docSørvoll 2015 privat-offentlig samarbeid og
download 
Report Transcription
Sørvoll 2015 privat-offentlig samarbeid og
Staten, kommunene, private og leiemarkedet: Et større og mer profesjonelt leiemarked i norske byer? [The State, the Municipalities, the Private Sector and the Rental Market: A larger and more professional rental market in Norwegian cities?] Av Jardar Sørvoll ([email protected]) NOVA – Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, SVA, Senter for Velferds og Arbeidslivsforskning, HiOA, Høgskolen i Oslo og Akershus).1 Endelig versjon: 9.2.2015. Sammendrag2 Mange av de sentrale veivalgene i boligpolitikken etter 1945 styrket eierboligens posisjon. Det gjelder etableringen av Husbanken og favoriseringen av boligsamvirke etter krigen, byfornyelsesprogrammene fra slutten av 1970-tallet, eierleilighetsloven (1983) og avskaffelsen av prisreguleringen på borettslagsleiligheter på 1980-tallet. Leiemarkedet og dets talsmenn -- private gårdeiere, leieboere og deres organisasjoner -- har spilt en underordnet rolle i utformingen av norsk boligpolitikk. Det bidro til en transformasjon av volumet og strukturen på det norske leiemarkedet fra 1920 til 2014: tilbudet av leide boliger ble redusert fra 47 til 23 prosent av boligmassen, det livslange leieforholdet og gårdeierutleie i stor skala ble mindre utbredt, og midlertidig botilbud og småskalautleie av egen bolig eller sekundærbolig ble stadig mer typisk for leiemarkedet (Langsether m. fl. 2003; Sandlie 2013). Siden midten av 1980-tallet har imidlertid boligsamvirket, politiske partier og offentlige utvalg tatt til orde for etableringen av en større profesjonell leiesektor rettet mot unge, allmenheten eller førstegangsetablerere. Det har blitt argumentert for opprettelsen av en ikkekommersiell leiesektor og ulike former for offentlig-privat samarbeid, for eksempel mellom kommunene og boligkooperasjonen eller private utbyggere (Sørvoll 2011; Sørvoll 2014a). I den rødgrønne regjeringens boligmelding fra 2013 ble det videre argumentert for at det offentlige burde legge til rette for gode, profesjonelle private utleietilbud (St. meld. 17 20122013). Så langt har imidlertid de politiske ambisjonene om å øke volumet og endre strukturen på det norske leiemarkedet kun avstedkommet relativt beskjedne resultater. I denne artikkelen diskuteres muligheter og barrierer for etableringen av et større og mer profesjonelt norsk leiemarked i fremtiden. I den forbindelse stilles to forskningsspørsmål: 1.Hvordan kan stat og kommune fremme offentlig-privat samarbeid om fremskaffelse av 1 Denne artikkelen er skrevet på oppdrag fra Husbanken innenfor rammen av forskningsprosjektet «Velfungerende leiemarkeder», tildelt NOVA (SVA, HiOA) i mai 2014. Artikkelens hovedkonklusjoner oppsummeres sammen med prosjektets andre arbeider i et NOVA-notat (Sørvoll & Sandlie 2014). 2 Jeg vil gjerne takke Per Åhren (Husbanken), Viggo Nordvik (NOVA/SVA/HiOA) og Hans Christian Sandlie (NOVA/SVA/HiOA) for gode kommentarer til tidligere utkast av denne artikkelen. 1 leieboliger? 2. Hva kan det offentlig gjøre for å bidra til etablering og drift av private utleietilbud av profesjonelle utbyggere? Disse spørsmålene blir drøftet ved hjelp av et bredt kildemateriale, relevant forskningslitteratur og teorien om stiavhengighet. Det blir særskilt lagt vekt på aktuelle eksempler på offentlig-privat samarbeid og privat nybygging i leiesektoren fra de siste tretti årene, med vekt på tiden etter år 2000. ”Oslo-modellen”, ”Bergens-modellen” og boligkooperasjonens utleietilbud granskes utførlig. Gjennom en diskusjon av potensialet og begrensningene ved disse eksemplene kommer vi nærmere et velfundert svar på artikkelens hovedproblemstillinger. Artikkelen konkluderer med at privat bygging av leieboliger og offentlig-privat samarbeid i leiesektoren, neppe vil oppleve en større renessanse innenfor rammen av den nåværende skatte- og boligpolitikk. Både mindre justeringer og større strukturreformer kan være nødvendig. Etter min oppfatning er dagens bolig- og skattepolitikk stiavhengig, i den forstand at den er sterkt påvirket av veivalgene som ble tatt etter 2. verdenskrig (Bengtsson red. 2006; Sørvoll 2014a). På den annen side betyr ikke boligpolitikkens stiavhengighet at den ikke kan justeres eller transformeres i leieboligvennlig retning på lang sikt. Det synes også rimelig å hevde at mindre endringer av Husbankens virkemidler, kommunal praksis eller skattepolitikken kan få konsekvenser på kort sikt. Helt konkret kan det offentlige bidra til å fremme profesjonell bygging og drift, samt offentlig-privat samarbeid, på følgende måter: endre tilskuddsreglene for produksjon av leieboliger, etablere kommunale bostøtteordninger rettet mot leieboere på det private leiemarkedet, øremerke deler av grunnlånet til bygging av leieboliger, samt endre skattereglene for drift av leieboliger etter mønster av skatteregimet for næringseiendommer. Endelig er det mulig å se for seg mer omfattende strukturreformer på lang sikt, for eksempel i tråd med det som kalles ”neutralitet mellan upplåtelseformerna” i svensk boligdebatt (Lundqvist 1987). Tanken bak en slik vektlegging av nøytralitet- eller likhet er at alle disposisjonsformer (leie-, eie-, borettslag-) skal behandlet mest mulig likt i skatte- og boligpolitikken. I Norge kunne for eksempel et slikt ideal bli omsatt i praksis ved å gi leieboere et leiefradrag som tilsvarer boligeiernes rentefradrag. På denne måten ville leieboligens framtidige muligheter for vekst blitt styrket i det norske eierboliglandet. Nøkkelord: boligpolitikk, boligsamvirket, Husbanken, leiemarked, offentlig-privat samarbeid, private utbyggere, stiavhengighet. 2 1.0 Innledning: Leieboligens renessanse? 1914-2014 I Oslo, hvor omkring 95 prosent var leieboere tidlig på 1900-tallet, var det fra årene rundt 1. verdenskrig en ambisjon for sosialister og sosialliberale å begrense eller eliminere det private leiemarkedet (Gulbrandsen 1989). Det synes også rimelig å snakke om en «eierlinje» etter 2. verdenskrig. I etterkrigstiden var det bred oppslutning om at flest mulig skulle eie sin egen bolig, enten som selveiere eller som borettshavere. Gjennom Den Norske Stats Husbank, boligsamvirke, kommunal tomtepolitikk, planmessig byfornyelse og skattesubsidier bidro norsk boligpolitikk til eierboligenes ekspansjon og utleiesektorens tilbakegang etter 1945. Fra 1920 til 2011 ble leieboligenes andel av boligmassen redusert fra 49 til 23 på nasjonalt nivå (Langsether m. fl. 2003; Folke- og boligtellingen 2011). I Oslo, «gårdeierveldets» by fremfor noen, ble leiemarkedet redusert fra 95 til 30 prosent fra 1920 til 2011 (Folke- og boligtellingen 2011). På 1980-tallet ble antallet leieboliger på hovedstadens boligmarked kraftig redusert som en følge av både liberalistiske og sosialdemokratiske reformer. Både Willoch-regjeringens (1981-1986) eierleilighetslov og den planmessige byfornyelsen bidro til en bølge av omgjøringer fra leieboliger til borettslags- og eierleiligheter. I årene mellom 1981 og 1988 økte borettslags- og eierleilighetenes andel av boligmassen i indre Oslo fra 22 til 43 prosent på bekostning av leieboligene (Aaen 1992:23). Leieboligenes motstandere har begrunnet sine standpunkt på ulikt vis. Ifølge et mye sitert innlegg av Arbeiderpartiets Trygve Bratteli fra 1951 er det ikke en legitim næringsvei å «eie andre menneskers hjem» (Sørvoll 2008:21). For venstresiden og store deler av det politiske miljø forøvrig var det 19. og tidlige 20. århundrets «gårdeiervelde» forbundet med utrygge, ufrie og helseskadelige boforhold. I en etterkrigskontekst med stor bolignød var det en utbredt oppfatning at huseieres «spekulative» virksomhet måtte bekjempes med husleieregulering og konvertering av leiegårder til prisregulerte borettslagsboliger. Endelig ble det argumentert pragmatisk mot etableringen av en offentlig utleiesektor etter svensk eller dansk mønster i årene etter krigen. Ikke minst målbar sentrale representanter for byadministrasjonen i Oslo synspunktet at OBOS og andre kooperative selskaper representerte et mer fordelaktig alternativ for norske kommuner. Basert på erfaringene fra forvaltningen av kommunale boliger i hovedstaden i mellomkrigstiden, hevdet de at andelsboliger eid i fellesskap av beboerne førte til bedre vedlikehold, samt fritok kommunen fra de brysomme og kostbare rollene som byggherre og gårdeier (Gulbrandsen 1980; Sørvoll 2014a). Også i Bergen, hvor kommunen faktisk oppførte et betydelig antall leieboliger de første årene etter krigen, ble det 3 brukt lignende argumenter da boligkooperasjonen overtok som kommunens fremste redskap i boligreisningen fra midten på 1950-tallet (Nagel 1992). Spesielt fra 1970-tallet fremhevet Høyre på sin side at et stort antall boligeiere var en forutsetning for et velfungerende «selveierdemokrati», dvs. tanken om at spredning av privateiendom til flest mulig ville føre til et harmonisk, velstående og dydig samfunn, samtidig som den enkeltes selvstendighet og virketrang ble styrket (Sørvoll 2008). Nærmere vår egen tid, da Bondevik regjeringens boligmelding ble behandlet av stortingets kommunalkomité i 2003, argumenterte noen av de borgerlige partiene for at «leieboliger er en fattigdomsfelle», som følge av at leieboere ikke høster fordelen av verdiøkningen på fast eiendom.3 De pekte også på at de kommunale- og halvkommunale leieboligene i våre skandinaviske naboland krever store offentlige ressurser. Til sist hevdet de at det fantes en egenverdi i å eie sin egen bolig, noe som kan tolkes i retning av støtte til selveierdemokratiske idealer om selvbestemmelse og selvstendighet (Sørvoll 2011). I de første tiårene etter 2. verdenskrig stilte få spørsmålstegn ved den ensidige satsingen på ulike former for eierboliger i den offentlige boligpolitikken.4 Kommunalminister Helge Seip syslet riktignok med tanken om å bygge opp et tilbud av rimelige utleieboliger i byene (Seip 1967; Annaniassen 2006), men ministerens visjoner fikk liten støtte i regjeringen og det sivile samfunn. Fra midten av 1980-tallet og frem til i dag har imidlertid boligsamvirket og partier som Arbeiderpartiet, SV og SP ved gjentatte anledninger tatt til orde for en justering av eierlinja. De har ønsket og komplementere eierboligene med såkalte ikke-kommersielle leieboliger rettet mot ungdom eller allmennheten (Sørvoll 2014a). Arbeiderpartiets boligutvalg foreslo for eksempel å bygge 6000 ikke-kommersielle leieboliger hvert år. I de rødgrønne partienes regjeringserklæring fra 2005, den såkalte Soria Moria-erklæringen, ble det på sin side tatt til orde for å iverksette «et omfattende program for bygging av ikkekommersielle utleieboliger” (Sørvoll 2011:207). Da den rødgrønne regjeringen presenterte boligmeldingen Byggje – bu – leve i 2013 var det lite igjen av disse ambisjonene. I denne stortingsmeldingen ble det imidlertid argumentert for 3 Ifølge presumtivt troverdige, men ikke fullstendig verifiserte kilder ble dette argumentet hentet fra en av Lars Gulbrandsens artikler i Eiendomsmegleren: «Billige utleieboliger – et overvurdert virkemiddel?» (Gulbrandsen 2002). 4 Høyre oppretthold riktignok sin støtte til de private gårdeiernes interesser i de første tiårene etter 2. verdenskrig (Gulbrandsen 1980). 4 at kommune og stat bør forsøke å fremme gode private utleietilbud. Det ble også tatt til orde for å vurdere på hvilke måter Husbankens grunnlån ”kan bli eit betre verkemiddel for å auka talet på utleigebustader. Det gjeld særleg bustader som blir leigde ut gjennom profesjonelle, langsiktige utleigarar og utleigarar med ein sosial profil” (St. meld. 17 2012-2013:88). I stortingsmeldingen blir det endelig uttrykt støtte til offentlig-privat samarbeid om fremskaffelse av boliger til det boligsosiale arbeidets målgrupper, dvs. vanskeligstilte boligsøkere som lavinntektshushold og rusmisbrukere (St. meld. 17 2012-2013). Bergen og Oslo er blant kommunene som har erfaringer med kommunale tilvisningsavtaler og innleie av leieboliger fra private selskaper eller boligkooperasjonen. De som har sans for eksempler på historisk ironi kan merke seg at den rødgrønne boligmeldingens positive syn på profesjonell storskalautleie, går på tvers av Trygve Bratteli og resten av venstresidens seiglivede motstand mot privat næringsvirksomhet og «gårdeiervelde» på leiemarkedet. Også på 1980-, 1990- og 2000-tallet var det ikke-kommersielle leieboliger Arbeiderpartiet og SV ønsket å promotere (Sørvoll 2008; Sørvoll 2011).5 Hva er de uttalte målsettingene bak ambisjonene om å øke volumet på det private eller offentlig-private leiemarkedet? I første omgang må det nevnes at de varierer. Da NBBL (Norges Boligbyggelags Landsforbund) og Oslo Arbeiderparti diskuterte etableringen av et kommunalt-, kooperativ- eller kommunalt-kooperativt segment av ikke-kommersielle (nonprofit, selvkost etc.) leieboliger for ungdom eller allmennheten på 1980-tallet, var det opprinnelig en reaksjon på utviklingstrekk i samtiden. Det fantes en utbredt oppfatning om at opphevelsen av prisreguleringen i borettslagssektoren, økte boutgifter og leiemarkedets numeriske tilbakegang, gjorde det vanskeligere for ungdom og andre grupper med beskjedne inntekter å etablere seg som boligeiere (Sørvoll 2014a). Etableringen av en ikke-kommersiell leiesektor for ungdom eller allmennheten ble dermed sett på som en del av løsningen på dette etableringsproblemet. I Brundtland-regjeringens stortingsmelding, Boligpolitikk for 90-årene, ble det i tråd med dette synspunktet argumentert for å bygge 3000-4000 utleieboliger hvert år (Sørvoll 2011). 5 Det bør nevnes at det fortsatt er skepsis til private storskalautleiere i SV og Arbeiderpartiet. Både i Trondheim og Oslo kan det virke som venstresiden først og fremst er opptatt av å fremme ikke-kommersiell utleie (jf. OBS., Byutviklingskomiteen 26.09.2012, PRIVAT FORSLAG AV 07.08.2012 FRA INGVILD REYMERT OG TRINE DØNHAUG (SV)- OM BOLIGPOLITIKK; TBS., Privat forslag - Flere utleieboliger i samarbeid med ideelle aktører Bystyrets møte 15.11.2012 - fra Ottar Michelsen (SV) og Geir Waage (Ap) 5 På slutten av 1990- og begynnelsen av 2000-tallet fulgte boligutvalget (NOU 2002:2) og de rødgrønne partiene opp den verbale støtten til ikke-kommersielle leieboliger. Det ble argumentert for slike boligers verdi både på individ- og samfunnsnivå. I en rødgrønn komitéinnstilling fra stortingsperioden 2003-2004 heter det for eksempel at, «en større andel ikke-kommersielle utleieboliger både kan sikre billige utleieboliger til de som trenger det, bidra til å dempe husleienivået for private utleiere og dempe prisstigningen på eierboliger» (Sørvoll 2011:206). Boligutvalget, AP og SV fremhevet også at det eierboliger innebar en stor økonomisk risiko for den enkelte. Leieboligen ble løftet frem som en tryggere boform for hushold med begrensede økonomiske ressurser. Det ble anført at leieboeren var mindre sårbar for boligkrakk og rentesvingninger, og at den «norske selveiermodellen legger stor økonomisk risiko på beboerne ved at eiermodellen krever høy egenkapital og personlig ansvar for pantelån» (NOU 2002 2:270). Mens argumentasjonen for ikke-kommersielle leieboliger fremstår som relativt klar, er det vanskeligere å dokumentere og tolke motivene bak ønsket om å satse mer på offentlig-privat samarbeid og profesjonell, storskalautleie i leiesektoren. I den ferskeste boligmeldingen, Byggje – bu – leve, blir det pekt på at kommunalt samarbeid med private om utleieboliger kan «avlasta kommunane og gje føreseielege rammer for utleigarar» (St. meld. 17 2012-2013:91). Det kan tolkes som at det offentlige og større utleiere har felles interesse av at vanskeligstilte leieboere etablerer seg for en lengre periode på det private leiemarkedet. Det bidrar til at utleieren får en rimelig trygg avkastning på investert kapital, samtidig som kommunene potensielt kan spare drifts- og investeringsmidler. Våre informanter i velferdsetaten i Oslo viste nettopp til at samarbeid med private om fremskaffelse av leieboliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper, avlastet kommunen og var knyttet til liten eller ingen økonomisk risiko (Intervju, velferdsetaten i Oslo kommune 14.10.2014). Byrådet legger også vekt på lignende forhold i sitt framlegg om innleie av boliger fra private til Oslo bystyre (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av 29.09.2011). I Bergen kommune er man også dels motivert av muligheten for å slippe utgifter knyttet til «drift, investeringer og vedlikehold» når man samarbeider med private i leiesektoren (Stigen 2013). Mer generelt pekte vår informant i Bergen på at kommunen har sterk interesse av et voksende profesjonelt privat leiemarked hvor flest mulig, som ellers hadde falt innenfor kommunens ansvarsområde, kan tilfredsstille sitt boligbehov på en anstendig måte. Det er verdt å merke seg, at det er en utbredt oppfatning at stadig flere trenger kommunens hjelp til å etablere seg i 6 egen eid eller leid bolig (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014; Bolig for velferd 2014:20). I tillegg finnes det misnøye i kommuneadministrasjonene hva gjelder det private leiemarkedets evne som «problemløser» i det boligsosiale arbeidet. Vår informant i Bergen fremhever at barnefamilier med begrensede økonomiske ressurser, har liten sjanse mot studenter som går sammen og etablerer bokollektiv i kampen om ledige utleieboliger. Informanten snakker således om en «hyblifisering» av sentrum. Underforstått i denne «hyblifiseringen» informanten viser til, ligger det at kommunen må bruke ressurser på husholdninger som lider av et dårlig fungerende privat leiemarked. I regjeringens nasjonale strategi for boligsosialt arbeid (2014-2020) fremhever regjeringen at, det er en «stor utfordring for mange kommuner […] at de disponerer for få egnede boliger til vanskeligstilte. […] Det private leiemarkedet er presset, noe som igjen ser ut til å ha økt etterspørselen etter hjelp fra kommunen til å skaffe egnet bolig» (Bolig for velferd 2014:20). Det er dermed ikke rart at mange kommuner, som har boliger rettet mot vanskeligstilte som en av mange utgiftsposter, ønsker et større privat leiemarked velkommen. I Oslo må for eksempel kommunens ønske om et større profesjonelt-privat leiemarked ses på bakgrunn av diskusjonen om underdekningen av kommunale boliger rettet mot vanskeligstilte. Kommunens klagenemnd og Boligbygg KF er blant dem som har påpekt at: «Antall kvalifiserte søkere er langt høyere enn antall disponible boliger» (Oslo kommune, Byutviklingskomiteen 26.09.2011:2). Ifølge informanten fra Bergen kommune er det også slik at leiemarkedet i byen preget av flere useriøse aktører som tilbyr ulovlige boliger til grupper med få reelle valgmuligheter. Informanten ønsker derfor tunge og seriøse private investorer, som forventes å tilby boliger som tilfredsstiller bestemmelsene i husleieloven og offentlige kvalitetskrav, velkommen på boligmarkedet (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014). Lignende resonnementer anføres også av vår informant i leieboerforeningen. Denne informanten argumenterer også for at et større innslag av profesjonell storskala utleie vil disiplinere andre aktører på boligmarkedet. I en ny konkurransesituasjon kan det bli vanskeligere for småskalautleiere å bryte med husleielovens bestemmelser og offentlige boligkrav, ifølge vår informant (Intervju, Leieboerforeningen 26.9.2014). For informanten fra leieboerforeningen er det også et vesentlig poeng at privat storskalautleie, eller leie som langsiktig næringsvirksomhet og kapitalplassering, synes mer forenelig med offentlig regulering og utvidede rettigheter for leieboerne. Mens småskalautleiere – som leier 7 ut en del av egen bolig eller en eller høyst noen få leiligheter – kan være sårbare for nye offentlige inngrep eller skatteskjerpelser, forventes leieboere og større profesjonelle utleiere å ha en felles interesse av langsiktige og stabile leieforhold. For det offentlige kan det dermed være enklere å forfølge sosiale målsettinger og tilgodese leieboeres rettigheter innenfor rammen av en leiesektor med flere storskalautleiere (Intervju, Leieboerforeningen 26.9.2014). I dagens situasjon har det blitt nærmest et standardargument for kommunaldepartementet og forskere at småskalautleiere kan trekke sine boliger ut av markedet hvis deres disposisjonsrett beskjæres til fordel for leieboerne. Tanken er at dette i sin tur fører til et lavere tilbud av leieboliger til skade for vanskeligstilte og andre grupper som ønsker å leie for et kortere eller lengre tidsrom (Jf. Nordvik 2002; NOU 2011 15; St. meld. 17 2012-2013). Det siste offentlige boligutvalget anfører nettopp et slikt resonnement når de, i likhet med informanten fra leieboerforeningen, peker på argumenter for etableringen av en større profesjonell utleiesektor. I tillegg argumenterer utvalget for at profesjonelle i mindre grad diskriminerer og sorterer bort grupper på leiemarkedet: Utvalget mener at flere profesjonelle utleiere kunne gitt noen fordeler for leiemarkedet. Det er enklere å regulere et marked med profesjonelle utleiere. Småutleiere som ikke lever av utleievirksomheten vil i større grad trekke boliger inn og ut av markedet avhengig av rammebetingelsene. Når markedet er dominert av småutleiere vil reguleringer i favør av leier/svakstilte leier/svakstilte leiegrupper i større grad kunne medføre et redusert tilbud av utleieboliger. Det rammer gjerne de svakest stilte hardest. Det er sannsynlig at utvelgelse og diskriminering er sterkere blant småutleiere enn blant profesjonelle utleiere. Flere profesjonelle utleiere ville i større grad kunne bidra til et større, og dermed bedre, tilbud for personer som blir utsatt for diskriminering (NOU 2011 15:71). I lys av dette blir støtten til profesjonell utleie i den rødgrønne boligmeldingen forståelig. Hos de rødgrønne kan argumentet om at «det er enklere å regulere et marked med profesjonelle utleiere» (NOU 2011 15:71) falt i smak. På den annen side er meldingen klar på at det må være attraktivt å bygge og drifte leieboliger: «Ved å gjere det attraktivt å leige ut kan det kome fleire utleigebustader på marknaden. Det vil dempe presset på husleigene og vil ikkje minst kome dei med låge inntekter til gode» (St. meld. 17 2012-2013:84). Dette kan være et argument mot en strengere statlig regulering til fordel for leieboere. Det er verdt å merke seg at politikere på nasjonalt og kommunalt nivå stort sett legger vekt på praktiske hensyn i debatten om leieboliger. Selv om det finnes eksempler på politiske dokumenter som peker på leieboligenes betydning for boligmarkedet som helhet, glimrer systemkritikken og det store oppgjøret med «eierlinja» med sitt fravær. Et viktig unntak fra 8 denne regelen er leieboerforeningen i Oslo. De har overtatt argumentene til europeiske forskere som antyder at land med en stor andel leieboliger er mindre sårbare for kraftige svingninger på boligmarkedet i form av boligbobler og gjeldskriser. Tanken bak er at et leiemarked som er attraktivt både for investorer og leieboere er et stabiliserende element i økonomien som forhindrer «unaturlig vekst» i eiersektoren. Kroneksempelet på et slikt leieboligland er Tyskland (Kirchner 2007; André 2010; Kofner 2013; Maclennan & O’Sullivan 2011; Holmqvist & Magnusson Turner 2014).6 Så langt, men ikke lenger om de vekslende begrunnelsene for økt satsing på ulike former for leieboliger. Viktigere for denne artikkelen er at de uttalte ambisjonene om å legge til rette for flere leieboliger ikke har vært fulgt opp av kraftfulle skatte- eller boligpolitiske virkemidler. Resultatene av leieboligvennlige politiske initiativ har så langt avstedkommet sparsomme resultater. Verken 1980-, 1990- eller 2000-tallets utsagn og vedtak har ført til store endringer. For bare å nevne to eksempler: Soria-Moria erklæringens løfte om byggingen av ikkekommersielle leieboliger ble aldri realisert, og de kooperativ-kommunale stiftelsene for bygging av utleieboliger for ungdom etablert med støtte fra Husbanken i årene mellom 1988 til 1993 ble heller ingen suksess (Sørvoll 2014a). I 2011 forvaltet medlemsselskapene i NBBL beskjedne 1100 leieboliger (Byggfakta 8.11.2011). 2.0 Disposisjon De begrensede konsekvensene av leieboligvennlige politiske utspill og vedtak aktualiserer denne artikkelens to hovedproblemstillinger: 1.Hvorledes kan det offentlige fremme offentligprivat samarbeid om fremskaffelse av leieboliger? 2. Hva kan stat og kommune gjøre for å fremme etablering og drift av private utleietilbud av profesjonelle utbyggere? Med utgangspunkt i disse forskningsspørsmålene drøftes muligheter og barrierer for fremveksten av en større og mer profesjonell leiesektor ved hjelp av samfunnsvitenskapelig teori og empiriske eksempler fra de siste tretti årene. I det som følger presenteres først det empiriske og teoretiske grunnlaget for artikkelen. Dernest gis det en kort oversikt over den norske leiesektorens fem modeller for fremskaffelse og forvaltning av leieboliger (jf. Langsether m. fl. 2003). I artikkelens neste deler presenteres og drøftes to aktuelle eksempler på offentlig-privat samarbeid i leiesektoren, de såkalte Oslo6 For interessante analyser av det tyske leiemarkedet, se for eksempel: Kirchner 2007; Kemp & Kofner 2010; Kofner 2013; Kofner 2014. 9 og Bergens-modellen. Videre diskuteres eksempler på profesjonell storskalautleie, med vekt på Selvaag og boligkooperasjonen. I denne sammenheng drøftes muligheter og barrierer for offentlig-privat samarbeid og profesjonell næringsvirksomhet i leiesektoren innenfor rammen av dagens skatte- og boligpolitikk. Til sist i artikkelen diskuterer jeg hva stat og kommune kan gjøre for å fremme offentlig-samarbeid og profesjonell næringsvirksomhet i leiesektoren. 3.0 Empiri og teori Denne artikkelen bygger på et bredt utvalg data og forskningslitteratur. En viktig datakilde er intervjuer med ledende representanter for noen av leiemarkedets sentrale aktører: USBL, NBBL, Husbanken Vest, Leieboerforeningen i Oslo, velferdsetaten i Oslo kommune, Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing i Bergen og Selvaag Realkapital. I tillegg trekkes det på en rekke ulike kategorier skriftlige dokumenter som for eksempel stortingsforhandlinger, NOUer, avisartikler og bystyredokumenter. Det er også trukket veksler på en rekke forskningsrapporter forfattet av forskere på noen av Norges bolig- og velferdsinstitutter: primært NOVA, Byggforsk og NIBR. Teorien om stiavhengighet, som i boligpolitisk sammenheng ofte forbindes med den svenske statsviteren Bo Bengtsson og den finske sosiologen Hannu Ruonavaara, er sentral i det som følger (Bengtsson & Ruonavaara 2010; Bengtsson 2013 red.). Kort fortalt betyr stiavhengighet at en tidligere hendelse på punkt A, påvirker utfallet av prosesser og vedtak på et framtidig punkt B. Ifølge Bengtsson og Ruonavaara virker stiavhengigheten gjennom effektivitets-, legitimitet- og maktmekanismen (Bengtsson & Ruonavaara 2010). I eksempelet den norske boligpolitikken innebar disse mekanismene blant annet at veivalget som ble tatt etter 1945, til å styrke legitimiteten og makten til organisasjoner som støttet opp om felleseie i borettslag og sjøleie i ene- og tomannsboliger (Sørvoll 2014a). Slik vi skal komme tilbake til, fikk dette i sin tur konsekvenser for bolig- og skattepolitikken. Kort fortalt synes det rimelig å betrakte noen av barrierene for offentlig-privat samarbeid og profesjonell drift i utleiesektoren som et resultat av denne stiavhengige utviklingen. 4.0 Den norske leiesektoren: fem utleierkategorier I rapporten Leiemarkedet og leietakerens rettsvern skiller Langsether m. fl. (2003) mellom fem ulike utleierkategorier på det norske boligmarkedet: 1. Utleie av bolig eller rom i hus bebodd av utleier (sokkelbolig og lignende) 10 2. Utleie av ekstra bolig 3. Tjenestebolig i privat og offentlig sektor 4. Offentlig (vanligvis kommunal) utleie av boliger 5. Profesjonell, privat boligutleie (Langsether m. fl. 2003:23). Strukturen på leiemarkedet har endret seg mye siden folke- og boligtellingen i 1920. Det forekom en kraftig reduksjon av kategorien «profesjonell, privat boligutleie» etter 2. verdenskrig. I årene mellom 1973 og 1995 kan denne kategorien ha blitt redusert fra ca. 25 til 10 prosent av leieboligmassen på nasjonalt nivå. Senere, på slutten av 1990-tallet, økte etter mye å dømme igjen «profesjonell, privat boligutleie» sin andel av boligmassen. Ifølge SSBs levekårsundersøkelse utgjorde kategorien «privat gårdeier og gårdsselskap» 21 prosent av leiemassen i 2001 (Langsether m. fl. 2003). Leiemarkedsundersøkelsen fra 2012 tyder på at denne sektoren har vokst til ca. 26 prosent, i Oslo sågar til omkring 36 prosent av leiemassen i 2011. Det er imidlertid langt fra uproblematisk å sammenligne tallene i ulike undersøkelser av leiemarkedets sammensetning. Kategoriene er ikke entydige eller enkle å avgrense. Det er grunn til å spørre og definere presist hva som menes med profesjonell utleie. Det siste offentlige boligutvalget trakk et skille mellom småskalautleiere som ikke lever av sin utleievirksomhet, «for eksempel privatpersoner som leier ut en sokkelleilighet i eget hus eller en ekstra bolig» og storskalautleiere som bedriver utleie som næringsvirksomhet, «som private gårdeiere eller gårdsselskaper» (NOU 2011 15:66). I den rødgrønne boligmeldingen blir profesjonell utleie også forstått som ensbetydende med næringsvirksomhet. Det presiseres at det er vanskelig å trekke et klart skille mellom småskala- og næringsvirksomhet i form av profesjonell storskalautleie, men det hevdes at man i hvert fall bør regne det som profesjonell næringsvirksomhet å «leige ut fem eller fleire einingar» (St. meld. 17 2012-2013:84). Selv om mye tyder på at det har vært en viss økning av profesjonell utleie de seneste femtentjue årene, domineres utleiemarkedet i Oslo, men spesielt utenfor hovedstaden, av småskalautleiere (Sandlie 2014). Mange utleiere er privatpersoner som leier ut en eller to ekstraboliger, ikke sjelden til venner eller kjente. De fleste er leieboere en eller annen gang i livsløpet, men i Norge er leieboer noe den typiske borger er i livets overgangsfaser som unge år, eldre år, rett etter bytte av jobb eller bosted og samlivsbrudd. Det er således rimelig å beskrive leiemarked som en gjennomtrekkssektor; leieboere flytter bosted langt oftere enn eiere. I dag er langvarig etablering i leiebolig er stort sett et fenomen konsentrert til lavinntektsgrupper som ikke har mulighet til å etablere seg på eiermarkedet (Sandlie 2013). 11 Levekårsundersøkelsen fra 2012 viser ikke overraskende at unge (20-29 år), enslige og lavinntektsgrupper har mye større sjanse for å være leieboere enn henholdsvis andre aldersgrupper, gifte/samboere og personer med høyere og midlere inntekter. I levekårsundersøkelsens 1. inntektsdesil var for eksempel hele 64 prosent leieboere. Leieboerandelen reduseres kraftig med stigende inntekt. Allerede i 5. inntektsdesil er leieboerandelen nede i 14 prosent. I de tre siste inntektsdesilene er det kun mellom 4 og 1 prosent som er leieboere (Sandlie 2013:75). 5.0 Offentlig-privat samarbeid: Oslo-modellen og Bergens-modellen Offentlig-privat samarbeid er et aktuelt redskap for kommuner som ønsker å øve innflytelse på leiemarkedet. Gjennom slik virksomhet kan de fremskaffe boliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper, samt stimulere til fremveksten av nye, profesjonelt drevne leieboligtilbud. I regjeringens siste boligmelding heter det at: «Husbanken skal samle og spreie erfaringar med ulike former for samarbeidsavtalar, slik at kommunane kan lære av kvarandre» (St. meld. 17 2012-2013:91). Slik sett er denne Husbankfinansierte artikkelen en del av virkeliggjøringen av denne målsettingen. 5.1 Bergens-modellen I Bergen har kommunen forsøkt å samarbeide med boligkooperasjonen i leiesektoren siden begynnelsen av 1990-tallet. Ifølge Olav Ohnstad i Husbanken Vest finner en røttene til dagens Bergens-modell i en boligmelding behandlet av bystyret i 1992 (Intervju, O. Ohnstad 12.8.2014). Det kan også argumenteres for at Bergens-modellen representerer en videreføring av kommunens nære samarbeid med boligkooperasjonen de første tiårene etter krigen (jf. Nagel 1992). Boligkooperasjonens plass i Bergen kommunes boligpolitikk etter krigen understrekes nettopp i boligmeldingen fra begynnelsen av 1990-tallet. Her blir også ulike løsninger for kommunalt-kooperativt samarbeid i leiesektoren presentert: i boligmeldingen blir både kooperativ forvaltning av kommunale leieboliger og kommunalt innleie av kooperative boretts- eller leieboliger vurdert som aktuelle alternativer (Bergen kommune, Boligmelding 1993-1995:54-57).7 Med utgangspunkt i et arbeide som ble satt i gang etter bystyremeldingen, ble det på slutten av 1990-tallet opprettet et utleietilbud i Bergen i kooperativ-kommunal regi. BOB – Bergen 7 For mer om Bergens-modellens røtter se: St. meld. 49 (1997-1998):50-51. 12 og Omegn Boligbyggelag – og Vestbo bygget i denne perioden leieboliger med støtte i finansiering og tilskudd fra Husbanken. Bergen kommune hadde evig tilvisningsrett til en andel av disse boligene (Barlindhaug m. fl. 2014:59). I tråd med bystyremeldingen, det kommunalt-kooperative botilbudene etablert på slutten av 1990-tallet, og de lange linjene i byens boligpolitikk samarbeider kommunen i dag med alle de tre store boligbyggelagene i (BOB, Storbergen boligbyggelag/OBOS og Vestbo) på leiemarkedet innenfor rammen av Bergens-modellen. I tillegg er det inngått avtaler med de private selskapene Walde boligutleie og Bolig for Alle.8 Ifølge en prosjektrapport utgitt av Husbanken og Bergen kommune er kjernen i Bergensmodellen i sin nåværende form «at private bygger/kjøper og drifter utleieboliger der kommunen gis disposisjonsrett, dvs kommunen utpeker beboer. Det private utleieselskapet kan søke Husbanken om grunnlån og boligtilskudd. […] Beboer er også søknadsberettiget til kommunal bostøtte i tillegg til statlig bostøtte fra Husbanken» (Husbanken/Bergen kommune 2013:18). Sagt med andre ord innebærer dermed Bergensmodellen, understøttelse av privat og kooperativ bygging av leieboliger gjennom grunnlån, tilskudd til leieboliger og (indirekte) bostøtte til leieboerne. Utbyggerne og kommunen inngår en samarbeidsavtale, men leiekontrakten inngås mellom det private selskapet og leietageren. For beboere som opplever en forbedring i sin privatøkonomi er det mulig å gå fra «eie til leie» (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014). Ifølge vår informant i kommunenes byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing er formålet med Bergens-modellen tredelt: 1. Den bidrar til produksjon av flere boliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper (dvs. vanskeligstilte på boligmarkedet). Samtidig trenger ikke kommunen bruke verken investerings-, drifts- eller vedlikeholdsmidler. På den annen side kan den heller ikke vente seg noen avkastning av en eventuell verdistigning på eiendomsmarkedet (Stigen 2013). 8 https://www.bergen.kommune.no/omkommunen/avdelinger/boligetaten/9401/article-106473 sett:15.5.2014. 13 2. Den skal også gjøre boligsamvirket og andre profesjonelle utleiere til viktigere aktører på boligmarkedet. Det betyr at Bergensmodellen kan ses som et ledd i arbeidet med å utkonkurrere useriøse og ulovlige botilbud på lang sikt. 3. Modellen fører til integrasjon av vanskeligstilte i ordinære bomiljø. Det er en forutsetning at Bergens-modellens boliger er spredt rund omkring i byen og i prosjekter hvor det også finnes normalhushold. Utbyggerne mottar bare Husbanktilskudd for boligene i prosjektene som disponeres av kommunen (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014). 5.2 Oslo-modellen I likhet med Bergen er det i Oslo kommune en bevisst strategi å samarbeide med private aktører på leiemarkedet. Den forrige bystyremeldingen om boligsosiale virkemidler i Oslo fra 2008 fremhever at det var et mål å øke, «innleie av boliger til vanskeligstilte fra det private eiendomsmarkedet» (Oslo kommune, Bystyremelding 2/2008:31). Per 2013 leide bydelene inn til sammen 738 boliger. I løpet av høsten 2013 og 2014 har det blitt inngått eller forhandlet om ytterligere avtaler mellom private utbyggere og forvaltere av utleieboliger og bydelene (E-post fra velferdsetaten i Oslo 14.10.2014). Bydelene har mulighet til å inngå både leieavtaler og tilvisningsavtaler. Ved bruk av leieavtaler inngår kommunen leiekontrakt med utleier og fremleier til en leieboer som defineres som vanskeligstilt. En tilvisningsavtale innebærer at kommunen har rett til å peke ut leieboere, men selve leiekontrakten underskrives av utleier og leieboer.9 Bruk av tilvisningsavtaler innebærer ingen rettslige eller økonomiske forpliktelser for kommunen i forhold til de enkelte leieavtalene, men gir kommunen rett til å tilvise boligsøkere til boliger omfattet av tilvisningsavtalen. Utbyggere som inngår tilvisningsavtale med kommunen vil kunne bli anbefalt til Husbanken som prioriterte grunnlånsmottakere (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). Selvaag Realkapital har for eksempel bygget 96 utleieenheter på Bjørnåsen på Bjørndal i Sør-Oslo, ved hjelp av Husbankens grunnlån etter anbefaling fra kommunen. Noen av disse boligene, nærmere bestemt 38 stykker, ble leid ut til leieboere tilvist av kommunen (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). 9 http://www.velferdsetaten.oslo.kommune.no/bolig/innleie/ sett:15.5.2014. 14 Byrådet i Oslo beskriver tilvisningsavtalene på følgende måte: Oslo kommune ved bydel er ikke part i leiekontrakten mellom utleier og den tilviste boligsøker • Avtalen om tilvisning vil derfor gi kommunen rettigheter og ingen plikter og dermed en sterkere posisjon fordi kommunen kun blir part i avtalen om tilvisning med utleier. Motytelsen er at Husbanken innvilger utleier et gunstig lån. • Det påligger ikke bydelene andre plikter enn at de skal påse at rettighetene etter avtale om tilvisning følges opp. • Avtale om tilvisning til bolig gir kommunen rett til å tilvise sine boligsøkere til utleier, hvor det inngås leiekontrakt mellom utleier og boligsøker. • Alle boligene som finansieres med lån fra Husbanken skal ledigstilles for kommunen i 20 år. • Avtalens lengde skal gjenspeile at utleier mottar et rimelig Husbanklån som kan nedbetales over inntil 50 år (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av 29.09.2011:5-6). Våre informanter i velferdsetaten fremhever at tilvisningsavtalene har høy politisk prioritet i kommunen. De kan dermed beskrives som et motstykke til Bergens-modellen eller en Oslomodell. Selv om bydelene inngår avtale om tilvisning på selvstendig grunnlag, har kommunestyret vedtatt en mal for slike avtaler alle i prinsippet skal følge. Ifølge informantene i velferdsetaten er tilvisningsavtalene motivert av økonomiske hensyn (jf. 1.0), hensynet til å avlaste kommunen for boligsosiale oppgaver i en verden med mangel på kommunale boliger rettet mot vanskeligstilte, og ut i fra et ønske om å tilby de best fungerende av de vanskeligstilte anstendige boforhold. De som defineres som dårligst fungerende av de vanskeligstilte blir således fortsatt tildelt en av kommunens egne boliger (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). 5.3 Samarbeid i andre kommuner Ifølge informantene i velferdsetaten er det mange kommuner som ønsker å trekke veksler på erfaringene fra Oslo-modellen. Andre kommuner har sett til Bergen (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014; Intervju, O. Ohnstad 12.8.2014). I Randaberg har kommunen og Bate boligbyggelag (tidligere Stavanger BBL) blant annet satt i gang et prosjekt som minner en del om Bergens-modellen. Det er også grunn til å vise til erfaringene fra Hamarøy kommune i Nordland. Hamarøymodellen innebærer at kommunen sikrer seg disposisjons- og tildelingsrett for et visst antall nye privat oppførte leieboliger for 10 år, med en opsjon på ytterligere 10 år. 15 Samtidig forplikter utbygger seg til å oppføre like mange boliger for det ordinære boligmarkedet. På denne måten kan Hamarøymodellen være gunstig for distriktskommuner hvor lave boligpriser gjør at selskaper vegrer seg for å bygge nytt: modellen sørger for at kommunene fremskaffer boliger både til det boligsosiale arbeidets målgrupper og andre befolkningsgrupper. Utbyggerne får på sin side mot til å satse som følge av Husbankens grunnlån og markedet kommunens målgrupper utgjør (Husbanken 2012). Det finnes imidlertid ingen oppdatert kunnskapsoversikt over omfanget og karakteren av offentlig-privat samarbeid i leiesektoren. Likevel er det klart at mange kommuner lenge har leid inn boliger fra private, og disponerer dem som kommunale boliger. Ifølge KOSTRAtallene for 2011 til 2013 økte for eksempel antallet privat eide boliger med kommunal disposisjonsrett med 1208 enheter. Dette var litt over en tredjedel av den totale veksten i antallet kommunalt disponerte boliger i samme periode. Tabell: Antall kommunalt disponerte boliger. Landstall. Kilde: KOSTRA/Sandlie 2014 2009 2010 2011 2012 2013 Totalt antall kommunalt disponerte 100 100 101 103 105 boliger 333 918 670 164 144 Kommunalt eide boliger 86 619 87 211 82 955 81 826 83 139 Kommunalt innleide boliger 4 612 4 672 8 907 10 755 10 989 9 102 9 035 9 808 10 583 11 016 Privat eide boliger med kommunal disposisjonsrett 5.4 Et utilstrekkelig plaster på såret eller hensiktsmessig boligpolitisk virkemiddel? Er offentlig-privat samarbeid av type Oslo- eller Bergens-modellen et formålstjenlig boligpolitisk virkemiddel eller et utilstrekkelig plaster på boligsosiale og boligpolitiske sår?10 Denne todelte problemstillingen kan muligens fremstå som tabloid og lite nyansert. Likevel mener jeg den er et fruktbart utgangspunkt for en underveisevaluering av mulighetene og begrensningene ved Oslo- og Bergensmodellen. 10 Denne problemstillingen er inspirert av artikkelen i Housing Studies fra 2007 av Jacobs m. fl., «Band-aid or Panacea? The Role of Private Rental Support Programs in Addressing Access Problems in the Australian Housing Market” (Jacobs m. fl. 2007). 16 I første omgang er det klart at slike modeller kan være et godt virkemiddel sett fra kommunenes synspunkt. Som tidligere omtalt i denne artikkelen, trekker representanter fra Bergen og Oslo selv frem ulike fordeler: anstendige boliger til kommunens målgrupper, integrasjon av vanskeligstilte i ordinære bomiljøer, et større tilbud av leide boliger, sparing av drifts- og investeringsmidler til andre formål og et mer profesjonelt og lovlydig leiemarked. På overflaten kan dermed Bergens- og Oslo-modellen fremstå som et boligsosialt og boligpolitisk tryllemiddel. På den annen side er det også mulig å peke på potensielle problemer ved modellene. For det første: når kommunene ikke eier boligene selv er det private aktører som stikker av med gevinsten ved eventuell verdistigning. For det andre kan det oppstå problemer hvis beboere som anskaffes bolig gjennom Oslo- eller Bergens-modellen, ikke får den oppfølgingen de trenger for å fungere godt i sitt bomiljø. Minst en eiendomsinvestor på Oslos boligmarked, som tidligere samarbeidet med kommunen, har for eksempel klaget på det han mener er manglende bo-oppfølging fra kommunens side (Referat fra Lbf-debatt 15.5.2014). I lys av dette fremstår det som problematisk når byrådet i Oslo fremhever at det er knyttet få kommunale forpliktelser til tilvisningsavtalene. I byrådssak 222 (2011) heter det at det ikke påligger «bydelene andre plikter enn at de skal påse at rettighetene etter avtale om tilvisning følges opp» (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av 29.09.2011). Det er i og for seg ingen ting som hindrer kommunen å yte nødvendige oppfølgingstjenester på tross av tilvisningsavtalenes manglende forpliktelser. Likevel synes det rimelig å advare mot at Oslo-modellen kan føre til en eksport av sosiale problemer fra offentlig til privat sektor. Sagt med andre ord, en må være på vakt mot at Oslo- og Bergensmodellen blir ensbetydende med offentlig ansvarsfraskrivelse. Private utleieres egeninteresse kan imidlertid bidra til gode bomiljøer, selv i fravær av kommunal hjelp og støtte. På Bjørnåsen i Oslo har for eksempel Selvaag investert en del i bomiljøtiltak – det finnes blant annet en fast vaktmester som tar vare på det indre og ytre miljøet. På denne måten passer Selvaag på sin egen investering (Svalastog 2014; Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). Hvis målet er å øke volumet og bidra til profesjonalisering av leiemarkedet, kan man også spørre hva som er hensikten bak muligheten Bergens-modellen gir til å gå fra leie til eie? Hvis denne muligheten blir mer regel enn unntak undergraves noen av modellenes uttalte formål. 17 Hvor store de positive effektene av offentlig-privat samarbeid i leiesektoren – som profesjonalisering av leiemarkedet, boliger til vanskeligstilte etc. – vil være, avhenger også av omfanget til Oslo og Bergens-modellen. Begge modellene er riktignok i startgropa, men det er likevel verdt å merke seg at de så langt har begrenset utbredelse. Kun 200 av Bergens 5400 kommunalt disponerte boliger var i 2013 et produkt av Bergens-modellen (Bergen kommune/Husbanken 2013:1). I Oslo er flere bydeler i forhandlinger om fremleieavtaler eller tilvisningsavtaler i skrivende stund. Ifølge informasjon mottatt av våre informanter i Oslo har velferdsetaten assistert fem bydeler i samarbeidet med private aktører i 2013 og 2014. Bydel Søndre Nordstrand har inngått tilvisningsavtaler for 38 boliger (Selvaag) i tråd med Oslomodellen. I de fire andre bydelene forventer velferdsetaten at tilvisningsavtaler inngås i løpet av 2014: - Bydel Søndre Nordstrand annonserte etter 95 boliger og har inngått tilvisningsavtale for 38 boliger Bydel Bjerke annonserte etter 101 boliger og er i forhandlinger tilvisningsavtale på +/- 20 boliger Bydel Nordstrand annonserte etter 70 boliger og er i drøftinger/forhandlinger med 2 aktører som til sammen tilbyr 25-30 boliger for innleie/tilvisningsavtale Bydel Stovner annonserte etter 40 boliger og har fått tilbud fra 3 aktører som alle vil kunne dekke det annonserte behov. Drøftinger/forhandlinger er pt. ikke innledet. Bydel Gamle Oslo annonserte etter 75 boliger og bydelen har foreløpig blitt kontakte av en interessent, men det er uklart hvor mange boliger som tilbys (E-post fra velferdsetaten i Oslo 14.10.2014). Det må nevnes at vår informant gjerne skulle sett at store private utbyggere og boligkooperasjonen hadde vist enda større interesse for Bergens-modellen. Informantene våre fra Oslo kommunes velferdsetat er av samme oppfatning. De viser til at Selvaag som regel er den eneste tilbyderen som representerer de store profesjonelle utbyggerne når bydelene annonserer etter leieboliger.11 (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). OBOS og USBL, hovedstadens to store boligbyggelag, har for eksempel ikke inngått avtaler i tråd med Oslo-modellen. Den begrensede interessen fra de tunge boligprodusentene og boligforvalterne sår tvil om modellenes effekt både på kort og lang sikt. Hva med da med målsettingene om et større, mer profesjonelt og mer velordnet privat leiemarked? Man kan innvende at det ovenfor nevnte betyr at Oslo- og Bergens-modellene ligner mer på utilstrekkelige plasterlapper enn et hensiktsmessige boligpolitiske virkemiddler. Når det er 11 Informantene fra Oslo presiserer imidlertid at tilvisningsavtalene til nå ikke har blitt profilert overfor eiendomsutviklere, men at det er planlagt å reklamere for ordningen og dermed bidra til større interesse blant flere aktører (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014). 18 sagt har modellene få år på baken i sin nåværende form. Det kan hende de blir mer utbredt når utbyggere, kommuner og bydeler blir tryggere på deres innhold. I velferdsetatens veileder for tilvisningsavtaler i Oslo antydes det at bydelene trenger mer informasjon: «Flere av bydelene har i begrenset grad fremskaffet leieboliger gjennom leiekontrakter og tilvisningsavtaler. Dette kan bl.a. bero på usikkerhet rundt prosesser og hvilke faktiske forpliktelser inngåelse av de ulike kontrakter» (Velferdsetaten 2014:1) Hvis dette er riktig kan dermed Oslo-modellens utbredelse øke i takt med at dens regler og bestemmelser blir mer kjent. Endelig kan relativt små justeringer av statlig politikk og kommunal praksis gjøre Oslo- og Bergens-modellen mer attraktive for profesjonelle utbyggere og boligforvaltere i fremtiden. Det kommer vi utførlig tilbake til under punkt 9.0. 6.0 Profesjonell utleie: Kooperativ og privat utbygging av leieboliger Hva så med den selvstendige profesjonelle, næringsmessige byggingen og forvaltningen av leieboliger? Selv om det ikke finnes noen tilgjengelig empirisk oversikt over feltet, synes det trygt å konkludere med at nybygging av leieboliger i privat regi har vært et marginalt fenomen i årene etter 2. verdenskrig. Ved nærmere øyensyn viser seg også at noen private utleietilbud befinner seg i en gråsone mellom det private og det offentlige. Det er således ikke alltid lett å definere hva som utgjør det som på engelsk kalles Private Rental Markets. Her vil det pekes på noen av de mest aktuelle eksemplene på privat og kooperativ utbygging og drift av leieboliger fra de siste tretti årene. Det er først og fremst boligsamvirket og Selvaags virksomhet som presenteres. 6.1 Boligkooperasjonen og leiemarkedet Som nevnt under punkt 1.0 har boligkooperasjonen vært en drivende kraft i ordskifte om den norske leiesektoren siden midten av 1980-tallet (jf. Annaniassen 1996). Ifølge Tore Johannesen i NBBL var det ulike holdninger til leieboliger i boligsamvirket på denne tiden. Noen ønsket leieboligene velkommen, mens andre var mer skeptiske: tross alt ble NBBL stiftet med målet om å utrydde eller i hvert fall redusere det profesjonelle leiemarkedet (Intervju, NBBL 22.8.2014). I boligkooperasjonen har det videre vært en sterk tendens til å oppfatte boligbyggelagenes tilbud av leide boliger som et midlertidig stoppested for ungdom. Med mulig unntak av noen vanskeligstilte tilvist fra kommunene, har boligsamvirkets folk primært ment at de kooperative leieboerne bør spare til sin egen andel i et ordinært borettslag 19 (Sørvoll 2014a). Dermed bør ikke boligkooperasjonens engasjement i leiemarkedet tolkes som et fundamentalt oppgjør med den norske eierlinja. Også i løpet av de siste årene har representanter for boligsamvirket vært aktive i leiemarkedsdebatten. Både NBBL og TOBB (Trondheim og Omegn Boligbyggelag) har krevd en mye sterkere satsing på en eller annen form for kooperativt-kommunale utleieboliger.12 USBL, landets nest største boligbyggelag, har også tatt relativt ferske initiativ i leiesektoren. I 2012 signaliserte USBL at de ville etablere 51 utleieleiligheter i sine gamle kontorlokaler sentralt i Oslo.13 I NBBLs medlemslag varierer imidlertid holdningene til leieboliger som investeringsobjekt under nåværende økonomiske og politiske rammevilkår. Noen boligbyggelag i distriktene rapporterer imidlertid at det ikke finnes et stort marked for profesjonell utleie i deres kommune. Andre er redd for at en større andel leieboliger vil føre til en «ghettofisering» eller opphopning av sosiale problemer (Intervju, NBBL 22.8.2014). I motsetning til USBL har OBOS, landets største og stadig voksende boligbyggelag, på sin side tydelig signalisert at det ønsker å trekke seg ut av leiemarkedet. I april 2013 inngikk Oslo kommune en avtale om å kjøpe 617 av boligbyggelagets leieboliger i Oslo. Hvis avtalen godkjennes av bystyret sitter OBOS kun igjen med 122 utleieobjekter. Tidligere har boligbyggelaget gitt forkjøpsrett til sine leieboere og omgjort en del utleieboliger til ordinære borettslag.14 Hvorfor har OBOS vedtatt å stadfeste avviklingen av utleievirksomheten som et av sine «strategiske mål»15? OBOS-sjef Martin Mæland begrunner boligbyggelagets ambisjon om å trekke seg ut av leiemarkedet på følgende måter i et intervju med Klassekampen fra juni 2014: OBOS’ utleieboliger er et «bitte lite boligtilbud som binder opp veldig mye penger, og vi opplever at det ikke er kjernemedlemmene våre som etterspør dette. Mange av beboerne er det nok kommunens område å ta seg av. De krever ofte mye mer oppfølging enn det vi er villige 12 http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5656/Etterlyser-satsing-pa-kommunaleutleieboliger#sthash.TLstBnX5.dpuf sett:8.4.2014; http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5645/Boligbyggelag-vil-byggeutleieboliger#sthash.FitntqQl.dpuf sett:8.4.2014. 13 http://touch.dittoslo.no/forbruker/bolig-og-interi%C3%B8r/satser-stort-pa-utleieboliger-1.7410806 sett:14.5.2014. 14 http://www.osloby.no/nyheter/Kommunen-kjoper-617-boliger-fra-OBOS-7551576.html#.U3H1CE2KBaR sett: 13.05.2014; http://www.dn.no/nyheter/2014/04/30/Nringsliv/obos-selger-boliger-for-135-mrd sett:14.5.2014. 15 http://www.bygg.no/article/1193574 sett: 14.5.2014. 20 til å gi» (Klassekampen 10.6.2014). I en annen sammenheng har han pekt på at OBOS’ overskudd fra utleievirksomheten er meget lave. «Vi vil heller bruke pengene på andre ting», uttalte Mæland til en av eiendomsbransjens nettsteder.16 Etter min oppfatning er det dermed relativt enkelt å oppsummere hans umiddelbare beveggrunner i korte ordelag: Mæland og OBOS betrakter ikke leieboliger som en god investering innenfor rammene av det norske boligmarkedet: kostnadene er for høye og avkastningen er for lav. Også tidligere har OBOS klaget over opphopningen av sosiale problemer i leiesektoren, det ikke opplever som sitt problem å løse. I 2004 vedtok boligbyggelaget å omgjøre 72 utleieboliger på Skullerud i Oslo til borettslag. Begrunnelsen gitt til Aftenposten var dels at det var lettere å tiltrekke seg vanskeligstilte grupper enn vanlige ungdommer til utleieboliger i hovedstadens utkanter: «Vi får en større andel av folk med manglende eller svak boevne enn man vanligvis har i borettslag eller sameier. Og det skal ikke så mange til før det blir problemer», uttalte OBOS’ informasjonssjef Åge Pettersen til Aftenposten 15. august 2004.17 Samme avis opplyser også at OBOS droppet å bygge planlagte leieboliger i Fredensborgkvartalet i Oslo sentrum av hensyn til ordinære boligbyggelagsmedlemmer. «Vi trodde ikke det ville være heldig for resten av miljøet på Fredensborg. Vi så risikoen med at et utleieprosjekt kunne redusere trivselen for dem som har kjøpt leiligheter», sa en åpenhjertig Pettersen til avisa.18 Pettersen’s uttalelser viser at boligbyggelagets skepsis til utleieboliger også kan være begrunnet med redselen for å forringe populariteten og verdien på deres viktigste produkt: borettslags- og selveierboliger til hushold med normale inntekter. Det er videre verdt å minne om at OBOS er et selskap i sterk vekst. Det har fusjonert med mange boligbyggelag over store deler av landet, og bygget seg opp som investorer i fast eiendom og andre kapitalkilder i stor skala (Klassekampen 10.6.2014).19 I motsetning til USBL, hvor leieboligene utgjør store deler av selskapets finansielle base, er dermed ikke leieboligene en essensiell del av OBOS’ kapital (Intervju, USBL 25.9.2014). Det kan forklare mye av bakgrunnen for de to store Oslo-boligbyggelagenes ulike holdninger til profesjonell utleie. Når det er sagt er det interessant å merke seg at den avtalte prisen på boligene OBOS 16 http://www.nenyheter.no/41752 sett:14.5.2014. 17 http://www.osloby.no/nyheter/OBOS-kvitter-seg-med-utleieboliger-6542117.html#.U1-i002KBaQ sett:29.10.2014. 18 http://www.osloby.no/nyheter/OBOS-kvitter-seg-med-utleieboliger-6542117.html#.U1-i002KBaQ sett:29.10.2014 19 https://www.obos.no/om-obos/nyheter/boligsamvirket-i-endring sett:29.4.2014. 21 solgte til Oslo kommune, 1.35 milliarder, er nøyaktig like stor som summen selskapet brukte i forsøket på å skaffe seg kontroll over BGW Homes, dvs. den gamle boligprodusenten Block Wathne (Klassekampen 10.6.2014). Det understreker både at OBOS vurderer andre investeringer som mer profitable enn mulighetene i leiemarkedet, og at selskapet trengte kapital for å finansiere strategiske oppkjøp. Så langt, men ikke lenger om de mulige årsakene til OBOS og Martin Mælands negative vurdering av investering og drift i leiemarkedet. Det som er enda viktigere å fastslå for våre formål er at det finnes et uforløst potensiale i boligbyggelagene: som noen av de fremste boligprodusentene og boligforvalterne i landet kan de bidra til å oppfylle politiske målsettinger om å øke volumet og endre driftsformene på det norske leiemarkedet i fremtiden. NBBLs egne undersøkelse synes å bekrefte denne påstanden. På en intern undersøkelse fra 2012 svarte 70 prosent av NBBLs medlemslag ja på følgende spørsmål: «Ville det være aktuelt for boligbyggelaget å bygge utleieboliger for ungdom som skal etablere seg på boligmarkedet, dersom det ble gitt eget tilskudd fra det offentlige til dette?» (NBBL 2012). Med utgangspunkt i dagens tilskuddsvilkår er det imidlertid kun 21 prosent av boligbyggelagene som har planlagt å bygge nye utleieboliger, som regel i samarbeid med en kommune som trenger boliger til vanskeligstilte (NBBL 2012). En statistisk oversikt fra organisasjonen viser at kooperativt utleie er et relativt marginalt fenomen i dag. Samlet sett forvaltet NBBLs medlemslag 4 894 leieboliger i 2013 (NBBL 2013). Mange av disse boligene er imidlertid kommunale boliger formelt administrert og forvaltet av boligbyggelagene. Som nevnt under punkt 1.0 opererte NBBL med et mye lavere tall for 2011 (1100 leieboliger), som er mer dekkende for NBBL selskapenes ordinære tilbud. I tillegg forvalter Asker og Bærum boligbyggelag, som ikke er tilknyttet NBBL, 89 leieboliger rettet mot ungdom under 35 år.20 Størstedelen av boligbyggelagenes leieboligtilbud er konsentrert til Bergen og Oslo, og opprinnelig bygget med tilskudd og lån fra Husbanken. Kommunen disponerte ofte en del av disse boligene eller det var knyttet bestemte klausuler til dem: for eksempel at ungdom under 30 år skulle gis forrang. I dag har for eksempel USBLs boliger blitt rene medlemstilbud: 20 http://www.abbl.no/id/12.0 sett:1.11.2014. 22 søkeren med høyest ansiennitet i boligbyggelaget har fortur til USBLs leieboliger (Intervju, USBL 25.9.2014).21 6.2 Private utbyggere: Eksempelet Selvaag Hvis vi begrenser oss til Oslo finnes det eksempler på profesjonell bygging og utleie av leieboliger de siste tjuefem årene. Både investoren Steinar Moe, Selvaag Realkapital og INKA/MAYA eiendom har bygget leieboliger i denne perioden.22 Jeg vil spesielt fremheve Selvaag Realkapitals satsing på Bjørnåsen sør i Oslo. Selskapet har planer om å vokse med 100 til 150 leieboliger i året (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). Dermed kan det bli en ganske stor aktør på sikt. Vår informant i Selvaag Realkapital peker på minst sju grunner til at selskapet betrakter utleiemarkedet som et interessant næringsområde: • Etterspørselen er stor etter leieboliger: En dynamisk samfunnsutvikling; folk flytter og bytter jobb oftere. Arbeidsinnvandring er et annet stikkord. • Hvert år forsvinner noen boliger på leiemarkedet fordi de blir for gamle eller som følge av seksjoneringer. • OBOS og andre tunge aktører i bransjen satser ikke på utleie. Dermed finnes det en mulighet for Selvaag. • Ca. 30 prosent av Oslos boligmasse er leieboliger. Verdien av utleieboligene i hovedstaden utgjør omkring 200 milliarder. Dermed er det ikke merkelig at Selvaag ønsker å være en stor aktør her. • Utleiesatsningen kan bidra til at Selvaag kan bygge kontinuerlig, selv i nedgangstider på eierboligmarkedet. På 1990-tallet – forrige gang det var fallende salgspriser på eiendom -- bygget Selvaag flere prosjekter for utleie og skapte store verdier for selskapet. • Selvaag tror de politiske signalene går i mer leieboligvennlig retning. Et nytt offentlig skatteutvalg (Scheel-utvalget) vil snart levere sin innstilling, og her har selskapet spilt inn forslag til reformer (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). 21 22 http://newswire.no/art/9765 sett:14.5.2014. http://estatenyheter.no/component/content/article/1608.html sett:31.10.2014. 23 7.0 Barrierer for profesjonell næringsvirksomhet og offentlig-privat samarbeid Hvorfor bygges og driftes det ikke flere leieboliger av profesjonelle aktører av type Selvaag og boligkooperasjonen? Hvorfor er det ikke større interesse for offentlig-privat samarbeid i leiesektoren blant profesjonelle investorer? En rimelig hypotese er like enkel som den er banal: utleiemarkedet må gjøres mer attraktivt for både leieboere og profesjonelle boligbyggere og boligforvaltere. I dag fremstår både skatte- og tilskuddsreglene som hindringer for etableringen av offentlig-privat samarbeid og profesjonelle aktører på leiemarkedet. Som vi skal komme tilbake til, preges det norske leiemarkedet av selvforsterkende prosesser eller seleksjonsmekanismer, som fungerer som en barriere for langsiktige investeringer og langvarige boforhold. I denne delen av artikkelen trekkes det et skille mellom fire kategorier hindringer for etablering av en større profesjonell utleiesektor og/eller offentlig-privat samarbeid: skattesystemet, tilskudds- og støtteregimet i den boligsosiale vendingens tidsalder, EØSlovgivningen og vesentlige kjennetegn ved utbyggerne og boligmarkedet i en historisk periode kjennetegnet av «markedsbasert boligforsyning» (Nordahl 2012b). 7.1 Skattesystemets konsekvenser Det er velkjent at det norske boligmarkedet preges av et selveiervennlig og leieboerfiendtlig skatteregime (se f. eks. Torgersen 1996; Sørvoll 2011; Sørvoll 2012; Nordvik 2013). Personer som eier sin egen bolig nyter godt av fradragsretten for gjeldsrenter, moderat formuesskatt og avskaffelsen av den moderate boligskatten fra og med skatteåret 2005 (dvs. skatten på den beregnede inntekten eller fordelen av å bo i egen bolig). I tillegg kan de leie ut en del av egen bolig, for eksempel en sokkel, skattefritt. Leieboere flest får ingen slike fordeler. Dette er en av grunnene til det har vært mer lønnsomt å være boligeier enn leieboer i Norge på lang – og ofte- kort sikt. Standarden og tilbudet er også langt større, mer variert, og av bedre kvalitet i eiersektoren (jf. NOU 2011 15). I sin tur bidrar dette til en «skjeivseleksjon» av hushold som velger eller presses til en langvarig karriere som leieboer. Mens store deler av befolkningen er innom leiemarkedet i en eller flere av livets overgangsfaser (ungdom, alderdom, ved samlivsbrudd, jobbskifte etc.), er langtidsleie stort sett forbeholdt grupper med beskjedne økonomiske ressurser. I tillegg er det en kjensgjerning at leiemarkedet også rommer betydelige deler av det boligsosiale arbeidets målgrupper, inkludert mennesker med alvorlige psykiske plager og/eller rusproblemer (Sandlie 2014). Disse har kanskje også vanskelig for å vinne konkurransen i det (i noen grad) skatteskapte sokkel- og ekstraboligsegmentert – i og 24 med at amatørutleiere som leier ut eget hjem eller sekundærbolig presumtivt velger å satse på personer som lettere kan signalisere god bo- og betalingsevne. Dermed blir vanskeligstilte henvist til kommunen, profesjonelle eller private som samarbeider med kommunen. Skattesystemet og dets konsekvenser gjør dermed markedet for profesjonell, langsiktig utleie mindre attraktivt for private og boligbyggelag. I punkt 6.1 ble det vist til OBOS’ bekymring for beboersammensetningen i leieprosjekter: den krever bo-oppfølging og kan være til skade for bomiljøet (og boligverdier!) ifølge boligbyggelaget over alle boligbyggelag. Boligadministrasjonen i Bergen kommune viser på sin side til at det er uvilje mot å bygge kommunale boliger for vanskeligstilte blant private selskaper. Ifølge boligadministrasjonen er en av grunnene «skepsis til kommunens målgrupper, og da særlig vanskeligstilte med utfordringer knyttet til rusmiddelavhengighet» (Bergen kommune, Boligmelding 20142020:51). Den fremhever videre at «utbyggere vegrer seg for å tilby prosjekter til kommunen, i frykt for at dette vil påvirke fremtidig salg av nærliggende boliger» (ibid.:51). Sagt på en annen måte kan det argumenteres for at det norske leiemarkedets vesentlige kjennetegn i høy grad er et produkt av det eiervennlige skattesystemet. Det siste offentlige boligutvalgets fastslår simpelthen følgende i sin sluttrapport: «Da langtidsleie er lite økonomisk gunstig, er det liten etterspørsel etter slike boliger. Derfor er det få som driver kommersiell utleievirksomhet i Norge (NOU 2011 15:66). Senere i kapittel 8, «Det private leiemarkedet», utvider utvalget sitt resonnement boligbeskatningens konsekvenser for det norske leiemarkedets struktur og mekanismer: Forholdene på det private leiemarkedet er i stor grad et resultat av reglene for boligbeskatning. De fleste ønsker å bo i eid bolig, og leiemarkedet får dermed en høy andel personer som ikke kommer inn på eiermarkedet. Grunnet mekanismene, som er beskrevet i avsnitt 8.2.1, kan det bety at utleiere tar høyde for et skjevt utvalg av leiere ved å sette en husleie som dekker høyere vedlikeholdskostnader enn normalt. Dette gjør igjen leiemarkedet mindre attraktivt for husstander som er på vippen mellom å eie og leie. Slike mekanismer kan danne en spiral som reduserer størrelsen på leiesektoren, fører til konsentrasjon av vanskeligstilte og som gir et høyere nivå på husleiene. Etterspørselen etter større leieboliger og/eller for lengre perioder er tilsvarende lav. Siden det er skattefritt å leie ut del av egen bolig er det også et stort tilbud av sokkelboliger. Den skattemessige favoriseringen av boligeie bidrar dermed til å skape et leiemarked preget av korte kontrakter og mindre boliger, hvor ikke-profesjonelle utleiere dominerer (NOU 2011 15:68). Mens leieboerfiendtligheten til det norske skattesystemet er mye omtalt i forskningen (se f. eks. Sørvoll 2011; Sørvoll 2012; Nordvik 2013), har få om noen boligforskere tidligere pekt på forskjellene mellom skattereglene for næringseiendom og boligeiendom. En hypotese er at 25 det Esben Svalastog i Selvaag omtaler som en «skattemessig diskriminering» er en av grunnene til at store investorer i regelen foretrekker næringseiendom fremfor utleieboliger (Intervju Selvaag Realkapital 14.8.2014; Svalastog 2014). Minst siden begynnelsen av 1900tallet har skatteloven og rettspraksis hatt som utgangspunkt at bygninger som brukes til boliger (eierboliger, borettslag og utleieboliger) ikke er knyttet til årlige skattefradradrag for avskrivninger (NOU 1973 3:120). Dette til forskjell fra kontor-, lager- og industrieiendommer. En av begrunnelsene som har blitt brukt er at slitasje og elde oppveies av presumptiv verdistigning i løpet av et boligbyggs levetid. Skattekomiteen av 1899 uttalte for eksempel følgende om avskrivningsreglene for utleieboliger: For vaaningshuse synes der dog ikke at være grund til at tilstede noget afdrag for værdiforringelse. Disse kan nemlig gjennem forsvarlig vedlikeholdelse bevares gjennem etsaa langt tidsrom, at den aarlige avskrivningsprosent vilde bli høist übetydelig. Hertil kommer at verdien av saadanne huse ikke alene i byene, men ogsaa mangesteds paa landet i utviklingens medfør vil være i stigende, saa at værdiforringelsen ved elde derved vil oppveies (sitert fra NOU 1973 3:120). Ifølge skattekomiteen av 1899 tilfredsstilte dermed ikke boliger det alminnelige vilkåret for avskrivninger: ”at driftsmidlet undergår en verdiforringelse som ikke kan oppveies av alminnelig vedlikehold” (NOU 1973 3:120). Flertallet i boligbeskatningsutvalget av 1968 (Sekse-utvalget) sluttet seg til denne vurderingen, og siden har avskrivningsreglene for bygninger brukt til boligformål forblitt de samme. Ifølge flertallet i boligbeskatningsutvalget var det lite som tilsa at argumentene fremsatt i skattelovens forarbeider, inkludert innstillingen til skattekomiteen av 1899, hadde mistet sin gyldighet: Komitéens flertall — alle unntatt Hartsang og Løchen — er enig i disse synspunkter, og man mener at de fort satt bør ha gyldighet. Blant annet som følge av prisutviklingen, vil boligeiendommene normalt være gjenstand for en nominell verdiøkning som overstiger verdinedgangen på grunn av slit og elde. Det må likevel regnes med at selve bygningen før eller siden reduseres i verdi, også nominelt. Men for de fleste boliger vil dette skje lang tid etter oppførelsen. Den årlige nominelle verdinedgang vil derfor være liten. Ofte vil også verdinedgangen bli kompensert av stigning i tomteverdien. I så måte har ikke forholdene generelt endret seg i en retning som nå gir sterkere begrunnelse for avskrivning på boligeiendommer enn da skattelovene av 1911 ble utformet. […] Komitéens flertall mener at det ikke er til strekkelig grunnlag for en generell adgang til avskrivning på boliger. Flertallet finner at den begrunnelse som skattelovkomiteen av 1899 ga for ikke å gi frådrag for avskrivning, også har gyldighet i dag (NOU 1973 3:122). Kapitalbeskatningsutvalget (Scheel-utvalget) fra 2014 landet på samme konklusjon som skattekomiteen av 1899 og Sekse-utvalget. I Scheel-utvalgets innstilling nevnes ikke boligeiendommer direkte, men utvalget gir tilsynelatende streng beskjed til grupper -- for 26 eksempel private utbyggere av utleieboliger -- som ønsker å bli omfattet av et mer generøst avskrivningsregime: Skattesystemet blir jevnlig utsatt for press fra enkeltgrupper som ønsker å få redusert skatten gjennom høyere avskrivningssatser. Selv om dette isolert sett kan framstå som velbegrunnet sammenlignet med avskrivningssatser i andre land eller spesielle utfordringer for en type virksomhet, vil gunstige avskrivningssatser for enkeltnæringer bidra til å redusere økonomiens samlede konkurransekraft fordi kapitalen vris mot mindre lønnsomme investeringer (NOU 2014 13:240). I tillegg til avskrivningsreglene er det også forskjeller mellom nærings- og utleieboliger hva gjelder Merverdiavgiften (MVA): det gis MVA-fradrag for nye næringseiendommer, men ikke for utleieboliger (Svalastog 2014; Barlindhaug m. fl. 2014b:106). Boligbyggelag i Norges tre største byer har vært klare på at en endring av MVA-reglene er en av betingelsene for at de skal satse mer på boligutleie (Medby m. fl. 2012). Til sist i dette avsnittet om «skattesystemets konsekvenser» må det nevnes at såkalte sekundærboliger skattlegges hardere enn primærboliger. Ligningsverdien for utleieboliger beregnes til 60 prosent av markedsverdien i grunnlaget for formuesskatten. Fra og med skatteåret 2015 er det klageadgang i tilfeller hvor ligningsverdien overstiger 72 prosent av boligens antatte omsetningsverdi. Før 2015 var klagegrensen 60 prosent.23 Det kan åpenbart diskuteres om formues-, avskrivnings- og momsreglene er en barriere for profesjonell utleie eller offentlig-privat samarbeid. Eller sagt på en annen måte: Gitt mekanismene beskrevet ovenfor – dvs. den skatteskapte «skjeivseleksjonen» til gruppene som bor i leide boliger over et lengre tidsrom – ville en endring av disse reglene være tilstrekkelig for å flytte investeringer fra næringseiendom til utleieboliger? Det som imidlertid synes å være en rimelig hypotese, er at nåværende skatteregler er en potensiell ekspansjonsbarriere for aktører som allerede bedriver profesjonell utleie. Med utgangspunkt i tilgjengelig tallmateriale kan man slutte at «yield» eller totalavkastningen er relativt lav for utleieboliger sammenlignet med beslektet næringsvirksomhet. OBOS opplyste i 2014 at avkastningen av deres utleievirksomhet var på 4.6 prosent før skatt; etter skatt var den åpenbart enda lavere.24 23 http://www.narf.no/Fagstoff/Skatt/Skatt/Statsbudsjettet-2014-Vedtatte-endringer-pa-skatt--ogavgiftsomradet-/ sett:9.2.2015. I statsbudsjettet for 2015 ble det opprinnelig foreslått å øke ligningsverdien for utleieboliger og andre sekundærboliger til 80 prosent av markedsverdien (Prop. 1 LS 2014-2015. Skatter, avgifter og toll). 24 http://www.nenyheter.no/41752 sett:14.5.2014. 27 Svalastog i Selvaag opplyser at ”yield” (årlig avkastning etter drift- og forvaltningskostnader, minus finansinntekter) er ca. 4 prosent for utleieboliger før skatt og 2.5-3.0 prosent etter skatt (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). I en annen sammenheng uttalte Svalastog at utleievirksomhet har en ”lav, løpende avkastning” på 4-5 prosent, mens ”kontor, lager og handelseiendommer” har en ”yield” på mellom 6-8 prosent (Svalastog 2014). Ifølge Svalastog betaler AS boligutleie, Selvaags utleieselskap, 27 prosent skatt på alt overskudd fra første året deres boliger slipper ut på markedet. Skattereglene bidrar til at avkastningene på utleieboliger blir langt lavere enn for næringseiendommer, noe som igjen bidrar til å redusere reinvesteringsevnen hos utbyggere som i utgangspunktet ønsker å satse på boligutleie, ifølge vår informant i Selvaag (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). 7.2 Tilskudds- og støtteregimet i den boligsosiale vendingens tidsalder Tilskudds- og subsidieregimet i den boligsosiale vendingens tidsalder er en ytterligere barriere for offentlig-privat samarbeid og et større profesjonelt leiemarked. Det som har blitt kalt den boligsosiale vendingen i norsk boligpolitikk fra midten av 1990-tallet (Sørvoll 2011) innebar en overgang fra generelle boligbyggingsstøtte til selektive subsidier rettet mot enkelthushold. Stadig sterkere målretting av Husbankens virkemidler rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet har vært et generelt utviklingstrekk som har blitt forsterket i perioder med borgerlige regjeringer (f. eks. 2001-2005, 2013-). I tillegg har det forekommet kraftige nedskjæringer i det offentliges ressursbruk i boligsektoren de siste tjue-tretti årene (Stamsø 2010). I tråd med den ovenfor nevnte tendensen ble Husbankens tilskudd til utleieboliger, opprinnelig innført fra og med 1994, endret i 2011. Fra og med denne datoen var det bare kommunale boliger rettet mot vanskeligstilte eller boliger med evigvarende kommunal disposisjonsrett som tilfredsstilte tilskuddskriteriene. Før dette kunne eksempelvis boligbyggelagene få støtte fra Husbanken for å bygge boliger rettet mot ungdom under 35 år. I dag kan kommunene eller aktører som bygger for kommunen få 20 prosent av de godkjente anleggskostnadene gjennom Husbankens tilskudd (Knudtzon m. fl. 2011). Våre informanter i NBBL og USBL fremhever at dagens tilskuddsregler fremstår som en barriere for etableringen av et større kooperativt- eller kommunal-kooperativt utleietilbud (Intervju, NBBL 22.8.2014; Intervju USBL 25.9.2014). NBBL har lenge argumentert for at Husbanken også må kunne gi tilskudd til etableringen av utleieboliger for ungdom og andre 28 førstegangsetablerere.25 Informanten vår fra USBL presiserer at boligbyggelaget er rede til å ta samfunnsansvar på leiemarkedet hvis staten stiller opp med tilstrekkelige subsidier. Hvis så skjer vil USBL til gjengjeld akseptere kommunal disposisjonsrett og omsetningsbegrensninger, fremhever vår informant. Ifølge ledere av boligbyggelag i Oslo, Bergen og Trondheim intervjuet i forbindelse med NIBR-prosjektet, Modeller for utleie med sosiale formål, er det imidlertid ”uaktuelt å søke dagens tilskudd til utleieboliger siden dette er avgrenset til boliger med [evigvarende] kommunal tildelingsrett. Dette kravet må fravikes dersom det skal være interessant og lønnsomt for boligbyggelagene å gjenoppta virksomheten på dette området” (Medby m. fl. 2012:98). Min tolkning av dette sitatet er at boligbyggelagene ønsker å ivareta sin handlefrihet (i hvert fall på lang sikt), og samtidig vegrer seg mot å ta ansvar for de aller mest vanskeligstilte, dvs. kommunens målgrupper. Som antydet ovenfor, finnes det betydelig skepsis mot kommunale, vanskeligstilte leieboeres påvirkning på bomiljøet i boligkooperasjonen (jf. 6.1 & 7.1). For våre formål er det også verdt å minne om at, ”all nåværende utleievirksomhet i boligbyggelagenes regi eller hvor boligbyggelagene inngår som samarbeidspartner er kommet i stand ved hjelp av ulike typer tilskudd” (Medby m. fl. 2012:84). Dermed er det lite som tyder på at boligsamvirket vil bygge ut sitt eget leieboligtilbud i stor skala på kommersielle vilkår. Det er imidlertid ikke bare utleieboligtilskuddets nåværende utforming som isolert sett fremstår som en hindring for leiemarkedets ekspansjon i den boligsosiale vendingens tidsalder (1995-). På et overordnet nivå kan en allmenn subsidie- og reguleringsvegring på kommunalt og statlig nivå være en mer grunnleggende barriere. Blant forskere, byråkrater og politikere er oppmerksomheten om kostnader og negative konsekvenser – forutsette og uforutsette – av statlige intervensjoner i boligsektoren stor. Reformer som tar sikte på å øke volumet på det profesjonelle leiemarkedet må dermed krype gjennom et trangt nåløye. Sagt litt flåsete kan man si at dagens diskusjon om leiemarkedet foregår ”etter boligpolitikken, eller i det minste etter etterkrigstidens boligpolitikk gikk i graven” (Sørvoll 2014b). I en slik situasjon er det lettere for kommuner og staten (inkludert Husbanken) å formulere målsettinger om ”flere utleieboliger”, enn å være ”utviklingens herrer” på leiemarkedet. 25 http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5656/Etterlyser-satsing-pa-kommunaleutleieboliger#sthash.TLstBnX5.dpuf sett:8.4.2014; http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5643/Regjeringen-hindrer-bygging-avutleieboliger#sthash.8e6U7IuT.dpuf sett: 8.4.2014. 29 7.3 EØS: Europeisk konkurranselovgivning Norges tilknytning til EØS er en annen potensiell hindring for økt profesjonalisering og offentlig-privat samarbeid i leiesektoren. Både Sverige og Nederland har for eksempel relativt nylig gjennomført reformer av regelverket i sine omfattende offentlige utleiesektorer for å tilpasse seg europeisk konkurranselovgivning. Ifølge denne lovgivningen har ikke staten anledning til å gi økonomiske fordeler til bestemte offentlige eller private selskaper som konkurrerer på et marked. I Sverige valgte derfor myndighetene å likestille private og kommunale tilbydere av leieboliger; den store svenske kommunale leiesektoren ble underlagt å drive ”forretningsmessig”. Nederlandske myndigheter valgte snarere å benytte seg av et unntak i konkurranselovgivningen: det ble innført inntektsbegrensninger for å sikre at offentlig støtte kun gikk til ”målretta sosiale formål” (Elsinga & Lind 2013). På lignende vis som i Nederland og Sverige kunne det tette samarbeidet mellom boligbyggelag og kommuner i Norge fra ca. 1945 til 1990 blitt rammet av europeisk konkurranselovgivning. Også for kommuner som i dag ønsker å etablere et samarbeid med boligkooperasjonen eller private aktører i leiemarkedet kan denne lovgivningen være en hindring. Ifølge Bergen kommunes boligmelding skapte europeisk konkurranselovgivning nettopp problemer, da kommunen ønsket å fremskaffe kommunale boliger gjennom boligbyggelagenes medvirkning: I oppfølgingen av Boligmeldingen fra 2006, ble det igangsatt et program for å anskaffe 400 flere, ordinære utleieboliger til bruk for husstander i «boligkøen». Programmet startet i 20082009 med et optimistisk ønske om økt samarbeid med boligbyggelag og Husbanken etter «Bergensmodellen». Samarbeidet viste seg imidlertid vanskelig å realisere, da en møtte hindringer i form av bla EØS-krav for å hindre offentlig subsidiering og innkjøpsregelverk. Det ble dermed slik at de 400 boligene i hovedsak måtte realiseres gjennom ordinære kjøpsog byggeprosesser fra kommunens side (Bergen kommune, boligmelding 2014-2020:50). På den annen side er ikke Norges tilknytning til EØS noe hinder for dagens Oslo- og Bergensmodell. I Oslo kommune er man for eksempel meget bevisst på at man ikke kan favorisere bestemte aktører: det avholdes anbudskonkurranser foran hver avtaleinngåelse mellom kommunen og utleier (Intervju, velferdsetaten Oslo kommmune 14.10.2014). Det virker også sannsynlig at offentlig tilskudd til utleieboliger for ungdom er forenelig med EUretten. Husbankens tilskudd til utleieboliger kan således utvides til nye grupper så lenge både private, offentlige og kooperasjonen har anledning til å søke om støtte. Statlig støtte til helt generelle utleiemodeller for allmennheten, som ikke har en ”målrettet sosial profil”, synes 30 imidlertid å være vanskelig å forene med europeisk lovgivning. Denne vurderingen deles av Medby m. f.l (2012): Offentlige kontrollerte utleieselskaper som retter seg mot allmennheten må drives på forretningsmessige vilkår med normale markedsmessige avkastningskrav. Det må antas at det også gjelder felleskontrollerte selskaper. Det er ikke tillatt å gi særbehandling i form av særskilte støtteordninger til selskaper med non-profitmål som driver utleievirksomhet rettet mot allmennheten. Det gjelder enten selskapene er private (som i Nederland) eller offentlige. Regelverket er det samme uansett om selskapene drives non-profit eller ikke. Vanlige forretningsmessige prinsipper innebærer sikring av langsiktig forsvarlig forvaltning og at investeringer genereres fra egen virksomhet. Forretningsmessige vilkår betyr ikke at avkastning må tas ut av selskapet. Statsstøtte er derimot tillatt dersom virksomheten retter seg mot leiegrupper med særlige behov eller støtteordningen utformes generelt slik at alle økonomiske virksomheter kan gjøre bruk av den. EØS-regelverket er slik vi ser det intet hinder for å opprette/styrke en slik sektor hvis den målrettes til bestemte grupper […]. Det er etter vår oppfatning ikke noe i veien for at Husbanken innfører ordinære tilskudd til utleieboliger eller boliger til bestemte grupper. Tilskuddet kan imidlertid ikke avgrenses til boligbyggelag eller andre spesielle aktører. Tilskuddet må kunne gis til alle søkere (Medby m. fl. 2012:85). 7.4 Trekk ved boligmarkedet og utbyggerne En siste barriere som må nevnes her er vesentlige trekk ved markedet og boligprodusentene i den markedsbaserte boligforsyningens periode. I meget grove trekk har boligforsyningspolitikken endret seg på følgende vis i løpet av de siste tretti årene: Det er tale om ”en utvikling fra plan til marked: statlige måltall for boligbygging, generelle husbanksubsidier og kommunal tomteforsyning har blitt erstattet av en mer markeds- og utbyggerstyrt boligproduksjon. I samme periode ble tomte- og boligomsetningen deregulert og kommersialisert” (Sørvoll 2014b). Fra ca. 1950 til 1990 medfinansierte Husbanken 2/3 av alle norske boliger og kommunene subsidierte og klargjorde tomter for boligbygging. På denne måten støttet det offentlige opp om boligproduksjonen ved å redusere produsentenes kostnader og beboernes inngangsbillett i en periode med stor boligmangel, og dermed fjernet det også mye av utbyggernes risiko (Sørvoll 2014b). Da stat og kommune begynte å trekke seg tilbake fra boligforsyningen på 1980- og 1990-tallet oppstod imidlertid en ny situasjon for private utbyggere og boligsamvirket. Samtidig som kommunene reduserte sin støtte til tomteklargjøring og infrastruktur var også den verste boligmangelen historie: konsumentene som kunne betale inngangsbilletten ble mer kresne. For første gang etter 2. verdenskrig ble det snakket høyt om tomme boliger og overekspansjon i norsk storbydebatt. Utbyggingsprosjekter ble således forbundet med større risiko enn 31 tidligere på 1980- og 1990-tallet; bank- og boligkrisen (1988-1993) forsterket denne tendensen (Sørvoll 2014a). Som vi kommer tilbake til under punkt 8.0 synes det fortsatt teoretisk mulig for stat og kommune å styre boligforsyningen samt fremme leieboligproduksjon – for eksempel ved å foreta strategiske oppkjøp av tomter. Per i dag har imidlertid private aktører overtatt det offentliges sentrale stilling på tomte- og boligmarkedet. Berit Nordahl fremhever at kommunene fra midten av 1990-tallet fremdeles ivaretok sentrale oppgaver ”i den overordnede arealplanleggingen gjennom kommuneplanleggingen og utøvelse av reguleringsautoritet og bygningskontroll, men tomteframskaffelse og detaljplanlegging var overført til private” (Nordahl 2012a:27). Dermed kan dagens boligforsyning i grove trekk beskrives som markeds- og utbyggerstyrt. Ifølge Nordahl kan denne ”markedssensistive” eller ”markedsbaserte” boligbyggingen beskrives på følgende måte: I dag erverver private kommersielle aktører arealer egnet for boligbygging, regulerer disse for den type boliger som de ser at etterspørres i markedet, skaffer kreditt på det private kredittmarkedet, oppfører boligene og avhender disse uten restriksjoner i pris eller målgruppe. Det er dette som inngår i begrepet markedsbasert boligforsyning. Markedsbasert boligforsyning har som premiss at forsyningen er markedssensitiv: Boligen selges som en vare til den prisen markedet er villig til å betale. Dersom det ikke er tilstrekkelig etterspørsel, eller betalingsvilligheten er for lav til å gi utbygger tilstrekkelig fortjeneste, vil boligutvikleren la være å bygge. Dette er i kontrast til køordningen som lå bak den omfattende boligbyggingen på 1960- og 1970tallet. Markedsbasert boligbygging har også som premiss at byggevirksomheten er avhengig av kommunal tillatelse. Utbyggerne har alltid måtte ha tillatelse til å oppføre bygg, men nå er det utbyggerne som selv foreslår hvor boligene skal komme, og hvordan byggeprosjektene skal utformes (Nordahl 2012b:93-94). Gitt den markedsbaserte boligforsyningen er produsentene nødt til å stole på sine egne lønnsomhetsvurderinger. Som denne forfatteren har skrevet et annet sted, er poenget ”like banalt som det er enkelt […]. Selv om mange av de største kommunene har utbyggingsplaner med tallfestede målsettinger, er det ikke politikerne som bestemmer om spadene blir stukket i jorda» (Sørvoll 2014c). Det er primært utbyggerne som bestemmer når, hvor og hvilke boligtyper som produseres. Av grunner som allerede er drøftet utførlig, velger utbyggerne sjelden å satse på utleieboliger, Selvaag er her et unntak. Det kan være verdt å minne om at forrige gang Selvaag satset på utleieboliger i nyproduksjonen, på begynnelsen av 1990-tallet, var eierboligmarkedet på et historisk bunnnivå. (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). I en situasjon hvor eierboliger oppnår gode 32 priser vil det antagelig sitte lenger inne for utbyggere å satse på utleieboliger. Lederen for BONORD, det dominerende boligbyggelaget i Tromsø og Harstad, har uttalt at noen av de rådende markedsvilkårene de seneste år – blant annet historisk lave og stabile renter -- aldri har vært bedre for produksjon av utleieboliger. I en verden hvor utbyggerne tar det meste av risikoen selv er det likevel vanskelig å satse på produksjon av leieboliger. BONORDs leder fremhever at boligsalg gir mer inntjening på kort sikt, og at selskaper med begrenset egenkapital vil vegre seg for å vente 10-20 år på å tjene det samme på utleie (Referat fra Husbankens fagdag i Tromsø 4.11.2014). I en verden med høye tomtepriser og boligpriser vurderer heller ikke en leieboligvennlig aktør som Selvaag det forretningsmessig forsvarlig å bygge for utleie i sentrale strøk av hovedstaden (Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014). Her er tomte- og byggekostnadene langt høyere enn i Oslos randsoner, og dermed blir antagelig også en eventuell månedsleie så høy at et samarbeid med kommunen blir lite aktuelt. Videre vil salgsprisen for nye boliger på beste øst- og vestkant være nærmest uimotståelig for en utbygger. 7.5 En sammenfatning: Barrierer? Hvilke barrierer? Det er vanskelig å spå, spesielt om fremtiden. Kanskje vil etterspørselen på markedet gjøre profesjonell utleie til en vekstnæring i de nærmeste tiår. Likevel må konklusjonen på denne sammenfatningen være at verken profesjonalisering eller offentlig-privat samarbeid vil øke vesentlig uten endringer i leieboernes og/eller utbyggernes rammebetingelser. Kort fortalt, fremstår verken vilkårene for langtidsleie, profesjonelle utleie og offentlig-privat samarbeid som spesielt attraktive innenfor rammene av dagens skattesystem, den boligsosiale vendingen og den markedsbaserte boligforsyningen. Teoretisk sett er det imidlertid lite som hindrer oss fra å fjerne de fleste barrierene nevnt ovenfor: det er snakk om politiske valg, å veie fordeler og ulemper opp mot hverandre. 8.0 Hva kan det offentlige gjøre? Strukturreformer og/eller mindre justeringer? Til nå har vi beskjeftiget oss med diagnosen: Hvorfor bygger profesjonelle aktører i liten grad leieboliger på selvstendig grunnlag eller i samarbeid med kommuner? Nå skal vi diskutere medisinen: Hva gjør det offentlige, og hva kan det offentlige gjøre for å fjerne eller redusere barrierene identifisert ovenfor? Er det nok med mindre justeringer? Eller er større strukturreformer påkrevd for å øke omfanget av profesjonell utleie og offentlig-privat 33 samarbeid på leiemarkedet? Eller sagt på en annen måte: I hvor stor grad må det brytes med den boligsosiale vendingen og den markedsbaserte boligforsyningens konsensus? Hva gjør så regjeringen allerede? Til nå har regjeringen først og fremst antydet mulige løsninger på «leiemarkedets problem». I den forrige boligmeldingen – Byggje – bu – leve – fremheves det at både kommune og stat kan «stimulere til gode private utleigetilbod» (St. meld. 17 2012-2013:88). Det påpekes imidlertid at «det er potensial for både å nytte verkemidla meir og å tilpasse verkemidla betre til dette føremålet» (St. meld. 17 20122013:88). Regjeringa løfter i den sammenheng frem fem virkemidler (St. meld. 17 20122013:88): - Kommunenes makt som grunneier. «Dersom kommunene sjølve er grunneigarar, kan dei gjere direkte avtalar om at eigedomar blir nytta til utleigebustader eller anna gjennom sal eller tomtefeste». - Plan- og bygningsloven. «Departementet vil utarbeide ei rettleiing for å synleggjere kva for juridiske verkemiddel kommunane kan nytte for å stimulere til utleige av einskilde eigedomar». - Husbankens grunnlån. «Regjeringa vil sjå på korleis grunnlånet kan bli eit betre verkemiddel for å auke talet på utleigebustader. Det gjeld særleg bustader som blir leigde ut gjennom profesjonelle, langsiktige utleigarar og utleigarar med ein sosial profil». - Tomtefremskaffelse. «Både kommunane og staten kan stimulere til gode private utleiegetilbod gjennom å betre dei finansielle vilkåra. Kommunane kan stimulere til utleige gjennom å framskaffe rimelelege tomter og andre gunstige vilkår». - Samarbeid med private og kommunen. «Regjeringa meiner det er rom for auka medverknad frå private aktørar når det gjeld å byggje og drive kommunalt disponerte bustader […] (s.88). Husbanken skal samle og spreie erfaringar med ulike former for samarbeidsavtalar, slik at kommunane kan lære av kvarandre» (s.91). Kort fortalt er regjeringens forslag på dette området relativt lite konkrete – og hvert fall tilsynelatende -- lite kraftfulle. Regjeringen tar primært til orde for å vurdere alternativer og informere om muligheter. På samme tid viser våre intervjuer og NIBR-rapporten, Boligbygging i Storbyene – virkemidler og handlingsrom, at de største kommunene etterlyser større juridisk handlingsrom og nye statlige støtte- og låneordninger som kan bidra til å øke 34 tilbudet av private utleieboliger (Barlindhaug m. fl. 2014:160). Dermed finnes det en diskrepans mellom kommunale ønsker og regjeringens virkemidler. Den svenske statsviteren Evert Vedung og hans kollegaer skiller mellom tre ulike typer statlige virkemidler: carrots, sticks and sermons (Bemelmans-Videc, Rist & Vedung 2003). «Kjepp» eller «pisk» er en regel eller lov som befaler eller forbyr personer, bedrifter, organisasjoner eller myndigheter å handle på en bestemt måte. «Gulerøtter» kan være frivillige økonomiske insentiver som oppfordrer til handlinger på et bestemt område. «Prekener» er kommunikasjon og ikke-bindende rådgivning eller retningslinjer som forsøker å informere eller overtale personer, bedrifter, organisasjoner og myndigheter til å ta riktige valg sett fra statens synspunkt (Bemelmans-Videc, Rist & Vedung 2003:10-11). Med utgangspunkt i Vedungs rammeverk kan den norske statens politikk for å fremme profesjonell utleie og offentlig-privat samarbeid beskrives som fattig på «pisk» og «gulrot», men rikere på «prekener» i form av besvergelser om mulige fordeler med «profesjonell utleie» og informasjon om hvordan kommunene kan benytte det eksisterende handlingsrommet. I svensk boligforskning og boligutredning heter det tidvis at statens politikk er preget av «målsettinger uten virkemidler» (Boverket 2005; Holmqvist 2009). En kyniker vil fristes til å låne denne formuleringen for å beskrive staten og kommunenes ønske om å legge til rette for offentlig-samarbeid og profesjonell utleie i Norge. Mer optimistiske sjeler vil imidlertid kunne innvende at vi er midt i en prosess, hvor vi forsøker å utvikle gode virkemidler som kan bidra til et mer velfungerende leiemarked, nettopp slik Byggje – bu – leve legger opp til. I artikkelens tre neste bolker (8.1-8.3) diskuteres ulike reformer og virkemidler. Her drøftes dermed om det er tilstrekkelig med mindre justeringer, eller om det er nødvendig med strukturreformer for å fremme offentlig-privat samarbeid og profesjonalisering i utleiesektoren. 8.1 Mindre justeringer Det synes klart at mindre politikkjusteringer kan bidra til å øke omfanget av offentlig-privat samarbeid – for eksempel av type Bergens- og Oslo-modellen – og profesjonell utleie. I utgangspunktet er det bare fantasien som setter grenser for mulige reformer. Av plass- og rimelighetshensyn begrenses drøftingen nedenfor til virkemidler som har vært nevnt i forskningslitteratur og boligdebatten. De har dermed en viss – men ikke nødvendigvis stor – sjanse for å bli realisert. 35 Husbankens grunnlån for boligoppføring er et av virkemidlene som kan videreutvikles, slik de rødgrønnes boligmelding fremhever (jf. 8.0). Ifølge våre informanter i velferdsetaten er det gunstige grunnlånet en forutsetning for at større private aktører som Selvaag ønsker å samarbeide med kommunen om Oslo-modellen. Informantene mener imidlertid at det bør vurderes å opprette en øremerket grunnlånspott for utleieboliger. De har opplevd at Husbankens grunnlånsramme har blitt brukt opp før året er omme, og etterlyser derfor større forutsigbarhet både for kommunen og for private aktører (Intervju, Velferdsetaten i Oslo kommune 14.10.2014). En annen justering som kan bidra til å underlette offentlig-privat samarbeid er kommunale bostøtteordninger. I Oslo er det kun beboere i kommunale boliger som kvalifiserer for KBK (Kommunal bostøtte for kommunale leietakere). Ifølge våre informanter ville det vært gunstig for Oslo-modellens utbredelse om leieboere hos private utleiere med tilvisningsavtale også hadde fått tilbud om KBK. I dag favoriseres kommunale leieboere sterkt av subsidieordningene, og en utjevning ville gjort det mer attraktivt å tilby, og bo i tilviste leieboliger, ifølge våre informanter (Intervju, Velferdsetaten i Oslo kommune 14.10.2014). En reform av Husbankens tilskudd til utleieboliger er en tredje mulig justering. I dag er det som tidligere nevnt kun produsenter av boliger med evig kommunal disposisjonsrett som kan motta utleietilskudd. Det ville åpenbart gjort offentlig-privat samarbeid og profesjonell utleie mer attraktivt om flere kategorier boliger og utbyggere hadde kvalifisert for tilskudd. For eksempel kunne man vurdert å gi tilskudd til utbyggere som inngår kommunale tilvisningsavtaler for 20 eller 30 år. I den grad det er forenelig med europeisk konkurranselovgivning kan kommunene for det fjerde subsidiere tomter til utleieformål. Tidligere tiders satsing på en kommunal-kooperativ leiesektor var blant annet basert på rimelige tomter. En slik tomtesubsidiering ville også redusert behovet for andre støtteformer. Ved å tildele tomte- og infrastruktursubsidier gjennom åpne anbudskonkurranser kan sannsynligvis også kommunene unngå å komme i konflikt med europeisk konkurranselovgivning (jf. Medby m. fl. 2012). Kommunene har størst makt over boligforsyningens sammensetning når de eier tomtene det skal bygges på. En femte mulig strategi er i forlengelse av dette å bruke strategiske tomtekjøp 36 og salgsavtaler for å øke andelen utleieboliger. I Trondheim kommunes boligprogram fra 2005 ble det for eksempel tatt til orde for innføre bestemmelser om oppføring av et visst andel leieboliger i salgsavtaler inngått mellom kommunen og utbyggere. Dette var en sentral del av en kommunal strategi, for å «øke innflytelse og styring i boligmarkedet ved en større eierandel av aktuelle boligarealer (Trondheim kommune, Boligprogram 2005-2008 sluttbehandling:1). Bruk av plan- og reguleringsmyndigheten for å sikre et visst antall utleieboliger i et nybyggingsområde er en sjette mulig strategi. I dag er det ikke uten videre mulig for kommunene å fastsette en «utleiekvote» i reguleringsplanene, ettersom plan- og bygningsloven ikke gir adgang til å bestemme over utbyggernes valg av disposisjonsformer (St. meld. 17 2012-2013:88; Medby m. fl. 2012:97). En endring av plan- og bygningsloven på dette punktet kunne gitt kommunene mulighet til å fremme produksjon av leieboliger, uten å måtte opptre i den økonomisk belastende rollen som eier og oppkjøper i tomtemarkedet. Vår informant i Bergen kommune peker nettopp på at en adgang til å fastsette en «utleiekvote» i reguleringsplanene, ville vært et nyttig virkemiddel i en historisk periode hvor mange kommuner ikke eier store tomtereserver (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014). Slik Medby m. fl. påpeker kunne en slik bestemmelse ført til lavere tomtepriser, «og dermed redusert byggekostnadene, noe som kunne muliggjort bygging av utleieboliger til lavere kostnader enn i dag» (Medby m. fl. 2012:97). Til syvende og sist kan myndighetene også foreta mindre justeringer av utleiesektorens skatteregler. Det kan her være tale om å gi utbyggere av utleieboliger MVA-fradrag og/eller avskrivningsrett. Et første skritt i denne retning kan være nedsettelse av et hurtigarbeidende offentlig utvalg for å vurdere hvordan skattemessig nøytralitet mellom leieboliger og næringseiendommer kan bli en realitet. Alternativt kunne det innføres en fradragsrett for leieboere som tilsvarer boligeiernes rentefradrag (Sørvoll 2012). På slike måter kunne man redusert de økonomiske skjevhetene mellom eie- og leiesektoren, og dermed gjort utleiesektoren mer attraktivt for potensielle leieboere og profesjonelle investorer. 8.2 De mindre justeringers muligheter og begrensninger Hva er potensiale til det man kan kalle de «små skritts eller de mindre justeringers politikk»? I hvilken grad vil en slik strategi fjerne eller redusere hindringene identifisert under punkt 7.0? 37 En åpning i plan- og bygningsloven for at kommunene skal kunne fastsette en «leieboligkvote» i reguleringsplanene, kan åpenbart gi vekstimpulser til det private leiemarkedet. En fare her kan være at utbyggere – som vegrer seg mot å bygge leieboliger av ulike årsaker – kan søke seg til områder eller kommuner uten slike begrensninger. En slik «utbyggerflukt» kunne eventuelt bli forsøkt motarbeidet ved å likestille utleieboliger skattemessig med nærings- og handelseiendommer. Det synes videre rimelig å tro at en utvidelse av Husbankens tilskuddsordning, en større øremerket grunnlånskvote og tomtesubsidier kan lokke flere profesjonelle aktører på banen i utleiesektoren. Hvis vi skal ta aktørenes egne utsagn på alvor, gjelder dette ikke minst boligbyggelagene (Jf. Intervju, USBL 25.9.2014; Intervju, NBBL 22.8.2014). I en intern NBBL survey fra 2011 svarte for eksempel 70 prosent av boligbyggelagene ja på følgende spørsmål: «Ville det vært aktuelt for boligbyggelaget å bygge utleieboliger for ungdom som skal etablere seg på boligmarkedet som målgruppe, dersom det ble gitt et eget tilskudd fra det offentlige til dette»? (NBBL 2012). Det kan argumenteres for at boligbyggelagene, som medlemseide organisasjoner uten aksjonærer, kan leve med lavere avkastning enn andre private aktører (Jf. Medby m. fl. 2012). Dermed kan det tenkes at de er lettere for dem enn andre, å gå helhjertet inn i en virksomhet som gir lavere umiddelbar avkastning enn boligsalg og næringseiendom, spesielt hvis det offentlige stiller opp med flere subsidier. Boligbyggelag i større byer kan også se på boligutleie som en interessant forretningsstrategi i likhet med Selvaag, et godt medlemstilbud, eller en viktig kilde til egenkapital som USBL. På den annen side kan det hende at slike forhåpninger til boligsamvirke er naive og urealistiske. Avviklingen av OBOS’ utleievirksomhet er et eksempel på at boligbyggelagene ikke tenker som offentlige tilbydere av velferdstjenester, men som profittorienterte selskaper. Det er også et eksempel på skepsisen mange i boligkooperasjonen har til leieprosjekters beboersammensetning. Det kan videre spørres om tilskudd og subsidier virkelig kan være en stor drivkraft på leiemarkedet? Ifølge en av våre informanter kan en utvidelse av Husbankens tilskudd til leieboliger understøtte offentlige-private samarbeidsmodeller som Bergens-modellen, men aldri være en motor i den ordinære leieboligforsyningen: Det er simpelthen urealistisk at det vil være en tilstrekkelig mengde tilskuddsmidler (Intervju, Bergen kommune 12.8.2014). 38 Når det gjelder aktiv bruk av tomtekjøp og salgsavtaler er dette åpenbart en strategi med potensiale. Salgsavtaler gir kommunene lovlig adgang til å knytte vilkår til sammensetningen av boligmassen, inkludert en fastsettelse av andelen leieboliger. Det bør imidlertid nevnes at rådmannen i Trondheim advarte mot en slik strategi i byens boligprogram basert på erfaringer fra perioden 2005 til 2011. I boligprogrammet uttaler rådmannen seg for det første i negative ordelag om kommunale oppkjøp av tomtegrunn: Rådmannen har imidlertid vurdert at -oppkjøp av store arealer kommunal konkurranse om kjøp av tomtearealer ville understøttet et allerede høyt prisnivå i tomtemarkedet og eksponert kommunen for en betydelig økonomisk risiko. Oppkjøp av boligareal har derfor blitt gjort i begrenset grad. Rådmannen vil ut fra en risikobetraktning ikke tilrå at kommunen gjør massive investeringer i tomtemarkedet i kommende programperiode (Trondheim kommune, Boligprogram 2011-2014:21). I boligprogrammet uttrykker rådmannen også en avvisende holdning til bruk av salgsavtaler for å øke andelen leieboliger i et område: Slike salgsvilkår innebærer at kommunen må selge til lavere pris enn markedspris. Dersom en slik strategi skal ha nevneverdig betydning, betinger det formidable overføringer fra bykassen. Rådmannen har i perioden ikke funnet økonomisk rom for å etablere salgsavtaler som en boligpolitisk strategi. Rådmannen mener dessuten at salg av tomter til redusert pris ikke gir boligpolitiske gevinster som står i samsvar med kostnaden (Trondheim kommune, Boligprogram 2011-2014:21). Alt i alt mener dermed rådmannen i Trondheim at den aktive leiemarkedspolitikken foreslått i boligprogrammet fra 2005, ikke kan realiseres på en måte som er verdt risikoen og kostnadene som er nødvendige. Med andre ord kan en strategi tuftet på enten offentlige tilskudd eller tomtekjøp og salgsavtaler bære frukter. For å holde oss til Vedungs begrepsapparat, kan offentlig støtte fungere som en velsmakende gulrot, og salgsavtaler som en hard pisk. Slik rådmannen i Trondheims syn eksemplifiserer, kan imidlertid en strategi basert på tomtekjøp og salgsavtaler vise seg å være risikabel og kostbar for stat og kommune. En sammenfattende konklusjon på punkt 8.2 kan være at «de mindre justeringers politikk» potensielt kan fjerne eller redusere noen av barrierene identifisert ovenfor. Utstrakt bruk av salgsavtaler eller adgang til å fastsette «utleiekvoter» i reguleringsplaner kan styrke lokalpolitikernes evne til å gjennomføre en målrettet leiemarkedspolitikk. De ville på denne måten overvunnet en sentral barriere for endringer på det norske leiemarkedet: «reguleringsvegringen» i de siste tretti års boligpolitikk og boligdebatt. På den annen side kan 39 bruk av salgsavtaler og «utleiekvoter» føre til uforutsette og negative konsekvenser i form av økt risiko, kostnader eller utbyggerflukt til andre område. Ved å øke den offentlige støtten i form av lån og tilskudd kan utbyggernes risiko reduseres og deres lønnsomhet forbedres i leiemarkedet. På denne måten kan stat og kommune redusere barrierene for profesjonell utleie og offentlig-privat samarbeid knyttet til boligprodusentenes vilkår i den boligsosiale vendingen og den markedsbaserte boligforsyningens tidsalder (jf. 7.2 & 7.4). En økning av subsidiene til utbyggere av leieboliger synes videre mulig å forene med Norges EØS-tilknytning, for eksempel ved å kombinere statlig og kommunal støtte med åpne anbudskonkurranser eller rette offentlige midler mot «målretta sosiale formål». 8.3 Strukturreformer: Nøytralitet mellom disposisjonsformene? De som legger vekt på skattesystemets konsekvenser, vil riktignok mene at «de små justeringers politikk» ikke er tilstrekkelig til å utgjøre en stor forskjell med hensyn til omfanget av offentlig-privat samarbeid og profesjonell drift på leiemarkedet. Det siste offentlige boligutvalget er for eksempel temmelig klare i sin sak: «Etter utvalgets vurdering er det begrensede muligheter til å endre grunnleggende trekk ved leiemarkedet innenfor gjeldende skattesystem» (NOU 2011 15:71). Det er her ikke primært den skattemessige «diskrimineringen» av utleieboliger sammenlignet med nærings- og handelseiendommer utvalget sikter til, men skattesystemets favorisering av boligeierne og fiendtlighet mot leieboerne. Sagt med denne artikkelens språkbruk, mener boligutvalget at barrierene knyttet til 7.1 eller selve grunnstrukturene på det norske leiemarkedet -- som små boliger, korte kontrakter, småskala drift og «skjeivseleksjonen» av langtidsleieboere – bare kan endres gjennom en relativt omfattende skattereform. Med andre ord synes følgende spissformulering være en dekkende tolkning av boligutvalgets standpunkt: bare ved å gjøre det mer attraktivt å være leieboer kan tilbudet av leide boliger profesjonaliseres. Boligutvalget selv har imidlertid ingen forslag til en konkret struktur- eller skattereform – sannsynligvis fordi boligskatten ble eksplisitt utdefinert fra utvalgets mandat av den ansvarlige statsråden (Sørvoll 2011). En mulig skattereform kunne eksempelvis tuftes på idealet om nøytralitet eller likhet mellom disposisjonsformene. Dette har tidvis vært et sentralt begrep i svensk boligpolitikk og boligdebatt (Prop. 150/1974; Lundqvist 1987). Tanken bak «neutralitet mellan 40 upplåtelseformerna» er at konsumenter (og dermed også produsenter) ikke skal «styres» eller trekke mot bestemte boformer – i praksis eierboliger – som følge boligmarkedets politiske og økonomiske rammebetingelser. I tråd med dette idealet innførte for eksempel den sosialdemokratiske regjeringen i Sverige på midten av 1970-tallet nye boligsubsidier for å kompensere leieboere og borettshavere for boligeiernes skattefordeler. I tillegg forsøkte regjeringen å legge til rette for at alle de tre disposisjonsformene på det svenske boligmarkedet – bostadsrätt (borettslagsleilighet), hyresrätt (leiebolig), äganderätt (eierbolig) – skulle romme et bredt utvalg av boligtyper og boligstandarder. I prinsippet skulle en familie som ønsket seg en stor enebolig eksempelvis finne denne på leiemarkedet (Sørvoll 2014a:205-208). I Norge kunne større likhet eller nøytralitet mellom disposisjonsformene leie og eie skjedd på to ulike måter: enten kunne boligeiernes skattemessige fordeler elimineres gjennom vesentlig høyere eiendomsbeskatning eller fjerning av fradragsretten for gjeldsrenter, alternativt kunne leieboernes skattemessige stilling forbedres gjennom en eller annen form for fradragsrett for husleieutgifter. Teoretisk sett ville økonomisk nøytralitet mellom disposisjonsformene gradvis ført til et mer attraktivt leiemarked som hadde tiltrukket seg grupper som etterspør dyrere og større boliger. Utbyggernes frykt for at leieboligprosjekter fører til «sosiale ghettoer» og forringelse av verdien til omkringliggende eiendommer ville dermed blitt betydelig redusert. En forbedring av leieboernes økonomiske vilkår kunne kombineres med en reform som tok sikte på å skape skattemessig nøytralitet eller likhet mellom produksjon og drift av utleieboliger og annen næringsvirksomhet. Et første skritt i denne retning ville vært å gi avskrivningsrett også til leieboligprodusenter, slik Selvaag etterlyser (Jf. Intervju, Selvaag 14.8.2014). Det er minst ett åpenbart problem knyttet til forestillingen om ««neutralitet mellan upplåtelseformerna». Problemet kan fremstilles slik i sin enkleste form: Leieboerfradrag vil være en kostbar reform for staten, samtidig indikerer erfaringene fra norsk samtidshistorie at politikerne frykter boligeiernes vrede og dermed nødig forverrer deres skattemessige stilling. Fra begynnelsen av 1970-tallet og frem til i dag har flere offentlige utvalg tatt til orde for å begrense boligeiernes «skatteprivilegier». Det politiske flertallet har avvist dette gang på gang. (Torgersen 1996; Sørvoll 2011). Det siste gjelder ikke bare i det norske eierboliglandet, men også i det langt mer leieboervennlige Sverige. Heller ikke i Sverige finnes det i dag noen egentlig nøytralitet mellom disposisjonsformene: skattesystemet favoriserer boligeierne 41 fremfor leieboerne, og de mest velstående husholdene trekkes i økende grad mot äganderätten. (Holmqvist & Magnusson Turner 2014; SOU 2014 1:45-58; Bengtsson m. fl. 2015). Når dette er situasjonen i Sverige -- der leieboligen og deres forkjempere (leieboligforeninger, utleierforeninger osv) står meget sterkere enn i Norge (Bengtsson m. fl. 2006; Bengtsson m. fl. 2013) – er det ikke rart om noen tviler på muligheten for å innføre nøytralitet eller i det minste større skattemessig likhet mellom disposisjonsformene i Norge. På den annen side synes det umulig å legge skattespørsmål til siden i en faglig diskusjon av mulighetene for å øke omfanget av profesjonell drift og offentlig-privat samarbeid på det norske leiemarkedet. I det minste bør vi åpent diskutere skattesystemets konsekvenser for det norske leiemarkedets struktur – altså diagnosen – når vi skal foreskrive best mulig medisin. Vi må blant annet spørre oss selv om utbyggere – som tradisjonelt har vært skeptiske til lønnsomheten og beboersammensetningen i utleieprosjekter – vil gå helhjertet inn i offentligprivat samarbeid eller profesjonell utleie hvis ikke skattesystemet endres, i hvert fall i noen grad? Hvor store offentlige subsidier av annen art er i så fall tilstrekkelig for å kompensere leieboere og utbyggere for eierboligsektorens skattefordeler? Hva kan egentlig gjøres for å redusere risikoen til utbyggere som er skeptisk til å satse stort på utleie hvis ikke skattesystemet endres? 9.0 Avsluttende bemerkninger: en renessanse for leieboligen? Eller stiavhengighet og strukturenes tvang? I denne artikkelen har vi drøftet muligheter og barrierer for etableringen av et større og mer profesjonelt norsk leiemarked i fremtiden. Det ble stilt to forskningsspørsmål i den forbindelse: 1.Hvorledes kan det offentlige fremme offentlig-privat samarbeid om fremskaffelse av leieboliger? Hva kan stat og kommune gjøre for å fremme etablering og drift av private utleietilbud av profesjonelle utbyggere? I artikkelen presenteres og drøftes ulike barrierer for offentlig-privat samarbeid og profesjonell drift i leiesektoren: skattesystemet og «skjeivseleksjonen» av leieboere, tilskudds- og støtteregimet i den boligsosiale vendingens tidsalder, EØS og europeisk konkurranselovgivning og trekk ved boligmarkedet og utbyggerne i den markedsbaserte boligforsyningens periode. Noen av disse barrierene kan beskrives som stiavhengige, i den forstand at de er et produkt av veivalgene som ble tatt etter 2. verdenskrig og den styrkingen av eierboligens forsvarere disse medførte. For bare å nevne et eksempel: Da boligbeskatningskomiteen av 1968 diskuterte utleieboligenes skattevilkår, var 42 Gårdeierforeningens representant en av to representanter som gikk inn for avskrivningsrett for leieboliger på linje med næringseiendom (NOU 1973 3). Støtten til dette standpunktet synes imidlertid å ha vært svært beskjeden blant de andre utvalgsmedlemmene og i resten av samfunnet. Det kan argumenteres for at dette er et eksempel på leieboligens perifere posisjon i norsk politikk etter 2. verdenskrig. Når det er sagt blir det ikke tatt til orde for noen deterministisk stiavhengighet i denne artikkelen. Den stien som ble valgt etter 1945 bidrar bare til å forme eller legge til rette for sentrale politiske aktørers oppmerksomhetsfelt, synspunkter og handlinger – stien determinerer dem ikke (Bengtsson & Sørvoll 2013). Det er således mulig – om ikke nødvendigvis enkelt -- å justere kursen for norsk boligpolitikk. I denne artikkelen pekes det på ulike reformer eller små justeringer som kan fremme profesjonell drift og offentlig-privat samarbeid i leiesektoren: en større øremerket pott til utleieboliger i Husbankens grunnlånsramme, kommunale bostøtteordninger, utvidelse av Husbankens tilskudd til utleieboliger til nye boligkategorier, tomtesubsidier, tomtekjøp og salgsavtaler, adgang til å fastsette en «utleiekvote» i reguleringsplanene og mindre endringer av utleiesektorens skattesystem. Selv om det erkjennes at det er knyttet kostnader og (potensielle) uforutsette konsekvenser til disse reformene, konkluderer artikkelen med at de kan bidra med både «gulrot» og «pisk» (jf. Bemelmans-Videc, Rist & Vedung 2003) -- noe som i dag savnes i den statlige leiemarkedspolitikken ifølge analysen av den rødgrønne regjeringens boligmelding som presenteres under punkt 8.0. Med støtte i det siste boligutvalgets konklusjoner problematiseres dernest «de små justeringers politikk». Det spørres om den største barrieren for etableringen av offentlig-privat samarbeid og økt profesjonalisering -- eller selve grunnstrukturen på det norske leiemarkedet – virkelig kan reduseres uten endringer av skattesystemet i leieboligvennlig retning? Det er ikke intensjonen bak artikkelen å presentere et definitivt svar på denne problemstillingen – det synes heller ikke mulig. Det som er mer interessant er hvilke implikasjoner som følger av boligutvalgets påstand om at det er «begrensede muligheter til å endre grunnleggende trekk ved leiemarkedet innenfor gjeldende skattesystem» (NOU 2011 15:71). Hvis man aksepterer dette synspunktet kan man i forlengelsen av dette anbefale minst tre ulike handlingsalternativer eller policy implications: 43 1. Det skatteorienterte handlingsalternativ. Skattesystemet må endres, eventuelt i tråd med målsettingen om nøytralitet mellom disposisjonsformene, hvis målsettingen om å øke omfanget av offentlig-privat samarbeid og profesjonell drift skal kunne realiseres. 2. Det småskalaorienterte handlingsalternativet. Det er urealistisk å endre skattesystemet pga. eierboligens sterke posisjon i norsk politikk og det norske boligmarkedet. Dermed må vi glemme målsettingen om å endre strukturene på leiemarkedet, dvs. legge til rette for profesjonell utleie. Vår eneste mulighet er å forsøke å bøte på svakhetene til dagens leiemarked innenfor rammen av dagens struktur kjennetegnet av småskalautleie. 3. Det praktisk-pragmatiske handlingsalternativ. Selv om store endringer kanskje ikke er mulig uten en stor skattereform, kan vi fortsatt fremme en viss vekst i profesjonell utleie og offentlig-privat samarbeid gjennom andre virkemidler. Bergensog Oslo-modellen viser at det er mulig å få resultater gjennom samarbeid mellom private, kommunen og Husbanken, samt en kløktig dosering av de boligøkonomiske virkemidlene. Videre kan små justeringer – for eksempel endring av tilskuddsreglene for leieboliger, større grunnlånskvoter til leieboliger, tomtesubsidier, skattemessig nøytralitet mellom nærings- og boligeiendom etc – bidra til at Bergens-, Oslo- og andre modeller bli mer attraktive for utbyggerne. Med støtte i en praktisk-pragmatisk reformtradisjon er det – i hvert fall på kort og mellomlang sikt – nærliggende for kommuner og statlige myndigheter å velge det tredje handlingsalternativet. Det kan argumenteres for at aktører som boligbyggelag og Selvaag har vist interesse for profesjonell utleie og offentlig-privat samarbeid på tross av dagens skattesystem. Følgelig er det grunn til forfølge en strategi basert på «de små justeringers politikk». Et problem med en slik offentlig satsing på profesjonell utleie, er imidlertid at utleietilbud favorisert av myndighetene kan fortrenge småskalautleiere fra markedet. Gode intensjoner og budsjettmidler er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å oppnå målsettingen om flere leieboliger. Konsekvensen av de «små skritts politikk» kan bli en vridning av etterspørselen på markedet til de statsfavoriserte boligene, men ingen økning av det totale volumet av leieboliger (jf. Nordvik 2002). Selv om dette skulle stemme kan det likevel argumenteres for at stat og kommune bør arbeide for å fremme profesjonalisering og offentlig-privat samarbeid i leiemarkedet. Hvis man tror at profesjonell utleie er mer fordelaktig enn småskalautleie og bidrar til et mer velfungerende boligmarked – pga. at det for eksempel innebærer mindre diskriminering og er mer forenelig med offentlig regulering og 44 økte rettigheter for leieboere (jf. 1.0) – er selvfølgelig «de små justeringers politikk» verdt å forsøke uavhengig av dets konsekvenser for det totale tilbudet av leide boliger. To sidebemerkning til slutt. Det er verdt å presisere at denne artikkelen handler om mulighetene for å realisere politiske mål. I artikkelen blir det således ikke tatt stilling til om det er ønskelig å fremme «profesjonell utleie». Alle eksemplene og drøftingene i denne artikkelen forutsetter også at boligprodusentene og boligkonsumentes valg er betinget av (økonomiske) rasjonelle overveielser foretatt i en strukturell kontekst. Konsumentenes og produsentenes preferanser for eierboliger forstås dermed dels som et produkt av økonomiske og politiske strukturer – for eksempel den førte boligpolitikk etter 2. verdenskrig – og dels som følge av konsumentene og produsentenes rasjonelle tilpasning til disse strukturene (Jf. Sandlie 2008). Det kan argumenteres for at denne handlingsteorien har optimistiske implikasjoner: implisitt og eksplisitt forutsettes det at endringer i de økonomiske rammebetingelsene (tilskudd, skatteregler etc.) kan bidra til atferdsendringer hos boligmarkedets sentrale aktører. Hvis vi hadde lagt en annen handlingsteori til grunn kunne artikkelens konklusjoner blitt mer pessimistiske. En kulturell forklaringsmodell for aktørers preferanser kan for eksempel implisere at det i realiteten er svært vanskelig å «dytte» konsumenter og produsenter i retning av leiemarkedet. Ifølge sosiologen Peter Saunders, som kan betraktes som en representant for kulturelle forklaringer, tilfredsstiller eierboligene dype menneskelige behov. Ifølge Sandlie mener Saunders at eierboligen «er helt sentral i folks etablering av trygghet, frihet og personlig identitet» (Sandlie 2008:12). Sammenlignet med leieboere, har boligeiere en større disposisjonsrett over egen bolig. Dette gir både trygghet og frihet. Boligsituasjonen blir gjerne mer langsiktig, og en står friere til å gjøre eventuelle endringer. I egenskap av å gi en sterkere assosiasjon til idéen «hjemmet», blir eierboligen også en viktig identitetsmarkør som symboliserer selvstendighet, personlighet og sosial tilhørighet. Saunders har også argumentert for at folks eierpreferanser har sitt utspring i et naturlig eierinstinkt og et ønske om å markere eget territorium. Folk flest har med andre ord et behov for å være «herrer i eget hus» (Sandlie 2008:12). 45 Litteratur og kilder Aaen, S. 1992. Byfornyelse i Oslo, Bergen og Trondheim. Status og utfordringer, Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet. Aftenpostens nettsider: http://www.osloby.no/nyheter/OBOS-kvitter-seg-med-utleieboliger6542117.html#.U1-i002KBaQ sett:29.10.2014. Aftenpostens nettsider: http://www.osloby.no/nyheter/Kommunen-kjoper-617-boliger-fraOBOS-7551576.html#.U3H1CE2KBaR sett: 13.05.2014. André, C. 2010. “A Bird’s Eye View of OECD Housing Markets”, OECD Economics Department Working Papers, No. 746, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kmlh5qvz1s4-en sett:10.10.2011. Annaniassen, E. 2006. En skandinavisk boligmodell? Historien om et sosialdemokratisk eierland og et sosialdemokratisk leieboerland, NOVA Temahefte 01/2006, Oslo: NOVA. Asker og Bærum boligbyggelags nettsider: http://www.abbl.no/id/12.0 sett:1.11.2014. Barlindhaug, R., A. Holm, B. Nordahl og H. Renå 2014. Boligbygging i storbyene – virkemidler og handlingsrom. NIBR-rapport 2014:8. Bemelmanns-Videc ML., Rist R. og Vedung E. 2003. Carrots, Sticks & Sermons. Policy Instruments & Their Evaluation, Bemelmanns-Videc, Ray C. Rist & Vedung (ed.), New Brunswick: Transaction Publishers. Bengtsson. B. (red) 2006. Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historisk ljus, Malmö: Égalite. Bengtsson, B. (red) 2013. Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historisk ljus, Malmö: Égalite (2. Opplag, revidert versjon). Bengtsson, B. og H. Ruonavaara 2010. «Introduction to the Special Issue: Path Dependence in Housing», Housing, Theory and Society, vol. 27, Issue 3, 193–203. Bengtsson, B. og Sørvoll J. 2013. «Divergent path dependence in two Nordic housing regimes – comparing the historical trajectories of Swedish and Norwegian housing policy”, paper presentert på ENHR-konferansen i Tarragona (2013). ENHR (European Network of Housing Research). Bergen kommune. Boligmelding 1993-1995. Bergen kommune. Boligmelding 2014-2020. Bergen kommunes nettsider: https://www.bergen.kommune.no/omkommunen/avdelinger/boligetaten/9401/article-106473 sett:15.5.2014. Bolig for velferd: Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020). Boverket 2005. Många mål – få medel. Boverkets utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet 1993–2004, Boverket: Växjö. Crook, T. og P.A. Kemp 2014. Private Rental Housing: Comparative perspectives. Edward Elgar. Byggfakta 8.11.2011. “Kan leie rimelig i boligbyggelag”. Bygg.no: http://www.bygg.no/article/1193574 sett: 14.5.2014. Dagens Næringslivs nettsider: http://www.dn.no/nyheter/2014/04/30/Nringsliv/obos-selgerboliger-for-135-mrd sett:14.5.2014. Elsinga M. og Lind H. 2013. “The Effect of EU-Legislation on Rental Systems in Sweden and the Netherlands”, Housing Studies, 28:7, 960-970, DOI: 10.1080/02673037.2013.803044 E-post fra velferdsetaten i Oslo kommune 14.10.2014. Estate Nyheter: http://estatenyheter.no/component/content/article/1608.html sett:31.10.2014. Folke- og boligtellingen 2011 (Statistisk Sentralbyrå). Gulbrandsen, L. 1980. Fra marked til administrasjon? Boligmarked og boligpolitikk i Oslo i det tjuene århundret, doktoravhandling i statsvitenskap, Universitetet i Oslo. 46 Gulbrandsen, L. 1989. Boligutleie mot avvikling? Endringer av Oslos boligutleiemarked i 1980-åra, Oslo: INAS. Gulbrandsen 2002. «Billige utleieboliger - et overvurdert virkemiddel?», Eiendomsmegleren 4/2002. Gulbrandsen, L. og V. Nordvik 2007. Tilbudet av leide boliger. NOVAs skriftserie 6/07. Husbanken 2012. Hamarøymodellen. Et boligpolitisk kinderegg for distriktene? Husbanken/Bergen kommune 2013. Fra leie til eie. Prosjektrapport 2011-2013. Samarbeidsprosjekt mellom Husbanken og Bergen kommune. Holmqvist, Emma 2009. Politik och planering för ett blandat boende och minskad boendesegregation – Ett mål utan medel?, Geografiska Regionstudier nr. 79, Doktoravhandling, Universitetet i Uppsala. Holmqvist, E. og L. Magnusson Turner 2014. «Swedish welfare state and housing markets: under economic and political pressure”, Journal of Housing and the Built Environment 29:237–254. Jacobs, K., K. Natalier, M. Berry , T. Seelig og M. Slater 2007. «Band-aid or Panacea? The Role of Private Rental Support Programs in Addressing Access Problems in the Australian Housing Market”, Housing Studies, 22:6, 901-919, DOI: 10.1080/02673030701608100 Johannessen, K., K. Astrup og P. Medby (2013): Unges etablering på boligmarkedet – er stigen trukket opp? NIBR-rapport 2013:22. Kemp, P. A. og S. Kofner 2010. «Contrasting Varieties of Private Renting: England and Germany”, International Journal of Housing Policy, 10:4, 379-398, DOI: 10.1080/14616718.2010.526401 Kirchner, J. 2007. “The Declining Social Rental Sector in Germany”, International Journal of Housing Policy, 7:1, 85-101. Klassekampen 10.6.2014. «Norges nye boliggiant». Knudtzon, L., R. Barlindhaug og A. Holm 2011. Evaluering av Husbankens tilskudd til kommunale utleieboliger, NIBR-rapport 2011:33. Kofner, S. 2013. “The German housing system: fundamentally resilient?”, Journal of Housing and the Built Environment, 29:255–275, DOI 10.1007/s10901-013-9383-0. Kofner, S. 2014. The Private Rental Sector in Germany, S. Kofner og OECD. Langsether, Å. 2005. Bolig med kommunens bistand. NOVA-rapport 17/05. Langsether, Å, L. Gulbrandsen og E. Annaniassen 2003. Leiemarkedet og leietakernes rettsvern. NOVA-rapport 2/03. Langsether, Å. og H. C. Sandlie 2006a. Hva sier loven – hva tror folk?: En kartlegging av befolkningens kjennskap til husleieloven. NOVA-Rapport 6/06. Langsether, Å. og H. C. Sandlie 2006b. Boforhold i leiemarkedet, i Gulbrandsen, L. (red.): Bolig og levekår i Norge 2004. NOVA-rapport 3/06. Lundqvist, L. J. 1987. ”Sweden’s housing policy and the quest for tenure neutrality”, Scandinavian Housing and Planning Research, Vol. 4, 119-133. Maclennan, D. og A. O. Sullivan 2011. “The global financial crisis: challenges for housing research and policies”, Journal of Housing and the Built Environment, 26:375–384 DOI 10.1007/s10901-011-9231-z Medby, P. og Å. Langsether 2007. Den kommunale utleiesektor: Struktur, forvaltning, husleiefastsettelse. NOVA-rapport 12/07. Medby, P. og K. Astrup 2011. Langtidsleietakere i det norske boligmarkedet – En empirisk analyse basert på Levekårsundersøkelsen 2007. NIBR-rapport 2011:27. Medby P., A. Holm og K. Astrup 2012. Modeller for utleie med sosiale formål, NIBR-rapport 2012:18. 47 Nagel, Anne-Hilde 1992. ”Communalism or Cooperativism? The Postwar Organization of Housing Provision in Bergen, Norway”, Policy, Organization, Tenure – A Comparative History of Housing in Small Welfare States, Lennart J. Lundqvist (ed.), Scandinavian Housing and Planning Research, supplement 2. NBBL 2012. Medlemsundersøkelse. NBBL 2013. Årsrapport 2013. NBBLs nettsider: http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5656/Etterlyser-satsing-pakommunale-utleieboliger#sthash.TLstBnX5.dpuf sett:8.4.2014. NBBLs nettsider: http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5645/Boligbyggelag-vilbygge-utleieboliger#sthash.FitntqQl.dpuf sett:8.4.2014. NBBLs nettsider: http://www.nbbl.no/Nyheter/articleType/ArticleView/articleId/5643/Regjeringen-hindrerbygging-av-utleieboliger#sthash.8e6U7IuT.dpuf sett: 8.4.2014. NeNyheter: http://www.nenyheter.no/41752 sett:14.5.2014. Newswire: http://newswire.no/art/9765 sett:14.5.2014. Nordahl, Berit 2012a. ”Boligpolitikken og markedet”, Boligmarked og boligpolitikk, Berit Nordahl (red.), Trondheim: Akademika forlag. Nordahl, B. 2012b. «Kommunenes rolle i boligforsyningen», i Boligmarked og boligpolitikk, B. Nordahl (red.), Trondheim: Akademika forlag. Nordvik, V. 1996. «Mot et mer ustabilt leiemarked?», Samfunnsspeilet, nr. 4, s. 15– 18. Nordvik V. 2002. Leiemarkedet i Oslo og Akershus – et problemnotat, Byggforsk Januar 2002. Nordvik V. m.fl. 2003. Bo i storby. Boforhold og boligmarked i norske storbyregioner, Prosjektrapport 349, Norges Byggforskningsinstitutt. Nordvik V. 2012. Sarpsborg kommune: En boligsosial forstudie. NOVA-notat 4/2012. Nordvik V. 2013. Markedet for leide boliger: Beskrivelser og vurderinger, NOVA, vedlegg til St. meld. 17 2012–2013. Norges autoriserte regnskapsføreres nettsider: http://www.narf.no/Fagstoff/Skatt/Skatt/Statsbudsjettet-2014-Vedtatte-endringer-pa-skatt--ogavgiftsomradet-/ sett:9.2.2015. NOU 1973:3. Skattlegging av boliger. NOU 2002:2. Boligmarkedene og boligpolitikken. NOU 2011:15. Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden. OBOS’ nettsider: https://www.obos.no/om-obos/nyheter/boligsamvirket-i-endring sett: 29.4.2014. OBS. (Oslo Bystyre) Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken – Byrådssak 222 av 29.09.2011. OBS. (Oslo Bystyre), byutviklingskomiteen, privat lovforslag fra Reymert og Dønhaug om boligpolitikk (SV) 26.9.2012. Oslo kommune, Bystyremelding nr. 2/2008 om sosiale boligvirkemidler i Oslo kommune. Pierson, P. 2004. Politics in Time: History, institutions, and social analysis. Princeton University Press. Prop. 1974:150 ”Riktlinjer för bostadspolitiken m.m” (Svenske Riksdagen). Prop. 1 LS 2014-2015. Skatter, avgifter og toll. Referat fra debatt i regi av Leieboerforeningen 15.5.2014 (Ny renessanse for leieboligen?). Referat fra Husbankens fagdag i Tromsø 4.11.2014. 48 Sandlie, H.C 2008. «Ungdommens boligønsker – kulturelle, strukturelle, rasjonelle?», Regionale Trender 1/2008. Sandlie, H. C. 2010. Bolig og levekår i Norge 2007. NOVA-rapport 2/10. Sandlie, H.C. 2013. «Leiemarkedet», i Sandlie, H.C. og A.S. Grødem (red.): Bolig og levekår i Norge 2012. NOVA-rapport 14/13. Sandlie, H.C. 2014. Profesjonell utleie i dagens boligmarked, working paper 1 til prosjektet «velfungerende leiemarked?». SOU 2014:1. Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Stamsø, M. A. (2010). “Housing and welfare Policy - Changing Relations? A cross-national comparison”, Housing, Theory and Society Vol. 27. doi: 10.1080/14036090902764216 Seip, Helge 1967. ”Aktuelle problemer i norsk boligpolitikk”, Sosialøkonomen 3/1967. Stigen T. 2013. 400+ Vilje og prioritering gir resultater. Bergen kommunes satsing på utleieboliger, 30.05.2013 (Powerpointpresentasjon). St. meld. 49 (1997-1998). St. meld. 17 (2012-2013). Svalastog E.S. 2014. Rammevilkår for utleieboliger, 2.10. 2014, Esben S. Svalastog, Selvaag Realkapital (Powerpointpresentasjon). Søholt, S. og K. Astrup 2009. Etniske minoriteter og forskjellsbehandling i leiemarkedet. NIBR-rapport 2009:2. Søholt, S., A. M. Ødegård, B. Lynnebakke og L. Eldring 2012. Møte mellom internasjonalt arbeidsmarked og nasjonalt boligmarked. Samarbeidsrapport NIBR/Fafo. Sørvoll, J. 2008. Fra totalreguleringsambisjoner til markedsstyring: Arbeiderpartiet og regulering av boligomsetningen 1970–1989. NOVA-rapport 1/2008. Sørvoll, J. 2011. Norsk boligpolitikk i forandring 1970–2010. NOVA-rapport 16/11. Sørvoll, J. 2012. «Venstresiden og boligpolitikken: Et nytt forsøk?», Manifest Tidsskrift og Aftenposten.no: http://www.manifesttidsskrift.no/venstresida-og-boligpolitikken-et-nyttforsok/; http://www.aftenposten.no/meninger/Venstresiden-og-boligpolitikken-Et-nytt-forsok6982461.html Sørvoll J. 2014a. The Politics of Cooperative Housing in Norway and Sweden 1960– 1990 (1945–2013). The Swedish Deregulation of 1968 and the Norwegian Liberalization of the 1980s, Doktoravhandling, Universitetet i Oslo. Sørvoll J. 2014b. «Boligbygging etter boligpolitikken – Et essay om debatten om storbyenes boligforsyning 2011-2013», (per februar 2014) upublisert manus skrevet på oppdrag for KS innenfor rammen av NOVA-prosjektet «boligbehov og ubalanser i storbyen», ledet av Lena Magnusson Turner. Sørvoll J. 2014c. «Boligbygging i storbyene -- retorikk og praksis», Eiendomsmegleren 78/2014. Sørvoll, J. og H. C. Sandlie 2014. Et velfungerende leiemarked? Profesjonell utleie og offentlig–privat samarbeid, NOVA-notat 4/14. TBS. (Trondheim Bystyre) Privat lovforslag fra Waage (AP) og Michelsen (SV) 15.11.2013. Privat forslag - Flere utleieboliger i samarbeid med ideelle aktører. Torgersen, U. 1996. Omstridt boligskatt. Ut- og avviklingen av skatt av inntekt fra å bo i egen bolig 1882-1996, med særlig vekt på de tre siste tiår, INAS-rapport 1996:5, Oslo: INAS. Trondheim kommune. Boligprogram 2005-2008 (sluttbehandling). Trondheim kommune. Boligprogram 2011-2014. Velferdsetaten i Oslo kommune. http://www.velferdsetaten.oslo.kommune.no/bolig/innleie/ sett:15.5.2014. Velferdsetaten i Oslo kommune 2014. Veileder for fremskaffelse av boliger 49 gjennom leieavtaler og tilvisningsavtaler, september 2014. Muntlige kilder Intervju, Bergen kommune 12.8.2014 (Trond Stigen). Intervju, Husbanken Vest 12.8.2014 (Olav Ohnstad). Intervju, Leieboerforeningen 26.9.2014 (Lars Aasen). Intervju, NBBL 22.8.2014 (Tore Johannesen). Intervju, Selvaag Realkapital 14.8.2014 (Esben S. Svalastog). Intervju, Velferdsetaten Oslo kommune 14.10.2014 (Kia Haugen Baardseth, Snorre Førli og Tone Fostervold). 50
