Kustannussuuntautuneen hinnan arvioiminen

Muistio
1 (21)
155/962/2014
24.4.2015
Kustannussuuntautuneen hinnan arvioiminen
televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla
Menetelmämuistio
Muistio
2 (21)
155/962/2014
24.4.2015
Sisällys
1
Johdanto ................................................................................................... 3
2
Hinnoittelun arviointiin liittyvät säännökset ja laskentamenetelmät ........ 3
3
4
5
2.1
Kansalliset säännökset....................................................................... 3
2.2
EU-sääntely...................................................................................... 4
2.3
Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät ..................................................... 5
Arvioinnissa huomioitavat kustannukset .................................................. 9
3.1
Televisio- ja radiolähetyspalvelun eri osat ............................................ 9
3.2
Kustannuslaskentamenetelmän yleiskuvaus ....................................... 10
3.3
Pääomakustannukset....................................................................... 11
3.3.1
Jälleenhankintahinnan määrittäminen ................................. 12
3.3.2
Poistot............................................................................. 13
3.3.3
Sitoutuneen pääoman määrittäminen .................................. 14
3.3.4
Lyhytaikaiset varat ja velat ................................................ 15
3.3.5
Sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton määrittäminen ...... 15
3.4
Käyttö- ja yleiskustannukset ............................................................ 16
3.4.1
Käyttökustannukset .......................................................... 16
3.4.2
Yleiskustannukset ............................................................. 17
Pääomakustannusten kohdistaminen ..................................................... 17
4.1
Lähetysverkkopalvelu ...................................................................... 17
4.1.1
Lähetysasemien mastot ..................................................... 18
4.1.2
Lähetysasemien rakennukset ............................................. 19
4.1.3
Lähetysasemarakennusten laitteet ...................................... 20
4.2
Siirtopalvelu ................................................................................... 20
4.3
Koostamispalvelu ............................................................................ 21
4.4
Muut pääomaerät ............................................................................ 21
Käyttö- ja yleiskustannusten kohdistaminen .......................................... 21
5.1
Käyttökustannukset ........................................................................ 21
5.2
Yleiskustannukset ........................................................................... 21
Muistio
3 (21)
155/962/2014
24.4.2015
1
Johdanto
Viestintäviraston tehtävänä on varmistaa taloudellisella ohjauksella ja valvonnalla, että viestintämarkkinoiden säänneltyjen
tuotteiden hinnoittelu on lainmukaista. Viestintävirasto seuraa
huomattavan markkinavoiman yritysten hinnoittelua sekä säännöllisellä valvonnalla että tapauskohtaisesti. Hintasäännellyltä
yritykseltä kerätään vuosittain kustannustiedot Viestintäviraston tietopyynnöllä. Viestintävirastolla on oikeus saada tehtävien
suorittamiseksi tarvittavat tiedot viipymättä ja viranomaisen
pyytämässä muodossa.
Tässä muistiossa kuvataan Viestintäviraston käyttämä menetelmä televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla1 tuotettavien palvelujen kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa. Menetelmässä kuvattujen periaatteiden mukaisesti Viestintävirasto laskee myös tarvittaessa säännellylle televisio- tai radiolähetyspalvelulle tai jommankumman palvelun yksittäiselle osalle sen kustannussuuntautuneen enimmäishinnan. Menetelmää päivitetään
tarpeen mukaan.
2
2.1
Hinnoittelun arviointiin liittyvät säännökset ja laskentamenetelmät
Kansalliset säännökset
Viestintämarkkinoita ja sähköistä viestintää koskeva laki tuli
voimaan 1. tammikuuta 2015. Tietoyhteiskuntakaareksi
(917/2014) kutsutulla lailla kumottiin aiempi viestintämarkkinalaki (393/2003).
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n perusteella Viestintävirasto voi
53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden
luovutuksessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset
säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon
vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.
Viestintävirasto voi asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua velvoittaa huomattavan
markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn
tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen
määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa,
jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä jälkikäteiseen valvon-
1
Televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä maanpäällisiä televisio- ja radiolähetyksiä. Tarkempi kuvaus televisio- ja radiopalveluiden markkinoista sisältyy Viestintäviraston markkina-analyysiin (dnro 1174/960/2013).
Muistio
4 (21)
155/962/2014
24.4.2015
taan perustuvaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai
kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.
Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee lain 71 §:n 5 momentin mukaan:
1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;
2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;
3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;
4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja
5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.
Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan Viestintävirastolla on
harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista
sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan sekä millä
tavalla kustannukset määritetään. Tietoyhteiskuntakaaren 73
§:n mukaan Viestintävirasto ei ole hinnoitteluvelvollisuuden
noudattamista arvioidessaan sidottu yrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin. Viestintävirastolla on harkintavaltaa myös sen suhteen millä tavalla toiminnan tehokkuus
otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen
osalta. Yleisesti ottaen toiminnan tehokkuuden huomioon ottaminen merkitsee, ettei hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioida pelkästään teleyritykselle aiheutuneiden
kustannusten perusteella. Toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi käyttämällä vertailutietoja tai arvioimalla tekniikkaa, jolla verkko on rakennettu.
2.2
EU-sääntely
Televisio- ja radiolähetysmarkkinat eivät ole sisältyneet EUkomission suositukseen2 ennakkosääntelyn alaisista tuote- ja
palvelumarkkinoista (ns. markkinasuositus) vuoden 2007 jälkeen. EU-komissio ei siten myöskään ole antanut suosituksia
televisiolähetysmarkkinoiden hinnoittelua koskien.
Komissio on vuonna 2014 annetun markkinasuosituksen perustelumuistiossa kuitenkin todennut, että sellaisilla markkinoilla,
jotka eivät enää sisälly markkinasuositukseen, mutta joilla on
olemassa huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettuja
velvoitteita, kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä uusi
2
Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston
direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla
(2014/710/EU).
Muistio
5 (21)
155/962/2014
24.4.2015
markkina-analyysi, jonka perusteella kyseiset velvoitteet säilytetään, niitä muutetaan tai ne voidaan poistaa. Näin ollen televisio- ja radiolähetysmarkkinoiden poistuminen komission suosituksesta ei muuta sääntelytilannetta kyseisellä markkinalla,
vaan sitä voidaan muuttaa ainoastaan kansallisella HMVpäätöksellä, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla
on tapahtunut merkityksellisiä muutoksia ja on tarvetta olemassa olevan sääntelyn muuttamiselle.
Televisio- ja radiolähetysmarkkinoita säännelläänkin edelleen
EU:n eri jäsenvaltioissa. Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) vuonna 2014 julkaiseman hintasääntelyä koskeneen raportin mukaan komission
markkinasuosituksen ulkopuolelle jäävistä markkinoista juuri
televisio- ja radiolähetysmarkkinoita säännellään kaikista eniten.3 BERECin aiempaan, vuonna 2013 julkaisemaan selvitykseen4 vastanneista maista peräti 11 ilmoitti jonkin hintasääntelyn keinon olevan käytössä kyseisillä markkinoilla.5 Käytössä
olevat menetelmät perustuvat yleisimmin historiallisiin, kirjanpidosta saataviin kustannuksiin, mutta myös jälleenhankintahintaan perustuvia menetelmiä on käytössä.
2.3
Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät
Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta voidaan arvioida
monella eri menetelmällä. Suurimmat erot menetelmien välillä
liittyvät siihen, mitä kustannuksia kustannussuuntautuneen
hinnan perusteeksi hyväksytään ja millä tavalla kustannusten
taso määritetään. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa käytetyt menetelmät perustuvat tyypillisesti joko kirjanpidon arvojen perusteella määritettyihin historiallisiin kustannuksiin (HCA eli historical costs accounting) tai nykykustannuksiin (CCA eli current costs accounting), jolloin yhtiön omaisuutta arvioidaan tarkasteluhetken jälleenhankintahinnoilla. Jos
kustannusten arvioinnissa käytetään jälleenhankintahintaa, sen
määrittäminen voi perustua teleyritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin (ns. top-down hinnoittelumalli), teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksiin (ns. bottom-up hinnoittelumalli) tai näiden yhdistelmään.
Historiallisiin kustannuksiin perustuvia menetelmiä käytetään
televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla useassa EU:n jäsenvaltiossa kustannusten määrittämisessä. Suomessa korkeimman
hallinto-oikeuden (KHO) oikeuskäytäntö kuitenkin asettaa rajoituksia historiallisiin kustannuksiin perustuvan menetelmän käytölle pääomakustannusten määrittämisessä. KHO on päätöksissään ottanut kantaa erityisesti kirjanpidon mukaisten poistoai-
3
BEREC Report on the Regulatory Accounting in Practice 2014 BoR (14) 114, 25.9.2014.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/4595-berec-report-regulatory-accounting-in-practice-2014
4
BEREC Report on the Regulatory Accounting in Practice 2013 BoR (13) 110, 16.9.2013.
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/1451-berec-report-on-the-regulatory-accounting-in-practice-2013
5
Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Liettua, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi, Unkari ja Viro. Lisäksi
kyseisiä markkinoita säännellään Norjassa.
Muistio
6 (21)
155/962/2014
24.4.2015
kojen käyttämiseen verkon jälleenhankintahinnan ja yrityksen
sitoutuneen pääoman määrittämisessä.
Korkeimman hallinto-oikeuden televisiolähetyspalvelujen hinnoittelua koskevan päätöksen6 mukaan Viestintävirasto ei ollut
menetellyt Viestintämarkkinalain vastaisesti arvioidessaan yrityksen hinnoittelua yrityksen kirjanpidossa noudattamien poistoaikojen perusteella. Kyseisessä tapauksessa kirjanpidon pitoajat vastasivat teknis-taloudellisia pitoaikoja.
Tilaajayhteysmarkkinoita koskevassa päätöksessään7 KHO puolestaan arvioi kirjanpidon poistoaikojen käyttämistä tilanteessa,
jossa yrityksen kirjapidon mukainen poistoaika poikkesi merkittävästi Viestintäviraston aiemmin vastaavissa asioissa soveltamasta ja yhtiön omassa laskelmassaan käyttämästä teknistaloudellisesta pito-ajasta. Kuten päätöksestä käy ilmi, teleyritys voi kirjanpitolainsäädännön puitteissa määrittää verkon
omaisuuserille kirjanpidossa pitoaikoja, jotka merkittävästi
eroavat niiden teknis-taloudellisista pitoajoista. Korkeimman
hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hinnoittelussa, josta asiassa oli kysymys, kun määritetään toisaalta poistokustannusta
ja toisaalta verkon nykykäyttöarvoa pääomalle laskettavaa
tuottoa varten, poistot tulee määrittää verkon teknistaloudellisen pitoajan perusteella.
Edellä mainittujen KHO:n päätösten perusteella Viestintävirasto
katsoo, että poistokustannusten ja sitoutuneen pääoman laskennassa käytettävien poistoaikojen tulee olla luotettavia ja todennettavissa sekä kuvastaa riittävällä tarkkuudella omaisuuden teknis-taloudellista pitoaikaa. Teknis-taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa, jonka verkon osa todellisuudessa on
liiketoiminnallisessa käytössä ennen sen uusimista.
Televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla joidenkin merkittävien
omaisuuserien, kuten mastojen, teknis-taloudellinen pitoaika
voi olla hyvin pitkä. Vaikka teleyrityksen kirjanpidon pitoajat
vastaisivatkin omaisuuden arvioitua teknis-taloudellista pitoaikaa, teleyrityksellä on kirjanpitolainsäädännön puitteissa mahdollisuus muuttaa kirjanpidon pitoaikojaan teknis-taloudellisia
poistoaikoja lyhyemmiksi. Lisäksi ajan kuluessa omaisuus on
voitu tai voidaan arvostaa uudelleen esimerkiksi yrityskauppojen yhteydessä. Näin ollen kirjanpitoarvot eivät välttämättä ole
enää yhteydessä alkuperäisiin hankintahintoihin. Toisaalta uudelleen arvostamisen seurauksena on myös mahdollista, että
omaisuuden kirjanpitoarvot ja jälleenhankintahinnan perusteella
määritelty nykykäyttöarvo eivät välttämättä eroa merkittävästi
toisistaan.
Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan menetelmän käyttö ei puolestaan televisio- ja radiolä6
7
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 7.5.2012, dnro 1386/3/10.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 27.7.2012, dnro 2062/3/10, taltio 2074.
Muistio
7 (21)
155/962/2014
24.4.2015
hetysmarkkinoilla ole Viestintäviraston mielestä tietoyhteiskuntakaaren esitöiden edellyttämällä tavalla välttämätöntä. Televisio- ja radiolähetysverkko on aikanaan rakennettu pitkälti korkeiden lähetysmastojen varaan, jolloin on voitu hyödyntää suuritehoisia lähettimiä ja saatu katettua suhteellisen pienellä määrällä mastoja maantieteellisesti mahdollisimman laajoja alueita.
Nykyään Suomessa on käytössä myös toisenlaiseen topologiaan
perustuva lähetysverkko, joka on kuitenkin ollut televisiolähetyskäytössä vasta muutaman vuoden. Viestintäviraston näkemyksen mukaan vielä ei ole selkeää näyttöä siitä, kummalla tavalla rakennettu verkko olisi kustannuksiltaan toista tehokkaampi.
Viestintävirasto on tekemänsä selvitystyön8 perusteella päätynyt valitsemaan arviointinsa pohjaksi menetelmän, joka perustuu pääomakustannusten osalta jälleenhankintahintoihin ja
käyttö- sekä yleiskustannusten osalta historiallisiin kustannuksiin. Menetelmä noudattaa viraston aiempaa käytäntöä pääoma- ja käyttö sekä yleiskustannusten osalta, mutta mahdollistaa aiempaa huomattavasti laajemmin tehokkuusarvioinnin.
2.4
Tehokkuusarviointi
Tietoyhteiskuntakaaren 71§:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen
huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen
tai palvelun tuottamisessa. Tehokkuusarvioinnissa kustannusten
osalta erityistä huomiota kiinnitetään kustannuserän tarpeellisuuteen säänneltyjen palvelujen tuottamisessa. Virasto voi siten ottaa kantaa säännellyn toiminnan kannalta tarpeettomiin
kustannuseriin. Viestintävirasto arvioi tehokkuutta aina samanaikaisesti, kun säännellyn palvelun kustannukset tulevat arvioitaviksi. Näin ollen tehokkuus voi tulla arvioitavaksi myös ilman
varsinaisia epäilyjä tehottomuudesta.
Yleisesti yritystoiminnan tärkeimpänä toimintaedellytyksenä
voidaan pitää kannattavuutta. Kannattava yritys pyrkii kilpailluilla markkinoilla lähtökohtaisesti toimimaan mahdollisimman
tehokkaalla tavalla. Määritettäessä säännellyn palvelun hintatasoa voidaan ottaa huomioon kilpailtujen markkinoiden hintataso
vastaavan tai vastaavanlaisen palvelun osalta. Näin ollen huomattavan markkinavoiman asemassa olevan yrityksen kustannusten kattava tehokkuusarviointi tarkasteltaessa säännellylle
tuotteelle kohdistettuja kustannuksia on välttämätöntä tehokkuuden varmistamiseksi. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole tarvetta
tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Esitöiden mu-
8
Virasto teetti syksyllä 2013 selvityksen kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyyn käytettävästä menetelmästä televisiolähetysmarkkinoilla (dnro
1110/230/2013). Selvitys valmistui alkuvuodesta 2014, jonka jälkeen työtä jatkettiin virastossa virkatyönä. Menetelmän tueksi virasto keräsi vuoden
2014 aikana toimialalta kustannustietoja, joita hyödynnettiin sekä tätä menetelmää kehitettäessä että samaan aikaan laadittavassa markkinaanalyysissä (dnro 1174/960/2013).
Muistio
8 (21)
155/962/2014
24.4.2015
kaan ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi
muuttuneille osille.
Arvioidessaan toiminnan tehokkuutta Viestintävirasto vertaa
ensisijaisesti vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten kustannuksia keskenään. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen
markkinoilla täysin vastaavien vertailuyritysten löytäminen voi
kuitenkin olla haastavaa, ja joiltakin osin jopa mahdotonta,
markkinoilla toimivien yritysten ainutlaatuisuudesta johtuen.
Tehokkuusarviointia voidaan kuitenkin tehdä vertailuyritysten
vähäisyydestä huolimatta tarkastelemalla koko yrityksen toimintaa pienempiä osakokonaisuuksia, esimerkiksi tiettyä verkon osaa tai palvelua. Näin meneteltäessä kulloinkin vertailtava
vastaavuus voi olla löydettävissä ja vertailuyrityksenä voi toimia esimerkiksi samoilla markkinoilla toimiva pienempi kilpailija, yksittäinen tavarantoimittaja tai jokin muu teleyritys. Esimerkiksi mastojen tai laitetilojen osalta kustannustietoja voi olla tarkoituksenmukaista vertailla sellaisten teleyritysten kustannuksiin, jotka näitä palveluja tarjoavat, vaikka ne eivät toimisikaan televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla. Vertailuyrityksenä voi toimia joissakin tapauksissa myös säännelty
yritys itse, jolloin tehokkuusvertailu kohdistuu esimerkiksi
säännellyn yrityksen toimintaan eri ajanjaksoilla. Käytännössä
tällöin seurataan toiminnan muuttumisen ja sitä kautta mahdollisen tehostumisen vaikutuksia. Viestintävirasto voi jättää hyväksymättä säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun perusteeksi
sellaisia kustannuksia, jotka oleellisesti ylittävät vertailutietojen
perusteella määriteltävän tehokkaan toiminnan kustannukset.
Viestintävirasto voi toiminnan tehokkuutta arvioidessaan ottaa
huomioon myös teknologisen kehityksen. Tekniikan kehittyessä
voi arvioitavaksi tulla esimerkiksi, onko jokin verkon osa tekniikan kehityksen tai muun syyn seurauksena muuttunut säännellyn toiminnan kannalta tarpeettomaksi tai tulisiko jokin verkon
osa korvata tehokkaammalla nykyaikaisemmalla komponentilla.
Esimerkiksi laitteiden vaatima tila voi olennaisesti pienentyä
tekniikan kehittyessä, sillä laitteiden koon pienenemisen myötä
on hyvin todennäköistä, että tilantarvekin vähenee. Viestintävirasto voi jättää hyväksymättä säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun perusteeksi sellaisia kustannuksia, jotka aiheutuvat vanhentuneen tekniikan soveltamisesta, jos vastaava palvelu voidaan toteuttaa pienemmillä kustannuksilla käyttämällä nykyaikaista tekniikkaa.
Muistio
9 (21)
155/962/2014
24.4.2015
3
3.1
Arvioinnissa huomioitavat kustannukset
Televisio- ja radiolähetyspalvelun eri osat
Televisiolähetyspalvelulla tarkoitetaan kokonaisuutta, joka kattaa kanavanipun koostamisen, siirtämisen sekä lähettämisen.9
Kanavanipun koostaminen sisältää muun muassa lähetettävän
materiaalin pakkaamisen kanavanippuihin. Ohjelmien alueellisen lähettämisen mahdollistamiseksi kanavanipun koostaminen
voidaan tehdä myös alueellisesti (re-multipleksointi). Siirtämisellä tarkoitetaan ohjelmien siirtoa lähetysasemille. Siirto voidaan toteuttaa muun muassa valokuitukaapeleiden tai radiolinkkiverkon välityksellä. Lähettämistä on ohjelmien saattaminen loppukäyttäjien vastaanotettavaksi lähetysverkon kautta.
Ohjelmat lähetetään lähetysasemilla sijaitseviin mastoihin kiinnitettyjen antennien välityksellä katsojien vastaanotettaviksi.
Lähettäminen itsessään koostuu usean eri alapalvelun hyödyntämisestä. Tällaisia palveluita ovat esimerkiksi antennipaikkaan
pääsy, antennikapasiteettiin pääsy ja laitetilavuokra. Lisäksi
palveluiden toiminnan varmistamiseen tarvitaan muun muassa
sähköä sekä verkon hallintaa ja valvontaa koskevia toimintoja.
Radiolähetyspalvelu koostuu pääosin samoista toiminnallisuuksista kuin televisiolähetyspalvelu, mutta radiolähetyspalvelu ei
sisällä esimerkiksi ohjelmasisällön koostamista.
Kuva 1. Esimerkinomainen kuva televisiolähetyspalveluiden tuotannosta.
9
Myöhemmin tässä menetelmässä näistä palveluista käytetään myös termejä koostamispalvelu, siirtopalvelu ja lähetysverkkopalvelu.
10 (21)
Muistio
155/962/2014
24.4.2015
3.2
Kustannuslaskentamenetelmän yleiskuvaus
Tässä menetelmässä kustannuksina huomioidaan palvelujen
tuottamisesta aiheutuvat pääoma-, käyttö- ja yleiskustannukset. Pääomakustannuksilla tarkoitetaan pääoman käytöstä aiheutuvia kustannuksia, jotka koostuvat poistosta ja sitoutuneelle pääomalle laskettavasta tuotosta. Pääomakustannusten arvioinnin perustana on tuotannossa tarvittavien omaisuuserien jälleenhankintahinta, jonka perusteella määritetään sekä vuosipoistot että nykykäyttöarvo. Käyttökustannuksilla puolestaan
tarkoitetaan verkon käytöstä ja ylläpidosta ja muusta palvelujen tuotannosta aiheutuvia vuosittaisia kustannuksia. Yleiskustannuksilla tarkoitetaan erinäisistä tukitoiminnoista, kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnosta, aiheutuvia kustannuksia. Kokonaiskustannukset saadaan näiden summana
(kuva 2).
Jälleenhankintahinta
Poistot
Nykykäyttöarvo
+
Pääoman tuotto
+
Käyttökustannukset
+
Yleiskustannukset
=
Kustannukset
yhteensä
Kuva 2. Kustannuslaskennan periaatekuva
Menetelmän avulla laskettavan hinnoittelun perusteeksi hyväksytään lähtökohtaisesti aiheuttamisperiaatteen mukaisesti palveluille kohdistetut kustannukset, mutta arvioinnissa huomioidaan nimenomaisesti myös toiminnan tehokkuus. Viestintävirasto arvioi toiminnan tehokkuutta pääoman määrän, pääoman
Muistio
11 (21)
155/962/2014
24.4.2015
arvon ja käyttökustannusten- ja yleiskustannusten perusteella.
Pääoman määrän ja arvostuksen arviointi tehokkuuden näkökulmasta kattaa säännellyt palvelut kokonaisuudessaan. Tarkasteluun voidaan ottaa esimerkiksi lähetysasemiin, lähetysverkkoon, siirtoverkkoon, koostamispalveluihin ja rahoitusomaisuuteen sitoutuneen pääoman määrä ja arvo. Tehokkuutta käsitellään tarkemmin erikseen luvussa 2.4. Suuri osa televisio- ja
radiolähetysmarkkinoiden palveluista tuotetaan käyttämällä niin
sanottuja jaettuja resursseja. Tällaisia resursseja ovat esimerkiksi rakennukset, mastot, siirtotiet ja sähköistys samoin kuin
monet verkon laitteet. Jaettuja resursseja voidaan käyttää niin
säänneltyyn kuin sääntelemättömäänkin toimintaan ja jaetuista
resursseista aiheutuvien kustannusten allokointi niitä käyttävien
toimintojen välillä vaatii erityistä tarkkuutta. Kustannusten
kohdistamista käsitellään tarkemmin luvuissa 4 ja 5.
Menetelmässä esitettyjä periaatteita noudattaen voidaan laskea
kulloinkin säänneltyyn televisio- tai radiolähetyspalveluun sisältyvän yksittäisen palvelun (esimerkiksi antennipaikkaan pääsy,
antennikapasiteettiin pääsy, tilavuokra, koostaminen, siirto, lähettäminen) tai kokonaispalvelun (televisio- tai radiolähetyspalvelu) kustannukset. Menetelmää voidaan siis soveltaa myös tilanteessa, jossa sääntely muuttuu.
Yksittäisiin palveluihin rakentuvan menetelmän avulla Viestintävirasto pystyy aiempaa paremmin vastaamaan tulevaisuuden
muuttuviin tarpeisiin. Palvelujen erillinen tarkastelu helpottaa
myös säänneltyjen palveluiden kustannuksien aiempaa tarkemman arvioinnin, sillä palvelujen tuottamat kustannukset
saadaan kohdennettua mahdollisimman lähelle kustannuksen
todellista alkuperää aiheuttamisperiaatteen10 mukaisesti. Yksittäisiin palveluihin pohjautuva hinnoittelumenetelmä parantaa
yrityskohtaisten kustannuslaskelmien läpinäkyvyyttä ja vertailukelpoisuutta ja näin ollen edistää myös säännellyn toiminnan
tehokkuuden arvioimista. Menetelmän avulla myös muut kuin
säännellyt HMV-yritykset saavat kuvan siitä, millaisia kustannuksia Viestintävirasto hyväksyy säänneltyjen palveluiden kustannuslaskelmiin.
3.3
Pääomakustannukset
Pääomakustannukset muodostuvat toimintaan sitoutuneelle
pääomalle sallitusta kohtuullisesta tuotosta ja vuosipoistoista.
Viraston arvioinnissa pääomaan hyväksytään mukaan vain tuotannollisessa käytössä ja yrityksen omassa omistuksessa oleva
säänneltyyn toimintaan sitoutuva pääoma. Tyypillisesti tärkeimpiä pääomaeriä televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla ovat
lähetysasemien mastot ja rakennukset, lähettimet, antennit,
siirtoverkko ja lähetyskeskuksen laitteet (headend). Omassa
omistuksessa oleva pääoma tulkitaan laajasti ja se kattaa koko
10
Aiheuttamisperiaatteella tarkoitetaan kustannuslaskennan periaatetta, jonka mukaisesti jollekin suoritteelle, vastuualueelle tai muulle kohdistetaan
kaikki ne kustannukset, jotka kyseinen suorite aiheuttaa.
Muistio
12 (21)
155/962/2014
24.4.2015
konsernin tai taloudellisen kokonaisuuden omistukset; pääomakustannuksia ei siten voi muuttaa operatiivisiksi vuokra- tai
muiksi korvauksiksi sisäisten yritysjärjestelyjen tai sisäisen laskutuksen avulla.
Käytännössä verkoissa on paljon esimerkiksi säännellylle ja
sääntelemättömälle toiminnalle yhteistä infrastruktuuria. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kaikille infrastruktuuria tai
muita resursseja käyttäville palveluille on kohdennettava yhteisistä kustannuksista kunkin palvelun todellinen osuus.
Olemassa olevaa verkkoa ja uudisrakentamista kohdellaan menetelmässä samalla tavoin. Myös kirjanpidossa kokonaan poistetut omaisuuserät lasketaan mukaan pääomaan, jos ne sitoutuvat säänneltyyn toimintaan, ovat edelleen tuotannollisessa
käytössä ja jos niiden ikä on asetettua teknis-taloudellista pitoaikaa alhaisempi. Tuotannollisessa käytössä olevalla verkolla
tarkoitetaan sitä televisio- ja radiolähetysverkkoa, joka on tällä
hetkellä yrityksen itsensä käytössä tai vuokrattuna toiselle yritykselle. Pääomaan ei sisällytetä sellaisia lähetysverkon osia,
jotka on purettu tai joita suunnitellaan purettavaksi. Menetelmä
noudattaa tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden 27.7.2012
antamaa ratkaisua11, jonka mukaan myös kirjanpidossa jo kokonaan poistetut verkon osat tulee sisällyttää verkkoon sitoutuneeseen pääomaan, jos ne ovat edelleen käytössä.
Pääomakustannusten laskemiseksi toimintaan sitoutunut pääoma arvostetaan jälleenhankintahintaansa. Jälleenhankintahinnan perusteella määritetään vuosipoistot ja verkon nykykäyttöarvo, jonka perusteella lasketaan pääoman kohtuullinen tuotto.
3.3.1
Jälleenhankintahinnan määrittäminen
Pääoman arvon määrittäminen perustuu omaisuuserien, kuten
mastojen, antennien, rakennusten ja lähettimien jälleenhankintahintoihin. Jälleenhankintahinnalla tarkoitetaan omaisuuden
hintaa, jolla tietty tuote tai palvelu voitaisiin korvata hankkimalla se markkinoilta. Yleisesti ottaen jälleenhankintahinta kuvaa
mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä
hankintahintaa paremmin, koska jälleenhankintahinta seuraa
käyvän hinnan kehitystä. Hinnan noustessa jälleenhankintahinnan käyttö turvaa HMV-yritykselle omaisuuden käyvän hinnan
mukaisen korvauksen ja näin estää vuokralle ottajan tai palvelun ostajan ansiottoman hyötymisen hintakehityksestä. Toisaalta hinnan laskiessa jälleenhankintahinnan käyttö suojelee vuokralle ottajaa tai palvelun ostajaa niin, että vuokra ei perustu
käypää hintatasoa korkeampaan hintaan.
11
Korkein hallinto-oikeus totesi kyseisessä päätöksessään (KHO 2012:58, taltionumero 2074), että Viestintäviraston laskentatapa, jossa pääoman
tuotto lasketaan vain sille verkon osalle, jolla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, johtaa siihen, että pääoman tuotto lasketaan vain
osalle sitoutunutta pääomaa. Kirjanpidossa kokonaan poistetulle, mutta kuitenkin vuokrausvelvollisuuden kohteena olevalle verkon osalle, eli osalle
sitoutuneesta pääomasta, ei näin ollen lasketa mitään tuottoa.
Muistio
13 (21)
155/962/2014
24.4.2015
Markkinahinta
Jos omaisuuserille on olemassa markkinahinta, se on usein paras referenssi jälleenhankintahinnalle. Monet erityisesti televisio- ja radiospesifiset verkon osat, kuten antennit ja lähettimet,
ovat standardituotteita, joita ostetaan ja myydään markkinoilla
jatkuvasti. Viestintäviraston käsityksen mukaan markkinahinta
on määritettävissä myös esimerkiksi tavanomaisille matkaviestinmastoille sekä alemman tärkeysluokan12 omaaville lähetysasemarakennuksille. Tällaisissa tapauksissa markkinahinta
on Viestintäviraston arvioinnissa tärkein lähtökohta jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Markkinahinnalla ei tarkoiteta
pelkkää listahintaa vaan arvioinnissa huomioidaan myös mahdolliset alennukset.
Markkinahintana voidaan käyttää myös esimerkiksi kuluvan
vuoden aikana toteutuneita ostohintoja. Myös tällöin hankinnoista saatavat alennukset huomioidaan jälleenhankintahinnan
määrittämisessä. Lisäksi kauppojen on oltava niin uusia, että
hintaa voidaan perustellusti edelleen pitää markkinahinnan korvikkeena.
Indeksointi alkuperäisen hankintahinnan perusteella
Jälleenhankintahinta voidaan määrittää alkuperäisestä hankintahinnasta myös indeksoimalla jos sitä ei voida määrittää
markkinahinnan tai todellisen nykyhetken ostohinnan perusteella. Indeksoinnin käyttöön liittyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia sillä indeksoimalla jälleenhankintahinta nousee käytännössä aina alkuperäistä hankintahintaa korkeammaksi ja indeksointi voi johtaa epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin. Siten indeksointi on jälleenhankintahinnan määrittämiseksi vasta viimeinen keino eikä sitä Viestintäviraston mielestä tule käyttää juuri viittä vuotta vanhempien
hankintojen yhteydessä muutoin kuin perustelluista syistä. Valitun indeksin on joka tapauksessa oltava uskottava ja otettava
huomioon paitsi rahan arvon kehitys myös teknologinen kehitys. Esimerkiksi pelkkä ajan kuluminen ei riitä perusteeksi alkuperäistä hankintahintaa korkeammalle jälleenhankintahinnalle.
Indeksi on siis valittava niin, että se kuvaa kyseisen omaisuuserän hankintahintojen todellista kehitystä.
3.3.2
Poistot
Vuosipoistoilla mallinnetaan pääoman kulumista ja poistot otetaan huomioon säännellyn toiminnan vuotuisina kustannuksina.
Vuosittaiset poistot lasketaan tasapoistoina omaisuuserien jälleenhankintahintaisista arvoista teknis-taloudellisten pitoaikojen
mukaan. Teknis-taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa,
jonka yksittäinen omaisuuserä todellisuudessa on tai sen odote-
12
Alemmalla tärkeysluokalla tarkoitetaan pääasiassa tärkeysluokkiin 4 ja 5 sijoitettuja laitetiloja. Lisätietoa tärkeysluokista ja niiden vaatimuksista on
annettu Viestintäviraston määräyksessä viestintäverkkojen ja -palvelujen varmistamisesta (54 A/2012 M).
Muistio
14 (21)
155/962/2014
24.4.2015
taan olevan liiketoiminnallisessa käytössä ennen sen uusimista
tai käytöstä poistamista. Teknis-taloudellisen pitoajan määritelmän mukaan liiketaloudellisessa käytössä ei tulisi olla merkittävästi pitoaikaa vanhempia pääomaeriä.
Teknis-taloudelliset pitoajat vastaavat lähtökohtaisesti omaisuuserien todellisia tuotannollisia elinkaaria paremmin kuin
esimerkiksi varovaisuusperiaatteen mukaisesti asetetut kirjanpidon pitoajat. Kirjanpidossa noudatettavasta varovaisuusperiaatteesta johtuen pääoma tulee usein kirjanpidossa kokonaan
poistetuksi jo ennen tuotannollisen käytön päättymistä. Teknistaloudellisten pitoaikojen käyttö poistaa tämän epäkohdan.
Teknis-taloudellisten pitoaikojen käyttö on myös linjassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön kanssa.13
3.3.3
Sitoutuneen pääoman määrittäminen
Viestintävirasto käyttää arvioinnissaan käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa. Viestintävirasto on
määrittänyt nykykäyttöarvon vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jällenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Pitoaikoina on käytetty
teknis-taloudellisia pitoaikoja.
Yksittäisen omaisuuserän nykykäyttöarvo perustuu omaisuuserän jälleenhankintahintaan, ikään ja volyymiin seuraavasti14:
=
∗ 1−
- ä
,
missä
=
=
ä ä ö
ä !ä""
ℎ
ℎ
ä - " $ ""
ä - ä
.
=
- ä =
Nykykäyttöarvon laskennassa käytetään omaisuuden todellista
ikää. Kunkin omaisuuserän keski-ikä lasketaan omaisuuserään
kuuluvien osien keski-ikätietojen perusteella jälleenhankintahinnoilla painotettuna. Hankintahetkellä tarkoitetaan ajankohtaa, jolloin omaisuuserä on alun perin otettu tuotannolliseen
käyttöön. Ikätietojen tulee perustua yritysten käyttöomaisuuskirjanpitoon tai muuhun luotettavaan lähteeseen.15
Koska kunkin omaisuuserän ikänä käytetään omaisuuserän todellista ikää, nykykäyttöarvo muuttuu omaisuuserän iän mukaan; pitoajan alussa nykykäyttöarvo on lähellä jälleenhankin13
Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään KHO 2012:58, taltionumero 2074, että poistot tulee määrittää verkon teknis-taloudellisen pitoajan
perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että poistokustannusten laskentatapaa, jossa poistopohja rajataan vain niihin verkon osiin, joilla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, ei voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisena.
14
Kaavassa oletetaan, että keski-ikä ≤ pitoaika, joten NKA ei voi mennä negatiiviseksi.
15
Jos alkuperäinen hankintahetki ei selviä käyttöomaisuuskirjanpidosta, se on selvitettävä jollain muulla perustellulla tavalla.
Muistio
15 (21)
155/962/2014
24.4.2015
tahintaa, mutta arvo alenee omaisuuserän iän karttuessa.16
Näin laskettuna nykykäyttöarvo vastaa paremmin omaisuuserän tuotannollisen arvon kehitystä; pitoajan kuluessa
omaisuuserän jäljellä oleva tuotannollinen aika lyhenee ja siten
myös omaisuuserän arvo tuotannontekijänä alenee. Kun omaisuuden arvo alenee, myös sen käyttöoikeuden luovutuksesta
saatava korvaus alenee. Todellisia ikätietoja käytettäessä pääoman kohtuullinen tuotto on siis korkeampi pitoajan alussa kuin
lopussa.
3.3.4
Lyhytaikaiset varat ja velat
Säänneltyyn toimintaan osana sitoutunutta pääomaa voidaan
huomioida lyhytaikaisia varoja ja velkoja sekä osuus niistä kassavaroista, jotka ovat välttämättömiä säänneltyjen palvelujen
tuottamiseksi. Sitoutuneeseen pääomaan hyväksyttävät säänneltyyn liiketoimintaan liittyvät lyhytaikaiset varat ja velat voivat olla esimerkiksi vaihto-omaisuutta, vaihto-omaisuudesta
maksettuja ennakkomaksuja, myyntisaamisia, ostovelkoja tai
saatuja ennakkomaksuja, eli niin sanottuja käyttöpääoman eriä.
Huomioitavaa on, että kun sitoutuneessa pääomassa huomioidaan lyhytaikaisia varoja, menetellään vastaavasti myös lyhytaikaisten velkojen osalta. Sitoutuneeseen pääomaan sisältyvät
käyttöpääoman erät tulee huomioida tilikauden keskiarvona, ei
tilinpäätöshetken tilanteena. Viestintävirasto katsoo, että yhden
tietyn tilinpäätöshetken tilanteen käyttäminen ei kuvaa lyhytaikaisten varojen ja velkojen määrää riittävällä tarkkuudella pidemmällä aikavälillä. Samaa periaatetta noudattaen niin sanottuja tilinpäätöseriä, esimerkiksi siirtyviä eriä, ei lähtökohtaisesti
hyväksytä osaksi sitoutunutta pääomaa. Käyttöpääomaerien lisäksi voidaan perustellusti hyväksyä säänneltyyn toimintaan sitoutunut kohtuullinen osuus yrityksen kassasta.
Lyhytaikaiset varat ja velat eli käytännössä käyttöpääoman
erät, sekä osuus kassavaroista tulee kohdentaa säännellylle
palvelulle aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Säännellyn yrityksen tulee erikseen perustella käyttämänsä kohdennusperiaatteet Viestintävirastolle, sekä esittää kohdennetun erän osuus
koko yrityksen vastaavasta käyttöpääoman erästä tai kassasta.
Viestintävirasto arvioi tapauskohtaisesti lyhytaikaisten varojen
ja velkojen sekä säänneltyyn toimintaan sitoutuneen kassan
määrän osalta sitä, miten luotettavina niiden perusteluja säännellyn toiminnan näkökulmasta voidaan pitää ja ovatko ne
säännellyn palvelun tuottamisessa välttämättömiä. Lyhytaikaisten varojen ja velkojen osuuden sitoutuneesta pääomasta ei
Viestintäviraston näkemyksen mukaan tule olla merkittävä.
3.3.5
Sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton määrittäminen
Toimintaan sitoutuneelle pääomalle lasketaan kohtuullinen tuotto, joka on poistojen lailla osa hinnoittelumenetelmässä hyväk-
16
Jälleenhankintahinnan mahdollinen nousu vaikuttaa päinvastaiseen suuntaan ja vähintään hidastaa nykykäyttöarvon alentumista.
Muistio
16 (21)
155/962/2014
24.4.2015
syttäviä pääomakustannuksia. Viestintävirasto määrittää sallitun tuoton WACC-menetelmän17 avulla ja sallittu tuotto lasketaan verkon nykykäyttöarvolle. WACC-menetelmä ottaa huomioon kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle
pääomalle ja kannustimet investointeihin. Investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit huomioidaan WACC-menetelmässä riskipreemioiden (riskitön korko ja sen lisäksi tuleva velkapreemio
sekä markkinariskipreemio) avulla.
Menetelmässä koko pääoman kustannus muodostuu oman ja
vieraan pääoman tuottovaatimusten painotetusta keskiarvosta,
jossa painokertoimena toimii yritysten nettovelkaantumisaste
eli vieraan pääoman prosentuaalinen osuus koko sijoitetusta
pääomasta. Viestintävirasto huomioi maksetut verot pääoman
kustannuksessa voimassa olevan yritysverokannan mukaisesti.
Viestintävirasto käyttää pääomakustannuksen määrittämisessä
näin ollen niin kutsuttua pre-tax WACC:ia. Oman pääoman kohtuullista tuottoa arvioidaan CAP-mallin avulla. Pääoman tuoton
arviointia kuvataan tarkemmin Viestintäviraston erillisessä
muistiossa.18
WACC-menetelmän parametrit ovat muuttuvia, joten Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit uudelleen säännöllisin väliajoin. Kulloinkin voimassa olevat, kohtuullisiksi katsotut
sitoutuneen pääoman tuottoprosentit julkaistaan Viestintäviraston internetsivuilla.19
3.4
3.4.1
Käyttö- ja yleiskustannukset
Käyttökustannukset
Käyttökustannukset muodostuvat televisio- ja radiolähetyspalveluiden käytöstä ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista.
Käyttökustannusten alalajeja ovat esimerkiksi tilavuokrat, verkonhallintajärjestelmän käytön ja ylläpidon kustannukset, voima- ja jäähdytinlaitteiden kustannukset sekä muut toimintakustannukset, jotka liittyvät verkon käyttöön ja ylläpitoon. Käyttökustannusten tulee perustua teleyrityksen toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin. Käyttökustannukset eivät myöskään saa sisältää yleiskustannusten tai pääomakustannusten kanssa päällekkäisiä eriä. Jos yritys sisällyttää pääomakustannuksiin kuuluvia eriä esimerkiksi sisäisen laskutuksen avulla käyttökustannuksiin, tulee nämä erät kohdentaa
suoraan palveluille eikä niitä hyväksytä käyttökustannuksiksi.
17
WACC = Weighted average cost of capital, oman ja vieraan pääoman tuottovaatimusten painotettu keskiarvo.
Tuottoprosentin uudelleenmäärittely kaikille HMV-markkinoille, Viestintäviraston muistio 19.12.2012:
https://www.viestintavirasto.fi/attachments/Tuottoprosentit_kaikille_HMV_markkinoille_2012.pdf
18
19
https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ohjeettulkinnatsuosituksetjaselvitykset/ohjeidentulkintojensuositustenjaselvitystenasiakirjat/kohtu
ullinensitoutuneenpaaomantuottokiinteassateleverkkotoiminnassamatkaviestinverkkotoiminnassajadigitaalistentelevisiolahetyspalvelujentoiminnass
a_2.html
Muistio
17 (21)
155/962/2014
24.4.2015
3.4.2
Yleiskustannukset
Televisio- ja radiolähetyspalvelut voivat sisältää käyttökustannusten lisäksi yritystasoisia yleiskustannuksia, jotka eivät välittömästi liity tarkasteltavan palvelun tuottamiseen. Yleiskustannukset muodostuvat esimerkiksi teleyrityksen tukitoiminnoista,
kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnon kustannuksista.
Yleiskustannusten osuus televisio- ja radiolähetyspalveluiden
kustannuksista ei tule olla merkittävä vaan suurimman osan
kaikista kustannuksista tulee olla suoraan palveluille kohdistettavia kustannuksia. Yleiskustannukset eivät saa sisältää käyttökustannusten kanssa päällekkäisiä eriä.
4
Pääomakustannusten kohdistaminen
Säänneltyjen palvelujen hinnoittelussa on tärkeää pystyä selkeästi ja läpinäkyvästi määrittämään säänneltyjen tuotteiden rajapinnat muusta toiminnasta sekä erottelemaan näiden kustannukset toisistaan aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Lisäksi
säännellyn toiminnan sisällä eri palvelujen aiheuttamat kustannukset on kyettävä erottamaan toisistaan luotettavasti.
Tässä luvussa kuvataan tarkemmalla tasolla Viestintäviraston
näkemys pääomakustannusten kohdistamisen periaatteista
keskeisimpien pääomaerien osalta. Koska valtaosa televisio- ja
radiolähetyspalveluiden kustannuksista muodostuu lähetysverkkopalvelusta ja huomattavasti vähäisempi osa koostamisja siirtopalvelukokonaisuuksista, on tässä menetelmässä keskitytty lähetysverkkopalvelun osien tarkempaan käsittelyyn.
Viestintävirasto arvioi pääomakustannusten kohdistamista palveluittain. Lähtökohtana kustannusten kohdistamisessa on se,
että kullekin säännellylle televisio- tai radiolähetyspalvelun
osalle kohdistetaan ainoastaan sellaisia kustannuksia, jotka
ovat palvelun tuottamisen kannalta tarpeellisia. Näin ollen esimerkiksi antennipaikkapalvelulle kohdistetaan lähetysmaston
kustannuksia ja antennikapasiteettipalvelulle lähetysmaston sekä olemassa olevan antennin, nousukaapelin ja yhdyssuotimen
kustannuksia, niiltä osin kun palvelu niitä hyödyntää. Tilapalvelulle kohdistetaan puolestaan esimerkiksi rakennuksen kustannuksia, mutta ei lähetysmaston kustannuksia. Televisio- ja radiolähetyspalveluiden kustannukset muodostuvat koostamiseen, siirtämiseen ja lähettämiseen liittyvistä kustannuksista.
4.1
Lähetysverkkopalvelu
Lähettämistä on ohjelmien saattaminen loppukäyttäjien vastaanotettavaksi lähetysverkon kautta. Lähetysverkkopalvelu
kattaa kaikki lähetysasemilla tuotettavat palvelut. Käytännössä
merkittävimpiä pääomaeriä ovat lähetysasemien mastot, rakennukset, maa-alueet, antennit, nousukaapelit, yhdyssuotimet
Muistio
18 (21)
155/962/2014
24.4.2015
ja lähettimet sekä sähkönsyöttöön ja varavoimaan liittyvät koneet ja laitteet. Lähes kaikkia näitä voidaan televisio- ja radiolähetyspalvelun lisäksi hyödyntää myös muiden palveluiden
tuotannossa. Televisio- ja radiospesifisiä laitteita lukuun ottamatta resurssit ovat valtaosin yleiskäyttöisiä. Niitä voidaan
hyödyntää sekä säännellyissä että sääntelemättömissä palveluissa useiden teknologioiden tarpeisiin. Viraston näkemyksen
mukaan kaikkien yhteisiä resursseja hyödyntävien palvelujen
on kannettava oma ja johdonmukaisesti määritelty osuutensa
resurssien käytöstä. Tällä varmistetaan mm. se, että sääntelemättömien palvelujen tuotantoa ei subventoida säänneltyjen
palvelujen tuotoilla.
4.1.1
Lähetysasemien mastot
Lähetysmastot ovat lähetysverkkopalvelun kaikista keskeisin
osa. Masto rakentuu useista eri komponenteista, joista kalleimpina voidaan pitää mastorunkoa, haruksia, perustuksia sekä
tarvittavaa maa-aluetta20.
Mastojen niukkana resurssina voidaan pitää sekä tilaa mastorungossa että maston tuulikuorman kestoa. Koska palvelut ja
niiden käyttöön tarvittavat eri korkeudella olevat antennit
kuormittavat mastoa eri tavalla21, on tuulikuorma tai vastaava
antennien mastolle aiheuttamaa rasitusta mittavaa suure tilavaatimusta selkeämpi tapa kohdistaa maston kustannuksia eri
palvelulle. Tuulikuorma kuvaa yhteyttä antennin ja sen aiheuttamien kustannusten välillä, ottaen huomioon antennin sijoituskorkeuden, koon (tuulipinta-alan) ja tuulenpaineen.
Viestintäviraston lähtökohtaisesti noudattama antennien tuulikuormakaava22 on seuraava:
F[N]= n x Aeff[m²] x p1[N/m²] + n x Cd x H[m] x d[m] x
p2[N/m²]
Jossa
F[N] = tuulikuorma
n = tuulenpaineen osavarmuuskerroin (=1)
Aeff[m²] = antennin tuulipinta-ala
p1[N/m²] = mastokohtainen tuulenpaine23 antennin keskikorkeudella
Cd = muotokerroin kaapeleille (=1,35)
H[m] = antennin keskikorkeus
d[m] = antennin syöttökaapeleiden yhteenlaskettu leveys
20
Lähetysasemien tonttien koot ovat yleensä verrannollisia maston korkeuteen, sillä korkeat mastot vaativat ympärilleen tietyn turva-alueen. Vaikka
maa-alueella sijaitsee maston lisäksi usein erilaisia rakennuksia, on niiden suhteellinen osuus maa-alueen tarpeesta marginaalinen. Sen vuoksi Viestintävirasto pitää maa-alueen kustannusten kohdentamista mastolle kokonaisuudessaan usein perusteltuna. Maa-alueiden on kuitenkin oltava kohtuullisia ja perusteltavissa mastoista johtuvilla tekijöillä. Vuokratut maa-alueet sisältyvät käyttökustannuksiin.
21
Antenni ylhäällä mastossa kuormittaa mastoa enemmän kuin vastaava antenni alempana.
22
Antennien aiheuttamasta tuulikuormasta osa johtuu nousukaapeleista ja kustannusten allokoinnin näkökulmasta niitä voidaan pitää osana antenneja. Nousukaapeleista aiheutuva tuulikuorma lasketaan siten osaksi antenneista aiheutuvaa tuulikuormaa.
23
Tuulenpaine lasketaan standardin SFS EN 1993-3-1,NA mukaisesti
Muistio
19 (21)
155/962/2014
24.4.2015
p2[N/m²] = mastokohtainen tuulenpaine kaapelin keskikorkeudella (=½ x H[m])
Maston pääomakustannuksia kohdistettaessa24 Viestintävirasto
määrittää tuulikuorman pääsääntöisesti kaikille maston tuotannollisessa käytössä oleville antenneille riippumatta siitä, palvelevatko antennit säänneltyä vai sääntelemätöntä toimintaa.25
Lähtökohtaisesti maston kustannukset jaetaan eri antennien ja
sitä kautta eri palvelujen kesken niiden tuulikuormaosuuksien
perusteella. Kaikki mastoa hyödyntävät palvelut kantavat siten
oman osuutensa maston kokonaiskustannuksista. Mastossa olevia käyttämättömiä antenneja ei huomioida kustannuksissa jos
ne eivät estä jonkun toisen antennin asentamista mastoon.
Säänneltyyn toimintaan liittyvien antennien vaihtuvuus on pääosin vähäistä eivätkä niiden tuulikuormaosuudet muutu säännöllisesti. Sääntelemättömään toimintaa liittyvien antennien
vaihtuvuus on sen sijaan usein säännöllistä ja tällöin niiden
osuus maston kokonaiskustannuksista voi olla perusteltua laskea jollain toisella tavalla. Yksi mahdollinen tapa laskea sääntelemättömään toimintaan liittyvien palvelujen osuus kokonaiskustannuksista, on huomioida näille palveluille kuuluvat kustannukset ns. virtuaalimaston kautta.26
Kun maston kustannukset on saatu tuulikuorman avulla kohdistettua eri antenneille, jaetaan niiden kustannukset yksittäisille
palveluille, kuten kanavanipuille, palveluiden käyttämien lähetystehojen mukaan. Kanavanipulle allokoidut kustannukset jaetaan edelleen yksittäisille kanaville ja muille palveluille niiden
suhteellisen bittivirran (Mbit/s) perusteella.
4.1.2
Lähetysasemien rakennukset
Rakennuksen pääomakustannuksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä pelkästään rakennuksesta itsestään aiheutuvia kustannuksia. Koska rakennusten niukkana resurssina voidaan pitää
lattiapinta-alaa, käyttää Viestintävirasto rakennuksen kustannusjakajana kunkin palvelun käyttämää neliömäärää. Rakennukset ovat jaettuja resursseja ja niitä voivat hyödyntää yhtä
hyvin säännellyt kuin sääntelemättömät televisio- ja radiolähetyspalvelut sekä mitkä tahansa lähetys- ja tilapalvelut tekniikasta riippumatta. Sen vuoksi rakennuksen neliöt jaetaan viraston käyttämässä menetelmässä kaikkien rakennuksesta tilaa
vievien palveluiden kesken. Kunkin rakennusta hyödyntävän
palvelun on siis kannettava oma neliömäärällä laskettu osuu-
24
Maston osalta myös käyttö- ja yleiskustannukset jaetaan samalla periaatteella.
Tällä estetään verkko-operaattorin mahdollisuus varata tärkeitä antennipaikkoja itselleen mahdollista tulevaa käyttöä varten tai muuten estää
kilpailijoilta pääsy kyseiseen antennipaikkaan. Jos tuotannollisesta käytöstä pois olevat antennit eivät kantaisi osaansa kustannuksista, muut antennit
(mm. säänneltyjä palveluja lähettävät) antennit maksaisivat maston kuluja yli suhteellisen tuulikuormansa osoittaman määrän.
26
Mastojen alemmilla korkeuksilla on yleensä useita matkaviestintään tai telepalveluihin käytettäviä antenneja, joiden määrä voi ajankohdasta riippuen vaihdella suuresti. Sen vuoksi niille ei välttämättä ole tarkoituksenmukaisinta laskea omaa tuulikuormaa Virtuaalimastolla tarkoitetaan sitä, että
näiden palveluiden kustannukset lasketaan ikään kuin ne sijaitsisivat omassa erillisessä mastossaan. Tällaisen tavanomaisen matkaviestinmaston
kustannuksille on löydettävissä riittävästi referenssejä, sillä vertailukohtia on lukuisia.
25
Muistio
20 (21)
155/962/2014
24.4.2015
tensa rakennuksen kustannuksista. Viestintävirasto arvioi tapauskohtaisesti palveluiden tilatarvetta ja niiden perusteluja.
Lähetysasemarakennuksen kustannuksia ei lähtökohtaisesti hyväksytä kohdistettavaksi sellaiselle palvelulle, joka ei rakennusta suoranaisesti hyödynnä. Tällaisena palveluna virasto pitää
esimerkiksi maston antennipaikkaa.
Palvelujen tilankäyttötarpeen arvioinnissa keskeistä on tunnistaa kunkin palvelun tarvitsemat välttämättömät laitteet, sillä
niiden perusteella pystytään mittaamaan kunkin palvelun tilatarvetta. Useimpien lähetyspalvelujen kannalta tärkeimpiä rakennuksiin sijoitettavia laitteita ovat yhdyssuotimet ja lähettimet sekä varavoimakoneet. Ne kaikki vievät oman osansa rakennuksen lattiapinta-alasta. Tilatarpeeseen voidaan huomioida
myös perusteltu määrä huolto- ja asennustöiden vaatimaa tilaa.
Säänneltyjen palvelujen tilatarpeeseen ei sen sijaan hyväksytä
lähtökohtaisesti sellaisia tiloja, joita ei voida pitää palvelun
kannalta välttämättöminä.
Kun rakennuksen kustannukset on jaettu tilankäytön perusteella eri palvelulle, kohdistetaan kunkin palvelun kustannukset
eteenpäin esimerkiksi kanavanipuille niiden käyttämän tehon ja
yksittäiselle kanavalle sen käyttämän bittivirran mukaan.
4.1.3
Lähetysasemarakennusten laitteet
Lähetysasemarakennuksissa sijaitsevia tärkeimpiä pääomakomponentteja ovat lähettimet, yhdyssuotimet ja erilaiset tehonkäyttöön liittyvät laitteet, kuten varavoimakoneet sekä
jäähdyttimet. Näiden kustannukset kohdistetaan kullekin kyseistä laitetta käyttävälle palvelulle.
Koska esimerkiksi televisioverkon lähettimet ovat kanavanippukohtaisia, jaetaan niiden kustannukset kanavanipuittain. Kanavanipuilta yksittäisille kanaville lähettimen kustannukset jaetaan esimerkiksi kanavien käyttämän bittivirran perusteella.
Tällöin suurta bittivirtaa käyttävät, tekniseltä laadultaan paremmat kanavat kantavat lähettimen kustannuksista suuremman osuuden kuin pientä bittivirtaa käyttävät.
Tehonkäyttöön liittyvien laitteiden kustannukset jaetaan todellisen tehonkäytön mukaan kullekin kanavanipulle tai muulle laitetta hyödyntävälle palvelulle. Kanavanipuilta yksittäisille kanaville kustannukset kohdistetaan kanavien käyttämän bittivirran
mukaan.
4.2
Siirtopalvelu
Siirtopalvelulla tarkoitetaan televisio- tai radio-ohjelmiston siirtoa lähetyskeskuksista siirtoverkkoa pitkin lähetysasemille. Siirtopalvelusta aiheutuvia pääomakustannuksia27 ovat varsinaises-
27
Kaikki verkko-operaattorit eivät omista siirtoverkkoa lainkaan tai oma siirtoverkko kattaa vain osan lähetysverkon asemista. Tällöin siirron kustannukset tulevat kokonaan tai osin huomioitavaksi käyttökustannuksissa.
Muistio
21 (21)
155/962/2014
24.4.2015
ta fyysisestä siirtotiestä ja sen laitteista aiheutuvat kustannukset. Siirtoverkko on jaettu resurssi ja sen kustannusten katsotaan olevan riippuvaisia siirtotien kapasiteetista. Siten siirtoverkon kustannukset kohdistetaan eri palveluille niiden käyttämän
kapasiteetin mukaisesti.
4.3
Koostamispalvelu
Koostamispalvelulla tarkoitetaan televisio-ohjelmistojen sekä
muun ohjelmasisältöihin liittyvän sisällön yhdistämistä kanavanipuiksi ohjelmistojen siirtoa ja lähettämistä varten. Koostamispalvelut kattavat muun muassa multipleksoinnin, enkoodauksen ja palveluinformaation. Näiden pääomakustannukset
riippuvat pääosin eri palvelujen käyttämästä kapasiteetista sekä
tilankäytöstä. Viestintävirasto käyttää kunkin palvelun kustannusten kohdistamisessa sen parhaiten aiheuttamisperiaatetta
kuvaavaa määrettä, esimerkiksi kapasiteettia.
4.4
Muut pääomaerät
Yllä mainittujen palvelujen lisäksi pääomakustannuksia muodostuu mm. verkon hallinnasta ja monitoroinnista. Näistä aiheutuvat kustannukset jaetaan palveluille aiheuttamisperiaatetta noudattaen.
5
5.1
Käyttö- ja yleiskustannusten kohdistaminen
Käyttökustannukset
Käyttökustannukset muodostuvat televisio- ja radiolähetyspalveluiden tai niiden yksittäisten alapalveluiden käytöstä ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista. Käyttökustannukset voivat
muodosta esimerkiksi palkkakuluista tai huoltoon ja ylläpitoon
liittyvistä kustannuksista. Viestintävirasto arvioi aiheuttamisperiaatteen toteutumista käyttökustannusten kohdistamisessa tapauskohtaisesti.
5.2
Yleiskustannukset
Yleiskustannukset muodostuvat sellaisista kustannuksista, jotka
eivät välittömästi liity tarkasteltavan palvelun tuottamiseen.
Yleiskustannuksia ovat esimerkiksi yrityksen tukitoimintojen,
kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnon kustannukset. Viestintävirasto arvioi aiheuttamisperiaatteen toteutumista yleiskustannusten kohdistamisessa tapauskohtaisesti.