View/Open - Malmö högskola

Transcription

Politisk styrning i praktiken
titelsida
Patrik Hall & Karl Löfgren
Liber 2006
Politisk_styrn1b.indd 1
06-06-09 13.09.55
Politisk styrning
ISBN 978-91-47-xx
ISBN 91-47-xx
© 2006 Författarna och Liber AB
Redaktör: xx
Omslag och formgivning: Fredrik Elvander
Upplaga 1:1
Tryckt på miljövänligt papper
Sättning: Gyllene Snittet AB, Helsingborg
Teckensnitt: Brödtext: Minion. Rubriker: Bell Gothic
Printed in Slovenia by:
Korotan Ljubljana, Slovenia 2006
Miljö ISO 14001
KOPIERINGSFÖRBUD
Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.
Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare
och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga
ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.
Liber AB, Baltzarsgatan 4, 205 10 Malmö
tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50
http://www.liber.se
Kundtjänst tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
06-06-09 13.09.59
Innehåll
1. Varför intressera sig för politisk styrning?
2. Att studera styrning – policyanalysen
3. Spårbundenhet och policyspridning
4. Visionär styrning som diskursiv maktutövning
5. Governance som styrinstrument
6. Beslutsfattandets problematik
7. Genomförande av styrningsprojekt
8. Resultatmätning som styrning
9. Styrning och makt
06-06-09 13.09.59
06-06-09 13.09.59
Förord
Svenska böcker om politisk styrning brukar vanligtvis inledas med en genomgång av de formella institutionerna och de regelverk som styr svenska politiska
processer. Utan att bli allt för nedsättande kan man nog beskriva många av dessa
som någon form av deskriptiv offentlig rätt i vilket man genomgår några överordnande principer för svensk förvaltning och eventuellt tillägger att ”verkligheten givetvis är betydligt mer komplex”. I denna bok har vi valt att göra det omvända. Med utgångspunkt i konkret politisk styrningspraxis söker vi reda ut
trådarna om hur politisk styrning går till i en nutid som är fjärran från den traditionella parlamentariska styrningskedjan. Vår förhoppning är att boken vill
bibringa läsaren en mer nyanserad syn på politisk styrning.
Under arbetets gång har vi har haft hjälp av många personer som vi gärna vill
tacka. Vi vill först och främst tacka Vetenskapsrådet, vars frikostiga bidrag till
projektet ”Svensk IT-politik – styrning, makt, demokrati” vid Malmö högskola,
möjliggjorde den forskning som utgör bakgrunden till denna bok. Vidare vill vi
tacka Sofie Gustafsson, doktorand i statsvetenskap vid Lunds universitet, som
bidragit till studien av IT i skolan. Hon har också genomfört intervjuer, vilket vi
också tackar Erik Löfmarck, magisterstudent i statsvetenskap, för hjälp med. Vi
vill också gärna tacka er som bidragit med kommentarer till bokens slutmanus:
det gäller en stor grupp A-studenter i statsvetenskap vid Malmö högskola; en liten grupp uppdragsstudenter med ordinarie hemvist som tjänstemän i Lunds
kommun och Malmö Stad; vår nitiska språkgranskare Sophia Lundquist; samt
Peter Bogason, Roskilde Universitetscenter, Olle Hall, Landstinget i Jönköpings
län, Kristian Sjövik, Malmö högskola och Åsa Hall. Slutligen ska vi också tacka
alla de personer inom stat, kommun, organisationer och företag som har ställt
upp i våra intervjuer. Utan er hjälp hade denna bok blivit en ganska blodfattig
historia.
Malmö och Roskilde i mars 2006
Patrik Hall
Karl Löfgren
06-06-09 13.09.59
06-06-09 13.10.00
1. Varför intressera sig
för politisk styrning?
Varför talar de alla om krigarsnille? Är den man verkligen ett snille som förstår att i rätt tid förse hären med skorpor och skicka den ene till höger, den
andre till vänster? Nej, de får namn av att vara snillen bara därför att de är
omgivna av maktens glans och massor av lismare som kryper för makten och
finner det förenligt med sina intressen att upphöja dem till snillen. De bästa
generaler jag träffat har tvärtom varit tankspridda och föga begåvade på huvudets vägnar. /.../ En god fältherre behöver varken snille eller några ovanliga
egenskaper alls. Han ska tvärtom vara fullkomligt fri från alla människans högsta egenskaper och ädlaste drifter – han ska vara oberörd av kärlek och poesi,
han ska sakna sinne för filosofi, han får inte vara kritiskt lagd. Han bör vara en
inskränkt natur, fullt och fast övertygad om att det han gör är utomordentligt
betydelsefullt (annars har han inte det tålamod som krävs) – först då blir han
en tapper fältherre. Gud bevare honom från att älska någon, gripas av medlidande med någon, grubbla över vad som är rätt och vad som är orätt. Framgången eller motgången i krig beror inte av dessa fältherrar, utan av mannen i
ledet som ropar: hurra! Eller: vi är förlorade! (Tolstoj 1992 [1869]:380)
Till världslitteraturens skeptiker gentemot tron på att människor låter sig styras
av beslutsfattare hör Leo Tolstoj i hans storverk Krig och fred. Kanske kan man
förklara hans stora skepsis med att han beskriver ett av världshistoriens mest
omöjliga styrningsprojekt: de gigantiska, kontinentala arméernas kamp under
tiden före den moderna kommunikations- och krigsteknikens utveckling. En av
Tolstojs hjältar är den ryske fältmarskalken Kutuzov, som driver ut Napoleon ur
Ryssland 1812. Kutuzovs riktiga hjältedåd är att han gjorde – ingenting. Efter en
våldsam sammandrabbning utanför Moskva drar han sig tillbaka med den ryska
hären och fransmännen följer efter. De går in i det övergivna Moskva och plundrar. När vintern närmar sig ger de sig brådstörtat av därifrån, västerut. Med ständigt ökad fart går den väldiga franska hären mot sin självförvållade undergång.
Kutuzovs armé följer efter utan att göra något. Trots att segern är fullständig och
fransmännen tillintetgjort sig själva, är tsaren och hans hov mycket missnöjda
med Kutuzov för att han inte inlåtit sig i ärorik strid. Kutuzov tvingas avgå och
tsaren tar själv över befälet, trots att det enligt Tolstoj var Kutuzovs ovilja att
handla som gjorde att Ryssland räddades.
06-06-09 13.10.00
8
1 . Var f ö r i n t re s s e ra s i g f ö r p o l i t i s k s t y r n i n g ?
Tolstojs bristande tilltro till planering, ledarskap och styrning svär mot en
ytterst populär trend i dagens samhälle att tro att ”management”, rationellt ledarskap och adekvata styrsignaler kan leda till fulländat fungerande organisationer. Myten om ledarskapet har förvisso alltid funnits. Tolstoj beskriver den relativt detaljerat själv; i grunden utgör denna myt ett försök att överflytta (projicera) det ångestskapande ansvaret för den egna tillvaron på någon annan. Ett av de
mest ursprungliga exemplen på denna myt och detta projicerande är Mose tåg
med israeliterna från Egypten till det heliga landet såsom det beskrivs i Moseböckerna (även om ledarskapets problem här också är ett ständigt tema). Men
under de år som gått sedan Tolstoj skrev sin bok har tron på styrning, ledarskap
och organisering förstärkts och utvecklats till en detaljgrad som saknar tidigare
motstycke. Mängder av människor, åtminstone i västvärlden, ägnar hela sitt liv åt
denna tro; den utgör deras arbete och inkomst. Detta kan verka paradoxalt, då
samhället under samma tidsperiod nått en komplexitetsnivå och därmed sammanhängande svårstyrbarhet som också saknar tidigare motstycke. För Tolstoj
är saken klar. Stora ledare, till och med så stora som Napoleon, är enbart marionetter på historiens scen, deras order åtlyds sällan i de sällsynta fall då de överhuvudtaget uppfattas eller förstås. Människors kollektiva rörelser låter sig inte styras av enskilda individers vilja eller idéer.
Helt betydelselöst anser inte Tolstoj att ledarskapet är. I en stridsskildring i
hans bok utkämpar den ryske fursten Bagrations trupper en häftig strid med
fransmännen. Att det finns en ledare som är hängiven betyder mycket för de
ryska soldaterna. Bagration åhör olika rapporter om hur slaget går från olika
delar av den kaotiska anfallslinjen och svarar konsekvent ”Det är bra!”:
Furst Andrej hade uppmärksamt lyssnat till samtalen mellan furst Bagration
och de olika cheferna och de order han utfärdade, och till sin förvåning fann
han att Bagration egentligen inte gav några order alls utan helt enkelt försökte göra troligt att allt det som skedde på grund av omständigheternas makt
utfördes på hans order, eller åtminstone stod i full överensstämmelse med
hans avsikter. Men trots att han sålunda föga aktivt ingrep i händelsernas
gång, måste furst Andrej medge att själva hans närvaro var av stor betydelse
tack vare det lugn och den takt han visade. Regements- och bataljonscheferna
som upprörda red fram till furst Bagration återvann plötsligt sitt lugn, soldaterna liksom officerarna hälsade honom muntert överallt där han uppenbarade sig och alla tävlade om att visa honom hur tappra de var. (ibid:111)
Vi ser här hur myten om ledarskapet spelar en betydelsefull, praktisk roll i det att
undercheferna och soldaterna överflyttar sin rädsla och skräck för ansvar på ledaren. Att ”finnas där”, att vara ”ett gott exempel” och visa hängivenhet (”commitment” för att använda en vanlig engelsk term), verkar alltså vara av stor betydelse för det som enligt Tolstoj, tillsammans med människornas kaotiska konfrontationer, avgör historiens gång, nämligen det sinnelag som finns hos varje
06-06-09 13.10.00
9
människa. När den franska armén befann sig på framryckning besjälades dess
soldater av idén om deras egen överlägsenhet och därför blev också armén överlägsen. När samma armé en tid senare övergav det plundrade Moskva besjälades
soldaterna, som under plundringen förlorat sin sammanhållning, av tanken att
fly hem med sitt rövade byte och därmed blev armén ett villebråd som lät sig
jagas till döds.
Styrningens allmänmänskliga dimension
Det pratas mycket om styrning och organisering i svensk offentlig sektor, såväl
bland forskare som bland praktiker. Ofta ställs stora förhoppningar på styrningens möjlighet att förbättra organisationerna – det är bara att tänka på alla de
ideal som omgärdat svensk skola sedan snart 200 år tillbaka. Samtidigt karakteriseras svensk skoldebatt också av ständig klagan över sakernas nuvarande tillstånd. Även denna klagan över svensk skolorganisation har tvåhundraåriga anor.
Detta verkar gälla alla organisationer: stor otillfredsställelse med dagsläget, grandiosa förhoppningar för framtiden. Omorganisation eller skapande av nya organisationer är ofta receptet för hur den bristfälliga samtiden ska förändras till
överlägsen framtid. Det är okänt för oss huruvida några undersökningar företagits, men det verkar som om just Sverige hör till de länder som ägnar sig mest åt
”organisationsutveckling”. Att organisera och omorganisera via projektformen
har under senare år varit en av de mest moderiktiga idéerna (Blomberg, 2003).
Samtidigt signalerar projektformen just ett missnöje med det aktuella läget, i det
att det inte verkar räcka med den stora mängden ”vanliga” organisationer för att
åstadkomma vad man vill – man känner också ett behov att ta till ”temporära
organisationer”. Organisering och styrning som hjälpmedel att nå Utopia synes
vara något av kärnpunkten i den svenska reformismen, men drömmen om den
perfekta styrningsorganisationen är betydligt äldre än så (jfr Platon, 1999). Men
en alternativ uppfattning, som också varit vanlig genom historien, är att saker
och ting är bra som de är. Ju mer mossbelupen en samhällelig institution är, desto bättre (jfr Burke, 2001). I Sverige av i dag verkar dock motsatsen vara fallet,
för övrigt i likhet med i Storbritannien (Hill, 2005:133), vars konservativa institutioner Burke en gång värnade. Att något är gammalt och saknar ”förändringsbenägenhet” är närmast pinsamt (Åkerstrøm Andersen & Born, 2001:kap 2).
Organisering och styrning förväntas stå i samklang med tiden, en tid som med
ständigt ökad hastighet befinner sig på språngmarsch in i framtiden (Koselleck,
2004).
Därför krävs också ständigt nya visioner, mål, strategier, planer, utvärderingar, kvalitetssäkringar och omorganisationer. Dock är det svårt att veta vad det
egentligen blir av alla dessa förändringsidéer i praktiken. Det är inte helt otänkbart att organisatoriskt handlande i praktiken är mer orienterat mot att saker
06-06-09 13.10.01
10
och ting inte ska förändras, på samma sätt som olika intressegrupper och lobbyister oftare vill förhindra förändring snarare än understödja den (jfr Kingdon,
2003:44). Förändring innebär nämligen inte bara möjligheter utan kan också
uppfattas såsom hotfull – mot invanda rutiner, arbetssätt och intressen. Kan det
till och med vara så att allt prat om förändring, det man skulle kunna kalla för
retoriken om organisatorisk förändring, är till för att dölja att ingenting förändras i praktiken, samtidigt som man med retoriken försöker göra denna praktik
mer meningsfull och därför också legitim (Brunsson 2002)?
Det kan vara lämpligt att använda begreppet styrning för att beteckna beslutsfattares ambitioner att förändra saker och ting inom olika samhälleliga sektorer, till exempel sysselsättning, tillväxt eller datoranvändning. Att försöka styra
med hjälp av organisering har alltså blivit mycket vanligt under 1900-talets gång
(jfr Jacobsson, 1994); andra klassiska styrmedel är regler, anslag, utnämningar,
information och revision (Bemelmans-Videc m.fl., 2003; Pierre, 2004; Rothstein,
2005). I Sverige styr dessutom politiker i allt större utsträckning med hjälp av
mål, vars uppfyllelse utvärderas i efterhand (Sundström, 2003). Men även politikerna, liksom människor i gemen, kan uppleva sig styrda av mer diffusa processer såsom globala förändringar eller ideal som ingen riktigt vet vem som har
hittat på, men som betraktas som viktiga, kanske till och med tvingande (ett
exempel som vi återkommer till i denna bok är ”informationssamhället”). En
”lyckad” styrningsprocess, som kan innebära att människor blir styrda eller upplever sig vara styrda, kan sägas vara det samma som maktutövning.
Styrning relaterar till ett mycket mänskligt fenomen – att försöka påverka
andra att bete sig på vissa sätt. Det är något vi alla känner igen från våra liv, exempelvis familjen. Ofta vill vi att våra familjemedlemmar ska bete sig på ett sätt
vi önskar. Ibland påpekar vi att vi är missnöjda med deras beteende, och ger uttryck för en önskan att vi hellre vill att de beter sig annorlunda: vi vill omorganisera. Men exemplet illustrerar även styrningens problem. Vi har väl nämligen
alla också vid flera tillfällen upptäckt att våra familjemedlemmar är svåra att
påverka. Även om vi kanske muntligen kommit överens om en förändring, så
fortsätter det förargliga beteendet. Den enklaste förklaringen är förstås att människan är svår att förändra, något vi nog skulle vilja påstå även om detta uttalande riskerar att beskyllas för konservatism. Men det kan också handla om att
familjemedlemmen inte lyssnar, inte förstår, eller helt enkelt bara accepterar förändringen på ett retoriskt plan (kanske för att undvika eller skjuta upp en konflikt), utan att ha för avsikt att ändra sitt beteende i praktiken. I vissa fall lyckas
emellertid styrningen bättre – det kan då röra sig om mer praktiska projekt än
familjemedlemmens allmänna beteende, till exempel inköp av en hushållsmaskin. Å andra sidan kanske detta inköp handlar om försök att komma åt beteendet.
Beståndsdelarna i detta exempel är alla tillämpbara på en komplex, offentlig
organisation som Näringsdepartementet. Departementet, som är ansvarigt för
den svenska tillväxtpolitiken, står inför den stora utmaningen att med politiska
06-06-09 13.10.01
11
instrument skapa ekonomisk tillväxt. Även här handlar det om att försöka få
människor att agera som departementet vill (även om det är mer oklart vad en
kollektiv organisation som Näringsdepartementet ”vill” i förhållande till enskilda individer). Flera instrument står till buds, till exempel att dela ut pengar, skapa regler, skapa nya organisationer och myndigheter som kan ta hand om tillväxtpolitiken åt Näringsdepartementet eller utveckla dialog och nätverk med
”tillväxtinriktade aktörer”. Samtliga instrument används flitigt, men inget av
dem garanterar att människors beteende förändras i riktning mot förbättrad tillväxt. Enklast, åtminstone om man hade obegränsade resurser, är förstås att dela
ut pengar, vilket påminner om exemplet med hushållsmaskinen, att genom investeringar skapa ett tillväxtorienterat beteende. Men mycket talar för att inte
ens detta räcker – vissa menar till och med att det är kontraproduktivt. Att ge
någon pengar för att generera tillväxt kan vara lika våghalsigt som att utfodra
fåglar vid ett fågelbord och hoppas på att detta ska få dem att söka föda på egen
hand. Dessutom hävdar många experter att det inte går att skapa tillväxt med
politiska medel. Givet dessa problem är det föga förvånande att en ryggmärgsreflex när en ny fråga dyker upp inom näringspolitiken, är att först försöka definiera bort den (jfr Jacobsson 1989). Ibland är det mindre riskabelt att låta bli att
styra (eller styra otydligt) än att peka med hela handen (eftersom risken att göra
fel då är överhängande). Men den obevekliga kritiken mot en sådan obefintlig
eller otydlig styrning blir förstås att Näringsdepartementet inte gör något åt tillväxten. Det förefaller nämligen som om människor vill bli styrda, åtminstone på
ett allmänt plan, och att en närmast auktoritär styrning ”med hela handen” ofta
uppfattas som eftersträvansvärd.
Man skulle kunna tala om en specifik styrningsproblematik som sysselsatt
människor så länge det funnits organiserade samhällen och som enkelt uttryckt
handlar om hur vi får människor att bete sig som vi vill. Lite mer komplicerat
handlar styrningsproblematiken i moderna samhällen om hur jämförelsevis fria
människor, ofta på stort avstånd från de som ansvarar för styrningen, kan, bör
och ska styras. Platon var en tidig filosof som utarbetade ytterst detaljerade anvisningar för hur ett samhälle borde styras. Platons modell skulle göra samhället
funktionellt, ädelt och kanske framför allt förutsägbart. Med våra mått mätt
framstår emellertid Platons vision som starkt auktoritär, men oavsett detta så är
det svårt att förstå hur man skulle få människor att bete sig på det förutsägbara
sätt som Platon tänker sig utan ett ständigt hot om direkt, fysiskt våld (vilket
vissa samhällen i och för sig har tillämpat).1 Under århundradenas lopp har filosoferna fortsatt att spekulera kring hur samhällenas styrning kan förbättras. Liksom Platon har vissa filosofer haft mycket detaljerade idéer som ofta lett till kaos
eller terror i det fåtal fall då man försökt genomföra dem. Enligt Poppers klas1
Å andra sidan, om vi får tro antikens krönikörer, fanns faktiskt ett samhälle som påminde om, kanske
till och med utgjorde förebild för, Platons idealstat, nämligen den militaristiska stadsstaten Sparta. I
Sparta lär sådana angelägenheter som kostintag och val av sexuell partner ha reglerats in i minsta
detalj. Emellertid saknas empiriska studier av Spartas styrning i praktiken.
06-06-09 13.10.01
12
siska studie The Open Society and Its Enemies (2002) ligger detta i sådana idéers
natur. Andra har haft något mer modesta uppfattningar om hur samhällena bör
styras. Hos många filosofer har samhällena setts i analogi med människan själv,
såsom i den berömda organismläran, dvs. samhället eller nationen har betraktats
som en individ med olika delar som ska fås att interagera på ett rationellt, moraliskt och enhetligt sätt. Analogin fortsätter troligen att vara viktig på ett omedvetet plan, men frågan är om den inte leder fel eftersom individuellt och kollektivt
agerande är två kvalitativt olika företeelser. Samtidigt som det finns skäl att förhålla sig skeptisk till förmågan att styra komplexa samhällen, går det inte att
förneka att samhällen starkt har förändrats. Även om detta mycket väl kan bero
på mer slumpartade processer såsom krig, ekonomiska relationer och folkförflyttningar, går det inte att bortse från att medvetna styrningsförsök, i enstaka
fall till och med förknippade med enskilda ledare (i svensk historia är det exempelvis svårt att förbigå Gustav Vasas betydelse för statens utveckling, se t.ex. Larsson, 2002), nog har bidragit till denna förändring
Om vi återgår till familjeanalogin är det svårt att inte tänka i termer av barnuppfostran när man talar om försök att styra människors beteende. Liksom staten inom näringspolitiken, försöker föräldrar styra sina barns tillväxt. Liksom
inom politiken och organisationerna så har teorierna om hur styrningen av barn
bör gå till ökat ofantligt under 1900-talet. Liksom inom politiken och organisationerna används vissa rutiniserade medel, såsom regler, pengar, information,
dialog och omorganisation. Kanske kan reglerna ses som överordnade de andra.
Exempelvis används informationen och dialogen förstås i stor utsträckning av
föräldrarna för att kommunicera vad som är rätt och anständigt att tycka, tänka
och göra. Tilldelning av pengar kan på samma sätt förknippas med underförstådda eller explicita regler om hur pengar bör användas (jfr regeringens regleringsbrev till de statliga myndigheterna).2
Samtidigt vore det fel att bara förstå barnuppfostran som en räcka pekpinnar.
Barn konfronteras också med ideal om olika eftersträvansvärda tillstånd. Det
handlar här om en något mer diffus styrning än direkt överföring av regler. Det
skulle kunna kallas för styrning med bilder eller visioner, saker som visas upp
och presenteras som vackra, eftersträvansvärda, etc. Denna bildstyrning har också framtidsaspekter där barnet, som egentligen är mycket situationsinriktat, ställs
inför olika utvecklingsscenarion av föräldrar och omgivning. Barnen fås tidigt
att, åtminstone på ett retoriskt plan, anpassa sig till utvecklingstankegångar, strategier för framtiden, vägar till mål, perfektion och försköning (”vad duktig du är
på att skriva”, eller rita, eller klättra, eller bygga med lego, etc, etc). Vad som gäller
2
Exempelvis förklarar Emils pappa på auktionen i Backhorva (Lindgren 1970:20–21) för Emil att han
bara (trots att Emil förtjänat sina pengar själv som grindpojke) ska köpa sådant som är ”nödvändigt”.
Emil gör givetvis sin egen tolkning av detta abstrakta begrepp och kommer fram till att tre flaskor
sockerdricka är ”nödvändigt”, ett vackert exempel på hur barn har svårt att förstå de begrepp som
vuxenvärlden använder sig av som något självklart (även om sådana begrepps betydelse mycket väl
kan vara precis lika oklara för vuxna – nödvändigt utifrån vad? – men detta är det förstås ingen som
erkänner).
06-06-09 13.10.02
13
för barnuppfostran gäller även för försök att styra komplexa samhällsskeenden.
Sällan, åtminstone i dagens relativt öppna samhälle, styr man med direkta pekpinnar. I stället målas bilder av eftersträvansvärda tillstånd (”visioner”) upp, som
ofta ligger i framtiden, trots den tendens som finns även hos den vuxna människan att bete sig situationsinriktat. De flesta moderna organisationer andas så
att säga med sådana ideal, och förväntas styra sig själva utifrån övergripande mål
och visioner. Som vi kommer att visa så är denna visionära styrning helt central
för svensk offentlig sektor och kan jämföras med ett slags (ofullständigt utarbetade) etiska eller estetiska ideal. Styrning har alltså en allmänmänsklig dimension, och även om man aldrig ska överdriva analogiresonemang, bör man undvika
att just se politisk styrning som väsensskild från andra aktiviteter som syftar till
att styra människors beteenden.
Varför intressera sig för politisk styrning?
Begreppet politisk styrning är förstås mycket brett. Man kan fråga sig vilken typ
av politik som inte innehåller någon form av styrande element, om inte annat så
i form av styrande ambitioner? Ändå menar vi att det är relevant med ett styrningsperspektiv på politik, inte minst för att det är dagsaktuellt. Det aktuella
ligger i den ökande komplexitetsgraden hos det politiska systemet. Med detta
menar vi inte nödvändigtvis att det behöver vara svårare att få saker genomförda
nuförtiden än förr, utan snarare att:
• fler territoriella nivåer har numera stor betydelse för styrningen (såsom
EU och regioner)
• den offentliga sektorn har haft en stark tillväxt sett över en lite längre period, på samma sätt som antalet organisationer utanför denna sektor, inte
minst på internationell nivå
• samhället, definierat som sociala interaktioner mellan individer, har blivit
mer heterogent och i någon mening mer individualiserat från 1960-talet
och framåt
Samtliga dessa punkter gör ett styrningsperspektiv intressant.
1. Vad gäller de olika territoriella nivåerna blir det förstås mer intressant än
på den tid staten var mer ”enväldig” att analysera vem som egentligen styr
vem, hur politiker och medborgare ska förhålla sig till de, ofta motstridiga, styrningsdirektiv som utgår från de olika nivåerna, samt om det nu är
så att staten har börjat dra sig tillbaka från sin mer enväldiga roll – vem,
om någon, fyller i så fall det tomrummet?
2. Å andra sidan, som uttrycks i den andra punkten, även om staten i viss
06-06-09 13.10.02
14
mån har dämpats i sina allenarådande ambitioner, så har alltså komplexiteten inom den offentliga organiseringen ökat starkt. Moderna statsbyråkratier är idag ytterst svåröverskådliga, och det är mycket vanligt att olika
segment av staten helt oberoende av varandra ägnar sig åt samma saker
men med eventuellt motstridiga resultat (på samma sätt som olika territoriella nivåer kan ägna sig åt samma sak med olika resultat – ett fenomen
som Pierre & Peters, 2000, kallar ”stratarki” snarare än ”hierarki”). Medierna förväntar sig förstås ofta att regering och ministrar ska ha kontroll
över allt som händer inom sina fögderier, men var och en som studerar
mängden myndigheter och anställda inom skilda statliga sektorer inser
att denna kontroll är en myt. Komplexiteten skapar grogrund för frustration som i sin tur medför omorganisering som inte sällan enbart ökar
denna komplexitet. Denna ”ostyrbarhetsdebatt” är inte på något sätt ny
(jfr Offe, 1985). Debatten är extra intressant i Sverige som har en lång tradition av självständiga ämbetsverk och grundlagsfäst förbud mot ministerstyre – en offentlig organisation som i nuläget måhända är mer ifrågasatt än någonsin på grund av ostyrbarhetsdebattens intensifiering (Premfors m.fl., 2003), och som för närvarande utreds inom ramen för den så
kallade Ansvarsutredningen. Detta gör ett styrningsperspektiv på politiken ytterst viktigt. Även i den sektor som EU, stater och kommuner interagerar med – det så kallade civilsamhället – har komplexiteten och organiseringsgraden ökat. Inte minst gäller detta på internationell nivå, där
det finns flera organisationer av olika slag som gärna vill styra själva eller
påverka styrningen.
3. Den samhälleliga heterogeniteten och individualiseringen innebär att
medborgarna måhända kan visa sig svårare att styra över än bara för ett
fåtal decennier sedan. Medicinalstyrelsens expert Nils von Hofsten påstod
exempelvis 1942: ”Sterilisering är ett så viktigt ingrepp att den enskilde inte bör få bestämma det själv” (Hall, 2000:263). Idag förefaller en sådan
nedvärdering av den enskilde individen helt otänkbar.
En vidare anledning till att intressera sig för politisk styrning i praktiken är att
denna är produkten av demokratin. Att politiker i t.ex. Sverige är demokratiska
representanter för svenska folket kan anses tämligen okontroversiellt, men vad
som är mera osäkert är om dessa folkvalda politiker verkligen styr landet? I regeringsformens första paragraf uttrycks denna demokratiska styrningsambition
ytterst tydligt. Med ett styrningsperspektiv kan man ibland uppfatta det som
något frustrerande varför fokus i demokratidiskussionen alltid läggs på om representanterna är korrekt valda och huruvida de är tillräckligt många och representativa, dvs. på representationsfunktionen, snarare än på styrningsfunktionen
(jfr Ahlbäck, 2001:286; Phillips, 2000:kap.2). Vi menar att det är högst betydelsefullt, kanske viktigare än hur pass representativa de är, om medborgarnas repre-
06-06-09 13.10.03
15
sentanter verkligen har förmåga att styra och därmed utföra sin demokratiska
uppgift i en alltmer komplex omgivning. Förvisso finns många studier av riksdagens makt visavi regeringen (se t.ex. Sjölin, 1993), men ofta har dessa undersökningar otillfredsställande snävt fokus. Parat med de aktuella orsakerna i stycket
ovan, där en hypotes alltså är att förutsättningarna för den politiska styrningen
har blivit mer komplexa, väcks frågor om förutsättningarna för demokratisk organisering i framtiden som i och för sig går utanför ramarna för denna bok, men
som ändå är viktiga att ha i åtanke.
Bokens perspektiv och uppläggning
Hur kan man då studera politisk styrning i praktiken? Boken illustreras genomgående med empiriska exempel från en studie av svensk IT-politik. IT-politik är
ett tämligen nytt politikområde, även om det har tydliga rötter i datapolitikens
utveckling från andra världskriget och framåt. I början av 1990-talet lanserades
IT-politik i Sverige och andra länder som ett centralt hjälpmedel för att vitalisera
och omforma samhället, speciellt den ekonomiska tillväxten. Medan datapolitiken till stor del höll sig till vissa avgränsade samhällssektorer, har IT-politiken
uppfattats som något som berör hela samhället och alla politikområden (SOU
1994:118).
Varför har vi då valt svensk IT-politik som fall i denna bok om politisk styrning? Det finns en rad goda argument för detta. För det första är IT ett nytt politikområde som beslutsfattare fortfarande har svårt att hantera. Konsekvensen av
detta är att vi kan ge empiriska illustrationer från en policyprocess där de institutionella ramarna fortfarande inte har ”satt sig” fullständigt och som ibland har
utmärkt sig av tvära kast och dynamik. En studie av exempelvis svensk finanspolitik (som policyområde) hade förmodligen blivit en studie av samsyn, stabilitet och
t.o.m. rigiditet eftersom den svenska politiken är fastlåst både formellt (genom det
svenska EU-medlemskapet och dess krav om bl.a. inflationsmål) och informellt
(genom diskursiva ramar som styr vad som är ”rätt” och ”fel” i nationalekonomiskt tänkande). Trots att det också finns vissa institutionella ramar inom IT-politiken (se kapitel 3), är detta politikområde fortfarande öppet för tolkning.
För det andra utmärker sig IT-politiken genom sin tvärsektoriella karaktär.
Inom områden som arbetsmarknadspolitik eller jordbrukspolitik är aktörer, institutioner, beslutsprocesser och även diskursiva ramar relativt stabila och utan
inblandning från nya aktörer. IT-politiken är både formellt och informellt karakteriserad av att ansvaret för frågorna pendlar mellan olika ansvariga departement, myndigheter och organisationer, och där det förväntas att alla offentliga
aktörer tar eget ansvar ”för att engagera sig i frågorna”. Detta är i övrigt något
som IT-politiken delar med andra ”nya” politikområden som miljöpolitik eller
jämställdhetspolitik.
06-06-09 13.10.03
16
En tredje orsak till vårt val av svensk IT-politik som fall för studiet av politisk
styrning ligger i själva IT-politikens innehåll. Som vi kommer att visa flera gånger är detta politikområde mer än bara den politiska styrningen av rena tekniska
system och nätverk. Få tekniska innovationer har såsom informationsteknik
kommit att bli en symbol för framtidens samhälle (med både positiva och negativa konnotationer). En hastig genomgång av mer eller mindre akademiska
framtidsscenarier avslöjar att det är ganska få samhällsforskare, tänkare och politiker som inte explicit betonar den informationsteknologiska revolutionen som
något som kommer att ha avgörande betydelse för vårt framtida samhälle (i
samma andetag som andra modebegrepp som globalisering och nätverk). Dessa
bilder av IT som bärare av framtidens samhälle blandas friskt ihop i en salig
blandning av samhällsanalyser, empirisk forskning, policyförslag och ren science
fiction:
It is hard to disentangle the diverse strands of attempted social prediction,
government policy, futuristic speculations and empirical social analysis. (Lyon, 1994:55, citerat i Ilshammar, 1999:39)
Även om de mer utopiska inslagen kopplade till datorer och IT kan spåras tillbaka till 1960-talet accentuerades intresset för IT som samhällsomvandlare under 1990-talet till nya nivåer, vilket har varit starkt bidragande till vårt intresse.
Denna bok kan därför också läsas som hur man från beslutsfattares sida har
försökt att styra framtiden.
Även om IT-politiken som redan nämnts är ett politikområde utan en fast
kärna så måste man när man skriver en bok om detta försöka definiera vilken
typ av frågeställningar som ligger i policyfältet IT-politik. Det är framförallt fem
speciella frågeställningar som har varit framträdande både i Sverige och i resten
av de västliga industriländerna (Strejcek & Theil, 2002). För det första de frågor
som rör avregleringen av hela telekommunikationsmarknaden inklusive problemen med att säkra tillgången till IT för alla medborgare i hela landet. För det
andra diskussionen om att modernisera den offentliga förvaltningen med hjälp
av ny IT, i dagligt tal benämnt ”elektronisk förvaltning” eller ”electronic government”. För det tredje hur man kan förbättra utbildningsväsendet med hjälp av IT
såväl beträffande mer kvalificerad arbetskraft inom IT-industrin som mer databaserad undervisning inom skolor och universitet. För det fjärde de frågeställningar som rör hur IT kan stimulera ökad tillväxt inom näringslivet och hur
man kan förhindra utslagning av vissa branscher och dess anställda. För det femte, de frågeställningar som knyter an till hur man kan, och bör, förändra gällande
lagstiftning i förhållande till den nya tekniken med hänsyn till konsumenträttigheter, brottsbekämpning och personlig integritet. I denna bok kommer vi att
gå in mer detaljerat på frågorna omkring elektronisk förvaltning och IT i undervisningen. Vi kommer även att beröra frågan om bredband och tillgänglighet
(även om vi här inte kommer in på de rent tekniska detaljerna). Däremot kom-
06-06-09 13.10.03
17
mer vi i mindre grad gå in på de tekniska frågorna kring infrastrukturen, som av
många av våra intervjupersoner uppfattas som ”kärnan” i svensk IT-politiken,
eller de juridiska aspekterna av svensk IT-politik där frågor om personlig integritet, anonymitet och censur har varit framträdande i den offentliga debatten om
politikområdet. Slutligen kommer vi inte heller, mer än på ett rent retoriskt plan,
att beröra de frågeställningar som anknyter till frågan om en ”ny ekonomi” i
skuggan av den nya tekniken.
Vad menar vi med politisk styrning? Vi har redan konstaterat att vi uppfattar
styrning brett, att styrning sker i vardagen, att det finns en mängd metoder, samt
att ”lyckad” styrning, dvs. styrning som når någon form av resultat kan uppfattas
som maktutövning. Styrning kan alltså ses som olika metoder för att åstadkomma önskvärda effekter, medan makt snarare (även om detta inte uttömmer begreppet) ligger i effekten att en ny maktrelation har utvecklats. För att något
tydligare precisera vårt styrningsbegrepp kan man använda sig av en abstraktionsstege (jfr Lundquist, 1993:64) På den mest konkreta nivån sker styrningen
via detaljstyrning av myndigheter (i form av till exempel villkorade anslag, lagtillämpning och regleringsbrev) och medborgare (i form av lagar). På en abstrakt
nivå utförs en mer generell styrning där till exempel regering eller riksdag formulerar allmänna mål och värderingar som ska prägla ett verksamhetsområde,
exempelvis skolan. Slutligen, på den mest abstrakta nivån, finns den mer diffusa
styrning som omtalats tidigare. Här handlar det om retorik, idéer och visioner
som inte alltid kontrolleras av beslutsfattare, utan kan framstå som tvingande
utan att det likväl finns någon tydlig avsändare. Här finner vi också institutionaliserade normer och idéer som ofta kan ta överhand över de mer konkreta styrningsåtgärderna. I boken kommer samtliga dessa nivåer att beaktas.
Begreppet makt återkommer vi till i slutkapitlet, men vi anser det nödvändigt
att redan här skapa en arbetsdefinition av begreppet, inte minst eftersom vi menar att ett styrningsperspektiv kan hjälpa oss att få grepp om det. Makt ser vi i
linje med vad Giddens (1984) kallar ”transformatory capacity”, dvs. förändringsförmåga, och denna makt kan vara av indirekt och direkt slag. Den indirekta
makten skapar kontexter, förutsättningar för människors beteende i form av så
disparata fenomen som ekonomiska och infrastrukturella resurser, lagstiftning,
organisationer, diskurser och definitioner. Den direkta makten däremot utövas
direkt över fysiska personers beteende. Definitionen och distinktionen mellan
direkt och indirekt makt har vi tagit från Hay (2002), och vi låter därför honom
själv utveckla den:
Power then is about context-shaping, about the capacity of actors to redefine
the parameters of what is socially, politically and economically possible for
others. … More formally then we can define power as the ability of actors
(whether individual or collective) to ‘have an effect’ upon the context which
defines the range of possibilities of others. … This is an indirect form of power in which power is mediated by, and instantiated in, structures. Yet power is
06-06-09 13.10.04
18
also exercised in a direct sense when A gets B to do something that s/he would
not otherwise do. … Thus, to indirect power or power as context-shaping we
must also add direct power or power as conduct-shaping. Indirect power is evidenced in the capacity of a government, say, to pass legislation. This does not
directly and instantaneously effect the conduct of B, but once instantiated in
statute serves to redefine the parameters within which B will continue to act
while providing a power resource for the potential exercise of direct power by
the law-enforcement agencies of the state. Direct power, by contrast, is immediate, visible and behavioural, and is manifested in such practices as physical
and psychological coercion, persuasion and blackmail. (Hay, 2002:185–186,
kursiveringar i original)
Det står därmed klart att det mer eller mindre finns ett likhetstecken mellan det
vi kallar styrning och det som Hay kallar indirekt makt eller ”context-shaping”.
Men vi menar också att det är meningslöst att studera politisk styrning om man
inte också analyserar styrningens effekter i praktiken, dvs. närvaron eller frånvaron av förändrade idéer och beteenden bland människor i den organisation som
styrs. Ofta benämns denna form av undersökning av styrningens effekter i praktiken ”implementeringsstudier”, dvs. studier av huruvida politiska beslut verkligen genomförs. Vi menar emellertid att politisk styrning i praktiken sker i alla
stadier av det som vanligtvis kallas ”styrningskedjan”. Även beslutsfattare på
högsta nivå styrs, liksom de dagordningar och problem som de överväger. Därför studerar denna bok om politisk styrning i praktiken alla leden i styrningskedjan.
Ett vanligt sätt att se på politisk styrning är att fokusera just på styrningskedjan som i princip handlar om att dela upp studiet på det formella sätt som anges
i olika författningar, dvs. medborgarna tänks styra politikerna som i sin tur styr
tjänstemännen vid olika myndigheter som sedan genomför detaljerad styrning.
Ett annat sätt är att utgå ifrån ett systemperspektiv, där olika ”krafter”, ”inputs” i
form av krav och stöd genereras till det politiska systemet som sedan i sin tur
genererar ”output” i form av regler och riktlinjer, dvs. styrning. Båda modellerna
diskuteras mer utvecklat i kapitel 2. Modellerna har en pedagogisk klarhet, men
vi väljer att fokusera på andra modeller som är mer realistiska. En enda övergripande styrningsmodell vore förstås praktisk, men vi menar att ett realistiskt perspektiv på politisk styrning innehåller så pass olikartade element att en integrerad modell tyvärr är svår att uppnå. Allmänt har vi dock ett processperspektiv på
politisk styrning – ett processperspektiv som kan anses höra hemma inom policyanalysen (Hill, 2005).
Att se politisk styrning som praktisk process är att försöka uppfatta vad som
”verkligen händer”, snarare än att lusläsa alla stiliga styrdokument. Med det som
”verkligen händer” menar vi inte bara människors konkreta beteende och organisering utan även de idéer, föreställningar, bilder och diskurser som styr människorna. Det organiserande i processerna är ”policyn”, som kan definieras som
06-06-09 13.10.04
19
en politisk handlingsinriktning, t.ex. kring IT. Kring policyn fattas beslut, skapas
organisationer och nätverk, formuleras regler och institutioner, men även mer
diffusa och svårstyrbara visioner och diskurser aktualiseras. Slutligen får man
inte blunda för att verkligheten i policyprocessen mycket väl kan inkludera kaotiska och slumpartade händelser. Vi ser det som nödvändigt att studera alla dessa
aspekter kring policyprocessen, men eftersom vår bok inte får vara lika kaotisk
som policyprocessen kan vara, sker dessa studier i olika kapitel.
I kapitel 2 diskuteras bokens metodologiska utgångspunkter i policyanalysen.
De olika teoretiska perspektiv som tas upp senare i boken presenteras kortfattat.
I kapitel 3 studeras den påverkan som en viss institutionell historia har över förutsättningarna för den politiska styrningen. Institutionaliseringen inom ett visst
policyområde har en viktig betydelse för den politiska agendan eller dagordningen, dvs. vilka politiska problem som uppkommer och inte uppkommer,
samt vilka handlingsalternativ som diskuteras inom ramen för denna agenda,
och därmed indirekt för den politiska styrningen på området. Men effekten kan
också vara direkt, genom att politiska styrningsprojekt inom ett visst område
inte kan genomföras i en viss institutionell miljö, just på grund av dessa institutionaliserade normer. I kapitel 4 studerar vi något som vi kallar ”den visionära
styrningsdiskursen” kring IT, som vi uppfattar som ett viktigt styrande element
för den IT-politiska dagordningen. Detta gör vi med hjälp av en diskursanalys
där sammankopplingen av diskursen kring IT med andra diskurser ger en viktig
förklaring till vilka problemformuleringar och policylösningar som är aktuella
inom svensk IT-politik. Därefter övergår vi till att studera den moderna svenska
IT-politiken, uppfattad som en ordnande process kring vad IT är, kan och bör
vara i Sverige.
Kapitel 5 och 6 innehåller en policyanalys kring tillkomsten och organiseringen av svensk IT-politik på central nivå under åren 1994–2004, som tar sikte
på aktörers konkreta handlingar snarare än de institutionella och diskursiva förutsättningar som vi studerat i kapitel 3 och 4. I kapitel 5 ägnar vi oss åt den teori
om politisk styrning som utvecklats under namnet ”governance”. Med governance menas styrning som är utformad mellan någorlunda jämbördiga parter
där ingen part är ensamt ansvarig, exempelvis när EU, nationalstater och regioner enas om olika utvecklingsprogram där alla har någon del av ansvaret. Governance-modellen är bra på att beskriva aktuella styrningsidéer, men i kapitel 6 tar
vi också upp en policymodell som vi anser ha bättre förklaringskraft än governance-modellen, nämligen en flödesmodell utvecklad ur den så kallade ”soptunnemodellen”. I flödesmodellen ses inte policyprocessen som enhetlig utan som
uppdelad i olika flöden (policy-, problem- och politikflöden) som korsar varandra på slumpartade men ibland också något mer förutsägbara vis och därmed
orsakar olika former av beslut.
I kapitel 7 övergår vi till att studera det konkreta genomförandet av två ITpolitiska styrningsprojekt – IT i skolan samt 24-timmarsmyndigheten – med
syfte att förändra verkligheten för medborgare och institutioner i Sverige. Vi ut-
06-06-09 13.10.05
20
går här ifrån olika enklare implementeringsmodeller: top-down, bottom-up
samt nätverksimplementering. I kapitel 8 analyseras utvärderingars och policyjämförelsers roll som styrinstrument. Uttrycken ”livslångt lärande”, ”lärande organisationer” och ”best practice” som blivit populära från och med 1990-talet
uttrycker en stark tro på att myndigheter, organisationer och människor kan
förändras och utvecklas på ett rationellt sätt genom olika former av resultatmätningar. I kapitel 9, som också är bokens avslutningskapitel, försöker vi komma
fram till vad eller vem som egentligen styr över styrningen. Vi reflekterar också
över om det finns för mycket eller för lite politisk styrning samt över offentliga
tjänstemäns styrning av sig själva.
06-06-09 13.10.05
2. Att studera styrning
– policyanalysen
Ay, policy? That’s their profession, and not simplicity, as they suggest.
(Christopher Marlowe [1565-1593] “The Jew of Malta”, första akten,
andra scenen)
Ovanstående citat är det svar som en riddare får när han nedlåtande beskriver
den listige juden Barabas sätt att bedriva ”policy” som en enkel, ja nästan gemen,
syssla. I Marlowes drama blir ”policy” frågan om hur man skapar en bra historia
i syfte att stärka berättarens egna intressen (vilket inte är ett banalt hantverk).
Policy blir att spela smidigt, hålla sig i bakgrunden, och försöka påverka genom
andra. Historien om Barabas slutar med att huvudpersonen spelar ut de olika
personerna mot varandra och själv tar hem vinsten. Även om de flesta som sysslar med olika typer av policyskapande i dag förmodligen skulle värja sig emot
denna machiavelliska syn på styrning är det ändå värt att nämna att begreppet
policy har en äldre och förmodligen mindre smickrande betydelse än den definition som växte fram under efterkrigstiden.
Policy som modernt begrepp inom statsvetenskap är huvudsakligen en produkt av välfärdsstaten och ambitionerna om att skapa ett mer välplanerat samhälle. Den nästan explosiva satsningen på samhällsvetenskap inom universitetsoch högskolevärlden i Sverige sedan 1960-talet hade sina rötter i statsmaktens
ambition att utbilda duktiga ”problemlösare” som utifrån vetenskapliga rön och
moderna ledarskapsteorier skulle planera, styra och samordna det framtida Sverige. Med bakgrund i ett rationellt och naturvetenskapligt synsätt på samhället
och dess individer (vanligtvis lite slarvigt benämnt ”positivism”) och ett införlivande av beteendevetenskapliga metoder, växte det fram en ömsesidig förståelse
mellan samhällsforskare och beslutsfattare. Även om detta synsätt senare under
1970-talet ifrågasattes från både politiker och forskare lever denna ansats kvar i
många avseenden. Beslutsfattare, massmedia, och även i viss utsträckning den
breda allmänheten, tycks fortfarande tro att dagens politiska styrning består av
rationella och legitima processer i vilka den offentliga makten likt en maskin
producerar bra beslut (mot bakgrund av goda analyser) som sedan genomförs i
enlighet med intentionerna.
06-06-09 13.10.05
22
2. Att studera st y r ning – policyanaly s e n
Bakgrunden för policystudier
Moderna styrningsteorier inom statsvetenskap är alla mer eller mindre kopplade
till uppkomsten av begreppet ”policy science” i USA under främst 1950-talet.
Förvisso ska man dock inte förlora ur minnet att diskussionen om styrning av
stater på ett mer generellt plan kan ledas tillbaka till både Platons Staten (1999)
och Niccolò Machiavellis Fursten (1987).
”Policyvetenskap” kan sägas vara ett paraplybegrepp för olika ansatser inom
bl.a. ekonomi, sociologi, psykologi, statsvetenskap och organisationsstudier som
tillsammans försökte att bidra med lösningar på ”offentliga problem”. I en tidsanda präglad av keynesianskt ekonomiskt tänkande och med ambitioner om att
slutgiltigt lösa en rad sociala problem i USA (som fattigdom, bostadsbrist, rasdiskriminering och arbetslöshet), växte det fram ett nytt sätt att kombinera vetenskap och samhällsproblem. Inom statsvetenskapen kan man säga att policyanalysen etablerades som en subdisciplin under det sena 1960-talet och i början
av 70-talet även om tankarna börjar spira redan under 40-talet (under intryck av
de allierades operationsanalyser under andra världskriget).
Policyforskningens grundläggare
Harold Laswell. En av de första som kopplade ihop det analytiska med det preskriptiva (föreskrivande) inom den statsvetenskapliga forskningen och medverkande till upprättandet av världens första tankesmedja (”think-tank”) RAND.
Hans ambition var att policyvetenskaperna skulle kunna lösa konkreta politiska
problem och bidra till bättre och mer genomtänkta beslut (Laswell, 1948;1951).
Han var också en av de första som introducerar processtänkandet inom statsvetenskaplig forskning i vilket ett politiskt problem genomgår olika steg från initiering till lösning i beslutsprocessen.
Herbert Simon. I ett av Simons tidigare verk ”Administrative Behaviour” (1945)
så utvecklar han en teori om hur mänskligt beslutsfattande reellt fungerar i motsättning till tidigare ekonomiska och psykologiska teoriers idealmodeller av beslutsprocesser som antingen fullständigt rationella, eller omvänt, drivna av instinkter och undermedvetna känslor. Hans egna bud är något av en syntes mellan dessa ytterligheter i vilken mänskligt beslutsfattande förvisso i grunden är
rationellt, men till stora delar begränsat av bl.a. komplexiteten i faktiskt beslutsfattande, omgivningens förväntningar, rutinbeteende och vanetänkande. Likväl
så framstår Simon som en representant för en rationell syn på mänskligt beslutsfattande i det han menar att man genom olika ledarskapstekniker, träning och
teknologi (främst datorer) i organisationer kan reducera komplexiteten och sålunda undanröja hinder för ett rationellt beslutsfattande.
Charles Lindblom. I en av Lindbloms mer kända artiklar ”The science of muddling through” (Lindblom, 1959) så ansluter han sig till Simon i synen på kom-
06-06-09 13.10.06
23
plexiteten i faktiskt beslutsfattande, men menar att även Simon omfattar en
idealistisk syn på beslutsfattande. Faktiskt beslutsfattande (och policyskapande)
sker inkrementellt (steg-för-steg) där policy definieras om under processens
gång, sällan är underlagd några rationella teorier, och där god policy är den som
det kan skapas konsensus om bland involverade aktörer.
David Easton. En annan viktig intellektuell impuls under 1950- och 60-talet var
David Eastons systemmodell av politik (Easton, 1953;1965) som förvisso inte var
myntad med tanke på att utveckla policyanalyser, men som tillhandahöll policyforskningen en metaförståelse av politik. Huvudtanken i Eastons modell är att
politiska processer initieras av ”inputs” från miljön runt de politiska institutionerna (t.ex. krav från väljare/medborgare), ”filtreras” av ”mellankanaler” (t.ex.
partier, media), och förvandlas till auktoritativa beslut inom det politiska systemet, som sedan återkopplas till ”input-sidan”.
De första statsvetenskapliga policystudierna kännetecknades av optimism och
tro på att man vetenskapligt kunde förmedla goda analyser för politiska åtgärdsprogram. Intellektuellt lutade man sig mot den klassiska nationalekonomin och
dess rationella syn på hur aktörer handlar och fattar beslut. Bland annat förlitade
man sig på ekonomiska verktyg såsom cost-benefit-analyser och resultatstyrning
varigenom man ansåg sig kunna kontrollera och styra politiska åtgärdsprogram.
Utifrån denna typ av rationella tekniker växte det upp en akademisk industri i
form av konsulter med syfte att understödja olika regeringars försök att modernisera styrningen av den offentliga sektorn. Denna period av ensidig tilltro till att
man med rationella och vetenskapliga metoder kunde lösa den offentliga sektorns problem blev dock inte långvarig inom den akademiska policyanalysen.
Tanken att man ”vetenskapligt och rationellt” kan styra politisk styrning lever
dock i bästa välmående hos många beslutsfattare och fick något av en renässans
under 1990-talet under intryck av den liberala strömningen ”New Public Management” (se t.ex. Osborne och Gaebler, 1992 samt kapitel 8 i denna bok). Man
kan säga att ambitionen att ”objektivt” och ”vetenskapligt” försöka ”avpolitisera”
styrningen av offentlig sektor inte fungerade när teorierna kraschlandade i verkligheten. Det visade sig att ”tekniker” som cost-benefit-analyser fullständigt utelämnade faktorer som sociala kostnader och att resultatstyrning skapade nya
(men annorlunda) problem. Många av de stora, välplanerade och inte minst
dyra, välfärdsreformer som olika regeringar runtom i världen sjösatte under
1960-talet fullföljde inte de mål man hade satt upp och i vissa fall resulterade de
i negativa effekter. Framförallt påvisade en rad studier av genomförandet (implementeringen) av en given policy att ursprungliga målsättningar grusades i
praktiken.
Sedermera har policyanalys blivit ett övergripande begrepp för alla dem som
på något sätt studerar beslutsfattande och som inkluderar offentliga aktörer (vilket kan ses i det engelska uttrycket ”public policy”). När det gäller analyser av
06-06-09 13.10.06
24
policy kan man i en genomgång av de senaste decenniernas olika arbeten grovt
urskilja följande fyra typer av statsvetenskapliga policystudier (baserat på Sabatier, 1991:144).
1) Områdesstudier. Denna typ av studier försöker att förstå politiken inom ett
särskilt politikområde (t.ex. hälso-, miljö- och socialpolitik). Denna tradition
består huvudsakligen av detaljerade och deskriptiva fallstudier i vilka det är empirin som står i centrum. Man försöker helt enkelt att reda ut trådarna inom ett
speciellt politikområde med en delvis journalistisk ansats. Denna typ av studier
är givetvis till stor hjälp för beslutsfattare och medborgare som är intresserade av
området, men saknar det teoretiska fundament som statsvetare arbetar med.
Även om denna typ av studier kan vara till stor hjälp för hypotesgenerering, (dvs.
vilka teoretiska frågeställningar som den empiriska sammanställningen kan generera) så har denna kategori av studier inte något egenvärde för en forskare.
2) Utvärderings- och effektstudier. Denna typ av studier har sina rötter i ekonomisk redovisning och revision, men har efter hand utvecklats till en separat statsvetenskaplig del av policyanalysen. Utvärdering har med tiden blivit ett mer förfinat instrument i vilket man inte längre bara värderar slutresultatet av en given
policy i kvantitativa termer, utan också tittar på exempelvis kvaliteten av processen, lärandeprocesser bland de deltagande aktörerna eller graden av medborgerligt deltagande i en given policyprocess (se vidare kapitel 8).
3) Studier av policyprocesser. I denna typ av studier använder man den kunskap
om beslut, institutioner och aktörers beteende som finns samlad inom statsvetenskap till att förstå och förklara hur policies utvecklas, bereds och genomförs.
Även om policyprocessen består av många olika stadier (se nedan), är det främst
två olika typer av studier man avser när man talar om ”processanalys”. För det
första avses hela processen kring formulerandet av ”problemet”, på engelska: ”the
agenda-setting process”. Varför blir ett politiskt problem ett problem? Vem påverkar processen? Varför formuleras inte problemet på ett annat sätt? För det
andra inbegriper processvinkeln studier av själva implementeringsfasen, det vill
säga hur man försöker att genomföra de beslut man har fattat i syfte att lösa ett
problem. Eller hur kan man få andra att genomföra politiska beslut?
4) Policyutformande. En mer normativ ansats till studiet av policy i vilken man
försöker att identifiera de underliggande värden och normer som understödjer
en viss policy. Denna typ av studier undersöker policyns ”metanivå”. Det vill säga
normer omkring rättvisa, ekonomiskt välstånd, demokrati osv. som man sällan
ifrågasätter, men som likväl är viktiga i diskussionen kring policyns målsättningar.
Av dessa fyra typer kan vi konstatera att det är den tredje – studier av policyprocesser – som är den mest vanliga idag och det är särskilt denna typ av policystudier vi har genomfört i boken.
06-06-09 13.10.07
25
Vad är policy?
Innan vi går in på att diskutera hur vi använder policyanalysen i denna bok kan
det vara på sin plats att diskutera själva begreppet ”policy”. På svenska översätts
termen ibland till ”politik” med ett prefix (t.ex. arbetsmarknadspolitik, alkoholpolitik), ibland får den lov att bibehållas på engelska (”detta är inte vår organisations policy”). Ett vanligt missförstånd (åtminstone i en svensk kontext) är att
policy på nationell nivå är synonym med regeringens organisering, dvs. att miljöpolitik existerar därför att det finns en miljöminister. De politiska problem
som inte har ett ansvarigt statsråd existerar inte. Detta är dock en grov förenkling
och en kvarleva i det offentliga medvetandet (och även hos vissa statsvetare) att
politik enbart är den verksamhet som aktörer knutna till den formella representativa demokratins organisationer sysslar med.3 Även om det saknas en institutionell anknytning till statsmakten skapas det politik på många olika områden
och nivåer som inte direkt har något med statsmaken att göra. En liten brukarstyrelse på ett daghem kan också ha en policy inom ett avgränsat område (t.ex.
att all mat på dagiset ska vara ekologisk), liksom ett privat företag kan utveckla
en policy (t.ex. om vad de anställda får använda sina datorer till). Båda exemplen
är lika mycket politik som riksdagsbeslut (oaktat på en annan nivå eller i en annan kontext).
Som många andra begrepp inom samhällsvetenskap finns det ingen entydig
definition av begreppet policy. En brittisk topptjänsteman uttryckte på 1960talet att ”policy is rather like the elephant – you recognise it when you see it but
cannot easily define it” (Cunningham, 1963:229). I en brittisk grundbok i policyanalys från 1980-talet (Hogwood & Gunn, 1984) anges det som en övning för
studenter att under en avtalad tid gå igenom en tidning för att notera hur många
gånger begreppet nämns och i vilka sammanhang. Författarna konkluderar på
förhand att det inte riktigt finns någon entydig definition av begreppet. Tabell 2
ger här en översikt av några av de mer vanliga definitionerna av begreppet.
Tabell 1: Olika definitioner av begreppet ”policy”.
• Policy som etikett för ett fält av aktiviteter inom en specifik sektor av samhället: Detta är den mest vanliga definitionen av termen som återfinns i utsagor som ”regeringens ekonomiska politik” eller ”utrikespolitik” (jfr eng.
”foreign policy”).
• Policy som slutgiltiga målsättningar för en viss politik. Här betecknar begreppet det mål som ska uppnås, t.ex.: ”regeringens politik syftar till att
åstadkomma full sysselsättning”.
3
För en bra och lättillgänglig diskussion kring olika sätt att definiera begreppet ”politik”, se Montin,
2004:96-98.
06-06-09 13.10.07
26
• Policy som speciella förslag. Här blir termen liktydig med konkreta politiska förslag om åtgärder.
• Policy som beslut tagna av regering eller något verkställande organ. Här avses hela processen omkring beslut (t.ex. lagstiftning) som anger en speciell riktning i en politisk fråga.
• Policy som ett formellt och auktoritativt beslut. Med detta avses att en politisk aktör har en klar ”vägvisare”, exempelvis en lag eller ett formellt beslut
som man lutar sig emot inom ett område.
• Policy som ett åtgärdsprogram. Typiskt det som inträffar när man försöker
lösa ett politiskt problem med hjälp av en kombination av lagstiftning, organisationsförändringar och stödåtgärder.
• Policy som det som man skall ”leverera” (output). Även om detta kan skilja
mellan olika politikområden så avses här de konkreta åtgärderna med vilka man söker att lösa ett politiskt problem (t.ex. fler resurser till vården).
• Policy som resultatet av vissa beslut och icke-beslut (outcome). Helt enkelt
resultatet av vad t.ex. regeringen har gjort (och inte gjort) i förhållande till
ett politiskt problem.
• Policy som en teori eller modell. Här syftar man på att alla politiska handlingar involverar en underliggande föreställning eller teori om kausalitet
(orsak och effekt).
• Policy som en process. Det som slår den statsvetenskaplige studenten som
undersöker en viss politisk fråga är att man kan bevittna en process där en
problemställning stöts och blöts under en tidsperiod. Policy i denna betydelse blir sålunda själva händelseförloppet och de strukturer, handlingar
och aktörer som påverkar utgången.
(Från Hogwood & Gunn, 1984: 13-19).
Dock finns det i alla fall en någorlunda gemensam definition av begreppet bland
policyforskare själva. Som Heclo skriver i en klassisk litteraturöversikt:
Policy is not, of course, a self-evident term. To suggest in academic circles that
there is a general agreement on anything is to don crimson in the bullpen, but
policy is one term on which there seems to be a certain amount of definitional agreement. As commonly used, the term policy is usually considered to
apply to something ‘bigger’ than particular decisions, but ‘smaller’ than general social movements (Heclo, 1972:84).
Utifrån denna definition kan vi i alla fall uttyda att det handlar om flera beslut
(eller viljeyttringar) som sinsemellan blir till något större. En annan definition
06-06-09 13.10.07
27
presenterad av David Easton hjälper också en bit ytterligare på vägen: ”policy
[…] consists of a web of decisions and actions that allocate […] values” (Easton,
1953:130). I denna definition kommer det ”politiska” också med i och med att
policy också handlar om att ”fördela resurser”.
Det som dock kan sägas vara en avgörande skillnad mellan det alldagliga
användandet av termen och det analytiska är synen på föresatserna bakom en
”policy”. Medan man i praktiskt språkbruk ofta använder ordet policy som ett
begrepp som betecknar en klar viljeyttring och att det i policyn ligger en intention (”beslutsfattarna har tänkt ut en lösning på problemet”), är inte detta nödvändigtvis fallet i dess analytiska betydelse. En policy behöver inte nödvändigtvis
vara resultatet av en genomtänkt diskussion och beslutsprocess. Den kan vara
resultatet av icke-handlingar, policyn har uppstått som ett resultat av att beslutsfattare inte har företagit sig något som helst. Dessutom kan syftet bakom policyn
vara föga genomtänkt varpå resultatet har blivit detsamma. I detta avseende kan
vi säga att policy i mångt och mycket konstrueras av den som gör analysen.
Policy som process
Dagens statsvetenskapliga studier av policyprocesser tar utgångspunkt i blandade teoretiska ansatser som i vid omfattning avspeglar den teoretiska debatt som
finns inom statsvetenskapen i övrigt. Det ska i detta sammanhang understrykas
att statsvetenskap inte är den enda disciplinen som sysselsätter sig med policystudier. Policyforskning, framförallt i formen ”beslutsteori”, återfinns också i delar av nationalekonomi, psykologi och organisationsforskning. När det gäller
statsvetenskap kan man återfinna policyanalyser som tar avstamp i princip alla
de teorier som brukar dyka upp i läroböcker om politisk teori (som t.ex. Marsh
och Stokers Theory and Methods in Political Science, 2002).
Men som i många andra teorier inom statsvetenskap kan man även i policyanalysen återfinna en main-stream teori med vissa positivistiska ambitioner.
Inom policyanalysen beskrivs denna ofta som den klassiska ”processmodellen”
(eller på engelska ”the stagist model”). Modellen bygger i många avseenden på
en hierarkisk syn i vilken övre nivåer (t.ex. folkvalda församlingar eller regeringar) initierar och fattar beslut och lägre nivåer (t.ex. myndigheter) genomför
dessa beslut. Exempel på denna tradition återfinns i de många läroböcker i ”policyanalys” som finns ute på marknaden. Studenter i statsvetenskap eller förvaltningsstudier möter med all säkerhet någon gång under sin studietid den kallade
”policystegen”, ”den linjära synen på policy” eller ”beslutscykelmodellen” (Premfors, 1989). Modellen ser lite olika ut beroende på författare och kan illustreras
mer eller mindre komplext, men bygger i grunden på att alla policyprocesser har
ett någorlunda likartat levnadsförlopp i vilket olika faser av en beslutsprocess
logiskt avlöser varandra.
06-06-09 13.10.08
28
Nedanstående modell (från Hogwood & Gunn, 1984:7 – 10) är en av de mer
vanliga och har fördelen att den kopplar ihop både det deskriptiva och det preskriptiva i policyanalysen. Modellen kan alltså både användas för att analysera
processen bakom en existerande policy och som en ideell ”checklista” för att sjösätta en policy.
1. Problemformulering (Agenda-setting). Denna del av processen rymmer
identifiering och förväntningar kring ett problem (eller en möjlighet)
som påkallar handling. Dvs. är problemet ett problem? Och är problemet
ett problem som föranleder politiska beslut?
2. Problemfiltrering (Issue-filtration). Efter att ett problem har blivit ett politiskt problem uppstår frågan hur beslut ska tas i frågan. Ska beslutet tas
i den egna organisationen eller ska det vara föremål för en process utanför organisationen? Frågan är om den egna organisationen har resurser
(pengar, tid och personal) för att ta sig an frågan.
3. Frågedefiniering (Issue definition). När man väl har identifierat att problemet är ”reellt”, och att man själv (som beslutsfattare) har erkänt ett
ansvar, krävs det att man ”benar upp” problemet för att kunna hantera
det mer effektivt. Dessutom krävs det att man går på djupet och diskuterar hur problemet har uppstått och vilka eventuella effekter som förväntas.
4. Prognostisering (Forecasting). Även om detta inte alltid är fallet kan det i
skapandet av en policy vara nödvändigt att försöka förutspå något om
framtiden. Vilka effekter kommer olika typer av beslut att medföra i framtiden?
5. Dra upp målsättningar och prioritetsordningar (Setting objectives and priorities). Detta steg handlar om att ställa frågorna: Vad är det vi försöker att
göra och hur kan vi vara säkra på att vi verkligen gör det? Även om hela
processen inkluderar beslutsprocesser är det på denna nivå som man tar
det viktigaste beslutet: Vad ska göras?
6. Analys av valmöjligheter (Options analysis). Vanligtvis finns det inte bara
ett sätt att lösa ett problem och en del av skapandet av en policy handlar
om att hitta riktiga instrument för att uppnå de målsättningar man har
ställt upp. Ska man t.ex. lagstifta bort problemet eller finns det andra sätt
att lösa det på?
7. Genomförande och kontroll (Policy implementation). Det är på detta stadium man försöker att driva igenom de målsättningar som man har ställt
upp.
8. Utvärdering av resultaten (Evaluation). Efter att man har genomfört en
politik bör man ställa sig frågan: Har de önskvärda resultaten uppnåtts?
06-06-09 13.10.08
29
Detta förutsätter givetvis att man har haft tydliga målsättningar och gjort
sig några tankar om vilka de ”önskvärda resultaten” är.
9. Fortsättning, revidering eller avveckling (Policy maintenance, policy succession and policy termination). Politiska beslut har inte lång hållbarhetstid och det är nödvändigt att regelbundet se över den politik man för. Ska
något ändras, behövs det nya beslut, eller ska man avveckla politikområdet?
Att analysera policy som en linjär process har en rad fördelar. Samtidigt kan
denna modell lätt bli en tvångströja. Processmodellen erbjuder den som studerar
en given policy en dynamisk ansats i vilken man kan fånga många olika moment
och händelser. Detta till skillnad från fallstudier i vilka man fångar ett enskilt
ögonblick i ett större händelseförlopp. Dessutom kan man med processmodellens hjälp analysera samspelet mellan olika aktörer, mellan olika stadier i processen och även resultatet av en politisk process. Då undviker man att analysen fokuserar på en enskild aktör (t.ex. en myndighet) och dess handlande. Slutligen är
den linjära processmodellen pedagogisk – det är inte för inte som man ofta benämner denna modell ”läroboksmodellen”. När vi skriver pedagogisk har vi här
inte enbart studenter på högskolor och universitet i tankarna. Modellen är också
tilltalande för en rad andra grupper i samhället (John, 1998:24-25). Den passar
bra ihop med en journalistisk ansats i vilken alla ”politiska historier” har en början och ett slut. Likaledes kan den uppskattas av byråkrater som önskar undvika
för mycket ”intrång” i en politisk fråga. För dessa aktörer kan det kännas positivt
att vissa stadier (t.ex. frågedefiniering) vid någon tidpunkt kan räknas som ”avslutade”.
Det finns emellertid anledning att förhålla sig något kritisk till en övertro på
processtänkandet och framförallt det linjära tänkandet. Den är i vid utsträckning en idealtyp av hur policyprocesser går till. Det vill säga en tankekonstruktion som inte existerar i verkligheten, men som kan understödja vår förmåga att
förstå och förklara reella fenomen. Man renodlar vissa egenskaper hos ett socialt
fenomen i syfte att kunna teoretisera kring fenomenet (Weber, 1987). Eftersom
det är en idealtyp ska man vara medveten om att modellen har vissa begränsningar och att ”existerande” policy inte slaviskt följer idealtypen. Dessutom är
det vanskligt att utforska framtiden utifrån utgångspunkten att en framtida policy kommer att följa vissa faser i enlighet med något rationellt mönster. Denna
risk är framförallt överhängande när man använder den preskriptivt, det vill säga
som en instruktion för hur man ska gå tillväga när man ska lösa ett politiskt
problem.
Till sist finns det, när man tar utgångspunkt i den linjära modellen, en inneboende fara för att man hamnar i en naiv rationalism i vilken man förleds att
förklara alla handlingar i en policyprocess såsom rationella. I verklighetens värld
är policyprocesser ett rörigt och vildvuxet nät av processer, samspel mellan olika
06-06-09 13.10.09
30
aktörer och där många ärenden antingen är av så rutinpräglad eller institutionaliserad karaktär att man inte behöver stanna upp och överväga alternativ, eller är
så pass komplicerade och utdragna att man aldrig når fram till beslut eller genomförande. Som Hill skriver:
The point, then, about the dominance of a ”rational” model in modern discourse about policy is that it involves an expectation that the policy process
will be an organised and systematic one. Hence in introducing the study of
the policy process there is a need to warn readers to be sceptical about writing which takes it for granted for that a policy-making process is organised
and has specific goals. It may be desirable that it should be like this, but
whether it actually is or not must be an issue for research. (Hill, 1997:10)
Håller man dessa faror i medvetandet erbjuder den linjära modellen en bra ansats till att studera policy. Som nämnts ovan finns det lite olika teoretiska förhållningssätt till studiet av policyprocesser, men mycket av den terminologi vi använder för policyanalyser härstammar från den linjära modellen.
Policyanalysen i denna bok
Vi tar i denna studie av svensk IT-politik utgångspunkt i nyinstitutionell statsvetenskaplig teori om hur politiska processer går till kombinerad med en syn på
politisk styrning grundad i forskningen kring begreppet ”governance”. Dessutom presenterar vi här vår förståelse av beslutsprocesser baserad på John Kingdons verk om policyformulering och policyformering. Slutligen menar vi också
att diskursanalys är ett viktigt hjälpmedel för att förstå definitioner och kategoriseringar av policyfrågor.
Synen på politisk förändring: nyinstitutionalism
Den nyinstitutionella synen stammar ursprungligen från den klassiska konstitutionella synen på policyskapande inom statsvetenskap, sprungen ur den offentligrättsliga traditionen. Denna tradition marginaliserades under 1950-talets beteendevetenskapliga revolution inom samhällsvetenskaperna, men fick en renässans (med delvis nya förtecken) under benämningen ”nyinstitutionalism” under
1980-talet (Rothstein, 1998). Traditionen är inte enhetlig utan rymmer en rad
olika teoriinriktningar som alla tar utgångspunkt i att institutionella faktorer
spelar en såväl begränsande som möjliggörande roll för aktörernas handlande i
policyprocesser. Institutioner ska i detta sammanhang inte betraktas som enbart
lagar och regler (eller som fysiska byggnader), utan inbegriper även informella
regler, rutiner, traditioner, sedvänjor, roller och organisationsformer. Man kan
06-06-09 13.10.09
31
också utrycka det som ”spelreglerna” inom exempelvis en offentlig myndighet
eller inom ett speciellt politikområde (March & Olsen, 1989). På samma sätt
som exempelvis offsidereglerna i fotboll har en avgörande roll för hur spelet går
till, hur fotbollsspelarna spelar och tränaren lägger upp sin taktik för laget, så har
traditioner för remissförfarande inom ett givet politikområde (vilka som blir
hörda och får yttra sig) en betydelse för hur aktörerna agerar i policyprocesser.
Institutionella faktorer är enligt denna teoritradition avgörande för policyprocesser i framförallt två avseenden. För det första påverkar de institutionella ramarna graden av makt och inflytande olika aktörer har över en policyprocess.
Vissa aktörer tilldelas särskilda befogenheter att agera genom exempelvis lagstiftning eller genom hävd. För det andra bidrar de institutionella ramarna till
att definiera de egna intressena och även den egna identiteten hos exempelvis en
organisation och även förhållandet till andra aktörer (Hall, 1986:19). För att uttrycka det annorlunda: ”vilka är vi som organisation och vad vill vi egentligen?”
I denna bok har vi framförallt använt oss av en historisk institutionell ansats
vilken beskrivs närmare i kapitel 3.
Synen på policyprocessens ”inramning”: diskursanalysen
På samma sätt som vi i enlighet med nyinstitutionalismen utgår från att politiken inte äger rum i ett vakuum utan är förankrad i en viss institutionell historia,
så menar vi också att språkliga definitioner, kategoriseringar och identiteter är av
grundläggande vikt för den politiska styrningen. Grundläggande men ofta oproblematiserade uppfattningar om verkligheten tenderar att påverka hur politiska
frågor i sin tur uppfattas och behandlas. ”Globaliseringen” är ett exempel på ett
abstrakt begrepp som formar vår verklighetsuppfattning, troligen mer än det
konkreta fenomen som begreppet beskriver (Hay, 2002:254). Globaliseringsbegreppet innefattar en viss förståelse av verkligheten samt i förlängningen också
normer och regler för hur man bör bete sig i ett globaliserat samhälle. Man kan
därför kalla globaliseringen en ”diskurs”, dvs. ett system av språkliga representationer av verkligheten med normerande innehåll. Diskursen, eller diskurserna,
om globalisering skapas i relation till andra språkliga diskurser såsom ”stat”,
”marknad”, ”kommunikationer”, ”integration” och ”samhälle”. Poängen med att
använda diskursbegreppet är att påvisa hur diskurserna (som förvisso är människoskapade men som tenderar att få ”ett eget liv”) skapar definitioner, kategoriseringar och identiteter på det politiska området och därför kan sägas ha makt
över den politiska processen, till exempel genom att ange vad som är möjligt
respektive omöjligt beteende i en ”globaliserad” värld.
Den IT-politiska diskurs som kommer att analyseras i kapitel 4 är delvis också en ”global” diskurs, för det finns inget som säger att diskurser måste vara avgränsade till en nationell miljö. Dock anser vi att det finns möjlighet att tala om
en relativt avgränsad svensk IT-politisk diskurs. Centralt är begreppet ”informationssamhälle” (eller dess synonym ”kunskapssamhälle”) som antar karaktären
06-06-09 13.10.09
32
av ett oundvikligt och delvis opåverkbart framtidstillstånd. I Sverige har detta
nya begrepp översatts på ett sätt som gör att IT-politiken får karaktären av ett
mycket tidspressat politikområde. Mer traditionella politikområden inom svensk
politik har förstås också sina diskurser. Områden som ekonomisk politik och
skolpolitik präglas också av definitioner, kategoriseringar och identiteter som tas
för givet kring exempelvis marknader och konjunkturer (ekonomisk politik) eller kunskap och lärande (skolpolitik). Diskursanalysen försöker alltså peka på
hur dessa definitioner, kategoriseringar och identiteter i relation till andra diskurser skapar en viss verklighetsuppfattning och samtidigt utesluter andra uppfattningar. Diskurserna kan ha större eller mindre relation till den institutionella
miljön och de konkreta policyprocesserna, vilket vi återkommer till senare i boken, men i samtliga fall påverkar de språkbruket kring politiska frågor.
Synen på politisk organisering: nätverksteori och governance.
Under 1970-talet växte det inom statsvetenskaplig forskning fram en kritik mot
synen på staten som en enhetlig aktör på toppen av en hierarki som agerade utifrån de beslut som hade fattats i folkvalda församlingar. Under benämningen
”neo-korporatistisk” teori försökte man påvisa att vissa organiserade intressen
(framförallt producentintressen) hade bemäktigat sig exklusiva positioner i politiskt beslutsfattande. I utbyte mot att det organiserade intresset disciplinerade
sina medlemmar (t.ex. förhindrade strejker), och på så sätt garanterade ekonomisk stabilitet, tilldelades ”organisationen” exklusiva avtal med staten och gavs
rätten att påverka inte bara policyutvecklingen, utan även policyimplementeringen på området. Legitimiteten i systemet byggde på att representanterna för
de organiserade intressena var demokratiskt valda och sålunda förväntades åtnjuta medlemmarnas förtroende. Detta system av interaktioner mellan stat och
organiserade intressen kan dock utifrån (traditionella representativa) demokratiska normer knappast sägas vara demokratiskt. Vissa intressen (eller ”särintressen”) får betydligt mer inflytande medan andra grupper (som konsumenter)
fullständigt saknar möjligheter att påverka den förda politiken (Cawson, 1986).
Det mest tydliga exemplet hämtades från institutionaliseringen av arbetsmarknadens parters samspel med staten. Denna institutionalisering bildade en
”järntriangel” i vilken man effektivt uteslöt andra intressen (t.ex. oorganiserade
och arbetslösa) och även folkvalda organ (Schmitter, 1979; för ett översiktsverk,
se Williamson, 1989). Ett av de länder som man menade speciellt utmärkte sig i
detta sammanhang var Sverige, där ett institutionaliserat samarbete mellan staten, fackföreningar och arbetsgivarorganisationer hade spritt sig till många policyområden sedan Saltsjöbadsavtalet 1938.4 Representanter från fackföreningar
och arbetsgivarorganisationer satt med i ett otal statliga (och kommunala) kommittéer, råd och nämnder och blev indragna i förhandlingar med regeringen om
4
Korporatistisk styrning på framförallt arbetsmarknadsområdet i Sverige kan dock spåras tillbaka till
början av 1900-talet (Rothstein & Bergström, 1999).
06-06-09 13.10.10
33
t.ex. finanspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och även utbildningspolitiken.
Inom arbetsmarknadspolitiken var det till och med så att organisationer själva
tillvaratog delar av själva implementeringen av policyn (t.ex. fackföreningarnas
kontroll av arbetslöshetsförsäkringen, Rothstein, 1992). Denna teoretiska ansats
åtnjöt under en kort period ett betydande intresse inom policyforskning och
statsteori. Intresset sjönk dock snabbt då det visade sig svårt att empiriskt belägga att denna typ av ”hårda” arrangemang för beslutsfattande var så pass dominerande i västliga demokratier som teorin antydde. Även om vissa policyområden kännetecknades av korporativa drag så fanns det helt andra områden där det
inte kunde identifieras starka organiserade intressen och som styrdes på helt andra sätt. Dessutom kunde man från början av 1980-talet skönja att även i de
policyområden som sades vara korporatistiskt styrda, var denna styrform under
avveckling som ett resultat av ökad liberalisering och decentralisering av olika
policyområden. Vid årsskiftet 1991/92 beslöt Svenska arbetsgivarföreningen att
ensidigt lämna alla centrala ämbetsverks styrelser vilket fick konsekvensen att
övriga representanter för organiserade intressen även de började lämna styrelserna (Rothstein & Bergström, 1999).
Delvis som en fortsättning på korporatismen och delvis som en reaktion på
statens förändrade roll i moderna västliga samhällen, har det alltsedan 1980-talet
vuxit fram teorier som med nya begrepp som ”policynätverk”, ”policygemenskaper” och ”flernivåstyrning” försöker att fånga allt mer komplexa policyprocesser.
Dessa tar framförallt utgångspunkt i de ofta informella nätverk (med olika aktörer) som interagerar på olika nivåer och i olika steg i policyprocessen. Till skillnad från neo-korporatismen som fokuserade på stabila institutionaliserade arrangemang försöker man med nyare begrepp sätta processen i centrum för studier av modern styrning. Framförallt begreppet governance har under senare år
rönt ett betydande intresse inom statsvetenskapen (Rhodes, 1997; Pierre & Peters, 2000; Sørensen & Torfing, 2005). ”Governance” ses vanligen som en ny form
av styrning som är öppnare och mindre hierarkisk än den traditionella synen på
styrning i form av ”government” och där nätverk är det centrala. Diskussionen
om vad governance egentligen är, vilken roll det offentliga har, och vilka styrningsmässiga och demokratiska implikationer är dock på inget sätt avslutad och
det saknas klara och entydiga definitioner. Ett försök att mera övergripande definiera governance görs i en artikel av Jacob Torfing (2005). Han menar att det
existerar en gemensam minsta definition som består av följande element. Governancenätverk består av: 1) relativt stabila horisontella artikuleringar av ömsesidigt beroende, men i praktiken självständiga aktörer som; 2) agerar med varandra genom förhandlingar som äger rum inom en gemensam reglerad, normativ och kognitiv ram, som; 3) är självreglerad inom vissa ramar i förhållande till
externa aktörer (t.ex. staten) och som till sist; 4) bidrar till produktionen av lösningar på offentliga problem (ibid:307). För att uttrycka det annorlunda handlar
det om att governancenätverken är självorganiserande och kommer från såväl
offentlig och privat som frivillig sektor, medan government mer handlar om for-
06-06-09 13.10.10
34
maliserad och hierarkisk styrning (Rhodes, 1997). Det viktiga är att aktörerna
inom nätverken, samtidigt med det självorganiserade inslaget, är ömsesidigt beroende av varandra. Reglerna är i någon mening offentligt sanktionerade, även
om ett viktigt inslag i governance-begreppet också är att gränserna mellan offentligt och privat blir suddigare (Stoker, 1998) och att dessa utvecklas under
förhandlingar mellan deltagarna i vilka kognitiva, normativa och föreställningsmässiga riktlinjer (för vad som t.ex. är legitima lösningar) skapas under resans
gång (Torfing, 2005:308). Det handlar alltså inte om någon entydig top-downstyrning, utan en blandning mellan central regelutformning och lokal självorganisering. Vi återkommer till denna teori mer utförligt i kapitel 5.
Synen på beslutsprocesser: Kingdons flödesmodell
John Kingdons klassiska verk Agendas, Alternatives and Public Policies (2003
[1984]) behandlar den amerikanska federala regeringens politik inom tre olika
områden (sjukvårdsförsäkringsreform, avgifter för transporter på kanaler samt
avregleringen av flygtrafiken). Snarare än att försöka avgöra hur det formella
beslutsfattandet går till så fokuserar Kingdon i sin bok på hur en fråga blir en
politisk fråga. Med en modifierad5 utgångspunkt i Cohen, March och Olsens
”soptunnemodell” (Cohen m.fl., 1972; March & Olsen, 1976 presenteras mer
utförligt i kapitel 6) för beslutsfattande konstaterar Kingdon att under alla policyprocesser löper tre olika typer av ”flöden”: ett problemflöde, ett politiskt flöde
samt ett policyflöde. Dessa tre löper i utgångspunkten parallellt med varandra,
men kan under vissa förutsättningar ta en ny riktning och förenas i en gemensam ström varefter ett särskilt lösningsförslag kan komma på den politiska dagordningen (Kingdon använder begreppet ”policyfönster”). I vår genomgång av
Kingdons teorier har vi försökt att försvenska hans exempel.
För det första uppmärksammas olika politiska problem av beslutsfattare vid
olika tidpunkter. Som delvis fiktiva exempel kan vi föreställa oss att en statistisk
rapport om svenska skolelevers läskunnighet på en viss nivå gör att skolministern går ut och talar om att ”vi har ett problem med…”, eller att en storm som
slår ut elförsörjningen i en viss landsdel får kraftbolag och ansvariga myndigheter att erkänna att ”vi har ett problem med…” och så vidare. Det viktiga i Kingdons förståelse av problemidentifikationen är att politiska problem ingalunda är
”objektiva” och självklara problem. Det är först när beslutsfattare blir uppmärksamma på problemet som det blir ett problem6. Olika indikatorer (exempelvis ny
statistik: ”nya tal visar…”) i kombination med händelser, kriser och symboler är
5
6
Den ursprungliga soptunnemodellen talar enbart om enskilda organisationer medan Kingdon för
upp teorin på samhällsnivå.
Kingdon själv ger ett talande exempel från transportpolitiken där mycket uppmärksamhet under
1970-talet gavs åt flygsektorn (och säkerheten inom flygtrafiken) och nästan ingen bekymrade sig om
busstrafikens problem i USA. Han konstaterar i sin studie att beslutsfattare själva flyger mycket i både
arbete och fritid och därför personligen kan konstatera hur flygnäringen fungerar. På samma sätt kan
Kingdon konstatera (genom några citat från olika intervjupersoner) att dessa beslutsfattare aldrig
någonsin åker buss och sålunda inte själva ser problemen (Kingdon, 2003:96).
06-06-09 13.10.11
35
det som de facto producerar ett problem. Liksom problem kan dyka upp ur tomma intet så har de en tendens att försvinna igen. Antingen för att beslutsfattare
själva uppfattar det som att problemet har blivit löst genom ny lagstiftning, stödåtgärder eller genom att man upplever att någon annan aktör (kommuner, EU,
privata företag osv.) har tagit över problemet. Kingdon tillägger att beslutsfattare
efter ett tag tröttnar på problemet och sålunda finns det oftast starka incitament
bland ansvariga beslutsfattare att bestämma sig för att problemet är löst.
För det andra löper det ett flöde i alla policyprocesser av experter och specialister som kontinuerligt arbetar med att lösa politiska problem. Runt alla policyområden finns det en grupp av experter som bildar ett nätverk (”policy community”) och som fortlöpande jobbar med ett visst policyfält. Detta nätverk
består (i en svensk kontext) vanligtvis av sakkunniga i regeringsdepartementen
och berörda ämbetsverk och myndigheter, analytiker i olika branschorganisationer eller intresseorganisationer, forskare från universitet och högskolor samt
eventuellt riksdagsmän med plats i berörda utskott och representanter från (stora) privata företag. Denna grupp av folk möts regelbundet i olika formella och
informella sammanhang. Detta kan vara mer formella sammankomster som
hearings, konferenser, deltagande i statliga kommittéer och så vidare, men kan
också vara informella kontakter i form av luncher, telefonsamtal, e-postkontakter, ömsesidigt bistånd vid författande av olika typer av texter och så vidare.
Vissa av dessa nätverk är hårt sammanskruvade med en fast kärna av deltagare
där alla känner alla. Det är därför kanske inte så konstigt att dessa nätverk lätt
antar gemensamma föreställningar om vad som är rätt och fel inom policyområdet, eller vetenskapligt och ovetenskapligt, samt skapar ett eget gemensamt
språk för att kommunicera med varandra. Andra grupperingar är betydligt mer
fragmenterade och löst sammansatta och deltagarna strålar bara tillfälligtvis
samman. Där betraktar deltagarna ofta sitt lilla område som lösryckt från större
helheter.7 Kingdon beskriver t.ex. i sin bok att man inom transportområdet enbart ser järnvägar, kanaler, flygnäring och motorvägar lösryckt från varandra
och inte kan se ”transporter” i ett större sammanhang. Ju mer fragmenterat ett
policyområde är, desto större är sannolikheten för att policyn blir osammanhängande och olika beslutsfattare börjar konkurrera med varandra. Att i dessa
sammanhang skapa konsensus och en stabil helhetssyn ter sig näst intill omöjligt.
Inom nätverken sker det en konstant produktion av idéer. Man diskuterar
hela tiden lösningar på olika större och mindre problem och givetvis föder detta
identifikationen av nya problem som man tidigare inte hade tänkt på. Kingdon
menar dock att man också kan se exempel på det omvända. Ur nätverken alstras
lösningar utan att det för den sakens skull existerar problem i förväg. Problem,
lösningar och alternativa lösningar dyker upp utan att det finns någon rationell
7
Ett annat sätt att beskriva skillnader mellan olika typer av nätverk görs av Marsh. Han gör en åtskillnad mellan ”policy communities” som är mer formaliserade och integrerade och de mer löst sammansatta ”issue networks” (Marsh, 1998:14)
06-06-09 13.10.11
36
process i bakgrunden. Genom selektion slipas idéerna till (eller kombineras med
andra idéer), andra aktörer accepterar dem, idéerna mjukas upp och genomgår
slutligen den kritiska granskning som övriga medlemmar av nätverket (framförallt ”experter”) utsätter idéerna för, för att så slutligen hamna (om de kommer
så långt) på de slutgiltiga beslutsfattarnas bord.
Kingdon skriver att särskilt drivna aktörer inom (och ibland utom) policygemenskapen, så kallade ”policyentreprenörer”, är de som alstrar nya idéer och får
dem på dagordningen (Kingdon, 2003:122). Dessa eldsjälar befinner sig inte
nödvändigtvis inom ett regeringskansli eller inom en intresseorganisation, utan
kan också vara enskilda individer med ett brinnande intresse för att få igenom en
policy. Det som kännetecknar dessa individer är en vilja att investera resurser
(tid, energi, rykte och ibland även pengar) i hopp om att en framtida policy
kommer att ge dem något i utbyte. Detta utbyte kan givetvis vara baserat på rent
personliga ambitioner om en bättre karriär (eller bara att behålla jobbet), stärka
ens egen position inom en myndighet eller organisation eller bara högre lön.
Men det kan också vara att man agerar utifrån egna ”högre värden” och att man
som en eldsjäl verkligen vill förändra politiken på ett givet område. Kingdon
nämner också en tredje motivation: det finns folk som helt enkelt älskar det politiska spelet med att driva en fråga och få en politik genomförd. Deltagandet i
sig är en motivation för dessa människor.
Det tredje flödet som Kingdon talar om är ”politik”. Med detta menar han det
vi i dagligt tal förknippar med ”den politiska situationen” i ett land. Det kan vara
ett valresultat, förändringar i en regeringssammansättning, speciella politiska
kampanjer eller bara den ”folkliga stämningen” (ibid:145). För att börja med
sistnämnda är den folkliga stämningen ett analytiskt svårfångat begrepp, men
inte desto mindre något som har relativt stor betydelse. Om väljarna är starkt
emot exempelvis en sittande regering påverkas handlingsmöjligheterna för regeringen, samt viljan, till att skapa (eller förändra) en given policy. Regeringen
bör exempelvis inte framlägga impopulära förslag (som nedskärningar i välfärdssystemen) när de ligger under i opinionsundersökningar. Kingdon skriver
att mycket av det han lägger i begreppet folklig stämning inte nödvändigtvis behöver vara något som man kan identifiera genom exempelvis opinionsundersökningar – det viktiga är vad beslutsfattare uppfattar som den folkliga stämningen. Beslutsfattare läser givetvis också tidningar och ser TV, följer med i den
offentliga debatten i exempelvis dagspress och skaffar sig egna intryck om ”vad
som rör sig i befolkningen”.
Utöver detta spelar existerande politiska organisationer (både partier och rörelser) en roll för vilka idéer som är möjliga. Om de för ett visst policyområde
relevanta organisationerna kan samlas kring en särskild viljeyttring ger det en
viss tyngd och givetvis omvänt. Det som Kingdon poängterar, och som vi kommer att ge exempel på i vår studie, är frågan om ett visst policyförslag är ”ofarligt” eller ej visavi vissa politiska intressen. För att illustrera detta i ett svenskt
sammanhang räcker det bara att tänka på hur alla liberaliseringar i alkoholpoli-
06-06-09 13.10.12
37
tiken omedelbart föranleder massiva protester från nykterhetsrörelsens organisationer.
I förhållande till den traditionella policymodell som vi har beskrivit representerar Kingdons modell en antites. Bilden av beslutsfattande ter sig hos Kingdon betydligt mer anarkistisk och modellen saknar den preskriptiva ambition
som den konventionella policyanalysen har. Kingdons modell har också utsatts
för en hel del kritik (se vidare Johnson, 2003:56-60). Primärt har det handlat om
teorins vetenskapliga värde då den är omöjlig att falsifiera, utgör en dålig beskrivning av verkligheten, är obrukbar för hypotesgenerering (dvs. man kan inte
formulera falsifierbara frågeställningar innan man gör sin undersökning), samt
enbart bygger på fallstudier (och inte på komparativa kvantitativa studier). Denna kritik är dock i många avseenden för oss något missriktad och bygger grundläggande på att det enbart skulle finnas ett vetenskapligt sätt att studera policyprocesser på.
Att vi tillmäter Kingdon så pass stort värde i denna bok stammar från en
grundläggande syn att ska man studera styrning så ska man gå till botten och
titta på hur dagordningen egentligen skapas. I detta sammanhang spelar också
den institutionella synen in: under vilka ramar (kognitiva och normativa) formulerar man dagordningen? Vilka historiska bindningar begränsar vårt synfält
för att tänka radikalt annorlunda när vi ska skapa policy? Men också diskursanalysen kompletterar den mer anarkiska process som Kingdons modell beskriver.
Beslutsprocesserna enligt den senare modellen sker i ett visst kaos med olika
flöden som gör sig gällande i ett ofta tidspressat läge, men processerna struktureras av och kanske framför allt uppfattas genom ordnande diskurser. Huruvida
t.ex. den svenska IT-politiska diskursen påverkar centrala beslutsprocesser i
svensk IT-politik återkommer vi detaljerat till i kapitel 6. Men det är också viktigt
att erkänna att det rör sig om delvis olika modeller av den politiska verkligheten
och att såväl diskurser som centralt fattade beslut kan påverka politiken på olika
(och delvis svårmätbara) sätt.
Sammanfattning
Syftet med detta kapitel har varit att presentera de teoretiska utgångspunkterna
för vår vidare analys av den politiska styrningen av svensk IT-politik. Vår utgångspunkt i klassisk policyanalys är vårt sätt att förankra denna studie i en med
tiden lång tradition av statsvetenskapliga studier av styrningsprocesser. Inom
policyanalysen ryms många olika teoritraditioner som sinsemellan egentligen
inte har mycket med varandra att göra. Även om vi i vår analys i många avseenden avviker från den traditionella trappstegsmodellen av policyanalyser är vår
bok fortfarande strukturerad utifrån en stegmodell. Vidare har vi i denna teorigenomgång velat presentera grundpremisserna för vår bok. Sammantaget ger vi
06-06-09 13.10.12
38
här vår syn på politik generellt, på politiskt beslutsfattande och på statens roll
inom politik.
För det första har vi önskat presentera vår institutionella syn på politik genom vilken vi betonar institutioners roll för politisk styrning. Det är vår fasta
övertygelse att nya politiska initiativ ytterst sällan glider genom de politiska
”stuprören” utan att stöta på patrull. Alternativt att de modifieras på resans gång
i förhållande till formella och informella institutioner som agerar utifrån hur vi
”brukar lösa problem” eller hur vi ”brukar uppfatta problem”. För det andra vill
vi med vår utgångspunkt i John Kingdons flödesmodell framhäva det ofta
slumpmässiga i politiskt beslutsfattande. Även om politiska beslutsfattare själva,
liksom massmedia, önskar betrakta politiska beslutsprocesser som något baserat
på förnuftiga och rationella övervägande i vilka problem systematiskt reds ut
och blir lösta utifrån några överordnade principer, kan vi i likhet med Kingdon
konstatera att politiskt beslutsfattande är en komplex och slumpartad aktivitet
och att frågan om valet av politiska lösningar sällan kan härledas till en högre
form av objektivitet. För det tredje menar vi att språkliga diskurser trots allt bidrar till att forma mer enhetliga världsbilder bland policyutformare, beslutsfattare och genomförare. Hur dessa diskurser egentligen påverkar politiker och
tjänstemän i deras faktiska arbete är svårt att mäta – ibland kan det måhända
vara så att diskurserna snarast kompenserar för uteblivna handlingar inom ett
visst policyområde. För det fjärde vill vi med vår inledande genomgång av governance och nätverksansatser inom statsvetenskap (och den statsteoretiska bakgrunden i korporatismen) lägga fram en annorlunda syn på ”staten” (vilken här
också inbegriper kommuner och landsting/regioner) än den tidigare idealmodellen om det offentliga som en vertikalt integrerad statsform med någon form
av monopol på politiskt beslutsfattande. Även om governancemodellen för politisk styrning inte är fullständigt entydig vad gäller frågan om statens roll, menar
vi att den fungerar bra som en beskrivning för den fragmenterade grupp av både
privata och offentliga aktörer, på olika nivåer, som är delaktiga i moderna politiska styrprocesser.
06-06-09 13.10.12
3. Spårbundenhet och
policyspridning
Det finns flera sådana tröga strukturer som påverkar hur snabbt utvecklingen
mot det digitala tjänstesamhället kan gå. […] Värderingsstrukturen, dvs. hur
individers värderingar förändras över tid, är inte […] särskilt snabbt föränderlig. Varje tid formar sina värderingar, men individer tenderar att hålla fast
vid sina grundvärderingar när de väl har fått dem. Samhällets regelverk är
exempel på hur rådande förhållanden institutionaliseras (SOU 2002:25,
s. 25-26).
Institutionell teori
I våra intervjuer och genomläsningar av offentligt material om svensk IT-politik
har vi vid ett flertal tillfällen stött på uttryck som ”svårföränderliga strukturer i
samhället”, ”stuprörsorganisationen” och beskrivningar av samhällets institutioner som inbundna i ”kokonger med stela organisatoriska skal”. Den av många
förutspådda revolutionerande utvecklingen i vilken Sverige förväntas inträda i
ett (ekonomiskt) välmående informationssamhälle försenas av rådande strukturer och institutioner. Även om många inte kan sätta ord exakt på vad det är som
bromsar de politiska ambitionerna, delar många synen att det finns ”något” svårdefinierbart som motverkar radikala förändringar i det svenska politiska systemet. Men detta tankesätt existerar inte bara i förhållande till de övergripande
politiska strukturerna och institutionerna i samhället, utan kan också spåras till
frågan hur vi generellt betraktar – och har betraktat – informationsteknik och
policy. Det tycks finnas speciella traditioner och normer med rötter bakåt i tiden
för hur vi väljer att betrakta datorer i samhället och hur vi väljer att organisera
politiken.
Detta tankesätt är inte exklusivt för svensk IT-politik utan kan med lätthet
återfinnas hos alla reformivriga beslutsfattare. Det finns en rad institutionella
faktorer som bromsar snabba förändringar och som beslutsfattare måste hålla i
tankarna när man ska försöka styra en policy. Inom statsvetenskapen är detta
också ett synsätt som sedan 1980-talet har fått förnyad uppmärksamhet och som
har gett upphov till den teoretiska inriktning som benämns nyinstitutionalism.
Denna teoretiska inriktning är dock inget enhetligt forskningsprogram, utan
06-06-09 13.10.13
40
3. Spårbunde nhe t och policy spr idning
omfattar en rad olika skolbildningar, forskare och teoretiska ramar som egentligen bara delar den gemensamma uppfattningen om att ”institutioner spelar en
roll”. Vanligtvis brukar man dock tala om tre olika huvudinriktningar (för en
genomgång av nyinstitutionella teoriansatser, se Hall & Taylor, 1996; Campbell
& Pedersen eds., 2001). För det första den historiska institutionalismen som fokuserar på hur institutioner genom historiska händelser (formativa moment)
för en lång efterföljande period dels styr och reglerar aktörers handlingsutrymme och lägger ramarna för vilken typ av policyskapande som är möjlig, dels blir
motståndskraftiga mot förändringar (t.ex. Steinmo, Thelen & Longstreth eds.,
1992). För det andra en ”rational choice institutionalism” som utgår från att nyttomaximerande och rationella aktörer behöver institutioner för att kunna lösa
kollektiva handlingsdilemman (t.ex. Ostrom, 1990). För det tredje sociologiska
institutionalister (eller organisationsinstitutionalister) som är intresserade av
hur institutioner (här mera förstått som organisationer) skapar kulturella normsystem som styr aktörernas handlingar och ger organisationen legitimitet. Tabell
3 ger oss en schematisk och något förenklad överblick.
Tabell 3. Från Campbell & Pedersen, 2001:10. Originalet opererar också med
en diskursiv institutionalism som vi har valt att inte indra här.
Rational Choice
Institutionalism
Historisk
Institutionalism
Sociologisk
Institutionalism
Problemställning
Hur löser institutioner kollektiva handlingsdilemman?
Hur skapar institutioner möjligheter för
handlande och institutionsbyggande?
Hur är institutioner
kulturellt konstituerade, rationaliserade
och legitimerade?
Förändringsvillkor
Förändringar i kostnader och fördelar.
Kriser och exogena
chocker.
Osäkra omvärldsvillkor. Politiska och
kulturella förändringar.
Förändringsmekanismer
Konflikter, förhandlingar och strategiska spel.
Intressen, idéer och
ideologisk kamp.
Lärandeprocesser.
Imitation, spridning
och översättning.
Kunskapsteori och
metod
Deduktivt positivistiskt sökande efter
en generell teori.
Jämförande induktiva studier efter historiskt kontextuella
teorier.
Blandat. Både induktiva och deduktiva
metoder.
06-06-09 13.10.13
41
I detta kapitel använder vi oss av den historiska institutionalismen som utgångspunkt för att analysera de institutionella ramarna för svensk IT-politik.8 Grundläggande bygger denna metodologi (Premfors m.fl. 2003), på antagandet att det
i politik finns en viss ”spårbundenhet” (”path dependency”) i förhållande till vad
som är möjligt att reformera och förändra inom ett givet politikområde. Vissa
historiska händelser bestämmer inriktningen för framtidens politik och medför
att utvecklingen uppvisar en betydande fasthet och kontinuitet. Även om nya
idéer och problem (se kapitel 6) uppstår hela tiden finns det institutionella begränsningar för vad som är möjligt att förändra och reformera, och även institutionella faktorer som spelar in när det gäller hur de nya idéerna ”översätts” innan
de formuleras, beslutas och implementeras (Czarniawska & Joerges, 1996).
Definitionen av begreppet ”institution” är inte entydig i litteraturen. Medan
mer sociologiskt institutionella teorier (se t.ex. March & Olsens definition som
närmast inkluderar alla mänskliga interaktioner, 1989: 22) har en vid och informell förståelse av begreppet (t.ex. att skaka hand när man träffar nya människor)
så presenterar Streeck och Thelen (2005) en betydligt mer begränsad definition
av begreppet. De definierar institutioner som något som är sanktionerbart av en
tredje part och drar en tydlig gräns mellan institution och ”social konvention”
(ibid. s. 10) Ett bra exempel på en institution är äktenskapet där staten reglerar
ingående och upplösning av ett äktenskap och sanktionerar mot månggifte.
Vi menar till skillnad från de klassiska historiska institutionalisterna att institutioner inte bara anger begränsningar. Institutioner kan också verka möjliggörande i förhållande till politisk förändring.9 Institutioner lägger de övergripande
spelreglerna för vilken riktning en policy kan ta, de sätter ramarna för hur beslutsfattande går till och, framförallt, de bildar rättesnöre för vad som är ”lämpligt” och ”olämpligt” beteende och handlande i politik. Har en beslutsfattare slagit in på en väg (vilket exempelvis kan vara val av en organisationsform eller en
policy) är det svårt att skifta riktning då detta, allt annat lika, blir kostsamt och
besvärligt. Särskilda händelser, val, konflikter eller beslut i historien har en tendens att bli självförstärkande och begränsar de framtida aktörernas valfrihet att
handla annorlunda. Häri ligger också en implicit föreställning om att historien
inte är ”intelligent” utan att slumpartade och ibland obetydliga händelser kan få
stort inflytande utan att vara resultatet av rationella beslutsprocesser. På denna
punkt avviker den historiska institutionalismen från rational choice-varianten
av nyinstitutionalismen som i högre grad betonar funktionalistiska förklaringsmodeller till varför institutioner uppstår och förändras (Thelen, 1999:381-382).
När det gäller empiriska studier finns det en hel del exempel på hur man kan
använda institutionell teori för att dels påvisa hur stabila politikområden är över
8
9
Det ska nämnas att vår förståelse av historisk institutionalism också är färgad av den så kallade sociologiska institutionalismen. Även om de ursprungligen har varit åtskilda finns det ett par ansatser
att identifiera en syntes av de olika inriktningarna inom institutionalismen (t.ex. Campbell, 1998).
I detta avseende följer vi Anthony Giddens övergripande teoretiska tankesätt om en dualitet mellan
struktur och agenter i vilken det är en växelverkan mellan dessa, och vare sig struktur eller agent kan
sägas vara determinerande för den andra (Giddens, 1984).
06-06-09 13.10.13
42
tid, dels för att beskriva idéers inflytande på policyprocesser. Theda Skocpol påvisar exempelvis hur amerikansk socialpolitik långt in på 1900-talet var drevs av
strukturer, ursprungligen uppkomna efter amerikanska inbördeskriget på 1860talet, där enbart vissa grupper (framförallt krigsveteraner) kunde motta olika
former av socialt stöd (Skocpol, 1995). Likaså finns det studier som konstaterar
att likartade idéer tar sig olika uttryck när de ska upptas i olika nationella sammanhang. Margaret Weir och Theda Skocpol visar i en studie hur den nationalekonomiska teoretiska skolbildningen keynesianism slog igenom på olika sätt i
den ekonomiska politiken i Sverige, Storbritannien och USA under 1930-talet.
Skillnaderna hänför de till att de nationella institutionella ramarna ”översätter”
nya idéer innan de blir implementerade (Weir & Skocpol, 1985). Ett annat exempel på hur idéer påverkar policyskapande, och även statsformationen, återfinns i
Frank Dobbins verk (1994, här citerad från Campbell, 1998:381-382) om järnvägsbyggande i USA, Storbritannien och Frankrike. Hans tes är att den politiska
kulturen i de olika länderna kom att påverka hur man organiserade järnvägsbyggandet i de olika länderna. Med kultur avser Dobbin de kognitiva ramarna för
hur vi betraktar verkligheten. Han menar i sin studie att den franska politiska
kulturen traditionellt betraktade statliga institutioner som nyckeln till effektiva
lösningar på policyproblem vilket medförde att man med järnhand centralt från
Paris styrde uppförandet av ett nationellt järnvägsnät. Amerikanska beslutsfattare uppfattade däremot en fri marknad och lokalt självstyre som viktiga källor
till utbyggandet av det amerikanska järnvägsnätet med konsekvensen att (den
federala) staten mer kom att övervaka den fria marknaden och hänsköt själva
uppbyggandet av järnvägsnätet till de fria marknadskrafterna.
Begreppet spårbundenhet har dock inte varit helt okontroversiellt: att påstå
att vissa sekvenser följer efter varandra är inte speciellt exakt och är därför föga
användbart i en analys. Pierson (2000) förfinar dock begreppet något i det att
han menar att man måste skilja mellan två olika argument för att förstå spårbundenhet. Det första rör relativa maktresurser: den aktör som är först ute och lyckas få igenom sina idéer för t.ex. en ny policy, eller ett nytt sätt att organisera sig
på, tillägnar sig en komparativ fördel i förhållande till att påverka och ändra
spelreglerna för framtiden. Det andra argumentet rör sociala resurser mer generellt. Vid varje given tidpunkt i historien finns det en viss uppsättning av materiella, tekniska och sociala resurser. När man väljer att slå in på en viss bana (särskilt val som berör större tekniska och organisatoriska förändringar) innebär det
stora investeringar både ekonomiskt och socialt. Att försöka reformera en policy
som är i konflikt med tidigare investeringar kommer med största säkerhet att
stöta på motstånd. På samma sätt som begreppet spårbundenhet är något diffust
rymmer det också en betydande grad av konservatism: är institutioner verkligen
stabila och oföränderliga? Frågan om hur institutioner förändras har under sedan 1990-talet blivit alltmer viktig inom den historiska institutionalismen, framförallt mot bakgrund av ökad globalisering och en tilltagande tendens att olika
stater, företag och myndigheter i högre grad söker efter gångbara policylösningar
06-06-09 13.10.14
43
annorstädes (se exempelvis Thelen, 2004; Streeck & Thelen (eds.), 2005).
Streeck & Thelen (2005) nämner och analyserar fem olika sätt på vilka institutioner kan förändras. För det första talar författarna om förskjutningar inom
en institution. Inga institutioner är fullständiga, och det finns sålunda plats för
att nya normer, från exempelvis utlandet, eller att återupptäckta men bortglömda regler från historien, ”smyger sig in” i existerande institutioner. För det andra
förändras institutioner genom att man staplar nya lager av riktlinjer, rutiner o.
s.v. ovanpå de gamla i samband med att verksamheten blir för stor eller att nya
problem uppstår. Olika institutionella lösningar samlever under längre perioder
inom ramen för samma system. Ett gott exempel på detta under senare år är det
gradvisa införandet av New Public Management-lösningar i en offentlig sektor
som i grunden kännetecknas av andra institutionella normer och rutiner (Agewall, 2005). För det tredje är rutiner och regler, oaktat deras relativa stabilitet,
något man måste anpassa sig till när omvärlden förändras och att det därför
gradvis sker en drift iväg från existerande praxis. I fallet med det amerikanska
pensionssystemet tvingades man att förändra systemet när de sista soldaterna
från inbördeskriget dog ut. För det fjärde talar Streeck och Thelen om omvandlingar (conversion) av målsättningar, funktioner och syften inom en institution.
Förändringar i maktkonstellationer eller i omvärlden har effekt på de institutionella ramarna. Sålunda kan förändringar ske när de existerande reglerna och
rutinerna inte erbjuder någon bra lösning till helt nya problemställningar (eller
problemställningar som ingen egentligen vill ta ansvar för, jfr kapitel 6). En bra
illustration till hur detta kan utnyttjas är hur EU-kommissionen sedan 1980-talet har eftersträvat att ”kolonisera” nya politiska frågor där det ännu inte har
etablerats några stabila institutioner på nationell nivå (vilket definitivt berör ITfrågorna) för att på så sätt förhindra att det etableras nationella institutioner, och
för att försäkra sig om att frågorna i framtiden behandlas såsom ”europeiska”
(Cram, 1997). För det femte kan man studera institutionell förändring som ett
resultat av nedbrytning. Snarare än att tala om en förändring av en given institution handlar det här om en nedbrytning och upplösning av existerande institutioner. De normala rutinerna inom en institution, alternativt växten inom en
institution, verkar över tid nedbrytande för institutionen. Man kan exempelvis
nämna systemet kring förtida pensionsuttag i Tyskland, vars frikostiga förmåner
var baserade på en arbetsmarknad med full sysselsättning där arbetslöshet enbart förekom under periodvisa nedgångar inom vissa branscher. Långtidsarbetslöshet kombinerad med återföreningen av Tyskland bidrog till att fullständigt
underminera systemet och framtvingade en radikal förändring av systemet med
helt nya institutionella förtecken (Trampusch, 2005).
En annan viktig aspekt i nyinstitutionell teori är idéer och idéers makt över
policyprocesser. Idéer är i grunden ett vagt begrepp som ofta innefattar olika
typer av tankesätt. Campbell har i detta sammanhang försökt att ställa upp en
modell baserad på både historisk och sociologisk institutionalism för att beskriva hur idéer påverkar policyprocesser (tabell 4).
06-06-09 13.10.14
44
Tabell 4. Från Campbell, 1998: 385
Begrepp och teorier i
förgrunden av en policydiskussion
Bakomliggande antagande i en policydiskussion.
Kognitiv
nivå
Program
Paradigm
Idéer som föreskrifter som
pekar ut riktningen för en
policy.
Idéer som föreställningar som avgränsar
kunskapsföreställningen och antalet möjliga lösningar på ett policyproblem.
Normativ nivå
Ramar
Allmänhetens åsikter
Idéer som symboler och
begrepp som hjälper beslutsfattaren att legitimera
policylösningar.
Idéer som offentliga åsikter där föreställningar om vad allmänheten tycker är riktigt
begränsar antalet möjliga legitima valmöjligheter i en policyprocess.
Modellen bygger på två dimensioner. För det första att idéer kan vara något som
är explicit formulerade av beslutsfattare och invävda i exempelvis konkreta ”åtgärdspaket”, men också kan vara givna premisser som begränsar antalet valmöjligheter i en policyprocess. Denna distinktion vilar på den organisatoriska institutionalismens föreställning om att vissa idéer aldrig ifrågasätts och sålunda
framstår som nästan osynliga för aktörerna medan andra idéer ständigt ifrågasätts i politik. För det andra kan idéer antingen vara kognitiva (kunskapsbaserade) eller normativt baserade. På en kognitiv nivå baserar sig idéerna på teoretiska föreställningar om exempelvis orsak och verkan (kausalitet), medan normativa idéer vilar på värden och omdömen (Campbell, 1998:384).
I detta kapitel kommer vi att fokusera på historiens roll (i form av spårbundenhet i policyprocesser) och även policyspridning inom svensk IT-politik. Även
om dessa två frågeställningar ser olika ut ut, så hänger de ihop. Policyidéer som
rör informationsteknik har i många fall sina rötter i internationella sammanhang, men sprids till svenska institutioner (och tankesätt) genom ”översättning”.
Vi kommer i detta kapitel inledningsvis att undersöka de formativa momenten i
svensk dataoch IT-politik. Vi vill mer noggrant studera stabiliteten i vilka målsättningar man (framförallt staten) har haft med policyn, vilka aktörer som har
varit delaktiga genom historien, sättet man har valt att organisera politiken på
samt vikten av internationella trender.
Formativa moment i svensk dataoch IT-politik
Det första egentliga IT-politiska, eller datapolitiska, beslutet i Sverige fattades i
november 1949 (prop. 1948:303). Då instiftades en ny myndighet – Matematik-
06-06-09 13.10.15
45
maskinnämnden (MMN) – med ett enkelt och entydigt mål: att ge svenska staten, eller snarare den svenska militären, tillgång till en ”matematikmaskin”. Problemet som svenska myndigheter stod inför var att USA (som vid den tidpunkten var det enda land som hade den tekniska kompetensen) var avvaktande med
att sälja färdiga anläggningar till utländska stater eftersom de klassificerades som
strategiskt krigsmaterial. Nämnden var ett korporativt partsammansatt organ
(först under ecklesiastikdepartementet, sedan under finansdepartementet) med
representanter från såväl näringsliv och statsförvaltning som forskarvärlden.
Från början tänkte man sig att denna satsning skulle vara en engångsföreteelse i
vilken staten byggde en maskin till försvaret. Trots en succé med en egenhändigt
producerad datamaskin 1954 (som i sin samtid var den mest avancerade i världen) blev det ingen fortsättning på MMN:s verksamhet, utan denna nämnd åsidosattes successivt under 1950-talet för att slutligen försvinna 1962. Nybom
(1980:161) menar i en senare tillbakablick att denna tidiga organisering av datapolitiken skapade många av de senare problemen. Dels kom datapolitiken att
sakna en klart definierad administrativ hemvist, dels medverkade ett kortsiktigt
fokus på att täcka omedelbara behov hos försvaret till att man aldrig formulerade någon långsiktig strategi vilket bidrog till motsättningar mellan parterna.
MMN var ett tillfälligt organ som hela tiden verkade som ett provisorium där
exempelvis de anställda teknikerna som byggde datamaskinerna aldrig fick fasta
tjänster.
Det som kom att spela roll för den framtida utvecklingen var då den statliga
förvaltningen i mitten av 1950-talet började intressera sig för den nya tekniken.
Redan 1955 hade den nyblivne finansministern Gunnar Sträng (på Statens Organisationsnämnds anmodan) tillsatt Kommittén för maskinell databehandling
som i likhet med MMN var partsammansatt av representanter från förvaltning
(både civil och militär) samt näringsliv. Denna kommitté upphöjdes 1958 till
datapolitiskt policyorgan och kom fram till 1962 att arbeta som den primära
remissinstansen och rådgivande organet rörande statliga datafrågor. Fokus hade
sålunda flyttats från tekniskt utvecklingsarbete till administrativ databehandling. Drivkraften var rent rationell i förhållande till den statliga förvaltningen;
man betraktade ADB som en källa till obegränsade möjligheter för effektivisering, kostnadsbesparing och rationell resursanvändning (Nybom, 1980:163).
Den överordnade uppgiften för kommittén, att utreda möjligheter och hinder för ett utökat användande av datorer inom statsförvaltningen, fullföljdes i
den framtidsoptimistiska anda som kännetecknade början av 1960-talet. De hinder för en snabb och konsekvent utbyggnad av datateknik som kunde tänkas
existera var enbart av ekonomisk natur. Kommittén kunde sålunda identifiera
användningsområden för datateknik inom snart sagt varje sektor av offentlig
förvaltning med betydande rationaliserings- och effektiviseringsvinster (SOU
1962:32).
Även om kommittén betraktad med nutida ögon i många avseenden hade en
nästan naiv syn på datoranvändningens fördelar inom det offentliga, påpekade
06-06-09 13.10.15
46
man att vissa förutsättningar skulle uppfyllas. För det första menade man att
genomförandet av ny teknik krävde organisatoriska förändringar och förnyelse i
delar som berördes av implementeringen. Den framtida användningen krävde
därför också ett omfattande planerings- och förberedelsearbete samt stora investeringar. Sålunda föreslog därför utredningen upprättandet av en särskild
fristående myndighet (med det tilltänkta namnet ”statens datanämnd”). Myndigheten skulle vara korporativt organiserad med representanter från i första
hand de statliga rationaliseringsmyndigheterna, forskarvärlden samt det privata näringslivet. Den skulle inte enbart fungera som en remissinstans, utan
skulle också agera som en statlig myndighet. Tanken om en fristående myndighet var dock inget som föll i god jord hos riksdag och regering och det framtida arbetet med en svensk datapolitik föreslogs bli överfört till Statskontoret.
Riksdagen gick också på denna linje och kommitténs rekommendationer följdes
inte.
Nästa viktiga formativa moment i den datapolitiska historien skedde i början
av 1970-talet när datorer helt plötsligt blev mer än bara en rent administrativ
fråga och där partier, massmedia och även delar av befolkningen började intressera sig för datoranvändning och också började agera. När Statistiska centralbyrån 1970 skulle genomföra sin regelbundna undersökning av svenska folkets
levnadsvillkor och boendeförhållanden (folk- och bostadsräkningen) med hjälp
av datorer möttes myndigheten av en formidabel folkstorm (förmedlad av massmedia). Kritiken riktade sig mot att myndigheter genom insamlande av personliga data tillskansade sig makt, att myndigheter genom samkörning av dataregister kunde kränka den personliga integriteten, att det saknades lagstiftning inom
området (offentliga dataregister föll inte under offentlighetsprincipen i Tryckfrihetsförordningen), att insamlat material kunde säljas vidare till tredje part osv.
Enligt Lars Ilshammar (2002:125) hade diskussionen om offentliga personregisters påverkan på den personliga integriteten faktiskt varit under uppsegling under hela 1960-talet med den utveckling som det offentligas ökade användning av
datorer hade bidragit till. Från myndigheternas sida fanns det dock länge en obenägenhet att överhuvudtaget diskutera frågan. Frågan om personlig integritet
var det som kom att tända diskussionen, och det är här som de politiska partierna kommer in. En studie av antalet datapolitiska initiativ (motioner, interpellationer och frågor) i riksdagen visar en omfattande ökning av kritiska inlägg
som berörde kopplingen av data och integritet under perioden 1967 - 1973 (Ilshammar, 2002:126–127). En majoritet i riksdagen (utom regeringen) kunde
också bromsa upp utvecklingen under början av 1970-talet i väntan på att en
pågående utredning, Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, blev
färdig med sitt förslag till dataskyddslagstiftning. Tankarna kring en särskild
central tillsynsmyndighet för att registrera offentliga personuppgifter och med
befogenheter att pröva samkörningar mellan register föddes inom utredningen
under 1971. I delbetänkandet Data och integritet (SOU 1972:47) presenterade
man också ett förslag om en särskild datalag och inrättandet av en särskild myn-
06-06-09 13.10.16
47
dighet: datainspektionen med mandat att bevilja (och återkalla) tillstånd för
både privata och offentliga register. I riksdagens behandling av lagförslaget kritiserades vissa detaljer i förslaget, men regeringens proposition antogs samma vår.
Sverige blev därmed världens första land med en särskild datalag med syfte att
skydda den personliga integriteten.
På samma sätt som integritetsfrågorna hade vänt blicken mot konsekvenserna av ny datateknik kom frågan om datateknik i arbetslivet att ge upphov till
en bredare politisk diskussion rörande datafrågor. En aktiv facklig kamp under
slutet av 1960- och början av 70-talet med krav på ökat medbestämmande på
arbetsplatser, kombinerad med en ökad medvetenhet om eventuella konsekvenser av ny datateknik för sysselsättningen, gjorde att man från fackföreningarnas
sida började utveckla en egen politik på området. Redan Dataindustriutredningen (under Industridepartementet) betonade i sitt slutbetänkande Data och näringspolitik (SOU 1974:10) vikten av att i framtiden uppmärksamma datateknikens påverkan på sysselsättning. Samtidigt var datoriseringen inom arbetslivet
något som drogs in i den överordnade diskussionen inom fackföreningsrörelsen
om en demokratisering i arbetslivet vilket bl.a. omnämns i kongressrapporten
Solidariskt medbestämmande (1976). LO antog också vid sin kongress 1976 ett
handlingsprogram och man beslutade att tillsätta ett särskilt dataråd inom organisationen (som arbetade fram rapporten Facklig datapolitik, 1981). Överlag illustrerar denna en positiv syn på ny teknik, men med krav på hur införande av
datateknik ska gå till konkret ute på arbetsplatserna.10 Diskussionen inom fackföreningsrörelsen smittade också av sig på Arbetsmarknadsdepartementet som
1978 tillsatte Dataeffektutredningen. Enligt Glimell var Dataeffektutredningen
ett sätt för departementet att undgå att ”deras frågor” (och då framförallt sysselsättningsfrågorna) drogs in i Industridepartementets pågående utredning
Data- och elektronikkommittén. Från början följde Dataeffektutredningen den
utstakade fackföreningslinjen som beskrivits ovan. Den ledande socialdemokraten i utredningen satt också med i Datadelegationen (se nedan). Men från början
av 80-talet ändrades, enligt Glimell (1989:30), denna enstämmiga inriktning och
utredningen blev snarare ett slagfält mellan två socialdemokratiska hållningar
till politiken där till slut en betydligt mer teknikvänlig falang segrade och där
användarfokuseringen försvann från den datapolitiska agendan.
Ett tredje formativt moment inträffade under slutet av 1970-talet i och med
att datapolitiken gradvis blev en alltomfattande politisk problemställning som
krävde ett aldrig sinande utredningsarbete. Under slutet av 1970-talet och början
av 80-talet tillsattes årligen en rad större utredningar som var sorterade för sig
under olika departement (och verk) och som alla på ett eller annat sätt behand10 Rolandsson (2003) beskriver i sin avhandling om LO:s syn på informationsteknik hur de olika förbunden (som det framkom på kongresserna 1976 och 1981) hade ganska olika syn på vilka konsekvenser datorer skulle medföra inom arbetslivet och på hur man skulle agera från LO:s sida. Vissa
fackförbund, i samarbete med fackligt orienterade arbetslivsforskare, skisserade en s.k. ”Moratoriumlinje”. Innehållet i denna var att fackföreningar med stöd av Medbestämmandelagen och/eller lokala
avtal skulle blockera allt införande av ny datateknik till dess att lokala riktlinjer hade utvecklats.
06-06-09 13.10.16
48
lade frågor omkring datorer. Man började tala om en ”djungel” av olika (och
ibland motstridiga) utredningar i olika kommittéer och regeringen såg ett behov
att rensa upp i ”djungeln” genom någon typ av samordnande organ som kunde
ta ett helhetsgrepp omkring datafrågorna (Frejhagen, 2002:62). Den borgerliga
regeringen var dock något tvehågsen och ville inte själv föreslå något (Bäck,
1982:172). Det blev sålunda riksdagen (eller snarare finansutskottet) som kom
att driva frågan. Regeringen följde till slut riksdagens krav och i mars 1980 togs
beslut om inrättande av Datadelegationen i vilken löneminister Olof Johansson
fick i uppgift att tillkalla högst 15 ledamöter.
Enligt Glimell låg kommitténs uppgifter väldigt nära vad som redan 1976
hade föreslagits i socialdemokraternas datapolitiska program. Delegationen
skulle bli ett ”spjutspetsorgan för den svenska modellen för datorisering” (Glimell, 1989:28). Ledamöterna kom att inkallas från riksdagens partier, arbetsmarknadens organisationer samt regeringskansliet. Experter och sakkunniga
tillkom från bl.a. riksdataförbundet, datainspektionen, televerket och statskontoret. I sin samtid var organisationsformen ovanlig. Fristående kommittéer hade
inte för vana att ha ett statsråd som ordförande. Likaså var de breda direktiven,
där delegationen skulle ha en samordnande status gentemot andra utredningar,
inte något som hörde till vanligheterna inom det statliga kommittéväsendet i
början av 1980-talet. I kommitténs första skrivelse (Samordnad datapolitik, prop.
1981/82:123) argumenterar statsrådet Johansson för nödvändigheten av en samordnad datapolitik. När det gäller formerna åläggs departement och myndigheter att själva ansvara för respektive fackområde. Datapolitiken ska inte ersätta
några fackområden, men det behövs en samordnande faktor mellan de olika
delarna. Formerna för det fortsatta arbetet föreslogs därför följa den ”mjuka administrativa form” som Datadelegationen dittills hade följt. Datadelegationens
fortsatta arbete blev dock en dyster historia. Efter att socialdemokraterna hade
kommit tillbaka till makten 1982 var ambitionsnivån inom regeringen på dataområdet inte speciellt stor. Som Glimell skriver så avspeglades inte de stora åtaganden som datadelegationen hade tagit på sig i klara befogenheter eller reglerande styrmedel (med undantag av vissa integritetsfrågor).
Ett fjärde viktigt moment i historien om svensk datapolitik kan dateras till
december 1983 då den svenska riksdagen utan någon större debatt fattade beslut
om att tilldela ca 700 miljoner kronor till ett nationellt mikroelektroniskt program (NMP) (prop.1983/84:8). Här blir datapolitiken på allvar en näringspolitisk fråga (även om det tidigare hade funnits tendenser till att betrakta datapolitiken i ett mer industriellt sammanhang, jfr SOU 1974:10). Satsningen var i en
samtida svensk kontext unik i sin omfattning och bidrog med ”friska pengar” till
strategisk forskning och utveckling av framförallt halvledarkomponenter. Aldrig
tidigare hade man i Sverige satsat så mycket pengar på ett enskilt strategiskt
forskningsprogram. Delvis var denna satsning resultatet av en oro för att det
svenska försvaret i händelse av krig inte kunde ha tillgång till mikroelektronik,
men den var också resultatet av att frågor som rörde IT hade börjat bli en stor
06-06-09 13.10.17
49
näringspolitisk fråga i utlandet11. Den japanska regeringens satsning på forskning i ”femte generationens datorer - MITI” hade året innan (1982) rönt en hel
del internationell uppmärksamhet och i Frankrike hade president Mitterrand
några år innan (1980) presenterat den storslagna Nora/Minc planen för det
framtida (franska) informationssamhället.
Under 1980-talet aktualiseradess återigen frågan om IT i offentlig förvaltning
även om det skedde på diskussionsplanet. Även om Datadelegationen var under
avveckling under mitten av decenniet fanns det fortfarande en diskussion omkring datapolitiska frågeställningar i riksdagen. År 1985 presenterades en proposition – Datorerna och det goda samhället (prop. 1985/86:220), i vilken dåvarande
”dataminister” Ingvar Carlsson gav en lägesbeskrivning av datapolitiken. Denna
rapport föranleddes av en begäran från ett riksdagsutskott. I denna sägs det klart
att det är meningslöst att formulera en särskild datapolitik eftersom datorer förekommer i de mest skilda sammanhang. Grovt sett summerades 1970-talets
diskussion, och man säger att de förslag om åtgärder som under årens lopp hade
presenterats fortfarande gällde som landmärken för riktningen på den förda politiken. Man diskuterar inte omprioriteringar eller nya riktningar i propositionen och man förhåller sig inte heller till NMP. Dock tar man upp den offentliga
sektorns användning i det att man kopplar datorer till det pågående arbetet inom
civildepartementet med att modernisera den offentliga sektorn.
Efter att det i många år hade varit stiltje på det IT-politiska området i Sverige
skedde det något i början av 1990-talet. Den utlösande politiska faktorn var stora symboliska händelser i utlandet. Dels publicerades en storstilad handlingsplan från den amerikanska Clinton-regeringen: The National Informations Infrastructure Plan: Agenda for Action (1993); dels hakade EU (i form av en expertgrupp) på med en liknande rapport: ”Europa och det globala informationssamhället” (1994, vanligtvis benämnd Bangemann-rapporten). Bägge dessa rapporter beskriver i positiva ordalag hur modern informationsteknik och globala
elektroniska nätverk (det vill säga Internet) höll på att revolutionera vårt arbetsliv, vår ekonomi, vår fritid och så vidare. Med ett metaforspäckat språk jämförs
den snabba tekniska utvecklingen på IT-området med 1800-talets industrialisering (bredband jämförs t.ex. med järnvägar) och man överför dessa historiska
paralleller till en framtida omdaning av näringslivet. De ödesdigra tonerna om
större revolutionerande förändringar i skuggan av IT-utvecklingen har ett underliggande budskap om att uppmärksamma beslutsfattare (både offentliga och
privata) på att en ny ekonomisk konkurrenssituation håller på att uppstå i världen. Med denna ”analys” uppmanar man till omedelbar handling för att reformera en rad institutioner i mer marknadsliberal riktning. Bangemann-kommissionen påpekar i detta sammanhang vikten av att denna process inte bromsas
och att det är marknaden som ska vara ”drivkraften” i den fortsatta utvecklingen
av ”Europas väg in i informationssamhället”. Dessa rapporter blev startskottet till
11 Det är också i skiftet mellan 1970- och 80-tal att man rent språkligt övergår från att tala om datorer
till informationsteknik (IT).
06-06-09 13.10.17
50
att en rad regeringar i OECD-länderna en efter en under mindre än ett år omedelbart tillsatte kommittéer och råd för att formulera sin egna ”nationella handlingsplaner” i syfte att följa med i utvecklingen. Magnus Karlsson anser att dessa
nationella handlingsplaner inte hade som syfte att utveckla en reellt självständig
strategi. Snarare handlade det om att man friskt plagierade varandras förslag så
att de i slutändan nästan blev kopior av varandra (Karlsson, 1996). I detta sammanhang utvecklades också en underliggande paradoxal strategi i vilka alla industrialiserade länder strävade efter att bli bäst i världen genom att plagiera
idéer från andra länder.
I Sverige hade IT redan börjat få en renässans som kan sägas startade med
ytterligare en industripolitisk kommitté benämnd ”IT 2000” och med en rad
initiativ från olika forskningsrelaterade institutioner. Många av de samtida betraktarna (bl.a. Henriksson, 1995; Johansson, 1997) daterar dock den moderna
svenska IT-politikens återkomst till statsminister Carl Bildts tal på Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademins jubileumssymposium ”Människa – Tekniken – Framtiden” i februari 1994. Detta tal kom precis efter den ovannämnda amerikanska
regeringens rapport och ska i ses ljuset av denna. I detta tal markerade Bildt att
IT nu var en högprioriterad fråga på regeringens dagordning och att regeringen
till detta syfte hade instiftat en särskild kommission, ”IT-kommissionen” med
statsministern själv som ordförande. Här slutar den rent historiska genomgången och IT-politikens fortsatta öde beskrivs vidare i kapitel 5 och 6. Här sammanfatta de fyra formativa momenten i historien:
1. Det första formativa momentet, som vi daterar till det sena 1940-talet, anknyter till att frågor som rör datorer och informationsteknik är något som
kan hanteras i nära samarbete med näringslivet och, som en konsekvens,
att frågorna ansvarsmässigt kommer att hänga i luften mellan den offentliga och privata sektorn.
2. Det andra formativa momentet, som i vår analys äger rum i början av
1970-talet, kännetecknas av att frågorna lämnar den rent administrativa
sfären och blir föremål för en mer politisk diskussion omkring farhågor
och osäkerhet kring tekniken. Resultatet är att frågorna för framtiden
tvingas in i en avvägningsdiskussion mellan fördelar och risker och att
statens roll inte bara blir att påskynda spridningen av tekniken, utan också att beskydda medborgarna.
3. Det tredje formativa momentet, som vi har satt till slutet av 1970-talet
och början av 1980-talet, är ett moment i vilket politiska frågor om datorer och IT får en organisatorisk form som fortlever fram till våra dagar. I
denna period institutionaliseras idén om att dataoch IT-frågorna är
tvärsektoriella frågor som berör alla politikområden, och att dessa frågor
ska beredas i utredningar med representanter från olika delar av samhället.
06-06-09 13.10.17
51
4. Det fjärde formativa momentet daterar vi till 1980-talet när dataoch ITfrågorna blir industripolitik och framtiden för svensk konkurrenskraft
knyts till den nya tekniken. Genom detta knyts IT-frågorna till allmän näringspolitik, och även om det tvärsektoriella kvarstår i framtiden så blir
utgångspunkten i framtida policyprocesser att frågorna primärt ska knytas till näringslivets villkor.
Till dessa skulle man kunna lägga till det som inträffade under 1990-talet när
IT-politiken formerade sig som någon form av allmän ”överpolitik” som kretsade över övriga politikområden och blev en viktig symbolfråga för utformandet
av den framtida välfärdsstaten. Vi kommer dock att beröra detta noggrannare i
kommande kapitel.
Spårbundenhet i svensk dataoch IT-politik?
När det gäller svensk dataoch IT-politik borde man tycka att målsättningarna
med en ständigt förändrad teknik och med ständigt nya användningsområden,
borde ha ändrats under de ca 50 år som beskrivits från det att Sverige fick en officiell datapolitik till dess att IT-kommissionen tillsattes. Även om det under
åren har skett vissa förskjutningar mellan om det är ett utvecklings-, spridningseller konsekvensperspektiv (se Lindkvist, 198412) som har stått i centrum för politiken har de övergripande målsättningarna varit stabila från det att politiken i
början av 1970-talet blev till mer än bara ren ”inköpspolitik för datorer”. Man
kan bara jämföra vad som beskrivs som viktigt att beakta i 1974 års Dataindustriutredning med IT-propositionerna år 2000 och 200513
12 Den första perioden med Matematikmaskinnämnden under 1950-talet beskrivs hos Lindkvist som
utvecklingsstyrning, medan konsekvensstyrningen skedde under 1970-talets ifrågasättande av datatekniken. De mellanliggande perioderna och även från 1980-talet kännetecknas av en spridningsstyrning i vilken tyngdpunkten inom politiken ligger på att sprida användandet av tekniken.
13 När det gäller den senaste IT-propositionen har vi varit tvungna att genomgå de respektive politikområdena i propositionen då målsättningarna ”kvalitet”, ”hållbar tillväxt” och ”tillgänglighet och
säkerhet” ska täcka allt och där initiativen är klart specificerade till respektive politikområde. Dessutom skriver man att den nya propositionen i stora drag (med undantag av ökat fokus på miljö)
följer propositionen från 2000.
06-06-09 13.10.18
52
Tabell 5. Källor: SOU 1974:10, s. 249; prop. 1999/2000:86; prop. 2004/05:175.
1974
2000
2005
Ekonomi
Sveriges internationella beroende
Tillväxt
Tillväxt
Arbete
Sysselsättning
Sysselsättning
Arbetsmiljö
Beskydd
Den personliga integriteten
Livskvalitet
Personlig integritet,
informationssäkerhet
Miljö
--
Hållbart samhälle
Hållbar utveckling,
”det gröna folkhemmet”
Demokrati
Demokratiseringssträvanden i företag
och förvaltning
Demokrati och rättvisa, jämställdhet
och mångfald
Tillgänglighet, jämställdhet
Regionalpolitik,
tillgänglighet
Lokaliseringsfrågor
Regional utveckling
Öka användandet
hos särskilda grupper.
Förvaltning
--
Effektiv offentlig
förvaltning
Effektiv statsförvaltning
Med reservation för att politiken delvis har förändrats genom nedtoningen av
den svenska neutraliteten som en konsekvens av det kalla krigets slut 1989 (som
i ett historiskt institutionalistiskt perspektiv definitivt får räknas som en ”exogen
chock”) och den gradvisa ökningen i betydelse av miljöfrågorna under framförallt 1980-talet, finns det en betydande kontinuitet i den statliga politiken. Målsättningarna inom svensk dataoch IT-politik har alltid varit förbundna med de
övergripande svenska, och i stora drag socialdemokratiska, allmänpolitiska målen om bl.a. full sysselsättning, demokrati (förstått som tillgänglighet och deltagande) och en aktiv regionalpolitik. För att använda Campbells modell om institutioner och idéer (se tabell 4) kan man säga att idéerna och förslag på policyföreställningar inom svensk dataoch IT-politik har varit någorlunda stabila över
tiden med undantag av att allmänhetens åsikter under en viss period kom att
påverka legitimiteten för politiken. Framförallt har de normativa ramarna, förstått som symboler och begrepp som kan legitimera policyn, genom hela perioden pekat på datorer som framtida redskap för att lösa en rad problem i samhället. Man kan också iaktta att de kognitiva paradigmen i policyn hela tiden har
pekat på ett begränsat antal lösningar på problemet i vilken spridning av datorer
till olika delar av samhället har betraktats som den enda riktiga lösningen.
06-06-09 13.10.18
53
I det avseendet ska man också tillägga att dataoch IT-politiken aldrig har haft
en egen ”identitet” vilket exempelvis är fallet med arbetsmarknadspolitik eller
miljöpolitik. Som Hans Glimell uttryckte det redan på 1980-talet i sin diskussion
av den svenska datapolitikens historia:
Men datafrågorna tycks i högre grad […] i stort sett sakna institutionell förankring eller annan fastare grund. Forskningspolitiken kan ju trots allt stödja
sig på bl.a. högskolesystemet. Och som någon litet frustrerat uttryckt saken
”energipolitiken har till skillnad från datapolitiken, åtminstone en fast punkt
i termodynamikens andra huvudsats” (Glimell, 1989:31).
Som en konsekvens av detta har behovet av en särskild data- eller IT-politik också ifrågasatts under årens lopp vilket följande citat från en person som var medlem i både Datadelegationen och en av de senare IT-kommissionerna illustrerar.
[…] det är samma sak som [har] diskuterats: behövs det en IT-politik eller
inte? Den diskussionen har varit kontinuerlig och väldigt lik med samma argument [och med samma] aktörer som har sagt samma sak sedan slutet av
70-talet, ännu tidigare, början av 70-talet. Så den är inte bara kontinuerlig utan den är nästintill identisk, om ni läser tidningsurklipp från den tiden så får
ni själv se, det är precis samma diskussion.
Vi menar mot bakgrund av vår studie av de formativa momenten att dataoch
IT-politiken efterhand har kommit att handla om ett begränsat antal sakpolitiska frågor som ”hänger med” oavsett tidsålder. Det är frågan om rationalisering
av den offentliga administrationens användande (som har följt med sedan 1950talet), det är frågan om registrering och personlig integritet, frågan om IT som
tillväxtfaktor och slutligen frågan om IT och sysselsättning (även om denna har
kommit att förskjutas mer i riktning mot utbildning och kompetensutveckling
på samma sätt som övrig arbetsmarknadspolitik). Gradvis tillkommer det även
nya frågor. Som vi kommer att visa i kapitel 6 inkorporerades frågan om infrastruktur under 1990-talet i IT-politiken (som ett resultat av avregleringen och
privatisering av svenska statens telemonopol). De gamla frågorna försvinner
dock inte och på gamla institutionella ramar bygger man ett lager av nya normer
och riktlinjer ovanpå gamla lager (för att använda Streecks och Thelens begrepp).
När det gäller formerna för att organisera politiken kan man spåra den sektorsövergripande karaktären redan från slutet av 1970-talet. Som en konsekvens
av att frågorna sägs beröra merparten av de traditionella departementen (och
även riksdagens utskott) hamnar frågorna lätt mellan två stolar och det har i sin
tur konsekvens för hur man väljer att organisera frågorna. Intressant är att frågan om datapolitikens berättigande som eget policyområde, med någon form av
06-06-09 13.10.19
54
självständig organisering i form av myndighet eller ej, är en fråga som hela tiden
har varit aktuell (vi återvänder till detta i kapitel 6). En av våra intervjupersoner som har deltagit dels som ledamot i tre olika utredningar (inklusive ITkommissionen), dels som inkallad expert i ytterligare ett par utredningar sedan 1970-talet förklarar det med osäkerheten (eller kanske okunskapen) hos
politikerna:
Det är ett överraskningarnas område. Det har visat sig svårt för politiker att
få säkra fotfästen, man har svårt att se konsekvenserna av strategier. Jag har ju
speciellt upplevt det på integritetsskyddsområdet, men också i andra sammanhang. Jag upplever det med de erfarenheter som jag har råkat få som ett
problematiskt politikområde där politikerna har svårt att orientera sig.
Delvis som en konsekvens av den sektorsövergripande karaktären på dataoch
IT-frågorna och delvis som en följd av att frågorna i långa perioder inte har tilldragit sig något intresse från riksdagens partier och regeringen, har det utvecklats en tradition för att hantera dataoch IT-frågor i olika typer av ”partssammansatta, beredande och bevakande organ” (framförallt i form av offentliga utredningar) med en ”mjuk administrativ form” snarare än att tillsätta en särskild
myndighet eller ett departement och/eller att låta frågorna bli behandlade lagstiftningsvägen i riksdag och regering. Trots att olika instanser vid olika tidpunkter har föreslagit upprättandet av en eller flera särskilda myndigheter för dataoch IT-politik har dessa förslag nästan alltid avvisats. Man har föredragit att behandla (eller, kanske mer korrekt, gömma undan) frågorna i tillfälliga utredningar.
Datadelegationen under 1980-talet utgör i detta sammanhang en urtyp för
organiseringen och uppvisar många gemensamma drag med den senare ITkommissionen. Även om medlemmarna i dessa utredningar tycks ta sina uppdrag på fullt allvar verkar det som att när frågan väl är utredd finns det mycket
lite intresse hos berörda organ (bl.a. riksdagen, departement och myndigheter)
för att gå vidare med rekommendationerna. Snarare skjuts frågorna på framtiden och man återvänder ofta till utgångsläget ett par år senare med att ånyo
(om-) definiera frågorna som sektorsövergripande varefter regeringen tillsätter
ytterligare en utredning. Undantag från detta institutionella arv tycks enbart göras när det antingen finns ett visst parlamentariskt intresse (såsom i fallet med
integritetsdiskussionen på 1970-talet som faktiskt ledde till bildandet av Datainspektionen), eller när de blir införlivade i ett annat policyområde som exempelvis näringspolitiken (där t.ex. det nationella mikroelektroniska programmet
hade förhållandevis lite med det datapolitiska arbetet att göra). Samtidigt finns
det all anledning att framhäva att Datadelegationen i sin samtid avvek från den
gängse formen av offentligt utredande. Man tillsatte ett statsråd som ordförande
och man gav delegationen ett mer sektorsövergripande och längre mandat. Även
detta var något som följde med i den senare IT-kommissionen. Som sekreteraren
06-06-09 13.10.19
55
i den första IT-kommissionen (och dessförinnan medlem i en rad utredningar
under 1970-talet) säger:
Men […] det var väldigt ovanligt, för vårt offentliga utredningsväsende är så
att man utser en utredare, eller ordförande i en utredning som levererar till
statsråd. Så det är inte statsrådet själv, utan det är fristående krafter. Och de
här utredningarna, de ska ju vara befolkade med … ett visst mått av frihet i
analysen, är det tänkt.
När det gäller aktörerna i svensk dataoch IT-politik finns det all anledning att
diskutera förekomsten av en speciell policygemenskap (policy community) som
tycks återkomma i alla utredningar, delegationer och kommissioner. Enligt
Marsh (1998:14; jfr Kingdon, 2003:117) kännetecknas en policygemenskap i sin
idealform av att den består av ett begränsat antal deltagare (och där vissa grupper är medvetet uteslutna); det finns en regelbunden och högkvalitativ kontakt
mellan deltagarna i vilken man avhandlar frågor som anknyter till policyfältet;
värden och preferenser är stabila över tid och det råder någorlunda konsensus
om detta; alla deltagarna har någon form av resurs att bibringa gemenskapen
(vilket inbegriper både materiella resurser såsom pengar såväl som ”immateriella” resurser såsom kunskap); deltagarna betraktar samarbetet som något som
kan ge ett ”mervärde” utöver ens egna resurser. Slutligen bygger idealet på att
aktörerna som representanter för något eller någon kan styra och påverka dem,
eller det, man representerar.
Även om detta är en idealmodell finns det mycket i svensk dataoch IT-politisk historia som gör att man kan identifiera klara drag av policygemenskaper
framförallt i utformandet av politiken. En jämförelse av olika utredningar från
1950-talet och framåt avslöjar en betydande kontinuitet i aktörskategorierna och
även i vissa fall personsammanfall mellan olika utredningar, kommittéer osv.
Dessa aktörskategorier är inte speciellt unika för dataoch IT-politiken utan kan
i stora drag överföras till hela det svenska utredningsväsendet.
Inledningsvis har forskarintressen från framförallt matematiska, datalogiska
och systemvetenskapliga, men även i viss mån juridiska och samhällsvetenskapliga universitetsinstitutioner, varit representerade sedan Matematikmaskinsnämndens bildande 1948. Många av de personer som vi har stött på under vår
intervjustudie har en gemensam bakgrund från studietiden i ämnet ”automatisk
informationsbehandling” vid Kungliga Tekniska högskolan i Stockholm där
många beskriver sig som ”fostrade” under professor Börje Langefors.14 Detta
handlar om personer som är kvar på universitet och högskolor, men även personer som idag är verksamma i annan offentlig verksamhet eller i den privata sektorn. De har primärt representerat expertkunskapen med undantag av när man
14 Professor i informationsbehandling, särskilt den administrativa databehandlingens metodik, vid
Tekniska högskolan i Stockholm 1967-80. Har fått äran för att vara den person i Sverige som först
myntade ordet ”dator” för att beskriva en maskin för informationsbehandling (1969).
06-06-09 13.10.19
56
har diskuterat själva högskoleutbildningen eller forskningen om datorer och IT.
Denna aktörsgrupp är inget unikt för IT-politiken utan är ett vanligt inslag i det
svenska utredningsväsendet.
En annan aktörskategori som ska nämnas är den betydande representationen
av offentliga tjänstemän från framförallt regeringskansliet som har haft fast representation i de olika utredningarna. En särskilt viktig aktör i detta sammanhang har från början varit Statskontoret. Som redan nämnts var Statskontoret
under stora delar av 1960-talet den i särklass dominerande aktören i svensk ITpolitik. Även om Statskontoret efter hand har fått sitt inflytande beskuret till att
enbart ta sig an frågor om IT i den offentliga förvaltningen har de haft ett betydande inflytande på den förda politiken. Tjänstemännens roll har ofta officiellt
varit att koordinera involverade offentliga organ, men de har i praktiken också
representerat (och bevakat) sina sektorsintressen beroende på myndighet eller
departement. Det som är tydligt i form av ansvar är att det i många avseenden är
samma myndigheter som (med reservation för namnändringar) har varit involverade. Särskilt aktörer med anknytning till forskning och utveckling (t.ex. Ingenjörsvetenskapsakademien och VINNOVA) har genom historien givits centrala roller i utformandet av politiken. Detta bekräftar Piersons idéer om spårbundenhet som en fråga om maktresurser: de som sitter med från början har
större möjligheter att utforma de institutionella ramarna för en policy och sålunda den fortsatta utvecklingen inom policyområdet.
En helt annan aktörskategori vi kan återfinna i den svenska dataoch IT-politiken är de olika representanter för de privata företag som har producerat datorer eller datautrustning15. Under vissa perioder i historien har inblandningen
varit mer än bara representation i olika utredningar i det man aktivt har deltagit
i olika utvecklingsprojekt tillsammans med staten. Här kan bl.a. nämnas den roll
som IBM spelade under 1960-talet genom uppbyggandet av administrativ databehandling i den svenska statsadministrationen, samt även LM Ericsson som har
en lång tradition av att arbeta tätt samman med det statliga affärsverket Televerket (Telia) i olika forsknings- och utvecklingsprojekt.
Slutligen återfinner vi en grupp av aktörer som härrör från den i många avseenden nu hädangångna korporativa styrningen i Sverige (se kapitel 2). Från
1970-talet och framåt har det varit en tradition att representanter från fackföreningar och arbetsgivarorganisationer/branschorganisationer har deltagit i dataoch
IT-politiken. Det är i och för sig föga förvånande då dessa i princip brukade kolonisera allt som hade den minsta anknytning till arbetsmarknaden, och datorernas roll på arbetsmarknaden var en tämligen avgörande fråga under just
1970-talet. Denna representation försvinner dock samtidigt med att avkorporatiseringen inleds under 1980-talet, vilket troligen innebär att samhällsintressenas
genomslag i IT-politiken har förändrats (vi återvänder till denna fråga i kapitel 5
och 6).
15 Däremot enbart indirekt de privata företag som använder datorer i sin produktion eller till sin administration.
06-06-09 13.10.20
57
På samma sätt som det är vissa aktörer som kontinuerligt är delaktiga i dataoch IT-politiken, så är det vissa grupper som helt eller delvis lyser med sin frånvaro i datapolitiken. Medlemmar från riksdagspartierna kommer med i början av
1970-talet och sitter med fram till början av 1980-talet i olika utredningar. Detta
tycks enbart vara en kort parentes av parlamentariskt intresse för datafrågor
mellan två längre perioder där frågorna antingen klassas som rent ”administrativa och tekniska” eller som ”experttunga”. Lars Ilshammar skriver att IT-frågor
enbart i begränsat omfång har varit ideologiska och inte har kunnat passas in i
den traditionella höger-vänsterskalan inom partipolitik. Hans undersökning av
motioner, propositioner, interpellationer etc. mellan 1970- och 90-talet som
trots allt behandlas i riksdagen är i stor utsträckning befriade från ideologiskt
grundade visioner. Som han skriver: ”Vad som politiskt bör eller inte bör göras
har i regel uppfattats som identiskt med vad som tekniskt kan eller inte kan göras.” (Ilshammar, 2002:306, kursiv i original.) Denna svårighet att passa in dataoch IT-frågorna i en användbar partipolitisk kontext illustreras också av följande
citat från en deltagare i en av 1970-talets utredningar:
Jag satt ju med i en mycket tidig diskussion på Harpsund som Olof Palme
ordnade med experter och höga politiker som lite var ett embryo till Carl
Bildts IT-kommission och då upplevde jag att man sökte efter ett användbart
politiskt perspektiv. Men jag tror inte att man fann det i diskussionen. Jag
minns att Palme tände lite på det här konceptet ”kunskapsarbete” för då var
det ”arbetare” med [skratt]. Men det var mest det här: vad gör man med det
här?
Slutligen kan vi konstatera att de data och IT-politiska organen i praktiken inte
har lyckats att integrera användarna, i första hand de vanliga medborgarna. Trots
att demokrati (och i synnerhet arbetsplatsdemokrati) har varit ett av de viktigaste målen för dataoch IT-politiken har den grupp man vanligtvis benämner
”slutanvändare” varit i stort sett frånvarande i de olika organ som har fått uppgiften att bereda och bevaka dataoch IT-frågor. Samtidigt är det den grupp som
det är svårast att identifiera representanter för. Vem ska man egentligen välja?
Citaten från en tidigare deltagare i många utredningar illustrerar väl problematiken:
Och det har alltid varit lika svårt att hitta representanter för användarna. Man
går då till t.ex. skolan och man går till vården. Och det är bra, men det finns
också stora grupper användare som inte är formaliserade. Och vad man har
försökt i min värld, det är att man har sökt … flyttat begreppet användare ut
till begreppet konsument, och därmed närmat sig konsumentorganisationerna. Och Konsumentverket har ibland fått leverera … har fått ge synpunkter
på personer som ska till. Och det är ju bra, men Konsumentverket är ju alldeles för klent befolkat och har för lite resurser mot vad de borde.
06-06-09 13.10.20
58
Problemet med att hitta representanter från de egentliga avnämarna av politiken, dvs. medborgarna, är dock inte ett okänt fenomen inom svenskt utredningsväsende och inom partsammansatta (eller korporativa) organ. Victor Pestoff beskriver i en artikel problemen svenska staten har haft sedan 1940-talet
med att hitta en ”genuin” konsumentorganisation som i realiteten kunde representera konsumenter (Pestoff, 1989). I brist på existerande organisationer som
organiserade konsumenterna tvingades staten till slut förmå fackföreningar samt
Kooperativa förbundet att träda in och ”spela” rollen som företrädare för konsumenterna, vilket förstås visar att organisering är en central grundval för inkludering i svensk, politisk styrning (jfr Rothstein, 2001).
Policyspridning och policykonvergens inom dataoch IT-politik
Händelser i utlandet på IT-området är definitivt inte oviktiga för händelseutvecklingen i Sverige. Många av de formativa momenten har sitt ursprung i utlandet och lösningarna på de politiska problemen är likaledes hämtade från utlandet. Inom policyforskningen har det sedan 1970-talet varit ett ökat intresse för
att studera hur kunskap om policy (förstått som både administrativa arrangemang, institutioner och idéer) överflyttas från ett politiskt system till ett annat
(se t.ex. Dolowitz & Marsh, 2000). Detta är bl.a. en konsekvens av en ökad ekonomisk och politisk internationalisering i vilken det anses nödvändigt för beslutsfattare att höja blicken bortom en rent nationell horisont, men också att
förbättrade kommunikationsmöjligheter (på olika sätt) har förenklat utbyte av
kunskap och idéer mellan olika nationella system. Dessutom sätter olika internationella organisationer (som EU, OECD och Världsbanken) idag dagordningen
för nationella beslutsfattare på ett helt annat sätt än tidigare, både genom rekommendationer och genom direkta påbud. Det begrepp man använder sig av för att
beskriva detta fenomen är ”policykonvergens”.
I en översiktsartikel skriver Colin Bennett att policykonvergens egentligen
betecknar fem olika saker (Bennett, 1991:21816). För det första kan det betyda ett
konvergerande av policymål, exempelvis att en rad olika länder gemensamt anger
likartade målsättningar inom ett specifikt policyområde. Inom IT-området kan
man se att alla medlemsländer inom EU (och EU som institution själv) har haft
överordnade målsättningar om sysselsättning, tillväxt och välfärd för sin IT-politik. För det andra kan man observera konvergens mellan policyinnehåll. Med
detta menas att formell lagstiftning och reglering, men även informella riktlinjer
konvergerar mellan olika stater. Inom IT-politiken har framförallt de informella
16 Bennetts indelning i olika typer av policykonvergens stammar faktiskt från empiriska studier av ITpolitik, närmare bestämt frågor om datorer och personlig integritet (Bennett, 1988).
06-06-09 13.10.21
59
riktlinjerna mellan EU:s medlemsstater (och även inom andra OECD-länder)
varit att staten ska erbjuda ett fungerande regelverk för att säkra en fri konkurrens och värna om eventuella utsatta grupper, men i övrigt överlåta frågorna till
marknaden. För det tredje kan man tala om en konvergens av policyinstrument
med vilka man avser de redskap (t.ex. juridiska, ekonomiska eller kommunikativa) som man använder för att styra politiken. I detta avseende kan man konstatera att Sverige inte är det enda landet som har använt sig av ”den mjuka administrativa formen” för att styra IT-politiken med ”kommunikation” (som det
primära styrinstrumentet för att styra IT-politiken). Att försöka styra politiken
på detta sätt återfinns också i exempelvis Danmark, Storbritannien och Nederländerna (Molas-Gollart m.fl., 2003) även om man i dessa länder har en annorlunda myndighetsstruktur som möjliggör en mer direkt styrning från regering
och nedåt i statshierarkin. För det fjärde kan man urskilja konvergens i resultaten
av en policy. Med detta avses att resultaten av en viss typ av policy i själva implementeringsfasen ger likartade (positiva eller negativa) resultat. Slutligen, och för
det femte, kan man också tala om policykonvergens i termer av policystilar, vilket
är en smula mer obestämt. Denna kategori presenterar på vilket sätt olika länder
närmar sig ett liknande förhållningssätt när ett politiskt problem landar på deras
bord. Exempelvis kan det handla om huruvida länder har ett proaktivt eller ett
reaktivt förhållningssätt, eller om de har en konfliktpräglad eller en konsensuspräglad inställning till policyproblem (Richardson, 1982). I frågan om svensk
IT-politik generellt kan det vi har skrivit ovan om att politiken verkar avideologiserad utan större problem jämföras med många andra industriländer – frågor
som rör IT vill man primärt betrakta som administrativa frågor utan några ideologiska förtecken. Sedan är det en tolkningsfråga om det faktiska agerandet har
varit proaktivt eller reaktivt. Om man betraktar den politiska retoriken kring
informationssamhället finner man exempel på bägge delar (se mer i kapitel 4).
Dels en proaktiv politik i vilken man tittar i kristallkulan och försöker sia om
framtiden och de krav som ställs på beslutsfattare, dels en gäll retorik i vilken
nationernas välstånd står och faller med den pågående tekniska revolutionen
och där beslutsfattare förväntas reagera.
Det man ska komma ihåg med dessa kategorier är att de inte ska tolkas för
fyrkantigt. De är inga analytiska kategorier, utan snarare ett sätt att försöka få
någon funktionell rätsida på vad det är som jämförs mellan olika länders policies. Även om behandlingen av vissa policyfrågor kan förefalla likartad mellan
olika länder kan det vara skillnader i den konkreta organiseringen. Exempelvis
behandlas frågor inom arbetsmarknadspolitik lagstiftningsvägen i vissa länder,
medan andra länder praktiserar frivilliga avtal mellan olika parter, men likväl är
politiken i dess konkreta målsättningar liknande i de olika länderna. Dessutom
handlar policykonvergens om att länder över tid närmar sig en gemensam punkt
snarare än att de fullständig blir identiska kopior av varandra. Man måste i detta
sammanhang jämföra länder utifrån en konstruerad idealpunkt som länderna
sinsemellan närmar sig (Bennett, 1991:219).
06-06-09 13.10.21
60
När det gäller orsakerna till policykonvergens presenterar Bennett de fyra
olika orsaker som är de som vanligtvis förekommer i studier av fenomenet. För
det första (och mildaste formen), imitation (”emulation”) av andra länders sätt
att lösa policyproblem. Detta är egentligen föga unikt då nationalstater alltid har
sneglat på vad grannländerna gör för att lösa sina egna problem. Ett mycket tydligt empiriskt exempel på detta i en svensk kontext är att man inom det offentliga utredningsväsendet ofta har en genomgång i många offentliga utredningsrapporter av situationen i ”länder-vi-vanligtvis-jämför-oss-med” vilket för det
mesta inkluderar de nordiska länderna, EU:s medlemsstater och ibland också
USA. Det centrala i imitation är att använda erfarenheter från andra länder vad
angår policymål, policyinnehåll och policyinstrument för att lösa sina egna policyproblem. Detta är alltså tydligt i många nationella handlingsprogram för informationssamhället som producerades under 1990-talet och som i många avseenden kopierar varandra (Karlsson, 1996).
För det andra talar Bennett om konvergens som ett resultat av transnationella
elitnätverk och policygemenskapers interaktioner. I förhållande till vad vi skrivit
om policynätverk handlar det här typiskt om vissa någorlunda stabila internationella eller transnationella expertgrupper som regelbundet möts för att diskutera olika typer av policyproblem. Möten sker vanligtvis genom internationella
organisationers försorg (t.ex. EU eller FN-organisationer) eller genom mellanstatliga arbetsgrupper. Dessa grupper utvecklar en samsyn på problemens kärna
och även en gemensam förståelse hur dessa problem kan lösas. När medlemmar
i gruppen väl är ”hemma” i sitt hemland sprider de ”budskapet” (the word) om
vad som är ”problemet” och vad som är ”lösningen”. Även detta finns det exempel på inom IT-politiken där svenska ämbetsmän i många sammanhang tar intryck från arbetsgrupper inom EU och mellanstatliga organisationer inom framförallt infrastrukturfrågor. Som en ledamot i IT-kommissionen beskrev det:
Ja, om det är någon som har inflytande på IT-politiken så är det de hydraliknande EU-organen. Därifrån sätts ju väldigt mycket av ramarna för vad som
är nationellt möjligt och för vad som inte är möjligt. Både när det gäller den
hårda tekniska delen och den mjuka innehållsdelen, det är ju helt uppenbart.
Och att man lyssnar allt mer efter signaler från Bryssel innan man överhuvudtaget tänker på att börja formulera en svensk policy. Man avvaktar ju gärna till dess det finns ett utkast, direktiv eller motsvarande. Det är väl den riktigt stora kollektiva aktören, så är det ju den Europeiska Unionen.
För det tredje kan man tala om konvergens som ett resultat av harmonisering.
Man kan säga att harmonisering bygger på policynätverks och policygemenskapers arbete, men att det också ligger ett auktoritativt handlande genom förhandlingar och beslut mellan stater och/eller internationella organisationer i denna
typ av policykonvergens. Exempel på auktoritativt handlande är konventioner
mellan stater, ”codes of conduct”, eller andra typer av sanktionerbara beslut, eller
06-06-09 13.10.22
61
att stater ömsesidigt erkänner varandras rättsregler. Mycket av den litteratur som
berör internationell regimteori tangerar denna typ av konvergens (Perri 6, 2002).
Inom IT-politiken kan man som exempel tala om betydelsen av den så kallade
eEurope 2005 som är en handlingsplan från EU i vilken man anger ett par viktiga
målsättningar17 som medlemsländerna förväntas att implementera nationellt.
Även om dessa målsättningar inte är tvingande för medlemsländerna förväntar
sig EU att man åtföljer dem. En helt annorlunda typ av harmonisering sker genom standardiseringsarbete där både nationella och funktionella representanter
i olika typer av tekniska standardiseringsorganisationer (som European Committee for Standardization, CEN, eller International Organization for Standardization, ISO) fastställer tekniska specifikationer för exempelvis produkter eller
arbetsprocesser. Dessa är varken formellt politiskt beslutade eller rent privaträttsliga, utan beslutade i en form av semidemokratiska forum i vilka berörda
parter frivilligt deltar och genom konsensus enas om frivilliga standarder. Även
om det är frivilligt att ansluta sig till en viss teknisk standardlösning så ligger det
framförallt inom EU en klar viljeyttring om att standarden bör efterföljas av
medlemsländerna. Standardisering har varit en viktig del av EU:s IT-politik
(Frankel, 2004).
För det fjärde talar Bennett om policykonvergens i termer av forcering (penetration). Med detta avses de tillfällen då ett land tvingas att anpassa sig efter beslut som har fattas någon annanstans och av någon aktör utanför landets gränser
(vilket kan vara en stat, internationell organisation eller ett multinationellt företag). Skillnaden mellan forcering och harmonisering är att vid forcering har den
enskilda staten inget val eller möjlighet att avstå. Det mest tydliga exemplet på
forcering inom svensk IT-politik återfinner vi i EU:s integrationsarbete där den
debatterade och omtvistade svenska Personuppgiftslagen (SFS 1998:204) i grunden bygger på EU:s dataskyddsdirektiv. Sverige hade som medlemsstat i sin implementering av lagstiftningen inte några större möjligheter att anpassa lagstiftningen till nationella förhållanden och det är tydligt att det är EG-domstolen
som har tolkningsföreträde om det uppstår en tolkningstvist (Ilshammar, 2002,
kapitel 8).
17 Exempelvis att alla offentliga myndigheter, skolor och universitet inom EU ska ha en bredbandsuppkoppling innan 2005 eller att alla medborgare ska ha tillgång till Internet på offentliga platser.
06-06-09 13.10.22
4. Visionär styrning som
diskursiv maktutövning
I dagens klagofyllda skoldebatt talas det ofta om att elever får för ”dåliga kunskaper”. Debattörer som hävdar att det var bättre förr anser att dagens skola och
dagens lärare inte klarar av att förmedla grundläggande ”kunskaper”. De högsta
ansvariga för skolan talar å sin sida idag hellre om ”lärande”. Skolan måste bli en
plats för olika former av lärande, hävdar man, och vill med detta troligen säga att
det inte är ensidiga och färdigpaketerade kunskaper som är det viktiga, utan
också sociala möten där lärare och elever lär gemensamt. Vare sig man väljer att
lägga fokus på kunskap eller lärande, är ambitionerna och förväntningarna på
vad skolan ska prestera oerhörda. Detta är heller inte så märkligt eftersom skolan
från begynnelsen är ett visionärt projekt som handlar om att dana nya individer
inom sina väggar, på ett snarlikt sätt som kyrkan ansetts möjliggöra individernas
frälsning.
Såväl kunskap som lärande är abstrakta begrepp. Det är långt ifrån säkert att
en besökare som aldrig tidigare varit där, skulle relatera till just dem om han eller
hon studerade de aktiviteter som pågår i en skola i dagens Sverige. De praktiska
aktiviteterna i en normal, svensk skola, skiljer sig helt enkelt från de storstilade
idealen. Idéer och handlingar har inget nödvändigt samband med varandra.
Trots att det är lätt att cyniskt konstatera omöjligheten för den enorma institution som skolan idag utgör, med dess många stridiga viljor, intressen, normer
och begär, att framgångsrikt sprida kunskaper eller skapa lärande miljöer, så
måste man imponeras av att så många beslutsfattare, praktiker och vanliga människor väljer att fortsätta tro på skolans möjligheter. Utan denna tro vore skolan
troligtvis ingenting. Anledningen till den fortsatta tron tycks ligga just i skolans
visionära karaktär. Tron att skolan är helt nödvändig för vårt samhälles framtida
överlevnad är idag grundfäst, och ifrågasätts inte av någon seriös debattör.18 Man
kan förstå denna märkvärdiga konsensus som ett slags bild av ett framtida tillstånd, där den idag okunnige sjuåringen ska förvandlas till en dådkraftig nittonåring som med studentmössan på svaj och med nödvändiga färdigheter bakom
pannbenet styr ut för att bemästra de krav som morgondagens samhälle ställer,
18 Annat var det i skolans yngre dagar. På 1800-talet menade såväl många akademiker (t.ex. Erik Gustaf
Geijer som ansåg att vanliga människor blir förslagna skälmar genom alltför mycket kunskaper, därför borde bara eliten gå i skolan) som vanligt folk (som förstås med största irritation såg sina barn
lämna det livsviktiga arbetet på åkrarna för att sätta sig i en skolsal och lära sig mer om Gustav II
Adolfs många fälttåg) att skolan var onyttig.
06-06-09 13.10.22
4. Visionär st y r ning s om diskursiv maktutövning
63
såvida inte nittonåringen styr kosan till högskolan och ytterligare år av kunskap
och lärande. Extra viktig blir förstås skolfokuseringen när man menar att morgondagens samhälle är ett ”informations-” eller ”kunskapssamhälle”. Oavsett de
stora olikheterna i människors visioner av skolan, verkar det grundläggande gemensamma som styr över skolan vara denna bild av den nödvändiga anpassningen till framtiden. Bilden är alltså starkt normativ och tvingande, skolans
aktiviteter äger rum inom (den delvis gemensamt överenskomna, delvis icke
ifrågasatta) ramen för denna bild, och därför skulle man kunna säga att bilden
har makt över människorna (jfr Boli, 1989). Därför kan man också säga att bilden av framtiden är ett centralt politiskt styrningsområde, vilket illustreras av
detta citat från Utbildningsdepartementets rapport Nästa steg:
Vid konferensen ”Learning 2.0 – Next Step Beyond the Frontline” i Västerås i
maj 2001, betonades behovet av en ny vision för skolan där IT är en integrerad del. I slutrapporten ges rådet till beslutsfattare att arbeta medvetet och aktivt för att skapa en gemensam bild av framtidens lärande och skola. /.../ Vidare bör staten verka för att öka förändringshastigheten, uppmuntra och agera på utbildningsmarknaden och sist och slutligen försöka samla alla olika initiativ under en gemensam och slagkraftig bild av den framtid man gemensamt bör sträva mot. (Ds 2002:19, s 39)
IT och lärande har blivit två symbiotiskt sammanlänkade fenomen i modern,
svensk debatt. Sambandet mellan dessa fenomen framställs som så självklart och
grundläggande att det aldrig måste motiveras. Just därför är detta samband intressant att undersöka.
Visionär styrning som diskursiv makt
”Men hur jag än lyssnade hörde jag honom, precis som alla de tidigare, bara tala
om friheten och inte en antydan, inte ett enda ord om den uteblivna soppan.” Så
uttrycker sig hjälten i Imre Kertesz’ Mannen utan öde (2003), förvirrad över den
störning i den dagliga rutinen (nyheten att man tagit över lägret från tyskarna)
som i historiens ljus ter sig som befrielsens timme i Buchenwald. För Kertesz’
hjälte är de konkreta erfarenheterna, vardagens repetetiva rutiner, allt, framtidens abstrakta förväntningar ingenting. Därför överskuggar soppans uteblivna
ankomst den abstrakta friheten. I vår tids officiella samhällsspråk är det närmast
motsatsen som gäller – framtiden betyder allt, erfarenheterna ingenting.
Detta kapitel ska ägnas åt det svårfångade fenomen som styrning med visioner (förr kanske man skulle ha sagt styrning med ideal eller utopier) utgör. Självfallet används betydligt mer konkreta styrmedel, såsom regler och pengar, för att
realisera visionerna. Men det går inte att bortse från att visionerna i sig är sty-
06-06-09 13.10.23
64
rande, kanske helt fundamentala, för att den mer handfasta styrningen ska lyckas eller åtminstone accepteras av de flesta, såsom vi antog i fallet med skolan
ovan, och som det också kanske finns skäl att anta gällande den reformatoriska
socialdemokratin och den revolutionära marxismen under 1900-talet. Dessutom
kan givetvis regel- och resursskapandet styras av de visioner som finns. Visionär
styrning kan således definieras som en form av styrning med hjälp av auktoritativa definitioner av framtiden. Genom att fastställa en speciell samhällsutveckling, peka ut vissa utvecklingsfaktorer som tvingande och i enlighet med denna
utvecklingsmodell definiera bestämda aktörsroller för exempelvis stater, företag,
organisationer och individer får denna visionära styrning en maktpotential.
Detta gör det lämpligt att tala om en visionär styrningsdiskurs. Exemplet som
studeras i detta kapitel är visionen av Sverige som informationssamhälle, som
kom att målas upp i en rad uttalanden, debatter och texter från 1994 och framåt.
Innan vi går in på denna fallstudie måste dock två frågor besvaras: På vilket sätt
kan bilder/diskurser av framtiden få en tvingande eller åtminstone styrande karaktär? Hur ska begreppet ”diskurs” förstås i enlighet med det policyanalytiska
ramverk som ritades upp i kapitel 2 och det institutionalistiska betraktelsesättet
i kapitel 3?
Inspirationen till begreppet visionär styrning har vi fått från den tyske begreppshistorikern Reinhart Koselleck (1985, 2004). För att göra introduktionen
till hans tankar kort och lättfattlig kan vi ta ett konkret exempel. Svenska chefer
för offentliga verksamheter ägnar numera stor uppmärksamhet åt att formulera
mål och planer för verksamheten. Detta är viktigt för att få verksamheten att
uppfattas som en sammanhängande organisation med ett tydligt syfte som skapar meningsfullhet i medarbetarnas aktiviteter. Vidare finns föreställningen att
fastställande av mål är ett viktigt (om inte det viktigaste) sätt(et) att styra sin
verksamhet. Å andra sidan kan man undra varför ibland månghundraåriga verksamheter helt plötsligt behöver mål för sin verksamhet. Har de aktiviteter som
pågått inom verksamheten på den tiden då det inte fanns mål varit fullständigt
planlösa och irrationella? (Yanow, 2000:77–78.) Genom att ställa denna fråga gör
man emellertid ett felslut. Målsättningarna rör sig på en annan nivå än de konkreta aktiviteterna, en nivå som ibland kallas symbolisk eller rituell, men som
framför allt uttrycker en i själva verket ytterst komplex historiefilosofisk teori om
verksamheten som ett fenomen i ständig utveckling från forntid till framtid, där
nuet utgör en övergångsfas till (den vanligtvis dramatiska) framtiden. Det var
denna förväntningshorisont angående skolan som vi diskuterade i inledningen
till kapitlet.
De konkreta aktiviteterna har en helt annan karaktär som bygger på cirklar,
upprepning och repetition i enlighet med det institutionella perspektiv som stakades ut i kapitel 3, dvs. medarbetarna genomför mer eller mindre samma uppgifter dag efter dag, år efter år (och det är detta som vår främmande besökare
snarast skulle se vid ett skolbesök) – soppan anländer alltid vid samma tidpunkt.
Med Kosellecks (2004) terminologi kan vi kalla målsättningarna för förvänt-
06-06-09 13.10.23
65
ningshorisonter och de konkreta aktiviteterna för erfarenhetsrum. Trots att erfarenhetsrummet ser helt annorlunda ut än förväntningshorisonten försiggår
någon form av påverkan på ett idémässigt plan, vilket gör att exempelvis skolan kan betraktas som ett samhälleligt frälsningsprojekt, oaktat den stora skillnad som finns mellan sådana idéer och den konkreta verksamhet som pågår i
skolan. Det är denna idémässiga påverkan som är i fokus för Kosellecks undersökningar (som han kallar ”begreppshistoria”) och som vi här kallar för visionär styrning.
Koselleck spårar framtidens ankomst till åren kring den franska revolutionen, där en uppfattning slår rot att historien inte upprepar sig och går i cirklar,
vilket varit det naturliga betraktelsesättet tidigare, utan tvärtom ständigt utvecklas till något kvalitativt nytt – tiden blir en kraft hos historien som Koselleck säger. På grund av denna ständiga förändring kan vi heller aldrig lära av våra erfarenheter, utan måste i stället mobilisera inför framtidens ”permanenta revolution” som Marx uttryckte det (ibid:103). Koselleck illustrerar med själva begreppet ”revolution”, som tidigare uppfattats som ett återvändande till ett tidigare
tillstånd: ”Jag har i denna revolution sett en cirkulär rörelse” sammanfattade
Hobbes tjugo års erfarenheter av den engelska anarkin på 1600-talet från monarki till demokrati till diktatur till oligarki och åter till monarki (ibid:92). I
dagspolitiken är ett sådant tänkande numera uteslutet – i uttalandet ”[d]et behövs en ny vision för hur skolans IT-användning bör se ut” (Ds 2002:19, s 38)
ligger betoningen på ”ny”. Eftersom historien ständigt är på väg mot framtiden
är det en logisk omöjlighet att det gamla kommer tillbaka. Detta utvecklingstänkande har lett till det rastlösa prognostiserande och projekterande inför framtiden som karakteriserar västerländskt samhällsliv och kanske speciellt västerländsk reformpolitik, och har skapat framtidsorienterade begrepp såsom reform,
liberalism, socialism, globalisering, informationssamhälle – ”begrepp som
strängt taget är föregripanden” (Koselleck, 2004:160) av tillstånd som ännu inte
inträffat, men som ändå förmår styra människor och legitimera politiska handlingar. Ja, denna ”historiens egenmäktighet” kanske ligger bakom hela det västerländska utvecklingsundret (ibid:80).
Men hur genomförs då detta abstrakta utvecklingstänkande i verklighetens
policyprocesser? Här menar vi att det systematiska talet om framtiden kan ses
som en diskurs. Diskurser kan definieras som systematiska representationer av
verkligheten (mestadels språkliga) med normerande ambitioner (jfr Hall, 2003).
Med normerande ambitioner menar vi att diskurser skapar vedertagna definitioner, kategoriseringar och identiteter – de ”ordnar” den sociala världen. Även
om det är svårt att avgränsa en diskurs så kan man för enkelhetens skull säga att
allt pratande och skrivande kring en viss fråga som samtidigt försöker normera
eller definiera frågans ämne och gränser utgör en diskurs. Om vi tar IT som exempel så utgörs diskursen om ”IT” av de ordnande normer och definitioner,
kategorier och identiteter som uppkommit kring IT. Diskursen avgränsas genom
att relateras till andra diskurser – i exemplet IT sådant som datorer, infrastruk-
06-06-09 13.10.24
66
tur, tillväxt, lärande – som samtidigt bidrar till att skapa diskursens innehåll
(Foucault, 1991a). Det behöver inte bara förekomma en diskurs kring t.ex. IT –
det kan finnas många, speciellt om man studerar diskurserna historiskt. Begreppet diskurs är en analytisk konstruktion som syftar till att förstå hur människorna konstruerar och beskriver sin sociala värld. I realiteten är gränserna mellan diskurser och inom diskurser högst flytande.
Ett systematiskt språkanvändande uppstår när ett begrepp utvecklas, exempelvis ”IT” eller ”informationssamhället”, och vi kan i analytisk mening tala om
en diskurs när vi har ett specifikt system av representationer eller bilder av verkligheten i text eller andra medier kring ”IT” eller ”informationssamhället”. Med
”bilder av verkligheten” ska här inte förstås att diskurser utgör avspeglingar av
”verkligheten som den egentligen är” – snarare bidrar diskurser till att skapa
verkligheten med hjälp av språket. Diskursen kan sägas bli politisk när den får
normgivande eller reglerande ambitioner; den blir specifik eller urskiljbar genom att relateras till andra begrepp, dvs. ”IT” är inget i sig självt utan konstrueras
genom relationer till andra begrepp/diskurser, exempelvis ”media”, ”kunskap”,
”information”, ”lärande”, ”teknik” etc. Därmed har vi en IT-politisk diskurs när
det finns ett gemensamt norm- och referenssystem rörande den politiska betydelsen av ”IT”, men det kan givetvis också tänkas att det finns flera diskurser om
IT. En sådan diskurs kan genomsyra de abstrakta mål som det talades om ovan,
utan att vare sig diskursen eller målen som är ett uttryck för diskursen når kontakt med den vardagliga praktiken av direkta erfarenheter av IT (men detta är en
öppen och empirisk fråga).
Den viktigaste anledningen till att introducera diskursbegreppet i detta sammanhang är att det innehåller en maktförståelse av policyprocessens ramar som
ofta saknas i policyanalyser. Inom ramen för de relationella hopkopplingar av
t.ex. IT, kunskap, lärande och informationssamhälle som skapar diskursen, skapas också olika subjektspositioner, vad Foucault kallar ”subjektifiering” (Foucault, 1983) och som man med ett mer vanligt begrepp kan benämna ”identitetsskapande”. Foucault har i sina studier analyserat framväxten av sjuka, sinnessjuka, brottsliga och perverterade subjekt (eller identiteter). Dessa subjekt ska inte
förväxlas med vanliga människor, de utgör snarare diskursiva konstruktioner –
effekterna av ett slags ”sanningsspel”:
the games of truth and error through which being is historically constituted
as experience; that is, as something that can and must be thought. What are
the games of truth by which man proposes to think his own nature when he
perceives himself to be mad; when he considers himself to be ill; when he
conceives of himself as a living, speaking, laboring being: when he judges and
punishes himself as a criminal? What were the games of truth by which human beings came to see themselves as desiring individuals? (Foucault, 1992:
6–7)
06-06-09 13.10.24
67
Trots att dessa subjektspositioner alltså är konstruktioner implicerar de ändå
maktrelationer. Subjektifieringen (eller identitetsskapandet) innebär nämligen
att de som definieras in i en särskild kategori kan bli föremål för handfasta former av disciplinering (såsom sinnessjuka, elever och värnpliktiga) eller mer generella policies som riktar sig till dem inte som människor, utan som subjekt
inom en viss kategori (såsom invandrare eller människor utan kunskap om IT).
I kapitlet kommer därför skapandet av olika ”aktörsroller” inom diskursen att
ses som en form av subjektifiering.
På vilket sätt kan då förståelsen av den visionära styrningen som diskurs
kopplas till det policyanalytiska ramverk som utvecklats tidigare i boken? Ett
problem är förstås att samhällsvetare rör sig inom helt olika genrer och således
också utvecklar olika språkbruk. Inom traditionell policyanalys är därför diskursbegreppet frånvarande, medan däremot delar av nyinstitutionalismen tagit
intryck av diskursanalysen. En första fråga är hur man skiljer de olika begreppen
åt, medan en vidare fråga är huruvida det finns någon poäng med att använda de
olika begreppstraditionerna tillsammans.
För att börja bakifrån så tror vi definitivt att det finns en poäng med att använda ett diskursperspektiv som ett hjälpmedel vid policyforskningen. E.E.
Schattschneider skrev redan 1960 i The Semisovereign People att själva definitionen av handlingsalternativen i inledningen av en policyprocess utgör ”the supreme instrument of power” (1960:66). Från Schattschneider och framåt har
därför forskare fokuserat skapandet av den politiska dagordningen (eller ”agenda-setting” för att ta det engelska ordet) i form av problemidentifiering, -formulering och -definition som ett centralt politiskt maktmedel, och detta fokus har
återkommit i senare års intresse för ”inramning” (”framing”, Payne, 2001) och
kategorisering (Bacchi, 1999; Tilly, 2000) av olika frågor. Dessa definitioner och
formuleringar förutsätter samtidigt att olika handlingsalternativ definieras bort
– makten aktualiseras alltså kanske inte när det formella beslutet tas, utan redan
när frågor betraktas som självklara politiska frågor eller icke-frågor. Hur en fråga
hanteras på denna grundläggande nivå tenderar att vara avgörande för organisering, beslutsfattande och eventuell institutionalisering av ett policyfält, något
som i förra kapitlet fångades i begreppet ”formativa moment”. Däremot har policyanalysen ofta saknat en vidare teoretisk föreställning av vad det egentligen är
som formar problemdefinitioner, aktörers val av preferenser samt organisatoriska lösningar.
Inom nyinstitutionalismen anses institutioner i termer av stabiliserande rutiner, regler, normer och värderingar vara de fenomen som strukturerar dagordningen. Vi anser det emellertid olyckligt att ge begreppet ”institution” en så vid
innebörd, då den skiljer sig starkt från vardagsanvändningen som vanligen refererar till någon form av formaliserad organisation/myndighet (t.ex. ”statsvetenskapliga institutionen i Lund”) eller formaliserat regelsystem (kring t.ex. bröllop). Vi menar därför att institutioner bör ses som formaliserade ”auktoriseringar” av diskursiva definitioner (Åkerstrøm Andersen, 1995:22). Arbetsmark-
06-06-09 13.10.24
68
nadsstyrelsen har skapats som en formaliserad institution utifrån en arbetsmarknadspolitisk diskurs, men får sedan ett ”eget liv” i enlighet med den institutionella teorin om spårbundenhet. Med andra ord är institutioner ett slags
”frusen diskurs”. Institutionen har därmed fasta gränser medan diskursen/erna
(om arbetsmarknadspolitik) fortsätter att flyta genom och över de institutionella gränserna. Således kan den institutionella organiseringen ses som successiva avlagringar av olika diskurser på samma sätt som skikten i ett arkeologiskt
utgrävningsområde inom vilka diskurser fortsätter att brytas mot vardagliga
praktiker och erfarenheter – vilket samtidigt innebär att gamla institutionella
arrangemang kan tillerkännas ny mening genom diskursiv förändring. Newman
exemplifierar relationen mellan diskurs och institutionalisering med hjälp av
den managementdiskurs som slog igenom inom brittisk förvaltning under 1980talet:
A classic example here is the discourse of managerialism which reordered relationships within public service organisations in the 1980s and 1990s, which
offered new kinds of identity for professionals and bureaucrats, and which
prioritised decision-making based on criteria of organisational efficiency and
success. (Newman, 2001:30)
Här ser vi alltså ett tydligt exempel på hur gamla institutioner tillerkänns ny
mening med hjälp av nya diskurser: plötsligt blir de ”företag” i enlighet med en
ny diskurs. Detta innebär inte nödvändigtvis att de gamla meningarna försvinner – som Newman hävdar så tenderade snarare institutionaliserade föreställningar om hierarki och marknadsdiskurser att leva vidare sida vid sida inom
förvaltningen för att så småningom även kompletteras av ”New Labours” idéer
om nätverk och governance (ibid; Pierre, 2001; se vidare kapitel 5).
Därmed har vi också nått fram till svaret att såväl diskursanalytiska som institutionella perspektiv har mycket att bidra till policyanalysen. ”Policies” bör ses
som handlingsinriktningar som är betydligt mer konkreta än diskurser, även om
gränsen förstås kan vara flytande – exempelvis kan managementdiskursen göras
om till en konkret policy inom en organisation. ”Policies” är också något som
man kan besluta om på ett annat sätt än diskurser. I ett policyprocessperspektiv
influeras definitionerna av problem och lösningar däremot av diskurser och institutionella konstellationer (Newman, 2001:30). För att få förståelse för ”makten över den politiska dagordningen” menar vi således att man bör undersöka
såväl diskurser som institutioner (detta kan för övrigt i lika stor utsträckning
gälla makten över det politiska genomförandet som vi återkommer till i kapitel
7). Detta innebär emellertid inte att policies och beslut bör ses som förutbestämda av diskurser och institutioner – de val som aktörer gör vid olika tillfällen
tillhör nämligen erfarenhetsvärlden som i en helt annan grad än förväntningshorisonten är styrd av situationens omständigheter (dvs. direkta erfarenheter),
ofta av rent slumpmässiga faktorer (vilket vi återkommer till i kapitel 6).
06-06-09 13.10.25
69
Med ökande hastighet på väg in i kunskapssamhället
En ny epok bryter in. Framför oss ligger kunskapssamhället. En nästan helt
okänd kontinent, men fylld av möjligheter. Om vi lär oss förstå och vågar ta
till oss de förändringar som nu sveper över världen, har vi en enastående
chans att bli en betydande drivkraft i utvecklingen. Vi är med ökande hastighet på väg in i kunskapssamhället. Starka krafter driver på. Informationstekniken utvecklas i en takt som saknar motstycke. TV- och radiosignaler, teleoch datakommunikation smälter samman till ett. Var på jorden vi befinner
oss och vilken tid på dygnet det är spelar inte så stor roll längre. Den nya tekniken låter oss arbeta, studera, leva och uträtta en hel massa saker nästan var
och när som helst. ... Om vi följer med i utvecklingen har vi alla chanser att
lyckas. Avstår vi och fortsätter i de gamla spåren kommer utvecklingen att
hinna upp och svepa iväg oss, utan att vi själva kan styra vår framtid. (SOU
1998:65, s 4)
Detta inledande uttalande i SOU-rapporten Nya tider, nya förutsättningar är
mycket karakteristiskt för den IT-politiska diskursen i Sverige. Det hävdas att IT
innebär ingenting mindre än ett epokskifte i mänsklighetens historia. Ett nytt
samhälle är på väg: kunskapssamhället. Här liknas detta samhälle vid en främmande kontinent. Men denna kontinent är vi inte själva med och skapar. Den
skapas av ”starka krafter” som informationstekniken och utvecklingen. Vad människorna kan göra är att anpassa sig till utvecklingen, till vad tekniken ”låter oss”
göra; anpassa sig till det autonoma, av människor opåverkbara tillstånd vi är på
väg mot. Ett grundläggande fundament för svensk, IT-politisk diskurs är att
kunskapens kontinent, kunskapssamhället, inte skapas av människor utan av abstrakta krafter. Men det finns också en grundläggande ambivalens. Det sägs att
kunskapens kontinent är ”nästan helt okänd”. Samtidigt handlar hela den visionära IT-politiska styrningsdiskursen om att definiera, tillrättalägga och i nuet
skapa denna okända kontinent utifrån en redan befintlig bild.
Den visionära styrningsdiskursen om IT manar fram ett tillstånd av yttersta
brådska och tidspress – vi är ju ”med ökande hastighet på väg in i kunskapssamhället”. Kommunikationsministern säger i SOU 1998:54 (Hur offensiv IT-användning kan skapa tillväxt för mindre företag) att ”(n)u är det bråttom att göra
det som behöver göras. Några långa utredningar finns det inte tid för” (s 45).
Utvecklingen är irreversibel – redan i Informationsteknologin: Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118) hävdades det att det var nödvändigt för staten ”att
verka pådrivande och vara ett föredöme för att påskynda en utveckling som förr
eller senare kommer av sig själv i samhället i stort”. Skälen för detta är ”att det
inte finns tid att vänta med att införa ny IT”. Bland statliga uppgifter nämns att
bedriva upplysningsarbete om IT:s möjligheter; att peka på goda exempel; att
genomföra insatser inom utbildningen; att effektivisera den offentliga administrationen; att främja den regionala utvecklingen; att välja ut olika ”fyrtornspro-
06-06-09 13.10.25
70
jekt” som kan demonstrera den nya teknikens möjligheter, och att inom detta
område även ge stöd till ”särskilt angelägna och ljusstarka fyrtornsprojekt” utanför det offentligas eget ansvarsområde (ibid: 32–33). I utredningen hävdas det
alltså att utvecklingen förr eller senare blir densamma ändå. Trots detta måste
staten gripa in för att påskynda denna utveckling. På liknande sätt uttryckte sig
IT-minister Ulrica Messing då hon på presskonferens den 30 juni 2005 presenterade den senaste IT-propositionen: ”Utvecklingen går oerhört snabbt och politiken måste anstränga sig för att hänga med i utvecklingen.” Utvecklingen sker
alltså någon annanstans – ändå måste politiken anstränga sig för att ”hänga
med”.
I SOU 1997:63, Sverige inför epokskiftet, hävdas det som en självklarhet att
”samhällsutvecklingen är starkt accelererande”. Därför blir också ”kunskap mer
och mer en färskvara som måste förnyas och underhållas” (s 17). I SOU 1999:134,
Framtidssäker IT-infrastruktur för Sverige, framhålls flera gånger att Sverige måste agera skyndsamt i bredbandsutbyggnaden. Sverige har sin chans att bli före
andra länder nu. Samtidigt framförs också kritik mot regeringens långsamma
hantering av IT-infrastrukturen: ”Vad gör vi av utvecklingen under den tid vi
står och stampar?” (s 88). Kritiken återkommer i Breddtjänster: ett nytt skede i
IT-politiken, där man talar om ”att det händer för lite och går för långsamt”. Sverige riskerar att släpa efter i den internationella konkurrensen (SOU 2002:51, s 6).
I riksdagsdebatten (1999/2000:126) om den så kallade ”IT-propositionen”, Ett
informationssamhälle för alla (1999/2000:86), betonar flera talare att tempot i
IT-utvecklingen har ökat markant:
Sverige är i dag en världsledande nation på IT-området, men utvecklingen går
rasande snabbt och innan vi vet ordet av kan vi ha tappat försprånget, företagen
och framtidstron. (anf 32)
Vi kan inte nöja oss med att vara bäst i dag, eller för en månad sedan. Vi
måste vara bland de främsta också i framtiden. Att stå still och avvakta är i det
här sammanhanget som att ta många steg bakåt. ... Genom att vara först med en
modern infrastruktur skulle Sverige kunna bli just det Silicon Valley som har
efterlysts från många i riksdagen i olika sammanhang. (anf 37)
Utvecklingen går blixtsnabbt och därför kan vi politiker inte slå oss till ro
efter att ha behandlat det här dokumentet. (anf 59)
När vi fattar beslut senare i dag kommer vi att ta ett mycket stort steg framåt
mot att vara en ledande IT-nation. ... Vi tar nu ett av stegen in i det digitala samhället. Vi befinner oss i en samhällsomdanande tid just nu, och det går väldigt
snabbt. (anf 68)
Vi har ett tidsmässigt försprång på 6–12 månader. Regeringens IT-strategi
syftar till att vi ska kunna behålla och förstärka detta försprång. (anf 81)
Det är viktigt att betona att det samtidigt finns kritiska röster mot den stress som
06-06-09 13.10.26
71
det offentliga materialet manar fram. En talare i hearingreferatet Digital demokrati menar att ”samtalet förs på något sätt hela tiden i falsett. Det präglas av ett
upphetsat och hjärtat-i-halsgropen-tonfall” (SOU 1997:23, s 28). I ett annat hearingreferat, Skolan, IT och det livslånga lärandet, menar en talare att de stora
ekonomiska IT-satsningarna i skolan har kommit först, och att debatten om vad
skolan egentligen ska ha IT till får komma i efterhand (SOU 1998:70, s 16). I IT
och regional utveckling förs en rad problem fram angående stora och eventuellt
förhastade satsningar på olika regionala IT-projekt. Det riskerar att bli trångt på
”projektkyrkogården”, hävdar man (SOU 1998:19, s 5).
Dessa kritiska röster bekräftar egentligen bara riktigheten i observationen att
den IT-politiska diskursen karakteriseras av ett upphetsat och brådskande tonläge. Det är bråttom att förverkliga det nya samhället, trots att det paradoxalt nog
kommer av sig själv. Informationssamhället uppfattas ha sin egen, individuella
historia i form av en autonomt pågående ”utveckling” som man måste ”hänga
med i”. Hänga med gör man genom att prognostisera utvecklingen och bidra till
att skapa framtiden. Man lever i ”framtidens förgångna” som Koselleck (1985)
uttrycker det i en fras som försöker fånga denna ständiga framtidsmedvetenhet
inom den reformorienterade politiken. Och eftersom man redan vet hur framtiden kommer att se ut, varför inte skapa denna framtid nu? Den IT-politiska
diskursen i Sverige uttrycker tydligt denna utvecklingsmodell, men också den
dubbelhet som finns i den. Trots att Sverige alltså är världsledande och aktiva
åtgärder krävs för att bibehålla denna ställning, är det ändå som att utvecklingen
sker på någon annan plats genom en autonom och individualiserad historisk
kraft som man hela tiden måste anpassa sig efter.
Denna kraft beskrivs som ett obevekligt tillstånd med en rad olika uttryck i
det offentliga materialet. Informationssamhället och kunskapssamhället är de
vanligaste tillståndsbeteckningarna, men det går också att hitta benämningarna
det nyindustriella kunskapssamhället, det kunskapsindustriella samhället, det
digitala tjänstesamhället, det digitala samhället, det digitala folkhemmet, det
framtida tjänstesamhället, IT-samhället, nätverkssamhället, det nya samhället
och den nya ekonomin. Vad som får anses som en ytterst dramatisk processbeteckning används också ibland, nämligen ”IT-revolutionen”. I Breddtjänster: ett
nytt skede i IT-politiken hävdas det att det saknas ord att uttrycka det nya med –
”IT-utvecklingen behöver en delvis ny terminologi” (SOU 2002:51, förord). I
utskottsberedningen av IT-propositionen förs en strid om dessa ord. Centern
hävdar i en motion att regeringens mål borde vara att ”Sverige som första land
skall bli ett kunskapssamhälle för alla” snarare än det aktuella ”informationssamhälle för alla”, eftersom kunskap är ett bredare begrepp än information och
innefattar människors olika kompetenser. Utskottsmajoriteten hävdar emellertid att uttrycket ”informationssamhälle” är bättre internationellt förankrat när
det gäller ”att beteckna det nya samhälle som nu är under framväxt” och avstyrker därmed centerns motion (1999/2000:TU9, s 17–18).
06-06-09 13.10.26
72
Svenska visionärer skapar framtid:
aktörsroller inom diskursen
Det går alltså i princip att tillgodose alla önskningar och behov av tjänster.
(SOU 2002:25, inledning)
Den visionära styrningsdiskursen får anses präglad av den största dramatik. I
en sådan diskurs där förväntningshorisonten dominerar fullkomligt blir givetvis visionerna om vad som kommer centrala.
Människans förmåga att växa och utvecklas är hennes styrka. Rätt utnyttjad
ger IT vingar åt denna förmåga. Det är vingar att lyfta och att överbrygga avstånd med. Det är vingar att förverkliga annars ouppnåeliga ambitioner med,
vingar som kan revolutionera både vardag och arbetsliv. (SOU 1994:118, s 4)
Med dessa visionära ord inleds den första av många visionära statliga utredningar om IT i Sverige, Informationsteknologin: Vingar åt människans förmåga.
IT kan ge människan ”vingar”. Anslaget är revolutionärt: ”annars ouppnåeliga
ambitioner” kan förverkligas med hjälp av IT. Vision har överhuvudtaget varit
ett mycket viktigt begrepp inom svensk IT-politik (jfr Johansson m.fl., 1998).
Flera SOU-rapporter har ägnats helt åt visionärt tänkande. I IT-kommissionens
rapport 3/97 (SOU 1997:31) Kristallkulan: tretton röster om framtiden ”intervjuades ett urval personer som är visionära i sitt tänkande”. Visionärerna är både
optimistiska och pessimistiska. Men det som alla är överens om är att framtidens
informations- och kunskapssamhälle kommer att ställa specifika krav på individerna:
Lika övertygad som han är att utbildning är den enda framkomliga vägen för ett
Sverige som befinner sig i en övergång till ett kunskapssamhälle, lika pessimistisk
är han över möjligheterna för dagens vuxna att anpassa sig till det nya. –Här
finns nog inte mycket att göra för staten annat än visa social barmhärtighet, säger Odd Engström. (s 24)
– Utmaningen vi står inför är utbildningen, anser Rolf Skoglund. Hur ska vi
hantera omskolningen av de människor som inte befinner sig i den ”nya” verkligheten? (s 30)
Förändringen från det gamla industrisamhället till det nya kunskapssamhället kommer att bli tuff. Men om vi kan anta utmaningen i det nya kunskapssamhället så behöver inte omställningen bli så dramatisk. (s 38)
Reglera gick bra i industrisamhällets fasta strukturer. Nu gäller det att bli
omställningsorienterad. ... det nya kunskapssamhället med sina lösa strukturer
kräver en annan organisation. (s 41)
Kollektiven kämpar så förtvivlat för att hålla fast vid det gamla istället för att
lyssna, ta åt sig av nya röster och ta sig tid att förstå vad den nya världen innebär.
(s 56)
06-06-09 13.10.26
73
Hotet om nya slag av klassklyftor när Sverige lämnar industrisamhället har
inte tillräckligt beaktats. ... Till ändrade villkor i såväl arbets- som samhällsliv
hör också de nya krav som framtiden ställer på medborgarna. (s 59, 61)
När Sverige går in i det digitala samhället så måste industrisamhällets homogenitet ersättas av heterogenitet. (s 63)
Personerna som är visionära i sitt tänkande har en sak gemensam: de anser alla
att det inte är människor som för in Sverige i det nya samhället utan abstrakta
krafter till vilka människorna måste anpassa sig. Dagens vuxna är definitivt ingen aktiv grupp när ”det nya” kommer, vilket framgår av det första citatet. Det
enda ”staten” kan göra är att visa social barmhärtighet. Samma omhändertagande tendens finns i det andra citatet, men med en tillsats av mer hopp – man
kan ”omskola” människor som inte befinner sig i ”den nya verkligheten”. De två
följande citaten är typiska för svensk IT-diskurs. Industrisamhället övergår till
kunskapssamhället utan att någon konkret aktör finns närvarande mer än som
objekt för ”omställning”. I femte citatet finns aktörer, ”kollektiv”, men dessa kämpar ”förtvivlat” för ”det gamla” och mot ”den nya världen”, och kan således enbart vara negativa subjekt i omvandlingsprocessen. I de två avslutande citaten
pekas ”Sverige” ut som aktör, men samtidigt bara som en aktör som kan föra in
sina medborgare i ett tillstånd som är externt, autonomt och opåverkbart – ”det
digitala samhället” ligger utanför Sverige idag men vi ska ”gå in i det”. Medborgarna förväntas inte i detta tillstånd ställa några krav. Det är i stället ”framtiden”
som ställer krav på medborgarna.
Med en diskursanalytisk referensram är det lätt att se konturerna av ett gigantiskt disciplineringsprojekt. Människor konstrueras i diskursen som alternativt hjälplösa, möjligen motsträviga eller som subjekt för utbildning, omskolning
och omställning. Eftersom kategorierna hjälplösa och motsträviga är hopplösa
fall, kan insatserna bara koncentreras på att sprida kunskap till de ”omställningsorienterade”. De krafter som konstrueras som handlande i diskursen är abstrakta
begrepp – framtiden, informationssamhället, kunskapssamhället, det digitala
samhället, den nya verkligheten, den nya världen eller rätt och slätt bara ”det
nya”. Emellertid handlar det inte om en process där dessa begrepp rör sig framåt,
påverkas och utvecklas. Begreppen är redan fixerade i bestämda former, autonoma och historiskt förutbestämda. Som kommer att framgå nedan ges Sverige
som aktör stora, ja överlägsna, möjligheter att ta det historiska steget och anpassa sig till dessa begrepp, men begreppen ”finns” inte i Sverige, utan i ett av tid
och rum, av konflikter och förhandlingar och politik opåverkbart tillstånd.
Vilka aktörer är det då som kan hjälpa Sverige in i detta förutbestämda tillstånd? Först och främst bör man givetvis peka på visionärerna själva – de som
med utredningens ord är ”visionära i sitt tänkande”. Liknande ord återkommer i
en SOU-rapport författad fem år senare, Vårt digitala tjänstesamhälle – vision
2011+ (SOU 2002:25). Vision 2011+ är produkten av inte mindre än ett ”sextiotal kloka framstående personer – erkänt kreativa strategiska visionärer” som fyl-
06-06-09 13.10.27
74
ler sina digra 350 sidor. I deltagarlistan (visionerna skapades under en hearing,
vilket var ett mycket vanligt arbetssätt inom IT-kommissionen) över de 58 visionärerna framgår en mycket stark dominans av personer från näringsliv och forskarvärlden, samt en mindre andel chefer i offentlig förvaltning. Endast en politiker (demokratiministern) och två företrädare för intresseorganisationer
(Svenskt Näringsliv samt Kommun- och Landstingsförbundet) finns närvarande. Alla deltagare är representanter för någon organisation – att vara en ”erkänt
kreativ strategisk visionär” betyder i det här fallet detsamma som att inte vara en
vanlig medborgare eller folkvald, dvs. vi har samma mönster av exkludering i
diskursen som inom datapolitikens institutionella historia (kapitel 3). I Utbildningsdepartementets rapport Nästa steg (Ds 2002:19) som formulerar en vision
för IT i skolan efter ITiS, betonas dock att deltagarna i arbetsgruppen (bland annat ITiS-delegationens chef, en enhetschef vid Skolverket, KK-stiftelsens VD) är
”utsedda på personliga meriter och inte som företrädare för respektive organisation”. IT-visionärerna ska alltså uppfattas som kreativa och kompetenta individer i sig, även om de av en ren händelse råkar komma från en mäktig organisation på skolområdet. Mönstret är påfallande likt hur IT-frågan har hanterats av
EU. Cram (1997) hävdar att EU:s IT-politik formulerats av tjänstemän och experter vid EU-kommissionen samt så kallade ”ledande industrialister”, dvs. höga
näringslivschefer. I kommissionens så kallade Bangemann-rapport (Europakommissionen, 1994), som just emanerar från en sådan grupp av näringslivschefer ledda av kommissionären Martin Bangemann, stakas vägen till ”the information society” ut. Bland annat sägs det att:
A board composed of eminent figures from all sectors concerned, including
the social partners, should be established by the Commission to work on the
framework for implementing the information society. (citerat i Cram,
1997:94-95)
IT-frågans eminenta karaktär fordrar alltså tankar från speciellt ”eminenta personer”. Att likheterna är slående beror förstås på att den svenska IT-diskursen
från början kopierades från denna rapport (och ännu mer, troligen, från Bill
Clintons och Al Gores Agenda for Action i USA 1993, se kapitel 3). Cram hävdar
också att dessa industrialister spelar en central roll på alla stadier i EU:s policyprocess kring IT; de sitter med i olika policyskapande organ; de deltar i industrifedarationer; de lobbar på egen hand; de är slutligen också centrala aktörer i de
europeiska standardiseringsorgan på IT-området som byggts upp av dem själva
och kommissionen (Cram, 1997:97). I det svenska, offentliga materialet spelar
näringslivscheferna inte alls samma roll – de företagare som finns är snarare representanter för småföretag i form av konsulter. Sveriges och EU:s hantering av
frågan skiljer sig alltså i vissa detaljer, men det generella mönstret är att IT ses
som ett så pass extraordinärt fenomen att det måste hanteras av speciella kommittéer, fyllda av eminenta eller framstående experter, snarare än folkvalda. Man
06-06-09 13.10.27
75
blir inte en person inom IT-politiken genom att vara vald, utan genom att vara
framstående, så pass framstående att man kan berätta om och definiera den
framtid som medborgarna har att anpassa sig efter.
Intressant är att nationen Sverige tillerkänns en oerhört viktig aktörsroll i
den visionära styrningsdiskursen. Visionerna om det nya samhället förenas i
symbios med den svenska nationens stolthet och styrka. Informationssamhället
kommer inte att bryta upp den svenska, nationella identiteten. Långt därifrån.
Det svenska, offentliga IT-materialet ger i stället uttryck för en djup övertygelse
om att IT kommer att samla Sverige till ett ”digitalt folkhem”, eller som det oftare uttrycks, till en världsledande IT-nation. I Hur offensiv IT-användning kan
skapa tillväxt för mindre företag finns följande förslag för att främja utvecklingen
i Sverige generellt:
• etablera en vision för landet Sverige – och kommunicera denna
• etablera vår plats och position i världen – och kommunicera denna
• beskriv målet bättre och fokusera resurserna, d v s tänkande och agerande
i alla politiska partier, företag, och organisationer – och kommunicera
detta
• börja mäta på ”rätt” saker och publicera detta
• ingjuta stolthet över att vara svensk igen (SOU 1998:54, s 42)
Regering och riksdag etablerade och kommunicerade också en sådan vision under 2000. I den så kallade ”IT-propositionen”, Ett informationssamhälle för alla,
hävdar regeringen att Sverige ska bli bäst i världen på IT:
Informationssamhället är globalt och genomtränger numera alla samhällssektorer. För att ett land skall kunna hävda sig internationellt krävs numera
en framskjuten position på IT-området. Sverige har redan idag lyckats uppnå
ställningen som en av världens ledande IT-nationer. I 1999 års regeringsförklaring angavs målet att Sverige skall vara en ledande IT-nation. Målet bör nu
sättas ett steg högre. Sverige skall sträva efter att som första nation bli ett informationssamhälle för alla, varmed avses en bred IT-kompetens i samhället
och ett starkt förtroende för användandet av denna teknik, med målet att
lyckas med detta före andra länder. (Prop. 1999/2000:86, s 24)
Regeringens nationella IT-strategi består av såväl en demokratisk/inkluderande
som en ekonomisk/expansiv del.
På s 18 skriver regeringen att IT-utvecklingen skapar ”nya möjligheter för
insyn och dialog, direktdemokrati och medborgarkontroll”. IT öppnar vidare
helt nya möjligheter för medborgare att sluta sig samman. Demokratisk dialog
med de folkvalda via nätet framhålls också som en viktig utveckling. Traditio-
06-06-09 13.10.28
76
nella mötesformer kan kompletteras med nätverksbaserade arenor, ett slags virtuella torg ”där medborgare, förtroendevalda, organisationer och studieförbund
kan mötas”. Insynen i den offentliga förvaltningen kan förbättras. Mer konkret
anser regeringen att försök bör genomföras i lokalsamhället att med IT-stöd öka
medborgarnas insyn och delaktighet i demokratiska beslutsprocesser.
Dock finns en motsättning i propositionen i det att alla ska vara med och
påverka, men samtidigt anpassa sig till en autonom utveckling. En mer begränsad demokratisk strategi, som också framskymtar, är att det snarast handlar om
att öka IT-användningen och tillgängligheten till IT, och att bli bättre på detta än
andra nationer. Det framhålls dock hela tiden att höjningen av svenskarnas ITkompetens och användning i sin tur är ett steg på vägen mot förbättrad internationell konkurrenskraft, vilket gör att den ekonomiska/expansiva strategin är
överordnad den demokratiska i propositionen. Informationssamhället för alla
syftar enligt propositionen framför allt till att stärka Sveriges ekonomi i konkurrens med omvärlden. Mönstret bekräftas i den efterföljande riksdagsdebatten
(Prot.1999/2000:126), där inklusion i form av tillgänglighet och användning betonas, men som instrumentell för den överordnade ekonomiska strategin. Alla
ska inkluderas i det nya samhället, men de kan däremot inte fatta beslut om det.
”Det nya samhället” och ”den nya ekonomin” uppfattas som autonoma och opåverkbara tillstånd som folket ska ledas in i (se t.ex. anf 76).
Nationalismens ”vi” brukar ofta ställas mot ett ”dom”. ”Dom” består här av
länderna i Sveriges omvärld som ”vi” ska distansera i den ”nationella konkurrensen”. Denna omvärld är ändå märkligt frånvarande i den IT-politiska diskursen; den figurerar mest som ett diffust hot (jfr Johansson, 1997: 208). Den globalisering som i inledningen till diverse utredningar och rapporter sägs vara ett
utmärkande drag hos informations- eller kunskapssamhället försvinner spårlöst
när visionerna om det digitala folkhemmet målas upp. Detta nya och autonoma
samhällstillstånd som ”vi” måste ledas mot, kläs i det offentliga materialet i igenkännbara former – det är, trots allt, det digitaliserade folkhemmet, nationalstaten
Sverige, som styr, ordnar och lägger livet till rätta för sina medborgare inom sina
givna gränser. I stället för en självhävdande externt riktad nationalism handlar
det om en ”internt kraftsamlande” eller integrativ nationalism, som dock mobiliserar genom att måla upp det diffusa hotet från ”andra länder” som ”vi” måste
slå ut i den globala tävlingen.
Den integrativa nationalismen hade i Sverige sin höjdpunkt i början av 1900talet. Den kan kortfattat beskrivas som en form av nationalism som är kollektivistisk, organiskt integrerande (därav namnet) och som framhåller staten som
central aktör i det nationella självförverkligandet (se vidare Hall, 2000). Visionerna är också desamma som den integrativa nationalismen i början av 1900talet målade upp: staten leder, medborgarna följer som en enhetlig nation (eller
annorlunda uttryckt: alla får vara med), den nationella konkurrensförmågan
stärks, jämlikhet och välfärd inom nationen understöds, konflikter och divergerande uppfattningar motverkas till förmån för ”samverkan”. Åtminstone under
06-06-09 13.10.28
77
”IT-hypens” mest intensiva år 1997–2000 skedde alltså en tydlig renässans för
den integrativa nationalismen – IT uppfattades som ett medel för nationens pånyttfödelse.
Men vem tar då ansvaret för denna pånyttfödelse? Att staten ska ta detta ansvar framhålls som självklart i flera utredningar och debatter, t.ex. i SOU
1999:134, där IT-kommissionen lägger fram sin ”strategiska visionering för en
ny IT-infrastruktur”. Man konstaterar där att staten bör ta ”en ledande roll för ett
kraftigt genomförande” av en ny IT-infrastruktur. Staten bör upprätta en ”nationell generalplan” för utbyggnaden, finansiera den, samt äga den grundläggande
infrastrukturen, medan det däremot bör råda konkurrens gällande tjänster. Den
statliga kostnaden för denna rikstäckande ”bredbandsutbyggnad” beräknas till
mellan 50 och 100 miljarder. Sveriges överlägsenhet är här som annars viktig:
”Inte någonstans i världen har någon kommit längre i planeringen av infrastruktur för IT” (ibid:11, 9, 16, 33, 90).
I den strategiska visioneringen är analogin med vägar och järnvägar vanlig:
Senast en liknande satsning på infrastruktur av mer strukturomvandlande
omfattning ägde rum från mitten av 1800-talet var när stambanenätet för
järnväg byggdes ut. Satsningen utgjorde 15 procent av Sveriges dåvarande
BNP. Resultatet blev fyra stambanor och en stark ekonomisk tillväxt.
(ibid:19)
IT-infrastrukturutredningen (SOU 1999:85), den mer ”officiella” utredningen
bakom IT-propositionen, anser också att ”[e]n väl fungerande IT-infrastruktur
för bredbandskommunikation är en förutsättning för att Sverige skall behålla sin
ledande roll som IT-nation”. Målet är att IT-infrastrukturen ska vara öppen och
tillgänglig, och att såväl infrastruktur som tjänster ska präglas av mångfald och
konkurrens. Men för att uppfylla detta mål kan ”[d]irekta statliga insatser inom
preciserade områden” tänkas. I huvudsak bör marknaden sköta utbyggnaden,
och i de fall där detta inte går kan kommunen eller staten gå in – framför allt ska
kommunerna ”känna ett ansvar” för att nät skapas på lokal nivå (ibid:131–132).
Staten ska stimulera en horisontell marknadsstruktur med konkurrens på de
olika förädlingsstegen som motvikt till vertikalt integrerade operatörer (ibid:126).
Utredningen anser att statens roll bör vara ”energiskt initierande” genom olika
former av stimulansmedel på såväl statlig som kommunal nivå (ibid:141).
Jag [utredaren] vill betona vikten av en tydlig statlig politik på IT-infrastrukturområdet. Detta är alls inte det samma som att staten ska lösa alla frågor eller
ensam satsa enorma summor hur som helst. Men staten måste förhålla sig till
och registrera det nya som sker. Man måste därför veta vad som sker och ha en
referensram för att snabbt kunna reagera på det som sker och då ha tillräckliga
redskap i händerna. Det förutsätter i sin tur att staten har en tydlig och sammanhängande IT-politik i vilken infrastrukturfrågorna ingår som en viktig del. I dag
06-06-09 13.10.28
78
kan man konstatera att den officiella linjen är oklar i infrastrukturfrågan. Också
här tycker jag att man tydligt måste ha ett tillväxtperspektiv. (ibid:125)
Även för IT-infrastrukturutredningen är analogiresonemang viktiga. Bredband
jämförs även här med vägar och järnvägar. De stora bostadsprogrammens tid,
Öresundsbron samt JAS-projektet tas dessutom fram som kontrasterande exempel. Utredningen refererar till en statsvetenskaplig undersökning av WittrockLindström som hävdar att de stora programmen har präglats av en idealbild om
en central, rationell aktör som inte överensstämmer med verkligheten. Utredningen menar att bilden av ”det centralstyrda idealprojektet” passar ännu sämre
när det gäller det komplicerade IT-infrastrukturfallet. Det hävdas i stället att en
framkomlig väg är att ”stimulera fram en mängd olika insatser i olika delar av
Sverige med olika huvudmän som initiativtagare, byggare och ägare, dock inom
ramen för en enhetlig struktur för att möjliggöra hopkoppling” (ibid:53–57).
Som IT-infrastrukturutredningen antyder så karakteriseras otvivelaktigt diskursen om bredband av olika bilder. SOU 1999:134 manar fram bilden av en
nationell generalplan, där staten fungerar som generalstab för planering, utbyggnad och ägande. Staten är i utredningen just en sådan central, rationell aktör
som IT-infrastrukturutredningen för sin del inte tror på. I stället manar SOU
1999:85 fram en bild av en komplex flernivåstruktur. I citatet ovan anses det att
staten ska ha en ”tydlig och sammanhängande IT-politik”, vilken alls inte är detsamma som att man ska driva utvecklingen som en central aktör. Tvärtom ska
man ”förhålla sig till och registrera det nya som sker”, ”ha en referensram” och
”snabbt kunna reagera på det som sker”. Det ”sker” alltså ingenting genom staten, utan det är på annat håll det sker, medan staten övervakar, reagerar och stimulerar. Samtidigt finns ändå tron på staten som en central aktör kvar på andra
ställen i utredningen, eftersom utredaren förutsätter att exempelvis kommuner
och marknad kan fås att agera på önskvärt sätt.
I IT-propositionen är statens roll ännu mer nedtonad. Utbyggnaden bör ske
i marknadens regi (se t.ex. Prop.1999/2000:86, s 70), medan offentliga insatser
ska koncentreras på områden där en nätutbyggnad ej förväntas ske på kommersiella grunder. I den efterföljande riksdagsbehandlingen av propositionen utspelades för en gångs skull en mindre politisk konflikt på IT-området. Det var framför allt ett parti, Centern, som gick på IT-kommissionens linje under mottot
”bredband åt alla”. Centern ville att staten skulle stå för en fullskalig bredbandsutbyggnad i hela Sverige (till en kostnad av mellan 60 och 80 miljarder).
Vi vill etablera en digital allemansrätt, ett mål om allas lika möjligheter att utnyttja den nya tekniken för utbildning, för arbete, för stärkt demokrati och för
att underlätta kontakter mellan människor. ... [Staten ska] ta ett ansvar, precis
som man gjorde för järnvägarna och vägarna en gång i tiden, för att också den
digitala allemansrätten ska få spridning. (Prot. 1999/2000:126, anf 37)
06-06-09 13.10.29
79
Återigen återkommer väganalogin, genom vilken Centern definierar IT-frågan
som ett självklart ansvar för den gemensamma sektorn. Moderaterna refererar
också till vägar, men använder i stället exemplet bilvägar för att hävda att staten
borde förbättra dessa i glesbygden innan man börjar tala om bredband där. Samtidigt är det angeläget att direkt här påpeka att den grundläggande synen på
statens roll i debatten, Centern undantaget, är att den främst ska skapa spelregler
som marknadens aktörer har att förhålla sig till.
I samband med diskussionen om stat och marknad råder det olika uppfattningar om IT-politikens historieskrivning. Enligt Moderaternas och Folkpartiets
företrädare är det tack vare svenska entreprenörer som Sverige blivit världsledande på IT-området. Staten förstör bara genom sin vilja att bygga egna nät. Mot
denna historieskrivning kommer Socialdemokraternas företrädare med en diametralt motsatt slutsats. Det är i stället den ”svenska”, eller enligt hennes mening,
”den socialdemokratiska modellens” förtjänst att Sverige nu är världsledande
inom IT. Denna modell bygger på samverkan mellan olika samhällsaktörer med
ett övergripande statligt ansvar för att hela Sverige får vara med. Det handlar om
en symbios och en vilja att hjälpas åt (ibid: anf 26, 50, 70).
I den del av den visionära IT-politiska diskursen som berör staten som aktör
finns alltså ambivalens och antagonism på ett helt annat sätt än när det exempelvis gäller det grundläggande postulatet om övergången till informationssamhället. De olika statssynerna rör sig mellan ytterligheterna ”den omnipotente samhällsingenjören” till en reaktiv aktör som ”förhåller sig till det som sker”. Dessa
olika syner kan rymmas inom samma debattör, som när den moderate deltagaren i riksdagsdebatten om IT-propositionen argumenterar för att marknaden
bör styra utvecklingen av infrastrukturen, medan staten däremot ska ta ett genomgripande ansvar när det gäller IT-utbildning i skolan. Ambivalensen visar på
att diskurser inte kan förväntas hänga samman logiskt.
En första slutsats från denna analys är att diskursens huvudregel, den om
ankomsten av ett autonomt verkande informationssamhälle, leder till bestämda
aktörsroller som implicerar ett diskursivt maktförhållande. ”Medborgarna” i gemen görs till passiva subjekt i den historiska utvecklingen av det nya samhället;
däremot kan de ses som aktiva subjekt när det gäller olika anpassningsåtgärder.
”Visionärerna”, representanter för olika (ibland mäktiga) organisationer, får anses vara aktörer som kan underlätta och göra den stora övergången begriplig.
Eftersom IT-diskursen förbinds med nationalism, blir ”nationerna” viktiga aktörer i sammanhanget, och inom svensk IT-diskurs uppfattas nationerna såsom
involverade i en oförsonlig kamp om marknadsandelar, där den i andra sammanhang omtalade globaliseringen med dess förbundna upphävande av gränser
negligeras, eller snarare, gör nationalismen ännu viktigare. Nationalismen gör
inte nödvändigtvis ”staten” till den primära aktören som ansvarar för övergången. Statens roll är otydlig. I vissa sammanhang betonas att staten bör anpassa sig
till en annan överordnad och autonom aktör – ”marknaden”. Denna argumentation är tydlig i bredbandsfallet. I andra fall framhålls staten i stället som en om-
06-06-09 13.10.29
80
händertagande och tillrättaläggande aktör, exempelvis när det gäller utbildning
och service till medborgarna. Enkelt uttryckt: staten har en passiv roll när det
gäller den konstruktiva utvecklingen av IT-samhället, men en aktiv roll när det
gäller konsekvenserna av denna utveckling, dvs. ungefär samma roll som medborgarna själva.
Vilken betydelse har den visionära styrningsdiskursen?
Nu gäller det att tillsammans trycka på knappen och starta utvecklingen mot
2011+. (SOU 2002:25, s 116)
Den grundläggande regeln för svensk IT-diskurs är den om ankomsten av informations- eller kunskapssamhället, inför vilket en mängd politiska åtgärder måste vidtas. Utvecklingen av informations- eller kunskapssamhället sker genom en
autonom och opåverkbar historisk kraft som saknar sammanhang med aktörer.
Det obevekligt annalkande tillståndet är potentiellt hotfullt – om ”vi” inte anpassar oss går vi under i den stenhårda nationella konkurrensen – men innehåller
även löften om frälsning ifall vi förmår att anpassa oss. Johansson (1997: kap.6)
har i sin retoriska analys av svensk IT-politik 1994–96 gjort en tämligen stor
poäng av skillnaden mellan den första – av Carl Bildt ledda – IT-kommissionen,
med dess ideologiska retorik om att det annalkande informationssamhället
hänger samman med den globala liberalismens segertåg, och den andra IT-kommissionen, som leddes av Socialdemokraterna, och vars retorik mer präglades av
socialt ansvar och bibehållande av välfärdsstaten. Enligt vår mening finns det
emellertid en gemensam IT-politisk diskurs i Sverige, där huvudregeln om den
autonoma utvecklingen inte ifrågasätts. Någon skulle måhända vilja kalla denna
huvudregel ”teknikdeterministisk”. Vi har dock här medvetet valt att avstå från
denna, idag tämligen negativt laddade benämning (jfr Ilshammar, 2002:18 och
där anförd litteratur). Politiker till vänster har möjligen en större benägenhet att
betona hoten mot välfärdsstaten som den globala IT-utvecklingen utgör, men att
denna utveckling huvudsakligen är självgående och bör styras av marknaden
ifrågasätts inte av någon (förutom av Centerpartiet i bredbandsdebatten).
Genom de diskursiva relationerna fylls det från början ”tomma” begreppet
IT med innehåll. Relationerna definierar vad som hör till det diskursiva området
svensk IT-politik och definierar samtidigt bort andra relationer. Enligt diskursanalysen implicerar dessa definitioner och bortdefinitioner olika maktförhållanden. I Foucaultinspirerad diskursanalys är diskursernas subjektskapande roll
central ur ett maktperspektiv. Som vi såg i avsnittet om aktörsroller och strukturer inom diskursen så görs medborgarna i gemen till passiva subjekt i den historiska utvecklingen av det nya samhället. Däremot kan de ses som aktiva subjekt
när det gäller olika anpassningsåtgärder. Samtidigt som det är abstrakta krafter
06-06-09 13.10.30
81
som sköter utvecklingen så framkom det något paradoxala förhållandet att den
svenska marknaden och den svenska nationen har förmåga att rationellt leda
denna oundvikliga utveckling.
Den andra delen av en diskursanalys består i att utifrån en teoretisk förståelse
analysera diskursens betydelse. Inom diskursanalysen finns flera skiljaktiga teoretiska förståelser (se exempelvis Åkerstrøm Andersen, 1999; Winther Jørgensen
& Phillips, 2000). I detta kapitel har vi utgått från Foucaults teori om diskurser
såsom auktoritativa källor till kunskap som kan användas för den maktutövning
som Foucault benämner subjektifiering, det vill säga när människan reduceras
till en diskursivt skapad varelse med en entydig identitet, vilket på politikens
område kan ses som en form av styrning (Foucault, 1983).
Det försiktiga uttrycket ”kan” är adekvat här: att ”mäta” den diskursiva maktutövningen är inte lätt, såvida man inte väljer de egentligen ganska extrema fall
av disciplinär organisering som Foucault studerade, såsom mental- och fångvård. Man bör här snarast tala om indirekt eller kontextskapande makt i linje
med den maktdefinition som utvecklades i kapitel 1, så länge man inte företar
mer djuplodande analyser av de vanliga samhällsmedborgarnas diskurs och
praktik. En något mindre dramatisk form av diskursiv maktutövning än disciplinär makt är övertalning. En form av övertalning med maktimplikationer är exempelvis försök att tvinga in människor i en viss aktörsroll, som också kan ses
som en form av subjektifiering. Fortfarande är det dock omöjligt att enbart genom att studera diskursen förstå hur framgångsrik övertalningen är (jfr Czarniawska-Joerges, 1988:31; om övertalning i policy-processer generellt, se Majone,
1989). Vi ska här avslutningsvis mer allmänt diskutera genomförbarheten av den
visionära styrning som IT-diskursen tecknar konturerna av.
Den fråga som intresserar oss är om det verkligen går att dra slutsatser utifrån
diskurser om hur offentliga organisationer beter sig i praktiken. Den styrning
som man finner inom IT-politiken handlar om en styrning med hjälp av övertalning, en ordens eller visionernas styrning. En ny form av prat är i sig en viktig
form av styrning. Som Brunsson och Olsen (1997:85) poängterar så handlar reformer inom organisationer ofta om att reformera det organisatoriska pratet.
Dessutom är denna styrning billig, eftersom ord, bilder och visioner inte kostar
något att implementera. Styrningen handlar i allmänna termer om positivt tänkande, om en världsbild som ska omfatta beslutsfattare, tjänstemän, företagare
och medborgare i allmänhet eller tjänstemännen inom förvaltningen i synnerhet:
...kontrol kommer i stigende grad til at handle om kontrol over den forvaltningspolitiske meningsdannelse bl.a. i form af produktion og udbredelse af
fremtidsbilleder. (Åkerstrøm Andersen, 1995:228)
Genom världsbilden skapas en gemensam uppfattning om vad man egentligen
håller på med, en organisatorisk identitet rörande ens egen plats och roll i det
06-06-09 13.10.30
82
nya informations- eller kunskapssamhället (jfr Jacobsson, 1994:235). Å andra
sidan finns sega institutionella rutiner och normer som kanske styrt organisationen sedan urminnes tider, och som motverkar förändring i praktiken. I själva
verket kan man utifrån Brunssons (2002) tes om organiserat hyckleri (se kapitel
8) hävda att ju mer dramatisk en diskurs inom en organisation är, desto mindre
känner sig dess företrädare skyldiga att följa den i sitt praktiska handlande. Man
har genom godheten i sin utopi eller vision fått absolution att bete sig på motsatt
sätt eller inte göra något alls. Detta skulle kunna förklara varför de värsta diktaturerna på jorden samtidigt proklamerar de mest lysande idealen. De stora visionerna kompenserar för uteblivna handlingar (ibid:172–173).
Just förhållandet diskurs och praktik förefaller viktigt i den form av reflekterande och identitetsskapande kulturer som finns i moderna, politiskt styrda
verksamheter. Att skilja mellan diskurs och praktik känns ytligt sett behändigt.
Ser vi närmare på distinktionen är den emellertid trubbig. Var går gränsen mellan diskurs och praktik? Är det inte så att organisationer handlar praktiskt genom diskurser, prat och idéer? Vi menar att det förhåller sig så – viss (men inte
all!) praktisk handling sker genom diskurser, såsom kategorisering och definition av problem och lösningar. Vi kan alltså säga att kategoriseringar och definitioner är centrala former av maktutövning. Samtidigt menar vi ändå att det finns
en direkt, situationsbetingad nivå där det inte går att förutsäga diskursens makt
över människor. Dimensionen kan närmast kallas existentiell. Ställd inför situationella krav kan t.ex. beslutsfattare (som i verkligheten kan vara heterogena aktörer, se kapitel 6) koppla samman element från olika diskurser, eller handla i
motsats till diskursens imperativ beroende på så banala imperativ som att pengar måste sparas. Varje specifik erfarenhet som en arbetare i policyprocessens vingård gör är skild från den visionära styrningsdiskursen genom sin omedelbarhet
– även om meningen med vingården och arbetarens roll är definierad på förhand.
Den språkliga styrning som IT-diskursen implicerar väljer vi alltså att kalla
visionär styrning, det vill säga en form av styrning med hjälp av auktoritativa
definitioner av framtiden (på samma sätt som styrning av människors uppfattning av historien sker genom auktoritativa definitioner av forntiden). Detta styrningsbegrepp uttrycker väl att diskursens avsikter är styrande/reglerande, men
att det främst är en uppfattning om framtiden som ska implementeras. IT anses
som ett så pass extraordinärt fenomen att det kräver åtgärder inriktade mot att
tillrättalägga framtiden. Den diskursiva maktens främsta betydelse kan därför
sägas vara att skapa ett visst språkbruk, peka ut vissa vägar som framkomliga,
samtidigt som alternativa vägar utesluts. Med andra ord utgör diskursanalysen
ett centralt redskap för att undersöka den politiska dagordningen och formuleringen av policies. Huruvida denna styrning verkligen effektueras i implementeringsstadiet måste vidare empiriska studier utvisa (se kapitel 7–8), men det är
utan tvekan så att framtidsbilderna är viktiga, speciellt om de skapar vedertagna
(dvs. med institutionella effekter) kategoriella definitioner (jfr Tilly, 2000). När
06-06-09 13.10.30
83
vi talar om den visionära styrningens effekter tror vi förstås inte att enskilda rapporter av den karaktär som förekommer i detta kapitel har någon betydelse. Det
handlar snarare om det visionära pratets totala omfattning och framför allt dess
ständiga repetition (jfr Johansson, 1997:215): summan av alla tal, hearings, debatter, rapporter och styrdokument. En viktig konsekvens av den ständiga repetitionen kan vara etablerandet av konsensus kring en fråga. I linje med Giddens
definierade vi i första kapitlet makt som förändringsförmåga, men den kontextskapande form som Hay identifierar kan förstås också handla om frånvaro av
förändring. Inom exempelvis marxistisk analys inspirerad av Gramscis hegemonibegrepp ses just konsensus som det främsta uttrycket för hegemonisk makt
(Cox, 1986). I ett sådant system utesluts alternativa diskursiva definitioner. Den
visionära styrningsdiskursen har enligt vårt synsätt en sådan konsensusskapande
och maktutövande effekt.
Som vi redan låtit framgå så har den visionära styrningen potentiellt auktoritära konsekvenser eftersom visionens framtidstillstånd i princip är opåverkbart. Å andra sidan finns så pass stora ambivalenser i diskursen att det är omöjligt att säga om den visionära styrningen verkligen får sådana effekter. Utan tvekan skapar visionens implementering också möjligheter att hantera problem.
IT-pedagogiken som en lösning på lärandets problem är ett exempel (se vidare
kapitel 7). Wihlborg (2000) har på samma sätt visat att IT på kommunal nivå
visat sig vara en lösning som man har haft stor lokal frihet att koppla till olika
problem. Principiellt är det stora demokratiproblemet med styrning via auktoritativa definitioner att enskilda författarskap, och därmed möjliga konfliktlinjer,
döljs bakom visionernas abstrakta konstruktioner. Som Czarniawska-Joerges
(1988:31) skriver så bygger (vad hon kallar) lingvistiska artefakter
gemensam innebörd genom samförstånd och inte genom tvång. Med den
tolkningen kan de betraktas som stabilare styrinstrument, eftersom de inte
provocerar fram opposition och motstånd när de väl blivit accepterade.
(Czarniawska-Joerges, 1988:31)
Makten består i att kategorisera och definiera världen och att dessa kategoriseringar och definitioner accepteras och används som problemformuleringar och
lösningar, medan alternativa kategoriseringar och definitioner utesluts. Här har
vi alltså förklaringen till den slående konsensus som präglar IT-politiken. IT-politiken bygger på ett antal gemensamma konventioner kring kategoriseringar
och definitioner, vilka skapar en i stort sett gemensam dagordning. Abstraktionen är troligen en nödvändighet för att skapa detta samförstånd. Med andra ord
närmar vi oss den spännande lösningen på de abstrakta och autonoma krafternas gåta, dessa krafter som skapar ”kunskapens kontinent”. Som CzarniawskaJoerges hävdar:
06-06-09 13.10.31
84
Om etiketten ”decentralisering” skall styra en handling är det mycket bättre
om den uppfattas som någonting ”existerande på ett objektivt sätt”, och inte
som någonting som Herr X i socialdepartementet myntade... Reciprocitet underlättas när författarskapet inte är synligt. (ibid: 33)
Att tala om ”det av EU utvecklade begreppet informationssamhälle” i stället för
”informationssamhället” i allmänhet, eller att ”det digitala folkhemmet” är ett
uttryck som Jan Högrelius, omvärldsanalytiker på Riksskatteverket, har hittat på,
befrämjar alltså inte uppkomsten av ett samförstånd kring världsbilden. Däremot uppkommer lätt ett samförstånd kring abstrakta storheter som ses som objektivt existerande. Det är människor som utformat den visionära styrningsdiskursens definitioner och kategoriseringar. Men sin betydelse, sin styrande effekt,
får de genom att uppfattas som abstrakta storheter, som objektiva och auktoritativa definitioner av framtiden.
06-06-09 13.10.31
5. Governance som
styrinstrument
Och det är klart att så långt som möjligt vill man ju få in sånt tänk och sånt arbete i en sån här delegation, att kunna samla så mycket [innovativa människor
och personer med kunskap] som möjligt, vi är så små i Sverige så vi måste samla
oss och sen bara ’sjuitt!’ [visslar] sträva åt samma håll, låt tusen blommor blomma i och för sig, men dom kan väl åtminstone blomma åt samma håll … (ITpolitisk sakkunnig åt IT-ministern).
Det ska vara så liten byråkrati som möjligt för att ta med folk längre ner och
skapa nya grupper när man tycker att det behövs. Framför allt om man har en
grupp som arbetar, och så helt plötsligt stöter man på någon på stan som verkar ha bra åsikter. Det får inte vara någon byråkrati att ta med den personen
också (medlem av IT-politiska strategigruppen).
Citaten uttrycker att det är viktigt att utnyttja kompetenta människor i löst hopfogade nätverk inom ramen för ett flexibelt styrsystem, men där en grundläggande enighet ändå är väsentlig. De uttrycker därmed en viktig del av den styrningsmodell som på senare år såväl forskare tyckt sig observera (t.ex. Rhodes,
1997; Sørensen & Torfing, 2005) som politiker på olika håll verkar försöka sig på
att implementera, och som går under namnet governance. Governance sätts ofta
i relation till government som implicerar en hierarkisk styrning inom en vertikalt
integrerad, enhetlig statsorganisation (eller för den delen regional eller kommunal organisation), medan governance avser styrning i bredare bemärkelse, där
organisationer utanför staten inkluderas, eller till och med ges en huvudroll, i
styrningen (Pierre, 2001). Ett utmärkande drag i governance-modellen är att
organisationer samordnar sitt handlande horisontellt genom koordinering, speciellt i form av nätverk (Björk m.fl., 2003; Hill, 2005:228). Dessa nätverk kan ha
skapats spontant eller vara initierade ”uppifrån”, t.ex. av staten eller EU (Sørensen & Torfing, 2005:12). Således skulle man kunna översätta governance med
nätverksstyrning på svenska. Jessop (2003) betraktar governance just som en
styrningsform där nätverket är det centrala styrinstrumentet – i relation till styrningsformer såsom hierarki och marknad.
Det mest radikala antagandet i governance-modellen är att staten uppfattas
som en ”aktör” bland andra ”aktörer” (Jessop, 2002:44), att staten blott är en del
06-06-09 13.10.31
86
5 . G o v e r na n c e s o m s t y r i n s t r u m e n t
av ett vidare socialt system av andra samhälleliga aktörer med betydelse i policyprocesser, låt vara med extra viktiga reglerande och koordinerande uppgifter när
det gäller sådant som definieras som politik (Kickert m.fl., 1997:5; Pierre & Peters, 2000:26). Att se staten som en homogen, hierarkisk aktör riskerar med ett
sådant perspektiv att leda fel. Snarare kan staten ses som ett fragmenterat system
av regler:
a complex set of institutional arrangements for rule operating through continuous and regulated activities of individuals acting as occupants of offices.
(Rhodes, 1997:11)
Detta antagande öppnar för intressanta analytiska kombinationer mellan statsvetenskapliga, sociologiska och ekonomiska perspektiv. Ett viktigt memento är
samtidigt att det långt ifrån finns någon samstämmighet bland forskare om vad
governance egentligen är – exempelvis huruvida modellen utgör en empirisk
beskrivning av en förändrad samhällelig verklighet (Rhodes, 1997) eller snarare
är ett nytt och fräscht analytiskt/epistemologiskt perspektiv inom samhällsvetenskapen (Jessop, 2003). Att sedan begreppet även nyttjas av praktiker och har
karaktär av mode gör det ännu mer svårdefinierat (Pierre & Peters, 2000:50;
Hoff, 2003). Vi kommer i det här kapitlet endast i begränsad mening använda oss
av governance som ett (policy)analytiskt perspektiv. Vi tror att Jessop har en klar
poäng i att betona att modellen beskriver ett fenomen som alltid funnits, men
inte konceptualiserats på ett tillräckligt systematiskt sätt tidigare (även om olika
pluralistiska och korporativistiska modeller kan ses som föregångare). Delvis inspirerade av detta nya synsätt kommer vi ägna oss åt att leta efter styrningsnätverk inom den svenska IT-politiken för att se om governance-modellen kan förklara organiseringen av svensk IT-politik.
Men vad vi intresserar oss ännu mer för är governance som ett nytt och åtminstone delvis medvetet sätt för beslutsfattare att försöka styra ett komplext
samhälle som karakteriseras av flera olika politiska nivåer och en mångfald offentliga och icke-offentliga organisationer med många gemensamma nämnare,
där gränserna mellan såväl de politiska nivåerna som de offentliga och icke-offentliga organisationerna kan ses som flytande. Med andra ord uppfattar vi governance eller nätverksstyrning som ett bra sätt att beskriva nyare politisk organisering, såväl inom förvaltningen (som vi återkommer till i kapitel 7) som på
central, politisk nivå (som vi kommer att se i detta kapitel). Med detta menar vi
inte att hierarkiska lösningar ej längre tillämpas. Som togs upp i förra kapitlet
tenderar olika institutioner för styrning läggas ovanpå varandra likt kulturskikt
på en arkeologisk utgrävningsplats, och därmed skapa nya typer av interaktioner
(för liknande perspektiv på governance, se Pierre & Peters, 2000; Newman, 2001).
Detta innebär att man ser olika saker i verkligheten, beroende på om man använder governance- eller government-slipade ”glasögon”. I detta kapitel använder vi
oss av governance-glasögonen, men främst för att beskriva och förstå hur be-
06-06-09 13.10.32
87
slutsfattare organiserar politik (jfr Pierre & Peters, 2000:12; Hill, 2005:76), medan vi i nästa kapitel mer i detalj försöker förklara orsakerna till IT-politiska beslut.
Governance som deskriptivt begrepp
Ett tydligt exempel på flytande gränser mellan politiska nivåer samt offentliga
och icke-offentliga organisationer kan observeras i EU:s så kallade partnerskapsarrangemang. Inom regionalpolitiken försöker EU-kommissionen skapa integrerade samarbeten såväl vertikalt (mellan EU, stater, regioner, kommuner) som
horisontellt (mellan offentliga, privata och ideella) i syfte att integrera regionerna, ge legitimitet åt unionen samt förbättra den ekonomiska tillväxten (Hall
m.fl., 2005). Partnerskapet uttrycks genom att de involverade aktörerna samfinansierar olika projekt. EU delar således inte ut medel utan motfinansiering från
offentliga och ibland även privata aktörer. På detta sätt skapas ett styrsystem där
alla aktörer är ekonomiskt involverade. De regionala tillväxtavtalen är ett exempel på hur EU:s partnerskapsprincip har slagit igenom även i Sverige. Viktigast
av allt är att partnerskapsprincipen har förändrat hela styrningskedjan mot ett
konstant interagerande på olika stadier av policyprocessen, där alla parter i större eller mindre utsträckning är beroende av varandra under hela processen, fattar beslut gemensamt, och där ingen part under något stadium är ensamt ansvarig. Styrningen är alltså interaktiv, vilket forskare försökt fånga i begreppet ”multi-level governance” eller flernivåstyrning (Hooghe, 1996). Ett annat exempel på
denna typ av styrande och koordinerande finns i regeringen Blairs ambitioner
att inkludera privata och ideella organisationer inom exempelvis socialpolitiken
i Storbritannien (Kelly, 2004):
Governance has become the defining narrative of British government at the
start of the new century, challenging the commonplace notion of Britain as a
unitary state with a strong executive. (Rhodes, 2000, citerad i Newman,
2001:11)
Ett tredje exempel är de ständiga försöken i Sverige att genom koordinering och
nätverk komma bort från samhällets ”stuprörsorganisation” i termer av en
mängd separata myndigheter som anses ha problem att samverka mot övergripande och gemensamma mål (se t.ex. Björk m.fl., 2003:10–11). Newman
(2001:16–17) noterar dessutom att nätverk och partnerskap har blivit positivt
värdeladdade ord för beslutsfattare, något vi kan bekräfta efter en mängd intervjuer med dylika.
Vilka är då de mest väsentliga punkterna i ovanstående exempel på praktiskt
policyskapande?
06-06-09 13.10.32
88
• Den ledande aktören styr med hjälp av pengar, regler, organisationer och
revisioner, vilket är klassiska styrinstrument inom ramen för en hierarki,
men innehållet i styrningen är förhållandevis ospecificerat och förväntas
förhandlas fram i olika skeden av processen mellan aktörer på olika nivåer genom interaktion i form av nätverk och dialog (Sørensen & Torfing,
2005:16-17).
• På detta sätt dras flera aktörer in i ansvaret för styrningen och görs medansvariga tillsammans med den ledande aktören. Dessa aktörer (t.ex.
kommuner) kan därmed sägas skaffa sig en förstärkt potential för inflytande. Samtidigt utnyttjas också dessa aktörers egna resurser i styrningen
(Newman, 2001:35). Dessa resurser kan både vara materiella såsom pengar och utrustning, och immateriella såsom idéer och organisationsförmåga. Men kontentan är att det finns något att tjäna för alla parter. Ett problem är dock att identifiera politiskt ansvar i ett sådant intrikat system för
resurs-, risk-, organisations- och idédelning (jfr Schmitter, 2002, som för
övrigt uppfattar governance som en ”second-best solution” i ett system
där resurser saknas för hierarkisk styrning). Man kan också tillägga att ett
viktigt maktproblem i en konstellation av denna typ är vilka aktörer som
inkluderas respektive exkluderas (ibid, jfr Hall m.fl., 2005; Sørensen &
Torfing, 2005:kap 6). Pierre & Peters (2005) framhåller att governance
troligen gynnar de mäktigaste organisationerna i ett policysystem; något
vi får anledning att återkomma till.
• En underliggande förutsättning, den outtalade diskursen skulle man kunna säga, är att olika lösningar inte är konsekvensen av politiska konflikter,
utan snarare baseras på samförstånd mellan aktörer som samverkar i nätverk och som i grunden förväntas ha gemensamma intressen. I detta samförstånd förväntas även aktörer utanför den offentliga sektorn ingå, till
exempel företag och frivilligorganisationer. Styrningen är således starkt
konsensusskapande, vilket också uttrycks i begreppet ”partner”. I begreppet ”partner” ligger också att nätverkskonstellationerna är kontinuerliga
och inte beroende av en specifik fråga. Därför kan till exempel EU:s regionalpolitik sägas leda till en systematisk brist på politisering trots att det,
paradoxalt nog, är fler och fler aktörer som interagerar kring i grunden
politiska frågor om makt- och värdefördelning (jfr Hall m.fl., 2005). Denna konsensusbyggande aspekt av governance-styrningen är samtidigt
densamma som identifierats av tidigare författare kring ”policygemenskaper” (Heclo & Wildavsky, 1974), ”issue networks” (Heclo, 1978) och
”policynätverk” (Marsh ed.,1998), och teorierna om governance kan också ses som en vidareutveckling av denna litteratur (se kapitel 2).
06-06-09 13.10.33
89
Jämför vi denna styrning med styrning av traditionellt, hierarkiskt slag, ser vi att
det finns avvikelser.19 I en hierarki kan förvisso också olika aktörer i kedjan ha
stort inflytande, men det råder aldrig någon tvekan om att en aktör (oftast staten) är ensamt ansvarig. Vidare kan inte stora delar av styrningens innehåll förhandlas fram mellan olika aktörer i en hierarki av traditionellt slag. Staten kan
förvisso formulera tämligen luddiga mål, som sedan de implementerande aktörerna själva får omsätta i praktiken, såsom i den svenska mål- och resultatstyrningen, men även här är staten i slutändan ansvarig. De mål som styr är resultaten av en politisk process, medan någon politisk process i princip inte behövs
inom modellen ovan så länge de olika aktörerna drar åt samma håll. I exemplet
med EU:s regionalpolitik är incitamenten för att dra åt samma håll starka, då
politiken omsätter stora resurser. Ändå är det viktigt att slänga in en brasklapp
– skillnaden mellan de båda styrsystemen verkar inte vara kategorisk utan snarare handla om olika grader på en skala.
För att tydliggöra kan man emellertid välja att renodla modellerna. Vi väljer
här att se governance som en styrningsform där:
1. styrningen baseras liksom inom government på regler men är av mer indirekt slag (här handlar det alltså om en gradskillnad mot government),
2. styrningen inkluderar flera aktörer än bara offentliga som frivilligt samverkar i horisontellt och vertikalt gränsöverskridande nätverk inom vilka
stora delar av styrningens innehåll förhandlas fram och som på olika sätt
delar resurser och risker,
3. ingen aktör är ensamt ansvarig under hela styrningsprocessen, men där
staten eller någon annan offentlig aktör ofta har ett koordinerande ansvar.
4. En konsekvens av punkterna 1-3 är att konsensus, och därmed tillit, mellan ingående aktörer under stora delar av styrprocessen är en nödvändig
förutsättning, till skillnad från hierarkisk styrning där det är frågan om att
redan beslutade regler eller mål ska implementeras (jfr Sørensen & Torfing, 2005:15). Självklart kan dock blandformer tänkas – exempelvis ett
governance-arrangemang på lokal nivå för att implementera ett centralt
fastställt mål.
Nätverksbegreppet intar en viktig ställning i ovanstående diskussion, vilket inte
är märkligt eftersom governanceperspektivet till stor del utvecklats inom ramen
för analysen av policynätverk (se t.ex. Kickert m.fl., 1997; Marsh ed., 1998). Nätverksbegreppet kritiseras ofta för att vara oprecist och mystifierande (Peters,
1998). I vår definition läggs emellertid tyngdpunkten på koordineringsaspekten,
19 Det är också värt att betona att governancestyrning skiljer sig från marknadsstyrning (i dess klassiska
utformning) i vilken konkurrensen mellan olika aktörer på en marknad är det rådande styrinstrumentet.
06-06-09 13.10.33
90
vilken är ganska lättgripbar. Nätverk skiljs annars lättast från organisationer genom att det är ett informellt och oreglerat socialt system som vanligtvis växer
fram spontant mellan aktörer med gemensamma intressen. Ett nätverk är vidare
inte lika tydligt avgränsat som en organisation – det finns oftast aktörer i utkanten av nätverket, liksom i en mer tätt integrerad kärna. I de governance-liknande
styrsystem som vi kommer att studera både i detta kapitel (på central nivå) och
i kapitel 7 (central, regional och lokal nivå) kan man emellertid notera att nätverken ofta är medvetet skapade (inom EU krävs exempelvis ofta att en grupp av
aktörer skapar ett nätverk för att kunna bli tilldelade resurser), vilket gör dem
mer lika (enligt Lundquist, 1998:161 identiska med) formella organisationer.
Nätverken är alltså formaliserade. Frågan är då om inte den konstruerade karaktären gör att något i nätverket som social förändringskraft går förlorat.20
Varför governance?
1. Delegering
Men varför väljer då beslutsfattare att införa governance-arrangemang? En första förklaring är att stora och komplexa beslutssystem såsom EU eller nationalstaten behöver avlastas och utnyttja andra organisationers resurser (Laffan, 1997;
Schmitter, 2002). Man skulle kunna säga att efterfrågan på auktoritativ styrning
i moderna stater starkt överstiger utbudet.21 Det finns vare sig kapacitet i form av
tid och pengar eller kompetens att hantera alla komplexa frågor som stater förväntas ha uppfattningar om. Decentralisering och delegering blir därför redskap
för att avlasta centrala styrnivåer. Denna avlastning sker inte bara ”neråt” i systemen, utan också ”uppåt”, exempelvis till internationella standardiseringsorgan
(Brunsson & Jacobsson, 2000). Stater kan utan tvekan tjäna på att andra aktörer
tar gemensamt ansvar med staten inom olika områden, exempelvis kan legitimiteten i styrningen öka (ett klassiskt argument för korporativismen, jfr Rothstein,
2001) och den kan bli billigare för staten. Samma argument framhålls (ofta kritiskt) av svenska kommuner – att staten delegerar fler och fler områden till kommunerna som därmed måste bära ett ekonomiskt allt tyngre ansvar utan att ha
möjlighet att generera resurser som motsvarar åtagandena.
Ett tydligt exempel på sådan avlastning har vi på skolans område i Sverige,
20 Jfr Kickert m.fl., 1997 som anser att man bör utveckla system inte bara för styrning genom nätverk,
men också ”network management”, dvs. styrning av nätverk. Kickert m fl tillhör ”den holländska
skolan” inom governance-studier som tydligt tar ställning för utvecklingen av decentraliserade nätverkslösningar, vad Newman (2001:39) kallar ”the open systems model”. Även Jessop (2003) förordar
nätverksorganisering som en normativt bättre modell än marknad eller hierarki, medan Hoff (2003)
är mer kritisk utifrån ett demokratiperspektiv. För en mer utvecklad diskussion av styrningsnätverks
demokratiska karaktär, se Sørensen & Torfing, 2005.
21 Bengt Jacobsson, muntligen, på Statsvetenskapliga förbundets årsmöte 2004. Se även Jacobsson,
2001:53.
06-06-09 13.10.33
91
där staten genom Skolöverstyrelsen (SÖ) tidigare styrde på ett mycket detaljerat
sätt. I början av 1990-talet lades emellertid denna myndighet ner och kommunerna fick i stället ansvaret för skolans detaljplanering. Statens myndighet, Skolverket, som är en väsentligt mindre myndighet än SÖ, har i uppgift att granska
hur väl skolans resultat stämmer överens med de tämligen övergripande mål
som staten styr med. Men är då inte den svenska skolans styrning just ett typiskt
exempel på mål-resultatstyrning snarare än governancestyrning? Förvisso är det
så, men vi hittar ändå drag av governance enligt vår definition av begreppet –
styrningen är således indirekt förutom när det gäller den formella kontroll som
Skolverket utför, och staten är inte ensamt ansvarig eftersom kommunerna har
ekonomiskt ansvar. Staten förväntas interagera ”på jämbördig basis med relativt
självständiga lokala aktörer” (Jacobsson & Sahlin-Andersson, 1995:10). Idag är
det faktiskt inte en avgränsad aktör som styr den svenska skolan.
Ett liknande fall är när ärenden delegeras inom statens egen hierarki. Författarna till denna bok deltog under skrivandet i en nationell utvärdering av ämnet
statsvetenskap, genomförd av Högskoleverket (HSV). Huvudparten av utvärderingen genomförs emellertid av de olika lärosätena själva genom en så kallad
”självvärdering”. I denna självvärdering redogör de olika statsvetenskapliga institutionerna för styrkor och svagheter i det egna ämnet. HSV genomför sedan ett
platsbesök under en dag på var och en av institutionerna. Detta platsbesök har
förstås främst en kontrollfunktion, men det bör noteras att hela dagen ägnas åt
samtal med studenter, lärare, institutionsledning samt högskoleledning. Det
handlar definitivt inte om forna dagars censorsbesök. I stället granskas högskolornas egenhändigt producerade retorik om sig själva på ett antal nivåer såsom
självvärdering, kursplaner och samtal. I anvisningarna för självvärderingen
framhävs en mängd punkter som lärosätena kan, men inte behöver, ta upp. Sammanfattningsvis framstår utvärderingen som en förhandling mellan HSV och
institutionerna snarare än en kontroll, även om sådana inslag finns. Det står således i verkets makt att återkalla examinationsrättigheter. Ytterst vilar utvärderingen alltså på hierarkisk styrning, på government. Men formen är ändå governance-lik, givet vår definition. Skälet till att HSV väljer att göra på detta sätt
förefaller främst vara resursbrist. HSV är nämligen en liten myndighet, som
måste förlita sig på att de stora myndigheterna, dvs. högskolorna själva, kan
avlasta myndigheten genom att ta huvudansvaret för utvärderingen. Samtidigt
förväntas givetvis stor kompetens för utvärdering finnas vid högskolorna. Genom detta förfarande gör sig de styrda organisationerna ”utvärderingsbara”
(se kapitel 8).
Till och med i den svenska styrningens allra heligaste rum – på Finansdepartementet – oroar man sig över brist på kompetens och resurser för att styra, åtminstone enligt en enhetschef där som är en av våra respondenter:
Alltså, staten har ju gjort sig av med väldigt mycket utav utvecklingsresurserna,
alltså man har slimmat. Förr fanns det ju organisationsavdelningar, utvecklings-
06-06-09 13.10.34
92
avdelningar på myndigheterna, osv. Det finns inte längre. Det är mycket färre
som tänker.
Enda sättet att få förvaltningsutveckling till stånd, verkar han mena, är att få
riktigt stora myndigheter såsom RSV, RFV och CSN att börja samarbeta och
”poola” resurser. Denna förlitan på andra aktörer framgår med stor tydlighet i
ett uttalande från en medlem i den IT-politiska strategigruppen: ”resurserna
finns ju därute, och det gäller ju bara att ha så pass bra grejor att komma med så
att andra vill vara med”, dvs. man förlitar sig på andras resurser, men samtidigt
finns alltså en oro för att dessa andra inte ska låta staten vara med!
Men borde inte de styrningsnivåer som avlastar staten betacka sig för detta
ansvar, speciellt som det ofta innebär utökade ekonomiska åtaganden? Om kommunerna används som exempel är det utan tvekan så att det finns en kritik av att
staten delegerar allt fler åtaganden till dem (Strandberg, 2003). Men när styrningen har governancekaraktär, dvs. när aktörer såsom kommuner har medansvar för styrningen, även dess innehåll, finns uppenbarligen en del att tjäna. Inom EU har den regionala nivån flyttat fram sina positioner och givits en potential för inflytande, på grund av att EU har valt att lägga fokus på denna nivå. På
samma sätt kan kommuner i till exempel det svenska systemet få utökat inflytande över hur man vill driva sin verksamhet. Icke-offentliga aktörer såsom organisationer och företag kan också få utökat inflytande över styrningens innehåll. I Storbritannien försöker regeringen Blair använda frivilligorganisationer i
sin nya socialpolitik (Bevir & Rhodes, 2003). Ett problem med denna politik kan
samtidigt vara att dessa organisationer blir ”gisslan” hos regeringen, dvs. förlorar
sin autonoma karaktär (Kelly, 2004). Eftersom tillgång till resurser av olika slag
troligen är en förutsättning för inkludering i nätverken finns tydliga likheter
med korporativismen. Då nätverk närmast per definition är exkluderande och
verkar informellt, har det således en mycket stor betydelse vilka aktörer som inkluderas i nätverken (Sørensen & Torfing, 2000).
2. Effektivitetsbefrämjande konsensus
Den andra förklaringen till varför governance-arrangemang utvecklas är att
styrning via nätverk och partnerskap kan minska risken för konflikter och öka
förutsättningen för konsensus och effektiv hantering av olika ärenden. I definitionen av effektivitet ligger då bland annat förmågan att överskrida gränser och
inte låta sig bindas av sektorisering eller så kallad ”stuprörsorganisering” som
försvårar samverkan mot övergripande mål mellan t.ex. myndigheter. Konsensus
och effektivitet hänger ihop i den meningen att konsensus kan ses som strategisk
för möjligheten att genomföra olika åtgärder på ett effektivt sätt – governanceorganiseringen blir då resultatinriktad. I kapitlets första citat framgick det tydligt
att styrningen skulle fyllas av färgstarka aktörer, men när de tusen blommorna
blommat färdigt måste alla dra åt samma håll enligt den svenska modellens klas-
06-06-09 13.10.34
93
siska tänkande. Faktum är just att governance-idéerna, exempelvis i form av EU:
s partnerskapsarrangemang, enligt praktiker lätt låter sig översättas till den
svenska politiska kulturens korporativa anda (Forsberg, 2000).
Även i hierarkiska politiska system av government-typ förekommer givetvis
konsensus, men då främst i syfte att garantera majoritet för olika förslag, såsom
när socialdemokratin samarbetar med miljöpartiet och vänsterpartiet. I ett nätverksliknande styrsystem är det emellertid inte bara nödvändigt med samsyn i
beslutsskedet (något som för övrigt har en lång tradition inom svenska kommuner), utan också i ”genomförandeskedet”, eftersom en stor del av politikens innehåll formas i detta skede, samtidigt som det i detta skede egentligen inte finns
några arenor för att ha konflikt kring innehållet. Som nämnts är det karakteristiskt att EU talar om ”partnerskap”, en term som anknyter till företagssamverkan,
och som förutsätter gemensamma intressen, åtminstone kring vissa frågor. På
samma sätt förhåller det sig med termen ”nätverk”. Självklart har nätverk alltid
funnits, men det nya är att nätverk ges en formell roll i styrsystemet, och att
innehållet i politiken förväntas vara utformat i nätverk. Om nätverk fylls av konflikter riskerar de givetvis att sprängas sönder och inte kunna användas på det
sätt som förväntas av nätverk – dvs. instanser som skapar samsyn och ger legitimitet åt olika insatser, samt borgar för ett effektivt genomförande.
Man kan samtidigt ifrågasätta huruvida nätverk präglade av konsensus verkligen är effektiva? När det gäller effektivitet är alltid frågan: effektivt i förhållande
till vad? Förvisso kan nätverkssamarbete förhindra konflikt, men det är inte säkert att frånvaron av konflikt alltid är effektiv – detta beror på vad man vill uppnå. Ylva Hasselberg, som forskat om akademiska nätverk, uttrycker sig på detta
tämligen fräna sätt om vurmen för nätverk i forsknings- och utvecklingssammanhang:
Tanken är att när två ”feodalherrar” [hennes benämning på ledande forskare
inom akademin] möts, då ska de lägga sina pannor i djupa veck och tänka:
hmm, hur ska vi nu åstadkomma lite utveckling tillsammans? Problemet med
resonemanget är, som varje historiker inser, att detta inte alls är vad som händer
när två furstar och deras hov möts. Antingen blir det krig, eller så blir det äktenskapsallians. Ingetdera ger upphov till utveckling. (Hasselberg, 2004: 22)
Insynsskyddade nätverk präglade av konsensus kan, förutom att de är demokratiskt tveksamma, leda till inlåsningar, så kallade blind spots, liksom allmänt ointresse, utanförskap och kanske rentav fientlighet från de aktörer som inte ingår i
nätverken. Den politiska passivitet som medborgare i Väst påstås lida av kan
måhända vara en konsekvens av denna konsensusinriktade nätverkskultur (jfr
Lewin, 2002). Den enda reaktion som står till buds mot eliternas konsensus blir
då anti-etablissemangsrörelser, exempelvis populistiska partier (Mouffe, 2005, är
ett aktuellt och originellt angrepp på konsensus och försvar av konflikt).
En annan orsak till att konsensusskapande nätverk anses viktiga kan vara att
06-06-09 13.10.35
94
de markerar en symbolisk enighet. Inte minst kan detta vara viktigt i internationella sammanhang såsom EU, där man alltid har en rädsla för uppkomsten av
nationellt präglade konfliktlinjer och därav följande blockeringar. Symbolisk
enighet kan då också visa sig effektiv för att hålla samman den gemensamma
nivån, även om de olika aktörerna (dvs. staterna) sedan åker hem och gör helt
olika saker, dvs. retoriken och handlingarna är särkopplade (jfr Richardson,
1996). I ett sådant system blir inte konsensus en förutsättning för instrumentell
effektivitet utan snarare för att centralt omhuldade visioner och symboler inte
ifrågasätts. Om man vill uppnå denna form av enighet kan det till och med vara
en fördel att inte definiera alltför instrumentella mål eller överväga olika handlingsalternativ: det är lättare att hålla med varandra så länge det är någorlunda
oklart vad man egentligen försöker uppnå (Lindblom, 1959). Detta har central
relevans för svensk IT-politik, vilket vi återkommer till i kapitel 6 och 7.
3. Managementinspirerad modefluga
Slutligen vill vi lyfta fram en tredje förklaring bakom governance-arrangemang,
som mer handlar om governance som något aktuellt och moderiktigt. Enligt
detta synsätt handlar det om att beslutsfattare, under inflytande från aktuella
idéer inom näringslivet, vill komma bort från traditionell organisering och anpassa styrningen till ett nytt ”informations-” eller ”kunskapssamhälle”. De styrande har skapat en synnerligen komplex myndighetsstruktur, men i själva verket visar sig denna struktur mest vara i vägen. I stället vill man ha projektorienterade, tvärorganisatoriska samarbeten. Nätverksstyrning kan enligt detta synsätt alltså ses som att en ny organisatorisk struktur läggs på tvärs över befintliga
organisationer. Inom regeringskansliet har detta organisationsfenomen observerats påfallande ofta på senare år (se Statskontoret, 1998:20, Kunskapslyftet som
modell och metod: adhocrati eller byråkrati?; Riksdagens revisorer, 2000/01:7, Anslag till regeringens disposition). I stället för att förlita sig på sin egen, hierarkiska
myndighetsstruktur, har speciella projektorganisationer skapats, karakteriserade
av nätverk och dialog (jfr också Magnussen, 2003). I exemplet IT i skolan ville
således ansvarig minister inte ta hjälp av Skolverket, utan skapade en egen projektoch nätverksbaserad genomförandeorganisation med argumentet att satsningen var för viktig för att hänvisas till den egna myndigheten. Viljan att samarbeta tvärorganisatoriskt kan här handla om att man på central nivå vill återskapa en kontroll som upplevs ha gått förlorad i ett decentraliserat system (Farrell & Morris, 2003:133).
Vurmen för projektbaserad organisering kan alltså ses som en modefluga,
importerad från näringslivet (Blomberg, 2003). Projektform och projektorganisering förefaller vara starka plusord, på samma sätt som nätverk. Möjligen är det
en för magstark metafor, men man skulle i Strindbergs efterföljd (som skrev
”skildringar från attentatens och jubelfesternas tidevarv”) kunna tala om ett
06-06-09 13.10.35
95
”projektoch kampanjpolitikens tidevarv”. Nationella beslutsfattare har delegerat mycket av den innehållsliga politiken. Samtidigt är kraven på att dessa beslutsfattare ska agera på olika områden lika stora som någonsin tidigare – från
opposition, media och intressegrupper. Många observatörer har också pekat på
att den accepterade reaktionstiden har kortats ner – man kan inte längre begrava
frågor i utredningar under flera år. Incitamenten för att sätta igång olika former
av projekt och kampanjer blir då stora hos beslutsfattarna. Exempel på sådana
omtalade kampanjer under senare år är Kunskapslyftet, Storstadssatsningen,
Östersjömiljarden och inom det IT-politiska området finns exemplen IT i skolan
och Nätuniversitetet. Ja, hela Carl Bildts IT-politiska nystart med IT-kommissionen 1994 skulle kunna ses som kampanjpolitik. Igångsättandet av nya projekt
sker ofta under stort buller; själva igångsättandet synes vara ett självändamål.
När projekten väl är igång förflyttas beslutsfattarnas fokus vanligen åt andra håll
(jfr Kingdon, 2003:79). De i efterhand inkommande, vanligtvis kritiska, utvärderingarna, intresserar ingen – projektmakarna har redan sökt sig till nya jaktmarker. Inom området svensk IT-politik föreligger det kritiska utvärderingar, som
vanligtvis konstaterar att projekten kostar mycket pengar, och att verksamheten
läggs ner när projektet är slut. ”Trångt på projektkyrkogården”, med andra ord.
Projekt- och nätverksorganisering kan ses som ett sätt att skapa ny ordning
och mening i en förvaltning som upplevs som fragmenterad. Åkerstrøm Andersen och Born (2001) studerar managementidéer inom dansk förvaltning, och
konstaterar att dessa idéer inriktar sig på att organisationen och framför allt dess
”medarbetare” ständigt måste förändras, vara ”förändringsbenägna”. De enskilda
medarbetarna, ”humankapitalet”, framhålls vara organisationens viktigaste resurs. Styrning via regler framställs som passé, ”förändringsobenäget”. För Åkerstrøm Andersen och Born handlar denna typ av styrning om att återskapa den
danska förvaltningens enhet som en inre process, inom de olika medarbetarna.
Medarbetaren måste därmed fördubbla sig – dels utgöra organisationens viktigaste resurs och dels vara förmögen att observera sig själv och styra sig själv som
en sådan resurs (”kompetensutveckla” sig, ibid:93). Därmed läggs stort fokus på
personliga kvaliteter och ledaregenskaper i enlighet med de citat som inledde
kapitlet.
Governancestyrning skulle således kunna vara ett svar på en ny managementdiskurs, den privata sektorns sätt att kolonisera det offentliga, samt skänka meningsfullhet och legitimitet åt komplexa, delvis fragmenterade verksamheter.
Governancestyrningen, med dess oupphörliga förhandlingar i samtalsform, blir
här en form av övertalning, där organisationer och individer ska fås att anamma
vissa världsbilder som framför allt handlar om att den egna verksamheten befinner sig i någon form av ”förändring” sedd som organisatorisk helhet. På detta
sätt kan governance ses som en konsekvens av visionär styrning. Snarare än
myndigheterna blir enskilda personer med visionär kraft – ”policyentreprenörer” (se kapitel 6) – centrala i detta system. I detta tredje perspektiv kan governance ses som ett sätt att styra organisationers och myndigheters ”mänsklighet”,
06-06-09 13.10.35
96
och bygga in en ständig utvecklingsinriktning inom och reproduktion av ett förvaltningsmaskineri. Perspektivet är därmed mer inriktat på en retorisk eller diskursiv förståelse av governance jämfört med governance skapad av komplexitet/
resursbrist eller behov av konsensus/effektivitet som båda är mer rationalistiska
förklaringar (jfr också Dean, 1999).
Governance kan alltså för det första ses som en följd av att stora och komplexa styrsystem, såsom stater, har problem (t.ex. resursmässigt) att styra detaljerat på olika områden, och därför måste delegera stora delar av styrningen till
andra aktörer. För det andra kan governance ses som ett sätt att ”få med alla relevanta parter i båten”, göra många aktörer gemensamt ansvariga och därmed
skapa underlag för konsensus som en förutsättning för (instrumentell eller symbolisk) effektivitet i styrningen. För det tredje kan governance ses som del av en
diskurs om hur ”moderna” verksamheter inom såväl privat som offentlig sektor
bör organiseras, där bland annat personliga kvalifikationer och visionär kraft ges
större utrymme med hjälp av nätverksarrangemang. Vi kommer i återstoden av
kapitlet att granska dessa förklaringar till governance med hjälp av en analys av
den centrala organiseringen av svensk IT-politik (en analys som också fortsätter,
men med nya analysinstrument, i kapitel 6).
Governancestyrning inom svensk IT-politik
IT-kommissionens och IT-politiska strategigruppens nätverksorganisering
IT-kommissionen inrättades av den borgerliga regeringen 1994 och avvecklades
av den socialdemokratiska regeringen 2003 för att avlösas av den IT-politiska
strategigruppen. IT-kommissionen var en extraordinär kommitté som från början låg centralt placerad i Statsrådsberedningen, för att sedan få status av en mer
”normal” utredning, men med en styrelse ledd av en minister. Den IT-politiska
strategigruppen är däremot placerad på Näringsdepartementet, direkt under ITministern. Vi har noterat (Hall & Löfgren, 2004) att liknande arrangemang som
IT-kommissionen var vanliga i andra europeiska stater under 1990-talet, och har
tolkat det som att det handlade om en vilja att koordinera och samverka i stället
för att riskera att IT-frågorna begränsades till ett specifikt politikområde. IT-politiken har alltså från och med 1994 setts som ett allomfattande politikområde,
även om Näringsdepartementet, som under största delen haft det direkta ansvaret, försökt premiera tillväxtfrågorna.
Att starta en IT-kommission motiverades av att det krävdes extraordinära
åtgärder för att främja informationsteknikens utveckling i Sverige. Kommissionen förknippades i början med statsministern, Carl Bildt (m), som också blev
dess första ordförande, vilket får anses vara mycket ovanligt för en svensk regeringskommitté. Dessutom fylldes den av tämligen vördnadsbjudande medlem-
06-06-09 13.10.36
97
mar såsom ministrar och direktörer från svenska företag (t.ex. Ericssons VD Lars
Ramqvist). I samband med starten utgavs en visionär utredningsrapport, Informationsteknologin: Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118). IT-kommissionen hann knappt mer än organiseras förrän ett regeringsbyte skedde. Under
det socialdemokratiska regeringsinnehavet sedan dess har tre olika IT-kommissioner avlöst varandra, alla med IT-ansvariga ministrar (Jan Nygren, Ines Uusmann samt Björn Rosengren) som ordförande, men i övrigt med något mer lågprofilerade medlemmar. Medan Bildts IT-kommission aldrig lämnade det visionära stadiet, utformade de senare kommissionerna något tydligare mål för sin
verksamhet:
Kommissionen skall vara framåtblickande och aktualisera nya frågeställningar. Kommissionen skall utarbeta analyser i syfte att belysa vilka möjligheter
och eventuella problem som utnyttjandet av informationsteknik kan innebära ute i samhället. Kommissionen skall ge förslag till konkreta åtgärder hur
informationstekniken kan användas för att öka tillväxten och sysselsättningen samt föreslå hur tekniken kan göras mer tillgänglig. Kommissionen skall
vidare hålla sig orienterad om utvecklingen internationellt. (Direktiv 1998:38,
Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen – IT-kommissionen)
Vad som ska inkluderas under informationsteknikens användning har varit ifrågasatt ända sedan starten. Vad gäller data/IT-politikens mandat är detta en omdebatterad fråga med ännu längre historia tillbaka i Datadelegationen. Sammanfattningsvis kan konstateras att IT-kommissionens medlemmar har haft stor
frihet att utforma innehållet och sin verksamhet själva, något som omedelbart
associerar organiseringen till governance (i jämförelse med vanliga utredningar
som brukar ha tydligt definierade direktiv). IT-kommissionen valde också att
utforma sitt arbete i nätverksform, genom sex olika ”observatorier”:
Den nuvarande IT-kommissionen arbetar bl.a. genom olika nätverk såsom
det IT-rättsliga observatoriet. Detta arbetssätt har visat sig effektivt när det
gäller att knyta till sig bred kompetens inom olika områden och förankra de
analyser som görs. Den nya IT-kommissionen skall därför arbeta på samma
sätt men vara flexibel vad avser sammansättningen och inriktningen på de
olika nätverken. Utvecklingen på IT-området och nya problemområden kan
skapa behov av nya grupperingar alternativt göra grupperingar inaktuella.
(ibid)
Orsaken till att arbeta nätverksbaserat sägs här alltså vara friheten att knyta till
sig kompetens samt förenkla kommunikationen med omvärlden, och nätverksarbetet omtalas i denna mening som ”effektivt”. Däremot nämns ingenting om
hur förslagen och analyserna ska ges politisk legitimitet eller komma upp på den
06-06-09 13.10.36
98
politiska dagordningen. Enligt våra intervjuer var ett underliggande motiv för
det nätverksbaserade arbetssättet att resurserna var knappa, vilket ligger i linje
med Schmitters antagande om governance som en ”second-best solution”. Detta
är av intresse då vi tidigare konstaterat att en anledning till att nätverksbaserade
styrningsformer växer fram är att de är billiga i jämförelse med andra (en tjänsteman i regeringskansliet menar däremot att kommissionen hade ”groteskt
mycket resurser”). Genom att inkludera personer med olika former av expertis
förväntades ändå troligen organiseringen leda till ett rationellt förfarande. Vikten av att man använt expertis framhålls också i flera av IT-kommissionens utredningar. Den underliggande förutsättningen verkar vara att man med hjälp av
denna expertis förmår bygga upp en strategisk konsensus som underlättar genomförandet. I kommissionens olika styrelser och observatorier kan noteras att
medlemmarna till ungefär en tredjedel var forskare, en tredjedel näringslivsfolk
samt en tredjedel tjänstemän av olika slag. Det som är mest intressant här är
kanske dock vilka som exkluderas. Sverige har en lång tradition av korporativa
arrangemang, där arbetsmarknadens parter har inkluderats i det politiska styrsystemet (se t.ex. Rothstein & Bergström, 1999). Endast två sådana representanter har funnits med i kommissionen, vilket är speciellt intressant eftersom regeringen framhåller ”sysselsättning och tillväxt” som prioriterade mål för kommissionens arbete. Den enda medlemmen från LO förklarade dessutom under vår
intervju att han enbart deltog i kommissionen som ”en individ, inte som representant för LO”. Detta leder till känslan av att kommissionen har velat rekrytera
färgstarka personer, kraftfulla individer snarare än representanter för olika intressen till kommissionen. Detta kan möjligen också ses som en svaghet.
En vanlig orsak till korporativa lösningar eller framväxten av policygemenskaper som lyfts fram i litteraturen är att beslutsfattare vill ha stabila och förutsägbara policymiljöer. EU har till och med gått så långt att man på ett flertal
policyområden aktivt skapat, eller bidragit med medel till att skapa, de intressegrupper som sedan ”lobbar” mot kommissionen och parlamentet (se t.ex. Mazey
& Richardson, 2001). På så sätt skulle man kunna uppfatta IT-kommissionen
som ett sätt att skapa en sådan stabil och förutsägbar policymiljö, att inkludera
olika intressen inom statens hägn. I skrivande stund är exempelvis IT-Företagens
VD samtidigt också ordförande för den IT-politiska strategigruppen! På så sätt
finns alltså en korporativ logik även i skapandet av IT-kommissionen, men de
intressen som inkluderas är privata snarare än fackliga och det är mer individuella än kollektiva intressenter som inkluderas. Därför var IT-kommissionen
knappast en klassisk, korporativ skapelse.
På samma sätt som IT-kommissionen har IT-strategigruppen också sett som
sin uppgift att forma fler nätverk bestående av intressanta personer, författa rapporter, anordna seminarier och ”rundabordssamtal”, samt ”aktivt delta i den offentliga debatten” (IT-strategigruppens verksamhetsplan, 2005, s. 9). Sålunda
har man också indelat sig i sex ”arbetsgrupper”, dvs. lika många som det fanns
”observatorier” under IT-kommissionen. Även strategigruppen präglas av fors-
06-06-09 13.10.37
99
kare, entreprenörer och andra viljestarka personer (”blåslampor” enligt IT-ministern). Från början var en välkänd IT-entreprenör, Christer Sturmark, ordförande. Den ende politiker som finns med är ett kommunalråd från Sandviken.
Parat med att gruppens sekreterare är f.d. IT-chef i Sandviken får man anta att
IT-minister Ulrica Messing har tagit med sig ett eget, tidigare lokalpolitiskt nätverk till strategigruppen. De arbetsgrupper som formats innehåller däremot
flera departements- och myndighetsföreträdare, vilket troligen är nödvändigt
för att strategigruppen ska kunna erhålla legitimitet inom departement och
myndigheter. Samtidigt finns alltså en mycket stor vilja att få med sig näringslivet
i de IT-politiska åtgärderna, vilket kan tolkas som ett sätt att öka styrningssamverkan mellan privata och offentliga företrädare.
IT-kommissionen publicerade en stor mängd rapporter under sina nio verksamhetsår (138 stycken). Ett prioriterat ämne under slutet av 90-talet var infrastrukturfrågan, där emellertid kommissionen inte fick gehör för sina idéer från
regeringens sida, om man undantar en allmänt pådrivande roll för att något
måste göras i frågan. Efter bredbandsfrågans avklingande blev det i stället utvecklingen av e-tjänster och sådana tjänsters möjligheter att effektivisera förvaltningen och skapa tillväxt, som tilldrog sig den största uppmärksamheten. ITkommissionens slutrapport ägnades också närmast helt åt detta område. Men
under sin livstid intresserade sig kommissionen exempelvis också för rättsfrågor,
skattefrågor, utbildningspolitik och IT inom hälso- och sjukvård. Även den ITpolitiska strategigruppen ägnar sig åt många och disparata frågor, men här bör
noteras att samtliga frågor som behandlar IT inom offentlig förvaltning lyfts ut
och lagts i en separat delegation för e-tjänster på Finansdepartementet.
IT-politikens organisering som delegering och resursdelning
Att IT-kommissionen har avlastat det statliga styrsystemet står utom allt tvivel.
Frågor av övergripande IT-politisk karaktär har regelbundet hänvisats till ITkommissionen. Speciellt har detta gällt den parlamentariska nivån – det är påfallande hur lite intresse de folkvalda politikerna har visat de IT-politiska frågorna
förutom en kort period under den så kallade ”IT-bubblan” 1999–2000. Regeringskansliets tjänstemän har på ett annat sätt funnits med, men även dessa har
haft begränsad kontakt med IT-kommissionen. Följden av detta har blivit en
lång rad rapporter från IT-kommissionens sida, rapporter som regelmässigt har
arkiverats utan att några åtgärder vidtagits.
Det är inte mycket av allt det som IT-kommissionen har levererat som har lett
till någonting konkret, det är ju väldigt lite. I stället har det ju varit en enorm
inflation i rapporter från IT-kommissionen, jag tror att det också har varit ett
misstag, att dom bara sprutade ur sig så mycket så att det skymmer ju skogen
för alla träden, i stället för att fokusera, satsa på ett antal frågor då för att ta
fram nånting verkligen centralt, utan allting mellan himmel och jord, det ba-
06-06-09 13.10.37
100
ra vräks ut rapporter, och det är nog bra med det, ”jaha, tack för det, och här
är ytterligare en rapport”, säger man då från departementets sida och sen så
händer det ju absolut ingenting, så dom har inte lyckats med mycket av det
dom har önskat. (IT-entreprenör, tidigare bl.a. utredare åt regeringen)
IT-ministern uttrycker detta något mer diplomatiskt, men i princip kan man
utläsa att hennes uppfattning också är att delegeringen av alla IT-frågor till ITkommissionen var ett misslyckande:
Och då tror jag också att det är dags att gå från ord till handling, ungefär på
samma sätt som vi har jobbat inom jämställdhetspolitiken, att gå från … att
ha en minister som talar om IT:s fördelar på alla politikområden och alla sektorer, till att ha IT på alla departement. Du nämnde själv IT och bistånd och
IT i skolan, eftersom jag naturligtvis är präglad av att ha jobbat med jämställdhetsfrågor, så vill jag anamma det arbetssättet mycket tydligare också på
IT-politikens område, så känner jag att jag runt omkring mig då behöver personer som mera är … idégivare, ambassadörer, opinionsbildare, blåslampor;22 alltså en referensgrupp, och inte en grupp som kan producera rapporter, utan jag tycker att nu … Det har producerats väldigt många bra rapporter. Men för få av dem har blivit genomförda.
Delegeringen av IT-politiken till IT-kommissionen var alltså en avlastning, men
samtidigt också en isolering. IT-kommissionen organiserades efter governanceprinciper, men lyckades inte få centrala aktörer i styrsystemet intresserade av att
delta, exempelvis genom att dela med sig av sina resurser. I stället valde IT-ministern under 2003 att organisera en IT-politisk strategigrupp på Näringsdepartementet, som kunde bryta IT-frågornas isolering. Betoningen av gruppen som
”blåslampor” säger samtidigt att varje departement måste ta huvudansvaret för
sina specifika IT-frågor och att strategigruppen enbart ska fungera pådrivande,
dvs. i praktiken verkar inte förändringen vara så stor.
Båda citaten uttrycker en mycket vanlig men likväl paradoxal tankefigur,
nämligen att man ska gå ”från ord till handling”. Samtidigt som politikområdet
alltså formas kring nätverk, dialog, prat, rapporter, dvs. ”ord”, så kritiseras just
detta pratande och samtalande i nästa vända. Detta förefaller vara något av nätverksstyrningens paradox. Dess centrala instrument är, och kan knappast heller
vara något annat än, prat, men samtidigt pratar man ständigt om att komma
bort från pratet och ”göra saker på allvar”. Men i så fall krävs kanske något annat
instrument än nätverksstyrning.
Avlastning och resursdelning var troligen alltså viktiga tankegångar bakom
beslutsfattarnas åtgärder att upprätta och flera gånger förnya mandatet för IT22 Uttrycket ”blåslampa” användes för övrigt av flera ledamöter i strategigruppen i deras självbeskrivning under intervjuerna, i betydelsen att man skulle vara pådrivare i policyprocessen inom regeringskansliet.
06-06-09 13.10.37
101
kommissionen, även om detta i praktiken ledde till att IT-frågan isolerades. Detta misslyckande gäller främst central organisering av övergripande IT-politik –
konkreta sakområden återkommer vi till i kapitel 7. Allmänt kan dock konstateras att koordineringsproblemen och oviljan att fatta beslut på central nivå, kombinerat med höga styrningsambitioner, leder till delegering av frågor neråt i
systemet. På samma sätt som togs upp i den generella diskussionen av delegering
tenderar lägre nivåer att belastas allt hårdare efter hand. När det gäller centrala
IT-politiska områden såsom bredband, IT i skolan och 24-timmarsmyndigheten
så har således kommunerna fått en alltmer central roll, där man också i stor utsträckning förlitar sig på tillförsel av kommunala resurser för att utföra politiken.
IT-politikens organisering som konsensusskapande
och effektivitetsbefrämjande
Att skapa konsensus och effektivitet har troligen också varit ett viktigt motiv
bakom den centrala organiseringen av svensk IT-politik, men konsensus och effektivitet kan knappast anses ha karakteriserat denna organisering i praktiken.
Redan för den första IT-kommissionen förefaller strategisk konsensus ha varit
viktig, framför allt i förhållande till näringslivet. De senare kommissionerna har
i något större utsträckning påmint om vanliga svenska utredningskommittéer,
och för alla sådana kommittéer är konsensus givetvis ett viktigt mål. Dock kan
man se att sammansättningen av kommissionen i form av flera kraftfulla och
bestämda individer knappast har understött effektivitetsbefrämjande konsensus.
Vissa personer har varit försiktiga akademiker med nyanserade synsätt på vad
man politiskt kan åstadkomma, medan andra har varit kategoriska tekniker med
revolutionerande lösningar på informationsteknikens samhälleliga problem. ITkommissionen har använt sig av en omfattande kompetens, inte minst från universiteten, men hur denna kompetens ska omsättas i realiserbara politiska förslag förefaller oklart. Det gemensamma för kommissionens ledamöter verkar i
alla fall ha varit att de har haft sin huvudverksamhet på annat håll och begränsad
förankring i beslutande kretsar inom regeringskansliet och myndigheterna.
Detta för oss in på frågan om legitimitet. Om de enskilda individerna i en
organisation såsom IT-kommissionen ska ha stor betydelse, så krävs det också
att de har stor legitimitet bland dem som ska fatta centrala beslut. IT-kommissionens ledamöter har alla haft stor legitimitet inom sina respektive sakområden,
men knappast som utformare av nationell policy. Ännu mer gäller det ledamöterna i den senare IT-politiska strategigruppen. Dess förste ordförande, IT-entreprenören och IT-gurun Christer Sturmark (som dock avgick efter blott ett år),
drabbades av en formlig kampanj mot sin person i samband med utnämningen.
Inte minst hördes många kritiska röster från näringslivet, vilket också för övrigt
den siste ordföranden för IT-kommissionen, näringsminister Björn Rosengren,
drabbades av för att ”lova runt och hålla tunt”. Under sådana förhållanden är det
06-06-09 13.10.38
102
förstås svårt att få legitimitet och att på ett effektivt sätt kunna genomföra sina
förslag.
Flera IT-frågor är tekniskt komplexa: det gäller till exempel bredband och
den nationella IT-infrastrukturen. Vi har intervjuat flera personer inom IT-politiken som alla har sin mycket bestämda uppfattning av hur infrastrukturfrågorna
ska lösas, vilket redan i sig försvårar konsensusbyggandet. Politikerna har svårt
att förstå dessa tekniskt komplicerade frågor och föredrar att marknaden tar
hand om infrastrukturutbyggnaden och låter politikerna agera i första hand när
problem uppstår. En sådan hållning, dvs. att staten ska vara reaktiv snarare än
aktiv, gör uppbyggandet av en enhetlig nationell IT-policy på infrastrukturområdet tämligen meningslös. Å andra sidan kan man i Brunssons (2002) anda tala
om särkoppling mellan retorik och handling. Politikerna kan med ett sådant sätt
att se det uppfattas som mest intresserade av symbolisk eller retorisk enighet
medan någon annan får sköta den praktiska handlingen.
Samtidigt kan man förstås vända på frågan och hävda att det under IT-kommissionens tid funnits en effektivitetsbefrämjande konsensus om att man inte
ska göra någonting, och att det mest effektiva är att inte lägga sig i ett spontant
självgenererande system (flera intervjupersoner är inne på detta). Sett i ett sådant perspektiv är förstås hela frågan om central, politisk styrning meningslös.
Vi får en nattväktarstat där aktörer på central nivå ägnar sig åt att upprätthålla
vissa regler och möjligen agerar som visionärer, påhejare och inspirationskällor.
Uppfattat på detta sätt blir governancestyrning från central nivå en självmotsägelse; vi söker efter någon form av hierarki där det bara finns fragmentering att
finna. Grunden i denna typ av styrning är i så fall att den från början är delegerad
och förutsätter att aktörer på olika nivåer förmår skapa effektivitetsbefrämjande
konsensus själva. Staten finns med som någon form av samtalspartner. Det mest
paradoxala med denna frånvaro av statlig styrning är emellertid att det är näringslivsaktörer och lobbyister som starkast efterfrågar en kraftfull politisk styrning, snarare än politikerna själva.
IT-politikens organisering som managementinspirerad modefluga
Vi har redan kunnat konstatera att färgstarka personer, ”visionärer”, tilldelats en
central roll i svensk IT-politik genom sin medverkan i IT-kommissionen och
strategigruppen. Uppfattningen delas av en före detta lobbyist för en intresseorganisation:
Det som var intressant med IT ur politisk synpunkt, och det här störde Industriförbundet väldigt mycket, det var att politikerna vände sig direkt till individer, färgstarka individer i olika positioner som hade olika infallsvinklar, och
där man gick förbi den här traditionella modellen med att möta facket och
arbetsgivare, den gamla korporativistiska modellen, den sattes ur spel. Och
det blev man riktigt förbannad på, på Industriförbundet, för dom tyckte att
06-06-09 13.10.38
103
det skulle ske den klassiska vägen via officiella kanaler, för Industriförbundet
företräder svenskt näringsliv minsann och då ska dom träffa företrädare för
politiken minsann, och så ska naturligtvis arbetstagarorganisationerna finnas
med också, den gamla klassiska modellen. Men politikerna tyckte bara att Industriförbundet var jobbiga, dom skrek bara om skatter hela tiden, och
många andra [ett exempel som nämns är Framfabs grundare Jonas Birgersson, vår anm.] var lite mer medgörliga ...
Den IT-politiska strategigruppen med placering på näringsdepartementet, som
efterträdde IT-kommissionen, har alltså gått vidare på samma spår – att rekrytera intressanta individer snarare än organisationsföreträdare. Ordföranden under första året, Christer Sturmark, är det tydligaste exemplet på detta. Han har
varit riskkapitalist och entreprenör inom IT-branschen (han byggde bland annat
upp företaget Cell), samt har gjort sig ett namn som ”IT-guru” genom författande av diverse skrifter. Sturmark passar in i föreställningen om en självständig
policyentreprenör, utan direkt koppling till specifika företag eller politiska rörelser, men med stark visionär kraft och övertalningsförmåga, nästintill ett varumärke i sig själv:
Jo, men han är ju oerhört fascinerad av det politiska och vill påverka. Dessutom så kan man ju säga att det är en del av hans affärsidé kring sig själv, det är
varumärket Sturmark, det är viktigt för honom att synas i dom sammanhangen, det ger honom affärsmöjligheter på olika sätt, han behöver hålla sitt
varumärke uppdaterat och attraktivt, han måste synas i TV-soffor med jämna
mellanrum, eller i radio eller synas ihop med politiker (ibid).
Närvaron av dessa färgstarka personer har gjort att utredningarna som presenterats inte sett ut på vanligt vis, och en stor del av det utredningsmaterial som
utformat den visionära styrningsdiskursen är också präglat av detta. Å andra sidan kunde vi i förra kapitlet konstatera att samma diskurs i princip omfattades
av de politiska partiföreträdarna, samt av regeringen. Vi kan på samma sätt som i
det kapitlet konstatera att diskursen och de visionärer som av denna diskurs utmålas som så viktiga, har någon form av betydelse för policyfältet. På konkret nivå
misslyckades emellertid policyaktörerna kring IT-kommissionen med att nå fram
med sina idéer. De saknade en förmåga att ”sälja in” sina policies till såväl partierna, som de saknade kontakter med, som till regeringskansliets tjänstemän, som
inte ville ta emot deras policyförslag. Vi har alltså ett fall av ”hierarkins hämnd” på
nätverksorganiseringen. Den har inte förmått tränga igenom den centrala policynivåns byråkratiska struktur. Ett inslag i kampanj- och projektpolitiken är att
igångsättandet av projekten är det intressanta – när de väl är i gång är intresset
betydligt mindre. Ibland vet man inte ens vad man ska göra av de igångsatta projekten. På det sättet har vi delvis uppfattat IT-kommissionen. Ofta har den varit till
besvär och ingen har vetat vad man ska göra av dess många rapporter.
06-06-09 13.10.38
104
Om vi höjer blickarna från IT-kommissionen och den IT-politiska strategigruppen kan man konstatera att olika kampanj- och projektsatsningar har varit
viktiga för den svenska IT-politiken. IT i skolan är det tydligaste exemplet på
kampanjartade satsningar, men det finns gott om andra satsningar med liknande
form, såsom 24-timmarsmyndigheten, nätuniversitetet, olika regionala ITprojekt inom ramen för EU:s strukturfonder, FoU-satsningar från Verket för
innovationssystem (VINNOVA) etc. Det förefaller som om modeflugan ”projekt” har ansetts extra lämpad för att implementera svensk IT-politik, utan att
projektformens speciella lämplighet någonsin diskuterats. En specialstudie av
sådana satsningar följer i kapitel 7. IT utgör i dessa projektsatsningar ett sätt
att återskapa en enhet inom ett fragmenterat förvaltningsmaskineri. IT blir ett
sätt att göra t.ex. skolverksamheten ”utvecklingsinriktad”. Tekniken förväntas
kunna bryta den ”stuprörsorganisering” som anses prägla den svenska förvaltningsapparaten.
Governance som ny styrningsteknologi
Governanceperspektivet är onekligen bra om man vill beskriva idéerna bakom
IT-politikens organisering, liksom varför politiken organiserades på det sätt den
gjorde – och vi kommer så småningom att kunna konstatera att IT i skolan och
24-timmarsmyndigheten också kan beskrivas med ett governance-perspektiv.
Men idéerna om nätverksstyrning verkar också ha gjort att den nationella ITpolitiken blivit fragmenterad och i vissa avseenden misslyckad. Det som enligt
governance-modellen bör vara koordinering löper risk att bli fragmentering (jfr
Pierre & Peters, 2005:kap.3). Governance-modellen är bra då man beskriver nyare politisk organisering och styrning (där beslutsfattarna själva, åtminstone i
vårt fall, uppenbart är influerade av idéer om nätverksorganisering), liksom då
man anger bakomliggande faktorer såsom konsensussträvanden och försök till
delegering. För att tydligare kunna förklara varför dessa strävanden snarare riskerar att leda till större ineffektivitet och otydlighet, liksom för att kunna förklara beslutsfattande och styrningsutfall av svensk IT-politik, krävs dock ytterligare teoretisk hjälp, vilket vi återkommer till i kapitel 6.
Det som vi avslutningsvis vill säga i detta sammanhang om governance-modellen är att den samtidigt mycket väl kan vara funktionell för att i nätverkets
form genom argumentation och övertalning (”dialog”) sprida den visionära
styrningsdiskurs som vi undersökte i förra kapitlet. Detta är mycket svårt att
mäta, men utifrån vår undersökning kan vi konstatera att aktörer på olika nivåer
inom svensk IT-politik har en tendens att prata på samma sätt och använda samma ord för att beskriva IT-utvecklingen (en skillnad finns dock när det gäller
riksdagspolitiker, som har större tendens att tala om tillgänglighetsfrågor än andra aktörer). Styrning med gemensamt accepterade bilder kan mycket väl vara
06-06-09 13.10.38
105
effektiv – denna uppfattning delas också av Utbildningsdepartementet i en utredning om den framtida IT-politiken inom skolan:
Vidare bör staten verka för att öka förändringshastigheten, uppmuntra och
agera på utbildningsmarknaden och sist och slutligen försöka samla alla olika
initiativ under en gemensam och slagkraftig bild av den framtid man gemensamt bör sträva emot. (Ds 2002:19, s 39)
Om de flesta aktörer har samma bild av vad som händer förenklas kanske olika
åtgärder. Därmed har governance-värdet konsensus uppfyllts. Hoff (2003) lyfter
fram att samsynstänkandet inom governance-modellen i stor utsträckning negligerar resonemang om makt och demokrati, och vi kan utifrån vår studie också
notera att makt- och demokratiaspekter är nästan helt frånvarande från svensk
IT-politisk diskurs. En sådan negligering förstärker givetvis andan av konsensus
eftersom begreppen makt och demokrati (det senare begreppet åtminstone i sin
traditionella form) associeras med konflikt, och förminskar därmed också politiseringsgraden. Den största risken med governance-organisering skulle i detta
perspektiv inte vara att den tenderar att misslyckas, utan snarare att den avviker
från den traditionella politiska demokratin. Å andra sidan är det möjligt att denna konsensus beror på IT-diskursens abstrakta karaktär – när åtgärder väl konkretiseras och aktörers ställningstaganden synliggörs kan mycket väl potentialen
för konflikt öka.
Slutligen menar vi att governance-styrningen kan förstås i enlighet med en
teoribildning är inspirerad av Michel Foucaults senare filosofi, ”governmentality-teorin” eller teorin om ”styrningsteknologin” (Foucault, 1991b). Synsätten på
governance som delegering, skapande av konsensus och managementinspirerad
modefluga kan alla föras in i styrningsteknologins gemensamma hägn, även om
delegering och konsensus här snarare får en diskursiv än en rationalistisk innebörd. Enligt en av de ledande forskarna på området (Dean, 1999) är styrningsteknologin ett långsiktigt förlopp som sträcker sig tillbaka till 1700-talet, där
kärnan är att alltfler styrningstekniker utvecklats för att reglera samhällsmedlemmarnas beteenden, behov och självuppfattningar, framför allt genom konstruktionen av nya, diskursivt skapade styrningssubjekt. Under senare år har
teknologin förändrats från styrning över samhällsmedlemmarna till styrning
över styrningen (”government of government”, ibid:149; jfr Rumford, 2002).
Styrningen inriktar sig alltmer på att utveckla styrningstekniken som sådan, snarare än styrningens innehåll. Ett exempel som redan tagits upp är EU:s partnerskapstänkande, där det är partnerskapet som sådant som har företräde framför
vad partnerskapet egentligen gör. Governance kan då ses som ett sätt att med
hjälp av instrument som partnerskap, nätverk, kontraktslösningar, entreprenörskap och klusterbildningar skapa god styrning (”good governance”) snarare än
ett konkret styrningsinnehåll. Med detta synsätt blir governance en diskurs om
styrning, men i vårt aktuella fall också en del av diskursen om informationssam-
06-06-09 13.10.39
106
hället och dess behov av nätverksstyrning. Den nutida fixeringen vid resultatstyrning, utvärdering och kvalitetssäkring kan ses som led i samma utveckling av
styrningen över styrningen. Vilken är förklaringen till denna utveckling? Dean
menar att det handlar om:
a kind of ‘folding back’ of the objectives of government upon themselves. The
paradigmatic case of this is the construction of ‘quasi’ or ‘artificial’ markets as
a solution to the excessive expenditure, rigidity, bureaucracy and dependency
of the welfare state. (Dean, 1999:149)
Dean söker med andra ord utvecklingen mot styrning av styrningen (the ”conduct of conduct” för att använda Foucaults eget sätt att beskriva ”governmentality”, Foucault, 1983; 1991b) inom den nyliberala ideologin, enligt vilken staten
själv på alla områden aktivt och frivilligt gör sig till ett mindre och mindre statslikt subjekt och mer och mer till ett marknadslikt sådant. Begrepp som nätverk
och partnerskap gör att man gärna passar in governance i samma nyliberala tänkande. Emellertid tror vi inte riktigt att det förhåller sig så enkelt – likheter finns
mellan governance och nyliberalism men också olikheter (Newman, 2001). I
nästa kapitel kommer vi bland annat att se att det snarare är starka byråkratier
som gynnas av den mer ”lösliga” policyorganiseringen inom governance. Vi
kommer också i kapitel 8 och 9 att återvända till frågan om vad som styr styrningsteknologiernas utveckling, utan att dock kunna formulera några slutgiltiga
svar.
06-06-09 13.10.39
6. Beslutsfattandets
problematik
Jag tror för det första att som på många andra ställen i samhället så är de
grundläggande kunskaperna på det här teknikområdet dåliga så man behöver
någonstans där man alltid kan, en soptunna, där man kan parkera grejor när
de dyker upp. (avhoppad ledamot av IT-kommissionen)
Användningen av metaforen ”soptunna” om IT-politikens organisering i Sverige
är insiktsfull. Vår uppfattning är att beslutsfattandet inom svensk IT-politik kan
förstås just med hjälp av en ”soptunnemodell”, nämligen den beslutsmodell som
utvecklades av organisationsforskarna Michael D Cohen, James G March och
Johan P Olsen i artikeln ”A Garbage Can Model of Organizational Choice”
(1972), och sedan vidareutvecklades av den amerikanske policyforskaren John
W Kingdon (2003[1984]) i hans arbete Agendas, Alternatives and Public Policies.
Cohen, March och Olsens originalartikel riktade en indirekt attack mot den omfångsrika rational choice-litteraturen, och beskrev offentliga, icke-vinstdrivande
organisationer som organiserade anarkier, karakteriserade av oklara mål, oklar
teknologi och flytande deltagande. Medlemmar i sådana organisationer har ingen klar avsikt med det de gör, utan rationaliserar oftast sitt beteende (exempelvis
beslut) i efterskott:
From this point of view, an organization is a collection of choices looking for
problems, issues and feelings looking for decision situations in which they
might be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer,
and decision makers looking for work. (Cohen, March & Olsen, 1972:2)
Från denna intressanta bild går författarna vidare till att konstatera att beslutsfattande i en organisation kan ses som den slumpmässiga hopkopplingen av fyra
”flöden” – valflödet, problemflödet, lösningsflödet och deltagarflödet. Valtillfällena är ett slags ”soptunnor” som problem och lösningar kastas i av de deltagare
som råkar ha vägarna förbi:
To understand processes within organizations, one can view a choice opportunity as a garbage can into which various kinds of problems and solutions
are dumped by participants as they are generated. The mix of garbage in a
06-06-09 13.10.39
108
6. B esluts fattande ts proble mat ik
single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the
alternative cans, on what garbage is currently being produced, and on the
speed with which garbage is collected and removed from the scene. (ibid)
Vad författarna här uttrycker med sitt tämligen starka bildspråk är en komplex
beslutsteori. För det första hävdar de att problem och lösningar sällan hänger
samman i logisk följd i en organisations beslutsfattande (på det sätt som rational
choice-modeller antar). Tvärtom menar de att problemet och problemets lösning beror på vilka problem och lösningar som råkar finnas på samma ställe vid
en given tidpunkt. Lösningar finns ofta redan i en organisation och ”väntar” på
att kopplas samman med ett problem. För det andra innebär detta att ”timingen”,
tiden för ett valtillfälle, är av central betydelse. Betoningen på ”the speed with
which garbage is collected” visar vidare att tidspressen i beslutsfattandet är betydelsefull för sammankopplingen av flödena. För det tredje kan beslutsprocesser i
organisationer alltså ses som sammankopplingen av flera flöden, vilket innebär
att fokus flyttas från en enhetlig beslutsprocess till ett beslutstillfälle där korsande, sinsemellan oberoende flöden möts, dvs. ett slags gatukorsning. Denna slutsats är kanske den mest intressanta i hela modellen, samtidigt som en sådan slutsats möjligen också reducerar vikten av beslutsfattande i det långa loppet.
Cohen, March och Olsen är noga med att poängtera att det också finns strukturerande faktorer i denna anarki – en sådan är ”beslutsstrukturen” i organisationen, med vilken menas ”participants eligible to participate in making that
choice”. På samma sätt kan man säga att ”the labels attached to the alternative
cans”, dvs. benämningen på eller definitionen av ett beslutstillfälle kan ha strukturerande karaktär. I senare skrifter har March och Olsen (1989, 1995) kommit
att koncentrera sig på sådana strukturerande faktorer inom organisationer i fortsatt polemik mot rational choice-skolan. Här ska vi inte sysselsätta oss vidare
med originalmodellen (se t.ex. Enderud, 1976), utan i stället gå vidare till hur
Kingdon har utvecklat och modifierat soptunnemodellen.
Vad som då först måste konstateras är att Cohen, March och Olsen använder
soptunnemodellen som en förklaring till organisatoriskt beslutsfattande. Kingdon använder den i stället som en generell modell för att förstå hur dagordningar skapas och handlingsalternativ formuleras på hela policyområden, dvs.
områden som omfattar en mängd organisationer och interaktioner mellan organisationer. Skapandet av dagordningar och alternativ är å andra sidan enligt honom centrala förutsättningar för vilka beslut som fattas (men däremot inte nödvändigtvis för hur de implementeras i konkreta organisationer), vilket kan jämföras med originalmodellens ”labels attached to the alternative cans”. Han föredrar vidare att tala om tre processflöden – policyflödet (som motsvarar lösningsflödet i originalmodellen), problemflödet samt politikflödet (som motsvarar
valflödet i originalmodellen). Deltagarna ses inte som ett separat flöde med den
rimliga motiveringen att de ofta snarast finns inom alla flöden (jfr Johnson,
2003:53).
06-06-09 13.10.40
109
Eftersom Kingdons modell handlar om politikskapande snarare än organisationer, intar politikflödet en särställning för honom. Politiken lever sitt eget liv
med val och valkampanjer, och möjligheten att lansera gångbara problem och
lösningar är avhängig detta säregna liv. Detta gör också att Kingdon drar ganska
konventionella slutsatser utifrån sin studie, exempelvis att inga centrala beslut
kan tas utan att den högsta politiska ledningen är med på båten (å andra sidan
pekar han på att regeringen inte har samma kontroll över implementeringen
vilket är nog så viktigt att poängtera, Kingdon, 2003:31). Samtidigt ägnas en stor
del av det politiska livet åt att reagera på problem som genererats på andra håll,
ofta genom någon särskild händelse som väckt stor uppmärksamhet. Men problem kan också uppstå rutinartat, såsom i den årliga budgetprocessen. Kingdon
är dock noga med att betona att problem inte kommer till världen på ett enkelt
sätt, utan att själva definitionen av vad problemet egentligen är kanske är en av
de viktigaste delarna i policyprocessen (därav hans fokus på dagordningsfasen).
Lösningarna finns oftast redan tillgängliga: de flyter omkring i vad som Kingdon
med en biologisk metafor kallar ”the policy primeval soup” (”policyursoppan”),
det vill säga i ett ständigt pågående beredningsarbete på lägre tjänstemannanivå
som kan relateras till den historiska institutionalism som diskuterades i kapitel
3. Upplockandet av en policy ur denna soppa innebär att den behandlas som ett
realistiskt alternativ för handling. Liksom definitionen av problemet är valet
mellan handlingsalternativ och definitionen av dessa alternativ ytterst viktiga
faser i policyprocessen. Å andra sidan betonar Kingdon att problem- och alternativdefinitioner inte alltid görs tydliga för ”action is often facilitated by fuzzing
over what one is trying to accomplish. When participants do define their preferences with a modicum of precision, they conflict” (ibid:84, jfr Lindblom, 1959),
något som i mycket hög utsträckning torde gälla svensk IT-politik.
På samma sätt som i originalmodellen avgörs besluten av den slumpmässiga
hopkopplingen av flödena. Dock har Kingdon tonat ner denna slumpmässighet
något. Han lägger stor vikt vid policyentreprenörer, som kan vara allt från driftiga politiker till lobbyister som försöker ”sälja in” sina förordade lösningar till
den politiska processen: ”[t]hey hook solutions to problems, proposals to political momentum, and political events to policy problems” (ibid:182). Självfallet är
detta en attraktiv roll att spela, men Kingdon betonar att den är få förunnad – det
krävs nämligen resurser såsom tid, rykte, en etablerad position, god kontakt med
politiker och kanske framför allt uthållighet (ibid:179–181). Vidare betonar han
vikten av ”policyfönster” (policy windows) – perioder och tillfällen då en lösning
helt plötsligt kan komma att övervägas. Sådana policyfönster uppkommer ofta
vid krig, katastrofer och olyckor eller vid skenande kostnadsökningar inom något offentligt utgiftsområde, men också vid mer förutsägbara tillfällen såsom
politiska val och tillkomsten av nya regeringar. Detta innebär att möjligheter
finns för personer att agera målmedvetet i relation till förutsägbara ”fönster”.
I detta kapitel sammanställer vi slutsatser av vår fallstudie av svensk IT-politik på central nivå. Vi gör det utifrån diskussionen i kapitel 5 där vi noterade att
06-06-09 13.10.40
110
framväxten av denna politik kan beskrivas med hjälp av den populära governance-modellen – en modell som dock inte förmår förklara beslutsprocesserna
inom svensk IT-politik. Detta kan i stället göras med hjälp av Kingdons reviderade soptunnemodell (för en aktuell tillämpning utifrån ett svenskt fall, se Johnson, 2003). Den särkoppling och brist på interaktion mellan centrala aktörer
som noterades i förra kapitlet kan till och med anses vara en följd av governanceorganiseringen, vilket gör soptunnemodellen extra användbar. Kanske har governance-organisering en tendens att generera soptunneprocesser? (jfr Pierre &
Peters, 2005). Vi går igenom de tre olika flödena i den svenska IT-politiken – policyflödet, problemflödet och politikflödet. Kapitlet avslutas med en illustration
a ett konkret beslut – tillkomsten av IT-propositionen Ett informationssamhälle
för alla (prop.1999/2000:86).
Policyflödet
Hur ska man få in ett ärende, jag menar jag har jobbat här i tre månader, det
är ju som en ny värld, herregud i himlen, jag känner mig fortfarande helt rudis på saker och ting. Hur får man in ett ärende i röret? (sakkunnig åt IT-ministern)
Som framgick i förra kapitlet hade policyaktörer och pådrivare i och kring ITkommissionen problem att få sina problemuppfattningar och lösningar förankrade i regeringen och bland riksdagspolitiker. Det fanns vad man kan kalla ett
tämligen väl integrerat ”policynätverk” under hela 90-talet (jfr Santesson-Wilson, 2003), men detta policynätverk omfattade inte politiker och endast ett fåtal
högt placerade tjänstemän. Detta skiljer IT-politiken från områden där det finns
välutvecklade och tämligen konstanta nätverk såsom jordbrukspolitik, transportpolitik samt andra väg- och trafikfrågor (Hermansson m.fl., 1999). En ledamot i IT-kommissionen konstaterar att det ”saknas starka nätverk som är förankrade i politikens centrum. Just frånvaron av både påtryckningar underifrån
och aktörer inne i det centrala systemet är väldigt påfallande”. De lösningar som
IT-kommissionen utvecklade fanns det sällan någon som tog notis om. Förutsättningen var i så fall att den minister som var ordförande var starkt drivande,
vilket sällan var fallet. Detta innebar att lösningarna hamnade inne i tjänstemannaberedningen på olika departement – för att slutgiltigt uppslukas där.
Emellertid finns två viktiga undantag från denna regel: dels Carl Bildts ITkampanj under 1994, dels bredbandshaussen under 1999–2000. I båda fallen kan
man tala om öppnade policyfönster i Kingdons mening. Policyfönstret i början
av 1990-talet skapades av en kombination av den svåra ekonomiska krisen (och
diskursen kring denna som påtalade nödvändigheten av strukturomvandlingar i
svensk ekonomi) och en plötslig internationell trend att utveckla olika general-
06-06-09 13.10.40
111
planer för informationssamhället (Bill Clintons och Al Gores Agenda for Action
och EU:s så kallade Bangemann-kommission rörande informationssamhället).
För Bildt, som var datorintresserad, var det naturligt att koppla samman sina
strävanden mot avregleringar och marknadslösningar med en ny och ”obelastad” (ej förknippad med socialdemokraterna) teknik. Intressant i detta sammanhang är att han första gången lanserade sina idéer om morgondagens liberala
IT-samhälle inför Ingenjörsvetenskapsakademien, vars medlemmar eventuellt
kan ha känts betydelsefulla att först vinna för moderat utvecklingspolitik, innan
andra politiker och intressenter bearbetades (jfr Johansson, 1997). En viktig policyentreprenör var folkpartisten Tomas Ohlin som i många år hade deltagit i det
IT-politiska arbetet i olika utredningar och som ivrigt hade förfäktat idén om att
IT-politik skulle vara mer än bara ren teknik. Han utnämndes till sekreterare för
den nya IT-kommissionen. Dock förlorade Bildt snart regeringsmakten, men
hans skapelse blev, något oväntat, bestående. Dessutom avsatte hans aktiviteter
den viktiga Stiftelsen för kunskap och kompetens (KK-stiftelsen) som ägnat sig
åt flera IT-inriktade initiativ, bland annat inom skolan.
Det remarkabla som hände under den korta tidsperiod i slutet av 90-talet
som går under en mängd olika namn såsom IT-boomen och IT-hypen var att
politikerna förlorade sin känsla av att ligga i samhällsutvecklingens frontlinje.
Denna roll togs över av näringslivet och framför allt av det ”nya unga gardet” –
IT-entreprenörerna. Detta var den korta period då en ung Lundaföretagare i
fleecetröja blev framtidens banerförare, och kring hans standar ville politikerna
mer än gärna flockas. Jonas Birgersson kan i en mening uppfattas som en policyentreprenör – en idealistisk och karismatisk person utan tidigare politiska belastningar som med hela handen pekar ut en lösning på strukturproblemen i
svensk ekonomi. Å andra sidan valde han att inte gå in i det politiska systemet
utan agerade självständigt, vilket samtidigt gav honom mer symboliskt än konkret inflytande över olika policyförslag. Som Santesson-Wilson framhåller i sin
avhandling med titeln Studier i symbolpolitik (2003) bör dock symboliskt inflytande inte underskattas.
I politikernas upphetsade vilja att följa med på framtidståget och sola sig i
glansen av det nya unga gardet blev det nödvändigt att gå från passiv beundran
till brådstörtad handling. Från att självklart ha varit hänvisat till marknadens
domäner blev det plötsligt bråttom att bygga ett statligt svenskt bredbandsnät.
Den satsning som blev resultatet – 8,3 miljarder till utbyggnad av ett stomnät
samt en garanterad utbyggnad av bredband i de delar av glesbygden där marknaden kunde förutses vara ointresserad av att investera – var förvisso långt ifrån
Birgerssons och IT-kommissionens storstilade visioner (för vilka kostnaden enligt vissa uppgifter skulle ha uppgått till ca 70 miljarder kronor) . Men att trots
allt så mycket resurser satsades har definitivt att göra med det upphetsade tonläge som rådde under IT-boomens klimax. Så fort börsen kraschade stängdes
detta policyfönster.
En koppling till diskursperspektivet i kapitel 4 är tämligen självklar här. Utan
06-06-09 13.10.41
112
tvekan hade den visionära styrningsdiskursen, med sina starka inslag av en
ohejdbar utveckling mot informationssamhället, i detta fall stor betydelse för
politikernas retorik och åtgärder. Diskursen var de ”glasögon” med vilka lösningar värderades. Det är alltså viktigt att poängtera att diskursanalysen och policyanalysen med hjälp av flödesmodellen inte motsäger varandra. Diskursanalysen ger svar på vilka världsbilder som ligger till grund för policies, hur problem
uppfattas och definieras och vilka alternativ som formas. Däremot kompliceras
diskursens strukturerande verkan av det anarkiska och situationella i policyprocessens natur. Diskursen blir bara en del av skräpet i soptunnan. Samtidigt pågår
andra processer – departements och myndigheters rutinartade beredningsprocesser, de politiska institutionernas formella inramning – som inte ger det totala
genomslaget åt diskursen. Möjligen kan man till och med säga att diskursen var
lite för dramatisk för att på något praktiskt sätt kunna genomföras. Det utopiska
inslaget kan ha försvårat eller lamslagit praktisk handling, eventuellt kompenserade diskursen för praktisk handling. Den lösning som till slut klubbades betonade därför framför allt marknadens centrala ansvar att agera, dvs. andra diskurser tog över i beslutssituationen.
En djuplodande analys av bredbandsdebatten skulle föra för långt. Här räcker det att konstatera att en av soptunnemodellens huvudpoänger – beslutsfattandets tidspress – var i högsta grad närvarande. Beslutssystemet tog förvisso
fram en lösning, om än ytterst svårtolkad och till stora delar ett fall av delegering
av konkreta problem till kommunal nivå, men denna lösning hade aldrig blivit
vad den blivit om det inte varit för policyaktörernas höga aktivitet. Politiker och
regeringstjänstemän blev delvis inlåsta på framtidståget (olika sätt att ta sig ur
detta diskuteras i slutavsnittet av detta kapitel). Bredband blev vidare, som Santesson-Wilson framhåller (2003:130), en lösning som många aktörer, inte bara
policynätverket kring IT och fristående IT-entreprenörer som Birgersson, försökte koppla sina problem till (ett exempel var Glesbygdsverket), vilket ökade
det politiska trycket. Denna massmobilisering i frågan var inte koordinerad –
snarare insåg flera aktörer samtidigt att det fanns mycket att tjäna på att hoppa
på tåget, samtidigt som det var förenligt med den visionära diskursen. I slutändan är det svårt att säga annat än att fönstret främst öppnade sig på grund av den
exceptionella börsuppgången parad med osäkerhet och viss oro över vad det
skulle bli av all utveckling om man inte la sig i den på ett kraftfullt sätt. Politikernas tvärsäkra uttalanden kan måhända tolkas som det motsatta – att man egentligen var rätt osäker på vad allt det nya skulle innebära. Därför framstod det som
viktigt att låta desto mer tvärsäker. När väl beslutet var fattat var sedan politikerna så nöjda med att ha fattat ett beslut att de inte intresserade sig för genomförandet, vilket enligt Brunsson (2002:xiv) är ett vanligt fenomen i organisationer.
Osäkerhet (”ambiguity”) är just en annan huvudkomponent i soptunnemodellen. De ”gamla” näringslivsintressena verkade inte riktigt veta vad de skulle
tro, och i denna situation stod ”de unga entreprenörerna” och pekade med hela
06-06-09 13.10.41
113
händerna ut riktningen mot framtiden. Vem vågade chansa och måhända bli
beskylld för att vara en bakåtsträvare?
It’s a very complex process, almost like a snowball. It starts with a voice or two
in the wilderness. That voice in the wilderness recruits somebody else. You
talk to people and keep hammering at it. (respondent i Kingdon, 2003:140)
Citatet lägger tonvikt vid den uthålliga argumentationen och övertalningens roll
i policyprocessen (Majone, 1989). För att peka mot framtiden krävs samtidigt
historiska argument i enlighet med modernt utvecklingstänkande (Koselleck,
2004). Jonas Birgersson utnyttjade detta tänkande och gjorde analogier med Ericssons roll i Sveriges industrialisering. Än en gång skulle det svenska teknikundret slå världen med häpnad. En ännu vanligare analogi var den till järnvägsbyggandet, som vi såg i kapitel 4. I den politiska debatten kopplades bredbandet till
starka värderingar såsom demokrati och jämställdhet – värderingar som det är
svårt att ta ställning mot. Detta visar att beslutsfattande under osäkerhet oftast
sker med hjälp av välkända och allmänt omfattade plusnormer, blickar i backspegeln samt analogier från det förflutna.
Policyentreprenörsrollen i Kingdons tappning handlar alltså främst om att
försöka sälja in policies, men många vittnesbörd som vi stött på under vår studie
av svensk IT-politik tyder på att man också förväntar sig specifika entreprenörsegenskaper för att föra ut policies i praktiska verksamheter. I moderna governanceidéer är de tankemässiga gränserna flytande mellan policyutformning och implementering (Newman, 2001:35). Man ska ”följa med ut med det beslutade och
se till att det händer, eller se till att andra tycker att det är så viktigt att de får det
att hända”, som en medlem i den IT-politiska strategigruppen formulerar det.
Trots detta har huvudregeln inom svensk IT-politik varit att policyaktörerna har
verkat för sig själva. Detta innebär inte att policyaktörerna inte försökt vinna
gehör för sina idéer, ett gehör som man också ofta fått via medier och hearings
riktade till bland annat näringslivet, utan bara att regeringskansliet inte tog någon notis om dem. En IT-strateg på Kommunförbundet uppfattar det som att
IT-kommissionen låg för långt fram och samtidigt för långt bort från maktens
korridorer, medan ordföranden för den IT-politiska strategigruppen känner det
som att kommissionen tappade fotfästet och cirklade runt som en ensam satellit.
Ministrarna drev inte frågorna aktivt och de beredande tjänstemännen på departementet visste inte vad de skulle göra av de braskande bulletinerna från ITkommissionen som inte liknade vanliga utredningsrapporter:
IT-kommissionen försökte ju med sin sammansättning först, som var ett utskott av regeringen, bli en del av regeringskansliet, men i och med att det sen
blev en utredning, i och för sig med ett statsråd som ordförande, så blev det
ju då desarmerat, det blev en vanlig kommitté helt enkelt. Så vi har ju tagit
emot IT-kommissionens utredningar, och satt oss ner och funderat, kan det
06-06-09 13.10.41
114
här remitteras eller inte? Det är ju vår centrala fråga när vi får nånting i händerna. /…/ Ja, vi har ju till och från möten med personerna då, och diskuterar
med dom, men annars, den mest påtagliga effekten i det löpande arbetet är
att ministern kan få idéer den vägen som sen droppar ner på oss. Men annars,
den formella vägen för oss är att vi ser vad dom kommer in med, och så frågar vi oss kan det remitteras? Och kan det inte remitteras så lägger vi det åt sidan alltså. Då kan det inte hanteras, utan då stoppas det in i diariet. Och det
har ju varit den vanliga reaktionen, eftersom vi inte har fått en enda utredning som vi har kunnat remittera, vad jag minns, från IT-kommissionen (sakkunnig på Näringsdepartementet).
Som synes av ovanstående citat så är formfrågorna av yttersta vikt – inte minst
att IT-kommissionen, trots att man hade en minister som ordförande, inte var
ett direkt beredande organ åt regeringen utan en vanlig utredning som lämnade
underlag till departementets normala beredningsprocess. Detta gjorde att departementstjänstemän kunde fatta avgörande beslut huruvida man skulle lyssna på
förslagen eller inte. F.d. kanslichefen för IT-kommissionen har samma uppfattning:
Kommissionens inflytande hänger samman med hur väl arbetet ”taggar in” i
beredningsarbetet i regeringskansliet. Som organisation utanför regeringskansliet är det mycket svårt att ta sig in i detta, legitimiteten saknas. Formellt
skulle det också uppfattas som ett ”fault”.
Här fick alltså beredande tjänstemän en gatekeeper-roll mot bakgrund av den
organisatoriska konstruktion som IT-kommissionen utgjorde. Så länge den absoluta politiska ledningen inte är intresserad lär alla former av extraordinära
utrednings- och projektverksamheter röna ödet att stoppas på tjänstemannanivå. Vi ser här ett fall av hur ”hierarkin slår tillbaka” mot den moderiktiga nätverksorganiseringen; vi kan till och med tala om två parallella föreställningsvärldar – den hierarkiska världen som styrs av regleringar (där du blir lyssnad på om
du har rätt formell status) och nätverksvärlden som styrs av intressanta människors förslag (där du blir lyssnad på om du har något spännande och ”nytt” att
komma med).
Samtidigt är det nog fel att tro att enbart rena formfrågor spelade den avgörande rollen bakom policyaktörernas relativa misslyckande att föra in sina lösningar. Det avgörande felet torde ha varit en bristande kunskap hos policyaktörerna om hur det svenska politiska systemet fungerar, dels på myndighetssidan
med självständiga och sektoriella myndigheter (där de övergripande mål och
visioner som policyaktörerna presenterade inte kunde passas in), dels att det
trots deras ålderdomlighet faktiskt är riksdag och partier som måste kontaktas i
centrala frågor (vilket inte verkar ha skett). Den mer ”lösliga” organiseringen
kring en policyfråga inom governance, tenderar enligt Pierre & Peters (2005)
06-06-09 13.10.42
115
samtidigt att skapa dominans för resursstarka organisationer, i det här fallet närmast offentliga myndigheter: ”bureaucratic organizations are accustomed to
translating their conceptions into policies and so are likely to be major players
when there are fewer hierarchical constraints” (ibid:61). Ett annat sätt att säga
detta är att nätverkspolitik och governance, tvärtemot sina uttalade syften, leder
till ökad byråkratisk makt på bekostnad av såväl valda politiker som röststarka
men svagt organiserade policynätverk.
Problemflödet
Jag tror man var oklar över vad man önskade sig. Jag tror till och med att det
fanns motsägelser i vad man önskade sig. Under de olika ordförandena så har
nog kommissionen också upplevts olika. Jag skulle tro att Jan Nygren uppfattade sitt uppdrag som hur man skulle förvalta det här arbetet som man inte
riktigt visste vad man skulle göra av. För honom var det viktigt att göra det
här ämbetsmannamässigt och hantera kommissionen på ett snyggt och byråkratiskt sätt. Det gjorde han ju också och han upplevde det väl som att kommissionen inte motarbetade hans syften. För Ines Uusmann var det ju frågan
om ett upplärande av problemen och hela kommissionen var då så bred och
man hade ingen som helst erfarenhet av IT-frågor. Så det var ju egentligen en
ganska smal kommission sett från politiska utgångspunkter om man nu önskade det. Men då så kom ju de populära personaldatorerna som absolut inte
gjorde den maktlös. Och så har vi så den här fjärde kommissionen som är den
mest äventyrliga, icke minst hur Björn Rosengren har sett på det. Han vill ju
ha politiskt användbart stoff som vi ska se till att leverera. Och där har det varit en del oro i kommissionen för man har inte förstått hur man ska förklara
den här uppgiften i alla lägen. Men det har ju rett ut sig som jag ser det. Om
jag vore Björn Rosengren så skulle jag vara ganska nöjd med hur kommissionen har anpassat sig efter hans vision, vad den nu kan vara. (ledamot av ITkommissionen)
Citatet uttrycker väl de skilda problem som en given organisering på ett policyområde kan utgöra lösningen på – från förvaltningspolitiska problem över kompetensutvecklingsproblem till en utopisk näringspolitiks angenäma problem,
där dock visionerna framstår som en smula oklara om man får döma av citatets
avslutningsmening. Denna ständiga varians, eller detta ”konjunkturberoende”
som en annan IT-kommissionär talar om, är något som är djupt känt bland de
flesta policyaktörer som vi träffat. Samtidigt som det finns en stor tröghet i de
institutionella system som formellt handlägger IT-politiken vad gäller normer
och rutiner, finns en motsvarande ”hoppighet” i vad som uppfattas som dagsaktuella problem. Vad policyaktörerna också är medvetna om är att IT-kommissio-
06-06-09 13.10.42
116
nen ibland inte utgjort lösningen på något problem överhuvudtaget. Under sådana perioder har IT-kommissionen ”fått finnas därför att man inte har kunnat
lägga ner den om man ska vara brutal. Den har egentligen mest varit till besvär,
man har inte vetat vad man ska ha den till” (ledamot av IT-kommissionen). I
dessa situationer utgjorde IT-kommissionen en ”soptunna” för saker som man
på central nivå inte ville veta av. Som en styrelseledamot av IT-kommissionen
uttrycker det, så kan denna typ av delegering synas rationell – man har helt
plötsligt en enhet där man kan stoppa undan besvärliga diskussioner utan att
behöva ha alltför mycket kontakt med dem:
Rent generellt så tycker jag nog att man kunde, politiskt sett, ägnat större
uppmärksamhet från ministrar och departement under åren och inte lämnat
IT-kommissionen så ensam. Fast man blir slaven på triumfvagnen och man
blir nästan en gisslan, kanske. För att man kan alltid hänvisa till att ”det tittar
IT-kommissionen på” när det är det politiska systemet som borde göra det.
/…/ Samtidigt har jag varit i kontakt med det här och sett hur överlastat det
politiska systemet är. Om jag satt och var statssekreterare på Näringsdepartementet och hade en IT-kommission att slänga ärenden till så skulle jag med
glädje göra det, för mitt eget folk går ju på knäna. Så jag tror det är mycket
praktiska skäl som gör att vi har hamnat där vi är. /…/ Det politiska systemets
oförmåga att kunna hantera IT-frågan skapade IT-kommissionen.
Vad som sägs i sista meningen av citatet, hur kärnfullt det än är uttryckt, får dock
anses vara en efterkonstruktion. I själva skapandet av IT-kommissionen fanns
nämligen en tydlig problematik som IT-kommissionen var svaret på. Det handlade om statsminister Bildts, från utlandet inlånade, idéer om att sätta fart på
Sverige med hjälp av IT, mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen och finanskrisen. Problemkomplexet som satte fart på IT-politiken hade alltså med
den ekonomiska krisen att göra och den diskurs kring denna som utvecklades.
”IT” blev helt plötsligt lösningen på en lång rad samhällsproblem, med tillväxten
i spetsen, men tätt följd av utbildningens, kulturens, kommunikationernas, den
offentliga sektorns problem, och därmed ett slags generallösning på ett annat
sätt än tidigare datapolitik hade varit. Mer angenäma problem dök upp i slutet
av 90-talet då Sverige upplevde en kraftig högkonjunktur som framstod som
driven av IT-sektorns snabba expansion. Under perioderna 1994 samt 1999–
2000 utgjorde alltså IT-kommissionen en lösning på tydliga problem. Emellan
och efter dessa perioder har det inte alls funnit tydliga och dagsaktuella problem
på samma sätt.
Men vad utgör då ett problem? Mest pedagogiskt kan man besvara denna
fråga genom att hänvisa till Jacobssons (1989) begrepp ”reaktiv politik”. Problem
formuleras sällan av regering eller opposition själva, utan är oftast något som
”dyker upp” och som man som tjänsteman eller politiker känner att man behöver göra något åt. Just att problem ”dyker upp” är något vi ofta fått höra från
06-06-09 13.10.42
117
framför allt tjänstemän i regeringskansliet. Jacobsson säger detsamma i sin studie av svensk näringspolitik:
Det var vissa saker som tjänstemännen och de politiskt sakkunniga i departementet betonade när det gällde arbetets inriktning. För det första hur mycket
av verksamheten som styrdes av händelser i omvärlden. Initiativen till att
man gjorde saker i departementet var att det någonstans hände någonting.
Departementet svarade på dessa händelser, eller uppfattade att man måste
svara på dessa händelser. (ibid:45–46)
Men varifrån dyker då problemen upp? I kapitel 3 fokuserades institutionella
orsaker bakom den politiska dagordningen. Problem som dyker upp kan t.ex.
vara institutionella rutinproblem, såsom den årliga budgetprocessen eller i ITpolitikens fall, att en viss kommitté eller utredning avger ett betänkande eller
avslutar sin verksamhet, varefter ansvariga beslutsfattare har att ta ställning till
hur verksamheten ska fortsätta. När IT-kommissionens mandat upphörde i juni
2003, hade IT-ministern att ta ställning till problemet huruvida mandatet skulle
förlängas eller om hon skulle hantera problemet på annat sätt (eller inte göra
något alls). Det här handlar om internt problemskapande. Externt genererade
problem fokuserades i kapitel 4 i form av dramatiska diskurser. Där noterades att
politiska diskurser om IT uppstod ungefär samtidigt i ett stort antal industriländer jämte EU. Likheterna mellan diskurserna var påfallande. Ett tryck från mer
eller mindre globala diskurser kan alltså också ses som ett problem som beslutsfattare har att hantera.
Även vad externa aktörer företar sig har stor vikt. Dramatiska diskurser kring
IT formulerade av exempelvis ideella organisationer har troligen betydligt svårare att ta sig in som ett problem på den politiska arenan än diskurser utvecklade
inom EU eller OECD. På frågan om varifrån problemen inom IT-politiken dyker
upp tog således en tjänsteman på näringsdepartementet förslag och meddelanden från EU-kommissionen som ett närmast givet första exempel. EU är således
en aktör att räkna med på ett helt annat sätt än tidigare bland svenska beslutsfattare. EU som aktör är vidare intressant på det sättet att EU är såväl externt som
internt i och med att Sverige är ”invävt i Europa” (Jacobsson & Sundström, 1999).
EU:s dagordning är definitivt också Sveriges – speciellt mot bakgrund av att Sverige ofta ses som ”bäst i klassen” (Tallberg, 1999) när det gäller EU-anpassning
bland medlemsländerna. Men även renodlat svenska aktörer kan förstås generera problem. Exempel på sådana är media, lobbyister, ideella föreningar och
politiska utspel från exempelvis oppositionen.
Slutligen har vi en typ av problem som bara dyker upp krisartat. Det kan
handla om akuta kriser såsom tsunamin i Indiska oceanen som inom loppet av
några dagar – närmast av nödvändighet, som det verkar, mönstret ser likadant ut
i andra länder – gjordes om till ett inrikespolitiskt problem som regeringen förväntades hantera, eller om plötsliga naturfenomen såsom säldöden på 1980-talet
06-06-09 13.10.43
118
som fick våldsamma konsekvenser för svenskt politiskt liv för decennier framåt
eftersom ett nytt parti med säldödens hjälp kom in i riksdagen. I samband med
tsunamin uppmärksammades t.ex. behovet av samordnad katastrofberedskap i
Sverige. Men även mindre akuta kriser, exempelvis rymningar från svenska anstalter, blir problem för regeringen att hantera. En av Kingdons respondenter inom
transportsektorn visar samma betydelse av kriser i det amerikanska systemet:
The whole process is crisis. This system responds to crisis. It’s the only thing
that it does respond to. That’s what politics is all about. In the American system, you have to get hit on the side of the head before you do something.
(Kingdon, 2003:95)
Kingdon framhäver att den här typen av krisartade händelser ofta är mycket
viktiga anledningar till förändringar i hantering av vissa frågor. Ofta sitter nämligen starka intressen – såväl policyutformare inom regeringen som den politiska
oppositionen, ideella grupper och kanske framför allt lobbyister – och ”väntar
på” kriser, eftersom dessa intressen helt enkelt vet att det i sådana situationer är
mycket enklare att skapa ett förändringstryck och därmed få gehör för sina krav.
Den lösning som dessa intressegrupper utvecklat behöver inte alls ha något att
göra med det problem som krisen skapat, men det gäller att sälja in lösningen
som just en lösning på det aktuella problemet. Som en lobbyist i Kingdons undersökning säger:
As I see it, people who are trying to advocate change are like surfers waiting
for the big wave. You get out there, you have to be ready to go, you have to be
ready to paddle. If you’re not ready to paddle when the big wave comes along,
you’re not going to ride it in. (ibid:165)
Ett enkelt sätt att uttrycka detta är att slumpen ofta sätter igång förändringsprocesser, som emellertid sedan styrs av hur pass starka krafter som kan mobiliseras
för en förändring. Och dessa krafter måste vara mycket starka eftersom det vanligen finns ännu starkare intressen för det bestående än för en förändring
(ibid:44; Schattschneider, 1960). Eller som Marx säger: ”människan skapar historien, men under omständigheter som hon inte själv väljer”. Det bästa konkreta
exemplet på krisers betydelse när det gäller IT-politiken är förstås IT som en
lösning på den ekonomiska krisens problem i början av 1990-talet.
Första reaktionen från ansvariga beslutsfattare när ett nytt problem dyker
upp är att försöka definiera (eller bortdefiniera, jfr Kingdon, 2003:110) och kategorisera vilken typ av problem det handlar om:
The first cut at analyzing anything is to place it in its proper category. People
will see a problem differently if it is put into one category rather than another. Thus much of the struggle over problem definition centres on the catego-
06-06-09 13.10.43
119
ries that will be used and the way they will be used. You may not be able to
judge a problem by its category, but its category structures people’s perceptions of the problem in many important respects. (ibid:111)
Kingdons fokus på kategorisering kan här kopplas till vårt fokus på diskurser i
kapitel 4. Det starkt visionära inslaget i diskursen har hjälpt IT-frågorna att bli
definierade som brännande framtidsfrågor, varför motståndare till omfattande åtgärder kan brännmärkas som bakåtsträvare. Å andra sidan är det troligt att det
dramatiska anslaget i diskursen, som gripit över hela samhället, har försvårat kategoriseringsarbetet och gjort beredande tjänstemän försiktiga. Dessa definitionsfrågor har länge varit viktiga för svensk dataoch IT-politik som följande citat visar:
Och på LO då [1970-talet], jag var akademiker och kvinna vilket var en väldigt ovanlig sits på LO-kansliet, och dessutom ordförande i den här gruppen.
Så det var väldigt konstigt, ansågs det. Alltså datapolitiken var konstig. Varför
skulle den vara en politik och varför skulle den finnas? Många ansåg kanske
inte att det var fackliga frågor och om det var en facklig fråga, vilken fråga var
det då? Var det löner eller var det miljö eller var det utbildning och kompetens, eller var det demokrati eller? (ledamot av IT-kommissionen)
Självfallet påverkar svaren på de frågor som ställs i citatet hur den fortsatta politiken hanteras. Om det finns en standardiserad lösning på ett visst problem och
det är enkelt att uppfatta problemet såsom kopplat till denna standardiserade
lösning, hänvisas givetvis problemet mer eller mindre automatiskt dit, som när
nya IT-problem hänvisades till IT-kommissionen under 1990-talet. På liknande
sätt undersöker tjänstemän alltid om det finns en viss reglering eller lagstiftning
som redan kan ses som styrande på området, och som därmed problemet kan
inordnas under (jfr Jacobsson, 1989). Om det inte finns en lika självklar matchning mellan problem och lösningar vidtar ett sökande efter procedurer som kan
hantera problemen. Om styrningsdiskursen är statsinterventionistisk aktualiseras förstås den typen av lösningar – är den snarare delegerande och samordnande (såsom idag) aktualiseras sådana lösningar. Om det anses finnas en generell IT-politik i Sverige så aktualiseras vissa, breda och allomfattande lösningar.
Om IT-politiken tvärtom anses vara fragmenterad så aktualiseras snarare olika
sektorslösningar.
Det behöver inte föreligga någon konsensus inom regeringskansliet om huruvida något är ett problem eller inte. Givetvis gäller detta i än högre grad mellan
olika politiska miljöer. I USA är exempelvis abort ett mycket stort politiskt problem. I Sverige är däremot kärnkraft ett stort problem till skillnad från i många
andra länder. Ibland är det svårt att överhuvudtaget förstå varför ett problem ges
så stor vikt. Som en högt placerad respondent i Kingdons undersökning uttrycker det:
06-06-09 13.10.43
120
Why do decision makers pay attention to one thing rather than another? I’ve
seen situations in which the Secretary has been dealing with absolute junk
when he should be working on some really significant issue. I’ve always wondered why. (ibid:2)
I vårt aktuella fall kan vi konstatera att det funnits tydliga skillnader mellan dels
IT-kommissionen och dels olika delar av regeringskansliet huruvida vissa ITfrågor ska ses som politiska problem eller inte. IT-kommissionen hade en bred
inställning till detta, och ansåg att många av det svenska samhällets problem i
form av tillväxt, samordning, utbildning och demografisk struktur kunde ses
som IT-politiska problem – en problemformulering som inte alls delades av ansvariga tjänstemän i regeringen. Konflikten spetsades till och politiserades i behandlingen av den så kallade IT-propositionen år 2000. Som framgick i avsnittet
om policyflödet är den självständiga och sektorsvisa myndighetsorganisationen
i Sverige för övrigt dåligt avpassad att handskas med sektorsövergripande problem. IT har kommit att ”falla mellan stolarna”. I riksdagsarbetet symboliseras
detta för övrigt av att IT-frågorna sorterar under trafikutskottet – ännu ett exempel på vikten av den institutionaliserade ärendehanteringen, vilken i det aktuella
fallet ofta leder till problemformuleringar kring fysisk infrastruktur (den bristande utskottssamordningen har för övrigt kommenterats och beklagats av utskottets ordförande i riksdagsdebatten om den senaste IT-propositionen,
Prot.2005/06:58, anf 186).
Det vanliga när det gäller IT-politiken är att politikerna inte lagt sig i dessa
interna strider kring problematisering, det troliga är att man oftast inte känt till
dem, vilket i sig antyder att de haft begränsat politiskt intresse. Det finns dock
ingenting som säger att ansvariga politiker inte själva helt plötsligt kan ”lyfta
upp” och politisera olika frågor som tidigare rönt marginellt intresse. Detta var
vad Carl Bildt gjorde med skapandet av IT-kommissionen. Skolminister Ylva Johansson gjorde något liknande när hon lanserade det omfattande projektet IT i
skolan 1998. Det finns också exempel på att organiserade intressen försöker
koppla IT som lösning till dramatiska samhällsproblem: IT-Företagen driver t.
ex. linjen att det måste finnas en kraftfull och företagarvänlig IT-politik för att
hantera den fruktade demografiska krisen i Sverige (med hjälp av IT-system inom sjukvården inköpta av IT-Företagens medlemmar).
I fallet med IT i skolan fanns en närmast symbiotisk relation mellan IT som
lösning på lärandets problem och lärande som lösning på IT-problem. Skolan
ansågs som ett problemområde av nästan alla politiska partier under 90-talet,
och det var därför lätt att få gehör för en problemlösningskonstruktion där IT
sågs som ett sätt att förnya lärandet. Alla politiska partier hade också uppfattat
det som att ett stort problem i Sveriges övergång till informationssamhället var
att människor inte kunde tillräckligt mycket om IT (samtidigt hävdade man paradoxalt nog att det var skolans elever som kunde mest – därför kan man rent
logiskt fråga sig varför det just var skolan man skulle rikta sina insatser mot).
06-06-09 13.10.44
121
Därmed kunde lärande också bli lösningen på det problemet. Genom dessa gemensamma problem- och lösningsuppfattningar var det ytterst lätt för Ylva Johansson att vinna gehör för sitt projekt. Emellertid är det här också viktigt att
erinra sig Kingdons formulering om att handling blir enklare genom att ”fuzzing
over what one is trying to accomplish” – som vi återkommer till i kapitel 7 var de
konkreta målen för ITiS allt annat än glasklara, men detta kan också vara en
viktig faktor bakom varför projektet genomfördes under så stor enighet och ansågs så lyckat. Att överväga alternativ i enlighet med den rationella problemlösningsmodellen tenderar att försvåra såväl enighet som handling (jfr Brunsson,
2002:174).
Ett nätverk av skolutvecklare spelade här rollen som policyentreprenörer. De
såg ITiS som ett sätt att åstadkomma omfattande förändringar i skolans organisation, till exempel genom lärarlag och problemorienterat (i stället för ämnesorienterat) lärande. Detta var en slags dold agenda, där ITiS bara var en del i
försöken att komma åt en gammaldags skolkultur. Projektet var ”an offer you
can’t refuse”, även om det möttes med misstänksamhet av många lärare (som
anade den dolda agendan). Samtidigt har bred politisk enighet funnits i de flesta
frågor rörande IT, vilket då borde ha skapat förutsättning för fler utvecklingsprojekt. Det avgörande i fallet ITiS var troligen att det kopplades till ett problem
som alla politiska partier hade starka åsikter kring – lärandeproblemet inom den
svenska skolan. Många av de problematiseringar som skapats inom svensk ITpolitik har förvisso varit dramatiska, men också mer diffusa. Dessutom har de
berört områden såsom ekonomisk politik och industripolitik, som idag är svåra
att styra över till följd av EU-lagstiftning och statsstödsregler. Utbildningsinsatser har därmed blivit en av få lösningar som stått till buds för politikerna.
Politikflödet
Men det är möjligt att vi har uppfattats som – det kan jag nog tänka mig att
vi har uppfattats som – att vi har kommit lite efter andra partier. Det kan jag
mycket väl tänka mig att det är så, men vi är ju vana vid det höll jag på att säga, men om man tittar på andra områden så är vi nog ... som socialdemokrater är vi ofta lite avvaktande i början när nya frågor kommer till oss för att vi
är ju så pass stora så vi väntar in lite trender också. Och sen försöker vi skaffa
oss en uppfattning och då, när vi väl har gjort det, så brukar det gå rätt bra,
alltså, brukar det rulla på sen, rätt bra med våra frågor. (riksdagsledamot)
Det är väl värt att stanna upp och begrunda ovanstående citat ordentligt. Det
uttrycker, kan man tycka, en rätt trivial och vardagsbetonad uppfattning om politik som samtidigt förvånansvärt sällan kommer fram vare sig i media eller
statsvetenskapliga studier. Framför allt är uttrycket ”när nya frågor kommer till
06-06-09 13.10.44
122
oss” tänkvärt. Det är inte politikerna själva som formulerar frågor utifrån idéer,
visioner eller olika kalkyler, i stället ”kommer” frågorna ”till oss”. Efter att frågorna kommit så väntar man dessutom ”in lite trender”. Först därefter vidtar den
svåra processen att försöka ”skaffa oss en uppfattning”. Uttalandet visar att politikerns vardag, på samma sätt som tjänstemannens, handlar om att reagera på
saker som genereras någon annanstans, även om reaktionsmönstren (åtminstone formellt) ser olika ut. Politikerna förväntas ha en ”uppfattning”, medan tjänstemannen förväntas vara objektiv och hänvisa till regleringar.
Om nya frågor inte kommer direkt framför riksdagsledamöternas ögon finns
däremot ingen anledning att reagera. Så har det mestadels varit när det gäller
IT-politiken. Förvisso har tre rena IT-propositioner lagts fram, många andra
propositioner har berört IT, och regeringen har sedan 1996 haft ett årligt rapporteringsansvar till riksdagen rörande IT-utvecklingen i Sverige. Men samtidigt
har vi redan kunnat konstatera att kontakten mellan riksdagspolitiker och policyaktörer inom IT-politiken varit i princip obefintlig. Ovanstående riksdagsledamot verkar förvånad när man frågar henne om varför inte hon, eller andra
ledamöter av trafikutskottet, satt med i IT-kommissionen eller åtminstone deltog i diskussioner med den. Det förefaller i det närmaste som att de aktiva policyutformarna har underskattat riksdagens betydelse. Eftersom förslagen från
IT-kommissionen stoppades i regeringskansliet, som vi kunde se ovan, fick aldrig riksdagsledamöterna en möjlighet att väcka debatt kring frågorna. Direktkontakt mellan policyaktörerna och riksdagspartierna hade då förstås kunnat
utgöra en alternativ kanal, en kanal som dock inte utnyttjades. Troligen var det
ett misstag av policyaktörerna att inte närma sig riksdagsledamöterna i större
utsträckning, eftersom man då möjligen kunnat få dessa ledamöters hjälp att
skapa dubbla påtryckningar in i regeringskansliet (jfr Johnson, 2003:93).
Detta resultat som antyder obefintliga kontaktvägar mellan centrala aktörer i
politiken kan möjligen ses som uppseendeväckande, men det beror också på att
vi har en överdriven föreställning om entydigheten och effektiviteten i kommunikationen mellan centrala organ. Kingdon påpekar att informationssystemet i
den amerikanska politiken präglas av ”extraordinary looseness”:
Ideas, rumours, bits of information, studies, lobbyists’ pleadings – all of these
float around the system without any hard-and-fast communication channels.
Subordinates cannot control that flow of information because their bosses
have many others from whom they hear – lobbies, academics, media, each
other, and their own experience and ideas. The same argument about the inability to control information flow can be applied to everybody, not just subordinates. (Kingdon, 2003:77)
Den fråga som helt har kommit att dominera IT-politiska debatter i riksdagen
har därför varit frågan om tillgänglighet till IT. IT-frågan har av riksdagen definierats som en fråga som motiverar regionalpolitiska, sociala och utbildningspo-
06-06-09 13.10.44
123
litiska åtgärder. Det är viktigt att notera att tillgänglighetsaspekten inte alls präglat övriga aktörers problemuppfattningar i samma utsträckning. Detta tyder på
en rätt hög grad av särkoppling mellan framför allt policy- och politikflödena,
och således en slutsats som bekräftar Kingdons teori om oberoende flöden. Med
dessa problemuppfattningar bland riksdagsledamöterna blev det samtidigt enkelt att definiera in IT inom ramen för redan befintliga partiprogram. Centern
kunde på så sätt uppfatta IT som regional- och glesbygdspolitik, socialdemokraterna som en fråga om jämlikhet, kristdemokraterna som en fråga om etik, medan moderaterna snarare tenderade att definiera IT som en tillväxt- och liberaliseringsfråga. Samtidigt som tillgänglighetsproblematiken alltså passade partiprogrammen knöt man IT till övergripande plusvärden såsom jämställdhet och
demokrati.
När det gäller de politiska partierna förundrar sig en av ledamöterna i ITkommissionen över att moderaterna ”släppte” IT-politiken efter valförlusten
1994, trots att Carl Bildt profilerat sig så starkt i denna fråga. I den största riksdagsdebatten om IT-politik hittills, debatten om IT-propositionen 2000
(Prot.1999/2000:126), väckte den moderate deltagaren visst uppseende, även i
media, genom att hela tiden något sarkastiskt hävda att det är viktigare att bygga
fungerande bilvägar i glesbygden än att bygga bredband där. Tomas Ohlin, folkpartistisk sekreterare i den första IT-kommissionen, har dock ett intressant svar
på varför moderater eller andra borgerliga politiker inte kom att exploatera frågan:
Och… dessutom så hade både Carl Bildt och Per Unckel … ja, också min syster Anne Wibble … varit rätt tydliga på att ta för sig, och tala om att vi håller
på med en IT-politisk analys. Och när då ett antal tunga politiker hade ”gjort
det till sitt” lite grand, då är det inte lika motiverande för, kanske, yngre, mindre erfarna riksdagsledamöter att strax efter hoppa in och ta frågorna.
”Förändringstrycket” var så stort under 1994 att luften sedan delvis gick ur, menar han. Därefter kändes frågorna inte lika intressanta längre – dessutom hade
man lämnat över dem till ”experterna”. Det har redan framgått att regeringen
Bildt lyfte fram IT som en generallösning på en rad samhällsproblem. Men vad
som inte nämnts är att IT också utgjorde en lösning på ett mycket angenämt
politiskt problem, nämligen vad man skulle göra av löntagarfondernas pengar.
Regeringen Bildt hade nämligen avskaffat dessa fonder, och ungefär en miljard
omfördelades till IT-relaterade satsningar i framtiden. Den höga profilen bland
många av statsråden i Bildts regering kan, antyder Ohlin som följde processen på
nära håll, ha haft en del att göra med att man ville lägga vantarna på dessa resurser:
Det fanns rätt mycket ministrar som såg rätt mycket till pengarna när de intresserade sig för att vara i närheten av IT-kommissionen. Men det fanns ock-
06-06-09 13.10.45
124
så många som såg att det var starten för att bygga ett informationssamhälle,
och som såg principiellt, och strategiskt, på de här möjligheterna. Så det var
lite olika motiv, men summan av kardemumman var ju att det var ett antal
ministrar som ville vara med och bestämma. Och då uppstod ju lite tävling
om vem som skulle greppa den här frågan, och då blev det rent av mycket tydliga diskussioner mellan ett antal ministrar. Till slut så sa ju då statsministern
att ”Som ni håller på så … hur ska vi komma till skott … då får jag bli ordförande, så det så”, näven i bordet.
Uttalandet förstärker bilden av ett öppnat policyfönster 1994 – en internationell
trend med USA och EU som viktiga motorer, en möjlighet att bryta upp från de
ekonomiska problemen samt en tämligen stor summa pengar att spela med.
När det så var dags för politikerna att haka på tåget igen, i samband med den
så kallade IT-boomen 1999–2000, så befann de sig på ett framtidståg som någon
annan (entreprenörerna, det nya unga gardet) syntes styra, och reaktionen blev
mestadels att sitta still och njuta hellre än att vidta åtgärder som riskerade att
hindra tågets framfart. Politiska uttalanden gjordes förvisso i allt mer uppskruvat tonläge, men dessa uttalanden hejade på utvecklingen, snarare än att försöka
styra den:
Det passade bra ett tag att lägga armarna omkring Birgersson för att i en kort
minut så var han den stora berättaren av framtiden. När han var det så var det
ju ganska bra att finnas i hans närhet, men när han inte var det längre så spelar det ju inte så stor roll vad han säger eller inte säger. (ledamot av IT-kommissionen)
Sedan börsraset har det politiska intresset för IT-frågor minskat betydligt. Man
skulle kunna ställa sig frågan om det i skrivande stund (2006) finns en IT-politik
överhuvudtaget? Det långtifrån givna svaret på denna fråga får avsluta illustrationen av de tre flödena. Först bör det konstateras att det inte finns någon konsensus ens inom regeringskansliet, vilket följande intervjucitat från olika departement visar:
Det där är en jättebra fråga och jag tycker i och för sig att man kan göra det
[tala om en sammanhållen IT-politik], men då ska man förklara att IT-politiken egentligen går ut på att utnyttja IT som ett verktyg i andra politikområden också. Det är därför jag menar att det är så intressant att jobba med andra politikområden när man ser att IT faktiskt är ett verktyg. Och det är alltid
IT-frågornas och IT-chefernas och IT-strategernas stora dilemma egentligen,
att det blir ett fokus på IT när man egentligen vill att IT bara ska vara en ökad
förutsättning för nånting annat. (sakkunnig åt IT-ministern, Näringsdepartementet)
06-06-09 13.10.45
125
Det finns en proposition som beskriver IT-politiken och fastställer IT-politikens mål, som är fastställt av riksdagen, så på det sättet finns det ju. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Alltså, förmodligen så finns det en IT-politik, men den är förmodligen inte så
allomfattande och allomstörtande som en del ville uppfatta det som i början.
(sakkunnig på Kulturdepartementet)
Regeringen har definierat ett antal politikområden, ett 50-tal politikområden,
som är politik. Ingenstans finns IT i detta. Däremot så kan det finnas infrastruktur, och andra saker som blir politik. Men IT som politik är förlegat därför att … i praktiken, sen många år så är ju varje politikområde och varje minister ansvarig för hur området utvecklas – instrumenten som används och så
där – att då liksom bryta ut, och på en annan tvärsa, börja prata IT-frågor, det
tycker åtminstone jag är något krystat idag. (enhetschef på Finansdepartementet)
Att tjänstemännen på Näringsdepartementet är mer benägna att betona att det
finns en IT-politik, åtminstone i formellt avseende eftersom det finns IT-politiska mål i IT-propositionen, är knappast ägnat att förvåna, då just Näringsdepartementet har till uppgift att driva den generella IT-politiken (som till skillnad
från vad ovanstående enhetschef hävdar faktiskt finns inkluderad i politikområdet för IT, teleoch postpolitik sedan budgetpropositionen 2001), medan de övriga departementen ansvarar för IT-frågor inom sina respektive sakområden. Att
detta generella ansvar samtidigt ogillas av företrädare för andra departement
framgår också tydligt, såsom i följande citat:
Jag tror att Ulrica Messing tar sitt ansvar på allvar. Hon har fått den här uppgiften och jag tror att hon är sökande i den. Hon vet inte riktigt, tror jag, vad
hennes roll är i detta med att vara IT-minister. /…/ Men jag tror att hon frågar sig, och ett bra sätt när man är statsråd, det är ju att bilda en grupp som
försöker ge ett svar på vad din roll är. Ja, jag känner henne inte, så att jag kan
veta, men jag kan tänka mig det … För jag tror också att det är så att när hon
tar upp det här så svarar de andra ministrarna att ”ja, men vi tar vårt”. Och då:
”Vad blir kvar för mig, då?” /…/ Men jag menar, alla andra tar ju ansvar för sina delar, vi tar ju ansvar för våra delar, social- tar ju ansvar, kultur med kulturdatanätet tar ju ansvar för sitt. Så att ingen kan säga att vi inte tar ansvar. Men
det är frågan om det är så, kanske, att IT-ministern inte vet riktigt vad hennes
ansvar är, när alla andra tar sitt. (enhetschef på Finansdepartementet)
En slutsats som skulle kunna dras av detta är att den IT-politiska strategigruppen
på Näringsdepartementet knappast har några utsikter att få gehör för sina idéer
på andra departement. Om man får döma av de yttranden som vi hört från re-
06-06-09 13.10.45
126
geringskansliet, liksom bland riksdagspolitiker och tjänstemän på vissa myndigheter är den generella IT-politikens saga snart all i Sverige. Här bör dock tilläggas
att den IT-politiska strategigruppen under senare tid, enligt en informant på
Näringsdepartementet, börjat fungera mycket bättre tack vare en sekreterare
med erfarenhet från den kommunala verksamheten som därför ”vet hur demokratin fungerar”. Hon lyckas få till stånd samarbete mellan departementen genom att hon ”rusar runt i det politiska systemet och ser till att det fungerar”.
Från policyaktörerna är kraven på en sammanhållen IT-politik högljudda,
vilket innebär att ryktet om IT-politikens död nog trots allt är betydligt överdrivet. Här, kanske tydligare än någonstans annars, är intrycket starkt att IT-kommissionen framför allt företrädde branschens intressen. Den avgående kanslichefen för den sista IT-kommissionen skrev ett tämligen skarpt formulerat brev
adresserat till statsministern med uppmaningen att inrätta en central samordningsfunktion för IT-frågor inom regeringen (ett brev som inte besvarades), och
samma krav på politisk samordning restes från flera av kommissionens utredningar. Inom branschen finns exakt samma krav på en ”stark man”. Svenskt Näringslivs IT-expert efterlyser exempelvis ”att det i regeringskansliet finns en central källa, som kan driva och samordna det IT-politiska arbetet på alla politikområden”, medan IT-Företagens VD (efter Christer Sturmarks avhopp också
ordförande i den IT-politiska strategigruppen) vill ha kraftfulla initiativ från regeringens kraftcentrum, att ”Göran Persson var intresserad och sa ’IT’ nån gång
med jämna mellanrum”. Uttalandena visar på misstro mot vad IT-ministern kan
uträtta gentemot den övriga regeringen. Näringslivets krav återkommer också
hos den borgerliga alliansen som i riksdagsdebatten om den senaste IT-propositionen efterfrågar en ”nationell IT-samordnare eller general” (Prot.2005/06:58,
anf 170). Samtidigt är IT-Företagens VD också tydlig med att hennes intresse för
IT-politik har att göra med att branschen vill att den offentliga sektorn – som
förstås är näringslivets största kund – ska börja köpa IT-system i större utsträckning. Detta krav på ett slags industripolitiska åtgärder är alltså pådrivande bakom den smått paradoxala logik som innebär att marknaden vill ha mer IT-politik, medan politikerna snarare vill lämna över ansvaret åt marknaden.
Kraven på samordnad IT-politik för att tillgodose marknadens intressen avvisas emellertid från Finansdepartementet:
Det är lättare att identifiera en punkt. Därför att det som marknaden har svårast med i Sverige, med vår förvaltningsmodell t.ex., det är att hitta en punkt
som man lätt kan utveckla relationer med. I Sverige är det alltid hundra punkter, så det är mycket mer komplicerat. Man kan inte gå till regeringen – nu
pratar jag lite mer ur förvaltningsperspektivet – man kan inte gå hit och få någon att ta ansvar eftersom vi har en förvaltningsmodell som innebär att vi har
lagt väldigt mycket på myndigheterna. Hur når man ut till 250 myndigheter?
Det tycker dom är skitjobbigt. Och lite tror jag då att det känns enklare, om
man kan hitta ett reellt ansvar högt upp som man kan ge sig på. Och ni kan ju
06-06-09 13.10.45
127
notera att Persson är iskall i alla sammanhang som man försöker provocera
fram något. Gunnar Lund, han var ju rätt sur på det. Det lyfte inte uppåt.
”Hissa uppåt” är ett uttryck vi har här. Istället för att skjuta ner. Branschen,
den vill hissa uppåt för att få en punkt, och vi vill trycka ut. (enhetschef, Finansdepartementet)
Tar man detta citat på allvar var alltså de IT-politiska ambitionerna förfelade
från början. Central politisk styrning av den offentliga sfären blir omöjlig, och
därmed också en generell IT-politik. Enhetschefen, vars uppgift är att stimulera
utvecklandet av IT-lösningar inom förvaltningen, finner sig själv delvis maktlös,
trots att han befinner sig i vad som traditionellt anses vara den svenska regeringsmaktens allra heligaste. Själv kan han inte göra någonting om han inte får
med sig ”de tunga myndigheterna”, såsom Centrala Studiestödsnämnden, Skatteverket och Riksförsäkringsverket på att utveckla samordnade IT-system. Är det
någon som enligt honom har makt att styra över utvecklingen så är det de. Tydligare än så kan knappast den decentraliserade svenska modellen uttryckas. Det
innebär också att de slutliga, politiska avvägningarna får göras inom förvaltningen – i det som inom statsvetenskapen brukar kallas implementeringsstadiet.
Detta bekräftas också av en styrelseledamot i IT-kommissionen som menar att
”du behöver en rejäl strukturomvandling på myndighetssidan för att få full utväxling av IT. Det är där de bromsande krafterna ligger.” Därför ägnar vi också
kapitel 7 och 8 åt att studera implementering, men först efter en avslutande fallillustration.
Konsten att klippa ihop en proposition
I en skrift tycks händelser inträffa. Men finns verkligen något samband mellan händelserna och skriften? Är skriften i sig en händelse? /…/ Förekommer
överhuvudtaget händelser i verkligheten, händelser med början och slut? Eller skapas de i skriften med dess satser, stycken och kapitel, kort sagt som ett
resultat av skriftens krav på ordning och reda? (Torgny Lindgren, 2002, Pölsan, s.19)
En tidning är en fragmenterad helhet, ett tydligt resultat av ”klipp och klistra”.
Först och främst sticker tidningar inte under stol med att författarna är många
och alstren av ytterst varierande karaktär. Men mycket består också av rena kopior av andra nyheter – verbet ”saxa” uppstod som beskrivning av en mycket
konkret praktik som tidningar tillämpade före datorernas tid, nämligen att klippa ut nyheter ur andra tidningar och klistra in dem i sin egen (se t.ex. Vilhelm
Mobergs livfulla beskrivning i Soldat med brutet gevär, 1998 [1944]). Med datorernas utveckling har möjligheterna blivit ännu större, vilket förstås inte bara
06-06-09 13.10.46
128
gäller tidningar. I alla tidspressade verksamheter som innebär mycket skrivande
är det mer fördelaktigt att klippa in vad någon annan skrivit i sin egen text eller
använda delar av en egen, tidigare text, än att lägga ner tid och kraft på att skriva
något nytt.
Att detta också skulle kunna gälla regeringens propositioner är inte lika vedertaget. Speciellt framstår det som angeläget att skapa en ny och integrerad helhet när regeringen ska presentera en samordnad politik på ett visst område. När
IT-propositionen i största hast skulle skrivas i början av 2000 påminde processen
om det tidspressade arbetet på en tidningsredaktion.23 Att fästa ord på tidningens blanka papper var inte helt lättgörligt, eftersom det fanns högljudda krav på
olika åtgärder, men liten enighet inom ”redaktionen” gällande vad som egentligen borde göras, och därmed vad bladen skulle fyllas med. ”Regeringens IT-politik” var ett ”tomt” begrepp som med nödvändighet behövde fyllas med innehåll. Detta var de många små ”reportrarnas” uppgift – dvs. tjänstemännens,
främst på Näringsdepartementet. Detta är det vanliga vid propositionsskrivning
– undantaget de politiska bindningar som redan finns i form av utredningar och
propositioner så saknas vanligtvis styrsignaler. I detta fall hade man på departementet bara en uppfattning om att näringsminister Björn Rosengren var intresserad av bredband. Det politiska innehållet utformades därför av tjänstemännen
själva. Först när utkast till detta innehåll föreligger reagerar ”chefredaktörerna”,
dvs. politikerna, och – vid tvärgående frågor – inleder förhandlingar mellan departementen. Man skulle kunna säga att tjänstemännen läser regeringens tankar.
Politiken, de problem som IT ska utgöra lösningen på, är således en fråga som i
stor utsträckning definieras av tjänstemännen (jfr Sundström, 1999, samt Page,
2003 angående tjänstemannainflytande på central nivå i Storbritannien).
Tidningsjämförelsen haltar dock lite eftersom chefredaktörskapet är oomstritt på en tidning. I regeringskansliet kan man emellertid inte förvänta sig att
statsministern ska kunna lösa alla tvister. Ett grundproblem är exempelvis att det
är Finansdepartementet som står för pengarna, medan det i IT-propositionens
fall var Näringsdepartementet som var huvudansvarig för texten. Detta ledde till
en osäkerhet under hela processen om huruvida det skulle bli några ”utgivningspengar” eller inte – det var nämligen ”nej från finansen” ända in i slutskedet,
speciellt vad gällde investeringar i bredband. Här spelade riksdagen en viktig roll
för att få loss pengar eftersom det fanns starka bredbandsentusiaster (främst
utifrån regionalpolitiska perspektiv) inom den socialdemokratiska partigruppen. Möjligheten att erhålla resurser från Finansdepartementet framstår överhuvudtaget som en röd tråd i beredningen av propositionen, vilket utvisar den centrala ställning som detta departement har i det svenska regeringskansliet (Mattson, 2003). Eftersom finansen samtidigt sällan kan sakfrågorna får förhandlingarna ofta ett drag av ”fåraktighet” enligt en tjänsteman på Näringsdepartementet.
Men andra departement ville också få med sina favorittexter i tidningen.
23 Vi har haft möjlighet att studera anteckningar från propositionsarbetet, som vi dock ej citerar ur.
06-06-09 13.10.46
129
Först och främst fanns stora åsiktsskillnader kring propositionens målformulering. I den slutgiltiga versionen lyder målet: ”Det IT-politiska målet skall
vara att Sverige som första land blir ett informationssamhälle för alla”
(Prop.1999/2000:86, s 24). På Näringsdepartementet hade man först utvecklat
en mer vågad variant:
”Sverige har redan idag ett utgångsläge som en av världens ledande IT-nationer. I 1999 års regeringsförklaring angavs målet att Sverige ska vara en ledande IT-nation”. Och då slog det oss plötsligt att man kan ju inte hålla på så här,
nån gång måste man bestämma sig för att vara den ledande, det är jävla mesigt att hålla på och säga att man ska vara en ledande IT-nation. Och då sa vi
”Sverige ska bli den ledande IT-nationen”. Men då stoppades det av tjänstemännen på Justitiedepartementet som sa att ”säger man detta, då är man aggressiv mot främmande makt”. Och då satt vi i en lång sejour med folket där
borta på justitie- och kom fram till det här målet, för det här ansågs inte vara
kränkande mot främmande makt. /…/ För det var traditionell socialdemokratisk politik, att det skulle vara för alla, och det kunde sväljas och det svaldes t.o.m. av riksdagen utan det minsta, jo centern hade invändningar, dom
ville att Sverige skulle bli ett kunskapssamhälle för alla. /…/ Just det, för det
var ju den som också EU använde som beteckning, vi tog ju, ”ett informationssamhälle för alla” av e-Europekampanjen och lyfte in det i proppen då.
(sakkunnig på Näringsdepartementet)
Här har vi ett tydligt exempel på ”klipp och klistra” i en konfliktsituation – målformuleringen ”An information society for all” klipptes alltså helt enkelt in från
EU. Trots denna uppenbara stöld försökte socialdemokratiska debattörer i riksdagsdebatten om propositionen hävda att det bara var i Sverige som vi ville ha
”alla” med oss in i informationssamhället. Detta visar förstås hur ”invävt i EU”
det svenska politiska systemet har blivit, men det visar också att man kan återskapa enighet genom att hänvisa till EU som auktoritet. Man kanske kan likna
det vid landsortstidningen, som ”lyfter in” vad de ”stora drakarna” i storstaden
skriver. Trots allt finns en konkurrensinriktad formulering kvar i målet eftersom
det uttrycks att Sverige ”som första land” ska bli ett informationssamhälle för
alla. Även fortsättningsvis i beredningsarbetet ansåg Justitiedepartementet att
detta uttryck hade en pompös karaktär, men trodde att formuleringen troligen
var politiskt viktig för näringsministern.
EU hjälpte också tjänstemännen på Näringsdepartementet med vad som
Schattschneider (se kapitel 4) har kallat ”the supreme instrument of power”,
nämligen ”the definition of the alternatives”. IT-kommissionen och andra policyaktörer hade krävt en fullskalig utbyggnad av bredband i statens hägn, en investering på 60–80 miljarder. För att slippa gå i svaromål mot denna argumentation fann propositionsskrivarna, låt vara efter att propositionen var färdig, att
EU-lagstiftningen förbjöd en sådan statlig investering, varför detta alternativ
bortdefinierades.
06-06-09 13.10.47
130
Men först när vi började med bredbandsutredningen så började vi på allvar
tränga ner i EU:s regelverk, och då blev vi helt klara över att det i princip var
förbjudet att ge pengar fast det här var infrastruktur. Jag trodde nämligen,
och andra jurister talade om för mig, att så länge det är infrastruktur så är det
inget problem, då kan staten ge pengar. Men plötsligt under arbetet med
bredbandsutredningen där jag också var expert då, så upptäckte jag plötsligt,
det var ett sånt här ögonblick av klarsyn, jag hörde, samtidigt så hörde jag
några jurister som sa åt mig att ”det här är infrastruktur, det här kan vi ge
pengar till”, så hörde jag andra jurister som sa ”det här är inte infrastruktur
för det här området är inte undantaget från Romfördraget”. Så då tog jag, jag
kommer ihåg tillfället, för då stod jag ute i korridoren och sa att ”nu får ni två
jurister, ni får ena er om detta, för jag kan inte gå runt med en motstridig juridisk analys, ni får ena er om vad som gäller, är det tillåtet eller inte tillåtet att
ge pengar till den här infrastrukturen?” Och då hittade dom den bestämmelse som verkligen svart på vitt klargjorde EU-kommissionens inställning, och
det här var inte undantaget från Romfördraget för det första, och om man
skulle ge pengar till den här infrastrukturen, då måste det ske på ett konkurrensneutralt sätt, för att annars kunde det anmälas till EU-kommissionen och
sen skulle dom sätta igång en utredning. Så då fick vi definierat på ett tydligt
sätt hur vi kunde klara EU-reglerna. Men det här blev vi inte klara över förrän hösten 2000 efter IT-proppen hade lagts. Så det är ganska vaga skrivningar i IT-proppen om EU-reglerna. Utan dom blev vi klara med först hösten
2000, för vi hittade en guideline från EU-kommissionen som hade utfärdats
hösten –99 och som hittades först hösten 2000 av våra jurister. (sakkunnig på
Näringsdepartementet)
Detta innebar att regeringen slapp de inlåsningseffekter som hade kunnat bli
följden om man gjort gemensam sak med bredbandslobbyn. Alternativet fullskalig bredbandsutbyggnad gjordes omöjligt med hänvisning till EU-reglering. Att
det var viktigt för Näringsdepartementet att minska statens ansvar för kostnaderna, som kunde bli hur stora som helst om bredbandsentusiasterna fick som
de ville, innebar inte att departementet var motvilligt inställt till många av de
hypade idéer som ventilerades under denna tid, inte minst av IT-kommissionen.
Behovet att spara och viljan att hänga med på framtidståget var en besvärlig väg
att gå för Näringsdepartementet. Departementet var nämligen, till skillnad från
andra departement, i högsta grad en del av ”hypemiljön”:
Vad vi satt här med då, och dom underlag vi fick, var ju hypetexter, och i synnerhet från Näringsdepartementet för Näringsdepartementet tog ju emot alla hypetexterna och tog dom på största allvar. Så att en del av dom där texterna får vi nog vara glada över att dom inte nådde offentlighetens ljus så här i
efterhand. Vi utgick ifrån att centrum skulle vara IT för tillväxt, för det var ju
Näringsdepartementets propp. Och mitt under processen så blev det plötsligt
06-06-09 13.10.47
131
en stor konflikt med Kulturdepartementet, vars texter bara las åt sidan helt
enkelt för dom störde bilden, jag vet inte om Lars Ilshammar har berättat
nånting om det för han var ganska inblandad i det. Vi kunde inte hantera
dom texterna, för dom passade inte in i den här hypemiljön. Och då sammankallades ett stort möte med alla statssekreterarna, och så blev vi utskällda
efter noter av Kulturdepartementet, och vi förstod då plötsligt att ”herregud,
det här går inte, vi kan inte lägga en IT-propp som följer Näringsdepartementets tillväxtdrömmar”. Utan hela ansatsen skrevs om, hela inledningen skrevs
om, och praktiskt taget varenda bokstav som Kulturdepartementet hade
kommit med fördes in, och såvitt jag förstår så var det mycket Lars Ilshammar som förde pennan. Så sen blev det ju ganska bra, den texten lästes ju med
stor högaktning i många läger, för den texten var ju ganska måttfull i jämförelse med hur utgångsläget var. Sen kan man nu efteråt tycka att den ändå var
för entusiastisk. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Lars Ilshammar är numera institutionschef för arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, men har också varit historiker vid Örebros universitet, ledamot av IT-kommissionen, författare/journalist och sakkunnig på Kulturdepartementet. Hans
intresse för IT som en demokratifråga snarare än en tillväxtfråga fick plötsligt
IT-propositionen att ta en ny vändning. Han gavs en roll som policyentreprenör
i ett kritiskt skede där det ”rör” som frågan hittills definierats in i inte visade sig
fungera praktiskt. Ilshammar ansåg att de ekonomiska perspektiven helt dominerade över de politiska, de tillväxtinriktade över de demokratiska, synsättet på
medborgaren som enskild konsument över synen på medborgaren som aktiv
deltagare i samhällsbygget, samt att propositionen saknade ett användarperspektiv. Att Ilshammars synpunkter tillgodosågs i propositionens slutliga version berodde på att han hade stark uppbackning från Kulturdepartementet, som under
hela arbetsprocessen hade en mycket kritisk inställning till propositionens ensidiga tillväxtfokus, men som också framgår ovan var man irriterad över att ha
förbigåtts i den tidigare beredningen av propositionen. Detta förklarar den höga
grad av särkoppling som präglar propositionen. Långa, akademiskt välförankrade tankar om IT som ett demokratiinstrument i vissa partier av propositionen
står i tämligen bjärt kontrast till det instrumentella nyttotänkande som präglar
andra partier. I vissa delar av propositionen diskuteras ökad demokrati som ett
mål i sig, på andra håll är demokratin (som i dessa delar definieras mycket snävt
som ”tillgänglighet till IT”) enbart instrumentell för IT som tillväxtmedel. Motsättningarna behöver inte lösas, eftersom texterna finns i skilda avsnitt av propositionen – ungefär på samma sätt som ledare och insändarsidor i en tidning.
Den konflikt mellan Näringsdepartementet och Kulturdepartementet som
här har redogjorts för var en av de allvarligare interna konflikterna i propositionens tillkomsthistoria. Man kan dock notera att innehållskonflikter är ymnigt
förekommande. Olika departement för fram sina kärnfrågor som man mer eller
mindre kräver att få beaktade i propositionen (detta gäller speciellt propositio-
06-06-09 13.10.47
132
ner som innehåller många politiska värderingsdiskussioner). Om de inte beaktas
förekommer hot om att ”höja frågan” till statssekreterarnivå (i sista hand till
ministernivå – i ett par fall var politiskt sakkunniga åt ministrar inblandade i
beredningsprocessen). Detta förekom alltså i fallet som beskrivs i citatet ovan.
Det vanliga är dock att man försöker undvika konflikt genom att så långt som
möjligt tillmötesgå synpunkterna. I princip alla innehållskonflikter löses på
tjänstemannanivå – den politiska nivåns inblandning förefaller minimal. Som
nämnts är tankeläsningsstrategin en informell kultur vid regeringskansliet som
verkar fungera (våra resultat bekräftas också av andra aktuella studier av regeringskansliet, se t.ex. Jacobsson, 2001:40 samt Ivarsson-Westerberg, 2001, som
berör en så politiskt central fråga som Schengensamarbetet).
Till slut skulle också politikerna ha sitt ord med i laget. Då gjorde man det
riktigt enkelt för sig. Den aktuella regeringsförklaringen lyftes helt enkelt in i
propositionen med prefixet IT framför sig:
Ja, det är ju två skilda rör. Dom här politiska målavsnitten, dom ska man ju
förstå utifrån idén om att IT är inte ett tekniskt redskap utan IT är ett politiskt
redskap, ungefär som en –ism; här har vi då IT och med dess hjälp ska vi förbättra demokratin, vi ska öka jämställdheten, vi ska lösa regionalpolitiken, vi
ska förbättra utbildningen, vi ska öka demokratin osv. Det avsnittet skrev inte vi i sina första utkast, utan det kom från den politiska sidan, och dom byggde i sin tur vidare på –96 års proposition där samma målgymnastik förekom.
Och då tar man helt enkelt regeringens aktuella handlingsprogram där alla
dom här värdeorden finns, alla dom mål som finns där är dom här nio huvudmålen, dom är hämtade från regeringens handlingsprogram, och så sätter
man då IT framför, IT för jämlikhet, IT för tillväxt, IT för ditt och IT för datt.
Och sen under dom allmänna målen så har man konkretiserat vissa specifika
mål. Och det var en ren politisk önskelista. Den önskelistan fördes då ner till
tjänstemännen och sen beredde vi dem på samma sätt som vi beredde dom
här mer konkreta förslagen utifrån den här fyra-indelningen på IT-användning, tillgänglighet, tillit och kompetens, för dom hade ju då beretts utifrån
utredningar, utifrån våra kontakter med andra departement. Så att kopplingen mellan den politiska delen och tjänstemannadelen är ganska bräcklig.
(sakkunnig på Näringsdepartementet)
Här blir IT som en ”lösning som söker problem” nästan övertydlig. Vi får en
formlig provkarta på problem som IT anses utgöra lösningen på. Detta gör att
IT-politiken får en närmast ”promiskuös” karaktär, vilket också gör den diffus
och problematisk – den kan vara allt och ingenting – dess utopiska karaktär blir
då också en grund för misslyckande. Sammanklippningen av propositionen blir
på så vis lik Kingdons koppling av flödena. Propositionen utgör ett avtryck av
den kraftkonstellation som rådde i en given situation, men indirekt också beroende av de då förhärskande diskurserna.
06-06-09 13.10.48
133
Sammanfattningsvis kan den sista fråga som Torgny Lindgren ställer i inledningscitatet till detta avsnitt besvaras jakande. Händelser skapas i skriften med
dess satser, stycken och kapitel, kort sagt som ett resultat av skriftens krav på
ordning och reda. Denna ordning och reda fryses i ett visst tidsskede, ”tidningen”
kommer ut och ger ett intryck av sammanhang för stunden. Det språkbruk med
vilket regeringen försöker skapa en sammanhängande IT-politik är influerat av
diskursens ordnande inverkan – diskursen om ”informationssamhället”. Men
själva ”politiken som sådan” är en situationsstyrd skapelse där varje nytt initiativ
redigeras som en separat tidning och ger intryck av sammanhang och handling.
Utan denna ordningsskapande aktivitet, med dess egna byråkratiska logik, återstår givetvis bara kaos. När presstoppet inträffade – det vill säga när propositionen skulle presenteras för riksdagen – togs det föreliggande korrekturet och blev
det skenbart sammanhängande fenomenet ”regeringens IT-politik”, vilket slutligen visar tidspressens betydelse för sammankopplingen av flödena.
Innebär då inte dessa slutsatser att beslutsfattandets betydelse är mindre än
man vanligtvis antar? Frågeställningen är förstås inte ny och tangerar vissa historikers uppfattningar om politiska beslut som ytliga krusningar på historiens
långa förlopp. Speciellt tveksam blir beslutsfattandets betydelse om Brunssons
uppfattning stämmer att man ofta är så nöjd över att ha producerat ett beslut att
man sällan bryr sig om att försöka genomföra det. Brunsson (2002:174) uppfattar inte beslut som ett sätt att åstadkomma senare handlingar som är skilda från
beslutet (”implementering”), utan som en handling i sig – beslut är ”organizational outputs”. Vad vi i detta kapitel kommit fram till är att en komplex, politisk
organisation som regeringskansliet kan ses som ett maskineri som producerar
sådana ”outputs” vid bestämda tidpunkter. Dessa handlingar löser problemet att
åstadkomma ett beslut – ”regeringens IT-politik” – men inga andra problem.
Som Brunsson hävdar så är retorik (t.ex. den visionära styrningsdiskursen), beslut (vad som studerats i detta kapitel) och förvaltningens konkreta agerande
väsensskilda aktiviteter. Brunsson menar att denna särkoppling är kompensatorisk och i slutändan funktionell (ibid:176, kap.9) – en regering måste reagera på
en mängd typer av krav och producera olika typer av retorik, beslut och handlingar. Men en sådan slutsats innebär också att man måste ge upp tanken om en
sammanhängande policyprocess.
06-06-09 13.10.48
7. Genomförande
av styrningsprojekt
”Vi tar första bästa information från nätet”
Åren 1999–2002 genomfördes vad ledande beslutsfattare (även Chaib m.fl.,
2004) kallat ett gigantiskt skolutvecklingsprojekt – IT i skolan (ITiS). Enligt samma beslutsfattare innebar IT ett nytt förhållningssätt till kunskap och lärande,
och meningen med ITiS var att ge verktyg åt skolans personal för att genomföra
detta nya lärande. Till detta ändamål byggdes en komplex genomförandeorganisation upp av nationella, regionala och kommunala samordnare samt speciella
ITiS-handledare. Men de stora förhoppningarna kom på skam. ITiS har inte omvandlat skolan, definitivt inte på ett ”gigantiskt” sätt. När vi undersökte det konkreta genomförandet av IT-baserad undervisning på skolor upptäckte vi att datorer företrädesvis används som faktakällor i elevers skolarbete. Följande uttalande, från en grupp 12-åriga elever i en mindre kommun, var signifikativt:
Okej, hur gör ni när ni söker information då? Elev 1: Vi söker på Google.
Elev 2: Google. Elev 3: Alta Vista. Om du söker på Gustav Vasa så får du kanske tusen träffar. Hur gör du då? Ja, då tar jag första bästa. Första bästa? Ja,
det brukar ju stå matchning. Kollar du vem som har gjort sidan? Nej. Jag
brukar bara skriva ut.
Denna typ av kopierande från nätet kan knappast vara det nya lärande som beslutsfattarna har i åtanke när de talar om ”IT-pedagogik” eller ”IT-baserad undervisning”, ej heller är det någon gigantisk skolutveckling. Likväl är det sådana
konsekvenser beslutsfattarnas vilja att öka IT-användandet i skolan kan få.
Vad är implementering?
Ett av statsvetenskapens huvudområden berör den så kallade implementeringsproblematiken, det vill säga att politiska beslut inte genomförs på avsett vis, att
de ej åtföljs av handling i enlighet med besluten (Sannerstedt, 2001). Vad det
handlar om är hur man ska lyckas med att få (ofta) centralt tagna beslut genomförda på, exempelvis, lokal nivå. Problemet kan sammanfattas i enlighet med den
snillrika undertiteln på boken Implementation av Jeffrey Pressman och Aaron
Wildavsky från 1973: ”How great expectations in Washington are dashed in
06-06-09 13.10.48
7. Ge nomförande av st y r ning sprojekt
135
Oakland, or why it’s amazing that federal programs work at all.” Pressman och
Wildavsky antyder i denna undertitel att det är fel att fråga sig varför alla politiska beslut inte genomförs som planerat. I stället borde man bli ”pleasantly surprised when a few good things really happen” (ibid: xii-xiii) i en så pass komplex
miljö som den moderna staten.
Ett antal olika instrument står till buds för den som vill styra över andras
beteende. En historiskt mycket vanlig metod har varit tvång och hot om våld.
Enligt Max Weber (1996) går även staternas moderna styrning tillbaka på denna
yttersta sanktion.24 Emellertid har i demokratiska stater styrning via lagar och
regler samt styrning via anslag varit de viktigaste instrumenten. En något svagare styrningsform har varit propaganda, information och idéer som sprids från
central nivå. Andra instrument kan vara att beslutsfattaren tillsätter en viss ledare, en viss grupp eller en viss organisation (t.ex. en myndighet) för att genomföra ett beslut eller en policy, där man anser att själva gruppens sammansättning
eller individens och organisationens karaktär och uppgifter garanterar att beslutet genomförs (Pierre, 2004:48–49). Även revisioner och utvärderingar har kommit att uppfattas som alltmer centrala styrinstrument i det att myndigheter
måste förhålla sig till mål och resultat i en omfattning som aldrig förr – det talas
ibland om ett ”audit society” (Rose, 1999:154). Exemplet med Högskoleverkets
granskning av statsvetenskap som vi tog upp i kapitel 4 skulle kunna ses som
styrning – en kombination av utvärdering, kontroll samt spridande av idéer om
grundutbildning (via instruktionerna till självvärderingen).
Man kan resonera på olika sätt om vad det är som händer när centrala myndigheter ska försöka omsätta styrning på lokal nivå. Ett ytterst generellt resonemang förs av den amerikanske sociologen Charles Tilly i boken Beständig ojämlikhet (2000). Tillys modell berör alla sociala transaktioner, vilket är en fördel
eftersom implementeringsproblematiken knappast bör ses isolerad från sociala
relationer i övrigt, och grundtanken är att sådana transaktioner är beroende av
såväl regler som improvisationer. I implementeringstermer kan vi översätta detta med att det troligtvis aldrig handlar om ett antingen/eller, det vill säga antingen genomförs styrningen exakt som avsett eller genomförs den inte alls. Det
troliga är att styrningen har betydelse, men att den alltid anpassas till sin lokala
kontext. Tilly försöker uttrycka detta genom att tala om skript (ett mycket brett
begrepp som omfattar rutiner, regler och institutionella artefakter såsom blanketter) kontra delad lokal kunskap (som omfattar informella överenskommelser
och improvisationer mellan människor i en bestämd kontext): ”Skript ger möns24 Man kan sedan fråga sig hur pass effektiv en sådan tvångsgrundad styrning egentligen är. Att forna
tiders furstar ofta fann sig föranlåtna att tvinga och hota sina underlydande att följa fattade beslut
hade bland annat att göra med att de hade svårt att kontrollera dem på grund av bristfälliga kommunikationer. I modern tid har en populär myt varit att ”på Mussolinis tid gick åtminstone tågen
rätt”. Troligen är dock inte totalitära regimer mer effektiva i styrningen av sin förvaltning än demokratiska – det finns flera olika skäl att snarast hävda motsatsen. Exempelvis uppmuntrar totalitära
regimer till tvångsmässigt regelföljande och frånvaro av flexibilitet (i en hotfull omgivning är det
säkrare att följa formella regler än att ta några egna initiativ), något som medför att allt effektivt,
organisatoriskt handlande blockeras.
06-06-09 13.10.49
136
ter för deltagande i särskilda slag av sociala relationer, medan den delade lokala
kunskapen kan ge ett skiftande innehåll åt dessa sociala relationer” (Tilly,
2000:65).
I en implementeringssituation kan denna terminologi översättas med att den
lokala tjänstemannen är tvungen att följa, eller försöka visa att han eller hon
följer, vissa regler (skript), men att tjänstemannen samtidigt måste hantera sin
lokala situation (delad lokal kunskap). Att bara tro att en tjänsteman följer regler
är naivt; i och för sig är det mycket vanligt att just tjänstemän ger uttryck för att
de bara följer abstrakta regler, men i sådana fall finns det snarast skäl att misstänka att tjänstemannen försöker blockera styrningen eller dölja att han/hon
anpassar sig till den på sitt eget sätt:
Eftersom de lokala förhållandena varierar och förändras oupphörligt och eftersom den sociala interaktionen ständigt för med sig misstag, oförutsedda
konsekvenser, rättelser och återanpassning, skulle ingen organisation vars
medlemmar samvetsgrant följde skripten egentligen kunna överleva. Erfarna
byråkrater och hantverkare vet till exempel att de kan blockera varje effektiv
handling i sina organisationer genom att minutiöst följa de officiella reglerna.25 Skript ensamma gynnar enhetlighet, kunskap ensam gynnar flexibilitet
– och kombinationen av dem gynnar flexibilitet inom fastställda gränser.
(ibid:66–67)
Ett exempel på vad som beskrivs i detta citat kunde vi notera i förra kapitlet i
form av att IT-kommissionens inflytande minimerades av regelföljande tjänstemän på Näringsdepartementet. Samtidigt är det viktigt att betona, med avseende
på det konkreta fall som det handlar om här (central styrning som ska omsättas
på lokal nivå), att det inte är frågan om att allt regelföljande kommer uppifrån
och tvingar organisationen till formella handlingar, medan all improvisation
kommer nedifrån och leder till en från det formella handlandet skild, informell
struktur i organisationen. Som Tilly säger så skapas skript även lokalt och är
förbundet med informella improvisationer i alla former av transaktioner:
Organisationer samlar typiskt den sociala interaktionen i mellanplanet /.../
de erbjuder tillräckligt med skript för att relationerna ska få någorlunda förutsägbara rytmer och konsekvenser men också tillräckligt med lokal kunskap
för att medlemmarna ska kunna improvisera effektivt om de ställs inför oväntade hot och möjligheter. (ibid:68)
25 Allisons klassiska studie av Cubakrisen visar på just detta. Det är intressant att Allison kunnat påvisa
att i en extraordinär situation som Cubakrisen tenderar förvaltningsorganisationer (i det här fallet
främst olika försvarsgrenar) ändå att handla reglerat eller rutinmässigt. Man skulle kanske kunna
förvänta sig högre grad av anpassning vid en akut kris. Å andra sidan kanske man kan hävda det
motsatta – just i akuta kriser blir den egna organisationens regler och rutiner extra viktiga för att
skapa trygghet gentemot (vad som upplevs som) yttre hot (Allison & Zelikow, 1999).
06-06-09 13.10.49
137
Diskussionen har här förts på en generell nivå, men det är jämförelsevis lätt att
konkretisera vad som gäller i en implementeringssituation. Den lokala tjänstemannen, exempelvis en rektor eller lärare vid en skola, måste ta hänsyn till styrning uppifrån som måste anpassas till den konkreta arbetssituationen, exempelvis då den konkreta skolan med sina unika traditioner och uppsättningar av
människor. Hur styrningen omsätts i praktiken har förstås också att göra med
karaktären på styrningen: handlar det om lagar eller en summa pengar som ska
utnyttjas? Hur pass konkreta är lagarna och hur pass specificerad är användningen av pengarna? Ju mindre specificerad styrningen är, desto mer utrymme
för flexibilitet finns förstås i den lokala kontexten. I öppna, pluralistiska system
är det kanske mer adekvat att tala om att beslut och policies ”översätts” till en
lokal kontext snarare än att de ”genomförs” eller ”implementeras” (Johnson,
2003).
Här kan det vara relevant att anknyta mer direkt till statsvetenskaplig forskning om implementering. En pedagogisk modell har skapats av Lundquist (1987)
som frågar:
• Kan tillämparen genomföra beslutet?
• Förstår tillämparen vad som ska genomföras?
• Vill tillämparen genomföra beslutet?
Den första frågan handlar om kapaciteten att genomföra ett beslut, en policy eller ett projekt. Kapaciteten har flera dimensioner. Enklast är att exemplifiera med
resurser – finns det regler, pengar, utrustning, personal etc. för att genomföra
något såsom avsett? Men det kan också finnas informella hinder i vägen för att
en tillämpare ska kunna genomföra något, i stil med en hindrande lokal kultur.
Att en tillämpare inte ”förstår” vad som förväntas av honom/henne låter kanske
mer som att tillämparen vill sabotera genomförandet genom att ”spela dum”,
men så behöver det inte vara. Många direktiv från till exempel EU är så komplexa att stater tolkar dem olika, kanske på det sätt som känns mest fördelaktigt
och förenligt med rutiner inom just den staten (se t.ex. Richardson, 1996:287,
som tar upp ett klassiskt exempel om implementeringen av EU:s badvattensdirektiv). Många beslut är resultat av politiska kompromisser och de styrdokument som finns tillgängliga (t.ex. den aktuella svenska läroplanen för skolan) bär
ofta spår av detta genom att vara luddiga, allmänt hållna och möjliga att tolka i
olika riktningar. Här blir det då mer en tolkningsfråga huruvida tillämparen har
förstått hur han/hon ska göra. Slutligen är det inte alltid så att tillämparen är
särskilt väl insatt i de lagar och förordningar som anger mål och riktlinjer för
dennes verksamhet, varför det då givetvis inte heller är lätt att ”förstå” vad man
ska göra (utan tendensen blir i stället att följa lokalt utvecklade rutiner eller professionella ideal). Viljan att genomföra ett beslut är mer explicit kopplad till sabotage. Men kategorin ”vill” behöver inte heller handla om medvetet sabotage,
06-06-09 13.10.49
138
utan kanske snarare om hänsynstagande till dem som ”drabbas” av ett visst beslut. En professionell tjänsteman kan exempelvis handla ansvarsfullt genom att
inte följa ett beslut. I ett auktoritärt system tyder ett sådant beteende snarast på
civilkurage (Lundquist, 1998).
Typer av implementeringsstudier
Men hur har då statsvetenskaplig forskning om implementering kommit att bedrivas? Hill och Hupe (2002) beskriver två åtskiljbara skolbildningar inom implementeringsstudier som stammar tillbaka till 1970- och 80-talen: för det första
ett uppifrån och ner-perspektiv (”top-down”), bland annat representerat av de
ovannämnda Pressman och Wildavsky, och för det andra ett nerifrån och uppperspektiv (”bottom-up”), framförallt representerat av Michael Lipskys teori om
närbyråkraten. Utöver dessa två skolbildningar så presenterar Hill och Hupe ett
antal olika författare som sedan början av 1980-talet har försökt sammanjämka
(eller syntetisera) dessa två, framförallt genom olika typer av perspektiv på nätverksimplementering.
Uppifrån och ner-perspektivet
Uppifrån och ner-perspektivet bygger på idén att efter att de nödvändiga besluten fattats så ska policyprocessen vara avslutad. Det som sker därefter är ett rent
rutinpräglat och tekniskt verkställande av den beslutade politiken. När exempelvis politiker har fattat beslutet att bygga en väg är det upp till ingenjörerna och
vägarbetarna att genomföra beslutet. Denna ideella föreställning kan sägas vara
både empiriskt och normativt grundad. Rent empiriskt följer föreställningen
den rationella policyprocessens tankemönster där ett politiskt problem har en
början och ett slut. Detta tankesätt levde, som vi beskrev i kapitel 2, i bästa välbefinnande fram till 1970-talet då man började se att de rent politiska förhandlingarna faktiskt hade en tendens att fortsätta efter att beslut hade fattats och att
beslutsfattarnas intentioner sällan följdes till punkt och pricka. Framförallt påvisade en rad studier av implementeringen av en given policy att ursprungliga
målsättningar grusades när de skulle genomföras. En klassisk studie är Pressmans och Wildavskys (1973) av Oaklands ”Economic Development Administration”, i vilken man specifikt studerade implementeringen av ett federalt stadsutvecklingsprogram (med syfte att bekämpa fattigdomen i slummen), som visade
sig bli mer eller mindre ett fiasko oberoende av fullt politiskt medhåll och tillräckligt med ekonomiska resurser. Deras slutsats var att ju fler ”glapp” det är
mellan dem som fattar beslutet och dem som ska förverkliga beslutet, desto större är risken för att intentionerna med beslutet inte blir genomförda. Dessutom så
ligger det ett moraliskt budskap i Pressmans och Wildavskys bok till alla typer av
06-06-09 13.10.50
139
beslutsfattare: de ska inte lova mer än de kan hålla.
Efter Pressman och Wildavskys bok utvidgades uppifrån och ner-perspektivet med olika typer av studier som bland annat påpekade vikten av konsensus
mellan aktörer involverade i processen, vikten av tillräckligt med resurser hos de
aktörer (t.ex. tjänstemän) som ska genomföra ett policybeslut, och att besluten
är så pass tydliga och klara att den som ska genomföra dem faktiskt förstår dem
(se t.ex. Hogwood & Gunn, 1984:199 ff.). Det som kännetecknar uppifrån och
ner-perspektivet är framförallt en preskriptiv ambition i vilket man strävar efter
att frambringa bättre kunskap för beslutsfattare så att de kan undvika klassiska
implementeringsmisstag och bättre kan styra genomförandet av en given policy.
Vi ska inte här gå in djupare i uppifrån och ner-perspektivet, men vi vill gärna
diskutera något om de normativa idéer som ligger inbäddade i tankesättet. Det
är nämligen närliggande att överföra denna linjära modell som utgångspunkt
för en demokratisk normativ modell (vilket många också gör). Johan P. Olsen
formulerade på 1970-talet en ganska enkel modell över ett demokratiideal – den
parlamentariska styrningskedjan – som i många avseenden förenar den rationella, linjära policymodellen med en konstitutionell demokratisk modell (Olsen,
1978:22-33).
[INSÄTT FIGUR HÄR]
Modellen har många gemensamma drag med Eastons systemmodell och placerar fokus på folkvaldas makt att omsätta politiska krav till policy i vilken all offentlig maktutövning ska kunna legitimeras genom utslaget i allmänna val. Modellen innefattar några föreställningar som är avgörande för policyprocesser. För
det första tilldelas de kanaler som omsätter folkets krav genom allmänna val,
vanligtvis politiska partier, en ganska betydande roll i denna modell. Det är här
”kopplingen” mellan folket och de styrande sker. Genom kopplingen blir de folkvalda varse om folkets vilja och agerar vidare i kedjan. För det andra indikerar
modellen att regeringen ”styr” förvaltningen och att politiska beslut sålunda
(och nästan per automatik) omvandlas till praktisk handling. Indirekt ligger här
06-06-09 13.10.50
140
en Weberiansk tankegång om byråkrater som neutrala, lojala och lydiga redskap
i politikernas händer. För det tredje baserar sig modellen på en särskild typ av
statsorganisering – den moderna nationalstaten i vilken beslutsfattare inom ett
territoriellt och kulturellt avgränsat område politiskt har en betydande grad av
styr- och kontrollmöjligheter.
När det gäller de rent empiriska argumenten emot föreställningen om att
denna modell skulle kunna avspegla verkligheten kan man lätt konstatera avvikelser i förhållande till den svenska politiska verkligheten. Den kopplingsmekanism som de politiska partierna förutsätts inneha har kraftigt underminerats
genom ett sjunkande politiskt deltagande, särskilt de fallande medlemstalen i
partierna, ett minskat förtroende för de folkvalda hos befolkningen, samt en tendens till fallande valdeltagande (Petersson m.fl., 2000). När det gäller förvaltningens roll så utmärker sig Sverige (i jämförelse med de flesta länder) av en
”dualism” i sättet att styra förvaltningen genom att det finns en tydlig gräns mellan den politiska och den administrativa nivån. Den utmärks bland annat av förbudet i grundlagen mot ministerstyre (RF Kap 11 § 7), och även de självständiga
ämbetsverken som i stor utsträckning opererar oavhängigt i förhållande till departementen och det ansvariga statsrådet (Premfors m.fl. 2003:60-62). Slutligen tar
idealmodellen inte hänsyn till de olika nivåer av beslutsfattande som finns i vårt
moderna samhälle. Dels har Sverige länge haft en lokal nivå av beslutsfattande i
form av kommuner (vilket i många fall har gett upphov till konflikter omkring
ansvarsutkrävande och styrning), dels har Sverige sedan inträdet i EU 1995 ytterligare en nivå – den europeiska – som komplicerar modellens ideal.
Trots att uppifrån och ner-perspektivet alltså kan uppfattas som orealistiskt,
och inom förvaltningsforskningen uppfattas som något förlegat, så fortsätter
uppfattningen troligen att prägla många beslutsfattares, och troligen även en del
statsvetares och journalisters, bild av politisk styrning. Utöver statsvetenskap
finns det inom nationalekonomisk forskning ett mer utvecklat teoretiskt resonemang omkring förhållandet mellan principal (beslutsfattare) och agent (tillämpare) som förvisso också anser att uppifrån-och-ner perspektivet kan betraktas
som en idealmodell, men som likväl framhäver den som eftersträvansvärd, dvs.
man ska vara medveten om problemen för att genomföra politik för att därigenom undvika dem.26 Resonemanget utgår från att principalen och agenten sitter
med olika klart definierade funktioner och att det finns en överenskommelse, ett
kontrakt, mellan dessa om ansvar. Alla dessa relationer har ett par grundläggande
inneboende problem (Molander m fl 2002). För det första så råder det informationsasymmetri mellan principal och agent. Agenten sitter oftast inne med mer
information om den verksamhet som ett beslut ska implementeras i. Man kan
exempelvis föreställa sig en situation där en politiker beviljar pengar till en verksamhet inom en förvaltning utan att känna till de reella kostnaderna för verksamheten. Indirekt vilar här en föreställning om att den ansvarige tillämparen –
26 Som i all annan nationalekonomisk forskning så utgår man från att det finns ett naturligt jämviktsläge (equilibrium) som både kan och bör nås.
06-06-09 13.10.50
141
byråkraten i förvaltningen – som känner till de reella kostnaderna har överdrivit
sina kostnader i sitt äskande för mer resurser hos politikern. För det andra är det
(utom i vissa enkla idealsituationer) omöjligt att bestämma exakt allt som ska
vara med i kontraktet mellan en principal och en agent. Det betyder att agenten
själv tvingas ”tolka” överenskommelsen och dessutom att principalen inte fullt
ut kan styra implementeringen. I det fiktiva exemplet med politiker och byråkrat
är det omöjligt för en politiker att skriva ner allt som han eller hon vill att förvaltningen ska genomföra, dels på grund av informationsasymmetrin, dels på
grund av att det i praktiken skulle kräva massiva kontrollinsatser. Sådana problem har också, inte oväntat, dykt upp vid entreprenader – de aktiviteter som
inte regleras via kontrakt blir helt enkelt inte utförda (Agewall, 2005: kapitel 7).
Närbyråkraten
Den andra teoretiska ansatsen inom implementeringsforskning som Hill och
Hupe nämner är nerifrån och upp-perspektivet (bottom-up) där framförallt
teorin om ”närbyråkraten” (”the street-level bureaucrat”, Lipsky, 1980) helt förkastar uppifrån och ner-modellen. Mot bakgrund av några studier av stadsplanering framför Lipsky teorin att de byråkrater som arbetar direkt med (och mot)
människor (t.ex. socialrådgivare, poliser, lärare och sjukvårdspersonal) har ganska stort rådrum att själva utforma ”policyn” i praktiken. Närbyråkraten förutsätts ta personliga hänsyn till de grupper han eller hon arbetar med och måste
sålunda fatta beslut själv. Ett närliggande svenskt exempel, som dessutom har
varit ganska omdebatterat, finner vi i socialtjänstslagen där tjänstemän (handläggare) i vid utsträckning själva tolkar ”rimlig behovsnivå” vid exempelvis utbetalning av socialbidrag. Konsekvensen av detta har varit att olika kommuner, och
ibland till och med olika handläggare, har betalat ut helt olika belopp till socialbidragstagare med någorlunda likartade försörjningsproblem. Ett annat exempel kan vara universitetsläraren som självständigt tolkar kunskapsmål och krav
när han eller hon rättar en skriftlig tentamen. Läraren gör här en egen bedömning om studentens prestation lever upp till de (ofta luddiga) krav som anges i
en kurs- eller utbildningsplan, kan tänkas väga in övriga prestationer på kursen,
och ska eventuellt ta hänsyn till särskilda lokala omständigheter som att tentamen blev försenad, att vissa moment i tentamen inte hade genomgåtts under
kursens gång, eller att eventuell teknik inte har fungerade som tänkt.
Utöver vikten av personliga policybeslut (vilka faktiskt blir resultatet av det
fria rådrummet) så utvecklar närbyråkraten individuellt (eller kollektivt som
grupp på ett kontor) vissa riktlinjer för att kunna prioritera och utföra arbetet,
och som i många avseenden kan liknas vid en ”policy”. Detta kan också ses som
en reaktion på att man ofta som närbyråkrat upplever sig själv som en kugge i ett
större maskineri i vilket man inte har stora möjligheter att påverka de överordnade policybesluten och inte heller kan påverka tilldelningen av resurser. I förhållande till uppifrån och ner-perspektivet så skiljer sig denna ansats på ett par
06-06-09 13.10.51
142
avgörande punkter (Hill & Hupe, 2002:53). För det första värderar man i nerifrån och upp-perspektivet, och i den underliggande metoden, själva arbetet som
utförs högre än vilka målsättningar och visioner (inputs) som ligger i den övergripande policyn. För det andra menar Lipsky att Pressman och Wildawskys syn
på hur stora planer grusas i verkligheten är helt ointressant i ett implementeringsperspektiv. Istället är frågan om arbetssituationen för de personer som dagligen arbetar med service till medborgarna mer relevant än stereotypa bilder hur
man bättre hierarkiskt kan styra denna grupp av personer. I Lipskys perspektiv
ligger också en normativ ansats om att bättre säkra möjligheterna till ett ansvarsutkrävande av närbyråkraterna som inte enbart tar hänsyn till beslutsfattarnas
målsättningar, utan också till den kunskap som närbyråkraterna besitter.
Nya implementeringsteorier
Hill och Hupe beskriver vidare en rad synteser av dessa två ansatser till implementering som har vuxit fram under senare delen av 1980-talet och 1990-talet
(ibid:82). Framförallt framhäver Hill och Hupe olika typer av nätverksimplementeringsteorier som i många avseenden är baserade på det governanceperspektiv på styrning som diskuterades i kapitel 5. Grundtanken är att policy implementeras genom samverkan och interaktion mellan olika aktörer. Dessa aktörer kan vara offentliga likaväl som privata och bestå av tjänstemän, representanter från organiserade intressen och välgörenhetsorganisationer och privata företagare. Det de har gemensamt är att de har vissa sammanfallande intressen av att
genomföra en politik. Emellertid har de även delvis motstridiga intressen, varför
själva implementeringen i denna ansats blir en kontinuerlig förhandling. På
samma sätt som vår tidigare beskrivning av governancestyrning så handlar det
om att aktörerna är autonoma i förhållande till varandra och att en aktör inte
kan styra över någon annan aktör varför det är nödvändigt med någon form av
gemensam kognitiv ram, som exempelvis en gemensam ”vision” (Exworthy &
Powell, 2004). Ett exempel kan vara att EU eller stater avsätter en summa pengar
för ”utvecklingsprojekt” gällande ett visst syfte, där det konkreta innehållet i projekten formas av deltagarna själva. Till viss del kan de två implementeringsprojekt som studeras i detta kapitel sägas vara av denna art, och som redan framgått
har denna form för styrning visst drag av mode. Som också framgick i kapitel 5
så förväntas framförhandlad konsensus öka styrningens legitimitet och effektivitet, samt minska staters (eller EU:s) överbelastning. Samtidigt som det är viktigt att betona denna styrningsmodells aktualitet, saknas inte äldre exempel, såsom den klassiska svenska arbetsmarknadspolitiken som kan sägas åtminstone
delvis vara framförhandlad av staten och olika intresseorganisationer i förening.
Grundtanken i denna korporativa modell var att närvaron av ”intressenter”
skulle säkra styrningens legitimitet och samtidigt ge intressenterna inflytande.
Likheten mellan korporatismen och nyare idéer om ”partnerskap” har också noterats av andra statsvetenskapliga forskare (Forsberg 2000).
06-06-09 13.10.51
143
Inom den visionära styrningsdiskursen fanns tron på en grundläggande omvandling av bland annat statlig förvaltning och skola till följd av IT. Inom just
dessa områden har också tämligen konkreta ambitioner formulerats: inom förvaltningsområdet pågår ett tämligen omfattande arbete kring den så kallade 24timmarsmyndigheten, medan det på skolområdet lanserades en stor satsning IT
i skolan (ITiS) 1999-2002. Inom vårt forskningsprojekt har vi specialstuderat
dessa båda satsningar och resultaten från dessa studier ligger till grund för detta
och nästa kapitel. I detta kapitel gör vi en renodlad implementeringsstudie där vi
studerar om beslutsfattarnas ambitioner med satsningarna har förverkligats –
om de som har haft till uppgift att genomföra styrningen har kunnat, förstått
och velat genomföra styrningen – samt vilken form implementeringen har fått:
uppifrån och ner, nerifrån och upp eller nätverk. I kapitel 8 koncentrerar vi oss
mer på hur verksamheterna utvärderas.
Fallet 24-timmarsmyndigheten
Bakgrund
Som redan nämnts så har tankarna om en mer effektiv, billigare och mer serviceinriktad offentlig förvaltning vid införande av IT en historia som i vissa fall går
tillbaka till 1960-talet. Dessa tankar fanns också med i IT-kommissionens första
rapport: Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118) och dras ytterligare
fram i den stora IT-propositionen 2000 (1999/2000:86), i vilken man också anger att staten ska vara ”ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i
den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare” (ibid:100).
Dessa ambitioner upprepas också i IT-kommissionens slutrapport Digitala
tjänster – Hur då?: En IT-politik för resultat och nytta (SOU 2003:55).27 Utanför
det rent IT-politiska arbetet så har tankarna funnits hos olika förvaltningspolitiska reformatorer28 sedan 1980-talet och man kan säga att dessa idéer förenas
med IT-politiken och presenteras på nytt i samband med arbetet med den förvaltningspolitiska kommissionen 1997/98 under begreppet ”24 timmarsmyndigheten”. Begreppet stammar enligt våra uppgifter från det engelska ”24/7
Agency”, som första gången presenterades i en australiensisk handlingsplan i vilken man också lanserade en fyrastegstrappa för att mäta nivån av 24-timmarsmyndighen (se figur X). Den ska ses som en utvecklingstrappa som förvaltningen ska använda för att ”mäta” hur långt man har kommit i sitt arbete med att
implementera visionen.
27 Likaså återfinns frågan i propositionen Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125); Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas
tjänst (SOU 1997:57); Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136); Regeringens förvaltningspolitik (Rskr 2000/01:151) med flera utredningar.
28 Se t.ex. utredningen Samordnad samhällsinformation (SOU 1984:68).
06-06-09 13.10.51
144
Figur 1 Källa: Statskontoret 2001:21, s. 46
Denna modell övertogs sedermera av en tjänsteman på Statskontoret:
Jag lanserade begreppet 24-timmarsmyndighet under viss vånda…[folk sa]..
”det låter som seven-eleven”! Offentlig verksamhet är alldeles för seriöst för
att […] Ja, men vi ville ha ett catchy word som fångade det här från något utav ett medborgarperspektiv eller ett kundperspektiv.
Skillnaden mellan detta begrepp och det äldre begreppet ”elektronisk förvaltning” är att man från regeringens sida önskade framhäva serviceinriktningen
snarare än bara en effektivisering av förvaltningens interna arbetsprocesser. På
samma sätt ville man från regeringens sida också markera att det nu handlade
om hela den offentliga sektorn och inte bara de statliga myndigheterna. Den
övergripande visionen är dock en omfattande revolution av svensk förvaltning
vilket kan bevittnas i detta tal av det ansvariga statsrådet Gunnar Lund:
Visionen är en offentlig förvaltning där medborgarna inte ska behöva bekymra
sig över hur ansvaret för olika samhällsuppgifter är fördelat. En kontakt ska räcka
för att framföra ett ärende. Det kräver en nätverksförvaltning som medborgarna
upplever som en sammanhållen enhet. Samtidigt är det viktigt att inte ansvarsutkrävandet för den skull urholkas. De traditionella kontaktvägarna måste även
finnas kvar så att alla människor kan nyttja den offentliga servicen (Gunnar
Lund, tal vid ITOS i Lund, 21/10 2003, vår kursivering).
06-06-09 13.10.52
145
För att nå en nätverksförvaltning så krävs det att man gör om stora delar av den
verksamhetsorganisation (med bitvis vattentäta skott mellan regering, statliga
myndigheter och kommuner/landsting) och de verksamhetsstrukturer som idag
kännetecknar svensk förvaltning, och i framtiden gentemot medborgarna framstår som en ”sammanhållen enhet”. Snarare än att tänka på den offentliga förvaltningen som uppdelad mellan olika funktionella eller geografiska delar så ska
man utifrån medborgarens perspektiv se till de konkreta behoven hos medborgaren (som ibland även benämns ”brukare” och i ett par skrifter ”kund”).
Utformandet och beredandet av policyn ligger i dagsläget på olika aktörer som
har getts olika uppgifter, men som i regeringens uppdrag uppmanas till att samarbeta. På den så kallade 24-timmarsmyndighetens hemsida så anges det att följande grupper arbetar med 24-timmarsmyndigheten:
• 24-timmarsdelegationen (utredning under regeringen, Finansdepartementet)
• Nämnden för elektronisk förvaltning, e-nämnden (nämnd med rätt att
utfärda tekniska standarder för myndigheter)
• Statens e-forum (samarbetsorgan för statliga myndigheter)
• Sambruksplattformen (samarbetsorgan för kommuner och landsting)
• VISAM (samarbetsorgan mellan några större statliga myndigheter)
• IT-politiska strategigruppen (nätverksgrupp knuten till Näringsdepartementet)
I dessa grupper så sitter det framförallt representanter från olika (primärt större)
statliga myndigheter, representanter från Sveriges kommuner och landsting
(SKL), samt vissa enskilda kommuner. Sambruksplattformen är i detta sammanhang en ganska speciell form av organisering – den utgör en form av interkommunalt nätverkssamarbete i vilket ett 80-tal svenska kommuner deltar som någon form av ”aktieägare” i konkreta utvecklingsarbeten, med Statskontoret som
aktiv bisittare och med stöd av ett privat konsultbolag. Tillkommer gör också en
rad nätverk som nästan uteslutande arbetar med att lösa vissa tekniska problem:
• Nätverket 24-timmarswebben
• Nätverket XML-akademin
• Nätverket för bättre systemutveckling/förvaltning (NSUF)
• Nätverket för informations- och IT-säkerhet (SNITS)
• Diarier på Internet (e-Diariet)
06-06-09 13.10.52
146
Statskontoret har suttit med i alla grupper, utredningar och nätverk som har
inrättats och har tilldelats en speciell ”stödjande roll” eller ”stabsfunktion” i de
flesta av de aktiviteter som omgärdar förverkligandet av 24-timmarsmyndigheten. Många har också varit initierade av Statskontoret enligt det uppdrag som de
har fått från regeringen (Ju2001/4270F). Det ska också nämnas att en aktuell
utredning (SOU 2005:32) föreslog att arbetet med 24-timmarsmyndigheten/
nätverksförvaltningen samlokaliseras så att e-nämnden, 24-timmarsdelegationen samt de delar av Statskontoret som arbetat med 24-timmarsmyndigheten
hamnar i en helt ny myndighet för förvaltningspolitisk utveckling. Denna myndighet, Verket för förvaltningsutveckling (Verva), påbörjade sin verksamhet under 2006. Förutom denna omfångsrika grupp av aktörer så ska man givetvis inte
glömma bort alla de statliga myndigheter, landsting och kommuner som är de
som i realiteten ska genomföra visionerna om en nätverksförvaltning.
Målen för alla de olika grupperingarna har varit att de ska vara ”åtgärdsinriktade”, vilket i många av våra intervjuer avspeglas som en kritik av den hittills
förda IT-politiken, och att man önskar att själva få lov att styra över politiken.
Man var bland annat från Finansdepartementet snabba i samband med ITkommissionens nedläggning i juni 2003 att gripa initiativet och tillsätta en
egen utredning, ”24-timmarsdelegationen” (dir. 2003:81) för att ”kapa åt sig”
frågorna som rörde elektronisk förvaltning. Detta var kulmen på en dragkamp
mellan Näringsdepartementet och Finansdepartementet (eller snarare mellan
statsråden) om var IT och offentliga förvaltningsfrågor skulle placeras. Såvitt
vi kan bedöma var det Finansdepartementet som drog det längsta strået. Vi har
också i våra intervjuer lagt märke till att det bland förvaltningspolitiska aktörer (främst Finansdepartementet och Statskontoret) härskade en viss leda inför regeringens övergripande IT-politik som man menade hade spelat ut sin
roll (jfr kapitel 6). Som en av våra intervjupersoner från Statskontoret beskriver det:
Alltså, IT-kommissionen intog en pratroll […] och snackade ganska mycket
här uppe [på en abstrakt nivå]. De definierade ut sig själva till slut. Det var
ingen som orkade lyssna. Och de [de nya utredningarna inklusive 24 timmarsdelegationen] som finns nu är ju oändligt mycket mer åtgärdsinriktade.
Det är nämligen de som ska se till att samordningen sker. Gunnar Lund säger
”resultat, resultat, resultat […]”. Så att IT-kommissionen försökte få förlängt
29
liv, men ingen tyckte att de hade visat på att deras ansats funkade.
I förhållande till det vi ovan har skrivit om olika typer av implementeringsstudier så kan vi konstatera att det vi här talar om är ett fall av nätverksimplementering. En rad olika aktörer ska var för sig och samtidigt i koordinerande med
varandra försöka få genomföra en förändring av svensk förvaltning på ett grund29 Man ska dock hålla i tankarna att den avgående IT-kommissionen i sitt slutbetänkande faktiskt föreslog inrättandet av en särskild utredning om medborgerliga elektroniska tjänster.
06-06-09 13.10.52
147
läggande sätt. Till detta ska man också komma ihåg att denna fallstudie handlar
om en trög implementering där man redan från början kände till att det skulle
bli problem. Man hade också redan erfarenheter av hur svårt det är att få implementera den typ av verksamhetssystem som visionen om 24-timmarsmyndigheten efterfrågar.
Hur har man försökt att implementera visionen?
Det man generellt kan konstatera när det gäller genomförandet av visionen om
en 24-timmarsmyndighet är avsaknaden av starka policyinstrument (som lagstiftning eller ekonomiskt bistånd). Även om regeringen rent juridiskt kan bestämma över en myndighets interna organisering och andra administrativa förhållanden (så länge det inte rör lagtillämpning och myndighetsutövning), så är
praxis att regeringen inte blandar sig allt för mycket i myndigheternas arbete 30.
Det är ofta denna praxis som man hänvisar till när man talar om en särskild
svensk förvaltningsmodell (för en diskussion om den svenska förvaltningsmodellen, se Premfors m.fl., 2003). Svenska myndigheter har dessutom i jämförelse
med andra länder ett stort ekonomiskt rådrum allt sedan man i början av 1980talet gick över från detaljreglering till mål- och resultatstyrning. Myndigheterna
kan själva välja hur man vill använda sina statsanslag för att uppnå de av regering
och riksdag uppsatta målen. Den svenska förvaltningsmodellen brukar sägas ha
den fördelen att den ger ett stort utrymme för flexibilitet, plats för anpassning,
samt befriar regeringen från att arbeta med detaljerade verkledningsfrågor så att
den uteslutande kan fokusera på generella strategiska frågor (Statskontoret,
2002:7, s.14; Statskontoret, 2003:18, s. 18). Nackdelen är att systemet minskar
möjligheten till ansvarsutkrävande eftersom ansvarigt statsråd inte direkt ansvarar för vad som händer i den enskilda myndigheten. Dessutom (som är fallet
med 24-timmarsmyndigheten) skapar den svenska modellen en viss tröghet i
kommandovägarna, vilket begränsar möjligheterna för större reformer i alla
myndigheter. Vad kommunerna angår (som förväntas ansvara för en betydande
del av implementeringsarbetet) är regeringens möjligheter än mer begränsade
då dessa formellt enbart kan styras genom lagstiftning och sålunda via riksdagen. I och med att kommuner själva (till stora delar) finansierar sin egen verksamhet så kan man inte heller tvinga kommunerna till att använda skatteintäkter
för att implementera en statlig vision.
Det är värt att hålla detta institutionella förhållande i tankarna när man diskuterar implementeringen av 24-timmarsmyndigheten. Reformmakarna är själva inte omedvetna om detta, och man har själva övervägt de institutionella förutsättningarna när man resonerar om vilka hinder som föreligger för att förverkliga visionen. Det ter sig dock svårt att hitta en entydig åsikt om hur man ska
30 Denna fråga om regeringens konstitutionella möjligheter att styra statliga myndigheter har varit, och
är fortfarande, en ganska omdebatterad fråga som med jämna mellanrum dyker upp i den statsvetenskapliga debatten (se exempelvis Stjernquist, 1984; Wockelberg, 2003).
06-06-09 13.10.53
148
gå tillväga. Å ena sidan önskar man värna om den svenska förvaltningsmodellen,
å andra sidan efterlyser man ett samlat ansvar för genomförandet av visionen.
Statskontoret bedömer att det är viktigt att slå vakt om fördelarna hos den
svenska förvaltningsmodellen. Samtidigt så behövs det emellertid en aktör
som förmår att ta ett samlat ansvar för de delar av de offentliga e-systemen
som gör det möjligt för det offentliga att uppträda som en sammanhållen enhet och att samverka utan att myndighetsgränser är besvärande eller ens synliga för brukaren. Någon sådan finns inte idag. (Statskontoret, 2002:14).
Denna diplomatiska syn delas kanske inte helt av alla, framförallt inte av dem
som menar att vi genomgår en dramatisk revolution av samhället där gamla institutioner och traditioner inte längre är gångbara. Detta citat från en ledamot i
24-timmarsdelegationen visar med all önskvärd tydlighet att tanken om styrning ”med hela handen” inte är helt främmande:
Jag är ju egentligen trakterad av den brittiska modellen där man har en fruktansvärt stark centralstyrning med E-envoy office som håller på pengarna,
som tvingar myndigheter att samverka. För jag kan känna att det naturligtvis
finns en styrka i den svenska traditionen och kulturen med självständiga och
starka myndigheter, men när det gäller den här typen av samhällsförändringar så saknar jag för det första ett politiskt ledarskap som tydligt pekar att det
är den här riktningen vi ska gå och sätter upp mål (Intervju med medlem i
24-timmarsdelegationen).
När det gäller vad man från regeringens sida har försökt att göra så kan man
göra en uppdelning mellan olika policyinstrument. Inom evalueringsforskning
(Bemelmans-Videc m.fl., eds., 2003) talar man ofta om ”carrots, sticks and sermons” (”morötter, käppar och predikningar”) som de medel som står till buds
när en beslutsfattare önskar förverkliga sina intentioner. Metaforerna är något av
en anekdotisk beskrivning som egentligen härstammar från hur man kan (och
bör) uppfostra husdjur, men som har blivit allmänt vedertagna bland policyforskare som idealtyper för policyinstrument. Med ”morötter” så avses ekonomiska
styrmedel: genom att dela ut olika typer av bidrag (eller bevilja särskilda krediter) så får man aktörer på lägre nivåer (tjänstemän, andra myndigheter, medborgare eller företag) att agera på ett sätt som beslutsfattaren önskar. Exempelvis
kan man fördela särskilda bidrag till husägare för att få dem att använda alternativa energikällor (som solfångare) vilket förväntas bidra till att man minskar
användandet av fossila bränslen. ”Käppen” är dock mer välkänd som styrinstrument och syftar först och främst på lagstiftning och andra former av reglering.
Genom att förbjuda ett visst slags handlande (t.ex. den nya lagstiftningen i Sverige mot sexköp) så uppnår beslutsfattaren ett visst mål (att minska prostitutionen). Regler ska i detta sammanhang inte enbart ses som traditionell lagstiftning
06-06-09 13.10.53
149
utan syftar till alla typer av regler som upprättas i t.ex. en myndighet, inklusive
interna regler inom en organisation. Slutligen kan man tala om ”predikningar”
med vilka avses olika typer av kommunikativa instrument för att förmedla information eller skapa en dialog med den aktör man önskar att styra. En beslutsfattare kan genom olika typer av informationsverksamhet (annonskampanjer,
tv-reklam, utställningar, broschyrer osv.) försöka att kommunikativt bearbeta
aktörer till att agera på ett visst sätt. Ett klassiskt exempel på detta är SVT:s program ”Anslagstavlan” i vilket olika myndigheter uppmanar befolkningen att
dricka mindre alkohol, bära flytväst när man är ute på sjön eller ”alltid anmäla
ändrad inkomst till försäkringskassan”. Alla dessa styrinstrument är också tilllämpbara på förhållandet internt mellan offentliga aktörer, exempelvis mellan
departement och myndighet, eller mellan stat och kommun.
Tittar vi på vårt exempel med 24-timmarsmyndigheten återfinner vi dessa tre
modeller både mer renodlat och i form av modifikationer. Inledningsvis finns
det en viss lagstiftning på området,31 och en rad utredningar har sedan slutet av
1990-talet diskuterat ytterligare ändringar i lagstiftningen efter att ha genomfört
översyner av ”onödiga hinder” för införandet av en elektronisk förvaltning.32
Tillkommer gör också den ovannämnda ”Nämnden för elektronisk förvaltning”
(e-nämnden) som har bemyndigande att fatta beslut om tekniska standarder
och liknande krav inom statsförvaltningen (vilket även om det inte är lagstiftning räknas som en form av bindande reglering med sanktionsmöjligheter).
Denna typ av reglering har dock mer sett till det övergripande ramverket för offentliga myndigheter och har haft som syfte att undanröja hinder av lagteknisk
karaktär, alternativt arbeta fram standarder för informationsutbyte mellan myndigheter och enhetliga elektroniska signaturer för kommunikation mellan myndighet och medborgare, snarare än att den har försökt tvinga någon myndighet
att implementera visionen.
Beträffande de ekonomiska styrmedlen – morötterna – så har regeringen varit än mer försiktig med att aktivt understödja implementeringen av visionen.
Grundinställningen har varit att myndigheters satsningar på utvecklandet av 24timmarsmyndigheten ska rymmas inom verksamhetsanslaget, det vill säga de
pengar som staten genom statsbudgeten delar ut till myndigheterna varje år.
Även om det har förekommit visst öronmärkt ekonomiskt stöd under senare år33
så är arbetet med att implementera visionen något som inte bara ska vara självfinansierat. Om det skulle visa sig att myndigheten kan genomföra en rationalisering och sålunda gör en ekonomisk besparing (mer än 3 %) på att utveckla
31 Bl.a.. försöksverksamhet inom socialförsäkringsområdet (prop. 2001/02:9); Lag om elektronisk kommunikation (SFS 2003:389); samt vissa ändringar i Förvaltningslagen (§ 5). En annan lag som spelar
en stor roll inom IT-politiken generellt, och som även berör förvaltningen, är Personuppgiftslagen
(PUL: SFS 1998:204). Denna är dock inte en del av arbetet med 24-timmarsmyndigheten. Snarare är
den en lag som motverkar målsättningarna med 24-timmarsmyndigheten.
32 Framförallt den s.k. ”Formelgruppen” som var en intern utredning inom regeringskansliet (Ds
2003:29).
33 T.ex. Arbetsmarknadsstyrelsens utveckling av AF-tjänster på Internet under slutet av 90-talet, och
stöd till länsstyrelserna 2003.
06-06-09 13.10.53
150
t.ex. en elektronisk tjänst så ska myndigheten betala tillbaka pengar till statsbudgeten. Det finns sålunda inga direkta ekonomiska incitament för en myndighet
att genomföra reformen utöver att man eventuellt kan spara pengar vid införandet av en ny tjänst och då under den osäkra förutsättningen att investeringen i
den nya elektroniska tjänsten slår väl ut. Frågan om finansiering är också en av
de frågor som 24-timmarsdelegationen har jobbat med. Dilemmat som många
myndigheter och kommuner står inför är att en eventuell investering i elektronisk förvaltning kanske inte ger en besparing till den egna verksamheten utan
hamnar hos en annan myndighet eller i en annan kommun.
Om en myndighet, eller en förvaltning gör en besparing, eller gör en insats på
IT-sidan, och på så vis rationaliserar så kanske vinsten tickar fram på en annan förvaltning, eller på en annan myndighet. Då frågar man sig: hur ska
man, så att säga dela det? (Intervju med huvudsekreteraren i e-delegationen).
Det ska dock till regeringens försvar nämnas att man har varit en smula ekonomiskt frikostig beträffande pengar till forskning om 24-timmarsmyndigheten
som kanaliseras genom exempelvis forskningsråd och VINNOVA med deras
”plattform tillväxtområde E-tjänster i offentlig verksamhet”. Denna satsning har
dock delvis ett något annorlunda syfte – att skapa nya elektroniska tjänster som
kan säljas som produkter till offentlig sektor och på så sätt skapa tillväxt i ITbranschen.
Utöver dessa hårda styrinstrument så finns också det mer mjuka dialoginstrumentet (predikningar) som regeringen kan använda. ”Dialog” har också använts i vidare omfattning än de ovannämnda styrinstrumenten. Det föreligger
en möjlighet genom mål- och resultatstyrningen inom svensk statsförvaltning
att föra en ”dialog” med myndigheterna och ange vad myndigheterna är tvungna
att återrapportera i förhållande till regleringsbreven. Detta är också något som
en hel del av våra intervjupersoner från näringslivet förespråkade som ett sätt att
”få igång arbetet med 24-timmarsmyndigheten” och som det finns anledning att
tro att näringslivet ligger bakom. I följande citat från IT-Företagens VD Ylva
Hambreus-Björling så tar de i alla fall åt sig äran av att ha fått det upplyst.
Så vi uppvaktade Pär Nuder [då samordningsminister] och så hade vi två saker
som vi ville att alla regleringsbrev skulle innehålla; ett krav på att det ska finnas
en IT-strategi och den ska vara tudelad i dels hur myndigheten ska använda sig
av IT i sin interna publicering, och den andra ska vara hur myndigheten ska använda IT i dom varor och tjänster som man erbjuder medborgarna. Jag tror att
Pär Nuder förstod vad vi var ute efter och där kände vi att där kan man faktiskt
göra nånting. Får man in det i regleringsbrev så får man också en uppföljning på
det, och det är ju nånting som ministrarna faktiskt gör. Så det är väl en grej vi har
hittat.
06-06-09 13.10.54
151
Denna tanke har slagit rot från och med regleringsbreven för 2004 i vilka det
rekommenderas att ange mål och återrapporteringskrav relaterat till 24-timmarsmyndigheten (RiR 2004:19, bilaga, s. 133). Dock konstaterar Riksrevisionen
att dessa mål är ganska ovanliga i 2004 års regleringsbrev (ibid.).
Det man framförallt kan se som styrinstrument i det pågående arbetet är de
ovannämnda tekniska samverkansgrupperna. Istället för klassisk envägskommunikation genom skriftliga rekommendationer och riktlinjer så har man önskat att integrera ”utförarna” (de statliga myndigheterna) genom att låta dem
delta i konkreta samarbetsgrupper med andra myndigheter och folk från Statskontoret. Det är framförallt de stora myndigheterna som Skatteverket, Centrala
studiestödsnämnden (CSN) och Försäkringskassan som har varit aktiva deltagare i dessa samverkansgrupper. Och ska man tala om viktiga aktörer i arbetet
med 24-timmarsmyndigheten så är det primärt de stora myndigheterna som
sysslar med att kräva in och betala ut pengar till medborgarna som har varit
drivande och engagerade i arbetet med 24-timmarsmyndigheten. Statskontoret
svarar här för att utforma konkreta mål och resultatmått, ge rekommendationer
och vägledningar till kriterier för vad elektroniska tjänster ska kunna utföra, och
i största allmänhet ha en stödjande funktion till de olika myndigheterna.
Utöver arbetsgrupper så har man från regeringens sida satsat på vad som idag
kan beskrivas som ”normal opinionsbildning” genom t.ex. artiklar i fackpress
(Ny Teknik, Computer Sweden m.fl.) och dagspress (t.ex. debattartiklar), tal till
statliga chefer vid olika typer av sammandragningar och konferenser, och genom
speciella hemsidor på Internet. Ett något spektakulärt inslag i dessa marknadsföringskampanjer är tävlingen ”Guldlänken” som ursprungligen drevs av en
branschförening, men som numera drivs av Statskontoret tillsammans med några myndigheter och organisationer.34 Varje år så utser man en vinnande e-tjänst
och e-samverkan i samband med konferensen ”Offentliga rummet”. Syftet är att
identifiera goda exempel som kan understödja andra offentliga aktörers strävan
efter att nå målet med 24-timmarsmyndigheten.
Implementering i praktiken
Regeringen har alltså inte haft några starka policyinstrument för att styra myndigheter och kommuner/landsting. Snarare så har man genom olika typer av
subtila tilltag försökt att få andra (myndigheter och kommuner) att driva arbetet
vidare. Frågan vi ställer oss är: hur har det gått? Vi börjar med de statliga myndigheterna och går sedan vidare med kommunerna.
Riksrevisionen (RiR) gjorde 2004 en granskning av arbetet med 24-timmarsmyndigheten, specifikt regeringens styrning av processen, med hänsyn till statliga myndigheter (RiR 2004:19) och deras kritik var milt sagt inte nådig. Kritiken
34 Sveriges kommuner och landsting, 24-timmarsdelegationen, Regeringens IT-politiska strategigrupp,
IT-Företagen, II-stiftelsen, Centrum för användarorienterad IT-design, Handikappombudsmannen
och VINNOVA.
06-06-09 13.10.54
152
riktade sig delvis emot enskilda myndigheters bristande engagemang, men i synnerhet emot regeringens svaga styrning av genomförandet av 24-timmarsmyndigheten. Inledningsvis konstaterar RiR att ambitionen att nå de högre nivåerna
i den fyrstegstrappan (som beskrivs i figur X) inte har varit den styrande devisen
i de enskilda myndigheternas arbete med elektronisk förvaltning. Snarare än att
satsa på att utveckla tjänster för att förbättra servicen för medborgare (och företag) så hade de statliga myndigheterna i första hand sett till vilka tjänster som
ökade kostnadseffektiviteten internt i förvaltningen. Dessutom visade det sig att
utvecklingen av nya, mer avancerade, interaktiva tjänster högre upp på fyrastegstrappan faktiskt hade stagnerat under 2003. Det vanliga bland de flesta myndigheter var att man publicerade tidigare tryckta blanketter på nätet så att medborgare själva kunde skriva ut dem, fylla i dem, och sen skicka in dem till myndigheten på traditionellt sätt. RiR konstaterar också att målet om att skaffa gemensamma ingångar till olika typer av service oberoende av verksamhetsområde
inte var en prioriterad uppgift hos de statliga myndigheterna. I de myndigheter
som RiR hade undersökt så gick utvecklingen delvis i en motsatt och mer fragmentiserad riktning. I de områden där man kunde se fördelar med att etablera
en gemensam ingång via Internet så valde myndigheterna många gånger att sätta upp sina egna, myndighetsspecifika hemsidor. Exempelvis hade RiR identifierat fem olika hemsidor som alla behandlade konsumentfrågor på en generell
nivå och samma problem gjorde sig gällande på pensionsområdet. Liknande
problem visade sig också i frågan om webbadresser där vissa adresser var svårtydda för allmänheten och enbart kunde identifieras av personer med ingående
kännedom om den svenska förvaltningens uppbyggnad. En sista kritikpunkt
handlar om att det finns en rad legala hinder som förhindrar ett genomförande
av visionen. Det finns fortfarande en rad oklarheter med hänsyn till exempelvis
Personuppgiftslagen och även med hänsyn till inlämning av årsredovisningar för
företag (där Aktiebolagslagens bestämmelser inte är anpassade till elektroniska
inlämningar).
Beträffande regeringens styrning av den elektroniska förvaltningen så hade
RiR frågat en rad myndigheter under 2003 vilken styrning och stöd de hade fått
från sina respektive departement. Det entydiga svaret från myndigheterna var att
man inte hade upplevt någon styrning överhuvudtaget. Myndigheterna upplevde generellt en stor osäkerhet gällande vad ens fackdepartement egentligen förväntade att den egna myndigheten rent konkret skulle genomföra och om det
var några särskilda strategiska överväganden man skulle beakta. Respektive fackdepartement hade enbart undantagsvis utarbetat myndighetsspecifika skriftliga
strategier, utan man förväntade sig att denna process skulle ske på respektive
myndighet. I de fall där man hade angett målsättningar i regleringsbrev för myndigheter så var de formulerade i ganska allmänna ordalag (t.ex. ”myndighet X
ska verka för en bredare utveckling av 24-timmarsmyndigheten” eller ”målet är
en utvecklad 24-timmarsmyndighet”) och kunde inte användas specifikt. Av
RiR:s rapport framgår det att man från departementens sida hade hänskjutit
06-06-09 13.10.54
153
frågan till de enskilda myndigheterna utan närmare instruktion om vad dessa
förväntades verkställa. Detta är också en kritik som har uppmärksammats från
myndigheterna själva. Till en konferens om 24-timmarsmyndigheten anförde
dåvarande generaldirektören på Konkurrensverket Ann-Christin Nykvist:
Regeringen gör det lätt för sig när den säger att ansvaret vilar på varje myndighet. Utan samordning är risken överhängande att myndigheterna utvecklar egna system som inte är tillräckligt användarvänliga. Då missar vi att dra
nytta av alla fördelar hos den nya tekniken och slösar med skattemedel (citerat från: ITPS A2003:015, s. 145).
På motsvarande sätt kunde RiR i sin utredning konstatera att frågan om 24-timmarsmyndigheten inte var något som departementen prioriterade särskilt högt.
Snarare så hade det enskilda departementet en ganska dålig inblick i det konkreta arbetet med 24-timmarsmyndigheten ute i myndigheterna. Problemställningen kan i detta fall föras tillbaka till visionen och vilka målsättningar man
egentligen har med visionen. I samband med den större utvärderingen av svensk
IT-politik utförd av ITPS (som vi kommer att beskriva i kapitel 8) så understryks
det i den del som behandlar elektronisk förvaltning att det saknas precisa målsättningar i regeringens politik om vad man vill uppnå.
Hur ser regeringen på 24-timmarsmyndighetsarbetets ”djup”? Siktar 24-timmarsarbetet primärt till ökad ”tillgänglighet”, vilket var den aspekt som betonades i uppdraget till Statskontoret 2001, står begreppet som en symbol för
all IT-relaterad verksamhet inom statsförvaltningen eller är begreppet den
hävstång regeringen tänker använda sig av för att klara välfärdsfrågorna och
servicen till medborgarna i den situation som uppstår där den offentliga sektorn av demografiska skäl kommer att ställas inför stora arbetskraft- och resursproblem (ITPS, A2003:015, s. 138)
Även om statliga myndigheter skulle kunna och vilja arbeta med e-förvaltning,
förefaller det alltså som att de i många fall inte förstår vad de förväntas göra.
Utöver statliga myndigheter så ligger det i visionen att kommuner och landsting aktivt ska arbeta med 24-timmarsmyndigheten. Man har från regeringens
sida (eller snarare Statskontoret) uttryckligen sagt att visionen bygger på ett
medborgar- och företagarperspektiv i vilket ansvarsfördelningen mellan stat och
kommun är av underordnad betydelse:
Den enskilde har ett ärende som ska behandlas eller ett problem som måste
lösas. Det innebär att regeringens vision om 24-timmarsmyndigheten och
nätverksförvaltning bara kan förvekligas genom en bred samverkan mellan
stat och kommun (Statskontoret 2002:30, s. 24).
06-06-09 13.10.55
154
Om regeringen har problem med att styra statliga myndigheter så är det inget i
jämförelse med svenska kommuner som kan åberopa det grundlagsskyddade
kommunala självstyret. Inte heller här finns det starka styrinstrument som lagstiftning och ekonomiskt stöd som regeringen kan ta i anspråk, utan man är
hänvisad till att med olika kommunikativa instrument försöka påverka kommuner och landsting. Att plocka fram ”goda exempel”, ansvara för omvärldsbevakningen och ”stödja samverkan” mellan kommuner, myndigheter och andra aktörer, är några av de instrument man nämner i skrifter och i våra intervjuer. Så
utvecklingen liknar i det avseendet vad vi ovan har nämnt om statliga myndigheter – det är upp till respektive kommun att själv driva arbetet med att förverkliga visionen. Dock så skiljer sig kommuner avsevärt från statliga myndigheter
vad avser uppgifter och ansvar. Kommuner och landsting arbetar primärt med
barn, skola, vård och omsorg och frågan om att medborgaren ska hämta och
lämna information hos myndigheter är egentligen inte lika angelägen som hos
en statlig myndighet. Som två ”IT-strateger” i två olika kommuner säger:
Och det är det som är problemet i det här landet: Vi har en statsförvaltning,
tjugofyra landsting och 290 självständiga kommuner. Och det finns ingen
samordning och ingen styrning av hur vi ska tillhandahålla E-tjänster, offentliga E-tjänster. Som alla de här offentliga delarna är beroende av varandra.
Det är dags att göra någonting därvidlag. Så det blir en ryckig, växelvis framryckning. Några kommuner sticker iväg tidigare, en del statsförvaltningar
sticker väldigt snabbt, titta på Riksskatteverket. Klockrena E-tjänster har de
plockat fram. Men det blir inte en jämlik utveckling, det är en ren slump om
du bor i en kommun som jobbar med det här. För att kommunen tycker det
här är intressant (intervju med IT-strateg i Kalix kommun).
En sak som man börjar se nu är att Statskontoret, som visserligen gör många bra
saker, ser allt utifrån ett statligt myndighetsperspektiv, dvs. en myndighet som
levererar en tjänst till medborgare. Problemet i den kommunala sektorn är att
kommunerna har en begränsad kaka av Sveriges medborgare som kunder, i vissa
fall tusen medlemmar. Men dessutom ska de leverera en mängd tjänster inom
vitt skilda områden. Det har man missat när man kommit med vissa rekommendationer [från Statskontoret], man har inte sett komplexiteten. Som gör att det
blir mycket tyngre att driva frågor i den kommunala sektorn (intervju med ITstrateg i Nacka kommun).
Detta ska dock inte tolkas som att kommunerna inte gör något på området.
De flesta kommuner i Sverige har efter hand någon form av strategi för att arbeta med frågor som rör elektronisk förvaltning och detta är ett arbete som
delvis löper parallellt med visionen om 24-timmarsmyndigheten. Utifrån våra intervjuer så finns det dock all anledning att misstänka att regeringens
målsättning om en ökad nytta för medborgare och företag i vissa fall är un-
06-06-09 13.10.55
155
derordnad kommunernas egna ambitioner om att effektivisera verksamheten
i syfte att spara pengar.
Jag skulle påstå att vi driver det här utifrån möjligheten att effektivisera i organisationen, och i samband med det ge ökad service mot medborgarna. Eller, åtminstone hålla kvar den nivå av service vi har till lägre kostnad. Det har ingenting
med 24-timmars att göra. Det är två helt olika spår, egentligen (intervju med ITstrateg i Nacka kommun).
Det som definitivt skiljer regeringens vision från kommunernas konkreta arbete
är primärt det slutliga målet om en fullt integrerad nätverksförvaltning. Denna
idé avvisas av de flesta kommuner som ”tekniskt omöjlig”, definitivt inte önskvärd och fungerar inte som rättesnöre för kommunernas eget arbete.
Nej, det [det fjärde trappsteget] tror jag aldrig blir verklighet. Aldrig! Och det
här är lite faran, vi får inte glömma bort att risken är att vi bygger sådana
enorma system som är så svåra att analysera och leverera att vi aldrig kommer
i mål (intervju med IT-strateg i Karlskrona kommun).
Det finns både hos Statskontoret, den gemensamma kommunala samarbetsorganisationen Sveriges kommuner och landsting (tidigare Kommunförbundet)
och i enskilda kommuner en gemensam syn på vilka problem som kommunerna
står inför i form av ett minskat skatteunderlag (delvis orsakat av ändrad demografi med fler äldre och färre förvärvsarbetande), ökade kostnader för vård och
omsorg och allmänna problem med att finansiera de många välfärdsstatliga
uppgifter som kommunerna är pålagda. Och i detta sammanhang kommer nyttoaspekterna för användarna (vare sig de är medborgare eller företag) i skymundan. Likaså finns det i kommunerna ett stort intresse för att generellt rationalisera verksamheten och förändra organisationsstrukturer. I det sammanhanget
finns det kommuner som uppfattar visionen om en 24-timmarsmyndighet och
”trappstegstänkandet” som allt för fokuserat på IT snarare än på förändringar av
arbetsprocesser för att långsiktigt klara framtida behov från medborgarna. Å andra sidan kan man också tolka teknikfixeringen som ett sätt att ”gömma undan”
en ganska omfattande reformsträvan så att det blir mer neutralt.
För att försvara den så kanske det är så att man nådde den här visionen för att
den inte är lika hotfull. Skulle man istället ha en vision som ville bryta sönder
organisationsstrukturerna så att organisationerna kan börja samarbeta så kanske motståndet skulle bli rätt hårt. Så, det kanske finns det en smartare tanke
bakom än vad man presenterar (intervju med IT-strateg i Nacka kommun).
Beträffande själva implementeringsprocessen kan man konstatera (vilket i många
avseenden påminner om Pressman och Wildavskys klassiska implementerings-
06-06-09 13.10.55
156
studie) att det är många led mellan beslutsfattare och utförare när vi talar om
regeringens vision för att implementera 24-timmarsmyndigheten. Kommunerna i sig består också av flera nivåer och det är symptomatiskt att frågan om 24timmarsmyndigheten i våra intervjuer tycks vara något som fastnar i den kommunala informations- eller IT-enheten, och därmed är beroende av sådana enheters förmåga att nyttiggöra tjänster för de ”vanliga” kommunala förvaltningarna. När vi har sökt svar på frågan om arbetet med 24-timmarsmyndigheten i
enskilda förvaltningar (såsom skola och socialförvaltning) så hänvisar man tillbaka till informationsavdelningen i kommunen eller säger att ”detta är frågor
som vi snart ska börja jobba med”.
Slutligen saknas det i det kommunala arbetet den tydliga hjälpfunktion som
Statskontoret representerar när det gäller de statliga myndigheterna. Här skulle
man givetvis kunna hävda att denna funktion delvis uppvägs av Sveriges kommuner och landstings stödfunktioner på IT-området och att man som enskild
kommun skulle kunna få hjälp från dem. SKL (liksom föregångaren Kommunförbundet) har dock inte önskat att gå in med allt för tydliga rekommendationer
och riktlinjer till sina medlemmar (dvs. kommunerna).
Kommunförbundets roll, där är det ju nånting som väldigt många vill, som
det ofta är i ett osäkert läge, att vi ska peka med hela handen, de säger ”ge oss
rekommendationer, vilket certifikat ska vi använda?”. Men det gör vi ju inte,
utan det är det kommunala självstyret som gör det här. Däremot så kan vi ju
sprida goda exempel, stödja samverkan och intressebevakning (Intervju med
IT-strateg, SKL).
Kommunerna själva uppfattar inte heller SKL som en vidare aktiv organisation
som utstakar riktlinjer och understödjer deras eget arbete, men tycker inte heller
att SKL ska ha den rollen.
Vad har kommunförbundet gjort för att driva det här? De har väl haft en avvaktande roll där de försöker samla ihop och publicera goda exempel o.s.v.
Men de har inte heller den här rollen att de kan driva en fråga som kommunerna ska följa. Kommunerna är självständiga. [Intervju med IT-strateg, Kalix kommun]
De har varit väldigt försiktiga. Men de tittar på saker och ting nu. Än så länge
har de varit väldigt försiktiga. [Intervju med IT-strateg, Nacka kommun]
I avsaknad av en fast statlig eller ”superkommunal” styrning så har Statskontoret
tagit initiativ till den så kallade Sambruksplattformen som är ett nätverk av 27
kommuner (2005) som samarbetar om att arbeta fram elektroniska tjänster,
dela på utvecklingskostnader, samt stärka kommunernas beställarroll gentemot
leverantörer av IT-tjänster och produkter. Under 2005 arbetar dessa konkret
06-06-09 13.10.56
157
med fem olika tjänster som man efter diskussion har nått fram till ska fungera
som pilotprojekt. Det förefaller dock troligt att dessa projekt främst har valts då
de kan medverka till att minska kostnader internt i förvaltningen, snarare än att
öka servicen för medborgare och företag (Andersson, 2005). En intressant detalj
i detta sammanhang är att man i utvecklandet av dessa kommunala tjänster inte
har genomfört några koordinerade behovsanalyser av vilken typ av offentliga
tjänster t.ex. medborgare efterfrågar. Snarare så har projektledarna inom Sambruk själva försökt att arbeta utifrån en ”känsla” av vad medborgarna önskar
baserade på idén om att ”de själva är medborgare” (ibid.).
Kommunerna vill troligen gärna arbeta med utveckling av e-tjänster. Frågan
är varför de vill det – för att tjäna medborgarna eller spara pengar (och därmed
eventuellt försämra servicen) eller för att de känner att de måste? Vidare är den
kommunala verksamheten mer komplex och medborgarnära än den statliga.
Frågan är då inom vilka områden man egentligen kan införa e-tjänster.
IT i skolan35
Tidigare har framgått att ”IT” som begrepp har omfattats av stor optimism och
politisk enighet i Sverige. Det utopiska inslaget i diskursen, som med en mer
kritisk blick skulle kunna kallas diffus och motsättningsfylld, har lett till en allmän uppslutning som möjligen förenklats just till följd av det diffusa och motsättningsfyllda. Detta gäller i allra högsta grad för satsningen IT i skolan (ITiS)
1999–2002 som dessutom berörde ett område som de flesta politiker från olika
partier vanligtvis är beredda att satsa stora resurser på. Den politiska enigheten
var därför stor när riksdagen gav 1,6 miljarder (som sedermera blev nära två
miljarder i samband med att projektet förlängdes ett år) i julklapp till landets
kommuner den 15 december 1998 (Prot.1998/99:36) för att utveckla IT-användningen inom skolan. Alla partier hade förstås synpunkter, och Moderaterna reserverade sig mot bakgrund av att man ville satsa ännu mer pengar – 3,5 miljarder – på det av Socialdemokraterna föreslagna projektet.
Den egentliga orsaken bakom ITiS var att det 1998 råkade föreligga en stor
summa pengar för IT-relaterade projekt på Kommunikationsdepartementet.
Skolminister Ylva Johansson, som just höll på att avsluta vad regeringen uppfattade som ett mycket lyckat, extraordinärt kompetensutvecklingsprojekt för vuxna – Kunskapslyftet – såg möjligheten att nu lansera ett nytt extraordinärt kompetensutvecklingsprojekt för den framtida arbetskraften – barnen – samt framför allt deras lärare. På vägen hjälpte det också att statsminister Göran Persson
fått se en OECD-rapport enligt vilken Sverige halkade efter omvärlden gällande
datoranvändningen i skolan (intervjuuppgift). Skolministern kunde alltså utan
35 Sofie Gustafsson, doktorand i statsvetenskap vid Lunds universitet, har bidragit med materialinsamling och analys i denna fallstudie.
06-06-09 13.10.56
158
större svårigheter rekvirera pengarna, efter bevillning av riksdagen, och valde att
genomföra projektet på likartat sätt som Kunskapslyftet.
Men vad var då ITiS? I budgetpropositionen 1998 (1998/99:1) konstateras
det att ”Kunskapssynen förändras så att eleverna i högre grad tillägnar sig förmågan att lära nytt och använda kunskap som ett verktyg. Regeringen anser att det
mot denna bakgrund finns starka skäl att öka användningen av IT i skolan”. Ylva
Johansson skrev i förordet till det centrala styrdokumentet (Rskr 1997/98:176
Lärandets verktyg) att ”[d]en nya tekniken ska bidra till att elevens lärande ställs
i centrum för skolans arbete, det är inte tekniken själv som ska stå i centrum”. På
samma sätt betonade skolminister Ingegerd Wärnersson i sitt riksdagsanförande
den 15 december 1998 (Ylva Johansson hade då avgått till följd av Åsbrink-affären) att ITiS skulle handla om pedagogisk kompetens, inte program- och apparatkunskap. ITiS var med andra ord ett projekt som med hjälp av datorer skulle
förändra skolans pedagogik, men därigenom indirekt också skolans organisation. Datorn skulle vara ett verktyg för en ny form av lärande. Det framgår aldrig
varför just datorer och IT är förutsättningar för en ny form av lärande, ej heller
görs det klart varför det är pedagogiken och inte tekniken som sätts i centrum.
Ekonomiskt blev satsningen mycket tekniktung.
IT som redskap för individualiserat lärande berördes redan i kapitel 4, och
enligt Regeringens skrivelse blir samhället alltmer individualiserat och mångfacetterat. Enligt regeringen blir IT ett sätt att jobba mer individorienterat – man
förväntar sig också att svagare elever ska ha stor hjälp av datorbaserat lärande.
Det finns även mer lärarinriktade insatser som är viktiga (som indirekt också
kan sägas vara elevinriktade). Till dessa hör att kompetensutvecklingsdelen av
ITiS krävde att lärarna arbetade i arbetslag samt elevorienterat, allt för att öka
fokus på interdisciplinärt lärande och organisatoriska innovationer för att minska fokus på klassisk klassrumsundervisning. Detta gör att man också kan se ITiS
som ett sätt att implementera Lpo –94 och därmed även organisatorisk skolutveckling som förutsättning för lärande, t.ex. att lärare och elever arbetar i projektform.
ITiS bestod av flera delar, men de tre centrala och mest kostsamma var utveckling av skolornas lokala infrastruktur (t.ex. förbättrade nät, e-post till lärare
och elever), ett kompetensutvecklingsprojekt för lärare i arbetslag under en termin, samt utdelande av en bärbar dator till varje lärare som deltagit i kompetensutvecklingsprojektet (vilket hälften av landets lärare gjorde). Den senare åtgärden har utan tvekan varit den mest omdebatterade, bland annat häftigt kritiserad av Skolverket som ansåg att datorerna borde tillfalla skolorna i stället för
enskilda lärare. Satsningarna visar att ITiS trots allt var teknikorienterat, men det
som ska fokuseras här är den ”mjuka” satsningen – kompetensutvecklingsdelen
(men som alltså utgjorde grunden för utdelningen av datorer).
Om ITiS var en speciell satsning så var genomförandeorganisationen ännu
mer speciell. En ITiS-delegation upprättades under Utbildningsdepartementet.
Först låg den fysiskt inom departementet, men då regeringskansliet inte får inne-
06-06-09 13.10.56
159
ha myndighetsuppgifter, ombildades delegationen till en myndighet, vars IT-pedagogiska arv numera förvaltas av den nya Myndigheten för skolutveckling. Delegationen leddes av statssekreteraren i Utbildningsdepartementet och bestod i
övrigt av statssekreteraren i Kommunikationsdepartementet, generaldirektören
för Skolverket, VD för KK-stiftelsen, en projektchef vid Svenska Kommunförbundet samt IT-kommissionens kanslichef. Efter påtryckningar släpptes också
lärarfackförbunden in. Det löpande arbetet sköttes dock av en kanslichef. ITiSdelegationen medverkade vid upphandling av datorer och infrastruktur (det senare med hjälp av Kommunförbundet), samt utvecklade en studiehandledning
för kompetensutvecklingsdelen. ITiS utformades som ett frivilligt erbjudande
till landets 288 kommuner där dock ingen valde att tacka nej. Styrningen skedde
direkt gentemot varje kommun – enda mellanledet var en ”regional samordnare”
i varje län som avlönades av delegationen, och som bland annat anordnade utbildning för ITiS-handledarna. ITiS-handledarna, som utgjorde navet i kompetensutvecklingsdelen, utsågs av varje kommun, och var vanligtvis lärare med
datakunskaper. De lärare som skulle få gå utbildningen varje termin utsågs i varierande grad av handledare, rektor eller andra administratörer. Utbildningen
bestod alltså i ett projektarbete som i någon mån utfördes i samarbete med eleverna. Pengarna till projektet räckte dock inte till för att ersätta skolorna för arbetstidsbortfall, vilket innebar att lärarna fick ta tiden för arbetet ur sin normala
pott för kompetensutveckling, vilket i praktiken förstås ledde till en del fritidsarbete. Ändå valde alltså hälften av landets lärare att medverka i projektet, och då
nekades ändå många lärare till följd av platsbrist. I detta sammanhang bör dock
nämnas att erhållandet av den bärbara datorn var en viktig sporre.
Ett fall av nätverksimplementering ...
ITiS var långtifrån det första försöket att introducera datorbaserat lärande i
svenska skolor. Sedan 1980-talet har flera utvecklingsprojekt genomförts, ofta
dock med syftet att anpassa eleverna till arbetsmarknaden snarare än att utveckla lärandet. Det mest ambitiösa projektet före ITiS lanserades av Stiftelsen för
Kunskap och Kompetensutveckling (KK-stiftelsen), en semi-offentlig organisation som formats med hjälp av resurser från de av den borgerliga regeringen
avskaffade löntagarfonderna. Åren 1994–99 satsade stiftelsen närmare en miljard kronor på ett begränsat antal ”fyrtornsprojekt” som var tänkta att sprida
goda exempel på IT-användning från ett fåtal skolor ut över landet (Nissen, red.,
2002; Riis m.fl., 2000).
Kritiken mot satsningen har varit stark. ”Jag tror det är feltänkt med fyrtorn,
det har aldrig visat sig fungera i skolan i något annat avseende”, konstaterar f d
skolministern. En tjänsteman på Skolverket anser på samma sätt att metoden att
sprida via goda exempel aldrig någonsin fungerat och inte gjort det i denna satsning heller. Men styrelsen, som till stor del bestod av industriföreträdare, var
”övertygade om att bara man satte laptops i händerna på eleverna så skulle lä-
06-06-09 13.10.57
160
randet komma av sig själv”. Tjänstemannen menar vidare att verksamheten mer
eller mindre brutit samman efter projektets avslutande på en del skolor som utvecklade en mycket avancerad IT-verksamhet under projektperioden, samt att
kommunerna som fick del av pengarna inte på något sätt visat bättre kunskapsresultat i de nationella utvärderingarna. ”Överge projektformen” hävdar Nissen
(2002:22) i utvärderingen av satsningen, som menar att skolutveckling i projekt
inte leder till någon kontinuitet – när pengarna tar slut avslutas också projektet
utan att några erfarenheter förmedlas vidare. Enligt en av utvärderingens deltagande professorer valdes projektformen mest ”för att få mycket uppmärksamhet”.
Trots denna massiva kritik mot KK-stiftelsens satsning för bristande planering, bristande realism och hemfallenhet åt opportunism, valde alltså skolministern att på likartat sätt utforma ITiS som ett i tid avgränsat, extraordinärt skolutvecklingsprojekt, som hade sin egen genomförandeorganisation, skild från den
ordinarie myndigheten. Varför? En enkel förklaring är att ITiS trots allt var annorlunda utformat än KK-stiftelsens satsning på ett fåtal ”fyrtorn”. I ITiS-satsningen deltog samtliga kommuner och hälften av landets lärarkår medverkade i
ett IT-baserat utvecklingsprojekt med det tydliga syftet att ”lyfta golvet” snarare
än att låta ett fåtal fyrtorn spränga genom taket i något diffust demonstrationssyfte. En annan enkel förklaring är att skolministern och hennes statssekreterare
helt enkelt gjorde på samma sätt som de gjort med Kunskapslyftet. Det går inte
att bortse från möjligheten att man även här syftade till att väcka uppmärksamhet kring projektet, något som också i hög grad lyckades. Denna förklaring hänger samman med den något mer komplexa förklaringen att projektformen och
den nätverksbaserade projektorganisationen kom sig av att de ansvariga för satsningen satte stor tilltro till denna modell för styrning som bland annat tillät
satsningen att ligga nära dem själva i stället för att läggas ut på den ansvariga
myndigheten eller helt delegeras till kommunerna. Kanske det också var så att
projektoch nätverksstyrningen ”låg i tiden”. Vilka var då de ansvariga personernas egna uttryckta motiv bakom satsningens utformning?
F.d. skolministern menar att det för henne, inte minst som gammal lärare, var
viktigt att i en tid av krympande resurser för skolan genomföra en riktad satsning mot lärarna som en morot för skolutveckling (där den bärbara datorn blev
den yttersta moroten för fler lärare än de redan datorintresserade att vara med).
Själva formen:
var en slags dialog mellan delegationen och kommunerna. Den modellen var
hämtad från Kunskapslyftet. Och vi använde samma modell för den hade visat sig vara väldigt framgångsrik, tycker jag själv då, som ett sätt att – i dialog
med kommunerna – driva utveckling. Den modellen blev ju samtidigt kriti-
06-06-09 13.10.57
161
serad av Riksdagens Revisorer. Jag vet inte om du har sett den rapporten.36
Ja, de ville lägga det på myndigheten? Ja, just det. Hade ni några resonemang
om det? Ja, det var en helvetes fajt med Finansdepartementet innan jag fick
göra så. Men den fajten var ju då framför allt innan Kunskapslyftet, för då hade man aldrig gjort så som vi gjorde. Och jag sa ”jag vill inte ha så mycket förordningar som man måste ha”, lägger man det på myndighet så måste man
styra allting i förordning, för du får ju inte gå in och styra annars, och allting
måste ju vara reglerat. /…/ Och då kommer alla kommuner att stöta på att
det blir en massa saker som blir omöjliga att genomföra, därför att förordningen säger att myndigheten kan inte ta det beslutet. När vi hade det i departementet var det väldigt lätt att ändra. Alltså det var ju min statssekreterare
och jag som kunde komma överens om att ändra kan man säga lite krasst.
Och det var ju precis det som var avsikten, att vi skulle kunna vara flexibla utifrån vad kommunerna sa.
För skolministerns statssekreterare var det viktigt att projektformen ledde till ett
nerifrån och upp-perspektiv, där lärarna själva tillsammans utformade sina egna
projekt i skolan. På direkt fråga om varför hon valde delegationsformen menar
hon att ”det var väl mycket en vilja att få alla parter med sig och få alla att känna
sig ansvariga för den här satsningen”. Det betonas även i andra beskrivande dokument att delegationsformen innebar ”en samverkan mellan jämbördiga parter
(t.ex. i En sten i rullning, Utbildningsdepartementet 2003:18), dvs. Skolverket,
KK-stiftelsen, Kommunförbundet och lärarfacken borde ses som jämbördiga
”aktörer” på området skolutveckling. Samtidigt innebar detta svåra förhandlingar, eftersom en sådan projektledningsmetod bygger på att alla parter är överens.37
Kommunförbundet ville till exempel inte att delegationen skulle styra pengarnas
användning, det kunde kommunerna själva göra. KK-stiftelsen var ovillig att
dela med sig av sina medel eftersom man där såg den nya satsningen som en
konkurrent till KK-stiftelsens gamla. Å andra sidan menar den före detta statssekreteraren att ”om man ändå inte kan få med dem helt så är det ju ändå bättre
att ha dem med så att man vet var de finns nånstans”. Dessa argument visar tydligt att den nätverksform som valdes har konsensus som syfte. Sammanfattningsvis menar statssekreteraren att projektets utformning förstås kan rendera anklagelser om ministerstyre, men att i så pass viktiga politiska projekt som detta är
det nödvändigt att ha kontroll över styrningen för att få ut effekter av projektet.
Medan f.d. skolministern och hennes statssekreterare mer är inne på bak36 2001/02:20, Riksdagens revisorers förslag angående ITiS – en statlig satsning på IT i skolan. Revisorerna
ansåg att det var underligt att den ansvariga myndigheten på området – Skolverket – inte fick planera och genomföra ITiS. Vidare framhöll man vikten av att regeringen inte använder sig av särskilt
tillskapade förvaltningsorgan annat än i undantagsfall, samt menade att det strider mot den svenska
förvaltningsmodellen att de leds av en statssekreterare.
37 Det konsensusbaserade med denna styrningsmodell betonas även av en mot ITiS-satsningen ytterst
kritisk tjänsteman på Skolverket: ”Man måste ju gilla läget, på något sätt. Man kan inte obstruera mot
sin egen minister. Då kan man inte sitta i delegationen. Det normala är ju då, om man skulle uppleva
att man är en motpart, att man begär att få slippa.”
06-06-09 13.10.57
162
grunden till styrningsmodellen, går en av ITiS-delegationens kanslichefer in på
modellens utformning i det konkreta fallet. Resultatet blir ett slags ideologi om
nätverkslärande, där hela satsningens organisation – och inte bara ITiS-delegationens – karakteriseras av nätverk, dialog och ömsesidigt beroende:
• Initiativtagarna på nationell nivå var en samling personer som nästan
samtliga hade lärarbakgrund och skolutvecklingsambitioner,38 samt kände varandra sedan tidigare.
• Delegationens styrelse var ett sätt att inkludera alla ledande aktörer på
skolområdet och få dem att känna sig medansvariga.
• Den nationella implementeringen av projektets pedagogiska del organiserades på nätverksbasis via regionala samordnare.
• Den lokala organiseringen av IT-lärandet skedde via pedagogiska nätverk,
arbetslagen, denna arbetsform var ett krav från ITiS-delegationen.
• Slutligen är synen på lärande hos ledande aktörer bakom satsningen även
det präglat av ett nätverkstänkande. Enligt kanslichefen lär man sig i ett
sammanhang, tillsammans med andra, inte minst genom det motstånd
som andra bjuder mot ens idéer och beteenden. Lärande skapas i möten
och sociala relationer och ej på egen hand. Därför är förstås ett projektoch nätverksbaserat lärande även bra för elever. Detta hänger samman
med starka bilder av såväl lärande som IT, som kan sägas utgöra den visionära styrningsdiskursen bakom satsningen. Kanslichefen satt själv med
och skrev en rapport för Utbildningsdepartementet (Ds 2002:19) efter
ITiS-satsningens slut, där det konstateras att beslutsfattarna främst bör
implementera en ”gemensam bild av framtidens lärande och skola” (ibid:
39). Idéerna ansluter också till aktuella idéer om ”den lärande organisationen”.
Som synes finns det tydliga inslag av governance-styrning eller nätverksimplementering i vad som sagts ovan. För det första finns det en bristande tilltro till
den egna myndighetens förmåga att styra på detta område (jfr Jacobsson, 2001:28
som anför andra exempel på en sådan mentalitet inom regeringskansliet), som
hänger ihop med en bristande tilltro till hierarkisk formalisering och reglering
– till ”government”. För det andra finns det en tydlig ambition att få alla viktiga
aktörer att känna sig involverade i satsningen som ”jämbördiga parter”. Effektivitetsbefrämjande konsensus mellan nätverkssamarbetande ”aktörer” sågs i kapitel 5 som en av de viktigaste orsakerna bakom varför governance-arrangemang
38 Skolministern samt en erfaren tjänsteman på området IT i skolan har båda arbetat kommersiellt med
IT-utveckling i skolan efter ITiS. Märkligt nog har tjänstemannen, som konsult för företaget Metamatrix, på uppdrag av bland annat KK-stiftelsen, utvärderat svensk IT-politik för skolan, dvs. en
politik som han själv har varit nära involverad i att utforma. Denna typ av gränsgångaraktiviteter
mellan offentligt och privat har varit vanlig inom den svenska IT-sektorn – det mest kända fallet är
utan tvekan f.d. näringsminister Björn Rosengren.
06-06-09 13.10.58
163
utvecklas. Detta ansluter till vad Jessop (se kapitel 5) säger om att staten i governance-styrningen alltmer ser sig som en ”partner” bland andra partners, och
överensstämmer också med hur Myndigheten för skolutveckling, ITiS-satsningens arvtagare, ser sig.39 Ömsesidig kontroll genom interaktion i nätverk förefaller
vara ett viktigt inslag i governance-styrningen – det enda sättet att anmäla avvikande uppfattning verkar vara genom att avsluta dialogen och lämna nätverket.
”Dialog” framställs som nätverkens viktigaste styrmedel, vilket antyder en betydligt mer ”mjuk” och interaktiv styrningsform än en renodlad governmentmodell (jfr Magnussen, 2003). Nätverksstyrningen blir här alltså en del av diskursen om informationssamhället och dess genomgripande konsekvenser för
skolutveckling.
För det tredje lämnas genomförandenivån stor frihet att konstruera innehållet i projektet själv. Detta decentraliserade genomförande kan ses som paradoxalt
mot bakgrund av att skolministern ville ha stark kontroll över satsningen, men
denna kontroll handlade mer om organisation och vad pengarna skulle användas till, inte den detaljerade utformningen av kompetensutvecklingen. ITiS-delegationens studiehandledning ses som en resurs som man kan använda om man
vill. På samma sätt ses den regionala samordningen som en resurs som kan utnyttjas för ”dialoger” och ”utbyte av erfarenheter”. För det fjärde omfattar de ledande aktörerna bakom projektet en ”governance-ideologi”, där styrning via
projekt, nätverk och dialog inte bara ses som ett riktigt sätt för organisering utan
också för lärande. Detta stämmer överens med våra slutsatser i kapitel 5 där nätverksstyrning förefaller vara en aktivt vald modell som också har drag av managementinspirerat mode. Sammanfattningsvis baserades ITiS-organisationen på
en nätverksmodell. Delegationen var i sig själv ett nätverk av aktörer som ömsesidigt bekräftade varandra som centrala skolintressenter; delegationen hade vidare ett nätverk av regionala samordnare som möttes fyra gånger om året i delegationens hägn; dessa samordnare hade i sin tur ett nätverk med handledare;
handledarna formade slutligen nätverk med de deltagande arbetslagen. I samtliga fall bör noteras att nätverken var administrativt konstruerade och därför
också kan ses som en form av projektorganisation som löper stor risk att desintegreras i samband med projektets avslutande. Denna nätverksmodell gjorde
samtidigt att ITiS kraftigt avvek från den normala styrningen på skolans område.
Ett intressant sätt att se på styrning med nätverk som samtidigt kommer fram
i vår studie är att det är en billigare metod än andra styrformer, vilket är i överensstämmelse med vad Schmitter anser om att governance är en ”second best
solution” i brist på resurser att styra direkt (se kapitel 5). Så hävdar en respondent på KK-stiftelsen att det nätverk av regionala samordnare som under översyn av den nya Myndigheten för skolutveckling ska slå vakt om ITiS-projektets
39 En tjänsteman på nämnda myndighet menar att ”vi måste vara intressanta för kommunerna att
samarbeta med, annars så kommer de att strunta i oss”. Han ser myndigheten som en ”bidragande
organisation” inom skolutveckling.
06-06-09 13.10.58
164
”efterbörd” och lärandenätverkens fortlevnad, måste understödjas av stiftelsen
eftersom myndigheten har för dåligt med pengar. En tjänsteman på Myndigheten för skolutveckling bekräftar detta:
Vi har ju då tillsammans med KK-stiftelsen tagit ansvar för att de här regionala samordnarna ska finnas kvar. /…/ Där fortsätter de väl mycket utav det
nätverksarbete som hade byggts upp inom ITiS. /…/ Det är tänkt att det här
ska kunna vara någon slags kommunikationsväg mot kommunerna och att
de nätverken i sin tur kommer tillbaka till oss, och det funkar ganska bra.
/…/ Men däremot så kan man väl möjligen säga att vi inte vet hur bra de regionala samordnarnas nätverk egentligen är.40 Vart det tar stopp någonstans
vet vi inte riktigt. Huvudtanken är att det ska komma ut till alla skolorna. /…/
Vi vill ju nå ut med det vi har att erbjuda. Och då är nätverk en väldigt tilltalande modell, därför att det blir en multiplikatoreffekt på det du gör. /…/ Och
det är naturligtvis någon slags idealbild av att det ska fungera så, det kommer
det naturligtvis inte alltid att göra, men jag tror att det kommer att vara en inte oväsentlig del i myndighetens strategi för att nå ut med saker och ting. /…/
Vi kommer att ha riktade insatser också. Att vi ger oss på utvalda kommuner,
eftersom våra resurser är begränsade, inte minst i personella termer.
Att ingå i skolutvecklande nätverk under ledning av den nationella myndigheten
på området ses alltså som ett erbjudande snarare än ett krav. Utifrån detta är det
tydligt att staten, vid ITiS-projektets slut, lämnar över ansvaret för den fortsatta
utvecklingen på området till kommunerna. Tjänstemannen på Skolverket menar
att hela satsningen, utifrån ett mål- och resultatinriktat synsätt, var helt förkastlig. Kompetensutveckling av lärare bör vara ett kommunalt ansvar, liksom inköp
och underhåll av datorer, där han för övrigt menar att Sverige, i början av ITiSsatsningen, låg mycket långt framme. Genom satsningar av ITiS:s typ gör man
kommunerna till gökungar som vänjer sig vid en jämn tillförsel av statliga medel. När dessa medel väl stryps är risken överhängande att kommunerna inte planerar in denna typ av utgifter i sin budget. Skolverket gav också i början av ITiS
ut en forskningsrapport (99:428) som betonar att stora utvecklingsprojekt med
datorer lätt skymmer sikten för andra angelägna insatser, och som ger intryck av
att vara direkt adresserad till ansvariga beslutsfattare.
De ansvariga för satsningen menar i stället, för övrigt i likhet med de flesta
ansvariga på kommunalt håll, att satsningen var mycket lyckad, men att problemet är att den är slut, att den inte förts vidare. F.d. skolministern anser att det
inte ”tagits några nya initiativ när det gäller IT, utbildning och lärande sedan jag
slutade”, och att Sverige tappar mark visavi andra länder. F.d. statssekreteraren
40 Vi har intervjuat två regionala samordnare. Samordnaren i Kalmar län genomförde organiserade och,
enligt egen uppgift, välbesökta träffar där den – minst sagt disparata – lokala utvecklingen på ITområdet i skolan jämfördes. Samordnaren i Skåne har av naturliga skäl större problem att vidmakthålla ett nätverk inom sitt tätbefolkade län.
06-06-09 13.10.58
165
tycker det är sorgligt att ”man bara släpper det”, att alla borde ha fått del av ITiS.
F.d. kanslichefen för ITiS-delegationen anser att det är fel människor som numera beslutar om svensk skolutveckling. Åtminstone borde man symboliskt
”tala om att det här är viktigt”. Regeringens ansvar borde vara att få med alla relevanta aktörer. En liknande besvikelse går inte att hitta hos lokala intervjupersoner. Paradoxalt nog är det alltså de ansvariga för satsningen, som utformade
spelreglerna för projektet – där en av de viktigaste spelreglerna just var att projektet skulle ha ett slut – som är mest kritiska till att denna nationella kampanj
inte förts vidare. Därmed är vi tillbaka i samma typ av kritik som riktades mot
KK-stiftelsens satsning.
... men närbyråkrater med hierarkiskt tänkande på genomförandearenan
Men hur har då nätverksimplementeringen visat sig fungera i praktiken på de
lägre nivåerna? Ofta har vi som forskare fått höra att ITiS är det mest omfattande
skolutvecklingsprojektet genom tiderna, och i den officiella utvärderingen omnämns det som ”gigantiskt” (Chaib m.fl., 2004:178). Men utifrån den enskilda
skolans perspektiv kan ITiS knappast uppfattas som gigantiskt. Under några
veckor samarbetade kollegorna i ett arbetslag (befintligt sedan tidigare eller – vilket var vanligt – konstruerat för just detta tillfälle) mer eller mindre på sin fritid
för att skriva ihop ett specialarbete om IT som dessutom berörde flera ämnen.
Rektorn på skolan var sällan involverad. Redovisningen av projektet förefaller på
samtliga ställen där vi studerat genomförandet ha varit högst rudimentär. Självfallet förväntade vi oss därför inte heller att ITiS gjort några större avtryck i
skolans verksamhet, och definitivt inte de avtryck som ansvariga bakom satsningen och den ovan omtalade utvärderingen påstod.
Trots allt visade sig dock lärarna som deltagit minnas ganska mycket. En anledning som ofta kom fram var att detta berodde på att ITiS var något utöver det
vanliga, att lärarnas arbete med ITiS skilde sig från deras vanliga arbete, samt att
deltagande lärare fick en gratis dator som de kunde ta hem om de ville. Å andra
sidan hade flera lärare gått andra datautbildningar, och kunde ibland inte hålla
isär minnesbilderna av dessa utbildningar från ITiS.
Det viktigaste för lärarna kan sammantaget sägas vara de datakunskaper de
fick under projektet. Om styrningsambitionen från statsmaktens sida var att
ITiS primärt var ett lärandeprojekt som använde datorer som verktyg för lärande, så var ITiS för lärarna främst ett dataprojekt, där man lärde sig att hantera
olika program som skulle kunna vara användbara i skolarbetet. Medan de ansvariga bakom satsningen uttalar sig abstrakt (delvis i en terminologi hämtad från
den abstrakta, visionära styrningsdiskurs som analyserades i kapitel 4) om lärandets roll i ett föränderligt samhälle, förhåller sig lärarna ytterst konkret till datorns roll i klassrummet. Detta illustreras tydligt av lärarnas värdering av de nätverksträffar som var så viktiga för de nationellt ansvariga. Flera lärare ansåg att
dessa träffar ägnades åt självklarheter och onyttigt pratande, tid som man me-
06-06-09 13.10.59
166
nade hade kunnat utnyttjas bättre genom konkret utbildning om datorer och
dataprogram. Detta innebär att lärarnas förståelse av den governance-baserade
modellen för lärande var minimal. Nästan inga lärare uttrycker positiva erfarenheter av dialogen med arbetslag från andra skolor. I flera fall minns man inte ens
att man träffat lärare från andra skolor. Försöken att hålla ITiS-nätverken levande handlar alltså om nätverk som inte inkluderar lärare, utan aktörer på andra nivåer – regionala och kommunala samordnare samt ITiS-handledare.
På samma sätt som styrningsambitionen vad gäller lärande skiljer sig mellan
statsmakterna och lärarna, skiljer sig även uppfattningen om organisationsmodellen som användes. Medan de nationellt ansvariga uppfattar nätverk som organ för implementering, uppfattar lärarna skolor som avgränsade, hierarkiska
enheter. För dem var det deras rektor som bestämde vilka som skulle gå utbildningen och hur organiseringen av arbetet skulle gå till. För lärarna skilde sig
alltså inte ITiS som organisationsform från övriga aktiviteter på skolan – liksom
dessa handlade det om en hierarkisk organisation. Att ITiS-träffarna med representanter från andra skolor, ITiS-handledare och pedagogiska forskare syftade
till ett slags nätverkslärande, verkar ha gått lärarna förbi. Lärande i och genom
nätverk förefaller sammantaget vara en ganska främmande aktivitet för svenska
lärare. Åtminstone uttrycker de sig inte på ett sådant sätt, att man kan uppfatta
det som att de lär sig i nätverk. Däremot ser de positivt på att arbeta med andra
lärare på samma skola som har samma elever, även om det ibland kan kännas
krystat.41 En del i nätverkslärandet, arbetslagen på de enskilda skolorna, har alltså satt avtryck, men samtidigt skapar arbetslagsorganisationen uppenbarligen
också problem. Det förefaller finnas lika många sätt att arbeta med arbetslag som
det finns skolor i Sverige.42
Att den tämligen komplexa styr- och lärandemodell som präglade ITiS-satsningen uppifrån inte förstods av lärarna, speciellt inte som en ”gigantisk” omformning av skolan i riktning mot elev- och projektbaserat lärande, är knappast
ägnat att förvåna. Mer intressant på denna nivå är kanske kan- och vill-dimensionerna av implementeringen, dvs. finns det fortsatt kapacitet och möjlighet för
lärarna att utveckla IT-baserad undervisning efter satsningens avslutande och
vill lärarna göra det?
När det gäller ”vill”-kategorin är det utan tvekan så att de lärare som vi intervjuat i fyra olika kommuner alla är entusiastiska över att arbeta med IT-baserad
undervisning, samtidigt som också viktiga begränsningar uttrycks – allt kan inte
göras med IT. Här bör också nämnas att det finns viktiga skillnader mellan vad
41 Vilket i något fall ledde till att de ”fuskade”, och konstruerade arbetslagen som ämneslag, dvs. lärarna
som samarbetade i ITiS kommer från närliggande ämnen såsom språk, och har redan ett samarbete.
En lärare från en annan skola som var med i ett arbetslag där man integrerade allt från matte till
idrott, tyckte det var spännande men också ofta krystat att hitta alla möjliga vinklingar på ett projekt.
Den största arbetsbördan föll på en lärare som fick samordna alltihop.
42 En misstanke vi hade var att det på många håll inte ens fanns några arbetslag innan ITiS började, och
detta visade sig också mycket riktigt stämma på flera håll. Detta innebar då att rektorn skapade ett
arbetslag speciellt för ITiS.
06-06-09 13.10.59
167
lärarna och deras elever – som vi också intervjuat – menar att man egentligen
gör med datorerna. Medan eleverna mer eller mindre uteslutande hävdar att IT
används för informationssökning och nedtankning av fakta för olika former av
arbeten enligt modellen ”vi tar första bästa information från nätet” som nämndes i inledningen till detta kapitel, anser lärarna att IT också används för multimediapresentationer, fotokollage, portfolios och skrivstöd. Exempel kan vara att
en idrottslärare dokumenterar elevernas motoriska utveckling med digitalkamera; att en svensklärare låter små elever med skrivsvårigheter skriva dagliga email till sina faddrar; att en spansklärare låter eleverna läsa spanska tidningar på
nätet. Multimediapresentationer verkar ha varit vanliga inom ITiS, men ger intryck av att vara mer ovanliga i den vardagliga verksamheten, delvis beroende på
dator- och projektortillgången i klassrummen. Okritisk ”informationstankning”
från nätet är lärarna kategoriskt negativa till (men deras elever uppger alltså ändå att de ägnar sig åt det). Samtidigt inser de att allt arbete med Internet är problematiskt eftersom eleverna, särskilt de små, inte har några källkritiska redskap
att hantera nätet med. Sammanfattningsvis verkar lärarna intresserade av att använda IT-stöd i sin undervisning, även om det sker i begränsad omfattning, men
däremot är det oklart om detta IT-användande kan uppfattas vara en följd av
ITiS. På en liten byskola markerar rektor och två lärare tydligt att ITiS var en
tändande gnista för deras intresse för IT-stödd undervisning (där startade man
också i princip från ”scratch”), men på samtliga andra skolor verkar det oklart
huruvida ITiS gjort till eller från rörande lärarnas intresse för IT i undervisningen. Den främsta sporren med ITiS för många lärare var utan tvekan att de
erhöll en gratis bärbar dator.
I flera fall har vi stött på uppfattningen att ITiS var något speciellt – då gjorde
man ett specialprojekt, sedan gick man tillbaka till sin vanliga undervisning. En
lärare i matematik och naturkunskap beskriver entusiastiskt hur hans elever
producerade ett multimediaarbete om människokroppen under ITiS-tiden, men
säger sedan att han inte längre använder datorer i sin undervisning. På frågan
varför konstaterar han bara att han använde datorer under projektet, men inte
nu längre:
Vi har inte riktigt utvärderat det någon gång, vi hade kul under några år och
det brukar ju betyda att man har lärt sig något. Det kan man säga. Sen är frågan den om de lärde sig det som var ämnet eller om de lärde sig hantera de
här grejerna, det vet jag ju inte riktigt vad som var meningen från vår sida
heller.
Detta uttalande tangerar lärandefrågan på ett intressant sätt. Medan lärarna primärt gick utbildningen för att få en dator så var det mer oklart varför de drog
med eleverna i arbetet – för att lära sig datorer eller lära sig bättre om ämnena
matematik och naturkunskap? Denne lärare säger att han fortfarande använder
sin bärbara ITiS-dator dagligen hemma, men däremot inte i skolan eftersom
06-06-09 13.10.59
168
datorerna sällan fungerar där. Bristen på IT-support förefaller notorisk vid de
flesta skolor vi besökt.
Om lärarnas motivation för IT-pedagogik minskat sedan ITiS-projektets avslutande, så har ITiS-handledarna i flera fall stannat kvar inom området. Speciella tjänster som IT-pedagoger och IT-samordnare har skapats, och i en av kommunerna har ITiS-handledarna gjort en strålande karriär. Där har nämligen en
speciell, troligtvis unik, pedagogisk IT-enhet skapats under skolförvaltningen
vid namn vITalen, där samtliga anställda ”IT-resurser” är före detta lärare och
samtliga har haft någon roll i kommunens IT-arbete. Denna kommun förefaller
överhuvudtaget som en IT-pedagogikens ”success story”. Ett antal drivande politiker bestämde sig redan i början av 90-talet för att satsa stort på IT i skolan mot
bakgrund av strukturförändringarna på arbetsmarknaden, och satsningen har
sedermera fortlöpt under stor politisk enighet. Kommunalrådet anser till och
med att regeringen ”stal” ITiS-idén från kommunen. Samtidigt uppfattade vi det
inte som att de vanliga lärarna i kommunen var mer motiverade för att arbeta
med IT än lärarna i andra kommuner.
Därmed har vi kommit fram till kapaciteten, som i fråga om dyr och tekniskt
komplex utrustning är extra viktig. På några av de skolor som vi varit på är frågan om det verkligen finns förutsättningar att använda datorer i undervisningen
på ett vettigt sätt. Den ovan citerade läraren verkar på en nybyggd skola i en av
Sveriges största kommuner, som var osedvanligt välutrustad med teknik då den
invigdes. När vi besökte skolan (våren 2004) påminde den mest om en datakyrkogård. Apparaterna var trasiga och saknade vanligtvis väsentliga delar såsom
sladdar, tangentbord och muskulor. En lärare på skolan påstod att lokalhyrorna
(till ett kommunalt bolag) var så höga att det inte fanns pengar till några återinvesteringar. Även i den andra stora kommunen i studien var materialsituationen
dålig. Denna starkt decentraliserade kommun anser sig själv vara den svenska
kommun som satsar mest på skolan. De båda skolor vi var på hade datasalar med
en utrustning i långt framskridet förfall, vilket lett till att en av lärarna tog med
sig privata datorer till skolan i stället:
Ja, jag har tagit hit tre gamla datorer som jag har i min sal. /.../ En gammal,
hemifrån, en gammal från min f.d. arbetsgivare som jag fick, och likadant
från min mans jobb som också skulle skrotas. /.../ Ja, dom funkar fortfarande,
så då la vi in den programvara vi hade här och så har vi en gammal skrivare
också från min gamla arbetsgivare som jag tog hit.
I de två mindre kommuner som vi besökte var datorinköpen till skolan centraliserade, och utrustningssituationen var där också långt bättre. I stället för datasalar fanns det datorer i, eller i anslutning till, varje klassrum (å andra sidan klagade lärare på dessa skolor över att datorinköpen gör att andra inköp nedprioriteras). Sammanfattningsvis är det lätt att instämma med den tjänsteman på Skolverket som (i likhet med Riksdagens revisorers uppföljning av ITiS, 2001/02:20)
06-06-09 13.11.00
169
oroade sig över att de många nationella projekten gör att kommunerna inte tar
sitt ansvar för att förnya utrustningen i skolan. Problemen med utrustning i decentraliserade kommuner visar också att deras starka uppdelning i skolor som
resultatenheter gör att rektorer fokuserar på det allra nödvändigaste i sina inköp.
Detta gör att standarden blir ojämlik såväl inom kommunen som mellan kommuner inom landet, men denna ojämlikhet ligger också i förutsättningarna för
den nationellt decentraliserade skolan (en slutsats som också har dragits i en stor
mängd andra skolstudier sedan skolan decentraliserades i början av 1990-talet,
se t.ex. Jacobsson & Sahlin-Andersson, 1995).
Förutom tillgången på fungerande utrustning anser lärarna också att personaltätheten har stor betydelse för möjligheten att arbeta datorbaserat. Om man
har ett system med datasalar krävs ofta att läraren går mellan klass- och datasal,
vilket är svårt att göra för en ensam lärare. Men även om datorerna finns i lektionssalar är det förstås fördelaktigt om en speciallärare finns tillgänglig för arbetet med datorerna. I en skola som ligger i en stadsdel som är med i storstadssatsningen har man haft möjlighet att anställa en IT-pedagog, vilket gör att arbetet kring datorerna (som det fanns 2–3 av i de klassrum vi besökte) blir mer
strukturerat. Överhuvudtaget gör personaltätheten (och de mindre grupperna)
på lägre nivåer att datorer framför allt används där. De lärare som arbetar på
högre nivåer anser det mer eller mindre omöjligt att arbeta datorbaserat i en
grupp om ca 30 elever om det inte finns en projektor eller datorer till alla elever
i varje klassrum – vilket det aldrig finns. För en sak är alla lärare överens om,
även om det kanske aldrig fungerar i realiteten: eleverna måste kontrolleras när
de arbetar med datorer, speciellt när de är ute på internet. Det är omöjligt att
släppa dem ensamma eftersom de då går in på förbjudna sidor eller spelar. Slutligen anser lärarna att de själva inte har tid för den kompetensutveckling som
kontinuerlig utveckling av IT-baserad undervisning kräver – därav behovet av
lärare med specialkompetens.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att kapaciteten (”kan”) i stor utsträckning saknas för att kunna genomföra de stora (om än något diffusa) ambitionerna med ITiS ”på golvet”. Utrustningen fallerar, lärarna kan inte tillräckligt
mycket och har svårt att kontrollera eleverna när de arbetar i mindre grupper
kring datorn. I en av de undersökta kommunerna har ett speciellt kommunalt
kompetenscentrum med IT-pedagoger inrättats, men till största delen såg problembilden likadan ut i den kommunen. I slutändan förefaller den enskilda lärarens motivation att arbeta datorbaserat vara avgörande. Å andra sidan är de uttryckta ambitionerna med en förändrad skola och ett förändrat lärande genom
IT troligtvis ogenomförbara. Lärare i svenska skolor uppfattar sig som att de
arbetar i en hierarkisk verksamhet, men fungerar i stor utsträckning som Lipskys
”närbyråkrater”. De följer självständigt utvecklade tumregler och rutiner för att
hantera nya situationer (något som i sig kanske är värt att kalla lokalt utvecklad
”policy”), de är mer fokuserade på sina professionella ideal än på vare sig statlig
eller kommunal styrning, och de när en djup misstro mot beslutsfattare som
06-06-09 13.11.00
170
inte känner till klassrummets vardag. Nationella policyutformare (även Sveriges
kommuner och landsting) och lärare befinner sig i skilda världar. Kontakten
mellan dessa världar (som Lindensjö & Lundgren, 2000, kallar formuleringsarenan respektive genomförandearenan) är liten och lätt att missförstå. Frågan är
om detta bör ses som ett problem för lärarna i det aktuella fallet. Jacobsson &
Sahlin-Andersson (1995) menar, apropå ett annat fall av skolutveckling, att det
kanske är styrningen som det är fel på.
Denna slutsats ska inte tolkas som att ITiS inte gett några effekter. Problemet
är att isolera dessa effekter från annat, och kanske framför allt att uttala sig generellt när det gäller en så pass decentraliserad verksamhet som den svenska skolan.
Vi överlämnar åt en ITiS-handledare att formulera denna lite tråkiga slutsats:
Pengarna ska ta slut någon dag. Sen ska man då se ”kan jag stå på egna ben
eller inte”? Det är då man ser vad det verkligen har gett. Och jag tror inte att
det är realistiskt att tro att ”nu tar de statliga pengarna slut och vi kan köra
vidare på samma sätt”. Jag tror att det blir ett fall. Men frågan är: blir det ett
platt fall, eller blir det ett fall halvvägs, och sen kör vi vidare och bygger upp
någonting nytt? Det är då man ser vad det har gett. Vi [i kommunen] har
inte fallit platt ner och bara låtit ITiS dö ut. Utan vi har väl fallit långt, men
håller på att bygga upp någonting. Sen får vi se om det blir någonting mer.
Men det finns andra kommuner som inte föll lika djupt, utan har stannat
kanske halvvägs och kanske har en organisation kvar, som jobbar med det.
Så finns det ju de kommuner där det är helt slut. Allt har gått tillbaks till det
vanliga, och sen är det inget mer. Och de har ju fallit platt, och då kan man
ju säga att då har pengen och styrningen från statens sida egentligen inte
gett någonting.
Omnipotenta idéer och impotenta ledare?
De empiriska slutsatserna kring ITiS-satsningens styrmodell är enkla att dra. Lärande i nätverk var (och förblir i den nya statliga myndighetens styrmodell) en
grundsten för satsningen, varför det inte heller är helt lätt att dra någon skiljelinje mellan var styrmodellen slutar och det pedagogiska innehållet börjar. Pedagogiken, ”lärandet”, verkar helt enkelt bestå av denna nätverksinriktade organisationsform. Meningen med ”IT-pedagogiken” är ”att öppna klassrummet mot
omvärlden”, kommunicera, lära sig genom kollektiva projekt och genom att ”utbyta erfarenheter”. Men detta ligger också i grunden för styrningen av skolan.
Denna styrning är dock bräcklig och når inte fram till lärarna. Lärarna uppfattade inte ITiS som något nätverksprojekt, utan som handfasta kunskaper i hur
man använder dataprogram, och de uppfattade inte heller att de själva interagerade i några nätverk, åtminstone inte utanför den egna skolan. Styrningen inplacerar man i stället, här som annars, inom den hierarkiska styrningen lokalt, vilket för övrigt är korrekt uppfattat emedan det är vanligast att rektor har ansvaret
06-06-09 13.11.00
171
för att något görs åt IT-frågor efter att ITiS avslutats. Dessutom finns det inte
några naturliga plattformar för dialog med lärare från andra skolor.
De nätverk som ITiS bidragit till att skapa ligger på en högre nivå än lärare
och elever och påverkar troligen därmed inte undervisningen. Det handlar om
administrativa nätverk mellan skol- och verksamhetschefer för att få ordning på
vem som egentligen har ansvaret för IT i skolan i den egna kommunen, och det
handlar också om att de som jobbat som ITiS-handledare på flera håll verkar ha
fått möjlighet att ingå i dessa eller andra nätverk, och därmed förflyttat sig från
politikens genomförandearena till dess formuleringsarena. Således talar topp
(där vi även inkluderar personer på kommunal nivå) och botten (lärare och
elever) i ITiS-satsningen helt olika språk, som delvis kan förstås utifrån att de
befinner sig på två olika arenor med (när det gäller lärarna) minimal eller (när
det gäller eleverna) obefintlig kommunikation mellan arenorna.
Detta ska inte tas som intäkt för att ITiS-satsningen blev ett misslyckande.
Detta beror förstås helt på vad man utvärderar. Talar man om lärare och elever
så är det förvisso sant att ingen av dessa kategorier lär ha tagit till sig så mycket
av de styrandes bilder kring det nya IT-lärandet eller den korrekta organisationen för dess implementering, även om man ute på skolorna läste och begrundade ITiS-delegationens studiehandledning. Däremot hade många lärare positiva minnen av ITiS, hade utvecklat olika sätt att jobba med datorn, och de flesta
elever vi talade med tycker det är skojigt att arbeta med datorn i skolan även om
de sällan har någon uppfattning om avsikterna bakom varför de ska göra det.
Måhända hade skolans datorutveckling skett ändå. Att ITiS inte kunde ge några
långvariga konsekvenser låg i själva dess utformning som projekt och nationell
kampanj.
Varför väljer man då att styra på ett sätt som man rimligen borde veta ger
denna kortvariga behållning, och som dessutom sänder motstridiga styrsignaler
till kommunerna? Vi talade tidigare om att ITiS var det direkta resultatet av att
det fanns öronmärkta IT-pengar för projektverksamhet i regeringskansliet, statsminister Göran Persson oroade sig över datortätheten i svenska skolor, samt att
skolministern just avslutat ett likartat projekt som ITiS. Men det går också att
skönja mer bakomliggande, generella faktorer.
En bakomliggande faktor rör skolan specifikt. Skolan är en notoriskt svårstyrd institution på grund av dess storlek och därmed förbundna komplexitet,
starka professionella ideal, samt de många olika, och ofta svårförenliga, föreställningar som finns om skolans syften (jfr Lindensjö & Lundgren, 2000). Kommunaliseringen av skolan innebar vidare att skolan i praktiken fick två olika styrkällor – kommunalt arbetsgivaransvar och statliga mål att efterleva. Vår respondent
på Skolverket framhåller att en satsning som ITiS hade varit omöjlig att genomföra de närmaste åren efter kommunaliseringen av skolan. Efter hand har det
dock uppfattats som problematiskt för de nationella aktörerna att hålla sig borta
från skolutvecklingen, inte minst mot bakgrund av starka krav på olika typer av
reaktioner, och diverse riktade satsningar har därför genomförts av vilka ITiS
06-06-09 13.11.01
172
bara är en. Staten har med andra ord frivilligt delegerat makten över skolans
utveckling, men finner det ändå inte möjligt att helt släppa kontrollen, vilket
torde vara ett vanligt problem vid delegering. En situation som förstås lätt leder
till ”policyträngsel” (Lindensjö & Lundgren, 2000:137) på den lokala nivån, där
ett statligt projekt som upplevs som ett ”offer you can’t refuse” okänsligt kommer in i en miljö där andra policies utvecklas och hanteras. Självfallet är behovet
hos enskilda ministrar att visa handlingskraft viktigt härvidlag. Lindensjö &
Lundgren (ibid) uppfattar det som att dialektiken decentralisering/krav på nationell handlingskraft lätt leder till ett ökat antal centrala kampanjer. Dessutom
erbjöd ”IT” en lösning på lärandets problem inom skolans värld. Man slog två
flugor i en smäll – IT blev en lösning på lärandets problem och lärande blev en
lösning på den komplexitet som IT-utvecklingen uppfattades innebära
(2001/02:20, s 5).
I den värld av visionära styrningsidéer som präglade svensk IT-politik under
1990-talet ansågs det fullt möjligt att få alla aktörer att agera samfällt för att nå
ett gemensamt mål. IT i skolan var ett av de få projekt som materialiserades ur
detta idélaboratorium, troligen på grund av den ovannämnda, tvingande koppling som tidigt skapades mellan IT och lärande. Att driva genomförandet i projektoch nätverksform var naturligt eftersom dessa styrmedel uppfattades som
informationssamhällets styrmedel. Här når vi fram till den generella bild av styrning som präglar ITiS-satsningen. Betoningen av dialog, nätverk och projekt gör
att vi bör se ITiS som en övertalningsinriktad satsning (jfr Majone, 1989). Resurser och riktlinjer för genomförandet fanns förstås också, men i praktiken hade
kommunerna stor frihet att utforma kompetensutvecklingen som de ville. Styrningen inom ITiS utgjordes av kommunikation av ganska flytande föreställningsvärldar kring IT och lärande. Detta styrningsprat syftade till att med dialog,
nätverk och projekt som medel övertala skolans aktörer att anamma en framtidsinriktad syn på relationen mellan IT och lärande, men också på skolutveckling som helhet. I en fragmenterad verksamhet skulle därmed en enhetlig bild av
skolan såsom stadd i en viss utveckling återskapas bland dess medarbetare. Det
är lätt att fokusera på misslyckandena med att nå fram med denna bild till skolans lärare och elever, vilket också ifrågasätter effektiviteten i styrmodeller à la
governance. Å andra sidan kan man notera att satsningen nådde de effekter som
kan förväntas av en nationell kampanj av detta slag – kortvarig uppmärksamhet,
medialt genomslag och att de flesta aktörer på det stora hela blev nöjda.
Nätverk som diskurs, styrningsinstrument och daglig praktik
I detta kapitel kan vi se att nätverk intar en central roll i nutida policyutformares
försök att styra samhället. ”Nätverkssamhället”, Castells’ slagkraftiga metafor om
framtiden, verkar ses som särskilt relevant när det gäller IT-frågor, men nätverk-
06-06-09 13.11.01
173
simplementering kan också iakttas på många andra politikområden såsom
forskningspolitik, innovationspolitik, miljöpolitik och regionalpolitik. Vad som
kan iakttas utifrån våra fallstudier är att nätverk finns på flera verklighetsnivåer.
För det första kan nätverk ses som en del av den visionära styrningsdiskursen
om informationssamhället. I detta (påstått oundvikliga) framtidstillstånd arbetar myndigheter integrerat för medborgarnas och ekonomins bästa, liksom pedagogiken och ”lärandet” fungerar nätverksbaserat. Exempelvis lär man sig inte
av att läsa böcker, utan genom att träffas, ha ”dialog”, ”utbyta erfarenheter” och
genomföra spännande projekt. Denna diskurs blir också verklighet genom att
olika aktörer övertalas att anamma dess frammanade bilder (även om vi i ITiSfallet tydligt märker att diskursen inte ”når ner” till lärare och elever, vilket man
också kan misstänka gällande 24-timmarsmyndighetens genomslag hos vanliga
medborgare). ”Nätverk” är således en del av den diskursiva makten, men det
finns tydliga möjligheter att motstå denna makt.
Men nätverk är också, för det andra, ett konkret styrningsinstrument som
används i båda de fall vi studerat. Här finns det skäl att upprepa slutsatserna från
föregående kapitel, nämligen att nätverk troligen är svaga som administrativt
konstruerade styrningsformer (spontant skapade nätverk mellan inflytelserika
aktörer kan givetvis ha en helt annan betydelse). Till skillnad från i hierarkin så
är roller och ansvarsfördelning diffusa och former oklara. Skapandet av nätverk
kan handla om brist på resurser eller att beslutsfattare försöker skjuta från sig
frågor i enlighet med soptunnemodellen. Om nätverksformen blir den dominerande formen för genomförande tar troligen stora och starka organisationer
kommandot, vilket också innebär att nätverken desintegreras om sådana organisationer tappar intresset för befintliga nätverk. Det frapperande är att de högsta
statliga instanserna i våra fall – Myndigheten för skolutveckling respektive det
nytillkomna Verket för förvaltningsutveckling – framstår som svaga (även om
det egentligen är för tidigt att uttala sig om den senare myndigheten) i detta sammanhang. Man kan därför fråga sig om nätverk som styrform är bra vare sig ur
demokrati- eller effektivitetshänsyn. Som en liten brasklapp kan möjligen sägas
att nätverken kan så vissa förändringsfrön inom olika organisationer, men detta
är svårmätbart.
För det tredje spelar tvärorganisatoriska, administrativt konstruerade nätverk troligen en marginell roll för den dagliga praktiken i institutionella miljöer.
Nätverk mellan exempelvis chefer i kommunal verksamhet kan förstås ha stor
betydelse. Men inom institutioner såsom skolor, universitet eller stora, statliga
förvaltningar, försvinner med stor sannolikhet denna typ av aktiviteter som
droppar i havet. Nätverksstyrning förefaller vara en så kallad ”contradiction in
terms” när det kommer till praktiska genomförandeprojekt, framför allt verkar
det omöjligt att styra praktiskt beteende via nätverk, däremot spelar nätverksbegreppet en viktig roll för diskurser om politisk styrning.
06-06-09 13.11.01
8. Resultatmätning
som styrning
Han berättade om bataljen vid Schöngraben och han skildrade den snarare
som han skulle ha velat att den gått till än som den i verkligheten hade gått
till, bättrade alltså på historien åtskilligt. Rostov var en sanningsälskande ung
man, han hade aldrig kunnat förmå sig till att ljuga med berått mod och han
började sin skildring med den fasta avsikten att tala om allt just så som det hade varit i verkligheten. Men omärkligt, omedvetet och oundvikligt avlägsnade
han sig mycket snart från sanningen. Vad hade i själva verket varit följden om
han gett dem en fullt sanningsenlig framställning, dessa åhörare som i likhet
med honom själv redan hört otaliga kavalleriattacker skildras och bildat sig
en alldeles bestämd föreställning om hur det gick till vid en sådan attack och
väntade att få höra precis detsamma av honom? De hade inte trott honom eller –vad som varit ändå värre – de skulle varit övertygade om att han själv var
skulden till att han inte varit med om allt det stora som brukade höra till en
regelrätt kavalleriattack. Han kunde inte tala om för dem någonting så enkelt
som att skvadronen sprängde fram i skarpt trav, att han föll av hästen och fick
armen ur led och flydde in i skogen undan fransmännen! (Tolstoj, 1992:146)
Som offentlig tjänsteman är det lätt att känna igen sig i detta citat. För det första
gör sig såväl överordnade myndigheter som medborgare i gemen en speciell föreställning om den offentliga verksamheten, och det finns egentligen ingen som
är intresserad av att ta till sig skildringar som avviker från denna föreställning.
För det andra är det vedertaget och förväntat att framställa sin egen verksamhet
som en lagbunden och kontrollerad process, i enlighet med en viss mall. För det
tredje är det lika vedertaget och förväntat att framställa sin egen verksamhet, och
ofta sin egen personliga roll, i mycket god dager. Dessa ingredienser är viktiga att
ha i minnet när vi nu ska ägna oss åt den styrande effekt som den moderna fixeringen vid resultatmätningar – revisioner, kontroller, utvärderingar, best practice och benchmarkings – har.
Ett exempel på denna ”fixering” får vi direkt om vi slumpvis väljer ett nummer av Högskoleverkets tidning Nyheter & Debatt och studerar rubrikerna. ”Sveriges Naric-kontor ska utvärderas enligt den klassiska modellen med självvärdering, platsbesök och rapport.” ”Copenhagen Business School vann den nordiska
tävlingen om bästa kvalitetsarbete.” ”Sigbrit Franke har delat ut diplom till lärosäten som är särskilt framgångsrika när det gäller samverkan och internationalisering.” ”Högskoleverket har fått en ny informationschef som vill stärka verkets
varumärke och samarbeta mer med lärosätena.” ”Sigbrit Franke ser andra typer
06-06-09 13.11.02
175
av internationella utvärderingar och jämförande studier, till exempel temautvärderingar och jämförande studier med student- och lärarspeglar som bas” (alla
exempel från Nr 5 2005). Vi ser här att utvärderingar är en central verksamhet
för Högskoleverket. Vi ser vidare att utvärdering har en tydlig relation till tävlingar – i två av åtta rubriker förekommer tävlingsmoment och i en tredje tas
betydelsen av jämförande studier (ofta kallade benchmarkings) upp. Vi ser också
att verket, eller åtminstone dess generaldirektör som är mycket synlig i tidningen, är innovativ när det gäller att hitta på nya utvärderingsmetoder. Slutligen ser
vi att information kring allt detta utvärderande är viktig att sprida – verkets ”varumärke” måste stärkas – och att det minsann inte bara är de som utvärderas
utan också den som utvärderar som ska sättas på kartan och ges en identitet.
På sin hemsida om utvärdering säger den svenska analysmyndigheten Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) följande under rubriken ”ITPS har som
en av sina huvuduppgifter att genom utvärdering bidra till att göra tillväxtpolitiken klokare”:
Vår utvärderingsstrategi består av tre delar: 1) att göra utvärderingar, 2) att
utveckla metoderna för att göra bättre utvärderingar och 3) att med hjälp av utvärderingar göra tillväxtpolitiken lärande. /.../ Endast utvärderingar gör inte
politiken klokare. Därför arbetar ITPS också med att göra politiken mer utvärderingsbar och att aktivt bidra till att resultaten från utvärderingarna kommer
till användning när nya insatser planeras eller när politiken förändras.
Uttalandet illustrerar väl hur utvärderingar kan ses som ett styrinstrument, som
en möjlighet att skapa ”lärande politik”. Men det illustrerar också hur offentliga
myndigheter måste bli ”utvärderingsbara”, dvs. organisera processer som är mätoch utvärderingsbara, vilket i sig förändrar den verksamhet som bedrivs och
därmed fungerar styrande.
Fenomenet kan anknytas till den styrningsteknologiansats som diskuterades
i slutavsnittet till kapitel 5. Fler och fler ledningsfunktioner inom det offentliga
ägnas åt att styra och kontrollera den offentliga produktionen av tjänster i sig
snarare än att leda själva utförandet av tjänsterna. De som utför tjänsterna måste
då ägna sig åt två olika saker. Om vi tar exemplet utbildning så måste de dels
utbilda och dels redogöra för sin utbildande verksamhet uppåt i styrsystemet. På
vilket sätt dessa verksamheter är ihopkopplade återkommer vi till, men en central aspekt i demokratiskt hänseende handlar om vem avnämaren är. Ekonomistyrningsverket (ESV) har i en kritisk rapport (ESV 2003:30) framhållit att offentliga myndigheter har för många krav att förhålla sig till. Framför allt menar
verket att de många kraven uppifrån sällan integreras i verksamheten utan ”fokus läggs på den externa redovisningen av olika åtgärder” (ibid:13):
Den starka tonvikten på myndigheternas regleringsbrev premierar en form av
systemtillfredsställelse med rapportering om diverse förhållanden som ska till-
06-06-09 13.11.02
176
8 . Res u l t a t m ä t n i n g s o m s t y r n i n g
fredsställa nivån ovanför. Det är då lätt att fokusera på fel saker och tappa förståelsen för vad som verkligen görs i statsförvaltningen gemensamt för att skapa
värde för medborgaren.
Det grundläggande problem som ESV tar upp är alltså att de många nya krav
som läggs på förvaltningen riskerar att förflytta fokus från medborgaren till styrningshierarkin. I denna bok undersöker vi inte demokratifrågor utan styrning,
men det gör inte ESV:s poäng mindre viktig. Vi kommer därför i detta kapitel att
undersöka resultatmätningsfenomenet genom att studera vikten av jämförelser
eller benchmarkings inom svensk IT-politik, undersöka styrning genom uppföljning, analysera hur resultatmätning kan ses som en form av disciplinerande
verksamhet som skapar nya typer av offentliga organisationer, samt avslutningsvis resonera kring möjligheten att lära av erfarenheter i komplexa styrsystem. Vi
kommer inte att gå på djupet vad gäller olika utvärderingsmetoder, utan i stället
inrikta oss på resultatmätningens synbara effekter för den politiska styrningen i
praktiken.
Konsten att styra med jämförelser
Men är det inte också så att… vi påverkas ju också av [benchmarks]… alltså
journalisterna älskar ju såna här tävlingar. Vad spelar det för roll vem som
vinner? Likafullt så blir man ju stolt när man vinner Eurovisionsschlagern,
något mer meningslöst kan man väl knappast tänka sig … var det Ukraina
som vann nu? (ordförande i e-nämnden)
Alla tycker att det är kul att vi ligger långt framme i Sverige. Det är lite grand
av landskamp också, att vi kan erbjuda de här tjänsterna, inte minst SMS var
ju en rolig grej (enhetschef i Statskontoret).
Ett sätt att bedriva utvärderingar på är att jämföra med hur liknande policies har
slagit an i andra länder. Internationella jämförelser är givetvis vanliga i andra
sammanhang och den trofaste nyhetstittaren känner säkerligen igen hur man i
nyheterna på TV radar upp tabeller där Sverige i jämförelse med ett antal länder
antingen ligger i topp (vilket får den kommenterande politikern att le brett), eller ligger i botten (vilket vanligtvis föranleder en intervju med en kritisk statsvetare, eller företrädare för en intresseorganisation eller ett oppositionsparti, som
anklagar den sittande regeringen för att antingen prioritera frågorna för lågt, eller helt sonika negligera dem). Dessa typer av populärvetenskapliga undersökningar säger dock oftast mer om massmedia än vad de gör om politiken. Det
finns i dessa jämförelser en viss typ av banal ”sportnationalism”: vi (förstått som
svenskar) vill gärna se att vi är bättre än andra, och allra helst bäst i världen, och
sportmetaforer är alltid tacksamma inom massmedia (jfr Billig 1995). Den typen
06-06-09 13.11.02
177
av jämförelse vi ska beskriva här är något annorlunda, även om gränsen (som
ovanstående citat anger) mellan seriösa jämförelser och ”politisk finnkamp” ofta
är flytande.
Som vi tidigare har nämnt i kapitel 2 och 6 i vår beskrivning av Kingdons
teorier om olika flöden i policyprocessen så är uppkomsten av indikatorer viktiga för att problem ska bli ett problem. Men dessa indikatorer är inte bara väsentliga i de inledande faserna av en policycykel: de är minst lika viktiga för en
återkoppling, eller en återstyrning, av en policyprocess. Har vi verkligen lyckats
med det vi har föresatt oss? Vad ska ändras för att få policyn tillbaka på rätt spår
igen? Siffror har i detta sammanhang ett starkt symbolvärde: att påvisa ett kvantitativt mått för huruvida en åtgärd har varit antingen en succé eller ett fiasko är
något som har starkare bevisvärde än bara en allmän (kvalitativ) värdering. Oaktat den kunskapsteoretiska diskussion med starka anti-positivistiska inslag som
har svept över den akademiska världen under efterkrigstiden så är kvantitativa
mått något som beslutsfattare, media och även allmänheten sätter stor tillit till.
Begreppet ”benchmarking” har sedan 1990-talet varit ett ledarskapsbegrepp
som florerar inom både privat och offentlig sektor. Detta begrepp, som aldrig har
översatts till svenska, stammar ursprungligen från lantmätarens arbete med att
sätta ut pinnar (yardsticks) på ett stycke jord i syfte att mäta avstånd, höjdskillnader och riktningar, och kan bäst översättas som ”riktpunkt”, ”standard” eller
”kriterium”. Vad det helt enkelt går ut på är att identifiera (önskvärda) riktmärken varefter man mäter hur väl man själv lever upp till dessa. Från att ha observerats som en metod japanska företag använde på 1950-talet (för att prestera
bättre än utländska konkurrenter) så har benchmarking utvecklats till avancerade metoder varigenom (framförallt) privata företag kontinuerligt kan undersöka sin egen prestation i förhållande till marknaden i stort, konkurrenter, kunder, men även skaffa information och lära sig om andra företags framgångar,
misstag och processer i allmänhet (Kozack, 2004). Det ökande användandet av
IT har i detta sammanhang varit viktigt för att kunna utveckla mätmetoder. Ett
centralt element är att försöka identifiera det företag som lyckats bäst på marknaden – best practice – och sedan jämföra detta med sin egen insats. Även om
det i själva ”teorin” om benchmarking inte finns något som förhindrar kvalitativa undersökningar, så bygger benchmarking primärt på kvantitativa jämförelser och mätningar.
Från att ha varit en metod som framförallt användes av privata företag i deras
kvalitetsarbete så har den under 1990-talet spridits till offentliga organisationer
som ett resultat av det Lundquist (1998) kallar ”ekonomismen” inom offentlig
sektor. Internationella organisationer såsom EU, OECD och FN har i detta sammanhang spelat en väsentlig roll. Framförallt så har EU sedan slutet av 1990-talet
i allt högre grad börjat tillämpa benchmarking som ett redskap för att understödja europeisk industri och driva på integrationen mellan medlemsstaterna.
Som EU-kommissionen skriver i en av sina tidigare rapporter om benchmarking:
06-06-09 13.11.03
178
In an industrial and societal perspective, benchmarking is an essential policy
instrument for improving the quality and the effectiveness of public services.
Benchmarking should therefore not only be applied to private and public
companies, but also to hospitals, schools, universities, administrations, etc.
(Europakommissionen, 1999:3, citerat i Lundvall och Tomlinson, 2001)
Målsättningen här är något annorlunda än i företag. Genom att sätta upp kriterier för vad som räknas som en god insats (inom t.ex. arbetsmarknadspolitik
eller utbildningspolitik) så föreställer man sig att de olika medlemsländerna i
högre grad försöker att arbeta i samma riktning. Även om EU i det citerade dokumentet tar fasta på att det är avgörande skillnader mellan privat och offentlig
sektor, så finns det likväl en del exempel i samma text på att man direktöverför
tekniken för benchmarking från studier av privata företag till offentliga institutioner.
Lundvall och Tomlinson (2001:208) anser att det finns en hel del problem
med benchmarking. Dessa problem gäller för både privat och offentlig sektor.
För det första så stämmer själva idén om att det enbart finns ett kriterium som
kan räknas som benchmark i ytterst få och speciella fall. I den ”riktiga” världen
så finns det vanligtvis ett flertal olika och konkurrerande sätt att lyckas med en
policy, vilka samexisterar utan problem. För det andra så föreligger det en risk
för misslyckande om man enbart ”följer John”. Vad som anses som succé är i hög
grad beroende av tid och plats och att enbart kopiera de företag, länder eller organisationer som för tillfället räknas som ledande medför en risk för att man
låser fast i sig i något som på sikt inte är ”effektivt” eller något som inte passar i
ens eget företag, land eller organisation. Även i förra kapitlet tog vi upp att det
finns många kritiska röster som betvivlar möjligheten att lära av ”goda exempel”
eller ”best practice”. Det som dock gör benchmarking extra tvivelaktigt i den offentliga sektorn, enligt Lundvall och Tomlinson, är att det påverkar den demokratiska beslutsprocessen. Genom att hävda att det finns en ledstjärna, dvs. en
standard, så avgränsar man på förhand en demokratisk diskussion om vilka mål
man ska eftersträva i samhället (ibid:209). En helt annan aspekt på benchmarking
återfinner vi hos Peter Triantafillou (2006) som har studerat benchmarking inom dansk sjukvård. Med utgångspunkt i en Foucaultinspirerad analysansats så
menar han att benchmarking är resultatet av en liberal, normaliserande styrningsteknologi inom vilken aktörerna ska fås att handla i enlighet med beslutsfattarnas intentioner.
06-06-09 13.11.03
179
Att mäta IT och IT-politik
I samband med vår intervjuundersökning av den svenska IT-politiken så har vi
vid ett flertal tillfällen fått oss itutat att det ”går bra för Sverige”, oavsett om det
gäller användandet av IT i skolan, i statsförvaltningen eller bara allmänt att befolkningen i Sverige har tillgång till Internet och mobiltelefoner. ”Bra för Sverige”
ska här förstås i förhållande till andra länder – Sverige lyckas bättre än resten av
världen. Det är också något som upprepas som ett mantra i de flesta officiella
publikationer som berör den svenska IT-politiken. Bara för att ta ett axplock:
Sverige är en av världens mest framstående IT-nationer. I internationella undersökningar hamnar Sverige ofta i topp när det gäller olika områden inom
IT. Till exempel är Sverige världsledande på att använda IT enligt analysföretaget IDC. De tar fram ett index som bl.a. omfattar infrastruktur, IT-kompetens och IT-investeringar. Sverige toppade år 2003 listan för fjärde året i rad
(Näringsdepartementet, 2003:7).
Sverige är ett utvecklat informationssamhälle, vilket bland annat kommer till
uttryck i att Sverige för fjärde året i rad toppar det internationellt etablerade
Information Society Index. I sitt index 2003 e-Readiness Ranking placerar den
ansedda engelska tidskriften ”The Economist” Sverige på fjärde plats” (Statskontoret, 2003:18, s. 11)
Även om vissa av de officiella publikationerna på senare tid mer ödmjukt har
framfört att Sverige kanske inte längre innehar den ledande roll man tidigare har
ansett sig besitta, så har användandet av indikatorer varit framträdande i den
svenska IT-politiken. Det hänger delvis samman med den internationella trend
med benchmarking som vi precis har beskrivit. Men det är också invävt i själva
målet med den svenska IT-politiken: ”Det IT-politiska målet ska vara att Sverige
som första land blir ett informationssamhälle för alla” (prop. 1999/2000:86, s. 24,
vår kursivering).
Men även innan IT-propositionen så var mätandet av IT och jämförelserna
med utlandet en viktig beståndsdel i politiken. En del av den nu avsomnade ITkommissionens uppdrag var att ”utveckla mått för att mäta IT-användningen”
(Dir. 1995:1) och ett par rapporter om detta publicerades också i IT-kommissionens regi. I en av dessa så beskrivs också med all önskvärd tydlighet hur man kan
utnyttja måtten ”mer effektivt”:
Utnyttja tävlingsinstinkten bättre! Måtten behöver inte alltid vara perfekt underbyggda för att ha effekt. Det är viktigt att de är trovärdiga och inte bluff,
men man kan inte avvakta vetenskapliga utvärderingar. Kampanjer inom
koncerner och olika former av rankinglistor är exempel på att även om alla
vet att jämförelserna inte är helt rättvisa så får de sporrande effekter. Liknan-
06-06-09 13.11.03
180
de insatser kan förstås ske i offentlig verksamhet t.ex. mellan kommuner. En
insats av detta slag skulle kräva att IT-kommissionen valde ut några nyckelfaktorer som låter sig beskrivas med mått. Sedan skulle man i lämpliga former – kanske i samarbete med affärstidningar, tidskrifter inom det kommunala området osv. – ge publicitet åt exempel och visa rankinglistor. (IT-kommissionen, 1996/02, s. 47).
Trots försöken att utveckla olika mått för att mäta IT så påpekar bl.a. den genomgripande ITPS-utvärderingen att regeringen aldrig i sin politik har angivit
konkreta mått för att utvärdera sin politik (ITPS 2003:15). Snarare så tycks man
ha tagit utgångspunkt i vad andra, oftast utländska konsulter, har fastslagit som
”giltiga” mått på IT-området. Dessa är ofta svåra att kontrollera (med undantag
av OECD:s material) och nyckeltal är ofta inte normerade. Som ITPS själva skriver:
Listorna kan ge en allmän känsla för om något håller på att gå fel men de säger föga om anledningen. Men om det finns underliggande problem inom
vissa områden, kan de ofta döljas när olika faktorer vägs och läggs samman.
En övertolkning av det sammanlagda resultatet kan då leda till att en utvecklingshämmande, alltför okritisk självbild etableras. Olika rankinglistor är intressanta men de måste fungera som kontrollstationer och utgöra underlag
för jämförelser och inte i sig själva styra politiken (ITPS, A2003:015, Delrapport ”IT för alla, före alla andra länder, s. 21).
Dessa iakttagelser har dock inte förhindrat ett utbrett användande av rankinglistor mellan länder där internationella organisationer som OECD, men även internationella konsultfirmor som t.ex. Accenture regelbundet publicerar rankinglistor på IT-området. Framförallt kan man beskåda detta på området ”e-government” där få nationella e-governmentstrategier undgår att diskutera och jämföra
sig med omvärlden. Och det är också en tendens att man citerar de undersökningar där man själv ligger i topp vad gäller att utveckla elektroniska tjänster, att
ha många hemsidor och glada medborgare:
Sverige ligger inte efter, alltså varenda internationell undersökning av någon
seriositet som kan hittas visar att Sverige ligger långt framme när det gäller
det här. Både tjänster innehållsmässigt och när det gäller utnyttjandet av dem.
Det är väldigt högt (intervju med tjänsteman i Statskontoret).
Några belgiska forskare i förvaltnings- och policystudier (Janssen m.fl. 2004)
har i en studie tittat närmare på 18 olika internationella benchmarkingstudier av
e-government43 med rankinglistor i syfte att försöka bena ut vad det är man
43 Studierna är såväl akademiska som icke-akademiska, varav några har utförts av privata företag (som
t.ex. Accenture) och andra av nationella regeringar och internationella organisationer.
06-06-09 13.11.03
181
egentligen mäter. Deras generella undran innan studien var att vissa länder hamnar högt i vissa studier och helt plötsligt lågt i andra. Eftersom dessa studier ofta
ganska okritiskt basuneras ut i massmedia och tas som intäkt för att regeringens
politik antingen var lyckad eller misslyckad så hade gruppen av forskare satt som
mål att skärskåda vad de olika studierna egentligen mätte. Det visade sig att dessa internationella studier skiljde sig avsevärt från varandra vad angår fokus, definitioner av vad e-government är och framförallt vad det är man har försökt att
”mäta”. När det gäller det sistnämnda så kunde forskarna konstatera att de flesta
studierna hade fokuserat ganska ensidigt på att räkna antalet hemsidor med möjlighet att utföra olika typer av tjänster, samt hur många invånare i de olika länderna som hade tillgång till hemdatorer och Internetuppkopplingar. Få av studierna undersökte kvaliteten på de olika ländernas offentliga tjänster som fanns på
nätet, om ”brukarna” var nöjda med servicen, eller om det faktiskt fanns en efterfrågan på denna typ av tjänster. Som Janssen m.fl. konkluderar så finns det en risk
i att försöka lära något av dessa studier då de enbart siktar på att rent kvantitativt
försöka öka antalet offentliga hemsidor med tjänstefunktioner utan att närmare
begrunda om de är bra eller om det finns någon reell efterfrågan på dem.
IT-politik som ”en lärande politik”?
Den uppmärksamma läsaren av denna bok har nog fram till nu ställt sig frågan
ett par gånger: har ingen utvärderat svensk IT-politik? Faktum är att det finns en
handfull utvärderingar (som alla nämns i den senaste IT-propositionen,
2004/05:175) som försöker samla upp helheten i den svenska IT-politiken, med
ambitionen att utpeka lösningsförslag till hur de övergripande målen inom politiken ska nås. Ska man vara analytiskt noggrann så är det dock inte tal om klassiska ”utvärderingar” utan snarare ska dessa placeras i kategorin ”uppföljningar”
(Vedung, 1998:30).44 Av dessa så framhävs framförallt Institutet för tillväxtpolitiska studiers rapport En lärande IT-politik för tillväxt och välfärd (ITPS A2003:15)
samt Ekonomistyrningsverkets studie av måluppfyllelsen av IT-propositionen
från 2003 (dnr. N2004/5931/ITFoU). Båda har samma utgångspunkt för sina
utvärderingar – de så kallade ”SMART-kriterierna”. Dessa ska fungera som vägledning vid fastställandet av konkreta arbetsmål i statliga myndigheter:
• Specifikt, dvs. tydligt och konkret så att alla inblandade vet vilket mål som
ska uppnås.
• Mätbart, så att det går att avgöra i vilken utsträckning målet är uppnått
med hjälp av någon form av resultatindikator.
44 Skillnaden mellan utvärdering och uppföljning är huvudsakligen att med utvärdering så avser man
en unik granskning vid ett enstaka tillfälle (av en policy), medan uppföljning är en löpande granskning av en pågående process (Vedung, 1998:30ff.) .
06-06-09 13.11.04
182
• Accepterat, dvs. att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett
mål att sträva efter. Detta uppnås ofta om målen tas fram i en dialog med
de berörda.
• Realistiskt, dvs. att målet är möjligt att uppnå. Ett mål är något annat än
en vision eller ett idealtillstånd.
• Tidsatt, dvs. att det anges när ett visst resultat ska vara uppnått. (ESV,
2003:2)
Kriterierna är en översättning från engelskan, där SMART står för specific, measurable, achievable, relevant och timed. Som synes förutsätter kriterierna stark
precision i styrningen (jfr Sundström 2003:10-12).
För att börja med ESV:s rapport så har deras utvärdering tagit utgångspunkt
i de 18 delmål (”inriktningsmål”) som regeringen fastställde i IT-propositionen
och har försökt att utvärdera huruvida regeringen har försökt nå dessa. Man har
sålunda i sin utvärdering försökt att vara ”pragmatisk” och inte försökt ”fixera
exakta positioner i utvecklingen av den svenska IT-politiken” (ibid. s. 2). Övergripande konstaterar man att utvecklingen i förhållande till en hel del av målen
går i rätt riktning. Som exempel kan nämnas att medborgarnas tillgång till Internet successivt har ökat, att det skett en ökning i den elektroniska handeln och att
arbetet med att säkra den personliga integriteten går i rätt riktning. Även om
man finner några mer kritiska områden där utvecklingen inte går i rätt riktning
(t.ex. elektronisk förvaltning), så är det en helt annan kritisk aspekt som lyser
igenom i rapporten. ESV finner det svårt att granska om målen är uppnådda
eftersom målen är ganska vaga och det går inte entydigt att säga om positiva effekter egentligen är ett resultat av regeringens politik. Som de själva skriver avslutningsvis:
Målens meningsfullhet måste på olika sätt kunna visas. De måste bygga på att
de antagna förutsättningarna föreligger, den nya IT-verksamheten måste förankras i verkligheten. Med den utgångspunkten är det sannolikt inte ambitionsnivån – ”för alla, före alla andra” – som är problematiskt. Det är istället
själva informationsbegreppet. Vad läggs in i informationssamhälle? Vilken information är det tal om? (ESV, 2003, s. 28).
Samma typ av problem återfinns också i ITPS stora genomlysning av de svenska
IT-politiska målsättningarna. Till skillnad från ESV:s utvärdering av de 18 mål
som anges i IT-propositionen så har ITPS försökt att gå till botten med alla de
områden som sägs vara en del av svensk IT-politik45 och då även titta närmare på
vad som har hänt på lägre nivåer. Utvärderingen (som efterfrågades i det första
regleringsbrevet för ITPS) är ett försök att följa upp IT-politiken utifrån en tan45 Utöver en ganska diger huvudrapport på inte mindre 178 sidor så åtföljs utvärderingen av 13 olika
bilagor som avhandlar de olika delområdena av IT-politiken.
06-06-09 13.11.04
183
kegång att politiken är något som successivt kan förbättras genom att tillvarata
tidigare erfarenheter: ”En lärande IT-politik” (ITPS, A2003:15, s.16). Samtidigt
så understryker man att förutsättningen för detta är att: ”mål och strategier är
väl motiverade, att beslutsförslagen är av god kvalité och har varit föremål för
olika kritiska bedömningar utifrån olika perspektiv och kunskapsområden”
(ibid.).
ITPS konstaterar i sin sammanfattning, liksom ESV, att den strategiska huvudmålsättningen med den svenska IT-politiken (”Ett informationssamhälle för
alla – före alla andra”) är svår att följa upp genom bristen på precisering. Dock
så ser man en stor politisk pedagogisk poäng i målsättningen och konstaterar att
formuleringen ”för alla” är något som har en ”djup förankring inom politik,
bland näringslivets representanter och bland aktörer inom det civila samhället
som fackliga organisationer, hyresgäströrelse, idrottsorganisationer mm.”
(ibid:158). Vidare konstaterar ITPS i sin rapport att det även i framtiden behövs
en samlad svensk IT-politik som en ”tvärslå mellan de olika politikområden som
IT-politiken utgör” (ibid:156). För det första därför att det existerar särskilda
synergieffekter mellan olika områden där exempelvis ökad tillgänglighet till Internet, som uttryckt i bredbandspropositionen, smittar av på övriga områden.
För det andra behövs politiken därför att de olika politikområdena (förmodligen
avses fackdepartementen) inte själva har påbörjat det arbete som krävs för att få
IT integrerat som en del av deras egen politik. Dock så betraktar ITPS den nuvarande organiseringen med Näringsdepartementet som formellt ansvarig för politiken, men utan reellt inflytande på övriga fackdepartements faktiska arbete,
som ett problem.
Problemet är att när IT-propositionens åtgärder ska förverkligas är dessa helt
beroende av huruvida ”problemägande” fackdepartement har en verksamhetsidé som inkluderar IT, huruvida man känner sig som ”problemägare” och
i vilken utsträckning man har kompetens att behandla frågan. Detta är en
viktig förklaring till varför IT-frågorna ofta anses ramla mellan stolarna och
att ingen tar ansvar för politiken. Det är uppenbart att politiken inte kan utvecklas och att instrumenten för dess implementering saknas om de problemägande departementen inte tar ansvar för politikutveckling och genomförande
(ibid. s. 158, kursivering i original).
I förhållande till de applicerade SMART-kriterierna så finner ITPS i sin granskning att få av målsättningarna har uppfyllts i enlighet med dessa krav. Faktiskt
uppmanar man i sin rapport ”den intresserade läsaren” att själv försöka använda
kriterierna på de beslut som har formulerats i ITPS-rapporten. Slutligen så kan
vi konstatera att ITPS-rapporten tar upp problemen med den styrning som vi
har benämnt ”visionär styrning”. Man konstaterar att det behövs visioner inom
politiken, men antyder att visionerna fram till nu har varit ”abstrakta formuleringar av en suddig politik”. Gemensamma visioner är inget tillräckligt effektivt
06-06-09 13.11.05
184
styrinstrument för en svensk IT-politik, men kan tillsammans med andra inslag
i politiken skapa underlag för samsyn, samverkan och samarbete (ibid.:160).
Vi kan konstatera att i jämförelse med andra utvärderingsmetoder så är det i
dessa rapporter fråga om det som Vedung benämner ”måluppfyllelsemodellen”
(Vedung, 1998:51ff.). Vad som utmärker denna modell är att man primärt tar
hänsyn till dels huruvida resultaten stämmer överens med de beslutade insatsmålen, dels om detta beror på insatsen. Fördelen med denna modell är att den,
som Vedung skriver, är ”föredömligt tydlig och enkel” (ibid.) och bygger på en
måttstocksprincip i vilken utvärderare inte behöver ta ställning till om den förda
politiken är god eller dålig. Dessutom så lever modellen upp till vissa normativa
ideal om en parlamentarisk styrningskedja (se kapitel 7) i det att man tydligt kan
se om politikernas mål har blivit uppfyllda, och att man därför lättare kan placera och utkräva ansvar.
Det finns dock en rad svagheter med denna typ av uppföljningar (ibid:55ff.).
För det första så tar man inte i denna typ av uppföljning (vanligtvis) hänsyn till
kostnaderna för att uppnå målen. Detta är också något som lyser med sin frånvaro i de två rapporterna – man diskuterar inte om de ekonomiska insatserna
har varit adekvata. För det andra, och något som rapporterna själva framhäver,
är målsättningarna i en policy ofta diffusa och många gånger otjänliga som värderingsgrunder. Typiskt så finns det i en policy flera olika mål där beslutsfattarna
varken har tagit hänsyn till den inbördes prioriteringen mellan målen, ansvarsfördelning för att de olika målen blir genomförda, eller om målsättningarna är i
konflikt med mål inom andra policyområden. ITPS-rapporten har en diskussion
kring detta problem med måluppföljning i förhållande till det övergripande målet i IT-propositionen om ”ett informationssamhälle för alla”:
[Ska] Sverige vara först i världen med att bli ett ”informationssamhälle för alla” i alla avseenden? Eller är det så att regeringen anser det vara av särskild
vikt att vi är först och bäst inom ett antal prioriterade områden som anses vara av särskild betydelse för just Sverige? Tyvärr saknas sådana preciseringar
och i stället räknas ett stort antal politik- och användningsområden upp som
IT-politiken ska ”stödja” eller vara ”vägledande för”. Därigenom ger propositionens skrivningar intrycket att mer räkna upp den potential man finner i
användningen av IT inom olika politikområden, snarare än ett utpekande av
de politikområden regeringen valt att prioritera under den tidsperiod som
omfattas av IT-propositionen. (ITPS, A2003:15, s. 23)
Denna slutsats bekräftas av vad som framkom i kapitel 6, nämligen att de olika
politikområden som räknas upp i propositionen helt enkelt klipptes in från regeringens handlingsprogram med ordet ”IT” framför.
Ytterligare ett argument som Vedung tar upp är att man i denna typ av utvärderingar bortser från eventuella bieffekter av en politik. Detta kan medverka till
att man i sin uppföljning bortser från att det ur en policy har kommit positiva
06-06-09 13.11.05
185
effekter som beslutsfattarna inte hade i tankarna. Detta är dock inte något som
har glömts bort i de två ovannämnda utvärderingarna då man faktiskt har försökt att dammsuga policyfältet på goda exempel. Sedan kan man som ESV gör i
sin uppföljning givetvis diskutera huruvida detta är ett resultat av regeringens
politik, eller om de positiva effekterna skulle ha kommit ändå.
Övergripande kan man konstatera att utvärderingarna är ganska milda i sina
omdömen, men att de likväl föreslår nya former av styrning. För att vända tillbaka till den diskussion som vi förde om ”återstyrning” i kapitel 7 så föreslår
ITPS att man preciserar målsättningarna med ”den nya IT-politiken”, avgränsar
insatsen till ”strategiskt viktiga problem- och politikområden” och inte försöker
formulera mål som den offentliga sektorn inte har något inflytande över, och att
fokus flyttas från näringspolitik till användarpolitik. Man avråder också regeringen från flera spektakulära tilltag som persondatorreformen och svulstiga
målsättningar och istället råder man regeringen att ikläda sig en mer lärande roll
i förhållande till utlandet. Som de skriver avslutningsvis:
De flesta har insikten om att Sverige inte rimligen kan vara bäst i alla avseenden. En ödmjuk inställning, där den internationella bevakningen mer är inriktad på att lära sig av goda förebilder än att ständigt finna bekräftelser på
den egna förträffligheten, är en förutsättning för att Sverige även långsiktigt
ska kunna hävda sig på dessa rankinglistor. (ITPS, A2003:15, s. 169).
Denna efterfrågan på mer benchmarking och best practice-studier stämmer väl
överens med den utveckling av ”lösare” beslutsfattande genom ömsesidigt lärande inom EU som brukar benämnas ”the open method of coordination”. Men
samtidigt bör man då hålla i minnet att det finns många argument både i detta
och föregående kapitel mot att ”goda förebilder” verkligen fungerar som styrinstrument. Stubb, Wallace & Peterson (2004:170) framhåller också att resultaten
av denna samordningsmetod inom EU så här långt ”varit tämligen blygsamma”.
Resultatmätning som identitetsskapande kontroll eller
särkopplad rutinverksamhet?
Power /.../ argues that one consequence of what he terms the ’audit explosion’
has been the construction of auditable organisations. He notes the shift of organisational resources from first-order to second-order functions, diverting
resources from delivering the core business to the process of accounting for
what is delivered. Audit and inspection also helps to construct new forms of
professional self-regulation. As Rose [1996:351] comments: “rendering something auditable shapes the processes that are to be audited...” (Newman,
2001:94–95).
06-06-09 13.11.05
186
Det är värt att stanna upp för ovanstående citat. Resultatmätning i form av kontroll, revision, utvärderingar och benchmarkings förefaller vara ett av de starkaste uttrycken för modernt förvaltningstänkande, där olika ”resultatenheter”
inom förvaltningen avskiljs som enhetliga organisationer, konstrueras som mätbara storheter (jfr Jacobsson, 1994) på samma sätt som nationalstaten en gång i
tiden konstruerades som mätbar storhet med hjälp av olika vetenskaper (se t.ex.
Anderson, 1991; Johannisson, 1988). Organisationstänkandet skiljer sig från det
traditionella myndighetstänkandet inom förvaltningen. Inom en myndighet
sköter man formella åtaganden såsom lagtillämpning, läkekonst, utbildning etc,
oavsett var myndigheten råkar vara placerad fysiskt. Det formella uppdraget är
det viktiga, inom vissa verksamhetsområden (såsom läkekonst och utbildning)
kombinerat med professionella kunskapsideal som också mestadels är desamma
oavsett den fysiska placeringen.
Organisationstänkandet medför att förvaltningsverksamheter, även inom
samma myndighetsområde, ses som partikulära helheter med en viss identitet.
Därmed medför organisationstänkandet lokal integration, men generell fragmentering. I ”tävlandet” mellan myndigheter inom samma område märks detta
tydligt. Olika universitet förväntas inte längre ge en i grunden liknande utbildning, utan tvärtom skilja sig (”profilera sig”) från varandra (vilket bekräftas genom ”tävlingar” om vem som har flest invandrare, bäst internationalisering,
högst jämställdhet, mest framstående kvalitetsarbete etc, vad Corvellec, 1995,
kallar ”stories of achievement”), men internt ha samma uppfattning om organisatorisk identitet. Förvaltningsmyndigheter blir ett slags ”imagined communities” (Anderson, 1991) som ägnar sig åt internt identitetsskapande som sänder
signaler till såväl omvärlden som organisationen. För att uppnå sådana organisationsgemenskaper krävs samtidigt aktiv styrning.
Identitetsskapandet förändrar verksamheten som bedrivs. För det första blir
alltså organisationen ”auditable”, mät- och utvärderingsbar. Enligt citatet medför detta en övergång från förstahands- till andrahandsverksamheter: i stället för
att leverera utbildning, sjukvård och polisarbete osv till medborgarna, levereras
ansvar och kontroll över och företrädarskap för verksamheten uppåt i systemet
(Ivarsson Westerberg, 2004). Som vi såg i inledningen till kapitlet har inte bara
akademiska forskare, utan också det svenska Ekonomistyrningsverket identifierat en problematisk ökning av ”extern redovisning av olika åtgärder”. ”Audit society” (Power, 1997) blir ett samhälle ”organized to observe itself through the
mechanisms of audits” (Rose, 1999:154). För det andra medför ”the audit society” också nya former av professionell självreglering. Ett exempel som beskrevs
i kapitel 5 var Högskoleverkets utvärdering av statsvetenskap som bedrivs i form
av ”självvärdering”. Denna självvärdering kan ses som en identitetskonstruerande berättelse om den egna verksamheten, en beordrad uppmuntran till att konstruera ett ”vi” eller ett organisatoriskt ”själv”. Resultatmätning som identitetsskapande kontroll innebär inte bara restriktioner utan också möjligheter – den
skapar såväl ”autonomization” som ”responsibilization” (ibid). Kontrollen be-
06-06-09 13.11.06
187
drivs i stor utsträckning som självkontroll, vilket är nödvändigt i ett decentraliserat system med begränsade resurser, där den centrala styrningen sker ”på avstånd” (ibid; Newman, 2001:kap.5).
Inom den av Foucault inspirerade ”styrningsteknologiskolan” ses konstruktionen av ”självreglerande subjekt” som centralt. Grunden för avskiljandet av
förvaltningsenheter som självreglerande subjekt kan ses som utslag av kontroll,
en kontroll som mest markant tar sig uttryck genom skapandet av förvaltningen
som ett finansiellt ansvarigt subjekt, som en resultatenhet. Här förväntas förvaltningsenheterna skötas företagsmässigt snarare än enligt byråkratiska, demokratiska eller professionella normer (Rose, 1999:152f). I ett sådant system är det
resultatenhetens förmåga att skapa resultat, exempelvis ett visst antal examinerade studenter, som värderas. Detta märks tydligt inom den svenska resultatstyrningen och dess SMART-kriterier som nämndes ovan. Det är i en sådan kontext
som resultatmätningen och konstruktionen av olika kontrollsystem måste ses.
Men genom att skapa företag skapar man också ”entreprenörer”. Enligt Rose skapas såväl ”företaget” som sådant som individen inom det som entreprenör. Det
paradoxala i Roses analys är att ”individualiseringen”, individens ”frihet” till livslångt lärande, kompetensutveckling i arbetslivet och val av välfärdstjänster som
”konsument” och ”kund”, kan ses som en av kontrollmaktens främsta resurser.
Individen som en förändringsbenägen ”entrepreneur of him/herself ” (ibid:164)
påläggs ansvaret för ständig självutveckling och självtransformering. Om förvaltningsenheten misslyckas som organisatorisk entreprenör är det ”medarbetarnas” entreprenörskap det är fel på. Därför måste medarbetarna också ständigt
”utvecklas”:
The new citizen is required to engage in a ceaseless work of training and retraining, skilling and reskilling, enhancement of credentials and preparation
for a life of incessant job seeking: life is to become a continuous economic capitalization of the self. (Rose, 1999:161)
Hvad er det egentlig for en grundlæggende ”egenskab”, som her forventes [av
medarbetarskapet]? Hvad er formen for selvansvaret? Det handler om kompetence til kompetenceudvikling, hvor kompetencen til kompetenceudvikling
består i, at medarbejderen kan forholde sig til sig selv som kompetence og
kompetencepotentiale. Det kræves altså, at medarbejderen fordobler sig selv i
sig selv, hvor den ene del iagttager, og den anden del observeres som kompetence. (Åkerstrøm Andersen & Born, 2001:93)
Resultatmätningarnas organisatoriska konsekvenser – att avskiljas som mätbar
storhet med en specifik identitet, varvid förvaltningens ”inre” organisatoriska liv
fundamentalt förändras (jfr Power, 2005:14) – får på detta sätt grundläggande
konsekvenser på individplanet.
I detta ljus kan exempelvis ITiS-satsningen uppfattas som en konstruktion av
06-06-09 13.11.06
188
lärare som självutvecklande och självreglerande, ”autonomiserat” subjekt i informationssamhället. ITiS sett som en del i det livslånga lärandet kan då ses som en
form av disciplinering. Disciplinerande är satsningen först och främst genom att
den professionella ämneskompetensen motverkas. I skapandet av organisatorisk
identitet är professionell kunskap suspekt, eftersom den är gränsöverskridande
(jfr Rose, 1999:155) – på samma sätt, för övrigt, som det kosmopolitiska prästerskapet och den kosmopolitiska lärdomskulturen var suspekt för 1500- och 1600talens nationsbyggare i västra Europa (Hall, 2000). Det är därför karakteristiskt
att ITiS var en satsning som försökte tvinga lärarna att arbeta integrativt och
organisatoriskt inom skolan i stället för ämnesmässigt. IT inom skolan har gång
på gång setts som ett medel att överge professionell specialisering och få skolans
personal att arbeta socialt och nätverksbaserat inom de organisatoriska ramarna.
Det är också symptomatiskt att denna maning till organisk skolutveckling och
avståndstagande från professionell ämneskunskap aldrig behöver motiveras utan uppfattas som självklar.
Det är intressant att den officiella utvärderingen av ITiS-projektet, Leva med
ITiS, inte gör mycket mer än att bekräfta denna konstruktion av läraren som
förändrings- och utvecklingsbenägen (Chaib m.fl., 2004). Snarare utvecklar denna ”utvärdering” argumenten för att överge professionell kunskap, eller vad man
kallar ”formell undervisning” (ibid:15). Lärande bör i stället vara socialt och ske
genom deltagande och utbyte av erfarenheter, där eleverna lika gärna kan vara
mentorer för lärarna som vice versa. Förutom att detta sociala lärande, där man
helt enkelt lär sig genom att träffas och utföra projektarbeten virtuellt och i realtid, förstås blir billigt för skolan sedd som resultatenhet (eftersom professionell
kunskap och dess hjälpmedel är dyrt) så blir kapaciteter som social förmåga och
kompetens viktigare än något annat hos den enskilde läraren. Läraren blir på så
sätt berövad det yttersta måttet på sin status – den professionella ämneskompetensen – och iscensätts i stället som ett organisatoriskt subjekt, en ”medarbetare”,
med bättre eller sämre sociala färdigheter.
Samtidigt har vi också konstaterat att ITiS enbart utgjorde en krusning på
ytan i skolans vardagliga verksamhet. Lärarnas motståndkraft mot olika förändringsprojekt förefaller vara seg. Ett tämligen annorlunda perspektiv på resultatmätning än styrningsteknologiskolans kan Brunsson (2002) sägas stå för, även
om han inte skriver om resultatmätningar specifikt. Enligt Brunssons grundtanke (egentligen utvecklad av Meyer & Rowan, 1977) om organisationer som
fragmenterade helheter som på olika sätt försöker visa upp en enhetlig fasad för
omvärlden med hjälp av särkopplingar av retorik, beslut och handling, skulle
man kunna se resultatmätningar som ännu en särkopplad verksamhet som
knappast påverkar förvaltningen på det sätt som styrningsteknologiskolan försöker göra gällande. En trolig reaktion från pressade beslutsfattare och tjänstemän på kvalitets-, utvärderings- och förändringskrav är att inrätta procedurer
för kvalitetsutveckling, utvärdering och förändringsarbete som är tids- och
rumsmässigt särkopplade från organisationens övriga verksamhet (exempelvis
06-06-09 13.11.06
189
genom att inrätta kvalitetsfunktioner i form av kvalitetsansvariga grupper som
producerar rapporter utan koppling till kärnverksamheten, jfr Jacobsson, 1989:
kap 3).
Erlingsdóttirs (1999) avhandling Förförande idéer lyfter fram ett tydligt exempel på sådan särkoppling i samband med kvalitetssäkring. Hon utförde nämligen deltagande observationer av kvalitetssäkringsarbete på ett par avdelningar
på Lunds universitetssjukhus samtidigt som en organisationsgranskning pågick.
Erlingsdóttir observerade det rutinmässiga arbetet, som dock knappast kan knytas till kvalitetssäkringsplanerna, vilka den operativa personalen (läkare och
sjuksköterskor) bara hade vaga aningar om. Granskningsteamet såg hon aldrig
till – det satt bara i möten med administrativ personal på högre nivå och besökte inte avdelningarna. Kvalitetsarbetet särkopplades såväl i rum som tid: det
bedrevs i andra (administrativa) rum än den operativa personalens, samt i en
annan tidsdimension där de olika kvalitetssäkringsmanualerna i hast fylldes i av
någon ansvarig på varje avdelning inför granskningsteamets ankomst. Kvalitetsarbetet saknade med andra ord kontakt med den vårdande personalen. I stället
verkar detta arbete öka byråkratiseringen inom organisationen, ett fenomen
som Erlingsdóttir kopplar till den offentliga sektorns företagiseringssträvanden
som skapar ett upplevt behov av fler byråkratiska kontrollorgan.
ITiS var uppenbarligen också en sådan särkopplad aktivitet – arbetslag konstruerades specifikt för detta tillfälle, utbildningen bedrevs utanför skolans ordinarie verksamhet där ansvariga skolledare inte hade tid att eller inte ville sätta sig
in i vad som hände, och många av de lärare som vi intervjuat har vittnat om att
ITiS var något speciellt: då jobbade de på ett visst sätt, men nu har de gått tillbaka till ordinarie rutiner. Ett likartat fenomen kan slutligen observeras på högsta politiska nivå, i regeringskansliet, där tjänstemännen också försöker skapa
olika former av styrsystem och resultatmätning för att effektivisera styrningen:
Hela Vesta-projektet [ett styrningsprojekt initierat av Finansdepartementet] verkar till viss del handla om ett slags obesvarad kärlek från tjänstemännens sida.
Tjänstemännen anstränger sig för att politikerna skall öka sina möjligheter att
styra på ett rationellt sätt, och allt de får tillbaka är ointresse. Tjänstemännen kan
visserligen hänvisa till att politikerna har ställt sig bakom förändringar och att
riksdagen har uttalat önskemål att få veta mer om resultatet av beslut etc. Men på
det hela taget har politikerna varken engagerat sig eller – skulle man som utomstående vilja peka på – förstått att det tjänstemännen gör eventuellt kan inskränka möjligheterna för politikerna att bedriva politik. I praktiken verkar politikerna heller inte ha särskilt stor tilltro till styrsystemet. När de vill något speciellt
/.../ tenderar de att organisatoriskt ta frågorna till sig. Efterfrågan på politisk
styrning i regeringskansliet är betydligt större än utbudet av politiker som vill
styra. Åtminstone vill politikerna inte i sin styrning följa de erbjudna formerna
för styrning. Ett sätt att hantera det problemet har varit att administrera fram ett
utbud av styrning, dvs. man har ”tvingat” politiker att i sitt eget intresse formu-
06-06-09 13.11.07
190
lera mål, hitta på krav på myndigheter och fylla regleringsbrev med sådana krav
etc. På detta sätt har vi fått ett slags styrning trots att vi inte har politiker som vill
styra. På sådant sätt konstrueras ett utbud som svarar mot tjänstemännens efterfrågan. Men så länge som de som skall styras inte riktigt begriper vem det är som
vill veta något och hur det är tänkt att styrningen skall gå till, riskerar alla dessa
försök att i hög grad leda till rapporter, redovisningar och resultatmått utan särskilt intresserade läsare. Vi får ett rituellt styrsystem där politiker deltar i aktiviteter som ser ut som om de handlade om styrning. (Jacobsson, 2001:53)
Vi närmar oss här ett något paradoxalt resultat. Trots att vi med styrningsteknologiskolan hävdar att resultatmätning har grundläggande styrningseffekter genom att skapa organisationer som mätbara enheter, där den yttersta formen av
kontroll är att åstadkomma ständig identitetsutveckling med hjälp av ett minimum av resurser från central nivå, förefaller de verksamheter som utsätts för och
aktivt deltar i denna disciplinering, till vilka vi alltså kan räkna ledande politiker
på nationell nivå, klart motståndskraftiga. Kraven på resultatleverans och organisationsutveckling förefaller inordnas i den rad av motstridiga krav som förvaltningsorgan redan reagerar på. Det kan dock förväntas att inrättandet av procedurer för dessa reaktioner blir alltmer tids- och kraftkrävande, något som inte
minst Ekonomistyrningsverkets rapport vittnar om. Det återstår att se om professionella förvaltningsgrupper såsom sjukvårdspersonal och lärare i längden
förmår motarbeta kraven på dem att tänka organisatoriskt snarare än professionellt, och om tjänstemän förmår fortsätta att tänka på medborgarna snarare än
sin egen avskilda ”resultatenhet”.
En lärande politik?
Ni har förvisso rätt, min vördade vän, i det Ni säger om erfarenheten. För individer kommer den alltid för sent, för regeringar och folk föreligger den aldrig. Detta beror på att den gjorda erfarenheten är koncentrerad i en brännpunkt och den erfarenhet som ska göras breder ut sig över minuter, timmar,
dagar, år och århundraden, varför det liknande aldrig framstår som liknande
eftersom man i det ena fallet bara ser helheten och i det andra bara de enskilda delarna. (greve Reinhard i brev till J.W. von Goethe 1820, citerat i Koselleck, 2004:77)
Är det då verkligen omöjligt att lära av praktiska erfarenheter, att få en ”återkoppling” som kan användas för att förbättra den politiska styrningen? Och kan
det vara så som styrningsteknologiskolan hävdar, att den lärande politiken snarare är en disciplinerande verksamhet?
En vanlig myt är att 1950- och 60-talen var den samhälleliga rationalitetens
06-06-09 13.11.07
191
tidevarv, då såväl akademiker som praktiker var fullt övertygade om att alla samhällsproblem skulle lösas med rätt styrning. Underförstått i ett sådant, förenklande argument är att vi lämnat denna rationalitetens epok bakom oss. Emellertid finns det inte mycket som talar för att så egentligen är fallet. Ett exempel är
den svenska mål/resultatstyrningen, som Sundström (2003:3) kallar ”den rationalistiska styrmodellen”. Den har vuxit fram under ca 40 år i ett enträget reformarbete (med centrum i Finansdepartementet) för att öka instrumentaliteten i
styrningen av offentliga verksamheter. Tron på att detta låter sig göras på ett
precist, opersonligt och enhetligt sätt är enligt Sundström snarast större än någonsin. Samma tilltro till en rationell och precis styrning finns i andra länder och
på den globala arenan (Power, 2005). Denna tilltro till precision i styrningen gör
samtidigt att förutsättningarna för politik ändras. Det som tidigare var självklara
förutsättningar för den politiska styrningen – ryckighet, oförutsägbarhet och
värdekonflikter – underordnas ett rationalitetsideal där förvaltningen styrs mer
precist än politiskt. Detta ställer samtidigt höga krav på precist utformade mål,
tydligt mätbara resultat samt återkoppling av resultatmätningen in i verksamheten. Inte helt oväntat verkar den svenska resultatstyrningsmodellen ha fått problem på den sista punkten. Att lära av erfarenheter torde vara bland det svåraste
som finns för individer – och hur svårt måste det då inte vara för organisationer?
Tillkommer gör att det egentligen inte är de direkta erfarenheterna man förväntas lära av, utan snarare erfarenheter av huruvida mål uppfylls, vilket förstås är en
helt annan sak. Det finns ju inget som säger att tjänstemän i en offentlig förvaltning ens vet vilka de egna målen är, än mindre hur de ska omsättas praktiskt.
Tron på resultatmätningens styrande effekt – att den till exempel skulle kunna skapa en ”lärande tillväxtpolitik” som ITPS skriver – förefaller alltså styrd av
ett ideal om rationalitet. Den praktik som vi hittills studerat i denna bok rimmar
illa med ett sådant rationalitetsideal. Vi har funnit att institutionella normer och
regler styr beslutsfattare och andra tjänstemän; att de i stället för att sträva efter
att uppfylla vissa mål ägnar sig åt att reagera på nya situationer; att beslutsfattare
ofta väljer att organisera sig bort från vissa problem; samt att beslutsfattande
förefaller delvis kaotiskt och tidsbetingat – i pressade situationer tar ofta omedelbara problem över från mer långsiktiga överväganden. En trolig reaktion från
beslutsfattare och andra tjänstemän på utvärderingskravet är därför att inrätta
procedurer för detta utvärderande som är särkopplade från organisationens övriga verksamhet.46
Innebär då detta att så kallad ”verksamhetsutveckling” på grundval av erfarenheter från olika styrningsprojekt är omöjlig? Frågan är högst relevant för de
fall som analyserades i kapitel 7. Såväl 24-timmarsmyndigheten som IT i skolan
46 Lite vid sidan av denna boks syfte så menar vi oss kunna se att detta fenomen är ganska utbrett inom
alla områden i samhället där man arbetar direkt med människor (personnära tjänster). Framförallt
så tycks många karriärstegar inom vård, undervisning, polisväsende och omsorg vara strukturerade
så att slutmålet är att komma så långt bort som möjligt från en daglig kontakt med t.ex. patienter,
elever eller brukare. Något cyniskt kan man konstatera att det anses mer prestigefyllt att ”samtala om
brukarna” än att ”samtala med brukarna”.
06-06-09 13.11.08
192
har haft verksamhetsutveckling som ett ytterst viktigt mål. 24-timmarsmyndigheten har till exempel syftat till att förbättra kommunal service och samarbete
mellan statliga förvaltningar, medan IT i skolan har haft något mer oklara mål
men där det stått klart att det handlat om någon form av utveckling med hjälp av
IT bort från traditionell pedagogik och mot mer elevaktivitet och en nätverksbaserad organisation. Har då erfarenheterna från dessa styrprojekt återkopplats till
de berörda verksamheterna?
Vi har i detta kapitel ifrågasatt (över)tron på organisationers och människors
rationalitet. Den lärande styrningen är ännu en i raden av metaforer som försöker frambesvärja rationalitet där det inte finns någon att vänta. Offentliga organisationer, ännu mindre än enskilda individer, fungerar inte som ansamlingsplatser för erfarenheter som bidrar till en ständig utveckling, och det finns heller
inget som talar för att de kommer att fungera på detta sätt i framtiden. Tvärtom
finns det mycket som talar för att organisationer (till skillnad från individer)
saknar minne (Lundquist, 1997:378); idén om att ett sådant skulle finnas förefaller härröra från ett betraktelsesätt där organisationer är ett slags biologiska organismer som reagerar på ett enhetligt sätt utifrån impulser från omgivningen.
Någon form av ”minne” kanske ändå finns. Ett mer realistiskt perspektiv på
styrning att den är reaktiv snarare än proaktiv, och att människor på olika nivåer
i offentliga organisationer (även centrala beslutsfattare) ägnar mer av sin tid åt
att reagera på nya situationer än att tänka långsiktigt. Medlet för att hantera situationella krav blir då lokalt utvecklade rutiner och normer, som väl också kan
betecknas som ”lärande” (jfr March & Olsen, 1989). Om de som utformar styrningen har en vardagsnära kontakt med kärnverksamheten – vad som på byråkratspråk ibland kallas ”verksamhetsanpassning” – borde det finnas en möjlighet
att de tar till sig och anpassar sina aktiviteter efter dessa erfarenhetsgrundade
rutiner och normer. Saknar de en sådan kontakt är det tyvärr risk att de ställer
till oreda och ökar den organisatoriska stressen, det ängsliga sneglandet uppåt i
hierarkin som ESV lyfter fram i sin inledningsvis nämnda rapport. Inom den
politiska styrningen finns idag två motstridiga tendenser – decentralisering och
precis styrning genom detaljerade resultatrapporteringar. Slutsatsen här är alltså
förenlig med den första tendensen – decentralisering ökar möjligheterna till att
lära av erfarenheter, så länge de ansvariga beslutsfattarna på den decentraliserade
nivån har en nära kontakt med den verksamhet som bedrivs (vilket inte alltid
behöver vara fallet). Grundproblemet som ansvariga beslutsfattare då står inför
är att denna decentralisering inte får leda till ökad ojämlikhet, t.ex. på ett nationellt plan.
I de empiriska fall som vi studerat, 24-timmarsmyndigheten och IT i skolan,
har vi kunnat konstatera att styrningsambitionerna i själva verket har varit låga,
att det handlar om övertalningsinriktade satsningar, där nätverket har använts
som ett delvis framgångsrikt diskursivt styrinstrument som har varit mindre
framgångsrikt i praktiken. Samtidigt är det viktigt att inskjuta, vilket framgick i
kapitel 4, att övertalning kan vara ett viktigt styrinstrument om diskursen som
06-06-09 13.11.08
193
övertalningen utgår från är etablerad, repetitiv och utesluter alternativa definitioner av problem. När det gäller 24-timmarsmyndigheten har man försökt
övertala förvaltningsmyndigheter om att det finns pengar att spara och effektivitetsvinster att göra genom att digitalisera tjänster. Den världsbild som frammanas är att medborgarna i framtidens informationssamhälle önskar göra sina förvaltningsärenden online. Detta har visat sig stämma i ett begränsat antal fall,
men mycket talar för att helt centrala myndighetsuppgifter på kommunal nivå
(t. ex. vård och grundskola) inte kan utföras via nätet. Här ser vi tydligt att styrningen bör ta hänsyn till lokalt utformade normer och rutiner som hänför sig till
mötet mellan tjänsteman och medborgare (”användare”). Styrningsambitionerna måste respektera denna lokala praktik för att vara lärande. Till viss del förefaller denna respekt också ha funnits, men det finns skäl att varna för vissa tendenser på t.ex. kommunal nivå, såsom inrättandet av formellt självständiga IT-avdelningar som vanligtvis utvecklar en egen agenda utan kontakt med den lokala
praktiken eller det eventuella beroendet av vilka e-tjänster som olika konsulter
vill ”sälja in”. I ett demokratiskt perspektiv kan det också finnas skäl att varna för
att medborgarna kommer i andra hand när offentliga aktörer vill effektivisera
(läs: dra ner kostnaderna). Dialogen med medborgarna blir då en nödvändig
ingrediens i utvecklingen av tjänsterna.
När det gäller IT i skolan har man försökt övertala skolfolk om att informationssamhällets skola ser helt annorlunda ut än den nuvarande – där samarbetar
lärare och elever i nätverk, lärandet är problembaserat och socialt, och eleverna
kan lika gärna lära lärarna som vice versa. Denna övertalningsambition har
misslyckats på skolnivå. IT i skolan var till skillnad från 24-timmarsmyndigheten
ett avgränsat projekt som slängdes över kommunerna uppifrån, utan hänsyn tagen till den lokala verksamheten. Konsekvensen av detta var i realiteten att den
lokala verksamheten fortsatte som vanligt (i de kommuner där ledande grupper
inom skolan delade ITiS-delegationens världsbild fick dock dessa grupper en
viktig allianspartner). I det utvärderingsperspektiv som diskuterades i samband
med ESV:s och ITPS:s utvärderingar av svensk IT-politik är det uppenbart att
ITiS knappast betydde något för skolans IT-utveckling, än mindre för en genomgripande förändring av hela skolverksamheten. Här som i andra länder hade IT
inom skolan ändå kommit. I en decentraliserad skola kan knappast nationellt
inriktade kampanjsatsningar leda till något lärande. Vad som behövs när det gäller IT i skolan är i stället angelägna diskussioner mellan rektorer, lärare, elever
och föräldrar om såväl fram- som baksidan av IT-myntet. Elevernas vana vid och
intresse för att arbeta datorbaserat måste förstås utnyttjas, men det ivriga plagierande från nätet som pågår i dagens skola måste synliggöras och diskuteras. Men
detta bör alltså främst ske lokalt, och förhoppningsvis öka medborgarnas intresse för vad eleverna egentligen lär sig eller bör lära sig i skolan. Inget kan
skada sådana diskussioner mer än svulstiga ödesfloskler om vad morgondagens
samhälle ”kräver” av medborgare och elever.
06-06-09 13.11.08
9. Styrning och makt
Vem och vad styr?
En av statsvetenskapens mest klassiska frågor är den som Robert A Dahl ställer i
titeln på sin maktstudie av New Haven – ”Who governs?” (Dahl, 1961). I denna
fråga ligger en viss önskan om svar, nämligen att det förväntas vara en aktör
(”vem”) som styr. Dahls föga kontroversiella svar blir därför också att olika aktörer har olika inflytande över olika frågor. Så småningom kom Dahls aktörsinriktade maktanalys att kritiseras, liksom hans snäva fokus på den formella, politiska sfären (se t.ex. Hay, 2002; Bang m.fl., 2005). I den komplicerade maktdiskussionen efter Dahls arbete har det kommit att hävdas att ansiktslösa strukturer
har makt över vårt tänkande (t.ex. Lukes, 1974); att makt ligger i att definiera och
bortdefiniera frågor från den politiska agendan varför Dahls fokus på de frågor
som behandlas är för snävt (Schattschneider, 1960; Bachrach & Baratz, 1962); att
makt ligger i relationer snarare än finns som en egenskap hos aktörer och att
maktrelationer finns överallt i samhället (Foucault, 1980); att den viktigaste
makten därför snarast ligger i skapandet av politiska identiteter och kategorier
än i de politiska dagsfrågorna (Dyrberg, 1997; Tilly, 2000; Young, 2000), eller
makten att själv definiera sin subjektivitet i förhållande till vissa kategorier. Idag
förefaller det omöjligt som akademisk samhällsforskare att instämma med Dahl
när han säger:
At the focus of most men’s lives are primary activities involving food, sex, love,
family, work, play, shelter, comfort, friendship, social esteem, and the like. Activities like these – not politics – are the primary concerns of most men and women. /.../ Instead of seeking to explain why citizens are not interested, concerned, and active, the task is to explain why a few citizens are. (Dahl, 1961:279)
Det omöjliga ligger dels i att de aktiviteter som Dahl räknar upp numera alla
uppfattas ha politiska implikationer, dels i att politiken som verksamhet mycket
väl kan inkludera sex, familjerelationer och vänskap, social status etc. Men detta
gäller alltså den akademiska samhällsforskaren. Fortfarande förefaller det som
att Dahls snäva uppfattning ligger i linje med en vanlig vardagsuppfattning om
politik. Dessutom har maktbegreppet varit närmast totalt frånvarande från
svensk statsvetenskap sedan den stora maktutredningen avslutades i början av
1990-talet (ett undantag utgör den feministiska forskningen), vilket gör att man
gärna hemfaller åt den karikerade bilden av att svensken är nöjd när han/hon har
begravt en fråga i en statlig utredning. I Danmark förefaller däremot maktdis-
06-06-09 13.11.09
9 . St y r n i n g o c h m a k t
195
kussionen mer livaktig än någonsin (Dyrberg, 1997; Bang m.fl., 2005; Frølund
Thomsen, 2005).
I inledningskapitlet hävdade vi att ett styrningsperspektiv kan hjälpa oss att
utveckla maktdiskussionen. Vi menade vidare att makt kan uppfattas som förändringsförmåga och att det (enligt Hay, 2002) finns två dimensioner av denna
förändrande förmåga – den indirekta som skapar förändrade sammanhang eller
kontexter samt den direkta som skapar förändrad handling i praktiken. Det är
nu dags att utifrån fallstudien av svensk IT-politik ge ett svar på frågan om vem
eller vad som styr i makttermer. Samtidigt måste vi medge att den direkta makten över människors handlingar i begränsad mening har studerats i boken (snarare har vi ofta observerat passivt motstånd mot makt). Förvisso kan man konstatera mängder av uttryck för sådan makt – exempelvis att tjänstemän måste ta
fram en proposition till ett visst datum eller att elever i skolan måste ägna aktivitet åt IT-relaterade projekt – men vi studerar inte djupare dessa maktrelationer
som kan grundas på allt från tvång till samtycke (jfr Held, 1997:242–243). I stället diskuterar vi den indirekta, kontextskapande makt som vi här väljer att kalla
definitionsmakt.
På samma sätt som Schattschneider gjorde redan 1960 kan vi konstatera att
en central form av makt ligger i själva definitionen av en fråga och vilka handlingsalternativ som övervägs. Hur en fråga definieras och kategoriseras tenderar
att bli styrande för den fortsatta behandlingen av frågan. Samtidigt leder definitionerna till bortdefinitioner av sådant som inte anses relevant. De politiska aktörerna vill själva gärna förmedla en bild av definitioner som oproblematiska
och självklara, men detta tyder snarare på att de är väldigt viktiga. Samhällsvetare bör ägna mycket uppmärksamhet åt just det som anses självklart och oproblematiskt i samhället; tyvärr är det ofta bara det mest dramatiska, spektakulära
och därför avvikande som ges uppmärksamhet.
Diskurser
Definitionsmakten ligger i att skapa sådant som dagordningar, alternativ, beslutstolkningar och regelföljande inom ett policyfält. I vår studie har diskurser,
institutioner och policies varit de centrala begreppen för studium av sådan definitionsmakt. I diskursanalysen i kapitel 4 konstaterade vi att det fanns en ”visionär styrningsdiskurs” på området svensk IT-politik som skapade en stark och
tvingande definition av det framtida informationssamhället. Anledningen till att
denna diskurs inte kan kallas för policy är att den snarare handlar om implicita
regler om hur man får prata om ett visst fenomen än om genom centrala beslut
fastställda riktlinjer. Hur fungerar då diskursen förändrande och maktutövande?
För det första, på den mest grundläggande nivån, konstrueras gränser för vad
som är och inte är föremål för IT-politik. I det aktuella fallet är dessa ramar hela
tiden mycket vida, vilket ställer till problem för det konkreta styrsystemet. IT-
06-06-09 13.11.09
196
politik förklaras beröra närmast alla samhällsfenomen, vilket samtidigt gör politiken svår att hantera. Likväl finns bortdefinierade fenomen. Ett sådant exempel
togs upp i kapitel 7 där vi konstaterade att tanken att IT skulle kunna utgöra ett
hot mot snarare än ett nödvändigt instrument för lärande är bortdefinierad ur
diskursen (jfr Lewin, 2003). Ett exempel kan vara att skolelever plagierar information från nätet och klipper in i sina egna arbeten. Alla aktörer vi har intervjuat är medvetna om detta problem, men det existerar däremot inte i den visionära diskursen. På samma sätt är alla aktörer vi intervjuat medvetna om att 24timmarsmyndigheten bland annat är ett sätt att dra ner på de offentliga utgifterna och eventuellt därmed också försämra den offentliga servicen. Även detta
synsätt är (åtminstone nästan helt) bortdefinierat ur diskursen. Makten i detta
fall består alltså i att definiera IT som ett på alla sätt positivt redskap i det svenska samhällets omvandling. Självfallet är det konkreta människor som skapar diskursen, men själva makten ligger här hos definitionerna som sådana snarare än
hos dem som skapat dessa definitioner.
För det andra, på en mer konkret nivå, definieras aktörsroller inom diskursen, vilket ligger nära Foucaults fokus på diskurser som subjektskapande. ”Marknaden”, ”staten”, ”nationen”, ”omvärlden” och ”visionärerna” är alla tämligen diffusa aktörer eller ”krafter” som likväl ges bestämda (men i många fall också logiskt självmotsägande) roller för svensk IT-politik, på samma sätt som ofta ”globaliseringen” omtalas som en autonom kraft. Således är det en form av makt att
tala om att ”marknaden” ska vara styrande för politiken. Medan vi alltså följer
Foucault tämligen nära i denna analys så menar vi samtidigt att det kan vara
problematiskt att i hans anda tala om ”disciplinerande” makt. Vi talar om lösare
former av ”övertalningsinriktad” makt, där det handlar om att aktörer tillägnar
sig eller förväntas tillägna sig ett visst språkbruk. Samtidigt håller vi det öppet
om konsekvenserna av retoriken leder till disciplinering eller inte.
För det tredje har diskursen konsekvenser för den policyanalys som bedrivs i
kapitel 5 och 6. Problem, alternativ och lösningar hanteras via språket och är
alltså diskursivt influerade. Men här konstaterar vi också att olika typer av diskurser konkurrerar om uppmärksamhet. Den IT-politiska diskursen aktualiserar förvisso marknadslösningar, men andra delar av diskursen talar om storskaliga statliga satsningar. Vid de beslutstillfällen som dyker upp inom svensk ITpolitik definieras sådana satsningar bort med hänvisning till överordnade diskurser om marknader och decentralisering. Politiska diskurser och politiskt beslutsfattande hänger alltså inte ihop på något logiskt sätt.
Slutligen menar vi att diskursen kan öka möjligheten till särkopplingar mellan retorik, beslut och handling. Ett stort fokus på retoriken om informationssamhället kan ha fungerat kompensatoriskt för utebliven handling på området.
Detta är egentligen en problematisk slutsats för såväl diskursanalys som policyanalys. Inom diskursanalysen tänker man sig att diskurser är verklighetsskapande, medan man i policyanalysen föreställer sig att mycket retorik inom ett område också borgar för att detta område tillerkänns stor vikt. I vår studie är det
06-06-09 13.11.09
197
förvisso så att diskurserna skapar verklighet, inte bara för centrala politiska aktörer utan för alla i samhället, från politiker till skolelever. Men diskursanalysen
har ofta tenderat att överbetona enskilda diskursers makt och har haft svårt att
hantera mångfalden av diskurser. När det gäller policyanalysen så förefaller det
inom IT-politikens område vara så att beslutsfattarna pratar mycket och handlar
lite. Som vi konstaterade i kapitel 6 så finns här troligen en föreställning som är
svår att lämna – tanken om policyprocessen som en enhetlig process, enligt vilken en fråga som retoriskt tillerkänns stor vikt också borde ha stor vikt i praktiken.
Institutioner
Men inom definitionsmakten finns också institutionella aspekter som bör vara
oundgängliga inslag i såväl diskurs- som policyanalys. I litteraturen används ofta
institutionsbegreppet mycket brett, ibland på ett sätt så att det inkluderar bland
annat diskurser (t.ex. March & Olsen, 1989). Här har vi med institutionalisering
menat att diskurser binds i institutionella arrangemang (som att diskursen kring
det svenska ”innovationssystemet” kopplas till den statliga institutionen VINNOVA) och därmed ges större påtaglighet – på den mest påtagliga nivån kopplad till sanktioner via lagstiftning (jfr Åkerstrøm Andersen, 1995:22). Det finns
också lagstiftning som implicerar direkt, handlingsskapande makt, men inom
IT-området är det ganska få konkreta laginitiativ av klassiskt snitt, utan de stora
propositionerna uttrycker mer ”viljeyttringar”, alternativt så är det smärre justeringar av tidigare lagstiftning för att tillmötesgå nya krav.
Institutioner sanktionerar med andra ord vissa handlingar, vilket ger upphov
till repetetiva beteenden och procedurer, dvs. rutiner. Som ekonomer under lång
tid hävdat (Simon, 1945) är dessa rutiner oundgängliga – att vid varje nytt handlingstillfälle överväga alternativ i enlighet med den rationella problemlösningsmodellen är förlamande för handling. Efter hand utvecklas därför reaktiva
mönster i institutionella miljöer. I kapitel 3 beskrevs några av dessa reaktiva
mönster, såsom att frågor som rör datorer och IT alltid behandlas i särskilda forum vid sidan av de gängse beslutsprocesserna, och att det är en viss uppsättning
av aktörer som aktivt är med i beslutsprocessen. Medan diskurser alltså innebär
mönster för tal så medför institutionalisering också mönster för handling (vilket
givetvis inte innebär att institutionellt handlande är förutbestämt). Den institutionella komponenten i vår analys gör att relationen mellan diskurs och policy
blir lättare att begripa. I ett fall av ”implementering” av nationell politik är det
alltså så att ett beslut taget i en viss institutionell miljö med sina diskurser och
policies ska genomföras i en ny miljö med sina egna, ibland lokalt utvecklade,
diskurser och policies. Därav de många ”implementeringsproblem” som identifierats av statsvetare. Detta gör att det är institutionella miljöer snarare än ”policyprocessen” eller den ”parlamentariska styrningskedjans” så kallade ”faser” som
fungerar organiserande för politik. Slutsatsen kan låta trivial, men blir inte min-
06-06-09 13.11.10
198
dre grundläggande för det. Institutionellt utvecklat rutin- och normföljande är
därför en central komponent i definitionsmakten.
Policies
Medan diskurser och institutioner har betydelse för makten att definiera politik
är detta inte lika självklart för konkreta policies, vilket diskuterades i kapitel 6. I
detta fall är det viktigt att kombinera diskursanalys och institutionell analys med
ett nätverksperspektiv. Det har under IT-politikens historia funnits tydliga policynätverk, men dessa nätverk har aldrig lyckats skaffa sig en avgörande roll för
politikens utformning. Här kan man jämföra med det skolutvecklingsnätverk
som låg bakom ITiS-satsningen. Framgången för detta nätverk består utan tvekan i att de deltagande personerna redan fanns på centrala, beslutsfattande positioner, framför allt på Utbildningsdepartementet. I jämförelse med detta så har
policynätverken i IT-frågan i alltför stor utsträckning försökt ”sälja in” policies
utifrån; nätverket har inte varit förankrat i tillräckligt centrala instanser. Ännu
viktigare, emellertid, verkar vara att ett politikområde som utbildningspolitik
redan är institutionaliserat och att det därför finns ett ramverk för att hantera
utbildningspolitiska frågor. IT-politiken har aldrig fått detta ramverk, tvärtom
har olika nätverkslösningar tillgripits under förevändningen att nätverk passar
ett IT-baserat ”nätverkssamhälle”, men detta har snarare vittnat om politikområdets svaghet än om dess modernitet. Slutsatsen visar att man inte bör stirra sig
blind på governance-lösningar i sin vilja att finna nya makt- och styrformer.
Samtidigt är slutsatsen förenlig med Kingdons slutsats att policyflödet sällan ger
upphov till beslut av sig självt. Politikens och problemskapandets mer eller mindre slumpmässiga inslag har här en större betydelse, vilket innebär att en policy
under oförutsägbara omständigheter kan få viktig definitionsmakt. Ett sådant
exempel utgörs av regeringens, från EU hastigt kopierade, övergripande policy
om ”ett informationssamhälle för alla” som fortfarande utgör en viktig referenspunkt för politiken.
Frånvarande aktörer
En föga förvånande slutsats efter denna genomgång av den indirekta, kontextskapande makt som vi valt att kalla definitionsmakt, är att Dahls fråga ”vem
styr?” är felställd. Det är ytterst sällan en aktör kan utpekas, frågan är om det ens
finns någon poäng med att finna någon central aktör. Att maktbegreppet behandlas så begränsat i modern, svensk statsvetenskap har troligen att göra med
att det i så hög grad aktualiserar strukturer och relationer och i så liten grad går
att hänföra till behändigt avgränsade aktörer (samtidigt som de flesta analyser av
nationell politik är helt fokuserade på just aktörer). Möjligen kan det vara belysande att tala om vilka aktörer som inte styr. Det blir då omedelbart klart att
exempelvis folket, de folkvalda i riksdagen och partierna inte styr över svensk
06-06-09 13.11.10
199
IT-politik. Svensk IT-politik är en förvaltningsangelägenhet på statlig och kommunal nivå. De ”aktörer” som den offentliga förvaltningen interagerar med är
forskare, experter, konsulter samt intressenter från näringslivet. Här är det möjligen värt att framhålla stora företag såsom Telia och Ericsson som drivande aktörer, men denna studie har tyvärr inte närmare granskat sådana näringslivsaktörer som med Marcus Wallenbergs klassiska ord föredrar ”att verka utan att
synas”. IT-politiken bedrivs med andra ord inte på traditionellt demokratisk
grund. Den medborgargrupp som ansetts central inom svensk IT-politik är ”användarna”; man har med andra ord en numera karakteristisk brukardefinition
av det demokratiska inflytandet. Men några ”användare” har man aldrig lyckats
sätta igång en dialog med. Om de demokratiska aktörer i ”styrningskedjan” som
statsvetenskapliga forskare gärna lägger så stor vikt vid när det gäller politisering
av olika frågor har varit frånvarande, så vittnar IT-politiken däremot om den
politisering av förvaltningen som iakttagits i Sverige på ett generellt plan (Rothstein, 2005) och specifikt inom olika sakområden (Hall m.fl., 2005), men också i
Danmark (Åkerstrøm Andersen, 1995). Den senare författaren konstaterar angående managementinspirerad, dansk förvaltningspolitik:
Der er dannet en forvaltningspolitik, der politiserer hele den offentlige sektor
og dens grænser. Denne forvaltningspolitik er af anden orden, fordi den fastlægger præmisserne for alle andre politikkers forvaltning, og bearbejder realiseringen af de forfatningsdefinerede grænser for forvaltning. Forvaltningspolitikken problematiserer grænser af afgørende vigtighed for den offentlige
sektors samfundsmæssige rolle og funktion; grænser mellem forvaltning og
borger, forvaltning og politik samt offentlig og privat. /.../ Forvaltningspolitikkens polycentriske institutionalisering synes at forandre selve forvaltningens systemkarakter. Forvaltningen autonomiseres og polycentreres. Den definerer i stigende grad præmisserne for sig selv som forvaltning. Vi får en selvskabt forvaltning. (ibid:228)
För att dramatisera detta citat något kan man säga att vi likt detektiver är på fel
spår om vi söker ”brottslingen” bakom den offentliga styrningens förändringar i
diffusa ”omvärldsförändringar” såsom ”globalisering”, ”regionalisering”, ”risksamhället”, ”nätverkssamhället”, eller för den delen ”informationssamhällets ankomst”. Snarare är förändringarna internt skapade i form av nya diskurser om
det offentliga (som främst uppkommer inom det offentligas område), nya uppfattningar om institutionella roller samt nya policies för organisering. IT-politik
har troligen spelat en roll på alla dessa nivåer även om den är svår att fastslå specifikt. Erlingsdóttir (1999) framhåller att det är just föreställningar om hur näringslivet fungerar som har inspirerat kvalitetssäkringstänkandet inom svensk
hälso- och sjukvård. Förvaltningen föreställer då sig själv som ett företag, vilket
givetvis förändrar den verksamhet som bedrivs. De så kallade omvärldsförändringarna är med ett sådant synsätt snarare projiceringar av förvaltningens själv-
06-06-09 13.11.10
200
bilder. Man skulle till och med kunna gå så långt som att tala om ”myten om
omvärldsberoendet”, som beslutsfattare och tjänstemän använder sig av för att
likt biskop Brask frånhända sig ansvar och presentera sig själva som bakbundna,
ty ”härtill är jag nödd och tvungen”. Den ”reaktiva politik” som vi beskrivit i
boken blir således ett slags reaktioner på egna uppfattningar om vad som händer
i omvärlden.
Genom administrativa mekanismer av varierande karaktär – resultatmätning, decentralisering, partnerskap, projekt och kampanjer – skapas delvis autonoma system som i sina konsekvenser, om än inte i sina skenbart tekniska redskap för styrning, är politiska i det att de omdefinierar det politiska rummet.
Borta är medborgare, partier, ideologier och majoritetsbeslut, faktorer som har
sin bakgrund utanför den offentliga förvaltningens domän. Kvar är brukare, intressenter, nätverk och resultatenheter – projiceringar av ett nytt sätt att tänka
förvaltning inom förvaltningen. Smith (2003:70) framhåller i en studie av EU:s
utrikespolitik hur unionens stöd till regionalt samarbete i omvärlden kan ses
som en form av narcissism, ”a propensity to reproduce itself ”, med andra ord att
EU strävar efter att skapa likartade aktörer i omgivningen. På samma sätt vill
Högskoleverket som utvärderande och kvalitetssäkrande myndighet konstruera
också universitet och högskolor som utvärderande och kvalitetssäkrande myndigheter, medan skolutvecklande myndigheter vill konstruera enskilda kommuner och skolor som skolutvecklande myndigheter. Det som med ett governancesynsätt kan ses som en fragmenterad förvaltning (Bogason, 2001) återskapar på
detta sätt sin helhet i delarna. Den ytliga betraktaren av förvaltningsreformer i
västvärlden ser en offentlig vildvuxenhet och diversifiering som i själva verket
döljer de märkvärdiga likheterna som är på väg att skapa en större offentlig konformitet än någonsin över nationsgränserna, åtminstone på det retoriska planet.
Vi noterade i slutet på kapitel 5 att det nog var en överdrift att tro på att det är
den marknadsliberala diskursen allena som förklarar utvecklingen av styrningsteknologin ”the government of government”. Men samtidigt måste vi i nuläget
erkänna att vi inte riktigt vet vad som driver dessa nya organiseringar, processer
och relationer som alltmer griper makten över vad som ska definieras som ”politiskt” i samhället, och som alltmer hänvisar detta politiska till att utgöra en
administrativ teknik för att nå ”samsyn”. Möjligen är det så enkelt som att förvaltningsorganisationerna i västvärlden – EU är förstås ett gott exempel på detta
– tagit överhanden över de representativt valda organen.
Vilken styrning och hur mycket?
Vi har i denna bok använt oss av governance som primärt ett deskriptivt begrepp
för att förstå den svenska statens organisering av IT-politiken. Genom våra empiriska avsnitt har vi dessutom kunnat påvisa att styrningen av svensk IT-politik
06-06-09 13.11.11
201
– från initiering till implementering – har föga gemensamt med den traditionella styrmodellen som ”government” representerar. Om vi hade tagit utgångspunkt i den traditionella styrmodellen skulle våra slutsatser förmodligen ha blivit rätt så cyniska. Det som framträder är en fragmenterad och differentierad
bild av ett politikområde som ingen riktigt vill ta ansvar för, där otydliga beslut
aldrig genomförs och där de normala representativa organen som exempelvis
riksdagen lyser med sin frånvaro. Vi har också genom vår studie träffat på många
cyniska röster om styrningen, eller snarare avsaknaden av densamma, av svensk
IT-politik. Grovt sett kan man dela upp denna kritik i två olika idealföreställningar av hur styrning bör gå till. För det första har vi bevittnat en kritik av att
den starka staten inte längre agerar kraftfullt å folkets vägnar och genomför de
reformer som anses nödvändiga för att uppnå visionerna i IT-politiken. I detta
synsätt ligger det en rationell föreställning om staten (eller t.o.m. ”samhället”)47
som en enhetlig, hierarkisk organisation i vilken politiska problem först utreds
(på ett vetenskapligt sätt) och att detta följs av tydliga beslut och vertikal implementering ner genom det politiska systemet. I denna spaning efter den tid som
flytt återfinner vi förslag på att staten ska gripa in mer kraftfullt och genom traditionella styrinstrument (som lagstiftning) tvinga aktörer på en lägre nivå att
följa målsättningarna i politiken. För det andra har vi också hittat exempel på en
likartad, men ändå väsensskild, mer modern ledarskaps- och marknadsorienterad syn i vilken framförallt aktörer med erfarenheter från det privata näringslivet
förvånas över att visioner, målsättningar och idéer inte förvandlas till konkreta
beslut och åtgärder. Man söker desperat efter generellt accepterade regler och
normer för bl.a. ansvar och rollfördelning inom politiken så att man åtminstone
själv vet hur man ska förhålla sig och agera.
Om man bortser från att det inte är traditionell hierarkisk styrning vi har studerat i denna bok är frågan om vilken typ av styrning vi har att göra med något mer komplicerad. Det är betydligt lättare att säga att något inte är government än att de facto identifiera vad som kännetecknar styrningen inom governance. Eller för att uttrycka det på ett annat sätt: det finns många olika bud
på vad governance är för slags styrningsmodell och teorierna står i många fall
i bjärt kontrast till varandra (se kapitel 5; för litteraturgranskningar och kategoriseringar se Rhodes, 1997; Newman, 2001; Sørensen & Torfing, 2005).
En klar distinktion kan dock återfinnas i hur de olika definitionerna av governance behandlar ”staten” och dess roll i nätverksstyrningen. Utifrån vår egen
studie av svensk IT-politik finns det all anledning att problematisera en del av
governance-litteraturens syn på staten. Vi tycker att man bör ifrågasätta det ”nya”
med governance som styrform. Den gamla datapolitiken kännetecknades också
47 Begreppet ”samhälle” är i sin svenska tappning något som betecknar den klassiska svenska, korporativistiska välfärdsmodellen i vilket staten i samarbete med organiserade intressen utifrån en konsensuspräglad samsyn arbetar för det gemensamma bästa.
06-06-09 13.11.11
202
av en lös och tämligen fragmenterad organisering med inslag av både privata och
offentliga aktörer i vilken de aktörer som representerade ”staten” inte agerade i
förhållande till något gemensamt bästa. Snarare framkommer det i vår summariska historiska genomgång betydande inslag av rivalitet och fiendskap mellan
olika myndigheter, och nätverken spelar lika mycket en roll för att dämpa rivaliteten inom staten som för att bygga upp samarbete och skapa konsensus med
privata aktörer. En helt annan aspekt av det nya i governance-styrning är frågan
om Sveriges något speciella institutionella struktur. Det mesta som har skrivits
om governance härstammar från länder med traditioner för traditionellt ministerstyre och med enbart begränsade inslag av autonoma myndigheter och/eller
lokalt självstyre. Även ett närliggande land som Danmark (varifrån vi har hämtat
en hel del teoretisk barlast) har en jämförelsevis traditionell myndighetstradition med ministerstyre, stora departement, traditionella hierarkiska och vertikala strukturer, och färre inslag av självständiga ämbetsverk (även om man allt
sedan 1960-talet har försökt delegera mer och mer ansvar och beslutskompetens
till myndigheter och verk). I detta avseende avviker Sverige med sin särpräglade
dualistiska myndighetsstruktur, och även betydande inslag av samarbete mellan
privat och offentlig sektor, från den lätt karikerade bilden av government sedan
många år tillbaka. Till detta ska alltså läggas att nätverk inom svensk politik ingalunda är ett nytt fenomen. Blomkvist (2001) beskriver exempelvis i sin avhandling Den goda vägens vänner hur nätverk bestående av kommuner, kommunpolitiker, riksdagsledamöter, vägverk, intresseorganisationer på bil- och bensinområdet (framförallt ”Svenska vägföreningen”) växer fram från tidigt 1900-tal och
får ett avgörande inflytande på trafikpolitiken i Sverige. Likaså beskriver Lundquist hur den svenska fattigvårdspolitiken i början av 1900-talet var kännetecknad av starka nätverk bestående av huvudsakligen kommunpolitiker (Lundquist,
1997; se även Stenlås, 1998, angående relationer mellan ekonomisk och politisk
elit under 1940-talet). Detta ska inte tolkas som att Sverige är ett föregångsland,
men det understryker att det nya i den teoretiska diskussionen kring governance
ofta tar utgångspunkt i länder som har haft helt annorlunda institutionella
strukturer inom stat och politik.
Dessutom bär statens intresse för uppbyggnaden av nätverk i många fall tydligt
en prägel av det moderiktiga i att organisera politiken på detta sätt. Här kan vi
något grovhugget urskilja en klar rågång mellan ”reella” nätverk och ”orkestrerade” nätverk. Det vill säga: talar vi om nätverk som ett verktyg för kollektivt
agerande karakteriserat av ett ömsesidigt erkännande av gemensamma eller
komplementära strategiska dagordningar (Hay, 1998:38), eller använder vi termen ”nätverk” om alla typer av initiativ från statens sida i vilka man försöker att
övertala folk att agera i en viss riktning (utan att använda traditionella policyinstrument)? Vad angår den förstnämnda kategorin kan vi se att det finns många
reella nätverk inom vissa delar av IT-politiken, och att dessa spelar en avgörande
roll på framförallt det rent tekniska området (som Sambruksplattformen inom
området elektronisk förvaltning, eller en del av de kommunala ITiS-projekten).
06-06-09 13.11.11
203
När det gäller den andra kategorin finns det dock all anledning att fundera på
vad syftet med dessa är och om de verkligen är nätverk i analytisk mening. En av
denna boks författare deltog sommaren 2005 på ett inledande nätverksmöte för
forskare i elektronisk förvaltning i samband med konferensen ”Offentliga rummet” i Linköping, arrangerad av VINNOVA. Efter en något trevande start på
diskussionen om formerna för ett eventuellt nätverkssamarbete mellan olika
forskare var det en deltagare som ställde den självklara frågan om vad syftet med
detta nätverkssamarbete egentligen var och varför myndigheten VINNOVA önskade att etablera ett forskarnätverk (här ska nämnas att det redan existerar ett otal
forskningsnätverk kors och tvärs inom och över landets gränser). Den ansvarige
VINNOVA-tjänstemannens svar var att man från myndighetens sida tyckte att
”det var trevligt” om man i samband med forskningspolitiska EU-möten kunde
”presentera att man själva [dvs. VINNOVA] hade initierat något på forskningsfronten i Sverige också”. Själva innehållet var man egentligen ointresserad av och
man hade inte heller för avsikt att skjuta till några pengar för att få nätverket att
fungera, utan det handlade enbart om att kunna presentera att ”något hände”.
Denna anekdot är, som den noggranne läsaren av denna bok har noterat, inte speciellt unik för fältet elektronisk förvaltning och det finns all anledning att ifrågasätta huruvida många nätverk inom IT-politiken (och även andra politikområden)
i realiteten bara är hoprafsade namnlistor i övrigt döda hemsidor.
Vi har också observerat att en del av de tillkortakommanden inom svensk
IT-politik som vi har försökt att fånga in i vårt avsnitt om implementering (kapitel 7) resultatet av att governance-styrning inte alltid fungerar. Även om det
som tidigare nämnts finns skillnader i synen på vad det är som får nätverksstyrning att fungera, alternativt får den att bryta samman, dyker begreppet ”tillit”
upp som ett gemensamt succékriterium inom governance-litteraturen tillsammans med förmågan att effektivt balansera ett nätverk mellan inklusion och exklusion, stabilitet och förändring, samt samarbete och konflikt (se t.ex. Sørensen
och Torfing, 2005:175). Men utöver detta pekar en hel del av governance-litteraturen (t.ex. Kooiman, 1993, och Mayntz, 1999) på vikten av att hierarkin, eller
government, faktiskt också fungerar som någon form av stöd. Vi har i detta sammanhang både inom vår analys av diskursen, i beslutsstudien baserad på flödesmodellen, samt i vår implementeringsanalys, kunnat se att governancestyrningen i många avseenden är beroende av att det finns en hierarkisk styrning vid sidan av governance som kan ge stöd i form av regelverk, skaffa legitimitet åt nätverket och garantera politisk förankring. Här kan vi i förhållande till initieringsfasen konstatera att konsensus och ”samsyn” framförallt ligger på en diskursiv
nivå där aktörerna försöker läsa av trender, klä sig i samma språkdräkt och ansluta sig till gemensamma visioner. När det gäller de efterföljande stegen i styrningsprocessen tar antingen mer traditionella styrformer över, eller tar helt nya
nätverk över i implementeringsprocessen. Det man alltid kan vara säker på är att
stora och maktfullkomliga organisationer kommer att dominera i ett läge med
svag och informell styrning.
06-06-09 13.11.12
204
Slutligen vill vi framhäva en viktig egenskap i governance-styrning som vi
menar är för svagt betonad i de teoretiska arbetena omkring governance och
policyprocesser (med vissa undantag: se Rhodes, 1997). Medan den tidiga policyanalysen lade tonvikt vid själva det formella beslutet och därmed underliggande förhandlingar, beslutsspel och beteende, tycks detta steg i policyprocessen
ha förändrat karaktär inom governanceforskningen. Det tas för givet att det är
betydligt svårare att identifiera när beslutet togs och vad som egentligen beslutades när man jobbar med governance som teoretisk ram. Från att man tydligt har
kunnat fastställa tidpunkten, lokaliteten och innehållet av politiska beslut, så
tycks själva beslutet inom governancestyrning vara en aldrig avslutad process av
förhandlingar, i vilka besluten ständigt är öppna för omförhandlingar. I vår studie av svensk IT-politik har vi antingen haft svårt att se att det egentligen har
fattats något formellt beslut, alternativt har besluten varit av så allmängiltig och
lös karaktär att de mer har varit uttryck för avsiktsförklaring utan att man har
angett en tydlig mottagare, ansvarfördelning för beslutet eller med vilken typ av
policyinstrument man har för avsikt att förverkliga beslutet. I detta sammanhang menar vi att Kingdons reviderade soptunnemodell har mycket att tillföra
forskningen om governance då denna på ett bättre sätt framhäver de ofta slumpartade beslut som kommer ut ur nätverksstyrning utöver ett fokus på de diskursiva ramarna, eller på sammanhållningskraften inom nätverken (jfr de Bruijn &
ten Heuvelhof, 1997; Pierre & Peters, 2005).
När det gäller frågan om hur mycket svensk IT-politik styrs, kan man börja
med att betrakta frågan från initiativtagarnas sida. I vilken utsträckning önskar
man som central beslutsfattare att detaljstyra politikens inriktning och i vilka
avseenden önskar man att lokala aktörer fyller ut några överordnade ramar i
förhållande till politikens målsättningar? Svaret på denna fråga har i vår undersökning varit att man inte kan identifiera någon entydig riktning på det man
skulle kunna kalla graden av ”styrningsambitioner”. Det finns ett par indikatorer
på att detta är ett politikområde som man under vissa perioder har önskat att
styra hårt.
För det första har man vid några tillfällen prövat att institutionalisera olika
typer av forum i nätverksform där man har dragit in ”viktiga personer” för att på
så sätt koppla policyprocessen nära till de direkta beslutsfattarna. Detta gör sig
bland annat gällande vid bildandet av den första IT-kommissionen 1994 där
man knöt kommissionen hårt till det absoluta centrum av regeringsmakten, det
vill säga Statsrådsberedningen, och där man förväntade auktoritativa beslut i ett
forum som bestod av en rad betydelsefulla statsråd. Likaså kan man se bildandet
av den IT-politiska strategigruppen 2003 som ett resultat av liknande styrningsambitioner. Genom att knyta gruppen hårt till det ansvariga statsrådet kan
man bättre undgå institutionella hinder (som tjänstemännen inom regeringskansliet). Om man analyserar den första IT-kommissionen i termer av nätverksbildande, talar vi här om ett försök att sätta samman en på förhand definierad
grupp av den politiska och ekonomiska eliten i Sverige för att på så sätt dels
06-06-09 13.11.12
205
skapa en gemensam föreställning om problemens och lösningarnas natur (eller
en gemensam diskurs för att uttrycka det annorlunda), dels skapa en innovativ
plattform för effektivt beslutsfattande i en i övrigt fragmenterad politisk miljö.
Att skapa en motvikt mot fragmenteringen handlar här inte enbart om att överbrygga skillnaden mellan offentliga och privata aktörer, utan i lika hög grad om
att skapa enighet, eller ”samsyn” internt inom regeringen mellan olika departement och politikområden. När det gäller den IT-politiska strategigruppen kan
man däremot konstatera att ambitionen är mer modest i det att denna enbart
utgör en referensgrupp för Näringsdepartementet. Likväl har man i strategigruppen en tydlig koppling till ett ansvarigt statsråd och idén är att denna genom sin strategiska placering i regeringen kan påverka de formella besluten.
För det andra visar vi i kapitel 8 att det finns hårda styrningsambitioner med
hänsyn till kontrollmekanismer och utvärdering. Även om denna typ av styrning
ofta presenteras i mer positiva ordalag (”lärande”) än t.ex. tvingande lagstiftning
så talar vi här om tämligen subtila styrinstrument där man försöker disciplinera
aktörerna genom att ”hänga ut” dem som inte ”håller måttet”. Man kan diskutera huruvida detta i verkligheten är ett ”mjukt” instrument. Faktum är ju att
utfallet av denna typ av utvärdering på sikt kan vara förödande för en enhet på
en lägre nivå i samband med att man fördelar resurser, diskuterar omorganisering eller t.o.m. nedläggning av verksamheten. Detta kan i verkligheten bli den
krassa effekten av det vi har diskuterat om ”audit society” i kapitel 8.
De mjuka insatserna inom IT-politiken pekar emellertid på att fokus i styrningen framförallt ligger på att initiera en policy, snarare än att följa den till
dörren. Det vi har försökt att visa i denna bok är dock att dessa tidiga stadier av
en policyprocess har avgörande betydelse för möjligheterna att styra politiken,
exempelvis genom att påverka språkbruket (eller diskursen), att kunna få monopol på problemformuleringen, att presentera en problemkatalog i rätt tid, eller
att välja tidpunkten för att lansera ett lösningsförslag. I boken lanserar vi begreppet ”visionär styrning” med vilket vi avser de styrinstrument varigenom man
med bilder, metaforer och symboler projicerar en vision som man förväntar att
lägre nivåer, alternativt andra aktörer (som marknaden), accepterar och adopterar som sin egen vision. Czarniawska och Sköldberg (2002:143) beskriver politik
som en form av teater där man dramatiserar valda problem för att fånga åskådarnas uppmärksamhet. Detta ska inte förstås som att politiken är overklig, och
sålunda utan ”reell” betydelse, men att verkningsmedlen på samma sätt som teatern handlar om att dramatisera på ett så övertygande sätt att åskådaren blir
uppslukad och hänförd. I exemplen från kapitel 4 (diskursen om informationssamhället), kapitel 5 (IT-kommissionens roll) och kapitel 7 (om implementering) förefaller det som om beslutsfattarna har sett sin roll som att genom teatrala tilltag fånga uppmärksamheten hos andra beslutsfattare (inom både offentlig och privat sektor). Verkningsmedlen har varit ”hearingar”, konferenser, och
en aldrig sinande produktion av olika typer av publikationer (som innefattar
både offentliga utredningar och mer lättviktiga ”analyser”). Nätverken har i det-
06-06-09 13.11.12
206
ta sammanhang fungerat som nav både för att utveckla visionen (som i fallet
med IT-kommissionen) och för att ”sprida” budskapet till autonoma beslutsfattare. Nätverkens arbete har i detta sammanhang mer handlat om att producera
särskilda visioner och berättelser (”narrativ”) som kan fungera som identifikationspunkter för de involverade aktörerna, snarare än att försöka disciplinera
andra aktörer genom olika regler och normbildande.
Frågan man ställer sig är hur pass stabil och effektiv denna typ av styrning är?
Mycket av litteraturen inom governance pekar, som redan nämnts, på vikten av
tillit mellan de olika aktörer som deltar, samt förmågan att uppnå konsensus,
med hänsyn till att förverkliga politiken (Sørensen & Torfing, 2005:175). I vår
studie förefaller det som att denna typ av styrningsstrategi fungerade bra så länge
det fanns tillit till övriga aktörer (och i synnerhet till policyentreprenörerna) och
till visionen. Men denna tillit faller platt till marken under år 2000 när dotcomkrisen inleds. För det första kan man inte längre identifiera sig med visionen som
nu helt plötsligt inte leder till någon ny ekonomi utan snarare ger sken av kejsarens nya kläder. För det andra mister många tilliten till de främsta förkunnarna
av de visionära idéerna som i massmedia till och med utpekas som bondfångare.
På så sätt bryts nätverken snabbt ner (även om de eventuellt formellt sätt fortsätter att existera) och både offentliga och privata aktörer tar avstånd från tidigare
uttalanden och tillkännagivanden. Även om vissa visionärer envist försöker att
komma igenom med ett budskap till allmänheten att krisen enbart är ett resultat
av fluktuationer på börsen, mister styrningen all sin styrka. På samma sätt kan vi
observera att man i denna lättviktiga form av styrning har problem med att nå
aktörer utanför nätverken. Våra två implementeringsstudier visar hur svårt det
är att mobilisera uppbackning till visionen när aktörerna befinner sig utanför
nätverken. Lösningen, i alla fall i vår fallstudie av 24-timmarsmyndigheten, tycks
vara att försöka utvidga nätverket, alternativt att man konstruerar nya nätverk.
Till den rent analytiska dimensionen om ambitionen med styrningsnätverk
kan man tillägga en mer normativ diskussion. Det vill säga: är det positivt eller
negativt med mer nätverksstyrning? Vi har redan vid ett flertal tillfällen i denna
bok diskuterat orsakerna till nätverksstyrning utifrån dess (förment) effektivitetsfrämjande egenskaper. Utöver diskussionen om nätverksstyrningens effektivitetsfrämjande konsekvenser så har många författare undersökt de demokratiska aspekterna av nätverksstyrning (se Sørensen och Torfing, 2005, kap. 6).
Även om detta inte är särskilt framträdande i governance-litteraturen så framkommer det ibland en kritik mot att nätverksstyrning ligger utanför demokratisk kontroll. Det är bland annat svårt att hålla deltagarna i nätverken ansvariga
för sina handlingar, och man pekar också på avsaknaden av öppenhet i nätverksstyrning vilket förhindrar en demokratisk insyn. Denna diskussion återfinns i
mycket av litteraturen (se t.ex. Hall m.fl., 2005). Samtidigt finns det dock de som
menar att nätverksstyrningen teoretiskt sett kan leda till mer demokrati. Här
tänker man framförallt på de nätverk som underifrån kan motivera befolkningen till ökat politiskt deltagande och öppna för andra grupper än den traditio-
06-06-09 13.11.13
207
nella ”eliten” (Sørensen, 2005). Detta är dock en annan diskussion än den vi har
fört i denna bok – de nätverk vi har beskrivit har definitivt varit ”elitnätverk”.
Vem bör styra?
– Men det påstås i alla fall att han är en skicklig befälhavare, inföll Pierre.
– Jag vet inte vad som menas med en skicklig befälhavare, anmärkte furst
Andrej ironiskt.
– Ja … det är väl en general som … ja, som förutser alla eventualiteter …
och förstår att dra slutsatser om fiendens avsikter.
– Men det är ju omöjligt, sade furst Andrej i en ton som om den frågan hade varit avgjord för längesedan.
Pierre såg förvånad på honom.
– Men det påstås ju att kriget är likt ett parti schack.
– Ja, sade furst Andrej, men med den lilla skillnaden att i schackspelet kan
du ta god tid på dig och fundera över varje drag i lugn och ro. Dessutom är
hästen alltid starkare än bonden och två bönder starkare än en, medan i kriget en bataljon ibland är starkare än en division och ibland svagare än ett
kompani. De båda arméernas relativa styrka kan ingen känna. Tro mig, om
något skulle bero av stabernas dispositioner, så skulle jag vara kvar vid högkvarteret och utarbeta order – men nu har jag istället äran att tjänstgöra här,
tillsammans med de här herrarna, och kommendera ett regemente. Och jag
är övertygad om att det är av oss utgången av morgondagens strid i själva verket kommer att bero och inte av dem däruppe … Segern har aldrig berott och
kommer aldrig att bero vare sig på ställningar eller befästningar, ja inte ens på
truppernas styrka.
– Vad beror den på då?
– På den känsla som lever inom mig, inom honom – han pekade på
Timochin – inom varje soldat i ledet. (Tolstoj, 1992:454–455)
I denna bok har vi identifierat ett antal tillkortakommanden för den politiska
styrningen av svensk IT-politik, och läsaren undrar kanske om slutsatserna som
dras ibland inte är lite väl dystra när det gäller styrningens utsikter att lyckas. Ett
sätt att besvara denna undran är att svara att politikerna i många fall själva delegerat bort sin möjlighet att styra på ett kraftfullt sätt. Styrning med visioner, mål,
ramlagar, nätverk, resultatmätningar och krympta, centrala myndigheter har
helt enkelt mindre utsikter att lyckas än styrning med till exempel detaljerad
lagstiftning och maktfullkomliga centralmyndigheter. För den som anser att
möjligheter till centraliserad, politisk styrning är av stor vikt för ett demokratiskt
samhälle är då de försämrade möjligheterna att styra ett stort problem.
Men för att vara lite provokativa, så kan vi å andra sidan se det som en styrka
06-06-09 13.11.13
208
att centraliserad styrning inte fungerar. Som vi varit inne på vid olika tillfällen
– det finns ofta skäl att undra om det inte är styrningen i sig som det är fel på
snarare än den verksamhet som styrningen försöker förändra. Ett par av våra
intervjupersoner snuddar vid denna tanke angående 24-timmarsmyndigheten:
Hur kommer det sig när vi inte har den här centrala satsningen? /.../ Och det
kanske är förklaringen till att vi har kommit så långt att vi har … Det finns
ingen central IT-budget som … myndigheterna får använda sig av det här …
eller sina pengar för att nå resultat själva. Att det faktiskt är förklaringen till
att Sverige ligger så pass långt framme. Det har varit öppet för kreativitet, initiativ, o.s.v. Och med den nya tekniken har det faktiskt varit möjligt också.
(enhetschef på Statskontoret)
... det är likadant från kommunerna, man vill att Svenska Kommunförbundet
ska sätta ner foten och säga: ”Använd det här! Gör det och det!” Och det är
fullt förståeligt, för att alla fipplar ju runt i det här och är lika osäkra. Och då
vill man ha råd och stöd och styrning. Men tyvärr så har ju det visat sig att om
man ger råd och stöd och styrning så stupar det på det. (IT-strateg på Kommunförbundet)
Något vi noterar i vår analys är att åtminstone det svenska politiska styrsystemet
i stor utsträckning präglas av ett slags ”självstyrning”. Med detta menar vi att
aktörer på olika nivåer tenderar att styra sig själva och sin egen verksamhet på
sitt eget sätt. ”Självstyrningen” är inget förvånande inslag i den speciella förvaltningsmodell som under flera hundra år funnits i Sverige (Premfors m.fl., 2003).
Det tyder på hög professionalitet inom svensk förvaltning att alla styrsignaler
uppifrån inte omedelbart åtlyds. Upplevd autonomi och upplevt förtroende är
antagligen de bästa grogrunder som finns för verksamhetsförankrad förändring.
Beslutsfattare måste vara lyhörda för skilda lokala praktiker, särskilt i decentraliserade system där plötsliga interventioner ”uppifrån” troligen skapar större förvirring och frustration än i centraliserade.
Mot denna bakgrund finns det skäl att känna oro för ”resultatmätningssamhällets” kontrollmentalitet, som framförallt lyftes fram i kapitel 8. Att införa
strikta mätsystem för offentliga verksamheter innebär försök att kvantifiera värdefulla aktiviteter som inte är mätbara. Här avser vi inte bara kvantifiering i
form av finansiella resurser eller ”kvalitet”, utan också olika försök att kvantitativt fastställa vilka åtaganden och ”värden” som bör styra de offentligt anställda.
Problemet är då att åtaganden och värden som inte indexeras inte heller finns i
organisationen. Ett exempel på en mer lyhörd resultatmätning som nämnts ett
par gånger i boken är den självvärdering av ämnet statsvetenskap som vi själva
deltagit i. Här tvingas operativ personal själva reflektera över sin dagliga verksamhet samtidigt som högre nivåer i styrsystemet tillhandahålls information av
dem som faktiskt känner verksamheten bäst. I andra fall riskerar man bara att
06-06-09 13.11.13
209
skapa mer byråkrati i form av ökande administration, rapporteringar samt chefer och avdelningar som måste uppfinna nya problem som deras verksamhet kan
utgöra lösningen på. Det paradoxala ligger i att denna byråkratisering blir en
följd av företagiseringsreformer som egentligen är tänkta att göra den offentliga
sektorn mer ”effektiv” (för forskning som tar upp relationen mellan företagisering och ökad byråkrati, se Benamouzig & Besançon, 2005; Courpasson, 2000;
Farrell & Morris, 2003; Forssell & Ivarsson Westerberg, 2000; Hazledine, 2000;
Ivarsson Westerberg, 2004).
Vi skulle avslutningsvis vilja sticka ut hakan och säga att i det självstyrande
system som vi skisserat (och eventuellt idealiserat) ovan finns större utsikter till
”lojalitet” mot systemet än inom ett system som styrs mer direkt (och som föder
passivitet). Lundquist (1998) menar att hänsynstagande till medborgarna, åtlydnad av lagarna samt lojalitet mot överordnade, samt i förekommande fall expertkunskap, bör vara de riktlinjer som styr en tjänstemans agerande, i förening med
grundläggande demokratiska ideal och rättssäkerhetsideal. Självfallet finns det
många företeelser som omtalats i denna bok som stör denna komplicerade struktur. Som nämndes i kapitel 7 har exempelvis en professionell grupp som lärare
närmare till hands att följa sina professionella ideal (sin expertkunskap) än att
vara lojala mot sina indirekt överordnade på Utbildningsdepartementet, och den
långt gångna resultatmätningen av förvaltningens prestationer riskerar, som vi
såg i kapitel 8, att negligera hänsynstagandet till medborgarna. Samtidigt verkar
det ändå finnas en stor lojalitet med det politiska system som utvecklar så många
styrningsidéer som är så svåra att omsätta i praktiken. Hur denna lojalitet egentligen uppkommer har vi inte direkt diskuterat. Det är svårt att komma ifrån
tanken att någon form av mestadels outsagda etiska ideal präglar systemet, måhända något i stil med Lundquists (1998) ”offentliga etos”. I alla händelser förefaller ”självstyrningen”, den reaktiva praktik som lokala tjänstemän utvecklat i
sitt bemötande av nya situationer, som en mer tillförlitlig grund för styrning i
praktiken än de braskande uppmaningarna till genomgripande förändring som
numera genljuder i de flesta sektorer av förvaltningen. Och kanske det faktiskt är
bättre att dessa lokalt utvecklade rutiner och normer styr, än dåligt verklighetsanknutna styrningsambitioner?
06-06-09 13.11.14
Referenser
Intervjuer
Allmänna intervjuer, svensk IT-politik
Clas Almén, direktör, Statskontoret, 2003-12-16
Sven Bergström (c), IT-politisk talesman centerpartistiska riksdagsgruppen,
2003-02-05
Rolf Berndtson, VD Dataföreningen, 2003-04-28
Ylva Hambraeus Björling, VD IT-Företagen, 2003-04-29
Ulrik Brandén, Soul Business Innovation Group AB, 2003-02-07
Lars Dahlberg, enhetschef, Statskontoret, 2003-12-15
Per Eriksson, generaldirektör VINNOVA, 2003-04-30
Thomas Falk, CEPRO, f.d. ledamot i IT-kommissionen, 2003-02-04
Birgitta Frejhagen, ordf IT-kommissionens observatorium för IT, lärande, kunskap och kompetens, ledamot av IT-kommissionen, 2002-05-17
Bo Frändén, enheten för elektronisk förvaltning, Statskontoret, 2004-05-13
Patrik Fältström, ledamot av IT-politiska strategigruppen, 2003-12-15
Arne Granholm, sakkunnig på enheten för IT, forskning och utveckling, Näringsdepartementet, 2003-02-06
Monica Green (s), IT-politisk taleskvinna socialdemokratiska riksdagsgruppen,
2003-02-04
Johnny Gylling (kd), IT-politisk talesman kristdemokratiska riksdagsgruppen,
2003-02-05
Olof Hallström, IT-politisk talesman, Svenskt Näringsliv, 2003-12-10
Lena Hägglöf, sakkunnig på enheten för IT, forskning och utveckling, Näringsdepartementet, 2004-03-24
Maria Häll, IT-politisk sakkunnig hos IT-ministern, sedermera sekreterare för
IT-politiska strategigruppen, Näringsdepartementet, 2003-04-29
Lars Ilshammar, ordf IT-kommissionens observatorium för IT, demokrati och
medborgarskap, ledamot av IT-kommissionen, 2002-09-18
Ove Ivarsen, IT-ombudsman LO, ledamot av IT-kommissionen, 2002-05-16
Mikael Johansson (mp), IT-politisk talesman, miljöpartiets riksdagsgrupp, 200304-28
Bengt Lindstedt, huvudsekreterare för 24-timmarsdelegationen, 2003-03-12
Mattias Ludvigsson, departementssekreterare på demokratienheten, Justitiedepartementet, 2003-02-06
Anne-Marie Eklund Löwinder, f.d. sekreterare i IT-kommissionen, 2003-02-05
Lars Marén, IT-sakkunnig, Kulturdepartementet, 2003-04-28
Christer Marking, kanslichef IT-kommissionen, ordf i observatoriet för IT och
06-06-09 13.11.14
Re f e re ns e r
211
tillväxt, 2002-05-17
Ulrica Messing (s), IT-minister, bitr näringsminister, Näringsdepartementet,
2003-12-16
Alf Nilsson, överdirektör, Skatteverket, ordf i 24-timmarsnämnden, 2004-06-02
Niklas Nordström, kommunalpolitiker i Nacka kommun (s), medlem i 24-timmarsdelegationen, 2004-05-13
Tomas Ohlin (fp), IT-politisk veteran och sekreterare för den första IT-kommissionen, 2003-12-10
Kenneth Olausson, ledamot av IT-politiska strategigruppen, 2003-12-11
Peter Seipel, ordf i IT-kommissionens IT-rättsliga observatorium, ledamot av
IT-kommissionen, 2002-09-23
Christer Sturmark, ordf för IT-politiska strategigruppen, Näringsdepartementet, 2003-12-16
Bengt Svenson, IT-strateg, Svenska Kommunförbundets IT-enhet, 2003-04-28
Lars Söderström och Håkan Ferm (chef), enheten för förvaltningsutveckling,
Finansdepartementet, 2003-12-10
Hans Wallberg, ordf IT-kommissionens observatorier för informationssäkerhet
samt IT-infrastruktur, ledamot av IT-kommissionen, 2002-05-15
IT i skolan, central nivå
Lena Elfvingsson, kanslichef ITiS-delegationen, 2003-04-29
Peter Fowelin, IT och skola-ansvarig, KK-stiftelsen, 2003-12-11
Ylva Johansson, f.d. skolminister, 2004-03-24
Peter Karlberg, Myndigheten för skolutveckling, Avdelningen för information &
kommunikation, 2003-12-11
Lil Ljunggren Lönnberg, f.d. statssekreterare Utbildningsdepartementet, 200403-24
Lena Nydahl, f.d. kanslichef för ITiS-delegationen, 2004-02-24
Ulla Riis, professor i pedagogik, programledare för ELOÏS-programmet (utvärdering av KK-stiftelsens skolutvecklingsprojekt), 2003-02-07
Lage Åström, skolråd, Skolverket, 2004-03-24
Mats Östling, Svenska Kommunförbundets IT-enhet, projektledare Infrabas,
2003-12-11
IT i skolan, Borgholm:
Ulf Andersson, rektor Victoriaskolan, Borgholm, 2004-05-17
Anna-Karin Björnström, lärare, Victoriaskolan, Borgholm, 2004-05-19
elever (fyra), åk 4, Böda skola, 2004-05-18
elever (fem), åk 6, Victoriaskolan, Borgholm, 2004-05-19
Rolf Hellborg, rektor och lärare, Böda skola, intervjun fortsattes sedan med
medverkan även av Kerstin Bohlin, förskollärare, Böda skola, 2004-05-18
06-06-09 13.11.14
212
Re f e re ns e r
Jan-Erik Karlsson, lärare Köpings skola, f.d. ITiS-handledare Borgholms kommun, 2004-05-17
Birger Klingström, regional ITiS-samordnare Kalmar län, 2004-05-17
Eva Nelson, lärare, Victoriaskolan, Borgholm, 2004-05-19
Maude Wollström, utbildningschef Borgholms kommun, 2004-05-17
IT i skolan, Lund
Ann-Britt Wall Berséus, chef Barn- och skolförvaltning Öster, Lund, telefonintervju, 2004-03-09
Anna Borgfors-Skoog, lärare, Killebäcksskolan, S Sandby, 2004-03-03
elever (tre), åk 6, Killebäcksskolan, S Sandby, 2004-03-16
elever (fyra), åk 9, Fågelskolan, Lund, 2004-05-06
Magnus Enocson, f.d. ITiS-handledare Lund och bitr rektor, Killebäcksskolan, S
Sandby, 2004-03-03
Mattias Fabio-Lagercrantz, f.d. ITiS-handledare Lund, 2004-02-13
Jenny Hemborg, lärare, Fågelskolan, Lund, 2004-05-06
Martin Håkansson, lärare, Killebäcksskolan, S Sandby, 2004-03-16
Mikael Sjöberg, bitr rektor Fågelskolan, Lund, 2004-03-19
Liselotte Wengberg, lärare, Fågelskolan, Lund, 2004-05-13
IT i skolan, Malmö
Claes Andersson, rektor Sundsbroskolan, Malmö, 2004-04-23
Emilia Birghammar, lärare, Sundsbroskolan, Malmö, 2004-03-31
elever (fyra), åk 4, Nya Stenkulaskolan, Malmö, 2004-03-17
elever (tre), åk 7, Sundsbroskolan, Malmö, 2004-03-23
elever (tre) i hörselklassen, Nya Stenkulaskolan i Malmö, 2004-03-30
Maggie Holmström, f.d. ITiS-handledare Malmö, 2004-03-01
Christine Johnsson, lärare, Nya Stenkulaskolan, Malmö, 2004-03-18
Thomas Lave, lärare, Sundsbroskolan, Malmö, 2004-03-23
Ulf Lindberg, regional ITiS-samordnare Skåne, kommunal ITiS-samordnare
Malmö, 2004-02-17
Alba Lira-Morell, IT-pedagog i Södra Innerstaden, Malmö, 2004-06-01
Lotta Modess, lärare, Sundsbroskolan, Malmö, 2004-06-03
Ann-Christine Olsson, rektor Nya Stenkulaskolan, Malmö, 2004-03-12
Hans Persson, f.d. utbildningsdirektör vid Utbildningsförvaltningen i Malmö
Stad, 2004-03-30
IT i skolan, Sandviken
Sören Andersson, lärare och programledare ECIT-programmet (Elprogrammetdatainriktning), Sandvikens gymnasium, 2004-04-07
06-06-09 13.11.15
Re f e re ns e r
213
Agneta Björk och Mona Wiklander, Vitalen, f.d. ITiS-handledare, Sandvikens
kommun, 2004-04-07
Carl Carlsson, rektor Sandvikens gymnasium, 2004-04-08
Lotta Delin, skolutvecklare Kunskapskontoret samt ansvarig för IT-resursen Vitalen, Erik Holmqvist, IT-strateg på Kunskapskontoret (=skolförvaltningen)
samt personal på Vitalen: Inga-Märit Bergek, Agneta Björk, Kåre Skantz, Mona Wiklander, 2004-04-07 (gruppsamtal)
Lena Dyremark, rektor Jernvallsskolan, Sandviken 2004-04-06
elever (fyra), åk 3, Jernvallsskolan, Sandviken 2004-04-06
elever (två), åk 2, ECIT-programmet (Elprogrammet-datainriktning), Sandvikens gymnasium, 2004-04-07
elever (två), åk 8, Jernvallsskolan, Sandviken 2004-04-08
Stefan Hedin, kommunalråd (s), Sandvikens kommun (intervjuades också som
ledamot av IT-politiska strategigruppen), 2004-04-06
Kristina Lundström, skolsamordnare på Kunskapskontoret och Erik Holmqvist,
IT-strateg på Kunskapskontoret, Sandvikens kommun, 2004-04-07
Marina Nilsson, förskollärare och IT-pedagog, Jernvallsskolan, Sandviken 200404-06
Mona Sörlien, lärare, Jernvallsskolan, Sandviken 2004-04-08
24-timmarsmyndigheten i Kalix, Karlskrona och Nacka
Kennet Björnfot, IT-strateg, Kalix kommun, 2004-11-17
Eivor Bryngelsson, informationschef, Kalix kommun, 2004-11-16
Lena Dahlstedt, kultur- och utbildningsdirektör, Nacka kommun, 2004-10-25
Kent Gullberg, teknisk chef, Kalix kommun, 2004-11-17
Lennart Jonasson, stadsdirektör, Nacka kommun, 2004-10-26
Catharina Mann, socialdirektör, Nacka kommun, 2004-10-25
Peter Nordmark, grundskolechef, Kalix kommun, 2004-11-16
Lennart Nyman, f.d. socialchef, Kalix kommun, 2004-11-23 (via e-mail)
Göran Palmér, skolchef, Karlskrona kommun, 2004-11-05
Mats Pehrsson, IT-strateg, informationsenheten, Karlskrona kommun, 2004-1103
Lena Skagerberg, informationsdirektör, Elisabeth Carle, personalstrateg, Lars
Öhman, IT-strateg samt Mats Bohman, direktör på stadsledningskontoret,
Nacka kommun, 2002-10-24 (gruppintervju)
Stig Strömbäck, kultur- och fritidschef, Kalix kommun, 2004-11-16
Offentligt tryck
Riksdagsprotokoll
Prot. 1998/99:36
Prot. 1999/2000:126
06-06-09 13.11.15
214
Re f e re ns e r
Prot. 2005/06:58
Utskottsbetänkanden
1999/2000:TU9
Propositioner
Prop. 1948:303 Angående utgifter å tilläggsstat i till riksstaten för budgetåret
1948/49
Prop. 1981/82:123 Samordnad datapolitik
Prop. 1983/84:8 Nationellt program för mikroelektronik
Prop. 1985/86:220 Datorerna och det goda samhället
Prop. 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik.
Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
Prop. 1998/99:1 Budgetpropositionen
Prop. 1999/2000:86 Ett informationssakmhälle för alla
Prop. 2001/02:9 Vissa socialförsäkringsfrågor
Prop. 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället
Svensk författningssamling (SFS)
SFS 1998:204 Personuppgiftslag
SFS 2003:389 Lag om elektronisk kommunikation
Regeringens skrivelser
1997/98:176 Lärandets verktyg
2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik
Direktiv
Dir. 1995:1 Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på
samhällsutvecklingen – IT-kommissionen
Dir. 1998:38 Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på
samhällsutvecklingen – IT-kommissionen
Dir. 2003:81 24-timmarsdelegationen
Statens offentliga utredningar (SOU)
SOU 1962:32 Automatisk databehandling. Betänkande avgivet av Kommittén för
maskinell databehandling.
SOU 1972:47 Data och integritet. Betänkande avgivet av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.
SOU 1974:10 Data och näringspolitik 74. Betänkande avgivet av Dataindustriutredningen.
SOU 1984:68 Samordnad samhällsinformation. Betänkande av Informationsdelegationen.
06-06-09 13.11.15
Re f e re ns e r
215
SOU 1994:118 Informationsteknologin: Vingar åt människans förmåga. Betänkande av IT-kommissionen, Statsrådsberedningen.
SOU 1997:23 Digital demokrati: ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996. Delbetänkande av IT-kommissionen.
SOU 1997:31 Kristallkulan: tretton röster om framtiden. Delbetänkande av ITkommissionen.
SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. Slutbetänkande från Förvaltningspolitiska
kommissionen.
SOU 1997:63 Sverige inför epokskiftet. Delrapport av IT-kommissionen.
SOU 1998:19 IT och regional utveckling: 120 exempel från Sveriges län. Rapport av
IT-kommissionen.
SOU 1998:54 Hur offensiv IT-användning kan skapa tillväxt för mindre företag: ett
rådslag anordnat av IT-kommissionen på uppdrag av Kommunikationsdepartementet, Närings- och handelsdepartementet och Industriförbundet, Rotundan, Rosenbad 1997-11-18. Delbetänkande av IT-kommissionen.
SOU 1998:65 Nya tider, nya förutsättningar. Betänkande av IT-kommissionen.
SOU 1998:70 Skolan, IT och det livslånga lärandet: hearing anordnad av Utbildningsdepartementet och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04. Delbetänkande av IT-kommissionen.
SOU 1999:85 Bredband för tillväxt i hela landet: närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infrastrukturen. Betänkande från IT-infrastrukturutredningen.
SOU 1999:134 Framtidssäker IT-infrastruktur för Sverige (en rapport från hearingen ”Kommunikation till alla – alltid” anordnad av IT-kommissionen i
augusti 1999). Delbetänkande från IT-kommissionen.
SOU 2002:25 Vårt digitala tjänstesamhälle - vision 2011+: Visioner och reflektioner om önskvärda framtider. Rapport från IT-kommissionens hearing 24–25
september 2001. Delbetänkande av IT-kommissionen.
SOU 2002:51 Breddtjänster: ett nytt skede i IT-politiken. Delbetänkande av ITkommissionen.
SOU 2003:55 Digitala tjänster – Hur då? En IT-politik för resultat och nytta. Slutbetänkande av IT-kommissionen.
SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter. Slutbetänkande av utredningen Regeringens stabstöd.
Departementsskrivelser (Ds)
Ds 2002:19 Nästa steg. Delrapport från Arbetsgruppen för ny nationell IT-strategi för skolan.
Ds 2003:29 Formel: formkrav och elektronisk kommunikation. Rapport från FORMEL-gruppen.
06-06-09 13.11.15
216
Re f e re ns e r
Revisionsberättelser (Riksrevisonen m.fl.)
Riksdagens revisorer (2001) Anslag till regeringens disposition: hur fungerar styrningen
och kontrollen när regeringen själv fördelar pengar? (Rapport 2000/01:7).
Riksdagens revisorer (2001) Riksdagens revisorers förslag angående ITiS – en statlig satsning på IT i skolan (Rapport 2001/02:20).
Riksrevisionen (2004) Vem styr den elektroniska förvaltningen? (Rapport
2004:19).
Ekonomistyrningsverket (2003) Att styra med generella krav i staten – ett regeringsuppdrag (Rapport 2003:30).
Ekonomistyrningsverket (2003) Diskussion kring målen för regeringens IT-politik
(N 2004/5931/ITFoU).
Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) En lärande IT-politik för tillväxt och
välfärd. ITPS slutrapportering av uppdraget att utvärdera den svenska ITpolitiken. 2003:15.
Skolverket (1999) ’...utvecklingen beror då inte på användningen av datorer.’ (Skolverket 1999:428).
Rapporter från Statskontoret
Statskontoret (1998) Kunskapslyftet som modell och metod : adhocrati eller byråkrati? (Rapport 1998:20).
Statskontoret (2002a) En sammanhållen elektronisk förvaltning. (Rapport
2002:7).
Statskontoret (2002b) Utveckling av 24-timmarsmyndigheter. Lägesrapport december 2002 (Rapport 2002:30).
Statskontoret (2003) Samverkande 24-timmarsmyndigheter. Sammanhållen elektronisk förvaltning (Rapport 2003:18).
IT-kommissionen
IT-kommissionen 1996/02 = IT-mått - Hur kan IT-mått beskrivas? Utdrag ur en
rapport skriven av Nils-Göran Olve och Carl-Johan Westin, CEPRO, IT-kommissionens rapport 2/96.
Övrigt
Näringsdepartementet 2003:7
Utbildningsdepartementet, 2003:18 En sten i rullning
IT-strategigruppens verksamhetsplan 2005, Näringsdepartementet
Ju 2001/4270F – Missiv från justiedepartementet
Högskoleverket, Nyheter & Debatt, Nr 5, 2005
LO (1976) Solidariskt medbestämmande, rapport till Landsorganisationens 19:e
kongress 1976, Stockholm
LO (1981) Facklig datapolitik, rapport från Landsorganisationens Dataråd,
Stockholm
06-06-09 13.11.16
Re f e re ns e r
217
Utländska rapporter
Europakommissionen (1994) Europa och det globala informationssamhället, Rapport från högnivågruppen om informationssamhället, Korfu, Juni 1994.
Europakommissionen (1999) First report by the high-level group on benchmarking, Benchmarking Papers no. 2, EC Directorate General III – Industry.
Europakommissionen (2002) eEurope 2005: Ett informationssamhälle för alla. Sevilla, 28 maj 2002
Information Infrastructure Task Force (1993) The National Information Infrastructure Plan: Agenda for Action, National Telecommunications and Information Administration, Washington DC, Sept. 15. 1993.
Litteratur
Agewall, L. (2005) Välfärdens organisering och demokratin – en analys av New
Public Management. Växjö: Växjö University Press.
Ahlbäck, S. (2001) Varför behövs granskarna?, i Rothstein, B. (red.) Politik som
organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS.
Allison, G.T. & Zelikow, P. (1999) Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York: Longman.
Anderson, B. (1991) Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread
of Nationalism. London: Verso.
Andersson, M. (2005) E-tjänsters sociala vägval. En kvalitativ fallstudie av samverkande kommuner. Opublicerad kandidatuppsats i statsvetenskap, Malmö
högskola.
Bacchi, C.L. (1999) Women, policy and politics: the Construction of Policy Problems. London: Sage Publications.
Bachrach, P. & Baratz, M.S. (1962) Two Faces of Power, American Political Science
Review, 56, s. 947-952.
Bang, H.P., Hansen, A.D. & Hoff, J. (red.) (2000) Demokrati fra neden: casestudier
fra en dansk kommune. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Bang, H.P. (ed.) (2003) Governance as Social and Political Communication. Manchester: Manchester University Press.
Bang, H.P., Dyrberg, T.B. & Hoff, J. (red.) (2005) Magtens nye ansigt: netvaerkspolitik, kulturstyring og ny elitisme. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Bemelmans-Videc, M.L., Rist, R.C & Vedung, E. (eds.) (2003) Carrots, Sticks &
Sermons: Policy Instruments and their Evaluation. New Brunswick: Transaction Publishers.
Benamouzig, D. & Besançon, J. (2005) Administrer un monde incertain: les nouvelles bureaucraties techniques. Le cas des agences sanitaires en France, Sociologie du travail 47, s.301-322.
06-06-09 13.11.16
218
Re f e re ns e r
Bennett, C.J. (1988) Different Processes, One Result: The Convergence of Data
Protection Policy in Europe and the United States, Governance, 1, s.415-441.
Bennett, C.J. (1991) Review Article: What is Policy Convergence and What Causes it?, British Journal of Political Science, 21, s.215-233.
Bevir, M. & Rhodes, R.A.W. (2003) Decentring British Governance: From Bureaucracy to Networks, i Bang, H.P. (ed.) (2003) Governance as Social and
Political Communication. Manchester: Manchester University Press.
Billig, M. (1995) Banal Nationalism. London: Sage.
Björk, P., Bostedt, G. & Johansson, H. (2003) Governance. Lund: Studentlitteratur.
Blomberg, J. (2003) Projektorganisationen – kritiska analyser av projektprat och
praktik. Malmö: Liber.
Blomkvist, J. (2001) Den goda vägens vänner. Väg- och billobbyn och framväxten
av det svenska bilsamhället 1914-1959. Stehag: Symposion.
Bogason, P. (2001) Fragmenteret forvaltning: Demokrati og netværksstyring i decentraliseret lokalstyre. Århus: Systime.
Boli, J. (1989) New Citizens for a New Society: The Institutional Origins of Mass
Schooling in Sweden. Oxford: Pergamon Press.
de Bruijn, J.A & ten Heuvelhof, E.F. (1997) Instruments for Network Management, i Kickert, W.J.M., Klijn, E-H. & Koppenjan, J. (eds.) Managing Complex
Networks – Strategies for the Public Sector. London: Sage.
Brunsson, N. (2002) The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions
in Organizations. Oslo: Liber and Copenhagen Business School Press.
Brunsson, N. & Jacobsson, B. (2000) A World of Standards. Oxford: Oxford University Press.
Brunsson, N. & Olsen, J.P. (1997) The Reforming Organization. Bergen: Fagbokforlaget.
Burke, E. (2001) Reflections on the Revolution in France. Stanford: Stanford University Press.
Bäck, M. (1982) Datorisering och datapolitik. Malmö: Liber.
Campbell, J.L. (1998) Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political
Economy, Theory and Society, 27, s.377-409.
Campbell, J.L. & Pedersen, O.K. (eds.) (2001) The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis. Princeton & Oxford: Princeton University Press.
Cawson, A. (1986) Corporatism and Political Theory. Oxford: Blackwell.
Chaib, C., Chaib, M. & Ludvigsson, A. (2004) Leva med ITiS : nationell utvärdering av IT i skolan. Jönköping : Högsk. för lärarutbildning & kommunukation (HLK).
Cohen, M.D., March, J.G. and Olsen, J.P. (1972) A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly, 17, s.1-25.
Corvellec, H. (1995) Stories of Achievements: Narrative Features of Organizational
Performance, Lund studies in economics and management 27, Lunds universitet.
06-06-09 13.11.16
Re f e re ns e r
219
Courpasson, D. (2000) Managerial Strategies of Domination: Power in Soft Bureaucracies, Organization Studies, 21, s.141-161.
Cox, R.W. (1986) Social Forces, States and World Order, i Keohane, R.O. (ed.)
Neorealism and its Critics. New York: University of Columbia Press.
Cram, L. (1997) Policy-making in the EU: Conceptual Lenses and the Integration
Process. London: Routledge.
Cunningham, G. (1963) Policy and Practice, Public Administration, 41, s.229238.
Czarniawska, B. & Joerges, B. (1996) Travels of Ideas, i Czarniawska, B. & Sevón,
G. (eds.) (1996) Translating Organizational Change. Berlin: de Gruyter.
Czarniawska, B. & Sköldberg, K. (1998) Organiserandet – en berättelse som sätts
på scen, i Czarniawska, B. (red.) Organisationsteori på Svenska. Malmö: Liber.
Czarniawska-Joerges, B. (1988) Att handla med ord: om organisatoriskt prat, organisatorisk styrning och företagsledningskonsultering. Stockholm: Carlssons.
Dahl, R.A. (1961) Who Governs? Democracy and Power in an American City. New
Haven: Yale University Press.
Dean, M. (1999) Governmentality: Power and Rule in Modern Society. London:
Sage.
Dobbin, F. (1994) Forging Industrial Policy: The United States, Britain and France
in the Railway Age. New York: The Free Press.
Dolowitz, D.P. & Marsh, D. (2000) Learning from Abroad: The Role of Policy
Transfer in Contemporary Policy-making, Governance: An International
Journal of Policy and Administration, 13, s.5-24.
Dyrberg, T.B. (1997) The circular structure of power. London: Verso.
Easton, D. (1953) The Political System. New York: Knopf.
Easton, D. (1965) A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: PrenticeHall.
Enderud, H. (1976) Beslutninger i organisationer – i adfærdsteoretisk perspektiv.
Århus: Fremad.
Erlingsdóttir, G. (1999) Förförande idéer: kvalitetssäkring i hälso- och sjukvården.
Lunds universitet: Ekonomihögskolan.
Exworthy, M. & Powell, M. (2004) Big Windows and Little Windows: Implementation in the ‘Congested State’, Public Administration, Vol. 8. No. 2, pp. 263281.
Farrell, C. & Morris, J. (2003) The ’Neo-Bureaucratic’ State: Professionals, Managers and Professional Managers in Schools, General Practices and Social
Work, Organization, Vol.10(1), pp. 129-156.
Forsberg, P. (2000) Nya former för institutionaliserat samarbete mellan stat, arbete och kapital?, i Neergaard, A. & Stubbergaard, Y. (red.) Politiskt inflytande.
Lund: Studentlitteratur.
Forssell, A. & Ivarsson Westerberg, A. (2000) Administrera mera! Organisationsförändring och administrativt arbete. SCORE Rapportserie 2000:13.
06-06-09 13.11.17
220
Re f e re ns e r
Foucault, M. (1980) The History of Sexuality: An Introduction. New York: Vintage
Books.
Foucault, M. (1983) The Subject and Power, i Dreyfus, H.L. & Rabinow, P. Michel
Foucault: Beyond Structuralism and Hermeneutics. Chicago: The Univeristy of
Chicago Press.
Foucault, M. (1991a) Politics and the Study of Discourse, i Burchell, G., Gordon,
C. & Miller, P. (eds.), The Foucault Effect: Studies in Governmentality. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.
Foucault, M. (1991b) Governmentality, i Burchell, G., Gordon, C. & Miller, P.
(eds.), The Foucault Effect: Studies in Governmentality. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.
Foucault, M. (1992) The History of Sexuality: The Use of Pleasure. London: Penguin Books.
Frankel, C. (2004) Europæisk netværksstyring af IKT, i Hoff, J. (red.) Danmark
som informationssamfund. Muligheder og barriærer for politik og demokrati.
Aarhus: Aarhus Universitetsforlag/Magtudredningen.
Frejhagen, B. (2002) Användarstyrd systemutveckling, i Höjeberg, M. (red.) Tekniska Museets årsbok: Dator till vardags. Dædalus, Årgång 70.
Frølund Thomsen, J.P. (2005) Magt: en introduktion. København: Hans Reitzels
Forlag.
Giddens, A. (1984) The Constitution of Society. Cambridge: Polity Press.
Glimell, H. (1989) Återerövra datapolitiken – En rapport om staten och informationsteknologin under fyra decennier. TEMA T rapport 20, Tema Teknik och
social förändring, Linköpings universitet.
Hall, P.A. (1986) Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France. Cambridge: Polity Press.
Hall, P.A. & Taylor, R.C.R. (1996) Political Science and the Three Institutionalisms, Political Studies, 44, s.936-957.
Hall, P. (2000) Den svenskaste historien: nationalism i Sverige under sex sekler.
Stockholm: Carlssons.
Hall, P. (2003) Diskursanalys av nationell identitet, i Petersson, B. & Robertson,
A. (red.) Identitetsstudier i praktiken. Malmö: Liber.
Hall, P. & Löfgren, K. (2004) The Rise and Decline of a Visionary Policy: Swedish
ICT-policy in Retrospect, Information Polity, 9, s. 149-165.
Hall, P., Sjövik, K. & Stubbegaard, Y. (2005) Nätverk söker förankring: Öresundsregionen i ett demokratiperspektiv. Lund: Studentlitteratur.
Hasselberg, Y. (2004) Akademins nätverk, Tvärsnitt, häfte 4, s.18-22.
Hazledine, T. (2000) Agency Theory meets Social Capital: The Failure of the 198491 New Zealand Economic Revolution. Working paper 207, University of
Auckland: Department of Economics.
Hay, C. (1998) The Tangled Webs We Weave: the Discourse, Strategy and Practice of Networking, i Marsh, D. (ed.) Comparing Policy Networks. Buckingham: Open University Press.
06-06-09 13.11.17
Re f e re ns e r
221
Hay, C. (2002) Political Analysis: A Critical Introduction. Basingstoke: Palgrave.
Heclo, H. (1972) Review Article: Policy Analysis, British Journal of Political Science, 2, s. 83-108.
Heclo, H. (1978) Issue Networks and the Executive Establishment, i King, A.
(ed.) The New American Political System. Washington: American Enterprise
Institute.
Heclo, H. & Wildavsky, A. (1974) The Private Government of Public Money. New
Haven: Yale University Press.
Held, D. (1997) Demokratimodeller: från klassisk demokrati till demokratisk autonomi. Göteborg: Daidalos.
Henriksson, S. (1995) Datapolitikens död och återkomst, i Atlestam, B. (red.)
Infrastruktur för informationssamhället – teknik och politik. NUTEK-rapport
B 1995:1, Stockholm: NUTEK.
Hermansson, J., Lund, A., Svensson, T. & Öberg, P.O. (1999) Avkorporativisering
och lobbyism: konturerna till en ny politisk modell. Demokratiutredningens
forskarvolym 13. Stockholm.
Hill, M. (1997) The Policy Process in the Modern State. Harvester Wheatsheaf:
Prentice Hall.
Hill, M. (2005) The Public Policy Process. Harlow: Pearson.
Hill, M. & Hupe, P. (2002) Implementing Public Policy. London: Sage Publications.
Hoff, J. (2003) A Constructivist Bottom-Up Approach to Governance: the Need
for Increased Theoretical and Methodological Awareness in Research, i Bang,
H.P. (ed.) (2003) Governance as Social and Political Communication. Manchester: Manchester University Press.
Hogwood, B.W. & Gunn, L.A. (1984) Policy Analysis for the Real World. Oxford:
Oxford University Press.
Hooghe, L. (1996) Introduction: Reconciling EU-wide Policy and National Diversity, i Hooghe, L. (ed.) Cohesion policy and European integration: building
multi-level governance. Oxford: Clarendon Press.
Ilshammar, L. (1999) IT i demokratin eller IT-demokrati. Teknologi och demokratisering i historiskt perspektiv, i SOU 1999:177.
Ilshammar, L. (2002) Offentlighetens nya rum: Teknik och politik i Sverige 19691999, Örebro Studies in History 2, Örebro.
Ivarsson Westerberg, A. (2001) En normal procedur eller ett unikt projekt?
Schengenfrågans beredning i regeringskansliet, i Ehn, P., Erlandsson, M.,
Ivarsson Westerberg, A., Vifell, Å. (2001) Processer i regeringskansliet – sex
fallstudier. SCORE Rapportserie 2001:9.
Ivarsson Westerberg, A. (2004) Papperspolisen: den ökande administrationen i
moderna organisationer. Stockholm: Ekonomiska forskningsinstitutet vid
Handelshögskolan i Stockholm.
Jacobsson, B. (1989) Konsten att reagera: intressen, institutioner och näringspolitik. Stockholm: Carlssons.
06-06-09 13.11.17
222
Re f e re ns e r
Jacobsson, B. (1994) Reformer och organisatorisk identitet, i Jacobsson, B. (red.)
Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius &
Santérus.
Jacobsson, B. (2001) Hur styrs regeringskansliet?: Om procedurer, prat och politik. SCORE Rapportserie 2001:8.
Jacobsson, B. & Sahlin-Andersson, K. (1995) Skolan och det nya verket: skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius &
Santérus.
Jacobsson, B. & Sundström, G. (1999) Invävd i Europa: en undersökning om den
svenska statsförvaltningens EU-arbete. SCORE Rapportserie 1999:10.
Janssen, D., Rotthier, S. & Snijkers, K. (2004) If you measure it they will score: An
assessment of international eGovernment benchmarking, Information Polity,
9, s.121-130.
Jessop, B. (2002) The political economy of scale, i Perkmann, M. & Sum, N-L.
(eds.) Globalization, Regionalization and Cross-Border Regions. Basingstoke:
Palgrave Macmillan.
Jessop, B. (2003) Governance and Metagovernance: On Reflexivity, Requisite Variety and Requisite Irony, i Bang, H.P. (ed.) (2003) Governance as Social and
Political Communication. Manchester: Manchester University Press.
Johannisson, K. (1988) Det mätbara samhället: statistik och samhällsdröm i 1700talets Europa. Stockholm: Norstedts.
Johansson, M. (1997) Smart, Fast and Beautiful: On Rhetoric of Technology and
Computing Discourse in Sweden 1955 – 1995. Linköpings Universitet: Tema
T.
Johansson, M., Nissen, J. & Sturesson, L. (1998) ”IT-ism” Informationstekniken
som vision och verklighet. Stockholm: Kommunikationsforskningsberedningen/Teldok rapport.
John, P. (1998) Analysing Public Policy. London: Pinter.
Johnson, B. (2003) Policyspridning som översättning: Den politiska översättningen
av metadonbehandling och husläkare i Sverige. Lund Political Studies 130,
Lunds Universitet.
Karlsson, M. (1996) Surfing the Wave of National IT Initiatives – Sweden and
International Policy Diffusion, Information Infrastructure and Policy, 5, s.191
- 204.
Kelly, J. (2004) Governance Partnership or Agent? English Local Government and
Voluntary and Community Sector Organisations in Networked Governance.
Onlinepaper från konferensen Democratic Network Governance, Roskilde
Universitetscenter.
Kertesz, I. (2003) Mannen utan öde. Stockholm: Pan.
Kickert, W.J.M., Klijn, E-H. & Koppenjan, J. (eds.) (1997) Managing Complex
Networks – Strategies for the Public Sector. London: Sage.
Kingdon, J.W. (2003), Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: Longman.
06-06-09 13.11.18
Re f e re ns e r
223
Kooiman, J. (ed.) (1993) Modern Governance. New Government-Society Interactions. London: Sage.
Koselleck, R. (1985) Futures Past: On the Semantics of Historical Time. Cambridge: The MIT Press.
Koselleck, R. (2004) Erfarenhet, tid och historia: om historiska tiders semantik.
Göteborg: Daidalos.
Kozack, M. (2004) Destination Benchmarking: Concepts, Practices and Operations. Wallingford: CABI Publications.
Laffan, B. (1997) From Policy Entrepreneur to Policy Manager: The Challenge
Facing the European Commission, Journal of European Public Policy, 4, s.422438.
Larsson, L-O. (2002) Gustav Vasa – landsfader eller tyrann? Stockholm: Prisma.
Laswell, H. (1948) The Analysis of Political Behaviour: An Empirical Approach.
London: Kegan Paul.
Laswell, H. (1951) The Policy Orientation, i Lerner, D. & Laswell, H.D. (eds.) The
Policy Sciences. Stanford: Stanford University Press.
Lewin, L. (2002) ”Bråka inte!” Om vår tids demokratisyn. Stockholm: SNS.
Lewin, L. (2003) Folket och eliterna – trettiotre år efteråt, i Gilljam, M. & Hermansson, J. (red) Demokratins mekanismer. Malmö: Liber.
Lindblom, C.E. (1959) The Science of Muddling Through, Public Administration
Review, 48, s.78-88.
Lindensjö, B. & Lundgren, U.P. (2000) Utbildningsreformer och politisk styrning,
Stockholm: HLS Förlag.
Lindgren, A. (1970) Än lever Emil i Lönneberga. Stockholm: Rabén & Sjögren.
Lindgren, T. (2002) Pölsan. Stockholm: Norstedts.
Lindkvist, K. (1984) Datateknik och politik. Datapolitiken i Sverige 1945 – 1982.
Research Policy Studies, Lund: Forskningspolitiska institutet.
Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy. New York: Russel Sage.
Lukes, S. (1974) Power: A Radical View. London: Macmillan.
Lundquist, L. (1987) Implementation Steering. An Actor-Structure Approach.
Lundquist, L. (1993) Det vetenskapliga studiet av politik. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, L. (1997) Fattigvårdsfolket: Ett nätverk i den sociala frågan. Lund:
Lund University Press.
Lundquist, L. (1998) Demokratins väktare: ämbetsmännen och vårt offentliga etos.
Lundvall, B.Å. & Tomlinson, M. (2001) Learning by Comparing: Reflections in
the Use and Abuse of International Benchmarking, i Sweeney, G. (ed.) Innovation, Economic Progress and the Quality of Life. Cheltenham: Edward Elgar.
Lyon, D. (1994) The Electronic Eye: The Rise of Surveillance Society. Minneapolis:
University of Minnesota Press.
Machiavelli, N. (1987/1958) Fursten. Arlöv: Natur och Kultur.
06-06-09 13.11.18
224
Re f e re ns e r
Magnussen, J. (2003) Erhvervspolitikkens institutionelle forandring – i skyggen af
hierarkiet. Ph.D.-afhandling, Roskilde Universitetscenter: Institut for Samfundsvidenskab & Erhvervsøkonomi.
Majone, G. (1989) Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process. Oxford: Oxford University Press.
March, J.G. & Olsen, J.P. (eds) (1976) Ambiguity and Choice in Organizations.
Oslo: Universitetsforlaget.
March, J.G. & Olsen, J.P. (1989) Rediscovering Institutions - The Organizational
Basis of Politics. New York: Free Press.
March, J.G. & Olsen, J.P. (1995) Democratic Governance. New York: Free Press.
Marlowe, C. (1997) The Jew of Malta (edited by David Bevington), Manchester:
Manchester University Press.
Marsh, D. (ed.) (1998) Comparing Policy Networks. Buckingham: Open University Press.
Marsh, D. (1998) The Development of the Policy Network, i Marsh, D. (ed.)
Comparing Policy Networks. Buckingham: Open University Press.
Marsh, D. & Stoker, G. (eds) (2002) Theory and Methods in Political Science. London: Macmillan.
Mattson, I. (2003) Finansmakten, i Mattson, I. & Petersson, O. (red.) Svensk författningspolitik. Stockholm: SNS.
Mayntz, R. (1999) New Challenges to Governance Theory. Paper. Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung.
Mazey, S. & Richardson, J. (2001) Interest Groups and EU Policy-Making: Organisational Logic and Venue Shopping, i Richardson, J. (ed.) European Union: Power and Policy-Making. London: Routledge.
Meyer, J.W. & Rowan, B. (1977) Institutionalized Organizations – Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 83, s.340-363.
Moberg, V. (1998) Soldat med brutet gevär. Stockholm: Bonniers.
Molander, P., Nilsson, J-E., & Schick, A. (2002) Vem styr? Stockholm: SNS.
Molas-Gollart, J., Tang P., Flowers, S., Hulsink, W., Davies, A., Gooijer, W. &
Spaapen, J. (2003) A review of the ICT policy in the Netherlands and the UK. A
study for the evaluation of the Swedish National IT-policy. Swedish Institute
for Growth Policy Studies (ITPS). Östersund A2003:015.
Montin, S. (2004) Moderna kommuner. Malmö: Liber.
Mouffe, C. (2005) On the Political. London: Routledge.
Newman, J. (2001) Modernising Governance: New Labour, Policy and Society.
London: Sage.
Nissen, J. (red.) (2002) ”Säg IT - det räcker”: att utveckla skolan med några lysande IT-projekt: utvärdering av KK-stiftelsens satsning på större skolutvecklingsprojekt. Stockholm: Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling.
Nybom, T. (1980) Det nya statskontorets framväxt 1960-65, i Granholm, A. och
Rydén, M. (red.) Statskontoret 1680 – 1980. En jubileums- och årskrift. Stockholm: Liber.
06-06-09 13.11.18
Re f e re ns e r
225
Offe, C. (1985) Disorganized Capitalism: Contemporary Transformations of Work
and Politics. Cambridge: Polity.
Olsen, J.P. (1978) Politisk Organisering. Oslo: Universitetsforlaget.
Osborne, D. & Gaebler, T. (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading: Addison-Wesley.
Ostrom, E. (1990) Governing the Commons. Cambridge: Cambridge University Press.
Page, E.C. (2003) The Civil Servant as Legislator: Law Making in British Administration, Public Administration, 81, s.651-679.
Payne, R.A. (2001) Persuasion, Frames and Norm Construction, European Journal of International Relations, 7, s.37-61.
Perri 6 (2002) Global Digital Communications and the Prospects for Transnational Regulation, i Held, D. & McGrev, A. (eds.) Governing Globalization:
Power, Authority and Global Governance. Cambridge: Polity Press.
Pestoff, V. (1989) Organisationernas medverkan och förhandlingar i svensk konsumentpolitik, i Nielsen, K. & Pedersen, O.K. Forhandlingsøkonomi i Norden.
København: DJØF Forlag.
Peters, B.G. (1998) Policy networks: Myth, Metaphor and Reality, i Marsh, D.
(ed.) Comparing Policy Networks. Buckingham: Open University Press.
Petersson, O., Hernes, G., Holmberg, S., Togeby, L. & Wängnerud, L. (2000) Demokratirådets Rapport 2000: Demokrati utan Partier? Stockholm: SNS.
Phillips, A. (2000) Närvarons politik – den politiska representationen av kön, etnicitet och ras. Lund: Studentlitteratur.
Pierre, J. (2001) Decentralisering, governance och institutionell förändring, i
Rothstein, B. (red.) Politik som organisation – förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS Förlag.
Pierre, J. (2004) Politicization of the Swedish Civil Service: A Necessary Evil – or
just Evil?, i Peters, B.G. & Pierre, J. (eds.) Politicization of the Civil Service in
Comparative Perspective: The Quest for Control. London: Routledge.
Pierre, J. & Peters, B.G. (2000) Governance, Politics and the State. Basingstoke:
Macmillan.
Pierre, J. & Peters, B.G. (2005) Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios. London: Palgrave.
Pierson, P. (2000) “Not Just What, but When”, Studies in American Political Development, 14, s.73-93.
Platon (1999) Staten. Stockholm: Nya Doxa.
Popper, K. (2002) The Open Society and Its Enemies. Vol. 1: The Spell of Plato.
London: Routledge.
Power, M. (1997) The Audit Society: Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press.
Power, M. (2005) Organizations and Auditability: A Theory. Opublicerat konferenspaper till SCORE-konferensen Organizing the World.
Premfors, R (1989) Policyanalys: kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet.
06-06-09 13.11.19
226
Re f e re ns e r
Premfors, R., Ehn, P., Haldén, E. & Sundström, G. (2003) Demokrati och byråkrati. Lund: Studentlitteratur.
Pressman, J.L. & Wildavsky, A. (1973) Implementation. Berkeley: University of
California Press.
Rhodes, R.A.W. (1997) Understanding Governance: Policy Networks, Governance,
Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open University Press.
Rhodes, R.A.W. (2000) The Governance Narrative: Key Findings and Lessons
from the ESRC’s Whitehall Programme, Public Administration, 78, s.345364.
Richardson, J. (1982) The Concept of Policy Styles, i Richardson, J. (ed.) Policy
Styles in Western Europe. London: Allen & Unwin.
Richardson, J. (1996) Eroding EU policies: implementation gaps, cheating and
re-steering, i Richardson, J. (ed.) European Union: Power and Policy-making.
London: Routledge.
Riis, U., Holmstrand, L. & Jedeskog, G. (2000) Visionär entusiasm och realistisk
eftertänksamhet: KK-stiftelsens satsning på 27 ”fyrtornsprojekt” 1996-1999 och
de pedagogiska erfarenheter som satsningen genererat. Uppsala: Pedagogiska
institutionen.
Rolandsson, B. (2003) Facket, informationsteknologin och politiken: strategier och
perspektiv inom LO 1976-1996. Göteborg: Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
Rose, N. (1999) Powers of Freedom: Reframing Political Thought. Cambridge:
Cambridge University Press.
Rothstein, B. (1992) Den korporativa staten: statsförvaltning och intresseorganisationer i svensk politik. Stockholm: Norstedts.
Rothstein, B. (1998) Political Institutions: An Overview, i Goodin, R.E & Klingemann, H-D. (eds.) A New Handbook of Political Science. Oxford: Oxford University Press.
Rothstein, B. (2001) Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet, i Rothstein, B.
(red.) Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS.
Rothstein, B. (2005) Från ämbetsverk till ideologiska statsapparater, i Rothstein,
B. & Vahlne Westerhäll, L. (red.) Bortom den starka statens politik? Stockholm:
SNS Förlag.
Rothstein, B. & Bergström, J. (1999) Korporatismens fall och den svenska modellens kris. Stockholm: SNS Förlag.
Rumford, C. (2002) The European Union: A Political Sociology. Oxford: Blackwell.
Sabatier, P.A. (1991) Political Science and Public Policy, PS: Political Science and
Politics, 24, s.144-147.
Sannerstedt, A. (2001) Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken, i Rothstein, B. (red.) Politik som organisation – förvaltningspolitikens
grundproblem. Stockholm: SNS Förlag.
06-06-09 13.11.19
Re f e re ns e r
227
Santesson-Wilson, P. (2003) Studier i symbolpolitik. Lund Political Studies 129,
Lund.
Schattschneider, E.E. (1960) The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America. New York: Holt, Rinehart & Winston.
Schmitter, P.C. (1979) Still the Century of Corporatism?, i Schmitter, P.C. &
Lehmbruch, G. (eds.) Trends Towards Corporatist Intermediation. London:
Sage.
Schmitter, P.C. (2002) Participation in Governance Arrangements: Is there any
Reason to Expect it will Achieve “Sustainable and Innovative Policies in a
Multilevel Context”?, i Grote, J.R. & Gbikpi, B. (eds.) Participatory Governance: Political and Societal Implications. Opladen: Leske+Budrich.
Simon, H.A. (1945) Administrative Behaviour. New York: Free Press.
Sjölin, M. (1993) Coalition Politics and Parliamentary Power. Lund: Lund University Press.
Skocpol, T. (1995) Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origin of Social
Policy in the United States. Cambridge: Harvard University Press.
Smith, K. (2003) European Union Foreign Policy in a Changing World. Cambridge:
Polity Press.
Steinmo, S., Thelen, K. & Longstreth, F. (eds.) (1992) Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.
Stenlås, N. (1998) Den inre kretsen: den svenska ekonomiska elitens inflytande över
partipolitik och opinionsbildning 1940-1949. Lund: Arkiv.
Stjernquist, N. (1984) Regerar regeringen över de centrala ämbetsverken?, Statsvetenskaplig Tidskrift, 87, s.211-226.
Stoker, G. (1998) Governance as Theory: Five Propositions, International Social
Science Journal, no. 155, s.17-28.
Strandberg, U. (2003) Kommunal självstyrelse, i Mattson, I. & Petersson, O.
(red.) Svensk författningspolitik. Stockholm: SNS Förlag.
Streeck, W. & Thelen, K. (2005) Introduction: Institutional Change in Advanced
Political Economies, i Streeck, W. & Thelen, K. (eds.) Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford: Oxford University Press.
Strejcek, G. & Theil, M. (2002) Technology Push, Legislation Pull? E-government
in the European Union, Decision Support Systems, 34, s.305-313.
Stubb, A., Wallace, H. & Peterson, J. (2004) Den politiska beslutsprocessen, i
Bomberg, E. & Stubb, A. (red.) Hur fungerar EU? Malmö: Liber.
Sundström, G. (1999) Att tala med en röst – En studie av hur EU-medlemskapet
påverkar samordningen inom regeringskansliet. SCORE Rapportserie 1999:8.
Sundström, G. (2003) Stat på villovägar: resultatstyrningens framväxt ur ett historisk-institutionellt perspektiv. Stockholm Political Studies, Stockholm.
Sørensen, E. (2005) The Democratic Problems and Potentials of Network Governance, European Political Science, 4, s.348-357.
06-06-09 13.11.19
228
Re f e re ns e r
Sørensen, E. & Torfing, J. (2000) Fusioneringspolitik, demokrati og politisk
handlekraft, i Bang, H.P., Hansen, A.D. & Hoff, J. (red.) Demokrati fra neden:
casestudier fra en dansk kommune. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Sørensen, E. & Torfing, J. (2005) Netværksstyring – fra government til governance.
Roskilde: Roskilde Universitetsforlag.
Tallberg, J. (1999) Sverige och efterlevnaden av EU:s regelverk: ett samarbetsdilemma, i Johansson, K-M. (red.) Sverige i EU. Stockholm: SNS Förlag.
Thelen, K. (1999) Historical Insitutionalism in Comparative Politics, The Annual Review of Political Science, 2, s.369-404.
Thelen, K. (2004) How Institutions Evolve: The Political Economy of Skills in Germany, Britain, the United States, and Japan. Cambridge: Cambridge University Press.
Tilly, C. (2000) Beständig ojämlikhet. Lund: Arkiv.
Tolstoj, L. (1992) Krig och fred. Stockholm: Forum.
Torfing, J. (2005) Governance Network Theory: Towards a Second Generation,
European Political Science, 4, s.305-315.
Trampusch, C. (2005) Institutional Resettlement: The Case of Early Retirement,
i Streeck, W. & Thelen, K. (eds.) Beyond Continuity: Institutional Change in
Advanced Political Economies. Oxford: Oxford University Press.
Triantafillou, P. (2006) Benchmarking som normaliserende styringsteknologi,
Politica, 38, nr. 1.
Weber, M. (1987) Ekonomi och samhälle: Förståendesociologiens grunder 3. Lund:
Argos.
Weber, M. (1996) What is a State?, i Brown, B.E. & Macridis, R.C. (eds.) Comparative Politics: Notes and Readings. Belmont: Wadsworth Publishing Company.
Vedung, E. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlitteratur.
Weir, M. & Skocpol, T. (1985) State Structures and the Possibilities for ’Keynesian’ Responses to the Great Depression in Sweden, Britain, and the United
States, i Evans, P., Rueschmeyer, D. & Skocpol, T (eds.) Bringing the State Back
In. New York: Cambridge University Press.
Wihlborg, E. (2000) En lösning som söker problem: hur och varför lokala IT-policyer utvecklas i landsbygdskommuner. Linköping: Tema, Univ., 2000.
Williamson, P.J. (1989) Corporatism in Perspective: An Introductory Guide to Corporatist Theory. London: Sage.
Winther Jørgensen, M. & Phillips, L. (2000) Diskursanalys som teori och metod.
Wockelberg, H. (2003) Den svenska förvaltningsmodellen: parlamentarisk debatt
om förvaltningens roll i styrelseskicket. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.
Yanow, D. (2000) Conducting Interpretive Policy Analysis. Thousand Oaks: Sage.
Young, I.M. (2000) Inclusion and democracy. Oxford: Oxford University Press.
06-06-09 13.11.20
Re f e re ns e r
229
Åkerstrøm Andersen, N. (1995) Selvskabt forvaltning. Forvaltningspolitikkens og
centralforvaltningens udvikling i Danmark 1900-1994. København: Nyt fra
samfundsvidenskaberne.
Åkerstrøm Andersen, N. (1999) Diskursive analysstrategier: Foucault, Koselleck,
Laclau, Luhmann. København: Nyt fra samfundsvidenskaberne.
Åkerstrøm Andersen, N. & Born, A. (2001) Kærlighed og omstilling: Italesættelsen
af den offentlig ansatte. København: Nyt fra samfundsvidenskaberne.
06-06-09 13.11.20

View/Open - Malmö högskola

Transcription

Similar documents

BEMÖTANDELEXIKON

Vad betyder märkningen? - Konsumentföreningen Stockholm

iNFo 2008_01 - NF