Agenda Rådmannsutvalget 03.12.2014 kl. 12:00

Comments

Transcription

Agenda Rådmannsutvalget 03.12.2014 kl. 12:00
RÅDMANNSUTVALGET
Dato:
Sted:
03.12.2014 kl. 12:00 - 18:00
KS Agenda Møtesenter
Medlemmer som kalles inn til møtet:
Harald Danielsen
Bodil Sivertsen
Ketil Kiland vara for Hege Mørk
Jan-Hugo Sørensen
Torunn Austheim
Tor Arne Gangsø
Evy Anni Evensen vara for Inge Fornes
Meldte forfall til møtet:
Hege Mørk, Inge Fornes
Fra administrasjonen møter:
Siri Westgård
1
SAKLISTE Rådmannsutvalget 03.12.2014 kl. 12:00
Saksfremlegg
14/42
08/00060-241
Protokoll fra Rådmannsutvalgets møte 21. oktober 2014
14/43
14/00052-11
Plan for FoU-prosjekter og øvrig FoU-virksomhet i 2015
14/44
13/01521-2
Ledninger i kommunal og fylkeskommunal veg
14/45
07/00636-9
Videreutvikling av frivillighetspolitikken
14/46
10/01429-7
Oppholdsprinsippet - refusjon mellom kommunene
14/47
10/01870-2
KS Etikkarbeid - status og videre arbeid
14/48
14/00242-12
Folkevalgtprogrammet 2015-2019
14/49
14/01315-9
Oppgaveføring til kommunene saken ettersendes
14/50
14/01915-1
Statlig finansiering av omsorgstjenestene
14/51
14/01833-1
Plattform for regionalt folkestyre saken ettersendes
Notatsaker
14/15
13/01997-15
Arbeidsgiverpolitiske utfordringer ved kommunesammenslåing
14/16
14/01914-2
Boligsosialt arbeid
14/17
14/01967-2
Framtidas kompetanse - en medlemsdialog
Orienteringssaker
14/11
13/00966-7
Innspill til ny folkehelsemelding
14/12
14/01255-10
Budsjettforlik om statsbudsjettet 2015
14/13
14/01422-7
Rådmannssamling og Kommunalpolitisk toppmøte 2015
14/14
14/01940-1
Skatt og omfordelingseffekter - særlig om uføretrygd og
formuesskatt
14/15
14/01944-1
Orientering om Arbeids- og velferdsetatens arealkonsept
Eventuelt
2
Saksfremlegg
14/42 Protokoll fra Rådmannsutvalgets møte 21. oktober 2014
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/42
Forslag til vedtak
Protokollen godkjennes.
Vedlegg til sak
Protokoll
Rådmannsutvalget 21.1
14/43 Plan for FoU-prosjekter og øvrig FoU-virksomhet i 2015
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/43
Forslag til vedtak
Estimerte kontingentinntekter inkl. renteinntekter i FoU-ordningen 2015 er kr 51,996 mill.
Dette disponeres på følgende måte:
- Effektiviseringsnettverkene: kr 9,57 mill.
- Storbyforskningsprogrammet: kr 4,6 mill.
- Aktivitetsmidler FoU/formidling: kr 3 mill.
- Administrasjon: kr 6,428 mill.
- Til FoU-bevilgninger 2015: kr 30,15 mill., inkl. utgifter til løpende opinionsundersøkelser,
fordelt på følgende prosjekter (se også vedlegg):
A1
A2
A3
A4
A5
A6
B1
B2
B3
B4
B5
B6
C1
C2
C3
C4
C5
C6
C7
Område A Levende lokaldemokrati
Konsernregnskap bedre styring for folkevalgte og rådmenn
Politisk ledelse og demokrati i sammenslåtte kommuner og i prosessen
Endret inntektssystem etter kommunereformen uten ferdig kart
Kommunestyrets tilsynsansvar - hvordan kan det redusere statlig kontroll?
Befolkningsvekst og investeringskostnader
Selskaper og kommunesammenslåing
Totalt område A
Område B Velferdstjenester
Aktivitetsplikt ved sosialhjelp
Heldøgnsomsorg kommunenes dekningsgrad
Kvalitetsforbedringsarbeid i kommunehelsetjenesten
Insentiver for god samhandling rus og psykisk helse
Systematisk evaluering av tiltak i barnevernet
Kvalitet i barnehagen- et kommuneperspektiv
Totalt område B
Område C Samfunnsutvikling
Kommunereformen - digitale konsekvenser for kommunesektoren
Undersøkelse av det reelle kostnadsbildet for kommunene ved statlig digitalisering med EDAG som eksempel
Framtidig organisering av IKT-samordning i kommunesektoren KommIT
Innovasjon i et samfunnsøkonomisk perspektiv
EU-programmer nyttige for kommunene?
Nye statlige krav til vedlikehold konsekvenser og verktøy
Hvordan fungerer statlige planretningslinjer som redskap i arealpolitikken?
1 200 000
1 500 000
500 000
1 000 000
600 000
900 000
5 700 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
750 000
600 000
5 350 000
1 200 000
1 500 000
800 000
1 500 000
800 000
900 000
500 000
3
C8
C9
C10
Vedlikeholdsetterslep langs kommunale veger - Hva vil det koste å fjerne forfallet?
Hva betyr omstilling til et lavutslippssamfunn for kommunesektoren?
Europakommisjonens nye avfallspolitikk
Totalt område C
Område D Arbeidsmarkedspolitikk
Arbeidsmarkedskriminalitet og «sosial dumping» - hvordan kan kommunesektoren bidra til å bekjempe dette?
Økt jobbmobilitet lavere sykefravær?
Profilering og rekruttering gjennom sosiale medier
Sosiale entreprenører kommunale endringsagenter.
Kommunal legetjeneste kan den ledes?
Kartlegging av bemanningssituasjonen på landets legevakter
Profesjonalisering av mellomledere i grunnskole og videregående skole
SFS 2213 - arbeidstidsavtalen for undervisningspersonalet
Sosial innovasjon i kommunene
Totalt område D
Totalt FoU-portefølje 2015
Opinionsundersøkelser/rammeavtale i 2015
Totalt
D1
D2
D3
D4
D5
D6
D7
D8
D9
-
-
1 000 000
1 000 000
700 000
9 900 000
1 200 000
800 000
600 000
1 200 000
1 000 000
200 000
1 000 000
1 000 000
2 000 000
9 000 000
29 950 000
200 000
30 150 000
Det legges opp til å saldere budsjettet for 2015 med kr 3,482 mill. fra egenkapitalen. Dette
inkluderer:
o Kr 1,0 mill. for å realisere alle prosjektene
o kr 330 000,- til masterstipender, inkl. kr 30 000,- til samlinger for de aktuelle
studentene
o kr 800 000 til formidlingsmidler (tidl. Nettverksmidler)
o
KS F U-database
I tillegg settes det av inntil kr 6 mill. fra egenkapitalen til tre prioriterte områder
Saksframstilling
Plan for FoU-prosjekter for 2015
P
KS
KS
Hovedstyret, fremmes her forslag til plan for FoU-prosjekter for 2015. Prosjektene er nærmere
beskrevet i vedlegg. Planen er retningsgivende, dvs. at mindre endringer av og/eller suppleringer til
planen kan la seg realisere. Administrasjonen vil holde Hovedstyret løpende oppdatert om status for
iverksetting av planen utover 2015.
Til Hovedstyrets forrige møte, 28. oktober, la administrasjonen frem en notatsak der vi varslet videre
arbeid med de prioriterte forslagene til FoU-prosjekter fram mot endelig vedtak for FoU-plan for
2015 i Hovedstyremøtet 12. desember 2014. Hovedstyret ga sin tilslutning til administrasjonens
foreløpige prioriteringer for 2015, inkludert administrasjonens forslag om å holde av midler til de tre
prioriterte områdene kommunestruktur/reform, skoleutvikling og fylkeskommunen. Det foreslås til
sammen 31 FoU-prosjekter på planen for 2015. Dette inkluderer et prosjekt om
kommunereform/selskapsstruktur, som Hovedstyret ønsket prioritert.
FoU-prosjektene skal bygge opp under de strategier og prioriteringer som vedtas for KS av
Landstinget, Landsstyret og Hovedstyret. Prosjektene utvikles og gjennomføres i KS-regi av
oppdragstakere fra FoU-miljøer (anvendte forsknings- og utredningsmiljøer) etter konkurranse. Det
tilstrebes kvalitet i den nasjonale forskningsfronten og uhildede ekspertanalyser. Det legges opp til
variasjon mht. prosjektenes størrelse og varighet, og mellom typer prosjekter
(undersøkelser/kartlegginger, utredninger og verktøyutvikling). Hensyn til interessepolitisk og
KS
mer.
I tråd med KS langtidsstrategi er de 31 prosjektforslagene gruppert etter følgende hovedkategorier:
 Levende lokaldemokrati (6 prosjekter, kr 5,7 mill.)
 Velferdstjenester (6 prosjekter, kr 5,35 mill.)
 Samfunnsutvikling (10 prosjekter, kr 9,9 mill.)
4

Arbeidsmarkedspolitikk (9 prosjekter, kr 9,0 mill.)
Som varslet i forrige Hovedstyremøte anbefales det å gjøre om utbetalingsrutinene for ordningen
med nettverksmidler, som skal styrke fagavdelingenes formidling og medlemsrettet/interessepolitisk
bruk av resultatene fra FoU-prosjektene. Eksempler på bruk av nettverksmidler er gjennomføring av
samlinger for kommuner, ekstraordinær dokumentasjon (som idehefter/veiledere etc.),
formidlingsrekke ved strategikonferanser, etc. Nettverksmidler/midler til formidling vil heretter bli
utbetalt fra FoU etter faktura fra den aktuelle fagavdeling.
De totale kostnadene for FoU-prosjektene er dermed estimert til kr 30,15 mill. Pr. dato er
egenkapitalen om lag kr 20 mill. Det foreslås at budsjettet for 2014 salderes med kr 3,482 mill.
fra egenkapitalen for å realisere alle foreslåtte prosjekter og annen aktivitet som er planlagt.
Egenkapitalen er akkumulert over en periode på flere år, og består hovedsakelig av midler fra
tidligere budsjetterte, ikke igangsatte FoU-prosjekter. Administrasjonen mener det er viktig og
riktig å saldere FoU-budsjettet med midler fra egenkapitalen, siden dette vil genere aktivitet som
kommer organisasjonen til gode og øke formidlingen ovenfor medlemmene.
Tre særskilt prioriterte områder i 2015
Til forrige Hovedstyremøte foreslo administrasjonen å sette av midler på til sammen kr 6 mill. til
påkommende FoU-behov innen de tre temaene kommunestrukturreform, skoleutvikling og
fylkeskommunen. Ettersom disse midlene pr. definisjon skal brukes ved påkommende behov, har
ikke administrasjonen sett noe behov for å videreutvikle dette forslaget siden forrige
Hovedstyremøte.
Stipender for kommunesektorrelevante masteroppgaver
Ordningen med stipender for masterstudenter ble startet opp i 2014, og det ble tildelt 12 stipender á
kr 25.000,- i løpet av året. Bakgrunnen for masterstipendene er både et ønske om å gi KS ny og nyttig
kunnskap, og å heve interessen for å jobbe i vår sektor. Det har vært stor oppslutning om ordningen i
2014, og det ble mottatt 76 søknader fra ulike fagområder. Det er en stor bredde i tematikken i
oppgavene som fikk støtte. Eksempler er uønsket deltid i helsesektoren og kommunenes strategi for
å oppnå fremgang på nasjonale prøver (jakten på «suksesskriterier»).
Det ventes enda flere søknader i 2015, nå som ordningen er bedre kjent, bl.a. gjennom oppslag i
«Kommunespeilet» i høst. Det settes av inntil kr 330 000,- til stipendordningen også i 2015, der kr
30 000,- er ment å dekke en eller flere samlinger for aktuelle kandidater.
O
KS F U-database
For 2014 ble det bevilget inntil kr 1,5 mill. til oppgradering av FoU-databasen. Databasen inneholder
p.t. mer enn 800 prosjektrapporter fra 1987 og framover. Dette utgjør en skattkiste av kunnskap om
kommunesektoren, men som blir underutnyttet på grunn av tekniske problemer og begrensede
søkemuligheter. En oppgradert database vil gi medlemmene og andre brukere rask og enkel tilgang
KS
rapportering om FoU-arbeidet enklere.
Arbeidet med utvikling av den nye databasen har nå startet, men pga. omlegginger av hele ks.no og
tekniske utfordringer knyttet til dette, vil ikke arbeidet kunne sluttstilles før rundt mars 2015 (og ikke
i løpet av 2014 som planlagt). Av bevilgningen på kr 1,5 mill. for 2014 er det dermed foreløpig kun
anvendt ca. kr 100 000,-, og administrasjonen ber derfor om at kr 1,4 mill. overføres til budsjettet for
2015.
Lasse Hansen
Trude Andresen
5
Vedlegg til sak
Vedlegg Prioriterte
FoU-prosjekter 2015.do
14/44 Ledninger i kommunal og fylkeskommunal veg
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/44
Forslag til vedtak
Notatet drøftes.
Saksframstilling
Vegnettet kan være godt egnet som trasé for den som vil føre fram rør, kabler og ledninger. Det
krever samtidig et regelverk og en praksis som sikrer god framkommelighet og forsvarlig drift og
vedlikehold på vegene. Når offentlig og privat grunn i økende grad blir gjenstand for graving fra ulike
aktører, har det i de senere årene oppstått en situasjon preget av uoversiktlige ansvarsforhold
mellom lednings- og kabeleier, entreprenør og offentlige og private aktører som eier vegene. Det har
vært behov for et felles regelverk som effektivt, hensynsfullt og forutsigbart ivaretar stadig nye
gravearbeider.
Høsten 2013 vedtok Samferdselsdepartementet «Forskrift om saksbehandling og ansvar ved legging
og flytting av ledninger over, under og langs offentlig veg» (ledningsforskriften). Forskriften skal
gjelde hele veinettet, både riks-, fylkes- og kommunale veier.
Samtidig med at forskriften ble vedtatt godkjente Samferdselsdepartementet Vegdirektoratets
veileder "Ledninger i riksvei". Veilederen gjelder for riksveier og er ikke ansett fullt ut egnet for
fylkeskommunale og kommunale veger. Deler av innholdet i veilederen er overførbart til fylkesveg og
i noe, men mindre grad kommunale veger. Særlig i byer og tettsteder der det er mangel på plass i
gateløp med bygninger på hver side, vil man måtte finne andre løsninger.
Våren 2014 ba departementet KS i et eget brev at man i samarbeid med fylkeskommunale og
kommunale vegmyndigheter utarbeider en tilsvarende veileder for kommunale og fylkeskommunale
veger. KS så ikke på dette tidspunktet behov for å starte et slikt omfattende arbeid all den tid ingen
av våre medlemmer signaliserte et slikt behov. KS Bedrift støttet på sin side departementets ønske.
Ansvar for arbeid med ledninger i grunnen involverer langt flere aktører enn
Samferdselsdepartementet. Parallelt med departementets arbeid med ledningsforskriften har
Kommunal- og moderniseringsdepartementets etablert et såkalt «Samarbeidsforum for ledninger i
grunnen» (SLG). SLG har som formål å samle relevante bransjeforeninger og myndigheter med
interesse for samordning av ledninger og annen infrastruktur i grunnen. Forumet har ingen
beslutningsmyndighet, men skal søke å finne løsninger på tvers av forvaltningsnivåene og med
private aktører. En lang rekke offentlige og private aktører og organisasjoner er samlet i SLG.
Kommunesektoren er representert gjennom Veiforum for byer og tettsteder (VBT). VBT er et
fagnettverk for større bykommuner (21 stk.) i Norge. Fagområdene er forvaltning, drift, vedlikehold
og utvikling av kommunale gater og plasser.
Enkel, forutsigbar og lik behandling
Graving i grunn har med ujevne mellomrom vært et tilbakevendende tema i media. Hensynet til folks
tilgang på bredbånd har vært i fokus. Ulike statsråder har de senere årene forsikret ledningsaktørene
at det vil komme gode løsninger og oppfordret kommunene til å være imøtekommende.
6
Våren 2014 signerte samferdselsministeren og styreleder i KS et felles brev som ble sendt alle landets
kommuner og fylkeskommuner. I brevet anbefaler departementet og KS at kommunale og
fylkeskommunale vegmyndigheter legger de tekniske kravene i veilederen for riksvegene til grunn for
den enkelte tillatelse på sitt vegnett. Målet var å sikre en enkel, forutsigbar og lik behandling av
graveaktørene.
Innholdet i veilederen for riksvegnettet er generelt og er også til dels egnet for fylkeskommunale og
kommunale vegmyndigheter, men disse vegmyndighetene også kunne ha andre bestemmelser om
gravearbeider. Private aktører i bransjen har overfor statsråden siden den gang likevel uttrykt
frustrasjon over mangel på en egen veileder for kommunale og fylkeskommunale veger. Det har blitt
hevdet at en årsak til forsinkelser er at kommunene i stor grad har unnlatt å høre på oppfordringene
fra politiske myndigheter om å legge til rette for framføring av bredbånd og fiber.
Behov for egen veileder for kommunale veger?
I
KS
‘
Samferdselsdepartementet opp saken på nytt. Fra departementet side ble det hevdet at det fortsatt
oppfattes som et problem at det ikke er utarbeidet en egen veileder for ledninger i kommunale veier.
Departementet mente å ha grunnlag for å hevde en kommunal treghet i sin behandling av blant
annet bredbåndssøknader. Man fryktet at videre utbygging av bredbånd kunne stanse opp, og
prisene til forbruker blir unødvendig høye.
På denne bakgrunnen oppfordret departementet igjen KS til å lage en veileder for kommunale og
fylkeskommunale veier. Alternativt ble det fra departementets side antydet at de vil komme med
sterkere virkemidler i form av sanksjoner mot kommuner og fylkeskommuner som ikke sørget for en
mer tilfredsstillende fremdrift i henhold til bransjens forventinger.
Utvikling av standarder
Standard Norge (SN) har startet arbeidet med utforming av to norske standarder for ledninger i
grunnen. Formålet er å utvikle to standarder som på en god måte regulerer forholdet mellom
offentlige og private aktører:
1. Standard om tekniske forhold som regulerer plassering, avstand osv.
2. Standarden om økonomiske og juridiske forhold mellom aktørene.
Forslag til teknisk standard har vært på høring og skal behandles i begynnelsen av desember.
Standard om økonomiske og juridiske forhold er også under utarbeidelse. Sistnevnte er langt mer
krevende å få på plass all den tid det fortsatt er uavklart hvem som bærer kostandene for graving,
risiko, skader. Hvor de juridiske ansvarslinjene skal gå er også uavklart. Målet med standarden er at
elementer herfra skal regulere de viktigste konfliktene som oppstår i dag.
Til arbeidet med standardene har KS gjennom sin FoU-ordning bidratt med 200 000 over en toårsperiode. Felles for standardiseringsarbeidet er videre at alle berørte parter er med og så langt som
mulig enige slik at løsningen blir bærekraftig.
Utvikling av gravereglement for kommunale veger
Siden Vegdirektoratets veileder primært er tilpasset riks- og fylkesveger vil de kommunale vegene
fortsatt kunne ha behov for noe ulike tekniske bestemmelser. Parallelt med arbeidet i Standard
Norge har VBT gjennom SLG nylig sendt ut forslag til gravereglement for kommunale veger. Alle
partene har fått forslaget med frist for innspill 1.12.2014. En bearbeidet versjon vil så bli sendt ut på
ny høring. Forslaget favner administrative og tekniske bestemmelser.
7
Det er viktig at både prosessen og resultatet av et reglement baseres på kunnskap og forståelse for
«den andre parts» utfordringer og behov. Dagens veileder for riksveg er i dag godkjent etter mange
års behandling alle berørte parter. Man har møttes, diskutert og blitt enige om utfordringer og
løsninger. KS ser på det arbeidet som til nå er utført i regi av VBT som et godt svar på
kommunesektorens utfordringer med ledninger i grunn. Når samtlige aktører i SLG er invitert til å gi
sine synspunkter på forslaget, vurderes dette som en god involvering av rør- og ledningsaktørene i
utarbeidelsen av en veileder for kommunal vei.
Basert på det pågående arbeidet både i regi av SN og VBT har Vegdirektoratet foreslått å avholde en
workshop om temaet ved utgangen av januar 2015. Alle aktørene er enige om dette. Vegdirektoratet
stiller opp som teknisk arrangør og bidrar til programarbeidet sammen med VBT og arbeidsutvalget.
Anbefaling
Dette notatet har forsøkt å sammenstille hva som så langt har skjedd av utspill og forslag til felles
løsning både fra kommunene, staten og private bransjeaktører.
Graving langs offentlig veg er komplisert. Det medfører ofte ulemper og risiko for uønskede
hendelser, både for trafikanter, naboer, og for den som vedlikeholdet vegen. I tillegg vil graving
innebære endringer i konstruksjonen og redusert kvalitet langs vegen. Det er følgelig liten tvil om at
en felles forståelse av hvordan offentlige og private aktører forholder seg til dette vil være nyttig.
Samferdselsdepartementet har ovenfor KS beskrevet en virkelighet administrasjonen i KS ikke
kjenner seg igjen i. Etter å ha sjekket ut med KS Bedrift og VBT fremstår departementets uro over
manglende kommunalt engasjement og samarbeidsvilje som noe forvirrende. Siden forskriften ble
vedtatt har ikke vi mottatt direkte henvendelser fra medlemmer som uttrykker behov for at KS tar
initiativ til å utarbeide en egen veileder.
Det pågår mye godt arbeid i regi av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Standard Norge
KS
E
KS
men ikke selv gripe inn og starte på nytt et arbeid som allerede er godt i gang. Dersom det viser seg
at departementets beskrivelse av situasjonen er representativt bør vi naturlig nok gå i dialog med
våre medlemmer gjennom en tettere dialog med VBT.
Lasse Hansen
Helge Eide
14/45 Videreutvikling av frivillighetspolitikken
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/45
Forslag til vedtak
- KS vil fornye «Plattformen for samspill og samarbeid mellom frivillig og kommunal sektor»
mellom KS og Frivillighet Norge for 2015 t.o.m. 2018 og justere den slik at det går klart fram
at plattformen omfatter både frivillige organisasjoner og ideelle aktører på helse- og
velferdsområdet.
- KS mener at samarbeidsavtalen om leveranser av helse- og sosialtjenester mellom
regjeringen og ideell sektor ikke bør utvides til også å omfatte kommunal sektor.
- KS oppfordrer kommunene til å utarbeide egen lokal frivillighetspolitikk slik det framgår av
plattformen mellom KS og Frivillighet Norge.
8
Saksframstilling
Bakgrunn
Frivillig sektor er en stor og viktig aktør i samfunnsutviklingen og samhandlingen med kommunal
sektor utvikler seg stadig. Både fra kommunene, frivilligheten og staten kommer nye initiativ og
denne saken tar for seg videre utvikling av frivillighetspolitikken. Perioden for gjeldende
samarbeidsplattform mellom KS og Frivillighet Norge går dertil ut ved årsskiftet, og videreføring og
fornying av avtalen må vurderes.
Med frivillig arbeid menes den tiden en person bruker på å utføre en eller flere aktiviteter uten å få
betalt - enten gjennom en organisasjon eller direkte overfor andre (utenfor egen husholdning). En
frivillig organisasjon er en sammenslutning av personer eller virksomheter som driver virksomhet på
ikke-fortjenestebasert og ikke-offentlig basis. En ideell aktør er en økonomisk virksomhet som drives
som ikke-fortjenestebasert foretak slik at eventuelt overskudd investeres i å drifte og tilby
allmennyttige tjenester. Sosialt entreprenørskap, som kan gi fortjeneste til sine eiere, omfattes ikke
her. I det videre brukes betegnelsen frivillighet både om frivillig arbeid og ideell virksomhet, med
mindre annet presiseres.
Utviklingstrekk lokalt
Mange lokale utfordringer innen demokrati, velferd og samfunnsutvikling er sammensatte og
komplekse, f eks innenfor folkehelse og pleie og omsorg. I Danmark har det de siste årene vært
nesten en firedobling i antall personer som er involvert i frivillig arbeid på det sosiale området, fra 3
prosent i 2004 til 11 prosent i 2012. I Norge ligger denne andelen på rundt 2 prosent.
Også i Norge ser det ut for at kommunesektoren i stor grad ønsker å samhandle med frivillige og
ideelle krefter for å løse mange utfordringer. Hensikten kan være å styrke frivilligheten fordi det har
en verdi i seg selv, samt utløse frivilligheten på mest mulig effektiv måte. Det ser også ut for at
mange kommuner har kartlagt frivillighet i egen kommune og inngått samarbeid med frivilligheten
lokalt. Likeledes er frivillighet ofte tema i overordnede kommunale planer, men det er fortsatt
relativt få kommuner som har utarbeidet en lokal frivillighetspolitikk. I følge KMDs
organisasjonsdatabase (2012) oppgir 2 av 3 kommuner at de har kontaktutvalg for frivillige
organisasjoner, 1 av 2 oppgir at de har formalisert sin politikk rettet mot frivillig sektor, men kun 1 av
10 oppgir at de har en egen frivillighetspolitikk.
Frivilligheten er på sin side karakterisert av et stadig større mangfold, og det tar ulik form ulike steder
i landet, mellom kommuner og innad i den enkelte kommune. Hovedpilaren i frivilligheten vil fortsatt
være frivillige lag og foreninger. Men i tillegg ser vi at eksempelvis mange unge melder seg frivillig til
festivaler, og ved krisesituasjoner som brann og flom ser vi at uorganisert enkeltfrivillige strømmer
til. Også kommunen selv organiserer frivillig arbeid for eksempel som frivillige på en skole, i en
barnehage eller på et sykehjem.
Det krever stor grad av lokal tilpasning fra det offentlige til den lokale frivillighetens egenart for å få
synergi av samarbeidet. Dette krever igjen større fleksibilitet i den offentlige virkemiddelbruken,
både når det gjelder finansiering og organisering. Kommunene har behov for å samordne ulike
aktiviteter. Koordineringen må skje på en måte som sikrer at aktørene ikke mister eierskapet til
utformingen av sine aktiviteter. Det er ikke snakk om å koordinere sektorene men heller at man
gjennom aktivitetene bringer inn sektorene. Aktivitetene kan både være for hele kommunen eller for
nærmiljøene, og her er det viktig at kommunene også har fleksibilitet ifm kommunereformen og nye
større kommuner.
Nye initiativ fra nasjonale myndigheter
I stortingsmeldingene om morgendagens omsorg og folkehelse blir frivillighet pekt på som en nøkkel
for å møte morgendagens utfordringer på helse- og omsorgsfeltet. Samarbeid med frivillige blir pekt
9
på som et viktig tema i regjeringens strategi for innovasjon i kommunesektoren. Regjeringen ønsker å
satse på frivillig sektor innenfor velferdstjenestene, inkludering og kriminalomsorg.
Regjeringen har varslet at den vil komme med en «intensjonserklæring for samspillet mellom
regjeringen og frivillig sektor». Målet er at den skal gi forutsigbarhet i samspillet mellom statlige
myndigheter og frivilligheten og beskrive de overordnede spillereglene for samarbeid og dialog.
Utkastet til en slik erklæring vil sendes på høring 5.desember 2014.
Videre er Helse- og omsorgsdepartementet i ferd med å utarbeide en «nasjonal strategi for
frivillighet i helse- og omsorgssektoren». KS er med i en arbeidsgruppe for forslag til en slik strategi,
sammen med Frivillighet Norge. Strategien er forankret i stortingsmeldingen om «Morgendagens
omsorg», som tar utgangspunkt i behovet for å utløse mer ikke-betalt frivillighet, blant annet ved å
se på barrierer i lov og regelverk. I forbindelse med behandlingen på Stortinget sa flertallet
at strategien skal bygge på erfaringene som allerede finnes og på plattformen som er utarbeidet for
samhandlingen mellom kommunene og Frivillighet Norge, og skal utarbeides i samarbeid med KS og
Frivillighet Norge.
Regjeringen har også varslet at den vil inngå en ny en «samarbeidsavtale mellom regjeringen og
ideell sektor om leveranser av helse- og sosialtjenester» før jul 2014. Nærings- og
fiskeridepartementet vurderer nå om de vil invitere KS inn som part i denne avtalen.
Det siste initiativet er at Kulturdepartementet har varslet at det i 2015 vil sende utkast til en ny
forskrift om tildeling av økonomisk støtte til frivilligsentralene på høring.
Norge skal også implementere det nye anskaffelsesdirektivet fra EU i norsk lov. Helse- og
sosialtjenester med verdi over EØS-terskelverdien på 750 000 euro (ca. 6 millioner kroner) er tatt inn
i dette direktivet og det innebærer at en konkurranse over denne terskelverdien ikke kan
forbeholdes ideelle organisasjoner. KS har i hovedstyrevedtak i september 2014 ment at unntaket fra
regelverket for kontrakter for helse- og sosialtjenester som tildeles ideelle organisasjoner bør
videreføres under EØS-terskelverdien på 750 000 euro (ca. 6 millioner kroner), slik at det skal være
mulig å forbeholde en konkurranse til ideelle organisasjoner under denne EØS-terskelverdien.
Videre har hovedstyret ment at den nasjonale terskelverdien heves fra 500 000 kr til 3 mill kr for
kontrakter om særlig tjenester, herunder helse- og sosialtjenester. Det innebærer at anskaffelser av
helse- og sosialtjenester under 3 mill ikke er kunngjøringspliktige, dvs at det ofte kan være
tilstrekkelig å kontakte tre leverandører for å sikre konkurranse, i stedet for å kunngjøre på Doffin.
For anskaffelser av helse- og sosialtjenester mellom 3 og 6 millioner kroner vil det derimot være en
kunngjøringsplikt. Hva som blir resultatet av Regjeringens behandling er ennå ikke klart. Det er heller
ikke klart om det er mulig å videreføre unntaket fra regelverket. Dersom det ikke er mulig å
videreføre unntaket, har næringsministeren varslet at det kan være aktuelt å se på andre virkemidler
for å sikre gode rammevilkår for ideelle organisasjoner som leverandører av helse- og sosialtjenester
i Norge.
KS posisjoner og aktiviteter
Landstinget pekte på at velferdstjenestene må være åpne mot omgivelsene og inkludere ideelle og
frivillige aktører. KS har samtidig i flere år hatt en samarbeidsavtale med Frivillighet Norge som
paraplyorganisasjon.
I 2013 gjennomførte KS prosjektet «innovative frivillighetskommuner» med finansiering fra
Kulturdepartementet. Erfaringene fra dette prosjektet ble blant annet presentert på KS nasjonale
frivillighetskonferanse i 2013. KS gjennomfører en tilsvarende nasjonal konferanse om frivillighet i
desember 2014 som en arena for å presentere og drøfte statens og KS policy og tiltak på feltet, samt
virke som en nettverksarena for kommuner og fylkeskommuner innen frivillighet.
10
Samhandlingen med frivillige organisasjoner
Hovedstyret vedtok i desember 2012 den reviderte «Plattformen for samspill og samarbeid mellom
frivillig og kommunal sektor» mellom KS og Frivillighet Norge for perioden 2013-2014. Plattformen er
et uttrykk for ønsket om bedre samhandling mellom sektorene for å støtte og tilrettelegge for den
omfattende og viktige aktiviteten i frivillig sektor. KS mener at plattformen dekker behovet for
avtaler mellom KS og det frivillige Norge generelt, og gjør separate avtaler mellom KS og
enkeltaktører i frivillige sektor unødvendig.
Partene oppfatter det slik at plattformen til en viss grad er kjent blant kommunene, og at den i en
god del tilfeller har bidratt til lokale avtaler og nye initiativ for samarbeid med frivillige organisasjoner
i kommunen. Administrasjonen anbefaler derfor at plattformen i hovedsak videreføres, og at
avtaleperioden utvides fra to til fire år.
For å tydeliggjøre at plattformen dekker både frivillige organisasjoner og ideelle aktører på helse- og
velferdsområdet, foreslås følgende endringer i plattformen:
- Under «Formål» endres første avsnitt til: «Dette dokumentet skal være en plattform for
samspill og samarbeid om utvikling av frivillighetspolitikken mellom Frivillighet Norge og KS.
Frivillighet Norge representerer frivillige organisasjoner på alle områder og ideelle aktører på
helse- og velferdsområdet som driver virksomhet på ikke-fortjenestebasert og ikke-offentlig
basis. KS representerer alle kommuner og fylkeskommuner. Plattformen er etablert i
samarbeid mellom likeverdige parter, og videre dialog mellom partene bør baseres på denne
plattformen.»
- Under «Overordnede prinsipper»: Nytt punkt 8: «Både kommunene og de ideelle aktørene
som er omfattet her er ikke-kommersielle aktører som ivaretar et samfunnsoppdrag basert
på demokratiske prinsipper. Samfunnsmessige hensyn er viktige og må ivaretas innenfor
gjeldende regelverk.»
- Under «Relasjonen mellom frivillig sektor og kommunen»: Nytt punkt 4: «Kommunen bør
innenfor rammen av konkurranseregelverket inngå dialog med ideelle ikke-kommersielle
aktører;
- der den ideelle aktøren kan bistå som en del av allerede eksisterende kommunalt tilbud
- om langsiktig samarbeid om levering av helse- og velferdstjenester».
Administrasjonen har tatt opp disse forslagene med Frivillighet Norge, som skal behandle saken på
styremøte 16. desember.
Regjeringen har varslet at den vil komme med en «intensjonserklæring for samspillet mellom
regjeringen og frivillig sektor». Utkastet til en slik erklæring vil sendes ut på høring 5.desember 2014.
Administrasjonen legger til grunn at den vil ligge innenfor rammene av spillereglene for samarbeid og
dialog som framgår av plattformen mellom KS og Frivillighet Norge, men kommer i motsatt fall
tilbake til det.
Samhandlingen med ideelle aktører innen velferd
I langtidsstrategien for 2012-2016 peker KS på at det bør legges til rette for at frivillige ideelle
organisasjoner i større grad kan bidra i utførelsen av velferdsoppgaver. I dag er dette omfanget
begrenset når det gjelder kjøp av velferdstjenester fra private. I følge KMDs organisasjonsdatabase
(NIBR 2012) kjøper kommunene om lag 6 prosent av tjenestene innenfor barnehage, drift av
kino/kulturhus, krisesenter og drift og vedlikehold av boliger fra frivillige organisasjoner. Når det
gjelder fylkeskommunene så er drift av museer en tjeneste det er vanlig å kjøpe inn fra frivillige
organisasjoner (41 %).
En medlemsundersøkelse fra Frivillighet Norge i mai 2014 viser samtidig at ideelle helsetilbydere har
utfordringer knyttet til muligheten for å etablere nye tilbud og delta i anbudskonkurranser. Disse
utfordringene er tydelig størst hos aktører som driver institusjoner med brukerplasser. Utfordringene
11
henger både sammen med at det er størst konkurranse om og høyest kostnad innen institusjonsdrift.
Særlig kan dette knyttes til størrelsen på kontraktene og de historiske pensjonskostnadene. De
ideelle aktørene uttrykker bekymring for at dagens rammer gir uforutsigbarhet og noen ganger
ensidig prisfokus fra det offentlige.
Dette er også momenter som har vært sentrale både i den offentlige og politiske debatten, og hatt
betydning for flere aktørers valg av arbeidsgiverorganisasjon. Flere har forlatt Virke og er
medlemmer i Abelia i NHO, bl.a. Frelsesarmeen, Røde kors og Plan Norge.
På den annen side har det fra kommuner blitt pekt på at det er en utfordring dersom ideelle aktører
får bedre rammevilkår enn kommunene har selv. Dette kan oppstå ved at ideelle aktører først får
finansiering over statsbudsjettet, deretter får midler fra kommunen og deretter utkonkurrerer
kommunen ved konkurranseutsetting. I tillegg kan de ideelle aktørene i tillegg til eller i stedet for å
ta ut utbytte - bygge opp fond som gir et godt utgangspunkt for drift og konkurranse.
De ideelle aktørene som driver ikke-betalt frivillighet blir på sin side sentrale i den nevnte nasjonale
strategien for frivillighet i helse og omsorg, hvor KS er med i arbeidsgruppen. Her vil man vurdere
hvordan staten og kommunesektoren kan utløse mer ikke-betalt frivillighet.
Regjeringen inngikk i oktober 2012 en samarbeidsavtale mellom regjeringen og ideell sektor om
prinsipper for overordnet strategisk samarbeid om leveranser av helse- og sosialtjenester. Denne
avtalen fokuserer bl.a. på kvalitet, langsiktighet og forutsigbarhet med bl.a. samarbeid om
veiledningsmateriell om anskaffelsesregelverket. Regjeringen har varslet at de vil inngå en ny
samarbeidsavtale før jul 2014 og i denne forbindelse kan det bli aktuelt at regjeringen tar opp nye
virkemidler for å sikre ideelle organisasjoner gode rammevilkår som leverandører av helse- og
omsorgstjenester (se tidligere avsnitt).
Nærings- og fiskeridepartementet vurderer nå om man bør invitere inn KS som part i
samarbeidsavtalen. KS kan i en evt avtale ikke binde/forplikte kommuner og fylkeskommuner på
samme måte som regjeringen kan binde/forplikte staten. Det vil derfor være nødvendig med en del
prinsipielle endringer i den eksisterende samarbeidsavtalen mellom regjeringen og ideell sektor om
det skal være mulig for KS å være part i en slik avtale. Gitt at dette blir endret, er det fortsatt et
spørsmål om det er hensiktsmessig for KS å være en part. KS har allerede andre avtaler/relasjoner
med de fleste av dagens avtaleparter (Helse- og omsorgsdepartementet, KS Bedrift, Frivillighet
Norge). De ideelle virksomhetene er også medlem i Frivillighet Norge. Administrasjonen anbefaler
derfor at KS ikke blir part i en avtale mellom regjeringen og ideell sektor. I stedet bør det gå tydelig
fram i plattformen for samspill og samarbeid mellom Frivillighet Norge og KS at den omfatter frivillige
organisasjoner og ideelle ikke-kommersielle aktører på helse- og velferdsområdet. Det bør i
plattformen også gis en oppfordring om at kommunene/fylkeskommunene inngår en dialog med
ideelle ikke-kommersielle aktører om leveranser av helse- og velferdstjenester dersom man lokalt
ønsker å prioritere disse.
Frivilligsentralenes rolle
Hovedstyret vedtok i juni 2013 at KS ber staten i samarbeid med KS og Frivillighet Norge å
oppsummere erfaringene med frivilligsentralene og vurdere frivilligsentralenes formål, organisering
og finansiering. Man mente det særlig var behov for å vurdere frivilligsentralenes rolle som
sektorovergripende nærmiljøsentral og koordinerende ledd mellom frivillig og offentlig sektor.
KS gjennomførte i 2013 prosjektet innovative frivillighetskommuner med 9 kommuner. Her gikk det
fram at mange av frivillighetsdeltakerne fra kommunene ønsket å styrke frivillighetssentralene. I
rapport fra prosjektet utarbeidet av Agenda Kaupang peker flere på frivilligsentralen som et sentralt
virkemiddel for å styrke det frivillige omsorgsarbeidet, enkelte som det eneste virkemiddelet
12
kommunen har. Sentralene ser ut til å være særlig viktig når det gjelder rekrutteringen av
enkeltfrivillige. Til en viss grad har sentralene også en rolle i dialogen med frivillige organisasjoner.
Kulturdepartementet har ikke ønsket å medvirke til en slik erfaringsoppsummering som KS og
Frivillighet Norge foreslo, og KS ba derfor en av de mest sentrale forskerne på sivilsamfunn i Norge,
dr.philos. Håkon Lorentzen, på basis av foreliggende forskning og egen innsikt oppsummere
erfaringene med frivilligsentralene fra frivillig sektors, kommunens og frivilligsentralenes side. Han
ble i tillegg bedt om en analyse av frivillighetssentralenes formål, organisering og finansiering. I et
oppsummeringsnotat fremhever han den nyskapingen og det mangfoldet som finnes i samarbeidet
mellom kommunen og andre aktører. Han peker på at det nå antakelig er grunnlag for at
frivillighetssentralene kan få et mye bredere koordineringsansvar enn det de har i dag. Han peker
også på at frivillighetssentralene må bli serviceorganer som stimulerer til nytenking og aktivitet, både
i og utenfor det etablerte foreningslivet. Med andre ord at det er tid for at frivillighetssentralene blir
en mer integrert del av kommunene og deres koordinerende virksomhet, uten å konkurrere med den
organiserte frivilligheten, men samtidig bygge opp under den uorganiserte.
Dette vil ha noen konsekvenser for organisering og finansiering. I 2014 har Kulturdepartementet
utbetalt økonomisk støtte til 390 frivillighetssentraler i 320 kommuner. I overkant av 50 % av
frivillighetssentralene er kommunalt eide, en del av sentralene er eid i felleskap mellom ulike aktører
og en del frivillighetssentraler er eid av frivillige organisasjoner. Bevilgningen til frivillighetssentralene
over statsbudsjettet for 2015 er foreslått til 125,4 mill. kroner. Staten har lagt føringer på bruk av
midlene gjennom egne retningslinjer, blant annet om frivilligsentralenes rolle som
sektorovergripende nærmiljøsentral og koordinerende ledd mellom frivillig og offentlig sektor.
Kulturdepartementet har varslet at disse retningslinjene vinteren 2015 gjøres om til en forskrift, og at
forskriften kun skal handle om tildeling av økonomisk støtte. Dette innebærer at de særskilte
føringene om frivilligsentralenes rolle ift kommunen blir borte, og slik ikke lenger vil kunne gripe inn i
den kommunale organisasjonsfriheten. Det er imidlertid uklart når forskriften kommer på høring.
Lorentzen fremhever i notatet til KS at full kommunal finansiering vil gjøre det lettere for den enkelte
kommune å skape en frivillighetssentral i samsvar med kommunens behov. Det innebærer at det
statlige tilskuddet for frivilligsentraler legges inn i rammetilskuddet til kommunesektoren. En variant
er at staten finansierer frivilligsentraler i en oppstartsfase og at ansvaret for finansieringen går over
til kommunen når oppstartsfasen er over. Fra kommunalt hold er det ulike vurderinger av behovet
for å innlemme dette tilskuddet i rammetilskuddet, samtidig som det pekes på et behov for mer
fleksibilitet i virkemiddelbruken for å utløse frivillig arbeid og koordinere frivillige aktiviteter.
På bakgrunn av at hovedstyret i saken behandlet i juni 2013 om frivillighetssentralenes rolle ikke
ønsket å fatte vedtak om å anbefale innlemming av det statlige tilskuddet i kommunenes
rammetilskudd, fremmes ikke noe tilsvarende forslag i denne sak.
Lasse Hansen
Helge EideVedlegg til sak
Plattformen mellom
KS og Frivillighet Norge
Samarbeidsavtale
om leveranser av helse
Frivilligsentralene og
fremtiden.docx
13
14/46 Oppholdsprinsippet - refusjon mellom kommunene
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/46
Forslag til vedtak
KS anbefaler en endring i Forskrift 16. desember 2011 nr. 1348 om kommunens dekning av utgifter til
helse- og omsorgsutgifter som klargjør at oppholdsprinsippet gjelder fullt ut for dekning av utgifter
etter utskrivning fra institusjon. Det må utarbeides en løsning for å skjerme de kommunene som
kommer uheldig ut. Det anbefales at regjeringen åpner for en økning i skjønnsmidler som en
overgangsordning.
Saksframstilling
Vedrørende hjemmel for refusjon mellom kommuner for utgifter til helse- og omsorgstjenester
etter utskrivning fra institusjon
KS er blitt kontaktet av flere kommuner angående spørsmål om hjemmel for refusjon mellom
kommuner for utgifter til helse og omsorgstjenester etter utskrivning fra institusjon. Årsaken er en
uklarhet som har oppstått som en følge av endringer i helse og omsorgsloven som trådde i kraft 1.
januar 2012.
Saken gjelder refusjon mellom kommuner av kostnader til helse- og omsorgstjenester til personer
som har følgende historikk:
(1) Har opprinnelig bodd i sin hjemkommune (bostedskommune)
(2) P.ga pleiebehov har bostedskommunen skaffet plass til personen i institusjon i en
annen kommune, som også gir andre helse- og omsorgstjenester knyttet til denne
personen
(3) Personen er så (pga helsebedring e.l) skrevet ut av institusjonen, men har bosatt seg i
kommunen hvor institusjonen hører hjemme (oppholdskommunen)
(4) Det er fortsatt behov for andre helse- og omsorgstjenester fra oppholdskommunen
tilknyttet den aktuelle personen også etter utskrivning fra institusjon
Da Regjeringen modernisert en rekke lover i 2011, ble det fastsatt forskrift om utgiftsfordelingen
mellom kommuner
. Tidligere var det slik at etter utskrivingen skulle de
sosiale tjenester ytes av den kommune der personen bosatte seg, men utgiftene kunne kreves
refundert av oppholdskommunen etter daværende sosialtjenesteloven. Denne adgangen ble
videreført i forskrift etter vedtak av ny helse- og omsorgstjenestelov i 2011. Men i ettertid har det
vist seg at hjemmelsadgangen i ny helse- og omsorgstjenestelov er justert, slik at forskriften ikke har
gyldig hjemmelsgrunnlag. Det er lovhjemmel for å forskriftsfeste at oppholdskommunen kan kreve
refusjon for tjenester fra bostedskommunen mens en person er i institusjon. Men det er ikke
hjemmel for forskriftens åpning for at oppholdskommunen kan kreve refusjon av utgifter etter
utskrivning fra institusjon, dersom den aktuelle person da bosetter seg i oppholdskommunen .
Denne feilen ble ikke oppdaget før Bergen kommune gjorde departementet oppmerksom på
lovfortolkningen.
I samråd med Justisdepartementets lovavdeling har Helse- og omsorgsdepartementet kommet fram
til at enten må Helse- og omsorgstjenesteloven endres slik at den gir hjemmel for å kreve refusjon
også etter institusjonsopphold, eller så må dagens forskrift endres slik at den kun åpner for det loven
14
gir hjemmel til, dvs at refusjonsadgangen avskjæres etter utskrivning fra institusjon. Det siste
alternativet innebærer at det såkalte oppholdsprinsippet (kommunen hvor en mottaker bor har plikt
til å finansiere og gi nødvendige pleie- og omsorgstjenester) gjennomføres fullt ut etter utskrivning.
Departementet vil vektlegge et råd fra KS om hvilket alternativ som bør velges. Det er uheldig at det
er inkonsistens mellom lov og forskrift. I det videre gjøres det rede for saken. På den bakgrunn
vurderes hvilket alternativ som KS bør kunne anbefale.
Historikk
Den klare hovedregelen innenfor den kommunale helse- og omsorgstjeneste er oppholdsprinsippet.
Kommunen har ansvaret for å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til alle som
oppholder seg i kommunen. Dette gjelder uavhengig av hvorfor den enkelte oppholder seg i
kommunen, og for hvor lenge vedkommende har tenkt å oppholde seg i kommunen.
Sosialretten har siden sin spede barndom operert med et oppholdsprinsipp og et bostedsprinsipp.
Disse prinsippene har vært styrende for hvilken kommune som har ansvaret for å yte sosiale
tjenester og finansieringsansvaret for disse. I eldre tider var det i stor utstrekning slik at en person
kunne sendes tilbake til sin bostedskommune dersom vedkommende var i behov for sosiale
tjenester. Etter hvert utviklet regelverket seg slik at det var den kommunen der personen til enhver
tid oppholdt seg som fikk ansvaret for å yte tjenestene, mens det fortsatt var slik at
finansieringsansvaret i noen utstrekning lå igjen hos den faste bostedskommunen.
Oppholdskommunen hadde da hjemmel til å sende refusjonskrav til bostedskommunen. Denne
refusjonsordningen krevde vesentlige administrative ressurser hos kommunene og var også
tvisteskapende. Departementet forslo både i forbindelse med sosialomsorgsloven i 1964 og
sosialtjenesteloven i 1991 at alle refusjonsordninger skulle falle bort og at kommunene skulle
kompenseres på annen måte. Forslaget falt og refusjonsordningene ble opprettholdt, selv om
omfanget ble noe redusert i 1991 sammenlignet med 1964.
Den klassiske refusjonssaken etter 1991-loven var at bostedskommunen hadde en innbygger som var
i behov av spesialiserte tjenester som kommunen selv ikke kunne dekke. Vedkommende innbygger
flyttet da inn i en institusjon i en annen kommune for å få disse tjenestene. Denne institusjonen
kunne være kommunal, fylkeskommunal eller statlig. Bostedskommunen ville ha ansvar for å
finansiere dette institusjonsoppholdet dersom institusjonstilbudet var et kommunalt ansvar. Så
kunne det skje at pasientens situasjon ble bedret i slik grad at han ikke lenger hadde behov for
institusjonstilbudet og pasienten ble utskrevet. Pasienten stod da selvsagt fritt til å bestemme hvor
han ville bosette seg. Dersom han valgte å bosette seg i institusjonskommunen, inneholdt
sosialtjenesteloven en regel som sa at da kunne institusjonskommunen kreve refusjon fra
innleggelseskommunen for de utgifter institusjonskommunen hadde til sosiale tjenester etter
utskrivning. Tvister som kunne oppstå her var f.eks. om tidligere bostedskommunen hadde
medvirket til institusjonsinnleggelsen eller ikke, om tilbudet pasienten fikk var et institusjonsopphold
eller ikke eller om tilbudet pasienten fikk etter utskriving var sosiale tjenester eller
kommunehelsetjenester. Det siste kunne det uansett ikke kreves refusjon for.
Det er dette som er spørsmålet nå. Skal oppholdsprinsippet rendyrkes slik at finansieringsansvaret er
fullt ut sammenfallende med oppholdsprinsippet eller skal man opprettholde en ordning der
kommunene har krav på refusjon seg i mellom for visse typer tjenester. Dette gjelder utgifter til
personlig assistanse, avlastningstiltak, omsorgslønn og brukerstyrt personlig assistanse.
Unntaket fra bestemmelsene om oppholdsprinsippet ble vektlagt ved HVPU-reformen. Ved
nedleggelse av institusjoner antok man at en rekke av beboerne fremdeles ville velge å bo i
institusjonskommunen, og at disse kommunene da ville få alt for store kostnader om de måtte bære
alle utgiftene selv.
15
Ved innføring av ny helse- og omsorgstjenestelov ble det diskutert om oppholdsprinsippet skulle
rendyrkes, eller om unntaket for de sosiale tjenestene skulle videreføres. De kommunene som
uttalte seg om spørsmålet, var delt på midten.
Forankring med kommunene.
I arbeidet med saken er det innhentet tilbakemeldinger fra medlemmene. En systematisk
gjennomgang er ikke gjennomført fordi det er svært komplisert, siden kommunene praktiserer
refusjonskrav seg i mellom forskjellig. Et argument i mot en ytterligere gjennomgang er også at ikke
alle kommuner har valgt å kreve refusjon fra andre kommuner fordi det oppfattes som et
rettferdighetsprinsipp at det skal dekkes utgiftene for bruker der hvor bruker oppholder seg. Det har
ført til at de kommunene dette gjelder har kommet dårligere ut økonomisk som følge av denne
praksisen. Ved en gjennomgang av praksis vil det derfor være svært komplisert å få innsyn i totalt
omfang. Enkelte kommuner har etter orienteringen fra departementet kom fått økte utgifter, fordi
de ikke lenger kan kreve refusjon. Førde kommune har gjort administrasjonen oppmerksomme på at
for dem vil dette utgjøre 6 mill kr. Skjønnsmidlene er ikke tilstrekkelige til å dekke opp en slik
plutselig utgift. For andre kommuner vil dagens praksis ha positive økonomiske effekter.
Det foreligger følgende alternative valg:
1. Regjeringen kan komme med en lovendring for å videreføre unntaket fra oppholdsprinsippet
også etter utskriving fra institusjon.
2. Stramme inn forskriften slik at den kun åpner for refusjoner mellom kommuner som
lovteksten hjemler, hvilket vil ha som konsekvens at etter utskriving fra institusjon gjelder
oppholdsprinsippet fullt ut.
For å skjerme de kommunene som kommer uheldig ut «plutselig» anbefales det en økning i
skjønnsmidler, og regjeringen åpner for det som en overgangsordning.
Administrasjonen anbefaler å gå inn for alternativ 2 av følgende grunner:
Omfang: Siden sosialtjenesteloven ble vedtatt i 1991, har antallet plasser i institusjon blitt redusert. I
stedet er det bygget opp ulike typer av omsorgsboliger som allerede i dag faller utenfor aktuelle
refusjonsordning. Dette tilsier et stadig mindre behov for bestemmelse om refusjon, og et stadig
mindre omfang av refusjonssaker.
Andre refusjonsordninger trer inn: Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er
innført; dvs si at staten dekker 80 % av utgifter over innslagspunktet på rundt 1 mill kr. Formålet med
ordningen er å sikre at mottakere av helse- og omsorgstjenester som krever stor ressursinnsats fra
kommunene får et best mulig tilbud uavhengig av kommunens økonomiske situasjon. Det er den
kommunen som har det økonomiske ansvaret for tjenesteytingen som skal innrapportere
ressursinnsatsen.
Inntektssystemet støtter opp: Når det gjelder fordeling av midler til kommunene gjennom
inntektssystemet er denne basert på hvor innbyggeren er folkeregistrert. Det er altså den kommunen
hvor vedkommende er folkeregistrert som vil motta midlene.
Helhetlig finansiering: Rent prinsipielt er det uheldig med ulike finansieringsordninger på helse- og
omsorgstjenester som er regulert i samme lov. Dette er i dag svært vanskelig å begrunne. Samtidig
kan det være uheldig ved kommunens utforming av et helhetlig tjenestetilbud til den enkelte, at
nærmere angitte typer av helse- og omsorgstjenester skal finansieres av en annen kommune. Selv
uten refusjonsadgangen vil mange kommuner legge forholdene til rette for etablering av ulike
institusjoner i kommunen.
16
Rett til å flytte uansett: Det er ikke uvanlig at mennesker/familier med stort behov for ulike
kommunale helse- og omsorgstjenester velger å flytte til en annen kommune da de her kan få et
bedre tjenestetilbud. Dette har departementet ved flere anledninger understreket er en rettighet
enhver har, og kommunene er derfor også pålagt å behandle søknader om helse- og
omsorgstjenester fra innbyggere i annen kommune. Dette har kanskje et større omfang enn det som
dekkes av refusjonsordningen, men her gjelder oppholdsprinsippet fullt ut. Kommuner får ikke
refusjon for innbyggere som selv velger å flytte.
Lite fremtidsrettet: En fortsatt videreføring av unntaket vil være lite fremtidsrettet. Med nye
oppgaver til kommunene vil det være behov for å inngå avtaler av ulike karakter kommuner i
mellom, og i nye konstellasjoner. Det vil ikke være naturlig å tenke seg en statlig føring for hvordan
kommunene løser dette finansielt, men at det lokalt eller regionalt åpnes for ulike samarbeidsavtaler
kommunene i mellom.
Argumenter mot alternativ 2: Det som kan sies å tale for punkt 1 er et press mot oppholdsprinsippet
fra kommuner som har skoler og andre virksomheter med landsdekkende eller regionale funksjoner,
og som mottar mennesker med omfattende tjenestebehov fra andre kommuner. Konsekvensene av å
gå inn for punkt 1 vil være at regjeringen da må igjennom en lovendringsprosess med den tiden det
tar, og i mellomtiden vil kommunene forholde seg til oppholdsprinsippet som da vil være gjeldende
med de mulige konsekvenser for uro og problemer for brukere inntil en ny beslutning er fattet.
Uansett avgjørelse så vil noen kommuner ha en ulempe av avgjørelsen og andre ha fordeler, men
etter vår vurdering er den minst inngripende alternativ 2, forutsatt en mulighet til å søke økonomisk
kompensasjon for overgangen.
KMD er informert om saken og har ikke noen klar oppfatning av spørsmålet, men vil legge vekt på det
KS mener. Uansett vil noen kommuner ha fordeler av dette, og noen vil ha ulemper. Kommunene var
delt når høringsuttalelsene forelå til den nye helse og omsorgsloven.
Lasse Hansen
Helge Eide
Vedlegg brev fra Departementet:
Departementet ønsker å informere om følgende:
Forskrift 16. desember 2011 nr. 1348 om kommunens dekning av utgifter til helse- og
omsorgsutgifter § 2 fjerde ledd bestemmer følgende:
F
institusjonskommunen kreve refusjon av den kommunen som var oppholdskommune forut for inntak i
I tredje ledd er utgifter til personlig assistanse, avlastningstiltak, omsorgslønn og brukerstyrt
personlig assistanse nevnt.
Bestemmelsen i § 2 fjerde ledd er hjemlet i lov 24. juni 2011 nr. 30 om helse- og omsorgstjenester §
11-1 andre ledd andre punktum. Loven lyder:
D
an i forskrift gi nærmere bestemmelser om utgiftsfordelingen mellom to eller flere
kommuner der en pasient eller bruker får tjenester av en annen kommune enn der vedkommende har
fast bosted eller fast opphold, og om behandling av tvister mellom kommuner om utgiftsfordeling i
Helse- og omsorgsdepartementet har, i samråd med Justisdepartementets lovavdeling, kommet til at
helse- og omsorgstjenesteloven ikke gir tilstrekkelig hjemmel til i forskrift å regulere refusjon av
utgifter som oppstår etter utskrivning.
Dette er begrunnet i at loven § 11-1 annet ledd gir departementet adgang til å forskriftsfeste
17
kommune enn der vedkommende har fast bopel ell
D
å bosette seg i vertskommunen etter utskriving, vil dette også være den kommune hvor
vedkommende har fast bopel og opphold.
Konsekvensen av ovennevnte, er at den refusjonsordningen som forskriften § 2 åpner for bare har
gyldighet for tjenestemottakere som oppholder seg i institusjon.
Helse- og omsorgsdepartementet vil bemerke at den aktuelle refusjonsordningen ble relativt
inngående drøftet i forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven - Prop. 91 L (2010-2011) kapittel
39. Refusjonsordningen kom for å skjerme institusjonskommunene i forbindelse med HVPU-refomen,
og er således historisk begrunnet. Det er i dag et spørsmål om ordningen har utspilt sin rolle og mer
bidrar til tidkrevende prosesser og saksbehandling enn en rettferdig utgiftsfordeling mellom
kommuner.
Den hjemmelssituasjonen som nå er avdekket, innebærer at det vil kreves lovendringer dersom
refusjonsadgangen også skal gjelde i etterkant av et institusjonsopphold. Departementet vil vurdere
hvorvidt det er behov for refusjonsadgang i etterkant av et institusjonsopphold.
14/47 KS Etikkarbeid - status og videre arbeid
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/47
Forslag til vedtak
KS vil videreføre innsats med støtte til medlemmene for å forebygge, avdekke og håndtere
korrupsjon, press og påvirkning som kan gi utilbørlige fordeler til personer eller organisasjonsenheter
på bekostning av fellesskapets interesser.
Kommunesektorens etikkutvalg videreføres i 4 nye år. Hovedstyret ber om en separat sak om
sammensetning av utvalget og vurdering av behov for eventuelle justeringer i mandat i en ny
periode.
Hovedstyret legger til grunn at leder av etikkutvalget i kommende periode ikke er ansatt eller
folkevalgt i kommunesektoren.
Forutsatt ekstern finansiering vil KS videreføre kompetanse og metoder utviklet gjennom prosjektet
«Samarbeid om etisk kompetanseheving» gjennom en satsing på frikjøpte kommunale veiledere i
etisk refleksjon som skal bistå kommunene i deres arbeid.
Saksframstilling
Bakgrunn
Ifølge KS` langtidsstrategier 2012 2016 skal KS «fremme et levende lokaldemokrati, hvor aktiv involvering av
innbyggere, god folkevalgt styring og egenkontroll, og høy etisk standard underbygger tilliten til forvaltningen,
og svekker presset for statlig detaljstyring». Betydningen av tillit understrekes også i Kommunelovens
formålsparagraf: «Loven skal også legge til rette for en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk
standard».
Kommuner og fylkeskommuner er avhengig av tillit når de forvalter store verdier på felleskapets vegne.
Undersøkelser viser at kommunene nyter høy tillit i befolkningen. Tillit bygges gjennom god praksis, men kan
raskt rives ned, og krever derfor kontinuerlig oppmerksomhet.
En rekke store korrupsjonssaker rystet kommunesektoren tidlig på 2000-tallet, med den såkalte
vannverkskandalen på Romerike, korrupsjonen i Bærum kommunes eiendomsavdeling og Undervisningsbygg i
Oslo som kanskje de mest kjente eksemplene. I kjølvannet av dette igangsatte KS flere større tiltak for å støtte
kommunene i deres arbeid for å forebygge og bekjempe misligheter og korrupsjon og sikre en høy etisk
18
standard. KS har siden hatt høy aktivitet knyttet til etikk og korrupsjonsforebygging og vært pådriver for
kommunesektorens innsats.
I 2014 utløper etikkutvalgets mandatperiode. Det er derfor nå et naturlig tidspunkt for en vurdering av
utvalgets rolle og evt. videreføring sett i forhold til KS samlede etikkarbeidet fremover. Dersom hovedstyret
vedtar at videreføring av etikkutvalget vil administrasjonen komme tilbake med forslag til mandat og
medlemmer for utvalget i januar 2015.
Ved utgangen av 2015 avsluttes prosjektet Samarbeid om etisk kompetanseheving, et samarbeidsprosjekt om
etikk rettet mot helse- og omsorgssektoren som er finansiert fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). HOD
har signalisert at de ønsker å støtte arbeid hvor erfaringer og kunnskap fra prosjektet inngår, og har bedt om en
tilbakemelding fra KS i 2014 på hvordan KS kan evt. kan innrette et videre arbeid.
Når det gjelder de andre aktivitetene som omtales her vil disse synliggjøres i forslag til budsjett for KS 2015.
Etikksituasjonen i kommunesektoren
Mye positivt har skjedd i kjølvannet av de større korrupsjonssakene. Pr 2012 har 85 % av kommunene et etisk
regelverk, og 45 % av disse har oppdatert regelverket de siste 3 årene. En undersøkelse KS fikk gjennomført
blant ordførere og kommunale ledere i 2013 viser at 8 av 10 kommuner har iverksatt tiltak for å forebygge og
håndtere uønskede situasjoner det siste året. For eksempel hadde 56 % satt i verk tiltak for å forbedre
internkontrollen. Færre har iverksatt tiltak som
risikoanalyser (20 %) og dilemmatrening (8 %).
Selv om man har begrenset kunnskap om omfang av faktisk korrupsjon og misligheter i norske kommuner, gir
undersøkelser som viser folks oppfatninger og ansattes erfaringer noen indikasjoner. Lokalvalgundersøkelsene
ifm. valget 2011 viser at lokaldemokratiet har sterk og bred støtte i befolkningen. Blant annet mener velgerne
at lokale folkevalgte i hovedsak er dyktige folk som ikke misbruker sin makt. Velgerne gir dog uttrykk for en viss
uro knyttet til konkrete etiske utfordringer. Tilsvarende funn er det i KS lokaldemokratiundersøkelser i 2010 og
2014.
ID
korrupsjon - slik som bestikkelser/smøring og favorisering av familie og venner i kommune og stat.
I KS korrupsjonsundersøkelse fra 2013 svarte 4 av 10 at de kjenner til at noen i kommunen er tilbudt utilbørlige
fordeler som bestikkelser, smøring, omgåelse av regelverk eller favorisering i ulike situasjoner siste år.
Korrupsjon i form av bestikkelser/smøring oppfattes å være lite utbredt, men kommunene utsettes i større
grad for en annen type press, nemlig omgåelse av regelverk og favorisering i ulike situasjoner. Undersøkelsen
gir grunnlag for å si at oppmerksomhet på rutiner og kontroll muligens i større grad bør vris mot forebyggende
aktivitet basert på risikoanalyser og systematisk dilemmatrening rettet mot utsatte sektorer.
Samlet kan det virke som om etiske utfordringer har endret karakter fra bestikkelser og smøring til områder
som er mindre synlige og mindre omfattet av klare regelverk. Det er situasjoner som mange opplever som
gråsoner hvor grenser og regler er ikke er alltid tydelige. Dermed blir fokus på forhold som ligger i grenselandet
mot korrupsjon stadig viktigere. Det krever en annen tilnærming enn tradisjonell og formell regelstyring.
KS aktiviteter og tilbud
KS har de siste årene hatt mange aktiviteter knyttet til etikk. Noen av dem er tidsbegrensede, som bl.a.
prosjektet «Åpenhet, integritet og antikorrupsjon» som avsluttes i 2014, mandatperioden for etikkutvalget som
utgår i 2014, og prosjektet Samarbeid for etisk kompetanseheving som løper til 2015.
I tillegg har etikk og korrupsjonsforebygging i de senere år blitt godt integrert i bredden
av KS øvrige aktiviteter, særskilt innen lokaldemokratiutvikling. Tema er ivaretatt i
KS Folkevalgtprogram, lokaldemokratiundersøkelsen som drøyt 40 kommuner har gjennomført i 2014 og
prosessen rundt den europeiske utmerkelsen for Godt styresett, i Kommunekompasset som 45 kommuner
hittil er evaluert etter, samt i materiell og anbefalinger om for eksempel god eierstyring og god egenkontroll.
KS er også medlem i Transparency International (TI) og Initiativ for etisk handel.
19
a) Prosjektet «Åpenhet, integritet og antikorrupsjon i kommunesektoren»
Siden 2011 har KS i samarbeid med TI, og med finansiering fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet
(KMD), gjennomført prosjektet «Åpenhet, integritet og antikorrupsjon». Prosjektet er nå i en sluttfase og etikkkonferansen 25. november i år markerer avslutningen. Målgruppe for prosjektet har vært både folkevalgte og
administrasjon. Viktigste aktiviteter i prosjektet har vært utvikling av håndboken «Beskytt kommunen!
Håndbok i antikorrupsjon», samt gjennomføring av samlinger i korrupsjonsforebyggende nettverk i 2013-2014
med til sammen 40 kommuner og fylkeskommuner, i hovedsak representert ved 2-3 personer fra
rådmannsnivået. Samlet innbyggertall i nettverkskommunene er omkring 2 millioner.
Aktiviteten i nettverkene har bidratt til å konkretisere hva kommunenes sårbarhet og risiko består i,
ulike korrupsjonsforebyggende systemer og aktiviteter, og verktøy for holdningsskapende
arbeid. Det har gitt visshet og bedre oversikt over gode måter å jobbe med etikk og korrupsjonsforebygging på.
Prosjektet har generert en økende etterspørsel etter innledninger og foredrag også fra kommuner og
virksomheter utenfor nettverkene. Fra oppstart og frem til dags dato har KS og TI til sammen hatt mer enn slike
60 oppdrag. Antall kommuner som er medlem i TI er økt fra 1 ved oppstart til 44 pr dags dato.
Videre planer for oppfølging av prosjektet består i formidling av kunnskap, erfaringer og fremgangsmåter
gjennom en rekke kanaler; bl.a. revidert håndbok i antikorrupsjon, etikkportalen.no, KS folkevalgtprogram,
etikk-konferansen 2014, og gjennom revidert versjon av KS` «19 anbefalinger for godt eierskap».
KS har til sammen mottatt 3 285 000 kr. i støtte fra KMD over 4 år. Hvert år de siste tre årene er det satt av
100 000 kr. til etikk-konferansen, mens resten av beløpet er overført til TI. Det er ikke ventet mer støtte fra
departementet. Det har ikke vært noen deltakeravgift i nettverkene, og øvrige kostnader er finansiert av KS.
b) Etikkportalen
Etikkportalen.no har siden etableringen i 2011 vært en viktig kanal for formidling av KS etikkarbeid. På portalen
KS
v nettverkssamlinger, presentasjoner, veiledere
og håndbøker, og uttalelser og referater fra etikkutvalgets møter. På portalen finnes verktøy som «Test
etikken», veileder om varsling, idéhefte om rådmannens internkontroll og håndbok i antikorrupsjon. Mange
abonnerer også på nyheter fra portalen. Etikkportalen.no er den nest mest besøkte siden under arkfanen
«Samfunn og demokrati» på ks.no.
På etikkportalen er det en link til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) forvaltningsrevisjonsregister - et
søkbart register over gjennomførte forvaltningsrevisjoner av kommunal virksomhet. Det gir enkel, åpen og
gratis tilgang til informasjon om kommuners og fylkeskommuners forvaltning og tjenesteproduksjon. Registeret
er nyttig for medlemmer i kontrollutvalgene, men også for forvaltning, forskere, media og innbyggere. Ved å
gjøre forvaltningsrevisjonene lett tilgjengelig, vil det også gjøre det lettere for statlige tilsyn å ta hensyn til
kommunal egenkontroll ved planlegging og gjennomføring av tilsyn. Ved utgangen av 2013 inneholdt registeret
nærmere 2000 rapporter fra hele landet. NKRF har hittil mottatt støtte fra KMD (150 000 kr. pr. år) til drift av
registeret, støtten overføres via KS. Dersom dette forandres må KS vurdere et evt. videre samarbeid med NKRF
om registeret som neppe kan drives videre uten ekstern finansiering.
KS har fra 2011 årlig mottatt 100 000 kr. i støtte fra KMD for å drifte etikkportalen. KMD signaliserer gjennom
budsjettforslag og kommuneproposisjon at de ønsker å støtte etikkportalen.no videre fremover.
c) Etikk-konferansen
Siden 2012 har KS arrangert årlige etikk-konferanser med bred deltakelse fra folkevalgte og administrasjon i
kommunesektoren. Etikk-konferansene en god og viktig arena for å løfte frem og belyse viktige og relevante
problemsti
KS
O
hver av konferansene som er arrangert i samarbeid med KMD og TI. Programmet har vært bredt anlagt og
rettet mot etikk og korrupsjonsforebygging.
I 2012 ble konferansen arrangert i Oslo, i 2013 ble det arrangert regionale konferanser i hhv Kristiansand og
Trondheim, og i 2014 finner konferansen igjen sted i Oslo. Tilbakemeldinger fra deltakerne er at seminarene
KS
inistrative ledelse har innledet. Leder i kommunesektorens
etikkutvalg har vært møteleder ved flere av konferansene.
20
KMD og KS har bidratt med finansiering på 100 000 kr. hver årlig. Deltakeravgift har i tillegg bidratt til
finansiering av konferansene.
d) Styrevervregisteret
KS
hos folkevalgte og ansatte i kommunesektoren, for å motvirke misligheter og korrupsjon. Registeret gir
mulighet for å vise åpenhet om alle relevante verv og økonomiske interesser som kan sette en beslutningstaker
i kommunen i en dobbeltrolle. Kommunene må fatte vedtak dersom de ønsker å tilslutte seg registeret.
I mai 2014 ble ny versjon av styrevervregisteret publisert. Nå innhentes offentlige opplysninger fra
Enhetsregisteret automatisk slik at styreverv og andre viktige interesser hos folkevalgte og ledere i kommuner,
fylkeskommuner og kommunale selskaper er tilgjengelig uten at den enkelte vervsinnehaver selv må legge inn
slike opplysninger. Muligheten for manuelt å endre eller legge til interesser og verv er der fortsatt.
Omkring 350 kommuner/fylkeskommuner og over 100 kommunale selskaper er tilsluttet Styrevervregisteret.
Registeret har opplysninger om verv og interesser for mer enn 39 000 vervsinnehavere. Det er gratis for
kommunene å tilslutte seg registeret. Registeret driftes av Kommuneforlaget og KS betaler årlige driftsutgifter
på omtrent 150 000.
e) Samarbeid om etisk kompetanseheving
KS gjennomfører prosjektet Samarbeid for etisk kompetanseheving (Etikkprosjektet) i perioden 2007 til 2015.
Prosjektet finansieres av Helsedepartementet (HOD) og er et samarbeidsprosjekt mellom departementet,
Helsedirektoratet, Senter for medisinsk etikk v/Universitetet i Oslo, arbeidstakerorganisasjonene innen helse
og omsorg, samt KS. Prosjektets hovedmål er å bidra til at kommunene styrker den etiske kompetansen i helseog omsorgstjenestene og gjennomfører systematisk etisk refleksjon i tjenestene.
Målet med prosjektet er det skal stimulere inntil 300 kommuner til å sette i gang tiltak for å heve kompetansen
i etikk og etablere møteplasser for etisk refleksjon i det daglige arbeidet i løpet av prosjektperioden. Pr. juni
2014 er 240 kommuner med i prosjektet.
Som en del av prosjektet deles Etikkprisen på 50 000 kroner årlig ut til kommuner eller virksomheter som
representerer gode eksempler på systematisk etikkarbeid. I år deles prisen ut 18. desember, og
helseministeren og KS styreleder står for utdelingen.
Gjennom 7 års arbeid i kommunene har prosjektet utviklet en rekke verktøy og metoder for å lede til etisk
refleksjon i tjenestene. Etikkprosjektet har også utviklet kurspakker, lokale seminaropplegg og større kurs i
metoder og verktøy og tilknyttet seg 7-10 personer i kommunal tjeneste som har opparbeidet kompetanse og
ferdigheter.
Deltakerkommunene i Etikkprosjektet gir uttrykk for at etisk kompetanse og systematisk etikkarbeid er gode
virkemidler i kvalitetsforbedring. Når tjenestekvalitet utvikles «innen i fra», kan det være vel så virkningsfullt
som ved detaljerte krav i lov, forskrift og retningslinjer. Det er stor etterspørsel fra kommunene om bistand fra
KS i dette arbeidet.
KS mottar 5 millioner årlig i prosjektmidler fra HOD. KS frikjøper tre personer fra tre kommuner, hver i 20 %, to
personer er engasjert i til sammen 140 %, og prosjektleder er fast ansatt i KS i 80 % stilling.
f) Kommunesektorens etikkutvalg
Kommunesektorens etikkutvalg ble første gang oppnevnt av sentralstyret i KS i 2006. Det nåværende
Etikkutvalget er oppnevnt av KS hovedstyre for perioden 2011-2014, og består av 9 medlemmer som
representerer både kommunesektoren og personer utenfor sektoren. Utvalget møtes 2 til 3 ganger årlig og har
i 2014 en budsjettramme på 150 000. Det mottas ingen ekstern støtte til utvalget. I hht. mandatet skal utvalget
«tydelig og synlig løfte frem sentrale etiske tema til debatt og være en kanal for refleksjon over etiske dilemma i
sektoren. Gjennom Etikkutvalget skal kommuner, fylker og KS bedrifter kunne få råd i vanskelige etiske
spørsmål. Etikkutvalget skal belyse etisk prinsipielle spørsmål for å bidra til læring og styrking av den etiske
standard i kommunesektoren».
Utvalget har hatt et bredt felt av saker på dagsorden i perioden. Det har vært prinsipielle diskusjoner utfra
enkeltsaker i kommunene, uttalelser om tema på forespørsel fra KS og oppfordringer til kommunesektoren om
21
aktivt forebyggende etikkarbeid. Også gjennom lokale etikkseminarer initiert av utvalget i 2011 og 2012, har
utvalget søkt å være en pådriver og rette søkelyset mot etiske problemstillinger, med nærhet til kommunene.
Etikkutvalgets leder har uttalt seg om saker til mediene ved en rekke anledninger, og han har vært møteleder
ved større etikk-konferanser. Referater er publisert på etikkportalen.no og hovedstyret er orientert gjennom
referater og orienteringer fra etikkutvalgets leder. Oversikt over saker som har vært behandlet i utvalget følger
vedlagt.
Blant utfordringene som ble trukket frem av hovedstyret i forkant av inneværende mandatperiode, var
etikkutvalgets kobling mot KS og kommunesektoren både når det gjaldt å ta opp relevante saker og å
synliggjøre utvalgets uttalelser og anbefalinger. Etikkutvalget har behandlet mange saker og avgitt mange
uttalelser i mandatperioden, og på den måten svart på mandatet de er gitt. Utvalgets egen vurdering er
samtidig at utvalget ikke har klart å synliggjøre sine vedtak og uttalelser tilstrekkelig godt. Selv peker utvalget
på at det dels kan skyldes for store forventninger i mandatet i forhold til de rammer de er gitt.
Et tiltak for å styrke tilliten - både i kommunesektoren selv og i det offentlige rom -til at etikkutvalget har en
uavhengig og tydelig stemme, vil være at leder av etikkutvalget i kommende periode rekrutteres utenfra
kommunesektoren selv.
g)
Øvrige aktiviteter
KS Folkevalgtprogram
Etikk har en solid plass i KS Folkevalgtprogram, også som tema for fordypning. Folkevalgtprogrammet tilbys alle
lokale folkevalgte, både gjennom et todagers kjerneprogram og med mulighet for skreddersydde
fordypningsdager om eksempelvis etikk. Relevant kunnskap og anbefalinger særskilt fra etikkutvalget og fra
prosjektet «Åpenhet, integritet og antikorrupsjon» vil integreres i nytt program.
Samarbeidsavtale mot svart økonomi
KS er en del av alliansen Samarbeid mot svart økonomi SMSØ, bestående av NHO, KS, LO, YS, Unio og
Skatteetaten. Alliansen skal jobbe forebyggende og holdningsendrende mot svart økonomi. I samarbeidet
ligger utveksling av kunnskap om svart økonomi og mulige virkemidler, og formidling som gir grunnlag for å ta
riktige valg. Skatteetaten finansierer prosjekter i regi av samarbeidet. Blant prioriteringene er innkjøp i offentlig
(og privat) sektor, gjennom såkalte «handle hvitt-tiltak» og å bidra til en kunnskapsbasert samfunnsdebatt om
svart økonomi.
Initiativ for etisk handel
KS har siden 2006 vært medlem i Initiativ for etisk handel, IEH, og betaler der en årlig medlemsavgift på 30 000
kroner. Kommuner kan også være medlem i IEH og betaler medlemsavgift avhengig av størrelse.
Medlemskapet forplikter KS til å være bevisst sin rolle i forhold til egne leverandører og anskaffelser, og det
innebærer forventninger til KS` egen virksomhet om å vedta egne etiske retningslinjer og arbeide aktivt for at
arbeids- og miljøforhold stadig forbedres hos produsenter og leverandører i hele leverandørkjeden der KS gjør
anskaffelser. KS har egne etiske retningslinjer. Det forventes også at KS bruker sin innflytelse til å styrke
oppslutningen om etisk handel. Det gjør KS fortrinnsvis gjennom etikkportalen, KS sertifiseringskurs i offentlige
anskaffelser og KS Innkjøpsforum.
KS Innkjøpsforum
KS Innkjøpsforum (KSI), er et fagforum for kommuner og fylkeskommuner som setter fokus på offentlige
anskaffelser. KSI's formål er å høyne forståelsen og kunnskapen om anskaffelser med sikte på å effektivisere
innkjøp i kommunal sektor. 307 deltakere fra 119 kommuner har gjennomført KS sertifiseringskurs offentlige
anskaffelser som har vært arrangert hvert år siden 2009 som et samarbeid med KSI og KS Advokatene. I kurset
inngår temaet «etikk i anskaffelser». Ytterligere 65 er påmeldt til kurs i 2015. Det arrangeres også årlige
samlinger om offentlige anskaffelser, i 2013 var samfunnsansvar tema. Deltakerne på kursene betaler selv
deltakeravgift og oppholdsutgifter.
Advokatbistand
Kommuner og fylkeskommuner henvender seg ofte til KS om lov- og regelverk. Bistand fra KS er derfor ofte
knyttet til å avklare hva som er gjeldende rett. KS Advokatene bidrar også til å påvirke endringer i gjeldende
rett. Juss og etikk henger sammen i den forstand at om det juridiske handlingsrommet er avklart vil offentlige
virksomheter enklere kunne vurdere etiske dilemmaer.
22
Advokatene arbeider løpende med klassiske dilemmaer i kommunesektoren, f.eks. prinsippet om åpenhet i
forvaltningen contra behov for begrensninger i innsyn som av ulike grunner kan oppstå. Etiske drøftelser settes
jevnlig opp på advokatenes kurs og seminarer, f.eks seminaret for kommuneadvokater som arrangeres en gang
i året. Advokatene har også interne drøftelser knyttet til etiske dilemmaer vurdert mot rollen som både
V
KS
offentlige anskaffelser. Advokatene har også bistått etikkutvalget i enkelte saker.
Arbeidsgiverpolitikk og ledelse
KS arbeidsgivermonitor 2014 har bl.a. spørsmål om hvilke arbeidsgiverutfordringer som oppleves utfordrende.
Til dette svarer kommuner og fylkeskommuner som arbeidsgivere at spørsmål knyttet til etikk og
samfunnsansvar ikke oppleves som spesielt utfordrende. KS har likevel tatt opp temaet etikk bl.a. i
veiledningshefter om oppfølging av IA-avtalen som er utarbeidet sammen med partene i deres sektor.
Gjennom tilbud til medlemmene knyttet til lederrollen blir spørsmål om etiske problemstillinger aktualisert og
synliggjort. Dette gjøres gjennom det ordinære arbeidet KS gjør med hensyn til ledelse.
Offentlig støtte
Regelverket om offentlig støtte er viktig for kommunesektoren fordi det påvirker det offentliges muligheter til
politikkutforming og støtte til næringsutvikling. Kunnskap om regelverk rundt offentlig støtte i sammenheng
med etikkarbeid er imidlertid viktig fordi slik støtte med noen unntak - som hovedregel er forbudt. For KS har
det vært viktig at støtteregelverket er kjent for medlemmene, bl.a. å unngå ulovlig bruk av offentlig støtte. KS
har derfor flere tiltak, med brosjyrer og faktaark, og et mulig kursopplegg som skal tilbys medlemmene, i regi
av KS Advokatene.
Internasjonale prosjekter
I arbeidet i KS internasjonale prosjekter aktualiseres tema etikk og antikorrupsjon på ulike måter. I noen av
ordningene prosjektene får tilskudd fra er det satt formalkrav til etikk og antikorrupsjon, i andre er det et
moment i risikovurdering og atter andre er det et tema i prosjektet som sådan.
I flere prosjekter er etikk et eget tema, for eksempel i opplæringsprogrammer for folkevalgte (som i Georgia,
Kosovo og Ukraina) og som punkt på dagsorden i andre relevante møter så som i nettverkssamlinger for
internasjonalt kommune-til-kommunesamarbeid.
Oversikt over finansiering
(utover egeninnsats fra KS)
Tiltak
Åpenhet, integritet og
antikorrupsjon
Varighet
Sluttføres 2014
Etikkportalen
Løpende
Etikk-konferansen
Samarbeid om etisk
kompetanseheving
SMSØ
Årlig
Avsluttes 2015, men med
mulighet for støtte fra HOD
ved ny søknad
Løpende
Etikkutvalget
Styrevervregisteret
Periode utløper 31.12.14
Løpende
Folkevalgtprogram
IEH medlemskap
Kurs i offentlige
anskaffelser (KSI og KS
Advokatene)
Offentlig støtte
Løpende
Løpende
Løpende
Kostnad /finansiering
Totalt 3 285 000 fra KMD, videreført til Transparency
International med unntak av midler til etikkkonferansen
250 000 fra KMD årlig, herunder 150 000 overført
videre til NKRF til forvaltningsrevisjonsregisteret
100 000 fra KMD, 100 000 fra KS og deltakeravgift
5 mill årlig fra HOD
Tiltak finansieres av skatteetaten
KS-finansiert 150 000 årlig
KS-finansiert med 200 000 til drift og
utviklingskostnader «nytt styrevervregister» på ca
230 000 i 2013.
KS-finansiert
30 000 medlemsavgift årlig
Deltakerfinansiert
Løpende
23
Advokatbistand
Arbeidsgiverpolitikk og
ledelse
Internasjonale prosjekter
Løpende
Løpende
Løpende i ulike prosjekter
Videre arbeid og etikkutvalgets rolle
I det norske demokratiet ligger en forutsetning om at innbyggerne har tillit til de styrende, til kommunen og til de
folkevalgte som representerer og forvalter fellesskapets verdier. Tillit forutsetter god styring og høy etisk
standard. Undersøkelser viser at kommunesektoren har høy tillit hos befolkningen. Samtidig, få saker er mer
ødeleggende for tillit enn mistanke om korrupsjon og misligheter. En kontinuerlig innsats med etikk og
antikorrupsjonsarbeid er således viktig for å beskytte og skape barrierer, og for bidra til å opprettholde tillit til i
kommunesektoren.
Selv om det er langt mellom de store mislighetssakene i kommunal sektor, er erfaringen likevel at mange
medlemmer har behov for både kunnskap og inspirasjon for å styrke arbeidet med etikk og
korrupsjonsforebygging. I utgangspunktet imøtekommes dette ved at kommunene selv gir arbeidet prioritet.
Administrasjonens generelle inntrykk er at kommunesektoren har økt sin oppmerksomhet og kompetanse på
etikk og antikorrupsjonsarbeid de senere år. Det er større bevissthet om at også kommunene kan være gjenstand
for forsøk på korrupsjon, og at det kan skje på mange ulike måter. I tillegg har det juridiske rammeverket rundt
korrupsjon blitt styrket siden de store korrupsjonssakene tidlig på 2000-tallet. Det kan tilsi at behovet for tilbud
fra KS er mindre enn tidligere. Siden utvikling og endring karakteriserer situasjonen i kommunesektoren vurderes
det som en fornuftig tilnærming at KS` tilbud og aktiviteter ikke har en permanent innretning.
Erfaringen fra undersøkelser og de ulike aktivitetene i KS viser at bildet av korrupsjon i kommunesektoren er
endret. Det fremgår at kommunene i dag utsettes for en annen type press enn korrupsjon i form av
pengeytelser. Det handler bl.a. om situasjoner i gråsoner hvor grenser og regelverk er mindre tydelige. Den
kommunale innsatsen for etikk og antikorrupsjonsarbeid vil således fortsatt handle om å forholde seg til lov- og
regelverk, men også om å utvikle og praktisere egne rutiner og regelverk, nå ut i virksomhetene og oppnå en
trygghet på hvordan reagere og handle riktig når en kommer opp i situasjoner hvor etiske grenser er uklare.
Arenaer og aktiviteter som gir rom for refleksjon, diskusjon, innspill og nye ideer er viktige virkemidler, og det er i
utgangspunktet kommunene selv som må legge til rette for dette.
I tråd med at bildet endres bør også innretning og omfang av KS sine aktiviteter jevnlig vurderes.
Gitt kommunesektorens økende kompleksitet, ulik kapasitet og et uttrykt behov for andres erfaringer, kunnskap
og kompetanse, bør KS bidra med tilbud og målrettede aktiviteter, også i form av uavhengige råd og vurderinger.
Det ligger også i sakens natur at arbeidet med etikk og antikorrupsjon i egen kommune eller virksomhet med
fordel kan suppleres med råd utenfra.
Redegjørelsen ovenfor viser at KS over lengre tid har hatt et bredt spekter av tiltak og aktiviteter for å
understøtte etikkarbeidet i kommunene. Noen er eksternt finansiert og tidsavgrenset, mens mange er finansiert
fra KS. Kommunesektorens etikkutvalgs mandatperiode utløper i 2014 og prosjektet Samarbeid for etisk
kompetanseheving avsluttes ved utgangen av 2015 og tas derfor særskilt opp her.
Videreføring av Kommunesektorens etikkutvalg
Kommunesektorens etikkutvalg har en levende form som gjør at det kan drøfte innspill og ideer fra ulike faglige
synsvinkler, være i dialog og gi tilbakemeldinger. Det er en godt egnet arena for diskusjon av utfordringer
tilhørende den krevende «gråsonen», og kan således bidra til å imøtekomme flere behov som er skissert ovenfor.
Det er et utvalg oppnevnt av KS, men likevel uavhengig, sammensatt av personer med høy faglig kompetanse og
integritet, som kan tale med tydelig og synlig stemme. Utvalget representerer en levende arena hvor kommuner
og KS kan henvende seg for råd, og hvor det løpende er rom for innspill, egne initierte diskusjoner og
anbefalinger. Utvalget kan tilby bredde ved at det behandler saker tilhørende ulike sektorer i kommunen som
berører både folkevalgte og administrasjon. Etikkutvalget samler og er med å formidle bredden av KS sin
kompetanse på etikkområdet. Det vil samtidig være viktig at et evt kommende etikkutvalg har kunnskap om de
etiske utfordringer kommunene møter, og det bør vurderes om KS på noen måte kan bidra til innhenting slik
kunnskap.
24
En forutsetning for at utvalget skal fungere slik er at det settes klare forventninger både til relevans og til
synlighet. Dette er sammenfallende med en redaksjonell kommentar i Kommunal Rapport fra 2011:
«Skal uttalelser fra utvalget må det gjennomslag mandatet legger opp til, må de begrunnes og
formuleres godt og konkret. De må gjøres kjent for offentligheten, slik at de bidrar til å sette
dagsordenen. Uttalelser et fåtall er kjent med, har liten verdi.»
Det forutsetter igjen en tettere dialog med administrasjonen i KS, ressurser og en god samordning av de ulike
aktiviteter internt i KS. Etikkarbeidet bør også tydeliggjøres som et viktig element i KS sin innsats for å bidra til en
tillitsskapende forvaltning med høy etisk standard.
At kommunesektoren har et etikkutvalg vil gi et tydelig signal til medlemmer og omverden om at KS setter etikk
høyt på dagsorden og at det gis prioritet. Det er den samme anbefalingen som gis kommuner og
fylkeskommuner; etikkarbeid må prioriteres. Administrasjonen mener at etikkutvalget som en uavhengig og
kompetent aktør bør være med i debatten omkring etiske spørsmål i kommuner og fylkeskommuner, og ha
rollen både som rådgiver og pådriver for kommunens etikkarbeid.
Etikkutvalgets mandat og sammensetning
Kommunesektorens etikkutvalg bør være uavhengig av KS og ha medlemmer som samlet sett representerer sterk
faglig tyngde og integritet. Ved oppnevning av medlemmer til nytt utvalg bør egnethet være et viktig
kjennetegn, i tillegg til andre forventninger om kompetanse og erfaring. Et utvalg bør samlet ha kompetanse og
erfaring innen allmenn jus, kommunalrett, fagetikk, kommunesektoren, media og om etiske utfordringer i
kommunesektoren/offentlig sektor. Medlemmene bør også ha god kjennskap til kommunesektoren og offentlig
sektor som sådan.
I perioden 2006 til 2010 var etikkutvalgets leder ikke selv fra kommunesektoren, mens i perioden 2011-2014 er
utvalgsleder fra sektoren og ordfører.
Utvalgets leder er viktig også utad og bør ha egenskaper som bidrar til å gi autoritet og legitimitet til utvalget,
deres saker og uttalelser. Engasjement og forståelse for etikk, særskilt i kommunesektoren, er vesentlig, sammen
med personlig egnethet. En leder som selv ikke representerer kommunesektoren vil kunne være viktig for tilliten
til utvalget og oppfatningen av utvalgets integritet. En vil slik også kunne unngå oppfatninger om at evt. kritikk
kommer fra KS eller «en kollega i kommunesektoren». En uavhengig leder vil antakelig dertil lettere kunne
fremstå som synlig og tydelig utad.
En leder som har sitt ståsted innen kommunesektoren kan på den annen side være positivt for å vise at
kommunesektoren selv tar ansvar og er i førersetet for å løse egne etiske utfordringer. Slik er praksis etikkutvalg i
noen andre organisasjoner, så som i NHO. En fordel med det er også at en nær kjennskap til sektoren kan gjøre
at saker vurderes i et mer praktisk og pragmatisk perspektiv. Likevel bør det symbolske i å ha en uavhengig leder
for et uavhengig utvalg veie tungt.
Det sittende etikkutvalget vektlegger i sin egenvurdering at personlig egnethet, interesse og forståelse for det
etiske arbeidet er mer viktig for en leder enn spørsmålet om hvorvidt vedkommende representerer
kommunesektoren eller ei.
For å tydeliggjøre etikkutvalgets rolle bør antakelig mandatet spisses og avgrenses noe. Samtidig bør mandatet
være åpent nok til at utvalget imøtekommer de utfordringer og behov for råd som kommunene etterspør. Det
bør også være mulighet for å invitere eksterne inn i utvalgets arbeid.
Et mål for utvalget må være å bli en aktør som kommuner naturlig vil henvende seg til for råd i etiske spørsmål.
Utvalget bør også utforme årlige planer, også med tanke på formidling og synlighet, og jevnlig vurdere sine
erfaringer. Hovedstyret kan årlig orienteres om etikkutvalgets arbeid.
Dersom hovedstyret i denne saken vedtar å videreføre Kommunesektorens etikkutvalg vil administrasjonen
komme tilbake med forslag til medlemmer og mandat i januar 2015.
Ved evt. oppnevning av nytt etikkutvalg og tilhørende mandat vil det legges opp til at utvalgets arbeid har en
bredere flate inn mot de øvrige delene av KS etikkarbeid. Det kan fortrinnsvis gjøres gjennom administrasjonens
arbeid. Det vil gi flere innganger og utganger for etikkutvalgets aktivitet, for eksempel via KS medlemsservice
25
som dekker ulike temaområder. En tettere kopling mellom etikkutvalget og KS i regionene vil også styrke kanalen
til og fra folkevalgte. Økt koordinering og oppfølging av utvalgets arbeid vil også måtte avspeile seg i de
økonomiske rammene.
Samarbeid om etisk kompetanseheving
Prosjektet Samarbeid for etisk kompetanseheving (Etikkprosjektet) avsluttes ved utgangen av 2015. HOD som er
oppdragsgiver, ønsker at erfaringer, og kompetanse som er opparbeidet gjennom etikkprosjekt skal leve videre
etter prosjektslutt og har signalisert at de ønsker å bruke samme årlige beløp etter 2015 som inntil nå.
De har bedt om en tilbakemelding fra KS og administrasjonen vurderer nå hvordan erfaringer fra prosjektet kan
nyttiggjøres inn i ny aktivitet.
Administrasjon i KS ønsker ikke å videreføre prosjektet på samme måte som til nå, men ønsker å tenke nytt
samtidig som det bygges videre på det mest suksessfulle i prosjektet. De mange metoder og verktøy som er
utviklet i prosjektet vil være verdifulle å dra nytte av videre. Administrasjonens vurdering er at det videre
etikkarbeidet kan knyttes tettere opp mot kvalitetsarbeidet som gjøres i helse- og omsorgstjenestene. Dette kan
gjøres ved å knytte til seg de lokale veilederne fra etikkprosjektet i et arbeid basert på kommunenes egne behov
og nært tjenestene. En slik satsing skal utfylle KS sitt arbeid med læringsnettverk og effektiviseringsnettverk, ved
å være tett på tjenestene og praksis.
Et mål for et slikt prosjekt vil være å bistå kommunene i deres arbeid med å etablere et systematisk etikkarbeid
og etisk refleksjon som en basiskompetanse i helse- og omsorgstjeneste og som et verktøy i kvalitetsforbedring.
En tilbakemelding til HOD, forutsatt hovedstyrets støtte, vil gå langs disse linjer.
Lasse Hansen
Helge Eide
Vedlegg til sak
Vedlegg 1
Etikkutvalgets egenvurd
Vedlegg 2
Etikkutvalget 2010 _20
Vedlegg 3
Samarbeid om etisk ko
14/48 Folkevalgtprogrammet 2015-2019
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/48
Forslag til vedtak
Formålet med KS Folkevalgtprogram 2015-2019 (FVP) er å bidra til at alle folkevalgte er dyktige og
trygge i rollen sin, aktivt involverer innbyggerne, har god folkevalgt styring og en høy etisk standard.
26
Dette skal sikres ved at de folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene gjennom FVP får en god
forståelse av:
 hva kommunen er
 hva rollen som folkevalgt faktisk innebærer
 hvordan man reelt kan utøve politisk lederskap i en kommune eller en fylkeskommune
 hva arbeidsgiverrollen innebærer og hvordan samspille med administrasjonen
 hvordan samhandle med sivilsamfunnet
 KS som kommunesektorens organisasjon
Følgende kvantitative mål legges til grunn:
 minst 80 pst av alle kommuner og fylkeskommuner gjennomfører kjerneprogrammet i løpet
av 2015 og 2016
 minst 50 pst av kommunene og fylkeskommunene gjennomfører en eller to ekstra
fordypningsdager i løpet av 2016 2018
 minst 90 pst av alle kommuner og fylkeskommuner er fornøyde med FVPs kjerneprogram
Budsjett for FVP 2015-2019:
 total bevilgning for perioden 2015-2019: 14,7 mill. kroner.
Saksframstilling
Innledning
Til grunn for denne saken ligger de to notatsakene som Hovedstyret har fått seg forelagt i år. Det er
gjort noen justeringer i budsjettforslaget, men det er innenfor den samme ramme som ble presentert
i notatsaken i januar. De kvalitative målene er videreforedlet, basert på strukturen for
folkevalgtheftene som ble vist i notatsaken i oktober.
KS Folkevalgtprogram (FVP) er en bærebjelke i KS. I inneværende periode har mer enn 10.500
folkevalgte og ansatte i kommunene og fylkeskommunene gjennomført kjerneprogrammet
bestående av to gratis folkevalgtdager for kommunestyret. Mer enn 82 pst av alle kommuner og
fylkeskommuner har gjennomført denne delen av FVP. Målet om at minst 80 pst skulle gjennomføre
kjerneprogrammet ble altså nådd. I tillegg er det gjennomført om lag 110 egne folkevalgtdager i
perioden.
Målet for perioden var at om lag 40 pst av alle kommuner og fylkeskommuner i løpet av 2012-2013
skulle gjennomføre den ene folkevalgtdagen som programmet i inneværende periode tilbyr. Dette
ble ikke nådd. Pr. desember 2013 var det gjennomført i overkant av 50 folkevalgtdager.
I løpet av det siste året er det gjennomført om lag 60 folkevalgtdager, slik at om lag 25 pst av alle
kommuner og fylkeskommuner har gjennomført en ekstra folkevalgtdag som fordypning.
Det var også et mål om at minst 60 pst av de 30 største kommunene gjennomførte FVP i perioden.
Allerede i mars 2012 hadde 73 pst av de 30 største kommunene gjennomført.
Questbackundersøkelsen som ble gjennomført etter kjerneprogrammet, viste at 93 pst mente at
dagene hadde vært nyttige eller svært nyttige. Prosessveilederne fikk også gode tilbakemeldinger da
om lag 93 pst svarte at han/hun i stor eller svært stor grad engasjerte forsamlingen. Nesten 93 pst
ville benyttet samme veileder igjen. I underkant av 2.500 svarte på undersøkelsen.
Ser man nærmere på kommentarene i questbackundersøkelsen, så ser man at kjerneprogrammet
antakelig gir for lite rom for refleksjon og diskusjon. Videre er det et potensiale i å utvikle
kjerneprogrammet mer som en realistisk innføring i det å være lokalpolitiker på godt og vondt. Lokal
tilpasning slik at målgruppa bedre kan kjenne seg igjen bør etterstrebes. Videre er det et behov for
stadig å utvikle kjerneprogrammet til nye utfordringer og endringer i rammebetingelsene.
27
Målgruppen
Hovedmålgruppen vil som før være alle folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene,
administrative ledere og de tillitsvalgte. Med folkevalgte menes både direkte valgte representanter
og medlemmer av utvalg og råd som er valgt av kommunestyret eller fylkestinget. Videre vil også
media og aktuelle utdanningsinstitusjoner være sekundære målgrupper.
Mål for FVP 2015-2019
Formålet med FVP 2015-2019 er det samme som nå, og de kvantitative målene er de samme, med
unntak av at vi nå har gått bort fra et eget mål for de største kommunene. Det har vi gjort fordi de
største kommunene i stor grad benytter seg av FVP. De kvalitative målene er mer spisset mot roller
enn tidligere.
Innretningen av FVP 2015-2019
Kjerneprogrammet
Kjerneprogrammet består av to gratis folkevalgtdager til kommunestyrene og fylkestingene,
fortrinnsvis tidlig i valgperioden, med tilhørende materiell i form av hefter, ks.no m.v.
Kjerneprogrammet tar utgangspunkt i målene for FVP, og det utarbeides et hefte for folkevalgte i
kommunen, og et tilsvarende hefte for folkevalgte i fylkeskommunen. Alle folkevalgte vil få tilsendt
dette etter valget, og det danner grunnlaget for programmets to første dager. Heftene vil også
foreligge på ks.no fra første stund, i motsetning til tidligere perioder, hvor heftene har blitt solgt av
Kommuneforlaget det første året. Dette vil trolig gi en ekstra kostnad.
Heftene skal skrives slik at de i større grad enn nå blir et oppslagsverk eller en håndbok i det å være
folkevalgt. Papirheftene skal være lette å slå opp i, og de skal inneholde refleksjonsopplegg og
muligheter for egne notater. I tillegg skal det ligge inne henvisninger til mer utdypende stoff og til
andre relevante kunnskaps- og refleksjonskilder. Heftene vil også inneholde «rammer» med nyttig
informasjon og tips.
Kjerneprogrammet skal tilpasses kommunen eller fylkeskommunens egen opplæring av de
folkevalgte. Dette gjøres blant annet i et formøte mellom prosessveilederen og den politiske og
administrative ledelsen i kommunen i god tid. Erfaringen viser at formøtet er avgjørende for hvor
vellykket kjerneprogrammet blir. Her avklares forventninger og behovet for lokale tilpasninger.
Videre vil det være kontakt med de politiske partiene ved parti- eller generalsekretærene, slik at FVP
og partienes egen opplæring utfyller hverandre.
Fylkesmannsembetene har signalisert at det er et stort behov for å informere om deres rolle og plass
i forvaltningen. Administrasjonen vil samhandle med fylkesmannsembetene om dette, innenfor
rammene av FVP.
Kjerneprogrammet skal gå over inntil to dager, og skal ledes av en prosessveileder fra KS. For å utfylle
heftene, skal det lages forskjellige refleksjonsopplegg og enkelte korte videoer. Et eksempel på en slik
video, er «Tillit» som ble vist på Kommunalpolitisk toppmøte den 1. april 2014, og som finnes her:
http://www.ks.no/Portaler/kpt2014/KPT-2014/Film/ Det skal legges stor vekt på et godt pedagogisk
opplegg, med fokus på debatt og refleksjon i det enkelte kommunestyre eller fylkesting.
Det er fra flere pekt på behov for introduksjon til folkevalgtarbeid umiddelbart etter kommune- og
fylkestingsvalgene. Dette vil bli vurdert ved utformingen av tilbudet til kommunene og
fylkeskommunene i 2015 og drøftet med dem på formøter, gjerne før konstituerende møte, for å se
på muligheter, begrensninger og eventuelt arbeidsdeling. Det samme gjelder et eventuelt særskilt
tilbud til unge folkevalgte som er foreslått i møte mellom KS og ungdomspartiene.
28
Folkevalgtdagene
De to folkevalgtdagene som vil tilbys etter kjerneprogrammet, skal så langt det lar seg gjøre være
skreddersydde. Erfaringene tilsier at det er stort behov for disse folkevalgtdagene, selv om målet ikke
ble nådd i inneværende periode. Delvis skyldes antakelig dette at målgruppen har vært lite klar over
dette tilbudet. Et mer aktivt utsalg og et tilpasset tilbud kan bøte på dette. Videre legges det opp til å
tilby en folkevalgtdag mot slutten av perioden, som blant annet kan ha som mål å motivere til
gjenvalg. Kommunereformen vil også ha stor betydning for behovet for skreddersydde
folkevalgtdager. Det legges opp til folkevalgtdager som retter seg mot politisk ledelse i prosessen
frem til vedtak, men også etter at vedtak er fattet, der to eller flere kommuner skal føyes sammen til
en.
Til grunn for denne skreddersømmen legges i prinsippet alt som er tilgjengelig av faglig stoff i KS, og
som har relevans for de folkevalgte. Dette stoffet vil bli gjennomgått og fornyet i den grad det er
nødvendig. I tillegg vil det bli utarbeidet nytt stoff, som eksplisitt tenkes markedsført særskilt.
Eksempler på dette kan være arbeidsgiverrollen og hvordan lede politisk i omstillingsprosesser. Et
tilbud om skreddersøm vil også kreve at det utvikles nytt stoff fortløpende i løpet av valgperioden.
Ved siden av prosessveilederne vil også spesialister både i KS i regionene og sentralt i KS bidra.
Digital løsning
FVP 2015-2019 skal være dynamisk i den forstand at programmet skal kunne utvikles i tråd med
kommunenes og fylkeskommunenes behov, samt til endringer som følger av lovvedtak osv. Det
innebærer at folkevalgtheftene og det øvrige stoffet vil foreligge digitalt på ks.no. Denne løsningen
gir oss muligheter til å legge inn nytt stoff, implementere video, interaktive bilder,
refleksjonsopplegg, dilemmatrening osv. Det vurderes også om løsningen bør inneholde funksjoner
for dialog. Nye ks.no skal ha en hensiktsmessig design som tilpasser seg flere plattformer. Det vil også
være mulig å utvikle en egen app. For KS som ekspertorganisasjon er det viktig at man både styrer
det som legges inn av faglig stoff og at vi har kontroll med helheten, inkludert samspillet med andre
aktiviteter i KS.
Prosessveiledere
Utvelgelsen av prosessveiledere er avgjørende for et vellykket FVP. Rekrutteringen vil foregå som et
samarbeid mellom prosjektledelsen og KS i fylkene. Det legges til grunn at om lag 30
prosessveiledere vil være tilstrekkelig, noe færre enn i inneværende periode. En god kjønnsbalanse
og et visst spenn i alder vil bli etterstrebet. Det tas sikte på at prosessveilederne er rekruttert i rett
over nyttår 2015.
Følgende kvalifikasjoner og egenskaper legges til grunn:
God kunnskap og erfaring med kommunal forvaltning
God innsikt i kommunens/fylkeskommunens struktur, oppgaver, rammebetingelser og
utfordringer samt det å lede en politisk styrt organisasjon
Kunne lede lærings- og utviklingsprosesser i større forsamlinger
Gode kommunikasjons- og samarbeidsegenskaper
Tilpasningsdyktig i ulike situasjoner/miljøer
Pedagogiske egenskaper
Kunne bruke digitale læringsplattformer
God kunnskap om og kjennskap til KS
Koordinatorer
Regiondirektørene i KS har pekt ut de regionale koordinatorene for FVP 2015-2019. Koordinatorene
er helt sentrale for at FVP skal bli vellykket. Disse vil få en sentral rolle allerede fra innsalget av
programmet. Videre er koordinatorene bindeleddet mellom prosjektleder sentralt i KS og
kommunene/fylkeskommunene. De er også den nærmeste kontaktpersonen for prosessveilederne
som arbeider ute i kommunene og fylkeskommunene.
29
Budsjett for perioden 2015-2019
I følge prosjektdirektivet for gjennomføringen av FVP 2011-2015 var den økonomiske rammen for
hele perioden 10,9 mill kroner, fordelt med drøyt 5 mill kroner i 2011 og 5,1 mill kroner i 2012.
Utviklingskostnader kom i tillegg med 550 000,- kroner i 2013 og 2014. Totalt altså ca 11,5 mill
kroner.
Endringer i forhold til dagens FVP er:
 Honoraret til prosessveilederne foreslås økt med kr 250,- for en halv dag og med kr 500,- for
en hel dag, det vil si noe lavere enn lønns- og prisveksten. Honoraret blir da henholdsvis kr
3.750,- og kr 7.500,-. Dette utgjør en økning på om lag 470.000 kroner for kjerneprogrammet
alene.
 Det foreslås inntil to folkevalgtdager i neste periode mot bare en i inneværende periode og
økt antall kommuner. Økte kostnader utgjør om lag 3,3 mill kroner (inkl økning i honorarer).
 Det gjennomføres to samlinger for prosessveilederne, mot bare en i inneværende periode.
Den første avholdes våren 2015 med gjennomgang av kjerneprogrammet, opplæring av
nettløsningen (som skal brukes ute i kommunene og fylkeskommunene), gjennomgang av
refleksjonsoppleggene osv. Den andre samlingen planlegges til forsommeren 2016, og tema
her vil være evaluering av kjerneprogrammet og diskusjon rundt tema og aktivitet på
folkevalgtdager. Økte kostnader utgjør om lag 400.000 kroner.
 Kjerneprogrammet vil ligge på ks.no fra starten. Den digitale løsningen skal inneholde flere
elementer til bruk i programmet, slik som video, forskjellige refleksjonsopplegg, quiz osv.
Totalt er det estimert med om lag 50 000 kroner i lavere kostnader.
 Programmet skal utvikles gjennom hele fire års perioden, og det er lagt inn
utviklingskostnader for å dekke dette. Dette er om lag 400 000,- lavere kostnader enn i
inneværende program.
Samlet kostnadsøkning: ca 3,3 mill kroner. Dette er i samsvar med det som ble drøftet av hovedstyret
under notatsak i januar 2014.
Budsjett pr år og for hele perioden (1000 kr)
Tekst
Utvikling, trykking av materiell, på nett fra starten,
markedsføring, utsending m.m.
Nye elementer, dynamisk utvikling (digitalt, visuelt o.l.)
Kjerneprogram i 40 pst av kommunene,
fylkeskommunene og bydelen
To folkevalgtdager i 50 pst av kommunene,
fylkeskommunene og bydelene
To samlinger for prosessveiledere og koordinatorer
Sum det enkelte år
Sum total for perioden 2015-2016
2015
2016
2017
2018
Sum
20152019
800
600
3.500
50
3.500
50
1.350
50
1.780
2.210
400
5.300
400
5.300
2.260
1.830
14.700
Lasse Hansen
Helge Eide
30
14/49 Oppgaveføring til kommunene
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/49
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/50
Ettersendes.
14/50 Statlig finansiering av omsorgstjenestene
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Forslag til vedtak
KS mener forsøket med statlig finansiering av omsorgstjenestene bryter med forslag og pågående
prosess om overføring av flere oppgaver til kommune og svekker det lokalpolitiske handlingsrommet.
KS vil delta i forberedelsene for å ivareta kommunenes interesse og sørge for at kompleksiteten og
omfanget i dette saksfeltet blir synliggjort.
Det legges frem en sak til hovedstyret når omfang av forsøkene blir kjent, i etterkant av Revidert
nasjonalbudsjett og kommuneproposisjon i 2015.
Saksframstilling
Bakgrunn for saken
Av regjeringsplattformens mål er følgende relevante for denne saken:


Innføre en statlig driftstilskuddsordning for å hindre skjevfordeling mellom omsorgsboliger og
sykehjem, samt sikre raskere utbygging av flere sykehjemsplasser.
Ta initiativ til en forsøksordning med statlig finansiering for eldreomsorgen, som kommunene
kan søke på. Forsøksordningen skal inkludere et begrenset antall kommuner, vare over tid og
evalueres.
Regjeringen har i statsbudsjettet foreslått at det skal gjennomføres et forsøk med statlig finansiering
av omsorgstjenestene. Forsøksordningen skal inkludere et begrenset antall kommuner, vare over tid
og evalueres. I forsøket skal det prøves om en omlegging i finansiering av tjenestene og ansvar for
tildeling gir økt likebehandling på tvers av kommunegrenser, samt riktigere behovsdekning. Forsøket
skal legge grunnlag for læring og kompetanseheving i omsorgsektoren. Forsøkets potensial for
innovasjon, kvalitetsforbedringer og kostnadseffektivitet skal forsøkes vurdert. Etter planen skal
utredningsarbeidet gjøres ferdig i løpet av 2015 med sikte på å starte opp forsøket i 2016. Første
leveranse fra helsedirektoratet til helse og omsorgsdepartementet er en skisse til hvordan oppdraget
kan utføres innen 1. 12. For en nærmere beskrivelse av forsøket se vedlegg.
Hvordan er forsøket tenkt gjennomført?
«Forsøket skal omfatte to modeller:
a)Staten overtar ansvaret for tjenestetildeling og finansiering innenfor en gitt
budsjettramme.
b)Tjenestene tildeles av kommunen, og finansieres gjennom et øremerket sektortilskudd.
31
Modell a kan bare prøves ut i kommuner som alt har etablert en bestiller-utførerorganisering av
tjenestene ved at lokale bestillerkontorer overføres Arbeids- og velferdsetaten. En forutsetning har i
tillegg vært at det i disse kommunene er et fungerende marked for omsorgstjenester. Dette fordi
kommunalt monopol på tjenesteyting vil medføre få insentiver til kostnadseffektivitet. «1
Mulige konsekvenser av forsøket
Administrasjonen vil vektlegge at forsøket i seg selv kan skape prosesser som blir vanskelig å
reversere. Ved gjennomføring vil det lokale handlingsrommet svekkes og lokalpolitikernes påvirkning
på prioriteringer innenfor den største sektoren reduseres. Samfunnsøkonomisk vil det ved økte
tjenester føre til svekket innsats på andre områder gitt samme økonomiske ramme. I tillegg vil økte
tjenester forsterke bemanningsbehovet frem i tid. En detaljeringsgrad som en standardisering på
statlig nivå vil kreve, vil redusere fleksibiliteten, både på brukermedvirkning og for tjenestene.
Forsøket kan innebære en modell med bestiller og utfører hvor ressursene ligger helt utenfor drift.
De fleste kommunene som har valgt en sentralisert tildelerfunksjon har enten latt finansieringen
ligge i driftsenhetene eller innført en modell som innebærer både en basisfinansiering med vektet
tillegg etter tildelt tjeneste og pleietyngde. I dag vektlegges prinsippet om at grunnlaget for
beslutninger om den enkelte innbygger på et så stort område som omsorgstjenester skal tas så nært
og fleksibelt den enkelte som mulig. Dette prinsippet vil svekkes i en statlig modell.
Ved en rigging av forsøket er det viktig at alle sider ved omfang, styring/kontrollsystem,
detaljeringsgrad, ulike tjenesteprofiler i kommuner, evalueringsområder, kontroll/ korrigering av
data, og konsekvenser for brukere ivaretas. Det vil være juridiske og økonomiske konsekvenser som
bør synliggjøres og hvor KS vil ha mulighet til å nyansere og vise kompleksiteten.
Lasse Hansen
Helge Eide
1
Direkte fra oppdragsbrevet.
32
Vedlegg:
Mer om forsøket fra oppdragsbrevet fra HOD til HDir:
Helsedirektoratet vil, gitt Stortingets tilslutning, få følgende oppdrag i 2015:
a) etablere et utredningsprosjekt for å forberede forsøk med statlig finansiering av
omsorgstjenestene. Helsedirektoratet vil også få ansvaret for å gjennomføre forsøket i
samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet.
b) sørge for en følgeevaluering av forsøket med statlig finansiering.
Det er to virkemidler som skal prøves ut; 1) Endret ansvar for tildeling (kommune versus statlig
organisasjon) og 2) endret finansiering (fra rammetilskudd til øremerket tilskudd). De kommuner som
er med i forsøket vil få et inntektspåslag. Det er viktig at forsøket legges opp slik at en kan vurdere
effektene av virkemidlene hver for seg. Helsedirektoratet bes herunder vurdere hvordan forsøket bør
innrettes for å få til en hensiktsmessig gruppe av kontrollkommuner. Forsøket kan settes opp med en
avgrenset gruppe kontrollkommuner som ev. også tilføres den samme ressursøkning som de øvrige
forsøkskommunene. Alternativt bør det vurderes om alle kommuner kan fungere som
kontrollgruppe, gitt at en kan kontrollere for effekten av økt finansiering. Deltakelse i forsøket er
frivillig for kommunene. Det forutsettes likevel at forsøket gjennomføres med kommuner innenfor
begge modeller. Dette betyr at kommunene ikke selv bestemmer hvilken modell de vil delta under.
Forsøket skal finansieres ved at det for hver forsøkskommune gjøres et uttrekk fra kommunerammen
tilsvarende utgiftene til omsorgstjenestene. I tilfelle med kommunal tildeler bør direktoratet i tillegg
vurdere en modell med fortsatt finansiering gjennom rammetilskuddet, dvs. uten uttrekk, men at
ekstratilskuddet øremerkes og at det føres kontroll med at dette tilskuddet kommer i tillegg til
eksisterende utgiftsnivå. Veksten til sektoren skal følge den generelle veksten i kommuneøkonomien
i de årene forsøket løper. I tillegg vil forsøkskommunene få et eget inntektspåslag. Uttrekk kan for
eksempel innebære at netto driftsutgifter trekkes ut av kommunerammen. Tjenestetildeler i forsøket
(stat eller kommune) skal da disponere brutto driftsutgifter (netto driftsutgifter + øremerkede
tilskudd + brukerbetaling), samt årlig vekst og det inntektspåslag som tildeles. Dette vil blant annet
innebære avtale med Arbeids- og velferdsetaten om at brukerbetalingen overføres tildeleransvarlige.
I kommunene med statlig tilbyder vil tjenestene finansieres ved at midlene overføres Arbeids- og
velferdsetaten og øremerkes omsorgstjenestene. For de kommuner som inngår i modellen med
statlig tildeling, skal Helsedirektoratet utvikle et minstesett av kriterier for tjenestetildeling. Disse
kriteriene skal legges til grunn for tjenestetildelingen. I tillegg skal det legges til rette for et
tilstrekkelig skjønn slik et den enkeltes behov dekkes på en forsvarlig måte. Et begrenset antall
kommuner skal være med i forsøket. Hvor mange kommuner som kan delta vil bestemmes av den
samlede ekstrabevilgningen til forsøket. Plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere
virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller
forskrift, jf helse- og omsorgstjenestelovens § 3-1, tredje ledd skal opprettholdes i forsøksperioden.
Forsøket må derfor utformes slik at planlegging for å imøtekomme fremtidige behov innen
omsorgstjenestene opprettholdes og at nødvendige investeringer i heldøgns omsorgsplasser
gjennomføres i forsøkskommunene.
Forsøket skal kunne avvikles i etterkant av forsøksperioden. Helsedirektoratet bes vurdere
innretningen av en løsning hvor kommunene gis anledning til å reversere kostnadene over noen år.
Forsøket skal ikke føre til en forringelse av tjenestene til nåværende eller fremtidige brukere.
33
Etablering av et utredningsprosjekt som forbereder forsøket
Utredningsprosjektet skal gjennomføres i 2014/2015 slik at forsøket med statlig finansiering av
omsorgstjenesten kan starte opp i 2016. Det er foreslått å bevilge 20 mill. kroner til
utredningsprosjektet i 2015. Herunder ligger også midler til følgeevaluering av selve forsøket. Helseog omsorgsdepartementet ber Helsedirektoratet komme tilbake til departementet med et forslag til
hvordan utredningsoppdraget skal løses. I og med at deltakelse i forsøket er frivillig for kommunene,
må Helsedirektoratet legge til rette for en søknadsprosess for de interesserte kommunene.
Utredningsprosjektet må videre kartlegge status i hver forsøkskommune. Det må blant annet
kartlegges hvor mye og hvilke tjenester ulike aldersgrupper mottar og kommunens utgifter til
tjenestene. Forsøket skal legge grunnlag for læring og kompetanseheving i omsorgsektoren.
Utredningsprosjektet bør derfor forsøke å vurdere forsøkets potensial for innovasjon,
kvalitetsforbedringer og kostnadseffektivitet.
Helsedirektoratet bes vurdere om forsøket kan gjennomføres med hjemmel i eksisterende lovverk.
Helsedirektoratet må i den forbindelse vurdere om det er regelverk (lover eller forskrifter) som
hindrer gjennomføring av forsøket. Dersom det er slike hindringer, må Helsedirektoratet vurdere om
det er mulig og aktuelt å bruke forsøksloven. Og i så tilfelle vurdere hvordan en kan gjøre unntak for
forsøkskommunene fra regelverket og hvilke regler som skal gjelde i stedet i forsøksperioden. Hvis
forsøksloven kan, og bør benyttes skal Helsedirektoratet utforme forslag til vedtekter for forsøkene
hvor det framgår hvilke regler forsøkskommunene skal ha unntak fra og hvilke regler som skal gjelde i
stedet. Ved behov kan kommunal- og moderniseringsdepartementet, som ansvarlig departement for
forsøksloven, kontaktes.
Helsedirektoratet bes om å foreta en vurdering av de juridiske implikasjoner forsøkene vil medføre i
forhold til helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Særlig
sentralt her vil være spørsmål om ansvarssubjekt etter helse- og omsorgstjenesteloven, og
pliktsubjekt etter pasient- og brukerrettighetsloven.
Helsedirektoratet bør vurdere å invitere til et designseminar med enkelte sentrale utredningsmiljø
om hvordan oppgavene knyttet til utredningsprosjektet og følgeevalueringen kan løses. Hensikten
med et slikt seminar vil være å få innspill til hvordan forsøket og følgeevalueringen bør designes og
gjennomføres. Målet må blant annet være å utforme forsøket slik at det er mulig å skille effekten av
finansiering fra effekten av hvilket nivå som tildeler tjenestene. Berørte departementer, Arbeids- og
velferdsdirektoratet og KS inviteres til seminaret. Det legges til grunn at deltakende kommuner og KS
involveres på en god måte i utredningsprosjektet. Det legges til grunn en arbeidsdeling mellom
Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet der Helsedirektoratet får ansvar for den faglige
utredningen. Siden oppgaven i modellen med statlig finansiering og tildeling er organisatorisk
foreslått lagt til Arbeids- og velferdsetaten, får Arbeids- og velferdsdirektoratet ansvar for utredning
og gjennomføring av tjenestetildeling i Arbeids- og velferdsetaten. Vi ber på denne bakgrunn
Helsedirektoratet utarbeide:
- Utkast til fremdriftsplan for utredningsprosjektet og for gjennomføring av forsøket med
milepæler herunder om det i en tidlig fase skal inviteres til et designseminar.
Forslag til konkretisering og operasjonalisering av de to skisserte modellene.
- Forslag til utlysning og håndtering av søknadsprosessen overfor kommunene.
- Forslag til kriterier for valg av kommuner, utover det som fremgår av rammene for
forsøket.
- Forslag til fastsetting av utgiftene til omsorgstjenester i de deltakende kommuner. Det bør
ses på alternativer måter å gjøre dette på.
- Operasjonell beskrivelse av grensesnittet mellom kommunalt og statlig ansvar i den
statlige modellen. Beskrivelsen må blant annet omfatte oppgavefordeling og relasjon
mellom kommunal tjenesteyter og statlig tjenestetildeler mht. gjennomføring og ansvar for
34
behovsutredning.
- En vurdering av de juridiske implikasjoner et forsøk som dette vil medføre i forhold til
helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven.
Hvordan dialogen med berørte aktører skal legges opp
Vurdering av hvordan overføring av arbeidstakere fra kommune til stat (Arbeids- og
velferdsetaten) kan skje
Forslag til opplegg for avvikling av forsøket
Arbeids- og velferdsdirektoratet bes utrede:
Modeller for organisering av bestillerfunksjonen innenfor Arbeids- og velferdsetaten
en vurdering av de systemmessige konsekvensene av en overforing av oppgaver under de
ulike modeller, herunder:
- brukerstøtte
- infrastruktur
- arkiveringsløsning
- grad av integrasjon mot andre systemer
- informasjon og elektroniske løsninger (Portal)
- elektronisk innsending av skjema
- støtte for statistikk og rapportering
- verdikjede for vedtak og print
- budsjettering og regnskap
Arbeids- og velferdsdirektoratets utredning skal også omfatte en vurdering av ulike styringslinjer
for bestillerfunksjonen. De elementer Arbeids- og velferdsdirektoratet skal utrede bør
inkorporeres i Helsedirektoratets utredning.
Helse- og omsorgsdepartementet ønsker tett dialog med Helsedirektoratet om fremdriften i
prosjektet. Vi ber om at det innen 1.12.2014 lages en overordnet skisse for utredningsprosjektet,
basert på oppgavene som nevnt over.
Datoer for tilbakemeldinger til departementet:
Datoer Leveranser
1.12.2014 Under forutsetning av at Stortinget slutter seg
til forslaget: Overordnet skisse for utredningsprosjektet og for gjennomføring av forsøket med
fremdriftsplan for arbeidet. Strekpunktene over skal besvares.
10.1.2015 Justert/oppdatert skisse for utredningsprosjektet og gjennomføring av
forsøket etter tilbakemeldinger fra departementene via HOD
15.3.2015 Rapportering om status og søknadsprosess inn
mot kommuneproposisjonen
15.5.2015 Endelig rammer for gjennomføring av forsøket
samt avvikling av forsøket oversendes HOD
1.8.2015 Rapportering på status og fremdrift før
forsøksoppstart inn mot budsjett 2016
1.11.2015 Status fremdrift for utredningsprosjektet og
gjennomføringen av forsøket
2016 Forsøket starter opp. Helsedirektoratet er i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet
ansvarlig for gjennomføringen. I tillegg ber vi direktoratet melde tilbake om viktige spørsmål og
temaer som måtte dukke opp underveis i utredningsprosjektet, herunder om det er behov for
justeringer i departementets bestilling.
35
Sørge for følgeevaluering av forsøket
Det er besluttet at forsøket skal følgeevalueres. Helsedirektoratet får ansvaret for å lyse ut oppdraget
med følgeevalueringen eksternt og følge opp evaluator. Departementet ønsker at evalueringen
inneholder vurderinger av effektene både av endret finansiering og av hvor tildeleransvaret er
plassert. Evalueringen må si noe om de to virkemidlene isolert sett (finansiering og organisering) og
sammen påvirker kvaliteten på omsorgstjenestene. Evalueringen bør også si noe om det er andre
forhold som i forsøket viser seg viktigere for kvaliteten på omsorgstjenestene. Følgeevalueringen må
også inneholde vurderinger av hvordan eventuelt endret ansvar for Arbeids- og velferdsetaten
påvirker arbeids- og velferdsforvaltningens øvrige oppgaver, herunder NAV-kontorenes innsats for å
bidra til økt overgang til arbeid. Det er metodiske utfordringer ved utformingen av et slikt
forsøksopplegg og hvordan det bør evalueres. Helsedirektoratet kan vurdere om det vil være
hensiktsmessig å trekke inn evaluerings eller forskningsmiljøer i arbeidet i forkant av utlysningen.
Følgeevalueringen skal skje fra det tidspunkt forsøket starter. Vi ber om at direktoratet holder
departementet orientert om opplegget for evalueringen.
Økonomi
Det er foreslått bevilget 20 mill. kroner til utredningsprosjektet i 2015. Disse midlene skal dekke
arbeidet med utredning av forsøket for Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet,
administrative kostnader for deltakende kommuner og kostnadene ved en følgeevaluering.
Fordelingen mellom direktoratene og spørsmålet om hvor stor andel av de administrative
kostnadene deltakende kommuner skal få dekket, avgjøres etter dialog med departementet.
14/51 Plattform for regionalt folkestyre
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/51
Ettersendes.
Notatsaker
14/15 Arbeidsgiverpolitiske utfordringer ved kommunesammenslåing
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/15
Forslag til vedtak
Notatet drøftes.
Saksframstilling
Innledning
Hovedstyret vedtok i desember i fjor FoU-prosjektet «Arbeidsgiverpolitiske utfordringer ved
kommunesammenslåinger». Prosjektet utføres av Deloitte, i tillegg utfører KS Advokatene/
KS Forhandlingsavdeling utredninger om lov- og avtaleverk. Rådmannsutvalget i Nord-Trøndelag er
referansegruppe for arbeidet. Prosjektet ferdigstilles 19.desember.
36
KS legger arbeidsgiverstrategien «Skodd for framtida» samt kunnskapsgrunnlaget fra FoU-prosjektet
til grunn for medlemsrettet og interessepolitisk arbeid knyttet til kommunesektorens
arbeidsgiverrolle i kommunereformen. KS understreker betydningen av at kommunens rolle som
arbeidsgiver ivaretas på en god måte i arbeidet. Arbeidsgiverpolitiske spørsmål må adresseres tidlig
og håndteres gjennom gode prosesser, og arbeidsgiverspørsmål settes særskilt på dagsorden der
kommunestyrer fatter vedtak om kommunesammenslåing.
Hensikten med notatsaken er å gi Hovedstyret informasjon om noen foreløpige funn, og grunnlag for
å diskutere planer for formidling samt videre arbeid i KS. Dette henger også sammen med fremtidig
regionalt folkevalgt nivå, og fremtidige oppgaver til kommunesektoren.
Problemstillinger
Prosjektet bygger på erfaringer fra norske kommuner som har slått seg sammen eller forsøkt å slå
seg sammen de senere år, samt eksisterende forskning og erfaringer fra andre nordiske land. I tillegg
til utredningen om lov- og avtaleverk fra KS, skal Deloitte besvare følgende problemstillinger i
rapport:
 Hva kan vi lære (suksesskriterier og fallgruver) fra planlagte og gjennomførte
sammenslåinger i et arbeidsgiverperspektiv?
 Hva kan vi lære om kommunesammenslåinger i et arbeidsgiverperspektiv (prosess og
resultat) fra Danmark og Finnland, samt fra forskning og annen litteratur?
 Hvilken kompetanse (kritisk kompetanse) kreves (samhandling og prosess) for å gjennomføre
en sammenslåingsprosess i et arbeidsgiverperspektiv?
 Hva er gode eksempler på utviklingsorienterte prosesser i den politiske rollen og den
administrative lederrollen?
Sentrale temaer i videre arbeid
Skodd for framtida
God håndtering av arbeidsgiverrollen er en av nøklene for å nå mål som kommuner setter seg i
kommunereformen. KS har definert arbeidsgiverpolitikken som de verdier, holdninger og handlinger
som arbeidsgiver står for og praktiserer overfor medarbeiderne hver dag. Arbeidsgiverpolitikken
synliggjør arbeidsgivers evne til å frigjøre den menneskelige energien i organisasjonen.
Kommunens lokale arbeidsgiverstrategi konkretiserer mål for arbeidsgiverpolitikken, definerer tiltak
og tydelig oppfølgingsansvar. «Skodd for framtida» er et verktøy for utvikling av lokal
arbeidsgiverpolitikk og arbeidsgiverstrategier. To hovedutfordringer løftes fram for kommuner og
fylkeskommuner som arbeidsgivere;
 evnen til å rekruttere, utvikle og beholde medarbeidere
 evnen til utvikling og nyskaping
En godt forankret og tydelig kommunisert arbeidsgiverpolitikk og arbeidsgiverstrategi er viktig for å
møte utfordringene framover. I arbeidet med kommunereformen ligger fortsatt disse
hovedutfordringene til grunn, samtidig som det stiller kommunen overfor nye spørsmål og valg som
må tas. For å skape gode prosesser som kanaliserer energi i ønsket retning er det viktig å legge
grunnlag for godt samarbeid mellom folkevalgte (kommunestyret som øverste ansvarlige
arbeidsgiver), rådmann, ledere, tillitsvalgte og ansatte. Noen temaer, som ledelse og medvirkning, er
gjennomgående og viktige uavhengig av hvor i prosessene kommunen er. Tilgang på kompetanse for
å løse kommunens oppdrag i dag og i framtida er sentralt også i utredninger om nye kommuner. Det
er likevel først der kommunestyret fatter vedtak om sammenslåing at arbeidsgiverpolitiske spørsmål
kommer tydelig på dagsorden med konkret oppfølging.
37
Ledelse i omskiftelige tider
Å være leder i kommunesektoren er spennende og utfordrende. Oppdraget er komplekst med
administrativt ansvar for lokalsamfunnsutvikling og grunnleggende velferdstjenester i en folkevalgt
styrt organisasjon. De ulike områdene forventes å samhandle helhetlig og koordinert. Kommuner og
fylkeskommuner skal legge til rette for brukernes medvirkning og innbyggernes innsyn og deltakelse i
ulike prosesser. Kommunesektorene står overfor nye og krevende lederutfordringer både innen
politikk og administrasjon i forbindelse med kommunereformen. Godt samspill mellom politikk og
administrasjon, og god ledelse vil være avgjørende for prosesser og resultater. Hvordan skape
involvering, engasjement og tydeliggjøring av muligheter og gevinster innenfor gitte retningslinjer og
rammer? Hvordan legge til rette for gode prosesser og skape trygghet for de ansatte? Ledere i
kommuner der kommunestyret vedtar sammenslåing vil møte utfordringer knyttet til organisering,
nye samarbeidsrelasjoner og endring/bygging av felles kultur.
I omstillingsprosesser er det særdeles viktig at ledere jobber systematisk med de menneskelige
sidene av endringer som medfører at arbeidsoppgaver og stillinger endres, slik at nødvendig og
ønsket kompetanse forblir i organisasjonen. Store endringsprosesser kan oppleves som kaos. Det er
derfor viktig at lederen rydder i kaoset og er tydelig på rammer, delegering av oppgaver og hvilken
rolle den enkelte har. Den gode lederen i endringsprosesser er energibygger og er tydelig på mål og
synlig lederskap, og bygger motivasjon blant de ansatte.
Medbestemmelse
Suksesskriterier for å lykkes med store omstillingsprosesser er som regel involvering av de tillitsvalgte
så tidlig som mulig. I tillegg er det viktig å informere de ansatte direkte gjennom hele prosessen.
Arbeidsmiljøloven og Hovedavtalen har bestemmelser om informasjon og drøfting som må ivaretas.
Hovedavtalen angir rammen for hvordan samhandlingen mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte skal
være. De lokale parter må innen denne rammen definere hvordan samhandlingen og
medbestemmelse skal praktiseres.
Ved kommunesammenslåing skal det for en avgrenset periode opprettes en fellesnemnd som skal
samordne og ta seg av forberedelsen av sammenslåingsprosessen, jf. inndelingsloven § 26. Det kan
også opprettes et felles partssammensatt utvalg etter kommuneloven § 25 for behandling av saker
som gjelder forholdet mellom den nye arbeidsgiveren og de ansatte. Et slikt administrasjonsutvalg
foreslår og behandler overordnede retningslinjer for kommunens personalpolitikk. De tilsatte skal
være representert i utvalget.
Administrasjonsutvalgsbestemmelsen har også en nærmere regulering i Hovedavtalen del B § 4 hvor
det står at «det skal i alle kommuner og fylkeskommuner opprettes ett eller flere partssammensatte
utvalg for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som
arbeidsgiver og de ansatte med mindre partene avtaler at slike saker skal behandles på en annen
måte». Hovedavtalen viser til kommuneloven § 25 og innebærer at det skal være minst et slikt utvalg
i hver kommune eller fylkeskommune. Det vil derfor være et moment ved vurderingen om eventuell
opprettelse av administrasjonsutvalg etter inndelingsloven å se hen til hva som er mandatet til
utvalgene i hver av de respektive kommunene eller fylkeskommunene.
Å bygge en ny kommune
KS legger til grunn at lov- og avtaleverk for virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse der
kommunestyrer vedtar sammenslåing. Avhengig av blant annet hvordan kommuner har organisert
tjenester, og hvilke nye oppgaver som overføres til kommuner i kommunereformen, vil det kunne
dreie seg om flere virksomhetsoverdragelser.
Det er nødvendig ved etablering av en ny kommune å innplassere en ny administrativ ledelse før
sammenslåingen iverksettes. Den nye ledelsen bør ha som mandat å fastsette et nytt
organisasjonskart. Det er fellesnemnda etablert i henhold til inndelingsloven som formelt må
38
håndtere dette. Ved etablering av ny toppledelse må flere arbeidsgiverpolitiske og arbeidsrettslige
spørsmål håndteres.
Det er erfaringer fra tidligere sammenslåinger at det enten avtales eller fastsettes en «garanti» mot å
miste arbeid som følge av kommunesammenslåingen. Innholdet og tidsperspektiv for slike
«garantier» har variert. Erfaringer er at eventuell overtallighet i hovedsak har handlet om
toppledelse, mens tjenesteproduksjonen i liten grad er berørt. I noen sammenslåinger har
overtallighet løst seg gjennom naturlig avgang og turnover. I andre sammenslåinger har det vært
behov for å gjennomgå organisasjonsstruktur etter en tid utfra økonomiske hensyn. Stillingsvern
ivaretas i arbeidsmiljøloven, og det må vurderes nøye både om det er behov for å gi ytterligere vern
og hvordan et slikt vern eventuelt skal utformes.
Erfaringer fra gjennomførte kommunesammenslåinger er at en suksessfaktor er godt samspill
mellom politikk og administrasjon, og en ledelse som evner å legge grunnlag for god informasjon,
medvirkning og som bygger ulike organisasjonskulturer sammen. Egne planer for informasjon,
kommunikasjon og medvirkning er gode verktøy. Det å tydeliggjøre og skape eierskap til mål og
milepæler i sammenslåingsprosesser er viktig for å lykkes. I omstillingsprosesser kan det være økt
risiko for arbeidsmiljøutfordringer som må håndteres på en god måte.
Arbeidet med harmonisering, utvikling og vedtak av delegasjonsreglement, felles arbeidsgiverpolitikk
og arbeidsgiverstrategier gir en felles plattform for ny kommune. Arbeidsgiverpolitikk og -strategier
vil omfatte eksempelvis lønns- og arbeidsvilkår, pensjon, sykefraværstiltak, arbeidstid/heltid,
rekrutterings- og kompetansestrategier, sykefravær. Erfaring fra tidligere kommunesammenslåinger
viser at det er viktig at kommunene nøye vurderer hvor omfattende omstillingsprosessene skal være,
det vil si hvor mange arbeidsgiverpolitiske temaer man velger å trekke inn i
sammenslåingsprosessene. For mange temaer og delprosesser kan skape en vanskelig håndterbar
sammenslåingsprosess. Samtidig kan det være en anledning for å ta tak i noen arbeidsgiverpolitiske
utfordringer som på litt lengre sikt vil gi gevinster, og som bidrar til mer robuste organisasjoner.
Tidligere sammenslåinger viser at prosesser fram mot vedtak om, og konkrete
sammenslåingsprosesser, er faser hvor det er kan være utfordringer med å beholde kritisk
kompetanse på ulike nivå, både ledere og medarbeidere. En suksessfaktor er tilstrekkelig
kompetanseplanlegging for en ny kommune. Hvilken kompetansebeholdning har kommunene i dag
og hvilken kompetanse trenger kommunen framover? KS
KS
strategisk kompetanseutvikling utarbeidet gjennom FoU-arbeid og samarbeid med medlemmer.
Erfaringsmessig vil det oppstå spørsmål i forhold til disponering av arbeidstakerne i en ny struktur.
Det kan være relatert til både arbeidssted, arbeidstid og arbeidsoppgaver. Arbeidsgivers styringsrett
er her et sentralt verktøy.
Formidling og bruk av funn og resultater fra FoU-prosjektet
Offentliggjøring av rapporter 13.januar
Rapportene offentliggjøres i et frokostseminar 13.januar 2015. Seminaret streames/kan følges på
nett, og er åpent og tilgjengelig for medlemmene. KS regionalt og sentralt inviteres til seminaret, og
det legges opp til en felles kompetansedeling om kunnskapsgrunnlaget og bruk av det i etterkant av
seminaret. Arbeidstakerorganisasjoner og relevante myndigheter inviteres til seminaret, samt presse.
Strategikonferansene 2015
Funn og resultater fra prosjektet formidles mer i dybden til politisk og administrativ ledelse i
kommuner og fylkeskommuner gjennom innledninger på strategikonferansene 2015. Rapporter vil
da være tilgjengelige på www.ks.no, og det lages et kortfattet hefte om rapportene og om ressurser i
KS og KS-K.
39
Policy for god ledelse
Rapportene fra prosjektet legges sammen med «Skodd for framtida» til grunn for ulike tilbud
framover rettet mot kommuner som har fattet vedtak om sammenslåing. KS reviderer nå en policy
for god ledelse i kommunal sektor som skal være ferdig juni 2015.
Læringsnettverk for kommuner som har vedtatt sammenslåing
Det er under utvikling læringsnettverk for kommuner i sammenslåingsprosesser. Hensikten er å gi
støtte i det å tilrettelegge for gode fusjonsprosesser, ulike verktøy, styrke evnen til å lede
endringene, involvere, skape eierskap til prosessene. Målgruppa vil her være nøkkelpersoner som
deltakende kommuner selv velger ut (folkevalgte, toppledere, hovedtillitsvalgte). Det inviteres til en
pilot i 2015/2017.
Lederstøtte til prosjektledere som har fått tildelt ansvar for kommunesammenslåing
Det er under utvikling et kurstilbud som skal styrke deltakernes evne til å lede prosesser, i tråd med
ønsker og behov i målgruppa. Målgruppe her vil være prosjektledere/rådmenn eller andre som har
fått tildelt ansvaret for å lede sammenslåingsprosesser, der kommunestyret har fattet vedtak. Det
inviteres til en pilot 2015/2016.
Folkevalgtprogrammet 2015-2019
Hovedstyret har presisert at opplæring for folkevalgte i neste periode skal ha økt oppmerksomhet på
folkevalgtes ulike roller, herunder arbeidsgiverrollen. I det pågående arbeidet med nytt program
løftes arbeidsgiverrollen fram, og det vil også omfatte folkevalgtes arbeidsgiverrolle der kommuner
fatter vedtak om sammenslåing.
Lasse Hansen
Per Kristian Sundnes
14/16 Boligsosialt arbeid
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/16
Forslag til vedtak
Notatsak drøftes
Saksframstilling
Hvordan jobbe mer målrettet med boligsosialt arbeid, og hva kan være gode tiltak?
Det finnes flere indikasjoner på at den boligsosiale måloppnåelsen stadig blir bedre i mange
kommuner. Samtidig er utfordringene store. Tall fra SSB tyder på at rundt 2,7 pst. av befolkningen
kan regnes som vanskeligstilte på boligmarkedet, noe som vil si rundt 134 000 personer. En nasjonal
kartlegging viste at i 2012 fantes det rundt 6 200 bostedsløse i Norge. Derav er det rundt 360 foreldre
som er bostedsløse sammen med i alt 680 barn.
Rundt 50 kommuner med store boligsosiale utfordringer har inngått et langsiktig og forpliktende
samarbeid med Husbanken. Formålet med samarbeidet er å støte opp om en helhetlig og lokalt
tilpasset politikk som gjør at flere får den hjelpen de trenger. Andre statlige instanser trekkes med
etter behov. Dette skaper forutsigbarhet og helhet i dialogen mellom kommunene og statlige
instanser.
Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at det var om lag 105 000 kommunalt disponerte boliger i 2013,
noe som utgjorde om lag 21 boliger pr. 1 000 innbyggere. Dette innebar en økning på nesten 3000
boliger fra 2012.
40
År
2011
2012
2013
Tilskudd til
utleieboliger
391 400 000
429 900 000
521 400 000
Startlån
Bostøtte
6 254 861 400
7 473 300 000
6 997 976 500
3 176 810 000
3 087 420 000
2 939 000 000
Helsedirektoratet forvalter tilskudd til kommunalt rusarbeid. I 2011 mottok 29
kommuner i alt 407 mill. kroner i tilskudd. I 2012 ble det bevilget 404 millioner kroner
fordelt på 313 kommuner. I 2013 ble det bevilget om lag 65 mill. kroner til kommunalt
rusarbeid, til blant annet modeller som tar i bruk bolig som egnet samhandlingsarena.
Beregnede nasjonale tall viser at det har vært en økning antall årsverk rettet mot rusarbeid i
kommunene fra 2010 til 2012, men en liten nedgang i 2013 (Rambøll 2014), en økning fra
3620 årsverk i 2010 til 4123 årsverk i 2012, og ned til 3 990 årsverk i 2013.
Arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter en tilskuddsordning til boligsosialt arbeid. Formålet med
ordningen er å styrke og utvikle de ordinære tjenestene i kommunene for å bedre ivareta den
enkeltes behov for oppfølging i bolig. Målgruppen er bostedsløse og rusmiddelmisbrukere. Ved
utgangen av 2013 ble det gitt tilskudd til 129 kommuner i alle landets fylker. Rapporteringen fra
kommunene viser at midlene har bidratt til at nærmere 3 800 personer har mottatt
oppfølgingstjenester. Det ytes et bredt spekter av tjenester, herunder råd og veiledning, bistand til å
skaffe bolig og etablering i boligen, praktisk bistand/miljøtiltak i hjemmet, økonomisk rådgivning,
helsefremmende tiltak og arbeids-, aktivitets- og fritidstiltak. Om lag 30 pst. av tjenestemottakerne
var unge i alderen 18-25 år. Mange har behov for bistand til å finne egnet bolig, og tett oppfølging for
å gjennomføre videregående opplæring, delta i arbeidsrettede tiltak eller ordinært arbeid. Mange
kommuner benytter seg av Housing -First metoden for å ivareta personer med rus og psykiske
lidelser eller andre problemer.
I gjennomføringen av den nasjonale strategien Bolig for velferd (2014-2020), er godt samarbeid, god
rolleforståelse og felles forståelse av ansvarsfordeling mellom stat og kommune og mellom de ulike
forvaltningsnivåene helt avgjørende for god måloppnåelse. Strategien tydeliggjør ansvar, oppgaver
og forventninger i det boligsosiale arbeidet. Noen utfordringer som trekkes fram i strategien er:
o Å hjelpe de som bor i midlertidig botilbud, til en varig bolig.
o Å hjelpe de som skrives ut fra institusjon eller løslates fra fengsel til et sted å bo.
o Å styrke kommunenes forutsetninger for å bosette flyktninger.
o Å utvikle større og mer variert kommunalt botilbud.
o Gi oppfølging og tjenester i hjemmet.
o Planlegge for gode bomiljøer.
Det boligsosiale arbeidet er komplekst og krever bidrag fra flere sektorer og forvaltningsnivåer.
Eksempelvis finnes det rundt 30 tilskudds- og låneordninger som kommunene kan benytte i arbeidet
med vanskeligstilte på boligmarkedet. Disse forvaltes av til sammen fem direktorater. For at
kommuner og stat skal kunne arbeide helhetlig og effektivt er det vesentlig å kunne se disse i
sammenheng. Det er derfor behov for å:






Gjennomgå bostøtteordningen for å gjøre den mer treffsikker.
Gjennomgå innstrammingen av startlånsordningen å se hvordan den kan gjøres bedre.
Vurdere hva som kan gjøres for å bedre tilskuddsordningen for bygging av kommunale
utleieboliger
Utvikle en bedre leie til - eieordning
Forenkle og slå sammen ulike tilskuddsordninger for en mer helhetlig sosial boligpolitikk.
Teste ut bedre boligløsninger i nettverk.
41
14/17 Framtidas kompetanse - en medlemsdialog
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/17
Forslag til vedtak
Notatsak drøftes
Saksframstilling
KS har et interessepolitisk faglig behov for selv å sette agenda på området framtidas kompetanse og
skoleutvikling i tett dialog med våre medlemmer. Gjennom en god medlemsdialog får KS et solid
kunnskapsgrunnlag, og dette gjør oss til en troverdig og nødvendig aktør overfor statlige
myndigheter, på vegne av våre medlemmer.
Notatet under skisserer en konkret og strukturert interessepolitisk medlemsdialog, med mål om å
være dagsordensettende i utvikling av framtidas kompetanse når det regjeringsoppnevnte
Ludvigsen-utvalget (Fremtidens skole) avgir sin innstilling i juni 2015.
KS ønsker å invitere til medlemsdialog ved at KS i region tar i bruk relevante arenaer for å definere
framtidas kompetanse. KS vil ta i bruk sin tverrfaglige kompetanse for å utvikle en dialogpakke til
bruk regionalt. Gjennom en FOU vil vi få innsikt i medlemsdialogen regionalt slik at dialogen kan
inngå i KS sitt kunnskapsgrunnlag.
Fylkesstyrer og rådmannsutvalg bør engasjeres i arbeidet med å rigge medlemsdialogen.
Framtidas kompetanse en medlemsdialog i 2015
Arbeidsgruppe: Katrine Nikolaisen, Gustav Veiberg-Aurdal, Ellen Karin Toft-Larsen, Jorunn Leegaard,
Unni Høsøien, Katrine S. Teigen og Marianne Lindheim. Forhandlinger og KOMM inviteres inn.
Mandat
- Plan 2015 løfter fram Framtidas skole og Arbeidsformer i KS som to av tre prioriterte
områder. En medlemsdialog om framtidas kompetanse skal ivareta ulike hensyn i KS
avhengig av hvilke avdeling, region eller område man tilhører. Alle områder vil ha eierforhold
til dette området. Det er viktig å engasjere alle relevante avdelinger og regioner i denne
satsingen gjennom godt tverrfaglig samarbeid.
- Interessepolitisk område ved utdanningsavdelingen vil eie samarbeidsprosessen (eller
prosjektet), men arbeidsgruppa har medlemmer fra avdelinger fra alle områder.
- Administrativ ledergruppe gir sin tilslutning til prosjektet. Områdedirektørene via sine
nærmeste ledere sørger for eierskap til prosessen i fagavdelingene.
- Medlemsdialogen bygger på arbeidsgiverstrategien Skodd for framtida, tar i bruk innovative
arbeidsformer og bidrar til interessepolitisk arbeid for framtidas kompetanse i høringer om
rammeplan for barnehage og læreplanverket for grunnopplæringen.
- En god medlemsdialog vil fremme felles forståelse av kompetansebehovet og skape
beredskap for ulike situasjoner hvor KS trenger innflytelse.
- En bred involvering av medlemmene på et overordnet tema som framtidas kompetanse, vil
kunne bidra positivt for KS sitt omdømme som medlemsorganisasjon.
- Det må utarbeides en strategi for medlemsdialogen som involverer regioner, styrer og utvalg.
Strategien må forankres i ledelsen og sjekkes ut med regionsdirektørene.
42
-
Det utarbeides en dialogpakke som kan brukes på ulike arenaer lokalt, regionalt og sentralt.
Mål
KS skal sammen med medlemmene sette dagsorden når framtidas kompetanse skal defineres,
utvikles og foredles slik at kommunene kan tilby en framtidsrettet opplæring som gjennom ny og
innovativ praksis stimulerer elevenes helhetlige kompetanse.
Faglig kontekst
Interessepolitikk:
Meld. St. 24 (2012-2013) varslet at daværende regjering ville nedsette en rammeplangruppe som
skulle få i oppdrag å komme med forslag til revidert rammeplan for barnehagens innhold og
oppgaver. I 2013 fikk en arbeidsgruppe i oppdrag å lage et utkast til revidert rammeplan for
barnehagen. Forslaget fra rammeplangruppa ble levert 14. februar 2014. Kunnskapsdepartementet
vedtok deretter å utsette revideringen av rammeplanen for barnehagen for å samkjøre arbeidet med
en gjennomgang av barnehageloven. Revidert rammeplan er nå planlagt ferdig i 2016. Samtidig sier
Kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen at han ønsker tydeligere læringsmål i barnehagen.
Meld. St. 20 (2012-2013) På rett vei, kvalitet og mangfold i fellesskolen presenterte Grunnopplæring
for framtidas samfunn som et av tre hovedområder. Tiltakene til dette hovedområdet er i ferd med å
iverksettes i 2015 og krever derfor stor oppmerksomhet. 1) Fornyet generell del, 2) Offentlig utvalg
som definerer framtidens kompetansebehov og 3) styrket realfaglig kompetanse i skolen.
Kunnskapsdepartementet har 15.10.14 varslet at den generelle delen av Kunnskapsløftet skal
fornyes. Statsråden inviterer til innspill og åpen debatt om verdigrunnlaget for dagens og framtidas
opplæring. Deretter blir det høring i 2016. Målet er at den skal gjelde fra skoleåret 2017/ 2018. KS er
invitert til første møte om dette i KD 24. november 2014. KD ber om å få innspill bl.a.: Hvilke
utviklingstrekk i skole og samfunn bør en fornyet Generell del fange opp?
Ludvigsen-utvalget leverte sin delutredning Elevenes læring i fremtidens skole 3. sept. 2014.
Delutredningen varsler hva som skal utredes nærmere i hovedutredningen som publiseres 15. juni
2015. I hovedutredningen vil de utrede om fagovergripende kompetanser bør vektlegges og
synliggjøres i læreplanverket på en annen måte enn i dag, men først og fremst vil utvalget beskrive
og begrunne hvilke kompetanser elevene vil trenge i framtida.

KS må forberede seg på et omfattende interessepolitisk arbeid for å sette preg på de
viktige rammebetingelsene rammeplan og læreplanverk utgjør for barnehager og skoler.
 Kunnskapen fra medlemsdialogen kan også benyttes interessepolitisk inn mot eksisterende
U
en
profesjonalisert livslang karriereveiledning.
 Ulike utviklingsnettverk som skoleeierprogrammene, Effnettverk og kvalitetsnettverk kan
få nyttige innspill til sitt medlemsrettede arbeid.
Forskning, innovasjon og digitalisering
Generell del av læreplanen ble skrevet i 1993, Kunnskapsløftet kom i 2006 uten å fornye den
generelle delen fordi mange var fornøyd med den. Generell del beskriver i stor grad den overordnede
brede kompetansen i læreplanen og avslutter med følgende ord: Sluttmålet for opplæringen er å
anspore den enkelte til å realisere seg selv på måter som kommer fellesskapet til gode å fostre
menneskelighet for et samfunn i utvikling.
Hvilken betydning har digitaliseringen av samfunnet hatt i perioden 1993 2014? SMIL-studien viser
at tilgangen på teknologi ikke lenger er den største utfordringen, men hvordan teknologien brukes.
Det er mye IT-bruk, men den er for lite faglig orientert. IKT brukes ofte, både i forberedelse, i timene
og i etterkant. Likevel varierer bruken i stor grad mellom elevgrupper, fag, klasserom og
43
lærergrupper. Hvordan og når IKT brukes henger sammen med mange forhold: Tilgjengeligheten på
digitale ressurser, lærernes digitale kompetanse og evne til å tilpasse undervisningen, og tydelige
strategier for IKT-bruk hos skoleeier og skoleleder.
Innovasjonsfeltets arbeidsmetodikk kan bidra til ny praksis og bevissthet om hvordan man kan jobbe
når man ikke kjenner framtidas løsninger. Viktige stikkord er behovsforståelse, samarbeid,
omgivelsesorientering, fra «beste til neste praksis», kreativitet og ledelse. I andre land har man
jobbet med dette lengre enn vi har i Norge. Det vil være nyttig å få en oversikt over erfaringer fra
andre land; Danmark, Storbritannia etc.
 KS vil bidra til spredning av innovativ praksis som styrker skoleutvikling og utvikler
kompetanse om hvilke muligheter og begrensinger teknologi gir for å fremme elevenes
læring og skolens utvikling.
 Betydningen av digitalisering, f.eks sosiale medier og nettbrett, som premiss for
pedagogikk.
 Fremme forståelse for og kompetanse om innovasjon som verktøy for behovsforståelse,
kreative løsninger og ny praksis.
Arbeidsliv
KS kan bidra til god sammenheng mellom arbeidslivets behov for kompetanse og den kompetansen
som vektlegges i barnehage og skole.
Refleksjonsheftet Skodd for framtida løfter fram mange viktige spørsmål til kommunesektoren, f. eks.
Er din virksomhet skodd for framtida? Vi må også spørre om skolen tilbyr sko for framtida? Hvilken
karriereveiledning tilbys elevene?
Tariffoppgjøret 2014 førte til negativ medieoppmerksomhet om KS. Vi kan benytte anledningen nå til
å markere oss som nytenkende bidragsytere for framtidas samfunn og basere arbeidet på dialog med
medlemmene.
 Kompetanse er et viktig tema i KS sitt arbeid på arbeidslivsområdet. Det er viktig at
kunnskapen om arbeidslivets behov brukes inn i dialogen om framtidas kompetanse i
skolen.
 Kunnskapen som utvikles i medlemsdialogen kan danne grunnlag for å rekruttere, utvikle
og beholde medarbeidere.
Regioner og Kommunikasjon
Regionene er i tett dialog med medlemmene, og har mange arenaer som kan være relevante for en
dialog om framtidas kompetanse. Regionene ønsker tett samhandling med fagavdelinger i KS for å
legge til rette for god medlemsdialog, og fagavdelingene trenger god kunnskap om kommunenes
arbeid for å være gode representanter for kommunesektoren. Kommunikasjonsavdelingen er en
nøkkelavdeling for kommunikasjon både innad i organisasjonen og utad, men
kommunikasjonsavdelingen trenger også tett samhandling med øvrige avdelinger for å legge til rette
for god kommunikasjon.
 Strategikonferansen er en naturlig arena for å løfte opp dialogen om framtidas
kompetanse.
 Arbeidsgruppa vil utvikle en dialogpakke til bruk på ulike arenaer regionalt.
 Kunnskapen fra medlemsdialogen kan også benyttes omdømmemessig i media.
Medlemsdialogen
Kommunesektoren rommer store deler av offentlig sektor og har dermed et godt bilde av framtidas
kompetansebehov. Hvilken kompetanse vil kommunen som arbeidsgiver peke på som mest
betydningsfull for å kunne tilby gode tjenester i skole, barnehage, sykehjem osv? Hvilke behov
kjenner vi som vi ikke fyller i dag? Er det formelle fagbehov eller de mer fagovergripende
44
kompetansene? Hvilken betydning har digitalkompetanse for arbeidsplassene nå? Er vi bevisst de
mulighetene teknologien gir oss, og har vi kompetanse til å ta teknologien i bruk? Hvordan bør
hverdagen i skole og barnehage organiseres for å dekke fremtidens behov? Hvem samspiller
kommunene med i dette arbeidet? Er lokale innovasjonssystemer tilpasset behovene til skole og
barnehage? Skodd for framtida stiller mange gode spørsmål, og vi bør forberede flere.
Vi kan ta ulike kanaler og veier i bruk for å tilrettelegge for medlemsdialog:









En dialogpakke hvor dialog og kreative arbeidsformer er sentralt, utvikles til bruk på ulike
arenaer.
Medlemsdialogen kan introduseres på strategikonferansene.
Vi engasjerer et kompetansemiljø gjennom FOU som skal bidra til dialogpakken og følge
dialogen ute. Presenterer sitt arbeid på fagkonferanse høsten 2015.
Dialogpakken testes ut på utdanningsnettverket og Grunnskolefaglig nettverk 29. januar,
eventuelt også i Forum for fylkesutdanningssjefer.
Regionskontorene bruker dialogpakka i sine utdannings- og arbeidsgivernettverk.
Fylkesstyrer og rådmannsutvalg bør engasjeres, arbeidsgruppa lager en rammesak i
dialogpakka, som også kan legges fram som diskusjonssak i politiske utvalg i kommunene og
fylkeskommunene.
Arendalskonferansen feirer 15 års jubileum i 2015 og har som mål «å bidra til å bevege
norske kommuner i retning av mer nytenkning og innovasjon». Ca 500 deltakere deltar hvert
år i det som for mange er Norges viktigste møteplass for alle som er opptatt av innovasjon i
kommunal sammenheng. Frem til nå har det dominerende tema vært helse, men i 2015 bør
Ludvigsen-utvalgets hovedutredning kunne danne et godt utgangspunkt for en dialog med
kommunene om hva kommunesektoren mener om framtidas kompetanse. Regjeringen bør
inviteres med i debatten. Kan gjelde både barnehage, skole og arbeidslivets behov.
Vi kan kartlegge og få oversikt over hvilke kommuner som har erfaring med systematisk
innovasjonsarbeid. Dette kan være en nyttig inngang til arbeidet med framtidas kompetanse.
Nasjonal konferanse på høsten hvor vi tar i bruk all vår innsamlede kunnskap (FOU) i en bredt
anlagt KS konferanse om Framtidas kompetanse.
Anbefalt framdrift:
Tiltak
Ansvar
Frist
Utdanningsavdelingen eier tiltaket/ prosjektet. Erling
forankrer arbeidet hos Helge
Erling
19. november
Helge forankrer prosjektet i ALG
Helge
24. november
Notatet deles og forankres med arbeidsgruppas
ledere og presenteres på avdelingsmøtene for innspill
Hver enkelt i
arbeidsgruppa
28. november
Møte med Regionsdirektører om
strategikonferansene som igangsetter for dialog, og
innspill om ulike arenaer
Erling
1. desember
Dagordensettende FOU, på tvers av fagområder
Marianne og
Gustav
19. desember
Dialogpakke utvikles
Arbeidsgruppa
29. januar
Dialogpakka prøves ut på samling for
utdanningsnettverket og grunnskolefaglig nettverk
Marianne og
Katrine N
29. januar
Marianne Højdal? ( om læreplanarbeid), Ingunn
Marianne
Desember 2014
45
Bremnes Stubdal? ( om IKT i utdanning),
Ludvigsenutvalget? (sekretariatet?) inviteres sammen
med KD (om generell del) til samlingen 29. januar
Medlemsdialog i regionene på egnede arenaer
Regionsansatte
Februar mai 2015
Dialogen introduseres på Strategikonferanser
Arbeidsgruppa/
ledere
Januar - februar 2015
Arendalskonferansen, dialog mellom Ludvigsen, Røe
Isaksen og noen kommuneledere som har utmerket
seg i medlemsdialogen
Gustav og
Marianne
Juni 2015
Sak i hovedstyret som grunnlag for interessepolitisk
påvirkningsarbeid
Marianne, Jorunn
og Siri
September 2015
En sentral fagpolitisk konferanse
Arbeidsgruppa
Høst 2015
Helge Eide
Erling Lien Barlindhaud
Vedlegg
Begrepsavklaring: Framtidas kompetanse hva mener vi?
Barnehagens formål er å ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som
grunnlag for allsidig utvikling, i samarbeid og forståelse med barnas hjem.
Barnehagen er en pedagogisk virksomhet. Rammeplanen sier at innholdet i barnehagen skal bygge
på et helhetlig læringssyn, hvor omsorg og lek, læring og danning er sentrale deler. I tillegg er sosial
og språklig kompetanse og fagområdene viktige deler av barnehagens læringsmiljø. Rammeplanen
inneholder ikke kompetansemål, men beskriver sju fagområder som er sentrale for opplevelse,
utforskning og læring. Fagområdene er i stor grad de samme som barn senere møter som fag i
skolen.
Det er en pågående diskusjon om læring i barnehagen. Kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen og
andre har argumentert de for at det trengs mer læring i barnehagen slik at barn blir bedre forberedt
til skolen. Professor Mari Rege ved Universitetet i Stavanger har også vært en forkjemper for at tidlig
læring er det mest effektive vi har for at barna våre skal lykkes i arbeidslivet.
Motforestillingene mot et økt læringsfokus i barnehagen har ofte bakgrunn i en bekymring for at det
vide repertoaret som begrepet læring kan romme skal bli snevrere og at økt læring i barnehagen skal
redusere barndommens egenverdi. Det er også en stor skepsis i sektoren for å kartlegge barns
ferdigheter.
I forarbeidene til Kunnskapsløftet var det en stor diskusjon om bredden i kompetansebegrepet.
Kvalitetsutvalget foreslo basiskompetanse:





lese- og skriveferdigheter samt regneferdigheter og tallforståelse
ferdigheter i engelsk
digital kompetanse
læringsstrategier og motivasjon (innsats og utholdenhet)
sosial kompetanse
46
Regjeringen med Statsråd Clemet valgte å definere den fagovergripende kompetansen som
grunnleggende ferdigheter i Kunnskapsløftet; å kunne lese, å kunne skrive, muntlige ferdigheter, å
kunne regne og digitale ferdigheter. Ved å bare vektlegge ferdigheter, kunne dette kritiseres som en
smalere forståelse av kompetansebegrepet.
Ny regjering i 2005 med statsråd Djupedal, la til et nytt kapittel som de kalte prinsipper for
opplæringen. Her er enkelte kompetanseområder utdypet; sosial og kulturell kompetanse,
læringsstrategier og motivasjons for læring og elevmedvirkning. I tillegg finner vi også
Læringsplakaten som beskriver ulike kompetanser som skolen er forpliktet til å ivareta, innlemmet i
dette kapittelet.
Evalueringen av kunnskapsløftet avdekker manglende sammenheng i læreplanverket, og at generell
del og prinsipper for opplæringen i liten grad er del av skolenes lokale læreplaner. Det er ikke gjort
grundige analyser av i hvilken grad kompetansemålene i fagene reflekterer bredden i
kompetansebegrepet.
Den forrige regjeringen med statsråd Kristin Halvorsen pekte i Meld. St. 20 på sosial kompetanse,
evne til innovasjon og kreativitet, kunnskap om forskjellige kulturer og språk, evne til å takle den
digitale utviklingen samt kunnskap om demokratiske verdier og menneskerettigheter som viktige
kompetanseområder som vil få større betydning i et framtidig samfunn.
Ludvigsen-utvalget har startet en utredning av kompetansebegrepet som viser til ulike læreplaner i
Norge og i andre land og legger et bredt kompetansebegrep til grunn for sitt arbeid ved å
understreke at kompetanse omfatter både kognitive, praktiske, sosiale og emosjonelle sider ved
elevenes læring.
Petter Aasen, professor i utdanningsvitenskap og delansvarlig for evalueringen av Kunnskapsløftet
som styringsreform, kritiserer Ludvigsen-utvalgets foreløpige utredning som utflytende og anbefaler
utvalget å støtte seg på nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring som ble vedtatt i 2011.
Han mener at det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er et godt utgangspunkt for å tydeliggjøre at
kompetanse i fag handler om kunnskap og ferdigheter innenfor fagenes rammer, og i tillegg
fagovergripende kompetanser som for eksempel kritisk tenkning og problemløsning.
Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR) beskriver formelle kvalifikasjonskrav og krav til
læringsutbytte på ulike nivåer/ tidspunkter i utdanningssystemet, inkludert avsluttet grunnskole og
videregående opplæring. Formålet med NKR er å vise progresjon og sammenheng til arbeidsliv og
samfunnsliv og gi grunnlag for sammenligning og mobilitet på tvers av land. Følgende
kompetansedefinisjon er lagt til grunn i rammeverket:
Kompetanse er å kunne anvende kunnskap og ferdigheter på selvstendig vis i ulike situasjoner
gjennom å vise samarbeidsevne, ansvarlighet, evne til refleksjon og kritisk tenkning i utdannings- og
yrkessammenheng.
Internasjonal kontekst
OECD lanserte Skills Strategi i 2012. Bakgrunnen for strategien er at kompetanse alltid har vært en
fordel - om ikke en nødvendighet i arbeidslivet. I dag er det å ha dyktige arbeidstakere avgjørende
for land som konkurrerer i en avansert økonomi. Kompetente arbeidstakere er både mer produktive,
gir økt produktivitet og styrker grunnlaget for bærekraftig vekst.
I løpet av de siste fem tiårene har balansen mellom de ulike delene av arbeidslivet og hva slags
ferdigheter som kreves, vært skiftende. Yrker, både tradisjonelle og nye, trenger ansatte med høyre
kompetanse. Denne trenden forventes å fortsette, men arbeidsgivernes behov for spesifikke
ferdigheter er i stadig endring - og er vanskelige å forutsi.
47
OECD rapporten Skills Strategy Action Report Norway bruker begrepet karriereferdigheter som
betegnelse på hva som er viktig for å håndtere et stadig mer mangfoldig arbeidsliv med mange
muligheter og stadige valg. Det anbefales å utvikle karriereferdigheter i alle deler av
utdanningssystemet. Følgende karriereferdigheter vektlegges:




Selvinnsikt
o å kunne identifisere sine interesser og behov og kjenne sin kompetanse
o å ha god forståelse av hvem man er som person, og hvilke styrker og svakheter man
har
o å være bevisst på hvilke krav og forventninger man har til arbeidslivet
Valgkompetanse
o å ha evnen til å ta gode valg
o å ha kunnskap om forskjellige måter valg kan tas på, bevissthet om hvordan man selv
tar valg, og bevissthet om hvilke valg som kan være hensiktsmessige i en bestemt
situasjon
Kjenne sine muligheter
o å ha kjennskap til hvilke muligheter som finnes, hva disse mulighetene kan innebære,
og hvordan man kan gripe mulighetene
Ferdigheter i å håndtere overganger
o å kunne håndtere utfordringer knyttet til overganger, for eksempel fra utdanning til
arbeidsliv, fra én jobb til en annen eller fra arbeidsliv tilbake til utdanning
Som et ledd i Skills Strategy har OECD utviklet prosjektet Education and Social Progress (ESP).
Prosjektet skal bidra OECDs Skills Strategi ved å belyse betydningen av sosiale og emosjonelle
ferdigheter for å oppnå et godt liv i bred forstand. Prosjektet tar sikte på å forstå hvilke
læringsarenaer som former de ferdighetene som er viktige for individuell trivsel og samfunnsmessig
vekst.
Prosjektet fokuserer på:
E
medborgerskap, tryggere samfunn og bedre livstilfredshet.
sunnere livsstil, aktivt
B
utviklingen av barns muligheter for å lykkes i livet.
‘
skole og samfunn spiller som læringsarenaer i utviklingen av barns kompetanse.
Orienteringssaker
14/11 Innspill til ny folkehelsemelding
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/11
Forslag til vedtak
Saken tas til orientering
Saksframstilling
48
Innspill til stortingsmelding om folkehelse
Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om folkehelsepolitikken i 2015. I stortingsmeldingen
vil regjeringen presentere ny politikk på områder som enten ikke har vært tilstrekkelig prioritert eller
som krever nye løsninger. Det gjelder spesielt psykisk helse i folkehelsearbeidet, aktive eldre og
helsevennlige valg. I tillegg vil forebyggende arbeid rettet mot barn og unge være prioritert.
Meldingen vil bygge videre på de nasjonale målene og de overordnede rammene for
folkehelsepolitikken. Psykisk helse skal få en likeverdig plass i folkehelsearbeidet. Psykiske
helseproblemer er en av de største folkehelseutfordringene vi har i dag. Det skal legges mer vekt på
beskyttende faktorer for god helse, som sosiale nettverk, sosial støtte, mestring og trivsel.
Regjeringen vil legge vekt på tiltak som gir positiv motivasjon og som gjør det lettere for den enkelte
å ta de sunne valgene, samtidig som tiltak for bedre folkehelse også veies opp mot enkeltmenneskets
valgfrihet. Dette dreier seg om forholdet mellom den enkeltes selvbestemmelse og samfunnsrettede
tiltak, og hvordan politikken i større grad kan innrettes slik at den fremmer den enkeltes muligheter
for livsutfoldelse.
Det meste av folkehelsearbeidet skjer i kommunene
For KS er det viktig å understreke at nasjonale tiltak, rammebetingelser og virkemidler er avgjørende
for det brede folkehelsearbeidet, men det meste av folkehelsearbeidet skjer i kommunene. Det er
derfor avgjørende med god lokal politisk forankring. Folkehelseloven fra 2012, pålegger kommunene
å utvikle et mer kunnskapsbasert og systematisk folkehelsearbeid. Faktorene som kan påvirke
folkehelsen spenner over et bredt spekter, fra det fysiske, kjemiske og biologiske, til det psykologiske
og sosiale. Helsefremming som begrep brukes også om politiske prosesser som omfatter endring av
individuelle, sosiale, miljømessige og økonomiske forhold helsens determinanter og det å sette
folk i stand til å ta kontroll over disse determinantene. Individuelle determinanter påvirker
levevanene og søker å få enkeltpersoner til å leve sunnere; redusere sitt alkoholkonsum, slutte å
røyke og være mer aktive.
Kommunenes samfunnsoppdrag er å skape lokalsamfunn der folk trives og tilrettelegge for gode
barnehager, gode skoler og sosiale møteplasser for å skape robuste barn og unge som skal mestre
livets utfordringer. Gjennom god areal og byplanlegging legges mange føringer for folkehelse i
kommunesektoren. Eller for å si det med Innherrad samkommunes forslag til ny samfunnsplandel;
«Befolkningens helse og livskvalitet utvikles i lokalsamfunnene der folk leker, lærer, arbeider,
pleier fritid og bor gjennom hele livet. En god steds- og samfunnsutvikling bedrer
innbyggernes levekår og gjør det enklere for folk å ta helsefremmende valg. Det styrker også
innbyggernes evne og vilje til å bry seg om og ta vare på hverandre og samfunnet de er en del
av»
Kommunenes fortrinn er at de er nær dagliglivet gjennom universelle arenaer og kan bygge god
folkehelse og gi barn et godt grunnlag i livet.
Sosiale ulikheter i helse
Et viktig tiltak for å sikre god helse og god fordeling av helse i et generasjonsperspektiv er å forhindre
at mennesker faller ut av skolen og arbeidslivet2. Mot slutten av Ny Giv satsingen kan det ikke sies at
målet er nådd. Antall barn som lever i inntektsfattige familier er ganske stabilt, og begrunner
tilnærmingen til hvorfor det er viktig å satse på å redusere sosial ulikhet i helse. Frafall fra
videregående skole er et sluttprodukt i en prosess som starter tidlig i livet - lenge før videregående
skole. Manglende mestring gir ofte utslag i frafall og lettere psykiske plager som gir en betydelig økt
sjanse for uføreytelser og arbeidsledighet i ung alder. Sosioøkonomisk bakgrunn, særlig foreldres
utdanning, har stor betydning for hvordan barn lykkes i utdanningsløpet fra førskolealder fram til
videregående opplæring. Psykiske plager er i dag en av de store helse- og samfunnsutfordringene i
2
Sak til KS hovedstyre om folkehelse august 2013.
49
Norge. En altfor stor andel av de som ikke fullfører videregående skole ender i utenforskap og på
uføreytelser. Dette har vært bakgrunnen for KS ønske om å løfte disse problemstillingene i en
folkehelsesatsing.
En ytterligere begrunnelse for en slik retning ble gitt ved den 11 nordiske folkehelsekonferansen i
Trondheim, 26.-29. august 2014. 747 deltakerne, engasjert i ulike roller lokalt, regionalt og nasjonalt i
Norden samlet seg om en uttalelse hvorav et utdrag er gjengitt:
Rettferdig fordeling av helse og trivsel forutsetter:
Innsats mot grunnleggende årsaker til helse og trivsel
- Det må investeres i universell velferd som bolig og oppvekstmiljøer, skole og utdanning,
arbeidsliv, arbeidsmiljø, helsetjenester og velferdsordninger, for gode levekår.
- For å fremme psykisk helse og trivsel må vi stimulere til sosiale nettverk, deltakelse og sosial
støtte i hverdagslivet.
- Det er behov for styrket samfunnsrettet innsats for å forebygge ikke-smittsomme
WHO
NCD
I
områdene ernæring, fysisk aktivitet, tobakk, alkohol, samt rus, skader og ulykker (injuries and
violence) og psykisk helse må også rettes mot de underliggende årsakene basert på en
forståelse av politiske og kommersielle drivkrefter.
- Gevinster kan tas ut både ved en god start i livet, ved å fremme ungdommers helse,
innsatser i arbeidslivet og aktiv, sunn og trygg aldring.
Sosial ulikhet kan komme som utilsiktede virkninger av tiltak og politikk som har positive, legitime og
gode formål. Sosial ulikhet kan i noen grad forårsakes at manglende planlegging eller at vurderingen
av fordelingseffekter av ulike tiltak ikke har vært god nok. Sosiale ulikheter i helse er vår største
folkehelseutfordring som også har en arvelig effekt. Barn av foreldre med lav sosioøkonomisk status
har dårligere forutsetninger for å realisere sitt potensial. Samtidig er det ikke bare spesielle grupper
eller de med kortest utdanning som berøres. Studier viser at det er en kontinuerlig økning i
helseplager med synkende sosioøkonomisk status gjennom hele befolkningen (Sosial og
helsedirektoratet, 2005).
KS vil derfor understreke at:


Det er behov for å styrke sammenhengende tiltak på tvers av sektorer og mellom kommune
og fylkeskommune.
KS ønsker en større satsing på bredde og tverrfaglighet i folkehelsearbeidet og at det blir
flere arenaer for kunnskapsdeling og utvikling på tvers av sektorer.
Mer forskning på folkehelse også i kommunesektoren
Innen smittevern og miljørettet helsevern er det veletablerte metoder for analyse av hvilke
konsekvenser fysiske, kjemiske og biologiske faktorer kan få for folkehelsen. Innen
samfunnsvitenskapene er det imidlertid ikke utviklet tilsvarende metoder for analyse av hvilke
konsekvenser psykologiske og sosiale forhold kan få for folkehelsen. Det er derfor grunn til å rette
oppmerksomheten mot de psykologiske og sosiale faktorene.
KS er opptatt av at det gjennomføres:


Mer forskning på folkehelsetiltak utifra effektvurderinger.
Helsekonsekvenser på befolkningsnivå bør i større grad utredes i folkehelsearbeidet.
Hva vet vi om hva som gir folkehelsegevinst?
Det eksisterer ingen objektiv norm for hvor mye av samfunnets ressurser som skal gå til helse verken
til behandling eller forebygging. Men ressursene skal brukes på en slik måte at man får mest mulig
helse igjen for pengene, og at det bidrar til sosial utjevning. Dette skaper en prioriteringsutfordring
50
siden det ikke er mulig å flytte penger fra behandling til forebygging uten at det får konsekvenser for
enkeltindivider. Generelt er det slik at tiltak på befolkningsnivå gir mer helse innenfor gitte ressurser
enn individrettede tiltak. Individrettede forebyggende tiltak kan gi mer helse enn kurativ behandling,
og tidlig innsats er mer effektivt en sen innsats da mennesker med middels til lav risiko ofte gir
opphav til flere sykdomstilfeller enn et lite antall mennesker med høy risiko.
Ulikheter i levekår gir ulikheter i helse. Disse ulikhetene finner vi enten vi studerer dødelighet,
sykelighet eller selvopplevd helse. Ulikhetene følger en gradient gjennom hele befolkningen: Desto
høyere sosioøkonomisk status, desto bedre helse 3
Folks helse er på individnivå summen av alle handlinger, all ytre og indre påvirkning et menneske er
utsatt for og velger selv. Det er derfor ikke mulig å se for seg et direkte forhold mellom årsak og
virkning på absolutt alle områder på individnivå. Effektmålinger på dette feltet er også svært
komplisert. Hvilke rammebetingelser har kommunene størst mulighet til selv å påvirke? WHOs
Ottawa-charter fra 1986 understreket nødvendigheten av å styrke verdier som gir den enkelte og
grupper muligheter for ansvar, delaktighet, solidaritet og mestring og kontroll over eget liv og
situasjon. Det er ikke mulig å gi noe klart og entydig svar på hva av tiltak som kan gi best effekt på
hele folkehelseområdet, men det kan være mulig å nærme seg noen anbefalinger og tiltak som kan
være bedre egnet enn andre. Gode fellesskap med venner, frisk luft og muligheter for stillhet og
kunstopplevelser er eksempler på salutogene (helsefremmende) faktorer i våre liv, i motsetning til de
patogene som er sykdomsskapende (Antonovsky, 1987). Sykehusmedisinen har hovedfokus på
patogene faktorer, mens helsefremmende tiltak har lavere prioritet i helseøkonomien.
Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har en viktig rolle i det brede, befolkningsrettede
folkehelsearbeidet ved å avdekke problemer, intervenere tidlig i problemforløp og sørge for
iverksetting av tiltak eller henvisning til andre instanser. Studier viser at tjenesten benyttes
uavhengig av sosioøkonomisk status. Tjenesten kan derfor bidra til å utjevne sosiale helseforskjeller.
Samtidig er det grunn til å tro at andre forebyggende tiltak utført på universelle arenaer også kan ha
god effekt, utført tverrfaglig og med bidrag fra ulike profesjoner.
Norske kommuner er ulike i helsesammenheng avhengig av næringsstruktur, utdanningsnivå, andel
innvandrere, befolkningssammensetning generelt. Selv om kommunene er ulike, vil de allikevel ha en
del utfordringer felles (eks. lettere psykiske lidelser, livsstilsykdommer, muskel/skjelett). I forhold til å
forebygge disse, vil kommunene ha kommet ulikt. De hvite og udekkede feltene vil variere. Noen er
«gode» på forebygging i forhold til en bestemt helseutfordring fordi kommunen har prioritert
nettopp dette.
Hvordan oppnå mer helsefremming?
Kommunesektoren vil prioritere tidlig innsats, men understreker at staten må gi drahjelp for at dette
skal få full effekt. I tillegg vil kommunesektoren være helt avhengig av ytterligere samarbeid med
frivillig sektor og aktivisering av hele sivilsamfunnet for å oppnå bedre folkehelse. KS konstaterer at
flere av våre medlemmer peker på at kommunehelseprofilene foreligger med hovedvekt på sykdom
og risikofaktorer. Både kommuner og fylkeskommuner har behov for god tilgjengelig kunnskap om
både beskyttelsesfaktorer og helsefremmende faktorer. Tillit, sosiale nettverk og inkludering,
fellesskap, mestring, glede og lykke er ord som ofte brukes for å beskrive positive opplevelser og
mellommenneskelige prosesser. Dette er helsefremmende faktorer som bør ha like stor plass og
fokus i kunnskapsgrunnlaget som uhelsetall. Det bør arbeides for helsefremmende samfunnsutvikling
lokalt og regionalt, her bør staten spille en sterkere rolle.
De konkrete forebyggende tiltakene som velges, bør prioriteres ut fra forhold:
Kommunene må disponere en metode som har effekt
3
Helsedirektoratet 2010.
51
Forventet gevinst for kommunen må stå i rimelig forhold til ressursinnsatsen
Målgruppen (individene) må akseptere tiltaket, og det må være kunnskapsbasert
Hvordan jobbes det med folkehelse i kommunesektoren?
Folkehelsetiltak i kommunene er svært mangfoldige, og det gjøres et imponerende mangesidig
arbeid på feltet. Norsk institutt for by og regionsforskning (NIBR) gjorde på oppdrag for KS i
2013/2014 en studie av både folkehelse og forebygging4. Utgangspunktet var problemstillingene:
 Hva er kommunenes strategier for å nå sine målgrupper?
o Er tiltak på universelle eller selektive arenaer?
 Tema og tiltak i kommunenes arbeid med helsefremming og forebygging
o Hvilke tiltak setter de i verk?
 Kommunal motivasjon for arbeid med helsefremming og forebygging
 Får kommunene mer helse for pengene ved å iverksette helsefremmings- og folkehelsetiltak?
 Kjenner kommunene til, og iverksetter de, tiltak som har dokumentert kost-nytte-effekt?
 Kjenner kommunene til, og iverksetter de, kunnskapsbaserte tiltak?
 Kjenner kommunene til, og iverksetter de, kunnskapsbaserte tiltak?
At tiltak er kunnskapsbasert vil si at tiltak en gang har vært evaluert og at evalueringen viser at de
enten gir helsemessig eller økonomisk effekt. Rapporten viser at av tiltakene som kommunene har
satt i gang er få evaluert på en slik måte at man med sikkerhet kan si at de er kunnskapsbaserte.
Kommuner er opptatt av å redusere sosiale ulikhet i helse, og arbeider med dette innenfor de fleste
tjenesteområdene. Når det gjelder skolehelsetjeneste og helsestasjon anser KS at satsingen på
forebyggende aktiviteten for barn og unge bør kunne utføres av langt flere faggrupper enn i dag, og i
langt mer tverrfaglige samarbeid.
Andre eksempler på arbeid er at Østfold er nasjonalt erfaringsfylke finansiert av Helsedirektoratet, på
arbeid med konsekvensutredninger/vurderinger. Bakgrunnen for kommunesektorens del er at den
må følge opp statlige krav som kan være gjensidig motstridende. I tillegg er ulike departementer ofte
ikke samordnet og forsøker å mobilisere kommunene til å benytte «deres løsninger». Disse ivaretar
ikke nødvendigvis den helhet som kommunesektoren trenger. Folkehelseloven pålegger derimot
kommunene å etterleve prinsippet om «helse i alt vi gjør» som er en sammensatt og vanskelig
utfordring for lokalnivået. Det skal lages metoder for konsekvensvurderinger og utredninger som
samordner ulike statlige krav og forventninger. Dette er prøvd ut i mange andre land som et verktøy
for å løse prinsippet om «helse i alt vi gjør». Østfold fylkeskommune ved Østfoldhelsa lager enklere
konsepter for kompetanseutvikling av kommunale målgrupper som velges ut i prosjektet.
En del tiltak for å redusere sosial ulikhet i helse er selektive, og kommuner arbeider med såkalte
D
lrettelegge for at barn og unge fra økonomisk
svakstilte familier kan delta i fritidsaktiviteter, først og fremst knyttet til fysisk aktivitet. Frafall i
N G
D
også kommuner fordi overgangen mellom grunn- og videregående skole står sentralt.
Frisklivssentralene ble i sin tid etablert som et folkehelsetiltak, men er i ettertid gjort til et
arbeidsområde som reguleres av Lov om helse og omsorgstjenester i kommunene.
Frisklivssentralene yter tjenester til personer som står i fare for å bli innlagt i sykehus, og er derfor
mer et selektivt forebyggingstiltak enn folkehelse i universell forstand.
Folkehelsearbeidet i kommunene er i forandring, fra å ha en sterk vektlegging på
livsstilsproblematikk og levevaner, er det en økende bevissthet om at tiltak på befolkningsnivå for å
4
NIBR, 2014 Marit Kristine Helgesen, prosjektleder
52
oppnå bedre folkehelse er veien å gå. Det er mye samarbeid med frivillige i kommunene, spesielt om
sosiale møteplasser, kultur og idrett. Kommunene arbeider mye med folkehelse på strukturelt nivå,
dvs. at de inkluderer folkehelse i sitt plansystem.
Rapporten fra NIBR viser at levekår og sosialt og fysisk miljø er de temaene som tydeligst er på vei
inn i plansystemet. I fokusgruppekommunene diskuteres det hvilke plantyper, inkludering i
økonomiplan eller egne kommunedelplaner, som best ivaretar folkehelse. Det diskuteres også om
-tilnærmingen er sentral.
Helse og omsorg i plan
KS ble bedt om å ta ansvaret for prosjekt «Helse og Omsorg i Plan» i prosjektperioden 2012 - 2016.
Prosjektet har hatt følgende hovedelementer:
Tilbud om ettårig etterutdanning for ansatte i kommuner, fylkeskommuner, helseforetak og hos
fylkesmenn (mastertema med 30 studiepoeng) ved 5 høgskoler og universitet i Norge. De første to
årene har ca. 300 personer tatt utdanningen. Folkehelse inn i tverrsektoriell planlegging er et av flere
temaer som tas opp i studiet. Tilbakemeldinger fra de som har tatt studiet kan tyde på at studiet gir
et viktig bidrag for å sikre at folkehelse får en mer sentral plass i planprosesser og planbeslutninger i
kommuner og fylkeskommuner.
Folkehelse i planprosesser og planlegging har fått et økt fokus gjennom nasjonale forventninger, nye
lover og forskrifter. Det blir fortsatt viktig i årene som kommer å opprettholde og øke
spisskompetansen innenfor dette feltet i alle sektorer i samfunnet.
Læringsnettverk folkehelse
I KS langtidsstrategier for perioden 2012-2016 har landsstyret vedtatt at KS skal arbeide for «at det
primærforebyggende folkehelsearbeidet får økt oppmerksomhet og tilstrekkelige økonomiske
virkemidler. Det er derfor igangsatt et læringsnettverk i KS regi finansiert av staten som et toårig
utviklingsarbeid med vekt på forebygging av sosiale ulikheter, barn og unges problemer med
mestring og lettere psykiske vansker, og frafall i videregående skole, finansiert av regjeringen.
Læringsnettverket har både fylkeskommunene og kommunene som målgruppe og vil se på
muligheter for å styrke sammenhengende tiltak på tvers av sektorer og mellom kommuner og
fylkeskommuner. I samarbeid med fylkeskommunene og kommunene inviterer KS kommuner inn i
puljer. September var oppstart for det første nettverket og 85 representanter fra kommuner og
fylkeskommuner møtte til oppstartskonferansens faglige del. 44 deltagere fra 29 kommuner og
fylkeskommuner deltok i nettverkssamlingen. Det startes opp et nytt nettverk januar 2015.
Overordnede målsettinger for prosjektet er å fremme folkehelse og forebygging i kommunesektoren
samt stimulere til utviklingsarbeid innenfor feltet sosial ulikhet, med hovedvekt på barn og unges
problemer med mestring, lettere psykiske plager og frafall i videregående skole.
Formålet med prosjektet er å styrke sammenhengende tiltak på tvers av sektorer og mellom
kommune og fylkeskommune. KS ønsker bredde og tverrfaglighet i nettverket samt å bidra til en
arena for kunnskapsdeling og utvikling på tvers av sektorer. Prosjektet fokuserer på økt strategisk,
tverrsektorielt og langsiktig folkehelseplanlegging på tvers. Oversiktskartleggingen i kommunene er
et sentralt tema i denne sammenhengen. Prosjektet er et utviklingsprosjekt og det vil i løpet av
prosjektperioden utvikles verktøy i dette tverrfaglige og langsiktige arbeidet i samarbeid med
nettverket. I tillegg vil det arrangeres temadager i samarbeid med regionene. Folkehelseprofilene
danner grunnlag for oversiktskartleggingen og tiltak i kommunene.
KS vil fremheve at det trengs mer utviklingsarbeid rundt :

hvordan kan vi planlegge for lokalmiljøer som gir sosial støtte og møteplasser?
53


hva er viktigst å prioritere innenfor folkehelseområdet?
Folkehelseprofilene må i større grad ta med faktorer som virker helsefremmende, og i
mindre grad fokusere på uhelse.
Hva er drivkraften for folkehelsearbeidet?
Kommunene oppfatter at det gir mer helse for pengene å iverksette folkehelsetiltak. Altså at det kan
være effektivt for å bedre helsen, samtidig som det kan bidra til økonomiske innsparinger. Samtidig
er de oppmerksomme på at begge typene gevinst, økonomiske og helsemessig, av å iverksette slike
tiltak ligger fram i tid. Det finnes få studier som dokumenterer at kommuner vil ha økonomiske
gevinster ved å iverksette folkehelsetiltak.5
At gevinster ligger fram i tid er den største utfordringen for kommunalt folkehelsearbeid og kan være
et hinder for at de blir iverksatt. Samtidig løfter kommunene fram prosjektfinansieringen av
folkehelsetiltak som et problem. Prosjektfinansiering medfører at det blir lite kontinuitet i arbeidet.
K
P
ikke alle har mulighet til å bruke ressurser på å søke inn midler. Det er videre pekt på som en
utfordring å løfte prosjekter inn i ordinær kommunal drift. Foran arbeidet med forrige
folkehelsemelding uttalte flere kommuner at det er en merkostnad over en periode før en kan ta ut
effekten av folkehelsearbeid. Denne merkostnaden er det vanskelig for kommunene å kunne
prioritere.
En spisset folkehelsesatsing
Med psykisk helse som utgangspunkt er det innenfor barn og ungefeltet vanlig å skille mellom
psykiske lidelser og psykisk plager:
Psykiske plager blant barn og unge:
15-20 % psykiske plager (symptomer)
psykiske lidelser (diagnoser)
F
Utviklingsforstyrrelser, ADHD, språkvansker, lærevansker
E
Angst, depresjon, spiseforstyrrelser 6
Dårlig psykisk helse et økende folkehelseproblem, også blant barn og unge. Ikke alt kan forebygges,
men for å redusere sosiale helseforskjeller er det viktig at denne satsingen bygges ut til et mer
forpliktende program for bedre koordinert forebygging og folkehelse, særlig rettet mot mestring og
lettere psykiske lidelser. KS anbefaler at det utarbeides et program i samarbeid mellom
kommunesektoren og staten, og at det opprettes en flerårig samlet finansiering til folkehelsetiltak i
kommunene. KS har derfor vært tydelige på at et program rettet særskilt mot å forebygge psykiske
plager og lidelser blant barn og unge (primærforebygging) er ønskelig. Midlene blir i en slik modell
rettet mot folkehelse, og de er også konsentrert overfor en bestemt tematikk og målgruppe, samtidig
som innretningen av midlene utformes lokalt.
En slik mer spisset folkehelsesatsing er også naturlig fordi det pekes mot helsestasjons og
skolehelsetjenesten fra nasjonalt hold. Dette er et hovedargument for foreslått støtteordning i
folkehelsemeldingen/kom.prp 2014 til utbygging av helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Et
nærliggende tiltak er derfor et forpliktende program med finansiering som er knyttet til det regionale
partnerskapet. Kommunene må selvsagt også her velge tiltak ut fra lokale forhold og utfordringer
spesielt på dette feltet, og det må være mulig å bruke ulike kunnskapsbaserte forebyggende tiltak.
5
6
NIBR 2014.
Tall fra Arne Holte, assisterende direktør Folkehelseinstituttet presentasjon KS folkehelsenettverk 2014.
54
Det bør legges opp til at kommunene kan bruke frivillig sektor i den grad det er naturlig. En slik
modell ivaretar behovet for nasjonal strategi og styrken i kommunal handlefriheten. Det blir en
satsing som kan monne og som en også har mulighet til å etterspore virkningene av. Det vil gi et løft
for feltet og gi muligheter til finansiering av tiltak i kommunesektoren som i dag ikke blir
gjennomført.
En utvikling av et slikt folkehelseprogram må styrke kommunenes eget arbeid, bygge på eksisterende
strukturer og bidra til sammenhengende tiltak på tvers av sektorer. Programmet bør legge særlig
vekt på tiltak som forhindrer utstøting av barn og unge fra aktivitet og skole, i et regionalt
partnerskap med fylkeskommunen. Programmet bør gi muligheter for kommunene til finansiering og
kunnskapsutvikling på feltet.
På kommunalt nivå prioriteres tiltak basert i politiske preferanser og i utfordringsbildet kommunene
har. Det er en utfordring å styre hvilke tiltak som iverksettes når de er et resultat av tematiske
utlysninger fra enten stat, fylkeskommune eller organisasjoner. Slike utlysninger har medført at det
er en utstrakt bruk av prosjektfinansiering av folkehelsetiltak i kommunene. KS er opptatt av at lages
det en tilskuddsordning med eksempelvis 8 millioner i potten, 100 kommuner bruker tid på utarbeide
søknader, samt at kontrolltiltakene i andre enden krever vurdering, behandling og ulike grader av
rapportering og etterkontroll av hvordan pengene brukes, snakker vi om et enormt effektivitetstap.
Midlene kunne kommet befolkningen til gode på enklere og bedre måter. Problematikken forsterkes
når prosjektperioden er over, og det ikke er mulighet for å gå over til varig drift.




KS anbefaler at:
Finansieringen av folkehelsefeltet må i større grad over i kommunenes frie rammer
Små tilskuddspotter bør slås sammen
KS anbefaler at det utarbeides et program i samarbeid mellom KS, kommunesektoren og
staten.
At temaet blir diskutert i den nye folkehelsemeldingen, at problemstillingen om mange små
tilskuddspotter blir omtalt og at det i RNB synliggjøres en plan etter innspill fra KS hvordan
kommunene kan gå fra korte prosjekter til varige tiltak.
Aktive eldre
Den økningen i levealder som forekommer i Norge er positiv. Det blir stadig flere 100 åringer og 80
åringene er friskere enn før. Det at flere står lengre i arbeid og er aktive på mange måter bør
forsterkes både av hensyn til den enkeltes livskvalitet, og med tanke på veksten i antall eldre
fremover. Her bør det jobbes frem tiltak for bedre forebygging, utsatt sykelighet, forsterke sosiale
møteplasser, og tilrettelegging for bedre tilgjengelighet i samfunnet. Og ikke minst understøtte at
eldre tar ansvar for egen helse.
Oppsummering
Rapporten til NIBR konkluderer med at kommunene har mye kunnskap om sitt utfordringsbilde, men
de har lite kunnskap om hvilke tiltak de kan ta i bruk for å løse sine utfordringer.
Det er godt dokumentert at tiltak rettet mot store grupper av befolkningen, inkludert grupper med
lav risiko, kan være mer effektive samlet sett, sammenliknet med tiltak rettet mot små grupper med
høy risiko. Forklaringen er at en liten effekt hos mange gir større gevinst enn en stor effekt hos noen
få. Samtidig må den universelle tilnærmingen innrettes slik at innbyggere med størst behov får mest
støtte.
Folkehelsearbeidet og helse i alt vi gjør tilnærmingen består av en rekke dilemmaer og til dels
motstridende prioriteringer. Som eksempel kan nevnes; mange kommuner planlegger for
tettstedsutvikling nær knutepunkt og kollektivtrafikk og med tanke på universell utforming, og med
en sentrumstilgjengelighet for alle. Dette er gode og positive mål. Men dette kan også ha en støyside
som kan være vanskelig å håndtere. Støy er godt dokumentert gjennom store internasjonale
55
undersøkelser til å være en stor helseutfordring. Det finnes mange slike dilemmaer. Mange tiltak vil
også ha en kostnadsside som gjør det urealistisk å gjennomføre dem, selv om flere kunne vært
fornuftige på befolkningsnivå. Hvis forventningen fra statlige myndigheter er at kommunene skal
bruke prinsippene om å kartlegge beslutninger utifra helsekonsekvenser, ha en god oversikt over
utfordringene i befolkningen som helhet, og hvordan helse fordeler seg i befolkningen er det en
rimelig og nødvendig tilnærming. Hvis kommunene forutsettes en stor innsats uten ekstra ressurser,
og innenfor dagens ramme vil det måtte gå på bekostning av andre prioritert tiltak eller tjenester.


Den samlede folkehelseinnsatsen må være bærekraftig.
Staten må understøtte med å tilgjengeliggjøre kunnskapsbaserte effekter og tiltak
Lasse Hansen
Helge Eide
14/12 Budsjettforlik om statsbudsjettet 2015
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/12
Forslag til vedtak
Saken tas til orientering.
Saksframstilling
Overføringer til kommunene
Budsjettavtalen på Stortinget mellom H, FrP, KrF og V innebærer en økning overføringene til
kommuner og fylkeskommuner med i overkant av 1,5 mrd. kroner. Om lag 0,5 mrd. kroner (30 pst)
kommer som økte rammeoverføringer.
Endringer i overføringene til kommunesektoren (60 poster) som følge av budsjettavtalen kan
oppsummeres i følgende tabell:
56
Tiltak budsjettavtalen H, FrP, KrF og V
(alle tall i 1000 kr)
2600 flere barnehageplasser og mer fleksibelt opptak
Endring i foreldremoderasjon barnehager
Utsette økning i makspris barnehager
Økt kommuneramme flere stillinger skolehelsetj og helsestasjoner
Styrket barnevern Oslo
Styrket tapskompensasjon fylkeskommunene
Den kulturelle spaserstokken
Ressurskrevende tjenester, reversering innslagspunkt
Rusarbeid i kommunene
Oppsøkende behandlingsteam alvorlig psykisk syke
Styrke det kommunale barnevernet
Styrkning av tilskudd barnefattigdom
Sogn jord- og hagebruksskole
Tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats 1-4 trinn
Økt lærlingtilskudd
Belønningsord gang- og sykkelveier (omfatter også fylkeskommune)
Belønningsord kollektivtransport (omfatter også fylkeskommune)
Rentekompensasjon kirkebygg
Omstillingsmidler Tinn kommune
Utvidelse gratis kjernetid i barnehage 4 og 5 åringer i lavinntektsfamilier
Gratis barnehage 4-5 år i asylmottak
Intigreringstilskudd (kvoteflytninger)
Enslig mindreårige (kvoteflyktninger)
Opplæring i norsk og samfunnsfag (kvoteflyktninger)
Ref barnevernsutgifter kvoteflyktninger
Kommuner
Fylkeskommuner
Utenfor
Øremerket Ramme- Øremerket Ramme- kommunetilskudd
tilskudd opplegget
207 000
86 500
108 000
70 000
10 000
60 000
30 800
220 000
100 000 -100 000
10 000
20 000
20 000
5 000
200 000
78 400
75 000
325 000
245
10 000
51 000
42 200
87 500
600
6 000
3 000
Sum 2015
1 031 245
Sum i alt fra avtalen
Sum i alt innenfor kommuneopplegget
1 726 245
1 586 945
371 500
83 400 100 800
139 300
Den publiserte budsjettavtalen er av oppsummerende karakter, og nærmere beskrivelse av innholdet
i mange av punktene antas først å foreligge etter at komiteene i Stortinget har avgitt sine
innstillinger. I det følgende søkes det likevel knyttet noen kommentarer hovedpunktene i avtalen
basert på den kjennskap en i dag har til innholdet i disse.
Rammeoverføringer kommunene (+ 371,5 mill. kroner)
Rammeoverføringene styrkes slik at antallet barnehageplasser kan økes med 2 600, samtidig som det
forventes at barnehageopptaket skal bli mer fleksibelt. Bevilgningens størrelse indikerer at antallet
barnehageplasser og fleksible opptak forventes å ha effekt fra barnehageåret 2015/2016
(delårsvirkning), men endelig avklaring vil en neppe få før komiteinnstillingen foreligger i Stortinget.
Budsjettavtalen innebærer også at inntektsgrensen i foreldremoderasjonen utvides fra om lag kroner
405 000 til kroner 473 000 per år. Etter denne utvidelsen skal foreldrebetalingen per år for en
heltidsplass i barnehage maksimalt utgjøre 6 pst familiens samlede person- og kapitalinntekt (7 pst i
regjeringens forslag). Sammen med endrede iverksettelsestidspunkt for makspris og
foreldremoderasjon fører dette til en økning i rammetilskuddet med i underkant av 200 mill. kroner.
I regjeringens statsbudsjett for 2015 var 200 mill. kroner av veksten i de frie inntektene begrunnet i
behovet for å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt jordmortjenesten. I budsjettavtalen
legges det inn ytterligere 70 mill. kroner på dette området, for å kunne finansiere flere stillinger enn
det regjeringen hadde lagt opp til.
I regjeringens statsbudsjett var 200 mill. kroner av veksten i de frie inntektene begrunnet med en
satsing på kommunale tjenester til personer med rus- og/eller psykiske lidelser. Av budsjettavtalen
følger at 100 mill. kroner av denne styrkingen rettet mot rusarbeid trekkes ut av kommunesektorens
frie inntekter. Kommunene skal i stedet få midlene gjennom en øremerket tilskuddsordning.
Styrkingen av øremerket ordning for rus kommer i tillegg til omleggingen i 2014, hvor 343 mill. kroner
ble overført fra kommunesektorens frie inntekter til øremerket tilskuddsordning for rus og psykiatri.
57
Etter dette utgjør de øremerkede tilskuddsordningene for til psykisk helse og rus 810 mill. kroner i
2015.
Ovenstående viser at stortingsflertallet forventer at det meste av veksten i rammeoverføringene til
kommunene i budsjettavtalen blir brukt til visse konkrete tiltak, og innebærer dermed ingen reell
økning av det kommunale handlingsrommet. Når det skjer samtidig med at veksten i de øremerkede
overføringene øker, innebærer budsjettavtalen i realiteten en sterkere statlig styring av
kommunenes ressursbruk.
Rammeoverføringer fylkeskommunene (+ 100,8 mill. kroner).
Landsstyret i KS pekte i sin uttalelse til regjeringens statsbudsjett på at:
«Omleggingen av det fylkeskommunale inntektssystemet har medført at enkelte
fylkeskommuner har kommet svært urimelig ut. Landsstyret ber om at tapskompensasjonen
blir økt slik at alle fylkeskommunene kan gi gode tjenester under også etter denne store
omstillingen.»
I budsjettavtalen på Stortinget er dette fulgt opp ved at bevilgningen til fylkeskommuner som taper
på omleggingen av inntektssystemet økes fra 125 mill. kroner til 185 mill. kroner.
Regjeringen foreslo i sitt statsbudsjett å avvikle Den kulturelle spaserstokken, men etter
budsjettavtalen på Stortinget er bevilgningsrammen igjen videreført på 2014-nivå. Ordningen synes
imidlertid ikke lenger å skulle være en øremerket ordning, men vil i stedet inngå som en del av
fylkeskommunenes ansvar, finansiert over fylkeskommunenes rammebevilgning.
Oslo har et helhetlig ansvar for tjenestekjeden i barnevernet, som følge av at Oslo er både kommune
og fylkeskommune. Bevilgningene til barnevernstjenesten i Oslo har hatt en svakere utvikling enn
den statlige delen i landet for øvrig, og økt bevilgning til barnevernstjenesten i Oslo må ses i
sammenheng med dette.
Øremerking og andre tilskudd
Ressurskrevende tjenester (+ 220 mill. kroner)
Regjeringen la i sitt statsbudsjett opp til at innslagspunktet i toppfinansieringsordningen skulle
oppjusteres med 37 000 kroner ut over anslått lønnsvekst for 2014.
Landsstyret i KS ba Stortinget om å:
«avvise forslaget om å legge en økt andel av kostnadene for ressurskrevende tjenester fra
staten til kommunene.»
Landsstyret har fått fullt gjennomslag for dette i budsjettavtalen hvor foreslått økning i innslagspunkt
utover lønns- og prisjustering reverseres.
Tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats fra 1.-4. trinn (ny ordning, 200 mill. kroner)
I budsjettavtalen er det et «øremerket» tilskudd til satsing på økt lærertetthet i småskolen. Det antas
at omfang og innretning av tiltaket vil konkretiseres gjennom komitebehandlingen i Stortinget.
Av budsjettavtalen fremgår ikke om dette er et tiltak som forventes å ha årsvirkning i 2016 eller om
det legges opp til en at til bevilgningen primært gjelder skoleåret 2015/2016. Dersom sistnevnte er
tilfellet vil en forvente at bevilgning til helårseffekt kommer i statsbudsjettet for 2016.
KS er for øvrig kjent med at det i flere kommuner allerede er lokale budsjettvedtak som prioriterer
1. 4.trinn (tidlig innsats). Statlige, øremerkede midler tar ikke hensyn til slike lokale prioriteringer.
Belønningsordninger kollektivtransport (+325 mill. kroner) og gang- og sykkelveier (+75 mill. kroner)
De økte bevilgningene vil gjøre det lettere for kommunene å sette i gang nye tiltak for overgang til
mer klimavennlige transportformer. I budsjettavtalen vises det til at midlene både åpner for økt
planlegging av nye tiltak og nye avtaler med for eksempel Tromsø.
58
I budsjettavtalen ligger det imidlertid ingen økning av bevilgningene til bymiljøavtalene. Det foreslås
fortsatt bare en bevilgning på 70 millioner, mens det i Nasjonal Transportplan er avsatt over 3
milliarder kroner for perioden 2014-2017. Bevilgningen av disse midlene forskyves derfor fortsatt ut i
tid. Ut fra dette kan det fortsatt være grunn til å være urolig for at den nye ordningen med
bymiljøavtaler ikke kommer ordentlig i gang neste år.
Gratis kjernetid i barnehage 4- og 5-åringer i lavinntektsfamilier (+51 mill. kroner)
Siden 2006 har staten hatt en forsøksordning med gratis kjernetid i barnehage. Forsøksordningen har
vært gjennomført i seks bydeler i Oslo, to områder i Drammen og tre skolekretser i Bergen, og har
betydd gratis barnehageopphold 20 timer i uka til barn i område med mange minoritetsspråklege
barn. Fra høsten 2014 er tilbudet i Drammen, Bergen og bydel Gamle Oslo i stedet rettet mot barn i
familier med lav inntekt.
I regjeringens statsbudsjett var det avsatt om lag 90 mill. kroner til tiltaket. I budsjettavtalen på
Stortinget foreslås ordningen utvidet og bevilgningen økes med 51 mill. kroner.
Bevilgninger utenfor kommuneopplegget (+ 139,3 mill. kroner)
I underkant av 100 mill. kroner av økningen har sammenheng med at det i budsjettavtalen legges
opp til mottak av 500 flere kvoteflyktninger enn det regjeringen la opp til i sitt statsbudsjett.
I budsjettavtalen er det lagt inn en bevilgning på 42,2 mill. kroner for å sikre at barn i asylmottak som
er 4 og 5 år fortsatt skal ha rett til gratis barnehageplass. I regjeringens statsbudsjett var dette
vertskommunetilskuddet for barnehage for fire- og femåringer i asylmottak foreslått avviklet.
Endringer i skatteopplegget med konsekvenser for kommunesektoren
Budsjettavtalen innebærer endringer i skatteopplegget som får betydning for kommunene. Dette
gjelder skattelettelser gjennom at øvre grense i minstefradraget heves, maksgrensen for
skattefradrag i overgangsordningen fra gammel til ny uføretrygd økes, opprettholdelse av
skatteklasse 2, samt økning i gavefradrag. På den annen side kommer skatteøkninger gjennom at
maksgrensen for bunnfradraget i reisefradraget øker. De eksakte utslagene av disse
skatteendringene for kommunesektoren er ikke angitt i budsjettavtalen, men et grovt anslag basert
på totaleffekten av disse forslagene for kommunesektoren vil være i størrelsesorden 300 400 mill.
kroner.
Detaljer om skatteopplegget, inkludert fastsettelse av den kommunale skatteøren, antas først å bli
kjent når finanskomiteen avlegger sin innstilling.
Utvalg av endringer i departementenes drifts- og tilskudds poster av interesse for
kommunesektoren

Flom og skredsikring, kartlegge faresoner (+20 mill. kroner)
Økningen i bevilgningen er betydelig mindre enn behovet, slik det framkommer av
beregninger fra NVE. Samtidig er det positivt at det nå uttrykkes vilje til å trappe opp
faresonekartleggingen.

Kompetanseløft for ufaglært undervisningspersonell (50 mill. kroner)

Tilskudd for svømming i barnehagene, prøveprosjekt frivillige organisasjoner (10 mill. kroner)

500 flere tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne (+59 mill. kroner)

200 flere plasser for varig, tilrettelagt arbeid (+ 16,8 mill. kroner)

Opptrapping av familievernet (+25 mill. kroner)

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (+ 10 mill. kroner)
59

Rekruttering av fosterhjem og ideelle barne- og familiesentre, mødrehjem, samlivskurs og
foreldrekurs (+ 45 mill. kroner)

Tilskudd bredbåndsutbygging (+ 60 mill. kroner)
Budsjettavtalen slik den er presentert gir heller ikke signaler om kostnadsberegning og kompensasjon
for arbeidsplikt for sosialhjelp som forventes å tre i kraft i 2015.
Anmodningsvedtak
Budsjettavtalen inneholder også en rekke anmodningsforslag, der regjeringen bes om.





i fremtidige nasjonalbudsjett å videreutvikle omtalen av bærekraftig utvikling med vekt på
grønn vekst
legge fram en nasjonal handlingsplan for naturmangfold
sørge for at alle kommende fergeanbud har krav til nullutslippsteknologi (og
lavutslippsteknologi) når teknologien tilsier dette.
på egnet måte gi en oversikt over den samlede kapasiteten til å ta imot flyktninger i alle
landets kommuner.
sikre at omleggingen av skattesystemet for uføretrygdede i 2015 i minst mulig grad påvirker
fordelingen av frie inntekter mellom kommunene.
Lasse Hansen
Helge Eide
14/13 Rådmannssamling og Kommunalpolitisk toppmøte 2015
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/13
Forslag til vedtak
Tas til orientering
Saksframstilling
Rådmannssamling, inkl Rådmannslandsmøte og Kommunalpolitisk toppmøte (KPT) blir arrangert hhv
7 og 8. april 2015. På kvelden 7. april vil det være en minglemiddag i KS møtesenter.
Etter planen skal Stortinget behandle regjeringens melding om nye oppgaver til kommunene og
regionalt folkevalgt nivå i vårsesjonen 2015. Kommunereformen er dermed et naturlig tema for KPT i
2015. I tidlig fase i planleggingen av rådmannssamlingen ga RU uttrykk for at rådmannssamlingen og
KPT burde sees i temamessig sammenheng. I utformingen av program for rådmannssamlingen er
dette blitt tatt hensyn til ved at hovedtema for samlingen er mulige oppgaveoverføringer fra stat til
kommuner og regionalt folkevalgt nivå.
Rådmannsamling og Rådmannslandsmøte 7. april
Foreløpig tittel på rådmannssamlingen er Kommunesektoren skal høres! Målgruppe for seminaret er
rådmenn og stedfortredere i kommuner og fylkeskommuner og administrative toppledere i de
parlamentarisk styrte kommunene og fylkeskommunene.
60
Foreløpig introtekst:
Kommunesektoren skal høres!
frisk debatt om oppgaveoverføring
Regjeringen vil våren 2015 legge fram en stortingsmelding om nye oppgaver til større og mer robuste
kommuner. Redusert statlig styring vil være tema i meldingen. Meldingen vil også skissere hvilke
oppgaver det er aktuelt å vurdere overført til nye regioner.
Vi spør:
Hvilke nye oppgaver bør overføres til kommunene og regionalt folkevalgt nivå? Hvilke grep bør tas
for å få redusert den statlige styringen? Har vi egentlig bruk for direktorater, statlige etater og ulike
statlige kompetansesentre når kommune- og regionreform er gjennomført?
I rådmannsseminaret møtes rådmenn og direktoratsledere til Holmgang om oppgaveoverføringer fra
staten til kommunene og regionalt folkevalgt nivå.
Programskisse pr nå:
Kl 13.00
Kl 14.00
Kl 14.30
Kl 15.30
Kl 16.00
Kl 16.45
Kl 17.00
Kl 19.00
Lunsj
RÅDMANNSSEMINAR
Kunstnerisk innslag
Velkommen v/Administrerende direktør KS Lasse Hansen
Møteleder Terje Svabø
Holmgang: Har vi bruk for direktoratene i 2020?
Korte innlegg v/rådmann Harald Danielsen, Arendal kommune og administrasjonssjef
Inge Fornes, Nord-Trøndelag fylkeskommune
Holmgang med direktørene Petter Skarheim, Utdanningsdirektoratet, Mari Trommald,
Bufdir og Bjørn Guldvog, Helsedirektoratet.
- Deretter slippes salen til. Mulig forberedte innlegg fra rådmenn i salen.
Pause
Mine råd til morgendagens norske rådmann:
Hvis jeg skulle gjøre det på nytt (og i Norge) hva ville jeg gjort?
Innlegg fra en dansk kommunaldirektør. Ingen forespurt foreløpig.
Spørsmål og kommentarer.
Avslutning v/Terje Svabø
Rådmannslandsmøte 2015
- Med valg at nytt sentralt Rådmannsutvalg for perioden 2015-2017
Tapasmiddag i KS Møtesenter med ordførere m.fl.
Kommunalpolitisk toppmøte (KPT) 8. april
Forslag til tittel på KPT er Skodd for framtida. Det er samme t
KS
Det utfordringsbildet som tegnes i arbeidsgiverstrategien kan på KPT løftes opp og breddes ut, og
fanger på en god måte opp sektorens utfordringer.
Ytre tidsramme for dagen er kl 0900 1530.
Prosjektgruppa for KPT har foreslått at toppmøtet i utgangspunktet deles inn i fire bolker. Det
presiseres at dette er foreløpig, og at prosjektgruppa er inne i en diskusjon hvor det vurderes
hvorvidt workshops kan tilføre en merverdi som forsvarer merkostnadene ved denne
konferanseformen.
61
Programskissen pr nå:
Del 1: Hvordan kan vi best sko oss for framtida?
Til denne delen er Statsminister Erna Solberg og partileder Jonas Gahr Støre invitert. Det er ønskelig å
utfordre dem på de store og mer overordnede utfordringene: «Mine tre viktigste fokusområder
fremover».
Etter innledningene er det lagt opp til debatt. Det er pr nå to alternative spor:


En debatt mellom statsminister Solberg og partileder Støre. En innfallsvinkel kan være en
mer ideologisk debatt dem i mellom. En foreløpig overordnet idé kan være: Hvordan kan vi
videreutvikle velferdstilbudet i landet vårt, gjennom individuelle valgmuligheter og
rettigheter til innbyggerne, eller gjennom fellesskapsløsninger? Eller begge deler?
To korte innledninger fra to ordførere som utgangspunkt for en debatt mellom Solberg, Støre
og de to ordførerne. Et slikt alternativ kan muligens innrettes noe mer konkret mot de
utfordringer ordførerne ser.
Interessepolitisk potensial:
Denne første delen skal løfte frem de alternative veiene til bedre velferd fellesskapsløsninger eller
enkeltindividenes valgfrihet. Kommunesektoren skal i stor grad iverksette.
P.t. har både Solberg og Støre bekreftet sin deltakelse.
Del 2: Hvilke råd vil du gi de kommunale lederne?
Formålet med denne bolken er å gi politiske og administrative ledere i kommunene og
fylkeskommunene faglig påfyll og gode råd i deres arbeid med kommunereformen, basert på
erfaringer fra aktører som har gjennomført store strukturendringer. Det er aktuelt å se til noen av
våre naboland. Det legges opp til at denne bolken ikke blir en gjentakelse fra rådmannsseminaret
dagen før, der det er planlagt et innlegg fra en dansk kommunaldirektør.
Interessepolitisk potensial:
Bedre tjenester og mer lokaldemokrati.
Del 3: Nye oppgaver til nye kommuner og regioner
Kommunal- og moderniseringsministeren presenterer meldingen om nye oppgaver til kommunene
og nye folkevalgte regioner. Etter Sanners presentasjon er det lagt opp til en debatt hvor statsråden
møter tre markante ordførere: «Hva vil du med oss?» P.t. Sanner har bekreftet sin deltakelse.
Interessepolitisk potensial:
o Gjennomgang av oppgaver til «robuste» kommuner og regioner
o Utfordre på mindre behov for statlig detaljstyring
Del 4: Workshops
Det legges opp til 3-4 workshops som innrettes slik at det er et reelt og praktisk tilbud til kommuner
og fylkeskommuner som har kommet svært ulikt i prosessen med kommunereformen. Tema må
diskuteres nærmere, men et eksempel kan være «Hva kjennetegner god politisk ledelse i
sammenslåingsprosesser?» Eller: «Hvordan involvere innbyggerne på en god måte?
Del 5: Til inspirasjon
E
V
Formålet med denne delen av programmet er å gi lokale folkevalgte og administrative ledere
inspirasjon og påfyll.
62
14/14 Skatt og omfordelingseffekter - særlig om uføretrygd og formuesskatt
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
2 Hovedstyret
Møtedato
03.12.2014
12.12.2014
Saknr
14/14
Forslag til vedtak
Saken tas til orientering.
Saksframstilling
Fra 2015 innføres ny uføretrygd, og samtidig legges beskatningen av uføretrygden om bl.a. slik at
uføretrygd defineres som lønnsinntekt. Det innføres derved nye regler for beskatning av
uføreytelsene. Dette vil gi en omfordeling av skatteinntekter mellom kommunene. Under
diskusjonen på møtet i landsstyret den 29. oktober kom det opp spørsmål om det også tidligere
hadde vært endringer i skatteregler som hadde gitt omfordelinger mellom kommunene, og i såfall
hvordan det slo ut.
Skjer det endringer i skattesystemet vil disse uansett kunne ha omfordelingseffekter for kommunene,
uten at dette i særlig grad blir belyst nærmere i statsbudsjettene. Dersom det skjer endringer med
omfordelingseffekter, som så søkes hensyntatt gjennom andre justeringer f.eks. ved endret skattøre,
kan dette igjen gi andre og nye omfordelingseffekter. Dette skyldes at skatteinntektene er så vidt
ulikt sammensatt i de enkelte kommunene, at justering av enkeltelementer i skattesystemet i større
eller mindre grad vil gi omfordelingseffekter for de ulike kommuner.
I budsjettforliket om statsbudsjettet 2015 mellom regjeringspartiene og Krf og Venstre er også
omleggingen av uføretrygd kommentert under anmodningsforslagene:
Stortinget ber regjeringen sikre at omleggingen av skattesystemet for uføretrygdede i 2015 i
minst mulig grad påvirker fordelingen av frie inntekter mellom kommunene.
Finansinnstillingen kan, når den foreligger fra finanskomiteen, eventuelt gi mer informasjon om dette
anmodningsforslaget.
Endringer i skattegrunnlaget for 2015
Omfordelingseffektene av endret uføretrygdbeskatning har for det første sammenheng med at
andelen uføretrygdede i befolkningen varierer en del mellom kommunene, og inntektspotensialet
ved at uføre eventuelt i større grad enn tidligere utnytter sin restarbeidsevne vil derfor være ulikt. I
hvilken grad uføre som ønsker å utnytte sin restarbeidsevne får arbeid vil imidlertid også være
avhengig av arbeidsmarkedet i nærområdet. Det kan samtidig synes som det er en viss samvariasjon
mellom uførhet og registrert helt arbeidsledige i kommunene, og slik sett vil de to effektene som er
beskrevet ovenfor delvis kunne motvirke hverandre.
Omleggingen i beskatningen av uføretrygd innebærer at trygdeytelsene skal beskattes som
lønnsinntekt. Dette betyr bl.a. at effekten av skattefradraget for renteutgifter for uføre blir redusert,
og uføre med høye renteutgifter vil som hovedregel få en ikke ubetydelig økning i sin skatt.
Dette skyldes at mens uføretrygd tidligere har hatt en skattebegrensningsregel som har kunnet gi et
skattefradrag på 55 pst, mens man med nye regler vil få skattefradrag etter reglene for lønnsinntekt
dvs. 27 pst. Er det store variasjoner mellom kommunene når det gjelder rentefradrag vil dette kunne
påvirke omfordelingseffekten for kommunene.
I skatteopplegget for 2015 skjer det også en omlegging i formuesskatten som kan føre til andre
omfordelingseffekter i skatteinntekter for kommunene.
63


Bunnfradraget for beregning av formuesskatt økes fra 1 til 1,2 mill. kroner. Dette innebærer
at kommunene taper formuesskatt tilsvarende 1 400 kroner (7 promille av kroner 200 0000)
per person med skattbar formue på over 1,2 mill. kroner (samt et mindre tap fra personer
med skattbar formue fra 1,0 til 1,2 mill. kroner). Kommuner med størst andel innbyggere
med formue over 1 mill. kroner vil få den største reduksjonen i skatteinntekter som følge av
dette
Reduksjon av fradraget i taksten for næringseiendom og sekundærboliger utover den først
anskaffede sekundærboligen ved fastsettelse av formuesskattegrunnlaget fra 40 til 20 pst. av
markedsverdi. Omleggingen vil medføre økt formuesskatt for personer som eier mer enn to
boliger og noe økte skatteinntekter for kommunene uavhengig av om man leier ut disse
eller ikke.
Tidligere omlegginger i skattesystemet med omfordelingseffekter mellom kommunene.
Siste store omlegging av skattesystemet med omfordelingsvirkninger var i 2010. Det ble da innført
nye regler for verdsettelse av boligeiendom som skulle sikre mer ensartet verdsettelse i hele landet,
og hvor kvadratmetersatsen ble satt til 25 pst. av anslått omsetningsverdi per kvadratmeter. Samtidig
ble bunnfradraget for beregning av formuesskatt økt fra kroner 470 000 til kroner 700 000.
Heller ikke ved denne omleggingen presenterte regjeringen oversikter som viste
omfordelingseffektene for kommunene. Sammenlignes imidlertid utlignet formuesskatt i 2009 og
2010 per innbygger vil en se store endringer. Over 200 kommuner hadde en utlignet formuesskatt
per innbygger i 2010 som var mer enn 150 kroner lavere enn i 2009, mens ca 20 kommuner hadde en
økning på mer enn kroner 150 per innbygger.
Dette indikerer at omleggingen i formuesbeskatningen i 2010 ga ikke ubetydelige
omfordelingseffekter for kommunene, selv om noe av endringen fra 2009 til 2010 også kan skyldes
andre forhold. Det ble ikke gjennomført tiltak for å justere utslagene utover det som følger av
inntektsutjevningen i inntektssystemet. I 2010 ble det imidlertid samtidig foretatt endringer i
inntektsutjevningen mellom kommunene ved at den symmetriske inntektsutjevningen ble økt fra 55
pst til 59 pst av skatteinntektene per innbygger, hvilket bidro til å dempe omfordelingseffektene av
endringen i formuesskatten.
Omfordelingseffektene av endringen i formuesskatteendringen i 2010 antas å være på nivå med
omleggingen av beskatningen av uføre som kommer fra 2015. Dersom man forutsetter at
skatteendringen per kommune fordeler seg likt per ufør, vil en kunne forvente at 90 - 95 pst av
kommunene vil få en endring som ligger i intervallet 150 til + 150 kroner per innbygger.
Illustrasjon av omfordelingseffekter av endret beskatning av uføretrygd.
KS har laget en beregning for kommunene hvor det er lagt til grunn en provenyeffekt på 2,35 mrd.
kroner av endret beskatning av uføre (resterende provenyeffekt på 0,55 mrd kroner er forutsatt på
fylkene).
Dersom det antas proporsjonalitet mellom skatteinntekter og antall uføre vil antatt
omfordelingseffekt mellom kommunene kunne illustreres slik hvis man grupperer i noen grove
kategorier for tap eller gevinst:
Omleggingen i beskatning av uføre vil imidlertid ikke bare avhenge av antall uføre i kommunen, men
disse effektene er det vanskelig å tallfeste nærmere. Mange av de kommunene som får størst negativ
64
endring i beregningen ovenfor ligger i områder med et stort arbeidsmarked og lav ledighet
Muligheten for uføre å kunne finne seg deltidssysselsetting antas derfor å kunne være høyere enn i
mange andre områder. Dette kan dempe den negative effekten for disse kommunene noe.
Når det gjelder personer med uføretrygd og gjeld finnes det ikke tilgjengelige data for dette. Antas
det imidlertid at gjelden hos uføre er proporsjonal med gjennomsnittlig gjeld per innbygger i
kommunen, og at det på dette grunnlag også er grunn til å anta at uføre har større rentefradrag, vil
en se at mange av kommunene som har relativt sett færrest uføre samtidig er blant kommunene
høyest gjeld per personlige skatteyter i 2012. Det er derfor mulig at omleggingen i effekten av
gjeldsfradrag for uføre vil kunne slå sterkere ut i disse kommunene og dermed også dempe utslagene
av at de har færre uføre.
Illustrasjon av omfordelingsvirkning av endret formueskatt i 2010.
Ser en på utslagene i utlignet formuesskatt per innbygger fra 2009 til 2010 kan dette sammenfattes
slik:
Det må presiseres at endringen fra 2009 til 2010 også kan skyldes andre forhold enn omlegging av
formuesbeskatningen, men samtidig er det slik at blant mange av kommunene med størst økning i
utlignet formuesskatt per innbygger fra 2009 til 2010 finner man flere kommuner hvor det indikeres
størst negativt utslag av endret uføretrygdbeskatning. KS har imidlertid ikke hatt tilgjengelige data for
å analysere dette nærmere.
Lasse Hansen
Helge Eide
14/15 Orientering om Arbeids- og velferdsetatens arealkonsept
Saksgang
1 Rådmannsutvalget
Møtedato
03.12.2014
Saknr
14/15
Forslag til vedtak
Arbeids- og velferdsetatens arealkonsept, datert 2014 09 05 med veileder tas til orientering.
Saksframstilling
Bakgrunn: Arbeids- og velferdsdirektoratet har gitt følgende orientering: Husleie og drift av
leieforhold utgjør en eiendomskostnad på om lag 1,1 mrd. kroner i året for den statlige delen av NAV.
De samlede eiendomskostnadene økte med 200 mill. i perioden 2007-2010. I årene 2011, 2012 og
2013 økte eiendomskostnadene med 4 % hvert år. Det er i 2 % mer enn konsumprisindeksen.
Eiendomskostnadene utgjør i dag ca. 11 % av etatens samlede driftskostnader. Det forventes fortsatt
en årlig økning på 4 % prosent hvis det ikke iverksettes tiltak. Det som er gjennomført av
kartlegginger viser at det er ulik arealeffektivitet og ulik praksis i etatens eiendomsforvaltning.
Det er vesentlig for etaten at støttetjenestene legger til rette for en effektiv arbeids- og
velferdsforvaltning og at kostnader reduseres slik at det over tid kan frigis ressurser til
65
kjerneoppgaver i NAV. Det er grunn til å tro at det er rom for effektivisering av etatens
eiendomsforvaltning og på sikt å redusere eiendomskostnadenes andel av budsjettet.
Gjennomsnittlig arealbruk i Arbeids- og velferdsetaten er 36 kvm per ansatt. Arealbruken mellom
fylkene varierer fra 26 til 47 kvm per ansatt. Det er i dag store ulikheter mellom hvilke løsninger som
er etablert. Arealbruk påvirker husleiekostnadene direkte, men også andre driftsutgifter, og er den
viktigste kostnadsdriveren på eiendomsområdet.
Vi antar at kommunesiden i NAV kan ha den samme utviklingen på dette området som statlig side, og
legger derfor til grunn at det også er av interesse for kommunesiden å få kontroll med arealbruk og
kostnadsutvikling på området.
Arealkonsept: Med denne bakgrunnen ønsker Arbeids- og velferdsetaten å utvikle et arealkonsept
som skal bidra til etablering av formålstjenlige og kostnadseffektive løsninger. Arealkonseptet er i
denne sammenheng begrenset til å dekke bakland, dvs arbeidsplassene for de ansatte i NAV og ikke
arealene for publikumsmottak. Arealkonseptet er i utgangspunktet ment for etablering av nye
leieforhold, men bør også kunne legges til grunn der det skal/bør gjøres endringer i eksisterende
lokaler.
Hvilke prinsipper bør legges til grunn: Vi ønsker oss innspill og diskusjon om hvilke prinsipper som bør
legges til grunn for et slikt konsept, herunder for eksempel at:
lokalene bør ha et åpent og lyst preg som gir synlighet, ryddighet oversikt og tilgjengelighet
løsningene må stimulere til kompetanseoverføring, produktivitet og kreativitet
dekke ulike behov, både gruppearbeid, konfidensialitet, konsentrasjon og individuell tilpasning
være universelt utformede
være arealeffektive
rominndelingen skal minimere støypåvirkning mellom gangsoner, sosiale soner og arbeidssoner
åpne løsninger etableres i hensiktsmessige størrelser med tilgang til rom for møter og konsentrasjon
cellekontor etableres for funksjonelle og spesielle behov som ikke kan løses i åpne arbeidssoner
Veien videre: Arealkonseptet er videre ment som et statlig innspill til den utviklingen av lokale løsninger som
skal skje i partnerskapet med den enkelte kommune. Vi tenker derfor at denne vil ha form som en veiledning.
Eiendomsprosjektet i Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker å drøfte prinsipper for et arealkonsept med KS.
I møte med KS-administrasjonen ble det presisert at arealkonseptet vil være førende for etatens organisasjonsenheter, men kun et utgangspunkt inn i partnerskapet med kommunene. Konseptet vil heller ikke ha retroaktiv
virkning, men være et utgangspunkt for etatens reforhandlinger av leieavtaler når disse utløper. Dette vil
framgå tydelig i dokumentet. Arbeids- og velferdsetaten tilbyr eventuelt å orientere ytterligere i møte i RU,
dersom ønskelig.
Lasse Hansen
Helge Eide
Vedlegg til sak
Work_in_progress_1
40905.pdf
66