Lokaldemokratiske ordninger med sammendrag

Vedlegg 06/02 Lokaldemokratiske ordninger
Til styringsgruppa
Fra prosjektgruppa
Lokaldemokratiske ordninger med sammendrag av Departementets
veileder og NIBR rapport
1. Innledning
I felles kommunestyresak fra september 2014 er ulike måter å ivareta medvirkning og deltakelse på
for innbyggerne tatt inn som et viktig tema i utredningen av en sammenslått kommune.
Det foreligger en NIBR rapport fra 2013 (Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden (NIBRrapport 2013:4) som gir en oversikt over ulike måter å organisere den lokale medvirkningen på.
Kommunaldepartementet har utarbeidet en veileder for kommuner som arbeider med en
sammenslåingsprosess, og i denne veilederen har departementet laget en oppsummering av NIBRs
rapport. Oppsummeringen fra departementet er gjengitt nedenfor som pkt. 2 i dette notatet. Vi har
også valgt å ta med sammendraget i selve rapporten fra NIBR som pkt 3 i dette notatet.
Det synes å være et klart skille mellom kommunedelsutvalg etter §12 i kommuneloven og andre
ordninger.
§ 12 i kommuneloven lyder slik:
1. Kommunestyret kan selv opprette kommunedelsutvalg for deler av kommunen.
Kommunestyret velger selv medlemmer og varamedlemmer til utvalget, og blant
medlemmene leder og nestleder.
2. Kommunestyret selv kan fatte vedtak om at medlemmene til ett eller flere
kommunedelsutvalg i kommunen skal velges av innbyggerne i vedkommende
kommunedel (direkte valg). Der medlemmene til kommunedelsutvalget er valgt ved
direkte valg, velger utvalget selv leder og nestleder.
3. Kommunestyret fastsetter selv kommunedelsutvalgenes arbeidsoppgaver.
Kommunedelsutvalg kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker vedrørende
kommunedelen hvor ikke annet følger av lov.
4. Kommunedelsutvalget kan gi lederen, et arbeidsutvalg eller lederen av
administrasjonen i kommunedelen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer
av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe
annet.
5. Kommunestyret kan selv når som helst omorganisere eller nedlegge
kommunedelsutvalg. Dette gjelder ikke når kommunedelsutvalget er valgt ved direkte
valg.
6. For gjennomføringen av direkte valg til kommunedelsutvalg gjelder bestemmelsene i
valgloven så langt de passer.
7. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om direkte valg til
kommunedelsutvalg.
Som det framgår av loven er kommunedelsutvalg et folkevalgt representativt organ i kommunen der
lover og forskrifter som gjelder for hele kommunen (for eksempel offentlighetsloven og
forvaltningsloven) også gjelder for kommunedelsutvalget. Kommunestyret kan delegere
avgjørelsesmyndighet til disse utvalgene, og utvalgene har status som høringsinstans.
Bydelsutvalgene i Oslo er et eksempel på denne ordningen. I tillegg til de politiske utvalgene er også
en ikke ubetydelig del av administrasjonen lagt til kommunedelene (bydelene).
Når det gjelder andre typer lokalt organiserte ordninger, er variasjonsmulighetene store. Felles for
disse er at de på ulike måter skal skape en kontaktflate mellom innbyggerne i et mindre geografisk
område enn hele kommunen og den politiske og/eller administrative ledelsen i kommunen. I
hovedsak ser det ut til at disse fungerer som høringsinstanser for saker som skal behandles i
kommunen. Det er ellers verd å merke seg at NIBR rapporten peker på at roller og oppgaver for
lokale utvalg må være tydelig definerte og at det avsettes ressurser (en person) sentralt i kommunen
som sørger for å legge til rette for at lokalutvalgene fungerer.
2. Veileder Kommunaldepartementet. Oppsummering av NIBR rapport
2013:4 Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden
Ved sammenslåing av to eller flere kommuner skal en ny kommune utvikles. Organisasjoner skal
smelte sammen, tjenestetilbudet skal videreutvikles og nye planer og strategier skal legges. I
denne prosessen er det viktig at kommunene og etter hvert den nye kommunen diskuterer
hvordan lokaldemokratiet skal fungere i den nye kommunen.
Hvordan skal folkevalgte organer organiseres og hvilken rolle skal de ha? Hvordan skal det legges til
rette for innbyggernes deltakelse og medvirkning i lokaldemokratiet? Hvilke nye lokaldemokratiske
ordninger kan etableres for å vitalisere og opprettholde et aktivt lokaldemokrati? Hva er mulighetene
for nærdemokrati i den nye kommunen?
Departementet vil i samarbeid med Kompetansesenter for distriktsutvikling utvikle en
lokaldemokrativeileder i forbindelse med kommunereformen. Veilederen vil gå i dybden på ulike
muligheter for kommunedelsutvalg, både formelle og uformelle, men også handle om andre og nye
måter å involvere innbyggerne på. Foreløpig har vi samlet eksisterende kunnskap i form av rapporter
og oppsummeringer på denne siden. Siden vil oppdateres og videreutvikles til en veileder.
Departementet vurderer også andre måter vi skal jobbe med dette temaet på fremover.
Styrket lokaldemokrati
Et av målene med kommunereformen er et styrket lokaldemokrati. Større kommuner vil legge
grunnlaget for å kunne overføre flere oppgaver til kommunene og det vil gi kommunene kapasitet til
å kunne ta tilbake noen av oppgavene som nå ligger i interkommunale samarbeid. Færre og større
kommuner vil også gi mindre behov for statlig detaljstyring.
Organisering av den politiske styringsstrukturen
Valgdemokratiet med det representative kommunestyret er ryggraden i lokaldemokratiet. Det kan
også utvikles. Her bør for eksempel kommunen vurdere antallet kommunestyremedlemmer og hva
som skal ligge til kommunestyret av fullmakter og hva som skal delegeres til administrasjonen. De
folkevalgte vil også med kommunesammenslåing oppleve en ny politisk hverdag som de må tilpasse
seg. Hva kan gjøres for å utvikle tillit mellom lokalpolitikerne og innbyggerne i en ny kommune?
Partiene har også et ansvar for- og interesse av å sikre god representasjon i en ny kommune. Det er
derfor viktig at partiene jobber med dette ved sammenslåing av kommuner.
Nærdemokratiske ordninger
En problemstilling som har blitt reist er at kommunesammenslåing kan føre til tap av nærhet mellom
innbyggerne og kommunen. For å kompensere for det er det mulig å etablere
lokalutvalg/kommunedelsutvalg/bydelsutvalg. Noen få kommuner har dette i dag. Det er ulike
former for slik organisering. Noen har formelle lokalutvalg eller bydelsutvalg, organisert etter
kommunelovens § 12, mens andre har mer uformelle stedsutvalg.
Hvis dette er aktuelt bør man vurdere både fordeler og ulemper ved slike ordninger. Nærhet må
veies opp mot faren for sementering av gamle grenser. Det er mulig at en slik ordning har en
tidsavgrenset varighet.
NiBR har på oppdrag fra KS utarbeidet rapporten Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i
Norden (NIBR-rapport 2013:4).
Nærdemokratiske organer er en fellesbetegnelse på organer som omfatter et avgrenset geografisk
område mindre enn kommunen, og som fungerer som plattform for deltakelse og engasjement for
befolkningen i dette avgrensede området (NIBR-rapport 2013:4).
De fleste av organene er rådgivende og fungerer som sparrings- og høringspartnere for kommunen
og har ingen selvstendig beslutningsmyndighet. Noen forvalter imidlertid store ressurser og har
vidtgående beslutningsmyndighet.
Figuren under viser en oversikt over ulike typer nærdemokratiske ordninger:
Sivilsamfunn
1. Frivillige
organisasjoner med et
bestemt geografisk
nedslagsfelt
Velforeninger,
beboerforeninger
Nærdemokratiorgan
(strukturert relasjon med kommunen)
2. Foreningsbasert
lokalutvalgsmodell
Funksjon:
Grendeutvalg,
lokalsamfunnsutvalg,
utviklingslag
Funksjon:
Fri og uavhengig
Informasjon
Innbyggeraktivitet
Initiativ
Ivareta interesser
Diskusjonsfora
Fellesskap- og
identitetsskapende
Link mellom folkelig
engasjement og
representative organer
3. Organ med delegert
beslutningskompetanse og
tjenesteansvar (et ytre ledd av
kommunen)
Bydeler
Funksjon:
Delegert ansvar for budsjett eller
tjenester
En viss beslutningskompetanse
Varierende relasjon til
kommunen
Fellesskap- og
identitetsskapende
Rapportens fokus
Figur 1.1 fra NIBR-rapport 2013:4.
Kommunelovens § 12 gir kommunen ganske vidtgående fullmakter til å etablere nærdemokratiske
ordninger av både type 2 og 3 i tabellen (NIBR-rapport 2013:14).
Loven gir kommunene stor frihet i hvorledes de vil organisere slike utvalg. Kommunestyret kan velge
om det skal oppnevne medlemmene av kommunedelsutvalgene eller om de skal direktevelges
samtidig som valget til kommunestyret (jf forskrift om direkte valg til kommunedelsutvalg av 3.
januar 2003)
Kommunedelsutvalg
Kommunestyret selv fastsetter hvilke arbeidsoppgaver kommunedelsutvalgene skal ha.
Kommunedelsutvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker vedrørende kommunedelen
hvor ikke annet følger av lov (jf §12 nr 3).
Opprettelse og bruk av kommunedelsutvalg er et meget fleksibelt system, og kan være et effektivt
virkemiddel for å styrke nærdemokratiet.
Det er også mulig å desentralisere kommunal tjenesteyting til et underkommunalt nivå uten at det
etableres en politisk overbygning. For eksempel kan administrasjonen desentraliseres slik at det
opprettes egne administrative enheter på bestemte steder i kommunen.
Eksempler
Mange andre ulike typer utvalg er også relevante, uten å ha samme formelle stilling
som kommunedelsutvalg (NIBR-rapport 2013:4). Eksempler på dette er mer uformelle
organ som nærmiljøutvalg, lokalutvalg og grendeutvalg.
I Øvre Eiker har de f eks grendeutvalg. Utvalgene blir valgt av innbyggerne som sokner til
tettstedet sine utvalg. Hvert utvalg for 20.000 kr til driftsutgifter av kommunen. Utvalgene
møtes en gang i måneden, og består av syv personer som blir valgt på årsmøtene til
grendeutvalgene. I forkant settes det ned en valgkomite som skal finne personer. Det som
særmerker grendeutvalgene i Øvre Eiker er rullering på investeringstilskudd og kommunal
oppmerksomhet (Samarbeidsrapport NIBR/Uni Rokkansenteret 2013).
Det finnes også mange andre ulike måter å organisere seg i nærdemokratiske organer
på. Tromsø har 20 utviklingslag i tillegg til 10 bydelsråd. Lurøy og Tysfjord har
lokalutvalg, Fredrikstad har lokalsamfunnsutvalg. Ved sammenslåingen av Bodø og
Skjerstad ble kommunestyret i Skjerstad omgjort til ett av fem lokalutvalg.
Ved sammenslåingen av Harstad og Bjarkøy ble det besluttet at Bjarkøy skulle ha et
bygdeutvalg, i første omgang ut inneværende valgperiode. Deretter skal det vurderes
om det skal videreføres.
Ved sammenslåing av Vindafjord og Ølen ble grendeutvalgene revitalisert. Disse
utvalgene ble et lokaldemokratisk supplement, som kommer med innspill og forslag til
kommunestyret. Grendeutvalgene i Vindafjord har ingen formell status på samme
måte som i Bodø. En mulig formell status har vært diskutert, f.eks. status som formelt
høringsorgan, men man har funnet dette vanskelig og tungrodd å gjennomføre
(Telemarksforskning rapport nr. 258, 2009).
Det finnes også mange andre eksempler i Norden. Flere av disse er beskrevet i de
nevnte rapportene.
Erfaringer fra Danmark
I Danmark ble det etablert nærdemokratiske organer i forbindelse med
strukturreformen. For å motivere til deltakelse i sammenslåtte kommuner har man delt
den nye kommunen inn i antall lokalområder med hvert sitt valgte eller utpekte
lokalråd (NIBR-rapport 2013:4). Rapporten oppsummerer at dette imidlertid har vist
seg å sementere gamle identitetsmønstre og hindre integrasjon i den nye
storkommunen (NIBR-rapport 2013:4). Det kan likevel være viktig for
lokalbefolkningen i en sammenslått kommune å bevare gammel identitet, da dette kan
være viktig for å skape engasjement og deltakelse.
Rapporten det er vist til oppsummerer også felles kjennetegn for de
nærdemokratiordningene som fungerer godt.
Medvirkning og involvering
Det finnes også andre måter å trekke innbyggerne med mellom valg. Når en ny kommune skal
etableres har man mulighet til å utvikle nye tiltak for å bedre dialogen mellom de
folkevalgte/kommunen og innbyggerne.
Det å åpne for mer medvirkning innebærer ikke at rollen som valgt representant blir mindre viktig.
Det er de folkevalgte som representerer innbyggerne, fatter vedtak og står til ansvar for disse. Dette
mandatet ligger fast. Samtidig har folkevalgte et ansvar for å treffe beslutninger som er i tråd med
innbyggernes ønsker og behov, noe som krever dialog og kontakt også mellom valg. God medvirkning
kan gi bedre beslutningsgrunnlag, større tillit fra innbyggerne, synliggjøre dilemmaer og avveininger,
og begrunne politiske prioriteringer blant annet (Samarbeidsrapport NIBR/Rokkansenteret 2013).
NIBR og Uni Rokkansenteret har sammen laget rapporten Medvirkning med virkning?
Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen (Samarbeidsrapport NIBR/Uni
Rokkansenteret 2013). I rapporten beskrives mange ulike måter for å organisere
innbyggermedvirkning på.
Ulike typer medvirkning
Medvirkning kan kategoriseres slik (NIBR/Uni Rokkansenteret 2013):

Konsultasjon: befolkningsundersøkelser, brukerundersøkelser, elektroniske høringer.

Dialog: folkemøter, høringer, brukermøter, e-dialog, debattforum

Dagsordensettende: Idédugnad, innbyggerinitiativ

Medstyring: driftsstyrer, deltakende budsjettering
Innenfor disse kategoriene finnes igjen ulike muligheter, som også kan gjøres etter en geografisk
inndeling, og av fast eller mer ad hoc-karakter.
Bruk av e-demokrati er også aktuelt som verktøy for medvirkning. KMD har utgitt en generellveileder
om bruk av e-demokrati som gir nyttige vink om hvordan kommunen kan benytte seg av det. KMD
har også en egen nettportal for innbyggerinitiativ som bør være en synlig del av kommunenes tilbud
når det gjelder innbyggerinvolvering.
Ellers finnes det internasjonalt et spekter av teknikker for å få til medvirkning i kommunale
beslutningsprosesser, dette gjelder både nettbaserte metoder og metoder som foregår i det fysiske
rom. Disse kan også eventuelt benyttes innenfor spesifikke geografiske områder. F eks kan man
etablere et innbyggerpanel for hele kommunen, eller for ulike bygder/områder. Innbyggerpanel kan
også foregå elektronisk.
Rapporten det vises til går igjennom eksempler på medvirkningsordninger, samt suksesskriterier.
Større kommuner vil også gi mange mer administrativ kapasitet til å utvikle og håndtere ulike
medvirkningsordninger. Mange kommuner har i dag lite kapasitet til å jobbe med
lokaldemokratiutvikling. Det er mulig at en sammenslåing vil bedre dette, noe som gir muligheter for
å jobbe med ulike medvirkningsordninger/nærdemokratiorgan. I Danmark ble det i forbindelse med
reformen satt ned en tenketank om nærdemokrati. Denne anbefalte blant annet kommunene å
utarbeide en demokratistrategi (NIBR-rapport 2014:4).
3. Sammendrag av NIBR rapport 2013:4
Nærdemokratiske organer er en fellesbetegnelse på organer som omfatter et avgrenset geografisk
område mindre enn kommunen, og som fungerer som plattform for deltakelse og engasjement for
befolkningen i dette avgrensede området. Ulike former for nærdemokratiske organer har vært prøvd
ut i alle de nordiske landene. Både mellom og innad det enkelte land varierer de nærdemokratiske
organene med hensyn til etablering, oppnevning, sammensetning, oppgaver, myndighet og
finansiering. De fleste av de organene er rådgivende. De fungerer som sparrings- og høringspartnere
for kommunen og har ingen selvstendig beslutningsmyndighet. Noen forvalter imidlertid store
ressurser og har vidtgående beslutningsmyndighet.
De nærdemokratiorganene vi har undersøkt er stort sett etablert av kommunen, men det finnes også
eksempler på organer som har oppstått gjennom lokale initiativ. I noen tilfeller har slike selvetablerte
organer senere blitt en del av en kommunal nærdemokratistruktur.
Spesielt i Danmark har etableringen av nærdemokratiske organer vært knyttet til endringer i
kommunestrukturen - for å motivere til deltakelse i sammenslåtte kommuner har man delt den store
nye kommunen inn i et antall lokalområder med hvert sitt valgte eller utpekte lokalråd. Der
befolkningen får bestemme selv ønsker de gjerne at nærområdene skal følge gamle sogne- eller
kommunegrenser. Dette har imidlertid vist seg å sementere gamle identitetsmønstre og hindre
integrasjon i den nye storkommunen. Lokalpatriotisme til spesifikke områder i kommunen kan virke
uheldig for den generelle fellesskapsfølelsen i kommunen. Det kan likevel være viktig for
lokalbefolkningen i en sammenslått kommune å bevare gammel lokalsamfunnsidentitet. Tilhørighet
og tilknytning viser seg dessuten å være viktig for å skape engasjement og deltakelse. Det er med
andre ord både fordeler og ulemper knyttet til det å la nærdemokratiorganer representerer gamle
kommuner. Områder med en etablert lokal identitet fungerer best, og lokal identitet er dermed en
viktig suksessfaktor. Når lokalområder følger gamle sognegrenser gjenoppliver man imidlertid
forgangne territorielle grenser, og det er en risiko for økt fragmentering i kommunen. Selv om det er
behov for lokal forankring, skal kommunen også kunne fungere som en enhet. Nærdemokratiorganer
kan ved kommunesammenslåinger fungere som plaster på såret for sammenslåtte kommuner, men
de kan også bidra til å opprettholde en eventuell motstand mot sammenslåing.
Et av de vanligste motivene for å etablere nærdemokratiorgan er fordi man ønsker å bidra til mer
kontakt mellom styrende og styrte. Denne kontakten kan enten foregå ved at demokratiet blir
desentralisert til et lavere nivå, og at befolkningen dermed kan ha kontakt med valgte
nærdemokratipolitikere i sitt boområde, eller ved at nærdemokratiorganer formidler mellom folk i
nærområdet og politikerne i kommunestyret. Større borgernærhet forutsetter at det er en kobling,
og helst en institusjonell og formell kobling, mellom nærdemokratiorganene og kommunen. Hvis
koblingen mellom nærdemokratiet og kommunedemokratiet er dårlig risikerer
nærdemokratiorganene å leve sitt eget liv i sivilsamfunnet. Sjansen for å få til en god kobling mellom
kommunepolitikk og nærdemokratipolitikk øker betraktelig hvis kommunen ansetter en
kontaktperson som formidler mellom kommunen og nærdemokratiorganet. Videre blir koblingen
bedre dersom det finnes faste møtepunkter mellom kommunepolitikere og nærdemokratiorganer,
for eksempel i form av regelmessige møter enten med hele kommunestyret eller deler av det. Til sist
bidrar det til bedre kobling mellom kommunepolitikken og lokalsamfunnene hvis lokalsamfunnene er
faste høringsparter i kommunale planprosesser.
Et annet mål med nærdemokratiorgan er å motivere til bred deltakelse rundt spørsmål som angår
lokalsamfunnet. Nærdemokratiorganene som har vært studert klarer i ulik grad å rekruttere bredt. I
noen av ordningene som er evaluert blir nærdemokratiorganene dominert av bestemte foreninger
og av disse foreningenes agenda. Dette kan unngås ved at man etablerer prosedyrer som sikrer bred
rekruttering. Erfaringer fra norske kommuner viser at nærdemokratiordningen ser ut til å gi en økt
bevissthet og vedvarende oppmerksomhet på medvirkning og innbyggerinvolvering i den kommunale
ledelsen. Dette fører igjen til en mer systematisk involvering i planarbeid, budsjettarbeid og
enkeltsaker enn det er i mange andre kommuner.
De nærdemokratiorganene som fungerer godt har noen felles kjennetegn. For det første opplever de
som deltar der at utvalgenes arbeid har konkret effekt. For å få til dette må det etableres en klar
kobling mellom kommunens politikk og lokalrådenes arbeid og at man synliggjør hvordan
innbyggernes input gjør en forskjell. For det andre er later det til å være viktig at forventninger og
roller er avklart – både nærdemokratiorganene, politikerne og innbyggerne må vite nøyaktig hva som
er de forskjellige organenes myndighet og roller. Til sist er det viktig at det opprettes en formell og
systematisk kobling mellom kommunepolitikken og det som foregår i nærdemokratiorganet. Den
beste måten å få til dette på ser ut til å være å ansette en person som sørger for å formidle mellom
utvalg og kommune. Dette bidrar til å styrke koblingen mellom kommune og lokalrådene, sikrer
informasjonsflyt, justere og kalibrere forventninger, hjelpe ikke-aktive områder og hindre at frivillige
blir overbelastet.
Mange nærdemokratiske organer brukes som høringspartnere for kommunen, og politikere i alle de
nordiske landene opplever at disse organene, når de fungerer godt, bidrar til å bedre
informasjonsgrunnlaget for kommunale beslutninger. Representantene er rekruttert fra nærmiljøet,
de kjenner godt til hvilke behov og ønsker som eksisterer, hvilke løsninger som er gode eller mulige
og få til i den spesifikke lokale konteksten, samt hvilke lokale ressurser man kan dra på. Ved å spørre
lokalbefolkningen om råd blir beslutninger også bedre forankret og får større legitimitet. Dette kan
både bidra til å bedre de beslutningene som fattes og til å lette iverksettingen av tiltak.
Nærdemokratiorganer later dermed til å bidra positivt til demokratiet på lokalt nivå på den måten at
det styrker beslutningsgrunnlaget. Få politikere føler at nærdemokratiorganer utfordrer deres rolle
som beslutningstaker. Det kan være fordi at 10 NIBR-rapport: 2013:4 den bølgen av
nærdemokratiorganer vi nå ser, stort sett er rådgivende. De valgte kommunepolitikerne sitter derfor
med all beslutningsmyndighet. Faren er dermed ikke at det representative demokratiet er truet, men
at nærdemokratiorganene av dem som inviteres til å delta skal oppleves som lite nyttige og med liten
slagkraft. Dersom nærdemokratiorganer ikke har noen konkret effekt på politikken som føres vil de
kunne føre til disengasjement og svekket tillit. Det er derfor viktig at nærdemokratiorganer har et
klart og meningsfullt mandat.