Rapport - Fylkesmannen.no

Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Endelig rapport i landsomfattende tilsyn med lov om sosiale tjenester i Nav –
kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av
kvalifiseringsprogram (KVP)
ved Nav Skedsmo
Virksomhetens adresse:
Tidsrom for tilsynet:
Kontaktpersoner i
virksomheten:
Postboks 294, 2001 Lillestrøm
02.09.14 – 20.01.15
Lasse Bjerkås/Marte Drejer Thomassen
Sammendrag
Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom
tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer
at tjenesten KVP tildeles alle potensielle deltakere, og at innholdet og omfanget i KVP er
forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
(STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i, eller i medhold av lov eller
forskrift og i krav til internkontroll.
Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:
 kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer
forsvarlig tildeling av KVP, herunder
- om tjenesten er tilgjengelig
- om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
 kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer
forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
- om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
- om kommunen tilbyr tilpasset program
- om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav
Det ble avdekket 2 avvik ved Nav Skedsmo under tilsynet.
1
Avvik 1:
Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en
forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.
Avvik 2:
Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en
forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.
Oslo den, 20.01.15.
Elin Landsverk
revisjonsleder
Rigmor Hartvedt
revisor
Agnethe Lurén
revisor
2
Innhold
Sammendrag ............................................................................................................... 1
1.
Innledning............................................................................................................ 4
2.
Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold ..................................................... 4
3.
Gjennomføring..................................................................................................... 4
4.
Hva tilsynet omfattet ............................................................................................ 5
5.
Funn .................................................................................................................... 6
6.
Vurdering av virksomhetens styringssystem ......................................................... 7
7.
Regelverk............................................................................................................. 9
8.
Dokumentgrunnlag .............................................................................................. 9
9.
Deltakere ved tilsynet ........................................................................................... 9
3
1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Skedsmo i perioden 02.09.14 - .
Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år
og er et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale
tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9 og kommuneloven kapitel 10a.
Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i
lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:
 hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av
lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
 tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
 tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes
En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre
undersøkelser. Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor
ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet
omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
Fylkesmannen oppfordrer til at alle funn sees i sammenheng.
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
Skedsmo kommune har i overkant av 51 000 innbyggere. Lillestrøm er bysenteret i
kommunen. Leder av Nav-kontoret har ansvaret for både statlige og kommunale tjenester, og
er delegert ansvar og all myndighet knyttet til sosiale tjenester i Nav. Nav-leder rapporterer i
direkte linje til kommunaldirektør i Skedsmo kommune og til fylkesdirektør i Nav Akershus.
Nav Skedsmo har totalt 100 ansatte. Nav Skedsmo er organisert med fem avdelinger og hver
avdeling er ledet av en avdelingsleder. KVP er plassert i avdelingen tverrfaglig oppfølging,
med 33 ansatte. Avdelingen tverrfaglig oppfølging har to oppfølgingsteam. Hvert team har en
teamkoordinator, med stedfortrederansvar for avdelingsleder. Hvert team har også en person
som er utpekt som ressursperson for KVP. De ansatte i begge teamene har oppgaver knyttet til
KVP, både når det gjelder tildeling og gjennomføring. I tillegg har veilederne oppgaver
tilknyttet arbeidsavklaringspenger og økonomisk sosialhjelp. Avdelingen for tverrfaglig
oppfølging har også ett team for inntektssikring og ett team for forvalting, samt tre ansatte
med spesialfunksjoner. Noe av oppfølgingen av KVP-deltakere gjøres i ungdomsteamet og
TIO-team (tett individuell oppfølging). Ungdomsteamet og TIO-teamet er underordnet
markedsavdelingen.
Nav-leder tiltrådte ved Nav Skedsmo i september 2014. Pr 30.09.14 hadde Nav Skedsmo 42
deltakere i program.
3. Gjennomføring
Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:
4
Revisjonsvarsel ble utsendt 02.09.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt
i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.
Telefon for avklaring av tilsynstema/oppnevning av kontaktperson: 16.09.14
Dokumentgjennomgang/saksmapper:
Gjennomført 24.11.14.
Åpningsmøte:
Avholdt 25.11.14.
Intervjuer 25.11.14:
9 personer ble intervjuet.
Dokumentgjennomgang:
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet
Dokumentunderlag.
Sluttmøte:
Avholdt 28.11.14.
4. Hva tilsynet omfattet
KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. Deltagelse i
program gir mulighet for tett og koordinert bistand for å komme i arbeid/aktivitet. KVP er en
rettighet, såfremt vilkårene etter lov om sosiale tjenester i Nav § 29 er oppfylt. Kommunens
ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten
drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området, og på den måten sørge for at
driften er forsvarlig.
Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at
kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Skedsmo driver etter lov om sosiale
tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.
Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i
lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.
Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for
tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha
vansker med å ivareta egne rettigheter.
Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring
av kvalifiseringsprogram.
Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:
 kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det
foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
 kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting
overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold
til lov- og forskriftskrav
5
5. Funn
Det ble avdekket 2 avvik under tilsynet.
Avvik 1:
Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en
forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.
Avvik fra følgende myndighetskrav:
STL §§ 4, 5, 17, 29, 42 og 43, fvl. §§ 11, 17 og 24, og forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
Avviket bygger på følgende funn:
 Det finnes begrenset informasjon om kvalifiseringsprogrammet (KVP) på kommunens
hjemmeside. Hjemmesiden har ingen direkte lenke til informasjon om KVP på nav.no.
Søknadsskjema er ikke tilgjengelig på nettet.
 Det fremkommer av rutinen for innsøk og deltakelse i KVP: «Det skal også ligge
tilgjengelig informasjon om programmet i publikumsmottaket». Det finnes ikke
tilgjengelig informasjonsmateriell som omhandler KVP i mottak.
 Søknadsskjema ligger ikke fremme i mottaket og bruker må etterspørre
søknadsskjema.
 De ansatte i mottak gir kun informasjon om KVP der dette etterspørres.
 Det er ingen systematisk utveksling av informasjon om KVP på tvers av avdelingene.
 Kompetansebehov knyttet til KVP for mottaket er ikke kartlagt. Opplæringstiltak er
ikke iverksatt.
 Det er ikke planlagt hvordan informasjon om KVP skal gis i mottaket.
 Det foreligger ingen rutine for at mottaket skal informere om KVP til nye brukere.
 Det er ingen klar rutine for hvordan ansatte i mottaket skal henvise potensielle KVPdeltakere til avdelingen Tverrfaglig oppfølging. Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at
det henvises på flere måter (e-post, Gosys og Arena).
 Det foreligger ingen plan for hvordan informasjon om KVP skal gis til aktuelle
samarbeidspartnere.
 Det er uklart hvem som har ansvaret for å gi informasjon om KVP internt og eksternt.
 I tilsynsmyndighetens gjennomgang av vedtak om tildeling fremkommer det at Navkontoret avslår søknader med begrunnelse i at det ikke er skrevet
arbeidsevnevurdering.
 I alle gjennomgåtte vedtak hvor program er innvilget står det: «Det vises i denne
forbindelse til individuell plan som er utarbeidet i henhold til jf. §33, jf.§§42 og 28».
Individuell plan foreligger ikke i noen av de gjennomgåtte sakene, noe som i tillegg
bekreftes i intervjuer. Nav-kontorets vedtakskontroll har ikke avdekket dette.
 Ved Nav-kontorets godkjenning av vedtak blir innholdet i bakgrunnsdokumentasjon
(journaler, AEV, egenvurdering, helseopplysninger etc.) ikke kontrollert opp mot
inngangsvilkårene i STL § 29.
 Ledelsen fører ikke stikkprøvekontroll av sakene i tilknytning til tildelingsprosessen
(kartlegging, vurdering, beslutning).
 Det gis ikke systematisk opplæring i prosessen med kartlegging, vurdering og
beslutning. Ledelsen har ikke igangsatt opplæringstiltak der dette er nødvendig.
 Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tildeling av KVP.
 Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er
ikke gitt, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Det er ikke klart om kommunens
avviksmeldesystem kan og/eller skal brukes til å melde avvik på selve tjenesten.
6
Avvik 2:
Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en
forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.
Avvik fra følgende myndighetskrav:
STL §§ 4, 5, 30, 31 og 42 jf. forskriv om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad § 1 jf.
forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
Avviket bygger på følgende funn:
 Det er utarbeidet en rutine for å følge med på at tidsfrist for iverksetting av program
overholdes, men ledelsen fører ingen systematisk kontroll med at deltakerne får
program innen tidsfristen.
 Det fremkommer av tilsendt oversikt over deltakerne at det er fristbrudd i flere saker.
 Ingen av sakene tilsynsmyndigheten har gjennomgått viser at deltakerne har et skriftlig
program med tilstrekkelig innhold. I programmene mangler oversikt over aktiviteter
med angitt tidsbruk. Arbeidet med å gi tett og koordinert bistand dokumenteres ikke.
 Det er ikke dokumentert at programmene er helårig og på full tid.
 Det er ulik forståelse og praksis for når i programmet det er aktuelt med arbeidsrettede
tiltak og arbeidssøking.
 I flesteparten av programmene tilsynsmyndigheten har gjennomgått mangler
evalueringstidspunkt.
 Ledelsen fører ingen systematisk kontroll med evalueringstidspunkt i programmene.
 Ledelsen har ikke kartlagt hvilken kompetanse de ansatte trenger for å kunne gi
deltakerne et tilpasset program og oppfølging i henhold til lovkrav.
 Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll av om det tilbys tilpasset program
eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes.
 Ledelsen har ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av
KVP.
 Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er
ikke gitt, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Det er ikke klart om kommunens
avviksmeldesystem kan og/eller skal brukes til å melde avvik på selve tjenesten.
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
Kommunens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av
sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. krav i internkontrollforskriften.
Brudd på sosialtjenesteloven kommer som følge av mangler som avvikene omhandler.
Tildeling av KVP
Tilsynsmyndigheten vurderer at kommunen ikke har kartlagt Nav-kontorets samlede behov
for kompetanse. Videre fremkom det under tilsynet at Nav Skedsmo ikke har tilgjengelig
informasjon om KVP i publikumsmottaket og ingen rutine for hvordan publikumsmottaket
skal informere nye brukere om KVP. Tilsynsmyndigheten vurderer at Nav Skedsmo gjennom
styringsaktiviteter samlet sett ikke sikrer at personer som har rett på KVP får tilbud om
tjenesten og at råd, veiledning og identifisering av potensielle deltakere blir tilfeldig.
Tilsynsmyndigheten har avdekket at det ikke er kartlagt kompetansebehov når det gjelder
kartlegging, vurdering og beslutning om KVP. Det er ikke igangsatt opplæringstiltak når det
gjelder tildelingsprosessen av KVP med Nav Skedsmo. Tilsynsmyndigheten har i flere
gjennomgåtte saker sett at det for eksempel skrives at det er utarbeidet en individuell plan ved
7
oppstart i program, uten at en slik plan foreligger. Det er opplyst til tilsynsmyndigheten at
Nav-kontoret ikke har noen rutine for vedtakskontroll og Nav Skedsmo har ikke avdekket feil
i vedtakene jf. individuell plan. Videre er det opplyst til tilsynsmyndigheten at Nav-kontoret i
vedtakskontroll ikke systematisk sjekker bakgrunnsdokumentasjon (journaler, egenvurdering,
arbeidsevnevurdering, helseopplysninger mv.) når KVP-vedtak skal godkjennes.
Tilsynsmyndigheten vurderer at Nav Skedsmo gjennom sine styringsaktiviteter ikke sikrer at
alle brukerne ved Nav Skedsmo får sine søknader behandlet i henhold til lovkrav.
Tilsynsmyndigheten vurderer at det er en stor risiko for at sakene kartlegges og besluttes på
sviktende grunnlag og at det er fare for forskjellsbehandling dersom dette ikke rettes opp i.
Gjennomføring av KVP
Nav Skedsmo har en rutine for å følge med på om tidsfristen for iverksetting av program
overholdes. Samtidig fremkommer det av tilsendt dokumentasjon at flere KVP-deltakere ikke
har fått program innen fristen på 6 måneder. Tilsynsmyndigheten legger til grunn at
brukernes rettssikkerhet står i fare om Nav Skedsmo ikke endrer sine rutiner når det gjelder
lovkrav om oppstart i program, slik at deltakernes tid i KVP løper uten at de får et tilpasset
program.
Ledelsen ved Nav Skedsmo har ikke kartlagt de ansattes kompetanse når det gjelder
gjennomføring av KVP. Det er ikke iverksatt opplæringstiltak i forhold til hvordan
oppfølgingen av deltaker skal skje og hvordan et tilpasset program skal utformes i henhold til
lovkrav. Videre har det fremkommet under tilsynet at de ansatte har ulik forståelse og praksis
for når i programmet det skal igangsettes med arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking.
Tilsynsmyndigheten vurderer at mangelfull styring når det gjelder gjennomføring av program
gir en risiko for at deltakere i KVP får et «standardisert» program, uten at innholdet er
individuelt vurdert og at kravet om brukermedvirkning er ivaretatt.
Tilsynsmyndigheten har i de gjennomgåtte sakene sett at ingen KVP-deltakerne har et
dokumentert program som er helårlig og på fulltid, og som viser at innholdet i programmet er
i tråd med lovens krav. Konsekvensen av dette kan være at KVP-deltakerens rett på en tett og
koordinert bistand, krav om arbeidsrettede tiltak og tilpasset program med
evalueringstidspunkt ikke gis. Tilsynsmyndigheten vurderer at det er en risiko for at KVPdeltaker ved Nav Skedsmo ikke får sin rett oppfylt med tanke på tett oppfølging og tilpasset
program ved at dette heller ikke dokumenteres. Videre vurderer tilsynsmyndigheten at det er
en fare for at KVP-deltakerne ikke når sine mål om arbeid, aktivitet og varig avklaring i løpet
av programtiden på totalt to år. Ledelsen ved Nav Skedsmo vurderes derfor å ha et
forbedringspotensial når det gjelder det å ha en systematisk oversikt over at lovkravene som
er satt i forhold til oppfølgingen av deltakere i KVP overholdes. Tilsynsmyndigheten vurderer
dette også opp imot at oppfølgingen av brukere gjøres av veiledere i flere avdelinger ved Nav
Skedsmo.
Nav Skedsmo har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse på tildeling og gjennomføring
av KVP, og tilsynsmyndigheten vurderer at dette vanskeliggjør ledelsens mulighet for å følge
med på om tjenesten KVP er forsvarlig.
Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten, men opplæring i dette systemet er
ikke gitt og det er ikke i bruk. Det er heller ikke klargjort om dette systemet skal brukes av
Nav-kontoret for å melde avvik på tjenesten KVP. Manglende avvikssystem kan føre til at
svikt i tjenesten eller risiko for slik svikt ikke meldes, og at kommunens ledelse går glipp av
viktig informasjon som grunnlag i sitt kontinuerlige evaluerings- og forbedringsarbeid.
8
Tilsynsmyndigheten vurderer at ledelsen må skaffe oversikt på alle områder med fare for
svikt i arbeidet med å tildele og gjennomføre KVP. Risikovurderingene må være bakgrunn for
vurderingene av hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette for å bidra til at lov og
forskriftskravene om tildeling og gjennomføring av KVP overholdes.
7. Regelverk
 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
 Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
 Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i
de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
 Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
 Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, av 22.06.12
8. Dokumentgrunnlag
Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av
betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:
Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
1. Organisasjonskart/oversikt over Nav Skedsmo
2. Lokal samarbeidsavtale
3. Virksomhetsplan
4. Mål- og styringsdokumenter
5. Delegasjonsfullmakter/oversikt over ansatte med vedtaksfullmakt
6. Oversikt over personell som arbeider med KVP, og andre ansatte som gir råd og
veiledning om KVP
7. Oversikt over møtestruktur
8. Oversikt over personell med navn/stilling, med oversikt over hvem som vil være
tilstede under tilsynet
9. Rutine for innsøk og deltakelse i KVP
10. Referater fra partnerskapsmøter og brukerutvalg
11. Opplæringsplan for nyansatte
12. 30 saksmapper
Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:
 Varsel om tilsyn 02.09.14.
 Program for gjennomføring av tilsyn utsendt 18.11.14
 E-poster og telefoner i forbindelse med innhenting av dokumentasjon og andre
praktiske spørsmål/avklaringer i perioden 16.09. – 21.11.14.
9. Deltakere ved tilsynet
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over
hvilke personer som ble intervjuet.
9
Navn
Cathrine G.H.
Gundersen
Lene Alfredsen
Anne Hermine B.
Jensen
Marit Schøyen Berg
Vera Uglem
Lasse Bjerkås
Jeffrey Lugowe
Funksjon / stilling
Assisterende
kommunaldirektør
Veileder, KVP-koordinator
Avdelingsleder, Tverrfaglig
oppfølging (TO)
Avdelingsleder,
publikumsmottak
Teamkoordinator,
Tverrfagligoppfølging
Nav-leder
Åpningsmøte Intervju
Sluttmøte
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Line Karlsen
Veileder, publikumsmottaket
Veileder ungdomsteam,
markedsavdelingen
Veileder, Tverrfaglig
oppfølging, ressursperson
Veileder, TIO (tett
individuell oppfølging),
markedsavdelingen
Veileder, TO
Ann-Kristin Østreng
Veileder, TO
x
Camilla Wædswang
Veileder, TO
x
Bjørn Bakland
Veileder, TO
x
Ida Wøien
x
Lily Tonga
Veileder, TO
Økonomisk veileder,
forvaltning, TO
Veileder, TO
Arild Hammerhaug
Kommunaldirektør
Katrina Mann
Elvyra Lapeniene
Jens Mæhle
Marita Skaali
Torun Eide
Veileder, TO
Avdelingsleder, Arbeid og
Anne Opheim
helse
Benedikte Bjøgon
Veileder, TO
Avdelingsleder,
Morten Carlsen
Markedsavdelingen
Marte D. Thommesen Veileder, TO
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Elin Landsverk, revisjonsleder
Rigmor Hartvedt, revisor
Agnethe Lurén, revisor
10