Revizijsko poročilo: Uspešnost Mestne občine Kranj pri uveljavljanju

Transcription

Revizijsko poročilo
Uspešnost Mestne občine Kranj
pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom
usmerjenega proračunskega procesa
POSLANSTVO
Računsko sodišče pravočasno in objektivno obvešča javnosti o pomembnih razkritjih
poslovanja državnih organov in drugih uporabnikov javnih sredstev ter svetuje, kako naj
državni organi in drugi uporabniki javnih sredstev izboljšajo svoje poslovanje.
Revizijsko poročilo
Uspešnost Mestne občine Kranj pri uveljavljanju
k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračunskega procesa
Številka: 324-1/2013/75
Ljubljana, 21. oktobra 2014
4
MESTNA OBČINA KRANJ | Povzetek
Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: računsko sodišče) je revidiralo uspešnost
uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa Mestne občine Kranj
(v nadaljevanju: MOK) pri načrtovanju, spremljanju in poročanju o izvajanju nalog v okviru občinskega
proračuna v letih 2011 in 2012. V ta namen je ocenilo ustreznost programske strukture proračuna MOK
ter upravljanje s podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest. Ocena temelji na
presoji uspešnosti uveljavljanja posameznih elementov upravljavskega procesa po modelu ciljno
usmerjenega procesa upravljanja, na katerem temelji programski pristop pri pripravi proračunov države in
lokalnih skupnosti. Računsko sodišče je ocenilo ustreznost načrtovanja občinskega proračuna in
proučevanega podprograma, opredelitev odgovornosti za izvajanje ter poročanje MOK o dosežkih
proučevanega podprograma, preverilo pa je tudi ustreznost informacijskega sistema MOK za poročanje o
delovanju.
Po mnenju računskega sodišča je bila MOK pri načrtovanju občinskega proračuna in pri upravljanju s
podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest delno uspešna.
MOK za programsko načrtovanje ni imela ustreznih strokovnih podlag in analiz, strateških in razvojnih
usmeritev, strateškega dokumenta občine, sektorskih strategij in dolgoročnih načrtov, iz katerih bi izhajale
prednostne naloge na posameznih področjih delovanja.
MOK v finančnih načrtih za leti 2011 in 2012 ni vzpostavila povsem ustrezne in transparentne
programske strukture. Obrazložitve finančnih načrtov so bile presplošne in pomanjkljive, premalo jasno je
bila opredeljena tudi vsebina podprogramov. MOK proračunskih postavk ni oblikovala povsem skladno z
navodili in usmeritvami Ministrstva za finance, za proračunske postavke ni oblikovala ustreznega šifranta
proračunskih postavk. MOK tudi ni imela izdelanega ustreznega kriterija za razvrščanje projektov z
vsebinsko raznovrstnimi proračunskimi postavkami v nosilne podprograme. Posrednih stroškov za
posamezni podprogram ni bilo mogoče določiti.
MOK ni imela dolgoročnega in letnega načrta razvoja in vzdrževanja občinskih cest. Za podprogram
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest ni oblikovala ustreznih dolgoročnih ciljev, letnih
izvedbenih ciljev pa sploh ni določila. V finančnih načrtih ni opredelila pričakovanih rezultatov v okviru
delovanja proučevanega podprograma, prav tako pa iz obrazložitev finančnih načrtov za leti 2011 in 2012
niso bile jasno razvidne prednostne naloge investicijskega vzdrževanja in gradnje občinskih cest v okviru
proučevanega podprograma. V obrazložitvah finančnih načrtov tudi niso bile navedene ocene zunanjih
vplivov. Sledljivost in primerljivost vsebin in proračunskih sredstev med letoma ni bila vzpostavljena v
zadostni meri. Za proučevani podprogram tudi ni opredelila pokazateljev delovanja za dolgoročne in letne
izvedbene cilje, prav tako pa tudi niso bile določene izhodiščne ter ciljne vrednosti ciljev.
Povzetek| MESTNA OBČINA KRANJ
MOK ni imela vzpostavljenega ustreznega informacijskega sistema ter zadostnih in dovolj kakovostnih
podatkov za načrtovanje in upravljanje delovanja proučevanega podprograma. MOK tudi ni organizirala
analitične službe oziroma ni sistemizirala delovnih mest analitikov, ki bi vodstvu nudili strokovno podporo
pri obvladovanju poslovnih procesov. MOK potrebe po finančnih in kadrovskih virih za delovanje
podprogramov ni mogla objektivno in strokovno utemeljiti. MOK tudi ni opredelila tveganj za kakovost
podatkovnih sistemov, ki izhajajo iz zbiranja podatkov, njihove obdelave, upravljanja in analiziranja. Poleg
tega MOK ni izvedla skupne analize učinkov podprograma, ki ga izvaja več neposrednih uporabnikov
občinskega proračuna na ravni celotnega podprograma.
Notranji akti MOK določajo odgovornost glede na organizacijsko shemo in proračunsko kontrolo, niso
pa posebej usklajeni s programsko-funkcionalno strukturo proračuna, zato se mesta odgovornosti med
organizacijsko shemo MOK in programsko-funkcionalno strukturo proračuna ne ujemajo. MOK ni
vzpostavila sistema projektnega vodenja ter ni imela internih navodil o notranjih kontrolah za vodenje
(investicijskih) projektov. Odlok o delovanju in pristojnostih krajevnih skupnosti v MOK še ni bil sprejet.
Poročanje MOK ni zagotavljalo celovite, jasne, objektivne, primerljive in uravnotežene slike o izvršitvi
podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest. Vsebina poročila o doseženih ciljih in
rezultatih za proučevani podprogram ni bila v celoti v skladu z zahtevami Zakona o javnih financah,
Navodila o pripravi zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologiji za pripravo
poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna in Priročnika za
pripravo zaključnega računa občinskega proračuna. Ker MOK v proračunih za leti 2011 in 2012 ni
določila konkretnih ciljev in ni vzpostavila sistema merjenja delovanja ter ustrezno povezala finančnih in
nefinančnih podatkov, tudi ni mogla spremljati in poročati o uspešnosti pri doseganju zastavljenih ciljev,
kot tudi ne o učinkovitosti in gospodarnosti delovanja.
Računsko sodišče je MOK podalo vrsto priporočil za izboljšanje programskega upravljanja, odzivnega poročila
pa ni zahtevalo, ker so bile že med revizijskim postopkom, kjer je bilo mogoče, odpravljene razkrite
pomanjkljivosti oziroma izvedeni ustrezni popravljalni ukrepi.
5
6
MESTNA OBČINA KRANJ | Revizijsko poročilo
KAZALO
1. UVOD
7
1.1
PREDSTAVITEV MESTNE OBČINE KRANJ IN IZBRANEGA PODPROGRAMA .................................. 7
1.1.1
1.1.2
1.1.3
Predstavitev Mestne občine Kranj ......................................................................................................... 7
Predstavitev izbranega podprograma .................................................................................................. 10
Odgovorna oseba ................................................................................................................................... 11
1.2
PREDMET IN CILJ REVIZIJE TER REVIZIJSKI PRISTOP ...................................................................... 11
2. USPEŠNOST MESTNE OBČINE KRANJ PRI UPRAVLJANJU Z OBČINSKIM PRORAČUNOM IN
15
IZBRANIM PODPROGRAMOM V LETIH 2011 IN 2012
2.1
2.2
STRATEŠKE IN RAZVOJNE USMERITVE ZA NAČRTOVANJE DELOVANJA ..................................... 16
USTREZNOST NAČRTOVANJA............................................................................................................... 24
2.2.1
2.2.2
Ustreznost vsebine in strukture občinskega proračuna .................................................................... 24
Ustreznost vsebine in strukture izbranega podprograma................................................................. 33
2.3
CILJI IN MERJENJE DELOVANJA ........................................................................................................... 36
2.3.1
2.3.2
Dolgoročni in letni izvedbeni cilji ........................................................................................................ 36
Merjenje delovanja.................................................................................................................................. 38
2.4
INFORMACIJSKI IN PODATKOVNI SISTEMI IN UPORABA INFORMACIJ O DELOVANJU............... 41
2.4.1
2.4.2
2.4.3
Splošni informacijski in podatkovni sistem ........................................................................................ 41
Informacijski sistem za spremljanje finančno-računovodskega in kadrovskega dela procesov . 43
Informacijski in podatkovni sistem za spremljanje področja delovanja ........................................ 44
2.5
USTREZNOST IN ZADOSTNOST NAČRTOVANIH VIROV ZA IZVEDBO ........................................... 46
2.5.1
2.5.2
Finančni viri ............................................................................................................................................. 46
Kadrovski viri .......................................................................................................................................... 48
2.6
2.7
ODGOVORNOST ZA DELOVANJE ........................................................................................................ 49
POROČILO O DOSEŽENIH CILJIH IN REZULTATIH ........................................................................... 53
3. MNENJE
4. ODZIVNO POROČILO
5. PRIPOROČILA
56
59
61
Revizijsko poročilo| MESTNA OBČINA KRANJ
1. UVOD
Revizija uspešnosti Mestne občine Kranj pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračunskega procesa pri načrtovanju1, spremljanju izvrševanja2 in poročanju o izvajanju nalog v okviru
občinskega proračuna v letih 2011 in 20123 je bila izvedena na podlagi Zakona o računskem sodišču4
(v nadaljevanju: ZRacS-1), Poslovnika računskega sodišča Republike Slovenije5 in v skladu z
mednarodnimi revizijskimi standardi, ki jih določa Napotilo za izvajanje revizij6.
Revidiranec je bila Mestna občina Kranj, revizija pa je obsegala obdobje od 1. 1. 2011 do 31. 3. 2013
(v nadaljevanju: obdobje, na katero se nanaša revizija). Sklep o izvedbi revizije je bil izdan dne 21. 2. 20137,
sklep o spremembi sklepa o izvedbi revizije pa je bil izdan dne 7. 4. 20148.
1.1 Predstavitev Mestne občine Kranj in izbranega podprograma
1.1.1 Predstavitev Mestne občine Kranj
MOK je samoupravna lokalna skupnost, ustanovljena z Zakonom o lokalni samoupravi9 (v nadaljevanju:
ZLS). V letu 2011 je bila MOK po številu prebivalcev tretja največja slovenska občina10.
Na njenem območju so bile ustanovljene krajevne skupnosti (v nadaljevanju: KS): Besnica, Bitnje, Bratov
Smuk, Britof, Center, Čirče, Golnik, Gorenja Sava, Goriče, Hrastje, Huje, Jošt, Kokrica, Mavčiče,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Vzpostavitev ustreznega načrtovanja na MOK zajema: načrtovanje občinskega proračuna izbranega podprograma
in virov za izvajanje ter opredelitev odgovornosti za delovanje podprogramov.
Spremljanje izvrševanja občinskega proračuna zajema: opredelitev pokazateljev delovanja, vzpostavitev
podatkovnega sistema za merjenje delovanja in uporabo informacij za delovanje.
V ta namen smo ocenili ustreznost programske strukture proračuna MOK ter upravljanje (načrtovanje,
spremljanje izvrševanja in poročanje o izvajanju nalog) s podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest.
Uradni list RS, št. 11/01, 109/12.
Uradni list RS, št. 91/01.
Št. 324-1/2013/2.
Št. 324-1/2013/28.
Uradni list RS, št. 94/07-UPB2, 76/08, 79/09, 51/10.
Podatki Statističnega urada Republike Slovenije, [URL: http://www.stat.si/obcinevstevilkah/Vsebina.aspx?leto=
2013&id=72], september 2014.
7
8
Orehek - Drulovka, Planina, Podblica, Primskovo, Predoslje, Stražišče, Struževo, Tenetiše, Trstenik,
Vodovodni stolp, Zlato polje, Žabnica11.
MOK na podlagi Ustave Republike Slovenije12, ZLS in statuta MOK opravlja upravne, strokovne,
pospeševalne, razvojne naloge, naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb ter druge naloge na območju
občine.
Zakon o financiranju občin13 (v nadaljevanju: ZFO-1) ureja financiranje nalog iz občinske pristojnosti.
Občine so financirane v obsegu primerne porabe za izvajanje nalog, ki so določene na podlagi področnih
zakonov ter se nanašajo na:
•
•
•
•
•
•
•
•
zagotavljanje javnih služb in izvajanje javnih programov na področjih predšolske vzgoje, osnovnega
šolstva in športa, primarnega zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja, socialnega varstva,
kulture;
zagotavljanje lokalnih gospodarskih javnih služb;
urejanje občinske prometne infrastrukture in zagotavljanje varnosti prometa na občinskih cestah;
požarno varstvo ter varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami;
prostorske ureditve občinskega pomena, varstvo okolja in ohranjanje narave;
plačila stanarin in stanovanjskih stroškov;
delovanje občinskih organov ter opravljanje upravnih, strokovnih, pospeševalnih in razvojnih nalog,
pa tudi nalog v zvezi z zagotavljanjem javnih služb;
opravljanje drugih nalog, določenih z zakoni.
Na podlagi 22. člena ZLS mora MOK kot svoje naloge opravljati tudi z zakonom določene naloge iz
državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Država lahko v skladu s 24. členom ZLS z zakonom
prenese na občino tudi opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če se lahko tako racionalneje
in učinkoviteje opravljajo in če za to zagotovi potrebna sredstva.
Organi občine14 so mestni svet, župan in nadzorni odbor15. Občina ima tudi druge organe, katerih
ustanovitev in naloge določa zakon. Člani mestnega sveta, župan in podžupan so občinski funkcionarji.
11
12
13
14
15
KS so v skladu z 9. členom Statuta Mestne občine Kranj (v nadaljevanju: statut MOK; Uradni list RS, št. 33/07),
pravne osebe javnega prava. Naloge, organizacija, delovanje in območja KS občine so določeni s statutom MOK
in Odlokom o območjih krajevnih skupnosti v Mestni občini Kranj, Uradni list RS, št. 47/10. Odlok, ki bi urejal
naloge, organizacijo in delovanje KS v MOK še ni bil sprejet. V skladu s 1. členom Zakona o javnih financah
(v nadaljevanju: ZJF; Uradni list RS, št. 11/11-UPB4 (14/13 popr.), 101/13) veljajo določbe ZJF, ki se nanašajo
na neposredne uporabnike občinskega proračuna, tudi za krajevne skupnosti, ki so pravne osebe, če z ZJF ni
drugače določeno.
Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13.
Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11.
5. točka prvega odstavka 3. člena ZJF določa, da so občinski organi neposredni proračunski uporabniki
(v nadaljevanju: NPU).
Njihove naloge in pristojnosti določa statut MOK in IV. poglavje ZLS.
Upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz
občinske pristojnosti16 izvaja občinska uprava17. Organizacijska struktura občinske uprave MOK od
1. 6. 201118 do 31. 3. 201319 je prikazana na sliki 1.
Slika 1: Organigram občinske uprave MOK
Služba za investicije
Urad za okolje in prostor
Urad za družbene dejavnosti
Urad za finance
Urad direktorja
Projektna pisarna
Urad za gospodarstvo in gospodarske javne
službe
Direktor občinske
uprave
Splošna služba
Služba za zaščito in
reševanje ter
tehnične zadeve
Vir: podatki MOK.
MOK je ustanoviteljica ali soustanoviteljica 21 javnih zavodov20 in javnega podjetja21.
16
17
18
19
20
21
Prvi odstavek 49. člena ZLS.
Odlok o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Mestne občine Kranj, Uradni list RS, št. 35/11.
Začetek delovanja MOK po novi organizacijski shemi, Akt o notranji organizaciji in sistematizaciji,
št. 100-6/2011-2-(43/15) z dne 16. 5. 2011, ki se je začel uporabljati 1. 6. 2011.
Konec obdobja, na katero se nanaša revizija.
13 javnih zavodov s področja izobraževanja in športa, dveh javnih zavodov s področja zdravstva, treh javnih
zavodov s področja kulture, javnega zavoda s področja reda in varnosti, javnega zavoda s področja turizma in
javnega zavoda – Lokalne energetske agencije Gorenjske.
Komunala Kranj, javno podjetje, d. o. o., Kranj (v nadaljevanju: družba Komunala Kranj).
9
10
1.1.2 Predstavitev izbranega podprograma
V sprejetem proračunu za leto 201222 je MOK načrtovala 66.161.298 evrov odhodkov, od tega za
podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest 6.290.599 evrov23 ali 9,5 odstotka vseh
proračunskih odhodkov. Izbrani podprogram je bil v sprejetem proračunu MOK za leto 2012 po obsegu
načrtovanih sredstev drugi največji podprogram.
V izbrani podprogram je bilo v letu 2011 vključenih sedem24 občinskih NPU, v letu 2012 pa šest25.
Višina načrtovanih in realiziranih sredstev izbranega podprograma od leta 2010 do konca leta 2012 je
prikazana v tabeli 1.
Tabela 1: Načrtovana in realizirana sredstva MOK za podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest v obdobju od leta 2010 do konca leta 2012
Podprogram
(1)
Realizacija Sprejeti
2010
proračun
2011
v evrih
v evrih
(2)
13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja
občinskih cest
1.833.752
(3)
3.635.119
Realizacija
2012
v evrih
Sprejeti
proračun
2012
v evrih
(4)
(5)
(6)
Realizacija
2011
2.890.603
6.290.599
Indeks
Indeks
v evrih
3.730.567
(7)=(4)/(2)*100 (8)=(6)/(4)*100
158
129
Viri: Odlok o proračunu Mestne občine Kranj za leto 201126 in Odlok o proračunu Mestne občine Kranj za
leto 201227 ter Odloki o Zaključnem računu proračuna Mestne občine Kranj za leta 201028, 201129 in 201230.
22
23
24
25
26
27
28
29
30
Odlok o proračunu Mestne občine Kranj za leto 2012, Uradni list RS, št. 104/11.
Sprejeti proračun Mestne občine Kranj za leto 2012, Odhodki po programski klasifikaciji,
[URL: http://www.kranj.si/files/06_mestna_obcina/mestna_uprava/urad_za_finance/proracun12/3progklas20
12sprejeti.pdf], september 2014.
V letu 2011 NPU: 0406 Oddelek za razvoj in investicije (od reorganizacije MOK 0411 Projektna pisarna) in
0516 KS Golnik, 0517 KS Goriče, 0528 KS Stražišče, 0530 KS Tenetiše, 0531 KS Trstenik ter 0534 KS Žabnica.
V letu 2012 NPU: 0411 Projektna pisarna in 0517 KS Goriče, 0528 KS Stražišče, 0530 KS Tenetiše,
0531 KS Trstenik ter 0534 KS Žabnica.
Podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest je v letu 2011 v Načrtu razvojnih
programov31 (v nadaljevanju: NRP) zajemal 25 investicijskih projektov32, v letu 2012 pa 1933.
1.1.3 Odgovorna oseba
V obdobju, na katero se nanaša revizija, in med izvajanjem revizije, je bil za uresničevanje sistema k ciljem
in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa v okviru proračuna MOK odgovorna oseba
Mohor Bogataj, župan občine od 17. 11. 2010.
1.2 Predmet in cilj revizije ter revizijski pristop
Predmet revizije je proračunski proces MOK pri načrtovanju, spremljanju in poročanju o izvajanju nalog
ter doseganju zastavljenih ciljev na podprogramu 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest v
okviru občinskega proračuna za proračunski leti 2011 in 2012.
Cilj revizije je ocena uspešnosti uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa
MOK pri načrtovanju, spremljanju in poročanju o izvajanju nalog v okviru občinskega proračuna v letih
2011 in 2012. V ta namen smo ocenili ustreznost programske strukture proračuna MOK ter upravljanje34 s
podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest.
31
32
33
34
NRP občinskega proračuna je sestavni del proračuna in predstavlja njegov tretji del, v katerem so odhodki
proračuna prikazani v obliki konkretnih projektov, za katere je načrt financiranja prikazan za prihodnja štiri leta.
Predstavlja investicije in druge razvojne projekte ter državne pomoči v občni v štiriletnem obdobju oziroma do
zaključka posameznega projekta. S tem dokumentom je v proračunsko načrtovanje vneseno večletno načrtovanje
izdatkov za te namene. V NRP so vključeni odhodki, ki odražajo razvojno politiko občine. Podrobnejša vsebina
NRP je predpisana v 42. členu Uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga
državnega proračuna in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: uredba o dokumentih
razvojnega načrtovanja; Uradni list RS, št. 44/07), v 43. in 44. členu pa načrtovanje obremenitev proračuna in
finančnih načrtov v naslednjih letih ter pogoji za uvrstitev projektov v NRP. Glede na programsko klasifikacijo se
NRP prikaže po področjih proračunske porabe, glavnih programih in podprogramih, ki jih sestavljajo projekti.
Vir: Proračunski priročnik za pripravo občinskih proračunov za leti 2011 in 2012, Ministrstvo za finance
(v nadaljevanju: MF), Direktorat za proračun, september 2010 (v nadaljevanju: proračunski priročnik),
[URL: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/Lokalne_skupnosti/Priprava_prora%C4%8Dun
ov_in_zaklju%C4%8Dnih_ra%C4%8Dunov/Prora%C4%8Dunski_priro%C4%8Dnik/Prora%C4%8Dunski_pr
iro%C4%8Dnik_za_pripravo_prora%C4%8Dunov/pror-prir-obcine-11-12.pdf], september 2014.
NRP MOK za 2011–2014, [URL: http://www.kranj.si/files/06_mestna_obcina/mestna_uprava/urad_za_finance/
proracun11/proracun/6nrp2011-2014-sprejeti2011.pdf], september 2014.
NRP MOK za 2012–2015, [URL: http://www.kranj.si/files/06_mestna_obcina/mestna_uprava/urad_za_finance/
proracun12/6nrp2012-2015sprejeti.pdf], september 2014.
Načrtovanje, spremljanje izvrševanja in poročanje o izvajanju nalog.
11
12
Pri presojanju uspešnosti MOK pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega
upravljanja smo upoštevali predpise, ki urejajo to področje, kakor tudi dobro poslovno prakso35, ki jo je po
mnenju računskega sodišča treba uveljavljati na področju upravljanja z javnimi sredstvi. Sodila za presojo
uspešnosti uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa predstavljajo naslednji
predpisi:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
35
36
37
38
39
40
41
42
43
ZJF;
Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna
in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti36 (v nadaljevanju: uredba o dokumentih razvojnega
načrtovanja);
proračunski priročnik;
Zakon o računovodstvu37 (v nadaljevanju: ZR);
Pravilnik o programski klasifikaciji izdatkov občinskih proračunov38 (v nadaljevanju: pravilnik o
programski klasifikaciji);
Navodilo o pripravi finančnih načrtov posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov39;
Pravilnik o predložitvi sprejetih občinskih proračunov40;
Navodilo o pripravi zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologije za
pripravo poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna41
(v nadaljevanju: navodilo o pripravi zaključnega računa);
Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega
prava42 (v nadaljevanju: pravilnik o sestavljanju letnih poročil);
Priročnik za pripravo zaključnega računa občinskega proračuna43 (v nadaljevanju: priročnik za
pripravo zaključnega računa);
Dobra praksa kot sodilo revizijske presoje glede uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega
upravljanja je opisana v uvodnem delu k posameznim elementom modela k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračunskega procesa v revizijskem priročniku K ciljem in rezultatom usmerjeni proračunski proces
(v nadaljevanju: revizijski priročnik), [URL: http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/V/K718005CCB2108E77
C1257789003689A8/$file/Prirocnik_RBB.pdf], september 2014. Dobro poslovno prakso za poslovno odličnost
organizacij predstavljajo tudi Mednarodni standardi obvladovanja kakovosti, na primer: Sistemi vodenja
kakovosti – Zahteve (ISO 9001:2008), model odličnosti CAF (angl.: Common Assessment Framework), Evropski
model poslovne odličnosti EFQM (angl.: European Foundation for Quality Management) in podobno.
Uradni list RS, št. 44/07. V letu 2010 je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: vlada) sprejela Uredbo o
dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS,
št. 54/10). Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja iz leta 2007 je prenehala veljati z dnem uveljavitve nove
uredbe (prvi odstavek 45. člena), vendar se ne glede na to določbo še vedno uporablja za pripravo proračunov
občin (drugi odstavek 45. člena).
Uradni list RS, št. 57/05 (88/05 popr.), 138/06, 108/08.
Uradni list RS št. 91/00, 122/00.
Uradni list RS, št. 12/01, 10/06, 8/07, 102/10.
Uradni list RS, št. 115/02, 21/03, 134/03, 126/04, 120/07, 124/08, 58/10 (60/10-popr.), 104/10, 104/11.
[URL: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/Lokalne_skupnosti/Priprava_prora%C4%8
Dunov_in_zaklju%C4%8Dnih_ra%C4%8Dunov/Prora%C4%8Dunski_priro%C4%8Dnik/Priro%C4%8Dnik_
za_pripravo_zaklju%C4%8Dnega_ra%C4%8Duna/prirocnik-zr-obcine-09.pdf], september 2014.
•
Pravilnik o poročanju občin o realiziranih prihodkih in drugih prejemkih ter odhodkih in drugih
izdatkih občinskih proračunov44 (v nadaljevanju: pravilnik o poročanju občin).
Za presojo uspešnosti uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa MOK smo
upoštevali stopnjo uveljavitve posameznih elementov, ki vplivajo na uspešnost in učinkovitost upravljanja
z javnimi sredstvi, in ocenili:
•
•
•
•
•
•
vzpostavitev ustreznega načrtovanja (strateške in razvojne usmeritve, ustreznost programske
strukture);
sistem ciljev in merjenja delovanja;
podatkovni sistem in uporabo informacij za delovanje;
načrtovanje finančnih in kadrovskih virov;
opredelitev odgovornosti za delovanje;
ustreznost poročanja o ciljih in rezultatih.
Uspešnost uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega upravljanja smo ocenili tako, da smo k ciljem
in rezultatom usmerjeno proračunsko upravljanje ocenili kot:
•
•
•
uspešno: če smo pri ocenjevanju posameznih elementov, ki so vplivali na učinkovitost in uspešnost
upravljanja z javnimi sredstvi, pridobili prevladujočo oceno uspešno;
neuspešno: če so bili posamezni elementi prevladujoče ocenjeni kot neuspešni;
delno uspešno: če ni prevladala niti ocena uspešno niti neuspešno ali so bili posamezni elementi
prevladujoče ocenjeni z delno uspešno.
Za oceno uspešnosti MOK pri uveljavitvi k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa pri
upravljanju s podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest v letih 2011 in 2012
smo uporabili revizijske metode kvalitativne in kvantitativne analize. Pregledovali in analizirali smo
gradiva, ki jih je pripravila MOK v proračunskem procesu. Glede na kompleksnost mreže funkcij in
področij, ki jih pokriva področje delovanja MOK, smo uporabili tudi metodo pregledovanja področij,
pregledali smo zakonodajo in strateške dokumente ter skušali identificirati morebitne težave, ki se
pojavljajo na področjih zaradi sistemskih ali drugih razlogov. Tudi z intervjuji zaposlenih in odgovornih
oseb v MOK smo pridobivali odgovore na vprašanja, zastavljena v revizijskem programu. Proučili smo:
•
•
•
•
•
•
strateške dokumente MOK45;
programske usmeritve z navodili za leti 2011 in 2012;
sprejeta proračuna za leti 2011 in 2012;
zaključna računa ter letni poročili MOK za leti 2011 in 2012;
način upravljanja področja pri izvrševanju proračuna z vidika programske usmerjenosti;
analize in druga gradiva, pomembna za presojo delovanja MOK.
Na podlagi opredelitev v strateških dokumentih in predpisih, proračunskih dokumentih, preverjanja stanja
na MOK in pridobljenih odgovorov intervjuvancev smo z uporabo tehnike sistemskega razmišljanja in
analize ocenili uspešnost uveljavljanja proračunskih postopkov upravljanja, to je: ustreznost oblikovanja
44
45
Strategija trajnostnega razvoja Mestne občine Kranj 2009–2023, MOK, maj 2009, [URL: http://www.kranj.si
/files/06_mestna_obcina/strategija_razvoja_MO_Kranj/strategija_razvoja_-_koncna_verzija.pdf], september 2014.
13
14
okvira strateških rezultatov, programskih ciljev, meril delovanja, vrednotenja podprograma opredelitev
odgovornosti, vzpostavitev ustreznih informacijskih sistemov in uporabo podatkov za upravljanje ter
ustreznost poročanja glede na razvojne dokumente, predpise in predpostavljena sodila dobrega upravljanja
z javnimi sredstvi.
2. USPEŠNOST MESTNE OBČINE KRANJ PRI
UPRAVLJANJU Z OBČINSKIM
PRORAČUNOM IN IZBRANIM
PODPROGRAMOM V LETIH 2011 IN 2012
K ciljem in rezultatom usmerjeni proračunski proces je proračunskim uporabnikom zastavil zahtevnejše
standarde glede načrtovanja in vrednotenja proračunov, glede spremljanja in ocenjevanja delovanja med
letom ter je zahteval pošteno poročanje46 zainteresiranim javnostim o dosežkih delovanja posameznega
proračunskega uporabnika ali (pod)programov, ki jih v okviru proračuna uresničuje. Da bi lahko ocenili
uspešnost uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega upravljanja MOK, smo ocenili
ustreznost programske strukture proračuna MOK in posamezne elemente upravljanja podprograma
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest, ki vodijo k doseganju zastavljenih ciljev in
rezultatov.
Jasen strateški okvir delovanja in razvojne usmeritve so temeljnega pomena za uspešno upravljanje z
javnimi sredstvi ter učinkovito delovanje (pod)programov in organizacij javnega sektorja. Strateški in
razvojni cilji za posamezne (pod)programe ali organizacije, ki predstavljajo izjave o dolgoročnih namerah
delovanja, morajo biti oblikovani na najvišji ravni, pristojni za odločanje, in morajo izhajati iz analize
tveganj delovanja področja (pod)programa ali organizacij. V posameznem proračunskem letu mora biti
delovanje (pod)programov in organizacij usmerjeno v postopno doseganje zastavljenih dolgoročnih namer
oziroma programskih ciljev.
Proučili smo obstoj strateških in razvojnih dokumentov, pomembnih za usmerjanje delovanja MOK ter
pripravo njenega proračuna, še posebej v delu, ki se nanaša na podprogram 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest.
46
Poštenost poročanja pomeni, da je poročanje celovito, jasno, objektivno, resnično in primerljivo.
15
16
2.1 Strateške in razvojne usmeritve za načrtovanje delovanja
2.1.1.a
Za črpanje evropskih kohezijskih sredstev je Razvojni svet gorenjske regije47 na podlagi Zakona
o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja in Uredbe o regionalnih razvojnih programih v letu 2006
sprejel48 Regionalni razvojni program Gorenjske 2007–201349 (v nadaljevanju: razvojni program
Gorenjske), ki je bil v letih 2011 in 2012 temeljni programski dokument na regionalni ravni50 in v katerem
so bili opredeljeni vizija, cilji in razvojne prioritete gorenjske regije v obdobju od leta 2007 do leta 201351.
V dokumentu so programi, ukrepi in projekti razdelani po razvojnih prioritetah gorenjske regije. Razvojni
program Gorenjske ima izdelan finančni okvir na podlagi ocenjenih vrednosti okvirnih projektov z
navedbo predvidenih virov financiranja (občinski proračuni, sredstva Evropske unije in sredstva
proračuna Republike Slovenije ter ostali, predvsem zasebni viri). Razvojni program Gorenjske ima
opredeljene tri strateške cilje, vključno s pokazatelji delovanja, ki imajo navedeno izhodiščno in ciljno
vrednost za leto 2013, le izjemoma pa so pri pokazateljih delovanja navedeni (nepopolno) tudi viri
zajemanja podatkov, na primer: Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP), Agencija
Republike Slovenije za okolje.
V dokumentu so opredeljene štiri razvojne prednostne usmeritve regije: tehnologija, talenti in toleranca,
turizem ter trajnostni razvoj. Prednostne usmeritve so razdeljene na deset programov, 31 ukrepov in
indikativne projekte. Za ukrepe in okvirne projekte so opredeljeni nosilci, cilji in okvirna vrednost.
Finančni obseg celotnega razvojnega programa Gorenjske je bil ocenjen na 1,66 milijarde evrov in je bil
pripravljen nerealno in preambiciozno, saj je že ob pripravi močno presegal ocenjene potencialne finančne
47
48
49
50
51
Regionalni razvojni svet so v obdobju, na katerega se nanaša revizija, določali: Zakon o spodbujanju skladnega
regionalnega razvoja (v nadaljevanju: ZSRR; Uradni list RS, št. 93/05), ZSRR-2 (Uradni list RS, št. 20/11, 57/12),
Uredba o regionalnih razvojnih programih (Uradni list RS, št. 31/06) in Uredba o regionalnih razvojnih
programih (Uradni list RS, št. 69/12) [URL: http://www.bsc-kranj.si/O-regionalnem-razvoju/Svet-gorenjskeregije], september 2014.
Sprejet na 6. seji Sveta gorenjske regije 17. 10. 2006.
[URL: http://www.bsc-kranj.si/o-regionalnem-razvoju/regionalni-razvojni-program_2007-2013], september 2014.
V skladu s 1. členom uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja se za pripravo dokumentov razvojnega
načrtovanja na regionalni ravni uporablja uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja. Ob pripravi dokumenta
je bilo treba upoštevati tudi Navodilo o minimalni obvezni vsebini in metodologiji priprave ter načinu
spremljanja in vrednotenja regionalnega razvojnega programa (v nadaljevanju: navodilo o načinu priprave
regionalnega razvojnega programa; Uradni list RS, št. 52/00, 111/00, 44/01, 110/04, 39/05). Navodilo je veljalo
le do uveljavitve Uredbe o regionalnih razvojnih programih.
V Republiki Sloveniji raven pokrajin oziroma regij še ni vzpostavljena. [URL: http://www.mnz.gov.si/si/javni_
sektor_in_lokalna_samouprava/lokalna_samouprava/pokrajine/], september 2014.
Za novo programsko obdobje je na podlagi novega Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja
(Uradni list RS, št. 20/11, 57/12), Načrta priprave Regionalnega razvojnega programa Gorenjske 2014–2020 in
Uredbe o regionalnih razvojnih programih (Uradni list RS, št. 69/12) sprejet Regionalni razvojni program
Gorenjske 2014–2020.
vire52 in precenjeval splošne makroekonomske ter gospodarske razmere v Republiki Sloveniji. Ob pripravi
razvojnega programa Gorenjske tudi niso bili znani pogoji koriščenja virov Evropske unije iz strukturnih
skladov za obdobje 2007–2013, večina idejnih projektov pa tudi še ni bila ustrezno pripravljena. Ob tem bi
bilo po našem mnenju treba upoštevati tudi to, da bo podjetniški del odvisen predvsem od uspešnosti pri
kandidiranju na razpisih. Na podlagi razvojnega programa Gorenjske so bili pripravljeni tudi podrobnejši
operativni načrti izvajanja: izvedbeni načrt za obdobje 2007–200953, delni izvedbeni načrt za obdobje
2008–201054 ter izvedbeni načrt za obdobje 2012–2014.
2.1.1.b
MOK je v letu 200955 z namenom opredelitve vizije in dolgoročnih ciljev MOK ter poslovne
strategije organizacije sprejela Strategijo trajnostnega razvoja Mestne občine Kranj 2009–202356
(v nadaljevanju: strategija), kar ocenjujemo kot dobro prakso. Strategija pa je z razvojnim programom
Gorenjske le delno usklajena v delih, kjer se projekti MOK in regije povezujejo. Tako na primer najdemo
v obeh dokumentih med prioritetami trajnostni razvoj57. Prioriteti Gorenjske in MOK pa nadalje v
skupnem delu v dokumentih nista vsebinsko in strukturno popolnoma skladno razdelani v vsebini
prioritet58 in ciljev ter na nižjih ravneh (program, projekt, ukrep), kar bi po našem mnenju morali biti za
nadaljnje učinkovito načrtovanje in izvajanje nalog ter doseganje istih ciljev. Pri pripravi strateških in
razvojnih dokumentov je ne glede na različen čas priprave, različen organ sprejemanja in namen treba
upoštevati hierarhičnost dokumentov ter njihovo medsebojno soodvisnost v delih oziroma na področjih,
kjer stremijo k istim ciljem na istem vsebinskem in geografskem področju ter v istem časovnem obdobju.
Strateška in razvojna dokumenta bi se med seboj morala skladno dopolnjevati in ne načrtovati doseganja
istih ciljev na različne načine, saj tako ni jasne razvojne podlage za nadaljnje načrtovanje in uspešno,
učinkovito ter gospodarno izvajanje nalog.
52
53
54
55
56
57
58
V razvojnem programu Gorenjske je navedeno, da primerjava ocenjenih vrednosti prioritet in ocene potencialnih
virov (predvsem Republike Slovenije in Evropske unije) pokaže, da potrebe presegajo razpoložljiva sredstva, in
sicer: regionalni razvojni projekti skoraj petkratno presegajo indikativno kvoto sredstev Evropske unije za
regionalne spodbude za Gorenjsko, javni projekti regionalnega in nacionalnega pomena skupaj pa kar za 20-krat,
nacionalni javni in podjetniški projekti za 4- do 5-krat presegajo ciljni 10-odstotni delež regije v vseh ostalih
sredstvih Evropske unije, ki bodo na voljo v Republiki Sloveniji v finančni perspektivi 2007–2013.
[URL: http://www.bsc-kranj.si/O-regionalnem-razvoju/Izvedbeni-nacrti], september 2014.
Za tretji javni razpis za prednostno usmeritev Regionalni razvojni programi v okviru Operativnega programa
krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007–2013, razvojne prioritete Razvoj regij je Svet
gorenjske regije 21. 3. 2008 sprejel delni izvedbeni načrt Razvojnega programa Gorenjske za obdobje med letoma
2008–2010.
Na 25. redni seji Sveta MOK dne 6. 5. 2009.
Obdobje veljavnosti strategije je po navedbah MOK vezano na obdobje, za katero je bila izdelana Resolucija o
nacionalnih strateških projektih Republike Slovenije 2007–2023, [URL: http://www.kranj.si/files/06_
mestna_obcina/strategija_razvoja_MO_Kranj/strategija_razvoja_-_koncna_verzija.pdf], september 2014.
V razvojnem programu Gorenjske je opredeljen kot prioriteta Trajnostni razvoj, v strategiji pa kot prednostna
usmeritev Skrbimo za okolje.
V razvojnem programu Gorenjske na primer prioriteta trajnostni razvoj zajema tudi skrb za naravno in kulturno
dediščino ter razvojna prizadevanja, ki ju prednostna usmeritev Skrbimo za okolje iz strategije ne zajema.
17
18
Pojasnilo MOK
V zakonodaji ni zapisano, da je regijski razvojni program hierarhično nadrejen dokument strategiji občine. Regijski
razvojni program sprejema svet regije, kjer se na ravni regije župani občin in ostali člani uskladijo glede projektov. Nabor teh
projektov pa je bistveno ožji od dejanskih razvojnih potreb občine, zato se posamezna področja ponovijo ali dopolnijo tudi v
strategiji, ki jo sprejema mestni svet MOK. Dejstvo je tudi, da regija kot raven lokalne samouprave še ni zakonsko urejena.
MOK pripravlja novelacijo strategije, ki jo namerava uskladili z regijskim razvojnim programom Gorenjske.
Priprava strateških dokumentov občin in programov razvoja, njihova struktura in vsebina je urejena le z
uredbo o dokumentih razvojnega načrtovanja, ki pa ne določa obvezne vsebine, strukture in metodologije
priprave strateških in razvojnih dokumentov občin. MOK je zato pri pripravi strategije po lastni presoji
metodološko smiselno sledila navodilu o načinu priprave regionalnega razvojnega programa in
priporočilom MOP za pripravo občinskih programov varstva okolja59. Strategija po navedbah
predstavnikov MOK izhaja iz koncepta DPSIR60, ki ga je priporočalo MOP, Strategije razvoja Slovenije za
obdobje 2006–201361 in Lizbonske strategije62.
Strategija temelji tudi na pregledu razvojnega položaja občine, ki je bil pripravljen na podlagi dostopnih
statističnih in drugih podatkov, rezultatih telefonske ankete zadovoljstva občanov63 in izdelanih sektorskih
operativnih programih64. Izdelani in vključeni v strategijo sta bili analiza prednosti in slabosti, priložnosti
in tveganj ter primerjava z izbranimi primerljivimi domačimi in tujimi občinami (benchmark)65.
59
60
61
62
63
64
65
[URL: http://www.arhiv.mop.gov.si/si/medijsko_sredisce/ostale_publikacije/index.html#c17606], september 2014.
Angl.: D – Driving forces (gonilne sile), P – Pressures (obremenitev), S – State (stanje), I – Inparts (vplivi), R – Responses
(odzivi).
Urad Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj, Ljubljana, 2005, [URL: http://www.umar.
gov.si/fileadmin/user_upload/projekti/02_StrategijarazvojaSlovenije.pdf], september 2014.
Strategija Evropske unije za trajnostni razvoj, [URL: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=
OJ:C:2007:306:SOM:SL:HTML], september 2014.
Pogosto izvajana ad hoc analiza zadovoljstva uporabnikov z metodo anketiranja, ki pa je po oceni računskega
sodišča vprašljiva z vidika vzorčenja in statistične obdelave.
Strategija razvoja vodovodne oskrbe v MOK do leta 2017, Dokument identifikacije investicijskega projekta
(v nadaljevanju: DIIP) Ureditev oskrbe s pitno vodo na območju MOK, Operativni program odvajanja in
čiščenja komunalne odpadne in padavinske vode na območju MOK za obdobje 2007–2017, Strategija ravnanja s
komunalno odpadno vodo in komunalnimi odpadki v MOK do leta 2017, Lokalni energetski koncept MOK;
Strategija razvoja skrbi za starejše v MOK do leta 2011; Program kulture MOK za obdobje 2005–2010, Strategija
razvoja turizma v MOK do 2015, Razvojni program podeželja Gorenjska košarica 2007–2013 za območje občin
osrednje Gorenjske, DIIP Kranjski vrtci – investicijska in investicijsko-vzdrževalna dela v obdobju 2008–2012,
DIIP Načrt investicij in investicijsko-vzdrževalnih del na področju osnovnošolskega izobraževanja v MOK,
Program razvoja Kranja kot elektronskega mesta v letih 2004–2008, Odlok o prostorskih sestavinah
dolgoročnega in družbenega plana za območje MOK (Uradni list RS, št. 76/03), Odlok o prostorskih ureditvenih
pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove mesta Kranja (Uradni list RS, št. 72/04, 79/04-popr., 68/05,
22/06-popr., 138/06).
Indeks in rang razvojne ogroženosti, neto plača na zaposlenega po občini v evrih, bruto osnova za dohodnino na
zavezanca, gibanje števila prebivalstva (1999–2008), indeks staranja, odstotek prebivalcev z visoko izobrazbo,
število delovnih mest, indeks dnevne migracije (2000–2006), stopnja brezposelnosti, univerza in kampus,
tehnološki park, število diplomantov na 1.000 prebivalcev (2007).
Kakovostne, sistematične, strokovno utemeljene, poglobljene in realne analize stanja66 in razvojne situacije
MOK pri pripravi strategije ni imela. Strategiji, ki je sprejemljiva in ki formalno obsega sestavine, ki naj bi
jih zajemala strategija, manjka bistvena dimenzija odkrivanja in reševanja pravih (razvojnih) problemov
MOK in odpravljanja njihovih vzrokov ter upoštevanje prednosti v poslovanju, kar bi bile sicer lastnosti
kakovostne strategije in bi se ob ustreznem izvajanju strategije lahko odražale v izboljšanju dejanskega
stanja MOK.
Vodilo strategije je trajnostni razvoj občine (podnebne spremembe, čista energija, trajnostni promet,
trajnostna proizvodnja in potrošnja, varovanje in gospodarjenje z naravnimi viri, javno zdravje, socialna
vključenost, demografija in migracija, boj proti revščini). V strategiji je MOK izdelala šest prednostnih
razvojnih usmeritev z ukrepi (aktivnostmi) in programi. Ukrepi imajo oblikovane cilje, ki imajo večinoma
opredeljene tudi pokazatelje delovanja ter njihovo izhodiščno vrednost (stanje v letu 2008) ter ciljne
vrednosti (za leta 2013, 2018 in 2023). Za ukrep Prometna dostopnost in trajna mobilnost so kot prioritete
opredeljeni: zunanji cestni obroč s severno in vzhodno mestno vpadnico ter srednji mestni obroč,
izgradnja parkirnih površin in potniškega središča, načrtovanje novega železniškega omrežja. V posebnem
poglavju je predstavljen finančni okvir, ki izhaja iz analize realiziranih proračunskih sredstev MOK v
obdobju 2004–2008 in načrtovanih proračunskih sredstev za leto 2009 ter optimistične opredelitve
predvidenih virov sofinanciranja razvojnih projektov iz sredstev strukturnih skladov za programsko
obdobje 2007–2013. Za obdobje po letu 2013 predpostavke financiranja še niso bile znane. Operativni
izvedbeni del strategije (konkretni investicijski projekti in državne pomoči) je natančnejši za prvo obdobje
(do leta 2013), za projekte po letu 2019 pa je predvidena preveritev, evalvacija, novelacija in dopolnitev
dokumenta.
Skupna vrednost projektov, vključenih v izvedbeni del strategije, znaša približno 545 milijonov evrov, od
tega naj bi MOK zagotovila 356,6 milijona evrov. To pomeni, da bi ob oceni iz leta 200967, da lahko MOK
letno zagotovi približno 18 milijonov lastnih sredstev za realizacijo razvojnih projektov (30 odstotkov
proračuna MOK), bilo mogoče zastavljeni razvojni cikel ob takratnih zunanjih okoliščinah končati v 15
oziroma 20 letih. Ocenjujemo, da je bila strategija zaradi odsotnosti ustreznih analiz in izhodišč ob
pripravi že pripravljena nerealno in preambiciozno68. Da je strategija pripravljena preambiciozno, je
ugotovila tudi MOK konec leta 201069, ko je ocenila izvedljivost sprejete strategije in ugotovila, da
projekti, navedeni v strategiji, močno presegajo finančne okvire proračuna. Kljub ugotovljenemu in kljub
bistveno spremenjenim makroekonomskim, notranjim, poslovnim in lokalnim okoliščinam MOK ni
pripravila novelacije dokumenta.
66
67
68
69
Ocenjujemo, da analiza ni temeljila na dovolj kakovostnih podatkih in informacijah, kar je pomembno vplivalo
tudi na presojo obstoječega stanja in presojo razmerij med vzroki ter posledicami obstoječih razvojnih razmer v
MOK, zato ni bilo ustrezne podlage za izdelavo nadaljnjih razvojnih projekcij v prihodnosti in oblikovanje
predlogov za razreševanje težav v MOK.
Strategija, stran 70.
Strategija na primer zajema tudi načrtovanje novega železniškega omrežja.
Strategija je bila pripravljena in sprejeta v obdobju mandata prejšnjega župana in mestnega sveta. V letu 2010 je
mandat nastopil sedanji župan in mestni svet z novim programom. Župan je ob nastopu mandata konec leta 2010
s programskim svetom koalicijskih strank, ki je neformalni posvetovalni organ župana, ocenil izvedljivost
strategije.
19
20
Pojasnilo MOK
Spremenjene gospodarske razmere, spremembe na področju financiranja lokalnih skupnosti, negotovost glede uspeha pri
kandidiranju za sredstva na javnih razpisih ter nalaganje vedno novih obveznosti države lokalni skupnosti, so tiste
neznanke, ki onemogočajo pripravo kakovostne dolgoročne strategije razvoja. Samo uveljavitev novega Zakona o davku na
nepremičnine v letu 2014 bi MOK prizadela za približno 1,5 do 2 milijona evrov. V tako nestabilnih in nepredvidljivih
razmerah je dolgoročno načrtovanje nemogoče.
V strategiji je predvideno, da se izvedbeni načrt izvaja prek sektorskih operativnih programov in NRP,
v katerega so vključeni investicijski projekti občine70. Sektorskih operativnih programov, ki jih predvideva
strategija in uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja, pa MOK od sprejema strategije ni pripravila.
V strategiji je zapisano, da je za realizacijo nekaterih projektov zadolžena država, vendar podrobnejše
specifikacije programov, ukrepov, projektov ter obveznosti in razmerij pri posameznih projektih in
programih med MOK in državo pri uresničevanju strategije dokument ne vsebuje. Ocenjujemo, da bi
MOK morala načrtovati aktivnosti, na katere lahko v pretežni meri vpliva. Če je v načrtovanje treba
vključi tudi druge udeležence, je zaradi realnosti izvedbe smiselno in nujno, da se v tem delu načrtuje
realno glede na obstoječe možnosti in omejitve ter doreče in specificira konkretne programe, ukrepe in
projekte. Smiselno je, da MOK v fazi načrtovanja skupaj s potencialnimi partnerji pripravi tudi oceno
tveganja uresničevanja skupnih ciljev z oceno vplivov. Ob tem je zaradi omejenosti finančnih virov
(finančna možnost realizacije posameznega projekta in zagotavljanje lastne udeležbe občine71) resna težava
predvsem pri velikih projektih, ki naj bi šele kandidirali za sofinanciranje iz državnega proračuna
(nepovratna sredstva), postavljen pogoj na javnih razpisih72 od države, da ima občina projekt že uvrščen v
svoj proračun.
Ukrep MOK
MOK je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti, ki vsebuje nosilce in roke za pripravo kakovostne, sistematične, strokovno
utemeljene, poglobljene in realne ocene stanja in razvojne situacije MOK. Načrt aktivnosti predvideva tudi uskladitev
strategije s hierarhično višjimi strateškimi dokumenti (razvojnim programom Gorenjske).
MOK je v letu 2014 pripravila predlog novelacije Strategije trajnostnega razvoja, ki zajema tudi Trajnostno urbano
strategijo. MOK je pripravila predlog Strategije razvoja turizma v MOK za obdobje 2014–2020 in v letu 2014 pričela s
pripravo predloga Programa kulture MOK za obdobje 2014–2019. Sprejem obeh dokumentov v mestnem svetu se načrtuje
v prvem četrtletju leta 2015.
70
71
72
Investicijski projekti morajo imeti pripravljeno in obravnavano investicijsko dokumentacijo v skladu z Uredbo o
enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Uradni
list RS, št. 60/06, 54/10).
Glede na to, da uspeh na javnem razpisu ni zagotovljen, je mogoče, da občine načrtujejo sredstva ″na zalogo″, ki
ob neuspehu pri kandidiranju na razpisu ostanejo neporabljena. Težava je toliko večja, če so odločbe o
sofinanciranju izdane v drugi polovici leta, ko je poraba sredstev v drug namen, ob upoštevanju pravil izvedbe
javnih naročil, lahko že močno otežena.
Na primer: Javni razpis za sofinanciranje operacij za energetsko sanacijo stavb v lasti lokalnih skupnosti (Uradni
list RS, št. 71/12, 82/12), Javni razpis za sofinanciranje operacij za energetsko sanacijo osnovnih šol, vrtcev,
zdravstvenih domov in knjižnic v lasti lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 10/13, 16/13, 20/13) in podobno.
2.1.1.c
Področje prometa je bilo v letih 2011 in 2012 v Republiki Sloveniji urejeno v Zakonu o cestah73
(v nadaljevanju: ZCes-1), Zakonu o varnosti cestnega prometa74, Zakonu o pravilih cestnega prometa75,
Zakonu o voznikih76 in Zakonu o motornih vozilih77. ZCes-1 v 9. členu določa, da se javne ceste
načrtujejo, projektirajo, gradijo in vzdržujejo na način in pod pogoji, kot jih določajo predpisi, ki urejajo
ceste, predpisi, ki urejajo varstvo okolja, prostorsko načrtovanje in gradnjo objektov, ter tiste tehnične
smernice, katerih uporaba je obvezna. Za gradnjo in vzdrževanje javnih cest je obvezna uporaba tehničnih
smernic za projektiranje in vzdrževanje javnih cest ter določanje prometne ureditve na javnih cestah78.
Nacionalni strateški program na državni ravni je v letih 2011 in 2012 predstavljala Resolucija o prometni
politiki Republike Slovenije79, ki v točki 2.2 Prometna infrastruktura določa, da je izvajanje prometne
politike učinkovito v povezavi z izvajanjem Strategije prostorskega razvoja Slovenije80, s čimer opredeljuje
medsebojno povezanost področij prometa in prostora.
V letih 2011 in 2012 so bili dokumenti prostorskega načrtovanja MOK:
•
•
•
•
strategija;
Odlok o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana za območje Mestne občine Kranj81;
Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove mesta Kranja82;
Prostorsko-ureditveni pogoji za morfološke celote Dobrave, Sorško polje, Škofjeloško hribovje in
urbanistične zasnove Golnika83.
Zakon o urejanju prostora84 (v nadaljevanju: ZUreP-1) zahteva pripravo strategije prostorskega razvoja
občin in prostorskega reda občin. MOK je v letu 2005 pričela s pripravo strategije prostorskega razvoja in
pripravo prostorskega reda. Z uveljavitvijo Zakona o prostorskem načrtovanju85 in sprejemom novih
podzakonskih aktov, ki so uvedli spremenjen sistem urejanja prostora in pripravo občinskega prostorskega
načrta, je bil na MOK postopek priprave dokumentov prekinjen. MOK občinskega prostorskega načrta še
ni sprejela in tako strategije prostorskega razvoja še nima.
V strategiji je navedeno, da je treba izdelati celovit koncept trajnostne prometne politike, ki pa še ni bila
pripravljena. MOK v letih 2011 in 2012 tudi ni imela izdelane celostne strokovne podlage za urejanje
prometne politike. Za posamezna ožja in specifična področja, ki v strategiji niso opredeljena kot
prednostna, je MOK pripravila strokovne podlage za podporo nadaljnjemu načrtovanju, in sicer: študijo
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
Uradni list RS, št. 56/08-UPB5, 58/09, 36/10.
[URL: http://www.dc.gov.si/si/delovna_podrocja/ceste/tehnicne_specifikacije_za_ceste/izdane_ts], september 2014.
[URL: http://www.mzip.gov.si/fileadmin/mzip.gov.si/pageuploads/publikacije/sprs_slo.pdf], september 2014.
Uradni list RS, št. 76/03, 32/04 (22/06-popr., 22/08-popr.), 33/10 (8/12-popr.).
Uradni list RS, št. 72/04 (79/04-popr.), 68/05 (22/06-popr., 138/06-popr., 125/08-popr.), 33/10 (4/11-popr.,
18/12-popr.).
Uradni list RS, št. 72/04, 68/05, 33/10.
Uradni list RS, št. 110/02 (8/03-popr.).
Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12. Zakon je začel veljati 28. 4. 2007.
21
22
Ureditev mirujočega prometa v mestnem jedru Kranja86 za mirujoči promet in Študijo kolesarskih povezav
v okviru območja urbanističnega načrta Kranj z navezavami na ključna naselja Mestne občine Kranj87. V
okviru izbranega podprograma je bila za izvedbo investicijskih projektov izdelana investicijska in projektna
dokumentacija: DIIP Ureditev prehoda za pešce v naselju Spodnje Bitnje, DIIP za rekonstrukcijo lokalne
ceste LC 251043 odsek Drulovka–Breg, DIIP Ulice mestnega jedra (novelacija), Predinvesticijska zasnova
Obnova ulic mestnega jedra – 2. faza, Investicijski program Obnova ulic mestnega jedra – 2. faza, Analiza
stroškov in koristi Obnova ulic mestnega jedra – 2. faza, DIIP Rekonstrukcija ceste Dežman–Lakner in
obnova ceste Kokrica–Brdo–Predoslje, DIIP Izgradnja vodovodov, meteorne kanalizacije, javne
razsvetljave oziroma program Gorki 2. faza – neopravičeni stroški, Investicijski program Gorki 2. faza –
neupravičeni del, Predinvesticijska zasnova Odvajanje in čiščenje odpadne vode v porečju zgornje Save in
na območju kranjskega Sorškega polja – 2. faza – upravičeni del, Idejna zasnova Ureditev kolesarske
povezave na relaciji Drulovka–Podreča in DIIP Obnova ceste Kranj–Rupa–AC nadvoz.
Navedene študije in dokumentacija lahko predstavljajo ustrezno strokovno podlago za sprejem
dolgoročne strategije in ciljev na področju prometa ter prostorskih aktov, vendar strokovne službe v
občinski upravi še niso pripravile ustreznih gradiv za obravnavo in sprejem celostne strategije trajnostne
prometne politike MOK v mestnem svetu.
Ukrep MOK
V letu 2012 je bila izdelana Študija kolesarskih povezav v okviru območja urbanističnega načrta Kranj z navezavami na
ključna naselja MOK. V letu 2013 je bila na podlagi študije izdelana Idejna zasnova kolesarskih povezav. MOK je v
letu 2013 naročila tudi izdelavo Prometne študije, ki je bila izdelana v letu 2014. MOK je 20. 12. 2013 posredovala
predlog Občinskega prostorskega načrta v mnenje pristojnim nosilcem urejanja prostora, tako da je od začetka leta 2014 v
fazi pridobivanja mnenj in usklajevanja s posameznimi pristojnimi službami, po pridobitvi pozitivnih mnenj k predlogu
Občinskega prostorskega načrta pa bo gradivo predlagala v sprejem mestnemu svetu. MOK je v letu 2014 pripravila načrt
aktivnosti z nosilci in roki za pripravo celovite in kakovostne strokovne podlage za celovito sektorsko strategijo na področju
prostora in prometa (Občinski prostorski načrt, strategija prostorskega razvoja, strategija razvoja trajnostne prometne
politike). Načrt aktivnosti do 1. 8. 2015 predvideva tudi izdelavo Strategije trajnostne mobilnosti.
V skladu z Zakonom o javnih cestah88, ZCes-1 ter na podlagi statuta MOK je MOK sprejela Odlok o
občinskih cestah v Mestni občini Kranj89 (v nadaljevanju: odlok o občinskih cestah), ki določa občinske
ceste, postopek njihove kategorizacije, upravljanje, graditev, vzdrževanje, varstvo, način izvajanja
vzdrževanja ter postopke in pogoje za posege v občinske ceste. MOK je sprejela tudi Odlok o ureditvi in
varnosti cestnega prometa v Mestni občini Kranj90 in Odlok o ureditvi in pravilih cestnega prometa v
Mestni občini Kranj91, ki je razveljavil predhodno navedeni odlok. V 15. členu odloka o občinskih cestah
je določeno, da mora občina za obdobje najmanj štirih let sprejeti načrt razvoja in vzdrževanja občinskih
cest ter letni načrt razvoja in vzdrževanja občinskih cest. MOK v letih 2011 in 2012 dolgoročnega in
letnega načrta razvoja in vzdrževanja občinskih cest ni imela.
86
87
88
89
90
91
Št. P-460, oktober 2013.
Št. P-393, marec 2012.
Uradni list RS, št. 20/00, 20/06, 70/07, 82/12.
Uradni list RS, št. 39/05, 2/06, 70/07, 62/08, 121/08.
Zaradi neustrezne strategije, odsotnosti celovitih ter kakovostnih strokovnih podlag na področju prostora
in prometa in odsotnosti občinskih sektorskih operativnih programov niso mogli biti ustrezno opredeljeni
prioritete in dolgoročni ter letni izvedbeni cilji proračunskega načrtovanja na področjih prostora in
prometa v letih 2011 in 2012. Za pripravo dolgoročnega in letnega načrta investicijskega razvoja in
vzdrževanja občinskih cest ni bilo ustrezne strateške in strokovne podlage. To se odraža tudi v viziji in
načrtih družbe Komunala Kranj, ki izvaja dejavnost letnega in zimskega vzdrževanja občinskih cest, saj si
v poslovnih načrtih za leti 2011 in 2012 ni zastavila nobenega cilja v zvezi z upravljanjem in rednim
vzdrževanjem cest92.
Ukrep MOK
Predlog občinskega prostorskega načrta vsebuje dolgoročni načrt razvoja celotnega cestnega omrežja na območju MOK.
MOK je za leto 2014 pripravila letni načrt razvoja in vzdrževanja občinskih cest v MOK, ki ga zahteva 15. člen odloka o
občinskih cestah, ter se v načrtu aktivnosti dodatno zavezala, da ga bo v prihodnje pripravljala letno.
2.1.1.d
Ugotovili smo, da KS v MOK v letih 2011 in 2012 niso imele posebnih strateških dokumentov.
Ukrep MOK
MOK namerava vključiti KS v pripravo in načrtovanje posodobljene strategije. KS so bile v letu 2013 pozvane, da do
5. 2. 2014 posredujejo vizijo razvoja in dolgoročne cilje.
2.1.1.e
V 44. členu uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja so opredeljeni pogoji, v strategiji pa
so opredeljeni kriteriji za umestitev posameznega projekta v NRP93. Vendar MOK pogojev in kriterijev v
praksi ni popolnoma upoštevala, saj veliko projektov ni bilo realiziranih v načrtovanih rokih predvsem
zaradi neizpolnjevanja pogojev in kriterijev za uvrstitev v NRP (na primer projekti: 40600018
Gosposvetska ulica, 40600023 Hafnerjeva pot, 40600041 Vzhodna vpadnica, 40600003 Kolesarska mreža,
40600006 C. Njivica–občinska meja, 40600009 Bleiweisova cesta).
Ocenjujemo, da MOK v letih 2011 in 2012 ni imela jasnih, kakovostnih in ustreznih strokovnih podlag in
analiz za načrtovanje (pod)programov v strateških in razvojnih dokumentih na ravni države, regije in
MOK. Med krovnimi in področnimi strateškimi razvojnimi dokumenti države, regije in MOK ter
finančnimi načrti ni prave in neposredne vsebinske in finančne povezave, saj kot vmesni člen manjkajo
občinski sektorski programi. Področje prometa je bilo nepovezano in delno urejeno v strateških
dokumentih in predpisih, ki so bili med seboj vsebinsko, časovno in glede nosilcev nepovezani ter
neusklajeni. Strategija je bila pripravljena nerealno, nepopolno, nekateri deli so vsebinsko zastareli ter niso
posodobljeni glede na aktualne makroekonomske in druge razmere.
V povezavi z odsotnostjo krovne občinske sektorske strategije za področji prometa in prostora obstaja
tudi tveganje, da je MOK v letih 2011 in 2012 na obeh področjih naročala študije in izvajala aktivnosti, ne
da bi prej sploh določila ustrezne letne izvedbene cilje, ki jih je želela doseči, in da te aktivnosti niso bile
usklajene s celostno strategijo MOK.
92
93
Vir: poslovna načrta in letni poročili družbe Komunale Kranj za leti 2011 in 2012.
Stopnja pripravljenosti in izvedljivosti projekta v predvidenem časovnem okviru, vpliv projekta na doseganje
razvojnih ciljev strateških in programskih dokumentov, izvedljivost projekta (vsebinsko, organizacijsko,
kadrovsko, s terminskega in časovnega vidika), obseg in intenzivnost tveganja pri pripravi in izvedbi projekta;
zmožnost občinskega proračuna za izvedbo v celotnem obdobju trajanja projekta.
23
24
2.1.1.f
Strategija naj bi vključevala tudi celovito analizo tveganj, ki lahko vplivajo na uresničevanje
ciljev. Taka analiza bi lahko vključevala tudi oceno verjetnosti uresničitve posameznega tveganja ter
lestvico njihovih vplivov. Strategija analize tveganj, ki lahko vplivajo na uresničevanje posameznih ciljev, ni
vsebovala.
2.2 Ustreznost načrtovanja
Za uspešno uresničevanje razvojnih ciljev občine ter nalog in (pod)programov, ki so vključeni v občinski
proračun, je bistveno, da so (pod)programi oblikovani od zgoraj navzdol iz hierarhično nadrejenih ciljev,
da imajo homogeno strukturo oziroma vsebino, za katero je mogoče predstaviti nekaj pomembnih ciljev,
ki jih mora proračunski uporabnik uresničiti. Podprogrami morajo vsebovati tudi ustrezno strukturo
proračunskih postavk, ki odražajo bistvo delovanja posameznega podprograma in ukrepe ter projekte, za
izvajanje katerih je bil podprogram načrtovan. Jasno mora biti, kako se bodo z dejavnostjo podprograma
oziroma aktivnostmi (ukrepi in projekti) dosegali zastavljeni programski cilji in želeni učinki politike ter
kakšni so stroški (finančni viri) merjenja učinkovitosti, gospodarnosti in stroškovne učinkovitosti in
njihove uresničitve. Za uspešno uresničitev načrtovanega je namreč pomembno, da se pravočasno zaznajo
morebitne ovire pri doseganju ciljev, ki lahko zahtevajo korekcijo načrtovanja, ki ji sledi tudi ustrezno
izvajanje aktivnosti. V posameznem proračunskem letu mora biti delovanje podprogramov usmerjeno v
postopno doseganje zastavljenih razvojnih in dolgoročnih ciljev in pričakovanih rezultatov94 prek letnih
izvedbenih ciljev. Letni izvedbeni programski cilji morajo biti jasne, konkretne in razumljive izjave o tem,
kaj se želi spremeniti z delovanjem v okviru podprogramov ali v posamezni organizaciji za uresničitev
dolgoročnih ciljev in doseganje pričakovanih rezultatov v določenem proračunskem letu. Cilji morajo biti
razvojno naravnani, realni, vrednostno95 in časovno opredeljeni in merljivi.
Preverili smo ustreznost programske strukture proračuna MOK in podprograma 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest v letih 2011 in 2012. Ker se način priprave in spremljanja izvrševanja
finančnih načrtov v okviru proračuna MOK v letu 2012 glede na leto 2011 ni bistveno razlikoval,
navajamo skupne ugotovitve za obe proračunski leti.
2.2.1 Ustreznost vsebine in strukture občinskega proračuna
2.2.1.a
Vsebino in strukturo občinskih proračunov, ki so sestavljeni iz finančnih načrtov in
obrazložitev96 predlogov finančnih načrtov, določa poleg predpisov97 od leta 2006 tudi aplikativni sistem
94
95
96
97
Letni izvedbeni cilji morajo biti izpeljani iz dolgoročnih, ti pa iz strateških ciljev (po pristopu od zgoraj navzdol).
Enako velja za pričakovane rezultate (ovrednotenje ciljev s ciljnimi vrednostmi, ki so opisne ali kvantificirane) na
vseh ravneh načrtovanja.
Občine morajo opredeliti izhodiščne vrednosti letnih izvedbenih ciljev na začetku obdobja in hkrati načrtovane
ciljne vrednosti ob koncu obdobja (proračunsko leto).
41. člen uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja določa, da obrazložitev predloga finančnega načrta
predstavlja tudi program dela in letni izvedbeni načrt predlagatelja finančnega načrta.
Obvezno vsebino občinskih proračunov so v letih 2011 in 2012 predpisovali 16. in 18. člen ZJF, 41. člen uredbe
o dokumentih razvojnega načrtovanja in proračunski priročnik, s katerim je bila predpisana tudi struktura
finančnih načrtov in obrazložitev. V proračunskem priročniku je pri pripravi finančnih načrtov in obrazložitev
navedeno, da proračunski uporabniki smiselno upoštevajo tudi 10. člen navodila o pripravi zaključnega računa.
MF APPrA98, ki je namenjen podpori pri pripravi proračuna NPU in posredovanju enotnih podatkov MF.
Kot v predhodnih letih, to je od leta 2006, je bila občinam tudi v letih 2011 in 2012 dana fakultativna
možnost uporabe aplikacije MF za pripravo proračunov občin, in sicer: splošnega in posebnega dela
proračuna ter NRP in obrazložitev proračuna, kar predstavlja tudi osnovo za poročanje o sprejetem
proračunu. Občine morajo na podlagi 2. člena pravilnika o poročanju občin obvezno mesečno posredovati
podatke o realiziranih prihodkih in drugih prejemkih ter odhodkih in drugih izdatkih splošnega dela
proračuna ter o realiziranih odhodkih in drugih izdatkih posebnega dela proračuna prek sistema MF za
pripravo proračunov občin in poročanje (APPrA-O).
2.2.1.b
Proračun MOK99 je bil v letih 2011 in 2012 pripravljen v skladu s predpisi ter usmeritvami MF
za pripravo proračuna in predlogov finančnih načrtov NPU občinskega proračuna po klasifikacijah
javnofinančnih prejemkov in izdatkov. MOK je za leti 2011 in 2012 v okviru občinskega proračuna
izdatke100 strukturirala po institucionalni101, ekonomski102, programski103 in funkcionalni104 klasifikaciji.
98
99
100
101
102
103
104
Sistemska aplikacija za pripravo proračuna in analize države ter občin, katere podsistemi za raven občin so:
aplikacija za pripravo proračuna in analize (APPrA-O), aplikacija za spletno poročanje (OPPrA) in samodejno
posodabljanje programov (OPPrA, AU-service).
Drugi odstavek 13. člena ZJF določa, da župan predloži v sprejem občinskemu svetu predlog občinskega
proračuna z obrazložitvami, program prodaje občinskega finančnega in stvarnega premoženja z obrazložitvami za
prihodnje leto zaradi zagotavljanja prejemkov proračuna, predloge finančnih načrtov z obrazložitvami za
prihodnje leto javnih skladov in agencij, katerih ustanovitelj je občina, in predloge predpisov občine za izvršitev
predloga občinskega proračuna.
Vsak izdatek proračuna mora imeti naslednje atribute: pripadati mora enemu od NPU (institucionalna
klasifikacija), uvrščen mora biti v ustrezen podprogram (programska klasifikacija) in s tem tudi v funkcionalno
klasifikacijo (COFOG), določen pa mu mora biti tudi ekonomski namen (ekonomska klasifikacija).
Institucionalna klasifikacija pomeni razdelitev izdatkov proračuna po občinskih NPU. V ta namen mora v skladu
s proračunskim priročnikom vsaka občina vzpostaviti svoj šifrant NPU, pri čemer mora upoštevati, da so
občinski NPU določeni v ZJF.
Ekonomsko klasifikacijo javnofinančnih prejemkov in izdatkov določa Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za
proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (v nadaljevanju: pravilnik o enotnem kontnem
načrtu; Uradni list RS, št. 112/09, 58/10, 104/10, 104/11, 97/12). Ekonomska klasifikacija je pomembna
predvsem z vidika izvrševanja proračuna, saj je temeljna enota za izvrševanje proračuna proračunska vrstica, to je
proračunska postavka – konto ali proračunska postavka – podkonto (odvisno, na kateri ravni je proračun sprejet).
Izdatki občinskega proračuna so po programski klasifikaciji razdeljeni na podlagi podprogramov, določenih v
pravilniku o programski klasifikaciji. Šifrant podprogramov je enoten za vse občine. Izdatki se nadalje razdelijo
po posameznih proračunskih postavkah. Oblikovanje proračunskih postavk je v pristojnosti občin. V ta namen
vsaka občina vzpostavi svoj šifrant proračunskih postavk. Vsaki proračunski postavki se določijo še ekonomski
nameni porabe (podkonti), ena proračunska postavka ima lahko več ekonomskih namenov. Šifrant podkontov je
do ravni K6 enoten, občine pa lahko vzpostavijo tudi podkonte na ravni K7 in K8.
Funkcionalna klasifikacija je predpisana z Odredbo o funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih izdatkov (Uradni
list RS, št. 43/00).
25
26
V občinskem proračunu je bila v letih 2011 in 2012 temeljna ekonomska struktura proračuna105. Programi
in podprogrami so bili pripravljeni po programski klasifikaciji, ki se uporablja za pripravo proračunov
občin od leta 2006. V skladu s pravilnikom o programski klasifikaciji se občinski izdatki razvrščajo v
področja proračunske porabe, glavne programe in podprograme. V proračunskem priročniku je na podlagi
16. člena ZJF in 10. člena navodil o pripravi zaključnega računa106 podrobneje razčlenjena vsebina in
struktura občinskih proračunov107. MF je pripravilo tudi posebno obrazložitev programske klasifikacije
izdatkov občinskih proračunov, namenjeno tudi oblikovanju proračunskih postavk108 in njihovemu
razvrščanju v ustrezne podprograme.
Uresničevanje k rezultatom usmerjenega proračuna je pri načinu priprave finančnih načrtov, kjer je osnova
za izkazovanje programov kontni načrt (ekonomska klasifikacija) ali posamezna proračunska postavka in
ne celovito zaokrožen podprogram, zelo zahtevno, če ne sploh nemogoče. Sredstva, predvidena na
posameznem kontu iz kontnega načrta proračunskih uporabnikov, se namreč lahko (in največkrat tudi se)
nanašajo na več nalog, ki jih namerava proračunski uporabnik izvesti, zato jih je v takem primeru
nemogoče vezati na določene programske cilje in pričakovane rezultate. Razen, ko je zniževanje
posameznih vrst stroškov (na primer za plače ali tekoče stroške poslovanja) programski cilj.
105
106
107
108
Proračun MOK se je v letih 2011 in 2012 izvrševal na ravni proračunske postavke – podkonta, kar pomeni, da so
se na tej ravni izvajale med leti tudi vse prerazporeditve v finančnih načrtih (vira: Odlok o proračunu MOK za
leto 2011, št. 410-5/2010-19 z dne 30. 3. 2011 in Odlok o proračunu MOK za leto 2012, št. 410-4/2011-25 z dne
14. 12. 2011). Glede na ekonomsko klasifikacijo so bili v izbrani podprogram v letih 2011 in 2012 vključeni
izdatki, ki spadajo v naslednje skupine oziroma podskupine kontov: 40 – Tekoči odhodki in 42 – Investicijski
odhodki.
2. člen navodila o pripravi zaključnega računa določa, da NPU pripravi poročilo o doseženih ciljih in rezultatih.
Izhajajoč iz obrazložitve svojega finančnega načrta lahko uporabniki enotnega kontnega načrta določajo nadaljnjo
členitev v skladu s predpisi in svojimi potrebami.
V posebnem delu proračuna morajo biti zajeti finančni načrti vseh občinskih NPU, ki so strukturirani v skladu s
pravilnikom o programski klasifikaciji. Obrazložitev proračuna mora slediti strukturi finančnih načrtov. V
posebnem delu je obvezna obrazložitev področij proračunske porabe, glavnih programov in podprogramov ter
proračunskih postavk, pri čemer so proračunske postavke obrazložene pri posameznih proračunskih
uporabnikih, področja proračunske porabe, glavni programi in podprogrami pa so obrazloženi za celotno občino
skupaj in ne po posameznih proračunskih uporabnikih. V NRP je obvezna obrazložitev projektov po
proračunskih uporabnikih, ki so v NRP določeni kot skrbniki projekta in po nosilnih podprogramih.
Programska struktura finančnega načrta občinskega NPU je sestavljena iz področij proračunske porabe, glavnih
programov in podprogramov. Proračunske postavke se uvrščajo v posamezen podprogram. Proračunskim
postavkam se določijo ekonomski nameni izdatkov. V posamezni podprogram je lahko uvrščenih več
proračunskih postavk, na posamezni proračunski postavki pa je lahko več proračunskih vrstic. Najpomembnejša
naloga pri pripravi finančnega načrta NPU je ustrezno oblikovanje proračunskih postavk, kar pomeni
vzpostavitev šifranta proračunskih postavk. Glede na vsebino se proračunske postavke lahko razvrščajo v
ustrezen podprogram po programski klasifikaciji izdatkov občinskih proračunov. Hkrati pa se proračunski
postavki posebej določijo ekonomski nameni (eden ali več) njene porabe (konti in podkonti). Skladno z zadnjim
odstavkom 1. člena pravilnika o enotnem kontnem načrtu lahko uporabniki enotnega kontnega načrta določajo
nadaljnjo členitev v skladu s predpisi in svojimi potrebami.
2.2.1.c
ZJF daje občinam v 13.a členu možnost priprave predloga dvoletnega proračuna v okviru
mandatnega obdobja, za katero je bil izvoljen občinski svet. MOK je prvič pripravila dvoletni proračun za
leti 2008 in 2009, potem pa ne več, čeprav MOK meni, da je dolgoročno načrtovanje potrebno. Razlog je
predvsem nestabilno okolje in pomanjkanje ustreznih ter potrebnih informacij za načrtovanje poslovanja
za prihodnji dve leti.
Ugotovili smo, da v letih, ki sledijo volilnemu, kar pomeni tudi v letu 2011, tako na MOK prihaja do
začasnega financiranja109, ki pomeni omejeno financiranje in izvajanje nalog, s tem pa tudi manjšo
uspešnost in učinkovitost delovanja.
Pojasnilo MOK
Določba 13.a člena ZJF, ki občinam v volilnem letu prepoveduje sprejemanje dvoletnega proračuna z namenom, da se ne
posega v pristojnosti nove oblasti, je glede na primerjavo prednosti in slabosti110, neustrezna. Za državno raven je že od leta
2001111 uzakonjena obveza sprejemanja proračunov za prihodnji dve leti in ukinjena praksa začasnega financiranja.
2.2.1.d
Programska klasifikacija sprejetega proračuna MOK je v letu 2012 zajemala 20 področij
proračunske porabe, 43 glavnih programov in 74 podprogramov.
Vrednostno največji podprogram v letih 2011 in 2012 je v sprejetem proračunu za leto 2012 obsegal
8.535.432 evrov112. V sprejetem proračunu za leto 2012 sta najmanjša podprograma 19049002 Visokošolsko
izobraževanje (1.000 evrov) ter 15069001 Informacijski sistem varstva okolja in narave (1.500 evrov). Največ
sredstev je MOK v letih 2011 in 2012 namenila področju proračunske porabe 19 Izobraževanje in 13 Promet,
prometna infrastruktura in komunikacije. Programska struktura proračuna MOK je bila v letih 2011 in 2012
glede obsega sredstev in pomembnosti vsebin med področji proračunske porabe, glavnimi programi in
podprogrami zelo heterogena zaradi zakonskih obveznosti in dejstva, da je MOK pri oblikovanju
programske strukture proračuna upoštevala usmeritve MF iz leta 2008113, ki so bile pripravljene enotno za
109
110
111
112
113
32. člen ZJF.
Če proračun za tekoče leto ni sprejet, financiranje in delovanje občine ne more biti povsem običajno zaradi dveh
razlogov. Prvi je načelni, saj predstavniško telo ni odobrilo porabe in s tem pooblastilo župana, da izvršuje
proračun. Drugi razlog pa je, da pravila izvrševanja tako imenovanega začasnega financiranja vsebujejo celo vrsto
omejitev, ki ne omogočajo trajnega financiranja NPU in s tem kontinuiranega izvajanja njihovih programov, pa
tudi programov posrednih uporabnikov proračuna. Začasno financiranje občine namreč ne pomeni samo, da je
njeno financiranje določeno za začasno obdobje, pač pa predvsem to, da občinski organi ne morejo začeti z
izvajanjem novih nalog ter da ni mogoče brezpogojno sklepati pogodb oziroma izvajati javnih razpisov za obdobje
po začasnem financiranju. Ker ni jasno, za katere namene bodo v sprejetem proračunu odobrena sredstva, so NPU
in njihove pogodbene stranke v veliki negotovosti glede predmeta pogodbenih razmerij in njihovega obsega. To pa
ne omogoča odločanja o sklepanju poslov oziroma poslovnih razmerij in običajnega poslovanja.
2. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/01).
Sprejeti proračun MOK za leto 2012, Odhodki po programski klasifikaciji, [URL: http://www.kranj.si/files/
06_mestna_obcina/mestna_uprava/urad_za_finance/proracun12/3progklas2012sprejeti.pdf], september 2014.
MF je na podlagi pravilnika o programski klasifikaciji pripravilo podrobnejšo obrazložitev (usmeritve)
programske klasifikacije izdatkov občinskih proračunov z opisi področij proračunske porabe, glavnih programov
in podprogramov, ki bi občinam olajšala oblikovanje občinskih proračunov po programski klasifikaciji,
[URL: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/Lokalne_skupnosti/Navodila_ob%C4%8Dinam/prog
_funkc_klas_obrazlozitev-obcine.pdf], september 2014. Usmeritve MF se od leta 2008 do 31. 3. 2014 niso spreminjale.
27
28
vse občine z namenom poenotenja oblike in vsebine občinskih proračunov ter možnosti medsebojne
primerjave.
Iz obsega razpoložljivih sredstev, ki ga je MOK v letih 2011 in 2012 namenila za razvojne podprograme
(približno 30 odstotkov proračuna MOK), ugotovimo pomembnost posameznega (pod)programa, ki bi
morala temeljiti na prioritetah in analitično ugotovljenih potrebah MOK, opredeljenih v strateških
dokumentih.
Slika 2 prikazuje razmerja v obsegu sredstev, ki jih je MOK v sprejetem proračunu za leto 2012 namenila
posameznim področjem proračunske porabe in podprogramom.
Slika 2: Razmerja v obsegu sredstev, namenjenih za področja proračunske porabe in podprograme MOK
v letu 2012
Opomba: Celotne oznake področij proračunske porabe in podprogramov so razvidne iz tabele MOK114.
Vir: sprejeti proračun MOK za leto 2012.
114
[URL: http://www.kranj.si/files/06_mestna_obcina/mestna_uprava/urad_za_finance/proracun12/3progklas20
12sprejeti.pdf], september 2014.
29
30
2.2.1.e
Nosilci pravic porabe za financiranje programov in podprogramov iz občinskega proračuna so
NPU občinskih proračunov (institucionalne enote), ki so določeni v 3. členu ZJF115 in Pravilniku o
določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov116. Proračun MOK
so v letih 2011 in 2012 sestavljali finančni načrti 39 NPU117. Predlagatelji finančnega načrta MOK so bili
občinski organi (župan, mestni svet, nadzorni odbor), notranjeorganizacijske enote občinske uprave118,
skupni organi občinske uprave (Medobčinski inšpektorat Kranj in Skupna služba notranje revizije) in ožji
deli občin (26 KS).
2.2.1.f
MOK v letih 2011 in 2012 v obrazložitvah finančnih načrtov ni zajela vseh obveznih vsebin119,
saj v obrazložitvah manjkajo povzetki ciljev iz dokumentov razvojnega načrtovanja in glavnih programov
in podprogramov na posameznem področju proračunske porabe, prikazi dolgoročnih in letnih izvedbenih
ciljev, fizični, finančni in opisni pokazatelji delovanja, izhodišča in pokazatelji delovanja, na katerih
temeljijo izračuni in ocene sredstev ter druga pojasnila, ki omogočajo razumevanje predlaganih ciljev, in
podobno. Navedbe zakonskih in drugih podlag, na katerih temelji izvajanje aktivnosti MOK, so v
obrazložitvah proračuna MOK za leti 2011 in 2012 nepopolne in niso posodobljene, saj nekateri
dokumenti niso navedeni, navedenim dokumentom pa manjkajo številke dokumentov, datumi, nazivi
uradnih glasil in njihove številke in podobno ter ne vključujejo morebitnih sprememb nazivov
dokumentov. Tako javnosti ni omogočen jasen in celovit vpogled v pravne in druge podlage, na katerih
temeljijo izvedbene naloge in obveznosti MOK (glavni programi in podprogrami) in njihove spremembe
(nove naloge, spremembe v obsegu in vsebini in podobno). Ocenjujemo, da je bilo vsebinsko načrtovanje
proračuna120 MOK v letih 2011 in 2012 presplošno in pomanjkljivo.
115
116
117
118
119
120
5. točka prvega odstavka 3. člena ZJF določa, da so neposredni proračunski uporabniki državni ali občinski
organi ali organizacije ter občinska uprava. Občinski organi so določeni v ZLS.
Posebni del proračuna MOK za leti 2011 in 2012. Glede občinske uprave je MOK v letih 2011 in 2012 uporabila
možnost iz proračunskega priročnika, da zaradi preglednosti finančnega načrta občinske uprave lahko kot
predlagateljice finančnega načrta občinske uprave nastopajo tudi notranjeorganizacijske enote občinske uprave, ki
so določene z občinskim odlokom, s katerim občinski svet določi naloge in notranjo organiziranost občinske
uprave. ZLS določa, da lahko občine z odlokom ustanovijo tudi organ skupne občinske uprave ali skupno službo
občin za opravljanje posameznih nalog občinske uprave (skupna občinska uprava). V odloku se občine
dogovorijo o kriterijih za financiranje ter določijo način financiranja in občino soustanoviteljico, ki bo zagotavljala
finančno poslovanje skupne občinske uprave in opravljala naloge delodajalca (sedežna občina). 9. člen statuta
MOK določa, da so KS v MOK osebe javnega prava in tudi NPU. Za ožje dele občin, ki imajo status pravne
osebe, je MF pripravilo posebna navodila v proračunskem priročniku.
Pred reorganizacijo 1. 6. 2011 je bila občinska uprava MOK sestavljena iz: Kabineta župana, Službe za zaščito in
reševanje, Oddelka za tehnične zadeve, Oddelka za splošne zadeve, Oddelka za finance, Oddelka za razvoj in
investicije, Oddelka za družbene dejavnosti in Oddelka za okolje in prostor. Organizacija občinske uprave po
reorganizaciji je razvidna s slike 1 (povezava s točko 1.2.1 tega poročila).
16. člen ZJF, 41. člen uredbe o razvojnem načrtovanju in proračunski priročnik.
V skladu z 41. členom uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja predstavlja obrazložitev finančnega načrta
NPU program dela in letni izvedbeni načrt predlagatelja finančnega načrta.
Ukrep MOK
MOK je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti z nosilci in roki za pripravo obrazložitev finančnih načrtov za proračunsko
leto 2016, ki bodo zajemale vse zahteve 16. člena ZJF, 41. člena uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in
proračunskega priročnika za vse podprograme.
2.2.1.g
Vsi posredni stroški delovanja občinske uprave, ki se nanašajo na plače zaposlenih v občinski
upravi, materialni stroški in stroški počitniške dejavnosti so skladno z usmeritvami MF121 uvrščeni v
podprogram 06039001 Administracija občinske uprave. Posredni stroški podprogramov v NRP niso vključeni,
saj se v občinskih NRP obvezno načrtujejo le izdatki, ki spadajo v podskupine kontov: 41 – Tekoči
transferi (410 Subvencije – upoštevaje del, ki predstavlja državno pomoč), 42 – Investicijski odhodki in
43 – Investicijski transferi, poleg njih pa lahko tudi vsi drugi izdatki, ki se nanašajo na posamezne projekte.
2.2.1.h
MOK proračunskih postavk v letih 2011 in 2012 ni oblikovala povsem skladno z navodili in
usmeritvami MF122. MOK za proračunske postavke ni oblikovala ustreznega šifranta proračunskih
postavk, v katerem bi določila ekonomski namen (eden ali več) porabe (konti in podkonti)123. V šifrantu
proračunskih postavk mora občina določiti vsebino postavke, ji določiti podprogram za določen
podkonto in zagotoviti sledljivost v času124. Skladno z zadnjim odstavkom 1. člena pravilnika o enotnem
kontnem načrtu lahko uporabniki enotnega kontnega načrta določajo nadaljnjo členitev v skladu s predpisi
in svojimi potrebami (analitike). Tako vloga, namembnost in vrsta informacij125, katerih nosilke so bile
proračunske postavke v proračunu MOK v letih 2011 in 2012, niso bile povsem jasne in nedvoumne.
Nejasno vlogo proračunskih postavk v proračunu MOK potrjuje tudi njihovo spreminjanje: združevanje,
preoblikovanje in ukinjanje126. V proračunu MOK je bila v letih 2011 in 2012 praviloma vsaka proračunska
postavka umeščena le v en podprogram in je bila tako nosilka informacije o programski klasifikaciji.
121
122
123
124
125
126
[URL: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/Lokalne_skupnosti/Navodila_ob%C4%8Dinam/
prog_funkc_klas_obrazlozitev-obcine.pdf], september 2014.
Glede na načela k ciljem in rezultatom usmerjenega proračuna bi moral vsak ustrezno strukturiran podprogram
predstavljati svoje stroškovno mesto in zajemati tako neposredne kot pripadajoče posredne stroške. Ugotavljanje
vseh stroškov po posameznih podprogramih in drugih ravneh programskega načrtovanja bo mogoče šele po
uveljavitvi računovodenja na podlagi nastanka poslovnega dogodka, na kar pa NPU ne morejo vplivati, saj je
sistem računovodenja po denarnem toku predpisan za vse NPU.
Navodila in usmeritve MF za oblikovanje proračunskih postavk so v proračunskem priročniku in v delovnem
gradivu Opis področij proračunske porabe, glavnih programov in podprogramov,
[URL: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/Lokalne_skupnosti/Navodila_ob%C4%8Dina
m/prog_funkc_klas_obrazlozitev-obcine.pdf], september 2014.
MOK je za leti 2011 in 2012 oblikovala le seznam vseh proračunskih postavk z navedbo šifre in naziva.
Nepravilnosti v sprejetih občinskih proračunih za leto 2010; dopis MF županom in finančnim službam občin,
št. 007-506/2007/222 z dne 8. 9. 2010.
Informacije o viru sredstev, celoti aktivnosti (ukrep ali projekt), ekonomskem namenu, institucionalni in
programski klasifikaciji.
MOK je za leti 2011 in 2012 pripravila seznama ukinjenih proračunskih postavk, iz katerih je razvidna tudi
prerazporeditev vsebine in proračunskih sredstev na novo proračunsko postavko. Pomanjkljiva pa so pojasnila
sprememb proračunskih postavk.
31
32
Najdemo tudi primer, da je projekt127, ki ga je sestavljalo več raznovrstnih proračunskih postavk,
v letih 2011 in 2012 umeščen v različen nosilni podprogram128 v NRP na podlagi obsega sredstev na
proračunskih postavkah v posameznem letu. MOK ustreznega kriterija za razvrščanje tovrstnih projektov
v podprograme ni imela. Ker se je obseg sredstev na posameznih postavkah med leti spreminjal, se je
spreminjal tudi nosilni podprogram projektov, kar ni bilo ustrezno, saj je zaradi preglednosti129, sledljivosti
in odgovornosti smiselno, da je projekt uvrščen v celotnem obdobju v en nosilni podprogram.
Proračunske postavke so dajale tudi delno informacijo o ekonomski in institucionalni klasifikaciji.
Informacije o viru sredstev proračunske postavke v finančnih načrtih MOK niso vsebovale.
Menimo, da bi MOK morala jasneje opredeliti vlogo in namen proračunskih postavk v občinskem
proračunu z vzpostavitvijo ustreznega šifranta proračunskih postavk, s čimer bi bila zagotovljena večja
finančna in vsebinska preglednost, sledljivost in primerljivost delovanja med leti, ter oblikovati jasen
kriterij za uvrstitev projektov z vsebinsko raznovrstnimi proračunskimi postavkami v podprograme.
Ukrep MOK
MOK je v šifrant proračunskih postavk za leto 2014, poleg določitve šifre in naziva proračunske postavke, NPU in
podprograma, ki mu proračunska postavka pripada, vključila tudi podkonte. MOK nosilnega podprograma projektom v
NRP od leta 2013 ne spreminja več. Nov projekt v NRP se odpre v šifrantu projektov izključno na podlagi podatkov iz
obrazca 3, v katerem mora predlagatelj novega projekta določiti tudi nosilni podprogram. Če se vsebina projekta nanaša na
več različnih odhodkov po programski klasifikaciji, se kot nosilni podprogram določi podprogram, ki ima v celotnem
projektu ocenjene najvišje odhodke.
2.2.1.i
Ocenjujemo, da MOK v letih 2011 in 2012 ni ustrezno načrtovala proračuna, saj je bilo
vsebinsko načrtovanje proračuna MOK v letih 2011 in 2012 presplošno in pomanjkljivo. MOK v
letih 2011 in 2012 v obrazložitvah finančnih načrtov ni zajela vseh obveznih vsebin. Navedbe zakonskih
in drugih podlag, na katerih temelji izvajanje aktivnosti MOK, so v obrazložitvah proračuna MOK za
leti 2011 in 2012 nepopolne in niso bile posodobljene. Tako javnostim ni bil omogočen jasen in celovit
vpogled v pravne in druge podlage, na katerih temeljijo naloge, obveznosti in aktivnosti MOK ter
spremembe (povezava s točko 2.2.1.f tega poročila). MOK proračunskih postavk v letih 2011 in 2012 ni
127
128
129
V okviru projekta 40600172 Kom. inf. Gorki II. faza so predvidena sredstva za investicije v ceste, javno
razsvetljavo, kanalizacijo in vodovode. Odhodki za naštete investicije se po programski klasifikaciji tako
razvrščajo v različna področja proračunske porabe, glavne programe in podprograme.
Nosilni podprogram je podprogram, ki je določen za posamezne projekt v NRP. Projekti so lahko financirani z
različnih proračunskih postavk, ki so razvrščene v različne podprograme, zato je pri uvrstitvi projekta v NRP po
programski klasifikaciji treba določiti samo en podprogram, v katerega se uvrsti projekt (nosilni podprogram), ki
je običajno tisti, ki predstavlja večinski delež financiranja projekta. Z določitvijo nosilnega podprograma so tako
po programski klasifikaciji razvrščeni projekti v NRP. V posebnem delu proračuna so posamezne proračunske
postavke uvrščene v podprograme. Izdatki v posebnem delu proračuna so tako razdeljeni po programski
klasifikaciji glede na njeno določitev pri vsaki proračunski postavki posebej. Nosilni podprogram, ki je določen za
razvrščanje projektov v NRP, ne vpliva na razdelitev izdatkov v posebnem delu proračuna po programski
klasifikaciji.
Na primer: pri poročanju o projektu 40600172 Kom. inf. Gorki II. faza, ki je v letih 2011 in 2012 spadal v
podprogram 15029002 Ravnanje z odpadno vodo, MOK poroča v Poslovnem poročilu za leto 2012 v okviru
podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest (proračunska postavka 221001 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest).
oblikovala povsem skladno z navodili in usmeritvami MF. MOK za proračunske postavke ni oblikovala
ustreznega šifranta proračunskih postavk, v katerem bi določila tudi ekonomski namen porabe. MOK tudi
ni imela ustreznega kriterija za razvrščanje projektov z vsebinsko raznovrstnimi proračunskimi postavkami
(povezava s točko 2.2.1.h tega poročila).
2.2.2 Ustreznost vsebine in strukture izbranega podprograma
2.2.2.a
V letu 2011 so podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest sestavljale tri
proračunske postavke (221001 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest, 231012 Obnove cest130
in 501003 Ceste, mostovi, kanalizacija – investicijsko vzdrževanje), v letu 2012 pa le še dve (221001
Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest in 501003 Ceste, mostovi, kanalizacija – investicijsko
vzdrževanje), ki so zajemale neposredne programske stroške investicijskih projektov, na katere so se
nanašale. Povezave med cilji131 podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest in
proračunskimi postavkami oziroma njihovo strukturo ni bilo.
V področje proračunske porabe 13 Promet, prometna infrastruktura in komunikacije in glavni program
1302 Cestni promet in infrastruktura je MOK v letih 2011 in 2012 vključila štiri podprograme, ki so za obe leti
prikazani v tabeli 2 skupaj z načrtovanimi sredstvi. Podrobnejša struktura podprograma je navedena v
tabeli 3.
Tabela 2: Načrtovana sredstva MOK za področje proračunske porabe 13 Promet, prometna infrastruktura in
komunikacije za leti 2011 in 2012
Področje proračunske porabe, glavni program in
podprogrami
(1)
2011
v evrih
2012
v evrih
Indeks
(2)
(3)
(4)(3)=/(2)*100
13 Promet, prometna infrastruktura in komunikacije
9.732.184
11.401.466
117
1302 Cestni promet in infrastruktura
9.732.184
11.401.466
117
13029001 Upravljanje in tekoče vzdrževanje občinskih cest
1.920.803
1.940.180
101
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest
3.635.119
6.290.599
173
13029003 Urejanje cestnega prometa
2.935.433
1.659.677
57
13029004 Cestna razsvetljava
1.240.829
1.500.510
121
Vira: odhodki po programski klasifikaciji za leti 2011 in 2012.
130
131
Proračunska postavka je bila z letom 2012 ukinjena in združena s proračunsko postavko 221001 Investicijsko
Pri pristopu načrtovanja proračuna od zgoraj navzdol so ustrezno oblikovani, hierarhično povezani in usklajeni
cilji na vseh ravneh (strateška raven, področje proračunske porabe, glavni program in podprogram)
proračunskega načrtovanja pogoj, ki omogoča oblikovanje homogene in pregledne vsebine (pod)programov in
proračunskih postavk.
33
34
Po ekonomskem namenu so proračunske postavke izbranega podprograma sestavljali konti skupin 40 –
Tekoči odhodki in 42 – Investicijski odhodki132, iz česar lahko ugotovimo razpršenost podprograma po
ekonomskih namenih. Posrednih stroškov (plače, prevozni stroški, delovna obleka in podobno)
podprogram ni zajemal, saj so se izkazovali v okviru podprograma 06039001 Administracija občinske uprave
in proračunskih postavk 100101 Občinska uprava – plače, 100203 Občinska uprava – materialni stroški,
101402 Službene poti, izobraževanje, študijsko delo, zunanji sodelavci, kar je v skladu z usmeritvami MF.
Po naši oceni bi bilo smiselno z vidika cilja133, ki ga zasleduje vzpostavitev k ciljem usmerjenega
proračunskega procesa, in preglednosti, da bi MOK vzpostavila vsaj takšne interne analitične evidence, ki
bi omogočale vpogled v posredne stroške vsakega posameznega podprograma, saj mora biti jasno, kakšni
so celotni stroški za uresničitev ciljev podprograma134.
Pojasnilo MOK
Vzpostavitev analitičnih evidenc vseh posrednih stroškov za vsak posamezni podprogram realno ni izvedljiva. Nekateri
podprogrami se pojavljajo pri več proračunskih uporabnikih. Nekateri podprogrami vsebujejo več proračunskih postavk.
Nekatere proračunske postavke so umeščene v več projektov NRP. Priprava ključev za delitev vseh skupnih stroškov bi
terjala ogromno dela in časa, poleg vsega pa bi se ti ključi vsaj mesečno morali bistveno spreminjati. Za takšen obseg dela
MOK nima niti dovolj zaposlenih niti ustreznega orodja za podporo. Vprašanje je tudi, ali je smiselno vse posredne stroške
deliti po podprogramih. MOK bo v bodoče skušala vzpostaviti analitične evidence večjih skupnih stroškov vsaj za velike
projekte.
V letu 2012 je MOK v okviru podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest združila
proračunski postavki 221001 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest in 231012 Obnove cest,
kar je z vidika vsebine ustrezno. Pri tem nastane vprašanje o vlogi in potrebi proračunske postavke v
programski zasnovi proračuna. Pri strukturnih in vsebinskih spremembah finančnih načrtov mora biti
zagotovljena popolna sledljivost med leti. Spremembe morajo biti skrbno in preudarno načrtovane ter
utemeljene, hkrati pa zagotovljena sledljivost strukturnih in vsebinskih sprememb, saj v nasprotnem
primeru prepogoste spremembe v strukturi in vsebini finančnih načrtov otežujejo oziroma onemogočajo
učinkovitost delovanja ter sledljivost in primerljivost vsebin, strukture in proračunskih sredstev med leti.
Podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest je v letih 2011 in 2012 zajemal
investicijske projekte, ki večinoma vsebujejo več različnih proračunskih postavk, katerih vsebina je zelo
heterogena in presega področje proračunske porabe 13 Promet, prometna infrastruktura in komunikacije
(na primer: 231005 Ravnanje z odpadno vodo, 131001 Investicije v nepremično kulturno dediščino,
170303 Turizem in podobno). MOK v letih 2011 in 2012 ni imela kriterija za razvrstitev investicijskih
projektov v podprograme, ki vsebujejo vsebinsko raznovrstne proračunske postavke. Na MOK so navedli,
da so projekte praviloma razvrščali v podprograme po načelu pretežnosti, to je glede na obseg sredstev na
132
133
134
Proračunsko postavko 221001 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest so sestavljali konti skupin
40 – Tekoči odhodki in 42 – Investicijski odhodki, proračunski postavki 231012 Obnove cest in 501003 Ceste,
mostovi, kanalizacija – investicijsko vzdrževanje pa le konti skupine 42 – Investicijski odhodki.
Programski pristop pri pripravi proračuna naj bi omogočal vpogled v stroške (neposredne in posredne), ki jih
podprogram povzroča.
Uspešno uravnavanje celotne ravni javnih izdatkov zahteva, da država enotno opredeli svoje aktivnosti (storitve)
in meri in obračunava njihove celotne stroške ter v ta namen vzpostavi enotno ureditev za vodenje stroškovnega
računovodstva javnih subjektov.
proračunskih postavkah. Tako so posamezen projekt135 v določen podprogram uvrstili na podlagi
proračunske postavke, na kateri je bil načrtovan največji obseg sredstev. Višina sredstev na proračunskih
postavkah je bila med leti različna in tako so bili lahko isti projekti v posameznih letih umeščeni v različne
podprograme (povezava s točko 2.2.1.h tega poročila).
Po naši oceni bi bilo treba vsebino finančnih načrtov (aktivnosti: projekte in ukrepe ter proračunske
postavke) oblikovati po pristopu od zgoraj navzdol – hierarhično glede na cilje programov in
podprogramov (in ne obratno po pristopu od spodaj navzgor). Ocenjujemo tudi, da takšen način
oblikovanja podprogramov in razvrščanje projektov v podprograme ni ustrezen pristop. Proračunske
postavke imajo več funkcij in lahko izražajo tudi le ekonomski namen (brez vsebine) ali vir sredstev,
vendar pa med njihovimi funkcijami ni tiste, ki bi predstavljala podlago za različno razvrščanje projektov
med leti in po programski klasifikaciji.
Ocenjujemo, da homogene vsebine, strukture in ciljev136 podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest zaradi odsotnosti ustreznih strateških in razvojnih usmeritev ter jasnih razvojnih
prioritet in zaradi načina priprave proračuna (pristop od spodaj navzgor) ni bilo mogoče oblikovati.
Podprogram ne odraža ustrezno vsebine delovanja in celotnih stroškov, ki jih povzroča. V obrazložitvah
finančnih načrtov je za izbrani podprogram v letih 2011 in 2012 premalo nazorno opredeljeno, kakšna je
konkretna vsebina delovanja. Pomanjkljivosti se odražajo tudi na nižjih ravneh proračunskega načrtovanja.
2.2.2.b
V skladu z načeli proračunskega upravljanja bi moral biti finančni načrt vsakega proračunskega
uporabnika pregleden, primerljiv in sledljiv med leti po posameznih (prioritetnih) nalogah in obsegu
proračunskih sredstev. Prav tako morajo prikazi sprememb in rebalansov proračuna omogočati primerjave
s sprejetim proračunom in razpoznavo odstopanj in obsega sprememb.
Med letnimi izvedbenimi cilji in proračunskimi sredstvi podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest bi v letih 2011 in 2012 morala biti vzpostavljena povezava, ki bi pojasnila, koliko
proračunskega denarja je bilo namenjenega za doseganje posameznega cilja.
Ker letni izvedbeni cilji podprograma v letih 2011 in 2012 niso bili določeni, je delen vpogled v aktivnosti
v okviru podprograma omogočala členitev podprograma na projekte v okviru NRP in proračunske
postavke. MOK je za sledenje proračunskim postavkam oziroma njihovim spremembam skozi obdobja
vzpostavila prevedbene tabele. Razvrščanje investicijskih projektov v podprograme pa je bilo med
leti 2011 in 2012 različno137, saj za samo razvrščanje ni bilo jasnih kriterijev (povezava s točko 2.2.1.h in
točko 2.2.2.a tega poročila). Zato sta se v proračunu MOK za leti 2011 in 2012 prepletala ekonomska
klasifikacija in programski pristop in je bila vsebina izbranega podprograma nepregledna.
Ocenjujemo, da izbrani podprogram proračuna MOK za leti 2011 in 2012 javnostim ne daje dovolj
informacij o namembnosti sredstev, saj podprogram ni strukturiran glede na programske cilje in ne zajema
vseh stroškov, ki se nanj nanašajo.
135
136
137
Investicijski projekti imajo opredeljene cilje v investicijski dokumentaciji.
Zastavljeni dolgoročni cilj izbranega podprograma vnaša v podprogram vsebine, za katere so bili v proračunu
oblikovani drugi podprogrami (povezava s točko 2.3.1 tega poročila).
Na primer projekt 40600172 Kom. inf. Gorki II. faza.
35
36
Ocenjujemo, da proračun MOK v letih 2011 in 2012 glede možnosti sledenja spremembam nalog,
prioritet, proračunskih sredstev in trendov ni bil najbolj pregleden zaradi neustrezne vsebine obrazložitev
finančnih načrtov in poročil o doseženih ciljih in rezultatih, neustrezne povezanosti vsebine in finančnih
sredstev ter nekonsistentnosti vsebine proračunskih kategorij med leti.
Zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti, ki se nanašajo na programsko ustreznost, jasnost prioritet ter
preglednost, primerljivost in sledljivost, ocenjujemo, da proračun MOK v letih 2011 in 2012 javnostim ne
zagotavlja dovolj kakovostnih informacij o delovanju izbranega podprograma.
Ukrep MOK
MOK je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti za pripravo obrazložitev finančnih načrtov za proračunsko leto 2016, ki
bodo zajemale vse zahteve 16. člena ZJF, 41. člena uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in proračunskega
priročnika za vse podprograme.
2.3 Cilji in merjenje delovanja
2.3.1 Dolgoročni in letni izvedbeni cilji
41. člen uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in proračunski priročnik zahtevata v obrazložitvah
finančnih načrtov neposrednih občinskih proračunskih uporabnikov navedbo povzetka ciljev iz
dokumentov razvojnega načrtovanja138, navedbo ciljev glavnih programov in podprogramov na
posameznem področju proračunske porabe občine.
V letih 2011 in 2012 v obrazložitvah finančnih načrtov MOK cilji iz dokumentov razvojnega načrtovanja
niso navedeni, saj razvojni dokumenti za lokalne skupnosti ne obstajajo. Dolgoročni cilj podprograma
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest je opredeljen kot: ″Planirana finančna sredstva na
področju tekočega vzdrževanja cest so namenjena za realizacijo ciljev, ki jih bomo dosegli s kvalitetnim
tekočim vzdrževanjem občinskih cest vseh kategorij in v celotnem obsegu vzdrževanja tako v letnem,
kakor v zimskem času, kar bo v povezavi s tekočim vzdrževanjem javne razsvetljave, zelenih površin ter
čiščenja cest ter drugih javnih površin po programu komunalne dejavnosti vodilo k doseganju postavljenih
ciljev.139″
138
139
Dokumenti razvojnega načrtovanja so opredeljeni v 5. in 8. členu uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja.
V obrazložitvah finančnih načrtov MOK za leti 2011 in 2012 pa ni jasno opredeljenih ciljev v zvezi z
vzdrževanjem občinskih cest, ki naj bi jih izvajala družba Komunala Kranj.
Zastavljeni dolgoročni cilj podprograma je neustrezen140, hkrati pa vnaša v podprogram vsebine, za katere
so bili v proračunu oblikovani drugi podprogrami (tekoče vzdrževanje občinskih cest – podprogram
13029001 Upravljanje in tekoče vzdrževanje občinskih cest, cestna razsvetljava – podprogram 13029004 Cestna
razsvetljava in podobno). Letni izvedbeni cilji in pričakovani rezultati izbranega podprograma
v obrazložitvah finančnih načrtov niso navedeni, kakor tudi ne izhodiščne in končne vrednosti
(pričakovani rezultati) ciljev.
Ocenjujemo, da je zastavljeni dolgoročni cilj podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja
občinskih cest neustrezen, presplošen in pomanjkljiv, zanj pa tudi ni mogoče ugotoviti povezave z
dokumenti razvojnega načrtovanja in s strateškimi dokumenti občine141. MOK bi za izbrani podprogram
morala iz dolgoročnih ciljev izpeljati tudi letne izvedbene cilje z izhodiščnimi vrednostmi in
s pričakovanimi rezultati (ciljne vrednosti). V finančnih načrtih bi bilo treba za vsako proračunsko leto
posebej jasno opredeliti in navesti, kakšne in kako velike spremembe so predvidene v okviru delovanja
podprograma in v kakšnem obsegu, da jih MOK zmore financirati iz sredstev proračunskega leta. V
obrazložitvah finančnih načrtov za leti 2011 in 2012 bi bilo treba navesti projekte in ukrepe (aktivnosti), da
bi bilo pričakovane rezultate mogoče tudi doseči. Takih opredelitev pa v finančnih načrtih MOK in
njihovih obrazložitvah za leti 2011 in 2012 ni.
Prednostne naloge investicijskega vzdrževanja in gradnje občinskih cest in izbranega podprograma v
obrazložitvah finančnih načrtov za leti 2011 in 2012 niso jasne zaradi neustreznega (razvojnega,
strateškega in letnega) načrtovanja. MOK dolgoročnega in letnega razvoja in vzdrževanja občinskih cest v
skladu s 15. členom odloka o občinskih cestah doslej ni pripravljala. MOK glede na razpoložljive
strokovne podlage (ocene stanja cest) in pomanjkljive podatke o stanju občinskih cest (terenski ogledi)
vsako leto ob pripravi proračuna pripravi načrt investicij v ceste glede na razpoložljiva finančna sredstva
za prihodnje proračunsko leto, pri čemer prioritete niso jasne142.
140
141
142
Cilji predstavljajo tisto, kar neka organizacija ali njen program v proračunskem obdobju želi doseči, in ne tega,
kako naj bi to naredila. Cilji morajo jasno izražati želeno korist ali spremembo, ki se želi v določenem časovnem
obdobju doseči. Cilji morajo biti SMART, torej določljivi, merljivi, dosegljivi/realni, pomembni in časovno
opredeljeni. Cilje naj bi programski vodje opredeljevali z iskanjem odgovorov na naslednja vprašanja: kakšen
problem je treba rešiti, kaj želimo z delovanjem doseči, kdo so končni uporabniki programa. Opredeljeni morata
biti smer ciljne programske spremembe (na primer: povečati, zmanjšati, ohraniti) in velikost nameravane
spremembe (opisno ali količinsko). Cilji se oblikujejo s pomočjo nedoločnikov, kot so: povečati, zmanjšati,
spremeniti, napredovati, utrditi, okrepiti in podobno. Cilji se ne izražajo kot aktivnosti, kot na primer:
vzdrževanje, doseganje, delovanje, sodelovanje in podobno. Pričakovani rezultati morajo biti izraženi kot
kvalitativna ali kvantitativna vrednost ali stopnja. Izražati morajo odgovor na vprašanje: ″Kakšna bo korist
podprograma za končnega uporabnika ob koncu proračunskega obdobja?″.
K ciljem in rezultatom usmerjeni proračun mora temeljiti na pristopu top down – od zgoraj navzdol.
Mestni svet je leta 2010 ocenil projekt Gorki kot prvo prioriteto MOK. V strategiji je bil oblikovan ukrep
Prometna dostopnost in trajna mobilnost, ki zajema tudi investicije v izgradnjo ter ureditev varnih in pretočnih
lokalnih cest, za katerega so kot prioritete opredeljeni: zunanji cestni obroč s severno in vzhodno mestno
vpadnico ter srednji mestni obroč, izgradnja parkirnih površin in potniškega središča, načrtovanje novega
železniškega omrežja. V strategiji je navedeno, da je treba izdelati celovit koncept trajnostne prometne politike
(Zasnova trajnostne prometne politike v MOK), ki pa še ni bil pripravljen.
37
38
Investicijsko vzdrževanje v okviru izbranega podprograma se je v letih 2011 in 2012 izvajalo na dva
načina: nekatera investicijsko-vzdrževalna dela so bila načrtovana (na primer projekt 40600124
C. Kranj–Rupa–AC nadvoz), druga pa niso bila načrtovana143 (na primer projekt 40600068 Investicijsko
vzdrževanje cest – nujni posegi)144. Pri načrtovanju in v obrazložitvah finančnih načrtov za leti 2011 in 2012
manjkajo tudi realne ocene vpliva zunanjih dejavnikov (na primer pričakovani zapleti pri pridobivanju
soglasij in zemljišč, negotovost zagotovitve ustreznih virov financiranja, zapleti pri pripravi investicijske
dokumentacije in podobno), ki lahko bistveno vplivajo na delovanje podprograma in doseganje
zastavljenih ciljev.
Pojasnilo MOK
Težava, ki se pri rednem in investicijskem vzdrževanju cest pojavlja, je ustrezno načrtovanje. Uprava se problema ustreznega
načrtovanja rednega in investicijskega vzdrževanja občinskih cest zaveda. To ni le problem MOK, ampak problem vseh
lokalnih skupnosti in države.
Ukrep MOK
Na začetku leta 2013 je MOK v okviru izvajanja projekta Zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture izvedla
snemanje vseh občinskih cest. V okviru projekta so naročili izdelavo geolociranega video posnetka kategoriziranih občinskih
cest z mobilnim kartirnim sistemom. Video almanah naj bi uprava uporabljala za nadaljnje načrtovanje, nadzor, naročanje
vzdrževalnih del in podobno. V septembru 2013 je MOK naročila tudi oceno poškodovanosti občinskih cest. Gre za
nadgradnjo projekta Kataster gospodarske javne infrastrukture. Rezultat bo ocena poškodovanosti cest, ki bo izdelana v
grafičnem formatu in bo zajemala odseke občinskih cest, razdeljene na 50-metrske segmente za 335 kilometrov občinskih
cest. Končni rezultat projekta naj bi občinski/mestni upravi omogočal ustrezno načrtovanje predvsem na področju
investicijskega vzdrževanja občinskih cest in vrednotenje sredstev za obnovo cestnih odsekov. Projekt je bil zaključen
8. 1. 2014.
Ocenjujemo, da je dolgoročni cilj izbranega podprograma oblikovan presplošno in neustrezno. Velika
pomanjkljivost je, da MOK zanj ni opredelila letnih izvedbenih ciljev. Dolgoročni in letni izvedbeni cilji bi
morali opredeliti izhodiščne vrednosti in pričakovane rezultate (ciljne vrednosti) za celotno obdobje ciljev.
MOK ni oblikovala temelja za vzpostavitev sistema merjenja delovanja. Prav tako ni mogoče vzpostaviti
povezave med programskimi cilji in aktivnostmi (projekti in ukrepi) ter proračunskimi sredstvi, kar je
bistvo k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa.
Ukrep MOK
bodo vsebovale zahteve 16. člena ZJF, 41. člena uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in proračunskega priročnika
glede navedbe povzetka ciljev iz dokumentov razvojnega načrtovanja ter ciljev glavnih programov in podprogramov na
posameznem področju proračunske porabe.
2.3.2 Merjenje delovanja
Za presojo programske uspešnosti se mora pri načrtovanju in izvrševanju občinskega proračuna
zagotavljati tudi sistem merjenja delovanja, ki je določen vnaprej in se uporablja kot stalen del nadzora
poslovanja, izboljševanja pričakovanih rezultatov in doseganja pozitivnih učinkov (pod)programov za
občino ali njene dele. Merjenje delovanja praviloma predstavlja kvantifikacijo aktivnosti in procesov
143
144
Nepredvidene poškodbe.
Višina sredstev na tem NRP se načrtuje glede na izkušnje iz preteklih let.
(delovanja) v okviru (pod)programa v določenem časovnem obdobju145. Za te procese je treba pridobiti
odgovore najmanj na dve vprašanji: kako uspešen je podprogram pri doseganju želenih rezultatov in kako
učinkovit je pri uporabi virov za izvedbo določenega obsega storitev. Medtem ko se splošni uspeh
podprograma presoja glede na to, ali dosega svoje cilje in želene rezultate, pa je za merjenje končnih
(dolgoročnih) učinkov pričakovanih sprememb pogosto potrebno daljše časovno obdobje. Zaradi presoje
programske uspešnosti je zato nujno, da sistem merjenja delovanja, poleg merjenja programskih storitev
(izidov, to je neposrednih učinkov), vključuje tudi merila in metodološke opredelitve za merjenje učinkov
delovanja na družbo.
145
V skladu z 41. členom uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja so pokazatelji delovanja lahko izraženi
kvantificirano ali opisno, vendar morajo omogočati presojo doseganja ciljev. Proračunski uporabniki pri opisnih
pokazateljih praviloma ne specificirajo in pojasnijo dovolj posameznih pojmov, pri fizičnih pokazateljih delovanja
pa praviloma manjka konkretizacija ovrednotenja (določitev izhodiščne in ciljne vrednosti).
Pokazatelji delovanja odražajo bistvene lastnosti delovanja pri doseganju zastavljenih ciljev in pričakovanih
rezultatov. Merila delovanja je treba oblikovati glede na cilje (glede na to, ali se cilji nanašajo na storitve ali
proizvode/učinek na družbo/učinkovitost/kakovost). Izbiro meril delovanja pogojuje možnost spremljanja
napredka pri doseganju zastavljenih ciljev (Ali se pokazatelj delovanja nanaša na spremljanje vložkov, proizvodov,
storitev ali učinka? Ali se določen pokazatelj delovanja že spremlja? Kako se bo pokazatelj delovanja uporabljal za
spremljanje delovanja podprogramov? Katere primerjave bodo uporabljene: mednarodne, med občinami,
skladnost rezultatov s standardi, rezultati v primerjavi z zastavljenimi cilji in podobno? Kdo bo pokazatelje
delovanja uporabljal pri svojih odločitvah? Katere informacije upravljavci potrebujejo, da bi vedeli, ali
(pod)programi delujejo v smeri doseganja zastavljenih ciljev in ali so bili cilji doseženi? Kako drugi (občine,
organizacije) merijo doseganje podobnih ciljev?). Pokazatelj delovanja mora imeti primerno obliko in mora biti
predstavljen ločeno od cilja. Pokazatelj ima daljšo življenjsko dobo od cilja, ki se spreminja pogosteje. Pokazatelj
delovanja naj bi bil stalen in naj bi skozi obdobja nakazoval gibanje (trende) nekaterih vnaprej določenih
kategorij. Cilj pa se lahko z leti spreminja (na primer: povečanje za 10 odstotkov, povečanje za 2 odstotka,
ohranitev na isti ravni in podobno). Če se cilj bistveno vsebinsko spremeni, pa tudi pokazatelji delovanja ne
morejo ostati enaki. Za podprogram naj bi bilo opredeljeno vsaj eno merilo gospodarnosti, učinkovitosti in
uspešnosti, kakovosti ali stroškovne učinkovitosti. Za pričakovane rezultate delovanja podprograma so
predstavljeni pokazatelji (kvantitativni, opredeljeni z zneski, števili, deleži in podobno, ali kvalitativni), ki bi lahko
dokazali doseganje pričakovanih rezultatov. Da je pokazatelj delovanja prav opredeljen, se lahko preveri s
pomočjo vprašanja: Katere podatke bomo spremljali, da bomo ugotovili, ali (pod)program deluje v pravi smeri
doseganja zastavljenega cilja? Odgovor se bo verjetno glasil: ″Število …″, ″Stopnja …″, ″Odstotek …″ in
podobno. Pomembno je tudi, da so podatki razpoložljivi, da zbiranje podatkov ni preveč zamudno in ne
povzroča večjih stroškov od koristi.
39
40
V skladu z 41. členom uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja mora občina v obrazložitvah
finančnega načrta opredeliti pokazatelje delovanja146, s katerimi se merijo zastavljeni cilji glavnih
(pod)programov.
Da bi bilo mogoče ugotoviti uspešnost pri doseganju ciljev, je treba vnaprej opredeliti, kakšno je
izhodiščno stanje oziroma vrednost posameznega cilja, kakšne spremembe v obsegu delovanja so
načrtovane oziroma kakšni so pričakovani rezultati (ciljne vrednosti).
Proračun MOK za leti 2011 in 2012 za glavni program 1302 Cestni promet in infrastruktura ter podprogram
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest v obrazložitvah posebnega dela nima opredeljenih
ustreznih dolgoročnih ciljev, prav tako nima opredeljenih letnih izvedbenih ciljev. Pokazatelji delovanja za
dolgoročni cilj in letne izvedbene cilje, ki bi omogočali merjenje delovanja, za izbrani podprogram niso bili
opredeljeni. Izhodiščne in ciljne vrednosti ciljev v obrazložitvah finančnih načrtov MOK za leti 2011 in
2012 niso navedene.
V proračunu manjkajo vnaprej določena metodološka pojasnila147, ki bi zagotavljala razumevanje načina
pridobivanja podatkov oziroma informacij, izračun pokazateljev delovanja ter viri zajemanja podatkov, ki
bi omogočali potrjevanje in preverjanje izračuna pokazateljev delovanja. MOK standardov in meril
gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja v letih 2011 in 2012 ni imela opredeljenih.
Ugotovili smo, da sistem spremljanja in merjenja programske uspešnosti v proračunu MOK za leti 2011 in
2012 za podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest ni bil vzpostavljen. Menimo, da
proračun MOK za leti 2011 in 2012 v tem delu ne dosega kakovosti k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračuna.
146
147
Pokazatelji delovanja morajo biti določeni vnaprej in izražati lastnosti ali posebnost, ki z merjenjem lahko
najbolje pokaže doseganje ciljev. Kvantificirani pokazatelji delovanja so lahko kazalci (števila, vrednosti in
podobno) ali kazalniki (razmerje dveh količin: delež, odstotek). Vnaprej opredeljene morajo biti tudi metodološke
opredelitve (metodologija izračuna pokazateljev delovanja, viri zajemanja podatkov in njihove omejitve ter
metode merjenja). Ko so pokazatelji delovanja izraženi opisno, so potrebne tudi specifikacije pojmov, da
omogočajo merljivost. Določene morajo biti tudi izhodiščne in ciljne vrednosti. Tudi pokazatelji delovanja na
različnih ravneh programskega načrtovanja morajo biti med seboj smiselno usklajeni, tako da pokazatelji
delovanja na nižjih ravneh razčlenjujejo tiste na višjih. Primerno je, da oblikovani pokazatelji delovanja niso
preveč kompleksni, zapleteni in odvisni od velikega števila zunanjih dejavnikov, na katere občina ne more vplivati
in jih obvladovati. Pogosto predstavlja omejitev pri oblikovanju ciljev in pokazateljev delovanja informacijski in
podatkovni sistem proračunskega uporabnika, ki ni prilagojen spremljanju uspešnosti in učinkovitosti delovanja.
Metodologija izračuna pokazateljev delovanja oziroma definicija pokazatelja delovanja vsebuje enačbe, ki
pojasnjujejo, kako bodo pokazatelji delovanja izračunani, oziroma pojasnila ključnih pojmov in zbiranja podatkov
(na podlagi katerih podatkov, kdo zbira podatke, pogostost merjenja, metoda merjenja podatkov, kdo pripravlja
analize in poročila in podobno), kar omogoča verifikacijo rezultatov. Navedene morajo biti morebitne omejitve
pri zbiranju podatkov in samih podatkov. Obrazloženo mora biti, kako bodo informacije prikazane (tabelarični,
grafični prikaz in podobno). Informacije o pokazateljih delovanja je treba dokumentirati. Metodologija mora
vsebovati tudi normative in standarde, s katerimi je mogoče ocenjevati uspešnost in učinkovitost delovanja na
posameznem področju.
Ukrep MOK
bodo vsebovale zahteve iz 10. člena ZJF in 41. člena uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja.
2.4 Informacijski in podatkovni sistemi in uporaba informacij o
delovanju
Uresničevanje k rezultatom usmerjenega proračuna ni mogoče brez pridobivanja in uporabe kakovostnih
podatkov in informacij o delovanju in doseganju rezultatov. Informacije o delovanju (pod)programov so v
celoti koristne le, če jih vodstvo uporablja v procesu upravljanja organizacije ali (pod)programov. Za
spremljanje delovanja in uresničevanja najpomembnejših programskih ciljev mora biti vzpostavljen sistem
pokazateljev delovanja, obstajati morajo ustrezne podatkovne zbirke in informacijski oziroma podatkovni
sistem, ki zagotavlja podatke in informacije za pregled uspešnosti nad delovanjem in ugotavljanjem
napredka pri doseganju ključnih pričakovanih rezultatov in ciljev organizacije. Kakovost informacijskih in
podatkovnih sistemov neposredno vpliva tudi na zmožnost organizacije, da jasno in točno poroča o
delovanju, in tudi na zmožnost mestnega sveta in javnosti, da presoja rezultate programskega delovanja in
uresničevanja ciljev.
Pregledali smo, kakšne podatkovne zbirke je uvedla MOK in jih uporablja pri svojem poslovanju in
kakšen je razpoložljiv informacijski sistem za spremljanje izvajanja podprograma 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest ter ugotavljanja uspešnosti njegove realizacije.
V letih 2011 in 2012 v obrazložitvah finančnih načrtov148 MOK za podprogram 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest niso opredeljeni viri zajemanja podatkov, s katerimi MOK spremlja
uspešnost izbranega podprograma.
2.4.1 Splošni informacijski in podatkovni sistem
Splošni informacijski sistem MOK zajema upravljanje z datotečnimi sistemi, dokumentarnim sistemom ter
upravljanje elektronske pošte, in sicer:
•
•
•
•
148
149
uporabo in upravljanje elektronske pošte: strežnik MS Exchange; na delovnih postajah so nameščeni
odjemalci MS Outlook;
upravljanje z datotečnimi sistemi: MS Active Directory, MS SQL Server 2008, MS SQL Server 2005,
Oracle (RIS), Firebird (CADIS Poslovanje V3), DFS (Distributed File System) in File Server Resource
Manager;
varnostno kopiranje;
namenske aplikacije: Podpora pisarniškemu poslovanju (v nadaljevanju: EPP), CADIS Poslovanje V3
– finančna aplikacija, Jana2009 – aplikacija za javna naročila149, PrekrškovniOrgan – aplikacija
Medobčinskega inšpektorata Kranj, RIS – registracija delovnega časa in aplikacija Firma – kadrovske
zadeve.
Obrazložitve finančnih načrtov MOK za leti 2011 in 2012.
V okviru aplikacije so evidentirana vsa javna naročila. Aplikacija JANA je povezana s finančno aplikacijo CADIS
Poslovanje V3 (zajeto v predobremenitvah).
41
42
V virtualnem okolju so nameščene tudi posamezne manjše aplikacije (IUS-INFO, FIND INFO, GVIN,
zbirka slovarjev in podobno) za uporabnike.
Temeljno podporo pisarniškemu poslovanju predstavlja program EPP, ki omogoča evidentiranje vhodnih
dokumentov, lastnih in odhodnih dokumentov v posameznih zadevah. EPP sestavljata evidenca
dokumentarnega in arhivskega gradiva – EPP in aplikacija Arhiviraj.si.
MOK pri svojem poslovanju uporablja tudi podatke in evidence drugih organov, do katerih dostopa
neposredno ali na podlagi zaprosila. MOK neposredno dostopa do podatkov Zemljiške knjige, Geodetske
uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju: GURS), nekaterih podatkov iz registrov Ministrstva za
notranje zadeve (Centralni register prebivalstva, Centralne evidence o vozilih), podatkov o pravicah iz
javnih sredstev Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti150 (v nadaljevanju:
MDDSZ) in finančnih podatkov o poslovanju podjetij Agencije Republike Slovenije za javnopravne
evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES), Carinske uprave Republike Slovenije (davčne izterjave) in
podatkov iz Registra kazenskih točk Ministrstva za pravosodje in javno upravo. Na podlagi zaprosila
MOK pridobiva: podatke GURS in podatke iz Poslovnega registra Slovenije AJPES za Geografski
informacijski sistem. MOK doslej ni zaznala večjih težav z dostopanjem do podatkov in evidenc drugih
organov.
Za spremljanje in statistično obdelavo podatkov izdelujejo v organizacijskih enotah svoje evidence ločeno
v Excelovih in Wordovih datotekah.
Ugotovili smo, da je splošni informacijski sistem MOK omejen na zbirke podatkov, ki so namenjene
upravljanju z dokumentarnim sistemom, datotečnimi sistemi ter upravljanju elektronske pošte in podpirajo
le upravni del poslovanja, MOK pa ne omogočajo priprave neposrednih analiz za spremljanje dela na
področjih delovanja občine.
MOK je leta 2012 zaradi racionalizacije poslovanja pripravila načrt konsolidacije splošnega
informacijskega sistema in sprejela odločitev o konsolidaciji občinskega informacijskega sistema, s katero
želi centralizirati informacijske sisteme občinskih javnih zavodov in podjetij in optimizirati nabavo ter
vzdrževanje strojne in programske opreme. Cilj konsolidacije je znižati stroške in ukiniti dvojno
financiranje informacijskega sistema v občinskih javnih zavodih151 in podjetjih.
Predvideni prihranki MOK ob izvedbi projekta konsolidacije informacijskega sistema temeljijo na
predpostavkah, da z izvedbo konsolidacije nabava novih strežnikov ne bi bila več potrebna, dosegli bi do
50 odstotkov nižje cene licenčnin, nižje stroške vzdrževanja in brezplačno elektronsko pošto.
150
151
MOK do podatkov dostopa prek Distribucijskega modula MDDSZ. MDDSZ v skladu z Zakonom o
uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13) vodi in obdeluje
informatizirano zbirko podatkov, ki vsebuje podatke o pravicah iz javnih sredstev, statusu, družinskih razmerjih
ter premoženju in dohodkih oseb.
Informacijski sistemi v osnovnih šolah se financirajo iz občinskega in državnega proračuna.
2.4.2 Informacijski sistem za spremljanje finančno-računovodskega in
kadrovskega dela procesov
Za finančno poslovanje, spremljanje finančno-računovodskega dela procesov in kadrovsko področje
MOK uporablja aplikacijo CADIS Poslovanje V3152.
Podpori za pripravo proračuna občin je namenjena spletna aplikacija MF APPrA-O153, za poročanje in
samodejno posodabljanje programov pa aplikaciji OPPrA in OPPrA, AU-service. MOK aplikacij pri
pripravi proračuna in poročanju ne uporablja neposredno, ampak posredno. MOK proračun in zaključni
račun pripravi v finančni aplikaciji CADIS Poslovanje V3, iz katere izvozi podatke v aplikacijo MF.
Aplikacija MF po mnenju MOK občini ne omogoča ustreznega načrtovanja proračuna ter spremljanja
finančnega in vsebinskega dela poslovanja, ker so viri v NRP, ki jih je treba vnesti v aplikacijo APPrA-O,
preveč razčlenjeni – v okviru proračunske vrstice na ravni podkonta (vrsta stroškov po ekonomski
klasifikaciji). Menimo, da zadržki MOK z vidika transparentnosti in zunanjega nadzora nad poslovanjem
niso utemeljeni in da je rešitev v aplikaciji APPrA ustrezna, saj ukinja prakso presplošnega načrtovanja.
Višina prerazporeditev vpliva tudi na pristojnost odločanja (župan ali mestni svet) o sami prerazporeditvi
sredstev154.
MOK meni, da pri načrtovanju investicijskih projektov v aplikaciji APPrA predstavljata dodatno težavo
tudi evidentiranje projektov po virih in izkazovanje stroškov, ki nastanejo v enem proračunskem letu,
MOK pa pridobi vir financiranja v naslednjem proračunskem letu (zgodi se, da so zadnji prihodki iz
določenega vira realizirani šele v naslednjem letu po zaključku projekta, ko ta ni več uvrščen v proračun,
ali da so v določenem letu viri projekta večji od odhodkov), za kar MF še ni našlo ustrezne rešitve v
aplikacijah.
152
153
154
Aplikacija omogoča pregled in spremljanje realizacije po plačani realizaciji, pregledu preobremenitev, pregledu
računov v kontaciji (odredba za plačilo po tem, ko jo pristojna oseba v določeni notranjeorganizacijski enoti
izpolni in natisne, ni pa še knjižena v Uradu za finance), pregledu prevzetih obveznosti in pregledu ostanka
sredstev na proračunski vrstici.
Spletna aplikacija APPrA (Aplikacija za pripravo proračuna in analize občin) je namenjena podpori pri pripravi
proračuna v občinah in posredovanju enotnih podatkov na MF.
Bolj podrobno načrtovanje v aplikacijah APPrA-O in OPPrA koristi vlogi mestnega sveta, obstoječi način
načrtovanja in izvrševanja proračuna MOK pa vlogi župana. Pri tem je treba upoštevati tudi povezavo s postopki
javnih naročil. Ali so sredstva za posamezno javno naročilo načrtovana, je pri presplošnem načrtovanju
nemogoče ugotoviti, s tem pa so odprta tudi vprašanja ustreznosti ponudb.
43
44
Posamezne kadrovske evidence155 vodijo na MOK v Excelovih datotekah. Za registracijo delovnega časa
in pristopne kontrole zaposlenih MOK uporablja informacijski sistem RIS4i. Za vodenje evidence o
zdravniških pregledih zaposlenih MOK uporablja program Napotnica.
Poseben modul v aplikaciji CADIS Poslovanje V3 predstavlja modul z nazivom Plače, podjemne pogodbe
in služnostne pogodbe.
2.4.3 Informacijski in podatkovni sistem za spremljanje področja delovanja
MOK za spremljanje in analiziranje področja delovanja podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest v letih 2011 in 2012 posebnega informacijskega ali podatkovnega sistema ni imela156
(povezava s točko 2.3.1 tega poročila), za upravljanje z izbranim podprogramom pa v obrazložitvah
finančnih načrtov tudi ni bil vzpostavljen sistem merjenja delovanja. V Projektni pisarni za načrtovanje in
spremljanje podprograma uporabljajo informacijski sistem MOK in različne evidence (evidence izvedenih
nalog, kataster cest in podobno). Posebnih identificiranih tveganj za kakovost podatkovnih sistemov, ki
izhajajo iz zbiranja podatkov, njihove obdelave in analiziranja, MOK nima.
MOK v letih 2011 in 2012 ni imela organizirane posebne analitične službe157 za vsebinsko podporo
vodstvu pri obvladovanju celotnega poslovnega procesa158. Analize porabe in druge analize so se
pripravljale v okviru finančne službe in/ali drugih strokovnih služb odvisno od vsebine ter vrste analize.
MOK je navedla, da je v okviru finančno-računovodske aplikacije CADIS Poslovanje V3 mogoče
pripravljati finančne analize za spremljanje in medobdobne primerjave porabe sredstev.
155
156
157
158
Katalog sistemiziranih delovnih mest; seznam zaposlenih; napredovanje zaposlenih v višji naziv in višji plačni
razred (ocene in datumi napredovanj); seznami zaposlenih zaradi določitve višine položajnega dodatka v skladu z
Uredbo o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 85/10);
seznam sklenjenih pogodb o izobraževanju ob delu; seznam otrok do 10. leta starosti zaradi določitve letnega
dopusta; evidenca zaposlenih, ki opravljajo naloge občinskega redarstva, na podlagi 15. člena Pravilnika o
izvajanju strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanju občinskih redarjev (Uradni list RS, št. 24/11, 45/11-popr.);
seznam nezgod pri delu in seznam preizkusov teoretičnega in praktičnega usposabljanja za varno delo v skladu z
Zakonom o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 43/11); stanje zaposlenih na dan 31. 12. posameznega
leta, seznam prejemnikov delovne obleke; evidenca o začasnih prebivališčih zaposlenih; evidenca o trajanju
poskusnega dela ob nastopu zaposlitve.
Uspešnost in učinkovitost podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest je MOK
spremljala s primerjanjem načrtovanih in realiziranih sredstev podprograma.
Ob pripravi proračuna je treba pripraviti ustrezne strokovne podlage za presojo upravičenosti zahtevkov in lažjo
strokovno presojo prioritet. Strokovne podlage morajo upoštevati preglednost pomembnih stroškov
posameznega podprograma ali aktivnosti (projekt, ukrep), spremembe v programskih izhodiščih in druge
pomembne dejavnike, ki vplivajo na obseg in vrednost ter učinke programa. Iz dokumentov načrtovanja morajo
biti razvidni posamezni kalkulativni elementi za načrtovan obseg storitev/proizvodov, ki bodo izvršeni v okviru
podprograma. Za proračunske kalkulacije morajo biti za posamezne elemente stroškov razvidne predpostavke
(na primer upoštevana rast plač, cene blaga in storitev, amortizacija in podobno), na podlagi katerih so bile
pripravljene kalkulacije stroškov posameznih aktivnosti in projektov.
Za analizo podatkov o delovanju se niso uporabljale posebne tehnike analiziranja (na primer planske projekcije,
diagnostično analiziranje in podobno), nefinančni in finančni podatki se niso integrirali in podobno.
Pojasnilo MOK
Vzpostavitev analitične službe bi zahtevala nove, dodatne zaposlitve, ki pa niso mogoče. MOK je omejena tako s
kadrovskimi kot finančnimi viri. Težave pri vzpostavitvi analitične službe so tudi v stalnem spreminjanju predpisov (tudi
med letom), močnem vplivu politike na sprejemanje in tudi izvrševanje proračuna ter predvsem v negotovih okoliščinah pri
izvrševanju proračuna (negotovi so razpisi za sredstva in še bolj uspeh na njih; na izvrševanje vplivajo vremenske razmere; na
veliko prihodkov proračuna pa sploh ne more vplivati in podobno). Analize porabe se do določene mere v MOK opravljajo
tako v Uradu za finance (mesečna poročila o realizaciji proračuna, mesečna poročila o likvidnosti in podobno), kot tudi v
ostalih notranjeorganizacijskih enotah po vsebini (vse enote na primer mesečno poročajo o stanju projektov NRP).
Na podlagi pridobljenih informacij o informacijskih in podatkovnih sistemih, ki jih MOK uporablja za
upravljanje s proračunom in podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest,
ugotavljamo, da obstoječi informacijski in podatkovni sistem MOK, predvsem za področje izbranega
podprograma, v letih 2011 in 2012 ni predstavljal dobre vsebinske podpore vodstvu pri obvladovanju
celotnega poslovnega procesa in merjenju programske uspešnosti.
Glavna pomanjkljivost je, da informacijski in podatkovni sistemi vodstvu pri upravljanju s podprogramom
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest niso nudili potrebnih in dovolj kakovostnih
podatkov in informacij, omogočali vsebinskega spremljanja ter strokovnih analiz (kakovost analize je, ob
ustreznih podatkih in informacijah, odvisna od procesa ali metode analize, znanja in sposobnosti analitika
in organizacije analitskega dela) in poglobljenih analiz (ocen stanja občinskih cest, diagnostično analiziranje
in podobno), ki bi bile podlaga za načrtovanje, izvajanje, spremljanje doseganja ciljev ter ugotavljanje
uspešnosti podprograma. Temeljna težava spremljanja uspešnosti izvrševanja ciljev podprograma
13029002 Investicijsko vzdrževanje občinskih cest je, da ne obstajajo analitični podatki za spremljanje učinkov
vlaganj v občinsko cestno infrastrukturo. Merjenje delnih rezultatov v obliki produktov (izidov)
podprograma je mogoče in zanj podatkovni sistem obstaja v ročnih evidencah. Informacijski in
podatkovni sistemi vodstvu tudi ne zagotavljajo vseh potrebnih in ustreznih (kakovostnih159) podatkov za
načrtovanje podprograma in poročanje. Vodstvo tudi še nima vzpostavljenega takega informacijskega in
podatkovnega sistema, iz katerega bi bile nedvoumno razvidne potrebe po vseh virih za izvajanje
podprograma (povezava s točko 2.5 tega poročila).
Ocenjujemo, da obstoječi informacijski sistemi, način zbiranja in analiziranja podatkov MOK v letih 2011
in 2012 niso bili ustrezni za učinkovito vodenje ter ciljno usmerjen način upravljanja podprograma. MOK
bi potrebovala nadgradnjo razpoložljivih podatkovnih zbirk, ki bi omogočila različno uskupinjevanje
podatkov za različne analize in pripravo poslovnih informacij. V MOK namreč za nadaljnjo obdelavo in
pripravo poslovnih analiz, poročil ter programov dela še vedno pripravljajo preglednice in vanje ročno
prepisujejo podatke, ki v informacijskem ali podatkovnem sistemu že obstajajo, ali jih zbirajo še posebej
(iz poročil o projektih). Za to porabijo veliko časa, večje je tveganje za pojav napak, kontrola ni mogoča
(razen s preverjanjem na terenu), nekateri podatki pa so dostopni (pre)pozno. Zbirke podatkov, ki so tako
ustvarjene, med seboj niso povezane in poenotene, nekateri v njih zbrani podatki pa se tudi podvajajo.
Obstoječi informacijski in podatkovni sistem zato vodstvu ne nudita zadostne podpore pri vsakodnevnem
spremljanju uresničevanja zastavljenih nalog revidiranega podprograma in analiziranju odstopanj. Izboljšati
bi bilo treba tudi način upravljanja podatkov ter pridobivanja in analiziranja informacij.
159
Relevantnost, verodostojnost, ažurnost, celovitost, jasnost, objektivnost, primerljivost (konsistentnost) in
podobno. Sodila kakovosti podatkov temeljijo na točkah 2.3.5.4 in 3.4.3.4 revizijskega priročnika ter na ogrodju
dobrih praks za upravljanje informacijskih sistemov COBIT 4.1 (informacijski kriteriji).
45
46
Ukrep MOK
MOK je v letih 2013 in 2014 izvedla snemanje in analiziranje stanja vseh občinskih cest (aplikacija Občinsko oko) ter
določila stanje poškodovanosti občinskih cest; na podlagi tega je v letu 2014 že določila prioritete obnove in vzdrževanja
občinskih cest. Z vzpostavljeno aplikacijo bo MOK tudi v prihodnje sistematično zbirala podatke o stanju cest, skrbela za
njihovo posodobljenost in točnost ter jih analizirala. MOK je v letu 2014 predložila načrt aktivnosti z nosilci in roki za
zagotovitev sistematičnega zbiranja, verifikacijo in posodabljanje podatkov in informacij za spremljanje poslovanja, vsebinske
obdelave podatkov in priprave analiz o delovanju. V načrt aktivnosti je vključena tudi priprava dokumenta, ki bo
identificiral tveganja za kakovost podatkovnih sistemov, ki izhajajo iz zbiranja podatkov, njihove obdelave, upravljanja in
analiziranja.
2.5 Ustreznost in zadostnost načrtovanih virov za izvedbo
Za učinkovito in uspešno delovanje posamezne organizacije in (pod)programa je pomembno, da so viri, s
katerimi se izvajajo naloge in (pod)programi, v zadostni meri načrtovani in ustrezno razporejeni. Bistvo
programskega načrtovanja je, da je jasno, kakšni so stroški za uresničitev posameznih (pod)programov
(povezava med finančnimi in nefinančnimi podatki oziroma vsebino delovanja)160.
V finančnem načrtu proračunskega uporabnika morajo biti viri tudi ustrezno utemeljeni. Preverili smo
ustreznost in zadostnost finančnih in kadrovskih virov za izvajanje podprograma 13029002 Investicijsko
2.5.1 Finančni viri
MOK vsa finančna sredstva načrtuje in porablja v okviru podprogramov finančnih načrtov občinskih
NPU, ki so nosilci pravic porabe za posamezne (pod)programe.
2.5.1.a
Osnova za ugotovitev primerne porabe občine je povprečnina161. Pravice porabe MOK so v
letih 2011 in 2012 temeljile na priporočilih MF162 ter izračunu primerne porabe MOK, ki naj bi
predstavljala primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog. MF ugotovi primerno
porabo občine na podlagi dolžine lokalnih cest in javnih poti v občini, deleža prebivalcev mlajših od 15 let
in deleža prebivalcev starejših od 65 let, števila prebivalcev občine in povprečnine.
2.5.1.b
V okviru proučevanega podprograma so bila načrtovana finančna sredstva na podlagi ocen
vrednosti posameznih projektov v investicijski dokumentaciji (DIIP in podobno) ali strokovne službe
MOK. Struktura in višina načrtovanih in realiziranih sredstev MOK za podprogram po proračunskih
postavkah od leta 2010 do leta 2012 je prikazana v tabeli 3.
160
161
162
Obstajati morajo evidence in dokumentacija, ki bo dokazovala povezavo med načrtovanimi viri in aktivnostmi
(ukrepi in projekti). Za posamezne aktivnosti morajo biti navedeni izračuni, prikazana realizacija v preteklih letih
in predvideni trendi delovanja v prihodnjem letu. Razvidno mora biti, da so se iskale stroškovno najučinkovitejše
variante izvajanja posameznega podprograma. Predstavitev najučinkovitejših variant omogoča tudi tehtanje
konkurenčnih potreb obstoječih in novih programskih variant in o tem obstajajo sledi v dokumentih.
Dokumentirane so tudi utemeljitve izbora najboljše variante.
Povprečnino v skladu z 12. členom ZFO-1 ugotovi MF.
Proračunski priročnik.
47
Tabela 3: Načrtovana in realizirana sredstva MOK za podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest v letih 2011 in 2012
Postavka Naziv postavke Realizacija Sprejeti Realizacija Sprejeti Realizacija Indeks
2010
proračun
2011
proračun
2012
2011
2012
v evrih
v evrih
v evrih
v evrih
v evrih
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)=(7)/(5)*100
1.625.897
3.517.515
2.801.650
6.242.099
3.684.453
132
203.655
62.104
62.527
0
0
4.200
55.500
26.426
48.500
46.114
175
1.833.752
3.635.119
2.890.603
6.290.599
3.730.567
129
04 Občinska uprava163
221001
Investicijsko
vzdrževanje in
gradnja
občinskih cest
231012
Obnove cest
-
05 Krajevne skupnosti164
501003165 Ceste, mostovi,
kanalizacija –
investicijsko
vzdrževanje
Skupaj
Vir: podatki MOK.
V letu 2011 je MOK v sprejetem proračunu v okviru podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest načrtovala 5,5 odstotka vseh finančnih sredstev MOK, v letu 2012 pa 9,5 odstotka.
MOK je v letu 2011 za delovanje v okviru podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih
cest načrtovala 57,6 odstotka več sredstev, kot jih je realizirala v letu 2010 v okviru istega podprograma.
Realizacija je bila v letu 2011 za 20,5 odstotka nižja od načrtovanih sredstev. V letu 2012 je MOK v okviru
podprograma načrtovala za 73,3 odstotka več sredstev kot v letu 2011, kar je povezano z večjim obsegom
načrtovanih sredstev na projektu 40600126 Obnova ulic mestnega jedra – 2. faza in projektu 40600172
Kom. inf. Gorki 2. faza. Realizacija podprograma je bila v letu 2012 za 40,8 odstotka nižja od načrtovane,
odstopanja realizacije so v poročilih MOK za leti 2011 in 2012 preskopo in presplošno obrazložena, tako
tudi za projekta 40600126 Obnova ulic mestnega jedra – 2. faza in 40600172 Kom. inf. Gorki 2. faza v
letu 2012. Odstopanja v realizaciji posameznih namenov na koncu leta kažejo na tveganje, da izhodišča v
obdobju načrtovanja niso bila dovolj jasna.
163
164
165
V letu 2011 do reorganizacije MOK (1. 6. 2011) NPU: 0406 Oddelek za razvoj in investicije, po reorganizaciji
0411 Projektna pisarna.
0517 KS Goriče, 0524 KS Podblica, 0528 KS Stražišče, 0530 KS Tenetiše, 0531 KS Trstenik in 0534 KS Žabnica.
V 2012 proračunske postavke v izbranem podprogramu ni več. Za investicije KS je bil v letu 2012 oblikovan
investicijski projekt 50000001 Investicije v KS. V 2011 pa ni bil oblikovan poseben podprogram 06039002
Razpolaganje in upravljanje s premoženjem, potrebnim za delovanje občinske uprave.
48
2.5.1.c
MOK pri računovodsko-finančnem poslovanju uporablja tudi stroškovna mesta166, ki so vezana
na proračunske postavke. V letih 2011 in 2012 je pripravila šifrant stroškovnih mest za odhodke za vsako
posamezno leto167. Na podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest je bilo prek
proračunske postavke 221001 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest vezano stroškovno
mesto 220 Cestna dejavnost, ki pa ni pokrivalo podprograma v celoti in ni bilo vezano le na izbrani
podprogram. Podprogram sta v letih 2011 in 2012 sestavljali tudi proračunski postavki 231012 Obnove cest
in 501003 Ceste mostovi, kanalizacija – investicijsko vzdrževanje. Proračunska postavka 221001 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest pa tudi ni edina, ki je imela stroškovno mesto 220 Cestna dejavnost.
Stroškovno mesto 220 Cestna dejavnost so v letih 2011 in 2012 imele tudi proračunske postavke:
220202 Vzdrževanje in gradnja gozdnih cest, 220203 Materialni stroški – cestna dejavnost, 220205 Urejanje
cestnega prometa – materialni stroški, 220301 Tekoči transferi v KS – ceste, 221001 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest, 221002 Urejanje cestnega prometa – investicije, 221004 Cestna
dejavnost – zemljišča, 220302 Investicijski transferi v KS – ceste.
Ker podprogrami proračuna MOK niso bili ustrezno strukturirani in ker MOK tudi ni vzpostavila
ustreznih analitičnih evidenc in ključev za delitev stroškov (povezava s točko 2.2.1 tega poročila), ki bi
zagotavljali informacije o vseh stroških posameznih podprogramov, MOK potrebe po finančnih virih za
delovanje podprogramov ni mogla objektivno utemeljiti, zato tudi ni mogoče ugotoviti, ali so bili finančni
viri zadostni za izvršitev podprograma.
2.5.2 Kadrovski viri
Sestavni del obrazložitve občinskega proračuna so načrti delovnih mest. Skupno število zaposlenih (skupaj
občinska uprava in župan) se je na MOK v obdobju med letoma 2010 in 2012 v skladu z umeritvami MF
za načrtovanje stroškov dela zmanjševalo, tako da je bilo na MOK 128 zaposlenih na dan 31. 12 2010, na
dan 31. 12. 2011 je bilo 122 zaposlenih in na dan 31. 12. 2012 je bilo 116 zaposlenih.
2.5.2.a
Naloge podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest so v letu 2011 do
reorganizacije MOK opravljali zaposleni v Oddelku za razvoj in investicije, po reorganizaciji pa zaposleni
v Projektni pisarni. Na dan 31. 12. 2011 je bilo v Projektni pisarni 19 zaposlenih, na dan
31. 12. 2012 pa 17 zaposlenih.
2.5.2.b
Povprečna starost zaposlenih v občinski upravi MOK na dan 31. 12. 2012 je bila 42,7 leta.
53 odstotkov zaposlenih v občinski upravi je imelo na dan 31. 12. 2012 zaključeno VII. stopnjo izobrazbe.
2.5.2.c
MOK posebne evidence števila zaposlenih, ki izvajajo naloge podprograma 13029002
Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest v obdobju 2010–2012 v obsegu polnega delovnega časa ni
imela, saj za kadrovsko službo ni pomembno število zaposlenih, ki izvajajo naloge po podprogramih.
MOK tudi nima organizirane take analitike in stroškovnega računovodstva, ki bi dajala točne informacije o
vseh posrednih stroških, ki jih podprogrami povzročajo. Ocenjujejo pa, da sta naloge izbranega
166
167
Določitev stroškovnega mesta ni obvezen atribut za pripravo finančnega načrta NPU občinskega proračuna. Gre
za podrobnejšo razdelitev izdatkov znotraj posameznega NPU v povezavi s predlagatelji odredb za izplačilo
izdatkov in je v pomoč predlagateljem odredb pri izvrševanju proračuna. Šifrant stroškovnih mest ni obvezen.
Šifrant stroškovnih mest za odhodke in odgovorne osebe za leto 2011 z dne 7. 9. 2011 in Šifrant stroškovnih
mest za odhodke in odgovorne osebe za leto 2012 z dne 1. 8. 2012.
podprograma v letu 2012 izvajala dva zaposlena v okviru Projektne pisarne. Izobrazba zaposlenih, ki sta v
letu 2012 opravljala naloge podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest, je bila
visoka strokovna in univerzitetna, smer gradbeništvo.
MOK zaradi neustrezne strukture podprogramov, odsotnosti analitičnih evidenc in ključev za delitev
stroškov (povezava s točko 2.2.1 tega poročila) ne more objektivno utemeljiti potrebe po kadrovskih virih
za izbrani podprogram, zato tudi ni mogoče ugotoviti, ali so bili kadrovski viri zadostni za izvršitev
podprograma.
Ukrep MOK
bo zajemal zahteve iz 41. člena uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in proračunskega priročnika glede finančnega
ovrednotenja podprogramov. Izboljšan način zbiranja in upravljanja podatkov, ki ga je MOK predvidela v načrtu aktivnosti
leta 2014, bo omogočal tudi določanje posrednih stroškov za podprograme.
2.6 Odgovornost za delovanje
Eden od temeljnih ciljev reforme upravljanja javnega sektorja ob uvedbi k ciljem in rezultatom
usmerjenega proračuna je bil tudi povečanje odgovornosti za rezultate dela in večjo decentralizacijo
procesov odločanja na ravni upravljavcev proračunskih sredstev. Da bi se odgovornost lahko ocenjevala,
mora biti ustrezno določena, javnosti pa omogočen vpogled v delovanje organizacije ali njenega
podprograma, ki mora biti ustrezno načrtovan, spremljan in ocenjevan.
Odgovornost bi morala biti opredeljena z določitvijo mest odgovornosti, ki bi bila sočasno tudi mesta
odločanja168. Mesta odgovornosti zagotavljajo podlago za proračunsko kontrolo ter kontrolo uspešnosti in
učinkovitosti delovanja. Za vsak podprogram naj bi veljalo pravilo jasne razmejitve odgovornosti, zato bi
bilo smiselno določiti tudi individualno odgovorno osebo na ravni podprograma. Za to bi se struktura
podprogramov morala vsaj do določene mere ujemati z organizacijsko shemo, če je ta skladna s funkcijami
in nalogami (poslovnimi procesi), ki jih opravljajo zaposleni169, in poslovno strategijo organizacije.
Odgovornost je kritični element uspešnosti proračunskega procesa in se nanaša na gospodarno in
učinkovito uporabo virov in izvrševanje programov v okviru javnega sektorja170. Pomembno je, da je
odgovornost določena ne le za uporabo finančnih sredstev in poročanje o delovanju, temveč tudi za
vzpostavitev ustreznega sistema tekočega spremljanja delovanja ter za točnost posredovanih podatkov in
informacij. Odgovornost za upravljanje in izvrševanje posameznega programa mora prevzeti posameznik.
Da bi bil sistem učinkovit, morajo biti zaposleni načrtno seznanjeni z dogovorjenimi namerami in cilji
delovanja, kot tudi s svojimi odgovornostmi pri njihovem uresničevanju in poročanju o opravljenem delu
168
169
170
SIGMA (angl.: Support for Improvement in Government and Management; A joint initiative of the OECD and The European
Union) je oblikovala niz osnovnih kriterijev za pomoč pri izpolnitvi zahteve po dobrem poslovanju poslovodstev
v javnem sektorju. V okviru računovodstva in poročanja je oblikovala zahteve, da morajo biti proračunske in
računovodske kategorije na nacionalni ravni takšne, da olajšajo analiziranje in zagotavljanje odgovornosti.
Smiselno je najprej določiti programsko-funkcionalno strukturo in ji prilagoditi organizacijsko strukturo.
Če ta razmerja v organizaciji niso jasna (opredeljena morajo biti v ustreznih aktih), lahko trdimo, da ima njena
organiziranost resne pomanjkljivosti, ki se bodo relativno hitro odrazile v nepotrebnih konfliktnih situacijah in
zmanjšani uspešnosti poslovanja.
49
50
v okviru organizacije ali podprograma. Preverili smo dodelitev odgovornosti in način delovanja pri
upravljanju podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest.
2.6.1.a
Odloki o organizaciji in delovnem področju občinske uprave MOK171, interni akti o notranji
organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi MOK172 ter pravilniki o finančnem
poslovanju173 in izvrševanju proračuna174 so v letih 2011 in 2012 opredeljevali vodenje, pristojnosti in
odgovornost v MOK. Odlok o delovanju in pristojnostih KS v MOK še ni bil sprejet.
171
172
173
174
Odlok o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Mestne občine Kranj, št. 032-0086/2007-43/11 z
dne 23. 5. 2007 (7. člen določa 10 organizacijskih enot občinske uprave, med katerimi je tudi Oddelek za razvoj in
investicije; naslednji členi določajo pristojnosti in naloge posameznih organizacijskih enot; 14. člen določa
pristojnosti in naloge Oddelka za razvoj in investicije), Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o
organizaciji in delovnem področju občinske uprave Mestne občine Kranj, št. 032-0031/2008-43/11 z dne
27. 3. 2008, Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o organizaciji in delovnem področju občinske uprave
Mestne občine Kranj, št. 032-0031/2008-5-(43/11) z dne 12. 10. 2009, Odlok o organizaciji in delovnem
področju občinske uprave Mestne občine Kranj, št. 032-24/2011-43/01 z dne 11. 5. 2011 (nova organizacija
občinske uprave – uradi), Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o organizaciji in delovnem področju
občinske uprave Mestne občine Kranj, št. 032-24/2011 (41/24) z dne 19. 4. 2012.
Akt o spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi
Mestne občine Kranj, št. 100-10/208-6-(43/11) z dne 26. 11. 2010, ki se uporablja od 1. 1. 2011; Akt o
spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne
občine Kranj, št. 100-10/208-7-(43/11) z dne 26. 1. 2011, ki se uporablja od 1. 2. 2011; Akt o notranji
organizaciji in sistemizaciji, št. 100-6/2011-2-(43/15) z dne 16. 5. 2011, ki se uporablja od 1. 6. 2011; Akt o
spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne
občine Kranj, št. 100-6/2011-3-(41/24) z dne 28. 6. 2011, ki se uporablja od 1. 7. 2011; Akt o spremembah in
dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne občine Kranj,
št. 100-6/2011-6-(41/24) z dne 22. 9. 2011; Akt o spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in
sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-8-(41/24) z dne 21. 12. 2011;
Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-11-(41/24) z dne 16. 5. 2012; Akt o spremembah in dopolnitvah Akta o
notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-13-(41/24)
z dne 19. 7. 2012; Akt o spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v
občinski upravi Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-15-(41/24) z dne 16. 10. 2012; Akt o spremembah in
dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne občine Kranj,
št. 100-6/2011-17-(41/25) z dne 6. 11. 2012; Akt o spremembah in dopolnitvah Akta o notranji organizaciji in
sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-26-(41/24) z dne 27. 12. 2012;
Mestne občine Kranj, št. 100-6/2011-29-(41/24) z dne 16. 9. 2013.
Pravilnik o računovodstvu Mestne občine Kranj, št. 40405-0004/02-45/01 z dne 28. 2. 2002, Pravilnik o
spremembi Pravilnika o računovodstvu, št. 40405-003/02-45/1 z dne 22. 3. 2004, Pravilnik o spremembi
Pravilnika o računovodstvu, št. 032-69/2008-45/01 z dne 30. 10. 2008, Pravilnik o računovodstvu Mestne občine
Kranj, št. 450-8/2012-2-(45/01) z dne 27. 12. 2012.
Pravilnik o izvrševanju proračuna Mestne občine Kranj, št. 40405-003/02-45/1 z dne 31. 1. 2002, in Pravilnik o
postopkih za izvrševanje proračuna Mestne občine Kranj, št. 410-19/2012-17-(45/01) z dne 28. 1. 2013.
Ukrep MOK
MOK je v letu 2014 pripravila predlog Odloka o nalogah, organizaciji in delovanju krajevnih skupnosti v Mestni občini
Kranj in načrt aktivnosti z določenimi nosilci in roki za predložitev osnutka odloka v sprejem mestnemu svetu.
Način dela v MOK je tradicionalno centraliziran in hierarhično opredeljen. Način delovanja
organizacijskih enot je kolegijski, zaposleni so strokovno usposobljeni. Vodje posameznih organizacijskih
enot imajo pregled nad delovanjem enot, za katere so zadolženi.
2.6.1.b
Notranji akti MOK določajo odgovornost glede na organizacijsko shemo in niso posebej
usklajeni z opredelitvijo odgovornosti za vodenje (investicijskih) projektov175 (na primer po Zakonu o
graditvi objektov176: investitor, projektant, odgovorni vodja projekta, nadzornik in podobno) in s
programsko-funkcionalno strukturo, zato se mesta odgovornosti v organizacijski shemi občine niso
ujemala z mesti odgovornosti, značilnimi za projekte in programsko-funkcionalno strukturo proračuna
(skrbnik projekta v NRP), naloge in pristojnosti oseb, vključenih v posamezni projekt, pa niso bile jasno
določene, saj MOK ni imela vzpostavljenega sistema projektnega vodenja. Nekatere naloge (koordinacija,
priprava investicijske dokumentacije) so tako opravljali zaposleni v Projektni pisarni, nekatere pa zunanji
strokovnjaki (priprava investicijske dokumentacije, študije in podobno) in izvajalci (izvedba del). Nikjer pa
ni bilo jasno opredeljeno, kakšen je kriterij za delitev dela, vloge posameznikov in njihove odgovornosti,
kar bi bilo potrebno, še posebej zato, ker je za projektno delo značilno tudi skupinsko odločanje. MOK
tudi še ni pripravila posebnih internih navodil o notranjih kontrolah za vodenje (investicijskih) projektov.
Ukrep MOK
MOK je 31. 3. 2014 sprejela Pravilnik o projektnem vodenju v Mestni občini Kranj, ki velja od 1. 4. 2014 in opredeljuje
projektno delo, katerega ocenjena vrednost presega vrednosti, ki so v Zakonu o javnem naročanju oziroma Zakonu o javnem
naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev določene za javna naročila enostavnega
postopka. Pravilnik o projektnem vodenju v Mestni občini Kranj določa tudi možnost oblikovanja posebne projektne
organizacije v določenih pogojih ter pristojnosti in odgovornosti sodelujočih v posameznih procesih in postopkih izvajanja
projektov v občinski upravi MOK.
2.6.1.c
Iz finančnih načrtov je razvidno, da je podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja
občinskih cest v letih 2011 in 2012 načrtovalo in izvajalo več občinskih NPU (organizacijska enota občinske
uprave in KS). Na ravni KS je bil za načrtovanje in izvajanje podprograma, v skladu s statuti KS,
odgovorna oseba predsednik Sveta KS. Koordinacija NPU v okviru izbranega podprograma je potekala
prek Oddelka za razvoj in investicije oziroma Projektne pisarne.
2.6.1.d
Odgovorna oseba MOK v letih 2011 in 2012 je nastopila funkcijo 17. 11. 2010, v letu 2014 ji
funkcija preneha. Podobno je z mandati članov mestnega sveta. Ugotovili smo, da obdobje izvajanja
(začetek in predviden konec) projektov podprograma ni usklajeno z mandatnim obdobjem župana
175
176
Projekt je enkraten proces, ki je ciljno, kadrovsko, časovno in stroškovno omejen. Projektna organizacija mora
jasno opredeljevati organizacijo za izvedbo, namen in določene cilje ter kazalnike, ki so načrtovani in omogočajo
zasledovanje ter združuje niz koordiniranih in nadzorovanih aktivnosti (koordinacija in nadzor). Vodja in člani
projektne skupine, njihove pristojnosti in odgovornosti se morajo opredeliti v vsakokratnem sklepu o
imenovanju projektne skupine.
51
52
oziroma mestnega sveta. Večina investicijskih projektov izbranega podprograma (na primer: 40600003
Kolesarska mreža, 40600004 Savska cesta, 40600005 C. Drulovka–Breg) je bila načrtovana že veliko pred
začetkom mandatov in ima predviden konec po izteku njihovih mandatov. Edina projekta izbranega
podprograma, ki sta bila uvrščena v NRP (40600068 Investicijsko vzdrževanje cest – nujni posegi,
406000106 Cestne brežine) v obdobju mandata župana in mestnega sveta, pa imata značilnosti posebnih
razmer (nujni posegi, kjer gre za sanacijo cest v nujnih in izrednih primerih) ali pa gre za projekt manjše
vrednosti in pomena.
2.6.1.e
MOK je pred reorganizacijo občinske uprave leta 2011 pripravila analizo obstoječe
organizacijske strukture177, kar ocenjujemo kot dobro prakso. Analiza je bila pripravljena z namenom
ugotavljanja obstoječih pomanjkljivosti glede organizacije dela, organizacijske strukture in z namenom
povečanja učinkovitosti dela občinske uprave. Menimo pa, da v analizi manjka proučitev poslovnih
procesov v MOK ter povezava organizacijske sheme s poslovnimi procesi in programsko-funkcionalnim
pristopom priprave proračuna.
Reorganizacija MOK je, povsem nepovezano s programskim obdobjem in proračunskim procesom,
povzročila združevanje in razdruževanje vsebinskih področij in organizacijskih enot ter kadrovske
spremembe, kar je dodatno otežilo učinkovito izvajanje podprogramov. Organizacijske spremembe in
spremembe strukture finančnih načrtov morajo biti vsebinsko in časovno usklajene, saj gre za medsebojno
povezane procese178.
2.6.1.f
Struktura in vsebina občinskega proračuna (in z njo mesta odgovornosti) sta se med
letoma 2011 in 2012 malo spreminjali. Na programski ravni so bile v letu 2012 spremembe proračuna
glede na leto 2011, in sicer so bile v letu 2012 investicije KS vključene v podprogram 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest, v letu 2011 pa so bile v podprogramu 06039002 Razpolaganje in upravljanje
s premoženjem, potrebnim za delovanje občinske uprave (projekt 50000001 Investicije KS, proračunska postavka
501003 Ceste, mostovi, kanalizacija – investicijsko vzdrževanje), ki je zajemal le KS. Na MOK so leta 2012
NRP 50000001 Investicije KS spremenili nosilno programsko klasifikacijo, ker so ocenili, da bo v njem
bistveno več odhodkov podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest kot pa
podprograma 06039002 Razpolaganje in upravljanje s premoženjem, potrebnim za delovanje občinske uprave.
Tudi proračunske postavke in z njimi povezana stroškovna mesta ter mesta odgovornosti so se v okviru
proračuna MOK v letih 2011 in 2012 nekoliko spreminjali.
Spremembe delovnih področij in organizacijske spremembe se morajo odražati v vrstah proračunskih
kategorij (institucionalna klasifikacija z nosilci pravic porabe, programska struktura, proračunske postavke
in podobno) in podatkov, ki zaradi sprememb lahko postanejo v določenem časovnem obdobju med
seboj nekonsistentni in neprimerljivi. Spremembe delovnih področij in organizacijske spremembe pa
zahtevajo tudi novo opredelitev odgovornosti, kar za programe in projekte, ki se izvajajo in so sredi
programskega obdobja, ni dobro. Ocenjujemo, da bi bilo z vidika k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračunskega procesa ob uvedbi organizacijskih sprememb, sprememb pristojnosti in spremembah
programske strukture treba upoštevati tudi programska obdobja in zakonitosti proračunskega procesa
(predvsem transparentnost in jasna opredelitev odgovornosti).
177
178
Poročilo o izvedeni analizi v MOK z dne 30. 3. 2011.
Na primer organizacijska shema se odraža v institucionalni klasifikaciji proračuna.
Ob spremembah vsebine in strukture proračuna je treba zagotoviti sledljivost v obdobju in jasno
opredeliti odgovornost.
2.6.1.g
V zvezi z opredelitvijo odgovornosti za pripravo finančnih načrtov ter poročanja o doseženih
ciljih in rezultatih nastane tudi vprašanje soodgovornosti na najvišji državni ravni179, na ravni MF180, kjer so
ustvarjali (sistemske) pogoje in pripravljali podlage, aktivno sodelovali, nudili strokovno podporo ter bili
nosilci razvojnih nalog v procesu priprave proračunov občin.
Ocenjujemo, da je imela MOK v letih 2011 in 2012 v internih aktih po organizacijski strukturi jasno
opredeljeno odgovornost za upravljanje. Opredeljena odgovornost pa se ni ujemala s programskofunkcionalno strukturo finančnih načrtov, poslovnimi procesi, mesti odgovornosti pri projektih in
stroškovnimi mesti. Zaradi jasnejše razmejitve odgovornosti za izvršitev podprogramov bi bilo smiselno
določiti individualno odgovorne osebe ali vodje za posamezne podprograme. Smiselno bi bilo poenotiti
mesta odgovornosti organizacijske sheme, programsko-funkcionalne strukture, poslovnih procesov in
stroškovnih mest. Ko podprogram izvaja več NPU in tudi osebe, ki niso zaposlene na MOK, pa določiti
tudi koordinatorja z jasno določenimi pooblastili. Prav tako bi bilo smiselno pri projektih vnaprej jasno
opredeliti odgovornost vodje in članov projekta.
2.7 Poročilo o doseženih ciljih in rezultatih
Programski pristop pri načrtovanju proračuna omogoča nadzor nad smotrnostjo poslovanja, poročilo o
doseženih ciljih in rezultatih, ki ga določa 62. člen ZJF in je del poslovnega poročila181, pa je poročilo o
smotrnosti poslovanja. Poročilo o doseženih ciljih in rezultatih, ki ga uporabnik proračunskih sredstev o
svojem delovanju pripravi po zaključku proračunskega leta, mora biti pošteno in predstavljeno v jasni in
organizirani obliki, ki bralcu daje ustrezne in relevantne informacije o izvrševanju podprograma. Biti mora
izčrpno in usklajeno s tistim, kar je zapisano v finančnem načrtu, in mora omogočati vsaj primerljivost
načrtovanega in dejansko uresničenega, pa tudi primerjavo dosežkov s preteklimi obdobji. Poročanje mora
179
180
181
Vlada v skladu z ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora Republike Slovenije določa, usmerja
in usklajuje politiko države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske,
finančne, organizacijske in druge ukrepe za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih
iz pristojnosti države.
V skladu z Zakonom o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02, 56/03, 61/04, 123/04, 93/05, 48/09, 21/12,
47/13, 12/14) ima MF več nalog pri usklajevanju in oblikovanju proračunske politike. Izvaja naloge, ki se
nanašajo na pripravo in usklajevanje sistemske zakonodaje ter pripravo zakonodaje s področja financiranja javne
porabe s posebnim poudarkom na proračunski zakonodaji. MF tako pripravlja sistemske rešitve na področju
proračuna in javnih financ ter sodeluje pri razvoju sistema in programske opreme za pripravo in izvrševanje
proračuna (informacijski sistem APPrA), skrbi za podatkovne zbirke, pripravlja kompleksnejše analize v zvezi s
pripravo in izvrševanjem proračuna, sodeluje pri pripravi zaključnega računa in pripravlja priročnike za
proračunske uporabnike in podobno. MF pripravlja tudi vladna gradiva s področja priprave, izvrševanja in
spremljanja proračuna.
Za letno poročanje občin zunanjim uporabnikom je značilna dvotirnost, ki ob uporabljeni terminologiji v
predpisih ne pripomore k večji jasnosti sistema. Na eni strani se pripravlja zaključni račun po 98. členu ZJF in
navodilu o pripravi zaključnega računa, na drugi strani letno poročilo po 21. členu ZR in pravilniku o sestavljanju
letnih poročil. Enotne metodologije za pripravo poročil o doseženih ciljih in rezultatih, ki jo zahteva 62. člen ZJF,
MF še ni pripravilo.
53
54
biti osredotočeno na uresničevanje zastavljenih ciljev proračunskega uporabnika in mora bralcu zagotoviti
pošteno in uravnoteženo sliko delovanja. V poročilu mora obstajati tesna povezanost med vsebino in
uporabljenimi viri za izvršitev načrtovanih aktivnosti v podprogramu. Dobra poročila zagotavljajo
zanesljive podatke o ključnih izmerjenih rezultatih in uporabljenih pokazateljih delovanja, kar omogoča
oceno stanja in napredek pri uresničevanju zastavljenih ciljev. Opozoriti morajo na težave, ki se morebiti
pojavljajo v povezavi z izvrševanjem podprograma, zato poročanje le o tistih rezultatih, ki o organizaciji
kažejo le dobro sliko, ni sprejemljivo. Odstopanja morajo biti pojasnjena. Medletno poročanje o delovanju
je namenjeno tudi vodenju učinkovite sprotne politike pri uresničevanju podprograma, saj olajšuje
razpravljanje o morebitnih popravkih začrtanih ciljev, strategije, aktivnosti in obsega virov za nadaljnjo
izvedbo podprograma.
Pregledali smo poročila o doseženih ciljih in rezultatih za podprogram 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest, ki so sestavni del obrazložitve zaključnih računov ter letnih poročil182 MOK za
leti 2011 in 2012, ter ocenili način poročanja MOK o izvajanju izbranega podprograma, upoštevaje sodila
dobrega poročanja.
Poročila o doseženih ciljih in rezultatih v letih 2011 in 2012 ne zajemajo vseh zahtevanih vsebin in zahtev
iz 62. člena ZJF, 10. člena navodil o pripravi zaključnega računa, priročnika za pripravo zaključnega računa
ter niso pripravljena v skladu z uredbo o dokumentih razvojnega načrtovanja. Glavne pomanjkljivosti
poročil o doseženih ciljih in rezultatih v letih 2011 in 2012 so:
•
•
•
•
•
182
183
184
kvalitativna in informativna vrednost vključenih podatkov in informacij v poročilih je slaba;
poročanje o izvršitvi podprograma ni usmerjeno k celoviti in uravnoteženi predstavitvi rezultatov in
dosežkov glede na najpomembnejše vidike delovanja;
zastavljenih dolgoročnih in letnih izvedbenih ciljev ni bilo ali so bili neustrezni;
poročila so presplošna in premalo konkretna, kar je povezano s presplošnim in pomanjkljivim
načrtovanjem (MOK si ni zastavila letnih izvedbenih ciljev s pričakovanimi rezultati in pokazateljev
delovanja); navedbe tudi niso specificirane in konkretizirane, ni primerjav in pojasnil;
konkretni dosežki delovanja183 v povezavi s pričakovanimi rezultati in težave ter njihova analiza184 niso
predstavljeni v zadostnem obsegu;
Na podlagi določb ZLS se letno poročilo sestavi za proračun občine in NPU, ki imajo status pravne osebe (ožji
deli občine), in za posredne uporabnike. Občine in tisti ožji deli občin, ki so pravne osebe (KS), morajo pripraviti
letno poročilo na podlagi 21. člena ZR, občine pa morajo poleg letnega poročila pripraviti tudi zaključni račun na
podlagi 98. člena ZJF. NPU – ožji deli občine (KS), ki niso pravne osebe, letnega poročila ne sestavljajo posebej
in so s svojim poslovanjem zajeti v letnem poročilu proračuna občine. Rok za predložitev letnega poročila na
AJPES je 28. 2. tekočega leta, rok za predložitev zaključnega računa na MF pa 31. 3. tekočega leta.
Na primer: izvedba ceste Njivica–občinska meja, obnova ulic mestnega jedra – 2. faza, ureditev prehoda za pešce
in izgradnja obojestranskega pločnika, ureditev odvodnjavanja, obnova javne razsvetljave z novimi svetilkami in
novim prižigališčem ob regionalni cesti R1/210 Jezersko–Škofja Loka v naselju Spodnje Bitnje.
27. člen pravilnika o sestavljanju letnih poročil zahteva, da vsebino poslovnega poročila določi proračunski uporabnik
glede na probleme in dosežke pri poslovanju v obdobju, na katero se nanaša poročilo. Poročilo o doseženih ciljih in
rezultatih bi moralo vsebovati pojasnila na področjih, kjer zastavljeni cilji niso bili doseženi, in druga pojasnila,
vključno z analizami kadrovanja, kadrovske politike, poročila o investicijskih vlaganjih, analize odstopanj realiziranega
od načrtovanega, analize vzrokov, če zastavljeni cilji niso bili doseženi, analize učinkov delovanja na druga področja,
primerjalne analize doseženih ciljev z doseženimi cilji iz preteklih let, analize gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja
glede na opredeljene standarde in merila, analize stroškov in koristi in podobno.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
manjkajo navedbe pomembnih sprememb v delovanju, ki so posledica zunanjih185 (pričakovanih ali
nepričakovanih) okoliščin, in ocene njihovega vpliva na izvajanje programov dela;
manjkajo pojasnila na področjih, kjer zastavljeni cilji niso bili doseženi, in seznami ukrepov s
terminskimi načrti za doseganje zastavljenih ciljev in predlogi novih ciljev ali ukrepov, če zastavljeni
cilji niso izvedljivi;
delovanje ni predstavljeno primerjalno v obdobju niti vsebinsko niti v obsegu finančnih sredstev
(primerjava trendov in doseženih ciljev iz preteklih let), zato ni mogoče ugotavljanje trendov v
spremembah stanja;
manjkajo opisi nastanka morebitnih nedopustnih ali nepričakovanih posledic pri izvajanju programa
dela;
predstavitve informacij niso vedno relevantne, dovolj pregledne in jasne: manjkajo tabelarne priloge,
pojasnila in povezave, ki olajšujejo razumevanje;
ni ustreznih zagotovil za poštenost in zanesljivost poročanja, saj niso navedene definicije za merjenje,
manjkajo pojasnila o načinu zbiranja in obdelovanja informacij (metodologija), viri uporabljenih
informacij niso navedeni, ni zagotovil za potrjevanje veljavnosti in točnosti uporabljenih podatkov;
programski dosežki niso prikazani ločeno od dosežkov notranjega upravljanja;
stroškovni vidik delovanja ni predstavljen, saj manjkajo informacije za ocenjevanje stroškovne
učinkovitosti in uspešnosti;
v poročilih ni ocene gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja glede na predpisane standarde in
merila, kot jih je predpisal župan, ter niso predstavljeni ukrepi za izboljšanje učinkovitosti ter
kakovosti poslovanja;
odstopanja v realizaciji sredstev za podprogram so preslabo obrazložena ali pa sploh niso
obrazložena186.
Ocenjujemo, da poročila o doseženih ciljih in rezultatih za leti 2011 in 2012 niso pripravljena sistematično
in na način, ki bi omogočal celosten, uravnotežen in objektiven pregled delovanja izbranega podprograma.
Na podlagi poročil o doseženih ciljih in rezultatih v proračunskih letih 2011 in 2012 po naši oceni ni
mogoče ustrezno presojati uspešnosti MOK v okviru podprograma 13029002 Investicijsko vzdrževanje in
gradnja občinskih cest.
Ukrep MOK
MOK je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti z določenimi nosilci in roki za izboljšanje poročil o doseženih ciljih in
rezultatih za proračunsko leto 2016, tako da bodo poročila vsebovala vse zahtevane vsebine iz 62. člena ZJF, 10. člena
navodil o pripravi zaključnega računa in priročnika za pripravo zaključnega računa. Izboljšanje poročil o doseženih ciljih in
rezultatih bo zajemalo tudi izboljšanje kakovosti vsebine poročil (celovitost, jasnost, objektivnost, resničnost in primerljivost
med leti).
185
186
Občina mora biti posebej pozorna na spremembe v poslovanju zaradi izvajanja novih ali spremenjenih predpisov
in to posebej razkriti v poročilu.
Navodilo o pripravi zaključnega računa in priročnik za pripravo zaključnega računa.
55
56
3. MNENJE
Revidirali smo uspešnost Mestne občine Kranj pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom usmerjenega
proračunskega procesa pri upravljanju z občinskim proračunom in podprogramom 13029002 Investicijsko
vzdrževanje in gradnja občinskih cest v letih 2011 in 2012. V obdobju, na katero se nanaša revizija, je bila v
občinskem proračunu temeljna ekonomska struktura proračuna. Glavni programi in podprogrami so bili
pripravljeni po programski klasifikaciji, ki se uporablja za pripravo občinskih proračunov od leta 2006.
Celovit programski pristop priprave občinskih proračunov, kot je bil vzpostavljen na ravni državnega
proračuna s Spremembami proračuna Republike Slovenije za leto 2011, na ravni občin še ni bil
vzpostavljen.
Uveljavljanje k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa Mestne občine Kranj smo
presojali v okviru ustreznosti načrtovanja občinskega proračuna in pri upravljanju s podprogramom
13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest. Oceno smo podali na podlagi uspešnosti
uveljavljanja posameznih elementov upravljavskega procesa. Ocenili smo ustreznost načrtovanja
občinskega proračuna in podprograma, opredelitev odgovornosti za izvajanje ter poročanje občine o
dosežkih izbranega podprograma. Preverili smo tudi ustreznost informacijskega sistema Mestne občine
Kranj za poročanje o področju delovanja izbranega podprograma.
Menimo, da Mestna občina Kranj za programsko načrtovanje ni imela ustreznih strokovnih podlag in
analiz, strateških in razvojnih usmeritev, strateškega dokumenta občine, sektorskih strategij in dolgoročnih
načrtov, iz katerih bi izhajale prednostne naloge na posameznih področjih delovanja. Med strateškimi in
razvojnimi dokumenti ter finančnimi načrti Mestne občine Kranj ni bilo prave in neposredne vsebinske in
finančne povezave, manjkali so tudi občinski sektorski operativni programi. Strategija Mestne občine
Kranj je nerealna in preambiciozna ter od priprave, kljub bistveno spremenjenim okoliščinam, ni bila
posodobljena. Mestna občina Kranj občinskega prostorskega načrta in strategije prostorskega razvoja ni
imela. Mestna občina Kranj ni imela izdelanega celovitega koncepta trajnostne prometne politike ter
dolgoročnega in letnega načrta razvoja in vzdrževanja občinskih cest v skladu s 15. členom Odloka o
občinskih cestah v Mestni občini Kranj.
Mestna občina Kranj v finančnih načrtih za leti 2011 in 2012 zaradi načina priprave proračuna (od spodaj
navzgor) ni ustrezno strukturirala in oblikovala proračuna po programskem pristopu, saj glede na
zastavljene cilje ni dovolj jasno in homogeno odražal vsebine delovanja podprogramov. Programska
struktura ni ustrezno zagotavljala homogenosti vsebin, povezanosti vsebine in finančnih sredstev, jasnosti
prioritet, preglednosti, primerljivosti in sledljivosti med leti. Vsebinsko načrtovanje proračuna Mestne
občine Kranj je bilo v letih 2011 in 2012 v obrazložitvah finančnih načrtov presplošno in pomanjkljivo.
Mestna občina Kranj v obrazložitvah finančnih načrtov ni zajela vseh vsebin, ki jih zahtevajo Zakon o
javnih financah, Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga
državnega proračuna in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti in Proračunski priročnik za pripravo
občinskih proračunov za leti 2011 in 2012. Mestna občina Kranj ni oblikovala proračunskih postavk
povsem skladno z navodili in usmeritvami Ministrstva za finance in zanje ni vzpostavila ustreznih
šifrantov. Mestna občina Kranj tudi ni imela izdelanega ustreznega kriterija za razvrščanje projektov z
vsebinsko raznovrstnimi proračunskimi postavkami v posamezne podprograme. Posrednih stroškov
(stroški za plače, materialni stroški in podobno) za posamezne podprograme ni bilo mogoče določiti. Tako
celotni stroški za uresničitev podprogramov in njihovih ciljev niso bili znani. Odstopanja v realizaciji
posameznih namenov na koncu leta tudi kažejo na tveganje, da izhodišča v obdobju načrtovanja niso bila
dovolj jasna.
Mestna občina Kranj za izbrani podprogram ni oblikovala ustreznih dolgoročnih ciljev, letnih izvedbenih
ciljev pa ni oblikovala. V finančnih načrtih ni bilo opredeljeno, kakšne in kako velike spremembe
(pričakovani rezultati) so predvidene v okviru delovanja izbranega podprograma in ali jih Mestna občina
Kranj zmore financirati iz sredstev proračunskega leta. Prednostne naloge investicijskega vzdrževanja in
gradnje občinskih cest ter izbranega podprograma v obrazložitvah finančnih načrtov za leti 2011 in 2012
niso jasne. V obrazložitvah finančnih načrtov tudi niso navedene ocene zunanjih vplivov, ko bi bilo to
mogoče. Sledljivost in primerljivost vsebin in proračunskih sredstev med leti ni bila vzpostavljena v
zadostni meri.
Pokazatelji delovanja za dolgoročni cilj in letne izvedbene cilje, ki bi omogočali merjenje delovanja, za
izbrani podprogram niso bili opredeljeni. Izhodiščne in ciljne vrednosti ciljev v obrazložitvah finančnih
načrtov Mestne občine Kranj za leti 2011 in 2012 niso navedene. V proračunu manjkajo vnaprej določena
metodološka pojasnila, ki bi zagotavljala razumevanje načina pridobivanja podatkov in informacij, izračun
pokazateljev delovanja ter navedba virov zajemanja podatkov, ki bi omogočali potrjevanje in preverjanje
izračuna pokazateljev delovanja.
Mestna občina Kranj tudi ni imela vzpostavljenega ustreznega informacijskega sistema ter zadostnih in
dovolj kakovostnih podatkov za načrtovanje delovanja v okviru izbranega podprograma, ki bi jih vodstvo
sproti uporabljalo za upravljanje delovanja podprograma. Mestna občina Kranj ni imela sistemiziranih
delovnih mest in zaposlenih analitikov za vsebinsko podporo vodstvu pri obvladovanju poslovnih
procesov. Mestna občina Kranj potrebe po finančnih in kadrovskih virih za delovanje podprogramov ni
mogla objektivno in strokovno utemeljiti. Posebnih identificiranih tveganj za kakovost podatkovnih
sistemov, ki izhajajo iz zbiranja podatkov, njihove obdelave in analiziranja, Mestna občina Kranj ni imela.
Skupne analize učinkov podprograma, ki ga izvaja več občinskih neposrednih proračunskih uporabnikov
na ravni celotnega podprograma, se niso izvajale.
Odgovornost za izvrševanje izbranega podprograma v letih 2011 in 2012 ni bila dovolj jasno opredeljena,
saj je bila zagotovljena podlaga za proračunsko kontrolo, ne pa tudi za kontrolo uspešnosti in
učinkovitosti delovanja. Notranji akti Mestne občine Kranj določajo odgovornost glede na organizacijsko
shemo in proračunsko kontrolo ter niso bili posebej usklajeni s programsko-funkcionalno strukturo in
poslovnimi procesi, zato se mesta odgovornosti med organizacijsko shemo občine, programskofunkcionalno strukturo proračuna in poslovnimi procesi niso ujemala. Mestna občina Kranj sistema
projektnega vodenja še ni vzpostavila ter ni imela oblikovanih posebnih internih navodil o notranjih
kontrolah za vodenje (investicijskih) projektov. Odlok o delovanju in pristojnostih krajevnih skupnosti v
Mestni občini Kranj še ni bil sprejet.
Poročanje Mestne občine Kranj o izvršitvi izbranega podprograma ni bilo na ravni, ki bi zagotavljala
pošteno in uravnoteženo sliko delovanja občine v okviru izbranega podprograma. Vsebina poročil o
doseženih ciljih in rezultatih za izbrani podprogram ne ustreza vsem zahtevam Navodil o pripravi
57
58
zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologiji za pripravo poročila o doseženih
ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna. Ker Mestna občina Kranj v
proračunih ni določila konkretnih ciljev in ni vzpostavila sistema merjenja delovanja ter ustrezno povezala
finančnih in nefinančnih podatkov za izbrani podprogram, tudi ni mogla spremljati uresničitve zastavljenih
ciljev, učinkovitosti in gospodarnosti delovanja.
Menimo, da je bila Mestna občina Kranj v letih 2011 in 2012 pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom
usmerjenega proračunskega procesa pri načtovanju občinskega proračuna in pri upravljanju s
podprogramom 13029002 Investicijsko vzdrževanje in gradnja občinskih cest delno uspešna.
4. ODZIVNO POROČILO
Odzivno poročilo ni potrebno, ker so bile že med revizijskim postopkom, kjer je bilo mogoče, odpravljene
razkrite pomanjkljivosti oziroma izvedeni ustrezni popravljalni ukrepi (tretji odstavek 29. člena ZRacS-1),
ki jih v nadaljevanju na kratko povzemamo:
•
•
•
•
•
•
•
•
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti, ki vsebuje nosilce in roke za pripravo
kakovostne, sistematične, strokovno utemeljene, poglobljene in realne ocene stanja in razvojne
situacije Mestne občine Kranj; načrt aktivnosti predvideva tudi uskladitev Strategije Mestne občine
Kranj s hierarhično višjimi strateškimi dokumenti (Regionalnim razvojnim programom Gorenjske) –
točka 2.1.1.b;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila predlog novelacije Strategije trajnostnega razvoja Mestne
občine Kranj, ki zajema tudi Trajnostno urbano strategijo – točka 2.1.1.b;
Mestna občina Kranj je pripravila predlog Strategije razvoja turizma v Mestni občini Kranj za obdobje
2014–2020 in predlog Programa kulture Mestne občine Kranj za obdobje 2014–2019; njun sprejem v
metnem svetu se načrtuje v prvem četrtletju leta 2015 – točka 2.1.1.b;
v letu 2012 je bila izdelana Študija kolesarskih povezav v okviru območja urbanističnega načrta Kranj
z navezavami na ključna naselja Mestne občine Kranj; v letu 2013 je bila na podlagi študije izdelana
Idejna zasnova kolesarskih povezav; Mestna občina Kranj je v letu 2013 naročila tudi izdelavo
Prometne študije, ki je bila izdelana v letu 2014 – točka 2.1.1.c;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti z nosilci in roki za pripravo celovite in
kakovostne strokovne podlage za celovito sektorsko strategijo na področju prostora in prometa
(občinski prostorski načrt, strategija prostorskega razvoja, strategija razvoja trajnostne prometne
politike); načrt aktivnosti pa do 1. 8. 2015 predvideva tudi izdelavo Strategije trajnostne mobilnosti;
predlog Občinskega prostorskega načrta vsebuje dolgoročni načrt razvoja celotnega cestnega omrežja
na območju Mestne občine Kranj – točka 2.1.1.c;
Mestna občina Kranj je 20. 12. 2013 nosilcem urejanja prostora (Ministrstvo za infrastrukturo in
prostor, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje, Zavod za gozdove Slovenije, Zavod Republike Slovenije
za varstvo narave, Ministrstvo za kulturo, Zavod za varstvo kulturne dediščine in drugi) posredovala
predlog Občinskega prostorskega načrta – točka 2.1.1.c;
Mestna občina Kranj je za leto 2014 pripravila letni načrt razvoja in vzdrževanja občinskih cest v
Mestni občini Kranj, ki ga zahteva 15. člen Odloka o občinskih cestah v Mestni občini Kranj, ter se v
načrtu aktivnosti dodatno zavezala, da ga bo v prihodnje pripravljala letno – točka 2.1.1.c;
Mestna občina Kranj je v letu 2013 z namenom vključitve v novelirano Strategijo trajnostnega razvoja
Mestne občine Kranj pozvala krajevne skupnosti, da posredujejo svojo vizijo razvoja in dolgoročne
cilje – točka 2.1.1.d;
59
60
•
•
•
•
•
•
•
•
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti z nosilci in roki za pripravo obrazložitev
finančnih načrtov za proračunsko leto 2016, ki bo zajemal vse zahteve 16. člena Zakona o javnih
financah, 41. člena Uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga
državnega proračuna in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti in Proračunskega priročnika za
pripravo občinskih proračunov za leti 2011 in 2012 za vse podprograme – točke 2.2.1.f, 2.2.2.b, 2.3.1,
2.3.2 in 2.5;
Mestna občina Kranj je v šifrantu proračunskih postavk za leto 2014 poleg določitve šifre in naziva
proračunske postavke neposrednega proračunskega uporabnika in podprograma, ki mu proračunska
postavka pripada, vključila tudi podkonte – točka 2.2.1.h;
Mestna občina Kranj nosilnega podprograma projektom v Načrtu razvojnih programov, ki jih
sestavlja več raznovrstnih proračunskih postavk, od leta 2013 ne spreminja več; če se vsebina projekta
nanaša na več različnih odhodkov po programski klasifikaciji, se kot nosilni podprogram za celotno
obdobje trajanja projekta določi podprogram, ki ima v celotnem projektu ocenjene najvišje odhodke –
točka 2.2.1.h;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 predložila načrt aktivnosti z nosilci in roki za zagotovitev
sistematičnega zbiranja, verifikacijo in posodabljanje podatkov in informacij za spremljanje
poslovanja, vsebinske obdelave podatkov in priprave analiz o delovanju; izboljšan način zbiranja in
upravljanja podatkov bo omogočal tudi določanje posrednih stroškov za podprograme; v načrt
aktivnosti je vključena tudi priprava dokumenta, ki bo identificiral tveganja za kakovost podatkovnih
sistemov, ki izhajajo iz zbiranja podatkov, njihove obdelave, upravljanja in analiziranja – točke 2.4.3,
2.5.1.c in 2.5.2.c;
Mestna občina Kranj je v letih 2013 in 2014 izvedla snemanje in analiziranje stanja vseh občinskih cest
(aplikacija Občinsko oko) ter določila stanje poškodovanosti občinskih cest, v letu 2014 je že določila
prioritete obnove in vzdrževanja občinskih cest; z vzpostavljeno aplikacijo bo Mestna občina Kranj
tudi v prihodnje sistematično zbirala podatke o stanju cest, skrbela za njihovo posodobljenost in
točnost ter jih analizirala – točki 2.3.1 in 2.4.3;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila predlog Odloka o nalogah, organizaciji in delovanju
krajevnih skupnosti v Mestni občini Kranj in načrt aktivnosti z določenimi nosilci in roki za
predložitev osnutka odloka v sprejem mestnemu svetu – točka 2.6.1.a;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 sprejela Pravilnik o projektnem vodenju v Mestni občini Kranj, ki
opredeljuje projektno delo, določa možnost oblikovanja posebne projektne organizacije in njenih
pristojnosti – točka 2.6.1.b;
Mestna občina Kranj je v letu 2014 pripravila načrt aktivnosti z določenimi nosilci in roki za
izboljšanje poročil o doseženih ciljih in rezultatih za proračunsko leto 2016, tako da bodo poročila
vsebovala vse zahtevane vsebine iz 62. člena Zakona o javnih financah, 10. člena Navodila o pripravi
zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologiji za pripravo poročila o
doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna in Priročnika za
pripravo zaključnega računa občinskega proračuna; izboljšanje poročil o doseženih ciljih in rezultatih
bo zajemalo tudi izboljšanje kakovosti vsebine poročil (celovitost, jasnost, objektivnost, resničnost in
primerljivost med leti) – točka 2.7.
5. PRIPOROČILA
Mestni občini Kranj priporočamo, naj:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
pripravi evalvacijo in novelacijo strategije na podlagi ustreznih strokovnih podlag, realnih ocen,
izhodišč in analiz (ocene prihodkov in odhodkov, možnosti financiranja iz strukturnih skladov in
podobno) ter v novelirano strategijo vključi tudi dolgoročno vizijo in cilje krajevnih skupnosti ter
analizo tveganj, ki lahko vplivajo na uresničevanje ciljev, z oceno verjetnosti uresničitve posameznega
tveganja in lestvico njihovih vplivov;
načrtuje (le) aktivnosti na vseh ravneh, na izvedbo katerih lahko (v pretežni meri) vpliva, pri
vključevanju drugih udeležencev pa upošteva realne možnosti in omejitve;
poskuša čim bolj konkretno opredeliti medsebojna razmerja med udeleženci, vire in časovno
dinamiko drugih nosilcev aktivnosti in sofinancerjev (država, zasebni sektor) že na ravni strateškega
načrtovanja, ko je treba v načrtovanje vključiti tudi druge; ob tem naj tudi realno oceni tveganja, ki
vplivajo na uresničevanje ciljev drugih nosilcev aktivnosti;
na podlagi ustreznih strokovnih podlag in analiz pripravi in sprejme celostno strategijo prostorske ter
prometne politike občine in sektorske strategije drugih področij, na katerih deluje;
pripravi sektorske operativne programe, ki jih predvideva Strategija Mestne občine Kranj, s katerimi je
predvidena povezava med strategijo in izvedbenimi načrti;
v obrazložitvah finančnih načrtov (letni izvedbeni načrti oziroma letni programi dela) prek sektorskih
operativnih programov predvidi neposredno povezavo in usklajenost vsebine (programi, ukrepi,
projekti), virov, nosilcev aktivnosti in terminskih načrtov med strategijo in občinskim proračunom;
izboljša načrtovanje podprogramov in v finančnih načrtih uveljavi vse elemente k ciljem in rezultatom
usmerjenega proračunskega procesa;
ovrednoti podprograme v skladu z mestom odgovornosti za vse pripadajoče neposredne in posredne
stroške;
zagotovi sistematično zbiranje podatkov in informacij (s pomočjo analitskih evidenc ali stroškovnih
mest), iz katerih bodo razvidne celotne potrebe po finančnih in kadrovskih virih za posamezne
podprograme,
vzpostavi kontrole pri zbiranju in upravljanju podatkov o delovanju podprogramov;
izvede načrtovan projekt konsolidacije informacijskega sistema Mestne občine Kranj, v katerega naj
vključi tudi javne zavode in podjetja;
preide na načrtovanje občinskega proračuna z uporabo aplikacije APPrA-O in obvešča Ministrstvo za
finance o morebitnih pomanjkljivostih sistema ter aktivneje predlaga možne rešitve in izboljšave;
pripravi standarde in merila gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja;
prouči možnosti za zagotovitev jasnejšega sistema odgovornosti na vsebinskih področjih dela z večjo
usklajenostjo organizacijske strukture, poslovnih procesov in programsko-funkcionalne strukture
finančnih načrtov neposrednih uporabnikov občinskega proračuna, ki bo omogočal tudi kontrolo
uspešnosti in učinkovitosti delovanja;
61
62
•
•
•
sistem projektnega vodenja uskladi z mesti odgovornosti po programsko-funkcionalni klasifikaciji in
s poslovnimi procesi;
izboljša kakovost podatkov in informacij (relevantnost, točnost, ažurnost, popolnost, konsistentnost
med leti in podobno), ki so v poročilih uporabljeni;
izvaja vsakoletne analize učinkov podprogramov, ki jih izvaja več neposrednih proračunskih
uporabnikov ali organizacijskih enot, in analize učinkov na druge (pod)programe ter področja.
Pravni pouk
Tega poročila na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZRacS-1 ni dopustno izpodbijati pred sodišči in
drugimi državnimi organi.
Tomaž Vesel,
generalni državni revizor
Poslano:
1. Mestni občini Kranj, priporočeno;
2. Državnemu zboru Republike Slovenije, priporočeno;
3. arhivu.
63
Bdimo nad potmi
javnega denarja
Računsko sodišče Republike Slovenije
The Court of Audit of the Republic of Slovenia
Slovenska cesta 50, 1000 Ljubljana, Slovenija
tel.: +386 (0) 1 478 58 00
fax: +386 (0) 1 478 58 91
[email protected]
www.rs-rs.si

Revizijsko poročilo: Uspešnost Mestne občine Kranj pri uveljavljanju

Transcription

Similar documents

Program - Lokalni odbor SMC Kranj

JAVNA DRAŽBA 6. November 2014 ob 13.00 uri Nepremičnina, v

Razpis za prosto delovno mesto_turistični informator

komunalko 2013

15-LET FUNDACIJE VINCENCA DRAKSLERJA, KI SMO JO

Koledar prireditev 2015 - Združenje protifašistov, borcev za vrednote

Navodilo občinam za pripravo, dopolnitev ali spremembe Odloka o

program rednega vzdrževanja ter investicij in investicijskega

strategija trajnostnega razvoja mestne občine kranj 2008