sirven a sí mismos, pero ¿qué pasa con
los políticos que defienden los recursos hídricos de la nación de los
extranjeros? Los políticos egipcios han amenazado en repetidas ocasiones a los países aguas arriba que bloquean o desvían agua del río
Nilo. Las amenazas impiden la convivencia pacífica, los negocios y la
inmigración; pudiendo incluso llegar a dar lugar a enfrentamientos
violentos. Desde luego éstas dificultan las mejoras en la gestión del
agua o el negociar de forma justa. Muchos ciudadanos instan a sus
políticos a maximizar los desvíos de agua para usos propios y a minimizar la calidad de las aguas que fluyen fuera de sus fronteras. Es
posible que no vean como su visión puede volverse en su contra. Digamos, por ejemplo, que un río discurre desde México a los Estados
Unidos, y que en algunas ocasiones trae agua de dudosa calidad o en
menor cuantía a la deseada. Sería típico de los norteamericanos pedir
al gobierno federal en Washington D.C. que presionara a los mejicanos para mejorar estas corrientes de agua, pero la negociación entre
las Capitales (de ambas partes) probablemente no de lugar a resultados útiles. A los funcionarios que viven lejos del río les resulta difícil
entender las preocupaciones y limitaciones locales. Peor aún, los funcionarios puede que ignoren o nieguen el problema — sacrificando a
sus contribuyentes a cambio de un acuerdo a mayor escala, como por
ejemplo un acuerdo de libre comercio o de venta de armamento.
Las negociaciones entre Capitales tienen lugar a una escala equivocada. Sería mejor si los mejicanos y los norteamericanos a cada lado
de la frontera se reunieran, analizaran sus objetivos, y encontraran la
manera de cooperar. Las soluciones a escala local no se apoyan en
tratados o amenazas, y pueden funcionar mejor para vecinos independientes. Trasladar la disputa local a un nivel más distante puede
desembocar en fracaso. Los negociadores pueden magnificar los derechos de cada parte; los locales pueden rechazar los procesos que no
han experimentado o en los que no han intervenido.
Adam Kehane, un experto en disputas políticas, como la guerra
civil en Colombia, me dijo que la empatía hace más fácil respetar —
e incluso entender — la posición de los demás. ¿Cómo fomentamos la
empatía? “Dile a todo el mundo en la sala que se empareje con aquellas personas con la que discrepa más. Entonces, invítales a pasear juntos después
de comer.” Estas pequeñas charlas revelan intereses comunes. Los in-
98
tereses comunes construyen entendimiento y confianza. La confianza,
da lugar a soluciones.
Los conflictos pueden agravarse o detenerse
Los conflictos pueden causar más daño que el valor del agua en
disputa. Algunas personas viven de los conflictos. Necesitamos estudiar y hacer frente a conflictos a una escala adecuada. Una disputa
entre vecinos de una cuenca hidrográfica debe ser resuelta a esa misma escala. Las soluciones externas pueden enmascarar una disputa
hasta el momento en que las fricciones internas la hacen resurgir. La
búsqueda del camino adecuado no es fácil ni previsible, pero sabes que
has dado con él cuando te complacería ponerte en el lugar de la otra
persona.
CAPÍTULO 10
Caudales ecológicos
Moriríamos rápidamente si no tomáramos agua del medio ambiente, tanto como moriríamos lentamente si la consumiéramos completamente. La cuestión clave es ¿cuánto agua debemos extraer del medio
ambiente? Esta pregunta no es complicada porque todos y cada uno
de nosotros damos un valor diferente al medio ambiente — igual que
damos un valor distinto a una taza de café. Es una cuestión complicada de resolver porque el medio ambiente es un bien público que todos
disfrutamos, independientemente de cuánto hemos contribuido a su
buen estado o a su deterioro. La respuesta a “cuánto debemos tomar”
puede ser muy distinta a la pregunta de “¿cuánto debo consumir yo y
dejar tú?”
Imagina, por ejemplo, que docenas de agricultores están extrayendo agua de un río que los pro-ambientalistas quieren restaurar. Los
agricultores, como grupo, puede que no quieran dejar de obtener sus
beneficios privados del agua que extraen para regar, incluso cuando la
reducción de sus extracciones diera lugar a una ganancia para miles
de personas. ¿Qué pasaría si algunos agricultores quisieran restaurar
el régimen de caudales? “Adelante. . . ” les contestarían sus vecinos,
“. . . pero, no me pidas que yo me sacrifique.” Esta respuesta puede
significar que tan sólo una cantidad muy pequeña de agua sea devuelta al río. “No hay problema. . . ” dirías después de leer el Capítulo 5,
“. . . simplemente tenemos que pagar a los agricultores por su agua.”
Esta solución sólo cambia el problema de flujos de agua, a flujos de
dinero. ¿Quién debe pagar por agua que, en realidad, nos beneficia a
todos? “Adelante, paga lo que quieras. . . ” te dirán tus vecinos, “. . . pero
no me pidas que pague yo.”
Cada comunidad debe buscar un equilibrio entre los usos privados
99
100
y públicos (como por ejemplo, dividir el agua entre cultivos y humedales) al mismo tiempo que debe desincentivar el uso libre (es decir, obtener beneficios sin pagar nada por ello) ¿Pueden aquellos que quieren
utilizar el agua libremente ser forzados a contribuir al bien común?
Sí, pero en realidad no existiría este tipo de usuarios si existiese un
mecanismo de imposición establecido, ¿verdad?
Hemos lidiado con las dimensiones sociales de los usos del agua a
lo largo de toda la Parte II del libro. Este capítulo profundiza en las
formas en que una comunidad con diversos usos puede mantener el
régimen de Caudales ecológicos, aparte de los usos económicos privados. La complejidad de este análisis es distinta a la de otros capítulos
previos. La mayoría de los conflictos transfronterizos en torno al agua
se centran en las divisiones en las que “yo gano el agua que tú pierdes.”
Las disputas sobre el régimen de Caudales ecológicos se producen por
las divergencias en las preferencias personales por los beneficios privados y públicos. Estas diferencias nunca desaparecerán, por lo que
es necesario establecer sistemas para gestionar el régimen de Caudales ecológicos de forma transparente, en el sentido de reflejar el peso
específico de las preferencias de los ciudadanos, y de ser capaces de
responder a los cambios en estas preferencias.
Los humanos están cambiando el medio ambiente
Los ecosistemas nunca alcanzan un estado estable. Están poblados por especies que pueden sobrevivir a las variaciones en el agua
disponible, la luz, la temperatura y otras condiciones ambientales. Los
seres humanos también nos adaptamos, pero nos buscamos atajos para
aislarnos del medio ambiente y sus inconveniencias. El aire acondicionado y los canales ayudan a millones de personas a vivir en los áridos
y cálidos desiertos. Las máquinas nos ayudan a estar más cómodos
en nuestras casas con calefacción (o refrigeradas), oficinas y centros
comerciales. Sabemos que estas invenciones cuestan dinero y energía,
pero ahora empezamos a ser conscientes de otros costes relevantes
adicionales.
El creciente y acumulativo impacto de las actividades humanas en
las condiciones planetarias ha conducido a los científicos a declarar el
comienzo de una nueva era: el Antropoceno. Aparte de la pérdida de
biodiversidad, la novedad más importante que estamos presenciando
101
en esta nuestra era es el rápido cambio climático, causado principalmente por convertir las fuentes de carbón fósil en CO2 y otros gases
de efecto invernadero (GEI). En los últimos tiempos ha habido mucho
revuelo acerca de las formas de mitigar el cambio climático a través de
la reducción de las emisiones de GEI pero, en realidad, no existe signo
alguno de reducciones significativas en el planeta en este sentido. Esta
es la razón por la que el discurso ha virado hacia la adaptación a los
impactos del cambio climático los cuales, por cierto, se manifestarán
en su mayoría a través de su efecto sobre el ciclo del agua.
El papel central del agua en el cambio climático es claro cuando te
das cuenta que el ciclo global del agua depende básicamente del régimen térmico y sus diferencias latitudinales entre los húmedos y cálidos
trópicos, y los fríos y secos polos. Estas corrientes térmicas globales en
la atmósfera producen la nieve, la lluvia, las tormentas, los huracanes y
otros fenómenos meteorológicos que afectan a nuestras vidas. El cambio climático incrementa la tasa de intercambio térmico porque ahora
hay más calor que desplazar que antes y, por tanto, las corrientes térmicas son más fuertes. Esto da lugar a un ciclo del agua más intenso
y a un tiempo más impredecible. El cambio climático traerá consigo
tormentas más fuertes, sequías más largas, variaciones de temperatura
mayores, estaciones del año inusualmente largas (o cortas), así como
otros cambios en los ecosistemas (y sistemas humanos) que no han tenido lugar desde hace mucho tiempo, si acaso tuvieron lugar alguna
vez.
Los seres humanos han influido y manejado las corrientes de agua
— usando presas y canales — desde hace miles de años. La Revolución
Industrial aumentó el ritmo de estos cambios con la llegada de la
maquinaria y la energía, lo que nos permitió usar el agua cuándo
y dónde quisimos. Redujimos el régimen de Caudales ecológicos a
través de las extracciones, desviamos el agua influyendo en el paisaje y
retrasamos su avance a través de las infraestructuras. Nuestras acciones
individuales pudieron parecer razonables en su momento, pero sus
impactos acumulativos empezaron a afectar de repente a los sistemas
naturales que considerábamos inmutables. El cambio climático está
imponiendo una dictadura similar, salvo que en este caso no estamos
al mando. Ahora los humanos debemos ser humildes, si queremos
sobrevivir.
102
Los ríos y los humedales benefician a los seres humanos
Decenas de millones de personas dependen del río Colorado para tener agua, pero ahora el río está “muerto” desde una perspectiva
ecológica. Las aguas desviadas, represadas, sobreexplotadas y contaminadas del río Colorado ni siquiera alcanzan el Golfo de California.
¿Cómo saldrá adelante la gente cuando el cambio climático reduzca la
nieve que alimenta el río y aumenten las temperaturas que evaporarán
el poco agua que quede? Algunas personas proponen soluciones del
lado de la oferta, como desviar agua de los “excedentes” de otros ríos
para rellenar el lisiado y desecado río Colorado, o bien, utilizar las
plantas desalinizadoras alimentadas con energía nuclear para dar servicio a las ciudades y a los agricultores. Sin embargo, estas acciones
no hacen nada por los ecosistemas fluviales y muy poco por vigilar
las demandas que probablemente se encarguen de extinguir las nuevas
reservas obtenidas.
A lo largo de todo el mundo, ríos como el Nilo, el Mekong, el Po, o
el Yangtzé entre otros, están sometidos a grandes presiones. La gente
que depende de ellos ya se está enfrentando actualmente a la escasez
de agua. Algunas de estas personas están recurriendo a técnicas del
lado de la oferta para exprimir aún más el agua del medio ambiente
(cortar árboles “sedientos” es un favorito entre estas medidas), pero
¿qué harán cuando el cambio climático aumente la presión sobre estos
sistemas? China está doblando el insostenible consumo de agua de la
ciudad de Beijing, a través de la construcción de un sistema de transferencia de agua Sur-Norte, que va a vaciar las regiones “excedentarias”
y los bolsillos de los ciudadanos. Este proyecto puede terminar en un
costoso despilfarro si no se ve acompañado de reducciones en la demanda. La misma advertencia es aplicable a otras partes del mundo.
El cambio climático incrementará la escasez de agua afectando a los
patrones de precipitación (básicamente la oferta disponible) y aumentando las demandas naturales (temperaturas superficiales más altas).
Los habitantes actuales de áreas con escasez de agua necesitarán cambiar sus hábitos de vida si quieren evitar el sufrimiento, la migración
obligada o la misma muerte.
La escasez de agua significa que habrá menos agua y de peor calidad para todos. Los arroyos se secarán, los humedales desaparecerán y
103
los “seguros” de los acuíferos se agotarán. Unos ecosistemas “moribundos” no pueden reciclar tanta agua como lo hacían antes, y tampoco
pueden laminar las avenidas para evitar los problemas de una inundación.
En el pasado, el medio ambiente era tan inmenso y nuestra tecnología tan débil que lo podíamos dañar sin miedo. “Conservar el
agua” originalmente significaba utilizarla antes de que se desperdiciara al desembocar en los océanos. La preocupación por los caudales
de los ríos y los ecosistemas fluviales se ha multiplicado desde entonces. Algunas personas ven a la naturaleza como un recurso infinito del
que extraer lo que necesiten. Otros, la veneran sin contemplación. La
mayoría de las personas quieren hacer uso de parte de la naturaleza
y proteger el resto. Éstos contemplarían los pros y contras (trade-offs)
propios de dejar el agua en un río o de desviarla hacía las ciudades,
en caso de tener que decidir.
Es complicado analizar estos trade-offs porque es difícil cuantificar el valor del régimen de Caudales ecológicos. A la gente a la que
no le gusta el marisco puede que no le importe si la contaminación
acaba con una pesquería, pero a los que sí les gusta el marisco, a los
pescadores y a las comunidades que viven de ésta, sí que les importarán estos hechos. Menos pesca significa menos empleos, alimentos
más caros y una reducción en la calidad de vida. ¿Acaso son estos costes aceptables para la gente que contamina el agua? Estas cuestiones
frecuentemente llevan a acalorados debates sobre los derechos, las tradiciones y sobre la comunidad en sí misma. Raramente son resueltos
por un cálculo económico de los costes y los beneficios; éstos, además,
son difíciles de cuantificar, son experimentados por diferentes grupos
e intereses y son objeto de distintos riesgos e incertidumbres a la hora
de calcularlos.
Estas complicaciones hacen que sea más difícil resolver los problemas, por lo que debemos ser más cautos a la hora de modificar los
ecosistemas o de agotar los recursos naturales. Los ecosistemas pueden recuperarse de algunas variaciones, pero cambios bruscos e importantes pueden causar daños irreparables. Hay una diferencia muy
grande entre una reducción del 10 % en el régimen de caudales de un
río, que hace que circule el 70 % en lugar del 80 % del volumen normal; más aún de una reducción en los caudales circulantes de un 10
a un 0 %. Los ecosistemas han evolucionado bajo fluctuaciones, pero
los humanos hemos aumentado enormemente el ritmo al que varían
104
las condiciones y la magnitud de estos cambios, más allá de la capacidad de carga de algunos ecosistemas. Pese a que algunas personas
pueden pensar que un ecosistema arruinado o alterado es un precio
muy pequeño que pagar por la prosperidad material, otros muchos estarán en desacuerdo. Puede que nos guste jugar al golf en campos de
verde césped, pero también podríamos disfrutar un emocionante juego
en un campo con grandes bunkers de arena. Esta alternativa será más
atractiva si esto significa que podemos tomar una bebida después de
jugar, cerca de un refrescante arroyo, en lugar de tener que meternos
en una sala aislada con aire acondicionado rodeada de asfalto.
Incluso si ignoramos la visión evocadora del Jardín del Edén, ¿no
es mejor proteger los ríos y los humedales ahora, por si los queremos
después? Los habitantes de Nueva Orleans y sus comunidades costeras
vecinas probablemente se arrepientan de que la industria del petróleo
y del gas haya infringido tanto daño a sus pantanos. Esos ausentes
humedales no pudieron proteger a las comunidades de la fuerza de las
lluvias, el viento y las olas del huracán Katrina.
Un poco más de caudal
Somos seres inteligentes a la hora de buscar tecnologías y técnicas que nos permitan tener más beneficios de los recursos escasos.
Vivimos cómodamente en un amplio rango de climas. Comemos gran
variedad de alimentos de calidad. Intercambiamos información y bienes alrededor del mundo. Somos creativos cuando nos enfrentamos a
las restricciones de los costes, las leyes, los tabúes, etc.
105
Ahora tenemos que aplicar estas habilidades para hacer cambios
en nuestras vidas. Estos cambios no tienen porque ser dolorosos. Yo me
he dado duchas en campings dónde tienes agua caliente durante dos
minutos por cada moneda. Me doy duchas más cortas de lo que lo hago
en casa porque mis grifos no se activan con monedas. Estas duchas
en el camping hacen que use menos agua, porque soy consciente, de
forma inmediata, del coste de tener agua (caliente). Además, este coste
es alto y es molesto el tener que estar echando una moneda tras otra
para extender el rato de la ducha.
La moraleja de esto no es que un cambio en los incentivos afecta
a nuestro comportamiento. Esto es obvio. La lección es que podemos
estar limpios usando menos agua. No podemos extraer tanta agua del
medio ambiente, por lo que debemos aceptar lidiar con menos. Menos
agua para el aseo personal no daña inmediatamente a nuestra calidad
de vida. La gente en Ámsterdam usa un cuarto del agua que usan los
habitantes de San Francisco, pero no son menos felices.
Un régimen de Caudales ecológicos mayor molestará a algunas personas, mientras que complacerá a otras. Algunos cambiarán sus hábitos de consumo o sus modelos de negocio. Otros tendrán beneficios
(reales o imaginarios) de mayores caudales. Los límites de extracción
pueden administrase mediante tarifas, normas u otras técnicas, pero su
nivel debe ser acordado a través de un mecanismo político que refleje
las prioridades sociales.
Los “niveles aceptables” no deben ser establecidos por aquellos
que tiene un interés específico en desviar agua. Deben establecerse
por científicos que entiendan las relaciones entre el régimen de caudales y la salud de los ecosistemas. Los científicos pueden ser vulnerables
a caer en el sesgo de desviar demasiada agua para la naturaleza. Esto
significa que deberíamos hacer algunos cambios en este régimen si sus
recomendaciones conducen a resultados que sobreestimen o subestimen los objetivos para los ecosistemas que tiene la comunidad. Estos
ajustes añadirán o extraerán agua disponible para usos privados, pero
una aproximación en dos fases (reservar un régimen de Caudales ecológicos adecuado, antes de repartir el agua entre los usos humanos)
es una solución mucho más fácil de gestionar. Esta solución es más
simple que equilibrar “objetivos equivalentes.” No se puede encontrar
un equilibrio entre las cosechas de los cultivos y la productividad del
ecosistema cuando grupos distintos obtienen diferentes beneficios de
cada resultado.
106
¿Acaso esta política destruirá nuestra civilización? Puede que sea
así en los editoriales, en las protestas de los lobbies y en otros debates
políticos, pero no en el mundo de los negocios. A los hombres de
negocios — agricultores, gestores del agua y empresas — les encanta
el agua gratis, pero pueden encontrar formas de trabajar con menos
agua. La escasez de agua en Texas ha llevado a que las compañías de
petróleo y de gas reciclen el agua que utilizan en su producción.
Menos significa más
Nuestra negación de los hechos en el pasado ha dañado el medioambiente a nivel global y local. Ahora tenemos que proteger nuestros ecosistemas dependientes del agua y restaurar el régimen de Caudales ecológicos. Un medioambiente sano, con ecosistemas funcionales, da lugar a un aire y a un agua más limpios, nos proporciona
alimentos y placer, así como nos protege de las variaciones en la temperatura, en las corrientes de agua y en la meteorología. El cambio
climático hace de estos beneficios, aún si cabe, más valiosos.
Del epílogo al prólogo
Gracias por haber invertido tu tiempo con este libro. Su tesis central es que necesitamos gestionar el agua como el bien privado o social
que es. El agua como bien privado para usos urbanos, industriales o
agrícolas puede ser repartida en mercados, o vendida a precios que
reflejen los costes del servicio y la escasez. Las dimensiones sociales
del agua se manifiestan en las decisiones y las acciones que afectan
a los derechos humanos, las infraestructuras, los conflictos y los regímenes de Caudales ecológicos. Los ciudadanos necesitan ayudar a los
políticos, burócratas y gestores a servir a los intereses sociales y de la
comunidad.
He discutido los usos privados antes que los sociales porque los
usuarios privados son más simples de entender, pero las decisiones
y el reparto del agua debe llevarse a cabo en orden inverso. El primer paso es establecer derechos, ubicar las infraestructuras, repartir
el agua entre vecinos y reservar los Caudales ecológicos. Entonces — y
sólo entonces — podemos repartir el resto del agua entre las ciudades
y los agricultores de forma que la gente pueda beber, bañarse, lavar,
producir bienes, generar energía y cultivar alimentos.
Escribí este libro porque quiero ofrecer una perspectiva económica sobre cómo podemos vivir con la escasez de agua. Y cuando digo
nosotros, me refiero realmente a tí. Los ejemplos de este libro demuestran cómo otros triunfan — y fracasan. Espero que puedas utilizar
estos ejemplos e ideas, de forma que puedas elaborar una lista de los
problemas asociados al agua que afectan a tu comunidad. Entonces,
ve y aprende, conoce a otros, analiza las opciones y ayuda a tu comunidad a gestionar su agua. No esperes que otros lo hagan. Tienes un
derecho y una obligación a determinar tu propio futuro.
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Algunas palabras de
agradecimiento
Este libro llegó de forma escalonada. Empecé a bloguear acerca
del agua hace ya más de seis años como un estudiante de grado, más
interesado en la actuación política que en las teorías abstractas. Como
bloguero aprendí un montón de las opiniones, la experiencia y el saber
de otras personas. Publiqué en 2011 el libro “El fin de la abundancia:
soluciones económicas a la escasez de agua” (The End of Abundance:
Economic Solutions to Water Scarcity) como un resumen de las ideas
y ejemplos analizadas en aguanomics.com. Después de varios años,
parecía el momento adecuado para revisar algunos de los problemas
y refrescar mi resumen con nuevas ideas políticas. También, quería
escribir un libro que fuera más accesible en el lenguaje, la extensión,
el precio y la propia organización. Quería que el libro fuera accesible
porque pienso que mis ideas políticas se han vuelto más flexibles (o
adaptables) después de varios años y cientos de discusiones con otras
personas (resulta que hay un montón de gente que se preocupa por el
agua).
Comencé a escribir este libro en septiembre de 2013, mientras Cornelia y yo vivíamos en Vancouver (Canadá). Empecé con un esbozo y
una página en blanco, porque no quería que se convirtiese en la versión
corta del otro libro. Tuve una magnífica ayuda por parte de lectores
voluntarios que me dieron un feedback extremadamente útil en los primeros borradores, en el tono del libro y en el mensaje general que
quería transmitir. Mi más sincero agradecimiento a Amanda Rice, Ben
Foster, Chris Brooks, Dan Crawford, David Lloyd Owen, Janet Neuman, Jay Wetmore, Jefrey J. Ripp, Jessica Fosbrook, Joel Fishkin, Karen
Dalgaard Sanning, y a Patrick Keys.
También recibí algo de ayuda para decidir el título del libro. La
gente de mi lista de correos, de hecho, me hizo cambiar un viejo título
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por el actual (George Csicery escribió las palabras exactas). Puede
parecer un poco trivial poner tanto énfasis en el título, pero el hecho
es que capta perfectamente el mensaje del libro; podemos vivir con la
escasez de agua, si somos capaces de concienciarnos de su presencia y
cambiar la forma de gestionar el agua. De igual manera que le ocurre
a alguien que es capaz de repetir su apellido todo el tiempo, te diré
que es genial ser capaz de explicar mi libro en 20 segundos.
Cuando el libro estuvo listo en su fase de borrador, se lo envié
a gente que pudiera leerlo en su totalidad y quizás respaldarlo (los
lectores quieren saber si a alguien, aparte del autor, le gusta el libro).
Me siento muy afortunado por tener el respaldo de los expertos, cuyas
palabras están incluidas en el dorso de la portada. Soy consciente de
que representan casi 400 años-hombre de experiencia en el sector del
agua en total, y estoy muy contento de que les gusten mis cosas.
Y hablando de años-hombre, acabo de darme cuenta de que todas
las recomendaciones las han hecho hombres. Este resultado desigual
es un poco un accidente ya que conozco al menos 25 mujeres que trabajan activamente en el sector del agua. La gestión del agua ha sido
“cosa de hombres” durante mucho tiempo. Los hombres eran ingenieros, más fuertes o más agresivos. La implicación de las mujeres en los
temas del agua tendía a estar relacionada con lavar, cocinar y (para las
jóvenes y pobres mujeres en algunos lugares) en trasportar agua. Los
hombres han llevado nuestros sistemas de agua muy lejos — quizás
demasiado lejos. Muchos sistemas son sólidos, pero rígidos al mismo
tiempo. La gente que los gestionan puede que sean expertos en optimizar y controlar los caudales, pero son novatos a la hora de innovar
y dar servicio al cliente. Las mujeres tienden a ser líderes compasivos
y escuchar con empatía, razones por las que son puestas al mando de
departamentos de personal, marketing y (cada vez más) finanzas. Sería
fantástico si pudiéramos introducir una ética del trabajo más inclusiva,
en un sector dominado fuertemente por los hombres, cuya capacidad
de comunicación es limitada, y cuyas operaciones afectan a nuestras
vidas cotidianas y sociedades en tantas formas distintas.
Bien, volvamos a los agradecimientos. Un buen número de los que
respaldaban el libro, me mandaron sus comentarios, sus ideas y sus
impresiones. Su ayuda me hizo trabajar al menos un mes más, pero
todas sus sugerencias mejoraron el libro (espero). Adicionalmente me
gustaría dar las gracias a Alberto Garrido, Chris Brooks, Damian B.
Park, David Verlee, Guido Schmidt, Guillermo Donoso, Joshua Abbot,
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Merton D. Frinkler, Michael van der Valk, Ralph Pentland, Ties Rijcken
y a Tim Shah.
No gano mucho dinero escribiendo libros y desde luego nada escribiendo mi blog. En los últimos años me he nombrado a mí mismo como “un intelectual público” — un título doloroso y pretencioso
que simplemente significa que discuto en pos de un interés público,
y además, en público. Haciendo esto, he dejado atrás el camino de
un intelectual académico cuyos trabajos tienden a enterrarse bajo muchas líneas en oscuras publicaciones, pero cuyos ingresos son frecuentemente financiados por gobiernos y universidades. Afortunadamente
conseguí una plaza financiada por la Unión Europea en la Universidad de Wageningen, en los Países Bajos. Este salario me ha permitido
dedicar buena parte de mi tiempo libre a bloguear, a las audiencias
políticas, a los periodistas y demás. (También he conseguido algunos
contratos de consultoría y apariciones en público para dar seminarios,
los cuales tienen la doble virtud de estar bien pagados y de permitirme
exponerme a nuevas dimensiones de los problemas del agua).
Después de trasladarnos a Vancouver empecé a dar clases como
profesor en la Universidad Simon Fraser, con lo que aún continúo
paseando por este camino poco conocido. Realmente me siento muy
agradecido de que estos ingresos me permitan comunicarme con el
público en cuestiones relacionadas con el agua sin tener que servir
bebidas para ganar dinero.
Tres personas me han ayudado con la parte artística. Nico, mi compañero escocés, hizo la edición de la portada y del aspecto del libro.
Mi padre me hizo la foto a mí (solía hacer reportajes profesionales.
Ahora me hace parecer guapo a mí). Yo hice la fotografía de la portada, para la que os dejo libertad para decidir vosotros mismos lo que
significa. Allison Choppick hizo las geniales ilustraciones. Espero que
os gusten tanto como a mí.
Mis últimas palabras de gratitud son para Rob Morow y para Cornelia Dinca. Rob y yo llevamos mucho tiempo “charlando sobre cosas
del agua”, y además es un buen amigo. Me complace enormemente
que me haya ayudado con los comentarios del último borrador. Cornelia es mi chica. Ella es muy ingeniosa, lo que me convierte en un tipo
enormemente afortunado, y me ha dado un feedback genial y mucha
claridad en la última versión borrador. Tan sólo si pudiera convencerla
de que empezara a escribir ese blog. . .
Dedique mi primer libro a mi madre, quien me enseño a “aprender,
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a hacer preguntas, aceptar los errores y a cómo luchar por lo que
creo” Estas palabras son todavía ciertas y cada vez tienen más valor
para mí. Sé que mucha gente lo esta pasando mal en su vida. Yo he
sido afortunado por haber podido escoger y por haber tenido una
perspectiva que me ha ayudado a disfrutar de la vida. Mi madre fue
quien me puso en se camino.
Mi padre merece cierta parte del crédito en esto. Los padres con
los hijos, creo, pueden tener relaciones complicadas. A nosotros nos
ha llevado un tiempo asentarnos, pero he aprendido a separar la sabiduría de la paja en los actos y en las palabras de mi padre. Me ha
dado un origen exótico, un apellido único, algún regalo en forma de
pequeña charla, y cierto encanto heredado. Mi padre ha trabajado para él mismo toda mi vida (y más allá). Esta ética del auto-empleo, la
variedad de gente que la práctica, y la forma en que se recuperan me
ha ayudado a tirar para adelante cuando los tiempos fueron duros y
el apoyo débil. Lo mejor de mi padre es su filosofía de vida, la cual le
ha servido durante más de 80 años, y después de un reciente cuádruple bypass. Espero que disfrute este libro — o al menos que lea esta
última parte. Estoy feliz por poder culparle por muchas experiencias
divertidas e interesantes.
También él me ha enseñado un montón de cosas sobre como trabajar mis ideas, apoyando a la gente con la que no estás de acuerdo,
y de cómo centrarse en los objetivos comunes. No vendes mil casas
sin saber cómo estar en desacuerdo de forma respetuosa, sin buscar
opciones creativas y sin escuchar distintas perspectivas. Algunas personas ven los acuerdos como sacrificios — diciendo que están ganando
menos dinero del que merecen, o gastando más de lo que debieran. He
aprendido de mi padre que es mejor centrarse en por qué un acuerdo
es bueno para las dos partes, que preocuparse de ver como sacar mayor partido uno mismo. El mundo sería un lugar mucho mejor si más
personas se centraran en las posibilidades positivas que se presentan
frente a ellos.
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La cubierta trasera de la versión en papel dice:
“Este corto libro da un repaso humano y lúcido a muchos de los
problemas clave en el sector del agua a los que el mundo debe
hacer frente. Sus propuestas son económicamente adecuadas y
prácticas. Cualquiera que esté interesado en cómo resolver estos
problemas en países ricos y pobres se beneficiará de su lectura”
—Martin Cave, Profesor, Imperial College Business School
¿Te preocupa que no haya suficiente agua para las personas, la
economía y el medio ambiente? ¿Te preguntas si el agua de nuestros
grifos y ríos es segura o está contaminada? ¿Quieres saber si los agricultores malgastan el agua, si las empresas de agua cobran demasiado
o si el agua embotellada destruye los ecosistemas? No eres el único
que se hace estas preguntas. Los titulares de prensa hablan de “sequía,
contaminación, conflictos e inseguridad” pero las historias raramente
ofrecen soluciones.
Vivir con la escasez de agua aclara las conexiones entre los flujos
de agua personales y sociales de una forma accesible. Describe los
orígenes y los costes de la escasez de agua, y explica cómo hacer frente
a este fenómeno con políticas justas y pragmáticas. Tú y tu comunidad
podéis vivir con escasez de agua — solo tenéis que gestionar el agua
como el bien preciado que es.
David Zetland, ha trabajado en la economía política de políticas
del agua desde hace más de 10 años como orador, profesor y bloguero
en aguanomics.com. Desde que obtuvo su Doctorado en la Universidad
de Davis en 2008, ha vivido en Washington D.C., Berkeley, Amsterdam
y Vancouver. Actualmente es profesor en Leiden University College (en
Den Haag, Países Bajos). Él espera que la gente ponga en práctica estas
ideas de forma que pueda pasarse más tiempo viajando y disfrutando
el agua y menos tiempo escribiendo y dando clases acerca del tema.