Administración Pública.

1.1 Concepto de Ciencia Administrativa
Ciencia. (Del lat. Scientia). F. Conjunto de conocimientos
obtenidos mediante la observación y el razonamiento,
sistemáticamente estructurados y de los que se deducen
principios y leyes generales.
1
Administración. Es el proceso de estructurar y utilizar
conjuntos de recursos orientados hacia el logro de metas,
para llevar a cabo las tareas en un entorno organizacional.
2
Administración. (Del lat. Administratio, - Onis). F. Acción y
efecto de administrar. II Administración Pública. F.
Organización ordenada a la gestión de los servicios y a la
ejecución de las Leyes en una esfera política determinada,
con independencia del poder legislativo y el poder
judicial.
3
Se trata de la Administración como ciencia de la dirección social. La
dirección de los grupos sociales refleja cuestiones de importancia que
alcanzan la moral social, la política, el derecho.
Algo que caracterizó al siglo XX es la multiplicación de los casos de
“socialización” que da lugar a asociaciones. Las ciencias naturales
sobresalieron en el siglo XIX y paulatinamente otras ciencias de manera
progresiva han hecho sentir su importancia, tal es el caso de la
Administración.
4
La Administración es una ciencia práctica. En las ciencias prácticas, además
de la inteligencia, interviene la voluntad, la inteligencia conoce para
proponer una actuación a la voluntad, esta acción consiste en dirigir.
5
La Administración es una ciencia normativa. Opera adecuando medios afines
como la política y el derecho. Es un saber de regulación, no de constatación ni
de demostración. Su finalidad específica es la eficacia de la dirección social.
6
La Administración es una ciencia del deber ser. Porque las
disciplinas normativas tienen esta característica, consideramos
conveniente insistir en las ciencias sociales, la sociología y la
ontología social son ejemplos como también la política y el
derecho.
7
La Administración es una ciencia subordinada e instrumental. La
Administración no es una ciencia que tenga total autonomía. La
Administración es una ciencia servidora como todo lo que tiene un
carácter instrumental al servicio general de la economía, del derecho o de
la política.
La Administración es una ciencia formal. Es claro que la actuación
de los dirigentes se facilitará si se persiguen fines distinguiendo los
objetivos de las políticas y los procedimientos para que todos
integren los programas que habrán de realizarse.
8
La Administración es un arte. Proporciona un conjunto de reglas
para hacer los métodos, procedimientos y sistemas técnicos.
9
La Administración como ciencia sirve al dirigente,
orientando su conducta y trata de impedir mediante sus
normas que su actuación se corrompa. La Administración
como ciencia dirige la actuación de quienes tiene la
responsabilidad de conducir grupos humanos con auténtica
formación para convivir de manera ordenada y evitar la
desintegración del grupo social.
10
La Administración como arte es un conjunto de reglas, métodos y
procedimientos: técnicas psicológicas de la motivación.
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Para responder el cuestionamiento relativo a que la Administración
pública sea una ciencia, es necesario formular primero qué es la
Administración pública, su objeto de estudio y estudio del objeto.
Una respuesta es la que presenta Dwight Waldo, considerando tres
significados básicos:
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•La actividad o proceso mismo (Objeto del estudio).
•La disciplina de estudio (Estudio del Objeto).
•La enseñanza e investigación de la actividad pública (Ciencia de la
Administración).
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Esta propuesta es fundamental para no confundir la actividad, la disciplina
y su enseñanza como una misma cosa.
La actividad (objeto) es tan antigua como el gobierno mismo,
La disciplina (estudio del objeto), surge en el siglo XVIII con el
movimiento de los cameralistas y en particular con la ciencia de la policía;
La enseñanza e investigación (ciencia de la administración), se inicia de
manera sistemática en el siglo XIX y se desarrolla en forma extensa en el
siglo XX.
14
El objeto de estudio de la Administración pública se inicia con las primeras
civilizaciones (sumerios, ititas, asirios, caldeos y persas) que realizan
primogénitas actividades administrativas con otras de carácter religioso,
ceremonial, jurídico y legislativo, entre otras.
15
Posteriormente, con el surgimiento de los grandes imperios (Egipto, Grecia,
Roma, India, China, Imperio Otomano), existe:
• selección y
• se conforma una protoburocracia, antecedente remoto de la moderna
burocracia estudiada por Max Weber.
16
El estudio del objeto se inicia con:
• Los trabajos y enseñanzas de Confucio.
• El hartasastra de Kaultilya.
• Los espejos de príncipes musulmanes.
• La contribución de Juan Bodino.
• Los consejeros de príncipes, el cameralismo,
• Pero en particular las aportaciones de Lorenzo Von Stein en Alemania en
1800 y por Bonnin en Francia en 1808. Estos dos autores constituyen los
cimientos más importantes para la Administración pública moderna.
17
la Administración pública libra una lucha decidida contra el Derecho
Administrativo, las teorías organizacionales y gerenciales, para construir su objeto
de estudio y, por supuesto, su estudio del objeto (Siglos XIX y XX), En resumen, la
materia y la disciplina son un objeto histórico.
18
Existe en Administración pública una relación dialéctica entre objeto de
estudio y estudio del objeto, se pertenecen y se relacionan mutuamente.
Uno no puede existir sin el otro. La crisis del objeto de estudio afecta al
estudio del objeto (disciplina).
19
Los autores formulan sus definiciones conforme a los argumentos
centrales para enfatizar alguna de las cualidades del campo estudio, otros
definen el carácter de la Administración pública como arte, filosofía, ciencia
o profesión.
20
1.2 Orientaciones
Administrativa.
de
la
Ciencia
La Administración pública tiene un solo objeto de estudio, es decir la actividad
organizada del estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones del
“objeto de estudio” que históricamente se han constituido como orientaciones
de estudio que han sido:
•El estado.
•El gobierno.
•El poder.
•El poder ejecutivo.
•Los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial).
•La burocracia.
•La teoría organizacional.
•El management público.
•Las políticas públicas (policy), entre otros.
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Las últimas orientaciones (burocracia, teoría organizacional, management y
políticas públicas), son las más representativas en la actualidad. Cada una de
estas orientaciones, en su campo, reclama para sí su propio objeto de estudio y
disciplina, aunque en realidad son diversas disertaciones sobre un mismo objeto
de estudio.
Esta diversidad de orientaciones científicas ha generado una rica y variada
cantidad de aportaciones al estudio de la disciplina.
La respuesta a la interrogante de que si la Administración pública es una ciencia,
se inicia desde el surgimiento de la Administración pública en su etapa moderna,
primero fueron Wilson y Goodnow al final del siglo XIX; después, en el siglo XX
continúa con White, Gulick, Dimock, Simon, Dahl, Ostrom, Parker, Caiden, Mosher,
Cimmino, Waldo, Chevalier y Loschak, así como Guerrero entre los más
importantes, quienes cuestionan el carácter científico de la disciplina.
22
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
•
•
•
•
•
arte elevado.
filosofía.
técnicas y habilidades.
ciencia en gestación.
profesión o carrera administrativa.
Es necesario que esta polémica sea recuperada para dignificar la
Administración pública como una ciencia autónoma, independiente y de
pleno derecho.
Es un requerimiento estructural que la Administración pública constituya su
propio campo de estudio, sus categorías, principios, método y teoría
administrativa.
Una de las mayores debilidades del estudio interdisciplinario fue la carencia
de la construcción de una teoría central de la Administración pública, debido
a que cada disciplina auxiliar establecía sus propias prioridades académicas
en detrimento de nuestro campo de estudio.
23
El debate en torno a la cuestión del carácter científico de la Administración
pública tiene tres grandes vetas:
• La antigua ciencia Administrativa fundada por Von Stein en Alemania y
Bonnin en Francia, que sostiene que la disciplina es una ciencia, la cual es
practicada en toda Europa.
• La perspectiva en Inglaterra de considerar a la Administración pública como
filosofía, y
• La Administración pública nacida con Wilson en los Estados Unidos de
Norteamérica en 1887, que en su origen fue definida como arte y que podría
convertirse en ciencia, aunque en la actualidad predomina más la orientación
a ser concebida como una profesión o carrera.
Lorenzo Von Stein.
Woodrow Wilson
24
La tesis central de la investigación de que la Administración Publica sea una
ciencia, se debe a los elementos siguientes:
•Tiene un objeto de estudio (materia) tan antiguo como el gobierno.
•Cuenta con un estudio del objeto ancestral, que se consolida a partir de los
cameralistas en los siglos XIX y XX.
•Tiene un campo profesional para aplicar sus conocimientos en el gobierno.
•Existen carreras y universidades que ofrecen la profesión para su enseñanza y
aprendizaje, que la constituyen en la ciencia administrativa;
•Existen disciplinas que han contribuido a su desarrollo teórico, pero el campo de
estudio cuenta con su objeto de estudio;
Es una disciplina aplicada en gestación, que en su ejercicio y práctica nace como
arte y en su desarrollo se ha convertido en una ciencia embrionaria.
25
1.3 Formación y evolución de la ciencia
administrativa.
Breve reseña de la evolución de la administración
Las actuales concepciones administrativas son la resultante de un proceso iniciado en
los mismos albores de la humanidad y que ha evolucionando, adquiriendo sus propios
perfiles a través de diferentes épocas y etapas.
Dicho proceso administrativo se inició como hecho obligado cuando hubo necesidad de
coordinar esfuerzos para hacer algo que evolucionó hasta convertirse en un acto previa y
cuidadosamente planificado y racional que permitiría alcanzar objetivos con los menores
esfuerzos posibles y con las mayores satisfacciones para los individuos.
El conocimiento de la organización de la iglesia Católica Apostólica Romana es también
muy interesante para conocer la importancia que tiene en administración el
adoctrinamiento para la prosecución de un objetivo.
la ciencia de la administración; ella viene a consolidarse en la época Contemporánea
con los estudios de Woodrow Wilson.
Las teorías y experiencias de Henri Fayol y de Frederick Taylor marcaron una nueva
etapa en la evolución de esa ciencia y la Administración Científica
26
Administración Antigua.
A pesar de que la administración como disciplina es relativamente nueva, la
historia del pensamiento administrativo es muy antigua, en todo tiempo ha
habido necesidad de coordinar actividades, de tomar decisiones y de ejecutar,
de ahí que en la administración antigua se encuentran muchos de los fundamentos
administrativos de la actualidad y que pueden observarse en el código de
Hammurabi y en el nuevo testamento.
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La ecclesía era el organismo de mayor autoridad que existía en Grecia y
formaban parte de ella todos los ciudadanos; las decisiones se tomaban por
mayoría de votos y las mismas eran irrevocables.
En Grecia el emperador Pericles, 430 años antes de Cristo, dejó testimonio
de la necesidad de una selección de personal adecuado e hizo un análisis
sobre la democracia Griega.
28
El Sociólogo alemán Max Weber hizo un estudio sobre la administración
antigua de Egipto, concluyendo, que se aplicaban procedimientos
definitivos y sistemáticos y se utilizaba un sistema administrativo
burocrático.
29
En China el filósofo Confucio proporcionó una serie de reglas para la
administración pública.
En Roma que vivió dos periodos, la República y el Imperio Romano, siendo
en este último donde se produjeron trasformaciones administrativas.
La administración del Imperio Romano se caracterizo por la centralización.
30
Administración Edad Media.
Durante los últimos años del Imperio Romano el centralismo
Administrativos se fue debilitando considerablemente y la
autoridad real paso al terrateniente, alrededor del cual se
agrupaban muchas personas, es decir, que en la Edad Media hubo
una descentralización del gobierno, con lo que se diferencio de
las formas administrativas anteriores. Hubo una notable evolución
de las ideas administrativas y se consolidaron instituciones como la
iglesia católica que tuvo mucho interés para los estudios de la
administración, debido a su peculiar forma de organización y
funcionamiento.
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Administración Moderna.
A inicio de esta época surge en Prusia y Austria un movimiento
administrativo conocidos como cameralistas que alcanzo su mayor
esplendor en 1560 y trato de mejorar los sistemas administrativos
usados en esta época. Pusieron énfasis en el desarrollo de algunos
principios administrativos, como fueron, el de selección y
adiestramiento de personal, especialización de funciones y el
establecimiento de controles administrativos. En 1776 Adam Smith,
considerado como el padre de la Economía clásica publica su obra la
riqueza de las naciones, en donde aparece la doctrina del LaissezFaire (dejar hacer, dejar pasar), que sirvió de base filosófica a la
revolución industrial y que ha tenido su aplicación en la administración y
en la economía el principio de la división del trabajo, considerándolo
necesario para especialización y para el aumento de la producción.
32
Administración época contemporánea.
Los historiadores están de acuerdo con que hubo una segunda revolución
industrial de 1860 a 1914, llamada también revolución del acero y la
electricidad, que sustituyó el hierro por acero como material básico para la
industria y en el campo de la energía.
La administración científica de Taylor surgida en esta época cumplió a
cabalidad con la función, de suministrar las herramientas técnicas
necesarias para la expansión y desarrollo.
33
La Administración Publica en los Siglos XIX Y XX.
En Francia, España, Alemania, Italia, estados unidos e Inglaterra, durante
los siglos XIX y XX cada vez más pensadores estudian a la administración
pública.
Con las obras de Bonnin en Francia y Von Stein en Alemania, la ciencia
administrativa comienza su largo proceso de construcción teórica.
La peculiaridad nacional de la ciencia de la administración pública de cada
país del mundo plantea la existencia de un universo académico
cosmopolita enlazado por un idioma común configurado
permanentemente desde el siglo XIX y aun desde la centuria precedente
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Alemania y otros países germánicos.
El origen, formación y desenvolvimiento de la administración pública en
Alemania es excepcional. Su nacimiento debe buscarse en las ciencias de
la administración del estado absolutista en los diferentes principados que
formaban el imperio germanico se desarrollaron las primeras disciplinas
administrativas conocidas en occidente (ciencias camerales)
35
Enrique Federico Carlos, Barón Von Stein (1757 – 1831) por su propia
iniciativa escribe en 1806 su memoria Exposición de la defectuosa
organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un consejo de
ministros; en ella señala situaciones de Prusia que pueden empeorar, como
perder su independencia y generar descontento en la población. Propone la
formalidad de nombramientos y creación de ministerios.
Al año siguiente redactó el Barón otra memoria plan para una nueva
organización del despacho de los negocios en el estado Prusiano. La
sugerencia central es la participación de los ciudadanos dentro de la
administración pública, otras figuras alemanas que destacaron fueron las
siguientes:
Lorenzo Von Stein (1815 – 1890) escribió: la teoría
de la administración y manual de teoría de la
administración y de derecho administrativo, en
comparación con la literatura y la legislación de
Francia, Inglaterra y Alemania.
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Gaspar Bluntschli es autor del derecho público universal. El concepto de
administración aclara, tiene un significado más general que el relativo a la
vida publica y debe oponerse la administración privada a la pública
porque no produce los mismos efectos.
37
Marxs en El dieciocho brumario de Luís Bonaparte y la guerra civil en
Francia, (1851 y 1871) expone la centralización de la administración
publica en el estado capitalista.
Max Weber en su economía y sociedad, publicada en 1822, conforme a los
principios de la administración burocrática cada funcionario debe
convertirse en una pieza de la organización.
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Francia
Dos pensadores que a través del derecho administrativo
aportaron ideas a la ciencia de la administración son:
a.
Macarel escribe el curso de administración y derecho
administrativo, publicado en París en 1846. El afirma que el
derecho administrativo emana del derecho público y ambos
permiten comprender mejor la relaciones del poder ejecutivo y el
legislativo, existen cuatro principios de la administración publica.
1. La sociedad brinda protección y seguridad a los desdichados.
2. Los establecimientos de beneficencia pública deben ser
fundados para recibir a los indigentes y toda clase de
menesterosos.
3. Todo gobierno sabio debe favorecer la difusión de las luces y
crear establecimientos de instrucción publica.
4. Las vías de comunicación pública son una de las necesidades
materiales de toda nación.
39
b. Gandilliot escribió un curso que apareció en España en 1835 su libro se
divide en dos partes. La primera se dedica a los caracteres del
derecho administrativo y la segunda trata de la organización y
procedimientos administrativos.
Loschak escribió en 1975 un artículo titulado la ciencia de la
administración: ¿Cuál es la administración? ¿Cuál ciencia?, en el que
establecía algunas pautas para la discusión del carácter científico de la
administración publica.
Loschak asociado con chevallier, publico en 1978 su obra titulada ciencia
administrativa, manifestando que les impacta el carácter “complejo y
fragmentado” de la ciencia de la administración. Sostienen que la ciencia
de la administración tienen una tradición europea y otra norteamericana,
por lo que la ciencia administrativa se encuentra en una disyuntiva.
40
Inglaterra.
El pensamiento administrativo británico se remonta a 1900. El núcleo de
sus representantes forjó lo que fue llamado “filosofía británica de la
administración“, fuera de la tradición de la ciencia administrativa, el
criterio esta sostenido por seis pensadores:
a. Ricardo Haldane (artículos del servicio civil de carrera).
b. Graham Wallas (profesor de ciencia política), obra:
naturaleza humana de la política.
c. Guillermo Enrique Beveridge, escribió “El servidor civil del
futuro”.
d. Oliverio Sheldon, cultivo la administración privada.
e. Lyndall Urwick cultivo la administración privada.
f. Carlos Stamp (revistas de administración pública).
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Gladden ocupa un lugar destacado, es autor del primer libro de texto en
Inglaterra (Introducción a la administración pública, 1945), la administración
pública es tomada ampliamente para significar la dirección de los asuntos de
los cuerpos políticos.
F.F. Ridley, artículo: “Administración pública, causa descontento”, la ciencia de
la administración tiene su antecedente en una de las ciencias camerales.
Hoy la administración pública británica se encuentra en una etapa de
recuperación, con nuevos enfoques uno dedicado al estudio del
argumento administrativo y otro al análisis de las políticas publicas.
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Estados Unidos.
Su evolución administrativa presenta rasgos de gran interés de
abundante doctrina y originalidad, tiene tres periodos:
a. Periodo clásico (1887 – 1944) se inicia con Woodrow Wilson, con
la obra El estudio de la Administración Pública, hace el análisis
dentro de la ciencia política, estableciendo una clara separación
entre política y administración. Posteriormente la posesión es
ampliada por Goodnow y Willoughby.
A principios del siglos XX se constituye el movimiento científico
llamado “Taylorismo” o de la “Organización Científica del
Trabajo”. El pionero fue Frederik W. Taylor, indico reglas para el
análisis detallado y la programación de los tiempos y procedimientos
de trabajo. Henrri Fayol continúo con el estudio y formuló principios
del proceso administrativo.
Con la escuela de las relaciones humanas (Elton Mayo y Fritz J.
Roethlisberger) llegaron a la conclusión que la productividad de los
fabricantes estaba condicionada por la motivación.
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b. Periodo “Político” destacan Herbert A. Simón y James E March, quienes
dentro de la división del trabajo distinguen claramente la toma de
decisiones como proceso.
c. Periodo
de “Programas”, inicia la búsqueda de instrumentos
administrativos útiles que mejoren la elaboración de las políticas publicas.
Pueden distinguirse seis grandes corrientes.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Teoría del compartimiento (psicología y antropología)
Teoría de sistemas (ciencias físicas, biológicas y sociales).
La administración comparada (aportaciones de otros países).
La nueva administración pública (equidad social, cambio social).
Políticas públicas (Harold Laswell corriente académica).
El management público. (investigación de operaciones)
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