Descentralización INAFOR Diagnostico

Estrategia de Descentralización de las Competencias Forestales Vinculadas al
Sistema Nacional de Verificación Forestal en los Municipios y Regiones
Autónomas
Sección I: Diagnóstico de Instituciones
Sección II. Propuestas de Descentralización
Anne M. Larson
con el apoyo de:
Guillermo Navarro, Edith Méndez, Mauricio Sánchez y Guadalupe Wallace
y el equipo técnico:
William Schwartz (INAFOR), Jesus Castillo (INAFOR), Erick Blandon (INAFOR),
Gustavo Zapata (INAFOR), Martin Cuadra (INAFOR), Fatima Calero (INAFOR), Franz Arnold
(INAFOR-GTZ), Richard Modley (GTZ), Guadalupe Wallace (GTZ)
Versión final
Mayo, 2008
Para la consultoría: Descentralización, simplificación de tramites, y establecimiento de un sistema de auditoria como
estrategia para fortalecer la buena gobernanza del Sistema Nacional de Verificación de la legalidad en sector forestal
(SNVF) Nicaragüense
Índice de contenido
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................... 4
SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES .................................................................. 8
I. Introducción ................................................................................................................................. 8
Metodología y propósito del diagnóstico .................................................................................... 9
Justificación: para que descentralizar?...................................................................................... 10
Resumen de las conclusiones principales ................................................................................. 12
II. El Marco Jurídico Forestal ....................................................................................................... 14
El papel de INAFOR ................................................................................................................. 16
El papel de las municipalidades ................................................................................................ 18
El papel de los gobiernos regionales ......................................................................................... 20
Las comunidades indígenas ...................................................................................................... 22
Los mecanismos de descentralización ...................................................................................... 23
III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin) descentralización ....................... 25
La desconcentración de INAFOR ............................................................................................. 26
Los gobiernos municipales ....................................................................................................... 27
Los convenios ........................................................................................................................... 30
Los gobiernos regionales .......................................................................................................... 34
Los comités y las comisiones .................................................................................................... 36
IV. Capacidades y Capacitaciones ................................................................................................ 37
INAFOR .................................................................................................................................... 37
Alcaldías/ Unidades técnicas .................................................................................................... 41
Gobiernos Regionales/ SERENA ............................................................................................. 44
Capacitaciones .......................................................................................................................... 45
SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION .................................................... 49
I. Introducción ............................................................................................................................... 49
II. INAFOR ................................................................................................................................... 50
A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 50
B. La propuesta ......................................................................................................................... 51
Administración, control y auditoría ...................................................................................... 51
Procesamiento y Sanción de Anomalías ............................................................................... 52
Relación con las Municipalidades ........................................................................................ 52
III. Descentralización a los gobiernos municipales ...................................................................... 56
A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 57
Lecciones aprendidas en Nicaragua ...................................................................................... 57
Lecciones aprendidas en otros países ................................................................................... 57
2
B. La propuesta de descentralización........................................................................................ 58
Principios y metas ................................................................................................................. 58
La selección de municipios ................................................................................................... 59
Aspectos institucionales ........................................................................................................ 59
Pautas sobre los convenios.................................................................................................... 60
Financiamiento ...................................................................................................................... 62
Estrategia de formación de capacidades ............................................................................... 64
C. Procedimiento para la descentralización .............................................................................. 65
IV. La ―Regionalización‖ y los Gobiernos Autónomos................................................................ 67
El concepto............................................................................................................................ 67
Aspectos legales .................................................................................................................... 68
Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN) ................................... 70
Principios .............................................................................................................................. 70
La Formación de una Secretaría ........................................................................................... 71
Relaciones Institucionales ..................................................................................................... 72
Consideraciones económicas y presupuestarias.................................................................... 75
Pautas para una propuesta desde INAFOR ........................................................................... 76
Lista de Entrevistas ....................................................................................................................... 78
ANEXOS ...................................................................................................................................... 81
ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de Verificación
Forestal de Nicaragua ........................................................................................................... 82
ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal ........................................ 91
ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006 ............................................................ 95
ANEXO 4. Convenios INAFOR........................................................................................... 99
ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando ................................................................ 100
ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005 .................................................. 104
Índice de Cuadros
Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones .......................................................... 15
Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales .......................................... 25
Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos ............................................... 29
Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas) ............................................................... 37
Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito. ....................................................... 38
Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito .... 38
Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas .................................. 39
Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007 ........................................................ 41
Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Municipales Estudiadas .............. 42
Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas ..................... 45
Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR ........................................... 53
Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución ..................................................... 75
Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN) ............................... 75
3
RESUMEN EJECUTIVO*
Este informe presenta los resultados de un diagnóstico sobre las instituciones relevantes (Sección
I) para una descentralización del Sistema Nacional de Verificación Forestal (SNVF), con énfasis
en el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), y una propuesta de descentralización (Sección II).
El diagnóstico se hizo en coordinación con la consultoría sobre simplificación de trámites, y, en
conjunto, las propuestas tienen dos propósitos:


mejorar el control de la madera y disminuir la ilegalidad
simplificar los trámites y bajar los costos de la legalidad
Por la naturaleza del tema de la descentralización, se tomó en cuenta tres esferas: la
desconcentración de INAFOR; la descentralización hacia los gobiernos municipales; y la
―regionalización‖ hacia los gobiernos regionales de la Costa Caribe.
Sobre la desconcentración, el diagnóstico encontró que:





ha habido un avance significativo con respecto al pasado, incluso con mayor personal y
presupuesto para las delegaciones de INAFOR desde 2007
a pesar de mejorar el numero de personal y el equipamiento, la carga de trabajo sigue
siendo una queja generalizada de los delegados; no hay suficiente personal ni para la
Costa Caribe ni para algunas regiones del Pacífico
los delegados piden mas capacitación, acompañamiento y apoyo en general de la oficina
central; su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas forestales sino también
de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, análisis legal, etc.
el INAFOR tiene responsabilidades en la administración, control, auditoria,
procesamiento y sanción de anomalías, y muchas de estas son la responsabilidad directa
de los delegados municipales (no hay segregación de funciones)
investigar, procesar y sancionar delitos administrativos resulta ser una de las
responsabilidades mas difíciles para los delegado municipales.
La propuesta contempla la segregación de funciones entre las diferentes entidades dentro de
INAFOR, y en particular aliviar la carga de trabajo de los delegados municipales, y resolver el
problema de la no-separación de funciones para ellos. Este tema fue discutido en el taller con los
delegados distritales y las oficinas centrales de INAFOR. Se acordó proponer que las
delegaciones municipales tengan la responsabilidad principal de la administración de los
recursos; mientras las delegaciones distritales tengan la responsabilidad principal del control y
monitoreo, contemplando un cambio en el papel de los inspectores. El procesamiento y sanción
*
Agradecimiento: Quisieramos agradecer a todas las personas que nos ayudaron en la organización y recolección de
la información necesaria para preparar las propuestas. Esto incluye, en INAFOR, el equipo técnico; los directores de
área y delegados distritales y municipales que nos atendieron; todos las participantes de los talleres de discusión; y
las personas que hicieron comentarios sobre los borradores del informe. También queremos agradecer a todos los
otros entrevistados, de MAGFOR, MARENA, otras instituciones del Estado, la Secretaria de Desarrollo de la Costa
Caribe, SERENA, AMUNIC y las otras asociaciones de municipios, las Alcaldías, duenos de bosque, comunidades
indígenas y sector privado.
4
de las anomalías esta definido por una serie de leyes y, entonces, sería mas difícil cambiar; se
acordó que el delegado municipal debe seguir con la responsabilidad del procesamiento, pero no
había consenso sobre quien debería sancionar (el delegado municipal o distrital).
Sobre la descentralización, la propuesta se basó en una serie de lecciones aprendidas en
Nicaragua y en otros países. En base a una serie de entrevistas en Nueva Segovia, Río San Juan,
Puerto Cabezas, Bonanza, Granada, Rivas y Carazo, se llegó a las siguientes conclusiones:







Los convenios hasta ahora no han incluido acompañamiento, monitoreo o seguimiento,
entonces su alcance ha sido limitado
Su mayor éxito ha sido mejorar las relaciones entre las Alcaldías e INAFOR
Hay Alcaldías que han abusado de su poder con y sin convenios
Es importante no confundir los que son violaciones de la ley con los intereses políticos
legítimos de defender la autonomía municipal
Los técnicos ambientales municipales pueden ser un aporte importante para los delegados
de INAFOR
El nivel de compromiso y capacidad de los gobiernos municipales puede ser estimado
analizando el personal, presupuesto y equipo que se dedica a la oficina ambiental; la
existencia y uso de resoluciones locales sobre el tema ambiental o forestal; y el uso de los
ingresos que provienen de las actividades forestales
Para INAFOR, la participación de las Alcaldías se ve como una manera de aliviar el
trabajo; para las Alcaldías y AMUNIC, se ve como su derecho y deber como autoridades
a nivel municipal
De la experiencia en otros países, se entiende que la descentralización debe incluir el
acompañamiento, control y rendición de cuentas para evitar el abuso del poder. El éxito depende
mucho de la actitud e iniciativa de los técnicos municipales, lo cual puede ser mas importante
que su formación académica. Un programa efectiva busca fomentar el reconocimiento del
beneficio político de la buena gestión forestal, y aunque los ingresos económicos pueden ser
importantes, la sostenibilidad depende mas de la parte social y política que la financiera. Los
elementos de éxito incluyen: un clima de confianza entre la administración forestal y la
municipalidad; interés y motivación de la administración municipal; compromiso de la
administración forestal con el proceso; apoyo de otras instituciones que fomentan la
comunicación, coordinación y consenso; y el apoyo de mecanismos financieros como incentivos
y fondos forestales.
La propuesta de descentralización hacia las municipalidades en Nicaragua parte del
reconocimiento de las responsabilidades y derechos de las Alcaldías contempladas en la
Constitución y las Leyes del país. Se propone construir la legitimidad e institucionalización de
este proceso en común acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC.
En base a los mecanismos contemplados en las leyes actuales, se desarrolla una serie de
propuestas y actividades en relación a los convenios, y detalla los pasos a seguir para la
implementación de la propuesta. Esto incluye: la formación de un equipo dentro de INAFOR que
promueve la descentralización y se encargue de la relación con las municipalidades; la
institucionalización de los procesos de seguimiento; el proceso de acreditación de los técnicos
5
municipales; una serie de pautas sobre los convenios y actividades a descentralizar; el desarrollo
de programas de formación de capacidades con la metodología AVAR, entre otros.
La regionalización contempla la participación responsable de las autoridades de las regiones
autónomas en la gestión forestal sostenible para profundizar la Autonomía. Este informe buscó
entender los conceptos y propuestas que están surgiendo sobre este tema y desarrollar algunas
pautas para la discusión.
Según sus proponentes, la regionalización se define como el ejercicio efectivo de la autonomía a
través del (1) auto-gobierno real y (2) la auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural,
financiero) de la Costa Caribe. Se debe basar sobre otras instituciones autonómicas los que son,
además de los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales y las comunidades indígenas. La
base legal de este concepto es la Constitución de la República, la Ley de Autonomía y la Ley
445. Por consiguiente, la regionalización no se concibe como un modo de descentralización, sino
la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre
dentro del marco jurídico nacional. En la práctica, la regionalización en el sector forestal
contempla la absorción de las estructuras centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. El
concepto no es administrativo, de ―incluirlos‖, sino antropológico, para que ellos ejercen sus
derechos.
El diagnóstico, basado en la Región Autónoma Atlántico Norte (RAAN), encontró que:




SERENA y el Consejo Regional participan activamente en la gestión forestal, incluyendo
la administración de permisos; actualmente, INAFOR no toma decisiones sin que el
gobierno autónomo haya dado su aprobación.
El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) ha jugado un papel protagonista en la
formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay
una buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el
papel de SERENA como mas ―ambiental‖ que ―forestal‖.
SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y
control de los recursos forestales de la RAAN, y el Consejo le otorga presupuesto
solamente para los salarios del personal.
Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy
―cargados‖. Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y
costos de la permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de
juego.
La sección sobre la propuesta recoge algunas de las ideas principales que han surgido con
respecto a la regionalización en el sector forestal y toma insumos de la experiencia en el sector
Salud sobre este proceso. Por ser un idea todavía incipiente, la propuesta desarrolla una serie de
pautas que INAFOR podría tomar en cuenta para comenzar una negociación entre las partes
interesadas.

Hay aspectos legales que deben ser resueltos para efectuar algunas de los traslados de
funciones, equipo y personal que pueden ser contemplados.
6




Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria,
comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión
forestal y establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se
contemplan asumir.
Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear
instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión
efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio
de segregación de funciones.
Para enfrentar el problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la
administración en una oficina en Bilwi, se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios
con algunas instancias locales como las municipalidades en lugares más lejanos. La
creación de capacidades en unidades ambientales municipales podría seguir un proceso
como la que está propuesta en la sección sobre descentralización municipal.
Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de
relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región
como para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología
para el Distrito I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento.
7
SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES
I. Introducción
Este trabajo pretende hacer un diagnóstico de la descentralización en el sector forestal en
Nicaragua, tomando en cuenta cuatro aspectos principales:
a) un análisis de los vacíos, traslapes y contradicciones del marco jurídico que son
relevantes para una gestión descentralizada
b) una sistematización de experiencias de delegación de competencias y descentralización
en la práctica hasta la fecha
c) una descripción de estructuras y recursos humanos y financieros con que cuentan las
instituciones competentes en los diferentes niveles territoriales
d) un resumen de las iniciativas de desarrollo de capacidades a nivel territorial que se hayan
implementado en años recientes o que estén en marcha
En base a este análisis, la segunda parte de este informe presenta una propuesta de
descentralización. Aunque el análisis toma en cuenta otros aspectos del Sistema Nacional de
Verificación Forestal (SNVF), los temas prioritarios son dos de las 16 funciones de INAFOR
definidas en la Ley Forestal (Art. XX): la vigilancia y control del aprovechamiento forestal (no.
1) y la aprobación de permisos (no. 3). Sin menospreciar la importancia de otros temas
trascendentales como el fomento forestal (no. 13), estas dos funciones no solamente son dos de
las mas importantes con respecto al control del sector, sino también las mas sujetas a discusión,
demandas y expectativas con respecto a la descentralización de competencias y
responsabilidades.
La descentralización se contempla principalmente en tres esferas:
(1) desconcentración
(2) descentralización
(3) ―regionalización‖
→
→
→
INAFOR delegaciones territoriales
Gobiernos Municipales
Gobiernos Regionales Autónomas
El estudio enfatiza el papel de INAFOR por ser la entidad establecida por la Ley 290 como el
ente ejecutor de la administración forestal bajo los auspicios de MAGFOR ―en todo el territorio
nacional‖. Sin embargo, hay que tomar en cuenta las otras leyes que establecen derechos y
deberes de otras entidades de gobierno, en particular los gobiernos municipales y los gobiernos
regionales de la Costa Caribe. Por consiguiente, la desconcentración se refiere a la delegación de
competencias entre INAFOR Central y sus delegaciones territoriales; aquí se contempla el papel
de los delegados distritales así como los municipales. La descentralización se refiere a la
delegación de competencias a los gobiernos municipales; esto incluye la delegación directa desde
INAFOR bajo la modalidad de los contratos establecida en la Ley Forestal (Art. XX) y las
competencias establecidas en otras leyes como las Leyes 40 y 261. La ―regionalización‖ es un
8
término que prefieren las autoridades de la Costa Caribe para enfatizar sus derechos autonómicos
al auto-gobierno y el hecho que no todas sus funciones se asumen como ente subordinado a la
jerarquía de gobierno presumido en el término ―descentralización‖. Este concepto se retoma con
mucho mas detalle en la Sección II, la propuesta de descentralización.
Aunque el diagnóstico prioriza estas entidades, el sistema de verificación y control del sector en
su conjunto debe tomar en cuenta el papel de otras instituciones estatales como MARENA,
Procuraduría, Fiscalía, Ejército, Policía, así como las Comisiones Ambientales Municipales,
Comisiones Municipales y Departamentales Forestales, sector privado, Asociaciones de
Municipios, etc.
Metodología y propósito del diagnóstico
La información para este diagnóstico fue recopilada a través de dos modalidades principales: la
revisión de la literatura y una variedad de entrevistas (preguntas guiadas, abiertas, semi-abiertas
y cerradas según el caso). Una parte de la información fue recopilada para el propósito directo
del estudio sobre descentralización; otra parte ha sido recopilada en el interés de la consultoría
interrelacionada sobre simplificación de trámites. En Managua, las entrevistas se hicieron en las
instancias centrales de INAFOR, así como con madereros y asociaciones de dueños de bosque
(Fedubonic), regentes y AMUNIC; además se entrevistó con la Secretaria de Desarrollo de la
Costa Caribe. En un acuerdo con el equipo técnico del estudio (funcionarios de INAFOR,
representantes de GTZ y el equipo de consultores), se identificaron cinco regiones prioritarias
para las entrevistas en el ámbito territorial: las dos regiones autónomas, el distrito forestal de
Rivas, el departamento de Nueva Segovia y el departamento de Río San Juan. Se logró visitar a
cuatro de estas, además de hacer una visita aparte al municipio de Bonanza.1
Estos sitios representan una variedad de situaciones que ayuda en el conocimiento del territorio
en el tiempo limitado programado para este estudio:
• la RAAN, RAAS, Río San Juan y Nueva Segovia en su conjunto representan una parte
significativa de la masa forestal del país
• se logró incluir entrevistas sobre la gestión forestal en áreas protegidas en Bonanza, Río
San Juan y Nueva Segovia
• se logró incluir la gestión forestal en pinos y latifoliados con planes generales de manejo
• el distrito forestal de Rivas representa una región con pequeñas parches de bosque y árboles
en fincas donde predominan permisos domésticos y extracción pequeña (por ej. permisos
agrosilvopastoriles)
• casi todos los municipios de Nueva Segovia tienen contratos de delegación de competencias
con INAFOR; en contraste Rivas y Río San Juan no tienen contratos
• el municipio de Bonanza tiene su gestión forestal completamente descentralizada a través
de un contrato con INAFOR
• el Gobierno Regional Autónomo de la RAAN – como gobierno y a través de SERENA – ha
participado en la administración y control del aprovechamiento forestal desde 2002 y ha
avanzado de manera significativa en sus gestiones en este campo en los últimos dos años
1
No se logró visitar a la RAAS.
9
El diagnóstico tiene el propósito de servir como un insumo para formular una propuesta de
descentralización para el sector forestal (Sección II). La propuesta de descentralización – como
ha sido formulada para este estudio – tiene el propósito principal de mejorar el control de la
extracción forestal, disminuir la ilegalidad y simplificar los trámites engorrosos que incentiven el
aprovechamiento ilegal. Para este fin, es esencial entender los traslapes de funciones y las
contradicciones en la ley entre los diferentes niveles de gobierno, así como en la práctica qué se
hace en cada nivel, porqué, y con cuales resultados.
La propuesta de descentralización, en acuerdo con el equipo técnico, se basa en dos principios
principales: (1) el principio de separación de funciones en la gestión pública (normas,
administración, control/monitoreo, procesamiento de delitos, sanción y auditoría) y (2) el
reconocimiento que la descentralización es un proceso que no es ajeno a las realidades políticas
del país; es decir, se debe tomar en consideración las propuestas y demandas que están
emergiendo no solamente desde el nivel central sino también desde los territorios. En este
sentido, también hay que entender la concepción de la autonomía tanto desde los gobiernos
municipales como desde los gobiernos regionales.
Justificación: para que descentralizar?
El gobierno de Nicaragua ha establecido la descentralización como prioridad de estado en varios
documentos. La descentralización aparece entre las ―Prioridades nacionales del gobierno de
reconciliación y unidad nacional‖ (SETEC junio 2007) como tema transversal, resaltando la
importancia de los gobiernos municipales y de la autonomía de la Costa Caribe. La sección
específicamente sobre la Costa Caribe habla de ―generar una institucionalidad autonómica
regional que concibe el autogobierno como la capacidad de construir una apropiación regional de
las instituciones gubernamentales‖, incluyendo la ―reinversión de los beneficios que de derivan‖
de los recursos naturales (SETEC julio 2007).
La Política Nacional de Descentralización (SETEC julio 2006) habla de:
diversos esfuerzos por descentralizar la gestión estatal ante la necesidad de transformar el
sistema de administración pública y hacerlo más eficiente, mejorar la prestación de los
servicios básicos, promover la competitividad, incrementar los ingresos de las familias y
mejorar su calidad de vida, basados en nuevas formas participativas, alianzas público
privadas y el fomento de una cultura de corresponsabilidad entre los distintos niveles de
gobierno y la sociedad en general. El proceso de descentralización en Nicaragua como
instrumento de modernización y democratización del Estado, ha evolucionado hacia un
enfoque más pragmático, orientado al desarrollo económico y social del país y la
superación de la pobreza. La descentralización ha sido incorporada como un eje
transversal y crucial del Plan Nacional de Desarrollo (PND)….
El documento que habla más ampliamente del tema desde un enfoque de desarrollo rural en
general es el documento de PRORURAL, ―Desarrollo rural productivo: Documento de políticas
y estrategias‖ (versión 25 abril, 2005). Este documento señala la ―Generación de capital social y
toma descentralizada de decisiones‖ como factor clave para las transferencias directas a
10
productores pobres. Dice que ―la política que considera la descentralización, es indispensable
para reforzar las capacidades de los agentes locales y aprovechar mejor las oportunidades
externas de desarrollo e integrar los territorios.‖ Por su parte, la Política Forestal (Decreto 502001) en su Artículo 4 (inciso E.6) establece la necesidad de reformas en el sistema de
regulación y control forestal que incluye la desconcentración y la descentralización.
Para propósito de esta consultoría, la descentralización es vista como un paso necesario para
mejorar el sistema de vigilancia y control del sector forestal. Hay varios argumentos teóricos
relevantes sobre este tema. Por ejemplo, el Banco Mundial considera que la descentralización
debería mejorar la distribución de recursos, la eficiencia, la responsabilidad y rendición de
cuentas (accountability) y la equidad, porque consideran que desde el territorio se conoce mejor
cuáles son las necesidades y los deseos de la ciudadanía que desde el gobierno central. Al mismo
tiempo, resulta más fácil para la población exigir la transparencia y rendición de cuentas a las
autoridades locales – en particular cuando son ellos quienes las han elegido. Finalmente, la
descentralización puede ayudar a promover la democracia, porque “lleva al Estado más cerca de
la población”.2
Cuando la toma de decisiones se hace en un lugar más cercano a las poblaciones locales y
cuando hay mayor apertura a su participación, la eficiencia y la equidad deben mejorar.3 Así se
incorpora el conocimiento local al proceso de toma de decisiones, lo cual debería conducir a
políticas más orientadas hacia las necesidades locales y a costos de información y transacción
más bajos. Más importante aún, para el propósito de la vigilancia y control forestal, algunos
analistas argumentan que es más probable que la población se puede apropiar más las decisiones
cuando éstas se toman con su participación. Por ejemplo, las decisiones sobre reglas para el uso
de recursos naturales. También, por sentirlas ―suyas‖, es más probable que se involucren en la
implementación, vigilancia y cumplimiento de estas reglas.
En la práctica, sin embargo, las experiencias con la descentralización han sido variadas. Hay dos
lecciones importantes. La primera es que los gobiernos centrales muchas veces resisten a
compartir, delegar o descentralizar poderes significativos a otros niveles de gobierno; esta
resistencia puede provenir por un lado de los que diseñan las políticas del sector, y/o por el otro,
de los funcionarios del Estado que temen perder su trabajo.4 La segunda es que una
descentralización mal hecha – demasiado rápida, por ejemplo, y con poco acompañamiento –
puede aumentar la ilegalidad y la falta de control del sector forestal.5 Estas dos lecciones en
combinación presentan una situación difícil, porque una descentralización efectiva y exitosa
2
World Bank 1997 World Development Report; World Bank 2000 World Development Report.
J.C. Ribot 2002 Democratic Decentralization of Natural Resources: Institutionalizing Popular Pariticpation,
Washington, DC: World Resources Institute; W.O. Oyogi 2002 ‗Decentralization for Good Governance and
Development‘ Regional Development Dialogue 21(1): 3-22; P. Smoke 2000 ‗Fiscal Decentralization in Developing
Countries‘, in Y. Bangura (ed.) Public Sector Reform, Governance and Institutional Change, Geneva: UNRISD; J.
Manor 1999 The Political Economy of Democratic Decentralization, Washington DC: The World Bank; P.
Mawhood 1983 Local Government in the Third World, Chichester: John Wiley.
4
J.C. Ribot, A. Agrawal y A.M. Larson 2006 Recentralizing While Decentralizing: How National Governments
Reappropriate Natural Resources.
5
I.A.P. Resosudarmo 2005 Closer to People and Trees: Will Decentralization Work for the People and the Forests
of Indonesia? In J.C. Ribot and A.M. Larson (eds) Democratic Decentralisation through a Natural Resource Lens,
London: Routledge, M. Colchester 2006 Justice in the Forest: Rural livelihoods and forest law enforcement, Bogor,
Indonesia: CIFOR.
3
11
parece depender mucho de la voluntad de los actores que más pueden perder si el proceso tiene
éxito .
Tomando esto en consideración esto se recomienda: una voluntad política firme de las altas
esferas de decisión; la reorientación del trabajo de los funcionarios a nivel central y su
capacitación para asumir estos nuevos retos; y demandas razonables desde los territorios así
como la voluntad mostrada de asumir nuevas competencias con responsabilidad.
Resumen de las conclusiones principales
* Hay traslapes de funciones en algunas competencias. Los traslapes entre las instituciones
(INAFOR, gobierno regional, gobierno municipal), por ejemplo en las inspecciones de campo y
revisión de planes de manejo, representan una repetición de trabajo y gasto innecesario de
recursos humanos. Esto incluye, hasta cierto punto, el hecho que otros actores como las
Comisiones Ambientales Municipales a veces también participan en las inspecciones, revisiones
de planes de manejo o aprobación de algunos permisos. La descentralización que ha habido
resulta en más trabajo, costos, tiempo y trámites para los usuarios. A pesar que este tipo de
coordinación ha sido necesaria hasta cierto punto para mejorar las relaciones inter-institucionales
y construir mayor confianza, se debe encontrar un mejor balance entre la participación, la
coordinación y la definición de roles.
* Hay confusión sobre las leyes. Las reglas del juego no son muy claras, especialmente después
de la aprobación de nuevas leyes en 2006-2007. Se hizo el diagnóstico en un momento de
mucha confusión, no sólo entre los usuarios sino también en las instituciones del Estado. Un
orden jurídico confuso y contradictorio dificulta la formulación de una propuesta de
descentralización. Es más claro hablar de una redistribución de competencias y funciones cuando
hay una visión clara entre todos los actores, de la distribución actual. Por lo tanto, se deben
definir mejor los roles de cada uno.
* Uno de los eslabones mas débiles del sistema es el control del aprovechamiento. Se tienen
que dar muchos pasos para conseguir un permiso, pero el control de los que no tienen permisos y
de los que cambian el uso de la tierra es más débil. Paralelo a esto está el esfuerzo de
participación de los gobiernos municipales y regionales que también parece estar dirigido más a
la administración de los permisos que al control de la ilegalidad.
* El marco legal forestal de Nicaragua no toma en cuenta la separación de funciones como
principio para la organización y distribución de competencias. INAFOR esta encargado de la
administración, control y auditoría de los recursos forestales y además procesa delitos y sanciona
en los casos administrativos. Estas funciones deben estar claramente segregadas entre diferentes
niveles territoriales y/o divisiones de la institución; y se debe mantener la segregación de
funciones cuando se contempla la descentralización o la regionalización.
* Los delegados de INAFOR se entienden muy bien, en general, con otros actores técnicos,
por consiguiente, muchos de ellos ven la participación de los técnicos municipales o
regionales como un apoyo. Más difícil es el entendimiento entre actores con diferentes
12
visiones—sean estas políticas, ambientalistas, u otras. Algunas visiones son válidas y otras no.
Una pregunta decisiva es cuándo debe predominar la decisión técnica, y cúal es el espacio
apropiado para estas otras visiones. Los foros inter-institucionales ofrecen espacios para tomar
en cuenta estos temas.
* El mayor éxito de los convenios ha sido mejorar la relación entre INAFOR y las alcaldías.
Falta definir mejor los procedimientos para su implementación y monitoreo. Sin embargo, no
representan la descentralización, sino un paso intermedio que puede servir para experimentar con
la delegación de funciones y capacitar a los gobiernos municipales a modo de aprender haciendo.
* Los permisos no comerciales son problemáticos porque muchas personas quieren
conseguir sus permisos de esta manera más sencilla para después vender la madera.
Algunos funcionarios de INAFOR creen que los convenios dan más autoridad a las alcaldías para
dar estos permisos sin preocuparse por el destino de la madera. Otros funcionarios agradecen a
las alcaldías por tener este ―dolor de cabeza‖ y no ellos. En la práctica parece que no hay
capacidad ni de INAFOR ni de las alcaldías para dar seguimiento a todos los permisos no
comerciales, y no hay sanción para los que venden la madera. En algunos (pocos) casos, sin
embargo, encontramos arreglos locales en que los permisos domésticos están ligados a
compromisos de reforestación que son vigilados por los técnicos municipales.
* En los procesos que hemos visto, los actores interesados en la descentralización quieren
controlar la permisología. En parte esto se debe a la desconfianza entre instituciones – los
gobiernos municipales y regionales quieren asegurar que están de acuerdo con la decisión de
emitir un permiso. Pero también se debe en parte al hecho que es la función, entre todas (normar,
controlar, auditar, etc.), que más genera ingresos. Sin embargo, la actual estructura de cobro para
los permisos de parte de INAFOR, está regida por la Ley Forestal, y no genera ingresos directos
a INAFOR. El proceso genera ingresos directos a los gobiernos regionales porque cobran aparte
sus costos de inspección y a los gobiernos municipales porque algunos cobran por los permisos
domésticos; también reciben el 25% o el 35%, aunque de manera diferida, de los impuestos. La
decisión de separar INAFOR de los ingresos directos de estos impuestos está basado en una
lógica importante: de no comprometer la calidad de las decisiones por necesidades e incentivos
económicos. Esto tiene implicaciones importantes para la descentralización: los que otorgan
permisos no deben tener ingresos directos de estos permisos, por consiguiente descentralizar la
permisología no debe implicar mayores ingresos, por lo menos de manera directa, para los que
asumen esta función.
* La capacidad e institucionalidad sufre en todos los ámbitos por los cambios de personal.
No esta claro hasta que punto la Ley de Servicio Civil ha logrado bajar esta tendencia. Con o sin
cambios de personal, sin embargo, la capacitación debe ser permanente.
* No hay suficiente presupuesto, ni para INAFOR ni para los Gobiernos Regionales o
Municipales, para ejercer una regulación adecuada. Es probable que esta situación no cambie
de manera significativa en los próximos años debido a las restricciones financieros que tiene el
país, por consiguiente es indispensable utilizar los escasos recursos disponibles de la manera más
eficiente posible.
13
II. El Marco Jurídico Forestal
Según Hernández Munguia (2007), hay 10 políticas y unas 28 leyes, decretos y acuerdos
ministeriales relevantes para el sector forestal en Nicaragua, sin tomar en cuenta un sinnúmero
de acuerdos internacionales. Este marco ya ha sido analizado en otros documentos.6 Tomando en
cuenta la descentralización específicamente, lo que más nos interesa para este diagnóstico es la
división y traslape de funciones entre las diferentes instituciones y niveles de gobierno, y las
contradicciones entre la ley forestal y las concepciones de autonomía en la Ley de Municipios y
el Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica.
En este sentido el marco jurídico tiene por lo menos tres debilidades:
-
la falta de claridad sobre la división de funciones y roles y, por consiguiente, el traslape
en la práctica
las contradicciones y los vacíos que dejan espacio para la interpretación arbitraria o sui
generis en cada caso
la falta de claridad en la interpretación legal y política de la autonomía municipal y
regional, la cual no necesariamente conjuga con la interpretación desde INAFOR de las
leyes forestales
El siguiente cuadro (ver Cuadro 1) presenta algunas de las funciones principales, de INAFOR y
de otras instituciones, en relación a las políticas y normas, administración, control, auditoría y
procesamiento y sanción de delitos en el SVNF. Este cuadro es una versión muy resumida de tres
cuadros en el Anexo 1. (Los cuadros en el anexo ofrecen un resumen de las competencias en el
sector forestal por entidad, entre los niveles centrales y territoriales, incluyendo INAFOR y sus
delegaciones y otras entidades del gobierno central, los gobiernos regionales, los gobiernos
municipales y en alguna medida, los gobiernos territoriales de las Regiones Autónomas, las
asociaciones municipales y las comisiones forestales. También incluye el sector privado.)
6
J.G. Hernández Munguía 2007 Diagnostico de Politica y Legislacion, Managua: FAO/FNPP, borrador junio.
También Sandra Tijerino tiene varios documentos de análisis de las contradicciones legales. Ver S. Tijerino 2005
Revisión de las Disposiciones Administrativas Forestales Aprobadas y Oficializadas por el INAFOR. Anexo.
Documento Foro Socioeconómico y ambiental segoviano. Versión Final, Preparado por el CDD Nueva Segovia,
Octubre 7; S. Tijerino 2005 Revisión al Marco Jurídico del Sector Forestal: Duplicidades, Contradicciones y
Conflicto de Competencias, Insumo para el Foro Departamental de Nueva Segovia, Mayo 24.
14
Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones
Competencia
Funciones de INAFOR
Funciones de otras instituciones (ley y practica)
Políticas y
normas
Por ley no toma la decisión
sobre políticas o normas
MAGFOR, CONAFOR: definen normas sobre el
aprovechamiento forestal
-Ejecutar las políticas forestales
MARENA: establece normas ambientales
establece planes de manejo en AP
publica lista de especies protegidas
formula uso de RRNN en coordn con Gob Reg
(RAAN/S)
-Proponer a MAGFOR las
normas técnicas forestales para
bosques latifoliados, de coníferas
y plantaciones
-Recomendar el establecimiento
y levantamiento de vedas
Gobiernos Regionales:
•establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional
uso, goce y disfrute de los bosques;
•definir su propio modelo de desarrollo;
•aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias
regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales;
•establecer normas específicas para regular el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales de las regiones autónomas;
•definir cuotas de aprovechamiento, crear un sistema regional de
regulación, control y evaluación
Gobiernos Municipales: ordenanzas y resoluciones
―Los gobiernos municipales tienen competencia en materia que
incidan en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción.‖
Administración
Permisos
MARENA: Áreas protegidas y EIA
-Establecer todas las guías
-Inspeccionar sitios
-Aprobar todos los planes y
permisos de aprovechamiento
-Emitir guías de transporte
-Autorizar industrias
Gobiernos Regionales: EIA (descentralizado)
Aprobar todos los contratos
Participa en inspecciones
Audiencias publicas (PGM)
Gobiernos Municipales: opinión sobre permisos
Audiencias publicas (PGM)
Opinión sobre EIA
participa en inspecciones
convenios con INAFOR
Invitado a inspecciones, audiencias: MARENA, Procuraduría,
Policía, CAMs, etc.
Control y
monitoreo
-Vigila el aprovechamiento;
inspección, medidas, sanciones
-da seguimiento a todos los
planes y permisos
-Puede dar seguimiento a través
de Regentes, Auditores y
Técnicos Forestales Municipales,
incluyendo inspecciones,
auditorias sobre
Gobiernos regionales:
-sistemas de control y registro
-inspección en coordinación
-establece sus propias controles (vedas, restricciones)
Gobiernos municipales:
-―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio
ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo
sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales
15
aprovechamiento, registro y
revisión de inventarios y revisión
de transporte
-Lleva el Registro de todo las
actividades forestales
-Firma y evalúa convenios con
gobiernos municipales
-Debe establecer una red de
puestos de control del trafico de
madera
-evalúa Regentes
-inspecciona puestos de
productos forestales
-Puede solicitar la colaboración
de la policía o el Ejercito
en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y
control, en coordinación con los entes nacionales
correspondientes‖
-convenios: monitoreo y control, pueden retener madera/ camiones
-algunos participan en inspecciones (con/sin convenio)
Regentes:
-encargados de asegurar seguimiento del plan
Policía
Ejercito
Otros Invitados a inspecciones cuando hay denuncias: Proc.,
Fiscalia, CAMs, MARENA, etc.
Auditoria
Pendiente, puede contratar a
terceros
Procesamiento de
delitos
-Inicia procesos de sanción
-Decomisa productos
-Inicia recursos de revisión y de
apelación
Ejercito puede decomisar (veda)
Gobiernos Municipales han decomisado
Fiscalía y Procuraduría en procesamiento
Sanción de
delitos
-Resuelve procesos
administrativos y recursos de
revisión
-El Director resuelve recursos de
apelación
Juzgados en procesos no-administrativos
El papel de INAFOR
INAFOR es un ente descentralizado, con personalidad jurídica, vinculado orgánicamente con
MAGFOR, con autonomía funcional, técnica y administrativa, patrimonio propio y capacidad en
materia de su competencia (Ley 290 Arto. 49). Según la Política Forestal (Decreto 50-2001),
INAFOR es la única entidad responsable de la regulación y control del recurso forestal. La Ley
Forestal en su Artículo 7 establece las 16 funciones que define el papel de INAFOR en la gestión
forestal. Las dos mas importantes para este estudio son:
Arto. 7. 1. Vigilar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la Nación,
ejerciendo facultades de inspección, disponiendo las medidas, correcciones y sanciones
pertinentes de conformidad con esta Ley y su Reglamento.
Arto. 7. 3. Aprobar los Permisos de Aprovechamiento y conocer, evaluar, y fiscalizar los planes
de manejo forestal.
Las otras funciones incluyen la propuesta de normas técnicas a MAGFOR; la delegación de
funciones de vigilancia y control o fomento a través de convenios; la cooperación con MAGFOR
16
para las actividades necesarias para el control y prevención de plagas; la prevención y combate
de incendios; la recomendación para el establecimiento y levantamiento de vedas; el
levantamiento del Registro Forestal, inventario forestal y estadísticas; la promoción del fomento,
la certificación y la reforestación; y la realización de auditorías, entre otras.7
La aseveración del papel supuestamente singular y exclusivo de INAFOR en materia de
regulación y control, sin embargo, contradice otras leyes. Como señala Hernández Munguía
(2007), Ley 290 establece que MARENA también tiene competencia en la regulación y control
forestal; Ley 462 define competencias regulatorias para las Municipalidades; Decreto 73-2003
establece el derecho de coordinación de las Alcaldías. Además, señala que el Presidente y la
Asamblea Nacional, entre otros, también pueden establecer regulaciones. La ley no debe
eliminar necesariamente sino ―precisar la competencia concurrente y compartida‖.
La Ley Forestal No. 462 establece la desconcentración de INAFOR a través de sus distritos, y el
Reglamento establece el criterio para su definición. El propósito de los Distritos forestales
Desconcentrados es facilitar y mejorar la atención a los usuarios del recurso forestal en el país
(Reglamento Arto. 12). El delegado del distrito es el responsable de llevar a cabo todas las
funciones que competen a INAFOR en el territorio. Cómo se han distribuido las funciones en la
práctica esta descrita en la siguiente sección de este documento.
Hernández Munguía señala dos debilidades principales en la Ley Forestal: ―primero, la
dispersión de las competencias institucionales y segundo, la poca claridad de las mismas en
cuanto definición de roles institucionales para temas transversales al tema forestal, tales como
áreas protegidas, desarrollo limpio, transporte y comercialización de madera‖ (p.124). Este
analista describe el cuerpo normativo de esta ley como ―muy confuso.‖
Esta dispersión, falta de claridad y confusión aumentan cuando se toma en cuenta la Ley 585,
Ley de veda para el corte, aprovechamiento y comercialización del recurso forestal, la Ley 559,
Ley de delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, y la Ley 217, Ley general del
medio ambiente y los recursos naturales. Entre estas cuatro leyes (incluyendo 462) hay
contradicciones y vacíos con respecto a: los procedimientos administrativos por infracciones; el
destino de las multas por violación a la ley; la falta de instrumentos de aplicación y
implementación del régimen jurídico forestal así como los recursos financieros y el
fortalecimiento institucional; la regulación de vedas; la definición de actividades permitidas y no
permitidas en áreas protegidas y zonas de amortiguamiento; el concepto de seguridad nacional;
la coherencia conceptual, y otros.8
Obviamente estas contradicciones y vacíos dificultan la aplicación de la ley. Cuando, al mismo
tiempo, se incluyen mas actores y diferentes niveles de gobierno – un aspecto necesario pero más
complicado –, esta falta de claridad abre espacios para más desorden e interpretaciones propias
en el territorio.
7
Algunas funciones están establecidas en otros artículos de la Ley, como por ejemplo Arts. 12, 14, 16 (Hernandez
Munguia 2007 op cit).
8
Hernandez Munguía 2007 op cit.
17
Las leyes actuales tampoco respectan el principio de separación de funciones. Este principio
tiene el propósito de garantizar el control interno de la gestión pública:
―El riesgo de que se puedan producir errores o irregularidades en el desarrollo y registro
de las transacciones disminuye si las diferentes partes que componen el proceso se
ejecutan por diferentes personas.‖
―Las responsabilidades de autorizar, ejecutar, registrar y comprobar una transacción
deben de quedar en la medida de lo posible segregadas y/o diferenciadas. Este es uno de
los mecanismos de control interno mas importante y efectivo.‖ (Informe COSO)
Actualmente, INAFOR administra, controla, audita, procesa y sanciona cuando se trata de delitos
administrativos. Dentro de INAFOR, es el delegado municipal que lleva a cabo una gran parte de
estas funciones. Es decir, aunque hay muchos actores involucrados en diferentes maneras en la
ley y en la práctica, INAFOR es el ente rector de la mayoría de las funciones asociadas con el
sistema de verificación y control forestal, y estas funciones no están distribuidas entre los
diferentes niveles o divisiones de INAFOR.
Con la desconcentración y con la participación de otros actores, se debe buscar mejorar la
división de responsabilidades y la eficiencia. De hecho, es relevante reconocer que algunos
actores que abogan por la descentralización de funciones a los gobiernos municipales o la
regionalización de funciones a los gobiernos regionales también piden ser responsables por una
variedad de funciones; en estos procesos hay que asegurar también este control interno.
Una de las preocupaciones principales de los delegados de INAFOR tiene que ver con los
procesos administrativos sobre anomalías y delitos. Según la ley, los delegados municipales
investigan, procesan y sancionan delitos administrativos; también resuelven los recursos de
revisión (Ley 290 y Decreto 73-2003). Solo en el caso de la apelación se resuelve en otro nivel
de INAFOR (el director, según Decreto 73-2003; un nivel superior, según Ley 290). Según los
abogados, los delegados son ―juez y parte‖ porque ―conocen dos veces en primera instancia‖;
para resolver este problema, el recurso de revisión debe ser resuelto en otro nivel de INAFOR,
pero esto significan una revisión del Reglamento de la Ley Forestal y de la Ley 290. 9 Otras
personas, sin embargo, ven ya en el simple hecho que el delegado investiga y decide sobre las
anomalías que son juez y parte. Este tema se retoma en el Informe II.
El papel de las municipalidades
Según la Ley Forestal, INAFOR debe coordinar con las municipalidades en sus 16 funciones
pero en particular en la prevención y control de incendios y en el fomento forestal. Uno de los
mecanismos de coordinación es la CONAFOR, en la cual participa un representante de
AMUNIC, y las Comisiones Forestales a nivel regional, departamental y municipal, en las cuales
participa un representante del Concejo Municipal. Otro mecanismo es el convenio de delegación
de atribuciones forestales entre INAFOR y el gobierno municipal (también INAFOR puede
firmar tales convenios con las Asociaciones de Municipios). La Ley también reconoce la figura
9
Consulta con Darwin Flores, 15 Abril 2008.
18
de Técnicos Forestales Municipales, los cuales deben ser acreditados por INAFOR, aunque esto
no se ha hecho en la práctica. INAFOR puede ejercer el seguimiento, vigilancia y control del
sector a través de estos Técnicos (así como de los Regentes y Auditores). Las municipalidades
también reciben el 25% en la Costa Caribe y el 35% en el resto del país de los ingresos por
derecho de aprovechamiento, multas y subastas.
Según la Constitución de la República y las Leyes 40 y 261, Ley de Municipios, los Gobiernos
Municipales deben emitir su opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su
aprobación. En la Ley Forestal, este derecho solo ha sido claramente reconocido con respecto a
la aprobación de los planes de manejo, para la cual se crea la ―audiencia pública‖, un
procedimiento que según el Reglamento de la ley se debe definir en conjunto con los gobiernos
municipales y regionales.
La Ley de Municipios establece algunas competencias propias de las municipalidades que están
relacionadas con el sector forestal. Estas son: planificar, normar y controlar el uso de suelo y el
desarrollo urbano y rural, delimitar áreas urbanas y rurales, y definir el plan de desarrollo
municipal y las metas de desarrollo integral.10 También tienen competencias concurrentes en el
tema de los recursos naturales en términos generales, los cuales se deben coordinar con los entes
nacionales. Esto incluye su opinión sobre contratos de aprovechamiento, mencionada arriba,
además de ―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos
naturales como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas
locales en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con
los entes nacionales correspondientes‖ (Arto. 7). También pueden establecer parques ecológicos
municipales.
El asesor ambiental legal de AMUNIC defiende el derecho de las municipalidades de jugar un
papel más preponderante en la gestión forestal en base a la Ley de Municipios. El argumenta que
esta ley, en su artículo 2 en particular, da amplio espacio para defender los derechos de los
gobiernos municipales de participar plenamente en este campo. Este artículo dice:
Cualquier materia que incida en el desarrollo socioeconómico de la circunscripción
territorial de cada Municipio, y cualquier función que pueda ser cumplida de manera
eficiente dentro de su jurisdicción o que requiera para su cumplimiento de una relación
estrecha con su propia comunidad debe de estar reservada para el ámbito de
competencias de los mismos municipios.
Y el Artículo 6:
Los Gobiernos Municipales tienen competencia en todas las materias que incidan en el
desarrollo socioeconómico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de
su circunscripción territorial. Tienen el deber y el derecho de resolver, bajo su
responsabilidad, por sí o asociados, la prestación y gestión de todos los asuntos de la
comunidad local, dentro del marco de la Constitución Política y demás leyes de la
Nación.
10
Ver también CABAL 2006 Informe final sobre resultados de consultoría ―Mejoramiento del Proceso de
Descentralización Ambiental en Nicaragua‖.
19
El siguiente Artículo deja abierta el escenario de actuación cuando dice ―El Gobierno Municipal
tendrá, entre otras, las competencias siguientes‖ (énfasis nuestro).
Según la interpretación de este abogado, las municipalidades no pueden contradecir las leyes y
normas nacionales pero sí pueden aprobar normas que son más restrictivas (por ejemplo, vedas
locales). Los abogados de INAFOR, sin embargo, señalan que las leyes nacionales tienen mayor
rango que cualquier ordenanza local, por consiguiente estas acciones son ilegales. Los dos
abogados están de acuerdo en que los gobiernos municipales pueden crear ordenanzas sobre
cosas que no están en las leyes. Según AMUNIC, pueden crear procedimientos para cumplir con
las leyes nacionales, y pueden establecer sus propias prioridades en el territorio; pueden
legalmente cobrar peaje a las camiones de madera (la Corte Suprema, sin embargo, estableció
que esto no es legal), poner casetas de control, y retener madera si ven que hay anomalías; pero
para proceder en una acusación tienen que ir a INAFOR. Todas estas acciones tienen que ser
escritas en ordenanzas y aprobadas por el Concejo Municipal, menos el de retener madera por
anomalías (el abogado de INAFOR avisa que solo INAFOR puede retener madera). Las casetas
de control deben ser coordinadas con INAFOR. Sobre la reforestación, pueden establecerla como
condición para el aprovechamiento si se hace como una política, o como sanción si la establece
como parte de un procedimiento definido en una ordenanza.
Las municipalidades no pueden otorgar permisos de aprovechamiento ni de transporte sin la
autorización por contrato con INAFOR. Por su parte, INAFOR no puede otorgar contratos de
aprovechamiento sin pedir la opinión de la Alcaldía. El abogado de AMUNIC argumenta que la
Alcaldía podría ir a la corte si INAFOR pide su opinión pero no la toma en cuenta; puede ir al
juzgado si no la pide del todo. La política de INAFOR actual parece tratar de evitar conflictos
logrando el visto bueno de la Alcaldía.
Otro punto importante que se ha mencionado en muchas ocasiones es el derecho de los gobiernos
municipales de definir, con la participación ciudadana, sus planes de desarrollo (urbano,
suburbano y rural), como una competencia propia antes mencionada. En la práctica también se
han hecho planes territoriales a nivel departamental con el apoyo de las Asociaciones de
Municipios, entre otros. Las ―municipalistas‖ argumentan que esta competencia sugiere que son
las instituciones nacionales, y sus delegados territoriales, que deben ajustar sus estrategias y
actividades a las prioridades y planes de los municipios. Sin embargo, en la práctica tiende a ser
las instituciones centrales que definen la política. El propósito de las instancias de coordinación
territorial como las Comisiones Ambientales Municipales y/o Comisiones Forestales es
precisamente lograr la coordinación inter-institucional para facilitar estos ajustes, bajo común
acuerdo.
El papel de los gobiernos regionales
Los gobiernos regionales han tenido tensiones y conflictos fuertes con los gobiernos centrales de
turno, pero esta situación ha mejorado con la aprobación del Reglamento a la Ley 28, Estatuto de
la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, 15 años después de la ley, en
2003. La coordinación con INAFOR específicamente se mejoró después de la formación de las
20
Secretarías de Recursos Naturales y Ambiente (SERENA) en 2002 y también con el cambio de
gobierno en 2007. Actualmente, por política de la administración actual, los gobiernos regionales
son los que toman la decisión primero sobre las propuestas de contratos y permisos; INAFOR
sigue sus procedimientos después.
Por su parte la Ley Forestal hace poca mención de los gobiernos regionales. Ellos participan en
el CONAFOR con un representante de cada uno de las dos regiones autónomas, en FONADEFO,
y en las Comisiones Forestales en las regiones; participan en las Audiencias Públicas para la
aprobación de planes de manejo; y reciben el 25% de los pagos por derechos de
aprovechamiento, multas y subastas. En tierras forestales nacionales, en las cuales el Ministerio
de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) maneja las concesiones, ―se debe dar traslado para su
aprobación a los Concejos Regionales Autónomos‖; sin embargo las autoridades regionales no
aceptan que existen tierras nacionales en estas regiones. El Reglamento de la Ley Forestal
precisa en su Artículo 3 que MAGFOR, como la entidad responsable de aplicar la ley, debe
coordinar con los gobiernos regionales. La Constitución de la República dice que las concesiones
y contratos de explotación de los recursos naturales deben contar con la aprobación del Consejo
Regional correspondiente (Arto. 181).
El marco jurídico forestal sugiere que hay poca diferencia entre coordinar con los gobiernos
regionales o con los gobiernos municipales. Sin embargo, el Reglamento de la Ley 28, da las
siguientes competencias a los gobiernos regionales:
• establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los
bosques tomando en consideración los criterios de las comunidades y las normas que
establezcan los organismos competentes; deben emitir ordenanzas y resoluciones para
establecer estas regulaciones (Arto. 18);
• definir su propio modelo de desarrollo (Arto. 17a);
• aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y
usufructo de los recursos naturales (Arto. 17e);
• establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales de las regiones autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación
con las instituciones nacionales (Arto. 19b);
• definir cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales y crear un sistema
regional de regulación, control y evaluación (con participación comunal) (Arto. 19c);
• diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de
explotación racional, intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y la
eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno (Arto. 19f);
• promover, establecer y sostener parques nacionales y áreas protegidas de los recursos
naturales existentes en la región, y administrar las áreas protegidas creadas en la región
(Arto. 19l);
21
• establecer convenios interregionales (RAAN-RAAS) relativos a las políticas de
aprovechamiento regional (Arto. 24a);
• formular e implementar medidas de promoción y fomento de actividades orientadas al
aprovechamiento sostenido y conservación de los recursos naturales (Arto. 24b);
• llevar un registro sobre el aprovechamiento (Arto. 24d).
Todas estas funciones se deben hacer en armonía con las leyes nacionales y la Constitución de la
República, y todo lo que tiene que ver específicamente con la gestión forestal y ambiental debe
estar coordinado con INAFOR o MARENA, dependiendo el caso.
Todavía más que las municipales, las autoridades regionales reclaman por su autonomía, y en
base a una concepción de autonomía que va más allá de la autonomía municipal, definida como:
El sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y
financieramente descentralizado que dentro de la unidad del Estado nicaragüense,
establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de
Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a
sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos
indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, consignadas en la
Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la
República.
Es importante resaltar que, con respecto a la gestión de recursos naturales, a diferencia de los
gobiernos municipales, los gobiernos de la Costa tienen que aprobar los contratos de
aprovechamiento y no sólo dar una opinión que no es vinculante. Esto le da un poder de decisión
que representa un paso importante hacia la descentralización, aunque la decisión todavía es
compartida y es INAFOR quien otorga los permisos.
Por su parte, los gobiernos regionales también deben coordinar con los gobiernos municipales
dentro de su territorio. Según el Reglamento de la Ley 28, deben tener relaciones de cooperación
y apoyo mutuo con los gobiernos municipales. Estos y las comunidades participarán en la
elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo.
Las comunidades indígenas
Las comunidades indígenas en la Costa Caribe y el departamento de Jinotega tienen derechos al
uso, goce y disfrute de los recursos naturales. El aprovechamiento forestal en comunidades
indígenas requiere el aval del juez comunal. Ellas también participan en la declaración de áreas
protegidas y en el manejo conjunto de éstas. Las comunidades tienen que ser consultadas para
cualquier aprovechamiento de recursos que se propone, y si no están de acuerdo, la Ley 445
establece un proceso de negociación que hay que seguir.
22
Según el Procurador de la RAAN, los vacíos y conflictos entre la Ley 462 y la Ley 445 causa
confusión porque el primero establece que solamente INAFOR puede otorgar permisos de
aprovechamiento, incluso sobre MARENA en Áreas Protegidas, pero el segundo establece que la
asamblea territorial tiene el derecho de otorgar el aprovechamiento ―de recursos naturales de uso
común‖. El resultado es que, en la RAAN, camiones circulan en las carreteras para llevar madera
desde las comunidades a las casas de comunitarios que viven en la ciudad. Este problema es
similar a los problemas en el Pacífico con los permisos no comerciales, pero en este caso los
comunitarios tienen todavía más fundamento por la Ley 445 para defender su derecho.
Los mecanismos de descentralización
La Política Nacional de Descentralización Orientada al Desarrollo Local (Julio 2006) define la
descentralización como ―la transferencia de funciones, recursos y autoridad o poder, de los entes
estatales centrales, a los entes autónomos, gobiernos regionales y municipales con el propósito
de promover una amplia participación y corresponsabilidad de todos los sectores en función del
desarrollo y el bienestar común‖. El tipo de descentralización que se refiere a la delegación de
funciones a los distritos territoriales de INAFOR se denomina:
Desconcentración Administrativa. Forma de organización administrativa, en la cual un
órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependencia para que
ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental
desconcentrado no tiene patrimonio propio ni personalidad jurídica, su estatus legal y
presupuesto devienen del ministerio al que está vinculado jerárquicamente.
La descentralización que se refiere a la transferencia de funciones y poderes a los gobiernos
regionales y municipales se define como:
Descentralización Político-Administrativa, o Territorial. Forma de organización
administrativa en la cual se confiere, a través de una ley, autoridad, competencias,
funciones y recursos, que antes eran ejercidos o administrados por entidades sectoriales
centrales, a entidades territoriales con autonomía política, administrativa y financiera.
Estas entidades territoriales tienen personería jurídica pública, patrimonio propio y plena
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.
En base a estas definiciones vemos que algunos aspectos de la administración y control forestal
ya están descentralizados, aunque la desconcentración es más avanzada que la descentralización
política. Con respecto a la desconcentración, y de acuerdo con lo establecido en la Ley Forestal,
INAFOR ejecuta una gran parte de sus funciones desde el territorio; en vez de ser a través de sus
distritos, sin embargo, se ha desconcentrado a un nivel todavía más bajo, a las delegaciones
municipales. Esta experiencia se explora en más detalle en la siguiente sección.
Con respecto a los gobiernos municipales, hay poca descentralización de poderes significativos
en la gestión forestal a través de la Ley Forestal, aunque es importante reconocer que INAFOR
debe coordinar con ellos y que sí participan en las audiencias públicas para dar su opinión sobre
los planes de manejo. En contraste, la Ley de Municipios otorga mucho poder sobre la gestión
23
local en general a los gobiernos municipales, incluyendo el diseño de planes de desarrollo, los
cuales, por la naturaleza de la economía rural de Nicaragua, obviamente tiene que tomar en
cuenta los recursos naturales. El mecanismo más importante para la ―descentralización‖ hoy en
día en el sector forestal son los convenios.
La ley establece esta figura así: ―Los gobiernos municipales, previa aprobación de sus respectivos Consejos, podrán celebrar Convenios de Delegación de Atribuciones Forestales con el
INAFOR para el otorgamiento de permisos de aprovechamiento comercial, el seguimiento,
vigilancia y control, mediante mecanismos que serán definidos en el Reglamento de la presente
Ley‖ (Arto. 10). Aunque son importantes para promover la delegación de funciones, estos
convenios realmente no son descentralización, según la misma definición en la política de
descentralización del gobierno: las funciones y poderes no son transferidos a través de una ley, y
aunque incluyen alguna autoridad, competencias y funciones, no incluyen recursos, aunque la
ley dice que los deberían incluir. En su artículo 7, dice que hay que trasladar ―los recursos
necesarios en el caso que el convenio se establezca con un gobierno municipal‖.
Es importante reconocer que estos convenios tampoco representan la descentralización políticoadministrativo o territorial porque no cumple con otro requisito importante en los marcos
teóricos sobre este tema. Uno de los supuestos claves sobre la descentralización política se base
precisamente en la relación entre la entidad autónoma territorial y su electorado. Es decir, se
supone que el control de estas entidades surge no tanto ―desde arriba‖ – desde el gobierno central
– sino ―desde abajo‖, desde la gente que el gobierno local debe representar y servir. La figura de
los contratos no fomenta este control local sobre las autoridades porque es el gobierno central
que delega las funciones y es el gobierno central que las puede suprimir. Estas funciones no son
ni derechos ni deberes sino privilegios que se pueden anular en cualquier momento. Para
mantenerlos, la autoridad local tiene que responder a la autoridad central en vez del electorado.
La concepción de una descentralización política en el sector forestal, de parte de los gobiernos
municipales (o regionales), puede contrastar con la visión desde INAFOR, donde las decisiones
sobre la gestión forestal no se ven como decisiones políticas sino técnicas – en cuyo caso se
pregunta, por qué tendría algo que decir el electorado? Pero la gestión forestal en términos
generales es claramente un asunto no sólo técnico, sino social, económico, cultural, etc., sujeto a
reclamos de actores con diferentes visiones (ambientalistas, de manejo sostenible, y otros ―sin
escrúpulos‖). Una pregunta que hay que resolver, por consiguiente, es: ¿en qué decisiones sobre
la gestión forestal se debe tomar en cuenta solamente aspectos técnicos, y en qué decisiones se
merece también tomar en cuenta otras visiones? Claramente estos últimos aspectos no deben ser
resueltos cada vez que se aprueba un permiso sino en otro nivel de planificación y coordinación.
Con respecto al nivel de descentralización, los gobiernos regionales autónomos ya están jugando
un papel mucho más protagónico que los gobiernos municipales, pero proponen más cambios de
fondo. Estas propuestas se discuten en el Informe II.
24
III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin)
descentralización
Hasta el momento la desconcentración y descentralización que se ha hecho en el sector forestal
ha aumentado el número de instituciones y actores involucrados en el sistema de verificación y
control. Como resultado, por consiguiente, hay traslapes y repetición de trabajo como por
ejemplo en las visitas al campo previa a la aprobación de permisos o planes de manejo, o a veces
en las visitas de control, cuando participan técnicos de los gobiernos municipales, regionales, u
otros. Para los dueños de bosque y madereros, el resultado es más trámites y costos en dinero y
tiempo para complacer a todos. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que, gracias a este nuevo
esfuerzo de coordinación entre INAFOR y los gobiernos territoriales, en los últimos dos años ha
mejorado significativamente las relaciones entre estas instituciones – un logro importante que no
se debe subestimar.
Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales
Distrito de
INAFOR
Distrito I
Distrito II
Distrito III
Ofic. Técnica Alcaldía
Bonanza (contrato)
San Fernando (contrato)
Delegación Municipal
INAFOR
Puerto Cabezas
SERENA
RAAN
Mozonte/ San Fernando
Macuelizo (contrato)
El Jicaro
Ciudad Antigua (contrato)
San Juan del Sur
Buenos Aires
(rev de expediente)
Potosi-Buenos Aires-San
Jorge;
SJ del Sur-Ometepe (2
delegados, entrevista
juntos)
Nandaime*
Granada-NandaimeDiriomo-Diria
Santa Teresa
Santa Teresa-San MarcosLa Conquista-Dolores
Distrito X
El Castillo
El Castillo
San Carlos
San Carlos
* El entrevistado dice que hay contrato pero no aparece en la lista de INAFOR Oficina Central y
el delegado dijo que no hay contrato.
Distrito V
Los estudios de caso para esta parte del diagnóstico fueron escogidos para representar una
variedad de tipos de permiso, además de municipios con y sin convenio con INAFOR; se logró
incluir las instituciones de una de las dos regiones autónomas (SERENA/RAAN).11 Como ha
habido cambios importantes en la permisología en el último año, en particular por la Ley de
Veda, se trató de tomar en cuenta los nuevos procedimientos más que los anteriores; sin embargo
esta realidad, combinada con los cambios de gobierno y de personal, limita la posibilidad de
analizar las experiencias a través del tiempo. Por ejemplo, cada cambio implica un tiempo de
11
Se espera poder incluir una entrevista con SERENA/RAAS para la versión final de este documento.
25
transición y ajuste, especialmente cuando todavía hay mucha discordia sobre algunas decisiones
(como la prohibición del aprovechamiento forestal dentro de 15km de las zonas fronterizas, la
cual casi paró el aprovechamiento por completo en el departamento de Nueva Segovia); y estos
cambios también interfieren con otros procesos en marcha como los convenios con las Alcaldías.
La desconcentración de INAFOR
La desconcentración de INAFOR representa un importante paso en la gestión forestal en
Nicaragua. Antes de 2002, las oficinas centrales se encargaban de revisar y aprobar todos los
planes de manejo; las delegaciones, en ese tiempo departamentales, hacían la inspección de
campo. El nivel central se coordinaba con las delegaciones para hacer el monitoreo del
aprovechamiento.
Hoy en día el 61% del personal está ubicado en las delegaciones, y las delegaciones municipales
aprueban todos los permisos. La definición de los 10 Distritos se hizo a través de una consultoría
que – según algunos entrevistados – no tomó en cuenta suficientemente aspectos técnicos y
operativos. Así que quedaron algunos problemas, como la formación de distritos que incluyen
áreas con mucho aprovechamiento como Distrito III (Nueva Segovia, Estelí, Madriz), o la
RAAN y la RAAS que entre sí forman los Distritos I, II y IX pero abarcan casi la mitad del país
y la gran mayoría de los bosques.
El Distrito forma un nivel intermedio entre el central y las delegaciones municipales. En el
Manual de Organización de INAFOR, las funciones de las delegaciones territoriales están
delimitadas en el capítulo sobre las Delegaciones Distritales; las delegaciones municipales no
aparecen. Sin embargo, según los entrevistados el Distrito representa la dirección de INAFOR en
el territorio y tiene la función de coordinar, supervisar y apoyar a las delegaciones municipales;
sirve de enlace entre el nivel central y municipal y coordina las POAs de los municipales. En las
regiones autónomas, los delegados distritales también coordinan con los Concejos Regionales.
Las delegaciones municipales representan el nivel técnico-operativo mas importante y tienen la
facultad de tomar todas las decisiones necesarias sobre la aprobación de planes de manejo.
También son responsables por el control y monitoreo de la implementación de los permisos, el
control de la industria, la evaluación de los regentes, el seguimiento y control de los convenios
con las Alcaldías, el desarrollo de planes que integran los diferentes actores locales en el
fomento, y el procesamiento y sanción de anomalías. Para resolver problemas, los delegados
municipales deben recurrir primero al delegado distrital y después al nivel central para buscar
apoyo (en la práctica a veces piden apoyo o asesoría directamente a las autoridades centrales).
Las oficinas centrales diseñan los instrumentos para los trámites forestales y proponen normas
(con la participación de los delegados territoriales), se encargan de la capacitación y formación
de personal en los territorios, y supervisan y monitorean el trabajo de los delegados. La
Dirección de Coordinación Territorial, a través de la Oficina de Monitoreo y Seguimiento, hace
monitoreo del aprovechamiento cuando hay recursos, no al azar si no en base a los permisos
entregados el año anterior y donde hay mas aprovechamiento. El propósito es analizar el trabajo
del regente y del delegado. Dentro de un plan, revisan un 10%, pero si ven anomalías, tratan de
26
revisar todo el área. Si encuentran debilidades en el trabajo del delegado, revisarán todos los
aprovechamientos en la delegación.
Hay seis direcciones – fomento, planificación, administración, recursos humanos, registro y
coordinación territorial – además de varias oficinas centrales importantes como la asesoría legal.
Casi todos tienen una relación importante con las delegaciones. Por ejemplo, aunque cada
distrito tiene su POA desarrollado desde las delegaciones municipales, las direcciones también
tienen sus POAs que incluyen responsabilidades para las delegaciones. Cada dirección tiene su
presupuesto para los territorios pero no incluye fondos para personal adicional, aunque sus
planes muchas veces implican un incremento en la carga de trabajo para los delegados. Esto
también implica, como dijo mas que un entrevistado, que aunque los delegados son ingenieros
forestales, en su trabajo les toca además ―ser administradores de permisos y fondos, ejecutores de
fomento, técnicos de registro, planificadores, contadores, policías, abogados, mediadores de
conflictos….‖ Los problemas con el equipamiento y personal en las delegaciones se verán abajo
en la sección sobre Capacidades.
La desconcentración de poderes solo incluye, hasta el momento, las decisiones técnicas. En
términos administrativos, las delegaciones territoriales no controlan su propio presupuesto. Cada
mes se piden los fondos operativos en base al cumplimiento del mes anterior y la propuesta para
el siguiente mes.
Hay algunos distritos que funcionan con mucha autonomía de decisión pero hay otros que no.
Esto puede ser en parte una cuestión de capacidades pero también influye el clima de temor que
se ha creado en años recientes en el sector forestal – temor de ser acusado de formar parte del
llamado ―mafia forestal‖ o de ser corrupto. Claramente el propósito de invitar muchos actores a
participar en las decisiones sobre permisos – en visitas a campo o audiencias públicas – es para
fomentar el apoyo al aprovechamiento forestal (sostenible) y disminuir las críticas; sin embargo
en una entrevista nos dijeron que hay instituciones o actores que no llegan para no
comprometerse. Cuando hay conflictos o dudas, por consiguiente, es entendible que los
delegados quieran saber que tienen el respaldo institucional para sus decisiones.
Los gobiernos municipales
No es posible hacer una generalización sobre los gobiernos municipales, ni en su capacidad de
gestión ni en su nivel de interés o compromiso con los temas forestales. Lo que sí podemos decir
es que:
(1) hay esfuerzos importantes para fomentar la formación de oficinas ambientales en las
Alcaldías;
(2) las Asociaciones de Municipios juegan un papel muy importante en este proceso;
(3) la existencia de estas oficinas con una persona dedicada al tema y con alguna capacidad
técnica facilita la coordinación con, y puede ser un aporte importante para, INAFOR;
(4) en la mayoría de los casos, todavía hace falta mas motivación y/o nivel de conciencia de
parte de las Alcaldías para dedicar mas recursos a estas oficinas.
27
Donde hay buena coordinación entre la Alcaldía y INAFOR, no hay mucha diferencia en las
gestiones de los gobiernos municipales con o sin convenio con respecto a su participación en la
aprobación de permisos (Ver Anexo 2, cuadro A). Esto es en parte porque los delegados
municipales hacen arreglos similares con las oficinas técnicas de las municipalidades que tienen
interés y capacidad. En todos los municipios que entrevistamos, los gobiernos municipales
participan en las inspecciones de campo que se hacen antes de la aprobación de todos los
permisos que se dan en su municipio. También participan, como manda la ley, en las Audiencias
Públicas (para la presentación de los Planes Generales de Manejo).12 A veces participa el
Alcalde, a veces participa el técnico de la oficina ambiental, y a veces participan los dos. En
algunos municipios, otros actores participan también. En San Juan de Sur, por ejemplo, cuando
se pide un permiso para cortar una especie en veda (por ejemplo, cuando un árbol presenta un
riesgo para la vida), la Comisión Ambiental Municipal (CAM) se reúne para firmar un acta sobre
el caso.
Aunque la opinión de la Alcaldía sobre el aprovechamiento no es vinculante, los delegados de
INAFOR prefieren no aprobar permisos sin el visto bueno de esta institución. Por ejemplo, un
delegado municipal del departamento de Carazo pidió el apoyo del distrito para ayudar a
negociar con un Alcalde que se oponía a una solicitud de aprovechamiento que el consideraba
muy grande.
Los permisos domésticos son el tema mas contencioso entre INAFOR y las Alcaldías. Aunque es
un tema algo confuso, de parte de INAFOR hay dos problemas principales: hay Alcaldías que
dan permisos para transportar madera – algo que solo puede hacer INAFOR -, y hay Alcaldías
que dan permisos domésticos como favores políticos, cuando saben que la madera tiene fines
comerciales. Esto ha sido el tema central de conflicto con respecto a los convenios (abajo).
Algunas Alcaldías aplican sus propios requisitos respecto al corte de árboles. A pesar de que la
ley Forestal dice que no se necesita permiso para cortar y utilizar un árbol dentro de la finca,
según el técnico ambiental municipal, en San Juan del Sur se requiere un permiso para cualquier
corte de árbol. Si es una especie en veda, se hace la inspección de campo con INAFOR, si no, la
oficina técnica de la Alcaldía lo maneja solo. En todos los casos, se requiere que el solicitante
siembre cinco árboles para cada árbol cortado. La Alcaldía también otorga guías para el
transporte local. San Juan del Sur no tiene convenio con INAFOR, pero según un acuerdo local
entrega informes cada 15 días.
Con y sin convenio, algunas Alcaldías otorgan permisos domésticos y muchos cobran por el
servicio. Además, piden una solvencia municipal para garantizar que el solicitante esta al día con
sus impuestos de bienes inmuebles, y a veces se cobra la inscripción de la motosierra. En
nuestras entrevistas y revisiones de expedientes encontramos los siguientes cobros a la Alcaldía
por los permisos. Otras Alcaldías, como Macuelizo, San Juan del Sur y Granada no cobran por
estos trámites.
12
Aunque la Ley Forestal dice que el técnico forestal de la Alcaldía debe participar, no hay consistencia. A veces
participa el Alcalde y a veces el técnico. Asimismo, para la firma de actas, permisos, etc., quien tiene el derecho de
firmar varía de un municipio a otro.
28
Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos
Municipio/ Departamento
Cobro (C$)
Santa Teresa/ Carazo
100 / árbol
Buenos Aires/ Rivas
20 / árbol
El Jicaro/ Nueva Segovia
550 / árbol (los que pueden)
Ciudad Antigua/ Nueva Segovia
50 (aprov. de < 1m3)
San Fernando/ Nueva Segovia
60 (aprov. de 3 árboles)
Fuente: entrevistas y revisión de expedientes
Casi todas las Alcaldías entrevistadas están involucradas en muchas otras funciones relevantes
para la gestión forestal, no solamente la permisología (Ver Anexo 2, Cuadro B). Reciben
denuncias y las comunican a INAFOR y en la apreciación de algunos delegados, se logran
atender mas rápido por este apoyo de la Alcaldía. Los gobiernos municipales también participan
en el control de quemas – se mencionó la necesidad de descentralizar esta función por la falta de
presencia de MAGFOR a nivel municipal. Han trabajado en planes ambientales, prevención de
incendios, creación de viveros y fomento de la reforestación, brigadas ecológicas y educación
ambiental. Los gobiernos municipales también han tomado algunas iniciativas que son ilegales
según INAFOR pero que el abogado asesor ambiental de AMUNIC argumenta son legales. Estos
temas se mencionaron anteriormente en la sección sobre el marco jurídico. Sin embargo, según
un funcionario de INAFOR a nivel central, la coordinación es excelente en 80% de los casos; en
el otro 20% los gobiernos municipales ―se meten donde no tienen derecho.‖
Las asociaciones de municipios pueden jugar un papel clave para avanzar con respecto a la
capacidad (técnico, financiero y legal), incentivo y compromiso al largo plazo de los gobiernos
municipales. La Asociaciones de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE), Rivas (AMUR),
Carazo (AMUC) y otros han motivado los gobiernos municipales a formar y equipar sus
unidades ambientales tomar más en serio el tema ambiental y forestal. Por ejemplo, gracias al
esfuerzo de AMUNSE y el apoyo de donantes, todas las municipalidades de Nueva Segovia
tienen unidades ambientales que ya son ―institucionalizadas‖.
En otro caso, en Carazo, hace un año, había tres unidades técnicas ambientales en las ocho
Alcaldías, y sus funciones fueron asumidas por otros funcionarios. Hoy en día, AMUC ha
logrado que siete de ocho municipalidades tengan unidades con un funcionario asignado a la
unidad con su salario pagado por la Alcaldía (sin embargo, todavía ninguno tiene su propio
computadora).
Las Asociaciones de Municipios frecuentemente tienen unidades técnicas que no sólo pueden
ayudar a fortalecer las unidades técnicas de las Alcaldías sino pueden conseguir fondos de
donantes para equipamiento, capacitaciones, el desarrollo de estrategias y planes y proyectos de
varios tipos. Las asociaciones también tienen más poder a la hora de negociar con empresas y
con las instituciones del gobierno central. Por ejemplo AMUR recientemente negoció con el
ingenio azucarero en Rivas el pago por servicios ambientales en base a su uso del agua; negoció
con tres empresas en Tola para que apoyen reforestación en las alturas para garantizar agua en
sus complejos turísticos. Estos logros demuestran que pueden haber beneficios de corto plazo –
un término que mas interesa a los Alcaldes – de una visión mas integral y de largo plazo del
territorio.
29
Según los únicos datos disponibles a nivel nacional, los gobiernos municipales solo gastan 0.2%
de sus transferencias de capital en inversiones del medio ambiente (que incluye protección y
manejo forestal) y otro 0.7% para la categoría ―agropecuario forestal y pesca‖ (principalmente
infraestructura productiva).13 No hay datos sobre el uso del 25 o 35% que reciben los gobiernos
municipales de los impuestos de la extracción forestal. Es importante notar que solo 12
municipios en todo el país reciben mas de C$100,000 (datos de 2006) en este concepto, y todos
están ubicados en Nueva Segovia, RAAN, RAAS y Río San Juan. En los otros departamentos del
país, solo siete municipios recibieron mas de C$ 48,000, el salario típico de un técnico ambiental
por un año (Ver Anexo 3). En los municipios donde se hicieron entrevistas para este estudio,
pocos técnicos ambientales sabían cuánto recibía o en qué se gastaban estos fondos. Sin
embargo, por lo menos dos municipios (Macuelizo y Mozonte) han creado Fondos Ambientales
con estos ingresos para utilizarlos en proyectos locales. Se puede estudiar más estas experiencias
y proponer un modelo para difundir a través de las Asociaciones de Municipios.
Otro indicador del nivel de compromiso de los gobiernos municipales es el tipo de ordenanzas
locales que existen sobre el tema. En un estudio de 34 municipios de 4 departamentos, 31 tenían
ordenanzas para la creación de las CAM e igual número para la creación de las Unidades
Ambientales; solo uno tenía una ordenanza general integral de medio ambiente y recursos
naturales14 (Achuapa). En nuestro estudio, Bonanza, San Juan del Sur, Macuelizo y San
Fernando mencionaron ordenanzas sobre el medio ambiente o bosques; AMUC estaba en el
proceso de diseñar una ordenanza con ayuda de INAFOR para controlar el movimiento de leña
en el departamento de Carazo.
Los convenios
De parte de INAFOR, los convenios con los gobiernos municipales tienen el propósito principal
de facilitar el trabajo de INAFOR. Como dijo un delegado de INAFOR, ―Los convenios son mas
que todo para compartir responsabilidad, no tanto para descentralizar.‖ Otro dijo que son para
―liberar la carga de INAFOR.‖ Si INAFOR no tiene la capacidad para dar seguimiento a todo lo
que hay que hacer, es lógico que las Alcaldías asuman una parte de la carga a través de los
convenios. En la perspectiva de los técnicos municipales, sin embargo: ―Descentralización no es
solo de funciones sino también de recursos‖; ―sin recursos no es posible mejorar.‖ INAFOR ha
firmado 31 convenios en total, 16 vigentes y 15 vencidos (ver Anexo 4).
Sin embargo, según INAFOR, estos convenios fueron entregados sin capacitación, sin fondos y
sin seguimiento. Por consiguiente, no es de sorprenderse que hay varias experiencias que no han
sido exitosas. Por otro lado, además de firmar con algunas Alcaldías que tenían un compromiso
13
J.O. Moncada L. 2007 La Descentralización Fiscal en Nicaragua, Segundo Proeycto de Desarrollo Rural
Municipal, Crédito 3480-NI, 2 enero.
14
J.G. Hernández Munguía, A. Casanova Fuertes y M.A. Casanova Fuertes 2005 Exploración de la Organización y
Funcionamiento de las Unidades Ambientales Municipales ―UAM‖ para una Gestión Ambiental Municipal
Participativa y Descentralizda desde las Asociaciones de Municipios, Informe Final de Consultoría, Managua:
ICRA/AMUNIC.
30
claro con el tema, también se firmaron con otros que no lo tenía. Esto se debe a la manera en que
se organizaron en Nueva Segovia para los convenios.
No todos los convenios son iguales pero muchos son similares (ver Anexo 3 para el convenio de
San Fernando). El de Macuelizo, por ejemplo, considera la delegación de las siguientes
atribuciones de INAFOR al gobierno municipal:
1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de
aprovechamiento forestal (bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos
forestales y medios de transporte en caso de incumplimiento de la legislación forestal
vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 -003-99.
2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la
respectiva denuncia para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de
suspensión temporal tomada de conformidad a ordenanza municipal.
3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir
la denuncia a INAFOR.
4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (AlcaldíaINAFOR)
5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño
ambiental y daño forestal.
La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM – Unidad Ambiental) es el encargado de coordinar y
ejecutar estas acciones para promover el buen manejo del recurso forestal.
Estos convenios hacen dos cosas principalmente: aumentan la participación de los gobiernos
municipales en el control del aprovechamiento, y establecen la entrega de permisos comerciales
de manera mancomunada. Fuera de estos puntos, su propósito principal parece ser mejorar la
coordinación entre las dos instituciones. Esto también ha sido su mayor éxito, en la opinión tanto
de INAFOR como de AMUNSE.
En Nueva Segovia, donde 10 de los 12 municipios tenían convenios desde julio 2006 a julio
2007, AMUNSE ha jugado un papel central tanto en motivar a los gobiernos municipales para
formar, equipar e institucionalizar sus unidades ambientales, como en abogar por y negociar los
convenios con INAFOR. Sin embargo, parece que tampoco hizo toda la capacitación o
acompañamiento necesario para garantizar su correcta implementación. Después de esta primera
experiencia, la Unidad Ambiental de AMUNSE señala las siguientes lecciones aprendidas:
• Tiene que partir de una demanda de los municipios.
• Por ser un tema vulnerable tiene que ser consensuado con los diferentes sectores.
• La voluntad política de los gobiernos municipales es imprescindible (Alcalde- Concejo)
para la institucionalidad del proceso.
31
• Debe de haber capacidad técnica organizativa e infraestructura para iniciar el proceso
• La ingobernabilidad no se combate con la coerción sino a través de la concertación entre los
sectores involucrados.15
Los problemas que enfrentaron con los convenios incluyen:
-
anomalías en más de una Alcaldía que han permitido que se junten varios permisos no
comerciales para llenar un camión
tensiones en Áreas Protegidas porque los convenios no tomaron en cuenta a MARENA
tensiones con la Comunidad Indígena de Mozonte
la entrada en vigencia de la emergencia y veda, lo que paró el aprovechamiento en
muchos municipios del departamento (por ejemplo no se logró poner en práctica el
control de los regentes)
Para la siguiente ronda de convenios ellos proponen tomar en cuenta las particularidades de cada
municipio (presencia de áreas protegidas, tipo de aprovechamiento permitido, presencia de
comunidad indígena), incluir MARENA, incluir los dueños de bosque y empresas forestales, y
proponer mas actividades relacionadas con el fomento y la protección, dado la nueva situación
legal. También hay que definir procedimientos para las inspecciones de planes de manejo y los
permisos no comerciales. Aunque no aparece en el de Macuelizo, tres convenios de Nueva
Segovia incluyen en la lista de funciones a delegar: ―otorgar permisos de aprovechamiento no
comercial.‖16
Para algunos Alcaldes, aunque no necesariamente para sus técnicos, los convenios se ven como
una fuente de ingresos. En la práctica, sin embargo, ningún convenio para el control del
aprovechamiento actualmente incluye recursos económicos. Según INAFOR, esto es el punto de
mayor conflicto entre ellos y los gobiernos municipales. Algunos funcionarios creen que las
asociaciones de municipios fomentan la crítica de INAFOR para tratar de ganar espacio en un
sector donde ―sólo ven dinero, no capacidad.‖ Según INAFOR, los gobiernos municipales
quieren manejar todos los permisos porque así creen que tendrán el derecho de recibir más que el
35% de los impuestos sobre el aprovechamiento.
INAFOR señala que los gobiernos municipales sobrepasan los derechos otorgados en los
convenios, porque los Alcaldes tienen la presión de hacer favores a sus votantes y para resolver
los problemas de la gente. Describen los convenios como ―un dolor de cabeza.‖ Aunque no todas
las anomalías en los permisos domésticos significan mala fe, a veces la persona que recibe el
aval de la Alcaldía cree que tiene permiso para lo que quiere (todo transporte requiere guía de
INAFOR, no solamente cuando salga del municipio). Por su parte hay Alcaldes que utilizan el
convenio para justificar sus acciones; además de dar permisos no comerciales para el uso
comercial y guías de transporte dentro del municipio, en un caso la municipalidad decomisó y
15
Unidad Gestión Ambiental AMUNSE (sin fecha) Visión de la gestión forestal descentralizada, Presentación
powerpoint. Ver también MEMORIA: Evaluación Técnica de Convenios de delegación de atribuciones del
INAFOR 8 mayo 2007.
16
Parece que hubo un esfuerzo por eliminar esta cláusula de los convenios porque en otros (como el mismo de
Macuelizo) esta aparecía en la versión borrador, pero INAFOR los eliminó antes de mandar la versión firmada a las
municipalidades.
32
subastó la madera. En otro un Alcalde detuvo un plan de manejo en ejecución. Otro problema es
que los técnicos no siempre tienen la capacidad de medir 10 m3 (cantidad máxima para permisos
no comerciales). Por estos problemas, algunos funcionarios de INAFOR proponen que se debe
firmar convenios cuando los técnicos ambientales sean acreditados por INAFOR, después de
tomar cursos en regencia y ser especialistas en lo forestal.
Por otro lado algunas municipalidades han hecho un muy buen trabajo, como Macuelizo por
ejemplo. Tienen una ordenanza sobre la protección de fuentes de agua. Coordinan inspecciones
juntos y han agarrado y sancionado infractores. Macuelizo también ha creado un Fondo
Ambiental con el 35% que reciben de los impuestos forestales que utiliza para financiar
pequeños proyectos ambientales y manejo de regeneración. Según la unidad ambiental, tiene 25
brigadas de control de incendios con 500 miembros.
El municipio de Bonanza es un caso bastante excepcional en varios sentidos. El municipio esta
ubicado dentro de la zona núcleo y la zona de amortiguamiento de la Reserva Bosawas, y no
tiene y nunca ha tenido oficina de INAFOR. Además, desde hace muchos años, la gestión de la
Alcaldía ha demostrado interés en el cuido del medioambiente y del recurso forestal y ha tenido
una oficina dedicada al tema. La Alcaldía emitió una ordenanza hace varios años prohibiendo la
salida de madera en rollo del municipio. Siempre ha habido aprovechamiento forestal pero de
pequeña escala, y con mucho aprovechamiento ilegal (de hecho, sin la presencia de INAFOR, no
había manera de aprovechar madera de manera formal y legal). Hace poco, la Alcaldía subió su
Unidad de Gestión Ambiental a una Dirección de Gestión Ambiental (Siuna es otro municipio
que ha hecho lo mismo). Bonanza buscó firmar un convenio con INAFOR por mucho tiempo;
firmó un primer convenio en 2004, y un segundo cuya vigencia es de cinco años en febrero 2006.
Bonanza desarrolló su propio modelo de permiso forestal, llamado ―plan de forestería
comunitaria agrosilvopastoril‖, basado en promover la creación de viveros y reforestación, en
coordinación con la Cooperativa de Silvicultores de Bonanza (COOSBA) y con el apoyo de la
cooperación Alemana DED. INAFOR ha aprobado este modelo para el aprovechamiento forestal
de ese municipio. El convenio de Bonanza esta dirigido a la coordinación y el apoyo mutuo entre
INAFOR y la municipalidad y reconoce, hasta cierto punto, que INAFOR casi no ha tenido
presencia en el municipio. El objetivo general es ―promover el manejo forestal sostenible y
controlar el tráfico ilegal de recursos forestales en el Municipio de Bonanza y establecer las
competencias que en materia forestal serán ejecutados por el Municipio de Bonanza con el
seguimiento y evaluación del INAFOR.‖ Los objetivos específicos son:
-
-
Apoyar al INAFOR en el seguimiento, vigilancia y control de las actividades forestales.
Aprobar de manera conjunta, entre el INAFOR y la Alcaldía, los Planes de Reposición,
de conformidad a la legislación forestal, al modelo de permiso presentado por la Alcaldía
y aprobado por INAFOR.
Apoyar al INAFOR con la correcta aplicación de la Legislación Forestal en la aprobación
de los Planes Reposición.
En la práctica la Alcaldía aprueba los planes, escribe las guías de transporte y firma en conjunto
con MARENA; el delegado de MARENA funciona como representante de INAFOR en el
municipio. La Alcaldía también manda copias al delegado distrital de INAFOR en Rosita.
33
Después del huracán Félix, MARENA y Alcaldía, en conjunto con los otros miembros del recién
formado Comisión Municipal Forestal (COMUFOR), estaban reorientando el trabajo para
estudiar los efectos del huracán y diseñar nuevas reglas para garantizar la recuperación de las
áreas dañadas. Esto incluía visitas de campo a las fincas con planes de aprovechamiento y
reforestación, el aprovechamiento de madera caída y la formación de brigadas de prevención de
incendios.
Los gobiernos regionales17
Como con los gobiernos municipales, INAFOR también ha tenido conflictos con los gobiernos
regionales que se han ido superando a través de una mejor coordinación inter-institucional. En la
RAAN se habla de una buena coordinación desde hace más o menos dos años, en parte porque
los delegados hoy en día son de la región y están más ―enchufados‖ con las políticas regionales.
Sin embargo, hay dos Distritos forestales y por razones de distancia y problemas de
comunicación, la coordinación inter-institucional es mucho mejor en el Distrito I (Puerto
Cabezas-Waspan) que el Distrito II (Las Minas- Prinzapolka). Los gobiernos regionales han
delegados la parte operativa de la gestión forestal a las Secretarias de Recursos Naturales
(SERENAs), pero son los Concejos que emiten resoluciones y disposiciones administrativas
sobre el sector y aprueban los Estudios de Impacto Ambiental (para aprovechamiento mayor de
500 hectáreas) y los planes de manejo. La aprobación de los EIA ha sido descentralizada desde
MARENA a los gobiernos regionales.
Para los PGM y POA18, los procedimientos son iguales, solo que se elimina la Audiencia Pública
para el segundo:
(1) INAFOR recibe los documentos; tres copias del plan van a la Alcaldía, INAFOR y
SERENA; el solicitante también entrega copias de toda la documentación a SERENA
directamente
(2) Las tres instituciones revisan el plan
(3) Se coordina la evaluación técnica de campo entre INAFOR, SERENA, Alcaldía (también
invitan MARENA, Procuraduría); hacen un muestreo; si hay problemas, notifican el
Regente y se hace otra inspección rápida si es necesario
(4) Cada institución hace su dictamen aparte:
a. SERENA lo manda al concejo regional
b. INAFOR lo manda al distrito de INAFOR
c. La oficina técnica de la Alcaldía lo manda al Alcalde para la revisión del Concejo
Municipal, lo firma el secretario del Concejo
(5) Se hace la Audiencia Pública (participan SERENA, Alcaldía, INAFOR, a veces
MARENA, varias autoridades de la comunidad que es dueño del recurso y su regente) y
firman acta
(6) INAFOR emite el permiso
17
Este estudio solo logró incluir la RAAN. Según INAFOR, hay mas problemas de coordinación entre INAFOR y
SERENA en la RAAS porque solo hay un forestal; por consiguiente falta personal y capacidad técnica.
18
Estos procedimientos no toman en cuenta los nuevos arreglos despues del huracán.
34
(7) Desde la veda forestal, el Concejo Regional también extiende un permiso, firmado por la
Comisión de Recursos Naturales del Concejo y SERENA
(8) Se hace el pago correspondiente para la madera tumbada, y para las inspecciones de
campo, antes de conseguir la guía (INAFOR emite el orden de pago)
(9) INAFOR maneja todas las guías y permisos de transporte; desde la veda el Concejo
también entrega un permiso de transporte
En base a una resolución del Concejo Regional se paga un cobro adicional a este gobierno que
varia según el tamaño del aprovechamiento y la distancia que hay que viajar para la inspección.
Para los EIA todo el procedimiento es coordinado por el gobierno regional a través de SERENA.
SERENA coordina la inspección de campo para elaborar los términos de referencia e invita un
equipo inter-institucional que incluye: INAFOR, Alcaldía, MARENA, Adforest y las
universidades. Este mismo grupo revisa el estudio juntos, además de hacerlo disponible en varios
lugares para la revisión del público. El solicitante tiene que presentarlo también en la comunidad
donde se va a hacer el aprovechamiento. La Comisión de Recursos Naturales hace un dictamen y
se aprueba en al plenario del Concejo Regional.
SERENA no participaba en la inspección o autorización de los otros tipos de permisos que se
suspendieron con la veda forestal, como los planes mínimos y planes de reposición. Sin
embargo, había un acuerdo entre las autoridades de la región para permisos menores para el
comercio local. Estos permisos se daban principalmente para el pino y la madera que no podía
salir del Distrito. Contaba con la autorización de juez o síndico de la comunidad, la alcaldía, y el
Concejo Regional/ SERENA; INAFOR daba el permiso, después de hacer una inspección de
campo. Estos permisos también fueron suspendidos después de la veda.
SERENA tampoco participa en los permisos no comerciales. En estos casos, los comunitarios
necesitan el aval del juez de la comunidad, que debe verifican que el propósito es no comercial.
Si tiene que transportar la madera (como para los comunitarios que viven en el pueblo) necesita
el aval del juez, síndico y alcaldía; debe tener una guía de traslado de INAFOR. No hay
inspección de campo.
El Gobierno Regional participa, hoy en día, en la aprobación de permisos en Puerto Cabezas,
Waspan, Prinzapolka y Rosita. En Bonanza se maneja de otra forma (mencionada arriba), y en
Siuna hay poco bosque hoy en día pero de todas formas, por la distancia SERENA no participa.
Además de la permisología, hay muchos otros esfuerzos regionales sobre la gestión forestal. Los
mas importantes son:
-
-
las resoluciones y disposiciones administrativas aprobado por el Concejo Regional de la
RAAN, las cuales demuestran su interés en jugar un papel protagónico en el tema
(aunque no sin controversia por algunas de las decisiones que han tomado)
la formación del Comité Consultivo Forestal y el trabajo en general sobre gobernanza
forestal en la región
la formulación y aprobación de la Estrategia Forestal y su seguimiento, ahora en
particular con la Estrategia de Forestería Comunitaria
35
Muchos de estas iniciativas se han hecho en coordinación con INAFOR, especialmente los
esfuerzos recientes en torno al huracán, sobre el cual ha habido un esfuerzo por unificar criterios
y respaldar las resoluciones regionales con decretos presidenciales acordados con INAFOR.
Actualmente están trabajando en programas de reforestación y plantaciones, programas de
aprovechamiento de la madera caída, prevención de incendios y formación de brigadas y
educación ambiental, mucho de esto a raíz de la emergencia (antes del huracán habían algunos
proyectos de reforestación y viveros coordinados por INAFOR con las universidades).
Como en todas partes del país en todas las instituciones (INAFOR, gobiernos municipales y
regionales), la parte mas débil parece ser el control y vigilancia del aprovechamiento forestal.
Aunque todos están de acuerdo que el monitoreo debe ser permanente, no hay suficientes
recursos para ponerlo en práctica. Hay monitoreo del aprovechamiento cuando hay denuncias o
problemas que investigar. Se hace en coordinación entre SERENA, INAFOR, MARENA,
Ejército, Procuraduría y Fiscalía, estos últimos solo cuando hay una denuncia. Con respecto al
control del transporte de madera, se montan operativos en conjunto también si hay sospechas;
INAFOR esta activando puestos de control. SERENA ha participado uno o dos veces en
coordinación con INAFOR en el control de los Regentes.
Los comités y las comisiones
No hay que obviar que hay muchos otros actores que juegan un papel en la gestión forestal. 19
Esto incluye una variedad de comités y comisiones que son más deliberativas o de asesoría que
de toma de decisión. Pueden ser muy importantes, sin embargo, en la negociación y resolución
de diferencias y el aterrizaje de las propuestas de políticas y estrategias (ver por ejemplo CABAL
2006). Existen muchos comités que tienen enfoques similares.
No hay datos sobre la cantidad de municipios que tienen Comisiones Ambientales Municipales
y/o Comisiones Municipales Forestales. Las CAM fueron formadas desde los años 90 mas en
función de la gestión ambiental e incluyen una variedad de actores como delegados del gobierno
central, Alcaldía, ONGs, líderes comunales y a veces individuos o empresas importantes en el
municipio. Tienen que ser formadas y presididas por la Alcaldía. Son principalmente instancias
de consulta, participación, deliberación y organización inter-institucional.
Las Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR) y Comisiones Departamentales Forestales
(CODEFOR) han empezado a ser creadas desde hace poco tiempo, en base al mandato de la Ley
Forestal. Su enfoque es meramente forestal y deben ser presididas por MAGFOR. Sin embargo,
en muchos municipios MAGFOR no tiene presencia y muchos de los participantes son los
mismos que los de las CAM. Además, hay comités de Gobernanza Forestal (GOFO), formados
recientemente a través del proceso de consulta sobre la gestión forestal (y la propuesta de una
nueva política forestal) dirigido por GTZ e INAFOR. En la RAAN existe el Comité Consultivo
Forestal (CCF) a nivel de la región además de algunos CCF municipales.
19
Por razones de tiempo, espacio y prioridades relevantes para la descentralización de INAFOR, no se ha incluido
aquí muchos detalles sobre otros actores importantes como Ejército, Procuraduría, Fiscalía, MARENA, Regentes,
madereros, dueños de bosque, etc.
36
IV. Capacidades y Capacitaciones
Esta presentación sobre capacidades se elaboró en base a una revisión de datos de INAFOR e
entrevistas con INAFOR central y delegaciones, gobiernos municipales y SERENA/RAAN. No
es una discusión exhaustiva sino indicativa de algunas tendencias, fortalezas y debilidades que se
deben tomar en cuenta en el análisis de las experiencias actuales y el diseño de una propuesta de
descentralización. La falta de capacidades ha sido una justificación permanente – en muchos
países – para no desconcentrar o descentralizar funciones y poderes significativos. La
experiencia en Nicaragua demuestra el potencial, los beneficios y también desafíos de este
proceso. La pregunta es: Si hay un compromiso con la descentralización y el reconocimiento que
existen razones por las cuales descentralizar, ¿cómo crear capacidades y las otras condiciones
necesarias para que se haga mejor?
INAFOR
El presupuesto de INAFOR ha aumentado de manera significativo en los últimos años, no
solamente con respecto a los gastos corrientes sino también en los gastos de capital. Entre 2004 y
2007, los ingresos corrientes subieron casi C$ 10 millones, representando un incremento de casi
el 50%. In ingresos de capital, para 2007, INAFOR tiene casi $50 millones asignados de fondos
de PRORURAL además de dos otras fuentes importantes de cooperación (una donación del
Gobierno de Japón y un préstamo del Banco Mundial). Estos aumentos han permitido la
contratación de nuevo personal y la inversión en algunas necesidades como medios de transporte
en los territorios. El Cuadro 4 también demuestra el cambio de la fuente del presupuesto después
de la aprobación de la Ley Forestal, cuando INAFOR dejó de depender directamente de los
ingresos de la actividad forestal.
Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas)
Concepto
2002
2003
2004
2005
27,083,431
2006
Estimado
31,380,440
2007
Programado
28,785,139
Ingresos
19,788,942
corrientes
19,063,942
Ingresos de
operación
725,000
Transferencias
del gobierno
cental
Ingresos de
9,331,296
capital
9,331,296
Transferencias
del gobierno
central
Ingresos totales
29,120,238
Fuente: presupuestos INAFOR
23,494,387
19,233,464
23,494,387
16,920,035
--
2,313,429
27,083,431
31,380,440
28,785,139
8,352,744
4,966,246
2,449,822
28,305,657
63,152,437
8,352,744
4,966,246
2,449,822
28,305,657
63,152,437
31,847,131
24,199,710
29,533,253
59,686,097
91,937,576
37
El Cuadro 5 demuestra el personal y presupuesto por Distrito en base a datos de 2007. Como
promedio nacional, los delegados atienden dos municipios. Sin embargo, en regiones muy
grandes como la RAAN, hay un delegado por municipio, y en otros, como en Distritos III y V,
algunos delegados atienden a cuatro. Sin embargo un delegado nos dijo que el atendió a 8
municipios por un año por falta de personal.
Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito.
Distrito
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
Departamentos/
Municipios/
Regiones
Puerto Cabezas,
Waspan
Rosita, Bonanza,
Siuna,
Prinzapolka
Nueva Segovia,
Madriz, Estelí
Chinandega,
León
Rivas, Carazo,
Granada
Managua,
Masaya
Boaco,
Chontales
Jinotega,
Matagalpa
RAAS
Rio San Juan
IX
X
Totales
Fuente: INAFOR
Delegados
(#)
Inspectores
puestos de
control (#)
4
Total
(#)
4
Inspectores
forestales
(#)
3
4
2
4
10
13
1
6
20
7
2
9
9
1
10
Presupuesto
2007 (C$)
11
1,478,822
1,054,881
1,198,202
893,500
991,699
11
11
877,630
7
1
5
13
12
2
6
20
2
11
5
120
1,046,579
9
5
81
9
30
1,047,258
1,100,730
1,190,913
El siguiente cuadro (Cuadro 6) demuestra la relación entre el personal y presupuesto asignado y
el área total del distrito, el área total de bosque en el distrito, y el volumen de madera aprobado
para aprovechamiento para 2006.
Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito
Distrito
Area total
(ha)
Area de
bosque
(ha)
Vol.
aprov.
aprobado
2006 (m3)
Area total
/ persona
3,281,968 2,434,056
36,925
I y II
742,920
164,883
37,975
III
828,752
138,205
6,226
IV
428,290
82,857
7,311
V
407,588
57,989
2,862
VI
1,065,795
136,834
3,518
VII
1,360,772
675,406
7,369
VIII
2,754,632 1,625,441
3,451
IX
754,090
394,859
12,879
X
Fuentes: INAFOR/SIRCOF y Elaboración propia
156,284
37,146
92,084
42,829
37,053
81,984
68,039
250,421
150,818
Area
bosque /
Persona
115,907
8,244
15,356
8,286
5,272
10,526
33,770
147,767
78,972
Vol
aprov./
Persona
1,758
1,899
692
731
260
271
368
314
2,576
Presupuesto/
Area
total
C$/ha
0.8
1.6
1.1
2.3
2.2
1.0
0.8
0.4
1.6
Presupuesto/
area
bosque
C$/ha
1.0
7.3
6.5
12.0
15.1
7.6
1.6
0.7
3.0
Presupuesto/
Vol
aprov.
C$/m3
69
32
143
136
307
298
142
319
92
38
El cuadro demuestra que los cinco distritos que tienen mayor bosque (I y II, la RAAN, y IX, la
RAAS) y mayores volúmenes de aprovechamiento aprobado en 2006 (I, II, III, Las Segovias, y
X, Río San Juan) tienden a tener menos personal y presupuesto por área y volumen. Los
delegados y inspectores de la RAAN y RAAS tienen que atender entre 150,000 y 250,000
hectáreas totales y entre 79,000 y casi 150,000 hectáreas de bosque cada uno (y esto no toma en
cuenta el hecho que los inspectores de puestos de control no son personal que se mueve en el
territorio). El presupuesto por hectárea de bosque es C$ 0.7 en la RAAS y C$ 1.0 en la RAAN, el
mas bajo en todo el país. La relación entre personal y presupuesto y volumen de
aprovechamiento es mucho más bajo en la RAAN, Las Segovias y Río San Juan.
El nivel profesional de los delegados es alto, siendo casi todos ingenieros forestales, ingenieros
agrónomos o ingenieros agroforestales. Sin embargo, la rotación de personal es alta, en particular
por ser una temporada en que hubo cambio de gobierno reciente. Entre 13 delegados municipales
o distritales que fueron registrados en nuestro sondeo, 6 – casi la mitad – tenían 6 meses o menos
de estar en el puesto.
Según información que nos brindaron sobre sus oficinas y equipamiento (Cuadro 7), pocas
delegaciones tienen oficinas propias o suficientes computadoras para facilitar el trabajo. Aun
cuando casi todos tienen suficientes motocicletas para la movilización de los delegados, cuando
hay que viajar en grupo para inspecciones muchas veces tienen que ir en una camioneta de otra
institución.
Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas
Delegación
Oficina propia
Distrito Rio San
Juan
Municipal El
Castillo
Municipal Diriomo/
Granada
Municipal Puerto
Cabezas
Municipal Santa
Teresa/ San
Marcos/ La
Conquista/ Dolores
Sí
Municipal
Mozonte/ Ciudad
Antigua
Distrito Rivas
Computadoras
propias
3
Motocicletas
propias
6
Camionetas
propias
1
Oficina del Proyecto
Austriaco
Oficina de
MAGFOR
Compartida con
delegación distrital
Oficina de
MARENA,
comparte también
delegación
municipal de
Diriamba/ Jinotepe/
La Paz/ El Rosario
Oficina de Alcaldía
Compartida (1)
1
0
2
0
2
1 (compartida entre
2 personas)
2
2 (entre dos
delegados)
2 (entre dos
delegados)
0
0
2
0
Alquilada
2 (todos los técnicos
comparten 1)
3
1
0
Fuente: entrevistas
39
En las delegaciones de INAFOR se hicieron los siguientes comentarios y recomendaciones.
Sobre el personal y la carga de trabajo:
* En los municipios con mucho bosque y aprovechamiento, como en Nueva Segovia, debe haber
un delegado y un inspector por municipio.
* Hay mucha carga de trabajo, lo cual fomenta hacer errores. El personal necesita tiempo de
campo y tiempo de oficina, y se acumula mucho trabajo, se atrasa en la información de sistema.
* En Puerto Cabezas y Waspan, hay 6 sectores (Puerto tiene 54 comunidades, Waspán tiene
108). Cada uno debe tener su técnico. Actualmente no se controla ni el litoral norte ni el litoral
sur por falta de personal.
Sobre la oficina central:
* Hace falta más capacitación de los delegados. Por ejemplo, a veces hay cambios de formatos
sin acompañamiento o capacitación sobre el cambio.
* El apoyo a las delegaciones debe ser constante.
* Los directores del área central no visitan las delegaciones.
* Para las oportunidades de estudio fuera del país se prioriza el personal a nivel central.
* Los asesores legales capacitan pero no acompañan. Las delegaciones piden asesoría legal
permanente, y/o la posibilidad de recoger la información y pasarlo a un abogado en vez de tener
que llevar los casos administrativos.
Sobre las oficinas y el equipamiento:
* A veces no hay delegaciones municipales en los municipios porque no hay condiciones; esto
incluye seguridad, movimiento forestal, accesibilidad, como en Prinzapolka.
* Es mejor si la delegación tiene su propia oficina y no tiene ni que alquilar (y a veces mudarse
con frecuencia) ni prestar ―hasta las sillas para visitas‖ de otras instituciones.
* Cada técnico debe tener su propia moto. Cada delegación debe tener GPS; en la RAAN, cada
técnico debe tener su propio GPS, además de su cinta, brújula, etc. Cada técnico debe tener su
propia computadora. Las delegaciones deben tener acceso a Internet.
* Debe haber más puestos de control. Los puestos de control deben tener radio y comodidades
para que no sean lugares muy incómodos para trabajar.
* Cuando se daña equipo de trabajo, como la moto, hay que presentar tres proformas al delegado
distrital y se pasa un tiempo indeterminado sin facilidad para movilizarse.
* Waspán necesita transporte acuático.
* Las oficinas necesitan donde archivar papeles con seguridad.
Sobre el presupuesto:
* La desconcentración no se acompañó con recursos. Solamente desde 2007 hay mejor
presupuesto, para nuevas motos, combustible.
* No hay recursos para hacer operativos los fines de semana.
* Debe haber suficientes fondos para gastos operativos; un delegado dijo que a veces tienen que
poner de su salario para cumplir con obligaciones.
* Un delegado dijo que deben ganar C$10,000/ mes en vez de C$5,000
40
Alcaldías/ Unidades técnicas
Como INAFOR, el presupuesto de los gobiernos municipales también ha incrementado en los
últimos años, tanto sus ingresos corrientes como las transferencias presupuestarias del gobierno
central. Los ingresos corrientes, sin incluir Managua20, han incrementado de C$490.1 millones
desde 2003, hasta C$1,127.5 millones proyectados para 2007. Las transferencias han pasando de
un monto en el 2003, antes de la Ley de Transferencias, de C$156 millones a un estimado en el
2007 de C$1,278 millones. (Ajustando por la inflación sin embargo, el valor de las transferencias
en 2007 sería C$656.48 millones en córdobas de 200321; el aumento de los ingresos corrientes en
términos reales de 2003 a 2007 representa un incremento de casi el 100%).
Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007
Año
2003
2004
2005
2006 (presupuestado)
2007 (proyectado)
Fuente: Moncada (2007)
Ingresos
Corriente
(millones de
córdobas)
490.1
575.5
717.9
1,063.7
1,127.5
Transferencias
(millones de córdobas)
Ingresos Totales Municipales
(millones de córdobas)
156.0
387.7
770.3
913.8
1,214.9
646.1
963.2
1,488.2
1,977.5
2,342.4
Según datos nacionales de MARENA publicados en 200722, casi todas las municipalidades
tienen unidades ambientales municipales (UAM), y todas estas unidades tienen la certificación
de su concejo municipal. Sólo un municipio en Chinandega, uno en la RAAS (para otro no hay
dato), dos en Estelí, uno en Matagalpa, y, ocho de nueve municipios en Madriz no tienen
UAMs.23
Un estudio de 2005 que abarcó 10 municipios en Rivas, 7 (de un total de 10) en Chontales, 12 en
Nueva Segovia y 5 de León Norte (miembros de AMULEON) encontró que 31 de los 34 tenían
unidades ambientales, y los otros 3 tenían un funcionario de otra área de la alcaldía designado
para tratar estos temas. En algunos casos, estas unidades son subordinadas directamente al
Alcalde, como en Nueva Segovia; en los otros casos, la mayoría, son subordinados al área de
Planificación y Proyectos. De los 34 responsables del tema ambiental, 23 son profesionales, 7
son técnicos superiores o medios, 2 son universitarios y 2 tienen nivel de secundaria.24 Como se
20
El autor explica: ―En los análisis siguientes, excepto en los del comportamiento global de las transferencias, se
excluye el municipio de Managua, ya que la distribución de las transferencias de recursos presupuestarios se le
calcula directamente (2.5 por ciento del total del monto) y el nivel de ingresos es igual al del resto de municipios
juntos, razones por la que su inclusión con el resto de municipios distorsionaría las conclusiones.‖
21
Moncada 2007 op. cit.
22
M. Reyes García 2007 Informe Final Subcomponente Gestión Ambiental Local. Segundo Proyecto de
Municipalidades Rurales, Managua: MARENA, mayo.
23
Sin embargo, supimos de otros municipios que no tenían unidades, aunque tenían alguien asignado para tratar el
tema.
24
Munguía et al. 2005 op. cit.
41
mencionó anteriormente, entre 2006 y 2007 en Carazo, se formaron unidades técnicas
ambientales en 7 de sus 8 municipios.
Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Ambientales Municipales Estudiadas
Municipio
Numero de
Personal
Profesión o
nivel
académico
Técnico medio
forestal
Espacio de
oficina
propio
Sí
Computadoras
propias
2
Motocicletas
propias
1
Camionetas
propias
1 compartida
El Castillo
1
San Carlos
1
Técnico medio
agrónomo
Sí
3
0
Bonanza
(convenio)
3
Sí
1 (1
propia
mas 1
comprartida)
Macuelizo
(convenio)
2
Sí
1
1
0
2006:
C$115,000 +
C$78,000
proyectos;
2007:
C$36,000 +
C$21,000
proyectos
C$16,000
San
Fernando
(convenio)
2
Ingeniero
Forestal,
Ingeniero
Agrónomo,
Ingeniero
Forestal
(estudiante 3
año)
Ingeniero
Agropecuario
y técnico
forestal
(estudiante
temporal)
Ingeniero
Agropecuario
Compartida
con admin.
MARENAINAFORMAGFOR
1
2
2
0
C$55,000
Murra
2
Compartida
con
delegación
distrital
Sí
Sí
Sí
0
Ciudad
Antigua
(convenio)
2
Sí
Sí
Sí
0
El Jicaro
(convenio)
1
Técnico
Forestal
Sí
Sí
Sí
Santa
Teresa
1
Agrónomo
Sí
No
funciona
1 (propio del
empleado)
Compartida con
alcaldía
0
2006:
C$112,000**
2007:
C$132,000**
C$10,000 para
forestal de
C$54,000
ambiental
C$65,490
unidad
ambiental
2006: 112,000
2007: 123,000
Buenos
Aires
1
compartido
con
planificación
No hay
unidad, resp.
de
planificación
asume medioambiente
Oficina de
planificación
De
planificación
De
planificación
Ingeniero
Agropecuario
y Ingeniero
Forestal
Ingenieros
0
0
Presupuesto
asignado p/
forestal*
US$16,000/ 3
años, de
cooperación
C$200,000
No hay
presupuesto ni
ambiental ni
forestal
42
San Juan
del Sur
1
Nandaime
1
Secundaria
completa
No tiene
espacio
hasta este
año,
compartido
Compartida
con unidad
vivienda
0
0
0
C$150,000 de
GTZ
1
1
0
No sabe
Fuente: entrevistas
* Solamente Santa Teresa y Murra incluyen salarios en este monto
** Total unidad ambiental. El presupuesto forestal es de C$10,000.
Sólo 4 de 18 funcionarios de las unidades ambientales (22%) tenían menos de 6 meses en el
trabajo, sugiriendo que los puestos en las Alcaldías han sido más estables que en INAFOR. Hay
que tomar en cuenta sin embargo que 2007 no fue un año de cambios electorales en las alcaldías,
por consiguiente hay más estabilidad actualmente pero no necesariamente en los momentos de
cambios de administración. Es notable que en algunas municipalidades hay responsables de
unidades ambientales que tienen entre 5 y 10 años en su cargo (San Carlos, Macuelizo, Bonanza,
Ciudad Antigua y El Jícaro). También es notable que cuatro de estos cinco son alcaldías que
tienen convenios con INAFOR.
Según esta pequeña muestra de municipios, parece ser más probable también que los municipios
con convenio tengan más de una persona asignada a la unidad ambiental, que sean ingenieros y
que tengan oficina propia y equipo en computadoras y motos. Parece que sea más probable que
tengan presupuestos, aunque sean pequeños, de la alcaldía (y no solamente de la cooperación).
Se puede identificar dos indicadores importantes a nivel municipal de su compromiso, y su
capacidad – compromiso porque demuestra su voluntad de invertir en el tema ambiental o
forestal y capacidad porque hay que reconocer que puede haber compromiso y interés de un
municipio pobre que simplemente no tiene la capacidad financiera (igual que hay compromiso de
parte de INAFOR, pero no hay presupuesto suficiente para tener la infraestructura deseada).
Estos son:


la presencia de una unidad técnica ambiental formada, institucionalizada y con su
propio personal, tomando en cuenta también el número de personal y su nivel
académico o profesional
una unidad que tiene su equipo para funcionar y un presupuesto de la alcaldía para
cubrir sus gastos (y la relación entre ese monto y los ingresos por actividades
forestales)
Se menciona el presupuesto ―de la alcaldía‖ porque la presencia de la cooperación externa,
proyectos y ONGs puede distorsionar los hallazgos. Por otro lado, la presencia de la cooperación
o un proyecto puede ser evidencia también de la capacidad de la Alcaldía de atraer esas
inversiones. Es decir, la cooperación puede ser en parte causa y en parte efecto de la capacidad.
Tomando en cuenta el papel tanto de estos proyectos como de las asociaciones de municipios, lo
importante es reconocer que la meta debe ser fortalecer la institucionalidad municipal y no
remplazarla. Una lección importante es que los estudios técnicos tienen que ser diseñados para
ser herramientas de la alcaldía; si no, solo quedan en papel. En este sentido otro indicador de
43
compromiso y capacidad puede ser la presencia y uso de herramientas de gestión como las
ordenanzas y las políticas o planes ambientales o forestales. Según MARENA, 32 municipios
tienen ordenanzas o resoluciones sobre planes ambientales municipales y gestión ambiental
municipal; 52 las tiene sobre el control y regulación del aprovechamiento de los recursos
naturales.25
Para aumentar el interés y compromiso de las autoridades municipales en estos temas, y para
mejor garantizar la continuidad en el tiempo de este compromiso, hay que involucrar a la
sociedad civil para que ejerza la presión necesaria sobre (y el control de) los funcionarios
elegidos.26 Por ejemplo, una CAM fuerte puede influir en el presupuesto municipal para que la
Alcaldía financie una unidad ambiental. Por otro lado, una alcaldía con visión puede utilizar la
CAM para aumentar su propia capacidad de gestión. Según la Asociación de Municipios de
Carazo, La Conquista es el municipio más pobre del departamento con poca capacidad
financiera, pero por el liderazgo de la Alcaldía, tiene la mejor CAM. Tiene un plan municipal
ambiental y un proyecto de fortalecimiento de la CAM. Las CAM pueden ser importantes en la
discusión y elaboración de políticas y planes y también en su implementación.27
El director de una asociación de municipios en el Pacífico hizo el cálculo que C$150,000 sería lo
necesario para tener una unidad ambiental con dos personas tiempo completo (C$100,000) y
gastos de movilización (C$50,000). En comparación con el promedio de ingresos totales actuales
de las municipalidades, esto sólo representa alrededor del 1.0%. Sin embargo, para municipios
de Categoría H (los de menos ingresos) como La Conquista, el cual solamente tiene ingresos
propios de menos de C$200,000 e ingresos de transferencias para gastos corrientes de otro
C$1,000,000 (datos de 2005)28, este gasto representa una alta proporción (mas o menos el 12%).
¿Cómo es posible que Ciudad Antigua y Murra (departamento de Nueva Segovia), que también
son municipios de Categoría H, logran tener no solamente una unidad técnica ambiental sino dos
personas que trabajan en esas oficinas tiempo completo? En los dos casos, la Asociación de
Municipios AMUNSE le proporciona uno de los dos técnicos, pero el otro es pagado de la
planilla de la Alcaldía. También es notable que Murra recibió un poco más de C$100,000 en
ingresos de la actividad forestal en 200629 (Ciudad Antigua recibió C$18,000).
Gobiernos Regionales/ SERENA
Los gobiernos regionales todavía tienen una desventaja grande por tener que negociar cada año
su presupuesto en la Asamblea Nacional. Sin embargo, las transferencias del gobierno central a
la RAAN han incrementado sustancialmente (ver Cuadro 10). En términos reales, el aumento ha
sido menos pero es todavía significativo, subiendo casi un 70% desde 2003 para el Consejo de la
RAAN y para el gobierno, han más que triplicado. En el sur han subido menos, en un 50% para
el concejo y un 35% para el gobierno.
25
Reyes García 2007 op. cit.
Ver A.M. Larson 2006 Politicas Forestales Nacionales y Locales: Institucionalidad para la participación
ciudadana, Managua: Nitlapan-UCA.
27
CABAL 2006 op. cit.
28
INIFOM 2006, Anuario de las Finanzas Municipales 2005, Managua.
29
Según datos de INAFOR. Según datos de la Alcaldía, recibieron 72,000.
26
44
Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas
Transferencias totales del gobierno central (miles de córdobas)
2003
2004
2005
2006
2007
27,856
33,758
36,260
40,131
57,479
Concejo RAAN
10,000
12,158
25,380
25,808
38,914
Gobierno RAAN
24,086
24,542
33,431
35,070
45,598
Concejo RAAS
11,800
11,458
13,653
17,203
19,615
Gobierno RAAS
Fuente: Ministerio de Hacienda, hacienda.gob.ni
La Secretaría de Recursos Naturales (SERENA) de la RAAN tiene cinco personas que trabajan
en temas forestales, aunque solo el coordinador del componente forestal dedica el 100% de su
tiempo a este tema, y los otros, cuarto a medio tiempo. De los cinco, cuatro son ingenieros
forestales o agroforestales y una es ecóloga. El equipo tiene una gran continuidad, dado que
todos han trabajado en SERENA desde su formación en 2002. La SERENA está subordinada
directamente a la Dirección Ejecutiva del gobierno regional.
La SERENA tiene su propia oficina en los edificios del gobierno regional. El componente
forestal tiene su propia computadora y comparte otras con todos los técnicos de la oficina. Sin
embargo, la oficina no tiene transporte asignado. Si necesita una moto o una camioneta, tiene que
solicitarla al gobierno. Con respecto al presupuesto, SERENA tiene sus salarios asignados pero
no sus gastos operativos. Para cada actividad tienen que solicitar fondos.30
En 2005 el concejo regional de la RAAN debía haber recibido C$ 1,034,338.17, y de la RAAS
C$ 3,003,623.10, en concepto de ingresos por impuestos forestales, según datos de INAFOR (ver
Anexo 5).
Capacitaciones
Se nota por la información disponible que hay una alta cantidad de capacitaciones hechas en los
territorios sobre el tema ambiental, aunque hay menos sobre el tema forestal específicamente.
Solo el Segundo Proyecto de Municipalidades Rurales de MARENA hizo:
- capacitaciones dirigidas a las direcciones generales, direcciones territoriales y
UAM/alcaldías
• 46 actividades con 925 técnicos, 2003-2004
• 84 actividades con 2,494 técnicos, 2005-2007
- actividades de sensibilización y capacitación dirigidas a las UAM y otros actores
municipales (comunitarios, estudiantes, productores, políticos, etc.)
• 70 talleres e intercambios de experiencias con 1,143 participantes, 2003-2004
• 115 actividades con 5,500 participantes, 2005-2007
30
No fue posible conseguir una copia del presupuesto.
45
Entre las lecciones aprendidas de este proceso están: la importancia de ―alianzas estratégicas, la
complementariedad de esfuerzos, y la coordinación, … acercando la institucionalidad del sector
ambiental a la población.‖ También señala que la elaboración de normas como instrumentos de
gestión ―no queden en mano de la institución rectora, sino que tengan un carácter descentralizado
hacia las alcaldías‖, y que la asesoría y asistencia técnica de las delegaciones territoriales es
―indispensable‖.31
INAFOR hace capacitaciones para las delegaciones, especialmente sobre temas legales,
interpretación de las leyes, y metodología de trabajo (guías, etc.). Actualmente hay una
consultoría que visita las delegaciones para hacer capacitación sobre cartografía y GPS. Se hizo
una capacitación en manejo forestal, hecho por CATIE. Según el coordinador territorial, hace
falta más capacitación sobre cartografía con vínculo de SIG, técnicos de manejo forestal y
silvicultural, agroforestería, y manejo comunitario. Algunos delegados también mencionaron las
siguientes capacitaciones:
- germoplasma y semillas (Banco de semillas León)
- certificación forestal (consultor de INAFOR)
- identificación de maderas preciosas ya aserradas (Servicio Forestal EU y CITES)
- prevención y control de incendios (INAFOR central para la RAAN)
- manejo de áreas protegidas (MARENA)
El Departamento de Fomento de INAFOR hizo las siguientes capacitaciones en 2007:
- manejo de regeneración (10 capacitaciones con productores, regentes, municipalidades
y comunidades indígenas)
- viveros (10 viveros de 100,000 plantas con distritos)
- prevención de incendios (140 brigadas de 10 personas entrenado)
- sanidad forestal (2 cursos)
- plantaciones (4 cursos)
Dentro de los territorios los delegados también hacen capacitaciones:
- prevención y control de incendios a comunidades y el Ejército de la RAAN y también
en otros municipios a comunidades campesinas
- la ley forestal y la permisología a madereros, artesanos y público interesado, o a
campesinos
- manejo y establecimiento de plantaciones y de viveros a campesinos
- las reglas sobre áreas protegidas a productores e instituciones
Las Unidades Ambientales mencionaron las siguientes capacitaciones que ellas habían recibidas:
- la ley de veda (AMUNSE-Progresio, otros MARENA)
- la ley de delitos ambientales (INAFOR-AMUNSE, otros MARENA)
- normas técnicas de manejo forestal (INAFOR) o manejo de bosques (CATIE)
31
Reyes García 2007 op cit.
46
- formulación de proyectos (AMUNSE)
- incidencia ambiental (AMUNSE)
- género (AMUNSE)
- elaboración de términos de referencia (Prodelsa)
- identificación y evaluación de proyectos (IPADE)
- cursos de posgrado en gestión de cuencas (UCA) y política pública (UNI)
- diplomado en pagos por servicios ambientales (UNAM)
- inspecciones ambiéntales (MARENA)
- manejo de desechos sólidos (CECSA)
- uso de suelo y permisos ambientales (AMUC)
- manejo de información geográfica (IPADE)
- planificación estratégica forestal (FAO Facility)
- gobernanza forestal (gobierno regional-GTZ)
Las UAM habían hechas capacitaciones sobre los siguientes temas en su municipio:
- ley general del medio ambiente a comunidades del municipio
- modelo simplificado de aprovechamiento forestal a las comunidades de Bonanza
- legislación y marco legal a brigadas, CAM, productores
- manejo de cuencas a brigadas, CAM, productores
SERENA ha impartido varias capacitaciones y talleres en los municipios de la RAAN:
- prevención de incendios (después del huracán Félix) con comunidades y técnicos
municipales
- validación de áreas forestales comunitarios en comunidades indígenas
- desarrollo de planes estratégicos municipales
AMUNIC también ha hecho capacitaciones sobre temas forestales cuando las alcaldías lo piden.
Por ejemplo coordinaron con INAFOR en Ciudad Sandino para que impartiera talleres sobre
viveros, plantaciones y manejo. En El Rosario Plan Nicaragua financió un taller sobre este
mismo tema para técnicos de la Alcaldía, brigadas ecológicas, promotores de salud y líderes
comunitarios.
Además, AMUNIC coordina con el Instituto Centroamericana de Administración Pública
(ICAP) para que técnicos municipales participen en el diplomado de gestión ambiental en Costa
Rica. El diplomado es de 6 meses, tres meses presenciales y tres meses trabajando en un
proyecto para su municipalidad. Hasta ahora han participado 20 técnicos de unidades
ambientales de todas partes del país, mas 4 que están en el curso actualmente. AMUNIC esta
formando una red de gestores ambientales para seguir capacitando y retroalimentando los
participantes en ese diplomado. Un participante dijo que entre varios talleres y diplomados, esto
ha sido el más útil por ser más dirigido al perfil de su cargo.
Aunque no son capacitaciones, hay otras herramientas útiles que se deben mencionar como las
guías y folletos sobre la gestión ambiental y forestal. Por ejemplo, hay una guía metodológica
para elaborar planes ambientales (PAM) por Fuentes y Castillo (s.f.); y una guía sobre la
47
implementación de la ley ambiental por Jarquín, Ortega y Jorge (1998), Guía práctica sobre
derechos y responsabilidades ambientales en Nicaragua.
Con tantas capacitaciones uno podría preguntarse ― ¿por qué hacer más?‖ El problema no es
solamente la rotación de personal, lo cual afecta la calidad de las gestiones y el seguimiento y la
continuidad de las capacitaciones. El problema es también que siempre hay más que aprender: el
contexto cambia, hay nuevas leyes, hay nuevos experimentos para solucionar los problemas, y
hay nuevos problemas y/o problemas que no se resuelven fácilmente. Como dice Munguía et al.
(2007), para la gestión ambiental y forestal se necesita no sólo práctica sino también visión. No
son temas sencillos. Es necesaria la capacitación permanente.
48
SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION
I. Introducción
Antes de proceder con la presentación de la propuesta de descentralización, esta introducción
presenta un breve resumen de los propósitos y la organización de esta sección.
La(s) propuesta(s) de descentralización están basadas en las tres esferas que abarca el
diagnóstico presentado en Sección I de este informe (desconcentración de INAFOR,
descentralización a los gobiernos municipales y ―regionalización‖ de los gobiernos regionales).
Entre otras cosas, están fundamentadas en el principio de separación de funciones, el fomento de
la participación municipal y el respeto y apoyo a la autonomía regional.
Los objetivos que guiaron la formulación de estas propuestas son32:
-
generar propuestas concretas y pautas que sirvan de guía al INAFOR para establecer
negociaciones directas con los Gobiernos Municipales y Regionales
-
hasta donde sea posible, contemplar propuestas basadas en el marco legal actual o
cambios menores a nivel de resoluciones y disposiciones; sin embargo, algunas de las
preocupaciones o demandas importantes33 sí implican, o podrían implicar, cambios
legales
-
garantizar una transferencia gradual y responsable de funciones con el propósito de
facilitar los trámites a los usuarios y fortalecer la gestión del desarrollo forestal sostenible
en los territorios
-
promover la gestión de la administración y control forestal eficiente, eficaz y transparente
La sección sobre INAFOR (capítulo II) se concentra en el tema de la segregación de funciones.
El capítulo III sobre los Gobiernos Municipales propone una estrategia de descentralización
basada en el liderazgo e acompañamiento de INAFOR. El capítulo IV sobre las Regiones
Autónomas recopila algunas de las propuestas que están empezando a circular y resume algunas
pautas para una estrategia de regionalización. Cada capítulo recopila las lecciones más
importantes del diagnóstico y también, donde sea relevante, de otras experiencias, y está
organizado según los propósitos y la naturaleza del tipo descentralización que contempla.
32
Estas metas fueron acordadas en la reunión del comité técnico el 8 de Febrero, 2008, y/o fueron especificadas por
el Director de INAFOR William Schwartz y transmitidas a través de un correo electrónico de Erick Blandón el 13 de
Febrero, 2008.
33
Esto se refiere, en particular, a las funciones de INAFOR relacionadas con los procesos administrativos, y algunos
aspectos de las propuestas de ―regionalización‖.
49
II. INAFOR
Meta: la separación de funciones
Mecanismo: segregar funciones entre niveles y/o entre Direcciones
La separación de funciones requiere de la división de responsabilidades – normar, administrar,
controlar, auditar, procesar y sancionar – entre diferentes entidades para disminuir ―el riesgo de
que se puedan producir errores o irregularidades‖. Como la Ley Forestal actual establece que
INAFOR es el responsable de casi todas estas funciones, la propuesta contempla la segregación
de éstas, principalmente, dentro de la misma institución, aprovechando la estructura institucional
desconcentrada. La propuesta de estructura de funciones contempla modificaciones en las
siguientes secciones de este documento en la medida que se trata de las regiones autónomas y
gobiernos municipales con convenios de delegación de funciones.
A. Insumos para la propuesta
(1) Actualmente, INAFOR está encargado de proponer normas a MAGFOR, la administración de
todos los permisos de aprovechamiento, el control y monitoreo del aprovechamiento, la
auditoría, y el procesamiento y sanción de delitos administrativos. Una gran parte de estas
funciones es la responsabilidad directa de los delegados municipales de INAFOR (administrar y
controlar el aprovechamiento, procesar y sancionar delitos).
(2) Los delegados municipales tienen responsabilidad, en promedio, por dos municipios cada
uno. En el Pacífico, hay delegados que suelen atender a cuatro municipios, mientras en los
distritos donde hay más bosque y aprovechamiento (I, II, III, IX y X), cada delegación, entre
delegados y inspectores, atienden más área y volumen aprovechado con menos presupuesto.
Aunque el presupuesto de INAFOR ha aumentado significativamente en los últimos dos años, el
sector forestal todavía no tiene el presupuesto necesario para optimizar el sistema nacional de
verificación forestal.
(3) Los delegados municipales tienen una carga de trabajo fuerte, y mucha responsabilidad. En
algunos distritos, sienten la necesidad de apoyarse mucho en la oficina central, y en muchos
otros quisieran tener más apoyo. Su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas
forestales sino también de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, etc.
Muchos delegados pidieron más capacitación y acompañamiento.
(4) Con respecto al tema de control, hay que tomar en cuenta distintos esferas: el control del
trabajo del personal, de la implementación de los planes de manejo (incluyendo el control del
regente y el permisionario), de la actividad ilícita, de la industria y del ecosistema (de la cual la
madera es solo uno de sus recursos). Siempre tener claro a cual actividad se refiere puede ayudar
a aclarar funciones y también a coordinar funciones con otras entidades como los gobiernos
municipales en particular. Este tema se retoma en el estudio sobre la simplificación de trámites.
50
(5) Los delegados municipales investigan, procesan y sancionan delitos administrativos. Como
se mencionó en el diagnóstico, mucha gente (aunque no los abogados) cree que el hecho de ser
investigador y el juez sobre las anomalías hace al delegado ―juez y parte‖. Tal vez más
importante aún es el problema que los delegados no se sienten en la capacidad de analizar todos
los casos con suficiente conocimiento de la ley para asegurar que toman las decisiones correctas.
También, los delegados comentan que es difícil mantener una relación de supervisión y control
en los ámbitos municipales donde muchas veces tienen relaciones de amistad con los regentes. El
problema es similar con respecto a las Alcaldías: su trabajo depende de la posibilidad de
mantener una buena relación con ellas, a veces en términos muy prácticos (les da espacio para su
oficina o cuentan con ellos para la coordinación de actividades), que interfiere con su capacidad
de ―controlar‖ cuando éstas exceden su mandato (con o sin convenios).
B. La propuesta
-
Segregar las funciones claves entre las diferentes entidades dentro de INAFOR: en
particular esto se refiere a los delegados municipales
Aliviar la carga de trabajo y responsabilidad de los delegados municipales
Administración, control y auditoría
La propuesta contempla algunos cambios para cumplir con estos dos objetivos. El primero es
trasladar las funciones de control y monitoreo del aprovechamiento (permisos) desde las
delegaciones municipales a las delegaciones distritales de INAFOR. Las delegaciones
municipales tendrían la función principal de administración de permisos y del fomento (el tema
de anomalías se discute en la siguiente sección). El trabajo de fomento incluye la coordinación
con otras instituciones y entidades locales y, donde hay convenio, el delegado municipal debe
dar apoyo y ser acompañante de ese proceso (ver propuesta de descentralización).34
Las delegaciones distritales tendrían la función de coordinación del control y monitoreo. Además
del control del personal y coordinación de actividades de las actividades planificadas en las
delegaciones municipales y el distrito, ellos coordinarían el control de la actividad forestal a
través de los inspectores. Esto incluye el control de regentes, permisos, industria y convenios con
las Alcaldías.
Para llevar a cabo este trabajo, los inspectores cambian del perfil actual – principalmente de
controlar la madera en los puestos de control – a otro perfil con un nivel técnico mayor; también
se tendría que contratar más personal para este puesto. Su trabajo de control empieza después de
la entrega de permisos; es decir, cualquier inspección que se llevan a cabo como parte del
proceso administrativo para conseguir el permiso queda en las delegaciones municipales (ver
informe sobre simplificación de trámites).
La Dirección de Coordinación Territorial sigue con la responsabilidad principal del control y
monitoreo de manera periódica del trabajo de las delegaciones y de los regentes y
34
Según las entrevistas para el diagnóstico, el control de los convenios también es responsabilidad actual de los
delegados municipales, aunque no aparece en la ―Descripción de Cargo de Trabajo‖ que nos facilitaron para
Acoyapa (posiblemente porque Acoyapa no tiene convenio).
51
permisionarios, a través de su Departamento de Monitoreo y Seguimiento. Esto es y ha sido una
especie de auditoría interna.
Con respecto a la auditoría, sin embargo, se recomienda que haya una entidad fuera de esta
Dirección para hacer la auditoría interna del sistema entero y para coordinar las auditorías
externas (la Dirección de Coordinación Territorial se ha coordinado con las pocas auditorías
externas que se han hecho hasta ahora). Sin embargo, esto es el tema de otra consultoría, por
consiguiente las recomendaciones aquí son muy preliminares y solamente tomando en cuenta el
tema de la segregación de funciones.
Los principales responsables del control de ecosistemas, y apoyo en el control de las actividades
ilícitas, serán los gobiernos municipales y las instituciones ligadas a las políticas locales
forestales y ambientales, como las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y las
Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR). Estas comisiones pueden jugar un papel de
vigilancia en general, además de fomento, formulación de políticas, etc.
Procesamiento y Sanción de Anomalías
En el taller de discusión sobre esta propuesta (24 Abril 2008), no se logró el consenso sobre el
tema de las anomalías. Por un lado, se acordó que los delegados municipales deben seguir
abriendo los procesos, lo cual también está establecido por ley. Por otro lado, con respecto a la
decisión o sanción, sin embargo, algunos participantes creían que esto debe seguir como la ley
establece actualmente (el delegado municipal), y otros proponían que se hiciera en otro nivel. Se
propuso el nivel del delegado distrital, pero hubo preocupaciones (1) por la cantidad de trabajo
que esto implicaría y (2) por la misma falta de conocimiento de la ley que expresan los delegados
municipales.
Quien sea que tome esta decisión, se propuso tener apoyo legal a nivel de los distritos. Dado la
dificultad económica de cumplir con esta propuesta, sin embargo, se hizo la solicitud de que los
asesores legales a nivel central sean asignados para atender a territorios específicos, para que
cada delegación tenga una persona a quien recurrir en caso de necesitar asesoría.
Aunque no se logró hablar en el taller más allá de estos primeros procesos, parece lógico que el
Recurso de Revisión no debe ser procesado y resuelto por el mismo delegado municipal. Este
cambio, sin embargo, implica revisiones de las leyes 290 y Decreto 73-2003. Estos cambios
legales deben contemplar que la decisión sobre el Recurso se tome en un nivel superior al que
toma la decisión en el primer proceso.
Relación con las Municipalidades
Los delegados municipales deben tener una relación directa de seguimiento, acompañamiento y
apoyo a las oficinas técnicas municipales, en particular donde hay convenios entre INAFOR y la
municipalidad. Esta relación debe ser facilitada por una oficina central de apoyo y coordinación
municipal, como parte de la estrategia de descentralización de INAFOR. Actualmente existe
personal que esta encargado de las relaciones con las municipalidades, pero no tienen una
ubicación clara en las estructuras de INAFOR y tampoco tiene una unidad propia (ver la
52
siguiente sección de este informe para más información sobre el papel de esta oficina o unidad).
El distrito, como la entidad principal de control y monitoreo, debe ejercer el control sobre los
convenios.
Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR
Entidad/ Actor
Delegado
Municipal
INAFOR
Funciones Actuales*
-administración de permisos (comercial
y no comercial
-control y monitoreo de
implementación de permisos (aprovech
e industria) / evaluación de regentes
-seguimiento y control de convenios
con Alcaldías
-procesamiento y sanción de anomalías
(admin.)
-desarrollo de planes que integran los
diferentes actores locales en el fomento
(Alcaldías, ONGs, población etc.)
Propuesta
-administración de permisos comerciales (ver
simplificación de tramites sobre permisos no
comerciales y otros)
-seguimiento y apoyo de convenios con
Alcaldías (ver sección sobre municipios)
-procesamiento de anomalías
-sanción de anomalías (?)
-desarrollo de planes que integran los
diferentes actores locales en el fomento
(Alcaldías, ONGs, población etc.) a nivel
municipal
Delegado Distrital
INAFOR
-coordinación y supervisión de
delegaciones municipales (POAs,
recursos humanos, financieros etc.)
-control y supervisión del
aprovechamiento
-coordinación y ejecución de estrategias
de participación ciudadana
Inspectores de
INAFOR (unidad
ejecutor debajo
de la Delegación
Distrital)
-apoyar a los delegados municipales
-control y monitoreo en puestos de
control
-coordinación y supervisión de delegaciones
municipales
-coordinación de control y monitoreo de todos
los aspectos del aprovechamiento lícito, ilícito
e industria (a través de inspectores)
-control de convenios y los permisos que
otorgan las Alcaldías (a través de inspectores)
-coordinación y ejecución de estrategias de
participación a nivel de distrito
-sanción de anomalías (?)
-apoyar a los delegados distritales
-control y monitoreo del aprovechamiento
forestal e industria, incluyendo evaluación de
regentes, permisionarios y Alcaldías
División de
Coordinación
Territorial
-supervisión y apoyo a las delegaciones
-promoción y seguimiento de convenios
con gobiernos municipales (y otros)
-vigilancia del aprovechamiento;
aprobación, evaluación y fiscalización
de planes de manejo
-supervisión y apoyo a las delegaciones
-promoción y seguimiento de convenios con
gobiernos municipales (a través de Oficina de
Apoyo Municipal, ver abajo)
-control y monitoreo de manera periódica de
las delegaciones y el aprovechamiento a través
del Dept de Monitoreo y Seguimiento
-(también se puede hacer este control y
monitoreo a través de auditores forestales
contratados)
Dept. de
Monitoreo y
Seguimiento
(unidad ejecutor
debajo de la
División de
Coordinación
Territorial)
-seguimiento a los planes de manejo,
las industrias madereras y los regentes
-en la práctica: control y monitoreo de
una muestra de delegados municipales,
planes de manejo y regentes
(supervisión periódica)
-control y monitoreo de una muestra de
delegaciones distritales con sus ramales
municipales, tanto a nivel de Alcaldía e
INAFOR, que incluye revisión de
administración, visitas de campo y evaluación
de regentes
53
Oficina de
Auditoria Interna
INAFOR **
-auditoria financiera interna
-auditoría no solo financiera sino también del
aprovechamiento y de las unidades de
INAFOR relevantes y los firmantes de
convenios
-coordinación de la auditoría externa en todo
el sistema
Oficina de Apoyo
Municipal
INAFOR (Nueva,
central), debajo
de la División de
Coordinación
Territorial
No existe (hay personal en la División
de Coordinación Territorial pero no
tiene una ubicación clara ni es una
unidad propio, hacen solamente algunas
de las funciones contempladas)
-capacitación y facilitación de
acompañamiento de Alcaldías
-seguimiento y apoyo de convenios con
Alcaldías
-ver sección sobre gobiernos municipales para
mucho mas detalle
Alcaldías, CAMs,
COMUFORs
-participan en la administración y el
control de permisos
-control de ecosistemas y participación en
control de extracción sin permiso
-recibir información sobre todo
aprovechamiento para control y fomento
-participación en lo que dice la ley (Audiencia
Pública)
-participación en lo que se define en
convenios (permisos menores, ver
Simplificación de Trámites)
*Las funciones mencionadas aquí son el resultado de la revisión del Manual de Organización (los que allí
aparecen) y la Descripción de Carga de Trabajo de los delegados municipales y distritales, y entrevistas
con delegados y con la Dirección de Coordinación Territorial. Solo se mencionan las funciones
principales que son los mas relevantes para la segregación de funciones.
**La propuesta sobre la auditoría forma parte de otra consultoría; esto es una propuesta muy preliminar.
Nota: En esta esquema, las funciones de administración y control quedan dentro de la Dirección de
Coordinación Territorial pero en distintos niveles territoriales. El Departamento de Monitoreo y
Seguimiento, debajo de esta Dirección, también ejecuta un especie de auditoría por la forma en que se
concibe el control en ese nivel.
C. Necesidades para la Implementación
En el taller de discusión sobre esta propuesta, se hicieron algunas sugerencias o solicitudes sobre
los cambios o recursos necesarios para llevar a cabo las funciones antes mencionadas.
Cambios Estructurales
En el interés de disminuir la cantidad de trabajo tanto de los delegados distritales como
municipales, y así lograr un mejor control del sector, se mencionó el ―ideal‖ de tener un delegado
por municipio. Sin embargo, tomando en cuenta las restricciones económicas, se pidió un
análisis de la conformación de los distritos y su revisión de acuerdo a las operaciones forestales.
Un cambio en la estructura de los distritos no implica cambios legales.
54
Recursos Humanos
También se hizo la solicitud, mencionada arriba, de tener un asesor legal por distrito, sin
embargo, siendo consiente sobre las limitaciones presupuestarias, se acordó pedir que la asesoría
legal sea asignada para responder a un territorio específico.
A nivel de distrito, se pidió tener un responsable de industrias forestales. Por ejemplo, se podría
contratar un inspector que se especializa en industria en los distritos con más presencia de
industrias.
Con respecto al control y monitoreo, habría que aumentar el perfil técnico de los inspectores
forestales y contratar mas personas para estos puestos.
Equipo e Infraestructura
Se pidió:
-GPS y equipos de computación, incluyendo software para SIG como Arcview
-Mobiliario de oficina para las delegaciones municipales (archivadoras, escritorios, sillas)
-Equipos dasometricos
-hojas cartográficas
Se recomendó formular un proyecto para la construcción de oficinas en las delegaciones
distritales o bien para el acondicionamiento de locales estatales para el funcionamiento de las
oficinas de INAFOR.
Capacitaciones
Los participantes mencionaron las siguientes solicitudes de capacitación en administración y
coordinación:
-sistemas internos de manejo administrativo
-procesos administrativos para anomalías
-formatos y guías (papelería interna de INAFOR)
-metodologías de capacitación
También se hicieron solicitudes de capacitación sobre temas técnicas en la siguiente materia:
-cartografía y SIG
-sistemas agroforestales
-ordenamiento forestal
-silvicultura
-medición forestal
-dendrología forestal
-tecnología de la Madera
55
III. Descentralización a los gobiernos municipales
Meta: fomentar la participación responsable de los gobiernos municipales en la gestión forestal
sostenible
Mecanismo: firmar convenios de cooperación INAFOR – Gobiernos Municipales de manera
piloto como parte de una estrategia de descentralización que incluye el acompañamiento y la
creación de capacidades
Nicaragua tiene la ventaja y el reto de construir la gestión municipal forestal sobre la base de las
instituciones locales ambientales. Esta situación presenta una ventaja en el sentido que ya ha
habido mucho trabajo anterior con las municipalidades respecto a la preocupación por el cuido
del ambiente y los recursos naturales, incluso en la formación de instituciones como las unidades
técnicas y comisiones ambientales, y los planes, políticas y ordenanzas relacionados al tema.
También presenta un reto para INAFOR por la dificultad de tomar el liderazgo respecto a la
gestión de los recursos forestales, lo cual incluye una reorientación del pensamiento de tendencia
ambientalista que desconfía del aprovechamiento hacia una gestión a favor del aprovechamiento
sostenible, y según el nuevo borrador de política forestal, hacia una gestión que favorece más a
los dueños de bosque. El desarrollo de una estrategia de descentralización presenta una
plataforma y una oportunidad para hacer esto.
La propuesta para la estrategia se hace en base a la decisión de no buscar cambios inmediatos en
las leyes actuales del país. Sin embargo, se propone que el proceso contemple cambios a
mediano plazo, creando mientras tanto las condiciones necesarias para que sea posible
descentralizar a través de la ley en vez de los convenios. Este propósito genera más confianza en
el proceso y también toma en cuenta el hecho que el convenio no representa una modalidad de
descentralización según las mismas definiciones en las leyes del país. El mecanismo del
convenio tiene desventajas:
-
la participación municipal se establece como privilegio que se puede retirar, en vez de ser
un derecho y una responsabilidad que hay que asumir por el bien de la población y los
recursos
esta realidad interfiere con la dinámica de control local, porque la decisión sobre la
participación municipal se toma desde INAFOR
tiene el riesgo de fomentar el abuso al corto plazo por ser visto como una forma de
acceder a recursos de manera temporal, antes que se retire.
También hay que dejar planteada la opción de considerar cambios mayores. Hay varios
funcionarios de INAFOR y también otros actores que han propuesto que – a largo plazo – las
delegaciones municipales de INAFOR pasen a ser oficinas municipales de las Alcaldías. Esta
opción no se desarrolla aquí, pero no sería incompatible con la separación de funciones
actualmente contemplada en la propuesta.
56
A. Insumos para la propuesta
Lecciones aprendidas en Nicaragua
(1) Los convenios de delegación de funciones no han sido, en general, buenos experimentos para
la descentralización. Se dieron sin acompañamiento, monitoreo o seguimiento de INAFOR; en
algunos casos se dieron abusos de poder, defendiéndose las Alcaldías en los mismos convenios.
A pesar de los problemas, su mayor éxito fue mejorar la relación entre Gobiernos Municipales e
INAFOR después de un período de mucho conflicto. Se pueden construir nuevos convenios
sobre esta nueva base.
(2) Hay Alcaldías que han abusado de su poder, con y sin convenios. Sin embargo, no se debe
confundir el interés político de los Alcaldes y sus Asociaciones de defender su autonomía y
autoridad como líderes legítimos de sus jurisdicciones con los abusos de poder y violaciones
claras de la ley.
(3) Los técnicos ambientales municipales responsables pueden ser un aporte para los delegados
de INAFOR. En particular pueden aliviar la carga de trabajo, y también muchas veces conocen
mejor el ámbito social y político local.
(4) Se puede estimar el nivel de compromiso y capacidad técnica de un gobierno municipal en el
tema ambiental-forestal por: el personal, presupuesto y equipo (de oficina y transporte) que
dedica la Alcaldía a su oficina ambiental; la existencia y el uso de resoluciones locales sobre el
tema; el uso de los ingresos de los impuestos forestales.
(5) En general los delegados de INAFOR han visto la participación de los gobiernos
municipales en la gestión forestal principalmente como una manera de aliviar su carga de
trabajo, y no como su derecho o deber como máximos líderes a nivel municipal.
Lecciones aprendidas en otros países35
(1) La descentralización demasiado rápida, sin acompañamiento y control, incluyendo la
carencia de mecanismos claros de rendición de cuentas ―hacia arriba‖ y ―hacia abajo‖, puede
fomentar el abuso del poder y de los recursos forestales (por ej., Indonesia).
(2) Los gobiernos municipales, en general, no tienen mucho interés en una nueva carga de
trabajo que no trae beneficios (a) políticos y/o (b) económicos. Un programa efectivo de
descentralización busca fomentar el reconocimiento del beneficio político de la gestión forestal
35
Insumos importantes para esta sección incluyen varios documentos del proyecto BOSCOM/INAB de Guatemala y
varias entrevistas y consultas con su director, Yovani Alvarado; y dos revisiones de la literatura internacional sobre
el tema (A.M. Larson 2005 ―Democratic Decentralization in the Forestry Sector: Lessons Learned from Africa, Asia
and Latin America,‖ en C. Colfer y D. Capistrano, eds. The Politics of Decentralization: Forests, People and Power,
Earthscan: London, pp. 32-62; A. Larson y F. Soto, ―Decentralization of Natural Resource Governance Regimes,‖
Annual Review of Environment and Resources 33, 2008).
57
sostenible, según las características de cada municipio (incluso escasez de agua)36, además de
fomentar ingresos hasta donde sea posible.
(3) Sin embargo, ―la sostenibilidad del proceso en Guatemala esta más fundamentada en la parte
social y política que la financiera‖ (Alvarado, com. pers.). Es decir, cuando la oficina
forestal/ambiental se orienta mediante procesos participativos y atiende a las necesidades de la
población (―servicio social‖), se fomenta la confianza en el gobierno municipal (―interés
político‖).
(4) Elementos claves de éxito son:
-
La generación de un clima de confianza (instituto forestal- gobiernos municipales) y no
de conflicto (gobiernos, sector privado, ciudadanos en general)
el interés y motivación del gobierno municipal, incluyendo el Alcalde, el Consejo y el
técnico encargado del tema
el compromiso de parte de la administración forestal del Estado con el proceso
el apoyo de instituciones que fomentan la comunicación, coordinación y consenso como
consejos de desarrollo, mesas de concertación
el apoyo de mecanismos financieros como incentivos forestales
(5) El éxito depende en gran medida de ―la actitud e iniciativa‖ de los técnicos que dirigen estas
actividades, todavía más que su formación académica, aunque los técnicos idóneos tienen las dos
cosas. El proceso de selección del técnico forestal municipal fue una parte muy importante de la
formación de estas oficinas en Guatemala.
(6) La participación de los gobiernos municipales, en alianza con el Instituto Forestal, permitió
que éste extendiera su cobertura estratégica ―de llevar la gestión de los servicios forestales hacia
las comunidades más lejanas y ha fortalecido el liderazgo de las autoridades municipales‖
(evaluación Guatemala).
(7) La participación de los gobiernos municipales en la gestión forestal ha fomentado ―un cambio
en la percepción de las municipalidades en relación con su responsabilidad en el manejo de los
recursos naturales del municipio‖ (evaluación Guatemala).
B. La propuesta de descentralización
Principios y metas
(1) Según la ley, los gobiernos municipales son los responsables principales del desarrollo
socioeconómico y de la conservación del ambiente y los recursos naturales de su jurisdicción
municipal. Según la Constitución, su opinión tiene que ser tomada en cuenta antes de la
autorización de contratos de explotación de recursos naturales. La estrategia de descentralización
debe fomentar la capacidad de los gobiernos municipales de llevar a cabo estas funciones de
36
Por ejemplo, un buen técnico resulta en más personas atendidas, lo cual resulta en más apoyo político para el
gobierno municipal.
58
manera responsable. Esto debe ser el énfasis o espíritu de los convenios y no simplemente la
delegación de permisos.
(2) La descentralización debe respetar el principio de la separación de funciones.
(3) Debe estar basado en la gradualidad, la creación de capacidades y el respeto mutuo entre
INAFOR y las municipalidades.
(4) Se debe construir la legitimidad e institucionalización de este proceso, en particular en común
acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC. Esto incluye las metas a
corto, mediano y largo plazo y el trabajo en conjunto para fomentar la gestión forestal
responsable y controlar las acciones ilegales de los gobiernos municipales.
La selección de municipios
(1) Los municipios para un pilotaje deben tener un alto potencial para el éxito, para así mejor
aprender haciendo, construir una base más fuerte para la extensión a otros municipios y poder
utilizarlos como ejemplo para ésos también. La experiencia de Guatemala encontró tres variables
entre los más importantes para el éxito, con respecto a la selección de municipios para trabajar en
sus primeras fases en la formación de oficinas forestales municipales. Estos incluyen:
- el nivel de la actividad forestal (medido en términos de permisos otorgados),
- el potencial forestal (de manejo o de reforestación) y
- el interés del Gobierno Municipal (pero no solo del Alcalde sino de todo el gobierno).
(2) Las primeras dos variables son importantes en parte por la generación de fondos. En
Nicaragua el potencial económico varía con respecto a Guatemala (donde hay un fondo
importante de incentivos forestales para la reforestación) según las fuentes de financiamiento
(proyectos que podrían ser financiados por FONADEFO, por ejemplo, o por la cooperación
externa). La generación de fondos de parte de las municipalidades tiene fines prácticos pero
también estratégicos: el apoyo de INAFOR en la generación de fondos también promueve la
confianza entre las dos instituciones.
(3) Un análisis de AMUNSE en Nueva Segovia llegó a la misma conclusión sobre la importancia
del interés del gobierno municipal. Esto sugiere que es más importante trabajar con municipios
interesados, en varias regiones del país, que con un bloque de municipios ubicados en un solo
departamento. El interés puede incluir los indicadores mencionados en Lecciones Aprendidas en
Nicaragua, numeral (4).
Aspectos institucionales
(1) Se recomienda establecer un equipo, división o programa dentro de INAFOR que se encarge
de negociar, dar seguimiento y facilitar las relaciones entre INAFOR y los gobiernos
municipales. El equipo puede ser pequeño; no debe remplazar el trabajo de las otras oficinas sino
facilitar las relaciones necesarias para que las municipalidades tengan el apoyo en la formación
de capacidades y otros aspectos relevantes en cada una. Este equipo debe tener las capacidades
no solo técnicas sino también sociales y políticas necesarias para llevar a cabo este trabajo. Para
59
que avance el proceso, debe tener una clara visión de los propósitos de la descentralización y ser
sus promotores dentro de INAFOR. Abajo se refiere a este equipo genéricamente como la
―oficina de apoyo municipal‖.
(2) La dirección de INAFOR y esta oficina de apoyo municipal deben fomentar, dentro del
mismo personal de INAFOR, el entendimiento de los principios y metas presentados en
secciones anteriores, para la apreciación del proceso de descentralización hacia las
municipalidades.
(3) INAFOR debe formular un estudio base que se lleve a cabo con los municipios indicados y
metas e indicadores de éxito. Se deben programar y llevar a cabo reuniones de seguimiento cada
tres meses; deben ser ―sistemáticas, periódicas y promovidas desde fuera porque de otra forma
no se realizan‖. Sin embargo, la calidad del acompañamiento es más importante que la cantidad:
este ―debe ser orientado a promover cambios‖ (evaluación Guatemala).
(4) Los técnicos municipales deben, por ley, ser acreditados por INAFOR. Se puede desarrollar
un proceso de acreditación conforme a las capacidades necesarias para llevar a cabo las
responsabilidades municipales establecidas en los convenios. Como esto no contempla, por lo
menos el momento, la administración de permisos mayores/ comerciales, esta acreditación no
tiene que ser a nivel de regencia. Si en un futuro se contempla la entrega de estos permisos por
los gobiernos municipales, se podría exigir el nivel de regencia.
Pautas sobre los convenios
(1) Los convenios hasta ahora han sido muy generales y sin procedimientos establecidos para
llevar a cabo cada uno de las responsabilidades acordadas; tampoco han aclarado aspectos sobre
seguimiento, acompañamiento, capacitación o sanciones. Cada función de la municipalidad debe
contemplar a) la capacitación y asistencia técnica necesaria y quien lo va a ofrecer (cual oficina
de INAFOR u otra institución/organismo firmante), b) el equipo requerido y como se va a
conseguir, c) el aporte financiero necesario y quien lo va a financiar o a que fondo se piensa
aplicar. El convenio debe aclarar las actividades que se consideran sujeto a sanción y las
sanciones que serán aplicadas en cada caso.
(2) Los convenios pueden incluir no solamente INAFOR y el Gobierno Municipal sino también
otros actores importantes como MARENA, comunidades indígenas, las Asociaciones de
Municipios, y otros, cada uno con su papel definido. Por ejemplo, un contrato con INAFOR
podría incluir financiamiento y capacitación de una ONG u otra entidad que trabaja en el
municipio. Sin embargo, INAFOR debe tener la primera responsabilidad sobre su seguimiento y
monitoreo.
(3) Los convenios pueden y deben contemplar el apoyo con respecto a funciones que ya son
descentralizadas o que son compartidas, como el fomento forestal, en el sentido que, en vez de
ser convenios de delegación de funciones, sean convenios de apoyo institucional a la capacidad
municipal para fomentar la gestión forestal sostenible.
60
(4) Como estrategia de mediano plazo los convenios deben tener vigencia no de un año sino de
dos para empezar, aunque habría que vigilar todavía más por su cumplimiento en períodos de
cambio de gobierno.
(5) La municipalidad debe comprometerse a:
- asignar personal, local y mobiliario mínimo
- asignar medio de transporte y combustible
- tener/contratar el técnico adecuado para el tema forestal, conseguir su acreditación según el
proceso establecido por INAFOR, y apoyar su participación en los otros procesos de formación
de capacidades desarrolladas
- mantener informado al delegado municipal de INAFOR sobre todas las actividades forestales
que se llevan a cabo de parte de la Alcaldía, incluyendo los permisos, actividades de control, etc.
- crear un fondo forestal municipal de todos los ingresos forestales para reinvertir en la actividad
forestal/ambiental
- desistir de actividades consideradas ilegales por las cortes nacionales
- promover la participación de dueños de bosque, comunidades indígenas y la ciudadanía en
general en la gestión forestal sostenible
- exigir y dar seguimiento a la reforestación (o cuido de la regeneración donde sea relevante) en
todos los casos de permisos entregados por la Alcaldía
(6) INAFOR debe comprometerse a:
- apoyar a la coordinación y seguimiento de las actividades del técnico forestal, informar a y
coordinar con el técnico forestal y la Alcaldía en general con respecto a todas las actividades
forestales que INAFOR se lleva a cabo en el municipio, incluyendo permisos, actividades de
control, etc. (la delegación municipal)
- incluir a la Alcaldía en todo lo que exige la ley y tomar en cuenta su opinión sobre la entrega de
permisos37
- coordinar con las Alcaldías y las oficinas técnicas en su planificación de actividades y en la
organización del acompañamiento, capacitación y asistencia técnica, de parte de su ―oficina de
apoyo municipal‖
- garantizar la capacitación necesaria para la acreditación del técnico
- monitorear y controlar los permisos otorgados por INAFOR y por la municipalidad y aplicar
sanciones en su debido caso, de parte de su delegación distrital
- apoyar a las municipalidades en su capacidad de acceder a los fondos disponibles para el apoyo
a la gestión forestal sostenible, como FONADEFO, futuros fondos REDD (Reducción de
Emisiones por Deforestación en Países en Desarrollo)
(7) Actividades a descentralizar:
37
Actualmente esto aparece en los convenios como la entrega de permisos de manera mancomunada. Creo que esta
correcto, en principio, no entregar permisos sin que la Alcaldía este de acuerdo, dando los argumentos necesarios
para convencerla si esta equivocada. Esto ya se esta haciendo mucho en la práctica. Sin embargo, creo que, a
mediano plazo, la meta debe ser crear la confianza y los acuerdos necesarios para que no sea necesario consultar
sobre cada uno de los permisos. Tampoco sería necesario que dos técnicos participan en las inspecciones de campo
para los mismos permisos, así ahorrando tiempo, trabajo y gastos.
61
- los permisos menores (no comercial y comercial urbano, por ejemplo)
- el transporte dentro del municipio
- apoyo para el control del transporte de madera
- control sobre tala y comercio ilegal y de cambios de uso de la tierra
- otras actividades que se acuerdan entre las partes y que respetan los principios de la estrategia
de descentralización y las leyes en la materia
(8) El primer paso para la municipalidad en función del convenio es hacer su POA de actividades
forestales, con metas y actividades específicas, con el apoyo de INAFOR (si es necesario) y en
coordinación con INAFOR.
(9) Otro paso importante para la municipalidad en función del convenio sería hacer diagnósticos
forestales y formular una política forestal municipal, con el apoyo de y en coordinación con
INAFOR, de manera participativa, y apoyándose en las estructuras institucionales relevantes
como los COMUFOR, CAM y GOFO (ver sección sobre formación de capacidades). Este
proceso puede ser parte del proceso de formación de capacidades AVAR (ver abajo).
Financiamiento
Para las municipalidades:
 El proyecto piloto de descentralización debe empezar, si es posible, en las municipalidades que
tienen bosque e ingresos del aprovechamiento forestal.38 Estos fondos deben ser invertidos en las
actividades forestales: se puede contemplar una reforma a la Ley Forestal para exigir la
reinversión de los ingresos municipales de las recaudaciones forestales del Estado (25% en las
regiones autónomas y 35% en el resto del país) en estas actividades. Para mientras los convenios
deben establecer este acuerdo.
 La municipalidad debe aportar de su presupuesto el salario del técnico municipal forestal/
ambiental.
 Los fondos recaudados del registro de motosierras deben alimentar el fondo forestal.
 Se puede contemplar acordar una tasa nacional (nominal) para los trámites para permisos
menores, fondos que también pueden alimentar este fondo.
 Con el apoyo de INAFOR, las municipalidades con convenios pueden desarrollar viveros
municipales para la venta de arbolitos.
 Con el apoyo de INAFOR y el programa de formación, las municipalidades deben generar las
capacidades para aplicar a fondos como FONADEFO, el fondo ambiental de FISE, fondos
REDD, PPP y otros.
38
Pero no en exclusión de municipalidades que están dispuestos a invertir otros fondos.
62
 Se puede aplicar a fondos de la cooperación externa para garantizar la compra del equipo
mínimo necesario para las actividades forestales, como equipo de medición.39
Para INAFOR:
√ INAFOR debe aportar de su presupuesto para el personal encargado de la oficina de apoyo
municipal (mínimo dos personas).
√ Para el desarrollo de todos los instrumentos necesarios para la implementación de la estrategia
de descentralización, se puede contratar a consultores de corto plazo con fondos de la
cooperación externa. Los productos específicos son:
(1) Selección y monitoreo de municipalidades:
a. el criterio para la selección de municipios y la recopilación de la información
necesaria para la evaluación del criterio (sin embargo, esto debe ser basado
principalmente en la demanda municipal40; hay que estudiar la factibilidad de
incluir varios municipios de diferentes regiones y departamentos)
b. formato y metodología para la línea base y el monitoreo y seguimiento de los
convenios: la metodología debe basarse por lo menos parcialmente en la autoevaluación de las municipalidades y será llevado a cabo entre estas y la oficina de
apoyo municipal
(2) Diseño de programas de formación de capacidades y propuestas para financiamiento (Ver
Formación de Capacidades):
a. diseño del proceso de acreditación de los técnicos municipales, negociación con
universidad para diplomado y propuesta de financiamiento
b. diseño de la formación de capacidades proceso AVAR para las municipalidades y
la propuesta de financiamiento
c. diseño e implementación de un sondeo de brechas de capacidades de los
delegados municipales relevantes para su papel en el acompañamiento de las
municipalidades en la estrategia de descentralización; formulación del proceso de
formación de capacidades y la propuesta de financiamiento
√ Para la implementación de los programas de formación de capacidades, se puede gestionar
fondos de la cooperación externa. Establecerse como líder en la intersección de los temas de la
descentralización, lo forestal y la forestería comunitaria posiciona a INAFOR en el lugar idóneo
para abogar por fondos de tres donantes que buscan apoyar en estos tres temas y que hasta ahora
no han sido abarcados de manera conjunta: Banco Mundial, DANIDA, GTZ. Fortalecerse como
líder en la gestión forestal sostenible también le permite abogar por un porcentaje mayor del
presupuesto nacional y de otros fondos como PRORURAL.
39
Se supone que el piloto se llevará a cabo con Alcaldías que ya tienen oficinas ambientales con su computadora y
motocicleta. Si no, habría que incluir este tipo de equipo también.
40
Creo que hay suficiente información disponible para tomar estas decisiones sin mas estudios.
63
Estrategia de formación de capacidades
La formación de capacidades contempla la capacitación, la asistencia técnica y el
acompañamiento e incluye aspectos técnicos, políticos, administrativos y sociales. También
incluye la formación de capacidades de los mismos delegados municipales de INAFOR para
poder mejor llevar a cabo su trabajo como acompañantes.
Capacidades necesarias:
-
capacidades técnicas como identificación de árboles y madera, medición, implementación
de viveros, reforestación
conocimiento del marco jurídico, fuentes de financiamiento y conceptos como
descentralización, aprovechamiento sostenible, pagos por servicios ambientales o
deforestación evitada
capacidades para hacer diagnósticos de problemas forestales, formulación de políticas y
proyectos
negociación de conflictos, facilitación de grupos y manejo de talleres
Delegados de INAFOR. Los delegados municipales de INAFOR deben ser los principales
acompañantes y proveedores de asistencia técnica en el terreno, por consiguiente también deben
tener estas mismas capacidades además de capacidad pedagógica. Se debe hacer un sondeo para
identificar la brecha de capacidades de los delegados en estos temas. Los delegados deben recibir
capacitaciones también sobre temas pertinentes como la descentralización y el marco legal
municipal. Con respecto a capacidades, se puede contemplar dos procesos paralelos de
formación41, en lo cual los delegados reciben las clases primero y después los técnicos
municipales, cada uno con su enfoque particular.
Certificación de técnicos forestales municipales. Una parte de la formación de los técnicos
municipales debe llevar a su certificación como técnicos forestales municipales. Se recomienda
que el proceso sea coordinado con una universidad para que los participantes reciban un
diplomado.42 Esta parte de la formación de capacidades debe incluir, por lo menos, la formación
técnica y legal. Esto puede ser una parte muy reducida de la formación que se necesita para ser
un regente forestal.
A mediano plazo se puede contemplar la formación de una carrera para ser técnico forestal
municipal43 e incluir algunas de las otras capacidades mencionadas arriba.
Aprendizaje Vinculado a Resultados (AVAR) para los técnicos municipales. La metodología
AVAR se define como ―una estrategia y un método a la vez, para intervenir con asesoría o
asistencia técnica y capacitación en instituciones públicas con el fin de apoyarlas en procesos de
transformación organizacional con el propósito último de alcanzar más altos estándares de
41
Esto se refiere mas a los temas que se contemplan en el AVAR; se supone que los delegados ya tienen las
capacidades técnicas relevantes.
42
Se quejan muchos técnicos ambientales municipales que a pesar de todas las capacitaciones que han recibido,
nunca han recibido ningún título al respecto.
43
Esto existe en algunas universidades de Guatemala por ejemplo.
64
desempeño‖. Como estrategia, se fusiona ―la asistencia técnica con el aprendizaje en un proceso
continuo‖ para la producción de resultados tangibles. Como método, aborda cada paso del
proceso de intervención hasta lograr el objetivo superior, mejorando las capacidades de la
institución pública. Es un método que se ha implementado con éxito en las municipalidades de
Nicaragua.44
La estrategia esta basada en un serie de talleres de aproximadamente dos días, intercalados con
períodos de trabajo en el campo de 1-2 meses, con asistencia técnica, en cual se trabaja sobre
metas y productos específicos definidos en cada taller. La primera fase, que dura de 10 meses a
un año, consiste en la conformación de grupos de cambio, diagnósticos y la formulación de
―proyectos de cambio‖ en cada municipio. La segunda fase, también de 9 meses a un año
consiste en la implementación y seguimiento de los planes, siempre con apoyo para llegar a las
metas acordadas.
En este caso, los talleres deben incluir aspectos relacionados con las particularidades regionales
de los municipios participantes. Los temas pueden incluir diagnósticos sobre los bosques y el
aprovechamiento (legal e ilegal), la formulación de políticas forestales municipales, la
identificación de rubros de inversión (por ej., viveros, reforestación, pago por servicios
ambientales, forestería comunitaria, talleres de carpintería, proyectos de producción de leña), la
organización de mecanismos de control de ecosistemas, la elaboración de propuestas para fondos
como FONADEFO, etc. Los delegados de INAFOR ofrecerían la asistencia técnica, además de
otras instituciones acordadas (como las que participan en la capacitación).
La capacitación de los delegados para el proceso municipal debe ser llevado a cabo en paralelo al
AVAR de los delegados municipales. Ellos deben recibir su taller sobre los mismos temas
primero, pero enfatizando el fortalecimiento de sus capacidades para la asistencia técnica; las
municipalidades unos días después.
C. Procedimiento para la descentralización
1. establecer equipo u oficina de apoyo municipal INAFOR
2. establecer equipo inter-institucional con MARENA, AMUNIC para discutir el proceso y
sus propósitos, llegar a acuerdos necesarios sobre principios y metas a corto, mediano y
largo plazo
3. difundir el proceso, empezar sensibilización del personal de INAFOR
4. elaborar criterio para la selección de municipios
5. elaborar la línea base para el monitoreo y evaluación de la estrategia de descentralización
44
La descripción completa del proceso esta detallada en A. Puentes Aros 2006 Aprendizaje Vinculado a Resultados
Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Managua: PRODELFIS-GTZ.
65
6. diseñar los tres programas de formación de capacidades y sus propuestas de
financiamiento
a. sondeo sobre brecha de capacidades de los delegados de INAFOR y diseño de
talleres necesarios
b. negociación con universidad para diplomado y presentación a donantes;
c. diseño de AVAR y proceso paralelo con delegados, presentación a donantes
7. seleccionar y negociar compromiso con los municipios
8. identificar otras instituciones relevantes para la gestión forestal en los municipios
seleccionados para su apoyo a los convenios (MARENA, dueños de bosque,
comunidades indígenas, Asociaciones de Municipios, ONGs relevantes)
9. negociar y firmar convenios
10. elaborar POAs forestales municipales (técnicos municipales con apoyo de INAFOR)
11. implementar curso/diplomado de acreditación de técnicos forestales municipales
12. implementar taller para de delegados de INAFOR sobre temas municipales
13. implementar AVAR y proceso paralelo con delegados de INAFOR
14. evaluar el proceso al final, además del monitoreo y seguimiento trimestral
66
IV. La “Regionalización” y los Gobiernos Autónomos
45
Metas: fomentar la participación responsable de las autoridades de las regiones autónomas en
la gestión forestal sostenible y apoyar a la profundización de la Autonomía
Mecanismo: la formación de Secretarías regionales para asumir las funciones de las
instituciones del gobierno central (INAFOR)
Esta sección no representa una propuesta en sí, sino que presenta el concepto y algunas
apreciaciones sobre las consideraciones prácticas del modelo de regionalización de la gestión de
los recursos forestales en base a las propuestas que están surgiendo desde SERENA y la SDC. Se
utiliza el modelo de la Secretaría de Salud para entender algunos elementos importantes sobre
estos procesos hasta ahora. Se concluye con algunas pautas para de discusión de una estrategia
de regionalización desde INAFOR.
El concepto
El término ―regionalización‖ todavía no aparece en las leyes o políticas de gobierno con una
definición formal, pero desde la visión de los líderes de la Costa, es un término preferible a la
―descentralización‖. La regionalización se refiere a ―más que la simple transferencia‖ de
recursos y funciones desde el gobierno central a las regiones autónomas; se refiere a mucho más
que una desconcentración en la cual el gobierno central transfiere funciones a sus propias
delegaciones.
La regionalización se refiere a un proceso más profundo, porque además de lo que debe ser
descentralizado del gobierno central a las entidades propias de la Costa, estas entidades deben
incorporar en su gestión los valores, metas y culturas propios de los grupos indígenas y étnicos
de las Regiones Autónomas. En el caso de la Secretaría de Salud, por ejemplo, se contempla no
sólo incluir lo que sería descentralizado con respecto a la medicina occidental, sino también la
medicina tradicional.
La regionalización se refiere al ejercicio efectivo de la autonomía a través del (1) auto-gobierno
real y (2) auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural, financiera) de la Costa Caribe. Se
ejerce a través de instituciones autonómicas: los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales
y las comunidades indígenas. La base legal de esto es la Constitución de la República, la Ley de
Autonomía y la Ley 445. La regionalización no es un modo de descentralización entonces, sino
la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre
dentro del marco jurídico nacional.
En la práctica, la regionalización en el sector forestal contempla la absorción de las estructuras
centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. Según el Dr. Smith46, la regionalización
45
Para la fecha acordada de entrega de este documento, no se había logrado concertar citas con los miembros de la
SDC recomendados por el Profesor Schwartz.
46
Además de las entrevistas que se hicieron para el diagnóstico, esta sección esta basada en entrevistas con el Dr.
Ned Smith, primer Secretario de Salud de la RAAN y actual enlace entre el gobierno central y las regiones
67
empieza cuando el gobierno central dice que va a trasladar funciones a las regiones autónomas y
termina cuando el Consejo Regional elabore su propio presupuesto para el sector y lo defiende
ante la Asamblea Nacional. Este proceso puede tomar varios años. Según Ramón Canales, la
meta es que los gobiernos autónomos tomen todas las decisiones de la administración pública sin
procesos externos. Esto representa una autonomía ―real‖, no como la autonomía municipal sino
una autonomía basada en los derechos históricos de las poblaciones excluidas; el concepto no es
administrativo, de ―incluirlos‖ sino antropológico, para que ellos ejercen sus derechos. Además,
es una autonomía basada en el reconocimiento que la población de la región es dueña de la tierra
y los recursos.
Aspectos legales
Los proponentes de la regionalización enfatizan que hay que iniciar este proceso lo más pronto
posible, aprovechando la apertura y apoyo de la Costa del gobierno de Presidente Ortega, y
terminando dentro de los cinco años de esta administración. Aunque reconocen algunos
inconvenientes en el marco jurídico, argumentan que hay suficiente espacio en las leyes actuales
para proceder. Proponen un proceso gradual pero progresivo de transferencia de funciones y
competencias en la administración pública desde las instituciones del gobierno central hacia los
gobiernos autónomos – y la salida gradual de las primeras – para llegar a tener ―una sola
administración pública regional.‖ Aquí se considera aspectos legales relevantes a la absorción de
INAFOR por las estructuras regionales.
La transferencia de recursos y equipos
La base jurídica para la transferencia de recursos y equipos de las entidades estatales a las
entidades regionales aparece en el Estatuto de Autonomía (Ley 28) y su Reglamento, lo cual, en
su Arto 5 inciso (b), permite el traslado de ―los recursos y medios necesarios‖ para administrar
una serie de sectores, en coordinación con el gobierno central. Sin embargo, hay tres puntos que
tomar en cuenta:
(1) La Ley 550 de Régimen Presupuestario prohíbe la transferencia de recursos entre
entidades del estado. Los proponentes de la regionalización argumentan que el Estatuto
de Autonomía tiene un rango mayor que la Ley 550, por consiguiente estas transferencias
sí son posibles. Según Dr. Ned Smith, este asunto ha sido consultado con y aprobado por
el Ministerio de Hacienda en 2007, por lo menos para que el MINSA pase recursos a los
gobiernos autónomos.
Por otro lado, otros argumentan que el Estatuto de Autonomía no tiene rango
Constitucional (sino que se reforma como si fuera de rango Constitucional47), por
consiguiente estas transferencias no son permitidas por ley.
autónomas, en la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (25 Febrero, 2008); Melvin Miranda, SERENA/RAAN
(5 Marzo, 2008); Ramon Canales, Director Técnico Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (6 Marzo, 2008).
También se consultó Ruiz 2006 Cultural Politics and Health: The Development of Intercultural Health Policies in
the Atlanic Coast of Nicaragua, Tésis de doctorado, Univ. of Pittsburgh, y Dr. Armando Rojas (entrevista 25
noviembre 2008).
47
Constitución de la República, Arto. 181.
68
(2) Con respecto a los recursos naturales específicamente, este mismo Arto. 5, inciso b) del
Reglamento de la Ley 28 que autoriza estas transferencias sólo incluye ―salud, educación,
cultura, transporte, servicios básicos, deportes e infraestructura,‖ y no recursos naturales.
(3) En el caso de Salud y Educación, sus leyes sectoriales también reconocen los derechos de
los Gobiernos Autónomos en la materia y permiten la transferencia de recursos y equipo
a las entidades regionales apropiadas (Reglamento Ley General de Salud Arto. 63). Esto
no es el caso de la Ley Forestal. Según el abogado costeño Dr. Armando Rojas, habría
que reformar la Ley Forestal y la Ley Creadora de INAFOR para permitir que los
Gobiernos Regionales asuman las funciones de INAFOR en las Regiones Autónomas y
que INAFOR les transfiere equipos y fondos.
La transferencia de funciones y competencias
El Reglamento de la Ley 28, en el Capítulo II, también establece la manera en que se debe
administrar – y descentralizar la administración de – programas regionales. Este capítulo refiere
ampliamente a los sectores salud y educación. El Arto. 6 establece que los ministerios
―coordinarán con los Consejos Regionales Autónomos‖ y refiere específicamente a los diferentes
ministerios del Estado ―señalados expresamente en el numeral 2 del artículo 8‖ de la Ley 28, la
cual señala ―salud, educación, cultura, abastecimiento, transporte, servicios comunales, etc.‖
Pero el Arto. 6 deja abierto la posibilidad de incluir otros sectores por decir, ―todos los aspectos
relacionados a la administración de los programas de salud, cultura y abastecimiento, transporte,
servicios comunales y otros‖ (énfasis mío).
Este Capítulo establece la conformación de comisiones paritarias en cada sector para la
coordinación. Establece que las instituciones del Estado ―proveerán asesoría técnicaadministrativa y material a las instituciones regionales‖, mientras que los gobiernos regionales
elaboran, ejecutan, administran y evalúan presupuestos; y elaboran, administran, ejecutan, dan
seguimiento, controlan y evalúan Planes de Inversiones en coordinación con los ministerios y los
gobiernos municipales. La Ley habla del SEAR para el sector de educación y una ―estrategia de
desarrollo global‖ y el rescate de la medicina tradicional en el sector salud, mientras los
Capítulos III y IV del Título III hablan de ―estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los
recursos naturales‖ aprobadas a través de ordenanzas y regulaciones para promover ―el racional
uso, goce y disfrute‖ de los bosques. Estos aspectos del marco legal de la Autonomía parecen
dejar abierta la posibilidad de trasladar por lo menos algunas funciones y competencias en el
sector forestal, aunque las bases son más débiles que para los sectores salud y educación.
Por otro lado, la Ley General de Salud (Título II Capítulo IV) y su Reglamento (Título VII
Capitulo III) también sientan las bases – muy claramente – para establecer modelos regionales de
salud y para la descentralización. En contraste, la Ley Forestal solamente habla de la
participación de los Gobiernos Autónomas en aspectos puntuales o en instituciones de
coordinación como CONAFOR. Por su parte, la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y
Procedimientos del Poder Ejecutivo, establece que MAGFOR ―asumirá la administración
forestal en todo el territorio nacional‖ a través de INAFOR (Arto. 49).
69
Estos aspectos legales sugieren que la descentralización o regionalización de competencias y
funciones hacia las regiones autónomas necesitarían de una reforma a la Ley Forestal, o por otro
lado la formulación de una Ley de Descentralización, si no se logra argumentar con éxito que la
Ley 28 tenga un rango mayor.48 Lo que sí es claramente permitido bajo el marco legal actual
sería la transferencia de algunas funciones a través de los convenios. Sin embargo, la Ley
Forestal sólo contempla convenios con entidades públicas o privadas en general para vigilancia,
control y fomento (Arto. 7), mientras la administración de permisos, por ejemplo, esta limitado
en Arto. 10 a los convenios de delegación de funciones a los gobiernos municipales.
Según la interpretación de Ramón Canales/ SDC, la ley sí permite la transferencia de la
administración de la permisología forestal (por convenio) pero no la creación o adecuación de la
permisología por las autoridades de la Costa. Es decir, la permisología sigue siendo definida, por
ley, por las instituciones centrales.
Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN)
(1) SERENA maneja todos los estudios de impacto ambientales (EIA) y participa en los procesos
de aprobación de los Planes Generales de Manejo y POAs. El Consejo Regional aprueba los EIA
y los permisos de aprovechamiento. Según Melvin Miranda, actualmente INAFOR no toma
ninguna decisión sin que el gobierno autónomo haya firmado su aprobación: en la época posFélix, las autoridades regionales elaboran sus propuestas y INAFOR las valida.
(2) El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) de la RAAN ha jugado un papel protagonista en
la formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay una
buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el papel de
SERENA como más ―ambiental‖ que ―forestal‖.
(3) SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y
control de los recursos forestales de la RAAN. No dispone de un presupuesto ni de vehículos
asignados para su funcionamiento; sus gastos dependen de los ingresos por cobros de EIA e
inspecciones. El Consejo solo incluye los salarios del personal en su presupuesto. La
coordinación con el Distrito II de INAFOR es particularmente problemática por la distancia y las
dificultades de comunicación.
(4) Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy ―cargados‖.
Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y costos de la
permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de juego.
Principios
(1) La ―regionalización‖ debe respetar el principio de separación de funciones. Esto quiere decir
que una gestión forestal regional debe tener las divisiones territoriales verticales y/o divisiones
horizontales para que queden segregadas las funciones de normación, administración, control,
auditoría y sanción.
48
Esto se supone que la decisión decisiva sería tomada en las cortes si hay oposición.
70
(2) La gestión forestal en las regiones autónomas debe estar basada en iniciativas ―que beneficien
al máximo el desarrollo de las comunidades donde existen estos recursos y contribuyan a al
eliminación de posibles conflictos por el uso y explotación de los mismos, entre instancias
nacionales, regionales, municipales y las comunidades‖ (Reglamento Ley 28, Arto. 19).
(3) La regionalización debe estar basada en la gradualidad y la creación de capacidades, y
garantizar la eficiencia, transparencia, responsabilidad y sostenibilidad.
(4) La construcción de un proceso regional de la administración pública de los recursos forestales
no debe quedar en solo una ―re-centralización‖ a nivel regional; y se debe construir el proceso no
solamente en coordinación con INAFOR sino con la participación amplia de todos los sectores y
autoridades relevantes (CCF).
La Formación de una Secretaría
En base a la experiencia de la Secretaría de Salud, la formación de la Secretaría requiere de los
siguientes pasos:
 La formación de la comisión tripartita o paritaria con 4 representantes cada uno de la RAAN,
RAAS y Gobierno Central.
La Comisión paritaria funciona como comisión coordinadora y facilitadora del proceso. Es el
órgano principal para el diálogo y la negociación.
El sector forestal no tiene una comisión paritaria. Según Ramón Canales y Melvin Miranda, la
comisión paritaria no es necesaria hoy en día, por la presencia de líderes costeños en posiciones
claves para la negociación, como el director y subdirector de INAFOR.
 La formación de un Consejo Regional del sector, con participantes de todas las instituciones
relevantes y autoridades políticas.
El Consejo Regional de Salud tiene miembros que representan todas las instituciones que
trabajan en el sector en la región, además de las autoridades políticas. Su papel es de asesoría: es
un foro para discutir iniciativas y políticas del sector.
En el sector forestal, existe el Consejo Consultivo Forestal (CCF), que tiene esta misma función.
 La construcción de la estructura de la Secretaría con su reglamento interno.
El reglamento interno debe definir la estructura orgánica y las funciones de la Secretaría. Este
reglamento tiene que ser aprobado por el Consejo Regional. En el caso de la Secretaría de Salud,
dilató cuatro años (2003 a 2007) entre la formación de la Secretaría y la definición y aprobación
de sus funciones y estructura orgánica.
SERENA fue la primera Secretaría formada en la RAAN. Tiene su manual de funciones y
reglamento interno. Sin embargo, hay una propuesta de que SERENA no maneje directamente el
71
sector forestal sino que se crea (1) una Secretaría de Producción con una oficina o división
forestal o (2) una Secretaría Forestal.
 La incorporación de la figura de la Secretaría en la Ley General del sector y su reglamento.
Como se mencionó antes, el marco legal sectorial debe permitir expresamente la transferencia de
funciones entre las entidades centrales y los gobiernos regionales. Según diferentes
interpretaciones legales, una reforma a la Ley Forestal podría ser conveniente o necesaria para
permitir estas transferencias.
 El desarrollo de su propio modelo regional para la gestión del sector.
El sector forestal ya tiene su Estrategia de Desarrollo Forestal en la RAAN, y la RAAS tiene una
en proceso de formulación.
 La firma de un convenio marco como documento de intención entre la entidad central y los
Consejos Regionales.
Hay que construir elementos del convenio, su reglamento interno y, finalmente, la propuesta
formal del convenio. Este convenio debe definir la ―política de descentralización‖, porque hace
falta la aprobación de la Ley de Descentralización del Gobierno Central. Debe incluir el
fortalecimiento de capacidades y la transferencia de competencias y funciones, incluyendo,
según el sector salud, la provisión de servicios, la administración de recursos humanos, la
administración de recursos financieros y la gestión y administración del sector. Este convenio
todavía no ha sido firmado en el sector Salud. Cuando se firme, las estructuras de MINSA en las
regiones pasarían bajo la autoridad de los Consejos Regionales: personal, edificios, equipo,
infraestructura, fondos, etc.
Sin embargo, por tener, por ley, una responsabilidad compartida, el gobierno central debe
acompañar y capacitar a los gobiernos regionales en esta transferencia.
 Actualmente, bajo el gobierno de Presidente Ortega, el proceso de regionalización esta siendo
fomentado desde la Secretaría de Desarrollo de la Costa Caribe, a través de enlaces entre el
gobierno central y las regiones autónomas para los diferentes sectores.
El sector forestal no necesita un ―enlace‖ en la SDC por tener representantes de la Costa como
las autoridades a la cabeza de INAFOR. La negociación puede ser directa. Según la SDC, el
próximo paso para este proceso sería la presentación de una propuesta de parte de INAFOR.
Relaciones Institucionales
Según la concepción de sus proponentes, la regionalización no dejaría las instituciones del
gobierno central en una posición jerárquicamente arriba de las autoridades autónomas regionales.
Aunque siempre se necesita un referente para limitar la actuación de las entidades públicas, ese
referente no sería otro nivel de administración de gobierno sino la ley misma; es decir, las
autoridades autónomas no deben responder al gobierno central.
72
Anomalías administrativas serían procesadas primero por vía del Consejo Regional. INAFOR
podría utilizar la ley de Contencioso Administrativo contra los gobiernos autónomos, la cual
estipula que conflictos entre el gobierno central y regional se deben resolver en las cortes.
Instancias como la Procuraduría y Contraloría que no son dependencias del Gobierno Central así
como el Ministerio Público vigilarían los funcionarios públicos.
Según Canales, INAFOR tendría el papel de control de calidad y asegurar que se adecua las
normas nacionales en las regiones autónomas, como por ejemplo el CITES, y también tendría un
papel en la relación entre estas regiones y el resto del país, como por ejemplo con respecto al
flujo de bienes de la industria forestal. El control del transporte sería articulado. INAFOR puede
manejar normas sobre la introducción de tecnología. Según Melvin Miranda, INAFOR puede
trasladar de manera inmediata funciones relacionadas con la permisología, porque ya hay
experiencia a través de los EIA, además del Registro y el fomento de Procesos; pero otras
funciones como el ordenamiento forestal y aspectos técnicos necesitan procesos de transferencia
de más largo plazo.
Según el modelo que se propone en el sector Salud, el gobierno central estaría encargado de la
ayuda técnica y el acompañamiento para fortalecer las capacidades regionales. En el diagrama de
sus relaciones institucionales, MINSA aparece en el mismo nivel horizontal, y no encima, del
Consejo Regional. Esta y las otras relaciones entre instituciones y niveles se ven en la Gráfica 1.)
Gráfica 1. Relaciones Institucionales de la Secretaría de Salud (Propuesta)
MINSA
Consejo
Regional
Comisión de
Salud
Gobierno
Regional
Comisión Regional
de Salud
Secretaria de Salud
Medicina
Tradl
Medicina
Occidental:
SILAIS
Participación
Ciudadana/
Auditoría Social
Planning/
Eval./ Coop.
Externa
73
Gráfica 2. Propuesta para el Sector Forestal
INAFOR
Consejo
Regional
CCF
Gobierno
Regional
SERENA
Secretaria Forestal
Las propuestas para la organización institucional regional tienen por lo menos tres variantes. Una
variante, desde SERENA, sería que SERENA misma sea la Secretaría del sector, con sus subsedes en puntos clave de la RAAN (Prinzapolka-Rosita-Bonanza y Mulukuku-Siuna-Waslala).
Otra variante sería que SERENA se encargue de normar y monitorear (sería como el equivalente
a MAGFOR), mientras se crea otra secretaría independiente para administrar y controlar el sector
forestal (sería como el INAFOR) – esta es la versión presentada en Gráfica 2. Una tercera
variante sería crear un ―super-secretaria‖ de Producción, que tendría divisiones para los
diferentes sectores: forestal, pesca, minería, etc. SERENA tendría el mismo papel que en el
segundo modelo. Estos dos últimos modelos son propuestas de la SDC.
La propuesta de la SDC concentra el poder de decisión al nivel regional. No considera la
formación de sub-sedes, pero contempla el apoyo de otras instituciones en las regiones lejanas.
Sin embargo, las municipalidades son vistas como instituciones impuestas desde afuera; la base
institucional de la regionalización y la autonomía deben ser los territorios y comunidades
indígenas. Hay una propuesta para reformar la Constitución con el fin de establecer a los
gobiernos territoriales como la base de la administración de gobierno en las regiones autónomas.
La administración del servicio forestal sería directamente entre el gobierno autónomo y los
gobiernos territoriales como los administradores de los dueños del recurso. Se propone que las
municipalidades tengan funciones muy limitadas, posiblemente de monitoreo, recepción de
documentos e inspecciones para los permisos, pero sin poder de decisión.
En el sector salud, la prioridad territorial es trabajar primero con los gobiernos comunales para
crear una estrategia de acceso a los servicios, y después negociar con los gobiernos municipales. El
foro para la negociación con los gobiernos municipales es el Consejo de Desarrollo Regional
(CODER). También existe una instancia de puente entre el Gobierno Regional y los gobiernos
municipales, la Secretaría de Asuntos Municipales. Para el sector forestal se considera el CCF
como foro para negociar con las municipalidades y también otros actores.
74
En resumen, según la propuesta de la SDC, las funciones específicas de las instituciones serían
las siguientes:
Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución
Institución
Consejo Regional
SERENA
Secretaria o División forestal
INAFOR
CCF
Gobiernos municipales
Gobiernos territoriales
Función
Autoridad máxima de decisión
Normar, monitorear, auditar, EIA
Administrar, controlar a través de regentes
Proveer asistencia técnica, controlar calidad; asegurar
adecuación a normas nacionales; posiblemente
auditoría
Foro para coordinar y consultar y posiblemente
deliberar
Recibir documentos, inspeccionar, facilitar relación
con Secretaria regional; sin poder de decisión
Unidad base de admin. pública del Estado (pendiente
reforma Constitucional)
Consideraciones económicas y presupuestarias
Se debe modificar la forma en que se hacen los presupuestos de los Consejos y Gobiernos
Autónomos. Es necesario un análisis de costos para cumplir con las funciones a ser
―regionalizadas‖ y de los ingresos del sector forestal (25%) y calcular la brecha existente
(actualmente este 25% no está reinvertido en el sector forestal). La cantidad que el gobierno
central presupuesta para las oficinas en la Costa puede dar una idea de lo que se puede necesitar,
aunque esto tampoco es suficiente.
Las autoridades entrevistadas proponen que los fondos para los Distritos I y II de INAFOR sean
presupuestados para las transferencias a los gobiernos autónomos en vez de a INAFOR, cuando
se transfiere las funciones relevantes. El siguiente cuadro representa una estimación muy gruesa
en base a los datos disponibles para este estudio.
Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN)
Institución
Cantidad (C$)
Brecha
INAFOR DI Presupuesto
1,478,822
2007
INAFOR DII Presupuesto
1,054,881
2007
SERENA
No hay datos*
Total presupuestado para la
2,533,703
admin. forestal en la RAAN
Ingresos RAAN del 25%
700,379
1,833,324
(2006)
Ingresos RAAN del 25%
1,034,338
1,499,365
(2005)
* los ingresos de cobros cubren los gastos pero no salarios
75
Pautas para una propuesta desde INAFOR
(1) Se debe resolver el tema de la legalidad de las transferencias propuestas.
(2) Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria,
comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión forestal y
establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se contemplan asumir. En las
negociaciones anuales para las transferencias nacionales, los gobiernos autónomos deben
solicitar fondos en base a estos presupuestos y en coordinación con INAFOR; se puede
contemplar un aumento gradual para las regiones ligadas a un decremento para los Distritos de
INAFOR ubicados en la Costa. Sin embargo, no se puede eliminar el presupuesto para INAFOR
de un solo; tiene que seguir garantizándose su capacidad de jugar un papel en las regiones hasta
que sea necesario.
(3) Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear
instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión
efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio de
segregación de funciones. En ese sentido es recomendable separar las funciones de normar,
administrar, controlar, auditar y procesar anomalías.
Por ejemplo se podría contemplar una división así:
Entidad
Consejo Regional
Secretaría
Forestal
SERENA
INAFOR
Gobierno
Regional
CCF
Función
Normar a recomendación
de SERENA, CCF;
sancionar anomalías
administrativas
Administrar
Recomendar normas;
monitorear y controlar,
podría ser a través de
inspectores
Auditar; seguir apoyando
en control de transporte;
asistencia técnica
Investigar anomalías
administrativas, presentar
a Consejo
Monitorear el proceso de
regionalización
La creación de nuevas entidades (como una Secretaría Forestal) y la definición clara de roles y
funciones de cada entidad que participa en la permisología (no solamente entre el nivel regional
y el Gobierno Central sino dentro de la misma autoridad regional) sería un paso esencial para
garantizar la transparencia y el control del proceso. (Otro paso esencial es garantizar el
presupuesto y capacidad de cada una.)
76
(4) Aún si se logra articular una separación de funciones entre estas entidades, todavía hay un
problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la administración en una oficina
en Bilwi. Se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios con algunas instancias locales como las
municipalidades en lugares más lejanos, como por ejemplo Bonanza, donde su capacidad en el
tema ha sido comprobada. La creación de capacidades en unidades ambientales municipales
podría seguir un proceso como la que está propuesta en la sección sobre descentralización
municipal.
Si hay interés a mediano plazo, sin embargo, en eliminar las municipalidades a favor de los
gobiernos territoriales, puede ser difícil pensar en inversiones de este tipo. Pero los gobiernos
territoriales todavía no tienen una base legal para la administración pública, ni capacidades,
equipo o fondos mínimos para asumirla. Por otro lado las unidades técnicas municipales podrían
pasar a ser unidades de otra entidad en el futuro. Como propuso la SDC, pueden recepcionar
solicitudes, hacer inspecciones y recomendar decisiones a las entidades superiores.
(5) Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de
relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región como
para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología para el Distrito
I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento.
(6) Se debe crear una línea base y definir metas y fechas específicas para el monitoreo y
seguimiento del proceso de regionalización.
(7) Como en la sección anterior, se puede recurrir a la cooperación externa para gastos asociados
con la creación de capacidades, pero la inversión básica en personal para puestos permanentes
tendría que ser asumida por las autoridades a nivel regional.
(8) Se debe garantizar el control de los permisos y la protección de los bosques, recursos
forestales y los derechos de las comunidades en todo momento durante la transición. Se puede
crear una instancia independiente, de manera temporal, como un comité de vigilancia del
proceso.
(9) Hay que recordar que la separación del ingreso directo de los permisos forestales del
presupuesto de INAFOR fue un paso importante para la legitimidad de INAFOR y para eliminar
el incentivo de dar más permisos para aumentar el presupuesto. Hay que pensar en como evitar
reproducir este mismo problema en las regiones.
77
Lista de Entrevistas
INAFOR/ MAGFOR Managua
William Schwartz
Director ejecutivo, INAFOR
Erick Blandón
INAFOR
Martin Cuadra
Coordn Territorial, INAFOR
Marvin Sujo
Registro, INAFOR
Jader Guzman
MAGFOR
Miguel Mena
Asesoria Legal, INAFOR
Darwin Flores
Asesoria Legal, INAFOR
Mario Garcia
Fomento Forestal, INAFOR
Humberto Mendez
Monitoreo y Seguimiento,
INAFOR
Silvia Delgado
Analista de Convenios,
INAFOR
Maria Eugenia Rosales
Op Terr., INAFOR
Francisco Lemus
Dolores Chamorro
Mateo Falkiner
Sandra Tijerino
Pedro Huerta
Roberto Garcia
Jose Luis Artola
Norman Cisneros
Ned Smith
Ramon Canales
Otro Managua
MADENSA
Simplemente Madera
Simplemente Madera
Jagwood
FEDUBONIC
AMUNIC
AMUNIC
Agroforestal
Enlace Salud, SDC
Dir. Tec., SDC
Bonanza
Isaac Adisman
Melvin Pérez
Luger Salvador
Orlando Salomón
Rodolfo Francis
Francisco Mairena
Armando Rojas
Julio Rodriguez Castillo
Hanzel Zuniga
Alcaldía, Unidad Forestal
Alcaldía, Unidad Ambiental
MASAKU
Vice Alcalde
MATUMBAK
MARENA
RAAN/RAAS
Abogado
Procurador Regional RAAN
SERENA RAAN
78
Melvin Miranda
Roger Rocha
Miguel Abella
Luis Gaitan
Laura Karina Rodríguez
Alex Zapata
Ramón Sarantes
Claudio Ramírez
Larry Ortéz
Francisco Herrera
Luvian Zelaya
Alejandro José López
Leticia Gonzáles
Victor Hugo Tercero
Silvia Castellano
Franklin Moncada
Mario Pastrana
Pastora Rivera Centeno
Claudio Ramirez
Bismark Lopez
Nelson Hernandez
R. Amador Obando
Gerald R. Zeledon
Isaac Lozanlo
SERENA RAAN
SERENA RAAN
INAFOR Puerto Cabezas
Alcaldia Bluefields
Nueva Segovia
AMUNSE
Progressio-AMUNSE
SAM-El Jícaro
SAM-Ciudad Antigua
SAM-Murra
Alcalde de Murra
Delegada Distrital INAFOR
Delegado Municipal, INAFOR
MARENA
Procuraduria
Consorcio Forestal Madessa
COPICO
COPICO
Alcaldia Macuelizo
Alcaldia Ciudad Antigua
Proyecto FAO INAFOR
INAFOR
Alcaldia San fernando
Alcaldia San Fernando
INAFOR
Rivas/ Granada/ Carazo
Gerardo Espinoza
AMUR
Arlen Jiménez
AMUR
Juana Rodríguez
MAGFOR
Elsa María Flores
INAFOR
Bismark Gutiérrez
AMUR
José Ruiz
Productor Forestal
Juan Francisco Prendis
UNAG
María Auxiliadora Lugo
MARENA
Juan García
GTZ
Oscar Salinas
Alcaldía San Juan del Sur
Gerald Zepeda
AMUC
Roberto Coran
INAFOR
Carolina Guerrero
Alcaldía Buenos Aires
79
Roger Domínguez Urbina
Hamilton Garay Gomez
Jose Rodolfo Paz D
Gabriel Aguirre
Norman Gutierrez
Marvin Raul Villalta
Ludger Uhler
Ronny Gutierrez
Balvino Rivas G
Bismark Miranda Lopez
INAFOR
INAFOR
Alcaldia Nandaime
Rio San Juan
Alcaldia San Carlos
MARENA
INAFOR
Prodesoc Sabalos
INAFOR
Renta San Carlos
Alcaldia El Castillo
Revision de Expedientes (lista parcial de permisionarios/ regentes)
Armando Gutierrez
Rivas
Jaime Mendoza
MADENICA Rivas
Javier C Chavarria
Regente
Jose Rene Franco
Granada
Manuel Salas Chamorro
San Carlos
Gustavo Zapata R.
Prodesoc Sabalos
Pedro Jose T. Aguilar
Prodesoc Sabalos
Juan Lazo Bustos
Prodesoc Sabalos
Ricardo Ulloa A.
Sabalos
Gilberto Angulo Jimenez
Sosmadera Sabalos
Felipe R. Pastrana
Mozonte/ciudad Antigua
Porfirio Funes
RAAN
Fernando Salgado Lanuza
RAAN
Guillermo Sequeira Aleman
Aserradero RAAN
Enrique Hopinton
Comunidad Auhya Pihni RAAN
Santiago Lewis
Auhya Pihni
Filiberto Angel
Auhya Pihni
Rafael Saires M.
Auhya Pihni
Anseliro Abeliro
Auhya Pihni
Sinforiano Morales
Auhya Pihni
Guillermina Torres
Masangni RAAN
Jose Soza Larios
Masangni RAAN
Emilio Murillo Montenegro
Bonanza
80
ANEXOS
81
ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de
Verificación Forestal de Nicaragua
Estos cuadros hacen un resumen de las competencias en el sector forestal por entidad, incluyendo los
niveles centrales y territoriales. El Ámbito de Desconcentración incluye los distritos y delegaciones
municipales de INAFOR. El Ámbito de ―Regionalización‖ abarca los Gobiernos Regionales. El
Ámbito de Descentralización incluye los Gobiernos Municipales y en alguna medida, los Gobiernos
Territoriales de las Regiones Autónomas, las Mancomunidades o Asociaciones Municipales y las
Comisiones Forestales. El Ámbito de Participación Privada incluye dueños de bosque, intermediarios y
empresas madereras, Regentes, Auditores, y Otros. Cuadro A presenta un resumen de las competencias
sobre políticas, normas e ingresos. Cuadro B tiene un resumen de la permisología, o la autorización del
aprovechamiento. Cuadro C refiere al control del aprovechamiento y la sanción de la ilegalidad.
En los cuadros, la ley o norma que atribuye las actividades detalladas a cada uno de estas instituciones
y actores esta señalada. En el caso de INAFOR se incluye la división de competencias entre los
diferentes niveles territoriales en base a una entrevista con la Dirección de Coordinación Territorial; en
el caso de los Gobiernos Regionales se incluye un resumen de lo que se hace en la práctica en base a
entrevistas en la RAAN y CABAL (2006); y con respecto a los Gobiernos Municipales se incluye un
resumen de las competencias delegadas a algunas municipalidades a través de convenios, en base a una
revisión de algunos convenios.
En los cuadros se puede notar algunas contradicciones entre la Ley de Veda y las otras leyes forestales.
Cuando las leyes se contradicen, hay una jerarquía de leyes que ayuda a resolver conflictos. Con
respecto a la jerarquía de las leyes en Nicaragua, la Constitución de la República tiene el mayor rango,
y unas pocas leyes de rango Constitucional la siguen; en el siguiente nivel están todas las leyes
ordinarias y especiales; siguen los reglamentos; y por último están las ordenanzas y disposiciones. La
mayoría de las leyes relevantes para este estudio están en el mismo rango (Ley Forestal, Ley de
Municipios, Ley de Autonomía, Ley de Veda, etc.); son leyes ordinarias y/o especiales. En este caso,
las leyes mas nuevas derogan, o explícitamente o tácitamente las leyes anteriores en la misma materia;
no deben dejar contradicciones. Sin embargo, es la Corte Suprema que tiene la competencia de decidir
sobre estas contradicciones.
82
Cuadro A. Competencias: Políticas, normas e ingresos
Niveles
territoriales
Nacional
Instituciones
Detalle de Actividades
relevantes según
tipo de régimen
-Diseñar las políticas y prioridades forestales en consulta con CONAFOR (290)
MAGFOR
INAFOR
MARENA
Distritos
Municipal
Regional
Distritos
forestales
INAFOR
Delegación
Municipal de
INAFOR
Gobierno
Regional
-Establecer las normas técnicas forestales (290/462)
-Coordinar con MARENA para establecer vedas (462)
-Ejecutar las políticas forestales (290)
-Proponer a MAGFOR las normas técnicas forestales para bosques latifoliados, de coníferas y plantaciones (462)
-Recomendar el establecimiento y levantamiento de vedas (462)
-Establecer las normas ambientales (217)
-Establecer los planes de manejo de áreas protegidas (217)
-Publicar lista de especies protegidas en listados nacionales y convenios internacionales (Reglamento de 462)
-Coordinar con MAGFOR para establecer vedas? (462)
-Formular el uso de los recursos naturales y en coordinación con los Gobiernos Regionales en las regiones autónomas (217)
AMBITO DE DESCONCENTRACION
-Desarrolla las actividades en el territorio con la participación de Alcaldías, Consejos Regionales, Universidades donde hay,
Policía, Ejército, Ministerio de Educación, MARENA, representantes de asociaciones forestales (462 & Reglamento)
-[Aunque la ley no menciona este nivel específicamente, en la práctica las delegaciones apoyan al nivel central en las
propuestas de normas]
AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Ley 28 y Reglamento salvo lo que esta señalado)
-Establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los bosques tomando en
consideración las normas que establezcan los organismos competentes
-definir su propio modelo de desarrollo
-aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales,
-establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de las regiones
autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación con las instituciones nacionales
-Deben emitir ordenanzas y resoluciones para establecer estas regulaciones
-Los gobiernos regionales son miembros de CONAFOR (462)
-diseñar y poner en practica en coordinación con el GC las modalidades de explotación racional, intercambio y pagos con
beneficio máximo para comunidades y la eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno
-recibe el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462)
Municipal
Gobierno
Municipal
AMBITO DE DESCENTRALIZACION
-Pueden emitir ordenanzas y disposiciones de carácter local en relación al ambiente y recursos naturales en coordinación con
MARENA para asegurar cumplimiento con normas nacionales (217)
-se puede crear comisiones forestales municipales (462)
-se debe coordinar con INAFOR y otros miembros del Distrito Forestal (462)
83
-como competencias propias: pueden planificar, normar y controlar el uso del suelo, delimitar áreas urbanas y rurales, decidir
el plan de desarrollo municipal y definir metas de desarrollo (40 & 261)
-recibe el 25% en la Costa y el 35% en el resto del país de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462)
-Las comunidades participan en la elaboración de estrategias y planes de desarrollo 28 & Reglamento
-Las comunidades reciben el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. 462
Comunitario
Gobiernos
Territoriales
Supramunicipal
Asociaciones de
Municipios
AMBITO DE DESCENTRALIZACION
Varios
Dueños de
bosque/ usuarios
Intermediarios
(empresas
madereras)
Regentes/
Auditores/Otros
AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA
-AMUNIC es miembro de CONAFOR (462)
-Se puede crear comisiones forestales departamentales (462)
-AMUNIC es miembro de FONADEFO (462)
-representante de ONG Ambientalista participa en CONAFOR (462)
-representante Asociaciones forestales participa en CONAFOR y en Distritos Forestales (462)
-representante de Universidades (donde hay) participa en Distritos Forestales (462)
84
Cuadro B. Competencia: Autorización del Aprovechamiento
Niveles
territoriales
Nacional
Instituciones
Detalle de Actividades
relevantes según
tipo de régimen
-Extiende el certificado forestal para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo (462 & Reglamento)
INAFOR*
MARENA
MAGFOR
Distritos
-Establece guías metodológicas para bosques naturales, bosques en fincas y bosques de pino [se hace en coordinación con los
delegados] (Reglamento)
-En conjunto con los gobiernos municipales y regionales, define el procedimiento para la audiencia pública (Reglamento)
-Autoriza los Estudios de Impacto Ambiental (217)
-Autoriza el aprovechamiento cuando se trata de áreas protegidas (462)
-Emite certificados de origen en Areas Protegidas (462)
-Diseña los planes de manejo de las AP [que pueden o no permitir el aprovechamiento de madera] Reglamento
-Establece el valor de la madera (462)
Distritos
forestales
INAFOR*
AMBITO DE DESCONCENTRACION
Municipal
Delegación
Municipal de
INAFOR*
-inspecciona sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo (Reglamento)
-Aprueba los planes de manejo previa audiencia pública en estas oficinas con participación de los técnicos forestales de la
alcaldía y gobiernos regionales en la Costa (462 & Reglamento 462)
-Aprueba el aprovechamiento en predios urbanos en un solo trámite con solicitud y documento de propiedad (Disposiciones
admin.)
-Aprueba el aprovechamiento en fincas agrosilvopastoriles con la solicitud, doc de propiedad y inspección gratuita
(Disposiciones)
-Aprueba el aprovechamiento para leña (Reglamento & Disposiciones admin.)
-Autoriza industria, aserríos permanentes y portátiles
-Emite guías de transporte (Reglamento)
-Emite certificados de origen y constancia técnica** (con CAM) para plantaciones (462 y Reglamento)
Regional
Gobierno
Regional
AMBITO DE “REGIONALIZACION”
Gobierno
Municipal
AMBITO DE DESCENTRALIZACION
Municipal
-[El delegado Distrital supervisa y coordina los delegados municipales y sirve de enlace entre ellos e INAFOR Central]
-Administran sistema de Estudios de Impacto Ambiental en coordinación con MARENA (217)
-Deben diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de explotación racional,
intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y para eliminar conflictos entre Gobierno Central, Regional,
Local y Territorial (28 & Reglamento)
-Deben aprobar todos los contratos de aprovechamiento (Constitución)
-Participa en la Audiencia Pública para los planes de manejo y firma acta (462 & Reglamento)
-En la práctica: participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo
-Deben emitir opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su aprobación 217: Ley Forestal traduce esto
en participar a través de Técnicos Forestales Municipales en la Audiencia Pública y firmar acta sobre plan de manejo (462 &
85
Comunitario
Supramunicipal
Varios
Reglamento)
-Pueden otorgar permisos a través de convenios con INAFOR (462 & Reglamento)
-convenios actuales permiten: otorgar permisos de aprovechamiento de manera mancomunada Alcaldía-INAFOR; otorgar
permisos de aprovechamiento no comercial (fines domésticos) en algunos casos (ej. de Convenios)
-Deben ser consultado sobre Estudios de Impacto Ambiental (217)
-Comisión Ambiental Municipal extiende constancia técnica para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo con
INAFOR (462)
-En la práctica: muchas veces participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo
-Aprovechamiento forestal en comunidades indígenas requiere el aval del juez comunal (Disposiciones)
Gobiernos
Territoriales
Asociaciones de AMBITO DE DESCENTRALIZACION
Municipios
Duenos de
AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA
bosque/ usuarios -Se paga el 6% del valor de la madera establecida por los derechos de aprovechamiento (462 & Reglamento)
Intermediarios
(empresas
madereras)
Regentes
-Las plantaciones no requieren permiso, solo ser registrado y certificado de origen para transporte (462)
-aprovechamiento no comercial no requiere permiso si se usa el dueño de la finca dentro de la finca; solo hay que presentar
solicitud y doc de propiedad si hay que transportarlo – el volumen se limita a 10 m3/año (Reglamento)
-Todo aprovechamiento en AP depende del plan de manejo del AP (Reglamento)
-La industria debe pagar el Impuesto sobre la Renta (462)
Auditores
Otros
* La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta
información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07.
** Esta constancia técnica todavía no existe en la práctica.
Otras notas:
Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004.
Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003.
86
Cuadro C. Competencia: Control del Aprovechamiento y Sanción
Todas las atribuciones en rojo se refieren a la Ley de VEDA.
Niveles
territoriales
Nacional
Instituciones
Detalle de Actividades
relevantes según
tipo de régimen
-Vigila el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la nación, ejerciendo facultades de inspección, medidas,
INAFOR*
MAGFOR
MARENA
CONAFOR
Presidente de la
República
sanciones, etc. (462)
-Acredita a Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales (462)
-Puede dar seguimiento a través de Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales, incluyendo inspecciones,
auditorias sobre aprovechamiento, registro y revisión de inventarios y revisión de transporte (462)
-inspecciona sitios para evaluar el trabajo del Regente [esta tarea es compartida con el distrito y el delegado municipal]
Disposiciones
-Aprueba dictamen de auditores (Reglamento)
-Lleva el Registro de todo las actividades forestales (462)
-Firma convenios con gobiernos municipales y da seguimiento [esta tarea es compartida con el delegado municipal] y evalúa
los resultados; puede revocar por incumplimiento (462)
-Debe establecer una red de puestos de control del trafico de madera [esta tarea es compartida con el delegado municipal]
Reglamento
-[El nivel central participa en los procesos de sanción cuando el sancionado apela la decisión del delegado municipal]
-LA VEDA establece que INAFOR puede otorgar nuevos permisos elaborado por MAGFOR de manera gradual y bajo
estricto control
-Los equipos decomisados pasaran a INAFOR
-La madera decomisada por INAFOR será donada en un 50% a los programas sociales de combate a la pobreza de los
Gobiernos Municipales y en un 50% al Sistema Nacional Penitenciario para elaborar muebles para colegios, hospitales, etc.
-Un 50% de las multas serán destinados a programas de reforestación bajo la coordinación de INAFOR con participación de
las Alcaldías Municipales
-LA VEDA establece que MAGFOR debe elaborar un nuevo permiso de corte y guía forestal que garantiza mayor seguridad
y control
-Aprueba Estudios de Impacto Ambiental en áreas mayores de 500 has (462)
-Publica anualmente la lista de especies que no pueden ser cortadas (462 & Reglamento)
-Tiene responsabilidad sobre los manglares (462)
-Los equipos decomisados en áreas protegidas pasaran a MARENA
-Un 50% de las multas serán destinados a la vigilancia de Áreas Protegidas
-En coordinación con las Comisiones Forestales evaluará el impacto de la veda trimestralmente
-Debe aprobar mecanismos que logren una mayor efectividad en el conocimiento y aplicación de la política forestal y el
marco legal vigente
-Tiene que aprobar modificaciones en las especies vedadas
-Puede modificar las restricciones con relación a las especies en veda con estudios técnicos, recomendación de INAFOR y
aprobación de CONAFOR
87
Ejercito y Policía -Se facultan para brindar todo el respaldo operativo y de ejecución para la aplicación, vigilancia y control de la veda
Autoridades
Judiciales
Procuraduría
para la Defensa
del MA y RN
Fiscalía
-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda [en un acuerdo entre
INAFOR y Ejército se decidió que INAFOR llevara casos sobre especies no en veda y Ejército sobre especies en veda]
-LA VEDA establece que no pueden hacer uso del secuestro o embargo para efecto de liberar de la sanción impuesta al
infractor
-Debe ser parte de los procesos de sanciones (462) [En la práctica, INAFOR avisa a la Procuraduría para casos
administrativos]
-Representa y defiende los intereses el Estado en el procesamiento de delitos contra el medio ambiente y los recursos
naturales (559)
-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda
-La Fiscalía es responsable de conocer y tramitar denuncias por violación a la ley 559 ante los juzgados (559)
Distritos o
Municipales
Delegados de
INAFOR*
AMBITO DE DESCONCENTRACION
Municipal
Delegación
Municipal de
INAFOR*
-supervisa al azar in situ el marqueo de los árboles –Disposiciones [esta tarea se cambió con las nuevas disposiciones]
-da seguimiento a los PGM, POA, PMM, PRF [esta tarea incluye el acompañamiento del nivel Central y la supervisión del
distrito] Disposiciones
-extiende el finiquito que el Regente cumplió (Disposiciones)
-debe hacer inspecciones por lo menos bimensualmente en los puestos de productos forestales locales [Esta tarea se hace el
nivel Central de manera eventual] Disposiciones
-Inicia y resuelve los procesos de sanción (Reglamento, 290)
-Inicia y resuelve los recursos de revisión (Reglamento, 290)
-INAFOR es la única institución autorizada para decomisar productos forestales ilegales (462 & Reglamento) [en base a un
acuerdo con el Ejército después de la veda, el Ejército puede decomisar especies en veda]
-Puede solicitar la colaboración de la policía o el Ejercito (462)
Regional
Gobierno
Regional
AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Todos son de la Ley 28 y su Reglamento)
-el delegado es responsable de todas las funciones que competen al INAFOR en el territorio (Reglamento)
-Define cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales
-crea un sistema regional de regulación, control y evaluación
-lleva el registro sobre el aprovechamiento, permisos, industrias etc.
-conoce sobre las avales de aprobación o denegación de los recursos naturales que se solicitan del nivel central
-consulta con las alcaldías y las comunidades indígenas
-debe tener relaciones de cooperación y apoyo mutuo con los Gobiernos Municipales
-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda
En la práctica:
-SERENA coordina todo el proceso de consulta de los planes de manejo con INAFOR, realiza inspecciones técnicas en
coordinación con INAFOR y MARENA, emite dictamen técnico
-hace actividades de control y seguimiento
-da el aval para el aprovechamiento (RAAN- Comision Ambiental del CRAAN)
-tiene su propio procedimiento y ordenanzas respecto al tema incluyendo cobros
88
-coordina la estrategia forestal (RAAN)
Municipal
Gobierno
Municipal
Comunitario
Gobiernos
Territoriales
Supramunicipal
Comisiones
Forestales
AMBITO DE DESCENTRALIZACION
-Vigilar, monitorear y controlar medioambiente y recursos naturales (40 y 261)
-Participan en los Distritos Forestales donde se coordina con el delegado de INAFOR (462)
-Deben declarar áreas forestales de protección municipal, donde queda prohibida aprovechar árboles: 200m de la marea alta
del mar, 50m de los cauces de los ríos, áreas con pendientes mayores de 75% (462)
-Pueden hacer seguimiento, vigilancia y control a través de convenios con INAFOR (462)
-Los convenios actuales incluyen, por ejemplo: inspecciones, monitoreo, control y seguimiento de toda la cadena; retención
en caso de incumplimiento; inspección de planes de manejo, suspensión temporal por anomalías de conformidad a ordenanza
municipal, y remisión para su correcto procedimiento; control y supervisión de Regentes y remisión de denuncia a la
autoridad correspondiente en su caso
-En las regiones autónomas, deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y
programas de desarrollo (Ley 28 & Reglamento)
-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda
-participar en el sistema regional de regulación, control y evaluación (Ley 28 y Reglamento)
-firma el aval el juez comunal para el aprovechamiento (462)
-deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo (Ley 28
& Reglamento)
AMBITO DE DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACION
-Las comisiones forestales serán encargadas del seguimiento, supervisión y control de todas las instituciones responsables en
la aplicación de la ley
-Evaluarán en coordinación con CONAFOR los impactos de la Veda trimestralmente
Varios
Asociaciones de
Municipios
Dueños de
AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA
bosque/ usuarios -El dueño de la tierra con bosques o quien ejerce los legítimos derechos sobre ellos tiene la responsabilidad por
Intermediarios
(empresas
madereras)
Regentes
incumplimiento con las normas técnicas o disposiciones admin. (o cuando se trata de acciones u omisiones del Regente o
Auditor, son solidariamente responsables) 462
-LA VEDA establece que los permisos domésticos requieren por lo menos 5 árboles sembrados por cada 1 cortado
-Los que transportan y transforman la madera deben asegurar que es legal (462 & Reglamento)
-Todas las trozas tienen que ser codificados según el código inscrito por INAFOR (Reglamento)
-La industria, los aserrios permanentes y portátiles deben ser autorizados por INAFOR; la reubicación debe seguir las
disposiciones de INAFOR (Reglamento)
-Las industrias de primera transformación y empresas procesadoras de madera en rollo tiene que preparar un informe
mensual de operaciones (Reglamento)
-Las industrias y puestos de venta deben llevar libros de registro y control sellado por INAFOR (Reglamento)
-LA VEDA prohíbe el transporte de especies no en veda en la noche, fines de semana o días feriados
-Vigila por el cumplimiento del plan de manejo, de las normas técnicas y del uso de las guías y certificados de origen
(Reglamento)
-Informa sobre ilícitos o infracciones (Reglamento)
89
Auditores
Otros
-Los beneficiarios de permisos tienen que preparar un informe mensual de operaciones para INAFOR (Reglamento)
-Inspecciona cumplimiento de normas técnicas, planes de manejo y POAs (Reglamento)
-Personas naturales o jurídicas pueden firmar convenios para los labores de vigilancia y demás acciones forestales operativas
(462)
* La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta
información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07.
Otras notas:
Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004.
Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003.
90
ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal
Cuadro A. Participación de las Alcaldías en la permisología
Municipio y tipo
de permiso
Potosí
PGM/ POA
Insp de campo
1 (antes)
Audiencia
Insp de campo
2 (después)
Observaciones
Sí
Sí
Agrosilvopastoril
Sí
Sí, con 3
participantes*
NA
Audiencia Pública también
incluye Policía y MARENA
Alcaldía dio visto bueno pero
solicitante tuvo que ir tres veces
[y 5 a INAFOR]
Madera caída
Permiso
doméstico
Cárdenas
PGM para
reforestación o
plantación
PGM
Santa Teresa**
PGM/ POA
Sí
NA
NA
No participa
No hay
Sí
Sí
No hay
Sí
Sí
Sí, 1 por mes
Sí
Sí
Sí
Agrosilvopastoril
Sí##
NA
Sí, pero no con
frecuencia
Permiso
doméstico
Sí##
NA
No hay
Sí
Por lo menos 16
miembros de la
CAM firman acta
para especies en
veda
Cada 6 meses
se junta con
Policía y
INAFOR para
inspeccionar
algunos sitios
No hay permisos comerciales; la
Alcaldía maneja permisos
domésticos solo para especies no
en veda; para todos: hay que
sembrar 5 árboles para cada árbol
cortado; Alcaldía da guías solo
para transporte local; hace
informe cada 15 días a INAFOR.
Dicen que no pueden cobrar sin
convenio.
Si – sola para
especies no en
veda; con
INAFOR
especies en veda
NA
Sí, para
verificar
reforestación
Casi no hay extracción
comercial, no hay extracción
grande. Alcaldía no da ninguna
guía de transporte.
Sí
No se menciona
No
Las inspecciones de control se
hace entre INAFOR, Policía y
San Juan del Sur
Permisos
domésticos
Buenos Aires
Permisos
domésticos
Granada#
PGM
No participa
Especie en veda pero aprobado
por riesgo a la vida humana
Se inscribe en la Alcaldía
después para tener exoneración
de IBI
Segunda inspección se hizo
después de terminado (un plan de
solo un año)
Se hace la segunda inspección
para dar guía de transporte
(INAFOR)
INAFOR registra 6 permisos
para 2007, Alcaldía registra 20
solo en último 5 meses. Remite
solo los casos ―complicados‖ a
INAFOR (especies en veda,
cerca de un río, o necesita guía
para salir del municipio)
91
MARENA según delegados
INAFOR
Agrosilvopastoril
Nandaime
Permisos
domésticos
Sí
NA
No
Si
NA
No hay?
Agrosilvopastoril
Sí
NA
Alcaldía recibe documentos.
Inspección se hace con INAFOR
y Policía, INAFOR da guía.
Alcaldía da aval.
Tec de alcaldía dice que hace
inspecciones en coordinación con
INAFOR
NA
No hay
No se menciona
Saneamiento en
AP (grande)
Mozonte (convenio)
Sí (en AP con
No comerciales
MARENA)
No hay?
Sí
Lo maneja Alcaldía pero se
menciona coord de visita de
campo con INAFOR y
MARENA
Se menciona ―presentación de
PGM‖ ¿?
NA
No hay?
Sí, una vez para
PGM, otra para
POA (en
entrevista no
hay evidencia
que Alc fue al
campo)
Ciudad antigua (convenio)
Sí, elabora acta
Permiso
en sitio
doméstico
INAFOR, firma
SEAM
Sí ―comisión
interinstitucional‖,
con CAM, Alc,
Vice, Poli, Ej,
Sec Amb, Com.
Indig., MARENA
Sí
NA
No hay
SEAM recibe papeles y presenta
a INAFOR; permiso
mancomunado firmado por
Alcalde y INAFOR; en
comunidades indigenas hay que
conseguir constancia de junta
comunal, ellos hacen visita
previa
NA
Sí (según
SEAM)
Se pide el aval de la junta
comunal; Un expediente habla de
visita con todos, otro no dice;
―Se puede circular dentro del
muni‖
NA
No hay
Se firma mancomunado, firma
Alcalde, vice; se requiere carta
de la CAM en caso de
desconfianza; permisionario
firma libro de actas, ya no
mantienen expediente para
reducir costos (solo en INAFOR)
NA
Sí
INAFOR aprobó modelo
San Fernando (convenio)
Sí (cuando hay?)
Domestico
Extracción
comercial (“mas
de 10m3”)
El Jicaro (sin convenio)
Sí, con
Permiso
INAFOR, Poli,
doméstico
lider comunal
Macuelizo (convenio)
Sí, con INAFOR
Permiso
si esta
doméstico
disponible
Bonanza (convenio)
Sí, dos veces;
Permisos de FC
Predios urbanos/ domésticos
mancomunado con muni; no esta
claro si MARENA toma
liderazgo en AP
INAFOR delegado muni pasa a
delegado distrital para revisión
(constatado en entrevista con
solicitante)
92
todo se maneja
DIGAM, da
permisos y guías
El Castillo (sin convenio)
Agrosilvopastoril Puede hacer
visitas en apoyo
a INAFOR y
emitir criterio
No participa en
Permiso
AP
domestico
San Carlos (sin convenio)
Agrosilvopastoril No se menciona
manejado por SEAM; hace guias
de transporte, con copia a
MARENA; hace informes a
INAFOR; están visitando todos
ahora después de Félix
NA
No se
menciona
NA
No se
menciona
NA
No se
menciona
No hay
Hay muy pocos permisos por el
Area Protegida y la veda
Los dueños de bosque dicen que
no dan permisos
Si, con INAFOR NA
Permiso
doméstico
Fuente: entrevistas y revisión de expedientes
* Solicitó la participación de la CAM en pleno, tres personas de la alcaldía participaron
** Las respuestas en la Alcaldía y de INAFOR varían: según INAFOR, la mayoría de los permisos son
agrosilvopastoriles, pero el técnico del medioambiente no conocía de estos, por lo menos no por este nombre.
También dijo que a veces hace la inspección solo y lo comunica con INAFOR. Dijo que solo de vez en cuando
participa en inspecciones de control para aprovechamientos comerciales (igual que el de INAFOR).
# Delegados de Granada, Nandaime, Diriomo, Diria dicen que las solicitudes para permisos domésticos se recibe
cada alcaldía.
## Algunos expedientes revisados no incluyen evidencia de visita de campo.
Cuadro B. Otras actividades de las Alcaldías en el sector
Municipio
Inspecciones de
monitoreo
Santa Teresa
Inspecciones de
control solo cuando
alguien avisa de
algún problema
San Juan del
Sur
Inspeccionan sitios
juntos con Poli y
INAFOR cada 6
meses
Inspecciones con
INAFOR si hay
denuncias
Hacen operativas de
control de tala ilegal
con instituciones
Nandaime
San Fernando
Contrato
Mozonte
Contrato
Inspecciones de
transporte/
industria
Inspecciones sobre
transporte, igual,
solo si alguien
llama sobre un
camión
Paran camiones
con la Policía, va 5
días preso en
Alcaldía.
Denuncias
Ordenanzas y otras iniciativas de
la Muni
Ordenanza municipal sobre
ambiente, no despale, multas y
reforestación
Regalaron 10K arbolitos de teca a
la muni pero no saben que hacer
Hacen operativas
de control de tala
ilegal con
instituciones
SEAM es
responsable de
llevar denuncias
SEAM lleva
denuncias de la
población a
INAFOR.
Ordenanza de Extracción forestal;
plan ambiental del muni; plan
prevención de incendios; brigadas
ecológicas; charlas educativas;
proyecto de viveros y pequeña
reforestación
Ordenanza sobre incendios por
aprobar; fondo ambiental a través
de cobros; Para permisos para
control de quemas, en alcaldía hace
93
MARENA. Min
publico.
El Jicaro
Coordina
inspecciones con
INAFOR
Retiene madera y
avisa a INAFOR
Decomisa y
subasta
Ciudad Antigua
Macuelizo
Contrato
Da seguimiento a los
planes de manejo con
inafor
Visitas a la única
industria que hay
Bonanza
Da seguimiento a sus
planes
San Carlos
Operaciones con
Policía, Ejercito e
INAFOR
El Castillo
Hace operativas de
control
Emite guías dentro
del muni; control
de transporte con
MARENA y
Policía
Operaciones con
Policía, Ejercito e
INAFOR;
inspección en
patios de industria
y montaña
No se hace visitas a
la industria en este
momento
constancia que solicitante vive allí
Brigadas contra incendios, viveros
con fondos propios
Para anomalías,
recoge pruebas,
inspecciona y
transmite a
INAFOR
SEAM hace
inspecciones y
denuncias sobre
permisos,
retención de
madera y
regentes
Hace denuncias
ante MARENA
Participa en
verificación
Fondo Ambiental Municipal,
brigadas contra incendios
Ordenanza para protección de
fuentes de agua; plan ambiental
para Muni; Alcaldía suspendió dos
PDM por áreas de protección; tiene
proyectos ambientales/ manejo de
regeneración; 25 brigadas (500
miembros) de control de incendios;
visita sobre plagas con inafor;
estufas mejoradas; FONDO
ambiental creado con 35% con
ordenanza
Tiene ordenanza. Tiene propio
modelo de aprovechamiento.
Énfasis en creación de viveros y
reforestación.
Hay Plan Ambiental Municipal,
revisión de los permiso otorgados
en Comisión Interinstitucional
Hay una prohibición de salida de
madera en rollo del municipio; se
cobra impuesto de rodamiento 2%
del valor de la madera; comité
municipal de prevención de
incendios coord con INAFOR;
contraparte en programa de
incentivos forestales; se exoneró el
pago de IBI de dueños de bosque
94
ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006
INSTITUTO NACIONAL FORESTAL
INFORME DE INGRESOS POR MUNICIPIO
ENERO - DICIEMBRE DEL 2006
Delegacion
Municipio
Boaco
Boaco
Camoapa
San Jose de los Remates
San Lorenzo
Teustepe
Carazo
Alcaldias
59,873.10
25,567.17
5,494.55
258.38
14,029.15
14,523.86
Diriamba
Dolores
El Rosario
Jinotepe
La Conquista
San Marco
Santa Teresa
La Paz de Carazo
164,115.98
17,499.57
4,909.88
16,606.94
33,308.08
1,941.24
22,134.29
55,418.57
12,297.40
Chichigalpa
Chinandega
Cinco Pino
El Realejo
El Viejo
Posoltega
Puerto Morazan
Somotillo
Villanueva
105,515.50
242.85
29,805.85
4,191.57
2,063.87
23,864.94
14,425.18
2,053.61
2,010.28
26,857.35
Acoyapa
Comalapa
Cuapa
Juigalpa
La libertad
San Francisco de Cuapa
San Pedro de Lovago
Santo domingo
Santo Tomas
Villa Sandino
198,104.03
64,212.26
5,028.57
233.14
76,131.17
17,014.19
8,829.86
5,867.46
3,052.25
447.47
17,287.67
Chinandega
Chontales
95
Esteli
Condega
Esteli
La trinidad
Pueblo nuevo
San juan de limay
San nicolas
150,871.35
81,491.01
39,590.97
456.56
287.41
1,418.87
27,626.53
Diría
Diriomo
Granada
Nandaime
168,239.46
14,901.61
91,467.04
38,821.63
23,049.19
Granada
Jinotega
Jinotega
Potasma
San rafael del norte
Santa Maria de Pantasma
Wiwili
52,831.10
27,883.44
6,084.06
7,861.03
7,949.10
3,053.47
Achuapa
El jicaral
El Jicaro
El Sauce
La Paz Centro
Leon
Leon
Malpaisillo
Nagarote
Quezalguaque
San nicolas
Sta. Rosa del peñon
Telica
96,511.71
17,727.15
5,879.52
703.42
28,469.49
3,345.42
5,131.29
294.96
7,051.75
2,340.82
1,244.02
298.67
3,405.77
20,619.42
Las sabanas
Palacaguina
San Juan de Rio Coco
San lucas
Somoto
Telpaneca
Totogalpa
San José de Cusmapa
El
46,165.60
548.94
721.05
5,837.56
116.54
33,352.80
2,425.70
358.59
2,634.11
170.32
Leon
Madriz
Managua
144,687.61
96
Ciudad sandino
El crucero
El Crucero
Managua
San francisco libre
San Rafael del Sur
Ticuantepe
Tipitapa
Villa carlos Fonseca
Villa el carmen
593.75
6,220.22
299.51
60,671.47
24,914.12
6,051.24
4,632.22
33,254.38
294.91
7,755.79
Catarina
La concepcion
Masatepe
Masaya
Nandasmo
Nindiri
Niquinohomo
San Juan de Oriente
Tisma
148,080.62
13,115.56
3,269.87
37,928.35
35,463.32
9,538.86
2,621.38
41,672.17
4,051.13
419.99
Dario
Esquipulas
Jinotega
Matagalpa
Matiguas
Mulukuku
Muy Muy
Rancho Grande
Rio blanco
San Isidro
San ramon
Sébaco
Terrabona
Tuma La Dalia
215,475.59
1,598.07
18,394.32
3,023.83
26,969.91
6,507.30
12,578.55
62,703.03
24.67
26,010.96
9,218.96
17,301.17
12,641.64
6,289.50
12,213.67
Ciudad Antigua
Dipilto
El Jicaro
Jalapa
Los Peraltas
Macuelizo
Mozonte
Murra
Ocotal
Quilali
San Fernando
770,801.38
17,563.46
36,664.43
54,936.98
119,872.41
405.52
59,719.62
97,937.95
103,924.99
68,556.90
9,661.73
154,704.49
Masaya
Matagalpa
Nueva Segovia
97
Santa Maria
Wiwili
Raan
Bonanza
Prinzapolka
Puerto Cabeza
Rosita
Waspam rio coco
Raas
Bluefields
Cruz de Rio Grande
Desembocadura de Rio Grande
El Rama
Laguna de perlas
Nueva Guinea
Tortuguero
El Rama
Rio San Juan
El almendro
El Castillo
Morrito
San Carlos
San Miguelito
Rivas
Belen
Buenos Aires
Cardenas
El Rosario
La Cruz
La Virgen
Popojoape
Potosi
Rivas
San jorge
San Juan del Sur
Tola
Totogalpa
Total general
44,652.44
2,200.46
700,378.85
552.97
294,280.44
168,409.00
142,208.08
94,928.37
1,030,217.85
140,884.41
101,489.94
636,343.76
2,125.41
864.46
9,681.51
133,113.53
5,714.85
605,941.37
545.74
430,194.46
38,549.96
127,701.94
8,949.28
86,883.15
3,287.74
1,459.02
19,120.25
289.64
205.87
330.55
469.74
3,883.71
36,830.41
542.59
16,599.12
3,772.12
92.40
4,744,694.26
Fuente: INAFOR
98
ANEXO 4. Convenios INAFOR
Departamento
o Región
Leon
Boaco
Chontales
Masaya
Managua
RAAN
Nueva Segovia
Municipio
El Sauce
San Jose de
Achuapa
San Lorenzo
Acoyapa
Juigalpa
Niquinohomo
Masatepe
San Rafael del
Sur
Managua
Villa el Carmen
San Francisco
Libre
Mateare
El Crucero
Ciudad Sandino
Ticuantepe
San Francisco
Libre
Rosita
Waslala
Bonanza
CRAANGRAAN
Wiwili
Quilali
Santa Maria
Dipilto
Ciudad Antigua
San Fernando
Macuelizo
Jalapa
Ocotal
Mozonte
AMUNSE
Tipo de Convenio*
Fecha de
firma
Años
vigente
01-12-05
2
Estado
actual
Vigente
hasta Dic.
06-04-05
3
Vigentes
21-10-05
27-04-06
07-10-05
Vencido
Vigente
2
Vencidos
14-06-05
23-01-06
05-07-05
Vigente
3
Vigentes
Plan de Ordenamiento
Forestal
Implementación de la
Estrategia de
Desarrollo Forestal.
Plan de Ordenamiento
Forestal
25-07-07
4
5
23-08-06
1
Vencidos
21-02-06
5
Vigente
25-07-07
5
Vigente
12-07-06
1
Vencidos
25-07-07
5
Vigente
Fuente: INAFOR y contratos
*Todos son de delegación de funciones si no esta señalado.
99
ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando
CONVENIO DE DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES FORESTALES A LA ALCALDÍA DE SAN
FERNANDO
Nosotros, Indalecio Aniceto Rodríguez Alaniz; mayor de edad, casado, Doctor en Medicina Veterinaria,
de este domicilio, cédula de identidad No. 161-160138-0003N; en el carácter de Director Ejecutivo del
Instituto Nacional Forestal, de conformidad al Acuerdo Presidencial No. 279-03 publicado en la Gaceta
Diario Oficial No. 136 del veintiuno de Julio del año dos mil tres y el Sr. Danilo de Jesús Centeno
Sevilla, mayor de edad, soltero, profesor, con cédula de identidad No. 481 – 060675 – 0002M , en el
carácter de Alcalde del Municipio de San Fernando, Departamento de Nueva Segovia, de conformidad a
credencial emitida por el Consejo Supremo Electoral, publicada en la Gaceta Diario Oficial No. 241 del
trece de Diciembre del año dos mil cuatro, convenimos celebrar el presente convenio de conformidad a las
siguientes cláusulas.
CONSIDERANDO:
I
Que la Constitución Política establece que los recursos naturales son propiedad del Estado; que los
Nicaragüense es tenemos derecho de habitar en un ambiente saludable y la obligación de la preservación y
rescate del medio ambiente y de los recursos naturales.
II
Que de conformidad a la Ley de Municipios (Ley 40 y su reforma), el Municipio es la unidad base de la
división política administrativa del país y cualquier materia que incida en el desarrollo socio económico de
la circunscripción territorial y cualquier función que pueda ser cumplida de manera eficiente dentro de su
jurisdicción, debe estar reservada para el ámbito de su competencia.
III
Que el municipio de San Fernando ha fortaleciendo sus capacidades organizativas, técnicas y de gestión
con perspectivas hacia la descentralización del sector forestal.
IV
Que la Ley de Conservación Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (Ley 462), establece que
los Gobiernos Municipales, previa aprobación de sus respectivos consejos municipales, podrán celebrar
convenios de delegación de atribuciones forestales con el Instituto Nacional Forestal.
V
Que la Alcaldía Municipal de San Fernando, en aras de mejorar los mecanismos de coordinación y
concertación interinstitucional y establecer las medidas necesarias para el control, vigilancia y seguimiento
a la actividad forestal en su territorio, ha convenido celebrar el presente convenio con el INAFOR bajo las
siguientes cláusulas:
CLAUSULA PRIMERA: OBJETIVOS DEL CONVENIO:
OBJETIVO GENERAL:
Establecer mecanismos que conlleven al gobierno municipal ejercer mayor autonomía en la administración
de los recursos forestales, basado en su capacidad técnica y organizativa en coordinación con la entidad
rectora del sector forestal.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
100
1.- Coordinar acciones que conlleve al gobierno municipal a fortalecer su autonomía, mejorar su gestión,
administración y manejo sostenible de los recursos forestales.
2.- Contribuir a la regulación, protección, control, seguimiento y vigilancia forestal, fundamentado en la
capacidad técnica y organizativa propia del municipio.
3.- Promover la rehabilitación de los ecosistemas forestales degradados.
4.- Promover y fortalecer la creación, reglamentación y funcionamiento del fondo ambiental municipal.
5.- Fomentar la transformación de los recursos forestales en beneficio de la población local de conformidad
al artículo 36 de la Ley 462.
6.- Mejorar la coordinación entre ambas instituciones para que el municipio accese a los recursos
financieros que por efecto de la Ley 462 le corresponde en cuanto a impuestos forestales (multas, subasta e
impuestos)
7.- Coordinar acciones en la búsqueda de recursos económicos públicos, privados, nacionales e
internacionales para el desarrollo forestal del municipio.
8.- Fortalecer las capacidades técnicas, administrativas y legales a través del programa de capacitación
especializada, del Instituto Nacional Forestal, hacia las Alcaldía Municipal para el cumplimiento de
actividades delegadas.
CLAUSULA II: DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES DEL INAFOR A LA ALCALDIA DE SAN
FERNANDO
El Instituto Nacional Forestal delega las siguientes atribuciones a la Alcaldía Municipal de San Fernando:
1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de aprovechamiento forestal
(bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos forestales y medios de transporte en caso de
incumplimiento de la legislación forestal vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 003-99.
2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la respectiva denuncia
para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de suspensión temporal tomada de
conformidad a ordenanza municipal.
3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir la denuncia a
INAFOR.
4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (Alcaldía-INAFOR)
5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño ambiental y
daño forestal.
6.- Otorgar permisos de aprovechamiento no comercial
CLAUSULA III: RESPONSABILIDADES DE LA ALCALDÍA DE SAN FERNANDO
1.- Cumplir con el contenido del convenio
2.- Crear y reglamentar el funcionamiento del fondo ambiental municipal.
3.- Designar un técnico del medioambiente y de los recursos naturales en la SEAM con los medios
necesarios para poder supervisar las actividades de manejo forestal.
101
4.- La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM - Unidad Ambiental) será la encargada de coordinar y
ejecutar las acciones que conlleven al manejo adecuado del recurso forestal.
5.- Dar seguimiento a los permisos de aprovechamiento forestal, a las denuncias de carácter forestal y a los
procesos administrativos, penales y civiles
6.- Declarar, delimitar e inventariar mediante ordenanza las áreas de protección municipal conforme la ley.
7.- Asignar un local (espacio físico) para la Oficina de la Delegación Municipal del INAFOR.
8.- Comunicar por escrito a las autoridades competentes las denuncias por infracciones a la legislación
forestales.
9.- Emitir por escrito la opinión de denegación o aprobación de los PGMF y POAs de conformidad,
mediante el procedimiento que se establecerá de consenso entre ambas Instituciones.
CLAUSULA IV: RESPONSABILIDADES DEL INAFOR
1.- Cumplir con el contenido del presente convenio.
2.- Gestionar ante el Fondo Nacional de Desarrollo forestal, un fondo complementario del
50 %, para el fortalecimiento del Fondo Ambiental Municipal.
3.- A cumplir y hacer cumplir la ley 462, su reglamento, la norma técnica y las disposiciones
administrativas
4.- Apoyar la realización del inventario forestal en el municipio.
5.- Garantizarle a la Alcaldía toda la documentación de los Planes Generales de Manejo Forestal, POAs y
todo lo relacionado al aprovechamiento y manejo forestal, del municipio.
6.- Apoyar la capacitación técnica especializada de la SEAM, comisión ambiental y actores locales en el
manejo forestal
7.- Garantizar que el aprovechamiento forestal que se realice en el municipio sea bajo PGMF de
conformidad a la legislación forestal.
8.- Nombrar un Delegado Municipal que atienda al municipio de forma permanente.
9.- Apoyar el manejo de la regeneración natural, reforestación, forestación, plantaciones forestales y
viveros municipales.
CLAUSULA V: APORTES CONJUNTOS
1.- Cumplir con el contenido del convenio.
2.- Inspeccionar, supervisar y evaluar los planes de manejo forestal, darle seguimiento y aplicación de los
procesos administrativos.
3.- Crear y mantener actualizado un registro forestal municipal o banco de información (Inventario,
reforestación, PGMF, Planes de Operativos, industrias forestal, motosierras, planes de leña).
4.- Gestionar fondos del FONADEFO para alimentar el Fondo Municipal Ambiental.
5.- Coordinar las visitas de campo para el monitoreo y seguimiento de la actividad forestal.
102
6.- Crear estrategias necesarias para mantener la vigilancia, fomento y protección del recurso forestal,
gestión de fondos para fortalecer la CAM y las Brigadas de Prevención y Control.
7.- Establecer puestos de control de productos forestales en sitios estratégicos del municipio.
8.- Coordinar acciones en la gestión de recursos económicos, públicos, privados, nacionales e
internacionales, para el cumplimiento del presente convenio en el municipio.
9.- Elaborar, gestionar, implementar y evaluar el plan de prevención, mitigacion y control de incendios
forestales.
10. Promover y divulgar ampliamente la ejecución de los diferentes instrumentos de planificación: plan de
acción forestal y plan ambiental municipal, entre otros.
11.- Implementar un plan de capacitación dirigidos al sector forestal del municipio.
12.- Definir el procedimiento a utilizar para la aprobación o denegación de los PGMF entre las
representaciones de INAFOR Y AMUNSE (Comisión Negociadora) en un término de 60 días después de
firmado el convenio.
13.- Promover una iniciativa de Ley que permita recuperar las multas por efecto de las resoluciones
administrativas y falta de ejecución a favor del fondo ambiental municipal con énfasis en recuperación
forestal.
CLAUSULA SEXTA: RESCICIÒN DEL CONVENIO
El presente convenio podrá ser rescindido por cualquiera de las partes cuando existan razones suficientes
para ello, debiendo manifestarlo por escrito a la otra parte.
CLAUSULA SEPTIMA: DURACIÒN, VIGENCIA Y ACEPTACIÓN DEL CONVENIO.
Este convenio tendrá una duración de un año pudiendo ser renovado por un periodo igual o mayor sí las
partes lo consideran conveniente en dependencia de los resultados obtenidos, y entrará en vigencia a partir
de su publicación en la Gaceta Diario Oficial. En fe de lo cual firmamos en dos tantos de un mismo tenor,
en la ciudad de Ocotal, a los doce días del mes de Julio del 2006.
Indalecio Rodríguez Alaniz
Director Ejecutivo
INAFOR
Sr. Danilo de Jesús Centeno
Alcalde Municipal
San Fernando, Nueva Segovia
Ante mí:
Lic. Luisa Amada Toruño
Abogado y Notario Público
103
ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005
INSTITUTO NACIONAL FORESTAL
DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS FORESTALES
MES DE ENERO - DICIEMBRE 2005
Departamento
PAGADO
Alcaldias
Boaco
49,347.33
Carazo
Comunidades
Consejo
Fonadefo
Tesoreria
17,271.57
24,673.67
7,402.10
709,207.20
248,222.52
354,603.60
106,381.08
Chinandega
382,860.47
134,001.17
191,430.24
57,429.07
Chontales
710,748.77
248,762.07
355,374.39
106,612.32
Esteli
421,200.69
147,420.24
210,600.35
63,180.10
Granada
821,668.41
287,583.94
410,834.21
123,250.26
Jinotega
348,845.89
122,096.06
174,422.95
52,326.88
Leon
237,268.92
83,044.12
118,634.46
35,590.34
Madriz
284,690.93
99,641.83
142,345.47
42,703.64
Managua
367,321.83
128,562.64
183,660.91
55,098.27
Masaya
585,332.66
204,866.43
292,666.33
87,799.90
Matagalpa
653,691.01
228,791.85
326,845.51
98,053.65
104
Nueva Segovia
4,579,428.39
1,602,799.94
2,289,714.20
Raan
4,137,352.66
1,034,338.17
884,880.28
1,034,338.17
1,183,796.05
Raas
12,289,485.66
3,072,371.42
2,976,274.83
3,003,623.10
3,237,216.32
Rio San Juan
1,938,119.47
678,341.81
969,059.74
290,717.92
Rivas
392,482.21
137,368.77
196,241.11
58,872.33
Total general
28,909,052.51
8,475,484.55
6,241,107.10
6,293,344.50
3,861,155.11
4,037,961.26
686,914.26
Fuente: INAFOR
105