Raumplanungs- und Baurecht - Prof. Dr. Alexander Ruch

Transcription

Raumplanungsund Baurecht
Skript zu den Vorlesungen
Raumentwicklungs- und Umweltrecht
Baurecht
Prof. Dr. Alexander Ruch
Eidgenössische Technische Hochschule Zürich
Nachgeführte Auflage 2009
Raumplanungsund Baurecht
Skript zu den Vorlesungen:
Raumentwicklungs- und Umweltrecht
Baurecht
Prof. Dr.
Alexander Ruch
Mitwirkung:
lic.iur.utr. Barbara Jud
lic.iur. Caroline Aeberli
lic.iur. Thomas Elmiger
Nachgeführte Auflage 2009
Die Bearbeitung entspricht dem Stand vom 23.10.2007. Nachführungen und Aktualisierung entsprechen dem Stand 25.02.2009
Der Text ist ausschliesslich für Unterrichtszwecke bestimmt. Der Nachdruck ist
unzulässig.
© Prof. Dr. A. Ruch, ETH Zürich
Raumplanungs- und Baurecht
Inhaltsübersicht
Inhaltsübersicht
INHALTSVERZEICHNIS
DOKUMENTATION
I. Abkürzungen und Rechtsquellen
II. Literatur
III. Materialien
VERZEICHNIS DER FALLBEISPIELE
1.TEIL: GRUNDLAGEN DES SCHWEIZERISCHEN
RAUMPLANUNGSRECHTS
1. Kapitel:
Gegenstand und Entwicklung des
Raumplanungsrechts
§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und
Raumplanungsrecht
§ 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts
§ 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn
2. Kapitel:
Verfassungsrechtliche Grundlagen
§4
§5
§6
§7
Art. 75 BV
Art. 73 und 74 BV
Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung
Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der
Bundesverfassung
§ 8 Grundrechtsanknüpfungen
V
XIX
XIX
XXV
XXXIII
XXXV
1
1
1
9
15
23
23
31
35
43
49
2. TEIL: DAS RAUMPLANUNGSRECHT
65
3. Kapitel:
65
Grundsätzliches zum RPG
§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische
Fragen
§ 10 Überdachende Grundsätze
§ 11 Plansystem
65
69
79
I
Inhaltsübersicht
Prof. Dr. A. Ruch
4. Kapitel:
§ 12
§ 13
§ 14
§ 15
§ 16
§ 17
5. Kapitel:
Instrumente des RPG
Der Richtplan
Der Nutzungsplan
Konzepte und Sachpläne des Bundes
Sicherung der Planung
Die Baubewilligung (Hinweis)
Rechtsschutz gegen Pläne
83
89
119
121
123
125
Enteignungsrecht
129
§ 18 Die formelle Enteignung
§ 19 Die materielle Enteignung
129
133
6. Kapitel: Unterstützende Instrumente
138
§ 20
§ 21
§ 22
§ 23
Abgaben
Subventionen
Verträge
Flächennutzungszertifikate
138
144
150
154
3. TEIL: DAS BAURECHT
156
7. Kapitel:
Die Baubewilligung
156
Bedeutung der Baubewilligung
Bewilligungspflicht
Vorrang von Bundesrecht
Nebenbestimmungen von Baubewilligungen
Besondere Bewilligungsarten
156
160
166
168
172
Das öffentliche Baurecht
184
Die Baureife
Zonenkonformität
Erschliessung
Bauvorschriften
Baubewilligungsverfahren
Anwendbares Recht
Baukontrolle und Sanktionen
184
186
196
206
220
224
228
Rechtsschutz gegen Bewilligungsentscheide
233
§ 24
§ 25
§ 26
§ 27
§ 28
8. Kapitel:
§ 29
§ 30
§ 31
§ 32
§ 33
§ 34
§ 35
9. Kapitel:
§ 36 Einsprache und Beschwerde
§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung
(Sachurteilsvoraussetzungen)
§ 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz
II
83
233
235
239
§ 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren
§ 40 Verfahren auf Bundesebene
ANHANG: VOCABULAIRE
Inhaltsübersicht
241
243
247
III
Inhaltsübersicht
IV
Prof. Dr. A. Ruch
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
INHALTSVERZEICHNIS
DOKUMENTATION
II. Literatur
1. Gesamtdarstellungen
2. Einzelfragen
III. Materialien
1. Botschaften des Bundesrates
2. Berichte
VERZEICHNIS DER FALLBEISPIELE
V
XIX
XIX
XXV
XXV
XXVIII
XXXIII
XXXIII
XXXIII
XXXV
1.TEIL: GRUNDLAGEN DES SCHWEIZERISCHEN
RAUMPLANUNGSRECHTS
1
1. Kapitel:
1
Gegenstand und Entwicklung des Raumplanungsrechts
§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und
Raumplanungsrecht
I. Gegenstand
II. Aufgaben
1. Ausgangspunkte
a. Natürliche Elemente
b. Soziale Elemente
c. Wirtschaftliche Elemente
d. Rechtsordnung
2. Ausgleich und Entwicklung
a. Interessenausgleich und Zwecksetzung
b. Raumplanung
c. Raumordnungsrecht, Baurecht
d. Prinzipien des Rechts
I. Baupolizei- und Bauordnungsrecht
1. Aufgaben
a. Baupolizei
b. Erschliessung und Bodenordnung
2. Rechtserlasse des Bundes
1
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V
Inhaltsverzeichnis
Prof. Dr. A. Ruch
II. Bauplanungsrecht
1. Aufgaben
III. Recht der Flächennutzungsplanung
1. Aufgaben
IV. Raumplanungs-, Raumordnungsrecht
1. Aufgaben
V. Gesamtordnung
I. Raumplanungsrecht im engeren Sinn
II. Raumplanungsrecht im weiteren Sinn
1. Baurecht
a. Gestaltendes Baurecht
b. Gefahrenabwehrendes Baurecht
c. Nachbarrecht
2. Erschliessungsrecht
3. Bodenordnungsrecht
4. Waldrecht
5. Natur- und Heimatschutzrecht
6. Umweltschutzrecht
7. Wasserwirtschaft
8. Landwirtschaftsrecht
9. Energierecht
10. Verkehrsrecht
11. Enteignungsrecht
12. Wirtschaftsförderungsrecht
13. Bodenrecht
14. Wohnflächenschutz
15. Liegenschaftenhandel
16. Wohneigentumsförderung
III. Verfassungsrechtliche Orientierung des
Bundesgesetzgebers
IV. Probleme der Vielfalt
2. Kapitel:
Verfassungsrechtliche Grundlagen
§ 4 Art. 75 BV
I. Gesetzgebungsauftrag an den Bund
II. Förderung, Koordination, Kooperation
III. Planungsauftrag
IV. Exkurs: Die Entwicklung des Raumplanungsartikels
der Bundesverfassung
1. Die Bodenrechtsartikel der BV
VI
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Inhaltsverzeichnis
2. Entwicklung des Textes von Art. 22quater aBV
a. Botschaft des Bundesrates
b. SR-Kommission
c. NR-Kommission, Mehrheit
d. SR-Kommission, Mehrheit
e. NR-Kommission, Mehrheit
f. SR-Kommission
g. NR-Kommission, Mehrheit
3. Die Totalrevision der BV 1999
V. Vorstösse zur Änderung von Art. 75 BV
1. Eidgenössische Volksinitiative 'Raum für Mensch
und Natur (Landschaftsinitiative)'
2. Volksinitiativen der Helvetia Nostra («TandemInitiativen»)
a. Eidgenössische Volksinitiative 'gegen
masslosen Bau umwelt- und
landschaftsbelastender Anlagen'
b. Eidgenössische Volksinitiative 'Schluss mit
uferlosem Bau von Zweitwohnungen!'
§ 5 Art. 73 und 74 BV
I Nachhaltigkeit
II. Umweltschutz
§ 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung
I. Arten der Rechtssetzungskompetenzen des Bundes
1. Umfassende Rechtssetzungskompetenz
a. Ursprünglich derogatorische (ausschliessliche)
Bundeskompetenz
b. Nachträglich derogatorische (konkurrierende)
Bundeskompetenz
2. Unvollständige Rechtssetzungskompetenz
3. Grundsatzgesetzgebungskompetenz
a. Grundsatz und Oberaufsicht
b. Grundsatz und Rahmen
c. Bedeutung von Grundsatz für das
Raumplanungsrecht
II. Verhältnis des Bundesrechts zum kantonalen Recht
III. Kompetenzverteilung innerhalb des Kantons
1. Rechtsgrundlagen
2. Aufgaben der Kantonalplanung
3. Gemeindeplanung
§ 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der
Bundesverfassung
I. Grundsatz
II. Raumplanungsrecht und Umweltschutzrecht
1. Abgrenzungen
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VII
Inhaltsverzeichnis
Prof. Dr. A. Ruch
2. Konfliktpunkte
3. Berührungspunkte
a. Ziele Sicherung und Entwicklung des
Lebensraums
b. Funktionelle Ausrichtung
c. Vollzug
d. Koordination
I. Die Eigentumsgarantie
1. Inhalt
2. Funktionen
3. Schutzbereich
a. Rechtliche Interessen
b. Faktische Interessen
c. Persönlich
d. Bereiche
4. Die Eigentumsgarantie als Institutsgarantie
5. Die Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie
a. Schutz bestehender Rechtspositionen
aa. Treu und Glauben, Vertrauensschutz
bb. Rechtssicherheit
cc. Besitzstandsgarantie
b. Voraussetzungen zulässiger Beschränkungen:
Art. 36 Abs. 1 - 3 BV
aa. Gesetzliche Grundlage
bb. Öffentliches Interesse
cc. Verhältnismässigkeit
6. Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie
II. Die Wirtschaftsfreiheit (WiF)
III. Rechtsgleichheit und Willkürverbot
1. Planungsmassnahmen
2. Baurecht
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2. TEIL: DAS RAUMPLANUNGSRECHT
65
3. Kapitel:
65
Grundsätzliches zum RPG
§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische
Fragen
I. Übersicht
II. Zur Gesetzestechnik/-systematik
III. Regelungsprobleme
1. Was sind Grundsätze?
2. Aufteilung der Regelungen zwischen Gesetzgeber
und Bundesrat
IV. Gesetzgeberische Etappen
VIII
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66
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67
Inhaltsverzeichnis
I. Ziele des Gesetzgebers
1. Rechtscharakter der Zielnormen
a. Die klassische Rechtsregel (Konditionalnorm)
b. Recht als Festlegung von
Grundentscheidungen
c. Finale Rechtsnormen
2. Zielnormierung und Zieltätigkeit
3. Zielkonkretisierung durch den Gesetzgeber
II. Durchgehende Planung (Art. 2 RPG)
1. Art. 2 Abs. 1 RPG
III. Information und Mitwirkung
IV. Ausgleich und Entschädigung
1. Vorteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG)
2. Nachteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG)
3. Materielle Enteignung (Art. 5 Abs. 2 RPG)
§ 11 Plansystem
I. Bedeutung des Raumplans
II. Abstufungen
1. Drei Ebenen raumplanerischer Fragestellungen
a. Grundsatzfragen
b. Fragen der Eignung und der örtlichen
Zuweisung
c. Fragen der Durchführung
2. Stufenordnung der Instrumente
3. Sachplanungen des Bundes
4. Kapitel:
Instrumente des RPG
§ 12 Der Richtplan
I. Richtplanung und Richtplan
II. Begriff und Funktion
III. Inhalt
IV. Erlass der Richtpläne
1. Verwantwortlicher Träger
2. Information und Mitwirkung
3. Planfestsetzung
4. Rechtsmittel
5. Genehmigung durch den Bundesrat
V. Rechtsverbindlichkeit
VI. Anpassung
§ 13 Der Nutzungsplan
I. Bedeutung des Nutzungsplans
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IX
Inhaltsverzeichnis
Prof. Dr. A. Ruch
1. Begriff und Zweck des Nutzungsplans
2. Verhältnis des Nutzungsplans zum Richtplan
II. Der Zonenplan
1. Rahmennutzungsplan
2. Die Nutzungszonen des RPG im Überblick
3. Umweltschutzrechtliche Anforderungen
4. Die einzelnen Nutzungszonen
a. Bauzonen
aa. Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG
bb. Umweltschutzrechtliche Anforderungen
cc. Einzelfragen
b. Landwirtschaftszonen
c. Schutzzonen
d. Nutzungszonen gemäss kantonalem Recht
5. Bundesrechtliche Flächenvorschriften
a. Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG)
b. Eisenbahngebiet
III. Sondernutzungspläne und Sonderordnungen
1. Erschliessungsplan
2. Landumlegung (Art. 20 RPG)
3. Quartier-, Gestaltungs-, Überbauungsplan
a. Quartierplan
b. Gestaltungsplan/Bebauungsplan
c. Überbauungsplan
d. Vereinheitlichung
4. Natur- und Heimatschutzmassnahmen
5. Grundwasserschutzzonen
6. Werkplan
IV. Erlass der Pläne
1. Mitwirkungsgarantie
2. Rechtliches Gehör
3. Planfestsetzung
V. Koordination
1. Allgemeines
2. Koordinationsarten
3. Materielle Koordination
4. Formelle Koordination
5. Umweltverträglichkeitsprüfung
VI. Verbindlichkeit und Änderung der Nutzungspläne
1. Verbindlichkeit
2. Änderung
VII. Zur Rechtsnatur der Nutzungspläne
VIII.Verhältnis Nutzungsplan - Ausnahmebewilligung
IX. Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch
1. Einfacher Gemeingebrauch
X
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§ 14
§ 15
§ 16
§ 17
5. Kapitel:
Inhaltsverzeichnis
2. Gesteigerter Gemeingebrauch
3. Sondernutzung
Konzepte und Sachpläne des Bundes
Sicherung der Planung
I. Information und Mitwirkung
II. Zusammenarbeit
III. Bereinigungen
IV. Genehmigungen
V. Fristen
VI. Förderung
VII. Planungszonen
Die Baubewilligung (Hinweis)
I. Die Rechtsmittel gegen Nutzungspläne
1. Einsprache
2. Beschwerde
a. Verwaltungsinterne Beschwerde
b. Verwaltungsexterne Beschwerde
3. Legitimation
II. Beschwerden gegen Richtpläne
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Enteignungsrecht
129
I. Begriff
II. Enteignungsfähige Rechte
III. Voraussetzungen der Enteignung
1. Gesetzliche Grundlage
2. Zweck
3. Verhältnismässigkeit
4. Entschädigung
IV. Verfahren
V. Rückforderungsrecht
I. Grundsätze
II. Begriff der materiellen Enteignung
III. Fälle von materieller Enteignung im engeren Sinn
1. Nichteinzonung
2. Auszonung
3. Abzonung
4. Denkmalschutz
5. Baulinien
6. Zeitlich befristetes Bauverbot
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XI
Inhaltsverzeichnis
Prof. Dr. A. Ruch
§ 20 Abgaben
I. Steuern
1. Allgemeines
2. Unterscheidung nach der Verwendung des
Steuerertrags
a. Allgemeine Steuern
b. Sondersteuern
c. Lenkungssteuern
d. Kostenanlastungssteuern
3. Unterscheidung nach der wirtschaftlichen
Zurechenbarkeit
a. Direkte Steuern
b. Indirekte Steuern
II. Kausalabgaben
1. Kostenabhängige Kausalabgaben
a. Gebühren
aa. Verwaltungsgebühren
bb. Benützungsgebühren
b. Beiträge
c. Ersatzabgaben
2. Kostenunabhängige Kausalabgaben:
a. Mehrwertabgaben
b. Wirtschaftliche Abgaben
III. Lenkungsabgaben
§ 21 Subventionen
I. Rechtsquellen und Begriff
1. Rechtsquellen
2. Begriff
II. Subventionsarten
1. Unterscheidung nach dem auslösenden Faktor
2. Unterscheidung nach der Leistung
3. Unterscheidung nach dem Zeitpunkt der
Ausrichtung
4. Unterscheidung nach dem Handlungsspielraum
des Gemeinwesens
III. Die Gewährung von Subventionen
1. Gesetzliche Grundlage
2. Bewilligung des erforderlichen Kredites
IV. Das Subventionsverhältnis
1. Begründung des Subventionsverhältnisses
2. Rechte und Pflichten des Subventionsempfängers
3. Bemessung und periodische Prüfung der
Subvention
4. Beendigung des Subventionsverhältisses:
XII
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149
Inhaltsverzeichnis
§ 22 Verträge
I. Arten und Zulässigkeit
II. Gründe für die Wahl des verwaltungsrechtlichen
Vertrags
1. Freiwillige Wahl
2. Gesetzlich gebundene Wahl
III. Arten von Verträgen im Raumplanungsrecht
1. Kooperation und Konsens
2. Planvorbereitende Verträge
3. Verträge zur Plansicherung
4. Durchführende Verträge
IV. Dienstbarkeitsverträge
§ 23 Flächennutzungszertifikate
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3. TEIL: DAS BAURECHT
156
7. Kapitel:
156
Die Baubewilligung
§ 24 Bedeutung der Baubewilligung
I. Funktion und Begriff der Baubewilligung
II. Rechtsnatur der Baubewilligung
§ 25 Bewilligungspflicht
I. Gegenstand der Bewilligungspflicht
II. Vorgänge
§ 26 Vorrang von Bundesrecht
§ 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen
I. Bedingungen
II. Auflagen
III. Revers
IV. Befristung
§ 28 Besondere Bewilligungsarten
I. Nutzungsplan mit Verfügungscharakter
II. Ausnahmebewilligung
III. Die Konzession
1. Monopolkonzession
2. Sondernutzungskonzession
IV. Rahmenbewilligung, Vorentscheid
V. Plangenehmigung
VI. Rodungsbewilligung
VII. Naturschutzbewilligungen
1. Natur- und Heimatschutzgesetz
2. Fischereigesetz
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XIII
Inhaltsverzeichnis
8. Kapitel:
Prof. Dr. A. Ruch
3. Gewässerschutzgesetz
VIII.Deponiebewilligung
IX. Typenprüfung
X. Betriebsbewilligung
XI. Gewerbe-(sozial) politisch orientierte Bewilligungen
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180
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181
182
Das öffentliche Baurecht
184
§ 29 Die Baureife
§ 30 Zonenkonformität
I. Begriff und Abweichungen
1. Zu den Änderungen des RPG von 1998 und 2007
2. Allgemeine Zonenkonformität
3. Ausnahmen ausserhalb des Baugebiets
a. Ausnahmearten
b. Zur Standortgebundenheit
c. Interessenabwägung
d. Ausnahmebewilligung - Nutzungsplan
e. Art. 24c Abs. 2 RPG
f. Kantonale Behörde
II. Ausgewählte Zonenarten
1. Bauzone
a. Wohnzone
b. Gewerbezone
c. Industriezone
d. Kernzone
e. Zone für öffentliche Bauten
f. Weilerzone
g. Kurzone, Sportzone
h. Weitere Spezialzonen
i. Immissionsschutz
2. Landwirtschaftszone
3. Schutzzonen
4. Weitere Zonen im Nichtbaugebiet
§ 31 Erschliessung
I. Begriffe und Voraussetzungen der Erschliessung
1. Begriffe der Erschliessung
2. Voraussetzungen der Erschliessung
a. Zufahrt
b. Wasser- und Energieversorgung
c. Beseitigung von Abwasser
d. Weitere Erschliessungselemente
II. Durchführung der Erschliessung
1. Träger
2. «Zeitgerechte Erschliessung»
3. Selbsterschliessung
XIV
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Inhaltsverzeichnis
4. Zur Erschliessungspflicht des Gemeinwesens
III. Finanzierung der Erschliessung
1. Bundesrechtliche Regelungen
2. Grundsätze der Abgabenerhebung
3. System der Abgaben
4. Methoden der Berechnung
§ 32 Bauvorschriften
I. Bereich der materiellen Bauvorschriften
II. Bundesrechtliche Bauvorschriften
1. USG
2. GSchG
3. NHG
4. EnG
5. WEG
6. BZG
7. WaG
8. ArG
9. UVG
10. WBPG/WBG
11. BGF
12. EBG
13. LFG
14. RLG
15. KEG
16. STEG
17. LMG
18. Sprengstoffe
19. BauPG
III. Nutzungsvorschriften
1. Dichte der Bebauung
a. Nutzungsziffern
b. Baubereiche
2. Ort der Bauten
a. Generelle Lagevorschriften
b. Abstandsvorschriften
3. Grösse der Bauten
4. Art der Bebauung
5. Spezielle Regelungen
6. Terrainvorschriften
IV. Gestaltungsvorschriften
1. Gestaltung der Gebäude
2. Umgebungsgestaltung
V. Technische Vorschriften
1. Statische Sicherheit
2. Feuersicherheit
a. Bauvorschriften
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199
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206
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XV
Inhaltsverzeichnis
b. Betriebsvorschriften
3. Hygienevorschriften
4. Immissionsschutz und Energie
a. Lärmvorschriften
b. Energievorschriften
c. Innere Erschliessung
d. Verkehrssicherheit
e. Ausrüstungen
f. Ausstattungen
5. Interkantonale Vereinbarung
§ 33 Baubewilligungsverfahren
I. Ordentliches Bewilligungsverfahren
1. Einreichung des Baugesuchs
2. Öffentliche Bekanntmachung
3. Einwendungen Dritter
4. Mitberichtsverfahren (internes
Prüfungsverfahren)
5. Anhörung des Gesuchstellers
6. Nebenbestimmungen
7. Bauentscheid
8. Publikation des Bauentscheids
9. Geltungsdauer der Bewilligung
II. Abgekürzte Verfahren
1. Vereinfachtes Verfahren
2. Anzeige- oder Meldeverfahren
III. Vorentscheid
§ 34 Anwendbares Recht
I. Änderung des Baurechts während des
Bewilligungsverfahrens
II. Die Besitzstandsgarantie
III. Widerruf der Baubewilligung
§ 35 Baukontrolle und Sanktionen
I. Baukontrolle
II. Baurechtliche Sanktionen
1. Abbruchbefehl
2. Nachträgliches Bewilligungsverfahren
3. Massnahmen des Verwaltungszwanges
a. Ersatzvornahme
b. Unmittelbarer Zwang
c. Schuldbetreibung
d. Verwaltungsstrafen
4. Strafrechtliche Sanktionen
a. Strafgesetzbuch
b. Spezialstrafrecht
c. Ungehorsamsstrafe
XVI
Prof. Dr. A. Ruch
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231
Inhaltsverzeichnis
d.
9. Kapitel:
Kantonales Übertretungsstrafrecht
Rechtsschutz gegen Bewilligungsentscheide
I. Anfechtung von Bauentscheiden
II. Wirkungen der Beschwerde
§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung
(Sachurteilsvoraussetzungen)
I. Beschwerdeobjekt
II. Befugnis zur Beschwerdeerhebung («Legitimation»)
1. Zur Legitimation im allgemeinen
2. Zur Legitimation von Verbänden
I. Verwaltungsinternes Verfahren
II. Umfang der Überprüfungsbefugnis
I. Verwaltungsexternes Verfahren
II. Umfang der Überprüfungsbefugnis
III. Instanzenzug im Kanton Zürich
I. Rechtsschutz gemäss Bundesgerichtsgesetz (BGG)
1. Anfechtungsobjekt
2. Vorinstanzen
3. Beschwerdegründe
II. Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG)
1. Anfechtungsobjekt: Verfügungen gemäss Art. 5
VwVG (vgl. Art. 31 VGG)
2. Vorinstanzen (Art. 33 VGG)
3. Beschwerdegründe (Art. 49 VwVG)
4. Subsidiarität (Art. 32 Abs. 2 VGG)
III. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss 113
ff. BGG
ANHANG: VOCABULAIRE
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245
245
245
247
XVII
Inhaltsverzeichnis
XVIII
Prof. Dr. A. Ruch
Abkürzungen und Rechtsquellen
Dokumentation
Abs.
Absatz/Absätze
aBV
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai
1874 ("alte Bundesverfassung")
AJP
Aktuelle Juristische Praxis (Zeitschrift)
AltlV
Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten
Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV), SR 814.680
ArG
BG über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz)
vom 13. März 1964, SR 822.11
Art.
Artikel
AS
Amtliche (chronologische) Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen (Eidg. Gesetzessammlung); ab 1948: Sammlung der eidg. Gesetze; ab 1987: Amtliche Sammlung des Bundesrechts
AuenV
V über den Schutz der Auengebiete von nationaler Bedeutung vom 28.
Oktober 1992, SR 451.31
Aufl.
Auflage
BB
Bundesbeschluss
BBl
Bundesblatt
BG
Bundesgesetz
BGBB
BG über das
SR 211.412.11
BGE
Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts. Amtliche Sammlung
BGer
Bundesgericht
BGF
Bundesgesetz über die Fischerei (Fischereigesetz) vom 21. Juni 1991, SR
923.0
BGG
BG über das Bundesgericht vom 17.06.2005 (Bundesgerichtsgesetz), SR
173.110
bäuerliche
Bodenrecht
vom
4.
Oktober
1991,
XIX
Prof. Dr. A. Ruch
BlAR
Blätter für Agrarrecht
BSG
BG über die Binnenschiffahrt vom 3. Oktober 1975, SR 747.201
BUWAL
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
BV
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999, SR 101
BVR
Bernische Verwaltungsrechtsprechung (Zeitschrift)
BZG
Bundesgesetz vom 04. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und
den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz), SR 520.1
DZV
Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die
Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung), SR 910.13
EBG
Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957, SR 742.101
BG vom 19. Dezember 1986 betreffend das Konzept BAHN 2000, SR
742.100
XX
EG
Einführungsgesetz
EMRK
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950, SR 0.101 ("Europäische Menschenrechtskonvention")
EleG
BG betreffend die elektronischen Schwach- und Starkstromanlagen vom
24. Juni 1902 (Elektrizitätsgesetz), SR 734.0
EnG
Energiegesetz vom 26. Juni 1998, SR 730.0
EntG
BG über die Enteignung vom 20. Juni 1930, SR 711
EnV
Energieverordnung vom 7. Dezember 1998, SR 730.01
ETH
Eidgenössische Technische Hochschulen
f. / ff.
folgende / fortfolgende
FlachmoorV
V über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung vom 7.
September 1994, SR 451.33
FMG
Fernmeldegesetz vom 30. April 1997, SR 784.10
FWG
BG vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege, SR 704
FWV
V vom 26. November 1986 über Fuss- und Wanderwege, SR 704.1
GSchG
BG über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz) vom 24. Januar 1991, SR 814.20
GSchV
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998, SR 814.201
HochmoorV
V über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung vom 21. Januar 1991, SR 451.32
i.d.R.
In der Regel
i.e.S.
im engeren Sinne
i.S.
im Sinne/in Sachen
IHG
BG über Investitionshilfe für Berggebietevom 21. März 1997, SR 901.1
IHV
Verordnung über Investitionshilfe für Berggebiete vom 26. November
1997, SR 901.11
BG über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in
Berggebieten vom 25. Juni 1976, SR 901.2
KEG
Kernenergiegesetz vom 21. März 2003, SR 732.1
LFG
BG über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz), SR
748.0
LFV
V über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung) vom 14. November 1973, SR
748.01
LKV
V über die Konzessionierung von Luftseilbahnen (Luftseilbahnkonzessionsverordnung) vom 8. November 1978, SR 743.11
lit.
Litera
LMG
Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände vom 9. Oktober 1992 (Lebensmittelgesetz), SR 817.0
LMV
Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995, SR 817.02
LRV
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, SR 814.318.142.1
LSV
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986, SR 814.41
LwG
BG über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz),
SR 910.1
MG
BG über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz), SR 510.10
MinVG
BG über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer vom
22. März 1985, SR 725.116.2
MLV
V über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und
von nationaler Bedeutung (MoorlandschaftsV) vom 1. Mai 1996, SR
451.35
m.w.N.
Mit weiteren Nachweisen
NEAT-B
BB über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale (Alpentransit-Beschluss) vom 4. Oktober 1991, SR 742.104
XXI
NHG
Prof. Dr. A. Ruch
BG über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451
BB über Finanzhilfen zur Erhaltung und Pflege von naturnahen Kulturlandschaften, SR 451.51
NHV
V über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991, SR 451.1
NSG
BG über die Nationalstrassen vom 8. März 1960, SR 725.11
NSV
V über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995, SR 725.111
BB über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11
V über die Hauptstrassen vom 8. April 1987, SR 725.116.23
XXII
NR
Nationalrat
PBG
Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungsund Baugesetz) des Kantons Zürich vom 7. September 1975, LS 700.1
PG
Postgesetz vom 30. April 1997, SR 783.0
PVG
Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden
RDAF
Revue de droit administratif et de droit fiscal
RLG
BG über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe vom 4. Oktober 1963 (Rohrleitungsgesetz),
SR 746.1
RLV
Rohrleitungsverordnung vom 02. Februar 2000, SR 746.11
RP
Raumplanung. Informationshefte des Bundesamtes für Raumplanung
(BRP)
RPG
BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz),
SR 700
RPV
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000, SR 700.1
RTVG
BG über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991, SR 784.40
SBB
Schweizerische Bundesbahnen
SGG
Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über das Bundesstrafgericht, SR
173.71
SchKG
BG über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889, SR 281.1
SJZ
Schweizerische Juristenzeitung
SR
Ständerat
SR
Systematische Rechtssammlung
StAV
V über die Sicherheit von Stauanlagen vom 7. Dezember 1998, SR
721.102
StFV
V über den Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung) vom 27. Februar
1991, SR 814.012
StGB
Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937, SR 311.0
StoV
Verordnung über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung) vom 9.
Juni 1986, SR 814.013; ist mit dem Inkrafttreten des neuem Chemikalienrechts aufgehoben worden
STVG
BG über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet vom 17. Juni 1994,
SR 725.14
SUVA
Schweizerische Unfallversicherungsanstalt
SVAG
BG über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabegesetz) vom 19. Dezember 1997 SR 641.81
SVV
V über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft vom 7. Dezember 1998 (Strukturverbesserungsverordnung), SR 913.1
TVA
Technische Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990, SR
814.600
URP
Umweltrecht in der Praxis (Zeitschrift)
USG
BG über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz),
SR 814.01
UVEK
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
UVG
BG über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR 832.20
UVP
Umweltverträglichkeitsprüfung
UVPV
V über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, SR
814.011
V
Verordnung
VBBo
V über Belastungen des Bodens vom 1. Juli 1998, SR 814.12
VBLN
V über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler vom
10. August 1977, SR 451.11
VBO
V über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des
Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom
27. Juni 1990, SR 814.076
V über den Schutz des Publikums von Veranstaltungen vor gesundheitsgefährdenden Schalleinwirkungen und Laserstrahlen (Schall- und Laserverordnung) vom 28 Februar 2007, SR 814.49
VGG
BG über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz), SR 173.32
XXIII
XXIV
Prof. Dr. A. Ruch
VISOS
V über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
vom 9. September 1981, SR 451.12
VPB
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (Zeitschrift)
VPeA
V über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen vom 2.
Februar 2000, SR 734.25
VPVE
V über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen vom 2.
Februar 2000, SR 742.142.1
VVS
V über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986, SR
814.610
VwVG
BG über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968, SR
172.021
WaG
BG über den Wald vom 4. Oktober 1991 (Waldgesetz), SR 921.0
WaV
V über den Wald vom 30. November 1992 (Waldverordnung), SR
921.01
WBG
BG über den Wasserbau vom 21. Juni 1991, SR 721.100
WBPG
BG über die Wasserbaupolizei vom 22. Juni 1877, SR 721.10
WBV
V über den Wasserbau vom 2. November 1994 (Wasserbauverordnung),
SR 721.100.1
WEG
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974, SR
843
WEG-V
(VWEG)
V zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 30. November
1981, SR 843.1
Wein-V
Verordnung über den Rebbau und die Einfuhr von Wein (Weinverordnung) vom 7. Dezember 1998, SR 916.140
WFG
BG über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum vom 21. März
2003, SR
WiF
Wirtschaftsfreiheit
WRG
BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916
(Wasserrechtsgesetz), SR 721.80
ZBl
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (Zeitschrift)
ZGB
Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907, SR 210
Ziff.
Ziffer
ZSR
Zeitschrift für Schweizerisches Recht
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Justiz und Polizeidepartement
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Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1984.
Geissbühler Hermann
Raumplanungsrecht, Eigentumsordnung und Verfassungsrevision; Überblick über die wichtigsten Zusammenhänge, mit besonderer Berücksichtigung der Entwicklung planungsrechtlicher Gesetzgebung, Bern 1981.
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Kommunale Raumplanung in der
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Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008.
Heer Balthasar
St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003.
XXV
Literatur
XXVI
Prof. Dr. A. Ruch
Huser Meinrad / Bühlmann Lukas /
Muggli Rudolf
Begriffe zur Raumplanung, ein Nachschlagwerk für die Praxis, Bern 1996
Skriptum Raumplanungs- und Baurecht Auflage 2000.
Jaag Tobias / Müller Georg / Saladin
Peter / Zimmerli Ulrich
Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, Basel/Frankfurt a.M.
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Der Beitrag des Bundesgerichtes an
die Entwicklung des Raumplanungsrechts, in: Erhaltung und Entfaltung
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Raumplanung in der Schweiz, 3. Aufl.,
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Matile Jacques / Bonnard Alexandre /
Benoît Bovay /Pfeiffer Bernard / Suliger Denis / Weill Jean-Claude/ Wyss
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Droit vaudois de la construction, Lausanne 1987.
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Droit public de la construction, Fribourg 1996.
Müller Peter / Rosenstock Peter /
Wipfli Peter / Zuppinger Werner
Kommentar zum Zürcher Planungsund Baugesetz vom 7. September
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Nationales Forschungsprogramm
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Scolari Adelio
Commentario della Legge edilizia de
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Waldmann Bernhard / Hänni Peter
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Zaugg Aldo / Ludwig Peter
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 2. Aufl.
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Zen-Ruffinen Piermarco / Guy-Ecabert
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Bandli Christoph A.
Bauen ausserhalb der Bauzone (Art. 24
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Bewilligungserfordernis und Zulässigkeitsvoraussetzungen für Zweckänderungen von
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Das Baubewilligungsverfahren nach aargauischem Recht, Zürich 2007.
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Die widerrechtliche Baute, Zürich 1983.
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Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über
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Das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren. Eine Darstellung unter besonderer Berücksichtigung von Schieneninfrastruktur-Grossprojekten, Zürich 1999.
Bovey Grégory
L'expropriation des droits de voisinage. Du
droit privé au droit public, Lausanne 1999.
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Protection de l'environnement et droit cantonal des constructions, Fribourg 1996.
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Edelmann Beat
Rechtliche Probleme des Kiesabbaus im
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Eschmann Stephan
Der Gestaltungsplan nach zürcherischem
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Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement / Bundesamt für
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Der kantonale Richtplan - Leitfaden für die
Richtplanung, Richtlinien nach Art. 8 RPV,
Bern 1997.
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Baulandumlegung und Planung, Anleitung
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Flückiger Alexandre
Le régime juridique des plans. L'exemple du
plan de gestion des déchets, Bern 1996.
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Referate zur Rechtsprechung, zur Erschliessung und Erschliessungsabgaben,
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Das Verhältnis von privatem und öffentlichem Nachbarrecht, Freiburg i.Ue. 1984.
Gfeller Roland
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Greiner Andrea
Errichten und Ändern von Skisportanlagen,
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Der Nutzungstransport. Ein Instrument zur
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Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom
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Müller Thomas
Die erleichterte Ausnahmebewilligung unter
besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Zürich (Art. 24 Abs. 2 RPG
i.V.m. § 357 Abs. 3 PBG), Zürich 1991.
Neff Markus
Die Auswirkungen der LärmschutzVerordnung auf die Nutzungsplanung, Zürich 1994.
Nussberger Nicole
Ökologische Ausgleichsflächen in der
Landwirtschaftszone, Zürich 2005.
Pedrazzini Franco
Terminologie zum Baurecht/Terminologie
du droit de la construction, Freiburg i.Ue.
1991.
Riva Enrico
Hauptfragen der materiellen Enteignung,
Bern 1990
Ruch Alexander
Zur raumplanungsrechtlichen Natur von
Verfügungsbeschränkungen, ZBl 91/1990,
S. 318 ff..
Ruch Alexander / Hertig Gérard /
Nef Urs Ch. (Hrsg.)
Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift für
Martin Lendi, Zürich 1998
Rudin Beat
Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über
die Raumplanung und der Koordinationsplan
des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1992.
Rüssli Markus
Die Heimschlagsrechte des zürcherischen
Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1996.
Scheidegger Stephan
Bauen ausserhalb der Bauzone im Lichte der
neuen Raumplanungsgesetzgebung des
Bundes, BlAR 1999, S. 149 ff..
Schumacher Peter
Die kantonalen Wohnraumerhaltungsgesetze, Basel 1990.
Schwager Stefan
Empfehlungen internationaler Organisationen besonders auf dem Gebiete der europäischen Raumordnung, Basel 1990.
Sieber Roman
Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher
Sicht, Fribourg 1996.
XXXI
Literatur
XXXII
Prof. Dr. A. Ruch
Siegrist Markus
Die Bausperre unter besonderer Berücksichtigung des aargauischen Rechts, Aarau 1988.
Stüdeli Rudolf
Information und Mitwirkung bei der Nutzungsplanung der Gemeinden gemäss Art. 4
des Bundesgesetz über die Raumplanung,
Bern 1982.
Tschaggelar Urs
Die Trennung des Baugebiets vom landwirtschaftlichen Kulturland nach eidgenössischem und solothurnischem Raumplanungsrecht, Grenchen 1986.
Tschannen Pierre
Der Richtplan und die Abstimmung raumwirksamer Massnahmen, Bern 1986.
Vallender Klaus A. / Morell Reto
Umweltrecht, Bern 1997.
Vogel Daniel
Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss USG Art. 31 Abs. 4, unter
besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zürich 1990.
Waldmann Bernhard
Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Fribourg 1997.
Materialien
III. Materialien
1. Botschaften des Bundesrates
• Botschaft über die Ergänzung der Bundesverfassung durch die Artikel
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
22ter und 22quater (Verfassungsrechtliche Ordnung des Bodenrechts)
vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133)
Botschaft über einen Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf
dem Gebiete der Raumplanung vom 26. Juli 1972 (BBl 1972 I 501)
Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung vom 31. Mai
1972 (BBl 1972 I 1453)
Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung vom 27. Februar 1978 (BBl 1978 I 1006)
Botschaft zu einer Revision des Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 30. Mai 1994 (BBl 1994 III 1075)
Botschaft zu einer Revision des Raumplanungsgesetzes vom 22. Mai
1996 (BBl 1996 III 513)
Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005 (BBl 2005 7097)
Botschaft über das Bundesgesetz über die Enteignung vom 21. Juni
1926 (BBl 1926 II 1)
Botschaft über das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
vom 12. November 1965 (BBl 1965 III 89)
Botschaft über ein Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 749)
Botschaft zu einer Änderung des USG vom 7. Juni 1993 (BBl 1993 II
1445)
Botschaft über ein Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege vom 26.
September 1983 (BBl 1983 IV 1)
Botschaft über ein Bundesgesetz über den Wald vom 29. Juni 1988
(BBl 1988 III 173)
Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998 (BBl
1998 2591)
Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28.02.2001
(BBl 2001 4202) führt zu Änderung von Art. 33 und 34 RPG
2. Berichte
• Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und
Besiedlung in der Schweiz (Raumplanungsbericht 1987) vom
14. Dezember 1987 (BBl 1988 I 871ff)
• Bericht über die Massnahmen zur Raumordnungspolitik: Realisierungsprogramm vom 27. November 1989 (BBl 1990 I 1002ff)
XXXIII
Materialien
Prof. Dr. A. Ruch
• Grundzüge der Raumordnung Schweiz vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III
556)
• Realisierungsprogramm 1996 - 1999. Massnahmen des Bundes zur
Raumordnungspolitik vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 627)
• Bericht der Expertenkommission. Erweiterte Nutzungsmöglichkeiten in
•
•
•
•
•
•
XXXIV
der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur Teilrevision des Raumplanungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und Landschaft, Bern
1994
Bundesamt für Raumentwicklung, Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, Bern 2003
Bundesamt für Raumentwicklung, Nichtstädtisch, rural oder peripher –
wo steht der ländliche Raum heute?, Bern 2004
Realisierungsprogramm 2004-2007. Massnahmen des Bundes zur
Raumordnungspolitik, Bericht des Bundesrates, Bern 2004
Bundesamt für Raumentwicklung, Raumentwicklungsbericht 2005,
Bern 2005
(http://www.are.admin.ch/themen/raumplanung/00228/00275/index.htm
l?lang=de)
Parlamentarische Initiative. Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung
des Verbandsbeschwerderechtes. Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 27.06.2005 (BBl 2005 5351) führt zu Änderung von Art. 10 RPG
Parlamentarische Initiative Hofmann Hans. Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen
durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes. Stellungnahme des Bundesrates vom 24.08.2005 (BBl 2005 5391) führt zu Änderung von Art. 10 RPG
Verzeichnis der Fallbeispiele
Bsp. Stichwort
Fundstelle
Seite
1
Interessenmix, Alternativenwahl
BGE 112 Ib 564, Sementina TI,
Fussballfeld
2
2
Konflikte öffentlicher Interessen
BGE 110 Ia 30, Estavayer-leLac FR, Pfarreizentrum
2
3
Gefahrengebiete, Schutz der Polizeigüter
BGE 114 Ia 245, St. Moritz
GR, Rutschhang
3
4
Berechnungsarten von Bauzonengrössen
BGE 116 Ia 221, Kanton Solothurn
5
5
Flächenbedarf von Unternehmen
BGE 107 Ia 35, Full-Reuenthal
AG
5
6
Nutzungsplanpflicht
Art. 42 Baugesetz AI
7
7
Natur von Rechtserlassen
§ 159 Abs. 2 Satz 1 EGZGB
BS
16
8
Besondere Planungsinstrumente
BGE 114 Ib 224, Salgesch VS,
Rebflächen
19
9
Wohnanteilvorschriften
Bauordnung ZH / HBG BS
19
10
Bau- und andere Bewilligungen
BGE 117 Ib 308, Alpnach OW,
Restaurant
20
11
Baurechtsfremde Bereiche im
Baurecht
BGE 118 Ia 112, BS, Gassenzimmer
21
12
Grundstückerwerb durch Personen
im Ausland
BewG
24
13
Kompetenzkonflikt Bund - Kanton
BGE 121 II 8, Basel, Bahnhofgebäude
39
14
Kompetenzkonflikt Kanton - Gemeinde
SOG 2004 Nr. 23, Pouletmasthalle
42
15
Verhältnis verschiedener staatlicher
Aufgaben
BGE 124 II 146, SBB-Strecke
Mattstetten-Rothrist
43
16
Kommunales Zonenrecht und Lärmschutzrecht
BGE 116 Ia 491, Crissier VD,
Dancing
44
17
Belastungsgebiet
BGE 118 Ib 226, Herisau AR,
Fabrikerweiterung
46
XXXV
Prof. Dr. A. Ruch
18
Erschliessung von Industriegebiet
BGE 118 Ib 66 / 113 Ib 225,
Lommiswil SO, Kiesabbau
46
19
Eigentum - Institutsgarantie
BGE 105 Ia 134, BS, Mehrwertabgabe
51
20
Verhältnis Denkmalschutz – Eigentumsgarantie
BGE 102 Ia 243, Basel
52
21
Rechtssicherheit bei Auszonungen
BGE 107 Ib 334, Marthalen
ZH
53
22
Bestehende Baute ausserhalb der
Bauzone
BGE 113 Ia 119, Genf
54
23
Gesetzliche Grundlage und Eigentumsgarantie
BGE 121 I 117 Rorschacherberg SG, Gestaltungsplan
55
24
Öffentliches Interesse
Energiesparhaus
57
25
Verhältnismässigkeit - Notwendigkeit
BGE 118 Ia 372, Männedorf
ZH, Verkehrsbaulinien
58
26
Verhältnismässigkeit - Zumutbarkeit
BGE 115 Ia 27, Biel BE,
Denkmalschutz
58
27
Eigentum – Wertgarantie
BGE 118 Ib 241, Landwirtschaft, Höchstbestandesvorschrift
59
28
Wirtschaftsfreiheit
BGE 102 Ia 104, BL, Einkaufszentrum
61
29
Zweitwohnungsbau
BGE 112 Ia 65, Bever GR
70
30
Standplatz für Fahrende
BGE 129 II 321, Céligny GE
73
31
Lückenlose Planungspflicht, Kompetenzkonflikt
BGE 112 Ia 281, Hombrechtikon ZH, Landwirtschaftszone
76
32
Kantonale Ausführungsbestimmungen
BGE 118 Ib 26, Herisau AR
80
33
Raumplanungsrechtliche Qualifikationen
NEAT, Autobahnen
83
34
Bedeutung des Richtplanes
BGE 120 Ib 207, Wangen SZ,
Multikomponentendeponie
86
35
Nutzungsplanung oder Ausnahmebewilligung
BGE 114 Ib 312, Morschach
SZ, 9-Loch-Golfanlage
90
36
Zulässigkeit von Bauzoneninseln
BGE 124 II 391, Ersigen BE,
Reithalle
96
37
Wohnen in der Landwirtschaftszone BGE 124 II 67, Wohnwagen,
Sozialtherapie
100
XXXVI
38
Zelt in der Uferschutzzone
BVR (JAB) 2004 S. 23 BE 22.
Mai 2003 S. 97
100
39
Erschliessung und Umweltschutzrecht
BGE 116 Ib 159, Eschlikon
TG, Erschliessung einer unüberbauten Industriezone
102
40
Baulandumlegung
BGE 118 Ia 151, Bottmingen
BL, Landschaftsschutzzone
105
41
Änderung von Zonenplänen,
Rechtssicherheit
BGE 109 Ia 113, Teufen AR,
Umzonung von der dreigeschossigen in die zweigeschossige Zone
113
42
Planungspflicht, Ausnahmebewilligung
BGE 115 Ib 148 ff., Bäretswil
ZH, Tenn eines ehemaligen
Bauernhauses
117
BGE 119 Ia 300 ff., Zauggenried BE, verstreute Taunerhäuser
43
Parkhaus unter öff. Platz
BGE 114 Ib 334
119
44
Kantonale Beteiligung am Koordinationsprozess
BGE 133 II 120
121
45
Formelle Enteignung, volle Entschädigung
BGE 113 Ib 39, BLS Spiez BE
133
46
Materielle Enteignung, Treu und
Glauben
BGE 131 II 72, Weinfelden
TG, steile Hanglage
138
47
Baubewilligungspflicht auf privatem Grund
PVG 1997 Nr. 53, Parkverbotstafeln auf privatem Grundstück
163
48
Baubewilligungspflicht auf öffentlichem Grund
BGE 123 II 256, Pilatus NW,
Beleuchtung der PilatusGipfeln mit Scheinwerfern
163
49
Baubewilligungspflicht für Nutzungsänderung
BGer-Urteil 1P.160/2004 vom
27. Januar 2005
164
50
Bewilligung für Terrainveränderung
Reussdelta
181
51
Öffentlicher Verkehr
BGer-Urteil 1A. 54/2001 vom
14. Februar 2002
186
52
Zonenkonformität
BGE 130 II 32, Jugend- und
Kulturzentrum Delsberg
187
XXXVII
Prof. Dr. A. Ruch
53
Standortgebundenheit
BGE 123 II 499, Errichtung
eines Forstwerkhofes auf einer
Waldparzelle, Reinach AG
192
54
Abwassergebühren
BVR 2006 508-519; BGerUrteil 2P.144/2006 vom
27. Juli 2006
204
55
Zweckänderung, Lärmschutz
Verwaltungsgericht Graubünden, PVG 2004, Nr. 24, Umbau
Coiffeursalon
208
56
Gestaltungsvorschriften
BVR 1997 S. 355, Sonnenkollektoren in einem schutzwürdigen Quartier
216
57
Formelle Anforderungen an das
Baugesuch, Bauen im Untergrund
Verwaltungsgericht Luzern, V
01 20 vom 5. 12. 2002, Felsenkeller
223
58
Abwägung bei angestrebtem Wiederaufbau
BGer-Urteil 1A.251/2003 vom
2. Juni 2004 = ZBl 106/2005,
S. 380
227
59
Beschwerdeberechtigung VCS
VGer.SG 26.08.2003, SG
239
XXXVIII
§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und Raumplanungsrecht
1.Teil: Grundlagen des
Schweizerischen Raumplanungsrechts
1. Kapitel: Gegenstand und Entwicklung des Raumplanungsrechts
I.
Gegenstand
Menschliche Tätigkeit beansprucht in hohem Mass den Raum:
 Bauen für Wohn-, Arbeits-, Ausbildungs-, Gesundheits-, kulturelle,
religiöse, Erholungs- und Freizeitzwecke;
 Bauen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (Strassen,
Bahnlinien, Kraftwerke, Leitungen usw.) und für die Kommunikation;
 Bauen zur Verbesserung der Mobilität (Strassen, Eisenbahnen, Flugplätze, Seilbahnen etc.);
 Gestaltung der Freiräume;
 Bestellung des Landes durch die Landwirtschaft;
 Nutzung von Land, Wasser und Luftraum ausserhalb baulicher Einrichtungen (Begehen, Befahren von Strassen und offenem Land, Befahren
der Gewässer, Luftfahrt);
usw.
Grundsätzlich besteht kein Unterschied, ob Private oder Gemeinwesen tätig
werden. Stehen Tätigkeiten im besonderen Interesse der Allgemeinheit, so
können sie aufgrund genereller Prinzipien oder besonderer Regelungen (vgl.
z.B. Art. 25 Abs. 2 USG: Geringerer Lärmschutz bei Anlagen im öffentlichen Interesse) bevorzugt werden.
Die Aktivitäten erfassen in erster Linie den Boden. Boden ist das Hauptsubstrat der Beanspruchung: Grundlage der Gemeinwesen, die Ansprüche der
1
§1
Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und Raumplanungsrecht
Prof. Dr. A. Ruch
Allgemeinheit und der Privaten zu befriedigen. Öffentliche und private Interessen richten sich an den Boden.
Es bestehen unterschiedliche Ansprüche (Bedürfnisse) und Interessenlagen:
 in Bezug auf ein und denselben Boden, z.B. ein Grundstück: Arbeiten/Wohnen/Freiraum;
 in Bezug auf verschiedene Bodenflächen, deren Nutzungen in Konflikt
geraten können: Wohnen/Industrie;
 unterschiedliche Interessen des Gemeinwesens, die in Konflikt geraten
können:
- Wohnungsbau/Landschaftsschutz;
- Energiegewinnung/Naturschutz;
- Siedlungsentwicklung/Verkehr;
- Landwirtschaft/Freizeit/Walderhaltung.
Beispiel 1
Interessenmix, Alternativenwahl
BGE 112 Ib 564
Die Gemeinde Sementina TI beabsichtigt den Bau eines Sportzentrums (Platz für Fussball und Leichtathletik) unmittelbar neben dem
bestehenden Fussballfeld.
2
Für die Realisierung ist die Rodung einer Waldfläche von 15'250 m
notwendig; dazu benötigt die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung
des Bundes.
Welche Alternativen (Standorte usw.) könnten durchdacht werden?
Was spricht für, was gegen die Rodung?
 innerhalb ein und derselben Aufgabe: unterschiedliche Anforderungen
an die Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
Beispiel 2
Konflikte öffentlicher Interessen
BGE 110 Ia 30
Die reformierte Pfarrgemeinde von Estavayer-le-Lac FR (eine öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit) besitzt
zwei nebeneinander liegende Parzellen. Auf der einen steht die Kirche, die andere ist noch unüberbaut und bildet eine der letzten Grüninseln der Altstadt. Auf ihr beabsichtigt die Eigentümerin die Erstellung
eines Pfarreizentrums. Die Gemeinde weist die unüberbaute Parzelle
in vollem Umfang der Grünzone zu, was ein vollständiges Bauverbot
bedeutet.
Wie stellen sich die unterschiedlichen Interessen dar?
Nicht nur der Boden, auch der Raum wird beansprucht:
 Aktivitäten können zu Einwirkungen (Immissionen) auf andere führen;
 Nutzungen können wertvolle Objekte und Güter beeinträchtigen (schüt-
2





zenswerte Objekte, Landschaften, Gewässer, Luft);
Nutzungen können Ressourcen angreifen (Bodenschätze);
technische Möglichkeiten können (Sozial-)Verhalten ändern (Telekommunikation); Verhältnis zwischen öffentlichem und Individualverkehr;
Finanzgebaren kann Nutzungen beeinflussen (Wirtschafts-, Wohnbauförderung);
Steuerrecht kann Nutzungen beeinflussen (Unternehmens-, Schenkungs-/Erbschaftssteuerrecht);
Die Entwicklungen von Bevölkerung, Wirtschaft und Technik verändern laufend die Bedingungen.
Menschliche Tätigkeiten wirken auf vielfältige Weise im Raum. Der Gegenstand der Raumplanung ist also weit zu fassen.
II.
Aufgaben
1.
Ausgangspunkte
Zweifacher Anspruch an die Aufgabe ordnender Staatsaktivität:
 Boden und Raum müssen auf die Bedürfnisse der Menschen hin gestaltet, u.U. erhalten werden
- Entwicklungs- und Nutzungsplanung.
 Unter den verschiedenen und unterschiedlichen Ansprüchen an den
Boden und an den Raum muss ein Ausgleich hergestellt werden
- sachlich und zeitlich: Koordination/Abstimmung.
Die tatsächlichen Verhältnisse sind wesentliche Basis. Statistisches Material, Beobachtung, Prognosebildung usw. dienen als Grundlagen für Problemfelder und Lösungsansätze.
a.
Natürliche Elemente
 Topographie
- Verteilung von kulturfähigem Land, Ödland, Wald, Gewässer
usw.
Beispiel 3
Gefahrengebiete, Schutz der Polizeigüter
BGE 114 Ia 245
Am Brattashang im Gebiet «Fullun» der Gemeinde St. Moritz GR liegen Grundstücke, die der Allgemeinen Wohnzone zugewiesen waren.
Aufgrund eines der Gemeinde vom Institut für Grundbau und Bodenmechanik der ETH Zürich erstatteten Gutachtens wurden die
Grundstücke der Zone mit hoher Gefahr zugewiesen, weil der Brat-
3
§1
Prof. Dr. A. Ruch
tashang als Kriech- bzw. Rutschhang qualifiziert wurde. Die Zone mit
hoher Gefahr beinhaltet ein totales Bauverbot.
Welche Bedeutung hat die Topographie in der Raumplanung?
Welche Rolle spielen «Risiko» und «Gefahr »?
Was ist Experten-, was Rechtsfrage?
Wie sind Alternativen zum Bauverbot zu beurteilen?
 Boden
- quantitativ (nicht vermehrbar):
Insgesamt 4'128'476 Hektaren (ha) entsprechen der schweizerischen Landesfläche. Veränderungen in den Beständen erfolgen
durch Abnahme der kulturfähigen Landfläche 1955 - 1965:
3'000 ha/Jahr, 1965 - 1975: 2'500 ha/Jahr, 1979 – 1997 unaufhaltsame Ausdehnung der Siedlungsfläche um 32'700 ha vornehmlich zulasten der Landwirtschaftsfläche. Jeden Tag verschwinden heute in der Schweiz 11 ha Kulturland – das sind
knapp 1,3 Quadratmeter pro Sekunde. Rund zwei Drittel davon
werden – vorab im Mittelland – neu als Siedlungsflächen genutzt. Beim Rest handelt es sich grösstenteils um aufgegebene
Wiesen und Weiden, auf denen allmählich Wald aufkommt.
- qualitativ:
Veränderungen durch intensive Landwirtschaft, Schadstoffbelastung, Erosion, Versteppung.
 Klima, Luft, Wasser
- Quantitative und qualitative Betrachtung
 Vegetation, Tierwelt
- Einzelarten, Ökosysteme, Landschaftsbild
b.
Soziale Elemente
 Siedlungen
- überbaute Siedlungsfläche in der Schweiz ca. 280'000 ha (ca.
7% der Gesamtfläche des Landes). Siedlungen = örtliche Kernbereiche für die sozialen Aktivitäten der Menschen (Wohnen,
Arbeiten, Bildung und Freizeit inkl. Verkehrsflächen).
- Verflechtungen der verschiedenen Nutzungen.
 Städte und Agglomerationen mit spezifischen Problemen
- Mischung und Ausdifferenzierung der verschiedenen Funktionen, Entvölkerung der Stadtkerne, Verkehr (Pendler), Lasten/Nutzenungleichgewicht, Zersiedelung.
 Bevölkerungsstruktur:
- Alter, Geschlecht, Berufsarten; räumliche Verteilung, Mobilität
(Fluktuation: Wechsel des Arbeitsplatzes; Migration: Wechsel
des Wohnorts; Pendelwanderungen).
4
Beispiel 4
Berechnungsarten von Bauzonengrössen
BGE 116 Ia 221
Für die Bestimmung der Grösse der Bauzone in den einzelnen Gemeinden ist im Kanton Solothurn der Planungsgrundsatz des «Faktors
2» aufgestellt und in den kantonalen Richtplan über die Besiedlung
und Landschaft von 1982 aufgenommen worden. Er bedeutet, dass
die Bauzone höchstens so gross bemessen sein darf, dass sie der
doppelten heutigen Einwohnerzahl einer Gemeinde Platz bietet.
Was ist zu sagen über mögliche Methoden zur Berechnung des Fassungsvermögens von Bauzonen?
 Infrastruktur zur Erfüllung der Basisaufgaben der Gemeinschaft:
Verkehr, Kommunikation
öffentliche Versorgung (Energie, Wasser)
Entsorgung (Abwasser, Abfälle)
öffentliche Verwaltung
Schulwesen
Gesundheitswesen
Kultur
Erholung, Freizeit, Sport
c.
Wirtschaftliche Elemente





Industrialisierung
Bauland als Sachwert: Hortung, Spekulation
Standortfragen: Konzentration, Dezentralisation
Verteilungsfragen (Wirtschaftssektoren)
Strukturfragen (z.B. Fremdenverkehr, Randregionen, Artenkonzentrationen)
 Entwicklungs-, Förderungsfragen
 Landwirtschaft: Nutzflächen, Strukturveränderungen, Kulturlandverluste, Überschuldungsgefahr
 Berggebiete
Beispiel 5
Flächenbedarf von Unternehmen
BGE 107 Ia 35
Die Gemeinde Full-Reuenthal AG zont das zwischen dem bestehenden Industriebetrieb und dem Wohngebiet liegende, unüberbaute Gelände aus, um einen Siedlungstrenngürtel herzustellen. Das Industrieunternehmen, das Eigentümer der ausgezonten Grundstücke ist,
macht geltend, die Auszonung enttäusche seine Erwartungen, da die
frühere Industriezone mit Rücksicht auf seine Bedürfnisse nach künftigem Industrieland geschaffen worden sei.
Wie stellt sich das Verhältnis von Ortsplanung und Planung eines Industriebetriebs dar?
5
§1
d.
Prof. Dr. A. Ruch
Rechtsordnung
Die jeweils geltende Rechtsordnung ist eine Vorgegebenheit. Entwürfe
vom Nullpunkt aus sind nicht möglich. Neues Recht hat bestehendes zu
berücksichtigen. Allenfalls ist neues Recht, mit Einbezug der Konsequenzen
auf Bestehendes, das in Rücksicht auf das alte Recht geschaffen worden ist,
zu ändern.
2.
Ausgleich und Entwicklung
a.
Interessenausgleich und Zwecksetzung
Voraussetzung: Kenntnis der Gegebenheiten (natürliche und vom Menschen
entwickelte Elemente des Raums, wirtschaftliche und rechtliche Elemente;
s. oben Ziff. 1.).
Entwicklung wird durch Zuordnungen zum Boden bzw. zum Raum angestrebt; die Zuordnungen sollen zweckmässig sein: Zweckmässige Nutzungen. Die Besiedlung des Landes (was sich auch auf siedlungsfreie Flächen
bezieht) soll geordnet durchgeführt werden. Art. 75 BV enthält die Aufgaben der Raumplanung (s. unten § 4).
Der Ausgleich der Interessen setzt mit der Ermittlung aller berührten Interessen ein (s. Beispiele 1 - 3 und 5). Sodann werden die ermittelten Interessen beurteilt, wobei v.a. die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigt werden. Schliesslich
werden die Interessen im Entscheid aufgrund der Beurteilung möglichst
umfassend berücksichtigt (Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV).
Ausgleich von Interessen ist charakteristische Aufgabe des Rechts:
 Erstens Aufstellung von Regeln, die die Aufgabe erreichen helfen;
Rechtsregeln, die durchgesetzt werden können.
 Zweitens Einrichtung einer Organisation und von Verfahren, welche die
Durchsetzung gewährleisten.
b.
Raumplanung
Art. 75 BV deutet an, dass Raumplanung weiter geht als «Bodennutzung».
Bodenrecht und Raumplanungsrecht sind nicht identisch.
Von ihrer Aufgabe her wird Raumplanung als Prozess verstanden, auch als
Methode der Problemlösung. Raumplanung ist «vorwegnehmende Koordination von raumwirksamen (raumbedeutsamen, räumlichen) Handlungsbeiträgen und ihre Steuerung über längere Zeit» (Lendi).
Das Recht der Raumplanung sucht nach Ordnung, will Zustände erreichen,
auch wenn sie nur vorübergehend sein sollten: Raumordnung.
 Erstrebter Zustand als Ordnung;
 Ingangsetzung und Aufrechterhaltung von Veränderungen.
Raumordnung ist umfassender als Raumplanung: Koordination und Steuerung mit Angabe der Zustände.
6
c.
Raumordnungsrecht, Baurecht
Raumordnungsrecht:
Das Raumordnungsrecht ist die Gesamtheit der Rechtsregeln, die räumlich
wirksam sind, d.h. die bestimmt sind, die Zustände des Lebensraums festzulegen und zu erreichen, Entwicklungen des Lebensraums in Gang zu setzen
oder in Gang zu halten, einschliesslich der hiezu geschaffenen Regeln über
Organisation und Verfahren.
Daneben:
Baurecht:
Das Baurecht ist die Gesamtheit der Rechtsnormen über das Bauen.
 Bauordnungsrecht: Normen betreffend Platzierung und Dimensionierung der Bauten.
 Baupolizeirecht: Gefahrenabwehr, Schutz der Polizeigüter (v.a. Leben,
Gesundheit; öffentliche Ordnung, Sicherheit).
d.
Prinzipien des Rechts
Prinzipien der Ausgestaltung einer rechtlichen Ordnung:






Verbindlichkeit (rechtliche Bindungskraft einer Norm).
Durchsetzbarkeit (keine Beschränkung auf freiwillige Beachtung).
Hoheitliche Anordnung.
Gerechtigkeitspostulate: Gleichheit, Rechtssicherheit.
Sozialstaatlichkeit (gemeinsame Wohlfahrt).
Erlass im demokratischen Willensbildungsprozess: Legitimation.
Beispiel 6
Nutzungsplanpflicht
Art. 42 Baugesetz AI
1
« Unüberbautes, in die Wohn-, Wohn- und Gewerbe sowie GewerbeIndustriezone eingezontes Land unterliegt, soweit es nicht als Unerschlossene Bauzone bezeichnet ist, einer öffentlich-rechtlichen
Verpflichtung zur Baulandfreigabe. Innert sechs Jahren ist das
Land zu erschliessen sowie zu überbauen oder für Bauzwecke
freizugeben. (...)
3
Wird die Verpflichtung nicht eingehalten, so gilt das betroffene Areal ohne Entschädigungsfolgen als von Gesetzes wegen ausgezont. ...»
Welche Überlegungen können zur Durchsetzung dieser Rechtsnorm
angestellt werden?
Konflikt:
Die Rechtsordnung ist auf Beständigkeit angelegt, die Raumplanung dagegen auf Dynamik.
7
§1
8
Prof. Dr. A. Ruch
§2
Die Entwicklung des Raumplanungsrechts
5 Epochen (Abriss):
I.
Baupolizei- und Bauordnungsrecht
(bis ca. 1920)
1.
Aufgaben
a.
Baupolizei
Erste Bauvorschriften in den Städten:
 Gefahrenabwehr (Feuersicherheit, Hygiene).
 Verhältnis zum Nachbarn: Vorschriften über Abstände, Höhen und Tiefen von Gebäuden, Geschosszahlen.
 Ästhetik von Gebäuden (Verunstaltungsverbot) als polizeiliches Element des Bauens.
=Baupolizeiordnungen.
Nachbarrecht des Privatrechts:
 Immissionsschutz.
 Inanspruchnahme von Nachbargrundstücken durch bauliche Einrichtungen und während des Bauens.
 Gegenseitiges Verhältnis von Bauten auf Nachbargrundstücken.
b.
Erschliessung und Bodenordnung
Ausscheidung von neuem Bauland ausserhalb der alten Stadtmauern und
Erschliessung mit Strassen: Bebauungspläne (Strassenlinien).
In Verbindung mit den Bebauungsplänen: Parzellarordnung (Formung der
Grundstücke zur Übereinstimmung mit Strassenlinien und Baupolizeivorschriften).
Keine Differenzierung der Vorschriften nach planerischen Gesichtspunkten.
Originäres Recht der Gemeinden, z.T. auch kommunales Ausführungsrecht
von kantonalem Baurecht.
2.
Rechtserlasse des Bundes
Forstpolizeigesetz vom 11.10.1902 (BG betr. die eidg. Oberaufsicht über
die Forstpolizei): Schutz der Menschen und Siedlungen vor Naturgewalten
(ländlicher Raum). Bau- und planungsrelevante Vorschriften. Jetzt: Waldgesetz vom 4.10.1991.
9
§2
Prof. Dr. A. Ruch
Bund sonst nur im Privatrechtsbereich aktiv: ZGB / Sachenrecht, Nachbarrecht (Art. 684: Immissionsschutz), oft ins kantonale Baurecht übernommen.
II.
Bauplanungsrecht
(ca. 1920 - 50er Jahre des 20. Jh.)
1.
Aufgaben
Stärkere rechtliche Erfassung der baulichen Entwicklung.
Ortsplanungsrecht: Differenzierung nach Art und Weise sowie Intensität
der Bebauung (Bauzonenplanung).
1. Schritt:
Differenzierung des Gebiets nach dem Mass der Nutzung (Bauklassen).
2. Schritt:
Differenzierung nach der Art der Nutzung (Wohn-, Gewerbe-, Industrie-,
Kernzonen). Gesichtspunkt der Differenzierung ist zunächst der Immissionsschutz (Verbot / Abwehr als Planungsmotiv, Negativplanung).
Bauzonenpläne erfassen vielfach das ganze Gemeindegebiet, im Kanton
Basel-Stadt das ganze Kantonsgebiet (Zonenplan 1939).
2.
Gewässerschutzgesetz vom 16.3.1955 mit baurechtlichen Vorschriften:
Keine Bewilligungen von Bauten ausserhalb des generellen Kanalisationsprojekts GKP (Erschliessungsidee) oder, wenn ein GKP fehlt, ausserhalb
bebauten Gebiets. Ziel: Verhinderung der Streubauweise.
III. Recht der Flächennutzungsplanung
(60er Jahre des 20. Jh.)
1.
Aufgaben
Orts-, Regional- und Landesplanung («ORL»).
Erfasst werden auch die Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets (Landwirtschafts-/ Grünzone), Berücksichtigung der Eignung des Bodens.
Nach kantonalem Recht waren die Gemeinden nur für Zonendifferenzierung im Baugebiet (Bauzonen) autonom, für Nichtbaugebiet bzw. Freihaltezonen bedurfte es einer ausdrücklichen Grundlage im kantonalen Recht
(BGE 78 I 424 ff.; 76 I 329 ff.). Grundlagen für Landwirtschafts- und
Grünzonen mussten erst geschaffen werden.
10
§2
Die Landwirtschaftszone ist nicht agrarpolitisch, sondern siedlungspolitisch
begründet: Land der Bebauung nicht grundsätzlich entzogen: Bauerwartungsland in Siedlungsnähe (Erweiterung der Siedlungen nach Bedarf).
2.
BG über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19.3.1965
(wurde aufgehoben): Förderungsbeiträge an die Kosten der Landes-, Regional- und Ortsplanung im Hinblick auf eine langfristig zweckmässige Besiedlung.
IV. Raumplanungs-, Raumordnungsrecht
(70er bis Mitte 80er Jahre des 20. Jh.)
1.
Aufgaben
Steuerung der Entwicklung.
Eine im Gesamtinteresse des Landes erwünschte Raumordnung als Bundesaufgabe (Art. 22quater aBV, 1969). Zunehmende wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen den Landesteilen: Umfassende Raumplanung.
Nicht mehr nur Bauten, sondern der Raum als «Lebensraum » des Menschen ist Objekt der Regelungen, die weite Rechtsbereiche erfassen. Verrechtlichung der Planung als Koordinations- und Steuerungsinstrument;
Planungsrecht auf allen föderalistischen Stufen (Art. 2 RPG).
Das Recht umfasst nicht nur die Planung, sondern auch deren Ergebnis: die
Ordnung, die hergestellt und fortgebildet werden soll.
Landwirtschaft: Zuteilung «eigener» Flächen, nicht mehr einfach Flächen,
die für Siedlungszwecke nicht mehr benötigt werden.
2.
ter
quater
 «Bodenrechtsartikel», Art. 22 und 22
aBV. (Heute geregelt in
Art. 26 BV, Eigentumsgarantie; Art. 75 BV, Raumplanung)
 Gewässerschutzgesetz II vom 8.10.1971 (wurde überholt): qualitativer
Gewässerschutz, raumplanerisch bedeutsam (Art. 19 GSchG, Generelles Kanalisationsprojekt GKP; Art. 20 GSchG, standortgebundene Bauten ausserhalb Baugebiet).
 BB über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung,
BMR, vom 17.3.1972: Ausscheidung provisorischer Schutzgebiete
durch die Kantone.
 BG über die Investitionshilfe in Berggebieten, 1974, IHG (wurde überholt).
 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz, WEG, 1974: Umfassende
11
§2
Prof. Dr. A. Ruch
Begründung der Erschliessungspflicht (SR 843).
 RPG vom 22.6.1979, i.K. 1.1.1980 (SR 700)
 USG vom 7.10.1983, i.K. 1.1.1985 (SR 814.01)
RPG:
Erste Vorlage:
von der Bundesversammlung am 4.10.1974 verabschiedet. – Referendum –
Volksabstimmung vom 13.6.1976, Ablehnung (654'233 Nein, 626'134 Ja).
Umstrittene Themen: Mehrwertabschöpfung, Zonenenteignung, Volkswirtschaftlicher Ausgleich; allgemeine Zentralisierungstendenzen, Perfektionismus.
Zweite Vorlage:
BG vom 22.6.1979, i.K. 1.1.1980 = geltendes RPG; seit dem Erlass mehrere Teilrevisionen (s. §9 IV.), gegen die dritte vom 20. März 1998 ist das
Referendum ergriffen und verworfen worden.
Einige Kantone revidierten ihre Baugesetze vorweg im Hinblick («Vorgriff») auf das 1. RPG 1974. Sie weisen Regelungen auf, die noch vom
verworfenen Gesetz inspiriert sind. Teilweise haben diese Kantone in der
Zwischenzeit Revisionen vorgenommen (ZH: Richtplanverständnis noch
aus dem 1. RPG).
V.
Gesamtordnung
(heute)
Das Raumordnungsrecht des RPG und der Kantone sparte weite Bereiche
aus, die «raumwirksam» sind. Es baut weitgehend auf dem traditionellen
Verständnis der Landesplanung auf: Kampf gegen die Streubauweise; Bodennutzung, Bodenrecht usw.
Wichtige qualitative und quantitative Gesichtspunkte fehlen: z.B. Umweltschutz, Sozialökonomie (Bevölkerungsbewegungen, Wohnflächenbedarf,
Sicherung gewerblicher Entfaltung).
Die Idee des Gesamthaften, das die Entwicklungsplanung zu erreichen
sucht, hat im bisherigen Raumplanungsrecht letztlich nicht Fuss fassen
können.
Schliesslich ist auch das Instrumentarium des RPG zu eng. Finanzplanung
als Querschnittbereich und konsensuales Raumplanungsrecht (Absprachen,
Verträge) fehlen vollständig.
In den 1980-er Jahren sind Bewegungen aufgekommen, die eine legislatorische Weiterentwicklung des Raumplanungsrechts reklamierten.
 Eine Expertenkommission kam 1989 zum Schluss, dass Siedlungs- und
Landwirtschaftsgebiet besser abgegrenzt werden müssen, beispielsweise und unter anderem durch landwirtschaftliche Vorrangflächen und
Übergangszonen für Land im Bereich bestehender Siedlungen, das nicht
12





§2
der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist, sodann durch die Bekämpfung
ungerechtfertigter Hortung erschlossenen Baulandes (letztlich mittels
Auszonung nicht genutzter Liegenschaften) oder durch Aufnahme von
Umweltschutzvorschriften in die Bestimmungen über die Bauzonen.
Die Bekämpfung der Baulandhortung ist durch einen (befristeten) Bundesbeschluss über eine Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke und die Veröffentlichung von Eigentumsübertragungen von Grundstücken vom 6. Oktober 1989 angegangen worden.
Mit dem Erlass des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht
(BGBB) vom 4. Oktober 1991 (SR 211.412.11) ist ein wesentlicher Teil
des funktionellen Raumplanungsrechts neu geordnet worden.
Aus einem gesetzgeberischen Projekt «Bodenrecht im Siedlungsbereich» des Jahres 1993 ist nur das Teilprojekt «Recht auf Privaterschliessung» verwirklicht worden (Art 19 RPG Teilrevision vom 6. Oktober 1995), die drei Teilprojekte über Vorkaufsrechte des Mieters und
der Gemeinde sowie über Veröffentlichung der Grundstückspreise wurden fallengelassen.
Als den Anliegen der Expertenkommission von 1989 gegenläufig erscheint die Revision des RPG vom 20. März 1998, mit der die Nichtbauzonen für zonenfremde Zwecke geöffnet worden sind: Neue Art. 16
– 16b, 24 – 24d und 37a RPG, in Kraft seit 1. September 2000.
Eine weitere Öffnung der Landwirtschaftszone erfolgte durch die Änderung vom 23. März 2007, in Kraft seit 1. September 2007, mit der insbesondere Anlagen zur Energiegewinnung aus Biomasse zulässig erklärt werden.
13
§2
14
Prof. Dr. A. Ruch
§ 3 Raumplanungsrecht im engeren und im
weiteren Sinn
I.
Raumplanungsrecht im engeren Sinn
Die Bestimmung des positiven, also vom Gesetzgeber erlassenen Rechts als
Raumordnungsrecht, m.a.W. die Zuordnung von Rechtserlassen und
Rechtsnormen zum Raumordnungsrecht, ist nicht eindeutig.
Zwar stehen Erlasse mit den Begriffsmerkmalen der Raumplanung und des
Bauens im Vordergrund, weil sie die Planungsträger, die Planungsinstrumente und -verfahren sowie die materiellen Planungsgrundsätze bezeichnen
(sog. Raumplanungsrecht i.e.S.). Doch dienen der Raumordnung auch andere Normenkomplexe, die eigene Grundsätze und Massnahmen enthalten,
aber im Dienst der Raumordnung stehen. Eine abschliessende Aufzählung
ist nicht möglich; es können auch Abstufungen in der «Raumplanungs-»
oder «Raumrelevanz» vorgenommen werden.
Als Raumplanungsrecht i.e.S. gilt etwa: Raumplanungsrecht des Bundes in
Art. 26 BV, Eigentumsgarantie, und Art. 75 BV, Raumplanung, im Bundesgesetz über die Raumplanung, RPG, vom 22.6.1979 und in der Verordnung über die Raumplanung, RPV, vom 28.6.2000.
Raumplanungsrecht der Kantone, oft verbunden mit dem Baurecht, in kantonalen Planungs- und Baugesetzen (mehrheitlich aus den 60er und 70er
Jahren des 20. Jh., in den letzten Jahren in vielen Kantonen teil- oder totalrevidiert).
In den Gemeinden, gestützt und ermächtigt durch das kantonale Recht;
Raumplanungs- und Baurecht in den Baureglementen, Bauordnungen, Baugesetzen, Zonenplan.
II. Raumplanungsrecht im weiteren Sinn
Vom Raumplanungsrecht i.e.S. nicht oder nicht ohne weiteres und in der
ganzen Breite erfasst werden beispielsweise folgende Bereiche, die wir zum
Raumplanungsrecht i.w.S. zählen, weil sie für die Erfassung der im Raum
stattfindenden Aktivitäten von (rechtlicher) Bedeutung sind und damit beachtet werden müssen.
1. Baurecht
Baurechtliche Normen sind nicht nur in den eigentlichen Baugesetzen enthalten, sondern allenfalls auch in weiteren Erlassen, auf die im Folgenden
hingewiesen wird.
15
§3
a.
Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn
Prof. Dr. A. Ruch
Gestaltendes Baurecht
Zu finden etwa in den kantonalen Einführungsgesetzen zum ZGB (s. Art
702 ZGB): kantonales «Heimatschutzrecht » in den EG ZGB / V EG ZGB.
b.
Gefahrenabwehrendes Baurecht
Zu finden etwa in eigentlichen Polizeigesetzen, z.B. über die Feuerpolizei
(Abstandsvorschriften neben den klassischen Feuerdämm- und Statikbestimmungen) oder über den Wasserbau (WBPG, StAV), auch im EG ZGB
(Art. 702 ZGB). Gefahrenabwehrendes Baurecht (bauliches Sicherheitsrecht) ist auch im Umweltschutzrecht enthalten.
Art. 702 ZGB enthält einen allgemeinen «Vorbehalt» zugunsten von öffentlichrechtlichen («zum allgemeinen Wohl») Beschränkungen des Grundeigentums «wie namentlich betreffend die Bau-, Feuer- und Gesundheitspolizei, das Forst- und Strassenwesen, den Reckweg, die Errichtung von
Grenzmarken und Vermessungszeichen, die Bodenverbesserungen, die Zerstückelung der Güter, die Zusammenlegung von ländlichen Fluren und von
Baugebiet, die Erhaltung von Altertümern und Naturdenkmälern, die Sicherung der Landschaften und Aussichtspunkte vor Verunstaltung und den
Schutz von Heilquellen». Art. 686 ZGB hält fest: «Die Kantone sind befugt,
die Abstände festzusetzen, die bei Grabungen und Bauten zu beobachten
sind. - Es bleibt ihnen vorbehalten, weitere Bauvorschriften aufzustellen». Diese Vorbehalte werden als unechte Vorbehalte bezeichnet, weil die Kantone auch ohne sie zuständig sind, öffentlichrechtliche (Bau-)Vorschriften
zu erlassen.
c.
Nachbarrecht
Sachenrecht des ZGB
Art. 686 ZGB: kantonale Abstandsvorschriften.
Art. 684 ZGB: Immissionsschutz. Jeder Grundeigentümer hat sich übermäßiger Einwirkungen auf das Nachbareigentum zu enthalten. Nachbarschützende Funktion hat zum Teil auch das Umweltschutzrecht.
Beispiel 7
Natur von Rechtserlassen
Das Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch des
Kantons Basel-Stadt schreibt in § 159 Abs. 2 Satz 1 vor: «Der Eigentümer einer obern Liegenschaft ist verpflichtet, die zur Stützung des
Erdreichs notwendigen Mauern auf seinem eigenen Boden zu errichten und instand zu halten».
Die Vorschrift steht in einem privatrechtlichen Erlass. Ist sie privatrechtlicher oder öffentlichrechtlicher Natur?
Auf welchem Weg kann / muss sie durchgesetzt werden?
16
2.
Erschliessungsrecht
Bund: Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz, WEG, Art. 4 ff.: Erschliessungspflicht / Grob- und Feinerschliessung. WEV.
Kantone: Neben Regelungen in den Baugesetzen finden sich häufig strassenrechtliche Erlasse (kantonale Strassengesetze).
3.
Bodenordnungsrecht
Bodenordnungsvorschriften auf Bundesebene in Spezialgesetzen:
 Landwirtschaftsgesetz (SR 910.1), Art. 87 ff. («Bodenverbesserungen»), Bodenverbesserungsverordnung.
 WEG (SR 843), Art. 7 - 11 (Umlegung von Bauland und Grenzregulierung).
 Waldgesetz (SR 921.0), Art. 25.
 BG über die Nationalstrassen (SR 725.11), Art. 30 ff.
Parzellarordnung: Art. 703 ZGB, Abs. 2 und 3 richten sich an die Kantone;
allgemein Art 702 ZGB. Im RPG in Art. 20.
Kantone: separate Gesetze über Bodenordnungsmassnahmen oder ins Baugesetz integriert.
4.
Waldrecht
Art 77 BV
Waldgesetz vom 4.10.1991, Verordnung vom 30.11.1992.
Bestimmungen über Raumplanung, Natur-, Landschaftsschutz.
Bauvorschriften, z.B. über die Rodung für Bauprojekte.
Kantonale Ausführungsgesetze.
5.
Natur- und Heimatschutzrecht
Art. 78 BV.
BG über den Natur- und Heimatschutz und Verordnung.
Biotop-, Uferschutz-, Denkmalschutzvorschriften.
Kantone: Eigenständige Gesetze (Natur- und Denkmalschutz) oder/und in
EG ZGB (Art. 702 ZGB, s. auch oben Ziff. 1a «gestaltendes Baurecht »);
Baumschutzgesetze.
6.
Umweltschutzrecht
Art. 74 BV
17
§3
Prof. Dr. A. Ruch
USG mit zahlreichen Ausführungsverordnungen, für die Raumplanung bedeutsam v.a. die UVPV, LSV, StFV., v.a. Bauvorschriften, daneben Planungsvorschriften im Bereich Lärmschutz (Art. 19 ff. USG).
Kantone: Lufthygiene- und Lärmschutzerlasse vor Erlass des USG. Jetzt
auch Durchführungserlasse zum USG.
7.
Wasserwirtschaft
Art. 76 BV
BG über den Wasserbau WBG: Hochwasserschutz. Im Vordergrund, vor
baulichen Vorkehrungen, stehen raumplanerische Massnahmen (Art. 3
WBG), insbesondere die Siedlungsentwicklung in Rücksicht auf Gefahrengebiete (Auszonungen!), Ausscheidung von Gefahrenzonen, Sicherung von
Ufergebieten.
Stauanlagen (BG über die Wasserbaupolizei (WBPG) und StAV (technische und betriebliche Vorschriften für Talsperren)).
Gewässerschutz: GSchG mit Ausführungsrecht: Planerischer Gewässerschutz (Art. 19ff. GSchG, Art. 29 ff. und Anhang 4 GSchV, Art. 9 VWF),
Abwasserrecht (Art. 7 ff. GSchG, Art. 3 ff. GSchV).
Kantone: Wasserbau- und Gewässerschutzgesetze. Wassernutzungserlasse.
8.
Landwirtschaftsrecht
Art. 104 BV
Multifunktionalität der Landwirtschaft:




Versorgung der Bevölkerung.
Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.
Pflege der Kulturlandschaft.
Dezentrale Besiedlung des Landes.
Landwirtschaftsgesetz, BGBB.
18
Beispiel 8
Besondere Planungsinstrumente
BGE 114 Ib 224
In der Gemeinde Salgesch VS soll eine Rebbergmelioration durchgeführt werden. Einerseits soll die Bewirtschaftung der Rebflächen rationeller gemacht, andererseits die Rebfläche vergrössert werden. Dazu
sind erhebliche Geländeveränderungen und Rodungen nötig, die neu
für den Rebbau vorgesehenen Flächen müssen in den Rebbaukataster aufgenommen werden.
Der Bund stimmt dem Projekt durch seine Subventionierung, die er
mit Auflagen versieht, zu. Grundlage ist das Landwirtschaftsgesetz
(Art. 87 ff. LwG, 1998).
Schliesst das Landwirtschaftsgesetz die Anwendung des Raumplanungsgesetzes aus?
Ist der Rebbaukataster ein Nutzungsplan?
9.
Energierecht
Art. 76, 89, 90, 91, 118 Abs. 2 lit. c BV.
BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte; BG betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen; Energiegesetz EnG.
Kernenergiegesetz KEG.
BG über Rohrleitungsanlagen RLG.
Kantone: Energiespargesetze, jeweils eigentliche Bauvorschriften enthaltend.
10.
Verkehrsrecht
Sektorales Bundesrecht: Eisenbahn-, Luftverkehrs-, Schifffahrts-, Post-,
Fernmeldegesetzgebung.
11.
Enteignungsrecht
Enteignungsgesetz des Bundes. Enteignungsrecht des Nationalstrassenrechts.
Kantonale Enteignungsgesetze.
12.
Wirtschaftsförderungsrecht
BG über Investitionshilfe für Berggebiete (IHG).
BG über Regionalpolitik.
BG über die Unterstützung des Strukturwandels im ländlichen Raum.
Kantonale Wirtschaftsförderungsgesetze.
13.
Bodenrecht
BG über das bäuerliche Bodenrecht BGBB: Öffentlichrechtliche Beschränkungen des Verkehrs mit landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken
19
§3
Prof. Dr. A. Ruch
(Teilungsverbote, Bewilligungspflicht für den Erwerb).
Sachenrecht des ZGB.
14.
Wohnflächenschutz
Kantonale Erlasse zur Sicherung eines angemessenen Anteils der Wohnfläche an der gesamten genutzten Gebäudefläche. Wohnanteilpläne.
Beispiel 9
Wohnanteilvorschriften
Die Bauordnung der Stadt Zürich (Art. 39a Abs. 1) schreibt vor: «In
den Wohnzonen und in der Kernzone werden geeignete Gebiete ausgeschieden, in denen ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche
Wohnzwecken dienen muss».
Das alte baselstädtische Hochbautengesetz (§ 11c Abs. 4 und 5)
schrieb vor: «Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den
Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben. - Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien».
Welche Unterschiede der beiden Vorschriften sind auszumachen?
15.
Liegenschaftenhandel
Kantonale Erlasse über Erwerb von Liegenschaften durch das Gemeinwesen und Wiederveräusserung unter Nutzungsauflagen.
16.
Wohneigentumsförderung
Art. 108 BV.
WFG; WEG; Steuerrecht.
Auch mit Mitteln der beruflichen Vorsorge (Teilrevisionen AHV/IV-Gesetz
und OR/Arbeitsvertrag vom 17.12.1993, i.K. 1.1.1995, v.a. Ermöglichung
des Vorbezugs auf den Anspruch auf Altersleistungen von der Vorsorgeeinrichtung; AS 1994 2372 ff.).
20
Beispiel 10
Bau- und andere Bewilligungen
BGE 117 Ib 308
Die Firma X., Eigentümerin der Parzelle B. in Alpnach, reicht ein Baugesuch für einen Restaurationsbetrieb mit Nebenräumen sowie für ein
Wohnhaus ein. Das Baugrundstück befindet sich unmittelbar östlich
der N8 am Alpnachsee.
Das Gesuch wird bewilligt unter Vorbehalt der Erteilung weiterer Bewilligungen:
- des Wirtschaftspatentes
- der Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des Waldabstandes
- der Bewilligung für Bootsanlegeplätze
- sowie mit der Auflage, die Anforderungen der Lärmschutzverordnung seien zu erfüllen und die dafür nötigen Massnahmen am Bau
vorzunehmen, denn bei Annahme der Lärmempfindlichkeitsstufe III
werde der Immissionsgrenzwert um bis zu 7 dB(A) überschritten.
In welchen Verhältnissen zur Baubewilligung stehen diese «weiteren»
Bewilligungen und die Auflage?
III. Verfassungsrechtliche Orientierung des Bundesgesetzgebers
Auf welche Kompetenzvorschriften der BV stützt sich der Bundesgesetzgeber in Raumplanungsbereichen ab? Die Bundesgesetze führen die BVGrundlage jeweils im Beschlusstext vor dem eigentlichen Gesetzestext an.
BV – Artikel
RPG
Raumplanung
Wohnbauförderung
x
x
WEG
Schutz wirtschtl.
bedrohter Landesteile
x
BG über die Förderung
von preisgünstigem
Wohnraum
x
BG über die Förderung
der Beherbergungswirtschaft
x
x
BG über die Investitionshilfe für Berggebiete
x
x
x
IV. Probleme der Vielfalt
Hauptprobleme dieser Vielfalt an Rechtsstoff, der das Raumordnungsrecht
21
§3
Prof. Dr. A. Ruch
anreichert:
 für den Rechtssetzer (v.a. Gesetzgeber):
- rechtslogische «Vernetzung»: sorgfältige kollisions- und überlagerungslose Einfügung neuer Erlasse in bestehendes Recht
(Harmonisierung);
- nicht geschlossene Normierung, oder jeweils eigenständige und
isolierte, geschlossene Kodifizierung des neuen Stoffs.
- Koordination.
Beispiel 11
Baurechtsfremde Bereiche im Baurecht
BGE 118 Ia 112
Das Hochbauamt des Kantons Basel-Stadt beabsichtigt die Errichtung
eines Gassenzimmers als Provisorium, in dem an Schwerstdrogenabhängige Spritzen abgegeben werden können.
Nachbarn wehren sich gegen das Vorhaben bei der Baurekurskommission. Sie machen geltend, der Betrieb des Gassenzimmers führe
für die Nachbarn zu unhaltbaren Belästigungen und zur Gefahr, strafbaren Handlungen der Besucher des Gassenzimmers (Entreissdiebstählen u.ä.) ausgesetzt zu sein. Zudem würden Passanten den gleichen Gefahren ausgesetzt. Im besonderen widerspreche der Betrieb
des Gassenzimmers den Strafnormen des Strafgesetzbuches und des
Betäubungsmittelgesetzes sowie Bestimmungen verschiedener
Staatsverträge (z.B. des Einheitsübereinkommens von 1961 über die
Betäubungsmittel, wurde aufgehoben).
22
§4
Art. 75 BV
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche
Grundlagen
§ 4 Art. 75 BV
Art. 75 BV Raumplanung
I.
1
Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den
Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.
2
Der Bund fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und
arbeitet mit den Kantonen zusammen.
3
Bund und Kantone berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben
die Erfordernisse der Raumplanung.
Gesetzgebungsauftrag an den Bund
Art. 75 Abs. 1 BV enthält einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund:
 Sorge für zweckmässige und haushälterische Bodennutzung und geordnete Besiedlung des Landes mit Hilfe der Raumplanung.
 Die Raumplanung soll den Kantonen obliegen, die jedoch durch die
gesetzlichen «Grundsätze» des Bundes gelenkt werden. (Zu dieser
Kompetenzart s. unten § 6 I. 3.)
II.
Förderung, Koordination, Kooperation
In Abs. 2 gibt die BV neben der Gesetzgebung dem Bund weitere Aktivitäten auf:
 Zusammenarbeit mit den Kantonen,
 Koordination und
 Förderung der kantonalen Bestrebungen.
Neue Begriffe des Verfassungsrechts:
 Koordination: Verschiedene Tätigkeiten, die den gleichen Raum beanspruchen, müssen aufeinander abgestimmt werden, einerlei ob sie vom
gleichen Gemeinwesen oder, worauf Art. 75 Abs. 2 BV anspielt, von
verschiedenen Gemeinwesen durchgeführt werden.
 Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen ist auch in andern Verfassungsvorschriften angelegt, wo es um die übliche Kooperation im
23
§4
Art. 75 BV
Prof. Dr. A. Ruch
gleichen Sachbereich geht (Art. 83, 89 und 100 Abs. 4 BV).
Der Begriff der Zusammenarbeit in Art. 75 Abs. 2 BV geht im Ansatz weiter; ihm liegt der Gedanke zu Grunde, dass die Aufgabe der Raumplanung
derart vielschichtig und komplex ist, dass eine eigenständige Erfüllung
durch Bund oder Kantone von vornherein nicht denkbar ist. Die Förderung,
namentlich aber die Koordination erheischen schon für sich die Zusammenarbeit. Diese ist indessen nicht bloss ein instrumentaler Begriff für die Umsetzung von Förderungs- und Koordinationsaufgaben (der Text lautet nicht:
«... und arbeitet im Hinblick darauf mit den Kantonen zusammen»). Die
Zusammenarbeit ist eigenständige Tätigkeit, deren Formen von der BV
nicht eingegrenzt werden. Sie erschöpft sich jedenfalls nicht in der Information über geplante Vorhaben.
III. Planungsauftrag
Abs. 3: Der Bund hat seinerseits den Planungen nachzuleben, auch den
Planungen «niedrigerer Stufe» (Regional-, Ortsplanungen). Bundesrecht
geht nicht per se dem kantonalen und kommunalen Recht vor (vgl. aber den
Grundsatz «Bundesrecht bricht kantonales Recht» in Art. 49 Abs. 1 BV).
Beispiel 12
Grundstückerwerb durch Personen im Ausland
BewG
Am 16. Dezember 1983 erliess die Bundesversammlung das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Bewilligungsgesetz, BewG, SR 211.412.41), das sie auf die allgemeine Zuständigkeit des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten sowie auf die umfassende Kompetenz des Bundes zur
Gesetzgebung im Bereich des Zivilrechts (Art. 64 BV) abstützte.
Der Zweck des BewG wird in Art. 1 wie folgt umschrieben: «Dieses
Gesetz beschränkt den Erwerb von Grundstücken durch Personen im
Ausland, um die Überfremdung des einheimischen Bodens zu verhindern.»
Das BewG führt eine Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (kantonale Bewilligung) ein,
vorgesehen sind Ausnahmen davon, umschrieben sind Bewilligungsund Verweigerungsgründe sowie das Verfahren.
Wäre es denkbar, die Bewilligungspflicht für den Erwerb durch Personen im Ausland raumplanerisch zu begründen?
Mit welchen Überlegungen und Argumenten wäre aufzuwarten?
Welche Konsequenzen hätte eine solche Lösung?
24
§4
Art. 75 BV
IV. Exkurs: Die Entwicklung des Raumplanungsartikels der Bundesverfassung
1.
Die Bodenrechtsartikel der BV
quater
Art 75 BV entspricht dem Art. 22
aBV. Dieser wurde zusammen mit
ter
Art. 22 aBV in der Volksabstimmung vom 14. September 1969 angenommen.
Entwicklung des Textes von Art. 22quater aBV
2.
Art. 22
1
2
3
2
3
a.
aBV
Das Eigentum ist gewährleistet.
Bund und Kantone können im Rahmen ihrer verfassungsmässigen
Befugnisse auf dem Wege der Gesetzgebung im öffentlichen Interesse die Enteignung und Eigentumsbeschränkungen vorsehen.
Bei Enteignung und bei Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, ist volle Entschädigung zu leisten.
Art. 22
1
ter
quater
aBV
Der Bund stellt auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze auf für
eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung
des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende
Raumplanung.
Er fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet
mit ihnen zusammen.
Er berücksichtigt in Erfüllung seiner Aufgaben die Erfordernisse der
Landes-, Regional- und Ortsplanung.
Botschaft des Bundesrates
BBl 1967 II 133 ff.
1
2
Der Bund ist befugt, über die Erschliessung und Besiedelung des
Landes und die Nutzung des Bodens, insbesondere die Schaffung
von Zonenordnungen durch die Kantone, auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufzustellen.
Er fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone auf diesen
Gebieten und arbeitet mit ihnen zusammen.
25
§4
Art. 75 BV
b.
Prof. Dr. A. Ruch
SR-Kommission
Bull SR 1967, 396
1
... Schaffung von Zonenordnungen, auf dem Wege der Gesetzgebung
allgemeine Vorschriften aufzustellen. Antrag Rohner, Sitzung SR vom
19.12.1967 (Bull SR 1967, 396):
1 Der Bund ist befugt, über die Besiedelung des Landes und die Nut-
zung des Bodens, insbesondere die Schaffung von Zonenordnungen, auf dem Wege der Gesetzgebung allgemeine Vorschriften aufzustellen.
c.
NR-Kommission, Mehrheit
Bull NR 1968, 38
1
Der Bund ist befugt, auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze für
eine der Erschliessung und Besiedelung des Landes und der zweckmässigen Nutzung des Bodens dienende Zonenordnung aufzustellen.
Zum Beschluss erhoben, Sitzung NR vom 6.3.1968 (Bull NR 1968, 46).
d.
SR-Kommission, Mehrheit
Bull SR 1968, 85
1
... allgemeine Vorschriften über die Besiedelung des Landes und eine
der zweckmässigen Nutzung des Bodens dienende Zonenordnung
aufzustellen.
Zum Beschluss erhoben, Sitzung SR vom 12.6.1968 (Bull SR 1968, 97).
e.
Bull NR 1968, 518
1
... über eine Zonenordnung zu erlassen, welche der im Landesinteresse gebotenen Verwendung des Bodens dient
Zum Beschluss erhoben,
(Bull NR 1968, 546).
26
Sitzung
NR
vom
25./26.
9.
1968
f.
§4
Art. 75 BV
SR-Kommission
Bull SR 1968, 290
1
Der Bund stellt auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze auf für
eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung
des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende
Raumplanung.
Zum Beschluss erhoben, Sitzung SR vom 10.12.1968 (Bull SR 1968, 297).
g.
Bull NR 1969, 22
Antrag, SR-Beschluss zuzustimmen.
Zum Beschluss erhoben, Sitzung NR vom 5.3.1969 (Bull NR 1969, 41).
Schlussabstimmung 21.3.1969
NR:114 zu 35
SR:34 zu 0
Volksabstimmung 14.9.1969.
3.
Die Totalrevision der BV 1999
In der Volksabstimmung vom 18. April 1999 ist die totalrevidierte Bundesverfassung angenommen worden. Sie trägt das Datum dieser Abstimmung.
In Kraft getreten ist sie am 1. Januar 2000.
Die Bodenrechtsartikel sind getrennt worden: Die Eigentumsgarantie (Art.
26 BV) ist unter den Grundrechten eingeordnet, die Raumplanung unter den
Zuständigkeiten.
Bei Art. 75 fällt auf, dass Abs. 1 neu aus zwei Sätzen besteht, dem Gesetzgebungsauftrag an den Bund im ersten, der Umschreibung der Raumplanung im zweiten Satz. Bei der Angabe der Ziele der Raumplanung im zweiten Satz ist das Haushälterische der Bodennutzung, das sich vorher erst im
RPG (Art. 1) fand, hinzugekommen. Abs. 2 von Art. 75 ist unverändert übernommen worden, während in Abs. 3 die Verpflichtung sich nicht nur an
den Bund, sondern auch an die Kantone richtet.
Schliesslich ist in Absatz 3 der Ausdruck Landes-, Regional- und Ortsplanung durch Raumplanung ersetzt worden.
27
§4
Art. 75 BV
Prof. Dr. A. Ruch
V.
Vorstösse zur Änderung von Art. 75 BV
1.
Eidgenössische Volksinitiative 'Raum für Mensch
und Natur (Landschaftsinitiative)'
I
Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert:
Art. 75
Raumplanung
1 Bund und Kantone sorgen für die zweckmässige und haushälterische Nutzung
des Bodens, die geordnete Besiedlung des Landes, die Trennung des Baugebiets
vom Nichtbaugebiet und den Schutz des Kulturlandes. Sie berücksichtigen bei der
Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung.
2 Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Er erlässt Bestimmungen,
insbesondere für eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen und zur Begrenzung des Bauens im Nichtbaugebiet. Er fördert und koordiniert die Raumplanung der Kantone.
3 Aufgehoben
II
Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:
Art. 197 Ziff. 8 (neu)
8.
Übergangsbestimmung zu Art. 75 (Raumplanung)
Nach Annahme von Artikel 75 darf die Gesamtfläche der Bauzonen während 20
Jahren nicht vergrössert werden. Der Bundesrat kann in begründeten Fällen Ausnahmen gewähren.
(Vorprüfung vom 26. Juni 2007; Ablauf der Sammelfrist 10. Januar 2009; BBl
2007 4965)
28
§4
Art. 75 BV
2.
Volksinitiativen der Helvetia Nostra («TandemInitiativen»)
a.
Eidgenössische Volksinitiative 'gegen masslosen Bau umwelt- und landschaftsbelastender Anlagen'
I
Art. 75 Abs. 4 (neu)
4 Umwelt- und landschaftsbelastende Anlagen wie Industrie- und Gewerbekomplexe, Steinbrüche, Flugplätze, Einkaufszentren, Anlagen der Abfallverwertung
und -beseitigung, Verbrennungs- und Kläranlagen, Sportstadien, Anlagen für
Sport und Freizeit, Vergnügungsparks, Parkhäuser und Parkplätze dürfen nur erstellt und erweitert werden, wenn dafür aus bildungs- oder gesundheitspolitischer,
natur- oder landschaftsschützerischer Sicht gesamtschweizerisch ein dringendes
Bedürfnis besteht und die Nachhaltigkeit sichergestellt ist. Das Gesetz legt mit
allgemeinverbindlichen Plänen die Standorte und die Ausmasse solcher Anlagen
fest.
II
Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert:
8.
Übergangsbestimmungen zu Art. 75 Abs. 4 (umwelt- und landschaftsbelastende Anlagen)
Tritt die entsprechende Gesetzgebung nicht innerhalb von zwei Jahren nach Annahme von Artikel 75 Absatz 4 in Kraft, so erlässt der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen und Pläne durch Verordnung.
(Vorprüfung 6. Juni 2006; Ablauf der Sammelfrist 20. Dezember 2007, BBl 2006
5233)
29
§4
b.
Art. 75 BV
Prof. Dr. A. Ruch
Eidgenössische Volksinitiative 'Schluss mit uferlosem Bau
von Zweitwohnungen!'
I
Art. 75a (neu) Zweitwohnungen
1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der
für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens zwanzig Prozent beschränkt.
2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilsplan und den
detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen.
II
Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert:
8.
Übergangsbestimmungen zu Art. 75a (Zweitwohnungen)
1 Tritt die entsprechende Gesetzgebung nach Annahme von Artikel 75a nicht innerhalb von zwei Jahren in Kraft, so erlässt der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen über Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch
durch Verordnung.
2 Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar des auf die
Annahme von Artikel 75a folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen erteilt werden, sind nichtig.
(Vorprüfung 6. Juni 2006; Ablauf der Sammelfrist 20. Dezember 2007, BBl 2006
5229)
30
§ 5 Art. 73 und 74 BV
§ 5 Art. 73 und 74 BV
I
Nachhaltigkeit
Ein Verfassungsartikel über die Nachhaltigkeit ist erstmals in die geltende
Bundesverfassung aufgenommen worden.
Art. 73
Nachhaltigkeit
Bund und Kantone streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen andererseits an.
Schon Art. 2 BV, der die Zwecke und Ziele der Schweiz in relativ grosser
Abstraktion enthält, regelt in Abs. 2 unter anderem, dass die Schweiz die
gemeinsame Wohlfahrt und die nachhaltige Entwicklung fördert, und in
Abs. 4, dass sich die Schweiz für die dauerhafte Erhaltung der natürlichen
Lebensgrundlagen einsetzt. Eine Erwähnung fand die Nachhaltigkeit im
Landwirtschaftsartikel, der 1996 in die BV eingeführt wurde; ihm entspricht wörtlich der heutige Art. 104 BV («nachhaltige Produktion»).
Der Grundsatz der Nachhaltigkeit ist im internationalen Recht entwickelt
worden: Erstmalige Verankerung in der Deklaration von Stockholm 1972,
dann in mehreren Charten bis zur Erklärung von Rio 1992 (UNOKonferenz) und der Agenda 21 (Umsetzungsprogramm für die RioDeklaration). Das Nachhaltigkeitsprinzip gilt heute als ungeschriebener
völkerrechtlicher Grundsatz, der allerdings - wohl in Teilgehalten - in
Staatsvertragsrecht übernommen werden kann. Es ist umstritten, ob das
Nachhaltigkeitsprinzip sich schon - wie das Recht der guten Nachbarschaft
- zu Völkergewohnheitsrecht entwickelt hat.
Nachhaltigkeit wird als Dreieck konzipiert: Gesellschaft, Wirtschaft und
Umwelt (Ressourcen) sollen in gleicher Weise bei allen staatlichen Entscheidungen berücksichtigt und entwickelt, schliesslich aber auch gegeneinander abgewogen werden. Die Verwirklichung dieses Idealmodells
stösst auf Schwierigkeiten, da die Durchsetzungsfähigkeit der einzelnen
Elemente (zu) unterschiedlich ist (häufig Vorrang der Wirtschaft) und
messbare Kriterien kaum entwickelt werden können.
Das Nachhaltigkeitsprinzip der BV hat programmatische Bedeutung, es ist
eine «richtungsweisende Wertentscheidung des Verfassungsgebers» (Griffel). Es wird im schweizerischen Recht in zahlreichen Bereichen konkretisiert.
Von zentraler Bedeutung ist das Nachhaltigkeitsprinzip im eigentlichen
Raumplanungsrecht:
31
§5
Art. 73 und 74 BV
Art. 75
Prof. Dr. A. Ruch
Raumplanung
1 Der Bund legt Grundsätze für die Raumplanung fest. Diese … dient
der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Boden …
Haushälterische Bodennutzung ist also Verfassungsziel der Raumplanung,
wobei diese Zielsetzung in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG aufgenommen wird. In
die Richtung der Nachhaltigkeit weist auch der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 1 Abs.2 lit. a RPG) und die Begrenzung des Siedlungsgebiets (Art. 3 Abs. 3 RPG).
Das für die Raumplanung bedeutsame Waldrecht hat alle drei Elemente des
Dreiecks zu erfüllen:
Art. 77
Wald
1 Der Bund sorgt dafür, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsfunktionen erfüllen kann.
Soziale Funktion (Schutz), wirtschaftliche Funktion (Nutzen), ökologische
Funktion (Wohlfahrt).
Ähnlich das Wasserrecht, das im sog. Wasserwirtschaftsartikel der BV verankert ist, der eine integrale Regelung der Nachhaltigkeitselemente enthält:
Art. 76
Wasser
1 Der Bund sorgt im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälterische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die
Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers.
Wirtschaftliche Funktion (Nutzung), ökologische Funktion (Schutz der
Wasservorkommen = Gewässerschutz), soziale Funktion (Abwehr schädigender Einwirkungen).
Natur- und Heimat(Denkmal-)schutz sind letztlich auch auf Nachhaltigkeit
ausgerichtet; die Gesetzgebung dieser Bereiche hat das Prinzip aber nicht
ausdrücklich aufgenommen.
Auf Bundesebene gibt es Ansätze, die «nachhaltige räumliche Entwicklung» zu fassen. Wegen der fehlenden Präzision des Nachhaltigkeitsbegriffs
wird er mit der «haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten
Besiedlung des Landes» praktisch gleichgesetzt. Vorstellungen gehen etwa
in folgende Richtungen: Neueinzonungen nach für alle Kantone geltenden
restriktiven Regeln und nur an Standorten, die in überörtlichen Konzepten
und Richtplänen als förderungswürdig bezeichnet werden; nicht erschlossenes Bauland an nicht förderungswürdigen Standorten ist grundsätzlich auszuzonen; Baulandbedarf nach Art. 15 RPG ist neu zu definieren und an
überörtlichen Entwicklungskonzepten zu binden; somit sollten die überörtlichen Planungsstufen gestärkt werden (vgl. Bundesamt für Raumentwicklung, Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, Mai
2003).
32
II.
§ 5 Art. 73 und 74 BV
Umweltschutz
Der erste Umweltschutzartikel wurde 1971 in die Bundesverfassung aufgenommen (Art. 24septies BV 1974). Der geltende Artikel lautet:
Art. 74
Umweltschutz
1 Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz des Menschen und
seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen.
2 Er sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kosten der Vermeidung und Beseitigung trägt der Verursacher.
3 Für den Vollzug der Vorschriften sind die Kantone zuständig, soweit
das Gesetz ihn nicht dem Bund vorbehält.
Das Umweltschutzgesetz (USG) wurde 1983 erlassen und 1985 in Kraft
gesetzt. Es ist in erster Linie ein Gesetz, das auf (Einzel-)Projekte anwendbar ist, somit im weiteren Sinn Baurecht enthält. Raumplanungsrechtlich ist
es v.a. im Bereich Lärmschutz (Art. 23/24 USG) von Bedeutung; die umweltschützerischen Anliegen hat aber v.a. das Raumplanungsrecht aus sich
selbst heraus zu verwirklichen. Ausnahmen von diesem konzeptionellen
Grundsatz stellen vor allem dar:
• Die Lärmempfindlichkeitsstufen der Nutzungsplanung, die sich direkt
auf die Lärmschutz-Verordnung, einer Ausführungsverordnung des
Bundesrats zum USG, abstützen (Art. 43/44 LSV);
• Sondernutzungsplanung als massgebliches Verfahren einer Umweltverträglichkeitsprüfung für meist projektbezogene Pläne (Art. 5 Abs. 3
Satz 3 UVPV).
• Abfallplanung (Entsorgungsplanung) hat in erster Linie über die Raumplanung zu erfolgen (regionale Betrachtungsweise)
• Bodenschutzrecht (Art. 33-35 USG) ist primär mit Raumplanungsmassnahmen zu bewerkstelligen.
Eine ähnliche Funktion der Vorsorge/Vorausschau (s. Vorsorgeprinzip des
USG) wie das Raumplanungsrecht als solches hat die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Um den Nachteil aufzuwiegen, dass die UVP erst bei
konkreten Bauprojekten oder projektbezogenen Sondernutzungsplänen zur
Anwendung kommt, ist das Konzept einer Strategischen Umweltprüfung
(SUP) entwickelt worden. Damit sollen Gesamtauswirkungen und potentielle Konflikte eines Projekts rechtzeitig, d.h. in der Phase der raumplanerischen Prüfung, erkannt werden, was auch zu einer Entlastung der ProjektUVP beitragen kann. Auf Bundesebene ist die SUP rechtlich nicht verankert. Der Kanton Genf kennt ein ähnliches Instrument in seiner Ausführungsverordnung zur UVPV (K 1 70.05, Art. 3: Evaluation environnementale stratégique). Die Europäische Union hat in diesem Bereich die Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter
Pläne und Programme erlassen.
33
§5
Art. 73 und 74 BV
Prof. Dr. A. Ruch
Das (baurechtliche) Umweltschutzrecht umfasst vor allem Immissionsschutzrecht (Lärmschutz, Lufthygiene, Erschütterungen), Abfallrecht
(Sammlung, Entsorgungsanlagen, Altlasten, Deponien).
34
§6
§ 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung
I.
Arten der Rechtssetzungskompetenzen des
Bundes
Basisnorm in der Verfassung ist Art. 3 BV:
Der Bund braucht für jede Sachzuständigkeit eine ausdrückliche Zuweisung
durch die Bundesverfassung.
Rechtssetzungskompetenzen des Bundes:
Differenzierung nach dem Umfang der Kompetenz (es ist jeweils durch
Auslegung zu ermitteln, um welche Art Kompetenz es sich handelt).
1.
Umfassende Rechtssetzungskompetenz
Die BV weist dem Bund die Kompetenz zu, einen Bereich umfassend zu
regeln.
a.
Ursprünglich derogatorische (ausschliessliche) Bundeskompetenz
Der Bund ist zugleich mit dem Erlass der Verfassungsnorm allein zuständig
geworden; die Kantone sind von diesem Zeitpunkt an von jeder Rechtssetzung ausgeschlossen, auch wenn der Bund gesetzgeberisch noch nicht aktiv
geworden ist, z.B.:
 Armee, Art. 60 BV
(«Die Militärgesetzgebung sowie Organisation, Ausbildung und Ausrüstung der Armee sind Sache des Bundes»).
 Zölle, Art. 133 BV
(«Die Gesetzgebung über Zölle (...) ist Sache des Bundes»).
 Kernenergie, Art. 90 BV
(«Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des
Bundes »).
b.
Nachträglich derogatorische (konkurrierende) Bundeskompetenz
Die Kantone sind nicht schon mit der Übertragung der Kompetenz auf den
Bund, also mit der BV-Änderung, von der Befugnis zur Gesetzgebung in
dem bestimmten Bereich ausgeschlossen, sondern erst, wenn der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, d.h. die Gesetze
erlassen hat, z.B.:
 Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger, Art. 87 BV
(«Die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr ist Sache des Bundes»).
35
§6
Prof. Dr. A. Ruch
 Transport von Energie, Art. 91 BV
(«Die Gesetzgebung über Rohrleitungsanlagen ... ist Sache des Bundes).
 Umweltschutz, Art. 74 BV
(«Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz...»).
 Zivilschutz, Art. 61 BV
(«Die Gesetzgebung über den zivilen Schutz von Personen und Gütern
vor den Auswirkungen bewaffneter Konflikte ist Sache des Bundes»).
 Zivilrecht, Art. 122 Abs. 1 BV
(«Die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts ist Sache des Bundes»).
Der Bundesgesetzgeber muss die Kompetenz nicht voll ausschöpfen, er
kann die Kantone zur Rechtssetzung in Teilbereichen ermächtigen.
2.
Unvollständige Rechtssetzungskompetenz
(Parallelkompetenzen)
Der Bund ist nicht befugt, einen Sachbereich abschliessend zu regeln. Die
Kantone sind zur Rechtssetzung auch ohne Ermächtigung des Bundesgesetzgebers befugt, soweit der Bund von seinen Kompetenzen nicht Gebrauch gemacht hat, z.B.:
 Direkte Steuern, Art. 128 BV
(«Der Bund kann eine direkte Steuer erheben: ...»).
 Krankheitsbekämpfung, Art. 118 Abs. 2 lit. b BV
(«Der Bund ist befugt, zur Bekämpfung ... gesetzliche Bestimmungen
zu treffen»).
 Wirtschaftsförderung durch Beiträge (z.B. Landwirtschaft: Direktzahlungen).
3.
Grundsatzgesetzgebungskompetenz
a.
Grundsatz und Oberaufsicht
Terminologie des älteren Verfassungsrechts:
Oberaufsicht als Befugnis zur Gesetzgebung über grundsätzliche Fragen,
z.B. Art. 24 aBV (Wasserbau- und Forstpolizei). Der Begriff findet sich
auch in der neuen Bundesverfassung: Art. 82 Abs. 2 BV, Strassenverkehr,
Art. 83 Abs. 2 BV, Nationalstrassen. Damit ist jedoch nur noch die administrative Aufsicht gemeint.
Neuere Terminologie:
Grundsätze, z.B. Art. 75 Abs. 1 BV (Raumplanung), Art. 76 Abs. 2 BV
(Wasserwirtschaft, Fassung vom 2.12.1975), Art. 89 Abs. 2 BV (Energie),
Art. 79 BV (Fischerei und Jagd).
quater
Der Begriff der Grundsatzkompetenz wurde erstmals in Art. 22
36
aBV
§6
verwendet.
b.
Grundsatz und Rahmen
Der Begriff Rahmengesetzgebung, auf den man in neuer Zeit häufig stösst,
wird auch in der neuen BV nicht verwendet.
Hermeneutisch:
 «Grundsatzgesetzgebung» meint Normen, die keine verbindliche Weisung unmittelbarer Art für einen bestimmten Fragenbereich enthalten,
sondern die judizielle oder legislative Ausprägung solcher Weisungen
verlangen oder voraussetzen (Josef Esser, Grundsatz und Norm, 3. Aufl.
1974, S. 50).
 Rahmengesetzgebung geht darüber hinaus: Sie will Ziele u.U. auch mit
konkreten Massnahmen erreichen, doch soll sich der Gesetzgeber mit
Grundsätzen begnügen, wo die Zielerreichung dies erlaubt.
Ähnliche Differenzierungen finden sich auch in der juristischen Literatur:
Grundsatzgesetz bindet nur die Kantone, Rahmengesetz kann auch die Bürger verpflichten (Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts Bd. I 1980, S. 71). Demgegenüber treffen Fleiner/Giacometti
(Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 91) und Häfelin/Haller
(Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1.-3. Aufl., 1988/1991/ 1993, N. 317)
keine Unterscheidung und billigen auch der Grundsatzgesetzgebung zu,
dass sie Bindungen der Einzelnen begründen kann.
Unsere Haltung: Grundsatz bedeutet das Grundlegende, das der Bund im
Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsverwirklichung im betreffenden
Sachbereich regelt. Die Regelung erfasst eine Materie in ihrer ganzen Breite, normiert aber nicht durch, sondern beschränkt sich auf das Wesentliche.
Eine grundsätzliche Vorschrift kann offen und abstrakt, bei besonderer
Wichtigkeit aber auch detailliert oder sogar abschliessend sein. Demgegenüber lässt ein Rahmen Spielraum; auch mit einer umfassenden Rechtssetzungskompetenz (oben Ziff. 1) kann der Gesetzgeber ein blosses Rahmengesetz erlassen.
c.
Bedeutung von Grundsatz für das Raumplanungsrecht
Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung bedeutet, dass der Bund zu grundlegenden Regelungen berechtigt, aber auch auf sie beschränkt ist. Kriterium
ist, ob ein besonderes Bedürfnis nach einer einheitlichen, gesamtschweizerischen Regelung besteht. Von den Kantonen aus: Die Kantone dürfen nicht
auf reine Ausführungsgesetzgebung beschränkt werden.
Für den Bundesrat bedeutet Grundsatzgesetzgebung (Botschaft über einen
Energieartikel vom 7.12.1987, BBl 1988 I 1026):
 Auftrag zur föderativen Gesetzgebung:
 Bundes- und Kantonsgesetzgebung sollen sich ergänzen. Aufgabe des
Bundes v.a., die Koordination sicherzustellen.
37
§6
Prof. Dr. A. Ruch
 Wahrung des Subsidiaritätsprinzips:
 Den Kantonen soll eine substantielle Rechtssetzungskompetenz
verbleiben, damit sie den eigenen Gegebenheiten Rechnung tragen können. Ausgestaltung der Grundsätze und Vollzug bleiben im wesentlichen Aufgabe der Kantone. Der Bund kann nur jene Bereiche regeln,
die im gesamtschweizerischen Interesse einer einheitlichen Lösung bedürfen.
 Rechtssetzungsaufträge an die Kantone, aber auch Normen, die den
einzelnen unmittelbar verpflichten. Diese können sich auf
Mindestbestimmungen beschränken und weitergehendes Recht zulassen
oder als zwingendes Recht Abweichungen ausschliessen.
Beschränkungen des Bundesgesetzgebers v.a. im sachlichen Regelungsbereich und in der Regelungsdichte.
 Sachlich:
Regelungen, die bestimmt oder geeignet sind, den Raum auf Vorstellungen von zweckmässiger Nutzung des Bodens und geordneter Besiedlung des Land hin zu verändern oder zu bewahren:
- Planungsziele / -grundsätze
- Instrumentarium der Planung und der Oberaufsicht
- Organisatorische und Rechtsschutzbestimmungen
 Dichte:
Keine Kompetenz des Bundes zur Durchnormierung, wenn eine landesweit einheitliche Ordnung es nicht als erforderlich erscheinen lässt;
ist diese Voraussetzung erfüllt, hat sich der Bund auf Mindestinhalte zu
beschränken. Vorschriften des Bundes z.H. der Kantone über Planarten
sind zulässig, aber er hat keine Kompetenz zum Erlass eines Bundesraumplans («durch die Kantone zu schaffende Raumplanung»).
II.
Verhältnis des Bundesrechts zum kantonalen
Recht
(Vgl. Art. 75 Abs. 3 BV).
Grundsätzliche Bindung des Bundes an das Recht auch niedrigerer Stufe
(Legalitätsprinzip).
Ausnahmen:
 Bundesrecht kennt eigene Vorschriften (z.B. Nationalstrassenrecht).
 Bundesrecht enthält eine Befreiung von kantonalen Vorschriften: Vorbehalte zugunsten des Bundes (siehe nachfolgend)
 Verfassungsmässige Aufgaben des Bundes könnten ohne Befreiung von
kantonalen Vorschriften nicht erfüllt werden oder der Bund wäre dabei
erheblich behindert, und der Bund verdient das höhere schutzwürdige
Interesse. Das öffentliche Interesse, das der Bund vertritt, genügt für
38
§6
sich allein nicht: Interessenabwägung notwendig.
Vorbehalte zugunsten von Bundesaufgaben:
Unterscheide: formelle und materielle Vorbehalte. Formell: der Bund setzt
eigene Verfahren ein; materiell: der Bund trifft eigene Vorschriften inhaltlicher Art.
 Militärbauten: formeller und materieller Vorbehalt, aber Rücksicht auf
kantonales Recht, soweit es die Aufgaben der Landesverteidigung nicht
erheblich erschwert (Art. 126 Abs. 3 MG 1995). Formell: Bewilligung
des EMD. Erstmals ausdrücklich in BGE 110 Ib 261: Vorbehalt für militärische Bauten, nicht jedoch für Schiessanlagen (diese unterstehen
dem kantonalen Recht).
 Eisenbahnen: (Änderung Eisenbahngesetz 1982): Ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienende Bauten und Anlagen: formeller Vorbehalt (Bewilligung des Bundesamts für Verkehr), materieller Vorbehalt
nur, wenn die Anträge des Kantons die Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgabe unverhältnismässig einschränken. Ferner: BB
21.6.1991 über das Plangenehmigungsverfahren für EisenbahnGrossprojekte. – Andere Bauten und Anlagen: kein Vorbehalt, formell
(Genehmigung durch den Bund) nur, wenn z.B. Bahngrundstücke beansprucht werden.
Beispiel 13
Kompetenzkonflikt Bund - Kanton
BGE 121 II 8
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beschliesst, das Hauptgebäude und die gusseisernen Perrondächer des Bahnhofes SBB unter Denkmalschutz zu stellen.
Gleichzeitig reichen die SBB beim Bundesamt für Verkehr (BAV, Aufsichtsbehörde nach Art. 18 EBG) ein Plangenehmigungsgesuch ein:
Sie beabsichtigen im Innern des Hauptgebäudes die Einrichtung eines
Kinos, eines Café, eines Lebensmittelgeschäftes und einer Apotheke
sowie ausserhalb den Bau einer Lagerhalle, die den Speditionsunternehmen den Umschlag erleichtern sollte.
Die SBB fechten die Unterschutzstellung wegen fehlender Kompetenz
des Kantons an. Die kantonale Baupolizeibehörde beansprucht andererseits ihre Zuständigkeit zur Erteilung der Baubewilligung.
 Post: kein Vorbehalt, aber Befreiung von kantonaler Konzession für die
Benützung von Boden im Gemeingebrauch (Art. 16 Postgesetz). Leitungsnetz: formeller und materieller Vorbehalt, aber Pflicht zur Berücksichtigung der kantonalen Bedürfnisse. Diese Regelung des ElG ist in
Revision.
 Kernanlagen: Nuklearer Bereich: Formeller und materieller Vorbehalt.
Formell: v.a. Rahmenbewilligung des Bundesrats. Nicht-nuklearer Bereich: kein Vorbehalt, soweit Standort und Grundzüge des Projekts in
Frage stehen, aber Würdigung von Einsprachen und Vernehmlassungen.
39
§6

•
•
•
•
•
Prof. Dr. A. Ruch
Kantonales Planungs- und Baurecht anwendbar.
Vom Bund konzessionierte Unternehmungen:
Seilbahnen: Dem Bahnbetrieb dienende Bauten und Anlagen: formeller
Vorbehalt (Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr), materieller
nur, wenn kantonales Recht mit den Bedürfnissen des Bahnbetriebs
nicht vereinbar ist (Art. 3 Seilbahngesetz).
Flugplätze: Analog Eisenbahnen. Massgebendes Verfahren: Konzession
des EVED (Art. 3 und 37 LFG). Für private Flugfelder kleiner Rest
baupolizeilicher kantonaler Zuständigkeiten (Art. 37b Abs. 5 LFG).
Rohrleitungen: formeller und materieller Vorbehalt, Würdigung von
Einsprachen und Stellungnahmen der Kantone. Formell: Konzession
des Bundesrates (Art. 5 RLG).
Fernmeldeanlagen: kein Vorbehalt (BGE 112 Ib 71, Richtstrahlantenne
PTT), aber Befreiung von kantonaler Konzession für die Inanspruchnahme von Boden im Gemeingebrauch durch Leitungen und öffentliche
Sprechstellen: Pflicht der Bodeneigentümer (Kanton, Gemeinde), sie zu
bewilligen (Art. 35 FMG).
Andere Bauten und Anlagen: kein Vorbehalt.
Generell: Nur technische Plangenehmigung durch den Bund ersetzt die
raumplanerische Bewilligung nicht, wenn der Bund diese nicht ausdrücklich sich selbst vorbehält (wie in Art. 37a LFG).
Keine Vorbehalte:
 Zivilschutzbauten: kein Vorbehalt, v.a. infolge des Inkrafttretens des
RPG: BGE 118 Ib 569 (Art. 126 MG und 1 Abs. 1 ZSG befreien nicht
von der kantonalen Bewilligungspflicht).
 Zollbauten: kein Vorbehalt, allenfalls Standortbedingtheit.
 Übrige Bauten der Bundesverwaltung: kein Vorbehalt.
III. Kompetenzverteilung innerhalb des Kantons
1.
Rechtsgrundlagen
«Diese (die Raumplanung) obliegt den Kantonen» (Art. 75 Abs. 1 BV). Begriff «Kanton» umfasst im schweizerischen Staats- und Verfassungsrecht
immer auch die Gemeinden und andere Gebietskörperschaften des Kantons
(z.B. Kreise).
Die Kompetenzverteilung im Kanton beruht auf kantonalem Verfassungsund Gesetzesrecht.
Die Gemeinden werden vom RPG in Art. 1 und 2 ausdrücklich erwähnt.
Das trägt dem Umstand Rechnung, dass das moderne Planungsrecht aus
dem kommunalen Baurecht hervorgegangen ist (oben § 2).
40
2.
§6
Aufgaben der Kantonalplanung
 Die notwendigen Planungen für die raumwirksamen Aufgaben und Tätigkeiten des Kantons aufstellen und die Koordination von gemeindeübergreifenden Tätigkeiten sowie der Planungen der Gemeinden sicherzustellen: Richtplanung (vgl. Art. 6 ff. RPG).
 Kantonale Nutzungspläne, wenn ein besonderes Bedürfnis nach einer
einheitlichen, gesamtkantonalen oder interkommunalen Regelung besteht.
 Genehmigung von kommunalen Nutzungsplänen (Art. 26 RPG) und
von Baubewilligungen (Art. 25 Abs. 3 RPG).
3.
Gemeindeplanung
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV), die sich nach dem kantonalen Recht
richtet, als verfassungsmässiges Recht der Gemeinden:
 Gemeindeautonomie ist die Legitimation der Gemeinde, gegen Erlasse
und Verfügungen kantonaler Behörden, die angeblich die Gemeindeautonomie berühren, Beschwerde beim Bundesgericht zu erheben. D.h.
Garantie der Gemeindeautonomie als «verfassungsmässiges Recht» Art.
189 Abs. 1 lit. b BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG.
 Die Gemeinde muss behaupten; dass sie durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen wird; ob im fraglichen Bereich tatsächlich Autonomie besteht, ist eine Frage der materiellen Beurteilung
 Umfang der Autonomie der Gemeinden richtet sich nach dem kantonalen Recht (Art. 50 BV): Autonomie setzt im fraglichen Sachbereich eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinde voraus (ohne
Bedeutung ist, ob der Bereich zum originären oder übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde gehört; vgl. BGE 108 Ia 268).
Regel: Gemeinden erlassen ein Baureglement (Bauordnung) und den Zonenplan (Rahmennutzunsplan) sowie Sondernutzungspläne wie Erschliessungspläne, Überbauungsvorschriften usw.
41
§6
Beispiel 14
Prof. Dr. A. Ruch
Kompetenzkonflikt Kanton - Gemeinde
SOG 2004 Nr. 23
Eine Betriebsgemeinschaft reichte einen Gestaltungsplan und den
Umweltverträglichkeitsbericht über ihr Projekt einer Pouletmasthalle in
der Landwirtschaftszone ein. Der Plan bezweckte die Erweiterung von
vorhandenen Bauten und Anlagen. Die Gemeinde eröffnete das Mitwirkungsverfahren mittels einer Orientierungsversammlung für die
Bevölkerung und legte den landwirtschaftlichen Gestaltungsplan mit
Sonderbauvorschriften auf. Während der Auflagefrist gingen 264 Einsprachen ein, worauf der Gemeinderat den Gestaltungsplan ablehnte
und die Einsprachen guthiess. Gegen diesen Beschluss erhob die Betriebsgemeinschaft Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser hob den
Beschluss des Gemeinderates auf. Er beschloss und genehmigte den
Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften.
Kann der Regierungsrat gegen den Willen der Gemeinde einen kommunalen Plan beschliessen?
42
§ 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der Bundesverfassung
I.
Grundsatz
Grundsatz: Einheit der Verfassung.
Die BV ist als Ganzes zu verstehen. Teiländerungen fügen sich in das Bestehende ein, reichern es mit ihrem neuen Gehalt an, verdrängen es aber
nicht. Die einzelnen BV-Normen sind nicht isoliert, sondern Bestandteil
eines Ganzen.
Deshalb: Gleichwertigkeit aller BV-Normen (auch der ungeschriebenen),
der Kompetenz- wie der Grundrechtsnormen. Keine überwiegt eine andere,
keine hat Vorrang vor einer andern. Konkretisierung der BV-Normen durch
den Gesetzgeber. In der Konkretisierung hat immer ein Abwägen der Gehalte, ihres gegenseitigen Verhältnisses Platz zu greifen. Konkretisierung
auch noch im Anschluss an eine Gesetzgebung (durch Verordnung oder in
direkter Rechtsanwendung).
Die Konflikte zwischen Kompetenznormen der BV können bestehen in:
 Überschneidungen, z.B. Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV) und
Gewässerschutz (Art. 76 Abs. 3 BV); Wasserwirtschaft (Art. 76 BV)
und Energiewirtschaft (Art. 76 BV).
 Widersprüchlichkeiten, z.B. Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV)
und Nationalstrassen (Art. 83 BV).
 Ergänzungen, z.B. Atomenergie (Art. 90 BV) und Elektrizität (Art. 91
BV).
Beispiel 15
Verhältnis verschiedener staatlicher Aufgaben
BGE 124 II 146
Die Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist wurde von den SBB im Rahmen des Konzepts Bahn 2000 projektiert. Eine Plangenehmigungsverfügung des Eidgenössischen Departements liegt vor. Im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht werden inhaltliche Mängel des
genehmigten Projekts geltend gemacht: Alternative Linienführungen
seien nicht geprüft worden; der Bereich «Wald» der Verfügung sei unvollständig, weil die Ersatzaufforstungen für das zur Rodung freigegebene Gebiet nicht geregelt worden seien; die bewilligte Linienführung
durchschneide das gemäss NHG zu schützende Lutermoos; schliesslich setze das Projekt durch Lärm nicht vorbelastetes Wohngebiet unzumutbarem Lärm aus. Andererseits wird angeführt, das Lutermoos
sei eine gewöhnliche, landwirtschaftlich intensiv genutzte Fläche; eine
Verschiebung der Linie treffe bestehende Wasserfassungsbereiche
und verkürze die Reaktionszeit auf einen Störfall.
Aufgabe des Gesetzgebers ist es, in Konkretisierung des Verfassungsrechts
abwägend Lösungen zu finden. Nur beim Moorschutz (Art. 78 Abs. 5 BV)
43
§7
Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der Bundesverfassung
Prof. Dr. A. Ruch
legte der Verfassungsgeber den Vorrang einer Aufgabe vor andern fest
(BGE 117 Ib 245).
II.
Raumplanungsrecht und Umweltschutzrecht
Beide BV-Normen sind Kompetenznormen. Beide Aufgaben greifen in
andere verfassungsmässige Aufgaben des Bundes ein:






Wasserbau
Gewässerschutz (Art. 76 Abs. 3 BV)
Schifffahrt (Art. 87 BV)
Energie (Art. 89 BV)
Eisenbahnen (Art. 87 BV)
Nationalstrassen (Art. 83 BV) usw.
Raumplanung und Umweltschutz sind sog. Querschnittaufgaben. Es wäre
aber unzulässig, wenn der Gesetzgeber unter Berufung darauf in alle genannten Bereiche eingriffe.
Zwischen Raumplanung und Umweltschutz als Bundesregelungen bestehen
Überschneidungen, Berührungen und Konflikte.
Im Folgenden wird eine Betrachtung nach der geltenden schweizerischen
Rechtsordnung angestellt, auch und v.a. wie sie in den Gesetzgebungen
zum Ausdruck kommt (gedacht als Übersicht und Orientierung).
1.
Abgrenzungen
Beispiel 16
Kommunales Zonenrecht und Lärmschutzrecht
BGE 116 Ia 491
D. beabsichtigt die Einrichtung und den Betrieb eines Dancings in seinem bestehenden Café-Restaurant in Crissier VD. Das Grundstück
liegt in der Industrie- und Gewerbezone, unmittelbar einer Wohnzone
benachbart. Die Behörde stellt fest, dass der künftig verursachte Lärm
die Grenzwerte der Lärmschutzverordnung auch gegenüber der
Wohnzone einhält. Sie untersagt den Betrieb dennoch mit der Begründung, er könne abends und nachts zu Ruhestörungen führen,
was mit dem kommunalen Zonenrecht nicht vereinbar sei.
Geht das Umweltschutzrecht dem kommunalen Zonenrecht vor, konsumiert es dieses oder sind beide Rechte nebeneinander anwendbar?
Fragen:
 Anwendbares Recht: USG oder kantonales/kommunales Zonenrecht? (s.unten § 13)
 Rechtsschutz: Wie gestaltet sich der Rechtsschutz? (s. unten § 17)
44
Abgrenzung nach:
Raumplanungsrecht
Umweltschutzrecht
a. Funktionen
Gestaltung, Lenkung, Ordnung.
Schutz, Abwehr.
Zweckmässige Bodennutzung,
geordnete Besiedlung des
Landes: Haushälterische Nutzung (Art.1Abs.1Satz1 RPG).
Räumliche Ordnung: Zuweisung von Nutzungen.
Vorausschau (Planungsrecht),
Interessenausgleich im Vorfeld
von konkreten Entscheidungen.
Schutz des Menschen und seiner
natürlichen Lebensgrundlagen,
Abwehr von schädlichen Eingriffen.
Konkretes Massnahmenrecht
(Polizeirecht).
Vorbeugen(Art.1Abs.2 USG).
Setzen von Handlungsgrenzen.
Keine Koordination umweltrelevanter Tätigkeiten.
Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten und Entscheide (Art. 1 Abs. 1 Satz 2
RPG).
b. Regelungsgegenständen
Nutzung des Bodens / des
Raumes.
Qualität
- von Umweltmedien (Luft,
Boden, Wasser),
- von Lebensbedingungen
(Lärm, Abfälle).
c. Methoden der
Rechtsverwirklichung
Lenkung, Gestaltung, Ordnung: primär aktiv.
Verhinderung, Schutz: primär
passiv.
d. Wirkungskontrollen
Zweckmässigkeit, Zielkonformität, Plankonformität.
Umweltverträglichkeit, Grenzwertkonformität.
e. Regelungshorizont
Weiter Horizont. Gesamtheitliche Sicht. Alternativenwahl,
Standortwahl.
Enger Horizont. Anlagen- und
Projektbezug. Keine Alternativenwahl, Standortwahl nur in
Extremfällen (Bei Versagen der
Raumplanung!)
f. Instrumenten
Raumpläne; Bewilligungen/Konzessionen.
(Art. 9 USG), Massnahmenplan
(Art. 31 LRV), Lärmempfindlichkeitsstufen (Art. 43 LSV).
45
§7
2.
Prof. Dr. A. Ruch
Konfliktpunkte
Beispiel 17
Belastungsgebiet
BGE 118 Ib 26
In Herisau AR ist eine Fabrikerweiterung am Rand des Ortskerns geplant (Anbau an bestehendes Gebäude mit Garagen-, Lager- und
Montageräumen). Für sich allein bewirkt die neue Anlage keine übermässige Luftverunreinigung, sie liegt jedoch in einem Gebiet mit einer
übermässigen Gesamtbelastung der Luft (sog. Belastungsgebiet).
Deshalb will die Baubehörde das Gesuch abweisen.
Wie stellt sich das Verhältnis von Raumplanung (v.a. Zonenrecht) und
Umweltschutz (Luftreinhaltung) dar?
Gilt das Recht des ersten, unterliegen also spätere Nutzungen, weil
die bestehenden Belastungen schon zu gross sind?
Welche Vorgehensweisen sind denkbar?
Es bedarf eines Scharniers zwischen Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, keine selbstverständliche und gesetzgeberisch gesicherte Integration
des Umweltschutzrechts ins Raumplanungsrecht. Umweltschutzrecht wird
oft als Resultat eines Defizits des Raumplanungsrechts betrachtet, das sich
mit dem Umweltschutzrecht nicht befasst oder es nur ungenügend einbezieht.
Mangelnde Integration
Umweltschutzrecht ist nicht mit raumplanungsrechtlichen Verfahren verknüpft und umgekehrt:
 Raumplanung erfolgt ohne Einsatz der umweltschutzrechtlichen Methoden, namentlich der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).
 Ergebnisse von UVP / umweltschutzrechtlicher Projektprüfung können
Festlegungen der Raumplanung beeinflussen.
Im Konflikt mit Umweltrecht geht Nutzungsplanungsrecht i.d.R. vor. Verwaltung und Gerichte können auch bei umweltrechtlich unbefriedigenden
Situationen keine Bauverbote aussprechen, welche die Nutzungsplanung
aushöhlen und damit die Rechtssicherheit und den Lastenausgleich zwischen bauenden Emittenten in Frage stellen.
3.
Berührungspunkte
Beispiel 18
Erschliessung von Industriegebiet
BGE 118 Ib 66 und 113 Ib 225
Die Firmen Hug und Zetter AG beabsichtigen, die Kiesausbeutung im
Bereich der bestehenden Grube in der Gemeinde Lommiswil SO wesentlich auszudehnen. Geplant ist ein etappenweiser Ausbau von et3
wa 2 Millionen m Kies über die nächsten 40 bis 50 Jahre; für die Rekultivierung wird mit etwa 20 Jahren über die Beendigung des Abbaus
46
hinaus gerechnet. Die Zu- und Wegfahrten zur Grube sollen über eine
bestehende Kiestransportstrasse nach Norden und Osten, durch einen Teil der Wohngebiete der Gemeinden Lommiswil, Bellach und
Selzach erfolgen. Anwohner verlangen für die Erschliessung der Grube den Neubau einer Strasse von Süden her. Dieses Begehren wird
abgewiesen; der Verkehr von und zur Grube wird auf 60 Fahrzeuge
pro Tag im Wochenmittel begrenzt.
Welche Belange sind raumplanungsrechtliche, welche umweltschutzrechtliche?
In welches Verhältnis sind sie zueinander zu setzen?
Wieweit hat die Beurteilung des Vorhabens Belange ausserhalb der
eigentlichen Abbauzone zu berücksichtigen?
Elemente der Berührung:
a.
Ziele Sicherung und Entwicklung des Lebensraums
(Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG, Art. 1 USG). Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG: Schutz der
Wohngebiete.
Ergänzung, nicht Konkurrenz; z. B. Lärmgrenzwerte für neue Bauzonen
(Art. 29/30 LSV), Schutz von Wohngebieten.
b.
Funktionelle Ausrichtung
Der weite Horizont des Raumplanungsrechts ermöglicht die Geltung des
umweltschutzrechtlich eminenten Vorsorgeprinzips (Art. 1 Abs. 2 USG:
frühzeitige Begrenzung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen, Art.
11 Abs. 1 und 2 USG: ferner Art. 3 Abs. 1 Jagdgesetz und Art. 20 Waldgesetz: Nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder; Art. 6 NHG, Art. 6 GSchG
1991; Art. 30e Abs. 2 USG: Bedarfsnachweis für Deponien, «Möglichstwenig-Prinzip»).
Raumplanung ist auch ökologische Planung, nicht nur Verteilung von
Funktionen im Raum. Die Planungswerte sind Elemente des Planungsgrundsatzes von Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG und des Vorsorgeprinzips von Art.
1 Abs. 2 USG (Bundesgericht in URP 1997, S. 35).
c.
Vollzug
Ineinandergreifen des Vollzugs.
Regelungsgegenstände des USG (Luft, Lärm, Wasser, Boden) werden
durch Nutzungen beeinflusst.
Die Verfahren des Vollzugs müssen aufeinander abgestimmt werden, z.B.
durch Einsatz der gleichen Instrumente.
Darüber hinaus ist die Behördenorganisation so festzulegen, dass die Zusammenarbeit realisiert wird.
d.
Koordination
Die Koordinationsfunktion des Raumplanungsrechts muss gestärkt werden.
47
§7
Prof. Dr. A. Ruch
Eine Verbindung von Standort-/Projektbeurteilung ist notwendig. Die
Auswirkungen von Planungen aller Stufen auf die Umwelt sind frühzeitig
zu berücksichtigen (Art. 5 Abs. 3 UVPV ist nur rudimentär, zeigt aber den
Ansatz, BGE 113 Ib 225 ff. = Leitfall Beispiel 18; Art. 10a USG).
Die inhaltliche Koordination besteht auch darin, dass die Planungsgrundsätze des RPG (Art. 3) mit dem Inhalt des USG «aufgefüllt» werden (VGE
ZH 3.4.1992 = URP 1992, 556); Art. 24 Abs. 2 RPG: «Wichtige Anliegen
der Raumplanung» sind auch solche des Umweltschutzes (Art. 1 Abs. 2 lit.
a RPG).
Art. 1 RPG: Überwinden des sektoriellen Denkens, Art. 2 RPG / Art. 2
RPV: Koordinationsgebot. Konsequenz (Postulat umfassender Interessenabwägung):
 materiell: Gesamtschau.
 formell: Zusammenfassung verschiedener Verfahren (Gemischte Verfügungen).
Art. 25a RPG (Erlass vom 6. Oktober 1995, i.K. seit 1. Januar 1997).
Vor Inkrafttreten von Art. 25a RPG wurden die verschiedenen Bewilligungen für ein Projekt teilweise unabhängig voneinander beurteilt. Im Fall der
Multikomponentendeponie «Chrüzlen» (BGE 116 Ib 50 ff.) führte diese
Vorgehensweise zu einem unstimmigen Resultat, da eine umfassende,
ganzheitliche Überprüfung der geplanten Deponie nicht vorgenommen
wurde. Die Bewilligung, die Deponie zu errichten erging unter Berücksichtigung von Grundwasserschutz und Abfallbestimmungen des USG einerseits von der kantonalen Baudirektion. Die Fragen betreffend Rodung und
Aufforstung wurden andererseits von der kantonalen Volksdirektion in einem separaten Verfahren behandelt, und schliesslich waren die Betroffenen
Gemeinden Oetwil a.S. und Egg für die planungsund baurechtlichen Aspekte wie Baureife, Erschliessung etc. zuständig. [Ebenso BGE 112 Ib 414,
Flims GR (Quartierstrasse, Forstpolizei), 112 Ib 170, Klosters GR (Strasse).
ähnlich auch: BGE 112 Ib 414, Flims GR (Quartierstrasse, Forstpolizei),
112 Ib 170, Klosters GR (Strasse).]
48
§8
Grundrechtsanknüpfungen
Das Raumordnungsrecht berührt die Grundrechtspositionen der Privaten:
Beschränkungen freiheitlicher Entfaltung sind in erster Linie solche, die mit
dem Grundeigentum verbunden sind (öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV). Raumordnungsrechtliche
Massnahmen können aber auch die Freiheiten des wirtschaftenden Menschen beschränken sowie Garantien berühren, die im Bereich der von der
Bundesverfassung gewährleisteten Rechtsgleichheit liegen (Art. 8 BV).
Es stellen sich grundlegende Fragen der rechtlichen Zulässigkeit (Rechtmässigkeit) von staatlichen Massnahmen der Raumplanung.
I.
Die Eigentumsgarantie
1.
Inhalt
Art. 26 Eigentumsgarantie
1
Das Eigentum ist gewährleistet.
2
Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung
gleichkommen, werden voll entschädigt.
In Abs. 1 ist die Individualrechtsgarantie enthalten: Grundrechtlicher
Schutz des Eigentums, auf den sich die Individuen (natürliche und juristische Personen) direkt berufen können. Dass die Eigentumsrechte beschränkt werden können, ist jetzt in Art. 36 BV geregelt, der die Voraussetzungen festhält, die erfüllt sein müssen, damit Einschränkungen verfassungsrechtlich zulässig sind.
Abs. 2 verpflichtet den Staat, die genannten Eingriffe voll zu entschädigen.
Die Raumplanung bewirkt zahlreiche und vielfältige Beschränkungen der
Eigentumsrechte durch staatliche Entscheide. Die Voraussetzungen, die
dafür erfüllt sein müssen, sind vorab in Art. 36 BV geregelt (s. unten Ziff.
5.).
2.
Funktionen
Abwehrrecht: Die Eigentumsgarantie schützt den Privaten gegen (unzulässige) Eingriffe der staatlichen Behörden (Gesetzgeber und Verwaltung,
nicht gegen andere Private). Durch die Eigentumsgarantie besteht jedoch
kein Anspruch auf positive Leistungen des Staates wie z. B. Erschliessungen (BGE 117 Ib 394 E. 6 c aa). Auch besteht bei vollständig groberschlossenem Land kein Anspruch auf Einzonung (BGE 117 Ia 439, Dübendorf).
Konstitutive Funktion: Diese richtet sich an den Gesetzgeber. Die Gesetze
sind so auszugestalten, dass von der Eigentumsgarantie auch tatsächlich
49
§8
Prof. Dr. A. Ruch
Gebrauch gemacht werden kann.
3.
Schutzbereich
Geschützt waren gemäss älterer Rechtsprechung nur rechtliche Interessen,
nicht jedoch faktische. Im Jahr 2000 änderte das Bundesgericht die Rechtsprechung. Die Realisierung einer Zutrittsverbotslinie auf der öffentlichen
Strasse, die einer Firma die Zufahrt zu ihrem Tanklager verunmöglichte,
wurde als Verletzung der Eigentumsgarantie anerkannt (BGE 126 I 213).
a.
Rechtliche Interessen
Rechtliche Interessen im Sinne des Eigentumsbegriffs der Eigentumsgarantie gehen weiter als der sachenrechtliche Eigentumsbegriff des ZGB. Auch
beschränkte dingliche und obligatorische Rechte, Immaterialgüterrechte,
wohlerworbene (öffentliche) Rechte geniessen den Schutz der Eigentumsgarantie.
b.
Faktische Interessen
Faktische Interessen sind Vorteile wie z.B. die Zufahrtsmöglichkeit von
einer öffentlichen Strasse oder die Lage eines Grundstücks, die mittelbar
durch Eigentumsbeschränkungen seitens des Staates betroffen sein können.
Zu den faktischen Interessen zählen auch Gewinnchancen des
Grundeigentümers (s. unten § 19 III. 3.).
c.
Persönlich
Natürliche und juristische Personen geniessen den Schutz der Eigentumsgarantie. Die Nationalität ist dabei grundsätzlich unerheblich, Ausnahme ist
z.B. der Grundstückerwerb durch Personen im Ausland (BG vom
16.12.1983, BewG, SR 211.412.41; vgl. unten Beispiel 24 ).
d.
Bereiche
Art. 26 BV gilt für alle Bereiche des Raumordnungsrechts, die Tragweite
für die Einzelnen ist aber unterschiedlich (z.B. Baupolizeirecht → Einzelbetroffener; Planungsrecht → «Allgemeinheit» von Betroffenen).
Aufgrund von Art. 26 und 36 BV allein besteht für den Staat keine eigenständige Kompetenz zur Beschränkung von Eigentumsrechten. Es bedarf
jeweiliger Sachkompetenzen (z.B. Raumplanung, Eisenbahnbau).
4.
Die Eigentumsgarantie als Institutsgarantie
Die Institutsgarantie ist unantastbarer Kernbereich oder Wesensgehalt der
Eigentumsgarantie. Angesprochen ist der Gesetzgeber (Art. 36 Abs. 4 BV).
Die wesentlichen, sich aus dem Eigentum ergebenden Verfügungs- und
Nutzungsrechte müssen erhalten bleiben. Eine Verstaatlichung von Grund-
50
§8
eigentumsrechten oder eine «konfiskatorische» Besteuerung ist ausgeschlossen.
Beispiel 19
Eigentum - Institutsgarantie
BGE 105 Ia 134
Das Baugesetz des Kantons Basel-Stadt schreibt vor, dass einmalig
50 % des durch eine Planungsmassnahme (z.B. Einzonung, Aufzonung, Erteilung von Ausnahmebewilligungen, Erhöhung der Ausnützungsziffer) ausgelösten Mehrwerts eines Grundstücks vom Staat abgeschöpft werden.
Liegt darin eine konfiskatorische Besteuerung, ein ausserordentlicher
Eingriff in das private Vermögen eines Grundeigentümers, der wesentliche Eigentumsrechte faktisch entzieht?
BGE 111 Ia 26, Genfer Verbot von Abbruch, Umbau und Zweckänderung
von Hotelgebäuden verletzt die Institutsgarantie nicht.
5.
Die Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie
a.
Schutz bestehender Rechtspositionen
Die Bestandesgarantie beinhaltet den Schutz konkreter Eigentümerrechte,
wobei Beschränkungen zulässig sind. Angesprochen sind der Gesetzgeber
und der Rechtsanwender (Verwaltung, Gerichte). Voraussetzungen der Beschränkung (Art. 36 Abs. 1 – 3 BV).
 Gesetzliche Grundlage
 öffentliches Interesse
 Verhältnismässigkeit
(dazu im einzelnen unten b)
Zunächst: Die Eigentumsgarantie bietet grundsätzlich keinen Schutz gegen
Änderungen der Rechtsordnung. BGE 114 Ia 33; BGE 113 Ia 239 (gilt auch
für den Nachbarn), 455; BGE 109 Ia 114; BGE 102 Ia 333 E.1.
Also: Kein Anspruch darauf, dass das einmal in eine Zone eingewiesene
Land dauernd in dieser Zone verbleibt (BGE 107 Ia 35, Full-Reuenthal AG,
s. Beispiel 5). Anpassung an geänderte Verhältnisse muss möglich sein.
Gibt es eine Karenzfrist gegen Änderungen?: Massgebend sind gesetzliche
Regelungen und/oder allgemeine Grundsätze.
Kann der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) gegen
eine Änderung des Rechtszustands, z.B. des Zonenplans, sprechen?
aa.
Treu und Glauben, Vertrauensschutz
Zur Beachtung: Treu und Glauben stellt ein eigenständiges verfassungsmässiges Recht (Grundrecht) der Einzelnen dar. Es wird hier wegen des
praktischen Zusammenspiels mit der Eigentumsgarantie behandelt.
Der Grundsatz von Treu und Glauben (individuelles Vertrauen = Vertrau-
51
§8
Prof. Dr. A. Ruch
ensschutz) verpflichtet zu einem vertrauenswürdigen Verhalten im Rechtsverkehr; die staatlichen Behörden und die Privaten haben in ihren Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht zu nehmen. So hat der Bürger Anspruch auf Schutz seines Vertrauens, das er berechtigterweise in behördliche Zusicherungen oder in sonstiges Verhalten von Behörden, das bestimmte Erwartungen begründet, gesetzt hat.
Beispiel 20
Verhältnis Denkmalschutz – Eigentumsgarantie
BGE 102 Ia 243
Alfred Neef und Wilhelm Heusler, Eigentümer der Liegenschaften Angensteinerstrasse 28 bzw. 30 (Wohnzone 3 mit je einem Gebäude
aus der sog. Gründerzeit überbaut) in Basel, reichten ein gemeinsames Baugesuch ein zur Überbauung beider Grundtücke mit einem
einzigen Neubau.
Bevor das Baugesuch abschliessend beurteilt wurde, stellte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt den gesamten Strassenzug unter Denkmalschutz, wodurch Abbruch und Neubau verunmöglicht
wurden.
Haben die Grundeigentümer Ersatzansprüche gegen den Staat aus
Art. 4 BV (z.B. auf Ersatz der nutzlos gewordenen Projektierungskosten)? (s. auch BGE 111 Ib 257 betreffend materielle Enteignung infolge dieser Unterschutzstellung).
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
 Vertrauenstatbestand: Handeln einer Behörde gegenüber einer bestimmten Person. Die Festsetzung einer Nutzungszone als solche bildet keinen
Vertrauenstatbestand.
 Zuständigkeit der handelnden Stelle.
 begründetes Vertrauen: Der Bürger durfte die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen können.
 Dispositionen wurden vom Privaten aufgrund des Vertrauens getroffen.
 Unveränderte Rechtslage.
Gegenüber beabsichtigten Änderungen von Zonenplänen kann nur in Sonderfällen das Vertrauensschutzprinzip angerufen werden, da Behörden
kaum je individuelle Zusicherungen abgeben oder sonstiges Verhalten an
den Tag legen, woraus die Beständigkeit des Plans abgeleitet werden könnte.
Ohne Zusicherungen: Vertrauensschutz nur, soweit er aus dem Gebot der
Rechtssicherheit fliesst (dazu folgend bb).
bb.
Rechtssicherheit
Der Grundsatz der Rechtssicherheit (generelles Vertrauen) verlangt für eine
Planänderung, dass gewichtige Gründe vorliegen (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG:
«erheblich»). Keine Änderungen wegen blossem Wandel in der Einstellung. Hier wichtig: Die Dauer des Bestands der geltenden Ordnung und die
Schwere des Eingriffs, der von der Änderung gegenüber dem alten Zustand
52
§8
bewirkt wird. Bundesgericht: Je neuer ein Plan, umso mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je schwerer der Eingriff durch die
Änderung, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Änderung
sprechen. Demnach muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden.
Diese Abwägung ist nur bei Änderung von bundesrechtskonformen Nutzungsplänen durchzuführen; die (erstmalige) Erstellung von bundesrechtskonformen Plänen hat dagegen Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit
(BGE 114 Ia 32 ff.).
Der betroffene Private kann sich im Beschwerdefall direkt auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) berufen, zusätzlich auf Art. 21 Abs. 2 RPG
(«Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, ...»).
BGE 109 Ia 114 E. 3: 2 Jahre bis zur (erneuten) Planänderung sind zu kurz;
bloss eine gewandelte Einstellung der Bevölkerung reicht nicht aus.
Beispiel 21
Rechtssicherheit bei Auszonungen
BGE 107 Ib 334
Walter Fischer ist Eigentümer mehrerer unüberbauter Grundstücke in
der Gemeinde Marthalen ZH im Halte von insgesamt rund 1 ha. Sie
liegen in der Wohn- und Gewerbezone WG2. Eine Überbauung schüfe Wohnraum für 40 - 50 Personen (Einwohnerzahl von Marthalen:
1350). Das Areal stösst auf drei Seiten an Bauzonenland an, das zum
Teil bereits überbaut ist. Das Land von Fischer ist heute groberschlossen. Vorher hatte Fischer verschiedene Bauprojekte prüfen
lassen, die mangels Groberschliessung zurückgewiesen worden waren.
Die Gemeinde Marthalen beabsichtigt, das Areal von Fischer auszuzonen. Diese Massnahme steht im Zusammenhang mit der vom RPG
(Art. 3 Abs. 3) gebotenen Verkleinerung der Bauzonen, die noch auf
4500 Einwohner ausgelegt sind. Die Gemeinde beabsichtigt, die
Grundstücke von Walter Fischer zu einem späteren Zeitpunkt wieder
einzuzonen.
Wie sind die einander entgegenstehenden Interessen zu gewichten:
- Interesse an der Durchsetzung der Planungsgrundsätze (Verkleinerung des Baugebiets),
- Interesse an der Beibehaltung des gegebenen Rechtszustands
(Bauzone, Überbauungsmöglichkeit)?
cc.
Besitzstandsgarantie
Bestehende Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt worden sind und
heute nur infolge einer Rechts- oder Planänderung gegen geltendes Recht
verstossen, können beibehalten werden. Verhindert wird ebenfalls die Entfaltung der Wirkungen eines neuen Plans gegenüber bestehenden Bauten
und Anlagen, sofern (im Allgemeinen) nicht erhebliche Änderungen am
Bestehenden beabsichtigt sind. Im Einzelnen unten § 30 II.
53
§8
Beispiel 22
Prof. Dr. A. Ruch
Bestehende Baute ausserhalb der Bauzone
BGE 113 Ia 119
G. ist Eigentümer einer Wohnbaute, die um 1910/1915 erstellt wurde
und sich mittlerweile ausserhalb der Bauzone befindet. 1983 reicht er
ein Gesuch für die Isolierung des Gebäudes und Unterhaltsarbeiten
an Fassade und Dach ein, welches bewilligt wird. Zwei Nachbarn
wehren sich gegen die bereits begonnenen Arbeiten mit der Begründung, die Baute entspreche nicht den geltenden Abstandsvorschriften
und werde unerlaubterweise um ein Stockwerk erweitert.
Welche Art von Änderungen an bestehenden Bauten fallen unter die
Besitzstandsgarantie?
b.
Voraussetzungen zulässiger Beschränkungen:
Art. 36 Abs. 1 - 3 BV
3 rechtsstaatliche Voraussetzungen zulässiger öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen:
(Die Prüfung ist in der Reihenfolge aa. - cc. durchzuführen).
aa.
Gesetzliche Grundlage
Die Beschränkungen müssen durch ein Gesetz vorgesehen sein. Darunter
wird ein Erlass des Gesetzgebers (Parlament und Volk) verstanden, aber
auch eine Verordnung des Regierungsrates, die sich entweder auf die allgemeine, verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz des Regierungsrates
oder auf eine Ermächtigung in einem Gesetz stützen kann.
Die Beschränkung muss dann klar und eindeutig im Gesetz enthalten sein,
wenn es sich bei der einzelnen Anordnung um einen schweren Eingriff in
die Eigentumsgarantie handelt (BGE 119 Ia 366, Umzonung von Bauzone
in Nichtbauzone). Andernfalls genügt es, wenn sich aus dem Gesetz die
Beschränkung ableiten lässt und diese im Einzelnen in einer Verordnung
vorgesehen wird (BGE 115 Ia 380, Wohnanteilplan; 115 Ia 365, Ästhetikklausel). Die Differenzierung kann indessen nicht scharf durchgeführt werden; letztlich soll die Regelung im formellen Gesetz umso klarer sein, je
schwerer der Eingriff für die Betroffenen wiegt. – Ein Abbruchbefehl (s.
unten § 31 II.1.) bedarf keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, weil
er lediglich der Durchsetzung einer bereits festgelegten gesetzlich abgestützten Ordnung dient (BGE 111 Ib 226).
Im Raumordnungsrecht ist es schwierig, in den geschriebenen Rechtsregeln
Voraussehbarkeit zu gewährleisten, weil es sich häufig um offene Normen
handelt (Art. 15, 21 Abs. 2 RPG; «Baureife»; «ideelle Immission», BGE
108 Ia 143; «Sicherstellung der Erschliessung»; «schutzwürdige Ortsbilder
», § 50 PBG ZH, etc.).
Als (genügende) gesetzliche Grundlage gelten demnach:
1. Gesetz im formellen Sinn, d.h. Erlass des Gesetzgebers («Gesetz») für
besonders schwere Eingriffe in die Eigentumsgarantie.
2. Gesetz im materiellen Sinn, d.h. Rechtssatz/generell-abstrakte Norm
54
§8
(Gesetz und Verordnung). Die Verordnung muss sich aber auf ein Gesetz im formellen Sinn abstützen können.
Ein Gesetz im formellen Sinn ist gleichzeitig auch ein Gesetz im materiellen Sinn; eine Verordnung dagegen ist nur ein Gesetz im materiellen Sinn.
Schwerer Eingriff: z.B. wenn Eigentum zwangsweise entzogen wird oder
wenn durch Verbote und Gebote der bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark
erschwert wird; (vgl. bsw. Bauverbote; BGE 109 Ia 190; 108 Ia 35); Einweisung von Land in die Reservezone (BGE 115 Ia 336).
Kein schwerer Eingriff: z.B. wenn dem Grundeigentümer lediglich die
Möglichkeit genommen wird, auf seinem Land in einer bestimmten Zone
einen bestimmten Betrieb zu schaffen, das Land aber weiterhin in der
betreffenden Zone bleibt und im übrigen wie bisher genutzt werden kann;
Verbot bestimmter Nutzungsarten, z.B. Gewerbe (BGE 110 Ia 169); Wohnanteilplan Kanton BS (BGE 115 Ia 378 ff.), Planungszone (BGE 110 Ib
139), Ausnutzungsziffer (BGE 104 Ia 331).
Die Schwere des Eingriffs ist über die Frage der genügenden gesetzlichen
Grundlage hinaus auch von Bedeutung für die Frage, ob eine eigentumsbeschränkende raumplanerische Massnahme (z.B. eine Auszonung oder eine
Herabzonung) einen Anspruch der Betroffenen auf Entschädigung wegen
materieller Enteignung begründet.
Beispiel 23
Gesetzliche Grundlage und Eigentumsgarantie
BGE 121 I 117
Ein Gestaltungsplan der Gemeinde Rorschacherberg für ein an Hanglage befindliches Gebiet sieht weitgehend Abweichungen von der zonengemässen Nutzung vor. Ein Scheitern des Gestaltungsplans hätte
die Unüberbaubarkeit des Gebiets zur Folge. Der Gestaltungsplan
nach st. gallischem Recht ist nach Zonenplan (Rahmennutzungsverordnung) und Überbauungsplan (v.a. Erschliessungs- und Grobbebauungsordnung) die dritte Detaillierungsstufe. Er soll nach Art. 28
Baugesetz SG eine «städtebaulich vorzügliche Gestaltung» sicherstellen und die Überbauung «bis in die Einzelheiten » regeln. Der Plan
der Gemeinde enthält keine Regelung über die Gestaltung der geplanten Lärmschutzwand; er enthält rote Flächen als Grundrissflächen
für die Gebäude und davon abweichende rote Baubegrenzungslinien,
was die Grundrissformen variabel macht; der Plan enthält Angaben
über die Geschosszahl der einzelnen Gebäude sowie über die Höhenkote des Erdgeschosses, nicht aber über die Gebäudehöhen; im
Plan fehlt eine Festsetzung der Umgebungsgestaltung.
Welche Überlegungen sind zur Gesetzmässigkeit und zur hinreichenden Bestimmtheit des Plans anzustellen?
Art. 15 RPG ist genügende gesetzliche Grundlage für Auszonungen (BGE
113 Ia 448).
Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung im Hinblick auf eine
Massnahme: BGE 108 Ia 35 f.: Etappierung des Baugebiets; es genügt,
wenn sich aus dem Gesetz der klare Schluss ziehen lässt, die Baugebietse-
55
§8
Prof. Dr. A. Ruch
tappierung sei im System der ausdrücklich angeführten Planungsinstrumente mitenthalten. Die Kompetenz der Beschränkung des Baugebiets i.S. von
Art. 75 BV schliesst die Kompetenz zur Etappierung ein.
Abbruchbefehl gegenüber baugesetzwidrigen Bauten braucht keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage (BGE 111 Ib 226).
Soweit Gemeinden über erheblichen Entscheidungsspielraum verfügen
(Gemeindeautonomie), stellen ihre Erlasse eine gesetzliche Grundlage dar
(vgl. auch § 6 III.3.).
Polizeiliche Generalklausel:
Nur wenn das positive Recht keine Regelung enthält, dient die meist ungeschriebene polizeiliche Generalklausel («Polizeiklausel») als gesetzliche
Grundlage für Massnahmen im Interesse der Gefahrenabwehr, der körperlichen und sittlichen Integrität.
Voraussetzung: Unmittelbar drohende, direkte, schwere Gefährdung (zeitliche und sachliche Dringlichkeit).
Beseitigung / Verbot von Benzintanksäulen lässt sich nicht auf die Polizeiklausel stützen, da zuerst verkehrslenkende und -beschränkende Massnahmen zu prüfen sind (BGE 100 Ia 145).
bb.
Auch wenn eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist, muss die
einzelne Eigentumsbeschränkung durch ein öffentliches Interesse gedeckt
sein. Das Interesse der Allgemeinheit an der Beschränkung muss schwerer
wiegen als das Interesse des Betroffenen am Ausbleiben der Beschränkung.
Das öffentliche Interesse ist sowohl vom Gesetzgeber als auch von den
rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall zu berücksichtigen. Letzteres
v.a., wenn die Verwaltung für den Entscheid Beurteilungsspielräume besitzt. Ein öffentliches Interesse kann beispielsweise bestehen im Interesse
am Schutz von Leib und Leben (BGE 114 Ia 249, Gefahrenzone), der Gesundheit, der Sicherheit, im Interesse am Schutz der Landschaft oder des
Ortsbildes (BGE 115 Ia 360, 113 Ia 461), von Naturschätzen, im Interesse
an einer geordneten Verteilung von Wohnraum und Arbeitsplätzen (BGE
117 Ia 131), an preisgünstigen Wohnungen (BGE 119 Ia 373), an der Beschränkung von Zweitwohnungen (BGE 117 Ia 144), in Interessen der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen usw. Die in den
Gesetzen enthaltenen Aufgaben des Staates und Zwecke sind i.d.R. schon
Ausdruck des öffentlichen Interesses; im Bund sind sie auf die Aufgabenumschreibungen in der Bundesverfassung zurückzuführen.
Beispiele von Interessenkollisionen: Denkmalschutz vs. Ausnützung des
baurechtlich zulässigen Bauvolumens (BGE 115 Ia 366: Anspruch auf
Ausnützung geht vor; BGE 115 Ia 372: Denkmalschutz hat Vorrang).
«Öffentliches Interesse» ist unbestimmter Rechtsbegriff: Den Behörden
kommt ein gewisser Beurteilungsspielraum zu.
Öffentliches Interesse muss:
56
§8
1.) bejaht werden;
2.) private Interessen überwiegen.
Fallgruppen von öffentlichen Interessen:
 Polizeiliche Interessen: Schutz der Polizeigüter (öffentliche Ordnung
und Sicherheit, öffentliche Ruhe, Gesundheit und Sittlichkeit, Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr).
 Planerische Interessen: Raum-, Versorgungs-, Verkehrsplanung. Redimensionierung der Bauzone; Nichteinzonung kleiner Gebiete (BGE 116
Ia 236).
 Soziale und sozialpolitische Interessen: Arbeitnehmerschutz, sozialer
Wohnungsbau, Wohnqualität. Bewilligungspflicht für Abbruch, Umbau, Renovation von Wohnhäusern (BGE 116 Ia 414).
Beispiel 24
Ein Grundeigentümer beabsichtigt, sein bestehendes älteres Wohnhaus durch einen Neubau zu ersetzen, dessen Benützung in optimaler Weise wenig Energie verbraucht (sog. energetisch optimiert ist).
Berechnungen zeigen, dass der Abbruch des bestehenden Gebäudes, die Entsorgung der Bauabfälle, die Herstellung der Baumaterialien für den Neubau sowie dessen Errichtung mehr Energie verbrauchen als der Betrieb des Neubaus gegenüber dem Betrieb des Altbaus einspart.
Liegt in diesem negativen Energievergleich ein öffentliches Interesse
daran, den Neubau nicht zu bewilligen?
Jedes öffentliche Interesse genügt, sofern die Zielsetzung nicht rein fiskalisch (Äufnung der Staatskasse) motiviert ist.
BGE 117 Ia 437, 432, 307, 109 Ia 188, 107 Ib 335: Kleinhaltung der Bauzone.
BGE 107 Ia 37: nicht überdimensionierte Industriezone.
BGE 105 Ia 235: Erhaltung des Landschaftsbildes.
BGE 109 Ia 259: Denkmalschutzmassnahmen.
BGE 103 Ia 588: Erhaltung von Rebbaugelände.
cc.
Verhältnismässigkeit
Auch wenn gesetzliche Grundlage und öffentliches Interesse vorhanden
sind, muss jeder Eingriff, ob durch Gesetz oder im Einzelfall angeordnet,
«verhältnismässig » sein. Das Verhältnismässigkeitsprinzip besteht aus drei
Teilprinzipien oder Elementen; diese müssen kumulativ vorliegen. Die Reihenfolge der Aufzählung gibt wiederum die Abfolge der Prüfungsschritte
wieder:
 Der Eingriff muss geeignet sein, das vom Gesetz anvisierte Ziel zu erreichen. Ein strikter Nachweis der Geeignetheit ist aber nicht erforder-
57
§8
Prof. Dr. A. Ruch
lich, es genügt die Zwecktauglichkeit (BGE 103 Ia 552 ff.).
 Der Eingriff muss notwendig sein; d.h. er muss unter den verschiedenen
geeigneten Massnahmen diejenige sein, die am wenigsten in die Freiheit des Betroffenen eingreift. Es muss sich um das mildeste noch taugliche Mittel handeln (Zweckangemessenheit); BGE 111 Ib 224 (Abbruchbefehl für rechtswidrig erstellte Villa mit Pferdestall).
Beispiel 25
Verhältnismässigkeit - Notwendigkeit
BGE 118 Ia 372
W. ist Eigentümerin von zwei Liegenschaften in der Gemeinde Männedorf ZH. Die Baudirektion des Kantons Zürich setzte Verkehrsbauund Niveaulinien fest. Ziel der Vorlage ist es in erster Linie, den Niveauübergang beim Bahnhof aufzuheben, um eine flüssige Verkehrsführung im Zusammenhang mit dem Ausbau der SBB-Bahnlinie Zürich-Rapperswil sicherzustellen. Die beiden Grundstücke von W. liegen zu knapp 50% ihrer Gesamtfläche innerhalb der Verkehrsbaulinien. Die Durchsetzung der Linien führt aller Voraussicht nach zum
Abbruch des bestehenden Wohnhauses.
Rechtsnatur der Verkehrsbau- und Niveaulinien? Verhältnis der Linien
zum Ausführungsprojekt?
 Der Eingriff muss für den Betroffenen zumutbar sein. Der Eingriff
muss in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen.
D.h. das öffentliche Interesse muss angesichts der Schwere des Eingriffs den konkreten Eingriff rechtfertigen. Je schwerer der Eingriff,
umso gewichtiger muss das öffentliche Interesse daran sein (ZweckWirkungs-Zusammenhang; BGE 107 Ib 335 ff., BGE 115 Ia 30 ff. Abbruchverbot).
Auch der Bösgläubige kann sich auf das Verhältnismässigkeitsprinzip berufen, doch kann sein böser Glaube bei der Zumutbarkeitsprüfung eine Rolle
spielen und sich, im Vergleich zum Gutgläubigen, zu seinen Lasten auswirken.
Beispiel 26
Verhältnismässigkeit - Zumutbarkeit
BGE 115 Ia 27
X. ist Eigentümer eines Bauernhofes in Biel BE, der aus 6 Gebäuden
besteht: einem Hauptgebäude und einer Hofgruppe, die aus dem 19.
Jahrhundert stammen, sowie einem Ökonomiegebäude und einzelnen
Annexbauten aus diesem Jahrhundert. Das Grundstück befindet sich
nach dem massgeblichen Zonenplan von Biel in der Wohnzone mit
Planungspflicht; eine Überbauungsordnung bestand noch nicht. X.
stellte das Gesuch um Abbruch sämtlicher Gebäude, ohne dass er
über ein Neubauprojekt verfügte. Die Baukommission Biel lehnte das
Gesuch ab; sie erachtete namentlich das Hauptgebäude und die Hofgruppe für schützenswert.
Die Baukommission stützte sich auf:
Art. 9 Abs. 2 BauG:
«Besonders schutzwürdige Objekte dürfen weder nachteilig verändert
58
§8
noch abgebrochen noch durch Veränderungen in ihrer Umgebung beeinträchtigt werden. »
Art. 93 BauG:
«Das Bauen in einer Zone mit Planungspflicht setzt eine rechtskräftige
Überbauungsordnung voraus. [sinngemäss:] Vor deren Erlass dürfen
Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie den Planungszweck nicht
beeinträchtigen.»
Kann der Abbruch bewilligt werden, oder ist seine Verweigerung gerechtfertigt?
6.
Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie
Bei öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen ist die Entschädigung
nicht Voraussetzung, sondern Folge einer zulässigen Beschränkung. Bei
formeller Enteignung ist sie Voraussetzung. Die Wertgarantie sichert die
Raumplanung auf ihrer finanziellen Seite.
(Volle) Entschädigung schuldet der Staat den betroffenen Eigentümern in
zwei Fällen:
 bei Enteignungen, d.h. beim erzwungenen Übergang von Eigentumsrechten vom Eigentümer auf den Enteigner, das ist i.d.R. der Staat (sog.
Formelle Enteignung, unten § 18).
 bei Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen,
d.h. bei staatlichen Anordnungen, die das Eigentum (das beim bisherigen Eigentümer bleibt) belasten, so dass der Eigentümer Nutzungseinbussen erleidet. Der Entschädigungsanspruch entsteht aber nur, wenn
die Belastung so schwer wiegt, dass sie einer Enteignung gleichkommt
(sog. materielle Enteignung, unten § 19).
Beispiel 27
Eigentum – Wertgarantie
BGE 118 Ib 241
Das Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 sieht zur Lenkung der
Fleisch- und Eierproduktion vor:
Art. 46 Abs. 1:
«Der Bundesrat kann für die einzelnen Nutztierarten Höchstbestände
je Betrieb festsetzen.»
Art. 47 Abs. 1:
«Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen von Betrieben, welche den
Höchstbestand nach Art. 46 überschreiten, müssen eine jährliche Abgabe entrichten.»
Der Bundesrat machte von dieser Ermächtigung Gebrauch, begrenzte
die Zahl der Nutztiere je nach Art und schrieb die Erhebung einer Abgabe pro zuviel gehaltenes Tier vor (Höchstbestandesvorschrift).
Mehrere davon betroffene Nutztierhalter klagten beim Bundesgericht
und verlangten gestützt auf die Eigentumsgarantie von der Schweizerischen Eidgenossenschaft Entschädigung für vermögenswerte
Nachteile, die ihnen durch die mit der Höchstbestandesvorschrift ausgelösten Beschränkungen entstehen.
Können die Klagen Erfolg haben?
59
§8
II.
Prof. Dr. A. Ruch
Die Wirtschaftsfreiheit (WiF)
Art. 27 BV Wirtschaftsfreiheit
1
2
Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien
Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren
freie Ausübung.
Träger sind Unternehmer, Arbeitnehmer, nicht jedoch der Konsument
(BGE 102 Ia 122: keine Konsumentenfreiheit innerhalb der WiF).
Die Ausübung gewerblicher Tätigkeit setzt häufig die Inanspruchnahme
von Boden und Raum voraus. Gewerbliche Tätigkeit ist raumwirksam.
Auch im Rahmen der WiF kein Anspruch auf Leistungen des Staats (BGE
117 Ib 394, Flughafen Kloten, kein Anspruch einer Chartergesellschaft auf
gesteigerte Nutzung). Die blosse Abwehrfunktion genügt hinsichtlich
Wettbewerbsbehinderungen von privater Seite aber nicht:
 WiF als Element objektiver Wirtschaftsordnung (Abwehrrecht, konstitutives Recht).
 ferner Ansprüche gegen den Staat bei der Benützung von öffentlichem
Grund für gewerbliche Zwecke (gesteigerter Gemeingebrauch, Sondernutzung). Denn gesteigerter Gemeingebrauch ist nicht zwingend an eine
positive Leistung des Staats geknüpft.
Meistens Konkurrenz zwischen Eigentumsgarantie und WiF. Bestimmungen, die die Grenzen des Eigentumsrechts festlegen, können der WiF zuwiderlaufen,
 generell: BGE 111 Ia 29 m.H., Kanton Genf (generelles Verbot, Hotels
in Gewerberäume umzuwandeln, verstösst gegen Art. 27 BV),
 aus der Sicht einzelner Betroffener.
Voraussetzungen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Beschränkungen der WiF sind mit denjenigen bei der Eigentumsgarantie identisch
bezüglich:
 gesetzlicher Grundlage,
 Verhältnismässigkeit,
aber unterschiedlich bezüglich:
 des öffentlichen Interesses: nicht jedes öffentliche Interesse rechtfertigt
Eingriffe in die WiF; nur grundsatzkonforme Eingriffe sind zulässig;
Verbot von Eingriffen aus wettbewerbspolitischen Gründen (Verbot
grundsatzwidriger Eingriffe); wettbewerbs- (wirtschafts-)politisch sind
Massnahmen des Staates, die den freien Wettbewerb beeinflussen, indem sie ihn nach einem Plan lenken oder einzelne Wirtschaftszweige
60
§8
oder -regionen bevorzugen (Protektionismus); im einzelnen heisst das
für die Kantone:
Nur grundsatzkonforme Einschränkungen, die nicht wirtschaftspolitisch
begründet sind (kantonale Regalrechte, Art. 94 Abs. 4 BV: polizeilich,
raumplanerisch [siedlungs-, versorgungs-, erschliessungspolitisch], sozialpolitisch [Ladenöffnungsvorschriften] etc.).
für den Bund:
Grundsatzkonforme, nicht wirtschaftspolitische Einschränkungen analog
den Kantonen, ausserdem aber wirtschaftspolitisch begründete, grundsatzkonforme Eingriffe (Art. 94 BV). Abweichungen, d.h. wirtschaftspolitische, grundsatzwidrige Eingriffe bedürfen einer ausdrücklichen BVErmächtigung (Art. 94 Abs. 4 BV, Art. 100 BV Konjunkturpolitik, Art. 102
BV Landesversorgung, Art. 103 BV Strukturpolitik, Art. 104 BV Landwirtschaft).
Beispiel 28
Wirtschaftsfreiheit
BGE 102 Ia 104
Ein kantonales Parlament erliess einen Beschluss, der sinngemäss
folgendes regelte:
1. Neue Verkaufsflächen dürfen nur dann bewilligt werden, wenn die
gesamte Nettoladenfläche einer Verkaufseinheit nicht mehr als
8'000 m2 beträgt;
2. Verkaufseinheiten von über 1'000 m2 Nettoladenfläche dürfen nur
aufgrund eines rechtskräftigen Quartierplans bewilligt werden;
3. Die Verkaufseinheiten müssen den Zentren gemäss Ortsplanung
zugeordnet sein;
4. Verkaufseinheiten mit einer Nettoladenfläche ab 3'000 m2 müssen
mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein. (s. auch BGE
109 Ia 264, Celerina, und 110 Ia 167, Arlesheim)
Welche Fragen stellen sich in Bezug auf die WiF?
Bundesgericht: Kantonale oder kommunale Massnahmen, die eine zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes
sichern wollen, erfüllen einen verfassungsrechtlich ausdrücklich anerkannten öffentlichen Zweck. Solange die Massnahmen raumplanerisch bedingt
sind und im Zielbereich von Art. 75 BV liegen, widersprechen sie Art. 27
und 94 BV nicht (schon BGE 99 Ia 617 f.); sie dürfen deshalb auch sozialpolitische Ziele verfolgen, die mit wirtschaftspolitischen Auswirkungen
verbunden sein können.
Immerhin darf der Grundsatz der WiF nicht völlig seines Gehalts entleert
werden. Eine Verletzung von Art. 27 BV liegt vor, wenn Massnahmen «unter dem Deckmantel der Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezwecken, etwa um bestimmte Gewerbezweige oder
Betriebsformen vor Konkurrenz zu schützen oder in ihrer Existenz zu sichern ». Zulässig ist aber das Motiv, die Versorgung der Bevölkerung mit
Gütern im Ort zu sichern.
61
§8
Prof. Dr. A. Ruch
III. Rechtsgleichheit und Willkürverbot
Art. 8 BV Rechtsgleichheit
1
2
Alle Menschen sind vor dem Gesetze gleich.
Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen
oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
Art. 9 BV Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben
Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne
Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Rechtsgleichheit:
Gebot der Gleichbehandlung von tatsächlich Gleichem nach Massgabe der
Gleichheit, damit auch Gebot der Differenzierung von tatsächlich Ungleichem.
Willkür:
Verbot von sachlich nicht gerechtfertigten Unterscheidungen, von offensichtlich unhaltbaren, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehenden, dem Gerechtigkeitsgedanken in stossender Weise zuwiderlaufenden Entscheiden.
1.
Planungsmassnahmen
Für Planungsmassnahmen besteht eine abgeschwächte Bedeutung des
Rechtsgleichheitsgebots. Es besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung;
es liegt im Wesen der Planung, dass eine differenzierte Ordnung geschaffen
wird.
Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h.
nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit dem Willkürverbot zusammen (BGE
116 Ia 195, Privilegierung Dritter; 103 Ia 257 f.).
BGE 107 Ib 334 ff., Marthalen: Es hält vor Art. 8 BV nicht stand, vier
Grundstücke von ca. 1 ha auszuzonen, nicht aber eine Fläche von 9 ha, die
weiter vom Ortskern entfernt liegt.
Willkür auch bejaht gegenüber Kleinstbauzonen (BGE 116 Ia 343).
2.
Baurecht
Angestrebt wird Einzelfallgerechtigkeit. Unbestimmte Gesetzesbegriffe und
Ermessensspielräume erschweren die Gleichbehandlung, erleichtern aber
die Berücksichtigung von Besonderheiten des Einzelfalles.
62
§8
Willkür bejaht: Überbetonung der Ästhetikvorschriften gegenüber den Zonenvorschriften, so dass diese gegenüber jenen unterliegen (BGE 115 Ia
116).
63
§8
.
64
Prof. Dr. A. Ruch
2. Teil:
§9
Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen
Das Raumplanungsrecht
3. Kapitel: Grundsätzliches zum RPG
§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen
I.
Übersicht
Das RPG besteht aus 6 Titeln:
1. Einleitung: Art. 1 - 5
2. Massnahmen der Raumplanung: Art. 6 - 27
3. Bundesbeiträge: Art. 28 - 30
4. Organisation: Art. 31/32
5. Rechtsschutz: Art. 33/34
6. Schlussbestimmungen: Art. 35 - 39
Nur der (zentrale) 2. Titel ist weiter gegliedert:
1. Kapitel: Richtpläne der Kantone: Art. 6 - 12
2. Kapitel: Besondere Massnahmen des Bundes: Art. 13
3. Kapitel: Nutzungspläne: Art. 14 - 27
Nur das 3. Kapitel ist noch unterteilt in Abschnitte:
1. Abschnitt: Zweck und Inhalt (der Nutzungspläne): Art 14 - 20
2. Abschnitt: Wirkungen: Art. 21 - 24
3. Abschnitt: Zuständigkeit und Verfahren: Art. 25 - 27
II.
Zur Gesetzestechnik/-systematik
Das RPG ist ein (äusserlich) gut gegliedertes Gesetz. Es folgt der sachlichlogischen Methode indem es nach Regelungsgegenständen und Problembereichen aufgebaut ist und diese kombiniert werden nach logischen Kriterien
(Allgemeines vor dem Besonderen). Teilweise lassen sich zugleich chronologische Gesichtspunkte (Abläufe) erkennen wie z.B. Ziele – Richtpläne –
Nutzungspläne – Bewilligungen – Rechtsschutz.
65
§9
Prof. Dr. A. Ruch
Einzelne Punkte bieten Anlass zu Bemerkungen:
1. Titel (Einleitung): Fraglich ist, ob die Bezeichnung «Einleitung» richtig
gewählt ist. Besser wäre: «Grundsätze», wobei dieser Begriff schon bei Art.
3 verwendet wird. Darüber hinaus kann man sich fragen, ob Art. 2 (Planungspflicht) zwischen Zielen und Planungsgrundsätzen am richtigen Ort
ist.
2. Titel: «Massnahmen»: Hier wäre der Begriff «Instrumente» besser.
«Massnahme» bezeichnet eine Anordnung im Einzelfall, «Instrument» das
Mittel allgemein.
1. Kapitel: Begriff des Richtplans fehlt.
2. Kapitel (Art. 13): Ist die Platzierung zwischen Richt- und Nutzungspläne richtig? Sachpläne des Bundes stehen nicht über den Richtplänen der
Kantone, sondern sind in diese aufzunehmen (Art. 2 und 6 Abs. 4).
3. Kapitel:
1. Abschnitt «Zweck und Inhalt»: besser: «Begriff, Inhalt und Arten»
 Begriff der Nutzungspläne: Art. 14 Abs. 1 und 21 Abs. 1
 Inhalt und Arten: Art. 14 Abs. 2, 15 bis 20.
2. Abschnitt «Wirkungen»: Art. 21 - 24 enthalten nicht eigentlich Wirkungen von Nutzungsplänen, sondern z.T. Begriffsbestandteile, z.T. Verfahrensbestimmungen, z.T. eigenständige Materien.
 Art. 21 Abs. 1: gehört eher zum Begriff der Nutzungspläne
 Art. 21 Abs. 2: gehört in den 3. Abschnitt zum Verfahren
 Art. 22 - 24: Bewilligungen: eigener Abschnitt wäre zweckmässiger
(Baubewilligung als letzte Stufe der Stufenfolge der Raumplanung).
III. Regelungsprobleme
1.
Was sind Grundsätze?
RPG-Revision 1995 (Botschaft des Bundesrates vom 30.5.1994):
 Privaterschliessung (Art. 19 Abs. 3):
Die Vorentwürfe enthielten eine Durchnormierung der Erschliessung
erster Etappe. Entwurf Bundesrat und Endfassung vom 6. Oktober 1995
enthalten nur noch den Grundsatz der Privaterschliessung.
 Baubewilligungsverfahren (Art. 25 Abs. 1bis, 25a):
Die Kompetenz zur Regelung der Verfahren liegt bei den Kantonen. Eine vollständige Regelung durch den Bund wäre unzulässig. Grundsatzregelung (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BV) bedeutet nach Aussagen des Bundesrats, dass Verfahrensvorschriften durch den Bund erlaubt sind, soweit die Kantone materielles Bundesrecht anwenden. Darüber hinaus
66
§9
kann der Bund Vorschriften über die Befristung von Verfahren erlassen
(vgl. Art. 25 Abs 1bis RPG, denn die zeitliche Verfahrensbegrenzung ist
Forderung von Art. 29 Abs. 1 BV und 6 Abs. 1 EMRK (s. auch § 6 I.
3). Abgelehnt wird aber, dass der Bund die einzelnen Fristen selbst festlegen darf.
2.
Aufteilung der Regelungen zwischen Gesetzgeber
und Bundesrat
(RPG/RPV)
Primäre Rechtsnormen werden im formellen Gesetz (vgl. Art. 164 BV),
sekundäre in Verordnungen festgehalten. Die Verordnung muss das Gesetz
vollzugstauglich machen:
 Erläuterung von Begriffen:
• Raumwirksame Tätigkeiten (Art. 1 RPV)
 Nähere Umschreibung einer behördlichen Tätigkeit:
• Abstimmung (Art. 2 RPV)
• Interessenabwägung (Art. 3 RPV)
• Erläuterungen zur Richtplanung (Art. 7 RPV)
• Anmerkung im Grundbuch (Art. 44 RPV)
 Detaillierung von Instrumenten:
• Inhalt des Richtplans (Art. 5/6 RPV)
• Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 14 ff. RPV)
• Erschliessungsübersicht (Art. 31 RPV)
 Festlegung von Zuständigkeiten:
• Prüfung des Richtplans (Art. 10 RPV)
• Festlegen von Konzepten und Sachplänen (Art. 17, 21 RPV)
 Verfahrensbestimmungen:
• Genehmigung der Richtpläne (Art. 11 RPV)
• Anpassung der Richtpläne (Art. 12 RPV)
Neue Vorschriften auf Verordnungsstufe?
 Ergänzung/Komplettierung von Instrumenten des RPG:
• Fruchtfolgeflächen (Art. 26 ff. RPV): im RPG nicht vorgesehen
• Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (Art. 33 RPV)
 Ausserhalb des RPG:
• Festlegung der Standortbedingtheit von Wohnnutzungen ausserhalb
Bauzonen (Art. 39 Abs. 1 Bst. a RPV): RPG-widrig?
IV. Gesetzgeberische Etappen
0. Erlass des ersten RPG 1974 am 4. Oktober 1974, Ablehnung in der
Volksabstimmung vom 13. Juni 1976.
1. Erlass des (geltenden) RPG am 22. Juni 1979, in Kraftsetzung auf den 1.
67
§9
Prof. Dr. A. Ruch
Januar 1980.
2. Änderung vom 5. Oktober 1990, in Kraft seit 1. April 1991
Art. 28 (Beiträge des Bundes an Kosten kantonaler Richtpläne).
3. Änderungen vom 6. Oktober 1995
• Art. 19 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 (Erschliessung), in Kraft seit 1. April
1996.
• Art. 25 Abs. 1bis, Art. 25a (neu) und 33 Abs. 4 (Verfahrensfristen und
Koordination), in Kraft seit 1. Januar 1997.
4. Änderung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000
• Art. 16 - 16b (Landwirtschaftszone, Einführung des Produktemodells
bzw. Anpassung an das Landwirtschaftsrecht; innere Aufstockung)
• Art. 24 - 24d (Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen)
• Art. 25, 34, 37a (neu)
in Kraft seit 1. September 2000.
5. Änderung vom 23. März 2007, in Kraft seit 1. September 2007
•
•
•
•
•
•
•
6.
7.
Art. 16a Abs. 1bis (Energiegewinnung aus Biomasse) und Abs. 2 RPG
Art. 16b Abs. 2 RPG (Benutzungsverbot und Beseitigung)
Art. 24b Abs. 1 , 1bis – 1quater und Abs. 2 RPG
Art. 24d Abs. 1, 1bis (Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung, hobbymässige Tierhaltung und schützenswerte Bauten und Anlagen) und Abs. 2
RPG
Art. 27a RPG (Einschränkende Bestimmungen der Kantone)
Art. 34 Abs. 2 RPG
Art. 36 Abs. 2 RPG
Änderung vom 22. Juni 2007, in Kraft seit 1. Januar 2008
Art. 18a (Solaranlagen, Änderung im Rahmen der Agrarpolitik 2011,
Landwirtschaftsgesetz)
Entwurf einer Änderung: Neuer Art. 8 Abs. 2 RPG (ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen. Vorlage im Rahmen der
vorgeschlagenen Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von
Grundstücken durch Personen im Ausland [BewG], Botschaft des
Bundesrats vom 4. Juli 2007; BBl 2007, 5765).
Art. 8 Abs. 2 (neu)
«2 Sie bezeichnen die Gebiete, in denen besondere Massnahmen ergriffen werden müssen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen
Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen.»
Übergangsbestimmungen
«1 Die betroffenen Kantone passen ihre Richtpläne innerhalb einer
Frist von drei Jahren nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes an dessen
Anforderungen an und sorgen dafür, dass die betroffenen Gemeinden
innerhalb der gleichen Frist geeignete Massnahmen treffen.
2 Nach Ablauf dieser Frist dürfen so lange keine Zweitwohnungen
bewilligt werden, bis die Kantone und Gemeinden die nötigen Vorkehrungen getroffen haben.»
68
§ 10
Überdachende Grundsätze
→ Allgemeingültige
→ Übergeordnete
→ Für das ganze Raumplanungsrecht massgebliche
I.
Ziele des Gesetzgebers
1.
Rechtscharakter der Zielnormen
a.
Die klassische Rechtsregel (Konditionalnorm)
Die klassische Struktur der Rechtsnormen ist konditional (konditionale
Verbindung von Tatbestand und Rechtsfolge; Wenn-Dann). Konditional ist
z.B. Art. 22, Abs. 2 und 3, RPG: wenn alle gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllt sind, dann wird die Baubewilligung erteilt (sinngemäss). Oder Art. 2
Abs. 3 RPV: Die Behörden stimmen raumwirksame Tätigkeiten aufeinander ab, wenn diese einander ausschliessen, behindern, bedingen oder ergänzen.
Bestimmte Ursachen (Baugesuch mit dem Nachweis, dass alle gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllt sind) werden als Anstösse zu bestimmtem Handeln
(Erteilung der Baubewilligung) festgelegt. Tatbestand und Sachverhalt sind
auseinander zu halten:
Tatbestand ist Teil der abstrakten Rechtsnorm (d.h. der gesetzlichen Vorschrift), Sachverhalt ist das wirkliche Geschehen, die Lebenswirklichkeit
als (Einzel-)Fall. Die Rechtsnorm gilt als Obersatz, der Sachverhalt als Untersatz. Die Prüfung, ob ein Sachverhalt die Merkmale des gesetzlichen
Tatbestands erfüllt, heisst Subsumtion. Ist diese positiv abgeschlossen, so
kommt es zur Konklusion, d.h. zur Schlussfolgerung, die die Auswahl der
Rechtsfolge und ihre Anordnung enthält.
b.
Recht als Festlegung von Grundentscheidungen
Recht ist jede allgemeine Festlegung mit im vornherein bestimmtem Inhalt.
Rechtsnorm ist nicht nur die klassische Rechtsregel, sondern auch die Festlegung von Grundentscheidungen.
Festgelegt wird, «was so sein soll und wovon künftig ausgegangen werden
muss» (Hans Schneider). Diese Grundentscheidungen sind deshalb normativ. Die verbindliche Festlegung eines Programms oder von Grundsätzen,
die verwirklicht werden sollen haben Rechtssatzcharakter.
69
§ 10
Prof. Dr. A. Ruch
Bestimmte Wirkungen von zu erwartendem Handeln werden festgelegt.
c.
Finale Rechtsnormen
Konditionalprogramme taugen nicht für eine ganzheitliche Steuerung. Es
braucht Rechtsnormen, die nur die Ziele angeben, den Weg und die Mittel
aber offen lassen (finale Normen); z.B. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG: Der Boden ist haushälterisch zu nutzen (sinngemäss). Oder Art. 3 Abs. 2 RPG: Die
Landschaft ist zu schonen.
Die Planungsziele und -grundsätze des RPG sind verbindlich (BGE 112 Ia
67, Bever GR).
Die Planungsgrundsätze des RPG drücken das öffentliche Interesse an der
Verwirklichung aus. Diese ist mit den jeweils angemessenen und erforderlichen Instrumenten anzustreben. (BGE 114 Ia 243, Männedorf ZH, Freihaltung des Seeufers).
Die Ziele und Grundsätze sind für die Interessenabwägung (z.B. Art. 24 lit.
b RPG) heranzuziehen (BGE = BVR 1984, 289 ff.). Elementare Planungsgrundsätze gehen i.d.R. vor, z.B. vor dem Recht der Gemeinde, auf eine
Planungsmassnahme wegen zu hoher Entschädigungsforderungen zurückzukommen (BGE 107 Ia 240, Churwalden).
Ziele und Grundsätze sind von den Kantonen und Gemeinden unmittelbar
zu beachten, selbständig anwendbar.
Beispiel 29
Zweitwohnungsbau
BGE 112 Ia 65
Die Gemeindeversammlung von Bever revidierte am 3. Dezember
1983 die Ortsplanung. Dabei verfolgte sie das Ziel, den Zweitwohnungsbau einzuschränken, um so der einheimischen Bevölkerung einen preislich annehmbaren Wohnungs- bzw. Baulandmarkt zu verschaffen. Sie nahm in das kommunale Baugesetz BauG) u.a. die folgende Bestimmung auf:
Art. 56: Ausnützungsziffer
Für Hauptwohnungen und Wohnungen in hotelmässig ewirtschafteten
Betrieben gelten die in Art. 55 aufgeführten Ausnützungsziffern.
a) bei Wohnbauten
2 Von der nach Art. 55 maximal zulässigen Ausnützung darf nicht
mehr als die Hälfte für Zweitwohnungen verwendet werden. Bei
Umbauten oder Ausbauten von Gebäuden in der Kernzone darf
der Anteil an Zweitwohnungen die Hälfte der gesamten Bruttogeschossfläche des von der Baueingabe erfassten Gebäudes nicht
überschreiten.
3 Als Hauptwohnungen gelten Wohnungen für die ortsansässige Bevölkerung, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist.
Zweitwohnungen sind alle nicht zu den Hauptwohnungen zählenden Wohnungen mit Ausnahme von Wohneinheiten in hotelmässig
bewirtschafteten Betrieben, deren Zweckbestimmung vertraglich
sichergestellt ist.
Der Regierungsrat des Kantons Graubünden genehmigte mit Beschluss vom 1. April 1985 das von der Gemeindeversammlung Bever
70
§ 10
beschlossene Baugesetz mit Ausnahme u.a. von Art. 56 Abs. 2 und 3.
Zugleich nahm er zu den Beschwerden verschiedener Grundeigentümer, die sich gegen die genannten Bestimmungen gerichtet hatten, in
gutheissendem Sinne Stellung. Gegen diesen Beschluss führt die
Gemeinde Bever gestützt auf die verfassungsmässig anerkannte Gemeindeautonomie und auf Art. 4 aBV (Willkür, Art. 9 BV) staatsrechtliche Beschwerde, die das Bundesgericht teilweise gutheisst.
Wie sind die Ziele der Regelung zu qualifizieren (bevölkerungspolitisch, wirtschaftspolitisch, siedlungspolitisch)? Können sie raumplanerisch sein? Wie ist Art. 56 Abs. 2 Baugesetz Bever rechtlich zu beurteilen?
2.
Zielnormierung und Zieltätigkeit
Art. 1 Abs. 1 RPG nimmt die in Art. 75 BV enthaltene Zielsetzung auf und
gruppiert sie neu.
Art. 75 BV: «Zweckmässige Nutzung des Bodens» und «geordnete Besiedlung des Landes» als gleichgewichtete Ziele der Raumplanung.
Art. 1 Abs. 1 RPG: haushälterische Nutzung des Bodens vorangestellt als
Oberziel. Die Besiedlungsordnung erfolgt im RPG erst an zweiter Stelle.
Die Besiedlung ist nur eine Nutzungsart und -form unter vielen, aber diejenige mit den intensivsten Eingriffen in den Raum, daher die Hervorhebung,
Ausrichtung auf erwünschte Entwicklung des Landes.
Die Abstimmung (Koordination) gilt hier als Ziel. Sie könnte auch als Mittel aufgefasst werden.
Raumwirksame Tätigkeit: Nicht nur Planung des Raums, sondern jeder
gewollte Einfluss auf die räumliche Gestalt eines Gebiets:
• Gestaltung, Veränderung («bestimmt und geeignet»),
• Erhaltung des Lebensraumes («bestimmt»)
Raumwirksame Tätigkeiten (Art. 1 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2, Art. 8 lit. a RPG)
und raumwirksame Aufgaben (Art. 2 Abs. 1, Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs.
1, Art. 13 Abs. 1 RPG). Es handelt sich um eine sprachliche Problematik
der Redaktionskommission. Gegenseitig abzustimmen sind nicht Aufgaben,
sondern Tätigkeiten. Inhaltlich besteht kein Unterschied.
Art. 1 Abs. 1: RPG grenzt sich nicht selbst ein. Alles was raumwirksam ist,
wird erfasst (Hinwendung zum Gedanken der Querschnittplanung; Einfluss
auf andere Sachplanungen). Ziele und Anliegen beispielsweise des Naturund Heimatschutzrechts oder des Landwirtschaftsrechts können bzw. sollen
in die Raumplanung aufgenommen werden.
Art. 1 Abs. 1 RPG enthält Konflikte:
•
•
•
•
•
«haushälterische» Bodennutzung
«erwünschte» Entwicklung des Landes
«natürliche» Gegebenheiten
Bedürfnisse der Bevölkerung
Bedürfnisse der Wirtschaft
71
§ 10
Prof. Dr. A. Ruch
Es handelt sich hierbei um bewusst widersprüchliche Zielsetzungen, ohne
Bereinigung von Widersprüchen, sondern als Auftrag zum Ausgleich. Die
Ziele sind untereinander gleichwertig.
3.
Zielkonkretisierung durch den Gesetzgeber
Art. 1 Abs. 2 RPG bringt einige Konkretisierungen zu Abs. 1; «insbesondere» weist auf die beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung der «Bestrebungen» hin. Gesetzgebungstechnisch wurde eine offene Norm kreiert,
aber doch deutlich die Richtung angegeben und Schwerpunkte gesetzt.
«Massnahmen der Raumplanung»: positive Begrenzung der Mittelwahl:
nur raumplanerische Mittel, aber das ganze Spektrum ausschöpfen/aktivieren. Hinweis auf 2. Titel des RPG. Auch Anliegen anderer als
eigentlicher Raumplanungsbereiche, also solche des Raumplanungsrechts
im weiteren Sinn sollen durch raumplanerische Massnahmen verwirklicht
werden, namentlich Belange des Natur- und Heimatschutzrechts (z.B.
Schutz von Objekten von nationaler Bedeutung mittels kommunaler
Schutzzonen), des Landwirtschaftsrechts (Festlegung ökologischer Ausgleichsflächen durch Nutzungspläne), des Gewässerschutzrechts (Schutz
des Grundwassers durch kommunale Schutzzonen).
Art. 3 RPG (Planungsgrundsätze): nochmals Zielnorm, aber mit konkreteren Aussagen gegenüber Art. 1 RPG. Nicht schlichte Ziele, sondern inhaltliche Gesichtspunkte. Anweisungen für Plansetzung und Planverwirklichung.
Aus der Rechtsprechung zu Art. 3 RPG
• Abs. 2 lit. c: Freihaltung von See- und Flussufern: BGE 107 Ib 233 E.
d: Zürichsee, 30m breiter Uferstreifen; 118 Ia 398: Thalwil ZH, Baulinien.
• Abs. 2 lit. e: Wald: BGE 108 Ib 173 E. 5a: Rodungsgesuch,
Berücksichtigung des Walderhaltungsgebots.
• Abs. 3 Einleitung: Begrenzung der Siedlungen: BGE 116 Ia 231, 114 Ia
255: Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht einfach unzweckmässig,
sondern gesetzwidrig. BGE 107 Ib 337 E. c, d: Gegenüberstehendes Interesse des Grundeigentümers, Eignung des Landes als Siedlungsgebiet.
• Abs. 3 lit. b: Immissionsschutz: BGE 108 Ib 372: Relativität des Immissionsschutzes. BGE 109 Ia 270 E. b: Sonderbauvorschriften für Einkaufszentren, Berücksichtigung des Immissionsschutzes (Celerina GR,
abstrakte Normenkontrolle).
• Abs. 3 lit. d: Versorgung: BGE 109 Ia 268 f.: Begrenzung von Einkaufszentren, Kleinbetriebe als Versorgungsbasis (Celerina GR, Baugesetz). BGE 110 Ia 172 E. aa: Einkaufszentren, Verbot: bessere Güterversorgung durch mehrere Regional- und Ortszentren (Arlesheim, Migros Basel).
72
Beispiel 30
§ 10
Standplatz für Fahrende
BGE 129 II 321
Michael B. ist Mitglied der Gemeinschaft der Fahrenden («gens du
2
voyage»). Am 16. April 1999 kaufte er ein Grundstück von 6'800 m in
der Landwirtschaftszone der Gemeinde Céligny, Kanton Genf. Zu diesem Zeitpunkt war das Grundstück mit Ausnahme eines kleinen alten
Schuppens unbebaut. Das Terrain ist begrenzt durch einen Bach und
einen Wald. Das Raumplanungsamt des Kantons Genf stellte wiederholt fest, dass Michael B. ohne Bewilligung verschiedene Arbeiten auf
dem Grundstück verrichtete. So legte er nach und nach Wege und einen Platz für Wohnwagen an, änderte den bestehenden Schuppen in
ein Wohnhaus um, stellte mehrere Wohnwagen auf und baute die
«nouvelle église tsigane de Céligny». B. lebt jetzt dort als Fahrender
mit seiner Familie («Zigeunerlager»).
Auf Veranlassung der kantonalen Behörden reicht B. ein Baugesuch
ein für die Bewilligung der bestehenden und künftiger Anlagen sowie
einer Baumschule. Er begründete das Gesuch damit, dass die Wohnwagen notwendiger Wohnraum für die Bewirtschaftung der Baumschule seien. Zugleich stellte er Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Als
Zigeuner habe er Anspruch auf Aufrechterhaltung der den Fahrenden
eigenen Lebensweise.
1. Ist die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG das richtige Mittel
zur Bewilligung der Bauten und Anlagen, die nicht der Landwirtschaftszone konform sind? Gäbe es andere Möglichkeiten?
2. Ist die besondere Lebensweise der Fahrenden von raumplanungsrechtlicher Bedeutung? Gibt es eine Vorschrift im RPG, die diese
Frage regelt?
3. Wie kann erreicht werden, dass die Gesuche der Fahrenden um
Standplätze, weil unerwünscht, nicht von jeder Gemeinde abgewiesen werden?
Dem Bund stehen zur Durchsetzung der Zielnormen des RPB folgende Mittel zur Verfügung:
Genehmigungen, Art. 11 RPG
Bereinigungen, Art. 12 RPG
Unterweisungen, Art. 13 RPG
Beiträge, Art. 29-30 RPG
Ersatzbestimmungen, Art. 36 Abs. 3 RPG (vorläufige Bauzone; BGE
114 Ib 310, Ingenbohl SZ: Art. 15 RPG zu beachten).
• Ersatzvorkehren, Art. 37 (Nutzungszone des Bundes)
•
•
•
•
•
73
§ 10
Prof. Dr. A. Ruch
RPG: Zielnormen.
Korrespondenz von Art. 1 und Art. 3
Art. 1 Ziele
Art. 3 Grundsätze
Bedürfnisse der Bevölkerung
Abs. 1 Satz 3
Abs 3 Einleitung
Umweltschutz i.w.S.
Abs 2 Bst. a: Umweltschutz
Abs. 3 Bst. b,
Abs. 4 Bst. c
- Landschaftsschutz
Abs. 2 Bst. b-e
Siedlungen
Bst. b, c, d
Abs. 2 Bst. b,
Abs. 3
Wirtschaft
Abs. 2 Bst. b, c, d
Abs. 3 Bst. d
Abs. 2 Bst. a: Landwirtschaft
Abs. 4 Bst. a
Versorgung
Abs. 2 Bst. d
Abs. 2 Bst. a,
Abs. 3 Bst. d
«Lebensförderung»
Abs. 2 Bst. c
II.
Abs. 4 Bst. b, c
Durchgehende Planung (Art. 2 RPG)
Art. 2 RPG gilt für alle drei Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden)
uneingeschränkt und unmittelbar verpflichtend. Die Vorschrift hat auch
Geltung für Zwischenformen (z.B. regionale Körperschaften).
1.
Art. 2 Abs. 1 RPG
 Planungspflicht: Ganzes Territorium in eine Nutzungszone
• Planung
74
-
§ 10
Alternativenprüfung (Art. 2 Abs. 1 Bst. b RPV)
Verbesserungen (Art. 2 Abs. 1 Bst. d RPV)
• Abwägungspflicht (Art. 3 RPV)
-
Interessenermittlung
Interessenbeurteilung (Vereinbarkeiten, Auswirkungen)
Interessenberücksichtigung
Begründung
 Koordinationspflicht: Keine Planhierarchie, sondern Abstimmung (s.
auch Abs. 3).
BGE 114 Ia 468: Genehmigung der Nutzungsplanung einer Gemeinde
durch den Regierungsrat wirkt auf die Nutzungsplanung einer Nachbargemeinde; diese ist zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Nach neuer
seit dem 1. Januar 2007 in Kraft stehender Regelung sind Gemeinden in
solchen Fällen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert (vgl. näheres zum Beschwerderecht: hinten § 36)
2.
Art. 2 Abs. 2 RPG
Art. 2 Abs. 2 RPG beinhaltet die Raumplanung als Querschnittplanung und
relativiert den Gedanken der Raumplanung als Sachplanung. Jede staatliche
Tätigkeit ist auf ihre Eignung, die räumliche Gestaltung zu beeinflussen, zu
prüfen, seien es finanzpolitische Massnahmen (Besteuerung), wirtschaftspolitische Massnahmen (Strukturerhaltung, regionale Entwicklung, Investitionshilfe) oder sozialpolitische Massnahmen (Bildungswesen, Gesundheitswesen [«Spitalkonzepte »]).
Inhaltlich ist Art. 2 Abs. 2 RPG bereits in Art. 75 Abs. 3 BV erwähnt.
3.
Art. 2 Abs. 3 RPG
Die Raumplanung erfolgt nicht von oben nach unten oder von unten nach
oben, sondern wird abgestellt auf die Sachaufgaben des Gemeinwesens.
Art. 2 Abs. 3 RPG hat zweierlei Wirkungen auf die Kontrolle von Planungen im Zusammenhang mit der Überprüfungsbefugnis:
Einerseits wirkt sich Art. 2 Abs. 3 RPG als eine Begrenzung der Überprüfungsbefugnis aus. Die übergeordnete Behörde hat sich bei der Kontrolle
auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen wurde. Sie hat kein Ersatzermessen. Bestehen mehrere angemessene
Möglichkeiten, soll die Wahl, welche Lösung getroffen wird, durch die
nachgeordnete Behörde getroffen werden.
Gemeindeautonomie: Selbstverständliche Planungs-, Rechtssetzungs- und
Rechtsanwendungsfreiheit bei erheblicher Entscheidungsfreiheit der Gemeinde im autonomen Gemeinderecht, aber auch bei Anwendung kantona-
75
§ 10
Prof. Dr. A. Ruch
len Rechts (BGE 116 Ia 54, 114 Ia 82, 112 Ia 63, 103 Ia 477 E. 4e). Die
Gemeinde kann sich direkt auf Art. 2 Abs. 3 RPG berufen!
Andererseits handelt es sich z.B. bei der Kontrolle von kommunalen Nutzungsplänen durch die Kantone nicht nur um eine Rechts- und Sachlichkeitskontrolle wie bei der Richtplangenehmigung durch den Bundesrat (Art.
11 RPG), sondern um eine Zweckmässigkeitskontrolle (BGE 112 Ia 284,
106 Ia 71 f.). Die kantonalen Behörden dürfen z.B. kommunale Nutzungspläne korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher
Interessen als unzweckmässig erweisen oder wenn sie den wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entsprechen. Finale Betrachtungsweise.
Es muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden zwischen Beurteilungsspielraum und Durchsetzung von Planungsgrundsätzen. Der Beurteilungsspielraum der Gemeinde entfällt (erst) bei eindeutigen Verstössen
gegen Planungsgrundsätze. So ist z.B. die Rückgängigmachung von Auszonungen wegen zu hoher Entschädigung; BGE 107 Ia 240 ff.: nicht zulässig (Churwalden GR), 111 Ia 22: zulässig (Thal SG).
Beispiel 31
Lückenlose Planungspflicht, Kompetenzkonflikt
BGE 112 Ia 281
Die Gemeindeversammlung Hombrechtikon ZH beschloss 1984 eine
neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diese Planung, schloss jedoch unter anderem die Einteilung
von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die Reservezone bzw. in
keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er lud die Gemeinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfasste Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen. Die Gemeinde führt gegen den Nichtgenehmigungsbeschluss staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht; sie rügt eine Verletzung der
Gemeindeautonomie, ihres Erachtens ist es Sache des Kantons, im
Langenriet eine kantonale Landwirtschaftszone auszuscheiden.
Ist der Kanton befugt, die Nutzungsplanung der Gemeinde zurückzuweisen? Kann er sie sogar korrigieren? Wie ist es zu beurteilen, dass
weder die Gemeinde noch der Kanton eine Nutzungszone festsetzen?
III. Information und Mitwirkung
Art. 4 RPG enthält die auf die Besonderheiten der (Raum-)Planung zugeschnittene Beteiligungsordnung und ist notwenige Vorstufe des Rechtsschutzes.
Die klassischen Mitwirkungs- und Kontrollrechte sind auf die Unterscheidung bzw. Trennung zwischen Rechtssetzung und Rechtsanwendung zugeschnitten und passen auf Planungen nur begrenzt.
 Rechtliches Gehör:
-
76
in der Raumplanung sind auch andere als nur direkt Betroffene
anzuhören;
-
§ 10
in der Raumplanung hat der Einzelne relativ geringe Erfolgschancen, weil die Planfestsetzungengrundstückübergreifend getroffen werden.
 Rechtsmittel:
- Pläne sind nur beschränkt justiziabel (d.h. aufgrund von rechtlichen Massstäben gerichtlich überprüfbar).
 Referendums- und Initiativrechte sind in der Raumplanung gewährleistet, weil (bzw. sofern) die Entscheide vom (kantonalen oder kommunalen) Gesetzgeber getroffen werden.
Art. 4 RPG dient der demokratischen Grundlegung des Planungsprozesses
und bietet einen individuellen Rechtsschutz. Die Beteiligung wird zeitlich
vorgezogen und über «Anhörung» hinaus auf «Mitwirkung» ausgedehnt
(«jedermann»).
Die Mitwirkung setzt Information voraus. Die Art der Information ist Sache
der Kantone, wobei die Information bereits im Vorfeld, bevor die wesentlichen Entscheide gefällt werden, erfolgen soll. Öffentlichkeit der Pläne
(Abs. 3; vgl. auch Art. 33 Abs. 1 RPG).
Mitwirkung «in geeigneter Weise». Es ist nach Planarten zu differenzieren.
Es wird kein Nachweis eines Interesses wie bei der Beschwerde verlangt.
Jedermann kann sich zu den Plänen äussern und Vorschläge oder Einwände
einbringen.
Art. 33 RPG schliesst an Art. 4 an: Die Mitwirkung wird durch die Öffentlichkeit der Planauflage (Abs. 1) unterstützt. Art. 33 legt nicht fest, ob die
öffentliche Auflage sich auf Planentwürfe oder auf den beschlossenen Plan
bezieht (BGE 114 Ia 239). In der Regel muss man davon ausgehen, dass die
Mitwrikung nur sinvoll ist, wenn sie bereits auf der Stufe der Planentwürfe
ermöglicht wird.
IV. Ausgleich und Entschädigung
Art. 5 RPG enthält verbindliche Anordnungen über Leistungen des Staates
an Private und Leistungen Privater an den Staat für die wirtschaftlichen
Folgen von raumplanerischen Massnahmen.
1. Vorteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG)
Art. 5 Abs. 1 RPG ist nicht unmittelbar anwendbar, sondern enthält einen
Gesetzgebungsauftrag an die Kantone. Bis heute haben nur Basel-Stadt und
Neuenburg die Mehrwertabgabe eingeführt. Sie erfasst Steigerungen des
Verkehrswerts, den Grundstücke durch Planungsmassnahmen erfahren (BS:
50% des Mehrwerts).
2. Nachteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG)
77
§ 10
Gemeint sind z.B. Subventionen für Erhaltung von Baudenkmälern.
3. Materielle Enteignung (Art. 5 Abs. 2 RPG)
Eine direkt anwendbare Vorschrift s. unten § 19.
78
Prof. Dr. A. Ruch
§ 11
Plansystem
§ 11 Plansystem
I.
Bedeutung des Raumplans
Der Raumplan stellt Lösungen räumlicher Konflikte dar, indem er die verschiedenen Nutzungsmöglichkeiten im Raum lokalisiert und dimensioniert.
Rechtssatz-Texte allein sind dazu nicht geeignet. Der Raumplan besteht aus
Karte und Text, die eine Einheit bilden. Nicht nur der Text ist demnach
Rechtsgrundlage, sondern auch die kartographische Darstellung (der jeweilige Rechtscharakter erfasst beide). Nicht nur die Karte ist Raumplan, sondern auch der Text, der sie spezifiziert. Ein Zonenplan z.B. besteht rechtlich
nicht nur aus dem Plan, sondern auch aus den Zonenvorschriften (BGE 106
Ia 386). Auch die verfahrensrechtlichen Anforderungen gelten für Karte
und Text.
Beispiel 32
Kantonale Ausführungsbestimmungen
BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 29 f.
Welche Kriterien sind massgebend für die Frage, ob kantonale Vorschriften Normen des RPG ausführen? Was sind die in Art. 33 Abs. 2
RPG genannten kantonalen Ausführungsbestimmungen? Weshalb ist
diese Frage wichtig?
• Umschreibung der Baubewilligungspflicht,
• Zonenvorschriften,
• Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen in Untergeschossen,
• Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände und über die Bauhöhe,
• Vorschriften über die Erschliessungsanlagen,
• Bestimmungen über ein Vorkaufsrecht der Gemeinde zur Förderung
des Wohnungsbaus,
• Ausnützungsziffern,
• Vorschriften über die Geschosszahl der Gebäude,
• Vorschriften über baustatische Sicherheit,
• Vorschriften über die Verkehrssicherheit,
• Aesthetikvorschriften,
• Vorschriften über den Brandschutz,
• Vorschriften über die innere Erschliessung der Gebäude?
79
§ 11
Plansystem
Prof. Dr. A. Ruch
II.
Abstufungen
1.
Drei Ebenen raumplanerischer Fragestellungen
a.
Grundsatzfragen
(Konzeptstufe)
Wozu soll der Boden genutzt werden? Bedarf? Welche Ziele sind im Spiel
(Art. 1 und 3 RPG)?
 Leitbild: Ziele, ohne Massnahmen.
 Programm: Ordnung der Massnahmen nach Dringlichkeit.
 Konzept: Ziele und Massnahmen in einheitlicher Aussage; geprüfte
Massnahmen: berücksichtigt oder ausgeschieden. Randbedingungen:
Zeitlich, rechtlich, örtlich, finanziell.
b.
Fragen der Eignung und der örtlichen Zuweisung
(Richtplanstufe)
Wo finden Nutzungen statt? Wie steht es mit Eignung, Standorten, Linienführungen, räumlichen Zusammenhängen, Verhältnis zu andern Vorhaben?
Erforderlich ist eine Abstimmung unter verschiedenen und verschiedenartigen Massnahmen.
c.
Fragen der Durchführung
(Nutzungsplanstufe/Projektstufe)
Auf welche Art erfolgt die Verwirklichung? Hier geht es um die Gestaltung, Einordnung, technischen und betrieblichen Fragen der Durchführung
und Erschliessung.
Der Trennstrich zwischen Bund und Kanton verläuft nicht nach Planarten,
sondern nach der Art der Tätigkeit: 2. Titel des RPG bestimmt Richt- und
Nutzungsplanung als Sache der Kantone. Die Plansetzung und –
durchführung sind Sache der Kantone, die Grundsätze und Koordination im
gesamtschweizerischen und interkantonalen Interesse sind Sache des Bundes.
80
2.
§ 11
Plansystem
Stufenordnung der Instrumente
Das Bundesgericht legt Wert auf die Feststellung, dass das vom RPG vorgeschriebene Instrumentarium auf einer Stufenordnung beruht.
Koordination
Richtplan
3.
Entwicklung
Nutzungsplan
Allgemeine Festlegung der
zulässigen Nutzung des Bodens
Baubewilligung
Auf den Einzelfall ausgerichtete
Umsetzung des Nutzungsplans.
Sachplanungen des Bundes
Zwei Bereiche werden dargestellt: Neue Eisenbahn-Alpentransversale
(NEAT) und Autobahnen.
NEAT
Allgemeine
Linienführung
Autobahnen
Konzept Art. 3 ff. NEAT-Beschluss Netzbeschluss
Art. 11 NSG
Bundesbeschlüsse
Festlegung
der Linienführung, der Anschlüsse und
der
Kreuzungsbauwerke
Vorprojekt Art. 11 ff. NEATBeschluss
Projekte in
Einzelheiten
Auflageprojekt Art. 1 ff. EPG-B
Generelles Projekt
Art. 12 ff. NSG
Plangenehmigungsentscheide
Bundesrat
Ausführungsprojekt
Art. 21 NSG
Plangenehmigungsentscheide
UVEK
Ausführungsprojekt Art. 16 EGP-B
Bereinigtes Ausführungsprojekt Art. 28 NSG
81
§ 11
Plansystem
Beispiel 33
Prof. Dr. A. Ruch
Raumplanungsrechtliche Qualifikationen
Wie können die einzelnen Stufen von NEAT und Autobahnen raumplanungsrechtlich (nach dem Instrumentarium des RPG) qualifiziert
werden und in welchem Verhältnis stehen sie zum kantonalen Raumplanungsrecht und dessen Instrumenten?
82
§ 12
Der Richtplan
4. Kapitel: Instrumente des RPG
§ 12 Der Richtplan
I.
Richtplanung und Richtplan
Zu unterscheiden sind Richtplanung und Richtplan (s. Art. 6 RPG). Richtplanung ist der fortwährende Prozess der Vorbereitung und Abstimmung
raumwirksamer Tätigkeiten, reaktiv und aktiv. Im Vordergrund steht die
Erarbeitung der Grundlagen. Dazu gehören Sachbereichsplanungen (Art. 6
Abs. 2 und 3 RPG, Art. 4 Abs. 2 RPV), die Grundzüge der anzustrebenden
räumlichen Entwicklung (Art. 6 Abs. 1 RPG, Art. 4 Abs. 3 RPV), die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone, die
geltenden Nutzungspläne. Einen Ausschnitt der Richtplanung bildet die
Erarbeitung des Richtplans (Erstellung, Änderung).
II.
Begriff und Funktion
Das RPG definiert den Begriff des Richtplans - im Gegensatz zum Begriff
des Nutzungsplans (vgl. Art. 14 RPG) - nicht, er erschliesst sich durch die
Umschreibung von Funktion und Inhalt.
Der Richtplan soll das Ganze umfassen, das ganze Gebiet (der Kantone),
die ganzen raumbedeutsamen Inhalte und die zeitliche Komponente.
Das RPG befasst sich nur mit dem kantonalen Richtplan (2. Titel, 1. Kapitel: Richtpläne der Kantone). Die Kantone müssen einen gesamtkantonalen
Richtplan erstellen, daneben sind weitere Richtpläne nach kantonalem
Recht möglich.
Art. 6 Abs. 1 – 3 RPG hält für die Richtpläne fest, dass sie den Ist-Zustand
darstellen und die anzustrebende Entwicklung aufzeigen. Sie unterscheiden
Nichtbaugebiete (Landwirtschaft, Erholungsbebiete) und Baugebiete
(Besiedlung, Verkehr, Versorgung etc.).
Funktion des Richtplans ist die Entwicklungsplanung (Art. 6 RPG) und
Koordination (Art. 8 lit. a RPG), demnach Koordination von verschiedenen
Zuständigkeiten, Sichtbarmachung von Konflikten, Ingangsetzung von Lösungen, Information.
Der Richtplan ist ein Akt politischer Planung und weder ein ungenauer
Nutzungsplan noch ein Vornutzungsplan.
83
§ 12
Der Richtplan
Beispiel 34
Prof. Dr. A. Ruch
Bedeutung des Richtplanes
BGE 120 Ib 207
Die K. AG baut, gestützt auf rechtskräftige Bewilligungen, auf verschiedenen ihr gehörenden Parzellen auf dem Buechberg in der Gemeinde Wangen SZ Kies und Gestein ab und betreibt eine Bauschutt
und Grubendeponie. Die Gebiete (Rütihof, Buebenthal, Bachtellen)
befinden sich gemäss geltendem Zonenplan aus dem Jahr 1982 im
übrigen Gemeindegebiet. Im Jahr 1984 reichte die K. AG ein Gesuch
für eine Multikomponentendeponie im Gebiet Rütihof ein. In einem in
der Folge öffentlich aufgelegten Zonenplanentwurf der Gemeinde X.
sollte das betreffende Gebiet neu einer Abbau- und Deponiezone zugewiesen werden.
Der kantonale Richtplan enthält für das Gebiet verschiedene Anordnungen: Festsetzung für eine regionale Aushubdeponie Bachtellen,
für eine Multikomponentendeponie Buebental und Materialabbau
Bachtellen und Rütihof; Zwischenergebnis für Multikomponentendeponie Rütihof.
Auf Einsprachen hin teilte der Gemeinderat die genannten Gebiete
dem «übrigen Gemeindegebiet» zu. Dagegen erhob die K. AG beim
kantonalen Regierungsrat erfolglos Verwaltungsbeschwerde. Das von
der K. AG angerufene kantonale Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut und wies die Gemeinde X. an, für die streitigen Gebiete
eine Abbau-/ Deponiezone auszuscheiden.
Welches ist die Bedeutung des kantonalen Richtplans? Was sagt Art.
2 RPG?
III. Inhalt
Art. 8 RPG umschreibt den bundesrechtlichen Mindestinhalt der Richtpläne. Richtpläne haben demnach mindestens zu zeigen in wieweit die Tätigkeiten koordiniert (Konzept, lit. a) sowie in welcher zeitlichen Folge und
mit welchen Sachmitteln die Aufgaben erfüllt werden (Programm, lit. b).
Aus lit. a folgt, dass Vorhaben, die Koordinationen mit bestehenden oder
anderen Vorhaben notwendig machen, in den Richtplan aufgenommen
werden müssen.
Die Gliederung des Inhalts erfolgt gemäss Vorgaben in der Raumplanungsverordnung (RPV):




Ausgangslage (Art. 6 Abs. 4 RPV);
Festsetzungen (Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV);
Zwischenergebnisse (Art. 5 Abs. 2 lit. b RPV);
Vororientierungen (Art. 5 Abs. 2 lit. c RPV).
Der kantonale Richtplan kann aus Teilrichtplänen bestehen (z.B. Siedlung,
Verkehr, Versorgung/Entsorgung, öffentliche Bauten; vgl. Art. 6 Abs. 3
RPG).
84
§ 12
Der Richtplan
IV. Erlass der Richtpläne
1.
Verwantwortlicher Träger
Die Zuständigkeit für die Richtplanung liegt bei den Kantonen. Meistens
werden die Richtpläne durch eine zentrale Stelle in der kantonalen Verwaltung vorbereitet. In einigen Kantonen bestehen regionale Planungsverbände, die diese Aufgabe übernehmen, worauf der Kanton gestützt auf diese
Pläne den kantonalen Richtplan entwirft.
2.
Information und Mitwirkung
Die für den Richtplan zuständige Behörde hat andere Behörden rechtzeitig
zu informieren (Art. 2 Abs. 2 RPV) damit die in Art. 7 RPG geforderte Zusammenarbeit verwirklicht werden kann. Die Planungsbehörde hat die
Konzepte und Sachpläne des Bundes zu beachten, sowie die Richtpläne der
Nachbarkantone und die regionalen Entwicklungskonzepte und Pläne (Art.
6 Abs. 4 RPG). Im Gesetz wird speziell erwähnt, dass die Kantone zu regeln haben, wie die Gemeinden und andere Träger raumwirksamer Aufgaben beim Erarbeiten der Richtpläne mitwirken können (Art. 10 Abs. 2
RPG).
Auch die Bevölkerung soll über die Ziele und den Ablauf der Richtplanung
unterrichtet werden und in geeigneter Weise daran mitwirken können (Art.
4 Abs. 1 und 2 RPG). Die Mitwirkung setzt eine Veröffentlichung des
Richtplans voraus, bevor darüber Beschluss gefasst wird. Während der Auflagefrist kann jedermann Einwendungen erheben und Anregungen anbringen, ein Interessennachweis ist nicht erforderlich. Die Einwendungen und
Vorschläge werden materiell beantwortet und können bei der Planfestsetzung berücksichtig werden. Eine eigentliche Gewährung des rechtlichen
Gehörs für Private ist beim Erlass von Richtplänen wegen der fehlenden
Eigentümerverbindlichkeit nicht vorgesehen.
3.
Planfestsetzung
Nach der Bereinigung des Entwurfs muss der Richtplan von der zuständigen Behörde – Regierungsrat, oder Legislative - mittels formellem Beschluss festgesetzt werden. Richtpläne, die nicht vom Kanton, sondern z.B.
von Regionalplanungsgruppen ausgearbeitet wurden, müssen von einer
kantonalen Behörde genehmigt werden.
4.
Rechtsmittel
Das RPG sieht – wegen der fehlenden Eigentümerverbindlichkeit - kein
unmittelbares Rechtsmittel vor für Private, die gegen den Beschluss des
Richtplans vorgehen möchten. Indirekt steht es den Grundeigentümern frei,
im Rechtsschutzverfahren gegen Nutzungspläne die Aussenwirkungen des
Richtplans überprüfen zu lassen. Dabei müssen sie rügen, der Richtplan
verletze ihre verfassungsmässigen Rechte.
85
§ 12
Der Richtplan
Prof. Dr. A. Ruch
Es gibt Kantone, die den Gemeinden und Planungsverbänden ein Beschwerderecht einräumen. Darüber hinaus haben die Gemeinden auf Bundesebene die Möglichkeit, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie gegen kantonale Richtplananordnungen Einheitsbeschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu führen.
5.
Genehmigung durch den Bundesrat
Die kantonalen Richtpläne müssen durch den Bundesrat genehmigt werden
(Art. 11 Abs. 1 RPG). Dabei wird geprüft, ob der Richtplan dem RPG und
übrigem Bundesrecht entspricht und ob er raumwirksame Aufgaben von
Bund und Nachbarkantonen sachgerecht berücksichtigt. Der Genehmigungsentscheid des Bundesrates ist endgültig. Er wirkt im Verhältnis zum
Bund und den Nachbarkantonen konstitutiv, d.h. dass der Richtplan mit
dem Genehmigungsentscheid für den Bund und andere Kantone verbindlich
wird. Innerhalb des betreffenden Kantons hat der Genehmigungsentscheid
eine rein deklaratorische Wirkung. Falls der Bundesrat den Richtplan nicht
genehmigt, kommt es zu einer Einigungsverhandlung (Art. 12 Abs. 1 RPG),
und bei deren scheitern zu einem Ersatzentscheid (Art. 12 Abs. 3 RPG).
V.
Rechtsverbindlichkeit
Spezifische Behördenverbindlichkeit (Art. 9).
Richtpläne sind verbindlich - nicht für Grundeigentümer - sondern für die
mit Planungsaufgaben betrauten Behörden (auch für die Gemeinden, Art.
26 Abs. 2 RPG!).
Der Richtplan ist keine blosse Richtlinie und auch keine Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung, da seine Festlegungen nicht parzellenscharf
sind. Der Richtplan ist ein Akt «sui generis», den klassischen Rechtsformen
vorgelagert, und die das Grundeigentum bindenden Akte müssen immer
erst noch erlassen werden (aufgrund anderer Vorschriften und mit andern
Instrumenten).
Eine weitere rechtliche Bedeutung des Richtplans besteht in der Steuerung
des Planungsermessens der Behörden.
VI. Anpassung
Richtpläne bedürfen der dauernden Anpassung und darüber hinaus einer
periodischen Gesamtüberprüfung (Art. 9 Abs. 2/3 RPG).
Aus der Verbindlichkeit folgt, dass die Aussagen des Richtplans bis zur
förmlichen Änderung gültig sind.
Prüfungskriterien für eine Anpassung sind: Einhaltung des RPG (Art. 11
Abs. 1 RPG), jedoch ist ein wesentliches Kriterium der Gesamtzusammenhang mit dem Bund und andern Kantonen, somit also eine (Über)Betonung
86
§ 12
Der Richtplan
des Kooperativen: Art. 2 Abs. 1, 7, 11 Abs. 1 RPG.
87
§ 12
88
Der Richtplan
Prof. Dr. A. Ruch
§ 13
Der Nutzungsplan
I.
Bedeutung des Nutzungsplans
1.
Begriff und Zweck des Nutzungsplans
Die Überschrift von Art. 14 RPG lautet auf «Begriff». In der Vorschrift ist
aber auch und v.a. die Zwecksetzung enthalten: Ordnung der zulässigen
Nutzung des Bodens.
Zum Begriff gehört auch Art. 21 Abs. 1 RPG: Umfassende Verbindlichkeit.
Der Ausdruck Nutzungsplan ist Oberbegriff, denn alle Pläne und alle Vorschriften mit Plancharakter, die für die Grundeigentümer unmittelbar verbindlich sind und soweit sie die Bodennutzung betreffen, sind Nutzungspläne (z.B. Zonenplan, Gestaltungsplan, Erschliessungsplan, Schutzverordnung usw.; dazu nachfolgend 2. und II.)
Nutzungspläne sind Regeln, die Zweck, Ort und Ausmass der zugelassenen
Bodennutzung allgemeinverbindlich festlegen und zwar unter Berücksichtigung der Richtpläne (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG).
Was ist gemeint mit «zulässiger» Nutzung? Ist auch weniger erlaubt, als der
Plan anordnet? Das RPG macht keine Aussage, wie viel an Nutzung mindestens verlangt ist bzw. werden kann. Traditioneller Standpunkt in dieser
Frage ist: weniger ist «immer» erlaubt, wenn nicht ein bestimmtes Mindestmass vorgeschrieben ist. Die «haushälterische» Nutzung des Bodens
(Art. 1 Abs. 1 RPG) kann ein Mindestmass gebieten. Nutzungspflichten, gebote oder Baugebote sind im RPG nicht geregelt, aber auch nicht ausgeschlossen und insoweit der Regelung durch die Kantone überlassen.
Für alle Nutzungspläne gelten:
 Rechtswirkungen, Art. 21-24 RPG
 Zuständigkeit, Verfahren, Art. 25 RPG
 Rechtsschutz, Art. 33, 34 RPG.
Beispiel 35
Nutzungsplanung oder Ausnahmebewilligung
BGE 114 Ib 312
X. ist Eigentümer eines grösseren Geländes in Morschach SZ. Er beabsichtigt die Errichtung einer 9- Loch-Golfanlage. Von der durch sie
beanspruchten Fläche von rund 74'000 m2 befinden sich 17'000 m2 in
der Kur- und Sportzone, die übrigen 57'000 m2 im übrigen Gemeindegebiet ausserhalb der Bauzonen. Der Gemeinderat bewilligte das
Projekt mit einer Baubewilligung und einer Ausnahmebewilligung für
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 Abs. 1
RPG.
Braucht es für den Golfplatz einen Nutzungsplan? Welches ist das
Verhältnis zwischen Nutzungsplanung und Ausnahmebewilligung?
89
Prof. Dr. A. Ruch
Gelten die Antworten gleichermassen für Projekte ausserhalb wie innerhalb von Bauzonen?
2.
Verhältnis des Nutzungsplans zum Richtplan
Das Bundesgericht hält an der Hierarchie der Planinstrumente fest: Richtplan – Nutzungsplan (Zonenplan) – Baubewilligung. Wie eine Baubewilligung nur erteilt werden kann, wenn sie sich an der Nutzungsplan hält, kann
auch ein Nutzungsplan nur erlassen oder geändert werden, wenn er dem
Richtplan konform ist.
Indessen lassen Praxis und Lehre Abweichungen vom Richtplan zu (vgl.
BGE 119 Ia 367). Drei Kategorien können unterschieden werden:
a.
Die Abweichungen müssen sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sein und es muss nach den Umständen unzumutbar erscheinen, vorher den Richtplan förmlich zu ändern.
b.
Neue Erkenntnisse können ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen.
c.
Der Richtplaninhalt erweist sich im Nutzungsplanverfahren als
rechtswidrig oder unmöglich.
II.
Der Zonenplan
1.
Rahmennutzungsplan
Der Rahmennutzungsplan ist die planerische Grundordnung. Er unterteilt
das gesamte Gebiet einer Gemeinde in Gebiete unterschiedlicher Nutzungsmöglichkeiten (Zonen) nach Ort, Ausmass, Zweck und Arten. Es gibt
keine Gebiete, für die nicht eine Nutzungsordnung gilt, Rahmennutzungspläne sind lückenlose Ordnungen, inkl. Lärmempfindlichkeitsstufen (Art.
44 LSV).
Für gleiche Nutzungen gelten die gleichen Vorschriften, Zonenplan und
Zonenvorschriften bilden eine Einheit (vgl. BGE 118 Ib 31, Herisau; 106 Ia
386, Zuoz).
Hauptaufgabe der Nutzungpläne nach RPG ist die Trennung von Baugebiet
und Nichtbaugebiet. Dazu gehört z.B. auch die Verkleinerung von überdimensionierten Bauzonen, die Art. 15 RPG widersprechen (BGE 118 Ib 40,
Flims; 117 Ia 432, Wiesendangen; 438, Dübendorf; 107 Ia 37, FullReuenthal).
Im Vordergrund steht die Aufgabe von Kantonen und Gemeinden, überhaupt einen Zonenplan zu erlassen, der den Grundsätzen von Art. 75 BV
und des RPG, namentlich Art. 1, 3, 14 - 17, 26, entspricht. Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene RPG setzte dazu den Kantonen und Gemeinden
in Art. 35 Abs. 1 lit. b eine Frist von 8 Jahren, welche am 1. Januar 1988
abgelaufen ist.
90
§ 13
Der Nutzungsplan
Konsequenzen dieser Ordnung
 Ein Zonenplan, der die Grundsätze des eidgenössischen Raumplanungsrechts bei der Ausscheidung der Bauzonen nicht wahrt und der die demokratischen Prinzipien (Erlass durch den Gesetzgeber der Gemeinde)
nicht beachtet hat und nicht von einer kantonalen Behörde genehmigt
worden ist, gilt als nicht bundesrechtskonform. Kommt bei der erstmaligen Schaffung eines bundesrechtskonformen Zonenplans eine Parzelle
von der Bauzone in eine Nichtbauzone, so handelt es sich nicht um eine
Auszonung, sondern um eine Nichteinzonung.
 Lag am 1. Januar 1988 kein bundesrechtskonformer Zonenplan vor, so
galt für die Umschreibung des Baugebiets nicht mehr das bisherige kantonale oder kommunale Recht, sondern Art. 36 Abs. 3 RPG: Das weitgehend überbaute Gebiet galt bzw. gilt als Bauzone.
Zwischenformen zwischen Bau- und Nichtbaugebiet sind unzulässig. Einzige Ausnahme bietet Art. 18 Abs. 2 RPG, «Gebiete, deren Nutzung noch
nicht bestimmt ist»: Es muss jedoch eine echte Unmöglichkeit bestehen, die
Nutzung festzulegen; eine blosse Reservezone ("Vorratshaltung" von Bauzonen, die nicht innerhalb von 15 Jahren benötigt und erschlossen werden)
ist unzulässig (s. unten b/aa «Einzelfragen»). Die Ausnahmen zugunsten
des Bauens in Nichtbaugebieten sind strikte formuliert in Art. 24 - 24d
RPG.
Parzellenscharfe Ordnung, d.h. jeder Grundeigentümer muss aus dem Zonenplan ohne Weiteres erkennen können, welche Nutzung auf seinem
Grundstück zulässig ist. Nicht notwendig ist, dass nur eine Nutzungszone
auf einer Parzelle festgesetzt ist. Ein Grundstück kann von mehreren Zonen
erfasst werden.
Die Nutzungsvorschriften haben eine Doppelfunktion:
 Ausscheidungskriterien für den Planfestsetzer;
 Rechtsanwendungsmassstäbe für die Bewilligungsbehörde (vgl. Art. 22
Abs. 2 lit. a RPG).
Je höher die Anzahl der Zonentypen, umso differenzierter kann Planung
betrieben werden, umso schwieriger gestaltet sich aber die sachliche (und
politische) Anwendung. Das RPG schreibt 3 Zonenhaupttypen vor.
2.
Die Nutzungszonen des RPG im Überblick
(Art. 15 – 17 RPG)
Das RPG hebt drei Typen von Zonen besonders hervor.
Dies bedeutet dreierlei:
 Vorrang: Die 3 Hauptnutzungen sind vorweg festzulegen, weitere Gliederungen erst danach.
 Die Ausscheidungskriterien in Art. 15-17 RPG sind zwingend. Keine
91
Prof. Dr. A. Ruch
weitere Baunutzung (Art. 15), kein schwächerer Schutz (Art. 17), keine
Verschärfung zuungunsten der Landwirtschaft (Art. 16).
 Grundsätzlichkeit und Abgeschlossenheit: Keine Durchbrechung der in
Art. 15-17 RPG aufgezogenen Ordnung.
3.
Umweltschutzrechtliche Anforderungen
Für alle Nutzungszonen sind Lärmempfindlichkeitsstufen (LES) festzusetzen (Art. 44 LSV). Diese werden einzeln in Art. 43 LSV aufgeführt. Es gibt
4 LES:
Die LES I für Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis; die LSV
nennt namentlich die Erholungszonen.
Die LES II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind;
namentlich genannt werden die Wohnzonen und die Zonen für öffentliche
Bauten uns Anlagen.
Die LES III für Zonen, in denen mässig störende Betriebe zugelassen sind;
die LSV nennt die gemischten Wohn- und Gewerbezonen sowie die Landwirtschaftszonen.
Die LES IV für Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind;
namentlich genannt werden die Industriezonen.
Beispiele: Belastungsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm sowie Industrieund Gewerbelärm (Anhänge 3 und 6 der LSV, jeweils m dB(A)):
LES
Planungswert
Immissionsgrenzwert
Alarmwert
Tag
Nacht
Tag
Nacht
Tag Nacht
I
50
40
55
45
65
60
II
55
45
60
50
70
65
III
60
50
65
55
70
65
IV
65
55
70
60
75
70
Die Kantone und Gemeinden können Abweichungen vornehmen, wenn sie
raumplanerisch notwendig oder sinnvoll sind. Einer Zone für öffentliche
Bauten kann die LES III, einer Landwirtschaftszone die LES II zugewiesen
werden.
Teilen von Nutzungszonen der LES I oder II kann die nächst höhere LES
zugeordnet werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind (Art. 43 Abs. 2
LSV).
4.
Die einzelnen Nutzungszonen
a.
Bauzonen
(Art. 15 RPG)
92
§ 13
Der Nutzungsplan
Bauzonen dienen der Befriedigung des Siedlungszwecks. Bauten müssen
weder auf einen bestimmten Standort angewiesen noch bodenschonend
sein. (vgl. Art. 33 Abs. 2 USG: Die Vorschriften über möglichst geringe
Bodenbelastung gelten nicht für die bauliche Nutzung).
aa.
Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG
Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG sind generelle, planungsbezogene
Anforderungen, nicht Voraussetzungen für individuelle Vorhaben (BGE
114 Ia 251). Planungsbezogen sind auch die Lärmschutzvorschriften des
USG (Art. 23/24) und der Luftreinhaltung (Art. 44a USG: Massnahmenplan).
Eignung + (alternativ):
→ weitgehend überbaut (lit. a)
→ Bedarf + Erschliessungsfähigkeit (lit. b)
«Eignung» ist ein planungsrechtlicher Begriff mit zweifacher Bedeutung
(BGE 114 Ia 250 f.; 113 Ia 448 ff.):
 Minimale Voraussetzung, damit Land sich zur Einteilung in eine Bauzone eignet, ist das Fehlen der technischen Unmöglichkeit zu bauen.
 Zusätzliche Ausscheidungskriterien (neben andern Interessen):
- Ziele der Raumplanung.
- Natürliche Gegebenheiten (Topographie, Klima): Planungsgrundsätze (vgl. BGE 114 Ia 251; Beispiel 3).
- Ferner: rechtliche Eignung, z. B. keine bundesrechtlichen Bauverbote (zivilrechtliche/öffentlichrechtliche, z. B. Wald, Art. 13
WaG; Moore und Moorlandschaften, Art. 78 Abs. 5 BV).
- Umweltrecht: Art. 24 Abs. 1 USG für neue Bauzonen falls lärmempfindliche Nutzungen: Einhaltung der Planungswerte (Art. 29
und Anhänge 3 - 7 LSV).
- Allenfalls Pflicht zur Umzonung (Art. 24 Abs. 2 USG).
Insgesamt zu beachten betreffend der Eignung ist die Abwägungspflicht!
Die Unterteilung der Bauzone nach Art. 15 RPG in Wohn-, Gewerbe-, Industrie-, Kernzone, Zone für öffentliche Bauten usw. ist Sache des kantonalen Rechts.
Art. 15 lit. a RPG
Weitgehende Überbauung:
Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit a
RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden.
Weitgehend überbautes Gebiet umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 122 II 455 E. 6a S.
462; 121 II 417 E. 5a S. 424, je mit Hinweisen).
Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich
gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden
Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (BGE 132 II
218). Eine vorhandene Häusergruppe muss Siedlungscharakter aufweisen,
93
Prof. Dr. A. Ruch
wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande
von Siedlungen oder in Baulücken geht (BGE 122 II 455 E. 6a S. 463; 121
II 417 E. 5a S. 424; Urteil 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1,
publ. in: ZBl 105/2004, S. 161).
Eine isolierte Häusergruppe ist noch keine Siedlung i.S. von Art. 15a RPG
(BGE 115 Ia 338 f., Wädenswil; BGE 119 Ib 124 f., Seengen). Überbautes
Gebiet liegt nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaftliche oder andere primär für die
Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein
wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone ab (BGE 116
Ia 197 E. 2b S. 201; Urteil 1P.580/ 1994 vom 3. Februar 1995, E. 7c/aa,
publ. in: ZBl 97/1996, S. 272; vgl. auch erwähntes Urteil 1P.465/2002,E.
6.3.1).
«Weitgehend überbaut» ist auch massgebliches Kriterium für Fälle, wo
bestehende Zonen gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG dem Art. 15 RPG widersprechen (BGE 119 Ib 124 E. 4b S.136, Seengen).
Das Siedlungsgefüge ist massgebend:
BGE 115 Ib 148 ff.: Bäretswil, 4-Zi-Whg. im Tenn eines ehemaligen
Bauernhauses in einer Aussenwacht (Weiler): Keine
Ausnahmebewilligung, sondern Nutzungsplanung
(Weiler-, Erhaltungszone)
BGE 119 Ia 300 ff.: Zauggenried, verstreute Taunerhäuser: Ausnahmebewilligung nach Art. 24c Abs. 2 RPG für jedes Einzelgebäude (keine Bestandeszone)
Baulücken gehören nur dann zum weitgehend überbauten Gebiet, wenn sie
einzelne, relativ kleine Parzellen umfassen, die unbebaut sind, aber unmittelbar an das überbaute Land grenzen und i.d.R. bereits erschlossen sind
(BGE 121 II 417, 424, Meilen ZH).
Art. 15 lit. b RPG
Bedarf:
Zeitraum von 15 Jahren: Auch das GSchG (alt Art. 15 AGSchV: Erschliessung des Baugebiets) und Art. 5 WEG (Etappen der Erschliessung von 10 15 Jahren) kannten bzw. kennen diesen Zeitraum.
Nachfrage:
Weder zu grosse noch zu kleine Bauzonen sind zulässig: BGE 107 Ia 35 ff.;
Full-Reuenthal, Verhältnis Zonenplanung – mittelfristige Planung eines
Industriebetriebs (s. Beispiel 5). Kleinstbauzonen (Bauzoneninseln) sind
RPG-widrig und somit unzulässig.
94
Beispiel 36
§ 13
Der Nutzungsplan
Zulässigkeit von Bauzoneninseln
BGE 124 II 391
Im Jahre 1992 wurde die totalrevidierte Ortsplanung von Ersigen BE
genehmigt. Nur drei Jahre später beschloss die Einwohnergemeinde2
versammlung, eine Fläche von rund 5'500 m von der Landwirtschaftszone in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen umzuteilen.
Diese Planungsmassnahme diente der Verwirklichung eines konkreten Vorhabens: Reithalle mit Infrastruktur. In das kommunale Baureglement wurden präzise Bauvorschriften aufgenommen. Nach der Darstellung im Zonenplan, die hinsichtlich der Ausmasse des Einzonungsgebiets auf das Vorhaben eingeht, wird die neue Zone von
2
5'500 m auf allen Seiten von der Landwirtschaftszone umschlossen,
ist somit eine Bauzoneninsel. Die tatsächlichen Verhältnisse sind so,
dass sich die Reithalle in einem Umfeld mit zahlreichen landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Gebäuden befinden wird, so
dass der Siedlungszusammenhang tatsächlich nicht unterbrochen
würde. Die Reithalle ist im übrigen nicht standortgebunden (s. Art. 24
Abs. 1 RPG).
Wie ist die Planbeständigkeit zu beurteilen: Änderung eines totalrevidierten Zonenplans nach nur drei Jahren, wobei am fraglichen Ort
bewusst Landwirtschaftszone festgesetzt wurde? Handelt es sich um
eine unzulässige Bauzoneninsel? Sind für solche Einzonungen die
gleichen Kriterien massgebend wie für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG, namentlich die Standortgebundenheit (vgl. BGE 115 Ib 508)? Können «plötzlich» auftauchende Bedürfnisse Privater eine Rolle spielen?
Die Ermittlung des Bedarfs erfolgt durch die Trendmethode (BGE 116 Ia
339, Tersnaus) und die statistisch-prognostische Methode (BGE 116 Ia 230,
Kappel SO):




erfolgter Flächenverbrauch
voraussichtlicher Flächenverbrauch
Bevölkerungsentwicklung der letzten Jahre
Bevölkerungsprognose für die nächsten 15 Jahre
Die in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren überbauten Flächen inkl. der
noch vorhandenen Reserven und die Bevölkerungsentwicklung während
dieser Zeit werden der Hochrechnung dieser Entwicklung für die kommenden 15 Jahre gegenübergestellt.
Art. 15 RPG enthält implizit den Auftrag zur Reduktion von Bauzonen.
Nicht den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechende «Bauzonen» sind
kein Bauland, keine Bauzonen i.S. des RPG. Wird solches Land nicht in
eine Bauzone eingewiesen, so handelt es sich um eine Nichteinzonung,
nicht um eine Auszonung (wichtige Unterscheidung für die Frage der Entschädigungspflicht des Staates; s. auch unten § 19).
Erschliessung:
An dieser Stelle (Art. 15 lit. b RPG) ist nicht die Rede von der Erschliessungspflicht, sondern vom Umfang der Bauzonen (Bauzonenplanung als
finanzpolitischer Aspekt). Die Erschliessung ist ein Hauptelement der Bau-
95
Prof. Dr. A. Ruch
zonenplanung!
Die Erschliessung muss gesichert sein, da in Bauzonen ein Anspruch auf
Baubewilligung besteht. Nach Art. 15 lit. b RPG ist sie Aufgabe der Gemeinwesen, nicht der Privaten (s. auch unten III. 1).
Land, das von der Gemeinde binnen 15 Jahre für die Überbauung benötigt
wird, muss auch (grob) erschlossen werden (BGE 110 Ia 51ff.; 109 Ib
20ff.), allenfalls kann aber auch eine Reduktion der Bauzone im Lauf der
Erschliessungsplanung erfolgen.
Eine vorhandene Groberschliessung spricht für eine Überbauung (BGE 107
Ib 334ff.), jedoch müssen die Voraussetzungen der «Eignung» erfüllt sein.
Zu beachten sind Art. 24 USG und Art. 30 LSV: Die Erschliessung von
Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen sind nur so weit zulässig, als
die Planungswerte eingehalten sind oder werden können.
bb.
Umweltschutzrechtliche Anforderungen
Bei der Planung neuer Bauzonen müssen die Planungswerte der Lärmschutz-Verordnung beachtet werden (Art. 23 USG).
Neue Bauzonen, die dem Wohnen dienen sollen, dürfen nur in Gebieten
vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte
nicht überschreiten. Zulässig ist es auch, die Planungswerte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen einzuhalten (Art. 24 Abs. 1
USG). Die Umzonung von Bauzonen gilt dabei nicht als Ausscheidung
neuer Bauzonen; wenn also z.B. eine Industriezone in eine Wohnzone umgewandelt wird, müssen in der neuen Wohnzone nicht die Planungswerte
eingehalten werden (Art. 24 Abs.1 letzter Satz USG). Diese Regelungen
gelten über Wohnzonen hinaus für alle Bauzonen – vor allem Gewerbezonen – mit Gebäuden, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen
(lärmempfindliche Gebäude).
Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere lärmempfindliche Gebäude
überschritten, so sind sie einer weniger lärmempfindlichen Nutzung zuzuführen. Wiederum dürfen die Planungswerte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden (Art. 24 Abs. 2 USG).
cc.
Einzelfragen
Reservebauzonen im Baugebiet, deren Umwandlung in die definitive Bauzone ein eigentliches Ein- und Umzonungsverfahren bedingt, sind bundesrechtswidrig (BGE 112 Ia 158 f., Ermatingen TG; 118 Ia 172, Speicher;
116 Ia 331, Stäfa; 115 Ia 341, Wädenswil). Reservebauzonen sind Nichtbaugebiet!
Übriges Gemeindegebiet als Zone ohne spezifische Bestimmung und ohne
dass Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Nutzung besteht, ist bundesrechtswidrig (BGE 112 Ia 316f., TI).
Nutzungstransport: Die für ein bestimmtes Gebiet zulässige Nutzung wird
96
§ 13
Der Nutzungsplan
auf bestimmte Flächen konzentriert, die restlichen Flächen können von
Überbauung freigehalten werden. Kantonales Recht massgebend.
Nutzungsübertragung: Nicht ausgenützte Flächen eines Grundstücks oder
Gebiets werden zu Gunsten eines andern Grundstücks (d.h. des Baugrundstücks) angerechnet. Kantonales Recht massgebend.
Baugebietsetappierung: Ausscheidung von eigentlichen Bauzonen und
von Reservezonen (Nichtbaugebiet!) mit Beibehaltung bisheriger Nutzung
(i.d.R. Landwirtschaft). Kein Anspruch auf Einzonung, aber Bevorzugung
gesichert (BGE 108 Ia 33ff., Oberwil BL, Frage der gesetzlichen Grundlage).
Erschliessungsetappierung: Die Bauzonen bleiben, aber die öffentliche
Erschliessungspflicht beschränkt sich auf einen Teil. Eine private Erschliessung ist zulässig, wenn die Gemeinde ihrer Erschliessungspflicht nicht zeitgerecht nachkommt (vgl. Art. 19 Abs. 3 RPG, Art. 21 RPV).
Nutzungsübertragung über Etappen- und Zonengrenzen hinweg ist
unzulässig (BGE 109 Ia 188 ff.). Unzulässig ist deshalb auch der Einbezug
von Grundstückflächen, die mit Bauverbotszonen belegt sind, in die Berechnung der Ausnützung.
b.
Landwirtschaftszonen
(Art.16 und 16a Abs. 3 RPG)
Land in Landwirtschaftszonen wird von der Bauentwicklung ausgenommen. Es handelt sich dabei nicht um übriges Land, sondern um Landwirtschaftsland.
 Die Landwirtschaft ist wie die Siedlungen Gegenstand der Raumplanung.
 Die Landwirtschaft dient auch der Siedlungsplanung.
 Der Landwirtschaft wird funktionell eigenes Land zugewiesen.
 Landwirtschaftsland wird der Baulandhortung entzogen.
In der ursprünglichen Fassung des RPG setzte Landwirtschaft voraus, dass
ein Betrieb auf den Boden als Produktionsfaktor angewiesen ist (Bodenabhängigkeit). Mit der Gesetzesrevision vom 20. März 1998, in Kraft seit 1.
Januar 2000, wurde auf das «Produktemodell» gewechselt. Danach ist es
grundsätzlich nicht mehr von Belang, ob die landwirtschaftlichen Produkte
bodenabhängig oder bodenunabhängig erzeugt werden. Massgebend ist, ob
das Produkt ein landwirtschaftliches ist (Art. 3 LwG). Die Landwirtschaftszone ist multifunktional. Die Landwirtschaft ist nicht nur Versorgungsoder Sozialpolitik, sondern auch in Landschafts- und Umweltschutz verhaftet (Art. 104 Abs. 1 BV).
Fruchtfolgeflächen (FFF) als ackerfähiges Kulturland wurden erst durch die
Raumplanungsverordnung (Art. 26 ff. RPV) eingeführt, die am 1. September 2000 in Kraft trat. Die FFF müssen im kantonalen Richtplan festgestellt
97
Prof. Dr. A. Ruch
(Art. 28 RPV), sodann in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen
zugewiesen werden (Art. 30 RPV). (BGE 120 Ia 60: nach Genfer Recht ist
der Plan der Fruchtfolgeflächen des Kantons kein Nutzungsplan, sondern
blosses Verzeichnis.)
Die von den eidgenössischen Räten am 23. März 2007 verabschiedete Teilrevision des RPG, welche auf den 1. September 2007 in Kraft gesetzt wurde, betrifft die Landwirtschaft. Unter bestimmten Voraussetzungen können
Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform sein, die für
die Produktion von Energie aus Biomasse erforderlich sind (Art. 16a Abs
1bis RPG).
Auch Solaranlagen in Landwirtschaftszonen sind gemäss Art. 18a RPG (in
Kraft seit 1. Januar 2008) unter bestimmten Voraussetzungen zu bewilligen.
Einzelfragen:
Bauten für landwirtschaftliche Nutzung benötigen keine Ausnahmebewilligung, sondern nur eine ordentliche Bewilligung (Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG) (BGE 109 Ib 125ff., Peist GR).
 Nötige Bauten für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den
produzierenden Gartenbau
 Bauten und Anlagen zur Gewinnung von Energie aus Biomasse, sofern
die Voraussetzungen erfüllt sind.
 Bauten und Anlagen die unter die innere Aufstockung fallen.
 Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen,
nur sofern die kantonale Planung es vorsieht.
Bauten für die bodenabhängige Bewirtschaftung: Trotz Übergangs zum
Produktemodell werden Bauten und Anlagen nur dann als zonenkonform
(d.h. nötig für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung, Art. 16a Abs. 1
RPG) erachtet, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen
(Art. 34 RPV). Bodenunabhängiger Garten- oder Gemüsebau kann unter
bestimmten Bedingungen als innere Aufstockung bewilligt werden (Art. 37
RPV)
Hobby-Landwirtschaft/Gärtnerei: Der Begriff der landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung schliesst Hobby-Betriebe von der Landwirtschaftszone aus
(Art. 34 Abs. 5 RPV). Durch die Teilrevision vom 23. März 2007 erfährt
die hobbymässige Tierhaltung insofern eine Erleichterung, als Ausnahmebewilligungen in Einzelfällen unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden können (Art. 24d Abs. 1bis RPG).
Rebbaukataster nach Weinstatut (Art. 5). Der Rebbaukataster ist kein
Nutzungsplan nach RPG, sondern eine landwirtschaftsrechtliche und politische Zuordnung von Bodenflächen zur Weinproduktion.
98
Beispiel 37
§ 13
Der Nutzungsplan
Wohnen in der Landwirtschaftszone
BGE 121 II 67
X. betreibt in der Landwirtschaftszone einen Landwirtschafsbetrieb
nach biologisch-dynamischen Grundsätzen. Neben dem Betriebsleiterehepaar arbeiten auf dem Hof ein bis zwei Lehrlinge und, teilzeitlich, zwei Praktikanten. Diese letzteren halten sich auch zu erzieherischen und sozialtherapeutischen Zwecken auf dem Hof auf. Zu Ihrer
Unterbringung stellte X. zwei Wohnwagen auf dem Hofgelände auf.
Deren Bewilligung wird sowohl wegen fehlender Zonenkonformität als
auch fehlender Standortgebundenheit verweigert.
Wie ist Wohnraum in einem Landwirtschaftsbetrieb raumplanungsrechtlich zu beurteilen? Sind Differenzierungen gerechtfertigt, z.B. im
Hinblick auf besondere Bedürfnisse bestimmter Betriebsarten? Wie
weit sind subjektive Vorstellungen und Wünsche von rechtlicher Bedeutung? Führt eine bloss teilzeitliche Beschäftigung zu einer anderen
Beurteilung als Vollbeschäftigung? Kann es auf die Distanz des
Landwirtschaftsbetriebs zur nächsten Bauzone, also auf den Arbeitsweg, ankommen?
c.
Schutzzonen
(Art. 17 RPG)
«Schutz» ist umfassend raumplanerisch zu werten, nämlich als: Bewahrung
des gegenwärtigen Zustands, Wiederherstellung eines früheren Zustands,
Kontrolle der Entwicklung, Umgebungsschutz (BGE 109 Ia 185ff., Schloss
Erlach), Einzelschutz und Zonenschutz (BGE 118 Ia 386, Küchlin-Theater
BS, unterschiedliche Zwecke: Zonenschutz für Äusseres/Ensemble, Einzelschutz für Integralerhaltung; 111 Ib 259 E. 1a).
Für Ufer von Gewässern ist eine Zielnorm in Art. 18 Abs. 1bis NHG, der
Vegetationsschutz in Art. 21 NHG festgehalten. Es handelt sich dabei um
zonenrechtliche Freihaltung von Uferstreifen («Abstandsvorschriften»,
Bauverbote) aus Schutzgründen oder aus raumplanerischen Gründen.
Auch Landschaftsschutz im Sinne des Biotopschutzes (Art. 18a ff. NHG)
wird mit den Mitteln der Raumplanung verwirklicht.
Beispiel 38
Zelt in der Uferschutzzone
BE 22.5.2003; BVR (JAB) 2004, 316; BR/DC1/2005 (22), S. 23
B. ist Eigentümerin einer Parzelle in einer Gemeinde am Brienzersee.
Das Grundstück befindet sich teilweise in der Uferbauzone Dorfkern,
teilweise innerhalb der Uferschutzzone. Da das Ferienhaus auf der
Parzelle zu wenig Platz für die ganze Familie bietet, stellt B. während
den Sommermonaten auf dem Teil der Parzelle, der zur Uferschutzzone gehört, jeweils ein Zelt auf.
Ist der Aufbau eines Zeltes in der Uferschutzzone zonenkonform?
d.
Nutzungszonen gemäss kantonalem Recht
(Art. 18 Abs. 1 und 2 RPG)
Das kantonale Recht kann besondere Arten von Bauzonen ausserhalb des
99
Prof. Dr. A. Ruch
Siedlungsgebiets vorsehen wie z.B. Ferienhauszone (z.B. für Maiensässe),
Kleinsiedlungen (Weiler-, Erhaltungszone, Art. 33 RPV), ferner Gefahrenzone (BGE 114 Ia 245 ff., St. Moritz, Rutsch-/Kriechhang; s. Beispiel 3),
Sportzonen, Rebbauzonen usw.
Die Rechtsnatur von Weilerzonen ist umstritten. Handelt es sich dabei um
eine Bauzone, eine eine Nichtbauzone (z.B. Landwirtschaftszone) überlagernde Spezialzone oder um eine Nichtbauzone? Bräuchten Aus- und Neubauten eine ordentliche Baubewilligung (wären also zonenkonform) oder
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG?
Innerhalb der Bauzone nach Art. 15 RPG kann/soll das kantonale Recht
Nutzungsmischungen/gemischte Zonen vorsehen (Wohn/Gewerbezone),
evtl. mit Mindestanteilen einzelner Nutzungsarten. Ein Wohnanteilplan als
besonderer Nutzungsplan schafft jedoch nicht neue Nutzungsarten, sondern
begrenzt bzw. fördert bestimmte Nutzungsarten.
Zu beachten haben die Kantone die Einwirkung des Bundesrechts - Lärmschutz - auf die Wohnzonenplanung und -nutzung [Art. 22 ff. USG, Art.
43/44 LSV (LES)].
5.
Bundesrechtliche Flächenvorschriften
a.
Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG)
Die Bedeutung der Vorschrift liegt im Verweis auf die Forstgesetzgebung.
Der Waldbegriff richtet sich nach WaG (BGE 112 Ib 256; 113 Ib 356), ebenso regelt das WaG den Schutz des Waldes. Waldrecht und Raumordnungsrecht sind jedoch nebeneinander wirksam (Art. 5 WaG):
 Waldschutzverträgliche Anordnungen (Schutzzonen nach Art. 17 RPG,
Bauten und Anlagen zu Forstzwecken) gelten nicht als Rodung und
brauchen keine Rodungsbewilligung (Art. 4 WaV); forstliche Bauten
benötigen keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.
 Waldschutzunverträgliche Anordnungen gelten als Rodung (Art. 4
WaG) und bedürfen einer Rodungsbewilligung (z.B. die Festsetzung einer nicht waldschutzkonformen Nutzungszone, Art. 12 WaG).
Der Zonenplan einer Gemeinde hat den Wald darzustellen. Da die Gemeinde (wie auch der Kanton) das Waldgebiet nicht selbstständig festlegen können, handelt es sich nur um eine hinweisende Darstellung.
b.
Eisenbahngebiet
Die Festsetzung der Gebiete, die von dem Eisenbahnbetrieb dienenden Anlagen in Anspruch genommen werden (Schienen, Bahndämme, Bahndepots, Bahnhöfe usw.), ist Sache des Bundes (Eisenbahngesetzgebung,
EBG). Auch die Darstellung des Eisenbahngebiets im Zonenplan hat nur
die Bedeutung eines Hinweises.
100
§ 13
Der Nutzungsplan
III. Sondernutzungspläne und Sonderordnungen
Besonderheiten: Sondernutzungpläne sind Nutzungspläne, auf die im Einzelfall eine Baubewilligung folgt. Sie können aber auch so detailliert und
präzise sein, dass sich - meist in einzelnen Punkten - eine Baubewilligung
erübrigt (projektbezogener Nutzungsplan).
1.
Erschliessungsplan
(Art. 19 RPG)
Die Nutzung von Land setzt die erforderliche Erschliessung voraus, was
nicht nur für die Bauzonen (s. Gesetzessystematik) gilt.
Der Erschliessungsbegriff von Art. 19 Abs. 1 RPG bedeutet Herstellung der
Baureife. Der Begriff «Baureife» wird im RPG nicht verwendet, ist jedoch
in Art. 31 Abs. 2 RPV und in zahlreichen kantonalen und kommunalen Erlassen (z.B. §§ 233 f. PBG ZH, § 32 BauG AG) zu finden. Zur Baureife
gehört nicht nur die Erschliessung, sondern auch die nutzungskonforme
Parzellenform (s. unten Ziff. 2).
Zu beachten ist, dass Land in Bauzonen (Rohbauland) nicht identisch ist
mit Bauland (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG), denn nur letzteres ist baureifes
Land.
Beispiel 39
Erschliessung und Umweltschutzrecht
BGE 116 Ib 159
In der Gemeinde Eschlikon TG besteht eine grosse unüberbaute Industriezone. Für ihre Erschliessung plant die Gemeinde den Bau einer
Strasse, die, bevor sie das zu erschliessende Industriegebiet erreicht,
eine bestehende Wohnzone durchqueren wird. Im Bereich der Wohnzone würde der Erschliessungsverkehr zur Industriezone einen Lärmpegel von 60 dB(A) erreichen. Gesetzliche Grundlagen u.a.: Art. 25
USG, Art. 7, 8 Abs. 4 LSV, Anhang 3 LSV.
Welche Bedeutung hat das Lärmschutzrecht der Umweltschutzgesetzgebung für die Erschliessungsplanung? Wie ist eine Verletzung
der Lärmschutzvorschriften rechtlich zu qualifizieren? Lösung bei Verletzung der Lärmschutzvorschriften: Bauverbot der Strasse oder der
Gebäude in der Industriezone?
Erschliessung im RPG
Dreiklang:
 Art. 15 RPG: Bauzonenplanung («voraussichtlich»)
 Art. 19 RPG: Herstellung von Bauland für unmittelbare Zukunft («innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist» in Abs. 2)
zur Lenkung der Bautätigkeit.
 Art. 22 RPG: Perfektion der faktischen Erschliessung vor (baulicher)
Inanspruchnahme des Grundstücks.
Das Land für die Erschliessungsanlagen wird mit planerischen Mitteln (Ü-
101
Prof. Dr. A. Ruch
berbauungsordnungen, Erschliessungs-, Quartier-, oder Gestaltungspläne)
sichergestellt. Dabei ist – soweit notwendig – der für die Erschliessungsanlagen benötigte Boden durch Landumlegungen und Grenzregulierungen
auszuscheiden (Art. 20 RPG, Art. 7 ff. WEG).
Korrekturen an Bauzonenausscheidungen erfolgen durch die Erschliessungsplanung, (Erschliessungsprogramm Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG i.V.m.
Art. 31 RPV). Wenn Art. 15 lit. b RPG nicht erfüllt werden kann, erfolgt
die Entlassung aus der Bauzone. Es ist demnach zulässig, dass eine Gemeinde die Bauzonen auf die begrenzte Versorgungskapazität mit Wasser
abstimmt (BGE vom 10.10. 1984 = ZBl 86 / 1985, 531), auch Art. 10 ff.
GSchG sind zu beachten.
Hat der Grundeigentümer einen Anspruch auf Erschliessung, d.h. auf Herstellung der Baureife?
 Aus der Eigentumsgarantie können keine positiven Leistungsansprüche
hergeleitet werden (BGE 105 Ia 337).
 Die Gemeinde kann ihre Erschliessungspflicht objektiv verletzen. Eine
Verweigerung der Erschliessung kann einen unzulässigen Eingriff in
die Eigentumsgarantie bedeuten (Geltendmachung im Beschwerdeweg).
 Also: An sich kein Anspruch, aber Pflicht des Gemeinwesens zu planmässiger Erschliessung (Art. 19 Abs. 3: «Pläne des Gemeinwesens»;
Art. 5 WEG: Pflicht zur Erschliessung der für den Wohnungsbau bestimmten Bauzonen in je nach Bedarf entsprechenden Etappen).
Kostentragung (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG)
Die Beteiligung der Grundeigentümer an den Kosten ist notwendig. Der
Rahmen dafür findet sich im Bundesrecht, Art 1 WEG-V (mindestens 30%
der Kosten der Groberschliessung müssen die Grundeigentümer tragen).
Das kantonales Recht regelt:
 In sachlicher Hinsicht den Kreis der Pflichtigen und der Erschliessungsanlagen, sowie die Höhe der Kosten.
 Die Art der «Beiträge»: Vorzugslast oder Gebühren.
- Vorzugslast («Beitrag»): Massgebend ist der Sondervorteil, der
aus der Erschliessung entsteht. Dieser entsteht schon, wenn der
Nutzen aus der Erschliessung realisierbar ist; d.h. mit der Möglichkeit, die Erschliessungsanlage zu benutzen, können Beiträge
verlangt werden. Der Anschluss von Gebäuden muss nicht hergestellt sein.
Anschlussgebühr: Abgeltung des Aufwandes, der dem Gemeinwesen mit Erstellung und Anschluss erwächst. Bezug der Gebühr frühestens mit dem Anschluss (unabhängig davon, dass
dieser auch benutzt wird).
Der Unterschied zwischen Vorzugslast und Gebühren besteht im Zeitpunkt,
in dem die Beitragspflicht entsteht.
102
§ 13
Der Nutzungsplan
Art. 6 WEG schreibt die Erhebung von Beiträgen (Vorzugslasten) vor. Die
Bemessungsgrundlage kann je nach kantonaler Regelung unterschiedlich
sein (Anstosslänge, Gebäudewert? BGE 109 Ia 329; 106 Ia 248).
Art. 19 Abs. 3 RPG (Privaterschliessung)
Wenn die Gemeinde Bauzonen nicht fristgerecht gemäss Erschliessungsprogramm (Art. 19 Abs. 2 RPG) erschliesst, besteht ein Anspruch auf Privaterschliessung. Der Anspruch wurde erst mit der Änderung des RPG vom
6. Oktober 1995 (Inkrafttreten am 1.4.1996) in das Bundesrecht aufgenommen. Massgebend bleiben die vom Gemeinwesen genehmigten Pläne.
Die Verantwortung bleibt somit beim Gemeinwesen und kann nicht an Private abgetreten werden.
Fuss- und Wanderwege
Art. 88 BV
Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege
(FWG) beinhaltet den Auftrag an die Kantone, Fuss- und Wanderwegnetze
in Plänen festzuhalten und mit Nachbarkantonen zu koordinieren (Art. 4
und 5 FWG).
2.
Landumlegung (Art. 20 RPG)
Parzellanordnungsmassnahmen dienen häufig der Schaffung von baureifem
Land. Die Parzellanordnung bezweckt die Neuordnung (Neuformung) der
Grundstücke. Der Hauptzweck besteht in der Ermöglichung einer zweckmässigen Überbauung entsprechend den Nutzungsvorschriften (Nutzbarkeit). Daneben fällt auch der Landerwerb anstatt einer Enteignung in Betracht (vgl. Art. 30 NSG).
2 Anwendungen:
 Erschliessungsumlegung: Erschliessung von Bauland (Herstellung von
baureifem Land).
 Neuordnungsumlegung: Sanierung bereits überbauter Gebiete. Abbruch
+ Bauverpflichtung.
Arten
 Baulandumlegung
 Güterzusammenlegung
 Grenzbereinigung
Art. 20 RPG enthält einen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone (s. auch
Art. 7-11 WEG).
Realersatzprinzip: Anspruch der betroffenen Eigentümer auf Ersatz mindestens wertgleichen Landes:
103
Prof. Dr. A. Ruch
 Wertmassstab
 Flächenmassstab
 Kombination von Wertmassstab und Flächenmassstab
Das Realersatzprinzip gilt bei der Landumlegung, nicht jedoch bei der Enteignung.
Letztlich bedingen sich Grundstückseinteilung und Erschliessungsanlagen
gegenseitig. Eine Verbesserung beider Strukturen ist meist erforderlich. Der
Einbezug von Grundstücken, deren Form und Grösse für sich allein eine
Überbauung gestatten würden, ist zulässig, wenn ein gesamtes Areal der
Neuordnung bedarf. Die betreffenden Grundstücke gelten als nicht baureif
(BGE vom 1.4.1981 = ZBl 84/1983, 183 ff.; 109 Ib 25; BGE vom
5.12.1983 = ZBl 85/1984, 273).
Beispiel 40
Baulandumlegung
BGE 118 Ia 151
1965 wurde eine Baulandumlegung in der Gemeinde Bottmingen BL
abgeschlossen: In einem grossen Gebiet landwirtschaftlich genutzten
Landes wurden die Parzellen neu geformt, so dass sie entsprechend
dem Baugesetz baulich genutzt werden konnten. Dem Verteilungsplan wurde das Projekt eines Strassennetzes zugrundegelegt. Die ursprünglichen Grundeigentümer übernahmen im Verhältnis ihrer vorherigen Anteile die Grundstücke; von vornherein wurden 15% des gesamten einbezogenen Areals für neue Erschliessungsanlagen und öffentliche Flächen ausgeschieden. Die ortsplanerische Grundlage bildete ein Zonenplan aus dem Jahr 1951. Dieser wies das gesamte
Gemeindegebiet, mit Ausnahme des Waldes, ins Baugebiet ein. An
dieser Festsetzung änderte eine Zonenplanrevision im Jahre 1970
nichts. Lediglich ein Teil der Grundstücke wurde überbaut.
Im Vollzug des Gewässerschutzgesetzes 1971 und des Bundesbeschlusses über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR vom 17.3.1972) schied der Regierungsrat das fragliche
Gebiet als provisorisches Schutzgebiet aus. Nach dem Inkrafttreten
des RPG erliess das Kantonsparlament am 23.10.1980 den Regionalplan Landschaft, worin das Gebiet als Landschaftsschutzgebiet
ausgeschieden war. Angeleitet durch den Regionalplan Landschaft
entliess die Gemeinde im Jahre 1987 die noch nicht überbauten Teile
des ehemaligen Umlegungsgebiets aus dem bisherigen Baugebiet
und wies sie der Landschaftsschutzzone zu, in der eine Überbauung
grundsätzlich ausgeschlossen ist.
Wie ist die Zonenplanmassnahme der Gemeinde von 1987 rechtlich
zu beurteilen? Wie ist vorzugehen, wenn sowohl Baulandbedarf besteht als auch ein öffentliches Interesse am Schutz der Landschaft?
Wie ist das Verhältnis zwischen Baulandumlegung und Nutzungsplanung?
3.
Quartier-, Gestaltungs-, Überbauungsplan
Rahmennutzungspläne steuern nur sehr bedingt. Sie geben das Maximalmögliche an und verkörpern die Negativplanung, weil sie in erster Linie
ausgrenzen und nicht gestalten helfen. Sie verschieben den Entscheid über
104
§ 13
Der Nutzungsplan
die Entwicklung und Gestaltung von Arealen und grösseren Gebieten auf
die grundstückbezogene Baubewilligung.
Sonderordnungen ergänzen als Zwischenstufe den Rahmennutzungsplan.
Diese können:
 den Rahmennutzungsplan präzisieren, verfeinern;
 den Rahmennutzungsplan abändern, die baurechtliche Grundordnung
ausschliessen;
und
 nach wie vor Rahmen (negativ) sein;
 Realisierungspflichten (Baupflicht) enthalten.
Arten und Inhalt der hier behandelten Sondernutzungspläne sind kantonsspezifisch. Im Folgenden werden die Instrumente des PBG des Kantons
Zürich vorgestellt.
a.
Quartierplan
§§ 123 ff. PBG ZH: Eine der planungsund baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung wird ermöglicht. Eine umfassende oder nur teilweise
Regelung ist möglich. Nutzung: Grundsätzlich nur Ausrichtung an der
Grundordnung. Für besondere Nutzungsordnung kennt der Kanton: Gestaltungsplan/Sonderbauvorschriften für die Ordnung der Überbauung (§ 129).
Gegenstände des Quartierplans: Strassen- und Baulinien (§ 125), Erschliessung (§ 128), Landumlegung (§§ 123a/Entflechtungsumlegung; § 126).
Gesamterneuerung überbauter Ortsteile: «Gebietssanierung» mittels Quartierplan (und Gestaltungsplan, § 192 PBG ZH).
b.
Gestaltungsplan/Bebauungsplan
§ 83 PBG ZH und § 21 BauG AG nennen ihn Gestaltungsplan.
Ordnung der Überbauung (Gestaltungsplan/Sonderbauvorschriften) einschliesslich Bau- und Strassenlinienpläne, d.h. Erschliessungspläne (§ 83
Abs. 3 PBG ZH).
Gestaltungsplan und Sonderbauvorschriften (§§ 79 - 82) nach PBG ZH
haben ähnliche Zielsetzungen. Sie erlauben Abweichungen von der im
Rahmennutzungsplan erwähnten Grundordnung.
Der Unterschied zwischen Gestaltungsplan und Sonderbauvorschriften ist,
dass Letztere nicht zur von ihnen vorgeschriebenen Nutzung verpflichten,
sondern auch die Nutzung nach der Grundordnung zulassen (§ 81 PBG).
Beispiel: Bauvorschriften für das Hochschulquartier vom 21.6.1978.
Gestaltungsplan: für unüberbaute und für die Sanierung überbauter Gebiete.
Anwendungsbereich:
105
Prof. Dr. A. Ruch
 überbaute Gebiete: bauliche Verdichtung;
 unüberbaute Gebiete: Einkaufszentren, landwirtschaftlich empfindliche
Lagen (BGE 115 Ia 333: Halbinsel Giessen in Wädenswil, Richtplan
schreibt Gestaltungsplanpflicht vor).
Der Gestaltungsplan ersetzt die bauliche und zonenplanerische Grundordnung (aber keine Baupflicht).
c.
Überbauungsplan
Nur Ordnung der Überbauung, ohne Erschliessung mit dem Ziel einer besonders guten Gestaltung der Bauten und Areale.
§§ 69 ff. PBG ZH: Arealüberbauungen (Wahlmöglichkeit, nach Überbauungsplan oder nach Regelbauweisen zu bauen).
a - c können ineinander übergehen, indem einzelne Planungselemente nicht
erforderlich sind, z.B. Erschliessung beim Gestaltungsplan (§ 83 Abs. 4
PBG).
d.
Vereinheitlichung
Verschiedenartige Instrumente für letztlich die gleichen Zwecke (Verbesserung der Nutzungsordnung eines bestimmten Gebiets) sind nicht notwendig. Genügen kann ein Instrument, mit dem differenziert die jeweils konkreten Anliegen aufgenommen werden.
4.
Natur- und Heimatschutzmassnahmen
 Einzelverfügung (BGE 109 Ia 257 ff., Café Odéon Zürich)
 Ensembleanordnung, z.B. durch Verordnung
Der Biotopschutz gemäss Art. 18 ff. NHG hat in dem vom RPG bestimmten Planungsvorgang zu erfolgen; die Wahl der Instrumente ist den Kantonen überlassen. Art. 18 NHG ist keine genügende Rechtsgrundlage für ein
Bauverbot (BGE 118 Ib 490, Schutz des Lebensraums des Eisvogels).
Art. 18 NHG statuiert die Pflicht von Bund und Kantonen, Schutzmassnahmen zu ergreifen. Anders als beim Wald tritt der Schutz aber nicht von
Gesetzes wegen ein, sondern Bund und Kantone müssen die erforderlichen
Massnahmen anordnen (BGE 118 Ib 488).
Welche raumplanungsrechtliche Bedeutung haben Objekte, Landschaften
usw., die vom Bundesrat in Inventare nach NHG aufgenommen worden
sind, für die Kantone? Das Inventar ist kein Nutzungsplan, sondern ein
Konzept (Art. 13 RPG).
5.
Grundwasserschutzzonen
Zur qualitativen Sicherung der Trinkwasserversorgung müssen die Kantone
106
§ 13
Der Nutzungsplan
um Grundwasserfassungen und Grundwasseranreicherungsanlagen herum
Schutzzonen ausscheiden (Art. 20 GSchG). Die Massstäbe für ihre Festlegung sind nicht siedlungspolitischer, sondern hydrogeologischer Art. Deshalb wird in der Regel die Exekutive zur Festlegung der Schutzzonen zuständig erklärt. Die Grundwasserschutzzonen gelten als Nutzungszonen im
Sinne des RPG. Nähere Vorschriften enthält die GSchV (Art. 29 - 32 und
Anhang 4).
6.
Werkplan
Der Werkplan ist ein Instrument für die Bereitstellung von Land für öffentliche Werke. Der Erlass des Werkplans schliesst die Erteilung des Enteignungsrechts ein. Im Gegensatz zum Werkplan schliesst die Zuweisung von
Land zu einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen das Enteignungsrecht nicht ein.
§ 114 PBG ZH: Die Grundeigentümer, deren Land nach dem Richtplan für
ein öffentliches Werk vorgesehen ist, können den Erlass eines Werkplans
verlangen. Dieser ist innert fünf Jahren festzusetzen.
Werkplancharakter haben die bundesrechtlichen Plangenehmigungen für
öffentliche Werke: Eisenbahnen, Autobahnen, elektrische Übertragungsleitungen.
IV. Erlass der Pläne
1.
Mitwirkungsgarantie
(Art. 4 RPG)
Siehe oben § 10 III.
2.
Rechtliches Gehör
Die öffentliche Planauflage bildet auch Grundlage für die Gewährung des
rechtlichen Gehörs. Das kantonale Recht legt die Einzelheiten fest, bundesrechtliche Minimalerfordernisse ergeben sich jedoch aus Art. 29 Abs. 2 BV
(BGE 113 Ia 82):
 Individuelle Anhörung der betroffenen Grundeigentümer, bevor definitiv entschieden wird. «Bevor»: Einsprache-, Beschwerde-, Genehmigungsverfahren (BGE 107 Ia 276).
 Entscheidende Behörde muss sich mit den formgerecht und innert Frist
erhobenen Einwendungen materiell befassen.
Eine Anhörung ist auch zu gewährleisten, wenn der Nutzungsplan im Genehmigungsverfahren abgeändert wird (BGE 106 Ia 76 ff.) oder wenn die
Rechtsstellung einer Partei im Beschwerdeverfahren zu ihrem Nachteil geändert wird (BGE 109 Ia 3 ff.), selbst wenn eine nochmalige Planauflage
107
Prof. Dr. A. Ruch
nicht erforderlich ist (BGE in ZBl 83/1982, 304). Der Gehörsanspruch besteht unabhängig von der Rechtsnatur des Plans (BGE 106 Ia 80).
3.
Planfestsetzung
Zuständiges Gemeinwesen und Organ für die Planfestsetzung ist meist die
Gemeinde, für den Rahmennutzungsplan die oberste Gemeindebehörde
(«Legislative»).
Art. 26 Abs. 3 RPG schreibt die konstitutive Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde vor (Departement, Regierungsrat,
Grosser Rat (Parlament) = AG, §25 Abs. 1 BauG).
BS und GE: Erlass des Nutzungsplans durch den Grossen Rat.
V.
Koordination
Art. 25a RPG
1.
Allgemeines
Die Errichtung von Bauten und Anlagen bedarf regelmässig mehrerer Bewilligungen verschiedener Art, welche in der Regel von unterschiedlichen
Behörden erteilt werden. Besteht ein enger Sachzusammenhang, so können
und sollen die Verfahren nicht verselbständigt werden (Art. 25a Abs. 1
RPG). Auch im Rahmen von Nutzungsplanverfahren können sich Koordinationsprobleme ergeben z.B. bei der Revision eines Rahmennutzungsplans
(Art. 25a Abs. 4 RPG). Vorab stellen sich dort Probleme wo für grössere,
nicht zonenkonforme Bauvorhaben wie Kieswerke, Parkhäuser oder Einkaufszentren der Erlass von Sondernutzungsplänen erforderlich ist.
Anwendung verschiedener Gesetze:
 Kantonales
Baurecht,
kantonales
Energierecht,
kantonales
Denkmalschutzrecht (horizontal).
 Kommunales Zonenrecht, kantonales Unterhaltungsgewerberecht, eidg.
Lärmschutzrecht (vertikal).
Durchführung verschiedener Verfahren:
 Kantonales Baubewilligungsverfahren, kantonales Gastgewerbebewilligungsverfahren, kantonales Konzessionierungsverfahren (horizontal). Für die einzelnen Entscheide können verschiedene kantonale
Behörden zuständig sein (Baubehörde, Departement, Regierungsrat).
 Kommunales
Baubewilligungsverfahren,
kantonales
Deponiebewilligungsverfahren, eidgenössisches Rodungsverfahren (vertikal).
2.
108
Koordinationsarten
§ 13
Der Nutzungsplan
Folgende drei Modelle bieten Lösungen:
 Separationsmodell
- Materiell und formell separate Entscheide. (Dies bedingt eine Abgrenzung der Entscheidungskompetenzen der beteiligten Behörden.)
 Konzentrationsmodell
- Entscheidkonzentration bei einer Behörde.
 Modell der materiellen Verfahrenskoordination
- Die verschiedenen zuständigen Behörden stimmen die anzuwendenden Vorschriften aufeinander ab.
3.
Materielle Koordination
Die materielle (inhaltliche) Koordination bei der Anwendung von verschiedenen materiellrechtlichen Vorschriften für ein Projekt ist so frühzeitig als
möglich vorzunehmen, bestenfalls schon bei der Raumplanung, die ausgesprochen koordinative Funktion hat (Art. 2 Abs. 1 RPG). Mit einem Sondernutzungsplan können die Einzelheiten des Projekts, die koordinationsbedürftig sind, bereits aufgenommen werden.
Auf der Stufe des Baubewilligungsverfahrens geben insbesondere die Verfahren zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung Anlass zur Koordination.
Art. 24 RPG verlangt eine umfassende Interessenabwägung (BGE 116 Ib
50 ff., Gemeinden Egg/Oetwil am See, Multikomponentendeponie Chrüzlen: Erteilung der baurechtlichen Bewilligungen, die die Genehmigung
durch die Baudirektion sowie die gewässerschutz-, umweltschutz- und
forstrechtlichen Bewilligungen vorbehält; Unzulässigkeit dieses Vorgehens
wegen fehlender Abstimmung, Rückweisung an die kantonalen Instanzen;
Neuaufnahme des Verfahrens ausnahmsweise nach Art. 24 RPG statt mit
einem Nutzungsplan, koordinierte Erteilung der Bewilligungen,).
Stets einzubeziehen ist die Umweltschutzgesetzgebung, nicht nur, wenn
eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist (Art. 3 UVPV, BGE 114
Ib 351).
4.
Formelle Koordination
Die verfahrensrechtliche Koordination geht davon aus, dass die Verfahren
im Dienste der Verwirklichung des materiellen Rechts stehen. Verfahrenskoordination gelingt am besten, wenn eine einzige Behörde (Leitbehörde)
das Verfahren leitet und das Ergebnis in einen einzigen Entscheid kleidet.
Ist dies aus rechtlichen Gründen nicht möglich, so soll eine einzige Behörde
koordinieren in dem Sinne, dass sie zunächst für eine materielle Abstimmung sorgt und anschliessend die verschiedenen getrennt erlassenen Entscheide gleichzeitig eröffnet. Die Koordination ist dann optimal, wenn die
verschiedenen Entscheide bei einer und der gleichen Beschwerdebehörde
angefochten werden können.
Keine Koordination drängt sich auf, wenn in einem Verfahrensteil festge-
109
Prof. Dr. A. Ruch
stellt wird, dass eine Bewilligung unter keinen Umständen erteilt werden
könnte.
Probleme treten auf, wenn ein Vorhaben eine Bundes- und eine kantonale
Bewilligung braucht. Denkbar wäre, dass die Bundesbehörde einen Vorentscheid trifft und sich daran bis zum kantonalen Entscheid binden liesse,
aber darauf zurückkommen könnte, wenn im kantonalen Verfahren neue
Gesichtspunkte aufträten (BGE 116 Ib 57 ff., 116 Ib 181, 117 Ib 30 f., 117
Ib 48 ff.).
Die Erteilung verschiedener Bewilligungen je unter Vorbehalt der andern
ist nicht befriedigend. Denn auf die einzelnen Bewilligungen können die
Behörden im gleichen Verfahren nicht mehr zurückkommen. Wichtig ist,
dass die Teilentscheide nicht vorzeitig endgültig werden, sondern reversibel
bleiben.
5.
Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ist u.a. ein besonderes Koordinationsinstrument für Projekte, welche die Umwelt erheblich belasten können (Art. 10a USG). Die UVP ist kein neues und eigenständiges Verfahren,
sondern wird in ein bestehendes Bewilligungs oder Konzessionierungsverfahren integriert. Das Ergebnis einer UVP ist deshalb nicht selbständig,
sondern nur mit dem Hauptentscheid anfechtbar. Die UVP soll in ein möglichst frühzeitig durchzuführendes Verfahren integriert werden (vgl. Art. 5
Abs. 3 letzter Satz UVPV: UVP im Sondernutzungsplan). Bei Flugplätzen
wird die UVP ins bundesrechtliche Konzessionierungsverfahren integriert,
das dem Baubewilligungsverfahren vorausgeht (BGE 120 Ib 73, Genf).
Die UVP muss nicht einstufig durchgeführt werden, d.h. es müssen nicht
alle Umweltverträglichkeitsaussagen innerhalb des gleichen Verfahrens
festgelegt werden. Der Anhang zur UVPV sieht mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfungen vor. Dabei ist zu beachten, dass die Ergebnisse auf
einer Stufe nicht mehr durch die Ergebnisse auf der nächsten Stufe in Frage
gestellt werden können.
Das Verfahren zur Durchführung der UVP wird als Leitverfahren bezeichnet. Im einzelnen ist die Durchführung der UVP in der UVPV geregelt.
Richtliniencharakter hat das Handbuch UVP des Bundesamtes für Umwelt,
Wald und Landschaft BUWAL (heute: BAFU) vom September 1990 sowie
weitere Empfehlungen.
Der Anhang zur UVPV zählt die Anlagen auf, die eine UVP benötigen.
Dabei handelt es sich um eine abschliessende Aufzählung, die jeweils den
neusten Anforderungen angepasst wird.
Der Bundesrat hat in der UVPV als Erleichterung eine Vorstufe für UVPpflichtige Anlagen geschaffen, die sogenannte Voruntersuchung (Art. 8
UVPV). Die darin vorzunehmenden, relativ einfachen Abklärungen können
bereits als Bericht der Umweltverträglichkeit ausreichen, wenn keine erheblichen Auswirkungen der Baute oder Anlage zu erwarten sind. Nur wenn
110
§ 13
Der Nutzungsplan
dies nicht zutrifft, ist der umfassende Hauptbericht (UVB) mit Pflichtenheft, Richtlinien der Umweltschutzfachstellen und Erstellung des Berichts
erforderlich.
Im Rahmen des UVP-Verfahrens werden nicht alle Fragen eines Bauvorhabens geklärt, sondern nur die umweltrelevanten. Diese werden vor Beginn
des UVP-Verfahrens von der leitenden Instanz festgelegt.
111
Prof. Dr. A. Ruch
VI. Verbindlichkeit und Änderung der Nutzungspläne
1.
Verbindlichkeit
Wer soll von Anordnungen der Nutzungsplanung betroffen sein? Gegen
wen sollen sie, notfalls zwangsweise, durchgesetzt werden können?
Art. 21 Abs. 1 RPG bestimmt: Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
Für die Festsetzung der Nutzungspläne heisst das: Jedermann muss ersehen
können, wie Grundeigentum von den Regelungen erfasst ist. Es handelt
sich um eine parzellenscharfe Festlegung.
2.
Änderung
Besonders zu beachten ist Art. 21 Abs. 2 RPG betreffend die Änderung der
Nutzungspläne. Der Absatz enthält zwei Aussagen:
1.) Pflicht zur Änderung, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert
haben (Planungspflicht);
2.) Unterlassung einer Änderung, solange sich die Verhältnisse nicht
erheblich geändert haben (Rechtssicherheitsinteresse des Eigentümers).
Beispiel 41
Änderung von Zonenplänen, Rechtssicherheit
BGE 109 Ia 113
Aufgrund einer Volksinitiative stimmten die Stimmbürger der Gemeinde Teufen am 8. Juni 1980 einer Änderung des Zonenplans zu und
beschlossen, dass das Gebiet «Stofel» von der dreigeschossigen Zone in die Wohn- und Gewerbezone mit zwei Geschossen umgezont
werde. Eine von dieser Änderung betroffene Grundeigentümerin erhebt Beschwerde; sie begründet sie damit, dass der jetzt geänderte
Zonenplan erst seit 14. Februar 1978 in Kraft stehe.
Wie ist das Verhältnis zwischen dem berechtigten Interesse des Gemeinwesens, den Zonenplan anzupassen, und dem berechtigten Interesse der Grundeigentümerin, dass die bestehende Zone bleibt?
VII. Zur Rechtsnatur der Nutzungspläne
Die Bestimmung der Rechtsnatur von Nutzungsplänen ist grundsätzlich
wichtig für:
 die Anhörung Betroffener;
112




§ 13
Der Nutzungsplan
den Rechtsschutz;
Aenderung/Widerruf;
die Normenkontrolle;
das Initiativrecht.
Traditionellerweise werden die staatlichen Rechtsakte zweigeteilt (entsprechend der Staatsfunktionenteilung Rechtssetzung / Rechtsanwendung) in
Rechtssatz (allgemeine Norm) und Verfügung (Einzelanordnung).
Rechtssatz:
- generell (offener Adressatenkreis)
- abstrakt (offener Kreis von Sachverhalten)
Verfügung:
- individuell (bestimmte Adressaten)
- konkret (Einzelsachverhalt)
«Dazwischen» sind Allgemeinverfügungen (z.B. Verkehrszeichen), die
generell-konkret sind.
Unterschiede zwischen Rechtssatz und Verfügung
Rechtssatz
Verfügung
Anhörung vor Erlass
-
+
Beschwerde
+
-
+
ohne weiteres
nur unter bestimmten Voraussetzungen
Normenkontrolle
+
-
Initiativrecht
+
-
Änderung (Widerruf)
Unterschiede zwischen Richtplan und Nutzungsplan
Richtplan
Nutzungsplan
Verbindlichkeit
Behördenverbindlich
Allgemeinverbindlich
Rechtsnorm?
Nein, da auf den
Richtplan kein Anwendungsakt folgt.
Nein, gilt als Anordnung eigener
Natur (BGE 107 Ia 275 f.)
Verfügung?
Nein, da keine Begründung von Rechten
und Pflichten für Einzelpersonen.
Grundsätzlich nein. Ausnahme
Sondernutzungsplan, der dann den
Charakter einer Verfügung hat,
wenn er so detailliert ist, dass er
Anordnungen der Baubewilligung
vorwegnimmt.
113
Prof. Dr. A. Ruch
Aufgegeben wurde vom Bundesgericht das in früherer Zeit verwendete
Kriterium (BGE 94 I 342 f.) der räumlichen Ausdehnung (Verfügung, wenn
nur ein Grundstück betroffen ist).
BGE 108 Ib 222 (Quartierplan, Renens VD): Abstellen auf den Gesamtzusammenhang; auch wenn nur einzelne Parzellen betroffen werden, ist der
Plan einem generellen Erlass gleichzusetzen, wenn eine Gesamtrevision
beabsichtigt war.
Juristische Auffassungen
Richtplan
Nutzungsplan
Rahmen-
Sonderwenn detailliert:
Verfügung
Bundesgericht
Rechtsgebilde eigener Art
Tobias Jaag
Generell-abstrakt: Rechtssatz
Generell-konkret: Allgemeinverfügung
E. Zimmerlin
Rechtssätze
Die Bedeutung der Rechtsnatur ist für die wesentlichen, individuelle
Rechtspositionen berührenden Verfahrensfragen abgeschwächt. Das RPG
führte Regelungen ein:
 Anhörung, Art. 4 RPG;
 Rechtsschutz, Art. 33/34 RPG;
 Aenderung, Art. 9 Abs. 2, 10 / 21 Abs. 2 RPG.
Die Rechtsnatur ist «jetzt» noch wesentlich für:
 inzidente Kontrolle (Überprüfung des Nutzungsplans auf seine rechtliche Zulässigkeit im Beschwerdeverfahren, in dem die Rechtmässigkeit
einer den Nutzungsplan umsetzenden Verfügung, z.B. einer Baubewilligung, überprüft wird);
 Widerruf;
 Initiativrecht.
VIII. Verhältnis Nutzungsplan - Ausnahmebewilligung
Die drei Instrumente Richtplan, Nutzungsplan und Baubewilligung bilden
zusammen ein Ganzes, wobei jedes der Instrumente eine spezifische Funktion innehat.
114
§ 13
Der Nutzungsplan
Die Nutzungspläne entstehen in einem Verfahren, das Abstimmung und
Abwägung erfordert und das Rechtsschutz und demokratische Mitwirkung
sichert. Dagegen dient das Verfahren der Ausnahmebewilligung nach Art.
24 RPG - wie das der Baubewilligung nach Art. 22 RPG - der einzelfallweisen Planverwirklichung. Zweck von Art. 24 RPG ist, das vom Siedlungsgebiet abgegrenzte Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst
freizuhalten (BGE 127 II 215 E. 3d). Die Ausnahmebewilligung darf nicht
dazu benutzt werden, selbständige Planungsentscheide hervorzubringen und
so die Nutzungsplanung zu umgehen. Für Bauten und Anlagen, die Ihrer
Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden
können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein
nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur
bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich,
darf es erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt
werden.
Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist, dass es der
Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich aus den Planungsgrundsätzen und –zielen in Art. 1 und 3 RPG, dem kantonalen Richtplan
(Art. 6 ff. RPG), sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im
Raumplanungsgesetz (Art. 4 und Art. 33 f. RPG) und im kantonalen Recht
festgelegten Verfahrensordnung.
Der Umstand, dass für eine bestimmte Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgeschrieben ist, bildet ein wichtiges Indiz dafür,
dass das Vorhaben nur aufgrund einer Nutzungsplanung bewilligt werden
kann .
Das Bundesgericht hat in mehreren Entscheiden folgende Vorhaben und
Anlagen der Planungspflicht unterstellt:
 grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und –ablagerung wie
z.B. Multikomponentendeponien oder Kiesgruben (BGE 120 Ib 212
f. E. 5; BGE 119 Ib 178).
 Einkaufszentren, wobei die Grösse der Verkaufsfläche für die Beurteilung der Frage, ob ein Planungsbedrüfnis besteht, ein geeignetes
Kriterium ist (BGE 124 II 283 E. 4/c/ff.; BGE 116 Ib 428 ff.).
 Schiessanlagen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung
vorgeschrieben ist (BGE 119 Ib 440 f. E. 4; BGE 114 Ia 114 ff.).
 grössere Parkplätze (BGE 115 Ib 513 E. 6a)
 Golfplätze (BGE 114 Ib 315 f.)
 grössere Sport- und Freizeitanlagen (BGE 114 Ib 196 E. 3c)
 UVP-pflichtige Kompostierungsanlage zur Sortierung, Behandlung
und Wiederverwertung von Abfällen mit einer Kapazität von 1000
t/Jahr (BGE 1A92/1998 v. 30.12.1998)
115
Prof. Dr. A. Ruch
Für eine Reithalle sowie eine Geflügelmasthalle hingegen wurde das Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG durch das Bundesgericht
bejaht, da die räumliche Auswirkung in beiden Fällen eng begrenzt war
(BGE 117 Ib 503 E. 3; BGE 124 II 393 E. 2a).
Beispiel 42
Planungspflicht - Ausnahmebewilligung
BGE 115 Ib 148 ff.
4-Zi-Whg
Bäretswil, 4-Zi-Whg. im Tenn eines ehemaligen Bauernhauses in einer Aussenwacht (Weiler): Keine Ausnahmebewilligung, sondern Nutzungsplanung (Weiler-, Erhaltungszone)
BGE 119 Ia 300 ff.
Verstreute einzelne Taunerhäuser
Zauggenried, verstreute Taunerhäuser: Ausnahmebewilligung nach
Art. 24c Abs. 2 RPG für jedes Einzelgebäude (keine Bestandeszone)
Überwiegt in den Beispielen die Planungspflicht oder die Möglichkeit
eine Ausnahmebewilligung zu erteilen?
IX. Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch
1.
Einfacher Gemeingebrauch
Die bestimmungsgemässe, gemeinverträgliche Nutzung steht grundsätzlich
jedermann offen wie z.B. bei Strassen (Gleichbehandlung). Es existiert kein
Bewilligungserfordernis, allenfalls repressive Kontrolle. Die privaten Anrainer, deren Grundstücke an eine öffentlichen Sache im Gemeingebrauch
angrenzen, haben keine besondere Rechtsstellung, somit keinen Anspruch
auf eine bestimmte rechtliche oder tatsächliche Ausgestaltung der öffentlichen Sache.
Die Strassenbenützung in der Schweiz ist gestützt auf die Verfassung unentgeltlich (vgl. Art. 82 Abs. 3 BV). Parkieren gehört zum einfachen Gemeingebrauch, wenn es eine bestimmte Dauer nicht überschreitet. Eine Gebührenerhebung ist nur zulässig, wenn in angemessenem Abstand genügend
gebührenfreie Parkplätze vorhanden sind (BGE 112 Ia 41 ff.).
Die Grenzziehung zum gesteigerten Gemeingebrauch ist oft nicht einfach.
Als wegleitend kann die Grenzziehung nach der Dauer des Parkierens bezeichnet werden: Kurzes Parkieren ist Gemeingebrauch, langes ist gesteigerter Gemeingebrauch. Die Erhebung einer Gebühr für die Benützung der
öffentlichen Sache zum Parkieren ist beim einfachen Gemeingebrauch nicht
zulässig, erhoben werden können nur Gebühren zu Kontrollzwecken (Parkingmeter: Kontrollgebühr).
116
2.
§ 13
Der Nutzungsplan
Gesteigerter Gemeingebrauch
Der Gebrauch ist nicht mehr bestimmungsgemäss oder gemeinverträglich.
Andere Benutzer werden eingeschränkt, aber nicht ausgeschlossen.
I.d.R. ist der gesteigerte Gemeingebrauch bewilligungsund gebührenpflichtig. Für die Begründung der Bewilligungspflicht bedarf es keiner gesetzlichen Grundlage. Rechtsgrund des Bewilligungserfordernisses ist das
hoheitliche Recht des Gemeinwesens über die öffentliche Sache; die Erhebung einer (Benützungs-) Gebühr muss sich dagegen auf eine gesetzliche
Grundlage stützen.
Beispiele für gesteigerten Gemeingebrauch sind: Rallye-Veranstaltungen,
«Laternengaragen» (BGE 108 Ia 113), Aufstellen von Verkaufsständen,
Taxistandplätze (BGE 108 Ia 138), Strassencafés, Demonstrationen.
Durch den gesteigerten Gemeingebrauch entstehen Kollisionen mit Freiheitsrechten, mit Rechten, anderer. Die Koordination erfolgt durch die Bewilligung, die darin ihren Zweck erhält. Es besteht kein Anspruch auf Bewilligung wie bei der Polizeierlaubnis, aber die Bewilligung ist auch nicht
anspruchslos wie bei der Konzession. Ein gewisser Anspruch ist gegeben,
wenn Freiheitsrechte im Spiel sind. Es gilt das Abwägungsgebot, das für
die Erfüllung der verfassungsrechtichen Eingriffsvoraussetzungen wesentlich ist. Die Wirtschaftsfreiheit und das Gleichbehandlungsgebot verpflichten die Behörde zu prüfen, ob z.B. Taxihalter- A-Bewilligungen zugunsten
neuer Bewerber nicht mehr zu erneuern sind (BGE 108 Ia 138).
3.
Sondernutzung
Unter Sondernutzung ist die nicht bestimmungsgemässe Nutzung zu verstehen. Sie schliesst andere von der Nutzung aus. Die Zulassung erfolgt
durch die Konzession (Sondernutzungskonzession), mit der das dem Staat
vorbehaltene Nutzungsrecht auf Dritte übertragen wird. Der Konzessionär
erhält damit eine eigentümerähnliche Position (wohlerworbene Rechte).
Die Benutzung ist im Falle einer Sondernutzung auf Dauer angelegt, sowohl nach ihrer objektiven Art als auch nach dem Willen der Beteiligten.
Umstritten ist, ob sich ein Bewerber wie beim gesteigerten Gemeingebrauch auf Freiheitsrechte berufen kann.
Beispiele für Sondernutzung sind: Verlegen von Leitungen, Passerellen,
Bauten (Kiosks), Bootsanlegeplätze, Wasserkraftwerke.
Die Grenzziehung zum gesteigerten Gemeingebrauch kann Schwierigkeiten
bereiten (z.B. bei der Entnahme von Kies aus öffentlichen Gewässern). Wesentlich für die Sondernutzungskonzession ist der Wille der Parteien, sich
über lange Zeit gegenseitig zu binden (Vertragsähnlichkeit der Konzession).
117
Beispiel 43
Prof. Dr. A. Ruch
Parkhaus unter öffentlichem Platz
BGE 114 Ib 334
In der Stadt S. beabsichtigt die Parkhaus AG die Errichtung eines unterirdischen Parkhauses unter einem grösseren offenen Platz in der
Innenstadt. Das Projekt ist ausgelegt auf 300 Parkplätze, gleichzeitig
sollen 40 oberirdische Parkplätze wegfallen. Die Gemeindeversammlung stimmte dem Projekt zu, bewilligte den erforderlichen Kredit und
verlieh das Recht zur Inanspruchnahme des öffentlichen Bodens mittels Sondernutzungskonzession. Der für Baubewilligungen zuständige
Gemeinderat (Exekutive) erteilte die Baubewilligung und reichte beim
kantonalen Baudepartement das Gesuch um Erteilung der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG ein. Gegen die Baubewilligung wurde von Umweltorganisationen Beschwerde bei der kantonalen Baurekurskommission eingereicht. Sie verlangen u.a. die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und den Erlass eines Nutzungsplans. Die Parkhaus AG wehrt sich gegen beides; gegen die UVP mit dem Argument, der Wegfall von 40 Parkplätzen führe
zu einer Parkplatzanzahl von netto 260.
Wie ist die Errichtung des Parkhauses nutzungsplanerisch zu behandeln? Ist eine UVP erforderlich, gegebenenfalls in welchem Verfahren? s. auch BGE 116 Ib 377.
Zur Sondernutzungskonzession s. auch § 28 III. 2.
118
§ 14Konzepte und Sachpläne des Bundes
§ 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes
Aufgrund seiner Beschränkung auf Grundsatzregelungen in Art. 75 Abs. 1
BV ist der Bund nicht befugt, flächendeckende Raumplanung zu betreiben.
Aber der Bund hat selbst Aufgaben wahrzunehmen, die im Raum wirksam
sind (z.B. Nationalstrassen, Art. 83 BV; Eisenbahnen, Luftfahrt, Art. 87
BV; Transport von Energie, Art. 91 BV; Landwirtschaft, Art. 104 BV; Armee, Art. 58 ff. BV). Für die Erfüllung dieser Aufgaben erstellt der Bund
die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab (Art. 13
RPG).
Einzelne Sachpläne (SP) und Konzepte (K):
Sachgebiet
Sachpläne (SP):
Landwirtschaft
SP Fruchtfolgeflächen FFF
Verkehr
SP Verkehr
Konzepte:
Teil Strasse
Teil Schiene/öffentlicher Verkehr
SP Infrastruktur der Luftfahrt (SIL)
Energie
SP Übertragungsleitungen
(SÜL)
Militär
SP Militär (inkl. Waffenund Schiessplätze)
Landschaft
Landschaftskonzept
Schweiz (LKS)
Sport und Freitzeit
Nationals Sportanlagekonzept (NASAK)
Radioaktive Abfälle
SP Geologische Tiefenlager (BFE)
Teilweise befinden sich die Pläne noch in Bearbeitung wie z.B. beim Verkehr.
Beispiel 44
Kantonale Beteiligung an Koordinationsprozess
BGE 133 II 120
Vor dem gesetzlich geregelten Sachplanverfahren Infrastruktur der
Luftfahrt (SIL) führt das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) eine Vorabklärung, den so genannten Koordinationsprozess, durch. An den
SIL-Koordinationsgesprächen zum Flughafen Zürich sind der Flughafen als Konzessionär, der Standortkanton Zürich sowie die Nachbarkantone Aargau und Schaffhausen beteiligt. Der Kanton Thurgau ersuchte wiederholt um direkte Teilnahme am Koordinationsprozess. Mit
Verfügung vom 1. Mai 2006 stellte das BAZL fest, der Kanton Thur-
119
§ 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes
Prof. Dr. A. Ruch
gau habe keinen Anspruch darauf, an den fraglichen Gesprächen teilzunehmen.
Ist der Entscheid des BAZL gerechtfertigt?
Das Prinzip der durchgehenden Planung (Art. 75 Abs. 3 BV und Art. 2
RPG) gebietet, dass der Bund über seine Konzepte und Sachpläne nicht
einseitig entscheiden kann. Wenn Art. 13 Abs. 2 RPG dem Bund vorschreibt, den Kantonen seine Konzepte und Sachpläne rechtzeitig bekanntzugeben, so bedeutet das nicht, dass der Bund die Kantone nicht einbeziehen muss. Die im gleichen Abs. 2 von Art. 13 RPG geregelte Zusammenarbeit des Bundes mit den Kantonen wird in der Raumplanungsverordnung
verdeutlicht: Der Bund muss die Richtplanung der Kantone berücksichtigen
(Art. 17 Abs. 1 Satz 2 RPV), bei Konflikten findet ein Vermittlungsverfahren statt (Art. 17 Abs. 2 RPV), die Kantone sind möglichst frühzeitig einzubeziehen (Art. 18 Abs. 1 lit a RPV), die Anpassung eines geltenden kantonalen Richtplans ist zwischen Bund und Kanton zu koordinieren (Art. 18
Abs. 2 RPV), der Konzept- und Sachplanentwurf ist den Kantonen zuzustellen und darüber ist ein Anhörungsverfahren durchzuführen (Art. 19
RPV), vor der Verabschiedung des Konzepts oder Sachplans durch den
Bundesrat erhalten die Kantone Gelegenheit, noch vorhandene Widersprüche zur kantonalen Richtplanung festzustellen, was gegebenenfalls ein Bereinigungsverfahren auslöst (Art. 20 RPV).
Konzepte und Sachpläne des Bundes sind für die Behörden verbindlich
(Art. 22 RPV), für den Kanton (nur) insofern, als der Bund im betreffenden
Bereich von Verfassungs und Gesetzes wegen über entsprechende Kompetenzen verfügt (Art. 23 RPV).
120
§ 15 Sicherung der Planung
I.
Information und Mitwirkung
Art. 4 RPG enthält einerseits die Elemente, die oben in § 10 III erörtert
worden sind: Demokratie (Mitentscheidung) und Rechtsstaat (Rechtsschutz).
Art. 4 RPG geht aber auch vom Gedanken aus, dass Akteure in der Raumplanung nicht nur staatliche Instanzen, sondern auch die Privaten sind. Für
die Raumplanung ist es daher wichtig, alle Kreise der Bevölkerung einzubeziehen. Transparenz und Kommunikation der staatlichen Planung tragen
zur besseren Verankerung und Durchführung der planerischen Vorstellungen bei. Dies ist eine andere Seite der Mitwirkung der Bevölkerung, die
von der demokratischen und rechtsstaatlichen Seite zu unterscheiden ist.
II.
Zusammenarbeit
Art. 75 Abs. 2 BV verpflichtet Bund und Kantone zur Zusammenarbeit.
Der Wortlaut ist zu eng: Nicht nur hat der Bund die Kooperation mit den
Kantonen zu suchen (und umgekehrt), sondern die Kantone haben auch
unter sich zusammenzuarbeiten, wo eine sinnvolle und zweckmässige
Raumplanung diese Zusammenarbeit voraussetzt (Art. 7 Abs. 1 RPG).
Darüber hinaus verlangt die grenzüberschreitende Wirkung von Raumplanung auch die Zusammenarbeit mit dem Ausland (Art. 7 Abs 3 RPG).
III. Bereinigungen
Die Abstimmung (Koordination) raumwirksamer Tätigkeiten verlangt die
Mitwirkung aller an einem konkreten Planungsvorhaben Beteiligten. Angestrebt wird die Einigung. Kommt sie nicht zustande, braucht es ein Instrument, das zu einem Ergebnis führt. Das RPG spricht von Bereinigung.
Wichtigster Bestandteil des Bereinigungsverfahrens ist die Einigungsverhandlung. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet die Oberbehörde.
Auch wenn dem Bundesrat die Entscheidung zufällt, wird doch klar, dass
die Raumplanung sich nicht mit raschem und einseitigem Entscheiden vereinbaren lässt.
Art. 7 Abs. 2 RPG: Bereinigung in allen Fragen der Zusammenarbeit der
Kantone untereinander und der Kantone mit dem Bund.
Art. 12 RPG: Bereinigung im spezifischen Verfahren der Richtplanung.
121
Prof. Dr. A. Ruch
IV. Genehmigungen
Planungsakte eines Gemeinwesens müssen mit dem übergeordneten Recht
übereinstimmen. Es kann ein besonderes Anliegen sein, dass diese Übereinstimmung von einer übergeordneten Behörde geprüft wird, bevor der Planungsakt in Kraft tritt.
Art. 11 RPG: Genehmigung der kantonalen Richtpläne durch den Bundesrat.
Art. 26 RPG: Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde. Erfasst werden die Nutzungspläne der Gemeinden und die kantonalen Nutzungspläne.
Eine Genehmigung kantonaler Raumplanungsgesetze ist nicht vorgesehen.
V.
Fristen
Ein Mittel zur Beschleunigung von Verfahrensabläufen ist die Setzung von
Fristen.
Art. 25 Abs. 1bis RPG: Verpflichtung an die Kantone, für alle Verfahren zur
Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen festzulegen.
Art. 35 RPG: Verpflichtung an die Kantone, für die Ausarbeitung der Nutzungspläne innerhalb bestimmter Fristen zu sorgen.
VI. Förderung
Der Bund nimmt seine Förderungsaufgaben in erster Linie durch die Gewährung von finanziellen Beiträgen wahr.
Art. 29 RPG: Beiträge an Entschädigungen für besonders bedeutsame
Schutzmassnahmen.
30 RPG: Wenn der Bund nach anderen Bundesgesetzen Beiträge leistet,
z.B. an Gewässerschutzanlagen nach GSchG, an Verkehrsanlagen nach
SuG oder an Gewässerverbauungen nach WBG, muss die zuständige Bundesbehörde die Auszahlung davon abhängig machen, dass die Anlagen den
genehmigten Richtplänen entsprechen. Diese Vorschrift steht in engem
Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1 RPG, der die Richtpläne für alle Behörden verbindlich erklärt.
Die Beiträge an die Kosten der kantonalen Richtpläne sind weggefallen (alt
Art. 28 RPG, aufgehoben mit Gesetz vom 13. Dezember 2002).
VII. Planungszonen
Die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags der Raumplanung kann
122
§ 16Die Baubewilligung (Hinweis)
Massnahmen notwendig machen, die Nutzung von Land nach geltendem
Recht zu verhindern. Neues Recht soll erlassen und massgeblich werden.
Diese künftigen Planfestsetzungen sollen nicht durch Nutzungen nach geltendem Recht vereitelt oder beeinträchtigt werden.
Es handelt sich um eine Vorwirkung von neuem Recht, genauer um die
negative Vorwirkung, indem Bauten nur (noch) bewilligt werden, wenn sie
die vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen, aber dem
geltenden Recht entprechen (BGE 118 Ia 513, Stadt Zürich, Utopark): Die
planungsrechtliche Baureife ( § 234 PBG ZH) dient diesem Ziel.
Das RPG stellt mit den Planungszonen (Art. 27 RPG) ein Instrument bereit.
Nach Art. 27 Abs. 1 RPG darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Im kantonalen Recht ist seit alters die
Bausperre bzw. das Bauverbot bekannt.
Die Planungszone kann sich ihrerseits wie eine blosse Bausperre oder ein
Bauverbot auswirken, wenn die künftige Planungsmassnahme noch nicht
genügend bestimmt ist.
Die positive Vorwirkung, bei der alle Vorhaben ausschliesslich dem künftigen Recht entsprechen müssten, ist hingegen unzulässig.
§ 16 Die Baubewilligung (Hinweis)
Nach dem Konzept des Raumplanungsrechts stellt die Baubewilligung (Art.
22 RPG) die letzte Stufe der Verwirklichung des Raumplanungsrechts dar.
Während Gesetz, Richtplan, Nutzungsplan generelle Anordnungen sind, die
mehrere oder eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen erfassen, richtet
sich die Baubewilligung an einen Einzelnen. Das RPG versteht die Baubewilligung, aus der Sicht der Stufenordnung nicht korrekt, als «Wirkung»
der Nutzungspläne (Überschrift vor Art. 21 RPG). Sie ist keine Wirkung
der Nutzungspläne, sondern ein eigenständiges Instrument in der Planrealisierung. Das Nähere wird unten im 6. Kapitel dargestellt.
123
§ 16 Die Baubewilligung (Hinweis)
124
Prof. Dr. A. Ruch
§ 17
§ 17 Rechtsschutz gegen Pläne
I.
Die Rechtsmittel gegen Nutzungspläne
Das rechtliche Gehör ist Bestandteil des Rechtsschutzes und wird in Verbindung mit einem Rechtsmittel gewährt. Art. 33 Abs. 2 RPG bestimmt,
dass das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel vorzusehen hat gegen
Verfügungen und Nutzungspläne. Dabei kann es sich um Einsprachen oder
Beschwerden handeln.
1.
Einsprache
Bei der Einsprache handelt es sich um ein förmliches Rechtsmittel, mit Hilfe dessen ein bereits beschlossener Erlass (Plan) durch eine für den Einsprecher günstigere Anordnung ersetzt werden kann. Die Einsprache richtet
sich an die den Plan erlassende Behörde (Die Bezeichnung «Beschwerdebehörde» in Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG wurde erst durch die Redaktionskommission eingefügt!). Davon klar zu unterscheiden ist die Einsprache im
Baubewilligungsverfahren.
Die Einsprache gegen Nutzungspläne wird vom Bundesgericht dann zugelassen, wenn die beschliessende Behörde das kantonale Parlament ist und
das kantonale Recht gegen Parlamentserlasse keine Beschwerde an eine
kantonale Rechtsmittelinstanz vorsieht (so in den Kantonen Basel-Stadt und
Genf)
2.
Beschwerde
Bei der Beschwerde handelt es sich um ein ordentliches Rechtsmittel, das
die Überprüfung des angefochtenen Planes durch eine selbstständige Beschwerdebehörde ermöglicht.
a.
Verwaltungsinterne Beschwerde
Die Beschwerde gegen eine Planfestsetzung richtet sich an eine Behörde,
die der den Plan erlassenden Behörde übergeordnet ist. Planfestsetzungsentscheide der Gemeinde sind bei einer kantonalen Behörde anzufechten.
Da eine kantonale Behörde auch zuständig ist, die kommunalen Nutzungspläne zu genehmigen (Art. 26 RPG), ergibt sich eine Doppelfunktion: Genehmigungsinstanz und Beschwerdeinstanz für den Individualrechtsschutz.
Verfahrensrechtlich sinnvoll ist es, wenn die gleiche Behörde beide Funktionen wahrnimmt, beispielsweise der kantonalen Regierungsrat oder ein
Departement.
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung der angefochtenen
Nutzungspläne. Das bedeuet, dass die Instanz prüfen kann, ob eine Rechtsverletzung oder Missbrauch des Ermessens vorliegt, ob der Sachverhalt
125
Prof. Dr. A. Ruch
richtig und vollständig geklärt ist und ob eine Massnahme angemessen ist
(Beschwerdeinstruktion des Regierungsrates durch ein Departement genügt
(BGE 109 Ia 1 ff.). Zum Problem, dass die Pflicht der übergeordneten Behörde, den Gemeinden den planerischen Handlungsspielraum zu belassen
(Art. 2 Abs. 3 RPG), mit der Pflicht zu voller Überprüfung kollidieren
kann, hat das Bundesgericht entschieden, die Beschwerdebehörde sei nicht
auf blosse Rechtskontrolle zurückzubinden, habe aber ihre Prüfung zurückhaltend durchzuführen; sie hat sich bewusst zu sein, dass sie Rechtsmittelund nicht kommunale Planungsinstanz ist (BGE 114 Ia 245, 248, St. Moritz).
b.
Verwaltungsexterne Beschwerde
Der Entscheid der ersten Beschwerdeinstanz kann an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Dieses hat im Gegensatz zur ersten
Beschwerdeinstanz nur die Befugnis zur Rechtskontrolle, kann also den
Vorentscheid nicht darauf hin überprüfen, ob Ermessensfehler vorliegen.
Art. 6 Abs 1 EMRK bildet auch eine rechtliche Grundlage für den Anspruch auf Weiterzug von Beschwerden gegen Nutzungspläne an ein unabhängiges Gericht (Gerichtsobligatorium für Nutzungspläne): BGE 118 Ia
382 (Verkehrsbaulinienplan), 120 Ib 139 (Nationalstrassenbaulinie); 117 Ia
378, 118 Ia 353 (Landumlegungspläne), 118 Ia 223, 331 (Werkpläne).
Für Beschwerden an Gerichte des Bundes gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Art. 34 Abs. 1 RPG). Zu erheben ist
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 83 BGG).
3.
Legitimation
Unter Legitimation ist die Befugnis zur Ergreifung eines Rechtsmittels zu
verstehen (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG): Sie ist nach dem im bundesrechtlichen Verwaltungsgerichtsverfahren geltenden Massstab vereinheitlicht:
Nutzungspläne sind „Zwischengebilde eigener Art“, die weder der Verfügung noch einem Rechtssatz entsprechen. Nutzungspläne unterliegen
betreffend Legitimation grundsätzlich den selben Vorschriften wie Verfügungen. Nur wenn sie ausnahmsweise als Erlasse qualifiziert würden, könnte die erweiterte Legitimation zum greifen kommen.
 Legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Nutzungsplan berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat,
d.h. wer aus der Gutheissung der Beschwerde/Einsprache irgendeinen
z.B. wirtschaftlichen oder ideellen Nutzen zieht (faktisches Interesse),
den nicht ohnehin jedermann zöge. In den meisten Fällen sind dies
Grundeigentümer, deren Liegenschaft von einer Zonenplanänderung erfasst werden.
 Es muss ein aktuelles Interesse an der Beschwerde haben. (ist die Beschwerdesache in der Zwischenzeit untergegangen, so fehlt ihm das ak-
126


•
•
•
§ 17
tuelle Interesse, obwohl er grundsätzlich betroffen wäre).
Dritte, insbesondere Nachbarn, müssen aus der angestrebten Abänderung oder Aufhebung des angefochtenen Aktes einen faktischen Nutzen
ziehen (sie müssen keine Rechtsnorm namhaft machen, die ihre Interessen schützt) und eine besondere Nähe zum betroffenen Objekt bzw. den
Bauparzellen aufweisen, die der Allgemeinheit fehlt (v.a. eine örtliche
Nähe). Diese variiert: Lichtentzug z.B. infolge verdichteter Bauweise
wird sich nur auf unmittelbar in der Nähe Wohnende auswirken, luftbelastende Anlagen z.B. infolge Vergrösserung des Industriegebiets lassen
den Kreis der Betroffenen weiter ziehen.
Verbände können auf verschiedene Art betroffen und damit beschwerdelegitimiert sein:
Der Verband hat eine Position wie ein Privater (er ist z.B. Grundeigentümer).
Egoistische Verbandsbeschwerde: Beschwerdeführung im eigenen Namen, aber im Interesse der Mitglieder. Dazu müssen sämtliche folgende
Voraussetzungen erfüllt sein:
- Juristische Persönlichkeit des Verbands,
- Interessenvertretung der konkreten Art ist Satzungszweck,
- Interessen der Mitglieder müssen betroffen sein,
- alle oder eine grosse Mehrheit der Mitglieder müssten ihrerseits
beschwerdelegitimiert sein.
Ideelle Verbandsbeschwerde: Dient der Wahrung öffentlicher Interessen (ohne Interessennachweis!). Notwendig ist eine ausdrückliche Gesetzesbestimmung (z.B. Art. 55 USG, 12 NHG).
Für Beschwerden ans Bundesgericht hält das BGG ausdrücklich fest (was
grundsätzlich auch in kantonalen Verfahren gilt), dass der Beschwerdeführer schon vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen haben muss (Art.
89 Abs. 1 lit. a BGG).
Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt
gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als
Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5), die Zonenkonformität von
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, Bewilligungen im Sinne der
Artikel 24–24d und 37a. – Macht dieser Abschnitt Sinn an dieser Stelle? Es
geht ja um Rechtsschutz gegen Nutzungspläne.
Gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG, wonach zur Beschwerde Dienststellen von Departementen berechtigt erklärt werden können, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen
kann, hat der Bundesrat das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zur
Beschwerdeerhebung ermächtigt (Art. 48 Abs. 4 RPV).
127
II.
Prof. Dr. A. Ruch
Beschwerden gegen Richtpläne
Richtpläne sind nur für die Behörden verbindlich. Daher können auch nur
Behörden, vor allem Gemeinden, gegen Richtpläne Beschwerde führen.
Ausgeschlossen sind die Privaten.
Eine Ausnahme wird dann gemacht, wenn der Nutzungsplan Anordnungen
des Richtplans getreulich übernimmt, so dass die Gemeinde sich auf den
Standpunkt stellt, ihr Nutzungsplan gebe nur den Richtplan wieder. Der
Mangel des Nutzungsplans beruhe auf einem Mangel des Richtplans. Der
betroffene Private kann nach wie vor nur den Nutzungsplan anfechten, aber
er kann mit der Anfechtung des Nutzungsplans «vorfrageweise» den Mangel des Richtplans gelten machen.
128
§ 18
Die formelle Enteignung
5. Kapitel: Enteignungsrecht
I.
Begriff
Unter formeller Enteignung wird der Übergang von Rechten, die unter dem
Schutz der Eigentumsgarantie stehen, vom bisherigen Eigentümer (Enteigneten) auf einen neuen Eigentümer (Enteigner) verstanden. Formell ist dieser Übergang deshalb, weil er in einem förmlichen Verfahren abgewickelt
wird, der gesetzlich geregelt ist (Enteignungsgesetze). Die Vorschriften
sind streng und müssen genau beachtet werden.
Als Enteigner tritt in der Regel ein Gemeinwesen (Bund, Kanton) auf, das
die Rechte für die Durchführung einer öffentlichen Aufgabe erwirbt. Durch
besonderen, gesetzlich festgelegten Beschluss des ursprünglich zuständigen
Gemeinwesens kann das Enteignungsrecht, d.h. die Befugnis, Eigentümer
zu enteignen, auf Dritte übertragen werden.
Der Begriff der formellen Enteignung ist in der Verfassung in Art. 26 Abs.
2 BV enthalten, ohne dass er umschrieben wird:
Art. 26 Abs. 2 BV
«Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung
gleichkommen, werden voll entschädigt ».
Das Wort «Enteignungen» steht für die formelle Enteignung, während Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, eine Umschreibung der materiellen Enteignung sind (darüber nachfolgend § 19).
II.
Enteignungsfähige Rechte
Das Enteignungsgesetz des Bundes vom 20. Juni 1930 (EntG) bestimmt,
dass dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum
hervorgehenden Rechte von Mietern und Pächtern des von der Enteignung
betroffenen Grundstücks Gegenstand der Enteignung sein können. Darüber
hinaus ist unbestritten, dass auch die Rechte aus einer Konzession (nur) auf
dem Weg der Enteignung entzogen oder abgeändert werden können.
Dingliche Rechte an Grundstücken sind:
 das Eigentum;
als Grundstücke gelten gemäss Art. 655 ZGB:
• Liegenschaften;
• im Grundbuch aufgenommene selbständige und dauernde Rechte (z.B.
Baurechte, Quellenrechte);
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Prof. Dr. A. Ruch
• beschränkte dingliche Rechte an Grundstücken, z.B. Dienstbarkeiten.
Nachbarrechte sind:
 Abwehrrechte gegen übermässige Einwirkungen (Immissionen);
 Abwehrrechte gegenüber Grabungen und Bauten (Art. 686 ZGB), Wasserablauf und Entwässerungen (Art. 689 f. ZGB), bei Durchleitungen
(Art. 691 ZGB).
Persönliche Rechte sind:
 Rechte von Mietern und Pächtern aus Miet- und Pachtverträgen;
 Vorkaufs-, Kaufs-, Rückkaufsrechte, die im Grundbuch vorgemerkt
sind.
III. Voraussetzungen der Enteignung
1.
Die Enteignung muss sich auf ein Gesetz im formellen Sinn abstützen können. Die formelle Enteignung gilt als schwerer Eingriff in die Eigentumsrechte (Art. 26 BV). Der Bund und alle Kantone verfügen über Enteignungsgesetze.
2.
Zweck
Der Enteigner muss mit dem Unternehmen, für dessen Verwirklichung er
enteignen will, einen öffentlichen Zweck verfolgen. Strassenbau, Schulhaus,
Energieversorgung (öffentliches Interesse).
3.
Wie jeder staatliche Eingriff muss auch die Enteignung verhältnismässig
sein. Insbesondere muss sie notwendig sein, d.h. es darf zur Erreichung des
öffentlichen Zwecks kein anderes Mittel geeignet sein, das weniger in die
Rechte des Enteigneten eingreift.
Die Enteignung ist nur zulässig:
 wenn sie notwendig ist. Beispiele: Es ist zu prüfen, ob für einen Verwaltungsbau der Gemeinde gemeindeeigenes Land zur Verfügung steht;
es ist zu prüfen, ob der Staat Gebäude mieten soll und kann; ausgeschlossen ist die Enteignung von Land auf Vorrat.
 soweit sie notwendig ist. Beispiele: Es ist zu prüfen, ob dem Eigentümer statt der Einteignung des Landes eine Dienstbarkeit (z.B. für
Durchleitungen) aufgezwungen werden soll; es ist zu prüfen, ob für die
Strassenverbreiterung nur ein Streifen Land und dieser nur in Erdge-
130
§ 18
Die formelle Enteignung
schosshöhe enteignet werden soll.
4.
Entschädigung
Die formelle Enteignung ist mit dem Übergang der enteigneten Rechte auf
den Enteigner abgeschlossen. Dieser Übergang kommt erst dadurch zu
Stande, dass der Enteigner dem Enteigneten die Entschädigung bezahlt
(Art. 91 EntG). Im Gegensatz zur materiellen Enteignung ist bei der formellen die Entschädigungsleistung Voraussetzung der Durchführung der Enteignung. Vorbehalten bleibt vorzeitige Besitzeinweisung (Art. 76 EntG).
Die Entschädigung ist in Geld zu leisten. Realersatz (z.B. ein anderes
Grundstück an Stelle des enteigneten) ist in aller Regel ausgeschlossen. Zu
leisten ist volle Entschädigung: Der Enteignete ist wirtschaftlich so zu stellen, wie wenn die Enteignung nicht stattgefunden hätte (Art. 19 EntG).
Massgebend ist der Verkehrswert (Art. 20 EntG).
Beispiel 45
Formelle Enteignung, volle Entschädigung
BGE 113 Ib 39
Auf Ersuchen der Berner Alpenbahn-Gesellschaft Bern-LötschbergSimplon (BLS) leitete der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, ein Enteignungsverfahren zum Erwerb der
in Spiez gelegenen Grundstücke Nr. 437 und 442 ein, die für die Erweiterung des Bahndepots und der Werkstätte benötigt wurden. Eigentümer der beiden Grundstücke war R., der lange Jahre zusammen
mit seiner Familie den auf Parzelle Nr. 437 stehenden Gasthof «Löwen» führte. R. hatte ein Interesse an der Weiternutzung seiner Liegenschaft. Streitig ist, ob der Verkehrswert massgebend ist oder der
Betrag, den R. zahlen müsste, um sich ein neues Grundstück zu beschaffen. Fest steht, dass das finanzielle Interesse von R. an der Weiternutzung der Liegenschaft deren Verkehrswert übersteigt. Das Besondere liegt darin, dass R. nicht nur Eigentum, sondern auch seine
Arbeitsstelle und damit seinen Lohn einbüsst. Mit der Bezahlung des
Verkehrswertes wird er somit nicht voll entschädigt. Der Verkehrswert
für Gastwirtschaftsbetriebe errechnet sich unter Berücksichtigung des
Real- und des Ertragswerts.
Was ist der Verkehrswert? Wieweit ist er massgebend? Wie wird berechnet? Welches sind die sog. Inkonvenienzen?
IV. Verfahren
Die Enteignung wird für Enteignungen des Bundes mit dem Beschluss des
Enteigners, das ihm zustehende Enteignungsrecht für die Verwirklichung
seines Werkes in Anspruch zu nehmen, verfahrensrechtlich in Gang gesetzt.
Der Beschluss wird, zusammen mit den Plänen, öffentlich und den Betroffenen persönlich bekanntgemacht. Von diesem Zeitpunkt an laufen die Fristen zur Anfechtung der Enteignung als solcher, zur Eingabe von Planänderungsbegehren und zur Eingabe der Entschädigungsforderungen (Art. 30
EntG). Das Enteignungsverfahren wird auf Gemeindeebene eingeleitet.
131
Prof. Dr. A. Ruch
Das Verfahren wird als sog. Einigungsverfahren vor einer Schätzungskommission weitergeführt. Sie behandelt sämtliche Eingaben. Über die
nach dem Einigungsversuch streitig gebliebenen Einsprachen gegen die
Enteignung als solche entscheidet das in der Sache zuständige Departement
(Art. 55 EntG); sein Entscheid kann beim Bundesverwaltungsgericht mittels Beschwerde angefochten werden (Art. 33 lit. d VGG). Dessen Entscheid unterliegt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
an das Bundesgericht (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Über streitig gebliebene
Entschädigungsforderungen entscheidet dagegen die Schätzungskommission selbst (Art. 72 EntG). Auch deren Urteile sind beim Bundesverwaltungsgericht mit Beschwerde anfechtbar (Art. 77 EntG i.V.m. Art. 33 lit f.
VGG). Danach ist ebenso die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
V.
Rückforderungsrecht
Der Enteigner muss das Werk, für dessen Verwirklichung er enteignet hat,
realisieren. Tut er es in bestimmter Zeit nicht, so steht dem Enteigneten ein
Recht auf Rückübertragung des enteigneten Rechts zu (Art. 102 EntG).
132
§ 19
Die materielle Enteignung
I.
Grundsätze
Öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen im Sinne der materiellen
Enteignung (Art. 26 BV) sind Verminderungen der bisherigen Nutzungsmöglichkeiten, v.a. von Grundstücken. Das Eigentum bleibt unverändert
beim bisherigen Eigentümer.
Das RPG geht davon aus, dass die Raumplanung und der Einsatz ihrer Instrumente Auswirkungen vermögensrechtlicher Natur haben. Es bezieht
diese Auswirkungen mit ein:


Verstärkung der Planung auf ihrer wirtschaftlichen Seite;
Sicherung der Planung dadurch, dass ihr Bestand nicht vom wirtschaftlichen Ausgleich abhängig gemacht wird (keine «Junktim-Klausel» wie
in BRD).
Nachteile vermögensrechtlicher Natur (vgl. Art. 5 Abs. 1 RPG) gelten als
öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen.
Es sind drei Kategorien von Eigentumsbeschränkungen zu unterscheiden:
 polizeilich motivierte (Gefahrenabwehr): a priori keine Entschädigung,
ausser (BGE 106 Ib 336):
• neben polizeilich ist der Eingriff auch planerisch motiviert (z.B.
Grundwasserschutz ist auch landschaftsschützerisch begründet);
• Verbot bestehender Nutzung;
• Auszonung baureifen Landes und Schutz eines öffentlichen Werkes.
in diesen drei Fällen gelten die Massnahmen als «planerisch motiviert».


planerisch motivierte ohne besondere Schwere: keine Entschädigung;
planerisch motivierte von besonderer Schwere (Art. 26 Abs. 2 BV):
Volle Entschädigung.
Der Entzug rechtswidriger Nutzung begründet keinen Anspruch auf Entschädigung.
II.
Begriff der materiellen Enteignung
«Materielle Enteignung» = enteignungsgleich i.S. von Art. 26 Abs. 2 BV.
Materielle Enteignung ist ein Begriff des Entschädigungsrechts, d.h. nicht
jede Eigentums-/Nutzungsbeschränkung löst die Entschädigungspflicht des
Gemeinwesens aus. Der Eingriff muss sich für den Eigentümer wie eine
formelle Enteignung auswirken.
133
Prof. Dr. A. Ruch
Zum Begriff der materiellen Enteignung (bundesrechtlicher Begriff: BGE
109 Ib 114 f.). BGE 118 Ib 249:
 bisheriger oder voraussehbarer künftiger Gebrauch wird untersagt
 oder wird besonders schwer eingeschränkt
Enteignungsähnlich: Entzug einer wesentlichen, aus dem Eigentum fliessenden Befugnis, v.a. Verbot zu bauen.
Folgende Prüfungsschritte sind zu beachten:
 Wird ein Nutzungsplan, der den Grundzügen des RPG nicht entsprochen hat, geändert, so liegt in der Zuweisung von Land, das in die Bauzone eingeteilt war, in eine Nichtbauzone eine Nichteinzonung und keine Auszonung vor. Eine Nichteinzonung bedeutet grundsätzlich keinen
schweren Eingriff.
 RPG-konformer Nutzungsplan wird geändert: Prüfen, ob mit der Verwirklichung der nun aufgehobenen Nutzung mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft gerechnet werden konnte bzw. wenn einer baulichen Nutzung planerisch nichts mehr im Wege stand. vgl. BGE 131 II
728 (Wetzikon) mit der neueren Rechtsprechung zu entschädigungsloser Nichteinzonung bzw Auszonungen, bei denen eine Entschädigung in
Frage kommen kann. . Vgl. auch: BGE 123 II 481 E. 6a S. 487; 121 417
E. 4a S. 423; 112 Ib 108, 118 Ib 41.
Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn baureifes Land betroffen ist.
Sind bzw. waren für eine Überbauung noch Planungsmassnahmen, Parzellarordnungen, Erschliessungsmassnahmen der Gemeinwesen oder eine
Ausnahmebewilligung notwendig, so liegt keine materielle Enteignung
vor. Selbst einer ohne weiteres überbaubaren Parzelle kann die Baureife
fehlen. Es ist eine umfassende Würdigung notwendig.
Massgebend ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung somit, ob die
Berechtigung zum Bauen in naher Zukunft hätte realisiert werden können.
(vgl. BGE 131 II 728 E. 2.5).
 Ist die Realisierbarkeit gegeben, differenziert das BGr.:
• besonders schwerer Eingriff (materielle Enteignung; s. nachfolgend III.
2. - 6.)
• Sonderopfer: nicht schwerer Eingriff, aber nur ein einzelner Grundeigentümer ist betroffen und erbringt ein Opfer für die Allgemeinheit. Die
Entschädigung entspringt dem Gedanken der Rechtsgleichheit (Art. 8
BV gebietet Entschädigung).
In allen anderen Fällen liegt keine materielle Enteignung vor.
134
§ 19
III. Fälle von materieller Enteignung im engeren
Sinn
1.
Nichteinzonung
I.d.R. keine materielle Enteignung. Ausnahme: grob erschlossenes Land
wird betroffen.
materielle Enteignung:
2.
bejaht:
verneint:
114 Ib 118, 286, 305
114 Ib 100, 301
Auszonung
Nur wenn baureifes Land betroffen ist, das mit hoher Wahrscheinlichkeit in
naher Zukunft hätte überbaut werden können, gilt die Auszonung als materielle Enteignung.
Die Schwere des Eingriffs ist zu prüfen: Wenn nach wie vor eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung des Grundstücks
möglich ist, liegt keine materielle Enteignung vor:
• kein Abstellen auf prozentuale Wertverminderung (BGE 111 Ib 264 f.,
112 Ib 266 ff., 114 Ib 121);
• kein Abstellen auf früher mögliche Nutzung (ausser wenn sie als bestehende Nutzung nicht mehr möglich ist);
• kein Abstellen auf Renditeverlust.
3.
Abzonung
Gemäss Bundesgericht (BGE 112 Ia 507) sind %-Zahlen der Einbusse unerheblich. Bei einer Abzonung werden nur Gewinnchancen betroffen, die
rechtlich unerheblich sind; der Eigentümer hat keinen Anspruch auf Beibehaltung der einmal getroffenen Ordnung. Abzonungen bewirken i.d.R. keine materielle Enteignung.
4.
Denkmalschutz
I.d.R. keine materielle Enteignung. (Verlust einer Gewinnchance, BGE 111
Ib 264).
5.
Baulinien
BGE 110 Ib 362. I.d.R. keine materielle Enteignung, soweit Bauen nach
wie vor angemessen möglich ist.
6.
Zeitlich befristetes Bauverbot
I.d.R. bis 5 - 10 Jahre keine materielle Enteignung. BGE 109 Ib 22, 117 Ib
6, 114 Ib 292.
Ersatz unnützer Planungsaufwendungen, wenn gerade das konkrete Projekt
135
Prof. Dr. A. Ruch
den Anlass zur Planänderung gegeben hat (Grundlage ist Art. 9 BV).
Einer materiellen Enteignung folgt eine formelle: BGE 109 Ib 262 ff.
Massgebend ist der Verkehrswert (Differenzberechnung). Massgeblicher
Zeitpunkt des Verkehrswerts: Rechtskraft der Planungsmassnahme.
Die Verzinsung der Entschädigungsforderung erfolgt von dem Zeitpunkt
an, in dem diese unmissverständlich geltend gemacht wurde.
Beispiel 46
Materielle Enteignung, Treu und Glauben
BGE 131 II 72
Parzelle Nr. 873 des Grundbuchs Weinfelden wurde 1946 mit einem
Châlet überbaut. Aufgrund der steilen Hanglage ist es nur über eine
Treppe mit über 90 Stufen erreichbar. Im Zonenplan 1953 war das
Châlet mit einem Umschwung von 800 m2 der Wohnzone B zugeteilt,
die restliche Grundstücksfläche von 1'800 m2 der Grünzone. Mit dem
Zonenplan 1984 wurde die gesamte Parzelle in die Wohnzone für Einfamilienhäuser in Hanglage W2EH aufgenommen. 1996 beschloss
der Gemeinderat Weinfelden eine Zonenplan-Teilrevision. Ungefähr
die gleiche Parzellenfläche, die bis 1984 in der Grünzone gelegen hatte, wurde der Freihaltezone zugewiesen, was ihre Unüberbaubarkeit
bewirkte. Dieser Entscheid wurde rechtskräftig.
Der Grundeigentümer reichte Klage bei der Enteignungskommission
wegen materieller Enteignung infolge Auszonung des 1'800 m2 messenden Parzellenteils ein. Er begründete sein Begehren damit, dass
die Gemeinde mit der Einzonung 1984 zur Erschliessung der Parzelle
verpflichtet gewesen wäre und heute dem nicht entgegenhalten kann,
die Erschliessung am steilen Hang sei schwierig, die Einweisung des
ganzen Grundstücks in die Wohnzone sei eigentlich eine Planungsfehler gewesen, so dass nicht davon gesprochen werden könne, die
Realisierungswahrscheinlichkeit einer künftigen besseren Grundstücksnutzung sei gegeben gewesen.
Ist die Argumentation der Gemeinde richtig? Hat die Gemeinde die
Pflicht, eingezontes Land zu erschliessen? Was würde es für die Entschädigungsfrage aus materieller Enteignung bedeuten, wenn sie dieser Pflicht über Jahre nicht nachgekommen ist? Was hatte – als Ausgangspunkt der Überlegungen - die Zonenplanung 1984 für rechtliche
Effekte?
IV. Von einer formellen Enteignung gefolgte materielle Enteignung
Wird ein Grundstück, das zur Wohnzone gehörte, einer Zone für öffentliche
Bauten zugewiesen, so liegt darin ein Verbot der Errichtung privater Bauten. Der Eingriff bedeutet eine materielle Enteignung. Wenn später das
Gemeinwesen Bauten zu öffentlichen Zwecken errichten will, muss es das
Grundstück (formell) enteignen. Die für beide Enteignungsarten geschuldete Entschädigung bemisst sich nach den für jede geltenden Grundsätzen,
selbst wenn nur ein Schätzungsverfahren durchgeführt wird (BGE 114 Ib
136
§ 19
108). Zunächst muss der Restwert des Landes bestimmt werden, den es in
der Zone für öffentliche Bauten (öBA) hat; er entspricht der Differenz zwischen dem Verkehrswert in der Wohnzone und dem Verkehrswert in der
öBA. Anschliessend wird der Verkehrswert des Landes in der öBA entschädigt, wobei die Veränderungen, die der Verkehrswert in der öBA seit
der materiellen Enteignung erfahren hat, berücksichtigt werden.
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§ 20 Abgaben
Prof. Dr. A. Ruch
Die Instrumente des RPG genügen für sich allein nicht für die sinnvolle und
zweckmässige Planung und Entwicklung des Raums. Durch weitere Instrumente, die zum Teil auch als marktwirtschaftliche Instrumente bezeichnet werden, sollen und vor allem können sie nicht ersetzt, aber doch ergänzt
werden.
Der Begriff der marktwirtschaftlichen Instrumente ist nicht präzis. Einerseits schaffen sie finanzielle Anreize oder Abreize, die das Verhalten der
Privaten in eine bestimmte Richtung lenken oder die Nachfrage nach Boden
verringern helfen sollen. Andererseits stellen sie – neben der hoheitlichen
Ebene der eigentlichen Raumplanungsinstrumente – eine partizipativkonsensuale Ebene dar; sie wollen die Autonomie der Privaten aktivieren.
§ 20 Abgaben
Die Erhebung von Abgaben – Steuern, Beiträgen, Gebühren usw. – hat
raumplanerische Bedeutung. Welche und wieviel Steuern von Unternehmungen erhoben werden, kann mitentscheidend für die Standortwahl sein.
I.
Steuern
1.
Allgemeines
Steuern sind voraussetzungslos geschuldet. Der Abgabeschuldner muss
ohne eine zurechenbare, besondere Gegenleistung des Staates zahlen. Die
Steuer ist nicht vom Nachweis abhängig, dass der Pflichtige aus den Verrichtungen des Gemeinwesens irgendeinen Nutzen zieht (BGE 112 Ia 260
E. 5b, S. 264 f.).
Kausalabgaben hingegen knüpfen an eine dem Abgabeschuldner gegenüber
erbrachte (ihm individuell zurechenbare) Gegenleistung des Staates an.
Unterscheidungskriterium zwischen Steuern und Kausalabgaben ist somit
das Vorhandensein bzw. das Fehlen einer zurechenbaren Gegenleistung des
Staates.
2.
Unterscheidung nach der Verwendung des Steuerertrags
a.
Allgemeine Steuern
Allgemeine Steuern oder Hauptsteuern werden zur Finanzmittelbeschaffung erhoben (nicht zweckgebunden). Der Ertrag soll den Finanzbedarf des
Staates (Bund, Kanton etc.) decken.
138
§ 20 Abgaben
Z.B.: Einkommens-, Vermögenssteuer von natürlichen Personen, Gewinnund Kapitalsteuern von juristischen Personen.
b.
Sondersteuern
Sondersteuern sind Zwecksteuern und werden aus besonderen Gründen
erhoben (zweckgebunden).
Der Ertrag der Zwecksteuern ist für bestimmte (in Gesetz oder Verfassung
vorgesehene) Aufgaben reserviert.
Z.B. Motorfahrzeugsteuer, Mineralölsteuer, Kurtaxe.
c.
Lenkungssteuern
Lenkungssteuern dienen nicht primär der Mittelbeschaffung, sondern der
Verhaltenslenkung. Bestimmte Tätigkeiten oder Produkte sollen preislich
unattraktiv gemacht werden und die Pflichtigen so zu einem anderen Verhalten veranlasst werden.
Z.B. Die Lenkungsabgaben des USG.
d.
Kostenanlastungssteuern
Kostenanlastungssteuern werden nur einer bestimmten Gruppe von Personen auferlegt, weil diese eine nähere Beziehung zu bestimmten Aufwendung des Gemeinwesens aufweisen.
Z.B. Strassenreinigungsbeiträge.
3.
Unterscheidung nach der wirtschaftlichen Zurechenbarkeit
Unter diesem Aspekt unterscheidet man zwischen direkten und indirekten
Steuern. Sowohl direkte als auch indirekte Steuern dienen der Finanzmittelbeschaffung und sind deshalb nicht zweckgebunden.
a.
Direkte Steuern
Bei der direkten Steuer ist die Person, die die Steuer rechtlich schuldet, mit
der Person, die die Steuer tatsächlich bezahlen muss, identisch.
Z.B. Einkommens- und Vermögenssteuer von natürlichen Personen, Gewinnund Kapitalsteuern von juristischen Personen.
b.
Indirekte Steuern
Bei der indirekten Steuer überwälzt die Person, die die Steuer rechtlich
schuldet, die Steuer auf andere Personen.
139
§ 20 Abgaben
Prof. Dr. A. Ruch
Z.B. Mehrwertsteuer, Zölle
II.
Kausalabgaben
Kausalabgaben knüpfen an eine dem Schuldner (Kausalabgabepflichtigen)
gegenüber erbrachten, ihm individuell zurechenbaren Gegenleistung des
Staates an.
Die Kausalabgaben werden unterteilt in kostenabhängige und kostenunabhängige Kausalabgaben. Kostenabhängige Kausalabgaben müssen entrichtet werden, weil dem Gemeinwesen Kosten entstanden sind. Die kostenunabhängigen Kausalabgaben müssen entrichtet werden, obwohl dem Gemeinwesen keine Kosten entstanden sind.
1.
Kostenabhängige Kausalabgaben
a.
Gebühren
Gebühren sind Abgaben als Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen
veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung. Die Gebühren werden daher unterteilt in.
aa.
Verwaltungsgebühren
Verwaltungsgebühren sind geschuldet, wenn jemand durch sein Verhalten
eine Amtshandlung veranlasst, z.B. Gebühr für Ausweise oder Bewilligungen. Hält sich die Gebühr in bescheidenem Rahmen, so spricht man von
Kanzleigebühren (z.B. Gebühr für Anfertigung einer Kopie) oder von Kontrollgebühren (z.B. Gebühr für Überwachung eines Parkplatzes).
bb.
Benützungsgebühren
Benützungsgebühren müssen entrichtet werden, wenn eine öffentliche Anstalt oder Einrichtung benutzt wird.
Z.B. Eintrittsgelder für öffentliche Schwimmbäder und Museen, Semestergebühren an Universitäten.
b.
Beiträge
Beiträge müssen von Privaten entrichtet werden, wenn sie aus der Erstellung einer öffentlichen Einrichtung einen wirtschaftlichen Sondervorteil
erhalten.
Z.B. Grundeigentümerbeiträge an Erschliessungsanlagen, wie z.B. Quartierstrassen. Zur Finanzierung der Erschliessung s. unten § 27 III.
c.
Ersatzabgaben
Eine Ersatzabgabe ist fällig, wenn eine primäre Leistungspflicht (die gegenüber dem Staat oder der Öffentlichkeit besteht) nicht erfüllt wird.
140
§ 20 Abgaben
Z.B. Abgabe an Stelle der Errichtung von Parkplätzen (vgl. § 246 PBG Kanton Zürich).
2.
Kostenunabhängige Kausalabgaben:
a.
Mehrwertabgaben
Mehrwertabgaben werden erhoben, wenn das Eigentum von Privaten aufgrund von Tätigkeiten des Gemeinwesens einen Mehrwert erfährt.
Z.B.
Mehrwertabgabe für eine Steigerung des Verkehrswerts, den
Grundstücke durch raumplanungsrechtliche Massnahmen erfahren (Art. 5
Abs. 1 RPG).
b.
Wirtschaftliche Abgaben
Wirtschaftliche Abgaben werden erhoben, wenn Private eine grundsätzlich
dem Gemeinwesen vorbehaltene Tätigkeit ausüben dürfen.
Z.B. Gebühr für die Nutzung von Wasserkraft (Wasserzins).
III. Lenkungsabgaben
Abgaben (Erhebung und Bemessung) können nicht nur zur Mittelbeschaffung für den Staat, sondern auch zur Lenkung von Verhalten der Einzelnen
eingesetzt werden. Alle Abgaben, sowohl Steuern als auch Kausalabgaben,
haben lenkende Wirkung. Wenn ihr Zweck die Mittelbeschaffung oder die
Abgeltung staatlicher Leistungen ist, bewahren sie ihren ursprünglichen
Charakter und werden nicht Lenkungsabgaben.
Eigentliche Lenkungsabgaben sind nur solche Abgaben, deren Zweck die
Verhaltenslenkung ist und deren Ertrag nicht der Finanzierung von
Staatsaufgaben dient. Sinn der Lenkungsabgaben ist es, die Einzelnen zu
einem zielkonformen Verhalten anzuhalten; somit soll ihr Ertrag auf Null
gebracht werden, die Lenkungsabgabe soll sich also gewissermassen selbst
überflüssig machen. Solange ein Ertrag anfällt, muss der Gesetzgeber entscheiden, wie er verwendet werden soll. Der Ertrag von Lenkungsabgaben
im Umweltrecht wird teils unter die Bevölkerung verteilt (VOC-Abgabe,
Abgabe auf Heizöl «Extraleicht»), teils für die Finanzierung der betreffenden Aufgabe (z.B. Entsorgung mittels vorgezogenen Entsorgungsgebühren)
verwendet.
Verbreitet sind die Lenkungsabgaben im Umwelt- und Energierecht:
• Flüchtige organische Verbindungen, Art. 35a USG: «Wer flüchtige
organische Verbindungen einführt oder wer als Hersteller solche
Stoffe in Verkehr bringt oder selbst verwendet, entrichtet dem Bund
eine Lenkungsabgabe» (Art. 35a Abs. 1 USG).
• Schwefelgehalt von Heizöl «Extraleicht», Art. 35b USG: «Wer
Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1
Prozent (% Masse) einführt oder im Inland herstellt oder gewinnt,
entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe» (Art. 35 b Abs. 1 USG).
141
§ 20 Abgaben
Prof. Dr. A. Ruch
• Schwefelgehalt von Benzin und Dieselöl, Art. 35bbis USG: «Wer
Benzin oder Dieselöl mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,001
Prozent (% Masse) einführt, im Inland herstellt oder gewinnt, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe» (Art. 35bbis Abs. 1 USG).
• CO2-Abgabe auf Brennstoffen (Verordnung vom 8. Juni 2007 über
die CO2-Abgabe (CO2-Verordnung). Der Klimarappen auf Treibstoffen ist eine freiwillige Massnahme der Erdölbranche. Mit einem
privatwirtschaftlich erhobenen Preiszuschlag von 1,3 bis 1,9 Rappen
pro Liter sollen Reduktionsmassnahmen im In- und Ausland finanziert werden.
Im Raumplanungsrecht werden ebenfalls Lenkungsabgaben diskutiert, z.B.:
• Abgabe auf Bodenversiegelung (Versiegelungsabgabe): Die versie-
gelte Bodenfläche bildet den Massstab für die Entrichtung der Abgabe. Ziel ist es, die Bauenden zu möglichst weitgehender Offenhaltung des Bodens zu veranlassen. Die Abgabe kann in Bauzonen und
für Bauten und Anlagen ausserhalb Bauzonen vorgesehen werden.
Sie steht im Zusammenhang mit der Förderung der Versickerung
von Regenwasser; häufig wird die Versiegelungsgebühr als Ergänzung der Abwassergebühr vorgesehen.
• Flächennutzungsabgabe: Massstab ist der Grad der Flächenverbrauchsintensität und der Umweltbelastung einzelner Flächennutzungen. Zum Beispiel wären Gewerbeflächen mit umweltbeeinträchtigenden Emissionen höher zu belasten als Wohnnutzungen bei
gleichem Flächenverbrauch. Ein Grundstück mit lockerer Bebauung
wäre höher zu belasten als ein dichter bebautes Grundstück (eine geringere Bebauungsdichte trägt zu höherem Flächenverbrauch bei.
142
§ 20 Abgaben
143
§ 21 Subventionen
Prof. Dr. A. Ruch
§ 21 Subventionen
Mit Subventionen können Regionen, Gemeinden usw. als solche oder es
können auch direkt raumwirksame Projekte gefördert werden.
I.
Rechtsquellen und Begriff
1.
Rechtsquellen
Subventionen sind in vielen Bereichen des öffentlichen Rechts vorgesehen.
Das Subventionsgesetz (Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen
vom 5. Oktober 1990, SuG, SR 616.1) enthält Grundsätze (Art. 4 ff. SuG),
die bei der Änderung von bestehenden und bei der Einführung neuer Subventionen zu beachten sind.
Das SuG gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Abgeltungen (Art. 2 Abs. 1 SuG). Das SuG ist eine Art Allgemeiner Teil des
Subventionsrechts des Bundes und tritt zu den jeweiligen Spezialgesetzen
hinzu. Die gesetzliche Grundlage setzt sich somit immer aus dem SuG und
dem jeweiligen Spezialgesetz zusammen.
2.
Begriff
Subventionen sind Geldleistung oder geldwerte Vorteile eines Gemeinwesens an Private (oder an ein anderes Gemeinwesen). Die Subvention dient
als Mittel der Verhaltensbindung des Empfängers. Sie soll eine Tätigkeit
auslösen, die im öffentlichen Interesse liegt. Wesentliche Elemente sind die
staatliche Vergünstigung und die durch die Vergünstigung bewirkte Verhaltensbindung des Begünstigten (vgl. BGE 126 II 452 f.).
II.
Subventionsarten
1.
Unterscheidung nach dem auslösenden Faktor
Das SuG unterscheidet zwischen Finanzhilfen und Abgeltungen:
Art. 3 SuG
1
Begriffe
Finanzhilfen sind geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten. Geldwerte Vorteile sind insbesondere nichtrückzahlbare Geldleistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, Bürgschaften sowie
unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen.
144
§ 21
Subventionen
2
Abgeltungen sind Leistungen an Empfänger ausserhalb der
Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten, die sich ergeben aus der Erfüllung von:
a.
bundesrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben;
b.
öffentlichrechtlichen Aufgaben, die dem Empfänger vom
Bund übertragen worden sind.
Soweit in Bundesgesetzen nichts Abweichendes vorgeschrieben ist, werden
Finanzhilfen und Abgeltungen nur auf Gesuch hin gewährt (Art. 11 Abs. 1
SuG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 SuG).
2.
Unterscheidung nach der Leistung
Direkte Subventionen:
Die erwartete Leistung wird durch Zusicherung der Subvention direkt gesteuert.
Z.B. Subventionen zur Flächenfreihaltung.
Indirekte Subventionen:
Von indirekten Subventionen (oder Verschonungssubventionen) wird gesprochen, wenn geschuldete Leistungen erlassen werden.
Gemischte Subventionen:
Gemischte Subventionsverhältnisse liegen bei Rechtsgeschäften vor, die
mit einem Subventionsverhältnis verbunden sind (z.B. zinsloses Darlehen).
3.
Unterscheidung nach dem Zeitpunkt der Ausrichtung
Förderungssubventionen:
Förderungssubventionen werden für zukünftige, noch zu erbringende Leistungen gewährt.
Z.B. Beiträge an Denkmalschutzmassnahmen.
Erhaltungssubventionen:
Erhaltungssubventionen werden für gegenwärtige, bereits aufgenommene
Tätigkeiten gewährt, damit diese weiterhin erbracht werden.
Z.B. Direktzahlungen an Landwirte.
4.
Unterscheidung nach dem Handlungsspielraum des
Gemeinwesens
Anspruchssubventionen:
Wenn das Spezialgesetz einen Anspruch auf eine Subvention einräumt und
der Ansprecher die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt, muss die Subvention
ausgerichtet werden.
145
§ 21 Subventionen
Prof. Dr. A. Ruch
Z.B. Art. 6 Bundesgesetz über den Wasserbau: Der Bund leistet im Rahmen
der bewilligten Kredite Abgeltungen an die Kantone mit mittlerer und
schwacher Finanzkraft für Massnahmen des Hochwasserschutzes.
Ermessenssubventionen:
Die Ausrichtung einer Subvention steht im Ermessen des Gemeinwesens.
Z.B. Art. 49 Abs. 1 USG: Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der mit
Aufgaben dieses Gesetzes betrauten Personen fördern.
Bedeutung der Unterscheidung:
Die Unterscheidung zwischen Anspruchs- und Ermessenssubvention ist für
die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht relevant:
Gegen Verfügungen betreffend Anspruchssubventionen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde uneingeschränkt zulässig (ergibt sich aus Art. 83
lit. k BGG).
Gegen Verfügungen betreffend Ermessenssubventionen ist sie grundsätzlich nicht zulässig (Art. 83 lit. k BGG).
III. Die Gewährung von Subventionen
1.
Weil Subventionen direkt oder indirekt das föderalistische Gleichgewicht
(Art. 3 BV) beeinflussen, kann der Bund Subventionen nur gewähren, wenn
er im betreffenden Gebiet zur Gesetzgebung kompetent ist oder wenn die
Verfassung ihn dazu ausdrücklich ermächtigt, wie z.B. in Art. 78 Abs. 3
BV: Der Bund kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen; Art. 104 Abs. 2 BV: Der Bund fördert die bodenbewirtschaftenden
bäuerlichen Betriebe.
Das Legalitätsprinzip (Art. 5 BV) gilt auch im Subventionsrecht (vgl. BGE
118 Ia 61). In diesem Bereich braucht das Gesetz indessen keine detaillierten Anweisungen, sondern nur Aufträge zu erteilen (vgl. Art. 69 BV).
Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlage:
Bei Anspruchssubventionen muss der Zweck, der Kreis der Berechtigten
und der Bemessungsrahmen in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt
sein (Verordnung genügt nicht).
Bei der Ermessenssubvention muss mindestens die Möglichkeit der Subventionsgewährung in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein.
2.
Bewilligung des erforderlichen Kredites
Damit ein Subventionsbeschluss erlassen werden kann, braucht es neben
der gesetzlichen Grundlage auch einen Kredit. Die Bundesversammlung hat
146
§ 21
Subventionen
vor der Ausrichtung von Subventionen den erforderlichen Kredit zu sprechen.
Räumt ein Bundesgesetz grundsätzlich einen Anspruch auf Subvention ein
(Anspruchssubvention), so kann die Bundesversammlung den Kredit nicht
mehr verweigern, weil eine Verweigerung gegen Bundesrecht verstossen
würde (vgl. BGE 110 Ib 148 ff.).
Übersteigen die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche um Zusprechung von Subventionen die bewilligten Kredite, so sind die Gesuche nach
der vom zuständigen Departement erstellten Prioritätenordnung zu beurteilen (Art. 13 SuG).
Finanzhilfen und Abgeltungen werden vielfach nur ausgerichtet, wenn die
Kantone entsprechend ihrer Finanzkraft ebenfalls eine Finanzhilfe ausrichten. Trifft dies zu, so liegt eine Koppelungssubvention vor.
IV. Das Subventionsverhältnis
1.
Begründung des Subventionsverhältnisses
Das Subventionsverhältnis wird begründet:
durch Gesetz:
Geldleistungen des Bundes werden im Gesetz zugesichert. In diesem Fall
ist keine Verfügung zur Begründung des Anspruchs mehr nötig.
Z.B. Art. 14 Universitätsförderungsgesetz (UFG, SR 414.20): Der Bund richtet im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit welchen er die
Betriebsaufwendungen der Universitätskantone und der als beitragsberechtigt
anerkannten Institutionen unterstützt.
durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung:
Die Voraussetzungen für die Subventionierung sind nicht abschliessend im
Gesetz geregelt. Die Begründung der Subvention durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung ist die Regel (Art. 16 Abs. 1 SuG). Die Verfügung
muss die Rechtsgrundlage, die Art und den Betrag oder mindestens den
Höchstbetrag der Subvention enthalten (Art. 17 Abs. 1 SuG). Leistungen an
eine grosse Zahl von Empfängern können jedoch formlos (ohne Verfügung)
gewährt werden (Art. 16 Abs. 3 SuG).
durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (Subventionsvertrag):
Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag ist nur dort nötig, wo sich der Empfänger ebenfalls zur Erbringung einer Tätigkeit oder Leistung verpflichtet. So
namentlich, wenn er sich verpflichtet, die subventionierte (im öffentlichen
Interesse liegende) Aufgabe zu erfüllen. Der Subventionsvertrag bindet den
Bund und den Subventionsempfänger gegenseitig auf Dauer. In diesem Fall
kann sich der Subventionsempfänger nicht durch Rückzahlung der erhalte-
147
§ 21 Subventionen
Prof. Dr. A. Ruch
nen Beiträge von seiner Pflicht entledigen. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 SuG bestimmt, dass Finanzhilfen dann durch Vertrag gewährt werden, wenn ausgeschlossen werden soll, dass der Empfänger einseitig auf die Erfüllung
seiner Aufgaben verzichten kann.
2.
Rechte und Pflichten des Subventionsempfängers
Der Subventionsempfänger hat – wenn die Voraussetzungen erfüllt sind –
Anspruch auf die ihm zugesprochene Geldleistung des Gemeinwesens (Art.
23 SuG). Dafür muss er die Aufgabe, die mit der Subvention zusammenhängt auch erfüllen (Art. 25 SuG).
Erfüllt der Finanzhilfe-Empfänger seine Aufgabe trotz Mahnung nicht oder
nur mangelhaft, so zahlt die zuständige Behörde die Finanzhilfe nicht aus
oder fordert sie samt einem Zins zurück bzw. kürzt die Finanzhilfe (bei
mangelhafter Erfüllung) angemessen (Art. 28 Abs. 1 und 2 SuG).
Bei den Abgeltungen enthält das SuG keine Bestimmung hinsichtlich
Nichterfüllung oder mangelhafter Erfüllung seitens des Empfängers. Diese
Vorschriften sind in den jeweiligen Spezialgesetzen enthalten (Art. 10 Abs.
1 lit. e SuG).
Der Gesuchsteller muss der zuständigen Behörde alle erforderlichen Auskünfte erteilen. Er hat ihr auch Einsicht in die Akten und den Zutritt an Ort
und Stelle zu gewähren (Art. 19 Abs. 2 SuG). Werden Bauten oder grössere
Anschaffungen subventioniert, so darf der Gesuchsteller erst mit dem Bau
beginnen, wenn ihm die Finanzhilfe oder Abgeltung endgültig oder dem
Grundsatz nach zugesichert worden ist oder wenn ihm die zuständige Behörde dafür die Bewilligung erteilt hat (Art. 26 Abs. 1 SuG).
3.
Bemessung und periodische Prüfung der Subvention
Die Höhe des Subventionsbetrages ist in den jeweiligen Spezialgesetzen
festzulegen. Das SuG regelt diesbezüglich lediglich die Grundzüge. Zu beachten ist, dass bei der Festsetzung des Subventionsbeitrages dem Interesse
des Bundes an der Erfüllung der Aufgabe angemessen Rechnung zu tragen
ist (Art. 6 lit. a SuG). Finanzhilfen sollen erst nach Ausschöpfung der
Selbsthilfe- und der übrigen Finanzierungsmöglichkeiten gewährt werden
und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Empfängers abgestuft sein.
Der Bundesrat prüft periodisch, mindestens alle sechs Jahre, ob die Bestimmungen über Finanzhilfen und Abgeltungen den Grundsätzen des SuG
entsprechen. Der Bundesrat berichtet den eidgenössischen Räten über das
Ergebnis der Prüfung, beantragt, wenn nötig, die Änderung oder Aufhebung von Erlassen der Bundesversammlung und sorgt für die Änderung
oder Aufhebung von Verordnungen (Art. 5 Abs. 1 und 2 SuG).
148
4.
§ 21
Subventionen
Beendigung des Subventionsverhältisses:
Das Subventionsverhältnis wird beendet:

wenn beide Parteilen ihre Pflichten erfüllt haben,

wenn eine Partei die Subventionsverfügung widerruft oder

wenn eine Partei vom Subventionsvertrag zurücktritt:
Art. 30 SuG
Widerruf von Finanzhilfe- und Abgeltungsverfügungen
1
Die zuständige Behörde widerruft eine Finanzhilfe- oder Abgeltungsverfügung, wenn sie die Leistung in Verletzung von Rechtsvorschriften oder aufgrund eines unrichtigen oder unvollständigen
Sachverhalts zu Unrecht gewährt hat.
2
Sie verzichtet auf den Widerruf, wenn:
a.
der Empfänger aufgrund der Verfügung Massnahmen getroffen hat, die nicht ohne unzumutbare finanzielle Einbussen
rückgängig gemacht werden können;
b.
die Rechtsverletzung für ihn nicht leicht erkennbar war;
c.
eine allfällig unrichtige oder unvollständige Feststellung
des Sachverhalts nicht auf schuldhaftes Handeln des Empfängers
zurückzuführen ist.
3
Mit dem Widerruf fordert die Behörde die bereits ausgerichteten
Leistungen zurück. Hat der Empfänger schuldhaft gehandelt, so erhebt sie zudem einen Zins von jährlich 5 Prozent seit der Auszahlung.
Art. 31 SuG
gen
Rücktritt von Finanzhilfe- und Abgeltungsverträ-
1
Artikel 30 gilt sinngemäss für Finanzhilfe- und Abgeltungsverträge. Anstelle des Widerrufs erklärt die zuständige Behörde den
Rücktritt vom Vertrag.
149
§ 22 Verträge
Prof. Dr. A. Ruch
§ 22 Verträge
I.
Arten und Zulässigkeit
Der Staat muss seine Aufgaben nicht ausschliesslich mit hoheitlicheinseitigen Instrumenten erfüllen, er kann sich auch der Form des Vertrags
bedienen. Gegenüber der Verfügung zeichnet sich der Vertrag durch die
Zweiseitigkeit aus; er kommt durch die Zustimmung der beteiligten Gemeinwesen und Privaten zustande.
Eine weitere Überlegung muss ergeben, ob es sich um einen privatrechtlichen oder öffentlichrechtlichen Vertrag handelt. Soll mit dem Vertrag eine
öffentliche Aufgabe erfüllt werden und bedarf es hierzu einer verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung, so ist ein öffentlichrechtlicher, genauer: verwaltungsrechtlicher Vertrag abzuschliessen. Wesentlich ist der Zweck, zu
dem der Vertrag abgeschlossen wird. Privatrechtliche Verträge dienen nur
indirekt der Verfolgung öffentlicher Interessen. Gewisse Vertragstypen sind
an sich privatrechtlicher Natur, so dass sich der Staat ihrer bedienen muss,
wenn er die entsprechenden Vertragsverhältnisse eingehen will (z.B. Kauf,
Miete).
Der verwaltungsrechtliche Vertrag wird als grundsätzlich zulässig erachtet.
Das Gesetz darf indessen keine abschliessende Ordnung treffen oder vertragliche Regelungen nicht ausdrücklich oder nach seinem Sinn und Zweck
ausschliessen (z.B. sieht Art. 22 Abs. 1 RPG für Baubewilligungen nur die
Verfügung vor). Das Gesetz muss die Vertragsform nicht ausdrücklich erlauben. Ist der Vertrag zulässig, so ist zu prüfen, ob er die geeignetere Form
als ein hoheitlich-einseitiger Akt ist. Schliesslich darf der verwaltungsrechtliche Vertrag inhaltlich dem Gesetz nicht widersprechen.
II.
Gründe für die Wahl des verwaltungsrechtlichen Vertrags
1.
Freiwillige Wahl
Im Vordergrund stehen zwei Motive, weshalb die Vertragsform gewählt
wird:
• Gegenseitige Bindung, Ausschluss des einseitigen Zurückkommens
oder Verzichts (vgl. zu den Subventionen oben § 21 IV. 1).
• Vom Privaten soll eine Leistung verlangt werden, zu der er durch
Verfügung nicht gezwungen werden könnte. Das Problem, wieweit
das Legalitätsprinzip diesem Anliegen entgegensteht, ist nicht geklärt. Die Lehre steht mehrheitlich auf dem Standpunkt, es genüge,
dass sich die Verpflichtung des Privaten auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lasse oder einem vom Gesetz anerkannten öffent-
150
§ 22 Verträge
lichen Interesse diene. Die gesetzliche Grundlage muss weniger klar
sein als im Falle des Erlasses einer Verfügung.
2.
Gesetzlich gebundene Wahl
a.
Das Gesetz schreibt vor, dass in erster Linie die Ziele des Gesetzes
durch Vertrag erreicht werden sollen.
• Freihändiger Landerwerb im Nationalstrassenrecht, bevor Landumlegung oder Enteignung gewählt werden (Art. 30 NSG);
• Schutz und Unterhalt von Biotopen «wenn möglich» aufgrund von
Vereinbarungen (Art. 18c NHG).
b.
Das Gesetz kann eine Gebotsvorschrift enthalten, deren Befolgung
den Abschluss von Verträgen voraussetzt:
• CO2-Emissionen von Gaskombikraftwerken, Kompensationspflicht:
«Projektierte oder im Bewilligungsverfahren stehende Kraftwerke
mit Gas- und Dampfturbinen (Gaskombikraftwerke) dürfen nur bewilligt werden, wenn sie die von ihnen verursachten CO2Emissionen vollumfänglich kompensieren» (Bundesbeschluss über
die Kompensation der CO2-Emissionen von Gaskombikraftwerken
vom 23. März 2007).
III. Arten von Verträgen im Raumplanungsrecht
1.
Kooperation und Konsens
Zusammenarbeit zwischen dem planenden Gemeinwesen und den betroffenen Privaten findet in verschiedenen Formen statt. Zunächst in informeller
Weise, also ohne dass das Vorgehen wie etwa beim Verfügungserlass rechtlich strukturiert wäre. Die Interessenstandpunkte werden ermittelt und das
Wissen der Privaten wird nutzbar gemacht; auch wird Akzeptanz der Privaten gesucht; schliesslich kann das Gemeinwesen Konsens erreichen wollen.
Sodann bestehen Mitwirkungsrechte und –pflichten der Privaten beim Erlass von Nutzungsplänen. So etwa, wenn der Private ein Gesuch um Erlass
eines Nutzungsplans an die Gemeinde stellt (Änderung der Zonenzuweisung, Erlass eines Sondernutzungsplans); die Gesuchseinreichung ist eine
Form der Mitwirkung, die weitere Kooperationen und Konsensfindungen
auslöst. Ferner hat der Betroffene im Verlauf des Planungsverfahrens Mitwirkungsrechte im Sinn von Art. 29 Abs. 2 BV (rechtliches Gehör).
Das Gemeinwesen und die Privaten können informelle Absprachen tätigen.
Dadurch können die Behörden faktisch, allenfalls sogar rechtlich gebunden
werden, ohne dass im öffentlichen, allseitigen Planungsverfahren eine umfassende Abwägung aller Interessen stattgefunden hat.
Formeller Art sind die Verträge, die zwischen dem Gemeinwesen und Privaten zur Regelung raumplanerischer Anliegen abgeschlossen werden. Im
151
§ 22 Verträge
Prof. Dr. A. Ruch
Folgenden werden drei Arten gebildet. Diese Einteilung ist nicht abschliessend gedacht; auch finden sich bei verschiedenen Autoren verschiedene
Typisierungen.
2.
Planvorbereitende Verträge
Gegenstand eines Vertrags zwischen Gemeinwesen und Privaten können
Massnahmen sein, deren Durchführung Voraussetzung für die Umsetzung
einer Überbauungsordnung ist. Die Massnahmen müssen in dem Zeitpunkt,
da an die Realisierung des Überbauungsplans herangetreten wird, bereits
durchgeführt sein. Gegenstände solcher Verträge können sein:
• Neuordnungen von Grundstücken (Landumlegungen)
• Erschliessungsmassnahmen (Erstellung und Finanzierung, Landabtretung)
• Bodensanierungen
• Altlastenbereinigungen.
3.
Verträge zur Plansicherung
Gegenstand von Verträgen zwischen Gemeinde und Grundeigentümern
können Massnahmen sein, die die Realisierung einer Überbauungsordnung
sichern.
• Verträge über die Grundstücksnutzung, mit denen beispielsweise
eine Bauverpflichtung der Grundeigentümer oder eine Verpflichtung, einen bestimmten (Flächen- oder Raum-) Anteil für Wohnnutzung zur Verfügung zu halten, begründet wird (sog. Planverwirklichungs-, Verwendungs-, Baurealisierungsverträge).
• Verträge, mit denen Private zur Beachtung strengerer Standards verpflichtet werden, als das Gesetz vorsieht, etwa im Bereich von
Immissionsgrenzwerten.
Solche Verträge dürfen dem Gemeinwesen nicht Anreiz geben, seine Planungspflicht zu Gunsten vertraglicher Planrealisierungsvereinbarungen zu
vernachlässigen.
4.
Durchführende Verträge
Nach dem Erlass der hoheitlichen Planungsakte werden Verträge zwischen
Gemeinwesen und Grundeigentümern über Einzelheiten der Bauten und
Anlagen abgeschlossen. Ungelöste Nutzungsfragen, offene Gestaltungsprobleme, technische Belange u.ä. können auf vertraglichem Weg geklärt
werden. Einzelne Punkte werden in der Überbauungsordnung nicht gelöst;
Details der Realisierung werden auf die Ebene der Bauprojektierung und genehmigung verwiesen. Der Vertrag erhält die Funktion, das Baugesuch
vorzubereiten.
152
§ 22 Verträge
IV. Dienstbarkeitsverträge
Bei den Dienstbarkeitsverträgen handelt es sich um Verträge des Privatrechts. Art. 730 Abs. 1 ZGB bestimmt:
«Ein Grundstück kann zum Vorteil eines andern Grundstückes
in der Weise belastet werden, dass sein Eigentümer sich bestimmte Eingriffe des Eigentümers dieses andern Grundstücks
gefallen lassen muss oder zu dessen Gunsten nach gewissen
Richtungen sein Eigentumsrecht nicht ausüben darf.»
Wenn der Dienstbarkeitsvertrag als Grunddienstbarkeit ausgestaltet werden
soll, damit er für alle (auch spätere) Eigentümer der beteiligten Grundstücke gilt, muss er ins Grundbuch eingetragen werden. Das Gesetz nennt als
Beispiel unter anderen das Wegrecht (Art. 781 ZGB): Das sog. dienende
Grundstück wird mit der Verpflichtung belastet, zu Gunsten des sog. herrschenden Grundstücks einen Weg und dessen Benützung gemäss den vertraglichen Vereinbarungen zu dulden. Dem herrschenden Grundstück stehen die korrespondierenden (Benützungs-)Rechte zu.
Manche Baugesetze räumen die Möglichkeit von Grunddienstbarkeiten ein.
Beispielsweise lassen sie Abweichungen von Grenzabständen zu. Häufig
wird die Löschung solcher Grunddienstbarkeiten von der Zustimmung der
Baubewilligungsbehörde abhängig gemacht (§ 94 RBG BL).
Die Belastung eines Grundstücks kann statt zu Gunsten eines Grundstücks
zu Gunsten einer Person vereinbart und als Personaldienstbarkeit abgeschlossen und ins Grundbuch eingetragen werden. So kann das Gemeinwesen ein Privatgrundstück zu seinen Gunsten bzw. zu Gunsten der Allgemeinheit belasten, z.B. mit einem Wegrecht, von dem Alle Gebrauch machen können.
153
Prof. Dr. A. Ruch
Zu den eigentlichen marktwirtschaftlichen Instrumenten gehören die Flächennutzungszertifikate (FNZ). Ausgangspunkt ist der Umstand, dass zu
viele Flächen in Bauzonen eingewiesen sind. Der Bodenverbrauch soll flexibler gesteuert werden. Dies kann dadurch geschehen, dass die Bebauung
von Flächen an kontingentierte, handelbare Rechte gebunden wird. Ziel ist
es, die bauliche Entwicklung an gut erschlossenen Lagen zu konzentrieren
und gleichzeitig den Landverbrauch an schützenswerten Standorten zu reduzieren.
Zunächst bestimmt der Staat (Bund, Kantone) eine maximale Fläche, die
für die Bebauung freigegeben wird. Das bedeutet, dass die noch bebaubare
Fläche kontingentiert wird. Die noch unbebauten Flächen der Bauzonen
werden eingefroren, ein bestimmter Prozentsatz davon wird dem Kontingent unterstellt und in Nutzungsrechte (Zertifikate) aufgeteilt. Die Zertifikate werden periodisch vom Staat ausgegeben.
Sodann wird ein Markt für Nutzungsrechte geschaffen. Die Zertifikate werden an private und öffentliche Akteure zugewiesen. Verteilt werden sie
beispielsweise unentgeltlich (infolge der Bestandesgarantie), durch Versteigerung oder nach bestimmten Kriterien. Sie stellen eine Art Wertpapier dar,
deren Preis sich nach Angebot und Nachfrage bestimmt.
Schliesslich kann mit den Zertifikaten Handel getrieben werden. Dies wird
an einer Börse möglich sein. Auf den kontingentierten Flächen kann nur
bauen, wer über ein Zertifikat verfügt. Verkäufer wird sein, wer selbst nicht
bauen will.
Die FNZ sind nicht ins schweizerische Recht eingeführt. Ihre Wirksamkeit
ist angesichts der Probleme, einen Markt für Boden zu schaffen, umstritten.
154
155
3. Teil:
Prof. Dr. A. Ruch
Das Baurecht
7. Kapitel: Die Baubewilligung
I.
Funktion und Begriff der Baubewilligung
Die Baubewilligung dient den Behörden dazu festzustellen, ob ein bauliches Vorhaben die für es massgebenden Vorschriften des Baurechts (des
Bundes, des Kantons und der Gemeinde) einhält. Die Baubewilligung ist
Kontrollinstrument und zwar ein Instrument der präventiven Kontrolle:
Bevor Aufwendungen für eine Baute oder Anlage getätigt werden, soll die
Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht geprüft werden. Eine repressive Kontrolle (nach Erstellung der Baute oder Anlage) birgt ein erhebliches Risiko: Wird im Nachhinein ein Verstoss gegen massgebendes Baurecht festgestellt, so müsste die Baute entweder beseitigt werden und der
Bauherr trüge die Kosten für die Vernichtung der Investitionen, oder die
Baute bliebe bestehen und die Allgemeinheit trüge die «Kosten» der
Baurechtsverletzung. Es wird deshalb nur in «einfachen» Bewilligungsfällen erst im nachhinein («repressiv») kontrolliert. Mit der Bewilligungspflicht wird ein allgemeines Bauverbot begründet.
Was den Inhalt angeht, hat die Baubewilligung die Bedeutung einer blossen
Feststellung der Übereinstimmung eines Bauvorhabens mit dem Baurecht
(materiell feststellender Verwaltungsakt). Verfahrensrechtlich nimmt die
Baubewilligung dagegen eine rechtliche Gestaltung vor, indem dem Gesuchsteller die Erlaubnis erteilt wird, sein Vorhaben zu verwirklichen, eine
Erlaubnis, die er ohne Bewilligung nicht hätte (Beseitigung des Bauverbots;
formell gestaltender Verwaltungsakt).
Der baurechtliche Entscheid ist sach-, nicht personenbezogen. Ein Eigentümerwechsel berührt Bestand und Inhalt der Bewilligung i.d.R. nicht, auch
Pflichten aus dem Baurecht gehen auf den Nachfolger über (z.B. die Pflicht
zur Beseitigung einer baurechtswidrigen Einrichtung, ZBl 94/1993, 76 ff.,
Bocciabahn im Wald).
Private Rechte oder Interessen werden von der Baubewilligung grundsätzlich nicht berührt. Die Erteilung der Baubewilligung schliesst deshalb nicht
aus, dass das Vorhaben in einem Zivilprozess abweichend beurteilt wird.
156
II.
Rechtsnatur der Baubewilligung
Die Baubewilligung ist eine Verfügung, d.h. ein hoheitlich-einseitiger Akt
der Verwaltung zur Regelung eines Einzelfalls, mit dem öffentliches
Baurecht angewendet wird. Da die Baubewilligung im Einzelfall bloss feststellt, dass die massgebenden Vorschriften eingehalten sind, besteht grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung, wenn diese Voraussetzung vorliegt.
Mit der Erteilung der Baubewilligung werden keine Rechte verliehen; es
werden keine besonders geschützten Rechtspositionen der Grundeigentümer begründet, die in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fielen.
Weil mit der Baubewilligung nur die Schranken des Gesetzes beachtet werden, gilt sie ursprünglich als Polizeibewilligung. Bei der Prüfung, ob die
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung vorliegen, besitzen die Behörden indessen zahlreiche Beurteilungsspielräume. Das bedeutet, dass der
Gesuchsteller die Einhaltung der Schranken nicht mehr ohne weiteres dem
Gesetz entnehmen kann. Der Charakter der Baubewilligung hat sich vom
rein polizeilichen mehr und mehr zum polizeilich-planungsrechtlichen gewandelt.
Die Offenheit von baurechtlichen Normen, die die Voraussehbarkeit des
anzuwendenden Rechts beeinträchtigt, kommt etwa in folgenden Bestimmungen zum Ausdruck:
 Generalklausel: «Bauten und Anlagen müssen nach Fundation, Konstruktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen» (§ 239 Abs. 1 PBG Zürich).
 Unbestimmte Gesetzesbegriffe: Bauten müssen sich «so in die Umgebung einordnen, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht» (§ 42 BauG
Aargau).
 Ermessen: «Die Schaffung öffentlicher oder privater Gemeinschaftsanlagen und die Beteiligung hieran können vom Gemeinderat ...verfügt
und näher geordnet werden, wenn ein öffentliches Interesse der Schaffung von Abstellplätzen entgegensteht» (§ 245 PBG ZH).
 Nur auf ein Ziel ausgerichtete Norm (Finalprogramm): «Emissionen
(sind) im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.» (Art. 11 Abs. 2
USG), Art. 10 USG (die zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt
notwendigen Massnahmen).
 Bedürfnisklausel (z.B. bei der Deponiebewilligung, Art. 30e Abs. 2
USG).
Erwägungen, die ausserhalb der baugesetzlichen Bestimmungen stehen,
sind nicht zulässig, etwa solche zur wirtschaftlichen Rentabilität eines Vorhabens oder über soziale Belange (Mietzinse, Wohnungsgrössen); Abbruchgesetze, Zweckentfremdungsgesetze u.ä. enthalten häufig soziale
Komponenten, weshalb diese Belange nicht in baurechtlichen Verfahren
beurteilt werden. Baurechtliche Verfügungen können, wenn es sich als zulässig und zweckmässig erweist, durch Verträge abgelöst oder ergänzt wer-
157
Prof. Dr. A. Ruch
den. Zulässig heisst, dass das Gesetz der Vertragsform nicht entgegenstehen
darf, zweckmässig, dass der Vertrag den angestrebten Zweck besser erreicht bzw. zu erreichen geeignet ist als die Verfügung.
 Verwaltungsrechtliche Verträge, z.B. Verträge zur Erhaltung und Bewirtschaftung von Natur- und Denkmalschutzobjekten, Erschliessungsverträge, die i.d.R. an die Stelle einer Verfügung treten. Die Verwendung des Vertrags kann vom Gesetz primär gewollt sein, oder nur sekundär, wenn die Verfügung im Einzelfall sich als nicht zweckmässig
erweist. Vgl. § 40 Abs. 3 lit. c BauG AG.
 Privatrechtliche Verträge, z.B. Dienstbarkeiten, etwa als Personaldienstbarkeiten gemäss Art. 781 ZGB: Belastung eines privaten Grundstücks zugunsten des Gemeinwesens (d.h. der Allgemeinheit) zur Duldung einer Fuss- und Radwegverbindung; Sicherung durch Eintragung
im Grundbuch.
158
159
Prof. Dr. A. Ruch
Das Bundesrecht begründet einheitlich für die ganze Schweiz die Pflicht
der Bauwilligen, eine Baubewilligung einzuholen;
Art. 22 Abs. 1 RPG: «Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden».
Art. 22 Abs. 1 RPG ist direkt anwendbar und bedarf keiner kantonalrechtlichen Ausführungsvorschriften. Die Kantone können die Bewilligungspflicht gegenüber der bundesrechtlichen Norm aber ausdehnen. Sie nehmen
häufig Präzisierungen vor. Art 22 Abs. 1 RPG enthält die bundesrechtlichen
Mindestanforderungen. Die Bewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG
umfasst den Gegenstand («Bauten und Anlagen») und den Vorgang (Errichtung oder Änderung) des Bauens.
I.
Gegenstand der Bewilligungspflicht
«Bauten und Anlagen» sind bundesrechtliche Begriffe. Eine allgemeingültige Umschreibung der «Bauten und Anlagen» ist nicht möglich; sie differiert entsprechend den Gesetzen, die für die jeweiligen Bauten und Anlagen
massgebend sind. Das Bundesgericht hat folgende Mindestumschreibung
gefunden:
«Mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es,
dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten
oder die Umwelt beeinträchtigen» (BGE 113 Ib 315 betreffend einer nicht
fest im Boden verankerten Aufbereitungsanlage; so auch BGE 120 Ib 384
m.w.N.).
Aus dieser Umschreibung sind zwei Grundelemente ersichtlich:
 Künstlich geschaffene Einrichtungen, die mit dem Erdboden fest verbunden und über längere Zeit am selben Ort aufgestellt sind;
 und die geeignet sind, für die Nutzungsordnung bedeutsam zu sein
durch
- erhebliche äussere Veränderung des Raums,
- Belastung der Erschliessung oder
- Beeinträchtigung der Umwelt.
Die Frage, ob das Emissions- oder Gefährdungspotential der Baute oder
Anlage durch einen Umbau zu oder abnehme, ist nicht eine Frage der Bewilligungspflicht, sondern eine materielle Frage und deshalb im Bewilligungsverfahren zu prüfen (BGE 120 Ib 385).
Dem Bundesgericht erscheint es als wesentlich, dass - nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge - die Auswirkungen eines Vorhabens im Raum von
solcher Bedeutung sind, dass eine weitere oder engere Oeffentlichkeit
160
(«Nachbarn») ein Interesse an einer vorgängigen Kontrolle hat (BGE 114
Ib 314, Schwyz, Golfplatz; 120 Ib 384, Basel-Stadt, Biotechnologieanlage
ohne äusserliche Veränderungen des Gebäudes, Bewilligungs- und Publikationspflicht bejaht). Die Bewilligungspflicht besteht, wenn Auswirkungen
auf die Nachbarschaft nicht zum vornherein ausgeschlossen werden können
(BGE 120 Ib 385). Das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) kann sogar
eine Verminderung bisheriger Emissionen verlangen, was im Anspruchsbereich der Nachbarn liegt (BGE 120 Ib 385).
Bauten sind nach dem Mindestbegriff des RPG oberirdische oder unterirdische Gebäude oder gebäudeähnliche Objekte sowie Fahrnisbauten (BGE
119 Ib 226) einschliesslich beweglicher Unterkünfte (ZBl 91/1990, 420,
Asylbewerberunterkünfte), die über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest
verwendet werden.
Anlagen sind mindestens Verkehrseinrichtungen und erhebliche Geländeveränderungen, namentlich Terrainveränderungen im Zusammenhang mit
Kies- oder Lehmgruben (BGE 112 Ib 28, Kerzers), Aufschüttungen für eine
Motocrosspiste, einen Golfplatz (BGE 114 Ib 312, Morschach) oder für
einen Autoabstellplatz, der Abstellplatz selbst sowie Probebohrungen und
geotechnische Untersuchungen, die über längere Zeit zu sichtbaren Eingriffen in die Umwelt führen (BGE 111 Ib 109).
"Bauten und Anlagen" ist aber ein Gesamtbegriff; im Einzelfall ist nicht zu
entscheiden, ob das Objekt eine Baute oder eine Anlage ist.
Es gibt Grenzfälle, für die das kantonale oder kommunale Recht eine Baubewilligung vorsieht oder das Bundesgericht eine Bewilligungspflicht bejaht hat:








Warenautomaten (kommunales Recht)
Aussenantennen (§ 309 Abs. 1 lit. l PBG ZH)
Reklameanlagen (§ 309 Abs. 1 lit. m PBG ZH)
Zwei Meter hoher Drahtgitterzaun, der an Eisenstangen, die auf Betonsockkeln stehen, befestigt ist (BGE 118 Ib 52).
Wasserskianlage einschliesslich Sprungschanze (BGE 114 Ib 87).
Hängegleiterlandeplatz: Bewilligungspflicht bejaht, weil die Benützung
in einer organisierten und auf die Dauer ausgerichteten Weise erfolgt
und deshalb erhebliche Auswirkungen auf die raumplanerische Nutzungsordnung und die vorhandene Infrastruktur hat, obwohl keinerlei
bauliche Einrichtungen vorgesehen sind (BGE 119 Ib 222, Ingenbohl).
Glassammelstelle mit Flascheneinwurf: Bewilligungspflicht aus Immissionsschutzgründen bejaht (Anwendung der für Gewerbezonen geltenden Lärmschutzvorschriften) (URP 1994, 99).
Holzfass als Spielobjekt im Garten eines Jugendtreffs: Bewilligungspflicht bejaht aufgrund des Anlagebegriffs von Art. 7 Abs. 7 USG
(BGE 118 Ib 590, Wallisellen). Von Bedeutung ist die Abgrenzung des
Anlagenbegriffs nach RPG/Baurecht und nach USG. Betrieb einer An-
161
Prof. Dr. A. Ruch
lage nach Art. 7 Abs. 1 USG, der auf den Zweck bzw. die Nutzung der
Anlage abstellt. Art. 7 Abs. 1 USG ist massgebend, wenn die Anlage
entweder technisch oder kommerziell oder betrieblich/organisatorisch
dem Lärmschutz des USG unterstellt werden soll, nicht aber wohl,
wenn es um Alltagslärm geht, der nur mittelbar mit einer Anlage oder
Baute verbunden ist (normaler Lärm in Wohnbauten, Kinderlärm auf
Spielplätzen).
Kantonale Baugesetze regeln derartige Grenzfälle häufig ausdrücklich, indem sie einen Katalog von bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen
aufnehmen bzw. bestimmte Objekte als nicht bewilligungspflichtig erklären. Zu beachten ist aber, dass die Kantone nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen können, was nach Art. 22 Abs. 1 RPG eine Bewilligung
braucht.
Beispiel 47
Baubewilligungspflicht auf privatem Grund
PVG 1997 Nr. 53
Ein Grundeigentümer stellt auf seinem Grundstück Parkverbotstafeln
auf. Benötigt er eine Baubewilligung?
Beispiel 48
Baubewilligungspflicht auf öffentlichem Grund
BGE 123 II 256
Die Pilatus-Bahn-Gesellschaft beleuchtet seit 1991 zeitweise die beiden Pilatus-Gipfel «Esel» und «Oberhaupt » grossflächig mit neun
Scheinwerfern. Diese sind an bestehende Einrichtungen (Masten,
Wände) demontierbar angeschraubt. Auf Intervention unter anderen
des Schweizer Heimatschutz befasste sich die Baudirektion NW mit
der Sache. Benötigt die Pilatus-Bahn-Gesellschaft eine Baubewilligung? Könnte sie deswegen verweigert werden, weil die Schweinwerfer schon in Betrieb sind?
II.
Vorgänge
Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG sind die Errichtung und die Änderung von
Bauten und Anlagen bewilligungspflichtig (bundesrechtliches Minimum).
 Errichten: Neuerstellen von Grund auf (Neubau), Erweiterungen von
Bestehendem, Errichtung anstelle eines abgebrochenen oder zerstörten
Objekts (Wiederaufbau, Ersatzbau).
 Änderung: Umbau in technisch oder äusserlich erheblicher Weise, auch
wenn der Nutzungszweck (but d'utilisation/destinazione di uso) gleich
bleibt (Umbau, Anbau, Ausbau).
Zur Änderung nach Art. 22 Abs. 1 RPG gehört auch die Änderung des
Nutzungszwecks, selbst wenn sich äusserlich am Gebäude nichts ändert.
Gebäude werden für einen bestimmten Nutzungszweck bewilligt. Wenn
davon abgewichen wird, so braucht es nur dann keine erneute Bewilli-
162
gung, wenn (auch) der neue Zweck der in der fraglichen Zone zuzulassenden Nutzung entspricht oder sich die Änderung hinsichtlich Auswirkungen als geringfügig erweist (BGE 113 Ib 223).
Beispiel 49
Baubewilligungspflicht für Nutzungsänderung
BGER 1P.160/2004 Urteil vom 27.1.2005; BR/DC 3/2007 (242)
Die kommunale Nutzungsvorschrift von Köniz enthält die Bestimmung, dass die Wohnzone primär für Wohnbauten bestimmt ist und
gewerbliche Aktivitäten nur bis 35% der Bruttogeschossfläche und nur
als stilles Gewerbe zulässig sind. Y. ist Eigentümer einer Liegenschaft, in welcher sich mehrere Wohnungen sowie im westlichen Teil
des Erdgeschosses das "Café Moskau" befinden. Im östlichen Teil
des Erdgeschosses befinden sich Räumlichkeiten einer ehemaligen
Drogerie. Y. stellt dort elf Sex-Videokabinen auf und richtet einen Betriebsraum mit Videorecordern ein.
Liegt bezüglich den Räumlichkeiten der Drogerie eine Nutzungsänderung vor?
Die Bewilligungspflicht ist von der Frage zu trennen, ob ein Anspruch auf
Bewilligungserteilung besteht (aus übergeordneten Prinzipien oder aufgrund von Grundrechtspositionen; vgl. zur Besitzstandsgarantie unten § 30
II). «Behördliche Bewilligung» (Art. 22 Abs. 1 RPG) sagt noch nichts über
das Verfahren aus. Die Kantone haben unterschiedliche Verfahrenstypen
eingeführt, die dem Anliegen von Art. 22 Abs. 1 RPG Rechnung tragen:
Ordentliche (umfassende) Baubewilligungsverfahren (s. § 29 I.), vereinfachte Verfahren für Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung (s. § 29
II. 1.) und Anzeigeverfahren (Meldeverfahren) ebenfalls für Vorhaben von
untergeordneter Bedeutung (unten § 29 II. 2.).
Nicht von Bundesrechts wegen benötigen eine Bewilligung:
 Abbruch von Bauten und Anlagen: Die Nutzungsordnung wird nicht
nachteilig berührt, es handelt sich in der Regel um bloss polizeiliche
Belange. Es besteht aber auch die andere Auffassung, die im Begriff der
Aenderung auch den Abbruch als eingeschlossen betrachtet.
Das kantonale Recht erklärt Abbrüche häufig ausdrücklich für bewilligungspflichtig. Dafür sprechen Sicherheitsgründe, städtebauliche Gründe (möglicherweise lang dauernde Baulücken), ästhetische Gründe
(namentlich in Schutzzonen, § 309 Abs. 1 lit. c PBG ZH). Die Pflicht
zur gesonderten Bewilligung eines Abbruchs entfällt in der Regel dann,
wenn der Abbruch in direktem (auch zeitlichem) Zusammenhang mit
einem Neubau steht.
 Erneuerung bestehender Bauten und Anlagen. Auch Erneuerungen erklärt kantonales Recht häufig für bewilligungspflichtig. Erneuerung
umfasst zunächst Instandhaltungs- und Instandstellungsarbeiten (blosse
Werterhaltung), sodann Arbeiten, die ein Gebäude modernisieren, damit
es zeitgemässen Ansprüchen genüge. Die Abgrenzung zwischen Erneu-
163
Prof. Dr. A. Ruch
erung und Änderung kann sich im Einzelfall als schwierig erweisen. Sie
ist von Bedeutung für die Besitzstandsgaranie: Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis sind an Bauten und Anlagen, die infolge von Gesetzesänderungen, die nach ihrer Erstellung in Kraft getreten sind, dem
geltenden Recht nicht entsprechen, nur Erneuerungen, nicht aber Änderungen zulässig (vgl. § 30 II.).
Die Erneuerung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die
dem Zweck der Nutzungszone nicht entsprechen, wird von Art. 24 Abs. 2
RPG dem Sinn nach für bewilligungspflichtig erklärt.
Wo die Bewilligungspflicht aufhört und das bewilligungsfreie Bauen beginnt, kann das kantonale Recht festlegen. In der Regel sind Kleinstbauten,
die wegen ihrer geringen Ausmasse und ihrer fehlenden Bedeutung für die
Umwelt keine behördliche Kontrolle benötigen bewilligungsfrei. Dazu gehören auch beispielsweise kleine Geländeveränderungen, nach aussen nicht
in Erscheinung tretende Eingriffe, die für eine Baute im Hinblick auf Statik
und Feuersicherheit nicht von Bedeutung sind, sowie allenfalls (provisorische) Baubaracken. Einer Bewilligung bedürfen i. d. R. aber Sanierungsarbeiten, die sich auf die Infrastruktur eines Gebäudes auswirken, wie z.B.
Einbau von Bädern, Aufzügen usw. Fassadengestaltung in bezug auf Material und Farbe dürfte im allgemeinen bewilligungspflichtig sein, jedenfalls
in bewahrenden Zonen (Schutz-, Kernzone).
Fehlende Bewilligungspflicht bedeutet Befreiung von der Pflicht zur Einreichung eines Baugesuchs und zur öffentlichen Bekanntmachung sowie
allenfalls zur Aussteckung im Gelände. Die Einhaltung der auf das Vorhaben anwendbaren Rechtsvorschriften bleibt aber zwingend.
164
165
Prof. Dr. A. Ruch
Die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind in Art. 22 Abs. 2 und
3 RPG umschrieben:
1. Bauten und Anlagen müssen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (nicht nur nicht widersprechen, Abs. 2 lit. a);
2. das Land muss erschlossen sein (Abs. 2 lit. b);
3. auch die weiteren Vorschriften des Bundesrechts und die kantonalrechtlichen Bauvorschriften sind einzuhalten (Abs. 3).
Grundsätzlich müssen auch Bauten und Anlagen des Bundes die Vorschriften des kantonalen Baurechts einhalten (wie auch Bauten und Anlagen des
Kantons die Vorschriften der Gemeinden). Dieser Grundsatz kommt in Art.
75 Abs. 3 BV zum Ausdruck (der Bund «berücksichtigt in Erfüllung seiner
Aufgaben die Erfordernisse der Landes-, Regional- und Ortsplanung»).
Von diesem Grundsatz gibt es Ausnahmen:
 Ohne ausdrückliche gesetzliche Vorschrift ist der Bund dann nicht an
kantonales Recht gebunden, wenn er durch die Bindung seine verfassungsmässigen Aufgaben nicht erfüllen könnte oder wenn ihm die Erfüllung erheblich erschwert würde und sich in der Interessenabwägung
ergibt, dass das Bundesinteresse Vorrang geniesst.
 Der Bund ist dann nicht an kantonales Raumordnungsrecht gebunden,
wenn Bundesgesetze bestimmte Bauten und Anlagen von kantonalen
Vorschriften ausnehmen. Das Bundesrecht kann vom Inhalt des kantonalen Baurechts befreit sein (materielle Befreiung), oder/und von den
Verfahrensvorschriften des Kantons (formelle Befreiung).
Beispiele:
 Militärbauten (Art. 126 BG über die Armee und die Militärverwaltung,
Militärgesetz MG, vom 3.2.1995, seit dem 1.1.1996 in Kraft):
Materielle und formelle Befreiung, aber Berücksichtigung des kantonalen Rechts, soweit es die Erfüllung der Aufgaben der Landesverteidigung nicht erheblich erschwert. Dem materiellen und formellen kantonalen und kommunalen Baurecht unterliegen aber die Zivilschutzbauten: weder inhaltliche noch formelle Befreiung (BGE 118 Ib 569);
 Eisenbahnen:
• Bauten und Anlagen, die unmittelbar dem Bahnbetrieb dienen, sind
vom kantonalen Verfahren befreit (Art. 18 EBG), die materiellen Vorschriften des Kantons müssen im Bewilligungsverfahren des Bundes
(Plangenehmigungsverfahren) berücksichtigt werden, soweit die einzelnen Anordnungen den Bahnbetrieb nicht unverhältnismässig einschränken (Art. 18 Abs. 3 EBG). Andere Bauten und Anlagen der Bahnen sind
nicht befreit (Art. 18m EBG) (BGE 115 Ib 170 ff.: Lagerhallen auf
Bahnareal dienen nicht dem Bahnbetrieb; BGE 118 Ib 59: keine Befrei-
166
•




§ 26
Vorrang von Bundesrecht
ung kommerzieller Nutzungen der Bahn vom kantonalen Bewilligungsverfahren).
Mischbauten, die überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, unterliegen nur
dem eisenbahnrechtlichen Verfahren, in Zweifelsfällen ist die Durchführung des bundes- und des kantonalrechtlichen Verfahrens aber nicht
ausgeschlossen: BGE 116 Ib 406.
Flugplätze: Analog Eisenbahnen (Art. 37 und 37m LFG).
Konzessionäre von Fernmeldediensten: Keine Befreiung für Bauten und
Leitungsnetze, aber Durchleitungsrechte nach Fernmeldegesetzgebung
(Art. 35 FMG).
Nationalstrassen: Befreiung in formeller und inhaltlicher Hinsicht, die
Kantone sind aber anzuhören und es ist mit ihnen zusammenzuarbeiten
(Art. 10, 13, 21 Nationalstrassengesetz, NSG).
Elektrische Schwachstromanlagen: Keine Befreiung, aber Durchleitungsrechte nach Fernmeldegesetzgebung (Art. 35 FMG), Starkstromanlagen: Befreiung, Anhörungsrecht der Kantone (Art. 15 ElG).
167
Prof. Dr. A. Ruch
Ein bei der Behörde eingereichtes Baubegehren kann Mängel aufweisen; es
kann unvollständig sein (fehlende Unterlagen, mangelhafte Erfassung des
Projekts), den (technischen) Anforderungen nicht genügen oder massgebenden Rechtsvorschriften widersprechen. Mängel können auf verschiedene Arten behandelt werden:
 formlose Rückweisung des Baugesuchs an den Gesuchsteller zur Behebung der Mängel;
 formelle Abweisung des Baugesuchs (Verweigerung der Baubewilligung), insbesondere bei schweren Mängeln; damit Eröffnung des Beschwerdewegs;
 Erteilung der Baubewilligung mit gezielten Anordnungen, mit denen
die Mängel behoben werden können (Nebenbestimmungen).
Nebenbestimmungen werden in den Fällen verwendet, in denen die Voraussetzungen für die Erteilung der Baubewilligung nicht in vollem Umfang
erfüllt sind, die Rückgabe des Baugesuchs oder die Verweigerung der Baubewilligung aber unverhältnismässig wäre (nach dem PBG ZH, § 321,
wenn inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere
Schwierigkeiten behoben werden können).
Ein analoger Fall liegt vor, wenn im Rahmen eines Bauvorhabens bestehende Gesetzesverletzungen behoben werden können, das Baugesuch selbst
die konkrete Frage aber nicht umfasst
Beispiel: Gegenstand des Baugesuchs ist ein weitgehender innerer Umbau
des Gebäudes, Gegenstand der Nebenbestimmung ist die vom Gesetz geforderte Begrünung des Vorgartens. die «Objektgrenze» kann im Einzelfall
schwierig festzulegen sein (unzulässig: Baubewilligung mit der Auflage, in
einer anderen Liegenschaft Geschäfts- in Wohnräume umzuwandeln).
Nebenbestimmungen sind öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen.
Sie müssen deshalb auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren. Pflichten,
die nur das Gesetz begründen kann, können nicht durch Nebenbestimmungen begründet werden.
Nebenbestimmungen werden mit der Baubewilligung verbunden und bilden
mit ihr eine Einheit. Sie sind mit der Baubewilligung anzufechten. Wenn
die Rechtsmittelfrist für die Anfechtung der Baubewilligung abgelaufen ist,
kann die Nebenbestimmung nicht mehr angefochten werden, auch wenn sie
in einem separaten Verfahren vollstreckt werden soll.
168
I.
Bedingungen
Die Wirksamkeit der Bewilligung wird an ein künftiges Ereignis geknüpft,
dessen Eintritt ungewiss ist.
Arten der Bedingungen:

Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit die Baubewilligung
ausgenutzt werden darf (Suspensivbedingungen);
Beispiel: Erteilung der Baubewilligung unter der Bedingung, dass die Baulandumlegung zustandekommt.
 Vorbehalte, deren Eintritt den Wegfall der Bewilligung zur Folge hat
(Resolutivbedingungen);
Beispiel: Erteilung einer Baubewilligung für einen Parkplatz unter der Bedingung, dass das Bedürfnis nach Güterumschlag bestehen bleibt.
Die Bedingung kann kasuell oder potestativ sein.
II.
Auflagen
Auflagen sind mit der Baubewilligung verbundene Pflichten zu einem Tun,
Dulden oder Unterlassen. Die Nichterfüllung einer Auflage berührt die Geltung und den Bestand der Bewilligung nicht; anders als bei der Bedingung
wird die Geltung der Bewilligung nicht aufgeschoben. Die Auflage kann
aber selbständig und mit den Instrumenten des Verwaltungszwangs (v.a.
Ersatzvornahme und Bestrafung) durchgesetzt werden.
Beispiele: Baubewilligung mit der Auflage, Kinderspielplätze zu erstellen
oder die Baute nur für bestimmte Zwecke zu nutzen.
III. Revers
Der Revers ist eine besondere Art von Nebenbestimmungen, ein Sonderfall
der Auflage oder eine Mischung von Bedingung und Auflage. Der Revers
nimmt Bezug auf Eigentumsbeschränkungen, die in der Zukunft liegen und
deren Eintritt gewiss oder ungewiss sein kann.
Beseitigungsrevers: Die mit einer Baubewilligung (die auch verweigert
werden könnte) verbundene Verpflichtung des Eigentümers, die Baute oder
einen Teil davon auf eigene Kosten und ohne Anspruch auf eine Entschädigung zu beseitigen, wenn ein bestimmtes Ereignis eintritt.
Beispiel: Stassenverbreiterung, die bereits mit Strassenlinien gesichert
ist, deren Verwirklichung im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung aber nicht im öffentlichen Interesse liegt.
Mehrwertrevers: Der mit der Erteilung einer Baubewilligung verbundene
Verzicht des Eigentümers auf eine Entschädigung für den Mehrwert, der
durch das bewilligte Bauvorhaben geschaffen wird, für den Fall einer späteren Enteignung. Auch in diesem Fall könnte die Baubewilligung verweigert
169
Prof. Dr. A. Ruch
werden; die Erteilung stellt also eine Ausnahme dar.
Reverse können, wenn das massgebende Recht es vorsieht, im Grundbuch
angemerkt werden. In diesem Fall trifft die Verpflichtung den jeweiligen
Eigentümer.
IV. Befristung
Begrenzung der zeitlichen Geltung einer Baubewilligung.
 Anordnung der Befristung durch Einzelakt, v.a. durch die Baubewilligung selbst (z.B. bei der Bewilligung von Provisorien).
 Gesetzliche Befristung der Geltung der Bewilligung (s.
 § 29 I. 9).
170
171
Prof. Dr. A. Ruch
I.
Nutzungsplan mit Verfügungscharakter
Grundeigentümerverbindliche Nutzungspläne bedürfen in aller Regel der
Konkretisierung durch eine Baubewilligung oder eine Konzession. Nutzungspläne gelten daher selbst nicht als Bewilligungen, die die Nutzung des
Bodens im Einzelfall festlegen und freigeben.
Es gibt jedoch Nutzungspläne (z.B. Sondernutzungspläne), die sich auf eine
konkrete Baute oder Anlage beziehen und derart detaillierte Anordnungen
treffen, dass die nachfolgende Bewilligung weitgehend präjudiziert ist oder
gar überflüssig wird; es wäre unzweckmässig und erübrigt sich, dass die
nachfolgende Baubewilligung diese konkreten Anordnungen wiederholt.
Soweit ein Nutzungsplan solche konkreten Anordnungen enthält, wird er
von der Praxis als Verfügung qualifiziert. Insoweit ist er auch in bezug auf
die Verfahrensfragen (Erlass und Beschwerdemöglichkeit) wie eine Verfügung zu behandeln. Insbesondere kann der Nutzungsplan im besagten Umfang mit Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden.
Beispiele:
 Zulassung von Anlagen, konkrete Anordnungen im Bereich des Umweltschutzes oder des Natur- und Heimatschutzes mit Einschluss des
Moorschutzes auf der Stufe des Nutzungsplans (BGE 118 Ib 14 f.,
Golfplatz in Saanen, 70 f.; 115 Ib 506 f., Kiesabbau in Lommiswil).
 Genehmigung eines kantonalen Strassenplanes mit gleichzeitiger baurechtlicher Bewilligung des Ausführungsprojektes (BGE 118 Ib 76, 117
Ib 48, Walderschliessungsstrasse in Zermatt, 116 Ib 162 f., 424 f.).
 Nutzungsplan für einen Parkplatz (BGE 115 Ib 508).
(Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 119 Ia 290 f., Richtplan
für eine Sonderabfallbehandlungsanlage SABA in Winterthur).
II.
Ausnahmebewilligung
Die Regelungen des Gesetzes erfassen die tatsächlichen Verhältnisse typisierend und generalisierend. In der abstrakten Normformulierung kann daher auf Besonderheiten des Einzelfalls oft nicht Rücksicht genommen werden. Gerade im Baurecht erweisen sich die allgemeinen gesetzlichen Vorschriften im Einzelfall häufig als zu schematisch und lassen eine zweckmässige Lösung nicht zu. Die strikte Anwendung einer Regelung würde zu
einem vom Gesetzgeber nicht gewollten Ergebnis führen.
Die Ausnahmebewilligung dient dazu, offensichtliche Unzweckmässigkei-
172
ten, die sich aus der Anwendung der ordentlichen Regelung ergäben, im
Einzelfall zu vermeiden. Sie dient aber auch dazu, Härten, die die Anwendung des ordentlichen Rechts für den Betroffenen im Einzelfall bewirkte,
zu mildern.
Die Ausnahmebewilligung ist auf den Einzelfall bezogen. Mit der Ausnahmebewilligung darf im Einzelfall nur von einer allgemein gehaltenen Bestimmung dispensiert, nicht aber das Gesetz korrigiert oder weiterentwickelt werden. Wenn eine geltende Vorschrift als unbefriedigend oder überholt betrachtet wird, kann nur der Gesetzgeber die Korrektur vornehmen.
Kantone und Gemeinden sind nicht kompetent, durch gesetzliche Vorschrift
generell die Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG zu
lenken (zuzulassen oder zu verbieten; BVR 1994, 101 ff.). Zur Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb Bauzonen s. § 26 I. 3.
Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht (Art. 23
RPG), ausserhalb der Bauzonen teils das Bundesrecht (Art. 24 RPG), teils
das kantonale Recht (Art. 24d RPG).
Die Ausnahmebewilligung verleiht wie die gewöhnliche Bewilligung (Polizeibewilligung) dem Empfänger keine neuen Rechte, die unter dem Schutz
der Eigentumsgarantie stünden. Mit der Ausnahmebewilligung soll nur eine
Beschränkung des Gesetzesrechts aufgehoben werden, damit einer besonderen Situation besser Rechnung getragen werden kann (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, materiell gestaltend). Auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung besteht aber nur ein beschränkter Anspruch. Unter Umständen
kann jedoch der Grundsatz der Rechtsgleichheit oder derjenige von Treu
und Glauben die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfordern.
Für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung braucht es eine ausdrückliche
Vorschrift im Gesetz; das gilt auch bei öffentlichen Bauten. Die Praxis
nahm lange Zeit den Standpunkt ein, gesetzliche Bestimmungen über die
Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen seien restriktiv auszulegen und
Ausnahmebewilligungen seien nur sehr zurückhaltend zu erteilen. Diese
Auffassung kann so nicht richtig sein: Ein Sonderfall ist als solcher zu behandeln und mit einer Ausnahmebewilligung, sofern das Gesetz sie vorsieht, zu lösen (insofern kann von einem Anspruch gesprochen werden).
Der Sonderfall muss sich aber als wirklicher Sonderfall erweisen. Zurückhaltung empfiehlt sich indessen bei der Frage, mit welchen Massnahmen
dem Sonderfall Rechnung zu tragen ist. Dabei haben die Behörden erhebliche Spielräume der Einflussnahme (insofern besteht kein Anspruch).
Die Struktur der Entscheidung über eine Ausnahmebewilligung ist deshalb
eine doppelte: ob eine Ausnahmesituation vorliegt, wird vorwiegend als
Rechtsfrage behandelt; wie der besonderen Situation Rechnung getragen
werden kann, ist dagegen vorwiegend Ermessensfrage (die Unterscheidung
ist wichtig für die Frage der richterlichen Überprüfungsbefugnis, s. § 34 II.,
35 II.), wobei sich die Behörde am Zweck des Gesetzes zu orientieren hat.
Die Ausnahmebewilligung ist vom Gesuchsteller zu beantragen und zu be-
173
Prof. Dr. A. Ruch
gründen. Mit einer Ausnahmebewilligung können Bedingungen und Auflagen verbunden werden; Sinn und Zweck des Gesetzes können sichernde
Nebenbestimmungen geradezu erfordern. Die Nebenbestimmungen müssen
mit der Ausnahmebewilligung in einem sachlichen Zusammenhang stehen,
sonst sich aber lediglich am Zweck des Gesetzes orientieren. Der Revers ist
eine typische Nebenbestimmung einer Ausnahmebewilligung.
Die Ausnahmebewilligung kann vom Gesetz bei einzelnen Tatbeständen
spezifisch ermöglicht werden oder als generelle Ermächtigung in einer einzigen Bestimmung vorgesehen sein, die für alle Tatbestände des Gesetzes
gilt (z.B. § 220 PBG Zürich, § 76 BauG Aargau).
Besonders gelagert sind die Fälle, in denen vom ordentlichen Recht nicht
im Interesse des Bauherrn, sondern im Interesse allgemeiner Anliegen wie
beispielsweise des Stadtbildes abgewichen werden soll. Gegen den Willen
des Eigentümers könnte eine derartige Lösung nicht durchgesetzt werden.
Allenfalls ist hier der Weg über Sonderbauvorschriften zu beschreiten.
III. Die Konzession
Mit der Konzession wird einem Privaten vom Gemeinwesen ein Recht verliehen, eine bestimmte monopolisierte (verstaatlichte) Tätigkeit auszuüben
(Monopolkonzession, unten 1.) oder eine öffentliche Sache zu nutzen (Sondernutzungskonzession, unten 2.). Dieses Recht steht ausschliesslich dem
Gemeinwesen zu. Die Herrschaft des Staates über die Rechte bewirkt, dass
der Staat frei darüber entscheiden kann, wem er die Rechte - falls er sie
nicht selbst ausüben will - verleiht. Deshalb besteht für einen Gesuchsteller
(im Gegensatz zur Baubewilligung) kein Anspruch auf Erteilung einer
Konzession.
Die Rechtsnatur der Konzession ist umstritten. Das Bundesgericht behandelt sie als einen gemischten Verwaltungsakt, in dem Elemente der Verfügung und des Vertrags vorkommen (BGE 113 Ia 361). Zum Verfügungsteil
gehören die vom Gesetz als verbindlich festgelegten Konzessionsbestimmungen, die für die Aufgabenerfüllung wesentlich sind; zum Vertragsteil
gehören die vom Gesetz weniger vorbestimmten Bestandteile, für deren
Festlegung die Parteien Spielraum (z.B. Dauer der Konzession, einzelne
Rechte und Pflichten des Konzessionärs).
Ziel der Parteien ist es, dem Konzessionsnehmer zum Schutz seiner Investitionen und Aktivitäten eine Rechtsposition einzuräumen, die vor Gesetzesänderungen Bestand hat und nicht einseitig modifiziert werden kann. Die
Konzession begründet jedenfalls im Vertragsteil daher ein sog. wohlerworbenes Recht, das unter dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
steht. Entzug und Beschränkung von Rechten des Konzessionärs sind somit
nur auf dem Weg der Enteignung und gegen volle Entschädigung zulässig.
Die Konzession beinhaltet nur Rechtseinräumung, ersetzt daher die Baubewilligung nicht.
174
Es gibt zwei Arten von Konzessionen:
1.
Monopolkonzession
Ausgangspunkt ist das ausschliessliche, durch Gesetz vorbehaltene Recht
des Staates, eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit, die ohne Monopol
unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) stünde, allein auszuüben (Abgrenzung gegenüber originären Staatsaufgaben wie Landesverteidigung, Strafvollzug, Polizei, Zollwesen, Steuererhebung).
Monopole auf Bundesebene sind beispielsweise: Eisenbahn (Art. 87 BV),
Post (Art. 92 BV), Schiffahrt (Art. 87 BV), Luftfahrt (Art. 87 BV). Auf
Gesetzesebene nicht als Bundesmonopole ausgestaltet sind die Atomenergie (Art. 90 BV) und die Rohrleitungsanlagen (Art. 91 Abs. 2 BV). Es ist
umstritten, ob der im RLG vorgesehene und als Konzession bezeichnete
Zulassungsakt wirklich eine Konzession ist; obwohl die Behörden erheblichen Spielraum in der Beurteilung der Zulassungstätigkeit einer Rohrleitung haben, ist ihre Stellung doch eine andere als etwa bei einer Wasserrechtskonzession, einer Luftfahrtkonzession u. dgl.; es handelt sich bei den
Rohrleitungen wohl eher um eine Bewilligung. Monopole der Kantone und
Gemeinden sind beispielsweise: Salzhandelsmonopol, Bergbaumonopol,
Fischereimonopol, Jagdmonopol, Polizeimonopole (z.B. Kaminfeger,
Schlachthöfe, Kehrichtabfuhr, Bestattung).
Die Konzessionspflichten sind geregelt:
 Luftfahrtgesetz vom 21.12.1948: Art. 36a: Betriebskonzession. Die vor
der Änderung vom 18. Juni 1999 notwendige Baukonzession ist durch
eine Plangenehmigung ersetzt worden (Art. 37 LFG). Vgl. auch die V
über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL) und
UVPV Anhang Ziff. 14. Verleihung durch das UVEK, Anhörung der
interessierten Kantone und der interessierten öffentlichen Transportanstalten.
 Veranstalter von Radio- und Fernsehprogrammen: Konzessionspflicht
für die Veranstaltung von Radio- und Fernsehprogrammen (Art. 44
RTVG vom 24.03.2006). Konzession der SRG für die Veranstaltung
nationaler und sprachregionaler Programme (Art. 25 RTVG), Konzession für andere Veranstalter von nationalen und sprachregionalen Programmen (Art. 38 RTVG), die Weiterverbreitung von Programmen über Kabelnetze (Art. 59 RTVG), Berechtigung für drahtlose terrestrische Weiterverbreitung (Art. 53 RTVG). Für den Empfang von Radiound Fernsehprogrammen braucht es nach dem neuen Recht keine Konzession mehr (Empfangsfreiheit, Art. 66 RTVG), es besteht nur eine
Meldepflicht an die Gebührenerhebungsstelle (Art. 68 RTVG).
 Ebenfalls in den Bereich der Post gehören die Konzessionen für Luftseilbahnen (Seilbahnverordnung vom 21.12.2006, SR 743.011) und die
Konzessionierung von regelmässigen Fahrten von Automobilunternehmungen (Automobilkonzessionsverordnung vom 4.1.1960, SR 744.11),
175
Prof. Dr. A. Ruch
sowie die Trolleybusunternehmungen (BG über die Trolleybusunternehmungen vom 29.3.1950, SR 744.21).
Auch die regelmässige und gewerbsmässige Beförderung von Personen
auf Schiffen bedarf einer Konzession des Bundes (Art. 7 des Bundesgesetzes über die Binnenschiffahrt vom 3.10.1975, SR 747.201): Im Spiel
ist jeweils das Personenbeförderungsregal (-monopol) des Bundes.
 Eisenbahnkonzession: Bau und Betrieb einer Eisenbahn bedürfen einer
Konzession des Bundes, davon werden auch Strassenbahnen erfasst
(Art. 5 EBG vom 20.12.1957, SR 742.101, Erteilung durch den Bundesrat, Anhörung der Kantone). Voraussetzung der Konzessionserteilung
ist, dass nicht öffentliche Interessen, namentlich der Landesverteidigung, der Raumplanung und des Natur und Heimatschutzes, verletzt
werden und dass der Verkehr zweckmässig und wirtschaftlich befriedigt
werden kann (Art. 6 Abs. 1 EBG).
2.
Sondernutzungskonzession
Ausgangspunkt ist die faktische Sachherrschaft des Gemeinwesens über
eine öffentliche Sache, die im Gemeingebrauch steht (Strassen, Gewässer).
Die Inanspruchnahme einer öffentlichen Sache durch Dritte (andere Gemeinwesen, Private) zur Erstellung dauerhafter Einrichtungen bedarf einer
Konzession.
Beispiele: Verlegung von Leitungen im Bereich von öffentlichem Grund wie
z.B. Kabelnetze, Errichtung eines Bootsstegs im Bereich eines öffentlichen
Gewässers, Erstellen eines Kiosks auf öffentlichem Grund, Verbindungsbauten (z.B. Passerellen) und auskragende Teile von Hochbauten über öffentlichem Grund.
Ein Spezialfall ist die Konzession für die Energie- und Wasserversorgung
(als Bau- und Betriebskonzession). Sie ist als Monopol- oder als Sondernutzungskonzession denkbar. Die Konzessionspflicht beruht auf dem Bundesgesetz über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG) vom
22.12.1916 (SR 721.80). Die Konzessionspflicht ist in Art. 3 Abs. 1 WRG
festgehalten, die Einzelheiten der Verleihung in Art. 38 ff. WRG. Verfügungsberechtigt sind die Kantone (Art. 76 Abs. 4BV), das kantonale Recht
bestimmt, welchem Gemeinwesen (Kanton, Bezirk, Gemeinde oder öffentlichrechtlicher Körperschaft) die Verfügung über die Wasserkraft der öffentlichen Gewässer und damit die Konzessionierung zusteht (Art. 2 und 3
WRG).
IV. Rahmenbewilligung, Vorentscheid
Mit der Rahmenbewilligung sollen die wichtigsten Grundsatzfragen eines
Projekts bewältigt werden, bevor weitere notwendige Bewilligungsverfahren in Gang gesetzt werden.
Die Rahmenbewilligung ist Voraussetzung für die Erteilung der weiteren
176
für das Projekt notwendigen Bewilligungen, insbesondere der Bau- und
Betriebsbewilligungen. Die Rahmenbewilligung wird in der Regel befristet,
damit der Gesuchsteller veranlasst ist, das gesamte Projekt zügig zu bearbeiten. Der Gegenstand der Rahmenbewilligung kann nicht nochmals
Gegenstand der folgenden Bewilligungsverfahren sein.
Beispiel auf Bundesebene: Rahmenbewilligung gemäss Kernenergiegesetz
vom 21. März 2003 (sie legt den Standort und das Projekt in den Grundzügen fest, bei Lagern für radioaktive Abfälle insbesondere die Lagerkapazität, die Abfallkategorien sowie die ungefähre Gestaltung der unter- und
oberirdichen Bauten; vgl. die Rahmenbewilligung des Bundesrates vom 23.
Juni 1993 für das zentrale Zwischenlager für radioaktive Abfälle in Würenlingen auf dem Areal des PSI).
Auf kantonaler Ebene erfüllen Vorentscheide die Funktion, Grundsatzfragen eines Projekts vor der Ausarbeitung des endgültigen Baugesuchs abzuklären.
V.
Plangenehmigung
Anlagen, die sich über grosse Entfernungen erstrecken, wie Leitungen,
Bahnlinien, werden als einheitliche Projekte in einem sogenannten Plangenehmigungsverfahren bewilligt. Eingeschlossen sind auch eigentliche Bauwerke, die Bestandteile der Gesamtanlage sind, wie z.B. Maststationen;
diese bedürfen daher keiner gesonderten Baubewilligung.
Beispiele:
 Starkstromanlagen (Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren
für Starkstromanlagen vom 26.6.1991, VPS, SR 734.25; bezüglich
Maststationen: Art. 12 Abs. 4).
 Rohrleitungsanlagen (Rohrleitungsgesetz vom 4.10.1963, SR 746.1,
Art. 6; Rohrleitungsverordnung vom 11.9.1968, SR 746.11, insbesondere Art. 35).
 Seilbahnen Art. 11 ff. Verordnung über Seilbahnen zur Personenbeförderung (Seilbahnverordnung, SebV) [SR 743.011]
 Eisenbahnen (Eisenbahngesetz vom 20.12.1957, SR 742.101, Art. 18;
BB über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte
vom 21.6.1991, SR 742.100.1; Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen vom 2.2.2000, SR 742.142.1).
 Bauten und Anlagen des Luftverkehrs (Art. 37 LFG).
Auf ähnliche Weise werden in den Kantonen sogenannte Werkpläne genehmigt, mit denen eine einheitliche, aber aus zahlreichen, häufig identischen Einzelobjekten bestehende Anlage erstellt werden soll.
177
Prof. Dr. A. Ruch
Beispiel: Überbauung eines Familiengartenareals mit einheitlichen Kleinbauten und damit Vermeidung von Einzelbewilligungen.
VI. Rodungsbewilligung
Rodung ist die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von
Waldboden (Art. 4 WaG). Das Waldgesetz statuiert ein grundsätzliches
Rodungsverbot und unterstellt Rodungen einer Ausnahmebewilligung (Art.
5 WaG). Damit ermöglicht das Waldgesetz eine freie Abwägung zwischen
den Interessen an der Walderhaltung und den gegenteiligen Interesssen an
einer Rodung. Die Interessen an der Rodung müssen das Interesse an der
Walderhaltung überwiegen, überdies muss das Vorhaben raumplanerischen,
umwelt-, naturund heimatschützerischen Anliegen Rechnung tragen und
standortbedingt sein.
Die Rodungsbewilligung ist zu befristen (Art. 5 Abs. 5 WaG).
VII. Naturschutzbewilligungen
1.
Natur- und Heimatschutzgesetz
Für die Errichtung von Bauten und Anlagen an Gewässern lässt es sich häufig nicht vermeiden, dass die bestehende Ufervegetation beeinträchtigt oder
beseitigt wird.
Gemäss Art. 21 NHG darf die Ufervegetation (Gesellschaften von natürlichen Uferpflanzen) weder gerodet noch überschüttet werden. Die kantonale
Bewilligungsbehörde, die für den Naturschutz zuständig ist, kann von diesem Verbot Ausnahmen bewilligen. Voraussetzungen für die ausnahmsweise Beseitigung von Ufervegetation sind:
 die Bauvorhaben müssen standortgebunden sein (Art. 24 RPG, s. § 26 I.
3. b.),
 die vom Vorhaben angestrebten Zwecke müssen von der Wasserbaupolizei- oder der Gewässerschutzgesetzgebung vorgesehen sein (Art. 22
Abs. 2 NHG),
 es hat eine Abwägung aller Interessen stattzufinden (Art. 18 Abs. 1ter
NHG).
Wenn durch das Vorhaben schutzwürdige Lebensräume betroffen werden,
muss der Verursacher für besondere Massnahmen zum bestmöglichen
Schutz der Lebensräume, für ihre Wiederherstellung oder sonst für angemessenen Ersatz sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG).
2.
Fischereigesetz
Eine fischereirechtliche Bewilligung ist notwendig für Bauten und Anlagen,
die Eingriffe in die Gewässer, ihren Wasserhaushalt oder ihren Verlauf so-
178
wie Eingriffe in die Ufer und den Grund von Gewässern bewirken, soweit
Interessen der Fischerei auf dem Spiel stehen (Art. 8 Abs. 1 BGF).
Eine Bewilligung brauchen insbesondere die Nutzung der Wasserkräfte,
Seeregulierungen, Fluss- und Bachverbauungen, Uferrodungen, die Schaffung künstlicher Fliessgewässer, die Verlegung von Leitungen in Gewässer,
maschinelle Reinigungsarbeiten in Gewässern, die Gewinnung und das Waschen von Kies, Sand und anderen Stoffen in Gewässern, Wasserentnahmen, Wassereinleitungen, landwirtschaftliche Entwässerungen, Verkehrsanlagen, Fischzuchtanlagen (Art. 8 Abs. 3 BGF).
Mit der Bewilligung sind Auflagen im Interesse der Lebensbedingungen
der Wassertiere aufzunehmen (Art. 9 BGF). Ferner ist bei Wasserentnahmen eine Mindestabflussmenge vorzuschreiben (Art. 9 Abs. 1 lit. a Ziff. 1
BGF).
3.
Gewässerschutzgesetz
Eine besondere gewässerschutzrechtliche Bewilligung ist erforderlich für
Wasserentnahmen, die über den Gemeingebrauch hinausgehen, d.h. darüber
hinaus, was mit der gewöhnlichen Nutzung von Gewässern für jedermann
verbunden ist (Art. 29 GSchG).
Soweit eine Bewilligung auch nach Art. 29 GSchG notwendig ist, erübrigt
sich eine fischereirechtliche Bewilligung nach Fischereigesetz (Art. 8 Abs.
4 FG).
Mit der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung wird eine bestimmte Restwassermenge vorgeschrieben (Art. 31 ff. GschG). Diese Regelung ist v.a.
für Wasserrechtskonzessionen (Stauanlagen) von Bedeutung.
Eine besondere Bewilligung ist erforderlich für die Ausbeutung von Kies,
Sand und anderem Material aus Gewässern (Art. 44 GSchG).
179
Beispiel 50
Prof. Dr. A. Ruch
Reussdelta
«Die Kanalisierung der Reuss und der Kiesraubbau im Urner Reussdelta haben tiefe Wunden in die Flussnatur geschlagen. So entstanden im flachen Delta tiefe Baggerlöcher. Die Folge: Ohne Flachwasserzonen fehlten die natürlichen Wellenbrecher. Die Wellen frassen
sich deshalb immer weiter in das Land hinein. Der ehemals breite
Schilfgürtel verschwand und die Uferlinie verschob sich bis zu 300
Metern landeinwärts. Nun ist man dabei, die Sünden der Vergangenheit zu korrigieren.
Das „Gesamtkonzept Reussdelta“ gibt dabei die Massnahmen vor:
Erstes Ziel ist, die natürliche Bildung des Mündungsdeltas zu reaktivieren. Deshalb wurde der Damm auf einer Länge von 225 Meter abgebrochen. 1989 konnte dann ein linker und 1991 ein rechter Seitenarm geöffnet werden. Seither bahnt sich die Reuss wieder selbst ihren
Weg in den Urnersee und lagert das mitgeführte Kies in der Uferregion ab. Schon nach kurzer Zeit stellten sich die ersten Erfolge ein: Die
Reuss schuf Flachwasserzonen und kleine Inseln im Mündungsbereich.
Doch auch in Zukunft wird im Reussdelta einiges los sein: Bis ins Jahr
2007 werden zwei neue Inselgruppen und eine grosse Flachwasserzone aufgeschüttet werden. Die eine Inselgruppe ist für die Natur reserviert. Die anderen Inseln werden als Badeinseln gestaltet und dienen der Erholung. Die Flachwasserzone wird den Inselgruppen vorgelagert. Sie dient als Wellenbrecher und bietet vielen Arten Lebensraum.
Eigentlicher Auslöser dieser Schüttungen waren hingegen zwei andere Grossprojekte. So stellte sich sowohl bei der geplanten Strassenumfahrung von Flüelen als auch beim Gotthard-Basistunnel die Frage:
Wie können die immensen Mengen an Ausbruchsmaterial ökonomisch und ökologisch vertretbar verwertet werden? Die Antwort lag
auf der Hand; ein Teil des Ausbruchsmaterial wird nun für die Schaffung der Inseln und Flachwasserzonen verwendet.»
Markus Hostmann/Andreas Knutti:
http://www.befreitewasser.ch/fluesse/reussdelta.php
Welche staatlichen Akte (Gesetze, Bewilligungen usw.) sind/waren erforderlich für die Realisierung der künftigen Landschaft im Reussdelta?
VIII. Deponiebewilligung
Art. 30e Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes schreibt vor, dass eine Bewilligung des Kantons braucht, wer eine Deponie errichten oder betreiben will.
Bewilligungspflichtig ist sowohl die Errichtung als auch der Betrieb (Art.
21 TVA). Anlagen für blosse Zwischenlagerung von Abfällen gelten nicht
als Deponien (BGE 120 Ib 403).
Das besondere der Deponiebewilligung liegt darin, dass der Gesuchsteller
das Bedürfnis nach der Deponie nachweisen muss (die Deponie muss «nötig» sein); der Kanton hat somit einen erheblichen Beurteilungsspielraum
180
bei der Zulassung oder Verhinderung von Deponien. Gegenstand der Bewilligung ist zudem der Standort; die Bejahung der Notwendigkeit bedeutet
immer auch die Bejahung eines bestimmten Standorts.
Das Bundesrecht kennt drei Deponietypen (numerus clausus: Die Kantone
können keine weiteren vorsehen): Inertstoffdeponie, Reststoffdeponien und
Reaktordeponie (Art. 22 Abs. 1 TVA). Unverschmutzte Bauabfälle (Aushub- und Abraummaterial) müssen in erster Linie für Rekultivierungen
verwendet werden; in zweiter Linie sind sie auf Inertstoffdeponien endgültig abzulagern (Ziffer 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA) (BGE 120 I b 404 f.).
Die Bewilligung zur Errichtung einer Deponie kann mit der Baubewilligung verbunden werden, entweder weil baubewilligungspflichte Terrainveränderungen oder bauliche Massnahmen notwendig sind. Zu beachten ist
aber, dass die Frage, ob eine projektierte Deponie den gesetzlichen Anforderungen an den in Betracht fallenden Deponietyp genügt, sowie Bedarf
und Standort in einem möglichst frühen Verfahren (Nutzungsplanung, Rodung) zu prüfen sind (BGE 120 Ib 405).
IX. Typenprüfung
Die Typenprüfung ist häufig vorgesehen für standardisierte, «serienmässig
hergestellte» technische Produkte wie Energiegeräte (vgl. Art. 7 EnV mit
Anhängen), Feuerungsanlagen (Art. 20 und Anhang 4 LRV). Die Kantone
dürfen seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes keine Bestimmungen über Typenprüfungen erlassen (Art. 65 Abs. 2 USG).
X.
Betriebsbewilligung
Bewilligungen für den Betrieb von technischen Anlagen werden den Errichtungsbewilligungen nachgeschaltet. Formelle Voraussetzung für die
Erteilung einer Betriebsbewilligung ist somit das Vorliegen der Errichtungsbewilligung. Betriebsbewilligungen sind beispielsweise erforderlich
für:
 Deponien (Art. 30e Abs. 2 USG, 26/27 TVA). Die Pflicht zur Einholung einer Betriebsbewilligung besteht für neue und für bestehende Deponien (Art. 52 TVA). Für die Betriebsbewilligung ist gesondert der
Bedürfnisnachweis notwendig, wenn er nicht schon für die Errichtungsbewilligung erbracht worden ist. Gegenstand der Betriebsbewilligung
sind nicht nur technische, sondern auch organisatorische, betriebliche
und personelle Vorkehrungen.
 Die Aufnahme der Tätigkeit eines Industriebetriebes bedarf einer Betriebsbewilligung nach Art. 7 Abs. 3 des Arbeitsgesetzes. Sie ist auch
notwendig bei blosser Umgestaltung von inneren Einrichtungen des Betriebs, wenn eine wesentliche Änderung der Arbeitsverfahren beabsichtigt ist oder wenn erhöhte Gefahren für Leben oder Gesundheit der Ar-
181
Prof. Dr. A. Ruch
beitnehmer oder schädliche oder lästige Einwirkungen auf die Umgebung vorauszusehen sind (Art. 28 Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz
vom 14.1.1966). Liegen ausreichende Gründe vor, so kann auch eine
provisorische Betriebsbewilligung für eine vorzeitige Aufnahme der betrieblichen Tätigkeit erteilt werden (Art. 27 V 1).
 Eine Seilbahn darf nur mit Bewilligung des Bundesamtes für Verkehr in
Betrieb genommen werden (Art. 11 und Art. 26 ff. der Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006). Auch bei einer Seilbahn müssen betriebliche, organisatorische und personelle Anforderungen erfüllt werden.
 Der Betrieb einer Kernanlage bedarf einer Bewilligung des zuständigen
Bundesdepartements (Art. 19 ff. KEG).
 Rohrleitungsanlagen (Art. 30 RLG, 45 RLV).
Eine Besonderheit stellen Bewilligungen für technische oder naturwissenschaftliche Versuche dar. Sie können einerseits an die Stelle der Betriebsbewilligungen treten, andererseits zu diesen zusätzlich hinzukommen (vgl.
Art. 29e USG, Freisetzungsversuch; Art. 29g Abs. 2 USG: Der Bundesrat
kann den Umgang mit bestimmten Organismen bewilligungspflichtig erklären).
XI. Gewerbe-(sozial) politisch orientierte Bewilligungen
Gastwirtschaften, Unterhaltungsbetriebe, u. dgl. benötigen nach kantonalem
Recht Spezialbewilligungen, die unter meist sozial- und gewerbepolitischen
Gesichtspunkten auf den Betriebstyp abstellen. Häufig sind Auswirkungen
auf baulicher Seite.
182
183
§ 29 Die Baureife
Prof. Dr. A. Ruch
8. Kapitel: Das öffentliche Baurecht
§ 29 Die Baureife
Art. 22 Abs. 2 RPG regelt die zentralen Voraussetzungen der Erteilung einer Baubewilligung: Zonenkonformität der Baute oder Anlage und Erschliessung des Landes, auf dem die Baute oder Anlage erstellt werden soll.
Die kantonale Gesetzgebung und die Praxis haben den Begriff der Baureife
entwickelt, der ein eigenständiger Begriff für Land ist, das überbaut werden
soll. Er kann mit dem Begriff des Baulandes gleichgesetzt werden und
meint Land, das ohne weitere besondere Beschlussfassungen bebaut werden
kann. Unter solchen weiteren Beschlüssen werden Planungsbeschlüsse (Zonenmassnahmen, Sondernutzungspläne, Erschliessungspläne), Parzellarbeschlüsse (Landumlegungen), Ausnahmebewilligungen verstanden.
Positiv fomuliert z.B. § 2 Abs. 2 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG) des
Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999:
Ein Grundstück ist baureif,
a) wenn seine Lage, seine Form und seine Grösse für die zulässige bauliche
Nutzung zweckmässig sind;
b) wenn feststeht, dass seine Grenzen für die zulässige Nutzung des umliegenden Gebiets nicht verändert werden müssen;
c) wenn es hinreichend erschlossen ist oder wenn sichergestellt ist, dass es
rechtzeitig hinreichend erschlossen wird;
d) wenn die Vorschriften über den Umweltschutz eine den Nutzungsplänen entsprechende Bebauung nicht ausschliessen.
Beispiele zu den einzelnen Elementen:
a) Angesprochen sind vor allem die Eignung des Grundstücks zur Überbauung (s. Art. 15 RPG) und die Landumlegung; vgl. BGE 118 Ib b424,
Sarnen (Baulandumlegung).
b) BGE 119 Ib 124, 135 E. 4.a cc, Seengen AG, Gebiet Rügel/Gäldrüti:
«Auch derjenige, der eine für sich allein möglicherweise überbaubare
Parzelle besitzt, hat mit seinem Grundbesitz an einem sachgerecht begrenzten, auf die Nutzungsplanung abgestützten Erschliessungs- und
Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, das eine bauordnungsgemässe
Überbauung des gesamten Gebiets sicherstellt». Ferner BGE 118 Ib 417,
425, Sarnen: «Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das
Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne
weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen werden darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob nicht allfällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen des Beschwer-
184
§ 29 Die Baureife
deführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall überwiegen».
c) Art. 22 Abs. 2 lit b RPG (s. § 27).
d) BGE 116 Ib 159, Eschlikon TG (s. Beispiel 38); BGE 127 I 103, Lausen
BL, jeweils Erschliessung eines Industriegebiets über Wohnzone: Unzulässig, weil die für das Wohngebiet geltenden Immissionsgrenzwerte mit
den Fahrten zum Industriegebiet nicht eingehalten werden können. Ferner BGE 119 Ib 480, Schwerzenbach ZH («umweltrechtliche Baureife»).
Die Baureife ist Voraussetzung der Bebauung und damit der Erteilung der
Baubewilligung. Ein Baureifeelement kann nicht bloss als Auflage in eine
Baubewilligung aufgenommen werden.
Der Begriff der Baureife hat auch die Funktion festzulegen, ob eine Auszonung (oder eine Nichteinzonung) die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens auslöst: Nicht baureifes Land wird (enteignungs)rechtlich als Nichtbauland behandelt, so dass die Versetzung in eine Zone, in der Bauen verboten ist, am Wert des Landes nichts ändert. Damit entsteht dem Eigentümer kein Anspruch auf Entschädigung (s. § 19 II).
Beispiel 51
Öffentlicher Verkehr
Bger Urteil: 1A.54/2001 vom 14. Februar 2002
Ein Grossverteiler plant den Um- und Ausbau eines Fabrikgebäudes
in ein Einkaufszentrum mit 13'000 m2 Verkaufsfläche. Das Grundstück liegt in der Industriezone der Stadt D. Das Gesuch wird unter
Bedingungen und Auflagen bewilligt.
Gegen die Bewilligung reicht der VCS zuerst Rekurs, dann Beschwerde ein. Er ist der Ansicht, dass die kantonale Vorschrift von §
237 Abs. 1 Satz 2 PBG/ZH, wonach bei grösseren Überbauungen die
Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln gewährleistet sein
muss, willkürlich verletzt wurde.
Wie ist die Vorschrift betreffend Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr einzuordnen? Handelt es sich hierbei um eine Verkehrs- oder
Betriebsvorschrift, die vom Bauherrn gestützt auf Art. 12 USG verlangt
werden kann? Kann einem Bauherrn überhaupt zugemutet werden,
auf den öffentlichen Verkehr Einfluss zu nehmen? Art. 19 RPG erwähnt die Erschiessung mit öffentlichem Verkehr nicht, kann ein Kanton trotzdem bestimmen, dass ein Grundstück im Zusammenhang mit
einem grösseren Bauvorhaben nur dann bewilligt werden kann, wenn
es baureif ist, wobei eine Grundanforderung an die Baureife die Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr darstellt?
185
Prof. Dr. A. Ruch
Das öffentliche Baurecht verlangt für die Erteilung der Baubewilligung
zunächst eine Übereinstimmung des Projekts mit Zweck und Inhalt der
Nutzungszonen und ihren jeweiligen Vorschriften (Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG).
Beispiele:

Verbot von Wohnungen in Industriezonen (Ausnahme: «Abwartwohnungen»).

Verbot von störendem Gewerbe in Wohnzonen, u.U. (je nach kantonalem Recht), aber Zulässigkeit von nicht störendem Gewerbe (z.B. Architekturbüro).

Quantitative Zuordnung von Arbeits- und Wohnraum durch Wohnanteilsregelungen (oft als Rahmen mit Spielräumen).

Lärmschutzvorschriften: Verbot bestimmter Nutzungen bei Überschreitung von Immissionsgrenzwerten.

Landwirtschaftsbauten in der Landwirtschafts- oder in der Gewerbezone.

Tennisplätze: Verbot in der Wohnzone, Zulässigkeit in der Gewerbezone
oder der Zone für öffentliche Anlagen.
Die Festlegungen sind Sache des kantonalen und kommunalen Rechts.
Beispiel 52
Zonenkonformität
BGE 130 II 32
Die Gemeinde Delsberg erhielt am 13. März 1997 vom Kanton Jura
eine Baubewilligung für die Umnutzung und den Umbau des alten
Schlachthofes zu einem Jugend- und Kulturzentrum. Das Projekt umfasst einen Austellungs- und Vorführungssaal mit 117 Sitzplätzen und
eine Bar mit 42 Sitzplätzen. Das Gebäude befindet sich in der Stadt
Delsberg in der Zone für öffentliche Zwecke. Nachbarn rekurrieren
gegen diese Baubewilligung.
Ist das Jugend- und Kulturzentrum in der Zone für öffentliche Zwecke
zonenkonform?
I.
Begriff und Abweichungen
1.
Zu den Änderungen des RPG von 1998 und 2007
Am 7. Februar 1999 haben die Stimmberechtigten einer Teilrevision des
RPG vom 20. März 1998 zugestimmt. Die Funktion der Landwirtschaftszone wurde neu umschrieben (Art. 16 RPG) und festgehalten, welche Bau-
186
ten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform sind (Art. 16a
RPG). Zudem wurden die Voraussetzungen für die Errichtung oder Zweckänderung von nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ins Gesetz aufgenommen (Art. 24 - 24d RPG).
Insgesamt beinhaltete die Teilrevision eine Ausdehnung der Möglichkeiten,
in der Landwirtschaftszone auch zonenfremde Nutzungen zuzulassen. Mit
einer neuerlichen Revision im Bereich der Landwirtschaftszonen und des
Bauens ausserhalb der Bauzonen soll den unterschiedlichen regionalen Gegebenheiten und Bedürfnissen besser Rechnung getragen und sollen die
Kantone mehr Spielraum erhalten (Revision vom 23. März 2007).
2.
Allgemeine Zonenkonformität
Das gesamte Gebiet eines Gemeinwesens wird durch einen Zonenplan erfasst. Er scheidet flächendeckend verschiedene Nutzungszonen aus, die
angeben, welche Nutzungen an welchen Orten zugelassen bzw. nicht zugelassen sind.

Nutzungsarten (Zwecke)

Nutzungsmasse (Quantität)
Jede Baute und Anlage muss dem Zweck der Zone, in der sie zu liegen
kommt, entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG); es genügt nicht, wenn sie
ihm nur nicht widerspricht. Die Zonenkonformität ist das Bindeglied zwischen Raumplanung und Baurecht.
Welche Zwecke für die einzelnen Zonen massgebend sind, ergibt sich aus
den Planungs- und Baugesetzen der Kantone und Gemeinden. Art. 15 bis
17 RPG enthalten in erster Linie Massstäbe für die planerische Zuordnung,
können, unter Berücksichtigung der Planungsziele (Art. 1 und 3 RPG), aber
auch Auslegungshilfen bei der Beurteilung der Zonenkonformität eines
bestimmten Projekts leisten. Die Zonenkonformität ist nicht auf das Baugebiet beschränkt. Aus jeder Zone, auch wenn sie ausserhalb des Baugebiets
liegt, sind die ihr eigenen, vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Zwecke zu
ermitteln.
Zonenkonformität bedeutet Anspruch auf eine ordentliche Bewilligung.
Landwirtschaftliche Bauten, die in eine Landwirtschaftszone ausserhalb des
Baugebiets zu liegen kommen, sind daher mit der ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22, nicht mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
zu bewilligen. Dasselbe gilt für forstliche Bauten und Anlagen, die Waldboden beanspruchen (Art. 4 lit. a und 14 WaV).
Bauten, die nicht zonenkonform sind, sind grundsätzlich unzulässig. Zu
prüfen ist jedoch, ob ein Sonderfall vorliegt, der aufgrund einer vom Gesetz
vorgesehenen Ausnahmebewilligung zugelassen werden kann (vgl. nachstehend Ziff. 2). Das gilt für zonenwidrige Bauten innerhalb und ausserhalb
des Baugebiets.
187
Prof. Dr. A. Ruch
3.
Ausnahmen ausserhalb des Baugebiets
a.
Ausnahmearten
Das revidierte RPG regelt in den Art. 24 - 24d abschliessend die Voraussetzungen, unter den die Errichtungen oder Zweckänderung von nicht zonen–
konformen Bauten und Anlagen erfolgen darf. Es nennt mehrere Ausnahmetatbestände.
Bundesrechtliche Ausnahmetatbestände:
Zonenwidrige Bauten
(Art. 24):
Erfordernisse der Standortgebundenheit und des Fehlens entgegenstehender Interessen.
Zweckänderung ohne bauliche Massnahmen
(Art. 24a):
Umnutzungen (auch nicht standortgebundene, dazu nachstehend unten
b) sind ohne bauliche Änderungen zulässig.
Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe
(Art. 24b):
Diese Bestimmung erlaubt, in für die Landwirtschaft nicht mehr benötigten Gebäuden oder Gebäudeteilen betriebsnahe Nebenbetriebe zu führen.
Bestehende zonenwidrige Bauten und Anlagen
(Art. 24c):
Besitzstandsgarantie; solche Bauten und Anlagen können unter gewissen Voraussetzungen erneuert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut
werden.
Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung, hobbymässige Tierhaltung und
schützenswerte Bauten und Anlagen
(Art. 24d)
Umnutzung von landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz
erhalten sind.
Unbewohnte Gebäude oder Gebäudeteile für Hobbywirtschaft.
Vollständige Zweckänderung von geschützten bauten.
Die Schritte der Prüfung, ob die Voraussetzungen vorliegen, müssen wie
folgt hintereinander gereiht werden (BGE 117 Ib 278, Steinen, Geflügelmasthalle in der Landwirtschaftszone):
188
• Prüfung, ob das Vorhaben der in der betreffenden Zone geltenden Nut-
zungsordnung entspricht oder nicht: Wenn ja, ordentliche Baubewilligung; wenn nein:
• Prüfung, ob das Vorhaben wegen seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die Umwelt nur in einem Planungsverfahren angemessen
erfasst werden kann (s. dazu auch weiter unten d): Wenn ja, Abweisung
des Gesuchs, allenfalls Einleitung eines Nutzungsplanverfahrens; wenn
nein:
• Prüfung, ob eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG möglich
ist.
- Prüfung einer Ausnahme nach Art. 24 b – 24 d RPG;
wenn nein:
- Prüfung einer Ausnahme nach Art. 24 RPG.
«Ausserhalb Bauzonen»: Das fragliche Areal gehört nicht zum Siedlungsgebiet; nicht einer Bauzone zugewiesene Strassen und Plätze innerhalb der
Siedlung fallen nicht darunter (BGE 114 Ib 344 ff., Schaffhausen, Parkhaus
unter städtischem Platz).
b.
Zur Standortgebundenheit
Eine nicht zonenkonforme Baute oder Anlage ausserhalb des Baugebiets
muss auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen
sein («sachlich begründetes Bedürfnis» gemäss Art. 20 GSchG, 1971, Fassung vor der RPG-veranlassten Änderung vom 22.6.1979): Aus technischen
oder betrieblichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit (BGE 112
Ib 407 f., Allschwil). Diese Kriterien sind auch massgebend für die Grösse
der Baute oder Anlage; die Ausnahmebewilligung lässt es zu, dass die Behörde die Reduktion eines bestimmten Vorhabens aufgrund der genannten
Kriterien anordnet. Auch Erweiterungen bestehender standortgebundener
Bauten müssen selbst standortgebunden sein (BGE 117 Ib 266, Churwalden).
Die Standortgebundenheit kann positiv oder negativ sein:
 positive Standortgebundenheit: Das Vorhaben ist auf einen bestimmten
Standort ausserhalb des Siedlungsgebiets angewiesen, z.B. Bergrestaurants, Zollbauten, Energiegewinnungsanlagen, Transportanlagen.
 negative Standortgebundenheit: die Errichtung in einer Bauzone erscheint als unzweckmässig, weil von der Anlage für eine Bauzone nicht
tragbare Auswirkungen ausgehen; z.B. Schiessanlagen, Abfalldeponien,
Tierheime (BGE 115 Ib 300, Giswil, Schweinezucht ist nicht negativ
standortgebunden, sie lässt sich auch in einer Industrie- oder Gewerbezone realisieren).
Die Standortgebundenheit muss nur relativ sein. Es ist nicht notwendig,
dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen aber besonders wichtige und objektive Gründe für einen vorgesehenen Standort
sprechen, der gegenüber anderen Standorten innerhalb einer Bauzone als
189
Prof. Dr. A. Ruch
wesentlich zweckmässiger erscheint (BGE 115 Ib 136, PTT-Anlage Höhronen). Art. 24 RPG ermöglicht die Alternativenauswahl. Der Begriff «erfordert» in Art. 24 lit. a RPG bedeutet, dass ein aktuelles und tatsächliches
Bedürfnis nach der Realisierung des Vorhabens bestehen muss.
Beispiele aus der Praxis
Standortgebundenheit bejaht:
 Richtstrahlantenne der PTT (BGE 115 Ib 136, Höhronen)

Walderschliessungsstrasse (BGE 114 Ib 272, Walchwil)

Schiessanlage (BGE 112 Ib 48)

Wohnraum für betagte Landwirte, denen nicht zugemutet werden kann,
ihren Hof bei Aufgabe der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verlassen
(BGE 116 Ib 228, S. 231 E. 3a, Schlossrued). Wohnung für den Inhaber
eines Gärtnereibetriebs, der die dauernde Anwesenheit einer Überwachungsperson erfordert (nicht publ. BGE vom 17.6.1994).

Haltung von 60 Schlittenhunden (BGE 16.6.1989 = ZBl 91/1990, 188).

Schweinemast (BGE 118 Ib 19).
Standortgebundenheit verneint:
 Schweinezuchtbetrieb (BGE 115 Ib 298, Giswil).

Hobbymässige Haltung von 4 Pferden (BGE 111 Ib 218).

Gerätehäuschen für hobbymässig betriebene Bewirtschaftung einer Parzelle in der Landwirtschaftszone (BGE 112 Ib 407, Allschwil).

Einfamilienhaus mit Pferdestall für hobbymässige Tierhaltung in der
Landwirtschaftszone (BGE 111 Ib 216, Gontenschwil).
c.
Interessenabwägung
Die Interessenabwägung muss eine umfassende sein und durch eine und
dieselbe Behörde vorgenommen werden (BGE 117 Ib 31, 115 Ib 514). Im
oben (unter b) angeführten Beispiel BGE 116 Ib 228, Schlossrued, wurde
die Ausnahmebewilligung für einen Neubau verweigert, weil der benötigte
Wohnraum auch durch Umbau des bestehenden Wohnhauses geschaffen
werden konnte.
d.
Ausnahmebewilligung - Nutzungsplan
Zum Verhältnis von Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG und Nutzungsplan vgl. BGE 114 Ib 312, 115 Ib 148 ff., 119 Ia 300 ff.: die Ausnahmebewilligung darf die Anliegen der Nutzungsplanung und den planerischen Stufenbau (Richtplanung, Nutzungsplanung, Einzelfallbewilligung)
nicht ausschalten.
190
Beispiel: Massnahmen zum Schutz vor Abwanderung sind mittels Planung,
nicht mit weitherziger Bewilligungspraxis zu ergreifen (BGE 115 Ib 151).
e.
Art. 24c Abs. 2 RPG
Art. 24c Abs. 2 RPG: Erneuerung, Wiederaufbau und teilweise Änderung
sind bundesrechtliche Begriffe (BGE 119 Ib 372).
«Teilweise»: nicht streng quantitativ zu messen (Vergrösserung eines Ferienhauses um einen Drittel ist nicht mehr «teilweise» Änderung, BGE 112
Ib 97), sondern als Ganzes zu werten.
Eine Vergrösserung darf nur einmal vorgenommen werden (BGE 113 Ib
224; 112 Ib 278).
f.
Kantonale Behörde
Jede Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d RPG muss von einer kantonalen Behörde ausgehen oder genehmigt werden (Art. 25 Abs. 2 RPG).
Beispiel 53
BGE 123 II 499
Die Ortsbürgergemeinde Reinach AG beabsichtigt, auf einer am Rand
des Sonnenbergareals gelegenen Waldparzelle einen Forstwerkhof
zu erstellen. Er soll der Bewirtschaftung des Waldes dienen. Ein
Nachweis, dass der Werkhof für die zweckmässige Bewirtschaftung
des Waldes am vorgesehenen Standort betrieblich notwendig ist, fehlt
dem Baugesuch.
Welches ist das Verhältnis zwischen Waldrecht und Raumplanungsrecht, v.a. Art. 22 bzw. 24 RPG? Ist der Nachweis der betrieblichen
Notwendigkeit unerlässlich? Wäre der Werkhof bei Bejahung der Betriebsnotwendigkeit standortgebunden im Sinn von Art. 24 Abs. 1
RPG oder zonenkonform im Sinn von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG? Dürfte
geprüft werden, ob der (zonenkonforme oder standortgebundene)
Werkhof sich ebensogut in der Bauzone verwirklichen liesse?
II.
Ausgewählte Zonenarten
1.
Bauzone
Massgebend ist das kantonale Recht und im Anschluss daran die Bauordnungen der Gemeinden. Die Zonenordnungen differenzieren die einzelnen
Zonen nicht nur nach den Nutzungsarten, sondern auch nach den Nutzungsmassen. Namentlich die Wohn- und Gewerbezonen werden nach der
zulässigen Geschosszahl weiter untergliedert: Zweigeschossige Wohnzone
W2, dreigeschossige Wohnzone W3 usw.
Die kantonalen Planungs- und Baugesetze kennen üblicherweise die folgenden Bauzonen.
191
a.
Prof. Dr. A. Ruch
Wohnzone
Reine Wohnzonen oder Wohnzonen, in denen auch nicht störende oder
mässig störende Gewerbebetriebe zugelassen sind (Vgl. Art. 43 Abs. 1 lit. b
und c LSV), störende Betriebe sind in Wohnzonen durchwegs ausgeschlossen.
Wohnzonen können durch Vorschriften über den Mindestanteil an Wohnflächen ergänzt werden (Wohnanteilpläne). Diese sind bei der Prüfung der
Zonenkonformität ebenfalls von Bedeutung.
b.
Gewerbezone
Die reine Gewerbezone ist in der Regel für Gewerbebetriebe bestimmt, die
nur mässig stören (§ 48 PBG Luzern). Häufig werden mässig störende Betriebe mit Wohnzonen gekoppelt (§ 52 Abs. 3 PGB Zürich). Das Baugesetz
Basel-Landschaft legt Wohn- und Geschäftszone zusammen.
c.
Industriezone
Die Gesetze reservieren die Industriezone für stark störende Betriebe (vgl.
Art. 43 Abs. 1 lit. d LSV, Empfindlichkeitsstufe IV) oder für Betriebe, die
(wegen ihrer störenden Einflüsse) in andern Zonen nicht zulässig sind (§ 47
PBG Luzern, § 18 Baugesetz Basel- Landschaft), oder sie zählen die zulässigen Betriebsbranchen auf (§ 56 PBG Zürich: Betriebe der Produktion, der
Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports). In Industriezonen sind Wohnungen grundsätzlich unzulässig, mit Ausnahme von Wohnungen für Personal, das an den Betrieb gebunden ist (§ 47 Abs. 2 PBG
Luzern, § 34 Abs. 3 BPG Basel-Stadt, Abwartpersonal).
d.
Kernzone
In Kernzonen, die die architektonisch und städtebaulich wertvollen Ortsteile umfassen (§ 15 Baugesetz Basel- Landschaft), gelten besondere Bestimmungen über die Erhaltung der Gebäude. Sie tragen zum Teil den Charakter von Schutzzonen, die (lediglich) das Äussere erhalten wollen, oder von
Schonzonen, die den Ensembleschutz bezwecken. Veränderungen sind in
aller Regel nur unter Zurückhaltung und unter Bewahrung des bestehenden
Charakters und Erscheinungsbildes der Gebäude zulässig. Namentlich die
Fassadengestaltung und die Farbgebung sowie die Baumaterialien werden
für bewilligungspflichtig erklärt.
Schutzzone: Die bauliche Schutzzone bezweckt die Erhaltung des Äusseren eines Gebäudes; zulässig sind lediglich Veränderungen im Innern. Von
den Bestimmungen der Schutzzone können auch unbebaute Flächen
(«Bauwiche») erfasst werden. Eine Schutzzone ermöglicht auch den Schutz
der Umgebung.
192
e.
Zone für öffentliche Bauten
Zulässig sind nur Bauten und Anlagen, die öffentlichen Zwecken dienen; in
der Regel ist es einerlei, ob als Bauherrschaft die öffentliche Hand oder
eine Privatperson auftritt. Der Wohnungsbau gilt dabei nicht als öffentlicher Zweck, während der Bau von Alterswohnungen zu den öffentlichen
Zwecken gezählt werden kann (§ 60 Abs. 2 PBG Zürich).
Die Zuweisung von Land eines Privaten in die Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen bewirkt häufig die Einleitung eines Enteignungsverfahrens.
I.d.R. wird die Enteignung zweigeteilt: Materielle Enteignung im Zeitpunkt
der Zonenfestlegung (Entschädigung der Differenz zwischen alter und neuer Zone, wobei die öBA hinsichtlich Landwert häufig wie die Landwirtschaftszone behandelt wird); formelle Enteignung im Zeitpunkt des Landerwerbs durch das Gemeinwesen (Entschädigung wertmässig von Nichtbauland, wobei auch die zwischenzeitlichen Preissteigerungen nur für
Nichtbauland berücksichtigt werden).
Beispiele: Verwaltungsbauten, Schul- und Spitalbauten, kirchliche Bauten,
Friedhöfe, Anlagen der Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Parkierungsflächen, Spiel- und Sportanlagen, Park- und Erholungsanlagen.
f.
Weilerzone
Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen (Art. 33 RPV), die sich ausserhalb
des eigentlichen Siedlungsgebiets befinden. Sie wird auch als Erhaltungsoder Bestandeszone bezeichnet. Hauptzweck ist die Erhaltung der Weiler,
zulässig ist häufig auch eine massvolle Entwicklung. Zulässige Nutzungsarten sind in erster Linie Land- und Forstwirtschaft, aber auch, unter eingeschränkten Bedingungen, andere Nutzungsarten, soweit sie für die Erhaltung der Weiler notwendig sind.
g.
Kurzone, Sportzone
Sie dienen Kur-, Erholungs- und Sportzwecken, weshalb nur Bauten, die
diesen Zielen dienen, zulässig sind (§ 49 PBG Luzern).
h.
Weitere Spezialzonen
Hotelzone (die Dauervermietung von Motelzimmern ist in einer Hotelzone
nicht zonenkonform, BGE vom 13.8.1993 = BVR 1994, 105 ff., Interlaken); Forschungszone (Schnee- und Lawinenforschungsinstitut in Davos);
Zone für Wochenendhäuser (§ 19 Baugesetz Basel-Landschaft); Zentrumszonen (bestimmt für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-,
Orts-, und Quartierzentren, § 51 PBG Zürich).
i.
Immissionsschutz
Die Zonenvorschriften sind schliesslich auch Immissionsvorschriften. Die
einzelnen Zonen werden differenziert nach den Einwirkungen (Luft, Lärm
usw.), die einerseits höchstens zulässig sind und andererseits geduldet wer-
193
Prof. Dr. A. Ruch
den müssen. Im Bereich des Lärms sind diese kantonalen oder kommunalen
Zonenvorschriften - soweit sie umweltschützerisch begründet sind - durch
das Bundesrecht (Lärmempfindlichkeitsstufen der LSV) abgelöst worden.
Sie behalten aber ihre Bedeutung, soweit sie raumplanerisch begründet
sind; so ist es zulässig, in einer Wohnzone quartierfremde lärmige Betriebe,
wie einen Autooccasionsbetrieb oder ein Dancing, für unzulässig zu erklären, selbst wenn sie die Vorschriften der LSV einhalten (BGE 117 Ib 147,
Opfikon, 116 Ia 491 ff., Crissier). Auch Verkehrsprobleme können mit dem
kantonalen oder kommunalen Zonenrecht anstelle des eidgenössischen
Umweltschutzrechts gelöst werden (BGE 114 Ib 222 f., Bassersdorf).
2.
Landwirtschaftszone
Vor der Revision des RPG war die Landwirtschaftszone für die bodenabhängige Produktion reserviert (Produktionsmodell). Die heutige Umschreibung orientiert sich an der landwirtschaftlichen Nutzung (Produktmodell).
Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind.
Die Kantone haben die Zonenkonformität entsprechend den verschiedenen
Funktionen der Landwirtschaft (Art. 104 Abs. 1 BV) enger zu umschreiben
(Art. 16 Abs. 3 RPG).
Ausdrücklich zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die der inneren
Aufstockung dienen. Der Begriff der inneren Aufstockung wird von der
RPV (Art. 36 und 37) umschrieben. Er ist ursprünglich durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung definiert worden (vgl. ZBl 92/1991,177).
Art. 34 Abs. 5 RPV schreibt vor: «Bauten und Anlagen für die Freizeitlandwirtschaft gelten nicht als zonenkonform.» Diese Bestimmung präzisiert in rechtlich zulässiger Weise Art. 16a RPG, der die HobbyLandwirtschaft nicht erwähnt. Der Ausschluss von Bauten und Anlagen für
die Hobby-Landwirtschaft entspricht der Zielsetzung des Raumplanungsrechts, wie sie z.B. in Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG enthalten ist (BGr
1A.134/2002, E. 2.4, 2.5, nicht publiziert; BGE 112 Ib 404, wo die Frage
noch offen gelassen worden ist, das kantonale Recht hat aber rechtmässig
die Freizeitlandwirtschaft als der Landwirtschaftszone nicht konform erklärt).
Wurde bei den nachstehend genannten Beispielen vom Bundesgericht die
Zonenkonformität noch verneint, werden diese heute von Art. 16a Abs. 3
RPG erfasst und sind in der Landwirtschaftszone zulässig, sofern sie in
einem Gebiet erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben worden ist: Schnittblumengärtnerei (BGE 113 Ib
140); Gerätehäuschen für Hobbylandwirtschaft (BGE 112 Ib 405); Schweinezuchtbetrieb (BGE 115 Ib 298), Geflügelzucht- und -mastbetrieb (BGE
117 Ib 279, 504).
Probleme werfen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone auf. Sie sind nur
dann zonenkonform, wenn sie für den landwirtschaftlichen Betrieb («be-
194
trieblich») notwendig sind und damit in erster Linie der landwirtschaftlichen Nutzung selber dienen (BGE 112 Ib 276, Doppeleinfamilienhaus; 113
Ib 141, Wangen-Brüttisellen). Bei Arbeitskräften, die zur Hauptsache im
Landwirtschaftsbetrieb tätig sind, muss jeweils genau geprüft werden, ob
das Wohnen in der Landwirtschaftszone betrieblich notwendig ist (BGE
112 Ib 261, betriebliche Notwendigkeit verneint). Zonenkonform ist der
Wohnraum für die abtretende Generation (Stöckli oder Altenteil), doch ist
bei einem Neubau die Grösse auf die Bedürfnisse der Bewohner zu dimensionieren.
Eine spezielle Landwirtschaftszone ist die Rebbauzone (BGE 112 Ib 115).
Unabhängig von ihr besteht von Bundesrechts wegen die agrarrechtliche
Rebbauflächen nach der Weinverordnung vom 7. Dezember 1998; in diese
Rebbauflächen können auch Grundstücke aufgenommen werden, die nicht
in einer raumplanungsrechtlichen Rebbauzone liegen.
3.
Schutzzonen
Die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in Schutzzonen ausserhalb
des Baugebiets (Art. 17 Abs. 1 lit. a, b und d RPG) richtet sich nach dem
Schutzziel. Häufig wird nicht positiv umschrieben, was zulässig ist, sondern es werden Bau- und Nutzungsbeschränkungen festgelegt (vgl. § 60
Abs. 3 PBG Luzern).
4.
Weitere Zonen im Nichtbaugebiet

Freihaltezone: Sie dient häufig der Erholung der Bevölkerung, weshalb
in jedem Einzelfall aufgrund des konkreten Zonenzwecks die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ermittelt werden muss. Zulässig können offene Sportanlagen sein, nicht aber Sporthallen; in Parkanlagen nur
Bauten und Anlagen, die der Bewirtschaftung oder Ausstattung dienen;
in Wintersportzonen (§ 58 PBG Luzern) keinerlei Bauten und Anlagen.

Abbauzone: Für den Abbau von Kies, Lehm, Sand usw. (§ 59 PBG Luzern), oftmals kombiniert mit einer sog. Ablagerungszone (vgl. § 44a
PBG Zürich).

Aufforstungszone (§ 23 Baugesetz Basel-Landschaft).

Grünzone: Totales Bauverbot (§ 22 Baugesetz Basel- Landschaft).

Grundwasserschutzzone nach Art. 20 GSchG, unterteilt in S 1, S 2 und S
3 (Anhang 4 GSchV).
195
§ 31 Erschliessung
Prof. Dr. A. Ruch
§ 31 Erschliessung
I.
Begriffe und Voraussetzungen der Erschliessung
1.
Begriffe der Erschliessung
Das RPG verwendet drei unterschiedliche Begriffe der Erschliessung:
 Art. 15 lit. b: Begriff der Erschliessung für die Bemessung der Bauzonen, d.h. für die Abgrenzungvon Baugebiet und Nichtbaugebiet.
 Art. 19: Begriff der Erschliessung für die Herstellung von Bauland
(Baureifebegriff); Lenkung der Bautätigkeit.
 Art. 22 Abs. 2 lit. b: Begriff der Erschliessung für die faktische Realisierung unmittelbar vor der baulichen Inanspruchnahme.
Die Erschliessung ist absolutes Erfordernis für die Inanspruchnahme von
Land: Es gilt für Bauten und Anlagen innerhalb und ausserhalb der Bauzonen. Art. 24 RPG (Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen) lässt keine Ausnahme von der Erschliessungspflicht zu. Eine
Erschliessungsanlage ausserhalb der Bauzone für zonenfremde Bauten bedarf ihrerseits der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG oder der
Festsetzung in einem Nutzungsplan.
Mit der Pflicht zur Erschliessung sollen polizeiwidrige Verhältnisse verhindert werden: Zufahrten für öffentliche Rettungsdienste, Versorgung mit
einwandfreiem Wasser und mit Energie, umweltschonende Entsorgung von
Abfällen und Abwasser.
Entsprechend der Ebene der Erschliessung kann unterschieden werden zwischen Grunderschliessung, Groberschliessung und Feinerschliessung.
 Grunderschliessung: Versorgung eines grösseren zusammenhängenden
Gebiets mit den übergeordneten Anlagen (Hauptstrassen, Eisenbahnlinien, industriellen Werken, Hochspannungsleitungen und Umsetzerstationen, Abwasserreinigungsanlagen). Die Grund(Basis-)erschliessung
ist nicht Gegenstand der Regelungen des RPG.
 Groberschliessung: Gemäss Art. 4 Abs. 1 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG) «die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen» (v.a. Wasser-,
Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege), «die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen».
 Feinerschliessung: Gemäss Art. 4 Abs. 2 WEG der «Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit
Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen». Bei der Feinerschliessung handelt es sich demnach
196
§ 31
Erschliessung
um die Grundstücks- oder Parzellarerschliessung.
Der Grundsatz für Grob- und v.a. Feinerschliessung lautet: «Jede Zone erschliesst sich selbst». Erschliessungsanlagen für Bauten in der Bauzone
müssen ebenfalls in die Bauzone zu liegen kommen; eine Ausnahmebewilligung für Standortbedingtheit könnte nicht erteilt werden, wenn die Erschliessungsanlage ausserhalb der Bauzone errichtet werden wollte.
Die durch die Erschliessung gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG hergestellte
Überbaubarkeit eines Grundstücks wird von kantonalen Rechten häufig als
«Baureife» bezeichnet, wobei als weitere Erfordernisse immer auch Form
und Beschaffenheit des Grundstücks dieses als für die Überbauung geeignet
ausweisen müssen (vgl. § 32 BauG Aargau).
2.
Voraussetzungen der Erschliessung
Die Voraussetzungen, die an die Erschliessungsanlagen zu stellen sind,
werden vom kantonalen Recht festgelegt. Das RPG spricht nur von «hinreichender Zufahrt» und von «erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen». Mit den Begriffen «hinreichend» und «erforderlich» wird
immerhin bestimmt, dass die Erschliessung verhältnismässig sein muss: Sie
muss die Erschliessung gewährleisten (Geeignetheit), soll aber nicht darüber hinausgehen, was jeweils erforderlich ist (Notwendigkeit).
Die Erschliessungsanlagen sollen damit auf die konkret zu erschliessenden
Gebiete dimensioniert werden (z.B. Differenzierung Berggebiet - Städte
oder Industriezone - Wohnzone). Es ist Aufgabe des kantonalen Rechts,
«hinreichend» und «erforderlich» durch Rechtssatz und durch Rechtsanwendung im Einzelfall zu definieren.
Das RPG beschränkt seine Regelung auf die folgenden Elemente a – c:
a.
Zufahrt
Die Erschliessung eines Grundstücks besteht nicht nur in der Zufahrt vom
öffentlichen Strassennetz zum Gebäude, sondern auch im öffentlichen Strassennetz selbst. Dieses dient sowohl der Grundstückserschliessung als auch
dem Durchgangsverkehr. Beide Funktionen müssen erfüllt werden können.
Wird durch die Beanspruchung einer künftigen Zufahrt die Umweltschutzgesetzgebung verletzt (Überschreitung der Immissionsgrenzwerte), so gilt
das betreffende Land planungsund baurechtlich als nicht erschlossen
(BGE 118 Ib 72, 116 Ib 166).
b.
Wasser- und Energieversorgung
Die Dimensionierung der Anlagen ist auf die konkreten Verhältnisse auszurichten, namentlich auf die zonenrechtlich zulässige, mögliche Nutzung,
also letztlich auf die Bedürfnisse der Benutzer.
197
§ 31 Erschliessung
c.
Prof. Dr. A. Ruch
Beseitigung von Abwasser
Massgebend für die Beseitigung von Abwässern ist Art. 17 f. GSchG: Im
Bereich öffentlicher Kanalisationen muss das verschmutzte Abwasser in die
Kanalisation eingeleitet oder landwirtschaftlich verwertet werden; ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen muss die Beseitigung durch
besondere Verfahren gewährleistet sein.
Der Bereich öffentlicher Kanalisationen umfasst erstens Bauzonen; zweitens weitere Gebiete, sobald für sie eine Kanalisation erstellt worden ist;
drittens weitere Gebiete, in welchen der Anschluss an die Kanalisation
zweckmässig und zumutbar ist (Art. 11 Abs. 2 GSchG). Aus Bauzonen und
aus bestehenden Gebäudegruppen ausserhalb von Bauzonen muss das Abwasser in einer zentralen Abwasserreinigungsanlage entsorgt werden.
d.
Weitere Erschliessungselemente
Öffentlicher Verkehr: Die Frage der Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln steht in engem Sachzusammenhang mit der Umweltverträglichkeit des bestrittenen Projekts (vgl. BGE 123 II 350).
Abfälle: Die Verwertung, Unschädlichmachung und Beseitigung von Abfällen obliegt den Kantonen. In der Regel ist die Sammlung des Siedlungsabfalls Sache der Gemeinden, die Beseitigung (Verbrennung) wird in regionalen oder kantonalen Anlagen durchgeführt. Industrieabfälle und besondere Abfälle der Haushalte (z.B. kompostierbare Abfälle, Batterien, Metalle, Papier, Öle) werden mehr und mehr auf spezielle Weise entsorgt (Art. 7
- 9 TVA).
Telekommunikation. Geregelt im Bundesrecht. Erschliessungsfunktion
können z.B. Dienste der Grundversorgung, namentlich Telefonie, haben
(Art. 14 FMG, Art. 15 ff. FDV).
II.
Durchführung der Erschliessung
1.
Träger
Träger der Erschliessung ist grundsätzlich das Gemeinwesen (Art. 19 Abs.
2 Satz 1 RPG). Für die Erfüllung seiner Erschliessungsaufgaben muss das
Gemeinwesen eine Übersicht über den Stand der Erschliessung erstellen;
daraus muss hervorgehen, welche Teile der Bauzone aufgrund abgeschlossener Planung und Erschliessung baureif sind und welche Teile der Bauzone voraussichtlich innert fünf Jahren baureif gemacht werden können (Art.
31 Abs. 2 RPV).
2.
«Zeitgerechte Erschliessung»
Mit der Prospektion auf fünf Jahre wollte der Bundesrat den unbestimmten
Begriff «zeitgerechte Erschliessung » in Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG konkre-
198
§ 31
Erschliessung
tisieren. Es wird nämlich festgehalten, dass nicht das ganze, der Bauzone
zugewiesene, noch nicht überbaute Land gleichzeitig erschlossen werden
muss. Die Gemeinden sollen zur Etappierung angehalten werden.
«Zeitgerecht» bedeutet zudem, dass immer genügend Bauland zur Verfügung stehen muss. Die Erschliessung hat sich m.a.W. nach der Nachfrage
nach Bauland zu richten.
3.
Selbsterschliessung
Der ursprüngliche Art. 19 RPG gewährte den Privaten kein Recht der
Selbsterschliessung, er überliess es den Kantonen, diese Möglichkeit vorzusehen (Art. 19 Abs. 3 RPG). Der revidierte Abs. 3 von Art. 19 RPG (in
Kraft seit 1. April 1996) schreibt vor, dass den Grundeigentümern die
Selbsterschliessung (Privaterschliessung) zu gestatten ist, wenn das Gemeinwesen Bauzonen nicht fristgerecht erschliesst. Massgebend ist aber
immer die Erschliessungsplanung des Gemeinwesens.
4.
Zur Erschliessungspflicht des Gemeinwesens
 Land, das voraussichtlich innert 15 Jahren für die Überbauung benötigt
wird, darf nicht unter Hinweis auf die fehlende Groberschliessung ausgezont werden (BGE 110 Ia 53 f., Elsau); Nutzungs- und Erschliessungsplanung gehen Hand in Hand (Art. 15 Bst. b RPG).
 Bauzonen, die den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen, dürfen
nicht so unterteilt werden, dass nur das erschlossene Land baureif gemacht werden kann und das nicht erschlossene Land einer Reservebauzone zugewiesen wird, für deren Erschliessung es noch eines weiteren
Einzonungsverfahrens bedarf (BGE 112 Ia 159, Ermatingen).
 Eine Erschliessungsstrasse darf nicht in Verkennung der zonenrechtlich
vorgegebenen Bedürfnisse in ungenügendem Ausmass erstellt werden,
so dass Baugesuche wegen mangelnder Erschliessung abgelehnt werden
müssten (BGE 116 Ib 167, Eschlikon; 117 Ia 415; 118 Ib 346, Herrliberg).
III. Finanzierung der Erschliessung
1.
Bundesrechtliche Regelungen
Über die Finanzierung der Erschliessung äussert sich das RPG nur knapp:
«Das kantonale Recht regelt die Beiträge der Grundeigentümer» (Art. 19
Abs. 2 Satz 2 RPG).
Es ist davon auszugehen, dass die Erschliessung hohe Kosten verursacht.
Diese sind bereits bei der Nutzungsplanung gemäss Art. 15 RPG zu berücksichtigen («Bauzonen umfassen Land, das … erschlossen wird»: Damit ist
auch die Finanzierbarkeit angesprochen).
199
§ 31 Erschliessung
Prof. Dr. A. Ruch
Von der Erschliessung profitiert nicht nur das Gemeinwesen, sondern auch
der Grundeigentümer, dessen Land baureif gemacht wird. Die Grundeigentümer müssen deshalb zur Finanzierung der Erschliessungsanlagen beitragen.
Das WEG verpflichtet die Gemeinwesen, von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die Kosten der Groberschliessung zu erheben (Art. 6
Abs. 1); die Kosten der Feinerschliessung dagegen sind ganz oder wenigstens zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden (Art. 6
Abs. 2 WEG). Diese Vorschrift ist vom Bundesrat in der Verordnung zum
WEG vom 30.11.1981 (Fassung vom 22.12.1986) konkretisiert worden:
Von den Kosten für Anlagen der Groberschliessung müssen die Grundeigentümer insgesamt mindestens 30%, von den Kosten für Anlagen der
Feinerschliessung mindestens 70% tragen. Die Kantone und Gemeinden
können über diese Prozentsätze zulasten der Grundeigentümer hinausgehen.
Art. 6 WEG ist nur Grundsatzbestimmung, die sich an den kantonalen Gesetzgeber richtet; er bildet für sich allein noch keine Grundlage zur Abgabenerhebung (BGer. 5.8.1994 = ZBl 96/1995, 232; BGE 118 Ib 421).
Art. 6 Abs. 1 WEG (letzter Satz) (Groberschliessung): «die Beiträge werden kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig». Damit kann nur der Beitrag gemeint sein; Erschliessungsgebühren erscheinen als bundesrechtswidrig (zu diesen Abgabearten s. unten Ziff. 3).
Die Teilrevision des RPG verzichtete auf im Vernehmlassungsentwurf noch
enthaltene Bestimmungen über die Erschliessungsetappierung und über
Erschliessungsbeiträge.
Das kantonale Recht stellt im allgemeinen nur Grundsätze über die Kostenbeteiligung der Grundeigentümer auf; die Konkretisierung wird den Gemeindereglementen überlassen.
2.
Grundsätze der Abgabenerhebung
Grundsatz: Die Finanzierung der Erschliessungsanlagen ist vom Grundeigentümer mitzutragen.
Kosten verursachen:




der Bau (erstmalige Erstellung),
der Ausbau und die Änderung,
die Erneuerung und der Ersatz,
der Unterhalt der Anlagen.
Die Abgaben für Erschliessungsanlagen sind sog. Kausalabgaben, keine
Steuern. Deshalb unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip, d.h. die gesamten Einnahmen dürfen die gesamten Ausgaben nicht übersteigen. Das
Kostendeckungsprinzip ist ein verfassungsrechtliches Prinzip, wie auch das
Aequivalenzprinzip.
Das Aequivalenzprinzip soll die Angemessenheit der Abgabe im Einzelfall
200
§ 31
Erschliessung
(vernünftiges Verhältnis zwischen der zu leistenden Abgabe und dem für
den Abgabepflichtigen resultierenden Nutzen) gewährleisten. Die beiden
Prinzipien übernehmen zugunsten des Bürgers die Schutzfunktion, die
sonst das Gesetzmässigkeitsprinzip (Legalitätsprinzip) und das Verhältnismässigkeitsprinzip erfüllen. Der Grundsatz, dass das formelle Gesetz den
Kreis der Abgabepflichten, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage
festlegen muss, kann gelockert werden, weil der Bürger die Rechtmässigkeit der Abgabe anhand des Kostendeckungsprinzips überprüfen kann
(BGE 120 Ia 266).
Die Praxis anerkennt, dass eine exakte Kostendeckung nicht durchführbar
ist, und dass die Gemeinwesen zur Vermeidung von Verlusten ein positives
Rechnungsergebnis anstreben dürfen (BGE 104 Ia 116).
Deshalb ist es zulässig,
 Abschreibungen und
 Rückstellungen
ebenfalls mit Erschliessungsabgaben zu decken.
Das Kostendeckungsprinzip gilt für einen bestimmten Verwaltungszweig
oder eine bestimmte, benützte Einrichtung.
Bei der Erschliessung werden die Verwaltungszweige / Einrichtungen nach
den Erschliessungsprodukten aufgegliedert: Zufahrt (Strassen), Wasser,
Energie, Abwasser (Kanalisation), Abfall.
Grundlage ist das gesamte Netz der Erschliessung, das Vorteile schafft. Die
abzugeltende Leistung ist die Erschliessung als solche (Art. 19 RPG), nicht
nur der Bau einer Anlage; Werterhaltung gehört deshalb auch zur Leistung
des Gemeinwesens.
3.
System der Abgaben
s. auch § 20.
Öffentliche Abgabe
Steuer
Kausalabgabe
Gebühr
Verwaltungsgebühr
Beitrag
Ersatzabgabe
Benützungsgebühr
ge
dkjfsdlfj
201
§ 31 Erschliessung
Prof. Dr. A. Ruch
Die herkömmlichen Abgaben sind:
 Beitrag (Vorzugslast): Entgelt für eine Leistung, die dem Grundeigentümer wirtschaftliche Sondervorteile verschafft. Praxis und Lehre sprechen stets davon, dass der Pflichtige aus einer öffentlichen Einrichtung
Sondervorteile zieht (BGE 109 Ia 328).
Der Beitrag kann erhoben werden, wenn das Grundstück an die erstellte
Erschliessungsanlage angeschlossen werden könnte; es genügt also,
dass die Groberschliessung vorhanden ist. Der Anschluss selbst muss
noch nicht erfolgt sein; nicht erforderlich ist ferner, dass die Benützung
der Erschliessungsanlage möglich ist.
 Gebühr: Entgelt für eine veranlasste Amtshandlung oder für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung. Die Erschliessungsgebühr knüpft
an die Benützung eines öffentlichen Werkes oder Dienstes an.
Arten von Gebühren:
• Verwaltungsgebühr: Entgelt für eine Tätigkeit der Verwaltung, die vom
Gebührenschuldner veranlasst worden ist, z.B. Gebühr für die Erteilung
der Baubewilligung.
• Benützungsgebühr: Entgelt für die Benützung eines öffentlichen Werkes oder einer öffentlichen Anstalt (z.B. Bezug von Wasser und Energie
= Wasser- bzw. Energiepreis). Die Benützungsgebühr ist i.d.R. jährlich
(wiederkehrend) geschuldet.
• Anschlussgebühren: Einmaliges Entgelt für den Einkauf in ein öffentliches Werk (Einkaufsgebühr). Die Gebühr kann erst erhoben werden,
wenn der Anschluss erfolgt und die Benützung der Anlage möglich ist;
dass die Anlage tatsächlich benützt wird, ist nicht erforderlich (BGE
112 Ia 263).
Nicht wesentlich ist die gesetzliche Bezeichnung, sondern die konkrete
Ausgestaltung der Abgabe (BGE 106 Ia 243).
Sondervorteil (Beitrag) und Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Gebühr) sind unterschiedliche Merkmale, was sich für Erschliessungsabgaben eigentlich nicht rechtfertigen lässt. «Besonders» ist der Vorteil deshalb, weil er nur Grundeigentümern zukommt und weil der Erschliessungseffekt nur den Grundeigentümern und nicht auch den übrigen
Benützern (der Strasse) zukommt: Besonderer Grundeigentümernutzen
(«Vorzugslast» im Gegensatz zur «gemeinen Last», der Steuer).
Der Grund («causa») für die Abgabenerhebung sind immer die Kosten, die
dem Gemeinwesen aus der Erschliessung der Grundstücke erwachsen. Der
Eigentümer, dessen Grundstück neu erschlossen werden soll, zahlt nichts an
die bestehenden Anlagen (kein Vorteil), obwohl er daraus Nutzen zieht.
Der bereits erschlossene Grundeigentümer zahlt nichts an neue Anlagen,
obwohl er davon profitiert. Eine breite Strasse bringt dem anliegenden
Grundeigentümer nicht mehr Vorteile als eine schmale, sie ist aber teurer.
202
§ 31
Erschliessung
Der Vorteil könnte deshalb nur tauglicher Massstab sein, wenn alle Vorund Nachteile berücksichtigt würden.
Beispiel 54
Abwassergebühren
BVR 2006 S. 508-519, Bger Urteil 2P.144/2006 vom 27. Juli 2006
Der Kanton Bern besitzt in Münsingen eine Parzelle, auf der das kantonale Strasseninspektorat mit einem Werkhof steht. Von der Grund2
stückfläche von 682 m wird das unverschmutzte Regenwasser im
2
2
Umfang von 92m in die ARA und im Umfang von 585 m in den die
Parzelle unterirdisch querenden Schwandbach geleitet. Aufgrund der
vorhandenen versiegelten Dach-, Weg- und Platzflächen verfügt die
Gemeinde eine jährlich wiederkehrende Regenabwassergebühr. Die
zu verrechnende Fläche legt sie gerundet auf 600 m2 fest und be2
rechnet hierfür eine jährliche Gebühr von Fr. 45.- pro 100 m , ausmachend insgesamt Fr. 270.-.
Als Grundlage für die Berechnung dient Art. 8 der kantonalen Gebührenverordnung „Die jährliche Gebühr für die Einleitung von Regenabwasser von Hof- und Dachflächen sowie von Strassen und Plätzen in
die Kanalisation beträgt:
- bis 25 m2 entwässerte Fläche Fr. 0.- 25 bis 100 m2 entwässerte Fläche Fr. 30.- über 100 m2 entwässerte Fläche, pro 100 m2 Fr. 45.-„
Ist die Höhe der Gebühr gerechtfertigt?
(vgl. Ausführungen zur Beseitigung von Abwasser: § 27 I. 2. c.)
4.
Methoden der Berechnung
Erschliessungsbeiträge haben zwei Elemente zu berücksichtigen:
 die Kosten der einzelnen Anlagen (Strassen, Leitungen) und
 den Wert der Leistung, der durch die Erschliessung für die Grundstücke
geschaffen wird (dieses Element ist nicht gleichzusetzen mit dem wirtschaftlichen Sondervorteil eines Grundstücks, der nur über den Verkehrswert ermittelt werden könnte).
Das bedeutet folgende Gedankenschritte:
1. Aufteilung der Erschliessungsleistung auf die einzelnen Grundeigentümer, damit Bildung von Grundstücksquoten (nicht: Aufteilung des Gesamtwerts der Erschliessungsleistung auf die einzelnen Grundeigentümer oder Berechnung des Erschliessungsmehrwerts).
2. Bestimmung der Grösse der Leistungsquoten durch Ermittlung der Kosten der Erschliessung (nicht: Ermittlung des Nutzens des einzelnen aus
der Erschliessung). Die vom einzelnen dem Gemeinwesen verursachten
Kosten ergeben sich aus dem Mass der Beanspruchung der Anlagen, d.h.
der Art und dem Mass der Nutzung der im Einzugsgebiet der Erschliessungsanlagen liegenden Flächen.
Für die Bestimmung der Leistungsquoten massgebend ist die Nutzung, mit
203
§ 31 Erschliessung
Prof. Dr. A. Ruch
der das Gemeinwesen bei der Projektierung der Anlagen rechnete (nicht:
die höchstzulässige oder tatsächliche Nutzung), worauf Art. 19 Abs. 2 Satz
1 RPG («durch das Gemeinwesen.... erschlossen») abstellt.
Die Kosten sind Durchschnittskosten eines Anteils der Länge, der Fläche
oder der Kapazität der Anlage. Die Höhe der Beiträge soll diesen Kosten
entsprechen.
Berechnungsarten
 Anstössersystem: Massstab für die Bemessung der Abgabe ist die Länge der Strassenfront des Grundstücks.
 Perimetersystem: Massstab ist die Grundstücksfläche (allenfalls unter
Berücksichtigung der Ausnützungsziffer) bis zu einer bestimmten Tiefe.
 Gebäudeversicherungswert. Im Bereich der Abfälle (Art. 30 ff. USG)
verstösst dieses Berechnungssystem gegen das Verursacherprinzip (Regierungsrat Zürich vom 2.2.1994 = ZBl 95/ 1994, 381).
 Bruttogeschossfläche
 Zahl und Grösse der angeschlossenen Wohnungen.
204
205
Prof. Dr. A. Ruch
I.
Bereich der materiellen Bauvorschriften
Die massgebenden, anwendbaren Bauvorschriften werden aufgrund des
konkreten Projekts bestimmt. Sie finden sich zunächst im Bereich des traditionellen öffentlichen Baurechts bzw. im formellen Baugesetz. Aber
Baurecht ist nicht mit Baupolizeirecht gleichzusetzen. Neben dem Polizeirecht hat das gestaltende und planerische Baurecht grosse Bedeutung. Anwendbar sind deshalb, je nach Einzelfall, auch Erlasse des sogenannten
funktionalen Raumplanungs- und Baurechts. Dazu gehören insbesondere
umweltschutzrechtliche Erlasse i. e. S., Natur- und Heimat/Denkmalschutzerlasse, gewässerschutzrechtliche Erlasse, Erlasse der Wasser- und Energieversorgung, Erlasse der Energieverwendung, sicherheitstechnische Erlasse, Erlasse des Arbeitnehmerschutzes usw.
Bauvorschriften sind eidgenössische, kantonale oder kommunale Vorschriften. Die Zuständigkeit der Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften
hängt davon ab, wieviel Spielraum ihnen das kantonale Recht zugesteht.
Die materiellen Bauvorschriften kommen in vielerlei Gestalt vor:
 Gesetzesnormen, einschliesslich Normen auf Verordnungsebene mit
rechtlicher Verbindlichkeit.
 Technische Normen als Regulierung durch private Organisationen, z.B.
SIA, VKF, VSS mit rechtlicher Verbindlichkeit.
 Normen des Bauvertragsrechts (v.a. SIA 118). Die rechtliche
Verbindlichkeit entsteht, sofern sie in die Werkverträge aufgenommen
 werden.
Richtlinien von Behörden ohne rechtliche Verbindlichkeit, jedoch mit
Vermutung der Richtigkeit. Eine Abweichung bedarf i.d.R. besonderer
Begründung.
 Wegleitungen ohne rechtliche Verbindlichkeit da sie lediglich angeben,
wie ein Problem gelöst werden könnte.
 Professionelle Normen als Lehrbücher, Skripte, Know How usw.
II.
Bundesrechtliche Bauvorschriften
Das öffentliche Baurecht ist in hohem Mass kantonales und kommunales
Recht. Es gibt in der Schweiz kein Bundesbaugesetz.
Allerdings enthält das Bundesrecht - abgesehen von den knappen Anordnungen in Art. 22 bis 24d RPG – in zahlreichen Spezialerlassen des Bundesverwaltungsrechts öffentliches Baurecht. Die wichtigsten Erlasse:
206
1.
§ 32
Bauvorschriften
USG
Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.0) mit
Regelungen über den Schutz des Menschen und der Umwelt vor Luftverunreinigungen und Lärm, die durch Bauten und Anlagen verursacht werden.
Ausserdem regelt das USG die Beseitigung von Abfällen. Es enthält insbesondere das Vorsorge- und das Verursacherprinzip (Art. 1 Abs. 2 und Art. 2
USG).
Die Vorschriften des Umweltschutzgesetzes werden durch zahlreiche Verordnungen konkretisiert; folgende sind für das Baurecht von besonderer
Bedeutung:
 Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 16.12. 1985 (SR 814.318.142.1):
Vorschriften über Emissionsbegrenzungen bei Bauten und Anlagen,
Maschinen, Lüftungsanlagen, jeweils neuen und bestehenden, bei diesen besteht eine Sanierungspflicht; Vorschriften über Kontrollen, Typenprüfungen für Feuerungsanlagen; immissionsseitige Massnahmen
(z.B. Massnahmenplan); Abstandsvorschriften für Stallbauten.
 Lärmschutz-Verordnung (LSV) vom 15.12.1986 (SR 814.41): Normen
über den konstruktiven und organisatorischen Schutz vor Lärm sowohl
von der Emissions- als auch von der Immissionsseite aus; Einführung
von Lärmempfindlichkeitsstufen (vgl. unten V. 4.a);
 Störfall-Verordnung (StFV) vom 27.2.1991 (SR 814.012): Sicherheitsstandards für Betriebe mit erhöhtem Risiko, ausgeformt als Produkt von
Eintretenswahrscheinlichkeit (w) und Schadensausmass (a) zur Beurteilung der Tragbarkeit eines Risikos;
 Technische Verordnung über Abfälle (TVA) vom 10.12.1990 (SR
814.015): Abfallbehandlung, Bewilligung von Abfallanlagen und von
Deponien (drei Deponietypen);
 Altlasten-Verordnung (AltlV) vom 26. August 1998 (SR 814.680): Sanierung von belasteten Standorten.
 V über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) vom 19.10.1988
(SR 814.011): Spezielle Verfahrensergänzung für Anlagen, die die
Umwelt erheblich beeinträchtigen können. Abschliessende Aufzählung
der Anlagen, für die eine UVP durchzuführen ist, im Anhang (Prinzip
der Schwellenwerte).
207
Beispiel 55
Prof. Dr. A. Ruch
Zweckänderung, Lärmschutz
Verwaltungsgericht Graubünden, PVG 2004, Nr. 24.
Ein Coiffeursalon wird in einen Barbetrieb mit Musik umgebaut. Betroffen vom dadurch verursachten Lärm werden Personen im Freien
und in den gegenüberliegenden Wohnbauten, Personen im Gebäude
des Barbetriebs selbst und die Inhaber und Kunden des Optikergeschäfts, das sich im angebauten Nachbargebäude befindet.
Handelt es sich bei dieser Zweckänderung um eine geänderte oder
um eine neue ortsfeste Anlage im Sinne des Umweltschutzgesetzes
(USG)? Wofür ist diese Unterscheidung wichtig? Fallen sowohl Aussenlärm als auch Innenlärm unter das USG und die LSV? Inwiefern
trifft das Lärmschutzrecht Unterscheidungen zwischen diesen beiden
Lärmarten? Ist der Lärm, der infolge der Baustruktur der aneinander
gebauten Häuser beim Optikergeschäft eintrifft, Aussen- oder Innenlärm? Wie wird sogenannter Sekundärlärm, das ist Lärm, der durch
die Besucher der Bar im Freien verursacht wird, erfasst?
2.
GSchG
Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (SR
814.20): Regelungen in folgenden Bereichen:
Abwässer: Allgemeine Vorschriften: Pflicht zum Anschluss der Grundstücke an die Kanalisation. Spezifische Vorschriften: Bau von Kanalisationsanlagen; Behandlung von Abwässern
planerischer Gewässerschutz: Festsetzung von Gewässerschutzarealen,
Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutzzonen
Festlegung von Restwassermengen bei baulichen Eingriffen in ein Gewässer
Regelungen für Verbauungen, Grundwasserentnahmen, Kiesausbeutung.
Gewässerschutzverordnung (GSchV) vom 28. Oktober 1998 (SR 814.201):
v.a. Vorschriften über die Abwasserbeseitigung, Restwassermengen, den
planerischen Gewässerschutz.
V über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten
(VWF) vom 1. Juli 1998 (SR 814.226.21): v.a. Vorschriften über Lager- und
Tankanlagen.
3.
NHG
Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (SR
451): Landschafts-, Ortsbild- und Objektschutz für Bundesbauten und anlagen; allgemeiner Tier- und Pflanzen- sowie Biotopschutz, Ausnahmebewilligungspflicht für Bauten und Anlagen im Uferbereich; Denkmalpflege und Moorlandschaften.
208
4.
§ 32
Bauvorschriften
EnG
Energiegesetz vom 26. Juni 1998 (SR 730.0): Zielsetzung der sparsamen
und rationellen Energieverwendung in Gebäuden (hoher Wirkungsgrad),
energietechnische Prüfverfahren für bestimmte Anlagen.
5.
WEG
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 (SR 843):
Vorschriften über die Grob- und Feinerschliessung von Wohnbauten einschliesslich der Kostenverlegung. WEV vom 30.11.1981 (SR 843.1).
6.
BZG
Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz) vom 4. Oktober 2003 (SR 520.1): Pflicht der
Privaten zur Erstellung von Schutzbauten.
7.
WaG
Waldgesetz vom 4. Oktober 1991 (SR 921.0): Ausnahmebewilligungspflicht für Rodungen (Zweckentfremdung von Waldboden durch nichtforstliche Bauten und Anlagen). V zum Waldgesetz (WaV) vom
30.11.1992 (SR 921.01).
8.
ArG
Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13.
März 1964 (SR 822.11): Pflicht zu eigenständiger Bewilligung der Erstellung von Bauten für Industrie, Gewerbe und Handel sowie zusätzlich des
Betriebs von industriellen Unternehmen (Arbeitnehmerschutz): Kantonale
Bewilligung mit verbindlichem Einbezug des eidgenössischen Arbeitsinspektorats und der SUVA.
9.
UVG
Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981 (SR
832.20): Allgemeine Pflicht der Unternehmungen zur Unfallverhütung,
Konkretisierung durch Richtlinien der Bundesstellen.
10. WBPG/WBG
Bundesgesetz über die Wasserbaupolizei (WBPG) vom 22. Juni 1877 (SR
721.10) und Bundesgesetz über den Wasserbau (WBG) vom 21. Juni 1991
(SR 721.20): Regelungen über Stauanlagen (Stauanlagenverordnung) vom
7. 12. 1998, SR 721.102) und über den Hochwasserschutz (WBG).
209
11.
Prof. Dr. A. Ruch
BGF
Bundesgesetz über die Fischerei vom 21. Juni 1991 (SR 923.0): Regelung
von technischen Eingriffen in die Lebensräume von Fischen: Selbständige
fischereirechtliche Bewilligung.
12.
EBG
Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (SR 742.101): Plangenehmigung
für Bauten und Anlagen, die unmittelbar dem Bahnbetrieb dienen, durch
das Bundesamt für Verkehr (BAV), bei Grossprojekten ist das Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zuständig;
Befreiung vom kantonalen Verfahren, aber Berücksichtigung der materiellen Stellungnahmen des Kantons, soweit dadurch der Bahnbetrieb nicht
unverhältnismässig eingeschränkt wird (Art. 18 EBG). Bewilligung anderer, d.h. nicht bahnbetriebsbedingter Bauten und Anlagen, auch der Bahn,
im ordentlichen kantonalen Verfahren, Genehmigungspflicht des Bundes
(Art. 18a EBG).
BB über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn- Grossprojekte
vom 21.6.1991 (SR 742.100.1), V über das Plangenehmigungsverfahren für
Eisenbahnanlagen vom 2.2.2000 (SR 742.142.1).
13.
LFG
Bundesgesetz über die Luftfahrt (LFG) vom 21.12.1948 (SR 748.0): Betriebskonzession für Flughäfen und Flugfelder durch EVED bzw. BAZL.
Plangenehmigung für Bauten und Anlagen durch UVEK bzw. BAZL. Seit
18.6.1993 kein kantonales Bewilligungsverfahren mehr, aber Übernahme
von materiellen Auflagen des Kantons, soweit sie den Betrieb des Flughafens oder Flugfeldes nicht unverhältnismässig erschweren (Art. 37a und b).
Erlass eines Betriebsreglements durch den Flugplatzhalter.
14.
RLG
Bundesgesetz über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder
gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe (Rohrleitungsgesetz) vom 4. Oktober
1963 (SR 746.1): Für Rohrleitungsanlagen von einer bestimmten Grösse an
besteht die Pflicht zur Einholung einer Bewilligung («Konzession») des
Bundesrats, einer Plangenehmigung des UVEK und einer Betriebsbewilligung des Bundesrats. Die Anlagen sind vom materiellen Recht und vom
Verfahrensrecht der Kantone befreit; Stellungnahmen der Kantone, die im
Bewilligungsverfahren abgegeben werden, sind aber zu würdigen (Art. 5
und 23 RLG).
15.
KEG
Art. 90 BV (Kernenergie).
210
§ 32
Bauvorschriften
Am 1. Februar 2005 ist das Kernenergiegesetz (KEG) vom 21. März 2003
und dessen Verordnung in Kraft getreten. Das Atomgesetz von 1959 (AtG)
und der Bundesbeschluss zum Atomgesetz von 1978 (AtB) wurden aufgehoben. Das Volk lehnte am 18. Mai 2003 die Ausstiegsinitiative und die auf
einen Ausstieg hinauslaufende neue Moratoriumsinitiative ab. Das KEG
bildet den Rahmen für die Nutzung der Kernenergie in den kommenden
Jahrzehnten.
Das Kernenergiegesetz gilt für nukleare Güter, Kernanlagen und radiokative
Abfälle (Art. 2 KEG). Das Gesetz definiert die Kernenergie als jede Art von
Energie, die bei der Spaltung oder Verschmelzung von Atomkernen frei wird
(Art. 3 lit. e KEG).
Wer eine Kernanlage betreiben will, braucht eine Rahmenbewilligung des
Bundesrates, auf deren Erteilung jedoch kein Rechtsanspruch besteht (Art.
12 Abs. 1 und 2 KEG). Die Rahmenbewilligung legt unter anderem den
Standort, den Zweck der Anlage und die Grundzüge des Projektes fest (Art.
14 KEG). Im Weiteren braucht es für die Errichtung einer Kernanlage eine
Baubewilligung des Departements für Umwelt und Verkehr (Art. 15 - 18
KEG) und eine Betriebsbewilligung des Departements (Art. 19 - 25 KEG).
Der Nachweis des Bedarfs an Kernenergieanlagen ist im Gegensatz zur Regelung im AtB nicht mehr gefordert.
Der Entscheid des Bundesrats über das Rahmenbewilligungsgesuch wird
der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet. Erteilt der Bundesrat die Rahmenbewilligung nicht und genehmigt die Bundesversammlung
diesen Entscheid nicht, so weist die Bundesversammlung den Bundesrat an,
die Rahmenbewilligung mit den allenfalls von ihr beschlossenen Auflagen
zu erteilen und ihr den Entscheid erneut zur Genehmigung zu unterbreiten.
Der Beschluss der Bundesversammlung über die Genehmigung einer Rahmenbewilligung untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 46 KEG).
16.
STEG
Technische Einrichtungen, BG über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten vom 19.3.1976 (SR 819.1). (Auffanggesetz: ausdrückliche Vorschriften anderer Bundesgesetze über technische Einrichtungen
und Geräte gehen vor).
17.
LMG
Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992: Schlachtanlagen (Art. 17); Anlagen für Trinkwasser (Art. 276 LMV).
18.
Sprengstoffe
Sprengstoffe: BG (Sprengstoffgesetz) vom 25.3.1977 (SR 941.41). Sprengstoffverordnung vom 26.3.1980 (SR 941.411).
211
19.
Prof. Dr. A. Ruch
BauPG
Bundesgesetz über Bauprodukte vom 8. Oktober 1999.
III. Nutzungsvorschriften
Die Vorschriften über die Nutzung der Grundstücke differieren nach Nutzungszonen.
1.
Dichte der Bebauung
Zur Regelung der Baudichte dienen die Instrumente Nutzungsziffern und
Baubereiche.
a.
Nutzungsziffern
Nutzungsziffern haben mehrere Zwecke wie z.B. Gewährung gestalterischer Freiheit, zoneninterne Gleichbehandlung, Festlegung eines maximalen Nutzungsmasses, Beschränkung des Bauvolumens.
Die Nutzungsziffern drücken das Verhältnis zwischen der Bebauung und
der Grundstücksfläche aus und differieren von Zone zu Zone. Sie sind mit
Gestaltungsvorschriften zu kombinieren.
 Ausnützungsziffer (AZ): Verhältnis der anrechenbaren Nutzfläche eines
Gebäudes zur Grundstücksfläche (je in m2). Die Nutzfläche wird in der
Regel als Bruttogeschossfläche ausgedrückt (BGF, alle dem dauernden
Aufenthalt dienenden Flächen inkl. Erschliessungsflächen und Trennwände). Das kantonale Recht bestimmt die Einzelheiten. Fragliche Anrechenbarkeit: Dach- und Untergeschosse, Wintergärten, Balkone. Ergänzung der AZ durch Vorschriften über Gebäudeausdehnung, Grenzund Gebäudeabstände.
 Überbauungsziffer (ÜZ): Verhältnis von oberirdischer Gebäudeumfassung (Projektion auf den Erdboden) zur Grundstücksfläche. Ergänzung
durch Zonenvorschriften.
 Freiflächenziffer (FFZ): Verhältnis von nichtüberbaubarer Fläche zur
Grundstücksfläche. Sie kann auch qualitative Anforderungen (Grünfläche) stellen.
 Baumassenziffer (BMZ, Volumenziffer VZ): Verhältnis von oberirdisch
umbautem Raum (Volumen) zur Grundstücksfläche. Zweckmässig v.a.
für Industriebauten.
Die anrechenbare Grundstücksfläche ist nicht vorgegeben: Massgebend
können sein: das gesamte Grundstück, nur die hinter einer Baulinie liegende Fläche, das ganze Grundstück zusätzlich eines Strassenanteils usw.
Die Nutzungsziffern können miteinander kombiniert werden (z.B. AZ und
ÜZ oder AZ und FFZ). Sie sind mit Gestaltungsvorschriften zu kombinieren, da die Nutzungsziffern ein planerisches Element darstellen.
212
§ 32
Bauvorschriften
Die mittlere Ausnützungsziffer für Wohnzonen beträgt zwischen 0,25 und
0,7, wobei der höhere Wert städtischen Verhältnissen entspricht. BGE 111
Ia 143: AZ von 0,8 in Davos bewirkt sehr dichte Miethausüberbauungen.
Bauverbotsland darf nicht angerechnet werden (BGE 109 Ia 31, Birsfelden;
110 Ia 93, Davos).
Eine Nutzungsübertragung (Verteilung der Nutzungsmöglichkeiten über
mehrere Grundstücke) ist zulässig, wenn die beteiligten Gebiete der gleichen Zone zugehören und den gleichen Nutzungsvorschriften unterliegen.
Einzelne Teile dürfen nicht bereits in einen Nutzungstransport einbezogen
worden sein (BGE 109 Ia 190, Flims). Die Kompensation ist in unmittelbarer Nähe vorzunehmen.
b.
Baubereiche
Die Baubereiche dienen der Festlegung der überbaubaren Flächen durch
Pläne (v.a. Sondernutzungspläne) oder generelle Vorschriften (Bautiefe ab
Baulinie).
2.
Ort der Bauten
Um Einfluss auf die Örtlichkeit der Bauten zu nehmen dienen die Instrumente der generellen Lagevorschriften und Abstandsvorschriften:
a.
Generelle Lagevorschriften
Generelle Lagevorschriften sind z.B. Bestimmungen, wonach Gebäude mit
ihrer strassenseitigen Fassade auf die Strassen- oder Baulinie zu stellen
sind. Generelle Lagevorschriften drücken ein städtebauliches Konzept aus,
im genannten Beispiel das Konzept der (Block-)Randbebauung.
b.
Abstandsvorschriften
Grenzabstand (Gebäudefassade/Grundstücksgrenze), Gebäudeabstand (Gebäude/ Gebäude); Wald-, Gewässer-, Strassenabstand (auch durch Linien
gesichert).
Der Gebäudeabstand ist häufig abhängig von der Wandhöhe der Gebäude.
Man findet insbesondere die Formel: Gebäudeabstand = Wandhöhe, woraus
sich ergibt: Grenzabstand = halbe Wandhöhe.
Massgebender Messpunkt ist in der Regel die äussere Gebäudefassade. Bei
nachträglich angebrachten Fassadenisolationen findet man die Vorschrift,
dass der ursprüngliche Messpunkt massgebend bleibt (z.B. Art. 98 Abs. 2
Baudekret BE).
Zahlreiche Baugesetze sehen vor, dass die gesetzlichen Abstände durch
private Vereinbarung abgeändert werden dürfen. Die Unterschreitung des
Grenzabstands steht i.d.R. unter der Voraussetzung, dass der gesetzliche
Gebäudeabstand gewahrt bleibt.
213
3.
Prof. Dr. A. Ruch
Grösse der Bauten
Auf die Gebäudegrösse wird mittels Angaben (Instrumente) über Länge,
Breite, Höhe der Gebäude, Geschosszahl, je differenziert nach Zonen; Profile, zur Kennzeichnung der Gebäudehülle Einfluss genommen.
Höhenmasse sind: Traufhöhe, Fassaden- oder Wandhöhe (im Schnittpunkt
Fassade/Dach), Firsthöhe, Gebäudehöhe.
Die Geschosszahlen berechnen sich nach Vollgeschossen: Erdgeschoss und
Obergeschosse, zusätzlich kann ein Dachgeschoss mit zurückgestaffelten
Wänden und verminderter Geschossfläche zulässig sein.
Unterirdische Geschosse werden gesondert von den zulässigen oberirdischen berechnet. Massgebend kann die Zone, können aber auch die Grundwasserverhältnisse sein.
4.
Art der Bebauung
Instrument: Offene oder geschlossene Bebauung.
Offene Bebauung: Die Gebäude stehen einzeln oder nur in Gruppen.
Geschlossene Bebauung: Die Gebäude sind über die Parzellen hinweg zu
Zeilen aneinandergefügt.
5.
Spezielle Regelungen
Für besondere Gebäudetypen und -teile werden häufig spezielle Regelungen vorgesehen z.B. für Hochhäuser, unterirdische Gebäude, Dachaufbauten, Dachformen.
6.
Terrainvorschriften
Gesetzliche Regeln über die massgebenden Messpunkte für Höhenbestimmungen (Gebäudehöhe, Geschosszahl an Hanglagen) und über das «natürliche» oder «gewachsene Terrain» zur Bestimmung des Messpunkts bei
Aufschüttungen und Abgrabungen.
Hier stellt sich ein Problem: Von welchem Zeitpunkt an wird ein verändertes Terrain ein «natürliches», das für Bauten massgebend ist, so dass kein
vorheriges Mass erhoben werden muss? Das Niveau gilt als gewachsenes
Terrain, das bei früheren Projekten in genehmigten Bauplänen festgelegt
worden ist. Für eine erstmalige Überbauung ist eine zeitliche Schranke
notwendig (LGVE 1993 II Nr. 3, S. 104 f.).
IV. Gestaltungsvorschriften
1.
Gestaltung der Gebäude
Neben den Zonenvorschriften der bewahrenden Zonen (Schutz-, Kernzo-
214
§ 32
Bauvorschriften
nen) kennen die kantonalen Rechte allgemeine Aesthetikbestimmungen in
sog. positiven (Einpassungs-/Einordnungsgebot) oder negativen Generalklauseln (Verbot der Beeinträchtigung, Verbot der Verunstaltung). In der
Praxis ist es kaum möglich, die verschiedenen Arten von Aesthetikgeneralklauseln gegeneinander abzugrenzen.
Anstelle der in der Regel in kantonalen Erlassen anzutreffenden Generalklausel enthalten zahlreiche kommunale Bauordnungen, insbesondere aber
Sonderbauordnungen, detailliertere Regelungen: konkrete Bestimmungen
über Material und Farbe, Dachneigung, Dachaufbauten, Antennen usw.
Spezialproblem: Beschränkungen von Antennen vs. Informationsfreiheit.
Art. 67 RTVG erlaubt das Antennenverbot im Interesse des Schutzes «bedeutender Orts- und Landschaftsbilder, von geschichtlichen Stätten oder
von Natur- und Kunstdenkmälern» und wenn zudem «der Empfang von
Programmen, wie er mit durchschnittlichem Antennenaufwand möglich
wäre, unter zumutbaren Bedingungen gewährleistet bleibt». Das Interesse
des Rundfunk-Unternehmens an hoher Anschlussdichte genügt nicht. (Vgl.
auch BGE 114 IV 115)
Beispiel 56
Gestaltungsvorschriften
BVR 1997 S. 355
S.R. ist Eigentümer der Liegenschaft Sustenweg 8 im Wylergut Quartier Bern (auch Wylerdörfli genannt). Zusammen mit drei weiteren, typengleichen Bauten (Sustenweg 10, 12 und 14) bildet das zweigeschossige Einfamilienhaus eine quer zum Aarehang stehende, oberhalb des Sustenweges liegende Häuserzeile. Das Haus befindet sich
gemäss dem Bauklassenplan der Stadt Bern im Aaretalschutzgebiet.
Am 22. Oktober 1994 stellte S.R. bei der städtischen Baubewilligungsbehörde das Gesuch für den Bau von Sonnenkollektoren. Die
3,72 m breite und 5,1 m hohe Kollektorenanlage möchte er auf der
südwäts orientierten Dachseite seines Hauses, zwischen zwei bestehenden Dachflächenfenstern, anbringen.
Das Bauinspektorat der Stadt Bern führte in der Folge ein kleines
Baubewilligungsverfahren durch. Der städtische Denkmalpfleger erhob dabei einen „Grundsatz-Einwand“ gegen das Bauvorhaben: Er
machte geltend, „ dass die Anordnung von Sonnenkollektoren auf den
Dächern des Wylerdörfli die Einheitlichkeit der wesentlichen Merkmale
der Siedlung nicht wahrt und sich nicht in das Quartierbild einfügt“.
Was spricht für und was gegen die Gutheissung des Baubewilligungsgesuchs? Welche Interessen überwiegen in diesem Fall?
2.
Umgebungsgestaltung
Vorschriften für die Gestaltung des Aussenraums; Baumschutzvorschriften.
In der Regel werden sie als Auflagen der Baubewilligung konkretisiert.
215
V.
Technische Vorschriften
1.
Statische Sicherheit
Prof. Dr. A. Ruch
Vorschriften über Fundation (inkl. Baugrund), Konstruktion, Material. In
der Regel verweist das Gesetz auf andere Normkomplexe, z.B. auf Normen
des SIA (starre Verweisung: Verweisung auf eine bestimmte Fassung der
privaten Fachnormen; dynamische Verweisung: Verweisung auf die «jeweils gültige Fassung» der privaten Norm) oder generell auf den Stand der
Technik, auf den Stand von Wissenschaft und Technik oder auf die anerkannten Regeln der Baukunde.
Verweisungstechnik:
 Direkte Verweisung:
- starr (statisch), auf eine bestimmte Fassung einer privaten Norm
(z.B. SIA-Norm 180, Ausgabe 1988).
- gleitend (dynamisch), lediglich auf eine bestimmte Norm (z.B.
SIA-Norm 180).
 Indirekte Verweisung: Offene Normierung, z.B. Stand der Technik,
Stand von Wissenschaft und Technik, anerkannte Regeln der Technik,
Sicherheit.
2.
Feuersicherheit
a.
Bauvorschriften
Vorschriften über Feuerwiderstand F, Brandabschnitte, Materialien, Abstände, Fluchtwege. Auch hier häufig Verweisung; massgebend sind i.d.R.
die Vorschriften der Vereinigung kantonaler Feuerversicherer VKF.
b.
Betriebsvorschriften
z.B. Feuerungskontrollen (Art. 45 USG, Art. 13 Abs. 3 LRV: Zweijahresrhythmus, Ausnahmen in Anhang 3 Ziff. 22).
3.
Hygienevorschriften
Mindestflächen von Wohnräumen, Mindestraumhöhen, Besonnungsvorschriften, Belichtungsvorschriften (Verhältnis Raumgrösse/Fenstergrösse,
Verbot von Fenstern in Brandmauern), Belüftungsvorschriften (vgl. § 65
BPG BS; z.B. Querlüftung), Vorschriften für sanitäre Einrichtungen.
4.
Immissionsschutz und Energie
a.
Lärmvorschriften
Schallschutzmassnahmen an Gebäuden, die dem längeren Aufenthalt von
216
§ 32
Bauvorschriften
Personen dienen, gegenüber Lärm von ortsfesten Anlagen (Bauten, Verkehrsanlagen, haustechnische Anlagen und andere nicht-bewegliche Einrichtungen, die beim Betrieb Aussenlärm erzeugen; Art. 2 Abs. 1 LSV):
 Bestehendes Gebäude, bestehende Anlage:
Ist die Anlage öffentlich oder konzessioniert, so haben die Gebäudeeigentümer Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn mit Massnahmen an
der Anlage die Lärmimmissionen nicht unter den Alarmwert herabgesetzt werden können (Art. 20 Abs. 1 USG, 15 LSV). Die Kosten tragen
die Eigentümer der Anlagen, wenn sie nicht nachweisen, dass zum
Zeitpunkt der Baueingabe des Gebäudes die Immissionsgrenzwerte
schon überschritten wurden oder die Anlageprojekte schon öffentlich
aufgelegt waren (Art. 20 Abs. 2 USG, 16 LSV).
 Bestehendes Gebäude, neue Anlage:
Ist die Anlage öffentlich oder konzessioniert, so haben die Gebäudeeigentümer Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn der Anlagenlärm die
Immissionsgrenzwerte überschreitet (Art. 10 LSV); die Kosten trägt der
Inhaber der Anlage (Art. 11 LSV).
 Neue Gebäude, neue Anlage:
Neue Gebäude sind von vornherein mit einem angemessenen Schutz
gegen Aussen- und Innenlärm sowie gegen Erschütterungen zu versehen (Art. 22 USG); dabei dürfen die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 22 Abs. 1 USG). Sind die Immissionsgrenzwerte
überschritten, so müssen bauliche und gestalterische Massnahmen ergriffen sowie die lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet werden (Art. 22 Abs. 2 USG,
31 LSV).
Neben dem Schutz vor Aussenlärm regelt die LSV den Schutz vor Lärm im
Innern der Gebäude (Trittschall, technische Anlagen wie z.B. Aufzüge).
b.
Energievorschriften
Isolationsvorschriften: Kantonale Zuständigkeit. SIA-Norm 180 (Wärmedämmung im Hochbau).
Verbrauchsabhängige Heiz- und Warmwasserkostenabrechnung, z.B. Art.
28 - 31 Allgemeine Energieverordnung BE vom 13.1.1993.
Ortsfeste Elektroheizungen, Aussenheizungen, Warmluftvorhänge.
c.
Innere Erschliessung
Sicherheit von Treppen, Liftanlagen.
d.
Verkehrssicherheit
Einfahrten vom Grundstück in stark befahrene Strassen. Trottoirüberfahrten, die mit einer gewöhnlichen (strassenverkehrsrechtlichen) Bewilligung,
217
Prof. Dr. A. Ruch
nicht mit einer Bewilligung für gesteigerten Gemeingebrauch zugelassen
werden.
e.
Ausrüstungen
Technische Anlagen. Auch diese unterliegen in den Kantonen den massgebenden Energiesparvorschriften (Art. 11 ff. Allgemeine Energieverordnung
BE vom 13.1.1993).
Dachaufbauten für technische Einrichtungen (z.B. Aufzüge) werden auch
unter Aspekten der Gebäudegestaltung beurteilt.
f.
Ausstattungen
Nebeneinrichtungen (Spielplätze, Fahrzeugabstellplätze, Lärmschutzanlagen usw.).
5.
Interkantonale Vereinbarung
Art. 48 BV bestimmt, dass die Kantone miteinander Verträge schliessen
können. Die schweizerische Bau-. Planungs- und UmweltdirektorenKonferenz BPUK hat zu Handen der Kantone die interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) verabschiedet. Sie
muss von jedem Kanton genehmigt werden.
218
§ 32
Bauvorschriften
219
Prof. Dr. A. Ruch
I.
Ordentliches Bewilligungsverfahren
Das ordentliche Baubewilligungsverfahren ist das inhaltlich und verfahrensrechtlich strengste, das vollständige Verfahren zur Prüfung von Bauvorhaben.
Ablauf:
1.
Einreichung des Baugesuchs
Für die Erstellung des Baugesuchs ist der Gesuchsteller bzw. sein Fachmann verantwortlich. Als Baugesuch gilt die Gesamtheit der Unterlagen,
die für die Beurteilung des Vorhabens notwendig sind. Um welche Unterlagen es sich handelt, hängt von der Art des Vorhabens ab: Grundrisspläne,
Schnittpläne, Fassadenpläne, Umgebungspläne, Kopien von Grundbuchplänen, Grundbuchauszüge, Berechnungen der Statik und der Ausnützung,
Modelle, Zustimmungserklärungen von Nachbarn und Stockwerkeigentümer, Angaben über Material und Farbe, Begründung von Ausnahmegesuchen, Angaben über Aussenlärm und lärmhemmende Bauteile (Art. 34
LSV).
Einreichung des Baugesuchs bei der Baubehörde. Vorprüfung der Baubehörde, ob die Unterlagen vollständig sind und formell den Vorschriften
entsprechen. Die Baubehörde kann Änderungen und Ergänzungen der Gesuchsunterlagen verlangen.
2.
Öffentliche Bekanntmachung
Das Beschwerderecht Dritter (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG) kann nur gewährleistet werden, wenn die Dritten über ein Vorhaben in Kenntnis gesetzt
werden (BGE 120 Ib 384). Ein ohne Publikation im ordentlichen Verfahren
erlassener Entscheid ist nichtig. Das Baugesuch wird in den vom Verfahrensrecht vorgeschriebenen Blättern publiziert: Amtsblatt, Tageszeitungen.
Angegeben werden der Ort und die Art des Projekts, verbunden mit dem
Hinweis, dass die Unterlagen während einer bestimmten Zeit öffentlich
aufliegen und dass innerhalb einer bestimmten Zeit Einwendungen (Einsprachen) erhoben werden können.
Im allgemeinen enthält das Verfahrensrecht die Pflicht, eine Aussteckung
im Gelände vorzunehmen (Baugespann). Damit soll ermöglicht werden,
dass jedermann sich über das Projekt orientieren kann, um allfällige Einwirkungen auf die Umgebung beurteilen und nötigenfalls Einwendungen
gegen das Projekt vorbringen zu können.
220
Nach dem PBG Zürich (§ 311) muss das Baugespann vor der öffentlichen
Bekanntmachung aufgestellt und während der ganzen Auflagefrist stehengelassen werden.
3.
Einwendungen Dritter
Dritte, vor allem Nachbarn, die sich gegen das Projekt wenden wollen,
müssen innerhalb der Auflagefrist Einwendungen erheben. Alle Einwendungen müssen vorliegen, wenn das interne Prüfungsverfahren beginnt.
Die Frist beginnt in der Regel mit dem ersten Tag der Publikation und endet
an deren letztem Tag. Auflagefristen: Zürich, Aargau: 20 Tage; BaselStadt, Aargau (bei UVP-Vorhaben): 30 Tage; Fribourg: 14 Tage.
4.
Mitberichtsverfahren (internes Prüfungsverfahren)
Die das Verfahren leitende Instanz holt bei allen interessierten Fachinstanzen der Verwaltung Mitberichte zum Baugesuch ein: Denkmalschutz, Gewerbepolizei, Gewässerschutz, Umweltschutz, Feuerpolizei, Verkehrspolizei usw. Wenn Mitberichte sich widersprechen, muss die verfahrensleitende
Instanz eine inhaltliche Koordination durchführen (Art. 25a RPG).
5.
Anhörung des Gesuchstellers
Einwendungen von Dritten und wichtige Änderungsbegehren von Verwaltungsinstanzen werden dem Gesuchsteller zur Kenntnis gebracht. Er erhält
Gelegenheit, sich dazu zu äussern (Art. 29 Abs. 2 BV).
6.
Nebenbestimmungen
Einfachere Mängel des Projekts werden durch Nebenbestimmungen (s. oben § 17) zur erteilten Bewilligung behoben. Wesentliche Projektänderungen müssen (erneut) öffentlich bekannt gemacht werden. Verletzt das Projekt Bauvorschriften in einer Weise, dass auch Nebenbestimmungen nicht
möglich sind, so wird die Baubewilligung verweigert.
7.
Bauentscheid
Das Bewilligungsverfahren wird mit dem Entscheid der Baubehörde abgeschlossen. Die Baubewilligung wird erteilt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und die Verwaltungsinstanzen, soweit ihnen Ermessen zusteht, die Bewilligung befürworten.
8.
Publikation des Bauentscheids
Eine Publikation (auch) des Bauentscheids ist grundsätzlich in keinem Verfahren vorgesehen. Im Falle einer Umweltverträglichkeitsprüfung können
der Entscheid und die Prüfungsunterlagen von jedermann eingesehen werden (Art. 10d USG; Art. 20 UVPV).
221
9.
Prof. Dr. A. Ruch
Geltungsdauer der Bewilligung
Die erteilte Bewilligung ist regelmässig in ihrer Geltung befristet (i.d.R. auf
1 Jahr, Verlängerung häufig zulässig). Innerhalb der Frist muss mit der
Verwirklichung des Vorhabens begonnen werden. Als Baubeginn gelten
Vorkehrungen, die auf die ernsthafte Absicht des Bauherrn schliessen lassen, das Vorhaben ohne Verzug zu verwirklichen. Längere Unterbrechungen erfordern in der Regel eine gesonderte und gezielte Fristansetzung der
Baubehörde. Ist die Geltung der Bewilligung beendet, so muss ein neues
Bewilligungsverfahren veranlasst werden.
Beispiel 57
Felsenkeller
Verwaltungsgericht Luzern, V 01 20 vom 5. 12. 2002
A und B sind je Eigentümer von Liegenschaften, die sich auf felsigem
Untergrund befinden. B beabsichtigt in einigen Metern Tiefe den Bau
eines Felsenkellers, eines unterirdischen Raums, der sich vollständig
im Fels befindet. Der Keller nimmt auch Teile des Grundstücks von A
in Anspruch. B reicht das Baugesuch ein, ohne es von A mitunterzeichnen zu lassen. Die Baubehörde nimmt das Gesuch an die Hand.
Sie und B sind der Auffassung, A habe kein Interesse am felsigen Untergrund, weshalb die Unterzeichnung des Gesuchs durch die Bauherrschaft genüge.
Worin liegt die Bedeutung der Unterzeichnung eines Baugesuchs
durch die Berechtigten? Welche Zwecke werden mit der Unterzeichnung verfolgt? Eigentumsrechte an einem Grundstück sind privatrechtlicher Art: Wieweit ist die Baubehörde als öffentlichrechtliche Institution verpflichtet oder befugt, den privatrechtlichen Verhältnissen
nachzugehen, hier namentlich der Frage, ob A ein Interesse am Untergrund seines Grundstücks hat? Wieweit reicht das Interesse eines
Grundeigentümers am Untergrund (Art. 667 Abs. 1 ZGB)? Wie muss
verfahren werden im Fall, da die Baubehörde zu Unrecht auf das
Baugesuch eingetreten ist?
II.
Abgekürzte Verfahren
1.
Vereinfachtes Verfahren
Für Bauvorhaben, die keine nachbarlichen Rechte berühren können (BGE
120 Ib 385) oder für die das Einverständnis der Nachbarn schriftlich vorliegt (einfache oder innere Vorhaben; «minimale Innenumbauten», BGE
120 Ib 384), soll auf das Publikationsverfahren (öffentliche Bekanntmachung, Aussteckung, Einwendungsverfahren) verzichtet werden können.
Durchgeführt wird lediglich das verwaltungsinterne Mitberichtsverfahren.
Beispiele: offene, nicht gewerbliche Schwimmbäder, Zweckentfremdung
einzelner Wonungen (§ 31 Bauverordnung Basel-Stadt).
Erforderlich ist wie beim ordentlichen Verfahren, dass die Bewilligung
rechtskräftig vorliegt, bevor mit den Bauarbeiten begonnen wird.
222
2.
Anzeige- oder Meldeverfahren
Auch beim Anzeige- oder Meldeverfahren wird auf die Publizitätselemente
verzichtet. Im Unterschied zum vereinfachten Verfahren wird aber beim
Anzeigeverfahren keine förmliche Baubewilligung ausgestellt, sondern nur
eine Baufreigabe.
Beispiele: Aufstellen von Gerüsten, Festhallen (§ 27 Bauverordnung BaselStadt).
Beim Anzeige- oder Meldeverfahren wird die Freigabe nach der Erstellung,
aber vor der Betriebsaufnahme ausgesprochen.
Welche Verfahren zur Anwendung kommen, entscheidet entweder der Gesetzgeber oder und insbesondere in Zweifelsfällen die Baubehörde. Dieser
Verfahrensentscheid ist als Verfügung zu erlassen, die anfechtbar ist.
III. Vorentscheid
Häufig ist es zweckmässig, über grundsätzliche Fragen nicht das gesamte
Bewilligungsverfahren durchzuführen, sondern einen Ausschnitt des gesamten Verfahrens vorwegzunehmen, das sich auf die grundsätzlichen
Probleme beschränkt. Diesem Verfahren des Vorentscheids können auch
Projektvarianten unterstellt werden.
Der Vorentscheid ist ein selbständiger Bauentscheid, der die Bewilligungsfähigkeit eines Projekts im Grundsätzlichen möglichst frühzeitig abklären
soll (vgl. BGE 121 II 430 ff.). Er behandelt die grundsätzlichen Fragen abschliessend; sie werden im nachfolgenden Bewilligungsverfahren nicht
mehr aufgeworfen. Voraussetzung dafür ist i.d.R., dass das Bewilligungsverfahren innerhalb einer bestimmten Frist nachfolgt, z.B. innerhalb eines
Jahres, der allenfalls so festgesetzten Geltungsdauer des Vorentscheids.
Der Vorentscheid ist nicht eine blosse Auskunft. Er bindet wie eine Baubewilligung die Baubehörde; er ist verbindlich und wie eine Verfügung
anfechtbar.
Soll der Vorentscheid auch Dritten gegenüber verbindlich sein, muss er im
gleichen Verfahren wie die Baubewilligung zustandegekommen sein (BGE
9.9.1992 = ZBl 95/1994, 70).
Folgt einem rechtskräftigen Vorentscheid das Baugesuch, so ist der Vorentscheid nur massgebend, wenn ihm gegenüber am Projekt keine Veränderungen vorgenommen worden sind.
223
Prof. Dr. A. Ruch
I.
Änderung des Baurechts während des Bewilligungsverfahrens
Zu beantworten ist die Frage, welches Recht angewendet werden muss,
wenn während des Baubewilligungsverfahrens eine Rechtsänderung eintritt.
Das neue Recht kann gegenüber dem alten eine Verschärfung oder eine
Lockerung der Baubeschränkungen herbeiführen. Im ersten Fall ist der
Bauherr daran interessiert, dass auf sein Vorhaben noch das alte Recht angewendet wird, während ihm im zweiten Fall mit Zuwarten gedient ist.
Es ist, wenn das Gesetz keine Regelung enthält, ein allgemeingültiger Zeitpunkt im Baubewilligungsverfahren zu finden, bis zu dem das neue Recht
in Kraft getreten sein muss, wenn es auf hängige Projekte angewendet werden will (intertemporalrechtliche Regelung).
Im wesentlichen (modellhaft) kommen drei Zeitpunkte in Betracht:
• die Einreichung des Baugesuchs
• der erstinstanzliche Bauentscheid
• der letzte Beschwerdeentscheid, der noch auf einer umfassenden Prüfung des Vorhabens beruht.
• Nicht in Betracht fällt eine Rechtsänderung, die zwischen dem letzten
Beschwerdeentscheid und dem nachfolgenden Verwaltungsgerichtsurteil in
Kraft tritt, weil dem Verwaltungsgericht keine Befugnis zur umfassenden
Prüfung zusteht.
• Massgebend ist in erster Linie das geschriebene kantonale Recht:
 Im Kanton Bern sind Bauvorhaben nach dem zur Zeit der Einreichung
des Baugesuches geltenden Recht zu beurteilen (Art. 36 Baugesetz vom
9.6.1985). Diese Lösung bringt ein Höchstmass an Berechenbarkeit zugunsten des Bauwilligen, hat aber den Nachteil, dass Vorhaben realisiert werden könnten, die bei der erstinstanzlichen Bewilligungserteilung mit dem geltenden Recht bereits nicht mehr übereinstimmen.
 Nach dem PBG des Kantons Zürich sind mit seinem Inkrafttreten alle
Vorhaben, über welche die örtliche Baubehörde noch nicht entschieden
hat, nach den neuen Vorschriften zu beurteilen (§ 353). Massgebender
Zeitpunkt ist also der erstinstanzliche Bauentscheid. Fraglich ist, ob §
353 PBG eine allgemeine intertemporalrechtliche Regelung darstellt
oder nur die Anwendbarkeit des neuen Gesetzes vom 7.9.1975 ordnet.
Wenn das massgebende Recht keine ausdrückliche Vorschrift enthält, ist
der Zeitpunkt nach allgemeinen Regeln festzusetzen. Eine vielbeachtete
Praxis stellt auf das zur Zeit des letztinstanzlichen Entscheids, der noch mit
224
voller Prüfungsbefugnis der entscheidenden Behörde (Beschwerdebehörde)
zustandegekommen ist, geltende Recht ab. Dies trifft insbesondere für verwaltungsinterne Beschwerdeinstanzen zu, die somit eine Rechtsänderung,
die vor ihrem eigenen Entscheid in Kraft getreten ist, berücksichtigen. Gemäss einer Variante soll dieser (späte) Zeitpunkt nur massgeblich sein,
wenn wichtige Rechtsnormen sonst nicht angewendet werden könnten,
während im allgemeinen eine Rechtsänderung nur zu beachten ist, wenn sie
vor dem erstinstanzlichen Entscheid in Kraft getreten ist.
Neues Recht darf dann nicht auf ein hängiges Vorhaben angewendet werden, wenn die Behörde die Behandlung des Gesuchs oder den Entscheid
unverhältnismässig lange hinauszögert, bis das neue Recht in Kraft tritt.
II.
Die Besitzstandsgarantie
Der Begriff der Besitzstandsgarantie ist ein Ausdruck für die Regelung der
Frage, ob und wieweit neues Recht auf bestehende Bauten anzuwenden ist.
Nach allgemeiner Regel können bestehende Bauten und Anlagen, die bei
ihrer Erstellung rechtmässig bewilligt worden sind, erhalten bleiben, auch
wenn sie infolge Rechtsänderung ganz oder teilweise geltendem Recht widersprechen. Über den blossen unveränderten Bestand hinaus lässt die Praxis Instandhaltungs- und von ihrer Bedeutung her bescheidene Erneuerungsarbeiten ebenfalls zu, ohne dass die Baute dem neuen Recht angepasst
werden müsste. Eingreifende Änderungen dagegen sind an neurechtswidrigen Bauten und Anlagen nicht zulässig; die Baute oder Anlage müsste ingesamt dem neuen Recht angepasst werden.
Wenn in den Fällen der eingreifenden Veränderungen das neue Recht angewendet werden muss, so ist davon nicht nur die Baute oder der Bauteil
betroffen, der Gegenstand des Bauvorhabens ist, sondern auch weitere, die
mit dem Vorhaben in einem funktionellen Zusammenhang stehen (z.B.
Parkplätze oder Vorgärten).
In zahlreichen kantonalen Gesetzen wird der Fall gesondert geregelt, da ein
Gebäude durch Brand zerstört wird. Sie gewähren häufig, auch in diesem
Fall die Besitzstandsgarantie (sog. Brandstattrecht). Problematischer sind
die Regelungen die die Besitzstandsgarantie auch dann gewähren, wenn der
Eigentümer seine Baute freiwillig beseitigt. In allen Fällen der Besitzstandsgarantie können ihr öffentliche Interessen (v. a. an der Umsetzung
des geltenden Rechts) und Interessen von Nachbarn entgegenstehen. Eine
Abwägung ist deshalb immer notwendig.
Entgegen der Besitzstandsgarantie kann neues Recht dann auf bestehende
Bauten angewendet werden, wenn polizeiliche Gründe (vor allem Gefahrenabwehr) dies verlangen. Ebenfalls nicht geschützt sind Bauten und Anlagen, die seinerzeit ohne Bewilligung erstellt worden sind und dem alten
Recht widersprochen haben.
Ein besonderer Fall liegt (auch ohne Rechtsänderung) dann vor, wenn die
225
Prof. Dr. A. Ruch
Behörden einen baurechtswidrigen Zustand über lange Zeit geduldet haben
und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt; die bloss
vorübergehende Duldung eines rechtswidrigen Zustands hindert die Behörde aber nicht, diesen später zu beheben. Diese Befugnis erlischt, unabhängig davon, ob der Grundsatz von Treu und Glauben im Spiel ist, mit dem
Ablauf von 30 Jahren (BGE 105 Ib 271, 107 Ia 124). In allen diesen Fällen
ist aber die Herstellung des rechtmässigen Zustands dann erforderlich,
wenn baupolizeiliche Gründe im engeren Sinne (Gefahrenabwehr) dafür
sprechen.
Beispiel 58
Abwägung bei angestrebtem Wiederaufbau
Bger Urteil: 1A.251/2003 vom 02. Juni 2004 = ZBl 106/2005, S. 380
In Risch am Zugersee stand seit Mitte des 19. Jahrhunderts eine
Bootshütte, welche früher einem Berufsfischer diente. X. erwarb das
Grundstück anfangs 1996 und reichte ein Baugesuch betreffend "Ersatzbau Bootshaus und Sanierung Kleinbootshafen" ein. Dieses Gesuch wurde abgelehnt, da es nicht mit den Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzone vereinbar war. Das Grundstück liegt gemäss Zonenplan der Gemeinde Risch vom 12. Juni 1994 in der von
der Landschaftsschutzzone überlagerten Landwirtschaftszone. Gemäss kantonalem Richtplan befindet es sich in der Seeuferschutzzone
sowie in der Landschaft von nationaler Bedeutung "Zugersee".
Ende Januar 1997 brannte das Bootshaus aus ungeklärten Gründen
ab.
X. reichte darauf hin ein Wiederaufbaugesuch für das Bootshaus ein.
Die Baudirektion des Kantons Zug stimmte dem Vorhaben unter Auflagen und Bedingungen zu. Gegen die erteilte Baubewilligung erhebt
u.a. die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz Beschwerde.
Welcher Artikel des RPG steht hier vordergründig zur Diskussion?
Was spricht für und was gegen die Gutheissung des Wiederaufbaugesuchs? Welches sind die wichtigen Anliegen der Raumplanung, die
bei der Abwägung eine Rolle spielen.
III. Widerruf der Baubewilligung
Wille des Gesetzgebers ist es, dass seine Vorschriften durchgesetzt werden.
Die Frage ist, ob und wieweit dies auch dann gilt, wenn eine Bewilligung
erteilt und unanfechtbar geworden ist, aber dem geltenden Baurecht widerspricht (gleichgültig ob wegen ursprünglicher Fehlerhaftigkeit oder infolge
einer Rechtsänderung). Den Behörden stellt sich demnach die Frage, ob
und wieweit eine bereits erteilte, rechtskräftige, aber fehlerhafte Baubewilligung widerrufen bzw. an geltendes Recht angepasst werden kann.
Wenn das massgebende kantonale Recht den Widerruf der Baubewilligung
nicht regelt, gelten folgende allgemeine Grundsätze: Die Praxis geht davon
aus, dass ein Widerruf nicht ausgeschlossen ist. In jedem Einzelfall ist aber
eine Abwägung der Interessen vorzunehmen: Das öffentliche Interesse an
226
der richtigen Durchführung des objektiven Rechts spricht für den Widerruf,
das private Interesse an der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz
spricht dagegen.
Der Widerruf ist unzulässig, wenn
 bei der Ausarbeitung der Bewilligung ein eingehendes Ermittlungs- und
Einspracheverfahren mit einer allseitigen Prüfung der Interessen durchgeführt worden ist, insbesondere wenn ein Verwaltungsgericht die Bewilliung überprüft hat,
 von der durch die Bewilligung erteilten Befugnis bereits Gebrauch gemacht worden ist (z.B. erhebliche Investitionen getätigt worden sind
und mit dem Widerruf gutgläubig geschaffene Werte vernichtet würden; BGE 101 Ib 321).
Das bedeutet, dass vor Beginn der Bauarbeiten ein Widerruf zulässig ist,
wenn das öffentliche Interesse an der Anpassung überwiegt. Nach Aufnahme der Bauarbeiten ist ein Widerruf auch entgegen der Faustregel zulässig,
wenn ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse dafür spricht; Rücksicht zu nehmen ist dabei auf den Stand der Bauarbeiten. Der Widerruf einer Baubewilligung kann die Entschädigungspflicht des widerrufenden
Gemeinwesens auslösen.
227
Prof. Dr. A. Ruch
I.
Baukontrolle
Die Baukontrolle dient der Feststellung, dass die errichtete Baute oder Anlage bewilligungsund baurechtskonform ist. Sie ist in der Regel ausgestaltet als Pflicht des Bauherrn, die Bauvollendung den Behörden zu melden.
Die Kontrolle der Baute durch die Behörde ist bei positivem Ausgang mit
der Nutzungsfreigabe verbunden. Die Baupolizeibehörden nehmen auch
nach der Freigabe regelmässige Kontrollen vor, um unbewilligte Änderungen und mangelhafte Zustände feststellen zu können.
Die Baubehörden übernehmen durch die Kontrolle und die Freigabe der
Bauten und Anlagen keine Haftung dem Bauherrn oder Dritten gegenüber.
Für die Qualität des Baugrundes und der Baute selbst steht der Grundeigentümer bzw. der Bauherr ein. Das Baurecht des Kantons Basel-Stadt hält
diesen Grundsatz fest (§ 63 Abs. 2 BPV). Darüber hinaus gilt, dass der
Staat die Verantwortlichkeit bezüglich solcher Arbeiten und Einrichtungen
trägt, die die Baubehörde aufgrund von Ermessen dem Bauenden über sein
eigenes Baubegehren hinaus vorgeschrieben hat.
Nach allgemeiner Regel kann der Staat für Schaden, der durch mangelhaften Baugrund oder mangelhafte Erstellung der Baute entstanden ist, dann
einstehen müssen, wenn er durch Zusicherungen eine Vertrauensgrundlage
geschaffen hat, auf die sich der Private zu Recht verlassen durfte (Grundsatz des Vertrauensschutzes).
II.
Baurechtliche Sanktionen
Die verschiedenen baurechtlichen Sanktionen verfolgen in der Regel unterschiedliche Zwecke, weshalb sie kumulativ auferlegt werden können.
1.
Abbruchbefehl
Bauten, die dem geltenden Recht widersprechen, sind zu beseitigen. Zum
Fall, dass eine rechtswidrige Baubewilligung erteilt worden ist, siehe § 30
III (Widerruf).
Ist die baurechtswidrige Baute (oder ein Bauteil) nicht bewilligt worden, so
ist zwischen den Interessen an der Rechtsdurchsetzung und an der Beibehaltung des bestehenden Zustands abzuwägen. Dabei wiegt das Interesse an
der richtigen Durchführung des objektiven Rechts grundsätzlich schwer.
Ein Abbruch kann nur unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten
nur unbedeutend ist oder unter den besonderen Umständen des Einzelfalls
nur ein geringes öffentliches Interesse an der Einhaltung der Bauvorschriften besteht (BGE 111 Ib 221). Trifft eine dieser Voraussetzungen nicht zu,
228
so ist der rechtmässige Zustand herzustellen. Eine andere Lösung würde nur
die Verletzung von Bauvorschriften honorieren.
Ist eine Baute materiell gesetzwidrig, so heisst das noch nicht, dass sie abgebrochen werden muss. Zunächst sind die allgemeinen verfassungsrechtlichen Proinzipien zu berücksichtigen, namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip und der Grundsatz des Gutglaubensschutzes. Auch derjenige
Bauherr, der sich in bezug auf die Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens nicht
in gutem Glauben befunden hat, kann sich gegenüber dem Abbruchbefehl
auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss aber in Kauf
nehmen, dass die Interessenabwägung eher zu seinen Lasten ausfällt (BGE
108 Ia 218). Das gilt vor allem dann, wenn der Bauherr ein allfälliges oder
hängiges Beschwerdeverfahren nicht abwartet. Die Höhe der Kosten, die
durch eine Änderung der rechtswidrigen Baute verursacht werden, ist in der
Regel ohne Bedeutung.
Bevor ein Abbruchbefehl angeordnet wird, hat die Behörde auch zu prüfen,
ob eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Über die Befristung der Befugnis der Behörden, den Abbruch einer baurechtswidrigen Baute oder Anlage zu verlangen, siehe § 30 II am Ende.
Für die Frage, ob eine schon erstellte Baute rechtswidrig ist, ist nicht das
zur Zeit dieser Entscheidung gültige Recht massgebend, sondern das Recht,
das während des Baus oder Umbaus in Kraft war. Auf das in der Zwischenzeit geänderte Recht ist nur abzustellen, wenn dieses für den Eigentümer
der Baute günstiger ist (BGE 104 Ib 301, 303 E. 5 b und c).
2.
Nachträgliches Bewilligungsverfahren
Beim nachträglichen Bewilligungsverfahren handelt es sich nicht um eine
Sanktion, sondern um die Bereinigung eines verfahrensrechtlich rechtswidrigen Zustands: Die Baute hält die massgebenden Bauvorschriften ein, ist
aber nicht bewilligt worden. Der Mangel kann mittels Durchführung eines
nachträglichen Bewilligungsverfahrens behoben werden.
3.
Massnahmen des Verwaltungszwanges
a.
Ersatzvornahme
Wenn der Pflichtige rechtswidrig eine gebotene Handlung, z.B. den Abbruch einer rechtswidrigen Baute, nicht vornimmt, wird die Massnahme
durch die Verwaltung selbst oder auf ihre Veranlassung durch einen Dritten
auf Kosten des Pflichtigen vorgenommen. Die Ersatzvornahme muss nicht
gesetzlich vorgesehen sein, sie muss dem Betroffenen aber vorher mit Einräumung einer angemessenen Frist, die dem Pflichtigen noch eigenes Handeln ermöglicht, angedroht werden.
229
b.
Prof. Dr. A. Ruch
Unmittelbarer Zwang
Wenn der Handlungspflichtige eine Ersatzvornahme gewaltsam verhindert
oder wenn eine schwere Gefährdung der öffentlichen Sicherheit unmittelbar
droht oder eine schwere Störung bereits eingetreten ist, kann die Verwaltung direkt eingreifen. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist von eminenter
Bedeutung.
c.
Schuldbetreibung
Geldforderungen des Staates für Kosten, die vom Privaten zu tragen sind,
aber nicht bezahlt werden, werden auf dem Weg der Schuldbetreibung eingefordert. Massgebend: Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs
SchKG) und das interkantonale Konkordat über die Gewährung gegenseitiger Rechtshilfe zur Vollstreckung öffentlichrechtlicher Ansprüche vom
28.10.1971 (SR 281.22).
d.
Verwaltungsstrafen
V.a. Ordnungsbussen für geringfügige Verletzungen des Baurechts, namentlich von Verfahrensvorschriften. Zuständig zur Verhängung von Ordnungsbussen sind die Verwaltungsbehörden. Grundlage muss ein Gesetz
sein, für Ordnungsbussen genügt auch eine Verordnung (BGE 112 Ia 112
f.).
4.
Strafrechtliche Sanktionen
a.
Strafgesetzbuch
Im Bereich des eigentlichen Baurechts kennt das Schweizerische Strafgesetzbuch in Art. 229 StGB eine Strafnorm über die Gefährdung durch Verletzung der Regeln der Baukunde. Die Bestimmung lautet:
«Wer vorsätzlich bei der Leitung oder Ausführung eines Bauwerkes oder
eines Abbruches die anerkannten Regeln der Baukunde ausser acht
lässt und dadurch wissentlich Leib und Leben von Mitmenschen gefährdet, wird mit Gefängnis und mit Busse bestraft.
Lässt der Täter die anerkannten Regeln der Baukunde fahrlässig ausser
acht, so ist die Strafe Gefängnis oder Busse.»
Die meisten Delikte nach Art. 229 StGB werden fahrlässig begangen. Wesentlich ist die Sorgfalt, die in der Ermittlung der anerkannten Regeln der
Baukunde, ihrer Befolgung, der Auswahl, Instruktion und Korrektur des
Personals besteht.
Das StGB bedroht noch weitere Handlungen und Unterlassungen im Bereich des Baurechts mit Strafe:
 Verursachung einer Überschwemmung oder des Einsturzes eines Bauwerks oder des Absturzes von Erd- und Felsmassen (Art. 227 StGB).
230
Vorsatz: Zuchthaus, bei geringem Schaden kann auf Gefängnis erkannt
werden; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder Busse.
 Beschädigung von elektrischen Anlagen, Wasserbauten, Schutzvorrichtungen (Art. 228 StGB). Vorsatz: Zuchthaus, bei geringem Schaden
kann auf Gefängnis erkannt werden; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder
Busse.
 Beseitigung oder Nichtanbringung von Sicherheitsvorrichtungen in Fabriken oder andern Betrieben oder an Maschinen (Art. 230 StGB).
Vorsatz: Gefängnis und Busse; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder Busse.
b.
Spezialstrafrecht
Spezialgesetze des Bundes enthalten oft eigene Strafbestimmungen.
Sie unterteilen die Delikte in Vergehen (Strafe: Gefängnis) und Übertretungen (Strafe: Haft oder Busse).
 USG: Art. 60 USG (Vergehen) und 61 USG (Übertretungen)
z.B. Errichtung oder Betrieb einer Deponie ohne Bewilligung (Art. 60
Abs. 1 lit. m USG); Verletzung von Emissionsbegrenzungen, Nichtbefolgung von Sanierungsverfügungen, Nichttreffen von behördlich verfügten Schallschutzmassnahmen (Art. 61 Abs. 1 lit. a, b und g USG)
 GSchG: Art. 70 GSchG (Vergehen) und 71 GSchG (Übertretungen)
z.B. Nicht-Erstellen von baulichen Vorrichtungen bei Anlagen, die wassergefährdende Flüssigkeiten enthalten (Art. 70 Abs. 1 lit. b GSchG);
widerrechtliche Verbauung oder Korrektion eines Fliessgewässers (Art.
70 Abs. 1 lit. d GSchG); «in anderer Weise» (als in Art. 70 GSchG normiert) dem GSchG zuwiderhandelt (Art. 71 GSchG).
Auch bei diesen Delikten ist Vorsatz und Fahrlässigkeit strafbar.
Vorsatz: Ausführung der Tat mit Wissen und Willen.
Fahrlässigkeit: Die Tat ist darauf zurückzuführen, dass der Täter die Folge
seines Verhaltens aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedacht oder
darauf nicht Rücksicht genommen hat; pflichtwidrig ist die Unvorsichtigkeit, wenn der Täter die Vorsicht nicht beobachtet, zu der er (objektiv) nach
den Umständen und (subjektiv) nach seinen persönlichen Verhältnissen
verpflichtet ist (Art. 18 Abs. 2 und 3 StGB).
c.
Ungehorsamsstrafe
Wenn kein Gesetz eine besondere Strafe wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen vorsieht, kann Art. 292 StGB angewendet werden:
«Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassene
Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Haft oder mit Busse bestraft.»
Wichtig ist, dass die Verfügung, deren Missachtung die Behörde bestraft
wissen will, auf die Strafdrohung des Art. 292 StGB hinweist, konkret also
231
Prof. Dr. A. Ruch
"Haft oder Busse" androht. In der Praxis wird Art. 292 StGB meist im vollen Wortlaut in die Verfügung aufgenommen.
Soll die Missachtung einer Verfügung bestraft werden, so wird vorausgesetzt, dass die Verfügung selbst rechtmässig ist. Dies zu prüfen, ist grundsätzlich Sache der Verwaltungsbehörden und -gerichte. Das schliesst nicht
aus, dass die Überprüfung auch im an sich sachfremden Strafverfahren vorgenommen wird. Der Strafrichter kann die Rechtmässigkeit der Verfügung
dann prüfen, wenn diese nicht von einem Verwaltungsgericht bereits geprüft und bejaht worden ist (Zur differenzierten Praxis vgl. BGE 98 IV 106
ff.).
d.
Kantonales Übertretungsstrafrecht
Das Strafrecht ist Sache des Bundes (Art. 123 BV). Es ermächtigt aber die
Kantone, Übertretungen kantonaler Verwaltungsvorschriften mit Strafe zu
bedrohen (Art. 335 Ziffer 1 Abs. 2 StGB). Übertretungen sind Delikte, die
lediglich mit Haft oder mit Busse bestraft werden (während Verbrechen
und Vergehen mit Zuchthaus bzw. Gefängnis bestraft werden und damit in
der ausschliesslichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes bleiben).
Die Kantone ordnen das Übertretungsstrafrecht in den einzelnen Verwaltungsgesetzen oder in einem besonderen Übertretungsstrafgesetz.
232
9. Kapitel: Rechtsschutz gegen
Bewilligungsentscheide
I.
Anfechtung von Bauentscheiden
Baurechtliche Entscheide (Verfügungen) sollen im Rechtsstaat von weiteren Behörden überprüft werden können. Anlass zur Überprüfung ist immer
ein Akt, der von einem von der Verfügung Betroffenen ausgeht. Art. 33
Abs. 2 RPG schreibt vor, dass das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen bereithält, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Mit diesen
Ausführungsbestimmungen sind alle kantonalen Vorschriften gemeint, die
dem verfassungsrechtlichen Ziel der Raumplanung dienen.
Rechtsmittel kann eine Beschwerde (auch Rekurs genannt), aber auch eine
Einsprache sein.
Die Beschwerde, die im Baurecht die Regel ist, richtet sich an eine im Verfahren übergeordnete Behörde, die Einsprache dagegen an die Behörde,
welche die Verfügung erlassen hat. Die sog. Einsprachen (vgl. § 315 Abs. 2
PBG des Kantons Zürich) im Bewilligungsverfahren werden vor dem Erlass der Verfügung erhoben, sind daher keine Einsprachen im eigentlichen
Sinn, sondern eher "Einwendungen" (obwohl das Einwendungsverfahren
häufig als Einspracheverfahren bezeichnet wird), und dienen dazu, der einsprechenden Partei das rechtliche Gehör zu verschaffen.
II.
Wirkungen der Beschwerde
Im verwaltungsinternen Verfahren hat die Beschwerde Suspensiveffekt,
d.h. die Wirkung der angefochtenen Verfügung wird aufgeschoben (vgl. §
339 Abs. 1 PBG des Kantons Zürich). Diese «aufschiebende Wirkung»
kann auf besondere Beschwerde hin von der Rekursinstanz entzogen werden; massgebend ist eine Abwägung der im Spiel stehenden Interessen,
wobei für den Entzug wichtige Gründe (Gefahr, offensichtliche Aussichtslosigkeit einer Beschwerde) sprechen müssen. Ein teilweiser Entzug ist
dann denkbar, wenn die Beschwerde vom Entzug nicht betroffene Bauoder Anlageteile erfasst.
233
234
Prof. Dr. A. Ruch
Raumplanungs- und Baurecht § 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)
§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)
I.
Beschwerdeobjekt
Gegenstand der Beschwerde ist eine Verfügung der Baubehörde. Angefochten werden kann nur die ganze Verfügung, z.B. die Erteilung oder Verweigerung der Baubewilligung.
Werden nur Teile angefochten, z.B. eine Auflage in der Baubewilligung, so
ist dennoch Beschwerde gegen die ganze Verfügung zu erheben. Um trotzdem mit dem Bauvorhaben beginnen zu können, kann bezüglich einzelner
Teile des Projekts (z.B. des Daches) die Aufhebung der aufschiebenden
Wirkung verlangt werden.
Beschwerdeobjekt ist dann keine Verfügung, wenn die Behörde den Entscheid über ein Baugesuch verzögert oder verweigert: Das Nichthandeln
kann angefochten werden (Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde). Die Behörde muss ihren Entscheid über die Zeit hinaus
verzögern, die nach der Art des Projekts und aller übrigen Umstände für
seine Behandlung angemessen wäre (vgl. BGE 107 Ib 165).
II.
Befugnis zur Beschwerdeerhebung («Legitimation»)
1.
Zur Legitimation im allgemeinen
Wer Beschwerde erheben will, muss faktisch betroffen sein und ein aktuelles Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben. Neben dem Adressaten der Verfügung sind Dritte beschwerdeberechtigt, wenn
sie aus der Aufhebung oder Änderung der Verfügung einen faktischen Nutzen ziehen, den irgendwer aus der Bevölkerung (die Allgemeinheit) nicht
zöge (vgl. BGE 120 Ib 386). Dadurch soll die Popularbeschwerde, welche
jedermann offen stehen würde, vermieden werden. In dicht besiedelten Gebieten kann bei Grossanlagen (z.B. Flughafen; vgl. BGE 104 Ib 318) einer
Vielzahl von Personen die Legitimation zur Beschwerde zukommen.
Bei Anlagen, die im Normalbetrieb keine Emissionen ausserhalb der Gebäude verursachen, aber einen «besonderen Gefahrenherd» darstellen, weil
sie die Bevölkerung einem erhöhten Risiko aussetzen, hat die Praxis folgendes Konzept entwickelt: Beschwerdebefugt soll sein, wer innerhalb eines Bereichs lebt, in dem das Gefährdungspotential besonders hoch einzuschätzen ist. Erstreckt sich die Gefährdung dagegen auf einen so weiten
Raum, dass ein grosser Teil der Bevölkerung einer ganzen Landesgegend
davon betroffen ist, so kann - zur Vermeidung der Popularbeschwerde - der
235
§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)
Prof. Dr. A. Ruch
einzelne nur noch dann ein besonderes Interesse geltend machen, wenn er
stärker exponiert ist als die übrigen Einwohner (vgl. BGE 120 Ib 388). Im
Fall von Kernkraftwerken sind deshalb Zonen der Gefährdung gebildet
worden.
Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die Rechtsmittel an Bundesbehörden
die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (vgl. unten §
36).
Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide
letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen, die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sowie Bewilligungen im Sinne der Artikel 24–24d
und 37a RPG (Art. 34 Abs. 1 RPG lit. a bis c).
2.
Zur Legitimation von Verbänden
Verbände (d.h. Organisationen) sind unter folgenden Voraussetzungen zur
Erhebung der egoistischen bzw. ideellen Verbandsbeschwerde legitimiert:
Egoistische Verbandsbeschwerde: Der Verband muss die juristische Persönlichkeit besitzen; die Vertretung der Interessen der Mitglieder durch
Beschwerde muss Statutenzweck sein, die konkrete Beschwerdeführung
muss im Interesse der Mitglieder liegen und die Mitglieder müssen zur
Hauptsache oder vollzählig selbst beschwerdeberechtigt sein.
Für die ideelle Verbandsbeschwerde (Vertretung allgemeiner Interessen)
ist eine ausdrückliche Ermächtigung in einem Gesetz notwendig (z.B. Art.
55 USG, 12 NHG). In der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990 (VBO) sind die nach Artikel 55 USG oder Artikel 12 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen
im Anhang aufgeführt (Art. 1 VBO). Beispiele für beschwerdeberechtigte
Organisationen sind der VCS, WWF, SAC oder der sogenannte „RheinauBund“.
236
Raumplanungs- und Baurecht § 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)
Beispiel 59
Beschwerdeberechtigung VCS
VGr. SG 26. 8. 2003 (vgl. URP 2003 S. 748-762)
Das kantonale Baurecht des Kantons St. Gallen schreibt vor, Bauten
und Anlagen von überörtlicher Bedeutung mit grossem Benützerkreis
durch öffentliche Verkehrsmittel zu erschliessen. Es stellt sich die
Frage, ob Umweltschutzverbände eine Verletzung dieser kantonalen
Vorschrift im Einzelfall anfechten können (Art. 55 USG). Das ist zu bejahen, sofern der Vorschrift umweltschutzrechtliche Bedeutung zukommt und sie in engem Zusammenhang mit dem Umweltschutzrecht
des Bundes steht. Das Verwaltungsgericht St. Gallen hielt fest, dass
Art. 55 USG diese Organisationen nur zur Verfechtung von Umweltschutzanliegen ermächtige. Daher sei der VCS nur berechtigt, die
Verletzung von Umweltrecht und nicht kantonalem Baurecht zu rügen.
Dies schliesse die Verletzung von kantonalem Recht ein, welches unselbständige Bedeutung habe oder in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht stehe.
237
Prof. Dr. A. Ruch
238
§ 38
Verwaltungsinterner Rechtsschutz
I.
Verwaltungsinternes Verfahren
Erste Beschwerdeinstanz ist entweder die der Baubehörde hierarchisch vorgesetzte Verwaltungseinheit (Baudepartement gegenüber Baupolizei bzw.
kommunaler Baubehörde; Regierungsrat gegenüber kommunaler Baubehörde) oder eine spezielle Baurekurskommission (gegenüber kantonaler
Baupolizei bzw. kommunaler Baubehörde).
Die Baurekurskommissionen im Kanton Zürich (vgl. §§ 329 ff. PBG) setzen sich aus Angehörigen verschiedener Berufssparten von ausserhalb der
Verwaltung zusammen. Die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen
beschränkt sich auf Streitigkeiten betreffend die Anwendung des Planungsund Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG). Die Baurekurskommissionen
befassen sich vorwiegend mit der Erteilung bzw. der Verweigerung von
Baubewilligungen durch die Gemeinden.
Ausnahmsweise ist die Direktion des Regierungsrates Rechtsmittelinstanz
für Anordnungen ihrer Ämter, z.B. für Verfügungen betreffend der Einleitung des Quartierplanverfahrens, Streitigkeiten betreffend Vergebung von
Arbeiten und Lieferungen betreffend den Bau von Erschliessungsanlagen
(vgl. § 331 lit. a bis c PBG).
Auch der Regierungsrat des Kantons Zürich selbst kann Rekursinstanz sein,
z.B. wenn staatliche Anordnungen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes getroffen wurden oder im Zusammenhang mit Sanierungen, die
von staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht eingeleitet werden (vgl. § 329 Abs. 2 lit. a bis c PBG).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich ist einzige Rechtsmittelinstanz bei
Streitigkeiten über Planungszonen sowie die Festsetzung von Bau- und Niveaulinien (vgl. § 332 lit. a bis c PBG).
Die Beschwerde des verwaltungsinternen Verfahrens heisst Verwaltungsbeschwerde. Im Interesse der Straffung der Verfahren sind die Kantone
bemüht, nur eine verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz vorzusehen.
II.
Umfang der Überprüfungsbefugnis
Wenigstens eine Beschwerdebehörde muss den Entscheid in vollem Umfang überprüfen können (Sachverhaltsfeststellung, Rechtskontrolle, Angemessenheitskontrolle). Dies ist die erste, die verwaltungsinterne Beschwerdebehörde.
239
240
Prof. Dr. A. Ruch
§ 39
Verwaltungsgerichtliches Verfahren
I.
Verwaltungsexternes Verfahren
Der letzte Entscheid des verwaltungsinternen Verfahrens kann an das kantonale Verwaltungsgericht gezogen werden, soweit nicht eine andere kantonale Rechtsmittelinstanz als letzte und einzige Instanz bezeichnet ist (vgl.
§§ 330 bis 332 PBG). Das Verwaltungsgericht entscheidet als letzte kantonale Instanz in Planungs- und Bausachen (vgl. § 41 Abs. 1 VRG).
II.
Umfang der Überprüfungsbefugnis
Das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz kann i.d.R. nur die
Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids, nicht aber seine Angemessenheit prüfen (vgl. § 50 VRG). Gegenstand der Überprüfung ist jeweils
nur der Entscheid der unmittelbar vorangehenden Instanz.
III. Instanzenzug im Kanton Zürich
Im Kanton Zürich präsentiert sich der Instanzenzug wie folgt:
Verfügung der Gemeindebehörde
(Baukommission oder Bausekretariat)
Baurekurskommissionen
(ausnahmsweise Regierungsrat)
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Bundesgericht
(Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten)
241
242
Prof. Dr. A. Ruch
§ 40
Verfahren auf Bundesebene
I.
Rechtsschutz gemäss Bundesgerichtsgesetz
(BGG)
Das Bundesgerichtsgesetz (BGG) ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten.
Es ersetzt das bisherige Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG) und regelt die Organisation
und das Verfahren des Bundesgerichts. Es vereinigt in sich sämtliche
Rechtsmittel, mit denen an das oberste Gericht gelangt werden kann. Neu
ist im Bereich des Planungs- und Baurechts die Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten das massgebende Rechtsmittel.
1.
Anfechtungsobjekt
Als Anfechtungsobjekt der Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten kommen sowohl individuell-konkrete Entscheide wie
auch generell-abstrakte Erlasse in Frage (Art. 82 BGG).
Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts
zur Verfügung, zumal das Bundesgerichtsgesetz dazu keinen Ausschlussgrund enthält.
In der Regel wird ein Rechtsmittelentscheid eines obersten kantonalen Gerichts Gegenstand der Einheitsbeschwerde bilden. Unerheblich ist, ob der
Entscheid in Anwendung von kantonalem oder von eidgenössischem Recht
ergangen ist.
Der Entscheid betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, wenn das
anwendbare bzw. von der Vorinstanz angewendete materielle Recht gemäss
den in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Kriterien dem öffentlichen
Recht zuzurechnen ist, d.h. hoheitlich und einseitig ist.
Erlasse des Bundes können dagegen wie bisher nicht direkt beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 190 BV). Zulässig ist nur die Anfechtung
von Verordnungen in einem konkreten Streitfall (sog. vorfrageweise oder
akzessorischen Prüfung).
2.
Vorinstanzen
Eine Beschwerde an das Bundesgericht ist nur zulässig, wenn der Instanzenzug ausgeschöpft wurde. Soll ein kantonaler Erlass angefochten werden, so ist zu prüfen, ob ein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht.
Ist dies – wie in den meisten Kantonen – nicht der Fall, so kann das Bundesgericht direkt mit der Sache befasst werden.
243
3.
Prof. Dr. A. Ruch
Beschwerdegründe
Der praktische Hauptvorteil der Einheitsbeschwerde liegt darin, dass sämtliche Rügen, die vor Bundesgericht überhaupt zulässig sind, mit einem
Rechtsmittel gleichzeitig vorgebracht werden können.
Die Einheitsbeschwerde dient in erster Linie dazu, Verletzungen von Bundesrecht zu rügen. Unter diesen Begriff fallen die Bundesverfassung, Bundesgesetze sowie Rechtsverordnungen der Bundesorgane. Bundesrecht
kann auch durch Gewohnheitsrecht entstehen. Die früher im Zentrum der
Staatsrechtspflege des Bundesgerichts stehenden verfassungsmässigen
Rechte sind, soweit es um solche der Bundesverfassung geht, im Beschwerdegrund der Verletzung von Bundesrecht mitenthalten. Als besonderen Beschwerdegrund erwähnt das BGG (Art. 95 lit. b) zudem das Völkerrecht.
II.
Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG)
Zur Entlastung des Bundesgerichts wurden durch die Einführung des VGG
die richterlichen Vorinstanzen ausgebaut. Im Bereich der unteren Verwaltungsgerichtsbarkeit des Bundes wird ein zentrales Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen geschaffen, das die über 30 bestehenden Rekurskommissionen des Bundes ersetzt und gleichzeitig die Beschwerdedienste der Departemente ablöst.
Das Verwaltungsgerichtsgesetz, welches am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist, verbessert den Rechtsschutz, indem die Rechtsuchenden im ganzen
Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung an ein unabhängiges Gericht
gelangen können. Die Hauptaufgabe des Bundesverwaltungsgerichtes wird
die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus der Zuständigkeit der Bundesverwaltung sein.
Das Bundesveraltungsgericht ist damit nur ausnahmsweise Rechtsmittelinstanz in Bausachen, nämlich bei in die Kompetenz des Bundes fallende
Bauvorhaben wie Eisenbahnen, Nationalstrassen oder Flugplätzen (vgl. Art.
33 VGG).
1.
Anfechtungsobjekt: Verfügungen gemäss Art. 5
VwVG (vgl. Art. 31 VGG)
Das Anfechtungsobjekt der Einheitsbeschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesverwaltungsgericht bleibt weiterhin beschränkt
auf Verfügungen über die Begründung, Änderung und Aufhebung von
Rechten und Pflichten, über die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens
oder Umfangs von Rechten und Pflichten oder über solche betreffend Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügungen im Sinne des VwVG gelten dabei insbesondere weiterhin auch Ein-
244
§ 40
Verfahren auf Bundesebene
sprache- und Beschwerdeentscheide sowie grundsätzlich Vollstreckungsund Zwischenverfügungen (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
2.
Vorinstanzen (Art. 33 VGG)
Die wichtigsten Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts sind Departemente oder diesen zugeordnete Dienststellen der Bundesverwaltung (Art.
33 lit. d VGG). Demnach werden vor allem Bauvorhaben des Bundes mit
diesem Rechtsmittel angefochten werden können. Ausnahmsweise können
sodann auch kantonale Instanzen Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts sein (Art. 33 Abs. i VGG; Art. 34 VGG).
3.
Beschwerdegründe (Art. 49 VwVG)
Gerügt werden können die Verletzung von Bundesrecht, die unrichtige
bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie
die Unangemessenheit.
4.
Subsidiarität (Art. 32 Abs. 2 VGG)
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur angerufen werden, wenn kein Weg
an eine kantonale Behörde führt oder auf Bundesebene spezialgesetzlich ein
verwaltungsinterner Rechtsmittelzug vorgesehen ist.
III. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss
113 ff. BGG
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Im Bereich des Raumplanungsund Baurechts wird dieses Rechtmittel kaum zur Anwendung kommen, da
die denkbaren Beschwerdegründe bereits von der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten erfasst sind. Als Ultima Ratio soll die Verfassungsbeschwerde dazu dienen, auf Bundesebene den Rechtsschutz gegen
letztinstanzliche kantonale Akte dort zu gewährleisten, wo verfassungsmässige Rechte der Bürger auf dem Spiel stehen und eine Rechtsschutzlücke
bestehen könnte.
245
246
Prof. Dr. A. Ruch
Anhang: Vocabulaire
Anhang: Vocabulaire
Deutsch
Französisch
Italienisch
Abbauzone
zone d'exploitation
zona di estrazione
Abbruch (von Bauten)
démolition
demolizione
Abbruchbefehl
ordre de démolition
ordine di demolizione
Abgabe / Beitrag
contribution
contributo
Aequivalenzprinzip
principe de l'équivalence
principio dell'equivalenza
Allgemeinverbindlicher
Bundesbeschluss
arrêté fédéral de portée générale
decreto federale
Änderung
transformation
transformazione
Angemessenheit /
Zweckmässigkeit
opportunité
opportunità
Anhörungsrecht / rechtliches Gehör
droit d'être entendu
diritto di essere sentito
Anlage / Installation /
Einrichtung
installation
impianto / istallazione
Anschlussgebühr
taxe de raccordement
tassa d'allacciamento
Anschlussgebühr (in
bereits erschlossenem
Gebiet)
taxe de desserte
tassa di diramazione
Anschlussgleis
voie de desserte
binario di diramazione
Antrag
offre
offerta / proposta
Anzeige
avis
avviso / notifica
Aufforstungszone
zone de reboisement
zona di rimboscamento
Aufhebung
annulation
annullamento
Auflage
charge
onere
Auflösung
dissolution
scioglimento
Aufschiebende Wirkung
effet suspensif
effetto sospensivo
Aufsicht
surveillance
vigilanza
247
Anhang Vocabulaire
248
Prof. Dr. A. Ruch
Auslegung
interprétation
interpretazione
Ausnahme
dérogation
eccezione
Ausnahmebewilligung
autorisation exceptionnelle
permesso eccezionale
Ausnützungsziffer, AZ
indice d'utilisation
indice di sfruttamento
Baubewilligung
permis de bâtir / autorisation
de construire
licenza edilizia / permesso di
costruire / autorizzazione
edilizia
Baugespann
piquetage / pose de gabarits
picchettamento e modinatura
Baumassenziffer, BMZ;
Volumenziffer, VZ
indice de volume deconstruction
indice del volume di
costruzione
Baurecht
droit des constructions
diritto della costruzione
Baureife
ouvert à la construction
pronto per la costruzione /
fabbricabile
Baurekurskommission
commission de recours des
constructions
commissione per i ricorsi
relativi all'edilizia
Baute
construction
costruzione
Bauzone
zone à bâtir
zona edificabile
Bedingung, auflösende
condition résolutoire
condizione risolutiva
Bedingung, aufschiebende
condition suspensive
condizione sospensiva
Bedürfnisklausel
clause de nécessité / clause
de besoin
clausola relativa al bisogno
Befristung
fixation d'un terme
fissazione d'un termine
Beitrag
contribution
contributo
Benutzung
usage
uso
Benützungsgebühren
taxe d'utilisation
tassa d'uso
Bericht
rapport
rapporto
Berufung
recours en réforme
ricoso per riforma
Beschwerde
recours / plainte
ricorso / reclamo
Beschwerdebefugnis /
Beschwerdelegitimation
qualité pour recourir
legittimazione a ricorrere
Beschwerdefrist
délai de recours
termine di ricorso
Beschwerdeführer
recourant
riccorrente / reclamante
Anhang: Vocabulaire
Beseitigungsrevers
réversal d'élimination
impegno d'eliminazione
Besitzstandsgarantie
garantie du possesseur
garanzia sullo stato patrimoniale
Betriebsbewilligung
autorisation d'exploiter
autorizzazione di gestione
Beurteilungsspielräume
marge de jugement / d'appréciation / de manoeuvre;
latitude d'appréciation
ambito / margine di valutazione
Bewilligung
autorisation
autorizzazione
Bundesbeschluss
Arrêté Fédéral simple
Decreto Federale
Bundesgericht
Tribunal Fédéral
Tribunale Federale
Bundesgerichtsentscheid (BGE)
Arrèt du Tribunal Fédéral
(ATF)
Sentenza del Tribunale Federale (STF)
Bundesgesetz
Loi Fédérale
Legge Federale
Bundesrat
Conseil Fédéral
Consiglio Federale
Bundesverfassung
Constitution Fédéral
Costituzione Federale
Busse
amende
multa
Deponie
décharge
discarica
Eigentumsbeschränkung
limitation de la propriété
limitazione della proprietà
Eigentumsgarantie
garantie de la propriété
garanzia della proprietà
Einnahme
recette
reddito
Einsprache
opposition / réclamation
opposizione
Einwirkungen
atteintes
effetti
Emissionsbegrenzungen
limitation des émissions
limitazione delle emissioni
Enteignung
expropriation
espropriazione / esproprio
Entschädigung
indemnisation / indemnité /
dédommagement
indennità / indennizzo
Erhebung (einer Gebühr
etc.)
perception (de la taxe)
esazione (di tasse)
Erlass
acte législatif
decreto
Erlaubnis / Bewilligung
permission
permesso
Ermessen
pouvoir d'appréciation /
compétence discrétionnaire
potere discrezionale
249
Anhang Vocabulaire
250
Prof. Dr. A. Ruch
Erneuerung
rénovation
rinnovazione
Errichtung
construction
costruzione
Ersatzabgabe
contribution de remplacement
contributo sostitutivo
Ersatzvornahme
exécution par équivalent / de
remplacement
esecuzione d'ufficio
Erschliessung
équipement
urbanizzazione
Erschliessungsbeitrag
contribution d'équipement
contributo d'urbanizzazione
Ertrag
rendement
reddito
Erwerb
acquisition
acquisto
Feinerschliessung
équipement de raccordement
urbanizzazione particolare
Finanzvermögen
patrimoine fiscal
patrimonio fiscale
Freies Ermessen
pouvoir discrétionnaire
Freiflächenziffer (FFZ)
indice de superficie libre
indice della superficie non
coperta
Freihaltezone
zone à dégager
zona da tenere libera
Frist
délai
periodo / termine
Gebühr
adéquat
adatto
Gemeindeautonomie
autonomie communale
autonomia comunale
Gemeingebrauch
usage commun
uso comune / uso pubblico
Gemeinwesen
communauté
ente pubblico
gemischte Rechtsnormen
normes juridiques mixtes
norme giuridiche miste
Genehmigung
approbation
approvazione
Generalklausel
clause générale
clausola generale
base légale
base legale
Gesteigerter Gemeingebrauch
usage accru
uso particolare
Gewerbezone
zone pour arts et métiers
zona
per professioni e mestieri
Groberschliessung
équipement général
urbanizzazione generale
Grundrechte
droits fondamentaux
diritti fondamentali
Anhang: Vocabulaire
Grünzone
zone verte
zona verde
Haftung, Verantwortlichkeit
responsabilité
responsabilità
Handbuch
manuel
manuale
Immissionsgrenzwerte
(IGW)
valeurs limites d'immissions
valori limite d'immissione
Industriezone
zone industrielle
zona industriale
Kanalisation
canal-égout
canalizzazione
Kausalabgabe
contribution causale / redevance causale
contributo causale
Kernzone
zone centrale
zona centrale
Konzession
concession
concessione
Kostendeckungsprinzip
principe de la couverture des
frais
principio della copertura
delle spese
Kurzone
zone de cure / zone de traitement
zona di cura
Landwirtschaftszone
zone agricole
zona agricola
Lärmempfindlichkeitsst
ufen
degrés de sensibilité au bruit
gradi di sensibilità al rumore
Lärmschutzverordnung
(LSV)
ordonnance sur la protection
contre le bruit (OPB)
ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF)
Luftreinhalteverordnung (LRV)
ordonnance sur la protection
de l'air (OPair)
ordinanza contro l'inquinamento atmosferico (OIAt)
Massnahme
mesure
misura
Massnahmenplan
plan de mesures
piano dei provvedimenti
Mehrwertabgabe
prélèvement de plus-value
imposta sul valore aggiunto
Mehrwertrevers
réversal de plus-value
impegno di valore ag-giunto
Monopolkonzession
concession de monopole /
d'usage privatif
concessione di monopolio
Moorlandschaft
site marécageux
zona palustre
Nachbarrecht
droit de voisinage
diritto di vicinato
Nationalrat
conseil national
consiglio nazionale
Natur- und Heimats-
protéction de la nature et du
protezione del la natura e del
251
Anhang Vocabulaire
252
Prof. Dr. A. Ruch
chutz
paysage
paesaggio
Nebenbestimmung
clause accessoire
clausola accessoria
notwendig
nécessaire
necessario
Nutzungsplan
plan d'affectation
piani di utilizzazione
Nutzungszweck
but d'utilisation
destinazione di uso
Öffentlich-rechtliche
Anstalt
etablissement administratif /
etablissement publics
istituto di diritto pubblico
Öffentliche Auflage
enquête publique
avviso al pubblico
Öffentliches Baurecht
droit public des constructions
diritto di costruzione pubblico
intérêt public
interesse pubblico
Plangenehmigungsverfahren
procédure d‚approbation des
plans
procedura di approvazione
dei piani
Planung
planification
pianificazione / sistemazione
Polizeierlaubnis
autorisation de police
autorizzazione di polizia
Polizeiliche Generalklausel
clause générale de police
clausula generale di polizia
Popularbeschwerde
action populaire
azione populario
Pufferzone
zone-tempon
zona cuscinetto,
Rahmenbewilligung
autorisation cadre / générale
autorizzazione massima /
generale
Raumplanung
aménagement du territoire
pianificazione del territorio
Raumplanungsrecht
droit de l'aménagement du
territoire
diritto della pianificazione
del territorio
Rebbauzone
zone viticole
zona viticola
Rechtliches Gehör
droit d'être entendu
diritto di essere sentito
Rechtsgleichheit
égalité devant la loi
eguaglianza davanti alla legge
Rechtskraft, formelle
force de chose jugée
forza di guidicato formale
Rechtskraft, materielle
autorité de chose jugée
autorità di cosa guidicato
Rechtsmittel
moyen de recours / voie dedroit
rimedio
Rechtsordnung
ordre juridique
ordine guiridica
Anhang: Vocabulaire
Rechtssatz
norme
norma
Rechtssicherheit
sécurité du droit
sicurezza guiridica
Rechtswidrigkeit
illicéité
Illiceità
Revers
clause de retrait / réversal
impegno
Richterrecht
droit prétorien
diritto guidiziario
Richtplan
plan directeur
piani direttore
Rodung
défrichement
dissodamento
Rüge, Beschwerdegrund
réclamation
accertamento
Sanierung
assainissement
risanamento
Schallschutzmassnahmen
mesures d'isolation acoustique
provvedimenti d'isolamento
acoustico
Schuldbetreibung
poursuite pour dettes
esecuzione per debiti
Schutzzone
zone à protéger
zona protetta
Schweizerischer Ingenieur und Architekteverein (SIA)
Société suisse des ingénieurs
et des architectes (SIA)
società svizzera degli ingegnieri e degli architetti (SIA)
Sondernutzungskonzession
concession d'usage accru /
concession domaniale
concessione di uso particolare
Sondernutzungsplan
plan d'affectation extraordinaire
piano utilizziazione extraordinario
Sondervorteil (wirtsch.)
avantage financier particulier
vantaggio economico particolare
Staatsrechtliche Beschwerde
recours de droit public
ricorso di diritto pubblico
Staatsrechtliche Klage
reclamation de droit public
azione di diritto pubblico
Ständemehr
majorité des cantons
maggioranza dei cantoni
Ständerat
Conseil des Etats
Consiglio degli Stati
lien nécessaire avec l'endroit
choisi
ubicazione vincolata
Steuer
impôt
imposta
Störer
perturbateur
pertubatore
Störfall
accident majeur
incidenti rilevanti
253
Anhang Vocabulaire
254
Prof. Dr. A. Ruch
Typenprüfung
expertise-type
omologazione
Überbauungsziffer (ÜZ)
indice de construction
indice di occupazione
Übergangsbestimmungen
dispositions transitoires
disposizioni transitorie
Umweltschutzgesetz
loi fédérale sur la protection
de l'environnement
legge federale sulla protezione dell'ambiente
étude de l'impact sur l'environnement
esame dell'impatto sull'ambiente
Unangemessenheit /
Unzweckmässigkeit
inopportunité
inopportunità
Unbestimmter Gesetzesbegriff
notion juridique indéterminée
concetto giuridico impreciso
Verbandsbeschwerde
recours d'association
riccorso d'organizzazione
Verfahren
procédure
procedura
Verfassungsmässigkeit
constitutionnalité
costituzionalità
Verfügung
décision
decreto
Verhaltensstörer
perturbateur par comportement
agente perturbatore
proportionnalité
proporzionalità
Verordnung
ordonnance
ordinanza
Verursacherprinzip
principe de causalité
principo di causalità
Verwaltungsbeschwerde
recours administratif
riccorso amministrativo
Verwaltungsgericht
tribunal adminstratif
tribunale amministrativo
Verwaltungsgerichtsbeschwerde
recours de droit administratif
ricorso di diritto amministrativo
Verwaltungsrechtliche
Klage
action de droit administratif
azione di diritto amministrativo
Verwaltungsrechtspflege
contentieux administratif
giurisdizione ammanistrativa
Verwaltungsvermögen
patrimoine adminstratif
patrimonio amministrativo
Vollzugskompetenz
compétence d'exécution
competenza esecutive
Vorentscheid
décision préjudicielle
decisione pregiudiziale
Anhang: Vocabulaire
Vorprüfung
examen préalable
esame preliminare
Vorsorgeprinzip
principe de la prévention
principio di prevenzione
Voruntersuchung
enquête préliminaire
indagine preliminare
Vorzugslast
charge de préference
contributo di miglioria,contributo preferenziale
Weilerzone
zone de hameau
zona di casale
Widerruf
révocation
revoca
Willkür
arbitraire
abitrio
Wohlerworbenes Recht
droit acquis
diritto acquisito
Wohnzone
zone résidentielle
zona residenziale
Zone für öffentliche
Bauten
zone d'utilité publique
zona per costruzioni pubbliche
Zonenkonformität
conformité à la zone
conformità alla zona
Zonenplan
plan de zone
piano delle zone
Zumutbar
raisonnable
Ragionevole / accettabile
Anhang: Vocabulaire
255

Raumplanungs- und Baurecht - Prof. Dr. Alexander Ruch

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