לפתיחת התכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות לחץ כאן

‫‪-1-‬‬
‫תכנית לרפורמה במדיניות התמיכה‬
‫בענף החקלאות‬
‫תחרות צילומים קנ"ט‪ ,‬שם התמונה ‪ :‬קטיף תפוחים בברעם‪ ,‬צילום ‪ :‬גיל פיטוסי‪ -‬ברעם‬
‫מרץ ‪2016‬‬
‫‪-2-‬‬
‫פתח דבר‬
‫ענף החקלאות הוא ענף מיוחד‪ ,‬הן כתוצאה ממאפיינים ייחודיים של הייצור החקלאי המתבסס על משאבים טבעיים ומייצר‬
‫מוצרים מתכלים‪ ,‬והן בעקבות התועלות הציבוריות שמספקת החקלאות‪ ,‬כגון שמירת קרקעות ושטחים פתוחים‪ ,‬פריסת‬
‫ההתיישבות ונוף חקלאי‪ .‬מטרות המדיניות החקלאית הן פיתוח החקלאות וביסוס ההתיישבות הכפרית‪ ,‬שמירה על אדמות‬
‫המדינה ומשאביה‪ ,‬הבטחה של אספקת מזון טרי ואיכותי ומינוף היתרון היחסי של חקלאות ישראל‪ .‬הבסיס לקיום ופיתוח‬
‫החקלאות הוא ייצור חקלאי רווחי המספק פרנסה הולמת לחקלאים‪.‬‬
‫ברוב המדיניות המפותחות בעולם ניהנים החקלאים ממגוון של תמיכות‪ ,‬הן ישירות והן עקיפות‪ .‬גובה התמיכה בחקלאים‬
‫בישראל נמוך יחסית לאיחוד האירופי ולממוצע מדינות ה‪ .OECD-‬אולם‪ ,‬בשונה ממדינות המפותחות אחרות רוב התמיכה‬
‫בישראל היא תמיכה במחירי התוצרת‪ .‬מדיניות התמיכות לענף החקלאות מתבססת כיום על תמיכות עקיפות‪ ,‬באמצעות‬
‫מכסות (ענפי החלב והביצים) ומכסי מגן‪ .‬תמיכות אלה עלולות לעוות את החלטות הייצור של החקלאים ולהעלות את מחירי‬
‫התוצרת החקלאית לצרכנים‪.‬‬
‫בהמשך מוצגת הצעה למתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות‪ ,‬תוך מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות תקציביות‪.‬‬
‫התכנית מבוססת על תמהיל של כלים לקידום החקלאות וחיזוק החקלאים‪ ,‬בדגש על קידום משקים משפחתיים‪ ,‬טיפוח‬
‫היתרונות היחסיים של חקלאות ישראל‪ ,‬ופיתוח ענף חקלאות יציב ובר קיימא המספק מגוון רחב של מזון טרי ובריא ואת‬
‫מירב התועלות הציבוריות‪.‬‬
‫מתווה המדיניות המוצע כאן הוכן כבסיס לגיבוש תכנית מפורטת לרפורמה במדיניות התמיכות‪ .‬פרטי התכנית עשוים‬
‫להשתנות‪ ,‬בהתאם לניתוח ההשלכות של תמהילי תמיכה שונים‪ ,‬התייעצויות נוספות ותהליך שיתוף ציבור‪ .‬כמו כן‪ ,‬גם‬
‫ציון של הקפי תמיכה בענפים שונים הוא ראשוני בלבד לקבלת אומדנים וסדרי גודל‪.‬‬
‫אורי צוק בר‬
‫סמנכ"ל מחקר‪ ,‬כלכלה ואסטרגיה‬
‫‪-3-‬‬
‫תוכן עניינים‬
‫תקציר מנהלים ‪- 4 - ............. ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫מתווה לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות ‪- 6 - ........... ................................ ................................ ................................‬‬
‫‪-6‬‬‫רקע‬
‫מטרות הרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות ‪- 6 -................................................................................................................‬‬
‫המתווה העקרוני לרפורמה של מדיניות התמיכה בחקלאות‪- 7 -................................................................................................‬‬
‫תחום ‪ :1‬הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית‪- 9 - ..................................................................................................‬‬
‫תחום ‪ :2‬התייעלות הייצור החקלאי‪- 11 - .............................................................................................................................‬‬
‫תחום ‪ :3‬תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית ‪- 13 - ..................................................................................................‬‬
‫הקטנת ההגנה המכסית‪- 15 - .......................................................................................................................................... :‬‬
‫מנגנונים ואיזונים הנדרשים לליווי תכנית הרפורמה במדיניות התמיכה ‪- 16 - ..............................................................................‬‬
‫נספח א‪ :‬המדיניות המוצעת לענפי החקלאות השונים ‪- 18 - ......................... ................................ ................................‬‬
‫ ‪- 18‬‬‫ענף הבקר לחלב‬
‫ ‪- 20‬‬‫ענף הבקר לבשר‬
‫ ‪- 20‬‬‫ענף הפטם‬
‫ ‪- 21‬‬‫ענף ההטלה‬
‫ ‪- 23‬‬‫ענפי המדגה וחקלאות ימית‬
‫ ‪- 24‬‬‫ענף הצאן לחלב‬
‫ ‪- 25‬‬‫ענפי הצומח‬
‫נספח ב‪ :‬כלים לתמיכה בחקלאות ‪- 29 - ................... ................................ ................................ ................................‬‬
‫‪-4-‬‬
‫תקציר מנהלים‬
‫החקלאות בישראל היא חקלאות מתקדמת שמצליחה‪ ,‬בתנאי סביבה קשים‪ ,‬לספק את רוב המזון הטרי לאוכלוסייה‪.‬‬
‫החקלאות הישראלית מפתחת ומשתמשת בשיטות ייצור חדשניות ומצטיינת בענפים רבים בפריון שהוא בין הגבוהים בעולם‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬מספקת החקלאות המקומית תועלות חיצוניות רבות‪ ,‬בתוכן נוף חקלאי‪ ,‬ריאות ירוקות במרכז הארץ‪ ,‬התיישבות‬
‫באזורי פריפריה ושמירת קרקעות‪ .‬חזון משרד החקלאות ופיתוח הכפר הוא לפעול לפיתוח החקלאות ולביסוס ההתיישבות‪,‬‬
‫להבטחת אספקת מזון טרי ואיכותי ולמינוף היתרון היחסי של חקלאות ישראל‪.‬‬
‫לצורך קידום מטרות המדיניות החקלאית משתמשת הממשלה בכלים שונים לתמיכה בחקלאות‪ .‬כלים אלה כוללים תמיכות‬
‫בחקלאים באמצעות "תמיכה במחירי שוק" על‪-‬ידי מכסות ומכסים‪ ,‬תמיכות בהשקעות ובביטוח סיכונים‪ ,‬ותמיכות לפיתוח‬
‫החקלאות כגון השקעה במחקר ופיתוח ובתשתית להספקת מים לחקלאות‪ .‬בהשוואה בינלאומית‪ ,‬התמיכות בחקלאות‬
‫ישראל אינן גבוהות‪ .‬סך התמיכות בחקלאים בישראל נמוך מהתמיכות הנהוגות באיחוד האירופי ובממוצע מדינות ה‪.OECD-‬‬
‫אולם‪ ,‬בניגוד להתפתחות במרבית המדינות‪ ,‬התמיכות בישראל הן ברובן תמיכות עקיפות ‪ -‬תמיכות במחירי שוק (מכסים‪,‬‬
‫מכסות)‪ ,‬העלולות לגרום לעיוות החלטות הייצור של החקלאים ולפגיעה ביעילות וברווחת הצרכנים‪ .‬בעקבות חסרונות אלה‪,‬‬
‫ובעקבות המעבר לתמיכות ישירות בעולם‪ ,‬עם דגש על תמיכות שלא משפיעות על החלטות החקלאים לגבי תמהיל הגידולים‬
‫או כמות הייצור‪ ,‬מוצעת בדו"ח זה תכנית לרפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות ישראל‪.‬‬
‫פיתוח החקלאות היא מטרה לאומית‪ ,‬כדי להבטיח אספקה של רוב המזון הטרי לאוכלוסייה המתפתחת‪ ,‬שמירה על שטחים‬
‫פתוחים וחיזוק ההתיישבות הכפרית ‪ .‬לצורך כך יש להבטיח את הזמינות של גורמי הייצור הנדרשים‪ .‬כדי לספק את הכמות‬
‫של המזון הנדרש גם בעתיד יש לשמור על קרקע חקלאית בהיקפים הדומים להיום‪ ,‬להגדיל את כמות המים (בעיקר מי‬
‫קולחין) העומדים לרשות החקלאות ולפתח תשתית הולכה לאזורים נוספים‪ .‬יש להפחית חסמים להתייעלות ולהגמיש את‬
‫הכללים להעברת גורמי ייצור כגון קרקע‪ ,‬מים ועובדים זרים בין המשקים‪ .‬בנוסף‪ ,‬יש חשיבות גדולה להשקעה במחקר‬
‫ופיתוח‪ ,‬לצורך שיפור היעילות והאיכות של המוצרים‪ ,‬פיתוח מוצרים חדשים‪ ,‬התמודדות עם מזיקים‪ ,‬מחלות והשפעות שינויי‬
‫האקלים‪ ,‬ופיתוח חקלאות בת‪-‬קיימא שמצמצמת למינימום השפעות שליליות של הגידול החקלאי‪.‬‬
‫ענף החקלאות עבר תהליך של הגדלת המשקים החקלאיים וצמצום מקביל של מספר החקלאים‪ ,‬ויתכן שתהליך זה ימשך גם‬
‫בעתיד‪ .‬יש לחזק את כושר התחרות של המשק המשפחתי‪ ,‬על‪-‬ידי הדרכה‪ ,‬תמיכה בהשקעות וקידום שיתופי פעולה בין‬
‫חקלאים לשיווק משותף‪ ,‬ולרכישה משותפת של גורמי ייצור או ניצול משותף של כלים חקלאיים‪ .‬בנוסף‪ ,‬עלינו לבחון האם‬
‫העלייה בגודל המשקים יוצרת השפעות שליליות ובמידת הצורך לייצור רגולציה מתאימה‪.‬‬
‫המתווה המוצע לרפורמה מתבסס על בדיקה של התפתחות התמיכות בחקלאות בעולם‪ ,‬סקירה של כלים לתמיכה‬
‫המקובלים במדינות אחרות ובחינת ההשלכות של הפחתת מגבלות יבוא על הענפים השונים שהוכנו על ידי החטיבה‬
‫למחקר‪ ,‬כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר‪ .‬על בסיס הניתוח‪ ,‬ועל בסיס מטרות המשרד לפיתוח החקלאות‬
‫וביסוס ההתיישבות‪ ,‬אנו מציעים מתווה לשינוי מדיניות התמיכות‪ .‬מתווה זה מבוסס על העקרונות הבאים‪:‬‬
‫‪‬‬
‫החלפת תמיכות מע וותות עקיפות בתמיכות ישירות שמקדמות בצורה ממוקדת את מטרות המדיניות החקלאית‬
‫ומקטינות למינימום את הפגיעה ביעילות הכלכלית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תהליך מדורג וארוך טווח‪ :‬חיזוק כושר התחרות‪ ,‬ותהליך הדרגתי להפחתת מגבלות היבוא‪.‬‬
‫‪-5‬‬‫‪‬‬
‫שמירה על מכסי יבוא לצורכי מו"מ עם מדינות אחרות במסגרת הסכמי סחר ושמירה על ענפים רגישים ובהתאם‬
‫לעונתיות הייצור (כפי שמקובל גם במדינות אחרות) ‪.‬‬
‫פעולות לחיזוק כושר התחרות כוללות הסרת חסמים להתייעלות (למשל הגמשת הכללים לעיבוד משותף‪ ,‬צמצום רגולציית‬
‫המכסות)‪ ,‬עידוד ההתארגנות של חקלאים‪ ,‬מימון מוגדל למו"פ ולהדרכה מקצועית וכלכלית‪ ,‬יישום חוק הסטנדרטים ואכיפת‬
‫סטנדרטים של איכות גם על תוצרת מיובאת‪ ,‬ופעולות לזיהוי ולבידול של תוצרת מקומית‪.‬‬
‫יש להבדיל בין ענפי הצומח וענפי החי בתהליך הרפורמה ובכליי התמיכה הנדרשים‪ .‬בענפי הצומח נדרשת תמיכה לאורך‬
‫זמן‪ ,‬לצורך עידוד חקלאות סביבתית וכתיגמול על התועלות החיצוניות שעיקרן מסופקות ע"י החקלאות הצמחית‪ ,‬עדרי‬
‫המרעה ומדגה הבריכות‪ .‬בענפי החי האחרים נדרשות בעיקר רפורמות להתייעלות ושיפור תנאי הגידול ורווחת בעלי החיים‪.‬‬
‫יש לפתח מנגנוני תמיכה לקידום מטרות המדיניות החקלאית‪ ,‬תוך הבטחת המשאבים ועיגון המנגנון למימון התמיכות לטווח‬
‫ארוך‪ .‬מומלץ שהתמהיל של סוגי התמיכות לחקלאות יכלול‪:‬‬
‫‪‬‬
‫הרחבת כלים לטיפול בכשלי שוק ויציבות הכנסה כתמיכה בחקלאים ולעידוד אספקת תועלות חיצוניות‪ ,‬כגון ביטוח‬
‫הכנסה‪ ,‬כלי אשראי ותמיכות אגרו‪-‬סביבתיות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫לאור הריכוזיות הגוברת בשרשרת הערך בשוק המקומי ובשוקי הייצוא‪ ,‬יש חשיבות גדולה לעידוד התארגנות של‬
‫מגדלים בתחומים שונים‪ ,‬החל מקנייה משותפת של תשומות‪ ,‬התייעלות בייצור על‪-‬ידי שימוש משותף בכלים‬
‫חקלאיים‪ ,‬כמו גם אריזה‪ ,‬עיבוד ושיווק משותפים של התוצרת החקלאית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫סיוע בקידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית‪ ,‬הן על‪-‬ידי תמיכה בפרסום גנרי כדי להרחיב את הביקוש‬
‫לתוצרת ישראלית בשוק המקומי ובשוקי הייצוא‪ ,‬והן על‪-‬ידי סיוע בבידול תוצרת איכותית (כגון תווי איכות‪ ,‬הגנה‬
‫וקידום של כינויי המקור)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכה מוגברת במו"פ ובהדרכה מקצועית וכלכלית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכה בהשקעות בתשתית ולמטרות מוגדרות כגון שינוי ברגולציה‪ ,‬התייעלות‪ ,‬עידוד דור המשך ועוד‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכות ישירות לדונם לאחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים‪ ,‬בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה‪ ,‬גד"ש‪ ,‬מטע‪,‬‬
‫חממות‪ ,‬בריכות)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכות ישירות "מנותקות" בענפים רגישים‪ .‬ניתן לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס אך אין להתנות‬
‫אותם בהמשך הגידול על מנת לאפשר התאמת מבנה הענף‪ .‬בטווח ארוך‪ ,‬יש למקד את עיקר התמיכות לקידום‬
‫מטרות ספציפיות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה‪ ,‬חיזוק ההתיישבות ושמירה על ראות ירוקות‪.‬‬
‫‪-6-‬‬
‫מתווה לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות‬
‫רקע‬
‫‪1‬‬
‫סך התמיכות בחקלאים בישראל נמוך יחסית למרבית המדינות המפותחות‪ .‬מדד ה‪ , PSE-‬המשווה את התמיכות‬
‫בחקלאים בין מדינות‪ ,‬הוא ‪ 8‬אחוז בישראל‪ ,‬בהשוואה ל‪ 19 -‬אחוז באיחוד האירופי‪ 8 ,‬אחוז בארה"ב ו‪ 18-‬אחוז בממוצע‬
‫במדינות ה‪( OECD-‬ממוצע ‪ .)2014 – 2012‬בניגוד להתפתחות במרבית המדינות המפותחות‪ ,‬רוב התמיכות בישראל‬
‫ניתנות עדיין באמצעות תמיכות עקיפות (תמיכה במחירי שוק ‪ -‬מכסים‪ ,‬מכסות)‪ ,‬העלולות לגרום לעיוות בהחלטות‬
‫הייצור של החקלאים בבחירת מגוון הגידולים‪ ,‬לפגיעה ביעילות ולעלייה במחירים לצרכן‪.‬‬
‫חקלאות ישראל‪ ,‬בדומה לחקלאות העולם‪ ,‬מייצרת תועלות רבות‪ :‬מזון בריא ובטוח‪ ,‬ביטחון מזון‪ ,‬שטחים פתוחים ונוף‪,‬‬
‫ביטחון ותעסוקה באזורי ספר‪ ,‬ערכים חברתיים הקשורים לחינוך‪ ,‬תרבות ופנאי ועוד‪ .‬מכלול התרומות נובע בין היתר‬
‫מפריסת החקלאות בכל שטחי הארץ‪ ,‬ומייצור יציב וקבוע של תוצרת חקלאית מגוונת המותאמת למאפיינים של אזורי‬
‫הגידול וליתרונות היחסיים שלהם‪.‬‬
‫בהמשך מוצגת מתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות‪ ,‬תוך מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות תקציביות‪ .‬המתווה‬
‫מבוסס על תמהיל של כלים לקידום החקלאות וחיזוק החקלאים‪ ,‬בדגש על קידום משקים משפחתיים‪ ,‬טיפוח היתרונות‬
‫היחסיים של חקלאות ישראל‪ ,‬ופיתוח ענף חקלאות יציב ובר‪-‬קיימא המספק מגוון רחב של מזון טרי ובריא ואת מירב‬
‫התועלות הציבוריות‪.‬‬
‫מידע נוסף על תמיכות בעולם וכלים לתמיכה ניתן למצוא בעבודה שהוכנה בחטיבה לאסטרטגיה כרקע להכנת התכנית‬
‫לרפורמה‪.2‬‬
‫מטרות הרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות‬
‫המטרות העיקריות של רפורמה במדיניות התמיכות הן‪:‬‬
‫מטרות עיקריות של רפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות‬
‫‪ .1‬יצירת תנאים להגדלת הייצור והיצוא‪ ,‬בהתאם לביקוש וליתרונות היחסיים של מדינת ישראל‪ ,‬באמצעות הקטנת החסמים‬
‫להרחבת הייצור ולהתייעלות וחיזוק כושר התחרות של החקלאות בישראל‪.‬‬
‫‪ .2‬הבטחת המשך קיומה של חקלאות רווחית במדינת ישראל‪ ,‬בהיקף שטחים דומה לזה הקיים היום ובפיזור גיאוגרפי דומה‪,‬‬
‫תוך שמירה על מגוון גידולים‪.‬‬
‫‪ .3‬עידוד חקלאות משמרת סביבה המספקת את מירב התועלת הציבוריות ומהווה את הבסיס לקיום חקלאות מניבה ובת קיימא‬
‫לאורך זמן‪.‬‬
‫‪ .4‬פיתוח כליי תמיכה חלופיים שיאפשרו את השגת המטרות הלאומיות של החקלאות (אספקה יציבה של מזון טרי ובריא‪,‬‬
‫חיזוק ההתיישבות‪ ,‬חקלאות משמרת סביבה‪ ,‬שמירת שטחים פתוחים ועוד)‪ ,‬במקביל להקטנת התמיכות המעוותות (מכסים‬
‫ומכסות)‪.‬‬
‫‪ .5‬הוזלת המחירים לצרכן של תוצרת חקלאית‪.‬‬
‫יש להבטיח כי יישום הרפורמה והתאמת תמהיל הגידולים לתנאים החדשים ייעשה תוך שמירה על יציבות אספקת‬
‫המזון הטרי לאוכלוסייה בכמות ובמגוון מספקים לאורך זמן‪ .‬מעבר מתמיכות מבוססות מחירים לשיטות תמיכה‬
‫חלופיות מהווה שינוי מהותי ביותר במדיניות החקלאית של מדינת ישראל‪ ,‬ועשוי לגרום לתמורות מרחיקות לכת במבנה‬
‫ענף החקלאות‪.‬‬
‫‪1‬‬
‫‪2‬‬
‫‪PSE – Producer Support Estimate‬‬
‫צוק‪-‬בר‪ ,‬הרשקוביץ‪ ,‬קחל (‪ .)2014‬בחיבנת אפשרויות לרפורמה במדיניות התמיכות בענף החקלאות‪ ,‬החטיבה למחקר‪ ,‬כלכלה‬
‫ואסטרטגיה‪ ,‬משרד החקלאות ופיתוח הכפר‪.‬‬
‫‪-7-‬‬
‫לכן מוצע מעבר הדרגתי שמאפשר את התאמת החקלאות לשינויים ברמת המחירים ובמחירים היחסיים של המוצרים‬
‫השונים‪ ,‬תוך הבטחת קיומם של משקים משפחתיים וקיבוציים רווחיים המספקים תוצרת חקלאית איכותית ואת‬
‫התועלות הציבוריות הגלומות בייצור החקלאי‪ .‬מדובר על תהליך ארוך טווח המצריך תכנון כולל‪ ,‬קפדני ויישום הדרגתי‬
‫לאורך תקופה ממושכת‪ .‬יש להמנע משינויי "אד הוק" במדיניות היוצרים חוסר ודאות לעוסקים בענף‪ ,‬מקשים על‬
‫החקלאים להתאים את עצמם לתנאים החדשים‪ ,‬מונעים פיתוח ותורמים לנטישת ענף החקלאות‪.‬‬
‫המתווה העקרוני לרפורמה של מדיניות התמיכה בחקלאות‬
‫מתווה הרפורמה מבוסס על ‪ 3‬עקרונות‪:‬‬
‫‪ ‬החלפת תמיכה במחירים בתמיכות תקציביות‪.‬‬
‫‪ ‬תהליך מדורג וארוך טווח‪ :‬חיזוק כושר התחרות‪ ,‬ותהליך הדרגתי להפחתת מגבלות היבוא‪.‬‬
‫‪ ‬שמירה חלקית על מכסי יבוא לצורכי מו"מ במסגרת הסכמי סחר ושמירה על ענפים רגישים‪.‬‬
‫אנו ממליצים לפרוס את תהליך הרפורמה על תקופה של ‪ 15‬שנים‪ ,‬כאשר יש לאגן את מתווה התמיכה בהתחייבות‬
‫חוזית ארוך טווח עם הממשלה‪ .‬כל ‪ 5‬שנים יש לבצע בדיקת עומק של הרפורמה כדי לבדוק את הצלחתה ולבצע במידת‬
‫הצורך התאמות בתמהיל כלי התמיכה‪ .‬גם אחרי סיום ‪ 15‬השנים תמשיך התמיכה בחקלאים‪ ,‬כמובן תוך מעקב ובחינה‬
‫תקופתית של תמהיל התמיכות‪.‬‬
‫תכנית הפעולה לרפורמה מתחלקת ל‪ 3-‬תחומים‪:‬‬
‫‪ .1‬הצטיינות באיכות‬
‫התוצרת החקלאית המקומית‬
‫‪ .2‬התייעלות‬
‫הייצור החקלאי‬
‫‪ .3‬תמיכה לטווח ארוך‬
‫להבטחת חקלאות רווחית‬
‫מטרות‪:‬‬
‫אספקת תוצרת איכותית‬
‫יצירת העדפה לתוצרת‬
‫ישראלית‬
‫מטרות‪:‬‬
‫חיזוק כושר התחרות‬
‫הוזלת מחירים לצרכן‬
‫מטרות‪:‬‬
‫הבטחת ייצור מקומי‬
‫קידום חקלאות בת‪-‬קיימא‬
‫כלים‪:‬‬
‫סטנדרטים וציון ארץ מקור‬
‫מו"פ והדרכה‬
‫קידום היצוא‬
‫כלים‪:‬‬
‫קידום רפורמות בענפי החי‬
‫תמיכה בהשקעות‬
‫עידוד התארגנויות חקלאים‬
‫כלים‪:‬‬
‫ביטוח הכנסה‬
‫תמיכות אגרו‪-‬סביבתיות‬
‫תמיכות "מנותקות"‬
‫בתהליך הרפורמה ובכליי התמיכה הנדרשים יש להבדיל בין ענפי הצומח וענפי החי‪:‬‬
‫‪‬‬
‫ענפי הצומח ‪ :‬ענפים שמספקים את רוב התועלות החיצוניות של ענף החקלאות‪ .‬לענפים אלה נדרשת תמיכה‬
‫לאורך זמן‪ ,‬לצורך עידוד חקלאות סביבתית וכפיצוי על התועלות החיצוניות שהחקלאות הצמחית מספקת‪.‬‬
‫‪‬‬
‫ענפי החי‪ :‬פחות תרומות חיצוניות‪ ,‬למעט ענפי מדגה הבריכות וענף הרפת שמבוסס על שטחי גד"ש ומרעה‬
‫נרחבים‪ .‬ענפי חי אחרים כגון ענפי הלול ופיטום עגלים מתבצעים במבנים ומתבססים על מזון מיובא‪ .‬בענפים‬
‫אלה נדרשות רפורמות להתייעלות ושיפור תנאי הגידול ורווחת בעלי החיים‪ .‬לצורך כך עיקר התקציב הנדרש‬
‫הינו להשקעות בתשתית ובהסבה לדרישות וטרינריות ורווחת בעלי חיים וסיוע ליצרנים שיאלצו לפרוש מענף‪.‬‬
‫הטבלה בהמשך (טבלה מס' ‪ )1‬מציגה בתמציתיות את כלי התמיכה לתחומים השונים‪ .‬פירוט נוסף לכלים השונים נמצא‬
‫בהמשך מסמך‪.‬‬
‫‪-8‬‬‫טבלה מס' ‪ :1‬מתווה לרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות‬
‫תחום ‪ :1‬הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית‬
‫נושא‬
‫‪ .1‬עידוד איכות והעדפת‬
‫תוצרת מקומית‬
‫(לפירוט נוסף)‬
‫הסבר‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫יישום חוק הסטנדרטים‪ :‬תנאי לפתיחת היבוא – יישום נוהל איכות בסיסי ונוהל משופר‪,‬‬
‫למניעת יבוא תוצרת באיכות נחותה ותחרות בלתי הוגנת‪ ,‬וקידום תוצרת איכותית‪.‬‬
‫חובת הצגת ארץ המקור‪ :‬תנאי לפתיחת היבוא – ניתן לחייב במסגרת חוק הסטנרטים‪.‬‬
‫חקיקת כינויי מקור‪ :‬מאפשרת בידול של תוצרת איכותית של חקלאים באיזור גיאוגרפי‬
‫מוגדר‪ .‬יש לבחון אם ניתן להתאים חקיקה קיימת‪.‬‬
‫מיתוג תוצרת מקומית‪ :‬ליצירת מודעות ליתרונות של תוצרת חקלאית מקומית טרייה‬
‫ואיכותית‪.‬‬
‫‪ .2‬קידום הייצוא‬
‫פיתוח תכנית אסטרטגית לקידום הייצוא של ידע חקלאי ותוצרת חקלאית טרייה‪ ,‬בדגש על סיוע‬
‫בפיתוח שוקי יצוא חדשים וחיזוק השווקים הקיימים‪.‬‬
‫‪ .3‬חדשנות ומצוינות‬
‫מקצועית‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫הדרכה מוגברת‪ :‬הדרכה כלכלית‪-‬שיווקית‪ ,‬בשילוב עם הדרכה מקצועית המיועדת למשקים‬
‫משפחתיים‪ ,‬לצורך מיצוי פוטנציאל ההתייעלות והתאמת המשקים לתנאים החדשים‪.‬‬
‫מו"פ מוגדל‪ :‬מימון מוגדל לצורך התייעלות ופיתוח ענפי ייצור ויצוא חדשים‪.‬‬
‫תחום ‪ :2‬התייעלות הייצור החקלאי‬
‫נושא‬
‫‪ .1‬הסרת חסמים‬
‫להתייעלות‬
‫(לפירוט נוסף)‬
‫הסבר‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫הגמשת הכללים לעיבוד משותף‪ ,‬בהתאם להמלצות וועדת שרה איל‪,‬‬
‫רפורמה בהקצאת העובדים הזרים‪,‬‬
‫הגמשת הכללים לניוד מכסות המים‪ ,‬התארגניות אזוריות‪,‬‬
‫יציאה מדורגת ממשטר מכסות הייצור בענפי החלב והביצים‪ ,‬במסגרת רפורמות בענפי בעלי‬
‫החיים‪,‬‬
‫בחינת הרגולציה הדרושה למניעת השפעות שליליות של תהליך ההתייעלות (מבחינה סביבתית‪,‬‬
‫רווחת בעלי חיים וריכוזיות יתר)‪ ,‬מציאת פתרונות ישימים לעמידה בדרישות סביבתיות‪.‬‬
‫‪ .2‬השקעה בתשתיות‬
‫השקעה בתשתית להגדלת החקלאות באזורי פריפריה (כגון תשתיות להספקת מים וגז‪ ,‬דרכים‬
‫והכשרת שטח)‪.‬‬
‫‪ .3‬תמיכה בהשקעות‬
‫למטרות מוגדרות‬
‫הגדלת התמיכה בהשקעות של חקלאים לקידום טכנולוגיות חדשות ופיתוח ענפי ייצור חדשים‪.‬‬
‫‪ .4‬רפורמות בענפי בעלי‬
‫חיים‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪ .5‬עידוד התארגנות של‬
‫חקלאים‬
‫שינוי מבני בענף ההטלה‪ :‬שידרוג הענף בהיבט וטרינריה‪ ,‬רווחת בעלי חיים ואיכות הסביבה‪,‬‬
‫בליווי מענקי השקעה‪ ,‬תוך מתן פתרונות פנסיונים למגדלים מבוגרים שיאלצו לפרוש‪ .‬קביעת‬
‫מסלול הדרגתי ליציאה ממדיניות של מכסות ייצור‪ ,‬תוך תהליך מדורג של הפחתת מחיר‪ .‬ניתן‬
‫לבחון הכוונת הסיוע בתשתיות לגידול באזורי העדיפות‪.‬‬
‫הסדרה סביבתית של גידול דגים בבריכות‪ :‬תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית והשקעה‬
‫בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי‪ .‬הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא‪ .‬תמיכות ישירות‬
‫(ראה בהמשך הטבלה)‪.‬‬
‫חקלאות ימית‪ :‬השלמת ההסדרה הסטטוטוריות של מתחמים לחקלאות ימית והמשך שמירה‬
‫על מכסי מגן לתקופה של ‪ 10‬שנים או הגעה להיקף של ‪ 10,000‬טון כהגנה על ענף "ינוקא"‪.‬‬
‫צאן – כבשים ועזים לחלב‪ :‬יציאה הדרגתית ממשטר המכסות תוך תמיכה בהסתגלות ופרישה‬
‫והשקעות פיתוח למגדלים הממשיכים‪ ,‬תוך הגבלת גודל משק מרבי למניעת ריכוזיות‪.‬‬
‫בקר לחלב‪ :‬מעבר לתמיכות ישירות ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי‪ ,‬תוך פיתוח מנגנוני‬
‫תמיכה שישמרו על יציבות הענף ועל המשק המשפחתי‪ .‬מומלץ להתחיל בשינוי מדיניות בסוף‬
‫תקופת ההתייעלות המואצת לפי הסכם לוקר‪.‬‬
‫המשך התמיכה בענף הבקר לבשר באופן של תמיכה ישירה לשטח‪.‬‬
‫פטם‪ :‬בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על‪-‬ידי צמצום רגולציה‪ ,‬תמיכה להשקעות‪.‬‬
‫הרחבת תכנית קיימת לעידוד הקמת התארגנויות חדשות וחיזוק התארגנויות קיימות לצורך עיבוד‬
‫(מיכון‪ ,‬עובדים‪ ,‬טיפול במוצר ועיבודו) ושיווק משותף‪ ,‬במטרה לאפשר התייעלות וחיזוק כוח‬
‫המיקוח של המשקים המשפחתיים‪.‬‬
‫‪-9-‬‬
‫תחום ‪ :3‬תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית‬
‫נושא‬
‫(לפירוט נוסף)‬
‫הסבר‬
‫‪ .1‬תמיכה בביטוח‬
‫הכנסה וסוגי ביטוח‬
‫נוספים‬
‫תמיכה בתכניות ביטוח הכנסה כלל משקיות‪ ,‬במטרה להקטין אי וודאות של הייצור החקלאי‬
‫ולספק רשת ביטחון זמנית במקרה של ירידה בהכנסה מחקלאות‪.‬‬
‫המשך התמיכה בביטוחי פגעי ואסונות טבע שכבר מקובלת היום‪.‬‬
‫‪ .2‬תמיכות אגרו‪-‬‬
‫סביבתיות‬
‫קידום חקלאות רווחית תוך שמירה על הסביבה וכושר הייצור לטווח ארוך‪ ,‬באמצעות תמיכה‬
‫סביבתית לדונם בהתאם לסוג גידול‪ ,‬אזור ושיטת ייצור‪ ,‬או לחקלאי על בסיס תכנית לקידום‬
‫חקלאות סביבתית במשקו‪.‬‬
‫הגדלת התמיכה לשימוש מושכל בחומרי הדברה‪ ,‬שימור קרקע‪ ,‬הסדרת הטיפול בפסולת חקלאית‬
‫ועוד‪.‬‬
‫‪ .3‬תמיכות ישירות‬
‫"מנותקות"‬
‫תמיכות ישירות "מנותקות"‪:‬‬
‫‪ ‬לתקופת המעבר לחקלאים כדי לאפשר התמודדות עם חשיפת ענפים רגישים לייבוא (לדוגמה‬
‫לענפי התפוח‪ ,‬האגס‪ ,‬זיתים‪ ,‬ועוד)‪.‬‬
‫‪ ‬לטווח ארוך לאחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה‪ ,‬גד"ש‪,‬‬
‫מטע‪ ,‬חממות‪ ,‬בריכות)‪.‬‬
‫‪ ‬לקידום מטרות מוגדרות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה‪.‬‬
‫יש לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס אך לא להתנות אותן בהמשך הגידול‪.‬‬
‫להלן הסבר קצר לפעילויות במסגרת תחומי המתווה העקרוני (לפירוט נוסף ראה נספחים לדו"ח זה)‪:‬‬
‫תחום ‪ :1‬הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית‬
‫הפעולות בהמשך נועדו לקדם את הייצור של תוצרת חקלאית איכותית ומגוונת ולספק מידע לצרכנים הודות לאיכות‬
‫והמקור של התוצרת המשווקת‪ .‬המטרה היא ליצור תנאים לתחרות הוגנת עם יבוא מתחרה‪ ,‬לחזק את היתרונות של‬
‫התוצרת המקומית וכך לאפשר יצירת העדפה למוצרים הישראליים‪ .‬יישום חוק הסטנדרטים וחובת הצגת ארץ המקור‬
‫מהווים תנאי לפתיחת היבוא‪.‬‬
‫‪ .1‬עידוד איכות והעדפת תוצרת מקומית‪:‬‬
‫‪‬‬
‫חוק הסטנדרטים ‪ -‬יישום סטנדרט האיכות הבסיסי של חוק הסטנדרטים‪ ,‬והפעלת השלב השני– נוהל משופר‬
‫תוך סיוע להתארגנות הנדרשת‪ .‬אכיפה של סטנדרטי איכות גם לגבי יבוא‪ .‬תנאי לפתיחת היבוא כדי למנוע יבוא‬
‫של תוצרת ירודה במחירים זולים שיכול להוות תחרות בלתי הוגנת לתוצרת המקומית‪ .‬בנוסף‪ ,‬יישום הנוהל‬
‫המשופר יאפשר תגמול של חקלאים עבור איכות משופרת ויספק מידע על רמת האיכות לצרכנים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הצגת ארץ מקור ‪ -‬נדרשת חקיקה שמחייבת את הצגת ארץ המקור על מוצרים טריים‪ ,‬וזאת כדי לספק מידע‬
‫לצרכנים ולאפשר בחירת מוצרים תוך התחשבות בארץ המקור ופיתוח העדפה לתוצרת מקומית‪ .‬במדינות‬
‫אחרות קיימת חקיקה שמחייבת את הצגת ארץ המקור על תוצרת חקלאית טרייה‪ ,‬למשל באיחוד האירופי‬
‫ובארה"ב‪ .3‬שלב ראשון מיושם כבר בביצים‪ ,‬לגבי פירות וירקות מומלץ לחייב את הצגת ארץ המקור במסגרת‬
‫חוק הסטנדרטים‪.‬‬
‫‪ 3‬חקיקת ה‪ )COOL( Country Of Origin Labeling-‬בארה"ב‪ .‬באיחוד האירופי יש לציין את ארץ המקור על פירות וירקות‪ ,‬דבש‪,‬‬
‫דגים טריים‪ ,‬עוף ובשר טרי‪ ,‬שמן זית‪ ,‬יין וביצים‪ ,‬ראה עמוד מס' ‪ 1‬ב‪-‬‬
‫‪EU (2015), Study on the mandatory indication of country of origin or place of provenance of unprocessed foods,‬‬
‫‪single ingredient products and ingredients that represent more than 50% of a food.‬‬
‫‪- 10 -‬‬
‫‪‬‬
‫חוק כינויי מקור ‪ -‬בדומה לחקיקה הקיימת באיחוד האירופי‪ :‬החוק באירופה מהווה כלי לחקלאים ליצירת‬
‫בידול למוצרים שלהם על בסיס גיאוגרפי‪ .‬כאשר קיים ייחוד במוצר מסוים שקשור לאזור גיאוגרפי‪ ,‬החקלאים‬
‫מהאזור יכולים להגדיר את האיכות של המוצר ולהגיש בקשה להכרה בכינוי המקור‪ .‬החוק מספק הגנה משפטית‬
‫על כינוי המקור‪ .‬כל החקלאים באזור יכולים לשווק את התוצרת שלהם תחת כינוי המקור‪ ,‬בתנאי שהם עומדים‬
‫בסטנדרטים המוגדרים של האיכות‪ .‬נדרש שינוי של חוק כינוי מקור המקומי ופעילות ליישומו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מיתוג תוצרת מקומית – מיתוג ופרסום‪ ,‬על בסיס היתרונות והתועלת של תוצרת חקלאית מקומית טרייה‬
‫ואיכותית‪ ,‬במטרה לבסס העדפה לתוצרת חקלאית ישראלית‪.4‬‬
‫‪ .2‬קידום הייצוא‪:‬‬
‫פיתוח תכנית אסטרטגית לקידום הייצוא של תוצרת חקלאית טרייה וידע חקלאי‪ ,‬בדגש על סיוע בפיתוח שוקי יצוא‬
‫חדשים וחיזוק השווקים הקיימים‪ .‬התכנית לקידום היצוא של תוצרת טרייה תתבסס על העבודה האסטרטגית של‬
‫פרופ' אמיר הימן שהוכנה עבור המשרד בשיתוף פעולה עם מכון היצוא‪ .‬כלים מומלצים הם‪:‬‬
‫‪‬‬
‫סיוע באיתור אפיקי יצוא חדשים‪ ,‬התרת חסמים בפתיחתם של יעדי יצוא חדשים וקיימים (הגנת הצומח‪,‬‬
‫הסכמי סחר)‪,‬‬
‫‪‬‬
‫מומלץ על קידום ייצוא של תוצרת איכותית על ידי "תו איכות" וולונטרי‪ ,‬על בסיס סטנדרטי איכות גבוהים‬
‫לאיכות החיצונית והפנימית של התוצרת‪ .‬התו יבטיח לקונים בחו"ל איכות גבוהה ויאפשר פרסום משותף‬
‫וקבלת פרמיה עבור תוצרת איכותית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הגדלת התמיכה בפרסום וקידום מכירות – כלי עזר הכרחי ליצואנים בשווקים הקיימים ובחדשים‪ .‬מומלץ‬
‫למקד את התמיכה בפרסום גנרי לתוצרת ישראל המשווקת תחת "תו האיכות"‪.‬‬
‫‪ .3‬חדשנות ומצוינות מקצועית‪:‬‬
‫החקלאות הישראלית מתקדמת מאוד ומצטיינת מבחינה מקצועית ברמה עולמית‪ .‬המקצועיות והחדשנות הן‬
‫יתרונות יחסיים של ענף החקלאות הישראלי שמתבססים על מו"פ מתקדם‪ ,‬הדרכה ממשלתית וחקלאים מצוינים‪.‬‬
‫מומלצת הגדלת ההשקעה במו"פ כדי לנצל את מלוא הפונטציאל הטמון במערכת המחקר המתקדמת בישראל‪,‬‬
‫במיקוד על תחומים שיכולים ליצור יתרון יחסי לחקלאות הישראלית (כגון מוצרים חדשניים‪ ,‬שיפור האיכות של‬
‫מוצרים קיימים‪ ,‬טכנולוגיות חדשות)‪ .‬כמובן שמו"פ והדרכה מקדמים לא רק את תחום ההצטיינות באיכות‬
‫התוצרת המקומית אלה גם תורמים להתייעלות הייצור החקלאי (תחום ‪.)2‬‬
‫תגבור ההדרכה חשוב ליישום תוצאות המו"פ בשטח‪ .‬בנוסף‪ ,‬קיימים בין החקלאים הבדלים ניכרים בייעילות‪,‬‬
‫במיוחד במגזר המשפחתי‪ .5‬לכן מומלץ על תכנית של הדרכה מוגברת למשק המשפחתי עם דגש על שילוב בין הדרכה‬
‫מקצועית והדרכה כלכלית‪-‬ניהולית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הדרכה מוגברת ‪ -‬הדרכה כלכלית‪-‬שיווקית‪ ,‬בשילוב עם הדרכה מקצועית המיועדת למשקים משפחתיים‪ ,‬לצורך‬
‫מיצוי פוטנציאל ההתייעלות והתאמת המשקים לתנאים החדשים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מו"פ מוגדל ‪ -‬מימון מוגדל לצורך התייעלות ופיתוח ענפי ייצור ויצוא חדשים‪.‬‬
‫‪ 4‬פרופ' אמיר היימן בחן עבור החטיבה למחקר‪ ,‬כלכלה ואסטרטגיה את התועלת של סימון מדינת המקור בפירות וירקות‪ .‬במחקר‬
‫נמצא כי הצרכנים מעריכים את איכות התוצרת הישראלית ונוטים להעדיף תוצרת מקומית על זו המיובאת‪ .‬התחליפיות עם תוצרת‬
‫מיובאת גבוהה כאשר מדובר על התוצרת ממדינות מערביות‪ .‬כאשר מקור היבוא הוא מדינה הנמצאת בעימות או במשבר יחסים‬
‫עם ישראל (רשות הפלסטינית‪ ,‬עזה‪ ,‬ירדן ותורכיה) קיימת העדפה חזקה לתוצרת המקומית‪ .‬קידום "מותג מקומי" יכול לחזק את‬
‫ההעדפה לתוצרת הישראלית (הימן‪ ,‬א'‪ ,.‬כדאיות בניית "מותג מקומי" בירקות ופירות טריים‪ ,‬ספטמבר ‪.)2014‬‬
‫‪ 5‬ראה ניתוח סקר רפתות שמצביע על פוטנציאל ניכר להתייעלות ברפתות המשפחתיות (ופא דיאבאת‪-‬שחברי‪ ,‬יעל קחל‪ ,‬מה משפיע‬
‫על רווחיות הרפתות? ניתוח נתוני רפתות קיבוציות ‪ 2010‬ונתוני סקר רפתות ‪ ,2011‬ספטמבר ‪( 2013‬טיוטא))‪.‬‬
‫‪- 11 -‬‬
‫תחום ‪ :2‬התייעלות הייצור החקלאי‬
‫חקלאות ישראל נחשבת לאחד מענפי החקלאות המתקדמים בעולם‪ .‬דוגמאות לכך הם פיתוח טכנולויות חסכוניות‬
‫להשקיה‪ ,‬ניצול מירב מי הקולחין בחקלאות ותפוקת החלב הגבוהה בעולם‪ .‬אולם‪ ,‬מכסות ייצור ומגבלות על העברת‬
‫גורמי ייצור כגון קרקע‪ ,‬מים ועובדים זרים צפויות לפגוע ביעילות הייצור‪ .‬לכן הכרחי לקדם תהליך של הסרת חסמים‬
‫להתייעלות לפני פתיחת היבוא כדי לאפשר מיצוי פוטנציאל ההתיעלות ותחרות הוגנת מול תוצרת מיובאת‪ .‬יש לבחון‬
‫את הרגולציה הנדרשת כדי למנוע תופעות לא רצויות כגון יצירת חוות ענק וריכוזיות יתר והשפעות סביבתיות שליליות‪.‬‬
‫במקביל‪ ,‬יש לקדם את המשקים המשפחתיים‪ ,‬לעזור להם להתייעל ולמצוא את תמהיל הייצור המתאים להם באמצעות‬
‫הדרכה מוגברת (ראה נקודה קודמת)‪ ,‬ולהתגבר על חסרונות לגודל בייצור ושיווק באמצעות התארגנות‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬מימון ממשלתי של השקעות בתשתיות‪ ,‬כגון הולכת מים וגז‪ ,‬נדרש לצורך שיפור הזמינות והוזלת גורמי ייצור‬
‫אלה‪ .‬הכלים להתייעלות המפורטים בהמשך יוזילו את עלויות הייצור החקלאי וכתוצאה מכך גם את המחירים לצרכן‪.‬‬
‫‪ .1‬הסרת חסמים להתייעלות‪:‬‬
‫‪‬‬
‫הגמשת הכללים לעיבוד משותף‪ ,‬בהתאם להמלצות וועדת שרה איל‪,‬‬
‫‪‬‬
‫רפורמה בהקצאת העובדים הזרים‪ ,‬במטרה לייתר הקצאה פרטנית‪ ,‬בהמשך להמלצות דו"ח הוועדה לבחינת‬
‫מודלים חלופיים להקצאת עובדים זרים (‪.6)2015‬‬
‫‪‬‬
‫הגשמת הכללים לניוד מכסות המים‪ ,‬יצירת התארגנויות מים אזוריות‪" ,‬אמבטיה אזורית"‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יציאה הדרגרתית ממכסות הייצור בענף הביצים ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי בענף החלב‪ ,‬במסגרת‬
‫רפורמות בענפי בעלי החיים (ראה נושא ‪ 4‬בהמשך)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בחינת הרגולציה הדרושה למניעת השפעות שליליות של תהליך ההתייעלות (מבחינת סביבתית‪ ,‬רווחת בעלי‬
‫חיים וריכוזיות יתר)‪ ,‬מציאת פתרונות ישימים לעמידה בדרישות סביבתיות‪.‬‬
‫‪ .2‬השקעה בתשתיות‪:‬‬
‫מימון ממשלתי להשקעה בתשתיות לחקלאות (כגון תשתיות להולכת מים וגז‪ ,‬דרכים והכשרת שטח)‪ ,‬כדי לשפר את‬
‫הזמינות של גורמי ייצור לחקלאות‪ ,‬להוזיל את עלותם ולהרחבת החקלאות באזורי פריפריה‪.‬‬
‫‪ .3‬תמיכה בהשקעות למטרות מוגדרות‪:‬‬
‫הגדלת התמיכה בהשקעות של חקלאים לקידום טכנולוגיות חדשות ופיתוח ענפי ייצור חדשים‪ ,‬שיטות גידול‬
‫מתקדמות לחיסכון בגורמי ייצור על ידי חקלאות מדייקת ושיפורים נוספים‪ .‬תמיכה זו תקטין את הסיכון של‬
‫החקלאי ותקדם חדשנות‪ .‬בנוסף‪ ,‬כלי זה גם ישמש לקידום רפורמות עתידיות בענפי ייצור מוגדרים‪.‬‬
‫‪ .4‬רפורמות בענפי בעלי חיים‪:‬‬
‫‪‬‬
‫שינוי מבני בענף ההטלה (לפירוט נוסף) ‪ -‬שידרוג הענף בהיבט וטרינריה‪ ,‬רווחת בעלי חיים ואיכות הסביבה‪,‬‬
‫בליווי מענקי השקעה‪ ,‬תוך מתן פתרונות פנסיונים למגדלים מבוגרים שיאלצו לפרוש‪ .‬במקביל קביעת מסלול‬
‫הדרגתי ליציאה ממדיניות של מכסות ייצור‪.‬‬
‫במהלך תקופת המעבר לענף תחרותי יהיה מתווה מוסדר של ירידת מחיר שישאיר פרמיה שתשמש את‬
‫החקלאים שיחליטו להישאר בענף עבור חלק מהחזר ההשקעה בשדרוג הלול‪ .‬קביעת מתווה מחיר ברור תיצור‬
‫תג מחיר למכסה ותאפשר מכירה מסודרת של מכסות שאיננה מתקיימת כיום בשל חוסר וודאות לגבי המשך‬
‫מדיניות התכנון‪.‬‬
‫‪ 6‬יו"ר הוועדה‪ :‬אורי צוק‪-‬בר‪ ,‬סמנכ"ל למחקר‪ ,‬כלכלה ואסטרטגיה‪ ,‬משרד הקלאות ופיתוח הכפר‪.‬‬
‫‪- 12 -‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫במסגרת השינוי המבני יוצעו פתרונות פנסיונים לפורשים בגילאים מתקדמים‪ .‬האפשרות למכור מכסה תאפשר‬
‫לפורשים לקבל חלק מהפיצוי באמצעות מכירת המכסה והמרתה בפנסיה (בסבסוד של המדינה)‪ .‬בנוסף חקלאים‬
‫יקבלו תמיכה בהשקעות על מנת להקל על המגדלים הקטנים שמעונינים להשקיע‪ .‬מומלץ להגביל את גודל הלול‬
‫המירבי על מנת שלא יווצר ייצור ריכוזי מדי‪.‬‬
‫הסדרה סביבתית של גידול דגים בבריכות (לפירוט נוסף) ‪ -‬תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית והשקעה‬
‫בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי (מיתוג התוצרת המקומית וקידום מוצרים איכותיים ונוחים לשימוש‬
‫כגון פילה טרי)‪ ,‬במקביל להורדה הדרגתית של מכסי היבוא‪ .‬ההשקעות במסגרת ההסדרה הסביבתית יאפשרו‬
‫תהליך של התייעלות הייצור‪ ,‬הורדה הדרגתית של מכסי היבוא והוזלת המחירים לצרכן‪ .‬ההשקעות הנדרשות‬
‫להסדרה סביבתית‪ :‬כ‪ 120-‬מיליון ‪ 50% ,₪‬במימון ממשלתי‪.‬‬
‫כתנאי לחשיפה ליבוא נדרש מתן תמיכה ישירה (כדוגמא סכום קבוע לפי שטח בריכות)‪ ,‬על מנת להבטיח את‬
‫המשך קיום הענף‪ .‬תמיכה זו תאפשר המשך אספקה דגים טריים מייצור מקומי‪ ,‬ואספקת תועלות נוספות‬
‫(תעסוקה‪ ,‬ערכי נוף וסביבה)‪ .‬שיעור התמיכה צריך לגלם את הירידה הצפויה בתמורות עקב החשיפה‪ ,‬בשילוב‬
‫ההתיעלות בענף‪.‬‬
‫חקלאות ימית (לפירוט נוסף) ‪ -‬השלמת ההסדרה הסטטוטוריות של מתחמים לחקלאות ימית והמשך שמירה על‬
‫מכסי מגן לתקופה של ‪ 10‬שנים כהגנה על ענף "ינוקא"‪ .‬תמיכה מוגדלת בביטוח לענף במשך תקופה של ‪ 10‬שנים‬
‫כדי להקטין את הסיכון הכרוך ביישום טכנולוגיות גידול חדשות ולאפשר את שיפורן‪.‬‬
‫צאן – כבשים ועזים לחלב (לפירוט נוסף) ‪ -‬ביטול הדרגתי של התכנון תוך תמיכה בהסתגלות ופרישה והשקעות‬
‫פיתוח למגדלים הממשיכים‪ ,‬תוך הגבלת גודל משק מרבי למניעת ריכוזיות (על בסיס המלצות "הוועדה למכסות‬
‫חלב בענפי הצאן‪ -‬עזים וכבשים" מאפריל ‪.)2011‬‬
‫בקר לחלב (לפירוט נוסף) ‪ -‬מעבר לתמיכות ישירות ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי‪ ,‬תוך פיתוח מנגנוני‬
‫תמיכה שישמרו על יציבות הענף ועל המשק המשפחתי ובהתייחס להשפעות של החלטות הממשלה האחרונות‬
‫שהושתו על הענף מאז ‪ .2011‬מומלץ להתחיל בשינוי מדיניות רק לאחר תום התקופה שנקבעה בחוק החלב‪.‬‬
‫מומלץ שמנגנוני התמיכה יכללו כלים לניהול סיכונים‪ ,‬בדומה ל‪Margin Protection Program for Dairy -‬‬
‫‪ )MPP( Producers‬בארה"ב‪.‬‬
‫בקר לבשר (לפירוט נוסף) – המשך התמיכה במרעה גם אחרי סיום ההסכם‪.‬‬
‫ענף הפטם (לפירוט נוסף) – בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על‪-‬ידי צמצום רגולציה ופיקוח‪ ,‬מתן תמיכה‬
‫להשקעות להתייעלות‪.‬‬
‫‪ .5‬עידוד התארגנויות של חקלאים‪:‬‬
‫יש לעודד התארגנויות של חקלאים לצורך שיווק ועיבוד (מיכון‪ ,‬עובדים‪ ,‬טיפול במוצר ועיבודו) משותף ולקנייה‬
‫משותפת של תשומות ‪ ,‬במטרה לחזק את כוח המיקוח של החקלאים בשיווק תוצרתם‪ ,‬לאפשר התייעלות בייצור‬
‫ושיווק ויצירת ערך מוסף בתוך המגזר החקלאי לטובת החקלאים‪ .‬משרד החקלאות ופיתוח הכפר כבר החל בעידוד‬
‫של התארגנויות חקלאים בשנת ‪ 2014‬ו‪ 2015-‬באמצעות חבילת סיוע בשלבי ההתארגנות ופעילות ההתארגנות‪.‬‬
‫מומלץ להרחיב את התמיכה בתוכנית‪.‬‬
‫בהמשך לעידוד הקמת התארגנויות של חקלאים‪ ,‬ולאור הריכוזיות הגוברת בשרשרת הערך בשוק המקומי ובשוקי‬
‫הייצוא‪ ,‬מומלץ על תכנית למימון חלקי של "תכניות פעולה" של התארגנויות חקלאים‪ ,‬על פי קריטריונים ברורים‬
‫(בדומה למדיניות התמיכה של האיחוד האירופי לענפי הפירות והירקות המבוססת על מימון תכניות פעולה של‬
‫התארגנות מגדלים בהיקף של ‪ 50%‬ואף יותר במקרים מסוימים)‪" .‬תכנית פעולה" היא תכנית רב‪-‬שנתית של‬
‫התארגנות מגדלים הכוללת מגוון פעילויות לקידום פעילות ההתארגנות‪ ,‬כגון השקעה בחממות ובתי אריזה‪ ,‬קידום‬
‫שיטות ייצור ידידותיות לסביבה ופרסום של מותג ההתארגנות‪.‬‬
‫‪- 13 -‬‬
‫תחום ‪ :3‬תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית‬
‫יש לקדם את החקלאות הישראלית לטווח ארוך על ידי מעבר לכלי תמיכה ממוקדי מטרות ייעודיות‪ ,‬על בסיס מטרות‬
‫המדיניות החקלאית של המשרד‪ .‬לצורך חיזוק ופיתוח החקלאות נדרש תמהיל של כלים הכולל כלים שכבר נהוגים היום‬
‫כגון מחקר ופיתוח‪ ,‬עידוד השקעות לצורך ביצוע רפורמות או לעידוד טכנולוגיות חדשות‪ .‬בנוסף‪ ,‬מומלץ על כלים‬
‫נוספים‪ ,‬עם דגש על כלים שמטפלים בכשלי שוק או מעודדים את החקלאים לספק תועלות חיצוניות (כגון ביטוח הכנסה‪,‬‬
‫תמיכה בהתארגנויות מגדלים לשיווק משותף‪ ,‬תמיכות אגרו‪-‬סביבתיות)‪.‬‬
‫תמהיל התמיכות המוצע מיועד במיוחד לענפי הצומח (לפירוט נוסף)‪.‬‬
‫סוגי התמיכות המומלצות (בנוסף לתמיכות במו"פ‪ ,‬הדרכה והשקעות‪ ,‬קידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית‪,‬‬
‫ותמיכה בהתארגנויות מגדלים שנכללים בתחומים ‪ 1‬ו‪ 2-‬והוצגו למעלה)‪:‬‬
‫‪ .1‬תמיכה בביטוח הכנסה וסוגי ביטוח נוספים‪:‬‬
‫מטרת הסיבסוד של פרמיות ביטוח היא הקטנת הסיכונים להם נחשפים החקלאים‪ .‬ענף החקלאות מתמודד עם‬
‫סיכונים גדולים במיוחד הנובעים מההשפעות הסביבתיות על הייצור‪ ,‬מאופי המוצר חקלאי (מתכלה) ומהביקוש‬
‫הקשיח לתוצרת חקלאית‪ .‬בענף החקלאות לא קיימים מספיק כלים לניהול סיכונים ללא התערבות‪ .‬הסיבה לכך‬
‫היא הקורלציה הקיימת בין מקרי הנזק (מגדלים רבים נפגעים בדרך כלל מנזקי טבע) היוצרת חוסר כדאיות לביטוח‬
‫מסחרי ללא סבסוד ממשלתי‪.‬‬
‫כלי מרכזי להפחתת הסיכונים מהעיסוק בחקלאות הוא ביטוח הכנסה ‪ /‬רווחים לחווה כולה (בדומה לתכנית ה‪-‬‬
‫‪ Agrostability‬בקנדה)‪ .7‬עד לאחרונה התבססה התמיכה בביטוח החקלאי בעולם בעיקר על תכניות המעניקות פיצוי‬
‫במקרה של אובדן יבולים‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬ביטוח הכנסה מבטיח לחקלאי הכנסה מינימאלית גם בירידה ביבול וגם‬
‫ב ירידה במחירים‪ ,‬ולכן כלי זה מספק הגנה רחבה יותר לחקלאי‪ .‬ביטוח הכנסה הוא כלי חדש יחסית ונמצא בשימוש‬
‫בעיקר בארה"ב ובקנדה‪ .‬בארה"ב‪ ,‬התמיכה במגוון כלים לניהול סיכונים מהווה היום את התמיכה המרכזית‬
‫בחקלאות‪ .‬כלים אלה כוללים‪ ,‬בנוסף לביטוחי היבולים הרגילים‪ :‬ביטוחי הכנסה ותכניות לתשלום פיצוי לחקלאים‬
‫כאשר המחיר ‪ /‬ההפרש בין המחיר לעלות תשומה מרכזית (כגון מזון בענף החלב) יורד מתחת מחיר סף מסוים‪.‬‬
‫יתרונות של סוג תמיכה זו‪ :‬הקטנת סיכונים‪ ,‬תמיכה זמנית בתקופות משבר‪ ,‬טיפול בכשל שוק‪ ,‬תמיכה ירוקה לפי‬
‫כללי ארגון הסחר העולמי כאשר מדובר על ביטוח של החווה החקלאית כולה‪ ,‬על בסיס הכנסות ‪ /‬רווחי החווה‪.‬‬
‫חסרונות‪ :‬נדרשת זמינות של דיווחים אמינים ברמת החווה על הכנסות או רווחים מחקלאות‪.‬‬
‫‪ .2‬תמיכות אגרו‪-‬סביבתיות‪:‬‬
‫הפעילות החקלאית מושפעת מהסביבה אך גם משפיעה עליה‪ .‬קידום חקלאות "משמרת סביבה" הכרחי בכדי לשמר‬
‫את הבסיס לייצור החקלאי לטווח ארוך‪ ,‬למזעור ההשפעות השליליות על הסביבה ולהפקת מירב התרומות‬
‫הציבוריות מהחקלאות‪ .‬המודעות לנושא גדלה מאוד בישראל ובעולם‪ ,‬לאור גידול אוכלוסיית העולם‪ ,‬משבר המזון‬
‫הצפוי‪ ,‬מצב הטבע המדרדר ולחצי פיתוח על מערכות טבעיות‪ .‬מדינות רבות בעולם ‪ -‬וביניהן האיחוד האירופי‬
‫וארה"ב ‪ -‬רואות בפיתוח חקלאות משמרת סביבה את אחת המטרות המרכזיות של המדיניות החקלאית שלהן‬
‫ומשקיעות משאבים גדולים לקידום מטרה זו‪.‬‬
‫בנוסף לפעילות שהמשרד כבר מקדם (כגון שימוש מושכל בחומרי הדברה‪ ,‬שימור קרקע‪ ,‬הסדרת הטיפול בפסולת‬
‫חקלאית) ושמומלץ לחזק‪ ,‬מוצע מתן תמיכה ישירה לחקלאים‪ ,‬על בסיס התועלת הסביבתית של הפעילות החקלאית‬
‫שלהם‪ ,‬על פי אחד מ‪ 2-‬חלופות (יתכן גם שילוב ביניהם)‪:‬‬
‫‪ 7‬במחלקה לכלכלה חקלאית ומינהל‪ ,‬הפקולטה לחקלאות‪ ,‬מזון וסביבה‪ ,‬באוניברסיטה העברית בירושלים נערך מחקר שבוחן את‬
‫סוגיית ביטוח ההכנסה לחקלאות ישראל‪.‬‬
‫‪- 14 -‬‬
‫(א) תמיכה לדונם‪ ,‬על בסיס קריטריונים כגון סוג הגידול‪ ,‬אזור הגידול ושיטת העיבוד‪.‬‬
‫(ב) תמיכה לחקלאי‪ ,‬על פי תכנית מוסכמת לקידום חקלאות סביבתית במשקו‪ .‬ליווי של מדריכי שה"מ‬
‫להגשה ויישום התכנית‪.‬‬
‫יתרונות של סוג תמיכה זה‪ :‬מקדמת חקלאות ששומרת על משאבי הטבע לטווח ארוך‪, ,‬גם לייצור חקלאי בר קיימא‬
‫וגם לתועלת הציבור כולו‪.‬‬
‫חסרונות‪ :‬יתכן פגיעה ביבולים בטווח הקצר‪.‬‬
‫‪ .3‬תמיכות ישירות "מנותקות"‪:‬‬
‫מוצע מתן תמיכות ישירות "מנותקות" ככלי תמיכה נוסף‪:‬‬
‫(א) לתקופת מעבר לחקלאים כדי לאפשר התמודדות עם חשיפת ענפים רגישים לייבוא והתאמה‬
‫לתנאים החדשים‪ .‬ענפים רלוונטיים לבחינה הם ענפי התפוח‪ ,‬האגס‪ ,‬זיתים‪ ,‬שום‪ ,‬עגבניות‪,‬‬
‫מלפפונים ועוד‪ .‬במקרה זה‪ ,‬יש לבסס את תשלומי התמיכה על היקפי גידול היסטוריים בתקופת‬
‫בסיס ולהגביל אותן מראש למספר שנים‪.‬‬
‫(ב) לטווח ארוך באחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה‪ ,‬גד"ש‪,‬‬
‫מטע‪ ,‬חממות‪ ,‬בריכות)‪.‬‬
‫(ג) לקידום מטרות מוגדרות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה‪.‬‬
‫חשוב לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס‪ ,‬או על קריטריונים ברורים שאינם קשורים לייצור בפועל‪ ,‬אך‬
‫לא להתנות אותן בהמשך הייצור על מנת לאפשר התאמה של מבנה הענף ועמידה בתנאים של ארגון הסחר העולמי‬
‫לתמיכות ישירות‪.‬‬
‫יתרונות של סוג תמיכה זה‪ :‬מאפשרות התאמת תמהיל הגידולים לפי שיקולי שוק‪ ,‬תוך הבטחת הכנסה בסיסית‬
‫שמהווה רשת ביטחון לחקלאי‪.‬‬
‫חסרונות‪ :‬קושי בביסוס הקריטריונים למתן תמיכה זו‪ ,‬תשלומי התמיכה יכולים להפוך ל‪"-‬הבטחת הכנסה"‬
‫לחקלאים שכבר לא עוסקים בייצור חקלאי משמעותי‪.‬‬
‫בטבלה מס' ‪ 2‬השוואה של כלי התמיכה המומלצים‪ ,‬מבחינת תרומתם לקידום מטרות משרד החקלאות ופיתוח הכפר‪.‬‬
‫כל הכלים מקדמים גם את החקלאים‪ ,‬וגם מטרות נוספות לטובת הציבור כולו‪.‬‬
‫ ‪- 15‬‬‫טבלה מס' ‪ :2‬תמהיל כלים מומלצים עיקריים לתמיכה בחקלאים ובחקלאות ותרומתם לקידום המדיניות החקלאית‬
‫מטרות משרד החקלאות ופיתוח הכפר‬
‫קידום החקלאות והחקלאים‬
‫כלים לתמיכה‬
‫בחקלאים‬
‫ובחקלאות‬
‫‪ .1‬תמיכה בביטוח‬
‫הכנסה וסוגי‬
‫ביטוח נוספים‬
‫‪ .2‬תמיכות אגרו‪-‬‬
‫סביבתיות‬
‫‪ .3‬תמיכה לקידום‬
‫תוצרת איכותית‬
‫‪ .4‬תמיכה‬
‫בהשקעות‬
‫למטרות מוגדרות‬
‫‪ .5‬תמיכות‬
‫ישירות‬
‫"מנותקות"‬
‫‪ .6‬תמיכה‬
‫בהתארגנות‬
‫חקלאים‬
‫‪ .7‬מחקר ופיתוח‬
‫(מו"פ) והדרכה‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫א‪.‬‬
‫הבטחת‬
‫תנאי ייצור‬
‫נאותים‬
‫ב‪.‬‬
‫הפיכת‬
‫ישראל‬
‫למרכז ידע‬
‫ג‪.‬‬
‫קידום‬
‫הייצוא‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫ד‪.‬‬
‫פיתוח כלכלי‬
‫חברתי במגזר‬
‫הכפרי‬
‫ה‪.‬‬
‫הורדת‬
‫יוקר‬
‫המחיה‬
‫ו‪.‬‬
‫אספקה‬
‫סדירה‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫ז‪.‬‬
‫רווחת בעלי‬
‫חיים‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫אחריות חברתית‬
‫ח‪.‬‬
‫הבטחת‬
‫איכות מזון‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫מתאים מאוד לקידום המטרה‪ ,‬תמיכה המקדמת מטרה מסוימת‪.‬‬
‫התמיכה מאפשרת קידום ממוקד של המטרה‪ ,‬יתכן ויש להתאים את מאפייני תכנית התמיכה לצורך כך‪.‬‬
‫התמיכה מקדמת את המטרה‪.‬‬
‫הקטנת ההגנה המכסית‪:‬‬
‫יישום תמהיל התמיכות הישירות לחיזוק ופיתוח החקלאות והרפורמות בענפי בעלי החיים יאפשרו הקטנה הדרגתית של‬
‫ההגנה המכסית‪.‬‬
‫הפחתת המכסים צריכה להתבסס על העיקרון של חשיפה הדרגתית של ענף החקלאות לתחרות הוגנת‪ .‬התהליך דורש‬
‫הדדיות (פיתוח אפשרויות יצוא למוצרים חקלאיים על‪-‬ידי הורדת מכסים במדינות אחרות והסכמים פיטוסניטרים עם‬
‫מדינות אחרות)‪ .‬לכן יש לשמור על מכסי יבוא ברמה מסוימת‪ ,‬לצורך מו"מ במסגרת הסכמי סחר‪ ,‬ולפי שיקולים של‬
‫הגנה על ענפי ייצור רגישים במיוחד‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬למוצרים המאופיינים על ידי תנודות מחירים גדולות נדרשת בתקופות מסוימות הגנה מפני יבוא במחירים‬
‫נמוכים מאוד שמסכנים את קיום הייצור החקלאי בישראל‪ ,‬וזאת כדי לשמור על יציבות האספקה מייצור מקומי לאורך‬
‫זמן ולמנוע קריסה של ענפים שנובעת מתנאיי שוק זמניים‪ .‬בענפים רגישים מומלץ להטיל מכס נוסף על יבוא במחירים‬
‫נמוכים מאוד (בדומה לשיטת "מחירי הכניסה" – "‪ "Entry price system‬למגוון פירות וירקות באיחוד האירופי)‪.‬‬
‫חלופה אחרת‪ :‬מכסים משתנים לפי עונות בהתאם לעונתיות הייצור המקומי‪.‬‬
‫‪- 16 -‬‬
‫מנגנונים ואיזונים הנדרשים לליווי תכנית הרפורמה במדיניות התמיכה‬
‫‪‬‬
‫הרפורמה המוצעת היא רפורמה מרחיקת לכת שצפויה להשפיע באופן מהותי על ענף החקלאות ולגרום לשינוים‬
‫במבנה הייצור ותמהיל הגידולים‪ .‬לכן נדרש תהליך מדורג וארוך טווח שמאפשר הסתגלות והתאמת הענף‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הפחתת מכסים רק לאחר שהתייצב מנגנון תמיכה אפקטיבי ולאחר ביצוע פעולות לחיזוק כושר התחרות והגדרת‬
‫סטנדרטים ברורים לאיכות‪ ,‬לתוצרת מקומית וליבוא‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בקרה צמודה של המהלך‪ :‬יש לוודא שההתאמות אינן קיצוניות וגורמות להברת שטחים‪ ,‬איבוד ענפי חקלאות‬
‫חשובים‪ ,‬או לצמצום משמעותי במגוון הגידולים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בחינה לאורך כל התהליך של השפעתו על ריכוזיות‪ ,‬גדלי יחידה מירביים‪ ,‬יעילות בייצור והמחירים לצרכן‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חיזוק אזורי הפריפריה והמשקים המשפחתיים הקטנים בהשקעות ייחודיות במו"פ‪ ,‬הדרכה מוגברת‪ ,‬עידוד‬
‫התארגנויות ועוד‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מיקוד בהוזלה ובייעול השימוש בתשומות בהן קיים חיסרון יחסי‪ ,‬באמצעות תמיכה בהשקעות‪ ,‬מו"פ והדרכה‪.‬‬
‫פיתוח תשתיתי לתשומות כמו מי קולחין‪ ,‬התפלה ועוד‪ ,‬שיסייעו להתמודדות בתחרות עם מדינות עתירות מים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יש לעגן את התמיכות בהסכמים עם החקלאים ובחקיקה מתאימה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫גם אחרי סיום תכנית הפעולה ל‪ 15-‬שנים הקרובות יש להמשיך ולתמוך בחקלאות בהיקפים דומים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יש לקבוע מנגנון למעקב אחרי הרפורמה‪ ,‬וביצוע התאמות נדרשות‪ ,‬הכולל מעקב שוטף ובחינה תקופתית מעמיקה‬
‫של תמהיל התמיכות כל ‪ 7‬שנים‪.‬‬
‫‪- 17 -‬‬
‫נספחים‬
‫‪- 18 -‬‬
‫נספח א‪ :‬המדיניות המוצעת לענפי החקלאות השונים‬
‫רפורמה במדיניות החקלאית המתבססת על הקטנת התמיכות העקיפות‪ ,‬והחלפתם על‪-‬ידי תמיכות תקציביות‪ ,‬צפויה‬
‫להשפיע על ענפי החקלאות באופן שונה‪ ,‬בהתאם למאפייני הענף בישראל ומאפייני השוק הבינלאומי‪ .‬לכן נדרשת‬
‫התייחסות פרטנית לענפים השונים כדי לבחון מהו תמהיל המדיניות הנדרש לקידום יעדי המדיניות החקלאית באופן‬
‫היעיל ביותר ולסייע לכל ענף וענף בהתמודדות עם שינוי המדיניות‪ .‬בהמשך מתווה מדיניות לענפי החקלאות העיקריים‪,‬‬
‫על בסיס העקרונות והכלים שהוצגו קודם ועל בסיס ניתוח ההשלכות של הקטנת ההגנה המכסית לענפי החי והצומח‪.‬‬
‫התמיכה במחירים בענפי החי גבוהה יחסית‪ ,‬ולכן להקטנה של ההגנה המכסית ולשינוי בשיטת מכסות הייצור‪ ,‬צפויות‬
‫השלכות מרחיקות לכת‪ ,‬השונות מענף לענף‪ .‬בטווח הקצר‪ ,‬רגישות ענפי החי לפתיחת היבוא גבוהה ברוב הענפים (למעט‬
‫ענף הפטם בו רוב הצריכה היא של פטם טרי)‪ ,‬אולם קיימים הבדלים ניכרים בין הענפים ביכולת שלהם להתייעלות‬
‫לצורך התמודדות עם יבוא מתחרה‪.‬‬
‫בענפי החי המתוכננים (חלב‪ ,‬ביצים) הייצור אינו מתבצע באופן האופטימלי‪ ,‬מכיוון שאין תמיד ביכולתם של המגדלים‬
‫היעילים יותר להגדיל את הייצור על חשבון המגדלים הפחות יעילים ולפיכך עלויות הייצור אינן נמצאות במינימום‪ .‬לכן‬
‫יש להתאים את הרגולציה הפנימית ב‪ 2-‬הענפים המתוכננים לפני הפחתת מכסי יבוא ולסייע הן למעוניינים להמשיך‬
‫בייצור והן למעוניינים לפרוש ממנו‪.‬‬
‫בענף הביצים קיים פוטנציאל ניכר להתייעלות באמצעות מעבר ללולים גדולים אך מעבר זה יביא לאובדן הכנסה ויפגע‬
‫במגדלים הקטנים‪ .‬גם בענף החלב עדיין קיים פוטנציאל להתייעלות אם כי מוגבל‪ ,‬לאור היותו אחרי רפורמה מבנית‬
‫שכללה הגדלת יחידות הייצור ושידרוג התשתית‪ .‬המשך השינוי המבני מתבצע כיום על‪-‬ידי פרישת היצרנים במסגרת‬
‫מתווה "לוקר"‪ .‬הורדת מכסים צפויה לפגוע באופן קשה בענפי החלב והמדגה‪ .‬הפחתת מכסים למוצרי ענפי החי צפויה‬
‫להביא לריכוזיות גבוהה יותר בייצור‪ ,‬תוך צמצום מספר היצרנים הקטנים ואובדן מקורות הכנסה עבורם‪.‬‬
‫ענף הבקר לחלב‬
‫בענף החלב כבר בוצעה חסיפה חלקית ליבוא מתחרה‪ :‬בעקבות המחאה החברתית הוחלט בשנת ‪ 2012‬על הגדלת מכסות‬
‫מכס פטורות ליבוא מוצרי חלב‪ .‬באפריל ‪ 2014‬אושר הסכם הפחתת מכס ותמיכה כספית כפשרה בין משרד האוצר‬
‫למשרד החקלאות ופיתוח הכפר‪ .‬המשרדים החליטו על הגדלת המכסות הפטורות כדי לעודד את התחרות במקטע‬
‫המחלבות ואת המשך ההתייעלות של מקטע ייצור החלב‪ .‬העדכון עוסק בשינוי מתווה המכסים ובתמיכה כספית לענף‬
‫הבקר לחלב‪ .‬נקבע כי יועבר תקציב של ‪ 60‬מיליון ש"ח על פני ‪ 4‬שנים לתמיכה בענף הבקר לחלב‪ ,‬כמו כן הוחלט על‬
‫מתווה מדורג של הפחתת מכסים ליבוא מוצרי חלב שונים‪.‬‬
‫כדי להתמודד עם ירידה נוספת בהגנה המכסית נדרשת בשלב הראשון שינוי ברגולציה הפנימית במשק החלב‪ ,‬וזאת‬
‫לפני הורדה משמעותית במכסי היבוא או הגדלת המכסות ליבוא ללא מכס ‪ /‬עם מכס מופחת‪ .‬תקופה זו תאפשר לענף‬
‫החלב להתייעל כך שיוכל להתמודד בצורה טובה יותר עם התחרות מיבוא‪ .‬השינוי ברגולציה נדרש כדי להקטין את‬
‫החסמים להתייעלות למינימום ויכול לכלול הרחבת אפשרויות המעבר של מכסות בין משקים‪ ,‬העלאה הדרגתית של‬
‫מכסות לייצור חלב‪ ,‬ובהמשך ביטול המכסות‪ .‬מהלך זה יגרום ליציאה של יצרנים פחות יעילים‪ ,‬וסביר להניח שמרבית‬
‫היצרנים שיפלטו יהיו היצרנים מן המשקים המשפחתיים הנמצאים במושבים‪ .‬צפוי שרפתנים נוספים יפרשו מהענף‪ ,‬לכן‬
‫קיימת חשיבות גדולה בפיתוח תכנית להסבה מקצועית‪ ,‬מנגנוני פיצוי פרישה (חלק גדול כבר בוצע) ואולי אף קידום‬
‫תכניות להקמת עסקים על שטח הרפת‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬קיים פוטנציאל ניכר להתייעלות גם במשקים הקטנים‪ ,‬לכן מומלץ‬
‫במקביל לקדם תכנית לליווי מקצועי וכלכלי של רפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות‪ ,‬במטרה לנצל את‬
‫הפוטנציאל להתייעלות במשקים המשפחתיים‪.‬‬
‫עם יציאת היצרנים היעילים פחות‪ ,‬צפוי מחיר המטרה הנקבע היום כפונקציה של ממוצע עלות הייצור לרדת‪ .‬בשלב‬
‫השני ניתן להתחיל במתווה מדורג של חשיפה‪ ,‬הורדת מכסים ופתיחת השוק לתחרות חיצונית‪ ,‬במקביל לביטול מכסות‬
‫‪- 19 -‬‬
‫הייצור ומחיר המטרה‪ .‬חשיפת הענף לייבוא תגרום לתנודות במחיר לרפתנים ותגדיל את רמת הסיכון שלהם‪ .‬לכן‬
‫נדרשת תמיכה שתקטין את הסיכון‪ ,‬לדוגמא באמצעות סבסוד תכנית לביטוח הכנסה‪ .‬מכיוון שבענף החלב עלות המזון‬
‫היא מרכיב מרכזי ברווחיות המגדלים מומלץ כחלופה לבחון תכנית להבטחת פער מינימאלי בין המחיר לעלות המזון‪,‬‬
‫בדומה לתכנית ה‪ )Margin Protection Program for Dairy Producers( MPP-‬בענף החלב בארה"ב‪ .‬בתכנית ה‪,MPP-‬‬
‫הפער מחושב על בסיס חודשי על ידי משרד החקלאות האמריקני כהפרש בין מחיר החלב הממוצע ועלות מזון ממוצעת‪.‬‬
‫החקלאי בוחר את רמת הפער המבוטח (בין כ‪ 31-‬לכ‪ 62-‬אגורות לק"ג חלב) ומשתתף בעלות הביטוח על ידי תשלום‬
‫פרמיות‪ .‬רמת הביטוח הנמוכה ביותר ללא השתתפות החקלאי‪ ,‬ורפתות קטנות יותר עם ייצור של פחות מ‪ 1.8-‬מיליון‬
‫ק"ג משלמות פחות‪ .‬הכמות המבוטחת ‪ -‬לפי בחירת החקלאי‪ ,‬עד מקסימום ‪ 90%‬של הייצור בפועל ב‪ 3-‬השנים‬
‫‪8‬‬
‫האחרונות‪ .‬לא יבוטח גידול בייצור מעבר לעלייה הממוצעת בייצור החלב בארה"ב‪.‬‬
‫לענף החלב תרומה להתיישבות ותעסוקה באזורי פריפריה ולשמירה על שטחים ירוקים (הפרות ניזונות מכ‪ 500-‬אלף‬
‫דונם של שטחים ירוקים)‪ .‬מומלץ לבחון תכנית תמיכה מיוחדת עבור רפתות באזורי הפריפריה‪.‬‬
‫יש לבחון גם אם קיימות השפעות חיצוניות שליליות להגדלה הצפויה בגודל הרפתות ולהקטנת מספר הרפתות (כגון‬
‫השפעות סביבתיות שליליות‪ ,‬ריכוזיות יתר בייצור)‪ .‬במקרה זה יש לבחון פתרונות אפשריים (כגון מגבלות גודל באזורים‬
‫רגישים אקולוגית)‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬קיים חשש שהריכוזיות במקטע המחלבות יכולה לגרום לניצול כוח שוק כלפי הרפתנים‪ .‬לכן מומלץ למסד מנגנון‬
‫למו"מ משותף של המגדלים למחיר החלב‪ ,‬במסגרת מועצת החלב והתאחדות חקלאי ישראל‪ .‬בנוסף‪ ,‬יש לעודד הקמה‬
‫של מחלבה בבעלות המגדלים‪ ,‬על ידי מענקי השקעה‪.‬‬
‫ענף החלב – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫ענף מתוכנן ע" מכסות ייצור ומחיר מטרה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מכסים גבוהים‪ ,‬מכסות מכס לגבינה‪ ,‬אבקת חלב‪ ,‬חמאה‪ .‬ההגנה המכסית הופחתה באופן משמעותי ב‪-‬‬
‫‪ 2012‬בעקבות המחאה החברתית‪ ,‬ובהסכם להגדלת המכסות פטורות ממכס שנכנסה לתוקף במאי ‪.2014‬‬
‫‪‬‬
‫פיקוח מחירים לצרכן על ‪ 12‬מוצרים מרכזיים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬קיימים חסמים טבעיים על יבוא של חלב ניגר טרי וחלק ממוצרי‬
‫החלב הנוספים‪ .‬אולם‪ ,‬ביטול מגבלות היבוא של גבינות קשות יכול לגרום לצמצום הייצור המקומי עד כ‪-‬‬
‫‪ .25%‬יתכן גם יבוא של מוצרי חלב נוספים וחומרי גלם זולים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות הענף‪ ,‬תוך שמירה על המשך ייצור החלב במשק המשפחתי‪ ,‬ובפריסה באזורי הפריפריה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הפחתת מחיר מוצרי חלב לצרכן‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫רפורמה של שיטת המכסות הפרטנית‪.‬‬
‫ליווי מקצועי וכלכלי לרפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות‪.‬‬
‫תמיכה ישירה ברפתות באזורי פריפריה‪.‬‬
‫תמיכה בביטוח הכנסה או תכנית להבטחת פער מינימאלי בין מחיר ועלות מזון לצורך הקטנת סיכונים‪.‬‬
‫חיזוק מעמד הרפתות מול מקטע המחלבות הריכוזית ע"י מנגנון למו"מ משותף על מחיר החלב ועידוד‬
‫הקמת מחלבה בבעלות המגדלים‪.‬‬
‫סיוע לפורשים (סיוע פנסיוני או תמיכה בפיתוח עיסוק חליפי במשק)‪.‬‬
‫חשיפה הדרגתית ליבוא מוצרים (אחרי רפורמה ברגולציה של הענף)‪.‬‬
‫עידוד צריכת מוצרי חלב ישראליים‪.‬‬
‫‪.6‬‬
‫‪.7‬‬
‫‪.8‬‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫‪8‬‬
‫‪NMPF (National Milk Producers Federation (7.2.2014). 2014 Farm Bill – Summary of Dairy Title Provisions.‬‬
‫‪- 20 -‬‬
‫ענף הבקר לבשר‬
‫עדרי הבקר מתחזקים שטחי מרעה של כ‪ 1.5-‬מיליון דונם‪ ,‬ויש להם חשיבות רבה בשמירה על השטחים הפתוחים‪.‬‬
‫בקר לבשר נצרך כבשר קפוא או כבשר טרי‪ ,‬כאשר כ‪ 65%-‬מהבשר הנצרך בישראל משווק כיום כבשר בקר קפוא‪ .‬הבשר‬
‫המיובא משווק בעיקר כבשר בקר קפוא בעוד הייצור המקומי משווק בעיקר כבשר בקר טרי‪ .‬ייצור הבקר לבשר בישראל‬
‫מתבסס על מספר מקורות‪ :‬יבוא עגלים חיים מחו"ל (כ‪ ,)45%-‬עגלי שחור‪ -‬לבן המהווים תוצר לוואי של רפת החלב‪,‬‬
‫פרות מרפת החלב‪ ,‬ועדרי הבקר לבשר‪ .‬בשר בקר קפוא ועגלים חיים במשקל עד ‪ 240‬ק"ג מיובאים ללא מכס‪ ,‬במאי ‪2014‬‬
‫בוטל גם המכס על יבוא עגלים חיים במשקל הגבוה מ‪ 250-‬ק"ג‪ ,‬במסגרת הסכם לענף הבקר של המרת מכסי יבוא‬
‫בתמיכות ישירות‪ .‬בנוסף הוחלט על הקצאה של מכסת יבוא משמעותית בפטור ממכס לבשר בקר טרי והענקת תמיכות‬
‫ישירות לבוקרים‪ ,‬בהיקף של ‪ 24‬מיליון ש"ח בשנה‪ ,‬בשנים ‪ 2014‬עד ‪( 2021‬כולל ‪ 1‬מיליון ש"ח לצאן כהמשך לתמיכה‬
‫הקיימת‪ ,‬עד ‪ 2‬מיליון ש"ח בשנה מהתמיכה מיועדים לקידום הפריון בענף)‪.‬‬
‫ענף הבקר לבשר – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫יבוא עגלים עד ‪ 240‬ק"ג פטור ממכס‪ ,‬במאי ‪ 2014‬בוטל גם מכס היבוא על עגלים מעל ‪ 250‬ק"ג‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יבוא בשר קפוא פטור ממכס‪ .‬יש מכס על יבוא בשר טרי‪ ,‬מכסת היבוא הפטורה הוגדלה במסגרת הסכם‬
‫של המרת מכסי יבוא בתמיכות ישירות (מאי ‪.)2014‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכה בעדרים במרעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬כמויות היבוא של בשר בקר טרי ב‪ 2014-‬ו‪ 2015-‬היו קטנות אך‬
‫לאחרונה קיימת יוזמה של רשתות להגדלת היבוא‪ .‬התפתחות היבוא של בשר בקר טרי צפוייה להחליף‬
‫בעיקר יבוא של בשר בקר קפוא ולהקטין את יבוא העגלים החיים‪ .‬ביטול המכס על יבוא עגלים גדולים‬
‫גרם לירידה בעלות שלהם ולשחיקת רווחיות הפיטום של עגלים מקומיים (שכבר הייתה גבולית קודם‬
‫לכן)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על שטחי הרעייה‪ ,‬בעקבות התועלות הציבוריות של שמירה ואחזקת השטחים הפתוחים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות של ענף הבקר לבשר במרעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הוזלת מחירים של בשר בקר לצרכן‪.‬‬
‫‪ .1‬ב‪ 2014-‬בוצעה רפורמה שכללה הקטנת ההגנה המכסית‪ ,‬ומעבר לתמיכות ישירות במרעה‪ .‬מומלץ על‬
‫המשך התמיכה גם אחרי סיום ההסכם בשנת ‪.2021‬‬
‫‪ .2‬מפטמות‪ :‬מומלץ לתמוך בהשקעות לשיפור רווחת בעלי חיים ואסדרה סביבתית‪.‬‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫ענף הפטם‬
‫ענף הפטם בישראל אינו מתוכנן‪ .‬עלות הייצור של פטם באיחוד האירופי נמוכה יותר בהשוואה לעלות בישראל‪ ,‬גם ברמת‬
‫החקלאי וגם כתוצאה מעלויות שחיטה נמוכות יותר‪ .‬אולם‪ ,‬יבוא של בשר פטם טרי אינו סביר גם ללא הגנה מכסית‪,‬‬
‫כתוצאה מהצורך בשחיטה כשרה ובהובלה אווירית‪.‬‬
‫לעומת זאת‪ ,‬קיימת היתכנות ליבוא חלקי פטם קפוא כגון חזה עוף‪ .‬באיחוד האירופי מייבאים כבר כיום כמויות ניכרות‬
‫של חזה עוף קפוא‪ ,‬בעיקר מברזיל‪ ,‬במחיר יבוא של כ‪ 2.4-‬אירו לק"ג (כ‪ 12-‬ש"ח)‪ .9‬רוב הרכישה בשוק המקומי היום היא‬
‫של עוף טרי (כ‪ )80%-‬אולם סביר להניח שחלקי עוף קפואים במחירים אטרקטיביים יהוו מוצר תחליפי ויקטינו את‬
‫הביקוש לתוצרת המקומית‪ .‬לכן‪ ,‬במידה ויוחלט על הפחתת מכסי היבוא על פטם טרי וקפוא ‪ -‬מומלץ על הפחתה‬
‫הדרגתית ומעקב אחרי השינויים כדי לאפשר בחינת התפתחות היבוא והשפעתו על הענף המקומי‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫‪P.L.M. van Horne, N. Bondt (2013). Competitiveness of the EU poultry meat sector. LEI Wageningen UR‬‬
‫‪- 21 -‬‬
‫ענף הפטם – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫ענף לא מתוכנן‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בעת הצורך נעשים הסדרי צמצום עודפים במסגרת המועצה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מכס ‪ 6.75 – 2.5‬ש"ח לק"ג (מכסה פטורה‪ 1,200 :‬טון לאיחוד האירופי‪ 326 ,‬טון לארה"ב)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬ככל הנראה נמוכה‪ ,‬עקב העדפה לקניית עוף טרי וחסמים ליבוא‬
‫פטם טרי‪ .‬מכסות המכס לא מנוצלות היום‪ .‬אולם‪ ,‬קיים פוטנציאל ליבוא חלקי עוף קפואים (חזה)‬
‫במחירים נמוכים יחסית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על המשך ייצור מקומי של פטם ואספקה של רוב הצריכה ע"י ייצור מקומי‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות של ענף הפטם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הוזלת מחירים של פטם לצרכן‪.‬‬
‫‪ .1‬בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על‪-‬ידי צמצום רגולציה ופיקוח‪ ,‬תוך שמירה על רמת איכות גבוהה‪.‬‬
‫‪ .2‬יצירת כללים למניעת עודפים‪ ,‬באמצעות תקנות לחוק המועצה לענף הלול‪.‬‬
‫‪ .3‬הקטנה הדרגתית של ההגנה המכסית על יבוא פטם‪ ,‬תוך בחינת התפתחות היבוא והשפעתו על הענף‪ .‬מתן‬
‫תמיכה בהשקעות בענף לצורך התאמתו לחשיפה ליבוא‪.‬‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫ענף ההטלה‬
‫ענף ההטלה מוסדר על‪-‬ידי מכסות ייצור ופיקוח מחירים ברמת הצרכן וברמה הסיטונית‪ .‬הענף מאופיין בלולים קטנים‬
‫שרובם נמצאים ביישובי קו העימות במרום הגליל וזוכים לסובסידה ישירה של כ‪ 100-‬מלש"ח בשנה בסה"כ‪ ,‬לפי חוק‬
‫הגליל שחוקק בשנות ה‪ 80-‬במטרה לחזק את יישובי גבול הצפון‪ .‬ענף זה מהווה מקור פרנסה משמעותי ביישובים אלו‪.‬‬
‫הגיל הממוצע של המגדלים בענף ההטלה עומד על ‪ 63‬שנים וכמעט ‪ 40%‬מהמגדלים הם בגיל פנסיה‪ .‬בשנים האחרונות‬
‫מתרחש בישראל תהליך זוחל של מעבר מכסות לגידול משותף בלולים גדולים‪ .‬בעל המכסה "משכיר" אותה לבעל לול‬
‫גדול שמייצר ביעילות גדולה יותר והרווח שלו טמון בהפרש היעילות‪ .‬הצרכן לא נהנה כלל משיפור יעילות זה‪ ,‬מכיוון‬
‫שהמחיר המפוקח לצרכן נקבע על בסיס הלול השכיח‪ ,‬הקטן והפחות יעיל‪ .‬ישנו תמריץ לבעלי לולים קטנים להפסיק‬
‫לגדל בעצמם ולקבל במקום זאת "רנטה" שוות ערך מבעל הלול הגדול וללא מאמץ מיוחד‪.‬‬
‫הלולים בישראל קטנים משמעותית בהשוואה למדינות מפותחות אחרות‪ .‬לולים אלו אינם עומדים בסטנדרטים של‬
‫בריאות ותקנים לרווחת בעלי חיים‪ ,‬כפי שמקובל במדינות מפותחות‪ .‬הלולים ממוקמים לרוב בתוך היישובים ובמקרים‬
‫רבים מהווים מפגע סביבתי‪ .‬באיחוד האירופי החל בראשית שנות ה‪ 2000-‬תהליך של רפורמה בענף ההטלה‪ .‬הרפורמה‬
‫כללה בעיקר שיפור הסטנדרטים בנושא רווחת בעלי חיים‪ ,‬ובמסגרתה ניתנו למדינות האיחוד כ‪ 12-‬שנים לשם‬
‫התארגנות (עד לשנת ‪.)2012‬‬
‫החל משנת ‪ 2007‬נעשו נסיונות לביצוע רפורמה כוללת בענף‪ .‬נסיונות אלו לא העלו פרי עד כה ונבלמו ע"י התנגדויות של‬
‫בעלי עניין שונים‪ :‬מגדלים‪ ,‬אירגוני זכויות בעלי חיים‪ ,‬המשרד להגנת הסביבה‪.‬‬
‫מתווה לשינוי מבנה הענף באופן הדרגתי‪:‬‬
‫התכנון ימשך לתקופת מעבר של כ‪ 10-‬שנים‪ .‬במהלך תקופת המעבר יהיה מתווה מוסדר של ירידת מחיר מוסכמת‪.‬‬
‫בתקופת המעבר יבוצע שדרוג הלולים תוך מעבר למתחמים מחוץ לישובים‪ ,‬לצורך עמידה בדרישות תברואתיות‪,‬‬
‫סביבתיות ורווחת המטילה‪ ,‬במקביל להתייעלות הענף‪ .‬מכיוון שאת רוב הלולים שלא עומדים בתנאים יאלצו לבנות‬
‫מחדש‪ ,‬יהיה עדיף לחקלאים להוציא את הלול למתחמים מחוץ ליישוב‪ .‬באופן זה יחסוך החקלאי את עלות בניית‬
‫התשתית הראשונית וכן יוכל לעשות שימוש בשטח שמתפנה‪.‬‬
‫קביעת מתווה מחיר ברור תיצור תג מחיר למכסה ותאפשר מכירה מסודרת של מכסות שאיננה מתקיימת כיום בשל‬
‫חוסר וודאות לגבי המשך מדיניות התכנון‪ .‬במסגרת השינוי המבני יוצעו פתרונות פנסיונים לפורשים בגילאים‬
‫מתקדמים‪ .‬האפשרות למכור מכסה תאפשר לפורשים לקבל חלק מהפיצוי באמצעות מכירת המכסה והמרתה בפנסיה‬
‫‪- 22 -‬‬
‫(יידרש סבסוד של המדינה)‪ .‬התהליך ילווה בתמיכה בהשקעות על מנת להקל על המגדלים הקטנים שמעונינים להשקיע‬
‫יותר ולזרז התהליך‪ .‬ניתן לבחון הכוונת הסיוע בתשתיות לגידול באזורי העדיפות‪.‬‬
‫כתוצאה ממהלך זה צפוי מבנה הענף להשתנות ממשקים קטנים משפחתיים של כ‪ 2,000-‬עד ‪ 3,000‬מטילות‪ ,‬כמקובל‬
‫כיום‪ ,‬לענף עם משקים בגודל בינוני ומעלה‪ .‬לאורך זמן צפויי שיהיו גם מיזוגים ורכישות בתוך המתחם מתוך מניעים‬
‫כלכלים‪ .‬בנוסף‪ ,‬סביר להניח שבטווח הארוך המתחם כולו יהווה יחידה כלכלית אחת‪ ,‬כלומר הלולים האופיינים בענף‬
‫יגדלו להיקף של ‪ 20,000‬עד ‪ 70,000‬מטילות‪ .‬מומלץ להגביל את גודל הלול המירבי על מנת שלא יווצר ענף ריכוזי מדי‪.‬‬
‫המתווה יאפשר הורדה משמעותית במחיר לצרכן‪.‬‬
‫הלול תורם להתיישבות באזורי הצפון‪ ,‬ועיקרי הנפגעים משינוי במדיניות מכסות הייצור והקטנת המכס יהיו בעלי לולים‬
‫קטנים יחסית באזורי הפריפריה‪ .‬חובה ללוות שינוי מסוג זה באמצעות תמהיל של פעילויות משלימות לשמירת‬
‫ההתיישבות והתעסוקה בפריפריה‪.‬‬
‫ענף ההטלה – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫מכסות ייצור פרטניות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫סובסידיה ישירה למגדלי ביצים בגליל‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פיקוח מחירים לצרכנים ולסיטונאים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מכס‪ 30 :‬אגורות לביצה‪ ,‬פרט למכסות פטורות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬גבוהה בטווח קצר במבנה הייצור הנוכחי אך יש פוטנציאל‬
‫להתייעלות (יתרונות לגודל בייצור‪ :‬מעבר לייצור בלולים גדולים צפוי להפוך את הענף לתחרותי יותר)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫המשך הייצור של מירב הביצים בארץ‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שיפור התנאים התברואתיים בייצור ביצים‪ ,‬ושיפור רווחת המטילה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על ההתיישבות באזורי הפריפריה על ידי יצירת מקומות תעסוקה חלופיים‪ ,‬הן בחקלאות וחן‬
‫מחוץ לחקלאות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הוזלת מחירי הביצים לצרכן‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫יצירת תשתית להקמת לולים חדשים (הקמת מתחמים)‬
‫תמיכה בהשקעה לחקלאים שמעוניינים להמשיך לייצר‪ .‬חקלאים יהיו מחויבים לסטנדרטים הגבוהים‪,‬‬
‫תוך שמירה על רמת תברואה גבוהה‪ ,‬תנאים סביבתיים וכן על רווחת המטילה‪.‬‬
‫מתווה להתפתחות מחירי הביצים‪ :‬ירידה מדורגת במחיר במשך ‪ 10‬שנים‪ ,‬התכנון ימשך בתקופת המעבר‪.‬‬
‫הקטנת ההגנה המכסית בסוף תקופת המעבר‪.‬‬
‫גיוון תעסוקתי‪ ,‬כגון אפשרות לשימוש בשטחי הלולים בתוך הישובים לשימושים אחרים כגון תיירות או‬
‫עסקים קטנים‪.‬‬
‫תכנית סיוע ליצרנים שאינם מעוניינים להמשיך לייצר‪ ,‬בתמורה למתן פיצויים (פנסיה)‪ ,‬שהרי גילם של‬
‫מרבית החקלאים בענף יגרום לקושי במציאת תעסוקה חלופית‪.‬‬
‫מומלץ להסב את התמיכה של חוק הגליל לתמיכה בפיתוח כלכלי‪.‬‬
‫‬‫‬‫‬‫‪-‬‬
‫השלמת הקמת רוב המתחמים – ‪ 100‬מלש"ח (‪ 2‬מתחמים לישוב)‪.‬‬
‫סיוע ממשלתי להשקעות בלולים ‪ 400 -‬מלש"ח‪.‬‬
‫סיוע ממשלתי לתעסוקות והסבה להשקעות חלופיות ‪ 200 -‬מלש"ח‪.‬‬
‫פתרונות פנסיונים או פיצוי לפורשים –בכפוף להיקף היצרנים הפורשים ולמועד סיום תכנית המכסות‪.‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫‪.6‬‬
‫‪.7‬‬
‫עלות המעבר‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫‪- 23 -‬‬
‫ענפי המדגה וחקלאות ימית‬
‫עיקר צריכת הדגים בארץ מבוססת על יבוא של דגים (מרביתם קפואים המיובאים ללא מכס)‪ .‬הייצור המקומי (חקלאות‬
‫מים ודיג) מספק את רוב צריכת הדגים הטריים‪ ,‬בעיקר מייצור בבריכות דגים ב"עמק המעינות" (איזור בית שאן)‬
‫וכמויות קטנות יחסית מדיג בים ובכינרת ומחקלאות ימית (כלובי דגים בים התיכון)‪ .‬מכסי היבוא על סוגי דגים‬
‫המיוצרים בישראל גבוהים יחסית ומספקים למגדלים המקומיים הגנה מפני יבוא מתחרה‪ .‬צריכת הדגים בישראל עלתה‬
‫ב‪ 2.7-‬ק"ג לנפש בעשור האחרון‪ ,‬אך בעוד שבשנת ‪ 2002‬היוותה התוצרת המקומית ‪ 30%‬מאספקת הדגים בישראל‪ ,‬בשנת‬
‫‪ 2012‬הגיעה האספקה מייצור מקומי ל‪ 17%-‬בלבד‪.‬‬
‫ייצור הדגים המקומי בישראל מהווה מקור חשוב לחלבון איכותי מן החי‪ .‬הענף גם מספק תרומות חיצוניות כגון נוף‬
‫ייחודי‪ ,‬והוא מקור תעסוקה חשוב‪ ,‬בעיקר בעמק המעיינות בו מתבצע רוב הגידול של דגי הבריכות‪.‬‬
‫ענף המדגה‪ :‬ללא הגנה מכסית‪ ,‬ענף המדגה צפוי להצטמצם מאוד‪ ,‬והספקת הדגים הטריים המיוצרים בישראל תקטן‬
‫באופן משמעותי‪ .‬בשל חיי המדף הקצרים של דגים טריים יתכן שרק חלק מהייצור המקומי יוחלף על ידי יבוא של דגים‬
‫טריים‪ .‬היום רוב היבוא הוא של דגים קפואים‪ ,‬הדגים הטריים המיובאים הם דגים יקרים יחסים המגיעים לרוב‬
‫בהובלה אווירית יקרה‪.‬‬
‫ענף המדגה מיועד לעבור שדרוג סביבתי הכרוך בהשקעות ניכרות‪ :‬תקנות למניעת זיהום של נחלים על‪-‬ידי מי פלט‬
‫מבריכות דגים הובאו בקדנציה הקודמת של הממשלה לדיון בוועדת הפנים של הכנסת ביוזמת המשרד להגנת הסביבה‪.‬‬
‫בשנתיים האחרונות נערך בהצלחה פילוט משותף עם המשרד להגנת הסביבה לבחינת טכנולוגיות הטיפול במי הפלט‪.‬‬
‫הצלחת הפילוט הוכיחה יישימות‪.‬‬
‫חקלאות ימית‪ :‬גידול דגים בים מהווה פוטנציאל להגדלה משמעותית של ייצור דגים איכותיים בישראל‪ ,‬ללא צורך‬
‫בשימוש בגורמי הייצור המוגבלים קרקע ומים‪ .‬התנאים לחקלאות ימית בים התיכון הישראלי אינם אופטימליים‪ ,‬בשל‬
‫העדר מפרצים ועוצמת גלים גבוהה‪ .‬נדרש שיפור טכנולוגי לגידול דגים בכלובים בתנאים אלה‪ .‬ישנו מחקר מתקדם‬
‫בתחום החקלאות הימית בישראל (מכון מחקר יחודי באילת) וקיימים משקיעים שהביעו עניין בכניסה לתחום‪ .‬כיום‬
‫הייצור עומד על כ‪ 2,500-‬טון‪ ,‬כ‪ 10%-‬מסך הייצור המקומי של דגים טריים מדייג וחקלאות מים‪.‬‬
‫מתווה של תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית‪ ,‬תמיכה ישירה והשקעה בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי‪:‬‬
‫ההשקעות במסגרת ההסדרה הסביבתית יאפשרו תהליך של התייעלות הייצור‪ ,‬הורדה הדרגתית של מכסי היבוא והוזלת‬
‫המחירים לצרכן‪ .‬ההשקעות הנדרשות להסדרה סביבתית‪ :‬כ‪ 120-‬מיליון ‪ 50% ,₪‬במימון ממשלתי‪.‬‬
‫כתנאי לחשיפה ליבוא נדרש מתן תמיכה ישירה לענף המדגה (כדוגמא סכום קבוע לפי שטח בריכות)‪ ,‬על מנת להבטיח‬
‫את המשך קיום הענף‪ .‬תמיכה זו תאפשר המשך אספקה דגים טריים מייצור מקומי‪ ,‬ואספקת תועלות נוספות (תעסוקה‪,‬‬
‫ערכי נוף וסביבה)‪ .‬התמיכה צריכה לגלם את הירידה הצפויה בתמורות עקב החשיפה‪ ,‬בקיזוז ההתיעלות בענף (כ‪100-‬‬
‫מלש"ח בשנה)‪ .‬תקופת המעבר להתייעלות וחיזוק ענף המדגה תמשך לפחות ‪ 5‬שנים‪ .‬בהמשך מומלץ על הפחתה‬
‫הדרגתית של מכסי היבוא‪ ,‬תוך המרת התמיכה המכסית לתמיכה ישירה‪ .‬התמיכה הישירה במגדלי הדגים נדרשת על‬
‫מנת לשמר את הענף על תועלותיו החיצוניות וכן לשימור יכולתו לספק דגים טריים לשוק המקומי‪ .‬לא צפוי יבוא של‬
‫דגים טריים זולים בהיקף משמעותי‪ ,‬לכן חשוב המשך הייצור המקומי של דגי בריכות זולים יחסית כגון אמנון וקרפיון‬
‫כמזון טרי ואיכותי מן החי‪.‬‬
‫לפיתוח הענף‪ ,‬יש להשקיע במיתוג הדגים מייצור מקומי וקידום מוצרים איכותיים ונוחים לשימוש כגון פילה טרי‪ .‬דגים‬
‫מיובאים (בעיקר מהמזרח הרחוק) מיוצרים לעיתים בסטנדרטים נחותים ויכולים להוות תחרות לא הוגנת לייצור‬
‫המקומי הנדרש לעמוד בסטנדרטים גבוהים‪.‬‬
‫בפיתוח הייצור של חקלאות ימית‪ :‬יש להתייחס לחקלאות ימית כענף "ינוקא"‪ :‬על מנת לאפשר כניסה של משקיעים‪,‬‬
‫לימוד אופן הגידול בים הפתוח ושיפור טכנולוגי נדרשת הגנה מכסית בפני יבוא מתחרה לתקופה של ‪ 10‬שנים‪ .‬בנוסף‪,‬‬
‫מומלץ על תמיכה מוגדלת בביטוח לענף בתקופת פיתוח הענף (‪ 10‬שנים) כדי להקטין את הסיכון הכרוך ביישום‬
‫טכנולוגיות גידול חדשות‪.‬‬
‫‪- 24 -‬‬
‫ענפי המדגה וחקלאות ימית – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫מכסים גבוהים למיני דגים המיוצרים גם בישראל‪ ,‬קיים יבוא של אלפי טון פילה אמנון למרות המכסים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬צפוי צמצום משמעותי של הייצור המקומי (יבוא הולך וגדל של‬
‫פילה אמנון קפוא זול מסין‪ ,‬למרות מכס גבוה)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על המשך ייצור מקומי של דגים ואספקה של רוב הצריכה של דגים טריים ע"י ייצור מקומי‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הסדרה סביבתית של ענף המדגה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פיתוח ענף החקלאות הימית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הוזלת המחירים של דגים טריים לצרכן‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫תמיכה בהשקעות להתייעלות ענף המדגה והסדרה סביבתית‪.‬‬
‫תמיכה ישירה לדונם מדגה‪.‬‬
‫השקעה במו"פ והדרכה (מדגה וחקלאות ימית)‪.‬‬
‫הרחבת סל הדגים המיוצרים היום‪ ,‬תוך בחינת יתרונות יחסיים לגידול בישראל‪.‬‬
‫עידוד הצריכה של דגים מייצור מקומי (מיתוג ‪/‬תו תקן לדגים ישראליים‪ ,‬פרסום וקידום מכירות אודות‬
‫התועלת הבריאותית והתזונתית של דג טרי)‪.‬‬
‫אכיפה של סטנדרטים מקומיים לאיכות גם על דגים מיובאים‪.‬‬
‫השקעה כספית בעמק המעיינות על מנת לסייע ביצירת מקומות עבודה חלופיים לעובדים בענף המדגה ‪/‬‬
‫ספקי שירותים לענף‪.‬‬
‫המשך ההסדרה הסטטוטרית של החקלאות הימית‪ ,‬תמיכה מוגדלת בביטוח במשך עשור‪ ,‬והמשך ההגנה‬
‫המכסית במשך עשור‪.‬‬
‫הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא לדגים המיוצרים בחקלאות ימית‪ ,‬במקביל לתמיכות ישירות למגדלים‬
‫(תמיכה לדונם מדגה‪ ,‬מותנה בהמשך החזקת הבריכה)‪.‬‬
‫‪.6‬‬
‫‪.7‬‬
‫‪.8‬‬
‫‪.9‬‬
‫עלות המעבר‬
‫מדגה‪:‬‬
‫ ההשקעות הנדרשות להסדרה סביבתית‪ :‬כ‪ 120-‬מלש"ח)‪ 50% ,‬במימון ממשלתי (‪ 60‬מלש"ח)‪.‬‬‫ תמיכה ישירה‪ :‬בהתאם לשטח ובמקביל לשיעור הירידה במכסי היבוא‪.‬‬‫ תמיכה מחקר‪ ,‬הדרכה ופרסום‪ 15 :‬מלש"ח בשנה במשך עשור‪.‬‬‫חקלאות ימית‪:‬‬
‫‪ -‬תמיכה מוגדלת בביטוח במשך ‪ 10‬שנים (כ‪ 5-‬מלש"ח בשנה)‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫ענף הצאן לחלב‬
‫ענף הצאן לחלב מצוי במשטר תכנון וכולל מכסות ייצור פרטניות ומחיר מתואם בחסות מועצת החלב‪ .‬במקביל לשיווק‬
‫המאורגן הכולל את יצרני החלב המייצרים בכפוף למכסות (כ‪ 140-‬יצרנים)‪ ,‬קיים ייצור שאינו פועל במסגרת מתוכננת‬
‫שברובו במגזר המיעוטים ‪ /‬בדואים‪.‬‬
‫בשנים האחרונות היתה עלייה בביקוש לחלב עיזים בעוד שבחלב כבשים היתה סטגנציה‪ .‬היקף ייצור חלב הצאן בשיווק‬
‫המאורגן בשנת ‪ 2014‬מוערך בכ‪ 28 -‬מיליון ליטרים‪ ,‬מתוכם כ‪ 10-‬מיליון חלב כבשים וכ‪ 18-‬מיליון חלב עיזים‪.‬‬
‫ועדה מקצועית‪ 10‬המליצה על תהליך מדורג של ביטול התכנון בענפים‪ .‬בהתאם למסקנות הוועדה‪ ,‬בענף הצאן לא קיים‬
‫כשל שוק הגורם לנזק ציבורי או לעיוות בהקצאת המשאבים אשר מצדיק התערבות ממשלתית מרחיקת לכת כגון משטר‬
‫מכסות‪ ,‬ועל כן יש לבטלו בהדרגה‪ .‬ייצור שלא בכפיפות למשטר מכסות יעודד התייעלות במשקים והגדלת יחידות‬
‫הייצור וכן תאפשר כניסה של יצרנים חדשים החפצים להצטרף למעגל הייצור‪ .‬במו"מ בין משרד האוצר ומשרד‬
‫החקלאות במסגרת הדיונים על חוק ההסדרים לשנים ‪ 2015-16‬סוכם על מתווה רפורמה שמהותו ביטול מידי של התכנון‬
‫בענף‪ ,‬במקביל למתן תמיכה במשך ‪ 9‬שנים למגדלים הקיימים ומגדלים פורשים‪.‬‬
‫‪" 10‬הוועדה למכסות חלב בענפי הצאן ‪ -‬עזים וכבשים" מאפריל ‪2011‬‬
‫‪- 25 -‬‬
‫מתווה לביטול של מכסות הייצור‪:‬‬
‫אנו ממליצים על רפורמה בענף בהתאם למתווה שסוכם במסגרת הדיונים על חוק ההסדרים (ראה פירוט בטבלה‬
‫בהמשך)‪.‬‬
‫ענף הצאן לחלב – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫ענף מתוכנן‪ :‬משטר מכסות ייצור לחלב כבשים ועזים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בנוסף ייצור "לא מאורגן" של חלב צאן‪ ,‬בעיקר במגזר המיעוטים ‪ /‬בדואים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות של ענף הצאן לחלב‪.‬‬
‫‪‬‬
‫קידום התיישבות ומתן אפשרויות פרנסה בחקלאות באזורי פריפריה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מניעת ריכוזיות ייתר בייצור‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫ביטול של משטר המכסות‪.‬‬
‫כמות הייצור המקסימאלית לייצרן חלב עזים או כבשים לא יעלה על ‪ 10%‬מסך היקף הייצור בשנה‬
‫הקודמת בכל ענף‪.‬‬
‫מתן אפשרות לכניסה של מגדלים חדשים לענף‪.‬‬
‫תמיכה ביצרנים קיימים‪:‬‬
‫ יצרנים פעילים‪ :‬תמיכה לליטר על בסיס הייצור ‪ /‬המכסה שלהם בתקופת הבסיס שיורדת‬‫בהדרגה במשך עשור מ‪ 50-‬אג' לליטר בשנה ראשונה עד ל‪ 10-‬אג' לליטר בשנה התשעית‪.‬‬
‫ יצרנים פורשים‪ :‬תמיכה לליטר על בסיס הייצור ‪ /‬המכסה שלהם בתקופת הבסיס במשך ‪ 4‬שנים‬‫שיורדת בהדרגה מ‪ ₪ 2-‬לליטר ל‪ ₪ 0.5-‬לליטר‪.‬‬
‫מתן תמיכה נוספת למגדלים הגרים במרחק ממחלבה‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫עלות‬
‫תמיכה ליצרנים פעילים ויצרנים פורשים‪ :‬סך ‪ 65‬מלש"ח‪ ,‬מחולק ל‪ 9-‬שנים‬
‫תמיכה להקמה של מתקן ייבוש‪ 5 :‬מלש"ח‬
‫תמיכה למגדלים הגרים בפריפריה ובמרחק ממחלבה‪ 5 :‬מלש"ח לשנה לטווח ארוך‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫ענפי הצומח‬
‫קיים מגוון רחב של ענפי צומח עם מאפיינים שונים מאוד‪ ,‬רובם מספקים תוצרת בעיקר לשוק המקומי‪ ,‬חלקם הם גם‬
‫ענפי יצוא‪ .‬למרות מכסי יבוא משמעותיים‪ ,‬תמיכת המחירים בענפי הצומח נמוכה יחסית לענפי החי‪ .‬יחד עם זאת‪,‬‬
‫צמצום ההגנה המכסית צפוי לפגוע באופן משמעותי בחלק מענפי הצומח‪ .‬בנוסף‪ ,‬חשיפה ליבוא עלולה לאפשר יבוא‬
‫במחירי "היצף" כאשר יש עודפים בחו"ל‪ .‬ישראל הינה שוק קטן יחסית‪ ,‬לכן כמויות יבוא קטנות יחסית בקנה מידה‬
‫בינלאומי יכולות לערער את שיווי המשקל בשוק המקומי ולגרום לנפילת מחירים‪ .‬ירידה זמנית ברווחיות עקב יבוא זול‬
‫יכולה לגרום ליציאה של מגדלים מהענף וכתוצאה מכך לצמצום ההיצע המקומי ולעליית מחירים בהמשך‪.‬‬
‫ההשפעה של הפחתת ההגנה המכסית על רוב ענפי הגד"ש צפויה להיות מוגבלת‪ .‬בענפי הפירות והירקות צפויים להיפגע‬
‫במיוחד הענפים בהם קיים כבר היום יבוא‪ ,‬אולם גם מספר ענפים נוספים צפויים להיפגע‪.‬‬
‫גידולי שדה‬
‫ערך הייצור של גידולי השדה מגיע לכ‪ 1.6-‬מיליארד ש"ח בשנה‪( 11‬ללא תבלינים)‪ .‬הורדה או ביטול של מכסי היבוא אינם‬
‫צפויים להשפיע על מרבית הענפים‪ ,‬שבחלקם כבר היום רוב האספקה מגיע מיבוא (חיטה‪ ,‬שעורה)‪ ,‬או שאינם נסחרים‬
‫בשוק העולמי (תחמיץ ושחת)‪ .‬אולם‪ ,‬יתכן והקטנת המכס או הגדלת מכסות המכס תגדיל את היבוא של מספר גידולי‬
‫שדה‪ ,‬כגון חמניות‪ ,‬בוטנים וחומוס‪ ,‬על חשבון הייצור המקומי‪.‬‬
‫‪ 11‬ממוצע ‪ ,2011-2013‬ב‪ 2014-‬הייתה עלייה משמעות בערך הייצור בעקבות מחירי מספוא גבוהים (מקור‪ :‬למ"ס)‬
‫ ‪- 26‬‬‫פירות‬
‫ערך הייצור של פירות והדרים מגיע לכ‪ 6.4-‬מיליארד ש"ח בשנה‪ 12.‬לצורך ניתוח ההשלכות הצפויות מהקטנת מכסי‬
‫היבוא חולקו ענפי הפירות (והירקות) לענפי יבוא‪ ,‬ענפים ללא יבוא‪/‬יצוא או יבוא זניח‪ ,‬וענפי יצוא (תרשים מס' ‪.)1‬‬
‫כל ענפי הפירות בהם קיים היום יבוא (תפוחים‪ ,‬אגסים‪ ,‬שקדים‪ ,‬שמן זית) צפויים להיפגע באופן משמעותי מירידה‬
‫במכסים‪ .‬ערך הייצור של ‪ 4‬ענפים אלה כ‪ 1-‬מיליארד ש"ח בשנה‪ 13.‬תיתכן גם פגיעה בחלק מענפי הפירות שבהם אין‬
‫יבוא משמעותי היום‪ ,‬כגון אפרסקים‪/‬נקטרינות‪ ,‬בננות ושזיפים‪ .‬לא צפוי יבוא משמעותי בענפי הפירות המיוצאים‬
‫(תמרים‪ ,‬אבוקדו‪ ,‬רימונים‪ ,‬מנגו‪ ,‬אפרסמון‪ ,‬הדרים)‪.‬‬
‫ירקות‬
‫ערך הייצור של ירקות‪ ,‬תפו"א ומקשה (לא כולל תבלינים) מגיע לכ‪ 6.3-‬מיליארד ש"ח‪ 14.‬ענפי הירקות בהם קיים יבוא‬
‫משמעותי כבר היום (שום‪ ,‬בצל‪ ,‬מלפפונים) צפויים להיפגע באופן משמעותי מירידה במכסים או מהפחתת מגבלות על‬
‫היבוא מירדן (תרשים מס' ‪ .)2‬ערך הייצור של שלושת הענפים האלה מגיע לכחצי מיליארד ש"ח‪ .‬קיימת סבירות גדולה‬
‫לפגיעה בייצור המקומי גם של עגבניות‪ ,‬חצילים‪ ,‬קישואים ותפו"א‪ .‬עגבניות וחצילים מיובאים כבר היום בכמויות‬
‫קטנות מירדן במחירים נמוכים באופן משמעותי מהמחירים בישראל‪ .‬אולם כמויות ההספקה הפוטנציאליות של ירקות‬
‫מירדן (בעיקר מלפפונים‪ ,‬עגבניות‪ ,‬חצילים‪ ,‬קישואים) ככל הנראה מוגבלות‪ ,‬כתוצאה ממחסור במים‪.‬‬
‫תרשימים מס' ‪ 1‬ו‪ 2-‬מראים את ההפרש באחוזים בין מחירי פירות וירקות בשוק המקומי‪ ,‬בהשוואה למחיר בו ניתן‬
‫לייבא אותו פרי ‪ /‬ירק (ציר ‪ ,Y‬מבוסס על מחירים ממוצעים בשנים ‪ .)2010-2012‬בציר ‪ X‬ערך הייצור בממוצע השנים‬
‫‪ .2010-2012‬צבע העיגולים מסמן האם מדובר על ענף יבוא (אדום)‪ ,‬ענף יצוא (ירוק) או ענף עם כמויות סחר חוץ זניחות‬
‫(כתום)‪.‬‬
‫תרשים מס' ‪ :1‬פירות והדרים – הפער בין מחיר היבוא למחיר בשוק מקומי‪ ,‬באחוזים‬
‫עיגול אדום‪ :‬יבוא בפועל‬
‫עיגול כתום‪ :‬אין יבוא ‪ /‬יבוא זניח‬
‫עיגול ירוק‪ :‬מוצר יצוא‬
‫‪ 12‬ערך הייצור של פירות והדרים בממוצע השנים ‪( 2014 - 2012‬אינו כולל מטעי פירות ופרדסים צעירים)‪.‬‬
‫‪ 13‬ערך הייצור לענפי זיתים לשמן ושקדים הוא לזיתים (ולא לשמן זית)‪ ,‬ולשקדים בקליפה (ולא לשקדים מקולפים)‪.‬‬
‫‪ 14‬סך ערך הייצור של ירקות‪ ,‬תפו"א ומקשה (לא כולל תבלינים) בממוצע השנים ‪.2014 - 2012‬‬
‫ ‪- 27‬‬‫תרשים מס' ‪ :2‬ירקות – הפער בין מחיר היבוא למחיר בשוק מקומי‪ ,‬באחוזים‬
‫עיגול אדום‪ :‬יבוא בפועל‬
‫עיגול כתום‪ :‬אין יבוא ‪ /‬יבוא זניח‬
‫עיגול ירוק‪ :‬מוצר יצוא‬
‫ביטול של מכסי היבוא ושל הגבלות נוספות על היבוא יכול לגרום לירידה בהכנסות החקלאים בהיקף של כ‪ 1.5-‬מיליארד‬
‫ש"ח‪ ,15‬כ‪ 12%-‬מערך הייצור של ירקות ופירות‪ .‬חלק מהמגדלים צפוים לעבור לגידולי פירות וירקות אחרים או לגידולי‬
‫שדה‪ .‬אולם‪ ,‬היכולת להגדלה של הייצור והיצוא בענפי פירות וירקות אחרים מוגבלת‪ ,‬וההכנסות מגידול גד"ש נמוכות‬
‫בהרבה בהשוואה לענפי הפירות והירקות‪ ,‬כך שלא יוכלו לספק פרנסה מהותית מהשטח החקלאי‪ .‬הניתוח מצביע על כך‬
‫שהפחתה של ההגנה המכסית צפויה לפגוע בצורה קשה במספר ענפים מצומצם אך גם בענפים נוספים צפויה פגיעה‬
‫והגדלת הסיכון‪ ,‬כתוצאה מחשיפה לייבוא במחירי "היצף"‪.‬‬
‫קיימת חשיבות גדולה לשמירה על כושר הייצור של החקלאות הצמחית כדי להבטיח שגם בעתיד תהיה אספקת הפירות‬
‫והירקות הטריים והמזון הגס לבעלי החיים מבוססות בעיקר על ייצור מקומי‪ .‬בנוסף‪ ,‬לחקלאות הצמחית חשיבות גדולה‬
‫בשמירה על קרקעות המדינה‪ ,‬ותרומות חיצוניות נוספות כגון שמירה על נוף חקלאי ירוק וקליטת מי קולחין‪ .‬לאור‬
‫הגידול הצפוי באוכלוסייה‪ ,‬ומשאבי הקרקע והמים המוגבלים‪ ,‬ולאור הרצון להוזיל את מחירי הפירות והירקות‪ ,‬מומלץ‬
‫לצמצם את ההגנה המכסית באופן הדרגתי גם בחקלאות הצמחית כדי לגרום להתייעלות נוספת בייצור‪ ,‬תוך מינוף‬
‫היתרון היחסי של החקלאות המקומית‪.‬‬
‫התהליך של צמצום ההגנה המכסית צריך להיות הדרגתי‪ ,‬ולבוא רק אחרי שלב של חיזוק הייצור המקומי ויצירת תנאים‬
‫לתחרות הוגנת (ראה טבלה בהמשך)‪ .‬יש לשמור על מכסי יבוא ברמה מסוימת‪ ,‬לצורך שיפור תנאי היצוא במו"מ‬
‫במסגרת הסכמי סחר‪ ,‬ולפי שיקולים של הגנה על ענפי ייצור רגישים במיוחד‪ .‬בנוסף‪ ,‬נדרשים כלים למניעת יבוא במחירי‬
‫היצף‪.‬‬
‫כדי לאפשר המשך ייצור פירות וירקות באזורי פריפריה שמתבססים היום על ייצור גידולים שצפויים להיפגע יש צורך‬
‫בתמיכות ישירות‪ .‬תמיכות אלה לא יחייבו ייצור של גידול מסוים אלא יתבססו על קריטריונים של תועלות חיצוניות‬
‫(בעיקר סביבתיות) וקידום מטרות מדיניות (חיזוק אזורי פריפריה)‪ .‬כדי לאפשר התמודדות עם הסיכון הגדול הכרוך‬
‫בייצור ובשיווק החקלאי מומלץ לקדם תכנית ביטוח הכנסה כלל‪-‬משקי שתכלול גם את ענפי בעלי חיים‪.‬‬
‫‪ 15‬אומדן על בסיס תוצאות של מודל שיווי משקל ממוחשב שפותח במחלקה לככלה חקלאית וניהול של הפקולטה לחקלאות‪.‬‬
‫‪- 28 -‬‬
‫גידולי שדה – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫ענפי הגד"ש מהווים חלק גדול משטחי הגידול בחקלאות הצמחית (כ‪ 1.7-‬מיליון דונם)‪ .‬לרוב חקלאות‬
‫אקסטנסיבית יחסית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬צפויה השפעה מוגבלת כי בחלק מהמוצרים כבר היום רוב האספקה‬
‫המקומית מיובאת ללא מכס‪ .‬מספר ענפים צפויים להיפגע מיבוא זול (חמניות‪ ,‬אגוזי אדמה‪ ,‬חומוס)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על המשך אספקה מקומית של דגנים (בנוסף לייבוא)‪ ,‬הבטחת הייצור של מזון גס לרפת‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על השטחים הפתוחים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות נוספת בייצור‪.‬‬
‫‪‬‬
‫קידום שיטות ייצור ידידותיות לסביבה‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫השקעה במו"פ (זנים עמידים לתנאי בצורת‪ ,‬מחלות ומזיקים)‪.‬‬
‫תמיכה בהפחתת השימוש בחומרי הדברה ושיטות ייצור ידידותיות לסביבה‪.‬‬
‫תמיכה ישירה‪ ,‬במסגרת תכנית כללית לתמיכה ישירה בחקלאות צמחית לקידום החקלאות בפריפריה‪,‬‬
‫ולפי תרומות סביבתיות‪ .‬יש לכלול תמריצים לשמירה על מגוון גידולים‪ ,‬הן בגלל החשיבות של מחזור‬
‫זרעים‪ ,‬והן להפחתת סיכונים‪.‬‬
‫הרחבת כיסוי ביטוחי באמצעות ביטוח הכנסה‪.‬‬
‫הקטנה הדרגתית של מכסי יבוא בענפים מוגנים‪.‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫פירות וירקות – מתווה מדיניות‬
‫תמונת מצב‬
‫מטרות‬
‫מתווה מדיניות‬
‫‪‬‬
‫ענפי חקלאות מרכזיים‪ ,‬מהווים קרוב ל‪ 50%-‬מערך הייצור החקלאי‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תמיכת מחירים נמוכה בפירות וירקות יחסית לענפי בעלי חיים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התערבות ממשלתית נמוכה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה של הפחתת ההגנה המכסית‪ :‬שונה מענף לענף‪ .‬הפגיעה העיקרית צפויה בענפים בהם קיים יבוא‬
‫כבר היום (תפוחים‪ ,‬אגסים‪ ,‬שקדים‪ ,‬זיתים‪ ,‬שום‪ ,‬בצל‪ ,‬מלפפונים)‪ .‬יש מספר ענפים נוספים הצפויים‬
‫להיפגע מפתיחת היבוא (אומדן לסך ירידה בהכנסות החקלאים מגיע לכ‪ 1.5-‬מיליארד ש"ח‪ ,‬כ‪ 12%-‬מערך‬
‫הייצור של פירות וירקות)‪ .‬סיכון לייבוא פירות וירקות במחירי היצף‪.‬‬
‫‪‬‬
‫אספקה של מרבית הפירות והירקות הטריים מייצור מקומי‪ ,‬תוך שמירה על מגוון ואיכות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שמירה על השטחים הפתוחים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התייעלות נוספת בייצור‪.‬‬
‫‪‬‬
‫קידום שיטות ייצור ידידותיות לסביבה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הוזלה של מחירי הפירות והירקות לצרכנים‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫השקעה במו"פ (זנים עמידים לתנאי בצורת‪ ,‬מחלות ומזיקים)‪.‬‬
‫מדיניות לקידום תוצרת מקומית‪ ,‬הן על‪-‬ידי חובת הצגת ארץ המקור‪ ,‬והן על‪-‬ידי בידול תוצרת מקומית‬
‫(קידום תוצרת "כחול‪-‬לבן"‪ ,‬חקיקת כינוי מקור‪ ,‬עידוד מיתוג תוצרת חקלאית במסגרת התארגנויות‬
‫מגדלים)‪.‬‬
‫תמיכה ישירה‪ ,‬במסגרת תכנית כללית לתמיכה ישירה בחקלאות צמחית לקידום החקלאות בפריפריה‪,‬‬
‫ולפי תרומות סביבתיות‪.‬‬
‫הרחבת כיסוי ביטוחי באמצעות ביטוח הכנסה‪.‬‬
‫הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא‪ .‬הגנה מפני יבוא במחירי היצף על‪-‬ידי שיטה דומה לשיטת מחירי‬
‫הכניסה של האיחוד האירופי (תוספת מכס ליבוא במחירים הנמוכים ממחיר סף)‪.‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫חזרה למתווה העקרוני‬
‫‪- 29 -‬‬
‫נספח ב‪ :‬כלים לתמיכה בחקלאות‬
‫עבודת רקע שכוללת סקירה של התפתחות התמיכות בחקלאות בישראל ובעולם‪ ,‬סקירה השוואתית של כלי תמיכה‬
‫שונים‪ ,‬מידע על חקלאות ישראל וענפי הייצור העיקריים וניתוח ראישוני של ההשלכות הצפויות מהורדת מכסי מגן על‬
‫ענפי החי והצומח השונים‪.‬‬
‫רוב המידע בעבודה זו הוכן במהלך שנת ‪ 2014‬כ חומר רקע לדיונים שהתנהלו במסגרת הוועדה לבחינת מדיניות התמיכות‬
‫בענף החקלאות והוועדה להפחתת יוקר המחייה‪.‬‬