ד"ר דייגי אפשטיין אורית, הפקולטה למדעי החברה, אוניברסיטת תל אביב

‫‪1‬‬
‫רגולציה ותפקיד מבקר הפנים‬
‫ד"ר אורית דייגי אפשטיין‪ ,‬עו"ד‬
‫‪[email protected]‬‬
‫‪ 14‬בינואר ‪2015‬‬
‫כנס לשכת המבקרים הפנימיים‬
‫‪2‬‬
‫נושאי ההרצאה‬
‫•‬
‫מהי רגולציה?‬
‫•‬
‫רגולציה וביקורת פנים‬
‫•‬
‫תוכנית אכיפה פנימית‬
‫‪3‬‬
‫רגולציה‬
‫המדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה (‪:)RIA‬‬
‫" רגולציה ‪ -‬כללי התנהגות כופים במסגרת פעילות כלכלית או חברתית‪ ,‬ברי‬
‫אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין‪ ,‬לרבות חקיקה‪ ,‬חקיקת משנה‪,‬‬
‫צווים וכן הוראות מנהל ליישום חקיקה או חקיקת משנה"‬
‫(‪ ,2013‬עמ' ‪)10‬‬
‫‪4‬‬
‫מהי רגולציה?‬
‫השופט יצחק זמיר‪ :‬הסדרה ופיקוח ציבורי על‬
‫פעילות פרטית‬
‫•‬
‫•‬
‫הסדרה (‪ –)regulation‬של פעילות פרטית על ידי הרשות המחוקקת או‬
‫המבצעת בתחומים שונים באמצעות כללים הנקבעים בחוק‪ ,‬תקנות‪,‬‬
‫הוראות מנהל‬
‫פיקוח (‪ – )inspection‬על ידי הרשות המבצעת‬
‫(י‪ .‬זמיר‪" ,‬פיקוח ציבורי על פעילות פרטי" (‪ )2005‬משפט ועסקים ב' ‪157‬‬
‫‪5‬‬
‫מדוע יש צורך בהתערבות המדינה בשווקים ‪/‬‬
‫פיקוח על פעילות פרטית?‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫מניעת שימוש לרעה בכוח פרטי‬
‫תיקון כשלי שוק‬
‫הסדרת שימוש במשאבים מוגבלים‬
‫הבטחת רמה ראויה של מצרכים ושירותים‬
‫עידוד אינטרסים חברתיים‪ :‬שוויון‪ ,‬מוסר‬
‫‪6‬‬
‫סוגי רגולציה‪:‬‬
‫•‬
‫•‬
‫רגולציה כלכלית ‪ -‬נועדה לפתור כשלי שוק במטרה להשיג ניצול‬
‫אופטימאלי של משאבי היצור והעבודה בענפי התעשיה‪ ,‬המסחר‬
‫והשירותים‬
‫רגולציה חברתית – הגנה על ערכים חברתיים וזכויות הפרט (תעסוקה‪,‬‬
‫בטיחות‪ ,‬צרכנות ואיכות הסביבה)‬
‫‪7‬‬
‫רגולציה כלכלית‬
‫•‬
‫השוק החופשי יביא לתוצאה העדיפה‬
‫•‬
‫הבעיה – הנחות היסוד בבסיס השוק החופשי והתחרות המשוכללת אינן‬
‫מתקיימות בפועל‬
‫•‬
‫המטרה ‪ -‬תיקון כשלי שוק‬
‫•‬
‫כשל שוק ‪ -‬הקצאת הנכסים באמצעות מנגנון השוק מובילה לתוצאה‬
‫שאינה יעילה‬
‫‪8‬‬
‫התנאים לקיומה של תחרות משוכללת‬
‫•‬
‫ריבוי שחקנים על צד ההיצע והביקוש‬
‫•‬
‫העדר חסמי כניסה ויציאה‬
‫•‬
‫מוצרים הומוגניים‬
‫•‬
‫מידע מלא‬
‫•‬
‫העדר החצנות ‪ /‬השפעות חיצוניות (‪)externalities‬‬
‫‪9‬‬
‫בפועל לא מתקיימת תחרות משוכללת‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫בעיות מידע‬
‫חסמי כניסה ויציאה‬
‫העדר תחרות חופשית (קרטלים‪ ,‬מונופולים‪ ,‬אוליגופולים)‬
‫מוצרים לא הומוגניים‬
‫החצנות ‪ -‬הספק לא נושא בכל העלות ולכן מחיר השוק לא משקף את‬
‫העלות‬
‫מוצרים ציבוריים – לא ניתנים להדרה וצריכתם לא מונעת מאחרים לצרוך‬
‫עלויות עסקה‬
‫‪10‬‬
‫שאלת המפתח – לא "האם" צריך להתערב אלא‪:‬‬
‫מה אופי ומידת ההתערבות הממשלתית‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫סעדים מבניים‬
‫סעדים התנהגותיים‬
‫בעיות בפיקוח‬
‫‪11‬‬
‫תפקיד מבקר הפנים‬
‫•‬
‫סיוע לארגון בהשגת יעדיו באמצעות גישה מובנית‪ ,‬מתמשכת ועקבית‬
‫להערכת יעילות ושיפור מנגנוני‪:‬‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫ניהול סיכונים‬
‫פיקוח‬
‫תהליכים אירגוניים‬
‫גוף בקרה עצמאי ואובייקטיבי שמטרתו לשפר את ביצועי הארגון‬
‫‪12‬‬
‫דוגמא לביקורת פנים על חובות רגולטוריות‬
‫דרישה רגולטורית‬
‫סיכון רלוונטי‬
‫שליטה אפשרית‬
‫בסיכון ‪ -‬הנהלה‬
‫תהליך ביקורת‬
‫פנים‬
‫ציות למגבלות על‬
‫מסחר‬
‫הפרת המגבלות‬
‫אישור המגבלות‬
‫ומעקב אחריהן‬
‫‪monitoring‬‬
‫בחינת אפקטיביות‬
‫תהליך האישור‬
‫ומעקב אחריו‬
‫דרישה נוקשה‬
‫לשמירת רשומות‬
‫ותהליכי דיווח‬
‫רשומות לא‬
‫נשמרות בהתאם‬
‫לדרישות‬
‫הגדרת תהליכי‬
‫דיווח ואחראים‬
‫לדיווח‬
‫בחינת אפקטיביות‬
‫תהליכי הדיווח‬
‫והגדרת תחומי‬
‫האחריות ‪/‬‬
‫האחראים לדיווח‬
‫‪13‬‬
‫תוכנית אכיפה פנימית‬
‫•‬
‫מנגנון פנימי שמקימה החברה לעצמה בכדי לוודא ציות לחוקים ולמנוע‬
‫הפרות של חוקים ספציפיים‬
‫•‬
‫אכיפה מנהלית בדיני ניירות ערך‪ ,‬הגבלים עסקיים‪ ,‬הגנת הצרכן‪ ,‬דיני‬
‫עבודה‬
‫‪14‬‬
‫מדוע צריך תוכנית אכיפה פנימית ?‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫מניעת הפרות‬
‫דרישה רגולטורית‬
‫אימוץ ויישום תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית יסייע לדרג המנהלי להוכיח‬
‫את חפותו‬
‫‪15‬‬
‫אחריות אישית של נושאי משרה‬
‫"נעברה עבירה לפי חוק זה בידי חבר בני אדם‪ ,‬יואשם בעבירה כל אדם אשר‬
‫בשעת ביצוע העבירה היה באותו חבר בני אדם‪ ,‬מנהל פעיל‪ ,‬שותף או עובד‬
‫מנהלי בכיר האחראי לאותו תחום‪ ,‬אם לא הוכיח שהעבירה נעברה ללא ידיעתו‬
‫ושנקט בכל האמצעים הסבירים למניעתה"‬
‫(ס' ‪ 48‬לחוק ההגבלים העסקיים)‬
‫‪16‬‬
‫חשיבות תוכנית אכיפה פנימית‬
‫חוק ניירות ערך‪:‬‬
‫"ס' ‪(53‬ה) נעברה עבירה ‪..‬בידי תאגיד‪ ,‬אחראים לעבירה גם הדירקטורים של‬
‫התאגיד והמנהל הכללי‪ ,‬אלא אם הוכיחו אחד מאלה‪:‬‬
‫‪ .1‬שהעבירה נעברה שלא בידיעתם ולא היה עליהם לדעת עליה או שלא יכלו‬
‫לדעת עליה;‬
‫‪ .2‬שנקטו בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע את העבירה"‪.‬‬
‫‪17‬‬
‫אחריות פלילית לנושאי משרה‬
‫ס' ‪ 2.3‬לתוכנית האכיפה בהגבלים עסקיים‪:‬‬
‫"יישומה של תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית יאפשר לנושא המשרה להרים‬
‫את הנטל הדרוש לשם הוכחת חפותו"‪.‬‬
‫אבל‬
‫"יישומה של תוכנית אכיפה פנימית של חוק ההגבלים העסקיים לא יעמוד‬
‫לזכותו של תאגיד אם יתברר שההנהלה הבכירה היתה שותפה‪ ,‬או מודעת‬
‫לעבירה על חוק ההגבלים העסקיים"‬
‫‪18‬‬
‫דרישות סף לתוכנית אכיפה פנימית‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫שותפות ותמיכה של הנהלת התאגיד;‬
‫אימוץ ויישום נוהל אכיפה פנימית;‬
‫הדרכה והכשרת ההנהלה והעובדים;‬
‫הפעלת מערכות בקרה‪ ,‬פיקוח ודיווח;‬
‫נקיטת אמצעים משמעתיים במקרה של הפרת תוכנית האכיפה או הוראות‬
‫הדין‪.‬‬
‫‪19‬‬
‫תוכנית אכיפה פנימית‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫ביקורת מקדימה‬
‫אימוץ נוהל אכיפה פנימית‬
‫ביצוע הדרכות על בסיס שנתי‬
‫ביקורת פנימית לגבי יישום נהלים ותוכניות אכיפה פנימיות‬
‫‪20‬‬
‫עיקרי נוהל אכיפה פנימית‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫תיאור כללי של ההוראות והאיסורים הקבועים בחוקים הרלוונטיים‬
‫תיאור הסנקציות הקבועות בגין הפרת החוק‬
‫תיאור החשיפה הרגולטורית לחברה במסגרת פעילותה העסקית‬
‫תפקידיו וסמכויותיו של הממונה על האכיפה הפנימית בחברה‬
‫‪21‬‬
‫ביקורת פיקוח ודיווח‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫הצלחת התוכנית מחייבת ביקורת‪ ,‬פיקוח ודיווח‬
‫ביקורת מקדימה ושוטפת בראי החוק‬
‫פיקוח שוטף על קיום הוראות הדין‬
‫דיווח פנים תאגידי‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫הפרות חוק‬
‫מקרים חשודים‬
‫דיווח לדירקטוריון‬
‫לא "שגר ושכח" ‪ -‬עדכון התוכנית והתאמתה‬
‫‪22‬‬
‫הפעלת אמצעים משמעתיים‬
‫•‬
‫כדי שתוכנית האכיפה תוכר על התאגיד לנקוט באמצעים משמעתיים‬
‫ממשיים נגד מנהל או עובד שהפרו את החוק‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫עיכוב בקידום‬
‫הורדה בדרגה‬
‫פיטורין‬
‫נקיטה באמצעים משמעתיים גם נגד מי שנמנע מלדווח על ההפרה‬
‫הכללת תניה מתאימה בחוזה העבודה‬
‫‪23‬‬
‫הממונה על האכיפה הפנימית‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫בעל ידע‪ ,‬ניסיון והכשרה מתאימים לביצוע התפקיד‬
‫מעורב בקבלת החלטות חשובות‬
‫היוועצות עם היועצים המשפטיים‬
‫ביצוע הדרכות‬
‫ביצוע ביקורות תקופתיות לגבי השמירה על הוראות החוק‬
‫נקיטת הליכים משמעתיים כנגד עובדים מפרים‬
‫‪24‬‬
‫אכיפה פנימית לא תשמש לאכיפה חיצונית‬
‫•‬
‫•‬
‫אולם ניתן לעשות שימוש במסמכים האמורים לצורך הליכי ביקורת‪ ,‬פיקוח‬
‫ובירור מנהלי בארגון ולצורך הערכת אפקטיביות תוכנית האכיפה הפנימית‬
‫בארגון‬
‫חשיבות ביקורת פנימית תקופתית ומקיפה של מערך האכיפה הפנימי‬
‫– שמירה על השומרים‬
‫‪25‬‬
‫תודה על ההקשבה !‬