Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle

Transcription

Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
eduskunnalle: Valtiontalouden kehysmenettelyn
vaikuttavuus finanssipolitiikan hallintavälineenä
Valtiontalouden tarkastusvirasto
Antinkatu 1, PL 1119, 00101 Helsinki
Puh. 09 4321, faksi 09 432 5820, www.vtv.fi
Valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle annettavat kertomukset K 21/2010 vp
ISSN 1796-9530 (nid.)
4
K 21/2010 vp
ISSN 1796-9530 (nid.)
ISSN 1796-9646 (PDF)
Edita Prima Oy
Helsinki 2011
Eduskunnalle
Valtiontalouden tarkastusvirasto on suorit-
ja hallinnon kannalta merkittävä. Valtionta-
tanut tarkastussuunnitelmaansa kuuluneen
louden kehysmenettely on tärkein valtionta-
valtiontalouden kehysmenettelyn toimivuut-
louden ja osin koko julkisen talouden koko-
ta ja vaikuttavuutta finanssipolitiikan hallin-
naisuutta hallitsevista ohjaus- ja päätöksen-
tavälineenä koskevan tarkastuksen. Tarkas-
tekomenettelyistä.
tus on osa laajempaa finanssipolitiikan tieto-
Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa
perustan luotettavuutta ja finanssipolitiikan
suorittamastaan tarkastuksesta eduskunnal-
tavoitteiden saavuttamista arvioivaa tarkas-
le valtiontalouden tarkastusvirastosta anne-
tuksen teema-aluetta. Aihepiiri on eduskun-
tun lain 6 §:n (676/2000) perusteella tämän
nan finanssivallan ja koko julkisen talouden
erilliskertomuksen.
Helsingissä 11. tammikuuta 2011
Pääjohtaja Tuomas Pöysti
Johtava tuloksellisuustarkastaja Heidi Silvennoinen
4
Pääasiallinen sisältö
Tässä erilliskertomuksessa eduskunnal-
set edellyttäisivät myös hallinnonalojen pe-
le esitetään valtiontalouden tarkastusviras-
ruslaskelman avaamista.
ton suorittaman valtiontalouden kehysme-
Finanssipolitiikan tavoitteenasettelun ja
nettelyn vaikuttavuuteen finanssipolitiikan
valtiontalouden kehysten menotason määrit-
hallintavälineenä vaalikaudella 2007–2010
telyn yhteyttä ja johdonmukaisuutta on tar-
kohdistuneen tarkastuksen pääasialliset ha-
peen vahvistaa. Valtiontalouden kehysten
vainnot ja suositukset. Erilliskertomus on
menotasoa ei ole johdonmukaisesti ja avoi-
OECD:n suositusten mukainen koko vaali-
mesti johdettu julkisen talouden kestävyyt-
kauden kattava finanssipolitiikan ulkoisen
tä koskevista tavoitteista. Julkisen talouden
arvioinnin raportti.
kestävyyttä koskevat tavoitteet ovat jääneet
Valtiontalouden kehysmenettely on onnis-
saavuttamatta.
tunut sen piiriin kuuluvien valtion menojen
Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA te-
hillinnässä. Valtiontalouden kehykset piti-
kee tarkastusta varten tutkimuksen kes-
vät koko vaalikauden ajan. Kehys piti myös
tävyysvajeesta ja siihen liittyvistä epävar-
vuonna 2009, jolloin Suomen bruttokansan-
muuksista. ETLAn stokastiseen väestöen-
tuote supistui enemmän kuin kertaakaan ai-
nusteeseen perustuvassa kestävyyslaskel-
kaisemmin itsenäisyyden aikana. Kehysten
massa otetaan huomioon väestöennusteisiin
valmisteluprosessi ja siihen liittyvä vastuun-
liittyvä epävarmuus. Lisäksi terveys- ja hoi-
jako ovat selkeitä. Valmistelua vaivaa kui-
vamenojen laskentatapa perustuu sekä ikä-
tenkin kiire ja hallinnon yleinen suunnittelu-
rakenteeseen että kuolevuuteen. Tällaisella
kierre. Säädösvalmistelun ja valtiontalouden
laskentatavalla terveys- ja hoivamenot kas-
kehysmenettelyn integrointia olisi tarpeen
vavat vähemmän kuin pääosin ikäraken-
parantaa. Valtiontalouden kehyksiin tehtävi-
teeseen perustuvissa laskelmissa. Vaikka
en hinta- ja rakennekorjausten sekä kehys-
ETLAn laskema kestävyysvajeen pistearvio
prosessissa tehtävien kannanottojen avoi-
on pienempi kuin muiden laitosten arviot, se
muutta ja läpinäkyvyyttä on tarpeen lisätä.
osoittaa merkittävää riskiä nykyisen suurui-
Talousarviomäärärahoista ja siten myös
sen hyvinvointivaltion ylläpitämismahdol-
kehykseen kuuluvista määrärahoista suu-
lisuuksille. Tarkempi arvio tehdään ETLAn
rin osa on lakisääteisiä. Tästä seuraa se, että
tutkimushankkeen myöhemmissä vaiheissa,
määrärahojen
uudelleenkohdentaminen
mutta aiempien tutkimusten perusteella ar-
vaatii usein poliittisia päätöksiä myös hal-
vioidaan, että 2030-luvulla veroaste voisi olla
linnonalan sisäisten siirtojen osalta. Näin ol-
viisi prosenttiyksikköä nykyistä korkeam-
len todellinen liikkumavara on hyvin pieni.
pi noin 30–40 prosentin todennäköisyydel-
Menorakenteita ja niiden tarpeellisuutta tu-
lä. Jos esimerkiksi väestökehitys ja sijoitus-
lisikin aika ajoin aidosti tarkastella uudel-
tuotot johtaisivat tähän kehityskulkuun, jos-
leen. Nykyinen nopean talouskasvun vuo-
sa veronkorotustarve näyttäisi ylittävän vii-
sina omaksuttu toimintatapa on johtanut sii-
si prosenttiyksikköä, ja silloin tulisi merkit-
hen, että vanha menorakenne raahaa mu-
tävä finanssikriisi, olisi hyvinvointivaltio to-
kana hallituskaudesta toiseen, koska priori-
della uhattuna.
sointia ei tehdä. Aidot uudelleenkohdennuk-
Nykyisen muotoisen ja laajuisen hyvin-
vointivaltion rahoitusperusta on tarkastuk-
arvion ulkopuolella olevat valtion rahastot ja
sen perusteella vakavassa vaarassa. Nykyi-
kuntatalous valtion ja kuntien rahoitussuh-
sillä rahoitusmuodoilla kunnat eivät tule sel-
teen osalta kehysten piiriin. Olisi tarpeen ar-
viämään niille lain mukaan kuuluvista tehtä-
vioida, onko enää perustuslain 87 §:ssä tar-
vistä ilman kunnallisveron korotusta.
koitettuja välttämättömiä edellytyksiä jär-
Valtiontalouden kehykset kattavat vain
jestää valtion pysyviä tehtäviä talousarvion
noin yhden kolmasosan koko julkisen talou-
ulkopuolisten rahastojen kautta ja siltä osin
den menoista. Tämä aiheuttaa ongelmia jul-
kuin niitä ei ole, olisi rahastot sulautettava
kisen talouden kestävyyden näkökulmasta
osaksi valtion talousarviotaloutta.
sillä väestön ikääntymisestä aiheutuvat me-
Kehysten mitoitus tulisi avoimesti ja selke-
nopaineet kohdistuvat erityisesti kunnalli-
ästi johtaa julkisen talouden kestävyyttä kos-
siin palveluihin ja sosiaaliturvarahastoihin.
kevista tavoitteista. Vaalikauden ensimmäi-
Näin ollen valtiontalouden kehysmenette-
sen kehyksen mitoitus on ratkaisevan tärke-
lyn toimivuus julkisen talouden pitkän täh-
ää finanssipoliittisten tavoitteiden ja kehys-
täimen kestävyyttä turvaavana välineenä
järjestelmän toimivuuden kannalta. Julkisen
on rajallista. Tarkastusviraston näkemyk-
talouden kestävyyttä koskevan tavoitteen-
sen mukaan on tärkeää, että Suomen finans-
asettelun ja kehysten mitoituksen (menota-
sipolitiikan säätelyjärjestelmää ja erityisesti
son) olisi tarpeen perustua realistisiin oletuk-
kehysmenojen tasoa arvioitaessa kestävyy-
siin ja odotuksiin talouskehityksestä sekä ot-
den edellyttämät sopeuttamistarpeet otetaan
taa huomioon talouskehitykseen ja Suomen
huomioon. Tulevassa finanssipolitiikan sään-
talouteen kohdistuvat riskit.
nöstön kehittämistyössä ja tulevan vaalikau-
Kehysten vaalikausisidonnaisuuden seu-
den tavoitteenasettelussa julkisen talouden
rauksena voi muodostua riski finanssipoli-
kestävyydelle olisi annettava nykyistä suu-
tiikan linjan katkoksille. Koko julkisen ta-
rempi painoarvo.
louden kattaville kehyksille olisi perustel-
Valtiontalouden kehysmenettelyyn perus-
tua löytää menettely, jolla voidaan varmistaa
tuvaa sääntöperusteista finanssipolitiikkaa
julkisen talouden kestävyyttä turvaavan lin-
kannattaa tarkastuksen tulosten perusteella
jan ja pitkäjänteisen taloussuunnittelun jat-
jatkaa. Valtiontalouden kehykset on tarkoi-
kuvuus yli vaalikausien. Erityisesti olisi tar-
tuksenmukaista laajentaa yleisimmiksi jul-
peen säännellä vaalikauden päätöksistä seu-
kisen talouden kehyksiksi ottamalla talous-
raaville vaalikausille siirtyviä menoja.
Sisällys
1
Johdanto
11
2
Tarkastusasetelma
17
2.1
Tarkastuskohde: Valtiontalouden kehysmenettely
17
2.2
Tarkastuskysymykset
21
2.3
Tarkastuskriteerit
22
2.3.1 Finanssipolitiikan sääntöjen ja hallintavälineiden vaikuttavuus ja toimivuus 22
2.3.2 Avoimuus ja läpinäkyvyys oikeudellisena hyvän hallinnon vaatimuksena
2.3.3 Avoimuus ja läpinäkyvyys taloudellisen rationaalisuuden ja vaikuttavuuden edellytyksinä
30
2.4
Tarkastuksen rajaukset ja aineistot
32
2.5
Tarkastuksen erilliset osat ja niistä saatu palaute
38
3
Valtiontalouden kehysmenettelyn tarve ja tavoite
39
3.1
Yhteenveto tarkastushavainnoista
39
3.2
Sääntöperäinen finanssipolitiikka
41
3.2.1 Tasapaino- ja velkasäännöt
42
3.2.2 Meno- ja tulosäännöt
44
3.2.3 Sääntöjen vertailua
48
3.3
Finanssipolitiikan sääntöjen tarve
50
3.4
Hyvän finanssipolitiikan säännön kriteerit
57
3.5
Suomessa käytössä olevat finanssipolitiikan säännöt
61
4
Valtiontalouden kehysmenettelyn oikeudelliset puitteet
69
4.1
69
4.2
Valtiontalouden kehysmenettelyn säädösperusta
70
4.3
Kehysmenettely ja eduskunnan budjettivalta
75
4.4
Budjettiperiaatteet valtiontalouden kehysmenettelyn avoimuuden kriteerinä
79
4.4.1 Budjettiperiaatteiden välitön sovellettavuus
79
4.4.2 Budjettiperiaatteiden välillinen sovellettavuus
80
4.5
Finanssipolitiikan sääntöihin liittyviä EU-oikeudellisia näkökohtia
87
24
5
Kehysprosessi
90
5.1
92
5.2
Kehysten hallinnollisen valmistelun käytännön toimijat ja ohjaus
92
5.2.1 Prosessinomistaja ja toimijat
92
5.2.2 Valtiontalouden kehysten ja valtion talousarvioesityksen valmisteluaikataulu92
5.2.3 Kehysvalmisteluprosessin vaiheet
5.3
Tietoon perustuvan politiikkavalmistelun edellytykset
6
Finanssipolitiikan tietoperusta ja kehysten noudattaminen
107
6.1
107
6.2
Finanssipolitiikan ennusteet ja oletukset
109
6.2.1 Valtiovarainministeriö ennustetiedon tuottajana
109
6.2.2 Ennustevirheiden taustalla olevia tekijöitä
112
6.3
Valtiontalouden kehysten noudattaminen
117
6.3.1 Tilinpäätöskertomusraportointi
117
6.3.2 Tilintarkastuksen havainnot ja kehysten läpinäkyvyys
117
7
Finanssipolitiikan toteutus kehysten puitteissa
122
7.1
122
7.2
Painopistemuutokset ja uudelleenkohdennukset
124
7.3
Lainsäädännön taloudelliset vaikutukset
129
7.4
Pitkän ajan vastuusitoumukset
135
7.5
Kehysten ulkopuolisten talousarviomenojen kehittyminen
137
8
94
104
8
Kehysmenettely ja julkisen talouden kestävyys
140
8.1
140
8.2
Kehysten institutionaalinen kattavuus
143
8.2.1 Valtiontalouden kehysten piiriin kuuluvan talouden osuus julkistaloudesta 143
8.2.2 Valtiontalouden kehysten ulkopuolinen valtiontalous ja valtionyhtiöt
146
8.2.3 Kuntatalous ja sen suhde valtiontalouteen
152
8.2.4 Sosiaaliturvarahastot
171
8.3
Julkisen talouden kestävyyslaskelmat
173
8.3.1 Kestävyysvajeindikaattorit
173
8.3.2 Valtiovarainministeriön kestävyyslaskelma
178
8.3.3 ETLAn stokastiseen väestöennusteeseen perustuva kestävyyslaskelma
180
8.4
Finanssipolitiikan sääntöjen kehittäminen
188
8.4.1 Menosääntö ja tasapainotavoitteet
188
8.4.2 Lainsäädäntötarpeet
189
9
Ulkopuolinen valvonta ja finanssipoliittiset instituutiot
194
9.1
Yhteenveto
194
9.2
Ulkoisen valvonnan ja arvioinnin tarve
195
9.3
Itsenäiset finanssipoliittiset instituutiot
196
10
Tarkastusviraston kannanotot
LÄHTEET
200
211
10
1 Johdanto
Uskottavan ja vakaan finanssipolitiikan saa-
talouden tulojen ja menojen kautta. Talous-
vuttamiseksi ja valtion menojen kasvun hil-
politiikka koostuu julkisen vallan toimen-
litsemiseksi on Suomessa kuten monissa
piteistä kokonaistaloudellisten tavoitteiden
muissakin maissa sitouduttu finanssipolitii-
saavuttamiseksi. Kokonaistaloudellisia ta-
kan sääntöihin, joilla vuosittainen valtionta-
voitteita ovat esimerkiksi bruttokansantuot-
loutta koskeva päätöksenteko sidotaan etu-
teen kasvun vakaus, hintavakaus ja muu ta-
käteen asetettuun tavoitteeseen tai rajoit-
louden vakaus, työllisyys, talouskasvu ja jul-
teeseen. Finanssipoliittiset säännöt on useis-
kisen talouden kestävyys.3 Finanssipolitiikan
sa maissa havaittu hyödyllisiksi finanssipoli-
keskeiset tehtävät ovat valtion- ja kansanta-
tiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta.1
louden pitkän aikavälin kestävyyteen ja suh-
Suomessa finanssipoliittisena sääntönä käy-
dannevaihteluiden tasaamiseen pyrkiminen
tetään hallitusohjelman perusteella valtion-
sekä julkisten resurssien oikeudenmukainen
talouden kehysmenettelyssä koko vaalikau-
kohdentaminen.4
deksi asetettavaa menosääntöä, vaalikauden
Valtiontalouden menokehysmenettelyä on
kehystä ja sen mukaan vuosittain hintakehi-
käytetty jatkuvasti vuodesta 1991 lähtien.
tyksellä ja talousarvion rakenteen muutok-
Kehysmenettelyssä on pyritty asettamaan
silla korjattua valtiontalouden kehystä. Val-
menokehys ohjaamaan valtion talousarvi-
tiontalouden kehys annetaan menosäännön
oon otettavien määrärahojen enimmäismää-
kattamille menoille, jotka edustavat noin 75
rää. Kehysmenettelyä uudistettiin perusteel-
prosenttia valtion talousarvion kaikista me-
lisesti vuonna 2003. 5
noista. Koko vaalikaudelle päätetty menoke-
Vaalikausilla 2003–2006 ja 2007–2010 so-
hys on hallituksen keino pitää valtion kehyk-
velletussa valtiontalouden kehysmenettelys-
sen piiriin kuuluvien menojen kasvu hallitus-
sä on asetettu katto vaalikaudella valtionta-
ohjelmassa sovituissa puitteissa.
louden kehyksen piiriin kuuluville valtion
2
Finanssipolitiikka on talouspolitiikan osa,
menoille. Kattoa kutsutaan vaalikauden ke-
jossa kansantalouteen vaikutetaan julkisen
hykseksi.6 Pääministeri Matti Vanhasen II
1 Euroopan unionin talous- ja rahaliiton valtioista on havaittu finanssipoliittisia sääntöjä soveltaneiden maiden julkisen talouden
yleensä olevan paremmassa kunnossa kuin niiden, jotka eivät ole sitoutuneita sääntöperusteiseen finanssipolitiikkaan, ks. Euroopan
Komissio, DG ECFIN, Public Finances in EMU 2010, European Economy 4/2010.
2 Valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, valtiovarainministeriö TM 0802, 2.4.2008, luku 6.
3 Valtiovarainministeriö: Budjettisanasto, Valtiovarainministeriön tutkimuksia ja selvityksiä 7/2001.
4 Valtiontalouden tarkastusvirasto / Puonti: Finanssipolitiikan sääntöjen tarve, Valtiontalouden tarkastusviraston selvityksiä ja tutkimuksia 2009.
5 Uudistuksen perustelut ja keskeiset linjaukset, ks. Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, valtiovarainministeriön työryhmäraportti 7.2.2003. Uudistus linjattiin hallitusohjelmassa, ks. valtioneuvoston
tiedonanto pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallituksen ohjelmasta, VNT 1/2003 vp, luku 3.2. s. 10. Linjauksessa hyödynnettiin
valtiovarainministeriön työryhmäraportissa esitettyjä ehdotuksia, jotka työryhmäraportissa oli jo kirjoitettu hallitusohjelmassa hyödynnettävissä olevan tekstin muotoon. Työryhmäraportti ja tekstiehdotukset toimitettiin valtiovarainministeriöstä epävirallisesti hallitusohjelmaneuvotteluita varten puolueiden edustajien käyttöön.
6 Valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehysehdotusten, talousarvioehdotusten sekä toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintaperiaatteista, 24.4.2003. Tämä laadintaperiaatepäätös annettiin heti vaalikauden 2003–2006 uuden hallituksen astuttua virkaansa
antamaan budjettioikeudellisia ja hallinnollisia perusteita hallitusohjelmassa sovitulla uudistetulle kehysjärjestelmälle. Laadintaperiaatepäätöksessä ovat myös niin ikään tuolloin käyttöön otettua hallituksen ohjelmajohtamismenettelyä ja politiikkaohjelmia varten
laaditut määräykset ohjelmien mahdollisuudesta tehdä hallinnonalarajat ylittävistä kokonaisuuksista kehys- ja talousarvioehdotuksia.
11
hallituksen ohjelman mukaan hallituksen fi-
uhkaisi muodostua tavoitetta suuremmaksi,
nanssipolitiikka vaalikaudella 2007–2010 no-
hallitus ohjelman mukaan esittää viipymättä
jaa seuraaviin keskeisiin periaatteisiin:
tarvittavat menojen vähentämistoimenpiteet
ja muut toimenpiteet ylityksen välttämisek-
1 Hallitusohjelman mukaan tavoitteena on
si.8 Alijäämärajoite ei toteutunut vaalikau-
saavuttaa 1 prosenttiyksikön rakenteelli-
della 2007–2010. Valtiontalouden alijäämän
nen ylijäämä valtiontaloudessa vaalikau-
valtiovarainministeriö arvioi vuoden 2010 lo-
den lopulla. Hallitus lähtee siitä, että val-
pulla olevan lähes kuusi prosenttia ja vuo-
tiontalouden alijäämä ei edes poikkeuk-
den 2011 lopulla noin 4,3 prosenttia brutto-
sellisen heikon taloudellisen kehityksen
kansantuotteesta. Hallitus päätti politiikka-
oloissa saa ylittää 2 ½ prosenttia brutto-
riihessään 23.–24.2.2009 ’’tilapäisesti jous-
kansantuotteesta.
taa’’ eli asiallisesti luopua alijäämärajoitteesta poikkeuksellisen jyrkän talouden taantu-
2 Hallitus on sitoutunut valtiontaloutta
koskevaan kehysmenettelyyn
man oloissa elvytystoimien mahdollistamiseksi, jos samanaikaisesti tehdään julkista
taloutta rakenteellisesti vahvistavia päätök-
3 Veropoliittisten toimien mitoituksen suh-
siä.9 Alijäämärajoite sisältyi myös vaalikau-
teen hallitus on sitoutunut siihen, ettei-
della 2003–2006 sovellettuun finanssipolitii-
vät ne vaaranna julkisen talouden pit-
kan sääntöjärjestelmään, jolloin se oli kirjat-
kän ajan kestävyyttä eivätkä Suomen va-
tu hallitusohjelman sijasta valtiontalouden
kausohjelmaan sisältyviä sitoumuksia
kehyspäätökseen.10
Vaalikauden kehyksen mukaista määrä-
4 Veromuutosten ajoituksessa otetaan
rahojen jakoa tarkistetaan vuosittain tehtä-
huomioon suhdannetilanne kasvun pitä-
vällä valtiontalouden kehyspäätöksellä. Val-
miseksi mahdollisimman vakaana. Tulo-
tiontalouden kehyksissä jaetaan talousarvion
veronkevennysten mitoituksessa otetaan
voimavarat hallinnonaloittain. Valtiontalou-
lisäksi huomioon palkkaratkaisut.7
den kehykseen tehdään samalla myös hintatason kehityksestä johtuvat hintakorjaukset
Hallitusohjelmassa ja sen perusteella laa-
ja valtion talousarvion rakenteen muutokses-
ditussa vaalikauden kehyksessä asetettu
ta johtuvat rakennekorjaukset. Kehykset on
menokatto muodostaa näin kullekin vaali-
näin päätetty kiinteähintaisina. Vuosittainen
kaudelle voimassa olevan finanssipoliitti-
valtiontalouden kehyspäätös tehdään rullaa-
sen säännön, jota muut keskeiset finanssipo-
vasti seuraavalle neljälle vuodelle. Meno-
liittiset tavoitteet täydentävät. Menosääntöä
säännön muodostava vaalikauden kehys on
täydentävänä rajoitteena hallitusohjelmas-
sen sijaan päätetty vain vaalikauden ajaksi.
sa käytetään alijäämärajoitetta. Jos alijäämä
Oikeudellisesti valtiontalouden kehyspää-
7 VNT 1/2007 vp. Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmasta.
8 VNT 1/2007 vp., s. 15.
9 Hallituksen politiikkariihen kannanotto 24.2.2009, saatavilla valtioneuvoston verkkopalvelusta http://www.vn.fi/tiedostot/julkinen/
pdf/2009/Politiikkariihi_0209/fi.pdf.
10 Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallituksen ohjelmasta, VNT 1/2003 vp. ja sama pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmasta, VNT 2/2003 vp., jossa ei aseteta suoraa alijäämäsääntöä. Alijäämäsääntö asetettiin
vaalikauden ensimmäisessä kehyspäätöksessä, ks. Valtiontalouden kehykset vuosille 2008–2011, s.4–5. Vaalikaudella 2003–2006
sovelletun alijäämärajoitteen mukaan alijäämä ei saanut ylittää 2,75 % bruttokansantuotteesta.
12
tös on osa valtion vuotuisen talousarvion val-
Hallitusohjelman mukaisia toimenpiteitä to-
mistelua.11
teutetaan siinä määrin kuin se on kehyspää-
Finanssipolitiikka on yhteiskunnallisilta
töksen puitteissa mahdollista.13 Sääntö mah-
vaikutuksiltaan ja merkitykseltään erittäin
dollistaa selkeän finanssipolitiikan ja erilais-
olennainen yhteiskuntapolitiikan ala. Fi-
ten yhteiskuntapolitiikan tavoitteita ja keino-
nanssipoliittisen valmistelun ja päätöksente-
ja koskevien ristiriitaisuuksien ratkaisemisen
on tuloksena osoitetaan muiden yhteiskunta-
hallituksen käytännön toiminnassa.
politiikan sektoreiden tavoitteiden saavutta-
Finanssipolitiikka on Euroopan unionin ta-
miseksi käytettävissä olevat voimavarat sekä
lous- ja rahaliittoon kuuluvassa unionin jä-
voimavarat koko julkisen hallinnon ja palve-
senvaltioissa yhdessä lainsäädännön ja lain-
lutuotannon järjestämiseen. Finanssipolitiik-
säädäntöön perustuvan talouden rakennepo-
ka ja sen välineenä käytettävä valtiontalou-
litiikan ohella keskeisin jäsenvaltion omassa
den kehysmenettely määrittävät julkisen toi-
hallinnassa oleva talouspolitiikan vaikutta-
minnan lyhyen ja pitkän tähtäimen toimin-
miskeino, kun rahapolitiikka kuuluu Euroo-
nan jatkuvuuden ja tuloksellisuuden edelly-
pan keskuspankin päätösvaltaan. Finanssi-
tyksiä. Oikeustieteessä on julkisen talouden
politiikan säännöillä yleensä ja valtiontalo-
hoitoa käsittelevää oikeudenalaa, finanssi-
uden kehysmenettelyllä erityisesti on näin
hallinto-oikeutta ja siihen kuuluvaa valtion-
huomattava asema talouspoliittisten tavoit-
talousoikeutta, luonnehdittu ”superoikeu-
teiden saavuttamisessa. Finanssipolitiikan
denalaksi”, koska sen alaan kuuluvat peri-
säännöt ovat erittäin merkityksellisiä edus-
aatteet ja säännöt määrittävät julkisten talo-
kunnalle perustuslain 3 §:n mukaan kuulu-
udellisten voimavarojen keräämisen ja jaon
van valtiontaloudellisen vallan eli eduskun-
sekä siten mahdollistavat ja varmistavat mui-
nan finanssivallan kannalta.
den oikeudenalojen ja koko oikeusjärjestyk-
Finanssipolitiikan tuloksellisuuden kan-
sen olemassa olon ja toiminnan.12 Finanssi-
nalta merkittävä riski on, kuinka finanssi-
politiikka muodostaa vastaavasti muiden yh-
politiikan sääntöjen tosiasialliseen noudat-
teiskuntapolitiikan sektoreiden yläpuolella
tamiseen sitoudutaan. Säännöillä ei ole ta-
olevan ja vahvasti ohjaavan politiikka-alan,
loutta vakauttavaa ja uskottavuutta lisäävää
joka mahdollistaa yhteiskuntapolitiikan sekä
vaikutusta, jos sääntöä ei tosiasiallisesti nou-
julkisen palvelun ja hallinnon olemassa olon
dateta. Käytännössä finanssipolitiikan sään-
ja toiminnan. Finanssipolitiikan vahva asema
töjen noudattamista tehostavat sääntöön liit-
hallituksen eri politiikkasektoreiden joukos-
tyvät kannustimet ja sanktiot toimia sään-
sa näkyy vaalikausien 2003–2006 ja 2007–
nön edellyttämällä tavalla. Riski finanssipo-
2010 hallitusohjelmista, joissa yksiselittei-
litiikan säännön noudattamatta jättämises-
sesti todetaan hallituksen finanssipolitiikkaa
tä ja tarve sääntöjen tehosteille koskee niin
koskevien tavoitteiden ja finanssipolitiikan
lakiin kuin poliittiseen tai hallinnolliseen si-
sääntöjen ensisijaisuus muihin yhteiskunta-
toumukseen perustuvia sääntöjä. Euroopan
poliittisiin tavoitteisiin nähden. Hallitusoh-
unionin talous- ja rahaliiton ja sen keskei-
jelmassa todetaan, että hallitus sitoutuu nou-
sen osan, vakaus- ja kasvusopimuksen osal-
dattamaan asettamaansa menosääntöä ja sii-
ta riski on realisoitunut ja samalla siitä aiheu-
hen perustuvaa ensimmäistä kehyspäätöstä.
tuneet ongelmat ovat tulleet erityisen ajan-
11 Valtion talousarviosta annettu asetus (1243/1992) 1 §.
12 Myrsky: Valtiontalousoikeus. Talentum, Helsinki, 2010, s. .2.
13 Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, VNT 1/2007 vp., luku 3.6. s. 14. Vastaava finanssipolitiikan ensisijaisuussääntö
sisältyi pääministeri Anneli Jäätteenmäen / pääministeri Matti Vanhasen I hallituksen ohjelmaan ks. VNT 1/2003 vp.
13
kohtaiseksi. Euroopan unionin jäsenvaltioi-
riippumaton toteutuksen seuranta.15 Viralli-
den julkisten talouksien voimakas velkaan-
set ja epäviralliset sanktiot voivat toimia vain
tuminen johtuu osaltaan siitä, ettei vakaus-
jos säännön noudattamista varmentaa myös
ja kasvusopimuksen kriteereistä ole pidetty
jokin puolueeton taho tai mekanismi.
jäsenvaltioiden kansallisessa päätöksenteossa kiinni.14
Julkinen keskustelu finanssipolitiikan tavoitteiden toteutumisesta edellyttää sitä, että
Sääntöön sitoutumisen lisäksi menosään-
on helposti saatavilla oikeaa tietoa finanssi-
töjen riskeinä on taloustieteellisessä kirjal-
poliittisen säännöstön toteutumisen tilasta. 16
lisuudessa ja kansainvälisten taloudellisten
IMF ja OECD ovat kumpikin korostaneet fi-
järjestöjen (Kansainvälinen valuuttarahasto
nanssipolitiikan sääntöjen noudattamiseen
IMF, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen
ja tavoitteiden saavuttamiseen liittyvän ul-
järjestö OECD sekä Euroopan unioni) suo-
koisen arvioinnin ja yleensäkin avoimuuden
situksissa todettu, että menosääntöjä saate-
merkitystä finanssipolitiikan pitkän aikavä-
taan pyrkiä kiertämään järjestelyillä, jotka
lin tavoitteiden saavuttamiselle ja uskotta-
kokonaisuutena ottaen heikentävät valtion-
vuudelle.17
talouden ja valtion taloudenhoidon läpinäkyvyyttä.
Suomalaisessa parlamentarismissa käytetyn vaalikausiin perustuvan tarkastelun ris-
Suomessa valtiontalouden kehysmenette-
kinä on, että tällä hetkellä tarkoituksenmu-
lyn ja kehyksiin sitoutumisen kannalta riski-
kaisiksi ja tarpeellisiksi pidettyjä hankkeita
nä on, että valtiontalouden kehysten noudat-
toteutetaan sellaisilla tavoilla ja rahoitusjär-
tamisen ja kehysmenettelyn tuloksellisuuden
jestelyillä, joissa kustannukset tulevat vas-
seuranta ja arviointi on ollut aikaisemmin lä-
ta seuraavien vaalikausien aikana makset-
hes pelkästään finanssipolitiikan ja sen osa-
taviksi. Valtion talouden ja toiminnan hyvän
na valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion
hallinnan periaatteiden näkökulmasta on täl-
talousarvioesitysten valmistelusta vastaavan
löin riskinä valtiontalouden tilan ja erityises-
valtiovarainministeriön ja valtiovarainminis-
ti talousarviotulojen ja -menojen, tuottojen,
teriössä myös samojen henkilöiden vastuul-
kulujen sekä taloudellisen aseman ja riskien
la. Valtiovarainministeriössä valtiontalouden
läpinäkyvyyden heikkeneminen. Menettely
kehysmenettelyn kehittämistä arvioinut val-
voi johtaa myös taloudellisuuden ja kustan-
tiovarainministeriön työryhmä on vuonna
nustehokkuuden kannalta epätarkoituksen-
2007 julkaistussa raportissaan todennut, että
mukaisiin ratkaisuihin.
asetelmassa piilee tarkoitushakuisen esittä-
Valtiontalouden kehysmenettelyyn, kuten
misen riskejä. Valtiontalouden kehysten toi-
mihin tahansa muuhunkin ohjausjärjestel-
mivuuden ja uskottavuuden varmistamis-
mään ja finanssipoliittiseen sääntöön, liittyy
ta voisi valtiovarainministeriön työryhmän
aina se riski, että ohjausjärjestelmä epäon-
raportin mukaan vahvistaa ulkopuolinen ja
nistuu ohjaustehtävässään. Ohjausriski tar-
14 Tämä todetaan selkeästi Euroopan komission syksyn 2010 säädöspaketissa talous- ja rahaliiton ja sen vakaus- ja kasvusopimuksen tehostamiseksi, ks. esimerkiksi komission ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista
vaatimuksista, KOM (2010) 523 ja valtioneuvoston kirjelmä komission vakaus- ja kasvusopimusta koskevasta säädösehdotuspaketista
U 34/2010 vp.
15 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön
julkaisuja 5a/2007, s. 101–102.
16 Valtiovarainministeriö: Julkinen talous tienhaarassa – Finanssipolitiikan suunta 2010-luvulla. Valtiovarainministeriön julkaisuja
8/2010, s. 117–118.
17 Finanssipolitiikan ulkoisen ja riippumattoman arvioinnin merkityksen korostus on lisääntynyt jatkuvasti IMF:n ja OECD:n suorittamassa arvioinnissa ja antamissa suosituksissa.
14
koittaa, että valtiontalouden kehysmenette-
vyyteen kohdistuvien olennaisimpien riskien
ly ei pysty toteuttamaan finanssipolitiikalle
hallinnan varmistaminen ovat kansainvälis-
asetettuja tavoitteita. Mahdollista on myös
ten tilintarkastusstandardien ja muiden jul-
se, että valtiontalouden kehysmenettely fi-
kisen talouden ulkoista tarkastusta koskevi-
nanssipoliittisena säännöstönä ei pysty vas-
en standardien perusteella keskeisiä ulkoi-
taamaan muuttuneista olosuhteista seuraa-
sen tilintarkastuksen ja muun ulkoisen tar-
viin uusiin tai uudella tapaa painottuviin finanssipolitiikan tuloksellisuuteen ja julki-
kastuksen tehtäviä.18
Laajasta yhteiskunnallisesta merkityk-
seen talouteen kohdistuviin riskeihin.
sestään huolimatta finanssipolitiikka ei sii-
Valtiontalouden kehysmenettelyn toimi-
hen kohdistuvan tilivelvollisuuden ja vas-
vuutta finanssipoliittisena säännöstönä ja
tuunalaisuuden valtiosääntöisten periaattei-
valtiontalouden hoidon suunnittelu- ja ohja-
den osalta poikkea muista yhteiskuntapoli-
usjärjestelmänä on näin useista eri syistä tar-
tiikan sektoreista. Finanssipoliittisen valmis-
peen arvioida säännöllisesti. Valtiontalouden
telun tulee täyttää hyvän hallinnon periaat-
kehysmenettelyn suuren valtiontaloudellisen
teiden mukaiset vaatimukset. Finanssipolitii-
ja yhteiskunnallisen merkityksen johdosta
kan sääntöjen soveltamisen tulee olla avoin-
kehysmenettelyn toimivuutta voidaan pitää
ta ja finanssipolitiikan vaikutuksista tulee
valtiontalouden kannalta hyvin olennaisena
esittää oikeat ja riittävät tiedot. Finanssipo-
kysymyksenä.
liittinen valmistelu ja sen tuloksellisuutta ja
Sääntöihin perustuvalla finanssipolitiikal-
vaikutuksia koskeva raportointi eivät Suo-
la pyritään osaltaan turvaamaan julkisen ta-
messa ole aikaisemmin olleet riittävästi ul-
louden kestävyyttä pitkällä tähtäimellä. Suo-
koisen arvioinnin ja tarkastuksen kohteena.
messa valtiontalouden kehysmenettelyn jul-
Valtiontalouden tarkastusvirasto on stra-
kilausuttuna tavoitteena on valtion meno-
tegiassaan määritellyt pysyväksi tarkastus-
jen hillintä, mutta menojen hillintään liitty-
alueekseen valtion tilinpäätöskertomuksen,
vän tavoitteen taustalla on laajempi pyrki-
joka on perustuslain 46 §:ssä säädetty halli-
mys julkisen talouden kestävyyden turvaa-
tuksen valtiontaloudellinen kertomus edus-
miseen. Laskelmat ja arviot julkisen talouden
kunnalle. Pysyväksi tarkastusalueeksi on
kestävyydestä kuvaavat osaltaan julkisen ta-
tässä yhteydessä määritelty finanssipoliitti-
louden ja sen keskeisenä osana valtiontalo-
sen päätöksenteon tietoperusta sekä finans-
uden kykyä selviytyä nykyisistä velvoitteista
sipolitiikan hallintavälineiden ja sellaisena
ja toimintatavoista ja kantaa myös talouteen
valtiontalouden kehysmenettelyn toimivuus
kohdistuvia riskejä. Valtiontalouden kestä-
ja vaikutukset.19
vyyttä koskevat tiedot on julkisessa taloudes-
Vaalikaudella 2007–2010 kohdattiin syvä
sa ymmärrettävä olennaiseksi osaksi valtion
kansainvälisen talouden taantuma, jonka
taloudellista asemaa koskevia tietoja. Tieto-
käynnisti kansainvälinen finanssikriisi vuon-
jen oikeellisuuden ja riittävyyden varmista-
na 2008. Kriisi osoitti kansainvälisen talou-
minen samoin kuin oikeellisuuteen ja riittä-
den ja rahoitusjärjestelmän sekä Suomen ta-
18 Julkisen talouden tarkastuksen yhteydessä kansainväliset standardit viittaavat ylimpien tarkastusviranomaisten kansainvälisen
järjestön INTOSAIn hyväksymiin ISSAI-standardeihin. Tilintarkastusstandardien osalta niiden runkona ovat yksityisellä sektorilla
laajasti erityisesti niiden yhtiöiden, joiden osakkeet ovat julkisen noteerauksen ja kaupankäynnin kohteena eli pörssiyhtiöt, tilintarkastuksessa käytettävät ISA-tilintarkastustandardit.
19 Valtiontalouden tarkastusviraston strategia 2007–2012, valtiontalouden tarkastusvirasto 2007 ja päivitetty Valtiontalouden tarkastusviraston strategia 2010–2012, Valtiontalouden tarkastusvirasto 2010.
15
louden hyvin voimakkaat keskinäiset riip-
lyt ovat lisänneet myös Suomen valtion ta-
puvuussuhteet. Vuonna 2009 bruttokansan-
seessa ja taseen ulkopuolella olevia oikeu-
tuotteen supistuminen (8 prosenttia) oli itse-
dellisia ja tosiasiallisia vastuita. Nämä sei-
näisyyden aikaisen historiamme suurinta.
20
kat osaltaan asemoivat uudellakin tapaa jul-
Sääntöperusteista finanssipolitiikkaa ja ke-
kisen talouden kestävyyden ja finanssipoli-
hysmenettelyä sovellettiin näin aivan toisen-
tiikan uskottavuuden merkitystä politiikka-
laisissa oloissa, kuin mitä pääministeri Mat-
tavoitteina.
ti Vanhasen II hallituksen ohjelmaa laadit-
Tähän erilliskertomukseen on koottu val-
taessa vuonna 2007 ennakoitiin. Hallitus-
tiontalouden tarkastusviraston suorittaman,
ohjelman mukaanhan hallitus tavoitteli en-
vaalikaudella 2007–2010 sovellettuun val-
nustettua selvästi voimakkaampaa talous-
tiontalouden kehysmenettelyyn kohdistu-
kasvua. Kriisi toi esille myös Suomen kan-
neen finanssipolitiikan tietoperustan ja vai-
santalouden rakenteellisia heikkouksia. Sa-
kuttavuuden ulkoisen tarkastuksen havain-
malla kriisi kuitenkin osoitti konkreettisesti,
not. Tarkastuksen perusteella laadittu kerto-
mikä merkitys terveellä julkisella taloudella
mus on perustuslaissa säädetyn valtiontalo-
on erilaisten taloudellisten kriisien ja niihin
uden ulkoisen tarkastajan analyysi finanssi-
liittyvien riskien hallinnassa. Kansainvälisen
politiikan sääntöjen toimivuudesta ja riskeis-
finanssikriisin ja taantuman seurauksena on-
tä sekä kehittämistarpeista.
21
kin aihetta arvioida osin uusista näkökulmis-
Finanssipolitiikan ja valtiontalouden ke-
ta myös finanssipolitiikan sääntökehikoita ja
hysmenettelyn poikkeuksellisen suuren yh-
Suomessa harjoitettua valtiontalouden ke-
teiskunnallisen merkityksen ja perustuslain
hysmenettelyä.22 Finanssikriisi ja taantuma
mukaan eduskunnalle kuuluvan valtiontalo-
eivät kaikilta osiltaan ole marraskuussa 2010
udellisen päätösvallan johdosta ja kun ote-
vielä ohi. Euroalueen useat valtiot ovat voi-
taan huomioon perustuslain 90 §:n sään-
makkaasti velkaantuneita. IMF:n ja Euroo-
nökset ja niiden tavoitteet, tarkastus rapor-
pan komission arvioiden mukaan valtioiden
toidaan suoraan eduskunnalle annettava-
velkaantumisen ja kansainvälisten rahoi-
na erilliskertomuksena. Eduskunta saa vä-
tusmarkkinoiden välillä on voimakkaita ris-
littömästi tiedon eduskunnan finanssivallan
tiinkytkentöjä, jotka aiheuttavat epävakaut-
ja koko yhteiskunnan toimivuuden ja rahoi-
ta ja valtioiden rahoituskriisejä.23 Riskit ovat
tuksen kannalta merkittävästä asiasta ja ha-
realisoituneet euroalueella Kreikan ja Irlan-
vaintoaineistosta.
nin osalta. Euroalueen vakauttamisjärjeste-
20 Tilastokeskus, kansantalouden tilinpidon tarkistetut ennakkotiedot. Ks. myös Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
eduskunnalle K 13/2010 vp., s. 26.
21 Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, valtioneuvoston tiedonanto VNT 1/2007 vp., luku 3, s. 10.
22 Tämän tarpeen toteaa Suomen Pankin pääjohtaja Erkki Liikanen esipuheessaan Suomen Pankin syksyn 2010 suhdanne-ennusteeseen, ks. Suomen Pankki: Talouden näkymät 2/2010, Euro & talous erikoisnumero, Helsinki.
23 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Globlal Financial Stability Report, October 2010, p. 1–23. Euroopan komissio, DG ECFIN:
Public Finances in the EMU 2010, European Economy 4/2010.
16
2 Tarkastusasetelma
2.1 Tarkastuskohde: Valtiontalouden kehysmenettely
Suomessa on vaalikaudesta 2003–2006 ja
rustaksi pääministeri Matti Vanhasen II halli-
pääministeri Anneli Jäätteenmäen/Mat-
tuksen hallitusohjelman kirjauksille valtion-
ti Vanhasen I hallituksen hallitusohjelmasta
talouden kehysmenettelystä ja finanssipoli-
lähtien sovellettu vuonna 2003 uudistettua
tiikkaa ohjaavista säännöistä. Valtiontalou-
valtiontalouden kehysmenettelyä finanssi-
den kehysmenettelyyn ei tehty tuolloin olen-
politiikkaa ohjaavana sääntönä. Jo vuodesta
naisia uudistuksia. Edellisellä vaalikaudel-
1991 lähtien Suomessa on sovellettu kehys-
la sovellettua menettelyä jatkettiin pääosin
menettelyä valtion talousarvion valmistelun
sellaisenaan, mutta jaottelua kehyksen pii-
ohjauksen välineenä. Tavoitteena on ollut
riin kuuluviin ja kehyksen ulkopuolisiin me-
tällöinkin asettaa menosääntöjä.
noihin osin uudistettiin. Kehysmenettelyä on
Vuonna 2003 toteutettu valtiontalouden
kuitenkin monien yksityiskohtien osalta ke-
kehysmenettelyn uudistus perustui osaltaan
hitetty edelleen. Varsinkin valtiontalouden
OECD:n suorittamaan Suomen valtion bud-
kehyksiin sisältyviä joustavuuselementtejä
jetointi- ja taloushallintojärjestelmän arvioin-
vahvistettiin vaalikaudella 2007–2010 käyt-
tiin ja valtiovarainministeriössä tehtyyn asi-
töön otetussa järjestelmässä.26
antuntijavirkamiestyöhön. OECD suositte-
Vaalikaudella 2007–2010 sovellettavan fi-
li vuonna 2002 laaditussa arvioinnissaan ke-
nanssipoliittisen säännöstön ja valtiontalo-
hysmenettelyn tosiasiallisen sitovuuden ja
uden kehysmenettelyn perustana on hal-
monivuotisuuden vahvistamista. Vaalikau-
litusohjelmaan otettu kirjaus. Perustuslain
della 2003–2006 hallitusohjelmaan otettu kir-
62 §:n perusteella hallitusohjelma on annet-
jaus perustui olennaisimmilta osiltaan suosi-
tava tiedonantona eduskunnalle ja eduskun-
tuksiin, jotka sisältyivät valtiovarainministe-
ta äänestää tiedonannon käsittelyn päätteek-
riön virkamiestyöryhmän laatimaan muisti-
si, jolloin käytännössä äänestetään hallituk-
oon Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehys-
sen luottamuksesta. Näin hallitusohjelma ja
menettelyn kehittäminen Suomessa. Valtio-
sen perustuslain 62 §:ssä tarkoitetut merkit-
varainministeriön asettamassa asiantunti-
tävät muutokset ja niiden osana finanssipoli-
jaryhmässä arvioitiin vuosien 2006 ja 2007
tiikkaa koskevat linjaukset tulevat eduskun-
vaihteessa valtiontalouden kehysmenette-
nan enemmistön aktiivisesti hyväksymik-
lyyn kohdistuvat kehittämistarpeet.25 Asi-
si. Hallitusohjelma ja sen hyväksyntä edus-
antuntijaryhmän raportin suositukset eräi-
kunnassa ovat finanssipolitiikan sääntöjen
tä poikkeuksia lukuun ottamatta otettiin pe-
hyväksyttävyyden ja sitovuuden tae. Kehys
24
24 OECD:n arviointiraportti, ks. OECD: Budgeting in Finland. OECD Journal of Budgeting, Vol. 2, Issue 2, (2003), 119–152.
25 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007.
26 Muutoksista edellisen vaalikauden kehysmenettelyyn verrattuna, ks. Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007 ja Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, VNT 1/2007 vp.
17
ja sen sisältämä menosääntö perustuvat sii-
nanssipolitiikan valmistelijoiden arkikieles-
hen, että eduskunta ja hallitus ovat niihin si-
sä perälaudaksi sanottu rajoite alijäämän
toutuneet.27
kehitykselle. Hallitusohjelman mukaan hal-
Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen
litus sitoutuu hallitusohjelmaa laadittaessa
ohjelma sisältää hallituksen yleisiä talouspo-
voimassa olleen, Euroopan unionin vakaus-
liittisia tavoitteenasetteluja, sekä sitoutumi-
ja kasvusopimuksen mukaisen vakausohjel-
sen valtiontalouden kehysmenettelyssä to-
man toimintalinjaan valtiontalouden vahvis-
teutettavaan menosääntöön ja kehysmenet-
tamiseksi. Tavoitteena hallitusohjelman mu-
telyyn. Valtiontalouden kehysmenettelys-
kaan oli, että työllisyyttä tukevien rakenteel-
tä hallitusohjelmassa todetaan erikseen seu-
listen uudistusten ansiosta valtiontalouteen
raavasti: ’’Vastuullisen pitkäjänteisen meno-
muodostuisi yhtä prosenttia bruttokansan-
politiikan varmistamiseksi hallitus jatkaa ja
tuotteesta vastaava rakenteellinen ylijäämä
kehittää kehysmenettelyä. Hallitus sitoutuu
vaalikauden lopussa. Tätä voidaan kutsua
siihen, että kehyksen piiriin kuuluvat valtion
yleiseksi tasapainotavoitteeksi. Lisäksi hal-
menot ovat vuonna 2011 enintään 1,3 miljar-
litusohjelman mukaan ’’hallitus lähtee siitä,
dia enemmän kuin 8.3.2007 päätetyssä val-
että valtiontalouden alijäämä ei edes poik-
tiontalouden kehyksessä. Kokonaiskehykses-
keuksellisen heikon talouskehityksen olois-
tä varataan vuosittain 300 milj. euroa lisäta-
sa saa ylittää 2,5 prosenttia bruttokansan-
lousarvioesityksiä varten. Lisäksi kehyksestä
tuotteesta. Jos alijäämä uhkaa ennusteiden
varataan 200 milj. euroa jaettavaksi hallituk-
valossa muodostua tätä suuremmaksi, hal-
sen ensimmäisen kehyspäätöksen yhteydes-
litus esittää viipymättä tarvittavat menojen
sä tai myöhemmin. Hallitus sitoutuu noudat-
vähentämistoimenpiteet ja muut toimenpi-
tamaan asettamaansa menosääntöä ja siihen
teet ylityksen välttämiseksi.’’
perustuvaa ensimmäistä kehyspäätöstä. Hal-
joite oli tarkoitettu täydentämään vaalikau-
litusohjelman mukaisia toimenpiteitä toteu-
den menokehyksenä ilmaistua varsinaista fi-
tetaan siinä määrin, kuin se on kehyspäätök-
nanssipoliittista sääntöä.
29
Alijäämära-
sen puitteissa mahdollista. Hallitus arvioi hal-
Valtiontalouden kehysmenettely ja siinä
litusryhmien johdon aloitteiden pohjalta vuo-
asetettu menosääntö kattaa vain osan julki-
sittain menojen painopistemuutosten tarvetta
sesta taloudesta. Kuntatalous ja sosiaalitur-
esim. rakenteellisin uudistuksin tai poikkihal-
varahastot muilta kuin niihin valtion talous-
linnollisin siirroin. Kehyksen kokonaistasoon
arviotaloudesta tehtävien ja valtiontalouden
tehdään vuosittain vain hintatasossa tai ta-
kehysten piiriin kuuluvaksi luettavien siirto-
lousarvion rakenteessa tapahtuvia muutok-
jen osalta eivät tällä hetkellä ole Suomessa fi-
sia vastaavat tarkistukset. Kehyspäätöksessä
nanssipoliittisten sääntöjen piirissä. Vuonna
mahdollistetaan aiempaa joustavampi menet-
2010 valtiontalouden kehysjärjestelmän pii-
tely menojen ajoituksen muuttuessa tai bud-
riin kuuluu noin 37 prosenttia kaikista julki-
jetoitaessa menoja uudelleen’’. 28
Menosäännön lisäksi hallitusohjelmassa
sista menoista.
asetettiin yleinen tasapainotavoite, sekä fi-
senttia luetaan kehykseen kuuluviksi. Vaali-
Valtion talousarviotaloudesta noin 75 pro-
27 Eduskunnan ja hallituksen poliittinen sitoutumien ja sen merkitys kehysjärjestelmän onnistumisen edellytyksenä todetaan
eduskunnan valtiovarainvaliokunnan mietinnössä VaVM 6/2007 vp. Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille
2008–2011.
28 Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmasta VNT 1/2007 vp. , luku 3.6., s.
13–14.
29 Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmasta VNT 1/2007, luku 3.6., s. 15.
18
kauden kehyksessä asetettu menosääntö ei
teluun. Kehysprosessi on kuvattu tämän ker-
rajoita kehysten ulkopuolisten menojen ke-
tomuksen luvussa 5.
hitystä. Jako kehykseen kuuluviin ja kehyk-
Valtiontalouden kehyspäätös sisältää usei-
sen ulkopuolisiin valtion menoihin on tehty
ta yksityiskohtaisuudeltaan erilaisia osia.
hallitusohjelmassa ja sitä tarkennetaan hal-
Valtiontalouden kehyspäätöksen ydin on
litusohjelman perusteella vaalikauden en-
hintakehityksen ja talousarvion rakenne-
simmäisessä kehyspäätöksessä. Valtiontalo-
muutosten perusteella vuosittain päivitetty
uden kehysten ulkopuolelle on jätetty sel-
vaalikauden kehys. Vaalikauden kehys esi-
laisia menoja, joiden rajoittamiseen vaali-
tetään valtion talousarviotaloudesta kehyk-
kausittaisessa ja vuosittaisessa menokehys-
sen piiriin kuuluvien menojen yhteisenä lop-
menettelyssä ei ole talous- ja finanssipoliit-
pusummana. Valtiontalouden kehyspäätök-
tisia perusteluita tai joiden rajoittamista ke-
sessä esitetään erikseen hallinnonaloittai-
hysmenettelyssä ei ole muuten pidetty tar-
nen menokehys ja hallinnonaloittainen ar-
koituksenmukaisena. Kehysten ulkopuolel-
vio kehysten ulkopuolisten menojen kehi-
le on jätetty (1) kansantalouden automaatti-
tyksestä. Hallinnonaloittaisessa valtiontalo-
set vakauttajat, eli suhdanteiden ja rahoitus-
uden kehyksessä esitetään lisäksi lisätalous-
automatiikan mukaan välittömästi muuttuvat
arviovaraus ja jakamaton varaus. Valtionta-
menot, (2) valtion talousarvion tekniset läpi-
louden kehyspäätöksessä esitetään valtion-
virtauserät, (3) valtionvelan korkomenot, (4)
talouteen ja talousarvioon liittyviä hallinnon-
valtion finanssisijoitukset ja (5) veroperustei-
aloittaisia toimintapoliittisia linjauksia. Näil-
den muutosten johdosta muille veronsaajille
lä on käytännössä vaalikaudella 2007–2010
maksettavat kompensaatiot. Kehysten ulko-
johdettu valtion tuottavuusohjelman toteut-
puolisia menoja käsitellään tämän tarkastus-
tamista ja tuottavuustoimenpiteet ovat muo-
kertomuksen luvussa 7.5.
dostuneet keskeisten toimintapoliittisten lin-
Valtiontalouden kehys ohjaa valtion seu-
jausten sisällöksi. Kehyspäätös sisältää lisäk-
raavan talousarvioesityksen valmistelua ja
si hallituksen arviointia talouskehityksestä ja
tätä seuraavien vuosien taloussuunnittelua.
hallituksen finanssipoliittisia tavoitteita, tar-
Valtiontalouden kehykset sisältävät vuonna
kastelun tuloarvioista ja valtiontalouden ta-
2003 omaksutussa kehysjärjestelmässä myös
sapainosta, sekä kuntataloutta ja peruspal-
lisätalousarviot, eli varainhoitovuoden aika-
veluohjelmaa koskevan osuuden.
na annettavat lisätalousarvioesitykset on val-
Vaalikausilla 2003–2006 ja 2007–2010 on
misteltava kehyksen puitteisiin. Lisätalous-
noudatettu käytäntöä, jossa valtiontalouden
arvioita varten kehyksessä on 300 miljoonan
kehyspäätös sellaisenaan annetaan selonte-
euron varaus. Kehyksessä esitetään myös
kona eduskunnan käsiteltäväksi. Selonteon
hallitusohjelmaan perustuva jakamaton va-
käsittely päättyy valtiovarainvaliokunnan
raus ennakoimattomia ja myöhemmin pää-
mietintöön ja sen perusteella täysistunnos-
tettäviä menoja varten.
sa hyväksyttävään eduskunnan kannanoton
Valtiontalouden kehysten valmistelu on
hyväksymiseen. Eduskunnan kannanotto
valtiovarainministeriön tarkemmin ohjaama
annetaan valtioneuvostolle eduskunnan kir-
prosessi, joka osin yhdistyy talousarviolaissa
jelmällä. Kannanotossa eduskunta voi edel-
ja talousarvioasetuksessa säädettyyn valtion
lyttää hallituksen ryhtyvän kannanotossa yk-
toiminnan ja talouden sekä tuloksellisuuden
silöityihin toimenpiteisiin. Eduskunta arvioi
suunnitteluun, eli toiminta- ja taloussuunnit-
kehyksissä esitettyjen suunnittelulinjausten
19
toteutumista käsitellessään seuraavan vuo-
riön valmisteluvastuulla olevassa valtion ti-
den talousarvioesitystä, hallituksen tilinpää-
linpäätöskertomuksessa raportoinut lyhyes-
töskertomusta ja valtiontalouden tarkastusvi-
ti valtiontalouden kehysten noudattamises-
raston kertomuksia.
ta. Samoin hallituksen talousarvioesityksen
Vaalikauden kehyksen ja sen sisältämän
yleisperusteluissa mainitaan talousarvioesi-
menosäännön noudattamisen seurantaa ja
tyksen tai lisätalousarvioesityksen suhteesta
siitä raportointia ei ole erikseen virallisesti
valtiontalouden kehyksiin.
määritelty. Hallitus on valtiovarainministe-
20
2.2 Tarkastuskysymykset
Valtiontalouden tarkastusvirastossa suoritet-
Noudatettiinko hallitusohjelmassa ja valtion-
tavan finanssipoliittisen päätöksenteon tie-
talouden kehysmenettelyssä asetettua me-
toperustan ja valtiontalouden kehysmenet-
nosääntöä ja sen mukaisia valtiontalouden
telyn ulkoisen tarkastuksen ja siitä tähän
kehyksiä?
eduskunnalle annettavaan erilliskertomukseen kootun teemaraportin päätavoitteena
Miten kehysmenettely tuki hallitusohjelmas-
on arvioida kehysmenettelyn vaikuttavuut-
sa asetettuja tavoitteita julkisen talouden
ta ja toimivuutta finanssipolitiikan välinee-
kestävyydestä?
nä. Tarkastuskokonaisuudella pyritään vastaamaan siihen, saavutettiinko vaalikaudel-
Tarkastuksessa arvioitiin erityisesti finans-
la 2007–2010 valtiontalouden kehysmenet-
sipolitiikan valmistelua ja toteutusta valtion-
telylle asetetut tavoitteet ja oliko kehysme-
talouden kehysjärjestelmässä eli sitä, millai-
nettely läpinäkyvää ja avointa.
siin käytäntöihin finanssipolitiikan valmiste-
Tarkastuksen pääkysymyksenä oli val-
lussa päädytään sen seurauksena, että on si-
tiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuus
touduttu valtiontalouden kehysmenettelyn
ja toimivuus finanssipolitiikan hallintaväli-
kaltaiseen finanssipolitiikan sääntöön. Tar-
neenä. Tarkastuksessa arvioidaan, saavut-
kastuksessa arvioitiin myös kehysmenette-
tiko valtiontalouden kehysmenettely ja ke-
lyn ja säädösvalmistelun yhteensovittami-
hysjärjestelmässä asetettu menosääntö sille
seen liittyviä riskejä hyvän hallinnon ja hy-
asetetut finanssipoliittiset tavoitteet ja kuin-
vän hallinnan periaatteiden, valtiontalouden
ka toimiva sääntökehikko oli finanssipolitii-
kehysten pitävyyden ja tavoitteiden saavut-
kalle asetettavien tavoitteiden saavuttami-
tamisen näkökulmista.
sen, eli vaikuttavuuden, kannalta.
Tarkastuksessa arvioitiin tarkemmin seuraavia näkökulmia:
Tarkastuksen perusteella tässä erilliskertomuksessa esitetään finanssipoliittisen tavoitteenasettelun selkeyden ja läpinäkyvyyden, hyvän hallinnon periaatteiden vahvis-
Kuinka vaikuttava ja toimiva valtiontalou-
tumisen, sekä lainsäädännön valmistelun ja
den kehysmenettely oli sääntöperusteisen fi-
vaikutusarvioinnin laadun ja finanssipolitii-
nanssipolitiikan sovelluksena?
kan vaikuttavuuden parantamiseen tähtääviä kehittämisehdotuksia.
Kuinka hyvin valtiontalouden kehysmenettely ja kehysten valmistelu vastasivat avoimuuden ja läpinäkyvyyden vaatimuksia?
21
2.3 Tarkastuskriteerit
Valtiontalouden kehysmenettelyä finanssi-
na – taloudellisesti rationaalisena – voidaan
politiikan hallintavälineenä koskeneeseen
pitää finanssipolitiikkaa, joka pyrkii kansan-
teemaraporttiin tehdyissä tarkastuksissa
talouden mahdollisimman korkeaan talou-
yleisinä tarkastuskriteereinä olivat valtionta-
delliseen hyvinvointiin ja joka samalla vas-
louden kehysmenettelyn vaikuttavuus ja toi-
taa kohtuullisesti yhteiskunnassa vallitsevia
mivuus finanssipolitiikalle asetettujen tavoit-
oikeudenmukaisuuden odotuksia. Taloudel-
teiden ja hyvää finanssipolitiikkaa koskevien
linen hyvinvointi ja oikeudenmukaisuusta-
hyvien käytäntöjen näkökulmasta. Tämän li-
voitteet, varsinkin kun ne usein liittyvät tu-
säksi tarkastuskriteereinä olivat avoimuuden
lonjakoon ja muihin yhteiskunnan taloudel-
ja läpinäkyvyyden toteutuminen hyvän hal-
listen voimavarojen jaon oikeudenmukai-
linnon periaatteina valtiontalouden kehysten
suuteen, ovat välillä jännitteessä toistensa
valmistelussa ja kehyksiä koskevassa pää-
kanssa.
töksenteossa ja raportoinnissa, sekä säädös-
Taloudellisesti rationaalisena finanssipo-
valmistelussa ja siihen liittyvässä taloudellis-
litiikkana voidaan pitää pitkällä aikavälil-
ten vaikutusten arvioinnissa.
lä julkisen talouden kestävyyden turvaamista. Taloudellisen hyvinvoinnin ja taloudellisen valinnanvaran selkeä yleinen mittari on
2.3.1 Finanssipolitiikan sääntöjen ja
hallintavälineiden vaikuttavuus ja
toimivuus
bruttokansantuote laskettuna henkeä kohti.
Tämä suure kuvaa yhteiskunnassa olevaa taloudellista valinnanvaraa. Julkisen talouden
kestävyyttä kuvataan taas erilaisilla kestä-
Tarkastuksen tärkein arviointikriteeri oli val-
vyyslaskelmilla ja kestävyyttä koskevilla in-
tiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuus
dikaattoreilla. Nämä indikaattorit ovat kui-
finanssipolitiikalle asetettujen tavoitteiden
tenkin herkkiä erilaisille analyysin lähtöti-
saavuttamisen välineenä. Vaikuttavuus on
lanteen tiedoille ja laskentaoletuksille.
talousarviolaissa säädettyjä tuloksellisuuden
Finanssipolitiikan sääntöjen ja hallintavä-
kriteerejä.30 Finanssipolitiikan sääntöjen ja
lineiden vaikuttavuutta voidaan tarkastaa
muiden finanssipolitiikan hallintavälineiden
rajatummin siitä näkökulmasta, onko niiden
yhteiskunnallista vaikuttavuutta voidaan ar-
avulla finanssipolitiikalle ja finanssipolitiikan
vioida laajasta näkökulmasta sillä perusteel-
säännön käytölle itselleen asetetut tavoitteet
la, onko niiden avulla harjoitettu finanssi-
saavutettu (finanssipolitiikan yhteiskunnalli-
politiikka ollut yhteiskunnallisesti onnistu-
nen vaikuttavuus). Tässä teemaraportissa ja
nutta. Tällöin finanssipolitiikan onnistunei-
sen tarkastuksissa keskityttiin tarkastamaan,
suudelle tarvitaan jotkin selkeästi määritel-
miten hyvin valtiontalouden kehysmenette-
lyt kriteerit tai sitten kriteerit voidaan johtaa
lylle ja sen sisältämälle menosäännölle ase-
yleisestä taloudellisesta tarkoituksenmukai-
tetut finanssipoliittiset tavoitteet saavutettiin.
suudesta. Yleisesti taloudellisesti perusteltu-
Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen
30 Talousarviolaissa säädetyistä tuloksellisuuden kriteereistä tarkemmin ks. HE 56/2003 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi
valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta.
22
hallitusohjelman hallituksen talousstrategi-
suhdanteet ja mahdollisuus aktiiviseen suh-
aa koskevan osan mukaan hallituksen ta-
dannepolitiikkaan olisi taloustieteellisestä
voitteena oli julkisen talouden kestävyyden
kirjallisuudesta ja Euroopan unionin jäsen-
turvaaminen. Valtiontalouden kehysmenet-
valtioista saatavien vertailevien havainto-
tely määriteltiin hallitusohjelmassa vastuulli-
jen perusteella järkevää ottaa huomioon fi-
sen menopolitiikan ja julkisten menojen kas-
nanssipolitiikan sääntöjärjestelmässä. Hyvän
vun hillinnän välineeksi.
eli pitkällä aikavälillä vaikuttavan finanssi-
Valtiovarainministeriön talousarviolain ja
politiikan säännön piirteenä voidaan pitää
-asetuksen nojalla antaman kehys- ja talous-
sitä, että sääntö ei tarpeettomasti jyrkennä
arvioesitysten laadintamääräyksen mukaan
suhdannekiertoa. Mikäli julkisella vallalla
koko vaalikaudelle päätetty menokehys on
nähdään olevan aktiivinen rooli suhdantei-
hallituksen keino pitää menojen kokonais-
den tasoittamisessa, pitäisi finanssipolitiikan
kasvu hallitusohjelmassa sovituissa puitteis-
sääntöjen pikemminkin olla vastasyklisiä,
sa.31 Hallitusohjelman perusteella kehysme-
eli pyrkiä tasoittamaan suhdanteita. Suorite-
nettelyn tavoitteena oli osaltaan tukea julki-
tussa tarkastuksessa arvioitiin, missä määrin
sen talouden kestävyystavoitteen saavutta-
valtiontalouden kehysjärjestelmässä oli suh-
mista.
dannepolitiikan kannalta tarpeellista jous-
Tarkastuksessa valtiontalouden kehysme-
tavuutta ja suhdanteita tasoittavaa ominai-
nettelyn vaikuttavuutta arvioitiin kestävyys-
suutta julkisen talouden pidemmän aikavä-
tavoitteiden saavuttamisen tukemisen ja val-
lin kasvun ja kestävyyden tavoitteita vaaran-
tion menojen kasvun hillinnän perusteella.
tamatta.
Sääntöperusteisen finanssipolitiikan vai-
Tarkastuksessa valtiontalouden kehysme-
kuttavuutta koskeva merkittävä periaatteel-
nettelyn toimivuutta arvioitiin siitä näkökul-
linen kysymys on, miten talouden suhdan-
masta, missä määrin valtiontalouden kehyk-
teet on perusteltua ottaa huomioon finanssi-
set ovat finanssipoliittisena sääntönä ja me-
politiikan sääntöjä asetettaessa ja sovelletta-
nettelynä vaikuttaneet kestävyystavoitteen
essa. Kysymys ei ole yksinomaan siitä, mil-
ja menojen hillinnän tavoitteiden saavutta-
loin ja millä ehdoilla ja välineillä julkisen val-
miseen. Samoin arvioitiin, missä määrin ke-
lan olisi tarkoituksenmukaista lähteä tasaa-
hykset ovat sallineet suhdanteiden vakautta-
maan suhdannekiertoa. Kyse on myös siitä,
misen ja talouskasvua edistävien taloudellis-
miten mahdollinen aktiivinen suhdannepoli-
ten tavoitteiden toteuttamisen. Politiikan ta-
tiikka olisi tarkoituksenmukaista ottaa huo-
loustiedettä (political economy) koskevat ha-
mioon finanssipolitiikan säännöissä. Vuo-
vainnot ja Suomen budjetointijärjestelmässä
den 2008 lopun ja vuoden 2009 syvän taan-
havaitut vaikutukset ja käyttäytymispiirteet
tuman seurauksena Suomen kehysmenette-
ovat tällöin ratkaisevia sille, voidaanko me-
lyssä jouduttiin arvioimaan kehysten ja elvy-
nettelyn arvioida olevan toimiva sille asetet-
tykseen tähtäävään talous- ja finanssipolitii-
tujen tavoitteiden saavuttamiseen.
kan välistä suhdetta.
Tarkastuksessa käytetty toimivuuden mää-
Finanssipolitiikan sääntöjen ja aktiivisen
ritelmä yhtyy Euroopan unionin talouspolitii-
suhdannepolitiikan välinen suhde voidaan
kan koordinaatiossa sekä vakaus- ja kasvu-
määritellä finanssipolitiikan pitkän tähtäi-
sopimuksen valvonnan yhteydessä kehitet-
men vaikuttavuuden näkökulmasta. Tällöin
tyyn käsitteeseen julkisen talouden laadus-
31 Valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, TM 0802,
2.4.2008, luku 6.
23
ta. Laatustandardeissa laatu määritellään
ja valmistelun avoimuutta ja läpinäkyvyyt-
jonkin hyödykkeen tai prosessin sopivuute-
tä. Valtiontalouden kehysjärjestelmää arvi-
na tarkoitukseensa.32
oitiin eduskunnan finanssivallan tehokkuu-
Julkisen talouden laatua koskevassa Eu-
den ja kansanvallan toimivuuden edellytys-
roopan komission kriteeristössä hyvällä jul-
ten ja valtiontalouden hoitoa koskevien val-
kistalouden ja finanssipolitiikan hallinnal-
tiosääntöisten laatuvaatimusten näkökulmis-
la tarkoitetaan sellaisia finanssipolitiikan ja
ta. Avoimuus ja läpinäkyvyys edustavat hy-
budjetoinnin tavoitteenasetteluita, hallinnan
vän hallinnon periaatteita. Valtiontalouden
menettelytapoja ja prosesseja, joiden avulla
kehysmenettelyyn ja muihin julkisen talou-
talous- ja finanssipolitiikalle asetetut tavoit-
den sääntökehikoiden tulevat laatustandar-
teet voidaan saavuttaa ja joiden avulla po-
deina sovellettaviksi useat muutkin hyvät
liittisen taloustieteen finanssipolitiikan ku-
hallinnon periaatteet. Tarkastuksessa kes-
rinalaisuutta ja lyhytnäköisyyttä koskevat
kityttiin kuitenkin avoimuuteen ja läpinäky-
paineet saada riittävästi hillittyä. Euroopan
vyyteen johtuen niiden keskeisestä merki-
komission mukaan hyvä finanssipolitiikan ja
tyksestä demokratian toimivuudelle ja talo-
julkisen talouden hallintajärjestelmä tukee
udelliselle rationaalisuudelle.
julkisen talouden laatua koskevien tavoitteiden saavuttamista.33
Finanssipolitiikan hallintavälineelle on
hallinnollisen taakan ja siitä aiheutuvien kustannusten sekä muiden soveltamisen vaike-
2.3.2 Avoimuus ja läpinäkyvyys
oikeudellisena hyvän hallinnon
vaatimuksena
uksien välttämiseksi asetettavissa myös yksinkertaisuuden ja kustannustehokkuuden
Avoimuutta ja läpinäkyvyyttä voidaan pitää
vaatimukset. Hallinnollista yksinkertaisuut-
keskeisimpinä finanssipolitiikan valmistelua
ta ja sovellettavuutta käytettiin tarkastuskri-
ja valtiontalouden kehysmenettelyä koske-
teerinä arvioitaessa valtiontalouden kehys-
vina hyvän hallinnon periaatteina. Euroopan
menettelyn käytännön toteutusta ja kehittä-
unionissa yleisinä hyvän hallinnon periaat-
mismahdollisuuksia.
teina on pidetty avoimuutta, tehokkuutta ja
Tarkastuksen pääasiallisina kriteerei-
objektiivisuutta.34
nä käytettiin vaikuttavuuden ja toimivuu-
Objektiivisuus tarkoittaa finanssipolitiikan
den lisäksi finanssipoliittisen päätöksenteon
valmistelun perustana käytettävien ennus-
32 Ks. esim. ISO- laatustandardit ja sanasto sekä laadun käsitteestä yleensä esim. Pöysti Tuomas: Communicational Quality of Law
– a Legal Informatics Perspective. Teoksessa Sjöberg & Wahlgren (red.), Festsrift till Peter Seipel. Norstedts Juridik 2006, s.463–493.
33 Euroopan komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Julkisen talouden laatu EU:n hallintajärjestelmässä, KOM
(2008) 387 lopullinen, s. 6.
34 Yleiseurooppalaisella tasolla näiden normiperustana voidaan nähdä olevan Euroopan unionin perusoikeusperuskirjan 41 artikla ja
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 298 artikla eurooppalaisesta hallinnosta ja Euroopan neuvoston suositukset hyvästä
hallinnosta, erityisesti Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksymä suositus hyvän hallinnon perussäännöstä, ks. Council of
Europe, Recommendation CM/Rec. (2007)7. Eurooppalaisista hyvän hallinnon periaatteista ja varsin avoimuuden, tehokkuuden ja objektiivisuuden periaatteesta ks. Mäenpää: Avoin, tehokas ja riippumaton eurooppalainen hallinto teoksessa Juhlakirja Pentti Arajärvi
1948 – 2/6 2008, Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja 20, Joensuun yliopisto 2008, s. 375–422, s. 375–380. Suomessa perustana ovat hallintolaki (434/2003) ja perustuslain 12 §:ssä säädetyn julkisuusperiaatteen lisäksi julkisuuslaki. Hallintolakia ei sovelleta
valtion talousarvion valmisteluun ja myös valtiontalouden kehyspäätöksen valmistelu on hallinnon sisäisen ohjeen ja määräyksen
valmisteluna hallintolain muodollisen soveltamisalan ulkopuolella. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanteluratkaisuissa on kuitenkin
pidetty tärkeänä hyvän hallinnon periaatteiden ja erityisesti asianmukaisen ja puolueettoman virkatoiminnan ja objektiivisuuden
toteuttamista ja turvaamista hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle jäävässä säädösvalmistelussa, ks. eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK 2732/2005, päätös kanteluihin tekijänoikeuslain muutoksen valmistelua koskevassa asiassa. Vastaavasti
objektiivisuuden merkitystä voidaan korostaa finanssipoliittisessa valmistelussa.
24
teiden ja laskelmien osalta pyrkimystä esit-
avoimuuden ja läpinäkyvyyden vaatimuksia
tää erilaiset riskit, herkkyydet, skenaariot ja
täydentävänä tarkastuskriteerinä arvioitaes-
todennäköisyydet ilman, että pyrkimyksenä
sa finanssipoliittisen valmistelun tietoperus-
on johdatella arviointien käyttäjiä tiettyyn
taa ja valtiontalouden kehysten hallinnollista
tarkoitushakuiseen johtopäätökseen. Ob-
valmistelua sekä finanssipoliittista raportoin-
jektiivisuus tarkoittaa myös velvoitetta pyr-
tia eduskunnalle ja julkisuuteen.
kiä mahdollisimman hyvään laatuun ja luo-
Tarkastuksessa arvioitiin myös valtionta-
tettavuuteen finanssipoliittisessa valmiste-
louden kehysmenettelyn oikeudellista luon-
lussa käytettävien ennusteiden ja laskelmi-
netta ja mahdollisia oikeudellisia ongelmia
en valmistelussa ja dokumentoinnissa.
eduskunnan finanssivallan tehokkuuden
Objektiivisuus yhdistyy perustuslaissa
sekä finanssipolitiikan valmisteluun ja hal-
säädettyjen budjettiperiaatteiden asettamiin
lintaan sovellettavien hyvän hallinnon peri-
vaatimuksiin. Perustuslain 84 §:ään perustuu
aatteiden näkökulmasta. Olennainen kysy-
valtion talousarvion täydellisyysperiaate ja
mys oli perustuslaissa säädettyjen ja perus-
kattamisvaatimus. Täydellisyysperiaatteen
tuslakiin perustuvien budjettiperiaatteiden
mukaan talousarvioon on otettava tuloarvio
ja hyvän hallinnon periaatteiden asema val-
kaikista tiedossa olevista valtion tuloista ja
tiotalouden kehysmenettelyssä ja finanssipo-
määrärahat kaikkiin tiedossa oleviin valtion
litiikan valmistelussa. Budjettiperiaatteiden
menoihin. Talousarvion kattamisvaatimuk-
ja toisaalta avoimuuden, läpinäkyvyyden ja
sen tai hallituksen esityksen mukaisen pe-
objektiivisuuden periaatteiden sekä edus-
rustuslain uuden 84 §:n 2 momentin mukai-
kunnan finanssivallan tehokkuudesta joh-
sen velvoitteen osoittaa, mistä talousarvioon
tuvien laadullisten kriteereiden pohjalta tar-
otetut määrärahat katetaan, tavoite ei myös-
kastettiin sitä, miten avoimesti ja hyvän hal-
kään asiallisesti toteudu, jos tulot arvioidaan
linnon periaatteita myötäilevästi kehysme-
liian suuriksi tai lailla sidotut menot liian
nettely on toteutettu.
pieniksi. Talousarvion erien oikeellisuusvaa-
Valtiontalouden kehysmenettelyn oikeu-
timus johtuu näin perustuslaissa säädetyis-
dellisen arvioinnin ja vaikutusten eduskun-
tä täydellisyysperiaatteesta ja rahoituksen
nan finanssivaltaan tarkastelun kannalta tär-
osoittamisesta. Oikeellisuusvaatimus kos-
keää seikka on oikeudellisen ja poliittisen
kee näin myös talousarvion perustana olevia
valtiosäännön erittely. Oikeudellisella val-
talousennusteita. Muodollisesti perustuslais-
tiosäännöllä viitataan poliittisen vallan käyt-
sa säädetyt budjettiperiaatteet ja niistä joh-
töä, sen ehtoja ja siihen kuuluvia velvoit-
dettu oikeellisuusvaatimus koskevat valtion
teita sääntelevää oikeussääntöjen kokonai-
talousarvion valmistelun vaiheeksi luettavaa
suutta. Oikeudelliseen valtiosääntöön kuu-
valtiontalouden kehysten valmistelua vain
luu olennaisena osana myös perusoikeuksien
välillisesti. Oikeellisuusvaatimus on kuiten-
ja -vapauksien suojaaminen. Poliittinen val-
kin hyvää budjetointi- ja hallintokäytäntöä,
tiosääntö koostuu puolestaan käytännöistä,
jonka noudattamien valtiontalouden kehys-
jotka osoittavat, mille tahoille poliittinen tai
menettelyssä tukee kehysmenettelyn tarkoi-
yleisesti julkinen valta tosiasiassa kuuluu ja
miten sitä de facto käytetään.36 Kehysmenet-
tuksen saavuttamista.35
Tarkastuksessa käytettiin objektiivisuutta
telyn ja valtiontalouden kehysten voi jo tässä
35 Budjettiperiaatteisiin sisältyvästä oikeellisuusvaatimuksesta, ks. Perustuslaki ja valtiontalous. Perustuslakien valtiontaloussäännösten uudistamiskomitean mietintö. Komiteanmietintö 1990:7, s. 122.
36 Ks. yllä mainitusta jaottelusta erityisesti Jyränki Antero: Valta ja vapaus. Talentum Media, Helsinki 2003, s. 213.
25
vaiheessa todeta sijoittuvan oikeudellisen ja
kirja (IMF Code of Good Practises on Fiscal
poliittisen valtiosäännön välimaastoon: kysymyksessä ei ole puhtaasti valtiosääntöoikeu-
Transparency, IMF Manual on Fiscal Transparency).38 OECD on myös koonnut talousar-
dellisesti säännelty instituutio, mutta toisaal-
vion ja julkisen taloudenhoidon avoimuutta
ta kyse ei ole täysin valtiosääntöoikeudesta
ja läpinäkyvyyttä koskevan parhaiden käy-
irrallisestakaan instituutiosta.37
täntöjen kokoelman.39 Euroopan komission
Edellä mainittu johdattaa jaotteluun oi-
29.9.2010 neuvostolle antama ehdotus neu-
keussäännösten välittömistä ja välillisistä
voston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen
vaikutuksista kehysmenettelyssä. Jotta voi-
talouden kehyksiä koskevista vaatimuksis-
daan puhua välittömistä vaikutuksista, oi-
ta sisältää varsin yksityiskohtaisia normatii-
keussäännöksen on suoraan velvoitettava
visia vaatimuksia jäsenvaltioiden finanssipo-
esimerkiksi kehysten laadintaan tai siihen,
litiikan tietoperustan, tavoitteenasettelun ja
että menokehyksiä ei ylitetä muutoin kuin
tavoitteiden saavuttamisen arvioinnin avoi-
poikkeuksellisissa olosuhteissa. Välillisistä
muudesta ja läpinäkyvyydestä.40 Komission
vaikutuksista on kysymys silloin, kun oikeus-
direktiiviehdotusta voidaan pitää myös Eu-
säännös ei suoranaisesti koske esimerkiksi
roopan unionin ja erityisesti talous- ja raha-
juuri käsillä olevaa kehysmenettelyä, mutta
liiton jäsenvaltioiden finanssipolitiikan avoi-
säännöksessä ilmaistut periaatteet ovat so-
muutta koskevien parhaiden käytäntöjen ko-
vellettavissa kehysmenettelyynkin.
koelmana. Direktiiviehdotus kodifioi, mitä on
Valtiontalouden kehysmenettelyyn sovel-
pidettävä hyvänä finanssipoliittisena kehik-
lettavien avoimuuden ja läpinäkyvyyden pe-
kona tähän asti kertyneiden kokemusten pe-
riaatteen perustana ovat Suomen perustusla-
rusteella.41
ki ja perustuslakimme taustalla olevat kanta-
Avoimuus ja läpinäkyvyys ovat perustus-
vat valtiosääntöiset arvot ja periaatteet. Avoi-
lain taustalla olevia arvoja. Läpinäkyvyyttä
muuden ja läpinäkyvyyden perustana ovat
voidaan kutsua sujuvammalla ilmaisulla sel-
myös kansainvälisten järjestöjen suositukset
keydeksi, perustelujen esittämiseksi ja ym-
finanssipolitiikkaa koskevasta avoimuudesta
märrettävyydeksi. Perustuslain 12 §:ssä sää-
ja läpinäkyvyydestä. Nämä suositukset osal-
detty julkisuusperiaate pitää sisällään tavoit-
taan kiteyttävät kansainvälisessä asiantunti-
teen laajaan julkiseen keskusteluun perus-
jayhteisössä muodostuneita hyvän hallinnon
tuvasta pohjoismaisesta demokratiasta. Kes-
standardeja ja samalla ne kiteyttävät käytän-
kusteluun perustuva demokratia ja sen edel-
nön kokemuksia ja taloustieteellisessä tutki-
lytyksenä oleva tietojen saatavuus ja vallan-
muksessa saatuja näkemyksiä onnistuneen
käytön perusteltavuus ovat julkisuusperiaat-
finanssipolitiikan ja julkisen talouden hoidon
teen ja perustuslain 2 §:ssä säädetyn kansan-
edellytyksistä. Merkittävä avoimutta ja läpi-
vallan periaatteen taustalla. Finanssipolitii-
näkyvyyttä koskeva lähde tältä osin on Kan-
kan yhteydessä kansanvallan arvojen voi-
sainvälisen valuuttarahaston IMF:n finanssi-
daan katsoa edellyttävän, että tavoitteet ja
politiikan ja julkisen taloudenhoidon avoi-
vaihtoehdot niihin pääsemiseksi sekä pun-
muutta koskevat käytännesäännöt ja käsi-
ninta eri toimintavaihtoehtojen välillä esi-
37 Instituution käsite on laaja kattaen hyvinkin erilaiset sosiaalisen yhteistyön rakenteet ja mekanismit. Ks. instituutioista lähemmin
North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, Cambridge.
38 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Code of Good Practises on Fiscal Transparency, IMF Manual on Fiscal Transparency, IMF,
Washington D.C., 2007.
39 OECD Best Practises for Budget Transparency, OECD Journal on Budgeting, 2002.
40 KOM (2010) 523 lopullinen. Komission ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista
vaatimuksista.
41 U 34/2010 vp. Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission vakaus- ja kasvusopimusta koskevasta säädösehdotuspaketista.
26
tetään avoimesti ja päätökset perustellaan.
keinoja niihin pääsemiseksi, linjata mikä on
Vain näin mahdollistetaan kansalaisille fi-
julkisen talouden koko sekä asettaa finans-
nanssipolitiikan yhteydessä tapahtuvan val-
sipolitiikkaa koskevat periaatteelliset linja-
lankäytön arviointi. Julkinen keskustelu ja
ukset ja tavoitteet sekä arvot, joiden pohjal-
kansalaisten vaikuttaminen finanssipoliit-
ta finanssipolitiikkaa valmistellaan.43 Käy-
tiseen päätöksentekoon edellyttää myös fi-
tännössä finanssipolitiikkaa koskevaa näke-
nanssipolitiikan valmistelun ja päätöksente-
mysvaltaa eduskunta harjoittaa hyväksymäl-
on tietoperustan avoimuutta siten, että julkis-
lä poliittisesti hallitusohjelmaa koskevan tie-
ta keskustelua voidaan käydä oikeiden käsi-
donannon ja siinä esitetyt hallituksen finans-
tysten ja tietojen pohjalta.
sipolitiikkaa koskevat linjaukset, käsitelles-
Avoimuus ja läpinäkyvyys liittyvät edus-
sään valtiontalouden kehyksiä koskevan se-
kunnan finanssivallan tehokkuuden turvaa-
lonteon sekä säätäessään valtiontaloutta kos-
miseen. Perustuslain mukaan kansanvaltai-
kevia lakeja ja päättäessään valtion talous-
suus ja oikeusvaltioperiaate sekä yksilön va-
arviosta. Eduskunnan finanssivaltaan kuuluu
pauksien ja oikeuksien suoja ovat Suomen
edelleen eduskunnan valta valvoa ja arvioi-
valtiojärjestyksen kantavat periaatteet. Pe-
da julkisen talouden hoitoa ja sen onnistu-
rustuslain 3 §:ssä säädetään, että lainsää-
neisuutta. Eduskunnan valvontavallan kan-
däntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää
nalta olennainen menettely on perustuslain
myös valtiontaloudesta. Eduskunnalle kuu-
46 §:ssä tarkoitettu valtiontaloudellinen ker-
luu näin perustuslain 3 §:n ja valtiontalout-
tomusmenettely eli valtion tilinpäätöskerto-
ta koskevien 81–92 §:n mukaan finanssivalta,
mus. Tilinpäätöskertomuksen käsittely yh-
joka sisältää eduskunnan budjettivallan, oi-
distyy myös tulevaisuuteen katsovaan nä-
keuden päättää verolaeista ja muista valtion-
kemysvaltaan. Jälkikäteisessä arvioinnissa
taloutta koskevista laeista, oikeuden päättää
eduskunta voi tarkastella julkisen talouden
lainanottovaltuuksista ja valtiontakauksesta
ja finanssipolitiikan pidempiä kehityskulku-
ja -takuusta sekä valvoa valtiontalouden hoi-
ja ja linjauksia.
Eduskunnan finanssivallassa on kyse
Eduskunnan finanssivallan kaikkien pe-
parlamentaarisen hallitustavan yhdestä tär-
rinteisten ja osin uudenlaisten, tulevaisuu-
keimmistä osista.
den muutoksia ja haasteita ennakoivien toi-
toa.
42
Eduskunnan finanssivaltaan liittyy tulevai-
mintamuotojen edellytyksenä on, että edus-
suuteen kohdistuva ulottuvuus, jota voidaan
kunnalla on mahdollisuus saada ajallaan oi-
luonnehtia myös valtion- ja laajemmin julki-
keat ja riittävät tiedot julkisen talouden ta-
sen talouden hoitoa koskevasta näkemysval-
lous- ja finanssipolitiikan vaihtoehdoista ja
lasta. Eduskunnalle kuuluu silloin valta ar-
tavoitteista sekä tavoitteiden toteutumises-
vioida finanssipolitiikan ja julkisen talouden
ta. Avoimuus ja läpinäkyvyys koskevat näin
hoidon pidemmän aikavälin tavoitteita ja
talouskehitystä ja finanssipoliittisen päätök-
42 Ks. Eduskuntasanasto, finanssivalta. Ks. Myrsky: Valtiontalousoikeus, Talentum Helsinki 2010, s.2–3 ja Wacker: Euroopan unionin
talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan. Tutkimus vakaus- ja kasvusopimuksen oikeudellisesta merkityksestä,
Tampereen yliopisto 2009, s. 37.
43 Eduskunnan tulevaisuusvaliokunta on kehitellyt oppia eduskunnan näkemysvallasta yhtenä kansanedustuslaitokselle kuuluvan
strategisen yhteiskuntapolitiikan ohjauksen ja vallankäytön muodoista. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa
eduskunnalle K 12/2009 vp. on arvioitu, mitä näkemysvalta erityisesti valtiontalouden kehysmenettelyn ja tulevan talouskehityksen
ennakointia ja talouspoliittisten toimenpidevaihtoehtojen arvioinnin osalta edellyttäisi. Yleisemmin kansanedustuslaitoksen roolin
kehittymistä tulevaisuuden tutkimuksen näkökulmasta ja tulevaisuusagendan ja tulevaisuuteen ja sen kehityskulkuihin suhtautumista ohjaavien arvojen asettamisen ja arvoja koskevan keskustelun foorumina tarkastellaan eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan
julkaisussa Mika Mannermaa: Demokratia tulevaisuuden myllerryksessä. Yhteiskunnallinen vaikuttaminen uudessa viitekehyksessä.
Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 1/2007, erityisesti s. 127–129.
27
senteon perustana olevia tietoja. Avoimuus ja
rustuvan luottamuksen varaan. Tällöin ei pe-
läpinäkyvyys mahdollistavat näin finanssipo-
rustuslain taustalla oleva pohjoismaisen jul-
litiikan ja sen vaihtoehtojen arvioinnin sekä
kiseen keskusteluun perustuvan demokrati-
parlamentaarisen ja julkisen keskustelun.
an malli toimi käytännössä tarkoitetulla ta-
Avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaat-
valla.47
teista sekä eduskunnan finanssivallan tehok-
Avoimuuden ja läpinäkyvyyden vaati-
kuudesta kumpuaa näin oikea-aikaisesti an-
mukset liittyvät laajempaan julkisen talou-
nettujen oikeiden ja riittävien tietojen vaa-
den vastuullisen hoidon ja vastuunalaisuu-
timus. Talousarvio- ja kehysehdotusten laa-
den periaatteisiin. Vastuullisessa julkisen ta-
dintamääräyksen mukaan talousarvioesityk-
louden hoidossa otetaan huomioon nyt tehtä-
sen perusteluiden tulee antaa oikea ja riittä-
vien päätösten sekä myös tekemättä jätettä-
vä kuva valtion varojen käytön kohteista ja
vien päätösten vaikutukset tuleviin vuosiin.
käytölle asetettavista tavoitteista sekä tarjota
Valtion velanotto ja erilaisten tulevaisuuteen
hyvä pohja eduskunnan ja hallituksen pää-
kohdistuvien oikeudellisten ja poliittisten si-
töksenteolle. Laadintamääräys osaltaan täs-
toumusten tekeminen vaikuttavat mahdolli-
mentää yleisempää eduskunnan finanssival-
suuksiin käyttää finanssivaltaa tulevina vuo-
lan edellytysten turvaamista koskevaa val-
sina. Vastuullisuus muodollisessa merkityk-
tiosääntöistä periaatetta, joka ilmenee perus-
sessä tarkoittaa sitä, että valtion talousarvi-
tuslain eduskunnan tietojensaantioikeuksia
osta päätettäessä on myös osoitettava rahoi-
koskevista säännöksistä ja jota korostetaan
tus talousarvion mahdolliselle alijäämälle tai
myös perustuslain valmisteluasiakirjoissa.45
harkittava ylijäämän järkevää käyttötapaa.
Periaate hieman muotoiltuna koskee finans-
Hallitus on antanut syksyn 2010 valtiopäivil-
sipolitiikan ennakollista suunnittelua ja val-
lä eduskunnalle hallituksen esityksen Suo-
tiontalouden kehysmenettelyä.
men perustuslain 84 §:n muuttamisesta si-
44
Eduskunnalle ylimmän finanssivallan hal-
ten, että perustuslain antama normatiivinen
tijana kuuluu oikeus saada kansantalouden
viesti rahoituksen osoittamisesta tulee aikai-
ja kansainvälisen talouden kehitystä ja en-
sempaa selkeämmin esille samalla kun val-
nusteita sekä talous- ja finanssipoliittisen
tion kassan- ja velanhallinnan menettelyiden
päätöksenteon vaihtoehtoja ja linjausten pe-
joustavuutta valtion rahoitustilanteen tarpei-
rusteita koskevat oikeat ja riittävät tiedot
den suhteen lisätään.48 Perustuslain muutok-
hallitukselta ja saada nämä myös riittävän
sen olennaisena sisältönä on edelleen koros-
ajantasaisesti.46 Finanssipolitiikkaa koske-
taa avoimuutta ja läpinäkyvyyttä vastuul-
vat tavoitteet sekä finanssipolitiikan säännöt
lisen julkisen talouden hoidon välttämättö-
tulisi esittää siten, että ne ovat myös edus-
mänä edellytyksenä.
kunnan ja julkisen keskustelun kriittisesti ja
Oikeiden ja riittävien tietojen sekä perus-
perustellusti arvioitavissa. Muuten finanssi-
teluiden ja tarvittavien taustatietojen lisäksi
politiikan perusteet jäävät vain auktoriteet-
avoimuus ja läpinäkyvyys edellyttävät selke-
tiargumenttien ja hallituksen toimintaan pe-
ää tavoitteenasettelua ja tavoitteiden saavut-
44 Valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, TM 0802,
2.4.2008, kappale 7.6.
45 Ks. PeVM 10/1998 vp – HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys uudeksi Suomen hallitusmuodoksi.
46 Ks. tästä myös Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle K 12/2009 vp., s. 33.
47 Perusteluiden ja julkisen keskustelun sekä keskustelun avoimuuden vaatimukset on tutkimuksessa nähty myös olennaiseksi osaksi
globaalia oikeudenmukaisuutta, ks Sen Amartya: The Idea of Justice, Allen Lane – Penguin Books, London 2009.
48 HE 158/2010 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain 84 §:n muuttamisesta.
28
tamisen sekä tehtyjen sitoumusten noudatta-
den perustelut on esitettävä mahdollisim-
misen arvioitavuutta.
man selkeästi. Toiseksi vaikuttavuuden seu-
Avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaattei-
rantaa koskevat toimet on ja kriteerit on pää-
den sekä eduskunnan finanssivallan tehok-
piirteissään yksilöitävä. Kolmanneksi arvioi-
kuuden näkökulmasta on olennaista se, min-
den, ennusteiden ja perusteluiden olennai-
kälaisen tietoperustan varaan finanssipolitii-
simmat taustalaskelmat ja lähtöoletukset on
kan sääntöjen asettaminen ja soveltaminen
tuotava esille, jotta arvioiden luotettavuu-
rakentuvat. Oikean ja riittävän tiedon vaa-
desta ja niihin sisältyvistä epävarmuusteki-
timukselle saadaan oikeudellisia lisäperuste-
jöistä voitaisiin tehdä päätelmiä: karkeat-
luita valtiosääntöisistä, perustuslakiin perus-
kin laskelmat kertovat päätöksenteon taus-
tuvista budjettiperiaatteista. Budjettiperiaat-
toista enemmän kuin se, ettei laskelmia esi-
teista voidaan johtaa tiettyjä yleisiä laatus-
tetä lainkaan.53 Neljänneksi finanssipoliitti-
tandardeja, jotka ilmaisevat valtiosääntöisiä
sen päätöksenteon vaihtoehdoista ja perus-
hyvän hallinnon tavoitteita ja arvoja ja ovat
teista on saatava tarpeeksi tietoja jotta pää-
sellaisina sovellettavissa myös valtiontalou-
töksentekijä voi punnita erilaisten vaihtoeh-
den kehysmenettelyn kaltaiseen finanssipo-
tojen seurauksia. Samoin arviointitietoa on
liittisen säännön valmisteluun ja soveltami-
hyödynnettävä.54 Lisäksi toimenpiteiden ar-
seen. Avoimuus, läpinäkyvyys ja eduskun-
viointia varten on esitettävä arviointikriteerit.
nan finanssivallan käytännön merkitys edel-
Kokoavasti voidaan todeta Eduskunnal-
lyttävät tietoperustan oikeellisuutta. Budje-
la olevan perustuslaillinen oikeus saada fi-
toinnissa oikeellisuus on johdettu myös pe-
nanssipoliittisen päätöksenteon vaihtoehtoja
rustuslain valtiontaloutta koskevista sään-
ja perusteita koskevat oikeat ja riittävät tie-
nöksistä.
dot. Finanssipoliittisen päätöksenteon tieto-
49
50
Oikeellisuutta ja riittävyyttä rajaa tieto-
perusta ja valmistelu sekä finanssipolitiikan
jen olennaisuuden ja merkityksellisyyden
tuloksellisuus ja yhteiskunnalliset vaikutuk-
vaatimukset. Tietoperustan riittävyyden ar-
set kuuluvat myös eduskunnan valtiontalou-
vioinnissa kustannus-hyötyanalyysi on pai-
dellisessa valvontavallassa arvioitaviin asioi-
kallaan: informaatiota kannattaa koostaa ja
hin.55 Valtiosääntöisiin budjettiperiaatteisiin
muokata ja dokumentoida ainoastaan niin
kuuluvan selvyysperiaatteen hengessä on
pitkään, kunnes asianomaisista toimista ai-
pidetty puolestaan hyvänä sitä, että meno-
heutuvat rajakustannukset ovat yhtä suuret
kehys, arvio valtiontalouden tasapainosta ja
kuin informaation kokoamisesta ja muok-
tuloista sekä veropoliittisista linjauksista esi-
kaamisesta aiheutuva rajahyöty.51
tetään kootusti yhdessä virallisasiakirjassa.56
Oikeita ja riittäviä tietoja tarkemmin määriteltäessä on huomiota kiinnitettävä useisiin näkökohtiin.52 Ensinnäkin toimenpitei-
49 Ks. esimerkiksi K 10/2008 vp. Tietoperustan puutteellisuutta on jouduttu kritisoimaan muutoinkin, kuten tuottavuustoimenpiteiden
valmistelun yhteydessä, K 13/2010 vp.
50 Ks. Perustuslaki ja valtiontalous. Perustuslain valtiontaloussäännösten uudistamiskomitean mietintö. Komiteanmietintö 1990:7, s. 122.
51 Vastaavanlaista ajattelua korostetaan hyvin usein muutoinkin esimerkiksi oikeustaloustieteen piirissä.
52 Ks. myös TrVL 2/2009 vp – VNS 3/2009 vp ja TrVM 1/2009 vp – K 11/2009 vp, K 12/2009 vp.
53 TrVL 2/2009 vp – VNS 3/2009 vp.
54 TrVM 1/2008 vp – K 6/2008 vp, K 10/2008 vp.
55 Ks. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle K 12/2009 vp. ja TrVM 1/2009 vp. jossa tarkastusvaliokunta
kannanotossaan yhtyi tähän vaatimukseen.
56 K 12/2009 vp. Ks. selvyysperiaatteesta budjettiperiaatteena esimerkiksi Vesanen: Valtiontalouden hoidosta. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 151, Porvoo, 1970, s. 95.
29
2.3.3 Avoimuus ja läpinäkyvyys
taloudellisen rationaalisuuden ja
vaikuttavuuden edellytyksinä
julkisen talouden kehikoita koskevassa direktiivissä myös oikeudellisiksi velvoitteiksi.58 Talousarvion pääasiallisten tuloja ja menoja koskevien ratkaisujen laajemmat talou-
Avoimuus ja läpinäkyvyys ovat taloudellisen
delliset vaikutukset myös tulevien vuosien
rationaalisuuden asettamia vaatimuksia fi-
osalta tulisi esittää avoimesti. Talousarvioon
nanssipolitiikalle. Avoimuus ja läpinäkyvyys
liittyvien asiakirjojen tulisi sisältää myös jul-
turvaavat osaltaan finanssipolitiikan onnis-
kisen talouden pidemmän aikavälin kestä-
tumisen edellytyksiä. Kansainvälisen va-
vyyttä koskevia tarkasteluita ja talouskehi-
luuttarahaston IMF:n kokoamissa suosituk-
tykseen ja sen riskeihin liittyviä herkkyysa-
sissa ja OECD:n kokoamissa parhaissa käy-
nalyysejä. Julkisen talouden kehitystä kos-
tännöissä on koottuna käytännön havainto-
kevien toteutumatietojen, talousarvion ja
ja, joita on saatu muun muassa IMF:n tutki-
sen perustana olevien oletusten ja ennustei-
musosastolla tehdyistä tutkimuksista. Näi-
den sekä seuraavia vuosia koskevien ennus-
den tutkimushavaintojen mukaan avoimuus
teiden sekä arvion tärkeimmistä julkisen ta-
ja läpinäkyvyys parantavat luottamusta jul-
louden riskeistä tulisi olla helposti julkises-
kisen talouden hoitoon, vähentävät valtion
ti saatavilla. Tiedot tulisi myös esittää taval-
lainanoton korko- ja muita rahoituskustan-
la, joka tukee harjoitetun politiikan arvioin-
nuksia sekä parantavat kykyä sopeuttaa jul-
tia ja tilivelvollisuutta ja vastuunalaisuut-
kinen talous pitkällä aikavälillä kestävälle
ta.59 Myös nämä avoimuuden ja läpinäky-
ja talouskasvua tukevalle uralle ja tasolle.57
vyyden vaatimukset konkretisoidaan yleisiä
IMF:n finanssipolitiikan ja julkisen talouden
suosituksia yksityiskohtaisimmiksi komissi-
hoidon avoimuutta koskevissa käytänne-
on direktiiviehdotuksessa, joka kokoaa yh-
säännöissä esitetään muutama Suomen ke-
teen selkeän ja objektiiviseen tietoon perus-
hysmenettelyn arvioinnin kannalta merki-
tuvan seurattavuuden ja vastuunalaisuuden
tyksellinen periaate avoimuuden ja läpinä-
periaatteet.
kyvyyden toteuttamisesta. Talousarviopro-
Euroopan komissio pitää avoimuutta ja lä-
sessin tulisi IMF:n käytännesääntöjen mu-
pinäkyvyyttä myös finanssipolitiikan pää-
kaan perustua selkeästi määriteltyihin mak-
töksentekoperustan realistisuuden ja ennus-
rotason talouspolitiikkaa ja finanssipolitiik-
teiden laadun takeena. Avoimuus ja ennus-
kaa koskeviin politiikkatavoitteisiin. Vuosit-
teiden ja laskelmien perustana olevien ole-
taisen talousarvion tulisi perustua selkeään
tusten ja muuttujien julkinen esittäminen ja
ja kattavaan keskipitkän aikavälin makro-
julkinen saatavuus antavat mahdollisuuden
taloudellisen tarkasteluun ja finanssipoliit-
julkisessa keskustelussa ja riippumattomien
tiseen tavoitteenasetteluun. Nämä asetettai-
asiantuntijoiden toimesta myös arvioida tule-
siin komission ehdottamassa jäsenvaltioiden
viin epävarmuuksiin perustuvia riskejä. Näin
57 Ks. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: IMF Code of Good Practises on Fiscal Transparency, IMF Manual on Fiscal Transparency,
IMF, Washington D.C., 2007. Uusista empiiristä tutkimustuloksista, ks. Giuliano et. al. 2010: Democracy and reforms: Evidence from
a new dataset, IMF WP 173/10 ja Arezki & Brückner: Resource windfalls and emerging market sovereign bond spreads: The role of
political institutions, 2010, IMF WP 179/10.
58 Ks. Komission ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista KOM (2010) 523
lopullinen, direktiiviehdotuksen johdannon 12 kohta ja direktiiviehdotuksen IV ja V luvut.
59 IMF Code of Good Practises on Fiscal Transparency 2007. Euroopan unionin talous- ja rahaliiton ja sen keskeisen osan, vakaus- ja
kasvusopimuksen ennakollisessa valvonnassa on korostettu EU:n ja Euroalueen käytännön kokemusten ja epäonnistumistenkin pohjalta hyvin samanlaisia yleisiä periaatteita.
30
avoimuus ja julkisuus ovat myös finanssipo-
valtiontalouden kehyksiin ja vaalikauden
liittiseen valmisteluun liittyvän riskienhallin-
kehyksiin tehtävät hinta- ja rakennekorjauk-
nan ja sen tehokkuuden edellytyksiä.60
set. Edelleen avoimuuden ja läpinäkyvyyden
Valtiontalouden kehysmenettelyssä avoi-
haasteet kohdistuvat Suomessa yleensä ta-
muuden ja läpinäkyvyyden erityiset haasteet
lous- ja finanssipolitiikan valmistelun perus-
kohdistuvat kehysten ja niiden mitoituksen
tana olevien ennusteiden, laskelmien ja ole-
taustalla olevien talous- ja finanssipoliittisten
tusten perusteisiin ja herkkyyksiin. Talous- ja
perusteiden ja tavoitteiden esittämiseen sekä
finanssipolitiikan onnistuneisuuden jälkikä-
kehysten mukaisen menosäännön noudatta-
teinen arviointi on niin ikään avoimuuden ja
misen seurattavuuteen. Menosäännön nou-
läpinäkyvyyden vaateiden valossa Suomes-
dattamisen todennettavuutta osin heikentää
sakin haasteita.
60 Komission ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista KOM (2010) 523
lopullinen, direktiiviehdotuksen johdannon kohdat 8–10.
31
2.4 Tarkastuksen rajaukset ja aineistot
Valtiontalouden tarkastusvirastossa suoritet-
tuneena. Valtiontalouden kehysten kansan-
tu tarkastus on rajattu vaalikaudella 2007–
taloudellisten ja muiden yhteiskunnallisten
2010 sovelletun valtiontalouden kehysme-
vaikutusten kannalta edelleen tärkeä seik-
nettelyn vaikuttavuuden ja toimivuuden
ka on valtiontalouden kehyksissä tapahtuva
sekä avoimuuden ja läpinäkyvyyden arvi-
voimavarojen jakautuminen erilaisiin koh-
ointiin. Tarkastuksessa arvioitiin myös sää-
teisiin. Tämä on ollut myös toistuvasti edus-
dösvalmistelun ja kehysmenettelyn yhteen-
kunnan kannanottojen kohteena. Eduskunta
sovittamista sekä valtion piilevän velan esit-
on pitänyt esillä kysymystä siitä, että kasvua
tämistä osana valtion taloudellisesta ase-
edistävät investointimenot olisi perusteltua
masta esitettäviä tietoja ja julkisen talouden
lukea kehysrajoitteen ulkopuolelle. Tämä
tilan kokonaiskuvaa. Tarkastuksessa ei py-
kysymys on varsinkin noussut esille liiken-
ritty muodostamaan yleistä käsitystä päämi-
neväyliin tehtävien investointien budjetoin-
nisteri Matti Vanhasen II hallituksen finans-
nin yhteydessä. Tarkastuksessa ei ole arvioi-
sipolitiikan tuloksellisuudesta. Tarkastuk-
tu kuinka perusteltu kehyksissä tapahtunut
sessa ei myöskään arvioitu miten hyvin eri-
voimavarojen jako hallinnonalojen välillä tai
laiset talouspoliittiset osatavoitteet on sovi-
valtion eri menotyyppien kesken on ollut.
tettu yhteen keskenään tai finanssipolitiikan
Tarkastuksen kohteena olivat vaalikauden
kokonaistavoitteiden kanssa eikä sitä, oli-
2007−2010 kehyspäätökset, talousarvioesi-
ko reagointi taantumaan taloudellisesti pe-
tykset ja talousarviot valmistelumateriaalei-
rusteltua. Tarkastuksessa ei arvioitu laajem-
neen, sekä tilinpäätökset ja valtiontaloudel-
paa kysymystä aktiivisen suhdannepolitii-
lisesti merkittäväksi arvioitu lainsäädäntö.
kan tarkoituksenmukaisuudesta tai Suomes-
Valtion tilinpäätöstietojen ja valtion kirjanpi-
sa harjoitetun elvytyksen tuloksellisuudesta.
don tietojen lisäksi tarkastuksessa on analy-
Tarkastus ei ota kantaa Suomen julkisen ta-
soitu kansantalouden tilinpidon tietoja. Tätä
louden laadun kehitykseen kokonaisuudes-
erilliskertomusta varten toteutettiin finans-
saan, vaan keskittyi lähinnä valtiontalouden
sipolitiikan ulkoisen tarkastuksen kokonai-
kehysmenettelyn vaikuttavuuteen ja toimi-
suudessa useita tarkempia tarkastushank-
vuuteen ja julkisen talouden kestävyyden
keita. Näitä olivat finanssipolitiikan valmis-
kehitykseen. Tarkastuksessa ei näin myös-
telun tietoperustan koko vaalikauden ajan
kään arvioida yksittäisten talous- ja finans-
vuosittain jatkuva tarkastus, suoraan erillis-
sipoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuutta.
kertomusta varten tehtävät tarkastustoimen-
Valtiontalouden kehyksen ja erityisesti
piteet sekä teemaan liittyvistä aiheista teh-
vaalikauden kehyksen mitoituksen taso on
dyt erilliset tuloksellisuustarkastukset. Tar-
finanssipolitiikan vaikuttavuuden ja laajem-
kastusvirastossa on oman asiantuntijatyön li-
man taloudellisella tarkoituksenmukaisuus-
säksi teetetty tutkimusyhteistyönä teemaan
perusteella tehtävän onnistuneisuuden arvi-
liittyviä tutkimuksia.
oinnin kannalta merkittävä kysymys. Tarkas-
Finanssipolitiikan valmistelun tietoperus-
tuksessa ei ole arvioitu sitä, voidaanko vaa-
tan ja valtiontalouden kehysten noudattami-
likauden kehyksen mitoitusta pitää onnis-
sen jatkuva tarkastus on koko vaalikauden
32
ajan kestävää tarkastusta. Sillä tuotettiin tar-
louden kehyspäätöksen mukaisilla hinta- ja
kastushavaintoja, jotka raportoitiin sekä vuo-
rakennekorjauksilla korjattuun vaalikauden
sittain osana valtion tilinpäätöskertomuksen
kehykseen. Tarkastuskysymykseen kehys-
tarkastusta siitä eduskunnalle annetuissa
päätöksen mukaisesta toiminnasta pyrittiin
erilliskertomuksissa että tässä teemarapor-
tilintarkastuksessa vastaamaan seuraavien
tissa. Vuosittain valtion tilinpäätöksen ja ti-
laskentaan liittyvien osakysymysten avulla:
linpäätöskertomuksen tarkastuksesta annettavassa erilliskertomuksessa esitettiin ja esi-
− laskennallinen toteutus eli miten kehysmenettelyyn liittyvät oletukset sekä eri-
tetään jatkossakin havainnot valtiontalouden
tyisesti hinta- ja rakennekorjaukset muu-
kehysten noudattamisesta, siihen liittyvis-
tettiin talousarvion valmistelussa käytet-
tä mahdollisista erikseen raportoitavista ris-
täväksi laskennaksi
keistä sekä hallituksen eduskunnalle anta-
− talousarviovalmistelu suhteessa kehys-
man finanssipoliittisen raportoinnin tietojen
päätökseen eli missä määrin hallituksen
oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Tässä tee-
talousarvioesitys sekä varainhoitovuo-
maraportissa jatkuvan tarkastuksen havain-
den varsinainen ja lopullinen talousarvio
toja syvennettiin ja täydennettiin täydentävi-
vastasivat kehyspäätöksessä tehtyjä me-
en tarkastusten ja erillisten tuloksellisuustarkastusten antamilla havainnoilla sekä eri havaintoaineistot yhdistävällä synteesillä.
Tarkastuskysymykseen kehyspäätöksen
nojen määräytymisperiaatteita
− kehyspäätös suhteessa tilinpäätökseen
eli missä määrin tilinpäätöksen mukaiset
menot poikkesivat kehyspäätöksestä.
noudattamisesta pyrittiin jatkuvassa tarkastuksessa vastaamaan tilintarkastuksen me-
Kehysmenettelyä koskevan tarkastuksen,
netelmien ja tarkastusvirastossa suoritetun
vuosittain tehtävien virastojen ja laitosten ti-
oman valtiontalouden kehysten osin tieto-
lintarkastusten ja valtion tilinpäätöksen tar-
koneavusteisen seurantalaskelman avulla.
kastuksessa saadun tarkastustiedon avul-
Valtiontalouden tarkastusvirastossa konst-
la pyrittiin arvioimaan myös valtiontalouden
ruoitiin hallitusohjelman ja vaalikauden en-
kehysten soveltamiseen liittyviä toimintaym-
simmäisen kehyspäätöksen perusteella las-
päristön sisällöllisiä ja rakenteellisia muutok-
kennallinen kehyskanta, jota vuosittain päi-
sia, eli onko esimerkiksi budjettiin liittyväs-
vitettiin ja johon valtion talousarvioesityksiä
sä lainsäädännössä tapahtunut sellaisia muu-
ja valtiovarainministeriön suorittamaa ke-
toksia, jotka ovat vaikuttaneet tai joiden olisi
hysten seurannan laskentaa verrattiin. Ke-
pitänyt vaikuttaa kehykseen tai sen toteutu-
hysmenettelyä koskevan tarkastuksen, vuo-
miseen ja voitiinko valtion tilinpäätöskerto-
sittain tehtävien virastojen ja laitosten tillin-
muksessa raportoituja, kehysmenettelyä kos-
tarkastusten ja valtion tilinpäätöksen tarkas-
kevia tietoja pitää oikeina ja riittävinä.
tuksessa saadun tarkastustiedon avulla tilin-
Kehysmenettelyn laskennallisen toteutu-
tarkastuksen keinoin varmennettiin valtion-
misen tarkastamisen keskeisiin lähtökohtiin
talouden kehyksen ja vaalikauden kehyksen
kuului tilintarkastuksen menetelmiä ja peri-
noudattamista vertaamalla valtion talousar-
aatteita noudattaen tarkastaa niitä valtion-
vioesitystä, lisätalousarvioesityksiä ja talous-
talouden kehysvalmistelussa tehtävään las-
arviota ja lisätalousarviota sekä lisäksi myös
kentaan liittyviä menettelyitä, joita käyttäen
valtion tilinpäätöksen mukaisia toteutumia
kehyspäätökset eri vuosille tehtiin ja joiden
hallitusohjelman ja sen mukaisen valtionta-
pohjalta talousarvioesitykset ja talousarviot
33
laaditaan. Näiden pohjalta verrattiin kehys-
päivitetty kevään 2010 raportoinnin jälkeen.
päätöksiä ja talousarvioita sekä tilinpäätök-
Laskenta koski kaikissa vertailuissa meno-
siä keskenään ja analysoitiin eroja ja niiden
ja eli pääluokkia 21–36. Mukana olivat myös
syitä. Tavoitteena oli siis ottaa tehdyn lasken-
ne määrärahat, jotka eivät ole mukana ke-
nan perusteella kantaa siihen, onko kehys-
hyslaskennassa. Menettely ei vaikuta johto-
tä noudatettu vai ei ja etsiä syitä mahdolli-
päätöksiin, mutta yksinkertaistaa vertailu-
siin eroihin kehyksen ja talousarvioesityk-
jen tekemistä. Laskelmat laadittiin kuiten-
sen, kehyksen ja talousarvion sekä kehyk-
kin erikseen kehykseen kuuluvista ja kehyk-
sen ja tilinpäätöksen välillä. Tilinpäätöstie-
sen ulkopuolisista eristä ja näiden yhteenve-
toina käytettiin keskuskirjanpidon mukaisia
tona. Pääluokka 37 Valtionvelan vähentämi-
talousarviokirjanpidon tietoja. Tarkastukses-
nen on ollut mukana täsmäytyslaskelmissa,
sa on käyty läpi valtiovarainministeriön bud-
mutta varsinaisissa vertailutaloukoissa sitä ei
jettiosaston suorittaman kehysten noudatta-
ole huomioitu.
misen seurannan laskenta-aineistot. Näitä
Kehykseen tehdyt hinta- ja kustannustaso-
tietoja on verrattu valtiontalouden tarkas-
tarkistukset sekä rakennemuutokset on vuo-
tusviraston oman seurannan antamiin tietoi-
sien 2009 ja 2010 osalta otettu suoraan val-
hin sen varmistamiseksi, että valtiovarainmi-
tiovarainministeriön laskelmista.
nisteriön suorittama seuranta on ollut katta-
Lisäksi jatkuvassa tarkastuksessa arvioitiin
vaa ja että sen perusteella hallituksen ja val-
tuloksellisuustarkastuksen ohjeiden mukai-
tiovarainministeriön raportoimat tiedot ovat
sella aineistojen hankintatavalla ja tiedon-
oikeita.
muodostuksen periaatteilla seuraavia aineis-
Tarkastus on vuoden 2008 osalta tehty vertaamalla 25.5.2007 tarkistettua kehyspää-
toja ja kysymyksiä:
− Miten kehyspäätösten ja finanssipolitii-
töstä tarkastusvirastossa laadittuun vuoden
kan valmistelussa on otettu huomioon
2008 laskennalliseen kehykseen, vuoden
OECDn, IMFn ja Euroopan komission
2008 talousarvioesitykseen ja vuoden 2008
sekä mahdollisesti muiden koti- ja ulko-
lopulliseen talousarvioon ja edelleen vuo-
maisten taloustutkimuslaitosten esittä-
den 2008 tilinpäätöstietoihin.
mät arviot?
Vuoden 2009 osalta periaate on sama kuin
− Verotukien kehityksen seuraaminen val-
vuoden 2008 laskelmissa. Vuoden 2009 ta-
tiontalouden tarkastusviraston suoritta-
lousarvioesitystä ja talousarviota ja edel-
man verotukiin kohdistuneen tulokselli-
leen vuoden 2009 tilinpäätöstä on verrattu
suustarkastuksen jälkiseurannassa sekä
13.3.2008 annettuun kehyspäätökseen ja val-
seuraamalla verolainsäädännön kehitys-
tiovarainministeriössä talousarvion valmiste-
tä ja VATT.n verotukia koskevaa selvi-
lun yhteydessä tehtyyn hinta- ja rakennekor-
tys- ja tutkimustyötä. VATT on laatinut
jattuun kehykseen kokonaisuutena.
Vuoden 2010 osalta vertailu kattaa
26.3.2009 annetun kehyspäätöksen, talous-
uuden perusselvityksen verotuista.
− Riskilisät liittyen valtion rahoituksen
hankintaan
arvioesityksen ja varsinaisen talousarvion.
− Finanssi- ja talouspoliittisen päätöksen-
Koska vuosi 2010 ei raporttia kirjoitettaessa
teon seuraaminen käymällä jatkuvasti
(lokakuu 2010) ole vielä päättynyt, tässä ra-
ja järjestelmällisesti läpi valtion talous-
portissa on otettu huomioon vain yksi lisäta-
arvio- ja lisätalousarvioesitysten perus-
lousarvioesitys eikä vuoden 2010 tietoja ole
telut, hallituksen strategia- ja politiik-
34
kariihien johtopäätökset sekä valtioneu-
Finanssipolitiikan tarkastuskokonaisuu-
voston raha-asiainvaliokunnan valmiste-
dessa käynnistettiin erillinen tuloksellisuus-
levassa käsittelyssä käsitellyt asiat.
tarkastus finanssipolitiikan perustana olevista kokonaistaloudellisista ennusteista. Tar-
Valtiontalouden kehysten laadinta- ja val-
kastuksen ensimmäisessä vaiheessa hyö-
misteluprosessi tarkastettiin käymällä läpi
dynnettiin kotimaista taloustieteen kirjalli-
laadintaa koskevat ohjeet ja määräykset
suutta talousennusteiden osuvuudesta Suo-
sekä laadinnan prosessikaaviot, valtiovarain-
messa. Osana tätä kirjallisuutta hyödynnet-
ministeriössä käytettävät keskeiset valmis-
tiin myös Eduskunnan tarkastusvaliokunnan
teluaineistot sekä haastattelemalla valtion-
Pellervon taloudellisen tutkimuskeskuksen
talouden kehysprosessiin osallistuvia valtio-
tutkijaryhmällä teettämää, verotuloennus-
varainministeriön budjetti- ja kansantalous-
teiden laatua koskevaa tutkimusta. Tarkas-
osaston sekä eri ministeriöiden virkamiehiä.
tusvirasto osallistui tutkimuksen ohjausryh-
Finanssipolitiikan sääntöjen tarvetta sekä
mään ja tutkimuksen suositusten seurantaan.
vaikuttavuuden ja toimivuuden edellytyksiä
Käynnistetyn tuloksellisuustarkastuksen esi-
koskevan tarkastuksen perustaksi koottiin
selvityksen aikana valtiovarainministeriössä
valtiontalouden tarkastusvirastossa kirjalli-
on käynnistynyt mittava kokonaistaloudelli-
suuskatsaus finanssipolitiikan sääntöjä kos-
sen dynaamisen tasapainomallin kehittämi-
kevasta taloustieteellisestä kirjallisuudesta.
nen ja käyttöönotto valtiovarainministeriössä
Näistä ja kansainvälisten taloudellisten jär-
tapahtuvan ennustetoiminnan tueksi. Tässä
jestöjen, erityisesti IMF:n, OECD:n ja Euroo-
vaiheessa ei ole tarkoituksenmukaista laatia
pan komission suosituksista johdettuja ha-
päällekkäin kehittämistyön kanssa erillistä
vaintoja on verrattu Suomen julkisen talou-
tuloksellisuustarkastusta aiheesta vaan tar-
den kehityksestä ilmeneviin piirteisiin sekä
kastuksen havainnot koottiin suoraan tähän
talousarvioesityksistä, kehyspäätöksistä,
teemaraporttiin. Tarkastusvirasto tulee jatka-
eduskunnan kannanotoista ja kehysvalmis-
maan valtiovarainministeriön suorittaman ta-
telun taustalla ja kehysjärjestelmän perus-
lousennustetoiminnan laatuun kohdistuvaa
teluina käytettyyn virallisaineistoon ja halli-
tarkastusta osana finanssipolitiikan päätök-
tusohjelmaan. Näin saatua tietoaineistoa on
senteon tietoperustan tarkastusta.
täydennetty kehysten valmistelua koskevilla haastatteluilla.
Tarkastuskokonaisuudessa laadittiin erilliset tuloksellisuustarkastukset säädöshank-
Valtiontaloutta ja valtiontaloudellista ase-
keiden valtiontaloudellisesta arvioinnis-
maa koskevien tietojen oikeellisuutta ja riit-
ta (Säädöshankkeiden valtiontaloudellinen
tävyyttä tarkastuksessa arvioitiin valtion ti-
arviointi, 2010) ja valtion piilevästä velasta
linpäätöksessä tilintarkastuksen keinoin.
(Valtion taloudelliset vastuut – esittäminen ja
Näin saatua käsitystä on täydennetty arvi-
huomiointi suunnittelun ja seurannan asia-
oimalla hallituksen ja valtiovarainministeri-
kirjoissa, kertomusluonnos 434/54/2009).
ön esittämiä tietoja muiden taloustieteellis-
Säädöshankkeiden valtiontaloudellista ar-
ten tutkimuslaitosten ja kansainvälisen jär-
viointia koskeneen tuloksellisuustarkastuk-
jestöjen arviointien perusteella ja käymällä
sen aineiston muodostivat vuosina 2007 ja
erityisesti läpi valtiovarainministeriössä laa-
2008 annettujen budjettilakiesityksien vai-
dittujen laskelmien ja raporttien perustelui-
kutusarviokuvaukset sekä case-tapauksiksi
ta ja menetelmiä.
valittujen säädöshankkeiden valmistelussa
35
muodostuneet arviointitiedot. Tarkastuksen
kunnan valiokuntaneuvoksia ja käytiin läpi
ensimmäinen vaihe koski hallituksen esitys-
vuosina 2007 ja 2008 annettujen budjettilaki-
ten vaikutusarviointikuvauksia. Kuvauksis-
esityksistä annetut valiokuntien mietinnöt ja
ta selvitettiin vaikutusarviointitiedon raken-
lausunnot. Tarkoituksena oli muodostaa käsi-
teellinen esitystapa ja analysoitiin esitetyn
tys hallituksen esityksissä esitetyn tiedon hyö-
tiedon sisältöä. Tässä vaiheessa havaintoi-
dynnettävyydestä eduskunnan päätöksente-
na muodostui kvantitatiivista tietoa valmis-
on kannalta. Haastattelun kohteina olivat
telukäytäntöjen kuvauksista, vaikutusarvi-
hallintovaliokunta, lakivaliokunta, sosiaali-
ointitiedon kuvaustavoista sekä esitetyn tie-
ja terveysvaliokunta, sivistysvaliokunta sekä
don laajuudesta ja laadusta. Tarkastusta ja
valtiovarainvaliokunta. Lisäksi haastateltiin
sitä edeltänyttä esiselvitystä varten haasta-
valtioneuvoston kanslian politiikkapalvelu-
teltiin säädöshankkeiden vastuuvalmiste-
osastoa, joka vastaa hallitusohjelman mukais-
lijoita ja valtiovarainministeriön niin sanot-
ten politiikkaohjelmien vaikutusten seuran-
tuja sektorivastuuhenkilöitä. Tarkastukses-
nasta. Tarkastusmenetelmänä käytettiin asia-
sa muodostettiin käsitys säädöshankkeiden
kirja-analyysiä ja laadullista tekstianalyysiä.
etenemisestä valmistelijoiden oman krono-
Valtion taloudellisia vastuita koskeneen
logisen vaihekuvauksen perusteella. Eri vai-
tuloksellisuustarkastuksen pääkysymys oli
heissa muodostuneen dokumentaation sisäl-
huomioidaanko valtion vastuut asianmukai-
lön tarkastelussa aineistona olivat valmiste-
sesti ja läpinäkyvästi taloudellisessa suun-
lijoiden yksilöimät säädöshankkeiden taus-
nittelussa, päätöksenteossa ja seurannassa.
ta-asiakirjat ja viranomaisten työpaperit sekä
Keskeisenä tarkastusaineistona olivat valtion
kehysneuvotteluasiakirjat. Tämän lisäksi tar-
tilinpäätöskertomusten, talousarvioesitysten
kastusaineistona käytettiin HARE-hanketie-
ja kehyspäätösten vastuita käsittelevät osat.
tojärjestelmää. Lisäksi tarkastuksessa tutus-
Tarkastusaineistoa olivat myös vastuiden kä-
tuttiin TTS-ALP61 -tietojärjestelmän tietosi-
sitteen ja sisällön määrittelyn perustana ol-
sältöön. Haastattelussa ja aineistojen perus-
leet lähteet sekä kansainväliset vertailuai-
teella muodostunutta kuvausta tarkennettiin
neistot ja suositukset. Ajallisena rajaukse-
haastattelujen aikana ja sähköpostikirjeen-
na olivat talousarviovuodet 2007–2010. Eril-
vaihdolla. Case-tapausten tarkastelussa ta-
lisessä tuloksellisuustarkastuksessa ei pyritty
voitteena oli muodostaa käsitys säädöshank-
kattavasti kartoittamaan sellaisia mahdolli-
keen valmistelun prosessuaalisista yhteyk-
sia vastuita, joita ei ole sisällytetty vastuiden
sistä kehysmenettelyprosessiin ja talousar-
tilinpäätösraportointiin. Tarkastuksessa ei
viovalmisteluun. Tämän lisäksi tavoitteena
myöskään pyritty varmistumaan yksittäisten
oli tässä vaiheessa muodostaa käsitys eri vai-
vastuiden, kuten eläkevastuun, määrän las-
heissa esitetyn, säädöshankkeiden valtionta-
kennan oikeellisuudesta. Tarkastuksessa ei
loudellisia vaikutuksia koskevan tiedon yh-
verrattu tarkastuksen kohteena olleista asia-
denmukaisuudesta ja esitetyn tiedon mah-
kirjoista saatua kuvaa muusta raportoinnis-
dollisten erojen syistä. Haastateltuja minis-
ta ilmenevään kuvaan. Tarkastuksessa käy-
teriöitä olivat maa- ja metsätalousministeriö,
tiin läpi valtion tilinpäätöksen ja valtion kir-
oikeusministeriö, opetusja kulttuuriministe-
janpitoyksiköiden tilintarkastajien havainto-
riö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elin-
ja valtion ja sen toimintayksiköiden vastui-
keinoministeriö sekä valtiovarainministeriö.
ta sisältävien sopimusten ja yleensä vastui-
Tarkastuksessa haastateltiin myös edus-
den käsittelystä.
61 TTS-ALP = valtiovarainministeriön käytössä oleva, taloussuunnittelussa hyödynnetty tietojärjestelmä.
36
Julkisen talouden kestävyyden turvaami-
tiontalouden kehysten jatkuvan tarkastuk-
nen on hallitusohjelman perusteella merkit-
sen tuloksena kiinnittänyt huomiota valtion-
tävin hallituksen talouspoliittisista tavoitteista. Valtiontalouden kehysmenettelyllä
talouden kehysten kattavuuteen finanssipoliittisena sääntönä.63 Suomea koskevissa ar-
ja yleensä finanssipolitiikan säännöillä py-
vioinneissaan kehysjärjestelmän kattavuu-
ritään osaltaan turvaamaan julkisen talou-
teen on kiinnittänyt huomiota myös OECD ja
den kestävyyttä. Kestävyyttä koskevat tie-
IMF. Julkisen sektorin tuottavuuskehityksen
dot ovat myös olennainen osa finanssipoli-
kannalta ratkaisevassa asemassa on kuntien
tiikan perusteita ja viitekehikkoa.62 Tiedot
tuottavuuskehitys, koska suurin osa välittö-
julkisen talouden kestävyydestä ovat myös
mästä julkisesta palvelutoiminnasta tapah-
olennainen valtion taloudellista asemaa kos-
tuu kuntasektorilla ja kunnat ovat merkittä-
keva tieto. Finanssipolitiikan tarkastuskoko-
vin julkisen sektorin työnantaja henkilöstö-
naisuudessa on tämän vuoksi kiinnitetty eri-
määrällä mitattuna. Valtiontalouden kehys-
tyistä huomiota julkisen talouden kestävyyt-
päätös on muodostunut finanssipoliittisten
tä koskeviin tietoihin.
tehtävien lisäksi myös merkittäväksi julkisen
Kestävyyttä ja kestävyysvajetta koskevien
konserniohjauksen välineeksi. Euroopan ko-
arvioiden testaamiseksi valtiontalouden tar-
mission tiedonannon julkisen talouden laa-
kastusvirasto toteutti Elinkeinoelämän tutki-
dusta perusteella konserniohjauksella voi
muslaitoksen ETLAn kanssa tutkimushank-
olla myös talous- ja finanssipoliittisesti mer-
keen, jossa on arvioitu Suomen julkisen ta-
kittäviä julkisen toiminnan ja varainkäytön
louden kestävyysvajetta ja sen herkkyyt-
tehokkuutta edistäviä tehtäviä. Valtiontalo-
tä erityisesti laskentaoletuksissa tapahtuvil-
uden kehysmenettelyllä pyritään näin osal-
le muutoksille. Stokastiseen väestöennus-
taan tukemaan tuottavuuden parantamista.
teeseen perustuva kestävyyslaskelma mah-
Kehysmenettelyyn liittyy valtion- ja kun-
dollistaa erityisesti ikäsidonnaisiin menoihin
tatalouden välistä suhdetta ja kuntien vas-
liittyvän epävarmuuden huomioimisen. Tut-
tuulla olevaan peruspalveluiden tuotantoon
kimuksen alustavista tuloksista on laadittu
kohdistuvaa valtion ohjausta yhteen sovitta-
keskustelumuistio, jonka pohjalta tuloksia ja
va peruspalveluohjelmamenettely. Valtion-
analyysiä hyödynnetään sekä analysoidaan
talouden tarkastusvirasto käynnisti yhteys-
edelleen tässä kertomuksessa. Tutkimus jat-
työssä Tampereen yliopiston kanssa tutki-
kuu ja sen pohjalta laaditaan myös tieteelli-
mushankkeen, jossa arvioidaan, kuinka hy-
set julkaisut.
vin valtiontalouden kehysmenettelyä ja sii-
Julkisen sektorin tuottavuuskehityksellä
hen kuuluvaa peruspalveluohjelmamenette-
näyttäisi niin ikään olevan eri analyysien pe-
lyä käytetään kuntien tuottavuuden paran-
rusteella huomattava vaikutus julkisen talou-
tamisen välineenä. Tutkimuksen ensimmäi-
den kestävyyteen. Tuottavuuden kehittämi-
siä havaintoja samoin kuin muita kuntatalo-
nen on niin ikään keskeinen osa hallitusoh-
utta ja sen kehitystä koskevia tutkimuksia ja
jelmassa esitettyjä talouspoliittisia tavoittei-
selvityksiä on käytetty tämän teemaraportin
ta. Valtiontalouden tarkastusvirasto on val-
laadinnassa.
63 Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle, K 13/2010 vp.
37
2.5 Tarkastuksen erilliset osat ja niistä saatu palaute
Tähän kertomukseen koottiin tarkastusha-
raston tarkastusohjeet perustuvat kansain-
vainnot useista erillisistä yksittäisistä tar-
välisesti yleisesti hyväksyttyihin julkisen ta-
kastusprojekteista. Finanssipolitiikan ja sii-
louden ylimmän ulkoisen tarkastuksen IS-
hen liittyvän valtiontalouden kehysten nou-
SAI-standardeihin.
dattamisen jatkuvan tarkastuksen vuosittai-
Tarkastus on tehty Valtiontalouden tarkas-
set havainnot on raportoitu valtiontalouden
tusvirastossa finanssipolitiikan tarkastusryh-
tarkastusviraston eduskunnalle valtion ti-
mässä. Tarkastusta ovat ohjanneet pääjoh-
linpäätöskertomuksen ja tilinpäätöksen tar-
taja, dosentti OTT Tuomas Pöysti, ylijohta-
kastuksesta antamissa erilliskertomuksissa.
ja Vesa Jatkola, ylijohtaja Marjatta Kimmo-
Erilliskertomusten finanssipoliittisista osiois-
nen, tuloksellisuustarkastuspäällikkö Han-
ta on pyydetty ja saatu palaute valtiovarain-
nu Rajamäki ja esikuntapäällikkö Tytti Yli-
ministeriöltä ennen erilliskertomusten anta-
Viikari. Finanssipolitiikan tarkastuksen tee-
mista eduskunnalle.
ma-alueen teemavastaavana toimi ja kerto-
Kertomusta varten laadituista tulokselli-
muksen kokosi ja siitä esittelijänä vastaa joh-
suustarkastuskertomusten luonnoksista pyy-
tava tuloksellisuustarkastaja, KTT Heidi Sil-
dettiin palaute tarkastuskohteilta tulokselli-
vennoinen. Tarkastuksen ovat tehneet johta-
suustarkastuksen ohjeiden mukaisesti. Pa-
van tuloksellisuustarkastaja Heidi Silvennoi-
laute otetaan huomioon kertomuksissa.
sen lisäksi esikuntapäällikkö Tytti Yli-Viika-
Kertomuksesta ja siihen suoraan tehdyistä
ri, projektiasiantuntija Päivi Puonti, ylijohta-
tarkastuksista pyydettiin palaute valtioneu-
ja Marjatta Kimmonen, johtava tilintarkas-
voston kanslialta, valtiovarainministeriöltä,
taja Anna-Mari Kari, johtava tilintarkastaja
sekä kaikilta muilta ministeriöiltä ja Suomen
Risto Palo, johtava tuloksellisuustarkastaja
kuntaliiton johdolta. Saatu palaute on otettu
Eija Oksanen, johtava tuloksellisuustarkas-
huomioon erilliskertomuksen viimeistelyssä.
taja Juha Niemelä, johtava tuloksellisuustar-
Kertomusta varten tehdyn tarkastustyön
kastaja sekä dosentti OTT Kalle Määttä. Tar-
tiedonmuodostuksessa ja dokumentoinnissa
kastusta varten ETLA:ssa tehdyn tutkimuk-
sovellettiin valtiontalouden tarkastusviraston
sen julkisen talouden kestävyydestä ja kes-
vahvistamia tilintarkastuksen ja tulokselli-
tävyyslaskelmien herkkyydestä ovat laati-
suustarkastuksen voimassa olevia ohjeita
neet VTT Jukka Lassila ja KTT Tarmo Val-
sekä finanssipolitiikan tarkastuksen teema-
konen. Tampereen yliopiston tutkimuksessa
ja hankesuunnitelmassa määriteltyjä erillisiä
kehysmenettelystä ja peruspalveluohjelmas-
ohjeita. Raportin muodossa ja laadinnassa on
ta kuntien tuottavuuden ohjauksen välinee-
noudatettu valtiontalouden tarkastusviraston
nä on tutkija Pietu Mänttäri ja tutkimusta oh-
eduskunnalle annettavien kertomusten laa-
jaavat professori Jarmo Vakkuri ja professori
dinnan periaatteita ja ohjeita. Tarkastusvi-
emeritus Pentti Meklin.
38
3 Valtiontalouden kehysmenettelyn tarve ja
tavoite
3.1 Yhteenveto tarkastushavainnoista
Kehysmenettely on suomalainen sovellus
Sääntöperusteisen finanssipolitiikan ylei-
etukäteen asetettuun sääntöön perustuvasta
sestä vaikuttavuudesta huolimatta harkintaa
eli sääntöperusteisesta finanssipolitiikasta.
ja joustavuutta ei ole tarkoituksenmukaista
Vaihtoehtona sääntöperusteiselle finanssi-
sulkea kokonaan pois. Talouden suhdanne-
politiikalle on päättää finanssipolitiikasta eli
vaihteluiden tasoittamiseksi on tarpeen säi-
julkisten menojen kokonaismäärästä ja koh-
lyttää tiettyä joustavuutta. Joustavuutta tar-
dentamisesta sekä menojen rahoittamisesta
vitaan tulonjaon oikeudenmukaisuustavoit-
sekä ylijäämästä tai alijäämästä kussakin ti-
teiden toteuttamiseen sekä menojen mahdol-
lanteessa tehtävän tilannekohtaisen harkin-
liseen uudelleenkohdentamiseen. Hyvän fi-
nan perusteella (päätösperäinen tai harkin-
nanssipoliittisen säännön ominaisuuksia ovat
nanvarainen finanssipolitiikka). Kansainvä-
uskottavuus, tekninen toteutettavuus, läpi-
lisissä vertailuissa sekä makrotaloustieteelli-
näkyvyys, joustavuus ja kattavuus. Keskeis-
sessä ja poliittista taloustiedettä koskevassa
tä on julkisen talouden pitkän tähtäimen kes-
tutkimuksessa on saatu vahvaa näyttöä sii-
tävyyden turvaaminen ja käytettävän sään-
tä, että sääntöperusteinen finanssipolitiik-
nön soveltuvuus eri suhdannetilanteisiin.
ka turvaa päätösperäistä finanssipolitiikkaa
Talouden vakaus edellyttää vastasyklistä
paremmin julkisen talouden pitkän aikavä-
eli suhdannevaihteluiden voimakkuutta ta-
linen kestävyyden. Taustalla on ajatus sii-
soittavaa finanssipolitiikka sekä nousukau-
tä, että finanssipoliittisen päätöksenteon ai-
della että taantumassa. Taantumassa tarvi-
kajänne on muuten liian lyhyt ja päätöksen-
taan kulutusta ja muuta kysyntää lisäävää
teossa suosittaisiin poliittisen taloustieteen
eli ekspansiivista veroja menopolitiikkaa,
lainalaisuuksien mukaisesti menojen kas-
jolloin valtion menojen annetaan kasvaa ja/
vattamista ja alijäämien synnyttämistä. Eu-
tai verotusta kevennetään. Nousukaudella
roopan unionin talous- ja rahaliittoon kuu-
sitä vastoin on tarpeen harjoittaa kireämpää
luvissa maissa finanssipolitiikka on tärkein
finanssipolitiikkaa, jolloin verotusta kiriste-
kansantalouden vakautta luova tekijä, kun
tään ja/tai menoja supistetaan. Pitkän aika-
rahapolitiikan keinoin ei voida huolehtia ul-
välin vakaus ja kestävyystavoitteiden saa-
koisiin häiriöihin sopeutumisesta. Euroopan
vuttaminen edellyttää, että nousukaudel-
talous- ja rahaliitossa käytäntö on osoitta-
la syntyvä ylijäämä säästetään, jotta taantu-
nut, että julkisen talouden kestävyys muo-
massa kasvavat menot voidaan rahoittaa ai-
dostuu rahaliiton ja sen yhteisvaluutan hyö-
empien kausien ylijäämillä. Vastasyklinen
tyjen saavuttamisen välttämättömäksi edel-
finanssipolitiikka muodostuu usein niin sa-
lytykseksi.
notuista automaattisista vakauttajista, jotka
39
ovat ilman erillistä päätöstä talouden suh-
Valtiontalouden kehykset ja niiden sisäl-
danteen mukaan muuttuvia budjetin osia. Li-
lä oleva varsinainen menosääntö eli vaali-
säksi vastasyklisyyttä toteutetaan eduskun-
kauden kehys annetaan kiinteähintaisina eli
nan ja hallituksen menoihin ja veroihin liit-
laadintavuoden hintatasossa. Vuosittain ke-
tyvillä aktiivisilla päätöksillä. Päätöksiin pe-
hykseen tehdään hintakehitystä ja talous-
rustuvan finanssipolitiikan ongelma on, että
arvion rakenteessa tapahtuneita muutoksia
politiikkatoimia on vaikea ajoittaa oikein ja
vastaavat korjaukset. Kiinteähintaisuudel-
väärin valitut ja ajoitetut toimet voivat horjut-
la on tavoiteltu sitä, että kehykset kestäisi-
taa kansantalouden vakautta.
vät myös hintakehityksen eivätkä synnyttäi-
Vuonna 2003 tehdyllä valtiontalouden ke-
si epätoivottuja kannustimia esimerkiksi työ-
hysjärjestelmän uudistuksella tavoiteltiin fi-
ja virkaehtosopimusten kustannusvaikutus-
nanssipoliittista sääntöä, jonka avulla voi-
ten budjetoinnista sopimiseen. Käytännös-
daan tehokkaasti varautua heikkoon ta-
sä Suomessa käytettävä hintakorjausta voi-
louskehitykseen. Vastasyklisyyden saavut-
daan pitää osin myötäsyklisenä, sillä se nos-
tamiseksi automaattisiksi vakauttajiksi ym-
taa vaalikauden kehyksen tasoa yleistä ku-
märretyt menot ovat kehysten ulkopuolel-
luttajahintaindeksin ja bruttokansantuotteen
la. Joustavuutta tuo myös jakamaton varaus,
hinnan kehitystä nopeammin. Toisaalta esi-
jonka määräksi sovittiin vuoden 2007 halli-
merkiksi liikennehankkeisiin liittyvissä in-
tusohjelmassa 200 miljoonaa euroa 300 mil-
vestoinneissa hintakorjaus ei seuraa maara-
joonan euron lisätalousarviovarauksen lisäk-
kennuskustannusindeksin kehitystä, jolloin
si. Finanssipolitiikan välineenä valtiontalou-
sektorikohtaisesti kehyksen hintakorjauksil-
den kehykset ovat rajalliset, sillä ne katta-
la ei välttämättä ole myötäsyklisiä vaikutuk-
vat vain noin 37 prosenttia julkisen talouden
sia eikä hintakorjausta tässä suhteessa voida
menoista.
pitää anteliaana.
40
3.2 Sääntöperäinen finanssipolitiikka
Koska puhtaasti päätösperäisen finanssipoli-
sa ja Saksassa, kun taas Suomessa määrära-
tiikan on todettu voimistavan suhdannevaih-
hakehykseen sitoudutaan hallitusohjelmas-
teluita ja siten horjuttavan talouden vakaut-
sa. Lakisääteisyys ei yksin takaa säännön
ta, on monissa maissa otettu käyttöön finans-
noudattamista, vaan vaatii poliittista sitoutu-
sipolitiikan sääntöjä, joilla myötäsyklistä tai-
mista, sillä lait ovat aina parlamentin muu-
pumusta pyritään poistamaan.64 Nousukau-
tettavissa. Useimmat käytössä olevat säännöt
della kertyvät ylijäämät pyritään tällä tavoin
ovat numeerisia ja niitä seurataan muun mu-
pitämään harkinnanvaraisten toimien ulot-
assa kansantalouden tilinpidon avulla, josta
tumattomissa samalla kun automaattiset va-
käy selkeästi ilmi, onko sääntö toteutunut.
kauttajat voivat jatkaa toimintaansa suhdan-
Australiassa ja Iso-Britanniassa on numeeris-
nevaihteluiden tasoittajina.65
ten sääntöjen ohella käytössä kvalitatiivisia
Finanssipolitiikan säännöllä on useita
sääntöjä, joiden toteutumisen seuranta vaatii
määritelmiä. Laajemmin käsitettynä finanssi-
läpinäkyvyyttä, selkeää raportointia ja ulko-
politiikan säännöllä tarkoitetaan Alesinan ja
puolisten tahojen valvontaa. Esimerkki kva-
Perottin66 mukaan budjetointi-instituutioita
litatiivisesta säännöstä on vaatimus valtion-
eli epävirallisia ja virallisia sääntöjä ja mää-
velan pitämisestä varovaisella tasolla.
räyksiä, jotka ohjaavat talousarvioesityksen
Suomeakin sitovan vakaus- ja kasvusopi-
valmistelua, hyväksymistä ja toimeenpanoa.
muksen säännöt koskevat julkista sektoria,
Kapeamman määritelmän mukaan sään-
mutta useimmat kansalliset säännöt EMU-
nöillä viitataan lakisääteisiin finanssipolitii-
alueella kohdistuvat valtionhallintoon. Valti-
kan rajoituksiin, jotka asettavat rajat tavoite-
onhallintoa rajoittavat säännöt saattavat hou-
suureille kuten budjettitasapainolle, veroille,
kutella siirtämään osan menoista muulle jul-
julkisille menoille ja velan määrälle. Lisäksi
kiselle sektorille. Toisaalta niiden etuna on
muutamassa maassa, kuten osassa Kanadan
käyttökelpoisuus talous- ja finanssipolitiikas-
osavaltioita ja Sveitsissä, on käytössä sääntö,
sa, koska ne ovat suoraan hallituksen vaiku-
joka velvoittaa järjestämään kansanäänes-
tusvallan alaisia.67
Sääntöjen taustalla on ollut monenlaisia
tyksen merkittävistä veroaloitteista.
Säännöt voivat olla joko lakisääteisiä tai
syitä: makrotalouden vakauttaminen toisen
poliittiseen sopimukseen kuten hallitusoh-
maailmansodan jälkeisessä Japanissa, halli-
jelmaan perustuvia, numeerisia tai kvalita-
tuksen finanssipolitiikan uskottavuuden li-
tiivisia, kansallisia tai ylikansallisia ja ne voi-
sääminen ja velan määrän vakiinnuttami-
vat koskea valtionhallintoa (central govern-
nen Kanadan provinsseissa, finanssipolitii-
ment) tai koko julkista sektoria (general go-
kan pitkän aikavälin kestävyyden takaami-
vernment). Lakiperusteisia sääntöjä on käy-
nen, negatiivisten ulkoisvaikutusten mini-
tössä muun muassa Iso-Britanniassa, Ruotsis-
mointi kansainvälisessä yhteisössä kuten Eu-
64 Fatás & Mihov: The case for restricting fiscal policy discretion, The Quarterly Journal of Economics, 2003 Vol 118, issue 4, s.1419–
1447.
65 Burnside: Fiscal sustainability in theory and practice. A handbook. The World Bank, Washington D.C. 2005, s.134.
66 Alesina & Perotti: Budget deficits and budget institutions teoksessa Poterba & von Hagen (ed.) Fiscal institutions and Fiscal Performance. The University of Chicago Press, Chicago 1999, s.13–36.
67 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa. Työryhmäraportti 7.2.2003.
41
roopan unionin talous- ja rahaliitossa sekä fi-
merkiksi kaikki Euroopan talous- ja raha-
nanssipolitiikan myötäsyklisyyden vähentä-
liittoon kuuluvat maat tavoittelevat julki-
minen Chilessä.68 Usein sääntöihin turvaudu-
sen talouden tasapainoa siten, että vaje on
taan siksi, että nykyisen tai tulevien hallitus-
korkeintaan kolme prosenttia bruttokansan-
ten ei uskota haluavan tai kykenevän sitou-
tuotteesta. Monissa maissa on käytössä tä-
tumaan optimaaliseen finanssipolitiikkaan
täkin tiukempi, valtiontalouden tai julkisen
ilman ulkopuolista pakotetta. Kuitenkin on
talouden parin prosentin ylijäämään, pyrki-
myös olemassa esimerkkejä maista, muun
vä sääntö. Suomessa on käytössä valtionta-
muassa Kanada, jotka ovat pystyneet uskot-
louden ja Ruotsissa julkisen talouden ylijää-
tavasti sitoutumaan ja toteuttamaan finanssi-
mäsääntö. Belgiassa on tavoiteltu vähintään
politiikkaa ilman kyseisiä ulkoisia pakotteita.
kuuden prosentin perusjäämää eli budjetin
Finanssipolitiikan säännöt voidaan jakaa
ylijäämää ilman korkomenoja. Korkomeno-
kahteen pääluokkaan sen mukaan, kohdis-
jen poissulkemista rajoitteesta perustellaan
tuuko sääntö julkiseen velkaan vai menoi-
sillä, että lyhyellä aikavälillä hallitus ei pys-
hin. Alijäämä-, velka- ja tasapainoisen bud-
ty vaikuttamaan korkomenojen suuruuteen.
jetin sääntö rajoittavat julkisen velan mää-
Tiukasti sovellettavat tasapainosäännöt
rää, kun taas määrärahakehys asettaa me-
ovat niiden periaatteellisen yksinkertaisuu-
noille enimmäismäärän, jota budjetoinnissa
den ansiosta helposti ymmärrettäviä ja seu-
on noudatettava. Menojen kasvua on pyrit-
rattavia. Toisaalta niiden ongelmana on jous-
ty hillitsemään myös tulosääntöjen kautta eli
tamattomuus ja myötäsyklisyys, sillä nousu-
tulojen kasvua rajoittamalla.
suhdanteessa tulojen kasvaessa menoja voi-
Liian tiukasti sääntöihin perustuvan fi-
daan lisätä, jolloin tulot ja menot kasvavat
nanssipolitiikan ongelmana on, että rajojen
samassa suhteessa, kun taas laskusuhdan-
asettaminen saattaa estää suhdannevaih-
teessa menoja pitää karsia tai tuloja lisätä
teluiden tasoittamiseen tähtäävän aktiivi-
verotusta kiristämällä. Tästä syystä monissa
sen suhdannepolitiikan harjoittamisen, sillä
maissa ovat yleistyneet rakenteelliset eli suh-
taantumassa menokatto voi estää julkisten
dannekorjatut tasapainosäännöt. Suomessa
menojen kasvattamisen ja velkasääntö voi
ja Ruotsissa tavoitellaan rakenteellista yli-
rajoittaa velanottoa.
jäämää, joka sallii automaattisten vakauttajien toiminnan. Taloudellisen tilanteen huomioiminen on sikäli ongelmallista, että brut-
3.2.1 Tasapaino- ja velkasäännöt
tokansantuotteen kasvun ennustamiseen liit-
Yleisimmät käytössä olevat finanssipolitii-
teen käännekohtaa on vaikea ennustaa. Suh-
kan säännöt ovat tasapainosääntöjä eli ne
dannekorjaustapa tulee määritellä hyvin tar-
kohdistuvat valtion talousarvion tasapai-
kasti ja pysyvästi, jotta sääntöä ei voida ma-
noon. Säännöistä yksinkertaisin on tasa-
nipuloida. Suhdannekorjaus tekee säännöstä
painoinen budjetti (balanced budget), jon-
vaikeammin ymmärrettävän ja hankaloittaa
ka mukaan arvioitujen tulojen on katetta-
säännön avaamista suurelle yleisölle.
tyy aina epävarmuutta ja erityisesti suhdan-
va esitettävät määrärahat valtion talousar-
Sveitsissä hyväksyttiin vuonna 2001 vel-
viossa. Alijäämäsääntö (deficit rule) puoles-
kajarruksi (debt-brake) kutsuttu suhdanne-
taan asettaa budjettivajeelle ylärajan. Esi-
korjattu tasapainosääntö, joka myös kirjat-
68 Burnside: Fiscal sustainability in theory and practice. A handbook. The World Bank, Washington D.C., 2005. Kennedy & Robbins:
The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance Canada Working Paper No.16, 2001.
42
tiin perustuslakiin. Velkajarrun mukaan me-
nokuria, on tästä näkökulmasta kyseessä va-
not eivät saa ylittää tuloja yli suhdannesyk-
linta verotuksen ja päätösperäisen finanssi-
lin. Valtion käytettävissä olevat menot las-
politiikan aiheuttamien vääristymien välillä.
ketaan vuosittain tuloarvion ja bruttokan-
Tasapainosääntöjen ohella monissa maissa
santuotteen trendikasvun poikkeaman avul-
on asetettu tavoitteita valtionvelalle. Yleen-
la eli sallittu menotaso riippuu suhdanne-
sä velkaa ei saisi ylittää tiettyä prosenttilu-
korjatuista tuloista. Nopeamman talouskas-
kua bruttokansantuotteesta. EMU-maita si-
vun sekä tuloarvioiden ja talouskasvun en-
tova velkasääntö tähtää bruttovelka-astee-
nustevirheistä johtuvat ylijäämät talletetaan
seen, joka on enintään 60 prosenttia koko-
kuvitteelliselle tasaustilille, jolta vastaavas-
naistuotannosta. Myös tätä sääntöä tiukem-
ti vähennetään odottamattomat alijäämät.
pia rajoitteita on käytössä. Suomessakin ta-
Alijäämät sallitaan poikkeustilanteissa, ku-
voitteet ovat ajoittain olleet kunnianhimoi-
ten syvän taantuman tai luonnonkatastrofin
sempia.
oloissa hallituksen ja parlamentin enemmis-
Bruttovelka-asteen sijaan tavoitesuureena
töpäätöksellä. Sääntö sallii muutokset vero-
voi olla valtion nettovelka eli valtionvelka vä-
tuksessa, joten lisämenoja voidaan rahoittaa
hennettynä omaisuudella. Nettovelan käsite
veronkorotuksilla ja veroja voidaan keven-
on vaikeammin ymmärrettävissä kuin brut-
tää samassa suhteessa menojen kanssa. Vel-
tovelka, mutta se kuvaa paremmin talouden
kajarrun tarkoituksena on pitää valtionvelka
pitkän aikavälin kestävyyttä. Käytännössä
nykyisellä tasollaan, jotta talouden kasvaes-
laskelmaan sisällytettävän omaisuuden kä-
sa sen osuus bruttokansantuotteesta laskee.
sitteen määrittely ja arvostusperiaatteet voi-
Tasapainoisen budjetin sääntöä pidetään
vat muodostua ongelmalliseksi ja saattavat
kahdesta syystä epäoptimaalisena. Ensim-
edellyttää lakia laskentaperusteista.70
mäinen syy on, että se estää keynesiläisen
suhdannevastaisen finanssipolitiikan harjoittamisen, sillä se ei salli alijäämän kasvattamista yllättävän tarpeen tullen. Toinen syy
Kultainen sääntö
perustuu Barron69 tax smoothing-teoriaan,
Tasapaino-, velka- ja menosääntöjen ongel-
jonka mukaan verotuksen aiheuttamat vää-
mana on pidetty sitä, että ne voivat rajoit-
ristymät (esimerkiksi vaikutukset työnteon
taa liikaa investointeja. Tällä hetkellä muun
kannattavuuteen) ovat pienimmät, kun ve-
muassa Iso-Britanniassa ja Saksassa on käy-
rotus pidetään vakiona ja suhdanteiden mu-
tössä tasapainoisen budjetin muunnos, niin
kaan muuttuvien menojen ja tulojen vaihte-
sanottu kultainen sääntö (golden rule), joka
luihin vastataan budjetin ali- ja ylijäämillä.
jättää investoinnit rajoitusten ulkopuolel-
Budjetin tasapainotus estää ali- ja ylijäämien
le. Kultainen sääntö on löysempi kuin koko
käytön ”puskurina”, mikä on edellytys mai-
budjetin tasapainottamisvaatimus, sillä ai-
nitunlaiselle verotukselle.
noastaan juoksevien tulojen ja menojen tu-
Toisaalta on havaittu, että valittujen sään-
lee olla tasapainossa. Valtio voi ottaa lainaa
töjen kriteerinä ei todellisuudessa ole opti-
ainoastaan investointeja, ei kulutusmenoja
maalinen verotus, vaan ne ovat seurausta po-
varten.
liittisten tekijöiden aiheuttamasta taipumuk-
Kultaisen säännön taustalla on näkemys
sesta budjettialijäämiin. Jos tasapainotetun
siitä, että finanssipolitiikan säännöt voivat
budjetin avulla pyritään saavuttamaan me-
johtaa investointimenojen liialliseen leikkaa-
69 Barro: On the determination of public debt. Journal of Political Economy 1979: 87, s.940–971.
70 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa. Työryhmäraportti 7.2.2003.
43
miseen, sillä juoksevien kulujen leikkaami-
antaa oikeamman kuvan talouden senhetki-
sen katsotaan olevan vaikeampaa sekä käy-
sestä tilasta. Menojen erottelu tilinpidossa ei
tännön että poliittisista syistä. Iso-Britannias-
silti tarkoita, että investointeja ei pitäisi lain-
sa kultainen sääntö otettiin käyttöön vuonna
kaan rajoittaa, vaan niille tulisi asettaa oma
1998, koska aiempaa tasapainosääntöä nou-
erillinen rajoitteensa. Säännön soveltami-
datettaessa julkisista investoinneista tingit-
sessa on tärkeää määritellä tarkasti, mitä in-
tiin kulutusmenojen lisäämiseksi. Tästä seu-
vestoinnit ovat, sillä on arveltu, että numee-
ranneesta julkisen pääomakannan rappeu-
risen säännön löysääminen poistamalla yk-
tumisesta johtuen tasapainovaatimusta näh-
sittäinen osatekijä kuten investoinnit rajoit-
tiin tarpeelliseksi löysätä investointien lisää-
teen piiristä johtaisi silmänlumetoimiin (cre-
miseksi.
ative accounting) rajoitusten väljentämisek-
Kultaista sääntöä perustellaan myös julkis-
si. Läpinäkyvyydestä tulee siten entistä tär-
ten investointien erilaisella luonteella muu-
keämpää, jotta sääntöä ei kierretä esimerkik-
hun julkiseen kulutukseen nähden. Inves-
si luokittelemalla kulutusmenoja investointi-
toinneista aiheutuu suuria yksittäisiä menoe-
menoiksi.72
riä, mutta saadut tuotot levittyvät usean vuo-
Kultaisen säännön käyttöönottoon liittyy
den ajalle tai jopa sukupolvien yli. Sukupol-
teknisiä ongelmia, joista yksi on investoinnin
vien välinen oikeudenmukaisuus onkin käy-
synnyttämien tuottojen vaikea mitattavuus.
tetty argumentti kultaisen säännön puolesta,
Aina ei myöskään ole aivan yksiselitteistä
koska silloin yksi sukupolvi ei voi rahoittaa
määritellä, mikä lasketaan julkiseksi inves-
kulutustaan seuraavien maksettavaksi jää-
toinniksi. Tilinpidon oikeellisuus vaatii myös
vällä velanotolla. Toisaalta ottamalla lainaa
huomioimaan pääoman kulumisen, jonka oi-
nykyinen sukupolvi ei joudu maksamaan in-
kea mittaaminen ei ole itsestään selvää.
vestointeja, joiden tuotosta hyötyvät pääosin
tulevat sukupolvet. Kun velkaa otetaan vain
investointeja varten, on budjetti tasapainos-
3.2.2 Meno- ja tulosäännöt
sa, kun lainanotto kattaa nettoinvestoinnit.
Tällöin valtion nettovelka ei kasva. Kirjalli-
Määrärahakehykset
suudessa nostetaan esiin myös se, että julkisilla investoinneilla voi olla positiivinen vai-
Julkisten menojen kasvun hillitsemistä ja
kutus yksityisen sektorin tuotantoon ja sitä
finanssipolitiikan ennustettavuutta pyri-
kautta verotuloihin.
tään monissa maissa parantamaan budjetti-
71
Kultaisen säännön etuna pidetään sitä, että
prosessia täydentävillä menettelyillä kuten
se huomioi pääomamenojen ja muun julki-
määrärahakehyksillä. Monivuotiset määrä-
sen kulutuksen välisen erottelun yleisen kir-
rahakehykset, jotka asettavat valtion me-
janpitokäytännön mukaisesti. Pääomame-
noille ylärajan seuraaviksi vuosiksi, ovat osa
nojen oikea kirjaamistapa on tärkeää, mikäli
hallituksen keskipitkän aikavälin suunnit-
finanssipolitiikan säännöillä halutaan taata,
telua. Näin kehyksillä pyritään edesautta-
että budjetoinnissa huomioidaan pitkän ai-
maan finanssipoliittisten tavoitteiden toteu-
kavälin kestävyys. Oikea kirjaamiskäytäntö
tumista. Koska kehykset perustuvat halli-
myös lisää säännön läpinäkyvyyttä, sillä se
tuksen poliittisiin linjauksiin, näyttävät ke-
71 Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance Canada Working Paper
No.16, 2001, s.4.
72 Fatás: Is there a case for sophisticated balanced-budget rules? OECD Economics Depratment Working Papers No. 466, 2005, s.10–14.
44
hykset myös valitun politiikan kustannukset
on kirjattu lakiin ja siitä poikkeamiset salli-
lähivuosina.
taan vain erikoistapauksissa. Määrärahake-
Menosääntöjä on käytössä useassa maassa, muun muassa Suomessa, Ruotsissa, Hol-
hys kattaa noin 80 prosenttia liittovaltion kokonaismenoista.
lannissa, Ranskassa, Tanskassa ja Itävallassa.
Ruotsissa vuodesta 1997 asti käytössä ol-
Kansainväliset organisaatiot kuten OECD ja
leesta kehysmenettelystä tehtiin lakisäätei-
IMF pitävät erityisesti Hollannin määräraha-
nen vuonna 2009. Lakisääteisyyttä perustel-
kehysjärjestelmää esimerkillisenä. Eri mais-
tiin muun muassa sillä, että myös kunnilla ja
sa käytössä olevat määrärahakehykset poik-
maakäräjillä on lakisääteiset budjettirajoit-
keavat toistaan sekä muodoltaan että sisäl-
teet. Kehysmenettely on ollut toimiva, sillä
löltään. Eroja on kehyspäätöksien kattavuu-
niitä ei ole kertaakaan ylitetty ja tarvittaes-
dessa, inflaation huomioinnissa, ajallisessa
sa on toteutettu suuriakin menoleikkauksia
pituudessa, kehyksen asettelun taustalla ole-
kehyksissä pysymiseksi. Näin ollen kehys-
vissa periaatteissa, joustavuudessa sekä laki-
menettelyn todetaan ehkäisseen tehokkaas-
sääteisyydessä.
ti 2000-luvulla syntyneiden ylijäämien tuhla-
Määrärahakehykset annetaan ennen budjettikierroksen alkua, jolloin ne ohjaavat ta-
usta ja toisaalta kiristäneen menokuria talouden heikentyessä.75
lousarvion valmistelua ja toimeenpanoa. Kehys voi kattaa joko kaikki tai osan valtion tai
julkisen sektorin menoista, joten se ei välttä-
Kiinteä- tai käypähintainen kehys
mättä täysin vastaa talousarviota. Valtion talousarvio muodostuu silloin kehyksen piiriin
Yleisesti määrärahakehys voidaan määri-
kuuluvista ja sen ulkopuolelle jäävistä me-
tellä joko vuotuisina enimmäisrahamäärinä
noista.73
ko. vuoden hintatasossa (Ruotsi) eli käypähintaisena/nimellisenä tai menovolyymeina
eli kiinteähintaisena/reaalisena, jolloin vuo-
Lakisääteisyys
sittaisen hinta- tai kustannuskehityksen vaikutus ei sisälly kehykseen (Hollanti, Suomi).
Itävallan parlamentti hyväksyi vuonna 2007
Käypähintaisen kehyksen tasoon ei vuoden
kattavan valtion talousarviolain uudistuk-
aikana tarvitse tehdä hintakorjauksia, mikä
sen, jonka ensimmäinen vaihe toteutetaan
tekee siitä yksiselitteisen ja läpinäkyvän.
vuonna 2009 ja toinen 2013. Ensimmäisen
Käypähintaisen kehyksen etuna on myös
vaiheen kulmakivi on keskipitkän aikavälin
vastasyklisyys, sillä arvioitua nopeampi in-
menosäännön käyttöönotto, jossa asetetaan
flaatio johtaa automaattisesti menojen ra-
niin sanotut rullaavat/liukuvat määräraha-
joittamiseen kehyskaudella. Jos taas hinta-
kehykset neljäksi vuodeksi eteenpäin siten,
ja kustannuskehitys on arvioitua hitaampaa,
että joka vuosi lisätään kehykset neljännelle
muodostuu kehykseen liikkumatilaa, joka
vuodelle. Joka vuosi lisättävä kehys neljän-
mahdollistaa kysyntää elvyttävän ekspan-
nelle vuodelle takaa keskipitkän aikavälin
siivisen finanssipolitiikan hitaamman talous-
talousarviosuunnittelun huolimatta hallituk-
kasvun oloissa. Toisaalta hitaamman inflaa-
sen toimikauden pituudesta.74 Menosääntö
tion luoma liikkumavara saattaa johtaa py-
73 Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.4.
74 Meszarits & Seiwald: Budgetary reform in Austria. Federal Ministry of Finance Working Paper No. 3, 2008.
75 Regeringskansliet. Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak, 2009.
Saatavilla osoitteesta http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/12/28/56/72646266.pdf.
45
syvästi korkeampaan menotasoon, kun taas
Jakamaton varaus
odotettua nopeamman inflaation vaatimien
säästötoimenpiteiden toteuttaminen ei ole it-
Tasapainosääntöihin verrattuna menosään-
sestään selvää ja saattaa olla vaikeasti hy-
nöt vähentävät myötäsyklistä finanssipoli-
väksyttävissä.
tiikkaa, koska ne sallivat automaattisten va-
Menovolyymina eli kiinteähintaisena il-
kauttajien toiminnan varsinkin tulopuolel-
maistu kehys pysyy hintakehityksestä huoli-
la eli verotuksen kautta. Jos kehykseen si-
matta samana, sillä se muutetaan käypähin-
sältyy budjettimarginaali huonompia aiko-
taiseksi toteutuneen hintakehityksen mu-
ja varten, eli osa päätettävien menojen ko-
kaisesti. Menovolyymina ilmaistun kehyk-
konaismäärästä jätetään kohdentamatta tai
sen etuna on sen joustavuus, sillä hinnan-
suhdanneherkät erät on jätetty kehyksen ul-
muutoksista johtuvat menoerien muutokset
kopuolelle, toimivat vakauttajat myös meno-
eivät muuta päätettyjen resurssien käyttö-
puolella. Budjettimarginaali eli jakamaton
tasoa tai suhteellista allokaatiota. Odotettua
varaus on käytössä Suomessa, Ruotsissa ja
nopeampi hintakehitys ei vaadi menoleikka-
Hollannissa.
uksia kehyksessä pysymiseksi eikä menoeriä
Hollannissa jakamaton varaus odottamat-
voida lisätä, jos hintakehitys jää arvioitua hi-
tomia menoja varten on hyvin pieni: vuonna
taammaksi.
2002 se oli vain 0,25 prosenttia budjetin lop-
Kiinteähintaisen kehyksen ongelmana on
pusummasta. Kehysmenot perustuvat varo-
huonompi läpinäkyvyys käypähintaiseen
vaiselle kasvuennusteelle, joten talouskas-
verrattuna, koska hintakorjauksesta johtuen
vun ollessa nopeampaa menoja on yleensä
ulkopuolisten on vaikeampi seurata kehyk-
voitu lisätä. Lisäksi Hollannissa määräraho-
sen pitävyyttä. Menovolyymina ilmaistu ke-
ja voidaan siirtää seuraavalle vuodelle, mikä
hys muutetaan kyseessä olevan vuoden hin-
estää loppuvuonna jäljelle jääneiden määrä-
tatasoon sovitulla hintakustannusindeksillä.
rahojen tehottoman käytön. Siirtomarginaa-
Hollannissa hintakorjauksessa käytetään
li on noin prosentti budjetin kokonaissumas-
kulutusmenojen ja kiinteän pääoman brut-
ta ja se määritellään jokaiselle hallinnonalal-
tomuodostuksen hintaindeksiä, joka sisältää
le erikseen.
sekä yksityisten että julkisten kulutusmeno-
Myös Ruotsissa kehyksiin jätetään jakama-
jen ja investointien hintakehityksen. Erona
ton varaus automaattisia vakauttajia, odotta-
bruttokansantuotteen hintaindeksiin on, että
mattomia menoja ja ennustevirheitä varten.
tästä on poistettu varastojen muutosten sekä
Vuosina 2007–2008 varaus oli 2–2,5 prosent-
tavaroiden ja palveluiden viennin ja tuonnin
tia määrärahakehyksestä. Aiempina vuosi-
hintojen vaikutus, sillä ne aiheuttavat indek-
na varaus oli niin pieni, että se käytettiin li-
siin heilahteluja vaihtosuhteen muuttues-
sämenoihin jo alkuvuodesta, eikä budjettiin
Seuraavan vuoden kehyksen hintakor-
jäänyt enää liikkumavaraa. Jakamaton vara-
jaus tehdään keväällä valtion tutkimuslaitos
us koetaan tärkeäksi joustavuuden kannalta,
Centraal Planbureaun ennusteiden mukaan,
sillä sen myötä vältytään tekemästä muutok-
minkä jälkeen hintakorjauksia ei enää tehdä.
sia itse kehykseen. Kun kehysmenettely ensi
sa.
76
kerran otettiin käyttöön, sai jakamaton varaus osakseen pientä vastustusta, sillä sen väitettiin heikentävän kehyksen vaikuttavuut76 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007.
46
ta. Vuosien saatossa pelko on osoittautunut
Koska kehys ei kata kaikkia verotuen
aiheettomaksi ja nyt onkin ehdotettu jaka-
muotoja, voivat kyseiset erät kasvaa rajat-
mattoman varauksen jakoa kahteen erilli-
ta ja täysin vailla huomiota. Kriitikkojen mu-
seen osaan. Ensimmäisen ehdotuksen mu-
kaan tämä vääristää varojen kohdentamis-
kaan varaus mitoitettaisiin erikseen epävar-
ta, sillä kehyksen piiriin kuuluvien menojen
muustekijöistä aiheutuvien odottamattomi-
yllättävään kasvuun joudutaan reagoimaan
en menojen varalle, minkä ohella jätettäisiin
päinvastoin kuin ulkopuolelle jäävien erien
suunnittelumarginaali rakenteellisista muu-
kohdalla. Lisäksi käytäntö mahdollistaa ke-
toksista aiheutuville menoille. Toisen ehdo-
hyksen kiertämisen, sillä menoja voidaan
tuksen mukaan jakamaton varaus jaoteltai-
kasvattaa lisäämällä verotukien määrää.79
siin suhdannemarginaaliin ja uudistusmar-
Vaikka kehyksellä pyritään rajoittamaan
ginaaliin, joista ensimmäinen kattaisi suh-
valtion menoja, ei se estä budjettialijäämän
danteiden mukaan muuttuvat menot ja toi-
syntymistä siinä tapauksessa, että veroja lei-
nen sekä ennakoimattomat että uudistuksis-
kataan tai tulojen kokonaismäärä yliarvioi-
ta johtuvat menot.
daan. Alijäämäriskiä voidaan pienentää täy-
77
dentämällä sitovaa kehystä keskipitkän aikavälin tavoitteella. Vaikka tavoite sitoo ke-
Menosääntöjen ongelmakohtia
hystä löysemmin, voidaan sen avulla silti tavoitella budjettikuria. Ruotsissa määräraha-
Menosääntöjen huonona puolena pidetään
kehykset asetetaan keskipitkälle aikavälil-
sitä, että niitä saatetaan kiertää kirjanpidol-
le siten, että tulevan vuoden talousarviota
lisin keinoin tai lisäämällä menojen asemes-
laadittaessa kehykset on annettu jo aiempi-
ta esimerkiksi verotukia. Verotukia on käy-
na vuosina. Joka vuosi asetetaan määrära-
tetty kehyksessä pysymiseksi sekä Suomes-
hakehys kolmen vuoden päähän, eikä aiem-
sa että Ruotsissa. Ruotsissa on vuodesta 1996
piin kehyksiin tehdä muutoksia. Monivuoti-
esitetty laskelma verotuista kevätbudjetin
silla kehyksillä tähdätään budjetoinnin pit-
yhteydessä. Väliaikaisia verotukia on lisät-
käjänteisyyteen, sillä kehysten asettaminen
ty muun muassa perimällä kunnilta vähem-
usean vuoden päähän muistuttaa siitä, että
män arvonlisäveroja. Ruotsissa onkin ehdo-
budjettikurin on oltava pysyvää.
tettu joko verotukien lisäämistä määräraha-
Ruotsissa juuri kolmivuotinen aikaper-
kehyksiin muiden menojen tavoin tai käyt-
spektiivi koetaan sopivaksi myös siksi, että
tötarkoitusten kattavampaa raportoimista.
se vastaa euroalueen ulkopuolella olevien
Hollannissa talousarviossa käsitellään mer-
EU:n jäsenvaltioiden vuosittain laatimassa
kittävimpiä verotukia omassa luvussaan,
lähentymisohjelmassa käytettyä keskipitkän
mutta asiantuntijoiden mukaan käsittely on
aikavälin käsitettä. 2000-luvulla kolmannen
puutteellinen monen tärkeän verotuen osal-
vuoden kehyksen asettamista on kuitenkin
ta, jotka siis jäävät kehyksen ulkopuolelle.78
siirretty myöhemmäksi sillä perusteella, että
Yhtenä esimerkkinä tuodaan esille eläke-
talouden kehitystä ja siten verotuloja ei ole
säästöjen erikoiskohtelu muihin säästöihin
pystytty ennustamaan luotettavasti tai sii-
verrattuna.
hen ei ole ollut riittävästi aikaa. Kehityssuun-
77 Regeringskansliet. Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak,
2009, s.35–40. Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.43–44. Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007, s.112.
78 Bos: The Dutch fiscal framework. History, current practice and the role of the central planning bureau. OECD Journal on Budgeting
Vol 7 Issue 3, 2008, s.39.
79 Bos: The Dutch fiscal framework. History, current practice and the role of the central planning bureau. OECD Journal on Budgeting
Vol 7 Issue 3, 2008 s.39, 42. Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.36.
47
ta on nähty ei-toivottuna, sillä kehysten aset-
tai ylijäämästä riippuen tietty prosenttiosuus
taminen vuoden päähän kerrallaan lyhentää
ylityksestä tuli käyttää joko veronalennuk-
suunnittelun aikajännettä, jolloin kehysten
siin tai velan lyhentämiseen. Myöhemmin li-
koetaan menettävän merkityksensä budje-
sätuloja koskevista prosenttisäännöistä luo-
tointia rajoittavana välineenä ja budjetoin-
vuttiin, sillä ne voimistivat myötäsyklistä ta-
nissa uskotaan painotettavan juuri lähesty-
louspolitiikkaa.83 Suomessa ei ole käytössä
viä menotarpeita. Tarpeelliseksi koetun käy-
tulosääntöä.
tännön säilyttämiseksi onkin ehdotettu, että
Belgiassa käytössä oleva ”kultainen hams-
budjettilaki määräisi hallituksen asettamaan
teri” -sääntö määrää, että budjetin tuloarvi-
kehykset kolmannelle vuodelle.80
on ylittävät tulot on käytettävä budjetin ta-
Taipumusta alijäämään voidaan pyrkiä
sapainon parantamiseen eli velanmaksuun.
lievittämään myös samanaikaisesti sitoval-
Luxemburgissa vastaavassa tilanteessa va-
la velkasäännöllä, joka asettaa velalle enim-
rat siirretään vararahastoon, josta rahaa voi-
mäistason. Kun velkaa mitataan suhteessa
daan siirtää budjettiin silloin kun tulot alitta-
bruttokansantuotteeseen, on päätöksente-
vat tuloarviot.
kijöiden huomioitava kokonaisvelan määrä,
eikä ainoastaan budjetoitavan ajanjakson
budjettitasapainoa.81 Myös Sveitsissä käytös-
3.2.3 Sääntöjen vertailua
sä oleva velkajarru korjaa taipumusta alijäämiin. Velkajarru sallii suhdannevaihteluis-
Vertailtaessa määrärahakehystä ja velka-
ta aiheutuvat yli- ja alijäämät, mutta budje-
sääntöä menokuriin kannustavan käyttäy-
tin tulee olla tasapainossa yli suhdannesyklin
tymisen näkökulmasta (fiscal behavior), on
(over the cycle). Yli- ja alijäämät merkitään
määrärahakehys osoittautunut tehokkaam-
kuvitteelliselle tilille, joka näin ollen ajan ku-
maksi. Määrärahakehyksen puolesta puhu-
luessa supistuu nollaan.82
vat ennen kaikkea sen yksinkertaisuus ja läpinäkyvyydestä johtuva vähäisempi mahdollisuus väärinkäytöksiin, sillä säännön rik-
Tulosäännöt
kominen tulee todennäköisemmin ilmi. Vel-
Tulosäännöillä pyritään hillitsemään vero-
kätkeä asettamalla raja ylioptimististen ta-
rasituksen kasvua. Säännöllä voidaan mää-
lousennusteiden perusteella tai lupaamalla
rätä myös tulojen käytöstä. Hollannissa hal-
tulevaisuudessa menokuria, jota ei todelli-
litusneuvotteluissa sovitaan myös tuloke-
suudessa ole aikomusta noudattaa.
kasäännön tahallinen ylittäminen voidaan
hyksistä, joissa määritellään kokonaisvero-
Pitkän aikavälin tarkastelussa vertailukri-
tuksen ylä- ja alaraja hallituskaudelle. Poik-
teerinä käytetään kannustavuutta vastuul-
keamat rajoista tulee kompensoida. Aiem-
liseen menopolitiikkaan (fiscal responsibili-
min myös arvioitua suurempien tuloarvioi-
ty). Alijäämäsääntö, joka asettaa alijäämäl-
den käyttöä säänneltiin. Senhetkisestä ali-
le maksimirajan, kannustaa maita pitämään
80 Regeringskansliet. Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak,
2009 s.31.
81 Dában & Detragiache & di Bella & Milesi-Ferretti & Symansky: Rules-based fiscal policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF
Occasional Paper No. 225, 2003.
82 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Country Report No. 01/203 Selected Euro-area countries: Rules based fiscal policy and job-rich
growth in France, Germany, Italy and Spain, 2001.
83 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön
julkaisuja 5a/2007.
48
alijäämänsä lähellä suurinta sallittua mää-
tää yksityisen sektorin käytössä olevia tulo-
rää. Tämä vähentää finanssipoliittista liikku-
ja, mikä hillitsee talouden ylikuumenemista
mavaraa ennakoimattomina huonoina aikoi-
ja päinvastoin laskukaudella. Lisäksi meno-
na, jolloin ekspansiiviselle finanssipolitiikal-
kehyksen sisään jäävää jakamatonta varaus-
le olisi käyttöä. Menokehys sitä vastoin ohjaa
ta säätelemällä myös menopuolen vakautta-
poliittisia päätöksentekijöitä selvin säännöin
jille jää liikkumavaraa.
sekä hyvinä että huonoina aikoina.
Velkasäännön alaisuudessa käytettävissä
Kun tavoitellaan suhdannevaihteluiden
olevat tulot voivat vaihdella ennakoimatto-
tasaamista, alijäämäsääntö ei kannusta vah-
masti suhdanteiden mukaan, kun taas meno-
voja talouksia noususuhdanteessa vaadit-
säännön myötä käytössä olevat resurssit ovat
tuun kireään finanssipolitiikkaan. Toisaalta
selvästi ennalta tiedossa. Määrärahakehyk-
heikoissa talouksissa se saattaa jopa rajoit-
sen edistämä ennustettavuus helpottaa myös
taa automaattisten vakauttajien toimintaa.
finanssipolitiikan yhteensovittamista rahapo-
Määrärahakehys puolestaan sallii verotuk-
litiikan kanssa ja herättää ennustettavuuden
sen kautta toimivien tulopuolen vakauttaji-
ansioista suurempaa luottamusta yksityisel-
en toiminnan kaikissa olosuhteissa, sillä nou-
lä sektorilla. 84
sukaudella progressiivinen verotus vähen-
84 Anderson & Minarik: Design choices for fiscal policy rules, OECD Journal on Budgeting 5:4, 2006 s.193–194.
49
3.3 Finanssipolitiikan sääntöjen tarve
Aiemmin esitetyn mukaan oikein ajoitetulla
että päätösperäinen finanssipolitiikka saat-
suhdanteita tasaavalla finanssipolitiikalla on
taa järjestelmällisesti johtaa budjettikuris-
parhaassa tapauksessa taloutta vakauttava
ta lipsumiseen.87 Päätösperäisillä toimilla ei
vaikutus. Euroopan komission vuoden 2008
ole ollut suhdannetta vakauttavaa vaikutus-
julkisen talouden raportin mukaan päätös-
ta, vaan julkinen kulutus on jatkuvasti ylit-
peräinen finanssipolitiikka on talous- ja ra-
tänyt tulot. Päätösperäinen finanssipolitiikka
haliiton maissa ollut parhaimmillaankin vain
on siis ollut selvästi myötäsyklistä ja alijää-
suhdanneneutraalia ja useimmiten myötä-
miin taipuvaista.
syklistä. Raportin mukaan vaikuttaa siltä,
Jo 1950-luvulta asti budjettikuria on pyrit-
että harkintaan perustuva politiikka on vain
ty palauttamaan pysyvien sääntöjen avulla.
harvoin todella suhdanteita tasoittavaa. Ti-
Viimeisten vuosikymmenten aikana sääntö-
lanne näyttäisi hiukan parantuneen mutta ei
peräinen finanssipolitiikka on edelleen kas-
kokonaan korjautunut.
vattanut suosiotaan useissa maissa. Jokaisen
85
Samansuuntaisia tuloksia on saanut von
säännön perimmäisenä tarkoituksena on ol-
Hagen86 tutkiessaan EU-maiden ja Japanin
lut edistää vakaata talouskasvua hillitsemäl-
finanssipolitiikkaa vuosina 1980–2003. Tu-
lä budjettialijäämiä ja valtionvelan jatkuvaa
lokset tukevat aiempia tutkimuksia, joiden
kasvua.88 Kaikille säännöille yhteistä on myös
mukaan päätösperäinen finanssipolitiik-
se, että niillä pyritään lisäämään finanssipoli-
ka Euroopassa on ollut myötäsyklistä. Vuo-
tiikan uskottavuutta rajoittamalla päätöksen-
den 1991 jälkeen Euroopan unionin perus-
tekijöiden harkinnanvaraisia toimia. Tavoit-
tamissopimuksen asettamat säännöt näyt-
teena on synnyttää luottamusta takaamalla,
tävät kuitenkin huomattavasti vähentäneen
että talouden perustekijät pysyvät vakaina ja
niin sanottua vaalisykliä eli menojen ja ali-
ennakoitavissa, vaikka hallitus ja sen myötä
jäämän kasvattamista vaalivuosina. Nousu-
valittu politiikkalinjaus vaihtuvat.
kaudella myötäsyklisyyttä on selitetty sillä,
Taloustieteilijät ovat yrittäneet selittää,
että päättäjät tulkitsevat virheellisesti tulojen
miksi päätösperäinen finanssipolitiikka on
lisäyksen talouden rakenteista johtuvaksi ja
monissa maissa johtanut budjettialijäämien
leikkaavat siksi veroja tai lisäävät menoja.
merkittävään kasvuun. 1970-luvun öljykrii-
Ajoittaiset budjettikurista poikkeamiset
sin synnyttämät laajat alijäämät hyväksytään
sota-aikoina, luonnonkatastrofista tai sy-
keynesiläisen finanssipolitiikan mukaisesti
västä lamasta johtuen on nähty oikeutettui-
erityistapauksina, mutta niiden kestoa krii-
na, mutta monien teollisuusmaiden (muun
sin päätyttyä teoria ei selitä. Myös uusklas-
muassa USA, Ranska, Saksa, Portugali, Ita-
sinen talousteoria ohjaa kattamaan yllättä-
lia) ylisuuret valtionvelat ovat osoittaneet,
vät lisämenot alijäämillä, mutta teorian edel-
85 Euroopan komissio: Public Finances in EMU 2008, 2008, s.20. Ks. esim.Gali & Perotti: Fiscal policy and monetary integration, Economic Policy 18: 37, 2003, s. 533–572. OECD: Fiscal stance over the cycle: Evidence from panel analysis. Appendix, Economic Outlook
No. 74, 2003, OECD, Paris.
86 von Hagen: Fiscal rules and fiscal performance in the European Union and Japan, Center for Economic Policy Research Discussion
Paper No. 5330, 2006, London.
87 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001.
88 mm. Hallenberg & Strauch & von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. European
Journal of Political Economy 23: 2, 2006, s. 338–359. Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance.
Department of Finance Canada Working Paper No.16, 2001.
50
lyttämiä normaaliaikojen ylijäämiä ei ole sa-
valinnastaan kuin yhteiskunnan hyvinvoin-
massa mittakaavassa nähty.
nista. Näin ollen erityisesti vaalien alla heillä
Useissa maissa 1970-luvulla syntyneitä ali-
saattaa olla kannustin lisätä menoja, mikä li-
jäämiä on pyritty selittämään alhaisesta kor-
sää heidän omaa kannatustaan lyhyellä aika-
kotasosta johtuvilla alhaisilla lainakustan-
välillä, mikäli äänestäjät eivät huomioi me-
nuksilla. Ei kuitenkaan ole näyttöä, että hal-
nojen aiheuttamia myöhempiä lisäkustan-
litukset perustaisivat velanottopäätöksen-
nuksia eli veronkorotuksia. Toisena alijää-
sä korkotasolle. Lisäksi 1980- ja 1990-luvun
mäharhaa synnyttävänä tekijänä pidetään
huomattavasti korkeampi korkotaso ei tue
puolueiden välistä pelitilannetta. Jos vallan-
väittämää.
vaihdos on todennäköinen, saattaa hallitus-
Koska perinteinen taloustiede ei ole pys-
puolue kasvattaa alijäämää ja jättää kustan-
tynyt selittämään historiallisen suuria alijää-
nuksista huolehtimisen seuraavan hallituk-
miä, ovat tutkijat etsineet syitä poliittisista te-
sen huoleksi. Varsinkin silloin, kun valtaan
kijöistä. Valtion taloudenhoidon keskeisenä
uskotaan astuvan oppositiopuolueen, joka
piirteenä on päätöksenteko yhteisten varojen
kohdistaisi menot selvästi vallassa olevan
jakamisesta eli kannanotto keskenään risti-
hallituksen näkemysten vastaisesti, pyritään
riidassa oleviin jakoperusteisiin. Jakoperus-
näin toimimalla rajoittamaan tulevan halli-
teisiin liittyvät kysymykset ja konfliktit onkin
tuksen liikkumavaraa.
nähty mahdollisena syynä alijäämiin ja vel-
Kolmantena syynä mainitaan hallituksen
kaantumiseen. Tarkastelun kohteena on ol-
sisäinen menoleikkauksien kohdistamiseen
lut erityisesti varojen jakamiseen liittyvä po-
liittyvä vangin dilemma. Yhteiskunta koos-
liittinen päätöksentekoprosessi sekä taustal-
tuu eri ryhmistä, joiden edut ovat keskenään
la vaikuttavat instituutiot.
ristiriidassa. Jos ryhmät eivät pääse sopimuk-
89
seen siitä, kuinka alijäämää supistavien toimien aiheuttama taakka tulisi jakaa, saat-
Poliittinen päätöksentekoprosessi
taa seurauksena olla päätöksenteon lykkää-
Poliittiseen päätöksentekoprosessiin liittyy
kohdentamisesta sopimisen oletetaan ole-
piirteitä, jotka voivat johtaa yhteiskunnan
van sitä vaikeampaa, mitä useammasta puo-
kannalta epäoptimaaliseen päätökseen ja si-
lueesta hallitus koostuu. Tällöin alijäämähar-
ten päätösperäisen finanssipolitiikan epäon-
han riski on suurempi suhteellisen vaalitavan
nistumiseen ja jatkuvaan velanottoon.90 Kir-
maissa, joiden on todettu todennäköisemmin
jallisuudessa on eritelty kolme syytä, joiden
johtavan useamman puolueen koalitiohalli-
on todettu johtavan niin sanottuun alijäämä-
tuksiin kuin äänienemmistöön perustuvan
harhaan, jolla tarkoitetaan poliittisen pää-
vaalitavan maissa, jotka johtavat yksipuolue-
töksentekoprosessin piirteistä johtuvaa tai-
hallituksiin. Tätä on perusteltu sillä, että sa-
pumusta kasvattaa budjettivajetta.91
man puolueen sisällä vallitsevat erimielisyy-
Ensimmäinen syy alijäämäharhaan on niin
sanottu vaalisykli, joka syntyy, kun poliittiset
päättäjät ovat kiinnostuneempia uudelleen-
minen ja vältteleminen. Menoleikkauksien
det ovat pienempiä ja helpommin ratkaistavissa kuin puolueiden väliset ristiriidat.
Yleisesti ottaen syinä alijäämäharhaan voi-
89 von Hagen: Budgeting institutions for aggregate fiscal discipline. Center for European Integration Working Paper No. 01, 1998,
University of Bonn, Bonn.
90 Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance Canada Working Paper
No.16, 2001.
University of Bonn, Bonn. von Hagen: Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance, Economic and Social Review 33:3, 2002,
s.263–284. Kinnunen: Valtion menokehykset vakauttavat finanssipolitiikka. Euro & Talous No. 3, 2006, s.83–88.
51
daan nähdä seuraavat taustalla vaikuttavat
töksenteko ja päätösten toimeenpano vievät
poliittiset tekijät: äänestäjäkunnan äärim-
aikaa. Samasta syystä myös valittujen toimi-
mäinen polarisoituminen, monipuolueiset
en peruuttaminen on vaikeaa, vaikka tilan-
koalitiohallitukset sekä hallituksen epäva-
ne sitä vaatisi. Teknisten ja poliittisten viipei-
kaa valta-asema.
den lisäksi finanssipoliittisten toimien vaiku-
Vaikka yllämainitut alijäämää kasvatta-
tukset, kuten veronalennuksen vaikutukset
vat syyt ovat saaneet paljon huomiota osak-
kokonaiskysyntään, eivät aina ole välittömiä.
seen, ei niille ole toistaiseksi pystytty osoitta-
Tällöin on vaarana, että vaikutukset ajoittu-
maan täyttä empiiristä tukea. Tämä voidaan
vat väärin. Esimerkiksi jos taantumassa ko-
tulkita hyväksi uutiseksi, sillä kyse on poliit-
konaiskysyntää stimuloivaksi tarkoitetut ve-
tisista perustekijöistä, joita on hyvin vaikea
ronalennukset alkavat vaikuttaa vasta, kun
muuttaa.
talous on jo noususuhdanteessa, ei toimel-
Alijäämäharhan lisäksi päätösperäisiin politiikkatoimiin liittyy aikaa ja tietoa koske-
la ole suhdannevaihteluita tasoittavaa, vaan
niitä voimistava vaikutus.
via ongelmia. Päätöksenteko pohjautuu aina
kyseisellä hetkellä saatavilla olevaan tietoon
senhetkisestä tilanteesta, tulevista käänteistä sekä valittujen toimien vaikutusten laa-
Instituutiot ja budjetointiprosessi
juudesta ja ajoituksesta. Ongelmat johtuvat
Edellä mainittujen poliittisten syiden lisäksi
siitä, että tiedon saantiin ja budjetointipro-
menojen ja velan liiallisen kasvun aiheutta-
sessiin liittyy useita viivästymiä, joiden seu-
jaksi on nimetty niin sanottu yhteisen resurs-
rauksena taloudessa tapahtuvien ilmiöiden
sin ongelma (common pool problem). Myös
ja finanssipolitiikan toimeenpanon välillä on
yhteisen resurssin ongelmassa on kyse jul-
väistämättä viive. Viivästymät voidaan jao-
kisten varojen jaosta. Ongelma syntyy siitä,
tella teknisiin ja poliittisiin viipeisiin.
että julkiset varat kerätään kaikilta veron-
Tekniset viipeet ovat tietoon liittyviä viivästymiä, jotka aiheutuvat tiedon keräämi-
maksajilta, mutta menot kohdistetaan tietyille edunsaajaryhmille.
sestä, käsittelystä ja viimeistelystä. Talou-
Tulonjakopolitiikassa edunsaajat eivät siis
teen liittyvää aineistoa saatetaan tulkita vää-
tavallisesti ole samat kuin menojen rahoit-
rin vuosikausia, joten ei ole itsestään selvää,
tajat. Sen sijaan ne, jotka menoista hyöty-
että julkaisuvaiheessa luvut ovat merkityk-
vät, maksavat yleensä vain pienen osan ko-
sellisiä.92 Aineiston tuottamisen hitaudesta
konaiskustannuksista. Tämän seurauksena
johtuen vallitsevan suhdanteen määrittely
tiettyä ihmisryhmää edustavilla poliitikoilla
on vaikeaa, mikä hankaloittaa oikean suh-
on taipumus yliarvioida menoilla rahoitetta-
dannepolitiikan valitsemista ja ajoittamis-
vien toimien yhteiskunnallista hyötyä, sillä
ta. Suhdanteita myötäilevä politiikka ei siis
he huomioivat ainoastaan oman valitsijakun-
välttämättä ole tarkoituksellista, vaan osit-
tansa osuuden kustannuksista. Kyseessä on
tain myös reaaliaikaisen tiedon puutteesta
siis negatiivinen ulkoisvaikutus, joka aiheu-
johtuvaa.93
tuu siitä, että päättäjät eivät huomioi kaik-
Poliittiset viipeet puolestaan syntyvät sii-
kia yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuk-
tä, että tiedonkeruun jälkeen poliittinen pää-
sia. Esimerkkinä tästä ovat ministeriöt, jot-
92 Anderson & Minarik: Design choices for fiscal policy rules. OECD Journal on Budgeting 5:4, 2006 s.185.
93 Euroopan komissio: Public Finances in EMU 2008, 2008. Ks. myös esim. Golinelli & Momigliano: Real-time determinants of fiscal
policies in the euro area. Journal of Policy Modeling, 28:9, 2006, s.943–964.
52
ka pyrkivät maksimoimaan omat määrära-
gista vaikutusvaltaa budjetoinnissa. Budje-
hansa ottamatta huomioon, että samalla kun
tointiprosessin keskittyneisyys tai hajautu-
yksittäisen ministeriön määrärahat kasvavat,
neisuus riippuu kyseisistä päätöksentekoa
vähenevät yhteiset resurssit, jotka ovat käy-
säätelevistä säännöistä.
tettävissä muilla yhteiskunnan osa-alueilla.
Koordinointiongelmaa pyritään ratkaise-
Pyrkimys määrärahojen kasvattamiseen jo-
maan kahdella tapaa, jotka molemmat pe-
kaisen ministeriön taholta paisuttaa budjettia
rustuvat institutionaalisiin kannustimiin, ja
ja samalla tarvittavien julkisten varojen mää-
jotka tähtäävät budjetointiprosessin keskit-
rää. Ongelma korostuu entisestään ministeri-
tämiseen. Ensimmäinen vaihtoehto on, että
öiden määrän, ja samalla pyydettävien mää-
päätöksentekoa ja strategista valtaa delegoi-
rärahojen, kasvaessa.
daan päättäjälle, joka on ministereitä vähem-
Kuten aiemmin mainittu vaalisykli, myös
män poliittisten intressien sitoma ja joka val-
yhteisen resurssin ongelma juontuu siitä,
voo budjetointiprosessia sekä varmistaa yh-
että päättäjät eivät täysin sisäistä budjettira-
teistyön. Euroopassa tällainen rooli on useim-
joitetta. Budjetointiprosessiin liittyy siis koor-
miten valtiovarainministerillä, joka laatii val-
dinointiongelma, jonka ratkaisemiseksi pää-
tion talousarvioesityksen ja siten todennä-
töksentekijät tulisi saada tarkastelemaan
köisimmin tarkastelee talousarviota koko-
budjettia kokonaisvaltaisesti. Budjettirajoit-
naisvaltaisesti.
teen sisäistäminen tarkoittaa, että päättäjät
Valtiovarainministerille delegoitu päätös-
huomioivat yhteisillä verovaroilla rahoitet-
valta vaihtelee maittain. Esimerkiksi Rans-
tavien projektiensa todelliset hyödyt ja kus-
kassa valtionvarainministeri päättää yhdes-
tannukset.94 Budjetointiprosessia, jossa me-
sä pääministerin kanssa sitovasti eri hallin-
nopäätökset tehdään yhteistyössä eli koordi-
nonalojen kokonaismäärärahoista. Valtiova-
noidusti päättäjien kesken ja budjetti huomi-
rainministerillä on näin ollen suuri valta val-
oidaan kokonaisuudessaan, kutsutaan kes-
tion talousarvion suuntaviivojen asettajana.
kitetyksi budjetointiprosessiksi (centralizati-
Sitä vastoin Saksassa delegointi antaa val-
on). Hajautettu budjetointiprosessi (fragmen-
tiovarainministerille veto-oikeuden kaik-
tation) sitä vastoin viittaa käytäntöön, jossa
kiin hallituksen päätöksiin, joilla on rahal-
yleiskäsitys budjetista puuttuu.
lisia seuraamuksia. Veto-oikeuden kumoa-
Kirjallisuudessa painotetaan yhä enem-
miseksi tarvitaan pääministerin tukema val-
män budjetointiprosessia ohjaavien instituu-
tioneuvoston enemmistö. Saksan delegoin-
tioiden eli budjetointi-instituutioiden mer-
timallissa valtiovarainministeri pystyy torju-
kitystä valtion varainhoidossa. Esimerkiksi
maan päätöksiä, joita ei halua, mutta hänel-
von Hagen95 on osoittanut empiirisesti bud-
lä ei ole muuta erityisvaltaa vaikuttaa talous-
jetointi-instituutioiden merkityksen meno-
arvioesityksen muotoutumiseen. Iso-Britan-
kurin ylläpitämisessä. Budjetointi-instituu-
niassa puolestaan valtiovarainministeri käy
tio käsittää viralliset ja epäviralliset säännöt,
kahdenkeskisiä kehyskeskusteluja minis-
jotka määräävät hallituksen budjettivalmis-
teriöiden kanssa. Neuvotteluissa valtiova-
telua, sen läpimenoa lainsäädäntöelimessä
rainministerin valta perustuu asemasta joh-
sekä toimeenpanoa. Säännöt ohjaavat sekä
tuvaan parempaan tiedonsaantiin sekä pää-
tiedonkulkua että eri tahojen välistä strate-
ministerin tukeen.
94 Hallerberg & Strauch & von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. European
Journal of Political Economy 23:2, 2006, s.4.
University of Bonn, Bonn.
53
Toinen tapa ratkaista koordinointiongelma
on hallituksen budjetointiprosessin alussa te-
listuvien puolueiden lukumäärä ja ideologinen hajanaisuus.
kemä poliittinen sopimus, jossa se määritte-
Euroopan unionin jäsenmaista vuosilta
lee keskipitkän aikavälin finanssipolitiikkan-
1985–2004 kerätyllä aineistolla on tutkittu
sa ja joka voi sisältää numeerisia tavoittei-
budjetointi-instituutioiden ja finanssipolitii-
ta. Tekemällä sopimuksen hallitus institutio-
kan sääntöjen rajoittavuuden välistä yhteyt-
nalisoi finanssipolitiikan tavoitteensa taval-
tä sekä niiden yhteisvaikutusta julkistalou-
la, joka muistuttaa finanssipolitiikan sään-
den hoitoon.97 Vuoden 1991 jälkeen monissa
töjä. Budjetointiprosessin keskittäminen ta-
maissa budjetointikäytäntöjä on uudistettu
pahtuu siten, että sopimukseen pääseminen
siten, että budjetointiprosessit osoittautuivat
edellyttää hallituksen sisäisiä neuvotteluja,
keskitetyimmiksi nyt kuin 1990-luvun alussa.
mikä pakottaa päättäjät huomioimaan bud-
Tämän seurauksena syvästi velkaantuneissa
jetin kokonaisuudessaan. Tässä mallissa val-
Euroopan maissa budjetoinnin päätöksente-
tiovarainministerin rooli on arvioida yksittäi-
koprosessin oletetaan olevan vähemmän ali-
sen ministeriön menosuunnitelman yhden-
jäämään taipuvaista kuin aiemmin.
mukaisuutta asetettujen menorajojen kanssa.
Lisäksi toteutetut institutionaaliset uudistukset vahvistavat olettamuksen, että anka-
Esimerkiksi Tanskassa budjetointi alkaa
rammat finanssipolitiikan säännöt vahvista-
hallituksen jäsenten välisillä kehyskeskus-
vat paremmin menokuria maissa, joissa hal-
teluilla, joissa päätetään jokaisen ministeri-
litus on ideologisesti hajanainen kuin maissa,
ön määrärahakehyksistä. Usein määräraha-
joissa hallitus on ideologisesti yhtenäisempi.
kehykset laaditaan keskipitkän aikavälin fi-
Säännön ankaruuden mittarina on käytetty
nanssipolitiikan suunnitelmien perusteella.
sitä, miten laajaan budjetin osaan ja pitkälle
Hollannissa valtiovarainministerin neuvot-
aikavälille sääntö kohdistuu ja kuinka tark-
teluvalta kehysneuvotteluissa on perustunut
kaan ennustemenetelmään se perustuu.
parempaan tiedonsaantiin, mutta erityistä
strategista valtaa sillä ei ole ollut. 96
Sopimuskäytäntö perustuu oletukselle
hallituksen jäsenten yhdenvertaisesta strategisesta vallasta, kun taas päätösvallan de-
Odotukset ja finanssipolitiikan
uskottavuus
legoinnin taustalla on hierarkkinen järjes-
Vastuullisen menopolitiikan hyödyt riippu-
tys valtiovarainministerin ja muiden minis-
vat finanssipolitiikan uskottavuudesta. Us-
terien välillä. Tutkimusten mukaan kaksi-
kottavuutta on pyritty lisäämään finanssipo-
puoluemaissa on useimmiten käytössä de-
litiikan säännöillä, jotka rajoittavat päätök-
legointi, kun taas poliittisia sopimuksia käy-
sentekijöiden harkinnanvaraisia toimia. On
tetään maissa, joissa hallitus koostuu use-
ymmärrettävää, että finanssipolitiikan sään-
amman puolueen koalitiosta, jossa puolu-
nön muodosta riippumatta sen rikkominen
eiden ideologiat ovat kaukana toisistaan.
heikentää finanssipoliittista uskottavuut-
Tämä viittaa siihen, että instituution valin-
ta, mutta mitä enemmän sääntö itsessään
taan vaikuttavat budjetointiprosessiin osal-
edistää noudattamista, sitä suurempi uskot-
s. 13–16, University of Bonn, Bonn.
97 Hallenberg & Strauch & von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. European
Journal of Political Economy 23:2, 2006.
54
tavuutta parantava vaikutus sillä voi olla.98
sanotun epätäydellisen sopimuksen avulla.99
Esimerkiksi fiskaalisten tavoitteiden jatkuva
Valitsemalla edustajansa äänestäjät delegoi-
muuttaminen samaan tahtiin tulevaisuuden-
vat päätöksenteon poliitikoille, jolloin osa-
näkymien muutosten kanssa (esimerkiksi
puolien ajatellaan solmivan sopimuksen, jos-
alijäämäsääntö) voi heikentää uskottavuut-
sa valitut edustajat ajavat äänestäjäkuntan-
ta, sillä toteutetut muutokset ovat tavallises-
sa etuja ja noudattavat vaalilupauksiaan. So-
ti epäsymmetrisiä. Epäsymmetrisyys syntyy
pimus on kuitenkin väistämättä epätäydelli-
siitä, että menoleikkaukset ja verotuksen ki-
nen, sillä edustajien tullessa valituiksi ei ää-
ristäminen ovat yleensä poliittisesti vaikeita
nestäjäkunnalla ennen seuraavia vaaleja ole
toteuttaa, kun taas poliittinen päätöksente-
enää mahdollisuutta vaikuttaa tehtäviin pää-
koprosessi johtaa helpommin menojen lisä-
töksiin. Näin ollen valitut edustajat saattavat
ykseen ja verotuksen keventämiseen.
poiketa vaalilupauksistaan joko tietoisesti tai
Makrotaloustieteessä on tutkittu, miksi
ennakoimattomista olosuhteiden muutoksis-
poliittisilla päätöksentekijöillä on kannustin
ta johtuen. Tästä näkökulmasta katsottu-
poiketa ilmoittamistaan toimista. On osoitet-
na epäjohdonmukaisesta politiikasta aiheu-
tu, että poliittisten päätöksentekijöiden on
tuvan uskottavuuden menetyksen ainoana
jopa kannattavaa poiketa aiemmin ilmoitta-
kustannuksena on, ettei edustaja välttämät-
mastaan silloin, kun siitä ei aiheudu kustan-
tä tule enää uudelleenvalituksi.
nuksia. Kun tuleva raha- tai finanssipolitiik-
Alesina100 on selittänyt erityisesti vaalilu-
ka on julkistettu, yksityiset talouden toimi-
pauksista poikkeamista niin sanotun keski-
jat perustavat päätöksensä ilmoitetulle poli-
vertoäänestäjän teorialla (median voter the-
tiikalle. Jos toteutetut toimet kuitenkin poik-
orem), jonka mukaan vaalien alla eri puo-
keavat ilmoitetusta, on seurauksena uskotta-
lueilla on kannustin yhdenmukaistaa poli-
vuuden menetys.
tiikkalinjaustaan saavuttaakseen lähempä-
Koska talouden toimijat, yksityiset kulutta-
nä poliittista keskustaa olevien äänestäjien
jat ja yritykset, muodostavat odotuksia tule-
kannatuksen. Valtaan päästyään he kuiten-
vista politiikkatoimista ja käyttäytyvät niiden
kin noudattavat mieleistään politiikkalinja-
mukaisesti, hankaloittaa uskottavuuden me-
usta, mikäli lupausten rikkomisesta ei aiheu-
netys talouspolitiikan toimeenpanoa ja vai-
du heille kustannuksia. Demokratiassa myös
kuttavuutta myös tulevaisuudessa. Odotus-
hallitusvaihto voi johtaa poliittiseen suun-
ten muodostaminen voi näkyä muun muas-
nanmuutokseen.
sa noususuhdanteessa siten, että yksityinen
Epäjohdonmukaiselta käyttäytymiseltä
sektori odottaa veroja alennettavan eli käy-
voidaan välttyä, jos poliitikot pystytään si-
tettävissä olevien tulojen kasvavan lähitule-
touttamaan ilmoittamiinsa toimiin. Finanssi-
vaisuudessa, mikä saattaa vaikuttaa senhet-
politiikan säännöillä, jotka rajoittavat poliit-
kiseen kulutuskäyttäytymiseen. Sikäli kun fi-
tista päätöksentekoa, voidaan aikaansaada
nanssipolitiikalla pyritään vaikuttamaan ta-
tarvittavaa pitkäjänteisyyttä. Kun sääntöjä
louden kokonaiskysyntään, riippuu sen on-
noudatetaan pitkällä ajanjaksolla, hallituk-
nistuminen myös näistä odotuksista.
sen maine vahvistuu ja uskottavuus kasvaa
Yksi tapa tarkastella poliittisten päättäjien
siten, että parhaimmassa tapauksessa sään-
ja yksityisen sektorin välistä suhdetta on niin
töjä ei enää tarvita ja niistä voidaan lopulta
98 Anderson & Minarik: Design choices for fiscal policy rules, OECD Journal on Budgeting 5:4, 2006, s.180.
99 von Hagen: Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance, Economic and Social Review 33:3, 2002, s.263–284.
100 Alesina: Credibility and policy convergence in a two-party system with rational voters. The American Economic Review 78:4, 1988,
s. 796–805.
55
luopua. Säännöt eivät silti aina ole välttämät-
uskottavuutta, vaan sen noudattamista on
tömiä onnistuneen finanssipolitiikan kannal-
valvottava.101
ta, eikä pelkkä säännön olemassaolo takaa
ITÄVALLAN BUDJETOINTIPROSESSIN UUDISTUS 102
Hyvän esimerkin budjetointikäytäntöjen merkityksestä prosessin lopputulokseen antaa Itävallan budjetointiprosessin uudistus. Valtion talousarvion laadintaperiaatteita uudistetaan kahdessa vaiheessa: vuonna 2009 otettiin
käyttöön määrärahakehykset (medium term expenditure framework, MTEF) ja 2013 alkaen siirrytään suoriteperusteiseen budjetointiin (performance budgeting). Aiemmin budjetointi tapahtui niin sanotusti alhaalta ylöspäin
eli sektoriministerit valmistelivat talousarvioesityksensä ja esittivät määrärahapyyntönsä valtiovarainministerille.
Yhteenlasketut pyynnöt johtivat tavallisesti suureen alijäämään ja valtiovarainministeriön leikkausehdotuksiin.
Esitysten yhteensovittaminen koettiin siten hankalaksi ja aikaa vieväksi. Kehysmenettelyllä vuosittainen budjetointi
tapahtuu keskipitkän aikavälin suunnittelun puitteissa, jolloin on tärkeää, että kehys- ja budjetointiprosessit ovat
sidoksissa toisiinsa. Jos kehystä säännöllisesti muutetaan tai mukautetaan budjetointitarpeiden mukaisesti, vaihtavat prosessit paikkaa, mikä ei vastaa alkuperäistä tarkoitusta.
Monivuotinen suunnitteluprosessi etenee siten, että ensin hallitus päättää seuraavan vuoden alijäämätavoitteen,
hallitusohjelman ja strategiat, joiden avulla valtiovarainministeri – ilman sektoriministeriöitä – laatii budjettikehyksen. Sektoriministeriöt saavat selvityksen kehyksen laskentaperusteista ja laativat yksityiskohtaisen budjetin melko
itsenäisesti annetun kehyksen puitteissa. Ministeriöiden tulee myös ehdottaa menoleikkauksia sekä tarvittaessa
muutoksia olemassa oleviin lakeihin. Ministeriöitä itseä hyödyttävien säästötoimenpiteiden uskotaan kannustavan
tehokkaampaan resurssien käyttöön. Lopuksi valtiovarainministeri ja sektoriministerit sopivat kehykset ylittävistä
ehdotuksista budjettineuvotteluissa.
Suoriteperusteiseen budjetointiin siirtyminen Itävallassa tarkoittaa uutta budjetointitekniikkaa ja toimintakulttuurin muutosta sekä hallinnollisella että poliittisella tasolla. Momenttikohtainen budjetti korvataan budjetilla, jonka
luvuissa eritellään toimintoja ja niillä saavutettavia tuloksia.
Koska Itävallassa osavaltiot ja kunnat laativat omat budjettinsa, jaotellaan julkisen sektorin alijäämätavoite eri
hallinnon tasojen välille sisäisen vakaussopimuksen avulla.
101 Alesina & Tabellini: Credibility and politics. European Economic Review 32:2–3, 1988, s.542–550.
102 Meszarits & Seiwald: Budgetary Reform in Austria, Federal Ministry of Finance Working Paper 3/2008. Saatavilla osoitteesta
http://english.bmf.gv.at/budget/theaustrianfederalb_399/_start.htm?q=budget reform.
56
3.4 Hyvän finanssipolitiikan säännön kriteerit
Finanssipolitiikan sääntöjen tehokkuuteen
käjänteisesti finanssipolitiikkaan. Mahdolli-
on suhtauduttu epäilevästi sekä teoreettisis-
sina huonoina seurauksina säännöt vaikeut-
ta että käytännön syistä johtuen. Teoreetti-
tavat suhdanteita tasoittavan finanssipolitii-
sesta näkökulmasta katsottuna taloustiede
kan harjoittamista, automaattisten vakautta-
ei ohjaa sääntöjen käyttöön, sillä sekä perin-
jien toimintaa sekä johtavat silmänlumetoi-
teinen makrotaloustieteellinen analyysi että
miin ja peittelyyn vaikuttamatta itse finans-
julkistalouden periaatteet perustuvat ole-
sipolitiikkaan.104
tukselle päätösperäisestä finanssipolitiikas-
Yleisesti ottaen sääntöjä arvioidaan niiden
ta. Käytännön näkökulmasta taas on esitetty
joustavuuden, uskottavuuden ja läpinäky-
muutamia esimerkkejä siitä, että hallitus ky-
vyyden kannalta. Kriteereitä ei täysin pysty-
kenee sitoutumaan menokuriin myös ilman
tä erottamaan toisistaan, vaan ne ovat taval-
ulkopuolisia pakotteita. Kritiikki kohdistuu
la tai toisella toisistaan riippuvaisia. Toisaal-
myös sääntöjen myötä lisääntyvään byrokra-
ta kriteerit voivat olla jopa toisensa poissul-
tiaan sekä sääntöjen kiertämiseksi tehtyihin,
kevia. Esimerkiksi läpinäkyvyyden kriteerin
kalliisiinkin, silmänlumetoimiin.
täyttävä sääntö on mahdollisimman yksin-
Finanssipolitiikan säännön arviointikritee-
kertainen, jolloin se harvoin on joustava, sillä
rit riippuvat siitä, pyritäänkö säännön avul-
joustavuus merkitsee soveltuvuutta eri tilan-
la ensisijaisesti tukemaan julkistalouden
teissa ja mukautumista ympäristössä tapah-
kestävyyttä pitkällä aikavälillä vai ehkäise-
tuviin muutoksiin, mikä taas väistämättä tar-
mään poliittisista syistä tehtäviä muutoksia
koittaa säännön monimutkaistumista. Arvi-
finanssipolitiikan linjauksessa. Toimiva sään-
ointi on lisäksi aina maakohtaista, sillä sään-
tö on yhdenmukainen asetettujen tavoittei-
töjen toimivuuteen vaikuttavat maan omat
den kanssa eli rajoittaa päätöksentekoa juuri
instituutiot kuten puoluejärjestelmä.
silloin, kun poliittisten päättäjien harkinnanvaraiset toimet johtavat tietyllä tavoin määriteltynä epäoptimaaliseen lopputulokseen.
Pääpiirteittäin sääntöjen toimivuutta voi-
Uskottavuus
daan arvioida joko tehokkuuden tai täytän-
Perimmäisestä tavoitteesta riippumatta on
töönpanon näkökulmasta. Tehokas sään-
säännön oltava taloudellisten toimijoiden
tö on muodollisesti sellainen, että sillä saa-
silmissä uskottava ollakseen tehokas. Tämä
vutetaan asetetut tavoitteet, kun taas tekni-
edellyttää, että talouden toimijat ymmärtä-
sesti toteutettavissa oleva sääntö on laadittu
vät säännön sisällön ja tärkeyden finanssipo-
niin, että se pakottaa poliittiset päätöksen-
litiikan kannalta, joten säännön on oltava lä-
tekijät noudattamaan sitä myös käytännön
pinäkyvä sekä sisällöltään että toteutuksel-
tasolla.103 Parhaassa tapauksessa sääntöjen
taan. Kun talouden toimijat ymmärtävät, että
avulla tuhlailevat hallitukset sitoutuvat pit-
säännön rikkominen ei voi johtaa toimivaan
103 Fatàs & von Hagen ym.: Stability and growth in Europe: towards a better pact, Centre for Economic Policy Research, London,
2003, s.48.
104 Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
57
finanssipolitiikkaan, ei sen rikkominen voi
teen tapahtuvassa seurannassa voidaan ha-
olla myöskään poliittisten päätöksentekijöi-
vaita systemaattinen ennustevirhe tai ennus-
den parhaiden etujen mukaista. Uskottava
tevirheen käyttö verukkeena.
sääntö on luonteeltaan pysyvä, jotta toimien
yhdenmukaisuutta säännön kanssa ei pyritä saavuttamaan muuttamalla säännön sisältöä tai tavoitteita.105 Pysyvyyden takaa par-
Joustavuus
haiten lakisääteisyys tai perustuslaillisuus.106
Harkinnanvaraisia toimia halutaan rajoit-
Lisäksi uskottavuus vaatii säännön toi-
taa monista edellä käsitellyistä syistä, mut-
meenpanon pakollisuutta. Pelkkä säännön
ta samalla väistämättä rajoitetaan finanssi-
olemassaolo ei vielä takaa finanssipoliittista
politiikan joustavuutta ja kykyä vastata ta-
kuria, vaan tarvitaan poliittista sitoutumista,
louteen kohdistuviin häiriöihin. Liian rajoit-
jotta sääntöjä ei kierretä. Jos hallituksella on
tava sääntö voi estää hallitusta toteuttamas-
liikaa liikkumavaraa, voi sääntöjen kiertä-
ta suhdanteita tasoittavaa finanssipolitiik-
minen johtaa kalliisiin harhautustoimiin to-
kaa tarpeen vaatiessa. Erityisesti silloin, kun
dellisten muutosten sijaan. Sääntöjä kritisoi-
sääntö kirjataan lakiin, on sen toimivuuden
daankin yleisimmin väärinkäytöksiin rohkai-
kannalta oltava riittävän joustava kaikissa
semisesta.107
mahdollisissa tilanteissa, mutta silti tarpeek-
Säännön uskottavuutta lisäävät toimeen-
si sitova säilyttääkseen uskottavuutensa.
panoa valvovan viranomaisen olemassa-
Sääntöjen vaikuttavuutta on tutkittu pal-
olo sekä toimeenpanon laiminlyönnistä ai-
jon empiirisesti.108 Erityisen kiinnostuksen
heutuvat seuraamukset. Kansallisella tasol-
kohteena on ollut hallituksen kyky käyttää
la sanktiot yleensä tarkoittavat poliitikkojen
finanssipolitiikkaa suhdannevaihteluiden
maineen menetystä, kun taas liittovaltioissa
tasaamisessa silloin, kun finanssipolitiikan
käytössä olevat seuraamukset ovat usein ra-
säännöt rajaavat päätöksentekijöiden liik-
hallisia samoin kuin EMU:ssa käytössä ole-
kumavaraa. Jos säännöt eivät huomioi ta-
vat pakolliset korkoa tuottamattomat talle-
louden suhdannetta, voivat ne pakottaa ki-
tukset.
reään finanssipolitiikkaan taantumassa ja si-
Säännön noudattamisen seurannan tulee
ten pahentaa suhdannevaihteluita. Näin esi-
tapahtua jälkikäteen, jolloin pelkkä talous-
merkiksi suhdanteita huomioimaton, tiukka
arvion yhdenmukaisuus sääntöjen kanssa ei
meno- tai alijäämäsääntö voi rajoittaa eks-
ole riittävää, vaan jälkiseurannan on kohdis-
pansiivisen eli menoja lisäävän finanssipoli-
tuttava talousarviossa esitettyjen suunnitel-
tiikan harjoittamista kokonaiskysynnän sti-
mien käytännön toteutukseen. Koska talous-
muloimiseksi laskusuhdanteessa.
arvio perustuu monille epävarmoille oletuk-
Säännöillä voidaan rajata liikkumavaraa,
sille talouden tilan kehityksestä, voidaan ole-
mikäli aiemmin mainitut poliittiset tekijät ja
tustenvastaista kehitystä käyttää verukkee-
budjetointiprosessi aiheuttavat taipumus-
na talousarviosta poikkeamiseksi. Jälkikä-
ta alijäämiin. Tällöin vaikutuksia punnitaan
105 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001, s.16.
106 Public finances in EMU 2009-raportissa lakisääteisyys on finanssipolitiikan sääntöjen ensimmäinen arviointikriteeri.
107 Kennedy & Robbins: The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance, Canada, Working Paper
No 16, 2001, s.3.
108 ks. esim. Poterba: Do budget rules work? Teoksessa Auerbach (ed.) Fiscal Policy, 1997, MIT Press, Boston. Poterba: Budget institutions and fiscal policy in the U.S. States, American Economic Review 86, 1996, s.395–400.
58
kahdesta vastakkaisesta näkökulmasta: ta-
miseen. Lisäksi Euroopan talous- ja rahalii-
louden pitkän aikavälin kestävyyden ja ly-
ton alijäämäsäännössä on joustavuutta epä-
hyen aikavälin vakauden kannalta. Tulok-
symmetristen shokkien vuoksi.
set aktiivisen finanssipolitiikan harjoittamisesta sääntöjen alaisuudessa ovat olleet sekalaisia. Se, kuinka paljon finanssipoliittista liikkumavaraa säännön on sallittava, riip-
Läpinäkyvyys
puu myös siitä, käytetäänkö finanssipolitiik-
Tehokas finanssipolitiikan sääntö on riittä-
kaa ylipäänsä suhdannevaihteluiden tasaa-
vän yksinkertainen, jotta se on helposti to-
miseen.109
teutettavissa. Yksinkertainen sääntö, jon-
Ihannetapauksessa säännössä on jousta-
ka noudattamista voidaan käytännössä vai-
vuutta ulkopuolisten shokkien ilmetessä si-
vatta seurata, on läpinäkyvä. Läpinäkyvyys
ten, että tavoitteena on suhdannekorjattu
tarkoittaa sekä tavoitteiden ja niiden mit-
budjettitasapaino, joka huomioi automaattis-
taamistavan että mittarien taustalla olevien
ten vakauttajien vaikutuksen BKT:n kasvut-
ennusteiden tuomista julki. Näin varmiste-
rendin ympärillä. Näin ollen budjettialijää-
taan, että käytetyt finanssipolitiikan mittarit
mät sallitaan kasvuvauhdin jäädessä trendin
eivät ole manipuloitavissa niin, että käytän-
alapuolelle, kun taas trendiä nopeampi kas-
nön toimien sijaan ohjeita noudatetaan vain
vuvauhti vaatii ylijäämää. Tällä tavoin toimii
muodollisesti, silmänlumeena. Erityisesti ai-
Sveitsissä käytössä oleva velkajarru. Vaihto-
koina, jolloin vaaditaan tiukkaa menokuria,
ehtoisesti joustavuutta tuo budjettitasapai-
syntyy paine ryhtyä vähemmän läpinäkyviin
noon tai -ylijäämään tähtääminen samalla
toimiin. Lähestyvien talousarviotavoitteiden
kun alijäämän määrää on rajoitettu alijää-
saavuttamiseksi saatetaan turvautua kysei-
mäsäännöllä, kuten EU:n vakaus- ja kasvus-
seen ratkaisuun poliittisesti epäsuosittujen
opimus edellyttää.
korjaavien toimien sijaan. Näin toimittiin
Joustavuuden merkitys kasvaa liittoval-
EU:n jäsenmaista ainakin Ranskassa, Krei-
tiossa tai talousalueella kuten EMU:ssa, jos-
kassa ja Italiassa Maastrichtin sopimuksen
sa epäsymmetriset shokit, eli jäsenmaiden
edellyttämien kriteerien täyttämiseksi.111
mahdollisesti erilaiset suhdannevaiheet,
Sääntöperäisen finanssipolitiikan onnis-
ovat mahdollisia. Talous- ja rahaliitossa sho-
tuminen edellyttää myös budjetointiproses-
kin keskittyminen vain rajalliseen osaan ta-
sin vaiheiden ja raportoinnin läpinäkyvyyttä.
lousaluetta pystytään huomiomaan suhdan-
Budjetin läpinäkyvyyden ja koon on huomat-
nekorjatuilla säännöillä tai maksamalla kor-
tu vaikuttavan siihen, kuinka todennäköi-
vauksia tätä tarkoitusta varten perustetuista
sesti säännöt johtavat todellisiin tai silmän-
Esimerkkinä tästä ovat EU:n ra-
lumetoimiin.112 Tiukan säännön yhdistämi-
kenne- ja koheesiorahastot, joiden varat käy-
nen ulkopuolisille vaikeasti tulkittavissa ole-
tetään jäsenmaiden välisten rakenteellisten
vaan budjettiin johtaa herkemmin silmänlu-
erojen tasoittamiseen sekä epäsymmetrisille
metoimiin todellisten fiskaalisten muutosten
shokeille alttiiden maiden tai alueiden autta-
sijaan, sillä säännöt kohdistuvat aina mitat-
rahastosta.
110
109 Dában & Detragiache & di Bella & Milesi-Ferretti & Symansky: Rules-based fiscal policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF
Occasional Paper No. 225, 2003, s.4.
110 Kopits: Fiscal rules. Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF WP 145, 2001, s.10–14.
111 Kopits & Craig: Transparency in government operations, IMF occasional paper 158, 1998, s.2. Esimerkkejä tilinpidon käsittelystä
Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
112 Milesi-Ferretti: Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative accounting. IMF Working Paper 00/172, 2000.
59
taviin suureisiin, jotka itsessään voivat olla
tarkoituksellisesti talousarvion ulkopuolelle.
epätarkkoja ja joita on mahdollista manipu-
Lukujen kaunistelua on tapahtunut esimer-
loida.
kiksi siten, että vanhuus- ja työkyvyttömyys-
Esimerkiksi valtion talousarvion tasapai-
eläkkeelle pääsyä on helpotettu työttömyys-
non kohdalla, joka on yleisimmin saatavil-
lukujen parantamiseksi. Ulkopuolisista eris-
la oleva talouden tilasta kertova tunnuslu-
tä ja toiminnoista raportointi on usein vähäis-
ku, riippuu läpinäkyvyys muun muassa ta-
tä, mikä edelleen heikentää läpinäkyvyyttä.
lousarvion kattavuudesta eli ulkopuolisten
Lyhyen aikavälin finanssipolitiikan luon-
erien määrästä sekä tilinpitokäytännöistä,
netta arvioidaan tavallisesti suhdannekor-
kuten erien luokittelusta ja kirjaamistavas-
jatuilla mittareilla, kuten rakenteellisen ta-
ta. Merkittävin ja samalla yleisin läpinäky-
sapainon käsitteellä, jossa talouden tasapai-
vyyttä heikentävä tekijä on talousarvion ul-
nosta on poistettu suhdannevaihteluiden vai-
kopuoliset erät, esimerkiksi sosiaaliturva- tai
kutus. Jos sääntö kohdistuu tämän kaltaiseen
maanpuolustusmenot, joiden poissulkemi-
suhdannekorjattuun mittariin, edellyttää lä-
nen voi alun perin olla hyvinkin perusteltua.
pinäkyvyys selkeää tiedottamista siitä, kuin-
Suomessa maanpuolustusmenot sisältyvät
ka suhdannekorjaus on laskettu ja mihin ta-
valtiontalouden kehyksiin. Joissakin maissa
louden tunnuslukuihin ja oletuksiin se pe-
mittaria on manipuloitu siirtämällä menoja
rustuu.
60
3.5 Suomessa käytössä olevat finanssipolitiikan
säännöt
Kehysmenettely
man kohtuutonta verorasitusta tuleville sukupolville.114
Kehysten ollessa ensimmäistä kertaa käytös-
Uudistuksen myötä kiinteähintaiset ke-
sä vaali- ja hallituskaudella 1991–1994 kes-
hykset mitoitettiin kattamaan suhdanteista
kityttiin menojen kasvun pysäyttämiseen la-
riippumattomia valtiontalouden menoja ne-
man nujertamiseksi. Seuraavalla vaalikau-
livuotiselle vaalikaudelle 2003–2006. Halli-
della 1995–1998 painopiste oli valtionvelan
tuksen julkilausumana tavoitteena oli rajoit-
lyhentämisessä. Suomessa kehysten käyttö
taa menojen kasvua, mikä samalla tukee laa-
finanssipolitiikan välineenä sekä niiden ke-
jempaa tavoitetta alentaa valtionvelan mää-
hittäminen on keskittynyt valtiontalouden
rää suhteessa bruttokansantuotteeseen. Hal-
tervehdyttämiseen ja uskottavuuden lisää-
litusohjelmaan kirjattiin kehysjärjestelmän
miseen kansainvälisessä ympäristössä lisää-
pääpiirteet ja niitä sitouduttiin noudatta-
mällä luottamusta velanhoitokykyyn. Toi-
maan. Myös seuraava, vuonna 2007 valtaan
sin kuin monissa muissa EU- ja EMU-mais-
astunut hallitus päätti jatkaa kehysmenette-
sa, Suomessa kehysjärjestelmän käyttöön-
lyä tehden vielä joitain muutoksia joustavuu-
oton alkuperäisenä syynä eivät olleet EU- ja
den lisäämiseksi.
EMU-jäsenyyden edellytykset.113
Suomessa määrärahakehykset eivät ole la-
Vuoden 2003 kehysuudistuksessa otettiin
kisääteisiä, vaan kehysvalmistelu on pitkälti
käyttöön hallituskauden kattavat nelivuoti-
ollut hallitusvetoista. Eduskuntaa kehyksis-
set kehykset, niin sanotut vaalikauden ke-
tä alettiin tiedottaa vasta 1990-luvun lopul-
hykset. Siihen asti yhdeksi vuodeksi kerral-
la. Vuotuisten budjettikäsittelyjen yhteydes-
laan mitoitetuilla kehyksillä ei koettu olevan
sä eduskunta voi muuttaa hallituksen budjet-
sellaista finanssipolitiikan keskipitkän aika-
tiesitystä ja poiketa menokehyksistä.115 Suo-
välin suunnitteluvälineen roolia kuin oli tar-
men hallitusta ei myöskään laissa velvoiteta
koitettu. Lamavuosina tehdyt mittavat sääs-
vaalikauden kattaviin kehyksiin, vaan käy-
tötoimet olivat kehyksistä riippumattomia ja
täntö on ollut hallituksen vapaaehtoisesti
kehysten merkitys jäi toissijaiseksi. Lama-
käyttöönottama. Näin ollen myös periaatteet,
vuosien säästötoimenpiteiden jälkeen me-
joiden mukaan vaalikauden kehykset asete-
nokuri vähitellen löystyi. Kehysuudistuk-
taan, ovat hallituksen itsensä päättämiä, ei-
sella pyrittiin vahvistamaan valtiontalouden
vätkä uutta hallitusta sido mitkään aiemmin
vakautta ja varautumaan paremmin väestön
asetetut kehykset. Hallitus ei ole esittänyt
ikääntymisen myötä kasvaviin menoihin il-
numeerista sääntöä tai lukuja, joiden perus-
113 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007.
114 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, valtiovarainministeriön työryhmäraportti 7.2.2003.
115 Brunila & Kinnunen: Menokehykset ja finanssipolitiikan kurinalaisuus euromaissa. Euro & Talous, 2002, No.1, s. 18–22. Ljungman:
Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.28.
61
teella kehys on määritelty. Ilman lainvoimaa
menokaton ylitys, kun korkomenot yllättäen
ja sanktioita menokurin löystyessä jäävät ke-
kasvavat. Korkomenojen vaihtelusta johtu-
hykset lähinnä esitykseksi hallituksen kes-
en myös Hollannissa päätettiin jättää korko-
kipitkän aikavälin tavoitteista. Tällöin me-
menot kehyksen piiristä kaudella 2008–2011.
notavoitteista lipsumisen ainoa seuraus on
Työttömyysturva- ja asumistukimenot on
hallituksen finanssipolitiikan uskottavuuden
jätetty kehyksen ulkopuolelle niiden suh-
heikkeneminen ja mahdolliset markkinoiden
danneherkkyydestä johtuen, sillä kehyk-
reaktiot, jotka vaikuttavat valtion lainanoton
seen kuuluminen voi johtaa myötäsykliseen
kustannuksiin.
finanssipolitiikkaan taantumassa ja ylimääräiseen liikkumavaraan noususuhdanteessa.
Jättämällä suhdanneherkät erät kehyksen
Ulkopuoliset erät
piiristä halutaan mahdollistaan niiden toiminta automaattisina vakauttajina. Kuiten-
Koska talouden kehitystä on vaikea ennus-
kin päätösperäiset muutokset kyseisten eri-
taa keskipitkällä aikavälillä, asetettaessa
en maksuperusteissa tai suuruudessa kuulu-
menorajoitteita usean vuoden päähän on ris-
vat kehyksen piiriin. Näiden erien poissul-
kinä, että rajoitteet osoittautuvat talouden ti-
keminen on sikäli ongelmallista, että ne voi-
lasta johtuen joko liian tiukoiksi tai löysiksi.
vat kätkeä työmarkkinoiden rakenteellisen
Tätä epävarmuutta on osaltaan pystytty vä-
muutoksen tarpeen. Kun työttömyysturva-
hentämään siirtämällä kehyksen ulkopuo-
menot eivät kuulu kehyksen piiriin, voivat
lelle suhdanteiden mukaan vaihtelevia me-
ne kasvaa rajatta ilman, että menojen kasvun
noja, jotka eivät ole suoraan hallituksen pää-
syihin kiinnitetään huomiota. Menojen kas-
tösvallan alaisia. Vuosien 2003 ja 2007 hal-
vun voidaan olettaa johtuvan suhdanteesta,
litusohjelmaneuvotteluissa ja hallitusohjel-
jolloin niiden annetaan kasvaa ja toimia au-
man perusteella tehdyissä valtiontalouden
tomaattisina vakauttajina. Todellisuudessa
kehyspäätöksissä sovittiin ulkopuolelle jä-
taustalla saattavat olla rakenteelliset heik-
tettäviksi valtionvelasta koituvat korkokus-
koudet, jolloin menojen kasvu toimii signaa-
tannukset, Kelalle maksettavat siirtomenot,
lina rakenteellisten muutosten tarpeesta. So-
itsensä rahoittavat läpikulkuerät, finanssisi-
siaali- ja terveysministeriöltä saadun palaut-
joitusmenot sekä suhdanteista riippuvat me-
teen mukaan Suomessa työttömyysturva-
not.
menojen kehitystä tosin seurataan ja syihin
Korkomenojen poissulkemista on Suomessa perusteltu sillä, että korkotason vaihte-
kiinnitetään huomiota kehysprosessista riippumatta.
lut lyhyellä aikavälillä eivät ole ennakoita-
Kelalle maksettaviin siirtomenoihin kuu-
vissa eivätkä riipu hallituksen senhetkises-
luvat valtion rahoitusosuus sairausvakuu-
tä finanssipolitiikasta, sillä hallitus ei pysty
tus- ja kansaneläkelaista johtuvista menois-
merkittävästi vaikuttamaan kokonaisvelan
ta. Valtion rahoitusosuus toimii eräänlaise-
määrään lyhyellä tai keskipitkällä aikavälil-
na vakuutuksena, sillä se takaa riittävät va-
lä. Sulkemalla korkomenot kehyksen ulko-
rat etuuksien maksamiseksi. Etuuksien saaji-
puolelle vältetään ylimääräisen liikkumava-
en määrä riippuu talouden toimeliaisuudesta
ran syntyminen silloin, kun korot laskevat ja
eli vaihtelee suhdanteen mukaan. Näin ollen
korkomenot jäävät ennakoitua pienemmik-
valtion maksaman kokonaissumman määrä
si tai päinvastaisessa tilanteessa mahdollinen
riippuu suhdanteesta ja on siksi myös jätet-
62
ty kehyksen ulkopuolelle. Kehykseen kuulu-
noihin sisältyvät arvonlisäveromenot. Edel-
vat ainoastaan näiden etuuksien perusteis-
listen poissulkemista tukee myös se, että Eu-
sa eli tasossa tai laajuudessa tapahtuneiden
roopan unionin rahastoista rahoitettavien
muutosten määrärahavaikutukset. Sitä vas-
hankkeiden kohdalla esiintyy usein viipei-
toin valtion maksuosuuden muutokset, jotka
tä, jolloin tietylle vuodelle kohdistetut menot
johtuvat työnantajien ja vakuutettujen mak-
voivat oleellisesti muuttua ennakoidusta. Jäl-
superusteiden muutoksista, määritellään Ke-
kimmäiset on jätetty kehyksen ulkopuolelle,
lalle maksettaviksi veromuutosten kompen-
jotta valinta ostopalveluiden ja oman toimin-
saatioiksi, jotka eivät myöskään kuulu ke-
nan välillä tulisi neutraalimmaksi. Lisäksi vi-
hyksen piiriin.
rastojen ja laitosten arvonlisäveromenoja ei
Kehyksen ulkopuolelle on Suomessa jä-
finanssipoliittisten perustein ole koettu tar-
tetty myös itsensä rahoittavat läpikulkuerät,
peelliseksi rajoittaa, sillä vastaavat tulot ker-
sillä kyseisten määrärahojen kehitys riippuu
tyvät valtiolle itselleen.
niitä vastaavien tulojen kehityksestä, jolloin
Finanssisijoitusmenot ovat yleensä kerta-
niillä ei ole vaikutusta talouden tasapainoon.
luonteisia ja aiheutuvat valtion omaisuuden
Tällaisia läpikulkueriä ovat veikkausvoitto-
hankinnasta tai sen olomuodon muutokses-
varoja ja Raha-automaattiyhdistyksen tulou-
ta. Sijoitettujen varojen oletetaan säilyttä-
tusta vastaavat menot, joiden rahoitus koos-
vän arvonsa, jolloin finanssisijoitus on sääs-
tuu veikkaus- ja pelitoiminnasta kertyvistä
tämiseen tai varojen tallettamiseen verratta-
tuloista. Tulojen käytöstä säädetään arpajais-
vaa toimintaa, eikä sen siten katsota kuulu-
laissa, jonka mukaan tuotto käytetään urhei-
van menoihin ja määrärahakehyksen alai-
lun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja
suuteen. Muut investointimenot kuluvat ke-
nuorisotyön edistämiseen sekä terveyden ja
hyksen piiriin, mutta niiden siirrosta kehyk-
sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Kos-
sen ulkopuolelle on keskusteltu esimerkik-
ka käytettävissä olevien varojen määrä riip-
si väyläinvestointien osalta. Perusteluna on
puu peliaktiivisuudesta, ei finanssipolitiikan
investointien merkittävä vaikutus talouden
kannalta ole katsottu tarpeelliseksi rajoittaa
tuleviin kasvuedellytyksiin. Poissulkeminen
kertyvien tulojen ja sitä kautta määräytyvi-
kuitenkin vaatii investointien merkityksen
en menojen määrää. Samoin kuin työmark-
arviointia tulevan kehityksen kannalta, mikä
kinapolitiikan osalta, myös näiden erien koh-
edellyttää keskustelua siitä, pidetäänkö ny-
dalla voidaan esittää, että niiden sisällyttämi-
kyistä vai tulevaa hyötyä tärkeämpänä, miltä
nen kehyksen piiriin toisi ne mukaan bud-
kannalta hyötyjä arvioidaan ja kenen mak-
jettineuvotteluihin ja vaatisi avointa keskus-
settavaksi investointimenot kuuluvat.
telua eri kohteiden keskinäisestä tärkeysjärjestyksestä. Budjettineuvotteluiden ulkopuolelle jäävät erät on siten asetettu erikois-
Jakamaton varaus
asemaan, sillä niiden rahoitus on riippumaton yhteiskunnassa vallitsevasta arvojärjes-
Kehyspäätöksessä jokaisen vuoden meno-
tyksestä sekä siinä tapahtuvista muutoksista.
kehyksiin voidaan jättää kohdentamaton
Samoin perustein itsensä rahoittaviksi läpi-
summa jakamattomaksi varaukseksi enna-
kulkueriksi on määritelty Euroopan unionil-
koimattomia menoja varten. Joustavuuden
ta saatavia tuloja vastaavat menot sekä vuo-
lisäämiseksi kevään 2007 kehyspäätöksessä
desta 2007 alkaen virastojen ja laitosten me-
vaalikauden 2008–2011 kehykseen jätettiin
63
200 miljoonan euron jakamaton varaus en-
tasapainovaatimus koskee erikseen jokais-
nakoimattomia menotarpeita varten sekä jo-
ta hallinnon tasoa sekä valtio-omisteisia yri-
kaiselle vuodelle 300 miljoonaa euroa lisäta-
tyksiä.
lousarvioita varten.
Alue- ja kunnallishallinnon tasapainota-
Koska jakamattoman varauksen tarve joh-
voitteilla pyritään saavuttamaan vakaus- ja
tuu pakollisten menotarpeiden ajan myö-
kasvusopimuksen julkisyhteisöille asetta-
tä kasvavasta epävarmuudesta, porrastettiin
mat tavoitteet, mikä ei kuitenkaan vielä ta-
varaus siten, että se oli pienin kehyskauden
kaa kansallisen finanssipolitiikan eli vero-
ensimmäisenä vuotena ja kasvoi asteittain.
tuksen ja menojen kohdentamisen johdon-
Näin koko kohdentamaton summa pienenee
mukaisuutta. Kunta- ja aluetasolla budjettia
vähitellen uusien menopäätösten myötä vaa-
voidaan nimittäin tasapainottaa joko meno-
likauden kuluessa. Jakamatonta varausta ei
leikkauksilla tai veronkorotuksilla.117 Veroja
ole aina käytetty kokonaan vuoden aikana.
korottamalla menojen voidaan antaa kasvaa
Näin syntyvää kehyssäästöä voi siirtää käy-
samassa suhteessa ilman, että tasapainoisen
tettäväksi seuraavalle vuodelle korkeintaan
budjetin sääntöä rikotaan. Raportissaan Kan-
100 miljoonaa euroa ja vain kertaluonteisiin
sainvälinen valuuttarahasto IMF ehdottaa-
menoihin. Vastaava mahdollisuus on olemas-
kin, että menosääntö laajennettaisiin katta-
sa muun muassa Ruotsissa ja Hollannissa.
maan koko julkinen sektori ns. sisäisen vakaussopimuksen avulla.
Itävallassa vastaavanlainen laki maan sisäisestä vakaussopimuksesta (Domestic Sta-
Ulkopuolinen arviointi ja
kansainvälisiä käytäntöjä
bility Pact Law) otettiin käyttöön vuonna
1999. Sopimuksella pyritään sovittamaan yh(IMF)
teen eri hallinnon tasojen (liittovaltio, osaval-
vuonna 2007 julkistamassa Suomea koske-
tiot ja kunnat) talousarviot. Itävallassa alue-
vassa raportissa116 tuodaan esille kehysjär-
hallintojen osuus julkistalouden menoista on
jestelmän saavutukset valtiontalouden me-
kolmannes. Menot ovat kuitenkin pääasialli-
nojen hillitsemisessä. Samalla järjestö kui-
sesti liittovaltion rahoittamia. Liittovaltio ke-
tenkin huomauttaa, etteivät kehykset ole
rää 95 prosenttia veroista. Osavaltiot laativat
pystyneet hillitsemään koko julkisen sek-
omat talousarvionsa ja voivat vapaasti ottaa
torin kulutusta. Koko julkisen sektorin me-
lainaa ilman liittovaltion hyväksyntää. Sisäi-
nokurin ja rahoitustasapainon kannalta me-
sellä vakaussopimuksella tavoitellaan julkis-
nokehysten merkitys riippuu olennaises-
talouden tasapainoa jakamalla vastuu kaik-
ti alue- ja kunnallishallinnon rahoitusauto-
kien kolmen hallinnonalan kesken. Sopimus
nomian asteesta. Osassa euromaista, joissa
velvoittaa osavaltioilta 0,75 prosentin ylijää-
alue- ja kunnallishallinnon rahoitusautono-
mää suhteessa BKT:hen, kunnilta budjetti-
mia on suuri (Belgia, Espanja, Italia, Suomi,
tasapainoa, kun taas liittovaltion tasolla sal-
Saksa), on valtiontalouden kehysmenettelyä
litaan 0,75 prosentin budjettialijäämä suh-
täydennetty asettamalla muille julkisen hal-
teessa BKT:hen. Laissa on säädetty rahallisis-
linnon tasoille tasapainoisen tai ylijäämäi-
ta sanktioista, mikäli asetettuja tavoitteita ei
sen budjetin tavoite. Esimerkiksi Espanjassa
saavuteta. Sakot osoitetaan juuri sille yksit-
Kansainvälisen
valuuttarahaston
116 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Finland. Country Report No. 07/279, 2007, s. 12–13.
117 Brunila & Kinnunen: Menokehykset ja finanssipolitiikan kurinalaisuus euromaissa. Euro & Talous No.1, 2002, s. 18–22.
64
täiselle osavaltiolle tai kunnalle, joka ei täytä
le vaalikaudelleen. Näin menotasoa on nos-
vaatimuksia. Tähän mennessä sakkorangais-
tettu sekä vuoden 2003 että 2007 kehyspää-
tuksiin ei ole ollut tarvetta, vaan kaikki alue-
töksissä
hallinnot ovat täyttäneet velvollisuutensa.118
Lisäksi samaisessa Kansainvälisen valuut-
Koko julkisen sektorin kattavat määrära-
tarahasto IMF:n raportissa mainitaan hinta-
hakehykset ovat käytössä vain muutamas-
korjaukseen käytettyyn, julkiseen kulutuk-
sa maassa. Useimmiten kehykset on asetet-
seen perustuvaan indeksiin liittyviä ongel-
tu valtion menoille ja joissakin maissa myös
mia. Julkiseen kulutukseen perustuvan in-
sosiaaliturvarahastoille. Erityisesti Ruotsin ja
deksin on todettu kehittyvän nopeammin
Hollannin kehysjärjestelmiin verrattuna on
kuin vaihtoehtoiset BKT-deflaattori tai kulut-
Suomen kehys kattavuudeltaan varsin ka-
tajahintaindeksi. Kun hintaindeksinä käyte-
peasti määritelty, mikä johtuu kehyksen ul-
tään bruttokansantuotteen hintaa nopeam-
kopuolisten erien runsaudesta. Ruotsin ke-
min kehittyvää indeksiä, valtion menojen
hykset kattavat korkomenoja lukuun otta-
osuus bruttokansantuotteesta kasvaa, vaik-
matta kaikki valtiontalouden menot, jolloin
ka menovolyymi pysyisi samana. Tahaton
määrärahakehys kertoo suoraan tarvittavien
menojen BKT-osuuden kasvu voidaan kui-
verotulojen kokonaismäärän. Myös Hollan-
tenkin korjata tasomitoituksella uuden neli-
nissa määrärahakehykset kattavat koko val-
vuotiskauden alkaessa.
tiontalouden, joka on jaettu kolmeen sekto-
Suomessa hintaindeksien valintaa on pe-
riin niiden erillisestä rahoituksesta johtuen.
rusteltu sillä, että se on menojen jakauman
Kehykset asetetaan siten sektoreittain val-
kannalta neutraali, jolloin hintakorjaus vas-
tion menoille, sosiaaliturvalle ja työmarkki-
taa mahdollisimman täsmällisesti hintatason
noille sekä terveydenhuollolle. Täysin katta-
noususta johtuvaa menojen kasvua. Sen si-
vat kehykset pakottavat menoleikkauksiin,
jaan BKT-deflaattoria tai kuluttajahintain-
mikäli hallituksen politiikka johtaa ennakoi-
deksiä käytettäessä hintakorjaus perustuu
tua suurempiin kustannuksiin. Suomen ke-
enemmänkin kansantalouden yleisen hinta-
hysten kapeaan kattavuuteen on Kansain-
tason muutokseen kuin juuri valtion meno-
välisen valuuttarahaston lisäksi kiinnittänyt
jen hintakehitykseen. IMF:n raportissa suosi-
huomiota myös OECD vuoden 2010 Suomea
tellaankin tiukemman indeksin kuten brutto-
koskevassa maaraportissaan.
kansantuotteen hintaindeksin tai kuluttaja-
IMF näkee ongelmallisena myös uusien
hintaindeksin käyttöä, jolloin kehysten kiris-
hallitusten päättämät tasokorotukset. Ny-
tyminen kannustaa panostamaan tuottavuu-
kyiset kehykset ylittävät vaalikauden, millä
den kasvuun ja kulujen supistamiseen. To-
on pyritty estämään taipumusta lisätä meno-
dellisuudessa hintakorjaus on monimutkai-
ja, kun hallitus vaihtuu. Koska olemassa ole-
sempi kuin mitä IMF:n raportissa annetaan
vat kehykset eivät kuitenkaan sido uutta hal-
ymmärtää, eikä hintakorjaus ole ulkopuolis-
litusta, asettaa uusi hallitus oman menosään-
ten todennettavissa.
tönsä ja antaa sen mukaiset kehykset omal-
118 Blöndal & Bergvall: Budgeting in Austria. OECD Journal on Budgeting 7:3, 2007, s.41.
65
RUOTSI
Ruotsissa kehysmenettelystä tehtiin lakisääteinen vuonna 2009. Eduskunta päättää kehyksistä hallituksen esityksestä, jolloin molemmat osapuolet ovat kehyksiin sitoutuneita. Kehyksiin voidaan tehdä muutoksia myös eduskunnan
hyväksynnän jälkeen, mutta suuremmat poikkeamiset saavat mitä todennäköisimmin sekä eduskunnan että suuren
yleisön ottamaan kantaa asiaan. Kehykset ovat olleet onnistuneesti käytössä yhtäjaksoisesti jo yli kymmenen vuotta.
Ruotsissa on huomioitu rakenteellisten ongelmien mahdollinen kätkeytyminen ottamalla suhdanneherkät erät
kehyksen piiriin. Tällöin työttömyyden kasvu luo kehykseen painetta. Sen sijaan, että kehysten kiristyessä menot
siirrettäisiin kehyksen ulkopuolelle, on kiristyminen johtanut keskusteluun harjoitetun työmarkkinapolitiikan toimivuudesta. Tämän seurauksena hallitus on pyrkinyt aiheettomien maksujen ja työttömyyden vähentämiseen.119
Sen lisäksi, että työmarkkinoihin liittyvien maksujen sisällyttäminen kehyksen piiriin lisää menojen kehityksen
seurantaa, pakottaa se hallitusta priorisoimaan eri kohteita ja tekemään poliittisia valintoja. Työttömyysturva- ja
asumistukimenojen sisällyttäminen kehyksen piiriin velvoittaa asettamaan työmarkkinapolitiikan tärkeysjärjestykseen muiden kohteiden kanssa.
Eri siirtomenojen kasautumisesta on näyttöä sekä Suomessa, Ruotsissa että Hollannissa. Toisin sanoen on huomattu, että samat henkilöt liikkuvat eri tukijärjestelmien välillä saaden vaihdellen esimerkiksi työttömyys- tai työkyvyttömyystukea. Koska tukijärjestelmillä on vaikutus toisiinsa siten, että menoleikkaukset yhdessä kasvattavat menoja
toisessa järjestelmässä, ei järjestelmiä voida käsitellä toisistaan irrallisina. Tästä syystä Ruotsissa määrärahakehys
kattaa kaikkien sosiaaliturva- ja työmarkkinatukien ohella myös budjetin ulkopuoliset julkiset eläkemenot.
119 Ljungman: Expenditure ceilings – A survey. IMF Working Paper No. 282, 2008, s.41.
66
HOLLANTI
Hollannissa hallitus päättää nelivuotisesta sitovasta katosta kaikille julkishallinnon menoille, ja tekee samalla
suuntaa-antavan jaottelun pääsektoreiden välillä eli arvion sektorikohtaisista kehyksistä. Sektoreita ovat keskushallinnon ydintoiminnot, terveydenhuolto, työ- ja sosiaalisektori. Lisäksi menot jaotellaan sektoreiden alaisten, noin
25 budjettiluvun välille.
Vuosittaisen budjettiprosessin alussa sektoriministeriöt antavat valtiovarainministerille ns. politiikkakirjeen, joka
sisältää tehtyihin politiikkatoimenpiteisiin perustuvan päivitetyn arvion menoista, laadullisen ja määrällisen esityksen seuraavan vuoden prioriteeteista sekä lisämäärärahapyynnön uusien politiikkatoimien rahoittamiseksi. Valtiovarainministeri vertaa politiikkakirjeiden menotasoa annettuihin kehyksiin ja arvioi, mitä uusia politiikkatoimia
voidaan toteuttaa, tai onko tarvetta menojen leikkauksiin ja poikkihallinnollisiin siirtoihin.120
Kiinteähintaisten kehysten hintatasokorjaus tehdään vuosittain budjettiprosessin alussa kulutusmenojen ja kiinteän
pääoman bruttomuodostuksen hintaindeksillä, joka sisältää sekä yksityisen että julkisen sektorin kulutuksen ja
investointien hintakehityksen. Vaikka hintakorjaus tehdään toteutuneen inflaation mukaisesti, kyseisen deflaattorin
käyttö ei täysin estä inflaatiota synnyttämästä liikkumavaraa kehyksen sisällä. Tämä johtuu siitä, että budjetin erien
hintakehitys ei ole yhdenmukaista, vaan esimerkiksi palkkojen suuruudesta riippuvat menot (julkishallinnon virkamiesten palkat, palkkakehitykseen sidotut siirtomenot) tavallisesti kehittyvät muita menoja nopeammin. Lisäksi
Hollannissa kehyksen piiriin kuuluu kiinteitä, keskipitkällä aikavälillä muuttumattomia menoja, kuten korkomenot
tai maksut EU:lle, joihin inflaatio ei vaikuta.
Kehykset kattavat kaikki eri tukijärjestelmistä johtuvat siirtomenot. Työttömyysturvamenojen suhdanneherkkyydestä huolimatta niiden kuuluminen kehyksen piiriin ei näytä estäneen vastasyklistä finanssipolitiikkaa. Kun kehys
kattaa kaikki siirtomenot, hyvinvointivaltion kokonaismenojen kehitys tulee huomioiduksi huolimatta siitä, kuinka
ihmisiä tuetaan. Tästä syystä myös vanhuuseläkemenot kuuluvat kehyksen piiriin, sillä väestön ikääntyminen on
Hollannissa suurin yksittäinen julkistalouden kestävyyttä uhkaava tekijä. Tuomalla se kehyksen piiriin joutuvat sekä
julkistalouden kestävyys että finanssipolitiikan luonne tarkastelun alle myös tältä osin.
Hollannissa toimiva budjetointiperiaatteiden neuvonantoryhmä on suositellut korkomenoja lukuun ottamatta
kaikkien suhdanneherkkien menojen sisällyttämistä kiinteähintaiseen kehykseen, sillä suhdannevaihteluiden aiheuttamat ennakoimattomat muutokset kyseisissä menoissa kumoavat hintojen ja palkkojen kehityksestä johtuvat
muutokset.121 Suhdanneherkät menot ja yleinen hintataso kehittyvät nimittäin vastakkaisiin suuntiin, sillä nousukaudella talouskasvun nopeuttama inflaatio kasvattaa nimellisesti esimerkiksi virkamiesten palkkoja (nimelliset
menot kasvavat) samalla kun työttömyysturvamenot tavallisesti pienenevät. Vastaavasti laskukaudella hitaampi
yleisen hintatason nousu alentaa nimellisiä menoja, mikä luo kehykseen liikkumavaraa, jonka kattaa muun muassa
sosiaaliturvamenojen kasvu.
Vuonna 1993 Hollannissa perustettiin nk. FES-rahasto (Economic Structure Improvement Fund) talouden rakenteiden parantamista varten. Syynä rahaston perustamiselle oli julkisten infrastruktuurihankkeiden asteittainen
väheneminen. Rahaston varat koostuvat pääosin maakaasusta saaduista tuotoista. Rahaston varoilla on rahoitettu
investointeja infrastruktuuriin sekä tutkimukseen ja innovaatioihin. Rahaston varojen kohdistamiskriteerit eivät kuitenkaan ole olleet täysin läpinäkyviä. Viime aikoina Hollannissa toimiva neuvosto on kritisoinut sitä, että rahaston
rahoittamat menot eivät kuulu määrärahakehyksen piiriin, vaan maakaasusta saatavat tuotot ohjataan suoraan
rahastoon. Energiahintojen nousun synnyttämät suuret tuotot ovat lisänneet huomattavasti rahastoon virtaavia
varoja, mikä on lisännyt menopainetta. Vaikka investointipäätökset perustuvat CPB:n kustannus-hyötyanalyysiin,
on FES-rahaston rahoittamien investointien laatu kyseenalaistettu.
120 Ljungman: Top down budgeting – An instrument to strengthen budget management. IMF Working Paper 09/243, 2009, s.7.
121 Bos: The Dutch fiscal framework: History, current practice and the role of the Central Planning Bureau. OECD Journal on Budgeting 8:1, 2008, s.41.
67
ITÄVALTA
Itävallassa vuonna 2009 käyttöönotettu kehysmenettely tekee nelivuotisista, rullaavista määrärahakehyksistä lakisääteisiä, jotka parlamentti hyväksyy. Hallituksen politiikkaohjelmaa haluttiin täydentää lakisääteisillä kehyksillä,
sillä niiden uskotaan käytännön tasolla toimivan paremmin keskipitkän aikavälin suunnitteluvälineenä, ja olevan
yksityiskohtaisemmin laadittuja. Mikäli kehykseen halutaan tehdä muutoksia, tulee hallituksen tuoda tahtonsa
selkeästi esille ehdottamalla parlamentille tarvittavia muutoksia. Tällä tavoin keskipitkän aikavälin menosääntö
on perustaltaan vakaampi kuin pelkkä hallituksen suunnitelma ja johtaa todennäköisemmin talouden vakautta
ylläpitäviin toimiin.
Määrärahakehysten suunnittelussa on erityisesti pyritty pitämään kehysmenettely ja budjetointi toisistaan erillisinä
prosesseina. Kehysesitys hyväksytetään parlamentilla, joka tarkastelee kokonaismäärärahojen tasoa kansantalouden ja finanssipolitiikan näkökulmista, mutta ei ota kantaa määrärahojen kohdistamiseen momenttitasolla. Momenttitasolla menoja käsitellään vasta hyväksymistä seuraavissa budjettineuvotteluissa. Tämä on OECDmaiden parhaan käytännön mukaista, sillä määrärahakehysten käsittely momenttitasolla tarkoittaa sitä, että
parlamentti joutuu käsittelemään samaa budjettia kahdesti yhden vuoden aikana.
Itävallan nelivuotiset määrärahakehykset annetaan talousarvion jokaiselle luvulle erikseen. Luvut niputetaan
edelleen viideksi ryhmäksi, ns. politiikkalohkoiksi. Seuraavan vuoden kehykset ovat sitovat sekä lukujen että politiikkalohkojen tasolla. Sen sijaan sitä seuraavien kolmen vuoden kehykset ovat sitovia ainoastaan lohkojen tasolla,
joten lukujen tasolla voidaan tehdä muutoksia politiikkalohkolle asetettujen kehysten sallimissa rajoissa. Tällä
tavoin lisätään kehysmenettelyn joustavuutta huomioimalla keskipitkän aikavälin vaikea ennustettavuus. Jokaisen
politiikkalohkon sisään jätetään pieni jakamaton varaus poikkeuksellisia ja ennakoimattomia menoja varten. Mikäli yksittäiseltä ministeriöltä jää sille kohdennettuja varoja käyttämättä, voidaan säästöt siirtää tuleville
vuosille.
Kehykset ovat pääasiassa kiinteät, mutta voimakkaasti suhdanneherkille tai kokonaistulojen määrästä riippuvaisille menoille, kuten työttömyysturvamenoille, asetetaan joustavat kehykset, jotka on sidottu tiettyihin indekseihin.
Kehykset mukautuvat automaattisesti indeksin kehitykseen. Työttömyysasteen nousu johtaa siten automaattisesti
työttömyysmenoja rajoittavan kehyksen nousuun ja päinvastoin työttömyysasteen laskiessa. OECD on todennut122,
että täysin kiinteät kehykset ilman muuttuvia osia lisäisivät kehysten tehokkuutta keskipitkän aikavälin finanssipolitiikan ohjausvälineenä. Joustavuutta kiinteisiin kehyksiin tuo jakamaton varaus. Nykyisessä käytännössä on
riskinä, että ajan myötä kehyksiä aletaan kiertää sisällyttämällä jatkuvasti uusia menoja joustavien kehysten piiriin,
jolloin kehykset menettävät sitovuutensa.
122 Blöndal & Bergvall: Budgeting in Austria. OECD Journal on Budgeting 7:3, 2007, s.49.
68
4 Valtiontalouden kehysmenettelyn
oikeudelliset puitteet
Valtiontalouden kehysmenettely perustuu
dien näkökulmasta on ongelmallista, jos ta-
hallitusohjelmassa annettuun poliittiseen
louden kehitykseen liittyviä riskejä ja epä-
sitoumukseen ja siihen, että eduskunnan
varmuuksia tietoisesti yliarvioidaan tai aliar-
enemmistö on hallitusohjelmaa koskenees-
vioidaan tai epävarmuutta ei tuoda riittävän
sa luottamuslauseäänestyksessä asiallises-
selkeästi ilmi. Tavoitteenasetteluun liittyvät
ti myös hyväksynyt valtiontalouden kehys-
epävarmuudet olisi perusteltua tuoda selke-
menettelyn. Valtiontalouden kehykset käsi-
ästi ja avoimesti esille silloinkin, kun tavoit-
tellään vuosittain selontekona eduskunnas-
teenasettelun taustalla ovat hallitusohjelman
sa, mikä lisää poliittista sitoutumista kehys-
linjaukset.
menettelyyn. Kehysmenettelyn toimivuuden
Valtion talousarvion ulkopuolella olevien
kannalta eduskunnan ja hallituksen poliitti-
rahastojen talous on laaja, yli 25 miljardia
nen sitoutuminen menosääntöön on olennai-
euroa. Se on sellaisena merkittävä poikkeus
sinta.
eduskunnan budjettivallasta. Olisi tarpeen
Perustuslaissa säädettyä eduskunnan fi-
arvioida, onko enää perustuslain 87 §:ssä tar-
nanssivallan tehokkuutta sekä perustuslaista
koitettuja välttämättömiä perusteita järjestää
johtuvaa avoimuutta ja läpinäkyvyyttä sekä
rahastojen kautta nykyisin harjoitettava toi-
perustuslakiin perustuvia budjettiperiaattei-
minta ja rahoitus talousarvion ulkopuolel-
ta voidaan käyttää laatustandardeina, jotka
la. Jos tällaisia perusteita ei ole, tulisi rahas-
asettavat vaatimuksia finanssipolitiikan val-
to yhdistää osaksi valtion talousarviotaloutta.
mistelulle ja tietoperustalle.
Talousarvion ulkopuolella olevien valtion
Eduskunnalla on oikeus saada oikea ja riit-
rahastojen olisi oikeudellisesta näkökulmas-
tävä kuva finanssipolitiikan tietoperustasta,
ta perusteltua olla valtiontalouden kehys-
politiikkavaihtoehdoista ja niiden todennä-
ten piirissä. Valtiontalouden kehysmenette-
köisistä vaikutuksista. Mahdollisimman hy-
lyn ei pitäisi kannustaa myöskään verotuki-
vän luotettavuuden ja siihen pyrkimisen nä-
en käyttämiseen politiikkakeinona vaan ve-
kökulmasta oikea ja riittävä kuva tarkoittaa
rotukia pitäisi käyttää politiikkakeinona vain
myös ennusteiden ja oletusten avoimuutta ja
jos siihen on perusteet tuen vaikuttavuuden
oikeellisuutta. Oikeudellisten laatustandar-
perusteella.
69
4.2 Valtiontalouden kehysmenettelyn säädösperusta
Valtiontalouden kehysmenettelyssä ja var-
muun muassa ministeriöiden toiminnan ja
sinkin kehysmenettelyssä asetettavassa
talouden suunnittelulle keskeisten taloudel-
menosäännössä on kysymys perustuslain
listen tietojen tuottamisen turvaavat vähim-
62 §:ssä edellytettyyn hallitusohjelmaan pe-
mäisvaatimukset.124 Myös talousarviolain-
rustuvasta poliittisesta sitoumuksesta. Val-
säädännön kehittämishankkeessa koros-
tiontalouden kehysmenettelyn oikeudelli-
tettiin sitä, että suunnittelujärjestelmän oli-
nen sääntely on näin vähäistä. Säädöstasol-
si tuotettava hallinnonalan ohjaamisessa ja
la valtiontalouden kehysten valmistelu val-
siinä tapahtuvien tulostavoitteiden asettami-
tion talousarvioesityksen valmistelun yhte-
sessa sekä kehyksen ja talousarvioesityksen
nä vaiheena todetaan talousarvioasetuksen
valmistelussa tarvittavat tiedot.125 Kehysme-
1 §:ssä. Valtiontalouden kehysmenettelyl-
nettely on nostettu esille lain esitöissä, vaik-
lä on laajempia oikeudellisia ulottuvuuksia.
ka valtiontalouden kehyksiä ei suoranaises-
Kehysmenettelylle antavat perustaa tai sitä
ti itse lakitekstissä mainitakaan. Valtiontalo-
sivuavat eräät muutkin säädökset.
uden tarkastusvirasto on talousarviolainsää-
Vuoden 2010 alussa voimaantullut talous-
dännön kehittämishankkeen väliraportista
arviolain 12.1 §:n säännös toiminta- ja ta-
antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huo-
loussuunnittelusta kuuluu seuraavasti:123
miota siihen, että viitattaessa asianomaisella
”Ministeriöiden on suunniteltava toimialan-
säännöksellä valtiontalouden kehysmenette-
sa yhteiskunnallista vaikuttavuutta sekä hal-
lyyn sanottu menettely ilmenisi ainakin epä-
linnonalansa taloutta ja toiminnallista tulok-
suorasti laista.126
sellisuutta usean vuoden aikavälillä. Virasto-
Talousarvioasetuksen 1 §:ssä talousarvio-
jen ja laitosten on suunniteltava toimintaan-
esityksen valmistelun vaiheet jaetaan seu-
sa ja talouttansa sekä tuloksellisuuttaan use-
raavasti:
an vuoden aikavälillä. Suunnittelun on tuo-
− valtiontalouden kehysehdotusten laadin-
tettava valtion talousarvion valmistelussa
ta ja valtioneuvoston päätös valtiontalou-
sekä valtioneuvoston johdolla muutoin teh-
den kehyksistä,
tävässä valtiontalouden suunnittelussa tarvittavat tiedot.”
Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnittelusta voidaan säätää tarkemmin valtio-
− virastojen ja laitosten talousarvioehdotusten laadinta,
− hallinnonalojen ja muiden talousarvioehdotusten laadinta,
neuvoston asetuksella. Talousarviolain 12.1
− valtiovarainministeriön ehdotuksen laa-
§:ssä mainitulla valtioneuvoston johdol-
dinta eduskunnalle annettavaksi talous-
la tapahtuvalla valtiontalouden suunnittelulla tarkoitetaan erityisesti valtiontalouden
kehysmenettelyä. Samalla säännös asettaa
arvioesitykseksi sekä
− esitysehdotuksen käsittely valtioneuvoston yleisistunnossa.
123 Ks. tarkemmin HE 202/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta.
124 Ks. lähemmin HE 202/2009 vp, s. 9, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta.
125 Valtiovarainministeriö: Talousarviolainsäädännön kehittämishanke. Nykytilan kartoitus ja kehittämislinjausten alustava arviointi.
Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2008, Helsinki, s. 26–27.
126 Valtiontalouden tarkastusviraston lausunto 252/31/08 talousarviolainsäädännön kehittämishankkeen väliraportissa, 15.9.2008.
70
Valtiontalouden kehyksiin viitataan ja val-
toteuttavan menosäännön sekä antaa muut
tiontalouden kehysten valmisteluprosessin
vaalikaudella noudatettavat valtion taloutta
päävaiheet määritellään talousarvioasetuk-
ja toimintaa koskevat kannanotot.
sen 1a §:n 1 momentissa seuraavasti: ”Minis-
Valtioneuvosto antaa vuosittain vaalikau-
teriöiden tulee toimittaa ehdotuksensa hal-
den kehyksiä koskevaan päätökseen sisälty-
linnonalansa kehyksiksi valtiovarainministe-
vän menosäännön ja muiden vaalikautta kos-
riölle, joka laatii ehdotuksensa valtiontalou-
kevien kannanottojen mukaisesti seuraavaa
den kehyksiksi talousarvioesityksen valmis-
suunnittelukautta koskevat valtiontalouden
telua varten. Valtiovarainministeriölle voi-
kehykset niihin liittyvine kannanottoineen”.
daan 1b §:ssä tarkoitettujen valtioneuvoston
Lisäksi samassa valtioneuvoston päätök-
määräysten mukaisesti tehdä kehysehdotuk-
sessä säädetään kehysten sitovuudesta seu-
sia myös muista asiakokonaisuuksista.”
raavasti: ”Hallinnonalan ja politiikkaohjel-
Talousarvioasetuksen perusteella ministe-
man talousarvioehdotus laaditaan annettu-
riöillä on organisaationa velvollisuus laatia ja
jen valtiontalouden kehysten sekä muiden
toimittaa valtiovarainministeriölle kehyseh-
määräysten mukaisesti.
dotukset. Ministeriön kansliapäällikön vir-
Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunni-
kamiesoikeudellisena velvoitteena on myös
telma laaditaan valtioneuvoston päättämien
valvoa ja huolehtia siitä, että tämä myös käy-
valtiontalouden kehysten ja niihin sisältyvi-
tännössä tapahtuu.
en hallinnonalakohtaisten kehysten ja mui-
Valtiontalouden kehysmenettelystä säädetään asetustasoisesti.127 Talousarviolain ja
talousarvioasetuksen nojalla kehysmenet-
den kannanottojen pohjalta.
Ministeriöt voivat tehdä tarvittaessa ehdotuksia kehittämishankkeista.”
telystä ja kehysvalmistelusta annetaan tar-
Kehysten sitovuudella ei ole varsinaisia oi-
kempia hallinnollisia määräyksiä valtioneu-
keudellisia seurannaisvaikutuksia siinä mer-
voston ja valtiovarainministeriön antamissa
kityksessä, että kehysten noudattamatta jät-
laadintamääräyksissä. Valtioneuvosto on an-
tämisestä seuraisi jokin oikeudellinen sank-
tanut vuonna 2003 kokonaan uudistetun val-
tio. Ministeriöön ei ole organisaationa koh-
tioneuvoston päätöksen valtiontalouden ke-
distettavissa oikeudellisia sanktioita sen va-
hysehdotusten, talousarvioehdotusten sekä
ralta, ettei ministeriö laadi ehdotuksiaan ke-
toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintape-
hysten puitteisiin.
riaatteista (laadintaperiaatemääräys).128 Tätä
Valtiontalouden kehyspäätös on kuitenkin
täydentävät huomattavasti valtiovarainmi-
hallinnollista valmistelua ja taloussuunnitte-
nisteriön määräykset kehys- ja talousarvio-
lua ohjaava hallituksen suunnittelupäätös.
ehdotusten valmistelusta.129 Valtioneuvoston
Se velvoittaa suunnittelupäätöksenä eli se on
päätöksessä asiasta säädetään muun muas-
otettava huomioon mutta se ei ole ehdotto-
sa seuraavaa: ”Valtioneuvosto antaa valtion-
masti oikeudellisesti velvoittava. Esimerkik-
talouden kehykset vaalikaudelle (vaalikau-
si kieltäytyminen kehysehdotusta tai valtion-
den kehykset) ja sen yhteydessä määrittelee
talouden kehyspäätöksen mukaisen talous-
hallitusohjelman finanssipoliittista linjausta
arvioehdotuksen valmistelusta voisi periaat-
127 Ks. myös HE 129/2007 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta, jossa painotetaan mainittua seikkaa.
128 Valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehysehdotusten, talousarvioehdotusten sekä toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintaperiaatteista. Annettu 24.4.2003.
129 Ks. viimeksi mainitusta lähemmin valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, valtiovarainministeriö TM 0802, 2.4.2008.
71
teessa olla myös virkamiesoikeudellisesti vir-
tiontalouden tarkastusviraston asiantunti-
kavelvollisuuksien vastaiseksi menettelyksi
joista koostuva talousarvio- ja kehysvalmis-
mahdollisesti katsottava asia. Oikeudellises-
telun kehittämistyöryhmä on laatinut ehdo-
ti ministerillä voidaan katsoa aina olevan oi-
tuksen laadintamääräysten muutoksiksi lo-
keus tehdä valtiontalouden kehykset ylittä-
kakuussa 2010. Työryhmän ehdotus on loka–
viä kehys- ja talousarvioehdotuksia ja ohja-
marraskuussa 2010 lausunnoilla ministeriöis-
ta myös johtamansa ministeriö tai ministeriön
toimiala ja siten ministeriön virkamiehet ke-
sä ja Valtiontalouden tarkastusvirastossa.130
Uudistuksessa ehdotetaan laadintamäärä-
hykset ylittävän ehdotuksen laadintaa. Näis-
yksessä olevan valtiontalouden kehyspää-
sä tilanteissa luonnollisestikin virkamiesten
töksen sitovuutta koskevan kohdan selven-
tehtävänä on noudattaa ministeriötä johta-
tämistä. Vuodesta 2008 voimassa olleen laa-
van ministerin antamia linjauksia ja ohjei-
dintamääräyksen mukaisesti uudistettavas-
ta. Ministerikin on valtioneuvoston jäsene-
sakin määräyksessä todettaisiin, että minis-
nä sinänsä valtioneuvoston antamien linja-
teriön talousarvioehdotus on laadittava val-
usten ja määräysten soveltamisalassa. Mi-
tioneuvoston vahvistamien valtiontalouden
nisteriltäkin voidaan poliittisen sidonnaisuu-
kehysten mukaisesti. Laadintamääräykseen
den ja hallituksen sisäisiin poliittisiin ja eet-
lisättäisiin kuitenkin kohta kehyspäätökses-
tisiin pelisääntöihin liittyvän velvollisuuten-
tä poikkeavan talousarvioehdotuksen esittä-
sa lisäksi katsoa olevan velvollisuus perus-
mistavasta. Lisättäväksi ehdotetun kohdan
tella poikkeamiset valtioneuvoston yhteises-
mukaan ’’Jos asianomaisen hallinnonalan
ti päättämistä ja asiasisällöltään sitoviksi kat-
ministerillä on perusteltuja syitä saattaa val-
sotuista suunnittelulinjauksista. Ministerillä
tioneuvoston käsiteltäväksi talousarvioval-
ei ole ministerivastuulaissa tarkoitetulla oi-
mistelussa valtiontalouden kehyspäätökses-
keudellisella ministerivastuulla tehostettua
sä hallinnonalalle osoitetut määrärahat ylit-
oikeudellista velvollisuutta. Kieltäytyminen
tävä esitys, tehdään tämä edellä tarkoitetus-
kehyspäätöksen mukaisen ehdotuksen an-
ta kehyksessä osoitettuun määrärahatasoon
tamisesta tai kehyksestä poikkeavan ehdo-
tehdystä talousarvioehdotuksesta erillisessä
tuksen selkeästä ja hyvästä perustelemises-
liitteessä’’.131 Laadintamääräyksessä selven-
ta voidaan kuitenkin pitää hyvän hallinnon
nettäisiin näin, että ministeri voi perustellus-
kannalta huonona menettelynä.
ta syystä tehdä valtiontalouden kehyspää-
Valtiovarainministeriön talousarviolain ja
töksestä poikkeavan ehdotuksen mutta mi-
talousarvioasetuksen nojalla antamissa laa-
nisterin tulee perustella tämä. Lisäksi uudis-
dintamääräyksissä annetaan tarkemmat hal-
tettu muotoilu ilmentäisi ministeriön velvol-
linnolliset määräykset valtiontalouden ke-
lisuutta organisaationa ja ministeriön virka-
hysehdotusten laadinnasta ja kehysten sito-
miesten velvollisuutta valmistella myös val-
vuudesta. Valtiovarainministeriö on uudis-
tiontalouden kehyspäätöksen mukainen ta-
tamassa laadintamääräystä. Valtiovarainmi-
lousarvioehdotus. Uudistetussa laadintamää-
nisteriön asettama, eri ministeriöiden ja val-
räyksessä asetettaisiin lisäksi muotoja me-
130 Valtiovarainministeriö, talousarvio- ja kehysvalmistelun kehittämistyöryhmä, asettamispäätös VM 147:00/2009, 19.11.2009.
Työryhmässä on jäsenet valtiovarainministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston lisäksi sisäasiainministeriöstä, puolustusministeriöstä ja ympäristöministeriöstä sekä lisäksi toinen sihteereistä on Valtiokonttorista. Valtiontalouden tarkastusvirastosta työryhmään
osallistuu pääjohtaja Tuomas Pöysti. Työryhmän ehdotuksesta laadintamääräysten uudistukseksi, ks. valtiovarainministeriön lausuntopyyntö 25.10.2010 hankkeessa VM147:00/2009.
131 Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö 25.10.2010 ja sen liitteenä oleva talous- ja kehysvalmistelun kehittämistyöryhmän ehdotus, lausuntopyyntö hankkeessa VM147:00/2009.
72
nettelytapavaatimus ministerin valtiontalo-
ti siihen, että talousarvioesityksen antamista
uden kehyspäätöksestä poikkeavalle ehdo-
koskeva perussäännös sisältyy Suomen pe-
tukselle.
rustuslain 83 §:n 2 momenttiin. Samalla ko-
Ehdotuksilla pyritään vahvistamaan hyvää
rostettiin sitä, että talousarvioesityksen val-
hallintoa ja asianmukaista työnjakoa valtion
mistelua koskevista hallinnon käytännön
talousarvioesityksen valmistelussa. Nykyisin
toimista annettaisiin edelleenkin säännök-
kehykset ylittävien talousarvioehdotusten
set asetuksella. Asetuksen säännöksissä ote-
karsiminen valtiontalouden kehyspäätöksen
taan huomioon, mitä viranomaisten toimin-
mukaisiin puitteisiin joudutaan liian usein
nan julkisuudesta annetun lain (621/1999)
tekemään valtiovarainministeriössä. Sekto-
6 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään ta-
riministeriöt voivat tällöin vierittää epätar-
lousarvioehdotusten ja siihen liittyvien ehdo-
koituksenmukaisellakin tavalla suunnittelu-
tusten julkiseksi tulemisesta.133 Jollei asiakir-
ja valmisteluvastuuta valtiovarainministeri-
jan julkisuudesta, salassapidosta tai muusta
ölle. Valtiovarainministeriöllä ei kuitenkaan
tietojen saantia koskevasta rajoituksesta täs-
ole aina riittävästi aikaa ja tietoperustaa, jot-
sä tai muussa laissa säädetä, viimeksi maini-
ta talousarvioesityksen valmistelu kehyspää-
tun säädöksen mukaan viranomaisen laati-
töksen mukaiseksi voitaisiin tehdä. Laadin-
ma asiakirja tulee julkiseksi seuraavasti:
tamääräyksen muutoksella selvennettäisiin,
”Ministeriöiden ja niiden hallinnonalaan
että ministeriön olisi aina valmisteltava myös
kuuluvien virastojen ja laitosten talousarvio-
valtiontalouden kehyspäätöksen mukainen
ehdotukset, kun valtiovarainministeriö on al-
vaihtoehto talousarvioehdotuksestaan. Eh-
lekirjoittanut ensimmäisen kannanottonsa ta-
dotuksella pyritään vahvistamaan ministe-
lousarvioehdotukseksi, ja tämän jälkeen mi-
riön vastuuta ja mahdollisuuksia kohden-
nisteriöiden valtiovarainministeriölle lähettä-
taa voimavaroja hallinnonalansa pääluokas-
mät ehdotukset sekä muut talousarvioesityk-
sa sekä hälventämään käsitystä valtiontalou-
sen valmistelua varten laaditut ja siihen si-
den kehyspäätöksen kohdentumisesta ja vel-
sällytetyt ehdotukset, kun esitys on annettu
voittavuudesta talousarvion yksittäisten mo-
eduskunnalle”.
menttien tasolla.132
Valtiontalouden kehyksiin viitataan myös
Kehyksen velvoittavuus suunnittelupää-
aluehallintovirastoista annetun valtioneuvos-
töksenä on näin enemmän hallinnollista ja
ton asetuksen (906/2009) 14.2 §:ssä ja elin-
poliittista sekä hallituksen sisäisiin pelisään-
keino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista an-
töihin liittyvää eettistä velvoittavuutta kuin
netun valtioneuvoston asetuksen (910/2009)
oikeudellista ja oikeudellisella sanktiolla te-
21.2 §:ssä.134 Säännökset kuvaavat osaltaan
hostettua oikeudellista velvoittavuutta.
valtiontalouden kehyspäätöksen merkitys-
Talousarvioasetuksen säännös esityksen
valmistelusta nojaa talousarviolain 10a §:ään:
tä ja asemaa valtion toiminnan ja talouden
suunnittelua koskevana päätöksenä.
”Talousarvioesityksen valmistelun vaiheis-
Valtiontalouden kehyksistä säätäminen
ta ja valmistelussa noudatettavista menet-
ensisijaisesti asetustasolla ei kuitenkaan tar-
telytavoista voidaan säätää valtioneuvoston
koita sitä, etteikö kehysmenettely olisi mo-
asetuksella.” Asiaa koskeneessa hallituksen
nella tapaa merkittävä myös oikeudellisen
esityksessä HE 188/1999 vp viitattiin lyhyes-
arvioinnin näkökulmasta. Vuoden 2010 alus-
132 Tuomas Pöystin haastattelusta saatu tieto.
133 HE 188/1999 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta.
134 Yllä mainitultakin osin valtioneuvoston kehyspäätösten huomioonottaminen kytkeytyy strategia-asiakirjan laadintaan.
73
sa lailla 1096/2009 uudistetussa talousarvio-
tapoliittisissa linjauksissa on usein todettu ja
lain 12.1 §:ssä viitataan epäsuorasti myös val-
linjattu valtion talouden ja toiminnan kan-
tiontalouden kehysmenettelyyn. Lainkohdan
nalta keskeisiä lainsäädäntöhankkeita. Oi-
mukaan ministeriöiden on suunniteltava toi-
keusministeriön johdolla toimivassa Suju-
mialansa yhteiskunnallista vaikuttavuutta
vampaan säädösvalmisteluun -hankkeessa
sekä hallinnonalansa taloutta ja toiminnal-
on laadittu prosessikuvaukset valtioneuvos-
lista tuloksellisuutta usean vuoden aikavälil-
ton säädösvalmisteluprosessista. Prosessiku-
lä. Suunnittelun on tuotettava valtion talous-
vauksissa yhtenä vaiheena kuvataan säädös-
arvion valmistelussa sekä valtioneuvoston
hankkeen yhteydet valtiontalouden kehyk-
johdolla muutoin tehtävässä valtiontalouden
siin. Valtiontalouden kehyspäätös voi toisaal-
suunnittelussa tarvittavat tiedot. Hallituksen
ta johtaa myös säädöshankkeesta luopumi-
esityksen perusteluiden mukaan valtioneu-
seen tai sen viivästyttämiseen. Pulmallisin-
voston johdolla tehtävällä valtiontalouden
ta on, jos säädöshanketta viedään eteenpäin
suunnittelulla viitataan esityksen antamis-
vaikka valtiontalouden kehysten perusteel-
hetkellä nimenomaisesti myös valtiontalou-
la säädöshankkeen edellyttämille toiminnoil-
den kehysmenettelyyn mutta myös kaikkiin
le ei ole rahoitusta eikä asianomainen minis-
muihin valtioneuvoston johdolla tapahtuviin
teriö pysty tai halua osoittaa rahoitusta koh-
erillisiin valtiontalouden suunnitteluproses-
dentamalla hallinnonalansa voimavaroja uu-
seihin.
135
Kun sosiaali- ja terveydenhuollon
delleen.137
asiakasmaksuista annettua lakia sekä sosiaa-
Oikeudellisesti velvoittavilla säännöksillä,
lihuoltolain 29b ja 29d §:ää uudistettiin, lain
erityisesti perustuslaissa säädetyillä budjet-
esitöissä viitattiin nimenomaan valtiontalou-
tiperiaatteilla, voi olla välillisesti keskeinen
den kehyspäätöksiin vuosille 2008–2011.136
merkitys valtiontalouden kehyksen kannal-
Kehyssidonnaisuus on lukuisissa muissa-
ta. Lisäksi huomioon on otettava hyvän hal-
kin säädösesityksissä. Valtiontalouden ke-
linnon periaatteet kuten se, että valtiontalo-
hykset vaikuttavat osaltaan siihen, minkä-
uden kehyksen on tarjottava oikeat ja riittä-
laisia lainsäädäntöuudistuksia voidaan vie-
vät tiedot päätöksentekoa varten. Tämä liit-
dä eteenpäin hallituksessa ja eduskunnas-
tyy osaltaan olennaisesti eduskunnalle kuu-
sa. Valtiontalouden kehyspäätöksen toimin-
luvaan budjettivaltaan.
135 HE 202/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta, 12 §:n yksityiskohtaiset
perustelut.
136 Ks. lähemmin HE 37/2008 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain
sekä sosiaalihuoltolain 29b ja29d §:n muuttamisesta.
137 Ks. myös Ruotsin osalta esimerkiksi Regeringskansliet, Finansdepartementet: Stärkt finanspolitiskt ramverk – översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak. Ds. 2009:10, Stockholm, s. 5.
74
4.3 Kehysmenettely ja eduskunnan budjettivalta
Tutkimuskirjallisuudessa on viitattu siihen,
nössä sitoutunut kehyspäätöksen noudatta-
että kehysbudjetointi olisi rajoittanut edus-
miseen, oikeudellista velvoitetta sillä tähän
kunnan budjettivaltaa.138 Tätä on perusteltu
ei ole eli eduskunnassa voidaan niin halut-
muun muassa sillä, että valta on käytännös-
taessa poiketa menokehyksistä.139 Valtionta-
sä luisunut hallitukselle ja erityisesti valtio-
louden kehysmenettely ei näin muodollisesti
varainministeriölle. Tässä yhteydessä ei kui-
millään sisällöllisellä tai menettelytapasään-
tenkaan analysoida asiaa tällä yleisyystasol-
nöllä rajoita Suomessa eduskunnalle kuulu-
la, vaan puututaan eritellymmin juridises-
vaa budjettivaltaa. Suomen järjestelmä poik-
ta näkökulmasta eduskunnan budjettivaltaa
keaa näin huomattavasti niiden maiden jär-
mahdollisesti heikentäviin tekijöihin. Arvi-
jestelmistä, joissa perustuslakiin tai lakiin
oinnin lähtökohtana on tällöin eduskunnan
perustuvat menettelyt rajoittavat hallituk-
finanssivallan ja sen osana olevan budjetti-
sen tai parlamentin mahdollisuutta päättää
vallan reaalinen tehokkuus.
talousarviosta finanssipoliittisesta säännöstä
Perustuslain 3.1 §:n mukaisesti: ”Lainsää-
poikkeavalla tavalla.
däntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää
Eduskunnan finanssivallan reaalisen te-
myös valtiontaloudesta.” Tässä yhteydessä ei
hokkuuden kannalta merkityksellistä on,
siis puhuta valtion talousarviosta, vaan ylei-
että valtiontalouden kehysmenettely ja ke-
semmin valtiontaloudesta. Tosin perustus-
hysmenettelyssä sovellettava menosään-
laissa puhutaan toisaalla nimenomaan val-
tö asetetaan hallitusohjelmassa. Hallitusoh-
tiontaloudesta, jolloin keskitytään lähinnä
jelma on perustuslain 62 §:n mukaan annet-
valtion talousarvioon ja talousarvioesityk-
tava tiedonantona eduskunnalle. Tiedonan-
seen. Kirjaimellisesti perustuslakia tulkiten
non käsittelyn päätteeksi eduskunta yleen-
voisi näin ollen päätyä siihen, että kehyspää-
sä äänestää hallituksen luottamuksesta ja si-
tös ei tähän kokonaisuuteen sisältyisi. Toi-
ten myös hallitusohjelmasta. Hallitusohjel-
saalta tämä voi pahimmillaan johtaa siihen,
man on näin käytännössä saatava eduskun-
että epäasianmukaisesti tehty kehyspäätös
nan parlamentaarisen enemmistön aktiivi-
rapauttaisi eduskunnan tosiasiallista bud-
nen tuki tai ainakin eduskunnan enemmis-
jettivaltaa. Tämä ei voi olla hyväksyttävää.
tön on pidättäydyttävä äänestämästä halli-
Yhtäältä jos kehyspäätös siis on ollut epäasi-
tuksen epäluottamuksen puolesta. Hallitus-
anmukaisesti laadittu, eduskunta voi sivuut-
ohjelman parlamentaarinen käsittely ja hy-
taa valtiontalouden kehyspäätöksen talous-
väksyntä antavat sille ja ohjelman mahdol-
arviosta päättäessään. Toisaalta eduskunnan
lisesti sisältämälle menosäännölle myös de-
budjettivalta sisältää myös sen, että vaikka
mokraattisen legitimiteetin. Parlamentaa-
kehyspäätös tarjoaisi oikeat ja riittävät tie-
risen hallitustavan näkökulmasta tämä jär-
dot, eduskunta voi sivuuttaa kehyspäätök-
jestelmä vähentää olennaisella tavalla mah-
sen perustuslain 3 §:ään tukeutuen. Vaikka
dollista kehysmenettelyn ja eduskunnan fi-
eduskunta onkin tähän mennessä käytän-
nanssivallan välistä jännitettä. Eduskunnan
138 Ks. esimerkiksi Harrinvirta & Puoskari: Kehysbudjetointi poliittisena päätöksentekoprosessina. Kansantaloudellinen aikakauskirja
3/2001, s. 455–457.
139 Ks. myös Valtiontalouden tarkastusvirasto: Finanssipolitiikan sääntöjen tarve, Valtiontalouden tarkastusviraston tutkimuksia ja
selvityksiä, 2000, Helsinki, s. 53 ja siinä viitatut lähteet.
75
finanssivalta tarkoittaa nimenomaisesti myös
nössä esitetään, ettei eduskunnalla ole huo-
talous- ja finanssipolitiikan suurista linjoista
mauttamista selonteon johdosta. 142
päättämistä eikä yksistään muodollisjuridista
Valtiovarainvaliokunnan kehysselonteos-
talousarvion yksittäisten momenttien käsitte-
ta laatimassa mietinnössä käsitellään usein
lyä ja muuttamista suhteessa hallituksen ta-
varsin yksityiskohtaisestikin valtiontalou-
lousarvioesitykseen.
den kehykseen kuuluvia, eduskuntaa eri-
Valtiontalouden kehykset tuodaan vaali-
tyisesti kiinnostavia määrärahoja sekä lisäk-
kausilla 2003–2006 ja 2007–2010 noudatetun
si arvioidaan yleisemmin talouskehitystä ja
käytännön mukaisesti eduskuntaan vuosit-
talous- ja finanssipolitiikan linjauksia. Yk-
tain valtioneuvoston selontekona. Selonteon
sittäisten määrärahakysymysten käsittelys-
käsittelyn yhteydessä ei eduskunnassa voi-
sä valtiovarainvaliokunta esittää usein toi-
da äänestää hallituksen nauttimasta luotta-
vomuksia tiettyjen tarpeiden ja kohteiden
muksesta.
rahoituksen lisäämisestä. Kehysmietinnös-
Käytännössä selonteosta järjestetään täys-
sä, toisin kuin valtion talousarvioesitykses-
istunnossa käytävän lähetekeskustelun li-
sä annettavassa mietinnössä, valtiovarainva-
säksi laajalti kuulemisia eduskunnan erikois-
liokunnalla ei ole velvollisuutta nimenomai-
valiokunnissa ja valtiovarainvaliokunnassa
sesti osoittaa rahoitusta toivomiinsa määrä-
sekä sen jaostoissa. Käsittelyn tuloksena val-
rahalisäyksiin joko karsimalla muita meno-
tiovarainvaliokunta laatii mietinnön, joka si-
ja, lisäämällä veroja tai valtion lainanottoa tai
sältää ehdotuksen eduskunnan kannanotok-
myymällä valtion omaisuutta. Kehysmietin-
si. Mietintö ja kannanotto käsitellään palau-
nöissä esitettyjen rahoitustoivomusten huo-
tekeskustelussa eduskunnan täysistunnossa
mioimatta jättäminen ja eduskunnan valtion
ainoan käsittelyn asiana, ja tässä eduskunta
talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä
hyväksyy kannanoton. Kannanotossa edus-
tekemien määrärahalisäysten tulkitseminen
kunnan enemmistö ilmaisee yhtyvänsä ke-
kertaluonteisiksi on käytännössä se seikka,
hysselonteon kannanottoihin ja linjauksiin
joka aiheuttaa poliittista kitkaa hallituksen ja
tai esittää, ettei niistä ole huomautettavaa.
eduskunnan suhteessa. Osin tästä kumpuaa
Eduskunta esittää kannanotossaan myös
myös tunne ja kritiikki siitä, että valtiontalo-
muut tärkeänä pitämänsä asiat.140 Vaalikau-
uden kehysmenettely rajoittaa eduskunnan
den 2007–2010 ensimmäisen kehysselonteon
budjettivaltaa.
käsittelyssä eduskunta totesi hyväksyneen-
Toisaalta eduskunnan valtiovarainvalio-
sä valtiovarainvaliokunnan mietinnön mu-
kunta VaVM 9/2008 vp – VNS 2/2008 vp on
kaisen lausunnon ja lähettää sen valtioneu-
arvioinut onko kehyspäätös tarkoituksenmu-
vostolle tiedoksi ja tarpeellisia toimenpitei-
kaista käsitellä vuosittain selontekona, vaan
tä varten.141 Valtiovarainvaliokunnan mietin-
voitaisiinko menettelyä joinakin vuosina ke-
140 Ks. esimerkiksi valtiontalouden kehyksistä vuosille 2011–2014 koskevan valtioneuvoston selonteon VNS 2/2010 eduskuntakäsittely ja sen tuloksena hyväksytty eduskunnan kannanotto eduskunnan kirjelmässä EK 12/2010 vp. Kannanoton mukaan eduskunta on
hyväksynyt selonteon johdosta mietinnön mukaisen kannanoton. (1) Eduskunta yhtyy selonteon kannanottoihin ja linjauksiin ja (2)
Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii omalta osaltaan toimenpiteistä, joilla turvataan julkisen talouden kestävyys ja huolehditaan erityisesti työllisyyden ja talouskasvun edistämisestä. Vuotta aikaisemmin kehysselonteon VNS 3/2009 vp. käsittelyn johdosta
eduskunta totesi, ettei eduskunnalla ole huomautettavaa selonteon johdosta mutta eduskunta edellyttää, että talous- ja työllisyystilannetta seurataan tiiviisti ja tarvittaessa tehtyjen toimien riittävyyttä arvioidaan uudelleen, ks. EK 10/2009 vp – VNS 3/2009 vp. ja
valtiovarainvaliokunnan mietintö VaVM 9/2009 vp.
141 Ks. Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden tarkistetuista kehyksistä vuosille 2008–2011 VNS 1/2007 vp. ja eduskunnan kirjelmä EK 15/2007 vp.
142 Ks. VaVM 6/2007 vp.
76
ventää. Tarpeellisena pidettiin joka tapauk-
tehdyt uudistukset joustavuuden lisäämisek-
sessa vaalikauden ensimmäisen kehyspää-
si ja ilmoitti olevansa niihin kaiken kaikki-
töksen käsittelyä jatkossakin selontekona,
aan tyytyväinen. Merkittävimpänä raken-
muttei vaalikauden myöhempiä kehyspää-
teellisena kysymyksenä kehysjärjestelmäs-
töksiä, jos ne sisältävät lähinnä vain teknis-
sä valtiovarainvaliokunta toi kuitenkin esille
luonteisia tarkistuksia. Sen sijaan jos myö-
investointimenojen ja käyttömenojen mah-
hemmissä vaalikauden kehyspäätöksissä on
dollisen eriyttämisen. Kehysbudjetointia uu-
kysymys periaatteellisesti merkittävistä lin-
distettaessa olisi ollut perusteltua selkiinnyt-
jauksista ja kannanotoista, selontekomenet-
tää myös investointimenojen ja käyttömeno-
tely olisi edelleen paikallaan. Valtiontalou-
jen kohtelua kehyksessä. Investointimenot
den tarkastusviraston mukaan on vastedes
vahvistavat valtiovarainvaliokunnan arvion
aiheellista ryhtyä toimiin, joilla selonteko-
mukaan koko talouden kasvupotentiaalia, ja
menettelyä kevennetään valtiovarainvalio-
niitä varten olisi voitu myös laatia kokonaan
kunnan viitoittamalla tavalla ottaen huomioon sen, ettei näin kavenneta eduskunnan
oma menokehys.143
Valtiovarainvaliokunta on tähdentänyt
budjettivaltaa.
sitä, että hallituksen tulisi aikaisempaa pa-
Valtiovarainvaliokunta kritisoi mietinnös-
remmin ottaa huomioon eduskunnan bud-
sään VaVM 6/2007 vp – VNS 1/2007 vp vaa-
jettipäätökset koska budjettivalta kuuluu
likauden 2007–2010 uuden hallituksen en-
eduskunnalle. Samalla viitataan eduskun-
simmäisestä tarkistetusta kehyspäätökses-
nassa vuosittain tehtyihin pienehköihin li-
tä sitä, että kehysmenettely ei anna mah-
säyksiin talousarvioesityksissä, joita voidaan
dollisuutta reagoida yllättäviin ja uusiin me-
usein pitää useampivuotisina, ei pelkästään
notarpeisiin. Valiokunta viittasi aikaisem-
meneillään olevaan budjettivuoteen kohdis-
paan mietintöönsä VaVM 4/2006 vp – VNS
tuvana.144 Valtiovarainvaliokunta on joutunut
2/2006 vp. Viimeksi mainitussa mietinnössä
kiinnittämään tähän seikkaan useampaan
tähdennettiin joustavuuden lisäämistä sekä
kertaan huomiota.145 Tässä voidaan viita-
sitä, että kehyskauden aikana tulisi olla mah-
ta esimerkiksi valtiovarainvaliokunnan seu-
dollisuus määrärahojen uudelleen arviointiin
raavaan lausumaan: ”Eduskunta edellyttää,
niissä tilanteissa, joissa määrärahojen läh-
että hallitus ottaa huomioon eduskunnan py-
tötaso on määritelty selvästi liian alhaisek-
syväisluonteisiksi tarkoittamat määrärahali-
si. Näkökohta määrärahojen riittävän tason
säykset ja vakiinnuttaa ne sellaiselle tasolle,
määrittelystä on syytä nostaa merkityksel-
ettei eduskunnan tarvitse korjata tilannetta
liseen asemaan eduskunnan budjettivaltaa
vuosittain talousarvioesityksen käsittelyn yh-
vastenkin peilaten. Tosin tämän luonteisissa
teydessä.”146 Samalla on syytä korostaa, et-
tapauksissa ilmenee hyvin jännite oikeudel-
tei hallituksella ole muodollis-oikeudellista
lisen ja poliittisen valtiosäännön välillä. Toi-
velvollisuutta ottaa valtiovarainvaliokunnan
saalta mietinnössään VaVM 6/2007 vp val-
esityksiä huomioon. Osana finanssipolitiikan
tiovarainvaliokunta toi esille valtiontalouden
valmistelua hallituksen ja valtiovarainminis-
kehysjärjestelmään vaalikaudelle 2007–2010
teriön tehtävänä onkin arvioida myös finans-
143 VaVM 6/2007 vp.
144 VaVM 6/2007 vp – VNS 1/2007 vp.
145 VaVM 4/2005 vp – VNS 1/2005 vp.
146 VaVM 33/2008 vp – HE 116/2008 vp, HE 199/2008 vp.
77
sipolitiikan koko kokonaisuutta ja toiminto-
seen ja kunnossapitoon sekä joukkoliiken-
jen rahoittamista kokonaisuutena. Valtiova-
teen parantamiseen. Eduskunnan budjetti-
rainvaliokunnankin mietinnöissä näkyy jän-
vallan kannalta ongelmallisena voidaan pi-
nitettä kokonaistaloudellisten, finanssipoliit-
tää sitä, jos kehyspäätökseen ei kuitenkaan
tisten näkökohtien sekä kehysten ja valtion
sisälly selkeää tasokorotusta perusväylänpi-
talousarvion yksityiskohtia koskevien näkö-
toon eikä päätöksiä uusista kehittämishank-
kohtien painotuksen välillä. Näiltä osin on
keista. Toisaalta tätä on katsottu voitavan ta-
pitkälti kyse poliittisesta arvioinnista, jos-
sapainottaa sillä, että hallitus sitoutuu selon-
sa esityksen tekeminen kuuluu eduskunnan
teon laatimiseen – mitä on siis pidetty hyvänä
luottamusta nauttivalle hallitukselle mutta
ja perusteltuna ratkaisuna –, koska eduskun-
jossa eduskunta voi talousarviokäsittelyssä
nalle muodostuu näin aikaisempaa keskei-
halutessaan päätyä toisenlaisiin ratkaisuihin.
sempi rooli päätettäessä liikennepolitiikan
Eduskunta on edellyttänyt talousarvi-
pitkän aikavälin linjauksista.147 Eduskun-
on hyväksyessään, että tulevalla hallitus-
nan selkeä rooli varsinkin liikenneväyläin-
kaudella määrärahakehys sisältäisi jo alus-
vestointien pitkäjänteisessä suunnittelussa
ta alkaen riittävät määrärahat esimerkiksi
ja linjaamisessa on eduskunnan finanssival-
liikenneväylien pitkäjänteiseen kehittämi-
lan tehokkuuden näkökulmasta perusteltu.
147 VaVM 6/2007 vp – VNS 1/2007 vp.
78
4.4 Budjettiperiaatteet valtiontalouden kehysmenettelyn
avoimuuden kriteerinä
4.4.1 Budjettiperiaatteiden välitön
sovellettavuus
luun.150 Lisäksi puhutaan valtion talousarvion
julkaisemisesta Suomen säädöskokoelmassa,
mikä vaatimus ei myöskään koske menoke-
Budjettiperiaatteita on oikeuskirjallisuuden ja työryhmämuistioiden perusteella monenkirjava joukko.
hystä.
Toisaalta eräissä yhteyksissä perustuslais-
Oikeudellisessa arvi-
sa säännellään hallituksen esitystä valtion ta-
oinnissa relevanssia on ainoastaan sellai-
lousarvioksi, kuten perustuslain 83 §:n 2 mo-
silla budjettiperiaatteilla, jotka ovat oikeu-
mentissa. Muutoinkin perustuslain säänte-
dellisesti velvoittavia ja joista siten sääde-
ly koskee joko varsinaista valtion talousar-
tään joko perustuslaissa tai talousarviolais-
viota tai talousarvioesitystä, ei esimerkiksi
sa tai jotka ovat näistä laeista perustellulla
niitä edeltävää kehyksestä päättämistä. Tä-
tavalla johdettavissa. On syytä panna myös
män perusteella voidaan jo alustavasti pää-
merkille, että suinkaan kaikilla oikeudelli-
tellä, etteivät perustuslain säädökset valtion
sesti velvoittavillakaan budjettiperiaatteilla
talousarviosta välittömästi koske valtiontalo-
ei ole – edes periaatteellisesti – relevanssia
uden kehysmenettelyä ja menokehystä.
148
kehysmenettelyn kannalta. Budjettiperiaat-
Monet yksityiskohdat, joilla perustuslaissa
teet eivät suinkaan ole tarkkarajaisia norme-
säädetään valtiontaloudesta, paljastavat sen,
ja vaan ne jättävät vääjäämättä tulkinnanva-
ettei perustuslaissa säädetyillä budjettiperi-
raa siitä, milloin asianomaista periaatetta on
aatteilla ole suoranaista oikeudellista paino-
noudatettu, milloin taas ei.
arvoa kehysmenettelyn kannalta. Esimer-
Talousarvioasetuksen 1 §:n säännöksessä
kiksi perustuslain 84.1 §:n 1 lauseessa sää-
kehysmenettely luetaan talousarvion valmis-
detään seuraavasti: ”Valtion talousarvioon
telun vaiheeksi. Sen sijaan esimerkiksi Suo-
otetaan arviot vuotuisista tuloista ja määrä-
men perustuslain 83.1 §:ssä säädetään val-
rahat vuotuisiin menoihin sekä määräraho-
tion talousarviosta, ei yksittäisistä talousar-
jen käyttötarkoitukset ja muut talousarvion
vioesityksen valmistelun vaiheista. ”Edus-
perustelut.” Kehysmenettely poikkeaa tästä
kunta päättää varainhoitovuodeksi kerral-
jo siinä, että tällöin otetaan huomioon vain
laan valtion talousarvion, joka julkaistaan
menot, ei arviota tuloista. Eri asia sen sijaan
Suomen säädöskokoelmassa.” Tässä siis pu-
on, että kansainvälisten suositusten ja talo-
hutaan nimenomaan talousarviosta; samoin
ustieteellisen kirjallisuuden perusteella me-
puhutaan talousarvion hyväksymisestä va-
nosäännöt ja siten myös kehysmenettely oli-
rainhoitovuodeksi149, mikä on kehysmenet-
si järkevää perustaa kokonaisnäkemykseen
telylle vieras ajatus, koska sillä pyritään pit-
julkisen talouden tilasta, kehityksestä ja ta-
käjänteisempään valtiontalouden suunnitte-
sapainosta kokonaisuutena, jolloin myös tu-
148 Ks. esimerkiksi Lahtinen & Mäki-Fränti & Määttä & Volk: Valtion talousarvioiden verotuloennusteiden osuvuus, Eduskunnan
tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2009, Eduskunta, s. 76–98 ja siinä viitatut lähteet.
149 Ks. vuotuisuusperiaatteesta esimerkiksi Tuori: Budjetti, laki ja suunnitelma, Valtiovarainministeriön järjestelyosasto, 1985, Valtion
painatuskeskus. Helsinki, s. 105–108.
150 Ks. myös Harrinvirta & Puoskari: Kehysbudjetointi poliittisena päätöksentekoprosessina, Kansantaloudellinen aikakauskirja
3/2001, s. 446.
79
lojen ottaminen huomioon on tarpeen.151
teita on myös vuotuisuusperiaate, jonka mu-
Määrärahojen käyttötarkoitusta silmällä pi-
kaan eduskunta päättää valtion talousarvi-
täen on pantava merkille se, että kehysme-
on vuosittain. Perustuslaissa mainitaan myös
nettelyssä avainasemassa on pysyttäytymi-
monivuotisen budjetoinnin käsite toisiinsa
nen menokaton puitteissa, ei tarkka eritte-
liittyvien tulojen ja menojen osalta. Sään-
ly siitä, mihin kukin määräraha allokoidaan.
nökselle ei löydy sen valmisteluaineistosta
Myös perustuslain 84.2 §:n 1 lause on vieras
tai käytännön hallinnosta konkreettista si-
kehysmenettelylle. ”Talousarvioon otettavi-
sältöä. Olennaista onkin havaita, että perus-
en tuloarvioiden on katettava siihen otetta-
tuslaki ei nykyisessä muodossaan tunne jär-
vat määrärahat.” Tämä johtuu yksinkertai-
jestelmää, jossa eduskunta itseään talousar-
sesti siitä, että tuloarvioilla ei ole ollut väli-
viokäsittelyssä oikeudellisesti sitovalla taval-
töntä merkitystä vuosittain tehtävän meno-
la päättää kehyksistä tai menokatosta usealle
kehysten tarkistuksen kannalta. Toki pyrki-
vuodelle. Kun vuotuisuusperiaate on perus-
myksenä on se, että menot eivät nousisi niin
tuslaissa säädetty budjettiperiaate, ei edus-
suuriksi, ettei niitä pystyttäisi kattamaan.
kunnan vuosittaisen talousarviopäätöksen si-
Vuonna 2003 toteutetussa kehysmenette-
tomista eduskunnan aikaisemmin tekemään
lyn uudistuksessa on tosin tältä osin siirryt-
monivuotiseen päätökseen voida toteuttaa
ty lähemmäs Kansainvälisen valuuttarahas-
tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä sää-
ton nykyisten suositusten ja myös budjettipe-
dettävällä lailla. Sen sijaan on mahdollista,
riaatteiden sisällön mukaista menettelyä si-
että eduskunta voi lailla säätää talousarvio-
ten, että valtiontalouden kehyspäätöksiin on
esitysten valmistelua ja valtiontaloudellis-
sisällytetty myös valtiontalouden tasapainon
ta suunnittelua koskevan monivuotisen me-
tarkastelu.
nokaton tai asettaa lailla jonkin muun suun-
152
Kokonaisuutena onkin todettavissa, että
nittelua ja valmistelua koskevan finanssipo-
perustuslain sanamuoto ei tue valtiontalo-
liittisen säännön. Tähän kysymykseen pala-
utta koskevien säännösten välitöntä sovel-
taan jäljempänä alaluvussa 8.3.2 käsiteltäes-
tamista kehysmenettelyyn vaan ainoastaan
sä mahdollisia tarpeita säätää finanssipolitii-
varsinaiseen valtion talousarvioon ja talous-
kan säännöistä ja valtiontalouden kehykses-
arvioesitykseen. Myös edellä mainittu eritte-
tä nykyistä tarkemmin lailla.
ly muutamista valtiontaloussäädöksistä kuvastaa tätä näkökantaa. Lisäksi on syytä panna merkille valtion talousarvion ja menokehyksen erilaiset funktiot: viimeksi mainitul-
4.4.2 Budjettiperiaatteiden välillinen
sovellettavuus
la tähdätään suunnitteluvälineenä menokurin ylläpitämiseen keskipitkällä aikavälillä,
Budjettiperiaatteiden voidaan arvioida mää-
kun taas talousarvio toimii päätöksentekovä-
rittelevän budjetointiin sovellettavia, valtio-
lineenä määrärahojen ja tulojen vuosittaisel-
säännöstä lähteviä laatukriteereitä. Tällöin
le allokoinnille budjetissa.
ne voivat osaltaan edelleen määrittää oikeu-
Perustuslaissa säädettyjä budjettiperiaat-
dellisestikin yleisempien avoimuuden ja lä-
151 Ks. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Code of Good Practises on Fiscal Transparency, IMF Manual on Fiscal Transparency,
IMF, Washington D.C., 2007.
152 Tämä oli yksi vuoden 2003 kehysjärjestelmäuudistuksen merkittäviä muutoksia aikaisempaan käytäntöön, jossa kehykset olivat
vain hallinnonaloittain esitetyt menokehykset. Osin juuri tämän muutoksen vuoksi menokehysten tai määrärahakehysten sijasta
käyttöön otettiin valtiontalouden kehysten käsite. Ks. Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, Työryhmäraportti 7.2.2003.
80
pinäkyvyyden ja muiden vastaavien hyvän
tapauksessa menokehys antaisi harhaanjoh-
hallinnon periaatteiden sisältöä.153 Budjet-
tavan kuvan julkisten menojen määrästä. Se
tiperiaatteilla olisi tällöin välillisesti oikeu-
johtaisi myös vääriin päätelmiin siitä, onko
dellista painoarvoa valtiontalouden kehys-
menokehyksen asettama tavoitteisto saavu-
ten laadinnan kannalta. Budjettiperiaatteet
tettu. Lisäksi se loisi kannustimen siihen, että
myös kiteyttävät valtiosääntö- ja budjettioi-
eri tahot vaatisivat omalta osaltaan menojen
keudellisiksi normatiivisiksi viesteiksi sitä,
jättämistä kehyksen ulkopuolelle.157 Luotet-
mitä yleisen taloudellisen rationaalisuuden
tavuusperiaatteen mukaan tuloerät ja meno-
ja siten esimerkiksi taloustieteellisen kirjalli-
erät on otettava budjettiin niin täsmällises-
suuden ja kansainvälisten taloudellisten yh-
ti kuin suinkin.158 Luotettavuusperiaatteesta
teistyöjärjestöjen suositusten perusteella voi-
on joskus käytetty perustuslain valtiontalous-
daan kiteyttää taloudellisesti perustelluik-
säännösten esitöissä myös ilmaisua oikeelli-
si menettelyiksi. Esimerkiksi IMF:n finanssi-
suusvaatimus. Tulot ja menot olisi arvioita-
politiikan avoimuutta koskevissa käytänne-
va oikein todennäköisiin määriinsä.159 Ke-
säännöissä on käytännössä sisällä keskeiset
hysmenettelyä silmällä pitäen periaate voi-
Suomessakin oikeudellisesti velvoittavina
daan muokata vaatimukseksi siitä, että me-
pidetyt budjettiperiaatteet. Tässä yhteydessä
nokehykseen sisältyvien menoarvioiden on
voidaan nostaa esille erityisesti täydellisyys-
oltava mahdollisimman täsmälliset. Täydel-
ja oikeellisuus/luotettavuusperiaate.
lisyysperiaatteen ja menojen rahoittamisen
Täydellisyysperiaatteen mukaan talousar-
osoittamisen hengessä olisi edelleen pidet-
vion tulot ja menot on arvioitava mahdolli-
tävä perusteltuna mahdollisimman oikeaa ja
simman tarkasti.154 Periaatteen mukaan ta-
luotettavaa arviointia valtiontalouden tulois-
lousarvioon on otettava arviot kaikista tie-
ta kokonaisuutena ja valtiontalouden tasa-
dossa olevista tuloista ja määrärahat kaikkiin
painosta.
tiedossa oleviin menoihin. Tulojen ja määrä-
Luotettavuusperiaatteen ja oikeellisuuden
rahojen on vastattava tulojen ja menojen to-
näkökulmasta finanssipolitiikan valmistelus-
dennäköistä määrää.155 Menokehykseen so-
sa ja eduskunnalle ja julkisuuteen annettavi-
vellettuna periaate sisältäisi erityisesti sen,
en tietojen osalta olennaisia kysymyksiä ovat
että menot tulisivat otetuiksi kehykseen
kestävyyslaskelmien ja ennusteiden sekä ta-
mahdollisimman kattavasti.156 Tätä voidaan
voitteiden saavuttamiseksi käytettävien toi-
perustella muun muassa sillä, että muussa
menpiteiden perustelut ja lähtökohtaoletuk-
153 Ks. teoreettista taustaa tälle ajatustavalle Pöysti: Communicational Quality of Law – a Legal Informatics Perspective. Teoksessa
Cecilia Magnusson Sjöberg & Peter Wahlgren (red.), Festsrift till Peter Seipel. Norstedts Juridik, 2006, s. 463–493.
154 Ks. erityisesti Perustuslaki 84.1 §:n ensimmäinen lause. Ks. myös HE 133/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion
talousarviosta annetun lain muuttamisesta. Ks. lisäksi Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 53/2010, Valtion talousarvion tasapainottaminen. Perustuslakisääntelyn muutostarve. Helsinki, jossa esitetään täydellisyysperiaatetta tarkistettavaksi.
155 HE 262/1990 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle Suomen Hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen valtiontaloutta koskevien
säännösten muuttamisesta.
156 Yllä mainittua ei pidä sekoittaa kattamisvaatimukseen, jonka mukaan talousarviossa tuloarvioiden on katettava kaikki määrärahat. Ks. kattamisvaatimuksesta esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 162/2008, Valtion
kassanhallinta. Helsinki 2008, ja Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 53/2010, Valtion talousarvion tasapainottaminen. Perustuslakisääntelyn muutostarve. Helsinki 2010.
157 Ks. myös Tullock: The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft. Western Economic Journal 5:3, 1967, s 224–232, joka puhui
viimeksi mainitun kaltaisiin ilmiöihin liittyen rent reeking’stä.
158 Ks. esimerkiksi Vesanen: Valtiontalouden hoidosta. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 151. 1970, Porvoo, s.
91 ja Lahtinen & Mäki-Fränti & Määttä & Volk: Valtion talousarvioiden verotuloennusteiden osuvuus, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2009, Helsinki, s. 87-88.
159 Ks. Perustuslaki ja valtiontalous. Perustuslakien valtiontaloussäännösten uudistamiskomitean mietintö, Komiteanmietintö 1990:7.,
s. 122.
81
set. Toinen herkkä ja merkittävä kysymys
tä menoeristä esitetään mahdollisimman kat-
on taloudelliseen kehitykseen liittyvät riskit.
tava ja luotettava arvio valtioneuvoston ke-
Luotettavuus ja oikeellisuus yhdistettynä fi-
hyspäätöksessä. Tässä suhteessa esimer-
nanssipolitiikan tietoperustan avoimuuteen
kiksi valtioneuvoston kehyspäätöstä vuosil-
ja läpinäkyvyyteen edellyttävät, että niin
le 2011–2014 ja vaalikaudella 2007–2010 so-
lähtökohtaoletukset kuin riskitkin tuodaan
vellettua menettelyä voidaan yleisesti ottaen
avoimella ja mahdollisimman luotettavalla
pitää asianmukaisena.
tavalla esille budjetoinnissa. Lähtökohtaole-
Täydellisyysperiaatteen voidaan laatus-
tuksiin kuuluu myös tavoitteiden saavuttami-
tandardina katsoa edellyttävän, että kaikista
seen liittyvien toimenpiteiden vaikutusketju-
tuloista ja menoista esitetään ainakin yleis-
jen tunnistaminen ja vaikuttavuuteenkin liit-
luonteinen arviointi kehyspäätöksen yhtey-
tyvien olennaisimpien riskien esiintuominen.
dessä. Täydellisyysperiaatteesta välillisenä
Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastus-
laatustandardina ei puolestaan voida johtaa
havainnoissa on usein tuotu esille vaikutta-
vaatimusta, että menosäännön tulisi säännel-
vuustavoitteiden asettamisen olennaisena
lä kattavasti kaikkia menoja vaan menosään-
puutteena, ettei vaikutusmekanismeja ta-
tö voidaan rajata kohdistumaan vain niihin
voitteiden ja tulosten välillä ole tunnistettu.160
menoihin, joiden rajoittamiselle on erityiset
Tavoiteltuja tuloksia ei voida avoimuuteen ja
finanssipoliittiset perustelut. Julkisen talou-
läpinäkyvyyteen perustuvassa järjestelmässä
den ja pidemmän aikavälin kestävyys- ja ta-
rakentaa toiveiden eikä myöskään erittele-
sapainotavoitteissa on toki otettava huomi-
mättömien toimenpiteiden varaan.
oon myös kehysten ulkopuolisten menojen
Täydellisyysperiaatteen kannalta keskustelua herättävä seikka on muun muassa se,
kehitys. Nekin ovat julkisen vallan rahoitettavaksi tulevia menoja.
että vain noin 73 prosenttia valtion talousar-
Valtiontalouden kehysten suppea katta-
vion määrärahoista on sisällytetty koko vaa-
vuus on muutoinkin kiistatta keskeisimpiä
likautta sitovaan menokehykseen. Valtiontalouden kehyksissä vuosille 2011–2014 ke-
ongelmakohtia, joita menokehykseen Suomessa tällä hetkellä liittyy.162 Esimerkiksi
hyksen ulkopuolelle jäävien menojen suu-
OECD on Suomen taloutta koskevassa maa-
ruudeksi on arvioitu 12,3 miljardia euroa
raportissaan kiinnittänyt erityistä huomio-
vuodelle 2011161, kun tarkistettu vaalikau-
ta tähän epäkohtaan, koska väestön ikään-
den kehys vuoden 2011 hintatasossa on noin
tymisestä aiheutuvat menopaineet kohdistu-
38 miljardia euroa. Kehyksen ulkopuolel-
vat erityisesti kunnallisiin palveluihin ja so-
le jäävät menot, jotka pääasiassa ovat mää-
siaaliturvarahastoihin.
rältään suhdanteiden ja rahoitusautomatii-
Perustuslaissa säädettyjen budjettiperiaat-
kan mukaan vaihtelevia, liittyvät kiinteästi
teiden valossa varsin pulmallisia ovat myös
eräisiin tuloeriin tai joissa valtio toimii tek-
talousarvion ulkopuolella olevat valtion ra-
nisenä suorituksen välittäjänä. Vaikka sano-
hastot. Perustuslaissa rahastotalous nähdään
tunlaisia menoja ei sisällytetäkään menoke-
poikkeuksena talousarvion täydellisyysperi-
hykseen, on täydellisyys- ja myös luotetta-
aatteesta ja rahastot rajoittavat eduskunnan
vuusperiaatteen hengen mukaista, että näis-
budjettivaltaa. Perustuslain 87 §:ssä asete-
160 Ks. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle K 12/2009 vp., erityisesti valtion tilinpäätöskertomuksen vaikuttavuustietojen tarkastusta koskevat havainnot sekä tarkastusvaliokunnan mietintö TrVM 1/2009 vp.
161 Seuraavina vuosina kehyksen ulkopuolisten menojen on arvioitu hienoisesti kasvavan absoluuttiselta määrältään, muttei prosentuaalisesti.
162 Harrinvirta & Puoskari: Kehysbudjetointi poliittisena päätöksentekoprosessina, Kansantaloudellinen aikakauskirja 3/2001. Vaikka
heidän kannanottonsa on jo noin 10 vuotta vanha, on sillä relevanssinsa uudistettujen kehysmenettelyjenkin aikakaudella.
82
taan sisällöllisiä rajoituksia ja erityinen 2/3
velletun menosäännön piiriin. Vuonna 2009
määräenemmistövaatimus uusien rahasto-
elvytystoimina lisättiin muun muassa valtion
jen perustamiselle ja nykyisten rahastojen
asuntorahaston kautta annettavien ja siten
tai niiden käyttötarkoituksen olennaiselle
valtiontalouden kehysten ulkopuolella ole-
laajentamiselle. Rahastot ovat syntyneet his-
vien avustusten ja muiden tukien määrää fi-
toriallisen kehityksen tuloksena ja kukin ta-
nanssipoliittisestikin merkittävästi. Tämä tu-
lousarvion ulkopuolella oleva valtion rahasto
lee ottaa huomioon arvioitaessa valtiontalo-
on osin oma tapauksensa. Eräiltä osin rahas-
uden kehysjärjestelmän kehittämistarpeita
totalouden kehitykseen ja kasvuun ovat kui-
sekä sitä, kuinka hyvin ja millä edellytyksil-
tenkin saattaneet vaikuttaa myös hallituk-
lä kehysjärjestelmä on mahdollistanut elvy-
sen käyttämät finanssipoliittiset suunnittelu-
tystoimet.
järjestelmät ja säännöstöt. Esimerkiksi pyrit-
Osa talousarvion ulkopuolella olevista val-
täessä talouspoliittisena tavoitteena pienen-
tion rahastoista on sellaisia, että niiden lais-
tämään valtion talousarvion menojen loppu-
sa säädetyt tehtävät voitaisiin hoitaa yhtälail-
summaa syntyy samalla kannustin järjestää
la myös valtion talousarvion piirissä. Asian-
tietyt yhteiskunnallisesti hyödyllisiksi kat-
omaista tehtävää ja sen rahoittamista koske-
sotut menot nimenomaan rahastotalouden
valla lainsäädännöllä voitaisiin tällöin järjes-
kautta. Esimerkiksi valtion asuntorahaston
tää näiden rahastojen tehtävän ja yhteiskun-
historialliseen kehitykseen saattaa sisältyä
nallisen tavoitteen toteutumisen edellytykset
myös tästä johtuvia piirteitä.
silloinkin, kun rahastot ovat valtion talous-
Rahastotalous on taloudellisesti merkittä-
arviotalouden piirissä. Perustuslain 87 §:n
vä kokonaisuus. Valtion vuoden 2009 tilin-
tavoitteiden ja periaatteiden mukaista oli-
päätöskertomukseen koottujen rahastotalou-
si säännöllisesti arvioida rahastotalouden ja
den vuoden 2009 tilinpäätöstietojen mukaan
siihen kuuluvien rahastojen tarve nykyisis-
talousarvion ulkopuolella olevien rahastojen
sä oloissa sekä se onko valtion pysyvien teh-
oma pääoma oli 23,9 miljardia euroa. Tästä
tävien hoitaminen valtion talousarvion ulko-
valtion tulevien eläkemenojen maksuun va-
puolella olevan rahaston kautta perustuslain
rautumista varten toimivan valtion eläkera-
87 §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämätöntä.
haston sijoitukset olivat 10,6 miljardia eu-
Valtiontalouden tarkastusvirasto on suo-
roa. Rahastotalouden kokonaistase vuonna
rittanut vuonna 2009 tuloksellisuustarkas-
2009 oli 25,8 miljardia euroa. Rahastotaloudesta maksetaan myös merkittävässä mää-
tuksen valtion rahastotalouden ohjauksesta ja hallinnosta.163 Tarkastuksen perusteel-
rin menoja. Vuonna 2009 talousarvion ulko-
la eduskunnan tiedonsaanti rahastojen toi-
puolella olevista valtion rahastoista makset-
minnasta on vähäistä ja rahastojen talousar-
tiin tuenluonteisia suorituksia eli siirtomeno-
vion ulkopuolinen asema kaventaa eduskun-
ja valtion liikekirjanpidon kulukäsitteen mu-
nan budjettivaltaa. Rahastotaloudesta ei an-
kaan kirjattuina noin 744,6 miljoonaa euroa.
neta valtion tilinpäätöskertomuksessa oike-
Osa näistä kuluista on sellaisia menoja, jotka
aa ja riittävää kuvaa sillä tavalla mitä edus-
kuuluessaan valtion talousarviotalouteen oli-
kunta on edellyttänyt valtiontaloudellista ra-
sivat kuuluneet vaalikaudella 2007–2010 so-
portointia ja tilivelvollisuutta kehittäneiden
163 Valtiontalouden tarkastusvirasto: Valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen ohjaus ja hallinto. Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus 184/2009. Valtion rahastotaloutta käsitellään finanssipolitiikan ja budjetoinnin näkökulmasta
myös valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa eduskunnalle valtion varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen ja tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta, K 12/2009 vp.
83
uudistusten yhteydessä. Kriittiset havain-
kastelussa mainitaan erikseen valtionhallin-
not voidaan laajentaa koskemaan myös val-
non nettoluotonanto ja valtion rahastotalou-
tiontalouden kehysmenettelyä. Valtiontalou-
den yhteenlaskettu tuloylijäämä, joka sisäl-
den kehysten valmistelun yhteydessä valtio-
tää myös valtion eläkerahaston. Taloudelli-
varainministeriö kokoaa myös valtiovarain-
sen katsauksenkaan perusteella ei saa koko-
ministeriön antamien laadintamääräysten ja
naiskuvaa valtion rahastotaloudesta.
niiden liitteenä olevan lomakkeen mukai-
Valtiovarainministeriöllä kootusti olevan
sesti talousarvion ulkopuolella olevien val-
tietoaineiston perustalta eduskunnalla on
tion rahastojen ennakoidut rahoituslaskel-
toki mahdollisuus saada selvityksiä myös ra-
mat.164 Näitä tai näistä koottua yhteenvetoa
hastotaloudesta. Läpinäkyvyyden ja avoi-
ei kuitenkaan sisällytetä tai liitetä valtion-
muuden vaatimukset sekä täydellisyysperi-
talouden kehyspäätökseen tai sen liitteisiin
aatteen hengen mukaisen valtiontalouden
eikä se siten sisälly myöskään eduskunnalle
kokonaiskuvan helppo saatavuus eivät kui-
valtiontalouden kehyksistä annettavaan se-
tenkaan toteudu. Oikeudellisesta näkökul-
lontekoon.165
masta olisikin perusteltua arvioida uudel-
Rahastotaloudesta ei laadita erillistä kat-
leen valtiontalouden kehysjärjestelmän suh-
sausta myöskään valtiontalouden kehyspää-
detta talousarvion ulkopuolella olevien val-
töksen yhteydessä valtiovarainministeriön
tion rahastojen kautta hoidettavien valtion
kansantalousosastolla koottavaan ja erilli-
pysyvien tehtävien rahoitukseen. Tätä kysy-
senä julkaisuna julkaistavaan kevään talou-
mystä käsitellään finanssipolitiikan vaikutta-
delliseen katsaukseen, johon vuodesta 2010
vuuden näkökulmasta tarkemmin jäljempä-
lähtien valtiontalouden kehyspäätöksessä
nä tässä kertomuksessa.
on kehyksen taustamateriaalina nimenomai-
Kattavuuden osalta pulmallisia voivat peri-
sesti myös viitattu.166 Taloudellisessa katsa-
aatteessa olla myös erityistehtävää toteutta-
uksessakin keskitytään valtion talousarvio-
vat valtion määräysvallassa olevat yhtiöt. Uu-
talouden eli valtion budjettitalouden tarkas-
sittu osakeyhtiölainsäädäntö sallii varsin laa-
teluun. Taloudellisessa katsauksessa tarkas-
jalti ja väljin menettelytapasäännöksin käyt-
tellaan lisäksi valtiontaloutta ja sen tasapai-
tää osakeyhtiömuotoa myös muuhun toimin-
noa (nettoluotonantoa) kansantalouden ti-
taan kuin liiketoiminnan muodossa tapahtu-
linpidon käsittein, jolloin talousarvion ulko-
vaan voitontavoitteluun. Yhtiöille, joissa on
puolella olevat valtion rahastot sisältyvät val-
vain rajoitettu joukko omistajia ja varsinkin
tion eläkerahastoa lukuun ottamatta tarkas-
yhtiöille, joissa valtio on ainoana osakkeen-
teluun. Tilastokeskus on muuttanut kansan-
omistajana, voidaan yhtiöjärjestyksessä var-
talouden tilinpidon luokitusten soveltamis-
sin vapaasti määritellä voittoa tavoittelemat-
ta Suomessa vuodesta 2010 lukien siten, että
tomia tehtäviä. Nämä voivat olla myös julki-
valtion eläkerahasto luetaan työeläkelaitok-
sia hallintotehtäviä. Tällöin valtionyhtiöt voi-
set -sektoriin eikä osaksi kansantalouden ti-
vat merkitä poikkeusta eduskunnan budjet-
linpidon mukaista valtionhallintoa (central
tivallasta ja heikentää valtiontaloudesta saa-
government). Taloudellisen katsauksen tar-
tavaa kuvaa ja valtion toimintojen ohjatta-
164 Ks. Valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, valtiovarainministeriö TM 0802, 2.4.2008.
165 Ks. esim. Valtiovarainministeriö: Valtiontalouden kehykset vuosille 2011–2014, VM/2202/02.02.00.00/2009.
166 Ks. Valtiovarainministeriö: Valtiontalouden kehykset vuosille 2011–2014, VM/2202/02.02.00.00/2009 ja Valtiovarainministeriö:
Taloudellinen katsaus, kevät 2010, Valtiovarainministeriön julkaisuja 17a/2010.
84
vuutta kokonaisuutena. Yhtiömuotoinen toi-
ja siksi verotukien sisällyttäminen on hallin-
minta saattaa muodostua myös keinoksi kier-
nollisesti hankalaa. Eduskunnan tarkastusva-
tää valtiontalouden kehyksen asettamia me-
liokunta on korostanut tarvetta kehittää mene-
norajoitteita. Kysymys onkin osittain nous-
telmiä, joiden avulla verotuet tulevat saman-
sut esille pohdittaessa esimerkiksi liiken-
laisen arvioinnin kohteeksi kuin suorat tuet. 168
neväyliin tehtävien investointien rahoitus-
Eduskunnan kannanottoa perustelee se, että
tarvetta. Valtiontalouden kehysten asetta-
verotuet voidaan usein nähdä vaihtoehtoi-
ma niukkuus investoinneille on osin vilkas-
sina keinoina suorille tuille tai tulonsiirroil-
tuttanut keskustelua erilaisista uusista rahoi-
le.169 Eduskunnan kannanotto onkin johta-
tusmalleista. Silloin menot ovat myös kehyk-
nut uuden verotukia koskevan perusselvi-
sen asettamien rajoitteiden ulkopuolella. Jul-
tyksen laatimiseen ja verotukia koskevien
kisten hallinto- ja palvelutehtävien järjestä-
tietojen esittämiseen valtion talousarvioesi-
minen yhtiömuodossa merkitsee poikkeus-
tyksessä kunkin asianomaisen verotulomo-
ta eduskunnan budjettivallasta ja sen vuok-
mentin perusteluissa.170 Täydellisyysperiaat-
si järjestelyihin tulee olla toiminnasta ja sen
teen ja kattavuuden hengessä olisi periaat-
tuloksellisuudesta lähtevät perustelut. Arvi-
teessa perusteltua, että tarkoitukseltaan val-
oitaessa valtiontalouden kehysmenettelyä
tion menoja vastaavia tulonmenetyksiä tar-
ja yleensä finanssipolitiikan sääntöjä oikeu-
kasteltaisiin valtiontalouden kehysten yhtey-
dellisesta näkökulmasta onkin kiinnitettävä
dessä. Verotukien arviointiin ja esittämiseen
huomiota siihen, etteivät finanssipolitiikan
liittyvät tekniset vaikeudet on luonnollises-
hallintavälineet luo perusteettomia kannus-
ti otettava huomioon ja voidaan myös ottaa
timia siirtää toimintaa yhtiömuotoon tai muu-
huomioon. Eduskunnan finanssivallan kan-
ten valtion talousarviotalouden ulkopuolelle.
nalta tärkeää olisi kuitenkin, että valtionta-
Valtiontalouden kehysten kattavuuden
louden kehysmenettelyn yhteydessä arvioi-
kannalta haasteeksi ovat muodostuneet ve-
taisiin julkisen talouden tilaa kokonaisuute-
rotuet eli veromenot.167 Kehysmenettely on
na ja esitettäisiin kokonaisuuden arvioinnin
haluttu pitää hallinnollisesti mahdollisim-
kannalta oikeat ja riittävät tiedot.
man yksinkertaisena, mistä johtuen verotu-
Kehyspäätöstä on aiheellista arvioida sekä
kia ei ole otettu kehysjärjestelmässä tapah-
ennakko- että jälkivalvonnan näkökulmas-
tuvan tarkastelun piiriin. Valtiovarainminis-
ta. Ennakkovalvontaa silmällä pitäen on tär-
teriön valtiontalouden kehysjärjestelmää ar-
keää, että kehyspäätöksestä ilmenee, minkä-
vioineen ja kehittäneen asiantuntijatyöryh-
laisen tietoperustan ja lähtöoletusten varaan
män muistiossa todetaan, että verotukien yk-
kehyspäätös rakentuu. Jälkivalvonnan kan-
sittäisen arvon esittäminen voi olla vaikeaa
nalta kehyspäätöksissä on arvioitava, miten
167 Ks. laajemmin veromenoista esimerkiksi OECD: Tax Expenditures in OECD Countries, 2010, Paris. Ks. myös Valtiontalouden
tarkastusviraston tarkastuskertomus 141/2007, Verotuet – tilivelvollisuuden toteutuminen. Helsinki 2007.
168 TrVL 2/2009 vp – VNS 3/2009 vp sekä TrVM 5/2010 vp – K 11/2010 vp, K 13/2010 vp.
169 Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt huomiota yllä mainittuun seikkaan esimerkiksi kertomuksessa K13/2010 vp.,
Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle valtion varainhoitovuoden 2009 tilinpäätöksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta.
170 Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT: Verotuet Suomessa 2009, valmisteluraportit 5, lokakuu 2010. Valtion talousarvioesityksen perusteluihin on valtion vuoden 2011 talousarvioesityksestä lähtien lisätty verotukien tarkastelua ja kunkin asianomaisen verotulomomentin perusteluissa tarkastellaan momentille liittyviä verotukia. Eduskunnan tarkastusvaliokunta on arvioinut lausunnossaan
vuoden 2011 talousarvioesityksestä tämän olevan parannus aikaisempaan verotukien käsittelyyn. Tarkastusvaliokunta painottaa valtiontalouden kokonaisuuden tarkastelua erityisesti tilanteessa, jossa julkisessa taloudessa on vakava kestävyysvaje. Tällöin on tärkeää
tarkastella valtion velkakehitystä ja velanottoa sekä verotukien määrää ja niiden vaikutuksia verotukien kertymään, ks. eduskunnan
tarkastusvaliokunnan lausunto TrVL 6/2010 vp.
85
hyvin aikaisemmin tehdyt menoarviot ovat
että budjettiperiaatteista nimenomaan täy-
osuneet kohdalleen ja kuinka hyvin meno-
dellisyys- ja luotettavuusperiaatteet on edel-
kehys on pidätellyt menojen kasvua. Luotet-
lä esitetyssä muodossa otettava huomioon
tavuusperiaatteen hengen mukaista on joka
valtiontalouden kehyksiä laadittaessa. Tämä
tapauksessa tehdä jälkikäteen selkoa siitä,
luo samalla keinon muodostaa kehysmenet-
mikäli aikaisemman kehyspäätöksen meno-
telystä ja talousarvion laadinnasta eheä ja
arviot ovat osoittautuneet olennaisesti toteu-
johdonmukainen kokonaisuus. Budjettiperi-
tumista poikkeaviksi. Tähän liittyy elimelli-
aatteet on säädetty eduskunnan budjettival-
sesti sen selvittäminen, mistä syistä poikke-
lan suojaksi171, joten täydellisyys- ja luotetta-
amat ovat johtuneet.
vuusperiaatteen huomioon ottaminen on tä-
Kokonaisuutena arvioiden on todettavissa,
täkin taustaa vasten perusteltua.
171 Yllä mainittua seikkaa on korostanut esimerkiksi Tuori: Budjetti, laki ja suunnitelma, Valtiovarainministeriön järjestelyosasto,
1985, Valtion painatuskeskus. Helsinki, s. 23.
86
4.5 Finanssipolitiikan sääntöihin liittyviä
EU-oikeudellisia näkökohtia
Finanssipolitiikan sääntöjä ja hallintaväli-
telytapanormit ennakollisessa valvonnassa.
neitä koskeva oikeudellinen keskustelu ja
Oikeudellisesti velvoittavia ovat myös komis-
arviointi ovat perinteisesti tapahtuneet kan-
siolle raportointia ja tilastojen laadintaa kos-
sallisen valtiosäännön lähtökohdista. Oikeu-
kevat unionin oikeuden säännökset. Unionin
den eurooppalaistuminen vaikuttaa kuiten-
oikeuden voidaan katsoa rajoittavan kansal-
kin siihen, että finanssipolitiikan sisältöön,
lista finanssivaltaa siinä mielessä, että vaka-
menettelyihin ja yleensäkin kansalliseen
us- ja kasvusopimuksen oikeudellisesti vel-
budjettioikeuteen kohdistuu lisääntyvässä
voittavista rajoista poikkeavien kansallisten
määrin EU-oikeuden ja laajemman euroop-
finanssipoliittisten päätösten voidaan katsoa
paoikeuden vaikutuksia.
Finanssipolitiikan menettelyiden ja hal-
rikkovan unionin jäsenyysvelvoitteita.172
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen
lintavälineiden avoimuuden ja läpinäkyvyy-
4 artikla sisältää unionin ja sitä ennen yhtei-
den sekä objektiivisuuden sisältöä oikeuspe-
sön oikeuteen pidempään sisältyneen ylei-
riaatteina määrittävät osaltaan kansainväli-
sen unionilojaliteettivelvoitteen. Jäsenvalti-
set oikeuslähteet, esimerkiksi Euroopan neu-
oiden on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpitei-
voston hyvän hallinnon suositukset ja unio-
siin unionin perustana olevista sopimuksis-
nin perusoikeusperuskirjaan ja unionin oi-
ta tai unionin toimielinten säädöksistä johtu-
keuteen muuten sisältyvät hyvän hallinnon
vien velvoitteiden täyttämiseksi. Jäsenvalti-
periaatteet. Käsitys avoimesta, tehokkaasta
oiden on myös pidättäydyttävä toimista, jot-
ja objektiivisesta hyvästä hallinnosta ja hy-
ka saattaisivat vaarantaa unionin tavoittei-
västä hallintotavasta saa näin vähitellen yhä
den saavuttamisen Euroopan unionin toimin-
enemmän vaikutteita yhteisestä eurooppa-
nasta tehdyn sopimuksen 126 artikla asettaa
laisesta oikeusperinteestä. Tällainen periaat-
perustamissopimuksen tasoiset oikeudelliset
teiden sisältöä muokkaava vaikutus voi olla
perusteet talous- ja rahaliitossa sovellettavil-
pitkällä aikavälillä hyvinkin merkittävää.
le julkista velkaa ja alijäämiä koskeville kri-
Euroopan unionin oikeudella on suoraa
teereille. Euroopan unionin toiminnasta teh-
vaikutusta jäsenvaltioiden finanssipolitiikan
dyn sopimuksen liitteenä 12 on pöytäkirja lii-
sisältöön. Euroopan unionin talous- ja raha-
allisten alijäämien menettelystä. Pöytäkirjan
liitossa ja sen keskeisessä osassa, vakaus- ja
3 artikla asettaa jäsenvaltioille nimenomai-
kasvusopimuksessa on myös oikeudellisesti
sen velvollisuuden varmistaa, että jäsenvalti-
velvoittavia säännöksiä, oikeusnormeja. Täl-
on kansalliset budjettimenettelyt mahdollis-
laisia ovat velvoite välttää liiallisia alijäämiä,
tavat Euroopan unionin toiminnasta tehdys-
vakausohjelman laadintaan ja liiallisten ali-
tä sopimuksesta ja sen pöytäkirjasta johtuvi-
jäämien menettelyyn sovellettavat menette-
en jäsenvaltion velvoitteiden toteuttamisen.
lytapasäännökset sekä velvoittavat menet-
Unionilojaliteettiin ja Euroopan unionin toi-
172 Euroopan unionin talous- ja rahaliiton ja erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksen vaikutuksia eduskunnan ja kuntien kansalliseen
finanssivaltaan arvioidaan Jani Wackerin Tampereen yliopistossa vuonna 2009 hyväksytyssä julkisoikeudellisessa väitöskirjatutkimuksessa, ks. Wacker: Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan : tutkimus unionin vakaussääntelyn oikeudellisesta merkityksestä. Tampere University Press 2009.
87
minnasta tehdyn sopimuksen ja sen liitepöy-
muusta kansallisesta oikeudesta finanssipoli-
täkirjan määräyksiin sisältyy velvoite ryhtyä
tiikan sääntöjen ja kehikoiden käytölle joh-
kansallisella tasolla kaikkiin sellaisiin toi-
tuvia rajoitteita. Suomen osalta tämä tarkoit-
miin, joilla muun muassa vakaus- ja kasvuso-
taa käytännössä sitä, että unionin oikeuden
pimuksen oikeudellisesti velvoittavat rajat ja
vaatimukset oikeuttavat tarvittaessa säätä-
menettelyt voidaan saavuttaa. Lisäksi Euroo-
mään ehtoja ja rajoituksia muun muassa pe-
pan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen
rustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen it-
121 artiklan mukainen talouspolitiikan koor-
sehallinnon ja siihen kuuluvan talousautono-
dinaatio niin ikään asettaa unionilojaliteet-
mian käytölle.
tiin perustuvia velvoitteita. Yleisen kansain-
Finanssikriisin ja taantuman sekä erityises-
välisen oikeuden sopimuslojaliteettivelvoit-
ti euroaluetta mutta samalla koko Euroopan
teiden perusteella on unionilojaliteetin mu-
unionia vaivaavan julkisen talouden velka-
kaisena toimintana pidettävä myös sellais-
kriisin yhteydessä Euroopan komissio on teh-
ten kansallisten menettelyiden käyttöönot-
nyt myös säädösehdotuksia talous- ja raha-
toa, jotka edistävät kansainvälisen velvoit-
liiton ennaltaehkäisevien ja korjaavien osien
teen ja sen mukaan sovittujen tavoitteiden
tehostamiseksi. Komission ehdotukset sisäl-
saavuttamista.
tävät nykyisten talous- ja rahaliittoa koskevi-
Euroopan komission suorittamassa unio-
en unionin asetusten uudistusehdotusten ja
nin jäsenvaltioiden talouspolitiikan valvon-
makrotaloudellisten epätasapainojen ennal-
nassa on havaittu, että hyvin muotoiltujen
taehkäisyä ja korjaamista koskevan uuden
finanssipolitiikan sääntöjen käyttö edistää
asetuksen lisäksi myös ehdotuksen neuvos-
vakaus- ja kasvusopimuksen toteuttamista.
ton direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen ta-
Näillä perusteilla voidaan unionin oikeudesta jo nykyiselläänkin johtaa heikko velvoi-
louden kehyksiä koskevista vaatimuksista.173
Direktiivi vahvistaisi osaltaan avoimuuden ja
te järjestää sellaiset kansallisen finanssipoli-
objektiivisuuden, vaatimuksia kansantalou-
tiikan menettelyt, joilla unionin sopimusten
den tilinpidossa ja laajemmin kansallisen fi-
ja unionin oikeuden velvoitteet ja tavoitteet
nanssipolitiikan perustana olevien ennustei-
voidaan saavuttaa. Nämä näkökohdat osal-
den ja oletusten laatimisessa ja esittämises-
taan puoltavat valtiontalouden kehysmenet-
sä. Direktiiviehdotus lähtee sääntöperustei-
telyn kaltaisten menettelyiden käyttöä. Uni-
sen finanssipolitiikan soveltamisen hyödyl-
onin oikeuden näkökulmasta myös menette-
lisyydestä ja edellyttäisi jäsenvaltioilta mo-
lyiden on oltava riittävän kattavia eli käytän-
nivuotisia ja numeerisia koko julkisen talou-
nössä ulotuttava myös koko julkiseen talou-
den kattavia sääntöjä eli julkisen talouden
teen. Unionin oikeuden vaatimukset ja uni-
kehyksiä sekä niiden noudattamisen avointa
onin oikeuden etusija kansalliseen oikeu-
ja objektiivista seurantaa ja arviointia. Direk-
teen, mukaan lukien kansallinen valtiosään-
tiiviehdotuksen säännökset ovat varsin yksi-
tö, on myös otettava huomioon tulkittaessa
tyiskohtaisia ja pitkälle meneviä. Direktiivi-
mahdollisesti kansallisesta valtiosäännöstä ja
esityksen 2 artiklassa julkisen talouden ke-
lopullinen. Ehdotuksen sisällöstä ja asiayhteydestä sekä Suomen kannasta siihen ks. valtioneuvoston kirjelmä komission lainsäädäntöehdotuksista Euroopan unionin ja euroalueen talouspolitiikan koordinaation tehostamiseksi U 34/2010 vp. ja asiaan läheisesti liittyvä
valtioneuvoston selvitys Suomen kannoista van Rompuyn työryhmän työhön ja komission tiedonantoon talouspolitiikan koordinaation
tiivistämisestä E 31/2010 vp. sekä niistä annettu eduskunnan suuren valiokunnan lausunto SuVL 9/2010 vp. Valtioneuvoston selvitys
komission tiedonannosta Eurooppa 2020-strategiasta.
88
hyksellä tarkoitetaan varsinaista finanssipo-
viä uusia velvoitteita, koska jäsenvaltioiden
liittista sääntöä laajemmin erilaisia menette-
velvoite luoda tarvittavat julkisen talouden
lyitä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisö-
kokonaisuutta tarkastelevat mekanismit on
jen finanssipolitiikan perustana. Näiden ke-
jo asetettu unionin toiminnasta tehdyssä so-
hysten yksi osa olisivat numeeriset finanssi-
pimuksessa. Eduskunnan perustuslakivalio-
politiikan säännöt.
kunta on arvioinut komission vakaus- ja kas-
Valtioneuvosto tukee komission säädöseh-
vusopimuksen soveltamisen tehostamiseksi
dotuksia. Komission ehdotus kansallisen ta-
esittämää säädöspakettia ja sen osana myös
son finanssipolitiikan sääntöjä ja julkisen ta-
julkisen talouden kehyksiä koskevaa direk-
louden kehikoita koskevien ratkaisujen ko-
tiiviehdotusta. Perustuslakivaliokunnan arvi-
difioinnista rakentuu näkemyksille parhais-
on mukaan ehdotukset eivät sisällä jäsenval-
ta käytännöistä.174 Yleisten periaatteiden ta-
tioille perussopimuksissa määriteltyihin vel-
solla direktiiviehdotus vastaa esimerkiksi
voitteisiin nähden merkittäviä uusia menet-
kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ko-
telyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joi-
koamia hyviä käytäntöjä ja käytännesääntö-
ta ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voi-
jä sekä myös Suomessa sovellettavia hyvän
maansaattamisen yhteydessä. Kokonaisuute-
budjetoinnin ja hyvän hallinnon periaatteita.
na uusilla säännöksillä saattaa niiden sovel-
Valtioneuvoston arvion mukaan direktiivin
tamisesta riippuen olla merkittäviä tosiasial-
toteuttamiseen ei liity ainakaan ylitsepääse-
lisia vaikutuksia eduskunnan finanssivallan
mättömiä vaikeuksia. Käytännössä direktii-
kannalta.175
viehdotus ei tuo periaatteellisesti merkittä-
174 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission vakaus- ja kasvusopimusta koskevasta säädösehdotuspaketista U 34/2010 vp.
175 PeVL 49/2010 vp.
89
5 Kehysprosessi
Valtiontalouden kehysmenettely katsotaan
Valtiontalouden ja toiminnan suunnittelua
hyvin onnistuneeksi valtiontalouden suun-
ja seurantaa leimaa kokonaisuudessaan ai-
nittelun välineeksi sekä valtiovarainminis-
kataulupaine, jota kuvattiin myös ’’ikuisen
teriön että sektoriministeriöiden virkamies-
suunnittelun oravanpyöräksi”. Kokonais-
ten keskuudessa. Kehysmenettely on pa-
näkemyksen muodostaminen valtiontalou-
rantanut määrärahojen käytön suunnittelua,
den ja kunkin hallinnonalan tilasta ja tule-
poistanut valtion talousarviokäsittelyyn liit-
vaisuuden tarpeista sekä hallitusohjelman
tyviä paineita sekä luonut tehokkaan yhteis-
ja kehysten välisestä suhteesta vaikeutuu,
työn ilmapiirin. Kehysmenettely vakauttaa
kun ministeriöiden valmisteluresurssit, eri-
valtion menojen tason. Suomalaisessa moni-
tyisesti talousyksiköiden resurssit, on kiinni-
puoluehallitusjärjestelmässä kehysmenette-
tetty toistuvien suunnitteluasiakirjojen laati-
ly luo hallitusohjelman tukena vahvan poh-
miseen. Merkittävien uudelleenkohdennus-
jan hallituksen toiminnalle. Poliittisten toi-
ten valmistelu ja aidompi strateginen suun-
mijoiden ja virkamiesten sitoutuminen ke-
nittelu vaatisivat enemmän aikaa ja mahdol-
hysmenettelyyn on hyvin vahvaa.
lisuuksia keskittyä olennaiseen.
Tarkastuksen perusteella valtiontalouden
Hallitusohjelman yhteys kehysten valmis-
kehysten hallinnollinen valmistelu on kehys-
teluun on vaikeasti todennettavissa. Kehys-
prosessiin osallistuvien tahojen mukaan hy-
valmistelu kytkeytyy finanssipoliittisena val-
vää. Prosessin avoimuutta ja ohjeistusta oli-
mistelumenettelynä sellaisenaan suoraan
si osin edelleen tarpeen kehittää. Prosessin
hallitusohjelmaan ja hallitusohjelman muita
suurin ongelma on aikataulujen kireys. Ke-
toimenpiteitä toteutetaan hallitusohjelman
hysprosessin virkamiesvalmistelun prosessit
mukaan valtiontalouden kehysten puitteis-
ja roolit ovat toimivat. Sektoriministeriöiden
sa. Yhteys on epäselvempi ja heikompi po-
virkamiesvalmistelijoilla on osin toiveita ja
litiikkakokonaisuuksien ja hallinnonalojen
odotuksia vaalikauden 2007–2010 käytäntö-
kehysvalmistelun ja hallitusohjelman välillä.
jä sisällöllisemmästä valmistelun ohjeistami-
Käytännössä kehysvalmistelussa hallitseva
sesta valtioneuvoston tasolla siten, että val-
talousarvion momenttikohtainen valmistelu
misteluohjeissa suunnattaisiin myös politii-
ja tarkastelu irrottavat talous- ja politiikka-
kan tavoitteita ja sisällöllisiä painotuksia vir-
suunnittelun toisistaan. Politiikan sisältölin-
kamiesvalmistelua varten.
jauksia ja resurssien kohdentamista olisi tar-
Tarkastuksen perusteella sektoriministe-
peen lähentää toisiinsa.
riöiden kehysehdotukset ja niiden valmis-
Poikkihallinnollisia kokonaisuuksia olisi
teluaineisto on laadultaan epätasaista. Laa-
perusteltua tarkastella kehysvalmistelun jo-
tua voitaisiin parantaa nykyistä järjestelmäl-
kaisen prosessivaiheen aikana lähtien kun-
lisemmällä yhteisellä palautemenettelyllä.
90
kin hallinnonalan ministeriön kehysvalmis-
öt saattavat jättää esittämättä uudelleenkoh-
telusta. Näin strategisia politiikkasisältöjä
dennuksia pelätessään, että esitetty yhden
koskevat kysymykset ja resurssien tarkaste-
momentin säästö tulee hyväksytyksi mutta
lu saataisiin lähentymään toisiaan.
lisäys toisella momentilla ei tule.
Sektoriministeriöissä koettiin osin epävar-
Yleiset periaatteet, joilla valtiovarainminis-
muutta ja osin epäselvyyttä hallinnonalojen
teriö tekee ministeriöiden esityksistä poikke-
yhdenvertaisesta kohtelusta ja johdonmu-
avia esityksiä ja hyväksyy tai hylkää minis-
kaisuudesta silloin, kun valtiovarainministe-
teriöiden uudelleenkohdennusehdotuksia,
riön valmistelussa käsitellään kehysten sisäi-
tulisi esittää vielä selkeämmin ja avoimem-
siä uudelleenkohdennuksia ja tehdään sek-
min. Valtiontalouden tarkastusviraston tar-
toriministeriön ehdotuksiin leikkauksia. Epä-
kastuksessa saaman käsityksen mukaan eri
varmuus voi johtaa siihen, etteivät ministeri-
hallinnonalojen yhdenvertaisessa kohtelus-
öt välttämättä tee kaikkia hyvän valmistelun
sa ei kuitenkaan ilmennyt merkittäviä puut-
kannalta tarpeellisia ehdotuksia. Ministeri-
teita tai ongelmia.
91
5.2 Kehysten hallinnollisen valmistelun käytännön
toimijat ja ohjaus
5.2.1 Prosessinomistaja ja toimijat
tion taloushallintoa sekä vastaa valtion kirjanpidon ja laskentatoimen yleisistä perus-
Valtiontalouden kehysten valmistelu ja val-
teista. Valtiovarainministeriön tulotyöryh-
misteluprosessin ohjaus kuuluu valtion ta-
mä tuottaa kehysprosessiin ennusteet vero-
lousarviosta annetun asetuksen ja valtiova-
tuloista.
rainministeriöstä annetun valtioneuvoston
Virkamiesvalmistelun osalta kehysproses-
asetuksen perusteella valtiovarainministe-
sin roolit ja vastuut on koettu hyvin toimi-
riölle. Valtiovarainministeriössä kehyspro-
viksi. Valtiovarainministeriön budjettiosas-
sessista vastaa valtiovarainministerin ohja-
to toimii kehysmenettelyn prosessin haltija-
uksessa budjettiosasto, mutta muut valtio-
na ja tarkastuksen mukaan sektoriministeri-
varainministeriön osastot osallistuvat ke-
öt luottavat budjettiosaston valmisteluhenki-
hysvalmisteluun. Verrattuna useisiin muihin
löstön osaamiseen.
valtioneuvoston horisontaalisiin prosessei-
Sektoriministeriöt valmistelevat oman hal-
hin, esimerkiksi hallituksen esityksen val-
linnonalansa kehysehdotuksen valtiovarain-
misteluun tai hallituksen horisontaalisista
ministeriöltä saadun ohjeen ja valtioneu-
strategioista päättämiseen, on valtiontalou-
voston edellisen kehysehdotuksen pohjalta
den kehysten valmistelun prosessin vaiheet
käyttäen apuna hallinnonalan virastojen ta-
ja vastuut hyvin selkeästi määritelty.
lous- ja toimintasuunnitelmia. Hallinnonalan
kansantalous-
valmistelun tuloksena saadaan hallinnonalan
osasto tuottaa finanssipolitiikan valmistelu-
kehysehdotus ja mahdollisesti erikseen bud-
prosessiin kokonaistaloudelliset ennusteet
jettitalouden ulkopuolisten rahastojen enna-
ja kestävyyslaskelmat. Kansantalousosasto
koivat rahoituslaskelmat.
Valtiovarainministeriön
seuraa, analysoi ja ennustaa talouden kehitystä ja julkaisee säännöllisesti kehitystä kuvaavia katsauksia. Kansantalousosaston tehtäviin kuuluvat talouspoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi ja kansantalouden
5.2.2 Valtiontalouden kehysten ja
valtion talousarvioesityksen
valmisteluaikataulu
näkökulman esiintuominen päätöksentekoa
varten. Ennusteiden laadinnan keskeisenä
Heti kautensa alussa hallitus on päättänyt
tehtävänä on tuottaa aineistoa talouspolitii-
hallitusohjelmaan perustuvat vaalikauden
kan valmistelua, erityisesti vuotuisen talous-
kehykset ja niiden konkretisoinnin sisältä-
arvion ja keskipitkän ajan kehysbudjetin laa-
vät valtiontalouden kehykset tai valtiontalo-
timista varten.
uden tarkistetut kehykset. Uuden hallituk-
Valtiovarainministeriön budjettiosasto on
sen ensimmäinen kehyspäätös toukokuus-
vastuussa kehysten kokoamisesta. Edelli-
sa on vaalikausilla 2003–2006 ja 2007–2010
sen vuoden kehyspäätös on uuden kehyseh-
pohjautunut edellisen vaalikauden hallituk-
dotuksen pohjana. Budjettiosasto huolehtii
sen edellisessä maaliskuussa tekemään ke-
myös valtiontalouden hoidosta ja ohjaa val-
hyspäätökseen, johon on sitten tehty halli-
92
tusohjelmasta johtuneet muutokset. Vaali-
niin sanotut tekniset kehykset, joista ilmenee
kauden kehykset kattavat koko nelivuotisen
jo tehdyistä päätöksistä juontuvat menot, ja
hallituskauden ja ne asettavat vaalikaudel-
joihin sitoutuminen on uuden hallituksen
le menokaton, joka koskee pääosaa valtion
päätöksen varassa. Esimerkiksi vuona 2007
budjettitalouden menoista. Kokonaismeno-
eduskuntavaalit pidettiin vasta kehyspäätök-
katto jaetaan edelleen hallinnonalakohtai-
sen jälkeen, joten hallitus antoi ensin oman
siin kehyksiin.
menosääntönsä ja sen jälkeen tarkisti vuo-
Vuosittain joka kevät tehdään maaliskuus-
sien 2008–2011 kehyksiä toukokuussa. Van-
sa valtiontalouden kehyspäätös (taulukko 1),
han hallituksen viimeinen kehyspäätös ei
jolloin seuraavan budjettivuoden kehykseen
kuitenkaan välttämättä ole pelkkä peruslas-
tehdään tekninen hinta- ja kustannustasokor-
kelma, vaan mukana voi olla myös harkin-
jaus (koska vaalikauden kehykset annetaan
nanvaraista osuutta, josta kerrotaan kehys-
ensimmäisen vuoden hintatasossa) sekä tar-
päätöksen tekstiosassa. 178
vittaessa rakenteellisia muutoksia eli talous-
Näin syntynyt valtiontalouden kehyspää-
arvion rakenteen muutosten mukaisia siirto-
tös muodostaa ylärajan pääosalle valtion ta-
ja hallinnonalojen ja momenttien välillä. 176
lousarvion määrärahoista. Kun kehyspäätös
Valtiontalouden kehysten laatiminen al-
on maaliskuussa tehty, voi valtion talousar-
kaa jo edeltävän vuoden lopulla sektorimi-
vioesityksen laadinta annettujen kehysten
nisteriöissä, jotka tekevät valtiovarainminis-
puitteissa alkaa. Käytännössä kuitenkin val-
teriölle hallinnonalansa kehysehdotuksen.
tiovarainministeriössä ja ministeriöissä työs-
Tammi–helmikuussa valtiovarainministeriö
tetään talousarvioehdotuksia jo tammikuus-
käsittelee ehdotukset, minkä jälkeen valtio-
ta alkaen samanaikaisesti kuin kehyspäätös-
varainministeriö ja sektoriministeriöt käyvät
tä valmistellaan.
kahdenvälisiä neuvotteluita auki olevista asi-
Valtiovarainministeriö ohjeistaa talousar-
oista. Neuvottelujen jälkeen valtiovarainmi-
vion laadinnassa ministeriöitä, jotka puoles-
nisteriö kokoaa kehysehdotuksen ja maalis-
taan antavat ohjeita alaisilleen virastoille ja
kuussa hallitus kokoontuu kehysneuvottelui-
laitoksille. Toukokuussa ministeriöt toimitta-
hin eli kehysriiheen, jossa kokonaiskehys ja
vat valtiovarainministeriöön hallinnonalansa
hallinnonalojen kehykset sisällöllisesti sovi-
talousarvioehdotuksen, jota valtiovarainmi-
taan. Tuloksena on lopullinen kehyspäätös,
nisteriö käsittelee kevään ja kesän aikana.
jonka valtioneuvosto istunnossaan muodolli-
Heinä – elokuun vaihteessa valtiovarainmi-
sesti päättää, ja joka koostuu neljästä tulevan
nisteri tekee ministeriöiden budjettiehdotus-
vuoden määrärahakehyksestä eli yksittäisen
ten perusteella ehdotuksensa valtion talous-
budjettivuoden (kehyksen piiriin kuuluvien)
arvioesitykseksi ja toimittaa ministeriökoh-
määrärahojen ylärajasta.
taiset ehdotukset asianomaisille ministeriöil-
177
Joka vuosi tehdään kehyspäätös neljäk-
le. Tämän jälkeen valtiovarainministeri käy
si vuodeksi eli lisätään yksi uusi vuosi. Näin
jokaisen sektoriministeriön kanssa neuvotte-
ollen uuden hallituksen aloittaessa kauten-
lukierroksen, jossa osapuolet pyrkivät sopi-
sa kehykset ovat jo olemassa koko tuleval-
maan määrärahojen mitoituksesta.
le hallituskaudelle. Kyseessä ovat kuitenkin
Elokuussa hallitus kokoontuu paripäiväi-
176 Valtiovarainministeriön sisäiset prosessikortit, 4.3.2008. Valmisteluaikataulu on kuvattu esim. Valtioneuvoston verkkosivuilla
http://www.valtioneuvosto.fi/toiminta/talousarvio/fi.jsp;http://www.vm.fi/vm/fi/09_valtiontalous/01_talousarvio/index.jsp.
177 Valtiovarainministeriö: Budjettisanasto, Valtiovarainministeriön tutkimukset ja selvitykset 7/2001.
178 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2010.
93
seen budjettiriiheen keskustelemaan valtio-
säkuun loppuun mennessä. Tilinpäätösker-
varainministeriön ehdotuksesta talousarvio-
tomusprosessia on kuitenkin aikaistettu ja se
esitykseksi ja päättämään sen lopullisesta si-
on annettu vuodesta 2008 lähtien jo touko-
sällöstä. Hallituksen viimeistelemä talousar-
kuun puolivälissä. Koska eduskunta on kiin-
vioehdotus esitellään valtioneuvoston yleis-
nittänyt huomiota siihen, että tilinpäätöstie-
istunnolle ja tasavallan presidentille. Valtio-
tojen käsittely keväällä mahdollistaisi nii-
varainministeriö tekee yleensä marraskuussa
den hyödyntämisen budjettivalmistelussa,
täydentävän talousarvioesityksen eduskun-
on valtiovarainministeriö tiedustellut valtio-
nalle, jossa hallitus täydentää ja tarkentaa
konttorilta mahdollisuutta saada alustavia ti-
muun muassa tarkentuneiden talousennus-
linpäätöstietoja vielä edellisvuosiakin aikai-
teiden ja tuloarvioita ja lakisääteisten meno-
semmin. 180
jen kehitystä koskevien ennusteiden pohjalta talousarvioesitystään. Täydentävässä talousarvioesityksessä voidaan esittää myös
5.2.3 Kehysvalmisteluprosessin vaiheet
harkinnanvaraisia eli tarkentuneisiin politiikkalinjauksiin perustuvia muutoksia. Täy-
Kehysvalmisteluprosessin kuvaus perus-
dentävä esitys voidaan tehdä aina siihen asti
tuu suurelta osin valtiovarainministeriön si-
kunnes valtiovarainvaliokunta on antanut
säiseen kehysmenettelyn prosessikuvauk-
mietintönsä. Eduskunta käsittelee esityksen
seen ja ministeriöille annettuihin ohjeisiin
syysistuntokaudella ja hyväksyy sen yleensä
kuten pyyntökirjeisiin. Kuvauksen todenta-
joulukuun puolessa välissä täysistunnossaan.
mista täydentävät valtiovarainministeriössä
Vuoden aikana eduskunnalle voidaan tarvit-
kehysmenettelyyn osallistuvien virkamies-
taessa antaa lisätalousarvioesityksiä, jotka
ten, valtiovarainministeriössä hallinnonalas-
noudattavat edellä kuvattua prosessia, joka
ta vastaavan virkamiehen eli sektorihenki-
tosin etenee nopeammassa aikataulussa.
löiden sekä sektoriministeriöiden taloushal-
Valtion tilinpäätöskertomuksen laatimi-
linnon johdon haastattelut.
nen alkaa marraskuussa, kun valtiovarainministeriön valtiovarain controller -toiminto
valmistelee tilinpäätöskertomuksen laadintaohjeen ministeriöille. Joulu- ja huhtikuun
välillä valtiovarainministeriö, sektoriminis-
Valtiovarainministeriön pyyntökirje
ministeriöille
teriöt ja valtiokonttori valmistelevat osaltaan
Kehysprosessi alkaa lokakuussa, kun val-
tilinpäätöstä ja tilinpäätöskertomusta, jon-
tiovarainministeriö laatii kehysehdotuksen
ka valtiovarain controller -toiminto kokoaa
pyyntökirjeen, jossa se ohjeistaa ministeri-
ja valmistelee huhtikuun loppuun mennes-
öitä kehysehdotuksen sisällöstä, rakenteesta
sä. Tilinpäätös siis valmistuu tilinpäätösvuot-
ja aikataulusta. Prosessin ensimmäiseen vai-
ta seuraavan vuoden huhtikuussa.179
Lain mukaan hallituksen tulee antaa jo-
heeseen kuuluu myös kehysten valmistelus-
kaiselta varainhoitovuodelta tilinpäätösker-
telmän asianmukainen pohjustaminen val-
tomus eduskunnalle seuraavan vuoden ke-
tiovarainministeriössä.
179 Valtiovarainministeriön sisäiset prosessikortit.
180 Valtiovarainministeriön virkamiesmuistio, 2.7.2010.
94
sa käytettävän Kehys- ja budjettitietojärjes-
Taulukko 1: Tavoiteaikataulu vaalikaudella 2007–2010
Kehysprosessi
lokakuu
TAE-prosessi
Tilinpäätösprosessi
VM:n pyyntökirje ministeriöille
lokakuu
Valtion tilinpäätöskertomuksen
laadintaohjeen valmistelu
marraskuu
marraskuu
Hallinnonalan valmistelu
sektoriministeriöissä sekä niiden
alaisissa virastoissa ja
laitoksissa
joulukuu
tammikuu
helmikuu
maaliskuu
huhtikuu
VM:n sisäinen käsittely
hallinnonalojen kehyksistä
VM:n ja ministeriöiden
kahdenväliset neuvottelut
Hallituksen kehysneuvottelu
Vuoden t+1 kehys
valmis
Tilimuistutuskertomuksen ja
talousarviolausumavastausten
valmistelu;
hallinnonalan valmistelu;
valtiokonttorin
tilinpäätösprosessi
VM:n pyyntökirjeen laadinta
sektoriministeriöissä sekä
niiden alaisissa virastoissa ja
laitoksissa.
elokuu
syyskuu
lokakuu
VM:n pyyntökirje ministeriöille
marraskuu
joulukuu
maaliskuu
Vuoden t
tilinpäätös valmis
toukokuu
kesäkuu
heinäkuu
VM:n ja ministeriöiden
kahdenkeskiset neuvottelut
2. LTAE ja sen
täydennys
Hallituksen paripäiväinen
budjettiriihi;
eduskuntakäsittely
Eduskunta hyväksyy
talousarvion täysistunnossa
elokuu
syyskuu
lokakuu
marraskuu
TAE täydennys
sektoriministeriöissä sekä niiden
alaisissa virastoissa ja
laitoksissa
helmikuu
Tilinpäätöskertomuksen
kokoaminen ja arviointi
VM:n sisäinen käsittely
Kehysprosessi
vuodelle t+2 alkaa
tammikuu
huhtikuu
1. LTAE ja sen
täydennys
toukokuu
kesäkuu
heinäkuu
joulukuu
Vuoden t+1
talousarvio valmis
joulukuu
95
Kehysten valmistelussa käytettävä Ke-
tetään edellistä kehyspäätöstä sekä valtio-
hys- ja budjettitietojärjestelmä tullaan kor-
varainministeriön kansantalousosaston ko-
vaamaan uudella Buketti-järjestelmällä. Bu-
konaistaloudellisia ennusteita ja oletuk-
ketissa kehykset, budjetit, tilinpäätökset ja
sia. Pohjassa on myös vertailukohteina vii-
EU-talousprosessit kuuluvat samaan tieto-
meisimmän tilinpäätöksen tiedot ja kahden
kantaan, mikä helpottaa historiatietojen ha-
edellisen vuoden talousarviotiedot (ml. lisä-
kua ja hyödyntämistä. Uudessa järjestelmäs-
talousarviot). Kehys- ja budjettitietojärjestel-
sä samaa asiakirjaa voidaan muokata mones-
mässä olevia tietoja päivitetään sitä mukaan,
sa paikassa yhtä aikaa ja järjestelmä hallitsee
kun uutta tietoa tulee: päivitetyt ennusteet,
eri versiot automaattisesti. Tähän asti valtio-
eduskunnan talousarvioesityksen käsittelys-
varainministeriö on käyttänyt sisäisessä val-
tä seuraavat muutokset, lisätalousarviotiedot
mistelussaan niin sanottua TTS-ALP-tieto-
ym. Sektoriministeriöt saavat automaattisen
järjestelmää. Bukettia käytetään budjettien
ilmoituksen, kun järjestelmän käyttö voidaan
ja kehysten laadinnassa kaikissa ministeriöissä, eduskunnassa, tasavallan presidentin
aloittaa sekä aina, kun tietoja on päivitetty.182
Kehysehdotukset laaditaan saman prosessin
kansliassa, oikeuskanslerin virastossa sekä
mukaisesti kuin talousarvioesitys. Kehys laa-
eduskunnan valtiovarainvaliokunnassa.181
ditaan edellisen kehyksen pohjalta, kun taas
Järjestelmän käyttöönotto on siirtynyt vuo-
talousarvioehdotus tehdään edeltävän ta-
delle 2011. Tarkkaa ajankohtaa ei ole vielä
lousarvioehdotuksen perusteella.
määritelty.
Pyyntökirjeen alussa on tiivistelmä halli-
Valtiovarainministeriön budjettiosastolla
tuksen finanssipoliittisesta linjauksesta, joka
pyyntökirjeen laadinnasta vastaa finanssipo-
ohjaa kehysehdotuksen laatimista. Pyyntö-
litiikan valmisteluryhmä, kun taas tekninen
kirje on muutoin sisällöltään varsin tekni-
toteutus kuuluu laskentaryhmälle. Kirjeen
nen. Se ei siis ohjaa politiikkalinjauksia tai
sisältämät ohjeet perustuvat valtiovarain-
tarkemmin finanssipoliittisen linjan toteutta-
ministeriön määräykseen. Kirjeen hyväksyy
mista eri hallinnonalojen politiikkavalmiste-
budjettiosaston johto, ja se lähetetään minis-
lua. Pyyntökirjeessä finanssipoliittisen linja-
teriöille lokakuun puolivälissä. Kehysehdo-
uksen kuvausta seuraavat ohjeet peruslas-
tukset pyydetään toimittamaan joulukuun
kelman ja ministeriöiden kehysehdotuksen
loppuun mennessä.
valmistelulle sekä kansantalousosaston ko-
Valtiovarainministeriön sektoriministeri-
konaistaloudelliset ennusteet ja oletukset,
öille laatima ohjeistus kehysesityksen laati-
joita laskelmissa käytetään. Pyyntökirjeen
miseksi on koettu sektoriministeriöissä tar-
sisältö vaihtelee hallituksen ohjelmien, uu-
koituksenmukaiseksi, vaikkakin siinä ko-
distusten ja toimintatapojen muutosten myö-
rostuvat esitysten toimittamisaikataulut, eikä
tä siltä osin, kun ne vaikuttavat kehysten laa-
niinkään sisällöllinen tai laadullinen ohjeis-
timiseen. Tällaisia ovat olleet esimerkiksi pe-
tus.
ruspalveluohjelma, politiikkaohjelmat, valti-
Ministeriöt laativat kehysehdotuksensa
onosuusjärjestelmän uudistaminen, aluehal-
Kehys- ja budjettitietojärjestelmään, jossa
lintouudistus ja tuottavuusohjelma. Tuotta-
on valmiina sekä luku- että liitetietojen poh-
vuusohjelman ja esimerkiksi valtion toimiti-
jat. Uuden kehysehdotuksen pohjana käy-
lastrategian toteuttamisen osalta pyyntökir-
181 Valtiovarainministeriö: Valtiotason arkkitehtuurit -hanke – Valtioneuvoston kokonaisarkkitehtuuri, 29.6.2010 www.vm.fi.
96
jeessä on toistettu ja täsmennetty hallituksen
tään peruslaskelmaan, saadaan ministeriöi-
toimintapoliittisia linjauksia yleensä valtio-
den kehysehdotukset. Ministeriöiden ehdot-
varainministeriön toimialan asioiden osalta.
taessa määrärahojen lisäyksiä tai uudelleen-
Peruslaskelma on valtiovarainministeri-
kohdennuksia, tulee niiden mainita hallitus-
ön määräyksen mukainen momenttikohtai-
ohjelman kohta, johon muutosehdotus perus-
nen laskelma, jonka ministeriöt laativat hal-
tuu. Lisäksi ehdotetut muutokset tulee eri-
linnonalan kehysehdotuksen pohjaksi. Pe-
tellä ja perustella liitemuistiossa kuvaamal-
ruslaskelma tehdään kehysten ensimmäis-
la toimialan toimintaympäristöä, toimintalin-
tä vuotta edeltävän budjettivuoden hinta- ja
joja ja toiminnan painopisteitä sekä tärkeim-
kustannustasossa siten, että edelliseen ke-
piä yhteiskunnallisia tavoitteita. Jos ministe-
hyspäätökseen kirjataan tehtyjen päätösten
riö ehdottaa määrärahamuutoksia, tulee sen
menovaikutukset ja menojen tasoon vaikut-
myös esittää, millaisin kehyksen sisäisin uu-
tavien automaattisten tekijöiden muutokset.
delleenkohdennuksin muutokset voidaan to-
Laskelmaan merkitään selvästi sekä lasken-
teuttaa. Kehityshankkeita voidaan rahoittaa
taoletukset että kehitystrendit, joihin ole-
myös jakamattomasta varauksesta, mikä tuo
tukset perustuvat (esim. väestön rakenteen
kehykseen joustoa.
muutos).
Kehysehdotuksen lisäksi ministeriöitä pyy-
Peruslaskelmaa kutsutaan myös teknisek-
detään esittämään kehitysarvio kehysten ul-
si kehykseksi, sillä siitä käy ilmi seuraavan
kopuolelle jäävistä momenteista, arviot hal-
nelivuotiskauden määrärahojen taso, joka ai-
linnonalansa tuloista, tarkistamaan talousar-
heutuu jo tehdyistä päätöksistä ja automaat-
vion ulkopuolella olevien valtion rahastojen
tisista tekijöistä. Päätöksillä tarkoitetaan py-
ennakoivat rahoituslaskelmat, sekä toimit-
syviä muutoksia, jotka juontuvat olemassa
olevasta lainsäädännöstä ja eduskunnan ta-
tamaan ehdotuksensa hallinnonalan kehyspäätöksen tekstiksi.183 Kehysehdotusta var-
lousarvioesityksen käsittelyssä päättämistä
ten ministeriöt joutuvat siis suunnittelemaan
pysyvistä muutoksista, talousarvion raken-
toimintaansa ja talouttaan laajemmin, kuin
teen muutoksia ja muita teknisiä tarkistuk-
mitä kehyspäätös edellyttää.
sia sekä hallituksen tekemiä sopimuksia ja
Menettelytavat, ja siten myös pyyntökir-
sitovia kannanottoja. Menojen tasoon vaikut-
jeen sisältö, pysyvät vuodesta toiseen pää-
tavia automaattisia tekijöitä ovat muun mu-
osin samoina. Perusmenettelyn lisäksi kirje
assa väestömäärä, väestörakenne, ikäraken-
sisältää ohjeet tehtyjen uudistusten ja muu-
ne, oppilasmäärät, työttömien määrä ja eläk-
tosten käsittelyyn. Mikäli henkilövaihdok-
keensaajien määrä, korkotaso sekä sosiaali-
sia tapahtuu, toimii pyyntökirje ohjeena, sil-
turvamaksut. Kun uusi hallitus aloittaa toimi-
lä ministeriöissä ei ole muita virallisia kehys-
kautensa, käy peruslaskelmasta ilmi menota-
ehdotuksen laatimisohjeita.
so, johon päädytään ennen kuin uuden hal-
Käytännössä ministeriöt aloittavat kehys-
lituksen tekemien päätösten menovaikutuk-
ehdotustensa laatimisen jo ennen kirjeen
set huomioidaan.
saapumista.184 Pyyntökirjeen aikataulu joh-
Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti mi-
tuu viime kädessä valtiovarainministeriön
nisteriöt voivat tarvittaessa ehdottaa kehittä-
kansantalousosaston sisäisestä aikataulusta,
mishankkeita. Kun muutosehdotukset lisä-
sillä ohjekirje lähtee, kun kansatalousosas-
183 Valtiovarainministeriön virkamiesmuistio 2.7.2010.
97
tolta tulee kirjeen liitteenä oleva keskipit-
ministeriön kirjeen mukaisesti alaisilleen vi-
kän aikavälin ennuste ja tiedot käytettävis-
rastoille, laitoksille ja talousarvion ulkopuoli-
tä indekseistä ja kustannustason muutoksis-
sille rahastoille annettavaa ohjeistusta. Osas-
ta. Pyyntökirjeen aikaistaminen riippuu siten
tot vastaavat kehysehdotuksen kokoamises-
kansantalousosaston aikataulun joustovaras-
ta vastuullaan olevan kokonaisuuden osalta.
ta. Elokuussa kansantalousosasto työskente-
Kehysehdotusluonnos perustuu virastojen
lee lyhyemmän aikavälin ennusteen kanssa,
monivuotisen toiminnan ja talouden suun-
mutta valtiovarainministeriö on ilmaissut ai-
nitteluasiakirjoihin.
komuksensa aikaistaa pyyntökirjeen lähettä-
Sektoriministeriöissä kehysten valmistelu
mistä.185 Ministeriöissä voidaan niin halutta-
on järjestetty ja ohjeistettu itsenäisesti. Tä-
essa aloittaa valmistelut ja virastojen ohjeis-
ten eri sektoreilla tapahtuva valmistelu nou-
tus jo elokuussa, sillä pyyntökirjeen sisältö
dattaa erilaisia laadullisia kriteerejä. Valmis-
on tietyiltä osin sama vuodesta toiseen.
telusta vastaa ministeriön talousyksikkö186 ,
Pyyntökirjeessä sanotaan, että ministeri-
joka toimii yhteistyössä ministeriöiden osas-
öiden ja politiikkaohjelmien johtajien tulee
tojen taloussuunnittelusta vastaavan henki-
tehdä yhteistyötä kehysten valmisteluvai-
löstön kanssa sekä hallinnonalan alaisten vi-
heessa, ja kehysehdotukset laaditaan valtio-
rastojen ja laitosten talousyksiköiden kans-
neuvoston kehysten ja muiden määräysten
sa. Sektoriministeriöiden talousyksikön roo-
mukaisesti.
li valmistelussa on eriävää. Osassa ministeriöistä talousyksikkö koordinoi valmistelun hyvin yksityiskohtaisesti ja huolehtii sii-
Ministeriötason valmistelu
tä, että hallinnonalan sisäinen tarkastelu ja
Sektoriministeriöt aloittavat oman kehysval-
ennen esityksen toimittamista valtiovarain-
mistelunsa ja sisäisen ohjeistuksensa ennen
ministeriön käsittelyyn. Tarkastuksessa to-
valtiovarainministeriön pyyntökirjettä. Mi-
dettiin, että erään hallinnonalan virastojen
nisteriöt tekevät hallinnonalansa momentti-
esitykset sisällytetään sellaisinaan sektorimi-
kohtaisen peruslaskelman ja kehysehdotuk-
nisteriön esitykseen, ilman vastaavan minis-
sen valtiovarainministeriölle käyttäen apu-
teriön kokonaiskannanottoa. Tällöin budjet-
naan pyyntökirjeen ohjetta, valtioneuvoston
tiosaston sektorihenkilön työ hallinnonalan
edellistä kehyspäätöstä sekä hallinnonalan
ohjauksen näkökulmasta korostuu.
mahdolliset painopistearviot on suoritettu
virastojen toiminnan ja talouden suunnitte-
Kun peruslaskelma ja hallinnonalan ke-
luasiakirjoja. Hallinnonalan valmistelusta
hysehdotus, perustelut, arviot kehyksen ul-
on vastuussa ministeriön taloussuunnittelu,
kopuolisista tuloista ja menoista sekä liittee-
yleensä talousjohtaja.
nä rahastojen ennakoivat rahoituslaskelmat
Ministeriötason valmistelu tapahtuu loka–
on viety Kehys- ja budjettitietojärjestelmään,
tammikuussa, mutta alkaa käytännössä jo
ministeriön johto (yleensä johtoryhmä) käsit-
ennen pyyntökirjeen saapumista heti TAE-
telee luonnoksen ja ministeri(t) hyväksyy sen
valmistelun jälkeen ministeriön sisäisen ai-
kehysehdotukseksi. Kehysehdotus sisältää
kataulun ja ohjeistuksen laatimisella. Tar-
Kehys- ja budjettitietojärjestelmään tehdyn
vittaessa ministeriö täydentää valtiovarain-
hallinnonalan kehysehdotuksen perustelui-
186 Eräissä ministeriöissä nimellä taloushallintoyksikkö.
98
neen, arviot kehysten ulkopuolisista menois-
le ja yhteenveto esitellään hallitukselle val-
ta ja tuloista sekä liitteenä olevat ennakoivat
tioneuvoston yleisistunnon jälkeen, jolloin
rahoituslaskelmat.
on myös mahdollista käydä linjakeskuste-
Taloussuunnittelun viimeisteltyä hallin-
luja. Tärkeistä yksittäisistä kysymyksistä on
nonalan kehysehdotuksen budjettitietojär-
tilanteen mukaan myös järjestetty hallituk-
jestelmään saa valtiovarainministeriö siitä
sen talouspoliittisen ministerivaliokunnan
ilmoituksen. Kehysehdotukset ja moment-
keskusteluja talouspoliittisen ministerivalio-
tikohtaiset laskelmat tulevat julkisiksi vas-
kunnan kokouksissa. Nämä ovat koskeneet
ta sen jälkeen, kun valtiovarainministeriö on
esimerkiksi tuottavuusohjelman etenemistä.
allekirjoittanut ensimmäisen kannanottonsa
Tammi–helmikuussa valtiovarainministe-
talousarvioehdotukseksi.187 Nämä eivät siis
riö tarkistaa peruslaskelmat ja laatii ministe-
tule julkisiksi vielä siinä vaiheessa kun val-
riöiden kehysehdotusten pohjalta oman eh-
tioneuvosto on tehnyt kehyspäätöksen.
dotuksensa hallinnonalojen kehyksiksi. Val-
Tarkastuksen perusteella sektoriministe-
tiovarainministeriön valmistelema hallin-
riöiden kehysesitysten valmisteluaineisto on
nonalakohtainen kehysehdotus toimii val-
laadultaan epätasaista. Valtiovarainministe-
tiovarainministeriön ja ministeriöiden välis-
riö ei toimita ministeriöille laadullista arvi-
ten neuvottelujen pohjana.
ointia tai palautetta näiden tuottaman aineis-
Valtiovarainministeriön
kansantalous-
ton osalta. Tältä osin sektoriministeriöissä il-
osasto vastaa kokonaistaloudellisten ennus-
maistiin vaihtelevaa tarvetta palautteeseen.
teiden päivittämisestä sekä yleistä talousti-
Ilmeistä on, että kehysten valmisteluaineis-
lannetta kuvaavista teksteistä. Järjestelmän
toa koskevan palautteen saaminen riippuu
teknisen ylläpidon eli vaalikauden kehys-
valtiovarainministeriön budjettiosaston sek-
ten rakenne-, hinta- ja kustannustasokorja-
torihenkilöistä. Valtiovarainministeriön bud-
ukset tekee finanssipolitiikan valmisteluryh-
jettiosaston tulisikin harkita sektoriministe-
mä, joka myös vastaa kehyspäätöksen koko-
riöiden yhtenäisen palautemenettelyn käyt-
amisesta budjettiosaston johdon alaisuudes-
töönottoa. Tavoitteena palautteen antamisel-
sa. Rakenteellisia muutoksia voivat olla siir-
la olisi valmisteluaineiston laadun paranta-
rot kehykseen luettavien ja kehyksen ulko-
minen koko valtionhallinnon osalta. Samal-
puolisten määrärahojen välillä, budjetointi-
la tulisi selvittää tarve kehittää budjettiosas-
tavan muutokset eli bruttoutukset ja nettou-
ton ministeriöille kohdistamaa kehysohjeis-
tukset, hankkeen tai muun sellaisen aikatau-
tusta enemmän valmisteluaineiston laatua
lumuutokset tai uudelleenbudjetointi sekä
ohjaavaksi
tekninen läpivirtauserä kehykseen kuuluvalla momentilla. Kehystasoon vaikuttavia
korjauksia tehdään kehysprosessin kaikissa
Valtiovarainministeriön sisäinen
käsittely
vaiheissa. Tarvittaessa budjettiosasto analysoi esityksiä esimerkiksi suhteessa aiempaan
kehyspäätökseen ja talousarvioesitykseen.
Ministeriöiden kehysehdotusten tultua val-
Valtiovarainministeriön muut osastot ot-
tiovarainministeriöön niistä toimitetaan vä-
tavat kantaa ministeriöiden esityksiin jättä-
littömästi yhteenveto valtiovarainministeril-
mällä lausunnon järjestelmään kyseisen pää-
99
luokan, luvun tai momentin kohdalle. Henki-
rainministeriön ulkopuolelle. Kaikesta sekto-
löstöosasto ottaa kantaa henkilöstömenoihin,
rihenkilön ja ministeriön virkamiehen väli-
hallinnon kehittämisosasto hallinnon ICT-
sestä yhteydenpidosta ei jää virallista doku-
menoihin sekä hallinnonkehittämishankkei-
menttia sillä suurin osa keskusteluista käy-
siin ja kuntaosasto peruspalvelubudjettiin.
dään sähköpostitse ja puhelimitse.
Kunkin ministeriön kehysehdotuksen liite-
Seuraava vaihe on niin sanottu budjetti-
ja perusteluaineistoineen sekä valtiovarain-
päällikkökäsittely, jossa muodostetaan yleis-
ministeriön muiden osastojen kommentit ja
linja ministeriöiden ehdotuksia ja sektori-
lausunnot käsittelee kokoavasti budjettiosas-
henkilöiden yhteenvetoja hyödyntäen. Bud-
ton sektorihenkilö (sektorivastuuvirkamies),
jettipäällikkö käytännössä seuraa ja ohjaa
joka myös tarkistaa perus- ja kehysehdotus-
kehyssääntöjen eli menosäännön sovelta-
laskelmat ja tekee ehdotuksen budjettiosas-
mista. Hän myös muodostaa kokonaisnäke-
ton kannanotoksi. Kannanoton muodostami-
myksen kehyksistä. Myös eri pääluokkien
seksi tarvittavia lisätietoja varten sektorihen-
yhteinen katselmointi toteutuu budjettipääl-
kilö on yhteydessä asianomaiseen ministeri-
likkökäsittelyn aikana. Ministeriöiden perus-
öön sähköpostitse ja puhelimitse, hyödyntää
laskelmat ja kehysehdotukset käydään mo-
valtiovarainministeriön eri osastojen näke-
menttikohtaisesti läpi. Sektorihenkilö esitte-
myksiä sekä perehtyy valtioneuvoston, edus-
lee näkemyksensä ministeriön ehdotukses-
kunnan, Valtiontalouden tarkastusviraston ja
ta budjettipäällikölle, joka puolestaan kirjaa
eri työryhmien kannanottoihin, ehdotuksiin,
oman kantansa järjestelmään. Budjettipääl-
selontekoihin ja muihin asiakirjoihin. 188
likkö tekee päätöksistä omia muistiinpanoja,
Ehdotusten käsittelyä varten budjettiosas-
joita ei säilytetä tai julkisteta. Dokumentaa-
ton johto antaa ohjeistuksia ja linjauksia säh-
tio jää niukaksi asioiden merkitykseen näh-
köpostitse ja osastokokouksessa. Ohjeet voi-
den, mutta toisaalta kyse on käsittelystä, jos-
vat koskea esimerkiksi sitä, kuinka talousar-
sa käydään läpi koko valtiontalous hyvin tiu-
vioon sisältyneet toimintamenosäästöt huo-
kan aikataulun puitteissa. Tarvittaessa sek-
mioidaan kehyskaudella ja käytännössä teh-
torihenkilö tekee lukuihin ja/tai teksteihin
dään peruslaskelmassa tai keneen sektori-
budjettipäällikön esityksen mukaisia muu-
henkilöiden tulee olla yhteydessä kehykses-
toksia tai käsittelyssä etsitään ehdotuksiin
sä mainituissa poikkihallinnollisissa asiois-
nähden uusia ratkaisumalleja. Kehysehdo-
sa.189
tus syntyy peruslaskelmasta, johon on teh-
Näkemyksistä tehdään yhteenveto järjes-
ty yksityiskohtaisesti eriteltyjä ja perusteltu-
telmässä valmiina olevaan malliin. Tämän
ja muutoksia. Budjettipäällikölle syntyy täs-
näkemyksen perusteella sektorihenkilö joko
sä vaiheessa kokonaisnäkemys, joka täsmen-
puoltaa tai ei puolla ministeriön ehdottamia
tyy, kun kaikki hallinnonalojen kehysehdo-
momenttikohtaisia summia, ja muokkaa sen
tukset on käyty läpi.
pohjalta sekä taulukkoa että tekstejä. Sekto-
Budjettiosaston johdon käsittelyn jälkeen
rihenkilö tallentaa perustelunsa ja mahdol-
seuraa valtiovarainministeriön virkamies-
lisesti kommenttinsa järjestelmään. Kaikki-
johdon kannanotto, mikä tarkoittaa sitä, että
en kommenttien ei tarvitse näkyä valtiova-
valtiosihteeri kansliapäällikkönä joko hy-
188 Päätöstä ohjaavia ovat olleet esimerkiksi liikennepoliittinen selonteko VNS 3/2008 vp., turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 11/2009), hallituksen kevään 2008 metsäpaketti sekä hallituksen sitovana kannanottona
talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa puolletut linjaukset, kuten Suomen osallistuminen Shanghain maailmannäyttelyyn.
189 Esimerkiksi tuottavuusohjelman tai toimitilojen osalta.
100
väksyy osaston tai pääluokan sellaisenaan,
kintoja ja momenttikohtaisten määrärahasiir-
tai pyytää tekemään muutoksia. Näin synty-
tojen tai leikkausten toteuttamisen pelisään-
nyt virkamieskanta toimitetaan valtiovarain-
töjä. Sektoriministeriöiden kokemuksissa
ministeriön poliittiselle johdolle eli valtiova-
nousi esille epävarmuus siitä, millä kriteereil-
rainministerille, joka voi myös teettää muu-
lä valtiovarainministeriö toteuttaa sille kuulu-
toksia, jotka sektorihenkilö valmistelee. Valtiovarainministeri voi käyttää apunaan poliit-
vaa valtaa päättää menoleikkauksista.190
Epävarmuus ja tulkinnalliset erimielisyy-
tisissa esikuntatehtävissä toimikaudekseen
det saattavat johtaa siihen, etteivät sektori-
nimitettyä valtiosihteeriä. Kuluvalla vaali- ja
ministeriöt tee valmistelun kannalta tarpeek-
hallituskaudella myös valtiovarainministerin
si kattavia esityksiä. Tästä esimerkkinä to-
poliittisella erityisavustajalla on ollut tärkeä
dettiin momenttikohtaisten siirtojen valmis-
koordinoiva ja tietoa välittävä rooli. Poliitti-
telu, jossa sektoriministeriö jätti tekemättä
sen johdon hyväksynnän jälkeen valtiova-
ehdotuksen momentin määrärahojen leik-
rainministeriön ehdotus hallinnonalojen ke-
kaamiseksi tarkoituksena siirtää säästyneet
hyksiksi eli valtiovarainministeriön kehyseh-
määrärahat toiselle momentille peläten, että
dotus on valmis, ja asianomaiset saavat sii-
valtiovarainministeriö ei hyväksyisi lisäys-
tä Kehys- ja budjettitietojärjestelmässä au-
tä, mutta hyväksyisi poiston, jolloin ministe-
tomaattisen ilmoituksen. Kehysehdotusten
riö kokisi menettävänsä kehysten sisältämiä
lähettämisen jälkeen valtiovarainministeri-
määrärahoja. Kyseessä on valtiontalouden
össä kootaan kehyspäätöksen hallinnonala-
toimivan suunnittelun kannalta epäsuotuisa
kohtaiset tekstit.
tulkinnallinen erimielisyys, sillä valtiovarain-
Valtiovarainministeriön budjettiosaston
ministeriön näkemyksen mukaisesti menoli-
sektorihenkilöt toimivat hyvin keskeisessä
säykset, määrärahasiirrot sekä määräraha-
roolissa kehys- ja talousarvioprosessin on-
leikkaukset toteutetaan yhdenmukaisin pe-
nistumisen kannalta. Tarkastuksessa tehty-
rusteluin ja johdonmukaisuutta noudattaen.
jen haastatteluiden perusteella sektoriministeriöt kokevat, että hyvä yhteistyö oman sektorihenkilön kanssa on kehysvalmistelun onnistumisen keskeisin kriteeri. Yhteistyö kuvattiin parhaimmissa tapauksissa jatkuva-
Valtiovarainministeriön ja
ministeriöiden väliset neuvottelut
na epävirallisena yhteydenpitona, jolloin
Ministeriöillä on runsas viikko aikaa laa-
tiedonkulku on vaivatonta ja oikea-aikais-
tia vastine eli rutina valtiovarainministeriön
ta ja väärinymmärtämisiltä vältytään puolin
kehysehdotukseen. Valtiovarainministeri-
ja toisin. Sektorihenkilöiden hyvä tuntemus
ön ehdotuksen ja ministeriön vastineen poh-
oman vastuualueen toiminnasta koettiin ar-
jalta valtiovarainministeriö käy kahdenväli-
vokkaaksi ja samalla korostettiin kokonais-
siä neuvotteluja ministeriöiden kanssa auki
näkemyksen merkitystä varsinkin menojen
olevista asioista. Neuvotteluiden perusteella
leikkauksia valmisteltaessa.
laaditaan hallitukselle kehyspäätösluonnos
Samalla haastatteluissa ilmeni huoli eri
(niin sanottu neuvoteltu VM-kanta).
hallinnonalojen yhdenmukaisesta kohtelusta
Valtiovarainministeriöstä neuvotteluihin
kehysten valmistelussa koskien kehysten tul-
osallistuvat valtiovarainministeri, joka johtaa
101
neuvotteluja, valtiosihteeri kansliapäällik-
Neuvottelujen kokoonpano nähtiin hyväk-
könä, budjettiosaston johto ja asianomaisen
si sillä toisin kuin varsinaisessa koko halli-
pääluokan sektorihenkilö budjettiosastolta.
tuksen kehysneuvottelussa, paikalla on myös
Neuvottelijoilla on käytettävänään valtiova-
sektoriministeriön talousyksikön edustaja,
rainministeriön momenttikohtaiset kommen-
jolloin hyvä tiedonkulku sekä valmisteluai-
tit ja perustelut ministeriön vastineeseen. Mi-
neiston yksityiskohtaisempi tuntemus var-
nisteriöstä osallistuvat ministeri(t), kanslia-
mistetaan. Virkamiesvalmistelun näkökul-
päällikkö, talousjohtaja ja tarpeen mukaan
masta kritisoitiin sitä, ettei neuvotteluissa
muuta henkilöstöä. Neuvottelut kestävät 0,5–
tehty varsinaisia päätöksiä, jolloin eräiden
2 tuntia ja koko neuvottelukierros kahdesta
hallinnonalojen osalta keskustelun sisältö ja
kolmeen päivään.
neuvottelujen tulokset jäivät vaille valmiste-
Kahdenvälisissä neuvotteluissa on tarkoi-
lijoiden kaipaamaa lisäarvoa suhteessa kir-
tus käsitellä auki olevia kohtia, joista sektoriministeriöt ja valtiovarainministeriö eivät ole
jalliseen ”rutina”-menettelyyn.191
Kehysten hallinnollisessa valmistelussa ei
yksimielisiä. Kahdenvälisissä neuvotteluis-
ole erikseen määritelty menettelyä, jonka
sa on siten mahdollista ja prosessin mukaan
puitteissa peruslaskelmaan sisältyviä meno-
tarkoituskin käsitellä poliittista keskuste-
ja uudelleen arvioitaisiin kehyskauden kulu-
lua ja päätöksentekoa vaativia kysymyksiä.
essa. Sektoriministeriöissä ilmeni kanta, jon-
Käytännössä neuvotteluiden luonne riippuu
ka mukaan kahdenväliset neuvottelut koske-
kulloisestakin valtiovarainministeristä. Kah-
vat liiallisella painoarvolla sektoriministeri-
denvälisissä neuvotteluissa on mahdollista
ön esityksen kehykset ylittäviä menoja, sil-
jakaa uutta tietoa, käsitellä ehdotusten pe-
lä nämä menot ovat marginaalisia suhteessa
rusteluita ja korjata teknisluonteisia virheitä
peruslaskelmaan sisältyviin menoihin. Se, et-
sekä oikaista väärinkäsityksiä. Käytännössä-
tei peruslaskelmaa avata neuvotteluissa, no-
kin kahdenväliset neuvottelut ovat merkittä-
peuttaa huomattavasti neuvotteluaikataulu-
vä vaihe ja ne voivat johtaa valtiovarainmi-
ja mutta sektoriministeriöissä esiintyi tähän
nisteriön kannan muutoksiin ja tarkistuksiin.
liittyen huoli kokonaisnäkemyksen toteutu-
Tarkastuksessa ilmeni, että valtiovarain-
misesta ja aidon priorisoinnin vaikeudesta.
ministeriön ja sektoriministeriöiden kahden-
Kehysprosessi etenee asteittain virkamies-
väliset neuvottelut koetaan pääosin tarpeel-
valmistelusta poliittiselle tasolle kohti ylem-
lisiksi. Neuvotteluiden tavoitteet vaihtele-
män tason päätöksentekoa. Kahdenvälisis-
vat riippuen valtiovarainministerin omak-
sä neuvotteluissa on tarkoituksena käsitellä
sumasta käytännöstä. Neuvotteluiden näh-
auki olevia kohtia, joista sektoriministeriöt ja
tiin tarjoavan hyvän mahdollisuuden käydä
valtiovarainministeriö eivät ole täysin yksi-
läpi hallinnonalan tilanne mahdollisine pai-
mielisiä ja jotka vaativat poliittista keskuste-
nopistemuutoksineen sekä sektoriministeri-
lua ja päätöksentekoa.
ön ja valtiovarainministeriön eriävien näkemysten pääkohtaiset perustelut. Neuvotteluiden nähtiin auttavan varsinkin väärinkäsitysten oikomisessa.
102
Hallituksen kehysneuvottelut
likaudella 2007–2010 niin kutsuttu kvartetti).
Kvartetin pohjana on kahdenvälisten neu-
Lopullinen kehyspäätös ja hallinnonalo-
votteluiden jälkeen koottu valtiovarainmi-
jen kehykset syntyvät maaliskuussa halli-
nisteriön kehyspäätösluonnos, joka on teh-
tuksen kehysneuvottelussa eli kehysriihes-
ty valtiovarainministeriön kannan pohjal-
sä, jota johtaa pääministeri. Järjestelyvastuu
ta. Kehysneuvotteluita edeltää pääministe-
on valtioneuvoston kanslialla. Hallitukselle
rin ja valtiovarainministerin sekä heidän lä-
jaetaan 3–5 päivää aiemmin kehyspäätös-
himpien poliittisten avustajiensa välinen yh-
luonnos, valtiovarainministeriön kevään ta-
teydenpito. Se on luonteeltaan poliittista eikä
loudellisen katsauksen luonnos ja peruspal-
siten osa hallinnollista valmisteluprosessia.
veluohjelmaa koskeva ehdotus. Peruspalve-
Neuvotteluihin osallistuva valtiovarain-
luohjelmaa on valmisteltu kuntalaissa sää-
ministeriön budjettiosaston johto tiedottaa
detyssä valtion ja kuntien välisessä neuvot-
neuvottelun tuloksista. Muutokset valmis-
telumenettelyssä ja sen jälkeen käsitelty pe-
telee budjettiosaston sektorihenkilö ja tek-
ruspalveluohjelman ministeriryhmässä.
nisestä ylläpidosta vastaavat finanssipolitii-
Neuvotteluissa sovitaan kehyspäätöksen
kan valmistelu- ja laskentaryhmät. Muodol-
tekstimuutoksista, mutta määrärahoista käsi-
lisesti kehyspäätöksen hyväksyy valtioneu-
tellään vain momentit, joihin ministeriöt vie-
voston yleisistunto asian oltua raha-asiainva-
lä ehdottavat muutoksia. Poliittisia linjauk-
liokunnan käsiteltävänä, minkä jälkeen val-
sia vaativat kysymykset on käsitelty etukä-
tioneuvosto antaa valtiontalouden kehyksis-
teen hallituspuolueiden johdon kesken (vaa-
tä selonteon eduskunnalle.
103
5.3 Tietoon perustuvan politiikkavalmistelun
edellytykset
Tarkastuksessa ilmeni, että valtiontalouden
Tarkastuksessa havaittiin, että valtiova-
suunnittelua ja seurantaa leimaa kokonai-
rainministeriön kehysten hallinnolliseen
suudessaan aikataulupaine, jota pahimmil-
valmisteluun osallistuvien virkamiesten nä-
laan kuvailtiin ”ikuisen suunnittelun ora-
kemys on, että sektoriministeriöissä tulisi
vanpyöräksi”.192 Aikataulupaine myös vai-
olla kattava kokonaisnäkemys oman hallin-
keuttaa hallitusohjelman ja kehysten toteu-
nonalan ja mahdollisista poikkihallinnollisis-
tumisen keskinäistä seurantaa. Suunnittelu-
ta asiakokonaisuuksista.
järjestelmän toimivuus on koetuksella val-
Valtiovarainministeriön budjettiosaston
tion menojen leikkaustarpeen realisoituessa.
sektorihenkilöiden asiantuntemus vastuu-
Kokonaisnäkemyksen muodostaminen val-
hallinnonalansa tilasta vaihtelee kokemuk-
tiontalouden tilasta, hallinnonalan talouden
sen ja muiden ammatillisten tekijöiden mu-
tilasta tai tulevaisuuden tarpeista vaikeutuu,
kaan. Budjettiosaston johdon panos valmis-
kun ministeriöiden talousyksiköiden resurs-
telun eri vaiheissa riippuukin kunkin sekto-
sit ovat kiinnitettyinä suunnitteluasiakirjo-
rihenkilön valmistelun laadusta ja erityisten
jen laatimiseen.
ajankohtaisten kysymysten määrästä.194 Ke-
Sektoriministeriöissä tällaista kokonaisnä-
hysvalmistelussa hallinnollinen kokonaisnä-
kemystä odotetaan valtiovarainministeriön
kemys muodostuu budjettipäällikkökäsitte-
budjettiosaston johdolta, jolla on päätösval-
lyssä. Poikkihallinnolliset kysymykset ovat
ta kehysehdotuksen osalta. Valtiontalouden
esillä sektorihenkilöiden keskinäisissä val-
tilan ja julkisen toiminnan kokonaisnäke-
mistelukeskusteluissa. Näitä valmistelun vai-
mystä arvioidaan tarvittavan menojen opti-
heita ei kuitenkaan ole ohjeistettu tai kirjattu
maaliseen kohdistamiseen sekä julkisen toi-
erikseen kehysvalmisteluprosessiin.
minnan painopisteiden priorisoinnin pohjak-
Käytännössä budjettipäällikkökäsittely
si. Tarkastushaastatteluissa painotettiin vir-
mahdollistaa valtiovarainministeriön kehys-
kamiesnäkemyksen tarvetta poliittisten toi-
esityksen laadun varmennuksen sekä sek-
mijoiden näkemyksen tueksi varsinkin hal-
torihenkilöiden valmistelun yhteneväisyy-
lituskauden ensimmäisen kehyspäätöksen
den ja johdonmukaisuuden varmentamisen.
valmistelussa.
Budjettipäällikkökäsittely on merkittävä vai-
Hallituksen ensimmäisen kehyspäätöksen
he kehysten valmistelussa. Käsittelyn olen-
valmistelu on käytännössä laajalti virkamies-
naisin aineisto ja etenkin perustelut sektori-
ten vastuulla ja aikataulusyistä johtuen po-
henkilöiden ja sektoriministeriöiden esitys-
liittisten toimijoiden mahdollisuus tuoda pe-
ten muutoksille tulisi dokumentoida osana
rusteltu kokonaisnäkemys julkista toimintaa
kehysten hallinnollisen valmistelun doku-
koskevaan päätöksentekoon koettiin heikok-
mentointia. Tämä on lähtökohtana myös vi-
si.
193
194 Esimerkiksi valtion tuottavuusohjelma on ollut tuntuvasti esillä kaudella 2007–2010, kuin myös hallinnon organisaatiomuutokset.
104
ranomaisten toiminnan julkisuudesta anne-
ta. Tällöin uutta kehyspäätöstä valmistel-
tussa laissa (621/1999), vaikka valmistelijoi-
lessa saadaan parempi varmuus siitä, miten
den epäviralliset ja esittelyyn vaikuttamatto-
edellinen kehyspäätös on toteutunut.
mat muistiinpanot eivät lain mukaan kuulu
viranomaisten asiakirjojen käsitteen piiriin.
Kehysten valmisteluprosessi ei sinänsä velvoita valmistelijoita kehysten toteuman seu-
Tiedonkulku valtiovarainministeriön ja
rantaan, jolloin perehtymisen aste riippuu
sektoriministeriöiden välillä pohjautuu vi-
asianomaisista henkilöistä. Haastatteluissa
rallisten kehysvalmistelun prosessiin kirjat-
todettiin, että arviomäärärahamomenttien
tujen aineistojen lisäksi hyvin laajaan epä-
osalta tilinpäätöstietoja hyödynnetään sil-
viralliseen kahdenväliseen ja erilaisissa am-
lä budjetoinnissa tulee ottaa huomioon, mi-
matillisissa verkostoissa tapahtuvaan yhte-
ten lakisääteisen menon määräytymisperus-
ydenpitoon. Sektoriministeriöt kokivat saa-
teet ovat todellisuudessa kehittyneet. Haas-
vansa valtiovarainministeriöltä tarvittavat
tatteluissa myös ilmeni, että kehysvalmiste-
tiedot kehysten valmistelusta. Muutosesi-
luun osallistuvien virkamiesten työtaakka on
tyksen osalta toivottiin tarkempaa peruste-
merkittävä, jolloin valmistelua leimaa kiire.
lua muun muassa määrärahojen leikkauk-
Valtiontalouden tarkastusvirasto huomioi,
sille tai määrärahasiirtojen epäämiselle. Ny-
että tämä tilanne saattaa johtaa siihen, ettei
kyisen tietojärjestelmän puitteissa sektorimi-
kehysten suunnittelussa huomioida tarpeek-
nisteriö ei ole voinut hyödyntää sektorihen-
si toteumatietoja, jolloin kehyssuunnittelu ir-
kilöiden esityksen muokkauksen yhteydessä
tautuu todellisista menoista.
tietojärjestelmään tekemiä muistiinpanoja.
Hallitusohjelman yhteys valtiontalouden
Tarkastuksessa ilmeni, että suuri osa näistä
kehysten valmisteluun on vaikeasti toden-
muistiinpanoista on ulkopuoliselle henkilöl-
nettavissa. Kehysvalmistelu kytkeytyy suo-
le vaikeasti avautuvia epävirallisia kirjauk-
raan hallitusohjelmaan mutta momenttikoh-
sia. Suunnittelutyön aikataulupaineet ja hy-
tainen tarkastelu ja valmistelu irrottavat ta-
vään ja pitkäaikaiseen yhteistyöhön pohjau-
loussuunnittelun politiikkasuunnittelusta.
tuva luottamus vaikuttavat siihen, että eräät
Hallitusohjelman seurantavastuu on valtio-
sektoriministeriöt eivät kokeneet tarvitse-
neuvoston kanslialla, mutta määrärahaseu-
vansa laajempaa tai muodoltaan virallisem-
rannan kannalta valtiovarainministeriö ja
paa perustelua valtiovarainministeriön sek-
valtioneuvoston kanslian yhteistyö on olen-
torihenkilön tekemille muutoksille ministe-
naista. Hallitusohjelman ja kehysten toteutu-
riön kehysesitykseen.
misen seurannassa poikkihallinnollisuus on
Kehysvalmistelu pohjautuu edellisen vuo-
haaste. Kehysvalmistelu on sektorikohtaista,
den kehyspäätökseen. Täten suunnitelmas-
mistä kertoo valmisteluhenkilöstön vastui-
ta edetään seuraavaan suunnitelmaan. Val-
den jakautuminen. Budjettiosaston hallin-
tiontalouden tilinpäätös valmistuu käytän-
nonalavastuuvirkamiehet toimivat sektoreit-
nössä liian myöhään keväällä, jotta kehys-
tain. Myös ministeriöissä ilmeni eroavaisuuk-
päätöstä valmistellessa se voitaisiin ottaa ko-
sia hallitusohjelman valmistelun ja seuran-
konaisuudessaan huomioon. Valtion keskus-
nan kytköksistä kehyssuunnitteluun. Osassa
kirjanpidon tietoja määrärahatoteumista voi-
ministeriöistä hallitusohjelmaa koskeva val-
daan hyödyntää kehysten valmistelussa pit-
mistelu oli järjestetty irrallaan kehyssuunnit-
kin vuotta Valtiokonttorin ylläpitämän val-
telusta, jolloin syntyy riski, että ministeriön
tion internet-raportointiväline Netran kaut-
sisäinen näkemys toimien ja määrärahojen
105
yhteneväisyydestä saattaa jäädä vaillinai-
tä osin niukkaa. Valtiontalouden tarkastus-
seksi.195 Poikkihallinnollisia kokonaisuuksia
virasto toteaa, ettei tarkastuksessa ilmennyt
olisikin perusteltua tarkastella kehysvalmis-
hallinnonalojen yhdenmukaiseen kohteluun
telun jokaisen prosessivaiheen aikana minis-
liittyviä olennaisia puutteita. Tarkastusviras-
teriöiden sisäisestä valmistelusta lähtien.
to suosittaa kuitenkin valtiovarainministeri-
Hallinnonalojen yhdenmukainen kohtelu
ön sisäisen työn ohjeistuksen tarkistamista
hallinnollisen valmistelun aikana on vaikeas-
tältä osin sekä mahdollisen esityksiin tehtyjä
ti todennettavissa sillä valmisteluun osallis-
pääasiallisia muutoksia koskevan yhteenve-
tuvien virkamiesten ohjeistus ja valmistelu-
don raportoimista yhteisesti hallinnonaloille
aineiston virallinen dokumentointi on täl-
osana palautemenettelyä.
195 Haastatteluaineisto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, kevät 2010.
106
6 Finanssipolitiikan tietoperusta ja
kehysten noudattaminen
Valtiovarainministeriön tekemät ennusteet
vä lisä finanssipolitiikan valmisteluun ja sitä
ja oletukset ovat keskeisessä asemassa fi-
koskevaan julkiseen keskusteluun.
nanssipolitiikan valmistelussa. Niiden pe-
Valtiontalouden kehysten taustalla oleva
rusteella syntyy myös näkemys finanssipoli-
taloudellinen katsaus sekä hallituksen ta-
tiikan pitkän ajan liikkumavarasta. Läpinä-
lousarvioesitys taustamateriaaleineen muo-
kyvyyden kannalta on tärkeää, että finanssi-
dostavat erittäin laajan kokonaisuuden. Ta-
politiikan valmistelun raportointi muodostaa
lousarviovalmisteluun liittyvän materiaa-
selkeän kuvan kokonaistaloudellisen kehi-
lin paisuminen alkaa olla jo ongelma. Näin
tyksen ja finanssipoliittisten toimenpiteiden
ollen erillisen lisämateriaalin tuottamista ei
vaikutuksesta valtion tuloihin ja menoihin.
katsota tarkoituksenmukaiseksi. Ensisijai-
Valtiovarainministeriön talousennusteiden
nen ennustetyön ja raportoinnin kehittämi-
osuvuus kestää vertailun muiden suomalais-
sen kohde on perusteluiden johdonmukai-
ten talousennustajien ennusteisiin. Talousen-
suus ja huolellinen riskianalyysityö. Ennus-
nusteisiin epätarkkuutta aiheuttaa varsinkin
teiden taustalla olevien menetelmien ja ole-
vaikeus ennustaa suhdanteiden käännepis-
tusten esille tuominen on finanssipolitiikan
teitä. Yleisen talouskehityksen käännepistei-
tietoperustan avoimuutta kehitettäessä tär-
den ennakoinnin vaikeus on havaittu myös
keintä.
kansainvälisissä tutkimuksissa ja koskee
Valtiontalouden kehysten mukainen me-
kaikkia talousennustajia. Valtiovarainminis-
nosääntö on pitänyt vaalikaudella 2007–
teriön ennustyö on ollut riippumatonta poliit-
2010. Myös eduskunta on sitoutunut kehys-
tisesta päätöksenteosta ja osoittaa pyrkimys-
ten mukaiseen tasoon. Kehystä noudatettiin
tä objektiivisuuteen ja luotettavuuteen. Val-
myös vuoden 2009 jyrkän taantuman oloissa.
tiovarainministeriön kansantalousosastolla
Vuonna 2009 kehysten sisältämä joustovara
on kehitteillä yleisen tasapainon malli suh-
hyödynnettiin kokonaan.
danne-ennusteen laatimisen apuvälineeksi.
Valtiontalouden kehysten noudattamis-
Mallin käyttöön ottaminen mahdollistaa tule-
ta koskeva raportointi on budjettitekniikkaa
vaisuudessa aikaisempaa paremmin erilais-
tuntemattomalle vaikeasti avautuvaa. Val-
ten herkkyys- ja vaihtoehtoistarkastelujen
tiontalouden kehysten hinta- ja rakennekor-
laatimisen. Tämä voi osaltaan parantaa val-
jausten esittämistä on vaalikaudella 2007–
mistelun ja ennusteiden laatua. Tarkastusvi-
2010 huomattavasti parannettu. Valtiontalo-
raston näkemyksen mukaan mallilaskelmat
uden kehysten noudattamisen ulkopuolinen
ja niiden dokumentointi voivat olla merkittä-
arviointi on osin hinta- ja rakennekorjaus-
107
ten vaikean esittämisen ja monimutkaisuu-
lisuuksia. Kehysten mukaisen menosäännön
den johdosta erittäin vaikeaa. Kehysten lä-
noudattamisen lisäksi olisi perusteltua rapor-
pinäkyvyys on näin edelleen selkeästi puut-
toida menolinjasta ja sen kehityksestä toteu-
teellista. Se heikentää kriittisen julkisen kes-
tumatietoja kuvaavalla aikasarjalla.
kustelun ja ulkopuolisen arvioinnin mahdol-
108
6.2 Finanssipolitiikan ennusteet ja oletukset
6.2.1 Valtiovarainministeriö
ennustetiedon tuottajana
tojen turvaamiseksi ennusteen teossa käytetään laskentamallia, jolla tilinpitoa jatketaan kaksi vuotta eteenpäin. Ennusteluku-
Valtiovarainministeriön kansantalousosasto
jen teossa käytetään useista eri kvantitatii-
tuottaa finanssipolitiikan valmisteluproses-
visia ja kvalitatiivisia menetelmiä sektori-
siin kokonaistaloudelliset ennusteet ja kes-
henkilöjärjestelmän puitteissa. Talouspoli-
tävyyslaskelmat.
Kansantalousosasto seu-
tiikan aikahorisontin pidentymien sekä eri-
raa, analysoi ja ennustaa talouden kehitystä
laisten vaihtoehtoislaskelmien ja politiikka-
ja julkaisee säännöllisesti kehitystä kuvaa-
simulointien tarve ovat nostaneet esille mal-
via katsauksia. Kansantalousosaston tehtä-
lipohjaisen työskentelyn tuomisen sektori-
viin kuuluvat talouspoliittisten toimenpitei-
osaamiseen perustuvan työskentelyn rinnal-
den vaikutusten arviointi ja kansantalou-
le finanssipolitiikan valmistelussa. Valtiova-
den näkökulman esiintuominen päätöksen-
rainministeriön kansantalousosastolla on ke-
tekoa varten. Ennusteiden laadinnan kes-
hitteillä yleisen tasapainon malli. Mallin ke-
keisenä tehtävänä on tuottaa aineistoa ta-
hittämistyössä erityisenä haasteena on julki-
louspolitiikan valmistelua, erityisesti vuotui-
sen talouden rakenteen ja finanssipolitiikan
sen talousarvion ja keskipitkän ajan kehys-
vaikutuskanavien sisällyttäminen malliin.197
196
budjetin laatimista varten. Vero-osasto tuot-
Valtiovarainministeriötä on kotimaisessa
taa kehysprosessiin ennusteet verotuloista.
keskustelussa usein arvosteltu siitä, että mi-
Kaksi kertaa vuodessa ilmestyvä taloudel-
nisteriö ennustaa tulevan talouskehityksen
linen katsaus on laaja ja yksityiskohtainen
huonommaksi kuin toteutuma. Esitetyn kri-
analyysi kansantalouden tilasta ja näkymis-
tiikin mukaan tämä johtaa siihen, että val-
tä. Syyskuun katsaus on valtion talousarvio-
tiontalouden kehykset ovat kireät ja siten
esityksen liitteenä ja kevään katsaus puoles-
päätösperäisen finanssipolitiikan liikkuma-
taan julkaistaan kehyspäätöksen liitteenä.
vara on pieni. Seuraavassa esitetään lyhyt
Kesä- ja joulukuussa julkaistavat suhdanne-
katsaus kotimaiseen taloustieteen keskus-
katsaukset sisältävät ennusteiden päivityk-
teluun, jossa arvioidaan talousennusteiden
set. Lisäksi niissä käsitellään lyhyesti talou-
osuvuutta.
den kulloistakin tilaa ja lähiajan näkymiä.
Pehkonen (2002) tarkastelee yhdeksän
Valtiovarainministeriön ennustetyö perus-
suomalaisen talousennustajan ennustei-
tuu sektoriasiantuntijoiden tietoon ja osaa-
den osuvuutta vuosina 1997−2001. Joukos-
miseen. Sektoriasiantuntijoiden näkemyk-
sa on myös valtiovarainministeriö. Pehkosen
set seuranta-alueilta kootaan yhteen ja so-
(2002) tulosten mukaan kaikki ennustajat ali-
vitetaan kansantalouden tilinpidon identi-
arvioivat talouskasvun voimakkuuden eikä
teettien kautta johdonmukaiseksi kokonai-
nopeaa kasvua vuosina 1997 ja 1998 pystyt-
suudeksi. Konsistenttiuden ja loogisten eh-
ty ennakoimaan. Vastaavasti kaikki 2000 ja
196 Kestävyyslaskelmia tarkastellaan luvussa 8.2.
197 Jokinen: Miksi emme vielä viime kesän lopussa nähneet taantumaa/lamaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 3/2009,
s.335–340.
109
keväällä 2001 annetut ennusteet yliarvioivat
tumista vuosien 1960−1998 aineistolla. Tar-
toteutuneen talouskasvun. Sama ilmiö ha-
kastelu osoittaa, että budjettiesitykseen si-
vaittiin myös 1990 luvun alun laman yhtey-
sältyvät tuloarviot ovat olleet selvästi alas-
dessä, jolloin ennustevirheet olivat merkit-
päin harhaisia lukuun ottamatta lamavuosia
täviä. Pehkosen (2002) johtopäätös on, että
1990−1993.201 Virénin (1999) tulosten perus-
suhdannekäänteiden lisäksi myös normaa-
teella ei kuitenkaan voi arvioida sitä poikke-
lia nopeamman talouskasvun ennakointi on
avatko budjettiesitysten taustalla olevat val-
vaikeaa. Ennustajien välinen vertailu vuosi-
tiovarainministeriön ennusteet muista en-
en 1997−2001 ennusteiden perusteella osoit-
nustajista, sillä tarkastelut koskevat ainoas-
taa, että hieman keskiarvoa tarkemman ku-
taan budjetin lukuja ja toteutuneita valtion
van tarkastellun neljän vuoden talouskehi-
tilinpäätöstietoja.
tyksestä antoivat valtiovarainministeriö ja
Valtion tilinpäätöskertomukseen 2006 si-
Osuuspankkikeskus.198 On kuitenkin huo-
sältyy erillistarkastelu, jossa niin ikään tuo-
mattava, että Pehkosen (2002) tarkastelema
daan esille tuloarvioiden ja toteutuneiden
ajanjakso on liian lyhyt, jotta voitaisiin tehdä
verotulojen suuri ero vuosina 2003−2006. Ar-
johtopäätöksiä valtiovarainministeriöstä ta-
viot ovat keskimäärin 1,6 miljardia euroa to-
lousennusteiden laatijana yleensä verrattu-
teutuneita verotuloja pienemmät. Keskeisin
na muihin talousennusteiden tekijöihin. Niin
tekijä tämän tuloksen takana on se, että ta-
ikään Kiander & Virén (1999) huomauttavat,
louskasvu on ennustettu liian hitaaksi. Myös-
että finanssipolitiikan valmistelussa käytetyt
kään tämän tuloksen perusteella ei kuiten-
valtiovarainministeriön suhdanne-ennusteet
kaan ole mahdollista arvioida sitä onko val-
ovat olleet epätarkkoja, mutta ministeriö ei
tiovarainministeriö talousennusteissaan mui-
kuitenkaan ennustajana ole ollut sen parem-
ta pessimistisempi, koska vertailua muihin
pi tai huonompi kuin muutakaan suomalaiset
talousennustajiin ei tehdä.
talousennustajat.199
Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos
Suomessa kehyspäätökseen sisältyvät ai-
(PTT) teki, Eduskunnan tarkastusvaliokun-
noastaan menot, mutta tuloarviot ovat ke-
nan toimeksiannosta, tutkimuksen valtion ta-
hys- ja talousarviovalmistelun taustalla. Ve-
lousarvioiden verotuloennusteiden osuvuu-
rotuloennusteiden taustalla puolestaan kes-
desta vuosina 1998−2007.202 Eduskunnan tar-
keisessä asemassa ovat ennusteet tulevasta
kastusvaliokunnan tilaama tutkimus on kat-
talouskehityksestä. Valtion tuloarvioita ja to-
tava selvitys sekä ennusteyön organisoinnis-
teutuneita tuloja on vertailtu Valtiontalouden
ta valtiovarainministeriössä että tuotetun en-
tarkastusviraston toiminnantarkastuskerto
nustetiedon laadusta. Tutkimuksen mukaan
muksessa 6/99.200 Virénin (1999) mukaan
valtiovarainministeriön ennusteet kestävät
olennaisin tulos tarkastusviraston selvityk-
vertailun muiden suomalaisten talousennus-
sestä on tuloarvioiden ja toteutuneen kehi-
tajien ennusteisiin. Verotuloennusteissa ei
tyksen välisen huomattavan suuren eron de-
ole voitu todentaa systemaattista virhettä ti-
monstrointi. Virén (1999) tarkastelee budje-
lastollisin kriteerein tai suhteessa muiden ta-
tin mukaisten tuloja meno-arvioiden toteu-
lousennustajien ennusteisiin. Verotuloennus-
198 Pehkonen: Talousennusteiden osuvuus 1997–2001: valistuneita arvauksia, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 2/2002.
199 Kiander&Virén: Tarvitaanko vielä finanssipolitiikkaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 3/1999.
200 Valtiontalouden tarkastusvirasto: Valtion talousarvion tulot ja niiden arviointi, 1999, Toiminnantarkastuskertomus 6/99, Helsinki.
201 Virén: Valtion talousarvion tulot ja niiden arviointi, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 4/1999.
202 Lahtinen & Mäki-Fränti & Määttä & Volk: Valtion talousarvioiden verotuloennusteiden osuvuus, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2009, Helsinki.
110
teisiin on aiheuttanut eniten epätarkkuutta
vuotta 2009 koskevassa valtion tilinpäätös-
vaikeus ennustaa suhdanteiden käännepis-
kertomuksessa on esitetty oma luku keskeis-
teitä. Korkeasuhdanteen aikana BKT:n kasvu
ten verotuloerien ennustepoikkeamista sekä
on keskimäärin aliarvioitu ja laskusuhdan-
valtiovarainministeriön tulotyöryhmän laati-
teen aikana BKT:n kasvu on puolestaan yli-
mista jälkikäteisennusteista. Verotuloennus-
arvioitu. Yleisen talouskehityksen käänne-
te perustuu arvioon veropohjan kehityksestä.
pisteiden ennakoinnin vaikeus on havaittu
Ennusteessa otetaan huomioon olemassa ole-
myös kansainvälisissä tutkimuksissa ja kos-
vat veroperusteet ja tiedossa olevat verope-
kee kaikkia talousennustajia. Epävarmuus
rustemuutokset. Jälkikäteisennuste puoles-
liittyy erityisesti tuloarvioihin, sillä valtion tu-
taan kuvaa sitä millainen tuloarvio olisi ollut,
lot ovat riippuvaisia kokonaistaloudellisesta
jos veropohja ja veroperusteet olisivat olleet
kehityksestä ja siten ne ovat menoja vaihte-
tiedossa ennustehetkellä. Tarkastusviraston
levampia.
näkemyksen mukaan tulotyöryhmän vero-
Tutkimuksen tarkastelujakso on valitetta-
tulojen jälkikäteisennusteiden sekä verotu-
van lyhyt. Tarkastusvaliokunnan teettämä
loerien ennustepoikkeamien raportointia on
tutkimus vahvistaa kuitenkin aikaisemmissa
hyvä jatkaa ja ottaa tämä pysyväksi käytän-
kotimaisissa arvioissa saatuja tuloksia valtio-
nöksi valtion tilinpäätöskertomuksissa.
varainministeriön ennustetyöstä. Kuten edel-
Verotuloarvioiden riskejä on raportoitu ai-
lä on jo todettu arvioiden mukaan finanssipo-
kaisempaa laajemmin myös syksyn Talou-
litiikan valmistelussa käytetyt valtiovarain-
dellisissa katsauksissa. Syyskuun 2009 sekä
ministeriön suhdanne-ennusteet ovat olleet
syykuun 2010 Taloudelliset katsaukset sisäl-
hyvin epätarkkoja, mutta ministeriö ei kui-
tävät oman luvun verotuloarvioiden riskeistä.
tenkaan ennustajana ole ollut sen parem-
Tämän lisäksi vuoden 2011 talousarvioesi-
pi tai huonompi kuin muutakaan suomalai-
tyksessä on oma erillinen luku verotuloarvi-
set talousennustajat.203 Näistä lähtökohdista
oihin liittyvistä riskeistä. Mainituissa luvuis-
voidaan todeta, että saatu kuva valtiovarain-
sa tarkastellaan keskeisten verolajien osal-
ministeriön ennusteiden laadusta todennä-
ta veropohjien kehittymiseen liittyviä riski-
köisesti ei paljoakaan muuttuisi vaikka tut-
tekijöitä ja näiden realisoitumisen euromää-
kimuksessa olisi tarkasteltu pidempää ajan-
räisiä vaikutuksia verotuloihin. Varsinais-
jaksoa.
ta herkkyysanalyysia ei kuitenkaan esitetä.
PTT:n tutkimuksen johtopäätöksissä sekä
Valtiovarainministeriössä suhdanne-ennus-
Eduskunnan tarkastusvaliokunnan lausun-
teen laadinnan apuvälineeksi tekeillä ole-
nossa204 suositellaan erillisen riskianalyy-
va yleisen tasapainon makromalli mahdol-
sin ja herkkyystarkastelun esittämistä ve-
listaa tulevaisuudessa aikaisempaa parem-
rotuloennusteiden liitteenä. Tarkastusviras-
min erilaisten herkkyys- ja vaihtoehtoistar-
ton havaintojen mukaan verotuloennustei-
kastelujen laatimisen. Mallilaskelmat ja nii-
den raportoinnissa on selkeä parannus ai-
den riittävä dokumentointi voisi olla tarkas-
kaisempaan. Tämä koskee erityisesti tilin-
tusviraston näkemyksen mukaan merkittävä
päätöskertomusraportointia. Varainhoito-
lisä finanssipolitiikan valmisteluun ja toteu-
203 Pehkonen: Talousennusteiden osuvuus 1997–2001: valistuneita arvauksia, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 2/2002.
Kiander&Virén: Tarvitaanko vielä finanssipolitiikkaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 3/1999. Virén: Valtion talousarvion tulot
ja niiden arviointi, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 4/1999. Lanne: Ennustajien tappiofunktiot ja BKT-ennusteen rationaalisuus,
Kansantaloudellinen aikakausikirja, 4/2009.
204 TrVL 1/2010 vp.
111
tukseen liittyvään tiedottamiseen sekä siihen
liittyvään julkiseen keskusteluun.
6.2.2 Ennustevirheiden taustalla olevia
tekijöitä
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan
johdonmukaiset perustelut ja huolellinen
Ennusteiden laadun jälkikäteisarviointi on
riskianalyysi on edelleen ensisijainen en-
ongelmallista sillä ennusteen tekohetkellä
nustetyön ja raportoinnin kehittämisen koh-
käytettävissä ollut tieto poikkeaa huomat-
de, vaikka selvä parannus aikaisempaan on-
tavasti siitä mitä on käytettävissä arvioita-
kin jo toteutunut. On myös syytä korostaa,
essa tilannetta jälkikäteen. Jälkikäteisarvi-
että talousarvioesitys ja sen taustamateriaa-
oita tehtäessä käytetään BKT-lukujen vii-
lina julkaistava Taloudellinen katsaus muo-
meisintä julkaisua eikä reaaliaikaisia ha-
dostavat nykyisellään jo laajan kokonaisuu-
vaintoja, jotka ovat olleet käytössä ennus-
den, näin ollen lisämateriaalin tuottamista ei
teen tekohetkellä. Makroaineistojen revisi-
katsota tarpeelliseksi. Kehys- ja talousarvio-
ot voivat kuitenkin olla huomattavia. Näin
valmistelun taustaksi tuotettavan materiaalin
ollen onkin tärkeää erottaa aidot ennuste-
laajuus ja paisuminen tuotiin esille myös tar-
virheet tilastomuutoksista. Piste-ennusteen
kastusviraston tarkastuksen yhteydessä teh-
osumatarkkuuteen tulee siten suhtautua va-
dyissä sektoriministeriöiden haastatteluis-
rauksella. Tietyn muuttujan piste-ennusteen
sa. Lisämateriaalin tuottamisen sijaan pää-
tarkkuuden arviointi ei ota huomioon eri te-
paino kehittämistyössä tulisikin olla ennus-
kijöiden välisiä riippuvuuksia ja sitä kaut-
teiden taustalla olevien oletusten ja mene-
ta ennusteen muodostumista useiden ko-
telmien esiintuomisessa. Valtiovarainminis-
konaistaloudellisten ja finanssipoliittisten
teriön verkkosivuilla maaliskuussa 2010 jul-
muuttujien summana.
kaistu budjettitalouden tuloarvioiden laa-
Julkisella sektorilla sekä tutkimuslaitoksis-
dintamenettelyitä koskeva malli- ja mene-
sa soveltavan makrotaloudellisen tutkimuk-
telmäkuvaus on keskeinen osa tätä työtä.205
sen tavoitteet ovat ennustamiseen ja talou-
Kyseinen dokumentti on hyvä ja perusteelli-
dellista päätöksentekoa tukevaan politiikka-
nen kuvaus eri verotulolajien ennustamiseen
analyysiin liittyviä. Tässä työssä kokonaista-
käytetyistä menetelmistä sekä eri verotulola-
loudellisten, erityisesti kansantalouden tilin-
jien ennustamiseen liittyvistä keskeisistä on-
pitoon perustuvien havaintoaineistojen saa-
gelmakohdista. Tarkastusviraston näkemyk-
tavuus ja laatu ovat tärkeitä. Ennusteiden
sen mukaan tätä kuvausta olisi hyvä päivit-
luotettavuuden kannalta on tärkeää, että tie-
tää ja ylläpitää. Siihen voi myös tarvittaes-
dot ovat mahdollisimman tarkkoja. Kansan-
sa viitata talousarviovalmisteluun liittyväs-
talouden vuositilinpidon avulla voidaan seu-
sä materiaalissa. Tuloarvioiden menetelmä-
rata kansantalouden kehitystä. Talousennus-
kuvausta vastaavaa kuvausta voisi harkita
teiden laadinta edellyttää kuitenkin ajanta-
myös valtiovarainministeriön kokonaistalou-
saista tietoa, jota saadaan lyhyemmän aika-
delliseen ennusteeseen liittyvän työn osalta.
välin tilastoista. Näitä ovat neljännesvuositilinpito, kuukausittainen tuotannon suhdannekuvaaja ja teollisuustuotannon volyymiindeksi. Lyhyen ajan tilastot antavat kuvan
205 Budjettitalouden tuloarvioiden laadintamenettelyt valtiovarainministeriössä, http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/tuloarvioiden_laadintamenettelyt.pdf, 2.3.2010.
112
tapahtuneesta nopeammin, mutta epätar-
vaikuttavat käytössä olevat tilastomenetel-
kemmin kuin vuositilasto.
mät ja käytännöt. Eurostatin muuttuneesta
Kansantalouden vuositilinpidon ensimmäi-
ohjeistuksesta johtuen Tilastokeskus uudis-
set luvut ovat usein hyvin epätarkkoja ja lu-
ti neljännesvuositilinpidon laskentamenetel-
kujen tarkentuminen vie aikaa. Erityisesti
miä. Uudistetuilla menetelmillä laskettu nel-
suhdannekäänteen yhteydessä tilastojen tar-
jännesvuositilinpito julkaistiin ensimmäis-
kentuminen jälkikäteen voi olla huomatta-
tä kertaa syyskuussa 2006. Uudistuksen jäl-
vaa. Kysymys on sekä mittausvirheiden kor-
keen tilastojen tarkentuminen oli aikaisem-
jaamisesta että tilinpidossa tehtävistä raken-
paa hitaampaa. Lisäksi uudistus muutti myös
nemuutoksista. Esimerkiksi Vuoden 1991 lo-
aikaisempien vuosien makrotaloudellisia to-
pussa ennakkotieto BKT:n muutoksesta ver-
teutumatietoja.208
rattuna edelliseen vuoteen oli -5,20 prosent-
Käytössä oleva kausitasoitusmenetelmä
tia. Viisi vuota myöhemmin, vuonna 1996
vaikuttaa myös osaltaan suhdannetietojen
korjattu luku BKT muutokseksi vuonna 1991
tarkentumiseen. Vuoden ajasta johtuva kau-
oli -7,10 prosenttia joka tarkentui edelleen ja
sivaihtelu on poistettava luvuista, jotta ylei-
Tilasto-
sempi talouskuva saadaan esiin. Erityises-
jen tarkentuminen tarkoittaa siis jopa yli pro-
ti talouden käännepisteissä käytetyt tilasto-
senttiyksikön korjauksia. Tyrväisen (2007)
menetelmät saattavat reagoida muutokseen
mukaan vaihtoehtoisista ennuste näkemyk-
todellisuutta hitaammin. Vuoden 2008 suh-
sistä onkin turha väitellä, kun tilastokorjauk-
dannekäänteen ajoitus tuli yllätyksenä nel-
set saattavat viedä miltä tahansa vuosiennus-
jännesvuositilinpidon tarkentumisen vuok-
teelta relevanssin millä hetkellä tahansa.207
si. Muutosta edellisestä neljänneksestä seu-
oli vuonna 2003 -6,40 prosenttia.
206
Ennusteiden laadun jälkikäteisarviointien
rataan kausitasoitetun sarjan avulla. Tilasto-
ongelmana on se, että aikasarjat sisältävät
keskuksen käytössä oleva kausitasoitusme-
lukuja jotka ovat käyneet läpi erilaisen mää-
netelmä laskee ennusteita tuleville ajankoh-
rän päivityksiä. Tämän vuoksi erityisesti ai-
dille, jotta kausitasoitus voidaan tehdä. Ai-
kasarjojen viimeisten vuosien lukuihin tu-
kasarjan viimeinen havainto on erittäin mer-
lee suhtautua varauksella sillä kuva ennus-
kittävä, sillä se suurelta osin määrää mene-
teiden osumatarkkuudesta muuttuu tilasto-
telmän ennustamien havaintojen muutok-
jen tarkentumisen myötä. Toisaalta on huo-
sen suunnan. Vielä joulukuun 2008 tietojen
mattava, että ennusteiden laatijoilla on käy-
mukaan kolmas neljännes oli hieman posi-
tettävissään vain reaaliaikaiset tiedot jolloin
tiivinen. Kesän 2008 talouden käänne tar-
ennusteiden osumatarkkuutta tulisi verra-
kentui vuoden 2008 kolmannelle neljännek-
ta ennustehetken ensimmäisiin havaintoi-
selle vasta vuoden 2009 helmikuun lopus-
hin. Tämä on kuitenkin jälkikäteen hanka-
sa julkaistujen kansantalouden neljännes-
laa aineistojen saatavuuteen liittyvän ongel-
vuositilinpidon lukujen perusteella. Käytös-
man vuoksi.
sä olevaan kausitasoitusmenetelmään liitty-
Perustietojen muutoksen ja tarkentumisen
vä ongelma käännepisteiden havaitsemises-
ohella suhdannetietojen revisioitumiseen
sa on ollut hyvin tiedossa, mutta nyt se ko-
206 Lanne: Taloustilastojen merkitys empiiriselle makrotaloudelliselle tutkimukselle, Kansantaloudellinen aikakauskirja, 103, 4/2007.
207 Tyrväinen: Suomen kasvuluvut arvontakoneesta? Kansantaloudellinen aikakauskirja, 103, 4/2007.
208 Tyrväinen: Suomen kasvuluvut arvontakoneesta? Kansantaloudellinen aikakauskirja, 103, 4/2007.
113
ettiin konkreettisemmin kuin koskaan aikai-
nisteriön kohdalla. Tämän lisäksi Eduskun-
semmin. 209
nan tarkastusvaliokunnan toimeksiannosta
Tilastotiedon tarkentumisesta johtuvien
teettämän PTT:n tutkimuksen johtopäätök-
ongelmien lisäksi ennusteiden laadun jäl-
sissä todetaan, että tutkimuksen tulosten mu-
kikäteisarviointeihin liittyy epävarmuus en-
kaan valtiovarainministeriön ennustetyö on
nustajan tappiofunktiosta. Ennusteiden laa-
ollut riippumatonta poliittisesta päätöksente-
dun jälkikäteisarvioineissa oletuksena on,
osta. Nämä havainnot voidaan tulkita osoi-
että ennustajan tappiofunktio on symmetri-
tukseksi valtiovarainministeriön pyrkimyk-
nen. Symmetrinen tappiofunktio tarkoittaa
sestä objektiivisuuteen ennustetyössä.
sitä, että sekä positiivisesta että negatiivises-
Vaikka ennusteiden laadun jälkikäteisar-
ta ennustevirheestä aiheutuva haitta arvioi-
viointi ei ole yksiselitteistä, niin jälkikäteis-
daan yhtä suureksi. Mikäli ennustajan tap-
arvioinnit tuottavat kuitenkin tärkeää tietoa
piofunktio on symmetrinen, niin silloin op-
ennustemenetelmiin ja prosesseihin liitty-
timaalisessa ennusteessa ei tulisi olla syste-
vistä ongelmista. Erityisen arvokasta on, mi-
maattista virhettä. Ennusteen harhattomuus
käli poikkeamien syitä pystytään kartoitta-
tarkoittaa tässä tapauksessa sitä, että riittä-
maan ja siten kehittämään ennustetyötä tu-
vän pitkällä ajan jaksolla tarkasteltuna en-
levaisuudessa. Piste-ennusteen osumatark-
nusteiden keskivirhe ei poikkea merkittäväs-
kuuden parantamisen sijaan ensisijaiseksi
Ennustajan tappiofunktio ei kui-
tavoitteeksi ennustetyön kehittämisessä tuli-
tenkaan ole välttämättä symmetrinen ja näin
si asettaa johdonmukaiset perustelut ja huo-
ollen systemaattisen ennustevirheen olemas-
lellinen riskianalyysi. Läpinäkyvyyden kan-
saolo ei aina ole osoitus ennustajan epära-
nalta on tärkeää, että finanssipolitiikan val-
tionaalisuudesta. Finanssipolitiikan valmis-
mistelun raportointi muodostaa selkeän ku-
telussa käytetyissä ennusteissa varovaisuus
van kokonaistaloudellisen kehityksen ja fi-
voi olla perusteltua, mikäli esimerkiksi ve-
nanssipoliittisten toimenpiteiden vaikutuk-
rotulojen yliarvioinnista aiheutuu suurem-
sesta valtion tuloihin ja menoihin.
ti nollasta.
210
mat kustannukset kuin verotulojen aliarvioinnista. Iso-Britanniassa tarkastusviraston
lakisääteisenä tehtävänä on ollut arvioida
onko valtiovarainministeriö laatinut budjettivalmistelussa käytettävät ennusteet riittävän varovaisesti.
Finanssikriisi ja BKT ennusteiden
tarkentuminen
Kuviossa 1 on esitetty vuotta 2009 koskevi-
Lanne (2009) on selvittänyt vuosien 1982–
en BKT ennusteiden tarkentuminen valtio-
2008 aineistolla neljän suomalaisen talousen-
varainministeriön, Suomen Pankin ja ET-
nustajan, ETLA, PT, PTT ja valtiovarainmi-
LAn suhdanne-ennusteissa alkaen kevään
nisteriö, tappiofunktioita ja ennusteiden ra-
2008 ennusteista joulukuuhun 2009. Kuvi-
tionaalisuutta. Tulokset tukevat selvimmin
oista nähdään, että keväällä 2008 kaikki kol-
symmetristä tappiofunktiota valtiovarainmi-
me ennustivat Suomen kokonaistuotannon
209 Orjala & Tyrkkö: Suhdannetilastoihin kuuluvat revisiot, Tieto & trendit 3/2009, s. 5. Hakala: Miksi taantuma havaittiin jälkijunassa? Tieto&trendit, 3/2009, s.10-12. Sorjonen: Mikä yllätti suhdanne-ennustajat tällä kertaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105,
3/2009, s. 347–353.
210 Auerbach: On the performance and use of government revenue forecasts, National Tax Journal, 1999 vol. 52, no.4, December,
p. 765–782.
114
kasvavan yli kaksi prosenttia vuonna 2009.
tystä vuodelle 2009. Kuten edellä on kuvat-
Optimistisin oli ETLA, jonka maaliskuus-
tu, tilastokeskuksen neljännesvuositilinpi-
sa 2008 julkistetun ennusteen mukaan Suo-
don mukaan vuoden 2008 kolmas neljännes
men kokonaistuotanto kasvaisi kolme pro-
olisi vielä ollut positiivinen. Näin ollen voi-
senttia vuonna 2009. Syyskuussa 2008 jul-
makas vuoden 2008 kesään ajoittuva suh-
kaistuissa ennusteissa kaikki kolme ennus-
dannekäänne näkyi ennusteiden pohjana
tajaa edelleen odottivat yli prosentin kas-
olevassa tilastoaineistossa vasta helmikuus-
vua vuodelle 2009. Tässä vaiheessa voimak-
sa 2008, jolloin tilastokeskus julkisti vuotta
kaimmin ennustettaan oli korjannut alas-
2008 koskevat ennakkotiedot. Maaliskuussa
päin Suomen Pankki, jonka syyskuun en-
2009 kaikki kolme ennustajaa olivat tarkis-
nuste Suomen kokonaistuotannon kasvusta
taneet ennustettaan vuodelle 2009 voimak-
vuonna 2009 oli 1,3 prosenttia, kun kevään
kaasti alaspäin. Tässä vaiheessa pessimisti-
2008 ennuste oli ollut 2,3 prosenttia. Luotto-
simmän ennusteen antoi ETLA, joka ennusti
kriisin puhjettua syksyllä 2008, ennusteet al-
vuoden 2009 kokonaistuotannon supistuvan
koivat nopeasti synkentyä. Suomen Pankki
6,5 prosenttia. Tästä eteenpäin vuotta 2009
oli ensimmäinen joka ennusti, että Suomen
koskevat ennusteet synkkenivät edelleen.
kokonaistuotanto tulee supistumaan vuonna
Helmikuussa 2010 julkistettu tilastokeskuk-
2009. Suomen Pankin joulukuun 2008 en-
sen ennakkotieto vuoden 2009 kokonaistuo-
nuste vuodelle 2009 oli -0,5 prosenttia. Vas-
tannon kasvusta oli -7,8 prosenttia joka tar-
taavasti valtiovarainministeriö ei poikkeuk-
kentui edelleen heinäkuussa 2010 peräti -8
sellisesti julkistanut joulukuun 2008 suhdan-
prosenttiin.
nekatsauksen yhteydessä ennusteen päivi-
%
7
5
3
1
-1
-3
-5
-7
-9
Kevät
2008
Kesä
2008
Syksy
2008
Joulu
2008
VM
Kevät
2009
SP
Kesä
2009
Syksy
2009
Joulu
2009
ETLA
Lähde: Valtiovarainministeriö, Suomen Pankki ja Etla
Kuvio 1: BKT ennusteet vuodelle 2009
115
Kuviossa 2 puolestaan on esitetty vuot-
rainministeriö korjasivat vuotta 2010 koske-
ta 2010 koskevien ennusteiden tarkentumi-
vaa ennustettaan ylöspäin huomattavasti hi-
nen edellä tarkastelluilla kolmella ennusta-
taammin. Viimeisimpien eli syyskuussa 2010
jalla. Maaliskuussa 2009 sekä Suomen Pank-
julkistettujen vuotta 2010 koskevien ennus-
ki että valtiovarainministeriö ennustivat yli
teiden mukaan Suomen kokonaistuotanto
yhden prosenttiyksikön kokonaistuotannon
kasvaa kaikkien kolmen ennustaja mukaan
supistumista vuonna 2010. ETLA puolestaan
yli 2 prosenttia. Optimistisin on ETLA, jonka
ennusti tässä vaiheessa nollakasvua. Syksyl-
syyskuun 2010 ennuste vuoden 2010 kasvus-
lä 2009 ETLA ennusti jo 1,5 prosentin kasvua
ta oli 3,5 prosenttia.
vuodelle 2010. Suomen Pankki ja valtiova-
%
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
Kevät
2009
Kesä
2009
Syksy
2009
Joulu
2009
VM
Kuvio 2: BKT ennusteet vuodelle 2010
116
SP
Kevät
2010
Kesä
2010
Syksy
2010
ETLA
Lähde: Valtiovarainministeriö, Suomen Pankki ja Etla
6.3 Valtiontalouden kehysten noudattaminen
6.3.1 Tilinpäätöskertomusraportointi
hystaso kertoo kertomusvuonna käytettävissä olevan kehysmenojen kokonaismäärän.
Hallitus raportoi vuosittain valtion tilinpää-
Tämän jälkeen raportoidaan talousarvioesi-
töskertomuksessa finanssipolitiikan tavoit-
tyksen mukainen hallituksen esitys kehyk-
teiden saavuttamisesta sekä vaalikauden en-
seen kuuluvista määrärahoista, jakamaton
simmäisen kehyspäätöksen yhteydessä ase-
varaus talousarvioesityksessä, eduskunnan
tetun menosäännön noudattamisesta. Valtio-
lisäämät kehykseen kuuluvat määrärahat
varainministeriössä menosäännön noudatta-
sekä lisätalousarvioiden määrärahat. Lisäta-
mista seurataan vertaamalla kertomusvuo-
lousarvioiden määrärahoja ei raportoinnissa
den hinta- ja rakennekorjattua valtiontalo-
pääsääntöisesti eritellä kehykseen kuuluviin
uden kehystä talousarvioon. Menosäännön
ja kehyksen ulkopuolisiin menoihin. Tämän
noudattaminen tarkoittaa sitä, että talous-
seurauksena ulkopuolisen on vaikea todeta
arvion määrärahat ovat vaalikauden kehyk-
ovatko kertomusvuoden talousarvion kehyk-
sessä asetetun määrärahakaton puitteissa.
seen kuuluvat määrärahat tarkistetun meno-
Tilinpäätöskertomuksissa esitetty raportointi
kehyksen asettaman menokaton puitteissa.
on läpinäkyvää, jos ulkopuoliset voivat vai-
Tarkastelujaksolla lisätalousarvioiden mää-
vatta seurata asetetun menosäännön toteu-
rärahat on tilinpäätöskertomuksessa eritel-
tumista tilinpäätöskertomuksissa annettujen
ty kehykseen kuuluviin ja kehyksen ulko-
tietojen avulla. Tarkastusvirastossa on arvi-
puolisiin ainoastaan kertomusvuosia 2004 ja
oitu kehysten noudattamiseen liittyvää tili-
2005 koskevassa raportoinnissa. Esimerkiksi
päätöskertomus raportointia Vanhanen I ja
vuoden 2005 tilinpäätöskertomuksessa sano-
Vanhanen II hallituskausilla.
taan: ”Lisätalousarvioissa kehysmääräraho-
Tilinpäätöskertomuksissa kehysten nou-
ja lisättiin yhteensä 290 miljoonalla eurolla”.
dattamisesta raportoidaan vuosittain pää-
Tämä lienee vähällä vaivalla otettavissa py-
osin saman rakenteen mukaisesti. Ensim-
syväksi käytännöksi tilinpäätöskertomuksis-
mäisenä on lausuma kehysten noudattami-
sa lisätalousarviomäärärahoihin liittyvän ra-
sesta kyseisenä kertomusvuonna. Poikke-
portoinnin osalta. Vaalikaudella 2007–2010
uksena tästä on tarkastelujaksolla vaalivuo-
myös lisätalousarvioiden tulee olla asetetun
si 2007. Kertomusvuoden 2007 tilinpäätös-
määrärahakaton puitteissa kehykseen kuu-
kertomuksessa todetaan, että vaalikauden
luvien määrärahalajien osalta. Tämä ei kui-
2003−2006 menokehys piti. Kertomusvuo-
tenkaan voi olla perustelu sille, että lisäta-
den 2007 osalta kehysten noudattamista ei
lousarvioiden osalta ei esitetä erittelyä siitä,
erikseen mainita. Raportoinnin seuraavassa
mikä osa kertomusvuoden lisätalousarvio-
vaiheessa todetaan vaalikauden ensimmäi-
määrärahoista on kehykseen kuuluvia.
sen kehyspäätöksen yhteydessä asetettu ke-
Nykyisellään kehysten noudattamista ja
hystaso sekä hinta- ja rakennekorjattu tar-
siten menosäännön toteutumista koskeva ti-
kistettu kehys kyseiselle kertomusvuodelle.
linpäätöskertomus raportointi on suppeaa ja
Hinta- ja rakennekorjauksin tarkistettu ke-
budjettitekniikkaa tuntemattomalle vaikeas-
117
ti avautuvaa. Kehysten noudattamisesta to-
ot valmistelumateriaaleineen sekä tilinpää-
detaan vain, että määrärahataso oli kehyk-
tökset. Tarkastuksella pyritään edistämään
sen puitteissa mutta sitä kuinka paljon ke-
sitä, että valtiontalouteen liittyvissä ratkai-
hykset mahdollisesti alittuivat, ei pääsääntöi-
suissa toimitaan kehyspäätöksen mukaisesti
sesti ilmoiteta. Ilmoitettujen tietojen perus-
ja kerrotaan avoimesti, jos kehyspäätökses-
teella on vaikea saada selkoa siitä mikä on
tä on poikettu tai sen perusteita on muutettu.
ollut kertomusvuonna päätetty kehykseen
Tarkastuksen havainnot kehysten noudatta-
kuuluvien menojen taso. Näin ollen esitetty-
misesta koskevat varainhoitovuosien 2008 ja
jen tietojen perusteella on mahdotonta pää-
2009 osalta lopullisia lisätalousarvioilla täy-
tellä paljonko kehykset ovat alittuneet. Tilin-
dennettyjä talousarvioita sekä varainhoito-
päätöskertomuksissa ei raportoida kehyksen
vuoden 2010 osalta ensimmäisellä lisätalo-
ulkopuolisten menojen tasoa lainkaan vaan
usarvioesityksellä täydennettyä talousarvi-
asiasta kiinnostuneen on laskettava se itse.
ota. Valtiontalouden tarkastusvirasto sisäl-
Tämä on hankalaa sillä kuten edellä on ku-
lyttää valtiontalouden kehysmenettelyn ja
vattu, edes kertomusvuoden kehykseen kuu-
finanssipolitiikan tietoperustan ja vaikutta-
luvien menojen tasosta on vaikea saada sel-
vuuden jatkuvan tarkastuksen tärkeimmät
koa ilmoitettujen tietojen perusteella.
havainnot vuosittain valtion tilinpäätösker-
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan lä-
tomuksen tarkastuksesta eduskunnalle an-
pinäkyvyyden lisäämiseksi tilinpäätöskerto-
nettavaan erilliskertomukseen. Eduskunnal-
muksessa tulisi selkeästi tuoda esille mikä on
le annettavassa erilliskertomuksessa kehys-
ollut hallituksen esitys kehykseen kuuluvista
päätöksen noudattamisesta, sekä kehyspää-
määrärahoista. Tämän lisäksi tilinpäätösker-
töksen ja tilinpäätöksen suhteesta raportoi-
tomuksessa olisi eriteltävä kehykseen kuu-
daan Valtiontalouden tarkastusviraston ti-
luvat ja kehyksen ulkopuoliset määrärahat
linja tuloksellisuustarkastuksen tarkastus-
sekä kertomusvuoden lisätalousarvioiden
havaintoihin perustuen. Nämä tulokset on
osalta että eduskunnan talousarvioon teke-
raportoitu myös valtiontalouden tarkastusvi-
mien lisäysten osalta. Näin ollen ulkopuoli-
raston erilliskertomuksissa eduskunnalle K
nen näkisi helposti ovatko lopullisen talous-
12/2009 vp sekä K 13/2010 vp.
arvion määrärahat kertomusvuoden tarkiste-
Varainhoitovuoden 2010 osalta on lisäk-
tun menokehyksen mukaisen määrärahaka-
si tarkasteltu vaalikauden kehysten sovelta-
ton puitteissa.
mista vuoden toisessa, kolmannessa ja neljännessä lisätalousarviossa.
6.3.2 Tilintarkastuksen havainnot ja
kehysten läpinäkyvyys
Valtiontalouden kehysten noudattamista
varainhoitovuonna 2008
on valtiontalouden tarkastusvirastossa ar-
Varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöskerto-
vioitu numeerisesti tilintarkastuksen suo-
muksen mukaan valtiontalouden kehykset
rittaman laskennan perusteella. Tässä las-
vuonna 2008 pitivät siitä huolimatta, että jo
kennassa käytetyt aineistot ovat vaalikau-
vuoden 2008 toinen ja kolmas lisätalousar-
den 2007−2011 kehyspäätökset, talousar-
vio sisälsivät elvyttäviä toimia. Valtiontalo-
vioesitykset, talousarviot ja lisätalousarvi-
uden tarkastusviraston tarkastuksen perus-
118
teella arvioita kehysten noudattamisesta varainhoitovuonna 2008 voidaan pitää oikea-
na. Tarkastus on vuoden 2008 osalta tehty vertaamalla 25.5.2007 tarkistettua kehys-
Valtiontalouden tarkastusvirastossa vuoden
päätöstä tarkastusvirastossa laadittuun vuo-
2009 talousarvioesitystä ja talousarviota ja
den 2008 laskennalliseen kehykseen, vuo-
edelleen vuoden 2009 tilinpäätöstä on ver-
den 2008 talousarvioesitykseen ja vuoden
rattu 13.3.2008 annettuun kehyspäätökseen
2008 lopulliseen talousarvioon, joka sisältää
ja valtiovarainministeriössä talousarvion val-
vuoden 2008 varsinaisen talousarvion sekä
mistelun yhteydessä tehtyyn hinta- ja ra-
kaikki vuoden 2008 lisätalousarviot. Keskei-
kennekorjattuun kehykseen kokonaisuute-
simmät ongelmat tarkastuksen suorittami-
na. Tarkastusviraston käytössä on laskentaa
sessa liittyvät valtiontalouden kehysten hin-
varten ollut 13.3.2008 annettu kehyspäätös,
taja rakennekorjausten dokumentointiin.
jossa on esitetty kehyspäätöksen 25.5.2007
Kehyspäätöksissä rakennemuutokset on esi-
tarkistaminen vuoden 2009 hinta- ja kustan-
tetty kootusti momenteittain ja hinta- ja kus-
nustasoon. Sen lisäksi on ollut käytettävis-
tannustasotarkistukset menon taloudellisen
sä valtiovarainministeriön taulukoita, jois-
laadun mukaan momenttiryhmittäin. Erityi-
sa on esitetty budjetin valmistelun yhteydes-
sesti rakennemuutosten hallinnan kannalta
sä käytetyt indeksit ja hinta- ja kustannusta-
tämä lisää kehysmenettelyn läpinäkyvyyt-
son tarkistukset verrattuna 13.3.2008 tasoon.
tä ja helpottaa vertailutaulujen laatimista.
Osa muutoksista on lakisääteisiä tai sopi-
Päätöksen liitteenä olevassa taulukossa on
muspohjaisia. Osa korjauksista tapahtuu to-
osa muutoksista esitetty yleisluontoisesti, jo-
teutuneiden palkkamuutosten mukaan, ja
ten korjausten kohdistaminen ei kuitenkaan
hintakorjaus vaihtelee vuosittain erityisesti
ole yksiselitteisesti päätöksestä todettavis-
palkankorotusten ajoitusten mukaan. Koska
sa. Hintaindeksien osalta ongelmallista tar-
kaikkia korotuksia ei tehdä automaattises-
kastuksen kannalta on se, että vaikka käyte-
ti tiettyjen laskentasääntöjen mukaan, niitä
tyt indeksit sisältöineen ja muutoksineen on
ei ole tarkastusvirastossa vuoden 2009 osalta
esitetty kehyspäätöksessä, ei niihin tehty-
rekonstruoitu itse, vaan vuoden 2009 hinta-
jen korjausten perusteita ole esitetty indek-
ja kustannustason tarkistuksessa käytetyt
sikohtaisesti tai kootusti kehyspäätöksessä.
indeksi- ja hinnanmuutosprosentit on otet-
Valtiovarainministeriössä kehysten noudattamista seurataan vertaamalla hinta- ja
tu sellaisenaan valtiovarainministeriön laskelmista.
rakennekorjattua menokehystä talousarvi-
Laskennassa käytetty jako kehykseen lu-
oon. Tämä tukee kehysmenettelyn tavoit-
ettaviin ja kehyksen ulkopuolisiin menoihin
teena olevaa talousarvion menojen kasvun
on osittain toteutettu tarkastusvirastossa. En-
hillintää. Tarkastusvirastossa on valtiontalo-
simmäinen jako kehykseen luettaviin ja ke-
uden kehysten noudattamisen tarkastuksen
hyksen ulkopuolisiin menoihin saadaan vuo-
yhteydessä verrattu korjattua kehystä myös
sittain valtiovarainministeriöstä kehyspää-
varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen mu-
töksen yhteydessä. Sen jälkeen tapahtuvien
kaisiin menoihin. Tilinpäätöstietojen valossa
muutosten ja lisäysten jako kehykseen kuu-
näyttää siltä, että kehysmenettelyllä on ollut
luviin ja ulkopuolisiin tehdään tarkastusvi-
menoja hillitsevä vaikutus.
rastossa. Nämä muutokset koskevat esimerkiksi momentteja, joita ei ole sisältynyt ke-
119
hykseen, tai joitakin momentteja on yhdistet-
Valtiontalouden tarkastusvirastossa on ar-
ty tai jaettu kehyspäätöksen jälkeen. Kehyk-
vioitu valtiontalouden kehysten noudatta-
sen, talousarvioiden ja tilinpäätöksen osalta
mista myös varainhoitovuoden 2010 osalta.
vertailut on toteutettu aina samalla tavalla.
Vuoden 2010 talousarvioesitystä ja talous-
Valtiontalouden tarkastusviraston tarkas-
arviota on verrattu 26.3.2009 annettuun ke-
tuksen perusteella varainhoitovuoden 2009
hyspäätökseen ja valtiovarainministeriös-
tilinpäätöskertomuksessa esitettyä arvio-
sä talousarvion valmistelun yhteydessä teh-
ta kehysten noudattamisesta voidaan pitää
tyyn hinta- ja rakennekorjattuun kehykseen.
oleellisilta osin oikeana. On kuitenkin huo-
Laskennassa on otettu huomioon, että talous-
mattava, että tarkastusviraston laskelmiin
arviota oli laskentahetkeen 13.4.2010 men-
sisältyy epätarkkuuksia liittyen hinta- ja ra-
nessä täydennetty yhdellä lisätalousarviol-
kennekorjauksiin sekä määrärahojen jaka-
la. Laskennan perusteella voidaan todeta,
miseen kehykseen kuuluviin ja kehysten ul-
että vuonna 2010 ensimmäisen lisätalous-
kopuolisiin menoihin. Tätä on pidettävä on-
arvion jälkeen menotaso on kehyksen puit-
gelmana valtiontalouden kehysmenettelyn
teissa. Tätä havaintoa koskevat kuitenkin
läpinäkyvyyden kannalta. Ulkopuolisen on
samat huomiot laskennan epätarkkuuksista
edelleen vaikea valvoa kehysten noudatta-
kuin varainhoitovuosia 2008 ja 2009 koskevi-
mista, vaikka kehyspäätösten yhteydessä
en laskelmien yhteydessä on edellä todettu.
esitettyä hinta- ja rakennekorjauksiin liitty-
Tarkastuksessa arvioitiin myös vuoden
vää informaatiota on parannettu. Valtionta-
2010 toisessa, kolmannessa ja neljännessä
louden tarkastusviraston tarkastushavainto-
lisätalousarvioesityksessä esitettyjä tietoja
jen perusteella ei kuitenkaan ole syytä olet-
vaalikauden kehysten soveltamisesta. Tieto-
taa, että valtiovarainministeriössä tehtyyn
ja ei tätä erilliskertomusta varten todennet-
laskentaan sisältyisi virheitä tai puutteita.
tu tarkastusvirastossa yksityiskohtaisella las-
Tarkastusvirasto esittää, että kehysmenette-
kennalla, sen sijaan arvioitiin ovatko lisäta-
lyn läpinäkyvyyden parantamiseen kiinnite-
lousarvioiden yhteydessä esitetyt tiedot olen-
tään kehys- ja talousarviovalmisteluun liit-
naisilta osiltaan oikein. Vuoden 2010 talous-
tyvässä dokumentoinnissa jatkossa erityistä
arvio on neljännen ja viimeisen lisätalous-
huomiota.
arvion jälkeen vaalikauden kehyksen puitteissa. Lisätalousarvioesityksen mukaan jakamatonta varausta jäi käyttämättä 262 mil-
joonaa euroa.
Tarkastuksen perusteella voidaan näin todeta, että vaalikauden 2007–2010 kehys piti.
Syyskuussa 2009 annettu hallituksen bud-
Yhteenvetona tarkastusviraston varain-
jettiesitys vuodelle 2010 oli edelleen koko-
hoitovuosia 2008–2010 koskevan tarkastuk-
naiskysyntää ja kasvua tukevaa. Vuoden
sen perusteella voidaan mainita kehyspää-
2010 talousarvioesitykseen sisältyi ehdotuk-
tösten hinta- ja rakennekorjausten esittämi-
sia investointien aikaistamisesta ja muista
seen edelleen liittyvät ongelmat, vaikkakin
nopeisiin työllistämisvaikutuksiin tähtäävis-
viime vuosina korjausten esittämisessä on
tä toimista. Vuoden 2010 ensimmäiseen lisä-
tapahtunut huomattavaa parannusta verrat-
talousarvioesitykseen sisältyy niin ikään vie-
tuna päätökseen valtiontalouden kehyksis-
lä elvyttäviä toimia.
tä vuosille 2008–2011. Valtiontalouden tar-
120
kastusviraston tarkastushavaintojen perus-
nusteiden tietoihin. Ainakaan tarkastuksen
teella ei ole syytä olettaa, että laskentaan si-
tässä vaiheessa ei ole tullut esiin, millä ta-
nänsä sisältyisi puutteita tai virheitä, mut-
voin tilinpäätöstietoja olisi hyödynnetty las-
ta dokumentoinnin ja osittain katkeamatto-
kennassa. Kun indeksit perustuvat menon to-
muuden puuttuminen kehyspäätösten välil-
siasialliseen laatuun ja tämä osittain poikke-
tä ja kehyspäätösten ja talousarviovalmiste-
aa momenttiryhmien oletuksista menon laa-
lun väliltä on vakava puute kehysmenette-
dusta, antaisi liikekirjanpidon tietojen hyö-
lyn läpinäkyvyyden kannalta. Valtiovarain-
dyntäminen tarkempaa tietoa laskennan pe-
ministeriössä laadittiin vuoden 2008 aikana
rustana olevista menoista. Esimerkiksi palk-
laskentaprosessia koskeva kuvaus, joka osit-
kausmenojen osuus toimintamenoista tiede-
tain paransi laskennan läpinäkyvyyttä ja do-
tään vain liikekirjanpidon tietojen perusteel-
kumentointia.
la. Kehysmenettelyn laskennallista onnistu-
Valtiovarainministeriön laskenta näyttäisi
perustuvan talousarvioiden, kehysten ja en-
mista voidaan kuitenkin arvioida vain toteutumatietojen perusteella.
121
7 Finanssipolitiikan toteutus kehysten
puitteissa
Valtion menojen aktiivinen uudelleenkoh-
tarkoituksenmukainen toimintatapa. Mielek-
dentaminen valtiontalouden kehysten sisäl-
käämpää olisi katsoa mahdollisuuksia toteut-
lä on jäänyt suhteellisen vähäiseksi. Yhteis-
taa uudistuksia menotasoa nostamatta. Tämä
kunnan ja talouden rakenteelliset muutok-
edellyttää aitoa priorisointia. Menorakentei-
set sekä hallitusohjelmassa tehdyt poliittiset
ta ja niiden tarpeellisuutta olisi aika ajoin tar-
linjaukset edellyttävät kuitenkin tietyissä ti-
kasteltava uudelleen. Valtiontalouden ke-
lanteissa talousarviossa voimavarojen koh-
hysten valmistelussa olisi tämän vuoksi pys-
dentamisen muuttamista. Hallitusohjelman
tyttävä avaamaan voimassa olevan lainsää-
sisällölliset linjaukset ja vaalikauden kehyk-
dännön ja tehtyjen päätösten mukaista tasoa
sen sisällä tehtävä voimavarojen jako hallin-
kuvaava peruslaskelma uudelleen kohden-
nonaloittaisiin kehyksiin voivat olla näin lii-
nuksille.
aksi erillään toisistaan.
Menojen lakisääteisyyden johdosta lain-
Valtiontalouden kehykset järjestelmänä ei-
säädäntö vaikuttaa olennaisesti siihen, mi-
vät estä uudelleenkohdennuksia. Uudelleen-
ten finanssipoliittiset tavoitteet voidaan saa-
kohdennukset edellyttävät käytännössä po-
vuttaa. Finanssipolitiikan sääntöjen ja siten
liittisia päätöksiä niistä. Valtiontalouden ke-
valtiontalouden kehysmenettelyn ja säädös-
hysten valmistelu tosiasiallisesti talousarvion
valmistelun hyvä integrointi toisiinsa on vält-
momenttitasoisista laskelmista lähtien käy-
tämätöntä. Se on myös välttämätöntä avoi-
tännössä osaltaan edelleen vahvistaa poliit-
muuden ja läpinäkyvyyden toteuttamiseksi.
tisia ja hallinnollisen kulttuurin sisältämiä es-
Finanssipoliittisen tavoitteenasettelun ja ke-
teitä uudelleenkohdennuksiin vaalikauden
hysmenettelyn sekä säädösvalmistelun in-
kehyksen puitteissa.
tegrointia tulee tarkastushavaintojen perus-
Valtion menoista suurin osa on lakisäätei-
teella parantaa.
siä. Talouskasvun vuosina on omaksuttu toi-
Hallitusohjelmassa linjataan usein säädös-
mintatapa, jossa hallitusohjelman toteuttami-
uudistuksen perusteet. Uudistusten hallitus-
sen ja uusien tarpeiden vaatimukset toteute-
ohjelmanmukaisuus on muodostunut lähtö-
taan tekemällä määrärahalisäyksiä vanhan
kohdaksi uudistusten valmistelun etenemi-
menorakenteen päälle. Vanha menoraken-
selle. Sitoutumista hallitusohjelmaan voi-
ne raahaa näin mukana hallituskaudesta toi-
daan pitää myönteisenä demokratian ja sel-
seen. Osa menoja aiheuttavasta lainsäädän-
keän tavoitteenasettelun toteutumisen näkö-
nöstä on yhteiskunnan muutokset huomi-
kulmista.
oon ottaen hyvinkin vanhaa. Tämä ei ole jul-
Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisessa
kisen talouden kestävyyden kannalta enää
sääntelyssä selvitetään lainsäädännölle vaih-
122
toehtoiset keinot ja yleensä erilaiset vaihto-
ta koskevan rahoitusperiaatteen toteuttami-
ehtoiset tavat yhteiskunnallisiin tavoitteisiin
nen edellyttää nykyistä parempaa ja yhteis-
pääsemiseksi ennen tavoitteen toteuttamis-
mitallisempaa vaikutusarviointia.
ta koskevan keinon valintaa. Tarkastukses-
Valtion pitkän aikavälin vastuusitoumuk-
sa on havaittu, että säädöshankkeiden perus-
sia ja riskejä ja niiden kehitystä ei riittävän
ratkaisuihin on sitouduttu usein yksityiskoh-
systemaattisesti ja kootusti esitetä valtion ta-
taisesti jo hallitusohjelmassa. Tämä ei kan-
lousarvioesityksen perusteluissa eikä myös-
nusta tai aina edes mahdollista parhaimman
kään valtion tilinpäätöskertomuksessa tehtä-
mahdollisen sääntelykeinon valintaa ja vai-
vässä jälkikäteisessä raportoinnissa. Finans-
kutusarviointia. Hallitusohjelman yksityis-
sipoliittisen suunnittelun, valmistelun ja pää-
kohtaisuus ja siihen tiukka sitoutuminen sää-
töksenteon tarpeita varten olisi perusteltua
dösvalmistelussa voi olla pidemmällä tähtäi-
koota numerotietona ja täydentävänä laa-
mellä myös riski valtiontalouden tarkoituk-
dullisena arviona yhteen paikkaan olennai-
senmukaisen hoidon kannalta, mikäli halli-
sin kokonaiskuva valtion vastuiden määräs-
tusohjelma ei edistä taloudellisimman ja toi-
tä ja kehityksestä. Valtion ja julkisen sekto-
mivimman vaihtoehdon etsintää haluttujen
rin nettovarallisuusaseman kehitys on julki-
vaikutuksien saavuttamiseksi. Olisikin pun-
sen talouden kestävyyden kannalta olennai-
nittava hallitusohjelman esittämisen ja so-
nen perustieto.
veltamisen yksityiskohtaisuutta ja mahdol-
Taantuman johdosta tehty elvytys painot-
listettava riittävästi liikkumavaraa parhaim-
tui valtion tuloihin ja valtiontalouden kehys-
man mahdollisen keinon valintaan.
ten ulkopuolisiin valtion menoihin. Talous-
Finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttami-
arvion elvytykseen suunnatuista menoista
sen turvaamisen näkökulmasta nykyisin sää-
huomattava osa kohdistui finanssisijoituk-
dösehdotusten vaikutusarvioinnit ovat liian
siin, jotka ovat kehysten ulkopuolella. Tar-
epäyhteisiä ja usein sisällöllisesti puutteelli-
kastuksen perusteella herää kysymys, missä
sia. Eri esitysten yhteisten vaikutusten hah-
määrin voimakas sitoutuminen valtiontalou-
mottaminen on erityisen vaikeaa. Lainsää-
den kehyksiin ohjasi elvytystä kehysten ul-
dännön vaikutukset vuotta tai kehysten kat-
kopuolisiin toimenpiteisiin.
tamaa suunnittelukautta pidemmälle ajan-
Tarkastuksen perusteella voidaan todeta,
jaksolle tulisi myös esittää nykyistä parem-
että taantuma lisäsi väliaikaisesti kehyksen
min. Käyttäytymisvaikutusten tarkastelua
ulkopuolisia valtion menoja. Muuten kehys-
elinkeinoelämää koskevassa sääntelyssä oli-
ten ulkopuolisten talousarviotalouden mää-
si erityisesti tarpeen vahvistaa. Finanssipo-
rärahojen määrä on pysynyt vuosien 2004–
litiikan tavoitteenasettelun kannalta selkeät
2010 välillä suhteellisen vakaana. Kehyk-
puutteet liittyvät valtion toimenpiteiden vai-
seen kuuluvia menoja ei tällä perusteella ole
kutuksiin kuntatalouteen ja kuntien kustan-
merkittävässä määrin siirretty kehyksen ul-
nuspaineisiin. Perustuslakiin palautettavissa
kopuolisessa talousarviotaloudessa toteutet-
olevan valtion ja kuntien taloudellisia suhtei-
tavaksi.
123
7.2 Painopistemuutokset ja uudelleenkohdennukset
Menojen aktiivinen uudelleenkohdentami-
Aiemmin esitetyn mukaisesti yksi finans-
nen kehysjärjestelmän sisällä on ollut vä-
sipolitiikan säännön arviointikriteereistä on
häistä sekä hallinnonalojen välillä että myös
joustavuus. Joustavuuden vuoksi suhdantei-
niiden sisällä. Vaikka valtiontalouden me-
den mukaan muuttuvat menot ovat Suomes-
nokehykset laaditaan hallinnonaloittain, oli-
sa kehyksen ulkopuolella, ja kehykseen jäte-
si pääluokkien välinen menojen uudelleen
tään jakamaton varaus sekä lisätalousarvio-
kohdentaminen mahdollista ja suotavaa. Tä-
varaus ennakoimattomia menoja ja lisätalo-
män mahdollisuuden käyttäminen on kui-
usarvioita varten.211 Yhteiskunnan ja talou-
tenkin ollut vähäistä kummallakin uudis-
den rakenteelliset muutokset sekä hallitus-
tettujen menokehysten aikaisella vaalikau-
ohjelmassa tehdyt poliittiset linjaukset edel-
della. Valtiovarainministeriön keväällä 2010
lyttävät tietyissä tilanteissa budjetissa pai-
julkaisemassa Julkinen talous tienhaarassa
nopistemuutoksia muuttuneiden tarpeiden
-raportissa tätä pidetään uudistetun kehys-
mukaisesti eli resurssien uudelleen kohden-
menettelyn suurimpana pettymyksenä. Ke-
tamista suhteessa aiempiin kehyspäätöksiin
hysmenettelyn uudistuksen yhteydessä ta-
ja talousarvioihin.
voiteltu joustavuus ei siis ole tältä osin toteutunut.
Budjetointia ohjaavan kehysmenettelyn
käyttö ei itsessään estä painopistemuutok-
Talousarvion pääluokkien välillä ei juu-
sia (ks. laatikko kehysbudjetoinnista). Me-
ri ole ollut vaihtelua. Vaikka kunkin pääluo-
nosäännön noudattaminen tarkoittaa, että
kan osuudessa kokonaisbudjetista on pientä
sovittua menotasoa ei budjetoinnissa ylitetä,
vuosittaista vaihtelua, niin pääluokkien kes-
jolloin määrärahoja voidaan uudelleen koh-
kinäinen järjestys on pysynyt lähestulkoon
dentaa menokaton puitteissa. Poikkihallin-
samana koko 2000-luvun, lukuun ottamatta
nolliset painopistemuutokset, joissa määrä-
vuotta 2010, jolloin valtiovarainministeriön
rahoja siirretään horisontaalisesti hallinnon-
määrärahaosuus kasvoi Sosiaali- ja terveys-
alojen välillä ja siten varataan määrärahat
ministeriön ja Opetusministeriön kustannuk-
poliittisten linjausten toteuttamiseksi, edel-
sella, minkä takana on vuonna 2010 voimaan
lyttävät käytännössä poliittisen tahon päätös-
tullut valtionosuusuudistus. Uudessa valtion-
tä hallinnonalojen kehyksistä.
osuusjärjestelmässä sosiaali- ja terveyspalve-
Talousarviossa kunkin hallinnonalan mää-
lujen ja opetusja kulttuuritoimen niin sano-
rärahat kohdistetaan hallitusohjelmassa ja
tut sektorivaltionosuudet sekä yleinen val-
sitä tarkentavassa strategia-asiakirjassa il-
tionosuus yhdistettiin ”yhden putken” val-
maistujen hallituksen strategisten tavoittei-
tion-osuudeksi, joka sijoittuu VM:n hallin-
den mukaisesti. Jos muutokset hallituskau-
nonalan alle. Painopistemuutoksia talousar-
den aikana ovat tarpeen, voidaan nelivuo-
vion pääluokkien välillä tai pääluokkien si-
tisen kehyskauden aikana tehdä hallinnon-
sällä ei juuri ole havaittu myöskään valtion-
alojen sisäisiä menojen uudelleenkohden-
talouden tarkastusviraston tilintarkastuksen
nuksia asetetun menokaton puitteissa. Toi-
laskennassa.
sin sanoen, jos määrärahan korotusta yhtääl-
211 Suhdanteiden mukaan muuttuvat menot eli automaattiset vakauttajat mahdollistavat suhdannevaihteluita tasaavan vastasyklisen
finanssipolitiikan ja jakamaton varaus jättää tilaa harkinnanvaraiselle finanssipolitiikalle.
124
KEHYSBUDJETOINTI 212
Kehysbudjetoinnin budjettikuria vahvistava vaikutus perustuu ylhäältä alaspäin (top-down) tapahtuvaan budjetointiin. Määrärahojen summista ja kohdistamisesta päätetään ylhäältä alaspäin siinä mielessä, että järjestys on yleisemmästä yksityiskohtaisempaan. Oleellista on, että kokonaismenojen tasosta päätetään ennen sektorikohtaista213
jaottelua ja siirtymistä yksityiskohtaiseen budjetointiin.
Sitä vastoin alhaalta ylöspäin (bottom-up) budjetoitaessa kokonaismenojen taso saadaan laskemalla yhteen
hallinnonalojen neuvotellut menoehdotukset, joita verrataan ennakoituihin tuloihin. Kokonaismenojen tasoon
päästään siis yksityiskohtaisen (momenttikohtaisen) tarkastelun päätteeksi. Alhaalta ylöspäin suuntautuva budjetointiprosessi ilman etukäteen päätettyä menokattoa on yleensä menoja kasvattava, eikä edesauta poikittaisia
määrärahasiirtoja, sillä jokainen sektori tekee menoehdotuksensa muista erillään. Käytäntö ei kannusta sektoreita
ehdottamaan omaan hallinnonalaan kohdistuvia säästötoimenpiteitä, vaan prosessissa osapuolet pyrkivät säilyttämään tai lisäämään aiempaa rahoituspohjaa. Tällöin valtiovarainministeriön tehtäväksi jää menoehdotusten
leikkaaminen. Lisäksi vaarana on, että yksityiskohdista neuvoteltaessa kokonaisnäkemys budjetista ja poliittisista
linjauksista katoaa.
Alhaalta ylöspäin budjetoitaessa kokonaismenojen taso koostuu monesta yksittäisestä momenttikohtaisesta päätöksestä sektoreiden ja valtiovarainministeriön kesken. Sen sijaan ylhäältä alaspäin tapahtuvan prosessin budjettikuria lisäävä vaikutus perustuu siihen, että kokonaismenojen tasosta päättää yksi taho. Käytäntö myös keventää
prosessista aiheutuvaa taakkaa ja työmäärää, sillä sen avulla poliittiset ja teknisemmät päätökset on mahdollista
pitää enemmän erillään.
Kehysbudjetoinnissa ensimmäinen askel on päätös menojen kokonaistasosta. Seuraavaksi poliittinen taho jakaa menojen kokonaissumman sektoreiden kesken eli antaa sektori- tai hallinnonalakohtaiset kehykset omien poliittisten
linjausten ja painopisteiden mukaisesti. Sektorikohtaisen katon asettaminen pakottaa priorisoimaan eli ottamaan
kantaa keskenään ristiriitaisiin vaatimuksiin. Vasta tämän jälkeen hallinnonalat aloittavat budjetoinnin annettua
kokonaismenojen tasoa noudattaen. Menettely vaatii poliittisten prioriteettien selkeää määrittelyä, ja talousarvion
laatimista niiden mukaisesti.
Menettelyn toimivuus edellyttää päätösvallan jakautumista siten, että teknisen osaamisensa vuoksi valtiovarainministeriölle kuuluu sektoreiden menosuunnitelmien uskottavuuden arviointi ja kehysten noudattamisen seuranta.
Oman alueensa tuntemuksesta johtuen kunkin sektorin vastuulla on päättää määrärahojen kohdistamisesta tietyin
reunaehdoin ja asettua menokehystä noudattaen. Valtiovarainministeriöllä tulee kuitenkin olla sektorin sisäisiin uudelleenkohdennuksiin kohdistuva veto-oikeus, jos väliaikaisesta menojen laskusta syntyvä säästö halutaan käyttää
uusien, pysyvien poliittisten aloitteiden rahoittamiseen tai menoja aliarvioidaan, jotta talousarvioon otetuista hankkeista ei voida enää vetäytyä. Pysyvien menoerien rahoittaminen väliaikaisilla säästöillä kuormittaa julkista taloutta vastaisuudessa. Tämän lisäksi kulutuksen ja investointimenojen välisiä siirtoja voi olla perusteltua rajoittaa.
Kun jokaisen sektorin on budjetoinnissa noudatettava annettuja kehyksiä, kannustaa menettely etsimään säästökohteita, tehottomuuksia, puutteita tai vanhentuneita hankkeita, joista vapautuvilla resursseilla uusia hankkeita
voidaan rahoittaa kyseisellä hallinnonalalla. Toisin sanoen oman sektorin menokaton alla budjetoitaessa tehostaminen palkitaan.
Itävallan vuonna 2009 alkanut budjetointikäytäntöjen uudistus perustuu ylhäältä alaspäin tapahtuvaan budjetointiin menokaton alla. Menettelyllä on pyritty kannustamaan sektoriministeriöitä säästäväisyyteen ja budjettikurin
todettiin pitäneen jopa vuoden 2009 finanssikriisin aikana.214
212 Tässä tarkastellaan kehysbudjetointia yleisellä tasolla, kuvaus ei liity suoraan Suomessa käytössä olevaan kehysmenettelyyn ja
siinä omaksuttuihin käytäntöihin. Kehysbudjetoinnista, ks. esimerkiksi Ljungman: Top down budgeting – An instrument to strengthen
budget management. IMF Working Paper 09/243, 2009 ja siinä käytetyt lähteet sekä Euroopan komissio: DG ECFIN, Public Finances
in EMU 2010, European Economy 4/2010.
213 Sektori voi tarkoittaa tässä yhteydessä sektoriministeriötä tai sitä tehtävä-, ohjelma- tms. kokonaisuutta, jolle kehykset tarkasteltavassa kehysbudjetointi menettelyssä annetaan.
214 Steger: Austria’s budget reform: How to create consensus for a decisive change of fiscal rules, OECD Journal on Budgeting
Vol 2010/1, s. 12–17, OECD 2010, s. 7–20.
125
lä vastaa samansuuruinen vähennys toisaal-
arvioprosessien tulisi olla toisistaan erilliset.
la, ei hallinnonalan kehys ylity, ja näin ol-
Sektoriministeriöissä nykyinen menettely-
len momenttikohtaisia määrärahoja voidaan
tapa koetaan kuitenkin pääosin hyväksi sil-
muuttaa. On huomattava, että hallinnonalat
lä momenttikohtainen tarkastelu kehyspro-
eroavat siinä, missä määrin niiden budjet-
sessin aikana helpottaa ministeriöiden bud-
ti koostuu lakisääteisistä menoista ja toimin-
jetointia. 216
tamenoista. Menojen laatu vaikuttaa siihen,
Valtiovarainministeriön virkamiehet ko-
millaisia painopistemuutoksia tai uudelleen-
rostivat tarkastusviraston haastatteluissa,
kohdennuksia hallituskauden aikana todel-
että kehysmenettely itsessään ei estä paino-
lisuudessa voidaan tehdä, sillä lakisääteis-
pistemuutosten tai uudelleenkohdennusten
ten menojen muutokset edellyttävät poliit-
tekemistä. Olennaista on kehyksen loppu-
tista päätöstä, kun taas toimintamenoja voi-
summa, eli menojen pysyminen asetetun me-
daan muuttaa kevyemmällä päätöksenteko-
nokaton puitteissa. Poikkihallinnollisia siirto-
prosessilla.
ja tehdään, mikäli poliittinen johto niin päät-
OECD on kritisoinut Suomen kehysmenet-
tää. Momenttitason tarkastelu ei myöskään
telyä hallinnollisesta jäykkyydestä kevääl-
estä painopistemuutoksia tai uudelleenkoh-
lä 2010 julkistetussa Suomen julkista hal-
dennuksia hallinnonalan sisällä, kun kysees-
lintoa arvioivassa maa-arviossa.215 OECD:n
sä on siirto, jossa määrärahan lisäystä vas-
mukaan poikkihallinnollista yhteistyötä ei
taa samansuuruinen vähennys toisaalla. Siir-
juuri ole. Raportin mukaan se, että kehys-
toa ei kuitenkaan hyväksytä, jos se on tuotta-
päätös tehdään edellisen kehyksen pohjal-
vuusohjelman vastainen tai kyseessä on ker-
ta ja budjetti puolestaan tehdään kehyspää-
taluontoiseksi tarkoitetun määrärahalisäyk-
töksen mukaisesti, johtaa siihen että sekto-
sen siirto toiselle momentille pysyväksi me-
riministeriöiden on vaikea kohdistaa resurs-
noksi. Sektoriministeriöt ehdottavat kuiten-
seja hallituksen prioriteettien mukaises-
kin harvoin aitoja resurssien siirtoja momen-
ti. Rajallisten resurssien kohdistamista vai-
tilta toiselle, sillä vähemmän tärkeitä kohtei-
keuttaa myös se, että edellisessä kehykses-
ta on vaikea löytää. 217
sä ja budjetissa ovat mukana käynnissä ole-
vat hankkeet ja ohjelmat, joiden rahoittami-
kehykseen kuuluvista määrärahoista suu-
sen jatkamista ei kehyspäätöksen yhteydes-
rin osa on lakisääteisiä. Tästä seuraa se,
sä kyseenalaisteta, vaan ne ovat osa perus-
että määrärahojen uudelleenkohdentami-
laskelmaa. Myös valtiovarainministeriö to-
nen vaatii usein poliittisia päätöksiä myös
teaa Julkinen talous tienhaarassa -raportis-
hallinnonalan sisäisten siirtojen osalta. Näin
saan, että menojen uudelleenkohdennus-
ollen todellinen liikkumavara on hyvin pie-
ten vähäisyyteen osaltaan myötävaikuttaa
ni. Tässä yhteydessä on toisaalta huomatta-
kehyksen taustalla oleva momenttikohtai-
va, että osa lainsäädännöstä on hyvin van-
nen menolaskelma. Kun kehysprosessin ai-
haa. Menorakenteita ja niiden tarpeellisuut-
kana menoja tarkastellaan momenttitasolla,
ta tulisikin aika ajoin aidosti tarkastella uu-
valmistellaan samalla pitkälti jo tulevaa ta-
delleen. Nykyinen käytäntö, jossa uusien tar-
lousarviota vaikka kehysbudjetoinnin alku-
peiden aiheuttamat määrärahalisäykset tule-
peräisen ajatuksen mukaan kehys- ja talous-
vat vanhan menorakenteen päälle hallitus-
215 OECD: OECD Public Governance Reviews Finland – working together to sustain success, 2010, s.17.
126
ohjelmassa kulloinkin asetettujen painotus-
käytännöt jarruttavat ministeriöiden välistä
ten mukaisesti ei ole julkisen talouden kestä-
yhteistyötä, jota tarvitaan hallituksen asetta-
vyyden kannalta tarkoituksenmukainen toi-
mien tavoitteiden toteuttamiseksi. Toiminta-
mintatapa. Mielekkäämpää olisi katsoa mah-
suunnitelmien ja kehysmenettelyn erillisyys
dollisuuksia toteuttaa uudistuksia ilman me-
rajoittaa hallituksen ja julkisen hallinnon
notason nostamista. Nykyinen nopean ta-
kykyä priorisoida ja uudelleen kohdistaa re-
louskasvun vuosina omaksuttu toimintata-
sursseja. Koska hallitusohjelma ja kehys val-
pa on johtanut siihen, että vanha menora-
mistellaan toisistaan erillään ja kehys laadi-
kenne raahaa mukana hallituskaudesta toi-
taan momenttikohtaisesti edellisen pohjalta,
seen, koska priorisointia ei tehdä. Aidot uu-
jäävät resurssit budjetissa aiempien päätös-
delleenkohdennukset edellyttäisivät myös
ten mukaisesti kohdistetuiksi, ja niiden uu-
hallinnonalojen peruslaskelman avaamista.
delleen kohdentaminen on vaikeaa, vaikka
Mikäli sektoriministeriöillä on vapaus toimia
poliittiset prioriteetit muuttuvat. Hallitusoh-
oman hallinnonalansa menokaton puitteissa
jelmat ja strategia-asiakirjat seuraavat toi-
ilman valtiovarainministeriön momenttikont-
siaan ilman, että käynnissä olevia hankkei-
rollia, priorisointia tehtäisiin ihannetapauk-
ta kartoitetaan ja karsitaan. Tällöin uuden
sessa vaalikauden aikana jatkuvasti. Tämä
hallitusohjelman hankkeet ja ohjelmat ka-
koskisi myös lainsäädännön ajanmukaisuu-
sataan edellisten päälle. OECD:n johtopää-
den ja tarpeellisuuden jatkuvaa arviointia.
tös on, että nykyinen toimintatapa ei pako-
Sektoriministeriöiden haastatteluissa tuotiin
ta hallitusta panemaan tavoitteitaan tärkeys-
esiin momenttikohtaisen tarkastelun jäyk-
järjestykseen.
kyys sekä näkemys, että hallinnonalan ke-
Nykyisin sektoriministeriöt tekevät kehys-
hyksen karkeampi arviointi sopisi niiden mi-
ehdotuksensa momenteittain edellisen ke-
nisteriöiden kohdalla, joiden menot ovat lä-
hyksen pohjalta. Näin ollen kehysprosessin
hinnä toimintamenoja, kun taas lakisääteis-
aikana päätetyt momenttikohtaiset määrära-
ten menojen muuttaminen edellyttää välttä-
hat siirtyvät sellaisinaan talousarvioon. Prio-
mättä poliittisen tahon hyväksyntää.
risointia olemassa olevien ja uusien hankkei-
218
OECD:n raportissa219 esitetään, että halli-
den välillä ei tapahdu. Hallinnonalan sisäiset
tuksen hallitusohjelmassa ja strategia-asia-
painopistemuutokset ovat vähäisiä, sillä mi-
kirjoissa yksityiskohtaisesti kuvatut suunni-
nisteriöt näkevät, että liikkumavara kehyk-
telmat eivät välity operationaaliselle tasol-
sessä on pientä. Koska resurssit eivät kaik-
le. Hallinnonalojen yhteistyön vähäisyydes-
kiin hankkeisiin riitä, kasvavat ministeriöi-
tä johtuen yksittäisten osastojen virkamiehil-
den määrärahapyynnöt. Tämän seurauksena
le on haasteellista saavuttaa heille asetetut
valtiovarainministeriön tehtävänä on leika-
konkreettiset tavoitteet niin, että ne tukevat
ta sektoriministeriöiden määrärahaehdotuk-
hallituksen käsitteellisten tavoitteiden toteu-
sia, eli uudelleenkohdennuksia tehdään ke-
tumista. Koska nykyisillä toimintatavoilla on
hykset ylittävien määrärahapyyntöjen myö-
pitkä historia, ja yhteistyöhön ei kannuste-
tä. Aidot painopistemuutokset edellyttävät,
ta eikä sen puutteesta aiheudu seuraamuk-
että menoehdotuksen vastapainoksi minis-
sia, on poikkihallinnollisen yhteistyön hyöty-
teriöissä on valmiutta etsiä myös säästökoh-
jä vaikea nähdä. OECD:n mukaan nykyiset
teita. Myös lakisääteisten menojen tarkoituk-
219 Steger: Austria’s budget reform: How to create consensus for a decisive change of fiscal rules, OECD Journal on Budgeting Vol
2010/1, s. 12–17, OECD 2010.
127
senmukaisuutta pitäisi pystyä arvioimaan,
rärahansa momenteille oman hallinnonalan-
mikä tarkoittaa peruslaskelmaan sisältyvien
sa kehystä noudattaen. Valtiovarainministe-
menojen kyseenalaistamista sekä hallinnon-
riön tulisi evätä määrärahojen siirrot silloin,
alojen sisällä että koko valtiontalouden tasol-
kun kyseessä ei ole aito siirto, jossa meno-
la. Koska vaalikauden ensimmäinen kehys-
lisäys rahoitetaan tietoisella päätöksellä vä-
päätös tehdään peruslaskelman pohjalta, on
hentää menoja saman verran toisaalla, jos
menettelyssä riskinä, että hallitusohjelman
menoja aliarvioidaan tai kulutusta rahoite-
tavoitteet toteutetaan kehystä nostamalla.
taan vähentämällä investointeja. Suurempi
Koska määrärahojen siirrot hallinnonalan
budjetointivapaus voisi kannustaa ministe-
sisällä eivät vaikuta hallinnonalojen kehys-
riöitä etsimään säästökohteita omalta hallin-
menojen tasoon, ne voitaisiin jättää talousar-
nonalaltaan, sillä säästöt jäisivät oman hal-
viossa sitovasti päätettäviksi. Tällöin sektori-
linnonalan käyttöön. 220
ministeriöt saisivat vapauden kohdistaa mää-
220 Tähän perustuu Itävallan budjetointi-uudistus, ks. esim. Steger: Austria’s budget reform: How to create consensus for a decisive
change of fiscal rules, OECD Journal on Budgeting Vol 2010/1. Kehysbudjetoinnin teoriasta ks. Ljungman: Top down budgeting – An
instrument to strengthen budget management. IMF Working Paper 09/243, 2009.
128
7.3 Lainsäädännön taloudelliset vaikutukset
Valtiontalouden tuloista ja menoista huo-
kehysmenettelyn toimivuudelle valtiontalou-
mattava osa on sidoksissa joko välittömästi
den kestävyyden varmistajana.
tai välillisesti lainsäädäntöön. Lainsäädäntö
Hyvän hallinnon periaatteiden mukainen
vaikuttaa myös laajemmin aivan olennaisel-
säädösvalmistelu perustuu siihen, että en-
la tavalla siihen, miten kehyksissä esitetyt ja
nen kuin sitoudutaan konkreettisen säänte-
kehysten taustalla olevat finanssipoliittiset
lyratkaisun valmisteluun, selvitetään vaihto-
tavoitteet voidaan saavuttaa. Finanssipolitii-
ehtoiset sääntelyratkaisut ja muut mahdolli-
kan sääntöjen ja säädösvalmistelun integroi-
set ohjauskeinot ratkaista tiedossa olevia on-
minen toisiinsa ovat tällöin finanssipolitiikan
gelmia. Tarkastuksen perusteella talousarvi-
tavoitteiden saavuttamisen kannalta välttä-
oon liittyvien säädöshankkeiden perusrat-
mätöntä. Edelleen tämä integrointi on vält-
kaisuihin on usein sitouduttu poliittisella ta-
tämätön edellytys sille, että avoimuus ja lä-
solla ennen säädösten eduskuntakäsittelyä,
pinäkyvyys sekä oikea ja riittävä tietoperus-
käytännössä hallitusohjelman sisällössä tai
ta voivat toteutua.
ministeriön päätöksellä. Säädösvalmistelun
Valtiontalouden tarkastusviraston tulok-
yhteys hallitusohjelman sisältöön varmistuu
sellisuustarkastuksessa Säädöshankkeiden
käytännössä ministeriöiden ja valtiovarain-
valtiontaloudellisten vaikutusten arviointi
ministeriön välisissä kehysneuvotteluissa.
todettiin, että valtiontalouden kehysmenet-
Säädösuudistuksen hallitusohjelman mukai-
telyn ja lainsäädännön suhteen avoimuutta
suudesta on muodostunut peruslähtökohta
heikentää ensinnäkin se, että lainsäädännön
uudistuksen valmistelun etenemiselle. Hal-
kautta kehysten kiertäminen on mahdollista.
litusohjelmaan sitoutumista voidaan sinänsä
Ongelmallisia ovat verotuet ja alirahoitettu-
pitää myönteisenä.
jen ja alimitoitetuille kustannusarvioille pe-
Käytännössä hallitusohjelma on hallituk-
rustuvien velvoitteiden asettaminen kunnil-
sen strategia-asiakirjan ohella ainoa poliit-
le. Tämän lisäksi avoimuutta heikentää uu-
tisella foorumilla käsitelty asiakirja, joka si-
distushankkeiden valtiontaloudellisten vai-
sältää laajoja uudistushankkeita useam-
kutuksien arvioinnin heikkoudet ja se, että
man vuoden tähtäimellä. Kun hallitusohjel-
arviointitieto ei ole kaikissa päätösvaiheis-
ma-asiakirjalla on kiinteä yhteys valtioneu-
sa läpinäkyvää ja yhdenmukaista. Tarkas-
voston kehyspäätökseen, asiakirja voi toi-
tuksessa todettiin lisäksi suhteen avoimuu-
mia myös strategisen ohjauksen välineenä.
den riskiksi se, että kehysmenettely ja sää-
Valtiontalouden kehyspäätös ei kuitenkaan
dösvalmistelumenettelyt eivät kannusta mi-
kata kovinkaan tarkasti valtion tuloja koske-
nisteriöitä säädöshankkeiden valtiontalou-
via linjauksia ja tuloista tehtäviä poikkeuk-
dellisten vaikutuksien ennakolliseen huo-
sia, esimerkiksi verotukia, vaikka kehykset
lelliseen selvittämiseen niissä uudistushank-
sisältävätkin valtiontalouden tasapainon tar-
keissa, joiden valtiontaloudelliset vaikutuk-
kastelun ja veropolitiikkaa koskevia linjauk-
set ovat lakisidonnaisia. Nämä näkökohdat
sia. Erilaisten hallitusohjelmaan perustuvien
heikentävät eduskunnan roolia budjettival-
suurempienkaan lainsäädännöllä toteutet-
lan käyttäjänä ja muodostavat samalla riskin
tavien uudistusten yhteydet valtion tulojen
129
kehitykseen jäävät kehyksissä ja niiden val-
Hallitusohjelman, kehysmenettelyn ja
misteluaineistossa osin epäselväksi. Tämän
lainvalmistelun sisällölliset keskinäissuh-
vuoksi sitoutuminen hallitusohjelmassa yksi-
teet tulisi arvioida uudelleen. Hallitusohjel-
löityjen uudistushankkeiden toteuttamiseen
ma-asiakirjan sisällön, vuosittaisen kehys-
voi muodostua riskiksi valtiontalouden kes-
prosessin ja lainvalmistelun yhteensopivuut-
tävyyden kannalta, mikäli oletukset tulojen
ta voisi parantaa siten, että aikataulutettujen,
kehitykselle eivät toteudu.
yksityiskohtaisten uudistusten yksilöintiä vä-
Hallitusohjelman yksityiskohtaisuus ja sii-
hennetään hallitusohjelmatasolla.
hen tiukka sitoutuminen voi muodostua ris-
Säädösuudistukset eroavat siinä, kuinka
kiksi myös valtiontalouden tarkoituksenmu-
selkeä ja välitön vaikutus niiden toimeen-
kaisen hoidon kannalta, mikäli ohjelman si-
panolla on valtion talousarviotalouteen me-
sältö ei edistä taloudellisimman vaihtoehdon
noina tai tuloina. Tarkastusvirasto katsoo,
etsintää haluttujen vaikutuksien aikaansaa-
että hallitusohjelmatasolla uudistusten yksi-
miseksi.
löintitarkkuus tulisi suhteuttaa vaikutuksien
Kun kehysmenettely tukeutuu talousarvi-
ennakoitavuuteen. Tämän ohella uudistus-
ossa määriteltyihin momenttijaotuksiin sekä
ten yksilöinnissä tulisi ottaa huomioon vai-
samalla momenttikohtaisesti määriteltyihin
kutuksien peruuttamattomuus. Niillä sään-
määrärahojen ajallisiin ja tehtäväkohtaisiin
telyaloilla, joissa sääntelyn kohde on selvä-
kohdentamisperusteisiin, se ohjaa ennakolli-
piirteinen ja sääntelyn tavoitellut vaikutuk-
sesti uudistushankkeiden toteutustapaa, toi-
set ovat selkeitä, ennakoitavissa ja taloudel-
meenpanovastuita ja menojen laatua.
lisesti hallittavissa, hankkeiden yksilöintiä
Tarkastuksen perusteella kehysmenette-
hallitusohjelmassa voidaan pitää perusteltu-
ly luo ministeriöille ennakoitavuutta siinä,
na. Sen sijaan niillä alueilla, joissa sääntelyn
että hallinnonaloilla on usean vuoden nä-
kohde on monimutkainen erilaisten toimijoi-
kymä uudistustarpeisiin käytettävissä ole-
den verkostona ja toimintaympäristömuutok-
vista määrärahoista. Ongelmana on kuiten-
set ennakoimattomia, tulisi hallitusohjelma-
kin, että kehysmenettely ja sen yhteydessä
tasolla välttää sitoutumista yksityiskohtaisiin
omaksutut ja vahvistuneet tosiasialliset po-
hankkeisiin.
liittisen kulttuurin ja hallinnon käytännöt ei-
Valtioneuvoston kehyspäätös muodos-
vät nykymuodossaan mahdollista talousar-
taa taloudelliset reunaehdot uusille säädös-
vion rakenteesta poikkeavaa määrärahojen
hankkeille. Ne uudet säädöshankkeet, joil-
kohdentamista merkittäviksi katsottuihin uu-
la on valtiontaloudellisia vaikutuksia ja jot-
distustarpeisiin. Näin menettely ei kannus-
ka koskevat kehyksen piiriin kuuluvia me-
ta aitoon, yhteiskunnallisten ongelmien rat-
noja, on sopeutettava kehysrajoitteeseen.
kaisuun tähtäävään yhteistyöhön hallinnon-
Kehysmenettelyn, talousarviovalmistelun ja
alojen välillä, eikä tähän perustuvaan voima-
lainvalmistelun keskinäiset ajalliset ja sisäl-
varojen uudelleen suuntaamiseen. Vuosittai-
lölliset riippuvuudet muodostuvat näin sää-
sen kehysprosessin, talousarvioesitysten laa-
döshankkeiden talousarviovaikutuksien pe-
dintaprosessin ja talousarvioon liittyvien la-
rusteella. Kehyksen pitävyyden kannalta
kiesitysten laadinnan aikataulullinen yhteen
olennaisia säädöshankkeita ovat ne säädös-
sovittaminen rajaa osaltaan mahdollisuuk-
hankkeet, jotka lisäävät valtion menoja joko
sia valmistella ja arvioida uudistushankkei-
suoraan tai välillisesti. Selkein valtiontalou-
ta laaja-alaisesti.
dellinen yhteys on ns. budjettilaeilla, jotka
130
2000-luvulla muodostavat vuositasolla noin
sissa esitettyjen tietojen hyödynnettävyys on
viidenneksen kaikista hallituksen esityksis-
heikko. Edelleen, kun taloudelliset vaikutuk-
tä. Tarkastuksessa tuli esille, että viranomais-
set tuodaan esitystekstissä tavoitekuvausten
ten tulkinnat säädöshankkeiden budjettila-
ja erilaisten perustelujen joukkoon kirjat-
kina esittämisen perusteista eivät olleet yh-
tuina, mahdollisuus muodostaa selkeä kuva
denmukaisia. Lakiesityksen budjettilakina
valtiontaloudellisten vaikutuksien kokonais-
käsittelyn perusteet tulee selkeyttää ja lisäk-
määrästä heikentyy.
si on edellytettävä, että budjettilakina käsit-
Säädösesitysten valtiontaloudellisten vai-
telyn peruste todetaan hallituksen esitykses-
kutusten arviointiin kohdistuneen tuloksel-
sä. Budjettilakiesitysten käsittelyaika on ly-
lisuustarkastuksen perusteella taloudellisten
hyt. Näissä lakiesityksissä valtiontaloudel-
vaikutusten arviointitieto hallituksen esityk-
listen vaikutuksien tulisi erottua selkeästi
sissä on puutteellista ja kun tietoa on esitetty,
esitysten sisällöstä. Tarkastusvirasto katsoo,
pysyttelee se useimmiten kyseessä olevan ta-
että budjettilakien valtiontaloudellisten vai-
lousarvioesityksen tasolla ja useamman vuo-
kutuksien erottuvuutta esityksen rakentees-
den vaikutusten arviointi puuttuu. Esitys-
sa tulee parantaa.
tekstien hyödynnettävyyttä lisäisi eduskun-
Hallituksen esityksen laadintaa koskevi-
nan valiokuntien mukaan se, jos esitykses-
en ohjeiden mukaan yleisenä esityksen laa-
tä kävisi selkeästi ilmi kokonaisvaikutus val-
dintaperiaatteena on muun muassa selostaa
tiontalouteen ja se, mistä osista se muodos-
esityksessä ehdotetun lainsäädännön kaik-
tuu. Valiokunnista tuotiin esille, että taulu-
ki olennaiset vaikutukset johdonmukaise-
koitten käyttö taloudellisten vaikutuksien
na ja selkeänä kokonaisuutena.221 On tehtä-
laajuuden, vaikutuksien ajoittumisen ja eri
vä avoimesti selkoa paitsi ehdotetun lainsää-
toimijoiden rahoitusvastuumuutosten kuvaa-
dännön niin myös sille vaihtoehtoisten ohja-
misessa parantaisi esitystekstin luettavuutta.
us- tai sääntelykeinojen mahdollisista hyö-
Tarkastuksessa todettiin, että keväällä ke-
ty- ja haittavaikutuksista sekä kustannuksis-
hysehdotuksen laadintavaiheessa on usein
ta. Säädösten vaikutusten arviointia koskevi-
epävarmaa, mitkä säädöshankkeet kehys-
en ohjeiden mukaan valtiontaloudellisia vai-
päätös lopulta neuvottelujen jälkeen sisäl-
kutuksia arvioitaessa tulee tarkemmin eritel-
tää. Tämän vuoksi ministeriöt eivät pidä vai-
lä se, miten rahoitukseen on varauduttu val-
kutuksien yksityiskohtaista erittelyä kehys-
tiontalouden kehyksissä ja talousarviossa tai
ehdotusvaiheessa perusteltuna. Konkreetti-
talousarvion ulkopuolisten rahastojen talou-
nen säädösvalmistelu käynnistyy vasta, kun
denhoidossa.222
ministeriökohtainen kehys on keväällä var-
Säädöshankkeisiin liittyy usein sellaisia
mistunut ja kyseisen päätöksen perustee-
uudistuksia, jotka vaikuttavat useiden ele-
na ovat yksilöidyt, hyväksytyt säädösuudis-
menttien kautta valtiontalouteen joko me-
tukset. Yksityiskohtainen säädösvalmiste-
nojen lisääntymisenä tai vähenemisenä. Tar-
lu käynnistyy vasta budjettiriihessä käyty-
kastusaineiston perusteella hallituksen esi-
jen neuvottelujen perustalta. Tarkastukses-
tyksissä on puutteellisesti ilmaistu, mitkä te-
sa ilmeni, että erilaisten vaihtoehtojen esitte-
kijät on huomioitu ilmoitetuissa kokonaisvai-
ly hallituksen esityksissä on usein vähäistä.
kutuksissa ja mitkä eivät. Tällaisissa tapauk-
Tähän yhtenä syynä esitettiin sitä, että niis-
221 Oikeusministeriö: Hallituksen esitysten laatimisohjeet, Oikeusministeriön julkaisu 2004:4.
222 Oikeusministeriö: Säädösehdotusten vaikutusarviointi - Ohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2007:6.
131
sä hankkeissa, jotka on ratkaistu hallitusoh-
tännössä toimeenpantu. Tarkastuksessa ha-
jelmatasolla, vaihtoehtojen kuvaaminen ei
vaittiin sellaisiakin hankkeita, joissa uudis-
valmisteluresurssien kannalta ole mielekäs-
tukseen sitoutumisen jälkeen on käytännön
tä, kun ratkaisuun on jo sitouduttu poliitti-
muutosta toteutettaessa noussut esille sellai-
sella tasolla.223
sia kustannuseriä, joiden rahoitustarve on ar-
Hallinnollinen valmistelu valtiolle meno-
vioitu liian pieneksi tai joita ei ole arvioitu
ja aiheuttavissa säädösuudistuksissa keskit-
lainkaan. Näitä kustannuseriä on sittemmin
tyy pääasiassa muille ministeriöille kuin val-
rahoitettu lisätalousarvioilla. Esimerkiksi yli-
tiovarainministeriölle, joka valmistelee puo-
opistouudistuksessa tosiasialliset valtiontalo-
lestaan valtion tuloperustan muodostumista
määrittävät säädökset. Tarkastuksen perus-
udelliset vaikutukset ovat poikenneet merkittävästi kehysvaiheessa arvioiduista.224 Si-
teella esitystekstien hyödynnettävyyttä siinä,
nänsä vaikutusarviointien tarkentuminen
kun tehdään päätelmiä säädösten valtionta-
valmistelun edetessä on luonnollista. Olisi
loudellisista vaikutuksista, heikensi vaiku-
kuitenkin tärkeää, että uudistusten toteut-
tusyhteyksien moninaisuuden ohella se, että
tamisesta päätettäessä olisi mahdollisimman
eri hallinnonalojen esitystekstien rakenne ja
realistinen kuva niiden aiheuttamista kus-
esitystapa olivat erilaisia vaikutuksia kuvat-
tannusvaikutuksista.
taessa. Valmistelun eri vaiheissa muodostu-
Tarkastuksen havaintona oli, että etuus-
nut arviointitieto on hajallaan. Pääasiallinen
järjestelmien taloudellisia vaikutuksia kerro-
vaikutustiedon dokumentaatio sisältyy hal-
taan lyhyen aikavälin vaikutuksina. Subjek-
lituksen esitykseen ja valmistelijoiden työ-
tiivisina oikeuksina myönnetyissä etuuksissa
papereihin. Varsinaista säädösvalmistelua
valtiontaloudelliset vaikutukset määrittyvät
edeltävien valmisteluvaiheiden asiakirjoissa
tosiasiallisten etuusasiakkaiden kulloisenkin
(työryhmä- tai selvitysmiesraportit) eri uudis-
määrän mukaan. Tämän vuoksi olisi perus-
tusvaihtoehtojen taloudellisia vaikutuksia on
teltua, että taloudellisia vaikutuksia kuvatta-
yleensä tuotu esille niukasti. Näitä voidaan
essa tuotaisiin esille potentiaalisten etuusasi-
tuoda paremmin esille paisuttamatta hal-
akkaiden arvioitu kehitys ja siihen vaikutta-
lituksen esitysten perusteluita esimerkiksi
vat tekijät. Tällainen tieto on tärkeää valtion-
luomalla selkeät ja toimivat viittaustavat ja
talouden kestävyyden näkökulmasta uudis-
ottamalla käyttöön linkittäminen toisiin asia-
tuksiin sitoutumisen perustana.
kirjoihin sähköisinä linkkeinä.
Lainsäädännön vaikutusten arvioinnin pe-
Rakenteellisten uudistusten osalta tarkas-
rustana arviointikäytännöt elinkeinoelämään
tuksessa todettiin, että sitouduttaessa uudis-
liittyvissä säädöshankkeissa ovat kehittymät-
tukseen hallitusohjelmassa tai kehyspäätök-
tömiä. Ne eivät ole luoneet lähtökohtia sille,
sessä arvioidut valtiontaloudelliset vaikutuk-
että eri hallinnonalojen sääntelyn yhteisvai-
set ovat pienempiä kuin myöhemmissä vai-
kutukset olisi tunnistettu riittävän ajoissa en-
heissa kerrotut kustannukset. Esitettyjen tie-
nen säädöshankkeisiin sitoutumista. Tarkas-
tojen erojen syynä mainittiin useimmiten siir-
tuksen perusteella on todettavissa myös se,
tymävaiheen kustannusten aliarviointi. Tosi-
että kansallisen valmistelun perustana EU-
asialliset kustannukset ovat selvinneet vas-
normiston kehitystä ei ole riittävästi enna-
ta siinä vaiheessa, kun uudistuksia on käy-
koitu. Käyttäytymisvaikutuksien tarkastelu
223 Eduskunnan valiokuntakäsittelyn edustaja, Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkastusaineisto 2010.
224 Yliopistolain kokonaisuudistusta koskeva HE 7/2009 vp.
132
pidemmällä aikavälillä valtiontaloudellises-
lisi lainsäädännön vaikutukset valtio–kunta-
ta näkökulmasta on myös jäänyt vähäiselle
suhteessa kuvata riittävän yhdenmukaisel-
huomiolle.
la tavalla. Vaikutusarvioinnin tulisi myös tu-
Säädösesitysten taloudellisten vaikutus-
kea avointa ja selkeää priorisointia taloudel-
ten arviointia tarvitaan myös kunta–valtio-
listen rajoitteiden ja erilaisten julkisten pal-
suhdetta koskevan niin kutsutun rahoitus-
veluiden kehittämistä koskevien tavoitteiden
periaatteen soveltamiseen ja kunnille lain-
välillä. Tällainen avoimuus ja priorisointi tu-
säädännöstä aiheutuvien velvoitteiden esit-
kisivat myös valtiontalouden kehyksissä ase-
tämiseen. Tarkastuksen havaintona oli, että
tetun menolinjan pitävyyttä ja laajemmin fi-
rahoitusvastuun muutokset eivät aina käy-
nanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamista.
neet selkeästi ilmi esitysteksteistä. Joissakin
Tarkastusvirasto painottaa sitä, että tieto-
hallituksen esityksissä oli tuotu esille tekijöi-
perustana kehyspäätökselle ja talousarvion
tä, joiden perusteella valtiontaloudellisten
valmistelulle tulisi olla arviointitietoa uudis-
vaikutuksien kehitys on laskettavissa, kuten
tushankkeiden valtiontaloudellisista vaiku-
valtionosuusprosentti ja kustannuskehitys.
tuksista. Tämän ohella sen tulisi luoda myös
Esitettyjen tietojen perusteella itse lasken-
riittävä tietoperusta säädösehdotuksen edus-
ta on kuitenkin saatettu jättää lukijan teh-
kuntakäsittelylle. Tuotetun arviointitiedon
täväksi.
hyödynnettävyyttä heikentää se, että valtion-
Valtiontaloudella ja kuntataloudella on
taloudellisten vaikutuksien arviointia leimaa
monia kytkentöjä.225 Puutteellinen vaikutus-
vaikutusten tarkastelu vain lyhyellä aikavä-
arviointi vaikeuttaa sen hahmottamista, mikä
lillä, hallinnonalakeskeisyys ja pitäytyminen
on valtion toimenpiteiden vaikutus kuntata-
menojen tarkasteluun. Arviointitiedon hyö-
louteen ja erityisesti kuntatalouden tasapai-
dynnettävyyttä heikentää lisäksi se, että val-
noon ja kustannuspaineisiin. Valtiontalou-
tiontalouden kestävyyttä turvaava näkökul-
den tarkastusvirasto on tarkastellut useissa
ma on jäänyt liian vähälle huomiolle niin uu-
eri tuloksellisuustarkastuksissaan hyvinvoin-
distusten vaikutusten arvioinnissa kuin arvi-
tipalveluita koskevan lainsäädännön laatua
ointitiedon sisällössäkin.
ja koonnut vuoden 2009 eduskunnalle an-
Tarkastushavaintojen mukaan hallinnolli-
nettuun vuosikertomukseensa kokoavan ar-
sessa valmistelussa muodostuva tieto on ka-
vioinnin paremman sääntelyn periaatteiden
pea-alaista ja keskittyy sekä valmisteluvas-
toteutumisesta hyvinvointipalveluita koske-
tuuministeriössä että valtiovarainministeriös-
vassa lainsäädännössä.226 Kertomuksen mu-
sä viranomaisten valmisteluvastuulla olevi-
kaan perustuslaista johdettavissa olevan,
en momenttivaikutusten tarkasteluun. Sää-
valtion ja kuntien rahoitussuhdetta ja kunnil-
dösvalmisteluvastuuministeriön tuottamassa
le asetettavien tehtävien ja kuntien rahoituk-
arviointitiedossa kehysneuvotteluvaihees-
sen välisen suhteen tasapainoa koskevan ra-
sa painottuu pyrkimys varautua toteutuksen
hoitusperiaatteen tulisi toteutua nykyistä pa-
edellyttämiin hallinnonalakohtaisiin menoi-
remmin. Tämän toteuttaminen edellyttää riit-
hin. Valtiovarainministeriön arviointinäkö-
tävää arviointia. Sen toteamiseksi, että uu-
kulmassa korostuu puolestaan pyrkimys mi-
distukset myötävaikuttavat rahoitusperiaat-
nimoida valtiolle aiheutuvat menot ja kehys-
teen toteutumiseen tarkoitetulla tavalla, tu-
päätöstä seuraavissa talousarviovalmistelun
225 Valtiontalouden ja kuntatalouden välistä suhdetta tarkastellaan tämän erilliskertomuksen luvussa 8.1.3.
226 Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus toiminnastaan eduskunnalle K 15/2009 vp., luku 4, s. 23–41.
133
ja budjettilakiesitysten valmistelun vaiheis-
vaade edellyttää voimassaolevan sääntelyn
sa pyrkimys vahvistaa kehyksessä pysymi-
uudistustarpeiden arviointia, uudistushank-
nen. Uudistushankkeiden valtiontaloudellis-
keiden vaikutuksien arviointia ja toimeen-
ten vaikutuksien laaja-alainen arviointinäkö-
pannun lainsäädännön vaikutusten seuran-
kulma on sen sijaan ollut heikosti esillä. Var-
taa. Tämän lähtökohdaksi tulisi tunnistaa
sinainen säädösvalmistelu käynnistyy minis-
valtiontalouden kestävyyden kannalta olen-
teriöissä kehyspäätöksen antamisen jälkeen.
naisimmat, valtion tuloja menoperustaa
Säädösvalmisteluvaiheessa arviointitieto voi
määrittävät yhteiskunnalliset prosessit, näi-
täydentyä kuulemismenettelyissä, useimmi-
hin kiinnittyvät julkiset ja yksityistalouden
ten lausuntomenettelynä. Kun kehyspäätök-
toimijat sekä toimijoiden väliset riippuvuu-
sen sisältö määrittää uudistushankkeiden ta-
det. Sääntelyn ajanmukaisuutta, uudistus-
loudellisia reunaehtoja, on olemassa riski sii-
hankkeiden sisältöä ja vaikutuksia tulisikin
tä, että säädösvalmisteluvaiheessa esille tu-
pyrkiä tarkastelemaan siten, että sääntelyl-
leva täydentävä tieto taloudellisista vaiku-
lä tuetaan yhteiskunnan toiminnan kannal-
tuksista jää kehysrajoitteiden vuoksi vaille
ta hyödyllisiä, valtion tulonmuodostusta tu-
sille tarkoitettua merkitystä.
kevia prosesseja ja ehkäistään yhteiskun-
Toimintaympäristömuutosten nopeus voi
nan kannalta haitallisia, valtiolle menoja ai-
olla uhka valtiontalouden kestävyydelle.
heuttavia prosesseja. Jotta olennaiset vai-
Valtiontalouden kestävyys voi edellyttää no-
kutusyhteydet valtion tuloja menoperus-
peita ratkaisuja, joissa lainsäädäntömenet-
tan kannalta voidaan tunnistaa yksittäisissä
tely eri vaiheineen voi olla liian hidas tapa
uudistushankkeissa, tulisi sääntelyn arvioin-
ratkaista esille noussut ongelma. Tämä tu-
nin ja seurannan menettelyjen olla vakiintu-
lee ottaa huomioon sääntelymalleja ja niitä
neita. Yksittäisissä uudistushankkeissa tu-
koskevia periaatteita kehitettäessä. Joustavi-
lisikin pyrkiä siihen, ettei tuoteta arviointi-
en sääntelymallien yhteydessä on kuitenkin
tietoa vain tietyltä ajankohdalta, vaan esite-
turvattava, että olennainen lainsäädäntö- ja
tään olennaiset vaikutusyhteydet sekä tuo-
budjettivalta säilyy eduskunnalla.
daan esille myös vaikutusten hallittavuutta
Julkiselle toiminnalle asetettu tehokkuus-
134
kuvaavat näkökohdat.
7.4 Pitkän ajan vastuusitoumukset
Valtiontalouden tarkastusviraston Valtion
le. Valtion vastuiden luokittelu ja määrittely
taloudelliset vastuut -tarkastuskertomus
on kuitenkin haastavaa, sillä osa vastuista on
luonnoksessa todetaan, että finanssipolitii-
piileviä ja taloudellisten riskien kuvaukseen
kan suunnittelun kannalta olennaisia tieto-
tulisi ottaa mukaan tulevaisuuden kestävyys-
ja koskien valtion pitkän aikavälin vastuita
vajeriskit. Tarkastuksessa todettiin, että val-
ei esitetä tarpeeksi selvästi valtiontalouden
tion talousarviossa valtuuksien käsittely on
suunnittelu- ja seuranta-asiakirjoissa. Val-
hajanaista, eikä arvioita valtuuksien kehityk-
tion taloudelliset vastuut ovat pääosin erilai-
sestä systemaattisesti esitetä, jolloin talous-
sia mahdollisia velvoitteita, joihin valtio on
arviosta ei saa tarpeeksi selkeää kuvaa sii-
eri tavoin sitoutunut.227 Esimerkkejä merkit-
tä, mihin valtio valtuuksien myötä sitoutuu
tävistä vastuista ovat valtion velka ja valtion
kokonaisuudessaan tai keskipitkällä aika-
eläkevastuu. Kansainvälinen valuuttarahas-
välillä. Valtiovarainministeriön työryhmä on
to IMF korostaa vastuiden merkitystä valtion
esittänyt valtuuksien taulukointia hallinnon-
talouden riskien kannalta ja linjaa, että val-
aloittain talousarvioesityksessä229, jolloin tie-
tion taloutta kuvaavan informaatiojärjestel-
topohja tältä osin paranisi. Tarkastuksessa
män tulisi tuottaa luotettava perusta vastui-
todettiin, että valtion vastuista ja valtion ta-
den seuraamiseen.228 Vastuiden käsittelemi-
louden riskeistä raportointi valtion tilinpää-
sestä ja esittämisestä valtion tilinpäätösker-
töskertomuksessa on suppeaa. Viime vuosina
tomuksessa on säädetty valtion talousarvios-
valtion tilinpäätöskertomuksessa on esitetty
ta annetuissa laissa (423/1988) ja -asetukses-
valtion talouden vastuita koskevana riskinä
sa (1243/1992). Valtioneuvoston controller
väestön ikääntymisestä seuraavat kustan-
kiinnittää lausumassaan Valtion tilinpäätös-
nukset, sekä kahden viime vuoden aikana il-
kertomuksesta vuodelta 2009 huomiota tilin-
mastonmuutokseen sopeutumiseen liittyvät
päätöstietojen vaikeaselkoisuuteen koskien
kustannukset. Valtion tilinpäätöskertomuk-
valtion ja julkisen talouden tilaa ja resurs-
sen liitteessä 12 (Valtiontakaukset, -takuut
sien käyttöä. Valtiovarainministeriön joh-
sekä muut vastuusitoumukset) raportoidaan
tamassa tasehallinnan kehittämisprojektis-
vastuita kolmessa ryhmässä. Ne ovat valtion-
sa käsitellään vuoden 2010 lopulla myös ky-
takaukset ja -takuut, muut valtion vastuusi-
symystä, miten valtion taseeseen sisältyvät
toumukset sekä merkittävät monivuotiset ta-
vastuut tullaan esittämään tulevaisuudessa.
loudelliset sopimusvastuut.
Valtion taloudellisen päätöksenteon tuek-
Nykyistä selkeämpi kuvaus valtion talou-
si tarvitaan tarkastelua, josta ilmenisivät hel-
dellisista vastuista toisi merkittävän infor-
posti ymmärrettävässä muodossa olennaiset
maatiolisän valtion finanssipolitiikan valmis-
valtion taloudelliset vastuut, niiden määrät
teluun. Valtiontalouden tarkastusviraston
ja aikatalutuslaskelma useammalle vuodel-
tarkastuskertomus luonnoksen mukaan val-
227 Ks. käsitemäärittely Valtion taloudelliset vastuut- tarkastuskertomusluonnos. Diaarinro 434/54/2009. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2010.
229 Talousarvio- ja kehysmenettelyn kehittämistyöryhmä (VM147:00/2009).
135
tion taloudellisia vastuita ja valtion nettova-
huomioi, että vuonna 2010 meneillään ole-
rallisuusaseman kehitystä ei oteta tarpeek-
vien Valtiovarainministeriön taloudellisten
si läpinäkyvästi ja asianmukaisesti huomi-
suunnittelu ja seuranta-asiakirjojen kehittä-
oon osana valtiontalouden suunnittelua ja
mishankkeiden työn tuloksena on mahdol-
päätöksentekoa valtion talousarvio- ja tilin-
lista edistää myös valtion vastuita koskevan
päätöskäsittelyiden yhteydessä. Valtion tule-
tiedon kokonaisvaltaisempaa ja selkeämpää
vien vuosien talousarvioista on pääosa lain-
esittämistä Tarkastusvirasto katsoo, että ke-
säädännöllä sidottu. Olennaista olisi, että
hyspäätökseen ja kehysselontekoon olisi pe-
valtion taloudellisten vastuiden kokonais-
rusteltua lisätä miten kehyspäätösten myötä
määrä ja vastuiden kehitystä kuvaava tieto
valtion vastuut ja nettovarallisuusasema ke-
olisi myös valtiontalouden kehyksiä koske-
hittyvät.
van päätöksenteon tukena. Tarkastusvirasto
136
7.5 Kehysten ulkopuolisten talousarviomenojen
kehittyminen
Yksi neljäsosa valtion talousarvion menois-
hyksen ulkopuolisiin vuodesta 2004 alkaen.
ta on kehysten ulkopuolella. Tässä luvussa
Taulukko 2 ja kuvio 3 havainnollistavat ke-
tarkastellaan kuinka kehysten ulkopuoliset
hykseen kuuluvien ja kehysten ulkopuolis-
talousarvion menot ovat kehittyneet Van-
ten budjettitalouden menojen kehittymisen
hanen I ja Vanhanen II vaalikausien aika-
hallituksen talousarvioesityksissä vuosille
na. Tarkastelu perustuu hallituksen talous-
2004–2011.
arvioesityksissä annettuihin tietoihin, sillä li-
Työttömyystuki, asumistuki ja siirrot Kan-
sätalousarvioissa erittelyjä kehykseen kuu-
saneläkelaitokselle muodostavat suurimman
luvien ja kehysten ulkopuolisten talousar-
yksittäisen erän kehysten ulkopuolisista me-
viomenojen välillä ei esitetä. Talousarvion
noista. Kyseisten menojen on katsottu vaihte-
menot on jaettu kehykseen kuuluviin ja ke-
levan automaattisesti suhdanteiden mukaan
Milj.€
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
2004
2005
2007
2006
KehysmenotTAE:ssa
2008
2009
2010
2011
KehyksenulkopuolisetmenotTAE:ssa
Lähde: Hallituksen esitykset eduskunnalle valtion talousarvioksi vuosille 2004–2011
Kuvio 3: Kehykseen kuuluvien ja kehyksen ulkopuolisten menojen kehitys 2004–2011 talousarvioesityksissä
TAULUKKO 2: KEHYKSEEN KUULUVIEN JA KEHYKSEN ULKOPUOLISTEN MENOJEN KEHITYS 2004–
2011 TALOUSARVIOESITYKSISSÄ (TAE), MILJ. EUROA
Kehykseen kuuluvat TAE
Kehyksen ulkopuoliset TAE
2004
28 106
9 390
2005
2006
28 846 29 829
9 187
9 855
2007
2008
2009
2010
2011
30 510 33 905
35 967
36 975
38 072
10 106
10 209
13 558
12 596
9 769
137
eli ne toimivat ns. automaattisina vakauttaji-
tösperäisistä elvytystoimista kohdistui val-
na. Taantuman vaikutus näkyy näiden erien
tion tuloihin (veronkevennykset, kela-mak-
kasvuna vuosina 2010 ja 2011. Muita mer-
sun poisto, yhteisöveron jako-osuuden muu-
kittäviä kehysten ulkopuolisia eriä suhdan-
tos). Toinen puoli koostui rakentamisesta ja
neluontoisten menojen lisäksi ovat finanssi-
finanssisijoituksista. Näin ollen vuoden 2010
sijoitukset ja veronkevennysten kompensaa-
valtion talousarvion menojen kasvun takana
tiot kunnille. Nämä ovat päätöksellä muutet-
oli elvytyksestä johtuva kehysten ulkopuolis-
tavia menoeriä. Taulukossa 2 on esitetty näi-
ten menojen kasvu. Elvytyksen painottumi-
den menoerien kehitys tarkastelujaksolla.
nen kehysten ulkopuolisiin menoihin ja tulo-
Nämä erät ovat kasvaneet vuosina 2010 ja
puolen tekijöihin antaa aihetta pohtia missä
2011 erityisesti elvytyspäätöksistä johtuen.
määrin taustalla on voimakas sitoutuminen
Valtiovarainministeriön syyskuun 2009 Ta-
kehysmenettelyyn ja sen asettamaan meno-
loudellisessa katsauksessa esittämän eritte-
kattoon.
lyn mukaan puolet vuosien 2009 ja 2010 pää-
Taulukossa 3 ja kuviossa 4 näkyy selväs-
Milj.€
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Työttömyysturvamenot,asumistukijasiirrotKELA:lle
Finanssisijoitukset
Veronkevennystenkompensaatiotkunnille
Lähde: Hallituksen esitykset eduskunnalle valtion talousarvioksi vuosille 2004–2011
Kuvio 4: Keskeisten kehyksen ulkopuolisten menojen kehitys 2004–2011
TAULUKKO 3: KEHYKSEN ULKOPUOLISET MENOT TAE 2004–2011, MILJ. EUROA
2010
2011
Työttömyysturva, asumistuki, siirrot KELA 4 054 4 154 4 683 4 719 3 938 3 826 5 652
5 707
Finanssisijoitukset
Veronkevennysten kompensaatiot kunnille
2004
2005 2006
2007
2008
73
70
65
66
90
472
483
716
759
119
2009
292 1 800
873
1 002
Muut
4 791 4 480 4 391 4 562 5 622 5 593 5 233
5 062
Yhteensä
9 390 9 187 9 855 10 106 9 769 10 209 13 558 12 596
138
498
825
ti kehyksen ulkopuolisten finanssisijoitusten
lainoihin, jotka heikentävät budjettitalouden
kasvu vuosina 2010 ja 2011. Valtiovarain-
rahoitusasemaa”. Koska finanssisijoitukset
ministeriön kehystyöryhmä kirjoitti vuoden
eivät kuulu kehykseen, ei menokehyksen pi-
2007 raportissaan230 finanssisijoitusmenojen
täminen estänyt budjettitalouden tasapainon
aiheutuvan valtion omaisuuden hankinnasta
heikkenemistä.
tai olomuodon muutoksesta, joten kyseessä
Taantuma väliaikaisesti lisäsi kehyksen ul-
ei ole lopullinen meno, vaan finanssisijoitus-
kopuolisia talousarviomenoja, mutta muuten
menot ovat verrattavissa säästämiseen. Ar-
suhde on pysynyt tarkastelujaksolla suhteel-
vioidessaan elvytystoimien mitoitusta syys-
lisen vakaana. Tämän perusteella voidaan
kuun 2009 Taloudellisessa katsauksessa231
todeta, että kehykseen kuuluvia menoja ei
valtiovarainministeriö viittaa finanssisijoi-
merkittävässä määrin siirretä kehyksen ulko-
tuksilla ”ennen muuta valtion myöntämiin
puolisilla talousarviomenolla toteutettavaksi
230 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007, s. 75
231 Valtiovarainministeriö: Taloudellinen katsaus syyskuu 2009, Valtiovarainministeriön julkaisuja 32a/2009, s. 63.
139
8 Kehysmenettely ja julkisen talouden
kestävyys
Julkisen talouden kestävyys tarkoittaa ky-
hellittäessä ja talouden keskipitkän aikavä-
kyä hoitaa nykyisen velan ja tulevien me-
lin näkymien parantuessa myös arvio julki-
nojen rahoitus. Kestävyysvaje kuvaa nyky-
sen talouden kestävyysvajeesta pienenee.
tilan ja rahoituksellisesti kestävän toiminta-
Tämä aiheuttaa vakavan riskin siitä, että
tavan välistä erotusta. Erotus voidaan esittää
kestävyyslaskelmien taustalla olevat raken-
joko veroasteen nostotarpeena tai menojen
teelliset tekijät jäävät huomiotta poliittisessa
sopeuttamistarpeensa suhteessa bruttokan-
päätöksenteossa.
santuotteeseen. Kestävyysvajetta kuvaavat
Valtiontalouden tarkastusviraston finanssi-
indikaattorit ovat riippuvaisia analyysin läh-
politiikan ulkoisen tarkastuksen tarpeita var-
tökohtatilanteesta ja tulevaa kehitystä kos-
ten Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA te-
kevista oletuksista. Merkittäviä kestävyys-
kee tutkimuksen julkisen talouden kestävyy-
vajearvioon vaikuttavia seikkoja ovat julki-
destä. Kestävyysarvio perustuu stokastiseen
sen talouden rahoitusaseman lähtötaso, jul-
väestöennusteeseen. Lisäksi terveys- ja hoi-
kisen talouden velka-aste suhteessa koko-
vamenojen laskentatapa perustuu sekä ikä-
naistuotantoon sekä väestön ikääntymisestä
rakenteeseen että kuolevuuteen. Tällaisella
johtuvat menopaineet.
laskentatavalla terveys- ja hoivamenot kas-
Tarkastuksessa on osoitettu kestävyyslas-
vavat vähemmän kuin pääosin ikärakentee-
kelmien herkkyys laskelman lähtötilanteen
seen perustuvissa laskelmissa. ETLAn val-
rahoitustasapainolle. Taantuma on näin ol-
tiontalouden tarkastusvirastolle tehdyn tutki-
len merkittävästi vaikuttanut arvioihin jul-
muksen yhteydessä esitetty arvio kestävyys-
kisen talouden kestävyysvajeesta. Nykyisen
vajeesta on 2,5 prosenttiyksikköä bruttokan-
ennustenäkymän mukaan taantuman vaiku-
santuotteesta. Väestöennusteisiin ja sijoitus-
tukset kestävyysvajeeseen jäävät kuitenkin
tuottoihin liittyvän epävarmuuden huomioi-
epäolennaisiksi muihin tekijöihin verrattuna.
va 50 prosentin luottamusväli on noin kaksi
Näin ollen tarkastusvirasto painottaa kestä-
prosenttiyksikköä, ja 80 prosentin luottamus-
vyyslaskelmiin liittyvän raportoinnin ja vies-
väli noin neljä prosenttiyksikköä leveä. Epä-
tinnän merkitystä. Julkisen talouden sopeut-
varmuudesta huolimatta vajearvion muut-
tamistarvetta kuvaavan pistearvion lisäksi
tuminen huonommaksi on syytä ottaa vaka-
on tuotava selkeämmin esille kestävyyslas-
vasti. Tarkempi arvio tehdään ETLAn tutki-
kelman taustalla vaikuttavat tekijät. Kestä-
mushankkeen myöhemmissä vaiheissa, mut-
vyysvajeindikaattoreiden herkkyys julkisen
ta aiempien tutkimusten perusteella arvioi-
talouden lähtötilanteen rahoitustasapainon
daan, että 2030-luvulla veroaste voisi olla vii-
muutoksille tarkoittaa sitä, että taantuman
si prosenttiyksikköä nykyistä korkeampi – tai
140
sen sijasta hyvinvointipalveluja leikattaisiin
teista ja niihin perustuvasta tavoitteesta val-
merkittävästi – noin 30–40 prosentin toden-
tiontalouden tasapainolle. Julkisille menoil-
näköisyydellä. Jos esimerkiksi väestökehitys
le asetettavat menosäännöt olisi perusteltua
ja sijoitustuotot johtaisivat tähän kehityskul-
johtaa avoimella ja selkeällä tavalla julkisen
kuun, jossa veronkorotustarve näyttäisi ylit-
talouden kestävyysvajeen umpeen kuromi-
tävän viisi prosenttiyksikköä, ja silloin tulisi
sen aikataulutetuista tavoitteista.
merkittävä finanssikriisi, olisi hyvinvointival-
Valtiontalouden kehyksen piiriin kuuluu
tio todella uhattuna. Vaikka ETLAn laskema
vuoden 2010 tilanteen mukaan laskettuna
kestävyysvajeen pistearvio on pienempi kuin
noin 37 prosenttia koko julkisesta taloudes-
muiden laitosten arviot, se osoittaa merkit-
ta. Menokehyksinä esitetyn finanssipoliitti-
tävää riskiä nykyisen suuruisen hyvinvointi-
sen säännön kattavuus on näin kovin kapea
valtion ylläpitämismahdollisuuksille.
finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttami-
Lyhytaikaisen nopean talouskasvun tuo-
sen ja erityisesti julkisen talouden kestävyyt-
mat muutokset lähtötilanteessa eivät olen-
tä koskevien tavoitteiden saavuttamisen nä-
naisesti muuta laskelmien perusteella teh-
kökulmasta. Menojen ja kustannusten kas-
tyjä johtopäätöksiä. Julkisen toiminnan tuot-
vu on ollut nopeaa kuntataloudessa ja sosi-
tavuuden parantaminen voisi parantaa mer-
aaliturvarahastoissa. Menojen ja kustannus-
kittävästi tilannetta sillä edellytyksellä, että
ten kasvu kuntataloudessa ja sosiaaliturvara-
tuottavuuden parannus käytetään rahoitus-
hastoissa on ollut lisäksi valtiota nopeampaa.
aseman parantamiseen.
Talousarvion ulkopuolella olevista valtion
Hallitusohjelma laadittiin vuonna 2007 ta-
rahastoista valtion eläkerahasto VER luetaan
lousennusteita selvästi nopeamman talous-
kansantalouden tilinpidossa eläkerahastok-
kasvun oletukselle. Valtiovarainministeriön
si. Samalla VER on kuitenkin asiallisesti val-
ennusteiden mukaan valtiontalous olisi hal-
tiontalouden kehysten piirissä. Talousarvion-
litusohjelman mukaisella menolinjalla pää-
talouden ja VER:n välisen suhteen ja vastui-
tynyt alijäämäiseksi. Tavoitteenasettelu oli
den läpinäkyvyyttä olisi edelleen tarpeen pa-
näin riskipitoinen ja riskit osin toteutuivat.
rantaa. Muut talousarvion ulkopuolella ole-
Kriisiä ja sen vakavuutta ei olisi ollut mah-
vat valtion rahastot ovat tasearvoltaan 13 788
dollista ennakoida hallitusohjelman valmis-
miljoonaa euroa ja muodostavat merkittävän
teluvaiheessa vuonna 2007. Tämä korostaa
poikkeuksen eduskunnan budjettivallasta.
Suomen kaltaisessa pienessä avotaloudes-
Yksinkertainen ja perustuslain 87 §:n peri-
sa sovellettavan finanssipolitiikan sääntö-
aatteet toteuttava tapa laajentaa valtiontalo-
kehikon joustovaatimusta ulkoisten shokki-
uden kehysten kattavuutta on arvioida, mis-
en varalta. Talouskriisin vakavuudesta johtu-
sä talousarvion ulkopuolisissa valtion rahas-
en hallitusohjelmassa asetetuista tasapaino-
toissa ei enää ole perustuslaissa tarkoitettu-
tavoitteista oli siis perusteltua poiketa. Val-
ja välttämättömiä syitä järjestää valtion teh-
tiontalouden leikkaukset taantuman keskel-
tävien hoito rahaston kautta ja yhdistää ra-
lä olisivat tarpeettomasti syventäneet taan-
hastot valtion talousarviotalouteen. Siltä osin
tumaa.
kuin rahastot ovat edelleen perusteltuja, nii-
Valtiontalouden kehyksen mitoitusta ja
hallitusohjelman mukaista tasapainotavoitet-
den tulot ja menot olisi otettava valtiontalouden kehyksen piiriin.
ta ei ole selkeällä ja johdonmukaisella tavalla
Finanssisijoitukset ovat kehyksen ulko-
johdettu julkisen talouden kestävyystavoit-
puolisia menoja. Tekemällä finanssisijoituk-
141
sia valtion erityistehtäväyhtiöihin, jotka toi-
kuntatalouteen kokonaisuutena osana val-
mivat osin muulla kuin liiketaloudellisella
tion ja kuntien rahoitussuhdetta ja siinä val-
perusteella, voidaan periaatteessa kiertää
tion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusta.
kehyksiä. Yhtiömuodon käyttämisen teh-
Valtion ei sen sijaan ole tarkoituksenmukais-
tävän hoitamisen ja rahoituksen välineenä
ta vahvistaa menokehystä yksittäisen kun-
tulisi perustua aina tästä saatavaan toimin-
nan menoille, koska kuntien tarpeet ja tilan-
nalliseen ja taloudelliseen hyötyyn valtion-
teet ovat hyvin erilaisia. Kuntatalouteen ulot-
talouden kokonaisuuden kannalta arvioitu-
tuva julkisen talouden kehys voidaan toteut-
na. Tämä periaate olisi tarkoituksenmukais-
taa osana peruspalveluohjelmaa ja peruspal-
ta kirjata selkeämmin myös yhtiöitä koske-
velubudjettitarkastelua. Olennaista on aset-
viin valtion omistajapolitiikan periaatteisiin
taa riittävät rajoitteet lainsäädännöstä ja val-
ja finanssipolitiikan sääntöihin. Talousarviota
tion toimenpiteistä kunnille aiheutuville kus-
koskevan päätöksenteon yhteyteen ja valtion
tannuksille. Tämä edellyttää lainsäädännön
tilinpäätöskertomukseen olisi tarpeen koota
vaikutusarvioinnin olennaista parantamista.
yhteenveto valtion erityistehtäväyhtiöiden
Suomen julkisen talouden nettovarallisuu-
taloudesta, tuloksellisuudesta sekä riskeistä
desta merkittävä osa on sosiaaliturvarahas-
ja niiden kehityksestä.
toissa. Väestön ikääntymisen johdosta sosi-
Kuntatalous kantaa yli puolet Suomen jul-
aaliturvarahastojen menot tulevat pitkäai-
kisen talouden kestävyysvajeesta. Kunnallis-
kaisesti lähtemään kasvuun. Sosiaaliturva-
verotuksen nostotarve on viimeaikaisten ar-
rahastojen rahoitusta ja menoja säännellään
vioiden mukaan huomattava. Kuntien ny-
lainsäädännöllä. Sosiaaliturvarahastoja on
kyinen rahoitus ei mahdollista omaisuuden
perusteltua tarkastella omana kokonaisuu-
kulumista ja lakiin perustuvia tarpeita varten
tenaan osana julkisen talouden kehyksiä ja
tarvittavia investointeja, mikä näkyy muun
finanssipolitiikan sääntöjä ja tavoitteita.
muassa suunnitelmanmukaisten poistojen ja
Kehysten vaalikausisidonnaisuus on on-
tosiasiassa tehtyjen poistojen erotuksena ole-
gelma pyrittäessä pidemmällä aikavälillä
van poistoeron kasvuna. Kunnat eivät nykyi-
kestävyysvajeen ratkaisemiseen ja pitkäjän-
sillä rahoitusperusteillaan tulle selviämään
teiseen taloussuunnitteluun. Suomessa olisi
nykyisistä tehtävistään.
tarpeen vahvistaa sääntöjä sille, minkälaiset
Julkisen talouden kehysmenettely olisi
tarkastuksen perusteella perusteltua ulottaa
142
menot ja vastuut kukin hallitus jättää seuraavalle vaalikaudelle.
8.2 Kehysten institutionaalinen kattavuus
Valtiontalouden kehysten onnistuminen fi-
daan myöhemmin laajentaa koko valtionta-
nanssipoliittisten tavoitteiden saavuttami-
louden tasolle, kun talousarvion ulkopuolel-
sessa riippuu myös siitä, kuinka kattavasti
la olevien valtion rahastojen ohjaamisen ja
kehykset voivat vaikuttaa koko julkiseen ta-
seurattavuuden edellytyksistä on riittävästi
louteen. Tästä näkökulmasta on tarpeen ar-
varmistuttu.232 Valtiovarainministeriön työ-
vioida myös sitä, onko valtiontalouden ke-
ryhmä harkitsi talousarvion ulkopuolisten
hysten kattavuus tarkoituksenmukainen.
rahastojen ottamista kehyksen piiriin jo keväällä 2003.233 Kun valtiontalouden kehysmenettelyä tarkistettiin uudelle vaalikaudel-
8.2.1 Valtiontalouden kehysten piiriin
kuuluvan talouden osuus
julkistaloudesta
le vuonna 2007, ei kysymykseen talousarvion ulkopuolisten valtion rahastojen asemasta tai kuntatalouden ja sosiaaliturvarahastojen mahdollisesta sisällyttämisestä kehysten
Valtiontalouden kehykset kattavat vuoden
piiriin enää laajemmalti palattu.
2010 tietojen perusteella arvioituna noin 37
Euroopan unionin talous- ja rahaliit-
prosenttia Suomen julkisesta taloudesta ja
toa koskevat oikeudelliset vaatimukset
noin 75 prosenttia valtion talousarviotalou-
sekä kansainvälisten järjestöjen, erityises-
desta. Suomen kehysjärjestelmässä kehys-
ti OECD:n Suomen taloutta ja talouspolitiik-
ten kattavuuden määrittelyn lähtökohta on
kaa koskevat suositukset sekä Suomen jul-
ollut käytännöllinen. Kehysjärjestelmää ke-
kisen talouden kehitys nostavat esille kysy-
hitettäessä kehysten piiriin on otettu sellai-
myksen Suomen nykyisen finanssipoliittisen
set menot, joihin hallitus voi helposti vaikut-
kehikon kattavuudesta. Erilliskertomukses-
taa voimassa olleen oikeuden ja järjestelmi-
saan eduskunnalle vuonna 2010 valtion ti-
en perusteella ja joilla on siten välitön yh-
linpäätöskertomuksen ja tilinpäätöksen tar-
teys valtion talousarvioon. Järjestelmän läpi-
kastuksesta valtiontalouden tarkastusviras-
näkyvyyden turvaamiseksi hallituksen käy-
to piti niin ikään tärkeänä harkita, pitäisi-
tännön päätöksentekotilanteissa rajattiin
kö sääntöihin perustuvan finanssipolitiikan
vuonna 2003 kehysmenettelyä uudistetta-
kattavuutta Suomessa laajentaa. Perustelu-
essa kehysten asettamat rajoitteet vain val-
na tarkastusvirasto totesi, että kustannusten
tion talousarviotalouteen eikä kansantalou-
kasvu on ollut julkisella sektorilla nopeinta
den tilinpidon tarkoittamalle koko valtion-
kunnissa.234 Vuonna 2009 kuntien käyttökus-
hallinnon eli valtiontalouden tasolle. Kehys-
tannukset olivat 33,7 miljardia euroa ja niissä
menettelyn uudistamista vuonna 2003 poh-
oli kasvua edelliseen vuoteen verrattuna 3,8
tinut valtiovarainministeriön työryhmä to-
prosenttia. Käyttökustannusten kasvuvauh-
tesi muistiossaan, että kehystarkastelu voi-
ti kuitenkin pieneni sitä edelliseen vuoteen
232 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, Valtiovarainministeriö 2003,
s. 6 ja 22–23.
233 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen Suomessa, Valtiovarainministeriö 2003,
s. 22–23.
234 Valtiontalouden tarkastusvirasto: Erilliskertomus eduskunnalle valtion tilinpäätöskertomuksen ja tilinpäätöksen vuodelta 2009
tarkastuksesta, K 12/2010 vp., s. 21.
143
verrattuna, sillä vuodesta 2007 vuoteen 2008
ohut eduskunnan näkökulmasta, vaikka hal-
käyttökustannusten kasvuvauhti oli 7,7 pro-
litusohjelmissa on sinänsä sitouduttu Suo-
senttia.235 Sosiaaliturvarahastojen menojen
men vakausohjelman päivityksestä ilmene-
kasvu oli myös nopeaa, vuodesta 2007 vuo-
vään linjaan ja tavoitteisiin. Vakausohjelma
teen 2008 kansantalouden tilinpidon tietojen
ei ole kehysmenettelyn tavoin voimakkaas-
mukaan laskettuna 9,7 prosenttia.236
ti esillä valtion talousarviota ja lainsäädäntöä sekä eri sektoreiden yhteiskuntapoliittisia linjauksia koskevassa hallituksen ja edus-
Kattavuuden arvioinnin lähtökohdat ja
periaatteet
kunnan keskustelussa. Euroopan unionin va-
Finanssipolitiikan sääntöjen kattavuutta voi-
no puoltaisivat jo sinällään kehysmenettelyn
daan arvioida niin oikeudellisista kuin fi-
laajentamista.
kaus- ja kasvusopimuksen velvoitteiden, tavoitteiden ja hengen tehokas täytäntöönpa-
nanssipoliittisten tavoitteiden ja niiden vai-
Euroopan komission direktiiviehdotus jä-
kuttavuuden näkökulmista. Tässä arvioi-
senvaltioiden julkisen talouden kehyksiä
daan kehysmenettelyn kattavuutta ja sen
koskevista vaatimuksista muuttaisi tilannet-
kehittämistarpeita finanssipolitiikan vaikut-
ta siten, että Suomella olisi selkeä EU-oikeu-
tavuuden ja vaikuttavuuteen liittyvien ris-
dellinen velvoite laatia koko julkisen talou-
kien näkökulmasta erityisesti sen suhteen,
den kehykset. Julkisen talouden kehysten ja
mitä erillisiä institutionaalisia sektoreita ja
niiden sisältämien finanssipoliittisten sääntö-
talousyksiköitä olisi kansantalouden tilinpi-
jen tulisi tällöin kattaa myös kuntatalous ja
don mukaan tai kotimaisen lainsäädännön
sosiaaliturvarahastot. Kysymys kehysten kat-
perusteella perusteltua sisällyttää finanssi-
tavuudesta onkin käytännössä muuttumassa
politiikan sääntöjen piiriin. Erityisesti tar-
kuntatalouden ja sosiaaliturvarahastot katta-
kastellaan sitä, missä määrin se että ainoas-
vien kehysten tarpeellisuudesta siihen, mil-
taan osa valtion talousarviotaloudesta kuu-
laisia näiden laajennettujen kehysten tulisi
luu sääntöperusteisen finanssipolitiikan pii-
olla ja mikä on niiden yhteys valtiontalouden
riin, on vaikuttanut finanssipolitiikalle ase-
kehysmenettelyyn.
tettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
OECD:n arvion mukaan valtiontalouden
Euroopan unionin talousliiton talouspoli-
kehysmenettely on onnistunut varsinkin
tiikan koordinaatioon ja vakaus- ja kasvus-
noususuhdanteessa rajoittamaan valtion ta-
opimuksen ennaltaehkäiseviin menettelyi-
lousarviotalouden menojen kasvua. Kehys-
hin kuuluvassa Suomen vakausohjelmassa
ten kattavuus on suppea ja menojen nopein
ja sen päivityksessä kohteena on koko kan-
kasvu onkin tapahtunut kehysjärjestelmän
santalouden tilinpidon käsitteiden mukainen
ulkopuolella. OECD piti Suomen talouspo-
julkinen talous eli valtionhallinto, kuntatalo-
litiikkaa koskeneessa maakatsauksessaan
us ja sosiaaliturvarahastot. Tällä tasolla Suo-
tarpeellisena laajentaa menokuria tukevia
messa on systemaattinen viitekehikko koko
finanssipolitiikan sääntöjä ainakin kuntata-
julkisen talouden ja sitä koskevan finanssi-
louteen. Menosäännöt tulisi myös tiukemmin
politiikan tarkasteluun. Vakausohjelman yh-
yhdistää julkisen talouden kestävyyttä kos-
teys kansalliseen finanssipoliittiseen päätök-
keviin tavoitteisiin.237
sentekoon on ollut Suomessakin suhteellisen
235 Tilastokeskus, Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilastot.
236 Tilastokeskus, Julkisyhteisöjen menot tehtävittäin.
237 OECD Economic Surveys: Finland. Vol. 2010/4, April 2010.
144
Kansainväliset suositukset ja direktiivieh-
kista sektoria. Valtion rooli suhdanteiden ta-
dotukseen kodifioidut hyvän käytännön pe-
saamisessa on kuitenkin merkittävä.
riaatteet ovat perusteltuja Suomen julkisen
Tarkasteltaessa julkisten menojen reaali-
talouden tilan ja siihen liittyvien finanssipo-
hintaista kehitystä tulee esille kuntasekto-
liittisten haasteiden näkökulmasta. Valtion-
rin menojen kasvu. Varsinkin viimeisten 10
talous ja varsinkin valtion talousarviotalous
vuoden ajan kuntien menojen reaalinen kas-
on valtion viimekätisen takaajan ja vastuun-
vu on ylittänyt valtion menojen kasvun (ku-
kantajan roolista huolimatta vain yksi osa jul-
viot 5 ja 6).
milj.euroa
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
1975
1978
1981
1984
1987
Valtionhallinto
1990
1993
1996
Paikallishallinto
1999
2002
2005
2008
Sosiaaliturvarahastot
Lähde: Tilastokeskus
KUVIO 5: Julkisyhteisöjen kokonaismenot sektoreittain 1975–2009
600
500
400
300
200
100
0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Valtionhallinto
Paikallishallinto
KUVIO 6. Julkisen sektorin kokonaismenot 1975–2009 vuoden 2005 hinnoin indeksoitu, 1975=100
145
8.2.2 Valtiontalouden kehysten
ulkopuolinen valtiontalous ja
valtionyhtiöt
ta. Kokonaisuutena kohdennettaessa eri menotarpeet kilpailevat aidosti ja yhdenvertaisilla perusteilla keskenään ja samalla voidaan välttää erilaiset osaoptimoinnin aiheut-
Talousarvion ulkopuolella olevat
valtion rahastot
tamat tehokkuustappiot. Finanssipolitiikan
hyvään hallintaan ja vaikuttavuuteen liittyvät seikat osaltaan puoltavat sitä, että jokai-
Talousarvion ulkopuolella olevat valtion ra-
sen talousarvion ulkopuolella olevan valtion
hastot hoitavat perustuslain 87 §:ssä tarkoi-
rahaston osalta arvioitaisiin, onko rahaston
tetulla tavalla valtion pysyviä tehtäviä. Ra-
tehtävien järjestämiselle valtion talousarvio-
hastojen menot ovat näin valtion menoja.
talouden ulkopuolella perustuslain 87 §:ssä
Valtion eläkerahastoa (VER) lukuun otta-
tarkoitetut perusteet.
matta talousarvion ulkopuoliset valtion ra-
hastot luetaan kansantalouden tilinpidossa
rahastojen tehtävien ja varojen sekä siten
valtionhallintoon. Valtion eläkerahasto sen
myös tulojen ja menojen sisällyttäminen val-
sijaan luetaan kansantalouden tilinpidossa
tion talousarvioon tarjoaisi yksinkertaisen
vuodesta 2010 lukien työeläkesektoriin. Ta-
ratkaisun valtiontalouden kehysmenettelyn
lousarvion ulkopuolella olevien valtion ra-
kattavuuden vajeeseen finanssipoliittisena
hastojen tulot ja menot sekä velat valtion
sääntönä. Osana talousarviotaloutta rahas-
eläkerahastoa lukuun ottamatta vaikuttavat
tojen tehtävät ja niihin liittyvät tulot ja me-
näin muun muassa Euroopan talous- ja ra-
not olisivat valtion talousarviotaloudessa so-
haliiton sääntöjen mukaan seurattavaan jul-
vellettavien finanssipoliittisten sääntöjen pii-
kisen talouden ali- tai ylijäämään sekä myös
rissä.
valtionhallinnon ali- ja ylijäämään samoin
Talousarvion ulkopuolisia rahastoja kos-
kuin Suomen EMU-velkaan. Rahastot ovat
keva kysymys ei ole finanssipolitiikan koko-
luvussa 4 (Valtiontalouden kehysmenettelyn
naisuuden kannalta merkityksetön. Valtion
oikeudelliset puitteet) todetulla tavalla poik-
rahastotalous muodostaa varsin merkittävän
keus eduskunnan budjettivallasta. Poikkeus
taloudellisen kokonaisuuden. Valtion rahas-
olisi perusteltua pitää mahdollisimman sup-
totalouden koko tasearvo oli 31.12.2009 yh-
peana.
teensä 25 837 miljoonaa euroa, mistä valtion
Finanssipolitiikan tavoitteiden asettamis-
eläkerahaston osuus oli 12 049 miljoonaa eu-
ta ja finanssipolitiikan vaikuttavuutta sekä
roa. Kansantalouden tilinpidossa valtionhal-
avoimuutta ja läpinäkyvyyttä koskevat sei-
lintoon luettavan rahastotalouden yhteen-
kat puoltavat kaikki sitä, että valtiontalo-
laskettu tase on näin noin 13 788 miljoonaa
us pidettäisiin mahdollisimman yhtenäisenä
euroa. Rahastojen toiminnan yhteenlaskettu
kokonaisuutena valtion talousarviotalouden
tuottoja kulujäämä oli vuonna 2009 yhteen-
piirissä. Tällöin kaikki tulot ja menot voidaan
sä 2 057 miljoonaa euroa, mikä pitää sisäl-
kohdentaa käyttötarkoituksiin kokonaisuu-
lään myös valtion eläkerahaston toiminnan.
tena ja valtiontaloutta koskevan selkeän ko-
Rahastotalous on hiljalleen kasvanut.
konaiskuvan perusteella. Tämä on perustel-
Finanssipoliittisesti merkittävänä rahasto-
tua finanssipolitiikan mitoituksen, menoku-
na voidaan pitää toiminnan rahallisten volyy-
rin ja taloudellisesti mahdollisimman tehok-
mien ja tehtävien luonteen perusteella val-
kaan voimavarojen kohdentamisen kannal-
tion eläkerahastoa. Valtion eläkerahaston
146
avulla varaudutaan valtion virkamiesten tu-
maksut rahoitetaan valtion talousarvion asi-
levien eläkkeiden maksuun ja se onkin kan-
anomaisilta toimintameno- tai muilta kulu-
santalouden tilinpidossa osa työeläkesek-
tusmenomomenteilta. Niitä koskee siten val-
toria. Valtion eläkerahastosta annetun lain
tiontalouden kehyksissä asetetut menorajoit-
(1297/2006) säännösten perusteella valtion
teet. Valtion talousarviossa valtion eläkeme-
eläkerahasto toimii kuitenkin muista eläke-
nojen maksuun käytettävät määrärahat lue-
rahastoista poikkeavalla tavalla. Rahasto toi-
taan valtiontalouden kehyksiin kuuluviksi.
mii monilta osin samoin kuin sijoitusrahasto.
Valtion eläkerahaston talous on näin asial-
Valtion eläkkeitä ei myöskään makseta suo-
lisesti ottaen valtiontalouden kehysten ja fi-
raan eläkerahastosta vaan valtion talousarvi-
nanssipolitiikan sääntöjen piirissä.
osta. Valtion eläkerahastosta siirretään val-
Finanssipolitiikan sääntöjen kattavuuden
tion eläkelain (1295/2006) 134 §:n perusteel-
kannalta ongelmalliseksi siten näyttäytyy
la valtion talousarvioon vuosittain 40 pro-
tasearvoltaan noin 13 788 miljoonan euron
senttia valtion eläkelain mukaiseen valtion
suuruinen muu osa valtion rahastotaloudes-
palvelukseen perustuvista eläkkeistä aiheu-
ta. Näistä rahastoista volyymiensä ja toimin-
tuvasta vuosittaisesta menosta. Sen jälkeen,
nan laadun perusteella finanssipoliittises-
kun valtion eläkerahasto on karttunut täy-
ti merkityksellinen on valtion asuntorahasto
teen määräänsä, voidaan valtion talousar-
(ARA). ARA:n lainasaamiset ovat 8 962 mil-
viossa päättää rahastosta valtion talousarvi-
joonaa euroa ja siten merkittävin osa valtion-
oon vuosittain siirrettävästä määrästä. Val-
hallintoon luettavien valtion rahastojen tase-
tion eläkerahasto sai vuonna 2009 toiminnan
arvoista. ARA:lla on mahdollisuus ottaa toi-
tuottoina 1 639,9 miljoonaa euroa valtion elä-
mintaansa varten lainaa rahastoon. Rahasto-
kejärjestelmän piiriin kuuluvien työnantaji-
taloudessa oleva pitkäaikainen vieras pää-
en ja työntekijöiden eläkemaksuista. Valtion
oma 400 miljoonaa euroa onkin ARA:lla ole-
eläkerahastosta tuloutettiin vuonna 2009 val-
vaa valtionvelkaa. ARA:lla on myös lyhytai-
tion talousarvioon eläkelaissa tarkoitettuna
kaista velkaa eli 31.12.2009 taseen mukaan
siirtona 1 427 miljoonaa euroa. Valtion elä-
1 380 miljoonaa euroa velkasitoumuslainoja.
kerahaston sijoitukset olivat 31.12.2009 noin
Valtion asuntorahastosta myönnetään laino-
10 668 miljoonaa euroa. Valtion eläkerahas-
jen lisäksi korkotukia ja suoria avustuksia.
ton ja valtiontalouden suhteet sekä valtion
Vuonna 2009 ARA:sta myönnettiin tilinpää-
eläkevastuun esittämistapa ovat nykyisessä
töksen mukaan siirtomenoina 178 miljoonaa
järjestelmässä varsin monimutkaiset. Valtion
euroa avustuksia. Vuoden 2010 avustusme-
eläkevastuun määrä ei sisälly nykyiseen val-
not noussevat tätä suuremmiksi.
tion tilinpäätökseen vaan esitetään valtion ti-
Asuntorahasto olikin olennainen väline
linpäätöskertomuksessa erillisenä tietona ja
taantuman johdosta päätettyjen elvytystoi-
lisäksi se esitetään valtion eläkerahaston ti-
mien rahoittamisessa ja toteuttamisessa. Val-
linpäätöksen liitetietona. Olisikin arvioitava,
tion vuoden 2009 talousarviossa laajennettiin
voitaisiinko näitä rahoitussuhteita ja tietojen
merkittävästi valtion asuntorahastosta myön-
esittämistapaa selkeyttää.
nettävien avustusten ja korkotukien myön-
Valtiontalouden kehysmenettelyn osalta
tämisvaltuuksia sekä otettiin käyttöön suh-
on todettava, että valtion talousarviotalou-
danneluonteisia avustuksia. Näitä elvytystoi-
teen kuuluvien valtion virastojen valtion elä-
menpiteitä jatkettiin edelleen ja laajennettiin
kerahastolle suorittamat työnantajan eläke-
vuoden 2010 talousarviossa. Asuntorahastos-
147
ta maksettuina ne olivat näin valtintalouden
lyssä. Rahastoa on toisaalta tarpeen arvioida
kehysten asettamien rajoitteiden ulkopuolel-
uudelleen, mikäli rahoitusjärjestelyt muuttu-
la. Asuntorahaston käyttömahdollisuus vai-
vat. Mitä enemmän Yleisradion rahoittami-
kutti näin siihen, että elvytys voitiin toteut-
seksi perittävät maksut ovat luonnehdittavis-
taa valtiontalouden kehysten puitteissa il-
sa perustuslaissa tarkoitetuksi veroksi tai ve-
man, että kehyksessä oli erillistä poikkeus-
ronluonteiseksi maksuksi, sitä enemmän on
sääntöä koetun kaltaiselle jyrkälle taantu-
myös finanssipoliittisia perusteluita ottaa näi-
malle. Tuettu rahoitus ylläpiti rahoituskriisin
den maksujen taso ja käyttö finanssipoliittis-
oloissa asunto- ja korjausrakentamista, mikä
ten sääntöjen piiriin.
tuki rakennusalan työllisyyttä.
Siirtomenojen eli tukien ja avustusten mak-
Pulmallisena on pidettävä sitä, että mah-
sajana finanssipoliittista mielenkiintoa koh-
dollisuus valtiontalouden kehysrajoitteiden
distuu myös Maatilatalouden kehittämisra-
ulkopuolisiin toimiin tietyllä sektorilla on
hastoon MAKERA:aan. Rahaston taseen lop-
saattanut osaltaan ohjata elvytystoimia ni-
pusumma oli 31.12.2009 noin 729 miljoonaa
menomaan asuntorahastosta toteutettaviksi
euroa. Rahastosta on maksettu siirtomenoja
ja sijoitettaviksi sen toimialaan. Finanssipoli-
noin 106 miljoonaa euroa. Rahasto saa jonkin
tiikan vaikuttavuuden kannalta ei myöskään
verran tuloja, Euroopan unionilta (vuonna
ole osoitettavissa johdonmukaista perustet-
2009 noin 4,6 miljoonaa euroa) ja loppuosa
ta sille, miksi asuntorahaston kautta mak-
pääomasta on annettu valtion talousarviosta.
settavat siirtomenot eivät kuulu kehysrajoit-
Siirrot valtion talousarviosta MAKERA:aan
teen piiriin. Johdonmukaista ja vaikuttavan
ovat valtiontalouden kehysten piirissä. Maa-
finanssipolitiikan kannalta tarkoituksenmu-
talouden interventiorahasto MIRA:n toimin-
kaista olisi, että kaikki menot kuuluvat yh-
ta on pääosin Euroopan unionin maatalous-
täläisesti finanssipoliittisten sääntöjen piiriin.
politiikkaan liittyvien läpivirtauserien käsit-
Poikkeuksellisen suhdannekehityksen edel-
telyä ja rahaston toiminnan volyymi on vajaa
lyttämät joustot on sisällytettävä itse sääntö-
kahdeksan miljoonaa euroa.
järjestelmään.
Suuruusluokaltaan
Asiallisesti tiettyyn tarkoitukseen korvafinanssipoliittisesti
merkittyjä veroja kerätään ja varoja hallin-
merkittävinä voidaan sinänsä pitää valtion
noidaan palosuojelurahastossa, huoltovar-
televisio- ja radiorahaston saamia 462 miljoo-
muusrahastossa ja öljysuojarahastossa. Huol-
nan euron televisiomaksutuottoja ja rahaston
tovarmuusrahastosta rahoitetaan valtion var-
451 miljoonan euron siirtotalouden kuluerää
muusvarastoja ja eräitä yhteiskunnan elin-
Yleisradion rahoittamiseen. Asiallisesti ky-
tärkeiden toimintojen turvaamisen järjeste-
seessä on kuitenkin tekninen läpivirtauserä,
lyitä. Huoltovarmuusrahasto tase 31.12.2009
joka on sinänsä valtiontalouden kehysme-
oli noin 1 192 miljoonaa euroa missä noin
nettelyssä määritelty kehysten ulkopuoli-
900 miljoonaa euroa oli varmuusvarastois-
seksi menoksi. Valtion televisio- ja radiora-
sa olevaa materiaalia. Rahastoon kannetta-
haston toimintaan liittyy myös perustuslail-
van huoltovarmuusmaksun tuotto oli noin 45
lisiin viestintäoikeuksien toteuttamiseen ja
miljoonaa euroa. Palosuojelurahastoon ja öl-
Yleisradion riippumattomuuteen liittyviä vel-
jysuojarahastoon kannettavista veronluon-
voitteita. Tämän vuoksi nykyisessä mallissa
teisista maksuista myönnetään avustuksia ja
ei sinänsä ole erityistä finanssipoliittista pe-
maksetaan korvauksia. Palosuojelurahastos-
rustetta rahaston ohjaukseen kehysmenette-
ta myönnetään avustuksia noin 10 miljoonaa
148
euroa vuodessa. Öljysuojarahastosta mak-
vun alun pankkikriisin hoidossa. Rahasto on
setaan korvauksia vuosittain vaihtelevasti,
sitä koskevan lainsäädännön mukaan myös
vuonna 2009 noin 12 miljoonaa euroa. Val-
pysyvä väline rahoitusmarkkinoiden krii-
tion ydinjätehuoltorahasto on myös varautu-
sin hallinnassa. Rahaston tase 31.12.2009 oli
misrahasto, johon kerätään ydinjätehuolto-
noin 13,2 miljoonaa euroa ja rahaston tuotot
maksua ja laissa säädettyjä veronluonteisia
olivat pankkitukisijoitusten tuottoja ja palau-
maksuja ydinturvallisuustutkimusrahastoon.
tuksia. Mahdollisessa rahoitusmarkkinakrii-
Ydinjätehuoltorahastolla on merkittäviä ra-
sissä rahaston toiminnan volyymit kasvavat
hoitustuottoja, vuonna 2009 noin 44 miljoo-
rahastoa koskevan lainsäädännön perusteel-
naa euroa. Veronluonteisten maksujen ja
la nopeasti aivan toisiin mittaluokkiin. Koska
niitä vastaavien avustusten taso puolestaan
kyse on poikkeuksellisen valtion tehtävän –
on noin 4,5 miljoonaa euroa. Ydinjätehuol-
viimekätisen takaajan (lender of last resort)
torahaston oma pääoma on tullut ydinlaitos-
– hoitamiseen tarvittavasta välineestä, ei toi-
ten haltijoilta, joille on nimetty omaan pää-
minnan ohjaaminen finanssipolitiikan sään-
omaan sidottu rahoitusosuus. Rahaston oi-
nöillä ole tarkoituksenmukaista.
keudellinen luonne poikkeaa tältä osin muis-
Valtiontakuurahasto on valtion erityisra-
ta talousarvion ulkopuolella olevista valtion
hoitusyhtiö Finnveran antamien takuiden,
rahastoista.
takausten ja vastaavien sitoumusten täyttä-
Finanssipolitiikan sääntökehikoiden yhte-
mistä turvaava puskurirahasto. Finnvera ja
nä tarkoituksena on hallita julkisen talouden
sen jälkeen rahasto vastaavat sitoumuksis-
menoja veroasteen pitämiseksi veronmaksa-
ta mahdollisesti lankeavista maksuvelvoit-
jille kohtuullisena. Tämä johtuu jo julkisen
teista. Mikäli valtiontakuurahaston pääoma
talouden kestävyyden tavoitteesta. Julki-
ei riitä, katetaan rahastoa tarvittaessa siirrol-
sen talouden kestävyys mahdollistaa julki-
la valtion talousarviosta. Talousarviosta teh-
sen vallan toiminnan ja julkisen vallan har-
tävä siirto on valtiontalouden kehyksiin kuu-
joittaman toiminnan jatkuvuuden taloudelli-
luva meno, jollei se ole luonteeltaan finans-
set edellytykset. Julkisen talouden kestävyy-
sisijoitus ja täytä finanssisijoituksen ehtoja.
den olennaisena tavoitteena on pitää vero-
Erityisrahoitusyhtiön takuu- ja takaussitou-
rasitus siedettävällä tasolla. Tämä tarkoittaa
mus- sekä vientiluotto- ja muu sitoumuskan-
sitä, että finanssipolitiikan sääntöjen kaut-
ta muodostaa merkittävän piilevien riskien
ta asetettaessa finanssipolitiikan mitoitusta
ja velvoitteiden keskittymän. Riskien koko-
tarkastellaan nimenomaan finanssipolitiikan
naismäärästä ei ole juurikaan finanssipoliit-
laajempaa ja pidemmän aikavälin tavoitteita.
tisen päätöksenteon asiakirjoissa kokoavia
Tällöin on tarpeen tarkastella myös tasapai-
tietoja. Valtiontakuurahastoon ja valtion yh-
noa ja verotusta ja sitä kautta lähestyä tarkoi-
tiömuodossa järjestämään erityisrahoitustoi-
tuksenmukaista menotasoa. Näiden tavoit-
mintaan liittyvien riskien tulisikin olla mah-
teiden saavuttamisen varmistamiseksi myös
dollisimman läpinäkyvän ja selkeän seuran-
korvamerkittyjä veroja hallinnoivien rahas-
nan ja arvioinnin kohteena.
tojen toiminnan tulisi olla menosääntöjen pii-
rissä; etenkin jos rahasto voi menojen kaut-
rahastojen historia ja tehtävä on yksilölli-
ta osin määritellä rahastoon kerättävien va-
nen. Se on tarpeen ottaa huomioon arvioita-
rojen määrää.
essa perusteita ja mahdollisuuksia siirtää ra-
Valtion vakuusrahaston tausta on 1990-lu-
haston toiminta osaksi valtion talousarviota-
149
loutta. Valtion eläkerahaston toiminta sisäl-
suuden hallintaa osittain in house -periaat-
tyy jo asiallisesti valtiontalouden kehysten
teella. Metsähallitus hallinnoi valtion metsä-
piiriin. Useimpien muiden rahastojen osalta
omaisuutta ja toimii näin sekä liiketaloudel-
olisi myös perusteita harkita niiden liittämis-
lisin tavoittein ja perustein että samanaikai-
tä finanssipolitiikan sääntöjen alaisuuteen.
sesti hoitaa perustuslain perusteella julkisiksi hallintotehtäviksi katsottuja tehtäviä.
Valtionyhtiöt jakautuvat siis pörssiyhtiöi-
Valtionyhtiöt ja liikelaitokset
hin, markkinaehtoisesti toimiviin yhtiöihin
Valtiolla on mittava yhtiövarallisuus. Valtion
markkaehtoisia yhtiöitä valtiolla on strategi-
suoran pörssiyhtiöomistuksen arvo Finnair
nen intressi. Erityistehtävää hoitavista yhtiöi-
oyj:ssa, Fortum oyj:ssa ja Neste Oil oyj:ssa
den, jotka eivät siis yleensä ole valtioneuvos-
on 24.11.2010 markkina-arvojen perusteel-
ton kansliassa toimivan keskitetyn omistaja-
la 11 215 miljoonaa euroa ja Solidium -si-
ohjauksen piirissä vaan joiden ohjaus kuu-
joitusyhtiön kautta muissa pörssiyhtiöissä 8
luu eri ministeriöille tai valtion virastoille,
887 miljoonaa euroa eli yhteensä noin 20 102
toiminnasta, taloudesta ja tuloksellisuudes-
miljoonaa euroa. Tämä erä parantaa valtion
nettovarallisuusasemaa ja sillä on valtion
ta ei ole helposti saatavilla kokonaistietoja.238
Nämä eivät muun muassa sisälly valtioneu-
nettovarallisuusasemaan vaikuttavana seik-
voston kanslian tuottamaan valtioneuvoston
kana myös finanssipoliittista merkitystä.
kanslian omistajaohjausosaston vuosikerto-
ja erityistehtävää hoitaviin yhtiöihin. Osassa
Valtiolla on vuoden 2009 lopun tilinpää-
mukseen, eikä näitä yhtiöitä tarkastella yh-
töstietojen perusteella lisäksi kirjanpitoar-
tenä kokonaisuutena myöskään valtion tilin-
voltaan 7 187 miljoonan euron arvosta julki-
päätöskertomuksessa tai järjestelmällisesti
sesti noteeraamattomien yhtiöiden osakkei-
tilinpäätöskertomuksen hallinnonaloittaisis-
ta ja osuuksia. Näistä yhtiöistä valtion välil-
sa luvuissa.
lisiä pörssiyhtiösijoituksia hoitavan ja valtion
Valtion erityistehtävää hoitavien yhtiöiden
100 prosenttisesti omistaman Solidium oy:n
samoin kuin valtion liikelaitosten toiminta on
osakkeiden kirjanpitoarvo oli 5 375 miljoo-
valtiontalouden kehysten ulkopuolella. Val-
naa euroa, jolloin muiden yhtiöiden kirjan-
tion virastojen ja laitosten ostot yhtiö- ja lii-
pitoarvoksi jää 1 812 miljoonaa euroa. Näistä
kelaitosmuotoisilta in house -toimijoilta, esi-
yhtiöistä osa toimii markkinaehtoisesti mut-
merkiksi Senaatille maksetut toimitilavuok-
ta joukossa on myös kilpailuoikeudellises-
rat, ovat valtiontalouden kehysten asettami-
ti in house -periaatteella toimivia yhtiömuo-
en menorajoitteiden piirissä. Pääomasijoituk-
toisia sisäisiä palveluntuottajia, joiden tarkoi-
set yhtiöihin ja liikelaitoksiin ovat talousar-
tus on ensisijaisesti muu kuin liiketaloudel-
viossa kehyksen ulkopuolisia finanssisijoi-
linen voitto (esimerkiksi Hansel oy, HAUS
tuksia.
Kehittämiskeskus oy ja Suomen erillisverkot
Valtionyhtiöillä ja liikelaitoksilla ei ole vä-
oy). Osa näistä yhtiöistä on siten erityisteh-
litöntä merkitystä valtiontalouden kehysme-
tävää toteuttavia yhtiöitä. Näiden lisäksi val-
nettelyn kannalta. Nykyinen osakeyhtiö-
tiolla on kaksi taloudellisesti merkittävää lii-
laki sallii huomattavan väljästi osakeyhtiö-
kelaitosta, Senaatti Kiinteistöt ja Metsähalli-
muodon käyttämisen myös muiden kuin lii-
tus. Senaatti hoitaa valtion kiinteistövaralli-
ketaloudellisten tehtävien hoitamiseen. Sil-
238 Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston ohjauksessa on 2 erityistehtäväyhtiötä, Solidium oy ja Governia oy. Näiden erityistehtävä kuuluu valtioneuvoston kanslian toimialaan.
150
loin kun yhtiössä ei ole muita omistajia, ai-
rahoittamiseksi.240 Aikaistamisrahoituksessa
noana omistajana toimiva valtio voi vapaas-
ei sinänsä pitäisi olla kehysjärjestelmän kan-
ti tehdä yhtiön tavanomaisesta toimivallan-
nalta ongelmia. Samoin yhtiöiden antama ra-
jaosta poikkeavia päätöksiä yhtiössä. Valti-
hoitus on nykyisen kehysjärjestelmän sään-
onyhtiöitä onkin käytetty Suomessa perus-
töjen mukaan kehyksen läpivirtauserä, joka
teltujen investointihankkeiden rahoittami-
ei kuulu menorajoitteen piiriin. Liikenne- ja
seen silloin, kun valtiontalouden kehyksis-
viestintäministeriö tuo palautteessaan esille,
tä ei ole voitu osoittaa investointihankkeel-
että aikaistamisrahoituksen käsittelyyn val-
le tarvittavaa rahoitusta. Näin meneteltiin
tiontalouden kehysten ja talousarvion val-
Oulu – Seinäjoki -radan peruskorjaushank-
mistelun yhteydessä liittyy ongelmia. Olisi
keen rahoituksessa, jossa VR otti omassa
kuitenkin arvioitava, onko ulkopuolisen ra-
intressissään maksettavakseen 80 miljoonaa
hoituksen ja valtiontalouden kehysten piiris-
euroa rakentamishankkeen menoista, vaik-
sä olevan rahoituksen väliset suhteet selke-
ka rautatienpitäjänä on valtio. VR:n osallis-
ät ja toimivat.
tumisesta Seinäjoki-Oulu -ratahankkeen ra-
Käytännössä erityistehtävää hoitava yh-
hoitukseen päätettiin jo vuoden 2009 1. lisä-
tiö ja toiminnan järjestäminen virastona ovat
talousarvion käsittelyn yhteydessä. Tällöin
usein toiminnan vaihtoehtoisia organisointi-
VR sitoutui maksamaan hankkeen kustan-
muotoja silloin, kun kyseessä ei ole perustus-
nuksia 40 milj. euroa. Vuoden 2010 talous-
laissa tarkoitetun merkittävän julkisen val-
arviossa sovittiin niin ikään VR:n sitoutumi-
lan käyttäminen. Valtionyhtiöt voivat tällöin
sesta hankkeen jatkamisen kustannuksiin 40
muodostua välineeksi kiertää finanssipolitii-
milj. eurolla. VR:llä oli hankkeessa merkittä-
kan säännöistä aiheutuvia rajoitteita. Kiertä-
vä liiketoiminnallinen intressi, sillä tärkeän
minen voi tapahtua joko tekemällä yhtiöihin
rataväylän liian hidas peruskorjaus vaaran-
finanssisijoituksia, jotka sitten käytännössä
taisi pysyvästi rautatieliikenteen kilpailuky-
valuvat erityistehtävien menoihin tai osoit-
vyn kyseisellä reitillä. Myös investointirahoi-
tamalla yhtiöille suoraan sellaisia tuloja, jot-
tuksen niukkuus painoi tarkastuksessa muo-
ka olisi voitu ajatella myös valtion tuloiksi tai
dostuneen käsityksen perusteella kuitenkin
ottamalla lainaa yhtiöiden nimiin tosiasialli-
menettelyn valinnassa ja menettely heiken-
sella valtiontakuulla tai -takauksella.
si osin valtion talousarviotalouden ja valtion-
Onkin tärkeää, ettei valtionyhtiöitä ja nii-
yhtiöiden välisten taloussuhteiden sekä val-
den tarjoamia joustavia toimintamahdolli-
tion talousarvion läpinäkyvyyttä. Eduskun-
suuksia käytetä valtiontalouden kehysten tai
nan valtiovarainvaliokunta ja tarkastusvalio-
muun finanssipoliittisen säännön asettami-
kunta ovat toistuvasti kiinnittäneet huomio-
en rajoitusten kiertämiseen. Toiminnan jär-
ta väylähankkeiden ja erityisesti ratahank-
jestäminen yhtiömuodossa tai yhtiön kautta
keiden rahoituksen ongelmakohtiin. Valtion
on aina perustuttava arvioon siitä, että yh-
liikelaitoksista ilmailulaitos, nykyinen Fina-
tiön kautta toiminta tulee tuloksellisemmin
via, on rahoittanut kehärata -hanketta len-
järjestetyksi. Kiertämismahdollisuuksien eh-
toterminaalin rakentamiskustannusten osalta.239 Neste Oil Oyj on myös antanut koro-
käisemiseksi tietoa valtion erityistehtäväyh-
tonta aikaistamisrahoitusta yhtiön kannalta
tulee koota selkeämmäksi kokonaisuudeksi.
tiöistä ja muista noteeraamattomista yhtiöistä
tärkeän Kilpilahden liikenneväylähankkeen
239 Ilmoitettu rahoitusosuus vuoden 2009 talousarvioesityksen perusteluissa oli 30 miljoonaa euroa.
240 Ks. Valtion vuoden 2009 talousarvioesitys, momentin 31.10.78 Eräät väylähankkeet perustelut.
151
8.2.3 Kuntatalous ja sen suhde
valtiontalouteen
de kuntataloudelle on tuloveron kunnalle tilitettävä osuus (2009 15 437 688 000 euroa)
ja toiseksi suurin kuntien osuus yhteisöve-
Kuntatalous liittyy valtiontalouteen monilla
ron tuotosta (2009 1 198 772 000 euroa). Fi-
kytkennöillä. Kunnat vastaavat laajalti sosi-
nanssikriisin seurauksena vuonna 2009 kun-
aali- ja terveydenhuollon sekä opetusja si-
tien yhteisöveron tuotto jäi kuntien korote-
vistystoimen lakisääteisistä peruspalveluis-
tusta jako-osuudesta huolimatta alhaiseksi.
ta sekä näihin liittyvien perustuslain 16 ja
Vuonna 2009 valtion antamien valtionosuuk-
19 §:ssä säädettyjen perusoikeuksien toteut-
sien osuus kuntien tuotoista oli noin 21 pro-
tamisesta. Valtiolla on tällöin viimekätinen
senttia.242
vastuu perusoikeuksina säädettyjen pal-
Arvioitaessa vuosien 2009 ja 2010 tieto-
veluiden rahoittamisesta. Kunnat hoitavat
jen perusteella kuntatalouden tilannetta on
myös laajalti esimerkiksi ympäristöön, inf-
otettava huomioon finanssikriisin ja taantu-
rastruktuuriin, elinkeinotoimintaan, liikun-
man hallinnan johdosta tehdyt poikkeuksel-
taan ja vapaa-aikaan liittyviä tehtäviä, jois-
liset toimenpiteet. Kuntien rahoitusasemaa
ta monet ovat ainakin osittain lakiin perus-
parannettiin kasvattamalla tilapäisesti vuo-
tuvia. Lainsäätäjän harkinnassa olevien pal-
siksi 2009–2011 kuntien osuutta yhteisöve-
veluiden osalta valtiolla on vastuu huolehtia
rosta. Tämä vuosittainen vaikutus arvioitiin
siitä, että kunnille asetetut tehtävät ja pal-
olevan noin 400 miljoonaa euroa. Myös työn-
veluvelvoitteet voidaan rahoittaa. Valtio vai-
antajan kansaneläkemaksun alentaminen
kuttaa lainsäätäjänä merkittävällä tavalla
vuonna 2009 ja poisto vuonna 2010 helpotti
myös kuntatalouden tuloihin. Vaikka valtio
kuntien taloustilannetta (noin 80 milj. euroa
lainsäätäjänä merkittävästi vaikuttaa kunti-
vuonna 2009 ja noin 200 milj. euroa vuonna
en menoihin ja tuloihin, on valtion ja kuntien
2010). Vuonna 2010 kunnallisveroaste nou-
taloussuhteiden arvioinnin olennaisena läh-
see keskimäärin 0,4 prosenttiyksikköä, mikä
tökohtana perustuslain 121 §:n säännös, jon-
lisää kuntien tuloja noin 320 miljoonaa eu-
ka mukaan kunnan hallinnon tulee perustua
roa. Kiinteistöveroprosenttien korotus nostaa
sen asukkaiden itsehallintoon.
kuntien tuloja lähes 190 miljoonaa euroa.243
Kuntatalouden tuloista merkittävän osuu-
Historiallisesti valtionosuuksien merkitys
den muodostavat verotulot ja valtionosuudet.
kuntien taloudessa on vähentynyt. Kuvioissa
Niiden yhteinen osuus on kuntien tilinpää-
7 ja 8 tarkastellaan kuntien verotulojen, val-
töstietoihin perustuvien kuntataloustilasto-
tionapujen ja muiden tulojen osuutta kunta-
jen perusteella noin 76 prosenttia kuntien ti-
sektorin rahoitusrakenteessa vuosien 1912–
linpäätösten mukaisista kuntien rahana saa-
2008 välillä.
duista kokonaistuotoista.
241
Suurin tuloläh-
241 Tilastokeskus: Kuntien talous ja toiminta 2009. Laskelmassa ei ole tuloslaskelman eristä otettu huomioon varastojen muutosta ja
valmistusta omaan käyttöön.
242 Tilastokeskus: Kuntien talous ja toiminta 2009. Laskelmassa ei oteta huomioon tuloina varastojen muutosta ja valmistusta omaan
käyttöön. Laskelma on tehty vain kunnista eli kuntasektoriin kuuluvat kuntayhtymät puuttuvat.
243 Valtiovarainministeriö: Suomen vakausohjelman
152
Valtionosuuksien merkitys on näin suh-
osuuksien lisäksi valtio antaa kunnille har-
teellisesti vakiintunut noin neljäsosaan kun-
kinnanvaraisia rahoitusavustuksia.
tien tuloista ja verotulojen osuus hieman yli
Finanssipolitiikan tavoitteenasettelua arvi-
50 prosenttiin.
oitaessa on syytä ottaa huomioon, että vero-
Valtionosuuksien merkitys kuntien tulon-
tulot ja valtionosuudet sekä avut perustuvat
lähteenä vaihtelee kuitenkin huomattavas-
nimenomaan valtion lainsäädännöllä tapah-
ti ja valtaosalle kunnista valtionosuus muo-
tuvaan päätöksentekoon. Valtionosuuksien
dostaa erittäin tärkeän tulonlähteen.244 Valti-
perusteet ja myös kunnille myönnettävien
onosuusjärjestelmää täydentää valtion suo-
harkinnanvaraisten valtionavustusten ylei-
rittama kuntien verotulojen tasaus. Valtion-
set perusteet määritellään lainsäädännössä
%
100
90
80
30
42
29
31
29
23
26
20
14
60
9
37
35
19
21
24
42
41
41
1980
1985
1990
39
44
70
50
23
40
17
16
16
16
20
16
17
40
30
20
56
48
39
44
1930
1938
57
54
53
57
54
57
10
0
1912
1946
1950
1955
Verotulot
1960
1965
Valtionapu
1970
1975
Muut tulot
Lähde: Oulasvirta 1996 ja Loikkanen & Nivalainen 2010
KUVIO 7: Kuntasektorin rahoitusrakenne 1912–1990
%
100
90
21
22
23
24
24
22
23
24
24
24
23
23
22
23
24
24
23
23
22
21
20
21
33
25
20
34
29
20
35
30
20
33
23
24
25
25
25
26
51
55
56
56
57
58
56
53
52
52
51
52
52
43
43
46
49
43
80
70
60
50
40
30
20
46
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Verotulot
Valtionosuudet
Ulkoiset toimintatulot
Lähde: Kuntaliitto/Tilastokeskus sekä Loikkanen & Nivalainen 2010
KUVIO 8: Kuntasektorin rahoitusrakenne 1990–2008.
244 Lehtonen, Lyytikäinen, Moisio: Kuntien rahoitus ja valtionosuusjärjestelmä: vaihtoehtoja uudistusten toteuttamiseksi, VATTtutkimuksia 141, Helsinki, 2008, s. 2.
153
ja ne sisältyvät valtion talousarvioon. Valtio
lä kuntatalouden verotulokertymä onnistut-
lainsäätäjänä päättää myös kuntien käytettä-
tiin pitämään 2008 ja 2009 taantuman olois-
vissä olevista veromuodoista ja veropohjista.
sa vakaana.
Kunnat taas päättävät lainsäädännössä määritellyissä rajoissa veroasteista. Kunnallisen
tuloveron osalta kunnilla on nykyisin toimivalta päättää vapaasti veroprosentista mutta verovähennyksistä päättäminen taas kuu-
Kuntatalouden osuus julkisista
menoista
luu valtiolle. Valtiolla on näin tosiasiallises-
Yhteiskuntarakenteen muutos ja hyvinvoin-
ti huomattavan pitkälle menevä toimivalta
tivaltion rakentaminen ovat laajentaneet
päättää kuntien rahoituspohjasta, sillä ve-
kuntien tehtäviä sekä lisänneet kuntien tuot-
rotulojen kokonaisuuden lisäksi osa kuntien
tamien palveluiden kysyntää. Tämän myötä
toimintatuottoina saatavista asiakasmaksuis-
nimenomaan kuntasektorin kulutusmenojen
ta perustuu lainsäädäntöön.
suhde bruttokansantuotteeseen on merkit-
Kuvio 9 kuntien verotulojen kokonaisker-
tävästi kasvanut vuoden 1860 alle kahdesta
tymän kehityksestä kertoo, että kuntien ve-
prosentista vuoden 2008 noin 15 prosenttiin.
rotulot ovat pääosin seuranneet maltillises-
Kuntien menojen kasvun suurimpia selittäjiä
ti suhdannekehitystä. Kuvio kertyy että yh-
ovat julkisten palveluiden lisääntyminen ja
teisöveron tuoton jakoperusteen muutoksilla
niiden kustannusten monia muita sektoreita
ja muilla valtion veropoliittisilla toimenpiteil-
nopeampi kasvu.245
18
16
14
12
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Suhdannekuvaaja
Kiinteistöveroym.
Yhteisövero
Kunnallisvero
10
8
6
4
2
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e
Lähde: Kuntaliitto ja Tilastokeskus, suhdannekuvaaja
http://blogs.helsinki.fi/makrosuhdanne/suhdanneindeksi/
KUVIO 9: Kuntien eri verolajien kehitys ja suhde suhdanteisiin (miljardia euroa ja suhdanneindeksi)
245 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys, Valtiovarainministeriö 42/2010, s. 23.
154
Kuntasektorin osuus julkisista kulutusme-
lutusmenojen karkaaminen on yleensä fi-
noista on vastaavalla tavalla sotavuosia lu-
nanssipoliittisten tavoitteiden kannalta hai-
kuun ottamatta trendinomaisesti kasvanut.
tallisinta koska näissä menoissa on rajoite-
Kuvioista 10 ja 11 havaitaan, että kuntien
tusti tulevaisuudessa tuloa tuottavaa ja tasa-
osuus kaikista julkisista kulutusmenoista on
painoa parantavaa vaikutusta. Julkisen ta-
kasvanut huomattavaksi. Sääntöperusteis-
louden laatua koskeva tehokkuuden ja vai-
ta finanssipolitiikkaa koskevassa keskuste-
kuttavuuden vaade kohdistuu vahvasti juuri
lussa rajoitteet on yleensä katsottu parhaim-
kulutusmenoihin.
maksi kohdistaa juuri kulutusmenoihin. Ku-
%
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Lähde: Loikkanen & Nivalainen 2010
KUVIO 10: Kuntien kulutusmenojen osuus bruttokansantuotteesta
%
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
KUVIO 11: Kuntasektorin prosenttiosuus kaikista julkisista kulutusmenoista vuosina 1860–2007
155
Kuntataloudessa menot ja niiden kasvu
aalipalveluiden osuus näyttää pysyneen suu-
painottuvat pitkälti valtion kuntiin kohdistu-
rin piirtein samalla tasolla kun taas tervey-
valla erityislainsäädännöllä säätämiin tehtä-
denhuollon suhteellinen osuus on kasvanut.
viin. Kuntatalouden menot eivät näin ole yk-
Koulutuksen osuus on sen sijaan pienene-
sin kuntien hallinnassa vaan johtuvat pitkäl-
mässä (kuvio 12).
ti myös valtion toimenpiteistä.
Kuntien menojen kasvu on ollut nopeam-
Tarkasteltaessa kuntien kulutusmenojen
paa kuin valtiolla. Myös kuntien menojen
jakautumista hieman tarkemmalla tehtävä-
hintakehitys on ollut yleistä ja valtion meno-
luokkien mukaisella jaottelulla havaitaan
jen hintakehitystä nopeampaa kuten kuvio
terveydenhuollon, koulutuksen ja sosiaali-
13 osoittaa.
palveluiden olevan suurimmat ryhmät. Sosi%
100
90
30
31
32
34
23
16
17
24
20
16
19
23
23
25
25
24
24
25
27
28
27
27
80
70
60
22
50
40
30
20
11
36
14
13
33
37
10
28
29
20
29
30
32
1960
1970
23
0
1930
1940
1950
Opetus- ja sivistystoimi
Terveydenhuolto
1980
1990
2000
Sosiaalipalvelut
2008
Muut
KUVIO 12: Kuntien tehtäväluokkien suhteelliset osuudet kuntasektorin kokonaismenoista vuosina 1930–2008
140
135
130
125
120
115
110
105
100
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Kuntienhintaindeksi
Valtionkulutusmenojenhintaindeksi
Valtiontaloudenhintaindeksi
KUVIO 13: Eri hintaindeksien kehitys 2000-luvulla, 2000=100
156
2006
2007
2008
2009
Kuluttajahintaindeksi
BKT:nhintaindeksi
Kansantalouden tilinpidon tiedoista tar-
Kuntatalouden tasapaino
kastusvirastossa tehtyjen laskelmien perusteella kuntien reaaliset menot ovat kasva-
Kuntatalouden suhteellinen tasapaino voi
neet ajanjaksolla 1995–2009 vuosittain kes-
tarkemmassa tarkastelussa osoittautua nä-
kimäärin noin 2,4 prosenttia, kun valtion me-
ennäiseksi. Kuntien velkaantuminen on ol-
nojen keskimääräinen reaalinen vuosikasvu
lut myös koko 2000-luvun ajan suhteellisen
samana aikana on ollut noin 0,5 prosenttia
nopeaa (kuvio 15). Kuntatalouden osuus ta-
(ks. taulukko 6, luvussa 8.2.4).
lous- ja rahaliiton kriteerien mukaan lasket-
% BKT:sta
% BKT:sta
10
60
6
50
2
40
-2
30
-6
20
-10
10
-14
0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Julkisyhteisöjenvelka(oikea)
Sos.turvarah.ylijäämä
Valtionylijäämä
Kuntienylijäämä
Julkisyhteisöjenylijäämäyhteensä
KUVIO 14: Julkisyhteisöjen yli/alijäämä ja velka 1975–2009, % BKT:sta
Milj.euroa
10000
%BKT:sta
7
9000
6
8000
7000
5
6000
4
5000
4000
3
3000
2
2000
1
1000
0
0
1975
1978
1981
1984
1987
1990
Miljoonaaeuroa
1993
1996
1999
2002
2005
2008
ProsenttiaBKT:sta
KUVIO 15: Paikallishallinnon (kuntatalous) EMU-velka 1975–2009 sekä ennuste 2010, milj. ja % BKT:sta
157
tavasta velasta eli EMU-velka alkaa olla jo
voidaan tarkastella muun muassa vuosikat-
finanssipoliittisesti merkittävä. Lisäksi kun-
teen suhteella poistojen alaisten investointi-
tien kirjanpitoon liittyvät menettelyt ja jär-
en omahankintamenoon. Poistojen alaisten
jestelyt ovat osittain peittäneet alijäämäis-
investointien omahankintameno kuvaa kun-
tä kehitystä. Velkaantumisen lisäksi kuntien
nan rakentamaa palveluverkkoa, josta on vä-
poistoero eli suunnitelman mukaisten pois-
hennetty palveluverkon rakentamiseen saa-
tojen ja tehtyjen poistojen välinen erotus on
dut avustukset. Suomen kuntaliiton laskel-
kasvanut. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä,
mien mukaan vuosikatteen ja poistojen alais-
että kuntatalouden tuotot eivät ole riittäneet
ten investointien omahankintamenon suhde
kaikkia poistoja vastaaviin investointeihin.
on heikentynyt ja kuntatalouden vaje näin
Toisaalta kuntatalouden tilannetta paran-
laskettuna noin kuusi miljardia euroa.
taa osin se, että kunnilla on myös merkittävästi varallisuutta. Osa varallisuudesta on
vaikeasti realisoitavaa, välittömästi kunnallisen palvelutuotannon erityisiin tarpeisiin
Kuntatalouden tulevat haasteet
olevaa käyttöomaisuutta. Kunnilla on myös
Väestön ikääntymisestä seuraa potentiaa-
merkittävästi rahoitusvarallisuutta. Julkisen
lisesti merkittävät julkisen talouden kes-
velan tilasta ja pitkän tähtäimen kestävyy-
tävyyden ja talouspolitiikan haasteet lähi-
den kannalta olennaisista seikoista kertoo
vuosina. Ikääntymisestä johtuva sosiaali- ja
nettorahoitusvarallisuus eli rahoitusvarojen
terveydenhuollon menojen kasvu kohdis-
ja velkojen erotus. Taulukosta 4 huomataan,
tuu ensisijaisesti juuri kuntatalouteen (ku-
että kuntien ja kuntayhtymien yhteenlasket-
vio 16). Valtiovarainministeriö on arvioinut,
tu nettorahoitusvarallisuus on laskenut sel-
että kuntatalous kantaa noin puolet Suomen
västi 2000-luvulla. Taulukossa oleva vuosika-
julkisen talouden kestävyysvajeesta.246 Kun-
te on kuntatalouden tasapainoa arvioitaessa
tatalous on etulinjassa kantamassa väestöra-
tärkeä tunnusluku. Vuosikate ei kuitenkaan
kenteen ja talouden rakennemuutoksen jul-
sellaisenaan riitä kuvaamaan kuntatalou-
kiselle taloudelle aiheuttamia paineita.
den tasapainoa. Kuntatalouden kestävyyttä
TAULUKKO 4: KUNTIEN JA KUNTAYHTYMIEN TALOUSLUKUJA VUOSILTA 2001–2010, MRD. €
Toimintatulot
Toimintamenot
Verotulot
Valtionosuudet
2001
2002
2003
6,6
7,0
7,5
-21,6
14,1
-22,7 -23,8
14,1
13,5
2004 2005
7,9
8,3
2006
8,8
-25,0 -26,3 -27,5
13,7
14,3
15,2
2007 2008 2009 2010*
9,1
9,7
10,1
10,4
-28,9 -31,2 -32,5
33,5
16,3
17,5
5,8
17,6
17,9
3,7
3,9
4,3
4,7
5,1
5,5
6,4
6,9
7,5
Rahoituserät, netto
0,06
0,05
0,12
0,15
0,16
0,15
0,11 -0,13
0,20
0,14
Vuosikate
1,95
2,26
1,58
1,44
1,48
2,10
2,39
2,40
2,31
2,42
4,5
4,8
4,4
3,8
3,4
3,8
3,5
2,6
1,1
Nettovarallisuus
29,5
29,4
29,4
30,4
31,2
31,9
32,2
Poistoero
0,48
0,59
0,66
0,69
0,72
1,04
1,10
Nettorahoitusvarallisuus
246 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys. Valtiovarainministeriö 42/2010, s. 22–23.
158
Valtio – kunta -suhteen käsittely
valtiontalouden kehyksissä
osuusprosentti on tällä hetkellä 34,1 ja ope-
Kuntataloudesta valtiontalouden kehysten
valtiota suuremmat.
tus- ja kulttuuritoimessa sekä ylläpitäjärahoituksessa 41,9. Kuntien rahoitusosuudet ovat
piiriin kuuluvat tällä hetkellä valtion kunnil-
Olennaista on, että valtionosuuden mää-
le antamat valtionavut eli valtionosuudet ja
räytymisperusteena on laskennallisin pe-
erilaiset kuntien saamat harkinnanvaraiset
rustein määriteltävänä kustannustaso, jon-
valtionavustukset.
ka mukaista valtionosuutta korjataan palve-
Kuntien valtionosuuksien nykyiseen kä-
lutarve- ja olosuhdetekijöillä. Valtionosuus-
sittelyyn valtiontalouden kehysjärjestelmäs-
kustannukset eivät ole sama kuin kunnan to-
sä sisältyy omia kehittämistarpeitaan kehys-
delliset kustannukset. Järjestelmään on py-
ten läpinäkyvyyden ja johdonmukaisen so-
ritty näin sisällyttämään kannustimet tuot-
veltamisen turvaamisen perusteella. Kunti-
tavuutta ja taloudellisuutta parantavaan toi-
en valtionosuusjärjestelmä on laskennallinen
mintaan, kun valtionosuuden perustana ole-
eli valtionosuuden eri määräytymisperustei-
viin kustannuksiin kunta ei itse voi välittö-
den mukaan erikseen määritelty laskennal-
mästi vaikuttaa. Palveluiden todellisilla kun-
linen kustannus vähennettynä kunnan oma-
ta- tai yksikkökohtaisilla tuotantokustannuk-
rahoitusosuudella. Laskennallista kustan-
silla ei ole välitöntä vaikutusta valtionosuu-
nusta määriteltäessä otetaan huomioon kun-
den määrään. Siirtymisellä laskennallisiin
nan palvelutarvetta kuvaavat tekijät ja olo-
valtionosuuksiin oli aikanaan todetusti mer-
suhdetekijät.
kittävä menojen ja kustannusten kasvua hil-
Valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja
kuntien välistä kustannustenjakoa koko valtakunnan tasolla. Peruspalveluiden valtion-
litsevä ja taloudellisuutta koskevia kannustimia vahvistava vaikutus.247
Valtionosuusjärjestelmä on käytännössä
Miljardia euroa
Miljardia euroa
18
16
14
16
14
12
12
10
10
8
8
6
6
4
4
2
2
0
18
Terveydenhuolto
Sosiaalipalvelut
Koulutus
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010*2015*2020*2025*2030*2035*2040*2045*2050* 2055*2060*
Lähde: Loikkanen & Nivalainen 2010, Käär 1988 sekä Tilastokeskus
KUVIO 16: Kuntien terveys-, sosiaali- ja koulutussektoreiden kokonaismenot vuosina 1960–2008 vuoden 2003
hinnoin sekä ennuste ikärakenteen muutoksen menopaineista vuosille 2009–2060
247 Ks. Oulasvirta: Kuntien valtionapujärjestelmä. Vertaileva arviointitutkimus kahdesta valtionapujärjestelmästä. Acta Universitatis
Tamperensis ser.A vol 494, 1996, Tampereen yliopisto, Tampere.
159
kompromissi osin ristiriitaisten hyvälle val-
kulttuuritoimen yksikköhinnat. Valtiontalou-
tionosuusjärjestelmälle asetettavien periaat-
den kehysten hintakorjaus tehtiin käyttämäl-
teiden välillä. Valtionosuusjärjestelmän kan-
lä valtionosuusindeksiä. Maksettaviin valti-
nustavuutta kustannuksia vähentävään ja te-
onosuuksiin tehtiin valtionosuuslainsäädän-
hokkuutta lisäävään toimintaan olisi perus-
nössä säädetyt hinta- ja kustannuskehitystä
teltua lisätä.
vastaavat tarkistukset.
Valtionosuuslainsäädännön, nykyisin kun-
Joka neljäs vuosi tehdään valtion ja kun-
nan peruspalveluiden valtionosuudesta an-
tien välisen kustannustenjaon tarkistus. Tar-
netun lain (1704/2009) säännösten perus-
kistuksessa tarkistetaan perushinnat ja ra-
teella valtioneuvoston asetuksella säädetään
hoitus toteutuneiden kustannusten pohjalta.
seuraavaa varainhoitovuotta varten lasken-
Kustannusten jaon tarkistuksessa tarkiste-
nallisen valtionosuuden laskennassa käytet-
taan nykyisen kunnan peruspalveluiden val-
tävät perushinnat. Osa perushinnoista on la-
tionosuuslain mukaan myös valtionosuuspro-
kisääteisiä eli niiden tarkemmat laskentape-
sentti kokonaisarvioinnin pohjalta. Kustan-
rusteet tulevat suoraan laista. Osa perushin-
nustenjaon tarkistuksessa tehtäväkohtaisten
noista riippuu valtion talousarviossa tehtä-
valtionosuuksien perusteena käytetyt sosi-
vistä mitoituspäätöksistä. Perushintaa mää-
aali- ja terveydenhuollon laskennalliset kus-
riteltäessä otetaan huomioon valtionosuus-
tannukset ja opetusja kulttuuritoimen kus-
tehtävien laadun ja laajuuden muutos, jos
tannukset tarkistettiin toteutuneiden kustan-
se perustuu laista tai asetuksesta tai lakiin
nusten mukaisiksi. Valtionosuusprosenteista
perustuvasta viranomaisen määräyksestä tai
valtion talousarviosta. Perushintaa määri-
säädettiin aikaisemmassakin järjestelmässä joka neljäs vuosi.248 Vuodesta 2006 lähti-
teltäessä otetaan myös huomioon vuosittai-
en kustannustenjaon tarkistus on tehty joka
nen kustannustason muutos peruspalvelui-
neljäs vuosi, tätä ennen opetusja kulttuuri-
den hintaindeksin mukaisesti. Peruspalve-
toimen rahoituslainsäädännössä edellytettiin
luiden hintaindeksi perustuu sosiaali- ja ter-
säännönmukainen kustannustenjaon tarkis-
veydenhuollon sekä opetusja kulttuuritoi-
tus tehtäväksi joka toinen vuosi.
men käyttömenoilla painotettuun kustannustason muutokseen.
Kustannustenjaon tarkistus tehtiin nykyistä vuoden 2009 kuntien peruspalveluiden
Kunnille maksettavat valtionosuudet ja
valtionosuuslakia edeltäneen lainsäädän-
valtionavustukset kuuluvat valtiontalouden
nön perusteella määriteltäessä valtionosuuk-
kehyksiin. Käytössä olevassa kiinteähintai-
sia vuodelle 2008 ja pohjana olivat vuoden
sessa kehysjärjestelmässä valtiontalouden
2005 toteutuneet kustannukset. Vuoden 2008
kehyksiin tehdään valtionosuuksien osalta
kustannustenjaon tarkistuksessa laskennal-
vuosittain peruspalveluiden hintaindeksin
liset kustannukset ja yksikköhinnat nos-
mukainen hintakorjaus.
tettiin toteutuneiden kustannusten mukai-
Ennen vuotta 2010 voimassa olleessa val-
siksi. Valtiontalouden säästötavoitteiden ja
tionosuusjärjestelmässä vahvistettiin vuosit-
kuntatalouden pitämiseksi tarvittavan kire-
tain valtionosuuden perustana olevat tehtä-
änä aikaisempina vuosina tehdyt vajaat in-
väkohtaisten valtionosuuslakien tarkoittama
deksitarkistukset otettiin huomioon alenta-
tehtäväkohtaiset sosiaali- ja terveydenhuol-
malla kuntien valtionosuusprosenttia. Vuon-
lon laskennalliset kustannukset ja opetusja
na 2006 uudistetussa lainsäännössä luovut-
248 Ks. HE 174/2009 vp., s. 31.
160
tiin aikaisemmin voimassa olleesta mahdolli-
talouden kehyksissä pysymiseksi kustannus-
suudesta kompensoida kustannustason muu-
tason tarkistusta on siten käytännössä yleen-
tos valtionosuuksissa kustannuskehitystä ku-
sä jaksotettu. Tarkistusten jaksotukset ovat
vaavaa täyttä indeksiä alemmalla tasolla eli
johtaneet usein myös voimakkaaseen poliit-
tällä tavoin kuntataloutta kiristävästi. Kunta-
tiseen kritiikkiin ja kritiikkiin kuntien taholta.
talouden mahdollinen kiristäminen tehdään
Kustannustason tarkistus voi johtaa kehysten
vuoden 2006 lainsäädäntöuudistuksen jäl-
soveltamisen kannalta hankaliin yllätyksiin.
keen säätämällä valtionosuusprosentista ko-
Kustannustenjaon tarkistuksen leikkaaminen
konaisharkinnan perusteella.249
tai jaksottaminen on kuntien taloudenhoidon
Valtion ja kuntien vuoden 2008 kustannus-
kannalta ennalta-arvaamatonta ja yllättävää.
tenjaon tarkistus lisäsi valtiolta kunnille me-
Nykyisin voimassa olevan vuoden 2009 kun-
nevän valtionosuuksien määrää 248 miljoo-
nan peruspalveluiden valtionosuuslain pe-
naa euroa verrattuna vuoteen 2007.250 Vuo-
rusteella kustannustenjaon tarkistuksessa on
den 2005 kustannustenjaon tarkistus joh-
pyritty lakiin kirjoitetut säännökset kirjoitta-
ti valtionosuusmenojen nousuun 502 miljoonalla eurolla. Vuonna 2004 tehdyssä valtion-
maan tosiasiallista käytäntöä vastaavalla tavalla.252 Tämä parantaa selkeästi järjestelmän
talouden kehyspäätöksessä vuosille 2005–
läpinäkyvyyttä ja ennustettavuutta.
2008 kustannustenjaon tarkistukseen oli va-
Kuntien näkökulmasta arvioituna kustan-
rattu 295 miljoonaa euroa. Finanssipoliittisis-
nustenjaon tarkistuksessa on kysymys val-
ta syistä eli valtiontalouden vahvistamisek-
tion ja kuntien rahoitusvastuun jakamisesta
si ja valtion velkaantumisen vähentämisek-
vastaamaan lain mukaista jakaumaa. Kun-
si tämä valtionosuuksien korotus jaksotettiin
tien kohonneet kustannukset johtuvat osin
usealle vuodelle.251 Korotus tuli lopulta mak-
valtion kunnille säätämistä lisätehtävistä tai
setuksi kolmessa vuodessa. Varsinkin vuo-
vanhoihin tehtäviin säädetyistä palvelutason
den 2005 kustannustenjaon tarkistus ja sii-
laadullisista parannuksista. Kustannustenja-
tä seurannut valtionosuuksien kasvu koetteli
on tarkistuksen ennakoimattomuutta aiheut-
vuonna 2003 uudistettua valtiontalouden ke-
taa kuntien uusien tai laajennettujen tehtävi-
hysjärjestelmää.
en tai kunnan järjestämiltä palveluilta edel-
Finanssipolitiikan sääntöjen ja valtiontalo-
lytetyn korotetun laatutason kustannusten
uden kehysmenettelyn kannalta kustannus-
aliarviointi säädösvalmistelussa ja sitä kaut-
tenjaon tarkistusmenettelyssä merkittävää
ta myös valtiontalouden kehysten mitoituk-
on se, että valtionosuuden laskentaperusteet
sessa.
– asiallisesti standardikustannukset – tarkis-
Valtiontalouden kehysmenettelyssä on ris-
tetaan joka neljäs vuosi vastaamaan todellista
ki, että eri ministeriöiden säädösvalmistelus-
kustannuskehitystä ja kustannustasoa. Kun
sa lisätään velvoitteita kunnille, kun vastaa-
kustannusten nousu on ollut eri syistä joh-
vien tehtävien tai palveluiden järjestämis-
tuen varsin voimakasta, johtaa tämä käytän-
tä valtion itsensä toimesta rajoittaa valtion-
nössä hyppäyksittäin tapahtuvaan valtion-
talouden kehysten mukainen menosään-
osuuksien tason nousuun. Finanssipoliittises-
tö. Nykyisessä kehysjärjestelmässä on täl-
ta tarpeesta kiristää kuntataloutta ja valtion-
tä osin mahdollinen vuotokohta, jossa yh-
249 Ks. HE 83/2007.
250 Valtion vuoden 2008 talousarvioesityksen yleisperustelut, peruspalvelubudjettitarkastelu.
251 Ks. HE 181/2004.
252 Ks. HE 174/2009 vp., s. 96–97.
161
teiskuntapoliittisia ja palvelutavoitteita voi-
kokonaiskustannuksista jo velvoitteita sää-
daan toteuttaa lisäämällä kuntien tehtäviä il-
dettäessä ja pohdittaessa niiden kirjaamista
man, että vastaavalla tavalla tehtävien rahoi-
hallitusohjelmaan toisi kustannuskehityksen
tus järjestetään vastaamaan niistä aiheutu-
hallintaan tarvittavaa realismia.
via kustannuksia. Kun kuntien rahoitusosuudet valtionosuusjärjestelmässä ovat valtiota
suuremmat, rasittaa uusien lakisääteisten
tehtävien rahoitus enemmän kuntataloutta
kuin valtiontaloutta. Ennen kustannustenjaon tarkistusta tämä lisärasitus voi olla erityi-
Peruspalveluohjelmamenettely
valtiontalouden kehyksiin liittyvänä
ohjausvälineenä
sen voimakas. Kustannustenjaon tarkistuk-
Valtiontalouden kehysten suhdetta kuntata-
sen kautta valtio tulee näiden lisäkustannus-
louteen täydentää peruspalveluohjelmame-
ten rahoittajaksi. Sitä kautta kustannusten-
nettely. Peruspalveluohjelma on ollut vuo-
jaon tarkistuksella voidaan arvioida olevan
desta 2008 lähtien lakisääteinen ja siitä sää-
välillisesti menojen lisäyksiin johtavia tehtä-
detään kuntalain (365/1995) 8 a §:ssä. Perus-
vien laajennuksia hillitsevä vaikutus. Vaiku-
palveluohjelmamenettelyllä tarkoitetaan pe-
tus on kuitenkin jälkikäteinen ja se voi jää-
ruspalveluohjelmaa sekä peruspalvelubud-
dä huomiotta velvoitteita ja niiden laajen-
jettitarkastelua. Peruspalveluohjelmame-
nuksia koskevassa päätöksenteossa. Tämä
nettely on osa valtion ja kuntien neuvotte-
poikkeaa valtion omiin toimenpiteisiin liit-
lumenettelyä ja valtion talousarvon valmis-
tyvästä päätöksenteosta sitovan kehysrajoit-
telua. Peruspalveluohjelmamenettely syn-
teen puitteissa.
tyi pääministeri Matti Vanhasen I hallituk-
Kustannustenjaon tarkistuksessa valtion-
sen ohjelmaan otetun kirjauksen perusteel-
osuusprosentti määritellään kokonaisarvi-
la. Ensimmäinen peruspalveluohjelma laa-
oinnin pohjalta. Tämä oli sinänsä käytäntö
dittiin vuonna 2004. Peruspalveluohjelma-
myös aikaisemman lainsäädännön voimassa
menettelyn sisältö vakiintui pitkälti käytän-
ollessa. Hallituksen esityksen perusteluiden
nössä ennen kuin menettely kirjattiin kunta-
mukaan myös vallitseva kuntien ja valtion
lakiin. Peruspalveluohjelmamenettelyn ke-
taloudellinen tilanne sekä tulevien vuosien
hittämisen taustalla on kuntien tuotanto- ja
näkymät ja haasteet otetaan huomioon.253
järjestämisvastuulla olevien julkisten perus-
Tämä antaa hyvät ja läpinäkyvät perusteet
palveluiden arvioinnin järjestämisen tarpeet
yhdistää valtionosuuksien ja kustannusten-
sekä arvioinnin yhdistäminen valtion ja kun-
jaon tarkistukseen myös yleisempi finanssi-
tien väliseen talous- ja rahoitussuhteeseen ja
poliittinen tavoitteenasettelu. Uusikaan lain-
tehtävienjakoon. Kuntaliiton tavoitteena on
säädäntö ei ole kuitenkaan poistanut perus-
myös ollut pyrkiminen kuntien näkökulmas-
ongelmaa kustannustason ja sen kehityksen
ta entistä vakaampaan ja ennustettavam-
aliarvioinnista. Tämä vaikeuttaa niin valtion
paan valtion kuntapolitiikkaan peruspalve-
kuin kuntien talouden suunnitelmallista hoi-
luohjelman avulla. Peruspalveluohjelman
toa. Luotettavat kustannusarviot eri velvoit-
saaminen lakisääteiseksi oli yksi Kuntaliiton
teiden vaikutuksista pystytään nykyisin te-
keskeisistä tavoitteista.254
kemään vasta jälkikäteen. Riittävä ja mah-
Peruspalveluohjelma on merkittävä valtion
dollisimman objektiivinen vaikutusarviointi
ja kuntien yhteistyön väline ja sillä pyritään
253 HE 174/2009 vp., s.96–97.
254 Ks. Suomen kuntaliiton hallituksen muistio 6.2.2003, Peruspalveluohjelma ja -budjetti.
162
luomaan ja koordinoimaan valtion ja kuntien
van kuntien mahdollisuuksista järjestää pe-
yhteistä kuntapolitiikkaa. Peruspalveluohjel-
ruspalveluita. Ohjelmamenettelyn avulla on
man olennaisimpana tavoitteena on tarkas-
voitu aikaisempaa paremmin ottaa huomioon
tella kuntatalouden tilaa ja näkymiä koko-
kunnallisten tehtävien ja kuntien voimavaro-
naisuutena ja samalla koordinoida valtion ja
jen riittävä suhde eli rahoitusperiaate.257
kuntien välisen työnjaon kehittämistä tavoit-
Peruspalveluohjelma valmistellaan ja tar-
teena kuntien tehtävien ja rahoituksen väli-
kistetaan vuosittain ministeriryhmässä, jossa
nen tasapaino. Peruspalveluohjelmassa tulee
puheenjohtajana toimii valtiovarainministe-
kuntalain mukaan arvioida kuntien toimin-
ri ja jäseninä muut keskeiset kunta-asioista
taympäristön ja palvelujen kysynnän muu-
tai kuntien vastuulla olevasta palvelutoimin-
tokset, kuntatalouden kehitys ja kuntien teh-
nasta annetusta lainsäädännöstä vastuussa
tävien muutokset sekä tehdä ohjelma tulojen
olevat ministerit. Ministeriryhmän työsken-
ja menojen tasapainottamisen edellyttämistä
telyyn osallistuvat Suomen kuntaliiton halli-
toimenpiteistä. Kuntataloutta arvioidaan ko-
tuksen puheenjohtaja ja toimitusjohtaja. Pe-
konaisuutena, osana julkista taloutta ja kun-
ruspalveluohjelman valmistelu tehdään val-
taryhmittäin. Lisäksi peruspalveluohjelmas-
tiontalouden kehyspäätöksen valmisteluai-
sa arvioidaan kuntien lakisääteisten tehtä-
kataulussa. Peruspalveluohjelman pohjal-
vien rahoitustarvetta, kehittämistä ja tuotta-
ta keskeiset linjaukset peruspalveluohjel-
vuuden lisäämistä.
man kannalta keskeisistä rahoituskysymyk-
Peruspalveluohjelman tarkoituksena on
sistä ja valtion toimenpiteistä sisältyvät vaa-
edistää peruspalveluiden saatavuutta, sel-
likaudella 2006–2010 omana jaksonaan val-
vittää keinoja peruspalveluiden rahoituksen
tiontalouden kehyspäätökseen. Peruspalve-
kestäväksi ja tasapainoiseksi turvaamiseksi,
luohjelma on hallituksen eri suunnitelmien ja
huolehtia kunnallisten tehtävien ja kuntien
ohjelmien joukossa näin vahvasti integroitu
voimavarojen riittävästä suhteesta (rahoitus-
valtiontalouden kehysmenettelyyn, jota voi-
periaate) sekä arvioida toimenpiteitä kuntien
daan pitää valtion ja laajemmin koko julki-
velvoitteiden ja niiden rahoituksen tasapai-
sen sektorin konserniohjauksen vahvimmis-
nottamiseksi. Lisäksi ohjelman tarkoituksena
ta välineistä. Peruspalveluohjelman laadinta
on kehittää peruspalveluita koskevan lain-
osana valtiontalouden kehysmenettelyä on
säädännön ja rahoitusjärjestelmien valmis-
lisännyt ohjelman uskottavuutta ja sitovuut-
telusta vastaavien ministeriöiden yhteistyötä
ta.258 Käytännössä sitoutumisessa on kuiten-
sekä kehittää valtion ja kuntasektorin välis-
kin edelleen puutteita.
tä yhteistyötä.255 Peruspalveluohjelmamenet-
Peruspalveluohjelmamenettelyn ongelma-
telyn tavoitteena on, että peruspalveluohjel-
na on, ettei erilaisten lainsäädäntöhankkei-
ma olisi työväline, jonka avulla olisi helpom-
den vaikutuksia kuntien talouden kokonai-
paa hallita kunnan järjestämien palvelujen
suuteen ja esimerkiksi sääntelyn kunnallis-
ja niiden rahoituksen kokonaisuutta poliitti-
verotukselle aiheuttamiin paineisiin arvioi-
sessa päätöksenteossa.256 Peruspalveluohjel-
da riittävästi.259 Valtiontalouden tarkastus-
ma antaakin aikaisempia menettelyitä koko-
viraston tarkastuksissa on havaittu, etteivät
naisvaltaisemman ja systemaattisemman ku-
lainsäädännön vaikutusarviointia koskevat
255 Ks. HE 129/2007.
256 HE 129/2007 vp.
257 HE 129/2007 vp.
258 Ks. HE 129/2007 vp.
259 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys. Valtiovarainministeriö 42/2010, s. 52.
163
ohjeet muutenkaan toteudu riittävässä mää-
Peruspalveluohjelma on valtion puolelta
rin. Esimerkiksi lainsäädännön tuottavuus-
tarkasteltuna antanut mahdollisuuden rajoit-
vaikutusten ja muiden kuin valtiontaloudel-
taa kuntien tehtävien ja menojen kasvua. Pe-
listen vaikutusten arviointi ovat huomatta-
ruspalveluohjelma ei tarkastuksessa saatu-
vankin vajavaisia. Valtion ja kuntien rahoi-
jen havaintojen mukaan ole kuitenkaan riit-
tussuhteen osalta vaikutusarvioinneissa pul-
tävästi pystynyt koordinoimaan sektorikoh-
mana on tietojen epäyhtenäinen ja yhteismi-
taista säädösvalmistelua ja eri hallinnonalo-
taton esittämistapa, jolloin ei voida helposti
jen omia suunnitelmia ja politiikkatavoitteita.
hahmottaa eri säädöksistä kokonaisuuksina
Peruspalveluohjelmien sisällössä on aikai-
aiheutuvia vaikutuksia.260 Peruspalveluohjel-
sempaa vahvemmin alkanut korostua kun-
mamenettely on eri ohjauskeinojen ryhmitte-
talaissakin säädetty tavoite arvioida tuotta-
lyssä lähinnä informaatio-ohjausta. Käytän-
vuuden lisäämistä. Peruspalveluohjelmaa ja
nössä sen sitovuus näyttää menojen kasvun
valtiontalouden kehysmenettelyä ryhdytään
hallinnan tarpeisiin nähden riittämättömäl-
näin lisääntyvästi käyttämään myös kunta-
tä.261 Peruspalveluohjelmaan ja siihen liitty-
sektorin tuottavuuden ohjauksen välineenä.
vään peruspalvelubudjettiin kirjatut valtion
Tuottavuuden merkityksen tunnistamisen ja
toimenpiteet ovat pääsääntöisesti valtionta-
mittaamisen ongelmien pohdinnasta paino-
louden kehysten asettamien rajoitteiden pii-
piste on siirtymässä varsinaiseen tuottavuu-
rissä. Kunnille asetetut velvoitteet ja tehtävät taas eivät ole. Kehysjärjestelmä sisältää
den ohjaukseen.262
Tuottavuuden nostaminen peruspalve-
näin nykyisellään myös kannustimen tai ai-
luohjelmassa merkittäväksi kysymyksek-
nakin riskin siitä, että julkisten tehtävien ja
si liittyy siihen, että julkisen sektorin tuotta-
velvoitteiden laajennukset on helpompi sää-
vuudella on huomattava vaikutus kestävyys-
tää kuntien kuin valtion tehtäväksi.
vajeen kehittymiseen. Lähtötilanne tuotta-
Peruspalveluohjelmamenettelyn puutteena on myös se, että peruspalveluohjelma ja
vuuden ohjauksen osalta on kuitenkin osin
ristiriitainen.
eri hallinnonalojen sektorikohtaista suunnit-
Kuntasektorin tuottavuuden kehitys ei Ti-
telua ei ole edelleenkään riittävästi sovitet-
lastokeskuksen julkisen sektorin tuottavuus-
tu yhteen. Valtiontalouden tarkastusviraston
tilastoissa näytä kovin valoisalta. Kokonais-
suorittamissa tarkastuksissa on tullut laajem-
tuottavuuden kehitys on ollut koko 2000-lu-
minkin esille se, että valtioneuvoston piiris-
vun negatiivista ja tuottavuustilaston antama
sä on runsaasti erilaisia sektorikohtaisia ja
kokonaiskuva koulutuksen, terveydenhuol-
poikkihallinnollisia ohjelmia ja muita ohjel-
topalveluiden ja sosiaalipalveluiden tuotta-
maperusteisia menettelyitä sekä kehittämis-
vuudesta kertoo lähinnä tuottavuuden heik-
hankkeiden kokonaisuuksia. Niistä muodos-
kenemisestä, vuonna 2005 ilmenneitä heikon
tuu helposti keskenään ristiriitaisia ja vaikut-
positiivisen kehityksen merkkejä lukuun ot-
tavuudeltaan heikkoja.
tamatta (taulukko 5).
260 Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomusluonnos Säädöshankkeiden valtiontaloudellisten vaikutusten
arviointi, Diaari nro 365/54/2008, Valtiontalouden tarkastusvirasto 2010.
261 Näin todetaan valtiovarainministeriön muistiossa Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys, s. 53. Sama havainto on saatu valtiontalouden tarkastusviraston Tampereen yliopiston kunnallistalouden laitoksella vireillä olevasta tutkimuksesta
valtiontalouden kehysmenettelystä ja peruspalveluohjelmasta kuntien tuottavuusohjauksen välineenä.
262 Tämä näkyy selvästi myös viimeisimmän peruspalveluohjelman sisällöstä, ks. Valtiovarainministeriö: Peruspalveluohjelma 2011–
2014, Valtiovarainministeriön julkaisuja 21a/2010.
164
Tilastokeskuksen käyttämässä tuottavuus-
minen heikentäisi palvelun vaikuttavuutta.
mittarissa mitataan tuotoksen ja kokonaispa-
Tutkimus perustuu 21 kunnan tietoihin oman
noksen volyymimuutoksia ja niiden kehitys-
tuotannon ja ostopalveluiden suoritteista ja
tä aikasarjana. Mittaamismenetelmässä pai-
panoksista vuosilta 2008 ja 2009. Tietoihin
nottuvat tuotoksen tuotannosta johtuneet
yhdistettiin yksilötason tietoa vanhusten toi-
kustannukset. Mittaustapa ei käytännössä
mintakyvystä ja siihen vaikuttavista tekijöis-
ota täysin huomioon palveluiden laadulli-
tä. Laajemman vaikuttavuuden ja sen kus-
sia muutoksia. Mittaustapa ei myöskään ota
tannustehokkuuden mittaamista koko julki-
huomioon kunnallisten julkisten palveluiden
sessa palvelutuotannossa heikentää se, että
vaikuttavuutta eli sitä, ovatko palvelut viime
palvelut käytännössä luokitellaan eri kun-
kädessä hyödyllisiä yhteiskunnan ja sen yk-
nissa ja palveluntuottajissa eri tavoin eivät-
sittäisten jäsenten kannalta.
kä vertailukelpoiset kokonaiskustannukset
Esimerkkinä tilastokeskuksen tuottavuus-
ole tiedossa.264
tilaston antaman kuvan puutteellisuudes-
Julkisen sektorin tuottavuustilastoinnin
ta tarjoaa Valtion taloudellisessa tutkimus-
ja varsinkin tilastojen hyödyntämisen on-
keskuksessa tehty tutkimus vanhuspalve-
gelmana on, että tuottavuustilastot ja tuot-
luiden tuottavuudesta, jossa otetaan huomi-
tavuusmittarit saattavat ilman vaikuttavuu-
oon hoidon vaikuttavuus vanhusten toimin-
teen kohdistuvaa lisätietoa johtaa myös vir-
Vaikuttavuuden huomioon ot-
heellisiin johtopäätöksiin ja toimenpidesuo-
taminen nostaa tuottavuusarviota noin puo-
situksiin. Työn tuottavuus tai volyymituo-
li prosenttiyksikköä. Tutkimuksen perusteel-
toksen kehityksen ja tuotantopanosten suh-
la näyttäisi myös olevan niin, että suorittei-
de saattavat kehittyä myönteisesti, mutta sil-
ta kohden laskettujen kustannusten alene-
ti koko palvelu – tuotos – saattaa olla yhteis-
takykyyn.
263
TAULUKKO 5: ERÄIDEN KUNNALLISTEN PALVELUIDEN JA KOKONAISTUOTTAVUUDEN KEHITYS
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Koulutus
Tuotos
0,1
0,7
0,3
0,5
0,1
-0,1
-0,9
-1,4
Kokonaispanos
1,6
2,3
1,7
1,3
-0,4
-0,4
0,7
-0,7
Kokonaistuottavuus
-1,5
-1,6
-1,4
-0,9
0,6
0,3
-1,6
-0,6
Terveydenhuoltopalvelut
Tuotos
0,3
0,5
1,1
3,5
4,3
0,1
0,9
2,9
Kokonaispanos
3,8
3,5
3,0
5,7
4,8
1,7
2,6
3,9
Kokonaistuottavuus
-3,4
-2,9
-1,8
-2,1
-0,5
-1,5
-1,6
-0,9
Sosiaalipalvelut
Tuotos
-1,6
1,0
0,1
0,0
1,7
1,2
0,6
3,7
Kokonaispanos
3,9
2,9
0,8
1,3
1,6
2,6
1,8
4,2
Kokonaistuottavuus
-5,3
-1,8
-0,7
-1,3
0,1
-1,3
-1,2
-0,5
Yhteensä
Tuotos
-0,2
0,7
0,6
1,6
2,3
0,3
0,3
1,8
Kokonaispanos
Kokonaistuottavuus
3,1
2,9
2,0
3,2
2,3
1,2
1,8
2,5
-3,2
-2,2
-1,4
-1,5
0,0
-0,9
-1,5
-0,7
Lähde: Tilastokeskus, kuntien tuottavuustilastot
263 Kangasharju Aki, Mikkola Teija, Mänttäri Tuomas, Tyni Tero ja Valta Maija: Vaikuttavuuden huomioon ottava tuottavuus vanhuspalveluissa, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Tutkimuksen 160, VATT, Helsinki 2010.
264 Vanhuspalveluiden vertailtavuuden ja vertailukelpoisten kustannustietojen puutteet tulivat selvästi esille valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomuksessa Vanhuspalvelut, säännöllinen kotihoito, Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 214/2010.
165
kunnallisesti vähämerkityksellinen. Tuotta-
vun hillintä edellyttää pureutumista palve-
vuuden systemaattisen tarkastelun ohella on
lutarpeeseen.
tarkasteltava myös vaikuttavuutta.
Tavoitteena kuntien tuottavuuden ohja-
Taloudellisuuden ja vaikuttavuuden yhdis-
uksen nostamisella keskeiseen asemaan pe-
täminen tarkasteluun osoittaakin kuntasek-
ruspalveluohjelmassa ja yhteyden raken-
torin tuottavuuden ja menojen kasvun hallit-
tamisen valtiontalouden kehysten ja kunti-
semisen olennaiset vaikeudet. Julkisten pal-
en tuottavuustyön ohjauksen välillä on näin
veluiden laatutaso ja niiden tuottamisen kus-
osaltaan vastata tunnistettuihin finanssipo-
tannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus
litiikan haasteisiin ja erityisesti pyrkiä kor-
ovat Suomessa yleisesti ottaen kansainväli-
jaamaan kestävyysvajetta. Peruspalveluoh-
sessä vertailussa hyviä.265 Tämä koskee mo-
jelmamenettely saa tällöin entistä enemmän
nia kuntien järjestämisvastuulla olevia pal-
kantavuutta Euroopan komission tiedonan-
velujärjestelmiä. Esimerkiksi OECD:n PISA-
noissa ja Euroopan unionin talouspoliittisen
vertailun perusteella Suomessa oleva yksi
komitean työssä kehitellyn julkisen talouden
maailman parhaista koulutusjärjestelmistä
laadun ohjauksen välineenä.
toimii suhteellisen alhaisella kustannustasol-
Peruspalveluohjelma valtiontalouden ke-
la.266 Suomalaisen terveydenhuollon vaikut-
hysmenettelyyn ja julkisen talouden yleisen
tavuus on myös hyvä, kun verrataan palve-
kehityksen arviointiin liittyvien kytkentöjen
luiden ja hoitojen tuloksia terveydenhuolto-
kautta soveltuukin sinänsä välineeksi, jonka
järjestelmän kustannuksiin.267 Toisaalta kun-
kautta makrotason finanssipoliittisia tavoit-
tien väliset erot, joita on eri tuottavuustutki-
teita koko julkiselle taloudelle voidaan läh-
muksissa saatu esille ja osaltaan myös kunti-
teä viemään eteenpäin käytännön hallinnon
en menojen ja kustannusten nousu sekä tuot-
ohjauksen ja johtamisen konkreettisiksi toi-
tavuustilastot kertovat siitä, että kuntatalou-
menpiteiksi.
dessa ja kuntien järjestämässä palvelutuo-
Tuottavuusohjauksen yleisenä haastee-
tannossa on tehottomuuksia. OECD on Suo-
na on se, saavutetaanko ohjausvälineil-
men talouspolitiikkaa koskevassa maakat-
lä toivottuja käyttäytymisvaikutuksia ja mi-
sauksessa esittänyt arvion jopa lisääntyvis-
ten ohjausvälineeseen tyypillisesti liittyvät
tä tehottomuuksista mutta tätä käsitystä on
käyttäytymisvaikutukset tukevat tavoittei-
perusteltu lähinnä tuottavuustilastojen an-
den saavuttamista. Erityisenä finanssipoliit-
tamalla kuvalla.268 Taloudellisuuden ja tuot-
tisten tavoitteiden saavuttamisen ja julkisen
tavuuden lisääminen tässä viitekehikossa
johtamisen yhdistämisen haasteena on Suo-
edellyttää pitkälti pureutumista tuottavuu-
messa saada tavoitellut vaikutukset toteutu-
den lisääntymisen paikallisiin ongelmakoh-
maan käytännön toiminnassa. Suomessa on
tiin. Se edellyttää siten myös runsaasti tietoa
kohtuullisen yhteinen yleinen näkemys sii-
konkreettisista tehottomuuksista. Kun palve-
tä, mitkä ovat julkisen talouden ja sen osa-
luiden taso on korkea ja palvelut nauttivat
na kuntatalouden haasteet. Konkreettisten ja
myös laajaa kansalaisten tukea, on pelkil-
purevien toimenpiteiden saaminen käyntiin
lä tuottavuustoimilla myös omat rajoitteensa
ja osaksi käytännön johtamista on osoittautu-
menojen kasvun hillinnässä. Menojen kas-
nut hankalammaksi. Peruspalveluohjelmis-
265 OECD: OECD Economic Surveys: Finland 2010. Vol. 2010:4, s.71–72.
266 OECD: Economic policy reforms: Going for Growth 2009, OECD.
267 OECD: Health at a Glance, OECD 2009.
268 OECD Economic Surveys: Finland. Vol. 2010:4, s. 71–72.
166
sa on korostettu kaikilla sektoreilla tuotta-
ohjataan valtion lainsäädännöllä. Kuntalais-
vuuden parantamisen merkitystä. Peruspal-
sa säädetty peruspalveluohjelmamenettely
veluohjelmissa on osaltaan korostunut kun-
sinänsä tarjoaa riittävän lakisääteisen perus-
taja palvelurakenneuudistushankkeen eli
tan mahdollisen direktiivinkin toimeenpa-
PARAS–hankkeen toimeenpano. Kuntien
nolle. Kuntalain säännöksiä peruspalveluoh-
keskinäiset erot ovat kuitenkin huomatta-
jelmasta tulisi tällöin valtiontalouden tarkas-
vat ja lisäksi aitoihin tuottavuusparannuksiin
tusviraston tarkastuksessa syntyneen käsi-
tähtäävät toimenpiteet vaativat hyvää tieto-
tyksen perusteella kehittää.
perustaa, jota yleisen tason ohjelmat eivät
Kokonaisuutena arvioiden finanssipolitii-
vielä riittävästi voi tarjota.269 Kunta- ja pal-
kan sääntökehikon kattavuuden puutteet ai-
velurakenneuudistuksen arviointitutkimuk-
heuttavat merkittäviä riskejä finanssipolitii-
sen raportit antavat viitteitä siitä, että hei-
kan onnistuneelle hallinnalle. Valtiontalou-
kon tehokkuuden kunnat eivät olisi riittäväs-
den kehysjärjestelmä ei sen suppean katta-
ti lähteneet tuottavuuden kehittämiseen.
270
vuuden vuoksi riitä vastaamaan tällä hetkel-
PARAS–hanke itsessään sisältää varsin mo-
lä ja lähivuosina olennaisiin finanssipoliitti-
nimutkaisia menettelyitä ja osin ristiriitaisia
siin haasteisiin eli julkisen talouden vakaut-
tavoitteita ja keinoja. Tämä voi eri arvioin-
tamiseen ja julkisen talouden kestävyyden
tien perusteella aiheuttaa riskin hankkeen
turvaamiseen.
ja siten osin myös peruspalveluohjelmassa
Kuntatalous on perinteisesti ollut julki-
asetettujen tavoitteiden toteutumiseen. Jat-
sessa taloudessa vakaa osa valtion vastates-
kossa peruspalveluohjelman sisällössä ja oh-
sa suhdanteiden tasaamisesta. Tätä periaa-
jausvaikutuksissa ja sen kautta ohjattavissa
tetta politiikkatavoitteena sovelletaan edel-
hankkeissa olisikin kiinnitettävä huomiota
leenkin. Julkisista menoista kuntatalous tu-
käytännön toteutukseen.271 Samoin palvelu-
lee myös voimakkaasti etulinjassa kohtaa-
tarpeen ja palveluiden vaikuttavuuden nä-
maan ikääntymisestä johtuvat haasteet ja
kökulma nousee finanssipoliittisten tavoittei-
osin myös kuntien menojen puolella on ha-
den saavuttamisen näkökulmasta aikaisem-
vaittavissa lievästi suhdanteiden vaikutusta.
paa keskeisempään asemaan.
Nykyiset kuntatason tasapainovaatimukset
näyttäisivät olevan myötäsyklisiä, mitä ei voida pitää vaikuttavan finanssipolitiikan kan-
Arviointi kuntatalouden käsittelystä
suomalaisessa finanssipolitiikan
sääntökehikossa
nalta perusteltuna. Kuntatalouden nykyinen
Suomalainen finanssipolitiikan sääntökehik-
vertailuissa OECD:n jäsenvaltioiden kesken
ko kattaa näin vain pienen osan koko julki-
on niin ikään havaittu, että paikallishallin-
sesta taloudesta ja myös sellaisesta julkises-
non talouden vakaus on välttämätöntä mak-
ta taloudesta, jonka tehtäviä ja rahoitusta
rotaloudelliselle vakaudelle ja finanssipoli-
koko lisäksi sellaisenaan perustelee kuntatalouden ottamista finanssipolitiikan sääntökehikon kohteeksi. Kansainvälisissä tuoreissa
269 Valtionhallinnon tuottavuusohjelmaa kohtaan esitettyä kritiikkiä kannattaa sen vuoksi hyödyntää myös kuntasektorin tuottavuusohjelmia laadittaessa, ks. Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus /2010 tuottavuusohjelman valmistelu ja
valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle K 20/2010 vp.
270 Vakkuri & Kallio & Tammi & Meklin & Helin: Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 3,
2010, Kuntaliiton verkkojulkaisu Acta 218, Helsinki.
271 Ks. Moisio & Loikkanen & Oulasvirta: Public Services at the Local Level – The Finnish Way in Antti Moisia (ed.): Local Public Sector
in Transition: A Nordic Perspective, VATT Publications 56, VATT, Helsinki 2010, s. 155–184.
167
tiikan tavoitteiden saavuttamiselle. Paikal-
tenkaan otettu huomioon verovähennysten
lishallintoa eli Suomessa kuntataloutta kos-
vaikutuksia.
kevat finanssipoliittiset säännöt voivat tukea
Kunnallisverotukseen on kohdistettu vuo-
paikallishallinnon talouden vakautta ja kes-
desta 1997 lähtien verovähennyksiä. Tämä
tävyyttä. Vertailuissa on myös havaittu ja osin
johtaa siihen, ettei keskimääräinen efektivii-
täydentävänä näkökulmana perinteisiin talo-
vinen veroaste, eli maksuunpannun kunnal-
ustieteellisiin teorioihin keskus- ja paikallis-
lisveron suhde ansiotuloihin ole noussut kun-
hallinnon taloussuhteista, että julkisen talou-
tien keskimääräistä tuloveroprosenttia vas-
den kokonaisuuden koordinaatio ja erityisesti
taavalla tavalla. Tuloveroprosentin ja keski-
myös valtion- ja paikallishallinnon taloussuh-
määräisen efektiivisen veroasteen kehitys on
teiden koordinaatio finanssipoliittisessa viite-
eriytynyt toisistaan. Kunnallisverosta tehtä-
kehikossa ja tätä varten jo etukäteen kehite-
vien vähennysten kunnille aiheuttamat ve-
tyt instituutiot ovat parantaneet asianomais-
rotulomenetykset on pyritty viime vuosina
ten valtioiden kykyä selviytyä taantumasta272.
kompensoimaan kunnille. Kompensaatiot
Nämä näkökohdat osaltaan puoltavat kehys-
ovat myös valtiontalouden kehysten asetta-
menettelyn pohjalta kehitettävän finanssipo-
mien rajoitteiden ulkopuolella. Tarkoitukse-
litiikan sääntökehikon laajentamista myös
na on ollut, ettei kehysjärjestelmä hankaloit-
valtio – kunta -suhteeseen.
taisi yhteiskunnallisesti perustellun veropo-
Kuntien laajan tehtäväkentän johdosta
litiikan harjoittamista. Kokonaisuutena kun-
myös kuntatalouden rahoituspohja Suomes-
nallisveron, verovähennysten ja niiden kom-
sa poikkeaa siitä, mitä kansainvälisten suo-
pensaatioiden sekä valtionosuusjärjestelmän
situsten ja kansainvälisen taloustieteellisen
väliset suhteet eivät kuitenkaan ole selkeät
kirjallisuuden perusteella on pidetty opti-
ja helposti ymmärrettävät.
maalisena.273 Poikkeamista johtuvia hyvin-
Kuntatalouden pidemmän aikavälin näky-
vointitappioita saattavat vahvistaa kunnal-
miä varjostaa julkisen talouden kestävyys-
lisverotuksen kiristyminen ja tulevat kunnal-
vaje. Tähän liittyy myös nykyisen valtion ja
lisveron nostopaineet. Kunnallisverojen ko-
kuntien taloussuhteen sisältämä finanssipo-
rotuksiin on usein turvauduttu kuntien kas-
liittinen riski. Kun kunnat toteuttavat pitkäl-
vaneiden menopaineiden ja heikon tuloke-
ti valtion säätämiä tehtäviä mutta voivat osin
hityksen kompensoimiseksi. Kuntien keski-
tasapainottaa talouttaan veronkorotuksil-
määräinen kunnallisveroaste on vuodesta
la, on paine kunnallisten verojen korottami-
1970 vuoteen 2008 mennessä noussut viidel-
seen kohtuullisen kova. Tämä ei välttämät-
lä prosenttiyksiköllä.274 Vuosina 2005–2007
tä johda finanssipoliittisesti ja yhteiskunnalli-
keskimääräinen kunnallisveroaste nousi 0,75
sesti perusteltuun ja oikeudenmukaiseen rat-
prosenttiyksiköllä saavuttaen 18,5 prosentin
kaisuun. Eri alueiden ja niiden kuntien ta-
tason. Vuonna 2010 arvioidaan kunnallisve-
lousnäkymät ovat eriytyneet ja voimakkaasti
roasteen nousevan keskimäärin 0,4 prosent-
eriytymässä, mikä johtaa siihen, että kunnat
tia, mikä lisää kuntien tuloja noin 320 miljoo-
eivät ole samanarvoisessa asemassa veron-
naa euroa.275 Tässä tarkastelussa ei ole kui-
korotusmahdollisuuksien suhteen. Nykyiset
272 Ks. Vammalle & Charbit: Fiscal Federalism, Recent Developments and Future Trends in Antti Moisio (ed.): Local Public Sector in
Transition: A Nordic Perspective, VATT Publications 56, VATT, Helsinki 2010, s. 15–58.
273 Ks. Loikkanen & Nivalainen 2010. Ks. myös VATT 2010.
274 Ks. Loikkanen & Nivalainen 2010. Ks. myös VATT 2010.
275 Valtiovarainministeriö: Suomen vakausohjelman tarkistus 2009, Valtiovarainministeriön julkaisuja 6a/2010.
168
tasoitusjärjestelmät eivät näin ollen ole ko-
ovat vielä osin luonnosmaisia. Työryhmän
konaisuutena riittäviä.
ehdotusten mukaan kuntien menojen hallin-
Valtionvarainministeriö on edelleen arvi-
ta edellyttää sitovampaa ohjausmallia ja olisi
oinut, että ilman muutoksia nykyisiin poli-
tarpeen selvittää laajemmin peruspalveluoh-
tiikkalinjauksiin kunnallisveroihin kohdis-
jelmamenettelyyn liittyvän kehysmenettelyn
tuu seitsemän prosenttiyksikön nousupaine
tarvetta ja toimivuutta. Lisäksi kehysajatte-
vuoteen 2030 mennessä.276 Usein korkeam-
lu ja kehystyyppiset mekanismit olisi työ-
mat kunnallisverokannat ovat käytössä asu-
ryhmän ehdotusten mukaan perusteltua ot-
kasmäärältään pienissä ja taloudeltaan hei-
taa käyttöön myös yksittäisten kuntien tasol-
kommissa kunnissa, mikä puolestaan enti-
la talousohjauksen välineenä.280
sestään lisää suurempien ja varakkaampi-
Pohdittaessa kuntatalouden liittämistä
en kuntien kilpailukykyä ja houkuttelevuut-
sääntöperusteisen finanssipolitiikan sään-
ta.277 Tämä aiheuttaa tosiasiallisesti helpos-
tökehikkoon on tarpeen pohtia perusteelli-
ti resurssien kohdentumisen tehottomuut-
sesti sitä, mitä finanssipoliittisilla säännöil-
ta ja ennen kaikkea oikeudenmukaisuuson-
lä halutaan ohjata. Valtiontalouden kehys-
gelmia.
menettelyn kokemukset antavat tähän pe-
Talouden dynaamisilla tasapainomalleilla
rustaa samoin kansainväliset näkemykset
on tehty tarkasteluita julkisen talouden kes-
ja kokemukset erilaisista finanssipolitiikan
tävyysvajeen kaventamisessa mahdollisis-
säännöistä. Olennaista on, että kuntatalou-
ta keinoista. Työhön kohdistuvan verotuk-
den kehysmenettely liitetään selkeästi osak-
sen kiristäminen on havaittu Suomen Pan-
si laajempaa finanssipoliittista viitekehikkoa
kin analyyseissä menetelmäksi, joka aiheut-
ja sen mukaista tavoitteenasettelua.
taa paljon kielteisiä vaikutuksia talouskas-
Näillä perusteilla ja kuntatalouden aikai-
vulle. Tällaisia kielteisiä vaikutuksia on myös
sempaa kehitystä ja tulevia haasteita silmällä
kunnallisverotuksen kiristymisellä.278
pitäen olennaisimmat sääntelyn kohteet ovat
Kysymys kuntatalouden kehysmenette-
julkisen talouden kestävyys ja kestävyyden
lystä on vahvasti esillä kansallisessa finans-
turvaamiseksi julkisen talouden osien meno-
sipoliittisessa ja kuntataloutta koskevassa
jen kehitys eli menokuri. Myös OECD:n Suo-
keskustelussa. Pääministeri Mari Kivinie-
men talouspolitiikan maa-arvioinnin suosi-
men hallitusohjelmassa linjataan, että Kun-
tuksissa korostettiin rajoitteiden asettamis-
tatalouteen valmistellaan kehysmenettely,
ta nimenomaan kuntien menojen kasvulle.281
jolla voidaan hallita keskipitkällä aikavälil-
lä kuntien kustannuskehitystä turvaten pal-
sessa on viime kädessä kysymys veronmak-
veluiden saatavuus koko Suomessa.279 Yk-
sajan aseman turvaamisesta ja verorasituk-
sityiskohtaisemmin kuntatalouden kehystä
sen pitämisestä kohtuullisena. Sen vuoksi
on arvioitu lokakuussa 2010 valmistunees-
kunnallisen verotuksen on perusteltua olla
sa valtiovarainministeriön työryhmämuis-
finanssipolitiikan tavoitteiden lähtökohdista
tiossa. Ehdotukset on laadittu pitkälti kun-
tapahtuvan julkisen talouden kehyksen yh-
tatalouden omista lähtökohdista käsin ja ne
teydessä tehtävän tarkastelun piirissä. Kunti-
276 Valtiovarainministeriö: Julkinen talous tienhaarassa, Finanssipolitiikan suunta 2010 -luvulla, Valtiovarainministeriön julkaisuja
8/2010.
277 Laine & Maiväli: Finland: Adjusting to an ageing population, ECFIN Country Focus, European Commission Directorate-General
for Economic and Financial Affairs, 10.6.2010.
278 Suomen Pankissa tehdyt laskelmat, ks. Kinnunen & Railavo: Politiikkasimulointeja julkisen talouden vahvistamisesta Suomessa,
BoF Online 7/2010, Suomen Pankki 2010.
279 Valtioneuvoston tiedonanto pääministeri Mari Kiviniemen hallituksen ohjelmasta, VNT 1/2010 vp, s. 4.
280 Valtiovarainministeriö: Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys, Valtiovarainministeriö 42/2010 s. 52–55.
281 OECD Economic Surveys: Finland, Vol. 2010:4, s. 71.
169
en menot liittyvät pääosin kuntien lakisäätei-
Kuntatalouskehys on perusteltua makro-
siin tehtäviin joita koskevan lainsäädännön
tasolla sisällyttää valtiontalouden kehysme-
valmistelusta hallitus vastaa. Kuntien vero-
nettelyyn liittyvään peruspalveluohjelmaan.
tulojen perusteet niin ikään määräytyvät val-
Olennainen osa laajennettua kehystä ovat
tion lainsäädännön kautta. Tällöin valtio voi
riittävän vahvat rajoitteet valtion toimenpi-
lainsäädännössä vaikuttaa olennaisilta osin
teistä kunnille aiheutuville kokonaismeno-
näihin kuntatalouden rakenteisiin nykyisissä
jen lisäyksille ja sitä kautta verotuksen ki-
valtiosääntöoikeudellisissa puitteissa.
ristämispaineille. Uusia velvoitteita voitai-
Valtiontalouden tarkastusviraston suoritta-
siin tällöin säätää kokonaisrajoitteen piiris-
man finanssipolitiikan tarkastuksen havain-
sä vain rahoittamalla lisäykset kokonaisuu-
tojen perusteella kuntatalouden kehyksessä
dessaan tai purkamalla vastaavasti aikaisem-
olisi perusteltua tarkastella kuntien menojen
pia velvoitteita.
kasvua ja menojen kokonaismäärää makro-
Rajoite voidaan toteuttaa useilla eri kei-
tasolla eli kyse ei siis olisi yksittäiselle kun-
noilla. Yksi mahdollisuus on edellyttää uu-
nalle valtion asettamasta rajoitteesta. Esi-
silta tai laajennetuilta velvoitteilta nykyistä
merkiksi Tanskassa käytössä oleva järjestel-
selvästi korkeampaa valtionosuusprosenttia,
mä, jossa sovitaan yksittäisten kuntien me-
jolloin asiallisesti valtiontalouden kehysten
nokatoista valtion ja kuntien neuvotteluis-
mukainen menosääntö luo vahvan kannusti-
sa, on Tanskan Suomesta poikkeavissa olo-
men rajoittaa menoja. Vaihtoehtona on myös
suhteissa osoittautunut osin liian joustamat-
asettaa hallitusohjelmaan perustuen kustan-
tomaksi menettelyksi.282 Kuntien menojen
nusten lisäyskatto, jota ei saisi ylittää ja jota
kasvusta olennainen osa johtuu seikoista, joi-
seurattaisiin peruspalveluohjelman ja perus-
hin yksittäinen kunta ei juuri voi vaikuttaa.
palvelubudjetin sekä säädösvalmistelun yh-
Tällaisia tekijöitä ovat esimerkiksi erikois-
teydessä. Olennaista on lakisääteisten teh-
sairaanhoidon laskutus kunnille, valtakun-
tävien ja velvoitteiden selkeämpi poliittinen
nalliset työ- ja virkaehtosopimukset tai työt-
priorisointi säätämisvaiheessa sekä nykyistä
tömyyden ja toimeentulotuen kustannusten
selvästi parempi säädösten ja säädösesitys-
kasvu sekä kuntien lakisääteisten tehtävien
ten vaikutusarviointi.
ja velvoitteiden lisääntyminen. Lisäksi Suo-
Vakaata kuntatalouden kehitystä voidaan
men piirteenä on eriytyvä alueellinen kehitys
lisäksi edistää kuntalakiin otettavilla kun-
ja siten eri kuntien hyvin erilainen asema tu-
nan talouden pidemmän aikavälin tasapai-
levaisuudessa. Tähän on kiinnitetty vakavaa
noa koskevilla, nykyistä tiukemmilla sään-
huomiota muun muassa kotimaisessa tutki-
nöksillä. Tällöin voidaan harkita edellytet-
muksessa ja OECD:n Suomen talouspolitiik-
täväksi menokehysmenettelyn kaltaista me-
kaa koskevassa maa-arvioinnissa.
nettelyä kuntatasolla ja kuntayhtymissä sekä
283
Kuntien menojen kasvulle asetettava ta-
näiden valvontamekanismeja kuntatasolla.
voite on perusteltua liittää kuntien ja valtion
Tarkastusviraston käsityksen mukaan kun-
väliseen taloussuhteeseen eli valtionosuuk-
tatalouden tulevista haasteista ei tulla sel-
siin ja verotulojen tasaukseen sekä valtion ja
viämään ilman, että valtion ja kuntien välis-
kuntien välisen tehtävänjakoon.
tä tehtävien jakoa tarkastellaan eräiltä osin
282 Ks. Jens Blom-Hansenin artikkeli Local government in Denmark teoksessa Moisio Antti (toim.): Local Public Sector in Transition,
A Nordic Perspective, VATT Publications 56, VATT, Helsinki 2010, s. 63–94. erit. s. 84–94.
283 OECD Economic Surveys: Finland, Vol. 2010:4.
170
uudelleen. Edelleen osalla kunnista mahdol-
sia hoitavien sosiaaliturvarahastojen meno-
lisuudet hoitaa lakisääteiset tehtävänsä vä-
jen kasvu on ollut viime vuosina niin ikään
estön ikääntyessä nykyisen rahoitus- ja ve-
nopeaa. Sosiaaliturvarahastojen kehitykses-
rojärjestelmän puitteissa ovat heikot. Yhteis-
sä näkyy historiallisesti talouden taantumien
kuntarakenteen eriytyessä todennäköises-
ja suhdannevaihteluiden nopea heijastumi-
ti tarvittaneen lisää erityisiä järjestelyitä eri-
nen sosiaaliturvarahastojen menoihin (tau-
tyisen harvaan asutuilla ja taantuvilla alueil-
lukko 6 ja kuvio 17).
Sosiaaliturvarahastojen menojen kasvun
la olevien kuntien lakisääteisten tehtävien
riippuvuus talouden vaihteluista ja antisyk-
järjestämiseksi ja rahoittamiseksi.
lisyys näkyvät myös kaaviosta, jossa tarkastellaan reaalisten kokonaismenojen kasvua
8.2.4 Sosiaaliturvarahastot
prosenttimuutoksena edellisestä vuodesta.
Lakisääteistä eläke- ja työttömyysvakuutus-
sen talouden rakenteessa pitkäaikaisesti yli-
turvaa ja vastaavia lakisääteisiä etuisuuk-
jäämäinen osa ja rahastot muodostavat mer-
Sosiaaliturvarahastot ovat Suomen julki-
%
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
1976
1980
1984
1988
1992
Julkisyhteisötyhteensä
Valtionhallinto
1996
2000
2004
2008
Paikallishallinto
KUVIO 17: Julkisen sektorin reaalisten kokonaismenojen kasvu, % -muutos edellisestä vuodesta
TAULUKKO 6. REAALISTEN MENOJEN KESKIMÄÄRÄISIÄ VUOSIMUUTOKSIA (VIITEVUODEN 2005
HINTOIHIN)
1976–2009 1976–1989 1995–2009 1999–2009 1999–2003 2004–2007 2007–2009
Kokonaismenot
3,17
4,26
1,54
1,75
1,47
1,72
2,30
Valtio
2,93
3,88
0,52
1,19
0,50
0,89
2,30
1)
Kunnat 3,00
4,56
2,43
2,72
3,29
1,76
2,94
Sosturva
4,90
6,31
0,72
1,25
0,83
-0,03
3,51
1) Kuntien menojen hintaindeksillä korjattu.
Lähde: Tilastokeskus, Eurostat ja VTV:n laskelmat
171
kittävän osan Suomen julkisen talouden net-
sääntely ei tapahdu valtion talousarviopro-
tovarallisuudesta. Pitkälti rahastojen ansiosta
sessissa vaan lainsäädännön avulla. Valtion
Suomen julkinen talous näyttäytyy kansain-
rahoitusosuuksien perustemuutokset ja osa
välisissä vertailuissa ja Euroopan talous- ja
valtion suorituksista sosiaaliturvarahastoi-
rahaliiton kriteereillä tarkasteltuna suhteel-
hin ovat osa valtiontalouden kehyksiä mut-
lisen hyväkuntoiselta. Taantuman ja sen joh-
ta muuten sosiaaliturvarahastoille ei asete-
dosta lisääntyvien työttömyysturvamenojen
ta varsinaisia finanssipoliittisia tavoitteita tai
johdosta sosiaaliturvarahastojen ylijäämä
rajoitteita. Sosiaaliturvarahastojen menojen
supistunee vuonna 2010 noin 2,9 prosenttiin
kasvun sääntelyn tuleekin tapahtua lakisää-
BKT:sta. Talouden suhdannekäänne lisää
teisiä eläke- ja työttömyysvakuutuksia kos-
nyt taas palkkasummaa mikä yhdessä sosi-
kevan lainsäädännön avulla. Finanssipoliit-
aalivakuutusmaksujen nousun johdosta li-
tiset säännöt rahastojen osalta eivät voi olla
sää rahastojen tuloja. Työeläkemenojen kas-
suoraan talousarvioon vaikuttavia meno-
vu kiihtyy vuodesta 2011 alkaen, mikä joh-
sääntöjä vaan enemmän rahastojen tasapai-
tuu työeläkkeiden indeksikorotuksista. Pi-
noa koskevia ja tulevien velvoitteiden kas-
demmällä aikavälillä menojen kasvua ylläpi-
vua hillitseviä, joiden keskeisenä sisältönä
tää väestön ikääntyminen ja suurten ikäluok-
voi olla joko suoraan lakiin kirjattavien in-
kien siirtyminen eläkkeelle. Menojen kasvu-
deksileikkurien säätäminen menotason pitä-
vauhti ei näin kokonaisuudessaan ole taittu-
miseksi tarkoituksenmukaisena tai sääntöi-
massa vaikka työttömyyteen liittyvät menot
nä, joiden lauetessa ryhdytään sosiaalitur-
kääntyisivätkin laskuun. Valtiovarainminis-
varahastojen menoja koskeviin lainsäädän-
teriö on ennustanut rahastojen ylijäämän ole-
tötoimiin.
van vuonna 2011 noin 3,1 prosenttia BKT:sta
ja vahvistuvan edelleen vuonna 2012.
Sosiaaliturvarahastot rahoitetaan pitkälti veroiksi luettavilla maksuilla. Veronmak-
Sosiaaliturvarahastot ovat keskeisesti mu-
sajan näkökulmasta sosiaaliturvarahasto-
kana vakaus- ja kasvusopimukseen liittyvis-
jen menojen kehitys ja rahoitustarve ovat si-
sä julkisen talouden tarkasteluissa ja siten
ten osana kokonaisveroastetta merkittävä fi-
esimerkiksi Suomen vakausohjelmassa. So-
nanssipoliittisen tavoitteenasettelun ja sään-
siaaliturvarahastojen kehitystä myös tarkas-
telyn kohde. Tällaista seurantaa ja sääntelyä
tellaan osana kestävyyslaskelmia ja ne huo-
tapahtuukin ja linjauksia esitetään valtionta-
mioidaan osana julkista taloutta kokonaisuu-
louden kehyspäätöksen ja valtion talousar-
tena koskevien kestävyystavoitteiden asetta-
vioesityksen perusteluiden, erityisesti yleis-
mista. Kestävyysvajeen kehityksen kannal-
perusteluiden, yhteydessä.
ta sosiaaliturvarahastojen tuotoilla on myös
Finanssipolitiikan tavoitteiden ja sääntö-
huomattava vaikutus. Suhteellisen pienikin
jen kokonaisuuden kannalta on perusteltua
tuoton paraneminen parantaa huomattavas-
pitää sosiaaliturvarahastot vahvasti mukana
ti rahastojen asemaa ja pienentää kestävyys-
yleisessä finanssipoliittisessa tavoitteenaset-
vajetta.
telussa, jonka perusteella myös valtiontalou-
Sosiaaliturvarahastojen menot ovat lakiin
perustuvien vakuutusten maksuja. Niiden
172
den kehykset ja valtiontalouden alijäämärajoite johdetaan.
8.3 Julkisen talouden kestävyyslaskelmat
Julkisen talouden kestävyys tarkoittaa ky-
muutoksena, joka tuottaa joko halutun vel-
kyä hoitaa nykyisen velan ja tulevien meno-
ka-asteen tarkastelujakson lopussa tai pitää
jen rahoitus. Tulevilla rahoitusylijäämillä on
velan lähtötilanteen tasolla, olettaen että po-
siis kyettävä kattamaan aikaisempien rahoi-
litiikkamuutoksia ei tehdä. Indikaattorin po-
tusalijäämien kautta kertynyt velka. Kestä-
sitiivinen arvo kuvaa julkisen talouden so-
vyysvaje puolestaan kuvaa nykyisen tilan-
peuttamistarvetta ja negatiivinen arvo ku-
teen ja rahoituksellisesti kestävän politiik-
vaa puolestaan sitä kuinka paljon menoja
ka- ja toimintatavan välistä eroa. Kestävyys-
voi korottaa tai veroja laskea ilman, että jul-
vaje kertoo kuinka paljon julkisen talouden
kisen talouden kestävyys vaarantuu.
rahoitusasemaa tulee sopeuttaa pitkän aika-
Näistä kahdesta yleisimmin käytetty indi-
välin kestävyyden turvaamiseksi joko meno-
kaattori S2 on johdettu julkisen talouden ää-
ja leikkaamalla tai veroja korottamalla. Kes-
rettömän aikahorisontin budjettirajoitteesta.
tävyysvajetta voidaan pienentää vaihtoeh-
S2 kuvaa välitöntä ja pysyvää rakenteellisen
toisesti myös rakenteellisin uudistuksin.
perusjäämän korjaustarvetta, jotta äärettömän aikahorisontin budjettirajoite toteutuu,
kun ikäsidonnaisten menojen nousu ote-
8.3.1 Kestävyysvajeindikaattorit
taan huomioon. Rajoite toteutuu mikäli julkisen talouden nykyhetkeen diskontatut tu-
Kestävyysvajeanalyysissa käytetään yleises-
levaisuuden tulot riittävät kattamaan nykyi-
ti velka–vaje dynamiikkaan perustuvaa las-
sen julkisen velan sekä kaikki nykyhetkeen
kentakehikkoa. Yksinkertaisimmillaan täl-
diskontatut menot mukaan lukien väestön
laisessa kehikossa velka-asteen muutos riip-
ikääntymisestä aiheutuvat lisämenot. Näin
puu korkotason ja talouskasvun erotukses-
ollen julkisen talouden perusjäämän tulee
ta sekä julkisen talouden perusjäämästä. Jos
olla riittävän suuri, että sillä pystytään kat-
talouskasvu on nopeampaa kuin korkotason
tamaan velanhoitokulut. Tämän indikaatto-
nousu, niin velka-aste pienenee vaikka jul-
rin ongelmana on se, että se ei kerro mitään
kisessa taloudessa olisi perusalijäämä. Vas-
siitä milloin perusjäämä voi olla suuri tai pie-
taavasti, jos korkotason nousu ylittää talous-
ni. Julkisen talouden äärettömän horisontin
kasvun, niin julkiseen talouteen on aikaan-
budjettirajoite voi toteutua hyvin korkealla
saatava perusylijäämä. Euroopan komissio
velkatasolla ja siten korkeilla korkomenoilla,
käyttää jäsenmaiden finanssipolitiikan seu-
kunhan on syytä olettaa, että riittävän suu-
rannassa kahta julkisen talouden budjettira-
ri perusjäämä saavutetaan tulevaisuudessa.
joitteesta johdettua kestävyysvajetta kuvaa-
Julkisen talouden budjettirajoitetta voi-
vaa indikaattoria S1 ja S2.284 Euroopan unio-
daan tarkastella myös tapauksessa, jossa
nin jäsenmaita koskevassa julkisen talouden
aika on rajallinen. Tässä tapauksessa julki-
vakausanalyysissä kestävyysvaje ilmaistaan
selle velka-asteelle asetetaan tavoitetaso ja
tarvittavana julkisen talouden perusjäämän
aika johon mennessä tavoitetaso tulee saa-
284 Euroopan komissio DG ECFIN: Sustainability Report 2009, European economy 9/2009.
173
vuttaa. Euroopan komission kestävyysindi-
van perusjäämän erotuksena. Suhdannekor-
kaattori S1 kuvaa välitöntä ja pysyvää julki-
jatulla perusjäämällä tarkoitetaan julkisen
sen talouden rahoitusaseman sopeuttamis-
sektorin tulojen ja menojen erotusta, pois lu-
tarvetta 60 prosentin velka-asteen saavutta-
kien korkomenot, laskettuna bruttokansan-
miseksi vuoteen 2060 mennessä, kun ikäsi-
tuotteen suhdanteista riippumattomalla niin
donnaisten menojen nousu samalla ajanjak-
sanotulla trendikasvu-uralla. Tämän kasvu-
solla otetaan huomioon. Äärellisen ajan tar-
uran ajatellaan vastaavan talouden potenti-
kasteluja on mahdollista tehdä lyhyemmäl-
aalista tuotantoa, joka saavutetaan tuotan-
lä tai pidemmällä ajanjaksolla, mutta S1 in-
nontekijöiden ollessa täyskäytössä.
dikaattoriin valitut julkisen velka-asteen ta-
Julkisen talouden velka-asteelle asetettu
voitetaso ja aika johon mennessä velan täy-
tavoitetaso ja aika, johon mennessä tavoite-
tyy tasapainottua tavoitetasolle tulevat Eu-
taso tulee saavuttaa vaikuttaa ainoastaan S1
roopan unionin vakaus- ja kasvusopimuk-
indikaattoriin. Tämä komponentti kuvaa sitä
sesta. S1 indikaattorin aikahorisontti on va-
lisäsopeuttamistarvetta, joka tarvitaan velan
littu siten, että aika on riittävän pitkä jotta
tavoitetason saavuttamiseksi. Mitä lyhyem-
ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset eh-
pi ajanjakso valitaan, jonka aikana velka-
tivät realisoitua.
asteen täytyy saavuttaa asetettu tavoitetaso, sitä ankarampi on julkisen talouden välitön sopeuttamistarve. Vastaavasti mitä pi-
Kestävyysindikaattoreiden osatekijät
dempi ajanjakso valitaan, niin sitä heikom-
Kestävyysvajetta arvioitaessa on tärkeä kiin-
tason huomioivalla S1 indikaattorilla on po-
nittää huomiota siihen mistä kestävyysvaje
liittiseen päätöksentekoon. Mikäli velka-as-
johtuu. Tätä varten kestävyysvajetta kuvaa-
te lähtötilanteessa on korkeampi kuin tavoi-
via indikaattoreita voidaan tarkastella niiden
tetaso, niin tämä osatekijä kasvattaa arvioi-
osatekijöiden kautta. Kestävyysindikaatto-
ta kestävyysvajeesta. Vastaavasti, jos lähtöti-
reiden kolme keskeistä osatekijää ovat jul-
lanteen velka-aste alittaa tavoitteena olevan
kisen talouden rahoitusaseman lähtötaso,
velka-asteen, niin sillä on pienentävä vaiku-
julkisen talouden velka-aste suhteessa ko-
tus arvioon kestävyysvajeesta. Rajatun aika-
konaistuotantoon sekä väestön ikääntymi-
horisontin kestävyyslaskelmien yhteydessä
sestä aiheutuvat menopaineet. Kestävyys-
on huomattava, että valitun tarkasteluhori-
indikaattoreista S1 riippuu kaikista kolmes-
sontin jälkeinen demografinen kehitys ja ta-
ta mainitusta osatekijästä. Vastaavasti ääret-
louden kasvupotentiaali eivät vaikuta arvi-
tömän horisontin indikaattori S2 riippuu ai-
oon kestävyysvajeesta.
pi ohjaava vaikutus velka-asteen tavoite-
noastaan julkisen talouden rahoitusaseman
Julkisten menojen pitkän aikavälin muu-
lähtötilanteen aiheuttamasta sopeuttamis-
tokset, erityisesti väestön ikääntymiseen liit-
tarpeesta sekä väestön ikääntymiseen liitty-
tyvät menopaineet, ovat kolmas osatekijä
vien menojen kasvun aiheuttamasta sopeut-
kestävyyslaskelmien taustalla. Tästä tekijäs-
tamistarpeesta.
tä aiheutuva vaikutus kestävyysvajeeseen
Julkisen talouden lähtötilanteen rahoi-
riippuu sekä tarkasteltavan maan odotetus-
tustasapainon aiheuttama sopeuttamistar-
ta demografisesta kehityksestä että sen so-
ve saadaan lähtötilanteen suhdannekorja-
siaaliturvajärjestelmästä. Tämän komponen-
tun perusjäämän ja velka-asteen vakautta-
tin vaikutukset kestävyysvajeeseen poikkea-
174
vat todennäköisesti S1 ja S2 indikaattoreiden
ten edellä on mainittu, kestävyyslaskelmissa
välillä. Tämä johtuu siitä, että mitä suurempi
käytetty julkisen talouden suhdannekorjat-
osuus väestön ikääntymisen kustannuksista
tu tasapaino määritellään potentiaalisen tuo-
aiheutuu lyhyellä tai keskipitkällä aikavälil-
tannon avulla. Toisin kuin kokonaistuotanto
lä sitä suurempi vaikutus väestön ikääntymi-
potentiaalinen tuotanto ei ole suoraan mitat-
sestä aiheutuvilla kustannuksilla on S1 indi-
tavissa oleva suure. Näin ollen potentiaali-
kaattoriin suhteessa S2 indikaattoriin. Tämä
sen tuotannon mittaaminen on haasteellinen
johtuu siitä, että S1 indikaattorissa menojen
tehtävä. Eri yhteyksissä lisäksi määritellään
kasvua tarkastellaan vuoteen 2060 ja S2 indi-
eri tavoin se, mitä potentiaalisen tuotannon
kaattorissa yli äärettömän horisontin.
tasolla tarkoitetaan. Taloustieteessä potenti-
Kestävyysvajeindikaattoreiden jaottelu
aalisella tuotannolla tarkoitetaan sitä mak-
kolmeen komponenttiin antaa kuvan siitä
simaalisen tuotannon määrää, joka voidaan
mitkä tekijät ovat kestävyysvajeen takana.
nykyteknologiaa käyttäen tuottaa täystyöl-
Indikaattorit eivät kuitenkaan tarjoa suoraan
lisyyden vallitessa ilman inflaatiopaineita.
vastatusta siihen millä toimenpiteillä julkis-
Vastaavasti puhtaasti tilastollisesta näkö-
ta taloutta tulisi sopeuttaa kestävyysvajeen
kulmasta potentiaalinen tuotanto tarkoittaa
umpeen kuromiseksi. Yleisesti ajatellaan,
bruttokansantuotteen trendiä.
että kestävyysvaje kertoo kuinka paljon jul-
Tilastolliset menetelmät pyrkivät erotta-
kisen talouden rahoitustasapainoa tulisi pa-
maan kokonaistuotantoa kuvaavista aika-
rantaa julkisia menoja leikkaamalla tai ve-
sarjoista trendikomponentin, jonka katso-
roastetta nostamalla. Kestävyysvaje määri-
taan kuvaavan potentiaalista tuotantoa. Yk-
tellään toisinaan veroasteen nostotarpeena.
sinkertaisin tilastollinen menetelmä trendi-
Näin tekee esimerkiksi Suomen Pankki. On
komponentin mallintamiseksi on Hodrick-
huomattava, että julkisen talouden sopeut-
Prescott-suodin (HP-suodin). Tässä potenti-
tamiseksi valittu toimenpide tai toimenpitei-
aalinen tuotanto on yhtä kuin kaksipuolinen
den yhdistelmä itsessään vaikuttavat julki-
liukuva keskiarvo bruttokansantuotteen ha-
sen talouden kestävyyteen. Esimerkiksi ve-
vaitusta aikasarjasta. HP-suotimen luotetta-
roasteen tuntuva korottaminen saattaisi hei-
vuus on heikko politiikka-analyysin kannalta
kentää talouskasvua ja siten vaikeuttaa kes-
olennaisimpien eli sarjan viimeisimpien ha-
tävyysvajeen supistamista. Vastaavasti kes-
vaintojen kohdalta. Syy tähän on se, että es-
tävyysvajeen supistaminen rakenteellisin
timaattiin vaikuttavat tiedot sekä mennees-
uudistuksin tarkoittaa sitä, että uudistuksil-
tä, että tulevasta kehityksestä. Kun ajankoh-
la saavutettava ikääntymisestä aiheutuvien
ta on lähellä nykyhetkeä, havaintopohjainen
menojen laskun tai talouden tuotantopoten-
tieto tulevasta puuttuu. Näin ollen estimaatit
tiaalin kasvun on oltava nykyarvoltaan so-
käyvät epävarmemmiksi.
peuttamistarpeen suuruinen.
Tuotantofunktioon perustuvassa lähestymistavassa potentiaalinen tuotanto määritellään käytettävissä olevan työllisten mää-
Kestävyysvajeindikaattoreihin liittyvät
epävarmuudet
rän, pääoman määrän ja teknologista kehi-
Kestävyysvajetta kuvaaviin indikaattoreihin
tantofunktioita. Tuotantofunktion kautta las-
liittyy huomattavia epävarmuustekijöitä. Ku-
kettu potentiaalinen tuotanto voidaan liittää
tystä kuvaavan kokonaistuottavuuden avulla käyttäen esimerkiksi Cobb-Douglas tuo-
175
kokonaistaloudellisiin ennusteisiin ja erilai-
la menetelmillä tai tuotantofunktiomenetel-
siin politiikka-analyyseihin, koska se sisäl-
mällä saadut estimaatit. Eri mittareiden an-
tää makrotaloudellisia suureita, joita voidaan
tama kuva saattaa poiketa osin myös kvali-
ennustaa ja mitata. Tuotantofunktiomenetel-
tatiivisesti, eli tuotantokuiluestimaatin etu-
mällä arvioitu potentiaalisen tuotannon taso
merkki voi vaihdella käytetystä mittausme-
on se, jolla tuotantopanokset ovat täyskäy-
netelmästä riippuen.287
tössä ja kokonaistuottavuus on tilastollisen
Euroopan komission, OECD:n ja valtiovarainministeriön arviot Suomen tuotantokui-
trendin mukaisella tasolla.
Keskuspankit, mukaan lukien Suomen
lusta perustuvat tuotantofunktiopohjaisiin
Pankki, käyttävät inflaation, suhdannevaih-
laskelmiin. IMF:n arviot perustuvat sekä ti-
teluiden ja rahapolitiikan analyysiin dynaa-
lastollisiin menetelmiin että tuotantofunktio-
misia stokastisia yleisen tasapainon malleja
pohjaisiin laskelmiin. Suomen Pankki käyt-
(DSGE). DSGE-malliin perustuva arvio po-
tää laskelmissaan DSGE-mallia. Ennustei-
tentiaalisesta tuotannosta kuvaa tuotanto-
den mukaan Suomen tuotantokuilu pysyy
uraa, joka toteutuu jos hinnat ja palkat ovat
selvästi negatiivisena vuoteen 2011 saakka
täydellisen joustavia.
(taulukko 7). On huomattava, että Suomen
285
Suhdannekorjatun perusjäämän estimoin-
osalta tuotantokuiluestimaateissa on merkit-
ti edellyttää arvioita tuotantokuilusta eli ha-
täviä eroja. OECD:n arviot negatiivisesta tuo-
vaitun BKTn poikkeamaa potentiaalisesta
tantokuilusta ovat poikkeuksellisen mittavia
tuotannosta sekä arviota suhdannevaihte-
muihin verrattuna. Erot heijastavat erilaisia
lun vaikutuksesta julkisen sektorin menoi-
käsityksiä potentiaalisen tuotannon tasosta.
hin ja tuloihin.286 Tuotantokuilu ilmoitetaan
Nämä käsitykset saattavat muuttua tilastoai-
yleensä prosentteina potentiaalisesta tuo-
neiston muuttuessa nopeastikin. On mahdol-
tannosta. Positiivinen tuotantokuilu kuvaa
lista, että negatiivisen tuotantokuilun suu-
korkeasuhdannetta ja siten inflaatiopaineita
ruus yliarvioidaan potentiaalisen tuotannon
taloudessa. Negatiivinen tuotantokuilu ku-
arvioitua alhaisemman tason takia.
vaa matalasuhdannetta ja kapasiteetin va-
Suuret erot tuotantokuilumittareissa ku-
jaakäyttöä taloudessa. DSGE-malleilla las-
vastavat vallitsevan taloustilanteen poik-
ketut tuotantokuiluestimaatit ovat usein it-
keuksellista luonnetta sekä potentiaalisen
seisarvoltaan pienempiä kuin tilastollisil-
tuotannon tasosta tehdyn arvion heilahte-
TAULUKKO 7: SUOMEN TUOTANTOKUILUESTIMAATIT, KEVÄT 2010
EC
OECD
IMF
VM
2008
4,1
0,4
4,3
3,6
2009
-5,0
-8,9
-4,3
-5,0
2010
-4,6
-8,0
-3,7
-5,2
2011
-3,8
-6,6
-2,9
-4,3
Lähde: EC, OECD, IMF ja Vakausohjelman tarkistus 2009
285 Haavio: Tuotantokuilu Suomessa, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 1/2009, s.21–33. Mishkin: Estimating potential output,
speech at the Conference on Price Measurement for Monetary Policy, Federal Reserve Bank of Dallas, May 2007.
286 Euroopan komissio DG ECFIN: Sustainability Report 2009, European economy 9/2009.
287 Haavio: Tuotantokuilu Suomessa, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 1/2009, s.21–33. Mishkin: Estimating potential output,
speech at the Conference on Price Measurement for Monetary Policy, Federal Reserve Bank of Dallas, May 2007.
176
lua. Suomen tuotantokuilu on ollut arviois-
on syytä suhtautua varauksella. Tutkimuskir-
sa poikkeuksellisen voimakkaasti negatii-
jallisuudessa on esitetty, että finanssipoliitti-
vinen. Tämä heijastaa finanssikriisin ja sitä
sen päätöksenteon taustalla käytettäviä tuo-
seuranneen taantuman vaikutuksia. Poten-
tantokuiluestimaatteja voisi esittää viuhka-
tiaalisen tuotannon tason arvioidaan alentu-
ennusteina arvioihin liittyvien epävarmuuk-
neen useimmissa ennusteissa. Potentiaalisen
sien esiintuomiseksi. 289
tuotannon taso laskee, mikäli rakenteellinen
Väestön ikääntymisestä aiheutuvien me-
työttömyys kasvaa ja siten osa työvoimapo-
nopaineiden arvioimiseen liittyvät ongelmat
tentiaalista katoaa pysyvästi työmarkkinoil-
tuovat osaltaan epävarmuutta arvioon kes-
ta. Kriisillä on vaikutuksia myös potentiaa-
tävyysvajeesta. Väestön ikääntymisestä ai-
lisen tuotannon kasvuun mikäli riskipreemi-
heutuvat menot otetaan kestävyyslaskelmis-
ot rahoitusmarkkinoilla kasvavat. Tämä hei-
sa huomioon mekaanisen painelaskelman
kentäisi investointien kasvua ja siten talou-
avulla. Euroopan komission kestävyysarvio
den kasvupotentiaalia. 288
pohjautuu demografisiin ja makrotaloudelli-
Taloustilastot, kuten kansantalouden tilin-
siin projektioihin, jotka on tehty yhdenmu-
pito muuttuvat usein merkittävästikin jälki-
kaisin menetelmin kaikille EU-maille. Väes-
käteen. Arvio tuotantokuilusta saattaa näin
töennusteet ovat kuitenkin olleet epätarkko-
ollen muuttua huomattavasti riippuen siitä,
ja ja tämä tuo epävarmuutta ikääntymises-
minä ajanhetkenä se mitataan. Joidenkin
tä aiheutuvien menojen arviointiin. Lisäk-
tutkimustulosten mukaan tilastoaineiston
si ikääntyvä väestö saattaa tulevaisuudes-
luotettavuuteen liittyvät ongelmat ovat niin
sa olla aikaisempaa terveempää pidempään.
merkittäviä, että tuotantokuilun käyttö re-
Väestöennusteen elinajanodotteen pitene-
aaliaikaiseen politiikkapäätöksentekoon on
minen näkyy ikääntymiseen liittyvien me-
lähes mahdotonta. Esimerkiksi kausivaihte-
nopaineiden kasvuna kestävyyslaskelmassa,
lun poistaminen aiheuttaa muutoksia ja on li-
mikäli menot henkeä kohti projisoidaan ny-
säksi hyvin herkkä sen suhteen millaisia me-
kyisillä kustannus- ja palvelurakenteilla tu-
netelmiä käytetään kausivaihtelun poistami-
levaisuuteen. Ikääntymiseen liittyvien meno-
seksi aineistosta. Tuotantokuilun mittaami-
jen arviointiin liittyviä epävarmuustekijöitä
sen kannalta potentiaalisen tuotannon arvi-
tarkastellaan tarkemmin luvussa 8.2.3, jossa
ointi on keskeisessä roolissa. Potentiaalisen
esitellään ETLAn stokastiseen väestöennus-
tuotannon tasoon liittyy kaikilla menetel-
teeseen perustuva kestävyyslaskelma.
millä poikkeuksellisen suurta epävarmuut-
Julkisen talouden kestävyyttä voidaan ar-
ta. Nämä potentiaalisen tuotannon lasken-
vioida myös kestävyyden turvaavan perus-
taan liittyvät epävarmuustekijät korostuvat
jäämän avulla. Kestävyyden turvaava perus-
voimakkaiden suhdannekäänteiden aika-
jäämä (RBP), kuvaa lähtötilanteen budjettiti-
na. Tämä epävarmuus vaikuttaa myös kes-
lannetta, joka turvaa julkisen talouden kestä-
tävyysvajelaskelmien pohjalla olevaan ar-
vyyden olettaen, että politiikkamuutoksia ei
vioon julkisen talouden suhdannekorjatusta
tehdä. Tämä mittari kuvaa kestävyyden tur-
perusjäämästä. Näin ollen näihin laskelmiin
vaavaa tasoa julkisen talouden tasapainolle
288 Suomen Pankki: Talouden näkymät 1/2010, Euro & talous erikoisnumero. Valtiovarainministeriö: Suomen vakausohjelman tarkistus 2009. Valtiovarainministeriön julkaisuja 6a/2010.
289 Koske & Pain: The usefulness of output gaps for policy analysis, OECD Economic department working paper no 621, July 2008.
Murchison & Robbins: Fiscal policy and the business cycle: a new approach to identifying the interaction, Canadian Department of
Finance Working Paper No. 2003–06.
177
eikä kestävyyden edellyttämää sopeuttamis-
rosta. Nämä peruslaskelman oletukset ovat
tarvetta julkisessa taloudessa, kuten edellä
seuraavat. Potentiaalisesta tuotannosta me-
kuvatut S1 ja S2 indikaattorit. Kestävyyden
netetään runsas neljä prosenttia, työllisyys-
turvaava perusjäämä lasketaan arviona tule-
aste vakiintuu 2025 mennessä 73 prosent-
vien vuosien keskimääräisestä suhdannekor-
tiin, työttömyysaste vakiintuu 6,5 prosent-
jatusta perusjäämästä. Kun kestävyyden tur-
tia. Tuotantopotentiaalin arvoidusta supistu-
vaava perusjäämä on saavutettu, kestävyys-
misesta vajaa puolet on oletettu tapahtuvan
vajeindikaattorilla ilmaistu kestävyysvaje on
työllisyyden heikkenemisen kautta ja runsas
nolla, eli S2=0. RBP on vakaampi indikaatto-
puolet tuottavuuden kasvun hidastumisen
ri kuin kestävyysvajetta kuvaavat indikaat-
kautta. Työn tuottavuuden oletetaan kasva-
torit. Se perustuu ainoastaan velan nykyta-
van vuosina 2010–2019 1,9 prosenttia vuo-
soon, ennakoidun perusjäämän pitkän täh-
dessa ja vuoden 2019 jälkeen 1,7 prosent-
täimen muutokseen sekä talouden kasvu-
tia vuodessa. BKTn keskimääräinen kasvu-
vauhdin ja korkojen erotukseen. Muutok-
vauhti koko ennusteperiodilla on 1,8 pro-
sia kestävyyden turvaavaan perusjäämään
senttia vuodessa.
aiheuttavat rakenteelliset muutokset kuten
Vuoden 2009 vakausohjelman tarkistuk-
esimerkiksi eläkeuudistukset, demografiset
sen peruslaskelman mukaisilla oletuksil-
muutokset sekä muutokset, jotka vaikuttavat
la laskettuna ikäsidonnaiset menot kasva-
talouden kasvupotentiaaliin.
vat vuosina 2008–2060 suhteessa bruttokansantuotteeseen seitsemän prosenttia. Vuoteen 2015 mennessä tästä kasvusta toteu-
8.3.2 Valtiovarainministeriön
kestävyyslaskelma
tuu 1,9 prosenttia ja vuoteen 2030 mennessä 5,7 prosenttia. Eläkemenojen nopein kasvu ajoittuu 2010-luvulle ja menohuippu saa-
Vuoden 2009 vakausohjelman tarkistukses-
vutetaan 2030, minkä jälkeen eläkemenot
sa esitetyn kestävyyslaskelman lähtövuosi
suhteessa BKThen hieman laskevat. Muiden
on 2015 ja laskelma ulottuu vuoteen 2060.
kuin ikäsidonnaisten menojen oletetaan kes-
Laskelma perustuu kansalliseen väestöen-
tävyyslaskelmassa pysyvän vakiona suhtees-
nusteeseen, joka poikkeaa Eurostatin vuo-
sa kokonaistuotantoon. Vakausohjelman tar-
den 2008 väestöennusteesta. Tilastokeskuk-
kistuksissa eläkemenojen nousupaineen an-
sen (2009) kansallisessa väestöennusteessa
netaan purkautua eläkemaksuihin. Kun ko-
elinajanodote kasvaa vuoteen 2060 mennes-
konaisveroaste pidettiin laskelmassa vakio-
sä runsaat kaksi vuotta enemmän kuin Eu-
na, muuta verotusta vastaavasti alennettiin.
rostatin väestöennusteessa. Myös netto maa-
Peruslaskelman mukaan julkisessa talou-
hanmuutto on suurempi kansallisessa väes-
dessa on kestävyysvaje, joka on 5,5 prosent-
töennusteessa. Valtiovarainministeriön kes-
tia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Ku-
tävyyslaskelmassa talouden makro-oletuk-
ten edellä on kuvattu tämä tunnusluku osoit-
set ovat EU:n talouspoliittisen komitean vä-
taa kuinka paljon julkisen talouden tasapai-
estön ikääntymisen taloudellisia vaikutuk-
noa tulisi välittömästi ja pysyvästi kohentaa
sia selvittävässä työryhmässä yhteisesti so-
jotta julkinen talous olisi kestävällä pohjalla.
vitun niin sanotun perusvaihtoehdon kal-
Vajeen täsmällistä arviointia vaikeuttaa kui-
taisia. Tämä tarkoittaa oletuksia työllisyy-
tenkin epävarmuus nykyisen talouskriisin pi-
destä, työttömyydestä, tuottavuudesta ja ko-
tuudesta ja syvyydestä. Valtiovarainministe-
178
riö tuo raportoinnissaan selkeästi esille, että
mistisempi arvio julkisen talouden suhdan-
kestävyysvajeindikaattori on varsin herkkä
nekorjatusta tasapainosta talouskriisin jäl-
oletuksille lähtövuoden suhdannekorjatusta
keen. Samoin keskeisistä makrotaloudelli-
eli rakenteellisesta tasapainosta. Talouskrii-
sista muuttujista, kuten kokonaistuotannon
sin takia suhdannekorjattu tasapaino on tällä
pitkän ajan kasvusta, korkotasosta tai tuotta-
hetkellä merkittävästi huonompi kuin aikai-
vuuden kehityksestä voidaan esittää erilaisia
sempina vuosina esitetyissä arvioissa. Taan-
arvioita. Vakausohjelman tarkistuksen yhte-
tuman vaikutukset arvioihin julkisen talou-
ydessä tämänkaltaista itse kestävyyslaskel-
den kestävyysvajeesta ovat siis olleet huo-
maan liittyvää herkkyysanalyysia ei esitetä.
mattavia. Vielä syksyllä 2008 Suomen va-
Herkkyystarkastelussa arvioidaan sen sijaan
kausohjelman päivityksen yhteydessä esitet-
talouskehityksen riskejä ja niiden vaikutus-
ty valtiovarainministeriön arvio julkisen ta-
ta julkiseen talouteen keskipitkällä aikavä-
louden kestävyysvajeesta oli kolme prosent-
lillä. Tästä voi toki päätellä julkisen talouden
tia suhteessa kokonaistuotantoon.
rahoitustasapainon lähtötilanteen vahvistu-
Valtiovarainministeriön raportoinnissa
misen tai heikkenemisen vaikutuksia arvi-
kestävyysvaje ilmaistaan kestävyyden tur-
oon kestävyysvajeesta. Keväällä 2010 esitet-
vaavan perusjäämän ja laskelman lähtövuo-
ty vuoden 2009 vakausohjelman tarkistuksen
den ennakoidun perusjäämän erotuksena.
perusura perustuu oletuksen, jonka mukaan
Eli S2 = RPB – PB. Kuten edellä on kuvat-
maailmantalous on vähitellen elpymässä.
tu, kestävyyden turvaava perusjäämä on va-
Valtiovarainministeriö esittää vakausohjel-
kaampi ja vähemmän suhdanneherkkä indi-
man tarkistuksessa myös perusuraa hitaam-
kaattori kuin kestävyysvajetta kuvaava indi-
man ja nopeamman talouskasvun vaiku-
kaattori. Kestävyyden turvaava perusylijää-
tukset julkisen talouden tasapainoon ja vel-
mä toteutuessaan poistaisi kestävyysvajeen,
kaan keskipitkällä aikavälillä. Vaihtoehtoi-
eli S2=0. Peruslaskelman mukaan kestävyy-
sissa laskelmissa valtiovarainministeriö olet-
den turvaava ylijäämä vuonna 2015 olisi noin
taa, että tuotannon kasvu poikkeaa yhden
neljä prosenttia suhteessa kokonaistuotan-
prosenttiyksikön molempiin suuntiin perus-
toon. Tämä on pysynyt muuttumattomana
uraan nähden. Talouskasvun vaikutus julki-
vuoden 2008 sekä vuoden 2007 ohjelmasta.
seen talouteen on arvioitu käyttäen OECD:n
Valtiovarainministeriön raportoinnissa tuo-
joustoestimaatteja. Hitaamman kasvun vaih-
daan selkeästi esille potentiaalisen tuotan-
toehdossa julkisen talouden alijäämä olisi
non ja siten tuotantokuilun arviointiin liit-
noin neljä prosenttia ja velkasuhde nousisi
tyvät epävarmuudet sekä se, että keskeiset
lähes 60 prosenttiin suhteessa bruttokansan-
perusuran makro-oletukset perustuvat ko-
tuotteeseen vuonna 2013. Nopeamman kas-
mission laskelmiin. Kestävyysvajelaskelmat
vun vaihtoehdossa julkisen talouden rahoi-
ovat aina täysin sidoksissa tehtyihin oletuk-
tustasapaino vahvistuisi ja olisi tasapainossa
siin. Laskelmien herkkyyttä tehtyjen oletus-
2013. Sen sijaan velkasuhde kasvaisi nykyi-
ten suhteen voidaan arvioida vaihtoehtoisil-
sestä myös nopeamman kasvun vaihtoehdos-
la laskelmilla. Kestävyysvajeen arvioinnin
sa ja olisi valtiovarainministeriön arvion mu-
lähtökohdaksi voidaan ottaa valtiovarainmi-
kaan yli 50 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen vuonna 2013.290 Euroopan
nisteriön ennustetta optimistisempi tai pessi-
290 Valtiovarainministeriö: Suomen vakausohjelman tarkistus 2009. Valtiovarainministeriön julkaisuja 6a/2010.
179
unionin neuvosto on lausunnossaan291 Suo-
on muotovaatimukset. Valtiovarainministeriö
men tarkistetusta vakausohjelmasta vuosik-
on esittänyt keväällä 2010 julkaistussa Julki-
si 2009–2013 esittänyt arvion, jonka mukaan
nen talous tienhaarassa -raportissa vakaus-
valtiovarainministeriön keskipitkän aikavä-
ohjelman tarkistuksia kattavamman kuva-
lin ennuste näyttäisi perustuvan huomatta-
uksen kestävyysvajeen taustalla olevista te-
van optimistisiin oletuksiin vuodesta 2011
kijöistä sekä kestävyyslaskelmaan liittyvän
eteenpäin. Näin ollen julkisen talouden to-
herkkyysanalyysin, jossa tarkastellaan esi-
teumat voivat lausunnon mukaan osoittau-
merkiksi hyvinvointipalveluiden tuottavuu-
tua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi oh-
den nousun merkitystä kestävyysvajeen pie-
jelmakauden loppupuolella. On kuitenkin
nentämisessä.292
huomattava, että lausunto perustuu Euroopan komission syksyn 2009 ennusteeseen.
Tämän jälkeen yleinen näkemys Suomen
tulevasta talouskehityksestä on muuttunut
8.3.3 ETLAn stokastiseen väestöennusteeseen perustuva kestävyyslaskelma
merkittävästi.
Vakausohjelman tarkistukseen sisältyy
ETLA tekee Valtiontalouden tarkastusviras-
vuosittain myös vertailu edellisen vuoden
tolle julkisen talouden kestävyyttä Suomes-
ohjelmaan, jossa tarkastellaan ennustepoik-
sa koskevan tutkimuksen. Tutkimuksen en-
keamien syitä. Vuoden 2009 ohjelma poikke-
simmäisessä vaiheessa esitetään kestävyys-
aa vuoden 2008 ohjelmasta suurelta osin en-
arvion perusnäkemys perustuen ETLAn sto-
nakoitua voimakkaammasta talouden taan-
kastiseen väestöennusteeseen. 293
tumasta johtuen. Erot vuosien 2008 ja 2009
Tutkimusten mukaan ikääntyneet käyttä-
välillä ovat merkittäviä. Taantumaa ja sen
vät terveys- ja hoivapalveluja keskimäärin
syvyyttä ei onnistuttu ennakoimaan vuoden
enemmän kuin nuoremmat ikäluokat. Kos-
2008 ohjelman yhteydessä käyttävissä olleen
ka ikääntyneiden lukumäärä kasvaa, tästä
tiedon perusteella. Talouden jyrkkä käänne
päätellään, että näitä palveluja tarvitaan tu-
ja viennin pysähtyminen näkyivät ennustei-
levaisuudessa enemmän. Edelleen tästä pää-
den pohjana olevissa kansantalouden tilinpi-
tellään, että niitä tuotetaan enemmän. Täl-
don luvuissa vasta helmikuussa 2009.
lä ajatuskululla tehdään lähes kaikki tule-
Vakausohjelman tarkistukseen sisältyvän
kestävyyslaskelman raportointi on kokonai-
vaisuuden hoivapalveluarviot, monin teknisin variaatioin.
suutena melko niukkaa ja heikentää kes-
On kuitenkin otettava vakavasti eräissä
tävyyslaskelman ja siihen sisältyvien herk-
tutkimuksissa esitetty näkemys, että väestön
kyyksien ymmärtämistä. Toisaalta vakaus-
ikärakenteella ja terveys- ja hoivapalvelujen
ohjelman tarkistus on hallituksen raportoin-
tasolla ei välttämättä ole asiayhteyttä, ja sii-
tia Euroopan komissiolle. Näin ollen vakaus-
tä johdettu näkemys, että väestön ikäänty-
ohjelman tarkistuksilla sekä niihin liittyväl-
misestä ei voida päätellä paljoakaan näiden
lä raportoinnilla on tarkat Euroopan komissi-
menojen tulevasta kehityksestä.
291 Euroopan unionin neuvoston lausunto Suomen tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2009–2013, 2010/C 138/03.
292 Valtiovarainministeriö: Julkinen talous tienhaarassa, Finanssipolitiikan suunta 2010 -luvulla, Valtiovarainministeriön
julkaisuja 8/2010.
293 Lassila & Valkonen, 2010.
180
Terveys- ja hoivatarpeen arviointi
kestävyyslaskelmissa
osin ikärakenteeseen perustuvaa laskentatapaa, joka mahdollistaa EU-maiden välisen
vertailun. Keskeinen ero liittyy siihen, pysy-
Tarvelaskelmat ovat enemmän nykytilan-
vätkö ikäryhmittäiset menot kiinteinä hen-
teen projisointia tulevaisuuteen kuin ennus-
keä kohden vai muuttuvatko ne elinikien pi-
teita. Muut kuin väestötekijät, kuten BKT:n
dentyessä.
kasvu, lääketieteen ja -teknologian kehitys,
Laskutapojen eron tärkeys tulee selväk-
terveydenhoitosektorin inflaatio ja ikäänty-
si kun ajatellaan eliniän pitenemisen mu-
neiden perhesuhteet ovat tunnetusti tärkei-
kanaan tuomia lisäkustannuksia. Oletetaan,
tä. Tutkimuksissa todetaan usein, että hoito-
että henkilö elää yhden vuoden enemmän
muotojen kehittyminen merkitsee usein kal-
ikäryhmässä 80–84 vuotta. Pelkästään ikä-
Täsmällisempää on todeta,
ryhmittäisiin menoihin perustuva arvio on,
että teknologian kehittyminen tuottaa sinän-
että terveydenhoitomenot lisääntyvät 5 600
sä kustannussäästöjä, jos ajatellaan vanho-
eurolla ja hoivamenot 5 000 eurolla, eli yh-
ja hoitomuotoja. Kustannuksia lisää se, että
teensä 10 600 eurolla. Kuolemanläheisyyden
mahdollisten palvelujen määrä kasvaa ja
huomioiva laskentatapa tuottaa tuloksen,
niitä käytetään enemmän, ja tämä efekti on
jossa terveydenhoitomenot lisääntyvät 3 800
suurempi kuin säästöefekti.295
eurolla ja hoivamenot 3 000 eurolla, eli yh-
liimpaa hoitoa.
294
Keskeinen heikkous tarvelaskelmissa on
teensä 6 800 eurolla. Kuoleman läheisyyteen
oletus ikäprofiilien pysymisestä samoina.
liittyvät kustannukset eivät kasva, ne vain
Westerhoutin (2006) mukaan esimerkiksi
siirtyvät vuodella myöhemmäksi. Nuorem-
synnytysikäisten naisten terveyspalvelujen
missa ikäryhmissä laskutapojen tuottama ero
tarve ei pysy samana kun syntyvyys alenee.
on pienempi, mutta aina samanmerkkinen.
Myös sukupuolijakauma vanhoissa ikäryh-
Vanhemmissa ikäryhmissä ero on suurempi:
missä muuttuu, ja samalla mahdollisuus saa-
jos lisäelinvuosi tulee ikäryhmässä 95+, pel-
da hoivaa kotona puolisolta. Vähenevä työ-
kästään ikäryhmittäisiin menoihin perustuva
kyvyttömyys parantaa mahdollisuuksia saa-
arvio terveydenhoitomenojen kasvusta on 5
da hoivaa lapsilta, mutta on epäselvää onko
500 euroa ja hoivamenoista 25 500 euroa, yh-
tällä yhteyttä ikääntymisen kanssa, vaikka
teensä 36 000 euroa. Kuolemanläheisyyden
tietysti voi olla että samat taustatekijät vä-
huomioivassa laskentatavassa terveydenhoi-
hentävät työkyvyttömyyksiä ja pidentävät
tomenot lisääntyvät 1 200 eurolla ja hoivame-
elinikiä. Ikäprofiilit voivat siirtyä elinkaarel-
not 21 000 eurolla, yhteensä 22 200 eurolla.
la myöhemmäksi, mutta jälleen on kysyttä-
Tilastokeskuksen vuoden 2009 väestöen-
vä miten tämä on yhteydessä ikääntymiseen.
nusteeseen sovellettuna laskutavat tuottavat
Etlan laskelmissa julkiset terveys- ja hoi-
kuviossa 18 esitetyt projektiot vuoteen 2060
vamenot kasvavat vähemmän kuin valtiova-
saakka. Julkisten terveys- ja hoivapalvelu-
rainministeriön ja EU:n kestävyyslaskelmis-
menojen tasoa 2000-luvun alussa on merkitty
sa. Etlan laskutapa perustuu suomalaiseen
luvulla 1. Etlan kestävyyslaskelmassa menot
tutkimus- ja tilastotietoon, jonka avulla ter-
kasvavat puolitoistakertaisiksi vuoteen 2050
veys- ja hoivamenot voidaan yhdistää sekä
mennessä ja tasaantuvat sitten. Yksinkertai-
ikärakenteeseen että kuolevuuteen. EU ja
semmassa laskutavassa menot lähes kaksin-
myös valtiovarainministeriö käyttävät pää-
kertaistuvat.
294 Kautto ym.: Hoivan ja hoidon taloudellinen kestävyys, 2006, s. 92, Stakes, Helsinki.
295 Krugman & Wells: The health care crisis and what to do about it. The New York Review of Books 53:5, 2006.
181
Kuolemanläheisyyden huomioiminen menoprojektioissa on ajatuksellisesti sopusoin-
Väestöennusteiden epävarmuuden
vaikutuksia
nussa elinikien pidentymisen kanssa – jollain
tavoin terveempiä ja vähemmän hoivan tar-
Lisää epävarmuutta menoarvioihin aihe-
peessa ihmiset luultavasti tulevaisuudessa
uttaa tulevan väestökehityksen arviointi.
ovat, jos he pitempään elävät.
Näkemys tulevasta väestökehityksestä on
Kummassakin laskutavassa on oletettu,
muuttunut varsin paljon 2000-luvun alusta
että tietyssä iässä oleva henkilö aiheuttaa
ja jopa vuodesta 2007. Väestöepävarmuu-
tulevaisuudessa yhtä suuren keskimääräisen
den vaikutuksia terveys- ja hoivamenoihin
kustannuksen kuin nykyisin. Etlan suosimas-
havainnollistavat seuraavat kuviot. Niissä
sa laskutavassa nämä kustannukset ovat to-
vaihtelua aiheuttavat ainoastaan väestöteki-
sin pienemmät kuolemanläheisyyden huo-
jät, menojen laskentatavat ovat samat kuin
mioimisen vuoksi, mutta oletus on periaat-
edellä.
teessa sama. Oletus ei ole realistinen, ja sen
Kuvio 19 esittää terveys- ja hoivamenoja
käyttö perustuu ainoastaan siihen, ettei sille
vuonna 2060 kahdella tavalla laskettuna. Yk-
ei ole helppoa keksiä neutraalia vaihtoehtoa.
sittäinen piste kuvaa yhteen simuloituun vä-
Epärealistinen on myös oletus kuolemanlä-
estöön liittyvää kahta laskutulosta. Yhteen-
heisyyteen liittyvien kustannusten vakioi-
sä simuloituja väestöjä on 3 000. Tilannetta
suudesta. Syynä on tässäkin, että vaihtoeh-
2000-luvun alussa on merkitty luvulla 1. Et-
toa olisi vaikea muotoilla. On kuitenkin sel-
lan käyttämän laskutavan mukainen piste-
vää että menoarvioihin liittyy suurta epävar-
luku luetaan pystyakselilta. Vaaka-akselilta
muutta sekä näiden oletusten vuoksi että tu-
löytyy samaan väestöön liittyvä luku, jos ter-
levan lääketieteellisen, bioteknisen ja muun
veys- ja hoivamenot olisi määritelty pelkäs-
tietojen ja taitojen kehityksen vuoksi, jota
tään ikäryhmittäisen kehityksen perusteel-
laskelmissa ei ole voitu ottaa mukaan.
la, ilman kuolemanläheisyyden huomioon
ottamista. Laskutapojen ero näyttäytyy hy-
Ikäpainotjakuolemanläheisyys
vin systemaattisesti. Kahta lukuun ottamat-
Pelkästäänikäpainot
ind
ind
ta kaikki pisteet ovat lävistäjän alapuolella.
1.8
1.8
Kuolemanläheisyyden huomioiva laskuta-
1.6
1.6
1.4
1.4
tyksissä. Jos pisteisiin asetettaisiin regressio-
1.2
1.2
suora, sen kulmakerroin olisi noin 0,7, eli Et-
1
0.8
2000
1
2010
2020
2030
2040
2050
2060
0.8
ETLA11.11.2010
Lähde: Lassila & Valkonen 2010
Kuvio 18: Kuoleman läheisyyden huomioon ottamisen
vaikutus terveys- ja hoivamenojen projektioon
vuodelle 2060
182
pa tuottaa siis pienemmän menojen kasvun
käytännöllisesti katsoen kaikissa väestökehi-
lan käyttämä laskutapa tuottaa keskimäärin
30 prosenttia pienemmän luvun kuin vaihtoehtoinen laskutapa.
Väestö muuttuu hitaasti suhteessa talou-
naa vuonna 2060. Väkiluku on 25 prosentin
teen, ja on siksi ennustettavissa paremmin
todennäköisyydellä yli seitsemän miljoonaa,
usean vuoden päähän. Pitkälle ennustami-
ja samalla todennäköisyydellä alle 5,75 mil-
nen on kuitenkin vaikeata. Tämä havaitaan
joonaa.
muun muassa siitä, kuinka paljon ennusteet
Suomen väestön ikääntyessä eläkemenot
Suomen väestöstä ovat muuttuneet 2000-lu-
ja julkiset terveys- ja hoivamenot kasvavat
vun aikana. Erityisesti arviot maahanmuu-
ja koulutusmenot pienenevät, jos menot hen-
tosta ovat suurentuneet. Syntyvyysarviot
keä kohti kehittyvät nykyisten sääntöjen ja
ovat myös hieman nousseet ja ihmisten ole-
käytäntöjen mukaisesti. Jos väestö ikääntyy
tetaan lisäksi elävän selvästi vanhemmiksi
odotetusti, eli Tilastokeskuksen vuoden 2009
kuin aiemmin on oletettu.
väestöennusteen mukaisesti, ja eläkerahas-
Stokastinen ennuste on laadittu keväällä
tojen tuottoihin ja velkojen korkoihin ei lii-
2010 ETLAssa, yhdessä professori Juha Al-
ty pitkäaikaisia yllätyksiä, nykyinen verotaso
hon kanssa. Epävarmuus perustuu pääosin
ei riitä näiden menojen rahoittamiseen. Ko-
väestöennusteiden havaittuihin ja simuloi-
rotustarve voidaan ilmaista kokonaisvero-
tuihin ennustevirheisiin.
asteeseen heti tehtävällä korotuksella, jon-
Kuvioissa 20 väestöepävarmuutta on ku-
ka jälkeen veroaste voitaisiin pitää vakaana.
vattu ennustejakauman avulla. Kuviosta saa-
Julkinen velkaantuminen vaihtelisi menojen
daan käsitys siitä kuinka suurta on epävar-
vaihtelun mukaisesti, mutta olisi tarkastelu-
muus, jos väestöennusteiden osuvuus on sa-
jakson lopussa 50 prosenttia bruttokansan-
manlaista kuin aiemmin on havaittu. Värilli-
tuotteesta. ETLA määrittelee kestävyysva-
nen (sinertävällä merkitty) alue keskellä ku-
jeen julkisen talouden sopeuttamiseksi tar-
vaa 50 prosentin ennusteväliä. Kuvion 20 pe-
vittavana veronkorotustarpeena. Etlan las-
rusteella Suomen väkiluku on siis 50 prosen-
kelmissa tämän kestävyysvajeen arvioidaan
tin todennäköisyydellä välillä 5,75–7 miljoo-
olevan 2,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.
(kaksi laskutapaa, 3000 väestöennustetta)
Ikäpainot ja
kuoleman
läheisyys
Ikäpainot ja
kuoleman
läheisyys
3
3
2.5
2.5
10%
50%ennusteväli
Mediaani
Milj.as.
90%
TK
Milj.as.
7.5
7.5
7
7
6.5
6.5
6
2
2
1.5
1
1
1.5
1.5
2
2.5
3
1
3.5
6
5.5
5.5
5
5
4.5
4.5
4
4
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
Pelkästään
ikäpainot
ETLA 11.11.2010
ETLA 3.11.2010
Kuvio 19: Väestöennusteiden epävarmuuden vaikutus
terveys- ja hoivamenojen projektioon vuodelle 2060
Kuvio 20: Väestön ennustejakauma
183
Arviossa on oletettu, että finanssikriisin
ta, se on tuottanut vain vähän sellaista tie-
jälkeen talous palaa keskimääräiselle kas-
toa jota voidaan käyttää (ja käytetään) väes-
vu-uralleen, jonka keskeinen tekijä on tuot-
töennusteita.
tavuuden kasvu. Kokonaistuotannon kasvu
Taulukossa 9 bruttoveroaste on laskettu
riippuu vähäisemmässä määrin myös työikäi-
olettaen, että valtion velka pidetään noin 50
sen väestön kehityksestä, työn tarjontapää-
prosentissa bruttokansantuotteesta vuosien
töksistä ja työttömyyttä ja eläkkeelle jäämis-
2015–2060 aikana.
tä koskevista oletuksista. Finanssikriisin vai-
Etlan arvio julkisen talouden kestävyydes-
kutukset julkiseen talouden kestävyyteen tii-
tä ennen finanssikriisiä on esitetty julkaisus-
vistyvät oletuksiin valtion, kuntien ja työelä-
sa Lassila ja Valkonen (2008). Mediaaniarvio
kerahastojen varojen ja velkojen määrästä
kestävyysvajeesta oli 1,4 prosenttiyksikköä
vuoden 2015 alussa.
bruttokansantuotteesta. Nyt arvio on 2,5 pro-
Kestävyysarvio on tehty Etlan ja sosiaali-
senttiyksikköä. Muutos ei ole erityisen suuri,
ja terveysministeriön yhteistyönä kehittämän
kun sitä vertaa vajearvioihin liittyvään epä-
FOG-mallin avulla. Mallilaskelman taustal-
varmuuteen. Väestöennusteisiin ja sijoitus-
la olevia keskeisiä oletuksia on koottu tau-
tuottoihin liittyvän epävarmuuden huomioi-
lukkoon 8.
va 50 prosentin luottamusväli on noin kaksi
Taulukossa esitetyt oletukset ovat pääosin
samanlaisia kuin muissakin Suomen julkisen
prosenttiyksikköä, ja 80 prosentin luottamusväli noin neljä prosenttiyksikköä leveä.296
talouden kestävyysarvioissa. Kuten edellä
Epävarmuudesta huolimatta vajearvi-
on todettu, väestöennusteissa on tapahtunut
on muuttuminen huonommaksi on syytä ot-
suuria muutoksia 2000-luvun aikana. Huo-
taa vakavasti. Se osoittaa riskien kasvaneen
limatta siitä, että tutkimus on lisännyt mer-
merkittävästi. Vuonna 2008 Etlan arvio oli,
kittävästi ymmärrystä syntyvyyteen, kuole-
että 2030-luvulla veroaste voisi olla viisi pro-
vuuteen ja siirtolaisuuteen liittyvistä asiois-
senttiyksikköä nykyistä korkeampi noin 25
TAULUKKO 8: KESKEISIÄ OLETUKSIA
2010–2060
Työn tuottavuuden kasvu, %/v.
1,8
Velan reaalikorko, %/v.
3,0
TyEL-sijoitusten reaalituotto, %/v.
3,9
2010
2020
2030
2050
2060
15–64 –vuotiaat, 1 000 henk.
3 547
3 408
3 382
3 461
3 469
65 vuotta täyttäneet, 1 000 henk.
944
1 290
1 525
1 681
1 787
80 vuotta täyttäneet, 1 000 henk.
257
331
530
726
757
2010–2014
2020–2024
2030–2034
2050–2054
6,6
5,3
5,3
5,3
5,3
1,3
2,3
3,0
Työttömyysaste, %
25-vuotiaan eläkkeellesiirtymisiän odote, muutos vuodesta 2004, vuotta
2060–2064
Lähde: Lassila&Valkonen, 2010.
296 Keilman, 2005.
184
prosentin todennäköisyydellä. Lassila & Val-
Etlan laskema kestävyysvajeen pistearvio
konen (2008) pitivät tällaista veronkorotus-
on pienempi kuin muiden laitosten arviot, se
tarvetta niin suurena, että sen toteuttamisen
osoittaa merkittävää riskiä nykyisen suurui-
sijaan saatettaisiin päätyä hyvinvointipalve-
sen hyvinvointivaltion ylläpitämismahdolli-
lujen olennaisiin leikkauksiin. Nyt tällaisen
suuksille.
veronkorotustarpeen todennäköisyys on selvästi suurempi. Tarkempi arvio tehdään Etlan tutkimushankkeen myöhemmissä vaiheissa, mutta aiempien tutkimusten perus-
Eräitä vaikutusarvioita
teella arvioidaan, että 2030-luvulla veroas-
Taulukossa 10 esitetään ETLAn kestävyys-
te voisi olla viisi prosenttiyksikköä nykyis-
laskelman herkkyysarvioita talouskasvun,
tä korkeampi – tai sen sijasta hyvinvointipal-
julkisten palveluiden tuottavuuden ja työ-
veluja leikattaisiin merkittävästi – noin 30–
markkinoihin liittyvien tekijöiden suhteen.
40 prosentin todennäköisyydellä. Vaikka siis
Talouskasvun nopeutuminen pienentäisi
TAULUKKO 9: KESTÄVYYSLASKELMAN PERUSURA (% BKT:STA, ELLEI TOISIN ILM.)
2008
2015
2020
2030
2060
Muutos 2015–2060
Ikäsidonnaiset julkiset menot
eläkkeet
10,7
113,8
14,5
15,3
15,3
1,5
terveys ja hoiva
7,0
8,5
8,8
9,3
9,7
1,2
koulutus
5,4
6,2
6,1
6,2
6,2
0,0
5,1
5,1
5,1
4,8
-0,3
Bruttoveroaste
43,1
44,4
44,4
45,2
45,3
TyEL-maksut, % palkkasummasta
21,8
24,8
25,9
26,6
26,1
muut tulonsiirrot
Kestävyysvaje
50 vuoden horisontti
100 vuoden horisontti
koko julkinen sektori
2,5
3,0
TyEL
4,0
4,0
Lähde: Lassila & Valkonen, 2010.
TAULUKKO 10: VAIKUTUSARVIOITA
Tapahtuma (muutos perusuraan verrattuna)
Vaikutus kestävyys- vajeeseen, %-yksikköä
talouskasvu nopeutuu 1 %:lla vuodessa
1,0
tuottavuus julkisissa palveluissa kasvaa 0,25 %/v
1,0
nuoret tulevat vuotta aiemmin työmarkkinoille (ilman kielteisiä vaikutuksia koulutukseen ja oppimiseen)
0,3
työttömyysaste on 1 %-yksikön alempi
0,2
Lähde: Lassila & Valkonen, 2010.
185
kestävyysvajetta. Taulukon arviossa kasvun
prosentilla. Luvun suhteellinen pienuus selit-
nopeutuminen tapahtuisi tuottavuuden kas-
tyy sillä, että nuorten lisätyön tuottavuus olisi
vuna, eikä siihen liity työllisyyden kasvua.
alempi kuin työntekijöillä keskimäärin. Ko-
Tuottavuuden kasvu nostaisi myös palkkoja
konaistuotanto kasvaisi puolella prosentilla
ja siten lisäisi myös julkisia palkkamenoja.
ja yksityinen kulutus ajan mittaan noin pro-
Laskelmassa on oletettu myös tulonsiirtojen
sentilla. Alentunut työvoimakustannus tekee
seuraavan ansiotason kehitystä pitkällä aika-
kannattavaksi lisätä vientiä, vaikka se edel-
välillä. Jos tulonsiirrot kasvavat hitaammin,
lyttää vaihtosuhteen heikkenemistä. Työpa-
kestävyys paranee enemmän mutta tulonja-
noksen kasvu ja työttömyysmenojen vähe-
ko muuttuu. Etlan laskelmissa tulonsiirtojen
neminen parantavat julkisen talouden kes-
säilyttäminen tulonjaon kannalta yhtä tärkei-
tävyyttä. Koko julkisen talouden (ml. TyEL-
nä kuin nykyisin on osa oletuksia.
järjestelmä) kestävyysvaje pienenee 0,3 pro-
Jos julkisten palveluiden tuottavuus kas-
senttiyksikköä bruttokansantuotteesta. Työt-
vaisi ja säästöä ei käytettäisi julkisten meno-
tömyysasteen pieneneminen sekä vähentäisi
jen kasvattamiseen, kestävyysvaje pienenisi
työttömyysmenoja että kasvattaisi kokonais-
merkittävästi. Esimerkiksi terveys- ja hoiva-
tuotantoa ja veropohjia.
menojen rasitus muuttuisi alla olevan kuvion mukaisesti. Kuvio 21 osoittaa näiden palvelujen tuottamiseen tarvittavien resurssien
määrän perusuralla, jos tuottavuus julkisis-
Kestävyyslaskelmiin liittyvä viestintä
sa palveluissa ei muutu (”Nykyinen”) ja jos
Vuonna 2008 puhjenneella finanssikriisillä
tuottavuus kasvaisi 0,25 prosenttia vuodessa
on kaksi merkittävää vaikutusta kestävyys-
(”Parempi tuottavuus”).
arvioihin. Kriisillä on ensinnäkin merkitys-
Jos nuorten työmarkkinoille tulo saataisiin
tä kestävyysarvion lähtötilanteessa. Julkiset
aikaistumaan yhdellä vuodella, ilman kiel-
varallisuusarvot ovat pienempiä ja velat suu-
teisiä vaikutuksia koulutukseen ja oppimi-
rempia. Tämä vaikutus ei Suomen tapauk-
seen, kasvaisi kokonaistyöpanos runsaalla
sessa ole kovin suuri, koska velan kasvusta
huolimatta velkatilanne on hallinnassa eikä
Nykyinen
uskottavuusongelmia ole näköpiirissä. Niin-
Parempituottavuus
ind
ind
1.4
1.4
1.2
1.2
pä kun velan suhde bruttokansantuotteeseen kasvaa finanssikriisin vuoksi, sen vaikutus kestävyysvajeeseen on yhtä kuin sellainen pysyvä veronkorotus, jolla velkasuhteen lisäys voidaan pitää yllä. Bruttokansantuotteen kasvu hoitaa osan ylläpitotaakas-
1
1
ta, ja veronkorotuksella pitää kerätä reaalikoron ja talouden kasvun erotuksen ver-
0.8
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2060
0.8
10 prosenttiyksikön kasvun vuoksi tarvit-
ETLA11.11.2010
taisiin 0,125 prosentin korotus bruttoveroas-
teeseen. Kuinka paljon velkasuhde kasvaa,
Kuvio 21: Julkisten palveluiden tuottavuuden kasvun
vaikutus terveys- ja hoivamenojen projektioihin
186
ran. Taulukon 8 oletuksilla velkasuhteen
ennen kuin finanssikriisin voi katsoa päättyneen, on vielä avoinna. Nykyisen ennus-
tenäkymän mukaan vaikutukset kestävyys-
Erilliskertomuksen luvussa 8.2.1 on osoi-
vajeeseen jäävät kuitenkin epäolennaisiksi
tettu kestävyyslaskelmien herkkyys laskel-
muihin tekijöihin verrattuna.
man lähtötilanteen rahoitustasapainolle.
Kriisillä on Etlan näkemyksen mukaan
Taantuma on merkittävästi vaikuttanut ar-
toinen ja merkittävämpi rooli siinä, että se
vioihin julkisen talouden kestävyysvajeesta.
muistuttaa miksi on varauduttava odotettua
huonompaan kehitykseen yleensä ja niis-
säkin säilytettävä taloudellista liikkumava-
raa jos uusi suuri kriisi yllättää. Jos esimer-
kiksi väestökehitys ja sijoitustuotot johtaisi-
valtiovarainministeriön laskelmissa on tuo-
vat aiemmin mainittuun kehityskulkuun, jos-
tava selkeämmin esille kestävyyslaskelman
sa veronkorotustarve näyttäisi ylittävän vii-
taustalla vaikuttavat tekijät. Kestävyysva-
si prosenttiyksikköä, ja silloin tulisi merkit-
jeindikaattoreiden herkkyys julkisen talou-
tävä finanssikriisi, olisi hyvinvointivaltio to-
den lähtötilanteen rahoitustasapainon muu-
della uhattuna.
toksille tarkoittaa sitä, että taantuman hellit-
Kestävyysarvioiden merkittävät muutok-
täessä ja talouden keskipitkän aikavälin nä-
set, aina lähtötilanteen mukaan, ovat yksi
kymien parantuessa myös arvio julkisen ta-
osoitus kestävyysarvioihin liittyvästä suures-
louden kestävyysvajeesta pienenee. Tämä
ta epävarmuudesta. Käsitys epävarmuudes-
aiheuttaa vakavan riskin siitä, että kestä-
ta kuitenkin helposti katoaa, kun tuijotetaan
vyyslaskelmien taustalla olevat rakenteelli-
kestävyyslaskelmien tuloksena saatavia pis-
set tekijät jäävät huomiotta poliittisessa pää-
tearvoja. Kestävyysvajetta kuvaavaa julki-
töksenteossa.
sen talouden sopeuttamistarvetta vertaamal-
Lyhyen aikavälin myönteiset yllätykset,
la Etla erottautuu optimistina valtiovarainmi-
kuten hetkittäinen korkea talouskasvu tai
nisteriön, EU:n, OECD:n ja IMF:n esittämistä
hetkellinen verotulojen hyvä kertymä, eivät
arvioista. Lukujen erojen tärkein yksittäinen
riitä tuomaan ratkaisuja julkisen talouden
selittäjä on terveys- ja hoivamenojen muista
kestävyysongelmaan. Keskeinen viesti on se,
poikkeava projektiotapa. Eri kestävyysarvi-
että laskelmat osoittavat, että Suomen kan-
oiden eroavaisuuksiin ei kuitenkaan kannata
santalouden ja valtion kyky kestää toinen nyt
kiinnittää suurta huomiota. Tällaisiin hyvin
koetun finanssikriisin kaltainen taantuma on
pitkän ajan laskelmiin liittyvä epävarmuus
merkittävästi heikentynyt.
on aina suuri.
187
8.4 Finanssipolitiikan sääntöjen kehittäminen
8.4.1 Menosääntö ja tasapainotavoitteet
tiovarainministeriön vuoden 2007 syyskuussa esittämän arvion mukaan kahden prosen-
Valtiontalouden menokehysten lisäksi Van-
tin keskimääräisellä talouskasvulla syntyisi
hanen II hallitusohjelmaan on kirjattu kak-
julkiseen talouteen kestävyysvaje, joka oli-
si valtiontalouden tasapainotilaan liittyvää
si noin kaksi prosenttia suhteessa kokonais-
tavoitetta. Hallitusohjelman mukaan halli-
tuotantoon.
tus tavoitteli valtiontalouteen yhtä prosent-
Tämä hallitusohjelmaan sisältynyt jo lähtö-
tia BKT:sta vastaavaa rakenteellista ylijää-
kohtainen jännite oli siis mahdollista purkaa
mää vaalikauden lopussa. Hallitusohjelmas-
vain, jos tavoite ”ennusteita nopeammasta
sa myös lähdettiin siitä, ettei valtiontalou-
talouskasvusta” olisi toteutunut. Kansainvä-
den alijäämä edes poikkeuksellisen heikon
linen valuuttarahasto (IMF) kiinnitti jo touko-
talouskehityksen oloissa saa ylittää 2,5 pro-
kuussa 2007 huomiota siihen, että toiveet en-
senttia BKT:sta.
nustettua nopeammasta talouskasvusta oli-
Vaalikaudelle 2007–2010 asetettujen val-
vat hyvin riskipitoisia ottaen huomioon näi-
tiontalouden tasapainoa koskevien tavoit-
den toiveiden taustalla olevat rakenteelliset
teiden saavuttaminen olisi vaatinut ennus-
uudistukset, joita ei tuolloin kuitenkaan tar-
teita nopeamman talouskasvun toteutumista. Vaalikauden alun aikaisten valtiovarain-
kemmin eritelty. 297
Vakavasta talouskriisistä johtuen hallitus-
ministeriön ennusteiden mukaan valtionta-
ohjelmassa työllisyydelle ja julkiselle talo-
lous olisi todennäköisesti päätynyt alijää-
udelle asetetut tavoitteet jäävät joka tapa-
mäiseksi eikä hallituksen tavoittelema yh-
uksessa saavuttamatta. Hallituksen kevään
den prosentin rakenteellinen ylijäämäsuhde
2009 politiikkariihen linjauksen mukaisesti
olisi toteutunut. Valtiovarainministeriön syk-
asetetuista tavoitteesta voidaan suhdanne-
syn 2007 taloudellisessa katsauksessa esittä-
syistä tilapäisesti joustaa, jos samaan aikaan
mässä arvioissa kahden prosentin keskimää-
tehdään julkista taloutta rakenteellisesti vah-
räinen kasvu oli lähimpänä tilannetta, johon
vistavia päätöksiä. Kriisiä ja sen vakavuutta
arviot potentiaalisen tuotannon kehityksestä
ei olisi ollut mahdollista ennakoida hallitus-
tuolloin viittasivat. Kahden prosentin talous-
ohjelman valmisteluvaiheessa vuonna 2007.
kasvu ei kuitenkaan valtiovarainministeriön
Tämä korostaa Suomen kaltaisessa pienessä
näkemyksen mukaan olisi ollut riittävä hal-
avotaloudessa sovellettavan finanssipolitii-
lituksen asettamien tasapaino- ja työllisyys-
kan sääntökehikon joustovaatimusta ulkois-
tavoitteiden saavuttamiseen. Mikäli talous-
ten shokkien varalta. Talouskriisin vakavuu-
kasvu olisi ollut keskimäärin kaksi prosent-
desta johtuen hallitusohjelmassa asetetuista
tia, niin vaalikauden lopussa vuonna 2011
tasapainotavoitteista oli siis erittäin perustel-
julkisen talouden ylijäämäsuhde olisi arvioi-
tua poiketa. On kuitenkin huomattava, että
den mukaan ollut vajaat kaksi prosenttia. Ar-
päätöksiä julkista taloutta vahvistavista ra-
vio julkisen talouden pitkän aikavälin kestä-
kenteellisista uudistuksista ei ole vielä tehty.
vyyden edellyttämästä suhdannekorjatusta
Vaikka keväällä 2010 annetussa kehyspää-
ylijäämästä oli 4,5 prosenttia. Näin ollen val-
töksessä vuosille 2011–2014 todetaan, että
297 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Finland-2007 Article IV Consultation Concluding Statement of the Mission, 31.5.2007, IMF.
188
hallitus laatii suunnitelman julkisen talouden
kökulmasta sillä väestön ikääntymisestä ai-
vakauttamiseksi ja kestävyysvajeen umpeen
heutuvat menopaineet kohdistuvat erityises-
kuromiseksi saatuaan käyttöönsä kolmikan-
ti kunnallisiin palveluihin ja sosiaaliturvara-
taisesti tehtävän valmistelun tulokset syksyn
hastoihin. Näin ollen valtiontalouden kehys-
2010 budjettiriiheen mennessä.
menettelyn toimivuus julkisen talouden pit-
Suomen sääntökehikon ongelmana on pi-
kän tähtäimen kestävyyttä turvaavana väli-
detty myös sitä, että tasapainotilaa koskevi-
neenä on rajallista. Olisikin erityisen tärke-
en tavoitteiden yhteys menokehyksiin on ol-
ää, että Suomen finanssipolitiikan säätelyjär-
lut puutteellinen. Hallitusohjelmaan sisälly-
jestelmää ja erityisesti kehysmenojen tasoa
tettyä menokehystä ei ole johdettu hallitus-
arvioitaessa kestävyyden edellyttämät so-
ohjelman tasapainotavoitteesta, vaan se on
peuttamistarpeet otettaisiin huomioon.
asetettu poliittisen harkinnan perusteella.
Käytännössä kaikissa kansainvälisten jär-
Hallitus päättää vaalikauden alussa budje-
jestöjen irtaantumisstrategioita koskevissa
tin menojen katon koko vaalikaudeksi. Ny-
suosituksissa keskeisenä elementtinä on fi-
kyisen hallituksen ensimmäisessä kehyspää-
nanssipolitiikan säännöskehikkojen vahvis-
töksessä vaalikauden kehys asetettiin siten,
taminen finanssipolitiikan uskottavuuden
että se toteuttaa hallitusohjelmassa sovitun
parantamiseksi. Tulevassa finanssipolitiikan
1,3 miljardin euron menolisäyksen vuoden
säännöstön kehittämistyössä ja tulevan vaali-
2011 tasolla. Uuden hallituksen menosään-
kauden tavoitteenasettelussa julkisen talou-
tö on rakennettu edellisen vaalikauden vii-
den kestävyydelle olisi annettava nykyistä
meisen niin kutsutun teknisen kehyksen va-
suurempi painoarvo.
raan tekemällä tähän pohjaan hallitusohjelman mukaiset lisäykset ja painopistemuutokset. Teknisen kehyksen päälle on lisätty
8.4.2 Lainsäädäntötarpeet
toimet, joiden rahoitusvaraus on viety suoraan kehyslaskennan takana oleville budjet-
Valtiontalouden tarkastusviraston suoritta-
timomenteille ja kehyksiin kuuluvien meno-
man finanssipolitiikan ulkoisen tarkastuk-
jen yhteissummasta on tullut menosäännön
sen havainnot nostavat esiin kysymyksen pi-
sisältävä vaalikauden kehys. Tämä vaalikau-
täisikö valtiontalouden ja laajemmin julki-
den kehysten asettamisessa käytetty toimin-
sen talouden kehysmenettelystä säätää lais-
tatapa korostaa vaalikauden kehysten pohja-
sa. Arvioinnissa on erotettava toisistaan se
na olevan peruslaskelman merkitystä kunkin
(1) pitäisikö valtiontalouden kehysmenet-
hallinnonalan osalta.
telystä prosessina säätää laissa Ruotsin ta-
Kehyksiin sitoutuminen ei ole estänyt suh-
paan ja se (2) pitäisikö itse finanssipoliitti-
danneautomatiikkaa toimimasta taantuman
nen sääntö tai ainakin sen perusteet ja pää-
aikana, koska suhdanneluontoiset menot
periaatteet sisällyttää lakiin. Kysymykseen
ovat Suomessa kehysten ulkopuolella, Ke-
(2) liittyen laki olisi asiallisesti finanssipoli-
hysmenettely on siis kestänyt taantuman ai-
tiikan ja julkistalouden hoidon vastuullisuut-
heuttaman testin suhdanteiden näkökulmas-
ta koskeva laki (kansainvälisessä taloustie-
ta. Valtiontalouden kehykset kattavat kui-
teellisessä keskustelussa niin kutsuttu Fiscal
tenkin vain noin yhden kolmasosan koko
Responsibility Law).302 Arviointi on perus-
julkisen talouden menoista. Tämä aiheuttaa
teltua tehdä paremman sääntelyn periaat-
ongelmia julkisen talouden kestävyyden nä-
teiden sekä perustuslaista johdettavien lain
189
MENOKATON LASKEMINEN NUMEERISEN SÄÄNNÖN AVULLA 298
Vaikka budjetin koko, ja siten myös kehyksen taso, on viime kädessä poliittinen päätös, voidaan menokaton asettamisessa hyödyntää numeerista sääntöä. Numeerinen sääntö selventää periaatteita, oletuksia ja mahdollisesti
muita finanssipoliittisia tavoitteita, jotka vaikuttavat menojen tasoon. Erityisesti valtiontalouden kestävyyden näkökulmasta on mielekästä esittää kehyksen piiriin kuuluvien menojen, tulojen ja budjetin tasapainosäännön, kuten
alijäämä- tai velkasäännön299, välinen yhteys.
Finanssipoliittisen liikkumavaran takia numeerisen säännön antama kehystaso on suuntaa antava, ja siten vain
apuväline kehystason asettamisessa. Lisäksi numeerinen sääntö vaatii arvioita tuloista, joihin liittyy väistämättä
epävarmuutta. Toisaalta kehysmenettelyn taustalla käytettäviin tuloennusteisiin liittyy epävarmuutta, vaikka numeerista sääntöä ei käytetäkään.
Esimerkiksi menokehys vuodelle t+n Êt+n, joka on yhdenmukainen kyseisen vuoden tuloennusteen Rt+n ja tavoitellun budjettitasapainon BTt+n kanssa, voidaan ilmaista seuraavasti:
Êt+n = Rt+n + ∆Tt+n – BTt+n – EOCt+n
Kaavassa ∆Tt+n tarkoittaa verouudistusten aiheuttamia muutoksia, jotka eivät ole mukana tuloennusteessa, ja EOCt+n
merkitsee arvioituja kehyksen ulkopuolisia menoja. Tätä yksinkertaisempaa on määritellä menojen enimmäismäärä
suhteessa ennustettuun bruttokansantuotteeseen. Myötäsyklisyyden välttämiseksi voidaan käyttää potentiaalista
BKT:ta.300
Êt+n = β x BKTPOTt+n
Kun β on vakio, kasvaa kehystaso samassa suhteessa verotulojen kanssa. Jos veropolitiikkaa muutetaan, täytyy myös
menotaso eli β arvioida uudelleen. Oletuksena on myös, että kehyksen ulkopuolisiin menoihin ei tehdä muutoksia.
Ruotsissa kehyksen määrittelyssä on käytetty sääntöä, jossa menotaso ei riipu tulojen tai BKT:n kasvusta, vaan
menot301 kasvavat tasaista vauhtia (ϕ):
∆Ê = ϕ.
Sääntö, jossa menot kasvavat vakioista vauhtia, on äärimmäisen yksinkertainen, ja se lisää ennustettavuutta julkisiin menoihin tarvittavista varoista.
alaa koskevien periaatteiden pohjalta. Rat-
ton direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen ta-
kaisun tulee olla Suomen oikeusjärjestyk-
louden kehyksistä osaltaan vaikuttaa sään-
seen hyvin sopiva. Arvioinnissa on perustel-
telytarvetta koskevaan arviointiin.303 Kan-
tua ottaa huomioon finanssipolitiikan ja sen
sainvälinen vertailu muiden maiden käytän-
sääntöjen vaikuttavuuden näkökulmat. Eu-
nöistä ja kokemuksista tarjoaa lisäksi joita-
roopan komission direktiiviehdotus neuvos-
kin lisänäkökulmia.
298 Ks. myös muita numeerisia sääntöjä Calmfors: Fiscal policy to stabilize the domestic economy in the EMU: What can we learn from
monetary policy? CESifo Economic Studies, 2003, 49:3, s.319–353.
299 Tällainen tasapainosääntö on esimerkiksi Euroopan talous- ja rahaliitto EMU:n 3 prosentin alijäämä.
300 Potentiaalinen (myös luonnollinen) BKT tarkoittaa tuotannontasoa, johon päästäisiin täystyöllisyyden vallitessa ja kaikkien tuotannontekijöiden ollessa käytössä.
301 Kaavassa ∆Ê tarkoittaa kehyksen kattamien menojen muutosta.
302 Finanssipolitiikan vastuullisuuden vaatimuksen säätämisestä lailla ja finanssipolitiikan sääntöjen oikeudellisista perusteista hyvä
yleisvertailu sisältyy Kansainvälisen valuuttarahaston julkaisussa IMF: Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public
Finances, IMF 2009. Julkistalouden hoidon vastuullisuuslaeista ks. myös Lienert: Should Advanced Countries Adopt a Fiscal Responsibility Law, IMF Working Paper WP/10/254.
lopullinen.
190
Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n fi-
uudistettu vuonna 2009 lailla 2009:1444 ja
nanssipolitiikan säännöistä kokoaman tie-
säännöksiä on edelleen täydennetty vuonna
tokannan mukaan joka viidennessä niis-
2010. Ruotsin laki ei sen sijaan sisällä itse fi-
tä IMF:ään kuuluvista kehittyneistä maista,
nanssipoliittista sääntöä vaan säätää kehys-
joissa harjoitetaan sääntöperusteista finans-
menettelyä vastaavasta valtiontalouden me-
sipolitiikkaa, finanssipoliittinen sääntö sisäl-
nokattomenettelystä menettelytapana. Laki
tyy tai perustuu lakiin. Julkistalouden hoidon
myös säätää, miten hallituksen on raportoi-
vastuullisuutta koskevien vaatimusten sijoit-
tava finanssipoliittisten tavoitteiden saavut-
taminen lakiin näyttäisi myös olevan lisään-
tamisesta ja lain 39 § edellyttää, että halli-
tymässä.304 Korkea normihierarkinen asema
tuksen on esitettävä eduskunnalle koko jul-
näyttäisi antavan finanssipolitiikan sään-
kista sektoria koskevat ylijäämätavoitteet.
nöille lisää pitkäaikaisuutta ja jatkuvuutta
Tämä vaatimus on otettu Ruotsin talousar-
sekä siten lisää uskottavuutta ja painoarvoa.
violakiin vuonna 2010 tehdyllä uudistuksel-
Uskottavuuden kannalta finanssipolitiikan
la (SFS 2010:716). Ruotsin talousarviolaki ja
sääntöön liittyvät tilivelvollisuuden menet-
menokatot velvoittavat hallitusta talousar-
telyt ja tosiasialliset toimeenpanon tehosteet
vioesityksen valmistelussa. Jos valtiontalou-
ja sanktiot ovat merkittävämpiä kuin normi-
den menokatto uhkaa ylittyä, on hallituksen
perusta tai normihierarkinen asema. Lakiin
lain 42 §:n mukaan ryhdyttävä kaikkiin toi-
perustuvien finanssipolitiikan sääntöjen vah-
mivallassaan oleviin toimenpiteisiin tai esi-
vuutena on niiden jatkuvuus erityisesti sel-
tettävä valtiopäiville tarvittavat esitykset.
laisissa oloissa, joissa poliittinen päätöksen-
Ruotsin valtiopäiväjärjestyksessä säädetään
teko on muuten epävakaata.
lisäksi talous- ja finanssipolitiikan suuntavii-
Perustuslain tasoiset finanssipoliittiset
vat sisältävästä niin kutsutusta kevätbudje-
säännöt ovat harvinaisuus. Euroopan unio-
tista. Varsinaiset sitovat monivuotiset meno-
nissa ja muissa läntisen Euroopan maissa täl-
katot päätetään varsinaisen talousarvion kä-
laisia perustuslain tasoisia finanssipoliittisia
sittelyn yhteydessä, mutta nekin on suunnat-
säännöstöjä on Saksassa, Sveitsissä ja Puo-
tu pääosin hallitukselle ja ohjaavat valmis-
lassa. Ranskassa on vireillä hanke, jossa py-
telua.
ritään Saksan tapaisen julkisen talouden ja
Euroopan komission ehdottama julkisen
valtiontalouden alijäämää rajoittavan sään-
talouden kehysdirektiivi ei edellytä, että di-
nön ottamiseen perustuslakiin.
rektiivissä tarkoitetut finanssipoliittiset sään-
Oikeus- ja yhteiskuntajärjestelmän saman-
nöt olisivat laissa. EU:n direktiivien kansal-
kaltaisuuden näkökulmasta erityisen kiin-
lista täytäntöönpanoa koskevien, EU-tuo-
nostava vertailukohta Suomelle on Ruotsi,
mioistuimen oikeuskäytännössä kehitetty-
joka mainitaan usein myös kansainvälisessä
jen yleisten periaatteiden perusteella direk-
finanssipolitiikkaa koskevassa keskustelus-
tiivin täytäntöönpanolla tulee kuitenkin olla
sa hyvänä esimerkkinä. Ruotsissa säädetään
selkeä oikeudellinen perusta. Valtiontalou-
valtiontalouden kehysmenettelyä vastaa-
den tarkastusviraston tarkastuksessa synty-
vasta menokattomenettelystä talousarviola-
neen käsityksen perusteella olisi riittävää,
kia vastaavassa laissa, lagen om statsbudge-
että valtion talousarviosta annetun asetuk-
ten (1996:1059). Ruotsin talousarviolain me-
sen ja kehys- ja talousarvioehdotusten laa-
nokattomenettelyä koskevat säännökset on
dintaa ja toiminta- ja taloussuunnittelun pe-
304 Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Fiscal Rules - Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, IMF 2009, s. 11.
191
riaatteita koskevan valtioneuvoston laadin-
finanssipoliittisista säännöistä laissa säätämi-
taperiaatepäätöksen säännökset ja määrä-
sen etuna on, että tällöin yhteiskunnan vah-
ykset uudistettaisiin siten, että niissä edelly-
vin ja arvokkain ohjausinstrumentti, laki, an-
tettäisiin direktiivin mukaisia finanssipoliitti-
taa normatiivisen viestin julkistalouden hoi-
sia sääntöjä. Kuntatalouden sisällyttämisek-
don vastuullisuudesta.
si vaadittuun finanssipoliittiseen kehikkoon
Suomen julkisessa taloudessa on merkit-
kuntalain peruspalveluohjelmaa koskevien
tävä ja rakenteellinen kestävyysvaje. Kestä-
säännösten täydentäminen olisi riittävä tapa
vyysvajeen umpeen kuromisessa paine koh-
täyttää direktiivin asettamat vaatimukset.
distuu huomattavassa määrin kunnallisvero-
Vahva poliittinen sitoutuminen sääntöön
tukseen, jos verojärjestelmää ja palveluiden
sekä avoimuus ja riittävät tosiasialliset sanktiot säännöstä tapahtuvasta perusteettomas-
tuotanto- ja rahoitustapoja koskevia uudistuksia ei tehdä.305 Tämä näkökohta on otet-
ta poikkeamisesta ovat olennaisia finanssi-
tava huomioon myös arvioitaessa finanssipo-
politiikan sääntöjen onnistumiselle. Säännön
litiikan sääntöjen ja niiden lainsäädännölli-
mukaisesta linjasta poikkeamisen mainekus-
sen perustan kehittämistarpeita.
tannusten ja selitysvelvollisuuden tulee ylit-
Valtiontalouden kehykseen sisältyvän me-
tää linjasta poikkeamisesta syntyvät lyhyen
nosäännön heikkoutena ja riskinä on sen
tähtäimen hyödyt. Viime kädessä kyse on sii-
vaalikausisidonnaisuus. Finanssipolitiikan
tä, kuinka tärkeänä yhteiskunnassa yleensä
säännön ajallista sitovuutta olisi saatava pi-
pidetään vakaata ja kestävää julkista talout-
dennettyä niin, että se voisi ulottua myös
ta ja miten sitä arvioidaan julkisessa keskus-
seuraavalle vaalikaudelle ja voisi toimia rul-
telussa.
laavasti. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikas-
Näiden seikkojen näkökulmasta kehysme-
sa on selontekomenettelyn avulla pystyt-
nettelystä valtiontalouden suunnittelujärjes-
ty hakemaan eduskunnan pidemmän aika-
telmänä ei ole yleisesti tarvetta säätää laissa.
välin sitoutumista pitkäjänteisyyttä vaativiin
Lakia ei pitäisi myöskään rasittaa säännök-
linjaratkaisuihin. Tämä menettely sopisi si-
sillä, jotka eivät koske perustuslaissa säädet-
nänsä myös finanssipolitiikan linjan määrit-
tyjen lakivaraumien piiriin kuuluvia ja siten
telyn tarpeisiin. Ensi vaalikauden aluksi voi-
sisällölliseen lain alaan kuuluvia asioita. Val-
taisiin tavanomaisen kehysselonteon sijas-
tionhallinnon sisäisestä suunnittelusta ei si-
ta antaa laajennettu finanssipoliittinen se-
nänsä tarvitse säätää lailla. Asia on toinen jos
lonteko, jossa kehyksen ja hallituksen vaali-
suunnitteluvelvoitteet halutaan ulottaa itse-
kaudelle ulottuvan talous- ja finanssipoliitti-
hallinnollisiin toimijoihin.
sen linjauksen lisäksi olisi pidemmän tähtäi-
Perustuslain valtiontaloutta koskevat sään-
men julkisen talouden kestävyysohjelma ja
nökset eivät tunnista mahdollisuutta säätää
siihen liitetyt finanssipoliittiset säännöt, jot-
eduskunnan perustuslaissa tarkoitettua ta-
ka siis ulottuisivat yli vaalikauden.306 Tämä
lousarviopäätöksentekoa sitovista finanssi-
pidemmän linjan selonteko voitaisiin uudis-
poliittisista säännöistä. Mahdollinen lainsää-
taa esimerkiksi hallituskauden puolivälissä
däntö koskisi siten Ruotsin talousarviolain ta-
ja ulottaa tässä vaiheessa myös seuraaval-
paan lähinnä hallitusta ja sen harjoittamaa
le vaalikaudelle. Vuosittainen rullaava val-
valmistelua.
tiontalouden kehyspäätös voitaisiin tehdä tä-
Valtiontalouden kehysmenettelystä ja itse
män pidemmän linjauksen puitteissa ja sitä
305 Ks. tästä analyysistä tarkemmin luvussa 8.2.
306 Tämä sisältäisi siis valtiovarainvaliokunnan mietinnössä VaVM 20/2010 tarkoitetun suunnitelman julkisen talouden vakauttamiseksi
ja kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi.
192
ei välttämättä tarvitsisi eduskunnan valtio-
teiden asettamista ja menokattomenettelyä
varainvaliokunnan mietinnön VaVM mukai-
koskevat säännökset. Sisällöltään se voisi
sesti tuoda joka vuosi eduskuntaan selonte-
osin muistuttaa PARAS-hankkeesta annet-
kona.307
tua puitelakia. Laki julkisen talouden kes-
tävyyden turvaamisesta sisältäisi valtion ta-
nen vaatii tarkastusviraston käsityksen mu-
lousarvioesityksen valmistelua sekä perus-
kaan mittavia lainvalmistelutoimenpitei-
palveluohjelmaa ja kuntien valtionosuuksi-
tä ja kasvua turvaavia uudistuksia. Ne on
en ja verotulojen tasauksen suunnittelua oh-
myös koordinoitava hyvin keskenään. Oli-
jaavan finanssipoliittisen säännön. Jos halli-
si tehtävä arviointi siitä, minkälaisia voima-
tus haluaisi esittää laista poikkeavan talous-
varoja pidemmällä aikavälillä perustuslais-
arvioesityksen, olisi sen samalla esitettävä
sa subjektiivisina oikeuksina turvattujen jul-
julkisen talouden kestävyyden turvaamista
kisten palveluiden ja etuisuuksien tuottami-
koskevan lain muuttamista. Tämä ei sinän-
nen vaatii ja eriytettävä tämä tavallisten la-
sä mitenkään estä enemmistöhallituksen ja
kien tasoisten resurssitarpeiden määrittelys-
enemmistöparlamentin oloissa laista ilmene-
tä. Tämän jälkeen olisi arvioitava, miten pe-
vän finanssipoliittisen säännön muuttamista.
rustuslain mukaiset järjestelyt voidaan hoi-
Erillinen lainsäädäntöprosessi kuitenkin pa-
taa muuttuvissa oloissa ja miten muiden jul-
kottaisi hallituksen perustelemaan poikke-
kisten toimintapolitiikkojen, palveluiden ja
uksen. Tällöin julkisesti punnittaisiin perus-
etuisuuksien tasoa ja kohdentumista olisi tar-
teluita ja mahdollisiin riittämättömiin perus-
peen muuttaa. Suunnittelun tulee perustua
dynaamisille vaikutuksille siten, että esimer-
teluihin liittyvät mainekustannukset nousisivat.308 Tällä olisi finanssipoliittisen linjan pi-
kiksi tulevia menoja ja kustannuspaineita ai-
tävyyttä parantava vaikutus.
dosti hillitseviin investointeihin ja ennaltaeh-
Valtiontalouden tarkastusvirasto pitää pe-
käisevään toimintaan samoin kuin kansanta-
rusteltuna, että julkisen talouden kestävyy-
louden kasvua ja kilpailukykyä turvaaviin ja
den turvaamista koskevan lain säätämistä
kehittäviin toimintoihin voidaan kohdentaa
harkittaisiin. Vaihtoehtoisesti voitaisiin val-
asianmukaiset voimavarat. Tämä vaatii poik-
tion talousarviosta annettuun lakiin ja kun-
keuksellisen laajaa suunnittelua ja valmiste-
talakiin peruspalveluohjelmaa koskevien
lua yli hallinnonalarajojen.
säännösten yhteyteen ottaa Ruotsin talous-
Tässä tilanteessa valtion sekä valtio- ja
arviolakia vastaavat menettelytapasäännök-
kuntasuhteen taloussuunnittelua ja finans-
set. Lailla säätämisen vaihtoehtona on muul-
sipoliittista tavoitteenasettelua koskeva laki,
la tavoin luoda menettely vaalikauden yli
julkisen talouden kestävyyden turvaamises-
ulottuvien finanssipolitiikan suurten strate-
ta voisi olla perusteltu ja tarpeellinen ratkai-
gisten tavoitteiden ja niihin liitettyjen finans-
su. Laki koskisi valtion talousarvioesityksen
sipolitiikan sääntöjen esittämiselle. Ne ovat
valmistelua ja ohjaisi siihen liittyvää eri hal-
välttämätön edellytys julkisen talouden va-
linnonalojen valmistelua ja säädösvalmiste-
kauttamiselle ja kestävyysvajeen ratkaisul-
lua. Sen mallina osaltaan voisivat olla Ruot-
le Suomessa.
sin talousarviolain finanssipoliittisten tavoit-
307 VaVM 9/2008 vp.
308 IMF:n analyysien ja niiden perusteella tehtyjen suositusten mukaan tämä on erittäin olennaista finanssipolitiikan sääntöjen toimivuuden kannalta, ks. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF: Fiscal Rules- Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances,
IMF 2009.
193
9 Ulkopuolinen valvonta ja
finanssipoliittiset instituutiot
9.1 Yhteenveto
Euroopan komissio, OECD ja IMF korosta-
taa eri politiikkakeinojen valmistelusta riip-
vat ulkopuolisen riippumattoman valvonnan
pumatonta asiantuntija-arviointia. Tämä kos-
merkitystä finanssipolitiikan sääntöjen nou-
kee myös suurten säädös-, uudistus- ja inves-
dattamisessa. Riippumaton arviointi paran-
tointihankkeiden kustannusten ja hyötyjen
taa lisäksi talouspoliittista keskustelua ja si-
arviointia. Tehtävä soveltuu nykyisille tutki-
ten demokratian toimivuutta. Useissa mais-
muslaitoksille, esimerkiksi valtion taloudel-
sa onkin perustettu riippumattomia finans-
liselle tutkimuskeskukselle VATT:lle. Asian-
sipolitiikan arviointielimiä, finanssipoliitti-
tuntevan ulkopuolisen arvioinnin ja finanssi-
sia instituutioita. OECD on suositellut Suo-
politiikkaan kohdistuvan tutkimuksen vah-
melle hallituksesta ja valtiovarainministeri-
vistaminen olisi tarkastusviraston käsityksen
östä riippumattoman finanssipolitiikan arvi-
mukaan muutenkin hyödyllistä.
ointielimen perustamista. Kansainvälisessä
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan
keskustelussa hyvänä käytäntönä mainitaan
tärkeintä Suomessa olisi päätöksenteon avoi-
Ruotsin finanssipoliittinen neuvosto (finans-
muuden ja siihen liittyvän julkisen keskus-
politiska rådet).
telun lisääminen. Oleellisena osana tätä on
Hallituksesta riippumaton finanssipolitii-
talouspolitiikan vaihtoehtoja koskevan tut-
kan arviointi on hyödyllistä demokratian toi-
kimuksen lisääminen nykyisten instituutioi-
mivuuden ja finanssipolitiikan tuloksellisuu-
den puitteissa. Lisäkannustimien ja mahdol-
den kannalta vain jos se on riittävän asian-
lisuuksien antaminen yliopistoille harjoittaa
tuntevaa ja systemaattista. Tämä vaatii myös
finanssipolitiikkaan kohdistuvaa tutkimus-
riittävät voimavarat.
ta ja osallistua julkiseen finanssipoliittiseen
Valtiontalouden kehysmenettelyä tunne-
keskusteluun on niin ikään hyödyllistä.
taan suhteellisen vähän valtiovarainministe-
Valtiontalouden tarkastusvirasto on määri-
riön ja eduskunnan asianomaisten valiokun-
tellyt finanssipolitiikan tietoperustan ja vai-
tien ja toimielinten ulkopuolella. Tämä ra-
kuttavuuden sekä finanssipolitiikan sään-
joittaa julkisen keskustelun mahdollisuuk-
töjen soveltamisen ja noudattamisen pysy-
sia. Suomessa ongelmallista on myös mak-
väksi tarkastusalueekseen. Tarkastusvirasto
rotaloudellisten kysymysten ja talouspoli-
hyödyntää tässä perustuslakiin perustuvas-
tiikan harrastuksen vähäisyys riippumatto-
sa finanssipolitiikan ulkoisessa tarkastukses-
man akateemisen tutkimuksen piirissä. Ta-
sa myös riippumatonta tutkimusta ja tarkas-
louspolitiikkaa ja julkisen talouden yksityis-
tusviraston tehtävänsä tueksi kokoamaa ul-
kohtia seuraava asiantuntijajoukko on maas-
kopuolista asiantuntijaneuvostoa, joka voi
samme pieni.
toimia tarkastusviraston tieteellisen neuvos-
Valtiontalouden tarkastusviraston arvion
perusteella Suomessa olisi tarvetta vahvis194
ton yhteydessä.
9.2 Ulkoisen valvonnan ja arvioinnin tarve
Ulkopuolisen valvonnan merkitystä finans-
man tahon ja pitkälti myös samojen henkilöi-
sipolitiikan sääntöjen noudattamisessa ja si-
den vastuulla. Näin ollen riskinä on, että tar-
ten julkisen talouden kestävyyden turvaa-
kastelunäkökulma kaventuu ja tiedon esittä-
misessa korostetaan sekä Euroopan komis-
misen objektiivisuus vaarantuu. Lisäksi kan-
sion että OECD:n raporteissa. Kansainvä-
sainvälisesti menosääntöjen riskeinä on to-
lisen vertailun perusteella erilaiset finans-
dettu, että niitä saatetaan pyrkiä kiertämään
sipolitiikan riippumattomat arviointielimet
järjestelyillä, jotka kokonaisuutena ottaen
ovat lisääntymässä. Euroopan unionin osal-
heikentävät valtiontalouden ja valtion talou-
ta on kuitenkin todettu, että vaikka sään-
denhoidon läpinäkyvyyttä.
töperusteinen finanssipolitiikan harjoitta-
Kehysmenettely tunnetaan verrattain huo-
minen sinänsä on lisääntynyt, on sääntöjen
nosti valtiovarainministeriön ulkopuolella ja
noudattamisen valvonta kuitenkin suhteel-
tämä osaltaan rajoittaa asiantuntevaa talous-
lisen vähäistä tai heikkoa.
Finanssipolitii-
tieteellistä keskustelua Suomen finanssipoli-
kan sääntökehikoiden ulkopuolinen valvon-
tiikan kehikoista ja finanssipolitiikalle asetet-
ta on tärkeää myös riittävän avoimuuden ja
tujen tavoitteiden saavuttamisesta. Nykyisel-
läpinäkyvyyden varmistamiseksi. Tätä kaut-
lään järjestelmän heikko läpinäkyvyys koros-
ta luodaan mahdollisuudet myös julkiselle
taa tätä ongelmaa. Näin ollen voidaan tode-
keskustelulle.
ta, että Suomessa sääntökehikon tunnetuksi
309
Suomessa valtiontalouden kehysmenet-
tekeminen ja siihen liittyvä ulkopuolinen val-
tely on keskeisin finanssipolitiikan hallin-
vonta osaltaan ovat keskeisessä asemassa jul-
tavälineistä. Kehyssäännön rikkominen ei
kisen keskustelun mahdollistamisessa.
nykyisellään johda muodollisiin sanktioi-
EU-jäsenenä Suomi osallistuu monenkes-
hin. Eräänlaisena kehyssäännön rikkomisen
kiseen seurantaan (vakaus- ja kasvusopimus,
sanktiona voidaan tosin pitää siitä seuraa-
liiallisen alijäämän menettely), jonka yhtey-
vaa finanssipolitiikan luottamuksen heikke-
dessä erityisesti julkisen talouden vakautta
nemistä ja mahdollista talouskehityksen hei-
ja kestävyyttä seurataan tarkoin. Samoin yh-
kentymistä. Kehyksen toteutuksen seuranta
teistyö OECD- ja IMF-tasolla kohdistuu hy-
on ollut lähes pelkästään kehyspäätökset ja
vin suuressa määrin finanssipolitiikkaan ja
talousarvioesitykset valmistelevan valtiova-
julkisen talouden tilaan. Tähän saakka ko-
rainministeriön vastuulla. Sekä suunnittelu,
timainen seuranta on kuitenkin ollut hyvin
valmistelu, toteutus ja sen arviointi ovat sa-
vähäistä.
309 Ks. Euroopan komissio, DG ECFIN: Public Finances in the EMU 2009; Euroopan komissio: Recommendation for a Council Opinion
on the updated stability programme of Finland, 2009–2013; OECD Economic Surveys, Finland, Volume 2010/4, April 2010; Restoring
Fiscal Sustainability: Lessons for the Public Sector, OECD Public Governance Committee, Working Party of Senior Budget Officials,
OECD 2010. Kansainvälisen valuuttarhasto IMF:n finanssipolitiikan sääntöjä koskeva tietokanta ja Kansainvälinen valuuttarahasto
IMF: Fiscal Rules- Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, IMF 2009.
195
9.3 Itsenäiset finanssipoliittiset instituutiot
Taloustieteen kirjallisuudessa finanssipoliit-
Tanskassa talousneuvosto (Det Økonomis-
tisia instituutioita on ehdotettu ratkaisuk-
ke Rådet, Economic Council) on samanta-
si poliittisen päätöksentekoprosessin ongel-
painen itsenäinen neuvoa-antava instituutio,
maan. Keskustelun taustalla ovat vastaavat
jonka puheenjohtajina toimii kolme huippu-
lähtökohdat kuin keskustelussa itsenäisistä
asiantuntijaa, jotka yleensä ovat professorei-
keskuspankeista rahapolitiikan osalta. Kir-
ta. Asiantuntijat nimittää hallitus ja heidän
jallisuudessa on esitetty useita vaihtoehtoi-
tulee olla täysin puolueettomia. Puheenjoh-
sia malleja instituution rakenteesta ja man-
tajat laativat puolivuosittain raportin, jossa
daatista.
arvioidaan talouden suhdannetta ja talous-
Euroopassa nykyisin toimivat finanssi-
politiikkaa sekä esitetään muutosehdotuksia.
poliittiset neuvostot poikkeavat toisistaan
Raportti luovutetaan hallitukselle, jonka tu-
sekä tehtäviensä että vaikutusvaltansa suh-
lee kommentoida sitä. Raportit saavat suurta
teen. Suomen talousneuvosto on pääminis-
huomiota mediassa ja niillä koetaan olevan
terin johtama hallituksen, tärkeimpien etu-
huomattava vaikutus politiikkaan.
järjestöjen ja Suomen Pankin välinen yhteis-
Myös Saksassa on oma hallituksen nimittä-
työelin. Talousneuvosto tarkastelee keskei-
mistä asiantuntijoista koostuva neuvosto (Sa-
siä talous- ja yhteiskuntapoliittisia kysymyk-
chverständigenrat, Council of Economic Ex-
siä tarkoituksenaan edistää talouteen liitty-
perts). Neuvoston jäsenet ovat riippumatto-
vää keskustelua, joka edeltää talouspoliitti-
mia, akateemisia tai muutoin kokeneita eko-
sia päätöksiä. Talousneuvostossa on päämi-
nomisteja. Neuvoston vuosittain laatima ra-
nisterin lisäksi 10–20 valtioneuvoston nimit-
portti analysoi kansantaloudellista kehitystä
tämää jäsentä, joista osa on myös valtioneu-
eri näkökulmista, mutta ei sisällä suosituk-
voston jäseniä.
sia politiikkatoimista. Myös Saksassa halli-
310
Belgiaan on perustettu neuvonantoon
tuksen on vastattava raporttiin, mutta ylei-
keskittyvä korkea talousneuvosto (Conseil
sen mielipiteen mukaan raportti ei tunnu ole-
Supérieur des Finances, High Council of Finance), joka koostuu sekä ulkopuolisista
van kovin merkityksellinen. 311
Itävallassa talouden tutkimuskeskus Wirt-
neuvonantajista että maakuntien ja kunti-
schaftsforschungssinstitut (WIFO, Austri-
en edustajista, valtion virkamiehistä ja kes-
an Institute for Economic Research) on oi-
kuspankin johtajista. Muodollisesti neuvos-
keusasemaltaan itsenäinen yhdistys, jota ra-
toa johtaa pääministeri. Neuvoston tehtävä-
hoittavat liittovaltio, osavaltiot ja yhteistyö-
nä on seurata julkistalouden kehitystä sekä
kumppanit. Tutkimuslaitosta valvoo tieteel-
antaa suosituksia finanssipolitiikan keski-
linen komitea, joka koostuu riippumattomis-
pitkän ja pitkän aikavälin tavoitteille. Suo-
ta asiantuntijoista, joihin kuuluu sekä itäval-
situksia pidetään vaikutusvaltaisina varsin-
talaisia että ulkomaalaisia akateemikkoja ja
kin maakuntien tasolla.
vastaavanalisten kansainvälisten tutkimus-
310 Valtioneuvoston kanslian verkkosivut: http://www.vnk.fi/hankkeet/talousneuvosto/fi.jsp, 16.12.2010.
311 Calmfors: Fiscal policy to stabilize the domestic economy in the EMU: What can we learn from monetary policy? CESifo Economic
Studies, 2003, 49:3.
196
laitosten ja organisaatioiden edustajia. Tut-
Suhdanneinstituutin ohella myös toinen val-
kimuskeskus tekee monipuolista taloudel-
tion virasto, Ekonomistyrningsverket, seuraa
lista tutkimusta sekä tuottaa tietoa taloudes-
budjetin toteutumista.
ta valtiovarainministerin käyttöön. Talousar-
Hollannissa toimii useita itsenäisiä insti-
vion laadinnassa taustalla olevat oletukset
tuutioita, joilla kullakin on oma roolinsa fi-
ja ennusteet ovat kaikki WIFO:n tekemiä.
nanssipolitiikassa: Central Planning Bureau
WIFO:n ennusteet eivät ole perustuneet yli-
(CPB), tilastokeskus (Statistics Netherlands),
varovaisuuteen, vaan niiden on todettu pär-
tilintarkastustuomioistuin (the Netherlands
jäävän varsin hyvin vertailuissa eri rahoitus-
Court of Audit) sekä kansallinen budjetti-
ja tutkimuslaitosten ennusteiden kanssa. Ta-
periaatteista neuvoa-antava ryhmä (Natio-
louden tutkimuskeskuksen lisäksi Itävallas-
nal Advisory Group on Budgetary Princip-
sa toimii itsenäinen valtion velkatoimikun-
les). CPB:lla itsenäisenä asiantuntijalaitok-
ta (Staatsschuldenausschuss, Government
sena on keskeinen rooli Hollannin talous-
Debt Committee), jonka tehtävänä on osal-
ja finanssipoliittisessa päätöksenteossa, sil-
listua finanssipolitiikasta käytävään keskus-
lä sen luomat ennusteet talouskasvusta, hin-
teluun ja erityisesti edistää tarvittavia talou-
tojen ja palkkojen kehityksestä sekä julkis-
dellisia ja verouudistuksia. 15-jäseninen toi-
talouden tilasta ovat pohjana budjetointipro-
mikunta julkaisee vuosittain raportin näke-
sessille. Tämän lisäksi CPB tekee eri taho-
myksistään valtion talousarviosta, talouden
jen pyynnöstä analyysejä. Ennen parlament-
tilasta sekä muista tärkeäksi katsomistaan
tivaaleja CPB analysoi eri puolueiden vaa-
uudistuskohteista.
liohjelman julkistalouden, makrotalouden
Ruotsiin perustettiin vuonna 2007 finans-
kehityksen sekä ostovoiman näkökulmasta.
sipolitiikan neuvosto (Finanspolitiska rådet,
Koska analyysit perustuvat samoille tausta-
Fiscal policy council), jonka kahdeksan puo-
oletuksille, ovat eri puolueohjelmien talou-
lueetonta jäsentä tutkii hallituksen finanssi-
delliset vaikutukset keskenään verrattavis-
politiikkaa suhteessa sen perimmäisiin ta-
sa. Käytäntö lisää läpinäkyvyyttä, sillä ana-
voitteisiin eli pitkän aikavälin kestävyyden,
lyysiä varten puolueiden on selitettävä ehdo-
ylijäämän ja määrärahakehyksen sekä suh-
tuksensa niin selvästi, että niiden todelliset
dannevaihteluiden näkökulmista. Arvioin-
kustannukset ja hyödyt tulevat julki. CPB ei
nissa huomioidaan myös kestävän talouskas-
kuitenkaan ohjaa finanssipolitiikan tavoittei-
vun ja työllisyyden tavoitteet. Tarkoituksena
den asettamista, vaan kyseinen tehtävä kuu-
on lisäksi arvioida hallituksen talouspoliit-
luu neuvoa-antavalle ryhmälle. Budjettiperi-
tisten ehdotusten selkeyttä ja niiden perus-
aatteista neuvoa-antava ryhmä koostuu sekä
teiden laatua sekä herättää yhteiskunnallis-
ministeriöiden että itsenäisten asiantuntija-
ta keskustelua talouspolitiikasta. Arvioinnis-
organisaatioiden kuten CPB:n ja Hollannin
taan neuvosto laatii raportin, jonka valossa
keskuspankin edustajista. Viimeaikaiset uu-
eduskunta voi tarkastella hallituksen harjoittamaa politiikkaa.312 Neuvoston lisäksi Ruot-
distukset Hollannin kehysmenettelystä on
sissa toimii valtiovarainministeriön alainen
mukaisesti.
tehty juuri neuvonantoryhmän ehdotusten
suhdanneinstituutti, Konjunkturinstitutet,
OECD on Suomea koskevassa talouspoli-
joka tekee ennusteita sekä analysoi ja tutkii
tiikan maa-arvioinnissa keväällä 2010 suo-
Ruotsin ja kansainvälisen talouden kehitystä.
sitellut osaltaan tällaisen finanssipoliittisen
312 Ruotsin Finanssipoliittinen Neuvosto www.finanspolitiskaradet.se
197
neuvoston perustamista Suomeen. Ulko-
tituution voi toisaalta nähdä pitkävaikuttei-
puolinen seuranta ja arviointi ovat hyödylli-
sena kehittämistoimena, joka voisi ajan myö-
siä vain sillä edellytyksellä, että se perustuu
tä johtaa makrotaloudellisen ja ylipäänsä jul-
vankkaan asiantuntemukseen. Riittävän asi-
kista taloutta koskevan tutkimuksen lisään-
antuntemuksen saavuttaminen valtiontalo-
tymiseen ja asiantuntemuksen vahvistumi-
uden kehysjärjestelmän analysointia varten
seen.
edellyttää laajaa ja tietoista sekä myös yksi-
Kysymys erillisestä finanssipoliittisesta
tyiskohtaista paneutumista valtiontalouteen
instituutiosta tai neuvostosta on suhteutetta-
ja sen monenlaisiin yksityiskohtiin. Valtiova-
va neuvoston mahdollisiin tehtäviin. Riippu-
rainministeriön työryhmä kannatti ulkopuo-
mattomat instituutiot voivat ensinnäkin tar-
lisen arvioinnin järjestämistä sillä edellytyk-
jota puolueetonta taloudellisen kehityksen
sellä, että sen asiantuntemus varmistetaan.313
analyysia ja arvioida erilaisten politiikkatoi-
Valtiovarainministeriö on keväällä 2010 jul-
mien hintalappuja. Tarkastusvirasto ja edus-
kisen talouden tilaa koskevan katsauksen-
kunnan tarkastusvaliokunta ovat viimek-
sa yhteydessä toistanut käsityksen siitä, että
si syksyllä 2010 todenneet muun muassa lii-
asiantunteva riippumaton ulkopuolinen arvi-
kenneväylähankkeiden osalta nykyistä pa-
ointi olisi hyödyllistä finanssipolitiikan sääntöjen uskottavuuden ja niihin sitoutumisen
remman kustannushyötyjä ja kustannusvaikuttavuutta koskevan tiedon tarpeen.314 Teh-
sekä julkisuuden kautta toteutuvien finans-
tävän voidaan arvioida soveltuvan parhaiten
sipoliittisten sääntöjen rikkomisen epämuo-
nykyisille tutkimuslaitoksille ja olennaista on
dollisten sanktioiden toimivuuden kannalta.
asianmukaisten vaikutusarviointien tilaami-
Ruotsin finanssipoliittinen neuvosto toimii
nen valmisteluvaiheessa.
pitkälti julkista keskustelua lisäävänä toimi-
Valtiontalouden tarkastusvirasto yhtyy
jana. Analyyttista ja kriittistä, asioihin syvälle
kansainvälisiin arviointeihin uskottavan ja
pureutuvaa keskustelua Suomessa on Ruot-
asiantuntevan riippumattoman valvonnan ja
siin verrattuna vähän. Taloudellista kehitys-
arvioinnin hyödyllisyydestä niin finanssipoli-
tä ja talouspolitiikkaa säännöllisesti seuraava
tiikan uskottavuuden ja vaikuttavuuden kuin
asiantuntijajoukko on meillä pieni, lähinnä
kansanvaltaan kuuluvan julkisen keskuste-
taloudellisiin tutkimuslaitoksiin rajoittuva.
lun ja eduskunnan finanssivallan kannalta.
Erityisen ongelmallista on makrotaloudel-
Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävänä
listen kysymysten ja talouspolitiikan harras-
on perustuslaissa säädettynä ylimpänä val-
tuksen vähäisyys riippumattoman akateemi-
tiontalouden tarkastusviranomaisena arvioi-
sen tutkimuksen piirissä. Erityisen institu-
da myös finanssipolitiikan vaikuttavuutta ja
tionalisoidun ulkopuolisen arviointimenet-
finanssipoliittisen päätöksenteon, erityisesti
telyn luominen ei siten ainakaan välittömä-
eduskunnan finanssivallan käytön tietope-
si merkitsisi kovin suurta muutosta verrattu-
rustan luotettavuutta ja riittävyyttä. Valtion
na nykytilanteeseen, jossa arviointia tapah-
taloudellista asemaa ja sen kehitystä koske-
tuu lähinnä oma-aloitteisen julkisen keskus-
vien tietojen oikeellisuuden ja riittävyyden
telun välityksellä. Ulkopuolisen arviointi-ins-
ulkoinen tarkastus on niin ikään valtiontalo-
313 Valtiovarainministeriö: Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007, s. 101–102.
314 Ks. tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle K 20/2010 vp., asiaa koskenut tuloksellisuustarkastuskertomus ja tarkastusvaliokunnan mietintö TrVM 8/2010 vp.
198
uden tarkastusviraston tehtävänä. Valtionta-
tävät. Valtiontalouden tarkastusvirasto tulee
louden tarkastusvirasto voi näin tietyiltä osin
osaltaan kohdistamaan pysyvästi tarkastus-
toimia finanssipoliittiselle instituutiolle omi-
voimavaroja ja asiantuntemusta finanssipo-
naisessa roolissa ja täydentää tällaisen insti-
litiikan tietoperustan, sääntöjen noudattami-
tuution toimintaa.
sen ja tavoitteiden saavuttamisen ulkoiseen
Jatkossakin valtiontalouden tarkastusvi-
tarkastukseen ja hyödyntää tässä tutkimuk-
rasto tulee perustuslaissa säädetyssä tehtä-
sia ja jatkossa myös asiantuntijaneuvostoa.
vässään arvioimaan sitä, onko finanssipolitii-
Mikäli edellä todetut ensisijaiset toimenpi-
kan tietoperusta ja avoimuus ollut riittävä ja
teet toteutuvat, pitää valtiontalouden tarkas-
onko eduskunnalle ja julkisuuteen annettu
tusvirasto erillisen finanssipoliittisen neuvos-
oleellisilta osin oikeat ja riittävät tiedot sekä
ton perustamista myönteisenä asiana. Neu-
onko mahdollisia finanssipoliittisia sääntöjä
voston riittävät resurssit ja mahdollisuus pe-
noudatettu.
rehtyä asioihin ja asiantuntemus ovat sen on-
Kokonaisarvio tarkastuksen ja siihen pe-
nistumisen kannalta ratkaisevat asiat.
rustuvan Suomen tilanteen ja tarpeiden ana-
Valtiontalouden tarkastusvirasto on määri-
lyysin osalta on, että ensisijaisina tehtävinä
tellyt finanssipolitiikan tietoperustan ja vai-
Suomessa on vahvistaa edelleen finanssipo-
kuttavuuden sekä finanssipolitiikan sääntö-
liittisen päätöksenteon ja finanssipoliittisten
jen noudattamisen pysyväksi tarkastusalu-
tavoitteiden saavuttamisen avoimuutta.
eekseen. Tämä erilliskertomus on ensimmäi-
Avoimuuden ja keskustelun lisääminen
nen koko vaalikauden kattamaan pyrkivä ja
sekä tutkimuksen lisääminen nykyisten ins-
OECD:n hyvän budjettiprosessin käytänne-
tituutioiden puitteissa ovat ensisijaiset teh-
sääntöjen mukainen vaalikausiraportti.
199
10Tarkastusviraston kannanotot
Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut vaalikauden 2007–2010 valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuutta finanssipolitiikan hallintavälineenä. Tarkastuksen
pääkysymys oli, saavuttiko valtiontalouden
1 Valtiontalouden kehysmenettely
on onnistunut hyvin kehykseen
kuuluvien valtion menojen kasvun
hillinnässä ja antaa suunnitelmallisuutta taloudenhoitoon
kehysmenettely ja kehysjärjestelmässä asetettu menosääntö sille asetetut finanssipoliit-
Valtiontalouden kehykset ovat vaalikaudel-
tiset tavoitteet ja kuinka toimiva finanssipo-
la 2007–2010 pitäneet. Valtiontalouden ke-
liittinen sääntökehikko oli. Valtiontalouden
hysmenettely on onnistunut valtion menojen
kehyksiä arvioitiin finanssipolitiikalle ase-
kasvun hillinnässä. Valtion menojen kasvu
tettavien tavoitteiden saavuttamisen eli vai-
on ollut hitaampaa kuin esimerkiksi kuntien
kuttavuuden kannalta. Kehysten toimivuut-
ja sosiaaliturvarahastojen menojen kasvu.
ta arvioitiin lisäksi hyvän hallinnon periaat-
Valtiontalouden kehysten talousarviomeno-
teiden näkökulmasta tarkastelemalla, kuin-
jen kasvua hillitsevä vaikutus on ollut mer-
ka avointa ja läpinäkyvää valtiontalouden
kittävä talouden nousukauden aikana. Me-
kehysmenettely oli. Tarkastus on osa val-
nojen kasvun hillinnän ansiosta Suomen val-
tiontalouden tarkastusviraston suorittamaa
tiontalous ja kansantalous kohtasivat taan-
finanssipolitiikan ulkoisen tarkastuksen ko-
tuman suhteellisen hyvästä asemasta. Ke-
konaisuutta.
hysjärjestelmä on näin onnistunut hyvin sil-
Tarkastuksessa ei laajemmin arvioitu sitä,
le asetetussa päätavoitteessa, valtion meno-
miten hallituksen talouspoliittiset tavoitteet
jen kasvun hillinnässä ja menettely on siten
ovat kokonaisuutena toteutuneet tai sitä,
tukenut talouden vakautta.
kuinka onnistuneita yksittäiset talous- ja fi-
Tarkastuksessa arvioitiin kehysten noudat-
nanssipoliittiset toimenpiteet olivat. Tarkas-
tamisesta annettujen tietojen oikeellisuut-
tuksessa ei myöskään arvioitu valtiontalou-
ta tilintarkastuksen laskennan perusteella.
den kehysten ja sääntöperusteisen finanssi-
Tämän lisäksi arvioitiin kehysten noudatta-
politiikan vaikutuksia yhteiskuntapolitiikan
miseen liittyvän raportoinnin avoimuutta ja
muiden sektoreiden tuloksellisuuteen.
riittävyyttä valtion tilinpäätöskertomusten
Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto
perusteella. Nykyisellään kehysten noudat-
toteaa, että valtiontalouden kehysmenettely
tamista ja siten menosäännön toteutumista
on ollut onnistunutta, mutta valtion- ja julki-
koskeva tilinpäätöskertomusraportointi on
sen taloudenhoidon läpinäkyvyyttä ja avoi-
suppeaa ja budjettitekniikkaa tuntematto-
muutta voidaan edelleen monilla käytännön
malle vaikeasti avautuvaa.
toimenpiteillä parantaa. Kehysmenettelyn
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan lä-
onnistumisesta huolimatta hyvinvointivalti-
pinäkyvyyden lisäämiseksi tilinpäätöskerto-
on jatkuvuus ja rahoitusperusta ovat vaka-
muksessa tulisi selkeästi tuoda esille mikä on
vassa vaarassa. Tarkastusvirasto esittää seu-
ollut hallituksen esitys kehykseen kuuluvista
raavat tarkemmat kannanotot ja suositukset:
määrärahoista. Tämän lisäksi tilinpäätöskertomuksessa olisi eriteltävä kehykseen kuu-
200
luvat ja kehyksen ulkopuoliset määrärahat
ovat Suomessa kehysten ulkopuolella, ke-
sekä kertomusvuoden lisätalousarvioiden
hyksiin sitoutuminen ei ole estänyt suhdan-
osalta että eduskunnan talousarvioon teke-
neautomatiikkaa toimimasta taantuman ai-
mien lisäysten osalta. Näin ollen ulkopuoli-
kana. Kehysten sitovuus saattaa kuiten-
nen näkisi helposti ovatko lopullisen talous-
kin johtaa siihen, että elvytystoimenpiteitä
arvion määrärahat kertomusvuoden tarkiste-
suunnataan kehysten ulkopuolelle epätar-
tun menokehyksen mukaisen määrärahaka-
koituksenmukaisella tavalla.
ton puitteissa.
Kehyksen ulkopuoliset talousarviomenot
Tarkastuksen perusteella voidaan todeta,
ovatkin kasvaneet lähinnä suhdanneauto-
että ulkopuolisen on edelleen vaikea valvoa
matiikkaan ja elvytykseen liittyen. Kehysten
kehysten noudattamista, vaikka kehyspää-
ulkopuolisia menoja olivat laskusuhdantees-
tösten yhteydessä esitettyä hinta- ja raken-
sa kasvavat automaattiset vakauttajat mutta
nekorjauksiin liittyvää informaatiota on pa-
myös finanssisijoitukset. Liikenneinvestoin-
rannettu. Valtiontalouden tarkastusviraston
teja on lisäksi rahoitettu valtiontalouden ke-
tarkastushavaintojen perusteella ei kuiten-
hysten ulkopuolelta valtionyhtiöistä ja liike-
kaan ole syytä olettaa, että valtiovarainmi-
laitoksista noin 110 miljoonalla eurolla. Tämä
nisteriössä tehtyyn laskentaan sisältyisi vir-
osoittaa osin liikenneinvestointien rahoituk-
heitä tai puutteita. Tarkastusvirasto esittää,
sen niukkuutta kehyksen sisällä ja tarvet-
että kehysmenettelyn läpinäkyvyyden pa-
ta selkeyttää kehysten ja ulkopuolisen ra-
rantamiseen kiinnitetään kehys- ja talousar-
hoituksen suhdetta. Valtionyhtiöiden kautta
viovalmisteluun liittyvässä dokumentoinnis-
voidaan periaatteessa myös kiertää kehystä.
sa tulevalla vaalikaudella erityistä huomio-
Elvytykseen käytettiin vuosina 2009 ja 2010
ta. Hintakorjauksissa käytettäviä indeksi-
vuositasolla noin 200 miljoonaa kehysten ul-
en määrää voisi harkita vähennettäväksi ja
kopuolisen valtion asuntorahaston varoja
muutenkin hintakorjausta yksinkertaistaa.
avustuksina ja korkotukina.
Yleisesti tarkastuksen perusteella voidaan
Merkittävä kehysten ulkopuolinen me-
todeta, että valtion menojen kasvun hillinnän
noluonteinen erä ovat verotuet. Verotukien
lisäksi valtiontalouden kehykset ovat tuo-
määrä on VATTn uuden verotukia koskevan
neet suunnitelmallisuutta, pitkäjänteisyyttä
perusselvityksen tulosten mukaan lisäänty-
ja johdonmukaisuutta valtion toiminta- ja ta-
nyt 2000–luvulla. Valtiontalouden kehysme-
loussuunnitteluun. Tällä on taloudenhoidon
nettely sisältää kannustimia verotukien pre-
vakautta ja laatua parantava vaikutus.
ferointiin yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden
saavuttamisen keinona, koska verotuet eivät
ole kehysmenettelyn kaltaisen seurannan ja
2 Kehysten ulkopuolisten menojen
kautta suhdannetilanne on tullut
otetuksi huomioon. Verotukien
vaikuttavuutta tarpeen tarkastella
tarkasti ja kriittisesti
kontrollin kohteena. Valtiontalouden kehysmenettelyn rinnalla olisi edelleen terävöitettävä verotukien seurantaa niin päätöksenteon yhteydessä kuin jälkikäteisesti. Verotukia
pitäisi käyttää vain silloin, kun verojärjestelmän kokonaisuuden toimivuuden ja tulok-
Kehysmenettely on kestänyt taantuman ai-
sellisuuden sekä yksittäisen tuen tulokselli-
heuttaman testin suhdanteiden näkökul-
suuden arvioinnin perusteella on perusteet
masta. Koska suhdanneluontoiset menot
verotuen käyttöön politiikkavälineenä. Ve-
201
rotukien arvioinnissa on otettava huomioon
tiontalouden leikkaukset taantuman keskel-
myös niiden käyttäytymisvaikutukset.
lä olisivat tarpeettomasti syventäneet taantumaa. Kun alijäämän kasvu myös johtui paljolti automaattisten vakauttajien toiminnas-
3 Menosääntöä täydentäneistä tasapainosäännöistä luovuttiin, mutta
luopuminen oli perusteltua
ta, olisi alijäämärajoitteen kaavamainen soveltaminen johtanut siihen, etteivät automaattiset vakauttajat olisi saaneet toimia tarkoitetulla tavalla. Hallitusohjelman mukaan
Valtiontalouden menokehysten lisäksi Van-
alijäämätavoitteen lauetessa olisi pitänyt teh-
hanen II hallitusohjelmaan on kirjattu kak-
dä valtiontaloutta vahvistavia päätöksiä.
si valtiontalouden tasapainotilaan liittyvää
Tasapainotilaa koskevien tavoitteiden yh-
tavoitetta. Hallitusohjelman mukaan halli-
teys menokehyksiin on ollut puutteellinen.
tus tavoitteli valtiontalouteen yhtä prosent-
Hallitusohjelmaan sisällytettyä menokehystä
tia BKT:sta vastaavaa rakenteellista ylijää-
ei ole johdettu hallitusohjelman tasapainota-
mää vaalikauden lopussa. Hallitusohjel-
voitteesta, vaan se on asetettu poliittisen har-
massa myös lähdettiin siitä, ettei valtionta-
kinnan perusteella. Voidaan edelleen kysyä
louden alijäämä edes poikkeuksellisen hei-
kuinka hyvin muotoiltuja ja mitoitettuja ase-
kon talouskehityksen oloissa saa ylittää 2,5
tetut tasapainotavoitteet olivat. Valtiontalo-
prosenttia BKT:sta. Hallitusohjelmassa tode-
uden kehysmenettelyssä ei ole käytännössä
taan, että hallitus tavoittelee talousennustei-
johdonmukaisia ja uskottavia mekanismeja
ta selvästi nopeampaa talouskasvua ja tuot-
alijäämäsäännön toteuttamiseen. Sanamuo-
tavuuden kasvua. Edelleen tavoitteena oli
tonsa ja valmisteluhistoriansa perusteella ali-
työllisyysasteen tuntuva nostaminen ja ra-
jäämärajoite oli tarkoitettu sovellettavaksi nyt
kenteellisen työttömyyden väheneminen.
koetun kaltaisessa taantumassa. Valtiontalou-
Työttömyyttä tavoiteltiin vähennettäväksi
den tarkastusvirasto yhtyy OECD:n ja IMF:n
kestävästi alle viiden prosentin tasolle.
esittämään kritiikkiin, jonka mukaan Suo-
Vakavasta talouskriisistä johtuen hallitus-
men kaltaisessa pienessä avotaloudessa fi-
ohjelmassa työllisyydelle ja julkiselle talou-
nanssipolitiikan sääntöjen olisi tarpeen sisäl-
delle asetetut tavoitteet jäävät saavuttamat-
tää enemmän joustavuutta. Esitetyn kritiikin
ta. Hallituksen kevään 2009 politiikkariihen
kärki on siinä, että asetettujen tavoitteiden
linjauksen mukaisesti asetetuista tavoittees-
toteutuminen oli merkittävästi sidoksissa ta-
ta voidaan suhdannesyistä tilapäisesti jous-
louskasvuun. Talouskasvuun voidaan kuiten-
taa, jos samaan aikaan tehdään julkista ta-
kin finanssipolitiikan keinoin pienessä avota-
loutta rakenteellisesti vahvistavia päätöksiä.
loudessa vaikuttaa vain rajallisesti.
Kriisiä ja sen vakavuutta ei olisi ollut mah-
Riskien hallinnan kannalta hallitusohjelma-
dollista ennakoida hallitusohjelman valmis-
valmistelun yhteydessä määriteltävän finans-
teluvaiheessa vuonna 2007. Tämä korostaa
sipolitiikan sääntökehikon olisi hyvä perustua
Suomen kaltaisessa pienessä avotaloudes-
useimpien talousennustajien todennäköisim-
sa sovellettavan finanssipolitiikan sääntö-
pänä pitämään kehityskulkuun. Tämä on pe-
kehikon joustovaatimusta ulkoisten shokki-
rusteltua ottaa huomioon harkittaessa finans-
en varalta. Talouskriisin vakavuudesta johtu-
sipolitiikan mitoitusta tulevalle vaalikaudelle.
en hallitusohjelmassa asetetuista tasapainotavoitteista oli siis perusteltua poiketa. Val-
202
4 Finanssipolitiikan keskeisenä
tavoitteena ollut julkisen talouden
kestävyyden turvaaminen on
jäänyt saavuttamatta
tason nousun ja julkisten palveluiden kysynnän kasvun välisen yhteyden katkaisemista.
ETLAn valtiontalouden tarkastusvirastolle
tehdyn tutkimuksen yhteydessä esitetty arvio kestävyysvajeesta on 2,5 prosenttiyksik-
Valtiontalouden kehysmenettelyn ja sen
köä bruttokansantuotteesta. Väestöennustei-
avulla toteutetun menopolitiikan tavoitteena
siin ja sijoitustuottoihin liittyvän epävarmuu-
oli turvata valtiontalouden ja julkisen talou-
den huomioiva 50 prosentin luottamusväli on
den kestävyys. Hallituskauden lopussa val-
noin kaksi prosenttiyksikköä, ja 80 prosen-
tiontalous on selvästi alijäämäinen ja kun-
tin luottamusväli noin neljä prosenttiyksik-
tatalouskin on alijäämäinen. Julkisen talou-
köä leveä. Epävarmuudesta huolimatta va-
den ylijäämä on jäänyt vain sosiaaliturvara-
jearvion muuttuminen huonommaksi on syy-
hastojen varaan. Näköpiirissä ei myöskään
tä ottaa vakavasti. Tarkempi arvio tehdään
ole tämän asetelman olennainen muuttumi-
ETLAn tutkimushankkeen myöhemmissä
nen. Hallitusohjelmassa asetettu tavoite kes-
vaiheissa, mutta aiempien tutkimusten pe-
tävyyden turvaamisesta ja puskurin saami-
rusteella arvioidaan, että 2030-luvulla vero-
sesta ikääntymisen kohtaamiseen on jäänyt
aste voisi olla viisi prosenttiyksikköä nykyis-
saavuttamatta.
tä korkeampi – tai sen sijasta hyvinvointipal-
Tarkastuksessa arvioitiin julkisen talouden
veluja leikattaisiin merkittävästi – noin 30–
kestävyyslaskelmien sekä julkisen talouden
40 prosentin todennäköisyydellä. Jos esimer-
ja valtion taloudellisesta asemasta annettua
kiksi väestökehitys ja sijoitustuotot johtaisi-
kuvaa ja kestävyyteen liittyviä riskejä. Jul-
vat tähän kehityskulkuun, jossa veronkoro-
kisen talouden kestävyyttä koskevan tieto-
tustarve näyttäisi ylittävän viisi prosenttiyk-
perustan testaamiseksi ja kestävyyteen vai-
sikköä, ja silloin tulisi merkittävä finanssi-
kuttavien kestävyyslaskelmien epävarmuus-
kriisi, olisi hyvinvointivaltio todella uhattu-
tekijöiden vaikutusten arvioimiseksi valtion-
na. Vaikka ETLAn laskema kestävyysvajeen
talouden tarkastusvirasto teetätti Elinkeino-
pistearvio on pienempi kuin muiden laitos-
elämän tutkimuslaitoksella ETLAlla tutki-
ten arviot, se osoittaa merkittävää riskiä ny-
muksen julkisen talouden kestävyysvajeesta.
kyisen suuruisen hyvinvointivaltion ylläpitä-
ETLAn stokastiseen väestöennusteeseen
mismahdollisuuksille.
perustuvassa kestävyyslaskelmassa otetaan
Tarkastuksessa on osoitettu kestävyyslas-
huomioon väestöennusteisiin liittyvä epävar-
kelmien herkkyys laskelman lähtötilanteen
muus. Lisäksi terveys- ja hoivamenojen las-
rahoitustasapainolle. Taantuma on näin ol-
kentatapa perustuu sekä ikärakenteeseen
len merkittävästi vaikuttanut arvioihin jul-
että kuolevuuteen. Tällaisella laskentataval-
kisen talouden kestävyysvajeesta. Nykyisen
la terveys- ja hoivamenot kasvavat vähem-
ennustenäkymän mukaan taantuman vaiku-
män kuin pääosin ikärakenteeseen perustu-
tukset kestävyysvajeeseen jäävät kuitenkin
vissa laskelmissa. Ennaltaehkäisevällä terve-
epäolennaisiksi muihin tekijöihin verrattuna.
ydenhuollolla ja ihmisten toimintakykyä yllä-
pitävällä toiminnalla on onnistuessaan mer-
kittäviä mahdollisuuksia menopaineiden hil-
linnässä. Hoivamenojen sektorilla menopai-
neiden hillintä edellyttää toisaalta myös tulo-
on tuotava selkeämmin esille kestävyyslas-
203
kelman taustalla vaikuttavat tekijät. Kestä-
Näin ollen valtiontalouden kehysmenette-
vyysvajeindikaattoreiden herkkyys julkisen
lyn toimivuus julkisen talouden pitkän täh-
talouden lähtötilanteen rahoitustasapainon
täimen kestävyyttä turvaavana välineenä
muutoksille tarkoittaa sitä, että taantuman
on rajallista. Tarkastusviraston näkemyk-
hellittäessä ja talouden keskipitkän aikavä-
sen mukaan on tärkeää, että Suomen finans-
lin näkymien parantuessa myös arvio julki-
sipolitiikan säätelyjärjestelmää ja erityisesti
sen talouden kestävyysvajeesta pienenee.
kehysmenojen tasoa arvioitaessa kestävyy-
Tämä aiheuttaa vakavan riskin siitä, että
den edellyttämät sopeuttamistarpeet ote-
kestävyyslaskelmien taustalla olevat raken-
taan huomioon. Tulevassa finanssipolitiikan
teelliset tekijät jäävät huomiotta poliittisessa
säännöstön kehittämistyössä ja tulevan vaa-
päätöksenteossa.
likauden tavoitteenasettelussa julkisen ta-
Kriisillä on merkittävä rooli siinä, että se
muistuttaa, miksi on varauduttava odotettua
louden kestävyydelle olisi annettava nykyistä suurempi painoarvo.
huonompaan kehitykseen yleensä ja niis-
säkin säilytettävä taloudellista liikkumava-
kestävyystavoitteen saavuttamisen edellyt-
raa, jos uusi suuri kriisi yllättää. Tähän uh-
tämän julkisten menojen kasvun hillinnän
kaan eivät lyhyen aikavälin myönteiset yllä-
kannalta olisi tarpeellista laajentaa valtion-
tykset, kuten hetkittäinen korkea talouskas-
talouden kehykset koko julkisen talouden
vu tai hetkellinen verotulojen hyvä kertymä,
kattavaksi. Kuntatalous ja sosiaaliturvara-
riitä tuomaan ratkaisuja. Keskeinen viesti on
hastot sisältyisivät julkisen talouden kehyk-
se, että laskelmat osoittavat myös, että Suo-
seen omina kokonaisuuksinaan. Kuntata-
men kansantalouden ja valtion kyky kestää
louden kehystarkastelu on perusteltua liit-
toinen nyt koetun finanssikriisin kaltainen
tää osaksi peruspalveluohjelmaa ja siinä
kriisi ja taantuma on merkittävästi heikenty-
valtion ja kuntien taloussuhteisiin. Kunta-
nyt. Tämä tulee valtiontalouden tarkastusvi-
talouden osalta on tarpeen erityisesti rajoit-
raston näkemyksen mukaan ottaa vahvasti ja
taa myös valtion toimenpiteistä ja sääntelys-
vakavasti huomioon, kun mietitään finanssi-
tä kunnille aiheutuvan kustannusrasituksen
politiikan tavoitteita ja keinoja vaalikaudel-
kokonaismäärää.
le 2011–2014.
5 Valtiontalouden kehysten kattavuus on liian suppea. Kehykset
olisi perusteltua laajentaa koko
julkisen talouden kehyksiksi
6 Kuntataloudessa on huomattava
kunnallisverojen korotuspaine –
kunnat eivät tule todennäköisesti
selviämään tehtävistään nykyi
sellä rahoituksella
Valtiontalouden kehykset kattavat vain noin
Valtio on vaalikaudella 2007–2010 pyrkinyt
yhden kolmasosan koko julkisen talouden
monilla toimenpiteillä vahvistamaan kunti-
menoista. Tämä aiheuttaa ongelmia julki-
en taloutta. Toimenpiteet ovat estäneet myös
sen talouden kestävyyden näkökulmasta sil-
lamassa kuntien verotulojen romahtamisen.
lä väestön ikääntymisestä aiheutuvat me-
Siten kuntatalous on säilynyt suhteellisen
nopaineet kohdistuvat erityisesti kunnalli-
vakaana osana julkista taloutta. Kuntata-
siin palveluihin ja sosiaaliturvarahastoihin.
louden menojen kasvu on jatkunut kuiten-
204
kin nopeana ja samalla kuntien velkaantu-
linpidossa työeläkerahastoksi nykyisin luet-
minen on jatkunut. Velkaantumisen lisäksi
tava valtion eläkerahasto. Kehityksen myötä
kuntien suunnitelman mukaisten poistojen,
on tullut kyseenalaiseksi, tarvitaanko kaik-
jotka eräin varauksin ja karkeasti kuvaavat
kia nykyisiä rahastoja ja onko niiden tehtä-
myös julkisen palvelurakenteen ylläpitämi-
vien hoitamiselle rahastojen kautta perus-
seksi tarvittavaa investointitarvetta, ja tehty-
tuslain 87 §:ssä tarkoitettuja välttämättömiä
jen poistojen välinen poistoero on kasvanut,
syitä. Seuraavalla vaalikaudella olisikin tar-
mikä kertoo kuntatalouden rakenteellisesta
peen arvioida jokaisen rahaston osalta erik-
heikkoudesta. Kuntatalous kattaa merkittä-
seen rahaston välttämättömyys tehtävien tu-
vän osan julkisista kulutusmenoista. Kunnat
lokselliselle hoidolle ja tarvittaessa järjestet-
tulevat myös etulinjassa kohtaamaan ikään-
tävä toiminta sekä talous valtion talousarvi-
tymisen taloudelliset vaikutukset. Arvioiden
on piirissä.
mukaan nykyisillä valtion ja kuntien välisil-
Siltä osin kuin talousarvion ulkopuolel-
lä tehtävänjaoilla ja rahoitusjärjestelmällä
la olevia valtion rahastoja ei yhdistetä val-
kuntatalouteen kohdistuu noin puolet julki-
tion talousarviotalouteen, olisi ne tarpeen ot-
sen talouden kestävyysvajeesta.
taa valtiontalouden kehysten piiriin. Merkit-
Yhteenvetona voidaan todeta, että kun-
tävimpiä rahastoja tässä suhteessa ovat val-
tatalouteen kohdistuu merkittäviä riskejä.
tion asuntorahasto sekä maatilatalouden ke-
Kuntataloudessa kuntaverojen korotuspaine
hittämisrahasto MAKERA.
on huomattava. Näin ollen on olemassa merkittävä todennäköisyys sille, etteivät kunnat tule selviämään niille nykyisin kuuluvista tehtävistä.
Kuntatalouden osalta nouseekin esille kysymys valtion ja kuntien tehtävänjaosta ja rahoitusjärjestelmästä. Lisäksi alueelliset erot
8 Valtiontalouden kehysmenettelyn
pohjalla rakentuvaa sääntöperusteista finanssipolitiikkaa on perusteltua jatkaa seuraavalla vaalikaudella
ovat erittäin suuria ja tämä aiheuttaa tarpeen uusille toimenpiteille ja lähestymista-
Kehysmenettely on tuonut vakautta ja suun-
voille kuntien ja valtion taloussuhteiden jär-
nitelmallisuutta valtiontalouteen. Tarkastus-
jestämisessä.
viraston näkemyksen mukaan sääntöperusteisesta finanssipolitiikasta saatujen hyödyllisten kokemusten perusteella Suomessa on
7 Talousarvion ulkopuolella olevien
valtion rahastojen tarpeellisuus ja
tarkoituksenmukaisuus on erikseen selvitettävä
perusteltua jatkaa finanssipoliittisten sääntöjen soveltamista. Valtiontalouden kehysmenettely tarjoaa finanssipolitiikan säännöille selkeän perustan ja jatkokehittämisen mallin. Valtiontalouden kehysmenette-
Talousarvion ulkopuolella olevat rahastot
lyä olisi siten tarkoituksenmukaista jatkaa
muodostavat laajahkon poikkeuksen edus-
kehitettynä ja uudistettuna sekä laajennet-
kunnan budjettivallasta eikä rahastotalou-
tuna koko julkista taloutta koskevaksi.
desta ole käytössä selkeää kokonaiskuvaa.
Koska kestävyysvajeen aiheuttama riski
Rahastoista on kehysten piirissä kattavas-
hyvinvointivaltion jatkuvuudelle ja rahoituk-
ti mutta epäsuorasti vain kansantalouden ti-
selle on erittäin huomattava, on kestävyys-
205
vajeen ratkaiseminen perusteltua ottaa seu-
hen, että ministeriöt budjetoivat käytännös-
raavan vaalikauden talous- ja finanssipolitii-
sä kahteen kertaan.
kan sekä myös lainvalmistelun yhdeksi kes-
Sektoriministeriöissä esitetäänkin kritiik-
keiseksi lähtökohdaksi. Tämä vaikuttaa niin
kiä siitä, että valtiovarainministeriön käsit-
vero- kuin menopolitiikkaan ja olisi tarpeen
tely tapahtuu käytännössä talousarvion mo-
ottaa huomioon finanssipolitiikan mitoituk-
menttien tarkkuudella eikä aito kehysajatte-
sessa. Talouskasvua vahvistavat toimet, tuot-
lu siitä, että ministeriöt kohdentavat voima-
tavuuden parantaminen niin julkisella kuin
varat hallinnonaloittaisen kehyksen puitteis-
yksityisellä sektorilla sekä väestön työmark-
sa toteudu. Momenttikohtainen käsittely ra-
kinoille osallistumista, terveyttä ja toiminta-
joittaa myös mahdollisuuksia uudelleenkoh-
kykyä edistävät kustannustehokkaat toimen-
dennuksiin ja uudistuksiin. Kritiikkiä on ai-
piteet ovat myös tärkeä osa talouden vakaut-
heuttanut erityisesti se, ettei valtiovarainmi-
tamisohjelmassa. Vakauttamisessa tärkeää
nisteriö ole hyväksynyt momenteilta kertyviä
on myös finanssipolitiikan yleisiä tavoitteita
säästöjä käytettäväksi hallinnonalan muissa
ja suurta linjaa koskeva jatkuvuus yli vaa-
kohteissa uudistuksiin. Valtiovarainministe-
likausirajan. Jatkuvuus parantaa uskotta-
riö on puolestaan yleensä esittänyt selkeät
vuutta ja kotitalouksien ja yritysten mahdol-
ja hyväksyttävät perustelut menettelylleen.
lisuuksia suunnitella tulevaisuuttansa.
Valtiovarainministeriö ei ole hyväksynyt ulkoisten seikkojen johdosta tulevia automaattisäästöjä uudelleen kohdennettaviksi sääs-
9 Kehysten hallinnollisen valmistelun avoimuutta on tarpeen edelleen kehittää – suunnittelukierrettä on voimakkaasti vähennettävä
töiksi eikä myöskään kertaluonteista säästöä
käytettäväksi pysyvään menotason nostamiseen toisella momentilla. Merkittävin kritiikki koskee sitä, ettei valtiovarainministeriö
kerro perusteitaan momenttikohtaisille, sek-
Valtiontalouden kehysten hallinnollinen val-
toriministeriöistä poikkeaville kannanotoille.
mistelu on hyvin järjestetty ja työnjako val-
Valtiovarainministeriön olisikin uudessa ke-
tiovarainministeriön ja sektoriministeriöi-
hys- ja talousarviovalmistelun tietojärjestel-
den välillä on selkeä. Kehysvalmistelu on
mässä annettava momenttikohtaiset kannan-
tarkastusviraston arvion mukaan toimivaa,
ottonsa ja perustelunsa myös asianomaisen
mutta sitä vaivaa kiire. Suunnittelukiertees-
sektoriministeriön käyttöön.
tä johtuva kiire heikentää kehysvalmistelun
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan
ja yleisesti taloussuunnittelun ja toiminnan
kehysmenettelyn laatua ja avoimuutta voi-
laatua ministeriöissä. Yhden suunnitelman
daan parantaa sillä, että perusteet hyväksyä
valmistuttua laaditaan jo seuraavaa suunni-
tai olla hyväksymättä säästöjä uudelleenkoh-
telmaa. Valtiontalouden tarkastusvirasto pi-
dennuksiin julkistetaan etukäteen esimer-
tää sen vuoksi tärkeänä, että erilaisten suun-
kiksi valtiovarainministeriön antamissa ke-
nitelmien ja lakisääteistenkin sektorisuun-
hysehdotusten laadintamääräyksissä tai ke-
nittelujärjestelmien määrää vähennetään ja
hysten valmisteluohjekirjeessä. Valtiovarain-
toiminnanohjausta koko valtioneuvoston ta-
ministeriön olisi tarpeen myös sitoutua vah-
solla virtaviivaistetaan. Kehysvalmistelu on
vasti näihin periaatteisiin. Sektoriministeri-
osa talousarviovalmistelua ja tämä on omak-
öiden vastuuta hallinnonalojensa voimava-
suttujen toimintatapojen myötä johtanut sii-
rojen kohdentamisesta ja myös poikkihallin-
206
nollisten tarpeiden huomioonottamisesta oli-
lähentämiseen realistisella tavalla olisi syy-
si tarpeen vahvistaa.
tä kiinnittää erityistä huomiota tulevalla vaa-
Valtiontalouden kehyspäätöksen perusta-
likaudella.
na oleva momenttikohtainen oletuslaskelma
Kehysten hallinnollista valmistelua on tar-
olisi perusteltua julkistaa. Valtiontalouden
peen suunnata entistä enemmän kokonais-
tarkastusviraston käsityksen mukaan kehys-
taloudellisten tavoitteiden suuntaan. Tällöin
ehdotukset ja momenttikohtainen oletuslas-
toteutuu aito kehysajattelu ja vältytään ta-
kelma voitaisiin julkistaa heti, kun valtionta-
lousarvioesityksen valmistelusta asiallisesti
louden kehyspäätös on tehty. Tämä paran-
kahteen kertaan.
taisi myös finanssipolitiikan ja budjetoinnin
Kehysvalmistelun ja säädösvalmistelun
perusteita koskevan tutkimuksen ja julkisen
välistä yhteensovitusta on tarpeen edelleen
keskustelun mahdollisuuksia.
vahvistaa siten, että kehyksissä linjattavissa
Hallitusohjelman yhteys valtiontalouden
säädöshankkeissa voidaan huolehtia parem-
kehysten valmisteluun on vaikeasti toden-
man sääntelyn periaatteiden ja niiden edel-
nettavissa. Kehysvalmistelu kytkeytyy suo-
lyttämän hyvän vaikutusarvioinnin toteutta-
raan hallitusohjelmaan, mutta momentti-
misesta. Säädösvalmistelussa on otettava ny-
kohtainen tarkastelu ja valmistelu irrottavat
kyistä paremmin ja yhtenäisemmin huomi-
taloussuunnittelun politiikkasuunnittelusta.
oon kehysten taustalla olevat finanssipoliitti-
Hallitusohjelman seurantavastuu on valtio-
set tavoitteet, jotta säädösvalmistelu ei muo-
neuvoston kanslialla, mutta määrärahaseu-
dostuisi riskiksi julkisen talouden kestävyy-
rannan kannalta valtiovarainministeriö ja
delle.
valtioneuvoston kanslian yhteistyö on olennaista. Hallitusohjelman ja kehysten toteutumisen seurannassa poikkihallinnollisuus on
haaste. Ministeriöissä ilmeni eroavaisuuksia
hallitusohjelman valmistelun ja seurannan
10 Vaalikauden ensimmäisen kehyspäätöksen tietoperusta ja valmistelu ratkaisevan tärkeitä
kytköksistä kehyssuunnitteluun. Osassa ministeriöistä hallitusohjelmaa koskeva valmis-
Vaalikauden ensimmäinen kehyspäätös
telu oli järjestetty irrallaan kehyssuunnitte-
muodostuu ratkaisevan tärkeäksi koko vaa-
lusta, jolloin syntyy riski, että ministeriön si-
likauden ajalle niin kokonaismitoituksen
säinen näkemys toimien ja määrärahojen yh-
kuin eri toimintojen rahoittamisen kannalta.
teneväisyydestä saattaa jäädä vaillinaiseksi.
Ensimmäisen kehyspäätöksen valmistelu-
Poikkihallinnollisia kokonaisuuksia olisikin
aikataulu on erittäin kireä. Valtiontalouden
perusteltua tarkastella kehysvalmistelun jo-
tarkastusviraston mukaan ensimmäisen ke-
kaisen prosessivaiheen aikana ministeriöi-
hyspäätöksen valmisteluun on saatava ny-
den sisäisestä valmistelusta lähtien. Tarkas-
kyistä enemmän aikaa ja sen perusteet oli-
tuksen yhteydessä saatiin havaintoja, joiden
si pystyttävä avaamaan nykyistä paremmin.
mukaan kehykset ovat jännitteisessä suh-
Uuden hallituksen ensimmäinen kehyspää-
teessa hallitusohjelman useiden sektorilinja-
tös on rakennettu edellisen vaalikauden vii-
usten kanssa ja ministeriöissä osin koetaan
meisen niin kutsutun teknisen kehyksen va-
kehysten rajoittavan hallitusohjelman toteut-
raan tekemällä tähän pohjaan hallitusohjel-
tamista. Taloudellisten raamien ja linjausten
man mukaiset lisäykset ja painopistemuu-
sekä yhteiskuntapolitiikan sisältölinjausten
tokset. Teknisen kehyksen päälle on lisätty
207
toimet, joiden rahoitusvaraus on viety suo-
pa on johtanut siihen, että vanha menora-
raan kehyslaskennan takana oleville budjet-
kenne raahaa mukana hallituskaudesta toi-
timomenteille ja kehyksiin kuuluvien meno-
seen, koska priorisointia ei tehdä. Aidot uu-
jen yhteissummasta on tullut menosäännön
delleenkohdennukset edellyttäisivät myös
sisältävä vaalikauden kehys. Tämä vaali-
hallinnonalojen peruslaskelman avaamista.
kauden kehysten asettamisessa käytetty toi-
Mikäli sektoriministeriöillä on vapaus toimia
mintatapa korostaa vaalikauden kehysten
oman hallinnonalansa menokaton puitteissa
pohjana olevan peruslaskelman merkitystä
ilman valtiovarainministeriön momenttikont-
kunkin hallinnonalan osalta.
rollia, priorisointia tehtäisiin ihannetapauk-
Olisikin harkittava, että hallitusneuvotte-
sessa vaalikauden aikana jatkuvasti. Tämä
luiden ja sen jälkeen valmisteltavan ensim-
koskisi myös lainsäädännön ajanmukaisuu-
mäisen kehyspäätöksen valmisteluperustaa
den ja tarpeellisuuden jatkuvaa arviointia.
parannettaisiin edellisen vaalikauden lopus-
Sektoriministeriöiden haastatteluissa tuotiin
sa laajemmalla asiantuntijavoimin tehtäväl-
esiin momenttikohtaisen tarkastelun jäyk-
lä kokonaismenoarvioinnilla eli spending
kyys sekä näkemys, että hallinnonalan ke-
review:llä. Peruslaskelmassa perustuslaista
hyksen karkeampi arviointi sopisi niiden mi-
johtuvat, muusta lainsäädännöstä johtuvat,
nisteriöiden kohdalla, joiden menot ovat lä-
jo annetut oikeudelliset sitoumukset sekä
hinnä toimintamenoja, kun taas lakisääteis-
jatkuva muu menotaso olisi saatava nykyistä
ten menojen muuttaminen edellyttää välttä-
paremmin esille ja samoin esitettävä parem-
mättä poliittisen tahon hyväksyntää.
min erilaiset olettamat ja ennusteet sekä niiden muutosten mahdollinen vaikutus.
kehykseen kuuluvista määrärahoista suurin osa on lakisääteisiä. Tästä seuraa se,
että määrärahojen uudelleenkohdentami-
11 Valtiovarainministeriö on onnistunut talousennusteissa samalla
tavoin kuin muutkin suomalaiset
ennustelaitokset
nen vaatii usein poliittisia päätöksiä myös
hallinnonalan sisäisten siirtojen osalta. Näin
Valtiovarainministeriön talousennusteiden
ollen todellinen liikkumavara on hyvin pie-
osuvuus kestää vertailun muiden suomalais-
ni. Tässä yhteydessä on toisaalta huomatta-
ten talousennustajien ennusteisiin. Läpinä-
va, että osa lainsäädännöstä on hyvin van-
kyvyyden kannalta on tärkeää, että finanssi-
haa. Menorakenteita ja niiden tarpeellisuut-
politiikan valmistelun raportointi muodostaa
ta tulisikin aika ajoin aidosti tarkastella uu-
selkeän kuvan kokonaistaloudellisen kehi-
delleen. Nykyinen käytäntö, jossa uusien tar-
tyksen ja finanssipoliittisten toimenpiteiden
peiden aiheuttamat määrärahalisäykset tule-
vaikutuksesta valtion tuloihin ja menoihin.
vat vanhan menorakenteen päälle hallitus-
ohjelmassa kulloinkin asetettujen painotus-
johdonmukaiset perustelut ja huolellinen
ten mukaisesti ei ole julkisen talouden kestä-
riskianalyysi on edelleen ensisijainen en-
vyyden kannalta tarkoituksenmukainen toi-
nustetyön ja raportoinnin kehittämisen koh-
mintatapa. Mielekkäämpää olisi katsoa mah-
de, vaikka selvä parannus aikaisempaan on-
dollisuuksia toteuttaa uudistuksia ilman me-
kin jo toteutunut. Valtiovarainministeriön oli-
notason nostamista. Nykyinen nopean ta-
si suositeltavaa ottaa pysyviksi käytännöksi
louskasvun vuosina omaksuttu toimintata-
niiden dokumenttien tuottamisen ja ylläpitä-
208
misen, jotka laadittiin eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämän verotuloennusteiden
osuvuutta koskeneen tutkimuksen johdosta
annettuun tarkastusvaliokunnan kannanottoon. On kuitenkin syytä korostaa, että ta-
12 Finanssipolitiikan perusteiden
avoimuutta sekä asiantuntevaa
finanssipoliittista arviointia ja analyyttistä finanssipoliittista keskustelua julkisuudessa olisi lisättävä
lousarvioesitys ja sen taustamateriaalina julkaistava Taloudellinen katsaus muodostavat
Valtiontalouden kehysten yhteys laajem-
nykyisellään jo laajan kokonaisuuden, näin
paan finanssipoliittiseen tavoitteenasette-
ollen lisämateriaalin tuottamista ei katsota
luun olisi perusteltua esittää vielä selkeäm-
tarpeelliseksi. Kehys- ja talousarviovalmis-
min ja yksiselitteisemmin. Tässä ja kehysten
telun taustaksi tuotettavan materiaalin laa-
perusteluissa on tarpeen nykyistä vielä avoi-
juus ja paisuminen tuotiin esille myös tar-
memmin kuvata oletukset niistä vaikutus-
kastusviraston tarkastuksen yhteydessä teh-
suhteista, joiden kautta kehyksissä tehtyjen
dyissä sektoriministeriöiden haastatteluis-
linjausten odotetaan vaikuttavan.
sa. Lisämateriaalin tuottamisen sijaan pää-
Kehysmenettely tunnetaan verrattain huo-
paino kehittämistyössä tulisikin olla ennus-
nosti valtiovarainministeriön ulkopuolella ja
teiden taustalla olevien oletusten ja mene-
tämä osaltaan rajoittaa asiantuntevaa talous-
telmien esiintuomisessa. Valtiovarainminis-
tieteellistä keskustelua Suomen finanssipo-
teriön verkkosivuilla maaliskuussa 2010 jul-
litiikan kehikoista ja finanssipolitiikalle ase-
kaistu budjettitalouden tuloarvioiden laadin-
tettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Nykyi-
tamenettelyitä koskeva malli- ja menetelmä-
sellään järjestelmän heikko läpinäkyvyys ko-
kuvaus on keskeinen osa tätä työtä.
rostaa tätä ongelmaa. Näin ollen voidaan to-
Valtiovarainministeriö on onnistuneella ta-
deta, että Suomessa sääntökehikon tunne-
valla ryhtynyt uudistamaan verotuloennus-
tuksi tekeminen ja siihen liittyvä ulkopuoli-
teiden perusteiden ja taustalla olevien ole-
nen valvonta osaltaan ovat keskeisessä ase-
tusten esittämistä sekä myös epävarmuuksi-
massa julkisen keskustelun mahdollistami-
en esittämistä. Samoin verotukien määrästä
sessa.
on laadittu eduskunnan edellyttämä koko-
Taloustieteellistä tutkimusta talous- ja fi-
naisarvio. Valtion talousarvion verotulomo-
nanssipolitiikan eri vaihtoehdoista ja niiden
menttien perusteluissa on momenttikohtai-
vaikutuksista sekä eri toimintavaihtoehtojen
sesti esitetty tiedot verotuista. Nämä uudis-
suhteesta finanssipolitiikan pitkän aikavälin
tukset on hyvä vakiinnuttaa pysyväksi käy-
tavoitteisiin olisi tarpeen lisätä. Samoin Suo-
tännöksi ja ne antavat suuntaa sille, miten
messa tarvittaisiin nykyistä systemaattisem-
myös muiden keskeisten finanssipolitiikan
paa finanssipolitiikan ja sen osien vaikutta-
perustana olevien tietojen epävarmuuksia ja
vuutta koskevaa tutkimusta. Jälkikäteisen
finanssipolitiikan riskejä olisi tarkoituksen-
vaikuttavuustutkimuksen tulee olla riippu-
mukaista esittää. Valtion piilevän velan ko-
matonta ja erillään etukäteisten politiikka-
konaismäärästä ja kehityksestä valtionta-
suositusten esittämiseen tähtäävästä sovel-
louden kokonaistasolla ja koko julkisen ta-
tavasta tutkimuksesta ja selvityksistä.
louden vastuuasemasta ja nettovarallisuu-
Tarkastusviraston arvion mukaan finans-
den kehityksestä on niin ikään tarpeen koo-
sipoliittisen neuvoston perustaminen voisi
ta nykyistä parempi ja systemaattisempi ko-
parantaa julkista arviointia ja keskustelua.
konaiskuva.
Tämä edellyttää kuitenkin finanssipoliitti-
209
sen neuvoston riittävää resursointia ja asian-
ta, parantaa vaikuttavuustutkimusta ja lisätä
tuntemusta. Uuden instituution perustamis-
julkista keskustelua sekä taloustieteilijöiden
ta tärkeämpää on kuitenkin lisätä päätök-
osallistumista keskusteluun nykyisten insti-
senteon perusteiden ja oletusten avoimuut-
tuutioiden puitteissa.
210
Lähteet
1
Lait ja asetukset
Hallintolaki (434/2003).
Perustuslaki.
Valtion talousarviosta annettu asetus (1243/1992).
Valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, valtiovarainministeriö TM 0802, 2.4.2008.
2
Virallislähteet
Council of Europe 2007. Recommendation CM/Rec. (2007)7.
EOAK 2732/2005. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu.
Euroopan unionin neuvoston lausunto Suomen tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2009–
2013, 2010/C 138/03.
Hallituksen politiikkariihen kannanotto 24.2.2009. http://www.vn.fi/tiedostot/julkinen/
pdf/2009/Politiikkariihi_0209/fi.pdf.
HE 129/2007 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta.
HE 133/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain
muuttamisesta.
HE 158/2010 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain 84 §:n muuttamisesta.
HE 174/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta, laiksi opetusja kulttuuritoimen rahoituksesta ja laeiksi eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta.
HE 181/2004 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kuntien valtionosuuslain 30 §:n, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 18 ja 45 b §:n, opetusja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain
muuttamisesta.
muuttamisesta.
muuttamisesta.
HE 262/1990 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle Suomen Hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen valtiontaloutta koskevien säännösten muuttamisesta.
HE 37/2008 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain sekä sosiaalihuoltolain 29b ja29d §:n muuttamisesta.
muuttamisesta.
HE 7/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi.
211
HE 83/2007 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kuntien valtionosuuslain 27 §:n, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 18 §:n sekä opetusja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 9 ja 28 §:n muuttamisesta.
Oikeusministeriö 2004. Hallituksen esitysten laatimisohjeet, Oikeusministeriön julkaisu
2004:4.
Oikeusministeriö 2007. Säädösehdotusten vaikutusarviointi - Ohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2007:6.
Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 53/2010, Valtion talousarvion tasapainottaminen.
Perustuslakisääntelyn muutostarve. Helsinki 2010.
PeVM 10/1998 vp – HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys uudeksi Suomen hallitusmuodoksi.
SuVL 9/2010 vp. Suuren valiokunnan lausunto. Valtioneuvoston selvitys komission tiedonannosta Eurooppa 2020-strategiasta.
TrVL 2/2009 vp – VNS 3/2009 vp. Tarkastusvaliokunnan lausunto 2/2009 vp. Valtioneuvoston
selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2010 – 2013.
TrVM 1/2008 vp – K 6/2008 vp, K 10/2008 vp. Tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2008 vp. Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2007. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
eduskunnalle valtion varainhoitovuoden 2007 tilinpäätöksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta.
TrVM 1/2009 vp – K 11/2009 vp, K 12/2009 vp. Tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2009 vp.
Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2008. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
TrVM 2/2007 vp – K 14/2007 vp. Tarkastusvaliokunnan mietintö 2/2007 vp. Valtiontalouden
tarkastusviraston kertomus eduskunnalle toiminnastaan varainhoitovuodelta 2006.
TrVM 5/2010 vp – K 11/2010 vp, K 13/2010 vp. Tarkastusvaliokunnan mietintö 5/2010 vp.
Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2009. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
U 34/2010 vp. Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission vakaus- ja kasvusopimusta
koskevasta säädösehdotuspaketista.
Valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehysehdotusten, talousarvioehdotusten sekä toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintaperiaatteista. Annettu 24.4.2003.
Valtiovarainministeriö 2007. Valtiontalouden tarkistetut kehykset vuosille 2008–2011, VM
17/214/2007, 25.5.2007
Valtiovarainministeriö
2009.
Valtiontalouden
kehykset
vuosille
2011–2014,
VM/2202/02.02.00.00/2009
VaVM 20/2010 vp – VNS 2/2010 vp. Valtiovarainvaliokunnan mietintö 20/2010 vp. Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2011–2014.
VaVM 33/2008 vp – HE 116/2008 vp, HE 199/2008 vp. Valtiovaranvaliokunnan mietintö
33/2008 vp. Hallituksen esitys valtion talousarvioksi vuodelle 2009. Hallituksen esitys vuoden
2009 talousarvioesityksen (HE 116/2008 vp) täydentämisestä.
212
VNS 1/2007 vp. Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2008–2011.
VNS 3/2008 vp. Valtioneuvoston selonteko: Liikennepolitiikan linjat ja liikenneverkon kehittämis- ja rahoitusohjelma vuoteen 2020. (Valtioneuvoston liikennepoliittinen selonteko).
VNT 1/2003 vp. Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallituksen ohjelmasta.
VNT 1/2007 vp. Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Matti Vanhasen II
hallituksen ohjelmasta.
VNT 2/2003 vp. Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmasta.
3
Tarkastusviraston ohjeet, oppaat ja muut asiakirjat
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007. Muistio ”Valtiontalouden kehysmenettelyn ja finanssipoliittisen raportoinnin tarkastuksen valmistelu”, 15.5.2007.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2007. Valtiontalouden tarkastusviraston strategia 2007–2012.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2008. Esiselvitysraportti ”Finanssipolitiikan ennusteet”, Diaarinro. 305/54/08.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2008. Lausunto talousarviolainsäädännön kehittämishankkeen väliraportista 252/31/08, 15.9.2008.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2008. Muistio ”Terveydenhuollon rahoitus”, Diaarinro.
40/54/2008.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2008. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
eduskunnalle valtion varainhoitovuoden 2007 tilinpäätöksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta, K 10/2008 vp.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2009. Esiselvitysraportti ”Lainsäädännön taloudelliset vaikutukset”, Diaarinro. 365/54/08.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2009. Tarkastuskertomus ”Perusopetuksen ohjaus ja rahoitusjärjestelmä”, Diaarinro. 54/253/2007.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2009. Teemasuunnitelma ”Kunta- ja palvelurakenne”, Diaarinro. 338/54/2009.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2009. Tilintarkastuksen toimintayksikkö, Väliraportti ”Kehysmenettelyn toimivuuden tarkastus vuonna 2008”, 22.4.2009.
213
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2009. Tutkimuksia ja selvityksiä ”Finanssipolitiikan sääntöjen tarve”, Diaarinro 351/08/2009.
Valtiontalouden tarkastusvirasto 2010. Päivitetty Valtiontalouden tarkastusviraston strategia
2010–2012.
Valtiontalouden tarkastusviraston lausunto 252/31/08 talousarviolainsäädännön kehittämishankkeen väliraportissa, 15.9.2008.
Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 141/2007, Verotuet – tilivelvollisuuden toteutuminen. Helsinki 2007.
Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 168/2008, Valtion kassanhallinta. Helsinki 2008.
Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 6/1999, Valtion talousarvion tulot ja niiden arviointi. Helsinki 1999.
Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 184/2009, Valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen ohjaus ja hallinto. Helsinki 2009.
Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 212/2010, Politiikkaohjelmat ohjauskeinona. Helsinki 2010.
Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 208/2010, Valtio tonttitarjonnan lisääjänä ja yhdyskuntarakenteen eheyttäjänä. Helsinki 2010.
Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomusluonnos ”Säädöshankkeiden valtiontaloudellisten vaikutusten arviointi”. Diaarinro 365/54/2008.
Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomusluonnos ”Valtiontaloudelliset vastuut”. Diaarinro 434/54/2009.
4
Kirjalliset lähteet
Alesina Alberto & Perotti Roberto 1996. Fiscal discipline and the budget process. The American Economic Review. 89:2 s. 401–406.
Alesina Alberto & Perotti Roberto 1999. Budget deficits and budget institutions. Poterba James M. & von Hagen Jürgen (toim.) Fiscal Institutions and Fiscal Performance s. 13–36. Chicago: The University of Chicago Press.
Alesina Alberto & Tabellini Guido 1988. Credibility and politics. European Economic Review
32:2–3 s. 542–550.
Alesina Alberto 1988. Credibility and policy convergence in a two-party system with rational
voters. The American Economic Review. 78: 4 s. 796–805.
Andersen Torben M. 2005. Is there a role for an active fiscal stabilization policy? CESifo Economic Studies 51: 4 s. 511–547.
214
Anderson Barry & Minarik Joseph J. 2006. Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal on Budgeting 5:4 s.159–203.
Anderson Barry 2009. The Changing Role of Parliament in the Budget Process. OECD Journal on Budgeting 2009/1, s. 1–11.
Auerbach Alan J. 1999. On the performance and use of government revenue forecasts, National Tax Journal, vol. 52, no.4, December, p. 765–782.
Azerki Rabah & Bruckner Markus 2010. Resource Windfalls and Emerging Market Sovereign
Bond Spreads: The Role of Political Institutions. IMF Working Paper No. 10/179.
Barro Robert F. 1979. On the determination of public debt. Journal of Political Economy 87 s.
940–971.
Blanchard Olivier J. & Giavazzi Francesco 2004. Improving the SGP through a proper accounting of public investment. CEPR Discussion paper No. 4220.
Blinder Alan S. & Solow Robert M. 1973. Does fiscal policy matter? Journal of Public Economics 2:4 s. 319–337.
Blöndal Jón R. & Bergvall Daniel 2007. Budgeting in Austria. OECD Journal on Budgeting 7:3
s.39–75.
Bos Frits 2008. The Dutch Fiscal Framework: History, Current Practice and the Role of the
Central Planning Bureau. OECD Journal on Budgeting 8:1 s. 7–49.
Brunila Anne & Kinnunen Helvi 2002. Menokehykset ja finanssipolitiikan kurinalaisuus euromaissa. Euro & Talous No.1 s. 18–22.
Budnevich L. Carlos 2002. Countercyclical fiscal policy. A review of the literature, empirical
evidence and some policy proposals. World Institute for Development Economics Research
Discussion paper no. 14.
Buiter Willem H. & Grafe Clemens 2002. Patching up the pact: some suggestions for enhancing fiscal sustainability and macroeconomic stability in an enlarged European Union. CEPR
Discussion paper No. 3496.
Burnside Craig 2005. Fiscal sustainability in theory and practice: A handbook. The World
Bank, Washington D.C.
Calmfors Lars 2003. Fiscal policy to stabilize the domestic economy in the EMU: What can we
learn from monetary policy? CESifo Economic Studies 49:3 s. 319–353.
Dáben Teresa & Detragiache Enrica & di Bella Gabriel & Milesi-Ferretti Gian Maria & Symansky Steven 2003. Rules-based fiscal policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF occasional paper No. 225.
Eduskunta ja Valtioneuvoston kanslia 2008. Eduskuntasanasto. Kielikone Oy, Helsinki.
Euroopan komissio 2008. Euroopan komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Julkisen talouden laatu EU:n hallintajärjestelmässä, KOM (2008) 387 lopullinen.
Euroopan komissio 2008. Public Finances in EMU 2008.
Euroopan komissio 2009. Public Finances in EMU 2009, European Economy 5, June 2009.
Euroopan komissio 2010. Ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden
kehyksiä koskevista vaatimuksista, KOM (2010) 523.
Euroopan komissio DG ECFIN 2009. Sustainability Report 2009, European Economy 9/2009.
Euroopan komissio DG ECFIN 2010. Public Finances in EMU 2010, European Economy 4,
June 2010.
215
Fatás Antonio & Mihov Ilian 2003. The case for restricting fiscal policy discretion. The Quarterly Journal of Economics. 118:4 s.1419–1447.
Fatás Antonio & von Hagen Jürgen & Hughes Hallett Andrew & Strauch Rolf R. & Sibert Anne
2003. Stability and growth in Europe: towards a better pact. Centre for Economic Policy Research, London.
Fatás Antonio 2005. Is there a case for sophisticated balanced-budget rules? OECD Economics Department Working Papers No. 466.
Gali J. & Perotti R. 2003. Fiscal Policy and Monetary Integration. Econoomic Policy Vol. 18, Issue 37, s. 533–572.
Garnaut Ross 2002. Is macroeconomics dead? Monetary and fiscal policy in historical context.
Oxford Review of Economic Policy 21:4 s. 524–531.
Getzen T. E. 1992. Population aging and the growth of health expenditures. Journal of Gerontology, Vol. 47(3).
Getzen T. E. 2001. Aging and Health Care Expenditures: A Comment on Zweifel, Felder and
Meiers. Health Economics, Vol. 10.
Giuliano Paola & Mishra Prachi & Spilimbergo Antonio 2010: Democracy and reforms: Evidence from a new dataset, IMF Working Paper No. 10/173.
Golinelli Roberto & Momigliano Sandro 2006. Real-time determinants of fiscal policies in the
euro area. Journal of Policy Modeling, 28:9, s.943–964
Haavio Markus 2009. Tuotantokuilu Suomessa, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105,
1/2009, s.21–33.
Hakala Samu 2009. Miksi taantuma havaittiin jälkijunassa?, Tieto&trendit, 3/2009, s. 10–12.
Häkkinen U., Martikainen P., Noro A., Nihtilä E. ja Peltola M. 2006. Kuoleman läheisyys ja
terveyden- ja vanhustenhuollon menot. Liite 1 raportissa Kautto ym. 2006.
Hallenberg Mark & Strauch Rolf & von Hagen Jürgen 2006. The design of fiscal rules and
forms of governance in European Union countries. European Journal of Political Economy
23:2 s. 338–359.
Harrinvirta
Markku
&
Puoskari
Pentti
2001.
Kehysbudjetointi
poliittisena
päätöksenteko¬prosessina. Kansantaloudellinen aikakauskirja 3/2001, s. 445–459.
Ilmakunnas Seija & Kröger Antti & Romppanen Outi (ed.): Finnish Economy. Structural Indicators 2008, VATT 2008. Helsinki.
Jokinen Hannu 2009. Miksi emme vielä viime kesän lopussa nähneet taantumaa/lamaa? Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 3/2009, s.335–340.
Jyränki Antero 2003. Valta ja vapaus. Talentum Media, Helsinki.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2001. Country report No. 01/203 Selected Euro-area
countries: Rules based fiscal policy and job-rich growth in France, Germany, Italy and Spain.
Report with supplementary information.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2007. Finland. Country report No. 07/279.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2007. Finland-2007 Article IV Consultation Concluding
Statement of the Mission, 31.5.2007, IMF.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2007. Manual on Fiscal Transparency. Fiscal Affairs Department. Washington, D.C.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2010. Finland-2010 Article IV Consultation Concluding
Statement, 7.6.2010, IMF.
216
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF 2010. Global Financial Stability Report, October 2010.
Kansainvälisen valuuttarahasto IMF 2009. Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, IMF.
Kautto M., Häkkinen U., Laine V., Parkkinen P., Parpo A., Tuukkanen J., Vaarama M., Vihriälä V. ja Volk R. 2006. Hoivan ja hoidon taloudellinen kestävyys. Stakes.
Keilman N. 2005. Erroneous Population Forecasts. Pp. 7–26 in N. Keilman (ed.) Perspectives
on mortality forecasting: Vol II Probabilistic models. Stockholm: Swedish National Social Insurance Board 2005 (Social Insurance Studies 2).
Keilman N. ja D. Quang Pham 2004. Empirical errors and predicted errors in fertility, mortality and migration forecasts in the European Economic Area, Discussion Papers 386, Research
Department of Statistics Norway.
Keilman, N. 2005. Erroneous Population Forecasts. Pp. 7–26 in N. Keilman (ed.) Perspectives
on mortality forecasting: Vol II Probabilistic models. Stockholm: Swedish National Social Insurance Board 2005 (Social Insurance Studies 2).
Kennedy Suzanne & Robbins Janine 2001. The role of fiscal rules in determining fiscal performance. Department of Finance Canada Working Paper No 16.
Kiander Jaakko &Virén Matti 1999. Tarvitaanko vielä finanssipolitiikkaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 3/1999.
Kinnunen Helvi & Railavo Jukka 2010. Politiikkasimulointeja julkisen talouden vahvistamisesta Suomessa, BoF Online 7/2010, Suomen Pankki, Helsinki.
Kinnunen Helvi 2006. Valtion menokehykset vakauttavat finanssipolitiikka. Euro & Talous
No. 3, s.83–88
Kopits George & Craig Jon 1998. Transparency in government operations. IMF Occasional Paper No. 158.
Kopits George & Craig Jon 1998. Transparency in government operations, IMF Occasional Paper 158.
Kopits George 2001. Fiscal rules: Useful policy framework or unnecessary ornament? IMF
Working Paper No. 145.
Korkman Sixten 2008. Maailmantalous ja makrotalouspolitiikka. Suhdanne 2008 no 1.
Koske Isabell and Pain Nigel 2008. The usefulness of output gaps for policy analysis, OECD
Economic Department Working Paper no 621, July 2008.
Krugman P. ja R. Wells 2006. The health care crisis and what to do about it. The New York Review of Books, Vol. 53 Number 5.
Krugman Paul 2005. Is fiscal policy poised for a comeback? Oxford review of economic policy 21:4 s. 515–523.
Kydland Finn E. & Prescott Edward C. 1977. Rules rather than discretion: The inconsistency of
optimal plans. Journal of Political Economy 85:3 s. 434–491.
Lahtinen Markus & Mäki-Fränti Petri & Määttä Kalle & Volk Raija 2009. Valtion talousarvioiden verotuloennusteiden osuvuus, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2009, Helsinki.
Laine Veli & Maiväli Mart 2010. Finland: Adjusting to an ageing population, ECFIN Country Focus, European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs,
10.6.2010.
217
Lanne Markku 2007. Taloustilastojen merkitys empiiriselle makrotaloudelliselle tutkimukselle, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 103, 4/2007, s. 424–430.
Lanne Markku 2009. Ennustajien tappiofunktiot ja BKT-ennusteen rationaalisuus, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 4/2009.
Lassila Jukka & Tarmo Valkonen 2008. Population ageing and fiscal sustainability of Finland:
a stochastic analysis, Bank of Finland Research Discussion Papers, 28, 2008
Lehtonen Sanna & Teemu Lyytikäinen & Antti Moisio 2008. Kuntien rahoitus ja valtionosuusjärjestelmä: vaihtoehtoja uudistusten toteuttamiseksi, VATT-tutkimuksia 141, 2008, Helsinki.
Lienert Ian 2010. Should Advanced Countries Adopt a Fiscal Responsibility Law, IMF Working Paper WP/10/254.
Ljungman Gösta 2008. Expenditure Ceilings – A survey. IMF Working paper WP/08/282.
Ljungman Göstä 2009. Top Down Budgeting – An instrument to strengthen budget management. IMF Working Paper WP/09/243.
Loikkanen Heikki A. & Nivalainen Henna 2010. Suomen kuntatalouden kehitys: miten tähän
on tultu? Kuntien takauskeskukselle tehty raportti 18.6.2010, Kuntien takauskeskus. Helsinki.
Määttä Kalle 2007. Veropolitiikka – teoria ja käytäntö. Edita. Helsinki.
Meszarits Veronika & Seiwald Johann 2008. Budgetary reform in Austria: Towards tighter
coupling within the financial and management system. Federal ministry of Finance Working
paper 3/2008. http://english.bmf.gv.at/budget/theaustrianfederalb_399/_start.htm?q=budget
reform.
Milesi-Ferretti Gian Maria 2000. Good, bad or ugly? On the effect of fiscal rules with creative
accounting. IMF working paper 00/172.
Milgrom Paul & Roberts John 1992. Economics, Organization & Management. Prentice-Hall,
Inc. Upper Saddler River, New Jersey.
Mishkin, F.S. 2007. Estimating potential output, speech at the Conference on Price Measurement for Monetary Policy, Federal Reserve Bank of Dallas, May 2007.
Moisio Antti & Loikkanen Heikki A. & Oulasvirta Lasse 2010. Public Services at the Local
Level – The Finnish Way in Antti Moisio (toim.): Local Public Sector in Transition: A Nordic
Perspective, VATT Publications 56, VATT, Helsinki 2010, s. 155–184.
Monitoring European integration 13. Lontoo: Centre for economic policy research.
Murchison, S. and Robbins J. 2003. Fiscal policy and the business cycle: a new approach to
identifying the interaction, Canadian Department of Finance Working Paper No. 2003–06
Musgrave R.A. 1939. The nature of budgetary balance and the case for the capital budget.
American economic review 29 s. 260–271.
Myrsky Matti 2010. Valtiontalousoikeus. Talentum, Helsinki.
Mäenpää Olli 2008. Avoin, tehokas ja riippumaton eurooppalainen hallinto teoksessa Juhlakirja Pentti Arajärvi 1948 – 2/6 2008, Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja 20, Joensuun yliopisto 2008, s. 375–422.
North D. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, Cambridge.
OECD 2002. OECD Best Practices for Budget Transparency. OECD Journal on Budgeting.
OECD 2003. Budgeting in Finland. OECD Journal of Budgeting, Vol 2, Issue 2, s. 119–152.
OECD 2003. Fiscal stance over the cycle: Evidence from panel analysis. Appendix, Economic
Outlook, No. 74. OECD, Paris.
218
OECD 2009. Economic policy reforms: Going for Growth 2009, OECD.
OECD 2009. Health at glance 2009, OECD.
OECD 2010. OECD Economic Surveys: Finland 2010. Volume 2010/4.
OECD 2010. OECD Public Governance Reviews: Finland 2010 – working together to sustain
success.
OECD 2010. Tax Expenditures in OECD Countries. Paris.
Ogus, Anthony 1995. Rethinking Self-Regulation. Oxford Journal of Legal Studies Vol. 15, s.
97–108.
Orjala Hannele & Tyrkkö Ari 2009. Suhdannetilastoihin kuuluvat revisiot, Tieto&trendit,
3/2009, s. 5.
Oulasvirta Lasse 1996. Kuntien valtionapujärjestelmä. Vertaileva arviointitutkimus kahdesta
valtionapujärjestelmästä. Acta Universitatis Tamperensis ser.A vol 494, 1996, Tampereen yliopisto, Tampere.
Panther Stephan 2000. Non-Legal Sanctions. Teoksessa Bouckaert, Bouewijn & De Geest,
Gerrit (toim.): Encyclopedia of Law and Economics, Volume I. General Works, History and
Methodology. Cheltenham, Edward Elgar, s. 999–1028.
Pehkonen Jaakko 2002. Talousennusteiden osuvuus 1997–2001: valistuneita arvauksia, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 2/2002.
Perustuslakien valtiontaloussäännösten uudistamiskomitean mietintö 1990. Perustuslaki ja
valtiontalous. Komiteanmietintö 1990:7.
Poterba J.M. 1995. Capital budgets, borrowing rules and state capital spending. Journal of
Public economics 56 s. 165–187.
Poterba J.M. 1996. Budget institutions and fiscal policy in the U.S. States, American Economic Review 86, s. 395–400.
Poterba J.M. 1997. Do budget rules work? Teoksessa Auerbach A. (toim.) Fiscal Policy, MIT
Press, Boston.
Pöysti Tuomas 2006. Communicational Quality of Law – a Legal Informatics Perspective.
Teoksessa Cecilia Magnusson Sjöberg & Peter Wahlgren (toim.), Festsrift till Peter Seipel.
Norstedts Juridik, s. 463–493.
Pöysti Tuomas 2010. OECD:n maa-arvioinnin suositukset antavat hyvää perustaa seuraavan
vaalikauden hallinnonuudistuksille. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Puheet, 31.5.2010.
Regeringskansliet. Finansdepartementet 2009. Stärkt finanspolitiskt ramverk – Översyn av
budgetlagens bestämmelser om utgiftstak. Stockholm. Ds.2009:10. http://www.sweden.gov.
se/content/1/c6/12/28/56/72646266.pdf.
Riksrevisionen 2007. Regeringens skatteprognoser. RiR 2007:5. Stockholm.
Sen Amartya 1990. Justice: Means versus Freedoms. Philosophy and Public Affairs, Princeton University Press.
Sorjonen Pasi 2009. Mikä yllätti suhdanne-ennustajat tällä kertaa?, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 105, 3/2009, s. 347–353.
Steger Gerhard 2010. Austria’s budget reform: How to create consensus for a decisive change
of fiscal rules, OECD Journal on Budgeting Vol 2010/1, s. 12–17, OECD.
Suomen Pankki 2010. Talouden näkymät 1/2010, Euro & talous erikoisnumero, Helsinki.
Suomen Pankki 2010. Talouden näkymät 2/2010, Euro & talous erikoisnumero, Helsinki.
219
Tullock Gordon 1967. The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft. Western Economic
Journal 5:3, s. 224–232.
Tuori Kaarlo 1985. Budjetti, laki ja suunnitelma. Valtiovarainministeriön järjestelyosasto. Valtion painatuskeskus. Helsinki.
Tyrväinen Timo 2007. ”Suomen kasvuluvut arvontakoneesta?”, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 103, 4/2007, s. 431–436.
Vakkuri Jarmo & Kallio Olavi & Tammi Jari & Meklin Pentti & Helin Heikki 2010. Matkalla
kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 3, Kuntaliiton verkkojulkaisu Acta nro 218, Helsinki.
Vakkuri Jarmo & Meklin Pentti 2009. Tutkimussuunnitelma 2. luonnos ”Kehysmenettely tuottavuuden parantamisen instrumenttina valtion ja kuntien taloudessa”, Tampereen yliopisto,
taloustieteiden laitos.
Valtioneuvoston kanslia 2006. Politiikkaohjelmat hallitustyössä – Ohjelmajohtamisen uudistettu malli. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 13/2006.
Valtioneuvoston kanslia 2009. Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2009. Valtioneuvoston selonteko. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 11/2009.
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT 2010. Verotuet Suomessa 2009, valmisteluraportit 5, lokakuu 2010.
Valtiovarainministeriö 2001. Budjettisanasto. Valtiovarainministeriön tutkimukset ja selvitykset 7/2001.
Valtiovarainministeriö 2003. Finanssipolitiikan sääntöjen ja kehysmenettelyn kehittäminen
Suomessa. Työryhmäraportti 7.2.2003.
Valtiovarainministeriö 2007. Kehyksen puitteissa – Finanssipolitiikan säännöt ja kehysmenettelyn uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2007.
Valtiovarainministeriö 2008. Talousarviolainsäädännön kehittämishanke. Nykytilan kartoitus ja kehittämislinjausten alustava arviointi. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2008, Helsinki
Valtiovarainministeriö 2009. Taloudellinen katsaus syyskuu 2009. Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset 32a/2009.
Valtiovarainministeriö 2010. Finanssipolitiikan linja – kuntatalouden vakaus ja kestävyys,
Valtiovarainministeriö 42/2010.
Valtiovarainministeriö 2010. Julkinen talous tienhaarassa – Finanssipolitiikan suunta 2010-luvulla. Valtiovarainministeriön julkaisuja 8/2010.
Valtiovarainministeriö 2010. Peruspalveluohjelma 2011–2014, Valtiovarainministeriön julkaisuja 21a/2010.
Valtiovarainministeriö 2010. Suomen vakausohjelman tarkistus 2009. Valtiovarainministeriön julkaisuja 6a/2010.
Valtiovarainministeriö 2010. Taloudellinen katsaus, kevät 2010, Valtiovarainministeriön julkaisuja 17a/2010.
Valtiovarainministeriö 2010. Valtiotason arkkitehtuurit -hanke – Valtioneuvoston kokonaisarkkitehtuuri. 29.6.2010. www.vm.fi.
Valtiovarainministeriön sisäiset prosessikortit.
Valtiovarainministeriön virkamiesmuistio 2.7.2010.
220
Vammalle Camila & Charbit Claire 2010. Fiscal Federalism, Recent Developments and Future Trends in Antti Moisio (ed.): Local Public Sector in Transition: A Nordic Perspective, VATT
Publications 56, VATT, Helsinki, s. 15–58.
Vesanen Tauno 1970. Valtiontalouden hoidosta. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 151. Porvoo.
Virén Matti 1999. Valtion talousarvion tulot ja niiden arviointi, Kansantaloudellinen aikakausikirja, 4/1999.
von Hagen Jürgen 1998. Budgeting Institutions for aggregate fiscal discipline. Working paper
No 01. Center for European Integration Studies, University of Bonn, Bonn.
von Hagen Jürgen 2002. Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance, Economic and
Social Review 33:3, s.263–284.
von Hagen Jürgen 2006. Fiscal rules and fiscal performance in the European Union and Japan, Centre for Economic Policy Research Discussion Paper No. 5330, London.
Wacker Jani 2009. Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan. Tutkimus vakaus- ja kasvusopimuksen oikeudellisesta merkityksestä, Tampereen
yliopisto.
Westerhout E. 2006. Does Ageing Call for a Reform of the Health Care Sector? CESifo Economic Studies, Vol. 52, 1–31.
Zweifel P., Felder S. and Werblow A. 2004. Population Ageing and Health Care Expenditure: New Evidence on the “Red Herring”. Geneva Papers on Risk and Insurance – Issues and
Practice, Vol. 29, No. 4.
5
Verkkolähteet
Itävallan Valtiovarainministeriö. http://english.bmf.gv.at/Ministry/_start.htm.
Politiikkaohjelmat. http://www.valtioneuvosto.fi/toiminta/politiikkaohjelmat/fi.jsp.
Ruotsin Finanssipoliittinen Neuvosto. http://www.finanspolitiskaradet.se.
Talousneuvosto. http://www.vnk.fi/hankkeet/talousneuvosto/fi.jsp.
http://193.208.71.163/indox/tae/index.html.
http://www.vm.fi/vm/fi/09_valtiontalous/04_raportointi_ja_valvonta/index.jsp.
http://www.valtioneuvosto.fi/toiminta/talousarvio/fi.jsp.
http://www.vm.fi/vm/fi/09_valtiontalous/01_talousarvio/index.jsp.
http://tilinpaatoskertomus.vm.fi/.
221
6
Haastattelut
Maa- ja metsätalousministeriö, 15.4.2010, 1 henkilö.
Sosiaali- ja terveysministeriö, 22.4.2010, 1 henkilö; 23.4.2010, 1 henkilö ja 16.11.2010,
1 henkilö.
Valtioneuvoston kanslia, 26.4.2010, 1 henkilö.
Liikenne- ja viestintäministeriö, 13.8.2010, 2 henkilöä.
Valtiovarainministeriö, Budjettiosasto, 30.8.2010, 5 henkilöä ja 9.9.2010, 1 henkilö.
Valtiovarainministeriö, Kansantalousosasto, 5.3.2010, 2 henkilöä ja 5.10.2010, 1 henkilö.
Valtiovarainministeriö, Valtiovarain controller -toiminto, 9.3.2010, 2 henkilöä.
222
Valtiontalouden tarkastusvirasto
Antinkatu 1, PL 1119, 00101 Helsinki
Puh. 09 4321, faksi 09 432 5820, www.vtv.fi
Valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle annettavat kertomukset K 21/2010 vp
ISSN 1796-9530 (nid.)

Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle

Transcription

Similar documents

Valtion ja kansantalouden pääriskit

raportti - Talouspolitiikan arviointineuvosto

Talouspolitiikan lähtökohdat 2015-2019

Mitä on olla tarkastettavana? Tuloksellisuustarkastus ennen ja nyt

HYVÄKSYTTYJÄ OPINNÄYTTEITÄ - Taloustieteellinen Yhdistys

ASIA Kansainvälinen tutkimushanke Kestävän