Untitled

FAGBEVEGELSEN , EØS OG
DEN EUROPEISKE UNION
En utredning om fagbevegelsens vilkår i
EØS og EU
Jon Erik Dø/vik (red)
FAFO-rapport 168
(
© Forskningsstiftelsen FAFO 1994
ISBN 82-7422-123-0
Omslag: Karl Rikard Nygaard
Trykk: Aktietrykkeriet as
Også utgitt som bilag til LO-aktuelt nr. 8 1994
Innhold
Side
Del l Politikk, marked og næringsutvikling
1
1.1
1.2
1.3
1.4
Fagbevegelsen, EØS og Den europeiske union ........................
Innledning ...............................................................................
Rammer for debatten ..............................................................
Analytisk utgangspunkt, avgrensning og oppbygging .............
Hovedtrekk ved EØS versus EU ..............................................
5
5
5
6
7
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
Næringspolitikk og konkurranseforhold...................................
Innledning ...............................................................................
Det indre marked i EU og EØS .................................................
Næringsstøtte og regionalpolitikk ............................................
Handelspolitikk og toll .............................................................
Investeringer og multinasjonale selskaper...............................
11
11
11
12
13
14
3 Virkninger for ulike bransjer ....................................................
3.1 Olje og gass.................................'............................................
3.2 Landbruk og næringsmiddelindustri........................................
3.3 Fiske og fiskeindustri...............................................................
16
16
17
19
Side
7 Mot en ny europeisk sysselsettingsstrategi? ........................... 34
7.1 Innledning ............................................................................... 34
7.2 De europeiske sysselsettingsinitiativene ................................. 34
7.3 Fagbevegelsens dilemma ........................................................ 35
Del III Arbeidsliv, fagorganisering og velferdspolitikk
8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
8.7
Arbeidslivspolitikk i EØS og EU ............................................... 36
Utgangspunkt.......................................................................... 36
Den sosiale dimensjon - arbeidslivspolitikk i EØS og EU......... 36
EUs virkemidler i arbeidslivspolitikken .................................... 37
Arbeidsrettslige reguleringer ................................................... 38
Sosial dialog og europeiske forhandlinger ............................... 40
Hvor går EUs arbeidslivspolitikk? ............................................ 41
Sammenfatning: EUs arbeidslivspolitikk.................................. 41
9 Europeisk fagorganisering ......................................................
9.1 Utgangspunkt..........................................................................
9.2 Nasjonale lov- og forhandlingssystemer i Europa....................
9.3 Den europeiske faglige samorganisasjon (DEFS) ....................
43
43
43
45
Del Il Økonomisk politikk og sysselsetting
4 Arbeidsledighet og økonomisk politikk i 1970- og 1980-årene
4.1 Innledning ...............................................................................
4.2 Sysselsetting og ledighet i Norge og Vest-Europa ...................
4.3 Endrete internasjonale rammer for nasjonal
sysselsettingspolitikk ..............................................................
4.4 Norsk økonomisk politikk på 1980-tallet .................................
22
22
22
23
24
5 EUs økonomiske og monetære union ...................................... 25
5.1 Innledning ............................................................................... 25
5.2 Hovedtrekk ved planene om en økonomisk og
monetær union........................................................................ 25
5.3 Prisstabilitet og sysselsetting .................................................. 26
5.4 Finanspolitikk, budsjettunderskudd og sysselsetting............... 27
5.5 Finansmarkedenes tyranni og selvstendigheten i
pengepolitikken ....................................................................... 27
5.6 Oljeprisfall, devaluering eller lønnsnedslag pest eller kolera ..................................................................... 28
5.7 Euro-LOs kritikk av EUs økonomiske politikk........................... 29
5.8 Blir pengeunionen noe av og kan Norge stå utenfor? .............. 29
5.9 Avslutning: Tre ulike modeller ................................................. 30
10 Velferd og likestilling ............................................................. 48
10.1 Innledning ............................................................................. 48
10.2 Hva er spesielt med den norske velferdsmodellen? ............... 48
10.3 Hovedtrekk ved dagens utvikling ........................................... 48
10.4 Sosialpolitikken i EU .............................................................. 49
10.5 Følger for velferdspolitikken ved EØS versus
EU-medlemskap.................................................................... 49
10.6 Likestillingspolitikk................................................................ 50
11 Union, demokrati og påvirkning ............................................
11.1 Innledning .............................................................................
11.2 Mellomstatlig og overnasjonalt samarbeid ............................
11.3 Debatten om EUs deokratiske underskudd ............................
11.4 Fra statsforbund til forbundsstat? .........................................
11.5 Reformer i EUs beslutningssystem .......................................
11.6 Påvirknings- og innflytelsesmuligheter? ...............................
11.7 Valg under usikkerhet... .........................................................
51
51
51
51
52
52
53
55
Sammendrag
56
................................................................................
Vedlegg 1
6
6.1
6.2
6.3
Finansiering av offentlig sektor................................................ 32
Innledning ............................................................................... 32
Skatte- og avgiftsharmonisering i EU ...................................... 32
Konsekvenser for offentlig økonomi........................................ 32
Forkortelser
CEEP -
European Centre of Enterprises with
Public Participation
DEFS Den Europeiske Faglige Samorganisasjon,
også kjent som CES, ETUC, Euro-LO
UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederations
of Europe
Oversikt over bindende EF/EU-vedtak på arbeidsrettsområdet ...... 61
Vedlegg 2
FAFO-publikasjoner om Norge, EØS og EF/EU ............................... 63
Forord
Denne urredningen er gjennomført på oppdrag fra LO ekretariat.
Siktemålet er å bidra med kunnskap, problem tillinger og analyser
som kan danne grunnlag for fagbevegelsens debatt om EU-medlem­
skap. Det er med atskillig ydmykhet FAFObar påtatt seg oppdraget.
Spørsmålet om norsk medlemskap i EU må avgjøres ut fra prinsipi­
elle politiske vurderinger. Det finnes ikke noe forskningsbasert var
på hva et EU-medlemskap kan bety for fagbevegelsen og det norske
samfunnet. Analysen konsentrerer seg om spørsmål som sær kilt
berører fagbevegel ens intere ser, og !lere viktige aspekter ved EU­
spørsmålet er meget knapt behandlet.
FAFO har etter be te evne og innen korte tidsfrister forsøkt å lage
en saklig og redelig beskrivel e av aksforholdene og preseIltere ana­
lyser og problemstillinger som inviterer til motforestillinger og
meningsbrytning. Målet er ikke at alle skal være enige, men at ana­
lysen bidrar til en debatt som får fram nyansene, motsetningene og
de reelle politiske dilemmaene fagbevegelsen står overfor. Mulige
feil og kjevheter er vi trygge på at deltakeme i debatten vil ørge for
å rette opp. FAFO har ikkebatt noen referan egruppe. og oppdrag giverbar ikke ett rapporten før den nå foreligger.
Utredningen er bygd opp lik at ulike deler og kapitler kal kunne
le e hver for eg. Dette vil innebære en del overlapping og gjenta­
kelse av momenter for den som leser den fra perm til perm.
4
Arbeidet har foregån under stort tidspress i lØpet av et par hektis­
ke vårmåneder. Utredningen kunne ikke vært gjennomført uten den
grunnkompetansen om er opparbeidet på FAFO gjennom produkjon av et tjuetalls rapporter om ulike sider ved den europeiske inte­
grasjonen i de siste årene (se publikasjonsliste bak). Vi vil også
benytte anledningen til å takke alle de personene i statsforvaltning­
en organisasjonslivet og andre forskningsmiljøer som beredvillig
har svart på alle våre pørsmål og henvendelser underveis. Ingen
nevnt, ingen glemt.
En gruppe medarbeidere ved FAFO har levert bidrag til enkelt­
kapitler: Anne Britt Djuve (fiskerinæringen), Tone Flønen (likestil­
ling), Torunn Olsen (arbeidslivspolitikk), Arild H. Steen (land­
bruksbaserte næringer og økonomisk politikk), Dag Srokland
(næring politikk) og Ivar Lødemel (velferd politikk). Takk: for hel­
hjertet innsats fra samtlige! Undertegnete bar vært redaktØr og står
ansvarlig for utredningens endelige utfonning.
Jon Erik Dø/vik
Forskningsleder
FAFO
13. juni 1994
DEL I
Politikk, marked og næringsutvikling
Kapittel 1 redegjør for utredningens analytiske ramme, oppbygging, avgrensning samt hovedtrekk ved EU og EØS.
Kapittel 2 omhandler næringslivets konkurransevilkår, rammene for nærings- og regionalpolitikken , handelspolitikk
samt spørsmålet om endringer i næringslivets investeringsatferd. I kapittel 3 drøfter vi situasjonen for energisektoren,
landbruksbaserte næringer og fiskerinæringene.
1 Fagbevegelsen , EØS og
Den europeiske u nion
1 . 1 Innledn i ng
1 .2 Rammer for debatten
Målet for denne utredningen er å bidra med kunnskap og analyser
som kan tjene som grunnlag for fagbevegelsens debatt om norsk EU­
Valget mellom EØS og EU-medlem kap er ikke et valg mellom sta­
medlemskap.
Hvorvidt dagens EØS-løsning eller norsk EU-medlemskap gir
best muligheter til å fremme fagbevegelsens interesser og verdier, er
grunnleggende et politisk spørsmål. I en situasjon der hele Europa er
i en brytningstid og den framtidige utviklingen er uviss, stiller dette
vilkår og i det nor ke samfunn selv. Arbeidsledigheten har økt og
velferds taten har slått
prekker. Arbeidsliv og levekår er under
omforming, og nye former for osial ulikhet vokser fram også i Nor­
fagbevegelsen o enor van kelige valg.
En analyse av EØS og EU-medlemskap kan aldri bli full tendig
objektiv eller verdinøytral. Enhver fram tilling av et å ammen att
og omstridt spørsmål må bygge på utvalg av premisser, temaer,
avgren ninger og fortolkninger om kan oppfatte
trover ielle. Europadebatten i Norge er
tus quo og forandring. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del a det
indre markedet med fri bevegel e av varer, tjene ter, arbeidskraft og
kapital. Ua hengig av Norges formelle tilknytning tll EU har det
skjedd og skjer tore endringer både i orge internasjonale ramme­
om politi k kon­
j tor grad en trid om å defi­
nere virkelighetsbildet.
ge.l alle de vesteuropeiske landene tår arbeidstakerne overfor utfor­
dringer om stiller krav til fornyelse av fagbe egel ens trategier.
Gjennom flere tiår har en tiltakende intema jonalisering skapt Økt
avhengighet mellom landenes Økonomier. Multinasjonale konsern
står for en økende del av verden handelen og kan
piJJe land og
arbeidstakere ut mot hverandre i kampen om arbeidsplasser og inves­
grunnlaget for nor k EU-medlemskap og drøfte sentrale problem­
teringer. Kløften mellom rike og fattige land øker. Den globale kon­
kurransen og liberaliseringen av verdenshandelen via GATT-syste­
stillinger for fagbevegel en. Kon ekvensene og mulighetene knyttet
met øker pre set for om tilJing i alle ve t lige hØykostland. Jerntep­
FAFO
oppgave har
ært å beskrive forhandlingsresultatet og
til EØS og EU-medlemskap vil avhenge a
økonomiske drivkrefter
og framtidige politiske prosesser om fagbevegelsen
elv vil være
pets fall åpner nye perspektiver, både fOT konkurranse og samarbeid
mellom ø t og ve t i Europa. Markedsintegra Jonen og liberalise­
til
med å påvirke, både på na jonalt og europei k plan. Valget mel­
ringen av kapitalbevegelsene bar vekket hvert enkelt lands evne
lom EØS og EU dreier eg i første rekke om hvilke politi ke rammer
å styre økonomien og endret
og perspektiver fagbevegelsen skal legge til grunn for sin arbeid.
kapital. Na Jonale velferd ordninger, miljØ tandarder arbeidsvilkår
tyrkeforboldene mellom arbeid og
I dette innledning kapitlet viI vi redegjøre nænnere for premis e­
og forhandling systemer har kommet under press. Økende arbeids­
ne og det analytiske perspektivet vi har tatt utgangspunkt i, samt opp­
bygging og avgrensning av temaer.
ledighet og miljøkri en er grenseover kridende problemer som kre­
ver internasjonale svar fra fagbevegelsen.
5
Dis e utfordringene har ammenheng med langsiktige endringer i
den inlernasjonale kapitall men og entrale politiske forandringer i
Europa. Når avgjørende rammevilkår for landenes politikk fastlegges
i markeder og beslutningsarenaer som er utenfor rekkevidde for
nasjonale politikere og fagbevegelser inn. nevres na Jonal tatene
krys ende mtere. er iEØSÆU-spørsmåJet. Dette stiller tore kra til
å i areta balansen mellom ektorhensyn og helhet hensyn. En fag­
bevege) e i utakt med seg elv har et dårlig grunnlag for å vinne inn­
flytelse - både på na jonalt og europei k plan. Fagbevegelsen akti­
reelle JØlråderett. For fagbe egelsen kan EØS eUer EU-spørsmålet
ve tøtte til EØS- trategien og forsiktige behandljng av EU- pørs­
målet bør e
om et oppriktig uttrykk for at fagbevegelsen er
derfor ikke dreie eg om det er beho for mer forpliklende internajonaIt samarbeid. SpØr målet er hvordan og under hvilke poLitiske
avhengig a bred organi atori k opp luming om ine trategier.
Hi tori k er fagbevegel en makt bygget på na �onale faglige og
ramm er fagbe egel en be t kan møte de imerna jonale utfordringene
og fremme arbeid takerne interes er i orge og i en bredere euro­
pei k sammenheng. Dette er van kelig å vurdere a flere grunner:
politiske virkerrudler. Samtidig er fagbevegel en del a en interna­
Jona] b egeLse med oppgave å fremme medlemmene og arbeid -
1) Det er vrient å kiIle mellom internasjonale faktorer om vil påvir­
ke rammevilkårene for det norske sarnfUlmet uan ett, og hvilke
faktorer om kan til krive EØS eUer E -medlemskap.
2) Kon ekven ene og mulighetene knyttet til EØS og EU-medlem­
skap kan ikke vurdere ut fra en faktisk be krivel e a hvordan
EØS og E
er ut i dag men må bygge på en vurdering a hvor­
dan det europei ke samarbeidet kan utvikle seg i framtiden.
3) Virknjngene avEØS ogEU for det nor ke amfunn vil i tor grad
påvirkes av framtidige politiske valg og styrkeforhold på nasjo­
nalt nivå. EØS ogEU gir nye ramme ilkår men avgjørende poli­
ti k trid pørsmål for ek empel knyttet til eJferd taten utfor­
ming og fagbe egel en tilling vil avgjøres i Norge.
4) Grunnlaget for nor k politikk og Norge rolle i Europa vil påvir­
kes av hvilken tilknytning de øvrige nordi ke landene velger til
E . For fagbevegelsen har det nordi ke amarbeidet aUtid tått
sentralt. Hvorvidt nordisk fagbevegelse kan bygge gjennomslags­
kraftige politiske allianser innenfor et utvidet EU, og hvorvidt
EØS kan bli et tilfredsstillende politisk instrument for å fremme
nordiske arbeidstakeres interesser på europeisk plan, betinges av
Sverige og Finlands stilling.
Disse forholdene understreker at det er umulig å analysere seg
fram til entydige og sikre konklusjoner om konsekvensene av EØS
eller EU-medlemskap. Valget vil til syvende og sist dreie seg om
prinsipielle politiske mål og verdier som ikke kan reduseres til fin­
regning over marked andeler, fiskekvoter, tolltariffer eUer pro ent­
for kjeller i rente- og pri rigning. Det er heller ikke pør mål om
kan be vare endelig ved juridi ke traktatlolkninger. Fagbevegelen valg vil måtte bygge på langsiktige vurderinger av politi ke
drivkrefter og vi joner om kan på irke ut iklingen på europeisk og
nasjonalt plan. Man tår ikke overfor ferdig tøpte alternativer, men
en poljtisk irkelighet som er i fortløpende forandring. Gevin ter og
ulemper il være ulikt fordelt i fagbevegel en. Dette er en itua jon
om kaller på tvil, respekt og toleran e for ulike yn narere enn
krå ikkerhet.
I 1972 opplevde fagbevegelsen en splittelse som ikke bare tæret
på amholdet. Aktørene trakk hverandres grunnleggende motiver i
takemes mteresser på tvers av landegren ene. Dette kan gi
pen­
ninger mellom na Jonale og felle europeiske arbeid mkerinteres er
og mellom hen ynet til nasjonal uverenitet og ønsket om økt med­
råderett på europei k plan. Men uansett utfall a folkeav temningen,
vil fagbevegel en medvirke akti t i triden om den videre ut ikling
i EU og EØS gjennom ine europei ke organi asjon ledd. For fag­
be egelsen dreier internasjonal olidaritet seg ikke før t og fremst
om humani me, men om kamp for felle egeninteresser. Denne stri­
den kan verken stanse ved nasjonalstaten, Norden, EFTA eller EUs
grenser, men må bygge på et grenseoverskridende internasjonalt per­
spektiv.
1 .3 Analytisk utgangspunkt,
avgrensning og oppbygging
Den nor k e europadebatten kan ofte gi inntrykk a at utfallet av fol­
keav temningen er full tendig avgjørende for hvordan framtiden i
Norge kal e ut. Utgang punktet for denne analysen er et annet. Til
forskjell fra
art-hvitt-bildene av hvilken dy ter kjebne som ven­
ter oss utenfor eller innenfor EU, vil vi argumentere for at EU-spørs­
målets betydning for fagbevegelsen er overdrevet både av JA og
NEI-siden.
Norge og EFTA-landene er gjennom flere tiår blitt stadig sterkere
vevet inn i den internasjonale markedsøkonomien gjennom EFTA­
s amarbeidet handelsavtalen med EF og handelsliberaliseringen i
GATI. Norge har en meget åpen økonom.i m den eksportlimport­
andel på om Jag 40 pro enL av BNP og rundt 80 prosent av ekspor­
ten går i dag tilEØSÆU-Iand. EØS-avtalen vil befeste denne utvik­
lingen. Gjennom EØS-avtalen vil Norge være en del av den regio­
nale integrasjonen i Vest-Europa der EU- amarbeidet utgjør en
dominerende politisk kraft. Gjennom EØS-a falen har· lorge med
,
is e unntak, sluttet eg til det indre markedet og prin ippet om de
fire frihetene. Dette sikrer like erdige konkurransevilkår for hoved­
delen av nor k næring li ,men innebærer og å at Norge har ak ep­
tert fri bevegelse av varer, tjenester, arbeid kraft og kapital. Gjen­
nomEØS-avtalen har I orge også luttel seg til prin ippet om at man
i det ve teuropei ke enhetsmarkedet kal ha felles minimum regler
tvil, og fagbevegel ens amIete tro erdighet ble svekket. Utgangs­
punktet for denne utredningen er at det er fullt muLig og legitimt å
være både for og imotEUÆØS ur fra en begrunnel e som er forank­
ret i fagbevegel ens grunnverdier knyttet til likhet demokrati og
olidaritet- nasjonalt og internasjonalt. Siden 1972 harEuropa gjen­
nomgårt dramati ke omveltninger E er utvidet og endret, og våre
nordi ke naboland tår i en annen tiJllng. Samtictig foreligger et
altemari i EØS-avtalen om fagbevegel en har vært en akti tøtte­
spiller for. Ikke ut fra isolasjoni ti ke moti er, men for å ikre en
ramme for aktiv norsk medvirkning i den europei ke integrasjonen.
for arbeid vilkår og miljø, samt en artete produkt tandarder. Den
økonomi ke integrasjonen innebærer al det både for EFTA- og EU­
land er vanskelig å føre en nasjonal Økonomi k politikk om er radi­
kall annerlede enn handelspartnernes, uten at det virker inn på kon­
kurran eevnen, rente- og valutaforhold og næringslivets investe­
ring atferd.
På denne bakgrunnen vil vi argumentere for at den økonomisk­
Da LOs repre entantskap i J 992 med olid flertall gav til lutning
tilEØS-avtalen var det ut fra et perspektiv der fagbevegel en tøttet
den europei ke amiing prosessen. LO anerkjenteEU entrale poli­
ti ke rolle i Europa og å EØS-avtalen om en ramme for et nærme­
re og bredere samarbeid mellom EFTA og EU-landene i en alleuro­
pei k ammenheng. Dette var ikke alene uttrykk for politiske vurde­
ringer men bygde og å på en erkjenne] e av at en aktiv faglig påvirk­
rnng i europeiske amrnenheng forutsetter at fagbevegelsen ikke
plittes i indre trid. Arbeidstakere og forbund i ulike sektorer kan ha
arbeidsliv og velferd bli sterkt påvirket av utviklingen i de øvrige lan­
dene i det indre markedet.
6
politiske virkeligheten nor k fagbevegelse vil stå overfor neppe
kommer til å bli dramatisk forskjellig i EØS og EU. Både i EØS og
EU vil de grunnJeggende
rammevilk årene
for norsk økonomi,
I dette perspekti et er de ve teuropeiske fagorganisasjonene vevet
inn i et kjebnefelJe skap, der de i ynkende grad kan stole på nasj 0nal tarenes evne til å ivareta arbeid takeme interes er. For at fagor­
ganisasjonene kal unngå å bli kasteballer i en ødeleggende konkur­
ran ekamp som kaper press for reduk Jon av skattenivået, offenllig
velferd miljø tandarder og arbeids ilkår, kreve amol'dnete fagjig­
politi ke trategier. .Idenne ammenheng er ikke killet mellomEØS
ogEU det avgjørende. Striden omEU-medlem kap er førsr og frem t
et spørsmål om hvilke politiske rammer fagbevegel en finner me l
hensikrsme sige for å fremme ine Lnrere er på europei k og na jo­
ualt plan. Denne vurderingen vil avhenge både av ut iktene for EU
videre utviklino og a ut iktene til atEØS kan bli et levedyktig poli­
tisk alternativ.
Med dette analyti ke utgangspunktet har vi bygget opp utred­
ningen rundt en beskriveI e av likheter og for kjeller mellom EØS­
for de politiske retrring linjene og eventuelle endringer i EØS-avta­
len ligger i EØS-rådet, der ministre fra begge parrer samt Europa­
kommisjonen er representert. I dette lopilJarsy ternet skal EF[ -pil­
laren ogEU-pillaren tale med en stemme i alle be: lutninger om nytt
regel erk.EØS-avtalen bygger på at EFrA-Iandene tiltrer EU lov­
verk for det indre markedet og bygger dette inn i nasjonal rett.
årEU-landene utvikler nye regler på områder som berørerEØS­
avtalen, skal EFTA-landene informeres og kon ulreres. Derte skjer
a talen og EU-medlem kap. Ette om fagbevegelsen har gitt aktiv
støtte til EØS har vi avgren et oss overfor den delen EU-debatten
om dreier seg om å frikople Norge fra E0S- og E -integrasjonen.
Ut fra mandatet fra LO-sekretariatet konsentrerer utredningen eg
om spørsmål som berører fagbevegelsens arbeidsvilkår og mulighe­
tene til å fremme arbeid og velferd for alle.
ia EØS-komiteen om har an varet for vedtak a nye regler, amt
EFTA-deltakelse i en del saksforberedendeEU-komiteer. Derte kal
. ikre EFTA-landene mulighet til innflytelse på EUs beslutrringsut­
forming men ikke deltakei e i iEUs beslutningstaking. EØS-komi­
teen er sammensatt a embedsmenn fra EFTA-landene og Europa­
I tråd med Marx tar vi i del I utgangspunkt i de økonomiske og mar­
formell etorett mot nye regler, noe om i prin ippet kan utløse mot­
tiltak. Partene ynes innstilt på å finne fleksible lØsninger der det er
uenighet, men vetoretten må antakelig benyttes med forsiktighet for
kedsmessige forhold som påvirker produk donsforholdene i amfun­
net. Utviklingen i norsk økonomi produk jon og s
el erting utgjør
den materielle basi både for fagbe egelsens arbeid og for den poli­
tiske utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Gjennom delta­
kelsen i det indre markedet vil Norge i hovedsak stå overfor de sam­
me Økonomiske ramme ilkårene iEØS ogEU (kapittel 2), med vik­
tige unntak for primærnæringene og næring middelindu trien. Di
ektorene vil følgelig vie ærskiJt oppmerksomhet (kapittel 3).
e
Deretter trekker i gradvi inn forhold knynet til den politiske og
in titu jonelIe overbygningen fagbevegelsen skal virke innenfor P'
na jooalt og på europeisk plan. Og å her er det mange likhet trekk
mellom EØS og EU blant annet knytter til rammene for europei k
arbeidslivspolitikk den o iale dimen jonen og velferd politikk
amtidig som det er på det politi k-institu Jonelle området en finner
de entral forskjellene mellom EØS ogE
.
l del Il legger vi hoved ekten på endringer i vilkårene for na jo­
nal Økonomi k politikk, ys el erting politikk ogEUs planer om en
Økonomi k og Monetær Union (øMU) (kapittel 4 og 5). i redegjØr
for pør målet om 6nan iering av offentlig virksomhet (kapittel 6),
samt debatten om europeiske trategier mot arbeid ledighet (kapitlel
7)
DeilII omhandler den norske velferds- og arbeidslivsmodellens
framtid og pør målet om demokrati, folkestyre og påvirkning i EU
og EØS. Den so iale dimensjon, arbeid liv politikk og faglige ret­
tigheter i EU og EØS analy eres i kapittel 8. Kollektivavtalenes og
fagbevegelsen tilling i EU-landene og på europeisk plan behand­
les i kapittel 9. Mulighetene til å videreføre nasjonal likestilling og
velferdspolitikk LE' og EØS drøftes i kapittel 10.
l avslutrring kapitlet ( 11) drøfter i enkelte overordnete politi ke
problemstillinger knyttet tilEØS' ogEUs videre utvikling, med vekt
på forholdet mellom na jonal uverenitet, demokrati og innflytelse
på europeisk plan.
Gjennom denne oppbyggingen - om gjenspeilerE
hi toriske
utvikling fra markedssamarbeid til terkere politi k integrasjon - har
i måttet gjøre en rekke prioriteringer og avgren ninger. Flere vikti­
ge politi ke pØr mål knyttet til miljØ ikkerhet politikk, forholdet
til u-landene forbrukerspørsmål mv., er utelatt elJer bebandlet meget
knapt, dels av plasshensyn, dels for å konsentrere analysen om spØrs­
mål som særskilt berører fagbevegelsens interesser. Dette innebærer
ikke at vi mener disse forholdene er underordnet for fagbevegelsen.
I resten av innledningskapitlet vil vi kort redegjØre for hovedtrek­
kene ved EØS og EU, for å gi en overordnet ramme for forståelsen
av de etterfølgende delene.
1 .4 Hovedtrekk ved EØS versus EU
1 .4.1 EØS Det europeiske økonomiske
samarbeidsområdet
kommisjonen. Kravet til en temmigbet i EØS girEFTA-landene en
å unngå uthuling av målet om en artet regel erk.
For å sikre lik praktisering og håndheving av konkurran ereglene
i det indre markedet, er det opprettet et ua hengig overvåkning or­
gan (ESA) forEFTA-landene og enEFfA-domstol som skal avgjø­
re tvistespørsm I som berører EF[A-land. I tillegg er det i EØS opp­
rettet et rådgi ende parlamentarikerorgan og en konsultativ komite
for arbeidslivets parter.
Som en del av samarbeidet om gjennomføringen av de fire frihe­
ter med felles konkurranseregler i det indre markedet, omfatter E0S­
avtalen utvikling av felles regelverk for statsstøtte regionalpolitikk
offentlige innkjøp offentlige monopoler, konsesjonspolitikk, den
so iale dimensjon miljØ produktslandardisering, forbrukerpolitikk
bedriftslovgivning samt politisk samarbeid knyttet til forskning og
utvikling og EFTA-bidrag til EUs regionalfond.
EØS-avtalen innebærer dels en viderefØring av etterkrigstidens
vesteuropei ke amarbeid mØn ter mellom EF og EFTA-landene
del en politi k utvidel e og utdyping av dette samarbeidet.lli torisk
gjen peiler EFTA-samarbeidet et Jcille mellom de nåværende
EFfA-landene- amt Danmark og Storbritannia-som har prioritert
frihandel, og de opprinnelige EF-landene som har ønsket et terkere
politisk amarbeid. EØS-avtalen repre enterer en ambi jon om å
bygge en politisk bro mellom di e ulike modellene for arnarbeid,
med ikte på en økende tilnærming mellom partene. Dette forutset­
ter en vis gjensidighet og like elet i tyrkeforholdene mellom
EFTA- og EU-pillaren. Et nøkkelspørsmål il følgelig være hvilke
kon ek enser det vil f!forEØS- amarbeidets in titusjonelle og poli­
tiske grunnlag dersom flere EFTA-land går inn i EU.
1.4.2 EU - Den europeiske union
Grunnlaget for EU-samarbeidet ble i hovedsak trukket opp i Roma­
traktaten fra 1957, som siden er omarbeidet og utvidet gjennom
Enhetsakten fra 1986 og Maastrichtavtalen fra 1991. Målsettingen
for Fellesskapet har hele tiden vært å fremme en stadig nærmere sam­
menslutning mellom medlemslandene. I Maastrichtavtalen er dette
uttrykt i navneskiftet til Den europeiske union. Siden opprettelsen
har antallet medlemsland økt fra seks til tolv, og markedssamarbei­
det er blitt utvidet til å omfatte stadig bredere politiske områder.
E
bygger på et
amarbeid mellom
elv tendige
tater
om på
mange områder har ovema jonal karakter, og på andre områder mel­
lom talHg karakter. EU er ingen ua hengig enhet overordnet med­
lem landene, EU kan kun handle på områder medlemsstatene ved
enstemmighet har delegert myndighet til fellesskapet. R ammene for
EUs ulike samarbeidsområder og myndighet er trukket opp i Maas­
trichtavtalen som bygger på tre søyler:
-
EØS-avtalen bygger i hovedsak på et mellomstatlig samarbeid mel­
lom EFTA-landene og EU-landene omkring gjennomføringen av det
felles indre markedet, samt en rekke tilgrensende områder. Ansvaret
EUs institusjoner og beslutningsprosess
EUs øverste organ er Det europeiske råd, der medlemslandenes stats­
og regjeringssjefer fatter alle overordnete politisk beslutninger og
Unionsrådet, der medlemslandenes ministre fatter lovvedtak etter
7
Søyle 1 Fellesskapsområder
Denne søylen gjelder de områder der medlemsstatene har
besluttet å utøve sin myndighet i fellesskap gjennom over­
nasjonalitet, dvs. områder hvor EU kan fatte beslutninger
som er direkte bindende for medlemsstatene, og EF-dom­
stolen kan fatte rettskraftige avgjørelser. Dette gjelder blant
'. annet tidligere samarbeidsområder som det indre marked,
felles handelspolitikk, landbrukspolitikk, miljøvern, den
sosiale dimensjon og ø konomiske og sosiale overføringer
mellom regioner. Maastrichtavtalens viktigste endring på
fellesskapsområdet var målsettingen om å utvikle en ø ko­
nomisk og monetær union. Nye områder ble omfattet av
kvalifiserte flertallsvedtak, blant annet en del spørsmål
knyttet til arbeidstakernes rettigheter og miljø, samt områ­
der der EU fikk utvidet myndighet til å vedta tiltak for å støt­
te og supplere medlemsstatenes politikk: forbrukervern,
utdanning og yrkesopplæring, folkehelse, bistandssamar­
beid, visumpolitikk og transeuropeiske nettverk. Maas­
trichtavtalen innførte også et såkalt U nionsborgerskap som
sikrer medlemslandenes statsborgere en del rettigheter
innenfor EU-området, blant annet knyttet til valgbarhet og
stemmerett ved lokalvalg.
Beslutningspro e en j EU er uoversiktlig og bygger på innspill,
og dragkamp mellom en rekke organer og aktører, før
medlemslandene regjeringsrepre entanter kan fatte vedtak i Uni­
on rådet. Dette gir på den ene iden spillerom for iOlpulser og påvirk­
ning [Ta et vidt :pekter av organi erte interessegrupper, på den andre
iden har det gitt grunnlag for kritikk a manglende åpenhet og
demokrati k kontroll. Hvis EU utvides med Here nye medlem land
vj) det for terke beho et for reformer i beslutning pro es en og den
in tirusjoneUe oppbyggingen.
konsultasjon
Overnasjonalitet versus nasjonal selvstendighet i EU
EUs lovgivningsmyndighet o g politiske styring e r i dag forankret i
organer ammen att av repre e ntan ter for medlemsstatenes regje­
ringer. EU kan bare fatte bindende beslutninger på områder hvor Fel­
le skapet uttrykkelig har fått delegert myndighet fra medlemsstate­
ne (legalitetsprinsippet). På en rekke områder forutsettes enstem­
mighet som gir medlemslandene vetorett, men i økende grad er lan­
dene blitt enige om å bruke kvalifiserte flertallsvedtak for å effekti­
visere beslutningsgangen. Det såkalte Luxembourg-forliket knesat­
te et prinsipp om at medlemsland kan nedlegge veto i spørsmål av
vital nasjonal interesse.
EUs demokratiske legitimitet og kontroll utgår fra nasjonalstate­
nes valgte parlament og regjeringer. Kritikken av EUs såkalte
Søyle 2 Mellomstatlige områder - felles utenriks- og
sikkerhetspolitikk
.. Gjennom styrket informasjonsutveksling og konsultasjon
er målet å utforme felles utenriks- og sikkerhetspolitiske
holdninger og felles opptreden i saker der medlemslande­
ne har felles interesser. Beslutninger krever enstemmig­
het. Dersom medlemslandene vil innlede felles aksjoner,
skal mål, rekkevidde og virkemidler avklares, og statene
kan ved enstemmighet beslutte at visse sider ved gjen­
nomføringen kan avgjøres ved kvalifisert flertall. Det uten­
riks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet gir åpning for utvik­
ling av en felles forsvarspolitikk, eventuelt gjennom Vest­
unionen (VEU).
«demokratiske underskudd» dreier seg om at medlemslandenes
ministre i Unionsrådet ikke er· underlagt en felles parlamentarisk
kontroll. Dette gjenspeiler at EU bygger på et samarbeid mellom
elv tenruge tater (et tatsforbund) om går lenger enn tradj jonelt
mellom tatlig amarbeid, amridig om E ikke er en overnasjonal
tatsdannel e (en forbund tat). EU-samarbeidet representerer i så
måte en ny kapni ng i forholdet mellom land om er vanskelig å
beskrive og for tå med våre tradisjonelle begreper bentet fra nasjo­
nal politi k ammenheng.
Hele EU- arnarbeidet, hi torie bar vært preget av spenningen
mellom ønsket om bredere o emasjonalt samarbeid og ønsket om å
be are na Jonal uverenitet. I takt med at det overnasjonale elemen­
tet er styrket, er behovet for en klarere grensedragning mellom nasjo­
nalstatens og fellesskapets myndighet blitt forsterket. Maastrichtav­
Søyle 3 Mellomstatlige samarbeidsområder - justis­
og politisamarbeid
Dette omfatter toll og politisamarbeid, asylpolitikk, regler for
grensepassering og kontroll overfor tredjeland innvan­
dringspolitikk, bekjempelse av narkotikamisbruk og inter­
nasjonal kriminalitet, samt sivil- og strafferettslig samar­
beid. Samarbeidet skal bygge på enstemmighet og respek­
tere relevante internasjonale menneskerettighetskonven­
sjoner. Europakommisjonen og EF-domstolen har ingen
beslutnings- eller domsmyndighet innen søyle 2 og 3.
talen understreket følgelig det såkalte subsidiaritetsprinsippet (nær­
hetsprinsippet),1 som enkelt sagt innebærer at EU ikke skal foreta til­
tak på områder medlemstatene kan løse bedre selv: «På de områder
som ikke hører inn under dets enekompetanse skal Fellesskapet tref­
fe tiltak, (....... ) bare om og så langt målene for det foreslåtte tiltak
ikke i tilstrekkelig grad kan oppnås av medlemsstatene og derfor
(......), bedre kan oppnås av Felleskapet».
initiativ til nye regler og skal påse at medlemslandene gjennomfører
Denne formuleringen innebærer knapt noen krystallklar grense­
oppgang og gir tort pillerom for politisk skjønn. Som følge av den
brede folkelige skepsis til Maa trichtavtalen, som blant annet kom til
uttrykk i folkeavstemningen i Danmark og Frankrike, er nærhets­
prinsippe t like fullt blitt en viktig symbolpoliti k markering a prinippet om al nasjonalstatens elv rendighet skal være grunnsteinen i
EU-samarbeidet. Dette ble også understreket i den ry ke forfat­
ningsdom tolen (Karl ruhe-kjennelsen) prØving av om Maastricht­
og anvender EU-reglene på korrekt måte.
avtalen var i samsvar med den tyske grunnloven.
forslag fra Europakommisjonen. Kommisjonen har enerett på å ta
Europaparlamentet har i første rekke vært en politisk høringsin­
stans, men fikk gjennom Maastrichtavtalen rett til å anmode Euro­
(Art. 138B) og myndighet til
(Art. 189B, medbestemmel­
sesprosedyren). Gjennom deo åkalte amarbeid prosedyren (Art.
] 89) om ble innfØrt ved Eohetsakten, er Euro paparlamentet sikret
medinnflytelse i en rekke lovgivning aker.
Innenfor feJleskap området bar Europadom tolen en viktig tviste­
lø�ende og rettsutviklende rolle. I tiIJegg bar EU opprettet en erie
rådgivende organ, blant annet Den Økonomi ke og osiale komj[e
med repre entanter fra interesseorgani a joner og arbeid livet par­
ter, og Reg'ionkomiteen med repre entanter fra medlem landene
pakommisjonen om å foreslå nye regler
å forkaste lovforslag på en del områder
fylker og regioner. EU har også utviklet organer for sosial dialog med
arbeidslivets parter på europeisk plan.
8
11996 skal EU-landene avholde en ny traktatkonferanse som skal
gjennomgå det in titu �onelle grunnlaget og be lutningss stemet i
EU. Der vil utvil omt en rekke av de problem rillingene om er
berørt j dette av nittet knyttet til demokrati k åpenhet og kontroll,
forholdet mellom store og små Land innflytel e, EUI:opaparJamentet
og Kommisjonens rolle, framdriften av Den Økonomi ke og mone­
tære unjonen, amt utvidelse a EU østover tå sentrdlt, Det grunn­
leggende pørsmåJet il likevel ære hvordan EU-landene kal regu­
lere og klargjøre forholdet mellom EU overnasjonale m yndigbet og
na Jonal tatene elvstendighel. Dette er pØr mål vi kommer tilba­
ke til i avslutningskapitlet (11).
I
Av språklige forenklingsgrunner vil vi i resten av utredningen bruke oversettelsen
nærhetsprinsippet, selv om vi er kl ar over at den ikke er fullt ut dekkende.
EUs INSTITUSJONELLE STRUKTUR
MINISTERRÅDET (Brussel)
EUs øverste, besIutWIde org.-I med fagministre fra medlemslandene.
Rådet representerw regjeringene, vedtar lover og fatter beslutninger
på forslag fra KQmmrsjonen, med enstemmighet
eller kvalifisert flertall avhengig av emne.
Ridet fatter fire ulike typer beslutninger:
- forordInger - gjelder umiddelbart
og går foran nasjonale lover
- besiutninQer - er bindende for
den det gjelder
- direktiV - bindende, men landene
omformer selv direktiv til egen lov
- anbefaUnger:
er ikke rettslig bindende
PARLAMENTET
EUROPAKOMMISJONEN (Brussel)
(BmsseVStrasbourg)
1 7 medlemmer, uavhengige av sine hjemlands
r�jerlnger. President: Jacques Oe/ors.
567 medlemmer velges I
direkte valg - neste
I juni 1994.
selgia .......... .
. �._
25
valg
- har eksIusiv rett til å foreslå lover og beslutninger
til Ministerrådet
plasser
-
Danmark.......... .. 16
Frankrike .. .......... 87
Hellas .. ........ ... ... .. 25
•
Irland..... .. . .... .. .... 1�
italia ... .. .... . .. ... ... . 87
.
Spania .. ............... 64
Storbritannia ..... 87
Tyskland .. ........ .. 99
4,2
(Luxembourg)
Luxembourg...... 6
Nederland ..... .. ... 31
4
passer på.at avtalene blir etterlevd.
- gjennomføn.w beslutninger og ser etter at regler
og loVer følges.
Norge:
DOMSTOLEN
.
.
PoJtugaJ ....... . ..... 25
Innbyggere
i millioner:
•
"
.
13 dommere tolker EUs
lover og traktater for EU
eller nasjonale domstoler.
Dømmer I tvister mellom EU
og medlemsstatene og
mellom EU og meCi�.
EU-land
_ Søkerland
9
LO-Kongressen 1 993:
Uttalelse om « Fagbevegelsen og Europa»
Massearbeidsledighet, økonomiske tilbakeslag, sosial uro,
nasjonalisme og fremmedhat preger dagens Europa. Bare
i den vestlige delen vil over 20 millioner mennesker være
arbeidsledige i løpet av inneværende år. I Sentral- og øst­
Europa er utviklingen enda verre. I tillegg til den væpnede
konflikten i det tidligere Jugoslavia trues mange av de nye
demokratiene av indre uro og fare for borgerkrig. Fagbeve­
gelsen i Europa må føre an i et aktivt arbeid for å snu den­
ne utviklingen.
Få regjeringer har full sysselsetting som hovedmål for
den ø konomiske politikken. Uavhengig av tilknytningsform
må det være en nasjonal forpliktelse for hvert enkelt land å
skape en politikk for ø konomisk vekst og ø kt sysselsetting.
En effektiv kamp for å redusere ledigheten krever også
samordnede tiltak over landegrensene gjennom en felles
strategi. I dette arbeidet må europeisk fagbevegelse ta et
selvstendig ansvar.
Landsorganisasjonens kongress 1 993 konstaterer at
Norges forhold til EFTA- og EF-landene blir ivaretatt gjen­
nom EØS-avtalen som den norske regjering og Stortinget
har godkjent. Dette er i samsvar med innholdet i det vedtak
LOs kongress i 1 989 gjorde i forbindelse med planene for
innføring av EFs indre marked og EFTA-landenes forhold
til dette. Til grunn for vedtaket lå en forutsetning om at avta­
len måtte fremme velferd og sysselsetting i Norge og styr­
ke norsk næringsliv gjennom adgang til enhetsmarkedet.
Kongressen understreket nødvendigheten av en offensiv
holdning fra fagbevegelsen til utviklingen i Europa.
Representantskapet i Landsorganisasjonen behandlet
opplegget for forhandlingene mellom EFTA og EF i august
1 990. Her ble Kongressens hovedhensyn videreført i 1 5
konkrete krav til regjeringen. Gjennom en omfattende og
bred virksomhet arbeidet LO såvel nasjonalt som interna­
sjonalt for å sikre de forutsetninger Kongressen og Repre­
sentantskapet la til grunn. Av særlig stor betydning for fag­
bevegelsen er det regelverk som innføres i forbindelse med
grenseoverskridende arbeid. For å hindre en utvikling med
sosial dumping foreslo en at en gjennom lovgivningen skul­
le allmenngjø re tariffavtalene mellom partene i arbeidslivet.
Regjeringen fulgte opp dette med et lovforslag som nå lig­
ger til behandling i Stortinget.
Kongressen understreker betydningen av at Stortinget
vedtar dette forslaget i samsvar med regjeringens opplegg.
Ut fra en helhetsvurdering og under forutsetning av at
regjeringen fremsetter og Stortinget vedtar de nødvendige
forslag til nasjonale lover og tiltak, anbefalte LOs repre­
sentantskap i sitt møte 22. juni 1 992, at avtalen om Det
Europeiske Økonomiske Samarbeidet ratifiseres. I vedta­
ket heter det at « EØS-avtalen gir grunnlag for en varig og
selvstendig løsning av Norges forhold til det indre marked.
Det vil være behov for EØS-samarbeidet i lang tid fram­
over. .,
I november 1 992 ga Stortinget regjeringen fullmakt til å
søke om medlemskap i EF. Forhandlinger om dette pågår
nå. Det må legges vekt på å skape gjennomslag for viktige
norske, herunder faglige interesser, i forhandlingene. For
fagorganiserte lønnstakere er det et overordnet mål at det
føres en økonomisk politikk som øker sysselsettingen,
reduserer ledigheten og trygger arbeidsplassene. Det er av
10
fundamental betydning for LO å sikre faglige rettigheter og
beskytte og videreutvikle velferdssamfunnet. Det må arbei­
des for at norske politikere og forhandlere legger vekt på å
ivareta hensynet til den sosiale dimensjon, arbeidsmiljøet,
naturmiljøet og den sosiale dialogen på europeisk plan.
Uavhengig av tilknytningsform er det viktig å bidra til en sik­
ring og utvikling av disse sidene.
Hensynet til en god utvikling i distriktene er et grunnleg­
gende trekk i norsk politikk. Viktige elementer i dette er
landbruket, fiskerinæringen og bruk av generelle distrikts­
politiske virkemidler. Såvel den politiske som faglige arbei­
derbevegelsen legger stor vekt på å sikre en balansert
bosetningsstruktur basert på solidaritet mellom by og land
og i fellesskap mellom landsdelene. I denne forbindelse er
det også av avgjørende betydning å sikre nasjonal råderett
og selvstendighet over energi- og andre naturressurser.
Den nasjonale skatte- og avgiftspolitikken skal sikre vel­
ferdsstaten og fellesskapet. Tradisjonelt er det arbeiderbe­
vegelsen som står for denne type helhetlig politisk tenk­
ning. Kongressen vil understreke at uten en tilfredsstil len­
de forhandlingsløsning på disse områdene vil det ikke være
mulig for norsk fagbevegelse å anbefale EF-medlemskap.
Kongressen i Landsorganisasjonen viser til sitt vedtak
27. oktober 1 989, hvor det ble slått fast at LOs holdning til
norsk medlemskap i EF er forankret i resultatet av folkeav­
stemningen i 1 972 da et flertall sa nei. Kongressen vil på
nytt understreke at folket må ha den endelige avgjørelsen
om Norge skal bli medlem av EF. Landets folkevalgte orga­
ner og de politiske partiene må vise respekt for folkets
beslutning.
Kongressen konstaterer at det innenfor Landsorganisa­
sjonen i Norge er ulike oppfatninger om vårt framtidige for­
hold til det politiske og økonomiske samarbeid i Europa.
Disse uoverensstemmelser må ikke føre til at norsk fagbe­
vegelse svekker sin faglige og samfunnspolitiske innflytel­
se. Det er av stor betydning at det innenfor fagbevegelsen
føres en debatt hvor flest mulig kan delta og hvor mangfol­
det i vurderingene kan komme fram. Det er videre viktig at
det drives et aktivt arbeid for å spre kunnskap og informa­
sjon om både positive og negative sider av et eventuelt EF­
medlemskap. I dette arbeidet må det legges vekt på objek­
tive analyser av konsekvensene av et medlemskap såvel
for samfunnet i sin alminnelighet som for fagbevegelsen i
særdeleshet. Dersom forhandlingene med EF fører fram er
det et mål at fagorganiserte lønnstakere har nødvendig
kunnskap og informasjon til å vurdere resultatet når det der­
etter legges fram for folket til avgjørelse. Kongressen
pålegger Sekretariatet å utarbeide en plan for dette infor­
masjonsarbeidet og gir de nødvendige fullmakter til gjen­
nomføringen. Sekretariatet gis også fullmakt til å tilrette­
legge den avsluttende behandling av EF-spø rsmålet gjen­
nom en ekstraordinær kongress.
I kommende kongressperiode er det viktig at norsk fag­
bevegelse utvikler sitt nære samarbeid med fagorganisa­
sjonene i Norden o g Europa for øvrig gjennom de etabler­
te faglige internasjonale organer. Dette samarbeidet er av
ø kende betydning i påvirkning av beslutningene i EFTA,
det forestående EØS og i samarbeidet mellom øst- og
Vest-Europa. Arbeidet for oppbyggingen av fagorganisa­
sjonene i tidligere kommunistland må fortsette. Kongres­
sen vil anbefale en nærmere tosidig kontakt med de sen­
trale landsorganisasjoner i Europa.
2 Næri ngspol itikk og
konkurranseforhold
2.1 Inn ledning
S ammenliknet med dagens EØS-avtale vil et EU-medlemskap med­
føre små endringer for den generelle næringspolitikken og konkur­
ransereglene. Dette skyldes at det meste av regelverket som ligger til
grunn for EUs indre marked (fritt varebytte og fri bevegelighet for
tjenester, personer og kapital) ble formelt samordnet ved inngåelsen
av EØS-avtalen. Derimot endres konkurransebetingelsene for visse
næringer, i første rekke fiske, landbruk og nærings- og nytelsesmid­
delindustrien, noe vi kommer tilbake til i kapittel 3.
I dette kapitlet skal vi beskrive forskjeller mellom EØS og EU­
medlemskap med betydning for næringspolitikken. De viktigste
endringene ved et EU-medlemskap er knyttet til regional/distrikts­
politikken og handelspolitikken, samt rammene for Norges deltakel­
se i den videre utformingen av det indre markedet. Sentrale pro­
blemstillinger i denne sammenhengen er:
1 ) Hvilke rammer og muligheter gir EU-medlemskap for regional­
og næringspolitikken sammenliknet med dagens EØS-avtale?
2) Hvordan vil norske virksomheters konkurransesituasjon endres
som følge av felles handelspolitikk overfor tredjeland?
3) Hvordan vil konkurransesituasjonen for henholdsvis skjermete
bransjer og eksport- og hjemmekonkurrerende virksomheter
påvirkes av et EU-medlemskap?
4) Hvordan vil investeringene i norsk næringsliv påvirkes av et EU­
medlemskap? Hvilke virkninger vil et EU-medlemskap versus
EØS få for utenlandske investeringer i Norge og norske selskapers
investeringer i utlandet?
Før vi ser nærmere på disse spørsmålene, følger en kort gjennom­
gang av de hovedtrekkene i EUs indre marked som ligger til grunn
for dagens EØS-avtale.
2.2 Det indre marked i EU og EØS
De overordnete målene for det indre markedet har i første nikke vært
å øke den globale konkurransekraften til europeisk næringsliv, men
også å styrke den politiske integrasjonen mellom medlemslandene.
Målet om å øke den globale konkurransekraften i europeisk nærings­
liv må ses i lys av økt konkurranse fra Japan, USA og de nyindustri­
aliserte lavkostlandene, samt økonomiske vekstproblemer og økt
ledighet i medlemslandene.
Enkelt sagt er strategien for det indre markedet å skjerpe konkur­
ransen, fjerne proteksjonisme mellom medlemslandene og etablere
enhetlige konkurransevilkår. Ingen av landene i EU og EØS kan dis­
kriminere til fordel for egne bedrifter eller borgere. For å nærme seg
dette målet har landene lagt til grunn prinsippet om fritt varebytte og
fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital.
2.2.1 Vi rkninger av det indre markedet
Den økte konkurransen ventes å føre til rasjonaliseringer, konsen­
trasjon, stordriftsgevinster, økt produktivitet, redusert prisvekst og
samlet sett bedret konkurransekraft i europeisk næringsliv. En for­
venter videre Økt vekst og på sikt økt sysselsetting, selv om økono­
mer er uenige om både omfanget av veksten og dens regionale for­
deling i Europa. Samtidig er det faglig enighet om at veksteffektene
av det indre markedet vil bli betydelig større hvis medlemslandene
er i stand til å føre en samordnet økonomisk stimuleringspolitikk.
Det er i dag for tidlig å vurdere i hvilken grad etableringen av det
indre markedet faktisk fører til de forventete økonomiske virkning­
ene.
2.2.2 Næringspolitiske rammer
For næringspolitikken spesielt ligger følgende til grunn for dagens
EØS-avtale:
* Offentlige innkjøp og tjenestesektoren er åpnet for interna­
sjonal konkurranse, det vil si anbud ved offentlige innkjøp og
konsesjonsbelagt virksomhet.
* Næringsstøtten og distriktspolitikken tilpasses felleseuro­
peiske regler, med visse forskjeller mellom EØS og EU-med­
lemskap.
* Det gjennomfØres felles regler for produktkrav og standarder
i EØS og EU (se kapittel 8 .4. 1).
* Regler for etableringer, investeringer og kjøp av eiendom
(konsesjonslovene) skal ikke forskjellsbehandle norsk og
utenlandsk kapital.
* Norges konkurranselovgiving er en del av en felles konkur­
ransekontroll i det indre markedet, herunder pris- og fusjons­
kontroll.
* Offentlige monopoler, for eksempel Medisinaldepotet, NSB,
Televerket, Statkorn mv. omfattes av felles konkurransere­
gler i EØSÆU med sikte på økt konkurranselikhet mellom
offentlige og private tjenesteleverandører.
2.2.3 Eksport og hjemmekonkurrerende
vi rksomheter
Verken for eksportorienterte eller hjemmekonkurrerende virksom­
heter vil et EU-medlemskap medføre nevneverdige endringer i kon­
kurransevilkårene. Både markedsadgang og konkurranseregler er
blitt samordnet med EUs indre marked via EØS-avtalen. Derimot vil
som nevnt EU-medlemskap medføre endringer for landbruk, fiske og
næringsmiddelindustrien (se kapittel 3). EU-medlemskap vil også
innebære endringer for Norges handelspolitikk og dermed indirekte
for eksport og hjemmekonkurrerende industri (se kapittel 2.4). Et
sentralt spørsmål gjelder eventuelle endringer i inn- og utgående
direkteinvesteringer, og dermed over tid lokaliseringen og eierstruk­
turen i norsk næringsliv (se kapittel 2.5).
Vinmonopolets framtidige rolle i EØS og EU synes ikke endelig
avklart. Spørsmålet vil i en eventuell tvistesak i siste instans avgjø­
res av EØSÆF-domstolen. I hvilken grad «Polet» kan opprettholde
innkjøps- eller detaljmonopolet, vil ikke påvirkes av et EU-medlem­
skap, siden regelverket som ligger til grunn for avgjørelsen (konkur­
ransereglene) er de samme i EØS. I EU kan bortfall av grensekon­
trollen og økte reisekvoter redusere Vinmonopolets markedsgrunn­
lag, men grensehandelen med Sverige vil trekke i samme retning i
EØS.
2.2.4 Den videre utformingen av det indre
markedet
EØS-avtalen er basert på prinsippet om enstemmighet ved gjennom­
føring av endringer og nytt regelverk. Det innebærer at Norge, enten
via EØS-rådet (traktatspørsmål) eller EØS-komiteen (regelendring11
er) kan stoppe en regel erksendring vedtatt i EU. Dette gir Norge
vetorett i EØS, roen medfører og å at et annet EFTA-land kan stop­
pe felles regler om Norge kan e eg tjent med. Prosedyrene i EØS­
komiteen legger dermed et press på EFTA-landene til å oppnå poli­
tisk enighet før det kommer til vedtak i EØS-komiteen.
Med et EU-medlemskap vil Norge ikke ha den samme vetoretten
mot nye regler for det indre markedet, idet disse vedtas med fler­
tallsbeslutninger i EU. Derimot øker Norges innflytelsesmuligheter,
dels ved at vi kan delta direkte i utformingen av nye EU-regler, dels
ved at vi i allianser med andre land kan stoppe uønskete regelverks­
endringer. Slik deltakelse kan også ha betydning for norsk nærings­
liv på andre områder, for eksempel gjennom påvirkning av EUs
framtidige industri- og infrastrukturpolitikk, energimarkeder og
handelspolitikk overfor tredjeland.
2.3 Næringsstøtte og regional­
politikk
Artikkel 92 i Romatraktaten fastslår hovedregelen om at enhver form
for statsstøtte til næringslivet er forbudt i EU og EØS, hvis den påvir­
ker samhandelen mellom landene. Samtidig fastsetter den samme
artikkelen en rekke unntak fra hovedregelen: Det gjelder blant annet
støtte innenfor ulike bransjeprogrammer (transport, tekstil, kull og
stål, produksjon av kjøretøy og skipsbygging) og regional/distrikts­
støtte. Reglene for støtte til små og mellomstore bedrifter (under 200
ansatte) omfatter også en rekke unntak, blant annet tilskudd og gun­
stige lån i etableringsfasen, offentlig støtte for å fremme tilgangen på
risikovillig kapital, FoU-tilskudd m.m.
Noe forenklet er hovedregelen i EUs bestemmelser for statstøtte
at en ikke godkjenner direkte driftsstøtte. Desto tidligere i produk­
sjonsprosessen offentlige tilskuddsordninger treffer, i desto større
grad godtas støtteordningen, for eksempel statlige utviklingskon­
trakter og gunstige etablerings- eller investelingslån.
Dagens EØS-avtale omfatter EUs regler når det gjelder nærings­
støtte. Et EU-medlemskap vil på dette området i første rekke inne­
bære endringer for regionalpolitikken, samt reglene for skipsbyg­
gingsstøtte.
2.3.1 Skipsbygging
Med utgangspunkt i en tilleggsavtale til EØS-avtalen vil Norge fra
1 995 omfattes av felles regler for tillatt støtte til skipsbygging. Det
innebærer samme prosedyrer og støttenivå som for EU-verft og at
norske anbud blir likt behandlet med anbud fra EU-verft. Med et EU­
medlemskap vil dette skje automatisk. LO s tilte ved EØS-forhand­
lingene krav om at det norske støttenivået måtte opp på EFs 1 3 pro­
sent i løpet av 1 994. For norsk skipsbygging vil det generelt være en
fordel med et styrket intemasjonalt regelverk og håndheving av stats­
støtte.
2.3.2 Regional/distriktspol itikk
EØS-avtalen åpner for videreføring av hovedtrekkene i den norske
distriktspolitikken. Samtidig må Norge informere ESA og de andre
landene i EØS om utviklingen i både typen og nivået på støtteord­
ningene og hvilke regioner som mottar støtte. I den grad det oppstår
tvil om deler av den norske distriktspolitikken er i overensstemmel­
se med EUs regler for statsstøtte, vil dette vurderes av EFTAs over­
våkingsorgan (ESA), og tvister vil i siste instans avgjøres av EØS­
domstolen. De nasjonale distriktspolitiske ordningene er nå til vur­
dering i ESA. EØS-avtalen omfatter ikke deltakelse i EUs struktur­
fond.
EU-medlemskap vil medføre enkelte endringer sammenliknet
med EØS, i første rekke for finansieringen og organiseringen av til­
tak rettet mot distriktene. For det første vil Norge i EU få tilgang til
midler fra strukturfondene, herunder regionalfondet. Det må ses i lys
av at Norge betaler medlemsavgift til EU (se kapittel 6). For det
andre vil selve prosessen rundt tildeling av midler fra strukturfonde12
ne, som betinger norsk samfinansiering, trolig innebære en viktige­
re planleggings- og tildelingsrolle for offentlige og private instanser
på fylkesnivå.
I EU er grensen mellom godkjent regionalpolitikk og forbudet mot
statsstøtte (konkurransereglene) i hovedsak knyttet til levestandar­
den og arbeidsledigheten i en region. Det vil si at EU gjør unntak fra
forbudet mot statsstøtte i:
* Regioner med svært lav levestandard i forhold til gjennom­
snittet i EU. Det innebærer regioner hvor BNP per innbygger
er inntil 75 prosent av gjennomsnittet i EU (Art. 92.3.a). Regi­
onalstøtte kan gis opp til 75 prosent av investeringskostnade­
ne. Det kan også under visse forutsetninger gis driftsstøtte.
* Svakt utviklete regioner i forhold til gjennomsnittet i det
enkelte medlemsland. Kriterier her er i første rekke arbeids­
ledighet og regionens BNP per innbygger. I tillegg vurderes
befolkningsutvikling, befolkningstetthet og om utviklingen i
de seneste årene har vært positiv eller negativ sammenliknet
med gjennomsnittet i landet for øvrig. Regionalstøtte kan gis
opp til 30 prosent av investeringskostnadene.
Regionalstøtten i medlemslandene kanaliseres dels som egne nasjo­
nale tiltak, dels via tiltak som medfinansieres av EU via strukturfon­
dene. Det er en fellesbetegnelse og består av et regional-, et sosial-,
et landbruks- og et fiskerifond. Den fellesskaplige regionalpolitikken
utgjør rundt en tredel av EUs budsjett. Samlet skal strukturfondene i
perioden 1 994-99 fordele 1 1 8 1 milliarder kroner.
Midlene fra strukturfondene går til fem prioriterte områder:
1 Fremme utvikling i områder med vesentlig lavere
inntektsgrunnlag enn gjennomsnittet i EU
2 Fremme utvikling i regioner i industriell tilbakegang
3 Redusere langtidsledighet og bidra til å gi ungdom yrkes­
erfaring
4 Lette omstillingen for arbeidstakere i bransjer der det er
ventet vesentlige strukturendringer
5 Fremme utviklingen av landdistriktene
a) i forhold til strukturendringer i landsbruket
b) i forhold til næringsendringer i distriktene generelt,
herunder bygdeutviklingstiltak for landbruket.
Målområdene 1 , 2 og 5b omfattes av regionalpolitikken, og midlene
fordeles til egne regioner (jf DU-kommuner) . Midler i henhold til
mål 3, 4 og 5a) tildeles uavhengig av geografi. Den regionalpolitis­
ke støtten kan inndeles i tre hovedtyper tiltak:
* Produksjon, blant annet ulike typer investeringslån til indus­
tri og service, bygdeutvikling og tiltak for landbruket
* Infrastruktur, transport, vannforsyning, energi, telekommu­
nikasj oner
* Kompetanse,
Yrkesopplæring, utdanning, forskning og
utvikling
2.3.3 Forhandlingsresu ltat - regionalpol itikk
Etter påtrykk fra de nordiske landene i forhandlingene har EU eta­
blert et nytt målområde 6, tilsvarende EUs mest støtteberettigete
målområde 1. Det sentrale kriteriet for målområde 6 er lav befolk­
ningstetthet (under åtte personer per kvadratkilometer), og det vil
omfatte de fire nordligste fylkene.
Fra EUs strukturfond er det for målområde 6 for Norge avsatt til
sammen 3,07 milliarder kroner for perioden fram til 1 999. For de
andre målområdene (2, 3, 4, 5a og 5b) er det til sammen avsatt 6,4
milliarder kroner for den samme perioden. Det er ikke foretatt en for­
deling av dette beløpet mellom de ulike målområdene.
For at disse beløpene skal komme distriktene til gode, kreves det
norsk samfinansiering. Midler fra EUs regionalfond forutsetter føl-
gelig behandling i Stortinget. Den norske andelen varierer fra 25-50
ler omfattes den nasj onale distriktsstøtten av EUs regler for stats­
prosent for målområde 6 opp til
50-75 prosent for de andre målom­
støtte. Deltakelse i EU åpner for regionalpolitiske overføringer via
Det har fra norsk side vært drøftinger med Kommisj onen for å
hetsområdet for regionalpolitisk oppgradering vil derfor være større
strukturfondene, som ikke defineres som statsstøtte i EU. Mulig­
rådene.
avklare visse· sider ved den norske distriktspolitikken og forholdene
i EU sammenliknet med EØS.
til EUs regler for statsstøtte. Drøftingene, som ikke er formelt avslut-
Både innenfor EØS og med EU-medlemskap vil den videre utfor­
tet, legger til grunn at lav befolkningstetthet ( 1 2,5 personer per kva­
mingen av regionalpolitikken i stor grad være avhengig av de poli­
dratkilometer) skal kunne anvendes som et alternativt kriterium til
tiske styrkeforholdene i stortinget. Slike vurderinger kan ikke ses
dagens kriterier om BNP per innbygger og arbeidsledighet. Det inne­
løsrevet fra kostnadene ved omstillingene i næringsmiddelindustri­
bærer at lav befolkningstetthet etableres som nytt kriterium i EUs
en og de langsiktige innsparingene i landbruksoverføringer ved EU­
regelverk for nasj onal distriktsstøtte. Avklaringen har skjedd paral­
medlemskap. Behovet for og mulighetene til å styrke regionalpoli­
lelt med at Norge i henhold til EØS-avtalen har de samme reglene til
tikken vil også påvirkes av den generelle vekstevnen i norsk økono­
vurdering hos ESA. Det nye kriteriet om lav befolkningstetthet som
mi og soliditeten i offentlige finanser (se kapittel 6).
Europakommisjonen har lagt til grunn, vil sannsynligvis også legges
til grunn av ESA. Det vil dermed være retningsgivende for støttesat­
ser og virkemiddelområder i norsk distriktspolitikk også med en fort­
satt EØS-avtale.
2.4 Handelspolitikk og toll
EU er i dag en tollunion, det vil si at all toll mellom medlemslande­
2.3.4 Sammenfattende vurderinger
ne er avskaffet, samtidig som EU-landene har felles handelspolitikk
I vurderingen av spørsmålet om hvilke rammer og muligheter EU­
og tollsatser overfor tredjeland. Norges handel med de nåværende
medlemskap versus EØS gir for regional- og næringspolitikken, er
EU-landene utgjør nesten 70 prosent av Norges samlete vareeksport
følgende forhold sentrale:
.
og snaut 50 prosent av importen.
Dagens EØS-avtale innebærer tollfrihet for vare- og tjenestehan­
* Det er EUs regler for statsstøtte som legger de overordnete
del med EU-land, med unntak for landbruk, fiskeri og næringsmid­
rammene for virkemiddelbruk og støttenivå, både i dagens
ler. Med et EU-medlemskap vil også tollen på disse varene bortfal­
EØS-avtale og ved et EU-medlemskap.
le, samtidig som Norge vil inngå i EUs felles handelspolitikk.
* B åde EØS og EU-medlemskap åpner for videreføring av
Dagens grensekontroll opphører og prosedyrer for registrering av
hovedtrekkene ved dagens norske distriktspolitikk, når det
varestrømmene endres. Tollvesenet vil fortsatt overvåke blant annet
gjelder virkemiddelområde, virkemiddelbruken og nivået for
flyplasser og havner, men kontroll av varer og personer vil skje på
grunnlag av mistanke og fortrinnsvis ikke ved grensene. Rutinemes­
støtteordningene.
* Adgangen til å gi bedrifter driftsstøtte ut fra regionalpolitiske
sige stikkontroller vil ikke være tillatt. Endrete kontrollrutiner ved de
hensyn omfattes av de s amme reglene i EØS som ved EU­
indre grensene i EU-området vil trolig føre til skjerpet kontroll ved
medlemskap. I EU vil den differensierte arbeidsgiveravgiften
de ytre grensene.
betraktes som indirekte transportstøtte og kan i all hovedsak
Felles ytre tollsatser ved et EU-medlemskap vil isolert sett øke
videreføres som i dag. Dette vil med all sannsynlighet også
norske bedrifters importkostnader med om lag
gjelde i EØS, idet ESA vil legge samme typen konkurranse­
for eksempel på sukker, bauxitt. Tollnivået ved import til EU fra tre­
betraktning til grunn som i EU-kommisjonen.
* EU-medlemskap gir adgang til overføringer fra EUs regio­
nalfond. De nordiske landene fikk i forhandlingene gjennom­
djeland er beregnet til i gjennomsnitt
500 millioner kroner,
5,7 prosent, mens tilsvarende
nivå er 3,6 prosent i Norge. Som følge av den nye GATT-avtalen skal
EUs nivå reduseres til 3,6 prosent og Norges til
2 prosent.
slag for opprettelsen av målområde 6. Tildeling og fordeling
EUs regler åpner for tollfritak (suspensj on) for visse importvarer.
av slike midler vil forutsette større deltakelse fra de regiona­
Norge har blant annet fått innvilget nulltoll på en viss kvote kj emi­
le partene i arbeidslivet og offentlige instanser på fylkesnivå
kalier (styren) fram til
enn tilfellet er i dag.
ordninger i oljesektoren, fiskeimport fra Russland, USA og Canada,
1 999, videreføring av eksisterende fritaks­
* Overføringene via EUs strukturfond må ses i lys av Norges
samt tre års overgangsordninger for enkelte konfeksjonsvarer. Det er
innbetalinger av medlemsavgift. Samlet vil Norge få mindre
vanskelig å anslå de samlete virkningene, men beregninger gjort i
tilbake fra EU enn vi vil betale inn (se kapittel 6).
* Den viktigste distriktpolitiske endringen ved et EU-medlem­
skap er ikke knyttet til rammene for regionalpolitiske tiltak,
Regjeringens Europautredning peker i retning av at økte importkost­
nader i EU, mer enn oppveies ved avvikling av grensekontroll og
opprinnelsesreglene mellom medlemslandene (St.meld. nr.
men trolig til endringene i rammevilkårene for landbruksba­
40
1 993/94:304). For forbrukerne vil prisnivået i hovedsak falle, men
serte næringer (se kapittel
enkelte varer vil bli betydelig dyrere, for eksempel sukker. Dersom
3.2).
andre EFTA-land går inn i EU og ikke Norge, kan norsk fiskeeksport
I EU-debatten uttrykkes ofte bekymring for at norsk distriktspolitikk
møte tollbarrierer som følge av bortfallet av den tollfrie fiskehande­
vil få dramatisk endrete vilkår ved et EU-medlemskap. Dels ved at
len i EFTA.
områder som har vært berettiget til distriktsstøtte i Norge vil falle helt
En felles handelspolitikk i EU kan bedre Norges og norske sel­
eller delvis utenfor i EU. Dels ved at Stortinget ikke lenger skal kun­
skapers forhandlingsstyrke i dumpingsaker og handelskonflikter
ne bestemme hvilket grunnlag som kan utløse distriktsstøtte i vårt
med tredjeland, spesielt i forhold til større land. På enkelte områder
eget land. Denne uroen er forståelig, men var etter vår vurdering mer
kan norske selskaper få økt markedsadgang som følge av EUs bre­
relevant i forhold til inngåelsen av EØS-avtalen. Både hvilke områ­
dere handelsavtaler med land utenfor Europa. U-Iandsimporten til
der som kvalifiserer til regionalstøtte og beslutningen om midler til
Norge vil øke noe som følge av Lome-avtalen. Det vil trolig også
slik støtte omfattes av de samme reglene i EØS og EUd:;:t EU-med­
være i norsk interesse å delta i utviklingen av EUs framtidige han­
lemskap vil følgelig på dette området ikke medføre vesentlige
delspolitikk overfor Øst-Europa. Samtidig er det klart at tilslutning­
endringer i forhold til dagens EØS-avtale.
en til en felles handelspolitikk innebærer en begrensning i mulighe­
I Regjeringens presentasjon av forhandlingsresultatet har det vært
ten til å føre en selvstendig handelspolitikk overfor land utenfor EU.
understreket at overføringene fra EUs strukturfond kommer i tillegg
Sett i lys av at den handelspolitiske utviklingen i økende grad vil
til dagens nasjonale ordninger. EU-medlemskap kan slik gi økte
reguleres av GATT-avtalen og at norsk handelspolitikk har fulgt
rammer og muligheter for regionalpolitiske tiltak. Samtidig bør det
internasjonale hovedtrender, vil EU-medlemskap på dette området
understrekes at EØS også med all sannsynlighet vil gi muligheter til
neppe innebære noe brudd med hovedlinj ene i tidligere norsk prak­
å oppgradere den regionalpolitiske innsatsen i Norge. I begge tilfel-
sis.
13
2.5 Investeringer og m u ltinasjonale
selskaper
Tilgang p å produktiv e investeringer er viktig for veksten i norsk øko­
nomi og sysselsetting, og dermed for finansieringen av velferdspoli­
tikken. I debatten om de økonomiske virkningene av EØS versus EU
har spørsmålet om endringer i næringslivets investeringsatferd kom­
met i fokus.
Figur 2.2 Netto inn- og utgående direkteinvesteringer i norsk
økonomi
USD millioner
1 800
1 600
1 400
Mange frykter utenlandsinvesteringer som leder til «utflagging»
1 200
av produksj on, kompetanse og teknologi, eller utenlandske oppkjøp
1 000
som fører til nedleggelse av norsk virksomhet. Samtidig er det bred
800
enighet om at norske investeringer utenlands og utenlandske inves­
600
teringer i Norge er nødvendig for å styrke norsk næringsliv og sys­
400
selsetting. To spørsmål har vært sentrale i debatten:
* Hvordan vil de norske, eksportrettete selskapene lokalisere
sine investeringer innenfor en EØS-avtale i forhold til ved
EU-medlemskap?
* Hvordan vil utenlandske investeringer i norsk næringsliv
utvikle seg innenfor EØS-avtalen i forhold til ved EU-med­
lemskap?
Før vi drøfter spørsmålet nærmere, skal vi se kort på utviklingen i
investeringene i Norge.
: Inngående
2000
Utgående
200
O
. . ... .. . .
-200
-400
-600
..
...
....
...
....
...
....
..
... ....
.,...
...
.. ....
....
..
....
...
..., ....
....
...,
... ,.,...
J...r-r-o
1 965
1 971
1 981
1 993
Kilde: SSB og Norges Bank
Når det gjelder direkteinvesteringer, har norske selskaper i dag til­
nærmet et like stort eierskap i andre land som utenlandske selskaper
samlet har i norsk næringsliv - rundt 1 00 milliarder kroner.
Figur 2. 1 Bruttoinvesteringer i Norge
Milliarder NOK
1 80
Brutto investeringer i Norge
(inkl. olje/gass)
1 60
1 40
,
80
i Norge er i hovedsak de samme med EØS-avtalen og ved EU-med­
lemskap. B åde i EØS og EU må Norge endre konsesjonslovene og
,
,
erstatte disse med en lov som ikke forskjellsbehandler norske og
,
utenlandske interesser ved erverv av eiendom. Regjeringens forslag
1 20
1 00
2.5.1 Investeringsvirkn inger av EØS versus EU
D e økonomiske vilkårene for inn- o g utgående direkteinvesteringer
Brutto investeringer i
fastlands-Norge
60
40
20
O ���--��--�1 986
87 88 89 90 91
92 1 993
til ny konsesjonslov (Lov om erverv av foretak) ble sendt på høring
i desember 1 993 og vil trolig behandles av Stortinget i løpet av høs­
ten 1 994.
Selv om de formelle økonomiske rammene for investeringer i
Norge i hovedsak vil være like i EØS og EU, er det hevdet at nærings­
livets investeringsatferd vil utvikle seg ulikt. En drøfting av dette
spørsmålet bør i utgangspunktet skille mellom inn- og utgående
direkteinvesteringer.
Inngående investeringer
På hvilken måte og i hvilket omfang et EU-medlemskap på kort sikt
Kilde: SSBlNasjonalregnskap og Norges Bank
vil påvirke utlendingers investeringer i Norge, er usikkert. Gjen­
nomførte undersøkelser, der en har intervjuet sentrale beslutningsta­
kere i utenlandske konserner med virksomhet i Norge, tyder på at et
Figur 2. 1 viser at investeringene i «fastlands-Norge» har sunket i før­
EU-medlemskap for langt de fleste selskapene ikke vil være av
ste del av 90-årene, og lå så sent som i 1 993 klart lavere enn midt på
betydning for deres investeringsstrategier i Norge. Dette fordi inves­
80-tallet. Prognoser for 1 994 kan tyde på at denne trenden er i ferd
teringer i Norge i stor grad er motivert av råvaretilgang, særnorsk
med å snu.
kompetanse og kamp om norske markedsandeler. I den grad EU­
De samlete investeringene i norsk økonomi påvirkes av norske
medlemskap tillegges betydning, henvises det til at økt trygghet og
selskapers investeringer i utlandet og utenlandske selskapers inves­
forutsigbarhet om rammevilkårene kan styrke Norges attraktivitet
teringer i Norge. Globalt har direkteinvesteringene på tvers av nasjo­
som investeringsområde.
nale grenser hatt en årlig vekst på 13 prosent i de siste 20 årene.
Dette argumentet vil trolig ha størst relevans dersom Norge og
Norske selskapers investeringer i utlandet har vokst sterkt på 1 980-
Island blir de eneste gjenværende EFTA-landene i EØS . Det kan da,
tallet og har i de siste ti årene gjennomgående vært større enn uten­
riktig eller galt, dels oppstå usikkerhet blant utenlandske investorer
landske investeringer i Norge. Mens norske selskapers investering­
om EØS-avtalens framtidige robusthet. Dels kan det oppstå en sym­
er i utlandet i 1 983 utgjorde om lag 1 , l prosent av de samlete inves­
bolsk effekt av ikke å tilhøre «EU-klubben». Ut fra slike antakelser
teringene i fast kapital i Norge, var omfanget i 1 99 3 økt til nærmere
om redusert usikkerhet ved et EU-medlemskap, konkluderer den
4 prosent, med en topp i 1 986 på rundt 9 prosent av de samlete inves­
svenske utredningen Sverige og Europa med at de inngående inves­
teringene i Norge. Figur 2.2 viser de sterke svingningene i både inn­
teringene til Sverige vil øke med
og utgående direkteinvesteringer, der enkelte tunge investeringer
lemskap. Det hevdes i den sammenheng at EU-medlemskap kan gi
slår sterkt ut. Veksten i inngående investeringer fra 1 992 til 1 993
bedre muligheter for spesialisering, samt økt teknologi- og kunn­
l prosent av BNP ved et EU-med­
skyldes for eksempel Philip Morris' oppkj øp av Freia. Sysselsetting­
skapsinnhold i investeringene. I den grad slike mekanismer vil være
en i norsk industri i de siste seks-sju årene sank med om lag 70 000,
virksomme i svensk økonomi, kan de trolig også ha relevans for
mens sysselsettingen i norskeide selskaper i utlandet økte kraftig.
Norge.
14
Et annet argument som er trukket inn i de batten gjelder deltakelse
i Den Økonomiske og monetære union ø ru) tredje fase (kapittel
5) med en felles valuta- og pengepolitikk. Dette antas å føre til på sikt
kanskje lavere handelskostnader, større sikkerhet mot konkurranse­
vridende valutakursjusteringer og et lavere rentenivå. Dette kan gi
mer forutsigbare rammer for lang iktige in esteringer. Omvendt vil
deltakeI e i ØMU tredje fa e innebære at orge mi ter muligheten
til å bedre konkurranseevnen ved å devaluere. Denne usikkerheten vil
i mindre grad gjelde i EØS eller i EU utenfor den tredje fasen. På den
annen side vil Norge ved en felles valuta unngå at økt valutakurs
bidrar til svekket konkurranseevne for industrien hvis oljeprisen
stiger.
Det er naturlig nok umulig å forutsi de «psykologiske» effektene
av EU versus EØS for næringslivets investeringsatferd. Dersom alle
de nordiske landene står samlet i EFTA, er det ingen grunn til å reg­
ne med at Norges attraktivitet som investeringsområde blir svekket
i forhold til i dag. Men dersom grensen mellom Norge og EU går ved
«Kjølen», kan en selvsagt ikke utelukke at utenlandske selskaper,
under ellers like vilkår, kan foretrekke Sverige framfor Norge.
,
Utgående investeringer
Direkteinvestering i utlandet kan ses som et alternativ til eksport eller
lisensiering av produksjonen. Viktige motiver bak direkteinveste­
ringer er bedriftenes ønske om nærhet til de store og kjØpekraftige
markedene, samt bedre tilgang til leverandØr- og distribusjonsnett­
verk. For norske konserner kan kjøp av utenlandske bedrifter/sel­
skaper dessuten muliggjøre utvidelse av kapasiteten og «kjøp av
markedsandeler» , som i visse tilfeller kan være en betingelse for økt
omsetning og eksport. Norsk Hydros bruk av inntekter fra oljevirk­
somheten til oppkjøp av utenlandske kunstgjødselbedrifter på 80-tal­
let kan være et eksempel på det siste.
Debatten om utgående investeringer har vært preget av uttalelser
fra sentrale næringslivsledere om at de vil øke sine investeringer i
utlandet, eventuelt flytte produksjon eller hovedkontorfunksjoner ut
av Norge ved et norsk nei til EU. Argumentet er at et nei til EU vil
oppfattes som et signal om at Norge stiller seg på sidelinjen og der­
med vil framstå som mindre attraktivt for næringsvirksomhet, både
for norske og utenlandske selskaper. Ifølge næringslivslederne vil
det over tid føre til en orientering vekk fra Norge og forsterket ned­
trapping av den industrielle virksomheten.
Det er umulig å bedømme realiteten i slike vurderinger. For fiske­
riindustrien vil EØS gi svakere eksportmuligheter enn EU-medlem­
skap, men for den øvrige industrien vil konkurransevilkårene i all
hovedsak være like, med mindre det skjer viktige endringer i EUs
politikk o erfor EFTA-landene. En nærl iggende tolkning er at «tru elen om utflagging» i først rekke bør e om et «innenrik politi k»
innlegg: Der om et nei til EU signaliserer en vridning a norsk poli­
tikk i retning av økt pris- og kostnadsvek t større offentlige overfØ­
ringer og budsjettunderskudd, amt høyere rente, er det klart at i n ves­
tering k l imaet i orge kan bli svekket. Men det vil det være opp til
tyrkeforholdene i oor k pol itikk og arbeid li et parter å avgjøre
også i EØS.
2.5.2 Sammenfatning
[ vurderingen a v framtidige inn- og utgående investeringer er det vik­
tig å
kille effekter a
økonomien om
EØS versus E -medlemskap fra trekk ved
orge og norsk næring li
må forholde seg til uan­
sett. Norske selskaper vil, uavhengig av Norges tilknytning til
EØSÆU, fortsette å investere i andre lands markeder, samtidig som
utenlandske selskaper fortsatt vil finne det attraktivt å lokalisere virk­
somhet til Norge. I fØrste rekke innenfor naturressursbasert virk­
somhet og for å betjene lokale norske og nordiske markeder. Etter
hvert som trekkraften i oljeØkonomien svekkes, vil behovet for
nyskaping og vekst i fastlands-Norge øke. Hvis Sverige og Finland
velger EU-medlemskap og Norge står utenfor, kan en ikke utelukke
at Norges attraktivitet for lokalisering av teknologi- og kompetanse­
drevne investeringer til fastlandsØkonomien svekkes.
Det er umulig å forutsi mønsteret i de framtidige investeringene i
Norge med EØS eller EU-medlemskap. Ingen av argumentene som
er reist i debatten framstår etter vår vurdering som spesielt robuste
eller overbevisende. Samtidig er det ingen faktorer som trekker i ret­
ning av reduserte investeringer ved et EU-medlemskap. Usikkerhe­
ten dreier seg primært om mulige fordeler ved EU-medlemskap og
mulig usikkerhet hvis Norge forblir i EFfA, mens Sverige og Fin­
land går inn i EU. Etter vår vurdering er det rimelig å anta at EU-med­
lemskap kan virke positivt for investeringsnivået i Norge, men det er
svært usikkert hvor sterk denne effekten kan bli.
15
3 Virkninger for u l ike bransjer
Et EU-medlemskap vil for de fleste industribransjene ikke medføre
vesentlige endringer i konkurransebetingelsene i forhold til i EØS. I
dette kapitlet skal vi se nærmere på tre bransjer der EU-medlemskap
vil medføre merkbare endringer i konkurransebetingelsene - land­
bruk, næringsmiddelindustri og fiske. Dessuten vil vi belyse beting­
elsene for norsk olje- og gassvirksomhet.
3.1 Olje og gass
Olje- og gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel har i de siste
20 årene i økende grad preget norsk økonomi og utgjør i dag rundt
1 5 prosent av den samlete verdiskapingen (BNP). I overkant av 30
prosent av de norske eksportinntektene kommer fra olje og gass, og
av dette går rundt 90 prosent til land i EU. I tillegg kommer den
betydningen olje- og gassproduksjonen har for underleverandører.
Offshoreindustrien omfatter i dag en betydelig del av industrisyssel­
settingen og den industrielle kompetansen i norsk næringsliv.
3.1 .1 EUs energipolitikk
EU har per i dag ikke utarbeidet en felle energipolitikk. El forslag
om å ta inn et eget kapittel om energi i Romatraktaten fikk ikke opp­
slutning på traktatkonferansen i Maa tricht j 1 99 L . SpØr målet vil
trolig komme opp igjen ved neste traktatkonferanse i 1996, men
arbeidet med et eget energikapittel preges i dag av liten bevegelse og
store nasjonale motsetninger. For norske energiinteresser vil det
være fordelaktig å kunne delta i utformingen av EUs videre energi­
politikk. I EØS vil påvirkningsmulighetene bli mindre, men Norge
vil ha mulighet til å nedlegge veto mot nye traktat- eller direktiv­
forslag. En utvidelse av EUs energisamarbeid vil trolig kreve trak­
tatendring, noe som gir det enkelte medlemsland vetorett, men
endringer i eksisterende direktiv kan gjennomføres ved kvalifisert
flertall .
Uansett vil EU-landenes energipolitikk i form a v ulike nasjonale
bestemmelser og etter hvert trolig mer fellesskaplige tiltak, ikke
minst i forhold til Øst-Europa, påvirke betingelsene for norsk ener­
givirksomhet.
3.1 .2 Innkjøpsdirektivene og
konsesjonsllisensdirektivet
Vurderingen av norsk olje- og gassvirskomhet og offshoreindustri­
en i EØS og EU dreier seg om to hovedspørsmål:
* Hvordan vil leverandør/offshoreindustrien påvirkes?
* Hva betyr EU og EØS for Norges muligheter til suverent å
styre og forvalte verdiene på kontinentalsokkelen?
Offshoreindustriens konkurransebetingelser reguleres i denne sam­
menhengen av innkjøpsdirektivet. Hovedregelen er at oppdrag over
en viss størrelse (40 millioner kroner i bygg og anlegg) og innkjØp
over 1 ,6 millioner kroner skal ut på åpent anbud i EØS-området, og
at den prismessig gunstigste leverandøren skal foretrekkes. Sam­
menliknet med betingelsene før EØS-avtalen reduserer innkjøpsdi­
rektivet formelt sett nasjonale myndigheter og konsesjonsinnehave­
res muligheter til å favorisere nasjonale leverandørselskaper. Inn­
kjøpsdirektivene omfattes av dagens EØS-avtale, og et EU-med­
lemskap vil i den s ammenhengen ikke medføre endringer.
Spørsmålet om nasj onal suverenitet over verdiene på kontinental­
sokkelen er knyttet til det såkalte konsesjons- eller lisensdirektivet og
protokoll 4 i Norges tiltredelsestraktat med EU. Protokollen fastslår
16
at Norges verdier på kontinentalsokkelen skal forvaltes av Norge.
Protokollen knesatte blant annet retten til statlig deltakelse i utvin­
ningsaktivitet og at bestemmelser om lete- og utvinningstempo, skat­
ter og royalty skal besluttes av offentlige myndigheter. Mer konkret
innebærer konsesjonsdirektivet ifølge Regjeringen at «Norge har rett
til selv å bestemme SDØEs andel i den enkelte utvinningstillatelse»
(St.meld. ill. 40 1 993-94: 1 87). Protokollen har traktatstatus og
endringer kan kun gjennomføres med enstemmighet. Dette innebæ­
rer at Norge som EU-medlem kan nedlegge veto overfor eventuelle
forslag om endringer.
Lisensdirektivet ble vedtatt i EU i 1 994 og har til formål å sikre
like konkurransevilkår for nasjonale og utenlandske operatørselska­
per ved tildeling av blokker. Direktivet innebærer at medlemsl ande­
ne er suverene i beslutninger om lete- og utvinningspolitikken og at
myndighetene har rett til å fastsette en rekke vilkår for lete- og pro­
duksjonsvirksomheten, blant annet knyttet til helse og sikkerhet,
miljøvern, sikkerhet for installasjoner og arbeidstakere, samt beho­
vet for å sikre statens skatteinntekter.
Før direktivet blir en del av EØS-avtalen, må det behandles i EØS,
trolig i løpet av 1 994. Norge kan teoretisk nedlegge veto, men det er
lite trolig, i og med at Regjeringen spilte en aktiv rolle i utforming­
en av direktivet.
3.1 .3 Vurdering
Debatten o m norsk olje-, gass- o g offshorevirksomhet har vært gjen­
stand for stor bekymring i fagbevegelsen, både i forhold til EØS­
avtalen og EU-medlemskap. Usikkerheten har blant annet dreid seg
om kombinasjonen av innkjøpsdirektivet og konsesjonsdirektivet vil
åpne norsk oljepolitikk på en måte som vil være samfunnSØkonomisk
uheldig.
Når vi nå kjenner det norske forhandlingsresultatet og innholdet i
protokoll 4 (se over), er det vår vurdering at den største endringen i
forhold til offshoreindustrien skjedde ved deltakelsen i EØS og til­
tredelsen av innkjøpsdirektivet. Når det gjelder norsk oljepolitikk
generelt kan ikke innholdet i protokollen tolkes på annen måte enn
at den sikrer Norge den framtidige råderetten over verdiene på sok­
kelen. Protokollen innebærer at Norge kan opprettholde omstridte
elementer i norsk oljepolitikk, blant annet statens direkte Økonomis­
ke engasjement (SDØE) og Statoils rolle som både forvaltnings­
organ og oljeselskap.
Derimot vil lisensdirektivet medføre endrete betingelser for Nor­
ges tildelingspolitikk, idet statens adgang til å favorisere Statoil,
Hydro og Saga formelt vil forsvinne. Spørsmålet er i hvilken grad
N ærings- og energidepartementet innenfor bestemmelsene i konse­
sjonsdirektivet fortsatt vil velge norske oljeselskaper. Det er et spØrs­
mål om i hvilken grad de norske oljeselskapene kan framstå som
konkurransedyktige. Dette er blant annet avhengig av hvor langt
departementet ønsker å spesifisere tildelingskriteriene og bruke
skjønn i norsk favør.
Prognoser om snarlig fallende investeringer i Nordsjøen har vært
et like sikkert kjennetegn ved norsk oljedebatt som spørsmålet om
hva Norge «egentlig» bør bruke oljepengene til. Med dagens olje­
priser og uten større nye funn vil forventningene om sterkt fallende
investeringer fra midten av 1990-tallet trolig bli en realitet. Utsikte­
ne til redusert investeringsaktivitet gjør at både norske oljeselskaper
og leverandørindustrien allerede i dag er i ferd med å orientere virk­
somheten til andre markeder. Det fallende investeringsnivået på
norsk sokkel og vridning i etterspØrselen etter betongbaserte løs­
ninger over til stål, representerer etter vår vurdering en større endring
i grunnlaget for norsk oljepolitikk enn endringer knyttet til EØS og
EU-medlemskap.
NN-industriens kunder er dagligvarehandelen. Kjedekonsentra­
3.2 Landbru k og næringsm iddel­
industri
rundt tre enheter, Rema, Rimi og NKL. Disse tre innkjøperne har res­
3.2. 1 Innledning
forbrukerne). Med økt adgang til innkjøp fra utlandet, er det et stra­
syningssikkerhet, sysselsetting, bosettingsmønster, kulturlandskap
rers beslutninger kan påvirke hele det norske markedet. I hvor stor
Framtiden for norsk landbruk dreier seg o m spørsmål som matfor­
sjon har medført at om lag to tredeler av markedet er konsentrert
surser og muligheter til å endre innkjøpsvaner (både for seg selv og
tegisk problem for norsk landbruk og foredlingsindustri at få aktø­
og samfunnets kostnader ved matvareproduksjon. Landbruket har
grad et EU-medlemskap fører til prisreduksjon for forbrukerne,
av norske landbruksvarer. Antall sysselsatte som hovedsakelig
fortj enesten vesentlig.
særlig betydning for de fagorganiserte som arbeider med foredling
arbeider med foredling av norske landbruksvarer var i 1 992 17 200
(kjøttforedling, meieri, konserves). Landbrukets primærproduksj on
har betydning for antall arbeidsplasser i disse bransjene. I tillegg
avhenger også av at dagligvarehandelen ikke får anledning til å øke
3.2.4 GATT-avtalen
Etter sju års intense forhandlinger i den såkalte Uruguay-runden ble
foredler også andre bransj er i NN-industrien (nærings- og nytelses­
den nye GATT-avtalen undertegnet i 1 994. Resultatet av avtalen er
sjene er i mindre grad avhengig av norske råvarer. Produkter fra land­
ken. Det vil innebære en omlegging av importvernet fra et kvantita­
middelindustrien) norske råvarer i varierende grad, men disse bran­
bruket er i hovedsak unntatt fra det indre markedet i EØS, mens EU­
avtalen innebærer at Norge må tillate import av landbruksvarer fra
første dag.
Vi skal i dette kapitlet belyse hvilken betydning henholdsvis
dagens EØS-ordning og et eventuelt EU-medlemskap kan få for
norsk landbruk og foredlingsindustri.
3.2.2 Hovedtrekk i norsk landbruk
Norsk landbruk har gjennomgående dårligere produksjonsbetingel­
ser enn andre land. Norge yter derfor større økonomisk støtte til land­
bruket enn de fleste land i Europa. S tøtten gis direkte over statsbud­
sjettet og indirekte fra forbrukerne ved at de betaler mer for matva­
rene enn dersom import hadde vært tillatt. Produksj on og priser regu­
leres av bøndenes omsetningsorganisasjoner på oppdrag fra staten.
Landbruksproduksjonen blir stadig mer effektiv, færre bønder pro-
i tråd med de nye politiske målene for den norske landbrukspolitik­
tivt til et tollbasert vern, nedbygging av tollsatser, en viss åpning av
markedsadgangen og en reduksjon av landbruksstØtten.
3.2.5 Forhand lingsresultatet
Forhandlingsresultatet innebærer at norsk landbruk integreres i EUs
landbrukspolitikk. Dette betyr:
*
*
*
*
*
Felles marked for landbruksprodukter
Felles priser
Felles regler for støtte
Felles finansiering av EU-støtten
Felles tollregime overfor tredjeland
Importvernet overfor EU-landene avvikles, norske landbrukspro­
dukter utsettes dermed for konkurranse fra andre EU-land. Prisene
Landbruksproduksjonen i Norge har i de siste 20 årene
endret seg betydelig. Endringene består i:
Færre driftsenheter
* Færre kyr, men stabil melkeproduksjon
Flere sauer og svin og ø kende kjøttproduksjon
* Redusert arbeidsinnsats
* Relativt flere deltidsbønder
*
*
duserer mye mer. Dersom den relative reduksj onen i antall driftsen­
heter blir like sterk i de kommende 20 år som i de foregående to tiår,
på norske produkter må derfor reduseres vesentlig fra første med­
lemsdag for å bli konkurransedyktige.
En fullstendig analyse av forhandlingsresultatets virkninger for
landbruket og foredlingsindustrien er på det nåværende tidspunkt
umulig å foreta, fordi vesentlige avklaringer og presiseringer av
avtalen og nasjonale støtteordninger ikke er foretatt. Denne proses­
sen foregår løpende i dialog med Europakommisj onen og skal god­
kjennes av denne.
Vi skal i det følgende kort gjengi hovedpunktene i avtalen som
omhandler støttepolitikken og overgangsordningene.
vil antall driftsenheter være om lag 50 000 i 20 1 5 - en firedel av
antall bruk i 1 969. Denne utviklingen kan skj e uten EU-medlemskap .
Rent nasjonalt finansiert støtte
betydelig høyere kostnader enn andre land i Europa.
Støtte til nordlig landbruk
ging av landbrukspolitikken. Landbruket skal bli mer robust og kost­
breddegrad samt tilgrensende områder syd for samme grad med til­
På tross av denne effektiviseringen har Norge mindre enheter og
Stortingsproposisjon nummer 8 ( 1 992-93) innebærer en omleg­
nadseffektivt. Den statlige støtten skal reduseres (jf årets jordbruk­
soppgj ør) , støtten skal bli mer produksj onsnøytral, kraftf6rpriser
skal ned og overproduksj onen reduseres.
3.2.3 Hovedtrekk i landbruksbasert
foredlingsindustri
Foredlingsindustrien drives på basis av norske råvarer. Kj øttbransjen
og meieriene domineres av samvirkebedrifter eid av bØndene. Disse
EU tillater Norge å gi langsiktig støtte til j ordbruket nord for
svarende klimatiske produksj onsforhold. (Avgrensingen av dette
støtteberettigete området er ikke avklart, ei heller støtteform og
nivå.) Ved avgrensingen av området skal det tas hensyn til befolk­
ningstetthet, jordbruksareal i forhold til totalareal og andelen mat­
kornsareal av j ordbruksarealet. Støtten skal være knyttet til produk­
sj onsfaktorer (areal, dyr), den skal ikke stimulere til økt produksjon,
men skal opprettholde tradisjonell produksjon, forbedre strukturen
og ta hensyn til milj ø og kulturlandskap. Størrelsen på denne nasjo­
nale støtten vil (innenfor rammen av avtalen) avhenge av politiske
bransjene er beskyttet mot konkurranse fra utlandet. Produktivitets­
beslutninger nasj onalt.
Sysselsettingen har gått noe ned i de siste tiårene, og det foregår en
Nasjorial støtte til områder utenom nordlig landbruk
utviklingen i foredlingsindustrien har gjennomgående vært svak.
løpende strukturendring i retning av større og færre produksjonsan­
legg.
62.
I områder hvor det oppstår alvorlige vanskeligheter etter full utnyt­
telse av andre støtteordninger, kan Norge yte nasjonal støtte for å til­
Prisnivået på råvarene er gjennomgående langt høyere enn i EU­
rettelegge for integrasjonen i EUs landbrukspolitikk. Ifølge Land­
nader. Forbrukerne må dermed betale mer for varene fra landbruket
ordninger kan videreføres innenfor denne ordningen (anslått av
landene. Råvarekostnadene utgjør største delen av bedriftenes kost­
enn forbrukerne i EU-land.
bruksdepartementet er det allerede avklart at eksisterende velferds­
Landbruksdepartementet til 2 milliarder kroner) .
17
Felles finansiert støtte
Omfanget av denne støtten vil avhenge av nasj onale politiske
Norsk landbruk vil motta støtte fra EUs Landbruksfond. Støttepak­
beslutninger. Støtten vil innbefatte strakstiltak som skal iverksettes
ken ser slik ut:
før medlemskapet eventuelt trer i kraft og sektorprogrammer som
* Støtte til fjell og vanskeligstilte områder
(85
prosent av j ordbruksarealet)
* Miljøstøtte
* Arealstøtte
* Dyrestøtte til søyer, ammekyr og hanndyr
* Strukturfondtiltak
* Budsj ettmidler for å opprettholde felles prisnivå
Totalt anslår Landbruksdepartementet denne støtten til å beløpe seg
til
skal bidra til omstilling innenfor medlemskapet. Strakstiltakene kan
også inneholde støtte til produktutvikling og kompetanseheving. I
7850 millioner kroner, hvorav EU og Norge betaler om lag halv­
tillegg skal det utarbeides et fellesfinansiert investeringsstøttepro­
gram for den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien innenfor
rammen av EUs regionalfond.
3.2.6 Vurdering av mulige konsekvenser for
landbruk og foredli ngsindustri
parten hver. (Norges B ondelag anslår et lavere støttebeløp.) Dette
Kornproduksjonen
kommer i tillegg til nasj onalt finansiert støtte nevnt over.
Reduserte kornpriser tilsier at kornproduksj onen får det betydelig
Overgangsordninger
nader). Kornproduksj onen i Norge er særlig konsentrert om områder
vanskeligere (men også at kraftfOrbasert produksjon får lavere kost­
Engangsstøtte ved pristilpasning
som åpenbart vil ligge utenfor «nordlig landbruk». En reduksjon i
Norske myndigheter har sagt at de vil kompensere verditapet som
kornproduksj onen vil i liten grad ramme foredlingsindustrien og vil
bønder og foredlingsindustri får når verdien av dyrekapital og lager
reduseres ved nyttårsskiftet
1 994/95.
Dette vil for eksempel gjelde
ha større betydning for deltidsbønder enn heltidsbønder. Ifølge
Regjeringen vil en ta sikte på å opprettholde «betydelig kornpro­
dyrebesetninger. For å unngå at alle slakter før nyttår for å oppnå
duksj on i de beste kornområdene i TrØndelag og på Østlandet». Etter
«norske priser», gir myndighetene erstatning for tapet ved produk­
vår vurdering er det realistisk å forvente en sterk omstrukturering og
sjon til norske priser som må selges til EU-priser. Engangskostnaden
en markert reduksj on av kornproduksj onen, samt en overgang til
for staten av denne kompensasjonen er ikke avklart, men kan trolig
storfeproduksjon.
bli i størrelsesorden 2 milliarder kroner
Meieri
Kompensasjonjor bøndenes skjermingstap
Kvotene Norge har fått tildelttil melkeproduksj on, er større enn mar­
Regjeringen vil kompensere for inntektsbortfallet som bøndene
kedets behov. Mesteparten av melkeproduksjonen vil dra fordel av
utsettes for ved EU-priser fra første dag slik at produsentene ikke
støtten som gis til «nordlig landbruk» . Man antar at markedet for
utsettes for store inntektsendringer. Kompensasjonens størrelse skal
konsummelk på grunn av norske smakspreferanser, kort holdbarhet
fastsettes i tråd med inntektsmålsettingene som er vedtatt i Stor­
og transportkostnader i praksis er relativt skjermet mot utenlandsk
8 ( 1992-93). Kompensasjonen vil avtrap­
import. En del av oste- og smØrproduksj onen og industrimarkedet vil
tingsproposisjon nummer
pes i overgangsperioden (fem år).
sannsynligvis komme i vanskeligheter. Norske Meierier har i dag
innpå
Importovervåking
1 00 prosent markedsandel.
Siden en sterk etterspørselsøkning
neppe er realistisk, er det sannsynlig at en monopoIist vil miste noe
A vtalen gir adgang til innføring av importbegrensinger i inntil tre år
av markedet. Reduserte priser til melkeprodusentene kan også føre
for enkelte produkter dersom åpningen av markedet medfører pro­
til at de som eiere vil stille strengere krav til kostnadseffektivisering
blemer for omstillingene i NN-industrien. Følgende produkter
i meieriene. Fagbevegelsen kan bli stilt overfor krav om konsentra­
omfattes av ordningen: kj øtt/kj øttvarer, mel og kraftfOr, melkepro­
sj on av anlegg og utvidet driftstid. Alt i alt må en regne med at EU­
dukter unntatt smØr, skummetmelkpulver og myke oster, samt bear­
medlemskapet isolert vil medføre en sysselsettingsreduksjon i nor­
beidete erter og gulerøtter. Foreløpig er det ikke avklart hvordan den­
ske meierier, spesielt innenfor ost- og smørproduksjon. Dette må
ne importbegrensingen skal virke og administreres. Størrelsene på
vurderes i forhold til hva som vil skje med landbruket og foredlings­
importtakene er ikke avklart, men de må utformes med sikte på full
industrien utenfor EU. Dette kommer vi tilbake til.
import etter treårsperioden. For foredlingsi ndustrien vil det være
avgjørende at klausulen dekker foredlete produkter. Denne overvå­
kingsordningen er kun gitt Norge.
Storfe
Storfeproduksjonen i Norge er i hovedsak et biprodukt av melke­
produksjonen. Storfeproduksj onen skjer i dag hovedsakelig i områ­
Sikkerhetsklausul
der som vil ligge innenfor «nordlig landbruk» . For å opprettholde
Dette er en generell erklæring som går ut på at Kommisj onen umid­
produksjonsvolumet i Norge vil det kreve betydelig nasjonal finan­
delbart kan iverksette nødvendige beskyttelsestiltak etter anmodning
siert støtte. Det norske kj øttforbruket per innbygger er om lag halv­
fra Norge, dersom handelen med j ordbruksvarer skaper alvorlige
parten av EU-gjennomsnittet. Nedgang i prisene på storfekjøtt vil
markedsforstyrrelser i overgangsperioden (fem år). Hva som ligger
bety økt forbruk som kan skape rom for import, uten at norsk pro­
i begrepet «alvorlige markedsforstyrrelser» er ikke avklart, men EU­
duksjon behøver å bli redusert.
priser kan ikke karakteriseres som en alvorlig markedsforstyrrelse,
da dette er intensj onen i avtalen.
Svin
OmstillingsstØtte jar NN-industri
kurranseevne enn storfe (større råvareprisforskjeller). Danskene er
Avtalen åpner for at Norge iverksetter et treårig investeringsprogram
blant verdens mest effektive svineprodusenter med et velutviklet
for å lette omstillingen i NN-industrien. Støtten skal ikke bidra til å
eksportapparat. Produksjonen i Norge er hovedsakelig lokalisert i
Svineproduksj onen vil få større problemer og har i dag svakere kon­
øke produksjonskapasiteten. Investeringsstø tten skal administreres
områder utenfor «nordlig landbruk». Man må derfor forberede seg
av Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond. Hvilke typer tiltak
på redusert svineproduksjon, særlig i områdene som faller utenfor
denne støtten vil bli brukt til, graden av egenfinansiering fra bedrif­
støtten til «nordlig landbruk», og at gjenværende produksjon kon­
tene, fordelingen mellom ulike bransj er og bedrifter, avklares i løpet
sentreres. Innenfor bransjen fryktes det en betydelig volumreduk­
av sommeren. Industrien vil sannsynligvis legge vekt på at støtten
sj on.
går til å utvikle en mer konkurransedyktig industristruktur. Målset­
Dette innebærer trolig et kutt av svinelinj er på norske slakterier,
tingen er at støtten skal bidra til mer robuste arbeidsplasser på lang
en viss konsentrasj on av anleggene og reduksj on i sysselsettingen.
sikt, men det kan innebære økt konsentrasj on og tap av arbeidsplas­
Trass i rasj onalisering, har økt kjØttproduksj on og økt bearbeiding av
ser på kort sikt.
råvarene hittil sikret ganske stabil syssel setting. I dag er ikke kost-
18
nadene i norske slakterier konkurransedyktige, slakte- og skjære­
hestekur» . Hvis man derimot antar at importvernet kan opprettholdes,
2 kroner per kilo over EU­
og at dagens industristruktur er økonomisk levedyktig, vil avtalere­
snittet. B åde økt import av foredlet kj øtt, redusert svineproduksjon
sultatet ha en selvstendig negativ effekt for sysselsettingen i NN­
og skjerpete krav til kostnadsreduksjon, vil sannsynligvis bety færre
industrien. Uansett syn vil den brå omstillingen skape vanskeligheter.
kostnadene på svin ligger for eksempel
sysselsatte i norsk kj Øttindustri ved et EU-medlemskap.
Uavhengig av EU-medlemskap har Stortinget vedtatt målsetting­
er for et mer konkurransedyktig, robust landbruk basert på reduserte
Grensehandelsproblemer
offentlige overføringer. Landbrukets interesseorganisasjoner hevder
Betydelige prisforskj eller, særlig på kj Øtt mellom Norge og Sverige,
denne politikken vil føre til en nedbygging av jordbruksproduksjo­
kan resultere i grensehandel og kontrollproblemer dersom Norge
nen i distrikts-Norge. EU-medlemskap vil bety en markert raskere
velger EØS. Grensehandelen vil bli størst dersom Sverige blir EU­
omleggingen av landbrukspolitikken, men i samme retning. For fag­
medlem, men den kan også bli betydelig med Sverige utenfor EU
organiserte i foredlingsindustrien er det først og fremst viktig å unn­
s ammen med Norge, ettersom svenskene fortløpende reduserer sitt
gå store fall i norsk primærproduksjon, og at overgangsordningene
importvern. Grensehandelen vil intensivere presset for pris- og kost­
tilpasses industriens konkurransedyktighet i markedet.
nadsreduksjon i norsk kj øttproduksjon i forhold til dagens situasjon.
Utenfor EU vil det langsiktige nasjonale støttebehovet til land­
Norge vil stå overfor en mildere dose EU-effekt enn ved medlem­
bruket etter alt å dømme være større enn innenfor. Dette stiller krav
skap. Også dette kan føre til redusert sysselsetting i kj øttindustrien,
til nasjonal økonomi og politisk vilj e til å prioritere landbruket fram­
men i mindre omfang enn ved medlemskap.
for andre grupper og formål.
3.2.7 Sam let vurdering
Det er realistisk å regne med at sysselsettingen i den landbruksba­
serte foredlingsindustrien på kort sikt vil gå ned ved et EU-medlem­
skap. Tapet av arbeidsplasser er ikke mulig å anslå før vilkårene for
3.3 Fiske og fiskeind ustri
handelsproblemer om resultat av kun svensk medlemskap, vil også
3.3.1 Hovedtrekk ved norsk fiske og
fiskeindustri
primærproduk Jonen og foredlingsindustrien er klarlagt. Grense­
000 årsverk i fiskerisektoren, en tredel av
medføre problemer for sysselsettingen, men trolig i mindre omfang
Totalt utføres det drøyt 30
enn ved norsk medlemskap. Adgang til større markeder kan gi enkel­
sysselsettingen er i fiskeindustrien. Norge eksporterte i 1993 fisk og
te bedrifter mulighet til økt produksjon. Evnen til å utnytte nye mar­
fiskeprodukter for 16,6 milliarder kroner. Fisk er dermed en av lan­
keder vil være viktig for omstillingen i foredlingsindustrien.
Sysselsettingen i foredlingsindustrien er avhengig av at industri­
dets viktigste eksportvarer. Fisken eksporteres i hovedsak i ubear­
beidet eller lite bearbeidet tilstand. Rundt to tredeler eksporteres til
en får slike råvarepriser at den kan konkurrere med importvarene.
EU-land. Norske råvarer danner grunnlag for flere tusen arbeids­
Råvarekostnadene dominerer i bedriftenes kostnadsbilde og er i dag
plasser i EUs fiskeindustri (Djuve og Steen
- i motsetning til arbeidskraftkostnadene - ikke konkurransedykti­
ge. I de kommende nødvendige avklaringer rundt størrelsen og inn­
143). EU-landene forbruker betydelig mer fisk enn det som fiskes i
EU-farvann, og forbruket er stigende. Samtidig er bestandene i EU­
rettingen på landbruksstøtten, er det avgjørende at bedriftenes kon­
farvann sterkt nedfisket. Behovet for import av fisk til EU-landene
kurransedyktighet blir fokusert.
Et problem for næringsmiddelindustrien er den brå omstillingen.
1992, FAFO-rapport
vil vedvare i mange år framover. Også i resten av verden er fisk en
etterspurt vare, og FN har beregnet at verdens totale fangstkvantum
Selv om industrien får betydelig støtte til omstilling, kan det ta tid før
av fisk vil synke fra 19 kilo per innbygger i
støtten gir positive virkninger. Pristilpasning fra første dag kan føre
bygger i
1990, til
I l kilo per inn­
2030.
til at industrien taper viktige markedsandeler før man oppnår effek­
Norsk fiskeindustri preges av små produksj onsenheter, selv om
ter av omstillingen. Forsert investeringsaktivitet vil trolig også inne­
det foregår en viss konsentrasj on, særlig på eiersiden. Store deler av
bære mindre arbeidskraftsintensiv produksjon.
fiskeindustrien har lav egenkapital og svak lØnnsomhet. Produkt­
Som nevnt innledningsvis er volumet på primærproduksj onen
spekteret er variert, og en del spesialiserte bedrifter produserer fer­
avgjØrende for foredlingsindustrien. Mindre deler av industrien kan
digvarer med høy bearbeidingsgrad, men framstillingen av tradisjo­
sannsynligvis basere seg på import, men som hovedmønster er det en
nelle, lite bearbeidete produkter dominerer.
tett kopling mellom norsk råvareproduksj on og norsk foredling.
Antallet norske fiskere og fiskefartøyer er synkende . De siste åre­
Hvor mye som vil produseres i Norge vil være avhengig av lønn­
ne har det skj edd en viss deregulering av første- og annenhåndsom­
somheten i primærproduksjonen. I dag er det ikke mulig å beregne
setningen, men fiskernes organisasjoner har beholdt stor grad av
de økonomiske konsekvensene for primærprodusentene. BØndene
kontroll med priser og leveranser.
vil få et betydelig inntektsbortfall på grunn av reduserte råvarepriser,
Oppdrettsnæringen er på full fart opp igjen, og utsiktene framover
men vi vet ikke hvor stort nettotap landbruket vil stå overfor eller
ser ut til å være gode. EU er det viktigste markedet for norsk opp­
hvordan det vil slå ut regionalt og på ulike driftsformer.
Samfunnets overføringer til landbruket vil på sikt gå ned ved et
drettsfisk. Dumpinganklager fra EUs side har ved flere anledninger
skapt problemer for lakseeksporten og påført norske lakseeksportø­
EU-medlemskap, men mye taler for at summen av statlige land­
rer store økonomiske tap. Høy toll på foredlet laks har vanskeliggjort
bruksoverføringer kan bli noe høyere enn i dag. Dels dreier det seg
industriell utnytting av oppdrettslaksen.
om finansiering av overgangsordninger og dels dreier det seg om
kompensasjon for prisfallet på landbruksprodukter. Forbrukerne vil
få en nettogevinst, det vil si at deler av landbruksstøtten overføres fra
forbrukerne til staten. Dette innebærer en overføring fra det offentli­
ge til forbrukerne som på sikt må dekkes inn av hensyn til budsjett­
balansen.
EU-medlemskapets krav til rask omlegging i landbruksbasert NN­
Norsk fiskerinæring står overfor to hovedutfordringer:
l ) Å sørge for en bærekraftig beskatning av norske fiskeressurser, og
2) å utnytte de mulighetene norske fiskeressurser gir til økt verdi­
skaping og sysselsetting i norsk fiskeindustri.
I dette avsnittet skal vi redegjøre for hvilken betydning EØS-avta­
len og medlemskapsavtalen har for disse to utfordringene.
industri vil skape problemer og sannsynligvis sysselsettingsnedgang
3.3.2 EØS-avtalen
i visse sektorer. Det vil være ulike vurderinger av om denne omstil­
EØS-avtalen medførte reduserte tollsatser, men det er fremdeles
lingen kan ses som en forskuttering av en prosess som i løpet av noen
betydelige tollbarrierer på en rekke fiskevarer, spesielt på foredlete
år ville tvinge seg fram uansett. Et slikt syn bygger på at det vil være
produkter. Avtalen medførte en liten økning i EUs fiskekvoter i nor­
meget vanskelig å opprettholde et like effektivt importvern og en
ske farvann, gjennom den bilaterale fiskeriavtalen mellom Norge og
industristruktur som er bedriftsøkonomisk uhensiktsmessig på leng­
EF. EØS-avtalen gav EU-borgere rett til å etablere seg i norsk fis­
re sikt. EU-medlemskapet innebærer derfor «en nødvendig, men brå
keindustri på linje med nordmenn, men ingen tilsvarende etable-
19
ringsrett i fiskeflåten. EØS-avtalen gir ikke beskyttelse mot anti­
Kontroll medforvaltningen av norskefiskeriressurser
dumpingtiltak fra konkurrenter innenfor EU, men gjennom bilatera­
Forvaltningen av ressursene i norsk økonomisk sone skal integreres
le forhandlinger med EC er man blitt enige om en konsultasjonspro�
i den felles fiskeripolitikken i EU. Nord for 62. breddegrad vil Nor­
sedyre for å unngå slike tiltak.
ge som en overgangsordning beholde forvaltningen fram til 1 . juli
1 998. Norge og EU har i en felleserklæring fastsatt retningslinjer for
den framtidige forvaltningen av farvannene
«på grunnlag av» det
3.3.3 EUs fiskeripolitikk
norske forvaltningsregimet. Det er ulike oppfatninger i Norge om
Unionsrådet kan på forslag fra Kommisj onen og etter høring av
oversettelsen og tolkningen av denne formuleringen. I henhold til
Europaparlamentet vedta retts akter på fiskeri området med kvalifisert
medlemskapsavtalen skal den framtidige forvaltningen av område­
flertall.
ne nord for 62 .. breddegrad baseres på det eksisterende forvaltnings­
regimet (Art. 49). Tillatte fangstmengder fastsettes av Unionsrådet
Den felles fiskeripolitikken i EU er rettet inn mot to
hovedområder:
1 ) Ressursforvaltning, med målsettinger om
bærekraftig utnytte lse av fiskeressursene, og
av fiskeressursene ba.sert på historiske
* fordeling
fangster.
2) Markeds- og strukturpolitikk, med målsettinger om
* sanering av fiskeflåten,
støtte til bedrifter,
støtte til akvakultur,
felles marked for omsetning av fisk, og
* fri landingsrett.
*
med kvalifisert flertall.
Adgang til norske farvann
EUs fartøyer vil få noe bedret adgang til norske farvann for makrell­
fiske. For øvrig videreføres dagens ordning. Adgangsreguleringen
kan endres av Unionsrådet ved kvalifisert flertall. Det ble under for­
handlingene enighet om en felleserklæring om l 2-rnilsgrensen, der
det heter at EU ved en framtidig vurdering av 1 2-milssonen skal ta
særlig hensyn til de interesser som gjør seg gjeldende for kystsam­
funnene i medlemsstatene.
*
*
Kvotehopping
*
Kvotehopping, det vil si at fiskefartøyer fra ett EU-land registrerer
seg i et annet EU-land for å fiske på vedkommende lands kvoter, har
vært et problem for Storbritannia. Etter det norske fiskerideparte­
mentets vurdering, er det ut fra EUs rettsordning mulig i norsk rett å
Til tross for målsettingene om felles forvaltning av fiskeressursene,
utvikle et regelverk som vil beskytte mot kvotehopping. I erklæring­
skjer styringen i dag via medlemslandenes sektorplaner, og kvotene
en om eiendomsrett til fartøyer heter det at nasj onalstaten kan sikre
fastsettes per område og fiskeart. Tilbakegangen i bestandene av
at det er en reell økonomisk forbindelse mellom de fartøyer som fis­
matfisk i EU-farvannene tyder på at EU s ressursforvaltning ikke har
ker medlemsstatskvoter og vedkommende medlemsstat.
vært vellykket. Underrapportering av fangs ter og utkasting av fisk
skaper problemer for en effektiv kontroll.
Markedsadgang for norskfisk i EU
EU har i de siste årene gitt visse tollettelser, blant annet gjennom
Norge vil få tollfrihet for eksport av fisk og fiskeprodukter fra dag en.
EØS-avtalen, men opprettholder betydelige tollbarrierer på arter og
I en overgangsperiode på fire år vil imidlertid EU kunne iverksette
produkter som er viktige for EU. Tollsatsene stiger med bearbei­
importbegrensninger på åtte fiskeslag dersom importen av norsk fisk
dingsgraden og bidrar til å favorisere EUs egen fiskeindustri. Sys­
fører til betydelige forstyrrelser på EU-markedet. Overgangsord­
selsettingsutviklingen i for eksempel dansk fiskeindustri tyder på at
ningen har en parallell til tilsvarende sikkerhetsklausul for Norge på
denne politikken har lykkes. EU har også vedtatt kvalitetsstandarder
landbruksvarer.
og merkingsregler for fisk og skalldyr som skal følges av alle tilvir­
kere og eksportører i og til EU.
Råvaretilgang tilfiskeindustrien
I en felleserklæring har Norge og de nåværende medlemslandene
fastlagt at det skal tas tilbørlig hensyn til behovet for å sikre råvare­
tilgangen til nord-norsk fiskeindustri ved fastlegging av tollkvoter.
3.3.4 Forhandl ingsresultatet
Dette betyr at norsk fiskeindustri får mulighet til import av fisk fra
Vi skal kort drøfte de sentrale punktene i forhandlingene:
Russland til reduserte tollsatser. Det er uklart hvilket omfang dette
vil kunne få.
Kvotefordeling
Ressursfordelingen mellom Norge og EU bygger på prinsippet om
historiske fangster. Fordelingen mellom Norge og EU er spesifisert
Utkasting (dumping) av fisk
Norge får beholde sitt forbud mot utkast av fisk i en overgangsperi­
i medlemskapsavtalen. Det er ikke satt noen tidsbegrensning på res­
ode på tre år. EU har uttrykt vilje til å undersøke mulighetene for å
sursfordelingen. I avtaleteksten henvises det imidlertid også til at
endre sitt regelverk på området, men det er på dette tidspunkt umu­
ressursfordelingen skal skje i samsvar med elet gjeldende fiskeripo­
lig å si hva som vil skje på dette området.
litiske regimet i EU. Dette er blant annet av Norges Råfisklag blitt
tolket som at den avtalte ressursfordelingen kan endres av Unions­
rådet med kvalifisert flertall. Ifølge myndighetene er dette ikke en
korrekt tolkning, den avtalte ressursfordelingen kan ikke endres uten
3.3.5 Konsekvenser for fiskeri sektoren i Norge
Norges samtykke, og henvisningen til EUs fiskeripolitiske regime
Tollreduksjonen ville for 1 993 innebære en besparelse på 1 80 milli­
gjelder prosedyren for utregningen av de enkelte medlemsstatenes
oner kroner i forhold til EØS-avtalen. Økningen i EU s kvoter er av
kvoter. De nåværende medlemslandene kom dessuten i forhandling­
langt mindre økonomisk betydning enn tollettelsen. Bortfall av toll
ene med en erklæring om at prinsippet om relativ stabilitet i kvote­
på norsk fiskeeksport til EU-landene innebærer en klar forbedring av
fordelingen skal videreføres i framtiden.
konkurransevilkårene for norsk fiskeindustri, og dermed bedre
EU får en Økning i sin torskekvote på om lag 2000 tonn i forhold
muligheter til å overta noe av den foredling av norsk fisk som i dag
til EØS-avtalen. I tillegg skal EU kunne ta bifangst ved torskefang­
skjer i EUs fiskeindustri. Dette kan gi grunnlag for økt verdiskaping
sten som skal kunne utgjøre inntil 1 0 prosent av torskefangsten. EU
og nye arbeidsplasser i Norge. En slik utvikling vil likevel ikke føl­
får også den norske kvoten på 1 000 tonn utenfor Canada. Fiskean­
ge automatisk av en tollreduksjon. Det blir en sentral utfordring for
delene i Nordsj øen for de viktigste bestandene av torsk, hyse, sei og
norsk fagbevegelse å bidra til en utvikling av den norske fiskeindus­
sild vil bli videreført.
trien som gjør den i stand til å utnytte potensialet.
20
Dersom de øvrige EFTA-landene går inn i EU og Norge ikke gjør
det, vil konkurransesituasjonen for norsk fisk i disse landene forver­
res, fordi tollfriheten i EFTA erstattes med tollbarrierene til EU.
Over 70 prosent av vårt eksportmarked vil i så fall ranunes av EUs
tollregime.
Det er avgjØrende at norske fis�eressurser beskattes på en for­
svarlig måte. EUs fiskeriforvaltnin har hittil vært langt fra tilfreds­
stillende. På den annen side er det også i EU-landenes interesse å
bidra til en bærekraftig forvaltning. Overføring av forvaltningsmyn­
digheten fra norske myndigheter til EU har skapt uro i kyst-Norge, I
felleserklæringen om forvaltning av ressursene nord for 62. bredde­
grad heter det som nevnt at forvaltningen skal skje «på grunnlag av»
det norske forvaltningsregimet, og at regionale havforskningsinsti­
tusjoner fortsatt bØr gi viktige bidrag til beslutningsprosessen. Iføl­
ge Regjeringen innebærer dette en rettslig forpliktelse til å viderefØ­
re dagens norske forvaltningsregime. EU kan også trekke på norsk
ekspertise utover dette i den grad de ønsker det. I utviklingen av EUs
framtidige forvaltningsregime vil Norge som EU-medlem være en
sentral aktør i kraft av vår størrelse som fiskerinasjon og i kraft av vår
forvaltningskompetanse. Det er også grunn til å anta at norske myn­
dighetervil prioritere norsk deltakelse i fiskeriforval.tningen høyt når
posisjoner skal fordeles til de nye EU-landene.
g
Mens fiskeindustrien og fiskeridepartementet mener at norske
interesser er godt sikret, er fiskernes organisasjoner betydelig mer
skeptiske. Uenigbeten gjenspeiler interessemotsetninger mellom fis­
kere og fiskeindustri. Fiskernes Økonomiske interesser er først og
fremst knyttet til fangst og ikke til foredling. Det er derfor ikke over­
raskende at fiskerne legger større vekt på kvotefordeling og forvalt­
ning enn på markedsadgang. Fiskernes og fiskeindustriens interesser
er likevel nært knyttet sammen. Dersom ressurssituasjonen svekkes,
vil det få konsekvenser også for bearbeidingsleddet.
For sysselsettingen i norsk fiskeindustri er det avgjØrende at det er
nok fisk i havet og at størst mulig andel av fangstene leveres til og
bearbeides i Norge. For fagbevegelsen må en viss usikkerhet knyttet
til EUs ressursforvaltning etter 1998 veies opp mot bedre markeds­
adgang og muligbeter til verdiskaping og sysselsetting. Heller ikke i
dagens ressursforvaltning har Norge fullstendig nasjonal kontroll. Vi
er ikke minst avhengig av å komme fram til avtaler med Russland om
forvaltningen, noe som ut fra situasjonen i russisk politikk innebæ­
rer usikkerhet om framtiden. De aller fleste bestander forvalter Nor­
ge i dag i fellesskap med enten EU eller Russland. Forhandlingsre­
sultatets nedfelling av prinsippet om relativ stabilitet, eksakte kvote­
fordelinger og direkte føringer for framtidens fo�altningsregime.
bidrar til å sikre norske fiskeriinteresser.
21
DEL II
Økoll1omisk pol itikk og sysselsetting
Mulighetene til å oppnå full sysselsetting avhenger ikke bare av konkurransevil kårene og vekstgrunnlaget i norsk ø ko­
nomi og næringsliv, som ble drøftet i del l . Sysselsettingen påvirkes av den økonomiske politikken, organiseringen av
arbeidsmarkedet og utviklingen i offentlig sektor. I del I l skal vi drøfte hvilken betydning et EU-medlemskap kan ha for
mulighetene til å føre en økonomisk politikk som fremmer målet om full sysselsetting. Kapittel 4 beskriver kort ledig­
hetssituasjonen i EU og EFTA, samt forandringer i de internasjonale rammevilkårene for nasjonal økonomisk politikk i
de siste tiårene. Kapittel 5 redegjør for planene for EUs ø konomiske og monetære union (ØMU) og drøfter mulige kon­
sekvenser for Norges ø konomiske politikk og sysselsetting. Kapittel 6 diskuterer endringer i finansieringsgrunnlaget for
offentlig sektor. Kapittel ? sammenfatter mulige virkninger for sysselsettingen og redegjør for fagbevegelsens krav til en
europeisk sysselsettingspolitikk.
4 Arbeidsled ighet og økonom isk
pol itikk i 1 970- og 1 9UO-årene
4.1 In nledning
I Vest-Europa er det i dag over 20 millioner arbeidsledige, hvorav 1 8
millioner i EU-landene (snaut 1 1 prosent av arbeidsstyrken). EFfA­
landene har lenge hatt en bedre sysselsettingssituasjon, men i de sis­
te årene har ledigheten vokst kraftig også i de nordiske EFTA-lan­
dene.
Store oljeinntekter og utbygging av en omfattende offentlig tje­
nesteproduksjon har medvirket til at Norge har et høyere sysselset­
tingsnivå og lavere ledighet enn de fleste vesteuropeiske land. Men
også i Norge har ledighetsnivået økt og utgjør nå rundt 5 prosent av
arbeidsstyrken, og om lag 8 prosent om en tar med personer på
arbeidsmarkedstiltak.
I de siste tiårene har det skjedd endringer i de internasjonale vil­
kårene for å styrke sysselsettingen ved nasjonale økonomiske virke­
midler. De fleste land har deregulert kredittpolitikken og innført frie
kapitalbevegelser over landegrensene. Dette har medvirket til finans­
spekulasjon og ustabilitet i det internasjonale valutasystemet, som
har begrenset spillerommet for nasjonale penge- og finanspolitiske
tiltak mot ledigheten.
Arbeidsledigheten er et strukturelt problem alle land i den indus­
trialiserte verden sliter med. Dette har dels sammenheng med tekno­
logisk utvikling som gjør at vekst ikke automatisk gir økt sysselset­
ting, dels med Økning i arbeidstilbudet og endringer i kvalifikasjons­
krav og arbeidsmarkedets virkemåte. I Norge har kostnadsvekst og
skjerpet internasjonal konkurranse medvirket til tapte markedsande­
ler og lavere sysselsetting i industrien i de siste tiårene. Ingen synes
i dag å ha noen enkle politiske svar på ledighetsproblemet. Norge vil
stå overfor en krevende oppgave i å gjenreise full sysselsetting uan­
sett EU-tilknytning, og virkningen av nasjonale tiltak vil avhenge
sterkt av den økonomiske politikken landene rundt oss fører.
22
4.2 Sysselsetting og ledighet i
Norge og Vest-Europa
Gjenoppbyggingen etter den annen verdenskrig var kjennetegnet av
en rask økning i produksjonen, full sysselsetting og lav prisstigning
i de fleste vesteuropeiske land. Valutakursene var faste, og kapital­
bevegelser var underlagt nasjonale restriksjoner. Etter sammenbrud­
det i det internasjonale valutasystemet og oljeprissjokket tidlig på
1970-tallet, inntrådte ny internasjonal ustabilitet, og lav vekst, høy
inflasjon og tiltakende arbeidsledighet preget store deler av Vest­
Europa utover 70-tallet (se figur 4. 1 ) . Noen land forsøkte å møte den­
ne utviklingen med nasjonal motkonjunkturpolitikk og ulike former
for beskyttelse av eget næringsliv. Men økt etterspørsel førte til stør­
re import og underskudd i utenriksøkonomien og offentlige budsjet­
ter. Devalueringer og skjermings- og næringsstøttetiltak ble ofte
utliknet av tilsvarende tiltak i andre land. Nasjonale tiltak virket ikke
etter hensikten i et klima preget av alles kamp mot alle.
I lØpet av 80-årene tok den økonomiske veksten seg opp, men
offentlig innstrammingspolitikk medvirket til at ledigheten økte
ytterligere i EF-landene. EFTA-landene videreførte en mer ekspan­
siv økonomisk politikk med sterkere vekst i offentlig sektor og klar­
te å holde ledigheten på et lavt nivå gjennom store deler av 80-årene.
Tiltakende problemer med inflasjon, budsjettunderskudd og ubalan­
ser i utenriksøkonomien tvang imidlertid fram økonomiske inn­
stramminger og kraftig vekst i ledigheten på slutten av 80-tallet, sær­
lig i Sverige og Finland. Den gjennomsnittlige ledigheten i de nor­
diske landene er i dag nesten på samme nivå som gjennomsnittet i
EU-landene.
Figur 4 . 1 viser at Norge representerer et positivt unntak i Vest­
Europa sammen med blant annet land som Portugal, Sveits og øster­
rike. Det er også grunn til å merke seg at ledigheten i USA, Japan og
OECD-landene totalt er klart lavere enn i Vest-Europa.
Figur 4.1 Utvikling i arbeidsledighet i prosent av arbeidsstyrken.
Kilde: OECD Econamic Outlaak nr. 20 1991, tabell 2, OECD
Employment Outlaak, Juli 1993, tabell 1.3
USA
Japan
. 1 993
O 1 990
• 1 971 - 73
7,4
I
� 2,5
* Industrisysselsettingen har i de to siste tiårene sunket med
over 130 000 arbeidsplasser, fra 26 prosent av sysselsetting­
en i 1 968 til 1 5 , 6 prosent i 1 99 1 , mot gjennomsnittlig 23 pro­
sent i EU-landene. Samlet gikk sysselsettingen i privat sektor
ned med over 1 50 000 personer bare i perioden 1 987-92
(NOU 1 992:26, figur 1 .2 side 1 5 ) .
* Kvinnenes yrkesaktivitet e r høy i Norge. I 1 990 var over 7 0
prosent a v kvinnene i alderen 1 6-64 år yrkesaktive, for en
EU-land
Tyskland
Frankrike
stor del i offentlig virksomhet. I EU-landene var gjennom­
10,1
�.�"".I
I
snittet 54 prosent, men kvinnelig yrkesaktivitet i EU-landet
1 1 ,2
10,9
Italia
tallet, men har siden sunket fram til 1 994. Offentlig og privat
tjenesteyting utgjør nå 69 prosent av sysselsettingen, mot 6 1
1 1 ,9
Belgia
Nederland
Danmark er på norsk nivå.
* Privat tjenestesysselsetting økte jamt fram til midten av 80-
prosent i gjennomsnitt i EU-landene.
8,5
i%Qi,���ati
I 1 994 ser utviklingen i arbeidsmarkedet ut til å snu, sysselsettingen
10,7
Storbritannia
Spania
Luxembourg
Portugal
Hellas
Danmark
EFTA
Sverige
Finland
Østerrike
Norge
Sveits
øker og ledigheten har begynt å synke. Det skal imidlertid en sterk
19,5
I rland
,
ventes å øke med om lag 20 000 personer årlig i de kommende åre­
ne .
•
1 ,9
i, ·_'Fe,,-1
4.3 Endrete i nternasjonale rammer
for nasjonal sysselsettings­
politikk
4,7
1"""lo" �'""" = ,,",,;+,,', -,«--v,�1
10,0
12,4
=
7,3
! ·,(MI�""' I
i
vekst til for å redusere ledigheten vesentlig, ettersom arbeidstilbudet
22,5
I
"�"
.1.·
Utviklingen i 1 970- og 80-årene har vist at spillerommet for å
16,6
'!
... . .
B
bekjempe arbeidsleidgheten ved nasjonal økonomisk politikk er
begrenset. Økt handelsintegrasjon har vevet landenes økonomier tet­
4,8
1
.
tere sammen, For Norge som et lite land med åpen økonomi betyr det
5,7
at politikken i landene rundt oss har sterk innvirkning på norsk øko­
nomi og sysselsetting.
4.6
Teknologisk utvikling, endringer i arbeidsmarkedets virkemåte
Region
. 1 993
0 1 982 - 90
8,5
OECD
11,6
EU
Norden
(inkl. Danmark)
og nye krav til kvalifikasjoner gjør at det ikke er noen automatisk
sammenheng
mellom
økonomisk
vekst
og
redusert ledighet
« � obless growth»). En stor del av investeringene reduserer behovet
for arbeidskraft, og de langtidsledige mangler ofte de kvalifikasjoner
1 0, 1
som kreves for å få ledige jobber.
O
5
10
15
20
25
Prosent
Sammenbruddet i det internasj onale valutasystemet med faste
valutakurser knyttet til US-dollar i 1 97 1 , har skapt ustabilitet i det
internasjonale valutasystemet og større uforutsigbarhet for nasjonal
økonomisk politikk. Norge har vekslet mellom å kople oss til kurver
Sysselsettingen målt i årsverk innen OECD-området i de siste 30 åre­
av andre lands valutaer og en devalueringspolitikk (perioden
ne har økt mest i USA og Japan. EFTA-landene, med unntak av
1 977-86), etterfulgt av en fastkurspolitikk fram til 1 992. Svingning­
Østerrike, har gjennomgående hatt en bedre sysselsettingsvekst enn
er i rente og valutakurser har stor innvirkning på norsk eksport,
EU-landene. Norge har hatt den sterkeste økningen i sysselsetting i
innenlandske investeringer og sysselsetting.
Skandinavia, og den er markert bedre enn utviklingen i EU-landene,
Den <<Dorske modellen» på 60- og 70-tallet bygde på en politisk
men noe lavere enn gjennomsnittet i OECD. Norsk sysselsetting økte
styrt lavrentepolitikk og aktiv kredittpolitikk for å påvirke innen­
spesielt sterkt på 70-tallet.
landsk produksjon og sysselsetting. Offentlige budsjetter ble i hele
I perioden 1 987-92 sank imidlertid sysselsettingen i Norge med
etterkrigsperioden gjort opp med overskudd. Etablering av et inter­
om lag 1 00 000, og i privat sektor med 150 000 personer. Målt i års­
nasjonalt system med fri kapitalbevegelse og deregulering av kre­
verk har sysselsettingen i Norge gått tilbake siden 1 986 og antall
dittpolitikken i de vestlige land, har beskåret mulighetene til å bruke
timeverk i 1 99 1 var omtrent på samme nivå som i 1 970
(NOU: 1 992:26 En nasj onal strategi for full sysselsetting, s. 1 4) En
rente- og pengepolitiske virkemidler til å påvirke sysselsettingen. Vi
vesentlig del av sysselsettingsØkningen i Norge har altså sammen­
og renten må enten brukes til å stabilisere valutakursen eller pris­
heng med vekst i deltidsarbeid og generelle reduksjoner i arbeidsti­
stigningen. Land som S verige, Finland, New Zealand, Sveits og
den.
er blitt mer sårbare for utviklingen i internasjonale finansmarkeder,
Storbritannia praktiserer i dag en form for flytende valutakurspoli­
Utviklingen i norsk sysselsetting kjennetegnes for øvrig av føl­
gende hovedtrekk:
tikk, der målet for pengepolitikken er å sikre lav prisstigning. Dette
framstilles ofte som alternativet til fastkurspolitikken i EUs økono­
miske og monetære union, men stiller strenge krav til offentlig bud­
* Sysselsettingsveksten i Norge har for en stor del kommet i
sj ettbalanse. Ifølge revidert nasjonalbudsjett 1 994, skal den norske
offentlig sektor, hvor antallet ansatte ble mer enn fordoblet,
pengepolitikken og renten i første rekke brukes til å sikre prisstabi­
fra om lag 270 000 i 1 970 til over 580 000 i 1 99 1 . Dette
litet, men også stabilisere kronekursen.
utgjorde over 30 prosent av samlet sysselsetting i 1 992, mer
Endringene i rammene for pengepolitikken stiller økte krav til
enn 50 prosent høyere enn gjennomsnittet i Vest-Europa
finanspolitikken. De internasj onale finansmarkedene reagerer ofte
(OECD Economic Surveys Norway 1 994) .
kraftig på endringer i landenes budsjettsituasjon og inflasjon, slik for
23
eksempel Sverige og Finland erfarte i 1 992. 0kende budsjettunder­
skudd og forventninger om inflasjon kan lede til press på valutaen og
økt rente, som dermed kan kvele sysselsettingseffekten av nasjonale
stimuleringstiltak. Virkningene av stimulering av etterspørselen er
også blitt mindre treffsikker. I et land med en stor andel import, vil
mye av effekten lekke ut i etterspørsel etter andre lands varer.
Denne situasjonen har gjort det vanskeligere å bruke finanspoli­
tikken til å fremme full sysselsetting i ett land alene. Det mest frem­
tredende intemasjonale eksemplet på dette problemet var den fran­
ske sosialistregjeringens forsøk på å bekjempe ledigheten ved tradi­
sjonell etterspØrselsstimulering tidlig i 1 980-årene. Eksperimentet
strandet på grunn av raskt økende budsjettunderskudd, ubalanse i
utenriksøkonomien, kostnadsvekst, kapitalflukt og press på valuta­
en. For europeisk fagbevegelse ble dette et signal om behovet for en
internasjonalt samordnet økonomisk politikk for å bekjempe ledig­
heten.
EUs vekt på prisstabilitet har fokusert spørsmålet om forholdet
mellom inflasjon og sysselsetting. På 50- og 60-tallet klarte man å
kombinere full sysselsetting og lav prisstigning. Utviklingen i Vest­
Europa 1 974--92 viser ingen positiv sammenheng mellom høy infla­
sjon og lav ledighet på lang sikt, tvert imot er det en tendens til at de
landene som har mestret prisstigningen dårligst, også har den høyes­
te ledigheten (Holmsen og Skj æveland 1 993, «Sammenhengen mel­
lom inflasjon og arbeidsledighet.» Penger og Kreditt l , s. 4). Men på
kort sikt vil inflasjonsdempende tiltak ofte øke ledigheten og
omvendt. Alle land står derfor overfor en avveining mellom kortsik­
tige og langsiktige hensyn i den økonomiske politikken.
4.4. Norsk økonomisk politikk på
1 980-tal let
På 70-tallet og første del av 80-tallet tok Norge oljeinntektene i bruk
for fullt. Motkonjunkturpolitikk på 70-tallet og skatteletter og kre­
dittliberalisering på 80-tallet, skapte sterk vekst i etterspørsel og tje­
nestesysselsetting. Prisen var høy inflasjon, kostnadsvekst, samt
periodisk høye underskudd i utenriksøkonomien. Dette tvang fram
kraftige økonomiske innstramminger, devalueringer og lønnslover i
1 978-79, og i 1 988-89 etter oljeprisfallet i 1 986.
Den særnorske, oljefinansierte motkonjunkturpolitikken hadde
utsatt ledighetsproblemet, men forsterket strukturelle svakheter i
norsk økonomi. Trass i gjentatte devalueringer, var konkurranse­
evnen svekket med 25 prosent. Fastlandsindustrien tapte markeds­
andeler, og sysselsettingen og sårbarheten for oljeprissvingninger
hadde økt. Den uheldige rekkefølgen av kredittliberalisering og
skattereform bidro til at den økonomiske politikken forsterket, sna­
rere enn å stabilisere, konjunkturutslagene. For å dempe den innen­
landske etterspørselen ble det iverksatt innstramminger i den økono­
miske politikken, blant annet ved økte skatter. Fagbevegelsen dro
mye av lasset gjennom moderate oppgjør. Prisen for oppryddingen
etter den ekspansive politikken på 70-og 80-tallet var en kraftig vekst
i arbeidsledigheten, som igjen medvirket til økende underskudd på
statsbudsjettet fra 199 1 .
Norge har siden 1 986 gjenopprettet balansen i utenriksøkonomi­
en. Pris- og lønnsspiralen er brutt, rentenivået har sunket, staten er
gjeldfri, inflasjonen er tilbake på 60-tallsnivå og sysselsettingen har
begynt å vokse. Internasjonale finanstidsskrifter plasserer Norge på
verdenstoppen i økonomi. Ledigheten synes på retur, men nivået er
24
fortsatt høyt og budsjettunderskuddene har nådd et nivå som gjør det
vanskelig å stimulere sysselsettingen ytterligere med finanspolitiske
midler.
Det var ikke EU, men økonomiske realiteter som tvang fram den
norske politikkomleggingen. Erkjennelsen av svakhetene ved 70- og
80-tallets motkonjunkturpolitikk lå også til grunn for Kleppeutval­
gets utforming av «solidaritetsalternativet», som fagbevegelsen har
vært en sentral støttespiller for. I solidaritetsalternativet forutsettes
lav prisstigning, stabil valutakurs, konsolidering av offentlige bud­
sjetter og moderat inntektsvekst som sentrale rammevilkår for å
bekjempe ledigheten på lang sikt. Sysselsettingsveksten skal sikres
gjennom omfordeling av offentlige midler fra passive overføringer
til aktive tiltak, fra offentlig forbruk til investeringer, økt satsing på
opplæring og arbeidsmarkedstiltak, samt styrking av lønnsomheten
og sysselsettingen i privat næringsliv. I likhet med EUs Hvitbok om
Vekst, konkurranseevne og sysselsetting, legger solidaritetsalterna­
tivet vekt på forbedring av arbeidsmarkedets virkemåte for å få ned
ledigheten.
Et sentralt ledd i den strategien partene i arbeidslivet har stått sam­
men om, har vært å styrke den Økonomiske handlefriheten, nærings­
livets lønnsomhet og sysselsettingen, ved å holde kostnadsveksten
lavere enn hos våre handelspartnere gjennom inntektspolitisk sam­
arbeid. I Kleppeutvalgets solidaritetsalternativ er dette slått fast i
målet om å sikre 10 prosent konkurranseevneforbedring i perioden
1 993-97 i forhold til våre handelspartnere - i praksis de øvrige E0S­
og EU-landene. Når EUs finansministre anbefaler en resept for å
motvirke ledigheten ved å redusere lØnnsveksten for å styrke
næringslivets lønnsomhet, vil det følgelig påvirke rammene for nor­
ske lønnsoppgjør uavhengig av EU-medlemskap.
Dette illustrerer begrensningen ved ensidig nasjonale strategier
for konkurranseforbedring: De kan bare lykkes så lenge nabolande­
ne ikke følger samme oppskrift. Effekten av tiltak for å styrke egen
konkurranseevne gjennom lavere lØnnsvekst eller devaluering, er
betinget av at andre land avstår fra den samme muligheten. De vest­
europeiske landene står altså overfor en «solidaritetskonflikt»: Hvis
alle gjør det som synes fornuftig fra sitt lands synspunkt, kan resul­
tatet bli kollektiv ufornuft i form av lavere etterspørsel og sysselset­
ting for alle.
Det er ulike oppfatninger av det økonomisk-politiske kurs skiftet
Regjeringen gjennomførte etter 1 986. Hensikten i dette avsnittet har
vært å peke på problemstillinger fagbevegelsen vil stå overfor i
arbeidet for full sysselsetting, uavhengig av EU-medlemskap. Også
utenfor EU vil hensynet til inflasjon, lønns- og kostnadsvekst, kon­
kurranseevne og statens finanser legge føringer for den økonomiske
politikken og dermed for sysselsettingen. For et land som er avheng­
ig av å selge sine produkter til andre land, er det umulig å frigjøre seg
fra kostnadskonkurransen. Gjennom felles internasjonale strategier
kan imidlertid konkurransen vris mer over mot andre mål - kvalitet,
produktivitet, infrastruktur og kompetanse.
En annen konklusjon er at ledighetsproblemet er så dyptgripende
at det vanskelig kan løses alene gjennom nasjonal økonomisk poli­
tikk for å stimulere markedene - verken innenfor eller utenfor EU.
Selv 60-tallets høye økonomiske vekstrater vil neppe være tilstrek­
kelige til å redusere ledigheten radikalt i Vest-Europa. Det trengs
mer vidtgående tiltak for å stimulere opplæring, økt bruk av arbeids­
kraft i forhold til kapital, forbedring av arbeidsmarkedets virkemåte,
reorganisering av arbeidstiden over livsløpet og mellom samfunns­
grupper, samt aktiv bruk av offentlig sektor til å løse nye samfunns­
behov. Dette vil vi komme tilbake til i kapittel 7.
5 EUs økonomiske og
monetære union
En viktig grunn til ØMU-planene er at den tyske sentralbanken i
5.1 I n n ledn ing
realiteten har diktert rammene for de øvrige vesteuropeiske lands
Den viktigste forskjellen mellom EØS og EU-medlemskap i den
pengepolitikk i de senere årene. Som følge av den tyske gjenfore­
økonomiske politikken gjelder EUs planer om en økonomisk og
ningen tvang dette fram et høyt rentenivå som forsterket nedgangen
monetær union (ØMU), som ble traktatfestet i Maastricht. ØMU skal
i hele Vest-Europa. De øvrige EU-landene har derfor ønsket å erstat­
etter planen lede fram til en felles valuta- og pengepolitikk innen
te denne tyske ankerrollen med en sentralbank som kan utforme
1 999 og sikre en sterkere samordning av medlemslandenes finans­
pengepolitikken ut fra bredere europeiske hensyn enn dem som gag­
politikk.
ner tysk økonomi.
I EØS gjelder prinsippet om fri kapitalbevegelse og deregulerte
Målene for EUs økonomiske politikk er slått fast i traktatens artik­
kredittmarkeder, som betyr at norsk rente- og pengepolitikk bindes til
2: « . . . å fremme en harmonisk og avbalansert utvikling av den
økonomiske virksomhet i Fellesskapet som helhet, en bærekraftig og
ikke-infiasjonær vekst, som respekterer miljøet, en høy grad av Øko­
nomisk konvergens med hensyn til økonomiske resultater, et høyt
beskjeftigelsesnivå, et hØyt sosialt beskyttelsesnivå, hØyning av
levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og sosial samhørighet
samt solidaritet mellom medlemsstatene».
Hovedoppgaven for den europeiske sentralbanken skal være «å
sikre prisstabilitet samt, uten at dette målet berøres herav, å støtte den
generelle økonomiske politikk i Fellesskapet. » (Art. 3A). For å sikre
å holde en fast valutakurs eller til å styre prisutviklingen. Med denne
begrensningen vil Norge i EØS ha den s amme økonomisk-politiske
handlefriheten som tidligere. Spørsmålet er imidlertid hvor mye den
reelle handlefriheten vil bli påvirket av EUs politikk, og av at flere
EFTA-land eventuelt går inn i EU. Striden om EU-medlemskap og
deltakelse i ØMU vil svekke eller styrke vår økonomisk-politiske
handlefrihet, dreier seg hovedsakelig om følgende spørsmål:
*
Er det en målkonflikt mellom full sysselsetting og prisstabi­
kel
litet på lang sikt, og innebærer EUs målsettinger om reduser­
Den europeiske sentralbanken uavhengighet til å ivareta målet om
te budsjettunderskudd en uheldig begrensning av medlems­
prisstabilitet, skal den være skjermet mot politisk styring. Rammene
landenes finanspolitiske handlefrihet?
for EUs valutakurspolitikk overfor omverdenen skal derimot fastleg­
* Hvordan avveie mellom gevinstene og kostnadene ved en
monetær integrasjon med felles valuta og sentralbank i EU?
Hva er verdien av at ØMU kan tøyle finansmarkedenes makt
ges av medlemslandenes statsministre i Unionsrådet
(Art. 1 09. 1).
Bare de landene som innfrir følgende kriterier skal kunne delta i
ØMUs tredje fase:
i forhold til tapet av muligheten til valutakursjustering?
* Har Norge på grunn av olje- og råvareavhengigheten sær­
skilte behov som gjør at vi ikke bør inngå i en felles valuta­
og pengepolitikk?
* Kan Norge ved EU-medlemskap velge å stå utenfor ØMUs
tredje fase?
*
Har EU traktatforpliktet medlemslandene til å føre en økono­
misk politikk som skaper høy ledighet, eller kan EU bli et red­
skap for samordnet politisk kamp mot arbeidsledigheten ?
For fagbevegelsen reiser disse problemstillingene også spørsmål om
forholdet mellom kampen mot arbeidsledighet på nasjonalt nivå og
fagbevegelsens ansvar for å bidra til å betjene ledigheten i andre land.
Står disse målene i motsetning til hverandre, eller er det to sider av
Landets offentlige bruttogjeld skal som hovedregel ikke
være høyere enn 60 prosent av BNP, og det årlige bud­
sjettunderskuddet skal som hovedregel ikke overstige 3
prosent av BNP.
* Prisstigningen skal som hovedregel ikke være høyere
enn 1 ,5 prosentpoeng over de tre landene som har lavest
prisvekst.
* Det langsiktige rentenivået (lange statsobligasjonslån)
skal ikke være mer enn 2 prosentpoeng høyere enn i de
samme tre landene.
* Valutakursen skal ha vært stabil i de siste to årene, det vil
si ikke ha vært devaluert.
*
samme sak?
Fram til
5.2 Hovedtrekk ved planene om en
økonomisk og monetær u n ion
1 997 skal landene gjennomføre økonomiske «konvergens­
programmer» for å innfri kravene som også vil være retningsgiven­
de for land som deltar i tredje fase i ØMU. For å kunne gå videre til
tredje fase i
1 997 etter kvalifisert flertallsbeslutning i Unionsrådet,
må minst halvparten av landene innfri kriteriene. Hvis ikke skal tre­
Maastrichtavtalen fastslår at tredje fase i EUs økonomiske o g mone­
dje fase tre i kraft
tære union (ØMU) med felles valuta og en uavhengig sentralbank
ten sier ikke noe om hvor mange land som må delta for å iverksette
kan gjennomføres i
tredje fase i
1 997 og senest skal tre i kraft i 1 999.
Hensikten med en pengepolitisk union er å stimulere den økono­
1 . 1 . 1 999 for de landene som er kvalifisert. Trakta­
1 999, men det er grunn til å anta at tidsplanene må for­
skyves dersom bare et fåtall land er kvalifisert.
miske aktiviteten, blant annet ved å sikre forutsigbare og trygge vil­
Dette innebærer en pengepolitisk integrasjon med flere hastighe­
kår for samhandel og investeringer. Næringslivets kostnader ved
ter, dels fordi Storbritannia og Danmark har tatt forbehold om delta­
kj øp og salg, valutaveksling mv. vil reduseres, og rentenivået ventes
kelse i ØMU, dels fordi en rekke medlemsland etter alt å dØmme ikke
å synke, blant annet fordi risikoen for valutaspekulasj on, devalue­
vil klare å innfri kriteriene. Tysklands forfatningsdomstol har slått
ringer og ukontrollerte finansstrømmer forsvinner. Spesielt for små
fast at tidsskjemaet for ØMU må anses som en politisk målsetting,
land kan dette gi tryggere og mer forutsigbare rammer for den nasjo­
og at overgangen til en felles valuta ikke kan skje automatisk. Det
nale økonomiske politikken.
kreves derfor en selvstendig beslutning i det tyske parlamentet for å
25
erstatte D-marken med ECU. Tilsvarende har Sverige og Nederland
forutsatt at parlamentet må vurdere om vilkårene for overgang til tre­
dje fase er til stede. Den norske regjeringen har erklært at Stortinget
bør behandle spørsmålet om overgang til en felles valuta.
Innenfor en pengeunion mister hensynet til valutakursen og balan­
sen i utenriksøkonomien sin disiplinerende virkning på landenes
Økonomiske politikk. Dette kan gjøre finanspolitiske virkemidler som fortsatt vil være nasjonalstatens ansvar -mer effektive. For å
motvirke at medlemsland utnytter den økte handlefriheten til å opp­
tre som gratispassasjer og føre en «uansvarlig» Økonomisk politikk,
legges det opp til en samordning av medlemslandenes finanspolitikk.
Utover de ovennevnte kravene til solide statsfinanser og lav offent­
lig gjeld, skal EU-landenes finansministre utforme rådgivende ret­
ningslinjer for landenes økonomiske politikk. Slike anbefalinger er
ikke rettslig bindende, men må anses som politisk forpliktende.
I medlemskapsforhandlingene har Norge sluttet seg til målset­
tingene for ØMU. Norge innfrir i dag kriteriene til deltakelse i tredje
fase av ØMU - kanskje med unntak av valutakurs stabilitet, mens
knapt noen av EU-landene gjør det. I traktaten er det lagt til grunn at
kriteriene ikke skal anvendes firkantet, men ut fra en helhetlig vur­
dering av trenden i landenes økonomi. Som følge av oljeavhengig­
heten har Norge et annerledes konjunkturforløp enn de fleste EU­
landene. De offentlige inntektene svinger sterkt med oljeprisene.
Selv om Norge i dag innfrir konvergenskriteriene, kan disse forhol­
dene, samt utsiktene til reduserte oljeinntekter, skape usikkerhet om
Norges framtidige, realØkonomiske forutsetninger for å delta i
pengeunionen.
I forhandlingene med EU understreket Norge en del sentrale fak­
torer for vurderingen av norsk deltakelse i en felles valuta. For det
første ble det pekt på at statens finanser må være til strekkelig sterke
til å kunne håndtere et kraftig oljeprisfall, og at oljeprisfall kan føre
til overskridelser av kriteriene for budsjettunderskudd. For det andre
ble det pekt på at det vil ha stor betydning for Norge at våre viktig­
ste handelspartnere innenfor EU går med i valutaunionen. Dette har
sammenheng med at Norge kan bli utsatt for stor valutarisiko hvis
sentrale handelspartnere som for eksempel Sverige, Finland, Dan­
mark og Storbritannia står utenfor pengeunionen og kan nedskrive
sin valuta, mens Norge deltar.
På denne bakgrunnen understrekes det i Stortingsmelding num­
mer 40 (s. 263) at det ikke er tilstrekkelig at Norge innfrir konver­
genskriteriene, myndighetene må også ta stilling til om tidspunktet
for å tre inn er det rette. I tillegg til de ovennevnte forutsetningene
knyttet til offentlige finanser, oljeprisfall og om de viktigste han­
delspartnerne deltar, sies det at en må vurdere om balansen i norsk
Økonomi er tilfredsstillende. Regjeringen legger altså til grunn at
spørsmålet om norsk deltakelse i en felles valuta ikke kan avgjøres
ut fra en mekanisk anvendelse av konvergenskriteriene, men må
baseres på en samlet vurdering av utviklingen i norsk økonomi. Den­
ne fortolkningen bestrider ikke at Norge er traktatmessig forpliktet
til å arbeide for å innfri målene for ØMU. Regjeringen forutsetter
imidlertid at det vil være rom for politisk skjønn i vurderingen av om
et medlemsland er modent for å delta i en felles valuta, samt tids­
punktet for dette, og at EU ikke kan tvinge et medlemsland til å del­
ta dersom landets nasjonalforsamling motsetter seg det.
Regjeringens posisjon har vært kritisert i denne saken. I følge trak­
taten skal Det europeiske råd i 1 999 med kvalifisert flertall bestem­
me hvilke land som er kvalifisert og dermed skal delta i valutaunio­
nen. Kritikerne legger fØlgelig til grunn at Norge, uavhengig av stor­
tingsbeslutninger, vil være traktatforpliktet til å innføre felles valuta
i 1 999 hvis konvergenskriteriene er innfridd. Formelt sett har kriti­
kerne rett, men dette spørsmålet kan ikke besvares ut fra konstitu­
sjonell rett alene. Etter vår vurdering er det vektige realøkonomiske
og realpolitiske grunner som tilsier at tidsplanene for tredje fase i
ØMU kan bli forskjøvet, og at ikke noe medlemsland kan tvinges til
å delta i en felles valuta mot sin vilje. Denne tolkningen må ses i lys
av de store økonomiske og politiske endringene som har funnet sted
i Europa siden Maastrichtavtalen ble utformet, noe vi vil komme
nærmere tilbake til i avsnitt 5 .8.
26
5.3 Prisstabil itet og sysselsetting
Maastrichtavtalen og retningslinjene fra EUs finansministre ( 1 3 .
desember 1 993) legger stor vekt p å prisstabilitet som en forutsetning
for bærekraftig økonomisk vekst og økt sysselsetting. Prisstabilitet
skal også være hovedmålet for den europeiske sentralbanken som
skal opprettes i tredje fase av ØMU. Spørsmålet om prisstabilitet
nødvendiggjør en økonomisk politikk som skaper økt ledighet, har
derfor kommet i fokus i norsk EU-debatt.
Stridens kjerne er at prisstigning har del vis motsatte virkninger på
sysselsettingen på kort og lang sikt. Økt prisstigning kan stimulere
sysselsettingen på kort sikt, men vil svekke konkurranseevnen og
tvinge fram innstramminger som øker ledigheten på lengre sikt. De
fleste økonomer er likevel enige om at en viss prisstigning er gunstig
som «smøremiddel » for å tilpasse relative priser og lønninger i øko­
nomien, mens høy inflasjon har uheldige fordelingsvirkninger. His­
torisk har kampen mot «dyrtida», der prisene løper fra lønningene,
vært en sentral sak for fagbevegelsen. Striden dreier seg følgelig om
vanskelige avveininger mellom kortsiktige og langsiktige hensyn i
den økonomiske politikken: Hvor sterk vekt bør legges på målet om
lav prisstigning for å motvirke ledighet på lang sikt, uten at dette går
ut over sysselsettingen i dag?
Historiske erfaringer viser at de fleste vesteuropeiske landene på
50- og 60-tallet klarte å kombinere høy vekst, full sysselsetting og
lav prisstigning. Japan hadde i 80-årene en inflasjonstakt på 2,5 pro­
sent, en arbeidsledighet på 2,5 prosent og en veksttakt på 5 prosent.
Som tidligere nevnt tyder en studie fra Norges Bank av ledighet og
inflasjon i Vest-Europa 1974-92 på at land som over tid har klart å
holde inflasjonen nede, har mestret ledighetsproblemet bedre enn
land med høy inflasjon. Erfaringen i Norge i de siste tiårene er at høy
inflasjon skapte konkurranseproblemer og økonomiske ubalanser
som til syvende og sist måtte betales med innstramminger ( 1 978-79
og 1 988-90), høyere rente og økt ledighet. Et viktig siktemål med
omleggingen av den Økonomiske politikken og tariffpolitikken fra
1988 var nettopp å få ned pris- og kostnadsveksten. I 1 994 ser Nor­
ge ut til å få lavest inflasjon og høyest sysselsettingsvekst i Vest­
Europa.
Ut fra langsiktige vurderinger har ikke bare EU, men USA og de
fleste vestlige land fastlagt prisstabilitet som et sentralt hensyn for
pengepolitikken og sentralbankens virksomhet. Etter at Norge i 1 992
gikk over til en valutapolitikk med delvis flytende kronekurs, har lav
prisstigning overtatt som det langsiktige målet for pengepolitikken
også i Norge.
Stabile priser er ikke et mål i seg selv. I de fleste land er sentral­
bankens mål om lav prisstigning et redskap for å oppnå overordnete
målsettinger for den økonomiske politikken - vekst og fulT syssel­
setting - som skal sikres med andre virkemidler. Dette er også ned­
felt i Maastrichtavtalen, om enn noe uklart (jf sitat i avsnitt 5 .2). Pris­
stabilitet er ikke traktatfestet som et overordnet mål for EU-landene,
men er sideordnet andre mål for den Økonomiske politikken, inklu­
dert høy sysselsetting. Det er med andre ord viktig å skille mellom
de generelle politiske mål for den økonomiske politikken i EU, og
sentralbankens særskilte ansvar for å sikre pris stabilitet i de landene
som deltar i tredje fase i ØMU.
Selv om høy inflasjon ikke gir lavere ledighet på lang sikt, er det
ulike politiske vurderinger av hvor sterkt hensynet til prisutvikling­
en bør prioriteres på kort sikt uten at det går ut over sysselsettingen.
Dersom prisstigningen er lav, vil forsøk på å redusere den ytterlige­
re ofte gi høyere ledighet. Arbeidsledighet har en tendens til å «set­
te seg» og er vanskelig å redusere i ettertid. Fagbevegelsen kan der­
for ikke gi støtte til en politikk basert på en enøyd fortolkning av
målet om prisstabilitet. Den må likevel erkjenne at høy inflasjon ikke
gir noe svar på ledighetsproblemet. For en liten, åpen økonomi som
den norske vil det være umulig å sikre sysselsettingen i konkurran­
seutsatt virksomhet dersom prisveksten over tid er hØyere enn hos
handelspartnerne i et integrert vesteuropeisk marked. Hvis en skal
unngå handelslekkasjer og tap av arbeidsplasser, er det særskilt vik­
tig at prisutviklingen i Norge ikke er høyere enn i Sverige. Det er føl-
gelig vanskelig å se at fagbevegelsen kan bygge på en langsiktig stra­
pel oljefond) i gode tider, slik det er foreslått i alle regjeringers lang­
tegi for norsk økonomi og sysselsetting som legger mindre vekt på
tidsprogrammer siden 1 970-tallet. Dette ville både innenfor og uten­
pri tabilitet utenfor enn innenfor EU.
Det viktig te pør målet når del gjelder pengepolitisk handlefrihet
for EU kreve at vi i gode tider førte en finanspolitikk som overopp­
fylte ØMUs budsjettkriterier. Hvis Norge velger å stå utenfor EU
dreier eg derfor om deltakelse i tredje fase i ØMU, med en fel les
eller ØMU, vil slike grunner antakelig være enda mer tungtveiende
pen gep oliti kk. orge har om følge av olje- og rnvarea hengigheten
et annet konjunkturforløp. med terkere vingninger i økonomien
hvis en skal unngå en ekstra risikopremie på norske kroner i form av
enn sentrale EU-land. Som nettoek poltør av energi taper Norge på
lave energipri er, men E -landene utenriksbalan e og økonomi ke aktivitet ryrke . En felle europei k enrralbank v i l derfor følge
en pengepol iti k tabili ering strategi SOI11 delvis er i utakt med
høyere rentenivå.
ØMUs tredje fase med felles valuta- og pengepolitikk betyr at det
enkelte medlemslands finanspolitikk kan bli mer effektiv ved at en
ikke behøver å ta hensyn til valutakursens troverdighet, rentenivået
og utenriksbalansen på kort sikt. For å hindre at medlemsland mis­
vingningene i norsk økonomi, og neppe kan La hensyn til at de nor­
ske vingningene gjennomgående er sterkere enn ,i andre europei ke
land. Inntil oljea hengigheten er redu ert, er det derfor gode argu­
menter for at en nasjonal rente- og pengepolitikk bedre kan ivareta
bruker denne friheten til å føre en tøylesløs budsjettpolitikk som kan
hensynet til særnorske aktivitets svingninger og prisstabilitet i norsk
medlemlandenes økonomiske politikk. Disse retningslinjene har sta­
økonomi enn en felles europeisk pengepolitikk.
tus av en anbefaling (rekommendasj on) som ikke er rettslig binden­
svekke den felles valutaen, fastla Maastrichtavtalen regler for bud­
sjettunderskudd og offentlig bruttogj eld. EUs finansministre skal
videre med kvalifisert flertall utforme rådgivende retningslinjer for
de, men de må anses som politisk forpliktende. Dersom et medlems­
lands politikk strider med retningslinjene, skal blant annet Kommi­
sjonen utarbeide en rapport, og Unionsrådet kan komme med hen­
5.4 Finanspoliti kk, budsjett­
underskudd og sysselsetting
stillinger om å rette opp situasj onen og i siste instans ilegge en pas­
sende bot eller lånerestriksjoner i sentralbanken.
Dersom nasj onale pengepolitiske virkemidler forsvinner slik de
vil gj øre i tredje fase av ØMU, vil kravene til nasjonal fleksibilitet i
EU har verken mandat eller virkemidler til selv å føre finanspolitikk.
finanspolitikken øke for å kunne me tre vingninger
EU-budsjettet utgjør ikke mer enn drøyt en prosent av medlemslan­
Selv 0111 Norge i dag er kvalifisert til deJtakel e i ØM U s tredj e fase,
denes bruttonasj onalprodukt (BNP). I USA, verdens største valuta­
er det spørsmål om kriteriene er egnet til å utforme en nasj onal
i økonomien.
område, disponerer føderale myndigheter om lag 20 prosen�av BNP.
finanspolitikk som tar hensyn til kortsiktige konjunktursvingninger,
Dersom en delstat rammes av økonomisk krise, utløses automatisk
særegenheter i medlemslands økonomi og ønsker om en samordnet
økonomiske overføringer som stabiliserer situasj onen, på samme
europeisk vekst- og sysselsettings-politikk. De fleste økonomer
måte som et norsk fylke mottar ledighetstrygd, næringsstøtte mv. i
synes derfor enige om at deltakelse i tredj e fase i ØMU bare er rea­
økonomiske uår. Da EF i 70-årene planla en monetær union (Wer­
listisk for land med en sterkt integrert økonomi med ganske ensartet
ner-planen som ikke ble gjennomført) , ble det lagt opp til at EF-bud­
næringsstruktur og konjunkturforløp.
sjettene måtte økes kraftig for å skape finanspolitiske virkemidler til
å motvirke regionale ubalanser. Dette også fordi landene i en valu­
nomi og offentlige budsjetter. Norsk deltakelse vil følgelig kreve
Variasj oner i oljeinntektene kan gi store svingninger i norsk øko­
taunion mister muligheten til å motvirke økonomisk nedgang ved å
aksept for større svingninger i budsjettene enn fastsatt, særlig fordi
devaluere. Maastrichtavtalen legger opp til en dobling av EUs regi­
vi ikke kan bruke valutakursen til å dempe økonomiske sj okk
onal- og strukturfond. Europeisk fagbevegelse har likevel gj entatte
(eksempelvis oljeprisfall). Traktaten fastslår som nevnt at kriteriene
ganger etterlyst en økning av EUs budsjett som forutsetning for å
skal anvendes ut fra en helhetlig og langsiktig vurdering av utvik­
kunne føre effektiv sysselsettingspolitikk på europeisk plan. I dagens
lingen i landenes økonomi. I de norske forhandlingene er det lagt til
vanskelige budsjettsituasjon i medlemslandene og med konservati­
grunn at norsk deltakelse i tredje fase i ØMU vil forutsette en anven­
ve regjeringers motvilje mot skatteøkninger, synes dette lite realis­
delse av kriteriene som tar høyde for midlertidige avvik som skyldes
tisk på kort sikt.
svingninger i oljeprisen. Ifølge Stortingsmelding nummer 40 er dis­
Mulighetene til å bruke EU som redskap til en Økonomisk politikk
se vilkårene ikke imøtegått av EU. Omvendt er det klart at selv om
for å fremme sysselsettingen, ligger derfor i dag i første rekke i en
Norge innfrir kriteriene på kort sikt, for eksempel på grunn av mid­
samordning av medlemslandenes finanspolitikk, slik de nordiske og
lertidig høye oljeinntekter, men sliter med strukturelle budsjett­
europeiske fagbevegelser har tatt til orde for (se kapittel 7). Mens
underskudd og utsikter til synkende olj einntekter, vil Norge verken
finanspolitiske stimulanser på nasj onalt nivå i stor grad «lekker ut»,
være kvalifisert eller Ønsket som deltaker.
utgjør EU og EØS-landene ett handelsområde med bare 7-8 prosent
Sett fra fagbevegelsens ståsted kan det være grunn til å vurdere om
importandel. En samordnet politikk i EU/EØS-området for å stimu­
kravene til norsk deltakelse i tredj e fase i ØMU ved et eventuelt EU­
lere den økonomiske aktiviteten vil derfor kunne være virkningsfull.
medlemskap burde klargjøres av norske myndigheter og forankres
Hittil har medlemslandenes finansministre ikke vært villige til å gå
tydeligere i forbindelse med EUs traktatrevisjon i 1 996. Et krav kun­
inn på en slik strategi. Tvert om har gjennomføringen av de nasj ona­
ne for eksempel være rett til større regionale overføringer, større
le konvergensprogrammene for å innfri ØMU-kravene, bidratt til å
underskudd og tilpasning av medlemsavgiften mv. ved oljeprisfall .
bremse den økonomiske aktiviteten.
E n slik klargj øring kan trolig støtte opp under kravene fra europeisk
På lang sikt er målet om solide statsfinanser godt begrunnet. Nor­
ge har i hele etterkrigsperioden fram til 1 99 1 hatt solide overskudd i
fagbevegelse til en revurdering av tidsplanen og kravene til den øko­
nomiske politikken i ØMU.
offentlige budsjetter. Høye budsjettunderskudd skaper ikke bare
inflasj on, men offentlig gjeld som før eller siden må betales tilbake.
For eksempel Sverige, Belgia og Italia sliter i dag med en offentlig
gjeld som overstiger BNP. Dette innebærer at opptil en femdel av
budsjettene går til rentebetaling til fortrengsel for annen offentlig
virksomhet. Dette svekker tiltroen til valutaen, kan presse rentenivå­
et oppover og innsnevrer handlefriheten til å bekjempe ledigheten for
kommende generasj oner.
Dersom Norge skal gjøre seg mindre avhengig av olj einntektene
5.5 Fi nansmarkedenes tyrann i og
selvstendigheten i penge­
politi kken
Som følge av teknologiske endringer og liberalisering av kapitalbe­
og bli bedre i stand til å møte svingninger i offentlige budsjetter, bur­
vegelsene i den vestlige verden, har de internasjonale finansmarke- .
de Norge i prinsippet bygge opp finanspolitiske reserver (for eksem-
denes makt økt vesentlig. Gjennomsnittlig daglig omsetning av val u27
ta i 1 992 var 1000 milliarder dollar. Enorme beløp flyttes over lan­
lueringer raskt ble spist opp av pris- og kostnadsvekst: «Det var som
degrensene ut fra forventninger om valutaku rsendringer, og finans­
å pisse i buksa for å holde varmen», som Borten sa.
spekulantene kan tvinge fram renteøkninger, kursjusteringer og inn­
Uansett devaluering eller ikke vil et oljeprisfall framtvinge inn­
stramminger uten realøkonomisk grunnlag. Mulighetene til finansi­
stramminger i den økonomiske politikken. Alternativet til valuta­
elle milliardfortjenester går også på bekostning av langsiktige rea­
kursjustering ved oljeprisfall er såkalt indre devaluering ved økono­
linvesteringer. Mye tyder på at svikten i realinvesteringer er en sen­
misk innstramming, reallønnsnedgang og andre lettelser for konkur­
tral årsak til den økonomiske nedgangen i Europa.
ranseutsatt næringsliv. Kravet til realøkonomisk omstilling er det
I Sverige presset finansspekulasjonen i 1 992 fram et politisk kri­
samme, men hvis valutaen er låst, kan presset for å redusere arbeids­
seforlik og en innstrammingspakke som knapt noen borgerlig regje­
kraftkostnadene kreve nominelle lØnnsnedslag. Under valutakrisen i
ring kunne drømt om å foreslå. Dette hadde sammenheng med store
1 992, da Norge lot krona flyte, fikk næringslivet som nevnt store
ubalanser i svensk økonomi, men understreket også hvor makteslø­
avgiftsl�ttelser, mens lønnsmottakerne måtte betale i form av økt
se enkeltland står overfor finansmarkedenes vilkårlige reaksjoner. I
moms. 1 1 986 ble tilleggene fra lønnsoppgjøret raskt spist opp av en
1 992 ble Norge på tross av en meget solid økonomi tvunget av
1 2 prosent devaluering som følge av oljeprisfallet. Hvis Norge ikke
finansmarkedene til å la krona flyte og gjennomføre en «indre deva­
hadde kunnet devaluere i 1 986, ville fagbevegelsen antakelig møtt
luering», med avgiftslettelser for næringslivet og redusert kjøpekraft
krav om kraftige nominelle lønnsnedslag.
for lønnstakerne.
Utfordringen for fagbevegelsen i alle vesteuropeiske land er hvor­
For fagbevegelsen er valget mellom å devaluere og å godta lønns­
nedslag i en nasjonal krisesituasjon et valg mellom pest og kolera.
dan en skal prioritere mellom en kollektiv interesse i større valuta­
Selv om resultatet kan bli det samme, kan det kan være enklere for
stabilitet som kan redusere finansmarkedenes makt og hindre kon­
fagbevegelsen å la myndighetene bære ansvaret ved en devaluering,
kurrerende devalueringer, og hensynet til nasj onal handlefrihet i den
enn å skulle forhandle om økonomiske tilstramminger. Men da fra­
økonomiske politikken.
sier fagbevegelsen seg også noe av muligheten til å påvirke hvem
Siden slutten av 80-tallet hadde EF-landene i praksis etablert et
som skal bære byrdene ved en tilstramming.
system med faste valutakurser som også EFTA-landene hadde hek­
En pengeunion vil altså skjerpe kravene til at den nasjonale tariff­
tet seg til. Ankeret for dette systemet var den tyske D-mark. Når tys­
politikken tilpasses svingninger i utenriksøkonomien og at lønns­
ke Bundesbank Økte renten og kursen for DM for å møte ubalansene
veksten samsvarer med produktivitetsutviklingen. I tillegg vil fagor­
i tysk økonomi etter gjenforeningen, ble de andre landene tvunget til
ganisasjonenes tariffpolitikk i de enkelte landene bli mer avhengig
å følge etter. Resultatet ble nedgang i økonomien, økt ledighet, hØY­
av hverandre, dels fordi nasjonal lønnsvekst kan ha konsekvenser for
ere rente og krise i valutamarkedene i hele Vest-Europa. En rekke
den felles pris- og renteutviklingen, dels fordi lønnskostnadene blir
land måtte devaluere og forlate valutasamarbeidet. Dette demon­
lettere å samm enlikne. Dette er ikke noe nytt. Hvis IG-Metall oppnår
strerte hvor uholdbart et fastkurssamarbeid styrt av ett lands særeg­
høye lønnstillegg og Bundesbank derfor øker den tyske renten, stiger
ne behov var. I 1 993 innførte EU-landene svingningsmarginer på
presset på renten og valutaen i nabolandene, og innsnevrer forhand­
+/- 1 5 prosent mellom landenes valutaer, det vil si et slags «flyt-sys­
lingsrommet for disse landenes fagbevegelser. Det er imidlertid
tem», der landene styrer mot en fastlagt sentralkurs. For de EU-lan­
grunn til å anta at lønnsutviklingen i et lite land som Norge vil ha liten
dene som ikke går med i tredje fase i ØMU, vil denne ordningen tro­
innvirkning på den felles rente- og pengepolitikken. Risikoen for at
lig videreføres. Dette tilsvarer i hovedsak dagens norske system med
nasjonale lønnstillegg spises opp av økt nasjonal rente,
«styrt flyt», som ofte framheves som alternativet Norge bør følge
situasjonen er i dag, vil derfor forsvinne innenfor tredje fase av
slik
utenfor EU.
ØMU.
Innføring av en felles mynt i tredje fase av ØMU vil fjerne grunn­
Friheten til å kunne justere valutakursen i krisesituasjoner, må
laget for finansspekulasjon og valutauro mellom de landene som del­
veies opp mot den prisen dette virkemidlet har i normale tider. Nasjo­
tar. Dette vil sikre mer forutsigbare rammer for næringslivets inves­
nal frihet til å devaluere eller la krona synke i verdi, skaper forvent­
teringer og trolig gi grunnlag forlavere rente. For de landene som står
ninger i finansmarkedene om at dette kan skje og gjør at risikopre­
utenfor en valutaunion, er det grunn til å anta at den felles pengepo­
mien på krona kan stige i form av høyere rentenivå. Dette kan bidra
litikken vil ha sterkere innvirkning på nasj onal penge- og valutapo­
til lavere sysselsetting og mindre investeringstakt, som kan bremse
litikk enn den tyske Bundesbank har i dag. Dette kan bidra til å inn­
oppbyggingen av en mindre oljeavhengig norsk økonomi. Bereg­
skrenke handlefriheten for den nasj onale pengepolitikken ytterlige­
ninger foretatt av Norges Bank tyder på at ett prosentpoeng lavere
re og skjerpe kravene til en stram Økonomisk politikk for å skape tro­
rente har klart sterkere effekt på veksten og sysselsettingen i norsk
verdighet om en selvstendig valutapolitikk.
økonomi enn ett prosentpoeng lavere valutakurs. Ønsket om en gun­
stig tilpasning av rentenivået og valutakursen vil også stille krav til
en stram finanspolitikk. Dette er hensyn Norge vil måtte ta både i
EØS og som EU-medlem utenfor ØMU, men antakelig i sterkere
5.6 Oljeprisfall, devaluering eller
lønnsnedslag - pest eller kolera?
grad i EØS, for å skape troverdighet om en selvstendig norsk peng­
epolitikk.
Analyser av konjunkturforløpet i norsk fastlandsøkonomi viser at
dette samvarierer med de sentrale EU-landene, men utslagene er
Når land som har en svakere produktivitetsutvikling og konkurran­
kraftigere i Norge (AJ. Isachsen, Felles europeisk valuta: valutarisi­
seevne enn handelspartnerne ikke lenger kan devaluere, vil kravene
koen forsvinner - hva kommer i steden?, s. 1 2) . For fastlandsøkono­
til IØnnsfleksjbilitet og arbeidskraftmobilitet øke dersom en skal
mien vil følgelig en felles europeisk pengepolitikk i ØMUs tredj e
unngå økt arbeidsledighet.
fase stimulere/stramme inn i takt med svingningene i norsk fast­
For å håndtere svingninger i oljeprisen og tap av konkurranseev­
landSØkonomi, men styrken i politikken vil trolig være mindre enn
ne, har Norge gjentatte ganger devaluert. Et oljeprisfall innebærer at
Norge ville valgt alene. I tillegg til tapet av devaluering som virke­
norske eksportinntekter synker, noe som må motvirkes med økt
middel, må denne ulempen ved å delta i ØMUs tredje fase veies mot
eksport og redusert import. Målet med en devaluering er nettopp å
den potensielle gevinsten av et lavere rentenivå.
øke importprisene, redusere norske eksportpriser og reallønnsskost­
Spørsmålet for fagbevegelsen er til syvende og sist hvilken vekt
nader, og dermed gi grunnlag for overføring av arbeidskraft fra skjer­
den skal legge på fordelen av å bevare valutakursjustering som vir­
met til konkurranserettet virksomhet. Devaluering er altså en indi­
kemiddel i relativt sjeldne unntakssituasjoner i forhold til de årlige
rekte måte å redusere reallønnen på. Vilkåret for at den skal virke er
kostnader dette kan ha under normale forhold. Dette kan ikke ses ut
at fagbevegelsen ikke krever kompensasjon for reallønnsnedgangen.
fra en nasjonal betraktning alene, risikoen for konkurrerende deva­
Erfaringene fra 70- og 80-tallet tyder på at effekten av norske deva-
lueringer fra våre handelspartnere må også vurderes.
28
5.7 Euro-LOs kritikk av EUs
økonom iske politi kk
Det er flere politiske hensyn som tilsier at tidsplanen for tredj e fase
av ØMU kan bli skjøvet inn i en ubestemt framtid. For flere kjerne­
land i EU vil inngåelse av en pengeunion forutsette en sterkere poli­
tisk integrasjon enn i dag for å balansere den økonomiske integra­
Europeisk fagbevegelse har støttet de langsiktige målene for ØMU,
sj onen. S ærlig for Tyskland og Frankrike har en slik fordypning av
men har sterkt kritisert EUs økonomisk-politiske «konvergenspro­
EU-samarbeidet vært et avgjørende vilkår for ØMU-planene. Da
gram» knyttet til ØMU for å legge overdreven vekt på kortsiktig pris­
Tyskland ble overtalt til å akseptere ØMU-planene i 1 989, var det for
stabilisering og budsjettkontroll på bekostning av sysselsettingen. I
å sikre fransk og europeisk støtte til gjenforeningen av Tyskland.
flere av medlemslandene har innstramminger for å innfri «konver­
Siden den gang er det politiske bildet og styrkeforholdene i Europa
genskriteriene» utløst protester og streiker fra fagbevegelsen. I de
endret betydelig:
siste årenes økonomiske nedgang, har dette ifølge europeisk fagbe­
vegelse (DEFS) bidratt til å forsterke lavkonjunkturen, øke ledighe­
* Kraftig folkelig motstand i mange EU-land, det danske nei til
ten og dermed budsjettunderskuddene. EU-landene bruker i dag
Unionen og den franske folkeavstemningen skapte en dyp
rundt 800 milliarder til passive ledighetsoverføringer. DEFS har
krise i EU, som har ført til sterkere vektlegging av nærhets­
argumentert for at det er urealistisk å redusere budsjettunderskudde­
prinsippet og begrensning av EUs makt.
ne vesentlig, uten å gjøre noe aktivt med ledigheten og overføre mid­
* Den økonomiske krisen, aksellererende ledighet og valutau­
ler fra passive til aktive tiltak for opplæring og utdanning. DEFS har
ro i 1 992/93 har endret mange medlemslands evne og inter­
videre tatt til orde for å revurdere tidsskjemaet for økonomisk «sam­
kjøring», supplere kriteriene for ØMUs tredje fase til å omfatte real­
esse for en rask gjennomføring av ØMU.
* Tysklands økonomiske problemer, indre politiske strid,
økonomiske størrelser som vekst, produksj on og sysselsetting, samt
økende skepsis til å gi avkall på landets pengepolitiske suve­
krevd en samordnet økonomisk strategi for investeringer i utdanning
renitet, samt forfatningsdomstolens kjennelse, har gjort det
og infrastruktur.
mindre realistisk at tyskerne vil gå i bresjen for en «rnini­
EUs finansministres rådgivende retningslinjer for medlemslande­
ØMU».
nes økonomiske politikk 1994-97 fra 1 3. desember 1 993 slår fast
* Jernteppets fall og hensynet til nye søkerland i øst har fått sen­
viktigheten av å redusere ledigheten kraftig, men anbefaler like fullt
trale EU-land til å legge større vekt på utvidelse av EU nord­
fortsatt redusert inflasjon og budsjettunderskudd. Anbefalingen
over og østover.
framholder også at økt vekst ikke kan oppnås med kunstige midler,
men må skapes av markedskreftene og dynamikken i det indre mar­
Mye kan tyde på at Tysklands økonomiske krise har gjort at landets
kedet. I forbindelse med forslag om Økt vekt på miljØavgifter fram­
interesse for en dypere økonomisk-politisk integrasj on i EU har
for skatt på arbeidskraftbruk, har retningslinj ene også en formulering
veket plass for ønsket om å utvide EU østover. Dette vil ytterligere
om at den samlete skattebyrden bør reduseres, noe som har skapt uro
styrke nØdvendigheten av en pengeintegrasjon med flere hastigheter.
i fagbevegelsen. I kapittel 8 kommer vi nærmere tilbake til hva ret­
Inntreden av nye nordiske medlemsland vil antakelig dra i s amme
ningslinjene sier om lønnsutviklingen.
retning. Trass i at en rekke av EUs kjerneland i stor grad har vært
Kritikken fra europeisk fagbevegelse er ikke rettet mot de lang­
underlagt den tyske Bundesbanks pengepolitikk, er det flere hensyn
siktige EU-målene om prisstabilitet og solide statsfinanser. Strids­
som kan tale for at de vil foretrekke dagens situasjon med styrt flyt
spørsmålet er hvordan, hvor raskt og til hvilken pris man skal kom­
framfor en mini-ØMU styrt fra Frankfurt.
me dit. Fagbevegelsens innvending er at EU-finansministrene legger
Den tyske forfatningsdomstolen fastslo i 1993 at tidsplanen for
til grunn en rigorøs forståelse av disse målene, også på kort sikt, i en
ØMU må anses som en politisk målsetting, snarere enn en rettslig
situasjon med stor ledighetsvekst i en rekke medlemsland. Det er føl­
forpliktelse. Domstolen la også vekt på at målsettingen om at valu­
gelig en samstemt oppfatning i europeisk fagbevegelse at EUs
taunionen skal skape økt pris- og valutastabilitet, betyr at Tyskland
finansministre i dag foreskriver en Økonomisk politikk som legger alt
ikke kan være bundet av traktaten eller beslutning i EUs organer, der­
for liten vekt på kampen mot arbeidsledigheten. Dersom norsk fag­
som vilkårene for en slik Økt stabilitet etter tyskernes vurdering ikke
bevegelse skal gå inn for norsk EU-medlemskap, må det følgelig
er innfridd. Domstolen trakk også den konklusjonen at Tyskland kan
bygge en strategi for å forandre denne politikken. Dette er et spØrs­
tre ut av valutaunionen dersom kriteriene ikke overholdes . Dette
mål som vil avhenge av politiske styrkeforhold snarere enn av trak­
innebærer at Tysklands nasjonalforsamling ikke bare har rett til å
tatmessige formuleringer.
vurdere om landet selv er modent for å delta, men også til å vurdere
om de øvrige landene er kvalifisert. Dette resonnementet bygger
igjen på at den demokratiske legitimiteten og forankringen for EU­
samarbeidet og dets traktater bygger på fullmakter fra medlemssta­
5.8 Blir pengeu n ionen noe av og
kan Norge stå utenfor?
tenes folkevalgte, og at traktatmessige forpliktelser ikke har gyldig­
het om denne forutsetningen brytes. Tilsvarende har som nevnt
Nederland og Sverige forutsatt at spørsmålet om vilkårene er til ste­
de for overgang til tredje fase av ØMU, må avgjøres av landenes
Selv om EU-landene offisielt holder fast ved målsettingen om en fel­
nasjonalforsamlinger. Det er grunn til å anta at liknende politiske
les valuta- og pengepolitikk, antar de fleste økonomiske eksperter at
prosesser må finne sted i alle land som skal delta i pengeunionen, og
ØMUs tredj e fase vil bli forskjøvet i tid, og mange hevder den aldri
at de hensyn den tyske forfatningsdomstolen legger til grunn, også
vil bli satt ut i livet. På 70-tallet planla EF en monetær union, men
må gjelde for nye medlemsland.
realøkonomiske og politiske endringer gjorde at den aldri kom leng­
På denne bakgrunnen er det urimelig å forestille seg at overgang­
er enn til skrivebordet. Mye taler for at fagbevegelsens vurdering av
en til tredj e fase av ØMU vil avgj øres av en traktatmessig automa­
EU-medlemskap snarere bør ta utgangspunkt i en kritisk vurdering
tikk som ville bety at EU er forpliktet til å innføre en felles valuta,
av de realøkonomiske og realpolitiske vilkårene for en pengepolitisk
selv om for eksempel bare Norge, Østerrike og Luxembourg er kva­
union i EU, enn i bokstavstudier av traktattekster.
lifisert i 1 999. Innføring av en felles valuta kan neppe gjennomføres
Dersom tredje fase i ØMU gj ennomføres, vil dette nødvendigvis
uten at Tyskland og Frankrike, samt flere av Benelux-landene deltar.
måtte bygge på en pengepolitisk integrasj on med flere hastigheter.
Det er vanskelig å tenke seg at et så vidtgående skritt i EU-samar­
Kravene til økonomisk integrasj on og samkjøring for å danne en
beidet kan gjennomføres uten en omfattende politisk vurdering av
pengeunion er så sterke, at antakelig bare et fåtall land vil kunne inn­
om de økonomiske og samfunnsmessige forutsetningene er til stede,
fri dem i dette tiåret. Dette betyr at Norge trolig vil stå overfor flere
både i det enkelte medlemsland og i Fellesskapet. Før spørsmålet blir
alternativer enn EØS og tredje fase i ØMU.
aktuelt - antakelig i 1 998 - skal EU gjennomføre en ny traktatkon29
feranse i 1 996, som gir anledning til en ny gjennomgang av vilkåre­
ne for å gjennomføre ØMU-planene.
Dersom EU går til det skritt å etablere en valutaunion, vi) spØrs­
målet om norsk deltakelse reise vanskelige avveininger. Det er ikke
tvil om at Norge ut fra dagens traktatgrunnlag vil være forpliktet til
å delta og kan komme under politisk press dersom konvergenskrite­
riene er innfridd. Som nevnt i avsnitt 5.2 har Norge i forhandlingene
med EU understreket flere hensyn som vil være viktige for en sam­
let vurdering av om norsk økonomi kan innfri stabilitetsmålene for
ø:MU på et varig grunnlag (solide statsfinanser, aksept for tidvis stør­
re budsjettunderskudd, samt at Norges viktigste handelspartnere i
EU deltar). Disse faktorene taler for at innfrielse av konvergenskri­
teriene vil være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for
norsk deltakelse, på grunn av usikkerhetene knyttet til Norges fram­
tidige oljeinntekter. Nedleggelse av den nasjonale valutaen og med­
lemskap i en pengeunion er et vitalt nasjonalt anliggende, der det i
tillegg er rimelig å forutsette at Luxembourg-forliket fra 1 966 kan
gjøres gjeldende. Luxembourg-forliket knesatte prinsippet om at et
A) Fortsatt EØS-deltakelse
Ettersom EØS vil bygge videre på den frie kapitalbevegel­
se, kan rente- og pengepolitikken enten brukes til å stabili­
sere valutakursen eller prisstigningen. Hensynet til verdi­
skapingen og sysselsettingen i konkurranseutsatte sekto­
rer gjør at Norge må føre en pengepolitikk som sikrer at
prisstigningen over tid samsvarer med utviklingen i de øvri­
ge EØS- og EU-landene, og spesielt Sverige. Norge vil
imidlertid bevare handlefriheten til å utforme en pengepoli­
tikk som er spesialtilpasset svingningene i den norske olje­
økonomien. For å sikre troverdighet om kronekursen, kan
rentenivået bli noe høyere enn ved EU-medlemskap, sær­
lig hvis de øvrige nordiske søkerland inngår i valutaunio­
nen. Det er prisen for å bevare friheten til å devaluere, for
eksempel ved et oljeprisfall. Devaluering kan i krisesitua­
sjoner være et nyttig virkemiddel til å styrke norsk konkur­
ranseevne ved å tilpasse lønnskostnadene og øke import­
prisene.
Norge vil ikke være forpliktet av ØMUs krav til små bud­
sjettunderskudd og lav gjeld. Hensynet til konkurranseev­
nen, rentenivået, prisstigningen, usikre oljeinntekter og
framtidige generasjoner vil likevel kreve at Norge fører en
forsiktig finanspolitikk. EØS-modellen forutsetter ikke noe
radikalt kursskifte eller en strategi som er vesensforskjellig
fra EU-landenes økonomiske politikk, men Norge vil ha
større muligheter til å føre en økonomisk politikk som er
skreddersydd særegenhetene i norsk næringsstruktur. Via
EØS kan vi sammen med nordiske naboland delta aktivt i
felles intiativ med EU for økt sysselsetting i Europa. EFTA­
landene vil imidlertid stå friere til å føre en noe annen poli­
tikk dersom konservative regjeringer vinner fram med øko­
nomisk høyrepolitikk i EU.
B) EU-medlemskap uten deltakelse i tredje fase i ØMU
Vektige realøkonomiske og realpolitiske hensyn kan tilsi at
tredje fase i ØMU blir skjøvet inn i framtiden. Dersom en
kjerne av EU-land likevel inngår i en pengeunion, vil Norge
som EU-medlem etter vår vurdering selv kunne avgjøre
hvorvidt det er tjenlig å delta. Fordi flere av Norges viktig­
ste handelspartnere ikke deltar, og Norge står overfor van­
skelige omstillinger knyttet til fallende oljeinntekter og høye
offentlige utgifter, velger Norge å stå utenfor valutaunio­
nen . Vi kan dermed videreføre en nasjonal pengepolitikk
som er tilpasset de særegne svingningene i norsk økono-
30
medlemsland har vetorett i spørsmål som berører vitale nasjonale
interesser. Ut fra drøftingene i dette avsnittet er det etter vår vurde­
ring urimelig å forestille seg at et medlemsland i EU kan tvinges til
å inngå i valutaunionen dersom landets nasjonalforsamling motset­
ter seg dette.
Som vilkår for eventuell faglig støtte til et norsk EU-medlemskap
kan det på denne bakgrunnen være fornuftig av fagbevegelsen å vur­
dere særskilte krav til norske myndigheter om presisering av hvilke
nasjonale krav og beslutningsprosedyrer som skal ligge til grunn for
eventuell deltakelse i tredje fase av ØMU.
5.9 Avslutn i n g : Tre u l i ke model ler
Drøftingen så langt har pekt i retning av at fagbevegelsens vurdering
av de økonomisk-politiske sidene ved EU-spørsmålet bør ta utgangs­
punkt i tre alternative modeller.
De tre aktuelle modellene for Norges Økonomisk-politiske til­
knytning til EU viser at fagbevegelsen ikke står overfor valget mel-
mi og i samråd med de øvrige EU-landene la kronekursen
falle for å dempe virkningene av brå oljeprisfall. Deltakel­
sen i EUs valutasamarbeid kan gi større troverdighet i
valutapolitikken enn i EØS og økt valutastabilitet. EU-med­
lemskapet kan dermed virke positivt i forhold til norsk rente­
nivå og investeringene og omstillingene i norsk økonomi.
Norge vil være forpliktet til å fremme målene for EU-lande­
nes økonomiske politikk, men kan i samarbeid med de øvri­
ge nordiske landene arbeide for en samordnet økonomisk
politikk i EU, som legger større vekt på sysselsetting enn i
dag. På denne måten bevarer Norge omtrent den samme
finanspolitiske handlefriheten som i EØS, men kan oppnå
større innflytelse over den økonomiske politikken i EU-lan­
dene som Norge uansett blir sterkt påvirket av.
C) EU-medlemskap med deltakelse i tredje fase i ØMU
Felles valuta gir større forutsigbarhet og lavere handels­
kostnader for næringslivet. Finansmarkedenes muligheter
til spekulasjon mellom medlemslandene forsvinner. Fordi
Norge venter med å tre inn i valutaunionen til våre viktigste
handelspartnere går med, reduseres risikoen for konkurre­
rende devalueringer. Lavere rentenivå vil styrke utvikling­
en av norsk fastlandsøkonomi. Ettersom Norge ikke leng­
er kan devaluere ved fall i energiprisene, tvinges partene i
arbeidslivet til å forhandle om lønnsnedslag som uansett vil
være nødvendige for å styrke konkurranseevnen og sikre
sysselsettingen i privat sektor. Effekten av finanspolitiske
virkemidler vil øke. EU-landene vil godta at Norge fraviker
ØMU-kravene til budsjettunderskudd og offentlig gjeld ved
oljeprissjokk, og under normale tider vil Norge uansett
være tjent med å bygge ned budsjettunderskuddene for å
ruste oss til tider med lavere oljeinntekter. I tilfelle oljepris­
stigning vil Norge unngå økt kronekurs som er uheldig for
fastlandsnæringene. En viktig forutsetning for de nordiske
landenes i nntreden i pengeunionen er at europeisk fagbe­
vegelse har fått gjennomslag for en samordnet strategi for
økt sysselsetting på EU-nivå. Et ledd i denne strategien er
å motvirke skatte- og avgiftskonkurranse mellom landene
og vri skattene over fra arbeidskraft til miljøavgifter og kapi­
tal for å styrke sysselsettingen og offentlig sektors inn­
tektsgrunnlag. På lengre sikt vil en felles europeisk valuta
kunne være et ledd i utviklingen av tettere globalt samar­
beid for å fremme internasjonal stabilitet og økonomisk
samordning.
lom to helt ulike virkeligheter. Når det gjelder økonomisk politikk,
medlem er mindre enn fløyene i norsk EU-debatt gir inntrykk av.
er det snarere tale om valg mellom alternativer der de økonomiske
Realøkonomiske og realpolitiske hensyn gjør at tidsplanen for
realitetene gjør at hovedmålene og grunntrekkene i politikken i stor
pengeunionen kan bli forskjØvet. Vi har også argumentert for at det
grad vil være de samme. Vi har argumentert for at forskjellen mel­
kan være flere grunner til at Norge bør stå utenfor valutaunionen, der­
lom EØS og EU-medlemskap vil være relativt liten dersom Norge
som den blir gjennomført, inntil forholdene i norsk økonomi gjør
ikke tar del i ØMUs tredje fase, selv om den formelle muligheten til
deltakelse hensiktsmessig. Målet om en pengeunion er fornuftig på
å føre en radikalt annerledes økonomisk politikk vil være større i
lang sikt, men vil forutsette en så sterk reell økonomisk integrasjon
EØS.
mellom deltakerlandene, at det kan ta mange år før norsk økonomi
Forskjellen mellom EØS og EU-medlemskap vil i dette tilfellet
er moden for å delta.
avhenge mye av Sverige og Finlands valg. Hvis Sverige og Finland
Etter vår oppfatning står derfor det mest real i ti ke valget for fag­
går inn i EU, vil forutsetningene for EØS-strategien svekkes. Hvis
bevegelsen på kort og mellomlang sikt mellom EØS og inntreden i
alle de nordiske landene velger en EØS-modell, eller alle går inn i
EU uten deltakelse i en eventuell pengeunion.
EU, men står utenfor pengeunionen, vil forskjellen i økonomisk­
te er det to spørsmål vi antar fagbevegelsen vil legge avgjørende vekt
politisk handlefrihet i praksis være liten. Men mulighetene til å
på :
påvirke kursen for europeisk økonomisk politikk vil være større i
I vurderingen av det­
EU. Skattepolitiske tiltak på EU-nivå for å styrke offentlig sektors
l ) Hva gjør Sverige og Finland?
inntektsgrunnlag og motvirke skattedumping, krever imidlertid
2) Hvilken vekt vil fagbevegelsen legge på mulighetene til å delta i
enstemmighet, det vil si at evnen til påvirkning avhenger av at selv
utfonningen av den økonomiske politikken i EU?
de mest konservative regjeringene kan overbevises.
Konklusjonen vår er derfor at den sentrale skillelinjen med hen­
Uansett hvilket valg Norge og de øvrige nordiske EFTA-landene
syn til økonomisk politikk ikke dreier seg om EØS versus EU, men
gjør, er det viktig å understreke at arbeidsledighetsproblemet ikke
om deltakelse i tredje fase i ØMU. Kanskje kan disse alternative stra­
kan løses med penge- og finanspolitiske tiltak alene. Derfor drøfter
tegiene også ses som ulike stadier i en langsiktig integrasjonsprosess,
vi i kapittel 6 spørsmålet om finansiering av offentlig sektor og i
heller enn som gjensidig utelukkende alternativ. Denne konklusjo­
kapittel
nen innebærer både at «kostnadene» og «gevinstene» ved å bli EU-
sysselsettingsstrategi.
7 redegj ør vi for debatten i fagbevegelsen om en europeisk
31
6 Finansiering av offentl ig
sektor
6.1 I n n ledning
For fagbevegelsen har oppbyggingen av en sterk offentlig sektor i
Norge vært et sentralt virkemiddel for å fremme rettferdig fordeling
og trygghet for helse og velferd for alle. Offentlig virksomhet og tje­
nesteproduksjon sysselsetter over 30 prosent av arbeidstakerne i
Norge og majoriteten blant yrkesaktive kvinner. B lant LO-medlem­
mene er flertallet i dag ansatt i offentlig virksomhet. Det er derfor et
vitalt spørsmål for fagbevegelsen hvordan et EU-medlemskap kan
påvirke mulighetene til å finansiere offentlig virksomhet og syssel­
setting i framtiden.
Offentlige inntekter avhenger av skattegrunnlaget, energiprisene,
veksten i norsk økonomi og skattesystemets utforming. Beregning­
er av inntektsbortfall for offentlig sektor ved EU-medlemskap må
derfor veies mot mulige gevinster av økt vekstevne i norsk økonomi.
Videre må den formelle friheten til å beskatte som vi vil, vurderes i
lys av de relle muligheter til å føre en særegen norsk skattepolitikk.
I en situasjon med fri bevegelighet av varer, arbeidskraft og kapital,
må skattepolitikken ta hensyn til konkurranseevnen og risikoen for
skattelekkasje i form av grensehandel, personutflytting og utflagging
av produksjonsvirksomhet. Spillerommet for å øke skatteinntektene,
for eksempel i form av miljøavgifter, bedrifts- og kapitalbeskatning,
betinges følgelig av hvilken skattepolitikk som føres i de øvrige
E0S- og EU-landene. Skattereformen i
Norges brutto budsjettbidrag til EU vil i 1 995 være 7,9 mil­
liarder kroner, men vil fra 1 996 øke fra 9,6 milliarder til om
lag 1 2 milliarder i 1 999.
• Norge vil motta om lag 5 milliarder kroner i samlete tilba­
keføringer fra EU i 1 995. Disse tilfaller ikke staten.
Norges nettobidrag vil ifø lge Regjeringen i 1 995 være om
lag 2,6 milliarder kroner, men øke til om lag 6,5 milliarder
fra 1 999 (om lag 3/4 prosent av BNP).
Full utnyttelse av EU-bidragene til regionalpolitikk,
næringspolitiske tiltak mv. vil kreve norsk medfinansiering
anslått til 3-4 milliarder kroner årlig, som på sikt skal sam­
ordnes med eksisterende norsk ordninger.
• økt nasjonal overgangsstøtte til landbruket for å oppveie
tapte inntekter på grunn av prisreduksjonen, støtten skal
trappes gradvis ned og mer enn motsvares av innsparte
landbruksoverføringer over tid.
Omstillingsstøtte til næringsmiddelindustrien .
* Engangsutgifter knyttet til lagernedskrivning til landbruket
og næringsmiddelindustrien er anslått til om lag 2 milliar­
der kroner.
Awikling av investeringsavgiften innen fem år vil gi et
beregnet inntektstap på om lag 5 milliarder kroner årlig fra
1 999.
Avgift på kraftfor tilsvarende 1 milliard kroner forsvinner,
mens ulike utvidelser av momsgrunnlaget (blant annet
elektrisk kraft i Nord-Norge, romutleie mv.) er anslått å
ø ke inntektene med om lag 0,8 milliarder.
• I mportavgiften for bil må erstattes av en avgift knyttet til
førstegangsregistrering på samme nivå.
• Taxfree-kvotene blir tilnærmet som i dag og inngår i rei­
segodskvotene som utvides til å omfatte 1 liter brennevin
eller 3 liter sterkvin, 5 liter svakvin, 1 5 liter øl og 300 siga­
retter fram til 1 997, da disse kan endres ved enstemmig­
het.
Alkoholavgiftene (i 1 994 om lag 6,3 milliarder kroner) og
tobakksavgiften (i 1 994 om lag 5,2 milliarder) kan i prin­
sippet beholdes, men ø kt grensehandel og endrete rei­
segodsbestemmelser kan skape press på satser og
omsetning.
•
1 992 innebar en tilpasning
av det norske skattesystemet i tråd med trender i de fleste vestlige lan­
dene. I de senere årene har man sett en rekke eksempler på at land
(også Norge) reduserer skatter og avgifter spesielt overfor nærings­
livet, for å styrke konkurranseevnen og tiltrekke investeringer. Inter­
nasjonal skattekonkurranse kan virke undergravende på finansie­
ringen av offentlig virksomhet. Europeisk fagbevegelse har derfor
krevd at EU utvikler forpliktende minstestandarder blant annet for
bedrifts- og kapitalbeskatning og miljøavgifter.
6.2 Skatte- og avgifts­
harmon isering i EU
*
•
•
•
•
•
Eneretten til å inndrive skatter tilhører kjerneområdene i en stats
myndighet og er følgelig også i EU nasjonalstatens ansvar. EUs poli­
tikk på skatteområdet har vært begrenset av kravet til enstemmighet
og dreid seg om å regulere forhold av grenseoverskridende karakter.
Dette gjelder blant annet regler for selskaper som opererer
i flere
medlemsland. For å motvirke konkurransevridning når grensekon­
trollen i det indre markedet forsvinner, har EU fastlagt minstesatser
for indirekte skatter og avgifter.
I prinsippet skal det i EU være moms på alle varer og tjenester.
6.3 Konsekvenser for offentl ig
økonomi
1 5 prosent, men det er
Avgiftsendringene betyr at en del av statens inntekter vil gå ned - for
anledning til å anvende lavere satser (ned til :5 prosent) for enkelte
eksempel investeringsavgift, særavgifter på alkohol og tobakk, mens
nødvendighetsprodukter og opprettholde nullsats for en del tjenes­
enkelte andre kan øke.
Den alminnelige momssats skal være minst
ter. Dette gjelder for eksempel aviser, tidsskrifter, bøker og en rekke
tjenester innen kultur, helse, undervisning mv. Norges momssats på
22 prosent kan dermed opprettholdes, men det vil bli enkelte
endringer i avgrensningen av momspliktige varer og tjenester.
De viktigste endringene som kan påvirke statens finanser ved et
EU-medlemskap er oppsummert nedenfor (Kilde:
40: 1 994, s. 4 1 1-417).
32
St.meld. nr.
Regjeringen harforutsatt at avgiftsendringe­
ne skal gjennomføres uten at statens inntekter reduseres, det vil si at
tapte inntekter skal oppveies ved endringer i avgiftssystemet og økte
satser på andrefelt. Selv om disse økningene i prinsippet kunne vært
gjort uansett, er det rimelig å anta at slike vridninger i avgiftssyste­
met neppe ville vært realistisk uavhengig av de lettelsene bedrifter
og husholdninger drar nytte av som fØlge av EU-medlemskap (redu­
serte matvarepriser, avgiftslettelser mv.). Over tid kan en ikke ute-
lukke at Økt grensehandel kan skape press på moms satsene, noe som
særlig vil avhenge av Sverige og Danmarks skattepolitikk. Men også
i EØS er det sannsynlig at Norge vil måtte tilpasse en del avgifter,
spesielt på alkohol og tobakk, i forhold til nabolandenes politikk.
På landets inntektsside kommer i fØrste rekke EU-bidrag til regi­
onal- og næringspolitikk i størrelsesorden 5-6 milliarder kroner
årlig. De offentlige utgiftene påvirkes hovedsakelig av langsiktige
innsparinger i overføringene til landbruket og varig økte utgifter
knyttet til Norges budsjettbidrag (9,6- 1 2 milliarder kroner) og med­
finansiering av EU-tilskudd til distrikts- og næringspolitiske tiltak
(3-4 milliarder kroner). Sistnevnte vil kunne dekkes inn ved tilpas­
ninger i eksisterende støtteordninger, noe det vil være opp til Stor­
tinget å avgjøre. På sikt forutsetter Regjeringen at de økte utgiftene
vil tilsvare Norges nettobidrag, som er anslått til 6,5 milliarder kro­
ner fra 1999. Dette er landets direkte kostnad ved EU-medlemskap.
Dersom dette skal oppveies av økt vekst i norsk økonomi, vil det kre­
ve 1 ,5 prosent høyere BNP, eller en BNP-vekst som er 0, 1 5 prosent
høyere årlig over en tiårsperiode. Hvorvidt en slik veksteffekt er rea­
listisk, avhenger av hvordan konkurranseevnen og investerings­
atferden i næringslivet vil påvirkes av EU-medlemskap i forhold til
dagens EØS-lØsning. (Dette spørsmålet er drøftet nærmere i kapittel
3).
Nettobidraget til EU vil bidra til å øke budsjettunderskuddet. Skat­
te- og avgiftsendringene innebærer i første omgang en inntektsover­
føring fra offentlig til privat sektor og husholdningene. Dette vil sti­
mulere etterspørselen i privat sektor, men statens inntektstap kan
skape press for innstramminger i offentlig sektor. Selv om dette skal
dekkes inn ved endringer i avgiftssystemet og mulig økte vekstim­
pulser i økonomien, vil det for fagbevegelsen være viktig at l ) den
umiddelbare budsjettsvekkelsen ikke fører til redusert sysselsetting
i offentlig sektor, og at 2) avgiftsendringene sikres en forsvarlig for­
delingsprofil.
Det er ingen tvil om at innmelding i EU vil innebære en klar, kort­
siktig svekkelse av statens budsj ettbalanse og legge varige begrens­
ninger på bruken av avgifter som hittil har vært viktige inntektskil­
der for staten. Den kritiske forutsetningen for at EU-medlemskap
ikke skal bidra til en varig svekkelse av offentlige budsjetter, er at
EU-medlemskapet fører til varig høyere vekst i norsk økonomi. Som
vi så i kapittel 2, er det betydelig usikkerhet knyttet til denne forut­
setningen.
Samtidig er det grunn til å peke på at det offentlige forbruket og
det direkte skattenivået i Norge ikke er spesielt høyt. I de senere år
er det gjennomført betydelige skattelettelser. I forbindelse med valu­
takrisen i 1 992 fikk næringslivet 5-6 milliarder kroner i avgiftslet­
telser, og skattereformen gav høyinntektsgrupper milliardskattelet­
ter. Prisreduksjon på matvarer i EU vil innebære merkbare bedring­
er i husholdningenes økonomi. I et slikt perspektiv bør det være
mulig å gjennomføre tiltak som kompenserer for de svekkeIsene i
offentlige budsjetter som følger av et EU-medlemskap, forutsatt at
den politiske viljen er til stede. I forhold til budsjettendringene som
følger av EU-medlemskap, er det grunn til å regne med at presset på
offentlige budsjetter som følge av eldrebølgen og nedgang i oljeinn­
tektene, vil innebære større utfordringer i framtiden. Disse kommer
imidlertid i tillegg til kostnadene ved EU-tilpasningen.
Mulighetene til å møte disse utfordringene avhenger av Norges
evne til å utvikle fastlandsnæringene og av at vi fører en budsjettpo­
litikk som ikke bygger opp offentlig gjeld som må betales av framti­
dens generasjoner. Det langsiktige spillerommet for nasjonal skatte­
politikk kan også bedres dersom en kan få til samordnete europeiske
tiltak som motvirker skattekonkurranse og muliggjØr økt energi- og
kapitalbeskatning. Slike tiltak krever enstemmighet i ED. Uansett
EU og EØS vil den framtidige finansieringen av offentlig virksom­
het bli et stadig mer sentralt stridsspørsmål, som til syvende og sist
avgjøres av politiske styrkeforhold i Norge.
33
7 Mot en ny europeisk
sysselseHingsstrategi?
7.1 I n n ledning
Hvorvidt EU-medlemskap eller EØS vil gi best muligheter til å
bekjempe arbeidsledigheten, avhenger av en rekke usikre faktorer.
Utviklingen i sysselsettingen påvirkes for det første av veksten og
verdiskapingen i norsk næringsliv, for det andre av den økonomiske
politikken, for det tredje av arbeidsmarkedets organisering, og for
det fjerde av den Økonomiske utviklingen i de øvrige EU- og EØS­
landene. Drøftingen i del I pekte i retning av at EU-medlemskap kan
gi mer forutsigbare rammer for næringslivet og virke positivt for
investeringene, spesielt i forhold til en situasjon der Norge og Island
er de eneste gjenværende landene i EØS. Hvor sterk denne effekten
eventuelt vil være, er imidlertid meget usikkert.
Ut fra forhandlingsresultatet er det grunn til å regne med positive
sysselsettingseffekter i fiskeriindustrien, mens landbruksbasert virk­
somhet trolig vil oppleve redusert sysselsetting. En slik nedgang vil
antakelig komme gradvis også i EØS, men skje langt raskere ved EU­
medlemskap. Innsparte midler til landbruksoverføringer vil på sikt
kunne anvendes i distriktene til annen virksomhet som er mer sys­
selsettingsintensiv og samfunnsøkonomisk lønnsom. Tilskudd fra
EUs strukturfond kan bidra til å styrke den regionale næringspoli­
tikken.
Drøftingen i del Il peker i retning av at mulighetene til å føre en
nasjonal økonomisk politikk som styrker sysselsettingen i hovedsak
vil være de samme i EØS og EU, hvis Norge står utenfor en eventu­
ell tredje fase av ØMU Norsk deltakelse i en mulig valutaunion kan
gi økonomiske gevinster i framtiden, men vil antakelig ikke være
realistisk fØr oljeavhengigheten i norsk Økonomi er betraktelig redu­
sert. Hensynet til budsjettunderskuddene, rentenivået og pris- og
kostnadsveksten vil imidlertid både i EØS og EU gjøre det vanske­
lig å føre en økonomisk politikk som over tid avviker vesentlig fra
handelspartnerne.
Drøftingen i kapittel 4 understreket at arbeidsledighetsproblemet
ikke kan løses ved nasjonale, makrOØkonomiske virkemidler alene.
Uavhengig av EU synes Norge å ha nådd et nivå for offentlige bud­
sjettunderskudd som gjør det vanskelig å redusere arbeidsledigheten
ytterligere ved finanspolitiske virkemidler. De langsiktige utfor­
dringene for finansieringen av offentlig sektor knyttet til eldrebØlgen
og synkende oljeinntekter, vil antakelig begrense mulighetene ytter­
ligere og budsjettvirkningene av et EU-medlemskap vil trekke i sam­
me retning. Ny teknologi og økt produktivitet gjør at vekst ikke nød­
vendigvis skaper flere jobber og miljØproblemene stiller nye krav til
vekstens innhold. Løsningen av arbeidsledighetsproblemet vil der­
for kreve et vidt spekter av tiltak knyttet til organiseringen av
arbeidslivet, kompetanseutvikling og omfordeling av inntekt,
arbeid, fritid og utdanning over livsløpet.
Samlet gir disse forholdene ikke grunnlag for entydige konklu­
sjoner om sysselsettingsvirkningene i Norge av et EU-medlemskap
i forhold til EØS . Usikkerheten knytter seg i første rekke til de muli­
ge økonomiske gevinstene av et EU-medlemskap og de mulige øko­
nomiske virkningene dersom Norge blir alene igjen i EØS sammen
med Island. Enten Norge velger den ene eller andre løsningen, vil
utslagene neppe bli dramatiske, og det er grunn til å understreke at
verken EØS eller EU-medlemskap i seg selv gir noen garanti for løs­
ningen av arbeidsledighetsproblemet. Norge vil uansett stå overfor
store økonomiske omstillinger, og det vil kreves nytenkning og
reformer i arbeidslivet dersom arbeid til alle igjen skal bli en realitet.
EU og EØS kan gi noe forskjellige rammebetingelser, men det vil i
34
første rekke være en nasjonal politisk oppgave å organisere samfun­
net på en måte som sikrer full sysselsetting.
Det Økonomiske grunnlaget for å bekjempe arbeidsledigheten i
Norge vil imidlertid være sterkt avhengig av politikken i de andre
EU- og EØS-landene. Hvis arbeidsledigheten får fortsette å bre seg
i det indre markedet, vil konkurranseforholdene gjøre det meget van­
skelig for Norge å lykkes med en strategi for «full sysselsetting i ett
land». Dette er bakgrunnen for at europeisk fagbevegelse har gått i
spissen for å utvikle felles strategier for vekst og sysselsetting i
Europa.
7.2 De eu ropeiske sysselsettings­
in itiativene
Europeisk fagbevegelse har, som nevnt i avsnitt 5.7, vært meget kri­
tisk til den økonomiske politikken i EU-landene i de senere årene.
Fagbevegelsen har pekt på at de nasjonale konvergensprogrammene
for å redusere prisstigningen og budsjettunderskuddene knyttet til
ØMU, har bidratt til å forsterke den økonomiske stagnasjonen og øke
ledigheten. I en situasjon der EU-landene bruker 800 milliarder kro­
ner til passiv understøttelse av over 1 8 millioner arbeidsledige,
trengs en langt mer aktiv strategi for å bekjempe arbeidsledigheten.
DEFS har derfor tatt til orde for å revurdere tidsskjemaet for ØMU,
supplere konvergenskriteriene med realøkonomiske krav til produksjon og sysselsetting, samt å utvikle en samordnet politisk strategi for
investeringer i utdanning, infrastruktur og miljøtiltak, kombinert
med en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Dette er knyttet til striden
om den sosiale dimensjonen, som er omtalt i kapittel 8-10. DEFS
krever felles minsteregler for arbeidsvilkår, faglige og sosiale rettig­
heter for å motvirke sosial dumping, og tar til orde for at arbeids­
tidspolitikk og permisjonsordninger må brukes aktivt i en nyorgani­
sering av arbeidslivet. DEFS krever også at EU tilføres midler til å
føre en europeisk stabiliserings- og omfordelingspolitikk.
Nordisk fagbevegelse og sosialdemokratiske partier (SAMAK)
har bidratt til å reise kravet om en europeisk sysselsettingspolitikk.
Etter initiativ fra SAMAK har den såkalte Allan Larsson-gruppa
utarbeidet forslag til en europeisk strategi (<<Sett Europa i arbeid»),
som senere er adoptert av de sosialdemokratiske partiene i EU Pro­
grammet erkjenner betydningen av lav prisstigning, reduserte renter
og valutastabilitet, men peker på at hovedproblemet i europeisk øko­
nomi er svikten i realinvesteringer. Ettersom markedskreftene alene
ikke er i stand til å få realøkonomien i sving, trengs ifølge Larsson­
gruppa en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og offentlige investerings­
strategier knyttet til utdanning, infrastruktur, miljØ og Foll. Med
utgangspunkt i at importandelen i det samlete EUmØS-området bare
utgjør 8 prosent av BNP, anbefaler Larsson-gruppa en samordnet
finanspolitisk stimulering og en styrking av offentlig sektors inn­
tektsgrunnlag gjennom felles regler for miljøskatter og minsteregler
for kapital- og bedriftsbeskatning.
EUs Hvitbok om Vekst, konkurranseevne og
sysselsetting
Mange av ideene fra de nordiske fagbevegelsene er gjennom DEFS
bragt inn i europeisk fagbevegelse og satt på dagsordenen i EU og
EØS . DEFS fikk sommeren 1 992 de europeiske arbeidsgiverorgani­
sasjonene UNICE og CEEP med på en fellesuttalelse som tok til orde
for et europeisk initiativ for økt sysselsetting og vekst. Faglig press
overfor Europakommisj onen og EUs britiske presidentskap høsten
sering og virkemåte. Samtidig understrekes det at Hvitbokas analy­
1992, medvirket til det såkalte Edinburgh-initiativet, der EU-lande­
ser og forslag er innspill og råd til medlemsstatenes politikk.
for å stimulere økonomien og sysselsettingen. Ikke lenge etter invi­
peutvalget la til grunn og viser at fagbevegelsen kan lykkes med å få
ne ble enige om et (riktignok beskj edent) felles investeringsprogram
terte statsminister Brundtland i egenskap av EFTA-president til et
Hvitboka har mange likhetstrekk med den strategien som Klep­
satt ting på dagsordenen i EU. Men når det gjelder iverksetting, viser
felles EFTA-EU toppmøte om ledighet og sysselsettingspolitikk
saken også hvilke politiske hindringer som må overvinnes. De nasjo­
president Delors slo fast at hele EUs troverdighet stod for fall hvis
te i første omgang kun til en vag og uforpliktende aksj onsplan, der
våren 1 993. Dette ble fulgt opp på EUs toppmøte i København, der
nale regj eringssjefenes debatt om Hvitboka i Det europeiske råd før­
ikke kampen mot ledigheten fikk topp prioritet. Delors fikk gehør og
det fastslås at Hvitboka er et viktig referansepunkt for videre arbeid.
EUs rådsmøte desember 1993.
til tiltak. EU-finansministrenes anbefalinger om den økonomiske
fikk i oppgave å forberede en hvitbok som grunnlag for debatten på
Aksj onsplanen inneholdt knapt forpliktende og få konkrete forslag
Hvitboka rommer en gjennomgang av årsakene til ledighet og bar­
politikken høsten 1993 og Europakommisjonens forslag til nye ret­
EU s arbeidsledighet og skape 1 5 millioner nye j obber innen år 2000.
redusert prisstigning og budsjettunderskudd i høysetet (se for øvrig
forslag ansett som et positivt bidrag, selv om den bygger på konven­
struktur og nettverk er ikke fulgt opp, og det tas til orde for økt flek­
EU ikke kan eller bør konkurrere med lavkostlandene fra Asia og den
en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, økt satsing på opplæring og
rierer mot økt sysselsetting, og foreslo en målsetting om å halvere
Både fra norsk og europeisk fagbevegelse er Hvitbokas analyser og
sj onell makroøkonomisk tenkning. Hvitboka fastslår blant annet at
ningslinjer (mai 1 994) refererer også til Hvitboka, men setter fortsatt
avsnitt 8.5). Hvitbokas forslag til investeringer i europeisk infra­
sibilitet i arbeidsmarkedet. EU-finansministrene anbefaler imidlertid
tredj e verden på grunnlag av lØnnskostnader, og derfor bør satse på
vridning av skattene fra arbeidskraft til energi. Arbeidet med Hvit­
bør utvikle en strategi som videreutvikler de europeiske landenes lik­
hvilke resultater dette kan føre til.
høykostproduksj on med hØY kvalitet. Det framheves at EU-landene
boka skal følges opp av Kommisjonen, men det er foreløpig uvisst
hets- og velferdstradisj oner, og at veien til høyere sysselsetting ikke
kan bygge på markedskreftene alene. Hvitboka tar til orde for en ny
kollektiv solidaritet, en europeisk sosial pakt, og legger vekt på økt
samarbeid og sosial dialog med arbeidslivets parter for å hindre sosi­
al utestengning. Mer konkret tar Hvitboka til orde for:
*
Økte investeringer i transeuropeisk nettverk og infrastruktur
knyttet til kommunikasjon og energi.
*
*
Økt satsing på utdanning og livslang yrkesopplæring.
En mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk og forbedring av
arbeidsmarkedets virkemåte.
*
*
arbeidsledigheten høyere på dagsordenen i EU. Det er likevel et langt
skritt derfra til å overbevise politikerne i EU-landene om konkrete
tiltak som monner.
Fagbevegelsene og landene i det indre markedet står i et klassisk
dilemma mellom konkurranse og solidaritet. Hvis hvert enkelt land
del for økte milj øavgifter.
ning av de andre gjennom ensidige kostnadsreduksj oner og inn­
lokalsamfunnsarbeid.
landene klarer å overskride «konkurransespillet» og utvikle en soli­
produktivitetsutviklingen) framholdes sentralisert treparts
ter, milj ø og velferd, kan det stimulere sysselsettingen og gi gevin­
Forskning og utviklingsarbeid knyttet til informasj onstek­
det være ut fra slike mål om å forandre EUs politikk innenfra.
Jobbskaping knyttet til milj øforbedring, energisparing og
For å sikre en moderat lønnsutvikling Cl prosent mindre enn
inntektspolitikk som en god modell.
*
de nordiske erfaringene og viser at fagbevegelsen har fått satt
Å fremme en mer arbeidsintensiv og mindre energiintensiv
vekst, ved gradvis å redusere arbeidsgiveravgifter o.l. til for­
*
7.3 Fagbevegelsens dilemma
Både Hvitboka og Allan Larsson-gruppas innspill trekker veksler på
nologi.
prØver å styrke sin Økonomiske situasjon og sysselsetting på bekost­
stramminger, kan resultatet bli at alle taper, også EØS-landene. Hvis
darisk strategi basert på felles tiltak for å motvirke dumping av skat­
ster for alle. Hvis fagbevegelsen skal støtte et EU-medlemskap, må
Erfaringene hittil gir grunn til svært nøkterne vurderinger av
mulighetene til å reformere EUs økonomiske politikk. Skattepolitis­
Når det gjelder arbeidsmarkedets virkemåte, hevder Hvitboka at
ke tiltak på EU-nivå krever enstemmighet, det samme gjør endring­
arbeidstidsordninger, kvalifikasj oner, lønnssystemer og mobilitet,
lemsregjeringer må overbevises. Retningslinjene for medlemslande­
beskyttelsen av dem som er i fast arbeid kan stenge arbeidssøkende
har kun rådgivende status.
sviktende tilpasningsevne og fleksibilitet, blant annet når det gjelder
kan medvirke til å bremse sysselsettingsveksten. Det hevdes også at
ute, og at bedre muligheter til deltidsarbeid og midlertidige ansettel­
er i grunnlaget for ØMU. Det betyr at selv de mest konservative med­
nes Økonomiske politikk kan vedtas med kvalifisert flertall, men de
Problemet for Norge er at når 70-80 prosent av eksporten går til
ser kan styrke sysselsettingen. Blant annet med henvisning til Volks­
EU-landene, så vil EU-landenes politikk ha stor innvirkning på ram­
1 993, tar Hvitboka derfor til orde for at desentraliserte forhandling­
for fagbevegelsen er at hvis EU-landene fører en politikk som tilla­
overtid, j obbrotasjon og permisj oner knyttet til utdanning, fødsler
bli meget vanskelig å sikre full sysselsetting og videreføring av vel­
wagen-avtalen om redusert arbeidstid for å motvirke oppsigelser fra
er omkring kortere arbeidstid, fleksible arbeidstidsordninger, mindre
mv. , kan gjøre det lettere å få flere i arbeid.
For fagbevegelsen er dette kj ente problemstillinger fra norsk
debatt. Selv om fagbevegelsen kan være uenig på en del punkter, er
det verdt å merke seg at Hvitboka tar klar avstand fra forslag om en
omfattende deregulering av arbeidsmarkedet, men inviterer til en
dialog med partene i arbeidslivet omkring arbeidsmarkedets organi-
mevilkårene for norsk økonomi og sysselsetting uansett. Dilemmaet
ter høy arbeidsledighet og underminering av offentlig sektor, vil det
ferdsstaten i Norge både innenfor og utenfor EU - særlig etter hvert
som olj einntektene minker. I en situasjon med over 20 millioner
arbeidsledige i EU-og EØS-landene, stiller dette fagbevegelsen
overfor vanskelige vurderinger av forholdet mellom å bekjempe
ledigheten nasj onalt og ansvaret for å bidra til å bekjempe ledighe­
ten på europeisk plan.
35
DEL III
Arbeidsl iv, fagorgan isering og velferdspol itikk
fagbevegelsens debatt om EU og EØS har spørsmålet om Norge kan videreføre den norske modellen for arbeidslivs­
organisering, faglige rettigheter, forhandlinger og velferdspolitikk stått sentralt. Del III redegjør for arbeidslivspolitikken
og den sosiale dimensjonen i EU og EØS (kapittel 8). Fagorganisasjonenes stilling i EU-landene og på europeisk plan
er tema for kapittel 9 og velferdspolitikk og likestilling drøftes i kapittel 1 0.
I
8 Arbeidsl ivspol itikk i EØS og EU
i Norge, Norden og Europa er fagbevegelsens tradisj onelle styrke og
8.1 Utgangspu n kt
arbeidsformer utfordret av endringer i teknologi, produksjonsorga­
Fagbevegelsens innflytelse er historisk bygget på lov- og avtalere­
nisering, arbeidsgiverstrategier og arbeidsledighet. Verken fagbeve­
gulering av fa&lige rettigheter og arbeidsvilkår innenfor nasj onalsta­
gelsen i Norge eller andre europeiske land har ferdige svar på hvor­
tens rammer. Apningen av et vesteuropeisk marked med fri bevege­
dan den skal møte disse utfordringene. På samme måte som fagbe­
lighet for varer, tjenester, arbeid og kapital i hele EØS-området,
vegelsens nasj onale pionerer bygde på lærdommen at «samhold gjør
endrer rammene for faglig arbeid og nasj onal arbeidslivspolitikk.
sterk», vil fagbevegelsens slagkraft i framtiden stille økte krav til
S kjerpet konkurranse og større muligheter for internasjonal kapital
læring, samarbeid og solidaritet over landegrensene.
til å flytte produksj onen dit den finner det gun stigst, kan øke presset
Dette kapitlet redegjør nærmere for hva EØS verus EU-medlem­
I
skap kan bety for faglige rettigheter, arbeidsmilj ø, forhandlinger og
den norske arbeidslivsmodellen.
på nasj onale arbeidsvilkår, lønnskostnader og forhandlingssystem.
kampen om investeringer og arbeidsplasser kan arbeidstakerne i uli­
ke land og regioner bli spilt ut mot hverandre i en ødeleggende alles
kamp mot alle. Europeisk fagbevegelse har derfor gått i bresjen for
knesetting av felles europeiske minstestandarder, forhandlingsret­
tigheter og større regionale overføringer - den såkalte sosiale dimen­
sj onen. Et hovedkrav har også vært grense-overskridende rettigheter
8.2 Den sosiale di mensjon arbeidslivspoliti kk i EØS og EU
Den sosiale dimensj onen i EU og EØS dreier seg i hovedsak om det
til konsernfaglig samarbeid.
Mange i fagbevegelsen frykter at EU-medlemskap vil innebære et
vi i Norge oppfatter som arbeidslivspolitikk. Fellesskapets myndig­
farvel til den norske arbeidslivsmodellen bygd på sentrale forhand­
het på dette området var lenge svært begrenset, men på 80-tallet fikk
linger og tett samarbeid mellom partene og staten. Økt konkurranse­
ideen om en felles europeisk arbeidslivspolitikk fornyet kraft. Pla­
press og faren for sosial dumping er imidlertid en utfordring fagbe­
nene for det indre markedet og Spania, Portugal og Hellas' inntreden
vegelsen vil stå overfor både i EØS og ED. Gjennom EØS-avtalen
i EF, skapte frykt for at kapitalen ville utnytte regionale forskjeller i
har Norge forpliktet seg til å følge spillereglene i det indre markedet
lønns- og arbeidsvilkår til sosial dumpin» . For europeisk fagbeve­
og medvirke i utviklingen av felles minimumsregler for arbeidslivet
gelse ble kravet om en sosial dimensj on med felles minimumskrav
i EØS.
til arbeidsvilkår og faglige rettigheter, samt økte regionale overfø­
Utviklingen av arbeidslivspolitikken i EF/EU har i all hovedsak
hittil vært et nasj onalt ansvar. Kravet til enstemmighet i de fleste
ringer et vilkår for å støtte etableringen av det indre markedet.
Grenseoverskridende reguleringer av
arbeidslivsforhold kan
arbeidslivsspørsmål i EFfEU har vært en hindring, men det er ved­
endre konkurranseforholdene mellom bedrifter fra ulike land og
tatt en del direktiv som særlig bedrer arbeidstakernes rettigheter i de
påvirke styrkeforholdene mellom arbeid og kapital i det enkelte land.
fattigste
Både nasj onale interessemotsetninger, ideologisk strid, EFs svikten­
medlemslandene.
Maastrichtavtalens
sosiale protokoll
innebar et framskritt ved å utvide området for kvalifiserte flertalls­
de hjemmelsgrunnlag og krav til enstemmighet har hemmet utvik­
vedtak, samt å sikre partene i arbeidslivet rett til forhandlinger på
lingen av den sosiale dimensjonen. Arbeidsgiversiden i EF har
europeisk plan og bedre muligheter til påvirkning gjennom den sosi­
kj empet for den nasjonale suverenitet i arbeidslivsspørsmål og mot­
ale dialogen. Protokollen understreket at EUs arbeidslivspolitikk
arbeidet de fleste EF-forslag, unntatt i spørsmål knyttet til helse, sik­
skal respektere nasj onale forhandlingssystemer og fastslo at EU ikke
kerhet og diskriminering mellom arbeidstakere.
kan gripe inn i forhold som berører partenes suverenitet i spørsmål
knyttet til lønn, organisasj onsfrihet, streik og lock-out.
De nasj onale lov- og forhandlingssystemer og fagbevegelsens
sert flertall (Art. l 1 8A) og slo fast at EF skal fremme den sosiale dia­
I
(Art. 1 1 8B ) . I desember 1 989 sig­
Det sosiale charteret om grunnleggende
arbeidslivs- og sosiale rettigheter, som grunnet Storbritannias mot-
organisering og styrke varierer sterkt både innen og utenfor EU.
mange EU-land er det et sterkere innslag av lovregulering i arbeids­
livet enn i Norden, men kollektive avtaler spiller en viktig rolle. Både
36
Enhetsakten fra 1 987 utvidet EFs myndighet til å vedta bestem­
melser om sikkerhet, helse og milj Ø på arbeidsplassen med kvalifi­
log mellom arbeidslivets parter
nerte elleve medlemsland
stand, tok form av en «høytidelig erklæring». Charteret er ikke juri­
disk bindende, men forpliktet medlemslandene til å innfri en rekke
grunnleggende arbeidstakerrettigheter og forbedre arbeids- og leve­
kårene. Charteret fastslår blant annet at arbeidsgiver- og arbeidsta­
kerorganisasjonene «skal ha rett til å forhandle og sluttføre kollekti­
ve avtaler ifølge nasjonale retningslinjer og praksis. Dialogen mel­
lom de to parter på europeisk nivå, som må utvikles, kan dersom par­
tene ønsker det resultere i bindende avtaler, særlig innen arbeidsli­
vet» (Art. 1 2). I november 1 989 fulgte Kommisjonen opp med et
handlingsprogram med forslag til 47 konkrete tiltak.
3 1 . oktober 199 1 inngikk arbeidslivets parter på europeisk plan
(DEFS, UNICE og CEEP) en avtale om forslag til nye beslutnings­
regler for EFs arbeidslivspolitikk, som ble innarbeidet i Maastricht­
avtalens Sosialprotokoll. Britene stilte seg utenfor. Regler vedtatt i
henhold til Protokollen vil gjelde elleve av medlemslandene, mens
regler som også skal omfatte Storbritannia må hjemles i tidligere
traktatgrunnlag. Maastrichtavtalen gav videre EU myndighet til å
gjennomføre tiltak for å støtte og supplere medlemslandenes politikk
for yrkesutdanning (Art. 1 26).
Sosialprotokollen forplikter medlemslandene til å gjennomføre
Det sosiale charteret og innføre kvalifiserte flertallsvedtak når det
gjelder arbeidsvilkår og flere andre områder. Protokollen utvidet
EUs hjemmelsgrunnlag, fastslo nye beslutningsprosedyrer hvor
arbeidsmarkedets parter skal spille en mer sentral rolle knyttet til den
sosiale dialogen og knesatte retten til europeiske forhandlinger Uf
nedenstående boks). For norsk fagbevegelse er det verdt å merke seg
Sosialprotokollens understreking av at EU ikke skal gripe inn i kol­
lektive arbeidsrettsspørsmål knyttet til lønn, streik, lock-out og orga­
nisasjonsfrihet (Art. 2.6), samt at nærhetsprinsippet skal gjelde på
arbeidslivsområdet. EU skal respektere nasjonalstatenes lov- og
avtaletradisjoner (Art. l ), fellestiltak skal supplere og komplemen­
tere medlemstatenes tiltak (Art. 2. 1), samtidig som hensynet til Fel­
lesskapets konkurranseevne og utviklingen i små og mellomstore
bedrifter skal ivaretas.
Hovedelementene i Den sosiale protokollen
1 ) De elleve medlemslandene forplikter seg til å gjennom­
føre Det sosiale charteret og utvider Fellesskapets myn­
dighet i arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken.
2) Unionsrådet kan vedta minimumsregler med kvalifisert
flertall innenfor feltene arbeidsmiljø, arbeidsvil.kår, infor­
masjon og konsultasjon av arbeidstakere, like yrkesmu­
ligheter og likebehandling mellom kvinner og menn på
arbeidsplassen, samt integrasjon av personer som er
utstøtt fra arbeidsmarkedet (Art. 2. 1 ).
3) Enstemmighet vil fortsatt kreves for tiltak innenfor områ­
dene sosial sikkerhet og sosial beskyttelse av arbeids­
takere, rettigheter ved oppsigelse av arbeidskontrakt,
kollektiv representasjon og forsvar av arbeidstakernes
interesser (inklusive medbestemmelse), vilkår for sys­
selsetting av tredjelandsborgere samt finansielle bidrag
til å fremme sysselsetting og jobbskaping (Art. 2.3).
4) EU-direktiv kan gjennomføres i nasjonalstaten ved bruk
av kollektive avtaler såfremt medlemsstaten påser at
alle arbeidstakere omfattes av direktivets minimums­
regier (Art. 2.4).
5) Arbeidslivets parter skal konsulteres på alle trinn i
beslutningsprosessen etter nærmere angitte regler, og
Europakommisjonen pålegges å støtte og fremme dia­
logen mellom arbeidslivets parter (Art. 3).
6) Arbeidslivets parter kan innenfor en tidsfrist på ni måne­
der, hvis de ønsker det forhandle fram avtaler som kan
erstatte forslag til direktiv. Slike avtaler kan enten gjen­
nomføres via nasjonale forhandlinger eller, hvis partene
ø nsker det, gjennom rådsbeslutning etter forslag fra
Kommisjonen (Art 4).
Sosialprotokollens innskrenkning av enkeltregjeringers vetorett,
styrkingen av partenes rolle og den økte vekt på forhandlinger inne­
bar et skritt framover for EUs arbeidslivspolitikk. I europeisk fagbe­
vegelse har det likevel vært en viss bekymring for at britene skal
skaffe seg konkurransefortrinn og at ønsket om ensartete regler i hele
EUÆØS-området skal svekke de øvrige medlemslandenes politiske
vilje til å utnytte Protokollen. Et hovedkrav fra DEFS til traktatkon­
feransene i 1 996 er derfor at EU utvikler et ensartet regelverk som
også omfatter Storbritannia på grunnlag av Sosialprotokollen.
EØS-avtalen bygger på Romatraktaten og Enhetsakten og forut­
setter enstemmige vedtak der både EU og EFTA skal opptre med en
stemme. Det kan følgelig oppstå situasjoner der direktiv om arbeids­
takerrettigheter vedtatt med kvalifisert flertall i henhold til Sosial­
protokollen i EU, kan bli blokkert i EØS-komiteen av en enkelt
EFTA-regjering. Island har for eksempel nylig tatt forbehold om
gjennomføringen av EUs direktiv om maksimal arbeidstid. Dette gir
på den ene siden EFTA-regjeringer vetorett mot regler de finner uak­
septable, på den andre siden kan det gjøre det vanskeligere å få ved­
tatt arbeidstakerrettigheter i EØS enn i EU. EFTA-landene har imid­
lertid erklært politisk vilje til å gjennomføre målene i Det sosiale
charteret og behandle direktiv med basis i Sosialprotokollen på linje
med andre EU-regler.
8.3 EUs virkem idler i arbeidsl ivs­
pol itikken
EUs virkemidler for å fremme den sosiale dimensjonen kan grovt sett
deles inn i fire grupper:
l ) Bindende reguleringer i form av direktiv og forordninger om fel­
les minimumsregler for arbeidstakerrettigheter.
2) Tilrettelegging for sosial dialog og samarbeid mellom frivillige
organisasjoner.
3) Økonomisk støtte, for eksempel Sosialfondet, Strukturfondet mv.
4) Anbefalinger, henstillinger, uttalelser, programmer mv. for å
fremme arbeidslivssamarbeid mellom landene.
EUs arbeidsrettslige direktiv og den sosiale dialogen har fått størst
oppmerksomhet i Norge. Disse vil omtales særskilt i avsnitt 8.4 og
8.5.
8.3.1 Sosiale og regionale overføringer
Overføringene gjennom Det europeiske sosialfondet (ESF), samt
Struktur- og regionalfondene er viktige instrumenter i utviklingen av
den sosiale dimensjonen. Målet om økonomisk og sosial samhørig­
het (cohesion) er nedfelt i Maastrichtavtalens artikkel l 30a, som slår
fast at EU skal ta sikte på å redusere ulikheter i økonomisk og sosial
utvikling mellom regionene.
Sosialfondets formål er å forbedre arbeidstakernes kvalifikasj oner
og sysselsettingsmuligheter, spesielt for utsatte grupper og regioner
med særlig hØY arbeidsledighet. Integrering av ungdom, langtidsle­
dige, kvinner, handicappete og innvandrere er prioriterte mål. Over
2 700 000 personer berøres årlig av ESFs virksomhet. I perioden
1 994-99 har fondet satt av om lag 14 milliarder ECU ( 1 1 2 milliar­
der Nkr) til programmer for å integrere ungdom og langtidsledige.
Medlemstatene må i tillegg bidra med 35-55 prosent egenandel.
Fondet støtter også prosjekter knyttet til dialogen mellom arbeids­
markedets parter, faglig bistand og rådgivning av langtidsledige. For
eksempel driver Euro-LOs institutt for opplæring av tillitsvalgte om
innføring av ny teknologi (AFFETT) en omfattende kursvirksomhet
med støtte fra Sosialfondet. EU bevilger også betydelige midler til
tillitsvalgtopplæring i forbindelse med konsernfaglig samarbeid.
Regional- og strukturfondene skal i perioden 1994-99 overføre
1 1 80 milliarder kroner til økonomisk tilbakeliggende regioner i EU.
Hensikten er å motvirke regionale og sosiale forskjeller som kan føl­
ge av det indre markedet. Disse sosiale og regionale overfØringene
37
er ikke omfattet av E0S-avtalen, selv om EFTA-landene yter noe til­
skudd til et såkalt utjamningsfond.
direktiv fra EUÆ0S vil tvinge fram e n uønsket lovregulering p å
områder som i dag reguleres ved kollektivavtale. Som nevnt kan
Portugal mottar i dag EU-støtte i størrelsesordenen 6-8 prosent av
EUÆ0S-direktiv gjennomføres via forhandlinger, men medlems­
BNP, og land som Hellas, Irland og Spania mottar også betydelige
overføringer fra de rikere EU-landene. Selv om midlene til regional
staten har likevel ansvar for at direktivets minstestandarder gjen­
nomføres for alle de grupper det gjelder. Det vil være opp til partene
utjamning ikke er tilstrekkelig ut fra europeisk fagbevegelse sitt syn,
gir det grunn til å nyansere bildet av at EU entydig fører en politikk
for økt sosial og regional ulikhet.
i norsk arbeidsliv å sørge for at kollektivavtalene innfrir europeiske
minimumskrav. Ettersom norske standarder vanligvis ligger over
europeiske minstekrav, vil dette normalt ikke være noe problem,
8.3.2 Anbefalinger og handlingsprogrammer
Fellesskapet vedtar en lang rekke resolusjoner, henstillinger og utta­
lelser for å påvirke medlemsstatenes sosialpolitikk. I de siste par åre­
ne er for eksempel anbefalinger om forbedring av landenes regler for
sosial minstesikring, om en rettferdig minimumslønn, kamp mot
sosial utstøting og om arbeidstakernes rett til overskuddsdeling ved­
bortsett fra i sektorer der organisasjonsgraden er lav. I slike tilfeller
kan allmenngjøring av tariffavtaler, eller rammelovgivning som
refererer til rådende tariffavtaler, være en løsning som styrker
beskyttelsen av uorganiserte arbeidstakere. Det vil være en viktig
oppgave for partene i arbeidslivet, i samarbeid med norske myndig­
heter, å finne fram til hensiktsmessige måter å gjennomføre
EUÆ0S-direktiv i norsk arbeidsliv. I Danmark er det reist forslag
om å innarbeide prosedyrer for dette i Hovedavtalen.
tatt. Slike anbefalinger er ikke juridisk bindende, men trekker opp
politiske målsettinger og retningslinjer medlemslandene bør strebe
etter (på samme måte som finansministrenes anbefalinger).
Målet for de arbeidsrettslige tiltakene knyttet til den sosiale
dimensjonen er å motvirke uønskete virkninger av det indre marke­
EU iverksetter videre en rekke handlingsprogrammer som støttes
det i E0S og ED. I de etterfølgende avsnittene vil vi gå nærmere inn
på fem områder som er særlig sentrale.
økonomisk (ofte fra Sosialfondet) med sikte på å forbedre nasjonal­
statenes politikk overfor bestemte grupper. Dette gjelder flere hand­
lingsprogrammer for likestilling (eksempelvis New Opportunities
for Women (NOW), handlingsprogrammer og tiltak rettet mot funk­
sjonshemmete (HELlOS I og IT, HANDYNET og Horizon), og en
Når det gjelder regulering av arbeidsmiljøet, skiller EU mellom to
hovedtyper regler som også vil gjelde i E0S :
lang rekke programmer for yrkesopplæring (ERASMUS, COMETT
l og 2, FORCE, IRIS, LlNGUA og TEMPUS l og 2). Kommisjonen
l) Minimumsdirektiv for beskyttelse av arbeidstakerne på arbeids­
har nylig også vedtatt Fellesskapets fjerde handlingsprogram for
plassen (Art. l 1 8A) er hovedsakelig retlet mot arbeidsmiljØ, hel­
arbeidsmiljØ for perioden
1994-2000.
Ikke-juridiske tiltak, som handlingsprogrammer knyttet for
eksempel til utdanning, eldre og funksjonshemmete mv., samt reso­
lusjoner, er ikke en formell del av E0S-avtalen, men Norge kan for­
handle og har inngått avtaler om deltakelse. Slike mellomstatlige
samarbeidstiltak kan ha betydning gjennom utveksling av kunnskap,
erfaringer og påvirkning av medlemslandenes politikk. Som vel­
ferdspolitiske foregangsland er det ikke urimelig å anta at de nordis­
ke landene kan bidra med nyttige impulser og påvirkning i slike EU­
sammenhenger.
8.4 Arbeidsrettslige reg uleringer
Gjennom E0S-avtalen har Norge forpliktet seg til å respektere EU s
felles arbeidslivsregler. Vedlegg 8. 1 gir en oversikt over EFÆU­
direktiv som berører arbeidstakernes rettigheter og arbeidsmiljØ.
Hovedregelen er at EUs arbeidsrettslige direktiv fastsetter minste­
standarder, det vil si at nasjonalstatene og partene i arbeidslivet står
fritt til å vedta høyere standarder.
Fellesskapets reguleringer har i hovedsak dreid seg om individu­
elle arbeidstakerrettigheter. Men en del nyere direktiv omfatter også
kollektive faglige rettigheter, for eksempel knyttet til virksomhets­
overdragelser, masseoppsigelser og direktivforslaget om informa­
sjon og konsultasjon i flernasjonale selskaper.
For arbeidstakerne i de økonomisk mest utviklete landene inne­
bærer EU arbeidsrettsregler sjelden store forbedringer, med unntak
for arbeidsmiljødirektivene som har bidratt til å løfte standardene i
de fleste land. Utover den solidariske dimensjonen kan tiltakene tje­
8.4.1 Arbeidsmiljø og produktkrav
se og sikkerhet og bruk av utstyr.
2) Maksimumsdirektiv for krav til produktene og utstyret som bru­
kes av arbeidstakerne, som blant annet skal ivareta grunnleggen­
de hensyn til helse, sikkerhet og miljØ (Art. l OOA).
Traktatens artikkel 1 1 8A slår fast at medlemsstatene skal bestrebe
seg på å forbedre arbeidsmiljøet, beskytte arbeidstakernes sikkerhet
og sunnhet, og harmonisere vilkårene på et stadig stigende nivå.
Vedtak av minimumsdirektiv skjer med kvalifisert flertall i samar­
beid med Europaparlamentet, og skal ikke være til hinder for at med­
lemsstatene innfører strengere beskyttelsesregler. Med utgangs­
punkt i artikkel 1 1 8A har EU vedtatt rammedirektiv om helse og mil­
jø på arbeidsplassen (89/3 9 1 ), samt et bredt knippe av særdirektiv
om for eksempel personlig verneutstyr, minimumskrav til helse og
sikkerhet på arbeidsplassen, bruk av arbeidsutstyr, manuell løfting,
arbeid med skjermterminaler, kreftfarlige stoffer og biologiske agen­
ser mv. (se vedlegg l ) . I øyeblikket arbeides med utarbeidelse av fel­
les normer for kjemikalier på arbeidsplassen (dir. 9 1 /322), som ser
ut til å bevege seg mot et beskyttelsesnivå på linje med norske stan­
darder. Partene i arbeidslivet i EU er representert i Den rådgivende
komite for sikkerhet, hygiene og helsevern på arbeidsplassen
(Luxembourg-komiteen) som har en sentral rolle i denne prosessen.
Bestemmelser om produktkrav er hjemlet i artikkel l OOA i Enhets­
akten og er maksimumsdirektiv (eller totalharmoniseringsdirektiv)
som vedtas med kvalifisert flertall. Målsettingen er å sikre fri beve­
gelse av varer og fjerne tekniske handelshindre mellom landene.
Dette vil altså begrense medlemsstatenes frihet til å utforme egne
produktkrav, men vil sikre eksportnæringene like konkurransevilkår
og kan bidra til å heve beskyttelsesnivået i en rekke EU-land. De
På enkelte områder har felles EFÆ0S-regler styrket norske
arbeidstakeres stilling. Dette gjelder for eksempel arbeidstakers ret­
tigheter ved virksomhetsoverdragelser, masseoppsigelser, likestil­
ling, rett til skriftlig arbeidskontrakt, enkelte helse- og sikkerhets­
grunnleggende sikkerhetskrav til produkter fastlegges i rammedi­
rektiv av EU, mens nærmere spesifikasjon i tråd med «den nye meto­
de» er delegert til de private europeiske standardiseringsorganisa­
sjonene (CEN, CENELEC og ETSI). De fleste synes enige om at fel­
les internasjonale standarder er fornuftige for å unngå tekniske han­
delshindre, men mange i fagbevegelsen er likevel bekymret for at
felleseuropeiske produktkrav kan medvirke til å senke det norske
beskyttelsesnivået på enkelte områder.
Selv om et medlemsland ikke kan sette strengere krav til sikker­
spørsmål, like sosiale rettigheter for deltidsarbeidende og i løpet av
het ved et produkt eller maskiner enn det som framgår av direktivet,
året antakelig konsernfaglige rettigheter i flernasjonale selskaper.
Enkelte i fagbevegelsen har uttrykt bekymring for at minimums-
kan de i all hovedsak stille strengere krav til hvordan utstyret skal
brukes (arbeidsmiljøkrav). I tillegg kan enkeltland påberope seg
ne interessene til nordlige fagbevegelser ved å motvirke sosial dum­
ping og heve beskyttelsesnivået i de land arbeidstakerne står svakt.
Dette kan ses som en investering i egen forhandlingsstyrke i framti­
den. Felleseuropeiske regler kan videre gi mulighet til å oppnå gren­
seoverskridende rettigheter som ikke kan oppnås på nasjonalt nivå.
38
ikke-økonomiske tungtveiende grunner, for eksempel helsemessige,
som kan gjøre det nødvendig å stille strengere krav til et produkt (den
såkalte miljøgarantien i artikkel l OOA, 4. ledd).
Når det gjelder klassifisering og merking av kjemikalier (ramme­
direktiv 67/548), har EU strengere regler enn Norge på enkelte områ­
der, men spesielt for allergi- og kreftframkallende stoffer har Norge
strengere regler. I EØS-avtalen har Norge fått overgangsordninger
som sikrer at strengere norske krav til produktsikkerhet og merking
av farlige stoffer og produkter kan videreføres inntil 1 995, da avta­
len skal reforhandles. I medlemskapsavtalen med EU er partene blitt
enige om at overgangsreglene skal forlenges fram til 1 999, samtidig
som EU har forpliktet seg til å samarbeide om en revisjon av EUs
regler på de områder norske standarder er høyere (blant annet klas­
sifisering og merking av kjemikalier, kreft- og allergiframkallende
stoffer). EU har godtatt Norges forbud mot bruk av asbestholdige
stoffer. Hvis EU etter overgangsperioden ikke har nådd norsk nivå,
har Norge i forhandlingene lagt til grunn at overgangsperioden skal
videreføres.
Søkerlandene har videre fått medhold i at direktiv som gjelder hel­
se, miljø og sikkerhet etter overgangsperiodens utløp skal behandles
i Unionsrådet. Dette kan åpne mulighet for å anvende miljøgaranti­
en mot regler de mener er helsemessig uforsvarlige. Det er grunn til
å understreke at miljøgarantien hittil ikke har vært prøvd for EF­
domstolen, og at dens juridiske status derfor er uklar. Flere land har
påberopt seg miljØgarantien (for eksempel Nederland - avgiftsfritak
for biler med katalysator, Danmark - skjerpete bilavgasskrav, og
Tyskland - forbud mot tungmetallene PCP/PCT), der de to først­
nevnte sakene ble løst ved kompromisser. Etter at Tyskland fikk
aksept fra Kommisjonen, har EF-domstolen overprøvd vedtaket på
grunn av saksbehandlingsfeil, slik at miljøgarantiens reelle juridiske
status fortsatt er uprøvd.
EUs regelverk for arbeidsmiljø, produktkrav og klassifisering og
merking vil gjelde på lik linje i EØS og EU.
8.4.2 Fel les arbeidsmarked
Gjennom EØS-avtalen har Norge sluttet seg til prinsippet om fri
bevegelse av arbeidskraft i det indre markedet. Siden 1 970 har EF
forbudt diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, med unntak for
visse stillinger innen offentlig sektor. Det er likevel tillatt å bruke
språk som kriterium ved ansettelse, dersom det er et klart behov for
disse kunnskapene. For å fremme muligheten til arbeidsmobilitet har
EF arbeidet med gjensidig anerkjennelse av eksamensbevis og
yrkeskvalifikasjoner, koordinering av sosiale sikringsordninger, og
samarbeid om arbeidsformidling over landegrensene. I hovedsak
sikrer bestemmelsene personers rett til å oppholde seg i ethvert
EØSÆU-Iand i inntil tre måneder for å søke arbeid, eller for den peri­
oden man er i arbeid, forutsatt at arbeidssøkeren ikke faller vertslan­
det Økonomisk til byrde. Etter tre måneder kan vedkommende utvi­
ses, hvis han eller hun ikke har fått jobb. Restriksjoner på reise- og
oppholdstillatelser innen EU for arbeidstakere og deres familie, samt
for studenter og pensjonister, er også avskaffet.
EØS-avtalen vil i motsetning til et EU-medlemskap bevare gren­
sekontrollen. I EØS-avtalen gjelder også en generell beskyttelses­
klausul, som kan gi anledning til å sette reglene om fri bevegelse for
personer midlertidig ut av kraft ved store ubalanser i arbeidsmarke­
det i bestemte regioner eller næringer (Art. 1 12). Også i medlem­
skapsavtalen med EU gjelder en generell beskyttelsesklausul, men
det er tvilsomt om den kan anvendes ved forstyrrelser i arbeidsmar­
kedet.
Erfaringene i EF og i Norden i de siste tiårene er at grenseover­
skridende arbeidsvandringer har hatt lite omfang, i fØrste rekke grun­
net språklige, kulturelle og familiemessige barrierer. Det felles
arbeidsmarkedet i EØS og EU kan likevel gi arbeidsgivere mulighe­
ter til å drive en mer aktiv rekruttering av utenlandsk arbeidskraft, for
eksempel for å dekke ubesatte stillinger i norsk helsevesen. En kan
heller ikke utelukke at arbeidSSØkere fra andre land i større grad vil
prØve lykken i Norge, eller at hØyt utdannet norsk arbeidskraft vil
søke arbeid utenlands i perioder. Den store utfordringen for EU og
EØS-landene i årene framover vil imidlertid gjelde innvandrings­
presset fra fattige land i Øst-Europa og den tredje verden. Både i EU­
land og EFTA-land er det tegn til en mer restriktiv innvandringspo­
litikk. Her vil fagbevegelsen i hele Vest-Europa stå overfor felles
oppgaver i å sikre en human og rettferdig politikk overfor arbeidere
fra tredje land og bidra til økonomisk og sosial utvikling i sender­
regionene.
8.4.3 Likelønn og l i kebehandling
Traktatens artikkel 1 1 9 knesetter prinsippet o m lik lønn for menn og
kvinner. Et direktiv fra 1 975 slår fast at det skal være lik lønn for like­
verdig arbeid, og et direktiv om likebehandling av menn og kvinner
fra 1 976 forbyr både direkte og indirekte diskriminering i arbeidsli­
vet på basis av kjønn. Disse bestemmelsene er blitt fulgt opp av en
rekke konkrete avgjørelser i EF-domstolen. Utviklingen av felles
regler i EF har vært et positivt bidrag til likestillingskampen nasjo­
nalt og lokalt innenfor Fellesskapet. Med henvisning til Det sosiale
charteret og handlingsprogrammet har Kommisjonen fremmet flere
direktiv som direkte berører kvinner. Det gjelder direktiv om atypisk
arbeid, der ett av tre er vedtatt: direktivet om beskyttelse av gravide
kvinner og kvinner som nettopp har fØdt, direktivforslag om forel­
drepermisjon og om omvendt bevisbyrde i likelønns- og diskrimine­
ringssaker. Saksområdet er fortsatt under utvikling, spesielt med
hensyn til tolkning av begrepet indirekte diskriminering, samt avkla­
ring av spørsmål knyttet til bevisbedØmming, bevisbyrde og sank­
sjoner.
8.4.4 Grenseoverskridende arbeid og sosial
dumping
Det indre markedet i EØS o g E U innebærer at selskaper skal kunne
konkurrere om oppdrag på like fot, uavhengig av nasjonalitet. Spe­
sielt innen bygge- og anleggsbransjen, transport og offshore, har det­
te skapt bekymring for sosial dumping, det vil si at utenlandske sel­
skaper vinner oppdrag ved å ta med seg arbeidskraft som tilbys dår­
ligere lønns- og arbeidsvilkår enn i vertslandet. I Norge vedtok Stor­
tinget derfor Lov om allmenngjøring av tariffavtaler, som gir anled­
ning til å bestemme at vilkår fastsatt i norsk tariffavtale skal gjelde
for alle arbeidstakere innen for eksempel en bransje, region eller yrke
fra første dag de arbeider i Norge.
Rush-Portuguesa-dommen fra 1 990 fastslo at det er anledning til
å kreve at utenlandske arbeidstakere skal tilbys nasjonale arbeids- og
lØnnsvilkår såfremt kravet er forankret i lovgivning. EF-Kommisjo­
nen fremmet i 1991 et forslag til direktiv om lovvalg ved utstasjone­
ring av arbeidstakere. Det foreslo at nasjonal lovgivning om arbeids­
miljø, arbeidstid mv. skal følges fra fØrste dag, mens lønn og ferie­
penger skal unntas i de første tre måneder. Etter press fra europeisk
fagbevegelse og EF-Parlamentet ble forslaget til EU-direktiv revi­
dert i 1 993 slik at unntaksperioden fra nasjonale feriepenge- og
lønnsvilkår bare gjelder oppdrag av under en måneds varighet. For
lengre oppdrag gjelder nasjonale vilkår fra fØrste dag. Videre åpner
forslaget for at tariffavtaler med dominerende stilling kan gjelde som
nasjonale lønns- og arbeidsvilkår. Nordisk fagbevegelse har sett det­
te som viktige forbedringer, og svensk og dansk fagbevegelse har fått
støtte fra Europakommisjonen for at boikott og aksjoner for å presse
selskaper til å følge nasjonale vilkår fra første dag er, fullt tillatt. Det
hersker imidlertid tvil om bruk av norsk lov om allmenngjØring av
tariffavtaler til å kreve nasjonale vilkår fra fØrste dag for oppdrag av
under en måneds varighet er forenlig med direktivforslaget. Grunnet
motstand fra europeisk fagbevegelse og flere EU-land er det usikkert
når, eventuelt i hvilken form, direktivforslaget kan bli vedtatt.
8.4.5 Konsernfaglig samarbeid
I takt med internasjonaliseringen av markedene opererer stadig flere
norske og utenlandske selskaper med produksjonsenheter i en rekke
land. Investeringer og arbeidsdeling innen selskapene styres ut fra
helhetlige markedsstrategier, der selv lønnsom virksomhet kan bli
39
nedlagt eller flagget ut dersom den ikke passer inn i selskapenes
overordnete planer. Dette skjer både innen land og på tvers av lan­
degrenser, slik ansatte i blant annet Viking-Askim, ABB og flere
andre norske selskaper har erfart.
Overfor eierendringer, fusjoner, oppkjøp og omstruktureringer
både innen og mellom land kommer fagbevegelsens nasjonale
bedriftsdemokratiske rettigheter til kort. Rett til konsernfaglig sam­
ameid over landegrensene har derfor vært et sentralt krav som fag­
bevegelsen hittil ikke har lykkes i å få innfIidd verken på nordisk
eller europeisk plan.
Etter om lag 20 års strid ser det nå ut til at EU vil benytte Sosial­
protokollen fra Maastricht til å vedta et direktivforslag om rettighe­
ter til informasjon og konsultasjon i flernasjonale selskaper i lØpet av
høsten 1 994. Forslaget innebærer blant annet at en europeisk komi­
te eller prosedyre for informasjon og konsultasjon av ansatte skal eta­
bleres, hvis de ansatte krever det, i alle flernasjonale selskaper med
minst 1 000 ansatte totalt innen de elleve medlemslandene (unntatt
Storbritannia), og minst 1 00 ansatte i to medlemsland. Dette gjelder
også selskaper med hovedsete lHenfor de elleve medlemslandene,
inkludert britiske selskaper. Direktivet fastslår at ordningens utfor­
ming og rettighetene knyttet til den skal nedfelles i en kollektiv avta­
le. Hvis det ikke oppnås enighet om slik avtale, gjelder visse mini­
mumsregler som blant annet fastslår retten til møter med konsernle­
delsen minst en gang årlig eller ved viktige endringer som berØrer
arbeidstakerne. Informasjons- og konsultasjonsrettighetene skal
gjelde alle viktige spørsmål vedrØrende blant annet selskapets øko­
nomi, større investeringer, omstillinger, omlokalisering, ny teknolo­
gi mv., og de ansatte skal ha rett til formøter og alle utgifter betalt av
selskapet. Valg av representanter fra de ansatte skal skje i henhold til
nasjonal lovgivning eller tariffestet praksis.
De europeiske partene sonderte grunnlaget for forhandlinger om
direktivforslaget vinteren 1 994, men forsøket strandet, fordi arbeids­
giverne Ønsket en betydelig utvanning av direktivet. Ut fra Sosial­
protokollens muligheter til kvalifiserte flertallsvedtak synes det rea­
listisk at forslaget går gjennom i lØpet av 1994, trass i kraftig lobby­
ing og press fra arbeidsgiversiden. I så fall vil det være et gjennom­
brudd for et av fagbevegelsens viktigste europeiske krav og et
eksempel på at EU-systemet faktisk kan utnyttes til å fremme gren­
seoverskridende faglige rettigheter og arbeidstakerinteresser. Det
viser også at det er misvisende at EU følger en bevisst strategi for å
undergrave faglige rettigheter og erstatte kollektive avtaler med indi­
viduelle kontrakter. Forslaget har tvert om virket som et pressmiddel
for inngåelse av tverrnasjonale kollektive avtaler om informasjon og
konsultasjon innen en rekke konsern i EU-landene. Europaparla­
mentet har også bevilget om lag 1 36 millioner kroner i årlig støtte til
fagbevegelsens konsernfaglige aktivitet og opplæring, heriblant til
norskeide selskaper, blant annet Hydro Aluminimum og Kværner.
Direktivforslaget om informasjon og konsultasjon i flernasjonale
selskaper kan også tyde på at Europakommisjonen har tatt til seg kri­
tikken om unØdig detaljregulering og den nordiske bekymring for at
lovgivning skal fortrenge kollektive avtaler. I likhet med direktivet
om masseoppsigelser trekker det opp rammer og mål som må utfyl­
les av arbeidslivets parter gjennom forhandlinger, det vil si lovgiv­
ning brukes som et instrument til å stimulere forhandlinger.
8.5 Sosial d ialog og eur,o peiske
forhandlinger
En viktig ide bak EFs utvikling har vært å fremme integrasjon, ved
at nasjonale organisasjoner og interessegrupper trekkes med i utfor­
mingen av EFs politikk. Siden 60-tallet er det opprettet utvalg for
sosial dialog innen en rekke bransjer, samt en serie komiteer, for
eksempel knyttet til sysselsettingspolitikk, arbeidsmiljØ mv. På 70tallet ble Den rådgivende Økonomiske og sosiale komite med repre­
sentasjon fra arbeidslivet og andre organisasjoner opprettet, og en
rekke trepartskonferanser om sysselsettingspolitikk ble avholdt.
40
Utover 80-tallet fikk ideen om å styrke den sosiale dialogen mel­
lom arbeidslivets parter fornyet kraft. Tanken var at sosial dialog og
avtaler kunne være et alternativ til lovgivning på EF-nivå. Både
Enhetsakten (Art. 1 1 8B) og Sosia1charteret (Art. 1 2) framhever at
fellesskapet skal legge til rette for samarbeid mellom arbeidslivets
parter og, hvis de ønsker det, europeiske avtaler.
Den europeiske faglige samorganisasjonen (DEFS) og UNICE
(Sammenslutningen for industri og arbeidsgiverorganisasjoner i
Europa) og CEEP (Europeisk senter for offentlige virksomheter) har
utformet en serie felles uttalelser, som for eksempel Økonomisk poli­
tikk og sysselsetting, yrkesopplæring, medvirkning ved innføring av
ny teknologi mv. Disse har status som rådgivende anbefalinger over­
for medlemsorganisasjonene, men har i praksis ikke hatt særlig
effekt. I de siste årene er det inngått enkelte rammeavtaler, blant
annet mellom DEFS og CEEP om yrkesopplæring i offentlig sektor,
og mellom arbeidstakerorganisasjoner i handels- og banksektoren.
Selv om den sosiale dialogen hittil ikke har ført til særlig konkrete
resultater, inngikk partene en avtale 3 1 . oktober 1 99 1 om et innspill
til Maastricht-forhandlingene, som ledet til den sosiale protokollen.
Partene i arbeidslivet står selvsagt fritt til å inngå de avtaler de
Ønsker, helt uavhengig av EUs regelverk. Det nye ved sosialproto­
kollen er dels at den innebærer en formalisering av partenes rett til
konsultasjon på alle trinn i forberedelsen av EUs lovgivning, dels en
rett til å inngå europeiske avtaler som alternativ til foreslått EU-lov­
givning. Hvis partene kommer fram til en avtale, kan den enten gjen­
nomføres via nasjonale forhandlinger eller ved lovvedtak i Unions­
rådet. Forhandlinger knyttet til den sosiale dialogen på europeisk
plan dreier seg ikke om lønns- og tariffavtaler, men om brede ram­
meavtaler knyttet til målsettinger for arbeidsvilkår, faglige rettighe­
ter, prosedyrer og andre spørsmål hvor EU har myndighet til å ved­
ta minimumslovgivning. I fravær av rett til europeiske aksjoner og
ordninger for tvisteløsninger, vil denne typen sosial dialog bygge på
konsensus. Siden arbeidsgiversiden primært er innstilt på forhand­
linger for å unngå europeisk lovgivning, vil styrkeforholdene i stor
grad avhenge av den politiske trusselen om lovgivning. Slike for­
handlinger kan likevel være fordelaktige for fagbevegelsen, dels ved
å gi muligheter til en smidig tilpasning til og gjennomføring via
nasjonale forhandlinger, dels fordi det kan være et trinn i retning av
å utvikle grenseoverskridende forhandlingsrelasjoner for eksempel
på konsern- og sektornivå.
Arbeidsgivernes holdninger tyder likevel på at politiske lovregu­
leringer fortsatt vil være hovedelementet i europeisk arbeidslivspo­
litikk i de kommende årene. Fagbevegelsen kan imidlertid bruke den
sosiale dialogen til å fremme rammedirektiv som fastlegger politis­
ke hovedmål og styrker partenes rettigheter og kollektivavtalenes
stilling knyttet til gjennomfØringen på nasjonalt nivå.
Norsk fagbevegelse vil kunne ta del i den sosiale dialogen på euro­
peisk plan også gjennom EØS-avtalen og ved deltakelse i sine
respektive europeiske organisasjoner. Det er likevel grunn til å anta
at norsk fagbevegelse vil bli en mer likeverdig og innflytelsesrik del­
taker i disse s ammenhengene ved et felles nordisk EU-medlemskap.
Ved et EU-medlemskap vil nordiske aktører også bli sterkere repre­
sentert innenfor EUs treparts komitesystem og i Den økonomiske og
sosiale komite, som har en rådgivende funksjon i forhold til EUs
beslutningsprosess. Den viktigste forskjellen vil nok likevel bestå i
at norske og nordiske aktører vil være representert på alle trinn i den
administrative og politiske beslutningsprosessen i EUs arbeidslivs­
politikk, noe som åpner muligheter for samordnet faglig påvirkning.
8.5.1 Farvel til kollektive avtaler i EU?
I fagbevegelsen er det en utbredt oppfatning at det er en bevisst stra­
tegi fra EU å erstatte kollektive avtaler med individuelle avtaler. Det
er imidlertid ikke noe i EUs traktater som gir hjemmel for slike stra­
tegier fra EUs organer. Tvert om fastslår som nevnt både traktaten
(Art. 1 1 8B), Sosia1charteret (Art. 1 2) og Sosialprotokollen (Art. 3)
at EU skal fremme samarbeidet mellom arbeidslivets parter på euro­
peisk plan og respektere nasjonale forhandlingstradisjoner (Art. 1).
Sosialprotokollen fastslår også at EU ikke har myndighet til å gripe
inn forhold knyttet til organisasjonsfrihet, lønn, streik og lockout
avgiften vært foreslått og brukt for å styrke sysselsettingen og frem­
Sverige har i en protokoll til sin medlemskapsavtale fått
me mer arbeidskraftsintensiv virksomhet. Redusert beskatning av
en uttrykkelig bekreftelse på at den svenske forhandlingsmodellen i
arbeidskraft forutsetter imidlertid økt beskatning av andre produk­
(Art. 2.6).
sj onsfaktorer som kapital og energi, hvis ikke finansieringen av vel­
arbeidslivet skal kunne videreføres i EU.
En kilde til forestillingen om at EU vil erstatte kollektive avtaler
ferdsytelsene skal komme under press.
med individuelle avtaler, kan være Europakommisjonens Hvitbok
om vekst, konkurranseevne og sysselsetting (som er et debattgrunn­
lag uten bindende status) og anbefalingen fra EUs finansministre fra
desember
1 993. Med henvisning til Volkswagen-avtalen om redu­
sert arbeidstid for å motvirke oppsigelser fra 1 993, tar Hvitboka til
8.6 Hvor går EUs arbeidslivs­
politi kk?
orde for desentraliserte (lokale) forhandlinger om blant annet lønns­
Arbeidet med den sosiale dimensjonen i EU har gått tregt. Europeisk
moderasjon, kortere arbeidstid, fleksible arbeidstidsordninger, min­
fagbevegelse har kritisert at EU har gitt høyere prioritet og vist langt
dre overtid, jobbrotasjon og kompetanse mv., som et viktig bidrag til
større effektivitet og politisk vilj e i spørsmål knyttet til økonomi og
å få flere i arbeid. Lokale forhandlinger om endringer i arbeidsorga­
marked enn den sosiale dimensjonen.
nisering er ikke noen EU-oppfinnelse, det er en grunnstein også i den
sjonen en Grønnbok som inviterte til en grunnleggende debatt om
I 1 993 utgav Europakommi­
norske modellen. Mens mange EU-land har en svakt utviklet lokal
framtiden for EUs sosialpolitikk. Grønnboka slo fast at EUs videre
forhandlingstradisjon, er den norske modellen nettopp kjennetegnet
integrasjon må bygge på en modell for videreutvikling av velferds­
av samspillet mellom et sentralisert inntektsforhandlingssystem og
samfunnet, og at Økonomisk konkurranseevne ikke kan oppnås gjen­
en sterk lokal forhandlingstradisjon hjemlet i Hovedavtalen. Men
nom svekkelse av velferd og levekår. Grønnboka reiste en serie
Hvitboka peker ikke bare på behovet for sterkere lokale forhand­
spørsmål om hvordan arbeidsmarkedet, utdanning, arbeidslivets
linger, den inviterer også til debatt om en ny kollektiv solidaritet, en
organisering og sosial- og velferdspolitikken i medlemsstatene kan
europeisk sosial pakt, og anbefaler sentralisert inntektspolitisk sam­
forbedres, og anla et svært allment perspektiv med vekt på nærhets­
arbeid på nasjonalt nivå som en god modell for å fremme en lønns­
prinsippet, samarbeid mellom medlemsstatene, sosial dialog og bor­
utvikling som ivaretar hensynet til sysselsettingen.
gernes sivile rettigheter. Europeisk fagbevegelse har sett Grønnboka
I dette perspekti­
vet peker Hvitboka snarere i retning av å lære av de nordiske erfa­
som et interessant debattgrunnlag, men har kritisert mangelen på for­
ringer, enn av en liberalistisk individualisering av arbeidslivet.
pliktende mål og ambisjoner, og uttrykt uro over at arbeidet med å
1 993, som har fått
sikre arbeidstakernes rettigheter kan gli i bakgrunnen. Den økono­
stor oppmerksomhet i den norske debatten, går heller ikke inn for en
miske krisen og arbeidsledigheten, EUs politiske problemer etter
individualisering av arbeidsforholdene, men legger stor vekt på
Maastricht og den økte vekt på nasjonalstatens rolle, kan se ut til å ha
EU-finansminstrenes anbefaling fra desember
lønnsmoderasjon for å sikre konkurranseevnen :
svekket medlemsstatenes politiske vilje og skapt økt usikkerhet
«På kort sikt vil behovet for å skape nye jobber ikke tillate real­
lønnsvekst i dejieste land og kan (may) resultere i reallønnsnedgang
i enkelte sektorer av Økonomien. LØnnsutviklingen bør sikre en pas­
sende differensiering ut fra (according to) situasjonen i medlems­
landene, industrielle sektorer og bedrifter, så vel som yrkeskvalifi­
kasjoner og arbeidseifaring» (FAFOs oversettelse).
omkring utviklingen av den sosiale dimensjonen i EU
Det bør tilføyes at EU ikke har noen virkemidler til å gripe inn i
I en fellesut­
talelse fra de danske fagorganisasjoner pekes det på at den sosiale
dimensjonen er i krise, og at det er avgjørende at alle Fellesskapets
høytidelige erklæringer nå følges opp med konkrete tiltak for å gjen­
nomfØre direktivene knyttet til Det sosiale charteret, og sikre en lov­
festet sosial sokkel av arbeidstakerrettigheter i EU DEFS har frem­
met tilsvarende kritikk og ha blant annet reist krav om at traktatkon­
partenes lØnnsforhandlinger. Videre understreker anbefalingen
feransene i
betydningen av lønnsmoderasjon i offentlig sektor, og det pekes på
gende arbeidstakerrettigheter i traktaten.
1 996 må innarbeide et fellesskapscharter med grunnleg­
at «Programmer for å fremme nyorganisering av arbeidet på en sunn
Den sosiale dimensjonen er altså i støpeskjeen og utfallet av stri­
økonomisk basis kan bli introdusert gjennom desentraliserte for­
den er ikke avgj ort. For europeisk fagbevegelse kan den politiske
handlinger (på sektor- eller bedriftsnivå)>> .
For tillitsvalgte som har deltatt i norske forhandlinger i d e senere
dragkampen i EU i de neste par årene bli en avgjørende prøvestein
for mulighetene til å styrke arbeidstakernes interesser på europeisk
årene, er ikke dette ukjente synspunkter. For få år siden tok den nor­
plan. Nordisk deltakelse i EU vil kunne dra i positiv retning, men
ske arbeidsministeren til orde for at lønnsnedgang kunne være et
veien fram vil ikke være lett.
egnet middel for å unngå oppsigelser i utsatte bedrifter. Kleppeut­
valget foreslo som nevnt at konkurranseevnen i Norge i de kom­
mende årene burde forbedres med
1 0 prosent i forhold til hos våre
1988 har norsk
handelspartnere for å styrke sysselsettingen. Siden
LO ført en moderasjonslinje i tariffpolitikken, der hensynet til nasjo­
naløkonomien, konkurranseevnen og lønnsomheten i den enkelte
8.7 Sammenfatn ing: EUs arbeids­
livspolitikk
g
bransje og bedrift har vært viktige premisser for både sentrale og
På grunnlag av gjennom angen i dette kapitlet kan en trekke følgen­
lokale forhandlinger. Enkelte yrkesgrupper og bransjer opplevde i
de hovedkonklusjoner:
perioder reallønnsnedgang. Fagbevegelsens moderasjonslinje har
imidlertid bidratt til redusert prisstigning og i de siste årene gitt stør­
re reallønnsvekst enn på mange år.
1 ) Norsk arbeidsliv og fagbevegelse vil i all hovedsak stå overfor de
samme utfordringer knyttet til virkningene av økt konkurranse og
Mange i fagbevegelsen har også vært bekymret for at EUs finans­
markedsintegrasjon ved en EØS-avtale som ved EU-medlem­
ministre skal ha gått inn for at reallønnen for de lavest lønte må gå
skap, for eksempel når det gjelder risikoen for sosial dumping,
ned, slik at lønnsforskjellene blir større. Det står ikke noe i EU­
utflagging og press på lønns- og arbeidsvilkår.
finansministrenes anbefaling om dette, men det står at «Der det er
2) Norsk arbeidsliv og fagbevegelse vil i all hovedsak være forplik­
passende må medlemsstatene styrke sin innsats for å få til en klar
tet overfor det s amme regelverket knyttet til for eksempel arbeids­
reduksjon i de indirekte arbeidskraftkostnadene. En slik reduksjon
miljø, produktkrav , faglige rettigheter mv. ved en EØS-avtale som
ville muliggjøre en bedre balanse i kostnadene mellom produk­
ved EU-medlemskap.
sjonsfaktorene. Hvis ikke vil arbeidskraften, spesielt de med få kva­
3) Den norske arbeidslivs- og forhandlingsmodellen kan i all
I flere EU-land er de indirekte
hovedsak videreføres som i dag både ved en EØS-avtale og EU­
arbeidskraftkostnadene, for eksempel arbeidsgiveravgiften, mange
medlemskap. EU har ikke myndighet til å gripe inn i nasjonale
ganger høyere enn i Norden, fordi sosialytelsene i større grad finan­
forhandlingsordninger, avtaler, tvisteregler eller ordninger for
sieres av arbeidsgiverne. Også i Norge har reduksj on i årbeidsgiver-
lønnsdannelse. EUs arbeidslivsregler fastsetter minstestandar-
lifikasjoner, ramme s stadig hardere».
41
der, og medlemslandene og nasjonale paner står fritt til å sene
strengere standarder.
Hvis fagbevegelsen skal unngå å bli drevet inn i en alles kamp mot
alle, der svekkete arbeidsvilklr og sosiale standarder blir et våpen i
4) Ved et EU�medJemskap vi! Norge og norsk Fagbevegelse Få flere
selskapers og nasjoners konkurransekamp, må den utvikle strategier
muligheter til å påvirke og delta i utfonllLngen av Felles regelverk
for sterkere samarbeid og solidaritet over landegrensene. Et viktig
knyttet til arbeidsliv, faglige rettigheter og sosial dimensjon som
ledd i slike strategier vil være samordning av nasjonale tariffkrav og
vi har forpliktet oss til å følge i EØS.
forhandlinger på sektor- og konsernnivå. Eventuelle europeiske for­
handlinger vil ikke erstatte, men komme i tillegg til nasjonale for­
Det hersker ulike oppfatninger av hvor viktig det er for norske fag�
handlinger. Men faglige virkemidler må forankres i strategier for
organisene at EU utvikler felles minsteregler og renigheter for
påvirkning av de politiske og økonomiske rammevilkårene for del
arbeidstakere i
det indre markedet. Mange har pekt- på at fagbeve­
faglige arbeidet. Lovfesting av europeiske minstestandarder og gren­
gelsens uansett må stole på egne krefter og at dens innflytelse
seoverskridende faglige rettigheter kan bidra til å motvirke sosial
avhenger av lokal og nasjonal slagkraft. Men i takt med økonomiens
dumping og styrke fagorganisasjonenes stilling, særlig i land der de
internasjonalisering og gjennomføringen av det indre markedet vil
står svakt Dette kan på lengre sikl være viktig for styrkeforholdene
fagbevegelsens nasjonale forhandlingsstyrke og spillerom for å pres�
mellom arbeid og kapital også i Norge.
se fram forbedringer i arbeidslivet, bli stadig sterkere påvirket av hva
Selv om politisk motstand i flere medlemsland og utilstrekkelig
fagbevegelsen oppnår i de øvrige EU- og EØS-landene. Ikke bare
hjemmelsgrunnlag har bremset Ulviklingen av den sosiale dimensjo­
arbeidsgiverne, men også nasjonale politikere, vil væremotvillige til
nen i EU, er likevel en del viktige framskritt oppnMd. Sosialproto­
å innfri krav som kan svekke norsk næringslivs konkurransekraft.
kollen fra Maastricht styrket EUs kompetanse og tilkjente arbeidsli­
Denne virkningen kan trolig bli sterkere hvis Norge blir slående
vets parter en sentral rolle i utformingen av EUs arbeidslivspolitikk.
utenfor EU, fordi arbeidsgiversiden vil søke kompensasjon for de
Gjennom EØS vil norske fagorganisene kunne ta del i utviklingen
ulemperden menerdetle innbærer. Via markedsintegrasjonen veves
av det faglige samarbeidet i Vest-Europa og dra nytte av felles EU­
og EØS-regler. Gjennom EU-medlemskap vil norsk og nordisk fag­
arbeidstakere og fagorganisasjoner i EU og EØS�landene denned
inn i et stadig tettere skjebnefellesskap, der ikke bare egen styrke.
bevegelse ha større muligheter lil å påvirke politiske tiltak på EU­
men også de andres styrke blir utslagsgivende for hva fagbevegelsen
nivå og trolig få større tyngde innad i europeisk fagbevegelse.
kan oppnå.
42
9 Europeisk fagorganiseri ng
9.1 Utgangspunkt
Internasjonal solidaritet er en av fagbevegelsens grunnverdier. Den
moderne arbeiderbevegelsens pionerer i Norden hentet ideer og
inspirasjon fra utviklingen i Vest-Europa. I Norge er det i dag en
utbredt oppfatning at fagbevegelsen i Vest-Europa utenfor Norden
er svak, splittet og politisk ubetydelig. Og det er nok riktig at lik­
hetsideologien, arbeidstakerne og fagbevegelsen står sterkere i Nor­
den enn i mange EU-land. Det er heller ikke tvil om at fagbevegel­
sen i hele Vest-Europa i de senere årene har vært drevet på defensi­
ven av økonomisk krise, økt arbeidsledighet, ideologiske endringer,
samt nye arbeidsgiverstrategier og produksjonsformer. Omforming­
en av arbeidslivet utfordrer fagbevegelsens tradisjonelle arbeidsfor­
mer og maktgrunnlag - også i Norge. Det er likevel ikke grunnlag for
å framstille LOs søsterorganisasjoner i DEFS med om lag 45 millio­
ner medlemmer som maktesløse organisasj oner som knapt har for­
handlingsrett. Hvis et slikt bilde var riktig, ville det bety at norsk og
nordisk fagbevegelse stod omtrent alene igjen på valen i kampen for
å temme de internasjonale kapitalkreftene.
Den alvorligste trusselen mot arbeidsvilkår og faglige rettigheter
i dag, er utsiktene til en rå og uregulert kapitalistisk konkurranse på
globalt plan. Studerer en situasjonen i Japan og i USA, der fagbeve­
gelsen er kraftig svekket i de siste tiårene, og forholdene i arbeidsli­
vet i Øst-Europa og de framvoksende kapitalistiske vekstsentrene i
Sørøst-Asia, vil en innse at fagbevegelsene i de øvrige vesteuropeis­
ke landene er våre viktigste allierte i den internasjonale striden for
arbeidstakernes rettigheter.
Trass i 20 års EF-medlemskap framheves ofte Danmark som et
eksempel på den nordiske modellen, med over 70 prosent fagorga­
nisering (mot 57 i Norge) og en overenskomstdominert regulering av
arbeidslivet. Belgia har et forhandlingssystem som trass i tre ulike
fagbevegelser er meget sentralisert, bygger på et tett samspill mel­
lom lov og avtaler, nært faglig-politisk samarbeid og en relativt høy
organisasjonsgrad (53 prosent). Den nederlandske fagbevegelsen
står svakere, men har mange av de samme hovedtrekkene.
Storbritannia har et forhandlingssystem der lovregulering har vært
et fremmedelement. Forhandlingene er blitt desentralisert og That­
cher og Maj ors fagforeningsfiendtlige politikk har fått fagbevegel­
sen til å vende seg mot Europa for å sikre lovfestete faglige rettighe­
ter. Like fullt organiserer TUCs medlemsorganisasjoner omtrent en
like stor andel av de yrkesaktive som LO i Norge, og fagbevegelsen
har vært gjennom en omfattende reorganisering og modernisering.
Klassekamplinjen fra 70-tallet har veket for et mer pragmatisk sam­
arbeid, med økt vekt på samspill mellom lov og avtale som i Norden
og på kontinentet. Dette gir grunn til å regne med at TUC vil spille
en viktig rolle i Storbritannia også i årene som kommer.
Figur 9. 1 Organisasjonsgrad i ulike vestlige land
85,3
Sverige
Island
••••••
78 , 3
••••••• 73,2
Finland ••••••• 71 ,0
Danmark
9.2 Nasjonale lov- og forhandl i ngs­
systemer i Europa
For å kunne vurdere grunnlaget for faglige strategier og påvirk­
ningsmuligheter i Europa, er det viktig å ha et realistisk bilde av fag­
bevegelsens nasjonale situasjon i EU-landene. I fagbevegelsens EU­
debatt framholdes det ofte at «ute i Europa er organisasjonene min­
dre og opptrer med større sprik og mindre slagkraft enn LO gjør i vårt
land», at «lovgivningen spiller en sentral rolle i reguleringen av
arbeidsmarkedet» og at «kollektive avtaler ( . . . . . ) spiller en mindre
rolle». I SME-heftet Sosialdemokratisk alternativ (s. 1 0-12) hvor
disse sitatene er hentet fra, framholdes det videre at «Faglig-politisk
samarbeid etter norsk mønster finnes knapt i disse landene» og «Når
det gjelder rett til å forhandle om kollektive avtaler, er det snart bare
norsk LO som har en slik rettighet». Enkelte har også hevdet at en
femte frihet er under utvikling i EU - friheten fra fagforeninger. I det­
te avsnittet skal vi gi en litt mer utførlig beskrivelse av fagbevegel­
sens situasjon i EU-landene.
9.2.1 Mangfold i nasjonale forhandlingssystemer
Lov- og avtalesystemene i Vest-Europa er kjennetegnet av mangfold
og store forskjeller, særpreget av den historiske utviklingen av parts­
forholdene i hvert enkelt land. EU har i liten grad påvirket de nasjo­
nale arbeidslivsrelasjonene. Det finnes ingen felles EU-arbeidslivs­
modell, men det går et skille mellom de middel- og nordeuropeiske
EU-landene som har mange fellestrekk med Skandinavia, og mid­
delhavsland der diktaturet inntil nylig forbød faglige organisasjoner.
Fagbevegelsen i Sør-Europa sliter tungt, men det har likevel i de sis­
te tiårene skjedd en viktig utvikling mot mer organiserte samar­
beidsforhold, institusjonaliserte spilleregler og mindre politisk split­
telse mellom ulike fagforbund.
Norge
••••••
Belgia
•••••••
I rland
•••••••
52,4
New Zealand
•••••••
50,5
Luxembourg
•••••••
Østerrike
••••••
Australia
••••••
Storbritannia
•••••••
41 ,5
•••••••
39,6
Italia
Canada
••••••
Tyskland
••••••
33,8
•••••
•••••
Sveits
•••••
26,0
•••••
25,0
Hellas
45,7
26,8
25,0
1 8,7
Tyrkia
USA
1 6,8
Spania
1 6,0
Frankrike
49,7
30,0
Japan
Nederland
53,0
42,0
34,6
Portugal
55,1
_
1 2,0
10
20
O
30
40
50
60
70
80
90
1 00
Prosent
43
Frankrike har en svært politisert fagbevegelse med faglig-politisk
lingsnivå, betydningen av yrke verus industriforbund mv .. Sentrali­
samarbeid langs tre retninger og meget lav organisasjonsgrad (l 0- 1 5
serte «kriseforlik» har vært gjennomført i flere EU-land i de senere
prosent). Det faglige arbeidet bygger likevel p å e t representativt sys­
årene, blant annet i Irland, Italia, Portugal og Belgia, og sektorover­
tem der opptil 70-80 prosent av arbeidstakerne deltar i valg av tillits­
gripende avtaler har neppe utspilt sin rolle. Det dominerende for­
valgte på arbeidsplassene. Fagforeningens forhandlingsrettigheter
handlingsnivået er likevel sektor/forbund, supplert med bedriftsvise
og kollektivavtalenes stilling ble styrket på 80-tallet gjennom sosia­
avtaler, noe som heller ikke er ukjent i Norge.
listregjeringens arbeids lovgivning (Auroux-lovene 1982), samtidig
Fagbevegelsen i Norge er uvanlig sentralisert - noe som ofte har
som allmenngj øring av tariffavtaler bidrar til at flertallet av franske
skapt debatt innen organisasjonen, mens det i de fleste land har vært
arbeidstakere i dag er dekket av kollektivavtale på sektornivå.
en tendens til desentralisering av forhandlinger. Dette gjelder også
Tyskland har lavere generell organisasjonsgrad (34 prosent) enn
Sverige og Danmark, der fagbevegelsen selv har ønsket å gi for­
i Norge, men om lag 55 prosent av mannlige arbeidstakere i manu­
bundsnivået en sterkere rolle. Det norske tariffoppgjøret i 1 994 var
elle yrker er organisert. Dekningsgraden for tariffavtaler er om lag
forbundsvist, og i forslaget til sektorkarteller i LO legges det opp til
90 prosent og fagbevegelsen er enhetlig organisert etter industrifor­
at forhandlingsoppgavene i større grad skal overføres til sektornivå­
bundsprinsippet. Mens tariffavtaler hovedsakelig foregår på for­
et også i Norge.
bundsnivå, skjer medvirkningen på lokalt nivå gjennom bedriftsråd
Muligheten til å allmenngjøre tariffavtaler via lovgivning (<<erga
valgt blant arbeidstakerne. Bedriftsrådene har omfattende medbe­
omnes») som finnes i mange EU-land, bidrar til å utvide virknings­
stemmelsesrettigheter også på konsernnivå og samarbeider tett med
kraften av kollektive avtaler. Denne ordningen har vært ukjent i Nor­
ge inntil nylig og mange har fryktet at slike ordninger kan undergra­
fagforbundene.
Akkurat som Verkstedoverenskomsten, som omfatter 40 000
ve interessen for å fagorganisere seg. Det er derfor verdt å merke seg
arbeidstakere, i Norge har en avgjørende rolle ved forbundsvise for­
at allmenngjøring av tariffavtaler er praktisert i Finland og Island
handlinger, har IG-Metall en pionerrolle i det tyske forhandlingssy­
siden 1970-tallet, i en periode da fagorganiseringen har økt sterkt.
stemet. IG-Metall har over 3 millioner medlemmer, om lag 65 pro­
Også i offentlig sektor i Norge der tariffavtalene i praksis omfatter
sent organisasjonsgrad og en dekningsgrad for kollektivavtaler på
alle, er fagorganiseringen høy. Allmenngjøring av tariffavtaler kan
om lag 95 prosent i noen av verdens ledende industrisektorer. For­
sikre fagforbund sterk kontroll over arbeidsvilkårene i sitt område,
melt foregår forhandlinger i Tyskland regionalt og forbundsvist, men
selv med lav organisasjonsgrad. Når norsk LO har opprettholdt sitt
det skjer en tett sentral koordinering, samtidig som det også foregår
hegemoni i tariffpolitisk sammenheng, trass sviktende medlemstil­
uformelle inntektspolitiske sonderinger med staten. Da norske Jern
strØmming og en generell organisasjonsgrad på drøyt 30 prosent,
og Metall i 1986 fikk forhandlet gjennom lik ukentlig arbeidstid mel­
skyldes det blant annet LOs dominans og kontroll med nøkkelover­
lom arbeidere og funksjonærer (37,5 timer), hadde det avgjørende
enskomster i konkurranseutsatt industri. Det samme gjelder en rek­
betydning at IG-Metall i 1984 hadde streiket
og vunnet
ke fagbevegelser med lav organisasjonsgrad i mange EU-land. En
gjennomslag for en pioneravtale om 37,5 timers uke i Vest-Tyskland
bØr følgelig være varsom med å trekke enkle slutni.nger om fagbe­
i månedsvis
(i 1 990 revidert til 35 timers arbeidsuke i løpet av 90-årene). I for­
vegelsens makt og kollektivavtalenes stilling i ulike land ut fra gene­
hold til påstanden om at tariffavtaler spiller en stadig mer underord­
rell organisasjonsgrad alene. Erfaringer fra for eksempel Belgia og
net rolle og at utviklingen i EU-landene entydig går mot større ulik­
de øvrige nordiske landene tyder på at høy organisasjongrad har sterk
het, er det grunn til å minne om at IG-Metall i 1 993 møtte arbeidsgi­
sammenheng med at fagbevegelsen administrerer arbeidsledighets­
verkrav om oppsigelse av tariffavtalen i eks-DDR med omfattende
forsikringen.
streikeaksj oner, og tvang fram en kollektivavtale som innebar
Fagbevegelsens makt avhenger altså av langt mer enn antall med­
utj amning av metallarbeiderlønningene mellom 0st- og Vest-Tysk­
lemmer, den betinges av fagorganisasjonenes kontroll over strate­
land i lØpet av få år. Dette er viktig for norske verftsarbeidere som
giske sektorer i økonomien, medlemmenes aktivitet, organisatorisk
ellers kunne bli tvunget til å konkurrere med «dumpingbetalte» øst­
enhet, motpartens posisjon, politiske allianser, lovsikringen av ret­
tyske kolleger om oppdrag.
tigheter og dekningsgraden for tariffavtaler.
Trass i at fagorganisasj onene i EU-landene, som i Norden, kjem­
per i motvind, er det altså grunn til å nyansere bildet av en maktesløs
fagbevegelse der kollektive forhandlinger knapt spiller noen rolle.
9.2.2 Samspill mellom lov og avtaler
I mange EU-land spiller likevel lovgivningen en viktigere rolle i å
9.2.3 Samspill mellom arbeid og velferd
Som vist i figur 9.2 er velferdsytelser i mange EU-land i større grad
knyttet til yrke, arbeidsplass og fagforening. Selv om ordningene er
lovregulert og i betydelig grad statsfinansiert, står velferdsspørsmål
derfor sentralt i forhandlingene mellom arbeidslivets parter.
knesette organisasjonsrettigheter, aksjons- og tvisteregler og indivi­
duelle minimumsrettigheter i arbeidslivet enn i Norden. I en del land
har ikke kollektivavtaler direkte rettsbindende virkning som i Nor­
Figur 9.2 Lov- og avtaleregulering av velferd og arbeidsvilkår i
Norden (N) og kontinentale EU-land (E)
ge. I flere land er statsinngrep i arbeidstvister forbudt ved lov. Under
krisen på 80-tallet viste lovfestete rettigheter seg som en viktig støt­
Lov
te i fagbevegelsens motstand mot arbeidsgivernes offensiv. Arbeids­
Avtale
lovgivningen er i stor grad kjempet fram via faglig press, avtaler og
samarbeid med politiske partier. Et særtrekk i mange katolske EU­
Arbeidsvilkår
E
-
-
- �
N
land er at de kristelig-demokratiske partiene ikke er liberalister av
britisk type, men legger stor vekt på partssamarbeid, faglig-politisk
dialog med fagbevegelsen og sosial-liberale verdier.
Trass i lovgivningstradisjonen har hovedtrenden i de fleste vest­
Velferd
N
- - - �
E
europeiske land i de siste tiårene gått i retning av at arbeidsforhold i
økende grad reguleres via tariffavtaler, og at et samspill mellom lov
og avtale er hovedregelen (Datibler og Lecher 1 99 1 , Die Gewerks­
chaften in den 12 EG-Uindern) . Også i Norge har utviklingen av
arbeidstakernes rettigheter skjedd gjennom et nært samspill mellom
Også i Norge organiserte fagbevegelsen i sin pioneltid egne syke­
kasser, ledighetskasser mv., men ansvaret for velferdsordningene ble
lov og avtale, for eksempel når det gjelder arbeidstid, ferie, arbeids­
etter hvert overtatt av det politiske systemet. Yrkesbakgrunn har
milj ø og bedriftsdemokrati.
imidlertid stor innvirkning på for eksempel pensjonenes stØrrelse. I
Det er store variasjoner mellom EU-landene i forhandlingsyste­
de siste årene har vi i Norden sett en fornyet orientering mot for­
mets struktur, for eksempel når det gjelder sentralisering, forhand-
handlete velferdsordninger, illustrert ved LOs prioritering av AFP-
44
ordningen, vekst i yrkesbaserte tilleggspensjoner og forslaget om at
sosialforsikringssystemet i Sverige skal betales av arbeidslivets par­
ter. Motsvarende har det i mange vesteuropeiske land skjedd en
økende lovfesting av velferdsrettigheter, mens arbeidsvilkårene som
nevnt i økende grad fastsettes via avtaleveien. Samlet understreker
dette at det på tross av viktige forskjeller mellom landene, også er
tendenser til større likhet på mange områder. Ønsket om å redusere
de høye indirekte arbeidskraftkostnadene i mange EU-land, kan tro­
lig forsterke interessen for den nordiske modellen, der arbeidsgiver­
avgiftene er lavere og velferden finansieres over skatteseddelen.
9.2.4 Avslutning
Gjennomgangen i dette avsnittet viser at påstander o m fagbevegel­
sens krise i Vest-Europa bør vurderes med kritisk blikk. Uten tvil har
markedskreftenes økte spillerom, stigende arbeidsledighet, arbeids­
givernes offensiv for økt fleksibilitet og desentralisering, samt poli­
tisk press for deregulering gjennom 80-årene, ført fagbevegelsen i de
fleste land på defensiven. Dette har også skjedd i Norden.
I en analyse av endringer i vesteuropeisk arbeidsliv i det siste ti­
året, konkluderer en gruppe av Europas fremste arbeidslivsforskere
likevel med at fagbevegelsen og forhandlingssystemene i vesteuro­
peiske land har utvist en overraskende robusthet og stabilitet (Ferner
og Hyman 1 992, Industrial Relations in the New Europe).
Variasjonen mellom landene er stor og det finnes ingen felles EU­
modell som Norge må tilpasse seg. Forhandlingssystemene vil være
et nasjonalt anliggende både i EØS og EU, men vil komme under
økende trykk fra markedskonkurransen i det indre markedet. Dette
kan både skape økt press for desentralisering og for sterkere sam­
ordning av forhandlinger på tvers av landegrensene, men en for­
sterkning av sentralisert trepartssamarbeid på nasjonalt nivå kan hel­
ler ikke utelukkes. Det er uansett grunn til å regne med at fagbeve­
gelsen i synkende grad kan stole på nasjonalstatens evne til å sikre
arbeidstakernes interesser og i større grad må stole på egne krefter.
Fagbevegelsens evne til å fremme arbeiderklassens interesser og
solidaritet, ikke bare i Norge, men også utover landegrensene, vil i
årene framover derfor bli stadig mer påvirket av fagbevegelsens
gjennomslagskraft i de øvrige EØS- og EU-landene. Det er derfor
behov for realistiske analyser av fagbevegelsens utfordringer både
innenfor og utenfor nasjonsgrensene. I neste avsnitt skal vi se litt
nærmere på fagbevegelsens felles organisering på europeisk plan.
9.3 Den europeiske faglige
samorgan isasjon (DEFS)
9.3.1 Fra spl ittelse til organisatorisk og politisk
samling
Selv om fagorganisasjonene i Vest-Europa i de siste tiårene har
kjempet i motvind, har de gjennomgått en betydelig organisatorisk
og politisk samlingsprosess på europeisk plan.
Siden den annen verdenskrig hadde fagorganisasjonene i Vest­
Europa vært splittet mellom kommunistiske, sosialdemokratiske og
kristelig-demokratiske internasjonaler. 1 1973 ble DEFS - Den euro­
peiske faglige samorganisasjonen - dannet gjennom en sammen­
slutning av fagorganisasjoner fra EF- og EFTA-landene, med tilhø­
righet i den Frie Faglige Internasjonale (FFI). Utover på 70-tallet
sluttet en rekke kristelig-demokratiske organisasjoner fra den kriste­
lige internasjonalen (WCL) og den kommunistiske italienske fagbe­
vegelsen (CGIL) med over 6 millioner medlemmer seg til. I løpet av
80-tallet har organisasjoner fra nye medlemsland og nye yrkesgrup­
per sluttet seg til, deriblant funksjonær- og akademikerorganisasjo­
ner fra Danmark og Finland og de tidligere kommunistiske arbei­
derkomiteene fra Spania (CCOO). Blant vesteuropeiske fagorgani­
sasjoner med nasjonal betydning i arbeiderklassen, er det i dag kun
den franske kommunistfagorganisasjonen (CGT) og Intersindical fra
Portugal som står utenfor DEFS.
I det siste tiåret er i tillegg de europeiske avdelingene av FFIs
Internasj onale Yrkessekretariater koplet til. Disse 16 Industrikomi­
teene utgjør nå en integrert del av DEFS' organisasjonstruktur, som
dermed omfatter så vel hovedsammenslutninger som forbund fra
hele Vest�Europa, samt Tyrkia, Malta og Kypros . Etter 1 989 er nye
fagorganisasjoner fra Sentral- og Øst-Europa innlemmet i organisa­
sjonen, foreløpig med observatøistatus. I dag representerer DEFS'
medlemsorganisasjoner om lag 45 millioner medlemmer, tilsvaren­
de 44 prosent av lØnnstakerne i Vest-Europa.
Sett i lys av den internasjonale fagbevegelsens lange historie med
bitter ideologisk strid og splittelse fra den 1 . Internasjonale og fram­
over i dette århundret, er samlingsprosessen i DEFS siden 1 973 gan­
ske bemerkelsesverdig. Politisk har den klassekamporienterte tradi­
sjonen veket plass for mer pragmatiske, samarbeidsorienterte fagli­
ge strategier. Organisatorisk har prosessen også på nasjonalt plan
ført til en tilnærming mellom tidligere rivaliserende organisasjoner.
For eksempel i Italia samarbeider de tidligere kommunistiske, sosi­
aldemokratiske og kristelig-demokratiske fagorganisasjonene nå
tett, en tilsvarende tilnærming har skjedd i Spania, Belgia og mellom
funksjonær- og arbeiderorganisasjoner i Norden.
På Kongressen i 1991 vedtok DEFS en langsiktig målsetting om å
ta skrittet fra å være en lØS faglig assosiasjon til å bli en fullverdig
europeisk fagorganisasjon med mandat til å innlede forhandlinger og
aksjoner på europeisk plan. Praksis har imidlertid vist at det er langt
fram til disse visjonene kan settes ut i livet. Trass sine svakheter er
DEFS i dag den eneste arbeidstakerorganisasjonen som har potensi­
al til å kunne bli en alleuropeisk faglig kraft som kan representere
lønnstakernes fellesinteresser overfor de myndigheter, internasjona­
le institusjoner og arbeidsgivere som i dag preger utviklingen på
europeisk plan både i øst og vest. Både i EØS og i EU vil samarbei­
det med de vest- og østeuropeiske fagorganisasjonene innen DEFS
være en grunnpillar i norsk fagbevegelses internasjonale arbeid.
9.3.2 DEFS organisasjon og politiske stilling
DEFS er e n paraplyorganisasjon som består av nasjonale hovedsam­
menlutninger og 1 6 europeiske bransje/industrikomiteer. Eksekutiv­
komiteen - styret - er det viktigste organet i DEFS mellom Kon­
gressen som avholdes hvert fjerde år. I styret møtes lederne i med­
lemsorganisasjonene fire-fem ganger i året og tar avgjØrelser i alle
strategiske spørsmål for DEFS. Vedtak kan fattes med kvalifisert
flertall, men det er en sterk tradisjon for at beslutninger skal bygge
på enighet. Det er de nasjonale medlemsorganisasjonene som i fel­
lesskap bestemmer hvilke oppgaver DEFS skal utføre. DEFS har
ikke noe generelt mandat til å representere medlemsorganisasjone­
ne, men må innhente mandat fra sak til sak. Samarbeidets demokra­
tiske legitimitet er altså forankret i de nasjonale organisasjonene.
Ved siden av styret er det opprettet en styringskomite med 15 med­
lemmer som møtes åtte til ti ganger årlig, seks faste rådgivende komi­
teer, der medlemsorganisasjonene utvikler DEFS' politikk på ulike
felt, samt et europeisk faglig forum for samarbeid med organisasjo­
nene fra Sentral- og Øst-Europa. Den daglige virksomheten drives
av DEFS' sekretariat bestående av åtte tillitsvalgte og en samlet stab
på rundt 45 mennesker. DEFS har også opprettet et europeisk fag­
foreningsakademi for opplæring av tillitsvalgte (ETUCO), fagbeve­
gelsens tekniske byrå for arbeidsmiljØ og produktstandarder
(TUTB), et senter for opplæring av tillitsvalgte i innføring av ny tek­
nologi (AFETT), samt et forskningsinstitutt (DEFI).
På tross av den organisatoriske framgangen i DEFS i de siste ti­
årene, er det langt fram til DEFS kan fylle den rollen organisasjonen
har tatt mål av seg til. I praksis fungerer DEFS i første rekke som en
lobbyorganisasjon overfor EUs institusjoner og beslutningsprosess.
På grunn av økonomiske begrensninger har ikke DEFS tilstrekkeli­
ge organisatoriske midler, myndighet, personell og støtte til å fullfø­
re de oppgavene organisasjonen er pålagt. Flere sentrale medlems­
organisasjoner, for eksempel tyske DGB og britiske TUC, sliter med
store problemer på hjemmebane og er paraplyorganisasjoner der for­
handlingsmandatet er forankret på forbundsnivå. I tillegg bidrar
språklige og kulturelle forskjeller til å hemme framdriften i samar-
45
Figur 9.3 DEFS' organisasjonsstruktur
Kongress
Hver1 3 - 4 år
Ca 450
representanter
46 Nasjonale
hovedsammenslutninger fra 21 land
% 45 millioner medlemmer
�
�
1 6 Industrikomiteer
Medlemmer: Nasjonale
forbund
s ret
4 rligl! møter
Pres. Verzetnitsch, ØGB
Ca. 60 representanter fra
- nasjonale LO-er
- bransjekomiteer
-
I
Sekretariatet
�eneralsekretær Gabaglio, CSIL,
Italia
7 - 10 sekretærer
Stab: Ca. 40 personer
.�
13 - 1 4 Regionale
fagforeningsråd
/
/
/
/
/
/
/
/
/
,/
/
/
/
/
/
,
6 Rådgivende komiteer
eks.:
Økonomi
Arbeidsmarked
Sosial dialog m.v.
beidet. DEFS mottar betydelig praktisk og økonomisk støtte fra
Europakommisjonen.
Det er likevel ingen tvil om at medlemsorganisasjonenes bevisst­
het og vilje til å styrke det europeiske samarbeidet i DEFS har økt i
de senere årene. DEFS har også utviklet et innflytelsesrikt politisk
nettverk og allianser med strategiske miljøer i Europakommisjonen
og Europaparlamentet, samt på regjeringsnivå i viktige medlems­
land. I samspill med disse kreftene har DEFS spilt en sentral faglig­
politisk rolle som premissleverandør og pådriver for den sosiale
dimensjonen i EU.
Utviklingen i DEFS understreker at spenningen mellom ønsket
om styrket internasjonalt samarbeid og ønsket om å beholde organi­
satorisk suverenitet, ikke er mindre mellom nasjonale fagorganisa­
sjoner enn mellom land. Arbeidstakere i ulike land har mange felles
interesser, men de konkurrerer også om investeringer, arbeidsplas­
ser og innflytelse. Makten i fagbevegelsen er forankret i de nasjona­
le organisasjonsledd og i stor grad på forbundsnivå i de fleste land.
De viktigste skillelinjene og spenningene i DEFS går ikke mellom
organisasjoner fra EU-IandÆFTA-land, men mellom sØr og nord.
Organisasjonene fra SØr-Europa er gjennomgående mer interessert i
en vidtgående europeisk integrasjon enn de sterke nordlige organi­
sasjonene, som legger større vekt på å bevare sine nasjonale ord­
ninger og suverenitet.
Ideologisk er mange av DEFS' medlemsorganisasjoner tilhengere
av en sterkere overnasjonal integrasjon i EU, inspirert av føderalis­
tiske ideer. Dette må ikke bare ses i lys av at EU-landenes fagbeve­
gelser har opplevd at titalls millioner av deres medlemmer og ledere
falt på slagmarken som ofre for fascismen fo r ikke mange tiår siden,
en rekke av dagens søreuropeiske fagorganisasjoner har inntil for få
år siden vært undertrykt og terrorisert av nasjonale fascistiske regi­
mer. For dem er utviklingen av en sterk overnasjonal europeisk inte­
grasjon en forsikring mot at nasjonale antidemokratiske krefter igjen
skal vinne fram, slik utviklingen i Italia kan være et varsko om. I
46
Styringskomiteen
1 5 medlemmer
(Arbeidsutvalg)
-
�
TIlknyttede i nstitusjoner
DEFI - Europeisk forskningsinstitutt
TUTS - T.eknisk byrå for helse,
sikkerhet og miljø
ETUCO - Europe isk faglig akademi
AFFETT - Oppi . I ny tekilqlogl
I,
,
,
,
,
,
Europeisk Faglig Forum
samarbeid med øst- og sentraleuropeiske
fagforbund
(Observatører i styret)
praksis har imidlertid organisasjonene i DEFS vist en pragmatisk til­
nærming til det europeiske samarbeidet, bygd på respekt for med­
lemsorganisasjonenes nasjonale suverenitet og mangfold.
DEFS har hele tiden støttet EFTA-organisasjonenes krav til E0 S­
avtalen og EFTA-landenes SØknader om EU-medlemskap. EU-lan­
denes fagorganisasjoner ser en slik utvidelse som en styrking av de
progressive politiske kreftene og det økonomiske grunnlaget for en
mer solidarisk utvikling i EU. Enkelte sørlige medlemsorganisasjo­
ner er imidlertid urolige for at medlemskap for de nordiske landene
kan forskyve tyngdepunktet i EU nordover og styrke de kreftene som
vil bremse den politiske integrasjonen i EU.
9.3.3 Europeiske forhandlinger og faglige
strategier
Europeisk fagbevegelse har i de siste årene gjennomført en bred
debatt om europeiske forhandlinger. I denne debatten er det blant
annet slått fast at europeiske forhandlinger er et redskap som skal
utnyttes til å fremme faglige rettigheter, og krav som har en grense­
overskridende karakter. Europeiske forhandlinger skal dreie seg om
brede felles mål settinger, rammevilkår og faglige basisrettigheter,
og skal ikke erstatte, men være et supplement til, nasjonale forhand­
linger. Som tidligere nevnt er lønnsforhandlinger ikke på dagsorde­
nen.
Det er mange hindringer som skal forseres før europeiske for­
handlinger kan bli en realitet. Arbeidsgiversiden (UNICE) vegrer
seg mot å opptre som motpart og ønsker mest mulig desentralisering
av forhandlinger - både i EU og i Norden. På sektornivå og i offent­
lig sektor finnes knapt representative arbeidsgiverorganisasjoner på
europeisk plan. DEFS har vedtatt at alle beslutninger knyttet til even­
tuelle europeiske forhandlinger skal godkjennes av de nasjonale
medlemsorganisasjonene. Fagbevegelsen står likevel overfor vikti­
ge utfordringer knyttet til å finne praktiske løsninger på spørsmål
knyttet til forhandlingsmandat, formulering og godkjenning av krav
onen (ØMU) ført til økonomiske tilstramminger og sterke protest­
og resultater i medlemsorganisasj onene.
aksjoner fra fagbevegelsen. Dersom tredje fase av ØMU gjennom­
I flere sentrale fagbevegelser i EU og EØS, for eksempel i Tysk­
føres, vil den felles pengepolitikken skape press for en tettere sam­
land, Storbritannia, Danmark og Sverige, er forhandlingsmandatet
ordning av fagbevegelsens tariffpolitikk i de landene som deltar.
forankret på forbundsnivå. DEFS har følgelig lagt vekt på at veien
Lønnsutviklingen i ett land vil kunne ha effekter for det felles rente­
fram mot europeiske forhandlinger i første rekke må bygge på en
og prisnivået i pengeunionen, og dermed påvirke spillerommet for
økende samordning av nasjonale forhandlingskrav, spesielt på sek­
lØnnsøkninger i andre land som deltar. Dette er ikke en ny problem­
tornivå og konsernnivå. DEFS industrikomiteer vil spille hovedrol­
stilling: Hvis tyske Bundesbank Øker renten som følge av høye tys­
len i dette arbeidet.
I en del grenseregioner skj er det også en tilta­
ke lønnstillegg, øker gjeme renten i de øvrige landene og innsnevrer
kende samordning av forhandlingskrav via interregionale fagfore­
fagbevegelsens forhandlingsspillerom, samtidig som reallønnen
ningsråd. DEFS' rolle vil primært være å Øve politisk påvirkning,
svekkes. Arbeidsgiversiden henviser stadig oftere til arbeidskraft­
særlig overfor EUs økonomiske politikk, og utnytte den sosiale dia­
kostnadene hos bedrifter i konkurrentlandene. En felles valuta vil
logen til å sikre felleseuropeisk minimumsstandarder via lov og/eller
gj øre det lettere å s ammenlikne arbeidskraftkostnadene over lande­
rammeavtaler.
grensene og skj erpe behovet for faglig samordning. Rere av DEFS'
DEFS strategier for det faglige samarbeidet over landegrensene
industrikomiteer er derfor i ferd med å bygge opp felles databaser
bygger altså ikke på en sentralisering av det faglige arbeidet til euro­
over tariffutviklingen hos medlemsorganisasjonene.
peisk plan, men på en gradvis økende samordning av innsatsen på
tige perspektivet kan en ikke utelukke at ØMUs tredj e fase kan gjø­
I dette langsik­
mange nivåer, der grunnsteinen er nasjonale forhandlinger.
re det ønskelig for fagbevegelsen å stille krav om en form for ret­
ningsgivende inntektspolitisk samarbeid på EU-nivå.
Nivåer for faglig politikk
* DEFS - politisk påvirkning av EU/EØS-organene
Arbeidsrettslig minimumslovgivning EU/EØS
* Sosial dialog - rammeavtaler mellom
DEFS/UNICEICEEP
" Sosial dialog på sektornivå via DEFS' industrikomiteer
* Konsernfaglig samarbeid med sikte på forhandl inger
* I nterregionalt fagforeningssamarbeid
" Nasjonale tarifforhandlinger og politisk påvirkning
*
Når kapitalen kan operere fritt på tvers av landegrensene, er det
uttrykk for et demokratisk underskudd at de faglige lov- og avtale­
rettighetene stanser ved landegrensene. DEFS har derfor reist krav
om at EUs traktatkonferanse i
1 996 innfører reelle
europeiske for­
handlings- og aksjonsrettigheter i det indre markedet. Men grunn­
steinen i det faglige arbeidet vil fortsatt være fagbevegelsens nasj o­
nale styrke. Tapte skanser på hj emmebane kan vanskelig gjenerobres
i Brussel.
I takt med at stadig flere beslutninger som berører med­
lemmenes interesser fattes i multinasjonale selskaper eller i politis­
ke organer utenfor nasjonsgrensene, må imidlertid fagbevegelsen ta
stilling til om den ønsker å møte denne maktforskyvningen med fag­
Spørsmålet om europeiske forhandlinger må ses i et langsiktig per­
lige strategier alene, eller om den også skal ta i bruk tilgjengelige
spektiv.
politiske kanaler for å fremme medlemmenes interesser på interna­
I flere EU-land med store budsjettunderskudd har «samkjø­
ringsprograrnmene» for å innfri kriteriene for deltakelse i pengeuni-
sj onalt plan.
47
1 0 Velferd og l ikesti l l i ng
1 0.1 Innledn i ng
Hovedprinsippet i EU er at velferdspolitikken er et nasjonalt anlig­
gende. De store forskjellene i velferdsordninger mellom EU-lande­
ne gir ikke grunnlag for å tale om en felles EU-velferdsmodell.
Debatten om endringer i velferdspolitikken som følge av EU-med­
lemskap dreier seg derfor om eventuelle indirekte påvirkninger.
Det viktigste spørsmålet i denne sammenhengen er i hvilken grad
et EU-medlemskap vil påvirke de offentlige inntektene og utgiftene,
og dermed evnen til å finansiere trygdene og andre velferdsordning­
er. Spørsmålet om offentlige budsjettvirkninger av EU-medlemskap
er drøftet i kapittel 6, som vi vil bygge på her.
Fagbevegelsen har vært pådriver i utviklingen av velferdsstaten,
og en stor del av LO-medlemmene er i dag sysselsatt i offentlig vel­
ferdsproduksjon. Uavhengig av EU står den norske velferdsstaten
foran store utfordringer. Endringer i befolkningens alderssammen­
setting, økte velferdsutgifter og usikkerhet om framtidige inntekter
stiller krav til reformer i velferdsordningene. I dette kapitlet vil vi
konsentrere diskusjonen om fem hovedspØrsmål:
*
inntekter. Dette skiller seg fra forsikringsmodellen som dominerer i
de fleste EU-land og bare dekker dem som har betalt premie, det vil
si de som har vært i arbeid og deres ektefeller. Følgen er at flere eldre
og uføre er avhengige av sosialhjelp enn hos oss. Den norske folke­
trygden er også utvidet til å dekke flere behovskategorier, for eksem­
pel er Norge det eneste landet med egne trygdeytelser for skilte og
separerte forsørgere.
Pensjonene er mer enn sikkerhet motfattigdom. Selv om en finner
universelle pensjoner (for alle) også utenfor Norden, er ikke univer­
salisme alene et godt mål på utviklet velferd. For eksempel de britis­
ke alderspensjonene dekker alle, men på et minimumsnivå som er
mye lavere enn vår minstepensjon. Ettersom trygdens tilleggspen­
sjoner er begrenset, får bare de som har private eller arbeidsbaserte
ordninger i tillegg såkalt standardsikring. I Norge har vi kombinert
minstepensjoner med et godt utbygget tilleggspensjonssystem i fol­
ketrygden. Danmark har videreført det s amme systemet i EU, mens
de kontinentale landene har rent inntektsrelaterte ytelser, ikke grunn­
pensjon. Likevel har en også i Norge sett vekst i private og yrkesba­
serte pensjoner, for eksempel AFP-ordningen, og i Sverige er det
foreslått å overføre sosialforsikringen til arbeidslivets parter.
Hva er spesielt med den norske velferdsmodellen?
* Hovedtrekk i dagens utvikling
Sosialpolitikken i EU
Følger av EØS-tilknytning og EU-medlemskap
* Likestillingspolitikken
*
*
1 0.2 Hva er spesielt med den
norske velferdsmodellen?
Norge skiller seg ikke spesielt ut fra de fleste europeiske land når det
gjelder andel av BNP brukt til sosiale formål. Vi bruker omtrent 30
prosent av BNP til sosiale formål. Dette er lavere enn EU-landene
Danmark og Nederland, likt med Frankrike og hØyer� enn Tyskland
og de fattigere landene i sør. Høye velferdsutgifter er ikke i seg selv
et godt mål på velferd: Når Storbritannia hadde stabile velferdsut­
gifter under nedskj æringene på 80-tallet, skyldtes dette i første rek­
ke Økte utbetalinger av arbeidsledighetstrygd. Norge brukte i 1 993
over 20 milliarder kroner til tiltak for arbeidsledige.
Den norske helsesektoren er ikke spesielt stor i forhold til landets
samlete ressurser. For store grupper arbeidstakere er nivået på pen­
sjonene høyere i mange europeiske land og pensjonsalderen lavere
enn i Norge. Barnehagedekningen er også høyere i mange land.
Likevel er det trekk ved det norske og det nordiske velferdssyste­
met som skiller det fra tradisjonene i de fleste EU-land på disse områ­
dene.
Tjenesteytingen er i større grad enn i andre deler av Europa et
offentlig anliggende. Både private tjenesteprodusenter og den frivil­
lige sektor spiller en mindre rolle som velferdsleverandØrer i Norge.
Dette har vært en bevisst politikk for å oppnå likhet i tilbudet uav­
hengig av hvor en bor og egen økonomiske situasjon. De omfatten­
de offentlige tjenestene har også medvirket til at vi i Norden har
Europas høyeste yrkesaktivitet blant kvinner. Det offentlige ansva­
ret for tjenestene har også bidratt til å sikre like og ofte høye kvali­
tetskrav. Norsk barnehagedekning er relativt lav i europeisk måle­
stokk, men kravene til kvalifikasjoner og bemanning sikrer høy stan­
dard. Norsk barnetrygd og svangerskapspennisjon er blant de beste
i Europa.
Trygdene omfatter alle. I Norge er det selvsagt at alle får alders­
pensjon når de blir 67 år. Norges system bygger på folkeforsikrings­
prinsippet, der hoveddelen av finansieringen skjer gjennom skatte48
1 0.3 Hovedtrekk ved dagens
utvikli ng
Velferdspolitikken er inne i en brytningstid. Erfaringene fra Sverige
der «folkhemmet» vakler som følge av høye budsjettunderskudd og
offentlig gjeld, bærer bud om at den nordiske velferdsstaten er sår­
bar. Selv om de politiske signalene i Norge er uklare og til dels mot­
stridende, står vi overfor viktige reformer i velferdspolitikken og fol­
ketrygden. Økende utgifter, langsiktige endringer i forholdet mellom
yrkesaktive og yrkespassive samt usikkerhet om framtidige oljeinn­
tekter skaper press for innsparinger. I de siste årene er det foretatt
innstramminger for eksempel i uføretrygden, bortfall av ekstra bar­
netrygd til samboende skilte og separerte forsørgere, innskjerping av
kriteriene i sykepengeordningen og behovsprøving av ektefelletil­
legget i alderspensjonen. Dette bærer bud om et hardere velferdspo­
litisk klima.
Grunnpillarene i velferdspolitikken står likevel fast, og det har
skjedd utvidelser av rettigheter, ikke minst knyttet til barneomsorg.
Minstepensjonen er Økt, pensjonspoeng er innført for hjemmearbei­
dende og en omfattende og dyr HVPU-reform er under gjennomfø­
ring. Overgangen til «arbeidslinjen» markerer også et viktig linje­
skift.
På nyåret 1 995 kommer Regjeringen med en stortingsmelding om
velferdsordningene. Ut fra Norbom-utvalgets rapport kan de mest
sentrale stikkordene for framtidens velferdspolitikk oppsummeres
slik:
l ) For å bevare den Økonomiske handlefriheten må Norge begrense
veksten i velferdsutgifter.
2) Omlegging til «arbeidslinjen» innebærer større satsing på attfø­
ring og andre tiltak for å få folk i arbeid. Dette forutsetter streng­
ere vurderinger før hjelp ytes og større krav til mottaker og hjel­
pesystem for å oppnå hjelp til selvhjelp.
3) Gjennom større grad av målretting vil en forsøke å styre hjelpen
til dem som trenger det mest.
Det gjenstår å se hvor gjennomgripende forslagene til nye refor­
mer blir. Det er likevel klart at det vil bli skjerpet politisk og ideolo­
gisk strid om velferdsstatens utforming i de kommende år.
1 0.4 Sosialpoliti kken i EU
Barnetrygd
Hvorvidt EF-samarbeidet skulle omfatte velferdspolitikken, har tid­
net bor i Norge. Etter E0SÆU-reglene skal det landet hvor hoved­
Etter tidligere norske regler ble barnetrygd bare utbetalt dersom bar­
ligere vært et stridspunkt innen EF. Forslag om harmonisering av
forsørgeren arbeider, utbetale trygden. For nordmenn i E0SÆU­
velferdspolitikken har i perioder vært diskutert, men har aldri fått
land eller borgere fra andre E0SÆU-Iand som arbeider i Norge, må
gjennomslag. Med Maastrichtavtalen ble prinsippet om «subsidiari­
en derfor fravike bostedsprinsippet, samt regelen om at ytelsen skal
tet» i velferdspolitikken forsterket, det vil si at velferdspolitikken er
gå til barnets mor (jf pengene skal utbetales til hovedforsørger) .
et nasjonalt ansvar. Som omtalt i kapittel
8 har likevel den sosiale
dimensjonen kommet høyere på dagsordenen. Dette gjelder hoved­
Dagpenger ved arbeidsledighet
sakelig det vi i Norge oppfatter som arbeidslivspolitikk, men omfat­
Etter E0SÆU-reglene har en rett til å ta med seg sitt lands dagpeng­
ter også samordning av sosiale ordninger for dem som flytter over
er til andre land i E0SÆU-området i inntil tre måneder for å SØke
landegrensene for å søke arbeid. En kan likevel ikke utelukke at EU­
arbeid.
samarbeidet kan få en sterkere sosialpolitisk dimensjon i framtiden,
i første rekke gjennom tettere samordning av medlemslandenes poli­
1 0.5.2 Indirekte påvirkninger
tikk, slik Europakommisjonens Grønnbok om sosialpolitikken tar til
Vi har sett at verken E0S eller EU-medlemskap direkte påvirker de
norske ordningene i nevneverdig grad. Likevel kan indirekte påvirk­
orde for.
ning gj ennom E0SÆU være med å forsterke utviklingstrekk vi aller­
1 0.4.1 Tekn isk koordinering av trygder for
arbeidstakere
ede ser i den norske velferdsstaten i dag.
For å legge til rette for fri bevegelighet for arbeidstakere, har EU slått
sippet, den som (lovlig) oppholder seg i landet, oppnår rettigheter til
Det norske trygdesystemet er i stor grad bygget.på bostedsprin­
fast prinsippet om ikke-diskriminering av arbeidstakere fra andre
de fleste av trygdens ordninger. Et slikt system er mer sårbart enn et
EU-land og utviklet regler for teknisk koordinering av medlemslan­
forsikringsbasert
denes trygderegler. Prinsippet er at en får rettigheter i landet der en
arbeidstakere øker. Trygdesamordningen i E0S og EU bygger på
arbeider, og at en kan legge sammen opptjeningstid i land hvor en har
prinsippet om eksport av rettigheter (du tar med deg pensjonen etter
oppholdt seg for å arbeide (Rdir
system hvis
tilstrømmingen
av
utenlandske
1408171). Det skal dermed være
at du forlater landet). Det kan skape spenninger dersom noen etter et
likegyldig hvilket land en oppholder seg i på tidspunktet når retten
kort opphold i landet kan ta med norske ytelser til utlandet. Det er i
til en ytelse blir utløst. Trygden i hvert av de land vedkommende har
denne s ammenhengen en må forstå den nylige utvidelsen av botiden
arbeidet, skal sørge for sin forholdsmessige del av personens samle­
som trengs for å få rett til uførepensjon. Denne gjelder alle og er ikke
te pensjon alt etter oppholdets varighet (pro-rata-prinsippet).
i strid med prinsippet om ikke-diskriminering i E0SÆD. Saken
illustrerer at mulige økte personvandringer over landegrensene kan
1 0.4.2 Utvidelse av rettighetene for i kkearbeidende
Tre nye direktiv i
presse nasjonalstatene til å innføre mer restriktive ordninger både i
E0S og ED. Dette kan også gjøre det rasjonelt å vri velferdsytelsene
mer over fra kontantoverføringer til tj enester.
1 990 utvidet retten til å flytte innen fellesskapet til
Den økte konkurransen i det indre markedet i E0S og EU kan også
også å gjelde alderspensjonister, uførepensjonister og studenter, men
skape press for en tilnærming av indirekte skatter og avgifter på
disse gruppene har ikke de samme rettighetene til velferdsytelser
arbeidskraft. Norge har lave indirekte arbeidskraftkostnader, men i
som arbeidstakere. Det er en forutsetning for opphold at en ikke lig­
flere land der velferdsordningene i stor grad finansieres av arbeids­
ger vertslandet økonomisk til byrde.
giverne, er det et økende press for nedskj æringer. Reduserte avgifter
på arbeidskraftbruk vil være positivt for sysselsettingen, men forut­
setter nye finansieringskilder dersom velferdsytelsene ikke skal ram­
1 0.4.3 Ulike sosialpolitiske tiltak
mes. Dette kan dels peke i retning av at den nordiske skattefinansi­
EUs sosialpolitiske rolle er primært å fremme samarbeid og sam­
erte velferdsmodellen kan bli mer aktuell i EU-landene, dels i retning
ordning av medlemsstatenes politikk. Men EU finansierer og admi­
av et økende behov for felles europeiske minsteregler for skatt på for
nistrerer en rekke ordninger med sosialpolitisk målsetting. Struktur­
eksempel energi, bedrifter og kapital.
fondene gir støtte til EUs svakeste regioner og programmer for
arbeidsledige (Sosialfondet). Dessuten har EU en rekke aksj onspro­
1 0.5.3 Det økonomiske «imperativet»
grammer rettet mot for eksempel likestilling, funksjonshemmete,
For å bevare den Økonomiske handlefriheten, har Regjeringen tatt til
eldre, barn, ungdom, fattigdom og sosial utstøting og rasisme. I til­
orde for innsparinger og omprioriteringer i velferdspolitikken.
legg har EU kommet med anbefalinger knyttet til oppfølgingen av
bevegelsen er det stor bekymring for hvordan et EU-medlemskap vil
I fag­
det sosiale charteret. For å sikre garantien om vern mot fattigdom i
påvirke mulighetene til å finansiere offentlige velferdsytelser. Regje­
hele EU-området er det blant annet vedtatt en anbefaling om å inn­
ringen forutsetter at EU-medlemskap vil styrke veksten i norsk øko­
føre sosialhjelp i alle land etter felles prinsipper.
nomi og legge grunnlag for høyere sysselsetting. Dette kan på sikt
redusere ledighetsutbetalingene, forbedre inntektsgrunnlaget for sta­
ten og styrke evnen til å finansiere et høyt velferdsnivå. Det er i et
slikt perspektiv et EU-medlemskap blir framholdt som en styrke for
1 0.5 Følger for velferdspoliti kken
ved EØS versus EU-medlem­
skap
utviklingen av velferdsstaten.
På kort sikt vil imidlertid uttellingene på statens budsjetter være
høye, og det trengs betydelige revisj oner av skatte- og avgiftssyste­
met for å vinne inn tapte offentlige inntekter (se kapittel
6). På leng­
re sikt vil Norge være netto bidragsytere til EU i størrselseordenen
6,5 milliarder kroner. Med store budsjettunderskudd i utgangspunk­
1 0.5.1 Direkte følger
tet vil EU-medlemskapet på kort sikt kunne bidra til å øke et allere­
Gjennom E0S-avtalen er Norge omfattet av reglene for det indre
de sterkt press for å tilpasse velferdsordningene til lavere offentlige
markedet og koordineringen av trygder. Samordningen utvider ret­
inntekter og større utgifter. Den kritiske forutsetningen for at EU­
tighetene for dem som flytter over landegrensene og krever ikke
medlemskap skal bidra til å styrke velferdsstaten er derfor at veksten
endringer i de nasjonale systemene. Enkelte norske ordninger må
øker tilstrekkelig til å redusere arbeidsledigheten og oppveie utgifte­
imidlertid tilpasses for å oppfylle kravene til ikke-diskriminering av
ne knyttet til Norges medlemskapsbidrag. Usikkerheten knyttet til
E0SÆU-borgere:
denne forutsetningen må veies opp mot usikkerhetene knyttet til vek-
49
sten i norsk økonomi og offentlige inntekter u tenfor EU. Også i EØS
kan det oppstå press for en viss harmonisering av avgiftsnivået, spe­
sielt hvis Sverige går inn i EU. (Dette er drøftet nærmere i kapittel 2,
6 og 7. 1 .)
Gjennom konkurransen i det felles EØSÆU-markedet vil de øvri­
ge landenes skattepolitikk og velferdspolitikk på lang sikt påvirke
mulighetene til å beskatte norsk produksjonsliv for å opprettholde et
høyt velferdsnivå. For å unngå en konkurranse der velferdsytelsene
blir salderingspost, vil dette øke behovet for felles europeiske mini­
mumsregler på skatte- og velferdsområdet.
Uansett er det klart at den politiske striden om finansieringen av
velferdsstaten vil tilspisse seg i årene framover og at mulighetene til
å styrke veksten og sysselsettingen vil være avgjørende for velferds­
statens framtid når oljeinntektene minker.
1 0.6 Likestillingspol iti kl<
Likestillingen har på de fleste områder komro.et langt i Norge. Nor­
ske kvinner har høy sysselsetting, hØY politisk deltakelse og god
sosial sikkerhet i forhold til kvinner fra mange andre europeiske
land. Mange har uttrykt bekymring for likestillingen og norske kvin­
ners situasjon dersom Norge blir medlem av EU.
1 0.6.1 Likesti llingslovgivning
E U har e n egen likestillingslovgivning. D e bindende vedtakene EU
har fattet på likestillingsområdet er allerede inkludert i EØS-avtalen.
Dette gjelder bestemmelsene som fastslår prinsippet om lik lønn for
samme arbeid og direktivene som mer generelt skal sikre likebe­
handling av kvinner og menn i arbeidslivet, for eksempel likebe­
handling når det gjelder karrieremuligheter og arbeidsvilkår, retten
til arbeid og utdanning. EØS-avtalen inkluderer også direktivene
som skal sikre kvinner i lønnsarbeid den samme sosiale trygghet som
menn, og direktivet om beskyttelse av gravide og kvinner som nett­
opp har født.
EU har i tillegg vedtatt en rekke prinsipperklæringer på likestil­
lingsområdet, bla. et eget avsnitt i det sosiale charteret om likebe­
handling av kvinner og menn, og EUs tre handlingsprogrammer for
likestilling. Dessuten finansierer EU flere ekspertnettverk for kvin­
ner som arbeider med å fremme kvinners stilling i arbeid og sam­
funnsliv. Disse tiltakene er ikke en del av EØS-avtalen, men det er
åpnet for utvikling av et samarbeid på disse områdene.
EUs likebehandlingslovgivning har resultert i en rekke saker i EF­
domstolen. Som følge av domsavsigelser her har flere land måttet
endre sin likestillingslovgivning i en retning som har vært til fordel
for landets kvinner. EUs likestillingslovgivning skiller seg fra den
norske ved at den i hovedsak er rettet mot kvinners situasjon som
arbeidstakere, mens den norske likestillingsloven gjelder på alle
samfunnsområder. Uansett tilknytning til EU kan Norge selv
bestemme hva likestillingslovgivningen skal dekke. EØS-avtalens
50
regler for likestilling vil i noen få tilfeller kreve justeringer i norsk
lov, men da slik at de styrker rettighetene til norske kvinner. For
eksempel krever gjennomføringen av direktivet om beskyttelse av
gravide og kvinner som nettopp har fØdt at norske gravide gis rett til
betalt fravær i forbindelse med svangerskapskontroll. Slike rettighe­
ter gis ikke i norsk lov i dag.
1 0.6.2 Kvi n ner og velferdsstaten
Debatten om EU-medlemskaps betydning for kvinners situasjon
knyttes ofte til offentlig sektors framtid. Dersom offentlig sektor
skulle få strammere økonomiske rammer, kan dette virke negativt for
mange kvinner. Offentlig sektor er kvinners viktigste arbeidsgiver
og mange kvinner er, i likhet med menn, avhengig av velferdsstatens
sosiale ytelser.
Offentlig sektors skjebne innenfor EU kan ikke ses uavhengig av
den pågående debatten om velferdsstatens framtid her i Norge. Det
argumenteres for at velferdsstaten er blitt for dyr og at det må kuttes
i overføringene fra det offentlige. Samtidig signaliseres en dreining
i politikken der tjenesteproduksjonen skal vektlegges sterkere på
bekostning av kontantytelsene. Større satsing på offentlig tjeneste­
produksjon vil ha positive følger for kvinner, idet det er kvinner som
utfører mesteparten av dette arbeidet.
1 0.6.3 De offentlige velferdsytelsenes skjebne
I de fleste EU-landene er tildeling av velferdsytelser i større grad
knyttet til deltakelse i lønnsarbeid enn tilfellet er i Norge. En slik vel­
ferdspolitikk har negative følger for arbeidstakere med manglende
eller ustabil tilknytning til arbeidslivet, en typisk situasjon for mange
kvinner.
EUs mål i sosialpolitikken er ikke at alle medlemslandene skal ha
det samme velferdstilbudet, men å etablere visse minimumsstandar­
der som også vil gjelde i EØS. Dette er for eksempel blitt gjort på
fødselspengeområdet, idet medlemslandene i direktivs form er
pålagt å gi kvinner minst 14 ukers fødselspermisjon med lønnskom­
pensasjon på nivå med hvert enkelt lands sykepengeordning.
Norge må ikke tilpasse seg minimumsstandarder som ligger under
norsk nivå, hvert enkelt land kan ha strengere regler. Verken i EØS
eller EU er det noe krav om at de norske velferdsytelsene skal til­
passes ytelsene i EU-landene, verken når det gjelder nivå eller tilde­
lingskriterier. Utformingen av de norske velferdsordningene er et
nasjonalt anliggende. Mange frykter likevel at det skal bli et press for
dårligere sosiale standarder dersom Norge blir EU-medlem. En kan
ikke utelukke politisk påvirkning fra land vi samarbeider med, men
den viktigste påvirkningen vil som nevnt komme fra konkurranse­
presset i det indre markedet og være felles for EØS og EU. I et felles
marked med fri kapitalbevegelse vil det over tid være vanskelig å ha
en langt høyere beskatning av produksjonslivet enn i konkurrentlan­
dene. Presset mot velferdsordningene må motarbeides på nasjonalt
plan, men felles sosiale minsteregler for EØS og EU-området kan
bidra til å lette presset.
1 1 Union , demokrati og påvirkn i ng
1 1 .1 I n n ledn i ng
På en rekke områder har EU-landene delegert nasj onal myndighet
til overnasj onale fellesskapsorganer. Vedtak i Fellesskapet kan ha
I det internasj onale samfunn som i enhver organisasjon vil forplik­
direkte rettslig bindende virkning i medlemsstaten og derfor være
innebærer en binding av deltakernes handlefrihet. For fagbevegelsen
lom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. I stadig flere spørsmål kan
«gjør din plikt, krev din rett», er dette en velkjent innsikt. Fagbeve­
blokkere beslutninger. I ordinært mellomstatlig samarbeid (som
tende samarbeid kreve tilslutning til felles regelverk og avtaler som
som har bygget sin makt på prinsipper som «samhold gjør sterk» og
gelsen har sikret sin innflytelse på nasjonalt nivå gjennom å inngå
gjensidig bindende avtaler med arbeidsgiverne som regulerer rettig­
heter og plikter og forholdene mellom partene. For fagorganisasjo­
nene har oppbyggingen av avtalesystemet fra lokalt nivå til forbund
og hovedsammenslutninger hele veien innebåret en avståelse av
overordnet nasj onal lovgivning. Dette bidrar til å viske ut skillet mel­
vedtak også fattes med kvalifi sert flertall slik at enkeltland ikke kan
EØS) kreves enstemmighet som gir deltakerlandene vetorett. Felles
vedtak binder bare medlemsstaten, og de må innarbeides i norsk lov
for å være rettslig bindende for norske aktører. EU-samarbeidet er
følgelig særegent både ut fra bredden i samarbeidet og at det i øken­
de grad har overnasjonal karakter. Dermed kommer spørsmålet om
handlefrihet og delegering av myndighet til høyere organisasjons­
demokrati og politisk styring i fokus. EU-samarbeidets politiske og
ningen for at de overordnete organers maktutøvelse aksepteres av
er ikke utviklet et overnasjonalt parlamentarisk system i EU. Det er
ledd for å oppnå større slagkraft i saker av felles interesse. Forutset­
medlemmene, er at den er forankret i demokratiske beslutningspro­
sesser, at den kan underkastes medlemmenes kontroll og at lederne
kan skiftes ut. Det er dette debatten om demokrati og folkestyre i
demokratiske forankring utgår fra nasj onalstatenes regj eringer. Det
opp til de de nasjonale parlamentene å godkjenne traktatene og kon­
trollere regjeringenes politikk i EUs organer.
Muligheten til å sikre folkelig, demokratisk innsyn, kontroll og
EØS og EU-spørsmålet dreier seg om.
innflytelse over regj eringens politikk i EU-saker, avhenger av at det
se - medråderett - over internasj onale forhold som har stor innvirk­
debatt i stortinget og med nasjonale interessegrupper. I EØS-saker
si seg suverenitet og delegere myndighet til Fellesskapet kan vinne
gasjonen for EØS, være det parlamentariske kontrollorganet.
Det sentrale argumentet for EU-medlemskap er å oppnå innflytel­
ning på nasjonale rammevilkår. Ideen er at deltakerlandene ved å fra­
økt innflytelse over forhold landene ikke kan løse hver for seg. EU­
samarbeidet skal dermed skape et tilleggsdemokrati som mer enn
skapes skikkelige ordninger for offentlig informasj on, høring og
skal stortingets utenrikskomite, supplert med parlamentarikerdele­
For arbeidslivets nasjonale parter ligger det en viktig oppgave i å
sikre at myndighetene sørger for reelle muligheter til høring og
oppveier tapet av nasj onal suverenitet.
påvirkning i spørsmål som berører dem. Hittil har knappe tidsfrister
peiske medråderetten kan bli for dyr, ved at det nasjonale demokra­
handlingsprosessen» gjort dette vanskelig i de fleste EU-landene.
Mange i fagbevegelsen er bekymret for at prisen for den euro­
ti og folkestyre kan bli svekket. Denne bekymringen bunner for det
første i usikkerhet om beslutninger i EU-samarbeidet er sikret til­
fredsstillende demokratisk behandling, offentlig innsyn og kontroll.
og mangel på offentlighet av hensyn til den « internasj onale for­
Erfaring viser at det er lettere å Øve innflytelse på EUs beslutnings­
prosess i arbeidslivssaker dersom partene og myndighetene på nasjo­
nalt nivå opptrer samordnet. Danmark er trolig det EU-landet som
For det andre i at overføring av myndighet til felleskapsorganer kan
har lagt best til rette for parlamentarisk medvirkning og organiserte
stortinget til regjering og forvaltning. For det tredje er mange uroli­
gjennom det såkalte Markedsutvalget, dels gjennom et nytt bredt
prosessene i EU kan svekke organisasjoner og folkelige gruppers
en rekke spesialutvalg med partsrepresentasj on. Arbeidslivets parter
begrense stortingets innflytelse og innebære en maktforskyvning fra
ge for at avstanden og mangelen på tilgjengelighet til beslutnings­
mulighet til å fremme sine interesser.
Tilsvarende problemstillinger kan reises i forhold til ethvert inter­
nasjonalt samarbeid, også EØS-avtalen. EU-medlemskap innebærer
imidlertid en langt bredere avståelse av formell suverenitet og der­
med sterkere bindinger på handlefriheten for det norske folkestyret
enn EØS-avtalen. Samtidig gir EU-medlemskap større påvirknings­
muligheter på europeisk plan enn EØS-avtalen. Det ville tj ent norsk
EU-debatt om begge parter i striden ville erIgenne at det er en selv­
interessers påvirkning av regjeringens politikk i EU. Dette skjer dels
sammensatt Råd for EU-spørsmål der organisasjonene deltar, samt i
og myndighetene er svært ofte blitt enige om en felles plattform for
å fremme danske arbeidslivsinteresser i EU.
1 1 .3 Debatten om EUs
demokratiske underskudd
Debatten o m E Us demokratiske underskudd dreier seg o m følgende
fØlgelig motsetning mellom ønsket om internasjonal innflytelse og
hovedproblemer:
I hvilken grad fagbevegelsen vil vektlegge selvstendighet eller
l ) At beslutningsprosessene i EU er uoversiktlige og lite tilgjengeli­
ønsket om å bevare nasjonal suverenitet. Man får ikke i pose og sekk.
påvirkning vil dels være et verdivalg, dels måtte bygge på en konkret
vurdering av om tapet av nasjonal handlefrihet oppveies av økt inter­
nasj onal medråderett i viktige spørsmål for fagbevegelsen.
ge for innsyn, påvirkning og kontroll fra politiske interesser uten­
om de nasjonale regjeringene.
2) At EUs beslutningsorganer ikke kan stilles samlet parlamentarisk
ansvarlig overfor noen. Europaparlamentet har begrenset makt,
og det er bare det enkelte medlemslands regjeringsrepresentant
1 1 .2 Mellomstatlig og over­
nasjonalt samarbeid
EU-samarbeidet bygger p å mellomstatlige avtaler (traktater) som
regulerer medlemslandenes plikter og rettigheter. Den politiske makt
i EU hviler i Unionsrådet der medlemslandenes ministre fatter lov­
som kan stilles til parlamentarisk ansvar nasjonalt.
3) At saksgangen i EU gir stort spillerom for lobbying fra ressurs­
sterke interessegrupper overfor Kommisj onen og andre saksfor­
beredende aktører. Dette er vanskeligere for svakere interesse­
grupper.
Inntrykket av EU som et uoversiktlig, byråkratisk beslutningssystem
vedtak og viktige beslutninger på grunnlag av den kompetansen de
henviser ofte til Europakommisj onens sentrale rolle i å forberede
hold til folketallet enn store land.
lemslandene og foretak. Kommisj onen utpekes av EU-landenes
er tildelt fra medlemslandene. Små land har større stemmevekt i for­
lovforslag og å påse at EUs regelverk og vedtak overholdes av med­
51
regjeringer i fellesskap og skal godkjennes av Europaparlamentet,
som også kan avsette Kommisjonen som helhet ved mistillitsvotum.
Den europeiske sentralbanken som eventuelt skal ha ansvar for
pengepolitikken i ØMU, skal heller ikke være underlagt politisk sty­
ring, men ha en helt uavhengig rolle.
Det er fØlgelig ikke uten grunn mange oppfatter EU som et system
der eksperter, lobbygrupper og samfunnspolitiske eliter opererer del­
vis løsrevet fra nasjonal politisk styring. I sin saksforberedende og
utøvende rolle forholder Europakommisjonen seg til et vidt spekter
av aktører og organisasjoner, samt en rekke rådgivende institusj oner
og organer. Dette gjelder for eksempel Den økonomiske og sosiale
komite, den sosiale dialogen, Regionalkomiteen samt en serie
ekspertkomiteer, utvalg og halvoffentlige instanser. Systemet kan
virke uoversiktlig, men kan sikre innspill til beslutningsprosessen og
styrke kontakten med befolkningene og interessegrupper i med­
lemslandene. En av EUs roller i integrasjonen mellom landene er å
stimulere uformelle nettverk og alliansebygging mellom aktører på
tvers av landegrensene. Selv om sterke interessegrupper og elitesjikt
har størst evne og ressurser til å utnytte slike nettverk, representerer
mangfoldet av institusjoner og aktører i EU-systemet en motvekt og
et supplement til de nasjonale regjeringenes makt. Dette kan gi orga­
niserte interesser muligheter til å være premissleverandører og Øve
innflytelse. Europeisk fagbevegelse er en av de organisasjonene som
har klart å bygge opp strategiske allianser og påvirkningsevne i EU­
systemets nettverk, blant annet gjennom nært samarbeid med fag­
foreningsvennlige krefter i Europakommisjonen, Europaparlamen­
tet og Den Økonomiske og sosiale komitee.
I Norge har «korporative» innflytelsesfonner gjennom samarbeid
mellom interesseorganisasjoner og myndighetene vært et framtre­
dende trekk i det politiske styringssystemet. I den grad nasjonal myn­
dighet delegeres til europeisk nivå kan det føre til at spillerommet for
«korporativt» samarbeid på nasjonalt nivå innsnevres, samtidig som
nye innflytelseskanaler kan åpne seg på europeisk plan. Dette reiser
nye utfordringer for fagbevegelsen. Debatten om folkestyrets vilkår
på nasjonalt og europeisk plan kan derfor ikke innsnevres til en
debatt om parlamentariske beslutningsformer. Den sosiale dialogen
og styrkingen av arbeidslivets parter sin rolle i EUs arbeidslivspoli­
tikk er et forSØk på utvikle demokratiske innflytelseskanaler i EU
utenom de nasjonale regjeringene. For fagbevegelsen gir dette en
mulighet til å fremme sine interesser direkte overfor EUs organer.
Kritikken av det demokratiske underskuddet gjenspeiler at EU
bygger på et samarbeid mellom selvstendige, demokratiske land og
ikke er en statsdannelse med overnasjonale folkevalgte organer. EU
er et statsforbund, ikke en forbundsstat. Det er derfor inkonsekvent
å kritisere EU både for demokratisk underskudd (mangel på overna­
sjonal parlamentarisk kontroll) og for at EU-samarbeidet har for
sterk overnasjonal karakter. Debatten gjenspeiler likevel at EU-sam­
arbeidet er blitt så omfattende at spenningen mellom ønsket om et
håndterlig beslutningssystem og ønsket om demokratisk kontroll har
blitt stadig sterkere. I takt med utvidelsen av EUs myndighetsområ­
de og tilveksten av nye medlemsland har derfor diskusjonen om
reformer av EUs institusjonelle struktur og beslutningssystem kom­
met i forgrunnen.
1 1 .4 Fra statsforbund til
forbundsstat?
Politiske krefter i en del medlemsland og i europeisk fagbevegelse
har ønsket å utvikle EU til en føderal forbundsstat med et overnasjo­
nalt parlament - et Europas Forente Stater. Utviklingen av en ster­
kere økonomisk integrasjon og en pengeunion vil ut fra dette synet
forsterke behovet for overnasjonal politisk integrasjon, for eksempel
ved at Europaparlamentet omgjøres til en reell lovgivende forsam­
ling. I en slik tokammermodell ville Unionsrådet omgjøres til et
senat etter amerikansk mønster og Europakommisjonen omformes
til en parlamentarisk valgt EU-regjering.
52
Maastrichtavtalen innebar ingen generell fullmakt til EU om å
opptre som en uavhengig stat som er overordnet medlemslandene.
De viktigste endringene besto i planene om en økonomisk og mone­
tær union (i første rekke felles pengepolitikk) og et utvidet mellom­
statlig samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk, samt justis- og
politisamarbeid. Samtidig ble Europaparlamentets innflytelse i
beslutningsprosessene styrket. Begrepet politisk union henviser
hovedsakelig til det utvidete mellomstatlige samarbeidet, men kan
også sies å omfatte utvidelse av EUs myndighet til å fastsette felles
minstestandarder for miljø, arbeidstakerrettigheter, forbrukerspørs­
mål og yrkesutdanning med kvalifisert flertallsvedtak. På disse fel­
tene skal EUs tiltak understøtte og supplere medlemslandenes poli­
tikk, ikke erstatte denne. I tillegg kom det såkalte unionsborgerska­
pet med valgbarhet og stemmerett for EU-borgere ved lokalvalg i
bosetningslandet - som Norge har innført for alle utlendinger - samt
utvikling av transeuropeiske nettverk (kommunikasjon og infra­
strukturtiltak). Til sammen innebar disse endringene en styrking av
den politiske dimensjonen ved EU-samarbeidet.
Maastrichtavtalen og navneskiftet til Den europeiske union fram­
stilles derfor ofte som et langt skritt mot byggingen av en europeisk
statsdannelse. I praksis synes en omforming av EU til en forbunds­
stat lite realistisk. Enhver utvikling i denne retning vil kreve enstem­
mighet og tilslutning fra hvert enkelt medlemslands nasjonalforsam­
ling. De føderalistiske kreftene i EU-landene har alltid vært balan­
sert av sterke politiske krefter som vektlegger nasjonal selvstendig­
het som grunnsteinen i EU-samarbeidet. Gjennom Luxembourg-for­
liket fra 1 966 fikk De Gaulle knesatt prinsippet om at enkeltland har
vetorett i spørsmål av vital nasjonal interesse. I Maastrichtavtalen ble
hensynet til den nasjonale suvereniteten uttrykt i det såkalte nær­
hetsprinsippet og forsterket i Edinburgh-avtalen, der Danmark ble
innvilget sine unntak fra Maastricht.
De kraftige reaksjonene mot Maastrichtavtalen i mange med­
lemsstater og utvidelsen av EU med nye medlemsland nordover og
kanskje østover, vil forsterke disse kreftene og antakelig tvinge fram
en sterkere grensedragning mellom Fellesskapet og medlemslande­
nes myndighet. Snarere enn en utvikling i retning av en gigantisk
europeisk superstat, er det realistisk å regne med at et utvidet EU må
bli et mer mangfoldig EU med integrasjon i flere hastigheter. Brite­
nes fristilling fra Sosialprotokollen, danskenes og britenes forbehold
om deltakelse i ØMUs tredje fase, det såkalte Schengen-samarbeidet
om innvandringspolitikk mellom ni EU-land, samt danskenes unn­
tak fra Maastricht, gir presedens for at EU kan la medlemsland stå
utenfor enkelte samarbeidsområder. Hvis østeuropeiske land skal tas
opp som medlemmer, må de innvilges langsiktige særordninger på
en rekke sentrale felter, for eksempel arbeidsmarked, landbruk,
ØMU mv. Institusjonelle reformer vil likevel være påkrevet for å
effektivisere beslutningsprosessen og for å styrke mulighetene til
demokratisk medvirkning på europeisk plan.
1 1 .5 Reformer i EUs beslutn ings­
system
I 1 996 skal EU gjennomføre en ny traktatkonferanse. Denne vil i før­
ste rekke dreie seg om institusjonelle reformer, men ny debatt om for
eksempel framdriftsplanene og grunnlaget for ØMU kan heller ikke
utelukkes.
Debatten om institusjonelle reformer dreier seg for det første om
å redusere det demokratiske underskuddet ved blant annet å styrke
Europaparlamentets stilling i lovgivningssaker. Parlamentet selv
ønsker å bli likestilt med Unionsrådet som lovgivende forsamling og
i budsjettsaker, samt å få en sterkere rolle på andre felter. Dette ville
innebære et langt skritt i retning av parlamentarisme på EU-nivå,
som uvilkårlig ville bety en radikal endring i de nasjonale regjering­
ene og parlamentenes stilling.
Tunge medlemsland som Tyskland og Frankrike ønsket i forbin­
delse med Maastricht-forhandlingene å styrke den politiske integra­
sjonen og Europaparlamentets rolle, blant annet for å skape en poli-
tisk motvekt til den økonomiske integrasjonen knyttet til ØMU-pla­
nene. Vendingen mot økt prioritering av nasjonalstatlig selvstendig­
het etter reaksjonene på Maastricht peker imidlertid i retning av at
radikale skritt mot europarlamentarisme vil bli blokkert av flere med­
lemsland. Derimot synes sterke politiske krefter å ønske begrens­
ninger i bruken av enstemmighet i Unionsrådet for å effektivisere
beslutningsgangen.
For det andre dreier debatten seg om fordelingen av stemmetall
mellom store og små land i Unionsrådet og tersklene for kvalifisert
flertall (og blokkerende mindretall). Med fire nye medlemmer vil EU
bestå av fem store land og tretten små. Med dagens stemmefordeling
som favoriserer små land og dagens regler for kvalifisert flertall, vil
små land som representerer en liten del av EUs befolkning kunne
blokkere viktige beslutninger. Flere av de store EU-landene Ønsker
derfor større stemmevekt og endrete terskler for kvalifisert flertall.
Striden om en teknisk revisjon av denne terskelen i forbindelse med
medlemskapsforhandlingene med de nye søkerlandene, viser hvor
vanskelige slike endringer er. Tre sydlige medlemsland har hittil
utgjort et blokkerende mindretall som de mistet som fØlge av for­
handlingene med de fire søkerlandene, da terskelen ble hevet fra 23
til 27. Uansett illustrerer denne striden at grupper av små land ofte
vil være tungen på vektskålen i viktige beslutninger.
For det tredje dreier debatten seg om antallet kommisjonærer, pro­
sedyrene for å utpeke og kontrollere Kommisjonens formann og
sammensetting, samt den roterende formannsskapsordningen. De
nye søkerlandene skal ha en kommisjonær hver. Antallet kommisjo­
nærer kan vanskelig fortsette å vokse i takt med tilsiget av nye med­
lemsland, samtidig som ordningen med halvårlige nasjonale for­
mannsskap skaper store kontinuitetsvansker. Mye taler for at en ord­
ning der store medlemsland skal medvirke i formanns skapet for å
assistere små land, vil bli foreslått.
For det fjerde har Europaparlamentet og flere medlemsland tatt til
orde for økt åpenhet og offentlig innsyn i EU-organenes beslutning­
er. Fordi forhandlinger, hestehandler og stemmetall i Unionsrådet i
hovedsak er unndratt offentlighet, er det vanskelig å stille nasjonale
regjeringsrepresentanter til ansvar. De nordiske søkerlandene har
understreket at de vil videreføre sine prinsipper om offentlighet i for­
valtningen, selv om danske erfaringer viser at det ikke alltid er så lett.
Alt i alt reiser både gjennomføringen av Maastrichtavtalen og en
mulig utvidelse av EU nordover og østover vanskelige spørsmål om
hvordan EU-systemet kan balansere hensynet til nasjonal selvsten­
dighet og et effektivt overnasjonalt beslutningssystem. Dette aktua­
liserer spørsmålet om EU er i ferd med å bli for stort og mangfoldig
til å være politisk styrbart og skjerper spenningen mellom tilhenge­
re av integrasjon i bredden versus integrasjon i dybden. Flere sydli­
ge medlemsland er som kjent skeptiske til nye medlemsland, fordi de
frykter at dette kan føre til tyngdeforskyvning nordover og gjøre det
vanskeligere å drive samarbeidet framover. Dette spesielt fordi de
nordlige søkerlandene står i en felles tradisjon med Danmark og
Storbritannia, som i de senere årene har virket som bremseklosser
mot sterkere politisk integrasjon.
Det finnes flere tenkbare svar på disse problemene: En vei er å ta
nye skritt i retning av økt overnasjonalitet kombinert med en gjen­
nomgående demokratisering av EUs beslutningssystem. En slik
utvikling av EU i retning av en forbundsstat er som nevnt lite realis­
tisk, fordi sentrale medlemsland vil nedlegge veto.
En annen vei er å bygge videre på dagens system, der nasjonale
regjeringer trekker i styrespakene, men å kombinere større bruk av
flertallsvedtak på prioriterte områder med en klarere avgrensning av
hvilke områder EU skal engasjere seg i. Dette ville trolig forutsette
at flere saksområder desentraliseres tilbake til nasjonalstaten i tråd
med nærhetsprinsippet, og at Fellesskapet konsentrerer seg om økt
innsats på færre områder med klart grenseoverskridende karakter.
Dette er antakelig en modell de fleste nordiske landene ville støtte.
En tredje vei kan være å kombinere forannevnte modeller ved å
åpne for at grupper av land kan velge å gå lengre i overnasjonal ret­
ning på bestemte områder, mens land som ikke ønsker dette, kan vel­
ge å stå utenfor. Dette kunne for eksempel anvendes i ØMU-spØrs-
målet, slik at de land som ønsker kan inngå i en valutaunion, mens
andre land kan velge å stå utenfor. Dersom østeuropeiske land skal
delta, vil en slik modell antakelig tvinge seg fram og bidra til et mer
mangfoldig EU der integrasjonen skjer i ulike hastigheter.
Diskusjonen i dette avsnittet understreker at EU ikke er noen fer­
digstøpt enhet der en kan finne fasiten om framtiden ved å studere
gårsdagens traktattekster. EUs videre utvikling vil utformes gjen­
nom politisk dragkamp og kompromisser. Traktatfestete mål vil bry­
tes mot politiske og økonomiske realiteter, og overnasjonale visjo­
ner vil brytes mot nasjonale selvstendighetØnsker.
1 1 .6 Påvi rknings- og innflytelses­
muligheter
Internasjonaliseringen, veksten i grenseoverskridende miljøproble­
mer og utfordringene i Øst-Europa har økt avhengigheten mellom de
vesteuropeiske landene. Viktige rammevilkår for nasjonal politikk
fastlegges i Økende grad i markeder og internasjonale fora utenfor det
enkelte lands rekkevidde og begrenser effekten av nasjonalstatens
styringsmidler. Et nøkkelspørsmål i vurderingen av EØS versus EU­
medlemskap er derfor hvilke innflytelsesmuligheter Norge og fag­
bevegelsen kan oppnå. Kan tapet av nasjonal suverenitet oppveies av
reell medråderett i viktige spørsmål for fagbevegelsen?
1 1 .6.1 EØS
-
et nordisk kompromiss?
I EØS skal EFTA-landene informeres og konsulteres og kunne del­
ta i saksforberedelsene for utvikling av nytt EU-regelverk som berø­
rer EØS-avtalen. Ønsket om et ensartet regelverk for hele det indre
markedet gir dermed EFTA-landene innflytelsesmuligheter, men
EU trenger ikke ta hensyn til EFTA-landenes syn. Kravet til enstem­
mighet i EØS-organene gir EFTA-landene en formell vetorett mot
EU-regler man ikke aksepterer. Men hvis EØS-avtalen skal virke
etter hensikten, kan denne vetoretten bare utnyttes unntaksvis,
hovedregelen vil være at EFTA-landene må slutte seg til EUs regel­
verk.
For at EØS-avtalen skal virke etter hensikten, forutsettes en viss
balanse i styrkeforholdene mellom EFTA og EU-pillaren, blant
annet ved at EFTA-landene representerer sentrale økonomiske sam­
arbeidspartnere og et stort marked for EU-landene. Dagens EFTA­
land kan antas å ha en strategisk politisk betydning for EU, blant
annet fordi de utgjør grenseland mot Øst-Europa. I utformingen av
den framtidige øst-vest-integrasjonen i Europa, kan disse faktorene
gi EFTA-landene forhandlingsstyrke overfor EU. Innen arbeidslivs­
og velferdsspørsmål finnes det flere eksempler på at EU innenfor
dagens EØS-ramme trekker veksler på nordisk kompetanse og erfa­
ringer.
Dersom flere av EFTA-landene Finland, Østerrike og Sverige går
inn i EU, vil den relative likevekten mellom EFTA og EU forrykkes.
I en slik situasjon vil EFTA-landenes (Norge og Island) økonomis­
ke betydning og strategiske rolle som samarbeidspartnere, blant
annet i brobyggingen østover, bli mindre interessant for EU. Da kan
det oppstå usikkerhet om det institusjonelle samarbeidet i EØS vil
virke etter hensikten. Dette kan dels gjelde samarbeidet om ny regel­
utforming, der hensynet til EFTA-landenes interesser får mindre
betydning for EU. Dels kan det gjelde håndhevingen av de felles
EØS-reglene for konkurranse i det indre markedet. Det kan reises tvil
om EU vil akseptere overvåkningsorganet ESA og EFTA-domsto­
lens håndhevings- og tvisteløsningsrolle, som i praksis vil bety at
Norge og Island selv skal overvåke sin egen praktisering av konkur­
ransereglene. Det kan derfor ikke utelukkes at EU vil kreve at EFTA­
landene da må underkaste seg Europakommisjonen og EF-domsto­
lens jurisdiksjon, i så fall en ensidig avståelse av suverenitet.
En annen mulighet er at EU i praksis vil bry seg mindre om hva
Island og Norge gjør i en slik situasjon, og at EØS-avtalen derfor vil
fungere som en bilateral handelsavtale mellom partene. For dem som
er mot EØS-avtalen kan dette være en Ønskelig utvikling. For fagbe-
53
Figur 1 1 . 1 Faglige innflytelseskanaler i EØS
EFTA
N a s j o n a lefn o r d i s ke
regj e r i n g e r
Norsk
fagbevegelse
EØS
DEFS
Bransjekomiteer
EU
vegeisen, som har støttet EØS som redskap for aktiv nordisk med­
virkning i utformingen av det framtidige Europa, kan en slik løsning
være utilfredsstillende.
Etter vår vurdering vil spørsmålet om EØS-avtalen kan gi en til­
strekkelig politisk ramme for deltakelse i den europeiske integrasjo­
nen, avhenge sterkt av de øvrige nordiske landenes stilling. Hvis
Norden utenom Danmark står samlet i EFI'A vil EØS-samarbeidet
kunne spille en konstruktiv rolle i utviklingen av en mangfoldig
europeisk integrasjon basert på flere hastigheter. I et slikt scenario vil
EU utgjøre den dominerende drivkraft, men EFTA-landene kan
kople seg til på de områder de ønsker og spille en aktiv rolle overfor
Øst-Europa. I dette scenariet vil den nordiske fagbevegelsen, som
vist i figur 1 1 . 1 kunne Øve innflytelse gjennom DEFSÆuro-LO,
gjennom sine nasjonale regjeringer via EØS, samt gjennom delta­
kelse i de felles rådgivende EØS-organene for arbeidslivets parter.
For å veie opp for manglende deltakelse i EUs beslutningsorganer,
vil en slik situasjon stille økte krav til en aktiv faglig deltakelse og
påvirkning gjennom de europeiske faglige organisasjonsledd.
1 1 .6.2 Nordisk samling i EU?
Hvis Norge går inn i EU sammen med de ø vrige nordiske søkerlan­
dene, vil dette i seg selv representere en endring av EU. Antallet med­
lemsland øker til 1 6, tyngdepunktet flyttes nordover og østover, og
de nye medlemslandene står i en økonomisk stilling og politisk tra­
disjon som vil legge grunnlag for en sterkere nordeuropeisk pregning
av EU-samarbeidet. I så fall vil EU ta et skritt i retning av å bli en
organisasjon med alleuropeisk tilsnitt, der det er mer realistisk at sen­
tral- og østeuropeiske land etter hvert kan kople seg til. Et framtidig
EU som utvikler seg i denne retningen må nØdvendigvis tillatte stør­
re mangfold og trolig innebære en skrinlegging av føderale ideer om
en europeisk statsdannelse. Brytningen mellom EFTA-landenes
mellomsstatlige tradisjon og EU-landenes overnasjonale ambisjoner
- som EØS utgjør en mulig brobyggingsmodell for - vil i et slikt sce­
nario bygges inn i EU-samarbeidet.
Dette kan gi de nordiske landene innflytelsesmuligheter av flere
grunner. For detførste fordi de nordiske landene er økonomisk ster­
ke, tilfører ressurser og står i en strategisk posisjon i forhold til EUs
eventuelle åpning østover og samarbeid med Russland.
54
For det andre vil de nye medlemslandene naturlig gli inn i et alli­
ansemønster med tette bånd til Danmark, Storbritannia, Nederland,
Tyskland og kanskje Østerrike, som til sammen vil utgjøre en inn­
flytelsesrik konstellasjon i EU. Det er nettopp derfor flere av de latin­
ske landene er skeptiske til de nye søkerlandene, og Tyskland og
Storbritannia har gått så sterkt inn for denne utvidelsen. De nordiske
landene vil samlet ha 1 3 stemmer i Unionsrådet, som er flere enn for
eksempel Tyskland. Selv om de nordiske landene trolig vil ha felles
holdninger til hovedlinjene i EUs videre utvikling, vil de ha krys­
sende interesser i mange saker.
For det tredje vil de nordiske landene på flere områder være «stor­
makter» i EU, for eksempel innen fisk, energi, treforedling og visse
typer industri, som i allianse med land med tilsvarende interesser vil
kunne være med å prege EUs utvikling på sine «spesialområder».
Medlemskapsforhandlingene viste for eksempel innenfor fiskerifor­
valtningen og regionalpolitikken, at det er mulig for små land å få til
endringer i EUs politikk.
For detjjerde er det ikke bare størrelse som teller i EU-sammen­
heng. I den politiske dragkampen vil ofte konstellasjoner av små land
være tungen på vektskålen. Erfaring fra internasjonalt samarbeid
viser også at land med viktige erfaringer, sakkunnskap og gode argu­
menter ofte kan innta nøkkelroller i kraft av overbevisning. For
eksempel innen miljø, fiskeriforvaltning, velferd og arbeidsmar­
kedspolitikk er det grunn til å anta at EFTA-landene vil kunne bringe
inn nye synspunkter og premisser.
For detfemte vil EFTA-landene bringe med seg en politisk tradi­
sjon der fagbevegelsen har spilt en viktig rolle nasjonalt og kunne
bidra til å styrke fagbevegelsens politiske legitimitet og påvirk­
ningskraft i EU.
Det er slike offensive og langsiktige strategiske vurderinger fag­
bevegelsen må bygge på dersom den skal støtte et EU-medlemskap.
Forutsetningen for dette vil etter vår vurdering være at EFTA-lande­
ne går mest mulig samlet inn. Fagbevegelsen bør imidlertid ha klart
for seg hvilke barrierer den vil stå overfor i arbeidet for å forandre
EU i ønsket retning. På det økonomisk-politiske området kreves
enstemmighet for eksempel for å innføre nye regler knyttet til skat­
tepolitikk, nye kriterier for politikken i ØMUs tredje fase og økning
av EUs budsjetter til sosial og regional omfordeling, som vil være
viktige forutsetninger for at EU kan spille en mer aktiv rolle i kam­
av hvilken rolle EU kommer til å spille. Uavhengig av hva Norge gjør
pen mot ledigheten.
vil EU ha en så dominerende plass i det nye Europa, at EUs videre
nom kvalifiserte flertallsvedtak ut fra dagens regelverk. Det kreves
blemer. Det er vanskelig å skape nye sikkerhetspolitiske løsninger,
I miljø- og arbeidslivspolitikken kan det oppnås framskritt gjen­
utvikling vil være avgjørende for evnen til å løse Europas felles pro­
imidlertid enstemmighet for å utvide EUs myndighet i milj øpolitik­
unngå et «Fortress Europe», utforme regler som hindrer miljø- og
medbestemmelse og grenseoverskridende aksj ons- og tvisterettighe­
lig sektor og velferden, uten at EU-landene trekkes med. I et slikt per­
trevisj oner og kreve at også de mest konservative regjeringer kan
le fordeler og ulemper ved EU-medlemskap. Fagbevegelsen må også
ken, for å innføre milj øavgifter eller for å sikre faglige rettigheter til
ter. Generelt vil politiske kursendringer i EU ofte forutsette trakta­
overbevises. Selv om EU har gjennomgått betydelige forandringer i
sosial dumping, motvirke skattekonkurranse og økt press på offent­
spektiv kan ikke fagbevegelsens debatt alene dreie seg om nasj ona­
ta stilling til hvordan den mener Norge kan bidra til å påvirke og for­
de siste tiårene, bør fagbevegelsen ha nøkterne forventninger til hvil­
bedre den framtidige utviklingen i Europa. Fagbevegelsens grunn­
promisser og dragkamper, men striden utkjempes innenfor traktat­
de har dreid seg om å ta del i å forandre verden. Visjoner om å for­
innebærer på den ene siden en garanti mot brå forandringer, for
nalt og må bygge på realistiske forestillinger om egne påvirknings­
setter det grenser for hvilke endringer nye medlemsland kan få til.
beste svar på disse avveiningene, er det opp til fagbevegelsen selv å
1 1 .7 Valg under usi kkerhet
samarbeidet representerer ferdigstøpte alternativ. Innfl ytelsesmulig­
ke endringer som kan oppnås. EU utformes gj ennom politiske kom­
festete rammer som bare kan endres gjennom enstemmighet. Dette
eksempel i retning av en europeisk statsdannelse, på den andre siden
leggende ideer og mål har alltid pekt lenger enn til å feie for egen dør,
andre verden må imidlertid veies mot de kostnader det kan ha nasjo­
muligheter. Hvorvidt EØS eller EU til syvende og sist vil være det
vurdere.
Drøftingen i dette avsnittet understreker at verken EØS eller EU­
Historisk har EU-samarbeidet i hovedsak vært preget av Økonomis­
hetene vil avhenge av hva andre land gjør, av framtidige politiske
dragkamper det er umulig å forutsi utfallet av, og ikke minst fagbe­
ke spørsmål og etableringen av et felles marked. Kjernespørsmål for
vegelsens egne strategier for å utnytte de mulighetene som finnes .
en underordnet rolle, og forkjemperne for den sosiale dimensjonen
norsk fagbevegelse være et realistisk kompromiss mellom ønsker
målene dreid seg mye om å «unngå ulemper» ved å sikre at norsk
til nasjonal selvstendighet og bevare norsk og nordisk fagbevegelse
fagbevegelsen knyttet til velferd, arbeid og sosiale spørsmål har spilt
har slitt i motvind. For norsk fagbevegelse har de Økonomiske spØrs­
Hvis de øvrige nordiske EFTA-landene velger EØS, kan dette for
om å delta i den europeiske markedsintegrasj onen, ivareta hensynet
næringsliv og arbeidsplasser ikke møter konkurransehindringer. I
samlet. EØS kan da utgjøre rammen for en nordisk region i Europa
Maastrichtavtalen uttrykker økte politiske ambisj oner for EU-sam­
nærmere samarbeid med EU-landene på de områder man ønsker. En
sj on vil spørsmålet om å påvirke EU-landenes økonomiske politikk
europeiske organer og aktiv bruk av uformelle innflytelseskanaler
hovedsak representerer EØS-avtalen et svar på denne bekymringen.
arbeidet. Med utsiktene til en sterkere Økonomisk-politisk integra­
som dels kan spille en viktig rolle østover, dels utvikler et gradvis
EØS-løsning vil stille krav til aktiv norsk deltakelse i fagbevegelsens
komme mer i forgrunnen, fordi den påvirker rammevilkårene for
for å oppveie manglende direkte politiske påvirkningsmuligheter.
somheten om slike materielle spørsmål knyttet til økonomi og
ge EFTA-landene, kan påvirkningsmulighetene for norsk fagbeve­
norsk økonomi. I denne utredningen har vi konsentrert oppmerk­
arbeidsliv, fordi de direkte berører fagbevegelsens interesser og
arbeidsvilkår i Norge.
Hvis derimot Norge og Island blir de eneste gjenværende nordli­
gelse i Europa bli svekket i forhold til i dag. Usikkerhet om EØS'
framtid og ønsket om en aktiv nordisk faglig-politisk medvirkning i
De sterkeste, positive argumentene for et mer forpliktende euro­
den europeiske integrasj onen, vil styrke argumentene for EU-med­
det gjelder milj øproblemer, sikkerhet og gj enreisingen av Øst-Euro­
kreve at organisasjonen utvikler en felles plattform med klare mål,
mingen av det framtidige politiske europakartet. På disse feltene
ter skal påvirke EU innenfra. Spesielt kan det være aktuelt å formu­
EØS kan gi, enn om de faktiske løsninger samarbeidet hittil har
samarbeidet (ØMU).
ter på disse områdene, selv om Maastrichtavtalen åpnet nye mulig­
EØS og EU. B åde i EØS og EU vil norsk fagbevegelse i årene fram­
det er lettere å enes om å fj erne Økonomiske hindringer mellom land,
berører norske arbeidstakeres interesser. Uansett utfall må fagbeve­
peisk samarbeid er imidlertid knyttet til å løse felles utfordringer når
pa. Disse er igjen knyttet til mer overgripende spørsmål om utfor­
dreier debatten seg mer om de potensielle framtidsmuligheter EU og
bidratt med. EU-samarbeidet kan ikke vise til imponerende resulta­
heter både i miljØ- og sikkerhetspolitikken. Erfaringene tyder på at
enn å skape nye institusjoner og konstruktive politiske tiltak.
lemskap. Hvis fagbevegelsen skal støtte et EU-medlemskap, vil det
vilkår og strategier for hvordan fagbevegelsen og norske myndighe­
lere krav og premisser for Norges rolle i det økonomisk-politiske
Fagbevegelsens europadebatt vil ikke slutte ved valget mellom
over stå overfor nye direktiver, forslag og politiske endringer som
gelsen derfor utforme strategier for faglig samarbeid og politisk
Vi tror ikke det er grunnlag for å hevde at Norges sikkerhetspoli­
påvirkning både på europeisk plan og overfor norske myndigheters
i EU eller EØS . De største utfordringene på dette feltet kommer uten­
mes på europeisk plan, vil fagbevegelsens innflytelse og styrke i det
tiske eller miljøpolitiske stilling vil påvirkes radikalt av om vi er med
fra. Men mulighetene til å løse problemene i Øst-Europa, milj økri­
sen og å skape en ny sikkerhetspolitisk ordning i Europa, avhenger
europapolitikk. Selv om viktige rammevilkår i økende grad vil utfor­
norske samfunnet fortsatt avgjøres nasj onalt.
55
Sammendrag
Utgangspunkt
Den dystre skjebnen ytterfløyene i debatten tegner av framtiden uten­
Hvorvidt dagens EØS-samarbeid eller EU-medlemskap gir best
EFTA-landene er gjennom 40 år blitt stadig sterkere innvevd i den
muligheter til å fremme fagbevegelsens interesser og verdier, er
europeiske markedsøkonomien gjennom EFTA-samarbeidet, han­
for eller innenfor EU, gir et dårlig beslutningsgrunnlag. Norge og
grunnleggende et politisk spørsmål. Det finnes ikke noe forsknings­
delsavtalene med EF og handelsliberaliseringen gjennom GATT.
basert svar på hva EU-medlemskap eller EØS kan bety for fagbeve­
EØS-avtalen befester denne utviklingen. Den økonomisk-politiske
gelsen og det norske samfunnet. Både konsekvensene og mulighete­
virkeligheten fagbevegelsen står overfor vil ikke bli dramatisk for­
ne vil avhenge av politiske prosesser og dragkamper fagbevegelsen
skjellig i EØS og EU. De grunnleggende rammevilkårene for norsk
selv vil delta i. En analyse av EU og EØS kan aldri bli verdinøytral,
økonomi, arbeidsliv og velferd vil i økende grad bli påvirket av
enhver framstilling må bygge på avgrensninger, fortolkninger og
utviklingen i de øvrige landene i det indre markedet. Dette setter
valg av temaer som er politisk omstridte. FAFO har etter beste evne
ramm er for den økonomisk-politiske handlefriheten både i EØS og
prøvd å lage en framstilling som inviterer til motforestillinger, nyan­
EU, rammer som vil bli trangere etter hvert som oljeinntektene
sering og meningsbryting om de dilemmaene fagbevegelsen står
krymper.
overfor.
Kapittel l redegjør for utredningens forståelsesramme, avgrens­
ning og oppbygging. Vi tar utgangspunkt i at valget mellom EØS og
Kon kurranse versus solidaritet
EU ikke er et valg mellom «status quo» og forandring. Delvis uav­
Fagbevegelsens vurdering av EUÆØS-spørsmålet bør bygge på
hengig av den europeiske integrasjonen har det skjedd og skjer sto­
erkj ennelsen av at internasjonaliseringen av økonomien og mar­
re forandringer i det norske samfunnet og dets internasj onale ram­
kedsintegrasjonen i Vest-Europa vil fortsette både om Norge velger
mevilkår. Arbeidsledigheten har økt, velferdsstaten har slått sprek­
EØS eller EU (dette utdypes i kapittel 4 og 5). I et hØykostland som
ker. I alle vesteuropeiske land foregår strukturendringer som svek­
Norge stiller den internasjonale markedskonkurransen fagbevegel­
ker fagbevegelsens tradisjonelle virkemidler og stiller krav til forny­
sen og politikerne overfor økt press på nasjonale lønns- og arbeids­
else.
vilkår. Kravene til konkurransedyktighet og likeverdige rammevil­
Utredningen tar utgangspunkt i at Norge gjennom EØS med
kår for bedriftene vil skjerpes. Denne erkjennelsen har ligget til
enkelte unntak deltar i det indre markedet og har godtatt prinsippet
grunn for fagbevegelsens moderate tariffpolitikk i de senere årene.
om fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital på grunn­
Forhandlingsrommet for fagbevegelsen i Norge blir i økende grad
lag av like konkurranseregler over landegren sene. En strategi basert
påvirket av utviklingen i lønns- og arbeidsvilkår og fagbevegelsens
på skj ermingstiltak og restriksj oner på kapitalbevegelser har fagbe­
forhandlingsstyrke i de øvrige EØS- og EU-landene. EUs finansmi­
vegelsen utelukket gjennom aktiv støtte til EØS og den europeiske
nistre går inn for lønnsmoderasjon, men Kleppeutvalgets «solidari­
integrasjonen. Utredningen forholder seg derfor ikke til den delen av
tetsalternativ» slo fast at konkurranseevnen i Norge bør forbedres
EU-debatten som dreier seg om å frikople Norge fra EØS- og EU­
med
integrasjonen. I fokus for analysen er likheter og forskjeller mellom
ge sysselsettingen i de kommende årene.
10 prosent i forhold til konkurrentlandene i EUÆØS for å tryg­
innvirkningen av EØS og EU på viktige samfunnsforhold for norsk
Et gjennomgående perspektiv i denne utredningen er at de vest­
fagbevegelse. Hovedvekten legges på arbeidsliv, økonomi, syssel­
europeiske landene står overfor en konflikt mellom individuell og
setting og velferd, mens spørsmål knyttet til miljø, sikkerhet og
kollektiv fornuft: For hvert enkelt land kan det for eksempel være
Europas framtidige organisering er knapt behandlet.
rasj onelt å gjennomføre kostnadsreduserende strategier, devaluere
eller liknende. Men hvis alle landene gjør det s amme , kan det oppstå
Rammer for debatten
en nedadgående spiral med lavere etterspørsel, mindre sysselsetting,
svekkete milj økrav og lavere velferdsnivå i alle landene som resul­
1 1 972 opplevde fagbevegelsen en strid som ikke bare tæret på sam­
tat. For å hindre en slik destruktiv alles kamp mot alle, kreves ster­
holdet, aktørene trakk hverandres motiver i tvil og fagbevegelsens
kere faglig og politisk samarbeid over landegrensene. Utfordringen
samlete troverdighet ble svekket. Denne utredningen legger til grunn
for fagbevegelsen er å presse fram regulerte rammer for den interna­
at det er fullt mulig og legitimt å ha motstridende syn på EU og EØS
sjonale konkurransen som hindrer kortsiktige strategier basert på
ut fra fagbevegelsens mål og verdigrunnlag. Norge står ikke overfor
dumping av miljØ og sosiale standarder og fremmer en økonomisk
klare, ferdigstøpte alternativer, men en politisk virkelighet i fort­
integrasjon der økende kvalitet, produktivitet, miljø og velferd står i
løpende forandring. Siden
sentrum.
1 972 har Europa gjennomgått dramatiske
omveltninger: EU er utvidet, våre nordiske naboland står i en ny stil­
Valget mellom EØS og EU kan derfor ikke være et spørsmål om
ling, og det foreligger et alternativ i EØS-avtalen som fagbevegelsen
fagbevegelsen skal støtte et mer forpliktende internasjonalt samar­
har vært en aktiv støttespiller for, ikke ut fra isolasjonistiske motiver,
beid i Europa. Det er heller ikke et valg mellom ulike økonomiske
men for å fremme aktiv norsk og faglig medvirkning i Europa. Det­
virkeligheter, men et spørsmål om hvilke politiske rammerfagbeve­
gelsen finner mest hensiktsmessige for å fremme arbeidstakernes
interesser på nasjonalt og europeisk plan. Denne samlete konklu­
te forutsetter en samlet fagbevegelse. Ulike deler av fagbevegelsen
berøres forskjellig av EU og EØS. Dette er en situasjon som kaller
på tvil, respekt og toleranse snarere enn skråsikkerhet. LOs aktive
sjonen vil bero på en konkret vurdering av fordeler og ulemper på en
EØS-linj e og forsiktighet i EU-spørsmålet er uttrykk for en erkjen­
rekke områder.
nelse av at fagbevegelsen trenger bred organisatori sk oppslutning
om sine strategier.
Historisk er fagorganisasjonenes makt bygget på nasj onale virke­
midler, men internasjonal solidaritet har vært et hovedmål. Dette
skaper spenninger mellom ønsker om nasj onal selvstendighet og
Økonomi og næringsutvi kl ing
(kapittel 2 og 3)
internasjonal påvirkning, mellom nasj onalt folkestyre og overnasjo­
Konkurransevilkårene for privat industri og tj enestevirksomhet vil i
nalt europeisk samarbeid, mellom egeninteresser og solidaritet.
hovedtrekk være de samme i EØS og EU. Et viktig spørsmål er hvor­
Denne utredningen argumenterer like fullt for at EU-spørsmålets
dan næringslivets investeringsatferd kan påvirkes dersom Norge står
betydning for fagbevegelsen er overdrevet både av JA og NEI-siden.
utenfor EU, spesielt hvis Sverige og Finland går inn (kapittel
56
2.5). I
hvilken grad vil fjerning av grensekontroll, mulig lavere rentenivå og
mer forutsigbare, langsiktige konkurranseforhold i EU påvirke
investeringsnivået og veksten i Norge? Det er vanskelig å vurdere
effekten av slike forhold. Dersom de øvrige nordiske EFTA-landene
forblir i EØS, antar vi Norges attraktivitet som investeringsområde
vil være uforandret. Det er mer usikkert hva som vil skje hvis Sveri­
ge og Finland går inn i EU og ikke Norge. Vi argumenterer for at Nor­
ge i så fall kan li mindre attraktivt for investeringer. Det er derimot
svært usikkert hvor sterk denne effekten vil bli.
En viktig forskjell mellom EØS og EU gjelder primærnæringene
og næringsmiddelindustrien som i EU vil bli åpnet for internasjonal
konkurranse. For fiskeribasert industri vil dette gi bedre eksport- og
sysselsettingsmuligheter (kapittel 3 .3) For landbruksbasert industri
vil EU-medlemskap innebære langt tøffere konkurransevilkår, som
høyst trolig vil gi redusert produksjon og sysselsetting (kapittel 3 .2).
EU-medlemskap vil trolig også gi redusert sysselsetting i landbru­
ket. En kritisk forutsetning for distriktene er at midler som på sikt
spares i landbruksoverføringer, blir overført til annen og mer syssel­
settingsintensiv virksomhet i distriktene. Rammene for regionalpo­
litikken vil i hovedsak være de samme i EØS og EU, men deler av
utkant-Norge kan dra nytte av overføringer fra EUs regional- og
strukturfond (kapittel 2.3).
For fagforbund i eksportorienterte sektorer vil et viktig spørsmål
være hvilken betydning norsk deltakelse i utformingen av EUs poli­
tikk kan få for norsk næringsliv, for eksempel innen energisektoren,
handelspolitikken og utviklingen av europeisk infrastruktur. Likele­
des må en vurdere den eventuelle usikkerheten som kan oppstå om
håndhevingen av konkurransereglene i det indre markedet, dersom
EFTA reduseres til to land. I hvilken grad disse faktorene vil få
betydning for norsk næringsliv, er vanskelig å forutsi.
Samlet er det umulig å fastslå de totale virkningene for sysselset­
tingen i privat næringsliv ved EØS og EU-medlemskap, men utsla­
gene vil neppe bli store. Ved siden av kostnadene i landbruksbasert
industri, er usikkerheten i første rekke knyttet til styrken på eventu­
elle veksteffekter av EU-medlemskap.
Økonomisk pol itikk og
sysselsetting (kapittel 4-7)
Kapittel 4 drøfter utviklingen i sysselsetting og ledighet, samt
endringer i vilkårene for nasjonal økonomisk politikk i de siste tiå­
rene. Industrisysselsettingen i Norge har sunket med over 1 00 000
siden 70-tallet, men takket være oljeinntektene og utbyggingen aven
stor offentlig sektor har Norge høyere sysselsetting og lavere ledig­
het enn de fleste EU-landene. Dette gjør norsk økonomi og syssel­
setting sårbar for svingninger i energiprisene og vil kreve betydelige
omstillinger når aktiviteten i oljesektoren synker. Evnen til vekst og
verdiskaping i fastlandsøkonomien vil derfor i de kommende tiåre­
ne bli kritisk for mulighetene til å finansiere velferdsytelsene og mot­
virke ledighet. Den raske ledighetsveksten og krisen i svensk øko­
nomi understreker sårbarheten i de nordiske sysselsettingsrnodelle­
ne.
80-tallets liberalisering av kapitalbevegelsene har gitt internasjo­
nale finansmarkeder økt makt, skapt større valuta-ustabilitet og redu­
sert den nasjonaløkonomiske handlefrihet. Pengepolitikken er bun­
det til enten å sikre fast valutakurs eller prisstabilitet og spillerom­
met for finanspolitiske virkemidler er snevret inn.
Lærdommen fra 70- og 80-tallet er at Norge heller ikke utenfor EU
kan føre en økonomisk politikk som over tid gir en pris- og kost­
nadsutvikling som er vesentlig høyere enn hos handelspartnerne. En
politikk for å styrke etterspØrselen og sysselsettingen ved hjelp av
budsjettunderskudd, vil over tid føre til økt kostnadsvekst, stigende
rente og press på valutaen, som igjen kan svekke utenriksbalansen og
sysselsettingen i konkurranseutsatt næringsliv. Både på slutten av
70-tallet og slutten av 80-tallet førte det til kraftige innstramminger,
devaluering, økt rente og lønnslover. Krakket i 1 986 tvang Norge til
å gjennomføre et økonomisk-politisk linjeskift der fagbevegelsen
bar mye av byrdene, og prisen var raskt Økende ledighet.
Kapittel 5 drøfter fordeler og ulemper ved deltakelse i EUs øko­
nomiske og monetære union med felles valuta og pengepolitikk i tre­
dje fase. En pengeunion vil på sikt kunne ha betydelige fordeler ved
å fjerne grunnlaget for valutaspekulasjon mellom deltakerlandene,
redusere handelskostnadene og skape et forutsigbart grunnlag for
næringslivets investeringer. En valutaunion forutsetter imidlertid at
landenes økonomier er sterkt integrert med likeartet konjunkturfor­
lØp. Spørsmålet er om særegenheten ved norsk næringsstruktur og
konjunkturforlØp som følge av oljeavhengigheten, betyr at deltakel­
se i ØMUs tredje fase vil skape særskilt uheldige bindinger på norsk
økonomisk politikk. Dette ikke i første rekke på grunn av EUs mål
om prisstabilitet, som Norge vil måtte ta hensyn til uansett. SpØrs­
målet er om en felles pengepolitikk i EU kan ivareta hensynet til
svingningene i norske oljeøkonomi, og hvilken vekt fagbevegelsen
bør legge på tapet av muligheten til å devaluere ved oljeprisfall. Hvis
Norge ikke kan devaluere i slike unntakssituasjoner, vil fagbevegel­
sen bli stilt overfor krav om nominelle lønnsreduksjoner. Denne
ulempen må veies i forhold til de gevinster en felles valuta kan ha
under «normale tider».
Norge har i hele etterkrigstiden hatt overskudd i offentlige finan­
ser, men i de siste årene har underskuddene økt. Norge innfrir like­
vel «konvergenskriteriene» for budsjettunderskudd og offentlig
gjeld som er trukket opp for ØMU. Det er gode argumenter for at
Norge over tid vil være tjent med å overholde disse kriteriene både i
EØS og EU, for å bygge opp budsjettreserver til å møte reduserte
oljeinntekter. En felles valuta kan bidra til at effekten av finanspoli­
tikken styrkes, men usikkerhet om oljeinntektene vil forutsette at
Norge kan tillates periodisk større budsjettunderskudd enn reglene
tilsier for å delta i valutaunionen. Dette drøftes i kapittel 5 .4. Kravet
til troverdighet rundt en selvstendig penge- og valutapolitikk i EØS
eller i EU utenfor ØMU, vil også forutsette en stram budsjettpolitikk.
En viktig forutsetning for eventuell norsk deltakelse i tredje fase i
ØMU vil være at Norges viktigste handelspartnere, Sverige, Finland,
Danmark, England og Tyskland, deltar. Økonomiske og politiske
hensyn taler for at det kan ta mange år før dette vilkåret er til stede.
Det er også realistisk å regne med at tidsplanen for innføring av val u­
taunionen kan bli forskjøvet. Norge har ikke tatt forbehold i ØMU­
spørsmålet og er traktatmessig forpliktet til å delta i valutaunionen
hvis konvergenskriteriene er innfridd. I kapittel 5.2 og 5 .9 drøfter vi
hvorvidt Norge likevel kan stå utenfor og konkluderer med at vekti­
ge realøkonomiske og realpolitiske hensyn tilsier at Norge ikke kan
tvinges inn i en felles valuta mot stortingets vilje. I så fall vil for­
skjellen i økonomisk-politisk handlefrihet i EU og EØS være beskje­
den. I 5 . 1 0 skisserer vi tre modeller som oppsummerer de alternati­
vene Norge står overfor og argumenterer for at norsk deltakelse i
ØMUs tredj e fase ved et EU-medlemskap antakelig ikke vil være
realistisk før oljeavhengigheten er betydelig redusert. Vi reiser også
spørsmålet om fagbevegelsen bør stille særskilte krav til vilkårene
og prosedyrene for eventuell norsk deltakelse i pengeunionen.
Kapittel 7 understreker at ledighetsproblemet ikke kan løses ved
makroøkonomiske tiltak alene, verken nasjonalt eller på europeisk
plan . Teknologisk utvikling, arbeidsbesparende investeringer, nye
former for arbeidsorganisering og kvalifikasjonskrav gjør at økono­
misk vekst ikke automatisk løser ledighetsproblemet. Det trengs mer
omfattende reformer både i arbeidslivets organisering, arbeidstids­
bruken og samfunnets oppgave- og inntektsfordeling.
Videre drøftes i kapittel 7 vilkårene for europeiske strategier mot
ledighet og redegjør for europeisk fagbevegelse sin kritikk av EU­
landenes konservative økonomiske politikk (se også 5 .8). Trass i at
ledigheten i EU har passert 1 8 millioner prioriteres fortsatt lavere
prisstigning og budsjettunderskudd framfor fellestiltak for å styrke
sysselsettingen. Dersom fagbevegelsen skal støtte et EU-medlem­
skap, kan det ikke være ut fra en tilslutning til EU-landenes nåvæ­
rende økonomiske politikk, men ut fra en langsiktig europeisk fag­
lig strategi for å omforme denne politikken. Europeisk og nordisk
fagbevegelse har fått satt ledigheten høyere på den europeiske dags57
ordenen og har lansert et program for økte investeringer i utdanning,
a v lavere olj einntekter og endringer i befolkningens alderss ammen­
miljø og infrastruktur, aktiv arbeidsmarkedstiltak, arbeidstidsreduk­
setting.
sj oner, en samordnet vekstpolitikk og skattepolitiske minsteregler
Velferds- og likestillingspolitikken er et nasjonalt ansvar både i
for å styrke offentlig sektor. Fagbevegelsen har også stilt krav om
EØS og EU. Det er utviklet felles EØSæU-regler for samordning av
revisjoner av grunnlaget for og framdriften av ØMU. Europakom­
trygderettigheter for personer som tar arbeid i et annet land (se kapit­
misjonens Hvitbok videreførte en del av av forslagene til en euro­
tel 10) og felles regler som forbyr diskIiminering av kvinner.
peisk sysselsettingsstrategi, men EUs finansministre har hittil ikke
EU-land spiller yrkesbaserte velferdsordninger en større rolle enn i
I mange
vært villige til å legge om kursen. Grunnleggende endringer i EUs
Norden, selv om yrkesbaserte og private pensj oner også er på fram­
økonomiske politikk, for eksempel knyttet til endringer i reglene for
marsj i Norge. Det er ikke noe i EUs lovverk som gjør at Norge må
ØMU eller skattepolitiske minsteregler, vil som regel forutsette
gå bort fra vår nordiske skattebaserte velferdsmodell, som danskene
enstemmighet, det vil si at også de mest konservative regj eringene
bygger videre på etter 20 års EF-medlemskap.
må overbevises.
Arbeidsvi l kår og fag lige
rettigheter (kapittel 8)
Offentl ige inntekter og velferds­
pol iti kken (kapittel 6 og 1 0)
handlingsbaserte arbeidslivsmodellen kan videreføres i EU og EØS .
Utviklingen av velferdsstaten avhenger av norsk Økonomi, syssel­
Arbeidslivspolitikken vil både i EØS og EU hovedsakelig være et
Et kjernespørsmål i fagbevegelsens debatt er om den nordiske, for­
setting og den nasjonale politiske vilje til å prioritere velferdsformål.
nasj onalt ansvar. For å motvirke sosial dumping og konkurransev­
Hvis ledigheten øker, stiger utgiftspresset. Det enkelte lands spille­
ridning i det indre markedet, har fagbevegelsen reist krav om en sosi­
rom for å drive inn skatter, spesielt fra næringslivet, vil i et felles
al dimensjon basert på minstestandarder for arbeidstakere og faglige
indre marked overtid avhenge av skattepolitikken i andre land. Ned­
rettigheter som skal gjelde både i EØS og EU. Som følge av at EU
bygging av grensekontrollen i EU kan presse fram avgiftsreduksjo­
har hatt utilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, medlemslandenes vetorett
ner på blant annet alkohol og tobakk, men heller ikke i EØS kan Nor­
i de fleste spørsmål, interessemotsetninger og ideologisk strid, har
ge unngå avgiftstilpasninger, spesielt hvis Sverige går inn i EU.
utviklingen av den sosiale dimensjonen gått tregt. Likevel er det blitt
I kapittel 6 drøftes virkninger av EU-medlemskap for finansie­
ringen av offentlig sektor. Skattepolitikk er i dag hovedsakelig et
vedtatt en del direktiv som særlig bedrer vilkårene for arbeidstakere
i de minst utviklete medlemslandene.
nasj onalt ansvar i EU og skattepolitiske tiltak krever enstemmighet.
Sosialprotokollen fra Maastricht utvidet EUs hj emmelsgrunnlag
Som ledd i en faglig strategi for å trygge grunnlaget for offentlig sek­
og mulighetene til å fatte vedtak i arbeidSlivsspørsmål med kvalifi­
tor, vil utforming av felleseuropeiske tiltak for å hindre skattekon­
sert flertall. Samtidig fikk arbeidslivets parter en styrket konsultativ
kurranse og vri skattebyrden over fra arbeidskraft til kapital og mil­
rolle og rett til å forhandle seg fram til europeiske avtaler som alter­
jøskadelig virksomhet være viktige. Slike tiltak bør omfatte både
nativ til lovgivning. Sosialprotokollen åpnet også for at EU-direktiv
EØS og EU, men de nordiske landenes påvirkning kan antakelig
kan gjennomføres via nasjonale forhandlinger. Samlet innebar dette
være mer virkningsfull innenfor enn utenfor EU.
framskritt som kan gjøre det lettere å overvinne arbeidsgivernes og
Ved et EU-medlemskap kreves endringer i avgiftssystemet som
nasjonale regjeringers motstand mot europeisk arbeidslivspolitikk.
etter få år kan redusere statens inntekter med minst 5-6 milliarder
Dette betyr for eksempel at et direktiv om faglige rettigheter til infor­
kroner årlig. Dette innebærer en overføring til privat sektor som
masjon og konsultasjon i multinasjonale selskaper antakelig kan bli
Regjeringen forutsetter skal trekkes inn ved tilpasninger i skatte- og
vedtatt i henhold til Sosialprotokollen høsten 1 994.
avgiftspolitikken. Medlemsbidraget til EU (9-12 milliarder), medfi­
Alle EUæØS-direktiv som gjelder arbeidstakernes rettigheter
nansiering av EU s regionalstøtte (3-4 milliarder) samt ekstrautgifter
fastsetter minimumskrav, og medlemslandene og arbeidslivets par­
til omstillingene i landbruket og næringsmiddelindustrien, vil i de
ter står fritt til å fastsette strengere regler. Utover minsteregler for
første årene øke statens utgifter betydelig. Isolert sett vil dette i de
arbeidsmiljøet kan felles EUæØS-regler for produktkrav påvirke
kommende år føre til betydelig økte budsj ettunderskudd, noe som
arbeidsmiljøet.
trolig vil skape politisk press for økte skatter og/eller kutt i offentli­
savtale som sikrer at strengere norske produkt- og merkekrav kan
ge utgifter.
videreføres i første omgang til 1 999.
I medlemskapsavtalen har Norge fått en overgang­
På lengre sikt forutsetter Regjeringen at svekkelsen av budsj ett­
Sosialprotokollen understreker at nasjonale forhandlingssystemer
balansen vil tilsvare Norges nettobidrag på 6,5 milliarder kroner,
skal respekteres, og at nærhetsprinsippet skal ligge til grunn for
som regj eringen venter vil mer enn oppveies av høyere vekst i norsk
arbeidslivspolitikken i EU (og dermed EØS ) . Sverige har i en proto­
økonomi. For å tjene inn nettobidraget til EU, kreves 1 ,5 prosent høy­
koll til sin medlemskapsavtale fått bekreftet at det svenske avtalesy­
i EØS (0, 1 5 prosent høyere vekst i 10 år.). Hvis
stemet kan videreføres i EU. Sosialprotokollen fastslår at EU ikke
denne kritiske forutsetningen ikke holder, vil EU-medlemskapet
ere BNP i EU enn
har myndighet til å gripe inn i spørsmål knyttet til organisasjonsfri­
bidra til å svekke offentlige budsjetter i en situasjon der underskud­
het, streik, lockout og lønn. I EUs traktater eller regelverk finnes ikke
dene allerede er betydelige, og kravet om innsparinger og reformer i
grunnlag for at EU kan iverksette tiltak for å erstatte sentrale kollek­
velferdspolitikken er satt på den politiske dagsordenen.
tivavtaler med individuelle avtaler, slik enkelte i fagbevegelsen har
For fagbevegelsen vil det ved et eventuelt EU-medlemskap der­
for være en viktig politisk oppgave å sikre at de skatte- og avgifts­
fryktet. Tvert imot fastslår EU s traktater at Fellesskapet skal fremme
den sosiale dialogen mellom arbeidslivets parter.
omlegginger som kreves for å gjenopprette budsjettbalansen, har en
Det er ingen formelle grunner som hindrer en videreføring av den
akseptabel fordelingsprofil og ikke går ut over velferdsordningene
nordiske arbeidslivsmodellen, og Norge vil være omfattet av det
og offentlig sysselsetting. Dette er en politisk strid som avgj øres
s amme regelverket i EØS og EU. Konkurransen vil imidlertid skape
nasjonalt. Et viktig spørsmål er derfor om lettelsene for næringslivet
et tøffere forhandlingsklima og utfordringene knyttet til sosial dum­
og forbrukerne som følger med EU-medlemskap, samt de siste åre­
ping, utflagging og markedsdrevet press på nasj onale standarder,
nes store skatteletter til høyinntektsgrupper og næringslivet, gir til­
lønns- og arbeidsvilkår vil være de samme i EØS og EU.
strekkelig skattepolitisk handlingsrom til å gjenvinne statens tapte
inntekter.
Uavhengig av EØS og EU er det grunn til å regne med en stram
I spørsmålet om lønns- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeids­
takere med midlertidig oppdrag, gir norsk lov om allmenngjøring av
tariffavtaler anledning til å kreve norske vilkår fra første dag. EU
offentlig budsjettpolitikk og skjerpet ideologisk og politisk strid om
arbeider med et direktivforslag som kan innebære at nasjonale vilkår
prioriteringene i velferdspolitikken i de kommende årene, som fØlge
fra første dag bare kan kreves for oppdrag av mer enn en måneds
58
varighet. Hvis direktivet tross fagbevegelsens motstand blir vedtatt,
vil det gjelde både i EØS og EU, med mindre Norge nedlegger veto
i EØS. Som EU-medlem vil Norge kunne arbeide for å endre direk­
tivet.
I fagbevegelsen er det uttrykt bekymring for at minimumsdirektiv
fra EUÆØS vil tvinge fram en uønsket lovregulering av forhold som
i dag reguleres ved kollektivavtale. Som nevnt kan EU-direktiv gjen­
tvers av landegrensene og skillet mellom øst og vest. Hvis nordisk
fagbevegelse står samlet i EØS, kan den utvilsomt spille en aktiv og
selvstendig rolle i utformingen av europeisk arbeidslivspolitikk,
men innflytelsesmulighetene vil øke ved et EU-medlemskap. Hvis
Norge og Island blir de eneste gjenværende EFTA-landene, øker
LOs avhengighet av danskene og svenskene for å fremme norske
arbeidstakerinteresser på europeisk plan.
nomføres via forhandlinger, men medlemsstaten skal påse at mins­
testandardene overholdes. Det vil følgelig være opp til partene i
norsk arbeidsliv å sørge for at kollektivavtaler sikrer arbeidstakerne
europeiske minimumsregler. Ettersom minstekravene i EUÆØS
vanligvis ligger lavere enn norske standarder, vil dette normalt ikke
skape noe problem, bortsett fra i enkelte sektorer der organisasjons­
graden erlav. I slike tilfeller kan allmenngjøring av tariffavtaler være
en løsning som bidrar til å styrke uorganiserte arbeidstakeres beskyttelse.
Fagbevegelsen vil kunne delta i den sosiale dialogen på europeisk
plan både i EØS og EU, men det er grunn til å anta at innflytelsemu­
U n ion, demokrati og påvi rkning
(kapittel 1 1 )
I det internasj onale samfunnet som i enhver organisasjon vil for­
pliktende samarbeid kreve tilslutning til felles regelverk og avtaler
som innebærer en binding av deltakernes handlefrihet. Fagbevegel­
sens oppbygging av avtalesystemet fra lokalt nivå til forbund og
hoveds ammenslutninger, har hele veien innebåret en avståelse av
handlefrihet og delegering av myndighet til høyere organisasjons­
lighetene både i europeisk fagbevegelse og på europeisk arbeids­
ledd for å oppnå større slagkraft i saker av felles interesse. Forutset­
livspolitikk kan bli styrket ved et felles nordisk EU-medlemskap.
ningen for at de overordnete organers maktutøvelse aksepteres av
Uansett vil fagbevegelsens forhandlingsrom i økende grad bli påvir­
medlemmene, er at den er forankret i demokrati ske beslutningspro­
ket av fagbevegelsens forhandlingsstyrke i øvrige EØS- og EU-land.
sesser, at den kan underkastes medlemmenes kontroll og at lederne
kan skiftes ut. Det er dette debatten om demokrati og folkestyre i
Fagbevegelsen og kol lektivavtalers
stilling i EU-land (kapittel 9)
EØS og EU dreier seg om.
Det sentrale argumentet for EU-medlemskap er å oppnå innflytel­
se - medråderett - over internasjonale forhold som har sterk inn­
virkning på nasjonale rammevilkår. Ideen er at medlemslandene ved
Fagbevegelsens stilling i EUs medlemsland er et resultat av nasjo­
å frasi seg suverenitet og delegere myndighet til Fellesskapet kan
nale tradisj oner og styrkeforhold, ikke av EUs politikk. Slik vil det i
vinne kontroll over forhold landene ikke kan løse hver for seg. Det
hovedsak fortsette å være, selv om EU vedtar enkelte faglige mini­
kritiske spørsmålet er om EU-samarbeidet kan bidra til et tilleggs­
mumsrettigheter. I norsk fagbevegelse er det en utbredt bekymring
demokrati, som mer enn oppveier tapet av nasjonal suverenitet.
for at europeisk fagbevegelse utenfor Norden står meget svakt. Det
Mange i fagbevegelsen frykter at prisen for den europeiske med­
er også skapt inntrykk av at arbeidsvilkår i EU-land stort sett fast­
råderetten kan bli for dyr ved at det nasj onale demokrati og folke­
settes ved lov og at kollektivavtaler knapt finnes. Hvis det var slik,
styre kan bli svekket. Dette bunner dels i usikkerhet om beslutning­
ville det være alvorlig for norsk fagbevegelse uansett EØS eller EU,
er i EU-samarbeidet er sikret tilstrekkelig demokratisk behandling,
men situasjonen er i realiteten langt mer sammensatt.
I de aller fleste vestlige land - Norden inkludert - er fagbevegel­
sen kommet på defensiven som følge av økt arbeidsledighet, harde­
re konkurranse og endringer i arbeidslivet. Trass i varierende faglig
styrke og organisasjonsgrad, spiller fagorganisasjonene fortsatt en
betydelig rolle i de fleste EU-landene og arbeidsvilkår reguleres i
økende grad ved kollektivavtaler. Unntaket er i første rekke de vok­
sende, lavtlønnete tjenestesektorene der uregulerte arbeidsforhold er
et økende problem også i Norge. I de fleste EU-landene foregår for­
handlinger på forbunds/sektornivå, supplert med lokale forhand­
linger, selv om sentraliserte avtaler finnes i flere land.
offentlig innsyn og kontroll, dels i at overfØring av myndighet til EU
kan begrense stortingets innflytelse og innebære en maktforskyvning
i favør av regjering og forvaltning, dels i uro over at avstand og
manglende tilgjengelighet til EUs beslutningsprosess kan svekke
organisasjoner og folkelige gruppers muligheter til å fremme sine
interesser.
Tilsvarende problemstillinger kan reises i forhold til ethvert inter­
nasjonalt samarbeid, men EU-samarbeidet bygger på en langt bre­
dere avståelse av suverenitet og dermed sterkere bindinger på hand­
lefriheten for det norske folkestyret enn EØS-avtalen. Det ville tj ent
norsk EU-debatt om begge parter erkjente at det er en selvfølgelig
Fagbevegelsen står svakest i de sydlige medlemslandene, mens
motsetning mellom ønsket om internasjonal innflytelse og ønsket om
fagbevegelsen i de nordlige medlemslandene har mange fellestrekk
å bevare nasj onal suverenitet. Det er vanskelig å få både i pose og i
med de nordiske organisasjonene. Etter
20 års medlemskap har
dansk fagbevegelse en organisasj onsgrad på godt over 70 prosent
(mot 57 i Norge) og viderefører sin avtalebaserte reguleringsmodell.
Tysk fagbevegelse har i de siste tiårene streiket fram pioneravtaler,
spesielt om arbeidstidsreduksjoner ( 1 984 og
1 990), som har hatt stor
betydning for fagbevegelsen i hele Vest-Europa og i Norge. Trass i
problemene med gjenforeningen har tysk fagbevegelse i de siste åre­
ne kjempet fram kollektivavtaler som i løpet av få år vil sikre utj am­
ning av lønnsnivået mellom øst og vest i viktige bransjer.
Det indre markedet, planene for Den økonomiske og monetære
unionen i EU og åpningen mot Øst-Europa vil skjerpe kravene til
faglig samarbeid i Europa. Den europeiske faglige samorganisasjon
(DEFS) er i de siste tiårene blitt styrket og omfatter i dag medlems­
organisasjoner med om lag
45 millioner medlemmer og ulike poli­
tiske retninger. Det er likevel langt fram før DEFS kan utvide sin rol­
le fra å være en lobbyorganisasjon til å bli en reell faglig kraft med
evne til å presse fram avtaler på europeisk plan. Uansett EØS eller
EU-medlemskap vil samarbeidet med de europeiske organisasjone­
ne i DEFS utgjøre fagbevegelsens viktigste redskap for å påvirke
politikken i EU og EØS og for å fremme arbeidstakersolidaritet på
sekk.
EU er et statsforbund, ikke en forbundsstat. EU-samarbeidet er
særegent fordi det på en rekke områder har overnasjonal karakter, på
andre områder bygger på mellomstatlige prinsipper. Vedtak kan ha
direkte rettslig bindende virkning i medlemsstaten og på et økende
antall områder fattes beslutninger ved kvalifisert flertall, slik at
enkeltland ikke kan blokkere. EU-samarbeidets politiske og demo­
kratiske forankring utgår fra nasjonalstatenes folkevalgte regjering­
er. Det er ikke utviklet et overnasjonalt parlamentarisk system, det er
nasjonalstatenes regjeringer som trekker i styrespakene. Europapar­
lamentet har riktignok fått økt makt, men Unionsrådet er ikke parla­
mentarisk ansvarlig overfor noen. Mulighetene til å sikre demokra­
tisk innsyn, kontroll og innflytelse i EU-saker, avhenger derfor av at
det skapes skikkelige nasj onale ordninger for offentlig informasjon,
høring og debatt i Stortinget og med interesseorganisasjonene. Erfa­
ring fra medlemslandene hittil understreker at det her ligger en stor
utfordring for arbeidslivets organisasjoner.
Kapittel
1 1 redegjør nærmere for problemstillingene knyttet til
demokrati, suverenitet og påvirkning, med utgangspunkt i debatten
om institusjonelle reformer og demokratisk underskudd i EU, for-
59
holdet mellom små og store land og spørsmålet om EU vil utvikle seg
mot en statsdannelse (i dybden) eller mot større mangfold og inte­
grasjon i «flere hastigheter» (i bredden). Mye taler for at en eventu­
ell nordisk inntreden vil trekke i retning av et mer avgrenset og bre­
dere samarbeid, noe som vil forsterkes dersom østeuropeiske land tas
opp.
I avsnitt 1 1 .6. 1 drøftes vilkårene for at EØS kan bli et levedyktig
politisk alternativ. Dette forutsetter en viss balanse i styrkeforholde­
ne mellom EFfA og EU-pillaren. Dagens EFfA-land har en strate­
gisk betydning for EU både som økonomiske samarbeidspartnere og
i den framtidige integrasjonen mellom øst og vest i Europa. Hvis de
øvrige nordiske EFfA-Iandene velger EØS, kan dette for fagbeve­
gelsen være et realistisk kompromiss mellom ønsker om å delta i den
europeiske integrasjonen, bevare mest mulig nasjonal selvstendighet
og holde norsk og nordisk fagbevegelse samlet. Hvis Norge og
Island blir alene igjen i EØS, kan påvirkningsmulighetene for norsk
fagbevegelse bli svekket i forhold til i dag.
Et felles nordisk EU-medlemskap kan i seg selv bety en endring
av EU. Tyngdepunktet flyttes og kan bidra til et sterkere nordeuro­
peisk preg på EU-samarbeidet. Små land er ofte tungen på vektskå­
len i EUs forhandlingspregete beslutningsprosess. Dette kan gi nor­
diske innflytelsesmuligheter, delvis i kraft av økonomisk styrke,
strategisk plassering i forhold til Øst-Europa, alliansemuligheter,
kompetanse og fordi nordiske land på flere områder vil være «stor­
makter» (for eksempel fisk, energi, treforedling, verftsindustri). Hvis
Norge går inn i EU, er det imidlertid viktig å ha et realistisk bilde av
hvilke barrierer fagbevegelsen vil stå overfor i arbeidet for å foran­
dre EU i ønsket retning. EU utformes gjennom politiske dragkamper
og kompromisser, men striden utkjempes innenfor traktatfestete
rammer som bare kan endres gjennom enstemmighet, det vil si at de
mest konservative regjeringene må overbevises. Dette innebærer på
den ene siden en garanti mot brå forandringer, for eksempel i retning
av en europeisk statsdannelse, på den andre siden setter det grenser
for hva nye medlemsland kan få til.
Historisk har EU vært preget av økonomiske spørsmål og etable­
ringen av et felles marked. Kjernespørsmål for fagbevegelsen knyt-
60
tet til velferd, arbeid og sosiale spørsmål har spilt en underordnet rol­
le, og forkjemperne for den sosiale dimensj onen har slitt i motvind.
EØS-avtalen sikrer i hovedsak at norsk næringsliv og norske arbeids­
plasser ikke møter konkurransehindringer. Denne utredningen leg­
ger hovedvekten på «materielIe» spørsmål knyttet til økonomi og
arbeidsliv, fordi de direkte berører fagbevegelsens interesser og
handlingsvilkår i Norge. Tunge argumenter for et mer forpliktende
europeisk samarbeid er imidlertid knyttet til å løse Europas overgri­
pende utfordringer blant annet når det gjelder miljØ, sikkerhet og
gjenreisningen av Øst-Europa. På disse feltene dreier debatten seg
mer om de potensielle framtidsmulighetene EU og EØS kan gi, enn
om de faktiske resultater samarbeidet hittil har ført til. EU har ingen
imponerende merittliste i miljø- og sikkerhetspolitikken, selv om
Maastrichtavtalen åpnet nye muligheter på disse områdene. Uav­
hengig av Norges valg er det klart at EU vil ha en så dominerende
stilling i Europa at EUs videre utvikling vil være avgjØrende for
evnen til å løse felles problemer. Fagbevegelsens debatt kan derfor
ikke avgrenses til å dreie seg om nasjonale fordeler og ulemper ved
EU og EØS. Fagbevegelsen må også ta stilling til hvordan den mener
Norge best kan medvirke til å forbedre utviklingen i Europa. Fagbe­
vegelsens grunnleggende ideer og mål har alltid pekt lenger enn til å
feie for egen dØr, de har dreid seg om å ta del i å forandre verden. Sli­
ke visjoner må veies mot de kostnader det kan ha nasjonalt og må
bygge på realistiske forestillinger om egne påvirkningsmuligheter. I
vurderingen av om EØS eller EU vil være det beste svaret på disse
avveiningene, vil antakelig hensynet til de øvrige nordiske landenes
stilling og organisatoriske hensyn i fagbevegelsen selv, veie tungt.
Fagbevegelsens europadebatt vil ikke slutte ved valget mellom
EØS og EU. Både i EØS og EU vil fagbevegelsen i årene framover
stå overfor nye direktiv, forslag og politiske endringer som berører
norske· arbeidstakeres interesser. Uansett utfall må derfor fagbeve­
gelsen utforme strategier for faglig samarbeid og politisk påvirkning
både på europeisk plan og overfor norske myndigheters europapoli­
tikk. Viktige rammevilkår vil i økende grad utformes utenfor landets
grenser, men fagbevegelsens styrke og innflytelse i det norske sam­
funnet vil fortsatt avgjøres nasjonalt.
Vedlegg 1
Oversikt over bi ndende EF/EU-vedtak på arbeidsrettsområdet
Fri bevegelse av personer
Arbeidsmiljødirektivene
Rfo 1 6 1 2/68 Likebehandling mht adgang til arbeidsmarkedet
Rdir 68/360 Avskaffelse av restriksjoner på reise- og
oppholdstillatelser innen Fellesskapet for
arbeidstakere og deres familie
Rfo 1408/7 1 Sosiale sikringsordninger for arbeidstakere og deres
familiemedlemmer som flytter innen Fellesskapet
Rfo 574/72 Retningslinjene for den praktiske gjennomføringen
av Rfo 1408/72
Rfo 2434/92 Endring av Rfo 1 6 1 2/68 (European Employment
Service)
Rfo 1 945/93 Endring av Rfo 1408/7 1 og Rfo 574/72
Rdir 90/364 Fri bevegelse for ikke-yrkesaktive
Rdir 90/365 Fri bevegelse for pensjonister
Rdir 90/366 Fri bevegelse for studenter. Senere annulert av
EF-domstolen
Rdir 93/96
Fri bevegelse for studenter. Erstatter Rdir 90/366
Fellesskapet skiller mellom to hovedtyper direktiv:
l De som tar sikte på å beskytte arbeidstakerne på arbeidsplassen:
* Minimumsdirektiv hjemlet i artikkel 1 1 8A
* Det er ikke noe til hinder for at medlemsstatene opprettholder
eller innfører strengere beskyttelsestiltak
* To rammedirektiv: Rdir 80/ 1 1 07 og Rdir 89/39 1
* En rekke særdirektiv
* Arbeidsgivers ansvar
Gjensidig anerkjennelse av eksamensbevis og
yrkeskvalifikasjoner
En rekke direktiv, bl.a.:
Det første generelle direktivet - dekker omtrent 20
Rdir 89/48
forskjellige yrker med minst tre års utdanning etter
videregående skole
Rdir 9215 1
Annen generell ordning for anerkjennelse av yrkes­
utdannelser til supplering av Rdir 89/48
Likestil ling
Rdir 75/1 1 7
Rdir 76/207
Rdir 79/7
Rdir 86/378
Rdir 86/61 3
Lik lØnn for menn o g kvinner
Likebehandling av menn og kvinner mht adgang til
arbeid, yrkesutdanning, forfremmelse samt arbeids­
vilkår
Likebehandling mellom kvinner og menn på
sosialforsikringsområdet
Likebehandling av kvinner og menn i kollektive
forsikringer i arbeidslivet
Likebehandling i spørsmål om lønn og sosialfor­
sikring for kvinner og menn som er sysselsatte i egen
virksomhet, inklusive jordbrukere og selvstendige
næringsdrivende
Arbeidsrett
Rdir 75/129
Rdir 77/ 1 87
Rdir 80/987
Rfo 85/3820
Rdir 9 1/383
Rdir 9 1 /533
Rdir 92/56
Rdir 93/1 04
Masseoppsigelser
Virksomhetsoverdragelse
Arbeidsgivers insolvens
Veitransport
Atypisk arbeid: Helse og sikkerhet
Ansettelsesbevis
Endring av Rdir 75/1 29
Arbeidstid
Medbestemmelse
* Bestemmelser som gir de ansatte rett til deltakelse i virksomhetens
styrende/besluttende organ (jf direktivforslaget om Det Europeis­
ke Selskap)
* Bestemmelser som gir de ansatte eller deres representanter rett til
informasjon, drøfting og medbestemmelse forut for viktige beslutninger - men som overlater virksomhetens institusjonelle organi­
sering til nasjonal praksis (jf bestemmelser i direktivene om mas­
seoppsigelser, direktivet om virksomhetsoverdragelse, rammedi­
rektivet om arbeidsmiljøet, direktivet om atypisk arbeid og forsla­
get til direktiv om konsernfaglig samarbeid).
2 De som stiller krav til produktene og utstyret som brukes av
arbeidstakerne:
* Maksimumsdirektiv (totalharmoniseringsdirektiv) hjemlet i
artikkel 1 00A
* Målsettingen er å sikre fri bevegelse av varer
* Et medlemsland kan ikke sette strengere krav til sikkerhet ved
et produkt enn det som framgår av direktivet
* Produsentens og markedsførers ansvar
Bestemmelser om beskyttelse av arbeids­
takerne (arbeidsgivers ansvar):
Rdir 76/579
Rdir 77/575
Rdir 78/6 1 0
Rdir 79/640
Rdir 80/836
Rdir 80/1 1 07
Ioniserende stråling
Sikkerhetsskilting på arbeidsplassen
Vinylkloridmonomer
Sikkerhetsskilting på arbeidsplassen
Ioniserende stråling
Rammedirektiv: Kjemiske, fysiske og biologiske
agenser
Rdir 82/50 1 Større uhell i forbindelse med en rekke industrielle
aktiviteter
Rdir 82/605 Beskyttelse av arbeidstakere mot farene ved under
arbeidet å være utsatt for metallisk bly og dettes
ionforbindelser*
Rdir 83/477 Asbest*
Rdir 86/188 Støy*
Rdir 88/364 Beskyttelse av arbeidstakere ved forbud mot
bestemte agenser og/eller arbeidsaktiviteter*
Rdir 88/642 Endring av Rdir 8011 1 07
Rdir 89/39 1 Rammedirektiv: Forbedring av arbeidstakernes
sikkerhet og helse
Rdir 89/654 Arbeidsplassen**
Rdir 89/655 Arbeidsutstyret* *
Rdir 89/656 Personlig verneutstyr**
Rdir 90/269 Tunge løft**
Rdir 90/270 Arbeid ved skjermterrninaler* *
Rdir 90/394 Beskyttelse mot kreftframkallende stoffer**
Rdir 90/641 Strålebeskyttelse av eksterne arbeidstakere som
utsettes for risiko for ioniserende stråling under
deres arbeid i et kontrollert område
Rdir 90/679 Beskyttelse mot biologiske agenser**
Rdir 9 1 /383 Midlertidig ansatte
Rdir 92/14
Utvinningsindustrien, boring
Rdir 92/9 1
Utvinningsindustrien, miner og stenbrudd
Rdir 92/57
Midlertidige og mobile arbeidsplasser
Rdir 92/58
Skilting på arbeidsplassen
Rdir 92/85
Beskyttelse av gravide kvinner og kvinner som
nettopp har fØdt
Rdir 92/409 Fiskefartøyer
Endring av Rdir 90/679
Rdir 93/88
Rdir 94/9
Materiell til bruk i eksplosjonsfarlig atmosfære
* Særdirektiv i henhold til Rdir 80/ 1 1 07
* * Særdirektiv i henhold til Rdir 89/39 1
61
Tekniske bestemmelser rettet mot produktet og
utstyret som brukes av arbeidstaker
produsentenes og markedsførerens ansvar:
Rdir 67/548
Klassifisering, emballering og merking av farlige
stoffer
Rdir 70/173
Løsemidler
Rdir 77/728
Maling, lakk og lignende
Rdir 78/63 1
Pesticider
Rdir 79/1 1 3
Støy
Rdir 80n8l
Løsemidler
Rdir 8ll187
Pesticider
Rdir 81/l05l Støy
Rdir 82/265 Maling, lakk og lignende
Rdir 87/404
Enkle trykkbeholdere
Rdir 88/379
Klassifisering, emballering og merking av sammen­
Øvrige aktuelle lovgivningsforslag
KOM (84) 631 endelig Foreldrepennisjon
KOM (88) 269
KOM (91) 2 1 1 endelig Atypisk arbeid (om konkurransevridning)
KOM (91) 528
Maskindirektivet
Rdir 89/685
Personlig verneutstyr
Kdi r 9 ll155
Bruksanvisning lil kjemiske preparater
Kdir 9311 1 2
Endring av Kdir 911155 (inkluderer farlige stoffer)
Listen over produklkrav er langt fra komplett.
Lovgivningsforslag på arbeidsmiljøområdet
KOM (92) 560 Syn 449 Beskyttelse med fysiske agenser
(støy, optisk stråling, vibrasjon, elektriske
og magnetiske feller)
KOM (93) 421 Syn 420 Sikkerhet og helse i Forbindelse med
transportaktivitcter og arbeidssteder i
transportmidler
KOM (94) 4 Syn 14
Endring av Rdir 821501
KOM (94) 56 Syn 77
Endring av Rdir 89/655
KOM (94) 155 Syn 459 Beskyttelse av arbeidstakeme mot risiko
fra kjemikalier p� arbeidsplassen
62
Endringsforslag til forordning 1408nl
og 574n2 om sosial sikring av vandrende
arbeidstakere (utvidelse av person-kretsen)
KOM (91) 539 endelig Transporttilbud til arbeidslalære med
redusert bevegelsesevne
KOM (93) 155 Syn 459 Beskyttelse av arbeidstakeme mot risiki
fra kjemikalier på arbeidsplassen
KOM (93) 225 Syn 346 Utstasjonering av arbeidstakere
(grenseoverskridende arbeid)
KOM (94) 135
Endringsforslag til forOrdning 1408nl
m.fI. om vandrende arbeidstakeres sosiale
satte produkter (preparater)
Rdir 89/392
Bevisbyrde i likestillingssaker
KOM (90) 228 endelig Atypisk arbeid (om ansettelsesvilkår)
sikring (teknisk tilpasning)
KOM (94) 56 Syn 77
Endring av Rdir 89/655 om bruk av
arbeidsutstyr
På dagsordenen for Rådsmøte 22.6.94
KOM (91) 543 endelig Unge arbeidstakere
KOM (94) 134
Konsemfaglig samarbeid
Vedlegg 2
FAFO-publikasjoner om Norge, EØS og EF/EU
102 Jon Erik DØlvik, Dag Olberg og Dag $wkland: Fagbevegelsen
og Europa. ImernasjolUlLisering og europeisk imegrasjoll - utfor�
dringerforfagbevegelsen
1990
191 s
103 Ivar Hippe: Det Ilye markedet i bedrifter. OvemosjonaIr eier­
b)'lle.jinansspekulasjoll ogfus}anskomroll
1990
140 s
104 Kåre Hagen: Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk ime­
138 Torunn Kvinge. OveLangeland, Dag Stokland: Kampen om kapi­
talen. Investeringer og kapitalbevegelser i internasjonale markeder
1992
303 s
139 Tone Fløtten: FlInksjonshemmede i EI/ropa
1992
102 s
143 Anne Briu Djuve: Norskfisk - dansk produkt? Om potensia/el
for økt bearbeiding i norskfiskeindustri
1992
120 s
grasjan
1990
1 25 s
105 Knut N. Kjær: Fagbevegelsen og offentlig inllkjØpspolitikk i
145 Elisabeth Melander Stene: Funksjonshemmede og norsk EF-til­
pasning
1993
170 s
Europa
1990
665
106 Andreas Gaarder: 1992 og ham
l Onisering all indirekte skauer.
Konsekvenser og utfordringerforfagbevegelsen
1990
51s
159 Thore K. Karlsen og Anne-Cathrine Hjertaas: Norsk bamepoli­
tikk og EF
1993
133 5
\64 Torunn Olsen: Den sosiale dialogen og staten som arbeidsgiver
1994
193 s
107 Liv Tørres, Jon Erik OØlvik og Dag Olberg: Ny "orsk standard?
Nye europeiske reguleringsmode/lerfor produktsikkerhet. helse og
miljø
1991
160 s
809 Anne Rogstad: Oppsigelsesvern i Norge og EF. En sammenlig­
ning av oppsigelsesvernet i Norge, Danmark, Frankrike og Storhritamzia
1990
435
1 1 1 Ivar Lødemel: Sosialpolitikken i EF
1991
945
8 1 2 Kåre Hansen: Europeiske se/skap. Medbestemmelse og bedrifts­
demokrati
1 1 4 Espen Paus: HØyt skallet? Skatreharmonisering og offell1/ig sek­
tor i Norge og EF
1991
1991
8 \ 6 Jon Erik Dølvik: Lov eller avtale? Fagbevegelsen, den sosiale
dimensjon og kollektiveforhandlinger i Europa eller Maasuicht
174 s
126 Arild H. Steen: Ingen o�'er- ingen ved siden? Konkurransemu­
ligheterfor norsk nærings- og lIytelsesmiddelindustri
1991
211 s
1992
405
89 s
8 1 9 Tove Midtsund5t.ad: Norsk produklkomroll i EØS - nOM aktu­
elle problemomr&der
128 Jon Erik DØlvik, Jon M. Hippe, Axel W. Pedersen, Dag Stok­
\992
52s
land: Debollopplegg -fagbevegelsen og Europa
1991
170 s
130 Jon Erik Dølvik, Dag Odnes, Elisabeth M. Stene, DagStokland:
822 Anne Briu Djuve: Arbeidstidsordninger i nærings- og nytelses­
midde/industrien i Europa
1993
665
Norsk økonomi og europeisk illlegrasjon
1991
381 s
1 3 1 Liv Tørres: Erdet europeisk standard over norske myndigheter?
1992
823 Tove MidlSundstad: EØS-aVlalen og fri bevegelse a v varer­
norske tilsynsmyndigheter.f markedsovervåkning og kontroll
1993
13\ s
1945
[34 Tone Fløtten og Birgit Skaldehaug: Kvillners Europa? Norske
824 Tove Midtsundstad og Torunn Olsen: Merkillg av nærillgsmid­
leri EFog EØS. Tilpasning til det norske regelverket gjennom EØS­
avtalen
kvinner og europeisk illlegrasjon
1 993
902 Summary: European Standards
1 992
\37 Tonmn Olsen: Staten som arbeidsgiver. Norsk tilpasning ti/EF
og stalens arbeidsgiveransvar
1992
50 s
151 s
205 s
828 Jon Erik Dølvik: Nordie Trade Unions and Ihe Sodal Dimensi­
on ofEuropean Irllegration. Towards Europeanisation or Renatio­
nalisatioll of Trade Union Strategies
1993
51 s
63