Sobre a democracia

FUNDAÇÃO U N IV E R S ID A D E DE BRASÍLIA
R eitor
Lauro M o rh y
V ice-R eitor
Timothy M artin M ulholland
E d it o r a U n i v e r s i d a d e
de
B r a s íl ia
D ireto r
Alexandre L im a
Conselho E di
t o r ia l
Airton Lugarinho de Lim a Camara,
Alexandre Lima, Elizabeth Cancelli, Estevão Chaves de
Rezende Martins, Henryk S iew ierski, José Maria Gonçalves de
Almeida Júnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolf o
Fuck, Sérgio Paulo R o u an et e Sylvia Ficher
Robert A. Dahl
Sobre a democracia
T ra d u çã o
Beatriz Sidou
EDITORA
Sü
UnB
E quipe e ditorial: A i r t o n L u g a r i n h o ( S u p e r v i s ã o e d ito ria l); R e j a n e d e
M en es es ( A c o m p a n h a m e n t o e d ito ria l); W ilm a G onç alv e s R o s a s S a l t a r e l l i
(Preparação de or ig in a is); G i l v a m Joaquim C osm o e W i lm a G o n ç a l v e s
Rosas Saltarelli ( R e v i s ã o ) ; E u g ê n i o F elix Braga (Editoração e l e t r ô n i c a ) ;
Cleide Passos, R e ja n e d e M e n e s e s e Rúbia Pereira (ín d ic e); M a u r í c i o
B o r g e s (Capa)
C o p y rig h t © 19 98 b y Y a l e U n i v e r s i t y
C o p y rig h t © 2 0 0 1 b y E d ito r a U n iv e r s i d a d e de Brasília, pela t r a d u ç ã o
Título original: O u d e m o c r a c y
I m p re ss o n o B r a s il
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crito da Editora.
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B i b l io t e c a Central da U n iv ersidade de Brasília
Dalil. R ob ert A .
D131
S o b r e a d e m o c r a c i a / Robert A. Dahl: t r a d u ç ã o d c
Beatriz S i d o u . -
Brasília : Editora U n iv e r s i d a d e d e
Brasília. 2 0 0 1
2 3 0 p.
T r a d u ç ã o de: O n dem ocracy
ISBN : 8 5 -2 3 0 -0 6 2 1 -4
1. D e m o c r a c i a I. Sid ou. Beatriz II. T ítulo.
C D U 3 2 1 .7
A
Sumário
A g r a d e c im en to s, 9
C a p ítu lo 1
P r e c isa m o s
r e a l m e n t e d e u m g u i a ?,
11
P a rte I
O
começo
C a p ít u l o 2
Onde
s u r g i u e c o m o se d e s e n v o l v e u a d e m o c r a c i a ?
br ev e h ist ó r ia ,
17
O Mediterrâneo, 21
A Europa do Norte, 27
Democratização: a caminho, apenas a caminho..., 3 2
C a p ít u l o 3
O
37
O bjetivos democráticos e realidades, 39
Dos julgam entos de valor aos julgamentos empíricos, 42
q u e h á p e l a f r e n t e ?,
P a r t e II
A DEMOCRACIA IDEAL
C a p ít u l o 4
O
q u e é d e m o c r a c i a ?,
47
Os critérios de um processo democrático, 49
Por que esses critérios?, 50
A lg um as questões decisivas, 52
C a p ít u l o 5
Por
q u e a d e m o c r a c i a ?,
57
As vantagens da democracia: resumo, 73
U ma
6
Su m á rio
C a p ít u l o 6
P o r q u e a ig u a l d a d e
po l ít ic a
I? I g u a l d a d e
in t r ín se c a ,
75
A ig ualdade é óbvia?, 75
Igualdade intrínseca: um julgamento moral, 7 7
P or que devemos adotar este princípio, 79
C a p ít u l o 7
P O R QUE IGUALDADE POLÍTICA II? COMPETÊNCIA CÍVICA, 83
A tutela: uma alegação em contrário, 83
A com petência dos cidadãos para governar, 8 9
Urna quinta norma democrática: a inclusão, 91
Pro blem as não-resolvidos, 92
C om entários conclusivos e apresentação, 9 4
P a r t e III
A VERDADEIRA DEMOCRACIA
C a p ít u l o 8
Q u e INSTITUIÇÕES POLÍTICAS REQUER A DEMOCRACIA EM
GR A N DE ESCALA?, 97
C o m o podem os saber?, 98
A s instituições políticas da moderna dem ocracia
representativa, 99
A s instituições políticas em perspectiva, 10 0
O fator tam anho, 105
Por que (e quando) a democracia exige representantes
eleitos?, 106
P or que a democracia exige eleições livres, justas e
freqüentes?, 109
P or que a democracia exige a livre expressão?, 110
P or que a democracia exige a existência de fontes alternativas
e independentes de informação?, 111
Por que a democracia exige associações independentes?, 111
Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?, 112
C a p ít u l o 9
V a r i e d a d e s I:
d e m o c r a c i a e m e s c a l a s d i f e r e n t e s , 115
Em todo caso, as palavras importam, sim..., 115
Democracia: grega x moderna, 117
D em ocracia de assembléia x democracia representativa, 118
7
S o b r e a d em o cracia
A representação já existia, 1 1 9
Mais uma vez: tam anho e democracia, 1 2 0
Os limites democráticos d o governo representativo, 1 2 4
Um dilema básico da dem ocracia, 1 2 5
O negócio às vezes é s e r pequeno, 1 2 5
Às vezes o negócio é ser grande, 1 2 7
O lado sombrio: a n eg o c ia ç ã o entre as elites, 1 2 8
Organizações internacionais podem ser democráticas?, 1 2 9
Uma sociedade pluralista vigorosa nos países
democráticos, 1 3 2
C a p ít u l o 10
V a r i e d a d e s II:
c o n s t it u iç õ e s,
135
Variações constitucionais, 1 3 6
Quanta diferença fazem as diferenças?, 145
C a p ít u l o 11
V
a r ied a d es
III:
p a r t id o s e s is t e m a s e leito rais,
147
Os sistemas eleitorais, 1 4 7
Algumas opções básicas p a ra as constituições
democráticas, 1 5 4
Algumas orientações so b re as constituições democráticas, 1 5 6
PARTE IV
A S CONDIÇ ÕES F A V O R Á V E I S E AS DESFA V O R Á V EIS
C a p ít u l o 12
Q U E CONDIÇÕES S U B J A C E N T E S F AVO REC EM A
D E M O C R A C IA ? , 161
A falha das alternativas, 1 6 2
Intervenção estrangeira, 1 6 3
Controle dos militares e d a Polícia, 1 6 5
Conflitos culturais fracos ou ausentes, 166
Cultura e convicções dem ocráticas, 173
Desenvolvimento e c o n ô m ic o e economia de mercado, 1 7 5
Um resumo, 1 7 5
*
índia: uma democracia improvável, 1 7 6
Por que a democracia se espalhou pelo mundo inteiro, 1 8 0
S u m á r io
8
C a p ít u l o 13
P O R QUE O CAPITALISM O D E M E R C A D O F A V O R E C E A
d e m o c r a c i a , 1 83
Algumas ressalvas, 1 8 6
C a p ít u l o 14
P O R QUE O CAPITALIS MO D E M E R C A D O P REJUD ICA A
D E M O C R A C IA , 191
C a p ít u l o 15
A VIAG EM IN ACA BADA , 1 9 9
Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade
1:
2:
3:
4:
a ordem econôm ica, 2 0 0
a internacionalização, 2 0 2
a diversidade cultural, 2 0 2
a educação cívica, 2 0 4
A p ê n d ic e A
O S SISTEM AS ELEITOR AIS, 2 0 9
A p ê n d ic e B
A
ACOM ODAÇÃO POLÍTICA N O S P A Í S E S É TNICA OU
C U L T U R A L M E N T E D IV ID ID O S , 2 1 3
A p ê n d ic e C
A CO N T A G E M DOS PAÍS ES D E M O C R Á T I C O S , 2 1 7
R e fe r ê n c ia s b ib lio g r á f ic a s , 221
Í n d ic e , 227
Agradecimentos
Pelo que m e lembro, foi para minha mulher, A nn Sale Dahl,
que m encionei que talvez estivesse interessado em escrever mais
um livro sobre a teoria e a prática da democracia. Dessa vez. o li­
vro que eu tinha em mente seria menos acadêm ico do que a maio­
ria dos outros j á publicados. Eu não escreveria o livro para outros
acadêmicos n e m especialmente para os norte-am ericanos. Eu gos­
taria de ser útil para qualquer pessoa, em qualquer lugar, seria­
mente interessada em aprender mais sobre um assunto vasto, que
pode facilm ente tornar-se tão complicado que as únicas pessoas
desejando investigá-lo em profundidade são os teóricos políticos,
filósofos e o utro s estudiosos. Confesso que encontrar o estilo exato
seria dificílimo. A entusiástica reação de Ann me incentivou a se­
guir em frente. Ela também foi a primeira leitora de um esboço
quase com pleto ; suas atiladas sugestões editoriais melhoraram
bastante a m in h a exposição do assunto.
Dois o cu p a d íssim o s colegas da universidade, Jam es Fishkin
e Michael W a lzer, generosamente fizeram com entários detalhados
a meu ra sc u n h o terminado - bom, não exatam ente terminado, no
final das c o n ta s . S u as críticas e sugestões fo ram tão im portantes
e tão úteis q u e adotei quase todas; tive de deixar algum as de lado.
pois me p a r e c i a m exigir um livro bem m ais co m p rid o do que o
que eu tin h a e m mente. Também devo a H ans D aald er, Arend
Lipjhart e H a n s Blockland por seus importantes comentários sobre
a Holanda.
Sou grato a Charles Hill, David Mayhew, lan S hapiro e Norma
Thompson p o r responderem a meu pedido de nom es de obras que
servissem aos leitores desejosos de prosseguir estudando o tema.
Suas sugestões enriqueceram a lista intitulada “ M ais leituras".
10
R o b e rt A. Dahl
Bem antes de completar o original, mencionei-o a John Covell,
editor sênior na Yale University Press, que imediatamente expres­
sou grande interesse nele. D e po is de lhe entregar uma cópia do
manuscrito, as perguntas e s u g estõ es que ele ofereceu me ajudaram
a aperfeiçoá-lo em muitos pontos.
Sinto-me feliz porque este livro é a continuação de um longo
relacionamento com a Yale University Press. Para mim, é especial­
mente prazeroso que a Yale U niversity Press o esteja publicando,
porque ao escrevê-lo não hesitei em consultar trabalhos antigos
m eus que a Yale publicou no co rrer de muitos anos. Também me
senti encantado com o diretor J o h n Ryden, a diretora associada
Tina Weiner e a diretora adm inistrativa Meryl Lanning, que não
apenas expressaram seu en tu siasm o pela publicação do livro, mas
avalizaram energicamente m in h a proposta de que ele fosse rapida­
m ente traduzido e publicado em outros países, de modo a torná-lo
disponível a leitores em outros ca n to s do mundo.
Por fim, o trabalho de editoração de Laura Jones Dooley, e d i­
tora assistente, foi rápido e maravilhoso. Sua contribuição é invisível
para o leitor, mas o autor sabe muito bem que o livro está melhor por
causa desse trabalho - e espera que ela também saiba...
Capítulo 1
Precisamos realmente de um guia?
Durante esta última metade do século XX, o mundo testem u­
nhou uma extraordinária alteração política, sem precedentes. Todas
as principais alternativas para a democracia desapareceram, transformaram-se em sobreviventes excêntricos ou recuaram , para se
abrigarem em seus últimos bastiões. No início do século, os inimi­
gos pré-m odernos da democracia - a monarquia centralizada, a
aristocracia hereditária, a oligarquia baseada no sufrágio limitado e
exclusivo —haviam perdido sua legitimidade aos olhos de boa parte
da humanidade. Os mais importantes regim es an tid em o crático s
do século X X - o comunista, o fascista, o nazista - desapareceram
nas ruínas de uma guerra calamitosa ou. como aconteceu na União
Soviética, desm oronaram internamente. As ditaduras militares fo­
ram totalmente desacreditadas por suas falhas, especialmente na
América Latina; onde conseguiram sobreviver, em geral adotaram
lima fachada pseudodemocrática.
Assim, teria a democracia pelo menos conquistado o apoio dos
povos e das pessoas pelo mundo afora? Não. C ontinuaram a existir
convicções e movimentos antidemocráticos, muitas vezes associa­
dos ao nacionalismo fanático ou ao fundamentalismo religioso.
Existiam governos democráticos (em variados graus de “ dem ocra­
cia”) para menos da metade da população do m undo. Um quinto
dos habitantes do mundo vivia na China - que, em seus ilustres 4
mil anos de história, jam ais experimentou um governo dem ocráti­
co. Na Rússia, que só fez a transição para o governo democrático
na última década do século, a democracia era frágil e j.n iha fraco
apoio. M esm o nos países em que há muito a dem ocracia fora esta­
12
R o b e rt A. D a h l
belecida e parecia segura, alguns observadores sustentavam que a
democracia estava em crise ou, no mínimo, gravemente distorcida
pela redução na confiança dos cidadãos de que os líderes eleitos, os
partidos políticos e os funcionários do governo conseguiriam ou
realmente tratariam corretamente 011 pelo menos teriam algum su­
cesso em questões como o persistente desemprego, os programas
de bem-estar, a imigração, os im postos e a corrupção.
Suponha que dividamos os cerca de duzentos países do mundo
entre os que têm governos não-democráticos, os que têm novos
governos democráticos e os que têm governos democráticos longos
e relativamente bem estabelecidos. Deve-se reconhecer que cada
um desses grupos abrange um conjunto imensamente diversificado
de países. Não obstante, essa tríplice simplificação nos ajuda a per­
ceber que, de uma perspectiva democrática, cada grupo enfrenta
uma dificuldade diferente. Para os países recentemente democrati­
zados, a dificuldade é saber se e co m o as novas instituições e as
práticas democráticas podem ser reforçadas ou, como diriam al­
guns cientistas políticos, co n so lid a d a s, para que venham a suportar
o teste do tempo, o conflito político e a crise. Para as democracias
mais antigas, o problema é aperfeiçoar e aprofundai- a sua dem o­
cracia.
A esta altura, pode-se muito b em perguntar: o que realmente
entendemos por democracia? O que distingue um governo democráti­
co de um governo não-democrático? Se um país não-democrático faz
a transição para a democracia, é transição para o quêl Com refe­
rência à consolidação da dem ocracia, o que exatamente é consoli­
dado? E o que significa falar de aprofundar a democracia num
país democrático? Se um país já é um a democracia, como ele pode­
rá se tornar mais dem ocrático1. E assim por diante...
A democracia, de vez em quando, é discutida há cerca de
2.500 anos - tempo mais do que suficiente para reunir um bom
conjunto de idéias sobre o qual todos ou quase todos possam con ­
cordar. Aqui não tratamos de saber se para o bem ou para o mal.
Os 25 séculos em que tem sido discutida, debatida, apoiada,
atacada, ignorada, estabelecida, praticada, destruída e depois às vezes
restabelecida aparentemente não resultaram em concordância sobre
algumas das questões fundamentais sobre a democracia.
S o b re a dem ocracia
13
O próprio fato de ter uma história tão com prida ironicamente
contribuiu para a confusão e a discordância, pois “ d e m o c ra c ia ” tem
significados diferentes para povos diferentes em d ife re n te s tempos
e diferentes lugares. Por longos períodos na história hum ana, na
prática, a dem ocracia realmente desapareceu, m al sobrevivendo
como valiosa idéia ou memória entre poucos. A té dois séculos
atrás apenas (digam os, há dez gerações), a história tin h a pouquís­
simos exemplos d e verdadeiras democracias. A d em ocracia era
mais assunto para teorização de filósofos do que u m verdadeiro
sistema a ser adotado e praticado pelos povos. M e s m o nos raros
casos em que realm ente existia uma “democracia” ou u m a “repú­
blica” , a m aioria d o s adultos não estava autorizada a participar da
vida política.
Embora em seu sentido mais geral seja antiga, a form a da de­
mocracia que discutirei neste livro é um produto do século XX.
Hoje, pressupõe-se q u e a democracia assegure v irtu alm en te a todo
cidadão adulto o direito de voto. No entanto, há c e rca de quatro
gerações - p or volta de 1918, mais ou menos ao final da Primeira
Guerra Mundial - , em todas as democracias ou repúblicas indepen­
dentes que até então existiam, uma boa metade de toda a população
adulta sempre estivera excluída do pleno direito de cidadania: a
metade das m ulheres.
Temos então algo impressionante a pensar: se aceitássem os o
sufrágio universal co m o exigência da democracia, hav e ria algumas
pessoas, em praticam ente todos os países dem ocráticos, que seriam
mais velhas do que seu sistema democrático de g o v ern o . A dem o­
cracia no sentido m oderno talvez não seja lá m u ito jovem, mas
também não é tão antiga...
Pode-se fazer u m a objeção: os Estados U nidos n ã o se torna­
ram uma d em o cracia da Revolução norte-americana em diante “uma d em o c ra c ia n u m a república”, como a c h a m o u A braham
Lincoln? O ilustre francês Alexis de Tocqueville, d e p o is de .visitar
os Estados U nidos nos anos 1830, não chamou seu fa m o so livro de
A dem ocracia n a A m é ric a ? Os atenienses não c h a m a v a m de tféffto-*'
cracia seu sistem a no século V a.C.? E o que era a república rom a­
na, se não u m a espécie de democracia? Se “d em o c ra c ia ” significou
diferentes coisas em épocas diferentes, como p o d e re m o s nós co n ­
cordar sobre o que signifique hoje?
14
R o b e rt A. Dahl
Uma vez começado, pode-se insistir: por que, afinal, a d e m o ­
cracia é desejável? E quão dem ocrática é a “democracia” nos p a í­
ses hoje chamados dem ocráticos - Estados Unidos, Inglaterra,
França, Noruega, Austrália e m uitos outros? Além do m ais, será
possível explicar por que esses países são “democráticos” e tantos
outros não? Poderíamos fazer muitas perguntas mais.
Assim, a resposta à pergunta no título deste capítulo está ra zo a­
velmente clara. Quando se está interessado em procurar respostas
para as perguntas essenciais sobre democracia, um guia pode ajudar.
Nesta pequena excursão, você não encontrará respostas para
todas as perguntas que gostaria de fazer. Para manter a nossa v ia­
gem relativamente curta e acessível, teremos de passar por c im a de
incontáveis trilhas que você talvez preferisse explorar. E las re al­
mente deveriam ser exploradas... Espero que depois desta nossa
excursão você comece a explorá-las por sua conta. Para ajudá-lo
nesse empreendimento, no final deste livro darei uma rápida lista
de obras pertinentes.
Nossa viagem começa pelo começo: as origens da d em ocracia.
Farte I
O com eço
Capítulo 2
Onde surgiu e como se
desenvolveu a democracia?
Uma breve história
V ocê deve lembrar que iniciei dizendo que a democracia,(de
vez em quando) é discutida há 2.500 anos. Será realmente tão velha
a dem ocracia? Muitos norte-americanos e outros acreditam que a
dem ocracia com eçou há duzentos anos, nos Estados Unidos. Ou­
tros, cientes de suas raízes clássicas, afirmariam que ela teria co­
meçado na Grécia ou na Roma antiga. Onde com eço u e como teria
evoluído a democracia?
T alv e z fosse agradável vermos a democracia progredindo mais
ou m enos continuamente desde sua invenção, por assim dizer, na
Grécia antiga há 2.500 anos e aos poucos se expandindo a partir
daquele ínfim o começo até os dias de hoje, quando chegou a todos
os continentes e a uma boa parte da humanidade.
B elo quadro - mas falso, no mínimo por duas razões.
E m primeiro lugar, como sabe qualquer conhecedor da história
européia, depois de seus primeiros séculos na G récia ou em Roma,
a ascensão do governo popular transformou-se em declínio e queda.
Ainda que nos permitíssemos uma razoável liberdade para decidir
quais governos contaríamos como “ populares’’, “ dem ocráticos” ou
“republicanos”, sua ascensão e sua queda não poderiam ser descri­
tas com o ascensão firme até um pico distante, pontilhada aqui e ali
por breves descidas. Ao contrário, o rumo da história democrática
mais parece a trilha de um viajante atravessando um deserto plano
N ú m e ro de p aíses
FIGURA
1. Países dem ocráticos (com sufrágio
masculino
ou pleno sufrágio, 1 8 5 0 -1 9 9 5 )
Todos os p a ís e s
M D e m o c rá tic o s
Sobre a d em ocracia
19
e quase inlerminável, quebrada por apenas alguns morrinhos, até
finalmente iniciar a longa subida até sua altura no presente (Fig. 1).
Em segundo lugar, seria um equívoco pressu po r que a demo­
cracia houvesse sido inventada de uma vez por todas como, por
exemplo, foi inventada a máquina a vapor. Q u a n d o descobrem que
práticas ou ferramentas surgiram em m om entos diferentes e em
diferentes lugares, antropólogos e historiadores e m geral desejam
saber com o esses aparecimentos isolados foram produzidos. Será
que as ferram entas ou as práticas se espalharam por divulgação a
partir de seus inventores para outros grupos - 011 teriam sido in­
ventadas de maneira independente por grupos diferentes? Muitas
vezes é difícil ou até impossível encontrar um a resposta. O mesmo
acontece com o desenvolvimento da democracia n o mundo. Quanto
de sua dissem inação pode ser explicado sim p lesm ente por sua di­
fusão a partir das origens e quanto (se é que isto aconteceu) por ter
sido criado de modo independente em diferentes épocas e diferen­
tes lugares?
E m b o ra no caso da democracia a resposta este ja sempre ro­
deada por muita incerteza, minha leitura do registro da história é
essencialmente esta: parte da expansão da dem o cracia (talvez boa
parte) pode ser atribuída à difusão de idéias e práticas democráti­
cas, mas só a difusão não explica tudo. Com o o fogo, a pintura ou a
escrita, a democracia parece ter sido inventada m ais de uma vez,
em mais de uni local. Afinal de contas, se h ouvesse condições fa­
voráveis para a invenção da democracia em um m om ento, num só
lu g ar(p o r exemplo, em Atenas, mais ou menos 5 0 0 anos a.C.), não
poderiam ocorrer semelhantes condições favoráveis em qualquer
outro lugar?
P re s s u p o n h o que a democracia possa ser inventada e rein­
ventada de maneira autônoma sempre que existirem as condições
adequadas. Acredito que essas condições adequadas existiram em
diferentes épocas e em lugares diferentes. A ssim como uma terra
que pode ser cultivada e a devida quantidade de chuva estimularam
0 desenvolvim ento da agricultura, determinadas condições favorá­
veis, sem pre apoiaram uma tendência para o desenvolvimento de
um governo democrático. Por exemplo, devido a condições favorá­
veis, é bem provável que lenha existido algum a form a de democra­
cia em governos tribais muito antes da história registrada.
20
R o b e r t A. Dahl
Imagine esta possibilidade: pressuponhamos que certos p o v o s
constituam um grupo bastante unido: “ nós” e “eles”, nós e outros, a
minha gente e o povo deles, a m inha tribo e as outras tribos. A lém
do mais, pressuponhamos que o grupo (a tribo, digamos) é bastante
independente de controle exterior; os membros da tribo m ais ou
menos conseguem dirigir o seu próprio espetáculo, por assim dizer,
sem a interferência de gente de fora. Por fim, suponhamos que um
bom número de membros do grupo, talvez os mais idosos da tribo,
vejam-se como bastante iguais, estando bem qualificados para dar
uma palavra em seu governo. E m tais circunstâncias, acredito que
seja provável emergirem tendências democráticas. Um im p u lso
para a participação dem ocrática desenvolve-se a partir do que p o ­
deríamos chamar de lógica da igualdade.
Durante todo o longo período em que os seres humanos v iv e ­
ram juntos em pequenos grupos e sobreviveram da caça e da coleta
de raízes, frutos e outras dádivas da natureza, sem a menor duvida,
às vezes - talvez habitualmente
teriam criado um sistema em
que boa parte dos membros, anim ados por essa lógica da ig ualdad e
(certamente os mais velhos ou os mais experientes), p a rtic ip a ria
de quaisquer decisões que tiv essem de tomar como g rup o. Isto
realmente aconteceu, co n fo rm e está bastante com provado p e lo s
estudos de sociedades tribais ágrafas. Portanto, durante m u ito s
milhares de anos. algum a fo rm a primitiva da dem ocracia p o d e
muito bem ter sido o sistem a p olítico mais “ natural” .
Entretanto, sabemos que esse longo período teve um fim.
Quando os seres humanos com eçaram a se estabelecer por d e m o ­
rados períodos em com unidades fixas para tratar da agricultura e
do comércio, os tipos de circunstâncias favoráveis à participação
popular 110 governo que acabo de mencionar - a identidade do g r u ­
po. a pouca interferência exterior, um pressuposto de igualdade parecem ter rareado. As form as de hierarquia e dominação to rn a ­
ram-se mais “naturais” . Em conseqüência, os governos popu lares
desapareceram entre os povos estabelecidos por milhares de anos.
No entanto, eles foram substituídos por monarquias, despotism os,
aristocracias ou oligarquias, todos com base em alguma form a de
categorização ou hierarquia.
Então, por volta de 500 a.C., parece terem ressurgido c o n d i­
ções favoráveis em diversos lugares, e alguns pequenos grupos de
Sobre a d em o cracia
21
pessoas c o m eç ara m a desenvolver sistem as de governo que pro­
porcionavam oportunidades bastante am plas p a ra participar em
decisões de grupo. Pode-se dizer que a d e m o cracia primitiva foi
reinventada e m uma forma mais avançada. Os av an ço s mais deci­
sivos o c o rre ra m na Europa - três na costa do Mediterrâneo, outros
11a Europa d o Norte.
O M ed iterrâ n eo
Os sis te m a s de governo que permitiam a participação popular
de um significativo número de cidadãos foram estabelecidos pela
prim eira v e z na Grécia clássica e em R o m a, p o r volta do ano
500 a.C., e m bases tão sólidas que resistiram por séculos, com al­
gumas m u d a n ç a s ocasionais.
Grécia
A G ré c ia clássica não era um país no sentido moderno, uni lu­
gar em q u e todos os gregos vivessem num único estado, com um
governo único. Ao contrário, a Grécia era com p o sta por centenas
de cidades independentes, rodeadas de áreas rurais. Diferente dos
Estados U n id o s, da França, do Japão e de outros países modernos,
os estados soberanos da Grécia eram cidades-estado. A mais famo­
sa desde o período clássico foi Atenas. Em 507 a.C ., os atenienses
adotaram u m sistem a de governo popular que d u ro u aproximada­
mente dois séculos, até a cidade ser subjugada por sua vizinha mais
poderosa ao norte, a Macedônia. (Depois de 321 a.C.. o governo
ateniense trop eço u sob o domínio m acedônio p o r gerações; mais
tarde, a c id a d e foi novamente subjugada, desta v ez por Roma.)
Foram os gregos - provavelmente os atenienses - que cunha­
ram o te rm o demoh-aiicr. demos, o povo, e k r a ío s , governar. Por
falar nisso, é interessante saber que. em Atenas, em bora a palavra
dem os e m g e r a l se referisse a todo o p o v o aten ie n se, às vezes,
significava apen as a gente comum ou apenas o pobre. As vezes,
dem okraíia era utilizada por seus críticos aristocráticos como uma
espécie de epíteto, para mostrar seu desprezo pelas pessoas comuns
22
R o b e r t A . Dahl
que haviam usurpado o controle que os aristocratas tinham so b re o
governo. Em quaisquer dos casos, dem okratia era aplicada pelos
atenienses e por outros gregos ao governo de Atenas e ao de m u itas
outras cidades gregas.1
Entre as democracias gregas, a de Atenas era de longe a m ais
importante, a mais conhecida na época e, ainda hoje, de in c o m p a ­
rável influência na filosofia política, muitas vezes considerada um
exemplo primordial de participação dos cidadãos ou, como diriam
alguns, era uma dem ocracia pa rticip a n te.
O governo de Atenas era com plexo - por demais co m p lex o
para ser devidamente descrito aqui. Em seu âmago havia u m a a s­
sembléia a que todos os cidadãos estavam autorizados a participar.
A assembléia elegia alguns funcionários essenciais - generais, por
exemplo, por mais estranho que pareça. O principal m étodo para
selecionar os cidadãos p ara os outros deveres públicos era u m a
espécie de loteria em que os cid ad ã o s que poderiam ser e le ito s
detinham a mesma chance de ser escolhidos. Segundo algum as e s ­
timativas, um cidadão com um tinha uma boa chance de ser e s c o ­
lhido por essa loteria pelo m eno s um a vez na vida para servir co m o
o funcionário mais importante a presidir o governo.
Embora algumas cidades gregas se reunissem, form ando ru ­
dimentares governos representativos por suas alianças, ligas e c o n ­
federações (essencialmente para defesa comum), pouco se sabe
sobre esses sistemas representativos. Praticamente não deixaram
nenhuma impressão sobre idéias e práticas democráticas e, com
certeza, nenhuma sobre a fo rm a tardia da democracia representati­
va. O sistema ateniense de seleção dos cidadãos para os d everes
públicos por sorteio tam bém jam ais se tornou uma alternativa
aceitável para as eleições com o maneira de escolher os re p re s e n ­
tantes.
Assim, as instituições p o lític a s da Grécia, por mais inovadoras
que tenham sido em sua época, foram ignoradas ou mesmo c la ra ­
1 Para uma descrição minuciosa da democracia em Atenas, veja Mogens Herman
Hansen, The Athenian D em o cra cv in lhe A ge o f Demoslhenes: Slnicture. P r in ­
cipies and Ideologv, traduzida para o inglês por J. A. Crook, Oxford, Black w ell.
1991 .
Sobre a d em o cracia
23
mente rejeitadas durante o desenvolvimento da m oderna democra­
cia representativa.
Roma
Mais ou m enos na época em que foi introduzido na Grécia, o
governo p o p u lar apareceu 11a península italiana 11a cidade de Roma.
Os rom anos preferiram chamar seu sistema de república: res, que
em latim significa coisa ou negócios, e pu b licu s - ou seja, a repú­
blica poderia ser interpretada como “a coisa pública” ou “os negó­
cios do p o v o ” . (Voltarei a essas duas palavras, dem ocracia e
república.)
O direito de participar no governo da república inicialmente
estava restrito aos patrícios, os aristocratas. N um a etapa da evolu­
ção da d e m o cracia que encontraremos mais adiante, depois de
muita luta, o povo (a plebe) também adquiriu esse direito. Como
em Atenas, o direito a participar restringia-se aos homens, o que
também aconteceu em todas as democracias que apareceram de­
pois, até o século XX.
Desde seu início como urbe de tam anho bastante modesto, a
república ro m an a expandiu-se por meio da anexação ou da con­
quista m uito além dos limites da velha cidade, chegando a dominar
toda a Itália e regiões bem mais distantes. A república, muitas ve­
zes, conferia a valorizadíssima cidadania romana aos povos con­
quistados, q ue assim se tornavam cidadãos rom anos no pleno gozo
dos direitos e dos privilégios de um cidadão, e não simples súditos.
Ainda q ue esse dom parecesse generoso e sábio, se a julgar­
mos da perspectiva atual, descobriremos um enorme defeito: Roma
jamais adaptou adequadamente suas instituições de governo popu­
lar ao d esc om u na l aumento no número de seus cidadãos e seu
enorme distanciam ento geográfico da cidade. Por estranho que pa­
reça de nosso ponto de vista, as assembléias a que os cidadãos ro­
manos estav a m autorizados a participar continuavam se reunindo,
como antes, na cidade de Roma - exatamente nesse m esm o Fórum,
hoje em ruínas, visitado pelos turistas. No entanto, para a maioria
dos cidadãos rom anos que viviam 110 vastíssimo território da repú­
24
R o b e r t A. Dahl
blica, a cidade era muito d istan te para que pudessem assistir às
assembléias, pelo menos sem esforço extraordinário e altíssimos
custos. Conseqüentemente, e ra negada a um número cada vez
m aior (e mais tarde esm agador) de cidadãos a oportunidade de
participar das assembléias que se realizavam 110 centro do sistema
de governo romano. Era com o se a cidadania norte-americana fosse
conferida a pessoas em diversos estados, conforme 0 país se expandia,
embora a população desses n o vos estados só pudesse exercer seu
direito de voto nas eleições nacionais se comparecesse a assem ­
bléias realizadas em W ashington, D. C.
Em muitos aspectos, os rom anos eram um povo criativo e
pragmático, mas não inventaram ou adotaram uma solução que
hoje nos parece óbvia: um sistem a viável de governo representati­
vo, fundamentado em representantes eleitos democraticamente.
Antes que saltemos para a conclusão de que os romanos eram
menos criativos ou menos ca p azes do que nós, devemos nos lem ­
brar que as inovações e as invenções a que nos habituamos em ge­
ral nos parecem tão óbvias que com eçam os a nos perguntar por que
nossos predecessores não as introduziram antes. Em geral, aceita­
mos prontamente, sem discutir coisas que algum tempo antes estavam por ser descobertas. Da m esm a forma, gerações que vierem mais
tarde poderão também se p erg un tar como não enxergamos d eter­
minadas inovações que virão a considerar óbvias... Devido ao que
nós, hoje, aceitamos sem discutir, será que, assim como os ro m a­
nos, seremos insuficientemente criativos na reformulação de nossas
instituições políticas?
Embora a república rom an a tenha durado consideravelmente
mais tempo do que a dem ocracia ateniense e mais tempo do que
qualquer democracia m oderna durou até hoje, por volta do ano
130 a.C., ela começou a enfraquecer pela inquietude civil, pela militarização, pela guerra, pela corrupção e por um decréscimo 110
espírito cívico que existira entre os cidadãos. O que restava das
práticas republicanas autênticas terminou perecendo com a ditadu­
ra de Júlio César. Depois d e seu assassinato em 44 a.C., uma
república outrora governada p or seus cidadãos tornou-se um im pé­
rio, comandado por imperadores.
Sobre a dem ocracia
25
Com a queda da república, o governo po p u lar desapareceu in­
teiramente 110 sul da Europa. Excetuando-se os siste m as políticos
de pequenas tribos esparsas, ele desapareceu da fa ce da terra por
cerca de mil anos.
Itália
Com o um a espécie extinta ressurgindo d ep o is de um a grande
mudança climática, o governo popular com eçou a reaparecer em
muitas cidades do norte da Itália por volta do ano 1100 d.C. Mais
uma vez, foi em cidades-estado relativamente p e q u e n a s que se
desenvolveram os governos populares, não em g ra n d e s regiões ou
em grandes países. Num padrão conhecido em R o m a e mais tarde
repetido durante o surgimento dos modernos go v ern o s representa­
tivos. a participação nos corpos governantes das cidades-estado foi
inicialmente restrita aos membros das famílias d a classe superior:
nobres, grandes proprietários e afins. Com o tem p o , os residentes
nas cidades, que estavam abaixo na escala socioecon ôm ica, come­
çaram a ex igir o direito de participar. M e m b r o s d o que hoje
chamamos classes médias - novos ricos, p eq u e n o s mercadores,
banqueiros, pequenos artesãos organizados em guildas, soldados
das infantarias comandadas por cavaleiros - não apenas eram mais
numerosos do que as classes superiores dom in antes, mas também
capazes de se organizar. Eles ainda podiam a m e a ç a r violentas re­
beliões e, se necessário, levá-las adiante. C onseqüentem ente, em
muitas cidades, essas pessoas - 0 popolo, com o eram chamadas ganharam o direito de participar do governo local.
Durante mais de dois séculos, essas repúblicas floresceram em
uma série de cidades italianas. Uma boa parte dessas repúblicas,
como Elorença e V eneza, eram centros de e x tra o rd in á ria p rospe­
ridade, refinado artesanato, arte e arquitetura soberbas, desenho
urbano incom parável, música e poesia magníficas, e a entusiástica
redescoberta do mundo antigo da Grécia e de R om a. Encerrava-se
o que as g eraçõe s posteriores vieram a c h a m a r Id a d e M édia e
chegou aquela inacreditável explosão de brilhante criatividade, 0
Renascimento.
26
R o b e rt A . D ahl
Infelizmente, para o desenvolvim ento da democracia, entre­
tanto, depois de meados do século X IV , os governos republicanos
de algumas das maiores cidades cada vez mais deram lugar aos
eternos inimigos do governo popular: o declínio econômico, a cor­
rupção, a oligarquia, a guerra, a conquista e a tomada de poder por
governantes autoritários, fossem príncipes, monarcas ou soldados.
Isso não foi tudo. Vista 110 vasto panorama das tendências históricas, a
cidade-estado foi condenada como base para o governo popular pelo
surgimento de um rival com forças esmagadoramente superiores: o
estado nacional, ou país. Vilas e cidades estavam destinadas a ser
incorporadas a essa entidade m aior e mais poderosa, tornando-se.
11a melhor das hipóteses, unidades subordinadas do governo.
Por gloriosa que tenha sido, a cidade-estado estava obsoleta.
P alavras sobre palavras
Você talvez tenha notado que m e referi a “governos populares”
na Grécia, em Roma e na Itália. C om o vimos, para designar seus
governos populares, os gregos inventaram o termo democracia. Os
romanos tiraram do latim o nom e de seu governo, a república, e
mais tarde os italianos deram este nom e para os governos popula­
res de suas cidades-estado. Você poderia muito bem lembrar que
dem ocracia e república se referem a tipos fundamentalmente dife­
rentes de sistemas constitucionais. O u será que essas duas palavras
refletem justamente as diferenças nas línguas de que vieram?
A resposta correta foi toldada em 1787, num ensaio influente
que James Madison escreveu p ara ganhar apoio à constituição
norte-americana recentemente proposta. Um dos principais arqui­
tetos dessa constituição e estadista excepcionalmente conhecedor
da ciência política de seu tempo, M adison fazia uma distinção en ­
tre “uma democracia pura, que é um a sociedade consistindo num
número pequeno de cidadãos, que se reúnem e administram o g o ­
verno pessoalmente” , e uma “ república, que é um governo em que
há um sistema de representação” .2
2 James Madison, The Federalist: A C om m en tarv ou lhe Coiistitiitions o f lhe
United S ta tes.... Nova York, Modem Library [ 1937?]. n" 10. p. 59.
So b re a dem ocracia
27
Essa distinção não tinha base alguma na história anterior: nem
em Roma nem e m Veneza, por exemplo, havia u m “ sistem a de re­
presentação” . P ara falar a verdade, todas as p rim e ira s repúblicas
cabiam m uito b e m na definição de Madison para democracia.
Além do mais, essas duas palavras foram usadas c o m o sinônimos
nos Estados Unidos durante o século XV11I. A distinção de Madison
também não é encontrada numa obra do conhecido filósofo político
francês M o ntesq uieu, a quem Madison admirava imensamente e
muitas vezes elogiou. 0 próprio Madison, p ro vav elm en te, sabia
que sua distinção não tinha nenhuma base.histórica firme: assim,
devemos concluir que ele a criou para desacreditar críticos que dis­
cutiam o fato de a constituição proposta não ser suficientem ente “de­
mocrática” .
Entretanto (a questão não está clara), talvez as palavras demo­
cracia e re p ú b lic a (apesar de Madison) não d e s ig n a s s e m diferen­
ças nos tipos d e governo popular. Elas apenas refletiam , ao preço
da confusão posterior, uma diferença entre o g re g o e o latim, as
línguas de que se originaram.
A Europa do N o rte
Quer se ch a m a ssem democracias ou repúblicas, os sistemas de
governo pop ular na Grécia, em Roma e na Itália não possuíam
inúmeras das características decisivas do m odern o governo repre­
sentativo. A G récia clássica e a Itália medieval e renascentista
compunham-se de governos populares locais, m a s não possuíam
um governo nacional eficaz. Por assim dizer, R o m a tinha apenas
um governo local baseado na participação popular, mas nenhum
parlamento nacional de representantes eleitos.
Da perspectiva de hoje, evidentemente ausente de todos esses
sistemas, esíavam pelo menos três instituições po lítica s básicas: um
parlamento n a cio n a l composto por representantes eleitos e governos
locais eleitos p e lo povo que, em última análise, es ta v a m subordi­
nados ao g o verno nacional. Um sistema com bin and o a democracia
em níveis locais co m um parlamento eleito pelo p o v o no nível mais
elevado ainda estav a para ser criado.
R o b e rt A . D a h l
Essa combinação de instituições políticas originou-se na In­
glaterra, na Escandinávia, nos Países Baixos, na Suíça e em qual­
qu er outro canto ao norte do M editerrâneo.
Embora os padrões do desenvolvim ento político divergissem
am plam ente entre essas regiões, uma versão bastante simplificada
seria muito parecida com essa. Em várias localidades, homens li­
vre s e nobres começariam a p a rtic ip a r diretamente das assem ­
bléias locais. A essas, foram acrescentadas assembléias regionais e
nacionais, consistindo em representantes a serem eleitos.
A ssem bléias locais
Começo com os vikings, não apenas por sentimentalismo, mas
porque sua experiência não é m uito conhecida, embora importan­
tíssima. Visitei algumas vezes a fazenda norueguesa a cerca de 130
quilômetros a nordeste de T rondheim , de onde emigrou meu avô
paterno (e que, para meu encanto, ainda é conhecida como Dahl
Vestre, ou Dahl do Oeste). Na cidadezinha próxima, Steinkjer, ain­
da se pode ver um anel de grandes pedras em forma de barco,
onde, periodicamente, se reuniam os vikings livres entre mais ou
m enos o ano 600 d.C. a 1000 d.C., para um a assembléia judicial
chamada Ting, em norueguês. Lugares com o esse, alguns ainda
mais antigos, podem ser encontrados por toda a vizinhança.
Por volta do ano 900 d.C., as assem bléias de vikings livres não
se encontravam apenas na região d e T rondheim , mas também em
muitas áreas da Escandinávia. Corno acontecia em Steinkjer, a
Tin g caracteristicamente se reunia num cam po aberto, marcado por
grandes pedras verticais. Na reunião da Ting, os homens livres re­
solviam disputas; discutiam, aceitavam ou rejeitavam leis; adota­
vam ou derrubavam uma proposta de m udança de religião (por
exem plo, aceitaram a religião cristã em troca da antiga religião
nórdiea); e até elegiam ou davam aprovação a um rei - que em ge­
ral devia jurar fidelidade às leis aprovadas pela Ting.
Os vikings pouco ou nada sabiam e menos ainda se importa­
vam com as práticas políticas dem ocráticas e republicanas de mil
anos antes na Grécia e em Roma. D entro da lógica da igualdade
que aplicavam aos homens livres, eles parecem ter criado suas pró­
Sobre a dem ocracia
29
prias assembléias. Entre os vikings livres existia a idéia da igual­
dade, como d em o n stra a resposta dada por alguns vikings dinam ar­
queses quando um mensageiro lhes perguntou da m argem do rio
que subiam na França: “ Qual é nome de vosso sen h o r?”
- Nenhum. S o m o s todos iguais.'1
Em todo caso, temos de resistir à tentação de exagerar. A igual­
dade de que se g abavam os vikings aplicava-se apenas aos homens
livres, e m esm o estes variavam em riqueza e status. A baixo dos
homens livres estavam os escravos. Como os gregos e os romanos
ou, séculos depois, os europeus e os americanos, os vikings possuíam
escravos: inim igos capturados em batalhas, vítimas desafortunadas
de incursões pelos povos das vizinhanças ou sim plesm ente pessoas
compradas no v e lh o comércio de escravos que havia p or toda
parte. Ao contrário dos homens nascidos livres, quando libertados,
os escravos co ntin uav am na dependência de seus antigos proprietá­
rios. Se os escravos constituíam uma classe abaixo dos homens
livres, acima destes havia uma aristocracia de famílias com rique­
za, geralmente em terras, e status hereditário. No ápice dessa pirâ­
mide social havia u m rei, cujo poder era limitado por sua eleição,
pela obrigação de o bed e cer às leis e pela n ecessid ade de reter a
lealdade dos nobres e o apoio dos homens livres.
Apesar dessas graves limitações na igualdade, a classe dos
homens livres (cam poneses livres, pequenos proprietários, agri­
cultores) era g ra nde o bastante para impor uma duradoura influên­
cia democrática nas instituições e nas tradições políticas.
Em diversas outras partes da Europa, as condições locais às
vezes também favoreciam o surgimento da participação popular no
governo. Os vales das altas montanhas dos Alpes, por exemplo,
proporcionavam um a medida de proteção e autonomia para os ho­
mens livres em penhados em atividades pastoris. Um escritor moderno
descreve a Récia (m ais tarde, o cantão suíço de Graubünden), por
volta do ano 800 d.C.:
C a m p o n e s e s livr e s ... encontravam-se n u m a s in g u la r s i tu a ç ã o
igualitária. L i g a d o s pelo sta tu s em c o m u m
. . . e p e l o s d ir e ito s
c o m u n s d e u s o d o s paslos das m ontanhas, e l e s d e s e n v o l v e r a m
3 Joliannes Brtfndsted, The Vikings, Nova York, Penguin. 1960. p. 241.
30
R o b e rt A . D ahl
um sentido de ig u a ld a d e t o t a l m e n t e e m d esa cordo c o m o i m p u l­
so hierárquico e v o l t a d o para o s ta tu s do feudalism o m e d i e v a l .
Este espírito m ais tarde d o m i n a r i a o posterior su rgim e n to da
d em ocracia na r ep ú b lica r e c ia n a . 4
D as assembléias aos parlam entos
Quando se aventuraram a oeste, na direção da Islândia, os vikings
transplantaram suas práticas políticas e recriaram em diversos locais
um a Ting. Foram além: p renunciando o posterior aparecimento de
parlamentos nacionais em todos os cantos, no ano 930 d.C., cria­
ram uma espécie de supra Ting, a A lth in g , assembléia nacional que
permaneceu a fonte da legislação islandesa por trezentos anos, até
a Islândia ser finalmente subjugada pelos noruegueses.5
Enquanto isso, na Noruega, na Dinamarca e na Suécia, foram
criadas assembléias regionais qu e, depois, como aconteceu 11a
Islândia, se transformaram era assembléias nacionais. Embora o
subseqüente aumento do poder do rei e das burocracias centraliza­
das sob seu controle reduzisse a importância dessas assembléias
nacionais, elas deixaram sua m arca no que veio a acontecer mais
tarde.
Na Suécia, por exemplo, a tradição da participação popular nas
assembléias do período viking levou, 110 século XV, a um precur­
sor do parlamento representativo moderno, quando o rei começou a
convocar reuniões de representantes de diferentes setores da socie­
dade sueca: nobreza, clero, b urguesia e povo. Posteriormente, essas
reuniões evoluíram, transform ando-se 110 riksdag, 011 parlamento/'
No ambiente radicalmente diferente da Holanda e de Flandres.
a expansão da indústria, do com ércio e do setor financeiro ajudou a
criar classes médias urbanas, com postas de indivíduos que do m i­
navam recursos econômicos de b o m tamanho. Os governantes, que
4 Benjamin R. Barber, The Death o f C a m tm m a l Liberty: A H istory of F reedom iu
a Sm:íss Mcnmtam Cantou, Princeton, Princeton University Press. 1974. p. I 15.
5 Gwyn Jones, A H istory o f lhe Vikings, 2. ed.. Oxford, Oxford Universily Press.
1985, p. 150, 152,282-284.
h Franklin D. Scott, Sweden: The N a tio n 's H istory. Minneapolis, University of
Minnesota Press, 1977, p. 111-1-12.
S o b re a dem ocracia
31
ansiavam eternam ente por rendimentos, não p o d iam ignorar* este
rico filão nem taxá-lo sem o consentimento de seus proprietários.
Para obter esse consentimento, convocavam reuniões de represen­
tantes vindos das cidadezinhas e das classes sociais m ais im por­
tantes. Essas assembléias, esses parlamentos ou esses “ estados”,
como eram às vezes chamados, não resultaram diretam ente nas le­
gislaturas nacionais de hoje, mas estabeleceram tradições, práticas
e idéias que favoreceram intensamente esse resultado.
Enquanto isso, de origens obscuras, aos p o uco s surgiu um
parlamento representativo, que nos séculos futuros viria a exercer,
de longe, a m aior e mais importante influência sob re a idéia e a
prática do governo representativo: o Parlamento da Inglaterra m e­
dieval. Menos um produto intencional e planejado do q u e uma
evolução às cegas, o Parlamento emergiu das assem bléias convo­
cadas esporadicamente, sob a pressão de necessidades, durante o
reinado de Eduardo I, de 1272 a 1307.
A evolução do Parlamento a partir de suas o rigens é um a his­
tória muito dem orada e bastante complexa para ser aqui resumida.
Não obstante, mais ou menos no século XVIII, essa evolução havia
levado a um sistem a constitucional em que o rei e o Parlamento
eram limitados um pela autoridade do outro; no Parlamento, o poder
da aristocracia hereditária na Casa dos Lordes era c o n tra b a la n ­
çado pelo p o d er do povo na Casa dos Com uns. A s leis p ro m u l­
gadas pelo rei e pelo Parlamento eram in terp retadas po r ju izes
que, de modo geral (em bora não sempre), in d e p e n d ia m tanto do
rei quanto do Parlam ento.
No século XVII, esse aparentemente m aravilhoso sistem a de
pesos e contrapesos entre as grandes forças sociais do país e a se­
paração dos poderes dentro do governo era am plam ente admirado
na Europa. Ele foi louvado, entre outros, por M ontesquieu, o fam o­
so filósofo político francês, e admirado nos E stados Unidos pelos
elaboradores da constituição, muitos dos quais esperav am criar na
América do Norte uma república que teria as virtudes do sistema
inglês, sem os vícios da monarquia. Em seu devido tem po, a república
que eles ajudaram a formar proporcionaria uma espécie de modelo
para muitas outras repúblicas.
32
R o b e rt A . D ahl
Dem ocratização: a cam inho, ap en as a ca m in h o ...
Olhando para trás com todas as vantagens de uma visão pano­
râmica do passado, facilmente conseguim os ver que 110 início do
século XVIII já haviam surgido na Europa idéias e práticas políti­
cas que se tornariam importantes elementos nas convicções e nas
instituições democráticas posteriores. Usando uma linguagem mais
moderna e abstrata do que em pregariam as pessoas dessa época,
deixem-me resumir o que seriam esses elementos.
Favorecida por condições e oportunidades locais em muitas
áreas da Europa (especialmente na Escandinávia, em Flandres, na
Holanda, na Suíça e na Inglaterra), a lógica da igualdade estimulou
a criação de assembléias locais, em que os homens livres pudes­
sem participar do governo, pelo m en os até certo ponto. A idéia de
que os governos precisavam do consenso dos governados, que no
início era uma reivindicação sobre o aumento dos impostos, aos
poucos se tornou uma reivindicação a respeito das leis em geral.
Numa área grande demais para assembléias diretas de homens li­
vres, como acontece numa cidade, num a região ou num país muito
grande, o consenso exigia representação 110 corpo que aumentava
os impostos e fazia as leis. M uito diferente do costume ateniense,
a representação devia ser g a r a n t i d a pela eleição — em vez de
sorteio ou alguma outra forma de seleção pelo acaso. Para garantir
o consenso de cidadãos livres em um país. nação ou estadonação, seriam necessários legislativos ou parlamentos representati­
vos eleitos em diversos níveis: local, nacional e talvez até provin­
ciano, regional ou ainda outros níveis intermediários.
Essas idéias e essas práticas políticas européias proporcionaram
uma base para 0 surgimento da democracia. Enlre os proponentes
de uma democratização maior, as descrições de governos populares
na Grécia clássica, em Roma e nas cidades italianas às vezes e m ­
prestavam maior plausibilidade à sua defesa. Essas experiências
históricas demonstraram que os governos sujeitos à vontade do
povo eram mais do que esperanças ilusórias. Elas realmente acon­
teceram e duraram muitos séculos; valia a pena tirar proveito delas.
S o b re a dem ocracia
33
O que fa lto u rea liza r
Se as idéias, as tradições, a história e os co stu m e s q u e acabo
de descrever con tinh am uma promessa de d e m o c ra tiz a ç ã o ... na
melhor das hipóteses, seria apenas uma promessa. A i n d a faltavam
peças decisivas.
Em prim eiro lugar, mesmo nos países com os m ais auspiciosos
inícios, im ensas desigualdades impunham enormes ob stácu lo s à
democracia: d ife re n ç a s entre direitos, deveres, i n f l u ê n c ia e a
força de escravos e homens livres, ricos e pobres, prop rietários e
não-proprietários de terras, senhores e servos, h o m e n s e mulheres,
trabalhadores independentes e aprendizes, artesãos e m p re g a d o s e
donos de o ficin a s, burgueses e banqueiros, s e n h o r e s fe u d a is e
rendeiros, n o b re s e gente do povo, monarcas e s e u s s ú d i t o s , fun­
cionários do rei e seus subordinados. Mesmo os h o m e n s livres
eram muito desiguais em status, fortuna, trabalho, o b rig aç õ es, co­
nhecimento, liberdade, influência e poder. Em m u ito s lugares, a
mulher de um h o m e m livre era considerada p ro p rie d ad e sua por
lei, pelo costum e e na prática. Assim, como sempre ac o n te cia em
todos os cantos, a lógica da igualdade mergulhava d e cabeça na
desigualdade irracional.
Em segundo lugar, mesmo onde existiam, as a s s e m b lé ia s e os
parlamentos estavam muito longe de corresponder a m ín im o s pa­
drões democráticos. Muitas vezes os parlamentos n ão e ra m páreo
para um m onarca; deveriam passar muitos séculos an te s que o
controle sobre os ministros do rei mudasse de um m o n a r c a para um
parlamento ou que um presidente tomasse o lugar de u m rei. Os
parlamentos em si eram bastiões de privilégio, es p e c ia lm e n te em
câmaras reservadas para a aristocracia e o alto clero. N a m e lh o r das
hipóteses, os representantes eleitos pelo “povo” tinh am a p e n a s uma
influência parcial na legislação.
Em terceiro lugar os representantes do “p ovo ” , 11a verdade,
não representavam todo o povo. Afinal de contas, os h o m e n s livres
eram homens. C o m a exceção da mulher que o c a s io n a lm e n te ocu­
passe 0 posto de m onarca, metade da população ad ulta estav a ex­
cluída da vida política. Muitos - ou melhor, a m a io ria - dos
34
R o b e r t A. D a h l
homens adultos também estavam excluídos. Somente em 1832 o
direito de voto foi estendido a apenas 5% da população acim a dos
vinte anos de idade. Naquele ano foi preciso uma tempestuosa luta
para expandir o sufrágio a pouco mais de 7% (Fig. 2)! Na N oruega,
apesar do promissor aparecimento da participação popular nas T in g s
dos tempos dos vikings, a porcen tag em era um pouco melhor.7
2. Eleitorado da G rã -B reta n h a, 1831-193] (dados da E n ­
ciclopédia Britânica [1970], verbete “ Parlamento”)
FIG URA
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1886
1914
30
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C3
20
Cl,
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Cu
C3
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10
0
4.4
1831
16.4
18
1868
1883
7.1
1832
1864
1921
1931
Em quarto lugar, até depois do século VIII, as idéias e as c o n ­
vicções democráticas não eram am plam ente compartilhadas n em
muito bem compreendidas. Em todos os países, a lógica da ig u a l­
dade foi eficaz apenas entre poucos - poucos bastante privilegiados.
Mesmo a compreensão do que exigiria uma república dem ocrática
como instituição política absolutam ente não existia. A liberdade de
7 D o lf Sternberger e Bernhard V o g e l , eds., D ie Wahl D er P arliam eitte. v . I.
E uropa Berlim, Walter de Gruyter, 1 9 6 9 , parte L Tabela A l , p. 632, parle 2,
p. 895, Tabela A2, p. 913.
Sobre a dem ocracia
35
expressão era seriam ente restrita, especialmente se exercida para
criticar o rei. N ão havia legitimidade ou legalidade na oposição
política. A “ Leal Oposição a Sua Majestade” era um a idéia cujo
momento aind a não havia chegado. Os partidos políticos foram
amplamente co n denad os por ser considerados perigosos e indese­
jáveis. As e leiç õ es eram notoriamente corrompidas p or agentes da
Coroa.
O avanço das idéias e dos costumes dem ocráticos dependia da
existência de determ inadas condições favoráveis ainda inexisten­
tes. Enquanto so m en te uns poucos acreditassem na democracia e
estivessem p ron to s para lutar por ela, o privilégio existente se
manteria c o m a ajuda de governos não-democráticos. M esmo no
momento em q u e muitos passaram a acreditar nas idéias e nas me­
tas democráticas, outras condições ainda seriam necessárias para
uma d em ocratização maior. Mais adiante, na Parte IV, descreverei
algumas das m ais importantes dessas condições.
Entretanto, tem o s de lembrar que, depois do prom issor início
esboçado n e s te capítulo, a democratização não seguiu a trilha
ascendente até o presente. Havia altos e baixos, m ovim entos de
resistência, reb eliõ es, guerras civis, revoluções. Por m uitos séculos,
a ascensão das m onarquias centralizadas inverteu alguns dos anti­
gos avanços — ainda que essas mesmas monarquias talvez tenham
ajudado a criar algu m as das condições favoráveis à democratização
a longo prazo.
E xam inando-se a ascensão e a queda da dem ocracia, está claro
que não p o d e m o s contar com as forças históricas para assegurar
que a dem ocracia avançará para sempre - ou sobreviverá, como
nos fazem le m b ra r os longos períodos em que desapareceram da
face da Terra os governos populares.
A parentem ente, a democracia é um tantinho incerta. Em todo
caso, suas ch a n ces também dependem do que fazemos. Ainda que
não possamos c o n tar com forças históricas benevolentes para favo­
recer a d e m o c r a c ia , não somos simples vítimas de forças cegas
sobre as quais n ão temos nenhum controle. Com um a boa com pre­
ensão do que a dem ocracia exige e a vontade para satisfazer essas
exigências, p o d e m o s agir para preservar e levar adiante as idéias e
os costumes dem ocráticos.
Capítulo 3
O que há pela frente?
Quando se discute a democracia, talvez nada proporcione con­
fusão m aio r do que o simples fato de “dem ocracia” referir-se ao
m esm o tem po a um ideal e a uma realidade. Muitas vezes essa dis­
tinção não é muito clara. Por exemplo, A lan diz:
- Penso que a democracia é a melhor forma possível de governo.
Beth retruca:
- V ocê deve estar doido, para acreditar que o chamado governo
dem ocrático deste país seja o m elhor que poderíamos ter! A meu
ver, não chega a ser uma grande d em o c ra c ia ...
Naturalmente, Alan fala de u m a democracia ideal, e Beth se
refere a um governo de verdade, do tipo chamado dem ocracia. Até
conseguirem esclarecer o significado que cada um dos dois tem em
mente, A la n e Beth muito discutirão. De minha vasta experiência,
sei como isso pode acontecer facilmente - até m esm o (sinto ter de
acrescentar) entre acadêmicos profundam ente conhecedores das
idéias e das práticas democráticas.
Em geral, podemos evitar esse tipo de confusão esclarecendo o
significado que tencionamos dar à expressão - Alan continua:
- A h, mas eu não falava do governo real... Quanto a isso, es­
taria inclinado a concordar com v o c ê . ..
E Beth replica:
- M uito bem, se você está falando de governos ideais, creio
que está certíssimo. Acredito que, no plano ideal, a democracia é a
m elhor forma de governo. E por isso que eu gostaria que o nosso
governo fosse bem mais democrático do que realmente é.
38
R o b ert A. Dahl
Os filósofos empenharam-se em intermináveis discussões a
respeito das diferenças entre as nossas opiniões sobre metas, fins,
valores e assim por diante, além de nossas opiniões sobre realida­
de, verdade e por aí afora... temos opiniões do primeiro tipo em
resp osta a perguntas do tipo “O que eu deveria fazer? Qual é a coi­
sa certa a fazer?” Formamos opiniões do segundo tipo em resposta
a p erguntas do tipo “O que posso fazer? Que opiniões estão abertas
para m im ? Quais serão as prováveis conseqüências, se eu escolher
fazer X e não Y ? ” As opiniões do primeiro tipo são os julgamentos
de valor, ou julgam entos morais; as do segundo, são os julgam en­
tos empíricos.
P a la vra s sobre palavras
E m bo ra os filósofos se tenham em penhado em intermináveis
discussões sobre a natureza dos julgam entos de valor, dos julga­
m entos empíricos e sobre as diferenças entre esses dois tipos de
julgam entos, aqui não precisamos preocupar com essas questões
filosóficas, pois na vida cotidiana estamos bastante habituados a
distinguir entre o real e o ideal. Não obstante, devemos ter sempre
em m ente que é bom haver uma distinção entre os julgamentos de
valor e os julgam entos empíricos, desde que não forcemos demais.
Q u an do afirmamos que “um governo deveria dedicar semelhante
consideração ao bem e aos interesses de todas as pessoas ligadas
por suas decisões” ou que “ a felicidade é o b em m aior”, estamos o
mais próxim o possível de julgamentos “puros” de valor. Um
exem plo no extremo oposto é a proposição estritamente empírica
da fam osa lei da gravitação universal de N ew ton. que afirma que a
força entre dois corpos é diretamente proporcional ao produto de
suas m assas e inversamente proporcional ao quadrado da distância
entre elas. N a prática, muitas afirmações contêm ou implicam ele­
m entos dos dois tipos de julgamentos, o que <r6ontece quase sem­
pre em relação às opiniões sobre a política pública. Por exemplo,
alguém que diz que “o governo deveria estabelecer um programa
de seguro de saúde universal” , na verdade, estará afirmando que:
So b re a d e m o c ra c ia
39
(1) a saúde é um bom objetivo; (2) o governo deveria esíorçar-se
para atingir este objetivo: e (3) o seguro de saúde universal é a
m elhor maneira de atingir esse objetivo. Além do mais, fazem os
um a enorme série de julgam entos empíricos, como o (3), que r e ­
presentam nossa melhor opinião diante de grandes incertezas. N u m
sentido estrito, não são conclusões “ científicas” . Muitas vezes b a ­
seiam-se num misto de evidências concretas, evidências subjetivas,
evidência nenhuma e incerteza. Julgamentos desse tipo às vezes
são chamados “práticos” ou “ em p írico s”. Por fim, um tipo im p o r­
tante de julgamento prático é p esa r os ganhos de um determinado
valor, indivíduo ou grupo de indivíduos em relação aos custos de
outro valor, indivíduo ou grupo. Para descrever situações dessa
espécie, às vezes tomarei de e m p ré s tim o uma expressão f r e ­
qüentemente adotada pelos econom istas, para dizer que temos de
escolher entre as diversas “ n eg ociaçõ es” possíveis entre os nossos
objetivos. Conforme av a n çarm o s, irem os deparando com to d a s
essas variantes de julgamentos d e valor e julgamentos empíricos.
O bjetivos democráticos e realid ad es
Embora valha a pena distinguir entre ideais e realidades, t a m ­
bém precisamos entender c o m o as realidades e as metas ou os
ideais democráticos estão lig a d o s entre si. Nos capítulos m ais
adiante, explicarei mais co m pletam ente essas conexões. Enquanto
isso, permitam-me usar um gráfico como guia para o que terem os à
frente.
Cada uma das quatro questõ es sobre Ideal e Realidade é f u n ­
damental:
O que é democracia? O que significa a democracia? Em outros
palavras, que critérios d evería m o s utilizar para determinar se — e
até que ponto - um governo é dem ocrático?
40
R o b e rt A . D a h l
FIG U R A 3.
Os elementos mais im portantes
Id e a l
R
Governos democráticos reais
M e t a s e ideais
O que é
d em o cra cia
e a l id a d e
Por que dem ocracia ?
Q u e instituições
Q ue c o n d i ç õ e s
políticas a
favorecem a
dem o cra cia
democracia?
exige?
C a p ít u lo 4
Capítulos 5 - 7
Parte III
Parte IV
Creio que um sistema como esse teria de satisfazer cinco crité­
rios e que um sistema que satisfaça a esses critérios seria plena­
mente democrático. No Capítulo 4, descrevo quatro desses critérios
e nos Capítulos 6 e 7 mostro por que precisamos de um quinto cri­
tério. No entanto, lembre-se de q u e esses critérios descrevem um
sistema democrático ideal ou perfeito. Imagino que nenhum de nós
acredita que realmente possam os chegar a um sistema perfeita­
mente democrático, dados os inúm eros limites que o mundo real
nos impõe. Contudo, esses critérios nos dão padrões em relação aos
quais podemos comparar as realizações e as imperfeições restantes
dos sistemas políticos existentes e suas instituições, e assim podem
nos orientar para as soluções que nos aproximariam do ideal.
P or que a democracia? Que razões po d em o s dar para acreditar
que a dem ocracia é o m elhor sistem a político? Que valores são
m ais bem atendidos pela dem ocracia?
Ao responder a essas perguntas, é essencial que nos lembre­
mos de que não estamos apenas perguntando por que as pessoas
hoje apóiam a democracia, por q ue a apoiaram no passado ou como
surgiram os sistemas democráticos. Pode-se preferir a democracia
por inúmeras razões. Por exem plo, algumas pessoas preferem a
democracia sem pensar muito por quê; em seu tempo e lugar, fal­
sos louvores à democracia pod em ser o mais convencional ou o
mais tradicional a fazer. Alguns preferirão a democracia por acre­
ditarem que um governo dem ocrático lhes dará maior oportunidade
S o b re a dem ocracia
41
de enriquecer, por pensarem que a política d em ocrática poderá
abrir uma prom issora carreira política ou porque a lg u é m que adm i­
ram lhes diz que a d em ocracia é melhor - e assim p o r d i a n t e ...
Existirão razões p ara apoiar a democracia de im p ortân cia mais
geral ou, quem sabe, m ais universal? Acredito qu e sim . Essas ra­
zões serão discutidas d o Capítulo 5 ao Capítulo 7.
Dados os lim ites e as possibilidades do mundo r e a l que institui­
ções políticas são necessárias para corresponder d a m elhor m a­
neira possível aos p a d rõ e s ideais?
Como v ere m o s n o próxim o capítulo, em t e m p o s e lugares
variados, sistemas políticos dotados de instituições políticas signi­
ficativamente diferentes têm sido chamados de re p ú b lic a s ou d e ­
mocracias. No capítulo anterior, descobrimos u m a razão pela qual
diferem as instituições políticas: elas foram ad aptadas a enormes
diferenças no tam anh o ou na escala das unidades políticas - popu­
lação, território, ou am bas. Algumas unidades políticas, com o uma
aldeia inglesa, são m inúsculas em área e população; outras, como a
China, o Brasil ou os Estados Unidos, são gigantescas em ambas.
Uma pequena cidade poderá satisfazer razoavelmente bem aos cri­
térios democráticos s e m algumas das instituições q u e seriam ne­
cessárias em um g ra nde país, por exemplo.
Entretanto, desde o século XVIII. a idéia de dem ocracia foi
aplicada a países inteiros: os Estados Unidos, a França, a GrãBretanha, a Noruega, o Japão, a índia. Instituições políticas que
pareceriam necessárias ou desejáveis para a dem o cracia na p eq u e­
na escala de um a cidadezinha ou de uma vila m ostrara m ser total­
mente impróprias para a escala muito maior de u m país moderno.
As instituições políticas adequadas para uma cid ad e zin h a seriam
também totalmente impróprias até mesmo para p a íses pequenos na
escala global, com o a Dinamarca ou a Holanda. N o s séculos XIX e
XX, surgiu um novo conjunto de instituições parcialm en te asse­
melhado às instituições políticas nas democracias e nas repúblicas
antigas; mas, visto na íntegra, ele constitui um sis te m a político in­
teiramente novo.
O Capítulo 2 apresentou um rápido esboço desse desenvolvi­
mento histórico.-Na Parte III, descrevo mais p len am e n te as insti­
42
R o b e r t A. Dahl
tuições políticas das verdadeiras democracias e como elas variam
em pontos importantes.
Uma palavra de advertência: dizer que determinadas institui­
ções são necessárias não é dizer que elas sejam suficientes para
atingir a democracia perfeita. Em todos os países democráticos há
uma grande lacuna entre a democracia real e a democracia ideal.
Esta lacuna oferece uma dificuldade: poderíamos encontrar m a n e i­
ras de tornar os países “dem ocráticos” mais democráticos?
Se até mesmo os países “democráticos” não são totalmente
democráticos, o que p o d erem o s dizer de países que não dispõem
das grandes instituições políticas da democracia moderna - os paí­
ses não-democráticos? C o m o seria possível torná-los mais d e m o ­
cráticos, se é que isto seria possível? Por que razão alguns países se
tornaram mais dem ocráticos do que outros? Essas questões nos
levarão a outras. Que condições em um país (ou qualquer outra
unidade política) favorecem o desenvolvimento e a estabilidade das
instituições democráticas? Inversamente, poderíamos perguntar:
quais condições têm probabilidade de evitar ou impedir seu su rg i­
mento e sua estabilidade?
No mundo de hoje, essas questões têm extraordinária im portân­
cia. Felizmente, neste final do século XX, temos respostas m uito
melhores do que se pod eria obter há poucas gerações e muito m e ­
lhores do que em qualquer outro momento da história. Na Parte IV.
indicarei as respostas que tem os para essas questões decisivas 110
momento em que se encerra o século XX.
As respostas que tem os não deixam de ser um tanto incertas.
Não obstante, elas p rop orcion am um ponto de partida mais firme
do que nunca para procu rarm os as soluções.
Dos julgamentos de v a lo r aos
gamentos em píricos
Antes de abandonar o gráfico, desejo chamar atenção para
uma importante m udança quando passamos da esquerda para a d i­
reita. Ao responder à p ergunta O que é dem ocracia?, fazem os j u l ­
gamentos exclusivamente baseados em nossos valores ou 110 que
acreditamos ser um objetivo bom, correto ou desejável. Q uando
passamos para a p erg unta P or que democracia?, nossos ju lg a ­
Sobre a dem ocracia
43
mentos continuam dependendo muito de valores ideais, mas tam­
bém de nossas convicções relacionadas a con e x õ es causais, a limi­
tes e a possibilidades no mundo real à nossa volta - ou seja, em
julgam entos empíricos. Começamos a confiar b e m mais nas inter­
pretações das evidências, dos fatos e dos fatos implícitos. Quando
tentam os decidir que instituições políticas a d em ocracia realmente
exige, confiam os ainda mais nas evidências e n o s julgam entos em­
píricos. N o entanto, aqui também o que tem im po rtân cia para nós
em parte depende de nossas opiniões anteriores so b re o significado
e o valor da democracia. A razão pela qual talvez nos preocupemos
com a fo rm a das instituições políticas no m und o real é que os valo­
res da dem ocracia e seus critérios são im portantes para nós.
Q u a n d o chegamos ao lado direito do gráfico e procuramos
d e te rm in a r as condições que favorecem o d e s e n v o lv im en to e a
estabilidade das instituições democráticas, n o ssas opiniões são
diretam ente empíricas, dependem inteiramente da maneira como
interpretam os as evidências de que dispom os. Por exemplo: as
c o n v ic ç õ e s dem ocráticas contribuem ou n ão c o n trib u e m de ma­
neira significativa para a sobrevivência das instituições políticas
dem ocráticas?
A ssim , nossa trilha nos levará da exploração de ideais, metas e
valores, na Parte II, para as descrições m uito m ais empíricas das
instituições políticas, na Parte III. Com isso, estarem os em posição
para, na Parte IV, passarmos a uma descrição d as condições favo­
ráveis ou desfavoráveis para as instituições políticas democráticas,
em q u e nossas opiniões serão de natureza q u ase exclusivamente
em p írica . Por fim, no último capítulo, d e s c re v e re i algumas das
dificuldades que as democracias terão de enfrentar nos próximos
anos.
Farte II
A dem ocracia ideal
Capítulo 4
O que é democracia?
T od os nós temos objetivos que não conseguim os atingir sozi­
nhos. N o en ta n to , cooperando com o u tras p e s s o a s que visam a
objetivos sem elhantes, podemos atingir alguns deles.
S u p o n h am o s então que, para atingir certas m etas em comum,
você e m u ita s centenas de outras pessoas concordam em formar
uma associação. Podemos deixar de lado os objetivos específicos
dessa associação para nos concentrarmos na pergunta que serve de
título para este capítulo: O que é dem ocracia?
Na p rim eira reunião, continuaremos supo ndo , diversos mem­
bros dizem q u e a associação precisará de u m a constituição. A opi­
nião deles é b e m recebida. Já que você é considerada pessoa dotada
de certa habilidade em questões desse tipo, u m m em bro propõe que
seja con vid ado para fazer a minuta de u m a constituição, que depois
levaria a u m a próxim a reunião para ser discutida pelos membros.
A proposta é adotada por aclamação.
Ao aceitar a incumbência, você diz algo mais ou menos assim:
C reio q u e compreendo os objetivos que tem os em comum,
mas não sei m uito bem como deveríamos tom ar nossas decisões.
Por exem plo: queremos uma constituição que entregue a muitos
dos m ais c a p a z e s e mais instruídos en tre nós a autoridade para
tomar todas as nossas decisões mais im portantes? Esse arranjo ga­
rantiria d ecisões mais sábias, além de p o up ar m uito tempo e esfor­
ço para o s outros.
Os m em b ro s rejeitam em massa um a solução desse tipo. Um
deles, a qu em chamarei de Principal Falante, argum enta o seguinte:
48
R o b e r t A. Dahl
Nas questões m ais importantes de que esta assembléia trata­
rá, nenhum de nós é tão m ais sábio do que os outros, p a ra que
automaticamente prev aleçam as idéias de um ou de outro. A inda
que alguns membros s aibam mais sobre uma questão em d e te r m i­
nado momento, som os todos capazes de aprender o que precisam os
saber. Naturalmente, terem os de discutir as questões e d elib erar
entre nós antes de ch eg ar a qualquer decisão. Deliberar, d iscutir e
depois tomar as decisões políticas é uma das razões pelas quais
estamos formando essa associação. Mas todos estamos igualm ente
qualificados para participar da discussão das questões e discutir as
políticas que a nossa associação deve seguir. Conseqüentem ente, a
nossa constituição d ev e basear-se nesse pressuposto, ela terá de
assegurar a todos nós o direito de participar das tom adas de d e c i ­
são da associação. P a ra s e r bem claro: porque estam os todos
igualmente qualificados, devem os nos governar dem ocraticam ente.
O prosseguimento da discussão revela que as idéias a p resen ta­
das pelo Principal F alante estão de acordo com a visão prevalecente. Todos concordam em fazer o esboço de uma constituição,
segundo esses pressupostos.
Entretanto, ao com eçar a tarefa, descobre-se que diversas asso­
ciações e organizações que se chamam “democráticas” adotaram
muitas constituições d iferentes. Descobre-se que, m e s m o entre
países “democráticos” , as constituições diferem em pontos im p o r­
tantes. Por exemplo, a Constituição dos Estados Unidos p re v ê um
poderoso chefe executivo na presidência e, ao mesmo tem po , um
poderoso legislativo no Congresso; cada um é bastante in d e p e n ­
dente do outro. Em co m pensação, a maioria dos países europeus
preferiu um sistema parlam entar, em que o chefe do Executivo, o
primeiro-ministro, é escolhido pelo Parlamento. Pode-se facilm ente
apontar muitas outras diferenças importantes. A parentem ente, não
existe uma só constituição democrática (voltarei a essa q u estão no
Capítulo 10).
Começamos e n tã o a nos perguntar se essas d ife re n te s c o n s ­
tituições têm algo em com u m que justifique intitularem-se “ d em ocrá­
ticas”. Talvez algum as sejam mais “democráticas” do que outras?
O que significa dem o cra cia '1 Logo os leitores aprenderão que a
palavra é usada de m aneiras pasmosamente diferentes. S abiam ente,
você decidirá ignorar essa infinita variedade de definições, pois a
Sobre a dem ocracia
49
tarefa que tem pela frente é mais específica: criar um conjunto de
regras e princípios, uma constituição, que d eterm inará como serão
tomadas as decisões da associação. Além disso, a sua associação
deverá estar de acordo com um princípio elem entar: todos os
membros deverão ser tratados (sob a constituição) com o se estives­
sem igualmente qualificados para participar do p rocesso de tomar
decisões sobre as políticas que a associação seguirá. Sejam quais
forem as outras questões, no governo desta associação todos os
membros serão considerados politicam ente iguais.
Os critérios de um processo democrático
No espesso matagal das idéias sobre a dem ocracia, às vezes
impenetrável, é possível identificar alguns critérios a que um pro­
cesso para o governo de uma associação teria de corresponder, para
satisfazer a exigência de que todos os m em bros estejam igualmente
capacitados a participar nas decisões da associação sobre sua política?
Acredito que existam pelo menos cinco desses critérios (Fig. 4).
•
•
•
•
P articipação efetiva. Antes de ser adotada u m a política pela
associação, todos os membros devem ter oportunidades iguais
e efetivas para fazer os outros membros conhecerem suas opi­
niões sobre qual deveria ser esta política.
Igualdade de voto. Quando chegar o m om ento em que a deci­
são sobre a política for tomada, todos os m em bro s devem ter
oportunidades iguais e efetivas de voto e todos os votos devem
ser contados como iguais.
E n tendim ento esclarecido. Dentro de limites razoáveis de tem­
po, cada membro deve ter oportunidades iguais e efetivas de
aprender sobre as políticas alternativas im portantes e suas pro­
váveis conseqüências.
C ontrole do programa de planejamento. Os membros devem ter a
oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais
as questões que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o
processo democrático exigido pelos três critérios anteriores jamais
é encerrado. As políticas da associação estão sempre abertas
para a mudança pelos membros, se assim estes escolherem.
50
•
R o b e rt A. Dahl
Inclusão dos adultos. T o d o s ou, de qualquer maneira, a m aio ­
ria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno
direito de cidadãos implícito no primeiro de nossos critérios.
Antes do século XX, este critério era inaceitável para a maioria
dos defensores da dem ocracia. Justificá-lo exigiria que exam i­
nássemos por que devem os tratar os outros como nossos iguais
políticos. Depois de explorarmos essa questão nos Capítulos 6
e 7, voltarei ao critério de inclusão.
F lG UR A 4 .
O que é dem ocracia?
A democracia proporciona oportunidades para:
1. Participação efetiva
2. Igualdade de voto
3. Aquisição de entendim ento esclarecido
4.
Exercer o controle definitivo do planejamento
5. Inclusão dos adultos
Enquanto isso, você poderia começar a se perguntar se os quatro
primeiros critérios são apenas seleções muitíssimo arbitrárias de
várias possibilidades. T erem os boas razões para adotar esses pa­
drões especiais para um processo democrático?
Por que esses critérios?
A resposta mais curta é simplesmente esta: cada um deles é
necessário, se os m em bros (por mais limitado que seja seu número)
forem politicamente iguais para determinar as políticas da associa­
ção. Em outras palavras, quando qualquer das exigências é violada,
os membros não serão politicamente iguais.
Por exemplo, se alguns membros recebem maiores oportuni­
dades do que outros para expressar seus pontos de vista, é provável
que suas políticas prevaleçam . No caso extremo, restringindo as
oportunidades de discutir as propostas constantes no programa,
uma pequena minoria poderá realmente determinar as políticas da
Sobre a dem ocracia
51
associação. O critério da participação efetiva visa evitar que isso
aconteça.
S up onh am o s que os votos de diferentes m e m b ro s sejam con­
tados d esig u a lm e n te . Por exemplo, imagine q ue a o s votos seja
atribuído u m peso proporcional à quantidade de propriedades dos
membros e estes possuam quantidades im ensam en te diferentes de
propriedades. Se acreditamos que todos os m e m b ro s estão igual­
mente b em qualificados para participar das decisões d a associação,
por que os votos de alguns deveriam ser contados m ais do que os
votos de outros?
Em bora os dois primeiros critérios pareçam q u a s e evidentes, o
critério do entendimento esclarecido poderia ser questionado: será
necessário ou adequado? Se os membros não f o r e m igualmente
qualificados, por que então criar uma constituição b a s e a d a no pres­
suposto d e que são iguais?
C ontudo, com o disse o Principal Falante, o p rin cíp io da igual­
dade política pressupõe que os membros estejam to d o s igualmente
qualificados para participar das decisões, desde q u e tenham iguais
oportunidades de aprender sobre as questões da associação pela
investigação, pela discussão e pela deliberação. O terceiro critério
visa assegurar essas oportunidades para cada um d o s membros. Sua
essência foi apresentada no ano 431 a.C. pelo a ten ie n se Péricles,
numa famosa oração comemorativa dos mortos da g uerra da cidade:
N o s s o s c id a d ã o s c om uns, embora o c u p a d o s c o m a s atividades
da indústria, ainda são bons juizes das q u e s t õ e s p ú b l i c a s . .. e.
e m v e z de ver a discussã o c o m o um i m p e d i m e n t o da ação. pen­
s a m o s ser um preliminar indispensável para q u a l q u e r ação judic io sa .1
R eunidos, os três primeiros critérios parece riam suficientes.
Imagine que alguns membros se oponham secretam en te à idéia de
que todos devam ser tratados como iguais políticos no governo dos
negócios da associação. Os interesses dos m a io re s proprietários,
dizem eles, são bem mais importantes do que o s interesses dos
1 Tucídides. C om plete lli-itiiigs: The Peloponuesian IFar, tradução Crawley (para
o in g lê s ) não-resumida, com introdução de John H. F i n l e y Jr.. Nova York,
Random House. 1951, p. 105.
52
R o b e rt A. Dahl
outros. Argumentam que, em bora fosse melhor se os v o to s dos
m aiores proprietários re ceb e sse m maior peso, eles s e m p r e v e n ­
ceriam, o que parece estar fora de questão. Conseqüentem ente, s e ­
ria necessário haver u m dispositivo que lhes permitisse prevalecer,
não importa o que a m aioria dos associados adote em v o to livre e
justo.
Eles apresentam um a solução criativa: uma constituição que
corresponderia satisfatoriamente aos três primeiros critérios e que,
até este ponto, pareceria plenam ente democrática. No entanto, para
anular esses critérios, propõem exigir que nas reuniões g erais os
membros pudessem apenas discutir e votar sobre q uestões já in­
cluídas no programa por um a comissão executiva; a particip ação
nesse comitê executivo estará aberta apenas para os m a io re s p ro ­
prietários. Controlando o programa do governo, essa m inúscula
“igrejinha” teria a certeza de que a associação jamais atuará contra
seus interesses, porque jam ais permitirá qualquer p rop osta que se
mostre contrária a seu s interesses.
Depois de refletir, você rejeitará a proposta deles, p o r violar o
princípio da igualdade política que deveria sustentar. E m v e z disso,
você é levado a b u scar arranjos constitucionais que satisfaç am o
quarto critério, garantindo assim que o controle final p erm a n eça
em mãos do conjunto dos associados.
Para que os m em bro s sejam iguais políticos 110 g o v e rn o dos
negócios da associação, seria preciso corresponder a to d o s os q u a ­
tro critérios. Parece então que descobrimos os critérios que devem
ser correspondidos por u m a associação regida por prin cípios de­
mocráticos.
Algumas questões d ecisivas
Será que respondem os à pergunta “o que é d e m o c r a c ia ? ” ...
Seria tão fácil responder a essa pergunta! A resposta q ue apresentei
é um bom lugar para com eçarm os, mas ela sugere m u ita s outras
perguntas.
Para começar: m esm o que os critérios sejam bem ap lica d o s ao
governo de uma associação voluntária muito pequena, seria m apli­
cáveis ao governo de um e sta d o . ..?
Sobre a d em o cracia
53
Palavras so b re palavras
C om o a palavra estado muitas vezes é utilizada de maneira li­
vre e am bígua, eu gostaria de dizer rapidam ente o que entendo so­
bre ela. A m e u ver, estado é um tipo m uito especial de associação
que se disting ue pelo tanto que pode garantir a obediência às regras
sobre as q uais reivindica jurisdição, por seu s m eios superiores de
coerção. Q u a n d o as pessoas falam sobre “ go v ern o ” , normalmente
se referem ao governo do estado sob cuja jurisdição vivem. Por
toda a história, com raras exceções, os estados exerceram sua juris­
dição so bre pessoas que ocupam um determ in ad o território (às ve­
zes incerto ou contestado). Podemos então pensar no estado como
entidade territorial. Embora em alguns m om ento s ou lugares o ter­
ritório de u m estado não seja maior do que u m a cidade, nos últimos
séculos e m geral reclamaram jurisdição so b re países inteiros.
P ode-se pensar que uso subterfúgios e m m inha rápida tentativa
de transm itir o significado da palavra estado. Os textos de filósofos
conhecedores da política e das leis pro vavelm ente exigiriam o con­
sumo de u m a pequena floresta, mas o que eu disse servirá para
nossos o bjetivo s.2
V o lte m o s à nossa questão. Podemos aplicar os critérios ao go­
verno de um estado? É claro que sim! H á m uito tem po, o foco es­
sencial das idéias democráticas é o estado. Em bora outros tipos de
associações, em especial algumas organizações religiosas, tenham
mais tarde desempenhado um papel na história das idéias e das
praticas democráticas, desde o início da dem o cracia na Grécia e na
Roma antiga, as instituições políticas, que norm alm ente conside­
ramos características da democracia, fo ram criadas, em essência,
como um m eio de democratizar o governo dos estados.
T a lv e z valha a pena repetir: nenhum estado jam ais possuiu um
governo que estivesse plenamente de acordo com os critérios de
um processo democrático. E provável q ue isso não aconteça. No
2 Os leitores norte-americanos acostumados a aplicar a expressão estado para os
estados que constituem o sistema federal dos E sta d o s U nid os poderão achar
confuso este uso. A expressão é amplamente usada na legislação internacional,
nas ciê nc ias políticas, 11a filosofia, e em outros países, incluindo diversos com
sistemas de federação, constituídos de partes chamadas p ro v ín c ia s (como 0 Ca­
nadá), c a n tõ e s (a Suíça), Lande (a Alemanha), e assim por diante.
54
R o b e rt A. Dahl
entanto, como espero demonstrar, esses critérios p ro porcion am
configurações altam ente vantajosas para se avaliar as realizaç õ es e
as potencialidades do governo democrático.
Uma segunda questão: seria realista pensar que um a a s s o c ia ­
ção poderia satisfaz er plen am e n te a esses critérios? E m o u tra s
palavras, poderia alg u m a associação verdadeira ser p len am e n te
democrática? No m u n d o real, será provável que todos os m e m b ro s
de uma associação tenh am iguais oportunidades de p articipar, de
adquirir informação para compreender as questões en v o lv id a s e
assim influenciar o program a?
Não, não é provável. Se fosse, seriam úteis esses crité rio s? Ou
serão apenas esperanças utópicas pelo impossível? A re sp o sta mais
simples é que são tão úteis quanto podem ser modelos id eais e mais
importantes e úteis do que muitos. Eles nos proporcionam p ad rõ es
para medirmos o dese m p e n h o de associações reais que a f ir m a m ser
democráticas. P od em servir com o orientação para a m o ld a g e m e a
remoldagem de instituições políticas, constituições, práticas e arranjos
concretos. Para todos os que aspiram à democracia, eles tam bém
podem gerar questões pertinentes e ajudar na busca de respostas.
Assim como se con hece o bom cozinheiro provando a com ida,
espero mostrar nos p ró xim o s capítulos como esses critérios podem
nos orientar para as soluções de alguns dos principais p ro b le m a s da
teoria e da prática dem ocrática.
Uma terceira questão: considerando que nos sirvam de orien ­
tação, bastariam esses critérios para o planejamento de instituições
políticas democráticas? Se, com o imaginei anteriormente, houvesse
recebido o encargo de planejar uma constituição d em o c rá tic a e
propor instituições verdadeiras de um governo d em o crático , você
conseguiria passar diretam ente dos critérios ao plano? E v id e n te ­
mente, não. Um arquiteto munido apenas dos critérios d a d o s pelo
cliente - localização, tamanho, estilo geral, número e tipo d e peças,
custo, cronograma e assim por diante - só poderia d e s e n h a r o pro­
jeto depois de levar e m conta um a série enorme de fatores específi­
cos. O mesmo ac onte ce com as instituições políticas.
Não é nada sim ples encontrarmos a melhor m aneira de inter­
pretar os nossos pad rões democráticos, aplicá-los a u m a associação
específica e criar as práticas e as instituições políticas que eles exi­
giriam. Para isto, dev em o s mergulhar de cabeça nas realid ad es p o ­
Sobre a d em o cracia
55
líticas, em que nossas opções exigirão incontáveis julgamentos teó­
ricos e opiniões práticas. Entre outras dificuldades, quando tenta­
mos aplicar muitos critérios (neste caso, pelo menos quatro), é
provável que venhamos a descobrir que às vezes entram em conflito
uns com os outros e teremos de ponderar os valores conflitantes,
com o descobrirem os no exame das constituições democráticas no
Capítulo 10.
Por fim, uma questão ainda mais fundamental: aparentemente,
as idéias do Principal Falante foram aceitas sem discussão. Por
quê? Por que deveríamos acreditar que a dem ocracia é desejável,
especialm ente no governo de uma associação importante como o
estado? Se a característica desejável da dem ocracia pressupõe a
desejável característica da igualdade política, por que deveríamos
acreditar em algo que, diante disso, parece bastante absurdo? E se
não acreditam os em igualdade política, com o poderemos apoiar a
dem ocracia? Se acreditamos em igualdade política entre os cida­
dãos de um estado, isto não exigiria que adotássemos algo como o
quinto critério —até mesmo a cidadania?
A gora nos voltaremos para essas com plicadas questões.
Capítulo 5
For que a dem ocracia?
Por que deveríamos apoiar a dem ocracia? Por que deveríamos
apoiar a democracia no governo do estado? Lembremos: o estado é
u m a associação singular, cujo g overno possui uma extraordinária
capacidade de obter obediência a suas regras pela força, pela coerção
e pela violência, entre outros meios. N ã o haverá melhor maneira de
governar um estado? Um sistema não-dem ocrático de governo não
seria melhor?
P alavras sobre palavras
Em todo esse capítulo, usarei a palavra dem ocracia livremente
para me referir a governos de verdade (não governos ideais) que
até certo ponto, mas não completamente, correspondam aos critérios
apresentados no último capítulo. A s vezes, usarei também governo
p o p u la r como expressão abrangente, incluindo os sistemas dem o­
cráticos do século XX e ainda sistem as que são democráticos de
m aneira diferente, nos quais b o a parte da população adulta está
excluída do sufrágio e de outras form as de participação política.
Até o século XX, a maior parte do mundo proclamava a su p e­
rioridade dos sistemas não-democráticos, na teoria e na prática. Até
bem pouco tempo, uma preponderante maioria dos seres humanos às vezes, todos - estava sujeita a governantes não-democráticos.
O s chefes dos regimes não-democráticos em geral tentaram justifi­
ca r seu domínio recorrendo à velha exigência persistente de que,
e m geral, as pessoas simplesmente não têm competência para parti­
Robert A. D ahl
58
cipar do governo de um estado. Segundo esse argumento, a maioria
estaria bem melhor se deixasse o com plicado problem a do governo
nas m ãos dos mais sábios - no m áxim o, a m inoria, às vezes apenas
um a p essoa... Na prática, esse tipo de racionalização nunca era
suficiente, e, assim, onde a argum entação era deixada de lado, a coerção assum ia o controle. A m aioria jam ais consentia em ser gover­
nada pelos autonomeados superiores, era obrigada a aceitá-los.
Esse tipo de visão (e prática) ainda não term inou. Mesmo nos dias
de hoje. De uma forma ou de outra, a discussão sobre o governo
“ de um, de poucos ou de m uitos” ainda existe entre nós.
FIGURA 5. Por que a democracia?
A dem ocracia apresenta conseqüências desejáveis:
1. Evita a tirania
2. Direitos essenciais
3. Liberdade geral
4. Autodeterm inação
5. Autonom ia moral
6. Desenvolvimento hum ano
7. Proteção dos interesses pessoais essenciais
8. Igualdade política
Além disso, as dem ocracias m odernas apresentam:
9. A busca pela paz
10. A prosperidade
Diante de tanta história, por que acreditaríamos que a democracia
é a melhor maneira de governar um estado do que qualquer opção
não-democrática? Contarei por quê. A democracia tem pelo menos
dez vantagens (Fig. 5) em relação a qualquer alternativa viável.
So bre a democracia
59
A democracia ajuda a evitar o governo de autocratas
cruéis e corruptos
0 problem a fundam ental e mais persistente n a p o lítica talvez
seja evitar o d om ínio autocrático. Em toda a h istó ria registrada,
incluindo este nosso tem po, líderes movidos por m eg alo m an ia, p a ­
ranóia, interesse pessoal, ideologia, nacionalism o, fé religiosa,
convicções de superioridade inata, pura emoção ou sim ples im pulso
exploraram as ex cepcionais capacidades de coerção e violência do
estado para atender a seus próprios fins. Os custos h u m an o s do go­
verno despótico rivalizam com os custos da doença, da fom e e da
guerra.
Pense em alguns exem plos do século XX. S o b o governo de
Joseph Stalin, na U nião Soviética (1929-1953), m ilh õ e s de pessoas
foram encarceradas por m otivos políticos, m uitas v ezes devido ao
medo paranóico que ele tinha de conspirações c o n tra si. Estim a-se
que vinte m ilhões m orreram nos campos de trab a lh o , foram exe­
cutados por razões políticas ou morreram da fom e (19 3 2 -1 9 3 3 ) que
aconteceu quando S talin obrigou os camponeses a se inscrever nas
fazendas adm inistradas pelo estado. Embora o u tro s vinte m ilhões
talvez tenham co n seg u id o sobreviver ao governo d e Stalin, todos
sofreram cru elm en te.1 Pense também em A dolph H itler, o gover­
nante autocrata da A lem anha nazista (1933-1945). S em contar as
dezenas de m ilhões de baixas militares e civis re su ltan tes da Se­
gunda Guerra M undial, Hitler foi diretamente resp o n sáv el pela
morte de seis m ilhões de judeus nos campos de co n c en traç ão , além
de milhares de opositores, poloneses, ciganos, h o m o ssex u ais e
membros de o utros grupos que ele desejava ex term in ar. Sob o go­
verno despótico de Pot Pol, no Cambodja (19 7 5 -1 9 7 9 ), o K hm er
Vermelho m atou um quarto da população cam bodjana: pode-se
dizer que um ex em plo de genocídio auto-infligido. T ão grande era
o temor de Pol Pol das classes instruídas, que ela s foram pratica­
mente elim inadas - u sar óculos ou não ter calos n as m ãos era quase
uma sentença de m orte.
1 F.sses números são de Roberl Conquest. The Great Terror. Sla/iu's Pvrge o f lhe
Thirlies. N ova York, MacMillan, 1968, p. 525 ss., e de uma compilação de
1989, do eminente historiador russo Roy Medvedev, Ne^v York Times , 4 de fe­
vereiro de 1989, p. 1.
60
Robert A. Dahl
Sem dúvida, a história do governo p o p u lar tem suas próprias
falhas, bastante graves. Como todos os outros governos, os popula­
res algum as vezes agiram injusta ou cruelm ente em relação aos
povos fora de suas fronteiras, vivendo em outros estados - estran­
geiros, colonizados e assim por diante. Com estes, os governos po­
pulares não se comportaram pior em relação a forasteiros do que os
governos não-dem ocráticos, que m uitas v ezes se comportaram
m elhor. Em alguns casos, como na índia, o p o d er colonial inadver­
tida ou intencionalm ente, contribuiu para a criação de convicções e
instituições dem ocráticas. Mesmo assim , não deveríam os tolerar as
injustiças que os países democráticos m uitas vezes mostram para
os de fora, pois assim eles contradizem um p rin cíp io moral funda­
m ental que (verem os no próximo capítulo) ajuda a justificar a
igualdade política entre os cidadãos de um a dem ocracia. A única
solução para essa contradição poderá ser um rigoroso código uni­
versal de direitos humanos com vigência no m undo inteiro. Por
im portantes que sejam, este problema e sua so lu ção estão além dos
lim ites d este livrinho.
O dano infligido por governos populares a pessoas que vivem
em sua ju risd ição e são forçadas a o b ed ecer suas leis, mas estão
p riv ad as do direito de participar 110 governo, im põe uma dificulda­
de m a io r às id éias e às práticas d em o cráticas. E ssas pessoas são
g o v ern ad as, m as não governam. A solução para o problem a é evi­
d en te, ain d a que nem sem pre fácil de le v a r a cabo: os direitos
d em o crático s devem ser estendidos aos m em b ro s dos grupos ex­
c lu íd o s. E ssa solução foi am plam ente a d o ta d a no século XIX e
início do século X X , quando os limites ao su frá g io foram abolidos
e o su frá g io universal se tornou um aspecto norm al do governo
d em o crático .2
E spere a í!... diria você, será que os g o v ern o s populares tam­
bém n ão prejudicam a minoria de cidadãos que possuem os direitos
de v o to m as são derrotados pelas m aiorias? N ã o será isto o que
ch am am o s de “tirania da maioria”?
Um a importante exceção foram os Estados Unidos; nos estados do Sul, eram
im p o stos limites de facto do sufrágio peios cidadãos negros até depois da assi­
natura d o s Atos dos Direitos Civis de 1964-1965.
So bre a democracia
61
Eu gostaria muito que a resposta fosse simples. A li! — é bem
mais complicada do que você poderia imaginar. Surgem c o m p lic a ­
ções porque, virtualm ente, toda lei ou política pública, adotada p o r
um ditador benevolente, por m aioria democrática ou m inoria oligárquica, tende a prejudicar de algum a forma algumas pessoas. Em
palavras singelas, não se trata de um a questão de saber se um g o ­
verno pode criar todas as suas leis de modo que nenhuma dela fira
os interesses de qualquer cidadão. Nenhum governo, nem m esm o
um governo dem ocrático, poderia sustentar uma afirmação d esse
tipo. A questão é saber se a longo prazo há probabilidade de um
processo democrático p rejudicar m enos os direitos e os interesses
fundamentais de seus cidadãos do que qualquer alternativa nãodemocrática. No m ínim o, porque os governos democráticos p re v i­
nem os desmandos de autocracias no governo, e assim correspondem
a essa exigência melhor do que os governos não-democráticos.
Não obstante, apenas p orque as dem ocracias sejam bem m enos
tirânicas do que os regim es não-dem ocráticos, os cidadãos d em o ­
cráticos não podem se p e rm itir o luxo da com placência. N ão é
razoável justificarm os a perpetração de um crime m enor porque
outros cometem crimes m aiores. Q uando um país dem ocrático in ­
flige uma injustiça, m esm o seg u in d o procedimentos dem ocráticos,
o resultado continuará se n d o ... um a injustiça. O poder da m aioria
não faz o direito da m aioria.3
Há outras razões para se acred itar que as democracias, p ro v a­
velm ente, sejam mais ju stas e respeitem mais os interesses hu m a­
nos básicos do que as não-dem ocracias.
A democracia garante a seus cidadãos uma série de direitos fu n ­
damentais que os sistemas não-democráticos não concedem e não
podem conceder
A democracia não é ap en as um processo de governar. C om o
os direitos são elementos n ecessários nas instituições políticas de-
3 Para investigar mais profundamente o problema, ver James S. Fisfikin, Tynumy
and Legitimacy: A Critique o f Potilicat Theories. Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 1979.
62
Robert A. Dahl
m ocrálicas, a democracia tam bém é inerentem ente um sistema de
d ireitos. Os direitos estão entre os blocos essenciais da construção
d e um processo de governo dem ocrático.
P or um momento, im agine os padrões dem ocráticos descritos
n o últim o capítulo. Não está óbvio que, para satisfazer a esses pa­
drões, um sistema político teria necessariam ente de garantir certos
direitos a seus cidadãos? Tom e-se a participação efetiva: para cor­
responder a essa norma, seus cidadãos não teriam necessariamente
de possuir um direito de participar e um direito de expressar suas
idéias sobre questões políticas, de ouvir o que outros cidadãos têm
a dizer, de discutir questões políticas com outros cidadãos? Veja o
qu e req u er o critério de ig u ald ad e de voto: os cidadãos devem
te r um direito de votar e de ter seu s v o to s contados com justiça.
O m esm o acontece com as outras norm as dem ocráticas: é evidente
que os cidadãos devem ter um direito de investigar as opções viá­
veis, um direito de participar na decisão de como e o que deve en­
trar no planejam ento - e assim p o r diante.
P or definição, nenhum sistem a não-dem ocrático permite a
seus cidadãos (ou súditos) esse am plo leque de direitos políticos.
Se qualquer sistema político o fizer, por definição se tornaria uma
dem ocracia!
Não obstante, a diferença não é apenas um a questão de defini­
ções. Para satisfazer as exigências da dem ocracia, os direitos nela
inerentes devem realmente ser cum pridos e, na prática, devem es­
tar à disposição dos cidadãos. Se não estiverem , se não forem
com pulsórios, o sistema político não é dem ocrático, apesar do que
digam seus governantes, e as “ aparências externas” de democracia
serão apenas fachada para um governo não-dem ocrático.
Por causa do apelo das idéias dem ocráticas, no século XX os
déspotas disfarçaram seus governos com um espetáculo de “dem o­
cracia” e “eleições”. Im agine que, realisticam ente falando, num
país desse tipo todos os direitos necessários à democracia, de al­
gum a forma, estão à disposição dos cidadãos. Depois o país fez a
transição para a dem ocracia - com o aconteceu com muita freqüên­
cia na última metade do século XX.
A essa altura, você faria um a objeção, alegando que a liberdade
de expressão, digamos, não existe apenas por ser parte da própria
definição de democracia. M as q u em se im porta com definições?
So b re a democracia
63
Certamente, dirá você, a associação deve ser algo além de um a d e­
finição. É isso m esm o. Instituições que proporcionem e p ro teja m
oportunidades e direitos dem ocráticos essenciais são n ec essária s à
democracia: não sim plesm ente na qualidade de co n d ição lo g ica­
mente necessária, m as de condição empiricamente n ec essária para
a democracia existir.
Mesmo assim, você perguntaria, tudo isso não seria m apenas
teorias, abstrações, b rincadeiras de teóricos, filósofos e o u tro s in ­
telectuais? Certam ente, acrescentará você, seria b o b ag em p en sa r
que o apoio de meia dúzia de filósofos seja o suficiente p a ra criar e
sustentar uma dem ocracia. Naturalmente, você teria razão. N a
Parte IV, exam inarem os algum as das condições que a u m en ta m as
chances da m anutenção da dem ocracia. Entre elas, a ex istên c ia de
convicções bastante dissem inadas entre cidadãos e líd eres, in c lu in ­
do as convicções nas oportunidades e nos direitos n ec essário s para
a democracia.
A necessidade desses direitos e dessas oportunidades n ão é tão
obscura que esteja além da com preensão dos cidadãos c o m u n s e de
seus líderes políticos. Por exem plo, no século XVIII, estav a m uito
claro para am ericanos b astante comuns que eles não p o d eria m ter
uma república dem ocrática sem a liberdade de expressão. U m a das
primeiras ações de T h o m as Jefferson depois de eleito p a ra a p re si­
dência. em 1800, foi dar um fim às infamantes leis dos E stra n g e i­
ros e do Tum ulto prom ulgadas sob o governo de seu an tec esso r,
John Adams, que teria reprim ido a expressão política. C o m isso,
Jefferson respondia não apenas a suas próprias co n v icç õ es, m as,
aparentemente, a idéias am plam ente disseminadas entre o s cidadãos
norte-am ericanos c o m u n s de seu tempo. Se e q u a n d o o s c id a ­
dãos deixam de entender que a democracia exige certo s direitos
fundamentais ou não apoiam as instituições políticas, ju ríd ic a s e
administrativas que protegem esses direitos, sua d em o cracia corre
algum risco.
Felizmente, esse perigo é bastante reduzido por um terceiro
benefício dos sistem as dem ocráticos.
A Lei dos Estrangeiros (17 9 8 ) permitia ao presidente prender e expulsar qual­
quer estrangeiro que julgasse perigoso. Foi revogada em 1800. A Lei do Tumulto foi
uma tentativa de reprimir editores de jornais que apoiavam o Partido Republicano,
os quais, em sua maioria, eram imigrantes ou refugiados. (N. do E.)
64-
Robert A. D ahl
A democracia garante a seus cidadãos uma liberdade pessoal mais
am pla do que qualquer alternativa viável a ela
Além de todos os direitos, liberdades e oportunidades rigoro­
sam ente necessários para um g o v ern o ser democrático, os cidadãos
num a democracia, com certeza, gozam de um a série de liberdades
ainda mais extensa. A convicção de que a democracia é desejável
não existe isolada de outras convicções. Para a maioria das pessoas, é
parte de um feixe de convicções, com o a certeza de que a liberdade
de expressão é desejável em si, por exem plo. No universo de v alo ­
res ou bens, a democracia tem um lugar decisivo - mas não é o
ú nico bem. Como os outros direitos essenciais para um processo
dem ocrático, a livre expressão tem seu próprio valor, por contribuir
p ara a autonomia moral, para o julgam ento moral e para uma vida
boa.
A democracia não poderia existir mais, a menos que seus cida­
dãos conseguissem criar e sustentar um a cultura política de apoio,
na verdade unia cultura geral de apoio a esses ideais e a essas p rá­
ticas. A relação entre um sistem a dem ocrático de governo e a cu l­
tura dem ocrática que o apóia é com plexa; voltaremos a ela no
C apítulo 12. Por enquanto, basta d izer que é quase certo uma cu ltu ­
ra dem ocrática dar ênfase ao valor da liberdade pessoal e assim
proporcionar apoio para outros direitos e outras liberdades. O que
disse Péricles, o estadista grego, sobre a democracia ateniense em
43J a.C. aplica-se igualmente à dem ocracia moderna: “A liberdade
que gozamos em nosso governo tam bém se estende à vida comum” .4
Para falar a verdade, a afirm ação de que um estado dem ocráti­
co proporciona uma liberdade m ais am pla do que qualquer viável
alternativa teria problemas com a dos que acreditam que obtería­
m os maior liberdade se o estado fo sse inteiram ente abolido - a a u ­
daciosa reivindicação dos anarquistas.5 Contudo, quando se tenta
im aginar um mundo sem nenhum estado, em que todas as pessoas
respeitam os direitos fundam entais de todas as outras e todas as
questões que exigem decisões coletivas são resolvidas pacifica­
4 Tucídides, The Peloponnesian JVar. N o v aY o rk , Modern Library, 195 J. p. 105.
5 A palavra anarquia vem do grego anarchos , que significa sem governo ( au , não
+ archns , governante). O anarquismo é uma teoria política que defende a idéia
de que o Estado é desnecessário e indesejável.
Sobre a democracia
65
mente por consenso unânim e, em geral se chega ã co n c lu sã o de
que é impossível. A co erção de algumas pessoas por o u tras p e ss o ­
as, grupos ou o rg a n iz açõ e s seria sempre muito p arecid a - por
exemplo, a de p esso a s, grupos ou organizações que p reten d em
roubar o fruto do trab a lh o dos outros, escravizar ou d o m in a r os
mais fracos, im por su a s regras ou até recriar um estado co e rcitiv o
para assegurar seu d o m ín io . No entanto, se a abolição d o estado
causasse violência e desordem intolerável - “anarquia” no sen tid o
popular é claro q u e u m bom estado seria superior ao m au estado
que, provavelm ente, v iria nos calcanhares da anarquia.
Se rejeitamos o anarquism o e pressupomos a n ec essid ad e de
um estado, é claro q u e um estado com um governo d em o crático
proporcionará um a am p litu d e maior de liberdade do q u e q u alq u er
outra.
A democracia ajuda as pessoas a proteger seus próprios interesses
fundamentais
Todos ou q uase todos querem determinadas coisas: so b re v i­
vência, alimento, a b rig o , saúde, amor, respeito, segurança, fam ília,
amigos, trabalho satisfató rio , lazer - e outras. O que v o cê e sp e c ifi­
camente deseja p rovavelm ente difere do que outra p esso a quer.
Você desejará ex e rce r algum controle sobre os fatores q u e d e te r­
minam se e até q u e po n to poderá satisfazer as suas c a rê n c ia s - al­
guma liberdade de esc o lh a , uma oportunidade de m o ld ar a su a vida
conforme os seus p ró p rio s objetivos, preferências, g ostos, valores,
compromissos, co n v icçõ es. A democracia protege essa lib erd a d e e
essa oportunidade m e lh o r que qualquer sistema po lítico altern ativ o
que já tenha sido cria d o . N inguém expôs essa discussão de m aneira
mais convincente q u e John Stuart Mill.
Um princípio “ de verdade e aplicabilidade tão universal
quanto quaisquer p ro p o siçõ es que sejam apresentadas com relação
aos negócios h u m an o s” - escreveu ele - . . .
é que o s d i r e i t o s e o s interesses de Iodas as p e s s o a s c e r t a m e n t e
serão l e v a d o s e m c o n t a quando a pessoa é c a p a z e e s t á n o r m a l ­
m ente d i s p o s t a a defendê-los^ ... O s seres h u m a n o s s ó e s t ã o s e ­
66
Robert A. D ahl
guros do mal em m ã o s d e o u t r o s na proporção em que tê m a
força para se proteger e se p ro te g e m .
V ocê pode proteger os seus direitos e interesses dos desmandos do
governo e dos que influenciam ou controlam o governo, continuava
ele, apenas se puder participar plenam ente na determinação da
conduta do governo. Portanto, concluía, “ nada pode ser mais dese­
jáv el que a admissão de todos em um a parcela no poder soberano
do estado” - ou seja: um governo dem ocrático.6
M ill estava certo. Para falar a verdade, ainda que você faça
parle do eleitorado de um estado dem ocrático, não poderá ter a
certeza de que todos os seus interesses serão bem protegidos - m as
se estiver excluído, pode ter a ce rteza de que os seus interesses
serão gravem ente feridos por d escuido ou por perdas com pletas.
M elhor estar dentro do que fora!
A dem ocracia ainda está relacionada com a liberdade de outra
m aneira.
Apenas um governo democrático pode proporcionar uma oportu­
nidade máxima para as pessoas exercitarem a liberdade da au­
todeterminação - ou seja: viverem sob leis de sua própria escolha
Nenhum ser humano norm al p o d e gozar uma vida satisfatória
a não ser em associação com outras pessoas. Contudo, isto tem um
preço - nem sempre se pode fazer o que se gostaria de fazer. Assim
qu e deixou a infância para trás, v o cê aprendeu um falo básico da
vida: o que você gostaria de fazer m uitas vezes entra em conflito
com o que os outros gostariam de fazer. Deve ter aprendido tam ­
bém que o seu grupo ou grupos seg u e/m certas regras que, na q u a­
lidade de participante, você tam bém terá de obedecer. Se ninguém
pode sim plesm ente impor as suas vontades pela força, será preciso
encontrar um meio de resolver pacificam ente as diferenças, prefe­
rivelm ente pelo consenso.
6 John Stuart Mills, Con.iideratious on Representative Government [1861], Nova
York, Liberal Arts Press, 1958, p. 43, 45.
So b re a democracia
67
Surge então uma qu estão que se mostrou profundam ente d e s ­
concertante, tanto na teo ria com o na prática. Como será p o ssív e l
escolher as regras as quais o grupo obriga a obedecer? D ev id o à
excepcional capacidade do estado de impor suas regras pela co erção ,
essa é uma questão especialm ente importante para a sua p o siç ã o
como cidadão ou sú d ito de um estado. Como se pode ao m esm o
tempo ter a liberdade para escolher as leis que o estado fará re s ­
peitar e, ainda assim, dep o is de escolher essas leis, não se r liv re
para desobedecê-las?
Se você e seus con cid ad ão s sempre concordassem entre si, a
solução seria fácil: to d o s sim plesm ente concordariam u n a n im e ­
mente a respeito d a s leis. Em tais circunstâncias, ta lv e z n ã o
houvesse nenhum a n ecessid ad e de leis, a não ser para serv ir de
lembrete: obedecendo às leis, cada um estaria o b ed ecen d o a si
mesmo. O problema realm ente desapareceria e a com pleta h arm o n ia
entre todos tom aria re alid ad e o sonho do anarquismo! Q ue m a ra ­
vilha! A experiência m o stra que a unanimidade legítim a, não im ­
posta e duradoura é ra ra nas questões humanas; o consenso p e rfe ito
e duradouro é um o b jetiv o inatingível. Assim, nossa co m p licad a
questão perm anece...
Se não é razoável esperar-se viver em perfeita harm onia c o m
todos os seres hum anos, poderíam os experimentar criar um p ro c e s ­
so para chegar a decisõ es em relação a regras e a leis que sa tisfa ­
çam determinados critério s razoáveis.
•
•
•
processo garantiria que, antes de uma lei ser prom ulgada, to d o s
os cidadãos tenham a oportunidade de apresentar seus p o n to s
de vista.
Todos terão garan tid as oportunidades para discutir, d elib erar,
negociar e p rocurar soluções conciliatórias, que nas m elh o re s
circunstâncias p o d eriam levar a uma lei que todos co n sid erarão
satisfatória.
No mais provável caso da impossibilidade de se atingir a u n a ­
nimidade, a lei p ro p o sta pelo maior número será a p ro m ulgada.
Você perceberá que esses critérios são parte do ideal d e m o ­
crático, descrito no cap ítu lo anterior. Embora não assegure q u e to ­
dos os membros literalm en te viverão sob leis que escolheram , eles
68
R o bert A. Dahl
expandem a autodeterm inação até seu m aior limite viável. Ainda
que esteja entre os eleitores cuja opção preferida é rejeitada pela
m aioria de seus concidadãos, v o cê haverá de convir que este pro­
cesso é mais justo que qualquer outro que razoavelm ente tenha es­
perança de atingir. Você estará exercendo a sua liberdade de
autodeterm inação escolhendo livrem ente viver sob uma constitui­
ção dem ocrática em vez de um a alternativa não-democrática.
Somente um governo democrático pode proporcionar uma oportu­
nidade máxima de exercer a responsabilidade moral
O que significa “exercer a responsabilidade moral”? A meu
ver, é adotar os seus princípios m orais e tom ar decisões baseadas
nesses princípios apenas depois de se em penhar num ponderado
processo de reflexão, deliberação, escrutínio e consideração das
alternativas e suas conseqüências. Ser m oralm ente responsável é
ter o governo de si no dom ínio das opções m oralm ente pertinentes.
Isso exige mais do que podem os esperar em geral. Não obs­
tante, até o ponto em que a sua oportunidade de viver sob as leis de
sua própria escolha é lim itada, o escopo da sua responsabilidade
m oral também está lim itado. C om o é possível ser responsável por
decisões que não se pode controlar? Se você não tem como influen­
ciar a conduta dos funcionários do governo, como poderá ser res­
ponsável por sua conduta? Se você está sujeito a decisões coletivas
(certam ente está) e se o processo dem ocrático maximiza a sua
oportunidade de viver sob leis de sua própria escolha, é claro que a um ponto que nenhuma alternativa não-democrática pode atingir ele também o capacita a viver com o indivíduo moralm ente respon­
sável.
A democracia promove o desenvolvimento humano mais plena­
mente do que qualquer opção viável
Esta é uma declaração corajosa e consideravelm ente mais p o ­
lêm ica que qualquer uma das outras. V ocê observará que é um a
afirmação empírica, algo que diz respeito a fatos. A princípio, deve­
So b re a democracia
69
ríamos testar essa afirm ação, criando uma boa maneira de m ed ir o
“desenvolvimento humano” e comparando esse desenvolvimento en­
tre os povos que vivem em regim es democráticos e não-dem ocráticos.
Tarefa complicadíssima. E m bora existam evidências que ap o iem a
proposição, é melhor considerá-la uma afirmação altam ente p la u sí­
vel, mas não comprovada.
Praticamente todos têm idéias a respeito das características
humanas que pensam ser desejáveis ou indesejáveis - ca rac te rísti­
cas que deveriam ser desenvolvidas se desejáveis e elim in ad as,
quando indesejáveis. Entre as características desejáveis que em
geral gostaríamos de prom over estão a honestidade, a justiça, a c o ­
ragem e o amor. Muitos tam bém acreditam que as pessoas a m ad u ­
recidas devem ser capazes de tom ar conta de si e cuidar de seus
próprios interesses, em vez de esperar que outros o façam . M uitos
pensam que adultos devem agir com responsabilidade, p o n d erar as
melhores alternativas e pesar as conseqüências de seu atos, levar
em conta os direitos e as obrigações dos outros e os seus. A lém
disso, deveriam saber discutir livre e abertamente com o u tro s os
problemas que enfrentam ju n to s.
Ao nascer, a m aioria dos seres humanos possui o potencial
para desenvolver essas características. Esse desenvolvim ento d e ­
pende de inúmeras circunstâncias, entre as quais a natureza do sis ­
tema político em que vive a pessoa. Apenas sistemas d em ocráticos
proporcionam as condições sob as quais as características m en cio ­
nadas têm probabilidade de se desenvolver plenamente. T o d o s os
outros regimes reduzem, em geral drasticamente, o cam po em que
os adultos podem agir para proteger seus próprios interesses, levar
em conta os interesses dos outros, assumir a responsabilidade por
decisões importantes e em penhar-se livremente com outros na b u s­
ca pela melhor decisão. Um governo democrático não basta para
garantir que essas características se desenvolvam, mas é essencial.
Apenas um governo dem ocrático pode promover um grau relati­
vamente elevado de igualdade política
Uma das razões m ais im portantes para se preferir um governo
democrático é que ele pode obter a igualdade política entre os c i­
70
Robert A. Dahl
dadãos em maior extensão do que qualquer opção viável. Por que
deveríam os atribuir valor à igualdade política? Como a resposta
está longe de ser óbvia, nos dois próxim os capítulos explicarei por
que a igualdade política é desejável e por que ela, necessariamente,
ocorre se aceitamos diversos pressupostos razoáveis nos quais em
geral acreditamos. Mostrarei tam bém que, se aceitamos a igualdade
p olítica, devem os acrescentar o q u in to critério dem ocrático da
Figura 4.
As vantagens da dem ocracia que discuti até aqui se aplicariam
a dem ocracias do passado e do presente. Não obstante, como vim os
no Capítulo 2, algumas das instituições políticas dos sistem as d e­
m ocráticos que hoje conhecem os são produtos dos últimos séculos;
um a delas, o sufrágio universal dos adultos, é principalmente um
produto do século XX. Esses sistem as representativos m odernos
com o pleno sufrágio adulto parecem ter duas outras vantagens que
não se poderia afirmar a respeito de todas as democracias e repú­
blicas anteriores.
As democracias representativas modernas não guerreiam umas
com as outras
Esta vantagem extraordinária dos governos democráticos era
am plam ente imprevisível e inesperada. M esmo assim, na últim a
década do século XX, as evidências se tornaram avassaladoras.
Nenhum a das 34 guerras internacionais entre 1945 e 1989 ocorreu
entre países democráticos - e “ tam bém houve pouca expectativa ou
preparativos para guerras entre estes” .7 Essa observação vale para o
período anterior a 1945 - e, ainda no século XIX, países com go­
vernos representativos e outras instituições democráticas, em que
7 Esta importante descoberta é fundamentada por Bruce Russett. Controlliiig lhe
Swoni: The Democralic Governance o f National Security, Cambridge. Harvard
University Press. 1990, cap. 5. p. 119-145. Extraí livremente trechos da disc us­
são de Russett no que segue. A observação também parece valer para as antigas
democracias e repúblicas. Veja Spencer Weart, Never at liar: ll'7iy Denmcracies
Will Never Fight One Anolher , N e w Haven e Londres, Yale University Press,
1998.
Sobre a democracia
71
os direitos civis foram conferidos a boa parte da p o p u la ç ã o m a sc u ­
lina, não lutaram en tre si.
Naturalmente, g o v ernos democráticos m odernos g u errea ram
com países não-dem ocráticos, como aconteceu n a P rim e ira e na
Segunda Guerra M u n d ial - e, pela força militar, tam b ém im p u se ­
ram o domínio co lo n ial aos povos conquistados. A lg u m a s vezes,
interferiram na v id a p o lítica de outros países, e n fra q u e c e n d o ou
ajudando a derrubar governos fracos. Até a década d e 1980, por
exemplo, os E stados U n id o s tiveram um registro a b ism a i de apoio
dado a ditaduras m ilitares na América Latina; em 1954, serv iu de
instrumento no g o lp e m ilitar que derrubou o recém -eleito g o v ern o
da Guatemala.
É notável que as dem ocracias representativas m o d e rn a s não se
envolvam em g u erras umas com as outras. As razões n ã o estão in ­
teiramente claras - provavelm ente o grande com ércio in tern a cio n al
entre elas predispõe as dem ocracias modernas à am izad e em vez da
guerra.8 Tam bém é v erd ad e que os cidadãos e os líd ere s d e m o cráti­
cos aprendem as artes da conciliação. Além disso, e stão inclinados
a considerar os o u tro s países democráticos m enos a m e a ç a d o re s e
mais confiáveis. P o r fim , a prática e a história de tra ta d o s, alianças
e negociações p acíficas para defesa comum contra os inim igos
não-democráticos reforçam a predisposição de b u sc a r a paz, em
vez de lutar.
Assim, um m undo m ais democrático promete ser tam b ém um
mundo mais pacífico.
Países com governos democráticos tendem a ser m ais prósperos
do que países com governos não-democráticos
Até cerca de d u zen to s anos atrás, era comum os filó so fo s p o lí­
ticos pressuporem que a dem ocracia era mais adequada a um povo
parcimonioso: acred itav a-se que a afluência fosse a m arc a das
çi
Altos níveis de com ércio internacional parecem predispor os p a íse s a relações
pacíficas, independentemente de serem ou não democráticos. John Oneal e Bruce Russett, “The Classical Liberais Were Right: Democracy, Interdependente,
and Conflict, 1 9 5 0 - 1 9 8 5 ”, Internationa/ Stmlies Quarterly, 4 1 . 2, junho de
1997, p. 267-294.
'
72
Robert A. D ahl
aristocracias, das oligarquias e das m onarquias - e não das d em o­
cracias. Não obstante, a experiência dos séculos XIX e XX d e­
m onstrou exatamente o contrário: as dem ocracias eram ricas e, em
relação a elas, em seu conjunto, os países não-democráticos eram
pobres.
A relação entre riqueza e d em o cracia era especialmente im ­
pressionante na metade final do séc u lo X X . Em parte, a explicação
p oderá estar na afinidade entre a d em o cracia representativa e uma
econom ia de mercado - em que os m ercados em geral não são ri­
g orosam ente regulados, os trabalhadores são livres para m udar de
um lugar ou um emprego para outro, em que firmas de propriedade
particular competem por vendas e por recursos, em que consumidores
p odem escolher bens e serviços de fornecedores rivais. Em bora
nem todos os países com econom ia d e m ercado fossem dem ocráti­
cos no final do século XX, todos os p aíses com sistemas políticos
dem ocráticos também tinham eco n o m ia de mercado.
Nos últimos dois séculos, a econom ia de mercado produziu, em
geral, mais riqueza que qualquer alternativa a ela. O velho conheci­
m ento foi virado de cabeça para baixo: com o todos os países d e ­
m ocráticos modernos têm econom ias de mercado e um país com
econom ia de mercado tem probabilidade de prosperar, um país dem o­
crático moderno também tem a probabilidade de ser um país rico.
Caracteristicamente, as dem ocracias possuem outras vantagens
econôm icas sobre a maioria dos sistem as não-democráticos. Os
p aíses democráticos prom ovem a ed u cação de seu povo - e um a
força de trabalho instruída é inovadora e leva ao desenvolvim ento
econôm ico. O governo da lei n o rm alm en te se sustenta melhor em
países democráticos, os tribunais sã o m ais independentes, os d i­
reitos de propriedade são m ais seg u ro s, os acordos contratuais são
cum pridos com maior eficácia e é m en o s provável haver interven­
ção arbitrária do governo e dos políticos. Finalmente, as econom ias
m odernas dependem da com unicação; nos países democráticos, as
barreiras para as com unicações são m uito baixas - é mais fácil
p rocurar e trocar inform ação e bem m enos arriscado do que na
m aioria dos regimes não-dem ocráticos.
Resumindo: apesar de exceções notáveis dos dois lados, os
países democráticos modernos em geral proporcionam um ambiente
m ais hospitaleiro, em que são obtidas as vantagens das econom ias
de m ercado e o desenvolvim ento econôm ico, do que os governos
de regimes não-democráticos.
Sobre a democracia
73
Se a fusão e n tre a dem ocracia m oderna e as eco n o m ias de
mercado tem v an tag e n s para as duas partes, não podem os d eix ar
passar um custo q u e as econom ias de mercado im põem a u m a d e ­
mocracia. A eco n o m ia de mercado gera a desigualdade p o lítica,
por isso também p o d e reduzir as perspectivas de atingir a plena
igualdade política e n tre os cidadãos de um país dem ocrático. V o l­
taremos a este p ro b lem a no Capítulo 14.
As vantagens da d em ocracia: resumo
Seria um erro g ra v e pedir demais de qualquer governo, m esm o
de um governo d em o crático . A democracia não pode assegurar que
seus cidadãos sejam felizes, prósperos, saudáveis, sábios, pacífico s
ou justos. Atingir esse s fins está além da capacidade de q u alq u er
governo - incluindo-se um governo democrático. Na prática, a d em o ­
cracia jamais correspondeu a seus ideais. Como todas as ten tativ as
anteriores de atingir um governo mais democrático, as d em o cracias
modernas também so fre m de muitos defeitos.
Apesar de suas falhas, não devemos perder de vista os b e n e fí­
cios que tornam a d em o cracia mais desejável que qualquer a lte rn a ­
tiva viável a ela:
•
•
•
•
A democracia aju d a a im pedir o governo de autocratas cru éis e
perversos.
A democracia g aran te aos cidadãos uma série de direitos fu n ­
damentais que os sistem as não-democráticos não proporcionam
(nem podem proporcionar).
A democracia asse g u ra aos cidadãos uma liberdade individual
mais ampla que q u alq u er alternativa viável.
A democracia aju d a a proteger os interesses fundam entais das
pessoas.
Apenas um g o v e rn o democrático pode proporcionar u m a
oportunidade m áx im a para os indivíduos exercitarem a lib e r­
dade de au to d eterm inação - ou seja: viverem sob leis d e sua
própria escolha.
Somente um g o v ern o democrático pode proporcionar u m a
oportunidade m áx im a do exercício da responsabilidade m oral.
74
•
•
•
•
Robert A. Dahl
A dem ocracia prom ove o desenvolvim ento hu m an o m ais ple­
nam ente que qualquer alternativa viável.
A penas um governo democrático pode prom over um grau re­
lativam ente alto de igualdade política.
A s m odernas dem ocracias representativas não lutam um as
contra as outras.
Os países com governos democráticos tendem a ser m ais prós­
peros que os países com governos não-dem ocráticos.
C om todas essas vantagens, a democracia é para a m aioria um
jogo bem m elhor que qualquer outra alternativa viável.
Capítulo 6
Por que a igualdade política I?
Igualdade intrínseca
M uitos concluirão que as vantagens da dem ocracia discutidas
no últim o capítulo podem ser suficientes (talvez mais do que sufi­
cien tes!) para justificar sua convicção de que o governo democráti­
co é su p erio r a quaisquer alternativas realistas. M esm o assim, você
p o d eria se perguntar se é razoável p ressupor (com o parece estar
im p lícito nessa convicção) que os cidadãos devam ser tratados
com o iguais políticos quando participam do governo. Por que os
d ireito s necessários a um processo de g o v ern o dem ocrático deve­
riam ser igualmente estendidos aos cidadãos?
A resposta não é nada evidente, em bora seja decisiva para a fé
na dem ocracia.
A ig u a ld a d e é óbvia?
Em palavras que se tornariam fam o sas pelo mundo afora, os
autores da Declaração da Independência dos Estados Unidos escre­
veram , em 1776:
C o n s i d e r a m o s evidentes as v e r d a d e s d e q u e todos o s hom ens
fora m criados iguais e que t o d o s s ã o d o t a d o s pelo Criador com
c e r t o s direitos inalienáveis, entre o s q u a i s a vida. a liberdade e a
b u s c a pela felicidade.
76
R obert A. Dahl
Se a igualdade é óbvia, n ão é preciso mais nenhuma ju stific ativ a.
Nenhuma pode ser en co n trad a na Declaração. No entanto, a idéia
de que todos os hom ens (e m ulheres) foram criados ig u ais não é
nada evidente para a m a io ria das pessoas. Se o p re ssu p o sto não
é verdadeiramente óbvio, seria razoável adotá-lo? E, se não p o d e­
mos adotá-lo, como d efen d em o s um processo de governo que p a ­
rece presumir que ele existe?
Os críticos muitas v ez es rejeitaram afirmações sobre a ig u al­
dade, como a da D eclaração de Independência, considerando-as
simples retórica vazia. U m a afirmação desse tipo, que su p o sta ­
mente expressa um fato so b re os seres humanos, é o bviam ente fa l­
sa, dizem eles.
A acusação de falsid ad e, os críticos juntam a de hipocrisia.
Como exemplo, m ostram que os autores da D eclaração deix av am
de lado o inconveniente fa to de que uma preponderante m aio ria de
pessoas estava excluída d o s direitos inalienáveis (aparentem ente,
concedidos pelo próprio C riador) nos novos estados que ag o ra se
declaravam independentes. D esde então e por muito tem po, m u lh e ­
res, escravos, negros lib erto s e povos nativos estavam p riv ad o s não
apenas dos direitos p o lític o s , mas de inúm eros outros “ d ire ito s
inalienáveis” essenciais à vida, à liberdade e à busca da felicidade.
A propriedade tam bém era um direito inalienável - e os escravos
eram propriedade de seus sen h o res... O próprio Thom as Jefferso n ,
principal autor da D eclaração de Independência, possuía escravos.
Em importantes aspectos, as m ulheres eram propriedade de seus
maridos. A um grande nú m ero de homens livres (em alg u m as e s­
timativas, cerca de 40% ) era negado o direito de voto; p o r todo o
século XIX, o direito de voto restringia-se aos proprietários em
todos os novos estados norte-am ericanos.
A desigualdade não era um a característica especial d o s E sta­
dos Unidos nesse período, nem posteriormente. Ao contrário: na
década de 1830, o escrito r francês Alexis de Tocqueville ch eg o u à
conclusão de que, em relação à Europa, uma das características
distintivas dos Estados U n id o s era o grau de igualdade so cial entre
os cidadãos do país.
Embora as desigualdades se tenham reduzido desd e 1776,
muitas permanecem. B asta olharm os em volta para ver d e sig u a ld a ­
Sobre a democracia
77
des p o r toda parte. Aparentemente, a desig u ald ad e - não a igualda­
de - é u m a condição natural da hum anidade.
T h o m a s Jefferson conhecia bastante as questões humanas e
percebia que, obviamente, em muitos aspectos im portantes, as capaci­
dades, as vantagens e as oportunidades dos seres humanos não
eram d istrib u íd a s com igualdade 110 n a sc im e n to e menos ainda
d ep o is q ue a educação, as circunstâncias e a so rte se somavam às
d iferen ça s iniciais. Os 55 homens que assinaram a Declaração de
In d ep en d ên cia, indivíduos de experiência prática, advogados, co­
m ercian tes, agricultores, não eram nada ingênuos em sua percepção
dos seres humanos. Se admitimos que não ignoravam a realidade e
q ue n ão fossem hipócritas, o que pretenderiam eles dizer com a
audaciosa afirmação de que Iodos os liotnens foram criados iguais?
A p e sa r das inúmeras evidências em c o n trá rio , a idéia de que
os seres hum anos sejam fundamentalmente iguais fazia tanto sentido
para J e ffe rso n como fizera, em períodos an terio res, para os filóso­
fos in g leses T hom as Hobbes e John L ocke.' D a época de Jefferson
em d ia n te , m uitas outras pessoas pelo m undo afora passaram a
aceitar, d e algum a forma, a idéia da igualdade hum ana. Para mui­
tas, é sim p lesm en te um fato. Para A lexis de T ocqueville, em 1835.
a “ ig u ald ad e de condições” cada vez m aior q u e ele havia observa­
do n a E u ro p a e 11a América era im pressionante, a ponto de conside­
rá-la “ u m fato providencial, dolado de todas as características de
um d e c re to divino: é universal, é p erm anente, escapa sempre a
q u alq u er interferência humana; todos os acontecim entos e todos os
h o m ens contribuem para seu progresso” .2
Ig u a ld a d e intrínseca: uni julgam ento m oral
A s ig u aldades e as desigualdades podem assum ir uma varie­
dade q u a se infinita de formas. A desigualdade na capacidade de
v e n c e r u m a corrida 011 uma com petição o rto g rá fic a é uma coisa.
1 Para saber mais sobre essa questão, veja Garry Mills, liivenling . hnerica: Jefferson 's
D eclaration o f Independmce, Gardert City, N o v a Y or k . Douhleday. 1978.
p. 1 6 7 - 2 2 8 .
A l e x i s d e T ocquev ille, Democracy in America, v. 1, N o v a York, Schocken
B õ o k s , 1 9 6 1, p. lxxi.
78
Robert A. Dahl
A desigualdade nas oportunidades de votar, de falar e de p artic ip a r
no governo são outros quinhentos...
Para com preender por que é razoável nos em penharm os na
igualdade política entre os cidadãos de um estado d em o crático ,
precisamos reconhecer que às vezes, quando falamos so b re ig u al­
dade, não expressam os um julgam ento concreto. Não ten cio n a m o s
descrever o que acreditam os ser real no presente ou no futuro,
como acontece quando fazem os declarações sobre os v en c ed o re s
de corridas ou os vencedores de competições. Nesse caso , e sta re ­
mos expressando um julgam ento moral sobre seres hu m an o s, ten ­
cionamos dizer algo sobre o que acreditamos que deveria ser. Esse
tipo de julgam ento m oral poderia ser dito assim: “D evem os c o n si­
derar o bem de cada ser hum ano intrinsecamenie igual ao de qualquer
um”. Empregando as palavras da Declaração de Independência,
como julgam ento moral insistim os que a vida, a liberdade e a feli­
cidade de uma pessoa não são intrinsecam ente superiores ou in fe ­
riores às de qualquer outra. Conseqüentemente, devemos tratar todas
as pessoas com o se possuíssem igual direito à vida, à liberdade, à
felicidade e a outros bens e interesses fundamentais. C ham arei esse
julgamento moral de princípio da igualdade intrínseca.
Este princípio não nos leva muito longe e, para ap licá -lo ao
governo de um estado, ajuda a acrescentar um princípio su p le ­
mentar que parece estar im plícito nele: “Ao chegar a d ec isõ e s, o
governo deve dar igual peso ao bem e aos interesses de to d as as
pessoas ligadas por tais decisões” . Por que deveríam os a p lica r o
princípio da igualdade intrínseca ao governo de um estad o e o b ri­
gá-lo a dar igual peso aos interesses de todos? Ao co n trá rio dos
autores da D eclaração de Independência norte-am ericana, a afir­
mação de que a verdade da igualdade intrínseca seja óbvia m e im ­
pressiona (e a m uita gente, sem dúvida) por me parecer bastante
im plausível... No entanto, a igualdade intrínseca ab range uma
idéia tão fundamental sobre os m éritos dos seres hum anos, q u e está
bem perto dos limites de m aior justificação racional. A co n tece com
os julgam entos m orais o m esm o que ocorre aos ju lg am en to s c o n ­
cretos: buscando-se as raízes de qualquer afirmação, ch e g a m o s a
limites, além dos quais nenhum argumento racional pode nos levar
mais adiante. M artinho L utero disse essas memoráveis p a la v ra s em
1521: “ Não é seguro nem prudente fazer qualquer coisa co n tra a
consciência. Aqui m e deten h o - não posso fazer diferente. D eus
me ajude. Am ém ” .
Sobre a democracia
79
Em bora o princípio da igualdade intrínseca esteja m uito perto
desses lim ites finais, ainda não os alcançam os. P or diversas razões,
acredito que a igualdade intrínseca seja um princípio razoável que
deve fu n d am en tar o governo de um estado.
Por que d ev em os adotar este princípio
Bases éticas e religiosas
Em p rim eiro lugar, para muita gente pelo m undo afora, ele
está de aco rd o com suas convicções e seus princípios éticos essen­
ciais. Q ue so m o s todos igualmente filhos de D eus é dogm a do ju ­
daísm o, da cristandade e do islamismo; o budism o contém uma
visão m uito assem elhada. (Entre as grandes religiões do mundo, o
hinduísm o talv ez seja uma exceção.) E xplícita ou im plicitam ente, a
maioria dos argum entos morais e a m aioria dos sistem as éticos
pressupõem este princípio.
A fragilidade de um princípio alternativo
Em seg u n d o lugar, seja qual for o caso em relação a outras
formas de associação, para governar um estado m uitos pensarão
que, de m odo geral, todas as alternativas para a igualdade intrínse­
ca são im p lau síveis e duvidosas. Imagine que o cidadão Jones pro­
pusesse a seg u in te alternativa como princípio para governar um
estado: “A o to m ar decisões, o governo deverá sem pre tratar o meu
bem e os m eu s interesses como superiores aos de todos os outros”.
Rejeitando im plicitam ente o princípio da igualdade intrínseca, Jones
está afirm an d o o princípio da superioridade intrínseca - ou, no
mínim o, afirm an d o a superioridade intrínseca de Jo n e s ... A reivin­
dicação à superioridade intrínseca pode ser m ais inclusiva, é claro,
como g eralm en te acontece: “O bem e os interesses de m eu grupo
[a fam ília, a classe, a casta, a raça ou seja lá o que m ais de Jones]
são superiores aos de todos os outros” .
80
Robert A. Dahl
A essa altura, não será nenhum choque adm itirm os que nós,
seres hum anos, tem os um pouco mais do que sim p les vestígios de
egoísm o: em graus variados, tendemos a nos p re o cu p ar mais com
nossos próprios interesses do que com os dos outros. C onseqüen­
tem ente, m uitos de nós poderiam sentir-se m uitíssim o tentados a
fazer esse tipo de reivindicação para si e para os m ais próximos.
Em todo caso, a menos que possamos contar confiantem ente no
controle do governo do estado, por que deveríam os aceitar a supe­
rioridade intrínseca de determinadas pessoas com o princípio político
fundam ental?
P ara falar a verdade, uma pessoa ou um grupo co m poder sufi­
ciente poderia fazer valer uma reivindicação de superioridade in­
trínseca sobre as objeções que você tivesse - literalm en te, sobre o
seu cadáver. D urante toda a história da hum anidade, m uitos indiví­
duos e grupos assim usaram seu poder (ou m elhor, abusaram de
dito poder). N o entanto, a força pura e sim ples tem seu s limites; os
que reivindicaram ser a encarnação de algum a su p erio rid ad e intrín­
seca sobre outros invariavelmente disfarçaram esta su a reivindica­
ção, aliás frágil e transparente, com o m ito, o m istério, a religião, a
tradição, a ideologia, as pompas e as circunstâncias.
N ão sendo m em bro do grupo privilegiado e p o dendo rejeitar
com seg u ran ça a reivindicação de superioridade intrínseca, você
consentiria livre e conscientem ente num princípio absurdo como
esse? D uvido m u ito ...
Prudência
A s duas razões precedentes para se adotar um princípio de
igualdade intrínseca como base para o governo de um estado
apontam um a terceira: a prudência. Além de conferir grandes benefí­
cios, o governo de um estado também pode infligir grandes males;
assim , a prudência dita uma cautelosa preocupação pela maneira
com o serão em pregadas suas capacidades incom uns. U m processo
de governo que privilegiasse de modo definitivo e perm anente o seu
próprio bem e seus interesses sobre os de outros seria atraente - se
proporcionasse a certeza de que você ou o seu g rupo prevaleceriam
sem p re ... P ara m uita gente essa possibilidade é tão im provável ou,
Sobre a dem ocracia
81
no m ínim o, tão incerta, que é m elhor insistir em que os seus interes­
ses recebam peso igual aos interesses de o u tro s...
Aceitabilidade
Um princípio que você considere prudente adotar muitos outros
tam bém considerarão. Assim, um p rocesso que assegure igual peso
para todos (concluirá você razoavelm ente) tem m aior probabilidade
de assegurar o consenso de todos os outros cuja cooperação é ne­
cessária para atingir os seus objetivos. V isto nesta perspectiva, o
princípio da igualdade intrínseca faz m uito sentido.
Sim , apesar da reivindicação em contrário na Declaração de
Independência, está realmente longe do óbvio a razão pela qual
devem os nos apegar ao princípio d a igualdade intrínseca e dar
igual peso aos interesses de todos no governo do estado.
Não obstante, se interpretarm os a igualdade intrínseca como
princípio de governo justificado com base na m oralidade, na pru­
dência e na aceitabilidade, parece-m e fazer m ais sentido do que
q u alquer alternativa...
Capítulo 7
Por que igualdade política II?
Competência cívica
Poderá parecer um a surpresa desagradável d esco b rir que,
mesmo quando aceitam o s a igualdade intrínseca e o p eso igual nos
interesses como ju lg am en to s morais corretos, não estam o s necessa­
riamente inclinados a considerar a democracia o m elh o r processo
para o governo de um estado.
A tutela: uma aleg a çã o em contrário
Para ver por que é assim , imaginemos que um m em bro de um
pequeno grupo de co n cid ad ão s diz para você e os outros:
Como vocês, nós tam bém acreditamos bastante na igualdade
intrínseca. Não so m o s apenas profundamente d ed icad o s ao bem
comum, também sab e m o s m elhor do que a m aioria com o chegar a
ele. Portanto, estam os m uito mais preparados para g o v ern ar do que
a grande m aioria d a s p esso as. Assim, se vocês n o s co n ced erem
exclusiva autoridade 110 governo, empenharemos nossos co n h eci­
mentos e nosso trabalho ao serviço do bem geral; com isso , dare­
mos igual peso ao bem e aos interesses de todos.
A afirmação de que o governo deve ser entregue a esp ecialis­
tas profundam ente em p en h ad o s em governar para o bem geral e
superiores a todos em seu s conhecimentos dos m eios para obtê-lo os tutores, como P latão os chamava - sempre foi o m ais im portante
rival das idéias d em o cráticas. Os defensores da tu tela atacam a
democracia num po n to aparentem ente vulnerável: eles sim p les­
84
Robert A. Dahl
m ente negam que as pessoas comuns tenham co m petência para se
g overnar. E les não negam, necessariamente, que os seres humanos
sejam intrinsecam ente iguais no sentido que já exploram os. Como
na R epública ideal de Platão, os tutores poderiam em penhar-se em
serv ir ao b em de todos e, pelo menos por im p licação , sustentar que
todos sob su a proteção sejam intrinsecam ente iguais em seu bem
ou seus interesses. Os defensores da tutela no sen tid o platônico não
afirm a m q u e os interesses das pessoas e sc o lh id a s com o tutores
sejam intrinsecam ente superiores aos interesses dos outros. Eles
aleg am q u e os especialistas em governar, os tu to re s , seriam su­
p erio res em seu conhecimento do bem geral e dos m elhores meios
de atingi-lo.
O argum ento a favor da tutela política u tiliza de m odo persuasivo as analogias, especialm ente analogias que envolvem a com ­
p etência e o conhecim ento especializado: o conhecim ento superior
de um m édico nas questões da doença e da saúde, por exem plo, ou
a com petência superior de um piloto para nos lev ar com segurança
ao destino. A ssim , por que não permitir aos do tad o s de com petên­
cia superior no governo que tomem decisões sobre a saúde do esta­
do? Q ue p ilotem o governo em direção a seu dev id o destino, o bem
público? C ertam ente não podemos pressupor q u e todas as pessoas
sejam invariavelm ente os melhores juizes de seus próprios interes­
ses. E videntem ente, as crianças não o são - outros, em geral seus
pais, d evem serv ir de tutores até que elas adquiram a com petência
para to m ar co n ta de si mesmas. A experiência co m u m nos mostra
que adultos tam bém podem equivocar-se a resp eito de seus interes­
ses, da m e lh o r m aneira de atingir seus o b je tiv o s: a m aioria das
p esso as algum dia se arrepende de decisões to m ad as no passado.
A dm itim os ter estado equivocados. Além do m ais, quase todos nós
confiam os em especialistas para tomar decisões im portantes muito
diretam ente relacionadas a nosso bem -estar, a n o ssa felicidade, a
nosso fu tu ro e até a nossa sobrevivência - não apenas médicos,
cirurgiões e pilotos, mas, em nossa sociedade ca d a vez m ais com ­
plexa, um a po rção de outros especialistas. A ssim , se deixam os es­
p ecialistas tom arem decisões a respeito de q uestões importantes
com o essas, por que não entregamos o governo a especialistas?
Sobre a dem ocracia
85
Por atraente que às vezes possa parecer, a defesa da tutela,
m ais do que a da democracia, deixa de levar em conta alguns dos
principais defeitos nessa analogia.
Delegar determinadas decisões secundárias a especialistas não é o
mesmo que ceder o controle decisivo nas grandes questões
Com o se diz popularmente, os especialistas devem ser manti­
d o s prontos para consumo. Os especialistas, às vezes, possuem co ­
nhecim entos superiores aos seus em alguns aspectos importantes.
U m bom médico saberá melhor do q u e você diagnosticar a sua do­
en ça - que rumo ela provavelm ente tom ará, sua gravidade, qual
será o m elhor tratamento ou se é de fato possível tratá-la. É razoá­
vel que você resolva seguir as recom endações do seu médico.
C ontudo, isto não significa que deva ceder a este médico o poder
de decidir se você fará ou não o tratam ento recomendado. Da
m esm a forma, uma coisa é os funcionários do governo procurarem
a ajuda de especialistas, mas outra m uito diferente é uma elite po­
lítica deter em suas mãos o poder de tom ar decisões sobre leis e
p o líticas a que você terá de obedecer.
D ecisões pessoais tomadas por indivíduos não eqüivalem a deci­
sões tomadas e impostas pelo governo de um estado
A questão fundamental no debate sobre tutela versus democra­
cia não é saber se, como indivíduos, às vezes tem os de depositar
no ssa confiança em especialistas. N ão se trata de saber quem ou
que grupo deveria ter a última palavra nas decisões tomadas pelo
governo de um estado. Seria razoável desejar entregar certas deci­
sões pessoais nas mãos de alguém m ais especializado em determi­
nad as questões do que você, com o um m édico, um contador, um
ad v o g a d o , um piloto de avião e o u tro s. Em todo caso, isso não
sig n ifica que automaticamente seja razoável entregar a uma elite
política a autoridade para controlar as decisões m ais importantes
do governo do estado - decisões essas que, se preciso, seriam im­
p o stas por coerção, pela prisão, talvez até a morte.
86
Robert A. Dahl
Governar um estado exige muito mais do que um conhecimento
rigorosamente científico
G overnar não é uma ciência com o a física, a quím ica ou, como
em certos aspectos, a medicina. Esta é urna verdade por diversas
razões. Por um lado, virtualm ente todas as decisões importantes
sobre políticas, sejam pessoais ou governam entais, exigem julga­
m entos éticos. Tom ar uma decisão sobre os objetivos que as políti­
cas do governo deveriam atingir (justiça, equanim idade, probidade,
felicidade, saúde, sobrevivência, segurança, bem -estar, igualdade e
sei lá m ais o que) é fazer um julgam ento ético. Julgam entos éticos
não são “científicos” no sentido h ab itu al.1
A lém disso, bons objetivos m uitas vezes entram em conflito
uns com os outros, e os recursos são lim itados. D ecisões sobre po­
líticas, sejam pessoais ou governam entais, quase sempre exigem
julgam entos sobre negociações, um equilíbrio entre diferentes objeti­
vos. Por exemplo, obter igualdade econôm ica poderá enfraquecer
os incentivos econômicos; os custos dos benefícios para os idosos
poderão ser impostos aos jovens; as despesas para as gerações que
hoje vivem poderão impor custos às gerações futuras; a preserva­
ção de uma área selvagem poderá custar o preço dos empregos de
m ineiros e do pessoal que trabalha nas serrarias. Julgam entos sobre
negociações entre objetivos diferentes não são científicos. As com ­
provações empíricas são im portantes e necessárias, jam ais suficien­
tes. A o decidir o quanto se deve sacrificar para a obtenção de um
fim . um bem ou um objetivo de m odo a atingir certa medida de
outro, necessariamente ultrapassamos qualquer coisa que o conheci­
m ento rigorosamente científico possa proporcionar.
H á uma outra razão por que as decisões sobre políticas exigem
julgam entos que não sejam rigorosam ente “científicos” . Mesmo
quando se consiga chegar a um consenso geral a respeito dos fins
1 O status filosófico das afirmações éticas e a maneira como diferem de afirma­
ç õ e s nas ciências empíricas, como a física, a química e assim por diante, têm
sido tema de amplo debate. Eu não poderia esperar fazer justiça a essas ques­
tões aqui. Entretanto, para uma excelente discussão da importância do argu­
mento moral em decisões públicas, veja A m y Gutman e Dennis Thompson,
Democracy atui Disagreement, Cambridge, Belknap Press of Harvard Univer­
sity Press, 1996.
So b re a democracia
87
das decisões políticas, qu ase sem pre há unia grande incerteza e a l­
gum conflito em relação ao s m eios: como os fins seriam a tin g id o s
de melhor maneira, o q u an to seria desejável, viável, aceitável as
prováveis conseqüências dos m eios alternativos. Quais seriam os
melhores meios de cuidar dos pobres, dos desem pregados, dos
sem-teto? Como se poderá p ro teg er melhor e im plementar os in te ­
resses das crianças? De q u e tam anho é um orçamento n ecessário
para a defesa militar e para que objetivos? Creio que é im possível
demonstrar que exista ou que poderia ser criado um grupo com os
conhecimentos “científicos” ou “especializados” que proporcionem
respostas definitivas para q uestões desse tipo. Entregaríamos o c o n ­
serto de nosso carro a um físico teórico ou a um bom m ecânico?
Governar bem um eslado exige mais do que o conhecimento
Exige também a h o n estid ad e sem corrupção, a resistência f ir ­
me a todas as enormes ten taçõ es do poder, além de uma d ed icação
constante e inflexível ao b em público, mais do que aos ben efício s
de uma pessoa ou seu grupo.
Os especialistas podem e s ta r capacitados para agir com o re ­
presentantes seus, o que não significa que estejam capacitados para
servir de governantes para você. Os defensores da tutela têm d u as
reivindicações, não apenas um a, e afirmam: pode-se criar uma elite
governante cujos mem bros sejam ao mesmo tempo realm ente s u p e ­
riores aos outros no con h ecim en to dos fins que um b o m -governo
deveria buscar e nos m elhores m eios para atingir esses fins —e tão
profundam ente dedicada à b u sca do bem público, que essa elite
m ereceria a autoridade so b eran a para governar o eslado.
Como acabamos de v erific ar, a primeira reivindicação é m uito
duvidosa. No entanto, ainda que se mostrasse justificável, isto em
si não suportaria a segunda reivindicação. O conhecim ento é um a
coisa, o poder é outra. O p ro v áv el efeito do poder sobre as p esso as
que o detêm foi resumido su cin tam en te, em 1887, por lorde A cton,
um barão inglês, numa fam o sa sentença: “ O poder tende a c o rro m ­
per, o poder absoluto corrom pe absolutam ente”. Um século antes,
W illiam Pit, estadista b ritâ n ic o de vasta experiência na vida p o ­
lítica, fizera semelhante o b serv açã o num discurso ao P arlam ento:
88
Robert A. Dahl
“ O p o d e r ilim itado está apto a c o rro m p e r as m entes de quem o
p o s s u i” .
E sse era também o ponto de vista vigente entre os membros da
C o n v en ção Constituinte norte-am ericana em 1787, que também
p o ssu íam algum a experiência na questão:
- Sir, existem duas paixões que têm poderosa influência nos
n eg ó cio s dos homens: a ambição e a avareza, o am or pelo poder e
o am o r pelo dinheiro, disse o representante m ais velho, Benjamin
F ranklin.
U m dos mais jovens, Alexander H am ilton, concordava:
- O s hom ens adoram o poder.
G eorge M ason, um dos representantes m ais experientes e de
m aior influência, também concordava com eles:
- D a natureza humana, podem os ter a certeza de que os que
d etêm o poder em suas mãos ... sem pre que puderem , tratarão de
au m en tá-lo .2
P or m ais instruídos e confiáveis que sejam inicialmente os
m em bros de uma elite governante dotada do poder de governar um
estado, em poucos anos ou em poucas gerações, é muito provável
que abusem dele. Se podemos dizer que a história da humanidade
nos proporciona algumas lições, certam ente um a destas é o fato de
que, pela corrupção, pelo nepotism o, pela prom oção dos interesses
do indivíduo e seu grupo, pelo abuso de seu m onopólio da força
coercitiva do estado para reprimir a crítica, extrair riqueza dos sú­
ditos ou governados e garantir sua obediência pela força, é muito
provável que os tutores de um estado se transform em em déspotas.
Por fim, criai• uma utopia é uma coisa, realizá-la são outros qui­
nhentos...
U m defensor dos tutores enfrenta um a legião de tremendos
p roblem as práticos: como será a investidura da tutela? Quem, por
assim dizer, planejará a constituição e quem a colocará em ação?
2 Para essas observações na Convenção Constitucional, veja Max Farrand (ed.).
The Records o f lhe Federal ConxeiUion o f 1787, 4 v., New Haven. Yale Uni­
versity Press, 1966, v. 1, p. 82, 284, 578.
So b re a democracia
89
Como serão escolhidos os p rim eiro s tutores? Se a tutela de algum a
forma dependerá do co n sen tim en to dos governados e não da eo e rção direta, com o será o b tid o esse consentim ento? S eja lá c o m o
forem os tutores selecionados pela primeira vez, depois eles e s c o ­
lherão seus sucessores, co m o os membros de um clube? S e assim
for, o sistema não correrá u m enorm e risco de se degenerar, d e i­
xando de ser uma aristocracia de talento e tornando-se um a oligarquia
de nascimento? E se os tu to res não escolherem seus su cesso res,
quem o fará? Como serão d isp en sad o s os tutores que a b u sa m e
exploram ...? - e assim p o r diante.
A competência dos cid ad ãos para governar
A menos que os defen so res da tutela sejam capazes de p ro p o r­
cionar soluções convincentes para os problemas que descrevi a n te ­
riormente, a meu ver a p ru d ê n cia e a razão exigem que rejeitem o s
essa idéia - e, com isso, p o dem os concluir que, entre os adultos,
não há ninguém tão inequivocamente mais bem preparado do que
outros para governar, a quem se possa confiar a autoridade c o m ­
pleta e decisiva no governo do estado.
Se não devemos ser go v ern ad o s por tutores, quem deveria nos
governar? Nós mesmos.
Tendemos a acreditar que, na maioria das questões, todos os
adultos devem ter a perm issão para julgar o que é m elhor p ara seu
próprio bem ou para seus in teresses - a menos que haja um bom
argumento em contrário. A plicam os esse pressuposto a fa v o r da
autonomia individual apenas aos adultos, não às crianças. A p artir
da experiência, presum im os que os pais devem agir com o tu to res
para proteger os interesses de seus filhos. Se os pais falham , o u tro s,
o governo talvez, poderão ter de intervir.
As vezes também re je ita m o s esse pressuposto para ad u lto s
considerados incapazes de cuidar de si mesmos. Como g.s cria n ças,
eles também podem p recisar d e tutores. Não obstante, ao co n trá rio
das crianças, para quem o pressuposto é determinado por lei e p o r
convenção, com os adultos esse pressuposto não pode ser s u p e rfi­
cialmente desprezado. O p o tencial para o abuso é muito e v id en te -
90
R o b e rt A. Dahl
e, assim, é preciso uma o p in iã o independente, alguma espécie de
processo judicial.
Quando presumimos q u e , com poucas exceções, os adultos
devem ter o direito de tom ar decisões pessoais sobre o que é m e­
lhor para seus interesses, p o r q u e devemos rejeitar essa idéia no
governo do estado? Aqui, o essencial já não é mais saber se os
adultos em geral têm co m p etê n cia para tomar as decisões que e n ­
frentam no dia-a-dia. A gora, trata-se de saber se a m aioria dos
adultos é competente para g o v e rn a r o estado. Será?
Para chegarmos à re sp o sta , pondere mais uma vez algum as
conclusões a que chegam os n o s últim os capítulos:
A dem ocracia confere in ú m e ra s vantagens a seus cid ad ão s.
Os cidadãos estão fortem ente protegidos contra governantes d es­
póticos, possuem direitos fu n d a m e n ta is e, além do m ais, tam bém
gozam de uma esfera m ais am p la de liberdade. Como cidadãos,
adquirem os meios de p ro teg e r e im plem entar seus interesses p e s ­
soais mais importantes; p o d em ainda participar das decisões sobre
as leis sob as quais v iv erão , s ã o do tad o s de uma vasta au to n o m ia
m oral e possuem extraordinárias oportunidades para o desen v o l­
vim ento pessoal.
Se concluímos que a d em o cracia proporciona essas vantagens
sobre os sistemas não-dem ocráticos de governo, surgem diversas
questões fundam entais: p o r q u e as vantagens da d em ocracia estariam restritas a algum as p e s so a s e não a outras? Por que não
estariam elas à disposição de to d o s os adultos?
Se o governo deve dar ig u a l peso ao bem de cada pessoa, não
teriam todos os adultos o d ire ito de participar na decisão de que
leis e políticas melhor atin g iriam os fins buscados, estejam esses
fins estreitamente restritos a seu próprio bem ou incluindo o bem
de todos? Se ninguém estiver realm ente preparado para governar e
receber autoridade com pleta so b re o governo de um estado, quem
estará mais bem preparado p a ra participar que todos os adultos su ­
jeitos às leis?
Das conclusões im plícitas nessas perguntas, segue-se uma o u ­
tra, que assim expresso: com a exceção de uma fortíssima de­
monstração em contrário, em raras circunstâncias, protegidas p o r
legislação, todos os adultos sujeitos às leis do estado devem ser
Sobre a democracia
91
considerados suficientemente bem preparados pa ra participar do
processo dem ocrático de governo do estado.
Uma quinta n orm a democrática: a inclusão
A co n clu são a que agora aponta o argumento d este capítulo é
que há en orm es chances de que os interesses das p esso as privadas
de voz igual no governo de um estado não recebam a m esm a aten­
ção que os in teresses dos que têm uma voz. Se não tem essa voz,
quem falará p o r você? Quem defenderá os seus in tere sse s, se você
não pode? E não se trata apenas dos seus interesses co m o indiví­
duo: se por acaso você faz parte de todo um g ru p o excluído da
participação, com o serão protegidos os interesses fundam entais
desse grupo?
A resposta é clara: os interesses fundam entais dos adultos, a
quem são n eg ad as as oportunidades de participar do governo, não
serão d evidam ente protegidos e promovidos pelos que governam .
Sobre este asp ecto, a comprovação da história é avassaladora.
Como vim os em nosso rápido exame da evolução da dem ocracia,
insatisfeitos com a m aneira arbitrária com que os m o n arcas im pu­
nham taxas sem o seu consentimento, nobres e b u rg u e ses na In­
glaterra ex igiram e conquistaram o direito de participar. Séculos
mais tarde, p o r sua vez, acreditando que seus in teresses funda­
mentais eram d eixados de lado, as classes médias exigiram e con­
quistaram esse direito. Lá e por toda parte, a co n tin u ação da
exclusão legal ou de facto de mulheres, escravos, pobres e traba­
lhadores m an u ais, entre outros, deixava os m em bros d esses grupos
mal protegidos contra a exploração e o abuso m esm o em países
como a G rã-B retanha e os Estados Unidos, onde o g overno era
bastante d em ocrático.
Em 1861, Jo h n Stuart Mill afirmava que ninguém no governo
falava pelos in teresses das classes trabalhadoras, pois o sufrágio
lhes era negado. Em bora não acreditasse que os m em b ro s do go­
verno preten d essem deliberadam ente sacrificar os interesses das
classes trab alh ad o ras aos seus, dizia ele:
92
R o bert A. Dahl
Será que o P a rlam en to o u q u alq u e r um de se u s m e m b r o s p o r a l ­
gum m o m e n t o terá e x a m i n a d o a lg u m a questão c o m o s o l h o s d e
um trabalhador? Q u a n d o s u r g e um assun to em que o s tr a b a lh a ­
dores têm um in te r e ss e , será e l e e x a m in a d o c o m o l h o s o u t r o s
que não o s d o s e m p r e g a d o r e s d o trabalho?3
A mesma pergunta serviria para os escravos em repúblicas an ti­
gas e modernas, para as m ulheres por toda a história até o sécu lo
XX, para muitas pessoas nom inalm ente livres mas efetivam ente
privadas dos direitos d e m o c rá tic o s, com o os negros no sul dos
Estados Unidos até os anos 1 9 6 0 e na África do Sul até os anos
1990 - e outros mais, por todos os cantos.
Sim, indivíduos e grupos, às vezes, podem se equivocar sobre
seu próprio bem. É claro, podem , às vezes, sentir equivocadam ente
o que é melhor para seus interesses - mas o preponderante peso da
experiência humana nos inform a que nenhum grupo de adultos
pode entregar com segurança a outros o poder de governá-lo. Isto
nos leva a uma conclusão de im portância decisiva.
Você talvez lembre que, ao discutir os critérios para a d em o ­
cracia no Capítulo 4, deixei para depois a discussão sobre o quinto,
a inclusão dos adultos (veja a F ig u ra 4, na pág. 50). Neste capítulo
e no último, creio que terem os m uito boas razões para concluir que
o governo democrático de um estado deve corresponder a essa
norma. Expressarei assim: Plenct inclusão. O corpo dos cidadãos
num eslado democraticamente governado deve incluir todas as
pessoas sujeitas às leis desse eslado, com exceção dos que estão de
passagem e dos incapazes de cuidar de si mesmos.
Problem as não-resolvidos
Rejeitar o argumento da tutela e adotar a igualdade política
como ideal ainda deixa algum as questões complicadas.
Cidadãos e funcionários do governo não precisam da ajuda de
especialistas? É claro que precisam ! É inegável a importância dos
3 John Stuart Mill, Considerations ou Represenladxe Government [1861], N o v a
York. Liberal Arts Press. 1958, p. 44.
Sobre a democracia
93
especialistas e do conhecim ento especializado para o bo m funcio­
namento dos g o v ern o s democráticos.
A política p ú b lica muitas vezes é tão com plexa (e cada vez
mais!), que n en h u m governo poderia tomar decisões satisfatórias
sem a ajuda de esp ecialistas de excelente form ação. A ssim com o
cada um em su as d ecisões pessoais às vezes depende de especia­
listas para obter o rien tação e terá de entregar-lhes d ec isõ e s im por­
tantes, os governos tam bém devem fazer o mesmo - a té m esm o os
governos d em o cráticos. A melhor maneira de satisfazer os critérios
democráticos, de su stentar um grau satisfatório de igualdade política
e continuar co n fian d o em especialistas e no conhecim ento esp e cia­
lizado na tom ada das decisões públicas apresenta um g rave p ro ­
blema - um p ro b lem a que seria bobagem que os d efen so res do
governo dem ocrático ignorassem .
Se devem s e r com petentes, os cidadãos não p recisariam de
instituições p o líticas e sociais para ajudá-los? É in d iscu tív el. As
oportunidades de ad q u irir uma compreensão esclarecida das ques­
tões públicas não são apenas parte da definição de d e m o cracia . São
a exigência para se ter um a democracia.
Nada do que eu disse até aqui pretende deixar im p lícito que a
maioria dos cid ad ão s não cometa erros. Eles podem erra r e real­
mente erram. É ju sta m e n te por isto que os defensores d a d e m o cra­
cia sempre dão um lugar privilegiado à educação — e a educação
cívica não exige apenas a escola formal, mas tam bém a discussão
pública, a deliberação, o debate, a controvérsia, a pronta d isp o n ib i­
lidade de inform ação confiável e outras instituições de um a so cie­
dade livre.
Imagine que as instituições para o desenvolvim ento de cid a­
dãos com petentes sejam fracas e que muitos não sabem o bastante
para proteger seu s v alo res e interesses fundam entais? O q u e d ev e­
mos fazer? Na b u sca por um a resposta, vale a pena e x a m in a r m ais
uma vez as conclu sõ es a que chegamos até aq u i...
Adotamos o p rin cíp io da igualdade intrínseca — dev em o s co n ­
siderar o bem de cada ser humano intrinsecam ente igual ao de
qualquer outro ser hum ano. Aplicamos esse princípio ao governo
de um estado: no m om ento de chegar às decisões, o go v ern o deve
dar igual peso ao bem e aos interesses de todas as p esso a s ligadas
por essas d ecisõ es.d lecusam os considerar a tutela um a b o a m aneira
94
R o b e rt A. Dahl
de aplicar o princípio: entre os adultos, nenhum indivíduo é tão
m ais bem preparado do que outro para governar a ponto de p o d e r
receber em mãos autoridade total e decisiva no governo do estado.
Em vez disso, aceitam os a plena inclusão: o corpo dos c id a ­
dãos num estado dem ocraticam ente governado deve incluir Iodas
as pessoas sujeitas às leis d esse estado, com exceção das que e s ti­
verem de passagem e as com provadam ente incapazes de cu id ar de
si mesmas.
Portanto, se as instituições destinadas à educação pública são
fracas, resta apenas uma so lu ção satisfatória: elas devem ser re fo r­
çadas. Todos os que acreditam em m etas democráticas são o b rig a ­
dos a buscar maneiras pelas quais os cidadãos possam ad q u irir a
com petência de que precisam .
Talvez as instituições p ara educação cívica criadas nos p aíses
dem ocráticos durante os sécu lo s X IX e X X já não sejam a d e q u a ­
das. Se assim for, os países dem ocráticos terão de criar novas in s ­
tituições para com plem entar as antigas.
Com entários conclusivos e ap resentação
Já exploramos cerca da m etade do território exposto na Figura 3
(página 40). Contudo, mal dem os um a espiadela na outra m etade:
as instituições básicas n e c e ssá ria s para levar adiante a m eta d a
dem ocracia e as condições sociais, econôm icas e outras que fa v o ­
recem o desenvolvim ento e a m anutenção dessas instituições p o lí­
ticas democráticas. E o que explorarem os nos próximos capítulos.
Passemos agora das m etas para as realidades.
Parte III
A verdadeira dem ocracia
Capítulo 8
Que instituições políticas requer a
democracia em grande escala?
O q ue significa dizer que um país é democraticamente gover­
nado!
N este capítulo, nos concentrarem os nas instituições políticas
da dem ocracia em grande escala - ou seja, as instituições políticas
necessárias para um país dem ocrático. N ão estam os aqui preocu­
pados co m o que poderia exigir a dem ocracia num grupo muito
peq u en o , com o um a comissão. Precisam os tam bém ter sempre em
m ente a nossa advertência comum: todas as verdadeiras democra­
cias jam ais corresponderam aos critérios dem ocráticos descritos na
Parte II e apresentados na Figura 4 (pág. 50). Por fim, devemos ter
con sciên cia, neste capítulo e em qualquer outro lugar, de que na
lin g u ag em com um usamos a palavra dem ocracia tanto para nos
referirm os a um objetivo ou ideal com o a um a realidade que é ape­
nas um a consecução parcial desse objetivo. P ortanto, contarei com
o leito r p ara fazer as necessárias distinções quando utilizo as pala­
vras dem ocracia , democraticamente, governo democrático, país
dem ocrático e assim por diante.
O que é necessário para que um país seja dem ocraticam ente
g o v ern ad o ? No mínimo, ele terá de ter determ inados arranjos, prá­
ticas ou instituições políticas que estariam m uito distantes (senão
infinitamente distantes) de corresponder aos critérios democráticos
ideais.
98
Robert A. Dahl
Palavras sobre palavras
Arranjos políticos podem ser considerados algo m uito provisó­
rio, que seriam razoáveis em um país que acaba de sair de um go­
verno não-dem ocrático. Costumamos pensar que práticas são mais
habituais e, assim , mais duráveis. Em geral, pensam os que as ins­
tituições estão estabelecidas há muito tem po, passadas de geração a
geração. Q uando um país passa de um governo não-dem ocrático
para um governo dem ocrático, os arranjos dem ocráticos iniciais
aos poucos se tornam práticas e, em seu devido tem po, tornam -se
instituições. P or úteis que pareçam essas distinções, para nossos
objetivos será m ais conveniente preferirm os instituições , deixando
as outras de lado.
C om o podem os saber?
C om o poderem os determ inar razoavelm ente quais são as ins­
tituições políticas necessárias para a dem ocracia em grande escala?
Poderíam os exam inar a história dos países que, pelo m enos em
parte, m udaram suas instituições políticas em resposta às exigências
de inclusão popular mais amplas e participação efetiva no governo
e na vida política. Embora em épocas anteriores os que procuraram
obter a inclusão e a participação não estivessem necessariam ente
inspirados por idéias democráticas, do século X V III em diante,
tendiam a ju stific a r suas exigências recorrendo a idéias dem ocráti­
cas e republicanas. Que instituições políticas buscavam esses paí­
ses e quais eram realm ente adotadas neles?
P oderíam os também examinar os países cujos governos são
considerados dem ocráticos pela maioria de seus habitantes, por
m uitas pessoas em outros países, por estudiosos, por jornalistas,
etc. Em outras palavras, no discurso com um e nas discussões aca­
dêm icas, o país é cham ado democracia.
Em terceiro lugar, poderíamos refletir sobre um determ inado
país ou grupo de países, talvez um país hipotético, para im aginar­
m os da m aneira m ais realista possível que instituições seriam ne­
cessárias para atingir os objetivos dem ocráticos num grau razoável.
P oderíam os fazer unia experiência m ental, refletindo atentam ente
Sobre a dem ocracia
99
so b re as possibilidades, as tendências, as lim itações e as experiên­
cias hum anas, para criar um conjunto d a s instituições políticas ne­
cessárias a uma democracia em grande escala viável que, dentro
das lim itações das humanas, possam os atingir.
F IG U R A 6 .
Que instituições políticas exige a democracia em grande
escala?
U m a democracia em grande escala exige:
1. Funcionários eleitos
2. E leições livres, justas e freqüentes
3. L iberdade de expressão
4. F o ntes de informação diversificadas
5. A utonom ia para as associações
6. C idadania inclusiva
Felizm ente, todos os três m étodos co n v e rg em para um mesmo
co n ju n to de instituições políticas dem ocráticas: estas, as exigências
m ín im as para um país democrático (Fig. 6).
A s instituições políticas da m oderna d em o cra cia representativa
R esum indo, as instituições políticas do m oderno governo de­
m o crático são:
•
•
•
Funcionários eleitos. O controle das decisões do governo sobre
a política é investido constitucionalm ente a funcionários eleitos
pelos cidadãos.
Eleições livres, justas e freqüentes. F uncionários eleitos são
escolhidos em eleições freqüentes e ju s ta s em que a coerção é
relativam ente incomum.
Liberdade de expressão. Os cidadãos têm o direito de se ex ­
pressar sem o risco de sérias p u n içõ es em questões políticas
am plam ente definidas, incluindo a crític a aos funcionários, o
ÍOO
•
•
•
Robert A. Dahl
governo, o regime, a ordem socioeconôm ica e a ideologia prevalecente.
Fontes de informação diversificadas. O s cidadãos têm o direito
de buscar fontes de inform ação diversificadas e independentes
de outros cidadãos, especialistas, jornais, revistas, livros, tele­
com unicações e afins.
Autonom ia para as associações. Para obter seus vários direi­
tos, até m esm o os necessários para o funcionam ento eficaz das
instituições políticas dem ocráticas, os cidadãos também têm o
direito de form ar associações ou organizações relativamente
independentes, corno também partidos políticos e grupos de
interesses.
Cidadania inchisiva. A nenhum adulto com residência perma­
nente no país e sujeito a suas leis po d em ser negados os direitos
disponíveis para os outros e necessários às cinco instituições
políticas anteriorm ente listadas. E ntre esses direitos, estão o di­
reito de votar para a escolha dos funcionários em eleições li­
vres e justas; de se candidatar p ara os postos eletivos; de livre
expressão; de formar e participar organizações políticas inde­
pendentes; de ter acesso a fontes de inform ação independentes; e
de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam
necessárias para o bom funcionam ento das instituições políti­
cas da dem ocracia em grande escala.
A s instituições políticas em perspectiva
N orm alm ente, essas instituições não chegam de uma só vez
n um país. V im os na breve história da d em ocracia, apresentada no
C apítulo 2, que as últimas duas claram en te chegaram há pouco
tem po. A té o século XX, o sufrágio universal era negado tanto na
teoria com o na prática do governo republicano democrático. Mais
do que qualquer outro aspecto, o su frág io universal distingue a
m o d ern a dem ocracia representativa de to d as as form as anteriores
d e dem ocracia.
O m om ento da chegada e a seqüência em que as instituições
fo ram introduzidas variaram m uitíssim o. N as dem ocracias “mais
a n tig as” , países em que o conjunto com pleto das instituições de­
So b re a democracia
101
mocráticas chegou m ais cedo e resistiu até o presente, em erg em
elementos de um padrão com um . As eleições para os leg islativ o s
chegaram bem cedo - na Inglaterra, já no começo do século X III, e
nos Estados Unidos, du ran te o período colonial, nos séculos X V II e
XVIII. A prática de ele g e r funcionários superiores para fa z e r as
leis foi seguida por um a gradual expansão dos direitos d o s c id a ­
dãos para se expressarem so b re questões políticas, buscando e tro ­
cando informação. O direito de form ar associações com o b jetiv o s
políticos explícitos tendia a aparecer em seguida. As “fa cçõ e s” p o ­
líticas e a organização partiscin em geral eram consideradas p e rig o ­
sas, separatistas, passíveis de subverter a estabilidade e a ordem
política, além de ofensivas ao bem público. No entanto, co m o as
associações políticas não poderiam ser reprimidas sem um ce rto
grau de coerção que um núm ero cada vez maior e mais in flu en te de
cidadãos considerava in to leráv el, muitas vezes conseguiam e x istir
de maneira mais ou m enos clandestina até emergirem das so m b ra s
para a plena luz do dia. N os corpos legislativos, o que haviam sid o
“ facções” se tornaram p artid o s políticos. A “posição” que se rv ia ao
governo de momento tinha com o antagonista a “oposição” — na
Inglaterra, ws e ouls (estes, oficialm ente chamados de His ou Ile r
Majesty's Loyal Opposition: Leal Oposição de Sua M ajestade). N a
Inglaterra do século X V III, a facção que apoiava o m onarca e a
facção opositora, apoiada por boa parte da gentiy , a pequena n o ­
breza do interior, aos p o ucos se transformaram em Tories e Whigs.
Nesse mesmo século, na S uécia, adversários partisan no p a rla ­
m ento chamavam-se um tanto jocosam ente de Cartolas e B o n é s .1
Nos últimos anos do século XVIII, na recentemente constituída
república dos Estados U nidos, T hom as Jefferson, vice-presidente, e
Jam es Madison, líder da C asa dos Representantes, organizaram se u s
seguidores no Congresso para fazer oposição às políticas d o p re s i­
dente federalista, John A dam s, e seu secretário do tesouro, A lexander
Hamilton. Para obter su cesso na oposição, logo perceberam q u e
1 “Os Ilats [chapéus] tomaram seu nom e por serem como os camaradas arrojados
que usavam o tricórnio da época ... Os Caps [bonés] receberam este a p e lid o
porque diziam que pareciam v e lh a s tímidas em toucas de noite.” Franklin
D. Scott, Sweden: The Nation 's History , Minneapolis, University o f M in n e so ta
Press, 1977, p. 243.
102
R o b e rt A. Dahl
teriam de fazer mais do que se oporem aos federalistas 110 C o n ­
gresso e no gabinete: teriam de retirar seus adversários do posto
ocupado. Para isto, precisariam vencer as eleições nacionais e, p ara
vencer as eleições nacionais, teriam de organizar seus seg u id o res
pelo país inteiro. Em m enos d e um a década, Jefferson, M adison e
outros solidários com su as id éias criaram um partido político q u e
foi organizado de cim a até os m enores distritos, m unicipalidades e
áreas eleitorais, uma o rg a n iz açã o que reforçaria a lealdade de seus
seguidores entre e durante as cam panhas das eleições, para terem a
certeza de que todos com p areceriam às urnas. Esse Partido R e p u ­
blicano (cujo nome logo foi m udado para Republicano D em ocrático
e, uma geração adiante, D em ocrático) tornou-se o prim eiro p artid o
eleitoral popularmente ap o iad o do mundo. Assim, um a das in s ti­
tuições políticas mais fu n d am en tais e características da dem ocracia
moderna, 0 partido político, explodira além de seus confins no P a r­
lamento e nas legislaturas p a ra organizar os cidadãos e m o b iliza r
os que apoiavam os partidos nas eleições nacionais.
Na época em que o jo v em aristocrata francês Alexis de T o cq u e­
ville visitou os Estados U n id o s em 1830, as prim eiras cin co in s ­
tituições políticas dem ocráticas descritas anteriormente já h av iam
aparecido na América do N orte. Essas instituições pareceram -lhe
tão profundamente en raizad as e disseminadas que ele não hesitou
em se referir aos Estados U n id o s como uma dem ocracia. N aq u ele
país, dizia ele, 0 povo era soberano, “a sociedade se governa p o r si
mesma” e 0 poder da m a io ria era ilimitado.2 Tocqueville estav a
assombrado com a m u ltip licid ad e de associações em que os norteamericanos se organizavam p ara qualquer finalidade. E ntre essas
associações, destacavam -se d o is grandes partidos políticos. P a re ­
ceu a Tocqueville que nos E stados Unidos a democracia era a m ais
completa que alguém po d eria im aginar.
No século seguinte, to d as as cinco instituições dem o cráticas
básicas observadas por T o cq u e v ille em sua visita à A m érica do
Norte foram consolidadas em m ais de uma dúzia de outros países.
2 Alexis de Tocqueville, D em ocracy in America , v. 1, Nova York, S c h o c k e n
Books, 1961. p. 51.
Sobre a democracia
103
Muitos o b serv ad o res na Europa e nos Estados U nidos chegaram à
conclusão de que qualquer país que tivesse a asp ira ção de ser civi­
lizado e av a n çad o teria necessariamente de adotar u m a form a de­
m ocrática d e governo.
Não obstante, faltava a sexta instituição fundam ental - até mesmo
a cid ad an ia. E m b o ra T ocqueville afirm asse q u e “ o estado de
M aryland, fu n d a d o por homens de classe, foi o p rim eiro a procla­
mar o sufrágio universal”, como quase todos os hom ens (e mulheres)
de seu tem po, tacitam ente pressupôs que “u n iversal” não incluísse
as m ulheres.3 N ão incluía alguns homens. O “ su frá g io universal"
de M aryland tam bém excluía a maioria dos afro-am ericanos. Por
toda parte, em países que eram mais ou menos d em o crático s, como
os Estados U n id os, uma boa metade de todos os adultos estava
com pletam ente excluída da vida política nacional sim plesm ente por
serem m u lh eres; além disso, o sufrágio era negado a m uitos ho­
mens p o rque não satisfaziam as exigências de se r alfabetizados 011
ter propriedades, exclusão essa apoiada por m uita gente que se
considerava d efen sora de um governo dem ocrático ou republicano.
A Nova Z elân d ia estendeu às mulheres o sufrágio nas eleições na­
cionais em 1893 e a Austrália em 1902, mas em países dem ocráti­
cos, em o u tro s aspectos, as mulheres não obtiveram o sufrágio em
eleições n acio n ais até mais ou menos 1920. Na B élg ica, na França
e na Suíça — países que a maioria das pessoas cham aria de alta­
mente d em o crático s
as mulheres só puderam v otar depois da
Segunda G u e rra M undial.
Hoje ain d a é difícil para muita gente apreender o que “dem o­
cracia” sig n ificav a para os que nos precederam; p erm ita-m e enfati­
zar mais u m a v ez a diferença: durante 25 séculos, em todas as
dem ocracias e repúblicas, os direitos de se env olver plenam ente na
vida política estavam restritos a uma minoria de adultos. O gover­
no “d em o crático ” era um governo apenas de hom ens — e nem to­
dos... S om ente no século XX é que tanto na teoria com o na prática
a dem ocracia v eio a exigir que os direitos de en v o lv er-se plena­
mente na v id a política deveriam ser estendidos, com pouquíssim as
Idem, ibideiu, p. 50.
104
Robert A. Dahl
exceções - se é que devesse haver alguma
a toda a população
adulta com residência permanente em um país.
T om adas integralm ente, essas seis instituições políticas não
constituem apenas um novo tipo de sistema político, m as um a nova
espécie de governo popular, um tipo de “d em o cracia” que jam ais
existira pelos 25 séculos de experiência, desde a prim eira demo­
cracia em A ten as e a primeira república em R om a. T om adas em
seu conjunto, as instituições do moderno governo representativo
dem ocrático são historicam ente únicas; por isso é bom que rece­
bam seu próprio nom e. Esse tipo moderno de governo dem ocrático
em grande escala às vezes é chamado de poliarquia — dem ocracia
poliárquica.
Palavras sobre palavras
Poliarquia deriva de palavras gregas que sig n ificam “ m uitos”
e “governo” ; assim , “ o governo de m uitos” se distingue do governo
de um , a m onarquia, e do governo de poucos, a oligarquia ou a
aristocracia. E m bora a expressão seja usada raram en te, em 1953
um colega e eu a introduzim os, por ser uma boa m an eira para usar
com o referência a um a democracia representativa m oderna. Mais
precisam ente, um a dem ocracia poliárquica é um sistem a político
dotado das seis instituições democráticas listadas anteriorm ente.
Portanto, a dem ocracia poliárquica é diferente da dem ocracia re­
presentativa com o sufrágio restrito - como a do sécu lo XIX. T am ­
bém é d iferente das dem ocracias e das repúblicas antigas que não
apenas tinham sufrágio restrito, mas faltavam -lhes m uitas outras
características decisivas da democracia poliárquica - por exem plo,
os partidos políticos, o direito de formar organizações políticas
para influenciar ou fazer oposição ao governo ex isten te, os grupos
de interesse organizados, e assim por diante. E tam bém diferente
das práticas dem ocráticas em unidades tão pequenas que os membros
podem se reu n ir diretam ente e tomar decisões po líticas (ou recom endá-las), fazer leis . (Voltarei a essa diferença daqui a pouco.)
E m bora m uitas vezes outros fatores contribuíssem , as seis ins­
tituições políticas da dem ocracia poliárquica apareceram , pelo m e­
Sobre a dem ocracia
105
nos em parle, como reação a exigências de inclusão e participação
na vida política. Em países que são hoje cham ados democracias,
existem todas as seis instituições. V ocê poderia muito bem per­
guntar: algum as dessas instituições não serão m ais do que produtos
de lutas históricas do passado? Por que elas ainda são necessárias
hoje?
O fator tam anho
A ntes de responder, tenho de cham ar atenção para uma im­
portante ressalva. Como adverti no início deste capítulo, estamos
p o n derando as instituições necessárias para o governo de um país
dem ocrático. Por que “país” ? Porque todas as instituições necessá­
rias pa ra um país democrático nem sem pre seriam exigidas para
uma unidade muito menor do que um país.
Imagine uma comissão dem ocraticam ente governada - 011 um
clube, ou uma cidadezinha bem pequena. A igualdade no voto parece­
ria necessária, mas unidades pequenas com o essas poderiam resolver
seus problem as sem muitos funcionários eleitos: talvez um moderador
para presidir as reuniões, um secretário-tesoureiro para tratar das mi­
nutas e da contabilidade. Os próprios participantes poderiam decidir
praticam ente tudo nessas reuniões, deixando os detalhes para o secre­
tário-tesoureiro. 0 governo de pequenas organizações não precisaria
ser governos representativos plenam ente desenvolvidos, em que os
cidadãos elejam representantes encarregados de prom ulgar leis e criar
políticas. No entanto, esses governos poderiam ser democráticos, tal­
vez até bastante democráticos. Assim, em bora lhes faltassem partidos
políticos ou outras associações políticas independentes, poderiam ser
b astan te dem ocráticos. Na verdade, poderíam os concordar com a
visão dem ocrática e republicana clássica que cora pequenas ações
organizaram “partidos” que são não som ente desnecessários mas
com pletam ente perniciosos. Em lugar da oposição exarcebada pelo
partidarism o, pelos conluios, pelos partidos políticos e assim por di­
ante, podem os optar pela união, pelo consenso, pelo acordo consuma­
do pela discussão e pelo respeito mútuo.
106
F IG U R A
Robert A. Dahl
7. Por que as instituições são necessárias
N u m a u n i d a d e gr an d e c o m o um país.
São n e c es sá ria s para satisfazer o s
e s s a s i n s t i t u i ç õ e s p olític as da
seguintes c ritério s democráticos:
d e m o c r a c i a p o liá r q u ic a ...
P a r t i c i p a ç ã o e fe tiv a
1. R e p r e s e n t a n t e s e le i t o s . ..
C o n t r o l e d o program a
I g u a l d a d e d e v o to
2. E l e i ç õ e s liv r e s, justas e freqüentes
C o n t r o l e d o programa
P a r t i c i p a ç ã o e fe t iv a
3. L ib e r d a d e de e x p r e s s ã o ...
E n t e n d i m e n t o e sc la r ec id o
C o n t r o l e d o program a
4 . I n f o r m a ç ã o alternativa ...
P a r t i c i p a ç ã o e fe t iv a
E n t e n d i m e n t o e sc la r e c id o
5 . A u t o n o m i a para as a s s o c i a ç õ e s ...
C o n t r o l e d o pro gra m a
P a r t i c i p a ç ã o e fe tiv a
6. C id a d a n ia i n c l u s i v a ...
E n t e n d i m e n t o e sc la r e c id o
C o n t r o l e d o program a
Plena i n c lu s ã o
A s instituições políticas rigorosamente ex ig id as para um go­
verno d em o crático dependem do tam anho da u n id ad e. As seis
instituições listadas anteriormente desenvolveram -se porque são
necessárias para governar países, não unidades m enores. A dem o­
cracia poliárquica é o governo dem ocrático na grande escala do
país ou estado-nação.
V oltando às nossas perguntas: as instituições d a democracia
poliárquica serão realm ente necessárias para a d em o cracia na gran­
de escala de um país?
Por que (e quan d o) a dem ocracia exige rep resen tan tes eleitos?
C onform e o foco do governo dem ocrático m u d av a para unida­
des em grande escala, com o nações ou países, su rg iam questões:
com o os cidadãos podem participar efetivamente quando o número
Sobre a dem ocracia
107
d e pessoas se tornar exageradam ente grande ou geograficamente
m u ito disperso (ou ambos, o q u e pode acontecer num país) para
q u e possam participar de m aneira conveniente na feitura de leis,
reu n in d o -se em um único lugar? C orno elas poderão ter a certeza
d e que as questões que mais as preocupam venham a ser devida­
m en te ponderadas pelos funcionários - ou seja: como os cidadãos
p o d erão controlar o programo de planejamento das decisões do
g o v ern o ?
Naturalm ente, é com plicadíssim o satisfazer a essas exigências
d a dem ocracia numa unidade p o lítica do tam anho de um país; para
fa la r a verdade, até certo p o n to quase im possível. No entanto,
co m o acontece com outros critério s dem ocráticos bastante exigen­
te s, este pode também servir co m o padrão para avaliar possibilida­
d e s e soluções alternativas. E stá m u ito claro que as exigências não
estarão satisfeitas se os funcionários m ais im portantes do governo
fize rem o planejamento e ad o tarem políticas independentemente
d o s desejos dos cidadãos. A ú n ica solução viável, embora bastante
im p erfeita, é que os cidadãos elejam seus funcionários mais im ­
p o rtan te s e os mantenham m ais ou m enos responsáveis por meio
d a s eleições, descartando-os nas eleiçõ es seguintes.
P ara nós, esta solução parece óbvia - mas o que nos parece
ó b v io talvez não tenha sido tão ó b v io para nossos predecessores.
C om o vimos no Capítulo 2, até m uito pouco tempo a possibili­
d ade de que os cidadãos pudessem escolher ou rejeitar representantes
co m autoridade para legislar p o r m eio de eleições continuava am ­
plam ente estranha à teoria e à prática da democracia. Como também
já vim os, a eleição de rep resen tan tes desenvolveu-se principal­
m en te durante a Idade Média, q u a n d o os m onarcas perceberam que
p a ra im por taxas, levantar ex ército s e legislar precisavam obter o
consentim ento da nobreza, do alto clero e de alguns anônimos não
m u ito anônimos nas maiores cid ad es.
A té o século XVIII, a visão com um era a de que um governo
d em o crático ou republicano sig n ificasse governo do povo e que.
p a ra governar, o povo teria de se re u n ir em um único local e votar
s o b re decretos, leis ou políticas. D em ocracia teria de ser uma d e ­
m o cra cia de assembléias p o p u lares; “ dem ocracia representativa”
se ria um a contradição. Explícita ou im plicitam ente, uma república
o u um a democracia só poderia ex istir numa pequena unidade,
108
Robert A. Dahl
como um a cidade, pequena ou grande. A utores que defendiam esse
ponto de vista, com o Jean-Jacques R ousseau ou M ontesquieu, co­
nheciam perfeitam ente as desvantagens de um peq u en o estado, es­
pecialm ente se com parado à superioridade m ilitar de um estado
bem m aior, e eram muitíssimo pessim istas sobre as perspectivas
futuras para a verdadeira democracia.
A visão com um foi rapidamente superada e posta de lado pela
força da in v e stid a do estado nacional. O p ró p rio R ousseau com ­
preendia claram ente que, para um país grande com o a Polônia
(para o qual ele propôs uma constituição), seria necessária a repre­
sentação. P ouco depois, essa visão com um foi rechaçada do palco
da história com a chegada da dem ocracia nos E stad o s Unidos da
A m érica.
No final de 1787, quando a Convenção C onstitucional se reu­
niu na F iladélfia para criar uma constituição adequada para um
grande país com um a população cada vez m aior, os delegados co­
nheciam m uito bem a tradição histórica. S eria possível existir uma
república da gigantesca escala já atingida pelos E stados Unidos,
para não m encionar a escala ainda maior prevista pelos delegados?
C ontudo, ninguém questionava que um a rep ú b lica que viesse a
existir na A m érica do Norte tivesse de assum ir a form a de república
representativa. D evido à demorada experiência com a representa­
ção nas legislaturas coloniais e estatais no C ongresso Continental,
a viabilidade do governo representativo estava praticam ente além
da discussão.
Em m eados do século XIX, a visão tradicional era ignorada,
esquecida ou, quando lembrada, tratada com o se fosse irrelevante.
Stuart Mill escreveu, em 1861:
E e v i d e n t e q u e o único go vern o q u e p o d e c o r r e s p o n d e r p le n a ­
m e n t e a to d a s as e x ig ê n c ia s do e s t a d o s o c i a l é u m g o v e r n o em
q u e t o d o o p o v o participa: em qu e q u a l q u e r p a r ticip a ç ã o , m e s ­
m o n a m e n o r fun ção pública, é útil; q u e a p a r t ic ip a ç ã o deveria
se r p o r to d a parte tão grande qu a nto p e r m it a o grau geral de
m e lh o r i a da com unidad e; e que, e m ú l t i m a a n á l i s e , nada pode
A lg u n s delegados temerários previram que os Estados U nid os poderiam, em
última análise, chegar a ter cem milhões de habitantes. Este número foi atingido
e m 1915.
Sobre a dem ocracia
109
ser m e n o s desejá vel do q u e a a d m i s s ã o de t o d o s numa parcela
d o poder so berano do e s t a d o . N u m a c o m u n i d a d e que e x ce d a o
tam anho de um a c id a d e z in h a , (odos não p o d e m participar p e s ­
s o a lm e n t e de qu alquer p o r ç ã o d o s n e g ó c i o s pú blicos, a não se r
a lg u m a muito pequena; p o r t a n to , o tipo ideal do governo per­
feito d e v e ser representativo.4
P o r que a democracia exige eleições livres, justas e freqüentes?
Se aceitam os a conveniência da igualdade política, todos os
cid ad ão s devem ter uma oportunidade igual e efetiva de votar e
todos os votos devem ser contados como iguais. Para implementar
a igualdade 110 voto, é evidente que as eleições devem ser livres e
ju stas. Livres quer dizer que os cidadãos podem ir às urnas sem
m ed o de repressão; para serem ju sta s, todos os votos devem ser
co n tad o s igualmente. Mesmo assim , eleições livres e justas não são
o bastante. Imagine eleger representantes para um período de - d i­
gam os —vinte anos! Se os cidadãos quiserem manter 0 controle final
sobre 0 planejamento, as eleições tam bém devem ser freqüentes.
A melhor maneira de im plem entar eleições livres e justas não
é evidente. No final do século X IX , o voto secreto começou a
su b stitu ir a mão erguida em público. Em bora 0 voto aberto ainda
ten h a poucos defensores, o segredo se tornou o padrão geral: um
p aís em que ele é amplamente violado seria considerado desprovi­
d o de eleições livres e justas. A discussão sobre o tipo de sistema
d e voto que melhor corresponda aos padrões da justiça continua.
S erá um sistem a de representação proporcional, com o 0 empregado
n a m aioria dos países dem ocráticos, m ais justo do que o sistema
First-Past-the-Post usado 11a Inglaterra e nos Estados Unidos?
P od e-se apresentar argumentos razoáveis para ambos, como vere­
4 John Stuart M il I, Consideratioim 011 Represenlative Government [ i 8 6 1j. Nova
York, Liberal Art.s Press, 1958, p. 55.
Expressão inglesa que significa, literalmente, “o primeiro a ultrapassar a linha
de chegada”. Esta expressão foi “tomada emprestada'’ do jargão das corridas de
cavalos. No caso da eleição, é usada porque o candidato com mais votos entre
o s distritos é o que representa a região e não o mais votado da região. (N. do E.)
110
Robert A. Dahl
mos ao voltarm os a essa questão no C apítulo 10. Não obstante, em
discussões sobre diferentes sistem as de voto, pressupõe-se a neces­
sidade de um sistema justo; a m elhor m aneira de obter a justiça e
outros objetivos razoáveis é apenas um a questão técnica.
Q ue freqüência deveriam ter as eleições? A julgar pelos m éto­
dos habituais em países dem ocráticos 110 século XX, diríamos que
eleições anuais para os representantes do legislativo seriam fre­
qüentes demais e que um prazo além de cinco anos seria muito
exagerado. Evidentem ente, os dem ocratas podem muito bem dis­
cordar a respeito do intervalo específico e de com o ele poderia va­
riar em diferentes postos e em diferentes tradições. O caso é que,
sem eleições freqüentes, os cidadãos perderiam um verdadeiro
controle sobre os funcionários eleitos.
P or que a democracia exige a livre expressão?
Para começar, a liberdade de expressão é um requisito para
que os cidadãos realm ente participei 11 da vida política. Como pode­
rão eles tornar conhecidos seus pontos de vista e persuadir seus
camaradas e seus representantes a adotá-los, a não ser expressando-se
livrem ente sobre todas as questões relacionadas à conduta do go­
verno? Se tiverem de levar em conta as idéias de outros, será preciso
escutar 0 que esses outros tenham a dizer. A livre expressão não
significa apenas ter 0 direito de ser ouvido, m as ter também 0 di­
reito de ouvir o que os outros têm para dizer.
Para se adquirir uma compreensão esclarecida de possíveis
atos e políticas do governo, tam bém é preciso a liberdade de ex­
pressão. Para adquirir a com petência cívica, os cidadãos precisam
de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns
com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especia­
listas, candidatos políticos e pessoas em cujas opiniões confiem - e
aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expressão.
Por fim, sem a liberdade de expressão, os cidadãos logo perde­
riam sua capacidade de influenciar o program a de planejamento
das decisões do governo. C idadãos silenciosos podem ser perfeitos
para um governante autoritário, m as seriam desastrosos para uma
dem ocracia.
So b re a democracia
111
P or que a democracia exige a existência de fontes altern ativas e
independentes de inform ação?
Como a liberdade de expressão, diversos critérios d e m o cráti­
cos básicos exigem que fontes de informação alternativas e re la ti­
vam ente independentes estejam disponíveis para as pessoas. P ense
na necessidade de com preensão esclarecida. Como os cid ad ã o s
podem adquirir a inform ação de que precisam para entender as
questões se o governo co n tro la todas as fontes im portantes de in ­
formação? Ou, por exem plo, se apenas um grupo goza do m o n o ­
pólio de fornecer a inform ação? Portanto, os cidadãos devem ter
acesso a fontes de inform ação que não estejam sob o controle do
governo ou que sejam d o m in ad as por qualquer grupo ou po n to de
vista.
Pense ainda sobre a participação efetiva e a influência 110 p la ­
nejamento público. C om o poderiam os cidadãos participar re a l­
m ente da vida política se toda a inform ação que pudessem a d q u irir
fosse proporcionada por um a única fonte - o governo, digam os ou, por exemplo, um único partido, uma só facção ou um ún ico
interesse?
P or que a democracia exige associações independentes?
Como vimos anteriorm ente, foi preciso uma virada radical nas
m aneiras de pensar para ac eitar a necessidade de associações p o lí­
ticas: grupos de interesse, organizações de lohhy, partidos p o líti­
cos. No entanto, se urna g ran d e república exige que representantes
sejam eleitos, então, com o as eleições poderão ser contestadas?
Form ar uma organização, co m o um partido político, dá a um g rupo
um a evidente vantagem eleitoral. Se um grupo quer o b ter essa
vantagem , não a desejarão tam bém outros que discordem de suas
políticas? Por que a atividade política deveria ser interrom pida e n ­
tre as eleições? Os legisladores podem ser influenciados; as cau sas
podem ser apresentadas, políticas podem ser im plem entadas, n o ­
m eações podem ser procuradas. Assim, ao contrário de um a c id a ­
dezinha, a democracia na g ran d e escala de um país faz com q u e as
associações políticas se to rn em ao mesmo tempo necessárias e d e ­
112
R o b e rt A. Dahl
sejáveis. Seja como for, co m o poderiam ser evitadas sem p re ju d i­
car o direito fundamental dos cidadãos de participar efetivam ente
do governo? Numa grande república, eles não são apenas necessá­
rios e desejáveis, mas inevitáveis. Associações independentes tam ­
bém são uma fonte de educação cívica e esclarecimento cívico:
proporcionam inform ação aos cidadãos e, além disso, op o rtu n id a­
des para discutir, deliberar e adquirir habilidades políticas.
Por que a democracia ex ig e um a cidadania inclusiva?
Naturalmente, a resposta será encontrada nas razões que nos
levaram à conclusão do cap ítu lo anterior. Não é preciso repeti-las
aqui.
Podemos ver as instituições políticas descritas neste capítulo e
resumidas na Figura 6 de várias m aneiras. Um país que não possua
uma ou mais dessas instituições até esse ponto não está su ficien te­
mente democratizado; o conhecim ento das instituições políticas
básicas pode nos ajudar a cria r um a estratégia para realizar um a
transição completa para a dem ocracia representativa m oderna.
Para um país que apenas recentem ente fez a transição, esse co n h e­
cimento pode ajudar a nos in fo rm ar sobre as instituições decisivas
que precisam ser reforçadas, aprofundadas e consolidadas. C om o
são todas necessárias para a dem ocracia representativa m oderna (a
democracia poliárquica), tam bém podem os ver que elas estab ele­
cem um nível mínimo para a democracia.
A s pessoas que vivem em dem ocracias mais antigas, em que a
transição para a dem ocracia ocorreu há algumas gerações e as in s­
tituições políticas listadas na F igura 6 estão hoje solidam ente esta­
belecidas, enfrentam hoje um a dificuldade diferente e igualm ente
complicada. Ainda que necessárias para a democratização, com
toda a certeza essas instituições não são suficientes para atingir
plenamente os critérios d em o crático s listados na Figura 6 e des­
critos no Capítulo 4. Não terem os então a liberdade, talvez até a
obrigação, de avaliar as nossas instituições democráticas em re la­
ção a esses critérios? P arece-m e óbvio, como a muita gente, que,
ponderadas em relação a critérios dem ocráticos, as instituições po­
líticas existentes apresentam m uitas falhas.
Sobre a democracia
113
A ssim c o m o precisam os de estratégias p a ra p ro d u z ir uma
transição p a ra a dem ocracia em países n ã o -d e m o c rá tic o s e para
consolidar as instituições democráticas em p aíses recentem ente
dem ocratizados, nas dem ocracias mais antigas é n ec essário pensar
se e como u ltra p a ssa r o nível existente de dem ocracia.
D eixe-m e e x p o r dessa maneira: em m uitos p a íse s, é preciso
atingir a d em o cratização até o nível da dem ocracia p oliárquica. No
entanto, a d ificu ld ad e para os cidadãos nas d em o cracias m ais anti­
gas é d esco b rir com o elas poderiam chegar a um nível de dem o­
cratização além d a dem ocracia poliárquica.
Capítulo 9
Variedades I:
democracia em escalas diferentes
Existem diferentes variedades de democracia? Se existem,
quais são elas? As palavras dem ocracia e democrático são espa­
lhadas por aí sem qualquer discriminação, e, com isso, é tentador
adotar as idéias de Humpty Dumpty, em Alice através do espelho :
- Quando uso uma palavra, ela q u er dizer exatamente o que
eu quiser - disse Humpty Dumpty e m tom bastante zombeteiro.
- Nada mais, nada menos.
- O caso é saber se você pode mesmo fazer as palavras significa­
rem tantas coisas diferentes... - disse Alice.
- O caso é saber quem é que m an da - disse Humpty Dumpty.
- Só isso!
Em todo caso, as palavras im portam , sim ...
Se aceitarmos o ponto de vista de Alice, qualquer um pode
ch a m a r de democracia qualquer governo - até mesmo um governo
despótico. Isso acontece com freqüência maior do que você imagi­
naria. Líderes autoritários, às vezes, dizem que seu regime é um
tipo “especial” de democracia, superior aos outros. Por exemplo,
V ladim ir Ilitch Lenin afirmou:
A lice no país das maravilhas, obra clássica de L ew is Carral. (N. do E.)
116
Robert A. Dahl
A d e m o c r a c i a d o p r o l e t á r i o é u m m i l h ã o d e v e z e s m ais d e m o ­
crática do q ue q u a lq u e r d e m o c r a c i a b u rg u e sa; o g o v e rn o so v ié ­
t ic o é u m m il h ã o d e v e z e s m a i s d e m o c r á t i c o d o q u e a m a i s
d e m o c r á t i c a r e p ú b li c a b u r g u e s a . 1
U m a visão do homem que foi o arquiteto mais importante 11a cons­
trução dos alicerces do regime totalitário que regeu a União Sovié­
tica por mais de sessenta anos.
Ficções como essa também foram inventadas por líderes e
propagandistas de “democracias do p o v o ” altamente autoritárias
criadas 11a Europa Central e do Leste, em países que caíram sob
d om ínio soviético durante e depois da Segunda Guerra Mundial.
N o entanto, por que deveríamos aceitar covardemente as de­
clarações dos déspotas de que são dem ocratas? Uma serpente ve­
n eno sa não se torna uma pomba p o rqu e seu dono diz que é. Não
im porta o que afirmem líderes e propagandistas, um país será uma
dem ocracia apenas se possuir todas as instituições políticas neces­
sárias à democracia.
Isso significaria que os critérios democráticos só poderão ser
correspondidos por meio de todo o conjunto de instituições políti­
cas da dem ocracia poliárquica 110 ú ltim o capítulo? Não necessa­
riam ente.
•
•
As instituições da democracia poliárquica são necessárias para
a democratização do governo do estado num sistema em gran­
de escala, especificamente um país. Contudo, elas poderiam ser
desnecessárias ou completamente inadequadas para a democra­
cia em unidades em escala m enor (ou maior?) ou em menores
associações independentes do estado, que ajudam a constituir a
sociedade civil. (Falarei mais sobre isso daqui a pouco.)
N o capítulo anterior, as instituições da democracia poliárquica
foram descritas em linhas gerais; m as os países democráticos
não podem variar muitíssimo e em aspectos bastante impor­
tantes de suas instituições políticas - tais como sistemas parti­
1 L en in, The Proletarian Revolution and lhe R enegade Kautsky (novembro de
1918), citado em Jens A. Christophersen, The M eaning o f "Democracy" as
iise d in European Ideologies from íhe F rench to the Rnssian Revolution , Oslo,
Universitetsvorlaget, 1966, p. 260.
Sobre a democracia
117
dários, métodos de votação e afins? Examinaremos a lg u m a s
dessas variações nos próxim os dois capítulos.
O fato de serem necessárias as instituições da democracia p oliár­
quica não implica que sejam suficientes para a dem ocracia.
Sim, um sistema político dotado dessas instituições c o r r e s p o n ­
derá de modo mais ou m enos satisfatório aos critérios d e m o ­
cráticos descritos no Capítulo 4. Não será possível que outras
instituições, além dessas, permitam que um país atinja u m ou
mais desses critérios mais plenamente?
Democracia: grega x m oderna
Se as instituições políticas requeridas para a democracia têm
de incluir representantes eleitos, o que diremos dos gregos, os p r i ­
meiros a aplicar a palavra democracia ao governo de suas cid a d e sestado? Se - como Lenin. Mussolini e outros antidemocratas d o
século XX - concluíssemos que os gregos utilizaram mal essa p a ­
lavra, não estaríamos levando a nossa perspectiva do presente u m
tanto longe, ao ponto de um absurdo anacrônico? Afinal de c o n tas,
foram os gregos que inventaram e usaram a palavra dem ocracia.
Negar que Atenas fosse uma democracia seria como afirmar q u e os
irmãos Wright não inventaram o avião porque a máquina d e le s se
parecia pouquíssimo com os nossos aviões de hoje.
Com o devido respeito ao uso do passado, talvez p o s s a m o s
aprender algo sobre ir dem ocracia das pessoas que não apenas nos
deram a palavra, mas tam bém nos proporcionaram exemplos c o n ­
cretos de seu significado. Quando examinamos Atenas, o m e l h o r
exemplo conhecido da dem ocracia grega, logo observamos d u a s
importantes diferenças em relação à versão atual. Por razões q u e já
exploramos, hoje a maioria dos democratas insistiria que um s i s t e ­
ma democrático aceitável deve satisfazer a um critério d em o crático
inaceitável para os gregos: a inclusão. Também acrescentamos u m a
instituição política que os gregos não apenas consideravam d e s n e ­
cessária para suas dem ocracias, mas perfeitamente indesejável: a
eleição de representantes com autoridade para legislar. P oderíam o s
dizer que o sistema político inventado pelos gregos era uma d e m o ­
cracia primária, uma dem ocracia de assembléia ou uma d em o c ra c ia
118
R o b e rt A. Dahl
de câmara de vereadores. Decididam ente, eles não criaram a d e ­
mocracia represenlaliva com o hoje a entendemos.2
Democracia de assem bléia x dem ocracia representativa
Acostumados como estam os a aceitar a legitimidade da d e m o ­
cracia representativa, talvez tenham os alguma dificuldade para e n ­
tender por que os gregos se sentiam tão apegados à democracia de
assembléia. Não obstante, até bem pouco tempo, a maioria dos o u ­
tros defensores da democracia pensava como eles até 1762, q uand o
foi publicado O contrato social, de Jean-Jacques Rousseau. T a lv e z
até depois de Rousseau, os antifederalistas nos Estados Unidos,
que se opunham à nova C onstituição norte-americana porque a c re ­
ditavam que, sob um governo federal, seriam incapazes de se g o ­
vernar. Até hoje, os cidadãos d e cantões na Suíça e de cidadezinhas
do estado de Vermont, nos Estados Unidos, preservam cium entamente suas assembléias populares. Os estudantes norte-americanos
nos anos 1960 e 1970 ex igiam furiosamente que a “d em ocracia
participativa” substituísse os sistemas representativos - e m uitos
outros, que em nossos dias continuam a enfatizar as virtudes do
governo democrático por m eio d e assembléias de cidadãos.
Os defensores da dem ocracia de assembléia que conhecem sua
história estão conscientes de q u e a representação, como artifício
democrático, tem um passado sombrio. Como vimos no Capítulo 2,
o governo representativo não se originou como prática d em ocráti­
ca, mas como artifício pelo qu al os governantes não-democráticos
(principalmente, os monarcas) poderiam enfiar as mãos em v a lio ­
sos rendimentos e outros recursos que desejavam, especialm ente
para fazer as guerras. Em sua origem, a representação não era d e ­
mocrática: era uma instituição não-democrática, mais tarde enxertada na teoria e na prática democrática.
Além de sua muito bem fundam entada suspeita dessa institui­
ção desprovida de credenciais democráticas, os críticos da re p re ­
2 Conforme já mencionei no C a p ítu lo 2, os gregos não consideravam “d e m o c r á t i ­
cos'’ os rudimentares governos representativos formados por alg um as c id a d e s
objetivando a defesa com um q u e , de qualquer maneira, era relevante para o
desenvolvimento de governos re pre se ntativos posteriores.
Sobre a democracia
119
sentação tinham um argumento ainda mais essencial. N um a pequena
unidade política, com o uma cidadezinha, a d e m o cracia de assem­
bléia proporciona aos cidadãos boas oportunidades de se envolverem
110 processo de governar a si mesmos que um governo representativo
numa grande unidade simplesmente não conseguiria proporcionar.
Leve e m conta um dos critérios ideais para a dem ocracia des­
critos no C ap ítu lo 4: oportunidades para realm ente participar nas
decisões. N u m a pequena unidade governada por s eu s cidadãos reu­
nidos em u m a assembléia popular, os participantes podem discutir e
debater as questõ es consideradas importantes; d e p o is de ouvir os
prós e os contras, podem tomar suas decisões, votar diretamente
sobre os assu nto s em pauta à sua frente e assim não terão de dele­
gar uma série de decisões cruciais a representantes que poderiam
muito bem s e r influenciados por seus próprios fins e interesses em
lugar dos q u e teriam seus constituintes.
Dadas essas claras vantagens, por que a antiga compreensão
da democracia foi alterada para abrigar uma instituição política
não-democrática em sua origem?
A representação já existia
Como se m p re , a história nos responde em parte. Nos países
em que já existia o costume de eleger representantes, os reforma­
dores d em o crático s viram uma deslumbrante oportunidade. Não
viam n en h um a necessidade de rejeitar o sistem a representativo,
apesar de su a du vid osa origem e do sufrágio restrito e exclusivo
em que estava baseado. Eles acreditavam que. a m p lian d o a base
eleitoral, a legislatura ou o Parlamento poderiam s e r transformados
em um corp o m ais verdadeiramente representativo que atenderia
aos objetivos democráticos. Alguns viam na rep resentação uma
alteração p ro fu n d a e deslumbrante nas perspectivas para a dem o­
cracia. Um p en sa d o r francês do século XVIII, D estutt de Tracy,
cujas críticas a M ontesquieu, seu predecessor, influenciaram imen­
samente a T h o m a s Jefferson, observou triunfante:
A r e p r e s e n t a ç ã o ou g o v e r n o r e p r e s e n t a t i v o p o d e s e r c o n s i d e r a d a
u m a i n v e n ç ã o inovadora, d e sc o n h ec id a na é p o c a d e M o n t e s q u i e u
120
Robert A. Dahl
. . . A d e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a ... é a d e m o c r a c i a v i á v e l p o r
m u i t o t e m p o e s o b r e u m territó rio d e g r a n d e e x t e n s ã o . ?
E m 1820, Jam es Stuart Mill descreveu o “ sistem a de repre­
sentação” com o “ a grandiosa descoberta dos te m p o s modernos”.4
Invenção inovadora, grandiosa descoberta: essas palavras nos ajudam
a apreender um pouco da emoção que sentiram os reformadores
democráticos ao desvendar o pensamento dem ocrático tradicional e
perceberam que seria possível criar uma nova esp é cie de democra­
cia, enxertando a prática medieval da representação na árvore da
democracia antiga.
Eles estavam certos. Em essência, o processo de ampliação le­
vou a um governo representativo baseado em um dem os inclusivo,
ajudando a atingir a concepção moderna da dem ocracia.
Dadas as vantagens relativas da representação, p o r que os re­
formadores dem ocráticos não a rejeitaram co m p letam ente e opta­
ram pela dem ocracia direta sob a forma, por exem plo , de uma
assembléia do povo no estilo dos gregos? Esta possibilidade tem
alguns defensores, mas em geral os defensores da democracia,
como os form adores da Constituição dos Estados Unidos, concluí­
ram que a unidade política que desejavam dem ocratizar era grande
demais para um a democracia de assembléia.
M ais um a vez: tam anh o e democracia
O tam anho tem importância. O número de pessoas numa uni­
dade política e a extensão de seu território têm conseqüências para
a forma da democracia. Imagine, por um m om ento, que você é um
reformador democrático num país com um governo não-democrático
que quer democratizar. Você não quer que o seu país se dilua em
dezenas ou até centenas de miniestados, m e s m o q u e cada uni
deles fosse pequ en o o bastante para que seus cid ad ã o s se reúnam
3 D estutt de T racy. A Comm entary and Revie ir o f M ontesquieu ’.v Sp/ril of Latrs.
Filadélfia, William Duane, 1811, p. 19, citado em Adrienne Kocli. The Thilosophy
o f Thomas Jefferson, Chicago, 1964, p. 152. 157.
4 Citad o em G e o r g e H. Sabine, A Hislorv o f Politicaf Theory, 3. ed., Nova York,
Ho!t, R inehart a nd W insíon, 1961, p. 695.
Sobre a dem ocracia
121
com freqüência para exercitar sua soberania num a assembléia. Os
cidadãos de seu país são por dem ais num erosos para se reunirem
num a assembléia e, além disso, estão espalhados p o r um território
grande dem ais para todos se reunirem sem trem endas dificuldades.
O que você deveria fazer?
T alve z hoje e cada vez mais 110 futuro seja possível resolver o
problem a territorial com o emprego dos meios de comunicação
eletrônicos; assim, os cidadãos dissem inados por um a área muito
grande se “encontrarão” para discutir variadas questões e para vo­
tar. Contudo, uma coisa é possibilitar “ reuniões” eletrônicas e outra
muito diferente é resolver o problem a apresentado por números
im ensos de cidadãos. Além de certo limite, a tentativa de fazer com
que todos se reúnam e se envolvam em discussão frutífera, mesmo
por m eios eletrônicos, torna-se um disparate.
Q ue tamanho é grande demais para uma democracia de assem­
bléia? Que tamanho é pequeno demais? Segundo estimativas recentes
de estudiosos, nas cidades-estado gregas, o corpo de cidadãos adultos
do sexo masculino tipicamente chegava a um núm ero que variava
de dois mil a dez mil - este seria mais ou menos o número correto
para um a boa polis (ou uma cidade-estado autogovernada) na visão
de alguns teóricos políticos gregos. N ão obstante, em Atenas o
corpo dos cidadãos era bem maior do que isto, possivelmente em
torno de sessenta mil no período áureo da dem ocracia ateniense,
em 450 a.C. “Atenas simplesmente tinha um núm ero exagerado de
c id a d ã o s para a polis funcionar d e v id a m e n te ” , escreveu um es­
tudioso. Um século mais (arde, com o resultado d e emigração, de
m ortes pelas guerras e doenças e de maiores restrições à cidadania,
este núm ero talvez tenha sido reduzido à metade, o que ainda era
dem ais para reunir em sua assembléia mais do q ue uma pequena
fração dos homens dotados de cidadania ateniense.5
U m pouquinho de aritmética revelará daqui a pouco as inexo­
ráveis conseqüências do tempo e dos números. Imagine que iniciemos
A c ita çã o e as estimativas dos números de cid a d ão s atenienses são de Morgens
H e r m a n Hansen, The Athenian Democracy in tlie Age o f Demnsthenes: Slructnre,
Principies, and Ideology, traduzido para o inglês por J. A. Crook. Oxford.
B lac k w e li, 1991, p. 53-54. As estim ativas para outras c id a d e s são de John V.
Fine, The Anciení Greeks: A CriticaI H istory , C a m b rid g e , Belknap Press of
H a r v a r d University Press, 1983.
122
Robert A. Dahl
com u m a unidade minúscula, um comitê de apenas dez pessoas,
por exemplo. Acreditamos que seria razoável permitir a cada membro
pelo menos dez minutos para discutir a questão em pauta. Assim, pre­
cisarem os de mais ou menos uma hora e quarenta minutos para a
nossa reunião, o que certamente não é nenhum tempo exorbitante
para a reunião dos membros desse comitê. C ontudo, imagine que o
assunto é m uito complicado, exigindo cerca de meia hora de cada
m em b ro do comitê. Será preciso planejar um a reunião de cinco
horas ou, talvez, duas reuniões - uma quantidade de tempo ainda
aceitável.
U m com itê bastante grande ainda seria uma pequena assem­
bléia de cidadãos. Imagine agora, por exem plo, uma aldeia de duzentas pessoas, das quais cem adultos, todos os quais assisfem às
reuniões das assembléias. Cada um deles tem o direito de falar por
T A B E L A 1.
O alto preço da democracia participativa
N úm ero
Toíal do t e m p o exi g i d o se c a d a p e s s s o a tem
de pessoas
10
20
50
500
1.000
5.000
10.000
J0 m in u lo s
minutos
100
200
500
5.000
10.000
50.000
100.000
horas
2
3
8
83
167
833
1.667
3 0 m inutos
dias de 8 lioras;
1
10
21
104
208
minulos
300
600
! .500
15.000
30.000
150.000
300.000
Imras
s
10
25
250
500
2.500
5.000
dias de
1
3
31
63
313
625
dez m inutos. Esse modesto total exigiria dois dias de oito
reunião — o que não é impossível, mas com toda a certeza não é
nada fácil de conseguir! Por enquanto, m antenham os o nosso pres­
sup osto de apenas dez minutos para a participação de cada cidadão.
C o n fo rm e aumentam os números, mais absurda se torna a situação.
N u m a “polis ideal” de dez mil cidadãos com plenos direitos, o
tem po requerido ultrapassa em muito q uaisquer limites toleráveis.
Os d e z m inutos concedidos a cada cidadão exigiriam mais de du­
zen tos dias de oito horas de trabalho! A concessão de meia hora a
cada u m exigiria quase dois anos de reuniões constantes (Tabela 1)!
N aturalm ente, pressupor que todos os cidadãos queiram falar é
absurdo, com o sabe qualquer um que tenha um vago conhecimento
Sobre a dem ocracia
..123
a respeito das assembléias populares. O característico é que poucas
pessoas falem na maior parte do tempo. Os outros se contêm por
alguma razão: porque o que teriam a dizer já foi devidamente e x ­
posto por alguém, porque já to m aram sua decisão, porque têm
medo de falar em público, sentem-se mal, não têm nenhum interesse
tão urgente no assunto discutido, não conhecem muito bem a questão
e assim por diante... Portanto, enqu an to alguns discutem, o resto
escuta (ou não), e quando chega na hora de votar, vota (ou não).
Além do mais, podem o co rre r muitas discussões e investiga­
ções por outros cantos. M uitas das horas necessárias na Tabela 1
podem ser 11a verdade usadas 11a discussão de questões públicas em
inúmeros cenários informais. A ssim , não devemos ler a Tabela 1
de maneira muito simplória. A p e sa r de todas as restrições razoá­
veis, a democracia de assembléia tem alguns problemas sérios:
•
•
•
As oportunidades para a participação rapidamente diminuem
com o tamanho do corpo dos cidadãos.
Embora muito mais gente p o ssa participar escutando os que
falam, o número máximo de participantes numa única reunião
com probabilidade de se expressar pela oratória é muito p eq u e­
no - bem menos do que um a centena.
Esses membros com plena participação se tornam os represen­
tantes dos outros, exceto no voto. (Esta exceção é importante;
voltarei a ela daqui a pouco.)
Assim, mesmo mima u nid ade governada pela democracia de
assembléia, é provável existir u m a espécie de sistema defacto.
Nada garante que os m em b ro s dotados do direito de plena p a r­
ticipação sejam representativos do resto.
Para proporcionar um sistem a satisfatório para selecionar r e ­
presentantes, é razoável que os cidadãos prefiram eleger seus
representantes em eleições livres e justas.
124
Robert A. Dahl
O s lim ites dem ocráticos do governo represen tativo
A p a ren tem en te , a vantagem está c o m a representação. Será?
A ironia dessa combinação de tempo e n ú m ero s é ser uma faca de
dois gum es: ela revela num instante um en o rm e defeito democráti­
co 110 governo representativo. Voltando à T abe la 1 e aos nossos
exercícios de aritmética: imagine que agora calculamos o tempo
necessário para cada cidadão ter um rapidíssim o encontro com seu
representante. A Tabela 1 proporciona um argum ento devastador
contra as possibilidades de participação no governo representativo.
Im agin em os que um representante eleito separe dez minutos de seu
tem po para discutir com cada cidadão adulto as questões de seu
distrito. N ão levaremos em conta o tempo de viagem e outros pro­
b lem as pragmáticos. Façamos de conta que no distrito vivem dez
mil cidadãos adultos - o maior número mostrado na Tabela 1. Quod
erat demonstrandum (como queríamos dem onstrar): o represen­
tante teria d e passar mais da metade dos d ias do ano só para se
encon trar com seus constituintes! Nos Estados Unidos, os repre­
sentantes do Congresso são eleitos em distritos que em média con­
têm m ais de 400 mil cidadãos adultos! U m m em b ro do Parlamento
norte-am ericano que desejasse dedicar apenas dez minutos para
cada cidadão em seu distrito não teria tem po para mais nada em
sua v id a ... Se o deputado (ou deputada) quisesse passar oito lioras
por dia nessa tarefa, todos os dias do ano, precisaria de mais de
vinte anos ou dez mandatos de dois anos - m ais tempo do que a
m aioria dos representantes costuma perm an ecer no Congresso!
D em o cracia de assembléia ou dem ocracia representativa?
D em o cracia em pequena escala ou dem ocracia em grande escala?
Qual a melhor? Qual a mais democrática? C ad a uma delas tem
seus defensores apaixonados. Exatamente co m o acabamos de ver,
há um bo m argumento para as vantagens de cada uma delas. Con­
tudo, nossos exercícios aritméticos bastante artificiais e até absur­
dos revelaram os limites 'insuperáveis da participação cívica limites esses que se aplicam aos dois tipos com uma indiferença
cruel. N e n h u m dos dois pode fugir dos limites inexoráveis impos­
tos pela interação do tempo exigido para um ato de participação e
do n úm ero de cidadãos autorizados a participar.
Sobre a dem ocracia
125
A lei do tempo e dos números: quanto mais cidadãos uma uni­
dade democrática contém, m enos esses cidadãos podem participar
diretamente das decisões do governo e mais eles têm de delegar a
outros essa autoridade.
Um dilema básico da d em ocracia
Há um dilema fundamental da democracia espreitando nos
bastidores deste cenário. Se nosso objetivo é estabelecer um sistema
de governo democrático que proporcione o máximo de oportunidades
para os cidadãos participarem das decisões políticas, evidentemente a
democracia de assembléia num sistem a político de pequena escala
está com a vantagem. C ontudo, se nossa meta é estabelecer um
sistema democrático de governo que proporcione o maior terreno
possível para tratar eficazmente do s problemas de maior im portân­
cia para os cidadãos, então, e m geral, a vantagem estará numa u n i­
dade de tal tamanho que será p reciso um sistema representativo.
Este é o dilema da participação do cidadão versus a eficácia do
sistema:
Q u a n to m e n o r a u n i d a d e d e m o c r á t i c a , m aior se u p o t e n c i a l p a r a
a p a rtic ip a ç ã o d o c i d a d ã o e m e n o r a ne c e ssid a d e d e q u e o s c i ­
d a d ã o s d e le g u e m
as
d ecisõ es
d o g o v e rn o a r e p r e s e n t a n t e s .
Quanto m aior a u n id a d e , m a i o r sua capacidade p ara tr a ta r d e
p r o b l e m a s i m p o r t a n t e s p a r a s e u s c id a d ã o s e m a i o r a n e c e s s i d a ­
d e d o s c id a d ã o s d e l e g a r e m a s d e c i s õ e s a re p re se n ta n te s.
Não vejo como podemos fugir desse dilema. Em todo caso,
ainda que não possamos fugir d ele. podemos enfrentá-lo.
O negócio às vezes é ser p eq u en o
Como acontece com todas as outras atividades dos seres h u ­
manos, os sistemas políticos n ão realizam necessariamente suas
possibilidades. O título de um livro apreende a essência desse tipo
126
Robert A. Dahl
de perspectiva: O negócio é ser p eq u en o /’ Indiscutivelmente, em
teoria é possível que sistemas políticos m u ito pequenos obtenham
um elevado índice de participação do cid adão a que os sistemas
grandes jamais podem corresponder. N o entanto, muitas vezes, tal­
vez em geral, eles não conseguem realizar seu potencial.
A s assembléias populares em algum as cidades menores da
N o va Inglaterra, nos Estados Unidos, são um bom exemplo dos
limites e das possibilidades. Embora a m aio ria das assembléias po­
pulares tradicionais da Nova Inglaterra tenh a sido substituída no
todo ou em parte por um corpo legislativo d e representantes elei­
tos, elas ainda estão vivas e muito bem em Vermont, um estado
principalm ente rural.
Um observador solidário e participante que estudou as assem­
bléias populares em Vermont descobriu que entre 1970 e 1994 fo­
ram realizadas 1.215 dessas reuniões em 2 1 0 cidadezinhas do tipo
de V erm o nt com menos de 4.500 m oradores. Dos livros de registro
de 1.129 dessas assembléias, ele chegou à seguinte conclusão:
...o
n ú m e r o m é d i o d e p e s s o a s q u e a s s i s t i a a e s s a s re u n iõ e s
q u a n d o a c o n t a g e m e ra m a i s a l t a e r a d e 1 3 9 . D e s t a s p e sso a s, e m
m é d i a , 4 5 p a r ti c i p a r a m p e lo m e n o s u m a v e z . . . E m m é d ia . 19%
d o s v o t a n t e s e le g í v e i s d e u m a d e s s a s c i d a d e z i n h a s e s ta r ã o p r e ­
s e n t e s n u m a a s s e m b lé i a p o p u l a r e 1 % d o s v o t a n t e s e le g í v e i s de
u m a c i d a d e z i n h a ( 3 7 % d o s a s s i s t e n t e s ) t o m a r ã o a p a la v r a p e lo
m e n o s u m a ve z . .. A g r a n d e m a i o r i a d a s p e s s o a s q u e t o m a m a
p a l a v r a o fa z m a is d e m n a v e z . . . E m m é d i a , u m a re u n iã o d u ra
a p r o x i m a d a m e n t e q u a t r o h o r a s . . . d e t e m p o p a ra d e l i b e r a ç õ e s .
É o t e m p o s u f i c ie n t e p a ra d a r a c a d a u m d o s p r e s e n t e s d ois m i ­
n u t o s e 14 s e g u n d o s p a r a fa la r. N a t u r a l m e n t e , c o m o b e m m e n o s
d a s p e s s o a s q u e a s s is te m t o m a m a p a l a v r a , e m m é d i a o t e m p o
d e c a d a fa la n te é d e q u a s e e x a t a m e n t e c i n c o m in u t o s . .. Ao
c o n t r á r i o , c o m o há c e r c a d e q u a t r o v e z e s m a i s p a r ti c i p a n te s d o
q u e particip açõ es, em m édia u m a a s s e m b l é i a p o p u lar dá apenas
u m m i n u t o e vin te s e g u n d o s p a r a c a d a p a r t i c i p a ç ã o . 7
h E. F. S c h u m a c h e r , Sm all is Beauliful: A S la d y o f E co n o m ics as l f People
M a ttc rc d , Londres, B lo n g an d Briggs, 1973.
7 F ra n k M. Bryan, “ Direct Democracy and C ivic C o m p e t e n c e ”. Good Socieíy 5.
1 (o u to n o de 1995), p. 36-44.
Sobre a dem ocracia
127
Aparentemente, as assembléias populares não são exatamente
modelos da democracia participativa - mas esta não é toda a histó­
ria. Quando sabem que as questões a tratar são comuns ou indiscu­
tíveis, os cidadãos preferem ficar em casa - e por que não? N o
entanto, as questões polêmicas os levam à rua. Minha cidadezinha
em Connecticut abandonou em grande parte sua tradicional assem ­
bléia popular, mas ainda me lembro de questões em que os cid a­
dãos se dividiam seriamente e apareciam em tal número que
apinhavam o auditório da high-school; para os que não haviam
conseguido entrar na primeira, era preciso marcar uma segunda
reunião, que se mostrava igualm ente apinhada. Como ainda hoje
acontece em Vermont, as discussões nas assembléias populares não
são dominadas pelas pessoas instruídas e ricas. As fortes co n v ic ­
ções e a determinação para tom ar a palavra absolutamente não são
monopolizadas por um único grupo socioeconômico.
Com todas as suas limitações, a democracia de assembléia tem
muito a seu favor.
As vezes o negócio é ser gran d e
Como já vimos no Capítulo 2, os gregos não fugiam ao dile­
ma. Eles sabiam perfeitamente que o calcanhar de Aquiles do esta­
do pequeno é sua fragilidade diante de um grande estado. Por mais
criativos e corajosos que fossem na preservação de sua independên­
cia, os atenienses não conseguiram evitar aderrota pela superiorida­
de das forças de Filipe da Macedônia, em 322 a.C., nem os séculos
de dominação estrangeira que seguiram. Quando o estado nacional
centralizado começou a emergir, as restantes cidades-estado estavam
condenadas. A última grande cidade-estado república, Veneza, caiu
sem resistência para as forças de Napoleão Bonaparte em 1797; dali
em diante, jamais retomou sua independência.
Nos últimos séculos, especialmente no século XX, as limitadas
capacidades de unidades pequenas o bastante para se autogovernarem
numa democracia de assembléia apareceram muitas e muitas vezes
não apenas em questões militares, mas tratando de outras questões,
como economia, tráfego, transportes, comunicações, movimentos das
pessoas e dos bens, da saúde, do planejamento familiar, da agricultura,
128
R o b e rt A. Dahl
do crime, da educação, dos assuntos civis, políticos, dos direitos hu­
manos e uma série de outros interesses importantes.
Na ausência de um cataclism a universal que reduzisse drástica
e permanentemente a população do mundo e eliminasse a tecnolo­
gia avançada, é impossível p rever um mundo em que desaparece­
ram todas as grandes unidades políticas, inteiramente substituídas
por unidades políticas com pletam ente independentes, com popula­
ções tão pequenas (digamos, no máximo, com menos de cinqüenta
mil pessoas) que seus cidadãos pudessem se governar e prefeririam
se governar exclusivam ente por um sistema de dem ocracia de
assembléia. Para piorar tudo, um mundo de unidades pequenas e
completamente independentes com toda a certeza seria instável,
pois seria preciso que um as p o u ca s unidades se juntassem e se
empenhassem em agressão militar, tomando uma unidade pequena
depois da outra, para estar criado um sistema grande demais para o
governo de assembléia. P ara dem ocratizar essa nova unidade
maior, os reformadores (ou revolucionários) democráticos teriam
de reinventar a democracia representativa.
O lado sombrio: a negociação entre as elites
Com todas as suas vantagens, o governo representativo tem
um lado sombrio. A maioria dos cidadãos que vivem em países
democráticos tem consciência dele, em geral o aceitam como parte
do preço a pagar pela representação.
O lado sombrio é o seguinte: sob um governo representativo,
muitas vezes os cidadãos delegam imensa autoridade arbitrária
para decisões de importância extraordinária. Não delegam autori­
dade apenas a seus representantes eleitos, mas, num trajeto ainda
mais indireto e tortuoso, a autoridade é delegada a administradores,
burocratas, funcionários públicos, juizes e, em grau ainda maior, a
organizações internacionais. Há um processo ligado a instituições
da democracia poliárquica que ajuda os cidadãos a exercer influên­
cia sobre a conduta e as decisões de seu governo: a negociação
entre as elites políticas e burocráticas.
A negociação da elite ocorre dentro dos limites impostos pelas
instituições e pelos processos democráticos. Em geral, são limites
Sobre a democracia
129
muito amplos, a participação e o controle popular n e m se m p re são
vigorosos, e as elites políticas e burocráticas possuem e n o r m e dis­
cernimento. A p e sa r dos limites para o controle p o p u lar, as elites
políticas nos países democráticos não são déspotas s e m controle.
Longe disso. As eleições periódicas obrigam-nos a m a n te r u m olho
na opinião do povo. A lém do mais, quando chegam a d e c isõ e s, as
elites políticas e burocráticas são influenciadas e re fre a d a s umas
pelas outras. A negociação das elites tem seus p ró p rio s p esos e
contrapesos. Os representantes eleitos participam da n e g o c ia ç ã o até
o ponto em que sã o u m canal através do qual os d e s e jo s , o s o b j e ­
tivos e os valores populares entram nas decisões g ov ern am en tais.
As elites políticas e burocráticas nos países democráticos são p o d e ­
rosas, bem mais p oderosas do que podem ser os c idad ão s c o m u n s mas elas não são déspotas.
Organizações in tern acion ais podem ser dem ocráticas?
Até aqui nos preocupam os com as possibilidades da d e m o c r a ­
cia em unidades de escala menor do que um país ou n aç ão -estado .
E quanto às unidades de maior escala ou pelo m enos u m a escala
muito diferente - as organizações internacionais?
No final do século XX, os países democráticos passaram a sentir
cada vez mais as conseqüências da internacionalização — econômica,
cultural, social, política, burocrática, militar. O que reserva o futuro
para a democracia? Ainda que os governos de países dem ocráticos
independentes entreguem grande parte de seu poder a algum tipo de
governo internacional, o processo democrático não passará sim ples­
mente a um nível internacional? Se é assim, conforme são d em o crati­
zados os emergentes governos internacionais, os valores dem ocráticos
não enfraquecerão e talvez até se aperfeiçoem.
Podemos to m a r u m a analogia da história. C o m o v i m o s no
Capítulo 2, o locu.s original da idéia e da prática da d e m o c r a c ia foi
a cidade-estado. N o entanto, as cidades-estado não p o d e r ia m se
opor à força crescente dos estados nacionais. Ou as cid a d e s -e s ta d o
deixariam de existir com identidade própria ou, com o aco nte ceu
com Atenas e V e n eza, tornam-se governos locais su b o rd in a d o s ao
governo do país. N o século XXI, será que os governos nac io n a is
130
R o b ert A. Dahl
não parecerão sim plesm ente governos locais subordinados a go­
vernos democráticos internacionais?
Afinal de contas, poderíam os dizer, a subordinação d e g o ver­
nos locais menores a um governo nacional não significou o fim da
democracia. Ao contrário, a democratização de governos nacionais
não apenas estendeu im ensam ente os domínios da dem ocracia, mas
abriu um importante espaço para os processos dem ocráticos nas
unidades subordinadas — vilas, cidades, cantões, estados, p rovín­
cias, regiões, e assim por diante. Assim, nessa visão, a dificuldade
não está em deter a internacionalização em suas trilhas, o que é
impossível. A dificuldade é democratizar as organizações interna­
cionais.
Para meu pesar, sou forçado a concluir que essa visão é exageradamente otimista, por m ais atraente que seja para q u a lq u e r um
que valorize a democracia. M esm o nos países em que as institui­
ções e as práticas dem ocráticas existem há muito tem po e estão
consolidadas, é dificílimo que os cidadãos exerçam um controle
eficaz sobre inúmeras questões essenciais nas relações exteriores.
Esse controle é bem mais difícil em organizações internacionais.
A União Européia nos oferece um bom exemplo. Ali, estrutu­
ras nominalmente dem ocráticas, como eleições populares e um
parlamento, estão pro fo rm a em seu devido lugar. Não obstante,
virtualmente todos os observadores concordam que p e rm a n e c e um
gigantesco “déficit democrático” . Decisões importantes são tomadas,
principalmente, por meio de negociações entre as elites po lítica s e
burocráticas. Os limites não são impostos por meio de processos
democráticos, mas, sobretudo, pela concordância obtida p e lo s ne­
gociadores, levando em conta as prováveis conseqüências para os
mercados nacionais e internacionais. A negociação, a hierarquia e
os mercados determ inam os resultados. Os processos dem ocráticos
praticamente têm apenas o papel de ratificar esses resultados.
Se as instituições dem ocráticas são em geral ineficazes no go­
verno da União Européia, as perspectivas para a dem ocratização de
outros sistemas internacionais parecem ainda mais rem otas. Para
obter um controle p opular que esteja em algum ponto p ró x im o ao
controle já existente nos países democráticos, as o rg a n iz a ç õ e s
internacionais teriam de resolver, da melhor maneira, d iv e rs o s pro­
blemas que estejam sendo tratados nesses países. Os líderes políticos
Sobre a democracia
131
teriam de criar instituições políticas que proporcionassem partici­
pação, influência e controle político de eficácia m ais ou menos
equivalente à existente em países democráticos. Para aproveitar
essas oportu nid ades, os cidadãos teriam de estar m ais ou menos
interessados e informados sobre as decisões políticas das organiza­
ções internacionais bem como sobre as decisões do governo de
seus países. P ara os cidadãos estarem inform ados, as elites da polí­
tica e da c o m u n ica ção teriam de discutir pu blicam ente as alternati­
vas, de m an eira que envolvesse a atenção e as em oçõ e s do público.
Para asseg urar o debate público, seria preciso criar um equivalente
internacional à competição política nacional de partidos e pessoas
em busca d o posto. Os representantes eleitos ou seus equivalentes
funcionais (sejam quais forem) teriam de exercer controle sobre
importantes burocracias internacionais mais ou menos tão bem quanto
o fazem os legislativos e os executivos nos países democráticos.
A m a n e ira com o os representantes de um hipotético corpo de
cidadãos internacionais seriam distribuídos entre povos de países
diferentes traz mais um problema. Dadas as imensas diferenças na
magnitude das populações de países diferentes, n enhum sistema de
representação conseguiria dar igual peso ao voto de todos os cida­
dãos, evitando que os votos dos países grandes superassem com
vantagem o s pequenos - assim, todas as soluções aceitáveis para as
democracias m enores negarão a igualdade política entre os mem­
bros do dem os maior. Como acontece nos Estados Unidos e em
outros siste m as federais, as soluções aceitáveis p odem ser costura­
das como u m a colcha de retalhos,'como a feita para a União Euro­
péia. Em to d o caso, seja qual for a solução conciliatória alcançada,
ela facilmente poderia se tornar fonte de tensões internas, especial­
mente na au sê n cia de uma forte identidade comum.
A tensão é ainda mais provável porque a maioria das decisões nas
democracias nacionais tende a ser considerada prejudicial para os inte­
resses de algum as pessoas, o mesmo podendo acontecer nas organiza­
ções internacionais - como eu já disse. O peso maior de algumas
decisões poderá recair sobre determinados grupos, países 011 regiões.
Para sobreviver a essas tensões, uma cultura política apoiando especí­
ficas instituições ajudaria - e talvez fosse necessária. Criar e desen­
volver um a cultura política toma tempo, talvez gerações. Além do
mais, se as decisões políticas forem amplamente aceitáveis e válidas
132
Robert A. Dahl
entre os perdedores, provavelmente teria de surgir alguma identidade
comum equivalente à existente em países democráticos.
Parece-me altam ente improvável que todas essas exigências
essenciais para a dem ocratização de organizações internacionais
sejam satisfeitas. E, se as exigências não forem satisfeitas, p o r que
processo serão tom adas as decisões internacionais? C reio q u e por
meio de negociações entre as elites políticas e burocráticas: superin­
tendentes de grandes companhias, ministros, diplomatas, burocratas
dos governos e de organizações não-governamentais, líderes e m ­
presariais e afins. E m b o ra os processos democráticos de vez em
quando consigam d e term in a r os limites exteriores dentro do s quais
as elites realizam suas negociações, chamar de “dem ocráticas” as
práticas políticas dos sistem as internacionais seria roubar todo o
significado da expressão.
Uma sociedade p lu ralista vigorosa nos países d em ocráticos
É improvável q ue a democracia passe ao nível internacional,
mas é importante ter sem pre em mente que todo país dem o crático
precisa de unidades m enores. Num país moderno, essas unidades
são variadíssimas. A té os menores países democráticos e x ig e m go­
vernos municipais. P aíses maiores poderão ter outro tipo de unida­
des: distritos, condados, estados, províncias, regiões, e assim por
diante. Por menor q ue seja o país na escala mundial, ele precisará
de uma série de associações e organizações independentes - ou
seja, uma sociedade civil pluralista.
A melhor m a n e ira de governar as menores a s s o c ia ç õ e s de
estado e sociedade - sindicatos, empresas econômicas, g ru p o s de
interesses especializados, organizações educacionais, e assim por
diante - não admite um a resposta única. O governo dem ocrático
pode não estar justificado em todas as associações; diferenças m ar­
cadas 11a competência p o d em impor limites legítimos na extensão
a que devem ser satisfeitos os critérios democráticos. M e s m o onde
a democracia está com provada, nenhuma forma será n ecessaria­
mente a melhor.
No entanto, n e n h u m aspecto não-democrático de q u a lq u e r go­
verno deveria passar se m um questionamento - seja do estado e
Sobre a democracia
133
suas unidades ou de associações independentes num a sociedade
civil pluralista. Os princípios democráticos su gerem algumas per­
guntas a fazer sobre o governo de qualquer associação:
•
•
•
Ao ch eg ar a decisões, o governo da associação garante igual
peso ao bem e ao interesse de todas as pessoas ligadas por es­
sas decisões?
Alguns dos membros da associação estarão m ais bem qualifi­
cados do que outros para governar, que p udessem receber auto­
ridade plena e definitiva no governo da associação? Se não,
será que 110 governo da associação não deveríam os considerar
os m em b ro s da associação como iguais políticos?
Se os m em b ros têm igualdade política, o governo da associa­
ção não corresponde aos critérios dem ocráticos? Se correspon­
de, até que ponto a associação proporciona a seus membros as
oportunidades de participação eficaz, igualdade de voto, obten­
ção de um entendimento esclarecido e exercendo controle final
sobre os planos?
Em quase todas (talvez todas) as organizações por toda parte,
há algum espaço para alguma democracia. E m quase todos os paí­
ses dem ocráticos há bastante espaço para m ais democracia.
Capítulo 10
Variedades II: constituições
Assim com o a democracia vem em ta m an h o s diferentes, as
constituições democráticas vêin em estilos e form as variados. Você
poderia m uito bem se perguntar se as diferenças n as constituições
de países democráticos realmente têm im portância... A resposta
pode ser não, sim e talvez.
Para explicar por quê, começarei, principalm ente, com a expe­
riência da constituição das democracias antigas, países em que as
instituições democráticas básicas existiram ininterruptam ente des­
de 1950 - 22 ao todo (Alemanha, Austrália. Á u stria, Bélgica, Ca­
nadá, C osta Rica, Dinamarca, Estados Unidos. Finlândia, França,
Irlanda, Islândia, Israel, Itália, Japão, Luxem burgo, Holanda, No­
ruega, N ova Zelândia. Reino Unido, Suécia, S u íç a ).1
As variações entre eles são suficientes para proporcionar uma
boa idéia das possibilidades. Não obstante, os arranjos constitucio­
nais dos países recentemente democratizados mão são menos im­
portantes — talvez sejam até mais, porque pod em s e r decisivos para
a vitória da democratização.
A o d escrever as constituições e os arranjos constitucionais,
desejo usar esses termos amplamente, de m odo a incluir práticas
im portantes que talvez não estejam especificadas na constituição,
como os sistem as eleitorais e partidários. M inha razão para isto
será esclarecida no próximo capítulo.
Quais são as variações importantes nas constituições demo­
cráticas e qual sua verdadeira importância?
1 V e j a A r e n d L ij p h a r t , Democracies: Patienis o f M a jo rita ria n and Consensus
(io vem m en f in Twen<y-()ne Cowitries , N ew H a v e n e L o n d r e s , Y a l e U n iv ersity
P re ss , 1 9 8 4 , T a b e l a 3.1. p. 38. Acr escen tei a C o s ta R i c a à l ista .
136
Robert A. Dahl
V ariações con stitu cio n a is
Escritas ou não-escritas?
Uma constituição não-escrita pode parecer uma contradição,
embora em alguns países se considere que determinadas práticas e
instituições consolidadas abrangem um sistema constitucional,
mesmo não estando prescritas em um único docum ento adotado
como constituição d esse país. Entre as democracias m ais antigas
(e certamente entre as mais novas), uma constituição não-escrita é
resultado de circunstâncias históricas bastante incom uns — como
aconteceu nos três casos excepcionais da Grã-Bretanha, Israel2 e
Nova Zelândia. Não obstante, constituições escritas tornaram -se
uma prática habitual.
Carta de direitos
A constituição inclui uma carta de direitos explícita? Mais
uma vez, embora uma carta de direitos constitucionais explícitos
não seja universal entre as democracias mais antigas, hoje é a prá­
tica habitual. Por razões históricas e devido à ausência de uma
constituição escrita, a notável exceção é a Inglaterra (o nde, em
todo caso, a idéia tem apoio significativo).
Direitos sociais e econômicos?
Embora a constituição norte-americana e as que sobrevivem
desde o século XIX nos países democráticos mais antigos g eral­
mente tenham pouco a dizer explicitamente a respeito de direitos
sociais e ec onô m ic o s/ as adotadas a partir da Segunda Guerra
2 Por meio de uma série de leis sancio nadas pelo Parlamento reun ido c o m corpo
constitucional, Israel tem transfo rm a do seus arranjos c onstitucio nais e m uma
constituição escrita.
3 A lguns direitos sociais e e co n ô m ico s foram diretamente acre sc en tad o s à C o n s­
tituição dos Estados U nido s, c o m o aconteceu com a décima terceira e m e n d a,
Sobre a democracia
137
M undial norm alm ente os incluem. N ão obstante, às vezes os di­
reitos so ciais e econômicos prescritos (de m aneira até bastante
prolixa) s ã o pouco mais do que simbólicos.
Federal ou unitário?
N u m s is te m a federal, os governos de a lg u m a s unidades ter­
ritoriais m en ore s (estados, províncias, regiões) têm a garantia da
perm anência e razoável autoridade; nos siste m as unitários, sua
existência e sua autoridade dependem de d ecisões tomadas pelo
governo nacional. Entre os 22 países d e m o crático s mais antigos,
apenas seis são estritamente federais (Alemanha, Austrália, Áustria,
Canadá, E stad o s Unidos, Suíça). Em todos estes seis países, o fede­
ralismo é conseqüência de circunstâncias históricas especiais.4
Legislativo unicameral ou bicameral?
A in d a que predomine o bicameralismo, Israel nunca teve uma
segunda câ m a ra, e, desde 1950, os quatros países escandinavos, a
Finlândia e a N ova Zelândia aboliram suas c â m a ras superiores.
Revisão ju d ic ia l?
A corte suprema poderá declarar inconstitucionais as leis pro­
m ulgadas p o r um legislativo nacional? C o n h e c id a corno revisão
judicial, esta prática tem sido um aspecto co m u m n o s países demo­
cráticos dotados de sistemas federais, onde é considerada necessária
se a con stituição nacional prevalecer so b re as leis promulgadas
pelos estado s, pelas províncias ou pelos cantões. A questão mais
que a bo liu a escravidão, ou pela interpretação d o C o n g r e s s o e do Judiciário da
décim a q u a r ta e décim a quinta emendas.
4 L ijphart, D em ocra cies , Tabelas 10.1 e 10.2, p. 174, 178. P o r cansa da descen­
tralização re g io n a l, é razoável acrescentarmos a B é lg ic a à lista. Com o acontece
com o u t r o s a rra n jo s constitucionais, entre as c a te g o r ia s “ fe d e r a l” e “ unitário" há
muitas v a ria çõ e s.
138
Robert A. Dahl
importante é saber se a Corte poderá declarar inconstitucional uma
lei promulgada pelo Parlamento nacional inconstitucional. A Suíça
limita o poder da revisão judicial apenas à legislação cantonal.
Entretanto, com o acabam os de ver, em geral os países dem ocráti­
cos não são federais, e, entre os sistemas unitários, a p e n a s cerca de
metade tem alguma forma de revisão judicial. Além d o m ais, m es­
mo entre os países em que existe a revisão judicial, a extensão a
qual a Corte procura exercer esse poder varia do ca so extrem o, os
Estados Unidos, onde a Suprema Corte às vezes ex e rce u m poder
extraordinário, aos países onde o Judiciário tem g ra n de deferência
em relação às decisões do Parlamento. 0 Canadá tem u m a variante
interessante: é um sistem a federal, com uma Corte s u p re m a dotada
de autoridade para declarar inconstitucionais tanto as leis federais
quanto as provinciais. Contudo, as legislaturas provinciais e o Par­
lamento federal po d em sobrepor-se à decisão da C o rte , votando
uma segunda vez para fazer passar a lei em questão.
Mandato dos ju ize s
Vitalício ou com prazo limitado? Nos Estados U nidos, os
membros do Judiciário federal (ou seja: nacional) tê m mandato
vitalício por uma provisão constitucional. A vantagem do mandato
vitalício é assegurar aos juizes maior independência d as pressões
políticas. No entanto, se também tiverem o poder de revisão judicial,
seus julgamentos poderão refletir a influência de u m a ideologia
mais antiga que já não é mais apoiada pelas maiorias d a população
e do Legislativo. Conseqüentemente, poderão em preg ar a revisão
judicial para im pedir reformas, como fizeram algum as vezes nos
Estados Unidos - durante o grande período das reform as de 1933 a
1937, sob a liderança do presidente Franklin Delano Roosevelt.
Tendo em vista a experiência norte-americana, alguns países de­
mocráticos que providenciaram cláusulas explícitas so b re a revisão
judicial em constituições escritas depois da Segunda G u e rra Mun­
dial rejeitaram o m and ato vitalício e preferiram m a n d a to s limita­
dos, embora longos - com o aconteceu na Alemanha, na Itália e no
Japão.
Sobre a dem ocracia
139
Referencias?
R eferendos nacionais são possíveis ou, no caso de emendas
constitucionais, talvez obrigatórios? A Suíça proporciona um
exem plo limite: ali, os referendos para tratar de questões nacionais
são permitidos, obrigatórios por emenda constitucional e freqüentes.
No outro extrem o, a Constituição dos Estados Unidos não prevê
referendos (e jamais houve qualquer referen do nacional no país),
embora sejam comuns em diversos estados. Por outro lado, em mais
da m etade das democracias mais antigas houve pelo menos um
referendo.
Presidencialism o ou parlamentarismo?
N um sistema presidencialista, o chefe do Executivo é eleito inde­
pendentemente do Legislativo e, pela Constituição, é investido de
grande poder. Num sistema parlamentarista ou de gabinete, o chefe do
Executivo é eleito e pode ser destituído pelo Parlamento. O exemplo
clássico de governo presidencialista são os Estados Unidos; o exemplo
clássico de governo parlamentarista é a Grã-Bretanha.
O g o v ern o presidencialista foi inventado pelos delegados pre­
sentes na C onvenção Constitucional dos Estados Unidos em 1787.
A m aioria dos delegados admirava a C onstituição britânica (nãoescrita) p o r sua “separação dos poderes” em um Judiciário inde­
pendente tanto do Legislativo quanto do Executivo; um Legislativo
(o Parlam ento) independente do Executivo; e um Executivo (a mo­
narquia) independente do Legislativo. Os delegados procuravam
emular as virtudes da Constituição britânica, mas a monarquia es­
tava com pletam ente fora de questão: viram -se perplexos com o
problem a do Executivo. Sem nenhum m o delo histórico importante
a utilizar co m o base, lutaram com a q uestão por quase dois meses,
antes de encontrar a solução.
E m bora aquela convenção tenha sido um a extraordinária reu­
nião de talentos constitucionalistas, a passagem do tempo dotou os
delegados de um a visão de futuro bem m aio r do q ue nos revelam
os registros históricos ou do que a falibilidade do ser humano nos
perm itiria im aginar. Como acontece c o m m uitas invenções, os
140
Robert A. Dahl
criadores do sistema presidencialista dos Estados Unidos (ou me­
lhor, do sistem a presidencialista e congressista) não poderiam
prever a evolução d e su a idéia no decorrer dos d u z e n to s anos
seguintes. Tam bém não poderiam prever que o governo parlam en­
tarista se desenvolveria como solução alternativa e am plam ente
adotada pelo mundo afora.
Atualmente, o g overno parlamentarista é impensável para os
norte-americanos; não obstante, se a Convenção Constitucionalista
houvesse ocorrido cerca de trinta anos mais tarde, é m uito possível
que os delegados houvessem proposto um sistema parlam entar. Em
relação ao Parlamento, nem eles nem os observadores britânicos
perceberam que o próprio sistema constitucional britânico passava
por uma rápida m udança: estava se transformando n um sistema
parlamentarista em que a autoridade do Executivo estaria efetiva­
mente nas mãos do primeiro-ministro e do gabinete, não com o
monarca. Em bo ra n om inalm e nte escolhido pelo m o n a rc a , o pri­
meiro-ministro seria na verdade escolhido pela maioria 110 Parlamento
(em seu devido tem po, na Câmara dos Comuns) e perm aneceria 110
posto apenas enquanto detivesse o apoio da maioria parlamentar.
Por sua vez, o prim eiro-ministro escolheria os outros m em bros do
gabinete. Este sistem a já funcionava praticamente assim desde
mais ou menos 1810.
Na maior parte dos países democráticos estáveis de hoje, em
que as instituições democráticas evoluíram durante os séculos
XIX-XX e resistiram, variantes do governo parlamentarista (não do
presidencialista) tornaram -se 0 arranjo constitucional aceito.
Sistema eleitoral?
Precisamente com o são distribuídos os assentos 110 Legislativo
nacional em proporção às preferências dos que votam nas eleições?
Por exemplo, um partido cujos candidatos obtêm cerca de 30% dos
votos em uma eleição conquistará uma quantidade de assentos pró­
xima a esses 30% ? Conquistariam algo em torno de 15% desses
assentos? Ainda que a rigor o sistema eleitoral não precise estar
especificado na “constituição”, como afirmei anteriormente, é bom
considerá-lo parte do sistema constitucional, devido à maneira
Sobre a democracia
141
como os sistem as eleitorais interagem com outras partes da Cons­
tituição. M ais sobre essa questão no próximo capítulo.
A lista das alternativas poderia ser bem mais estendida; basta
mostrar que os arranjos constitucionais entre as antigas democracias
variam bastante. As variações que mencionei até aqui são muito
gerais; se passássem os para um nível mais concreto de observação,
descobriríamos maiores diferenças.
Até aqui, você poderia concluir que as constituições dos países
democráticos diferem em pontos importantes. Será q u e essas varia­
ções tornam algumas constituições melhores — ou, q u e m sabe, mais
democráticas ...? Existirá algum tipo melhor de C onstituição demo­
crática?
Essas questões levantam mais uma: como d everíam o s avaliar a
relativa conveniência de diferentes constituições? E evidente que
precisamos ter alguns critérios.
Como as constituições fazem diferença
As constituições poderiam importar para a d em ocracia de um
país de m uitas maneiras.
Estabilidade
Uma constituição poderia ajudar a p roporcionar estabilidade
às instituições políticas básicas descritas 110 C apítulo 8. Ela não
apenas estabeleceria uma estrutura democrática de governo, mas
também asseguraria todos os necessários direitos e garantias que
exigem as instituições políticas básicas.
Direitos fundamentais
U m a constituição protegeria os direitos da m aio ria e das mino­
rias. Ainda que nela esteja implicitamente incluído esse critério, é
bom dar especial atenção aos direitos e deveres b á s ic o s que pro­
142
Robert A. Dahl
porcionam garantias para as maiorias e as m inorias, d ev ido às
variações entre as constituições democráticas.
Neutralidade
Uma constituição manteria a neutralidade entre o s cidadãos do
país. Com as garantias e os direitos fundamentais assegurados, os
arranjos constitucionais também assegurariam que o processo le­
gislativo não favoreça nem penalize as idéias ou os interesses legí­
timos de qualquer cidadão ou grupo de cidadãos.
Responsa/) il idade
A Constituição poderia ser planejada para habilitar os cidadãos
a atribuírem aos líderes políticos a responsabilidade po r suas deci­
sões, ações e conduta dentro de um período “razoável” .
Representação justa
O que constitui uma “ representação justa” é tem a de intermi­
nável controvérsia, em parte devido aos dois critérios que apre­
sento a seguir.
Consenso bem informado
Uma constituição ajudaria os cidadãos e os líderes a obter um
consenso baseado na boa informação sobre leis e políticas. Ela po­
deria criar oportunidades e incentivos para os líderes políticos se
empenharem em negociações, acertos e coalisões que facilitassem
a conciliação de variados interesses. Mais sobre essa questão nos
próximos capítulos.
Sobre a democracia
143
Governo eficaz
Por eficácia entendo a competência com que são tratados os
problem as e as questões importantes a enfrentar, para os quais os
cidadãos acreditem ser necessária a ação do g overno. Um governo
eficaz é especialm ente importante nos m om en to s d e grande emer­
gência tra z id o s pela guerra, pela am eaça d e g u e rra , pela grave
tensão internacional, por sérias dificuldades econôm icas e crises
sem elhantes. Sua competência também é n ec essária em períodos
mais co m uns, quando importantes questões en c ab eç am os planos
de cidadãos e líderes. A curto prazo, às v ezes u m governo nãodem ocrático corresponderá melhor a este critério do que um go­
verno dem ocrático, embora isso em geral não aconteça num prazo
maior. D e qualquer maneira, estamos p re o c u p a d o s com governos
que fun c iona m dentro dos confins da d em ocracia. Dentro desses
limites, p a rece razoável desejar um sistem a constitucional dotado
de cláusulas que desestimulem impasses d em o ra d o s, atraso ou
evitam ento de grandes questões, ao m esm o tem p o estimulando a
ação para resolvê-las.
Decisões competentes
Um g o v ern o eficaz é desejável, mas não poderíam os admirar
uma constituição que favoreça a ação resoluta e decisiva, impedin­
do que o governo utilize o conhecimento dispo nív el para solucio­
nar os p ro b lem a s urgentes do país. A ação decisiva não substitui a
política inteligente.
Transparência e abrangência
Com este par de critérios quero dizer que a operação do go­
verno deve ser suficientemente aberta para a visão do público e
simples o bastante em sua essência para que os cidadãos entendam
prontam ente o que ele faz e como está agindo. A atuação do go­
verno não deve ser tão complexa que os cidadãos não consigam
entender o que acontece - e, se eles não en te n d e re m seu governo,
144
Robert A. Dahl
não p o d erão atribuir responsabilidades a seus líderes, especial­
m ente nas eleições.
Flexibilidade
U m sistem a constitucional não precisa ser tão rígido ou tão
im utável e m seu texto e em sua tradição que não permita a adapta­
ção a novas situações.
Legitim idade
S atisfazer aos dez critérios anteriores certam ente seria boa
parte d o cam inho para garantir a sobrevivência de um a constituição
de suficiente legitimidade e lealdade entre os cidadãos e as elites
políticas. N ã o obstante, em um determinado país, certos arranjos
constitucionais seriam mais compatíveis do que em outros, com
norm as tradicionais de legitimidade mais dissem inadas. Por exem­
plo, em bo ra possa parecer paradoxal a muitos republicanos, manter
um m o narca na chefia de um estado, adaptan do a monarquia às
exigências da poliarquia, conferiu maior legitim idade às constitui­
ções dem ocráticas nos países escandinavos, na Holanda, na Bélgi­
ca, no Japão, na Espanha e na Inglaterra. E m compensação, na
m aioria dos países democráticos, qualquer tentativa de misturar um
m on arca com a chefia do Estado provocaria um im pacto nas con­
vicções republicanas disseminadas. Assim, a proposta de Alexander
H am ilton, na Convenção Constitucional norte-am ericana de 1787,
a favo r de u m executivo com mandato vitalício - um monarca
“eleito”
foi rejeitada praticamente sem questionam ento. Elbridge
Gerry, outro delegado presente na Convenção, observou:
N ão h a v ia um milésimo de nossos c o m p a trio ta s que não
fo s s e contra qualquer idéia de monarquia.5
5 S e g u n d o as n o t a s de M adison, num longo d i s c u r s o a I S de ju n h o de 1787,
H am ilton observou: “Com relação ao Executivo, parecia admissível que nenhum
b o m poderia ser estabelecido sobre os princípios r e p u b lic a n o s ... O modelo in­
glês era o único bom nesse aspecto. Deixe-se um ramo do Legislativo manter seu
p o s t o pela vida inteira ou, pelo menos, e nquanto tive r b o m comportamento.
Sobre a dem ocracia
145
Q uan ta diferença fazem as d iferenças?
Diferenças constitucionais desse tipo têm realmente alguma
importância?
Para responder a essa pergunta, devem os acrescentar mais dois
conjuntos de evidências às dos 2 2 países democráticos mais anti­
gos. Podemos extrair uma série de experiências das democracias
“ m ais novas” - países em que as instituições democráticas básicas
foram estabelecidas e mantidas durante a segunda metade do s é ­
culo XX. Por outro lado, temos a história trágica e esclarecedora de
países em que as instituições dem ocráticas foram estabelecidas em
algum ponto no século XX, mas foram rompidas, e eles se sujeita­
ram a um regime autoritário - pelo m enos por algum tempo.
Embora essas três abundantes fontes de comprovação não te­
nh am sido plenamente investigadas ou analisadas, acredito que
apresentem interessantes conclusões.
Para começar, cada urna das alternativas anteriormente enume­
radas existiu em pelo menos u m a democracia estável. Portanto, é
perfeitamente razoável, e até logicam ente necessário, concluir que
existem muitos arranjos constitucionais compatíveis com as insti­
tuições políticas básicas da d e m o c ra c ia poliárquica descrita no
Capítulo 8. Parece que as instituições políticas da democracia poliár­
quica podem assumir muitas formas...
Por que isto acontece? D eterm inadas condições subjacentes
altam ente favoráveis à estabilidade das instituições democráticas
básicas (discutidas no Capítulo 12) prevaleceram em todas essas
democracias mais antigas bastante estáveis. Dadas essas condições
favoráveis, as variações constitucionais, como as descritas, não têm
nenhum grande efeito sobre a estabilidade das instituições dem o­
cráticas básicas. A julgar apenas po r este critério, as variações que
descrevi não parecem importar muito. Assim, dentro de vastos limites,
os países democráticos têm uma am pla escolha de constituições.
Ao contrário, onde as condições subjacentes são altamente
desfavoráveis, é improvável que a democracia venha a ser preser­
v ad a com qualquer projeto constitucional.
Deixemos o Executivo ser tam bém vitalício” . Veja Max Farrand, ed., The Reconl.s
o f lhe Federal Convenlion o f 1787, v. 1, N e w Haven, Yale University Press,
1966, p. 289. O comentário de Gerry d o dia 26 de j u n h o está na p. 425.
146
R o b ert A. Dahl
Com um leve exagero, poderíam os resumir assim os dois pri­
meiros pontos:
Se as condições subjacentes são altamente favoráveis, a esta­
bilidade é provável com praticam ente qualquer tipo de constituição
que o país adotar. Se as condições forem altamente desfavoráveis,
nenhuma constituição salvará a democracia.
Não obstante, há uma terceira possibilidade mais interessante:
num país onde as condições não são altamente favoráveis nem
altamente desfavoráveis, e sim mistas - de modo que a democracia
é incerta, mas absolutamente não-impossível - , a escolha do projeto
constitucional poderia ter importância. Em suma: se as condições
forem mistas em um país - algum as favoráveis e outras desfavorá­
veis —, uma constituição bem planejada ajudaria as instituições
democráticas a sobreviver , ao passo que uma constituição mal
elaborada poderia contribuir p a ra o rompimento das instituições
democráticas.
Por fim, por mais decisiva que seja, a estabilidade não é o úni­
co critério importante. Se tivéssem os de julgá-los por outros crité­
rios, os arranjos constitucionais poderiam ter graves conseqüências
mesmo nos países em que as condições são altamente favoráveis
para a estabilidade democrática. E realmente são... Elas moldam as
instituições políticas concretas dos países democráticos: executi­
vos. legislaturas, judiciários, sistem as partidários, governos locais,
e assim por diante. Por sua vez, a forma dessas instituições teria
importantes conseqüências para a justiça da representação 11a le­
gislatura ou na eficácia do g o verno e, como resultado, poderia até
mesmo afetar a legitimidade d o governo. Nos países em que as
condições são mistas e as perspectivas para a estabilidade dem o­
crática um tanto incertas, essas variações poderiam ser excepcio­
nalmente importantes.
Examinaremos as razões para isto no próximo capítulo.
Capítulo 11
Variedades III:
partidos e sistemas eleitorais
Provavelmente, nenhum a instituição política m olda a p a is a ­
gem política de um país democrático mais do que seu sistem a
eleitoral e seus partidos. Nenhuma apresenta variedade m aior.
As variações são imensas, a tal ponto que um cidad ão , c o n h e ­
cedor do sistema partidário e dos arranjos eleitorais de seu país,
poderá achar incom preensível o panorama político de o u tro país
ou, se compreensível, nada atraente. Para o cidadão de um país em
que apenas dois partidos políticos disputam as eleições, o país d o ­
tado de inúmeros partidos parecerá um caos político. Para o c id a ­
dão de um país multipartidário ter apenas dois partidos po líticos
para escolher parecerá uma camisa-de-força. Se cada um e x a m in a r
o sistema partidário do outro país, as diferenças p arecerão ainda
mais confusas.
Como podem os explicar essas variações? Alguns sistem as
partidários ou eleitorais serão mais democráticos ou m e lh o re s do
que outros em determ inados aspectos?
Comecemos com as principais variações nos sistemas eleitorais.
Os sistemas eleitorais
Há infinitas variações de sistemas eleitorais.1 U m a ra z ã o para
tanta diversidade é o fato de que nenhum poderá satisfazer to d o s os
1 Como afirma um e x ce le n te estudo, as variações são “ incontáveis” . O m e s m o
estudo diz que, “ esse ncia lm e n te , elas se dividem em nove principais s i ste m a s,
148
Robert A. Dahl
critérios pelos quais seria razoável qualquer julgam ento. Como
sem pre, é preciso haver negociações. Se esc o lhem os um sistema,
o bterem os alguns valores - mas à custa de outros.
P o r que isso acontece? Para uma resposta de tolerável brevi­
dade, reduzirei a frustrante série de possibilidades a apenas duas:
Representação proporcionai
Entre as democracias mais antigas, o sistem a eleitoral mais
co m u m foi deliberadamente criado para p ro d uzir um a correspon­
dência bastante aproximada entre a proporção do total de votos
lançados para um partido nas eleições e a prop orção de assentos
que o partido obtém na legislatura. Por exem plo, um partido com
53 % dos votos ganhará 53% dos assentos. E sse tipo de arranjo, em
geral, é conhecido como sistema de representação proporcional ou RP.
First-past-the-post ou FPTP
Se os sistemas de representação proporcional foram criados
para satisfazer um teste de justiça, poderíamos su po r que todos os
países dem ocráticos o adotassem. Contudo, alg uns não o fizeram.
Em vez disso, preferiram manter arranjos eleitorais que podem
aum entar im ensam ente a proporção de assentos conquistados pelo
partido co m o m aior número de votos. D igam os, um partido com
53 % dos votos poderá ter 60% dos assentos. N a variante deste sis­
tem a utilizada na Inglaterra e nos Estados U nidos, é escolhido um
só candidato de cada distrito; vence o candidato que tiver o maior
núm ero de votos. Devido à analogia com corridas de cavalos, é
ch am ado de sistema first-past-the-post - ou FPTP.
q u e re ca em e m três grandes famílias” . Andrew R e y n o ld s e Ben Reilly, eds., The
In tern a tio n a IID E A H amfbook o f FJectoval System D esign, 2. ed.. Estocolmo,
In stituto Internacional para a Democracia e A ssistência Eleitoral. 1997, p. 17.
A s três “ grandes famílias” têm maioria relativa de votos, representação semiproporcional e re p re se n taç ão proporcional. Para maiores d e ta lh e s, veja o Apêndice A.
Sobre a dem ocracia
149
Palavras sobre palavras
Nos Estados Unidos, em geral esse tipo de arranjo é chamado
d e sistem a de pluralidade, po rq ue o candidato com uma plurali­
d a d e (não necessariamente a m aioria) de votos é o vencedor. Os
cientistas políticos muitas vezes se referem a este como sistema de
“ distritos de um só membro com u m a pluralidade de eleições” —
u m título mais literal, mas excessivam ente prolixo. First-past-thep o s t é o nome usado 11a Inglaterra; é o que adotarei aqui.
R P x FPTP
Como indiquei anteriormente, continua-se a discutir que tipo
de sistema eleitoral satisfaz m elhor a exigência de que as eleições
d e v e m ser livres e justas. Os críticos do FPTP alegam que, em g e­
ral, ele falha 110 teste da representação justa; às vezes, falha seria­
m e n te nesse critério. Por exemplo, nas eleições parlamentares da
In g la te rra em 1977, 0 Partido T ra b a lh ista conquistou 64% dos
asse n to s no Parlamento - a m aior m aioria na história parlamentar
m od ern a; 110 entanto, essa conquista deveu-se a apenas 44% dos
votos. O Partido Conservador, com 31% dos votos, ganhou apenas
2 5 % dos assentos, e os azarados dem ocratas liberais, que tiveram o
apoio de 17% dos votantes, terminaram com apenas 7% dos assentos!
(O s candidatos dos outros partidos ganharam um total de 7% dos
votos-e 4% dos assentos.)
Com o acontece essa diferença entre a porcentagem de votos
p a ra um partido e a porcentagem de assentos? Imagine um sistema
dem ocrático minúsculo, com apenas mil membros divididos entre
d e z distritos iguais; de cada um desses distritos os eleitores esco­
lh e m apenas um representante para o corpo legislativo. Imagine
ag o ra que em nossa pequena dem ocracia 510 eleitores (51% do
total) votam para 0 Partido Azul e 490 (ou 49%) para 0 Partido
V e rm elho . Suponhamos então (por mais improvável que pareça)
q u e o apoio para cada um deles é perfeitam ente uniforme em toda a
n o s sa minidemocracia: cada um dos dez distritos tem 51 eleitores
do A zul e 49 do Vermelho. C om o terminaria a eleição? O Partido
A z u l vence em todos os distritos e assim conquista 100% dos
150
R o b ert A. Dahl
assentos e uma “ maioria” de d ez a zero no Parlamento (Tabela 2,
Exem plo 1)! Poderíamos am pliar o sistema, incluindo um país in­
teiro, e aumentar imensamente o núm ero de distritos. O resultado
permaneceria o mesmo.
E razoável ter a certeza de que nenhum país democrático
manteria o FPTP sob tais condições. Esse resultado estranho — e
nenhum pouco democrático - não acontece porque o apoio do par­
tido não é uniformemente distribuído pelo país: em alguns distri­
tos, os Azuis talvez tenham 6 5% dos votantes, em outros podem ter
apenas 40%, e os Vermelhos ali têm os 60% restantes. Os distritos
variam em torno da média nacional. Para uma ilustração hipotética,
examine o Exemplo 2 da Tabela 2.
TABELA
2. Ilustração hipotética do sistema eleitoral First-Past-
the-Post
Há dez distritos, cada um com cem votantes, divididos entre os
dois partidos (Azul e Vermelho), conform e vemos a seguir.
EXEMPLO ]. O apoio ao s partidos é uniforme
Distrito
Números de votos
Azuis
(número)
V erm elh o s
(n ú m ero )
Assentos conquistados
Azuis
Verme
1
51
49
1
0
2
51
49
1
0
3
51
49
1
0
4
51
49
1
0
5
51
49
1
0
0
6
51
49
1
7
51
49
1
0
8
51
49
1
0
9
51
49
1
0
10
51
49
1
0
510
490
10
0
Total
151
Sobre a democracia
EXEMPLO 2. O a p o io a o s p artid o s não é uniform e
Distrito
N úm eros de votos
A zuis
(n úm ero )
Vermelhos
(número)
Assentos co nq uistado s
Azuis
V erme
1
55
45
1
0
2
60
40
1
0
3
40
60
0
1
4
45
55
0
1
5
52
48
1
0
6
51
49
1
0
7
53
47
1
0
8
45
55
0
1
9
46
54
0
1
10
55
45
1
0
50 2
498
6
4
Total
Assim, está evidente que, para que o FPTP resulte em repre­
sentação a c e itav elm en te justa, o apoio ao partido não d e v e ser
uniformemente distribuído pelo país. Inversamente, q u an to mais
uniforme a distribuição do apoio dos votos, maior será a d iv erg ê n ­
cia entre os votos e os assentos conquistados. Portanto, se as dife­
renças regionais dim inuem no país, como aconteceu na Inglaterra
em 1997, aum enta a distorção FPTP.
Se assim é, então por que os países democráticos que usam o
sistema FPTP m ud am para a RP? Por isso, não podem os ignorar o
peso da história e da tradição em países como a In glaterra e os
Estados Unidos, onde este sistema prevaleceu desde o início do
governo representativo. Os Estados Unidos são um ex e m p lo de
primeira classe. O sistem a FPTP norte-americano pode privar uma
boa maioria de afro-am ericanos da representação justa nos legisla­
tivos estaduais e no Parlamento nacional. Para se certificarem de
que os eleitores afro-americanos possam conquistar pelo menos
alguns representantes em seu Legislativo estadual on no Congresso,
os juizes e os legislativos às vezes riscaram as fronteiras d o distrito
152
Robert A. Dahl
de modo a form ar uma área de maioria afro-americana. A forma do
distrito resultante muitas vezes não tem relação algum a com a geo­
grafia, a econom ia ou a história. Num sistema RP, se preferirem
votar em candidatos afro-americanos, os afro-am ericanos seriam
representados em proporção a seus números: num estado em que,
digamos, 20% dos eleitores fossem negros, eles teriam certeza de
preencher cerca de 20% dos assentos com afro-americanos, se fosse
esta sua preferência.
Contudo, se assim for, por que a RP não foi adotada como so­
lução? Principalmente porque a hostilidade à RP é tão disseminada
nos Estados Unidos, que nem os legislativos nem os juizes a levam
a sério, como possível alternativa à gerrymandering' racial.
Palavras sobre palavras
Gerrymandering - ou a divisão arbitrária de distritos eleitorais
para fins estritamente políticos - é uma velha prática usada nos
Estados Unidos. Seu nom e vem de Elbridge Gerrv, que encontra­
mos em capítulo anterior como delegado à Convenção Constitucio­
nal norte-americana. Eleito governador de M assachussetts, em
1812, Gerry redesenhou as fronteiras do distrito para os represen­
tantes ao L egislativo do estado que ajudaram os d em ocratas a
manter a m aioria. Q uando alguém observou que um distrito tinha
a forma de um a salam andra (salamander , em inglês), um crítico
disse que ele parecia mais uma Gerrymander (ou “ G errym andra”).
A palavra gerrym ander e sua forma verbal, to gerrym ander [em
português, mais ou m enos “gerrymandrejar” ], depois entraram no
vocabulário dos norte-americanos.
Preconceitos históricos a favor do sistema FPTP são escorados
por argumentos mais razoáveis. Na visão dos que o apóiam, sua
tendência para am plificar a maioria do partido v encedor no Legis­
lativo tem duas conseqüências desejáveis.
E x p r e s s ã o i n g l e s a , i n t r a d u z í v e l , que sig nifica o ato d e c r i a r , a r b i t ra r i a m e n t e ,
três a n o s de i n f l u ê n c i a e l e i t o r a l de m o d o a gar an tir a v itó ria d e u m c a n d i d a t o ou
partido. (N. d o E .)
Sobre a democracia
153
Sistemas biparíidários x multipartidários
É com u m defenderem o FPTP justam ente p o rq u e ele cria obs­
táculos p ara terceiros partidos e, com isso, ajuda a c ria r os sistemas
bipartidários muito admirados especialmente nas democracias de
fala inglesa - que também não gostam e den ig re m os sistemas
multipartidários. Qual será o melhor?
U m a enorme discussão gira em torno das virtudes relativas
desses d o is sistem as. De modo geral, as v a n ta g e n s de cada um
refletem suas desvantagens. Por exemplo, uma v an tag em do siste­
ma bipartidário é dar peso menor aos eleitores, sim plificando suas
opções, qu e se reduzem a duas. Contudo, do p o n to de vista de
quem defende a RP, essa redução drástica das alternativas disponí­
veis debilita seriamente a liberdade de escolha d o s eleitores. As
eleições p o d em ser perfeitamente livres, diriam o s defensores da
RP - m as com certeza não são nada justas, porque n egam às mino­
rias a representação.
Governo eficaz
Os defensores dos sistemas bipartidários tam bém apoiam o
FPTP porque há mais uma conseqüência. Ao am plificar a maioria
legislativa do partido vencedor, o FPTP torna m ais difícil para o
partido m inoritário a formação de uma coalisão ca p az de impedir
que o partido da maioria concretize seu programa - ou, como diriam
os líderes da maioria, seu “mandato popular” . C o m a maioria am­
plificada 110 Legislativo, os líderes partidários norm alm ente terão
votos de sobra, mesmo que alguns m em bros p asse m para a oposi­
ção. Assim , diz o argumento, 0 FPTP ajuda os govern os a corres­
ponder ao critério da eficácia. Em com pensação, e m alguns países,
a RP ajudou a produzir tantos partidos e alianças rivais e confli­
tantes 110 Parlamento, que as coalisões da maioria são dificílimas
de form ar e muitíssimo instáveis. C om o resultado, a eficácia do
governo é bastante reduzida. A Itália é muito citada com o exemplo.
Não obstante, os defensores do FPTP, em geral, ignoram que
em alguns países com sistemas de RP grandes program as de refor­
ma foram votados por maiorias parlamentares estáveis, muitas ve­
154
Robert A. D ahl
zes consistindo de uma coalisão de dois ou três partidos. Muitas
dem ocracias com sistemas de RP, co m o a Holanda e os países es­
candinavos, são verdadeiros modelos d e reforma pragmática com­
binada com a estabilidade.
A lgu m as opções básicas para as con stitu ições democráticas
A gora vemos por que a reforma de um a constituição ou a cria­
ção de um a nova deve ser levada m u ito a sério. E uma tarefa tão
difícil e complexa quanto o projeto de um a nave tripulada para a
sondagem do universo. Assim com o nenhum a pessoa sensível en­
tregaria a um amador o projeto de u m a nave espacial, uma consti­
tuição exigirá os melhores talentos de um país. A o contrário das
naves espaciais, importantes inovações constitucionais requerem a
concordância e o consentimento dos governados para resistir.
As principais opções constitucionais e as diversas possibilida­
des de combiná-las apresentam uma form idável série de alternati­
vas. Por enquanto não precisarei repetir minha advertência de que
toda alternativa geral permite uma variedade quase ilimitada de
escolhas mais específicas. Entretanto, exam ine com prudência al­
gum as orientações para pensar nas alternativas constitucionais.
C om ecem os com as cinco possíveis combinações de sistemas
eleitorais e chefes do Executivo:
A opção do continente, europeu: governo parlamentar com
eleições de RP. O governo parlam entar é a opção dominante das
dem ocracias mais antigas e, entre essas, predomina sobre o gover­
no presidencialista.2 A combinação fav orita entre as democracias
mais antigas, como vimos, é o sistem a parlamentar em que os
m em b ro s são eleitos em algum s is te m a de representação propor­
cional. Com o esta combinação é a predom inante na Europa (onde
2 A propósito, o fato de um país ser federal o u unitário não tem nada a ver em
especial com sua escolha entre os sistemas pre sidencialista ou parlamentarista.
D o s sistem as federais entre as democracias m a is antigas, quatro são parlamenta­
ristas (A lem anha, Austrália, Áustria e C a n a d á ) , enquanto apenas os Estados
U n id o s é presidencialista e a Suíça um h íb rid o singular. Assim, podemos des­
c on ta r o federalismo como fator d e term inante na escolh a entre presidencialismo
e parlamentarism o.
Sobre a democracia
155
as novas dem ocracias ta m b é m a adotaram), eu a c h a m a r e i d e
“opção do continente eu ro p eu ” .
A opção inglesa (ou Westminster,).' governo parlam entar com
eleições FPTP. Devido a suas origens e ao fato de ser p re v alece n te
nas democracias de fala inglesa, além dos Estados Unidos, eu a
chamarei de opção inglesa —também chamada “modelo W e stm in ster” ,
por causa da sede do governo britânico. Apenas quatro das d e m o ­
cracias antigas mantêm esta solução há muitíssimo tempo: Inglaterra,
Canadá, Austrália e N o v a Zelândia - que a abandonou em ,1993.?
A opção cios Estados Unidos: governo presidencialista com
eleições FPTP. Os E stados Unidos são a única das d em o c ra c ia s
mais antigas que ainda utiliza esta combinação, daí o nom e. M e ia
dúzia das democracias mais novas também escolheram este arranjo.
A opção latino-americana: governo presidencialista com elei­
ções de representação proporcional. Os países latino-am ericanos
seguiram a mesma via constitucional dos Estados Unidos, p r e f e ­
rindo o governo p re sid e n cialista . Durante a segunda m e t a d e do
século XX, em geral optaram pela representação proporcional, se­
guindo o sistema eleitoral europeu. Nos 15 países latino-americanos
em que as instituições democráticas estavam mais ou menos estabele­
cidas no início do século, o modelo constitucional era basicam ente
uma combinação de governo presidencialista e representação p ro p o r­
cional4 - por isso. a chamarem os de opção latino-americana.
E impressionante que nenhum a das democracias mais a n tig as
(com exceção da C osta Rica) lenha optado por essa co m binação .
Ainda que mostrassem forte predisposição para a representação
proporcional, as antigas democracias rejeitaram unanim em ente o
3 Num referendo acontecido em 1992 e 1993, os neozelandeses re je ita r a m o
FPTP. No referendo o b r i g a t ó r i o de 1993. a maioria adotou um si s t e m a q u e
combina a proporcionalidade c o m a eleição de alguns membros do P a r l a m e n t o
de distritos e outros de listas dos partidos.
Para detalhes, veja D ie te r N o h l e n . “ Sistemas electorales y gobernabilidad"’, ein
Dieter Nohlen. ed., T.tecciónes y .sistemas de partidos eu America L a tin a . San
José. Costa Rica. Instituto In tera m e rica no de Derechos Humanos. 1993. p. 3 9 1 424. Veja também Diete r N o h l e n , ecl., Enciclopédia electo’\ü latiiioam ericana
r dei Caribe. San José, C o s t a Rica. Instituto Interamericano de D e r e c b o s H u ­
manos, 1993. Sem e x c e ç õ e s , todos os 12 países em ilhas do C aribe r e c e n t e ­
mente independentes q u e Iraviam sido colônias britânicas adotaram o m o d e l o de
Constituição britânica (W estm in ster).
156
Robert A. Dahl
go verno presidencialista. A Costa Rica, única exceção, ao contrário
cie todos os outros países latino-am ericanos, é firmemente demo­
crática desde por volta de 1950 - p or isso, eu a considero parte das
dem ocracias mais antigas. A o contrário destas, a Costa Rica com­
b in a o presidencialismo com a representação proporcional.
A opção mista: outras combinações. Paralelamente, muitas
outras democracias criaram arranjos constitucionais bastante dis­
tanciados desses tipos mais ou m enos “ puros” - visando minimizar
as conseqüências indesejáveis e aproveitar suas vantagens. A Fran­
ça, a Alem anha e a Suíça são boas ilustrações dessa criatividade
constitucional.
A Constituição da Quinta R epública francesa prevê um presi­
den te eleito com poder considerável e um primeiro-ministro que
d epende do Parlamento. A França tam bém modificou o sistema
eleitoral FPTP: nas eleições em que n enhum candidato à Assem­
bléia Nacional recebe a maioria dos votos, há uma segunda vota­
ção. Nessa segunda eleição, entra qualquer candidato que tenha
ob tido mais de 12,5% dos votos registrados na primeira. Assim, os
pequ en os partidos podem tentar conquistar um assento aqui e ali no
prim eiro turno - mas no segundo turno, eles e seus eleitores podem
d ecid ir apoiar um dos dois candidatos m ais fortes.
Na Alemanha, metade dos m em bro s do Bundestag é escolhida
em eleições do tipo FPTP, e a outra m etade, pela representação
proporcional. A Itália e a Nova Zelândia adotaram versões da solu­
ção alemã.
P ara adaptar o sistema político à sua população diversificada,
os suíços criaram um executivo pluralista, consistindo de sete con­
selheiros eleitos para o Parlamento por quatro anos. O Executivo
plural suíço permanece único entre as dem ocracias mais antigas.5
A lg u m a s orientações sobre as con stitu ições democráticas
A partir das experiências das democracias mais antigas abordadas
nos dois últimos capítulos, apresento as seguintes conclusões:
5 E m a is novas também. Por alguns anos, o U rug ua i teve um Executivo plural,
q u e d e p o is a b a n d o n o u .
S o b re a democracia
•
•
•
•
•
157
A maioria dos problem as básicos de um país não pode ser re­
solvida com um projeto constitucional. Nenhuma Constituição
preservará a dem ocracia num país cujas condições sejam alta­
mente desfavoráveis. U m país em que as condições são altamente
favoráveis pode preservar suas instituições democráticas básicas
sob uma grande variedade de arranjos constitucionais. Entretanto,
um projeto constitucional cuidadosamente elaborado pode servir
para preservar as instituições democráticas básicas em países cujas
condições subjacentes sejam mistas - tanto favoráveis, como des­
favoráveis. (Mais sobre isto no próximo capítulo.)
Por mais essencial que seja, manter a estabilidade dem ocrática
fundamental não é o ú nico critério pertinente a uma boa C o n s­
tituição. Entre outros aspectos, representação justa, transparên­
cia, abrangência, sensibilidade e governo eficaz são tam bém
importantes. Arranjos constitucionais específicos podem e pro­
vavelmente terão conseqüências para valores como esses.
Todos os arranjos constitucionais têm algumas desvantagens,
nenhuma satisfaz a todos os critérios razoáveis. De um ponto
de vista democrático, n ão existe a Constituição perfeita. Além
do mais, a introdução ou a reforma de uma Constituição tende
a resultados um tanto incertos. Conseqüentemente, um projeto
ou uma reforma constitucional exige opiniões sobre negocia­
ções aceitáveis entre as metas, os riscos e as incertezas da m u­
dança.
Os norte-americanos desenvolveram uma cultura, uma habili­
dade e uma prática política durante dois séculos que permitem
um funcionamento^satisfatório de seu sistema presidencialcongressista com eleições do tipo FPTP, federalismo e forte re­
visão judicial. Contudo, o sistema norte-americano é com plica­
díssimo e provavelmente não funcionaria tão bem em qualquer
outro país. De qualquer maneira, não foi lá muito copiado. T a l­
vez não devesse m esm o ser copiado.
Alguns estudiosos afirmam que a combinação latino-americana
de presidencialismo e representação proporcional contribuiu
para as quebras da dem ocracia, tão freqüentes entre as repúbli­
cas das Américas Central e do Sul/' Embora seja difícil separar
os efeitos da forma constitucional das condições adversas que
6 Veja Juan J. Linz e Arturo Valenzuela, eds., The Faihtre o f Presn/enfio/ Deinocracv.
Baltimore, Johns Hopkins U n iv e rsity Press, 1994.
158
Robert A. Dahl
eram as causas subjacentes da polarização e da crise política,
talvez fosse mais sensato que os países democráticos evitassem
a opção latino-americana...
Movido por seu otimismo em relação à Revolução Francesa e
à norte-americana, Thomas Jefferson um a vez disse que seria bom
haver uma revolução em cada geração. Essa idéia romântica foi por
terra durante o século XX pelas incontáveis revoluções que falharam
trágica ou tristemente - ou, pior, produziram regimes despóticos.
M esm o assim, não seria má idéia se um país democrático reunisse
m ais ou menos uma vez a cada vinte anos um grupo de estudiosos,
líderes políticos e cidadãos bem inform ados para avaliar sua Cons­
tituição não apenas à luz da experiência, mas também do corpo de
conhecimentos em rápida expansão obtidos de outros países demo­
cráticos.
Parte IV
As condições favoráveis e
desfavoráveis
Capítulo 12
Que condições subjacentes
favorecem a democracia?
O século X X foi um período de muitos revezes democráticos.
Em mais de setenta ocasiões, a democracia entrou em colapso e
deu lugar a um regime autoritário.1 Mas também foi uni momento
de extraordinário sucesso democrático. Antes de term inar, o século
XX transformou-se numa era de triunfo dem ocrático. O alcance
global e a influência de idéias, instituições e práticas democráticas
tornaram este século, de longe, o período mais florescente para a
democracia na história do homem.
Portanto, temos duas questões a enfrentar - ou melhor, a
mesma questão, apresentada de duas maneiras. C o m o se pode ex­
plicar o estabelecimento de instituições dem ocráticas em tantos
países, em tantas partes do mundo? E como é possível explicar sua
falha? Em bo ra seja impossível uma resposta com pleta, sem a me­
nor dúvida há dois conjuntos de fatores inter-relacionados que têm
importância decisiva.
1 Criei essa e stim a tiv a juntando listas (e eliminando salto s) d e dois estudos que
usaram c ritério s um tanto diferentes: Frank Bealey, “ Stnbiiity and Crisis: Fears
About T h re a ts to Democracv". European Journal o f P o lifica l Research 15
(1987), p. 6 8 7 - 7 1 5 - e Alfred Stepan e C.indy S k a c h , “ P r e síd e n lia lism and
P a rlia m en tarism in Comparative Perspective", em Ju an J. L i n z e Arturo Valenzuela, eds.. The Faihtre o f Presklential Govenwieiit. B a lt i m o r e . Jolins Hopkins
Universiíy P re ss, 1994. p. 119-136.
162
Robert A. Dahl
A falh a das alternativas
Em primeiro lugar, no decorrer do século, as principais alter­
nativas perderam-se na competição com a democracia. Já pelo final
do prim eiro quarto do século, as formas não-democráíicas de go­
verno que desde tempos imemoriais dom inaram as convicções e os
costum es pelo mundo afora - monarquia, aristocracia hereditária e
oligarquia descarada - haviam fatalmente perdido a legitimidade e
a força ideológica. Embora tenham sido substituídas por alternati­
vas antidemocráticas bem mais populares na forma do fascismo,
nazism o, leninismo e outros credos e governos autoritários, essas
floresceram apenas brevemente. O nazism o e o fascismo foram
m ortalm ente feridos pela derrota das forças do Eixo na Segunda
Guerra Mundial. Mais íarde, no mesmo século, especialmente na
A m éric a Latina, as ditaduras mililares caíram sob o peso de suas
falhas econômicas, diplomáticas e até militares (como aconteceu
na Argentina). Conforme se aproximava a últim a década do século,
o rem anescente rival totalitário mais im portante da democracia - o
leninism o encarnado 110 comunismo soviético - caiu abruptamente,
debilitado de modo irreparável pela decadência interna e pelas
pressões externas.
C om isso, estaria a democracia agora segura pelo mundo afo­
ra? Olimista (e, como se viu, equivocado), em 1919 o presidente
W o o d ro w Wilson proclamou, depois do final da Primeira Guerra
M undial, que afinal 0 mundo estava “ seguro para a democracia".
Será?
Infelizmente, não. A vitória definitiva da democracia não fora
obtida, nem estava perto. A China, país mais populoso sobre a terra
e grande potência mundial, ainda não havia sido democratizada.
D urante o s'qu atro mil anos de ilustre civilização, o povo chinês
jamais experimentou a democracia - sequer por uma única rczinha:
as perspectivas de que 0 país logo se tornasse democrático eram
muitíssimo duvidosas. Da mesma forma, regimes não-democráticos
persistiam em muitas outras partes do mundo: 11a África, no su­
deste asiático, 110 Oriente Médio e em alguns dos países remanes­
centes da dissolvida União Soviética. Na maioria desses países, as
condições para a democracia não eram altam ente favoráveis, não se
sabia se ou como eles fariam a transição para a democracia. Por
Sobre a democracia
fim, em muitos países que haviam feito a transição e introduziram
as instituições políticas básicas da democracia poliárquica, as con­
dições subjacentes não eram favoráveis o bastante para garantir
que a democracia sobrevivesse indefinidamente.
Condições subjacentes? Já sugeri mais de uma vez que certas
condições subjacentes (ou históricas) em um país são favoráveis à
estabilidade da democracia e que onde essas condições estão fra­
camente presentes ou totalmente ausentes é improvável existir a
democracia - ou, se existe, provavelmente é precária.
F I G U R A 8.
Que condições favorecem as instituições democráticas?
Condições essenciais para a democracia:
1. Controle dos militares e da Polícia por funcionários eleitos
2. Cultura política e convicções democráticas
3. Nenhum controle estrangeiro hostil à democracia
Condições favoráveis à democracia:
4. Uma sociedade e uma economia de mercado modernas
5. Fraco pluralismo subcultural
E agora é o momento de perguntar: quais são essas condições?
Para responder, podemos aproveitar o vasto conjunto da expe­
riência pertinente proporcionada pelo século XX: os países que
passaram por uma transição para a democracia consolidaram suas
instituições democráticas e as conservaram por muitas décadas; os
países em que a transição foi seguida peio desmoronamento e os paí­
ses que jamais passaram pela transição. Esses exemplos de transi­
ção democrática, consolidação e rompimento indicam que as cinco
condições (provavelmente há mais) afetam bastante as oportunida­
des para a democracia em um país (Fig. 8).
Intervenção estraugeira
É menos provável que se desenvolvam as instituições demo­
cráticas num país sujeito à intervenção de outro hostil ao governo
democrático nesse país.
- 164-
RoberffA. Dahl
Esta condição, às vezes, é suficiente para explicar por que as
instituições democráticas deixaram-de se desenvolver ou por que
não persistiram num país em que as outras condições eram bem
mais favoráveis. Por exemplo, não fosse a intervenção da União
Soviética depois cia Segunda Guerra Mundial, a Checoslováquia
hoje provavelmente estaria entre j í s antigas democracias. A inter­
venção soviética também impediu que a Polônia e a Hungria desen­
volvessem instituições democráticas.
Mais surpreendente, até as íiitimas décadas do século XX, os
Estados Unidos haviam compilado um triste recorde de intervenção
11a América Latina, onde algumas vezes aluou contra um governo
popularmente eleito, solapando-o. para proteger empresas norteamericanas ou ( 11a concepção oficial) sua própria segurança nacio­
nal. Embora esses países latino-americanos, em que a democracia
era podada no botão, nem sem pre fossem plenamente democráti­
cos, se não sofressem a intervenção norte-americana (ou, o que se­
ria bem melhor, obtivessem um forte apoio em seus primeiros
passos em direção à democratização), com 0 (empo as instituições
democráticas poderiam muito bem ter-se desenvolvido. Um exem­
plo inegavelmente péssimo foi a intervenção clandestina das Agên­
cias Norte-americanas de Inteligência na Guatemala em 1964, para
derrubar 0 governo eleito de um presidente populista de tendência
esquerdista, Jacopo Arbenz.
Com 0 desmoronamento da União Soviética, os países da Eu­
ropa Central e do Báltico rapidamente começaram a instalar insti­
tuições democráticas. Aiém cio mais. os Estados Unidos e, de modo
gerai, a comunidade internacional começaram a fazer oposição às
ditaduras latino-americanas e em outros lugares, e a apoiar o desen­
volvimento dá instituições democráticas em boa parte do mundo.
Jamais, em toda a história do mundo, as forças - políticas, econô­
micas e culturais - internacionais deram tanto apoio às idéias e às
instituições democráticas. Assim, durante as últimas décadas do
século XX, ocorreu uma épica mudança no clima político do mun­
do, que melhorou imensamente as perspectivas para o desenvolvi­
m ento da democracia.
Sobre-a democracia
165
Controle dos m ilitares e da Polícia
É improvável que as instituições políticas dem ocráticas se
desenvolvam, a menos que as forças militares e a Polícia estejam
sob pleno controle de funcionários democraticamente eleitos.
Em contraposição à ameaça externa-da intervenção e s tra n g e i­
ra. talvez a ameaça interna mais perigosa para a dem ocracia venha
de líderes que têm acesso aos grandes meios da coerção física: os
militares e a Polícia. Se representantes democraticamente eleitos
pretendem obter e sustentar um controle eficaz sobre as fo rças p o ­
liciais e militares, os membros da Polícia e os militares, e s p e c ia l­
mente entre os oficiais, devem ceder. Sua deferência ao controle
dos líderes eleitos deve estar profundamente arraigada, para n ão ser
arrancada. A razão pela qual o controle civil se d esenvolveu em
alguns pa/ses e não em outros é complexa demais para s e r aqui
descrita. Para nossos objetivos, o importante é que, sem ele, as
perspectivas para a democracia são vagas.
Pensemos na história infeliz da América Central. D o s 47 g o ­
vernos da Guatemala, El Salvador, Honduras e Nicarágua entre
1948 e 1982, mais de dois terços obtiveram o poder por m e io s d ife ­
rentes de eleições livres e justas - em geral, golpes m ilitares.2
Em compensação, a Cosia Rica tem sido um farol da d e m o c r a ­
cia na região desde 1950. Por que os costa-riquenhos c o n se g u iram
desenvolver e manter as instituições democráticas quancio to d o s os
seus vizinhos não conseguiam? Parte da resposta está na existência
de outras condições favoráveis. Em todo caso. mesmo essas não
sustentariam um governo democrático diante de um g o lp e m ilitar,
como (antas vezes aconteceu no resto da América Latina. E m 1950,
a Costa Rica eliminou, de modo impressionante, essa a m ea ça: em
decisão singular e audaciosa, o democrático presidente aboliu os
militares!
Nenhum outro país seguiu o exemplo da Costa R ica. nem há
muita probabilidade de que algum o faça. Nada poderia ilustrar
-}
Mark Rosenherg. “Political Obstacles Io Democracy m Central A m e r i c a ” , em
James M . Malloy e M itche l! S e lig son, etls.. Aullwriiariaus a n d ü e n to c m /x :
Regime Tram itim in Lalin America , Pittsburgh. University o f Pittsburgli Press,
1987, p. 193-250.
166
Robert A. Dahl
mais vivamente o quanto é decisivo que os funcionários eleitos es­
tabeleçam e mantenham o controle sobre os militares e a Polícia,
para estabelecer e preservar as instituições democráticas.
Conflitos culturais fracos ou ausentes
Instituições políticas democráticas têm maior probabilidade de
se desenvolver e resistirem num país culturalmente bastante homo­
gêneo e menor probabilidade num país com subculturas muito dife­
renciadas e conflitantes.
Em geral, culturas distintas formam-se em torno de diferenças
de língua, religião, raça, identidade étnica, região e. às vezes, ideolo­
gia. Os membros de uma comunidade compartilham u m a identida­
de e laços emocionais, distinguem nitidamente o “nós” d o “eles” e
entre os outros m em bros do grupo procuram seus relacionamentos
pessoais: amigos, companheiros, parceiros de casam ento, vizinhos,
convidados. Com freqüência, empenliam-se em cerimônias e rituais
que, entre outros efeitos, definem suas -fronteiras de grupo. Esta é
uma das maneiras pelas quais uma cultura se torna virtualmente um
“modo de vida” para seus membros, um país dentro de um país.
uma nação dentro de nação. Neste caso, a sociedade está vertical­
mente estratificada, por assim dizer.
Conflitos culturais podem irromper na arena política, como
normalmente acontece: nas questões de religião, língua e códigos
de vestimenta nas escolas, por exemplo; na igualdade de acesso à
educação; nas práticas discriminatórias de um grupo era relação ao
outro; ou, se o governo apóia a religião ou as instituições religio­
sas, quais e como; ou as práticas de um grupo que outro acha pro­
fundamente ofensiva e deseja proibir, como o aborto, o abate de
vacas ou roupas “ indecentes”; ou. ainda, como e se as fronteiras
territoriais e políticas devem ser adaptadas para satisfazer a desejos
e exigências de grupos - e assim por diante... etc.
Essas questões impõem uni problema especial para a democracia.
Os adeptos de uma determinada cultura muitas vezes consideram suas
exigências políticas uma questão de princípio, de con vicção pro­
fundamente religiosa ou mais ou menos religiosa, de preservação
da cultura ou sobrevivência do grupo. Conseqüentemente, conside­
Sobre a democracia
-
167
ram suas exigências por "demais:1decisivas- para permitirem uma
solução conciliatória - não são passíveis de negociação. Não obs­
tante. nu m processo democrático pacífico, a solução de conflitos
políticos, em geral, requer negociação, conciliação, soluções con­
ciliatórias.
Assim, não é de espantar a descoberta de que os.países democrá­
ticos mais antigos e politicamente estáveis em gerai conseguiram
evitar conflitos culturais graves. Mesmo existindo significativas
diferenças culturais entre os cidadãos, em geral eles permitiram
que diferenças mais negociáveis (em questões econômicas, por
exemplo) dominem a vicia política.
N ã o existirão exceções a essa situação aparentemente feliz?
Algum as. A diversidade cultura! é especialmente significativa nos
Estados Unidos, na Suíça, na Bélgica, na Holanda e no Canadá. No
entanto, se a diversidade ameaça gerar conflitos culturais intratá­
veis, c o m o as instituições democráticas foram mantidas nesses
países?
E m bora muito diferentes, suas experiências mostram que as
conseqüências políticas potencialmente adversas da diversidade
cultural às vezes podem ser mais írafáveis em países onde todas as
outras condições são favoráveis à democracia.
A a ssim ila çã o
Esta foi a solução dos Estados Unidos. Da década de 1840 aos
anos 1920. a cultura dominante, que durante duzentos anos de go­
verno colonial e independência fora solidamente estabelecida por
colonizadores brancos vindos principalmente da Inglaterra, viu-se
diante de imigrantes nào-briíânicos provenientes da Irlanda. Es­
candinávia, Alemanha, Polônia, Itália e outros cantos - imigrantes
que em geral se distinguiam por diferenças na língua (com a exce­
ção dos irlandeses), na religião, na comida, nas roupas, nos costu­
mes, no comportamento, na vida comunitária e em outras
características. Por volta de 1910. praticamente um em cada cinco
residentes nos Estados Unidos era pessoa que havia nascido em
outro lugar; além do mais, os pais de mais de um em cada quatro
brancos lá nascidos haviam, por sua vez, nascido no exterior. Não
168
Robert A. Dahl
obstante, em uma geração de duas, depois que os imigrantes chegaram aos Estados Unidos, seus descendentes já esfavam assimilados
à cultura dominante e tão completamente que, embora ainda hoje
m uitos norte-americanos mantenham (ou criem ) certo apego à
cultura ou ao país ancestral, sua identidade e lealdade política do­
m in an te são norte-americanas.
A p esar do impressionante sucesso da assimilação na redução
de conflitos culturais que a imigração em m assa poderia ter provo­
cad o nos Estados Unidos, a experiência norte-americana revela
algum as falhas decisivas nesse tipo de solução.
P ara começar, a dificuldade da assim ilação foi imensamente
sim plificada porque boa parte dos imigrantes adultos que foram
p ara os Estados Unidos para conseguir uma vida melhor estava
bastante ansiosa em se deixar assimilar, em se tornar “verdadeiros
norte-am ericanos” . Seus descendentes mais ainda. Assim, a assi­
m ila ção foi principalmente espontânea ou reforçada por mecanis­
m os sociais (como a vergonha) que m inim izaram a necessidade de
coerção pelo Estado.3
Se um a população maciçamente constituída de imigrantes foi
m uito bem assimilada em seu todo, quando a sociedade nortea m e r ic a n a viu-se diante de diferenças raciais ou culturais mais
p ro lu n d a s , os limites dessa abordagem logo se revelaram. Nos enfren tam en to s entre a população branca e os povos nativos que há
m u ito o c u p a v a m este Novo Mundo, a assim ila ç ã o deu lugar à
coerção, a mudanças forçadas e ao isolamento em relação à socie­
dade dom inante. A sociedade norte-americana também não conse­
guiu assim ilar o grande corpo de escravos afro-americanos e seus
d escend entes - que. ironicamente, como os indígenas, já viviam na
A m éric a do Norte bem antes da chegada da maioria dos outros
im igrantes. Barreiras de casta baseadas em raça e legalmente coer­
citivas im pediram a assimilação com eficácia. Fracasso um tanto
p arecid o tam bém ocorreu 110 final do século X IX , quando chega­
ram im igrantes asiáticos para trabalho braçal nas ferrovias e 11a
agricultura.
E m b o r a , c o m o se pensava, não deixasse de existir c o erç ão . Na escola, as crian­
ç as e ram unifo rm em ente obrigadas a falar inglês. M u i t o rapidamente, perdiam a
c o m p e t ê n c ia e m sua língua ancestral. Fora de casa e d a s vizinhanças, o inglês
e ra e m p r e g a d o quase exclusivamente - e ai de quem n ã o soubesse compreender
ou r e s p o n d e r e m inglês, por pior que fosse.
Sobre a democracia
169
_ Houve ainda mais uma grande divisória que a assimilação não
conseguiu transpor. No início do século XIX, desenvoive«-se no
sul dos Esíados Unidos lima subcultura distinta, com economia e
sociedade que dependiam da escravidão. Os norte-americanos que
viviam nos esíados do Sul e seus compatriotas dos esíados do
Norte e do Oeste estavam divididos em dois estilos de vida funda­
mentalmente incompatíveis. O resultado foi um “conflito de repressão
impossível” que, apesar dos esforços, não poderia ser resolvido
com soluções conciliatórias obtidas por meio de negociações pací­
ficas.4 Houve uma guerra civil que durou quatro anos e custou
inúmeras vidas. O conflito também não terminou depois da derrota
do Sul e da abolição da escravatura. Emergiram então uma sub­
cultura e uma estrutura social sulistas distintas, em que a sujeição
de cidadãos afro-americanos era reforçada pela ameaça e pela rea­
lidade da violência e do terror.
Essas foram as falhas da assimilação no passado. Pelo final do
sécido XX, ainda não se sabia muito bem se a prática norteamericana da assimilação funcionaria com a minoria hispânica e
outras minorias conscientes, que aumentavam intensamente. Será
que os Estados Unidos se transformarão numa sociedade multicul­
tural em que a assimilação já não assegure o tratamento pacífico de
conflitos culturais sob os procedimentos democráticos? Ou se tor­
nará uma sociedade em que as diferenças culturais motivam com­
preensão, tolerância e harmonização bem maiores?'
A decisão pelo consenso
Subculturas distintas e potencialmente conflitantes existiram
na Suíça, na Bélgica e na Holanda. O que podemos aprender com
as experiências destes três países democráticos?
4 M uitos volumes foram escritos sobre as causas da guerra civil nos Estados Uni­
dos. Minlia rápida afirmação, natu ralm ente, não faz justiça aos complexos
eventos e causas que levaram ao conflito.
Para uma excelente análise com parativa, veja Miclrael W a lz e r. Ou Tokration.
N ew Haven e Londres, Yale University Press, 1997. N u m epílogo, ele oferece
“ Reflexões sobre o multiculturalismo norte-americano” , p. 93-112.
170
-
- Roberl A. Dahl
--
Cada um deles crio» arranjos políticos que exigiam unanimi­
dade ou amplo consenso nas decisões tomadas pelo gabinete e pelo
Parlamento. O princípio do governo da maioria deu lugar (em graus
variados) a um princípio de unanimidade. Assim, qualquer decisão
do governo que afetasse de modo significativo os interesses de uma
ou mais dás subculturas seria tomada apenas com a concordância
explícita desse grupo 110 gabinete ou no Parlamento. Essa solução
foi facilitada pela representação proporcional, que assegurava que
os representantes de cada um dos grupos estivessem representados
co m justiça 110 Parlamento e. também no gabinete. Com a prática do
consenso adotada nesses países, os membros do gabinete de cada
subcultura detinham o poder de veto em relação a qualquer política
com a qual discordassem. (Em cada um dos três países, esse tipo de
arranjo - a que os cientistas políticos se referem como “democracia
de associação7' - varia bastante nos detalhes. Para saber mais, veja
o A pêndice B.)
Evidentem ente, esses sistemas consensuais não podem ser
criad os ou não funcionarão bem, senão sob condições muito espe­
ciais, que incluem um talento para a conciliação: grande tolerância
para a transigência; líderes confiáveis para negociar soluções para
conflitos que ganhem 0 consentimento de seus seguidores; um con­
senso em relação a metas e valores básicos, amplo 0 suficiente para
tornar os acordos viáveis; uma identidade nacional que desestimule
as e x ig ê n c ia s de uma completa separação — e um compromisso
relativo aos procedimentos democráticos que exclui os meios vio­
lentos ou revolucionários.
Essas condições são ineomuns. Onde estão ausentes, os ar­
ranjos consensuais são improváveis. Mesmo existindo de alguma
f o rm a , co m o indica o exemplo trágico do Líbano, elas poderão
cair sob a pressão de um conflito cultural grave. Uma vez des­
crito p elo s cientistas políticos como “ dem ocracia de associação"
m u ito bem -sucedida, o Líbano mergulhou num a demorada guer­
ra civil em 1958, quando a tensão interna se mostrou grande
d e m a is p ara seu sistema consensual.
Sobre a dem ocracia
17 1
■Sistemas eleitorais
As diferenças culturais muitas vezes se tornam iüconíroláveis
porque são alimentadas por políticos e m competição pelo apoio. Os
regimes autoritários às vezes conseguem usar seu grande poder
coercitivo para derrotar e reprimir o s conflitos culturais, que ir­
rompem como decréscimos da coerção com passos em direção à
democratização. Tentados por lucros fáceis proporcionados pelas
identidades culturais, os políticos poderão criar, deliberadamente,
apelos aos membros de seu grupo cultural e. dessa maneira, acirrar
animosidades latentes, transformando-as em ódio que culminará
em “ limpeza cultural”.
Para evitar esse resultado, os cientistas políticos têm dito que
os sistemas eleitorais poderiam ser planejados para mudar os in­
centivos dos políticos para tornar a conciliação mais lucrativa do
que o conflito. Sob os arranjos propostos por eles, nenhum candi­
dato poderia ser eleito com o apoio de apenas um grupo cultural,
teria de conquistar votos de diversos grupos grandes. 0 problema,
naturalmente, é persuadir os líderes políticos a adotarem arranjos
desse tipo no início do processo de democratização. Uma vez ins­
talado um sistema eleitoral mais divergente, a espiral em direção
ao conflito cultural poderá se tornar irreversível.
A separação
Quando as fendas culturais são profundas demais para serem
superadas por quaisquer das soluções anteriores, resta a solução de
que os grupos culturais se separem em diferentes unidades políticas
dentro das quais possuam autonomia para manter sua identidade e
realizar os mais importantes objetivos de sua cultura. Lm algumas
situações, a solução poderia ser um sistema federaiisía em que as
unidades (estados, províncias, cantões) sejam suficientemente au­
tônomas para abranger os diferentes grupos. Um elemento decisivo
11a notável sociedade multicultural harmoniosa criada pelos suíços
é o sistema federai. A maioria dos cantões suíços é culturalmente
bastante homogênea; por exemplo, um cantão pode ser francófono
172
Robert A. Dahl
e católico, e outro alemão e protestante. Os poderes dos cantões
são adequados para as variadas necessidades culturais.
Como as outras soluções políticas democráticas para o problema
do mulíiculturalismo, a solução suíça também requer condições incom uns - neste caso, pelo menos duas: primeiro, os cidadãos de
diferen tes subculturas já devem estar sep a rad o s em linhas terri­
toriais, para que a solução não imponha nenhum sofrimento pro­
fundo. E, segundo, embora divididos por alguns propósitos em
unidades autônomas, os cidadãos devem ter identidade nacional,
m eias e valores em comum fortes o bastante para sustentar a união
federal. Ainda que essas duas condições existam na Suíça, nenhu­
m a delas é muito comum.
Onde existe a primeira mas não a segunda condição, é prová­
vel que as diferenças culturais criem exigências para urna plena
independência. Se um país democrático se divide pacificamente em
dois, a solução parece impecável se julgada unicamente segundo
padrões democráticos. Por exemplo, depois de quase um século de
semi-independência em uma união com a Suécia, em 1905 a No­
ruega obleve pacificamente a plena independência.
N ão obstante, quando a primeira condição exisle de maneira
im perfeita porque os grupos estão entremeados, a independência
poderá impor graves sofrimentos à minoria (ou minorias) a ser in­
c l u í d a ^ ) 110 novo país. Por sua vez, esta(s) pode(m) justificar suas
próprias reivindicações por independência ou por. de alguma forma,
perm anecer dentro do país. Para a província do Quebec, esse pro­
blema complicou a questão de sua independência do Canadá. Embora
muifos cidadãos de fala francesa do Quebec desejem obter total
independência, a província abrange um razoável número de nãofrancófonos - falantes do inglês, grupos indígenas e imigrantes - que
desejam continuar cidadãos canadenses. Em bora seja teoricamente
possível uma complicada situação territorial que permita aos que 0
desejam continuar sendo canadenses, não sabem os se isto será uma
possibilidade política/’
6 S c o t t I. R e id d es cre v e um process o de e l e i ç ã o e m d o i s t u r n o s que permitiria que
;t m a i o r i a d a s p es so as 110 Q u eb ec , não to d a s , p e r m a n e c e s s e 110 Ca nadá 011 num
Q u e b e c in d e p e n d e n te . Ele co n co rd a que su a “ p r o p o s t a e o u t r a s .semelhantes p o­
d e m s e r p r á t i c a s ou n ã o ” (“ T h e Bord ers o f a n I n d e p e n d e n t Q u e b e c : A Thought
E x p e r i m e i i l ” , Gaod Sociely 7 [inverno de 1 9 9 7 ], p. 1 1 - 1 5 .
Sobre a democracia
É um tanto desalentador saber que todas as soluções para os
possíveis problemas do muUiculturalismo em um país democrático —as que descrevi e outras - dependem de condições especiais (mui
provavelmente raras) para darem certo. Como até agora a maioria
dos países onde vigoram as mais antigas democracias é apenas
moderadamente heterogênea, em boa parte foram poupados de
conflitos culturais graves. N ão obstante, neste final do século XX,
tiveram início mudanças que certamente encerrarão essa feliz situa­
ção 110 decorrer do século XXI.
Cultura e convicções dem ocráticas
Mais cedo ou mais tarde. todos os países passarão por crises
bastante profundas - crises políticas, ideológicas, econômicas, m i­
litares, internacionais. Dessa maneira, se pretende resistir, um sis­
tema político democrático deverá ter a capacidade de sobreviver às
dificuldades e aos turbilhões que essas crises apresentam. Atingir a
estabilidade democrática não é simplesmente navegar num mar
sem ondas; às vezes, significa enfrentar um clima enlouquecido e
perigoso.
Durante uma crise severa e prolongada, aumentam as chances
de que a democracia seja derrubada por líderes autoritários, que
prometem encerrar os problem as com métodos ditatoriais rigoro­
sos. É claro, esses métodos exigem que as instituições e os proce­
dimentos essenciais da dem ocracia sejam postos de lado.
Durante o século XX. a queda da democracia foi um eVenío
freqüente, como atestam “ os tantos...” exemplos mencionados no
início deste capítulo. No entanto, algumas democracias agüentaram
seus ventos e. furacões não apenas uma vez, mas inúmeras. C om o
vimos, muitas democracias conseguiram superar os riscos que
emergiam de sérias diferenças culturais. Algumas emergiram de
suas crises com o navio do estado democrático em melhores c o n d i­
ções do que antes. Os sobreviventes desses períodos tempestuosos
são justamente os países que agora chamamos de “mais antigas
democracias”.
Por que as instituições democráticas agüentam as crises em al­
guns países e não em outros? As condições favoráveis que já des-
-1-74
R o bert A . Dahl
crevi', devemos acrescentar m ais uma. As perspectivas para a de­
mocracia estável~num~país são melhores quando seus cidadãos e
seus iídeies apoiam vigorosamente as práticas, as idéias e os valo­
res democráticos. O apoio mais confiável surge quando essas con­
vicções e predisposições estão incrustadas na cultura do país e são
transmitidas, em boa parte, de um a geração para a outra. Em outras
palavras* quando o país possui unia cultura democrática.
Uma cultura política democrática ajudaria a lbrmar cidadãos
que acreditem no seguinte: dem ocracia e igualdade política são
objetivos desejáveis; o controle sobre militares e Polícia deve estar
inteiramente nas mãos dos líderes eleitos; as instituições democrá­
ticas básicas descritas no Capítulo 8 devem ser mantidas; diferen­
ças e desacordos políticos entre os cidadãos devem ser tolerados e
protegidos.
Não tenho a intenção de sugerir que todos em um país demo­
crático devem ser moldados com o perfeitos cidadãos democráticos.
Felizmente não - ou certamente jam ais teria existido uma demo­
cracia! Em todo caso, a não ser que uma considerável maioria de
cidadãos prefira a democracia e suas instituições políticas a qual­
quer possível alternativa não-democrática e apóie líderes políticos
que defendam práticas democráticas, é improvável que a democra­
cia consiga sobreviver às inevitáveis crises. Na verdade, até uma
razoável minoria de militantes antidemocratas violentos pode ser
suficiente para destruir a capacidade de um país para a manutenção
de suas instituições democráticas.
Como as pessoas passam a acreditar nas idéias e nas práticas
democráticas? Como as idéias e as práticas democráticas se (ornam
parte intrínseca da cultura de um país? Qualquer tentativa de res­
ponder a essas perguntas exigiria que esmiuçássemos profunda­
m ente os fatos históricos, alguns generalizados, outros específicos
de um determinado país - tarefa essa muito além dos limites desle
livro. Digo apenas o seguinte: sorte do país cuja história levou a
esses felizes resultados!
Nem sempre a história é tão generosa. As vezes, ela dota al­
guns países com uma cultura política que. na melhor das hipóteses,
apóia fracamente as instituições e as idéias democráticas e, na pior
das hipóteses, favorece o governo autoritário.
Sobre a democracia
175
Desenvolvimento econôm ico e econom ia de merca do
H i s t o r i c a m e n t e , o desenvolvimento das convicções d em ocráti­
cas e de uma cultura democrática eslava estreitamente associado ao
que chamaríamos de economia de mercado. Mais especificamente,
uma condição altamente favorável às instituições democráticas é
uma economia de mercado em que as empresas econômicas são
principalmente de propriedade privada e não estatal - ou seja, um a
economia capitalista, em vez de socialista ou estatal. No entanto, a
estreita associação entre democracia c capitalismo de mercado e s­
conde um paradoxo: a economia do capitalismo de mercado, ine­
vitavelmente, gera desigualdades nos recursos políticos a que os
diferentes cidadãos têm acesso. Assim, uma economia capitalista
de mercado prejudica seriamente a igualdade política - cidadãos
economicamente desiguais têm grande probabilidade de ser tam bém
politicamente desiguais. Ela aparece num país com uma economia
capitalista de mercado: é impossível atingir a plena igualdade p o lí­
tica. Conseqüentemente, há uma tensão permanente entre a d e m o ­
cracia e a economia de mercado capitalista. Existirá uma opção
viável ao capitalismo de mercado que seja menos prejudicial à
igualdade política? Nos próximos dois capítulos voltarei a esta
questão e, de modo mais geral, à relação entre democracia e ca p i­
talismo de mercado.
Enquanto isso. não podemos fugir da conclusão de que uma
economia capitalista de mercado, a sociedade e o desenvolvimento
econômico tipicamente gerados por ela são condições altam ente
favoráveis ao desenvolvimento e à manutenção das instituições
democráticas políticas.
Um resumo
E bem provável que também ajudem outras condições - co m o
o domínio das leis. a paz prolongada, e assim por diante. A credito
que as cinco condições que acabo de descrever sejam as mais d e c i­
sivas.
Podemos resumir o argumento deste capítulo em três pro p o si­
ções gerais: em primeiro lugar, um país dotado de todas essas cinco
176
Robert A. Dahl
principais condições íerá praticamente a certeza de desenvolver e
manter as instituições democráticas. Em segundo lugar, é muitíssimo
improvável que um país onde essas condições estejam ausentes
desenvolva as instituições democráticas ou, se o conseguir, que as
mantenha. E um país em que as condições são mistas - algumas
favoráveis, outras desfavoráveis? Retardarei um pouco a resposta e
a terceira proposição geral até ponderarm os o estranho caso da
índia.
ín d ia : unia democracia im provável
Você talvez já tenha com eçado a se perguntar sobre a índia.
N ã o lhe faltam todas as condições favoráveis? Se assim é, não esta­
ria contradizendo todo o meu argumento? Bom, nem tanto...
Parece altamente improvável que a índia possa manter por
m uito tempo as instituições democráticas. Com uma população que
se aproxima de um bilhão de pessoas neste final do século XX, os
indianos se dividem em mais linhas do que qualquer outro país no
mundo. Entre essas divisões estão línguas, castas, classes, religiões
e regiões - e infinitas subdivisões dentro de cada uma.7 Imagine só:
A índia não tem uma língua nacional. A Constituição indiana
reconhece oficialmente 15 línguas. M esm o essa quantidade subes­
tima a amplitude do problema lingüístico: pelo menos um milhão
de indianos fala uma das 35 línguas distintas - e, mais do que isso.
os indianos falam cerca de 22 mil dialetos distintos!
Embora 80% das pessoas sejam hindus (o restante é. principal­
mente, muçulmano, e um estado. Kerala, contém muitos cristãos), os
efeitos unificadores do liinduísmo estão seriamente comprometidos
pelo sistema d'e castas que o m esm o hinduísmo prescreveu para os
indianos desde mais ou menos 1500 a.C. Assim como as línguas, o
sistema de castas está infinitamente dividido. Para começar, um
7 O s ciados que seguem sã o p r i n c i p a l m e n t e d a rev ista Ecmiomist de 2 de ag o sto
cie 1 9 9 7 . p. 5 2 - 9 0 ; d o p r o g r a m a de d e s e n v o l v i m e n t o d a s N a ç õ e s U n i d a s , o
Hitman Devclopinen! Repor !, N o v a Y o r k . O x f o r d U niversity Press, 1997. p. 5 1 :
“ I n d i a ’s Five Decades o f P ro g r e s s a n d P a i n ” , New York Times. 14 de ag o s to de
1 99 7; e Sliashi T h aro or, “ l n d i a ’s O d d . E n d u r i n g Palclnvork"’, New York Times,
8 cie a g o s t o de 1997.
Sobre a democracia
177
vasto número de pessoas.está_exc[irído das quatro castas h e re d itá ­
rias prescritas: o co htato co m essa gentê - os “párias” ou “ in to ­
cáveis” - conspurca. Em todo caso, cada uma das castas está
dividida em incontáveis subcastas hereditárias, cujas fronteiras
sociais, residenciais e muitas vezes ocupacionais têm limites b as­
tante rígidos.
A índia é fim dos países mais pobres do mundo. Veja os n ú m e ­
ros: de 1981 a 1995, cerca de metade da população vivia com o
equivalente a menos de um dólar norte-americano por dia. P o r essa
medida, apenas quatro países eram mais pobres. Em 1993-1994.
mais de um terço da população da índia (mais de 300 milhões de
pessoas!) viviam oficialmente na pobreza, em pequenas aldeias,
trabalhando na agricultura. Em 1996, a índia foi classificada em
quadragésimo sétimo lugar entre 78 países em desenvolvimento,
num índice de pobreza humana próximo a Ruanda, que estava 110
quadragésimo oitavo lugar. Além do mais. cerca da metade de to­
dos os indianos acima dos 15 anos de idade e mais de 6 0 % das
mulheres acima dos seis anos são analfabetos.
Apesar de haver obtido a independência em 1947 e adotado
uma constituição democrática em 1950. dadas as condições que
acabo de descrever, ninguém se surpreenderá que as práticas políti­
cas da índia tenham apresentado algumas falhas chocantes de um
ponío de vista democrático. O país sofre recorrentes violações dos
direitos básicos.'' Os meios empresariais consideram a índia um
dos países mais corruptos do mundo.4 Pior: as instituições d e m o ­
cráticas foram derrubadas e substituídas pela ditadura, quando em
J975 a primeira-ministra índira Gandhi deu um golpe de Estado,
declarou estado de emergência, suspendeu os direitos civis e pren­
deu milhares de líderes adversários.
8
—
Dep ois da derrola e le i t o r a l em 1 9 / 7 . Índira Gandhi foi eleita n o v a m e n t e p r i m e i rn-ministra em 1980. I:m 1 9S 4. ela o rd en o u que as tropas in dianas a t a c a s s e m o
mais im portan te s a n t u á r i o m u ç u l m a n o na índia, que estava se n d o o c u p a d o p o r
m em b ros da seita r e l i g i o s a sikh. P o u c o depois, ela foi assassinada p o r d o i s d e
seus gu ard a-costas sikli. O s h i n d u s e n t ã o irromperam em t u m n i t o e m a t a r a m
milhares de siklis. IZm 1 9 8 7 , seu filho Rajiv Gandhi. que se t o m a r a p r i m e i r o ministro, reprimiu u m m o v i m e n t o de independência de u m a m i n o r i a r e g i o n a l .
o s tamis. E m 1991, foi a s s a s s i n a d o p o r um tamil.
Eam om itt , 2 de a g o s t o d e 1997. p. 52.
178
Robert A. Dahl
Contudo, a índia, em geral, apóia as instituições democráticas.
Numa ação que não seria.empreendida por um povo não preparado
para a democracia, dois anos depois de tomar o poder, Indira foi
derrotada numa eleição razoavelmente justa. Aparentemente, não
apenas as elites políticas como todo o povo indiano eram mais
apegados às instituições e às práticas democráticas do que, ela pre­
sumira - e não llie permitiram governar com métodos autoritários.
Á vida política indiana é muitíssimo turbulenta, muitas vezes
violenta - mas, apesar disso, as instituições democráticas básicas,
com todas as suas falhas, continuam funcionando. Emergindo de
um passado de colônia britânica, os militares indianos criaram e
mantiveram um código de obediência aos líderes civis eleitos.
Assim , a índia se livrou da maior ameaça ao governo democrático
na maioria dos países em desenvolvimento. Ao contrário da A m é­
rica Latina, por exemplo, as tradições militares indianas pouco
apóiam golpes ou ditaduras militares. Embora bastante corrupta em
geral, a Polícia não constitui uma força política independente capaz
de um golpe.
Além do mais, todos os fundadores da índia moderna que a le­
varam à independência e a ajudaram a modelar sua constituição e
suas instituições políticas adotaram as convicções democráticas. Os
movimentos políticos liderados por eies defendiam seriamente as
idéias e as instituições democráticas. Pode-se dizer que a democra­
cia é a ideologia nacional cia índia. Não há nenhuma outra. Por
mais frágil que seja, o senso de nacionalidade dos indianos está São
associado às idéias e às convicções democráticas que pouquíssimos
defendem qualquer alternativa não-democrática.
E mais: embora culturalmente diversificada, a índia é o único
país do mundo em que a lé e a prática do hinduísmo estão ampla­
mente disseminadas. Oito em cada dez indianos são hinduísfas.
Ainda que o sistema de castas seja tão divisivo e os nacionalistas
hindus sejam um constante perigo para a minoria muçulmana,
este sistema proporciona uma espécie de identidade comum paia a
maioria dos indianos.
No entanto, ainda que essas condições proporcionassem apoio
às instituições democráticas, a disseminada pobreza da índia e a
séria divisão multicultural pareceriam solo fértil para o desenfreado
crescimento de movimentos antidemocráticos vigorosos o bastante
Sobre a democracia
179
para derrubar a d em ocracia e instalar uma ditadura autoritária. Por
que isto não aconteceu? Um exame mais de perto revela diversas
surpresas.
Em primeiro lugar, cada indiano é parte de uma minoria cultu­
ral tão minúscula que seus membros não poderiam g o v ern ar o país
sozinhos. O número absoluto de fragmentos culturais em que a ín ­
dia está dividida significa que cada um é pequeno - e não apenas
distante de maioria, m as pequeno demais para dom inar aquele
vasto subcontinente variado. Nenhuma minoria indiana poderia
governar sem o em p re g o de uma avassaladora coerção por forças
militares e policiais. E, como observamos, esses militares e a Polí­
cia não estão disponíveis para esses propósitos.
Em segundo lugar, com poucas exceções, os m em b ros de uma
minoria cultural não vivem juntos numa única área, m as tendem a
se espalhar por diferentes regiões da índia. Portanto, as minorias
não podem ter a expectativa de formar um país separado, fora de
suas fronteiras. Q uerendo ou não, os indianos estão “co nd e n ad o s”
a permanecer cidadãos da índia. Como a desunião é im possível, a
única alternativa é a união dentro da índia."'
Por fim, para a m aioria dos indianos não há nenhum a alterna­
tiva realista para a democracia. Em si, nenhuma das minorias da
índia poderá derrubar as instituições democráticas e estabelecer um
regime autoritário, nem contar com o necessário apoio dos milita­
res e da Polícia para sustentar um governo autoritário, esperar for­
mar um país separado ou propor uma alternativa institucional e
ideológica atraente para a democracia. A experiência indica que
qualquer coalisão de bom tamanho de minorias diferentes estará
por demais dividida para sustentar uma tomada de poder e menos
ainda um governo autoritário. Parece que a democracia c realm ente
a única opção viável para a maioria dos indianos...
Toda a história da democracia na ínuia é bem mais com plexa,
como a história de qualquer país. No final das contas, a índia con­
firma a terceira proposição que prometi. Num país em que estejam
,<fN ão é verdade, se o s m e m b r o s de distintas minorias c u l t u r a i s v i v e m j u n t o s
num a região na f r o n t e i r a da índ ia. Há diversas m inorias c o m o e s s a . en tr e as
quais se d estacam o s K a s h m i r i s - cujas tentativas de o b t e r i n d e p e n d ê n c i a já h a ­
viam sido fru stra das p e l o g o v e r n o indiano, que em p reg ou f o r ç a s m i l i t a r e s c o n ­
tra eles.
180
-R ò b e r t A . Dahl -
ausentes uma ou diversas,.mas não todas as cinco condições favo-,,
ráveis à democracia, a democracia é duvidosa, -talvez improvável,
mas não necessariamente impossível.
P or que a democracia se espalhou pelo mundo.inteiro
Comecei este capítulo observando quantas vezes, no decorrer
do século XX, a democracia caiu e como ela se havia disseminado
pelo final do século. Agora podem os explicar esse triunfo: as con­
dições favoráveis que descrevi dispersaram-se muito mais ampla­
m ente entre os países do mundo.
•
•
•
•
0 risco de intervenção de um poder exterior hostil à democra­
tização diminuiu quando os impérios coloniais se dissolveram,
os povos ganharam a indepen d ê n cia e a comunidade interna­
cional deu amplo suporte à democratização.
O fascínio da ditadura militar foi reduzido quando se tornou
aparente - e não apenas para os civis, mas para os próprios lí­
deres militares - que os governantes militares normalmente não
eram capazes de corresponder às dificuldades de uma socieda­
de moderna. Para falar a verdade, muitas vezes se mostraram
grosseiramente incompetentes. Assim, em muitos países, uma
da.s mais antigas e mais arriscadas ameaças à democracia foi
enfim eliminada ou imensamente reduzida.
Muitos países em que a democratização ocorreu eram suficien­
temente homogêneos para evitar sérios confú-íos culturais, Em
geral, os menores países, não grandes aglomerações de diversas
culturas. Os arranjos consensuais funcionaram em alguns paí­
ses m a is ,divididos culturalmente. Em pelo menos um país. a
índia, nenhuma cultura de minoria era de tamanho suficiente
para governar. Em compensação, onde os conflitos culturais
eram sérios, como em certas partes da África e na antiga. Iu­
goslávia, a democratização foi um belo desastre.
Com as visíveis falhas dos sistemas totalitários, das ditaduras
militares e de muitos outros regimes totalitários, as ideologias e
as convicções antidemocráticas perderam seu atrativo para boa
parte do mundo. Jamais em toda a história da humanidade tan­
tas pessoas apoiaram as idéias e as instituições democráticas.
Sobre a, democraeia
•
181
As instituições,.do capitalismo de mercado espalharam-se por
- todos os países. O capitalismo de mercado não resultou apenas
em maior desenvolvimento econômico e maior bem -estar, mas
também alterou de maneira fundamental a sociedade ao criar
uma enorme classe média influente solidária com as idéias e as
instituições democráticas.
Assim, por essas e outras razões, o século XX m ostrou ser o
Século do Triunfo Democrático. No entanto, devemos encarar esse
triunfo com certa cautela. Por um lado, em muitos países “democráti­
cos”. as instituições políticas básicas eram frágeis ou imperfeitas. Na
Fig. 1 (pág. 18), considerei 65 países democráticos, mas poderíamos
dividi-los de maneira razoável em três grupos: os mais democráticos,
35; bastante democráticos. 7: e os vestigialmente democráticos. 23
(veja as fontes no Apêndice Q . 11 Portanto, o “triunfo da democracia"
era bem menos completo do que algumas vezes retratado.
Além disso, é razoável perguntar se o sucesso d e m o c rá tic o
se sustentará no século XXI. A resposta depende do quanto for sa­
tisfatória a maneira com o os países democráticos resolvam suas
dificuldades. Uma delas, como já disse, emerge diretamente das
conseqüências contraditórias do capitalismo de mercado: em alguns
aspectos, ele é favorável à democracia, embora seja dcsíuvonívc!
em outros. É o que examinaremos nos próximos dois capítulos.
11 Os critérios para a s t r ê s c a t e g o r i a s esião descritos no A p ên d ice C.
Capítulo 13
Por que o capitalismo de mercado
favorece a democracia
Democracia e capitalismo de m ercado são como duas pessoas
ligadas por um casamento tempestuoso, assolado por conflitos mas que resiste, porque nenhum dos parceiros deseja separar-se do
outro. Passando o exemplo para o m undo botânico, os dois existem
num a espécie de simbiose antagônica.
Embora seja um relacionamento complicadíssimo, aercdito
que possamos extrair cinco importantes conclusões a partir da pro­
fusa e sempre crescente série de .experiências. Apresentarei duas
neste capítulo e as (rês restantes no próximo.
i.
A democracia poliárquica resistiu aj/enas nos países com uma
economia predominantemente de mercado: jamais resistiu em
algum país: com a predominância de uma economia que não
seja de. mercado.
Limitei esla conclusão à democracia poliárquica. mas ela tam­
bém se aplica muito bem aos governos populares que surgiram nas
cidades-estado da Grécia, de Roma e da Itália medieval, e na evo­
lução das instituições representativas e no desenvolvimento da par­
ticipação do cidadão no norte da Europa. Passarei por cima dessa
história, parte da qual já encontramos no Capítulo 2, para nos con­
centrarmos exclusivamente nas instituições da moderna democra­
cia representati va - ou seja, a democracia poliárquica.
•
!« •'!
R obert - A . Dahl
A qui o registro não é.nada ambíguo. A democracia poliárquica
- - existia apenas eníTpaíses com~a predominante economia''capitalista
de mercado e jamais (ou, no máximo, brevemente) em países onde
predominavam economias planificadas. Por que isto acontece?
2. Esta relação -.estrita existe porque certos aspectos básicas do
capitalismo de mercado o tornam favorável para as instituições
democráticas. Inversamente, alguns aspectos de uma economia
predominantemente planificada a tornam prejudicial às perspecti1'as democráticas.
Numa economia capitalista de mercado, as entidades econô­
micas ou são indivíduos ou empresas (firmas, fazendas e sabe-se lá
mais o quê), que são propriedade privada de indivíduos ou grupos
e. na maior parte, não pertencem ao Estado. O principal objetivo
dessas entidades é o ganho econômico na fornva de salários, lucros,
juros e aluguéis ou arrendamentos. Os dirigentes das empresas não
têm nenhuma necessidade de lutar por metas mais amplas, grandio­
sas e ambíguas, como o bem-estar geral ou o bem público - eles
podem ser guiados unicamente por incentivos egoístas. Como o s
mercados abastecem proprietários, dirigentes, trabalhadores e ou­
tros com boa parte da informação decisiva necessária, eles podem
tomar suas decisões sem uma orientação central. (Isto não significa
que possam fazê-io sem as leis e as regulamentações - assunto a
que retornarei no próximo capítulo.)
Ao contrário do que a intuição nos diria, os mercados servem
para coordenar e controlar as decisões das entidades econômicas.
A experiência histórica demonstra, de modo bastante conclusivo,
que um sistema'em que são tomadas incontáveis decisões econô­
micas por inumeráveis atores independentes em competição, cada
um atuando a partir de interesses egoístas muito restritos e orienta­
dos pela informação fornecida pelo mercado, produz bens e servi­
ços de maneira bem mais eficiente do que qualquer outra alternativa
conhecida. Mais do que eficiente: com uma regularidade e uma
ordem verdadeiramente espantosas.
Conseqüentemente, a longo prazo, o capitalismo de mercado
levou ao desenvolvimento econômico — e o desenvolvimento eco­
nôm ico é favorável à democracia. Para começar, ao reduzir a po­
Sobre a democracia
185
breza intensa e melhorar os padrões de vida. o desenvolvim ento
econômico ajuda a reduzir os conflitos sociais e políticos. A lém
disso, quando surgem grandes conflitos econômicos, o dese n v o l­
vimento proporciona m ais recursos, que estarão disponíveis para
um povoamento m utuam ente satisfatório, em que todos ganham
alguma coisa. (Rara usar a linguagem da teoria do jogo, 11a au s ê n ­
cia do desenvolvimento os conflitos econômicos tornam-se “ som azero”: 0 que eu ganho, você perde - 0 que você ganha, eu perco.
Assim, a cooperação é inútil.) O desenvolvimento também p ro p o r­
ciona aos indivíduos, aos grupos e ao governo o excedente n e c e s ­
sário para dar apoio à educação e, desse modo, prom over uma
cidadania instruída e educada.
0 capitalismo de mercado também é favorável à dem ocracia
por suas conseqüências sociais e políticas. Ele cria um grande e s ­
trato intermediário de proprietários que normalmente buscam a
educação, a autonomia, a liberdade pessoal, direitos de pro p rie d a­
de, a regra da lei e a participação no governo. As classes m édias,
como Aristóteles indicou, são os aliados naturais das idéias e das
instituições democráticas. Por fim, talvez 0 mais importante: descen­
tralizando muitas decisões econômicas a indivíduos e a firmas relati­
vamente independentes, uma economia capitalista de mercado evita a
necessidade de um governo central forte ou mesmo autoritário.
Uma economia planificada pode existir onde os recursos são
escassos e as decisões econômicas poucas e óbvias. Em uma so c ie ­
dade mais complexa, é necessário um substituto para a coordenação e
0 controle proporcionados pelos mercados. O único sub stitu to
viável é o governo. Seja qual for a propriedade legal formal de
empresas em uma econom ia planificada. suas decisões são efeti­
vamente tomadas e controladas pelo governo. Sem a coordenação
do mercado, torna-se naturalmente tarefa do governo a distribuição
de Iodos os recursos escassos - capital, trabalho, maquinário. ter­
ras, construções, bens de consumo, residências e os demais. Para
fazer isso, o governo precisa ter um plano central detalhado de
grande alcance e, portanto, funcionários do governo encarregados
de fazer, executar e verificar o cumprimento desse plano. São tare­
fas prodigiosas que exigem tremendas quantidades de inform ação
confiável. Para conquistar a submissão a suas diretivas, os funcioná­
rios do governo devem descobrir e aplicar incentivos adequados - que
podem ir de recompensas legais (como salários e prêmios) ou ile­
186
Robert A. Dahl
gais (por exemplo, o suborno), a coerção e a punição (como a c o n ­
denação por “crimes econômicos”). A não ser sob.condições raras
e passageiras, que abordarei em seguida, nenhum governo mostrou-se
à altura dessa íarefa.
Entretanto, as ineficicncias de unia economia tie planejamento
centra! não são o m ais prejudicial para as perspectivas dem ocráti­
cas - o pior são as conseqüências sociais e políticas da economia.
Uma economia centralmente planejada deixa os recursos de (oda a
economia à disposição de líderes do governo. Para imaginar as
prováveis conseqüências desse fantástico legado político, devemos
lembrar o aforismo: ílO poder corrompe e o poder absoluto corrompe
de maneira absoluta” . Uma economia centralmente planejada lança
um convite direto aos líderes do governo, escrito em negrito: Você
é livre para usar todos esses recursos econômicos para con soli­
dar e manter o poder q u e feiu em suas mãos!
Os líderes políticos teriam de ser dotados de poderes so b re­
humanos para resistir a essa tentação. Mas o triste registro da histó­
ria é claro: todos os governantes que tiveram acesso aos imensos
recursos proporcionados por uma economia de planejamento ce n ­
tral confirmaram a sabedoria do aforismo. Na verdade, os líderes
podem usar seu despotism o para bons ou maus fins. A história re­
gistra um pouco de cada um desses tipos de fins - em bora, penso
eu, de modo geral os déspotas tenham feito bastante mais ma! do
que bem. De qualquer maneira, economias de plancjamenlo ceníral
sempre estiveram estreitamente associadas a regimes aulorilários.
A lgum as ressalvas
Ainda que essas duas conclusões sejam válidas, elas precisam
de uma série de ressalvas. O desenvolvimento econômico não é
exclusivo de países democráticos, nem a estagnação econômica c
exclusiva das nações uão-democráticas. Na verdade, parece não
haver nenhuma correlação entre desenvolvimento econômico e o
tipo de governo ou regim e de um país.'
1 P a r a o b t e r i n d í c i o s i m p r e s s i o n a n t e s s o b r e e s te p onto, veja B r u c e R u s s e t t .
“ A N eo -K an tian P e r s p e c t i v e : D e m o c r a c v . In terd ep en den ce. a n d I n t e r n a t i o n a l
Organizations in B u ild in g S e c u r ity C om m u nities”. em Emanuel A d l e r e M ich nel
B arnett. eds., Security ( 'oiiinumities in Conipni atire andH istórica/ Persjiectire.
C a m b r id g e , Cambridge U n rV ersiíy P re ss. 1998: e A dam P rz e w o rs k i e F e r n a n d o
Sobre a democracia
187
Além disso, embora a democracia só tenha existido em países
e o n u iff la ec onom ia capitalista de mercado, o capitalism o de
mercado existiu em países não-democráticos. E m muitos deles
(especialmente Taiwan e a Coréia do Sui), os (atores anteriormente
mencionados, que tendem a acompanhar o desenvolvimento econô­
mico e, por sua vez, uma economia de mercado, ajudaram a produzir
a*democratização. Nesses dois países em especial, os líderes auto­
ritários, cujas políticas ajudaram a estimular o desenvolvimento de
uma boa economia de mercado, indústrias cie exportação, desenvol­
vimento econômico e uma grande classe média educada, inadverti­
damente plantaram as sementes de sua própria destruição. Assim,
embora o capitalismo de mercado e o desenvolvimento econômico
sejam favoráveis à democracia, a longo prazo eles poderão ser bem
menos favoráveis e até inteiramente desfavoráveis para os regimes
não-dem ocráticos. Conseqüentemente, o d e s fe c h o de um im­
pressionante drama histórico a se desenrolar 110 século XXi revela­
rá se o regime não-democrático da China poderá suportar as forças
democrafizantes geradas pelo capitalismo de m ercado.
Uma economia capitalista de mercado não precisa existir ape­
nas em sua conhecida forma urbano-industrial ou pós-industrial do
século XX. Também pode ser - pelo menos. já foi - agrícola. Vimos
110 Capítulo 2 que, durante 0 século XIX. as instituições democráti­
cas básicas (com a exceção do sufrágio feminino) apareceram em
diversos países predominantemente agrícolas: Estados Unidos. Ca­
nadá, Nova Zelândia e Austrália. Em 1790. prim eiro ano da repú­
blica norte-americana sob sua nova (ainda em vigor) Constituição,
de unia população toíal de pouco menos de quatro milhões de pes­
soas, apenas 5% viviam em lugares com mais de 2.500 habitantes os 95% restantes viviam em áreas rurais, principalmente em sítios
e fazendas. For volia de 1820, quando as instituições políticas cia
democracia poliárquica (de homens brancos) já esíavam consoli­
dadas, numa população de menos de dez milhões de pessoas, mais
de nove em cada dez ainda viviam em áreas rurais. Em 1860, nas
vésperas da Guerra Civil, quando o país tinha m ais de trinta mi­
lhões de habitantes, oito em dez norte-americanos viviam em áreas
L i m o n g i , “ P o l i t i a i l R e g im es an d E conom íc G r o w i í i ”, J o u rn a l o f Fxonomic
Perspectives 7, 3 ( v e rã o d e 1993). p. 51-7(1.
188
Robert A. Dahl
rurais. A América descrita por Aiexis de Tocqueville, em A demo- cracici na Awérica+éra agrícola, não industrial. É claro, as empresas
econôm icas daquela sociedade agrícola eram principalmente fa­
zen das e sítios, que pertenciam e eram administrados por agriculto­
res e suas famílias. Boa parte do que produziam era usada para seu
p róp rio consumo.
Contudo, essa economia era altamente descentralizada (bem
m ais do que se tornaria com a industrialização), dando aos líderes
políticos muito pouco acesso a seus recursos - e criou uma grande
classe média de agricultores livres. Por isso, era altamente favorável
ao desenvolvimento democrático. Na visão que Thomas Jefferson
tinha da república, a base necessária para a democracia era uma
sociedade agrícola consistindo de agricultores independentes.
S erá que as origens pré-induslriais de muitas das mais antigas
dem ocracias nada têm a ver com os países na era pós-industrial?
Não. Esse conjunto de experiências reforça um ponto decisivo: seja
qual for a atividade dominante, uma economia descentralizada que
ajuda a criar uma nação de cidadãos independentes é altamente fa­
vorável ao desenvolvimento e à sustentação das instituições demo­
cráticas.
Há pouco mencionei as “ condições raras e passageiras" sob as
quais os governos administraram com eficácia o planejamento
central. Além disso, os governos eram democráticos - eram os go­
vernos da Inglaterra e dos Estados Unidos do período da Primeira
Guerra Mundial e, mais enfaticamente, durante a Segunda Guerra
M undial. Nesses casos, o planejamento e a distribuição de recursos
tinham um objetivo claramente definido, que deveria assegurar a
satisfação das necessidades dos militares e do suprimento de bens e
serviços básicos para a população civil. As metas de guerra foram
am plam ente apoiadas. Embora tenliam aparecido alguns mercados
negros, não eram extensos o bastante para reduzir a eficácia do
sistem a centralizado para distribuir os recursos e controlar os pre­
ços. Finalmente, o sistema foi desmantelado com a chegada da paz.
Em conseqüência, os líderes políticos foram privados das oportu­
nidades que teriam com a exploração de seu papel econômico do­
m inante para propósitos políticos.
Se colocamos esses sistemas do tempo da guerra de um lado,
econom ias centralmente dirigidas existiram somente nos países em
Sobre a dem ocracia
1 8 9 ':
-ijue os líderes eram fundamentalmente antidemocráticos. Assim, não
podemos desemaranhar facilmente as conseqüências não-democrâtieas
da ordem econômica das conseqüências não-democráticas das c o n ­
vicções dos líderes. Lenin e Stalin eram tão hostis ;í democracia
que, com ou sem uma economia centralmente dirigida, eles teriam
impedido o desenvolvimento das instituições democráticas. A e c o ­
nomia centralmente dirigida simplesmente tornava mais fácil sua
tareia, proporcionando-lhes maiores recursos para impor sua v o n ­
tade aos outros.
A rigor, jamais houve uma experiência histórica que juntasse
as instituições democráticas com uma economia centralmente diri­
gida em tempo de paz. De minha parte, espero que jamais aconte­
ça. Acredito que as prováveis conseqüências sejam totalmente
previsíveis - e são um mau presságio para a democracia.
Não obstante, ainda que o capitalismo de mercado seja bem
mais favorável às instituições democráticas do que qualquer e c o ­
nomia planificada que tenha existido até agora, ele íambém possui
algumas conseqüências profundamente desfavoráveis. Nós as e x a ­
minaremos no próximo capítulo.
Capítulo 14
Por que o capitalismo de mercado
prejudica a áem ocrac ia
Quando abordam os o capitalismo de mercado de uni ponlo de
vista democrático, examinando bem de perto descobrim os que ele
tem dois rostos. C om o a figura de Janos, o deus g re g o , esses dois
rostos apontam direções opostas. Um deles, uni rosto amistoso,
aponta para a dem ocracia. O outro, um rosto hostil, aponta na outra
direção.
A democracia e o capitalismo de mercado estão encerrados num
conflito permanente em que cada um modifica e lim ita o outro
For volta de 1840, uma economia de mercado c o m mercados
auto-regulados em trabalho, terra e dinheiro estava plenamente
instalada na I n g l a t e r r a . O capitalismo de mercado vencera seus
inimigos em to d as as frentes: não apenas na teoria e na prática,
mas também na política, ria legislação, nas idéias, na filosofia e na
ideologia. Aparentem ente, seus inimigos haviam sid o com pleta­
mente derrotados. No entanto, num país em que a.s pessoas têm
voz, como tinham na Inglaterra até mesmo 110 p e río d o anterior à
democracia, um a completa vitória desse tipo não poderia resistir
muito tempo.1 C o m o sempre, o capitalismo de m e rc a d o trouxe ga­
nhos para uns, mas, como sempre, também prejudicou outros.
1 A narrativa c l á s s i c a é 77te Grecil T/rrnsfoniuifum. ile Karl P o l a n v i . N o v a Yor k.
F a r r a r a n d R i n e h a r t . 1944. P o lan yi foi um exilado n u s t r o - h ú n g a r o q u e se m ud o u
para a In g laterra e p o s t e r i o r m e n t e deu aulas nos Estados U n i d o s .
192
Robert A. Dah!
Embora o sufrágio fosse muitíssimo restrito, d e j n o d o geral as
outras instituições políticas do governo representativo estavam
instaladas. Em seu devido tempo - em 1867 e novamente em 1884 - o
sufrágio foi ampliado: depois de 1884. a maioria dos hom ens podia
votar. Dessa maneira, o sistema político proporcionava oportuni­
dades para a expressão eficaz da oposição ao capitalism o de mer­
cado iião-iegiilameníado. Voltando-se para os líderes políticos e do
governo para pedir ajuda, os que se sentiam prejudicados por mer­
cados não-regulameutados buscaram proteção. Os que se opunham
à economia do h ím ez-fa ire encontraram uma expressão eficaz para
suas queixas nos movimentos, nos partidos, nos programas, nas
idéias, nas filosofias, nas ideologias, nos livros, nos jornais e nos
líderes políticos e, o m ais importante, nos votos e n as eleições.
O recentemente fundado Partido Trabalhista concentrava-se na la­
buta das classes trabalhadoras.
Embora alguns adversários propusessem apenas a regulamen­
tação do capitalismo de mercado, outros desejavam eliminá-lo
completamente. Alguns propunham uma solução conciliatória:
vamos regulá-lo agora, para mais tarde eliminá-lo. Os que propu­
nham abolir o capitalismo jamais realizaram suas m etas. Os que
exigiam a intervenção do governo e a regulamentação muitas vezes
conseguiam.
Isto aconteceu na Inglaterra, na Europa Ocidental e em outros
países de língua inglesa. Em qualquer país cujo governo podia ser
influenciado por movimentos populares de insatisfação, o krissei-faiiv
não tinha sustentação. O capitalismo de mercado sem intervenção e
regulamentação do governo era impossível num país democrático,
no mínimo por duas razões.
Em primeiro lugar, as próprias instituições básicas do capita­
lismo de mercado exigem regulamentação e grande intervenção
governamental. M ercados competitivos, propriedade de entidades
econômicas, contratos legais, proibição de m onopólios, proteção
dos direitos de p ro p rie d ad e - esses e muitos outros aspectos do
capitalismo de mercado dependem totalmente de legislações, políti­
cas. ordens e outras ações realizadas pelos governos. Uma economia
de mercado não é. nem pode ser, completamente auto-regulamenlada.
Em segundo lugar, sem a intervenção e a regulam entação do
governo, uma econom ia de mercado inevitavelmente inflige sérios
Sòbre a democracia
193
danes a algum as pessoas - e os prejudicados ou os q u è esperam ser
prejudicados exigirão _a intervenção do governo. Os .atores econô­
micos m otivados por interesses egoístas têm pouco incentivo para
levar em consideração o bem dos outros; ao contrário, sentem-se
fortemente incentivados a deixar de lado o liem dos outros, se com
isso obtiverem ganhos._A consciência é facilmente sossegada pela
sedutora justificativa para infligir mal aos outros:
S e e u n ã o f i z e r, a l g u é r n f ará . S e n ã o p e r m i í o q u e m i n h a f á b r i c a
d e s c a r r e g u e o s r e s í d u o s n o rio e a f u m a ç a n o a r . o u t r o s o fa rã o .
S e n ão vendo m eus produtos m e s m o se n d o in s e g u ro s , ou tro s o
f a r ã o . S e eu n ã o ... o u tro s o farão.
N um a economia mais ou menos competitiva, é praticamente
seguro que, de fato, outros o farão.
Q u a n d o as decisões tomadas pela competição e pelos merca­
dos não-regulamentados resultam em prejuízos, é provável que
surjam questões. O mal pode ser eliminado ou reduzido? Se pode.
seria isso realizado sem exagerado custo em relação aos benefícios?
Quando os prejuízos aumentam para algumas pessoas e os benefí­
cios para outras, como em geral acontece, como poderemos julgar
o que é desejável? Qual é a melhor solução? Ou. se não a melhor,
qual seria uma solução no mínimo aceitável? C o m o e por quem
deveriam ser tomadas essas decisões? Como e m ediante que
meios essas decisões devem ser legalmente impostas?
É evidente que essas não são apenas questões econômicas. São
também questões morais e políticas. Num país democrático, os ci­
dadãos que buscam respostas inevitavelmente gravitarão em torno
da política e do governo. O candidato mais acessível e mais eficaz
para intervir numa economia de mercado de modo a alterar um re­
sultado que poderia ser prejudicial é... o governo do Estado.
Para obterem a intervenção do governo, os cidadãos descon­
tentes naturalmente dependem de muitas questões - até mesmo do
relativo po der político dos antagonistas. Contudo, o registro histó­
rico é claro: em todos os países democráticos, os prejuízos produ-
E t a m b é m e m m u ito s países n ão -d em o crátic o s - m a s a q u i n o s p reo cu parem o s
c o m a r e l a ç ã o en tre a de m ocracia e o c a p ita lism o de m e r c a d o .
19A-
'Robert A. Dahl -
.zid os pelos" mercados não-regu lamentados ou deles esperados in­
duziram os governos a mten'if para alterar um resultado que pode­
ria causar danos a alguns cidadãos.
Num país famoso por seu compromisso relativo ao capitalismo
de m ercado, os Estados Unidos, os governos da nação, dos estados
e os locais intervém na economia de m aneiras inumeráveis. Veja
aqui apenas alguns exemplos:
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°
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seguro desemprego;
anuidades para a velhice;
política fiscal para evitar a inflação e a recessão econômica;
segurança: alimento, remédios, transporte aéreo, ferroviário,
estradas, ruas;
saúde pública: controle de doenças infecciosas, vacinação
com pulsória de crianças em idade escolar;
seguro de saúde;
educação;
a venda de ações, títulos e outras garantias;
zoneam ento: comercial, residencial, e assim por diante;
estabelecimento de normas de construção;
garantia de competição no mercado, proibição de monopólios e
outras restrições ao comércio;
im posição e redução de tarifas e cotas de importação;
licenciamento de médicos, dentistas, advogados, contadores e
outros profissionais;
im plantação c manutenção de parques nacionais e estaduais,
áreas de recreação e áreas selvagens;
regulamentação de firmas empresariais para prevenir e reparar
dano s ao ambiente; e. bem mais tarde,
re gu la m entaçã o da venda de produtos derivados do tabaco
p ara reduzir a freqüência do vício, do câncer e outros efeitos
malignos.
E assim por diante.
R esum indo: em nenhum país democrático existe uma econo­
m ia capitalista de mercado (e provavelmente não existirá por muito
Sobre a democracia
195
tempo) sem ampla regulamentação e intervenção do governo para
alterar seus efeitos nocivos.No entanto, se a existência em um país de instituições políticas
democráticas afeta de maneira significativa o funcionamento do
capitalismo de mercado, a existência desse tipo de capitalismo afeta o
funcionamento das instituições políticas democráticas. A flecha da
causa, por assim dizer, voa nas duas direções: da política para a
economia e da economia para a política.
Como inevitavelmente cria desigualdades , o capitalismo de mer­
cado limita o potencial democrático da democracia poliárquica ao
gerar desigualdades na distribuição dos recursos políticos
Palavras sobre palavras
Recursos políticos abrangem tudo o que uma pessoa ou mn
grupo tem acesso, que pode utilizar para influenciar direta ou indi­
retamente a conduta de outras pessoas. Variando com o tempo e o
lugar, um número imenso de aspectos da sociedade humana pode
ser transformado em recursos políticos: força física, armas, dinheiro,
riqueza, bens e serviços, recursos produtivos, rendimentos, status .
honra, respeito, afeição, carisma, prestígio, informação, conhecimen­
to. educação, comunicação, meios de comunicação, organizações,
posição, estatuto jurídico, controle sobre doutrinas e convicções
religiosas, votos e muitos outros. Em determinado limite teórico,
um recurso político poderia ser igualmente disíribuído, como ac o n ­
tece com os votos nos países democráticos. Em outro limite teórico,
ele poderia concentrar-se nas mãos de uma pessoa ou de um g r u ­
po. As possíveis variações da distribuição eníre a igualdade e a
concentração total são infinitas.
A maioria dos recursos que acabo de listar está distribuída por
todos os cantos de maneira muitíssimo desigual. Embora não seja a
causa única, o capitalismo de m ercado é importante para causar
uma distribuição desigual de muitos recursos essenciais: riqueza,
rendimentos, status. prestígio, informação, organização, educação,
conhecimento...
19 6
Robert A. Dahl
Devido às desigualdades nos recursos políticos, alguns cida­
dãos, significativamente, adquirem mais influência do que outros
nas políticas, lias decisões e nas ações do governo. Essas violações
não são nada inconnms! Conseqüentemente, os cidadãos não são
iguais políticos - longe disso
e assim a igualdade política entre
os cidadãos, fundamento moral da democracia, é seriamente violada.
O capitalismo de mercado favorece grandemente o desenvolvi­
m ento da democracia até o nível da democracia poliárquica. No
entanto, devido às conseqüências adversas p a ra a igualdade polí­
tica , ela é desfavorável ao desenvolvimento da democracia além
do nível da poliarquia
Pelas razões anteriormente apresentadas, o capitalismo de
m ercado é um poderoso solvente de regim es autoritários. Quando
ele transforma uma sociedade de senhores e camponeses em em­
pregadores, empregados e trabalhadores; de massas rurais quase
incapazes de sobreviver, e às vezes nem isso, em um país com ha­
bitantes alfabetizados, razoavelmente segu ros e urbanizados; de
m onopólio de quase todos os recursos por unia pequena elite, oli­
garquia ou classe dominante, em uma dispersão bem mais ampla
de recursos; de um sistema em que muitos podem fazer pouco para
evitar o domínio do governo por poucos em u m sistema em que os
m uitos podem eficazmente combinar seus recursos (sem falar de
seus votos) e assim influenciar o govemo, de modo a que este alue
a seu favor - quando ajuda a produzir essas mudanças, como mui­
tas vezes aconteceu e continuará acontecendo em muitos países
com economias em desenvolvimento, ele serve de veículo para
uma transformação revolucionária da sociedade e da política.
Q uando governos autoritários em países menos modernizados
decidem criar uma economia de mercado dinâm ica, é provável que
estejam semeando sua própria eliminação.
Um a vez que sociedade e política são transformadas pelo ca­
pitalism o de mercado e as instituições dem ocráticas instaladas, o
pano ram a muda fundamentalmente. Agora as desigualdades nos
recursos que o capitalismo de mercado agita produzem sérias desi­
gualdades políticas entre os cidadãos.
Se e como o casamento da democracia poliárquica ao capita­
lismo de mercado pode se torn ar mais favorável para maior dem o­
cratização da poliarquia é u m a questão profundamente difícil para
a qual não há respostas sim p les, e, certamente, não serão curtas.
A relação entre o sistema político democrático de um país e seu
sistema econômico não-democrático apresentou uma dificuldade
formidável e persistente para as metas e as práticas democráticas
por todo o século XX. Essa dificuldade seguramente continuará no
século XXL
Capítulo 15
A viagem inacabada
0 que temos pela frente? Como vimos, o século XX, que a
muitos contemporâneos às vezes pareceu transformar-se num período
trágico, ao contrário dem onstrou ser uma era de incomparável
triunfo para a democracia. Embora pudéssemos encontrar algum
conforto na crença de que o século XXI será tão bom para a dem o­
cracia quanto o século XX, o registro da história nos diz que a de­
mocracia é rara na experiência da humanidade. Ela está destinada a
ser mais uma vez substituída por sistemas não-democráticos, talvez
aparecendo em alguma versão do século XXI da tutela pelas elites
burocráticas e políticas? Ou, quem sabe, ela continuaria sua expan­
são global? Ou, em mais uma transformação, o que hoje é chamado
“democracia” poderá adquirir uma amplitude maior, com menor
profundidade - estendendo-se a muitos outros países, ao mesmo
tempo em que suas características enfraquecem?
Penso que o futuro é muito incerto para obtermos respostas
firmes. Depois de completar nossa exploração das questões apre­
sentadas 110 Capítulo 3, agora esgotamos as nossas cartas. O mundo
conhecido mapeado da experiência deve dar lugar a um futuro em
que, na melhor das hipóteses, os mapas não são confiáveis —esbo­
ços feitos por cartógrafos sem relatórios confiáveis sobre uma terra
distante. Não obstante, podem os prever, com grande confiança,
acredito eu, que certos problemas hoje enfrentados pelos países
democráticos permanecerão, e talvez até se (ornem mais assustadores.
Nesle último capítulo, apresentarei um rápido esboço de m ui­
tas dificuldades. Focalizarei principalmente as democracias mais
antigas, em parte para facilitar minha tarefa, mas também porque
200
Robert A. D ahl -
acredito c]ue, mais cedo ou mais tarde (provavelmente mais cedo),
os países recentemente democratizados ou ainda errí fase de transi- _
ção para a democracia enfrentarão problemas como os que estão à
espera das democracias mais antigas.
Dado o que aconteceu antes, nenhum dos problemas que men­
cionarei deve surpreender muito. N ão tenho grandes-dúvidas de
que haverá outros. Lamentavelmente, aqui não posso ter a~esperança de oferecer soluções, o que exigiria outro livro - ou melhor,
m uitos outros livros. Em todo caso, podem os ter a razoável certeza
de unia coisa: a natureza e a característica da democracia depende­
rão grandemente da maneira como os cidadãos e os líderes resol­
vam as dificuldades que descreverei a seguir.
D ificu ld ad e 1: a ordein econômica
É improvável que o capitalismo de mercado seja suplantado
nos países democráticos. Conseqüentemente, a coabitação antagô­
n ica descrita nos Capítulos 13 e 14 certamente persistirá em uma
ou outra forma.
Nenhum a alternativa comprovadamente superior a uma eco­
nom ia predominantemente de mercado está à vista em qualquer
lugar. Em uma mudança sísmica nas perspectivas, pelo finai do
séc u lo XX poucos cidadãos em países democráticos tinham grande
con fiança na possibilidade de descobrir e introduzir um sistema
pliuiificado que seria mais favorável à democracia e. à igualdade
poiítica e, ainda assim, eficaz o bastante na produção de bens e
s e rv iç o s para ser igualmente aceitável. Nos dois séculos preceden­
tes, socialistas, planejadores, feenocraías e muitos outros alimenta­
ra m idéias de que os mercados seriam ampla e permanentemente
substituídos pelo que acreditavam ser processos mais ordenados,
m a is bem planejados e mais justos para tom ar decisões econômicas
s o b r e a produção, a cotação de preços e a distribuição de bens e
serv iç o s. Essas idéias quase caíram no esquecimento. Sejam quais
f o r e m os seus defeitos, uma economia predominantemente de mer­
c a d o parece ser a única opção para os países democráticos no novo
sécuio.
Sobre a democracia
20 r
Em compensação, o falo de uma economia em que predomina
o mercado exigir que ns_empresas econômicas sejam possuídas e
coníroladas em suas formas capitalistas prevalecentes é bem m enos
certo. Os “governos” internos das firmas capitalistas caracteristicamente não são democráticos; às vezes são praticamente d es p o ­
tismos administrativos. Além do mais, a propriedade das firmas, os
lucros e outros ganhos resultantes da propriedade são distribuídos
de maneira muitíssimo desigual. A propriedade desigual e o c o n ­
trole de importantes empresas econômicas por sua vez contribuem
em grande parle para a desigualdade :ios recursos políticos m encio­
nados 110 Capítulo 14 e, assim, para consideráveis violações da
igualdade política entre os cidadãos democráticos.
Apesar desses obstáculos, pelo final do século XX as alterna­
tivas históricas ao controle e à propriedade capitalista perderam
boa parte de seu apoio. Os partidos trabalhistas, socialistas e socialdemocráticos há muito abandonaram a nacionalização da indústria
como objetivo. Os governos liderados por esses partidos, ou que
pelo menos os incluem como parceiros ansiosos, rapidamente privaíizaram as empresas estatais. A única experiência digna de nota
de uma economia de mercado socialista, em que empresas “ de p ro ­
priedade social” funcionando num contexto de mercado eram in ­
ternamente governadas por representantes dos trabalhadores (pelo
menos em princípio), foi extinta quando se desintegraram a Iugos­
lávia e seu governo comunista hegemônico. Para falar a verdade,
nos países capitalistas mais antigos, algumas firmas de propriedade
dos empregados não apenas existem, mas prosperam. Não obstante,
os movimentos sindicalistas, os partidos trabalhistas e os Irabalhadores em geral não defendem muito seriamente uma ordem econ ôm i­
ca em que predominam firmas possuídas e controladas por seus
empregados e trabalhadores.
No fundo, é quase certo que a tensão entre os objetivos d e m o ­
cráticos e uma economia capitaiisla de mercado continue indefini­
damente. Existirá melhor maneira de preservar as vantagens do
capitalismo de mercado e ao mesmo tempo reduzir seus custos para
a igualdade política? As respostas proporcionadas por líderes e c i­
dadãos nos países democráticos determinarão em grande parte a
natureza e as características de democracia 110 novo século.
202
Robert A. Dahl
D ificu ld ade 2: a internacionalização
Já vimos por que é provável que a internacionalização venha a
expandir o domínio das decisões tom adas pelas elites políticas e
burocráticas à custa dos controles democráticos. Como afirmei no
Capítulo 9, de uma perspectiva democrática, a dificuldade .imposta
pela internacionalização é garantir que os custos para a democracia
sejam totalmente levados em conta quando as decisões passarem
ao nível internacional e reforçarem os meios de responsabilizar as
elites políticas e burocráticas por suas decisões. Agora, se e conto
esses meios serão realizados é algo que não está muito claro.
D ificu ld ade 3: a diversidade cultural
Como vimos na Capitulo 12, uma homogeneidade cultural
m oderada foi favorável ao desenvolvimento e à estabilidade da
dem ocracia em muitos dos países democráticos mais antigos. Du­
rante as últimas décadas do século X X , dois fatos nesses países
contribuíram para um aumento na diversidade cultural. Ambos,
provavelmente, continuarão pelo século XXI adentro.
Em primeiro lugar, alguns cidadãos que habitualmente incor­
riam em discriminação juntaram-se em movimentos de identidade
cultural que buscavam proteger seus direitos e interesses. Entre esses
movimentos estavam os das pessoas de cor, mulheres, gays e lésbi­
cas, minorias lingüísticas, grupos étnicos vivendo em suas regiões
históricas, como os escoceses e os galeses na Grã-Bretanha, os fa­
lantes do francês no Quebec e outros.
Em segundo lugar, a diversidade cultural nos países democrá­
ticos mais aníigos foi magnificada por um número maior de imi­
grantes, normalmente mareados por diferenças étnicas, lingüísticas,
religiosas e culturais que os distinguiam da população dominante.
P or inúmeras razões, é provável que a imigração, legal ou ilegal,
contribua indefinidamente para um aum ento significativo da diver­
sidade cultural nas democracias mais antigas. Por exemplo, as dife­
renças econômicas estimulam os cidadãos dos países mais pobres a
se mudarem para os países dem ocráticos ricos, na esperança de
fugir da pobreza. Outros apenas desejam melhorar a qualidade de
Sobre a democracia"
203
suas vidas e emigram para um país rico dotado de maiores o p o rtu ­
nidades. 0 número de pessoas que procuram se mudar para as d e ­
mocracias mais antigas aumentou ainda mais rios últimos anos do
século XX, com um a inundação de refugiados aterrorizados ten ­
tando escapar da violência, da repressão, do genocídio, da fome, da
“ limpeza étnica” e d e outros horrores que tiveram de enfrentar em
seus países de origem.
■ . - Ás pressões infernas somavam-se a essas pressões externas.
Empregadores esperavam contratar imigrantes com níveis salariais
e condições de trabalho que já não atraíam mais seus com patriotas.
Imigrantes recentes queriam que os parentes no exterior se juntassem
a eles. Cidadãos m ovidos por sentimentos humanitários e sim ples
justiça não desejavam forçar esses imigrantes a perm anecer para
sempre em campos de refugiados ou enfrentar a miséria, o terror e,
possivelmente, a m orte imediata esperando-os em seu país.
Diante de pressões externas e internas, os países dem ocráticos
descobriram que suas fronteiras eram mais porosas do que pre ssu ­
punham. Era impossível prevenir a entrada ilegal por terra ou por
mar sem enormes gastos para o policiamento das fronteiras, de
maneira que, à parte os custos, muitos cidadãos consideravam d e ­
sagradável ou intoleravelmente desumana.
Parece-me im provável que a diversidade cultural e a dificul­
dade que ela impõe dim inuam neste novo século. E bem m ais p ro ­
vável que essa diversidade aumente.
Se nem sempre no passado trataram da diversidade cultural de
maneira coerente em relação às práticas e aos valores d e m o c rá ti­
cos. os países dem ocráticos poderão fazer melhor no futuro? Será
que realmente fa rã o m elhor? Os variados arranjos d e sc rito s 110
Capítulo 12 e no A pêndice B oferecem possíveis soluções que se
estendem da assimilação, num extremo, à independência, no outro.
Talvez haja outras. D e qualquer modo. mais uma vez a natureza e a
característica da dem ocraciadependerão enormemente dos íirrunjos
criados pelos países democráticos para tratar da diversidade cultu­
ral de seu povo.
204
Robert A. Dahl
DifiçuUÍade 4: a educação cívica
Embora nas páginas anteriores eu não tenha dito muito sobre a
educação cívica, você lembrará que ura critério essencial para o
processo democrático é a com preensão esclarecida: dentro de ra ­
zoáveis limites de tempo, cada cidadão deve ter oportunidades iguais
e efetivas de aprender sobre as políticas alternativas pertinentes "e
suas prováveis conseqüências.
Na prática, como é que os cidadãos costumam adquirir a ed u­
cação cívica? Os países democráticos mais antigos criaram muitas
rotas para a compreensão da política. Para começar, a maioria dos
cidadãos recebe uma quantidade de educação formal suficiente
para assegurar a alfabetização. Sua compreensão da política a u ­
menta mais com a ampla disponibilidade da informação pertinente,
que pode ser obtida a baixo custo na mídia. A competição entre os
que desejam postos políticos acrescenta-se a este sortimento, pois
os partidos e os candidatos ansiosamente oferecem informação aos
eleitores (às vezes, entremeada com a des-infonuaçãol) sobre sua
história e suas intenções. Graças aos partidos políticos e às organi­
zações de interesse, a quantidade de informação que os cidadãos
precisam para estar bem informados, envolvidos ativamente na
política e politicamente eficazes na verdade é diminuída para che­
gar a níveis mais acessíveis. Um partido político normalmente tem
unia história que os eleitores conhecem em linhas gerais, uma dire­
ção atual que, em geral, é a extensão de seu passado e um futuro
bastante previsível. Assim, os eleitores têm menos necessidade de
en ten d e r cada uma das questões p úblicas importantes - em vez
disso, simplesmente votam em candidatos do partido que escolhe­
ram confiando em que, se eleitos, esses representantes adotarão
políticas de acórdo com seus interesses.
Muitos cidadãos também pertencem a associações organizadas
para proteger e promover seus interesses específicos: grupos de
interesse, organizações lobistas, grupos de pressão. Os recursos, as
habilidades políticas e o conhecim ento especializado disponível
nesses grupos de interesse organizados proporcionam aos cidadãos
um tipo especial e, em geral, m uitíssimo eficaz de representação na
vida política.
Sobre a democracia
205
Devido à com petição partidária, à influência das organizações
de interesse e às eleições competitivas, os líderes políticos, presumem
que serão responsabilizados por realizar (ou pelo menos tentar) o
programa de seus partidos e as promessas de campanha. A lém do
mais, embora de m o d o geral se acredite no contrário, nos países
democráticos mais antigos eles normalmente o fazem .1
Por fim, im portantes decisões governamentais norm alm ente
ocorrem por incremento, não por grandes saltos no escuro. Com o é
dado um passo de cada vez, as mudanças incrementais tendem a
evitar desastres paralisantes. Cidadãos, especialistas e líderes apren­
dem com os erros, enxergam as correções necessárias, m odificam a
política de ação - e assim por diante. 0 processo é repetido tantas
vezes quantas forem necessárias. Embora cada passo pareça decepcionantemente pequeno, com o tempo esse avanço gradual produzirá
mudanças profundas, até revolucionárias. Contudo, as m udanças
ocorrem pacificamente e adquirem um apoio público tão vasto, que
tendem a durar.
Para alguns observadores, essa maneira incrementai de tratar
da questão nas coxas parece totalmente irracional, mas num exame
mais atento parece u m a forma bastante racional de realizar im por­
tantes mudanças em um mundo de grande incerteza.2 As decisões
mais desastrosas no século XX foram as tomadas por líderes auto­
' Esta é es se n c ia lm e n te a d e s c o b e r ta de diversos estu d o s c u i d a d o s o s . C o m p a r e o
estudo de 13 p aíses d e m o c r á t i c o s feilo por H an s -D iete r K l i n g e m a n . R i c h a r d I.
H o f fe r b e r t , lan B u d g e cl u l . Parties. Policies and D em ocracy. B o u l d e r .
W estv iew . 1994. U n i e s t u d o de 3 8 governos em 12 países d e m o c r á t i c o s t a m ­
bém encontrou e n o r m e c o n g r u ê n c i a entre as idéias d o s c i d a d ã o s e as d o s q ue
tom avam as d e c i s õ e s , e m b o r a essa congruência fosse m ais e l e v a d a e m p a í s e s
com sistem as e l e i t o r a i s d e r epresen tação proporcional do q u e e m p a ís e s c o m
sistem as F P T P ; J o h n D . H u b e r e G. Binghain Powell Jr., “ C o n g r u e n c e B e tw e e n
Citizens an d P olicv M a k e r s in Tvvo Visions of Liberai D e m o c r a c y " , World Po-
litics 46, 3. abril d e 1 9 9 4 . p. 29 ss.
Cha rles E. L in d u l o m m o s t r o u a racionalidade do “ p e n s a m e n t o o b s c u r o " p o r
m étod os i n c r e m e n t a i s e m a r tig o or igin al. “The S cience o f M u d d l i n g T h r o u g h ” .
Public Administration Review 19, 1959. p. 78-88. V eja t a m b é m L i n d b l o m .
“ Still M u dd ling . N o t Y e t T h r o u g h " , Democracy and M arkct System. O s l o .
No rw eg ian U n i v e r s i t y P r e s s , 1988. p. 237-262. L in d b lo m t a m b é m u sou a e x ­
pr essão incrementalisnio desarticulado, sobre o q u e m u ito e s c r e v e u . V e j a s e u
The Intelligence o f D em ocracy: Decision Making Through M utual Adjustiiient ,
N o va Y ork , Free P r e s s , 1 9 6 5 .
20 6
Robert A. Dahl
ritários livres das restrições democráticas. Enquanto as democracias se
vivavam de alguma forma, líderes despóticos encernulos em uma
visão de mundo estreita adotavam políticas de autodestruição.
Assim, com todas as suas imperfeições, essa solução conven­
ciona! para atingir um bom nível de competência cívica tem muito
a ser dito a seu favor.3 No entanto, receio "que ela não continuará
satisfatória no futuro. Três fatos inter-relacionados me parecem ter
a probabilidade de tornar muito insuficiente a solução convencional.
Mudanças na escala
Devido à maior internacionalização, ações que afetam de
modo considerável a vida dos cidadãos abrangem áreas cada vez
mais amplas e números cada vez maiores de pessoas dentro de seus
limites.
Complexidade
Embora o nível médio da educação formal tenha subido em
todos os países democráticos (e provavelmente continuará a subir),
a dificuldade para entender os negócios públicos também aumen­
tou e pode ter superado as conquistas de níveis superiores de edu­
cação. Durante os últimos cinqüenta e tantos anos, o número de
questões diferentes que interessam aos políticos, ao governo e ao
Estado aumentou em todos os países democráticos. Nenhuma
3 P o r ex em plo , Benjamiii I. Pag o c h e g a a u m v ered ito favorável so b r e o s eleilores
n o r te -a m e r ic a n o s em ('hoicex a nd Echoes in Prexicienlia! Elections: Rational
Man and Elecíoral Democracy. C h i c a g o , U n iv er sity o f C h i c a g o Pre ss . 1978.
N ã o obstante . M ichael X. Del Si C a r p i n i e Scott K e e le r c o n clu em q u e “ um a das
d e s c o b e r ta s m ais im p o rtan tes - e m a i s p e r t u rb a d o r a s - de noss a p es q u isa sã o as
g r a n d e s lacu nas de c o n h e c i m e n t o s e n c o n t r a d a s en tre o s grup o s em d e s v a n ta g e m
so c i o e c o n ô m i c a e os m ais p r i v i l e g i a d o s ” , IIlia! Amcricons Know Ahottl Polihcs
and W hyll Malters. New Haven e L o nd res . Y ale University Press. 1989. p. 287.
J a m e s F ish k in , The Voice o f lhe People. Public Gpinion and Democracy. N e w
H a v e n e Lo nd res. Yale U n i v e r s i t y P r e s s , 1995, faz u m a crític a m ais sev era,
c o m r e c o m e n d a ç õ e s para a i n t r o d u ç ã o d e n o v a s instituiçõ es para a j u d a r na s u ­
p er a ç ã o d a s deficiências d e c o m p r e e n s ã o .
Sobre a democracia
207
pessoa pode ser especialista em todas essas questões - em mais
de algumas;~na -verdade. Por fim, as opiniões sobre políticas não
estão apenas repletas de incerteza, más em geral exigiam difíceis
julgamentos .sobre as negociações.
CoiuuiücüçõesDurante o século XX, o quadro de referências social e técnico
da comunicação humana passou por extraordinárias m udanças nos
países avançados: telefone, rádio, televisão, fax. televisão interati­
va, Internet, pesquisas de opinião quase simultâneas aos eventos,
grupos temáticos e assim por diante. Devido aos custos relativa­
mente baixos da comunicação e da informação, a quantidade bruta
de informação disponível sobre questões políticas em todos os ní­
veis de complexidade aumentou imensamente.4 Não obstante, essa
disponibilidade maior da informação talvez não leve a um a com ­
petência maior ou maior compreensão - a escala, a co m plexidade e
a maior quantidade de informação impõem exigências sem pre mais
pesadas às capacidades dos cidadãos.
Por essa razão, uma das necessidades imperativas dos países
democráticos é melhorar a capacidade do cidadão de se envolver
de modo inteligente na vida política. Não pretendo sugerir que as
instituições para a educação cívica criadas nos séculos X IX e XX
devam ser abandonadas, mas acredito que nos próxim os anos essas
velhas instituições precisarão ser melhoradas pelos novos meios da
educação cívica, da participação política, da informação e da deli­
beração que usam criativamente a série de técnicas e tecnologias
disponível 110 século XX. Mal começamos a pensar a sério a res­
peito dessas possibilidades, menos ainda a testá-las em experi­
mentos de pequena escala...
Será que os países democráticos - novos, antigos ou em tran­
sição - conseguirão corresponder a essas dificuldades e a outras
que certamente terão de enfrentar? Se falharem, a la c u n a entre
4 Em 1930, u m t e l e f o n e m a d e três m inutos de Nova Y ork p a r a L o n d r e s c u s ta v a
cerca de t r e z e n t o s d ó l a r e s ( p e lo dó lar de 1996): em 1996. c u s t a v a m a i s o u m e ­
nos um dólar, E conom ist , 18 de o utubro de 1997. p. 79.
208
Robert A. Dahl
ideais e realidades democráticas, já grande, aumentará bem mais. e
a era de triunfe democrático será seguida por uma era.de decadên­
cia e queda da democracia.
Por todo o século XX, os países democráticos jam ais faltaram
para os críticos, que anunciavam confiantes que a democracia esta­
va em crise, em sério perigo ou mesmo condenada. Muito bem,
provavelmente algumas vezes correu um sério perigo - mas não
esteve condenada. Acontece que os pessimistas estavam prontos
para renunciar à democracia. Destruindo suas funestas previsões, a
experiência revelou que., uma vez firmemente estabelecidas num
país, as instituições democráticas se mostrariam notavelmente vi­
gorosas e exuberantes. As democracias revelaram uma inesperada
capacidade para tratar dos problemas que tiveram de enfrentar sem muita elegância e sem grande perfeição, mas de m odo satis­
fatório.
Se as democracias mais antigas enfrentam e superam suas difi­
culdades 110 século XX, elas poderiam afinal se transformar em
democracias verdadeiramente avançadas. 0 sucesso das dem ocra­
cias avançadas proporcionaria então um farol para todos os que
acreditam na democracia pelo mundo afora.
Apêndice A
Os sistemas eleitorais
Se você deseja aprender mais so b re os sistemas eleitorais, um
bom lugar para começar é The hiternaíional 1DEA llaudbook o f
Elecloral Sysíem Desigiu editado p or Andrew Reynolds e Beo
Reiiiy (Estocolmo, International Institute for Democracy and
Electoral Assistance. 1997).
Ele divide o “mundo dos sistemas eleitorais'’ em três grandes
famílias: os sistemas pluralistas de maioria, os sistemas de repre­
sentação proporcional e os sistemas de representação semiproporcional. O sistema First-Past-lhe-Past - FPTP. comparado ao sistema
de Representação Proporcional no C apítulo 11, é apenas um dos
quatro tipos dos sistemas pluralistas de maioria. Entre os outros
estão o sistema de voto alternativo, o VA (também conhecido
c o m o sistema de volo preferencia!), e o sistema, de eleições em
dois turnos usado na França.
Embora o sistema de voto alternativo seja usado somente na
A ustrália (e numa forma alterada 110 estado de Nauru. uma ilha do
Pacífico), alguns cientistas políticos o apóiam vigorosamente. Nes­
se sistema, os candidatos podem ser escolhidos a partir de distritos
co m um único membro, como acontece no FPTP. Contudo, ao
contrário do FPTP, os eleitores classificam os candidatos: um
c o m o primeira opção, dois como segunda, três como terceira, e
assim por diante. Se nenhum candidato obtém a maioria dos votos,
o candidato com 0 total mais b a ix o é elim inado e as segundas
o p ç õ e s dos eleitores são contadas. Isso continua até que um candi­
dato obtenha 50% dos votos. O sistem a de dois turnos dos france­
ses visa a resultado semelhante. A m b o s evitam o defeito potencial
210
-
RoBertA. DàHU
d o FPTP: se mais de dois candidatos disputam um posto, este po­
derá ser conquistado por um candidato que-a mafòria dos eleitores rejeitaria, se lhes fosse dada a opção. Na verdade, o sistema de
voto alternativo proporciona essa oportunidade.
Os sistemas de representação proporcional caem em três grupos.
O m ais com um , de longe, é o sistema de lista, em que os eleitores
escolh em os candidatos de unia lista fornecida pelos partidos polí­
ticos; o núm ero de candidatos eleitos está estritamente relacionado
c o m a proporção de votos lançados para o partido do candidato. No
sistem a misto proporcional de participantes usado na Alemanha, na
Itália e ultimamente também na Nova Zelândia, alguns candidatos
(por exemplo, a metade) são escolhidos de uma lista nacional de
representação proporcional e os outros de distritos com um só
m em b ro . Assim , argumentam seus defensores, o sistema de lista
forn ece parte da proporcionalidade do sistem a de representação
proporcional, mas, como o FPTP, tem m aior probabilidade de pro­
duzir uma maioria parlamentar do que um sistema puro de repre­
s entação proporcional.
U m sistema de representação proporcional muitas vezes de­
fen dido pelos cientistas políticos mas raram ente utilizado (a exce­
ção é a Irlanda, onde é empregado desde 1921) é o sistema de voto
único transferível, VUT. Como acontece 110 sistema de voto alter­
nativo descrito anteriormente, os eleitores classificam os candida­
tos - mas, ao contrário do sistema VA. o V U T é empregado em
distritos com muitos participantes. Seguindo um método de contagem
de votos muito complexo para ser aqui descrito, o VUT assegura
que nos distritos com muitos membros os postos serão conquista­
dos pelos candidatos de classificação m ais elevada, produzindo
uma distribuição bastante proporcional dos assenlos entre os parti­
dos políticos.'lim bora os eleitores na Irlanda pareçam muito satis­
feitos com o VUT, é bem provável que sua complexidade tenha
desestim ulado seu uso em outros cantos.
O manual descreve nove sistemas e suas conseqüências. Além
do mais, ele também proporciona um ju d icio so “Aconselhamento
para quem planeja um sistema eleitoral". Seguidas de curta expli­
cação, estas são algumas de suas recomendações:
Sobre a democracia
•
•
•
•
•
•
Z ll
Mantenha a simplicidade.
Não .tenha medo de inovar.
Erre a favor da inclusão.
Estabeleça a legitimidade e a aceitação entre todos os atores
essenciais.
Procure maximizar a influência do eleitor.
Equilibre isto em relação ao estímulo a partidos políticos coe­
rentes.
A existência de um número razoavelmente grande de opções
de sistemas eleitorais nos aponta três observações. Em primeiro
lugar, se um país democrático possui um sistema eleitoral que não
serve muito bem às suas necessidades, deve substituí-lo. Em s e ­
gundo lugar, o sistema eleitoral de um país pode ser talhado de
acordo com seus aspectos particuiares: históricos, tradicionais,
culturais, e assim por diante. Em terceiro lugar, antes de adotar um
novo sistema eleitoral (ou decidir manter o existente), as possíveis
alternativas devem ser cuidadosamente investigadas com a ajuda
de competentes especialistas em sistemas eleitorais.
Apêndice B
A acomodação política nos países
étnica ou culturalmente divididos
Os arranjos criados em países democráticos para assegurar um
grau satisfatório de acomodação política entre diferentes subculturas caem mais ou menos em dois tipos - “democracia de associa­
ção’5 e arranjos eleitorais.
As democracias consociacionais resultam na formação de
grandiosas caalisões de líderes políticos depois de eleições sob
sistemas de representação proporcional que assegurem a cada subcultura lima parcela de assentos no.Legislativo mais ou menos pro ­
porcional ao relativo tamanho de seu voto. A principal autoridade
nessa questão é Arend Lijpliart, que nos dá uma boa visão p a n o ­
râmica em seu Democracy in P lural Sociefies: A Compara/ire
Exploraíion (New Haven e Londres, Yale University Press, 1977,
Cap. 3, p. 53-103).
Existiram sistemas de dem ocracia consociacional na Suíça, na
Bélgica, na Holanda de mais ou menos 1917 aos anos 1970 e na
Áustria, de 1945 a 1966. Os tipos de subculturas e os arranjos polí­
ticos para a obtenção do consenso eram diferentes em cada país. Os
suíços diferem entre si na língua materna (alemão, francês, italiano
e romanclie), na religião (protestante, católica) e no cantão. As di­
ferenças em língua e religião até certo ponto se entrelaçam: alguns
alemães são protestantes e alguns católicos, ao passo que alguns
franceses são católicos e outros protestantes. Esse entrelaçamento
das diferenças atenuou os conflitos de língua e religião, que prati­
camente não existem na Suíça moderna. Os cantões menores são
214
- Robert A. Dahl
caracteristicamente "bastante homogêneos em relação à língua e à
religião,-liín resultado-da história e do planejamento. Os arranjos
políticos consensuais do país estão recomendados pela Constitui­
ção da Confederação Suíça, mas têm grande apoio nas atitudes e na
cultura política do povo suíço.
Os belgas diferem em língua (francês e flamengo), religião
(protestantes, agnósticos, católicos) e região. Duas províncias são
bastante homogêneas. Uma, vizinha da França, é predominante­
m ente de fala francesa e protestante ou agnóstica; a outra, vizinha
da Holanda, é flamenga e católica; no centro. Bruxelas é misla.
O sistema político consensual consiste de gabinetes multipartidários
e governos de coalisão que normalmente incluem representantes do
segmento protestante francófono e do segmento católico e flamengo.
Durante muitas gerações, os holandeses estiveram seriamente
divididos em quatro “pilares” distintos: católico, protestante, socia­
lista e liberal. Essas diferenças interpenetravam praticamente todos
os relacionamentos e atividades, da política ao casamento, vizi­
nhança, clubes, sindicatos, jornais e outros. Um conflito sobre a
educação religiosa que irrompia em escolas apoiadas pelo Eslado.
em que representantes dos dois pilares religiosos eram lançados
contra os defensores dos dois grupos leigos, mosfrava-se tão amea­
çador para a estabilidade da democracia holandesa que depois de
1917 foi criado um sistema “consociacional” em que todos os qua­
tro grupos eslavam representados no gabinete e as decisões exigiam o
consentimento de todos os quatro. (Veja Arend Lijphart, The Politics
o f Accomodalion: Piuralism and Democracy in lhe Neíherlauds
[Berkeley, University of Califórnia Press, 1968j.) A solução dos
holandeses para o conflito relativo às escolas foi providenciar o
apoio do Estado para as escolas separadas de cada um dos quatro
“ pilares” . Quando a intensidade das diferenças religiosas diminuiu
nos anos 1970. lambém diminuiu a necessidade de coalisões para
um governo dos quatro parlidos. Entretanto, o sistema multipartidário e a representação proporcional garantiram que os governos
na Holanda continuassem a ser coalisões de diversos partidos.
Sem dúvida, democracias consociacionais bem-sucedidas são
raras porque as condições que ajudam a torná-las viáveis são raras
(em Democracy in Plural Societies, Lipjhart descreve nove dessas
condições favoráveis). A conveniência da solução consociacional
Sobre a democracia
215
para sociedades divididas tem sido.contestada com essas fu n d a ­
mentações: (1) em m uitos países culturalmente divididos, as c o n d i­
ções favoráveis (e talvez necessárias) são frágeis d em ais ou não
existem; (2) os arranjos consociacionais reduzem im ensam ente o
importante papel da oposição no governo democrático (para esta críti­
ca, veja “South Africa's Negotiated Transition: Democracy, Opposition,
and tlie New Constitutional O r d e r . de Courtney Young e ían Sliapiro,
Democracv's Place, Sliapiro. ed. [Ithaca, Cornell University Press,
1996], p. 175-219); e (3) alguns críticos preocupam-se com a p o s ­
sibilidade de vetos m útuos e com a necessidade de consenso que
levassem a exagerado impasse. Por exemplo, em diversos m eses, a
Holanda era obrigada a criar um gabinete multipartidário aceitável
para todos os “pilares” . Uma vez aprovada a coalizão do gabinete,
o impasse não chegava a ser um problema.
Alguns cientistas políticos argumentam que um a alternativa
possível seria a elaboração de arranjos eleitorais que pro po rcio nas­
sem bons incentivos para os líderes políticos formarem coalisões
eleitorais antes e durante as eleições parlamentares ou presidenciais
(veja, por exemplo. Donald L. Horowitz, Etlmic Groups in Conflict
(Berkeley, University o f Califórnia Press. 1985] e A Deniocratic
South África? Constitutional Eugineering in a D ividcd Society
[Berkeley, University o f Califórnia Press. 1991]). Ainda se desc o ­
nhece a melhor m aneira de chegar a isto. É evidente que o F P T P é
o menos desejável dos sistemas, porque poderia permitir a um grupo
adquirir uma esmagadora maioria de assentos, tornando desn e ces­
sárias a negociação, as soluções conciliatórias e as coalizões. Alguns
observadores encontram méritos no sistema do voto alternativo
descrito no Apêndice A. As exigências de distribuição poderiam
obrigar os candidatos à presidência a obter uma porcentagem m í­
nima de votos de mais de uma das principais subculturas ou grupos
étnicos. (Não obstante, no Quênia, apesar da exigência de que
para ser e le ito p r e s i d e n t e o candidato deve r e c e b e r p e lo m e n o s
25% d o s v o t o s e m p e l o m e n o s c i n c o d a s o i t o p r o v í n c i a s . . . . e m
1 99 2. u m a o p o s i ç ã o d i v i d i d a perm itiu a D a n ie l A r a p M o i t o r n a r - s e
p r e s i d e n t e c o m a p e n a s 3 5 % d a v o t a ç ã o [The In le m a lio ita l ID E A
H a iid b o o k o f E le c to r a l System D esign. e d i t a d o p o r A n d r e w
R e y n o ld s e B e n R e i i l y - E stocolm o. In stituto I n t e r n a c io n a l p a r a
a D e m o c r a c i a e A s s i s t ê n c i a E le it o r a l . 1 9 9 7 . p . 1 .0 9 ( 1 ].)
21 6
Robert A. Dahl
Ou então os principais postos poderiam ser distribuídos entre
os principais grupos étnicos segundo uma fórmula lixa com a qual
todos concordaram. Entretanto, nenhum desses garante um íim
permanente a conflitos culturais divisivos. Sob a tensão do conflito
étnico, todos os arranjos criativos que levaram a estabilidade por
algum tempo ao Líbano, à Nigéria e ao Sri Lanka irromperam em
guerra civil ou governo autoritário.
Há uma conclusão aparentemente inevitável: não existe ne­
nhu m a solução geral para os problemas dos países culturalmente
divididos. Qualquer solução deverá ser feita sob medida em relação
à configuração apresentada por cada país.
Apêndice C
A contagem dos países democráticos
Quantos países democráticos existem? Em que ponto de uma
escala entre “dem ocracia” e “autocracia” entraria um a determinada
nação - como a do leitor, por exemplo?
Imagino eu que alguns leitores deste livro sintam m uita neces­
sidade de obter uma contagem precisa, bem fundamentada e atuali­
zada do número de países democráticos, e que outros desejarão
encontrar uma resposta para a segunda pergunta. Para encontrar
esta resposta, é preciso responder antes à primeira.
Não é nada fácil. Uma coisa é dizer que um país dem ocrático
deve possuir todas as instituições da poliarquia descritas no C apí­
tulo 8, mas outra bem diferente é julgar se elas realm ente existem
num determinado país. Concluir que um país é dem ocrático. 110
sentido de possuir as instituições políticas da dem ocracia poliár­
quica, exige pelo m enos dois critérios: que as instituições real­
mente existam 110 país e que existam em ou acima de algum limite
ou linha, abaixo da qual diríamos que 0 país não é democrático.
Um vasto estoque de informação sobre os países do m undo provi­
denciado por observadores independentes ajuda im ensam ente a
chegar-se ao primeiro critério. O segundo é mais com plicado e um
tanto arbitrário, Uma solução é presumir que a linha está mais ou
menos 110 nível existente nos países europeus e nos de língua ingle­
sa - as democracias m ais antigas. Implícita ou explicitamente, essa
é a solução comum. Julgam os que um país é “dem ocrático” apenas
se as grandes instituições políticas democráticas existem ali num
nível relativo.
218
Robert A. Dahl
Nos últimos anos, muitos estudiosos e muitas organizações de
pesquisa tentaram chegar a opiniões bastante bem fundamentadas
em relação a países que correspondem satisfatoriamente ou não aos
critérios democráticos. Para isso. eles usaram muitas vezes critérios
semelhantes mas não idênticos. Felizmente, os resultados tendem a
concordar, ainda que a linha exala entre “democracia” e “nãodemocracia” seja um tantinho arbitrária.
Mencionarei três esforços desse tipo à guisa de ilustração.
Uma tabela em meu livro Democracy and Its Critica (New Haven e
Londres, Yale University Press, 1989) mostra o aumento 110 nume­
ro de democracias poliárquicas de 1850 a 1979; usei essa tabela
para a Figura 1 (pág. 18). Uma outra tabela desse m esm o livro
(Tabela 17.3, na p. 241) classifica 168 países, circo 1981-1985. em
sete categorias, indo de poliarquias plenas, em que existem quatro
das principais instituições políticas democráticas, a regimes auto­
ritários extremos, em que não existe nenhuma. Essas duas tabelas
basearam-se 110 trabalho de Michael Coppedge e Wolfgang Reinicke.
que usaram a m elhor informação disponível para julgar o nível re­
lativo em cada país para cada uma das quatro instituições demo­
cráticas básicas: eleições livres e justas, liberdade de expressão,
fontes alternativas e independentes de inform ação e autonomia
associativa. Eles explicam seu método em “Measuring Polyarchy".
Sfudies in Comparative International Development 25, 1 (Primave­
ra de .1990), p. 5.1-72, que envolve uma enorme quantidade de pes­
quisa cuidadosa e não foi repetido. (Contudo. Coppedge descreve
rapidamente a escala e emprega produtivamente as velhas classifi­
cações de “M odernizalion and Thresholds of Democracy: Evidence
for a Com mon P a th ” , Inequatity. Democracy. and Economic
Development, - cd itado por Ivlanus I. Midlarsky [Cam bridge,
Cambridge University Press, 1977), p. 177-201.)
Uma fonte útil diferente, prontamente disponível e atualizada, é a
publicação anual da organização não-paríidária F rcedom House,
Freedom in lhe World: The Animal Survey o f Política! Righls and Civil
Liberties, 1996-1997. Se tiver acesso à Internet, você encontrará a lista
de países em: httpVAvww.fredoniliouse.org/poliiical/frtablel.htm.
A Freedom House classifica os países em duas escalas, cada uma de­
las indo de mais livre (1) a menos livre (7), uma para os direitos
civis e outra para as liberdades civis. Quando contei todos os países
Sobre a democracia"
com a classificação 1, mais livre, em direitos políticos, e 1, 2 ou 3
em liberdades civis, descobri que 56 países correspondiam aos dois
critérios e todos, penso eu, cabiam muito bem em outros critérios
sobre as instituições democráticas nesses países. Contudo, nem a
Índia, nem o Brasil nem a Rússia atingiram esses níveis: a Freedom
House classifica a índia como 2 -em direitos políticos e 4 em liber­
dades civis; a Rússia, 3 em direitos políticos e 4 em liberdades civis.
Se tivéssemos de incluí-los, o total chegaria a 58 países.
Outra fonte é uma análise feita pela Universidade do Colorado
em 1994 de 157 países, que a Polity III m antém no seguinte site da
Internet: http://isere.cojomdo.edu/pub/dalaset/DoIity3Os 157 países recebem uma pontuação numa escala de 10 para
a democracia (0 = baixa. 10 = alta) e em outra, também de 10. para
a autocracia (0 = baixa, 10 = alta). Desses. 65 países receberam
um a pontuação de 0 para autocracia e pontuações de 8, 9 ou 10
para democracia. Esse é o total mostrado para 1995 na Figura 1.
Embora fosse razoável que chamássemos de “ democráticos” Iodos
esses países, ainda poderíamos julgá-los “ democráticos” em varia­
dos graus, por assim dizer. Então seria possível classificarmos os
35 países com 10 na escala democracia com o os “mais democráti­
cos” . os sete com 9 pontos como “ razoavelmente democráticos” e
os 23 com 8 pontos como ‘'levemente dem ocráticos” .
Contudo, a Polity III omite a maioria dos microestados, países
c o m o a república de San Marino (com 24 mil habitantes) ou as
pequenas ilhas do Caribe e do Pacífico, com o Barbados (56 mil
habitantes) ou a Micronésia (123 mil habitantes). Não obstante, na
escala da Freedom House, San Marino. Barbados e a Micronésia.
estão no topo em direitos políticos e liberdades civis, merecendo
estar entre os países “mais democráticos".
Resumindo: embora pareça não existir uma contagem com­
pleta, confiável e atualizada de todos os países democráticos no
m undo, as duas fontes permitem estimativas bastante boas. 0 mais
im portante para os leitores deste livro talv e z seja o fato de que
essas duas fontes permitirão ver como especialistas independentes
classificam um determinado país com m edidas diretamente perti­
nentes para a democracia.
Referências bibliográficas
É imenso o número de livros e artigos que (ratam direta ou
indiretamente do assunto democracia. Eles datam desde o século
IV a.C., com obras de Aristóteles e Platão, e não menos de uma
centena de obras publicadas no ano passado. Evidentemente, a lista
apresentada a seguir está incompleta, a seleção talvez seja um tanto
arbitrária. Em todo caso, se você quiser investigar um tópico mais
profundamente do que permite m eu breve tratamento 011 se desejar
explorar a democracia a partir de outro ponto de vista, essa lista
poderá ajudar. Já citei algumas obras nas notas.
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I
s
índice
Assembléias de cidadãos: Dinamarca, Islândia, Noruega, Suécia, 28
Assembléias populares. Veja Representação, governo representativo
Associações, necessidade, 111
Atenas: adoção do governo democrático, 21; democracia em, 13:
governo de, 22; Péricles sobre, 51
Autodeterminação: vantagem democrática, 66-67
Capitalismo de mercado: associado à democracia. 184-186; efeitos
prejudiciais à democracia, 191-195
Carta de direitos: nas constituições dos países democráticos, 136
Cidadania, inclusive. Veja Sufrágio universal
Competência dos cidadãos. Veja Igualdade política
Condições favoráveis e desfavoráveis para a democracia. Veja
Democracia, condições para
Condições para a democracia. Veja também Conflitos culturais; C a ­
pitalismo de mercado
Conflitos culturais: Apêndice B, 213; democracia de associação. 170:
problema para as democracias, 166; separação. 172: sistemas
eleitorais, 171; soluções para a assimilação, 167-170
Consolidação das instituições democráticas, 12
Constituições: importância das diferenças nas, 141-144; opções
básicas, 154-156; orientações sobre as, 156-158; variedades
nos países democráticos, 135-141
Critérios para um processo democrático, 49
Democracia, condições para: conflitos culturais, 166-173; controle dos
militares e da polícia, 165-166: convicções democráticas e cultura.
173; desenvolvimento econômico e economia de mercado, 175;
efeitos adversos da intervenção estrangeira, 163-164
228
Robert A. Datil
Democracia: critérios, 49-52; definição de, 48-49; origens da, 17-35:
origem da palavra, 21; principais elementos da, Fig. 3, 40; razões
para sua disseminação, 180-181; república, 26; transição para a,
12; vantagens, 58-74
D em ocracia, dificuldades da: a diversidade cultural, 202-203: a
inform ação e a compreensão dos cidadãos, 204-208; a interna­
cionalização, 202; a ordem econômica, 200-201
D em ocracia em grande escala: instituições políticas necessárias à,
97-113; necessidade de representantes eleitos, 106-109; origens
e desenvolvimento, 100-101; resumo da, F ig . 6, 99
Democracia participante. Veja Representação, governo representativo
D esenvolvim ento humano: vantagem dem ocrática, 68-71
Direitos sociais e econômicos nas constituições dos países democrá­
ticos, 136-137
Direitos: vantagem democrática, 61-64
D ivisões culturais, soluções para: Bélgica, 213-214; Holanda, 213214; Suíça, 213-214
Eleições. Veja Representação, governo representativo
Escala da democracia. Veja Tamanho do sistem a político
Estado: definição, 52-53
Europa: origens das instituições democráticas na, 27-31
Flandres: início do desenvolvimento dem ocrático, 30-31
F1 orença: como república, 25
G o v e rn o parlamentarista: origens do, 139-141
G ov ern o presidencialista: origens, 139; versus sistemas parlamen­
taristas em países democráticos. 139
G récia: composta de cidades-estado. 21
Holanda: início do desenvolvimento democrático, 30-31
Igualdade: lógica da, 20; restrição à, 34-35; voto em igualdade como
exigênciii democrática, 49; [Veja também Igualdade política)
Igualdade política, justificativa para: competência dos cidadãos. 8991; igualdade intrínseca, 77-81; inclusão de adultos como critério
democrático, 90-92
Inclusão de adultos: critério democrático, 49-50. Veja também Igual­
dade política
índ ia: explicações para a democracia, 176-180
Inform ação: necessidade de fontes alternativas de, 111-112
Sobre a democracia
229
Inglaterra: crescimento do Parlamento, 31-35; eleitorado de 18311931, Fig. 2,34
_
..
Instituições democráticas: aprofundamento nas velhas democracias, 12;
origens no norte da Europa, 27-31
Interesses pessoais: proteção da democracia, 65-66
Islândia: origens democráticas, 3 0 -3 F
Itália: governo popular nas cidades-estado, 25
Julgamentos éticos: diferentes das opiniões científicas. 86-88
Legislativo unicanieral versus bicameral nos países democráticos,
137-138
Liberdade de expressão: necessidade de, 110-111
Lijphart, Arend: sobre a democracia de associação, 213-214
Madison, James: definição de república e de democracia, 26
Mill, James: sobre o “sistema de representação” , 119-120
Mill, John Stuarf: necessidade do governo representativo, 108-109;
sulrágio, 91
Montesquieu, 31; sobre a representação, 1 19
Organizações internacionais: aspectos não-democráticos das. 128"l3 2
Países democráticos: Apêndice C, 217; número de, 18
Participação: critério democrático, 49: custos da. Tabela 1, 122-124
Partidos políticos: bipartidarismo versus sistemas multipartidários,
153-154; em países democráticos, 147-154: origens dos, 100-105
Paz. busca da: entre as democracias, 70-71
Poder: tendência a corromper, 87-91
Poliarquia, democracia poliárquica: critérios para a democracia,
Fig. 7, 106; definição, 104; escala, 116-117
Prosperidade: característica dos países democráticos modernos, 71 -74
Referendes em países democráticos, 139
Regimes antidemocráticos, nueda, 1 f
Representação, governo representativo: comparação com os gregos
ou democracia de assembléia, 117-120; funcionários eleitos
como exigência democrática, 99; Jean-Jacques Rousseau sobre,
118; limites da democracia de assembléias populares, 125-127:
necessidade de eleições livres, justas e freqüentes, 109-110;
origens não-democrálicas, .100-105; os antifederalislas sobre, 118119
Responsabilidade moral: vantagem democrática, 68
230
Robert A. Dahl
Revisão jurídica nos países democráticos, 137-138
Roma: democracia em, 13; governo, 24-25; república, 23
Rousseau, Jean-Jacques: sobre a representação, 118
Rússia, 11
Sistemas eleitorais: Apêndice A, 209; como solução para conflitos
culturais, 171; variações nos, 147-158
Sistemas federais versus unitários em países democráticos, 136-137
Sociedades de caça e coleta: democracia nas, 19-20
Sufrágio universal: exclusões do, 103-104; exigência democrática, 13,
92,111-112. Veja também igualdade política, justificativa para
Suíça: origens democráticas, 28-31
T am an ho do sistema político: conseqüências para as instituições
democráticas, 104-105; lei do tempo e dos números, 124-125:
um dilema democrático, 124-125; variações na democracia depen­
dendo do tamanho, 115-118
Tirania, evitamento da: uma vantagem democrática, 59-61
Título dos juizes nos países democráticos, 138-139
Tocqueville, Alexis de: A democracia na Am érica , 13
Tracy, Destutt de: sobre a representação, 119-120
Trade-offs. Veja Valores: julgamentos de valor e julgamentos empí­
ricos
Tutela: alternativa para a democracia, 83; pontos fracos, 85-88
União Soviética, 11
Valores: julgamentos de valor e julgamentos empíricos, 38-39, 4243; “ negociações” entre os, 38-39
Veneza: república, 25-26
Vikings: igualdade e desigualdade entre os, 29