Abschlussbericht - Ecologic Institute

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Umweltforschungsplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit
Wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Umweltfragen
Förderkennzeichen (UFOPLAN) 3707 17 102/02
Untersuchung der Beiträge von Umweltpolitik sowie ökologischer
Modernisierung zur Verbesserung der Lebensqualität in
Deutschland und Weiterentwicklung des Konzeptes der
Ökologischen Gerechtigkeit:
Hauptstudie – Modul 1-3
von
Dr. Nils Meyer-Ohlendorf und Dipl.-Geoökol. Daniel Blobel
Ecologic – Institut für Internationale und Europäische Umweltpolitik, Berlin
IM AUFTRAG DES UMWELTBUNDESAMTES
November 2008
2
Berichts-Kennblatt
1. Berichtsnummer
2.
3.
UBA-FB I
4. Titel des Berichts
Untersuchung der Beiträge von Umweltpolitik sowie ökologischer Modernisierung zur Verbesserung
der Lebensqualität in Deutschland und Weiterentwicklung des Konzeptes der Ökologischen
Gerechtigkeit: Hauptstudie – Modul 1-3
5. Autor(en), Name(n), Vorname(n)
8. Abschlussdatum
Meyer-Ohlendorf, Nils
November 2008
Blobel, Daniel
9. Veröffentlichungsdatum
6. Durchführende Institution (Name, Anschrift)
Ecologic – Institut für Internationale und Europäische Umweltpolitik, 10. UFOPLAN-Nr.
3707 17 102/02
Berlin
Pfalzburger Strasse 43-44
11. Seitenzahl
10717 Berlin
140
12. Literaturangaben
105
7. Fördernde Institution (Name, Anschrift)
Umweltbundesamt, Wörlitzer Platz 1, 06844 Dessau-Roßlau
13. Tabellen und Diagramme
27
14. Abbildungen
15. Zusätzliche Angaben
16. Zusammenfassung
Die Studie behandelt die Zusammenhänge zwischen Umweltpolitik und sozialer Gerechtigkeit in ihren
unterschiedlichen Facetten. Anhand einzelner Maßnahmen und Programme wird untersucht, inwieweit
umwelt- und sozialpolitische Zielsetzungen aufeinander abgestimmt sind und wie das Zusammenwirken beider Politikbereiche verbessert werden kann. Hiermit soll ein Beitrag zur Versachlichung der
Debatte um die Zusammenhänge zwischen Umweltpolitik und sozialer Gerechtigkeit geleistet werden.
Anhand der Analyse konkreter Einzelmaßnahmen soll die Studie helfen, die Wechselbeziehungen
zwischen Umwelt- und Sozialpolitik besser zu verstehen, so dass Synergien genutzt und Konflikte
vermieden werden können. Im ersten Teil untersucht die Studie auf Grundlage vorhandener Erhebungen die Fragen:
Sind Umweltbelastungen ungleich auf verschiedene Bevölkerungsgruppen verteilt?
Verursachen einkommensstarke Bevölkerungsgruppen durch ihren Konsum höhere Umweltbelastungen als ärmere Bevölkerungsgruppen?
Verursachen einkommensstarke Bevölkerungsgruppen durch ihren Konsum höhere Umweltbelastungen als ärmere Bevölkerungsgruppen?
Wie stark werden die verschiedenen Bevölkerungsgruppen durch umweltbezogene Instrumente und Maßnahmen finanziell belastet?
Im Anschluss daran werden ausgewählte Maßnahmen und Programme mit Blick auf deren ökologischen und sozialen Auswirkungen untersucht. Diese Untersuchung konzentriert sich auf die drei Bereiche Energie, Verkehr und Sozialökologische Stadtgestaltung. Auf dieser Grundlage gibt die Studie
politische Handlungsempfehlungen.
17. Schlagwörter
Umweltpolitik, Sozialpolitik, soziale Gerechtigkeit, sozialer Zusammenhalt, ökologische Gerechtigkeit,
private Haushalte, Energie, Verkehr, Mobilität, Stadtentwicklung
18. Preis
19.
20.
EUR 38.787,07
Report Cover Sheet
1. Report No.
2.
3.
UBA-FB I
4. Report Title
Analyses of the contributions of environmental policy and ecological modernization to the improvement of quality of life and further development of the conception of ecological justice in Germany: an
explorative preparatory study (Modules 1-3)
5. Author(s), Family Name(s), First Name(s)
8. Report Date
Meyer-Ohlendorf, Nils
November 2008
Blobel, Daniel
9. Publication Date
6. Performing Organisation (Name, Address)
Ecologic – Institute for International and European Environmental
Policy, Berlin
Pfalzburger Strasse 43-44
D-10717 Berlin
10. UFOPLAN Ref. No.
3707 17 102/02
11. No. of Pages
140
12. No. of References
105
7.Sponsoring Agency (Name, Address)
Umweltbundesamt (Federal Environmental Agency)
Wörlitzer Platz 1, 06844 Dessau-Roßlau
13. No. of Tables/Diagrammes
27
14. No. of Figures
15. Zusätzliche Angaben
16. Abstract
The study is intended to shed light on the various interactions between environmental policies and
social justice. Using selected programmes and measures, this study analysed to what extent environmental and social policy objectives have been adjusted in response to each other and how the interaction between the two can be improved. Hereby the project aims to contribute to a more evidencebased debate on the relationship between environmental policies and social justice.
By analysing selected policies and measures in greater depth, the study is intended to lead to a better
understanding of the relationship between environmental and social policies in order to take advantage of synergies and avoid conflicts. As a first step, the study explores existing surveys in order to
provide insights into the following questions:
Do certain population groups suffer disproportionately from environmental stress?
Does the consumption by high-income groups disproportionately contribute to environmental
degradation?
To what extent is the demand for environmentally friendly products concentrated in certain
segments of the population?
What financial burdens do environmental policy measures and instruments impose on different
population groups?
The second part of the study examines selected programmes and measures with regard to their
environmental and social effects. The analysis concentrates on the three areas of energy, transport
and sustainable urban development. On this basis, the study presents political recommendations.
17. Keywords
Environmental policy, environmental policies, social policy, social policies, social inclusion, social justice, environmental justice, private households, transport, mobility, urban development
18. Cost
19.
20.
EUR 38.787,07
5
Inhaltsverzeichnis
Einleitung .............................................................................................................................. 9
1
Wer leidet unter Umweltbelastungen und wer verursacht Umweltbelastungen? ............11
1.1
Verteilung von Umweltbelastungen nach Bevölkerungsgruppen: Sind bestimmte
Bevölkerungsgruppen Umweltbelastungen stärker ausgesetzt? ............................11
1.2
Von Haushalten verursachte Umweltbelastungen ..................................................13
1.2.1 Energieverbrauch privater Haushalte .................................................................13
1.2.2 Verkehrsverhalten ..............................................................................................15
1.2.3 Geräteausstattung pro Haushalt ........................................................................17
1.2.4 Wasserverbrauch ...............................................................................................18
1.2.5 Flächeninanspruchnahme ..................................................................................19
1.2.6 Aggregierte Umweltbelastung je Einkommensgruppe ........................................20
1.3
Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten in unterschiedlichen
Bevölkerungsgruppen............................................................................................20
1.3.1 Lebensmittel aus biologischem Anbau ...............................................................22
1.3.2 Ökostrom ...........................................................................................................23
1.3.3 Weitere Produkte ...............................................................................................24
1.4
Verteilungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen ............................................25
1.4.1 Finanzielle Belastung durch umweltpolitische Instrumente nach
Bevölkerungsgruppen ........................................................................................25
1.4.2 Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen bzw. Kosten unterlassenen
Umweltschutzes für einzelne Bevölkerungsgruppen ..........................................33
2
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik: Maßnahmen und Politiken ...................36
2.1
Energieeffizienz und –einsparung ..........................................................................36
2.1.1 Energiekosten und Armut...................................................................................37
2.1.2 Regelung der Übernahme von Kosten für Haushaltsenergie und Heizung nach
Hartz IV..............................................................................................................42
2.1.3 Altbausanierung und Vermieter-Mieter-Problematik ...........................................49
2.1.4 Fallbeispiel: KfW-Programme "Energieeffizientes Bauen und Sanieren" ............61
2.1.5 Information und Beratung zum Energieverbrauch ..............................................69
6
2.1.6 Energiesparen und bürgerschaftliches Engagement ..........................................76
2.2
Nachhaltiger Verkehr..............................................................................................78
2.2.1 Umweltbelastung und eingeschränkte Mobilität durch einseitige Ausrichtung auf
den motorisierten Individualverkehr ...................................................................79
2.2.2 Gesundheitsaspekte ..........................................................................................84
2.2.3 Auswirkungen von Verkehr auf Wohngebiete und deren Zusammensetzung .....88
2.3
Sozialökologische Stadtgestaltung .........................................................................92
2.3.1 Flächenverbrauch ..............................................................................................92
2.3.2 Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf –
Soziale Stadt― ....................................................................................................95
2.3.3 Das „Gesunde Städte―-Netzwerk .......................................................................97
3
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen zur Stärkung von Synergien zwischen
Umwelt- und Sozialpolitik (gleichzeitig Kurzfassung des Projektberichts) ......................99
3.1
Wer leidet unter Umweltbelastungen und wer verursacht Umweltbelastungen? .....99
3.2
Wer kauft umweltfreundliche Produkte? ...............................................................100
3.3
Wie sind Kosten und Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen sozial verteilt? .......101
3.4
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik: Strategien und Maßnahmen .......102
3.4.1 Energie ............................................................................................................102
3.4.2 Nachhaltige Verkehrspolitik..............................................................................107
3.4.3 Sozialökologische Stadtgestaltung ...................................................................110
4
Summary and Conclusions on the Strengthening of Synergies between Environmental
and Social Policies (englischsprachige Kurzfassung) ..................................................113
4.1
Who causes environmental impacts and who suffers under them? ......................113
4.2
Who buys environmentally friendly products?.......................................................114
4.3
What is the social distribution of the costs and benefits of measures to protect the
environment?.......................................................................................................115
4.4
Synergies between environmental and social policy: Strategies and Measures....116
4.4.1 Energy .............................................................................................................116
4.4.2 Sustainable Transport policy ............................................................................121
4.4.3 Sustainable urban development .......................................................................124
Literatur ..............................................................................................................................126
7
Anhang 1: Auszüge aus den gesetzlichen Grundlagen zur Leistungsgewährung im Rahmen
des Arbeitslosengeldes II und der Sozialhilfe ..............................................................137
Anhang 2: Graphische Darstellung Zwischenevaluierung 2004 Programm Soziale Stadt ...140
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Verkehrsbedingte Belastungen nach Sozialstatus ...........................................11
Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Wohnbedingung, Umweltqualität und relativer
Einkommensarmut ........................................................................................................12
Abbildung 3: Energieausgaben privater Haushalte ...............................................................14
Abbildung 4: Temperaturbereinigter direkter Energieverbrauch für Wohnen nach
Haushaltsgrössenklassen 2004 .....................................................................................15
Abbildung 5: Haushalte nach Pkw-Besitz und Einkommensklasse 2003 und 2025...............16
Abbildung 6: Verkehrsaufkommen je Haushalt 2003 und 2025.............................................17
Abbildung 7: Entwicklung der Ausstattung privater Haushalte mit ausgewählten
Elektrogeräten ...............................................................................................................18
Abbildung 8: Tatsächlich genutzte Wohnfläche je Haushalt und Haushaltsmitglied nach
Haushaltsgrößenklassen 2004 ......................................................................................19
Abbildung 9: Aggregierte Umweltbelastungen ......................................................................20
Abbildung 10: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis
zum verfügbaren Einkommen nach Einkommensgruppen (monatliches
Haushaltsnettoeinkommen in Euro) – insgesamt ...........................................................28
zum verfügbaren Einkommen nach Einkommensgruppen (monatliches
Haushaltsnettoeinkommen in Euro) – aufgeschlüsselt nach Gegenstand der Steuer /
Gebühr ..........................................................................................................................29
zum verfügbaren Einkommen nach Beschäftigungsstatus – insgesamt.........................29
zum verfügbaren Einkommen nach Beschäftigungsstatus – aufgeschlüsselt nach
Gegenstand der Steuer / Gebühr ..................................................................................30
zum verfügbaren Einkommen nach Haushaltstypen – insgesamt ..................................30
8
zum verfügbaren Einkommen nach Haushaltstypen – aufgeschlüsselt nach Gegenstand
der Steuer / Gebühr.......................................................................................................31
Abbildung 16: Anteile unterschiedlicher Preiskomponenten an der durchschnittlichen
Stromrechnung eines Drei-Personen-Musterhaushalts .................................................32
Abbildung 17: Überblick über die durchschnittliche Auswirkung der EEG-Umlage auf
ausgewählte Stromverbrauchergruppen im Jahr 2005 ..................................................32
Abbildung 18: Vergleich der Entwicklung von Energieausgaben der privaten Haushalte mit
der Inflationsrate ...........................................................................................................38
Abbildung 19: Beispielberechnung zur Entwicklung der Kaltmiete und der Energiekosten
(Heizung und Warmwasser) ..........................................................................................50
Abbildung 20: Anteile von Ein- bis Zweifamilienhäusern und Mehrfamilienhäusern an der
insgesamt geförderten Wohnfläche ...............................................................................63
Abbildung 21: Verteilung des Kreditvolumens auf Ein- bis Zweifamilienhäuser und
Mehrfamilienhäuser .......................................................................................................64
Abbildung 22: Energieeinsparung nach KWh/m³ pro Jahr .....................................................65
Abbildung 23: Darlehenszusagen 2002-2007 für das CO2-Gebäudesanierungsprogramm
nach Antragstellern (ohne Globaldarlehen) ...................................................................66
Abbildung 24: Anteile der Bundesländer an der durch das CO2Gebäudesanierungsprogramm insgesamt geförderten Wohnfläche und an der gesamten
Wohnfläche in Deutschland ...........................................................................................68
Abbildung 25: Verteilung der Arbeitsplätze nach städtischen, halbstädtischen und ländlichen
Lagen ............................................................................................................................69
Abbildung 26: Messwerte für den spezifischen Endenergieverbrauch zweier
Reihenhaussiedlungen mit unterschiedlichem energetischen Standard (Jahresverbrauch
für Heizung und Warmwasser jeweils bezogen auf die Wohnfläche) .............................70
Abbildung 27: Vergleich der Schadstoffemissionen einzelner Verkehrsträger (Bezugsjahr:
2005) .............................................................................................................................79
9
Einleitung
Die Forderung nach mehr Gerechtigkeit ist in aller Munde und eines der zentralen Themen
der innenpolitischen Debatte der letzten Jahre. In der Regel wird mehr soziale Gerechtigkeit
gefordert, womit regelmäßig eine gleichmäßigere Verteilung des verfügbaren Einkommens
gemeint ist. Wesentliche Punkte in dieser Debatte sind die zu hoch empfundenen Gehälter
und Sonderzahlungen an Manager sowie die als zu gering erachteten Zahlungen an Arbeitslose. In diesem Zusammenhang wird auch auf eine größer werdende Schere zwischen Arm
und Reich und eine schrumpfende Mittelschicht hingewiesen. Jüngste Zahlen, wie etwa vom
Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), wonach der Anteil der Mittelschicht von
62 % an der Gesamtbevölkerung im Jahr 2000 auf 54 % im Jahr 2006 zurückgegangen ist
und gleichzeitig die Ränder des Einkommensspektrums zugenommen haben, spielen eine
zentrale Rolle.1 Auch der Rückgang der Bruttolöhne um 4,7 % im Zeitraum von 2002 bis
2005 und der Anstieg des Niedriglohnsektors auf ⅓ der Beschäftigten im Jahr 2003 im Vergleich zu ¼ im Jahr 1990 sind wichtige Eckpunkte.2 Diese Debatte hat durch die Entwicklung
der Energiepreise und die damit einhergehende steigende Inflation weiter an Fahrt gewonnen.
Die gegenwärtige Gerechtigkeitsdiskussion ist indes weitgehend auf eine gleichmäßigere
Verteilung des verfügbaren Einkommens sowie ökonomische und soziale Teilhabe und Verwirklichungschancen in der Gesellschaft begrenzt.3 Andere Gerechtigkeitsaspekte werden
weniger beleuchtet und spielen in der öffentlichen Debatte kaum eine Rolle: Verschiedene
Studien belegen, dass sozialschwache Gruppen häufiger und stärker von Umweltbelastungen betroffen sind als sozial stärkere Gruppen.4 Des Weiteren belegen Untersuchungen,
dass höhere Einkommensgruppen überdurchschnittlich stark Umweltressourcen in Anspruch
nehmen. Umgekehrt belasten ärmere Bevölkerungsgruppen wegen ihres geringen Konsums
weniger stark die Umwelt. Insofern besteht eine Gerechtigkeitslücke. Es muss gefragt werden, ob von einer ökologisch zweigeteilten Gesellschaft gesprochen werden kann. Es kann
auch gefragt werden, ob die ungleiche soziale Verteilung von Umweltbelastungen im Einklang mit der Europäischen Charta zu Umwelt und Gesundheit steht. Danach hat „jeder
Mensch Anspruch auf eine Umwelt, die ein höchstmögliches Maß an Gesundheit und Wohlbefinden ermöglicht―.5
Vor diesem Hintergrund ist es Ziel der Studie, potentielle Synergien zwischen Umwelt- und
Sozialpolitik zu erkennen und mögliche Konflikte zwischen diesen Politikbereichen aufzuzeigen. Zudem soll die Studie helfen, die Wechselbeziehungen zwischen Umwelt- und Sozialpolitik besser zu verstehen und die Debatte um die sozialen Wirkungen der Umweltpolitik
anhand der Analyse konkreter Einzelmaßnahmen zu versachlichen. Ziel des Vorhabens ist
es auch, das öffentliche Bewusstsein für diese Wechselwirkungen zwischen Sozial- und
Umweltpolitik zu stärken, und die Diskussion zu diesem bisher wenig beachteten Politikfeld
1
Grabka, 2008, S.104f.
2
Bundesregierung, 3. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, S.12f.
3
Bundesregierung, 3. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, S.1ff.
4
Unter sozialschwächeren Gruppen werden dabei in der Regel solche mit unterdurchschnittlichem
Einkommen, ohne Arbeit, geringer Bildung und / oder Migrationshintergrund verstanden.
5
Europäische Charta zu Umwelt und Gesundheit von 1989, Ziffer 1, Kursivdruck hinzugefügt.
10
voranzubringen. Angesichts des Umfangs des Projektes und des quasi embryonalen Zustandes der politischen Diskussion zur ökologischen Gerechtigkeit handelt es sich bei diesem Papier allerdings um eine explorative Studie, die nicht den Anspruch erhebt, die
Komplexität der Materie bis ins Detail zu durchdringen. Die Studie versteht sich als einer der
ersten Beiträge zu einer wichtigen und zukünftig hoffentlich verstärkt geführten Diskussion.6
Die Studie ist in drei Kapitel unterteilt. Zunächst gibt die Studie in Kapitel 1 einen Überblick
zu den Fragen, inwieweit verschiedene Bevölkerungsgruppen7 unterschiedlich stark von Umweltbelastungen betroffen sind (Abschnitt 1.2), inwieweit der Konsum verschiedener Bevölkerungsgruppen in unterschiedlichen Umfang Umweltbelastungen verursacht (Abschnitt 1.2),
inwieweit die Nachfrage nach ökologisch vorteilhaften Produkten sich je nach Bevölkerungsgruppe unterscheidet (Abschnitt 1.3) und inwieweit die Kostenlast für Umweltsteuern und
-gebühren sowie unterlassenen Umweltschutz von bestimmten Bevölkerungsgruppen überdurchschnittlich getragen wird. Im Anschluss analysiert die Studie die Wechselbeziehungen
unterschiedlicher Maßnahmen und Programme mit Blick auf deren umwelt- und sozialpolitische Auswirkungen (Kapitel 2). Auf Grundlage der Ergebnisse dieser beiden Abschnitte zieht
die Studie Schlussfolgerungen und gibt Empfehlungen (Kapitel 3).
6
Wichtige
Vorarbeiten
des
Wuppertal
Instituts
zur
Diskussion
finden
http://www.umweltbundesamt.de/umweltbewusstsein/oekologische-gerechtigkeit.htm
7
Bevölkerungsgruppen werden in dieser Untersuchung nach Bildungsstand, Beruf, Alter, Wohnort und
Einkommen differenziert. Im Rahmen dieser explorativen Studie wird allerdings in erster Linie nach
Einkommensgruppen differenziert.
sich
unter
11
1 Wer leidet unter Umweltbelastungen und wer verursacht
Umweltbelastungen?
1.1
Verteilung von Umweltbelastungen nach Bevölkerungsgruppen: Sind bestimmte Bevölkerungsgruppen Umweltbelastungen stärker ausgesetzt?
Verschiedene Untersuchungen haben sich mit der Frage beschäftigt, inwieweit in Deutschland sozialschwächere Bevölkerungsgruppen stärker Umweltbelastungen ausgesetzt sind
als sozialstärkere Gruppen. Trotz einiger Unterschiede im Detail kommen diese Untersuchungen generell zum Ergebnis, dass sozialschwächere Gruppen stärker Umweltbelastungen ausgesetzt sind. Diese sozialen Unterschiede finden sich sowohl in städtischen als auch
in ländlichen Regionen8 und bestehen auch in anderen europäischen Ländern.9 Einen Überblick zu verkehrsbedingten Belastungen gibt die folgende Abbildung 1:
Kategorien des Sozialstatus
sehr hoch
Hohes Verkehrsaufkommen
(≥ 50 Autos/Minute)
Wohnen an einer Hauptstraße
hoch
mittel
niedrig
p
6,3
9,5
15,1
21,9
< 0,01
13,8
21,0
22,6
25,0
< 0,01
7,1
9,9
11,8
20,0
< 0,01
24,3
33,0
31,1
37,7
< 0,01
12,6
-
16,3
19,2
19,8
23,9
24,8
28,3
< 0,01
< 0,01
-
51,3
62,1
72,8
-
Studie
Bolte (2000)
Bolte et al. (2004)
Regelmäßig Stau in der Wohnstraße
Täglich LKW-Verkehr in der
Wohnstraße
Störender Verkehrslärm
Wohnung an (extrem) stark
befahrener Durchgangsstraße
Wohnen an verkehrsreicher Straße
- nach Bildung
Du Prel et al. (2005)
Kohlhuber et al.
(2006)
Starke/sehr starke Beeinträchtigung
durch Luftverschmutzung in der
Wohngegend:
- nach Einkommen
Swart & Hoffmann
(2004)
3,5
6,4
7,9
6,4
-
-
5,9
5,8
7,3
-
2
Angegeben ist der Anteil exponierter Personen in %. p-Wert: χ -Test.
Bolte (2000): Kinder 5-14 Jahre (N=1724), Sachsen-Anhalt, Definition des Sozialstatus anhand der elterlichen
Schulbildung, Datenquelle: Bitterfeld-Studie 1992/1993.
Bolte et al. (2004): Kinderkohorte 0-2 Jahre (N=3050 bzw. 2585), München, Leipzig, Wesel, Bad Honnef, Bildungsindex der elterlichen Schul- und Berufsausbildung, Datenquelle: LISA-Kohortenstudie 1997-2001.
Swart & Hoffmann (2004): Erwachsene 18-79 Jahre (N=6896), Schichtindex nach Winkler, Datenquelle: Bundesgesundheitssurvey 1998.
Du Prel et al. (2005): Kinder 6 Jahre (N=2176), Sachsen und Sachsen-Anhalt, Definition des Sozialstatus anhand
der elterlichen Schulbildung, Datenquelle: Schulanfängerstudie SAWO 2000.
Kohlhuber et al. (2006): Erwachsene 17-98 Jahre (N=7275), Definition des Sozialstatus anhand des ÄquivalenzHaushaltsnettoeinkommens und anhand der Schulbildung, Datenquelle: Sozio-ökonomisches Panel (SOEP)
1999; Personen ohne Angabe zum Einkommen: 8,6% stark/sehr stark beeinträchtigt; Personen mit nichtdeutschem Schulabschluss: 8,8% stark/sehr stark beeinträchtigt.
Abbildung 1: Verkehrsbedingte Belastungen nach Sozialstatus
Quelle: Bolte/Kohlhuber 2006, S. 97
8
Bolte 2007, S. 69, 176.; Bolte 2006, S. 11, 161-172.
9
SD Pillars Project, 2007.
12
Ein umfassender Überblick zur sozialen Verteilung von verkehrsbedingten Luftschadstoffen,
Lärm, chemischen und biologischen Innenraumbelastungen und korporalen Belastungen in
Deutschland wurde Anfang 2008 im Rahmen einer Untersuchung für das Umweltbundesamt
zusammengestellt.10 Diese Untersuchung wertet wesentliche Publikationen zur sozialen
Verteilung von Umweltbelastungen aus und gibt somit einen umfassenden Überblick über
Studien zu Belastungen verschiedener Bevölkerungsgruppen. Auch auf Grundlage dieser
Auswertung kann festgestellt werden, dass die Belastung mit verkehrsbedingten Luftschadstoffen in Deutschland bei sozial benachteiligten Personen generell höher ist. Auch die subjektive Belästigung durch Lärm allgemein und insbesondere durch Straßenverkehrslärm im
Wohnumfeld ist bei sozial benachteiligten Personen höher. Bei der korporalen Schadstoffbelastung bestehen soziale Unterschiede hinsichtlich der Art und Höhe: Die Kinder aus Familien mit niedrigem Sozialstatus weisen eine höhere Belastung durch Blei auf. Allerdings
sind Kinder aus Familien mit höherem Sozialstatus stärker mit langlebigen Organchlorverbindungen, z. B. DDT-haltige Pflanzenschutzmittel, belastet.11
Die umfassenden 2004/05 und 2005/06 GME-Surveys des Bayerischen Landesamtes für
Gesundheit und Lebensmittelsicherheit kommen zu vergleichbaren Ergebnissen.12 Diese
Untersuchungen basieren auf Daten für 12.554 Kinder im Alter von fünf bis sieben Jahren
aus drei ländlichen und drei städtischen Regionen Bayerns und zeigten eine deutliche Expositionsvariation nach sozialer Lage: Familien in relativer Einkommensarmut (ÄquivalenzHaushaltsnettoeinkommen < 60 % des medianen Einkommens in Deutschland) lebten häufiger in Wohnungen mit einer hohen Belegungsdichte und an stark befahrenen Straßen. Sie
fühlten sich häufiger durch Luftverschmutzung, Lärm und fehlende zugängliche Grünflächen
stark beeinträchtigt (siehe folgende Abbildung 2).
Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Wohnbedingung, Umweltqualität und relativer Einkommensarmut
Quelle: LGL-Jahresbericht 2007, S. 129
10
Bolte & Kohlhuber et al. 2008.
11
Ergebnisse des Kinder-Umwelt-Survey 2003/06. UBA 2006a, S.4 ff.
12
Gesundheits-Monitoring-Einheiten (GME), LGL-Jahresbericht 2007, S. 129
13
Hinsichtlich wichtiger Details ist allerdings festzustellen, dass die Datenlage zur sozialen
Verteilung von Umweltbelastungen sehr heterogen ist und größtenteils aus Sekundäranalysen stammt. Insofern besteht Forschungsbedarf in Deutschland hinsichtlich der Differenzierung und vergleichenden Betrachtung einzelner Sozialindikatoren, des Zusammenspiels von
Expositionsvariation und Effektmodifikation bei der Wirkung der sozialen Lage auf die umweltbezogene Gesundheit und des Ausmaßes der sozialen Ungleichheit bei Umweltbelastungen und umweltbezogener Gesundheit in verschiedenen Bevölkerungsgruppen und Regionen.13
1.2
Von Haushalten verursachte Umweltbelastungen
In diesem Abschnitt wird diskutiert, inwieweit der Konsum verschiedener Bevölkerungsgruppen in unterschiedlichem Umfang Umweltbelastungen verursacht. Zur Beantwortung dieser
Fragestellung sind insbesondere Studien zum Konsum von Haushalten und deren Umweltauswirkungen relevant. Trotz einiger Unsicherheiten im Detail lassen diese Untersuchungen
den Schluss zu, dass mit höherem Einkommen die durch den jeweiligen Haushalt verursachte Umweltbelastung steigt. Das verfügbare Einkommen ist einer der wesentlichen
Treiber für die durch private Haushalte verursachte Umweltbelastung. Dies ist insofern ein
Dilemma, als dass die sozialen Milieus, in denen das höchste Umweltbewusstsein sowie die
beste Bildung und Einkommenslage vorhanden sind, den höchsten Ressourcenverbrauch
aufweisen.14 Unterteilt nach unterschiedlichen Bereichen wird im Folgenden ein Überblick zu
den durch verschiedene Haushaltstypen verursachten Umweltbelastungen gegeben.
1.2.1
Energieverbrauch privater Haushalte
Der Energieverbrauch privater Haushalte ist im Zeitraum von 1995 bis 2005 um 3,5 % gestiegen, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, dass der Energieverbrauch nach einem
Anstieg von 11 % in den Jahren 1995-2000 in den anschließenden 5 Jahren um 7 % zurückging.15 Der Stromverbrauch ist – besonders durch die Aufrüstung mit elektronischen Geräten
(vgl. Abschnitt 1.2.3.) – allerdings in diesem Zeitraum gestiegen. Es liegen keine amtlichen
Untersuchungen zum Energieverbrauch verschiedener Haushaltsgruppen vor, die explizit
nach Bildungsstand, Beruf, Alter, Wohnort und Einkommen differenzieren würden. Aus der
Wirtschaftsrechnung des Statistischen Bundesamtes zu den Konsumausgaben der Haushalte ergibt sich indes, dass mit steigendem Einkommen der absolute Energieverbrauch des
jeweiligen Haushaltes zunimmt, wie sich aus der folgenden Abbildung 3 entnehmen lässt.
13
Bolte/Kohlhuber 2008, S.39.
14
Schlüns 2008, S. 98.
15
UBA 2006b, S 2.
14
Laufende Wirtschaftsrechnungen / Deutschland
nach dem monatlichen Haushaltsnettoeinkommen
Lfd.
Gegenstand der
Haushalte
Nr.
Nachweisung
insgesamt
Davon nach dem monatlichen Haushaltsnettoeinkommen von ... bis unter ... EUR
unter 1 300
1 300 –
1 700 -
2 600 –
3 600 –
5 000 –
1 700
2 600
3 600
5 000
18 000
24
Strom
49
35
39
47
58
61
71
25
Gas
30
19
23
28
34
42
47
26
Flüssige
19
9
12
22
21
26
31
1
( 1)
( 2)
1
1
2
2
10
12
14
11
8
7
6
74
21
41
66
98
124
145
Brenn-
stoffe (ohne Kraftstoffe)
27
Feste Brennstoffe
28
Fernwärme u.a.
53
KraftSchmierstoffe
und
für
Privatfahrzeuge
Abbildung 3: Energieausgaben privater Haushalte
Quelle: Statistisches Bundesamt, Wirtschaftrechnung 2004: Einnahmen und Ausgaben
Privater Haushalte
Im Rahmen des EU-Verbundprojektes EPSECC (Environmental Policy, Social Exclusion and
Climate Change) wurden Daten zum Energieverbrauch benachteiligter Bevölkerungsgruppen
erhoben, wie z.B. armen Alten, Langzeitarbeitslosen, Working Poor, Immigranten und Alleinerziehenden in Deutschland, Griechenland, der Schweiz und dem Vereinigten Königreich.16
Diese Untersuchung hat zum Ergebnis, dass der Energieverbrauch der untersuchten Gruppen in der Regel unterhalb des nationalen Durchschnitts liegt, wobei allerdings Alleinerziehende einen Verbrauch oberhalb des Durchschnitts aufweisen.
Der Energieverbrauch je Haushalt hängt zudem mit der Anzahl von Haushaltsmitgliedern
zusammen. Erwartungsgemäß steigt der Energieverbrauch mit der Haushaltsgröße, allerdings nicht proportional zur Zahl der Haushaltsmitglieder. Denn der Energieverbrauch pro
Kopf beträgt bei Haushalten mit drei und mehr Personen 26,2 GJ, während er sich bei Einpersonenhaushalten auf 49,6 GJ beläuft, d.h. um gut 90 % höher ist. 17
16
Cames 1999.
17
Schoer et al, 2007, S. 104 f.
15
Abbildung 4: Temperaturbereinigter direkter Energieverbrauch für Wohnen nach
Haushaltsgrössenklassen 2004
Quelle: Schoer et al. 2007
1.2.2
Verkehrsverhalten
In allen Haushaltstypen werden die meisten Wege mit dem motorisierten Individualverkehr
(MIV) zurückgelegt. Im Durchschnitt legten nach einer Studie des Deutschen Instituts für
Wirtschaftsforschung deutsche Haushalte 2003 40 % aller Wege als eigener Fahrer im Pkw
zurück, gefolgt von Wegen als Mitfahrer des motorisierten Individualverkehrs und des öffentlichen Verkehrs sowie Fußgängerverkehr und Fahrradverkehr.18 Bei Betrachtung der
Verkehrsleistung in Personenkilometern erhöht sich die Dominanz des motorisierten Individualverkehrs (Fahrer) auf 53 %. Hervorzuheben ist allerdings, dass es sich bei diesen Zahlen um Durchschnittswerte handelt, die angesichts der erheblichen Unterschiede in der
Wegeleistung und Motorisierung der unterschiedlichen Einkommensgruppen kein vollständiges Bild liefern: In der Einkommensgruppe unter 900,00 Euro pro Monat besitzen 65 % keinen Pkw, in der Gruppe über 3600,00 Euro pro Monat ist nur 1 % ohne Pkw. Analog verhält
es sich bei der Mehrfachmotorisierung: Bei Einkommensgruppe über 3600,00 Euro pro Monat haben 68 % zwei oder mehr Pkw; in der Gruppe unter 900,00 Euro nur 1 %. In der
Summe machen Personen in Haushalten mit einem monatlichen Nettoeinkommen bis zu
1.500 Euro rund 70 % aller Personen in Haushalten ohne Pkw aus. Umgekehrt sind die Personen in mehrfach motorisierten Haushalten zu fast 70 % auf die Einkommensklassen 2.000
Euro und mehr verteilt.19
18
Kunert et al, 2008.
19
Kunert et al, 2008.
16
Abbildung 5: Haushalte nach Pkw-Besitz und Einkommensklasse 2003 und 2025
Quelle: Kunert et al. 2008
Auch hinsichtlich der Fahrleistung und der Anzahl mit dem Pkw zurückgelegter Wege gibt es
generell einen engen Zusammenhang zum verfügbaren Haushaltseinkommen.20 Die tägliche
Verkehrsleistung der Gruppe mit einem Haushaltsnettoeinkommen von bis zu 1.500 Euro pro
Monat liegt danach um 9 km unter dem Durchschnitt. Andere europäische Länder weisen
ähnliche Daten auf.21
Demgegenüber besteht beim öffentlichen Verkehr kein derart enger Zusammenhang zwischen verfügbaren Haushaltseinkommen und Wegeleistungen. Insbesondere Haushalte am
unteren Ende der Einkommensskala nutzen den öffentlichen Verkehr. Diese Haushalte haben aufgrund ihres geringen Einkommens eine eingeschränkte Verkehrsmittelwahl, bei der
z. B. die Alternative Pkw nicht oder nur selten zur Verfügung steht.22 Die Studie „Mobilität
2025― stellt des Weiteren fest, dass die Nutzung des Fahrrades oder die Anzahl der Fußwege kaum von dem verfügbaren Einkommen abhängt. Nach Cames waren in allen untersuchten Ländern die Ausgaben für Autos und Treibstoff von benachteiligten Gruppen zwischen 20 und 80 % unterhalb des nationalen Durchschnitts. 23
20
Kunert et al, 2008, S. 56.
21
Runge, 2005, S. 12 ff.
22
Kunert et al. 2008, S. 56.
23
Cames 1999.
17
Abbildung 6: Verkehrsaufkommen je Haushalt 2003 und 2025
Quelle: Kunert et al. 2008
1.2.3
Geräteausstattung pro Haushalt
In den letzten Jahrzehnten hat die Anzahl von elektrischen Geräten in privaten Haushalten
stark zugenommen. Dies gilt sowohl in absoluten Zahlen wie auch in der Anzahl von Geräten
pro Haushalt. Die Zahl der in privaten Haushalten genutzten Computer hat sich in dem Zeitraum von 1993 bis 2003 verdreifacht; die Zahl der Wäschetrockner, Geschirrspülmaschinen
und Mikrowellengeräte hat sich in dem selben Zeitraum nahezu verdoppelt.
18
Abbildung 7: Entwicklung der Ausstattung privater Haushalte mit ausgewählten Elektrogeräten
Zu dieser Entwicklung haben insbesondere einkommensstarke Haushalte beigetragen.24 Ein
weiterer wichtiger Grund für diese Entwicklung ist der Anstieg von Ein- und Zwei-PersonenHaushalten, da in der Regel jeder Haushalt eine durchschnittliche Ausstattung mit elektrischen Geräten aufweist. Auch wenn die durch private Haushalte und deren elektrische Geräte verursachte Umweltbelastungen von verschiedenen Faktoren abhängen, insbesondere
Energieeffizienz der jeweiligen Geräte, hat die größere Geräteausstattung in dem Zeitraum
zwischen 1995 und 2005 die Effizienzgewinne in diesem Bereich aufgezerrt und insgesamt
einen höheren Verbrauch zur Folge gehabt. Der Zuwachs bei der Zahl der eingesetzten Geräte hat somit die bei den einzelnen Gerätetypen (Neugeräte) erreichten Einspareffekte
überkompensiert.25
1.2.4
Wasserverbrauch
Der durchschnittliche Anteil der Ausgaben für Wasser am verfügbaren Einkommen betrug in
Deutschland 1,05 %, mit einem leichten Unterschied zwischen den neuen und alten Bundesländern (1,01 % bzw. 1,07 %). Auch wenn keine spezifischen Untersuchungen zum
Wasserverbrauch unterschiedlicher Einkommensgruppen vorliegen, kann angenommen
werden, dass der Wasserverbrauch – wie auch bei anderen Gütern – mit dem verfügbaren
Einkommen zunimmt, da in diesen Haushalten eher starke Wasserverbraucher wie Sauna,
Geschirrspüler, Pool oder Garten zu finden sind.26 Das Frauenhofer Institut System- und
Innovationsforschung (ISI) nimmt an, dass ein Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens um 1 %
einen Anstieg im Wasserverbrauch um 5 % bis ins Jahr 2020 zur Folge haben kann. Es wird
zudem angenommen, dass mit steigendem Alter der Wasserverbrauch zunimmt, nämlich um
ca. 1,5 Liter pro Person und Tag. 27
24
UBA 2006b.
25
Schoer et al. 2007.
26
Schleich et al, 2007, S. 8 und 15.
27
Schleich et al, 2007, S. 15.
19
1.2.5
Flächeninanspruchnahme
Die Wohnfläche privater Haushalte stieg zwischen 1996 und 2006 um etwa 13 %. Dieses
Wachstum hat verschiedene Gründe. Ein wesentlicher Grund ist die überproportionale Zunahme der Ein- und Zwei-Personen-Haushalte, die mit ca. 12 % wesentlich stärker stieg als
der Durchschnitt, der bei 5,7 % (bei einem Rückgang von Haushalten mit drei und mehr Personen von 7 %) liegt. Die durchschnittliche Wohnfläche pro Kopf ist in Ein-PersonenHaushalten mit 62,5 Quadratmetern (m²) deutlich höher als in Zwei-Personen-Haushalten
(43,4 m²) und in Haushalten mit drei und mehr Personen (28,5 m²).28
Abbildung 8: Tatsächlich genutzte Wohnfläche je Haushalt und Haushaltsmitglied nach Haushaltsgrößenklassen 2004
Das Umweltbundesamt stellte als einen weiteren wichtigen Grund für die Zunahme der
Wohnflächen in Deutschland die Veränderungen im Wohnungsbau fest. Während früher
Fläche sparende Geschosswohnungsbauten bevorzugt wurden, ging der Trend der letzten
10-15 Jahre eher zum Fläche zehrenden Einfamilienhaus. Seit 1995 geht die Zahl der fertig
gestellten Wohnungen tendenziell zurück. Heute ist die Flächeninanspruchnahme auf Grund
des Wohnungsneubaus mit etwa 30 Hektar (ha) pro Tag aber immer noch hoch. 29
Die Pro-Kopf-Wohnfläche hängt des Weiteren maßgeblich von dem individuellen Einkommen
sowie der Entwicklung der Miet- und Grundstückspreise, dem verfügbaren Angebot auf dem
Wohnungsmarkt und dem Zinsniveau ab.30 Auch wenn es keine Daten gibt, die unmittelbar
Flächenverbrauch nach Einkommensgruppen differenzieren, liegt vor dem Hintergrund der
28
UBA 2006b.
29
UBA 2006b.
30
http://www.schader-stiftung.de/wohn_wandel/850.php
20
Wechselwirkung zwischen verfügbaren Einkommen und Wohnfläche die Vermutung nahe,
dass das steigende Einkommen ein wichtiger Faktor für den Flächenverbrauch ist.
1.2.6
Aggregierte Umweltbelastung je Einkommensgruppe
Verschiedene Untersuchungen haben aggregierte Umweltbelastungen in Beziehung zu einzelnen Einkommensgruppen gestellt. Liedtke geht etwa davon aus, dass ca. 20 % der Bevölkerung rund 80 % der Ressourcen verbrauchen.31 Für das SD Pillar Projekt wurden die
Konsumausgaben einzelner Bevölkerungsgruppen in Bulgarien, Deutschland, Schweden,
Spanien, UK und Tschechien mit den aggregierten Umweltauswirkungen einzelner Produktgruppen ins Verhältnis gesetzt.32 Diese Studie bestätigt für alle untersuchten Länder, dass
Haushalte mit höherem Einkommen stärker die Umwelt belasten als solche mit niedrigerem
Einkommen. Die Studie zeigt auch, dass andere sozio-ökonomische Faktoren, wie Beruf,
Bildungsstandard, Alter und Haushaltsgröße, weniger stark Umweltbelastungen pro Haushalt
und Person determinieren wie das Einkommen. Diese Faktoren wirken insbesondere dann,
wenn sie die Höhe des verfügbaren Einkommens mitbestimmen. Die folgende Grafik bildet
die aggregierte Umweltbelastung nach Einkommensgruppen in Deutschland ab, wobei blau
die Pro-Kopf, dunkelrot die Pro-Haushalt Belastung zeigt. IG1 steht für die unterste und IG6
für die höchste Einkommensstufe. 33
Abbildung 9: Aggregierte Umweltbelastungen
Quelle: SD Pillar-Projekt 2007
1.3
Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten in unterschiedlichen
Bevölkerungsgruppen
Die Frage, wie stark umweltfreundliche Produkte von einzelnen Bevölkerungsgruppen nachgefragt werden, ist in mehrfacher Hinsicht von Interesse. Zum einen tragen – wie die vorangegangenen Abschnitte gezeigt haben – höhere Einkommensgruppen überdurchschnittlich
zum Verbrauch von Umweltgütern bei. In diesem Zusammenhang stellt sich somit die Frage,
ob diese Bevölkerungsgruppen im Gegenzug eine erhöhte Bereitschaft zeigen, die Umwelt-
31
Vgl. Liedtke 2007, S. 142-153.
32
33
21
auswirkungen ihres Konsums zu begrenzen, indem sie z.B. verstärkt energiesparende Geräte oder Nahrungsmittel aus ökologischem Anbau kaufen. Zum anderen ist die Frage von
Interesse, inwieweit bestimmte soziale Faktoren umweltbewussten Konsum fördern oder
behindern: inwieweit etwa der oft höhere Preis umweltfreundlicher Produkte für einkommensschwache Haushalte eine Barriere darstellt, oder welche Rolle der Bildungsstand spielt.
Eine Auswertung der verfügbaren Studien zeigt, dass der Bildungsstand – zumindest für
bestimmte Produktgruppen – der wichtigste Einflussfaktor für eine umweltbewusste Kaufentscheidung ist. Ein gewisser Zusammenhang mit dem Einkommen – das seinerseits mit
dem Ausbildungsgrad korreliert ist – konnte ebenfalls festgestellt werden, jedoch steigt die
Nachfrage nach Öko-Produkten keineswegs linear mit dem Einkommen an. Das Alter ist ein
weiterer wichtiger Faktor: die stärkste Präferenz für umweltfreundliche Produkte wird in den
meisten Untersuchungen bei mittleren bis höheren Altersgruppen festgestellt. Unterschiede
der Geschlechter (stärkere Nachfrage nach ökologischen Produkten bei Frauen) scheinen
nur in Bereichen signifikant zu sein, mit denen Frauen traditionell stärker befasst sind als
Männer (Putzen, Kochen, Kosmetik). Das Vorhandensein von Kindern scheint bei der Entscheidung für ökologische Produkte nicht ausschlaggebend zu sein.
Diese Ergebnisse sind vor dem Hintergrund zu werten, dass insgesamt für den Bereich
„Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten― ein Mangel an frei verfügbaren Daten festzustellen ist. Dies gilt bereits für die Nachfrage insgesamt, erst recht aber für die Differenzierung nach sozialen Gruppen. Umfangreichere Erhebungen zum Konsumverhalten und seinen sozialen Einflussfaktoren werden meist von Marktforschungsinstituten vorgenommen.
Ihre Ergebnisse sind in der Regel nur gegen Entgelt erhältlich, soweit sie überhaupt öffentlich zugänglich sind. Oft befinden sich die Daten im Besitz einzelner Unternehmen, in deren
Auftrag sie erhoben wurden oder die sie selbst erhoben haben.
Subjektive Angaben der Konsumenten über die Bedeutung ökologischer Kriterien beim Einkauf enthält die Studie „Umweltbewusstsein 2006―.34 Soziodemografische Daten wie Einkommen, Bildungsstand, Alter und Geschlecht wurden hier ebenfalls erhoben, jedoch differenzieren die veröffentlichten Ergebnisse der Umfrage nur teilweise nach solchen Merkmalen. Eine
detailliertere, systematischere Auswertung wäre vermutlich aus den Rohdaten der Studie
möglich. Generell spiegeln Ergebnisse von Befragungsstudien nicht unbedingt das tatsächliche Konsumverhalten wider, vor allem dann, wenn hier eher nach generellen Präferenzen
(„...ist mir wichtig―; „bin bereit mehr zu zahlen―) als nach konkreten Kaufentscheidungen gefragt wird.35 Die Erhebungen des Statistischen Bundesamtes zum Konsum privater Haushalte36 wiederum spiegeln zwar das reale Kaufverhalten wider, gliedern aber keine umweltfreundlichen Produktvarianten aus bzw. differenzieren bei entsprechender Tiefe der Produkt-
34
BMU, 2006; Kuckartz et al. 2007.
35
Vgl. Bien/Michels 2007, S. 2: „Analysen zur Nachfrage nach Bio-Lebensmitteln wurden bisher häufig auf
der Grundlage von Befragungen/Interviews durchgeführt. Es hat sich herausgestellt, dass Befragungen
für die Erfassung der Nachfrage nach Öko-Produkten nicht geeignet sind. Erklärt wird dies damit, dass
es beim Verbraucher zu Verwechslungen zwischen Bio- und konventioneller Ware kommt. Außerdem
möchte sich jeder mit natürlichen, gesunden Nahrungsmitteln ernähren, so dass Verbraucher teils aus
Gründen der sozialen Erwünschtheit, teils aus Unwissenheit, teils als Rechtfertigung vor sich selbst ihren
Konsum ökologischer Nahrungsmittel überschätzen. Handels- oder Haushaltspaneldaten stellen den
tatsächlichen Verbrauch dar und sind deshalb die geeignetere Methode.―
36
D. h. zum einen die jedes Jahr durchgeführten laufenden Wirtschaftsrechnungen privater Haushalte
(LWR), zum anderen die alle fünf Jahre erhobene Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS).
22
klassifikation (Energiesparlampe) nicht nach sozialen Gruppen. In ihrer gegenwärtigen Form
ermöglichen sie also keine Aussage zu der hier betrachteten Fragestellung.
Der Erkenntnisstand zu den einzelnen Konsumbereichen wird im Folgenden zusammengefasst.
1.3.1
Lebensmittel aus biologischem Anbau
Am Besten ist die Datenlage im Bereich biologisch erzeugter Lebensmittel. Hier sind eine
Reihe von Studien verfügbar, einschließlich Überblicksstudien zum Stand der Forschung.
Hinsichtlich der einzelnen soziodemografischen Parameter vermittelt das verfügbare Material
folgende Erkenntnisse:
Geschlecht: In der Befragung zur Nationalen Verzehrsstudie gaben 42,1 % der Frauen
und 30,5 % der Männer an, Bio-Produkte zu kaufen (Max Rubner-Institut 2008). Dies
spiegelt ein allgemein höheres Ernährungsbewusstsein bei Frauen wider, das auch aus
anderen Fragen der Nationalen Verzehrsstudie sichtbar wird.
Alter: Bei den mittleren Altersgruppen (25-64 bzw. 30-70) scheint es mehr Bio-Kunden zu
geben als bei den besonders jungen bzw. alten Teilen der Bevölkerung (Max RubnerInstitut 2008, BMU 2006). Andere Quellen sehen jedoch bei Bio-Intensivkäufern keinen
signifikanten Unterschied der Altersverteilung vom Durchschnitt der Bevölkerung, oder
Schwerpunkte bei älteren Käufern (Spiller et al. 2006; AC Nielsen 2006 siehe unten unter
„Haushaltsstruktur―). Innerhalb der mittleren Altersgruppen sind laut Michels et al. (2003)
die 35-44-Jährigen sowie die 55-66-Jährigen besonders stark vertreten. Die betreffende
Studie erklärt das damit, dass in der ersteren Altersgruppe häufig kleine Kinder vorhanden sind, denen zuliebe Bio-Lebensmittel eingekauft werden, während in der letzteren
die Sorge um die eigene Gesundheit im Vordergrund steht.
Haushaltsstruktur: Zu der Bedeutung von Kindern im Haushalt sind die Ergebnisse nicht
eindeutig. Nach Michels et al. (2003) bevorzugen Haushalte mit kleinen Kindern Bio-Produkte überdurchschnittlich, während mit steigendem Alter der Kinder keine besondere
Bio-Präferenz mehr festzustellen ist. Spiller et al. (2006) sehen hingegen auch bei Familien mit kleinen Kindern keinen ausgeprägten Bio-Schwerpunkt, zumindest wenn man
von dem Segment Babynahrung absieht. Nach einer Befragung von AC Nielsen (2006)
wiederum sind Eltern mit Kindern unter sechs Jahren sogar deutlich weniger an BioLebensmitteln interessiert als solche mit älteren Kindern. Dieser Befragung zufolge sind
„leere Nester― – also Paare, bei denen die Kinder bereits aus dem Haus sind – und
alleinstehende Senioren die beiden einzigen Haushaltstypen, die eine höhere Präferenz
für Bio-Lebensmittel zeigen als der Durchschnitt der Bevölkerung. Dezidiert ablehnende
Haltungen finden sich besonders häufig in den Gruppen der jungen Singles und der kinderlosen jungen Paare (wie die Altersgruppen jung, mittleres Alter und Senioren genau
abgegrenzt werden, geht aus der Quelle nicht hervor).
Einkommen: Eine Korrelation der Nachfrage nach Bio-Lebensmitteln mit dem Einkommen ist nicht eindeutig festzustellen. Nach einer von Spiller et al. (2006) angeführten
Untersuchung verfügten 35 % der Bioladenkunden über ein Haushaltsnettoeinkommen
von mehr als 2.500 Euro (gegenüber 23 % im Bevölkerungsdurchschnitt). Die Nationale
Verzehrsstudie gibt an, dass der Kauf von Bio-Lebensmitteln mit dem Einkommen zu-
23
nehme, jedoch ohne dies zu beziffern. Viele Studien stellen übereinstimmend fest, dass
der höhere Preis für Bio-Lebensmittel die wichtigste Barriere für Nicht-Käufer darstellt.
Andererseits stellten Kuckartz et al. (2007) keine signifikanten Unterschiede nach Einkommensgruppen fest. In ihren Umfrageergebnissen steigt die Präferenz für Bio-Lebensmittel bis zur zweithöchsten Einkommensgruppe (1.750 – 2.500 Euro netto monatlich) leicht an und fällt dann wieder um einen Prozentpunkt.
Bildung: Der Bildungsgrad ist unter den hier betrachteten Merkmalen die wichtigste
Determinante für die Nachfrage nach Bio-Lebensmitteln. In der von Spiller et al. (2006)
angeführten Untersuchung hatten 76 % der Bioladen-Kunden Abitur gegenüber 27,6 %
Abiturienten im Bevölkerungsdurchschnitt. Nach Michels et al. (2003) verfügen 42 % der
Bio-Kunden über einen Hochschulabschluss, aber nur 22 % der Gesamtbevölkerung.
Region: Bei der Nachfrage nach Bio-Lebensmitteln in Deutschland bestehen ein SüdNord- und ein West-Ost-Gefälle. Nach Michels et al. (2003) leben in Bayern und BadenWürttemberg 36 % der Bio-Kunden bei 27 % der Gesamtbevölkerung, in Ostdeutschland
(einschließlich Berlin) 9 % der Biokunden bei 22 % Bevölkerungsanteil. Spiller et al.
(2006, S. 14) bemerken zum Übergewicht der süddeutschen Bundesländer: „Über die
Ursachen dieser Unterschiede liegen nur ansatzweise Erklärungen vor, die auf ernährungskulturelle Divergenzen, z. B. hervorgerufen durch Klimaunterschiede, den Einfluss
der Religion (genussfreudiger Katholizismus) und Kaufkraftvorsprünge verweisen. Ein
Süd-Nord-Gefälle hinsichtlich der Ernährungskultur existiert bekanntlich nicht nur in
Deutschland, sondern insgesamt in Europa.“
1.3.2
Ökostrom
Daten zu der Frage, inwieweit bestimmte Bevölkerungsgruppen beim Bezug von Strom auf
ökologische Kriterien achten, sind sporadisch verfügbar. Eine Erhebung von 1999/200037
fragte nach der Bereitschaft für „kernenergiefreien Strom― mehr zu zahlen und ergab eine
deutliche Korrelation der Zahlungsbereitschaft mit Einkommen und Bildungsstand. Die Zahlungsbereitschaft ist demnach in Westdeutschland fast doppelt so hoch wie in Ostdeutschland (41,8 % gegenüber 21,5 %) und bei Männern etwas stärker als bei Frauen ausgeprägt.
Nach Altersgruppen ist sie im mittleren Alter (40-49 Jahre: 44,5 %) am größten und im höheren Alter (60 Jahre und älter: 29,9 %) am geringsten. Mit dem Bildungsstand (Volksschule:
30,9 %; Studium: 55,6 %) steigt sie ebenso kontinuierlich an wie mit dem Haushalts-Nettoeinkommen (bis 2.000 DM: 26,4 %; über 5.000 DM: 48,4 %).
Die Studie „Umweltbewusstsein 2006― fragte den tatsächlichen Bezug von Ökostrom ebenso
ab wie die Absicht oder grundsätzliche Bereitschaft, auf Ökostrom umzusteigen. Der Bericht
(BMU 2006) enthält eine ansatzweise Auswertung nach Alter (das Interesse an Ökostrom ist
in der Altersgruppe 18-29 überdurchschnittlich hoch), Bildung (Bereitschaft steigt mit dem
Bildungsgrad an) und Geschlecht (geschlechtsspezifische Unterschiede waren nicht festzustellen), jedoch nicht nach Einkommensgruppen.
37
Wiedergegeben in Wüstenhagen (2000). Die Quelle bietet jedoch lediglich eine grafische Darstellung
und gibt kaum Auskunft über die Erhebungsmethodik („Basis: Haushaltsvorstände/Haushaltsführende―;
„Quelle: TdW Intermedia 99/2000 Trend―).
24
1.3.3
Weitere Produkte
Die Studie „Umweltbewusstsein 2006― fragte für eine Reihe von Produkten, in welchem
Maße Umweltverträglichkeit bzw. natürliche Inhaltsstoffe für die Verbraucher beim Kauf eine
Rolle spielen. Außer Bio-Lebensmitteln wurden hier Putzmittel, Farben/Lacke und Kosmetikartikel abgefragt. Anders als für biologisch erzeugte Nahrungsmittel konnte bei diesen Produktgruppen kein nennenswerter Einfluss des Bildungsstandes auf die Kaufpräferenzen
festgestellt werden. Die detaillierte Auswertung in Kuckartz et al. (2007) zeigt indes bei
Naturkosmetik die höchste Nachfrage im mittleren Bildungsbereich. Einkommensunterschiede spielten nur bei der Verwendung umweltfreundlicher Farben und Lacke eine deutliche Rolle. Interessant ist jedoch, dass für keine der abgefragten Produktgruppen die stärkste
Präferenz in der höchsten Einkommensgruppe (über 2.500 Euro monatlich netto) angegeben
wurde. Bemerkenswerterweise wurde die stärkste Präferenz für Naturkosmetik und die
zweitstärkste für umweltfreundliche Putzmittel in der niedrigsten Einkommensgruppe (unter
750 Euro) festgestellt, ansonsten war die Öko-Präferenz in der zweithöchsten Einkommensgruppe am größten. Bei allen Produktgruppen spielt für Frauen die Umweltverträglichkeit
bzw. Natürlichkeit eine größere Rolle als für Männer. Dass der Unterschied bei Kosmetika
und Putzmitteln besonders ausgeprägt ist, dürfte sich aus der gesellschaftlichen Rollenzuschreibung der Frauen und ihrem entsprechend intensiveren Umgang mit diesen Produkten erklären lassen. Deutlicher als bei Lebensmitteln konnte für die übrigen Produktgruppen
eine steigende Öko-Präferenz mit zunehmendem Alter festgestellt werden. Das Vorhandensein von Kindern ist nur bei Farben und Lacken positiv mit dem Umweltbewusstsein korreliert, während bei Putzmitteln das Verhältnis entgegengesetzt ist und bei den übrigen zwei
Produktgruppen keine signifikanten Unterschiede auftreten.
Unter methodischen Gesichtspunkten interessant ist eine Studie zur Beachtung von Umweltzeichen bei Kaufentscheidungen,38 deren zugrundeliegendes Datenmaterial allerdings bereits von 1993 stammt und ausschließlich für die alten Bundesländer erhoben wurde, so
dass die Ergebnisse nicht unbedingt auf die heutige Situation übertragbar sind. In dieser
Studie wurden die Ergebnisse für einzelne soziodemografische Parameter auf ihre Korrelation mit anderen Parametern kontrolliert (z. B. Unterschiede zwischen Altersgruppen, die sich
auf die Unterschiede in Beschäftigungsstatus und Einkommen zurückführen lassen) und
entsprechend statistisch bereinigt. Ein höherer Bildungsgrad wirkt sich demnach unabhängig
von der Einkommensgruppe positiv auf die Aufmerksamkeit gegenüber Umweltzeichen aus.
Hingegen konnte für das Haushaltseinkommen kein eigenständiger Effekt auf die Kaufentscheidungen nachgewiesen werden. Teilzeitbeschäftigte schenkten Umweltzeichen deutlich
mehr Aufmerksamkeit als Vollzeitbeschäftigte, was sich durch die größere für Einkäufe zur
Verfügung stehende Zeit erklären lässt. Bezüglich der Haushaltsstruktur wurde zwar eine
erhöhte Aufmerksamkeit für Umweltzeichen bei Familien mit kleinen Kindern (unter 6 Jahren)
festgestellt, die sich aber statistisch aus anderen Parametern heraus erklären lässt (u.a.
Altersgruppe und Beschäftigungsstatus der Befragten). Unterschiede zwischen Frauen und
Männern waren nicht signifikant.
38
Papastefanou, 2001. Gefragt wurde nach der Häufigkeit, mit der „environmental labelling― (ohne
Eingrenzung auf ein oder mehrere konkret existierende Produktkennzeichen) bei Kaufentscheidungen
berücksichtigt wird.
25
1.4
Verteilungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen
Bei umweltpolitischen Maßnahmen (etwa der ökologischen Steuerreform) wird viel über
Kosten, die sowohl für die Unternehmen als auch für die Verbraucher anfallen, diskutiert. In
diesem Zusammenhang ist Kostengerechtigkeit eine der zentralen Fragen; als allgemeiner
Maßstab für die Beurteilung gerechter Kostenverteilung kann die Anforderung dienen, dass
die Kosten entsprechend der finanziellen Leistungsfähigkeit des Einzelnen verteilt sein sollen.
Die folgenden Abschnitte betrachten diese Fragen näher. Dabei geht es im Rahmen dieser
Untersuchung nicht um eine Bewertung von „Gerechtigkeit―, sondern lediglich darum, was
anhand vorhandener Daten über die Verteilungswirkungen auf soziale Gruppen gesagt werden kann. Zunächst werden Kostenbe- und -entlastungen betrachtet. Anschließend wird die
Frage betrachtet, inwieweit der Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen bzw. die Kosten des
Nichthandelns für einzelne Bevölkerungsgruppen bestimmt werden können.
1.4.1
Finanzielle Belastung durch umweltpolitische Instrumente nach Bevölkerungsgruppen
Die folgende Analyse konzentriert sich auf umweltbezogene Steuern und Gebühren, da hier
ein unmittelbarer Bezug zu finanziellen Be- und Entlastungen vorliegt und auf vorhandene
Untersuchungen zurückgegriffen werden kann. Insbesondere für die Ökologische Steuerreform liegt eine Reihe von Untersuchungen vor. Analysiert wurden sowohl die Verteilungswirkungen zwischen einzelnen Wirtschaftssektoren – einschließlich der privaten Haushalte –
als auch die Verteilungswirkungen innerhalb des Haushaltssektors.39 Gegenstand der
Betrachtung ist die Steuerbelastung aufgrund erhöhter Energiesteuern und im Gegenzug die
finanzielle Entlastung durch die Senkung der Rentenversicherungsbeiträge. Die Untersuchungen berücksichtigen allerdings nicht systematisch die Nutzenverteilung hinsichtlich der
ökologischen Wirkungen, durch die einkommensschwache Haushalte möglicherweise begünstigt werden (Verminderung von Luftschadstoffen, möglicherweise auch von Lärm durch
die stärkere finanzielle Belastung des Autoverkehrs).
Vorhandenen Studien zufolge ist der Haushaltssektor insgesamt Nettoverlierer der Ökologischen Steuerreform.40 Dabei wird allerdings vernachlässigt, dass nach der in den Jahren ab
2001 geltenden Rentenanpassungsformel die Senkung der Rentenversicherungsbeiträge
(gegenüber einer fiktiven Referenzentwicklung ohne ökologische Steuerreform) zu einem
Anstieg der Renten um gut 1 % führte. Berücksichtigt man diesen Effekt, so zeigen aktuelle,
noch unveröffentlichte Untersuchungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung
(DIW) Berlin, dass sich die Belastungen der privaten Haushalte durch erhöhte Energiesteuern mit den finanziellen Vorteilen durch geringere Rentenversicherungsbeiträge und
Rentenanpassungen die Waage halten.41
39
Grub 1999, RWI 1999a, 1999b, Bach et al. 2001, Bach 2005.
40
Auf die Haushalte entfällt genau die Hälfte der Entlastungen bei den Rentenversicherungsbeiträgen
(Arbeitnehmeranteil), sie tragen aber etwas mehr als die Hälfte der Steuerlast. Viele Unternehmen des
produzierenden Gewerbes werden dagegen netto entlastet, da sie nicht die vollen Energiesteuersätze
zahlen, aber von der Entlastung bei den Rentenversicherungsbeiträgen im vollen Umfang profitieren.
41
Mündliche Mitteilung Stefan Bach, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) Berlin, vom
10.07.2008.
26
Auf der Erhebungsseite der ökologischen Steuerreform – also bei der Belastung durch
höhere Energiesteuern – konnte eine zumindest schwach regressive Wirkung nachgewiesen
werden, d.h. ärmere Haushalte werden im Verhältnis zu ihrem Einkommen stärker belastet
als reichere. Die regressive Wirkung der Steuer auf der Erhebungsseite ist bei der Besteuerung von Strom und Heizstoffen anders zu beurteilen als bei der Steuer auf Kraftstoffe. Während erstere alle Haushalte belastet, trifft die Kraftstoffsteuer in erster Linie diejenigen, die
über ein eigenes Auto verfügen – also in der Regel nicht die einkommensschwächsten
Haushalte.
Die überproportionale Belastung einkommensschwacher Haushalte wird/wurde durch Sonderregelungen abgemildert. Im Falle der – inzwischen ausgelaufenen – Steuerbegünstigung
für Nachtspeicherheizungen führte dies allerdings zu einer Abschwächung der ökologischen
Wirkung der Steuer. Die Steuerermäßigung im öffentlichen Nahverkehr hingegen ist eine
Maßnahme, die sowohl ökologischen als auch sozialen Zielen dient. Eine aktuelle Schweizer
Studie42 untersuchte die Auswirkungen von Energiesteuern im europäischen Vergleich, unter
anderem hinsichtlich der Verteilungswirkung. Sie stellt fest, dass Steuerfreibeträge für
Grundmengen des Energieverbrauchs, wie sie in den Niederlanden für Haushalte gewährt
werden, die regressive Wirkung auf der Erhebungsseite weitgehend neutralisieren (siehe
Kasten).
Die Rückverteilung des Steueraufkommens über den Zuschuss zur Rentenversicherung
kommt den rentenversicherungspflichtigen Beschäftigten zugute, Netto-Verlierer sind dagegen Bezieher von Transfereinkommen sowie Selbständige und Beamte.43 Zumindest was die
unteren bis mittleren Einkommensgruppen betrifft, verstärkt diese Art der Rückverteilung die
regressive Wirkung der ökologischen Steuerreform, da mit steigendem Bruttoeinkommen die
geleisteten Rentenbeiträge überproportional steigen und höhere Einkommen dementsprechend durch Beitragssenkungen stärker entlastet werden. Dies gilt allerdings nur für Einkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze, während für die oberen Einkommensgruppen
(ab ca. 60.000 Euro/Jahr) die relative Entlastung wieder abnimmt.
Unabhängig von den direkten finanziellen Be- und Entlastungen kann die Schaffung von
Arbeitsplätzen durch die Ökologische Steuerreform als positiver sozialer Effekt verbucht
werden: Modellrechnungen zufolge hat die Ökologische Steuerreform bis zu 250.000
Arbeitsplätze (2003) geschaffen. Kurzfristige Beschäftigungswirkungen entstanden demnach
vor allem durch den Anreiz zu energiesparenden Investitionen aufgrund der Verteuerung von
Energie, längerfristige durch die Verbilligung von Arbeit aufgrund der Senkung der Lohnnebenkosten.44 Berücksichtigt werden muss somit auch, dass aufgrund der Ökologischen
Steuerreform Arbeitslose in Arbeit kommen und damit aus dem Status von Transferempfängern entlassen werden.
42
Peter et al. 2007.
43
Grub 1999, Bach et al. 2001.
44
Kohlhaas 2005, S. 14. Die maximale Beschäftigungswirkung (0,75 % mehr Arbeitsplätze als im
Referenzszenario) wird hier für das Jahr 2003 errechnet, bis zum Jahr 2010 nimmt der Wert auf knapp
0,5 % über dem Referenzszenario ab.
27
Energiesteuern und private Haushalte: Befreiungsregelungen und Rückverteilungsmechanismen in anderen Ländern
In den Niederlanden wurde 1996 im Rahmen einer ökologischen Steuerreform die „Lenkungssteuer
auf Energie― („Regulerende Energie Belasting―, REB―) eingeführt. Diese nur für Strom und Gas
geltende Steuer wurde 2004 mit Teilen der früheren Kraftstoffsteuer zur „Energiesteuer―
(„Energiebelasting―) zusammengeführt.
45
Die Energiesteuer ist vorrangig auf kleinere Verbraucher
(Haushalte, kleine und mittlere Unternehmen) ausgerichtet, während für große, energie-intensive
Unternehmen in den Niederlanden freiwillige Vereinbarungen zur Verbesserung der Energieeffizienz
(„Covenant Benchmark Energy Efficiency―) das Hauptinstrument sind, um Reduktionen des
Energieverbrauchs zu erreichen.
46
Für jeden Stromanschluss wird ein jährlich neu festgesetzter
Freibetrag gewährt, der im Jahre 2008 199 Euro beträgt.
47
Dies soll der Tatsache Rechnung tragen,
dass eine gewisse Mindestverbrauchsmenge von Energie unvermeidbar ist, und trägt dazu bei, dass
ärmere Haushalte im Verhältnis zu ihrem Einkommen nicht unverhältnismäßig stark belastet werden.
Das Aufkommen wird auf unterschiedlichen Wegen an die Steuerzahler zurückverteilt, unter anderem
durch eine Einkommenssteuersenkung (besonders für untere Einkommensgruppen) sowie die
Erhöhung von Freibeträgen der Einkommenssteuer. Für ältere Menschen gilt ein spezieller
Steuerfreibetrag, der damit begründet wird, dass sie tendenziell mehr Energie verbrauchen. Bis 2003
wurden rund 15 % des Steueraufkommens für ein Energieprämiensystem verwendet, bei dem private
Haushalte Prämien für die Anschaffung besonders energieeffizienter Geräte bekamen.
48
In der Schweiz wurde 2008 eine CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe (Heizöl und Erdgas)
eingeführt.
49
Sie beträgt 12 Franken je Tonne Kohlendioxid. Jährliche Erhöhungen sind für den Fall
vorgesehen, dass die geltenden CO2-Reduktionsziele verfehlt werden. Die Abgabe gilt grundsätzlich
für Haushalte und Unternehmen. Unternehmen können sich jedoch durch freiwillige Vereinbarungen
von ihr befreien lassen. Die Einnahmen aus der Abgabe werden vollständig an Haushalte und
Unternehmen zurückverteilt. Die Rückverteilung erfolgt zeitverzögert: Die Abgabeerträge aus dem
Jahr 2008 werden im Jahr 2010 verteilt. An die Haushalte wird die Abgabe über die Krankenkassen in
Form eines einheitlichen Pro-Kopf-Betrags zurückverteilt, der 2010 rund 16 Franken betragen wird.
Dieser Betrag wird jedem Versicherten auf die Krankenkassenprämie angerechnet; nicht selbst
Versicherte erhalten ihn ausbezahlt. Personen, die wenig Heizenergie verbrauchen bzw. geringere
Mengen an fossilen Brennstoffen zum Heizen einsetzen als der Durchschnitt, sind dadurch
Nettogewinner der Abgabenregelung. Auch kinderreiche Familien gehören tendenziell zu den
Nettogewinnern.
45
VROM 2004, VROM 2005.
46
Vor 2004 waren Verbräuche über einer bestimmten Grenze von der Besteuerung ausgenommen. Seit
Umsetzung der EU-Energiesteuerrichtlinie werden diese Verbräuche zu den EU-weit geltenden
Mindestsätzen besteuert.
47
http://www.postbus51.nl/index.cfm/t/Energiebelasting/vid/17CB2CA2-C295-519D-14C717ECCFD11D70.
Vor 2001 galt statt dessen eine Steuerbefreiung für bestimmte Grundmengen des jährlichen
Energieverbrauchs (800 Kubikmeter Gas und 800 Kilowattstunden Strom).
48
Duscha et al. 2005.
49
http://www.bafu.admin.ch/co2-abgabe/05179/index.html?lang=de
28
Im Rahmen des EU-Projektes „SD Pillars― wurde die Belastung der Haushalte durch umweltbezogene Steuern und Gebühren insgesamt für eine Reihe von Ländern untersucht. Neben
Energiesteuern wurden hier Wasser- und Abfallgebühren berücksichtigt.50 Die Untersuchung
für Deutschland ergab, dass die Verteilung der relativen Abgabenlast zwischen den Einkommensgruppen relativ ausgeglichen war, mit Ausnahme der höchsten Einkommensgruppe, die deutlich unterdurchschnittlich im Verhältnis zum Einkommen belastet wird. Die
Spanne der Belastung reicht von 2,2 % des verfügbaren Einkommens in der obersten Einkommensgruppe bis 3,5 % in den mittleren Gruppen (Abbildung 10). Zu beachten ist dabei
jedoch, dass die Mineralölsteuer auf Treibstoffe – hier werden die mittleren Einkommensgruppen am stärksten belastet – von der Gesamtbelastung her bei weitem am meisten ins
Gewicht fällt. Auch beim Wasser werden nicht die unteren, sondern die mittleren Einkommensgruppen im Verhältnis am stärksten belastet. Die Besteuerung von Strom und Heizung
dagegen wirkt deutlich regressiv, ist aber mengenmäßig weit weniger bedeutend (Abbildung
11).
4,0
%
3,0
2,0
1,0
0,0
unter 1.300
1.300-1.700
1.700-2.600
2.600-3.600
3.600-5.000
5.000-18.000
Abbildung 10: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen nach Einkommensgruppen (monatliches Haushaltsnettoeinkommen in
51
Euro) – insgesamt
Datenquelle: Statistisches Bundesamt, Laufende Wirtschaftsrechnungen privater Haushalte
(LWR) 2004
50
Die Methodik basierte hier grundsätzlich auf nach Bevölkerungsgruppen differenzierten
Ausgabenstatistiken, die näherungsweise in physische Verbrauchsmengen umgerechnet werden. Mit
diesen Verbrauchsmengen wurde dann die Belastung der jeweiligen Verbrauchskategorie multipliziert
und in Beziehung zum Einkommen der jeweiligen Gruppe gesetzt. In der Praxis ließ sich dieses
Verfahren jedoch nur für Energiesteuern anwenden, während für Wasser und Abfall direkt die Ausgaben
mit dem Einkommen korreliert wurden: Zum einen ist die Gebührenstruktur in diesen Bereichen
gebietsweise stark unterschiedlich, zum anderen ist eine klare Auftrennung in Kosten und
verbrauchsbezogene Abgaben hier nicht möglich, bzw. beides ist identisch.
51
Berücksichtigt wurden Steuern auf Strom, Gas, flüssige Brennstoffe und Treibstoffe sowie Gebühren für
Trinkwasser/Abwasser und Abfall.
29
2,0
%
1,5
1,0
0,5
0,0
unter 1.300
1.300-1.700
Wasser/Abwasser
Abfall
1.700-2.600
Strom
2.600-3.600
Gas
3.600-5.000
Flüssige Brennstoffe
5.000-18.000
Treibstoffe
Abbildung 11: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen nach Einkommensgruppen (monatliches Haushaltsnettoeinkommen in
Euro) – aufgeschlüsselt nach Gegenstand der Steuer / Gebühr
Datenquelle: Statistisches Bundesamt, LWR 2004
Außer nach Einkommensgruppen wurde die Verteilungswirkung umweltbezogener Abgaben
auch nach Beschäftigungsstatus und Haushaltstyp geprüft. Beim Beschäftigungsstatus wurden abhängig Beschäftigte mit manueller und nicht-manueller Tätigkeit unterschieden, außerdem Arbeitslose, Personen im Ruhestand sowie Nichterwerbstätige (z. B. Studenten). Für
Selbständige lagen keine Daten vor (Abbildung 12). Bei dieser Einteilung ist die Gruppe der
Nichterwerbstätigen insgesamt am stärksten belastet – überproportional ist hier die Belastung durch die Mineralölsteuer auf flüssige Brennstoffe (Abbildung 13). Am zweitstärksten
sind die Arbeiter belastet – hier fallen besonders die Kraftstoffsteuern ins Gewicht. Am wenigsten belastet werden die Angestellten und Beamten, gefolgt von den Rentnern und Pensionären. Insgesamt bewegt sich die Spanne von 2,9 bis 4,2 Prozent des verfügbaren Einkommens.
5,0
4,0
%
3,0
2,0
1,0
0,0
Arbeiter
Angestellte und
Beamte
Selbstständige
Arbeitslose
Rentner und
Pensionäre
Studenten und
andere
Nichterwerbstätige
Abbildung 12: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügba52
ren Einkommen nach Beschäftigungsstatus – insgesamt
52
Trinkwasser/Abwasser und Abfall.
30
2,5
2,0
%
1,5
1,0
0,5
0,0
Arbeiter
Angestellte und
Beamte
Wasser/Abwasser
Selbstständige
Abfall
Strom
Arbeitslose
Gas
Rentner und
Pensionäre
Studenten und
andere
Nichterwerbstätige
Treibstoffe
Abbildung 13: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen nach Beschäftigungsstatus – aufgeschlüsselt nach Gegenstand der Steuer /
Gebühr
Unter den Haushaltstypen (Abbildungen 14 und 15) entfällt auf die Alleinlebenden die geringste Abgabenlast. Unterschiede zwischen Paaren mit oder ohne Kinder waren hingegen
ebenso wenig festzustellen wie zwischen Alleinerziehenden und zusammen lebenden Eltern.
4,0
%
3,0
2,0
1,0
0,0
Alleinlebende Alleinerziehende
Paare ohne
Kinder
Paare mit
Kindern
Sonstige
Haushalte
Abbildung 14: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügba53
ren Einkommen nach Haushaltstypen – insgesamt
53
Trinkwasser/Abwasser und Abfall
31
2,0
%
1,5
1,0
0,5
0,0
Alleinlebende
Alleinerziehende
Wasser/Abwasser
Abfall
Paare ohne Kinder
Strom
Gas
Paare mit Kindern Sonstige Haushalte
Treibstoffe
Abbildung 15: Umweltbezogene Steuern und Gebühren in Deutschland 2004 im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen nach Haushaltstypen – aufgeschlüsselt nach Gegenstand der Steuer /
Gebühr
Exkurs: Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen auf die Strompreise
Außer der Stromsteuer gibt es weitere umweltpolitische Instrumente, die den Strompreis beeinflussen: die Umlagen nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und dem KraftWärme-Kopplungs-Gesetz (KWKG). Insgesamt sind diese umweltpolitisch motivierten Preisaufschläge für rund 15,5 % des Strompreises für private Verbraucher verantwortlich.54 Im
Einzelnen entfallen 2008 vom Gesamt-Strompreis für einen Beispielhaushalt von drei Personen rund 9,6 % auf die Stromsteuer, 5 % auf die Umlage nach EEG und 0,9 % auf die Umlage nach KWKG (Abbildung 16). Bei den Umlagen aus EEG und KWKG handelt es sich
nicht um zusätzliche Staatseinnahmen, sondern sie bedeuten, dass die Mehrkosten aufgrund garantierter Einspeisevergütungen für Strom aus erneuerbaren Energiequellen und
Kraft-Wärme-Kopplung auf alle Stromverbraucher umgelegt werden.
54
Nach Zahlen des Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW 2008); nicht berücksichtigt
ist hier, dass Preiserhöhungen durch umweltpolitische Instrumente auch zu einem höheren
Mehrwertsteuerbetrag je Strommenge führen, da die Mehrwertsteuer auf den Gesamtpreis einschließlich
Steuern, Umlagen usw. aufgeschlagen wird. Jedoch ist die Mehrwertsteuer selbst keine umweltpolitisch
motivierte Steuer.
32
EEG = Erneuerbare-Energien-Gesetz
Konz-Abg. = Konzessionsabgabe
KWKG = Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz
StrSt = Stromsteuer
USt = Umsatzsteuer
Abbildung 16: Anteile unterschiedlicher Preiskomponenten an der durchschnittlichen Stromrechnung
eines Drei-Personen-Musterhaushalts
(Gesamt monatlich: 62,50 Euro, Basis: Mittlerer Stromverbrauch von 3.500 Kilowattstunden
im Jahr, ohne Nachttarif-Anteil; Jahresmittelwerte)
Quelle: Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW 2008).
Unter Verteilungsaspekten ist wesentlich, dass EEG und KWKG – ähnlich wie bei den Steuerermäßigungen der Ökologischen Steuerreform – Sonderregeln für besonders energieintensive Unternehmen enthalten. Privilegierte Verbraucher müssen nur eine deutlich reduzierte Umlage zahlen, entsprechend höher ist die Umlage für private Haushalte und nichtprivilegierte Unternehmen. Da Großabnehmer von Strom üblicherweise nicht nach Standardtarifen abgerechnet werden, sondern als Sondervertragskunden der Energieversorger
geringere Preise je Einheit zahlen, haben die Umlagen bei nichtprivilegierten Unternehmen
in der Regel einen größeren Anteil an den gesamten Stromkosten (Abbildung 17).
Abbildung 17: Überblick über die durchschnittliche Auswirkung der EEG-Umlage auf ausgewählte Stromverbrauchergruppen im Jahr 2005
Quelle: EEG-Erfahrungsbericht 2007 (BMU 2007), S. 41
33
Zusätzlich zu den oben genannten Preiskomponenten ist der 2005 EU-weit eingeführte
Emissionshandel ein weiteres umweltpolitisches Instrument, das sich auf den Strompreis
auswirkt (siehe Kasten). Der genaue Anteil am Strompreis wird von den Energieversorgungsunternehmen nicht aufgeschlüsselt. Aktuelle Schätzungen kommen für einen Zertifikatspreis zwischen 22 und 26 Euro je Tonne CO2, wie er derzeit realistisch ist, auf einen
Strompreisaufschlag zwischen 1 und 4 Cent pro Kilowattstunde (Ct/kWh).55 Dieser Betrag
liegt in der gleichen Größenordnung wie die Stromsteuer (2,05 Ct/kWh), übersteigt tendenziell die Höhe der EEG-Umlage (ca. 1 Ct/kWh) und liegt deutlich höher als die KWKG-Umlage (ca. 0,2 Ct/kWh). Während von den Mehreinnahmen bislang ausschließlich die Energieversorgungsunternehmen profitierten, erhöhen die Erlöse aus der Versteigerung von Zertifikaten die Staatseinnahmen. Ein Teil davon (bis zu 280 Millionen Euro) soll in nationale Programme zur Förderung erneuerbarer Energien und zur Steigerung der Energieeffizienz fließen; ein weiterer Teil (bis zu 120 Millionen Euro) kommt internationalen Klimaschutzprojekten zugute.56
Einfluss des Emissionshandels auf den Strompreis
Durch den 2005 EU-weit eingeführten Emissionshandel wurde ein Preis für Emissionen von
Kohlendioxid (CO2) eingeführt, der sich aus der Knappheit der an Energieversorgungs- und
Industrieunternehmen vergebenen Emissionsberechtigungen (Zertifikate) ergibt. Dieser Preis muss
von
den
Stromversorgern
betriebswirtschaftlich
einkalkuliert
werden,
obwohl
die
Emis-
sionsberechtigungen bislang weitgehend kostenlos zugeteilt wurden (seit Anfang 2008 erhalten die
Energieversorger in Deutschland rund 15 % ihrer Zertifikate kostenpflichtig durch Versteigerung). Die
Preissteigerung berücksichtigt den Gewinn, der den Unternehmen dadurch entgangen ist, dass sie
ihre Emissionsberechtigungen für die Stromerzeugung genutzt haben, statt sie zu verkaufen
(„Einpreisung von Opportunitätskosten―). Die Höhe der Preissteigerung ist abhängig vom aktuellen
CO2-Zertifikatspreis, den Wettbewerbsbedingungen auf dem Strommarkt sowie den Emissionen je
Strommenge des jeweiligen „Grenzkraftwerks― (d.h. des jeweils letzten zugeschalteten Kraftwerks,
das erforderlich ist, um die aktuell insgesamt benötigte Strommenge zu erzeugen).
1.4.2
Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen bzw. Kosten unterlassenen
Umweltschutzes für einzelne Bevölkerungsgruppen
Kosten-Nutzen-Analysen von Umweltschutzmaßnahmen sowie Abschätzungen der Kosten
unterlassener Maßnahmen sind mittlerweile international weit verbreitet. In aller Regel beziehen sich solche Analysen jedoch auf die Volkswirtschaft als Ganzes und werden nicht
nach Bevölkerungsgruppen differenziert. Zwar sollen die „Impact Assessments― zu EU-Gesetzgebungsvorschlägen grundsätzlich alle drei „Dimensionen― der Nachhaltigkeit berücksichtigen, also auch die soziale Dimension. In der Praxis dürfte jedoch die quantifizierte Zuordnung von Nutzen (bzw. entgangenen Nutzens durch Nicht-Einführung) von Umweltschutzmaßnahmen zu einzelnen Bevölkerungsgruppen methodisch sehr schwierig sein.
Vereinfacht lässt sich annehmen, dass denjenigen Bevölkerungsgruppen, die überproportional von bestimmten Umweltbelastungen betroffen sind (siehe Abschnitt 1.1), entsprechende
Gegenmaßnahmen in besonderem Maße zugute kommen.
55
Meyer 2008, S. 50.
56
BMU 2008.
34
Ansätze einer sozialen Aufgliederung von Kosten und Nutzen lassen sich am ehesten in
Bezug auf die Gesetzgebung zur Luftreinhaltung erkennen. Das Impact Assessment zu
dem EU-Programm „Clean Air for Europe― enthält zu dem Bereich „impact on social inclusion― folgende Angaben:
“[...] CAFE cost-benefit analysis has been reviewing evidence on the following issues: (a)
variation of exposure to air pollution amongst communities who rate poorly on social deprivation indices; (b) variation in susceptibility of different groups to health impacts (e.g. due to
poorer nutrition or less access to health care). Quantitative assessment of links between air
pollution impacts and social deprivation is not possible at this stage because of a lack of
data, although there is evidence that air quality tends to be worse in poorer communities.
Therefore the benefits of reduced air pollution are likely to favour proportionally more lower
income groups and thus have a positive impact on social inclusion.”
Diese Aussagen spiegeln zwar die grundsätzliche Tatsache der sozial ungleichen Verteilung
der Auswirkungen von Luftverschmutzung und damit auch des Nutzens von Gegenmaßnahmen wider, geben aber keine weiterführenden Anhaltspunkte für die konkrete Bewertung
von gesetzgeberischen Maßnahmen in dieser Hinsicht. Quantitativ differenzieren die KostenNutzen-Analysen zu CAFE lediglich zwischen Kindern (unterschiedlicher Altersgruppen) und
Erwachsenen (hier keine weitere Differenzierung) bei der Abschätzung von Todesfällen
durch Luftverschmutzung.
Ist es bereits in einem Bereich wie der Luftreinhaltung schwierig, den Nutzen erwarteter
Umweltauswirkungen nach Bevölkerungsgruppen zu differenzieren, so erscheint dies für den
Bereich Klimaschutz aus einer Reihe prinzipieller Erwägungen praktisch unmöglich:
Dem Phänomen „Klimawandel― sind einzelne Umweltfolgen kaum direkt zuzuordnen.
Häufig geht es um eine Zunahme der Wahrscheinlichkeit von Ereignissen, die auch unter
Klimabedingungen der Gegenwart und Vergangenheit vorkommen, wie Überflutungen
und heiße Sommer.
Die wesentlichen erwarteten Auswirkungen des Klimawandels liegen so weit in der Zukunft, dass ihnen kaum Kosten und Nutzen für heute lebende Bevölkerungsgruppen zugerechnet werden können. Die Kosten von Klimaschutzmaßnahmen betreffen dagegen
konkrete Personen und Bevölkerungsgruppen in der Gegenwart.
Anders als etwa bei der Luftreinhaltung sind zudem Erfolge in der Bekämpfung des
Klimawandels einzelnen Maßnahmen nicht zuzuordnen, da es sich um ein global verursachtes Problem handelt und keine einzelne Gesetzgebungsmaßnahme auf nationaler
Ebene signifikanten Einfluss auf den Klimawandel hat. Für die konkret auftretenden
Schäden bzw. ihre Vermeidung fallen politische Maßnahmen in anderen Bereichen (z. B.
Gewässermanagement zum Schutz vor Überflutungsschäden) viel stärker ins Gewicht
als Klimaschutzmaßnahmen.
Was hingegen die Auswirkungen des Klimawandels betrifft, ist sehr wohl zu erwarten,
dass bestimmte Bevölkerungsgruppen stärker als andere betroffen sein werden. Die diesbezügliche Debatte konzentriert sich bisher meistens auf die im Vergleich zu Industrieländern weit dramatischeren Auswirkungen in Entwicklungsländern, sowie die sozialen Auswirkungen innerhalb dieser Länder. Allerdings enthält der Stern Review von 2006 auch einige Aussagen, die sich speziell auf die soziale Verteilung der Klimafolgen in Industrie-
35
ländern beziehen. Allgemein stellt der Bericht fest, dass ärmere Teile der Bevölkerung stärker von extremen Wetterereignissen betroffen sein werden als reichere.57 Im Einzelnen können beispielhaft folgende Aussagen hierzu gemacht werden:
Schäden durch Überflutungsereignisse betreffen besonders Hausbesitzer und Anwohner
der überflutungsgefährdeten Zonen. Zumindest aus Großbritannien ist bekannt, dass
insbesondere ärmere Haushalte in überflutungsgefährdeten Gebieten wohnen. Eine zentrale Gerechtigkeitsfrage in diesem Zusammenhang ist auch, unter welchen Umständen
und in welchem Maße die öffentliche Hand sich an der Beseitigung (bzw. Vermeidung)
von Schäden beteiligen sollte. In Deutschland wurden hier mit umfangreichen staatlichen
Hilfen für die Opfer der vergangenen Oder- und Elbehochwasser Präzedenzfälle geschaffen. Kritisiert wurde insbesondere, dass die Kompensation von Flutschäden Anreize
schafft, Gebäude an denselben Stellen wieder aufzubauen, statt Siedlungen in weniger
gefährdete Zonen zu verlagern.
Krankheits- und Todesfälle durch Sommerhitze betreffen besonders Bevölkerungsgruppen, die gesundheitlich ohnehin eine besondere Prädisposition aufweisen, wie alte Menschen. Die meisten Toten der Hitzewelle in Europa 2003 waren ältere und kranke
Menschen.
Von Hitzewellen sind insbesondere diejenigen betroffen, die an der freien Luft arbeiten
und damit extremer Sommerhitze unmittelbar ausgesetzt sind. Diese Personen gehören
meist unteren sozialen Schichten an.
Im Gegensatz zu Klimaschutzmaßnahmen lassen sich die Kosten und Nutzen von Klimaanpassungsmaßnahmen für einzelne Bevölkerungsgruppen durchaus konkret diskutieren.
Allerdings ist fraglich, inwieweit Anpassungsmaßnahmen unter die Kategorie „Umweltpolitik―
einzuordnen sind. Ein Bericht der Europäischen Umweltagentur macht zu dem Thema folgende, eher allgemeine Angaben:
“The costs and benefits of adaptation are likely to be unevenly distributed among sectors,
socio-economic groups and countries. Whereas mitigation (greenhouse gas emissions reduction) serves a global public good, adaptation can both be private and public and the
scope of its benefits will seldom exceed the national level. Given that adaptive capacity is
positively correlated with economic development, it follows that access to efficient adaptation
is greater for high-income groups and richer countries, and less for the poor. This poses a
potential problem of equity and distribution, and raises the issue of whether planned adaptation should specifically try and target such groups, or apply distributional analysis to ensure
equitable adaptation strategies.”58
57
Stern Review, Chapter 5 „Costs Of Climate Change In Developed Countries‖, S. 10.
58
EEA 2007, S. 33-35.
36
2 Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik: Maßnahmen und
Politiken
In diesem Kapitel wird untersucht, welche sozialpolitischen Wirkungen ausgesuchte umweltpolitische Instrumente haben, und umgekehrt, welche Umweltwirkungen bestimmte sozialpolitische Instrumente entfalten können. Es wird diskutiert, inwieweit konkrete Maßnahmen
und Programme Synergien zwischen beiden Politikbereichen herstellen oder ungenutzt lassen. Es wird zusätzlich untersucht, ob bestimmte Einzelmaßnahmen im Konflikt zwischen
umwelt- und sozialpolitischen Zielen stehen. Angesichts der Vielschichtigkeit und Komplexität der Materie kann in diesem Kapitel nur anhand von einigen ausgesuchten Fallbeispielen
gearbeitet werden. Kriterien für die Auswahl dieser Fallbeispiele waren dabei, dass sie
auf einer guten Datenlage basieren,
sich auf Aspekte der Kostengerechtigkeit konzentrieren,
sozial benachteiligte Gruppen besonders ansprechen,
Aussagen zu Kosten und Nutzen machen und
positive Gesundheitseffekte sowie positive Auswirkungen auf die Lebensqualität zeitigen.
Die Auswahl der untersuchten Fallbeispiele konzentriert sich auf die Bereiche „Energieeffizienz―, „nachhaltiger Verkehr― und „Sozialökologische Stadtgestaltung―.
2.1
Energieeffizienz und –einsparung
In den letzten Jahren sind die Verbraucherpreise für Energie in einem Maße gestiegen, das
weit über der allgemeinen Inflationsrate liegt. Einkommensschwache Haushalte werden
durch Energiekosten mittlerweile in einem Ausmaß belastet, das für sie existenzbedrohende
Ausmaße annimmt. Hochrechnungen zufolge werden in Deutschland jährlich rund 800.000
Haushalten die Stromlieferung gesperrt, weil sie ihre Rechnung nicht bezahlten59. Die Belastung der Haushalte durch gestiegene Energiepreise ist in diesem Zusammenhang ein wichtiges politisches Thema geworden. Dies spiegelt sich sowohl in den Forderungen nach Senkung der Energiesteuern als auch in den Vorschlägen für Sozialtarife bei Strom und Gas
wider.
Gleichzeitig tragen private Haushalte in erheblichem Maße zum Energieverbrauch und den
Treibhausgasemissionen in Deutschland bei. 2004 hatten sie einen Anteil von 27,3 Prozent
am Endenergieverbrauch und einen Anteil von 22,7 Prozent am Kohlendioxidausstoß.60
Insgesamt ist der Endenergieverbrauch privater Haushalte zwischen 1990 und 2006 um 13
Prozent gestiegen.61 Der Kohlendioxidausstoß hingegen ist gesunken. Dieser Rückgang
trotz eines steigenden Energieverbrauchs begründet sich in erster Linie aus der veränderten
59
Vgl. die Ausführungen weiter unten in Abschnitt 2.1.1.
60
Emissionen aus
Individualverkehr.
61
BMVBS 2007, S. 17.
dem
Energieverbrauch
für
Wohnen
(Heizung,
Strom)
und
motorisierten
37
Zusammensetzung der verwendeten Energieträger mit einem gestiegenen Anteil von Gas
und erneuerbaren Energien.62 In jedem Fall bleiben Energieverbrauch und Emissionen der
privaten Haushalte eine bedeutende Herausforderung an die Umweltpolitik. Die gestiegenen
Energiepreise der letzten Jahre haben einerseits das Eigeninteresse an energiesparendem
Verhalten ebenso wie an Investitionen zur Steigerung der Energieeffizienz im Gebäudebereich verstärkt; andererseits drohen die als ungerecht hoch empfundenen Energiekosten
eine Umweltpolitik, die auf die Lenkungswirkung von Energiepreisen setzt, in die Defensive
zu drängen.
Vor diesem Hintergrund sind Maßnahmen zur Energieeffizenz und –einsparung potentiell
besonders wichtige Bereiche für Synergien zwischen Sozial- und Umweltpolitik. Um potentielle Synergien zu illustrieren und mögliche Konflikte herauszuarbeiten, werden im Folgenden exemplarisch Handlungsmöglichkeiten und Fallbeispiele im Zusammenhang mit Energieeffizenz und -einsparung untersucht.
2.1.1
Energiekosten und Armut
Vergleicht man die allgemeine Inflationsrate mit der Energiepreisentwicklung, dann sind die
Energiekosten in den Jahren seit 2001 deutlich schneller als das allgemeine Preisniveau
gestiegen (siehe Abbildung 18). Die jährlichen Ausgaben für Energie nahmen zwischen 1996
und 2006 insgesamt um über 40 % zu. Durchschnittlich 1.032 Euro musste 1996 ein Haushalt für Strom, Raumwärme und Warmwasserbereitung in der Wohnung, also ohne
Kraftststoffe, aufwenden. Im Jahr 2006 waren es 400 Euro mehr. Ein Gebäude mit 80 m 2
Wohnfläche und Gasheizung verbraucht für Heizung und Warmwasser heute rund 14.500
kWh. Statt rund 500 Euro im Jahr 1996 musste ein Haushalt 2006 dafür rund 950 Euro aufbringen.63 Dies ist ein Problem für alle Teile der Gesellschaft, insbesondere aber für die
ärmeren Haushalte, von denen gleichzeitig ein überproportionaler Anteil in energetisch ungünstigen, unsanierten oder unzureichend sanierten Wohnungen lebt. Modellrechnungen für
Nordrhein-Westfalen ergaben, dass 2006 das ärmste Zehntel der Haushalte 9,4 % des
Nettoeinkommens allein für die Haushaltsenergie (ohne Kraftstoffe) aufwenden musste, während es für den Durchschnitt 6,2 % und für das reichste Zehntel nur 3,4 % waren.64 Die steigenden Energiekosten schränken insbesondere ärmere Menschen in ihren finanziellen Möglichkeiten ein.65 Zu berücksichtigen ist auch, dass Arbeitslose sich in vielen Fällen länger zu
Hause aufhalten als Berufstätige, die über Tag beispielsweise die Heizung am Arbeitsplatz
nutzen können.
62
UBA 2006, S. 4.
63
BMVBS 2007, S. 26-27.
64
Bergs et al. 2007, S. 18.
65
Schlüns 2008.
38
Abbildung 18: Vergleich der Entwicklung von Energieausgaben der privaten Haushalte mit der Inflationsrate
Quelle: BMVBS 2007, S. 27
Zugleich kann argumentiert werden, dass gerade Haushalte aus den unteren Einkommensgruppen den eigenen Energieverbrauch oft nur unwesentlich beeinflussen können. Soweit
sie Wohneigentum besitzen, fehlen ihnen die finanziellen Möglichkeiten zur Modernisierung;
zum größten Teil (rund 3/4 des untersten Einkommensfünftels im Vergleich zu weniger als
der Hälfte im obersten Einkommensfünftel66) handelt es sich darüber hinaus um Mieter, die
ohnehin nur einen geringen oder gar keinen Einfluss auf die bauliche Beschaffenheit von
Mietshäusern und den technischen Stand von Heizungen und Warmwasserbereitung haben.
Allerdings zeigen Studien, dass auch in schlecht sanierten Mietshäusern ein erhebliches
Einsparpotential durch verändertes Verhalten besteht (vgl. Abschnitt 2.1.5). Während die
Diskussion über Energiekosten als Armutsfalle in Deutschland relativ jung ist, besteht im
Ausland teilweise schon seit längerem ein höherer Problemdruck, der entsprechend auch zu
größerer Aufmerksamkeit für das Problem geführt hat. Besonders in Großbritannien ist „fuel
poverty― ein Thema, dem mittlerweile durch eine Vielzahl von Programmen und Maßnahmen
begegnet wird (siehe Kasten). Ziel solcher Programme ist es regelmäßig, soziale Aspekte
wie Ausgabensenkung und erhöhten Wohnkomfort mit dem ökologischen Aspekt des Energiesparens zu verbinden. Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass energiesparende Investitionen lange vernachlässigt wurden. Die weite Verbreitung von schlecht isolierten Häusern
mit veralteter Heiztechnik führte dazu, dass in Großbritannien aus sozialen Gründen die
Energiebesteuerung für Haushalte besonders niedrig ist (für Haushaltsenergie gilt der ermäßigte Mehrwertsteuersatz von 5 % statt der sonst üblichen 17,5 %). Dies wiederum hat verhindert, über den Energiepreis verstärkte Anreize für Investitionen und energiesparendes
Verhalten zu setzen.
66
Statistisches Bundesamt (2006), auf Basis von Daten des Sozioökonomischen Panels.
39
Fallbeispiel: Affordable Warmth
Das Programm „Affordable Warmth― wurde in Großbritannien von dem Energieversorger National Grid
im Jahr 1999 als Rahmenprogramm ins Leben gerufen.
67
Ziel ist die Bekämpfung der im Vereinigten
Königreich weit verbreiteten energiebedingten Armut („fuel poverty―), die Schätzungen zufolge mehr
als drei Millionen Familien betrifft. Als „fuel poor― gilt ein Haushalt, der mehr als 10 % seines
Einkommens aufwenden muss, um seine Wohnung angemessen zu beheizen. Bei der Entstehung
von „fuel poverty― kommen mehrere Faktoren zusammen, wie mangelnde Energieeffizienz,
inadäquate Heizungsgerätschaften, Kosten der Energieträger, niedriges Haushaltseinkommen und die
Größe des zu beheizenden Wohnraums. In den letzten Jahren sind im Vereinigten Königreich jeden
Winter zwischen 21.000 und 50.000 Menschen im Alter ab 65 Jahren kältebedingt verstorben.
68
„National Grid― arbeitet mit der nationalen Regierung, lokalen Behörden sowie sozialen
Wohnungsbauträgern zusammen, um die „fuel poverty― zu reduzieren. Die konkreten Aktivitäten sind
stark an die jeweiligen lokalen Gegebenheiten angepasst. Im Allgemeinen sind alle Arten von Häusern
oder Wohnungen von den Programmen erfasst, jedoch liegt ein Schwerpunkt auf den „council
houses―, d. h. öffentlich-geförderte Wohneinheiten, auch wenn sie von der öffentlichen Hand zum Teil
an ihre Mieter verkauft wurden.
69
Das Affordable Warmth Programm strebt ganzheitliche Ansätze („whole community― – „whole house―
approach) an und versucht, vorhandene Programme besser miteinander zu vernetzen und zu
integrieren.
Die
Etablierung
effizienter
Heizsysteme
und
die
Förderung
von
Ener-
gieeffizienzmaßnahmen (etwa mit Hilfe von lokalen Trainingskursen) bilden das Kernstück des
Affordable Warmth Programms.
70
Eine wichtige Maßnahme ist die Entwicklung von finanziellen
Lösungen, bekannt als „Heizungs-Leasing―, um modernes Heizungsmaterial zu installieren (z. B. um
Boiler zu ersetzen oder mit Gas betriebene Zentralheizungssysteme zu installieren).
71
Leasingnehmer
sind z. B. die öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften, die die Gerätschaften leasen und über die
Dauer ihrer Lebensspanne die Kosten an den Leasinggeber abzahlen
72/73
.
Die Problematik der gestiegenen Heizkosten betrifft Bezieher von Arbeitslosengeld II (ALGII) und Sozialhilfe nur bedingt, da die Heizkosten von der öffentlichen Hand getragen werden.
Hier ist dementsprechend die Zusatzbelastung der öffentlichen Haushalte das Kernproblem.
Allerdings wurde der steile Anstieg der Energiekosten in den vergangenen Jahren nur teilweise durch entsprechend höhere Leistungstransfers aufgefangen; zumindest waren viele
Hartz-IV-Empfänger einer Verunsicherung ausgesetzt, ob ihre Heizkosten tatsächlich in vol-
67
http://www.bitc.org.uk/resources/case_studies/afe920_hc_natlgrid.html – Zugriff am 12. Juni 2008.
68
http://www.affordablewarmth.co.uk/ – Zugriff am 17. Juni 2008.
69
www.warwickshire.gov.uk/.../$FILE/CAB11SEP2002%20Affordable%20%20Warmth%20Strategy.doc
70
http://www.affordablewarmth.co.uk/ – Zugriff am 13. Juni 2008.
71
http://www.nelincs.gov.uk/NR/rdonlyres/2F875B88-70B8-40BC-B356740010DC2ED7/0/AffordableWarmth.pdf
72
http://www.berr.gov.uk/files/file20342.pdf
73
http://www.energysavingtrust.org.uk/uploads/documents/housingbuildings/11_sources_of_funding_for_s
ustainable_energy_n.pdf
40
ler Höhe erstattet würden.74 Besonders problematisch ist die Situation jedoch für „Schwellenhaushalte―, die mit ihrem Einkommen knapp über dem ALG-II- bzw. Sozialhilfeniveau liegen.
Gestiegene Energiekosten können zudem dazu beitragen, dass solche Haushalte in den
Status von Hartz-IV-Empfängern gelangen.75
Eine Forsa-Umfrage aus dem Jahr 2006 hat ermittelt, dass knapp zwei Drittel der befragten
Haushalte sich um steigende Heizkosten sorgen; bei Personen mit einem Haushaltsnettoeinkommen von unter 1000 Euro sind es sogar 76 Prozent.76 Eine Befragung der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen bei örtlichen Strom- und Gasversorgern ergab, dass rund
20 % der Haushaltskunden sich in Zahlungsverzug oder Mahnverfahren befinden und rund
2 % der Haushalte im Jahre 2007 mit Stromsperren belegt wurden. Auf knapp 40 Millionen
Haushalte in Deutschland hochgerechnet würde dies rund 800.000 betroffene Haushalte
bedeuten.77 Sehr ähnliche Zahlen ergeben sich aus einer bundesweiten Befragung unter 23
Stadtwerken: Im Durchschnitt wurde jährlich bei 2,1 % der Tarifkunden der Anschluss gesperrt.78
Eine Umfrage bei 55 Schuldnerberatungsstellen in Deutschland verdeutlichte im September
2006 den Stellenwert von Energiekosten in der Schuldnerberatung:79 Rund 42 % der befragten Beratungsstellen gaben an, dass der Anstieg der Heizkosten in den Beratungsgesprächen eine große oder sehr große Rolle spielt. Bei 22 % der Beratungsstellen wurden die gestiegenen Heizkosten in jedem zweiten, bei 27 % in jedem dritten Gespräch thematisiert.
Zwei Drittel der befragten Beratungsstellen stimmten der Aussage zu, dass dieses Thema in
der Zukunft noch wichtiger wird. Die Größe des finanziellen Problems wurde von knapp der
Hälfte der Schuldnerberater als „relativ oder sehr groß― im Vergleich zu anderen Problemen
der Klienten eingeschätzt. 27 % der Schuldnerberatungsstellen gaben sogar an, dass die
Energiekosten sehr häufig oder relativ häufig der Auslöser für das Aufsuchen der Beratung
waren.
Die Europäische Kommission schreibt in ihrer Mitteilung „Auf dem Weg zu einer Charta der
Rechte der Energieverbraucher―: „Obwohl die überwiegende Mehrheit der europäischen
Bürger mit ihrer Energieversorgung zufrieden sind, wird Armut infolge hoher Energiekosten
dennoch als immer größeres Risiko angesehen. Hohe Energiepreise für Primärenergieträger
und unterschiedliche nationale und europäische Energie- und Umweltstrategien können zu
einer Energiepreisinflation führen. Bei einzelnen Verbrauchern, die sich bereits in einer
schwierigen finanziellen Lage befinden, wird diese Belastung durch unverständliche Abrechnungs- oder ungerechtfertigte Ablesemethoden noch größer. [...] Die Kommission ist der
Auffassung, dass die Mitgliedstaaten das Problem der schutzbedürftigen Verbraucher nicht
hinreichend angegangen sind. Nicht einmal die Hälfte der Mitgliedstaaten haben versucht,
diese Kategorie von Verbrauchern zu definieren, und nur fünf Mitgliedstaaten haben
74
Siehe ausführlicher hierzu Abschnitt 2.1.2.
75
Vgl. Bergs et al. 2007.
76
Forsa, Meinungen zum Thema Heizkosten und erneuerbare Energien, zit. in Schlüns 2008.
77
vzbv 2008.
78
Steffani / Lehrach 2006.
79
Umfrage des SOKO-Instituts, Bielefeld; Darstellung nach Dünnhoff et al. 2006.
41
erwogen, in irgendeiner Form einen Standardtarif für sozial benachteiligte Haushalte einzuführen.“80
In Ländern wie Belgien und Frankreich ist bereits heute vorgeschrieben, dass Stromversorger Sozialtarife anbieten müssen (siehe Kasten). In Deutschland wird die Einführung von
Sozialtarifen gegenwärtig intensiv diskutiert; bisher wurden solche Tarife lediglich regional
begrenzt und zeitlich befristet aus freiwilliger Initiative einzelner Energieversorger angeboten
(siehe Kasten). Überlegungen in der SPD-Fraktion gehen in die Richtung eines Preisabschlags auf die ersten 500 Kilowatt Stromverbrauch je Person und Haushalt im Jahr.81 Darüber hinaus gehende Verbräuche würden mit entsprechend höheren Kosten belastet, so dass
der Sozialtarif für die Energieversorger kostenneutral wäre und ein stärkerer Anreiz zum
Stromsparen gesetzt würde als bisher. Andere Vorschläge zielen auf eine umfassendere
Umgestaltung des Tarifsystems. Die Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen schlägt statt
eines „Sozialtarifs― speziell für bedürftige Haushalte einen „Spartarif― vor, der jedem Haushalt
offen stehen würde.82 Eine vielfach befürchtete Stigmatisierung der Haushalte, die diesen
Tarif in Anspruch nehmen, würde damit verhindert. Außerdem würde der Verwaltungsaufwand einer Bedürftigkeitsprüfung entfallen. Bei dem vorgeschlagenen Spartarif würde der
Grundpreis entfallen und lediglich ein Arbeitspreis berechnet, der entsprechend höher anzusetzen wäre als bei Standardtarifen mit Grundpreis. Eine bestimmte Anzahl Kilowattstunden
je Haushaltsmitglied würde zudem kostenlos abgegeben. Unter diesem Tarif würden damit
geringere Energieverbräuche günstiger als bisher, höhere dagegen teurer. Noch weiter geht
ein früherer Vorschlag des Bundes der Energieverbraucher, das System für Energieverbraucherpreise insgesamt so umzustellen, dass lediglich ein Arbeitspreis und kein Grundpreis in
Rechnung gestellt wird.83
Strom- und Gas-Sozialtarife in Belgien84
In Belgien sind Energieversorger verpflichtet, Sozialtarife für Strom und Gas anzubieten. Diese Tarife
stehen „geschützten Kunden― zur Verfügung; Kriterium dafür ist u. a. ein Einkommen unter dem
Existenzminimum (für alleinstehende Personen liegt diese Grenze bei rund 600 Euro/Monat).
Beim Sozialtarif entfällt die Grundgebühr und der Arbeitspreis darf einen bestimmten Wert nicht
überschreiten. Bis 2007 erhielten „geschützte Kunden― außerdem 500 kWh Strom und 556 kWh Gas
(welches nicht zum Heizen verwendet werden durfte) gratis. Damit wurde gewährleistet, dass der
Verbraucher auch bei Zahlungsunfähigkeit eine gewisse Mindestmenge Energie zur Verfügung hatte.
Diese Regelung wurde jedoch abgeschafft. Lediglich im Landesteil Flandern erhält jeder Haushalt –
unabhängig vom Sozialtarif – 100 kWh im Jahr kostenlos für seinen Anschluss und 100 kWh für jedes
Haushaltsmitglied.
80
Europäische Kommission 2007, S. 5.
81
Vgl. „SPD will Sozialabschlag vom Strompreis―, FAZ vom 6.6.2008, und „Strom künftig zum Spartarif―,
taz vom 11.6.2008.
82
Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen 2008.
83
Bund
der
Energieverbraucher:
„Strom
und
Gas
für
alle―,
15.07.2007.
http://www.energieverbraucher.de/index.php?itid=1840&st_id=1840&content_news_detail=6408&back_c
ont_id=1840 – Zugriff am 03.04.2008. Die Quelle enthält auch Beispiele zu speziellen Regelungen der
Energieversorgung für sozial Bedürftige in anderen Ländern.
84
Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen 2008.
42
„Strom mit Sozialrabatt“
Hilfebedürftige E.ON Bayern-Privatkunden, die im Netzgebiet des Energiedienstleisters leben, können
seit September 2006 den sogenannten „Sozialrabatt― für die Stromrechnung beantragen. Der
Sozialrabatt ist jeweils auf zwölf Monate befristet und gilt nur für den Strombedarf im Haushalt.
Heizstrom und Erdgas sind ausgenommen. Voraussetzung ist die Rundfunkgebührenbefreiung durch
die GEZ. Der Rabatt besteht darin, dass den Begünstigten die monatliche Grundgebühr von 9 Euro
erlassen wird. Im Jahr bedeutet dies eine Ersparnis von 108 Euro. Dadurch, dass sich der Rabatt auf
die Grundgebühr und nicht auf den Verbrauchspreis bezieht, bleibt der Anreiz zum Stromsparen voll
erhalten. Parallel dazu gibt das Unternehmen den Kunden Tipps zum Energiesparen.
Jahr wurde eine positive Bilanz gezogen.
2.1.2
85
Nach einem
86
Regelung der Übernahme von Kosten für Haushaltsenergie und Heizung nach
Hartz IV
Problemstellung
Mit der Einführung des Arbeitslosengeldes II (ALG II) durch das Vierte Gesetz für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz IV―) müssen die Kommunen nicht nur für die Unterkunfts- und Heizkosten der Sozialhilfeempfänger, sondern zusätzlich auch für die Wohnkosten der ehemaligen Bezieher von Arbeitslosenhilfe, aufkommen, die zuvor von der Bundesagentur für Arbeit übernommen wurden. Dies ist mit einer erheblichen zusätzlichen Kostenbelastung für die Kommunen verbunden. 2006 betrugen die Heizkosten von ALG-II Beziehern bundesweit 2,7 Mrd. Euro, von denen 1,9 Mrd. Euro auf die Kommunen entfielen.87
Die Kommunen sind verpflichtet, Heizkosten in tatsächlicher Höhe zu erstatten, soweit diese
„angemessen sind―. Für die Leistungsempfänger bestehen somit nur unvollkommene Anreize, ihren Energieverbrauch zu reduzieren und damit die Kosten zu senken – davon abgesehen, dass ihnen mangels finanzieller Mittel, aber auch aufgrund fehlenden Wissens nur
eingeschränkte Möglichkeiten der Energieeinsparung zur Verfügung stehen. Ein gewisser
(negativer) Anreiz wird durch das Risiko gesetzt, dass die Heizkosten nicht in voller Höhe
übernommen werden, wenn sie nicht als „angemessen― anerkannt werden. Die Angemessenheit von Heizkosten im Einzelfall zu überprüfen, ist jedoch nicht nur für die Leistungsempfänger belastend, sondern auch verwaltungstechnisch aufwendig. Zudem besteht für ein
entsprechendes Verfahren bisher keine bundeseinheitliche Regelung, so dass die Kommunen jeweils ihre eigenen Ausführungsbestimmungen erlassen müssen und in dieser Frage
eine erhebliche Unsicherheit besteht. Dünnhoff et al. (2006) nennen als Rechenbeispiel:
„Würden durch ein abgestimmtes Vorgehen nur 5 % der Heizkosten im Bereich ALG-II- und
Sozialgeld eingespart, könnten die kommunalen Haushalte um 95 Mio. Euro entlastet
werden.―
85
http://www.eonbayern.com/pages/eby_de/Presse/Pressemitteilungen/Aktuell/Pressemitteilung.htm?id=575390
86
http://www.diakonie-bayern.de/uploads/media/PM_07_09_24_EON.pdf
87
Der Rest der Kosten (knapp 30 %) wurde vom Bund getragen.
43
Gleichzeitig wurden auch die Leistungsempfänger durch den steilen Anstieg der Energiekosten in den vergangenen Jahren belastet: zum einen, weil die Kommunen Ansätze entwickelten, die Heizkosten zu deckeln; zum anderen, weil Stromkosten nicht in tatsächlicher
Höhe, sondern im Rahmen des kaum angehobenen Regelsatzes erstattet werden.
Gesetzliche Grundlagen88
Arbeitslosengeld II ist durch das Zweite Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) geregelt,
Sozialhilfe durch das Zwölfte Buch (SGB XII). Die Regelungen für Strom und Heizkosten
sind für Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe weitgehend analog, weisen aber auch einige
wichtige Unterschiede auf. Gemeinsam ist ihnen, dass die Ausgaben für Strom als Teil eines
"Regelsatzes" erfasst sind, während die Leistungen für Heizung – ebenso wie für Unterkunft
– grundsätzlich in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht werden. Für ALG-II-Empfänger gilt gegenwärtig für Einpersonenhaushalte der "Eckregelsatz" von 347 Euro. Die Regelsätze der Sozialhilfe werden je nach Bundesland von den Landesregierungen festgesetzt.
Die Leistungen für Heizung werden sowohl beim Arbeitlosengeld II als auch bei der Sozialhilfe "in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht, soweit diese angemessen sind."
Dennoch bestehen zwischen den diesbezüglichen Regelungen Unterschiede zwischen
SGB II und SGB XII. Gemäß § 29(3) SGB XII können die Leistungen für Heizung durch eine
monatliche Pauschale abgegolten werden. Der § 22(1) SGB II hingegen, der die Leistungen
für Unterkunft und Heizung der ALG-II-Empfänger regelt, sieht die Möglichkeit der Pauschalierung nicht vor. Stattdessen ermächtigt § 27 SGB II das Bundesministerium für Arbeit und
Soziales (BMAS), im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen durch
Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Aufwendungen für Unterkunft und Heizung angemessen sind und unter welchen Voraussetzungen die Kosten dafür pauschaliert werden
können. Das BMAS hat von dieser Ermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht, mit der
Folge, dass die Frage der Angemessenheit auf Länder- und kommunaler Ebene unterschiedlich gehandhabt wird.89
Regelung der Übernahme von Stromkosten und damit verbundene Probleme
Die Ausgaben für Haushaltsstrom beim ALG II sind Bestandteil des Regelsatzes, der auf
Basis der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) des Statistischen Bundesamtes
ermittelt wird.90 Dabei wird lediglich das Ausgabeverhalten der untersten 20 % der nach
ihrem Nettoeinkommen geschichteten Haushalte berücksichtigt.91 Der „Eckregelsatz― für Einpersonenhaushalte beträgt gegenwärtig 347 Euro. Auf Basis der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2003 wird gegenwärtig davon ausgegangen, dass Einpersonenhaushalte
bei wirtschaftlichem Verhalten mit monatlich 21,75 Euro die Kosten für Haushaltsenergie
(ohne Heizung) decken können.92 Mehrausgaben gehen zulasten des Leistungsempfängers,
da er dann weniger Geld für andere Ausgaben zur Verfügung hat. Andersherum sind Einspa-
88
Vgl. hierzu die Gesetzesauszüge im Anhang.
89
Bundesrechnungshof (2007).
90
Die EVS wird alle fünf Jahre erhoben. 2007 wurde die Berechnungsgrundlage von der EVS 1998 auf die
EVS 2003 angepasst. 2008 wird eine neue EVS erhoben.
91
Verordnung zur Durchführung des § 28 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (Regelsatzverordnung RSV), § 2 Abs. 3.
92
Deutscher Bundestag 2006a, S. 10.
44
rungen bei den Stromkosten zu seinem direkten Vorteil. Grundsätzlich sind dies günstige
Voraussetzungen, die Leistungsempfänger zum Stromsparen zu animieren. Dem stehen
jedoch eine Reihe bedeutender Einschränkungen entgegen:
Für die Leistungsempfänger ist nicht transparent, welche durchschnittlichen Stromkosten
dem Regelsatz zugrunde gelegt werden. Daher können sie auch nicht abschätzen, ob
ihre Aufwendungen für Strom über oder unter dem Regelwert liegen.
Allgemein ist bei den Leistungsempfängern das Bewusstsein dafür, wie viel sie für Strom
bezahlen und wie sie Stromkosten sparen können, oft gering ausgeprägt. Dies hängt
nicht nur mit ihrem individuellen Bildungsstand und möglicherweise mangelnder Bereitschaft zusammen, sich mit Fragen wie Energiesparen auseinanderzusetzen. Ein wesentliches Problem besteht darin, dass Verbraucher keine Kontrolle über ihren aktuellen
Energieverbrauch haben, da ihnen die Verbrauchsabrechnung nur einmal jährlich zugestellt wird (vgl. Abschnitt 2.1.5 ). Der Zusammenhang zwischen ihrem Verhalten im
Einzelnen und der am Ende zu zahlenden Stromrechnung ist daher für sie nicht transparent.
Da die Kommune den Eckregelsatz pauschal zahlt, hat sie – anders als bei den Heizkosten – ihrerseits keinen Anreiz, ALG-II- oder Sozialhilfeempfänger beim Stromsparen
zu unterstützen.
Empfänger von Sozialhilfe und ALG II werden aufgrund der gesetzlichen Vorgaben nicht
bei der Anschaffung stromsparender Haushaltsgeräte unterstützt (Detail siehe unten).
Wie allgemein bei einkommensschwachen Haushalten stellt sich auch bei ALG-II- und
Sozialhilfeempfängern das Problem, dass der Anstieg der Energiepreise weit über der
durchschnittlichen Teuerungsrate liegt. Während ihnen Heizkosten grundsätzlich in voller
Höhe erstattet werden (zu den damit verbundenen Einschränkungen siehe weiter unten),
wurde der drastische Anstieg der Energiekosten bei der bisherigen Erhöhung der Regelsätze
für ALG II nicht berücksichtigt. Die Regelsatzanpassung 2007, die auf Basis der EVS 2003
vorgenommen wurde, konnte naturgemäß den Energiepreisanstieg in den darauf folgenden
Jahren noch nicht erfassen. Auch mit einer zukünftigen Anpassung aufgrund der EVS 2008
besteht, bei weiter steigenden Energiepreisen, das grundsätzliche Problem weiter.
Dünnhoff et al. (2006) kommen in Beispielrechnungen zu dem Schluss, dass die Ausgaben
für Strom, die mit den offiziell zugrunde gelegten Anteilen am Regelsatz abgedeckt sind,
einem Energiesparverhalten entsprechen, das entsprechend einer vierstufigen Skala der
Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen (2003) überwiegend als „phantastisch―, mindestens aber als „gut― einzustufen ist. Unter rein ökologischem Blickwinkel, der soziale Aspekte
ausblenden würde, könnte man es begrüßen, dass bei der Ermittlung der Regelsätze sparsame Verbräuche zugrunde gelegt werden. Zum einen werden jedoch – aus den oben genannten Gründen – keine klaren Anreize damit verbunden, tatsächlich seinen Energieverbrauch zu reduzieren, und gerade ALG-II- und Sozialhilfeempfänger verfügen dabei über
einen geringeren Spielraum als andere Teile der Bevölkerung. Zum anderen erscheint es
ethisch sehr problematisch, eine Abhängigkeitssituation auszunutzen, um ökologisches
Wohlverhalten zu erzwingen, das anderen Verbrauchern nicht auf dieselbe Weise abgefordert wird.
45
Verhinderung von energiesparenden Investitionen: Mit den Hartz-Gesetzen wurden die früher geltenden Beihilfen für die Wiederbeschaffung von Haushaltsgeräten abgeschafft. Gesonderte Leistungen sind lediglich für die Erstausstattung einer Wohnung mit Haushaltsgeräten vorgesehen.93 Für die Wiederbeschaffung dagegen werden lediglich anteilige Beträge als Teil der monatlichen Regelsätze gewährt. So wurden auf Basis der EVS 2003 monatlich 1,38 Euro für die Anschaffung von Kühl- und Gefriergeräten angesetzt. Dies liegt
noch etwas niedriger als der vorher geltende Wert, für den Dünnhoff et al. (2006) ausrechneten, dass ein Leistungsempfänger zur Anschaffung eines günstigen energieeffizienten
Kühlschrankes (Neugerät) fast 18 Jahre lang sparen müsste.94 Als angemessen wird die Anschaffung von Gebrauchtgeräten angesehen, die jedoch in der Regel mehr Strom verbrauchen und damit langfristig teurer sind.
Regelung der Übernahme von Heizkosten und damit verbundene Probleme
Ausgaben für Heizung fallen nicht unter den „Eckregelsatz― und werden von den Kommunen
gesondert getragen. Höhere Heizkosten gehen damit zu Lasten der Kommunen. Der Gesetzgeber hat für die Erstattung von Heizkosten lediglich allgemeine Richtlinien erlassen, die
den Kommunen einen erheblichen Gestaltungsspielraum lassen. In der Praxis haben viele
Kommunen Pauschalen bzw. Obergrenzen für die Heizkosten erlassen. Auch wenn einige
Kommunen diese Obergrenzen angehoben haben, um den gestiegenen Energiekosten
Rechnung zu tragen, wurden dadurch die tatsächlichen Kosten nicht in jedem Fall gedeckt.
In mehreren Gerichtsurteilen wurde jedoch entschieden, dass Kommunen auch für stark gestiegene Heizkosten bzw. Nachzahlungen der Leistungsempfänger aufkommen müssen.
Auch wenn die geltende Rechtsauffassung somit den Anspruch der Leistungsempfänger
bekräftigt, zeigen diese Streitfälle andererseits, dass in der geltenden Rechtssituation ein
latenter Konflikt zwischen der Zahlungsbereitschaft der Kommunen und den Ansprüchen der
Leistungsempfänger angelegt ist und die Kommunen Unsicherheiten ausnutzen, um den
Leistungsempfängern die volle Erstattung ihrer Heizkosten zu verwehren.
Grundsätzlich erhalten die Kommunen über die geltende Regelung einen Anreiz dafür, Einsparungen an Heizenergie bei den Leistungsempfängern zu fördern. Der Leistungsempfänger erhält dagegen nur dann einen Anreiz, wenn die Angemessenheit seiner Aufwendungen
für Heizung in Frage gestellt wird (negativer Anreiz) oder wenn er einen Bonus für eingesparte Heizkosten erhält (positiver Anreiz). Wie bei Mietern allgemein, beschränken sich
diese möglichen Anreize weitgehend auf das Verbrauchsverhalten, während investive Maßnahmen (etwa Gebäudeisolierung oder Austausch eines Heizkessels) außerhalb ihrer
Handlungsmöglichkeiten liegen.
93
§ 23 SGB II und § 31 SGB XII.
94
Dünnhoff et al. (2006), S. 15.
46
Ermittlung der Angemessenheit von Heizkosten: Das Frankfurter Modell
Das von der Stadt Frankfurt am Main eingeführte Verfahren, angemessene Kosten für Heizenergie zu
ermitteln, legt keine pauschalen Obergrenzen fest. Soweit die Heizkostenabrechnung über den
Vermieter erfolgt (z. B. bei Zentralheizung), gelten Heizkosten dann als angemessen, wenn sie dem
durchschnittlichen Verbrauch der anderen an die Heizungsanlage angeschlossenen Abnehmer
entsprechen. Bei Einzelabrechnung (z. B. bei Gasetagenheizung) wird der aktuelle Mietspiegel als
Referenz herangezogen. Eine Überschreitung des jeweiligen Referenzwertes um bis zu 20 % wird
toleriert, jedoch werden die Leistungsempfänger dann schriftlich darauf hingewiesen, dass sie
sparsamer heizen bzw. zu einem günstigeren Heizungstarif oder einem günstigeren Anbieter
wechseln
sollten.
Wird
der
Referenzwert
um
mehr
als
20 %
überschritten,
wird
der
Leistungsempfänger aufgefordert, dies zu begründen. Soweit er keine aus Sicht des Amtes
befriedigende Erklärung abgibt und der Referenzwert auch im Folgejahr um mehr als 20 %
überschritten wird, werden die Heizkosten nur noch in Höhe des Referenzwertes erstattet.
Besteht am Ende einer Abrechnungsperiode ein Heizkostenguthaben, so wird dieses dem
Leistungsempfänger bedarfsmindernd angerechnet. Jährliche Heizkostenguthaben bis 50 Euro sind
jedoch von dieser Regelung ausgenommen: Hieraus ergibt sich ein möglicher Bonus, der dem
Leistungsempfänger einen positiven Anreiz zu sparsamem Heizverhalten vermitteln kann.
Das Frankfurter Modell hat gegenüber Pauschalwerten bzw. Obergrenzen, die einheitlich für eine
gesamte Kommune festgesetzt werden, den Vorteil einer größeren Differenzierung entsprechend der
tatsächlichen Wohnsituation des Mieters. Dünnhoff et al. (2006) weisen jedoch auf eine Reihe von
Problemen auch bei diesem Modell hin:
Die Umsetzung des Modells erfordert einen hohen Verwaltungsaufwand.
Grundlage der Angemessenheitsprüfung sind (wie bei anderen Kommunen auch) Energiekosten,
nicht Verbräuche. Dies verhindert eine Transparenz der Energieverbräuche, die eigentlich
Grundlage für die Bewertung sein müssten.
Je nach Wohnlage in einem Mietshaus und Belegung des Hauses wird unterschiedlich viel
Energie gebraucht, um den gleichen Heizeffekt zu erzielen; dies liegt nicht in der Hand des
Leistungsempfängers.
In der gegenwärtigen Situation steigender Energiepreise hat die grundsätzlich positiv zu
bewertende
50-Euro-Bonusregelung
kaum
praktische
Bedeutung,
da
der
tatsächliche
Energieverbrauch das Niveau der Vorauszahlungen kaum unterschreiten wird.
Ein weiteres Problem besteht darin, dass die Kommunen unzureichend über tatsächliche
Unterkunfts- und Heizungskosten der ALG-II-Empfänger informiert sind. Die Software für die
Abrechnungen wird von der Bundesagentur für Arbeit zur Verfügung gestellt. Die Forderung
der Kommunen, eine getrennte Erfassung von Unterkunfts- und Heizkosten zu ermöglichen,
wurde bisher nicht erfüllt. Bei der Sozialhilfe kann dagegen getrennt erfasst werden, jedoch
wurde von dieser Möglichkeit nur in rund der Hälfte der Fälle Gebrauch gemacht.95
95
Dünnhoff et al. 2006, S. 6.
47
Behandlung von elektrischer Heizung in der Berechnungsgrundlage
Während Heizung und Strom in den gesetzlichen Regelungen für ALG II und Sozialhilfe getrennt und grundlegend unterschiedlich behandelt werden, überschneiden sie sich oft in der
Praxis. Sowohl Raumheizung und Warmwasserbereitung als auch Kochen sind bei einigen
Haushalten elektrisch, bei anderen nicht. Dieser Tatsache wird zwar durch gewisse Regelungen im Gesetz und den Durchführungsbestimmungen Rechnung getragen; die zugrunde
gelegten Annahmen sind jedoch teilweise nicht plausibel.96
Das Gesetz geht von elektrischer Warmwasserbereitung aus, obwohl dies tatsächlich nur auf
eine Minderheit der Haushalte zutrifft. Gleichfalls wird davon ausgegangen, dass das Kochen
elektrisch erfolgt. Ist in der Heizkostenabrechnung auch die Erzeugung von Warmwasser
und/oder Kochen enthalten, so wird diese entsprechend bei der Erstattung der Heizkosten
abgezogen. Für die Höhe dieser Abzüge gibt es keine bundeseinheitliche Regelung; die
Kommunen mussten hier jeweils eigene Regeln erarbeiten.
Umgekehrt wird von den Ausgaben für Haushaltsstrom bei der Berechnung des Eckregelsatzes ein Anteil von 15 % für Stromheizung abgezogen, der den bundesdurchschnittlichen
Ausgaben für Heizungsstrom je Haushalt entspricht. In der Realität liegt der Anteil der Ausgaben entweder deutlich höher (bei den Haushalten mit vollständig oder überwiegend elektrischer Heizung) oder deutlich niedriger bzw. bei Null (bei den Haushalten ohne elektrische
Heizung).
Ansatzpunkte für Verbesserungen
Voraussetzung für eine Verbesserung der Situation wäre zum einen, dass das System der
Leistungsgewährung Anreize zum Energiesparen setzt, die gegenwärtig nur sehr eingeschränkt gegeben sind; zum anderen aber auch, dass den Leistungsempfängern Möglichkeiten zur Energieeinsparung eröffnet werden, die ihnen gegenwärtig nicht zur Verfügung
stehen. Es müssen Wege gefunden werden, wie die öffentlichen Gelder, die gegenwärtig zur
Finanzierung eines unnötig hohen Energieverbrauchs aufgewendet werden, in unterstützende Maßnahmen investiert werden, wie etwa:
Förderung von Energiesparberatung speziell für Hartz-IV-Empfänger,
Förderung der Anschaffung sparsamer Haushaltsgeräte,
Maßnahmen zur energetischen Sanierung von Gebäuden (zumindest solchen in kommunalem Eigentum, gegebenenfalls aber auch Förderung von Investitionen privater Gebäudeeigentümer).
Mit dem Begriff der „Angemessenheit― steht zwar grundsätzlich ein Ansatzpunkt zur Verfügung, die Höhe der zu übernehmenden Heizkosten im Einzelfall zu begrenzen und damit
Leistungsempfänger zur Senkung ihres Verbrauchs zu bewegen. Allerdings wäre eine Strategie problematisch, Verhaltensänderungen in erster Linie durch Aufforderungen und die
Drohung mit Leistungskürzungen durchzusetzen. Zum einen würde dies die Betroffenen
zusätzlich verunsichern und ihr oft ohnehin angespanntes Vertrauensverhältnis zu den Behörden weiter belasten. Zum anderen ist eine faire Nachprüfung der Angemessenheit im
Einzelfall schwierig und aufwendig. Stattdessen sollte eine kooperative Strategie gewählt
96
Dünnhoff et al. 2006.
48
werden, die die Leistungsempfänger beim Energiesparen unterstützt und durch Bonusregeln
positive Anreize setzt. So könnten Leistungsempfänger, die ihren Heizenergieverbrauch
senken, hierfür einen Geldbonus erhalten, der ihnen für Mehrausgaben in anderen Bereichen zur Verfügung steht. Maßstab für die Gewährung eines solchen Bonus sollte die eingesparte Heizenergie, nicht (wie bisher im „Frankfurter Modell―) die Heizkosten sein, da
sonst die erreichte Energieeinsparung durch die Kostenentwicklung überlagert wird. Als andere Möglichkeit wurde angeregt, dass die Kommunen im Gegenzug energieeffiziente Haushaltsgeräte über Sammeleinkäufe anzuschaffen und zur Verfügung stellen, so dass die
Leistungsempfänger ihre Ausgaben für Strom reduzieren können, die sie aus dem Regelsatz
bestreiten müssen.97
Die bestehende Unsicherheit in der Bewertung der Angemessenheit von Unterkunfts- und
Heizkosten legt nahe, dass eine bundeseinheitliche Regelung durch Rechtsverordnungen
des BMAS geschaffen werden sollte, wie vom Bundesrechnungshof (2007) angemahnt. Dadurch würde sich auch der Verwaltungsaufwand, der den Kommunen durch die Ausarbeitung
ihrer jeweils eigenen Regeln entsteht, reduzieren. Zu beachten ist jedoch, dass das Anliegen
des Bundesrechnungshofs sich auf die Kostensenkung (primär mit Blick auf den Bundeszuschuss zu den Wohn- und Heizkosten) beschränkt, während ökologische und soziale Gesichtspunkte unerwähnt bleiben. Überhöhte Kosten kommen nach Ansicht des Bundesrechnungshofs durch eine zu großzügige Leistungsgewährung der Kommunen zustande. Er beanstandet unter anderem, dass die Kommunen die Leistungsempfänger nicht oder nicht
rechtzeitig aufforderten, ihre Kosten zu senken.
Die Erarbeitung einer bundeseinheitlichen Regelung – soweit sie in Angriff genommen werden sollte – müsste sich jedoch von einer differenzierteren Sichtweise leiten lassen. Wie die
vorangegangenen Ausführungen deutlich machten, entstanden den öffentlichen Haushalten
durch nicht realisierte Energieeinsparungen zwar insgesamt unnötig hohe Kosten; im Einzelfall deckten die Kostenerstattungen jedoch nicht immer die tatsächlichen Ausgaben der
Leistungsempfänger. Eine Strategie zur Kosteneinsparung müsste dementsprechend darauf
ausgerichtet sein, Energieeinsparpotenziale auszuschöpfen, ohne die Leistungsempfänger
ungerechtfertigten Härten durch eine zu rigide oder zu undifferenzierte Definition von Angemessenheit auszusetzen.
Die bestehende Situation, dass die Kommunen eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen
erarbeitet haben, könnte positiv genutzt werden, indem die Varianten nach ökonomischen,
sozialen und ökologischen Kriterien ausgewertet werden und die besten Ansätze als Grundlage eines einheitlichen Verfahrens herangezogen werden. Alternativ zu einer Rechtsverordnung könnte auch die Verbreitung von Best Practice durch nicht bindende Empfehlungen
erwogen werden. Dies würde den Kommunen möglicherweise mehr Spielraum zur weiteren
Entwicklung positiver Ansätze lassen.
In jedem Fall erscheint es erforderlich, die Datenlage zu verbessern, um zu einer zuverlässigeren Einschätzung der „Angemessenheit― von Heizkosten zu gelangen. Dies betrifft zum
einen die Erfassung der tatsächlichen Heizkosten der Leistungsempfänger – zumindest für
ALG-II-Empfänger liegt diese Information den Kommunen derzeit nicht vor. Zum anderen
wäre eine flächendeckende Energiebedarfskennzeichnung der Gebäude erforderlich, die
97
Dünnhoff et al. 2006, S. 30.
49
nach den gegenwärtigen Regelungen zum Gebäude-Energiepass jedoch nicht vorgeschrieben ist.
2.1.3
Altbausanierung und Vermieter-Mieter-Problematik
Die Notwendigkeit und der Nutzen energetischer Sanierung von Altbauten sind unbestritten.
Die Sanierung führt nicht nur zu einem umweltpolitisch gebotenen Rückgang der Kohlendioxidemissionen, sondern der verminderte Energieverbrauch führt längerfristig auch zu erheblichen Kosteneinsparungen der Mieter bzw. selbstnutzenden Gebäudeeigentümer. Zudem ist die Altbausanierung beschäftigungspolitisch bedeutsam: In Zeiten eines (unter Gesichtspunkten des Flächenverbrauchs zu begrüßenden) Rückgangs der Neubautätigkeit ist
für die Bauwirtschaft eine Umorientierung auf andere Beschäftigungsfelder dringend notwendig. Das Volumen der Bauleistungen in der Modernisierung und Instandsetzung übertrifft
bereits seit Jahren das Volumen des Neubaus und wächst kontinuierlich. Während im Neubau die Tendenz zu einer stärkeren Nutzung von Systembauweisen mit vorgefertigten Bauteilen besteht, um die Kostenvorteile der industriellen Produktion zu nutzen, bleibt die Altbausanierung auf Handarbeit angewiesen und ist ein besonders wichtiges Geschäftsgebiet
für das Bauhandwerk. Der Anteil der Lohnkosten an den Baukosten beträgt im Neubau rund
50 %, bei der Altbausanierung dagegen 70 %. Auch die Bedeutung für die regionale Wertschöpfung ist überproportional hoch: Während der Neubau durch große überregional agierende Firmen geprägt ist, sind im Bereich der Bestandssanierung überwiegend kleine und
mittlere Betriebe aus der Region tätig.98
Durch Energiepreissteigerungen, wie sie in den letzten Jahren auftraten, verstärkt sich der
Anteil der Energiekosten an den gesamten Wohnkosten spürbar. Dadurch werden die Anreize zur energetischen Modernisierung von Wohngebäuden verstärkt. Das Darmstädter
Institut Wohnen und Umwelt (IWU) stellte Modellrechnungen für unterschiedliche Varianten
des jährlichen Energiepreisanstiegs (5 %, 7,5 % und 10 %) unter den Bedingungen eines
typischen Energieverbrauchs für ein nicht modernisiertes Gebäude und relativ hohen Steigerungen der Kaltmiete an. In 30 Jahren (2038) würden danach bereits für das mittlere Preisanstiegsszenario die Nebenkosten für Heizung und Warmwasser die Kaltmiete deutlich
übersteigen (siehe Abbildung 19).
98
Vgl. Jörissen et al. 2005 sowie Richter (2002 und 2003).
50
Abbildung 19: Beispielberechnung zur Entwicklung der Kaltmiete und der Energiekosten (Heizung und
Warmwasser)
Quelle: Diefenbach et al. (2008), S. 18
Zugleich wirken unterschiedliche Hemmnisse, die die Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen in vielen Fällen verhindern oder verzögern. Je nachdem, ob es sich um selbst
genutztes Wohneigentum oder um vermieteten Wohnraum handelt, sind die Anreizstrukturen
und Restriktionen für energetische Gebäudesanierung grundsätzlich unterschiedlich.
Für Selbstnutzer ist die Modernisierungsentscheidung abhängig von den Energiepreisen
sowie von den individuellen Möglichkeiten, Investitionen zu finanzieren. Höhere Energiepreise verkürzen die Amortisationszeit von Investitionen, erhöhen deren Rentabilität und
steigern damit grundsätzlich die Bereitschaft, Modernisierungen durchzuführen. Fördermittel,
etwa aus dem KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm, verkürzen die Amortisationszeit
zusätzlich und erhöhen die Rentabilität der Investition im Verhältnis zu anderen Formen der
Einkommensverwendung bzw. der Geldanlage. Unter Umständen versetzen die Förderprogramme den Eigentümer auch erst in die Lage, die Gelder für die Investition überhaupt aufbringen zu können.
Reine Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sind allerdings für Selbstnutzer nicht unbedingt ausschlaggebend.99 Auf der einen Seite sind die Amortisationszeiten vieler Modernisierungsmaßnahmen so lang, dass sich die Investitionen aus Sicht des Eigentümers auch im Falle
staatlicher Förderung nicht lohnen – unter Umständen werden die Maßnahmen aber trotzdem durchgeführt, wenn sie eine Verbesserung des Wohnkomforts mit sich bringen. Andererseits werden Modernisierungsmaßnahmen, die rentabel wären, nicht immer durchgeführt,
weil der Eigentümer über den finanziellen Nutzen oft nicht ausreichend informiert ist. Nach
Ewringmann und Liebig (2003) kommen verschiedene unterstützende Maßnahmen in Frage:
Direkte Geldflüsse können die Form von zinsvergünstigten Darlehen oder Zuschüssen
haben. Da viele selbst nutzende Hauseigentümer davor zurückschrecken, erneut Kredite
aufzunehmen, können sie eher durch Zuschussprogramme erreicht werden (dies wurde
99
Ewringmann/Liebig 2003, S. 91.
51
durch die Einführung der Zuschussvariante beim KfW-Gebäudesanierungsprogramm
berücksichtigt).
Steuervergünstigungen (in Form von Absetzungsmöglichkeiten bei der Einkommenssteuer) bilden oft einen effektiven Anreiz. Da sich das Steuersparen für viele zu einer Art
„autonomem Bedürfnis― entwickelt habe, würden entsprechende Möglichkeiten häufig
selbst dann genutzt, wenn sie sich insgesamt nicht rechneten. Allerdings haben gerade
Hauseigentümer der unteren Einkommensklassen hiervon geringere Vorteile, weil bei
ihnen die Steuerersparnis entsprechend geringer ausfällt.
Da Hausbesitzer oft über Möglichkeiten und Kosten energetischer Modernisierung nicht
hinreichend informiert sind, können Aufklärungskampagnen helfen, damit rentable
Modernisierungsmaßnahmen auch durchgeführt werden.
Für Vermieter besteht ein geringer Anreiz zu Energie einsparenden Investitionen aufgrund
des „Investor-Nutzer-Dilemmas―: Hohe Kosten für Heizung und Warmwasser belasten den
Vermieter nicht direkt, da diese als Teil der Betriebskosten vom Mieter getragen werden. Der
Mieter wiederum hat wenig Anreiz und auch nur eingeschränkte Möglichkeiten für größere
Investitionen am fremden Eigentum. Investitionen zur Energieeinsparung müssen in der Regel vom Vermieter getragen werden, während der Mieter über eine Verringerung der Wohnnebenkosten – und in vielen Fällen höherem Wohnkomfort – davon profitiert.
Zwar haben Vermieter ein Interesse an der Werterhaltung ihrer Immobilie (durch Instandhaltung) und in gewissem Umfang auch an einer Wertsteigerung (durch über die Instandhaltung hinausgehende Modernisierungsmaßnahmen). Darüber hinaus gehende Kosten für
die energetische Modernisierung können durch Förderprogramme aufgefangen werden. Ein
entscheidender Aspekt für die Wirtschaftlichkeit von Modernisierungsmaßnahmen aus Sicht
des Vermieters ist jedoch, wie weit er deren Kosten über eine Erhöhung der Kaltmiete auf
den Mieter umlegen kann.
Nach § 554 BGB hat der Mieter unter bestimmten Bedingungen Maßnahmen zur Einsparung
von Energie oder Wasser zu dulden (Abs. 2 Satz 1). Dies gilt nicht, wenn die Maßnahme für
den Mieter eine Härte darstellt (Abs. 2 Satz 2). Ob dies der Fall ist, ist unter anderem anhand
der zu erwartenden Mieterhöhung zu prüfen (Abs. 2 Satz 3). Diese Mieterhöhung ist nicht als
Härte anzusehen, wenn die Mietsache lediglich in einen Zustand versetzt wird, wie er allgemein üblich ist (Abs. 2 Satz 4).
Der § 559 BGB (Abs. 1) bestimmt, dass der Vermieter bei baulichen Maßnahmen, die nachhaltig Einsparungen von Energie oder Wasser bewirken, die jährliche Miete um 11 Prozent
der für die Wohnung aufgewendeten Kosten erhöhen kann. In der Regel sind diese 11 %
ausreichend, um die Kosten der Investition über deren Lebensdauer zu refinanzieren.100
Rechnerisch bedeutet die Regel (ohne Zinsrechnung), dass der Vermieter innerhalb von 9,1
Jahren die Modernisierungskosten zurückgewinnen kann. Gelingt es ihm, die Miete länger
als 9,1 Jahre auf dem erhöhten Niveau zu halten, kann er einen Gewinn erwirtschaften.
Diese Möglichkeit hängt allerdings maßgeblich von der Situation auf dem Wohnungsmarkt
ab. Herrscht ein lokales Überangebot, kann der Vermieter unter Umständen nicht einmal
100
Diefenbach et al. 2008, S. 18.
52
eine Mietsteigerung im gesetzlich möglichen Umfang durchsetzen.101 Das Institut Wohnen
und Umwelt (IWU) verweist auf die Bedeutung des Mietspiegels. Wenn die neue Kaltmiete
über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegt, kann der Vermieter in den nächsten Jahren –
außer bei Neuvermietungen – die Miete nicht mehr anheben. Dieses Problem stellt sich gerade dann, wenn der allgemeine Mietpreisanstieg stark ist, also die ökonomischen Rahmenbedingungen für den Vermieter im Grunde günstig sind.102
Allerdings verfügt der Vermieter über weitere Möglichkeiten, die Investition rentabel zu machen und schneller zu amortisieren. Im Rahmen der Einkommens- bzw. Gewinnbesteuerung
des Vermieters ist es gestattet, den Instandhaltungsaufwand im jeweiligen Jahr abzusetzen.
Im Prinzip gehören Modernisierungsaufwendungen nicht zum Instandhaltungsaufwand; die
zuständigen Steuerbehörden nutzen jedoch in der Regel ihre Interpretationsspielräume
großzügig und erkennen häufig auch eindeutig zu den Modernisierungsmaßnahmen zählende Kosten als in der kurzen Frist steuerlich abzugsfähige Instandhaltungsaufwendungen
an. Die Wirkungen sind allerdings von der Ertragslage des Vermieters abhängig, aus der
sich der steuerliche Vorteil bestimmt.103
Neben den begrenzten Möglichkeiten für den Vermieter, Investitionskosten auf die Miete
umzulegen, beschränkt auch die nur begrenzt wirkende Duldungspflicht nach § 554 BGB die
Durchführbarkeit energetischer Modernisierungen. Die Bundesvereinigung Spitzenverbände
der Immobilienwirtschaft (BSI) verweist in diesem Zusammenhang auf die von der Rechtsprechung gesetzten Restriktionen. Umweltschutz werde von der Rechtsprechung überwiegend nicht als Grund für die Duldungspflicht der Mieter angesehen. Auch der Einbau einer
Solaranlage werde in einigen Rechtsmeinungen nicht als energetische Modernisierung akzeptiert, da nur ein Austausch der Energieträger stattfinde.104 Spezielle Probleme ergeben
sich im Fall des Wärme-Contracting, bei dem der Vermieter die Wärmeversorgung der Mieter
einem Dritten (dem Contractor) überträgt (siehe Kasten). Prinzipiell erscheint Contracting als
geeignetes Instrument, das Investor-Nutzer-Dilemma zu überwinden, da ein Contractor bei
der Überwälzung von Kosten nicht denselben Restriktionen unterliegt wie der Vermieter.
Gegenwärtig ist rechtlich jedoch nicht hinreichend geklärt, unter welchen Bedingungen der
Vermieter zur Umstellung auf Contracting berechtigt ist. Aus Mieterschutzsicht gibt es Bedenken wegen des Umfangs möglicher Mehrkosten durch das Contracting.
In der Praxis kann die fehlende Akzeptanz von Modernisierungsmaßnahmen durch Mieter
einen entscheidenden begrenzenden Faktor darstellen. Unabhängig von finanziellen Aspekten bringt die Durchführung der Maßnahmen zunächst Beeinträchtigungen für die Mieter mit
sich, während die Wirkungen der Maßnahme nicht in jedem Fall aus Sicht der Mieter einen
erhöhten Wohnwert mit sich bringen.
101
102
103
Ewringmann/Liebig 2003, S. 93
104
BSI 2007, S. 7.
53
Wärme-Contracting
Bei dem sogenannten Wärme-Contracting (Energieliefer-Contracting im Wärmebereich) versorgt nicht
mehr der Vermieter die Mieter mit Heizwärme und/oder warmem Wasser, sondern der Vermieter
vereinbart mit einem Dritten, dass dieser die Mieter mit Wärme beliefert. Es gibt zwei Grundvarianten:
Beim „Teilcontracting― oder „Betreibermodell― bleibt der Vermieter in Bezug auf die Wärmelieferung
Vertragspartner des Mieters, schließt aber mit dem Contractor einen Vertrag ab, der diesem die
Aufgabe der Wärmelieferung überträgt. Beim „Full-Contracting― werden Wärmelieferungsvertrag direkt
zwischen dem Contractor und den einzelnen Mietern abgeschlossen; darüber hinaus besteht ein
Vertrag zwischen Vermieter und Contractor, der dem Contractor die exklusive Versorgung der Mieter
zusichert und ihm im Gegenzug bestimmte Pflichten (z. B. zur Modernisierung der Heizanlage)
auferlegt.
Wärme-Contracting wird vielfach als ein vielversprechender Weg gesehen, das Investor-NutzerDilemma aufzubrechen und die Modernisierung von Heizanlagen zu ermöglichen. Langfristige
Lieferverträge gewährleisten für den Contractor die Amortisation seiner Investitionen. Der Mieter
profitiert im Idealfall von den geringeren Energiekosten durch die Modernisierung der Anlagen und die
Marktvorteile des Contractors beim Bezug der Energieträger (wie etwa Heizöl, Gas, Holzhackschnitzel
oder Strom).
105
abgenommene
Der Contractor stellt dem Contracting-Nehmer die Kosten für die tatsächlich
Nutzenergie,
nicht
für
den
Brennstoffeinsatz,
in
Rechnung.
Ineffiziente
Wärmeerzeugung geht damit zu Lasten des Contractors. Andererseits enthalten die umgelegten
Kosten auch kalkulatorische Anteile von Instandhaltungen, Abschreibungen, Kapital und Gewinn.
Während das Wärme-Contracting somit im Idealfall sowohl ökologische als auch finanzielle Vorteile
für den Mieter mit sich bringt, müssen sich diese Vorteile nicht in jedem Fall in der Praxis
materialisieren.
Während die langen Vertragslaufzeiten (bis zu 15 Jahren) aus Sicht des Contractors erforderlich sind,
um das investierte Kapital zurückzugewinnen, können sie für den Mieter – gegebenenfalls aber auch
für den Gebäudeeigentümer – ein Problem darstellen. Zudem wurden undurchsichtige Verträge mit
Preisgleitklauseln
kritisiert.
Die
106
Vertragspartnern nicht erkannt.
tatsächlich
anfallenden
Kosten
werden
häufig
von
den
Für die Mieter kann es aufgrund von Contracting statt zu
finanziellen Einsparungen zu enormen Kostensteigerungen kommen. Contractoren haben zum Teil
die vergünstigten Lieferkonditionen, die sie aushandeln konnten, nicht an die Mieter weitergegeben.
107
Auch der zentrale ökologische Vorteil des Konzepts muss sich nicht unbedingt verwirklichen:
Contracting ist zwar typischerweise, aber nicht zwingend mit einer Modernisierung der Heizanlage
verbunden. Auch eine reine Umstrukturierung der Wärmelieferung ohne Modernisierung ist möglich.
Hohe Fixkosten in der Preisgestaltung könnten außerdem dazu führen, den Anreiz zu
energiesparendem Verhalten für die Verbraucher zu verringern, da sich Einsparungen beim
verbrauchsabhängigen Anteil der Kosten kaum auswirken.
105
Kramer 2007.
106
http://www.focus.de/immobilien/finanzieren/tid-8573/energieversorger_aid_233432.html
107
http://www.energieverbraucher.de/de/Zuhause/Mieten/Waermecontracting_fuer_Mieter/site__1258/
54
Ein weiterer Problempunkt ist, dass durch das Contracting die sonst für die Wärmeversorgung
geltendenden mietrechtlichen Schutzbestimmungen entfallen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH) ist eine Umstellung auf Contracting unter
bestimmten Umständen nur nach einer Zustimmung des Mieters zulässig.
108
Die Zustimmung des
Mieters muss eingeholt werden, wenn keine ausdrückliche Regelung im Mietvertrag getroffen wurde
und es durch die Umstellung zu einer Erhöhung der Kosten für den Mieter kommt.
Kosten
durch
den
Contractor,
einschließlich
Unternehmergewinn, ist grundsätzlich zulässig.
das Gebot der Wirtschaftlichkeit eingegrenzt.
110
111
Investitions-
und
109
Die Umlage der
Verwaltungskosten
sowie
Allerdings wird die Höhe der Umlagekosten durch
Danach muss der Vermieter bei allen Maßnahmen
und Entscheidungen, die einen Einfluss auf die vom Mieter zu tragenden Betriebskosten haben, auf
ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis achten. Wann diese Angemessenheit gegeben ist, ist
allerdings nicht eindeutig bestimmt.
Ob eine ausdrückliche Zustimmung des Mieters erforderlich ist und welche Kosten auf ihn umgelegt
werden können, ist im Einzelfall immer wieder umstritten und beschäftigt die Gerichte. Von
Contracting-Firmen wird aus diesem Grund eine Rechtunsicherheit beklagt, durch die die Anwendung
von Contracting weit hinter den wirtschaftlichen Potenzialen zurückbleibt.
112
Verschiedene Vorschläge
für eine gesetzliche Neuregelung sind in der Diskussion. So wurde vorgeschlagen, Contracting als
Energiesparmaßnahme explizit unter die Duldungspflicht nach § 554 BGB mit aufzunehmen.
113
Ein
anderer Vorschlag besteht darin, eine gewisse Mindesteinsparung von CO 2 zur Voraussetzung zu
machen und gleichzeitig im Fall erhöhter Wärmekosten die Einführung des Contracting nur dann
zuzulassen, wenn nicht die Mehrheit der Mieter widerspricht.
114
Die nachfolgenden zwei Beispiele aus dem Wettbewerb „Energiesparkommune― zeigen
Möglichkeiten, wie unter gegenwärtigen Bedingungen anspruchsvolle energetische Standards für Mietwohnungen realisiert werden konnten, einmal mittels Sanierung von Altbauten
(Beispiel Hofheim), im anderen Fall im öffentlich geförderten Wohnungsbau (Beispiel
Kassel).
108
Urteile vom 06.04.2005, VIII ZR 54/04, und vom 22.02.2006, VIII ZR 362/04.
109
BGH, Urteil vom 06.04.2005, VIII ZR 54/04.
110
BGH, Urteil vom 16.07.2003, Akz. VIII ZR 286/02.
111
BGH Urteil vom 28.11.2007, Akz. VIII ZR 243/06
112
Vgl. etwa VfW 2007b.
113
Beyer/Lippert 2007.
114
VfW 2007a.
55
Energetische Sanierung von Mehrfamilienhäusern in Hofheim
Im hessischen Hofheim führte die kommunale Wohnungsgesellschaft Hofheimer Wohnungsbau
GmbH zwischen 2003 und 2005 umfangreiche Sanierungen in einer Mehrfamilienhaussiedlung aus
den 50er-Jahren durch.
115
Die Gebäude entsprachen danach dem Niedrigenergiehaus-Standard KfW
50, ihr Wärmebedarf konnte um über 70 % gesenkt werden. Ermöglicht wurde die Sanierung in dieser
umfassenden Form – mit Investitionskosten von 360.000 Euro – durch eine Kombination
unterschiedlicher Fördermittel. Den größten Anteil machten darunter das dena-Modellprojekt
„Niedrigenergiehaus im Bestand― und das KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm aus. Weitere
Zuschüsse kamen von der Kommune (25.000 Euro), dem Land Hessen (rund 10.000 Euro für den
Einbau einer Holzpelletanlage) und dem Bundesbauministerium. Ungeachtet der umfangreichen
Förderung erhöhte sich die Kaltmiete für die Wohnungen beträchtlich: Die Erhöhung um 1,50 Euro je
Quadratmeter entspricht je nach Ausgangswert (dieser lag zwischen 2,80 und 5,70 Euro/qm) einer
Steigerung um über 25 bis mehr als 50 Prozent. Da es sich um eine begehrte Wohnlage handelt,
waren die Marktbedingungen für die vorgenommene Mieterhöhung günstig – die im Übrigen immer
noch unterhalb der mietrechtlich festgelegten Obergrenze für Modernisierungsumlagen lag. Im
Gegenzug verringerten
sich die Heizkosten
um
durchschnittlich 0,50
Euro/qm, was
bei
Ausgangswerten zwischen 2,10 und 2,40 Euro/qm einer Ersparnis von gut 20 % entspricht. Trotz der
Mehrkosten stieß die Maßnahme bei den Mietern auf hohe Akzeptanz, für die sich der Wohnwert der
zuvor stark sanierungsbedürftigen Gebäude beträchtlich erhöhte.
Dank einer intensiven Öffentlichkeitsarbeit konnte das Projekt eine Signalwirkung in der Region
entfalten. Während der Sanierungen wurden drei „Baustelleninfotage― durchgeführt, die insgesamt
150 Besucher anzogen, politische Entscheidungsträger und Vertreter der Wohnungswirtschaft ebenso
wie Architekten und private Gebäudeeigentümer.
115
Siedlung
„Am
Forsthaus
12-20―.
Quellen:
DStGB
2006,
http://www.hwbhofheim.de/Projekte/amforsthaus/index.htm, ergänzt durch persönliche Gespräche mit der
Stadtverwaltung und der Wohnungsbaugesellschaft.
56
Passivhäuser im öffentlich geförderten Wohnungsbau – Kassel
Die gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaft Kassel (GWG-Kassel) hat 1999-2000 die weltweit
ersten beiden Passivhäuser im öffentlich geförderten Geschosswohnbau gebaut.
116
Ein Passivhaus ist
ein Gebäude, in dem eine behagliche Temperatur sowohl im Winter als auch im Sommer ohne
separates Heiz- bzw. Klimatisierungssystem zu erreichen ist. Der Heizwärmebedarf liegt bei weniger
als 15 kWh/m² im Jahr und der Primärenergiebedarf einschließlich Warmwasser und Haushaltstrom
liegt unter 120 kWh/m². Gegenüber einem konventionellen Gebäude bedeutet dies eine
Energieersparnis von über 90 %.
117
In den beiden in Kassel gebauten Häusern befinden sich
insgesamt 40 Wohnungen. Die Aufträge im Zusammenhang mit dem Bau der Gebäude wurden im
Rahmen eines übergreifenden GMP-Modells (Garantierter Maximaler Preis) vergeben, um die Kosten
überschaubar zu halten. Danach darf ein bestimmter, unter Wettbewerbsbedingungen ermittelter Preis
nicht überschritten werden; bei Unterschreitung wird die Differenz zum maximalen Preis als Bonus
zwischen den Beteiligten aufgeteilt.
Die Wohnungsmiete für das Passivhaus ist um 15 Cent pro Quadratmeter höher als bei anderen
staatlich geförderten Wohnungen. Damit konnten die um rund 10 % höheren Baukosten gedeckt
werden. Die Einsparungen der Mieter bei den Heizkosten übersteigen jedoch die Kostendifferenz bei
der Miete. Nach anfänglicher Skepsis gegenüber dem Passivhaus-Konzept erlebten die Mieter das
Raumklima auch im Winter als angenehm. Entscheidend für die Akzeptanz waren allerdings auch die
Möglichkeit der Fensterlüftung und die individuelle Regelbarkeit der Lufttemperatur und der
auszutauschenden Luftmenge.
Grundsätzliche Überlegungen zu Förderprogrammen und anderen Instrumenten
Grundsätzlich ist zu Förderprogrammen festzustellen, dass öffentliche Mittel verwendet werden, um Investitionen von Hauseigentümern – und damit zum überwiegenden Anteil Privatpersonen – zu fördern. Neben dem – zweifellos vorhandenen – öffentlichen Interesse an
Einsparungen von Energie und Treibhausgasen muss daher danach gefragt werden, welche
Transfers von Steuergeldern mit den Fördermaßnahmen verbunden sind und wie die Verteilungswirkung gegenüber alternativen Maßnahmen aussieht. Grundsätzlich weichen staatliche Förderprogramme zur CO2-Reduzierung im Gebäudebestand vom umweltpolitischen
Verursacherprinzip ab.118 Als alternative bzw. ergänzende Instrumente kommen in erster
Linie Energiesteuern – da die Verteuerung von Energie die Amortisationszeit energieeinsparender Investitionen verringert – und ordnungsrechtliche Instrumente wie die Energieeinsparverordnung in Betracht. Die Verteilungswirkung ist bei allen drei Varianten grundsätzlich unterschiedlich:
Eine Verteuerung von Energie trifft sämtliche Konsumenten und wirkt regressiv, da ärmere Haushalte einen größeren Teil ihres Einkommens für Energie aufwenden müssen.
Auf der anderen Seite erhöhen Energiesteuern die staatlichen Einnahmen, die prinzipiell
wiederum für sozial- und umweltpolitische Maßnahmen (einschließlich der sozialen Abfederung umweltpolitischer Maßnahmen) verwendet werden könnten.
116
117
118
Vgl. DStGB 2006, S. 19.
Passivhaus-Institut, http://www.passiv.de/index.html?/01_dph/St-dph/WasPH/WasPH_F.htm
57
Ordnungsrechtliche Maßnahmen bürden die Kosten den Hauseigentümern auf – sowie
Mietern in dem Maße, indem eine Überwälzung stattfindet. Der Effekt für den Staatshaushalt ist weniger offensichtlich als im Falle von Energiesteuern oder Förderprogrammen. Jedoch ist der administrative Aufwand, um die Einhaltung der Vorschriften (etwa
der Energiesparverordnung) zu überwachen, beträchtlich, und dies wirkt sich in Vollzugsdefiziten aus (vgl. auch Kasten: „Kürzungsrecht des Mieters bei nicht standardgerechten Heizungsanlagen?―). Bußgelder stellen andererseits eine Einnahmequelle dar,
aus der sich zumindest ein Teil der Kosten für die Überwachung zurückgewinnen lässt.
Förderprogramme schließlich bedeuten erhöhte staatliche Ausgaben und die Begünstigung eines begrenzten Kreises von Empfängern.
Grundsätzlich stehen diese drei Möglichkeiten nicht in Widerspruch zueinander, sondern
ergänzen einander. So ist aktuell vorgesehen, den durch die Neufassung der Energieeinsparverordnung (EnEV 2009) vorgesehenen Austausch von Nachtspeicherheizungen mit
KfW-Fördermitteln zu unterstützen (vgl. Kasten „Problematik Nachtspeicherheizungen―).
58
Kürzungsrecht des Mieters bei nicht standardgerechten Heizungsanlagen?
Im Rahmen der Überarbeitung der Heizkostenverordnung wurde geprüft, dem Mieter ein
Kürzungsrecht bei den Betriebskosten für Wärme einzuräumen, wenn der Vermieter die Pflichten zum
Austausch alter Heizkessel nach der Energieeinsparverordnung
119
nicht erfüllt. Der Mieter würde nach
dieser Regelung bei begründetem Verdacht auch einen Anspruch auf Auskunft durch den
Hauseigentümer haben. Ein ähnliches Kürzungsrecht (um bis zu 15 Prozent) sieht die geltende
Heizkostenverordnung bereits für den Fall vor, dass Heizkosten nicht verbrauchsabhängig
abgerechnet werden.
Die mögliche Einführung des Kürzungsrechtes wurde kontrovers diskutiert. Begründet wurde der
Vorschlag damit, dass nach der gegenwärtigen Rechtslage der Mieter die Kosten des erhöhten
Energieverbrauchs auch dann tragen muss, wenn der Vermieter seinen Verpflichtungen nach der
Energieeinsparverordnung zum Einbau moderner, effizienterer Heizkessel nicht nachkommt. Das
Kürzungsrecht würde dem Mieter eine Möglichkeit in die Hand geben, dagegen vorzugehen, und für
den Vermieter einen ökonomischen Anreiz schaffen, den auch ökologisch vorteilhaften Austausch des
Heizkessels vorzunehmen.
begrüßt.
120
Vom Deutschen Mieterbund wurde die vorgeschlagene Regelung daher
121
Auf der anderen Seite stehen dem Konzept eine Reihe sowohl grundsätzlicher als auch praktischer
Erwägungen entgegen. Als problematisch wird angesehen, dass das Kürzungsrecht unnötige
Rechtsstreitigkeiten zwischen Mietern und Vermietern provozieren würde.
Verlagerung
der
verfassungsrechtlich
Durchsetzung
problematisch
öffentlich-rechtlicher
angesehen.
123
Zwar
Vorschriften
ist
der
auf
122
Auch wird die
die
Mieter
als
mangelnde
Vollzug
der
Energieeinsparverordnung gegenwärtig ein Problem; es stehen jedoch andere Möglichkeiten zur
Verfügung, die Situation zu verbessern, etwa indem Schornsteinfeger damit beauftragt werden, die
Einhaltung der Vorschriften zu überprüfen.
124
Übrigens unterscheidet auch die Energieeinsparverordnung wesentlich zwischen Vermietern
und selbstnutzenden Gebäude- und Wohnungseigentümern. Nachrüstungspflichten im Gebäudebestand betreffen überwiegend den vermieteten Wohnraum; lediglich wenn es sich bei
Modernisierungsmaßnahmen des Gebäudebestandes zugleich auch um bauliche Maßnahmen handelt, die einem Neubau oder Anbau gleichkommen, sind die Nachrüstungspflichten
auch für selbstgenutzte Ein- und Zweifamilienhäuser wirksam.125 Begründet wird dies mit
dem verfassungsrechtlichen Bestandsschutz sowie damit, dass eine Verpflichtung zur Modernisierung oft unzumutbare Härten für die Hauseigentümer mit sich bringen würde und
auch eine Prüfung ihrer Vermögensverhältnisse für sie unzumutbar sei. Entsprechend gilt die
Befreiung pauschal und unabhängig von der tatsächlichen Finanzkraft der Hauseigentümer.
119
§ 10 Abs. 1 und 30 Abs. 1 EnEV.
120
Vgl. Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung über Heizkostenabrechnung, Stand:
18.04.2008. http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1035282/Entwurf-der-Heizkostenverordnung.pdf
121
Deutscher Mieterbund, Pressemeldung vom 06.12.2007. http://www.mieterbund.de/pm06122007.html
122
BSI 2008, Diefenbach et al. 2008.
123
BSI 2008.
124
Begründung BMWi gegen Schaffung eines Kürzungsrechtes. Entwurf einer Verordnung zur Änderung
der Verordnung über Heizkostenabrechnung, Stand: 18.04.2008, S. 23.
125
59
Gegenwärtig ist jedoch eine Änderung der Energieeinsparverordnung in der Diskussion, die
Nachrüstpflichten auf selbstnutzende Gebäudeeigentümer auszudehnen und Ausnahmen
einer entsprechenden Härtefallprüfung vorzubehalten.126
Problematik Nachtspeicherheizungen
Die Nutzung von Nachtspeicherheizungen ist ein seit Längerem kontrovers diskutiertes Thema, an
dem sich Zusammenhänge zwischen umwelt- und sozialpolitischen Aspekten besonders deutlich
zeigen. Bei Nachtspeicherheizungen handelt sich um eine wenig energieeffiziente Form der
Raumheizung:
Die spezifischen Kohlendioxid-Emissionen
im
Verhältnis
zur
bereitgestellten
Endenergie sind nach Frey et al. (2007) um den Faktor 3,6 höher als bei einer Gasbrennwertheizung
und um den Faktor 13 höher als bei einer Holzpellet-Heizung.
Nachtspeicherheizungen kommen überproportional in Wohnungen einkommensschwacher Haushalte
zum Einsatz. Bei Einführung der Stromsteuer im Rahmen der ökologischen Steuerreform wurde zur
Vermeidung sozialer Härten eine Stromsteuerermäßigung für Nachtspeicherheizungen gewährt. Ende
2006 ist diese Regelung ausgelaufen. Seit Mai 2003 wird im Gegenzug der Ersatz von
Nachtspeicherheizungen aus dem CO2-Gebäudesanierungsprogramm der KfW gefördert. Dafür
werden auch Mittel aus dem Aufkommen der Ökosteuer zur Verfügung gestellt.
Nachtspeicherheizungen wurden vor allem in den 1950er und -60er-Jahren installiert, als die
Stromversorger Abnehmer für die Lasttäler ihrer Kohlekraftwerke suchten und deswegen Nachtstrom
günstig verkauften. Die Nachtspeicherheizungen galten gegenüber Öl- und Kohleöfen als sauber und
bequem. In Zeiten eines liberalisierten Energiemarktes haben die Lasttäler ihre Bedeutung verloren;
Strom wird über Landesgrenzen hinaus gehandelt, die zeitliche Verfügbarkeit von Strom spielt eine
untergeordnete Rolle. Dazu tragen auch die verbesserte Regelbarkeit der Kraftwerke sowie die
steigende Bedeutung alternativer Energiequellen, wie Windenergie, bei. Dennoch werden teilweise
noch verbilligte Nachtstromtarife angeboten; dies ist jedoch offenbar nur durch künstlich niedrige
Durchleitungsentgelte der Netzbetreiber möglich.
127
Auch wird für Elektroheizungen immer noch
massiv geworben. Der Anteil von Heizstrom ist in den vergangenen Jahren sogar gestiegen: von 1995
bis 2007 um 6 %.
Eine Verpflichtung zum stufenweisen Austausch von Nachtspeicherheizungen ist als Teil der
novellierten Energieeinparverordnung (EnEV) vorgesehen. Nach dem aktuellen Verordnungsentwurf
sollen solche Heizungen stufenweise außer Betrieb genommen werden. In einer ersten Tranche bis
2020 betrifft dies Geräte, die vor 1990 eingebaut wurden; für ab 1990 eingebaute Geräte soll die
Außerbetriebnahme jeweils vorgeschrieben werden, wenn sie mehr als 30 Jahre alt geworden sind.
Die
Austauschpflicht
entfällt
jedoch,
wenn
„die
erforderlichen
Aufwendungen
für
128
die
Außerbetriebnahme und den Einbau einer neuen Heizung auch bei Inanspruchnahme möglicher
Fördermittel nicht innerhalb angemessener Frist durch die eintretenden Einsparungen erwirtschaftet
werden können.― Auch ist die Vorschrift nicht auf Gebäude anwendbar, für die der Bauantrag später
als 1994 gestellt wurde oder die bestimmte Mindestanforderungen des Wärmeschutzes erfüllen.
126
Vgl. die Begründung zum EnEV-Entwurf vom 18. April 2008, S. 21-23 (für die Neuregelung: BMVBS;
dagegen:
BMWi),
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1035281/Entwurf-der-Energieeinsparverordnung-2009.pdf
127
Frey et al. 2007.
128
Für Geräte, die seit ihrem Einbau in wesentlichen Bauteilen erneuert wurden, gilt die 30-Jahres-Frist erst
ab dem Zeitpunkt dieser Erneuerung.
60
Für die Deutsche Umwelthilfe (DUH) war die ihrer Auffassung nach zu zögerliche Behandlung des
Problems Nachtspeicherheizungen ein zentraler Kritikpunkt bei der Bewertung des Meseberger
Programms. In „keinem anderen Einzelblock― sei das Stromeinsparpotenzial bei den privaten
Haushalten annähernd so groß wie hier.
129
Nach Ansicht der DUH sollte der Vertrieb von
Nachtspeicherheizungen für die Zukunft verboten werden.
Gleichzeitig haben elektrische Heizungen aus Hauseigentümersicht Vorteile, weil sie leicht und
kostengünstig zu installieren sind. Dementsprechend zeigt sich auch die Wohnungswirtschaft
reserviert
gegenüber
Bundesvereinigung
Verpflichtungen
Spitzenverbände
zum
der
Austausch
von
Immobilienwirtschaft
Nachtspeicherheizungen.
(BSI)
wandte
sich
in
Die
ihrer
Stellungnahme zum Meseberger Programm gegen eine „ausschließlich ideologischen Argumenten
folgende pauschale Verurteilung― von Nachtspeicherheizungen und gegen deren Verbot.
130
Für die Verbraucher (ob Mieter oder selbstnutzender Eigentümer) kann diese energieintensive
Heizquelle jedoch zu einer Kostenfalle werden: Aus Verbrauchersicht sind Nachtspeicherheizungen
zunehmend unvorteilhaft. Die früher günstigen Nachtstromtarife sind wesentlich teurer geworden und
werden teilweise bereits nicht mehr angeboten. Steigende Strompreise in Verbindung mit dem hohen
Energieverbrauch von Elektroheizungen führen zu erheblichen Kostenbelastungen, denen gerade die
einkommensschwachen Haushalte ausgesetzt sind, in deren Wohnungen Nachtspeicherheizungen
überproportional verwendet werden. Über die Erstattung von Heizkosten im Rahmen von
Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe müssen auch erhebliche Steuergelder aufgewendet werden.
Zudem
ist
der
Wohnkomfort
bei
vielen
alternativen
Heizungssystemen
höher.
Positive
volkswirtschaftliche Effekte des Heizungsaustauschs schließen die Schaffung von Arbeitsplätzen für
Heizungshersteller und Lieferanten alternativer Brennstoffe (z. B. Holzpellets) ein.
131
Im Zusammenhang mit dem KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm ist auf die Gefahr von
Mitnahmeeffekten hingewiesen worden. Die Vermutung erheblicher Mitnahmeeffekte wird
besonders daraus abgeleitet, dass das KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm die Amortisationszeit von Modernisierungsmaßnahmen privater, selbst nutzender Hauseigentümer
zwar deutlich verringert, aber nicht in ausreichendem Maße, um aus sich selbst heraus einen
entscheidenden Anreiz für die Durchführung der Maßnahme zu bieten.132 Daher würden vermutlich Maßnahmen gefördert, die der Hauseigentümer unabhängig von der Wirtschaftlichkeitsberechnung ohnehin durchführen würde. Ewringmann und Liebig (2003) kritisieren außerdem, dass in ein und demselben Programm zusammen mit Modernisierungsmaßnahmen
auch Instandhaltungsmaßnahmen gefördert würden, die in der Regel auch ohne staatliche
Subventionen durchgeführt würden.
129
DUH 2007, S. 2-3.
130
BSI 2007, S. 14.
131
Frey et al. 2007.
132
Vgl. Ewringmann/Liebig 2003. In einer Beispielrechnung der Autoren verringert sich die Amortisationszeit
für eine Maßnahme von 27 Jahren auf 17 Jahre. Demgegenüber seien ca. 10 Jahre eine
Amortisationszeit, die die Maßnahme aus Sicht des Eigentümers lohnend macht. Es ist zu
berücksichtigen, dass sich diese Analyse auf die Rahmenbedingungen (Energiepreise und
Förderbedingungen) des Jahres 2002 bezieht und damit nicht ohne weiteres auf die heutige Situation
übertragbar ist.
61
2.1.4
Fallbeispiel: KfW-Programme "Energieeffizientes Bauen und Sanieren"
Das CO2-Gebäudesanierungsprogramm der KfW (ehemals: Kreditanstalt für Wiederaufbau)
besteht seit 2001 und gliedert sich seit 2007 in ein Programm für Darlehen und ein Programm für Zuschüsse. Auf der Grundlage der Beschlüsse der Bundesregierung zum Pakt für
Wachstum, Beschäftigung und Innovation von Genshagen wurde das CO2-Gebäudesanierungsprogramm im Februar 2006 für den Zeitraum von 2006 bis 2009 auf insgesamt 4 Mrd.
Euro aufgestockt, mit neuen Konditionen ausgestattet und um weitere Elemente ergänzt.133
Neben dem CO2-Gebäudesanierungsprogramm (für umfassende Sanierungen) unterhält die
KfW im Bereich "Energieeffizientes Bauen und Sanieren" gegenwärtig die Programme
„Wohnraum Modernisieren― (u.a. Förderung einzelner energetischer Maßnahmen), „Ökologisch Bauen― (Förderung von Neubaumaßnahmen – Energiesparhäuser und Passivhäuser)
sowie – seit Anfang 2007 – "Kommunalkredit" und "Sozial Investieren" für energetische
Sanierungsmaßnahmen an Einrichtungen in den Kommunen.
CO2-Gebäudesanierungsprogramm – Darlehensvariante
Das CO2-Gebäudesanierungsprogramm wurde aufgelegt für Haus- oder Wohnungseigentümer
(inklusive Wohnungsunternehmen und Wohnungsgenossenschaften), die in selbst genutzte oder
vermietete Wohnimmobilien investieren und energetisch sanieren wollen. Diese Gruppe kann ein
Darlehen aus dem CO2-Gebäudesanierungsprogramm beantragen.
Durch Bundesmittel werden die Zinsen für Darlehen zur energetischen Gebäudesanierung deutlich
verbilligt. Wer durch Modernisierung eines Altbaus den energetischen Standard eines Neubaus
erreicht, erhält darüber hinaus einen Tilgungszuschuss. Unterschreitet der Altbau das energetische
Niveau des Neubaus um mindestens 30 %, wird ein höherer Tilgungszuschuss gezahlt.
CO2-Gebäudesanierungsprogramm – Zuschussvariante
Alternativ hierzu gibt es seit 2007 auch eine Zuschussvariante, bei der die Investitionen aus
Bundesmitteln bezuschusst werden. Dieses Förderinstrument ist speziell auf selbstnutzende
Hauseigentümer und Wohnungseigentümer in Wohneigentumsgemeinschaften ausgerichtet. Da diese
nach
langjähriger
Hausentschuldung
oft
erneute
Kreditaufnahmen
ablehnen,
sind
direkte
Zuschusszahlungen für diese Zielgruppe oft ein wirksamerer Anreiz als zinsverbilligte Kredite.
134
Im
Rahmen dieser neuen Komponente wurden seit Januar bis Ende Oktober 2007 rd. 2.500
Zuschusszusagen überwiegend für selbst nutzende Wohnungseigentümer erteilt. Mit den Mitteln
werden rund 4.700 Wohneinheiten insbesondere in Ein- und Zweifamilienhäusern saniert.
135
Die Förderung von Gebäudesanierungen hat folgende soziale Implikationen:
Sinkender Aufwand für Energie (Heizkosten) und ggf. verbesserter Zustand des Wohnraums insgesamt;
Schaffung oder Sicherung von Arbeitsplätzen durch die öffentliche Förderung von energieeffizienten Sanierungsmaßnahmen (Baugewerbe, Ingenieursgewerbe, etc.).
133
Von 2006 bis November 2007 wurden mit diesen Fördermitteln 400.000 Wohnungen energetisch saniert
und rund 100.000 Wohnungen in besonders energiesparender Bauweise errichtet.
134
Ewringmann/Liebig 2003.
135
BMU/BMWi 2007, S. 39.
62
Im Zusammenhang mit dem ersten Aspekt ist insbesondere von Interesse, inwieweit Aussagen dazu gemacht werden können, welche Bevölkerungsgruppen von der KfW-Förderung
am meisten profitieren. Die folgenden Betrachtungen beziehen sich zunächst ausschließlich
auf das CO2-Gebäudesanierungsprogramm (Kreditvariante). Eine kurze Darstellung der
Programme „Kommunalkredit― und „Sozial Investieren― wird im Anschluss daran vorgenommen.
In ihrer Evaluation des KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramms für die Jahre 2005 und
2006 stützen sich Clausnitzer et al. (2007) unter anderem auf Befragungen von Hauseigentümern, die unter diesem Programm Sanierungen vorgenommen haben. Zugehörigkeit zu
bestimmten Einkommensgruppen wurde hier nicht abgefragt. Eine Auswertung nach Einkommensgruppen könnte allerdings durchaus interessant sein: Zwar wird man unter den
Wohneigentümern nicht in erster Linie Vertreter sozial besonders unterprivilegierter Schichten erwarten; jedoch sind immerhin gut ein Viertel der Haushalte im untersten EinkommensFünftel Eigentümer ihrer Wohnung (2004: 26,2 %).136
Des Weiteren ist für eine Auswertung nach sozialen Kriterien interessant, welcher Anteil der
Förderung jeweils auf selbst genutzten und auf vermieteten Wohnraum entfällt. Die Möglichkeit der Überwälzung von Modernisierungskosten auf den Mieter reduziert sich laut Gesetz
(§ 559a BGB) entsprechend zur Höhe der Förderung. Damit profitiert von der Förderung
durch KfW-Mittel eher der Mieter als der Vermieter.
Näherungsweise ist dies aus den vorhandenen Daten zu erkennen, die die Aufteilung von
Fördermitteln nach Ein- und Zweifamilienhäusern einerseits und Mehrfamilienhäusern (ab
drei Wohnungen) andererseits dokumentieren. Bei privaten Eigentümern (Einzelpersonen
und Eigentümergemeinschaften) wurde im Rahmen der Evaluation zwar abgefragt, ob der
Wohnraum selbstgenutzt, vermietet oder beides ist; jedoch enthält der Evaluationsbericht
keine Auswertung hierzu.
Gewisse Anhaltspunkte zu den sozialen Effekten gibt auch die Verteilung der Fördermittel
auf Eigentümertypen (privat, Wohnungsunternehmen, Genossenschaften u.a.). Außerdem
gibt das vorhandene Datenmaterial die Verteilung der Förderung auf die einzelnen Bundesländer wieder.
Vergleich Ein-/Zwei- und Mehrfamilienhäuser
Bei der Anzahl der Förderfälle (Darlehenszusagen) überwogen Ein- und Zweifamilienhäuser
bei weitem gegenüber Mehrfamilienhäusern. Der Anteil dieses Häusertyps beträgt 82,5 % im
Jahr 2005 und knapp 80 % im Jahr 2006. Bezogen auf die Anzahl der geförderten Wohneinheiten lagen dagegen die Mehrfamilienhäuser deutlich vorn (2005: 64,0 %, 2006: 63,8 %).
An der durch das Förderprogramm sanierten Wohnfläche hatten die Mehrfamilienhäuser
2005 einen Anteil von 46,3 % und lagen 2006 mit 55,9 % vor den Ein- und Zweifamilienhäusern (siehe Abbildung 20).137 Im Vergleich der Anteile von Wohnfläche und Wohneinheiten zeigt sich die im Durchschnitt deutlich geringere Wohnfläche der Wohneinheiten in
Mehrfamilienhäusern.
136
Statistisches Bundesamt (2006), auf Basis von Daten des Sozioökonomischen Panels.
137
Siehe Clausnitzer et al. 2007, S. 52 (eigene Berechnung).
63
Interessant wäre es zu wissen, wie sich die Anteile der Förderung zwischen Ein-/Zwei- und
Mehrfamilienhäusern zum Anteil dieser Haustypen am insgesamt sanierungsbedürftigen
Wohnungsbestand verhält. Die Datenlage hierzu ist jedoch spärlich.138
Abbildung 20: Anteile von Ein- bis Zweifamilienhäusern und Mehrfamilienhäusern an der insgesamt
geförderten Wohnfläche
Das Kreditvolumen, das an Mehrfamilienhäuser ausgeschüttet wurde, beträgt 47,4 % im Jahr
2005 und 55,7 % im Jahr 2006, was grob der sanierten Wohnfläche entspricht (siehe Abbildung 21). Das Kreditvolumen je Quadratmeter Wohnfläche war damit in beiden Jahren für
Ein- bis Zweifamilienhäuser (2005: 175 Euro, 2006: 262 Euro) und Mehrfamilienhäuser
(2005: 183 Euro, 2006: 260 Euro) fast gleich und ist in beiden Fällen von 2005 auf 2006 beträchtlich angestiegen. Das Kreditvolumen je Wohneinheit war hingegen im Jahre 2005 im
Durchschnitt für Ein- und Zweifamilienhäuser (rund 23.800 Euro) fast doppelt so hoch wie für
Mehrfamilienhäuser (rund 12.100 Euro), was wiederum die durchschnittlich wesentlich größere Wohnfläche der Wohneinheiten widerspiegelt. 2006 lag der Wert für Mehrfamilienhäuser mit rund 23.600 Euro bereits fast ebenso hoch wie im Vorjahr für Ein- und Zweifamilienhäuser, die ihrerseits 2006 ein Kreditvolumen von gut 33.000 Euro je Wohnung beanspruchten.
138
Vgl. BMVBS/BBR 2007.
64
Abbildung 21: Verteilung des Kreditvolumens auf Ein- bis Zweifamilienhäuser und Mehrfamilienhäuser
Die CO2-Einsparungen betrugen bei Ein- bis Zweifamilienhäusern durchschnittlich 55 (2005)
bzw. 58 (2006) kg CO2/m2; die Mehrfamilienhäuser, die mit einem Kredit über 1 Mio. ausgestattet waren, kamen auf Reduktionen von 22 (2005) bzw. 33 (2006) kg CO2/m2, jene unter einer Mio. auf 61 (2005) bzw. 50 (2006) kg je Quadratmeter Wohnfläche. Die Energieeinsparung betrug bei Ein- bis Zweifamilienhäusern durchschnittlich 107 (2005) bzw. 121 (2006)
kWh/m2, bei Mehrfamilienhäusern über einer Million Kreditvolumen 63 (2005) bzw. 97 (2006)
kWh/m2, bei jenen unter einer Mio. 112 (2005) bzw. 107 (2006) kWh/m² (siehe Abbildung
22).139 Im Bereich der Kredite unter 1 Mio. Euro war die Fördereffizienz gemessen an der
CO2-Einsparung im Jahre 2005 bei Mehrfamilienhäusern mit 0,34 kg CO2/Euro deutlich höher als bei Ein- und Zweifamilienhäusern (0,25 kg CO2/Euro), 2006 lagen beide Haustypen
auf demselben Niveau (0,24 kg CO2/Euro). Mehrfamilienhäuser mit Krediten über 1 Mio.
Euro schneiden in diesem Vergleich deutlich schlechter ab (2005: 0,09 kg CO2/Euro, 2006:
0,08 CO2/Euro). Allerdings war hier die durch die Stichprobe erfasste Fallzahl sehr gering.
139
Zahlen: Stichprobenauswertung durch Clausnitzer et al. (2007), S. 49 und 50.
65
³
Abbildung 22: Energieeinsparung nach KWh/m pro Jahr
Vergleich Eigentümergruppen
Abbildung 23 gibt die Verteilung der unter dem CO2-Gebäudesanierungsprogramm gewährten Darlehen auf unterschiedliche Gruppen von Wohnungseigentümern in den Jahren 2002
bis 2007 an.
66
Art des Antragstellers
2002
2003
2004
%
Mio. €
%
Anzahl
%
Mio. €
%
Anzahl
%
Mio. €
%
13.306
94,35
544,9
75,59
20.706
94,89
800,5
73,25
22800
93,84
917,65
67,45
Genossenschaften
151
1,07
50,68
7,03
293
1,34
90,54
8,28
477
1,96
138,75
10,20
Wohnungsunternehmen
609
4,32
118,65
16,46
756
3,46
192,24
17,59
947
3,90
290,71
21,37
31
0,22
4,82
0,67
42
0,19
5,5
0,50
49
0,20
9,4
0,69
6
0,04
1,82
0,25
25
0,11
4,06
0,37
23
0,09
3,91
0,29
Anzahl
Private Haushalte
Gebietskörperschaften
Kirchen/Wohlfahrtsverbände
Gesamt
14.103
720,87
Art des Antragstellers
21.822
1092,84
2005
24.296
1360,41
2006
2007
Anzahl
%
Mio. €
%
Anzahl
%
Mio. €
%
Anzahl
%
Mio. €
%
23.321
95,90
828,87
74,40
41.062
94,63
2259,85
68,39
18.786
92,07
1.186.759
66,62
Genossenschaften
306
1,26
93,91
8,4
615
1,41
254,84
7,71
427
2,09
210.279
11,80
Wohnungsunternehmen
635
2,61
180,92
16,2
1.490
3,43
705,52
21,35
1.050
5,15
327.638
18,39
Gebietskörperschaften
42
0,17
5,93
0,53
117
0,27
46,12
1,4
66
0,32
21.720
1,22
Kirchen/Wohlfahrtsverbände
25
0,1
4,07
0,37
109
0,25
39,17
1,19
75
0,37
35.064
1,97
Private Haushalte
Gesamt
24.329
1.113,71
43.393
3.304,52
20.404
Abbildung 23: Darlehenszusagen 2002-2007 für das CO2-Gebäudesanierungsprogramm nach Antragstellern (ohne Globaldarlehen)
Quelle: Deutscher Bundestag 2006b (für 2002-2005), Kreditanstalt für Wiederaufbau (für 2006/2007)
1.781.459
67
Aus diesem Zahlenmaterial geht hervor, dass der weit überwiegende Anteil der Nutzer des
CO2-Gebäudesanierungsprogramms in Zahl und Umfang der Kreditleistungen private Haushalte sind. Da die Statistik nicht zwischen Eigengebrauch und Fremdgebrauch des Wohnraums unterscheidet, ist nicht ersichtlich, zu welchen Anteilen diese Sanierungsmaßnahmen
einerseits selbst nutzenden Eigentümern und andererseits Mietern privat vermieteten Wohnraums zugute kommen. Gemessen am Anteil, den die jeweiligen Eigentümertypen am Gesamtwohnungsbestand in Deutschland haben, werden Kredite des CO2-Gebäudesanierungsprogramms allerdings von Wohnungsgesellschaften und Genossenschaften überproportional in Anspruch genommen.140 Während ihr Anteil an den Förderfällen im einstelligen
Prozentbereich lag (von zusammengerechnet 3,9 % im Jahre 2005 bis 7,2 % im Jahre
2007), waren zudem die Volumina der Darlehen im Durchschnitt wesentlich größer als bei
privaten Antragstellern. Dadurch machten die Anteile von Wohnungsgesellschaften und Genossenschaften zwischen 23,5 % (2005) und 31,6 % (2004) des Fördervolumens aus. Zwischen den einzelnen Jahren gab es zwar Schwankungen in den Anteilen der unterschiedlichen Eigentümergruppen, jedoch ist kein eindeutiger Trend erkennbar.
Vergleich Bundesländer
Abbildung 24 vergleicht die Anteile der Bundesländer an der durch das CO2-Gebäudesanierungsprogramm insgesamt geförderten Wohnfläche mit den Anteilen an der gesamten
Wohnfläche in Deutschland. Die Übersicht macht deutlich, dass die Anteile der Länder an
der geförderten Wohnfläche den Anteilen an der Gesamt-Wohnfläche ungefähr entsprechen.
Für 2005 zeigt sich, dass besonders Baden-Württemberg und Bayern das Förderprogramm
überproportional in Anspruch nahmen, während alle östlichen Bundesländer unterdurchschnittlich vertreten waren. 2006 ist das Verhältnis ausgeglichener, und einige vorher unterrepräsentierte Länder (Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein) nehmen die Förderung in diesem Jahr überproportional in Anspruch.
140
BMWi/BMU 2007, S. 40.
68
2005
2006
Bundesland
% der GesamtWohnfläche *
% der geförderten
Wohnfläche **
% der GesamtWohnfläche *
% der geförderten
Wohnfläche **
Deutschland
100
100
100
100
Baden-Württemberg
13,1
20,4
13,1
16,8
Bayern
15,9
20,0
16,0
18,4
Berlin
3,9
3,9
3,9
3,8
Brandenburg
2,9
1,4
2,9
2,1
Bremen
0,8
0,3
0,8
0,4
Hamburg
1,9
2,1
1,8
1,7
Hessen
7,6
7,1
7,6
6,9
Meck.-Vorp.
1,9
0,8
1,9
2,3
Niedersachsen
10,4
9,8
10,4
9,9
NRW
20,9
20,4
20,9
20,7
Rheinland-Pfalz
5,5
3,9
5,5
3,6
Saarland
1,4
1,1
1,4
0,7
Sachsen
4,8
3,2
4,7
4,0
Sachsen-Anhalt
2,9
1,7
2,9
1,9
Schleswig-Hostein
3,5
2,7
3,5
5,3
Thüringen
2,6
1,2
2,6
1,4
*
Quelle: Statistisches Bundesamt
**
Quelle: Clausnitzer et al. (2007)
Abbildung 24: Anteile der Bundesländer an der durch das CO2-Gebäudesanierungsprogramm insgesamt
geförderten Wohnfläche und an der gesamten Wohnfläche in Deutschland
Arbeitsmarkteffekte
Die Auswertung des CO2-Gebäudesanierungsprogramms durch Clausnitzer et al. (2007)
kommt für das Jahr 2005 auf einen Beschäftigungseffekt von 27.000 Personenjahren, für das
Jahr 2006 kann sogar ein Beschäftigungseffekt von 65.000 Personenjahren angenommen
werden, was insbesondere auf den starken Anstieg des Kreditvolumens zurückgeht.141
Eine Aufteilung der Arbeitsplätze auf mittelständische und nicht mittelständische Betriebe
war ebenso Teil der Analyse. Gerade das Baugewerbe verfügt über eine überaus hohe Mittelstandsquote von 83 %. Der Anteil des Mittelstands am Gesamtumsatz der mit den KfWKrediten verbundenen Invesititonen liegt mit 67 % unter dem Wert, da andere Branchen
(etwa die „zuliefernde― Chemiebranche) eine deutlich niedrigere Mittelstandsquote haben.
Abbildung 25 zeigt, dass die Investitionen auch Unternehmen im ländlichen Raum Aufträge
und Umsätze verschaffen, was zur Sicherung bestehender und ggf. auch zur Schaffung
neuer Arbeitsplätze führen kann. Insgesamt entsprachen das Volumen der mit den KfWKrediten verbundenen Investitionen und die dadurch ausgelösten Umsatz- und Beschäftigungseffekte in städtischen, halbstädtischen und ländlichen Gebieten ungefähr deren Bevölkerungsanteil. Während die Investitionen selbst leicht überproportional in Städten getätigt
wurden, kamen die dadurch ausgelösten Umsätze und Beschäftigungseffekte leicht überproportional den ländlichen Gebieten zugute.
141
Clausnitzer et al. 2007, S. 62. Im Jahr 2001 wurde die Zahl der Personenjahre mit 22.800 angegeben,
siehe Kleemann et al. 2003, S. 45.
69
Merkmale / Sachverhalte
Gebietstypen
Städtisch
Bevölkerungsverteilung 2003
nach [DESTATIS 2005]
%
Halbstädtische
49
Ländlich
36
15
Darlehensfälle 2005
Investitionen am
Investitionsort*
Mio. €
770
500
200
%
52
34
14
Durchdie Investitionen
ausgelöste Umsätze nach
dem Sitz der ausführenden
Unternehmen*
Mio. €
700
510
260
%
48
34
18
Beschäftige nach dem Sitz
der ausführenden
Unternehmen
Personenjahre
13.500
9.000
4.500
%
50
33
17
1.070
460
Darlehensfälle 2006
Investitionen am
Investitionsort*
Mio. €
%
57
30
13
Durch die Investitionen
ausgelöste Umsätze nach
dem Sitz der ausführenden
Unternehmen*
Mio. €
1.790
1.140
600
%
51
32
17
Beschäftigte nach dem Sitz
der ausführenden
Unternehmen
Personenjahre
34.000
21.000
10.000
%
52
32
16
2.000
* inkl. 16 % MWSt
Abbildung 25: Verteilung der Arbeitsplätze nach städtischen, halbstädtischen und ländlichen Lagen
Quelle: Clausnitzer et al. 2007, S. 67
2.1.5
Information und Beratung zum Energieverbrauch
Auch wenn einkommensschwache Haushalte sowie Mieter im Allgemeinen wenig Möglichkeiten für investive Maßnahmen haben, um ihren Energieverbrauch zu senken, bestehen
doch oft erhebliche Potentiale, Energie und damit Kosten durch Verhaltensänderungen einzusparen (siehe auch Kasten). Das Problem besteht darin, dass Verbrauchern ihre Einflussmöglichkeiten oft nicht bewusst sind. Dem kann durch eine größere Transparenz des
Verbrauchs ebenso begegnet werden wie mit einer Beratung über mögliche Energiesparmaßnahmen im Alltag. Beide Handlungsstränge, die in der Praxis oft eng miteinander zusammenhängen, sollen im Folgenden betrachtet werden.
70
In einem durchschnittlichen unsanierten Altbaumietshaus bestanden Unterschiede von 140 kWh/m²
zwischen dem geringsten und dem höchsten Jahresenergieverbrauch. Die Mietpartei mit dem größten
Energieverbrauch verbrauchte damit fast doppelt so viel Energie wie diejenige mit dem geringsten.
142
Absolut gesehen sind die möglichen Ersparnisse umso höher, je schlechter die Isolierung eines
Hauses ist. Bei einer weiteren Untersuchung, die für 96 baugleiche Reihenhäuser durchgeführt wurde,
variierten die Verbräuche zwischen rund 50 % und 200 % des Durchschnittswertes (siehe Abbildung
26).
143
Nutzereinfluss ist zwar nicht mit Nutzerverhalten gleichzusetzen, da der Wärmebedarf auch
von der Belegungsdichte der Wohnung sowie von der Lebenssituation der Bewohner abhängt (z. B.
höherer Heizbedarf von Kleinkindern und alten Menschen sowie von Personen, die sich überwiegend
in der Wohnung aufhalten). Dennoch weisen die Zahlen auf erhebliche Steuerungsmöglichkeiten
durch das individuelle Nutzerverhalten hin. Hier könnten Beratungsangebote ansetzen.
Abbildung 26: Messwerte für den spezifischen Endenergieverbrauch zweier Reihenhaussiedlungen mit
unterschiedlichem energetischen Standard (Jahresverbrauch für Heizung und Warmwasser
144
jeweils bezogen auf die Wohnfläche)
142
Untersuchung des Instituts Wohnen und Umwelt Darmstadt, zit. in FORUM Nachhaltiges Österreich
2007, S. 13.
143
Loga et al. 2007, S. 24.
144
Quelle: Loga et al. (2007), S. 23.
71
Informationsinstrumente
Ein wesentliches Problem dabei, den Energieverbrauch durch Verhaltensänderungen zu
beeinflussen, besteht darin, dass die Verbraucher keine Kontrolle über ihren aktuellen Energieverbrauch haben, da ihnen die Verbrauchsabrechnung nur einmal jährlich zugestellt wird.
Auch diese jährlichen Abrechnungen sind oft für die Verbraucher schwer nachvollziehbar.
Dies gilt für Strom in ähnlicher Weise wie für Heizung. Um den eigenen Heizenergieverbrauch richtig einordnen zu können, sind darüber hinaus Informationen über den wärmetechnischen Zustand des Gebäudes und den dadurch bedingten Heizenergiebedarf wichtig.
Diese Information ist auch von Bedeutung, um Anreize für die energetische Gebäudesanierung zu setzen und einen Interessenausgleich zwischen Mietern und Vermietern zu schaffen.
Sowohl für die Heizkostenabrechnung als auch die Stromrechnung gab es eine Reihe von
Pilotprojekten, um die Zusammensetzung der Kosten für die Verbraucher besser nachvollziehbar zu machen (siehe Kästen). Im Strombereich könnten darüber hinaus „intelligente
Messverfahren― neue, weit reichende Möglichkeiten für einen sparsameren und effizienteren
Energiegebrauch im Haushalt eröffnen. Verbraucher könnten dadurch ihren Stromverbrauch
zeitgenau ablesen; darüber hinaus könnten auch lastvariable Tarife angeboten werden bis
hin zum automatischen An- oder Abschalten von Haushaltsgeräten in Abhängigkeit von der
Auslastung des Stromnetzes. Diese Technologien sollen in Deutschland in spätestens sechs
Jahren zum Einsatz kommen145 – in Italien und Kalifornien sind sie bereits heute vorgeschrieben. Zu bedenken sind jedoch Aspekte des Datenschutzes, wenn gegenüber den
Energieversorgern Details des Verbrauchsverhaltens privater Haushalte offengelegt werden.
Auch könnte die Umstellung auf „intelligente Zähler― und „intelligente Netze― erhebliche
Kosten für die Verbraucher mit sich bringen.146
Energieverbrauchsausweis (EVA) der Stadt Frankfurt
Die Stadt Frankfurt (am Main) hat in Zusammenarbeit mit anderen Partnern 2002 ein Pilotprojekt
gestartet, durch das die Verbraucher individuelle Informationen über ihre Heizkosten erhalten
(„verständliche Heizkostenabrechnung―). Den Mietern wurde anhand eines Informationsblattes
aufgezeigt, wie der durchschnittliche Energiekennwert des Mietsgebäudes ist, und wie der individuelle
Wert für die von dem Mieter bewohnte Wohnung ist. Damit konnten die Mieter bei der
Heizkostenabrechnung überprüfen, ob der Verbrauch über oder unter dem Durchschnitt liegt.
Als Ergebnis des Pilotprojekts hält die Stadt Frankfurt fest, dass es keine großen Schwierigkeiten
bereitet hat, den Mietern den individuellen Verbrauch aufzuzeigen, und dass die Testmieter in großer
Anzahl positiv auf das Projekt reagiert haben.
145
BMWi/BMU 2007, S. 21.
146
Vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur Öffnung des Messwesens bei
Strom und Gas für Wettbewerb. Bundestags-Drucksache 16/8306 vom 28.02.2008, S. 12.
72
Modellversuch in Heidelberg zu informativen Stromrechnungen
Das Heidelberger Institut für Energie und Umwelt (IFEU) führte 2005-2007 gemeinsam mit den
Stadtwerken Heidelberg einen Modellversuch durch, um den Stromkunden die Stromrechnung besser
verständlich zu machen. Der Modellversuch war Teil eines Projektes, das die Entwicklung von
Beratungskonzepten zur Minderung des Stromverbrauchs in privaten Haushalten zum Ziel hatte.
147
Die Stromkunden bekamen zusätzlich zu der jährlichen Stromrechnung eine Broschüre, in der die
Rechnung erläutert wurde. Im ersten Teil der Broschüre wurde aufgezeigt, wo der individuelle
Verbrauch auf der Rechnung zu finden ist, ergänzend enthielt die Beilage eine Tabelle mit
Vergleichswerten von Stromverbräuchen von Haushalten mit einer ähnlichen Größe. Anhand der
Tabelle konnte der Stromkunde ablesen, ob der eigene Stromverbauch sehr hoch, hoch, gut oder sehr
gut war. Diese Tabelle sollte die Stromkunden motivieren, den eigenen Verbrauch zu senken, wenn
sich dieser
im
oberen Bereich
Energiesparmöglichkeiten
befand. Im
aufgezeigt.
Der
zweiten Teil der
letzte
Teil
verwies
Beilage wurden konkrete
den
Stromkunden
auf
Beratungsangebote zur Energieeinsparung.
Ein Großteil der befragten Stromkunden fand die zusätzlichen Informationen hilfreich. Knapp die
Hälfte der Befragten, denen die Beilage aufgefallen war, wurde durch die Broschüre motiviert, sich
weiter über Stromeinsparmöglichkeiten zu informieren. Ein Rückgang des Stromverbrauchs konnte
allerdings
nicht
nachgewiesen
werden.
Nur
wenige
Kunden
nahmen
einen
persönlichen
Stromberatungstermin in Anspruch – von diesen jedoch haben viele nach der Beratung konkrete
Maßnahmen zum Stromsparen ergriffen.
Seit der Novellierung der Energieeinsparverordnung 2007 ist die Vorlage eines Energieausweises (Gebäude-Energiepass) beim Verkauf und bei der Vermietung von Gebäudebestand gesetzlich vorgeschrieben.148 Bis zu der Novellierung beschränkte sich der
Anwendungsbereich des Energieausweises auf die Errichtung von Neubauten. In vielen
Fällen kann der Eigentümer bzw. Vermieter bisher auswählen, ob die Energieeffizienz des
Gebäudes anhand des Energiebedarfs oder des Energieverbrauchs nachgewiesen wird. Der
Energiebedarf eines Gebäudes ist unabhängig vom individuellen Verbrauch und bezieht sich
im Wesentlichen auf die energetische Qualität eines Wohnhauses, während der Energieverbrauchskennwert den tatsächlichen Verbrauch der letzten drei Jahre aufzeigt.
Die Wahlfreiheit zwischen Energiebedarfs- und -verbrauchsausweis ist vielfach kritisiert worden, da nur der Energiebedarfsausweis tatsächlich Auskunft über den energetischen Zustand eines Gebäudes gibt, während der Energieverbrauchsausweis stark vom individuellen
Nutzerverhalten der Vergangenheit abhängig ist. Da Energieverbrauchsausweise kostengünstiger sind, ist der Anreiz gering, stattdessen den Bedarfsausweis zu wählen. Ab September 2008 besteht die Wahlfreiheit nur noch für Gebäude, die mindestens fünf Wohneinheiten umfassen und/oder nach 1977 errichtet wurden bzw. deren Wärmeschutz nach der
ersten Wärmeschutzverordnung von 1977 verbessert wurde. Für andere Bestandsgebäude
behalten allerdings Energiepässe, die vor September 2008 auf Verbrauchsbasis ausgestellt
147
Duscha/Dünnhoff 2007.
148
Die Regelung tritt stufenweise in Kraft: Wohngebäude, die bis Ende 1965 fertig gestellt wurden,
brauchen den Pass ab dem 1. Juli 2008, neuere Wohngebäude ab Anfang 2009. Eigentümer von
Geschäftshäusern und anderen Nichtwohngebäuden müssen erst ab dem 1. Juli 2009 einen
Energiepass vorweisen.
73
wurden, noch zehn Jahre lang ihre Gültigkeit, so dass eine Umstellung auf den bedarfsorientierten Energiepass erst nach einem langen Zeitraum zwingend wird.
Zwar mitteln sich bei Gebäuden mit mehr als fünf Wohneinheiten (also typischen Mehrfamilienhäusern) die unterschiedlichen Verbrauchsgewohnheiten der Bewohner zu einem gewissen Grad heraus, so dass Aussagen zum Energieverbrauch in einem Gebäude sich der Ermittlung des Energiebedarfs annähern. Eine direkte Wirkung als Marktinstrument kann der
Energieausweis zudem nur dort erzielen, wo die Wohnungsmärkte relativ entspannt sind: Wo
attraktive Wohnungen Mangelware sind, wird der Energiezustand des Gebäudes kaum
darüber entscheiden, ob sich eine Wohnung vermieten oder ein Gebäude verkaufen lässt.
Dennoch wäre ein flächendeckend verfügbarer Bedarfsausweis wünschenswert, etwa als
Grundlage für die Aufstellung „ökologischer Mietspiegel― (siehe Kasten).
Gleichzeitig sind nachvollziehbare Daten über den realen Verbrauch von Heizenergie, wie
sie im Beispiel des Frankfurter „Energieverbrauchsausweises― (EVA, siehe Kasten) für einzelne Wohnungen zur Verfügung gestellt wurden, ein wertvolles Instrument, mit dem die Bewohner eines Gebäudes ihren eigenen Energieverbrauch zu Durchschnittsverbräuchen in
Beziehung setzen können.
Ökologischer Mietspiegel149
Der „ökologische Mietspiegel― (Mietspiegel mit Berücksichtigung der wärmetechnischen Beschaffenheit) wurde vom Institut Wohnen und Umwelt (IWU) entwickelt und 2004 in Darmstadt
eingeführt Die gute wärmetechnische Beschaffenheit ist nunmehr ein Kriterium zur Bewertung einer
Wohnung. Die Aufnahme dieses Kriteriums in den Mietspiegel soll eine Aufteilung der Kosten der
energetischen Verbesserungsmaßnahmen bewirken. Dabei kann der Vermieter künftig für
Wohnungen in Gebäuden mit einer guten Energiebilanz einen höheren Mietpreis verlangen, so dass
sich Investitionen für ihn lohnen. Mieter, die in schlechter gedämmten Wohnungen wohnen, haben
umgekehrt den Vorteil, dass sie eine entsprechend dem Wohnungszustand geringere Miete zahlen
150
müssen.
Aus Sicht des IWU sind „ökologische Mietspiegel― ein vielversprechender Ansatz, um das
Investor-Nutzer-Dilemma zu überwinden.
151
Beratungsangebote
Sozial benachteiligte Gruppen – wie Arbeitslose, Sozialhilfeempfänger und Migranten – bildeten in vielen Fällen nicht die Hauptzielgruppe für Maßnahmen der Energiesparberatung.
Die Chance, sie mit allgemein gehaltenen Beratungsangeboten zu erreichen, ist geringer als
bei Personen, die in der Mitte der Gesellschaft stehen. Gleichzeitig kann erwartet werden,
dass in den unteren Einkommensgruppen das Eigeninteresse, durch geringeren Energieverbrauch Kosten zu sparen, besonders hoch ist. Inzwischen liegten eine Reihe von Erfahrungen aus Beratungsprojekten vor, die sich speziell an bestimmte soziale Gruppen richteten.
In Frankfurt am Main richtete der örtliche Caritas-Verband ein Beratungsangebot zum
Energie- und Wassersparen für Hartz-IV-Haushalte ein. Um den Haushalten die Umset149
Vgl. u. a. http://www.dbu.de/projekt_18380/02_db_1036.html
150
Loga et al. 2007, S. 26.
151
74
zung trotz Geldmangels zu ermöglichen, wurden kostenlos „Starterpakete― abgegeben
(siehe Kasten).
In einer Wohnanlage in Gelsenkirchen-Neustadt wurde von 2004 bis 2006 ein Pilotprojekt
zur Senkung von Heizenergie- und Stromverbrauch bei einkommensschwachen Haushalten durchgeführt.152 Ziel war vor allem eine Kostenentlastung für die Stadt Gelsenkirchen im Zusammenhang mit der Erstattung von Heizkosten für ALG-II- und Sozialhilfeempfänger. Bei der Beratung wurde jedoch zunächst der Stromverbrauch in den Vordergrund gestellt, da die Betroffenen hier ein größeres Eigeninteresse an Kostensenkungen
haben. Haushaltsbegehungen und Stromverbrauchsmessungen in den Wohnungen
waren ein wichtiges Element der Beratung. Kinder wurden eigens über ein Ferienprogramm mit Aktionen zum Thema Energiesparen angesprochen. Da viele der Bewohner
türkischer Herkunft waren, war die Beteiligung einer Person mit Türkischkenntnissen ein
entscheidender Erfolgsfaktor. In einem Stadtteilbüro der Arbeiterwohlfahrt wurden außerdem tageweise abwechselnd eine Energieberatung und eine Schuldnerberatung gemeinsam mit der Verbraucherzentrale angeboten. Dies ermöglichte eine enge Verknüpfung
zwischen den Themen Energie- und Kosteneinsparung. Die Beratung wurde durch eine
Broschüre mit Energiespartipps in deutscher und türkischer Sprache unterstützt.
Das Moerser Arbeitslosenzentrum „MALZ― integrierte das Thema Energiesparen in sein
regelmäßiges Beratungsangebot für Arbeitslose.153 Neben Verhaltenstipps leistete die
Initiative auch Unterstützung bei Gesprächen mit Vermietern, etwa wegen des Austauschs veralteter, ineffizienter Boiler.
Im Raum Hannover wurde 2004/2005 im Rahmen des lokalen Agenda-21-Prozesses ein
Projekt zur „Klimaschutzberatung für Migranten von Migranten― durchgeführt.154 Migranten ließen sich zu Umwelt- und Energieberatern schulen und berieten Haushalte mit
Migranten ähnlicher Herkunft (v. a. türkisch, russisch und persisch). Während der Klimaschutz als Ziel im Vordergrund stand, erzielte die Beratung einen mehrfachen Nutzen:
Neben der Senkung von Energiekosten hatte das Projekt auch einen Gesundheitsaspekt,
da die Haushalte über die Bekämpfung von Schimmelbildung (etwa durch verändertes
Lüftungsverhalten) informiert wurden. Auch der positive Integrationseffekt wurde hervorgehoben, etwa indem die teilnehmenden Haushalte zum Besuch deutschsprachiger
Beratungseinrichtungen ermutigt wurden.
In der Auswertung dieser und ähnlicher Projekte wurden regelmäßig bestimmte Erfolgsfaktoren, aber auch Probleme hervorgehoben. Wichtig ist die positive Ansprache der Zielgruppen ohne Druck oder Zwang, denen sie oft ohnehin in verschiedener Hinsicht ausgesetzt
sind. Die Beratung durch Personen, die jeweils derselben Gruppe entstammen (etwa
Migranten oder Arbeitslose) und – im wörtlichen oder übertragenen Sinne – dieselbe Sprache sprechen, war eine wesentliche Erfolgsbedingung. In vielen Fällen fehlt den Angehörigen der betreffenden Zielgruppen entweder das Wissen über die Möglichkeiten von
Verhaltensänderungen, oder sie sind in einer resignierten Grundhaltung gefangen, die durch
die persönliche Ansprache ein Stück weit überwunden werden kann. Die Ausbildung und
152
Ausführliche Projektbeschreibung siehe Dünnhoff et al. 2006, S. 19.
153
Vgl. ebenfalls Dünnhoff et al. 2006, S. 24.
154
Ausführliche Projektbeschreibung siehe:
http://www.agenda21.de/pdfs/Endbericht_Klimaschutzberatung.pdf
75
Beschäftigung von Beratern, die diesen Gruppen entstammen, bringt einen zusätzlichen
Integrationsnutzen. Allerdings ist in diesem Zusammenhang häufig die mangelnde Kontinuität zu beklagen, etwa wegen der Befristung von ABM-Stellen oder Projektmitteln.
Energiesparservice der Caritas155
Im Dezember 2005 begann der Caritasverband Frankfurt am Main das Projekt "Energiesparservice":
Haushalten, die Sozialtransfers nach Hartz IV beziehen, wird eine kostenlose Vor-Ort-Beratung zum
Energie- und Wassersparen angeboten. Zwölf Langzeitarbeitslose werden jeweils ein Jahr lang
beschäftigt
und
dabei
zu
Beratern
qualifiziert.
Damit
dient
das
Projekt
gleichzeitig
Beschäftigungszielen, Umweltschutzzielen und verhilft einkommensschwachen Haushalten zu
finanziellen Einsparungen. Hinzu kommt die Bildungskomponente, indem eine bisher wenig beachtete
Bevölkerungsgruppe für den schonenden Umgang mit Umweltressourcen sensibilisiert wird.
Nicht von Anfang an sah es danach aus, als ob das Projekt ein Erfolg werden würde: Nur wenige der
angesprochenen Haushalte öffneten den Beratern ihre Türen. Mit der Zeit wurde der Caritas die
Ursache klar: Da die Haushalte nicht die Mittel aufbringen können, um in energiesparende Geräte zu
investieren, konnten sie einer Beratung wenig abgewinnen. Als Ausweg begann die Caritas,
Sponsoren zu suchen, um „Starterpakete― im Wert von rund 50 Euro zu finanzieren, die einfache
Sparhilfen wie Energiesparlampen, Perlstrahler und Steckdosenleisten mit Kippschalter enthalten.
Damit gelang der Durchbruch: Die Zahl der teilnehmenden Haushalte stieg steil an und ist weiter im
Wachsen begriffen. Wie die Caritas betont, wäre auch ein Starterpaket ohne Beratung nicht sinnvoll:
Erst die Kombination aus beidem sichert den Erfolg.
Bis September 2008 wurden die Erfolge bei 340 Haushalten ausgewertet: Danach bringt eine
einmalige Investition von 51 Euro im Durchschnitt Einsparungen bei Strom und Wasser im Wert von
140 Euro im Jahr. Damit werden 394 Kilogramm Kohlendioxid vermieden. So deutlich diese Zahlen für
den Erfolg sprechen, geben sie andererseits erst eine Ahnung davon, was möglich wäre, wenn das
Konzept ausgebaut und in die Breite getragen wird. Seit April 2008 wird daher mit Förderung des
Umweltbundesamtes die Übertragung auf weitere deutsche Städte in Angriff genommen. Mehr als 20
örtliche Caritasverbände sind bereits daran beteiligt. Dabei geht es nicht nur darum, die Zahl
erreichter Haushalte zu vervielfachen, sondern auch die Wirkung der Maßnahme zu vertiefen. Ziel ist
es unter anderem, die Berater in reguläre Arbeitsverhältnisse zu bringen und Wege zu finden, wie die
Haushalte beim Kauf energieeffizienter Großgeräte, wie etwa Kühlschränke, unterstützt werden
können.
155
http://www.caritas-frankfurt.de/46545.html
76
2.1.6
Energiesparen und bürgerschaftliches Engagement
Über reine Informations- und Beratungsangebote hinaus gibt es auf lokaler Ebene eine Vielzahl von Möglichkeiten, wie in der Zusammenarbeit von Bürgern, Verwaltung und Wirtschaft
Energieeffizienz und Energiesparen gefördert werden können. Zu dem Nutzen aus finanzieller Einsparung und Umweltentlastung kommt hier die Komponente der Bewusstseinsund Gemeinschaftsbildung in besonderem Maße hinzu. Einige dieser Möglichkeiten werden
im Folgenden anhand von Beispielen aus dem Wettbewerb „Energiesparkommune― der
Deutschen Umwelthilfe aufgezeigt.
Dämmung von Schuldächern durch Schüler
In Thüringen wurde die Aktion „Energie gewinnt― im Jahr 2000 mit Unterstützung der Stadtwerke Jena
und des Imaginata e.V. initiiert.
156
Ein energetischer Schwachpunkt vieler Schulen sind die obersten
Geschossdecken. Unter fachkundiger Anleitung eines Projektleiters führen Schüler die Dämmarbeiten
selbst durch. So hat das Projekt nicht nur einen energetischen, sondern auch einen pädagogischen
Effekt. Die Schüler lernen die Zusammenhänge zwischen Heizung, Dämmung und Klimaschutz bei
praktischer Arbeit. Darüber hinaus erfahren die Schüler im Rahmen einer Theorieeinheit während der
Dämmaktion Genaueres zu den physikalischen, ökonomischen und ökologischen Aspekten einer
Wärmedämmung. Die Einsparungen liegen je nach Bauweise bei 10 bis 25 % der gesamten
Heizkosten des Gebäudes. Inzwischen wurden in Thüringen 60 Schulen und andere Gebäude
gedämmt.
Bislang
investierten
die
betreffenden
Kommunen
390
000
Euro
in
die
Sanierungsmaßnahmen. Nun sparen sie jährlich 163.000 Euro bei den Heizkosten ein. Somit
verbindet das Projekt praktischen Anschauungsunterricht und Sensibilisierung für Energieeffizienz mit
einer mittelfristigen Senkung der Kosten.
Königsfelder Prämienmodell
In Königsfeld (Baden-Württemberg) gibt es seit 2003 in allen Kindergärten, Grund- und Hauptschulen
ein verhaltensbedingtes Anreizmodell zum Energiesparen.
157
Ziel ist es, den Energie- und den
Wasserverbrauch in den Gebäuden zu verringern. Mit Hilfe einer Prämie in Höhe von 50 % der
eingesparten Kosten, die der Schule/dem Kindergarten zur freien Verfügung steht, werden Lehrer,
Schüler, Hausmeister und Reinigungskräfte motiviert, Energie zu sparen. Die Grundlage für die
Berechnung der Prämie ist der Energiebericht des jeweiligen Vorjahres. Insoweit wird hier ein
potentiell höherer Etat für die Schule als Motivation für Energiesparerwägungen ausgestaltet.
156
Vgl. DStGB 2006, S. 6.
157
Vgl. DStGB 2006, S. 11.
77
Wettenberger Energiebeirat
Der Energiebeirat ist eine besondere Form der Bürgerbeteiligung in der Großgemeinde Wettenberg
(Hessen).
158
Im Jahr 2000 wurde dieser als ein Ergebnis des Lokalen Agenda-21-Prozesses
gegründet. Er setzt sich aus Architekten, einem Schornsteinfegermeister, fachkundigen Bürgerinnen
und
Bürgern
sowie
aus
Vertretern
von
Energieversorgungsunternehmen,
Planungs-
und
Ingenieurbüros, des örtlichen Elektro- und Heizungshandwerks und der Gemeinde Wettenberg
zusammen. Ziel des Energiebeirats ist es, bei den Bürgern und der Gemeindeverwaltung ein
stärkeres Bewusstsein für einen ressourcenschonenden Umgang mit Energie zu schaffen.
Der Energiebeirat beschäftigt sich mit verschiedenen Aspekten rund um die Themen „Energieeinsparung― und „Energieanwendung―. Er bietet Vor-Ort-Beratungen für Alt- und Neubauten an und
verleiht Messgeräte, um Stromfresser im Privathaushalt aufzuspüren. Daneben beteiligt er sich auch
an Veranstaltungen der Gemeinde Wettenberg, prüft den kommunalen Energiebericht und schlägt
Maßnahmen zur Energieeinsparung in der Gemeinde vor. Für die Finanzierung der Vor-OrtBeratungen in Privathaushalten legte die Gemeinde ein eigenes Programm auf. Sie übernimmt 60 %
der Beratungskosten.
Kommunale Förderung des Energiesparens privater Haushalte
Seit 1993 unterstützt die bayerische Gemeinde Ottobrunn Energieeinsparungen ihrer Bürger mit
Zuschüssen.
159
Der Schwerpunkt liegt dabei auf energetischen Sanierungen von Altbauten, die bis
2005 mit insgesamt 455.000 Euro gefördert wurden. Darüber hinaus gewährt die Gemeinde eine
finanzielle Extra-Belohnung für das Stromsparen: Ab einer nachgewiesenen Einsparung von 10 %
bzw. 75 kWh pro Jahr werden einmalig 20 Cent pro eingesparter kWh bezahlt. Maximal kann ein
Haushalt einen
Betrag
Gemeindeverwaltung
ein
in Höhe
Formular
von 200 Euro
mit
dessen
erhalten. Im
Hilfe
jeder
Jahre 2001 verteilte die
Bürger
seinen
persönlichen
Energieverbrauch errechnen konnte, und verloste Prämien unter den Teilnehmern.
Durch das Energiemanagement ihrer eigenen Liegenschaften konnte die Gemeinde zwischen 1998
und 2003 den Energieverbrauch für die Beheizung um 11 % senken. Eine der Ursachen dafür war die
energetische Sanierung und der Einbau von Brennwertkesseln in einer Schule. Dadurch konnte der
Heizenergieverbrauch in der Schule um 57 % reduziert werden.
158
Vgl. DStGB 2006, S. 23.
159
Vgl. DStGB 2006, S. 16 und 22, und
http://www.ottobrunn.de/showobject.phtml?La=1&object=tx%7C79.342.1&NavID=79.2.
78
2.2
Nachhaltiger Verkehr
Verkehr160 ist ein Bereich mit einem besonders großen Potential, Synergien zwischen Umwelt und Sozialpolitik herzustellen:
Umweltbelastung und eingeschränkte Mobilität durch einseitige Ausrichtung auf
den motorisierten Individualverkehr:161 Der motorisierte Individualverkehr (MIV)
belastet im Vergleich zum öffentlichen Verkehr die Umwelt erheblich stärker; im Vergleich
zum Radfahren oder Zufußgehen ist die Umweltbilanz des MIV noch schlechter.
Gleichzeitig kann die einseitige Ausrichtung eines Verkehrssystems auf den MIV zur
Vertiefung sozialer Ausgrenzung beitragen. Denn der MIV ist unter den genannten
Verkehrsträgern der teuerste und für Teile der Bevölkerung nicht bezahlbar. Das Risiko
sozialer Ausgrenzung kann sich erhöhen, wenn aufgrund mangelnder Möglichkeiten zur
Verkehrsteilnahme eine Arbeit oder Ausbildungsstelle nicht erreicht werden kann, soziale
Kontakte nicht gepflegt werden können oder kulturelle Aktivitäten ausfallen müssen.
Umgekehrt kann eingeschränkte Mobilität das Ergebnis sozialer Ausgrenzung sein,
beispielsweise wenn Menschen aufgrund ihres geringen Einkommens nicht die für Beruf
oder Ausbildung erforderlichen Transportkosten bezahlen können.162
Gesundheitsaspekte: Anliegen der Gesundheitspolitik können in vielfältiger Weise von
einer nachhaltigen Verkehrspolitik profitieren. Radfahren und Zufußgehen haben
unmittelbare und vielfältige Gesundheitseffekte. Zudem verbessert die Reduktion von
Straßenverkehrsemissionen unmittelbar die Gesundheit der Bevölkerung. Der 3. Armutsund Reichtumsbericht der Bundesregierung und das Aktionsprogramm Umwelt und
Gesundheit stellen fest, dass die Minderung des Straßenverkehrs und seiner Folgen,
insbesondere Lärm, Luftschadstoffe und Flächeninanspruchnahme durch parkende
Fahrzeuge, ein vordringliches Ziel der Gesundheitspolitik sei.
Soziale Zusammensetzung von Wohngebieten: Verkehr, insbesondere Straßenverkehr, kann negative Auswirkungen auf die Zusammensetzung von Wohngebieten
haben. Ein stark durch Verkehr belastetes Wohnumfeld wird in der Tendenz von einkommensstärkeren Gruppen gemieden, was zu sozialer Segregation beitragen kann.
160
Verkehr meint im Nachfolgenden die physische Bewegung von Waren oder Personen. Mobilität
hingegen ist ein weiter gespannter Begriff und umfasst geistige, soziale, virtuelle, aber eben auch den
physischen Verkehr.
161
In dieser Studie wird der Bereich Flugverkehr nicht weiter thematisiert. Soziale Fragen spielen jedoch
auch hier eine Rolle, trotz der im Zuge der Marktliberalisierung gesunkenen Ticketpreise, siehe hierzu:
http://www.vcd.org/fileadmin/user_upload/redakteure/themen/flugverkehr/newsletter/NL_Flugv_Umwelt_
6.pdf und
http://www.caa.co.uk/application.aspx?catid=14&pagetype=65&appid=7&mode=detail&nid=976.
162
Runge 2005, S. 22
79
2.2.1
Umweltbelastung und eingeschränkte Mobilität durch einseitige Ausrichtung
auf den motorisierten Individualverkehr
Der öffentliche Personennahverkehr (Linienbus, Metro, Tram, Eisenbahn) belastet die Umwelt bei gleicher Verkehrsleistung in der Regel weniger stark als der MIV.163 Der Straßenverkehr stellt die dominierende Lärmquelle dar; zu weiteren Schadstoffemissionen gibt die folgende Abbildung 27 Auskunft.
Abbildung 27: Vergleich der Schadstoffemissionen einzelner Verkehrsträger (Bezugsjahr: 2005)
Gleichzeitig bestehen erhebliche Zweifel an der Sozialverträglichkeit des MIV. Zwar wird
hervorgehoben, dass Autobesitz für große Teile der Bevölkerung zur Norm geworden164 und
eine wesentliche Voraussetzung für Beruf, Ausbildung und somit soziale Teilhabe sei. Indes
ist in diesem Zusammenhang von maßgeblicher Bedeutung, dass der MIV im Vergleich zu
anderen Verkehrsträgern am teuersten und für bestimmte Bevölkerungsteile nicht bezahlbar
ist: Je nach Einkommensgruppe betragen die Ausgaben für den MIV 114 Euro pro Monat für
Haushalte mit einem Einkommen unter 900 Euro; in der obersten Einkommensgruppe von
3600 Euro und mehr betragen die Ausgaben 740 Euro. Demgegenüber betragen die Ausgaben für den öffentlichen Verkehr im Durchschnitt nur 16 Euro pro Monat und Haushalt (unterste Einkommensgruppe, unter 900 Euro) und 42 Euro (höchste Einkommensgruppe,
3.600 Euro und mehr). Die Ausgaben für das Radfahren liegen erheblich darunter; für das
Zufußgehen entstehen praktisch keine Kosten.
Die unterschiedlichen Kosten der verschiedenen Verkehrsträger wirken sich unmittelbar auf
das Mobilitätsverhalten des Einzelnen aus und tragen dazu bei, dass ärmere Bevölkerungsgruppen in ihrer Mobilität eingeschränkt sind:
163
http://www.umweltbundesamt-umwelt-deutschland.de/umweltdaten...
164
In den letzten Jahrzehnten ist der Autobesitz auf 565 Pkw / 1000 Einwohner (im Jahr 2008) gestiegen.
Der Pkw-Anteil der zurückgelegten Wege hat in den vergangenen 20 Jahren von etwa 50 % auf jetzt
über 60 % zugenommen. In Westdeutschland ist der Anteil von knapp 100 Mio. auf gegenwärtig 140
Mio. täglichen Autowegen, vgl. Mobilität in Deutschland, 2002
80
Die Studie „Mobilität 2025― des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) stellt
fest, dass Haushalte, die aus Alleinerziehenden mit einem Nettoeinkommen von unter
900 Euro je Monat bestehen, aufgrund von finanziellen Schranken nicht in dem Umfang
mobil sein können, wie sie es bei einem höheren Haushaltseinkommen wären. In derselben Studie prognostiziert das DIW, dass das absolute Wegeaufkommen bei den untersten Einkommensgruppen und dort primär bei den Haushalten von Alleinerziehenden
stagnieren bzw. zurückgehen wird, auch wenn bis 2025 mit einer weniger polarisierten
Verteilung der Haushaltsmotorisierung in Abhängigkeit vom Einkommen zu rechnen sei.
In Deutschland legt der ärmste Teil der Bevölkerung 9 km weniger Wegstrecke pro Tag
zurück als der Durchschnitt.165
Im Jahr 2003 konzentrierte sich der Anteil von Personen in Haushalten ohne Auto auf die
untersten beiden Einkommensklassen. Nach Berechnungen des DIW machen die Personen in Haushalten mit einem monatlichen Nettoeinkommen bis zu 1.500 Euro rund 70 %
aller Personen in Haushalten ohne Pkw aus.166
Insbesondere Personen mit geringerem Einkommen sind auf den öffentlichen Verkehr
(ÖV) angewiesen.167
Angesichts der erheblichen Kostenunterschiede zwischen den unterschiedlichen Verkehrsträgern kann argumentiert werden, dass ein Verkehrssystem, welches vor allem auf öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), Fahrrad und Zufußgehen setzt, am ehesten erlaubt, der
gesamten Bevölkerung Teilhabe an Mobilität zu ermöglichen. Allerdings ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass vor allem im ländlichen Raum der Pkw-Besitz für
viele Menschen unverzichtbar für ihre Lebensführung geworden ist. Auch können nicht alle
Wege unter 5 km ohne Weiteres auf Rad- und Fußwegen zurückgelegt werden, da Verkehrswegeketten und persönliche Gegebenheiten (z. B. Behinderungen) dem entgegenstehen können, weshalb auch alternative Formen der Pkw-Nutzung, wie etwa Car-Sharing
oder Public Car (s. folgender Kasten), aus umwelt- und sozialpolitischer Sicht besonderes
Interesse verdienen. Trotz dieser wichtigen Einschränkungen bei Rad- und Fußwegen hat
die Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions der Europäischen
Kommission festgehalten, dass Autobesitz einer der wesentlichsten Faktoren ist, der zu einer
verstärkten Entwicklung hin zu einer zweigeteilten Gesellschaft beiträgt (MATISSE 2002).
165
Siehe Abschnitt 2.2.3.
166
Kunert et al. (2008), S. 57.
167
Kunert et al. (2008), S. 53 ff.
81
Car-Sharing
Mit ca. 100.000 Car-Sharing-Kunden ist Deutschland in Europa das Land mit den meisten CarSharing-Teilnehmern in absoluten Zahlen.
168
Im Verhältnis zu Bevölkerungszahl und Anzahl der
Führerscheinbesitzer ist allerdings die Schweiz mit 70.800 Car-Sharing-Kunden Spitzenreiter. Dies ist
eine etwa achtmal höhere Car-Sharing-Teilnahme als in Deutschland.
Nach verschiedenen Berechnungen kann Car-Sharing die Umwelt entlasten.
169
Die durchschnittlich im
Jahr mit dem eigenen Pkw gefahrenen Kilometer reduzieren sich von circa 12.000 auf 2200. Ein CarSharing-Auto ersetzt 4 bis 10 Pkw. Hinzu kommt, dass die Car-Sharing-Flotte in Deutschland im
Durchschnitt jünger ist und eine weniger starke Motorleistung hat als die übrige Privatwagenflotte. Des
Weiteren schaffen viele Car-Sharing-Kunden ihr vorher vorhandenes Auto ab oder verzichten auf den
Kauf eines neuen Wagens. Allerdings ist auch denkbar, dass eine Steigerung des Car-Sharing
zulasten des öffentlichen Verkehrs gehen kann, zum Beispiel wenn Nutzer des öffentlichen Verkehrs
auf Car-Sharing umsteigen. Einige Car-Sharing-Anbieter setzen dem allerdings Rabatte für
Abonnement-Kunden des ÖPNV entgegen, so dass hier eher eine Vernetzung angestrebt wird.
170
Vor dem Hintergrund der durch Car-Sharing möglichen Umweltentlastungen stellt sich die Frage,
inwieweit dieses Mobilitätsmittel auch von einkommensschwächeren Bevölkerungsgruppen genutzt
wird. Derzeit sind Kunden von Car-Sharing zu 89 % berufstätig, haben zu 70 % einen
Hochschulabschluss und zu 33 % ein Nettohaushaltseinkommen von 3000 Euro und mehr. Insofern
wird das derzeitige Modell des Car-Sharings nicht von einkommensschwächeren Gruppen abgefragt,
obwohl Car-Sharing für Personen, die unregelmäßig oder selten Auto fahren, kostengünstiger als ein
Privatwagen ist. Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, inwieweit Veränderungen des derzeitigen
Angebots Car-Sharing für einkommensschwächere Gruppen attraktiver machen können. Zu überlegen
wären auch Ansätze für ein Public Car oder City Car, welches analog zum Fahrradverleih der
deutschen Bahn (Call a Bike) Pkws im öffentlichen Raum über Handy und ohne Grundgebühr
jederzeit buchbar machen würde. Die Public Cars oder City Cars würden standardmäßig mit einem
besonders umweltfreundlichen Antrieb ausgestattet werden.
Vor diesem Hintergrund ist es problematisch, dass nach einigen Prognosen von einem stärkeren Kostenanstieg beim öffentlichen Personennahverkehr (plus 50 % zwischen 2003 und
2025) als beim Individualverkehr (plus 12 % zwischen 2003 und 2025) ausgegangen wird.171
Auch wenn der erwartete Preisanstieg im öffentlichen Verkehr in absoluten Zahlen von 13
Euro pro Monat gegenüber 100 Euro für den Individualverkehr moderat erscheinen mag,
kann auch dieser geringe Betrag für einkommensschwache Gruppen eine schmerzhafte
zusätzliche Belastung darstellen. Der Preisanstieg im öffentlichen Personennahverkehr wird
vor allem wegen des weiteren Subventionsabbaus erwartet. Insofern ist es wichtig, die Förderung des ÖPNV auch als eine sozialpolitische Aufgabe zu verstehen. Von einer Verbesserung und Verbilligung des öffentlichen Nahverkehrs können vornehmlich diejenigen profitieren, die auf diesen Verkehrsträger angewiesen sind, d.h. insbesondere alte Menschen, Kin-
168
http://www.carsharing.de/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=27&Itemid=92.
169
http://www.carsharing.de/index.php?option=com_content&task=view&id=133&Itemid=93.
170
http://www.greenwheels.de/Firma/Partner_/_Links.de
171
Kunert 2008, S. 70.
82
der und Jugendliche sowie ärmere Teile der Bevölkerung. In diesem Zusammenhang können Sozialtarife im ÖPNV eine wichtige Rolle spielen (siehe folgender Kasten).
Sozialtarife und Zuschüsse im öffentlichen Nahverkehr
Die Bezieher von Arbeitslosengeld II (ALG II) erhalten als Regelsatz zum Leben 347 Euro. Für
Partner/-innen in einer Bedarfsgemeinschaft beträgt der Satz 311 Euro, für Kinder unter 18 Jahren
276 Euro und für Kinder unter 14 Jahren 207 Euro. Laut Regelsatzverordnung sind davon 5,7 % für
Verkehr vorgesehen – einschließlich Bus und Bahn, Fahrrad und möglicherweise Pkw. Bei einem
vollen Regelsatz sind das 19,20 Euro, bei Partner/-innen 17,73 Euro und bei Kindern entsprechend
weniger. Monatskarten in allen deutschen Großstädten sind deutlich teurer. Allerdings bieten
verschiedene Städte reduzierte Tarife als Sozialtarife an.
In Berlin können alle Mitglieder eines Haushaltes ein Sozialticket bekommen, die von den
Rundfunkgebühren befreit sind, d. h. Empfänger von ALG II und Sozialhilfe, Leistungsberechtigte
nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und die Mitglieder der jeweiligen Bedarfsgemeinschaften. Die
Ausgabe der Kundenkarte "Berlin-Tickets S" erfolgt durch die jeweiligen Leistungsstellen und kostet
33,50 Euro anstatt 72,00 Euro für eine Monatskarte, die das Berliner Stadtgebiet abdeckt. In Hamburg
können Menschen aus diesem Personenkreis eine um 5 Euro ermäßigte Zeitkarte kaufen. Die
Monatskarte in Hamburg kostet – je nach Tarifbereich – zwischen 41,50 und 170,00 Euro.
172
In beiden
Fällen reicht somit der ALG II Regelsatz nicht aus, um den Sozialtarif zu bezahlen.
Mit Blick auf die Mobilitätsbedürfnisse aller Teile der Bevölkerung und auf die grundsätzlich bessere
Umweltverträglichkeit des ÖPNV sind Sozialtarife ein wichtiges Instrument, um Synergien zwischen
Sozial- und Umweltpolitik herzustellen oder zu erhalten. Insbesondere der ÖPNV muss grundsätzlich
allen Bevölkerungsgruppen offen stehen. Um diese allgemeine Zugänglichkeit zu bewahren, sind nicht
nur hohe Standards für Anschluss, Barrierefreiheit und Sicherheit erforderlich, sondern auch
kostengünstige Fahrpreise, wie etwa Sozialtarife für einkommensschwache Gruppen. Dabei ist
allerdings hervorzuheben, dass die attraktive Gestaltung von Fahrpreisen nur eine Komponente eines
viel genutzten ÖPNV sein kann.
Neben dem erwarteten Abbau von Subventionen für den ÖPNV ist es aus sozial- und umweltpolitscher Sicht ebenfalls problematisch, dass mit der gegenwärtigen steuerlichen Privilegierung von Dienstwagen einerseits der Verkauf stark verbrauchender Fahrzeuge gefördert wird und anderseits insbesondere höhere Einkommensgruppen ihre Steuerlast senken
können (s. folgender Kasten).
172
http://www.hvv.de/fahrkarten/wochen-monatskarten/allgemeine_zeitkarten/
83
Dienstwagenbesteuerung
Nach derzeit geltendem Recht kann ein Unternehmen sämtliche durch einen Firmenwagen
veranlasste Kosten als Betriebsausgaben über eine Laufzeit von 6 Jahren vollständig steuerlich
absetzen, wenn der Wagen ausschließlich betrieblich genutzt wird. Wird der Geschäftswagen von
einem Arbeitnehmer auch privat genutzt, so gehört diese Nutzung zu den einkommensteuerpflichtigen
geldwerten Vorteilen. Der Arbeitnehmer muss hierfür allerdings nicht den tatsächlich erhaltenen
geldwerten Vorteil versteuern, sondern pauschal pro Monat ein Prozent des Bruttolistenpreises des
genutzten Fahrzeugs sowie 0,03 % des Bruttolistenpreises je privat gefahrenen Kilometer.
Nach Berechnung des Verkehrsclubs Deutschland (VCD) ergeben sich aus dieser Regelung – je nach
Steuerklasse und Typ des Dienstwagens – erhebliche Einsparungen für den Nutzer eines
Dienstwagens. Konkret spart dieser gegenüber dem Nutzer eines Privatwagens bei einem
Einkommenssteuersatz von 25 % jährlich 289 Euro bei einem Passat, 439 Euro bei einem BMW 330i
und 950 Euro bei einem Mercedes S 350.
173
Hinzu kommt, dass die Mineralöl- und die Kfz-Steuer
regelmäßig den Nutzer eines Dienstwagens nicht belasten, da die Unternehmen neben den
Versicherungs-, Instandhaltungs- und fiskalischen Kosten auch die Treibstoffkosten übernehmen. In
diesen Fällen besteht kein finanzieller Anreiz für sparsames Fahren. Auch Unternehmen sparen durch
die Absetzbarkeit erhebliche Kosten, da sie auf die in Form eines Dienstwagens gewährte Vergütung
keine Sozialabgaben zahlen. Auch mit Blick auf den Status und Prestige eines größeren Fahrzeuges
trägt
die
bedingungslose
Absetzbarkeit
dazu
bei,
dass
Unternehmen
große
und
damit
verbrauchsstarke Fahrzeuge bevorzugen.
Dieser umweltpolitisch problematische Anreiz spiegelt sich zum Teil in den Zulassungszahlen wider.
Mehr als 3,15 Millionen Fahrzeuge wurden im Jahr 2007 in Deutschland insgesamt neu zugelassen,
rund 62 % von gewerblichen Haltern. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass der Anteil gewerblich
gehaltener Fahrzeuge umso höher ist, je größer der Hubraum des Pkw ist: in der Fahrzeugklasse bis
3
3
174
999 cm sind es nur 43,6 %, in der Klasse von 2000 und mehr cm dagegen 63,5 %.
Umweltpoltisch
problematisch ist außerdem, dass Unternehmen ihre Dienstwagen in der Regel nach zwei bis drei
Jahren auf dem Gebrauchtwagenmarkt weiterverkaufen, was zur Folge hat, dass die Fahrzeugflotte
insgesamt stärker motorisiert wird.
Dienstwagen werden in der Regel Mitarbeitern im Vertrieb oder ab einer bestimmten Hierarchiestufe
zur Verfügung gestellt. Regelmäßig sind Dienstwagen ein wichtiger Teil der Vergütung und ein Anreiz
für die Mitarbeit in einem bestimmten Unternehmen. Auch wenn es sehr unterschiedliche Regelungen
in verschiedenen Unternehmen gibt, trifft es in der Regel zu, dass die Größe und der Preis des
Dienstwagens
mit
der
Hierarchiestufe
steigen.
Insofern
profitieren
vor
allem
höhere
Einkommensgruppen von der gegenwärtigen Regelung. Soweit Sozialpolitik auf die Unterstützung
einkommensschwacher
Gruppen
abzielt,
hat
die
Dienstwagenbesteuerung keine positiven sozialpolitischen Effekte.
173
VCD 2008.
174
VCD 2008.
gegenwärtige
Regelung
zur
84
2.2.2
Gesundheitsaspekte
Bewegungsmangel und schlechte Ernährung führen häufig zu Übergewicht und machen
krank. Hoher Blutdruck begünstigt Folgekrankheiten, wie Herz-Kreislauferkrankungen oder
Diabetes mellitus Typ II. In Deutschland sind 55 % der Frauen und 65 % der Männer übergewichtig, sowie jedes fünfte Kind und jeder vierte Jugendliche. Dabei ist auffällig, dass Kinder und Jugendliche aus niedrigen sozialen Schichten zwei- bis dreimal so häufig unter
Fettleibigkeit leiden wie besser situierte Altersgenossen.175 Die nationale Verzehrsstudie
(Max Rubner-Institut 2008) stellte fest, dass sich unter den befragten Personen mit Hauptschulabschluss fast doppelt so viele Übergewichtige befanden wie bei den Personen mit
einer Fachhochschul- bzw. Hochschulreife. Kinder aus einkommensschwachen Haushalten
und mit Migrationshintergrund beteiligen sich in sportlichen Aktivitäten zwei- bis dreimal seltener als ihre anderen Altersgenossen (s. auch folgender Kasten).
Nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation genügen täglich 30 Minuten moderate körperliche Aktivitäten, wie Zufußgehen oder Radfahren, um das Risiko an durch Übergewicht
verursachten Erkrankungen deutlich zu verringern.176 Im Rahmen einer mehrjährigen dänischen Mortalitätsstudie an 30.000 Personen im Alter zwischen 20 und 93 Jahren wurde gezeigt, dass die Sterbewahrscheinlichkeit innerhalb des Untersuchungszeitraumes von Personen, die täglich mindestens 30 Minuten Rad fahren, im Vergleich zu einer Referenzgruppe
um 40 % niedriger liegt.177 Dies wird v.a. auf eine deutliche Verringerung des Risikos für
Herzkrankheiten, Diabetes, Osteoporose und Krebs zurückgeführt.
Die Daten von EUROSTAT zeigen, dass im Jahr 2003 in Deutschland durchschnittlich
10.348,1 km pro Person mit dem Pkw zurückgelegt wurden, was 854,1 Milliarden Personenkilometern entspricht. Auf Busse und Züge entfielen 67,5 Milliarden Personenkilometer, was
pro Person durchschnittlich 817,8 Kilometern entspricht, während Straßenbahn und U-Bahn
für 14,8 Milliarden Personenkilometer (bzw. durchschnittlich 178,7 Kilometer pro Person im
Jahr) verantwortlich waren. Demgegenüber zeigt die Zwischenbilanz des Nationalen Radverkehrsplans vom Mai 2007, dass Fahrradfahren in Deutschland zwar zunehmende Beliebtheit genießt, aber der täglich zurückgelegte Weg pro Person durchschnittlich nur 0,8
Kilometer beträgt (30,4 Milliarden Personenkilometer). Demnach beträgt der Anteil des Radverkehrs an der Gesamtverkehrsleistung des Personenverkehrs in Deutschland nur ungefähr
2,6 % (entspricht jedoch 8,8 % vom Verkehrsaufkommen),178 obwohl
insgesamt sechs von zehn Wegen nicht länger als fünf Kilometer sind,
jeder zehnte mit dem Auto zurückgelegte Weg schon nach etwa einem Kilometer endet,
nur etwa ein Drittel der Auto-Wege eine Entfernung von mehr als zehn Kilometern haben,
bei sieben von zehn Pkw-Fahrten der Fahrer allein im Auto sitzt.179
175
Kersting 2007.
176
http://www.umweltbundesamt.de/verkehr/mobil/radfuss.htm.
177
http://www.adfc.de/3234_1.
178
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung; Verkehr in Zahlen 2005/2006,2005.
179
DIW et al 2002, S. IV.
85
Gesundheit und Bewegungsmangel in Zahlen
Fettleibigkeit: In den letzten 20 Jahren hat sich der Anteil fettleibiger Kinder verdoppelt, und es
wird beobachtet, dass Diabetes II, die bisher nur bei Erwachsenen beobachtet wurde, nun auch
vermehrt bei Kindern auftritt.
180
In Deutschland sind sechs Millionen Menschen (8 % der
Bevölkerung) zuckerkrank, wobei 80-90 % dieser Erkrankungen auf Übergewicht zurückzuführen
sind. Mithin könnten der Anteil von Diabetes auf 2 % (oder 1,5 Millionen Menschen) sinken, wenn
es gelänge, Fettleibigkeit entsprechend zu reduzieren.
181
Außerdem belegen Studien, dass
körperlich aktive Menschen nicht nur gesünder, sondern auch weniger stressanfällig sowie
selbstbewusster sind.
Fettleibigkeit und Kindesentwicklung: Eine Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung hat gezeigt, dass Fettleibigkeit bei Kleinkindern deren Entwicklung negativ
beeinflusst.
182
Dies gilt insbesondere für Jungen. Nach dieser Studie bleiben stark
übergewichtige Jungen in ihrer sprachlichen und sozialen Entwicklung sowie der Entwicklung
ihrer Alltagsfertigkeiten zurück. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass
Entwicklungsrückstände bei Kindern im Schnitt ihre späteren Chancen am Arbeitsmarkt
verschlechtern.
Gesundheitskosten durch Fettleibigkeit: Die Kosten, die in Deutschland infolge der
Fettleibigkeit (Adipositas) entstehen, berechnen sich auf 11 Millionen Euro im Jahr und machen
damit 5 % der jährlichen Gesundheitskosten aus. Bei Kosten von 4.500 Euro pro Jahr und
Diabetes II-Patient könnten das Gesundheitssystem um 15 Milliarden Euro jährlich entlastet
werden, wenn (nur) 3 Millionen Diabeteserkrankungen vermieden würden.
Übergewicht
verursachte
Erkrankungen
sind
in
dieser
Berechnung
183
Andere durch
nicht
enthalten.
Krankenversicherungsbeiträge könnten entsprechend reduziert werden. Die entsprechende
Reduktion von diesen Lohnnebenkosten und deren Beschäftigungseffekte kämen als weiterer
sozialpolitischer und volkswirtschaftlicher Gewinn hinzu.
Gesundheitsentwicklungen bis 2030: Wie Modellrechnungen des Statistischen Bundesamtes
zeigen, kann der absehbare demografische Wandel in Deutschland zu etwa 58 % mehr
Pflegebedürftigen und 12 % mehr Krankenhausbehandlungen im Jahr 2030 im Vergleich zu
heute führen.
184
Die Zahl der Pflegebedürftigen würde damit von 2,1 Millionen auf 3,4 Millionen
und die Zahl der in Krankenhäusern behandelten Fälle von 17 auf 19 Millionen steigen. Typische
mit dem Alter verbundene Krankheiten wie Herz-/Kreislauferkrankungen (+ 34 %) und
Krebserkrankungen (+ 21 %) dürften bis 2030 stark an Bedeutung gewinnen. Auch wenn die
wesentliche Ursache für diese Zunahmen die steigende Zahl älterer Menschen bei insgesamt
abnehmender Gesamtbevölkerung ist, so können Fettleibigkeit und Bewegungsmangel diese
Entwicklung weiter verstärken.
180
FAZ v. 14. März 2008: „Armut macht dick―
181
182
Cawley et al 2008.
183
184
Pressemitteilung Nr. 121 vom 19.03.2008
86
Insofern liegt die Mehrheit der Pkw-Fahrten in deutschen Städten in einem Entfernungsbereich, in dem das Fahrrad sogar das schnellste Verkehrsmittel ist. Schätzungen zeigen,
dass sich in Ballungsgebieten bis zu 30 % der Pkw-Fahrten auf den Radverkehr verlagern
lassen.185 Dieser Wert entspricht ungefähr dem Wegeanteil des Fahrrades in den Niederlanden, wo ca. 27 % aller Wege mit dem Rad zurückgelegt werden. Informationen der Internationalen Fahrradstiftung zufolge betrugen in Deutschland Fußwege 22 % aller Verkehrsteilnahmen (für alle Zwecke).
Vor diesem Hintergrund kann eine signifikante Erhöhung des Anteils mit dem Rad oder zu
Fuß zurückgelegter Wege zu erheblichen Entlastung des Gesundheitssystems führen. Finnische Untersuchungen ergaben „positive Gesundheitseffekte― von 1.200 Euro pro „aktivierter―
Person und Jahr.186 Andere Studien zeigen, dass 30 Minuten Radfahren pro Tag bei bis dahin inaktiven Personen eine jährliche Ersparnis von 3.000 bis 4.000 Euro an gesellschaftlichen Kosten bringen. Für schon aktive Personen liegt dieser Wert bei 500 bis 1.500 Euro
pro Jahr.187 Für Österreich ließe sich ein Gesundheitsnutzen für die Öffentlichkeit von ca.
Euro 165 Millionen jährlich ableiten, wenn bisher inaktive Personen mindestens 30 Minuten
pro Tag physisch aktiv würden. Vor diesem Hintergrund würde eine signifikante Erhöhung
des Anteils von Radfahren und Zufußgehen nicht nur zu einer erheblichen Entlastung des
Gesundheitssystems führen, sondern hätte auch das Potential, Beitragszahler zu entlasten
und das Nettoeinkommen insbesondere unterer Einkommensschichten zu erhöhen, womit
einem besonders beachteten Anliegen der Sozialpolitik Rechnung getragen würde.188 Angesichts des Umstandes, dass insbesondere einkommensschwache Gruppen an durch Fettleibigkeit verursachte Erkrankungen und deren (sozialen) Folgen leiden, kann eine Förderung
des Radfahrens und Zufußgehens Teilhabechancen verbessern und somit Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik schaffen.
In diesen Berechnungen sind die Gesundheitseffekte durch die Reduktion der vom Straßenverkehr verursachten Umweltbelastungen noch nicht berücksichtigt. Eine Steigerung des
Anteils von Rad- und Fußverkehr würde CO2-Emissionen, Luftverschmutzung und Lärmbelastung verringern. Nach Schätzung des Nationalen Fahrradberichts der Bundesregierung
könnten pro Jahr 7,5 Millionen Tonnen CO2 eingespart werden, wenn – bei entsprechender
Reduktion des Pkw-Weges – die Fahrleistung im Radverkehr von derzeit rund 300 km/Jahr
auf 1000 km/Jahr pro Einwohner erhöht und dem niederländischen Niveau angepasst würde.
Würde die Fahrradleistung auf 1320 km pro Jahr und Einwohner steigen, ergäben sich Einsparungen in Höhe von 13,45 Millionen Tonnen CO2,189 was die nach dem nationalen Klimaschutzprogramm 2005 der Bundesregierung angestrebten CO2-Einsparungen im Verkehrsbereich um gut 3 Millionen Tonnen übersteigen würde. Das Nationale Klimaschutzprogramm
2005 listet verschiedene Maßnahmen auf, die – soweit quantifizierbar – zu einer zusätzlichen
Minderung von ca. 10 Mio. t CO2 im Zeitraum 2008–2012 führen sollen.190 Eine Steigerung
185
http://www.umweltbundesamt.de/verkehr/mobil/radfuss.htm
186
http://gpool.lfrz.at/gpoolexport/media/file/Masterplan_Radverkehr_des_BMLFUW_200609201.pdf
187
http://gpool.lfrz.at/gpoolexport/media/file/Masterplan_Radverkehr_des_BMLFUW_200609201.pdf
188
Eine genauere Abschätzung des Einsparpotentials und entsprechender Beitragserstattungen ist in
diesem Bericht nicht möglich, könnte aber ggf. auf Grundlage der zitierten Studien auch für Deutschland
erstellt werden.
189
http://www.bmvbs.de/Verkehr/Strasse-,2954/Zweiter-Fahrradbericht.htm
190
http://www.bmu.de/files/klimaschutz/downloads/application/pdf/klimaschutzprogramm_2005_lang.pdf
87
des Radverkehrs gehört nicht zu den gelisteten Maßnahmen. Neben diesen CO2 Reduktionen können derartige Steigerungen des Radverkehrs zu Abnahmen von Benzol um 10,315,7 %, von Stickoxiden um 7,2 %-12,4 %, von Dieselruß um 7,2-12,3 % und von Feinstaub
(PM < 10) um 5,7-10, 6 % führen.191
Initiativen zur Förderung des Fahrradfahrens und Zufußgehens
Radfahren und Zufußgehen sind die kostengünstigsten, umweltfreundlichsten und gesundheitsförderndsten Transportmittel. Insofern ist die Förderung ein Schlüssel für nachhaltige
Verkehrspolitik. Es gibt eine Vielzahl von Initiativen, um den Anteil des Radverkehrs am gesamten
Verkehrsaufkommen zu steigern. Ein Beispiel dafür ist das Programm „Mit dem Rad zur Arbeit― des
ADFC (Allgemeiner Deutscher Fahrradclub) und der AOK. Ein weiterer wichtiger Aspekt in diesem
Zusammenhang ist, dass Kinder lernen, ihre täglichen Wege zu Schule und Kindergarten mit Rad und
Fußweg zurückzulegen und nicht das „Elterntaxi― in Anspruch zu nehmen. Es hat sich gezeigt, dass
Kinder im Erwachsenenalter eher Rad fahren oder zu Fuß gehen, wenn sie bereits im Kindergarten
oder Schulalter an diese Verkehrsmittel gewöhnt waren.
192
Initiativen, wie die Kampagne „FahrRad!
Wer zur Schule fährt gewinnt‖ des Verkehrsclubs Deutschland (VCD), sind insofern besonders
wichtig. Im Rahmen dieser Kampagne haben über 2.000 Schülerinnen und Schüler in 83 Klassen
mehr als 150.000 Kilometer auf ihren Wegen von und zur Schule erradelt.
193
Trotz der großen Bedeutung einzelner Projekte darf sich die Förderung des Radverkehrs nicht auf
Fragen des Ausbaus der Radwege oder Ähnliches beschränken. Vielmehr müssen übergreifende
Fragen, wie etwa Lebens- und Mobilitätsstile sowie Siedlungs- und Wegestruktur, ausreichend
berücksichtigt werden. Das niederländische Beispiel hat gezeigt, wie wichtig ein übergreifender
Ansatz für eine substantielle Steigerung des Radverkehrs ist. In dem "Masterplan Fiets" vom März
1992 hat das niederländische Parlament eine übergreifende Strategie auf höchster politischer Ebene
zur kontinuierlichen Förderung des Radfahrens verabschiedet. Einen Schritt in diese Richtung stellen
„Runde Tische Radverkehr― dar, bei denen verschiedene relevante Akteure und die beteiligten Städte
Gelegenheit bekommen, alle Aspekte der Fahrradförderung einzubeziehen und voneinander zu
lernen.
194
Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Ausgaben für den Radverkehr sich stark von Gemeinde
zu Gemeinde unterscheiden – mit etwa 0,19 Euro / Einwohner in Halle und 8,50 Euro / Einwohner in
Münster – und überall erheblich unter der Forderung des ADFC von 25,00 Euro / Einwohner liegen.
Der Bund hat 2002 seine Förderung für Radwege auf 100 Millionen Euro verdoppelt. Demgegenüber
wurden 2006 für Kapazitätserweiterungen auf den Bundesfernstraßen rund 2,7 Milliarden Euro
aufgewendet; bis 2015 liegen die Investitionen in das Bundesfernstraßennetz insgesamt bei ca. 80
Milliarden Euro oder 969 Euro / Einwohner.
191
BMVS 2002, vgl. auch Wichmann 2003.
192
Flade 2007, S. 504.
193
http://www.vcd.org/kampagne2006.html
194
http://www.adfc.de/2988_1
88
2.2.3
Auswirkungen von Verkehr auf Wohngebiete und deren Zusammensetzung
Untersuchungen zeigen, dass die Belastung durch Straßenverkehrslärm mit steigendem
Bildungsgrad und höherem Einkommen sinkt und umgekehrt mit geringerer Bildung und sinkendem Einkommen steigt. Auf lokaler Ebene gibt es statistisch gesicherte Zusammenhänge
zwischen der faktischen Lärmbelastung und folgenden Merkmalen der Wohnbevölkerung:
Haushaltseinkommen: je höher das Einkommen, desto geringer die Belastung;
Pro-Kopf-Einkommen: je höher das Einkommen, desto geringer die Belastung;
Berufsgruppe des Haushaltsvorstands: je höher der soziale Status, desto geringer die
Belastung;
Wohneigentum: Mieter sind stärker belastet als Eigentümer;
Pkw-Besitz: Haushalte ohne Pkw sind stärker belastet als Pkw-Besitzer;
Nationalität des Haushaltsvorstandes: Ausländer sind stärker belastet als Deutsche. 195
In Zusammenhang mit diesem Befund steht, dass verschiedene Studien eine enge Korrelation zwischen Grundstückspreisen und Miethöhe auf der einen Seite sowie Lärm und Luftverschmutzung auf der anderen Seite feststellen.196 Im Rahmen einer Kölner Untersuchung
wurde festgestellt, dass Einfamilienhäuser mit Garten bei einer Lärmbelastung von 50 bis 70
dB(A) tagsüber ungefähr zehn Prozent ihres Wertes verlieren; im Hinblick auf den reinen
Grundstückswert sind es sogar 30 Prozent.197 Diese Aussagen werden von verschiedenen
ausländischen Studien bestätigt, wobei allerdings die Ergebnisse mit einer Mietpreisabnahme zwischen 0.08 und 2.22 % pro dB(A) relativ stark streuen und stark von der Funktionsfähigkeit des Immobilienmarktes abhängen. Für die Schweiz werden die durch Verkehr
verursachten Mietausfälle auf 874 Mio. Schweizer Franken pro Jahr geschätzt; es wird von
einer durchschnittlichen Mietpreisreduktion von 0.8 % pro dB(A) ausgegangen.198 Diese
Untersuchung aus der Schweiz legte für die Ermittlung der Mietausfälle nur Lärmniveaus von
oberhalb 55 dB(A) zugrunde. Würde das minimale Lärmniveau auf 50 dB(A) gesenkt, so
wären die Mietzinsausfälle um mehr als 75 % höher. Ein Wert von 0.7 % pro dB(A) wurde als
Ergebnis einer Metaanalyse für Wohngebiete in der Umgebung von 23 Flugplätzen in den
USA und Kanada angegeben.199
Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) stellt in seiner Umfrage von 2003
zu Wohn- und Lebensbedingungen fest, dass bei wohngebietsbezogenen Umzugsmotiven
Gesichtspunkte der Umweltqualität eine herausragende Rolle spielen: Lärmbelastung,
Schmutz und Verkehr bilden das mit Abstand am meisten genannte Bündel von Wegzugsgründen (West 45 %; Ost 52 %), wozu mit fehlendem „Grün― (West: 12 %, Ost: 22 %) ein
195
Penn- Bressel 1983.
196
http://www.laermkontor.de/deutsch/PULS/Vorbereitung.html; Penn-Bressel (1983).
197
Penn- Bressel 1983, S. 16.
198
Bundesamt für Raumentwicklung (2000). Eine aktuellere Studie für das Jahr 2005 wird demnächst
veröffentlicht.
199
Nelson (2004).
89
weiteres Umweltkriterium hinzukommt.200 Soziale Gründe spielen insgesamt eine geringere
Rolle für den Wechsel der Wohngegend als städtebauliche. Die genannte BBR-Umfrage
stellt zudem fest, dass es eine Bewegung hin zu Wohnstraßen und eine Abkehr von Hauptverkehrsstraßen gibt. Zwar gaben in der Erhebung des BBR nur 4,5 % (West) und 6,5 %
(Ost) der zwischen 1999 und 2003 Umgezogenen die Wohngegend als Hauptgrund für den
Wohnungswechsel an, aber bei 20,4 % (West) bzw. 34 % (Ost) der Umgezogenen hat die
Wohngegend eine Rolle gespielt.201 Insbesondere für Miet- oder Kaufinteressenten mit höherem Einkommen und entsprechender Zahlungsbereitschaft spielt der Gesichtspunkt „Lärm―
bei der Wohnstandortwahl eine wichtige Rolle.
Auch wenn es keinen einfach strukturierten Zusammenhang zwischen Lärmbelastung,
Immobilienpreisen/Wohnungsmieten und der Sozialstruktur gibt – hier kommt ein ganzes
Bündel verschiedener Aspekte zum Tragen – kommen Studien zu dem Ergebnis, dass die
Höhe von Miet- und Immobilienpreisen unmittelbare Auswirkungen auf die soziale Zusammensetzung eines Wohngebietes hat.202 Das Statistische Bundesamt stellte fest, dass „die
hohe und wachsende Mietbelastung der einkommensschwachen Haushalte zu ihrer anhaltenden Abdrängung in billigere Wohnungen mit schlechtem Ausstattungsstandard, geringer
Wohnfläche, hohen Belastungen durch Verkehrslärm und Abgasen sowie kinderfeindlichem
Wohnumfeld führt. Am Wohnungsmarkt benachteiligte Bevölkerungsgruppen leben vorwiegend in Stadtteilen, die durch Verkehr und Gewerbe belastet sind und weniger Grünflächen
aufweisen.―203
Neben den Auswirkungen auf Miet- und Grundstückspreise ist als weiterer sozialer Aspekt
des Straßenverkehrs zu berücksichtigen, dass Bewohner von ruhigen und wenig belasteten
Gebieten ihre unmittelbare Umgebung eher als die „ihre― ansehen und ihr Leben weniger auf
die eigenen vier Wände beschränken. Kinder spielen in weniger belasteten Gebieten häufiger allein draußen und leiden seltener unter den negativen Folgen eines reduzierten Aktionsraumes, wie etwa Unselbständigkeit, verzögerte motorische Entwicklung oder fehlende Sozialkontakte.204 Umgekehrt erhöht sich der Zeitbedarf der Eltern für Begleitwege in stärker
belasteten Gebieten. Diese verringerte Nutzbarkeit des Wohnumfeldes durch Straßenverkehr ist indes wenig diskutiert.
Vor diesem Hintergrund ist plausibel, dass ein hohes Straßenverkehrsaufkommen und dessen Auswirkungen auf die Wohnumgebung zum einen ein wichtiges Motiv für einen Umzug
sind – insbesondere für Haushalte mit höherem Einkommen – und zum anderen über fallende Mieten und Immobilienpreise die soziale Zusammensetzung eines Viertels beeinflussen können. Entsprechend beeinträchtigte Gebiete werden finanziell für einkommensschwache Gruppen tragbar, während wohlhabendere Teile der Bevölkerung einen Umzug in
weniger belastete Wohngegenden in Erwägung ziehen. Der 3. Armuts- und Reichtums200
Böltken et al 2006.
201
Zu einem ähnlichen Ergebnis kam die Befragung über öffentliche Grünanlagen in Berlin
http://www.laermkontor.de/deutsch/PULS/Vorbereitung.html. Danach stand „Wohngegend zu laut― an
zweiter Stelle der Nennungen, bei Haushalten mit Kindern waren dies 22 Prozent der Umzugswilligen.
Auch fehlendes Grün spielte vor allem bei Haushalten mit Kindern eine große Rolle als Umzugsgrund
(11 Prozent).
202
Penn- Bressel 1983, S. 16.
203
Statistisches Bundesamt 1998, S. 113, 114.
204
Flade 2007, S. 500.
90
bericht der Bundesregierung stellt in diesem Zusammenhang fest, dass es sich insgesamt
Haushalte mit höherem Einkommen häufiger leisten können, eine (z. B. durch Straßenverkehr) stark belastete Wohnlage zu vermeiden. Letzteres kann zu einer Konzentration von
einkommensschwächeren Gruppen in einer Nachbarschaft beitragen. Zudem kann diese
Entwicklung dazu führen, dass durch den Wegzug finanzstarker Gruppen die finanzielle
Leistungsfähigkeit eines Stadtteils leidet, was wiederum sozialpolitische Implikationen nach
sich zieht. Während viele Faktoren zu einer solchen negativen Entwicklung beitragen, spielt
Straßenverkehr eine besonders wichtige Rolle in diesem Zusammenhang.205 Die Konzentration einkommensschwacher Familien in einer Nachbarschaft hat offensichtlich erhebliche
Folgen für die Sozialpolitik. Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung können helfen, einer solchen Entwicklung entgegenzuwirken (s. die beiden folgenden Kästen).
Umweltzonen
In verschiedenen deutschen Großstädten wurden 2008 sogenannte Umweltzonen eingerichtet. Ziel
der Umweltzonen ist es, die Belastung mit Feinstaub (PM 10) und Stickstoffdioxid (NO2) zu reduzieren
und Grenzwertüberschreitungen in Zukunft zu vermeiden. In den dicht bewohnten Innenstadtbezirken
von Berlin werden zum Beispiel die Grenzwerte für diese Parameter an vielen Hauptverkehrsstraßen
so oft überschritten, dass die einschlägigen EU-Vorschriften verletzt werden. Der Straßenverkehr ist
dabei die wichtigste Berliner Quelle dieser Schadstoffe mit einem Anteil von circa 40 % bei Feinstaub
und 80 % bei Stickstoffdioxid. In Berlin nimmt die Senatsverwaltung an, dass auch im Jahr 2010 ohne
zusätzliche Maßnahmen der 24h-Grenzwert für PM10 und NO2 in zahlreichen Straßenabschnitten
nicht eingehalten werden kann. Durch die Einführung der Stufe 2 der Umweltzone soll demgegenüber
die Anzahl betroffener Anwohner um etwa ¼ oder um gut 10.000 sinken. In Stuttgart wird als
Prognose angenommen, dass die Ausweisung der Umweltzone Feinstaubimmissionen um bis zu 3 %
reduzieren wird.
Die reale Wirkung der Umweltzone zeigt sich bereits wenige Monate nach ihrer Einführung in einem
deutlichen Rückgang der Anzahl der gemeldeten Fahrzeuge ohne Plakette. Da gleichzeitig die
Zulassungszahlen in Berlin etwas über dem bundesdeutschen Durchschnitt lagen, kann ein
signifikanter Austauschprozess alter, hoch emittierender Fahrzeuge hin zu besseren Kfz unterstellt
werden. Es wird von einem Rückgang der gemeldeten Pkw ohne Plakette von 21.000 auf 6.500
ausgegangen; bei Diesel-Lkw wird ein Rückgang von 29.000 auf 15.000 angenommen.
Vor diesem Hintergrund wurde die Befürchtung geäußert, dass die Umweltzonenregelung
sozialpolitisch problematisch sei, da überwiegend Besitzer älterer Fahrzeuge, d.h. häufig sozial
schwächere, betroffen seien. In Stuttgart wird angenommen, dass vom Fahrverbot in den
Umweltzonen mindestens zur Hälfte einkommensschwache Gruppen mit älteren Kfz betroffen seien.
Zu berücksichtigen sind allerdings die folgenden Aspekte:
Einkommensschwache Gruppen hatten häufig schon vor der Einführung der Umweltzone kein
eigenes Fahrzeug. Dies gilt insbesondere für Großstädte. Berlin zum Beispiel hat eine der
niedrigsten Motorisierungsraten deutscher Städte. Im Jahr 2006 waren pro 1000 Einwohner nur
317 Fahrzeuge registriert. Dabei liegt der Motorisierungsgrad im Gebiet der Umweltzone deutlich
niedriger als außerhalb.
205
Zur Frage, inwieweit neue Wohnungsangebote am Stadtrand diesen Trend begünstigen, siehe unten.
91
Für die Umweltzone genügt bereits ein Otto-Fahrzeug mit dem Abgasstandard Euro 1. Diese
Fahrzeuge sind günstig auf dem Gebrauchtwagenmarkt erhältlich.
Kfz-Steuer und Wartungskosten sind bei älteren, unter das Verkehrsverbot der Umweltzone
fallenden Otto-Fahrzeugen höher als bei Euro-1-Fahrzeugen. Insofern amortisiert sich der
Austausch der Fahrzeuge in wenigen Jahren.
Alle Städte mit Umweltzonen sehen Ausnahmen bei sozialen Härtefällen vor. In Berlin werden
Einzelausnahmen für private Fahrten mit Kfz grundsätzlich nur bei schwerer Gehbehinderung und
ungünstigen Arbeitszeiten erteilt. Bei gewerblicher Nutzung sind Einzelausnahmen im wirtschaftlichen
Härtefall möglich, insbesondere bei Sonderfahrzeugen, deren Ersatz nicht möglich oder mit
unzumutbaren Kosten verbunden ist. Die ursprüngliche Erwartung von etwa 15.000-20.000 Anträgen
hat sich in Berlin nicht bestätigt. Bislang sind etwa 8.000 Anträge eingegangen, mit stark
abnehmender Tendenz. Davon sind etwa 6.000 positiv beschieden worden. Die Dauer der
Einzelausnahmen ist auf 18 Monate beschränkt, bei Sonderfahrzeugen auf 36 Monate. In Stuttgart
wurden
in
den
ersten
7
Wochen
der
Umweltzone
in
Härtefällen
bislang
ca.
3.400
Ausnahmegenehmigungen erteilt und über 1.200 Anträge abgelehnt.
Die Londoner Staugebühr
Seit dem Februar 2003 müssen Autofahrer im Zentrum von London werktags von 7.00 bis 18.30 Uhr
eine Staugebühr (Congestion Charge) von anfangs 5 Pfund Sterling, nun 8 Pfund bezahlen. Die Zone
wurde 2007 nach Westen ausgedehnt. Die eingenommenen Gelder werden gemäß der
einschlägigen Rechtsgrundlage in Busse und U-Bahnen investiert. 2006/2007 wurden 123 Millionen
Pfund eingenommen. Die Gebühr hat den Verkehr um 21 % und damit Fahrzeiten sowie
Umweltbelastungen reduziert. Gleichzeitig hat sich der Anteil des Radverkehrs um 43 % in der
Gebührenzone erhöht. Ein wesentlicher Vorwurf gegen die Gebühr war, dass diese überproportional
Haushalte mit geringem Einkommen treffe und diesen den Zugang zur Zone mit dem Pkw praktisch
unmöglich mache. Indes hat der 5. Monitoringbericht gezeigt, dass die große Mehrheit der befragten
Personen die Gebühr für bezahlbar hält.
206
In einem weiteren Folgenabschätzungsbericht vom
August 2007 für die Verkehrsverwaltung Londons wurde festgestellt, dass sozial benachteiligte
Gruppen nur zu einem geringen Teil Pkw benutzen und auch – soweit sie Autofahrer sind – nur gering betroffen sind.
207
Ein wesentlicher Aspekt ist in diesem Zusammenhang, dass durch den Ausbau
des ÖPNV der Zugang zur Innenstadt für alle verbessert wird. Auch sind behinderte Personen von
der Gebühr befreit.
206
http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/fifth-annual-impacts-monitoring-report-2007-07-07.pdf
207
Skinner 2007.
92
2.3
Sozialökologische Stadtgestaltung
Wesentliche Aspekte sozialökologischer Stadtgestaltung sind in den Abschnitten „Energie―
und „Verkehr― behandelt worden. Reduktion von Verkehrsbelastungen und energetische
Modernisierung sind zentrale Handlungsbereiche für sozialökologische Stadtentwicklung. In
diesem Abschnitt steht die Frage im Mittelpunkt, inwiefern Maßnahmen zur Reduzierung des
Flächenverbrauchs Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik herstellen können. Als
wichtige Aktivitäten mit Bezügen zur sozialökologischen Stadtgestaltung werden zudem in
diesem Abschnitt die Programme „Soziale Stadt― und das „Gesunde Städte Netzwerk― analysiert.
2.3.1
Flächenverbrauch
2002 wurden in Deutschland 105 Hektar pro Tag verbraucht, d.h. in Siedlungs- und Verkehrsfläche umgewandelt. Dies sind 25 Hektar weniger als im Jahr 2000. Diese rückläufige
Entwicklung wird durch die wirtschaftliche Schwäche im Jahr 2002 erklärt und weniger einer
echten Trendwende. Von 1993 bis 2002 hat die Siedlungs- und Verkehrsfläche um elf Prozent zugenommen, darunter die Siedlungsfläche (15,1 %) stärker als die Verkehrsfläche
(5,1 %).
Rund 80 % des Wachstums der Siedlungs- und Verkehrsfläche entfällt auf die Siedlungsnutzungen. Innerhalb der Siedlungsnutzungen dominiert der Wohnungsbau mit mehr als 45 %.
Hinzu kommt, dass die Hälfte des Wachstums der Verkehrsflächen auf den Bau von Erschließungsstraßen für neue Siedlungsgebiete zurückzuführen ist. Damit verursacht nach
Berechnungen des Umweltbundesamtes das Wachstum der Siedlungsflächen direkt oder
indirekt rund 90 Prozent der gesamten Flächeninanspruchnahme. Mengenmäßig konzentriert sich – nach Untersuchungen des BBR – das Wachstum der Siedlungsflächen insbesondere auf den Rand der Verdichtungsräume, zum Teil in den angrenzenden ländlichen
Regionen – hier vor allem in kleinen Gemeinden, in denen Bauland relativ preisgünstig ist.
Gleichzeitig wächst der Bestand an ungenutzten Flächen mit rund neun Hektar pro Tag.
Die Umweltauswirkungen des Flächenverbrauchs sind vielfältig dokumentiert. Zu den direkten Umweltauswirkungen des Flächenverbrauchs zählen wachsender Straßenverkehr und
damit steigende Luft- und Lärmbelastungen sowie steigender Ressourcenverbrauch. Weitere
direkte Auswirkungen sind Zerschneidungs- und Fragmentierungseffekte von Lebensräumen. Flächenverbrauch belastet nicht nur die Umwelt, sondern auf Dauer auch die Lebensqualität: Je mehr die Städte und Kommunen ihr Umland zersiedeln, desto weiter werden die
Wege, die viele Menschen zwischen Wohnort, Arbeitsstätte und den Orten der Freizeitgestaltung zurücklegen müssen.208
Flächenverbrauch und Zersiedelung hat neben seinen Auswirkungen auf die Umwelt auch
soziale Implikationen. Vielfältig wird hervorgehoben, dass das Wohnen am Stadtrand es vor
allem Familien erst ermöglicht, mit ausreichendem Platz versorgt, zu erschwinglichen Preisen im Grünen und in sicherer Umgebung zu leben. Es wird auch hervorgehoben, dass der
Bau von Einfamilienhäusern ein wichtiger Wirtschaftsfaktor ist und Arbeitsplätze im Bauhandwerk sichert.
208
Deutsches Institut für Urbanistik (Difu)
93
Demgegenüber werden auch vielfältige negative soziale Auswirkungen der Zersiedelung
ausgemacht:
Das Wachstum der Siedlungsflächen trägt dazu bei, dass finanziell besser gestellte
Gruppen die neuen Wohnangebote am Stadtrand nutzen und aus den Städten wegziehen. Untersuchungen zeigen, dass neue Wohnangebote am Stadtrand einkommensstärkere Haushalte bewegen, aus lärmbelasteten Innenstadtgebieten wegzuziehen. 209 Diese
Entwicklung kann zur Entmischung der Bevölkerung und das Entstehen von Problemquartieren in den Städten beitragen.
Durch den Wegzug einkommensstarker Gruppen sinken die Steuereinnahmen der jeweiligen Gemeinde. Die Brisanz dieser Entwicklung wird durch den demographischen
Wandel in vielen Regionen verstärkt. Bei deutlich verringerter Bevölkerungsdichte müssen die Infrastrukturen von immer weniger Menschen getragen werden.210
Nach neuen Untersuchungen bringen neue Baugebiete Gemeinden eher finanzielle Einbußen. Beispielrechnungen zeigen, dass beim Wohnungsbau die gesamten Folgekosten
für innere und äußere Erschließung sowie soziale Infrastruktur höher sein dürften als die
zusätzlichen Einnahmen. Dies gilt oft auch für die Ausweisung neuer Gewerbegebiete.211
Die Suburbanisierung verändert das Erscheinungsbild der Städte, Gemeinden und Landschaften – mit Rückwirkungen sowohl auf deren (touristische) Attraktivität als auch auf
die Identifikation der Bewohnerinnen und Bewohner mit ihrem Wohnort. 212
Die Zersiedelung dünnt Einzelhandel und öffentlichen Personennahverkehr aus.
Untersuchungen belegen, dass Personen, die täglich lange Wege zur Arbeit und Ausbildung zurücklegen, häufiger krank sind. Es besteht auch ein Unterschied zwischen PkwPendler und ÖPNV-Pendler. Danach wird Stress bei Nutzern des öffentlichen Verkehrs
schneller abgebaut als bei Autofahrern.213
Der 3. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung stellt vor diesem Hintergrund
fest, dass das Streben nach Eigenheimen ein wichtiger Auslöser für die soziale Segregation
zwischen den Neubau-Eigenheim-Siedlungen auf der grünen Wiese am Stadtrand und im
Umland der Städte und den sonstigen, meist älteren, Wohnungsbeständen in den Kernstädten und Ortskernen ist. Der Bericht hält des Weiteren fest, dass nur Haushalte mit einem –
nach regionalen Maßstäben – mittleren oder gehobenen Einkommen den Sprung von der
Mietwohnung im Geschoßwohnungsbau ins Wohneigentum in Ein- und Zwei-FamilienHäusern vollziehen können. Vor diesem Hintergrund sind Maßnahmen, die Anreize für Zersiedelung schaffen, sowohl aus umweltpolitischer als auch sozialpolitischer Sicht problematisch (s. folgender Kasten).
209
Penn-Bressel 1983.
210
UBA 2004.
211
Reidenbach et al 2008.
212
Deutsches Institut für Urbanistik (Difu)
213
Flade 2007, S. 498.
94
Entfernungspauschale
Die Entfernungspauschale setzt Anreize, größere Entfernungen zwischen Arbeitsstelle und Wohnung in
Kauf zu nehmen und fördert somit Zersiedelung. Zudem würde sich der Steuerausfall durch die alte
Regelung auf jährlich knapp 6 Mrd. Euro belaufen. Dennoch wird die Wiedereinführung der bis Ende
2006 geltenden Entfernungspauschale ab dem ersten Fahrtkilometer gefordert und im Wesentlichen
mit Blick auf gestiegene Kraftstoffpreise aus sozialpolitischen Erwägungen begründet. Es wird
argumentiert, dass die Wiedereinführung der alten Pendlerpauschale ein klares Zeichen gegen die
wirtschaftliche Auszehrung der gesellschaftlichen Mitte setzen könne. Zudem müsse die Bevölkerung
mobil sein, um auch an vom Wohnort weit abgelegenen Stellen arbeiten zu können.
Indes ist es zweifelhaft, ob diese sozial- und beschäftigungspolitischen Argumente wirklich greifen:
Untersuchungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) kommen zu dem
Ergebnis, dass Bezieher hoher Einkommen von der Entfernungspauschale in absoluten Zahlen
besonders profitieren. Dies liegt im Wesentlichen daran, dass Bezieher höherer Einkommen im
Durchschnitt die längeren Wege zurücklegen, mehr Fahrzeuge haben und damit höhere Beträge
geltend machen können. Da diese Gruppe progressionsbedingt im Allgemeinen einen höheren
Grenzsteuersatz hat, ist ihre Entlastung am höchsten.
214
Allerdings würde nach Berechnungen des
DIW ein ersatzloser Wegfall der Entfernungspauschale Erwerbstätigen mit Berufswegen zwischen
20 bis 50 Kilometern eine Einbuße von knapp 3 % bei den Geringverdienern (monatliches
Haushaltsnettoeinkommen 900 bis unter 1.500 Euro) und von 1,5 % bei den gut Verdienenden
(Haushaltsnettoeinkommen 3.600 Euro und mehr) bedeuten. Bei Arbeitswegen von mehr als 50
Kilometern lägen die Einbußen bei 3 bis 4 % in den höheren Einkommensgruppen (über 3.000
Euro) und bei etwa 7 % bei 170.000 Erwerbstätigen mit einem niedrigen Einkommen von 900 bis
unter 1500 Euro.
215
Zu berücksichtigen ist des Weiteren, dass Haushalte, die aufgrund der geringen Höhe ihres
Einkommens überhaupt keine Steuern zahlen, nicht von der Pauschale profitieren würden. Rentner
und Arbeitslose profitieren ebenfalls nicht von dieser Steuerentlastung.
Hinzu kommt, dass bei ca. 12,5 Millionen der veranlagten Arbeitnehmer, also knapp bei 50 Prozent
der veranlagten Arbeitnehmer, die Entfernung zum Arbeitsplatz unter 10 Kilometern liegt. Von
diesen 12,5 Millionen sind lediglich 1.464.000, also 12 %, durch die Neuregelung der
Entfernungspauschale mehrbelastet.
216
Zudem wird argumentiert, dass die Abzugsfähigkeit von Fahrtkosten nicht allein dadurch
gewährleistet
wird,
dass
Arbeitnehmer
stets
gesamtwirtschaftlicher Perspektive wählen sollten.
den
217
Arbeitsplatz
wählen,
den
sie
aus
Mit Argumenten, die für die Abzugsfähigkeit
von Fahrtkosten vorgetragen werden, kann zudem auch die Abzugsfähigkeit anderer Kosten wie
214
Wochenbericht des DIW Berlin 42/03:
http://www.diw.de/deutsch/wb_42/03_entfernungspauschale_bezieher_hoher_einkommen_beguenstigt_
aktuelle_ergebnisse_zum_verkehrsverhalten_privater_haushalte/31122.html
215
Wochenbericht
des
DIW
Berlin
40/03,
Entfernungspauschale:
Kürzung
gerechtfertigt,
http://www.diw.de/deutsch/wb_40/03_entfernungspauschale_kuerzung_gerechtfertigt/31119.html
216
FAZ vom 17. Juli 2008: Alte Pendlerpauschale kommt wieder in Mode; Wochenbericht des DIW Berlin
40/03, Entfernungspauschale: Kürzung gerechtfertigt,
http://www.diw.de/deutsch/wb_40/03_entfernungspauschale_kuerzung_gerechtfertigt/31119.html
217
Donges 2008.
95
etwa höherer Mieten in Arbeitsplatznähe gefordert werden.
Ein weiteres volkswirtschaftliches Argument gegen die Abzugsfähigkeit von Pendelkosten ergibt
sich daraus, dass längere Wege zum Arbeitsplatz die für die eigentliche Arbeit eingesetzte Zeit und
Energie beeinträchtigen können.
2.3.2
Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf –
Soziale Stadt“
Das Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - Soziale Stadt―
wurde 1999 als Teil der deutschen Städtebauförderung gestartet, um der zunehmenden
sozialen und räumlichen Spaltung in den Städten zu begegnen. Die Ziele des Programms
sind die physischen Wohn- und Lebensbedingungen in den benachteiligten Stadtteilen zu
stabilisieren und zu verbessern, die Lebenschancen durch Vermittlung von Fähigkeiten und
Wissen zu erhöhen sowie das Gebietsimage, die Beteiligung der Bewohner und die Identifikation mit den Quartieren zu verbessern. Durch das Programm werden 498 Programmgebiete in 318 deutschen Städten und Gemeinden gefördert (Stand Dezember 2007).218 Die
Programmgebiete werden in zwei Gebietstypen unterteilt: die innerstädtischen oder innerstadtnahe Gebiete und die Großwohnsiedlungen.219
In den geförderten Gebieten des Programms werden in fachübergreifenden, integrativen
Stadtentwicklungskonzepten Maßnahmen und Projekte in den folgenden Handlungsfeldern
unterstützt: Wohnen, Wohnungsumfeld, Wirtschaft und Beschäftigung, Integration, Bildungsund Sozialpolitik. Zur konkreten Umsetzung des Programms dienen der „Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative ‗Soziale Stadt‗―, die jährlich abzuschließende Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern sowie Richtlinien und Veröffentlichungen der
Bundesländer. Außerdem wurde mit dem Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an
die EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau-EAG Bau) vom 24.06.2004 in § 171
e BauGB eine eigenständige bundesgesetzliche Regelung geschaffen, um die Programmziele des Programms „Soziale Stadt― zu unterstützen und Beteiligungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten gesetzlich festzulegen.
Die Finanzierung des Programms „Soziale Stadt― regeln Bund und Länder in einer Verwaltungsvereinbarung. Danach trägt der Bund ein Drittel der anfallenden Kosten; Länder und
Gemeinden tragen die übrigen Kosten. Wenn einem Projekt Fördermittel der EU zur Verfügung gestellt werden, wird der Kofinanzierunganteil der Länder und Gemeinden nicht durch
die Fördermittel der EU ersetzt, sondern beträgt weiterhin 2/3.
Im Jahr 2004 wurde eine umfassende qualitative und quantitative Zwischenevaluierung des
Programms durchgeführt.220 Diese Zwischenevaluierung zieht insgesamt eine positive Zwi-
218
http://www.sozialestadt.de/programm/
219
http://www.sozialestadt.de/gebiete/
220
„Die Soziale Stadt — Ergebnisse der Zwischenevaluierung – Bewertung des Bund-Länder-Programms
„Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt― nach vier Jahren Programmlaufzeit―,
IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik 2004,
http://www.sozialestadt.de/veroeffentlichung/evaluationsbericht/zwischenevaluierung-2004/.
Im Oktober 2006 wurde die dritte bundesweite Befragung in den Programmgebieten der „Sozialen Stadt―
96
schenbilanz des Programms „Soziale Stadt―. Die wesentlichen Ergebnisse im Detail sind
(graphische Darstellung im Anhang 2):
In den befragten Gebieten wurde eine Verbesserung der Lebenslage im Quartier festgestellt, vor allem im Wohnumfeld und den Angeboten für Kinder und Jugendliche. Das
Programm hat einen wichtigen Beitrag geleistet, die „Stigmatisierung― der
Programmgebiete zu reduzieren.
Die sozioökonomischen Daten, wie Arbeitslosigkeit und Anzahl der Sozialversicherungsempfänger, blieben allerdings unverändert.
Das Programm hat neue Netzwerke errichtet und die Kooperation zwischen Bürgern
und öffentlicher Verwaltung verbessert.221
Die anfänglichen Bedenken, dass das Programm die Stigmatisierung der betroffenen
Gebiete verstärken würde, hat sich nicht bestätigt. Vielmehr hat das Programm wesentlich dazu beigetragen, dass sich das Gebietsimage verbessert hat und die Identifikation mit dem Quartier gestärkt wurde.222
Die Verknüpfung mit anderen Fördermitteln, wie der Stadtumbau Ost und Stadtumbau
West, ist nicht immer klar.223 Teilweise haben die Länder keinen Gebrauch von der
Programmfinanzierung gemacht, weil ihnen die erforderlichen Mittel zur Co- Finanzierung
fehlten.
Das Programm hat die Beteiligung der Bürger grundlegend verbessert. Dennoch gibt es
weiterhin Defizite bei der Beteiligung von Immigranten. In Gebieten, die ein Quartiermanagement eingerichtet haben, ist die öffentliche Beteiligung am erfolgreichsten. Es
hat sich als problematisch erwiesen, wenn die Zusammenarbeit mit den Bewohnern der
betroffenen Gebiete auf ein förmliches Beteiligungsverfahren beschränkt ist, da diese
Beteiligungsmöglichkeit meist nur von den ohnehin aktiven Bürgern genutzt wird. Folglich
ist eine pro-aktive Beteiligung notwendig, um insbesondere junge Immigranten,
Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger sowie nicht organisierte Bürger und lokale
Gewerbe besser einzubeziehen.
Es hat sich gezeigt, dass die Evaluierung des Programms für dessen Entwicklung und
Durchführung von erheblicher Bedeutung ist. Trotz beträchtlicher Bemühungen ist das
Evaluierungssystem auf kommunaler Ebene noch unbefriedigend. Es fehlt oft an
zuverlässigen Daten.
Die räumliche Ausdehnung von Programmgebieten basiert bisher auf keinem einheitlichen Verfahren. Es gibt hierfür keine objektiven Kriterien. Neben den Wechselwirkungen mit den angrenzenden Gebieten sollte die Größe des Programmgebietes auch
an dessen Kontrollierbarkeit gemessen werden.224
durch das Deutsche Institut für Urbanistik veröffentlicht. Diese Befragung stellt allerdings nur die
qualitative Beurteilung der Programmumsetzung durch die der kommunalen Ansprechpartner dar.
221
Walther und Günter 2005.
222
Aehnelt 2005.
223
Häußermann 2005.
224
Stein 2005.
97
Das Programm „Soziale Stadt― hat in erster Linie sozialpolitische Anliegen gefördert. Es wurden aber auch umweltpolitische Projekte unterstützt, wie z.B. das Projekt „Fahrbar― des
Moabiter Ratschlag e.V. in Berlin, die Möbelbörse des Diakonischen Werks der Ev.- luth.
Dekanatsbezirke Bad Windsheim, Markt Einersheim, Neustadt/ Aisch und Uffenheim e.V.
oder das Projekt „Lila Kuh und Anti-Matsch-Tomate― des Thüringer Ökoherz e.V. in Weimar.
Das Projekt „Fahrbar― führt Jugendliche an die Fahrradtechnik heran und stattet sie mit verkehrssicheren Fahrrädern aus.225 Die Möbelbörse ist ein Umweltprojekt, welches Langzeitarbeitslose durch den Verkauf von wiederhergestellten Möbeln und Haushaltsgeräten für
sozial Bedürftige beschäftigt.226 Das Projekt „Lila Kuh und Anti-Matsch-Tomate― führt die Jugendlichen auf spielerische Weise an die Bereiche Ernährung, artgerechte Tierhaltung und
die Bedeutung der Kreislaufwirtschaft heran.227
2.3.3
Das „Gesunde Städte“-Netzwerk
Das „Gesunde Städte―-Netzwerk der Bundesrepublik Deutschland ist ein freiwilliger Zusammenschluss von 63 Kommunen (Stand Juli 2008).228 Es dient vor allem dem Austausch zwischen den beteiligten Städten und soll dazu beitragen, dass Gesundheit sowie körperliches,
seelisches und soziales Wohlbefinden im Mittelpunkt von politischen Entscheidungen
steht.229 Das Netzwerk verfügt über kein eigenes Budget.
Für die Umsetzung des Leitbildes Gesunde Stadt ist ein 9-Punkte-Programm erstellt worden.
Dieses Programm ist Voraussetzung für den Beitritt zum Netzwerk „Gesunde Städte― und
bindet die Mitgliedskommunen im Rahmen einer Selbstverpflichtung. Das Programm setzt
Mindeststandards für bestimmte Maßnahmen und Themenbereiche, wie etwa der Benennung einer zuständigen Ansprechperson, Entwicklung einer ressortübergreifenden gesundheitsfördernden Politik, Bürgerbeteiligung oder Informations- und Best Practice-Austausch.
Darüber hinaus verlangt das Programm die Anerkennung der Ottawa-Charta, die als grundlegende Bedingungen von Gesundheit u.a. angemessene Wohnbedingungen, ein stabiles
Öko-System, eine sorgfältige Verwendung vorhandener Naturressourcen, soziale Gerechtigkeit und Chancengleichheit ansieht.
Vor diesem Hintergrund kann das Netzwerk helfen, Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik herzustellen. Allerdings enthält die vom Netzwerk unterhaltene Projektdatenbank
"Gesundheitsförderung bei sozial Benachteiligten" nur eine relativ geringe Anzahl von Projekten mit unmittelbaren Bezügen zum Umweltschutz.230 Dies zeigt, dass das Programm –
225
http://www.gesundheitliche-chancengleichheit.de/?uid=62d964519…
226
http://www.gesundheitliche-chancengleichheit.de/?uid=edf85488b4...
227
http://www.gesundheitliche-chancengleichheit.de/?uid=edf85488b4...
228
http://www.gesunde-staedte-netzwerk.nosting-kunde.de/dasnetzwerk/mitglieder
229
http://www.gesunde-staedte-netzwerk.hosting-kunde.de
230
www.gesundheitliche-chancengleichheit.de: Eine Recherche nach den Kriterien „Umweltbedingungen―
ohne weitere „spezielle Eingrenzung― ergab 11 Projekte (von mehr als 1100 Projekten), wie
beispielsweise die Projekte: Grundhygiene und Gesundheitsberatung (Berlin)HeileHaus e.V.,
Möbelbörse (Neustadt/Aisch) Diakonisches Werk der Ev.-luth. Dekanatsbezirke Bad Windsheim, Markt
Einersheim, Neustadt/Aisch und Uffenheim e.V., NUTZbar (Berlin) Moabiter Ratschlag e.V., Räume
durch Erleben entwerfen (Hamburg) Bunte Kuh e.V., Waldprojekte für Kinder aus sozialen
Brennpunktvierteln (Ingolstadt)Gesundheitsamt / Stadt Ingolstadt.
98
trotz seines Potentials – noch keinen wesentlichen Beitrag zur Stärkung von Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik geleistet hat.
99
3 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen zur Stärkung von
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik (gleichzeitig
Kurzfassung des Projektberichts)
Mit dieser explorativen Studie soll ein Beitrag dazu geleistet werden, potentielle Synergien
zwischen Umwelt- und Sozialpolitik zu erkennen und mögliche Konflikte zwischen diesen
Politikbereichen aufzuzeigen. Zudem soll die Studie helfen, die Wechselbeziehungen zwischen Umwelt- und Sozialpolitik besser zu verstehen und die Debatte um die sozialen Wirkungen der Umweltpolitik anhand der Analyse konkreter Einzelmaßnahmen zu versachlichen.
Hierfür untersucht die Studie im ersten Teil die Fragen:
(1) Sind Umweltbelastungen ungleich auf verschiedene Bevölkerungsgruppen verteilt, leiden
sozial schwache Haushalte stärker darunter?
(2) Verursachen einkommensstarke Bevölkerungsgruppen durch ihren Konsum höhere Umweltbelastungen als ärmere Bevölkerungsgruppen?
(3) Konzentriert sich die Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten auf bestimmte
Bevölkerungsgruppen?
(4) Wie ist die finanzielle Belastung der verschiedenen Bevölkerungsgruppen durch umweltbezogene Instrumente und Maßnahmen?
Der zweite Teil der Studie untersucht die Wechselbeziehungen ausgewählter Maßnahmen
und Programme mit Blick auf deren umwelt- und sozialpolitische Auswirkungen. Diese
Untersuchung konzentrierte sich auf die drei Bereiche Energie, Verkehr und sozialökologische Stadtgestaltung. Im Folgenden werden die Ergebnisse der Untersuchung zusammengefasst und Schlussfolgerungen präsentiert.
3.1
Wer leidet unter Umweltbelastungen und wer verursacht Umweltbelastungen?
Die gegenwärtige Gerechtigkeitsdiskussion in Deutschland konzentriert sich auf eine gleichmäßigere Verteilung des verfügbaren Einkommens sowie ökonomische und soziale Teilhabe
in der Gesellschaft. Andere wesentliche Gerechtigkeitsaspekte sind bislang weniger beleuchtet worden und spielen in der öffentlichen Debatte kaum eine Rolle:
Sozial schwache Haushalte sind häufiger und stärker von Umweltbelastungen betroffen
als besser gestellte Haushalte. Nach verschiedenen Untersuchungen ist eine starke oder
sehr starke Beeinträchtigung durch Luftverschmutzung und Lärm mit niedrigem Einkommen, Arbeitslosigkeit und nicht-deutscher Nationalität assoziiert. Umgekehrt sind höhere
Einkommensgruppen in der Regel weniger stark Umweltbelastungen ausgesetzt.
Verschiedene Untersuchungen belegen, dass höhere Einkommensgruppen überdurchschnittlich stark Umweltressourcen in Anspruch nehmen. Zwar besteht eine positive Korrelation zwischen umweltbewusstem Konsum und Einkommen, jedoch steigt die Nachfrage nach Öko-Produkten keineswegs linear mit dem Einkommen an und kann derzeit
nicht die negativen Umweltauswirkungen größeren Konsums auffangen (siehe auch Ab-
100
schnitt 3.2). Umgekehrt belegen verschiedene Studien, dass ärmere Bevölkerungsgruppen wegen ihres geringeren Konsums weniger stark die Umwelt belasten.
Insofern wird in dieser Hinsicht von einer Gerechtigkeitslücke und von einer ökologisch zweigeteilten Gesellschaft gesprochen. Auch wenn die politische Debatte sehr viel deutlicher von
der (als ungerecht empfundenen) Verteilung von finanziellen Ressourcen geprägt ist, rücken
Wechselbeziehungen zwischen Umwelt- und Sozialpolitik stärker in den Mittelpunkt der politischen Debatte. Es wird begonnen, potentielle Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik bei der Gestaltung von Politik zu berücksichtigen. Die Diskussion um steigende Energiepreise und deren Auswirkungen auf ärmere Haushalte ist hierfür ein besonders wichtiges
Beispiel. Die Debatte um die Auswirkungen steigender Energiepreise auf niedrige Einkommensgruppen zeigt die politische Aktualität und Brisanz der Thematik (siehe Abschnitt 3.4).
3.2
Wer kauft umweltfreundliche Produkte?
Die Frage, wie stark umweltfreundliche Produkte von einzelnen Bevölkerungsgruppen nachgefragt werden, ist in mehrfacher Hinsicht von Interesse. Zum einen tragen höhere Einkommensgruppen überdurchschnittlich zum Verbrauch von Umweltgütern bei. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die ökologischen Folgen des Mehrverbrauchs ganz
oder zumindest teilweise dadurch ausgeglichen werden, dass qualitativ umweltschonendere
Produkte gekauft werden. Zum anderen ist die Frage von Interesse, inwieweit umweltbewusster Konsum, etwa wegen höherer Preise der entsprechenden Produkte, bestimmten
Bevölkerungsgruppen vorbehalten ist.
Der Bestand an frei zugänglichen Daten zur Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten
ist spärlich. Vergleichsweise am Besten ist die Datenlage bei biologisch erzeugten Nahrungsmitteln. Hier zeigt sich, dass die Nachfrage vor allem mit dem Bildungsstand ansteigt;
dieser ist zwar mit einem höheren Einkommen korreliert, aber das Einkommen scheint als
eigenständiges Merkmal eine geringere Rolle zu spielen.
Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen:
Eine Verbesserung der Datenlage zum Konsum unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen
in Bezug auf ökologische Kriterien erscheint erforderlich, um zu diesem Thema zuverlässigere Aussagen machen zu können. Es sollte geprüft werden, ob die laufenden Erhebungen des Statistischen Bundesamtes zum Konsum privater Haushalte zukünftig in diesem Sinne differenziert werden könnten. Wünschenswert wäre ein europaweit (durch
EUROSTAT) koordiniertes Verfahren zur Datenerhebung, um Ergebnisse aus unterschiedlichen Ländern vergleichbar zu machen.
Während für höhere Einkommensgruppen die Frage in den Hintergrund tritt, ob sie sich
umweltfreundliche Produktalternativen überhaupt leisten können, dürfte der Preisunterschied zu herkömmlichen Produkten in ihren Kaufentscheidungen durchaus eine wichtige
Rolle spielen. Umso wichtiger ist es demnach, dass negative Umweltauswirkungen sich
in den Preisen niederschlagen (Internalisierung externer Kosten). Unter dem Aspekt der
ökologischen Gerechtigkeit ist ferner zu überlegen, für bestimmte Umweltgüter in Zukunft
verstärkt eine progressive Preisgestaltung analog zur Einkommensbesteuerung einzuführen (d.h. mit steigender Menge wird die Einheit teurer). Entsprechendes wurde im Zusammenhang mit Sozialtarifen für Strom (siehe unter 3.4.1) vorgeschlagen. Allerdings
101
liegt hier die Entscheidung über die Tarifgestaltung bei den privaten Versorgern, so dass
ein progressiver Anstieg voraussichtlich eher im Bereich von Verbrauchssteuern oder
umweltbezogenen Abgaben zu realisieren wäre.
3.3
Wie sind Kosten und Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen sozial
verteilt?
Umweltbezogene Steuern und Abgaben belasten in der Regel ärmere Haushalte im Verhältnis zu ihrem Einkommen stärker als reichere, d. h. sie wirken regressiv. Während jedoch die
absolute Höhe der Belastung im Verkehrsbereich (Mineralölsteuer auf Kraftstoffe) am höchsten ist, ist die regressive Wirkung im Bereich Haushaltsenergie (Stromsteuer und Mineralölsteuer auf Heizstoffe) am größten, fällt aber mengenmäßig weniger ins Gewicht. Dies liegt
daran, dass Haushalte, die über kein eigenes Auto verfügen, auch nicht direkt durch hohe
Kraftstoffsteuern belastet werden. Im Falle der Ökologischen Steuerreform ist nicht nur die
Erhebungsseite, sondern auch die Verwendung des Steueraufkommens (d.h. der Zuschuss
zur Rentenversicherung und die dadurch erzielte Senkung der Lohnnebenkosten) zu betrachten. Berücksichtigt man diese Senkung der Rentenbeiträge, so zeigen aktuelle, noch
unveröffentlichte Untersuchungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, dass
sich die Belastungen der privaten Haushalte durch erhöhte Energiesteuern mit den finanziellen Vorteilen durch geringere Rentenversicherungsbeiträge und Rentenanpassungen die
Waage halten. Die Schaffung von bis zu 250.000 Arbeitsplätzen kann als weitere positive
soziale Wirkung verbucht werden. Direkt profitieren von der Entlastung bei den Sozialabgaben jedoch nur die abhängig Beschäftigten, nicht die Empfänger von Transfereinkommen.
Somit kann auch auf der Ausgabenseite von einer regressiven Wirkung gesprochen werden:
Die unteren Einkommensschichten profitieren von der Entlastung weniger als der Durchschnitt.
Bei der Frage nach den Verteilungswirkungen von Umweltschutzmaßnahmen müsste indes
auch berücksichtigt werden, welche Bevölkerungsgruppen in welchem Umfang von der dadurch erreichten Umweltentlastung profitieren. Aufgrund der ungleichen sozialen Verteilung
von Umweltbelastungen kann grundsätzlich argumentiert werden, dass der Nutzen von Gegenmaßnahmen insbesondere sozial benachteiligten Gruppen zugute kommt. Allerdings ist
es in der Praxis – aufgrund der unzureichenden Datenlage, aber auch wegen grundsätzlicher
methodischer Probleme – kaum möglich, die Nutzenverteilung von Umweltschutzmaßnahmen auf einzelne soziale Gruppen zu ermitteln und sie der finanziellen Belastung dieser
Gruppen gegenüberzustellen. Dies gilt bereits für den Bereich Luftreinhaltung, bei dem der
grundsätzliche Zusammenhang zur Entlastung bestimmter Bevölkerungsgruppen relativ klar
hergestellt werden kann. Im Bereich Klimaschutz erscheint eine solche Gegenüberstellung
bereits aus theoretischen Erwägungen unmöglich, vor allem wegen des sehr indirekten Zusammenhangs zwischen gesetzgeberischen Maßnahmen und dem dadurch vermiedenen
Schaden. Jedoch ist sehr wohl zu erwarten, dass bestimmte Bevölkerungsgruppen von den
Kosten des Klimawandels und zukünftiger Anpassungsmaßnahmen stärker als andere
betroffen werden:
Gebietsverluste (bzw. die Kosten für deren Vermeidung durch aufwendigere Küstenschutzmaßnahmen) durch Meeresspiegelanstieg betreffen naturgemäß bestimmte geografische Bereiche, wie die niedrig gelegenen Küstenzonen. Dies wird neue Herausforde-
102
rungen an die Regelung des finanziellen Ausgleichs zwischen Regionen bzw. Bundesländern stellen.
Schäden durch Überflutungsereignisse betreffen besonders Hausbesitzer und Anwohner
der überflutungsgefährdeten Zonen. Die zentrale Gerechtigkeitsfrage ist hier, unter welchen Umständen und in welchem Maße die öffentliche Hand sich an der Beseitigung
(bzw. Vermeidung) von Schäden beteiligen sollte. Mit umfangreichen staatlichen Hilfen
für die Opfer der vergangenen Oder- und Elbehochwasser wurden hier Präzedenzfälle
geschaffen. Kritisiert wurde insbesondere, dass die Kompensation von Flutschäden Anreize schafft, Gebäude an denselben Stellen wieder aufzubauen, statt Siedlungen in weniger gefährdete Zonen zu verlagern.
Krankheits- und Todesfälle durch Sommerhitze betreffen besonders Bevölkerungsgruppen, die gesundheitlich ohnehin besonders verwundbar sind, wie alte Menschen.
3.4
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik: Strategien und
Maßnahmen
Es gibt wahrscheinlich nur sehr wenige Bereiche der Umwelt- und Sozialpolitik, die keinerlei
Bezug zum jeweils anderen Politikfeld aufweisen. Besonders relevante Wechselbeziehungen
zwischen Umwelt- und Sozialpolitik bestehen indes im Bereich der Energie- und Verkehrspolitik sowie der ökologischen Stadtentwicklung.
3.4.1
Energie
Energiepreise und Energiesteuern
Die jährlichen Ausgaben der Haushalte für Energie nahmen zwischen 1996 und 2006 insgesamt um über 40 % zu. Was für den Durchschnittshaushalt lästig ist, kann für Haushalte der
unteren Einkommensschichten existenzbedrohend werden, da sie einen wesentlich höheren
Anteil ihres Einkommens für Energie aufwenden müssen als der Durchschnitt. Derzeit haben
in Nordrhein-Westfalen 20 % der Haushalte Schwierigkeiten, ihre Heiz- und Stromrechnungen zu bezahlen. In Deutschland insgesamt werden im Jahr rund 800.000 Stromsperren
verhängt. Angesichts von Energiepreisen auf Rekordniveau und weiteren, teilweise bereits
angekündigten erheblichen Preissteigerungen wird sich die soziale Problematik dieser Entwicklung weiter verschärfen, nicht zuletzt auch in Verbindung mit dem allgemeinen Anstieg
der Inflationsrate. Besonders problematisch wirken sich neben der absoluten Höhe der
Energiepreise die abrupten Preissteigerungen aus, die keine ausreichende Zeit für Anpassungsreaktionen lassen (d.h. sowohl sparsameren Energieverbrauch als auch verstärkten
Einsatz und Weiterentwicklung alternativer Technologien). Die Belastung einkommensschwacher Haushalte durch gestiegene Energiepreise ist vor diesem Hintergrund ein wichtiges politisches Thema, wie auch die Forderungen nach Sozialtarifen für Strom und Gas
zeigen.
Verbrauchssteuern – die Mineralöl- und Stromsteuer ebenso wie die Mehrwertsteuer –
belasten ärmere Haushalte überproportional im Verhältnis zu ihrem Einkommen. Sie wirken
daher regressiv. Dies gilt besonders für den Bereich Haushaltsenergie, weniger ausgeprägt
103
für den Verkehrsbereich. Im Vergleich zu Mineralöl- und Stromsteuer hat allerdings die
Mehrwertsteuer eine stärker inflationstreibende Wirkung, da sie prozentual auf den Preis
aufgeschlagen wird und ihre Höhe dadurch mit steigenden Preisen zunimmt. Mineralöl- und
Stromsteuer hingegen werden je Menge des Energieträgers bzw. der Energie erhoben und
steigen mit Erhöhung der Preise nicht. Wenn sich die Grundpreise erhöhen, sinkt der Anteil
dieser Steuern am Preis, so dass sie tendenziell eine preisstabilisierende Wirkung haben.
Steuern auf Energie pauschal zu ermäßigen, ist als soziale Maßnahme problematisch. Zum
einen wird dadurch die von den Energiepreisen ausgeübte Lenkungsfunktion auch für Bezieher höherer Einkommen reduziert; zum anderen sind die durch Verbrauchssteuern erzielten
Staatseinnahmen immer im Vergleich zu alternativen Einnahmemöglichkeiten (etwa den
Faktor Arbeit verteuernde Sozialabgaben) zu sehen. Zu überlegen sind stattdessen Sockelfreibeträge für Bezieher geringer Einkommen – die versuchsweise eingeführten „Sozialtarife―
beim Strom gehen in diese Richtung. Entsprechend könnten bei den Energiesteuern Freibeträge für Grundmengen des Energieverbrauchs eingeführt werden, wie dies in den Niederlanden praktiziert wird. Eine für alle gleiche Pro-Kopf-Rückerstattung („Ökobonus―) wie in der
Schweiz kann prinzipiell ebenfalls die regressive Wirkung von Steuern neutralisieren. Allerdings würde damit das ursprünglich mit der Ökologischen Steuerreform verfolgte Prinzip aufgegeben, gekoppelt mit der Verteuerung des Umweltverbrauchs gezielt den Faktor Arbeit zu
verbilligen und damit Arbeitsplätze zu schaffen.
Regelung der Übernahme von Energiekosten für ALG-II- und Sozialhilfeempfänger
Die gegenwärtigen Regeln für die Übernahme von Energiekosten für Arbeitslosengeld-II- und
Sozialhilfeempfänger haben mehrere Nachteile. Die Übernahme von Heizkosten in Höhe der
tatsächlichen Kosten schafft keine – oder jedenfalls nur verminderte – Anreize für die Leistungsempfänger, mit Energie sparsam umzugehen. Die Kosten des Mehrverbrauchs belasten Bund und Kommunen, und damit die Allgemeinheit der Steuerzahler, erheblich. Gleichzeitig fehlt eine einheitliche Regelung zur Beurteilung der „Angemessenheit― solcher Kosten.
Dies führt zu einer Ungleichbehandlung der Leistungsempfänger und zu einer erheblichen
Verunsicherung sowohl der Leistungsempfänger als auch der kommunalen Leistungsträger.
In der Praxis ist besonders bei stark steigenden Energiepreisen nicht gewährleistet, dass
Heizkosten tatsächlich in ausreichender Höhe erstattet werden.
Für Strom, dessen Kosten aus dem Regelsatz gedeckt werden müssen, ist die Berechnungsgrundlage regelmäßig zu niedrig, da sie der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe
vergangener Jahre entstammt, die Energiekosten jedoch kontinuierlich steigen. Während die
pauschale Abgeltung von Stromkosten mit dem Regelsatz grundsätzlich einen Anreiz zur
sparsamen Energieverwendung setzt, ist der Zusammenhang der Ausgaben für Strom mit
dem eigenen Verhalten für die Betroffenen oft nicht erkennbar. Des Weiteren verfügen sie
aufgrund begrenzter finanzieller Mittel nur über wenige Möglichkeiten, etwa durch den Kauf
energiesparender Geräte ihren Stromverbrauch zu verringern.
Für die Angemessenheit von Heizkosten beim ALG-II sollte eine einheitliche Regelung geschaffen werden, die die bisherigen Erfahrungen der Kommunen und die unterschiedlichen
mit den jeweiligen Regelungen verbundenen Schwierigkeiten und Chancen berücksichtigt.
Eckpunkte einer solchen Regelung müssten sein, dass sie
104
eine bedarfsdeckende Versorgung sicherstellt,
die tatsächliche Preisentwicklung berücksichtigt und
eine Unangemessenheit der entstandenen Heizkosten nicht aus Tatbeständen ableitet,
die außerhalb der Einflussmöglichkeiten des Leistungsempfängers liegen.
Allgemein erscheint es problematisch, die Leistungsempfänger zur Absenkung ihres Energieverbrauchs über den negativen Anreiz zu bewegen, dass wegen fehlender „Angemessenheit― nicht mehr die vollen Kosten übernommen werden. Dies ist nicht nur problematisch
wegen der ohnehin oft hohen Belastungssituation der Betroffenen, sondern auch, weil eine
faire Nachprüfung der Angemessenheit im Einzelfall schwierig und aufwendig ist. Bonusregeln, die die Leistungsempfänger am Energieeinsparerfolg finanziell beteiligen (so dass bei
der Heizung eingespartes Geld für Mehrausgaben in anderen Bereichen zur Verfügung
steht) und damit positive Anreize setzen, sind vorzuziehen. Allerdings setzen auch solche
Regelungen voraus, dass zunächst ein zuverlässiger Maßstab für „Angemessenheit― besteht. Auch in diesem Zusammenhang ist eine flächendeckende Energiebedarfskennzeichnung von Gebäuden wichtig.
Im Vordergrund sollte eine Unterstützung der Leistungsempfänger beim Energiesparen stehen – sowohl durch verbesserte Information und Beratung als auch durch Investitionshilfen,
ggf. auch für die Vermieter der Gebäude, in denen sie wohnen. Die derzeitige Regelung zur
Übernahme der Kosten für die Anschaffung von Haushaltsgeräten ist zu überarbeiten, weil
sie die Anschaffung energiesparender Geräte in aller Regel verhindert. Stattdessen sollten
gezielte Hilfen zur Anschaffung energieeffizienter Geräte gegeben werden.
Energetische Gebäudesanierung: Nutzen, Hemmnisse, Lösungen
Der Energieverbrauch unsanierter Altbauten ist beträchtlich, der Umfang der Maßnahmen
zur energetischen Sanierung ist bisher weit hinter den Erfordernissen zurückgeblieben. Entsprechend groß sind hier auch die Potenziale, wirksameren Klimaschutz zu betreiben.
Gleichzeitig bringen solche Investitionen, gerade in Zeiten hoher und weiter steigender
Energiepreise, mindestens langfristig eine Kostenentlastung von Mietern und selbstnutzenden Eigentümern mit sich. Ein weiterer positiver Effekt ist die Sicherung und Schaffung von
Arbeitsplätzen, gerade für die mittelständische Wirtschaft.
Zunächst einmal bedeutet energetische Sanierung jedoch Kosten. Gerade in vermieteten
Wohngebäuden werden viele aus Umweltsicht erforderliche Investitionen nicht durchgeführt,
weil Vermietern die Anreize und Mietern die Möglichkeiten hierzu fehlen (Investor-NutzerDilemma). Die Problemstellung hat indes verschiedene Aspekte und bedarf deswegen differenzierter Lösungsansätze. Im Mietrecht und der entsprechenden Rechtsprechung begrenzen die nur eingeschränkt wirksame Duldungspflicht des Mieters und die begrenzte Möglichkeit der Überwälzung von Investitionskosten den Spielraum des Gebäudeeigentümers für
energetische Modernisierungen. Das geltende Recht erlaubt maximal eine Erhöhung der
jährlichen Miete um 11 % der Investitionskosten. Oft jedoch bildet gar nicht diese Regelung
die entscheidende Begrenzung, sondern die Tatsache, dass eine 11 %-Umlage aufgrund der
Bedingungen des Wohnungsmarktes und des örtlichen Mietspiegels nicht durchgesetzt
werden kann.
105
Es gibt Vorschläge, das Mietrecht so zu ändern, dass für Energieeinspar-Investitionen eine
höhere Umlage auf die Kaltmiete als die gegenwärtig geltenden jährlich 11 % der Investitionskosten möglich wird. Zum Schutz der Mieter sollte diese Umlage dann an den Energieeinspareffekt gekoppelt sein. Grundsätzlich gehen solche Vorschläge in Richtung eines verbesserten Interessenausgleichs zwischen Mieter und Vermieter. Angesichts des oben Gesagten ist jedoch zu erwarten, dass entsprechende Mietrechtsänderungen unter den sonst
geltenden Umständen nur begrenzte praktische Wirkung hätten. Den Energieeinsparerfolg
von Modernisierungsmaßnahmen korrekt zu beziffern, setzt zudem voraus, dass objektive
Kriterien angewandt werden, die vom Verbrauchsverhalten des Mieters unabhängig sind –
so wie dies beim bedarfsorientierten Gebäude-Energiepass der Fall ist.
Um den durch den Mietspiegel bewirkten Fehlanreiz zu korrigieren, kommt dem Instrument
des „ökologischen Mietspiegels― eine zentrale Bedeutung zu: Indem der energetische Zustand als Gebäudemerkmal mit in den Mietspiegel aufgenommen wird, kann die Kaltmiete
bei wärmetechnisch vorteilhaften Gebäuden stärker als im Durchschnitt erhöht werden.
Ein Kürzungsrecht des Mieters an den Betriebskosten für den Fall, dass der Vermieter bestimmten Verpflichtungen zur energetischen Modernisierung nicht nachkommt – wie es im
Zusammenhang mit der Novelle der Heizkostenverordnung diskutiert wurde – wäre grundsätzlich auch ein Weg, das Investor-Nutzer-Dilemma zu beheben. Allerdings ist es darauf
angelegt, Rechtsstreitigkeiten zu provozieren und die Überwachung des Vollzugs gesetzlicher Verpflichtungen vom Staat auf den einzelnen Mieter zu verlagern. Deswegen ist dieses
Instrument nicht als erste Wahl anzusehen und sollte zumindest nicht als zentraler Baustein,
sondern höchstens ergänzend eingesetzt werden (wenn allerdings andere Mechanismen
greifen, wird es möglicherweise unnötig).
Forderungen, Hemmnisse zur energetischen Sanierung durch Aushebelung oder Abschaffung von Bestimmungen des Mieterschutzes abzubauen, sollten mit Vorsicht betrachtet werden. Grundsätzlich kann ein Eigeninteresse des Mieters an energetischen Sanierungen unterstellt werden, da sie die von ihm zu zahlenden Betriebskosten senken und in vielen Fällen
den Wohnkomfort erhöhen. Dadurch entfällt jedoch nicht die Notwendigkeit, sicherzustellen,
dass die Maßnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung tatsächlich im Interesse des Mieters
liegt oder ihn zumindest nicht unzumutbar belastet. Aktuell zeigt sich die Problematik in der
Diskussion um das Wärme-Contracting: Das Instrument birgt ein großes Potential für Effizienzgewinne, allerdings auch erhebliche finanzielle Risiken für die Nutzer: ContractingVerträge haben typischerweise eine lange Laufzeit, und das Ausmaß möglicher Kostensteigerungen ist für die Contracting-Nehmer in manchen Fällen kaum absehbar.
Förderprogramme wie das CO2-Gebäudesanierungsprogramm der KfW haben eine wichtige
Funktion, energetische Sanierungen mit allen ihren positiven Effekten zu ermöglichen. Wo
sie auf Mietshäuser angewandt werden, profitieren davon die Mieter, da sich die zulässige
Umlage von Modernisierungskosten auf die Miete entsprechend zur Höhe der Förderung
reduziert. Zukünftige Evaluationen der Förderprogramme sollten soziale Verteilungseffekte
besser erkennbar machen: So könnten die Daten zur Inanspruchnahme von Fördermitteln
nach selbst genutztem und vermietetem Wohnraum aufgeschlüsselt werden, und innerhalb
der Gruppe selbstnutzender Gebäudeeigentümer könnte nach Einkommensklassen differen-
106
ziert werden. Auch sollten mögliche unbeabsichtigte Wirkungen durch Mitnahmeeffekte
untersucht werden.
Steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten sind grundsätzlich ein wirksamer Anreiz zur Förderung von Modernisierungsmaßnahmen. Allerdings ist unter Verteilungsaspekten zu berücksichtigen, dass dieses Instrument die Bezieher von hohen Einkommen begünstigt, da der
Betrag der Steuerentlastung mit dem Einkommen bzw. (bei Vermietern) den erzielten Gewinnen steigt.
Die pauschale Befreiung selbst nutzender Gebäudeeigentümer von bestimmten Nachrüstungspflichten unter der Energieeinsparverordnung ist kritisch zu prüfen. Begründet wird sie
mit dem verfassungsrechtlichen Bestandsschutz sowie damit, dass eine Verpflichtung zur
Modernisierung oft unzumutbare Härten für die Hauseigentümer mit sich bringen würde und
auch eine Prüfung ihrer Vermögensverhältnisse für sie unzumutbar sei. Vom umweltpolitischen Verursacherprinzip her betrachtet, erscheint es jedoch problematisch, mit der pauschalen Befreiung von Umweltschutzpflichten Sozialpolitik zu betreiben. Unter diesem Gesichtspunkt wäre es sinnvoller, sich auf die Vermeidung von Härten im Einzelfall zu konzentrieren und hier gezielt staatliche Hilfen vorzusehen, damit Maßnahmen dennoch durchgeführt werden können.
Verbesserte Transparenz von Energiebedarf und Energieverbrauch
Verbesserte Verbraucherinformation ist ein wesentliches Element einer Strategie, um die
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik zu verbessern. Im Gebäudebereich ist die
Energiebedarfskennzeichnung ein wesentliches Instrument, um Marktanreize für die energetische Sanierung zu schaffen. Daneben können aussagekräftige Heizkosten-, Gas- und
Stromabrechnungen Energieverbrauchern wichtige Informationen liefern, um ihr Energieverbrauchsverhalten beurteilen und entsprechend anpassen zu können. Möglichkeiten hierzu
sind in verschiedenen Modellprojekten erprobt worden. Beim Stromverbrauch bietet darüber
hinaus das Smart Metering, das mit Hilfe moderner Technik einen direkten Bezug zwischen
Verbrauchsverhalten und Kosten herstellt, vielversprechende Möglichkeiten verbesserter
Effizienz.
Die gegenwärtige Regelung für den Energie-Gebäudeausweis nach der Energieeinsparverordnung ist verbesserungsbedürftig, da sie bedarfsorientierte Gebäudeausweise nicht für alle
Altbauten zwingend vorschreibt. Eine Kennzeichnung von Gebäuden nach dem Energiebedarf, nicht nur dem tatsächlichen Verbrauch, ist jedoch im Interesse einer größeren Transparenz des Marktes, auch in Hinblick auf die Einführung von „ökologischen Mietspiegeln―.
Gleichzeitig sollte den Verbrauchern im Rahmen der Heizkostenabrechnung eine verbesserte Information über ihren tatsächlichen Verbrauch zur Verfügung gestellt werden.
Energiesparberatung mit Schwerpunkt auf sozial benachteiligten Gruppen
Es gibt inzwischen eine beachtliche Zahl gelungener Beispiele für Beratungsangebote zum
Energiesparen im Haushalt, die speziell für sozial benachteiligte Gruppen (etwa Arbeitslose
oder Migranten) konzipiert wurden. Solche Projekte haben einen mehrfachen Nutzen: Sie
helfen, Klimaschutzpotentiale zu erschließen, die in der Verhaltensänderung von Personen
liegen, die mit allgemeinen Informationsangeboten vergleichsweise schwer zu erreichen
107
sind; sie helfen denjenigen, Kosten zu sparen, die darauf besonders angewiesen sind; soweit es sich um Empfänger von Sozialleistungen handelt, werden auch die öffentlichen
Haushalte entlastet; sie verbessern die soziale Integration der Angesprochenen und schaffen
gleichzeitig sinnvolle Beschäftigungsperspektiven für diejenigen, die die Beratung durchführen und idealerweise denselben sozialen Gruppen angehören wie diejenigen, die von ihnen
beraten werden. Solche Beratungen werden jedoch in vielen Fällen nicht dauerhaft etabliert,
weil sie von zeitlich befristeten Projektmitteln abhängen und keine Perspektive haben, sich
wirtschaftlich selbst zu tragen.
Maßgeschneiderte Informations- und Beratungsangebote sind ein unverzichtbares Instrument, um private Haushalte in umweltpolitische Konzepte einzubinden. Dies betrifft sowohl
deren eigenes Handeln als auch die Akzeptanz von umweltpolitisch motivierten Maßnahmen.
Bei der Konzeption und Förderung von Beratungsprogrammen sollte besonderes Augenmerk
gerade auf diejenigen Gruppen gelegt werden, die mit herkömmlichen Informationsangeboten schwer zu erreichen sind. Der Bestand solcher Beratungsangebote sollte dauerhaft
gesichert werden. Gleichzeitig erscheint es sinnvoll, die Energiesparberatung in bestehende
Beratungsstrukturen, wie etwa die Schuldnerberatung, zu integrieren.
3.4.2
Nachhaltige Verkehrspolitik
Verkehr ist ein Bereich mit einem besonders großen Potential, Synergien zwischen Umwelt
und Sozialpolitik herzustellen. Anliegen bezahlbarer umweltverträglicher Mobilität, der Gesundheitspolitik und der sozialökologischen Stadtentwicklung sind in diesem Zusammenhang
von besonderer Bedeutung.
Umweltbelastung und eingeschränkte Mobilität durch einseitige Ausrichtung auf den
motorisierten Individualverkehr
Die Mobilität von Teilen der Bevölkerung ist eingeschränkt. Neben persönlichen Einschränkungen, wie etwa Behinderungen, oder etwa unzureichenden Angeboten des öffentlichen
Verkehrs, sind finanzielle Restriktionen wesentliche Ursachen für diese Mobilitätsbeschränkungen. Nach Berechnung des DIW können beispielsweise Haushalte von Alleinerziehenden
mit einem Nettoeinkommen von unter 900 Euro je Monat aufgrund geringer finanzieller Mittel
nicht in dem Umfang mobil sein, wie sie es bei einem höheren Hauseinkommen wären.
Wesentliche Gründe für diese Beschränkungen sind die höheren Kosten für das Auto und
der Umstand, dass das Auto nach den tatsächlichen lokalen Gegebenheiten oft das einzige
praktikable Transportmittel ist oder als solches zumindest wahrgenommen wird. Die Ausgaben für den motorisierten Individualverkehr (MIV) betragen 114 Euro pro Monat für Haushalte mit einem Einkommen unter 900 Euro; in der obersten Einkommensgruppe von 3600
Euro und mehr betragen die Ausgaben 740 Euro. Demgegenüber liegen die durchschnittlichen Kosten für öffentlichen Verkehr pro Monat und Haushalt zwischen 16 Euro (unterste
Einkommensgruppe, unter 900 Euro) und 42 Euro (höchste Einkommensgruppe, 3.600 Euro
und mehr). Gleichzeitig belastet der MIV im Vergleich zum öffentlichen Verkehr erheblich
stärker die Umwelt; die Umweltbilanz des MIV im Vergleich zum Radfahren oder Zufußgehen
ist noch schlechter.
108
Insofern steht angesichts der erheblichen Kostenunterschiede und Umweltbilanzen der unterschiedlichen Verkehrsträger fest, dass ein nachhaltiges Verkehrssystem, welches auf
preiswerten und umweltverträglichen öffentlichen Verkehr, Fahrrad und Zufußgehen und
nicht im Wesentlichen auf die gegenwärtig vorherrschende Form der Pkw-Nutzung setzt, am
ehesten erlaubt, der gesamten Bevölkerung Teilhabe an Mobilität zu ermöglichen.
Es wird prognostiziert, dass die Kosten für den ÖPNV weiter steigen werden, teilweise
sogar stärker als für den motorisierten Individualverkehr. Diese Prognose beruht vor
allem auf einem erwarteten Subventionsabbau im ÖPNV. Der Abbau dieser
Subventionen sollte auch wegen seiner sozialen Auswirkungen kritisch geprüft werden.
Mit Blick auf die Mobilitätsbedürfnisse aller Teile der Bevölkerung und auf die
grundsätzlich bessere Umweltverträglichkeit des ÖPNV sind Sozialtarife ein besonders
wichtiges Instrument, um Synergien zwischen Sozial- und Umweltpolitik herzustellen
oder zu erhalten.
Derzeit ist Car Sharing für Personen, die unregelmäßig oder selten Auto fahren, kostengünstiger als ein Privatwagen. Insofern kann die Förderung von Car Sharing – etwa
durch kostenfreie Stellplätze im gesamten Gebiet einer Kommune – einen Beitrag für
sozial gerechtere und umweltverträglichere Mobilität leisten. Darüber hinaus sollten
weitergehende Ansätze für Public Car Modelle, die analog zum Fahrradverleih der
Deutschen Bahn (Call a Bike) organisiert sein können, geprüft werden.
Die gegenwärtige Regelung zur Dienstwagenbesteuerung ist ein Beispiel für fehlende
Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik. Diese Regelung setzt umweltpolitisch
problematische Anreize und ist sozialpolitisch ohne Wirkung. Die Regelung fördert den
Kauf von großen und stark verbrauchenden Fahrzeugen. Da Dienstwagen in der Regel
Mitarbeitern im Vertrieb oder ab einer bestimmten Hierarchiestufe zur Verfügung gestellt
werden, hat die Regelung keine sozialpolitische Wirkung. Diese Subvention sollte daher
schrittweise auslaufen oder zumindest an bestimmte Umweltparameter des
Dienstwagens – wie insbesondere den CO2-Ausstoß – gekoppelt werden. Andere Länder
– wie etwa Großbritannien – haben durch eine derartige Koppelung eine erhebliche
Senkung des CO2-Ausstoßes von Dienstwagen erreicht.
Gesundheitsaspekte
Bewegungsmangel und schlechte Ernährung führen häufig zu Übergewicht und begünstigen
Folgekrankheiten wie Herz-Kreislauferkrankungen oder Diabetes mellitus Typ II. In
Deutschland sind 55 % der Frauen und 65 % der Männer übergewichtig sowie jedes fünfte
Kind und jeder vierte Jugendliche. Dabei ist auffällig, dass Personen aus niedrigen Einkommensgruppen häufiger unter Fettleibigkeit leiden, was insofern besonders problematisch ist,
als soziale Ausgrenzung durch Erkrankung und Fettleibigkeit begünstigt werden kann.
Nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation genügen täglich 30 Minuten moderate körperliche Aktivitäten, um das Risiko an durch Übergewicht verursachten Erkrankungen deutlich zu verringern. Vor diesem Hintergrund kann eine signifikante Erhöhung des Radfahrens
und Zufußgehens zu einer erheblichen Entlastung des Gesundheitssystems führen – Schätzungen gehen von Einsparungen von 1.200 Euro pro Jahr und Radfahrer aus. Diese Einspa-
109
rungen können an die Beitragszahler zurückgegeben werden, womit einem besonders beachteten Anliegen der Sozialpolitik – nämlich der Erhöhung des Nettoeinkommens unterer
Einkommensschichten durch Senkung der Sozialbeiträge – entsprochen werden kann. Zudem kann die Erhöhung des Radverkehrs einen wichtigen Beitrag zur Reduktion von Umweltbelastungen leisten: es könnten pro Jahr 7,5 Millionen Tonnen CO2-Emissionen eingespart werden, wenn die Fahrleistung im Radverkehr von derzeit rund 300 km/Jahr auf 1000
km/Jahr pro Einwohner erhöht und dem niederländischen Niveau angepasst wird. Würde die
Fahrradleistung auf 1320 km / Jahr / Einwohner steigen, ergäben sich Einsparungen in Höhe
von 13,45 Millionen Tonnen CO2, was die nach dem nationalen Klimaschutzprogramm 2005
angestrebten CO2-Einsparungen im Verkehrsbereich um ca. 3 Millionen Tonnen übersteigen
würde.
Trotz wichtiger Hürden, wie etwa Zersiedelung oder auf das Auto ausgerichteter Lebens- und
Verkehrsstile, ist hervorzuheben, dass die Mehrheit der Pkw-Fahrten in deutschen Städten in
einem Entfernungsbereich liegt, in dem das Fahrrad sogar das schnellste Verkehrsmittel ist.
Schätzungen gehen daher davon aus, dass sich in Ballungsgebieten bis zu 30 % der PkwFahrten auf den Radverkehr verlagern ließen.
Es gibt eine nicht überschaubare Fülle an lokalen Beispielen zur Förderung des Radfahrens
und Zufußgehens. Diese Maßnahmen müssen fortgesetzt und wo erforderlich gestärkt werden. Ausbau von Rad- und Fußwegen oder Verbesserung der Kompatibilität von Fahrrad
und ÖPNV sind geeignete Maßnahmen. Ein besonders wichtiger Aspekt in diesem Zusammenhang ist es, dass Kinder lernen, ihre täglichen Wege zu Schule und Kindergarten mit
dem Fahrrad und zu Fuß zurückzulegen und nicht das „Elterntaxi― in Anspruch zu nehmen.
Es hat sich gezeigt, dass Personen im Erwachsenenalter eher Rad fahren oder zu Fuß gehen, wenn sie bereits im Kindergarten- oder Schulalter an diese Verkehrsmittel gewöhnt
wurden.
Trotz der großen Bedeutung einzelner Projekte hat das niederländische Beispiel gezeigt,
dass ein übergreifender und integrativer Ansatz wichtiger für eine substantielle Steigerung
des Radverkehrs ist. Mit dem „Masterplan Fiets― zur Förderung des Radverkehrs verfolgen
die Niederlande erfolgreich einen übergreifenden Ansatz. Der Nationale Radfahrplan der
Bundesregierung hat eine dem Masterplan Fiets vergleichbare Wirkung noch nicht entfaltet.
Ein übergreifender Ansatz muss dabei nicht nur verkehrstechnische Hemmnisse, wie etwa
mangelnde Fahrrad- und Fußwege, berücksichtigen, sondern auch die Förderung des Radfahrens und Zufußgehens in den Zusammenhang der gesamten Verkehrspolitik stellen und
Fragen der Lebens- und Verkehrsstile angemessen berücksichtigen.
Auswirkungen von Verkehr auf Wohngebiete und deren Zusammensetzung
Verschiedene Studien belegen Zusammenhänge zwischen Grundstückspreisen und Miethöhe auf der einen Seite sowie Lärm und Luftverschmutzung auf der anderen Seite. Einfamilienhäuser mit Garten, die einer Lärmbelastung von 50 bis 70 dB(A) tagsüber ausgesetzt
sind, verlieren ungefähr zehn Prozent ihres Wertes, im Hinblick auf den reinen Grundstückswert sogar 30 Prozent. Hinsichtlich der Miethöhe wird von einer Abnahme zwischen 0,08 und
2,22 % pro dB(A) ausgegangen. Da die Höhe von Miet- und Immobilienpreisen unmittelbare
Auswirkungen auf die soziale Zusammensetzung eines Wohngebietes haben, kann fest-
110
gestellt werden, dass hohes Straßenverkehrsaufkommen und deren Umweltauswirkungen
ein wichtiges Motiv für einen Umzug sind. Neben weiteren Aspekten kann eine solche Entwicklung zur Entmischung von Wohnquartieren führen, da insbesondere Haushalte mit höherem Einkommen es sich leisten können, in eine ruhigere Wohngegend umzuziehen.
Nachhaltiger Verkehr kann zur Entlastung und damit Aufwertung eines Wohngebietes beitragen. Insofern haben Maßnahmen zur Beruhigung innerörtlicher Wohn- und Mischgebiete,
wie etwa durch Wohnen ohne eigenes Auto, Schaffung von Spielstraßen und -plätzen, sowohl umwelt- als auch sozialpolitisch positive Auswirkungen und sind ein wichtiges Beispiel
für Synergien zwischen Umwelt- und Sozialpolitik. Vielbeachtete und weit diskutierte Pilotprojekte, wie etwa die Einführung der Staugebühr in Stockholm per Referendum nach einer
Pilotphase von einem Jahr, haben sich als besonders erfolgreich für die Durchsetzung nachhaltigen Verkehrs erwiesen. Politik muss insofern bereit sein, gegen anfängliche Widerstände solche Pilotprojekte durchzusetzen.
Demgegenüber wird die Einrichtung von Umweltzonen in verschiedenen Großstädten oft als
eine umweltpolitisch sinnvolle, aber sozial problematische Regelung abgelehnt, da sie zum
Auswechseln älterer Fahrzeuge zwinge und somit insbesondere sozial schwächere Gruppen
belaste. Für einige Städte wird zwar angenommen, dass vom Fahrverbot in den Umweltzonen mindestens zur Hälfte einkommensschwache Gruppen mit älteren Kfz betroffen seien.
Zu berücksichtigen ist allerdings, dass
einkommensschwache Gruppen häufig schon vor der Einführung der Umweltzone kein
eigenes Fahrzeug hatten,
für die Umweltzone bereits ein Otto-Fahrzeug mit dem Abgasstandard Euro 1 genügt,
welches günstig gebraucht gekauft werden kann,
die Kfz-Steuer und Wartungskosten bei älteren, unter das Verkehrsverbot der Umweltzone fallenden Fahrzeugen höher sind,
alle Städte mit Umweltzonen Ausnahmen bei sozialen Härtefällen einräumen.
Insofern belastet die gegenwärtige Regelung einkommensschwache Gruppen weniger stark
als häufig behauptet.
3.4.3
Sozialökologische Stadtgestaltung
Im Jahr 2002 wurden in Deutschland 105 Hektar pro Tag „verbraucht―, d. h. unbebautes
Land wurde in Siedlungs- und Verkehrsfläche umgewandelt. Rund 80 % des Wachstums der
Siedlungs- und Verkehrsfläche entfällt auf die Siedlungsnutzungen. Innerhalb der Siedlungsnutzungen dominiert der Wohnungsbau mit mehr als 45 %. Während die Umweltauswirkungen des Flächenverbrauchs offensichtlich sind, sind seine sozialen Auswirkungen weniger
offenkundig. Neben einigen positiven sozialpolitischen Seiten des Wohnens auf der ehemals
„grünen Wiese― – wie der Bildung von Eigentum für breitere Bevölkerungsgruppen zu häufig
günstigen Preisen oder den Beschäftigungseffekten in der Baubranche – sind aber auch
negative soziale Auswirkungen auszumachen:
111
Das Wachstum der Siedlungsflächen trägt dazu bei, dass finanziell besser gestellte
Gruppen die neuen Wohnangebote am Stadtrand nutzen und aus den Städten wegziehen. Diese Entwicklung kann zur Entmischung der Bevölkerung und dem Entstehen
von Problemquartieren in den Städten beitragen. Hinzu kommt, dass durch den Wegzug
dieser Gruppen Steuereinnahmen der Gemeinden sinken.
Die Suburbanisierung verändert das Erscheinungsbild der Städte, Gemeinden und
Landschaften – mit Rückwirkungen sowohl auf deren (touristische) Attraktivität als auch
auf die Identifikation der Bewohnerinnen und Bewohner mit ihrem Wohnort.
Die Zersiedelung dünnt den Einzelhandel, den öffentlichen Personennahverkehr und
andere Versorgungseinrichtungen aus. Besonders im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel und der „Schrumpfung― von Regionen wird die Tragfähigkeit
bestehender Versorgungsangebote gefährdet. Hohe Fixkosten müssen von einer abnehmenden Zahl von Nutzern getragen bzw. in steigendem Umfang subventioniert
werden. Von solchen Entwicklungen sind mittel- bis langfristig auch Regionen betroffen,
die gegenwärtig noch von Bevölkerungszuwachs und einer fortgesetzten Ausweitung der
Siedlungsfläche geprägt sind.
Neben den Auswirkungen von Zersiedelung und Flächenverbrauch auf die Umwelt sollte die
politische Diskussion stärker auch deren sozialpolitische Implikationen aufnehmen. Die Diskussion hat bisher nicht ausreichend die soziale und funktionale Segregation von Flächenverbrauch thematisiert und entsprechend ist die politische Diskussion relevanter Instrumente
nicht weit entwickelt, wie sich exemplarisch an der Entfernungspauschale und – zu einem
gewissen Grad – auch an dem Programm Soziale Stadt ablesen lässt:
Die Wiedereinführung der bis Ende 2006 geltenden Regelung zur Entfernungspauschale
wird verschiedentlich gefordert und im Wesentlichen mit Blick auf gestiegene
Kraftstoffpreise aus sozialpolitischen Erwägungen begründet. Untersuchungen kommen
indes zu dem Ergebnis, dass in absoluten Zahlen besonders Bezieher hoher Einkommen
von der Entfernungspauschale profitieren. Dies liegt im Wesentlichen daran, dass
Bezieher höherer Einkommen im Durchschnitt die längeren Wege zurücklegen und damit
höhere Beträge geltend machen können. Da diese Gruppe zudem progressionsbedingt
im Allgemeinen einen höheren Grenzsteuersatz hat, ist ihre Entlastung am höchsten.
Umgekehrt profitieren die untersten Einkommensgruppen überhaupt nicht von der
Entfernungspauschale, da sie keine Einkommensteuer zahlen. Allerdings würde nach
Berechnungen des DIW ein ersatzloser Wegfall der Entfernungspauschale
Erwerbstätigen mit Berufswegen zwischen 20 bis 50 Kilometern eine Einbuße von knapp
3 % bei den Geringverdienern (monatliches Haushaltsnettoeinkommen 900 bis unter
1.500 Euro) und von 1,5 % bei den gut Verdienenden (Haushaltsnettoeinkommen 3.600
Euro und mehr) bedeuten. Bei Arbeitswegen von mehr als 50 Kilometern lägen die
Einbußen bei 3 bis 4 % in den höheren Einkommensgruppen (über 3 000 Euro) und bei
etwa 7 % bei 170.000 Erwerbstätigen mit einem niedrigen Einkommen von 900 bis unter
1.500 Euro. Vor dem Hintergrund der sozialpolitischen Unwirksamkeit und negativen
Auswirkungen auf die Umwelt sollte die Wiedereinführung der alten Regelung abgelehnt
werden.
112
Die 2004 vorgelegte Zwischenevaluierung hat gezeigt, dass das Programm Soziale Stadt
zu einer sozialen Stabilisierung der geförderten Stadtquartiere und zu einer materiellen
Verbesserung der Lebenslage im Quartier, vor allem im Wohnumfeld beiträgt. Soweit
Synergien zwischen Sozial- und Umweltpolitik entstanden, waren sie in der Regel nicht
Teil einer übergreifenden Strategie. In dieser Hinsicht kann die Wirkung des Programms
durch eine übergreifende Diskussion und Strategie erhöht werden.
113
4 Summary and Conclusions on the Strengthening of Synergies
between Environmental and Social Policies (englischsprachige
Kurzfassung)
The following text summarizes the results of a study carried out by Ecologic in the context of
the project ―Analyses of the contributions of environmental policy and ecological
modernization to the improvement of quality of life and further development of the conception
of ecological justice in Germany: an explorative preparatory study‖ (FKZ 3707 17 102/02), a
commission of the Federal Environment Agency. This exploratory study aimed at contributing
to discerning potential synergies between environmental and social policies, as well as
possible conflicts between these policy areas. It should also help to better understand the
interconnections between environmental and social policy and to substantiate the debate on
the social impacts of environmental policy, by analysing concrete individual measures.
The first part of the study explores the following questions:
(1) Do certain population groups suffer disproportionately from environmental stress?
(2) Does the consumption by high-income groups disproportionately contribute to
environmental degradation?
(3) To what extent is the demand for environmentally friendly products concentrated in
certain segments of the population?
(4) What financial burdens do environmental policy measures and instruments impose on
different population groups?
The second part of the study examines the interconnections of select measures and
programmes in view of their environmental and socio-political implications. This investigation
focuses on three areas: energy, transportation, and sustainable urban development. The
following sections summarize the results of this investigation and present the conclusions to
be drawn.
4.1
Who causes environmental impacts and who suffers under them?
The current social justice debate in Germany centres on a more even distribution of available
income and economic and social participation in society. Other fundamental aspects of
equity have received less attention and rarely play a role in the public debate:
Socially disadvantaged households are more frequently and more intensely affected by
environmental impacts than are households of better position. Different studies have
shown lower income, unemployment, and minority status to be associated with high to
very high levels of exposure to air pollution and noise disturbance. In contrast, higher
income groups are generally not as heavily exposed to environmental impacts.
Various studies document higher use of environmental resources by higher income
groups. While there is a positive correlation between income and environmentally
conscious consumption, increase in demand for eco-products does not increase
proportionally with income and cannot counterbalance the negative environmental
impacts of greater consumption (cf. section 2). Conversely, several studies have shown
114
that poorer segments of society, due to their lower levels of consumption, cause less
harm to the environment.
These other aspects raise the issue of a justice gap and of an ecologically split society.
Although the political debate is largely shaped by the (unequal) distribution of financial
resources, interconnections between environmental and social policy are gradually gaining
more attention in the debate. Policy design has therefore begun to take potential synergies
between environmental and social policy into account. Discussions about the effects of rising
energy prices on lower income groups are an especially important example, illustrating the
timeliness and political charge of the matter (cf. section 4.4).
4.2
Who buys environmentally friendly products?
The question of how strongly the demand for environmentally friendly products comes from
particular segments of the population is interesting for several reasons. To begin with, higher
income groups‘ contribution to the use of environmental goods is above average. One
important question in this context is whether the ecological consequences of excess
consumption can be wholly, or even partially, counterbalanced by the purchase of products
which are qualitatively more environmentally sound. Another important question is to what
extent environmentally conscious consumption is a privilege of certain segments of the
population, e.g. because of the higher cost of purchasing eco-products.
The availability of freely accessible data on the demand for environmentally friendly products
is scant. Within this general situation, the organic food sector is by comparison one of the
best documented ones. Here, the data show demand as increasing primarily with educational
background. Although the educational background is correlated with income, higher income
as such seems to play a smaller role in the demand for organic products.
Conclusions and Recommendations:
An improved data set recording the ecological consumption patterns of different
segments of the population is essential to drawing reliable conclusions about this issue.
The possibility of differentiating this data within the Federal Statistical Office‘s surveys
about private households‘ consumption should be investigated. This would preferably
take shape in a Europe-wide system of data collection (coordinated through EUROSTAT)
which would make data from different countries comparable.
While the question of whether one can actually afford environmentally friendly product
alternatives takes a backseat for higher income groups, the difference in price to
conventional products certainly plays an important role in purchasing decisions. It is
therefore all the more important for negative environmental impacts to be reflected in
prices (internalizing external costs). In the context of ecological justice, this may translate
to the future introduction of progressive pricing of environmental goods, analogous to
taxation on income (i.e. unit prices rise as consumption increases). Proposals in this
direction have been made in the context of the suggested electricity discounts for lowincome groups. However, the decision over tariff design is the domain of private
providers, so it seems more realistic that a progressive increase would be brought into
effect by excise taxes or environmentally based fees.
115
4.3
What is the social distribution of the costs and benefits of measures to
protect the environment?
In proportion to their income, environmentally oriented taxes and fees generally strain poorer
households more than wealthier households – they have a regressive effect. While absolute
costs are highest in the transport sector (fuel tax on petrol), regressive effects are largest in
the cost of household energy (the electricity tax and the petroleum tax on heating fuel). This
is because households without cars are also not directly burdened by fuel taxes. In the
context of ecological tax reform, it is not only necessary to take the point of taxation into
account, but also the application of the tax revenue (i.e. the benefits to pension insurance
and the decrease of indirect labor costs). Bearing this decrease in contributions to social
security in mind, current and yet unpublished studies by the German Institute for Economic
Research show that the pressures private households experience as a result of higher
energy taxes are balanced by the financial advantages of lower social security contributions
and pension adjustments. The creation of up to 250,000 jobs can be considered as another
positive social effect. Relief from social insurance costs, however, only benefits those who
are employed, and not the recipients of transfer income. In this way, one can speak of
regressive effects on the disbursement side as well: those in the lower income brackets
benefit less from social security relief than the average household.
When considering the distribution of the effects of measures to protect the environment, the
extent to which various groups profit from the relief of environmental impacts through these
measures must also be taken into account. In principle, it can be argued that because the
distribution of environmental stresses is socially unequal, socially disadvantaged groups will
benefit from the implementation of counter-measures more so than others. In practice,
however – because of insufficient data sets and basic methodological problems – it is hardly
possible to determine the benefit to individual social groups of measures to protect the
environment, and to contrast the financial burdens borne by each group. This already applies
in the context of air pollution control, in which the benefit for certain segments of the
population can be fairly clearly established. In the context of climate change, such a
comparison is impossible even from a theoretical point of view, mainly because the link
between legislative measures and prevention of damages is very indirect. However, it is
reasonable to expect that certain segments of the population will experience the costs of
climate change and future adaptation measures more heavily than others:
Loss of territory (or the costs of avoiding loss of territory through elaborate coastal
protection measures) due to sea-level rise naturally affects certain geographic areas in
particular, such as low-lying coastal zones. This will present new challenges to financial
compensation schemes between regions (or federal states).
Losses due to flood events are of particular concern to residents and home owners in
flood prone areas. The central equity question here is, in which events and to what extent
public authorities should assist in the relief (or prevention) of losses. The considerable
amount of state assistance that went to the victims of the Oder and Elbe floods has set a
precedent. The main criticism it has received is that the compensation for flood losses
created the incentive for buildings to be rebuilt on the same sites, rather than relocating
settlements to less vulnerable zones.
116
Sickness and death due to summer heat are of risk especially to groups whose health is
already vulnerable, such as the elderly.
4.4
Synergies between environmental and social policy: Strategies and
Measures
There are very few areas of environmental and social policy that do not in some way bear
relation to the other one of these two policy fields. Interconnections between environmental
and social policy which are particularly relevant, however, exist in the area of energy and
transport policy and the area of ecological urban development.
4.4.1
Energy
Energy prices and Energy taxes
Between 1996 and 2006, the annual household energy costs rose by over forty percent.
Costs which are onerous for the average household can be perilous for low-income
households, whose energy costs account for a significantly larger percentage of their
expenses. Twenty percent of households in North Rhine-Westphalia currently have difficulty
paying their heating and electricity bills. In Germany, 800,000 power cuts are imposed in the
space of one year. Given the record height of energy and commodity prices, anticipated price
increases will further intensify the social problems associated with this trend, and not least in
conjunction with the general rise in inflation rates. Aside from the absolute height of energy
prices, the abrupt increase of prices is particularly problematic, as it does not allow sufficient
reaction time for adaptation – both in terms of economizing energy use and also increasing
the application and further development of alternative techonologies. Against this
background, it is quite clear that the burden of rising energy prices on low-income housholds
is a very important political issue, a fact which is also reflected in the calls for electricity and
gas discounts for low-income groups.
Consumer taxes – petrol and electricity taxes, as well as the value-added tax –
overproportionally burden poor households compared to their income. They are, therefore,
regressive. This holds true especially in the area of household energy, while less pronounced
in transportation. In comparison with petrol and electricity taxes, the value-added tax has a
stronger inflation-inducing effect, as it is applied on a per cent basis to a price, through which
the absolute size increases with rising prices. Petroleum and electricity taxes, on the other
hand, are levied based on the amount of energy or energy source and they do not increase
in size as prices rise. When the base prices rise, the proportion of the total cost due to these
taxes decreases, so that they actually have a price-stabilizing effect.
Reducing energy taxes for everybody would be a problematic way of alleviating social
problems. First, this would reduce the steering function of energy prices on consumers with
higher income; second, the public revenues from consumer taxes have to be viewed in
comparison with other sources of revenue (such as higher social security contributions that
would increase labour costs). One measure to consider, instead, is a tax exempt base for
low-income consumers – the experimentally implemented ―social tariffs‖ for electricity go in
this direction. Accordingly, with regard to energy taxes, tax exemptions for a basic amount of
117
energy use could be introduced, as it is practiced in the Netherlands. A per-capita refund (a
so-called ―Ecobonus‖ independent of income), as done in Switzerland, could also neutralize
the regressive effects of the tax. However, this would mean giving up the original intention of
the ecological tax reform: joined with increasing prices for environmentally damaging
consumption is the intention to reduce the price of labor (through lower social payments)
and, thereby, to create jobs.
Rules for Assuming the Energy Costs of Receipients of Unemployment Benefits and
Welfare
The current rules for the assumption of energy costs for those receiving unemployment
benefits (more precisely, the so-called Arbeitslosengeld II, which is based on lump-sum
transfers at fixed rates rather than oriented at the level of the recipient‘s previous earnings)
and welfare have many disadvantages. The assumption of heating costs at the level of actual
usage removes (or at least reduces) the incentive for the receipient to save energy. These
costs due to over-consumption strain considerably both federal and municipal budgets and,
thereby, taxpayers in general. At the same time, a standardized rule for evaluating the
―adequacy‖ of such costs is also missing. This leads to unequal treatment of benefits
recipients and also to considerable uncertainty among both recipients and funding agencies.
Especially in a time of rapidly rising energy costs, it is not guaranteed that heating costs will
be aquequately reimbursed. For electricity, whose costs have to be covered from the fixed
basic transfer rate, the calculation basis is regularly too low, because it is derived and set
using income and usage information from the last available statistical data, while energy
costs continue to rise. Whereas in principle, including electricity costs in the lump-sum
transfer provides an incentive to conserve energy, the recipients are in most cases not able
to draw the connection between electricity expenses and their own behavoir. Furthermore,
due to the limited financial resources of these households, they dispose of little means for
lowering their electricity usage, e.g. through the purchase of energy-saving appliances.
A standardized regulation for determining the adequacy of heating costs should be
established; this should incorporate the previous experience of municipalities, taking into
consideration the difficulties and opportunities connected with the different systems
established at municipal level. Centerpieces for such a regulation would have to be that it:
Ensures the provision covers actual need;
Adequately reflects actual price fluctuations; and
Does not classify heating costs as inadequate where the cost determinants lie outside the
control of the recipient.
In general, inducing welfare recipients to reduce their energy usage by establishing that their
heating costs are inadequate and thereby no longer covering them, would be a questionable
strategy. Such an approach is problematic not only due to the already highly stressful
condition of the recipients, but also because a fair assessment of adequacy in each
individual situation is both difficult and time-consuming. Bonuses that financially reward
welfare recipients for successfully saving energy (in a way that the money saved on heating
can be used for other expenditures) provide positive incentives which are preferable.
118
Admittedly, such rules presuppose that a reliable measure for ―adequacy‖ already exists. As
a sideline remark, this is a further argument for introducing mandatory demand-based energy
certificates for buildings.
Support for welfare recipients in saving energy should stand in the foreground – both through
better information and guidance as well as investment assistance (possibly including
investment assistance for the owners of the buildings in which recipients live). The current
rule for assuming costs from the purchase of household appliances should be reworked,
because, in general, it inhibits the purchase of energy-saving appliances. Rather, targeted
assistance for the purchase of such energy-saving appliances should be provided.
Energy efficient building retrofits: Benefits, Obstacles, Solutions
The energy usage of non-retrofitted older buildings is considerable, and the extent of
measures to improve energy efficiency through retrofitting lags far behind current
requirements. The potential for enhanced contribution of this sector to climate change
mitigation is correspondingly large. Concurrently and especially in a time of high and everrising energy prices, such investments result in long-term cost savings for renters and home
owners. A further positive effect is the protection and creation of jobs, especially in small and
medium-sized enterprises.
At the same time, however, energy efficiency retrofitting costs money. In rental apartment
buildings in particular, environmentally necessary investments in many cases do not
materialize, as landlords lack the incentives and tenants the means to do so (―investor/user
dilemma‖).
There are distinct aspects to this problem necessitating a differentiated approach. In tenancy
law and the associated case law, the action range of building owners for energy-efficient
modernization is constrained by the limited obligation of tenants to tolerate such activities,
and also because there is limited scope for passing on investment costs. The applicable law
allows for a maximum increase in the yearly rent of 11% of investment costs. Often,
however, the limiting factor is not this law, but rather the impossibility of an 11% passing over
due to the conditions of the rental market and the local rent index.
It has been proposed to change the tenancy law in such a way as to allow increasing the
base rent higher than the current 11% rate, on the condition that the investment saves
energy. In order to protect tenants, these rent increases would have to be linked with the
energy savings. In principle, such proposals move in the direction of better reconciling the
interests of landlords and tenants.
Given the above, however, one must expect that such changes to tenancy law would only
have a limited practical impact, due to the otherwise prevailing circumstances. Correctly
deciphering energy savings from modernizing measures presupposes, moreover, that one
can apply objective criteria, which are independent from the behavior of the consumer – as is
the case with the demand-oriented energy certificate for buildings.
In order to correct the effective false incentives in the rent index, the tool of an ―ecologic rent
index‖ has gained prominence: if the energy-related state of a building were incorporated as
119
a distinguishing characteristic in the rent index, then the base rent in buildings with favorable
thermotechnical outfitting could be raised higher than on average.
In such cases where the owner does not comply with certain obligations to improve energy
efficiency, a legal possibility for tenants to cut back on operating costs could also be a way,
in principle, to resolve the investor-user dilemma. This option has been discussed in
connection with the amendment of the regulation on heating cost allocation. However, this
instrument would be prone to provoke litigation and would also transfer responsibility for
monitoring compliance with legal obligations from the state to individual tenants. For this
reason, this instrument should not be considered a first choice. At most, it could be applied
as a complementary measure (were other measures to be used, this measure might however
become dispensable).
Calls for removing obstacles to energy retrofits by circumventing or abolishing particular
protections for tenants should be considered with caution. Fundamentally, energy retrofitting
is in the tenants‘ self-interest because it decreases operating costs and in many cases
increases living comfort. However, this does not obviate the need to guarantee that the
actual form of the measures taken really is in the interest of the tenant or, at the very least,
do not create an unreasonable burden for the tenant. An instance of this challenge can be
seen in the current discussion over heat supply services: this tool has the potential for
significant efficiency gains but it may also bear considerable financial risk for the consumer.
Supply contracts usually have a long duration, and in many cases the amount of possible
cost increases for the consumer is almost impossible to anticipate.
Support programs, like the KfW (formerly: Reconstruction Loan Corporation) bank‘s CO2
Building Rehabilitation Programme, play an important role in enabling energy retrofitting and
all its positive effects. When employed in apartment buildings, tenants stand to gain, because
the permissible increase in rent due to modernization costs is reduced corresponding to the
size of the financial support. Future evaluations of support programmes should better identify
social distribution effects; this data could be broken down according use of the subsidy for
owner-occupied and rental properties, and the group of owner-occupied properties could be
differentiated according to the owners‘ income. Additionally, evaluators should explore
potential unintended results through windfall profits.
In principle, tax relief in the form of depreciation allowances is also an effective incentive for
the promotion of modernization projects. Of course, distributional effects have to be taken
into account, as this instrument benefits high income recipients, because the magnitude of
tax relief rises with income (or with profits in the case of landlords).
Existing across-the-board exemptions of owner-occupied properties from certain retrofitting
obligations under the energy saving ordinance should be evaluated critically. These
exemptions are founded in the constitutional principal of preserving the status quo, as well as
the fact that requiring modernization would often entail unreasonable hardships for
homeowners and also that an audit of their financial circumstances would be unacceptable.
From the perspective of the polluter-pays principle, however, across-the-board exemptions
from duties for environmental protection constitute a problematic way of pursuing social
policy objectives. It would make more sense, in this case, to concentrate on avoiding
hardship in individual instances through targeted governmental assistance, so that the
modernizing measures could be carried out nonetheless.
120
Improved transparency of energy demand and energy use
Improved consumer information is an essential element of any strategy of enhancing
synergies between environmental and social policy. In the building sector, energy demand
labelling is an integral instrument in creating market incentives for energy-related retrofitting.
In addition, energy bills presenting consumption information in a detailed and easily
accessible manner can provide consumers with a valuable tool for evaluating energy
consumption behaviour and adjusting it accordingly. Several possibilities in this area have
been explored in different pilot projects. With respect to electricity usage, moreover, smart
metering, which uses advanced technology to create a direct relationship between consumer
behaviour and energy costs, also offers promising opportunites for improving efficiency .
The current provisions governing energy performance certificates for buildings, which are laid
out in the Energy Conservation Regulations, need improvement, because they do not require
demand-oriented energy certificates for all old buildings. The categorization of buildings
according to energy demand, not just actual energy consumption, serves for greater market
transparency and would support the implementation of an ―ecological rent index‖.
Furthermore, heating bills should be re-designed such that they provide better information to
consumers about their actual energy usage.
Energy-saving consultation focusing on socially disadvantaged groups
In terms of household energy savings, there are already a considerable number of
successful examples of consultation services designed specifically for socially disadvantaged
groups (i.e. the unemployed or immigrant communities). Such projects have numerous
benefits: they help unlock climate-protection potential that relies on behavioral changes
among sectors of the population that are not easily reached through conventional tools and
methods of information outreach; they help those people reduce costs, who need it most;
when related to recipients of welfare benefits, they reduce pressure on public budgets; they
improve the social integration of participants and simultaneously create meaningful
employment opportunities for the consultants themselves, who ideally come from the same
social groups as those they are consulting. In many cases, however, such consultation
services are not permanently established, because they are typically dependent on shortterm and limited project resources and have little chance of becoming financially
independent.
Targeted information and consultation services are an indespensable tool for engaging
private households in environmental policy concepts. This pertains both to their individual
behavior and also to the reception of environmentally motivated policy measures. In
designing and making financial arrangements for consultation programmes, special attention
should be paid to those groups that are most difficult to reach through conventional tools and
methods of information outreach. Such consultation services should be permanently
installed. At the same time, it makes sense to integrate energy saving consultation with
existing consultation services, such as debt counselling.
121
4.4.2
Sustainable Transport policy
The transportation sector has especially large potential for creating synergies between
environmental and social policy. This is particularly true in the context of policy objectives
concerning affordable and environmentally-friendly transportation, public health, and
sustainable urban development.
Environmental pressures and restricted mobility arising from a focus on private
motorized transport
Certain segments of the population face mobility constraints. In addition to personal
limitations – those with disabilities – or insufficient public transportation options, financial
restrictions play a fundamental role in constricting mobility. According to estimates of the
German Institute of Economic Research (DIW), a single-parent household with a monthly net
income under 900 Euro is not as mobile as it would be with a higher household income.
Fundamental reasons for these limitations are the higher costs of owning a car and the fact
that a car, due to actual local conditions, often is (or is at least perceived to be) the only
viable means of transportation. The average monthly cost of car ownership for households
earning less than 900 Euro a month is 114 Euro; in the highest income group, earning 3,600
Euro a month or more, spend 740 Euro per month. In contrast, the average monthly cost of
public transportation ranges from 16 Euro (for households earning less than 900 Euro per
month) to 42 Euro (for households with monthly income of 3,600 Euro or more).
Simultaneously, private auto transportation is considerably more harmful to the environment
than public transportation systems; in comparison to biking or walking, the environmental
impact of driving is even worse.
It therefore becomes clear that the objective of offering the entire population a high degree of
mobility would be best achieved with a sustainable transport system based on reasonablypriced and environmentally-friendly public transport, biking and walking.
Some forecasts indicate that the costs of public transportation will continue to rise, and in
some areas will rise faster than the cost of private motorized transport. This prognosis is
in large part based on the expected reduction in public transportation subsidies. Due to
their social ramifications, said reductions should be carefully assessed. In view of the
mobility needs of all segments of the population and the lower environmental impact of
public transportation, reduced fares for low-income groups are a very important tool for
establishing and maintaining synergies between social and environmental policies.
Presently, for those who drive irregularly or rarely, car sharing programmes are more
cost-effective than owning a car. In this respect, support for car sharing – for example,
free parking in an entire area of a municipality – would contribute to socially just and
environmentally-friendly transportation. In addition to this, further consideration should be
given to a public car system, which could be organized after the bike rental model of the
Deutsche Bahn (―Call a Bike‖).
The current system of taxing company vehicles is an example of the absence of
synergies between environmental and social policies. It creates questionable incentives
from an environmental perspective and does not provide any social benefits. The current
122
system encourages the purchase of large, high-consumption vehicles. In general,
company cars are distributed to sales staff or according to a particular hierarchy, thus
serving no social interests. This subsidy should gradually be phased out or at least be
linked with environmental characteristics of the company vehicles – i.e. the emission of
CO2. Other countries, like the UK, have achieved significant reductions in CO 2 emissions
from company fleets through this type of linkage.
Health Aspects
Lack of physical activity and poor diet often leads to obesity and promotes the occurrence of
related illnesses, like cardiovascular disease or type-2 diabetes. In Germany, 55% of women
and 65% of men are overweight, as is one-in-five children and one-in-four adolescents.
Statistics show that the instance of obesity is higher in low income groups. Sickness and
obesity, in turn, tend to increase social exclusion.
According to information from the World Health Organization, 30 minutes of moderate
physical activity every day clearly reduces the risk of illnesses caused by obesity. Against
this background, a significant increase in bike riding and walking could lead to considerably
reduced pressure on the public health system – estimates of annual savings reach up to
1,200 Euro per bike rider. Lowering health insurance payments accordingly would help
advance an important priority of social policy – namely, increasing the net income of lowwage earners. Moreover, increased bicycle use would also serve an important environmental
objective; Germans reaching Dutch levels of bike riding (moving from 300 km/year to 1,000
km/year per resident) would reduce CO2 emissions by 7.5 million tonnes annually. Increasing
kilometres travelled per resident to 1,320 km/year would save 13.45 million tonnes of CO2,
which would exceed by about 3 million tonnes the CO2 reduction target set for the
transportation sector by the National Climate Protection Programme of 2005.
Despite major hurdles – like urban sprawl or life-style and transportation patterns geared
toward the use of cars – one should point out that the majority of car usage in German cities
occurs within a radius where bike riding is actually a faster mode of transportation. Estimates
indicate that in high-density urban areas up to 30% of auto traffic could be shifted to bicycles.
There are an abundance of local examples supporting biking and walking. These measures
must be sustained and, where needed, given additional support. Upgrading and extending
bike paths and sidewalks or improving the compatibility between biking and public
transportation would be appropriate measures. An especially important component of this
relationship is that children are taught how to walk or ride to and from school, instead of
relying on Mom and Dad‘s taxi service. Studies show that people who, as children, became
accustomed to riding bikes and walking, later, as adults, are more inclined to continue these
habits.
Despite the clear relevance of individual projects, the Dutch example demonstrates that an
overarching and integrated approach is more important in achieving a substantial increase in
bike riding. The Dutch are successfully pursuing an overarching approach in support of bike
riding through their ―Masterplan Fiets‖. The German Federal Government‘s national bike
riding plan has yet to achieve comparable results. In order to obtain meaningful results, it
123
would necessary not only to address technical obstacles – such as lack of bike paths and
sidewalks – but also to consistently support bike riding and walking across the whole range
of transportation policies, as well as to appropriately address questions of life-style and
transportation patterns.
The impact of transportation on the composition of residential areas
Several studies indicate that property prices (as well as rent) are correlated with the degree
of noise and air pollution in the surrounding area. Single-family homes with gardens that are
exposed to daytime noise pollution of 50 to 70 dB(A) lose approximately 10% of their worth,
plots of land with such exposure lose 30%. With regard to rent, for every decibel increase of
ambient noise, rents fall between 0.08% and 2.22%. As the level of rent and real estate
prices have a direct influence on the social composition of a residential area, one can
establish that the level of street traffic and other environmental impacts are important
reasons for relocating. Alongside other facets, such developments can lead to socioeconomic segregation in certain neighborhoods, as households with higher income can
afford to move to quieter areas.
Sustainable transportation can relieve pressure on neighbourhoods and contribute to their
improvement. In this respect, measures to reduce traffic in inner-city residential and mixeduse neighborhoods – like living without one‘s own car and the creation of playgrounds, etc. –
have positive environmental and social effects; they are also an important example of
synergies between environmental and social policies. Widely discussed pilot projects – the
introduction of congestion pricing in Stockholm (by referendum) after a one-year pilot trial –
have proven very effective in the implementation of sustainable transportation systems.
Policy leaders must be determined to implement such pilot projects despite initial opposition.
On the other hand, the introduction of ―environmental zones‖ in different major cities, while
environmentally worthwhile, has been rejected as a socially problematic regulation, because
it requires citizens to replace older cars, which places a special burden on already
disadvantaged groups. In some cities, the banning of driving in the ―environmental zones‖
would affect at least half of low-income groups with older vehicles. One needs to consider
that:
Regardless of the existence of environmental zones, many low-income households do
not own a car;
Vehicles meeting the Euro 1 emission standard can be used in environmental zones, and
they can be found used at reasonable prices;
The motor vehicle tax and maintenance costs are higher for those older vehicles that are
restricted from the environmental zones;
All cities with environmental zones grant exemptions to residents facing social hardship.
In these ways, the current regulation is actually less burdensome on low-income groups than
is usually purported.
124
4.4.3
Sustainable urban development
In Germany in 2002, 105 hectares of new land were developed into settlement or transport
areas every day, with settlements making up about 80% of the total land conversion. In turn,
housing construction accounts for 45% of the expansion of settlement area. While the
negative environmental effects of land use are apparent, its social implications are more
difficult to assess. In addition to a few socially favourable aspects of living in the former open
countryside – like promoting property ownership in large segments of the population (often at
reasonable prices) or the employment effects in the construction industry – there are also
several negative effects:
The growth of settled areas contributes to the phenomenon that financially better off
groups move out of cities and into living opportunities on the outskirts of communities.
This development can lead to socio-economic segregation and the emergence of ―bad‖
parts of town. Additionally, the departure of these groups decreases municipal tax
receipts.
Suburbanization changes the face of cities, communities and the countryside – with
repercussions for both (tourist) activity and the identification of inhabitants with their place
of residence.
The thinning of population density affects retail, local public transportation and utilities.
Especially in connection with demographic changes and the ―shrinking‖ of certain
regions, the viability of providing certain services is threatened. High fixed costs must be
borne by a smaller number of occupants or increasingly covered by subsidies. In the
medium- and long-term, regions that are currently experiencing population growth and
are continuing to expand will also be affected by these developments.
In addition to considering the environmental effects of urban sprawl and land use, the
political discourse should increasingly take up the socio-political implications as well. To
date, the discussion has not sufficiently broached the impact of land use – in terms of social
and functional segregation – and, for this reason, it has not developed appropriate tools to
address them; this can be seen in the commuter‘s tax allowance and – to a certain extent –
also in the ―Socially Integrative City‖ Programme:
There have been multiple calls for reintroducing the commuter tax credit in the amount
that it existed in until the end of 2006. The underlying argumentation was largely based
on socio-political considerations in the face of rising fuel prices. At the same time, studies
show that – in terms of absolute values –high-income recipients are those that receive
the highest benefitfrom the credit. This is due to the fact that higher income groups travel
higher average distances from home to work and, therefore, can claim the largest sums.
Furthermore, as this group is usually subject to a higher marginal tax rate under the
system of progressive taxation, the resulting tax relief is the largest for them. On the other
hand, those with the lowest income do not benefit at all from the commuter tax credit,
because they do not pay income taxes. The German Institute for Economic Reseach
(DIW) have calculated the impact the abolition of the commuter tax credit (with no
replacement) would have on workers with a commute between 20 and 50 kilometers;
households with an income of 900 Euro to 1,500 Euro per month would lose
125
approximately 3% of their net income, while higher earners (households with a monthly
net income of 3,600 Euro or more) would see net income fall by 1.5%. With commutes
over 50 kilometers, those with higher income would see net income fall between 3% and
4%, while the 170,000 low-income workers (900 Euro to 1,500 Euro per month) with such
a commute would experience a 7% reduction in net income. Against the background of
its socio-political ineffectiveness and its negative environmental effects, the reintroduction
of the old commuter tax credit should be rejected.
The 2004 interim report of the ―Socially Integrative City‖ Programme indicates that the
programme has increased social stability in supported districts and to material
improvement of living conditions, especially in the outskirts. As far as synergies between
social and environmental policy are concerned, they were, as a rule, not a result of an
overarching strategy. In this regard, the impact of the programme could be enhanced by
a more comprehensive strategic approach.
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Leistungsgewährung im Rahmen des Arbeitslosengeldes II und der
Sozialhilfe
Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II) - Grundsicherung für Arbeitsuchende (Artikel 1 des Gesetzes vom 24. Dezember 2003, BGBl. I S. 2954)
§ 20 Regelleistung zur Sicherung des Lebensunterhalts
(1) Die Regelleistung zur Sicherung des Lebensunterhalts umfasst insbesondere Ernährung,
Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Haushaltsenergie ohne die auf die Heizung entfallenden
Anteile, Bedarfe des täglichen Lebens sowie in vertretbarem Umfang auch Beziehungen zur
Umwelt und eine Teilnahme am kulturellen Leben.
(...)
§ 22 Leistungen für Unterkunft und Heizung
(1) Leistungen für Unterkunft und Heizung werden in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen
erbracht, soweit diese angemessen sind. (...)
§ 23 Abweichende Erbringung von Leistungen
(...)
(3) Leistungen für
1. Erstausstattungen für die Wohnung einschließlich Haushaltsgeräten,
(...)
sind nicht von der Regelleistung umfasst. Sie werden gesondert erbracht. Die Leistungen
nach Satz 1 werden auch erbracht, wenn Hilfebedürftige keine Leistungen zur Sicherung des
Lebensunterhalts einschließlich der angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung
benötigen, den Bedarf nach Satz 1 jedoch aus eigenen Kräften und Mitteln nicht voll decken
können. (...) Die Leistungen nach Satz 1 Nr. 1 und 2 können als Sachleistung oder
Geldleistung, auch in Form von Pauschalbeträgen, erbracht werden. Bei der Bemessung der
Pauschalbeträge sind geeignete Angaben über die erforderlichen Aufwendungen und
nachvollziehbare Erfahrungswerte zu berücksichtigen.
(...)
§ 27 Verordnungsermächtigung
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung zu bestimmen,
138
1. welche Aufwendungen für Unterkunft und Heizung angemessen sind und unter welchen
Voraussetzungen die Kosten für Unterkunft und Heizung pauschaliert werden können,
2. bis zu welcher Höhe Umzugskosten übernommen werden,
3. unter welchen Voraussetzungen und wie die Leistungen nach § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und
2 pauschaliert werden können.
Sozialgesetzbuch (SGB) Zwölftes Buch (XII) - Sozialhilfe - (Artikel 1 des Gesetzes vom
27. Dezember 2003, BGBl. I S. 3022)
§ 27 Notwendiger Lebensunterhalt
(1) Der notwendige Lebensunterhalt umfasst insbesondere Ernährung, Unterkunft, Kleidung,
Körperpflege, Hausrat, Heizung und persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens. (...)
(...)
§ 28 Regelbedarf, Inhalt der Regelsätze
(1) Der gesamte Bedarf des notwendigen Lebensunterhalts außerhalb von Einrichtungen mit
Ausnahme von Leistungen für Unterkunft und Heizung und der Sonderbedarfe (...) wird nach
Regelsätzen erbracht. (...)
(2) Die Landesregierungen setzen durch Rechtsverordnung die Höhe der monatlichen
Regelsätze im Rahmen der Rechtsverordnung (...) fest. Sie können die Ermächtigung auf die
zuständigen Landesministerien übertragen. Die Träger der Sozialhilfe können ermächtigt
werden, auf der Grundlage von festgelegten Mindestregelsätzen regionale Regelsätze zu
bestimmen. (...)
(3) Die Regelsätze werden so bemessen, dass der Bedarf nach Absatz 1 dadurch gedeckt
werden kann. Die Regelsatzbemessung berücksichtigt Stand und Entwicklung von
Nettoeinkommen, Verbraucherverhalten und Lebenshaltungskosten. Grundlage sind die
tatsächlichen, statistisch ermittelten Verbrauchsausgaben von Haushalten in unteren
Einkommensgruppen. Datengrundlage ist die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe. Die
Bemessung wird überprüft und gegebenenfalls weiterentwickelt, sobald die Ergebnisse einer
neuen Einkommens- und Verbrauchsstichprobe vorliegen.
(...)
§ 29 Unterkunft und Heizung
(1) Leistungen für die Unterkunft werden in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht.
(...)
(2) Der Träger der Sozialhilfe kann für seinen Bereich die Leistungen für die Unterkunft durch
eine monatliche Pauschale abgelten, wenn auf dem örtlichen Wohnungsmarkt hinreichend
angemessener freier Wohnraum verfügbar und in Einzelfällen die Pauschalierung nicht
unzumutbar ist. Bei der Bemessung der Pauschale sind die tatsächlichen Gegebenheiten
139
des örtlichen Wohnungsmarkts, der örtliche Mietspiegel sowie die familiären Verhältnisse der
Leistungsberechtigten zu berücksichtigen. (...)
(3) Leistungen für Heizung werden in tatsächlicher Höhe erbracht, soweit sie angemessen
sind. Die Leistungen können durch eine monatliche Pauschale abgegolten werden. Bei der
Bemessung der Pauschale sind die persönlichen und familiären Verhältnisse, die Größe und
Beschaffenheit der Wohnung, die vorhandenen Heizmöglichkeiten und die örtlichen
Gegebenheiten zu berücksichtigen.
§ 31 Einmalige Bedarfe
(1) Leistungen für
1. Erstausstattungen für die Wohnung einschließlich Haushaltsgeräten,
(...)
werden gesondert erbracht.
(...)
(3) Die Leistungen nach Absatz 1 Nr. 1 und 2 können als Pauschalbeträge erbracht werden.
Bei der Bemessung der Pauschalbeträge sind geeignete Angaben über die erforderlichen
Aufwendungen und nachvollziehbare Erfahrungswerte zu berücksichtigen.
140
Anhang 2: Graphische Darstellung Zwischenevaluierung 2004
Programm Soziale Stadt

Abschlussbericht - Ecologic Institute

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