Terug naar Angola Evaluatie Innovatiepilot Angola

Terug naar Angola
Evaluatie Innovatiepilot Angola Conexcao
Stichting HIT
April 2008
Auteur: Joris van Wijk
Stichting HIT is een samenwerkingsverband van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de
gemeenten Heerlen, Maastricht, Venlo, MKB-Limburg, de Limburgse Werkgeversvereniging (LWV) en de FNV
Dit project wordt mede gefinancierd door ESF-Equal
en het ministerie van Buitenlandse Zaken
2
3
Inhoudsopgave
Inleiding............................................................................................................................................5
1.
Context.................................................................................................................................8
2.
Projecthistorie.......................................................................................................................9
3.
Hoe kan het beperkte aantal deelnemers worden verklaard?..............................................13
3.1
3.2
3.3
3.4
Beperkte doelgroep ............................................................................................................13
Afgenomen interesse in vrijwillige terugkeer ....................................................................14
Bereik potentiële deelnemers .............................................................................................17
Voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie .................................................19
4.
In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao
bijgedragen aan duurzame reïntegratie? ...........................................................................23
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Duurzame reïntegratie .......................................................................................................23
Maatwerk ...........................................................................................................................24
Lokale vraagbaak ..............................................................................................................27
Bemiddeling naar werk .....................................................................................................28
Het opzetten van een onderneming................................................................................... 34
Aanbieden van scholing ....................................................................................................37
Hoe nu verder?.................................................................................................................. 39
5.
Overheidsbeleid ten aanzien van terugkeer ......................................................................42
5.1
5.2
5.3
Brain gain .........................................................................................................................42
Doelgroep .........................................................................................................................43
Europese samenwerking ...................................................................................................43
Litaratuurlijst .................................................................................................................................45
4
Inleiding
Stichting Hersteld vertrouwen In de Toekomst (HIT) is een innovatieplatform voor migratie en arbeid.
HIT ‘makelt en schakelt’ tussen bestaande organisaties met als kerndoelstelling om op basis van
ervaringen in het primaire proces tot beleidsvernieuwing en aanpassingen in de praktijk te komen. Van
mei 2005 tot december 2007 heeft HIT het ESF/EQUAL TerugkeerOntwikkelingsProject (TOP)
uitgevoerd. TOP werd voor de helft gesubsidieerd door het ministerie van Sociale Zaken &
Werkgelegenheid uit ESF/EQUAL. Equal is een transnationaal programma van de Europese Unie,
gericht op het creëren van gelijke kansen en het bestrijden van discriminatie op de arbeidsmarkt. De
andere helft van financiering is bijeengebracht door de grote gemeenten in Limburg en door het
Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers. Complementair aan de activiteiten in Nederland zijn er
activiteiten gepland en uitgevoerd in landen van herkomst. Deze “buitenlandse” activiteiten zijn
gefinancierd door het programma Terugkeer, Migratie & Ontwikkeling (TMO) van het ministerie van
Buitenlandse Zaken.
Binnen het TOP-project werden innovatieve oplossingen ontwikkeld en randvoorwaarden gecreeërd
om succesvolle terugkeer van ex-asielzoekers te kunnen realiseren. Het bieden van perspectief bij
terugkeer en leggen van relaties tussen bestaande terugkeerprojecten en partijen stonden in het TOPproject centraal. Key players op het gebied van terugkeer werden samengebracht, terugkeerbegeleiders
werden opgeleid en innovatieve terugkeerprojecten werden financieel ondersteund. Het project was
gebaseerd op drie premissen:
• Economische onafhankelijkheid draagt bij aan duurzame reïntegratie en (persoonlijke)
ontwikkeling;
• Economische zelfstandigheid in het land van terugkeer is driver om terugkeer te kunnen
aanvaarden;.
• Organisatorische innovatie heeft de meeste kans op succes en daarvoor is samenwerking
noodzakelijk. Het leggen van relaties tussen bestaande terugkeerprojecten en partijen is
essentieel. 1 
Van juni tot en met december 2007 heeft HIT in het kader van het TOP-project een pilot uitgevoerd
om (uitgeprocedeerde) Angolese asielzoekers te ondersteunen bij het bewerkstellingen van
economische zelfredzaamheid in Angola. Met dit project - Angola Conexcao - werd getracht om op
een innovatieve wijze pull-factoren in Angola te realiseren die terugkeer vanuit Nederland en
reïntegratie in de Angolese maatschappij zouden vergemakkelijken. In dit kader is in Angola een
kantoor opgezet om terugkerende Angolezen te ondersteunen bij duurzame reïntegratie. Het lokale
steunpunt was een tijdelijk initiatief dat bij succes volledig door een lokale partner moest kunnen
worden voortgezet. Succesvolle onderdelen van de formule zouden ook - in aangepaste vorm gekopieerd worden in andere terugkeerlanden. Het kantoor functioneerde als vraagbaak en regeldesk
voor alle mogelijke aspecten van terugkeer; van ondernemerschap en onderwijs tot huisvesting en de
beschikbaarheid van medicijnen. Er was speciale aandacht voor bemiddeling naar werk
Een belangrijk onderdeel van de door HIT uitgevoerde projecten is het verspreiden van lessons
learned naar direct betrokken actoren en beleidsmakers en uitvoerders in het veld. Deze rapportage
dient primair dit doel. Gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan in de pilot Angola Conexcao,
worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan die als input (kunnen) dienen voor uitvoering
en beleid op het gebied van terugkeer. Dit rapport vormt daarmee een discussiedocument voor alle
partijen die uitvoering geven aan - of zich betrokken voelen bij - terugkeer van (asiel)migranten.
1
Voor een meer uitgebreide beschrijving van de doelstellingen en werkwijze van TOP, zie: E,til (2006).
5
Onderzoeksvragen
De volgende onderzoeksvragen staan in deze rapportage centraal:
1.) In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao
bijgedragen aan duurzame reïntegratie?
2.) Welke aanbevelingen t.a.v. innovatie van het uitvoeren van terugkeerprojecten en/of
terugkeerbeleid kunnen op basis van de ervaringen met Angola Conexcao worden gedaan?
Methode
Ter beantwoording van bovenstaande vragen zijn wetenschappelijke literatuur, internetbronnen en
interne documenten van de projectorganisatie doorgenomen. Daarnaast zijn in Nederland en Angola
interviews gehouden met Angola Conexcao medewerkers (10), stuurgroepleden (6), ‘deskundigen’2
(11), Angolese migranten in Nederland (5) en uit Nederland teruggekeerde Angolezen in Angola (30).
Ter bescherming van de privacy zijn de namen van Angolese respondenten gefingeerd. Niet al deze
respondenten hebben deelgenomen aan Angola Conexcao. Bewust is ook gesproken met personen die
juist geen ondersteuning hebben gezocht of konden ontvangen. Verder kan worden opgemerkt dat
sommige respondenten hun situatie wellicht schrijnender hebben voorgesteld dan gerechtvaardigd zou
zijn. Verschillende keren spraken respondenten zichzelf - of elkaar - tegen. Het feit dat de onderzoeker
als potentiële hulpverlener werd gezien, kan hierbij een rol hebben gespeeld.
Representativiteit
In het rapport worden verschillende aanbevelingen gedaan die zonder meer relevant zijn voor het
gehele asielveld. Toch is het goed om te benadrukken dat de Angolese asielgemeenschap twee aspecifieke kenmerken kent:
Economie - De Angolese economie toont extreme groeicijfers. Daardoor hebben Angolese
terugkeerders in principe relatief goede kansen op de arbeidsmarkt. Vanwege het hoge prijspeil in
Angola krijgen Angolese terugkeerders met hetzelfde startkapitaal echter relatief weinig ‘waar’ voor
hun geld. Dit is in het bijzonder het geval voor de kosten van opleidingen en de huur van winkel- en
woonruimte.
Jeugdige leeftijd - Bijna de helft van de Angolese asielzoekers in Nederland heeft een AMA3-status
gekregen. Daardoor hebben zij - anders dan volwassen Angolezen - in Nederland meestal enige jaren
onderwijs kunnen volgen. Daardoor zijn veel Angolezen relatief goed in Nederland geïntegreerd,
waardoor terugkeer moeilijk is. Sommige jongeren lijken terugkeer te verdringen, waardoor ze
zichzelf niet toestaan serieus over een toekomst in Angola na te denken. Daar komt bij dat het relatief
moeilijk is met AMA’s toekomstplannen op te stellen, omdat zij over het algemeen aangeven geen
huisvesting en geen familie in Angola te hebben. Door de jeugdige leeftijd is ondersteuning in de
vorm van het aanbieden van scholing voor Angolezen relevanter dan voor volwassen asielzoekers.
Vanwege de relatief lage opleiding die de jonge Angolezen hebben genoten, is bemiddeling naar werk
moeilijk. Jonge individuele migranten kunnen gemakkelijker terugkeren en reïntegreren dan
migrantengezinnen met kinderen. Individuele migranten zijn flexibeler: ze kunnen grotere risico’s
nemen, gemakkelijker huisvesting vinden en hoeven geen rekening te houden met eventuele schoolen taalachterstanden van hun kinderen.
Alhoewel Angolese migranten niet ‘volledig’ verschillen van andere asielzoekers, maken
bovenstaande kenmerken dat niet alle ervaringen die in de pilot zijn opgedaan zonder meer
generaliseerbaar zijn. Het is dan ook aannemelijk dat sommige conclusies en aanbevelingen in deze
rapportage niet, of in mindere mate van toepassing zijn op migrantengroepen met andere kenmerken.
2
3
Angola-experts, terugkeerexperts, vertegenwoordigers bedrijfsleven.
Alleenstaande Minderjarige Asielzoeker. Ook wel Alleenstaande Minderjarige Vreemdeling (AMV).
6
Leeswijzer
Hoofdstuk 1 begint met een korte schets van de politieke en organisatorische context waarin het
project plaatsvond. In hoofdstuk 2 volgt een beschrijving van de projecthistorie. Hoofdstuk 3 behaldelt
de vraag hoe het beperkte aantal deelnemers dat deelnam aan het project kan worden verklaard.
Hoofdstuk 4 behandelt de vraag in hoeverre de aangeboden diensten en producten binnen Angola
Conexcao hebben bijgedragen aan duurzame reïntegratie. Tevens worden aanbevelingen gedaan ten
aanzien van de uitvoering van terugkeerondersteuning. In hoofdstuk 5 worden tot slot aanbevelingen
gedaan ten aanzien van beleidsvernieuwing op het gebied van terugkeer.
7
1.
Context
Politieke context
Het Angola Conexcao project vond plaats binnen een complexe politieke context, waarbij de overheid
niet persé tegenstrijdige, maar wel verschillende belangen nastreefde. Er is sprake van twee
beleidsontwikkelingen ten aanzien van terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Ten eerste is er
het beleid van met name het Ministerie van Justitie dat uitgeprocedeerde asielzoekers Nederland
dienen te verlaten. Terugkeer van afgewezen asielzoekers vormt het noodzakelijk sluitstuk van het
vreemdelingenbeleid. Een uitgeprocedeerde asielzoeker heeft 28 dagen de tijd om Nederland te
vrijwillig te verlaten. Daarna is hij illegaal geworden en kan hij worden opgepakt en uitgezet. Justitie
moedigt vrijwillige terugkeer nadrukkelijk aan en voert daarnaast een beleid om illegale migranten
actief op te sporen en uit te zetten.
Ten tweede is er het gezichtspunt van het Ministerie van Buitenlandse zaken waarbij terugkeer en
ontwikkeling twee nauw aan elkaar verwante thema’s zijn. In de nota “Ontwikkeling en Migratie”
(Min. BuZa 2004:63) staat opgenomen dat terugkerende migranten een belangrijke positieve rol
kunnen spelen in de ontwikkeling van het land van herkomst. Brain drain zou kunnen worden
omgezet in brain gain op het moment dat migranten na een periode in Europa te hebben gewoond
terugkeren naar hun eigen land.
Pardonregeling
De nieuw gekozen Tweede Kamer besloot op 30 november 2006 de uitzetting van uitgeprocedeerde
asielzoekers tijdelijk stop te zetten. Hierop werkte het kabinet een voorstel uit voor een pardonregeling.
Eind mei 2007 werd duidelijk dat asielzoekers die vóór 1 april 2001 asiel hadden aangevraagd in
aanmerking zouden komen voor regularisatie. In de daaropvolgende maanden kregen diegenen die niet
onder de pardonregeling vielen schriftelijk bericht dat hun leefgeld zou worden stopgezet. Zij hadden
geen recht meer op COA-opvang en dienden Nederland te verlaten. Het Angola Conexcao project
startte juist op het moment dat uitvoering werd gegeven aan de pardonregeling.
Overige organisaties
Behalve Angola Conexcao waren tijdens de projectperiode ook andere ‘spelers’ actief met het
begeleiden van terugkeer van Angolezen. De Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) is bij de
vrijwillige terugkeer van een zeer groot aantal Angolezen betrokken doordat zij vliegtickets vergoed.
Daarnaast biedt IOM ook andere diensten aan waaronder bemiddeling bij het verkrijgen van een
reisdocument, beantwoording van vragen over het land van herkomst en verlenen van medische
assistentie.4 Stichting Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers Humanitas (SAMAH) verzorgt samen
met Maatwerk bij Terugkeer (Cordaid) het project ‘Beyond Borders’. 5 In dit project worden
terugkeerders onder andere door middel van het opstellen van ondernemingsplannen ondersteund bij
reïntegratie in het land van herkomst. De organisatie Bons Negocios faciliteert terugkeerders bij het
opstellen van een ondernemingsplan. Toekomst in Perspectief (TIP) 6 biedt uitgeprocedeerde
asielzoekers uit de regio’s Tilburg, Leiden en Friesland assistentie bij terugkeer. Daarnaast zijn er nog
talrijke kerkelijke, gemeentelijke- of privé initiatieven om individuele Angolese terugkeerders te
ondersteunen.7
4
Zie: <http://www.iom-nederland.nl>
Zie: <http://www.samah.nl/jongeren/samah-beyondborders.html>
6
Zie: <http://www.tipnederland.org/index.php?id=49>
7
Zie bijvoorbeeld ‘De Slinger’
<http://www.hengelo.slinger.nu/index.php?&nid=312&l1=279&l2=&template=8> of Writsch
<http://www.writsch.nl/vrachtwagen-naar-angola.html>
5
8
2.
Projecthistorie
In de evaluatie van het TOP-project uit 2006 (E,til 2006) werd onder andere aanbevolen om de
ondersteuning en monitoring van ondersteuning in terugkeerlanden te versterken. Het TOP-project
ondersteunde in principe de terugkeer naar elk land, maar had als speerpunt de landen Afghanistan,
Angola en voormalig Joegoslavië aangewezen. Het was de bedoeling dat naar deze landen niet alleen
op individueel niveau ondersteuning werd geboden, maar ook door middel van het systematisch
verzamelen van landeninformatie, het leggen van contracten en het aangaan van overeenkomsten met
partijen in de landen van herkomst.
Met de Angola Conexcao pilot werd aan de aanbeveling om betere terugkeervoorwaarden in het land
van herkomst te scheppen uitvoering gegeven. Omdat ervaring tijdens het TOP-project in de periode
mei 2005 tot mei 2006 had geleerd dat de meeste deelnemers afkomstig waren uit Angola, kwam de
focus van de eerste pilot al snel op dit land te liggen. Deze keuze werd versterkt doordat de grootste
groep terugkeerders via IOM uit Angolezen bestond. Naar aanleiding van de Angola pilot zou op basis
van de opgedane ervaringen gestart worden aan projecten in de andere landen.
Studiereis
Als start van het project kan de door HIT georganiseerde studiereis naar Angola (1-8 april 2007)
gezien worden. In het kader van de wens om strategische en operationele keyplayers samen te brengen,
is een groot aantal organisaties uitgenodigd hieraan deel te nemen. Vertegenwoordigers van COA,
IOM, Vluchtelingenwerk, Wereldwijd, NIDOS, HIT en MKB Zuid Nederland onderzochten tijdens
deze reis welke concrete mogelijkheden er voor terugkerende Angolezen waren om duurzaam
economisch in eigen land te reïntegreren. Een centrale vraag was hoe Nederlandse ketenpartners beter
aansluiting zouden kunnen vinden bij de Angolese realiteit. Tijdens de reis werd geregeld gesproken
met personen die reeds uit Nederland waren teruggekeerd. Naar aanleiding van de studiereis is een
positief beeld ontstaan van de economische groei in Angola en de rol die terugkeerders in de Angolese
economie zouden kunnen spelen. Nederlandse bedrijven en de ambassade spraken over een ‘land vol
mogelijkheden’. Zowel een door een Nederlander geleide onderneming als de ambassade hadden al
terugkeerders in dienst. Beide werkgevers toonden zich tevreden en gaven aan graag weer
terugkeerders in dienst te nemen.
Naar aanleiding van de reis zijn onder andere de volgende conclusies getrokken:
- Het zou goed zijn als van iedere asielzoeker een assessment wordt opgesteld waarin de
capaciteiten, kwaliteiten, affiniteiten en ervaringen met onderwijs en arbeid worden
opgenomen;
- Aantoonbare kwalificaties van terugkeerders (certificaten/diploma’s) zouden moeten worden
vertaald in het Portugees;
- Het is van belang zo vroeg mogelijk met begeleiding vanuit het Angolese perspectief te
beginnen. Er dient actuele informatie over Angola beschikbaar te zijn;
- Het is van belang een lokale Angolese partner te vinden die de volgende taken op zich kan
nemen:
o Netwerken met organisaties die ondersteuning kunnen bieden aan terugkeerders:
NGO’s, overheid, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen;
o Counselling bij: het herstellen van het sociale netwerk, het zoeken van aansluiting bij
onderwijs, toeleiden naar werk en het verlenen van ‘eerste hulp bij reïntegratie’, zoals
het vinden van huisvesting.
Opzet kantoor
Na de reis is alles heel snel gegaan. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken en COA kenden een extra
subsidie toe om een pilot in Angola te beginnen. De Nederlandse ambassade in Angola gaf aan te
willen functioneren als een liaison tussen het pilotproject en het Nederlandse bedrijfsleven in Angola.
Een lokale partnerorganisatie in Angola werd gevonden in de Angolese zelfhulporganisatie voor
terugkeerders uit Nederland AJARP. Er werd kantoorruimte in Angola gezocht van waaruit
terugkeerassistentie zou kunnen worden gegeven. Als ‘target’ werd gesteld om in de periode juni tot
9
en met december 2007 dertig Angolezen te ondersteunen bij duurzame reïntegratie in Angola.
Terugkeerbegeleiders van COA, Vluchtelingenwerk, IOM, gemeenten en noodopvangorganisaties
werden op de hoogte gebracht dat er een ondersteuningskantoor in Angola werd opgezet.
Structuur:
HIT (coördinatie)
Nederlanderse partners:
Terugkeerbegeleiders van:
- COA
- Vluchtelingewerk
- NIDOS
- Cordaid
- Wereldwijd
Lokale partner:

AJARP
Reïntegratie d.m.v.

- werk / stage
- starten onderneming
- scholing
Werkzaamheden in Nederland
Per terugkeerder was een budget van 2.500 euro gereserveerd dat kon worden besteed aan opleiding,
investering in een eigen onderneming of als subsidie om naar werk bemiddeld te worden. In Nederland
werden procedures ontworpen voor het opstellen van toekomstplannen. In een toekomstplan werd
opgenomen wat een terugkeerder eenmaal in het land van herkomst zou gaan doen en waar het
beschikbare budget aan zou worden besteed. Terugkeerbegeleiders in Nederland kregen middels
gestandaardiseerde methodieken ondersteuning bij het opstellen van Nederlands- en Portugeestalige
CV’s. Certificaten en diploma’s konden worden vertaald en erkend zodat deze bruikbaar zouden zijn
voor de Angolese arbeidsmarkt. Terugkeerders kregen vanaf september 2007 het aanbod om bij een
professioneel bureau een assessment te doorlopen. Dit zou moeten resulteren in een verslag dat aan
toekomstige werkgevers overhandigd zou kunnen worden.
Doelgroep
Toen het project aanving verbleven er 850 Angolezen in de centrale opvang. Er werd geschat dat nog
eens 1.150 Angolezen op andere locaties in Nederland verbleven. Door de projectorganisatie werd
geschat dat in de periode juni tot en met december 2007 ongeveer 1.000 Angolezen bericht zouden
ontvangen uitgeprocedeerd te zijn. Slechts legaal verblijvende asielzoekers of asielzoekers die binnen
een maand8 na kennisgeving te zijn uitgeprocedeerd aangaven mee te willen werken aan terugkeer,
konden gebruik maken van de door Angola Conexcao aangeboden producten en diensten.
Angola Conexcao bijeenkomst
Op 5 juli 2007 vond in Utrecht een bijeenkomst plaats waar ongeveer vijftig Angolezen en dertig
terugkeerbegeleiders werden geïnformeerd over verschillende terugkeerprojecten. Er werden
workshops gegeven door vertegenwoordigers van HIT, SAMAH, Wereldwijd, Bons Negocios,
Business in Development (BID) en St. Jonge Angolezen Nederland (JAN). Terugkeerbegeleiders
toonden zich op die dag over het algemeen tevreden. Wel werd benadrukt dat voorafgaand en op de
dag zelf niet voldoende duidelijk was dat binnen het Angola Conexcao project geen ondersteuning aan
illegalen kon worden gegeven. Angolese bezoekers gaven aan het positief te waarderen dat alle
ondersteunende partijen op één locatie bijeen waren. Wel was er kritiek dat op de dag een te positieve
voorstelling van zaken over de situatie in Angola werd gegeven. Tevens benadrukten zij dat ze met
name bij het vinden van werk ondersteuning hoopten te krijgen. Naar aanleiding van de bijeenkomst is
de focus in Angola Conexcao nog sterker dan voorheen gelegd op het bemiddelen naar werk.
8
De termijn van een maand vloeide rechtstreeks voort uit het overheidsbeleid dat uitgeprocedeerden binnen 28
dagen Nederland dienen te verlaten. Doen zij dit niet, dan worden zij illegaal.
10
Breuk AJARP
In juni was een projectmedewerker van HIT naar Angola afgereisd om AJARP te ondersteunen bij het
opzetten van het kantoor en het vormgeven van de administratie- en verantwoordingsstructuur. Een
tweede projectmedewerker volgde enige weken later. In diezelfde periode werd duidelijk dat de
medewerkers van HIT en de vertegenwoordiger van AJARP door sterke meningsverschillen niet tot
een optimale samenwerking konden komen. Synergie tussen HIT en AJARP is daardoor niet tot stand
gekomen. Vier elementen speelden hierbij een rol:
1.) ‘Doelgroepdiscussie’ - AJARP wenste opvang en begeleiding aan alle uit Nederland
teruggekeerde Angolezen. HIT kon op basis van de door de donoren gestelde eisen echter
geen structurele en financiële ondersteuning bieden aan personen die eerder dan juni 2007
waren teruggekeerd. Datzelfde gold voor ex-asielzoekers die langer dan één maand illegaal in
Nederland hadden gewoond en zich in Nederland niet bij HIT hadden aangemeld. AJARP gaf
aan een afbakening van doelgroepen niet te kunnen en willen maken.
2.) ‘Verantwoordingdiscussie’ - Er bestond tussen HIT en AJARP onvoldoende overeenstemming
over de wijze van verwantwoording en verslaglegging. Tevens werd gewezen op een
gebrekkige onderlinge communicatie.
3.) ‘Statusdiscussie’ - De status van het kantoor was niet helder. Was het een ‘HIT-kantoor’ dat
diensten van AJARP inkocht, of was het een ‘AJARP-kantoor’ dat een steuntje in de rug kreeg
van HIT-medewerkers? Er ontstond onduidelijkheid welke organisatie leidend was bij het
nemen van beslissingen. Deze onduidelijkheid heeft impliciet een negatieve invloed gehad op
de relatie.
4.) ‘Persoonlijke wrevel’ - De verschillen van inzicht die aanvankelijk op professioneel niveau
bestonden sneden steeds dieper in de persoonlijke relaties, waardoor de vertrouwensrelatie die
aanvankelijk bestond aan kracht verloor.
Een en ander leidde ertoe dat eind juli werd besloten de samenwerking tussen HIT en AJARP op te
zeggen. Vanaf dat moment waren zowel AJARP, als HIT in Angola actief met het begeleiden en
bemiddelen naar werk van terugkeerders.
Werkzaamheden kantoor
Per juli 2007 waren in Angola twee terugkeerders aangetrokken om samen met de Nederlandse
medewerkers het kantoor te bemensen. Begin september verlieten de Nederlandse projectmedewerkers
Angola. Vanaf dat moment waren de twee Angolese medewerkers - op ad-hoc basis aangestuurd door
een Duitse ontwikkelingswerkster - verantwoordelijk voor het kantoor. Op dat tijdstip was een groot
aantal vacatures beschikbaar op een breed terrein: van ICT-ers, administratieve krachten,
gezondheidsvoorlichters, koks, bakkers, chauffeurs, bewakers en technici. Er was goed contact met
tien bedrijven, waarvan vier Nederlandse. Tevens waren er contacten met opleidingsinstituten waar
terugkeerders cursussen konden volgen. Het aantal aangeboden vacatures overtrof in deze periode
ruimschoots het aantal onder de doelgroep vallende Angolezen dat interesse toonde om via Angola
Conexcao terug te keren.
Het kantoor in Angola functioneerde in principe als vraagbaak en regeldesk op alle mogelijke
terreinen die met terugkeer te maken hadden. Er werd contact gezocht met (vooral Nederlands)
bedrijfsleven om terugkeerders naar werk te bemiddelen. Vacatures uit de grootste krant Jornal de
Angola werden gescand en op een internetpagina geplaatst zodat potentiële terugkeerders deze vanuit
Nederland konden raadplegen. Op iedere binnenkomende vraag - van het starten van een onderneming,
onderwijs- en huisvestingmogelijkheden of de beschikbaarheid van medicijnen - werd een antwoord
gezocht. Tevens werden convenanten afgesloten met onderwijsinstellingen waar terugkeerders een
opleiding zouden kunnen volgen.
Bijstelling plannen
Het aantal deelnemers aan Angola Conexcao bleef achter bij de verwachtingen. Nadat eind augustus
een mid-term review was opgesteld, werd besloten het ‘product’ werk sterker te profileren door
terugkeerders een baangarantie aan te bieden. Terugkeerders kregen een baangarantie aangeboden met
11
een gegarandeerd salaris van 500 USD. Bedrijven die bereid waren te investeren in coaching en
begeleiding van terugkeerders, konden een loonkostensubsidie krijgen.
Resultaten december 2007
De ‘target’ om dertig terugkeerders te ondersteunen was in december 2007 niet gehaald. Alhoewel het
kantoor tientallen praktische vragen van potentieel geïnteresseerde terugkeerders heeft beantwoord en
terugkeerbegeleiders met tientallen potentieel geïnteresseerde terugkeerders hebben gesproken,9 is het
aantal via HIT begeleide terugkeerders blijven steken op zes personen.
Daarvan zijn drie personen bij het opzetten van een onderneming begeleid:
- Een jongeman heeft een ‘cantina’ geopend waar hij (fris)drank en snacks verkoopt.
- Een echtpaar heeft een onderneming in de plaats Lubango opgezet waarbij de verkoop van
softijs wordt gecombineerd met het aanbieden van kopieerfaciliteiten.10
Drie personen zijn naar werk, stage of scholing bemiddeld:
- Een jonge vrouw kon via bemiddeling van Angola Conexcao een sollicitatiegesprek krijgen
bij een groot cateringbedrijf. Ze werd afgewezen. Daarna heeft ze op kosten van Angola
Conexcao twee korte cursussen gevolgd. In januari is ze er zelfstandig in geslaagd een baan
bij een Angolese bank te vinden.
- Een jonge vrouw heeft via bemiddeling en subsidiëring een werkstage van drie maanden bij
een NGO kunnen lopen.
- Een jonge vrouw is via bemiddeling als administratief medewerkster bij een Nederlandse
bouwonderneming komen te werken.
Ongeveer twintig personen die geen formele aansluiting bij het project hadden, hebben zich tijdens de
projectduur ‘spontaan’ bij het kantoor in Angola gemeld. Omdat deze personen niet onder de
doelgroep vielen en zich niet in Nederland hadden gemeld, konden zij geen gebruik maken van
gesubsidieerde ondersteuning. De medewerkers van Angola Conexcao hebben hen wel van adviezen
voorzien en getracht om hen naar werk te bemiddelen.
Eind dec7ember 2007 waren twaalf in Nederland verblijvende Angolezen in overleg met Angola
Conexcao over de mogelijkheden om terug te keren. De kans dat zij daadwerkelijk op korte termijn
zouden terugkeren, werd vanwege hun lage motivatie door medewerkers van Angola Conexcao als
klein ingeschat.
Alhoewel het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het najaar van 2007 een budgetneutrale verlenging
van zes maanden heeft verleend, is door de projectleiding besloten het kantoor per 31 december te
sluiten. Er werd in onvoldoende mate gebruik gemaakt van de dienstverlening en de vooruitzichten dat
dit op korte termijn zou toenemen waren niet aanwezig.
9
Een specifieke registratie van het aantal vragen en potentieel geïnteresseerde terugkeerders is niet bijgehouden.
Omdat het opgegeven telefoonnummer op een gegeven moment niet meer functioneerde, is geen
monitorbezoek aan deze persoon afgelegd.
10
12
3.
Hoe kan het beperkte aantal deelnemers worden verklaard?
De volgende factoren kunnen een verklaring bieden voor het beperkte aantal deelnemers aan Angola
Conexcao:
- Slechts een beperkte doelgroep kon deelnemen aan het project;
- Gedurende de projectduur toonde de Angolese gemeenschap in Nederland weinig interesse in
vrijwillige terugkeer;
- Het bereik om potentiële deelnemers te informeren is overschat;
- Problemen op het vlak van voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie.
3.1
Beperkte doelgroep
Slechts legaal verblijvende Angolezen of uitgeprocedeerde Angolezen die binnen een maand aangaven
mee te willen werken aan terugkeer, konden gebruik maken van de door Angola Conexcao
aangeboden producten en diensten. De beperking van de doelgroep is een van de meest voorname
redenen geweest van het lage aantal deelnemers. Ervaring heeft geleerd dat asielzoekers tijdens hun
asielprocedure dikwijls niet of nauwelijks serieus over terugkeer nadenken. Zolang men nog
verblijfspapieren heeft, wordt terugkeren vaak nog niet als optie gezien. Als dan het bericht komt dat
men uitgeprocedeerd is, begint een periode van ‘rouwverwerking’ waarin nog niet direct actieve
stappen om terug te keren worden ondernomen. Andere opties zoals leven in de illegaliteit of
doormigreren naar een ander land worden overwogen. Ondertussen verstrijken 28 dagen en raakt men
illegaal. Schematisch kan dit proces als volgt worden weergegeven:
De doelgroep wachtte over het algemeen tot het moment dat zij daadwerkelijk illegaal werd met het
besluit om terug te keren. Op dat moment was deelname aan het project vaak niet meer mogelijk.
Personen die zich wel op tijd meldden, deden dit vaak pas als de datum van terugkeer al vaststond.
Daardoor was de voorbereidingstijd in Nederland over het algemeen zeer kort, waardoor bij de
voorbereiding weinig meerwaarde kon worden geleverd.
Conclusie: Het feit dat eenmaal illegaal geworden ex-asielzoekers niet in aanmerking kwamen voor
deelname aan Angola Conexcao biedt een voorname verklaring voor het lage aantal deelnemers.
Aanbeveling: Verbreed de doelgroep die in aanmerking komt voor terugkeerondersteuning met illegaal
geworden ex asielzoekers.
13
3.2
Afgenomen interesse in vrijwillige terugkeer
Er is het afgelopen jaar een terugval waar te nemen van het aantal via IOM terugkerende Angolezen.
In 2004 t/m 2006 keerden maandelijks nog gemiddeld 35 Angolezen vanuit Nederland via IOM terug,
in de tweede helft van 2007 was dat teruggelopen tot gemiddeld 13 personen per maand.11 Van juni tot
en met december keerden in totaal 75 Angolezen vanuit Nederland via IOM terug. Dit waren zowel
illegalen als legalen. Het aantal terugkeerders dat tijdens de projectperiode in aanmerking kwam om
deel te kunnen nemen aan Angola Conexcao, was dus aanzienlijk geringer dan deze 75 personen.
Gedurende de projectperiode bestond onder de in Nederland verblijvende Angolezen kortom weinig
interesse voor vrijwillige terugkeer. Van de naar schatting 1.000 Angolezen die in de tweede helft
uitgeprocedeerd raakte, is slechts een fractie gedurende deze periode vrijwillig teruggekeerd. De pullfactor die vanuit het project uitging, was blijkbaar niet zodanig dat dit veel personen over de streep
trok om hier gebruik van te maken. Dit roept de vraag op of met Angola Conexcao wel het type
ondersteuning werd geboden waar vraag naar was.
Feedback
Zonder feedback van de doelgroep in te winnen, loopt een organisatie het risico dat zij producten of
diensten aanbiedt waar de doelgroep eigenlijk helemaal geen behoefte aan heeft (Easterly, 2006). De
projectorganisatie heeft in dit verband de doelgroep geraadpleegd. Tijdens de studiereis in Angola zijn
verschillende Angolezen die reeds waren teruggekeerd om hun mening gevraagd hoe terugkeer het
best gefaciliteerd zou kunnen worden. Hetzelfde is gedaan op de bijenkomst in Utrecht waar tientallen
nog in Nederland verblijvende Angolezen aanwezig waren.
Het aanbod van Angola Conexcao sloot in principe aan bij de wensen die de doelgroep uitte:
bemiddeling naar werk, de mogelijkheid om een opleiding te volgen, of assistentie te krijgen bij het
opzetten van een onderneming. En tóch keerden maar een beperkt aantal Angolezen terug. Waarom?
Een casusbeschrijving van Tiro kan enkele eerste verklaringen bieden:
11
<www.iom-nederland.nl>
14
Tiro
Tiro woont zeven jaar in Nederland. Hij heeft na april 2001 asiel aangevraagd en valt zodoende niet onder
de pardonregeling. Omdat hij geen AMA-status heeft gekregen, heeft hij formeel nooit onderwijs mogen
volgen. Toch heeft hij via via kunnen regelen dat hij een Nederlandse taalcursus kon krijgen. Door de
persoonlijke inzet van een schooldirecteur heeft hij een opleiding tot automonteur kunnen volgen. Deze
opleiding rondde hij in 2005 af. Vanaf dat moment heeft hij volgens eigen zeggen “niets gedaan en
gewacht.” De dag voordat hij in het kader van dit rapport werd gesproken, is hem te verstaan gegeven dat
hij het land binnen 28 dagen zou moeten verlaten. Tiro viel onder de doelgroep die gebruik kon maken van
de pilot.
Gevraagd naar waar mensen als hij behoefte aan zouden hebben, zegt hij “opleiding of werk”. Geld geven
heeft volgens hem geen zin:
“Dat raakt weer snel op. Angola is duur, je moet het geld gaan uitgeven als je terugkomt. Het is niets
blijvends. We willen werk of een opleiding. Er moet iets zijn als je terugkomt. Je moet ergens mee kunnen
beginnen. ‘Nao da pesca, ensina pescar’, zeggen we in Angola. ‘Geef geen vis, maar leer te vissen’. Een
opleiding is voor altijd.”
Gevraagd of met Conexcao in Angola niet eigenlijk een type project is opgezet is waar hij en veel
Angolezen in Nederland behoefte aan zeggen te hebben, glimlacht hij. Hij antwoord bevestigend. Toch
snapt hij wel dat Angolezen niet op grote schaal gebruik hebben gemaakt van het project. Alhoewel hij net
te horen heeft gekregen dat hij het land moet verlaten, wacht hij voorlopig nog af, zoals zoveel van zijn
uitgeprocedeerde landgenoten ook nog afwachten.
“Ik woon nu nog met mijn broer in het AZC. We wachten af tot het leefgeld wordt stopgezet.....Ik weet niet
wat dan....Je staat tussen twee werelden. Ik heb mijn leven en mijn vrienden hier en er is het leven daar,
waarvan ik niet weet hoe het is. Als ik naar Angola ga is er veel onzekerheid.....Mensen zoeken een veilig
gevoel en daar kan alles gebeuren, je weet het gewoon niet....Ze zitten gevangen in de situatie. Ze hebben
nog hoop. Ze hopen op iets, ik weet niet wat..... Ik hoop ook nog....ik weet niet waarop.”
Zolang deze vage vorm van hoop er is, onderneemt Tiro niet actief stappen. Gevraagd wat hij zou doen als
hem nu een baan bij een autogarage in Angola zou worden aangeboden, waarbij hij zes maanden
gegarandeerd zou zijn van een salaris van 500 USD per maand, antwoordde hij:
“Ik weet het niet....ik kan dat nu niet zeggen … Het leven is nu, de toekomst is vandaag….”
Twee maanden na dit gesprek is Tiro door de vreemdelingpolitie opgepakt. Volgens het laatste nieuws
verblijft hij in afwachting van uitzetting in detentie.
De doelgroep wachtte over het algemeen net als Tiro te lang met serieus nadenken en het actief
vormgeven van een toekomst in Angola. De pilot leert dat terugkeer een eigen dynamiek kent en zich
niet gemakkelijk laat managen. Terugkeer van ex-asielzoekers kenmerkt zich door een complex van
factoren waar de Nederlandse overheid, noch terugkeerondersteunende organisaties beslissende
invloed op kunnen uitoefenen. Onder andere de volgende factoren kunnen een verklaring bieden
waarom uitgeprocedeerde asielzoekers niet- of traag terugkeren.
Passiviteit
Tiro lijkt een prototypisch voorbeeld van de murwgeslagen, apathische uitgeprocedeerde asielzoeker
waar verschillende terugkeerbegeleiders over spraken. Zijn gedachten zijn een potpourri van frustratie,
teleurstelling en moedeloosheid. Hij lijkt meer bezig te zijn met het verleden dan met de toekomst.
Zijn casus is illustratief voor de kenmerkende passieve attitude die terug te vinden is bij de gehele
groep in Nederland verblijvende Angolezen. Tiro wist al in juni 2007 dat hij naar alle
waarschijnlijkheid niet onder de pardonregeling zou vallen. Toch wachtte hij passief af totdat hij in
januari definitief te horen kreeg dat zijn procedure werd stopgezet.
15
Geruchten en hoop
Tiro’s casus is illustratief voor nog een ander kenmerk van (Angolese) asielzoekers in Nederland. Hij
geeft aan dat het aanbod van Angola Conexcao in principe zou aansluiten bij datgene wat hij van een
terugkeerondersteunende organisatie zou hopen en verlangen. Toch zou hij er geen gebruik van
hebben gemaakt, omdat hij hoop heeft. Waarop? Op iets waarvan hij zelf ook niet goed weet wat het is.
In het IOM-rapport Reaching out to the Unknown (2008) wordt aangegeven dat de combinatie van
geruchten en hoop veel uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen ervan weerhoudt om terug te keren.
Positieve berichten van bevriende Angolezen die in andere Europese landen wonen, veroorzaken
twijfel en daarmee vertraging. Een in Nederland verblijvende Angolees:
“Ik heb een vriend in Engeland die zegt dat ik daarheen moet. Een ander zit in Frankrijk, hij zegt dat ik daar
altijd een huis heb, ik ken een Colombiaan in Spanje en via mijn tante in Portugal kan ik misschien regelen
dat ik Portugees wordt. Ook wacht ik nog op een bericht van de Amerikaanse Greencard Lottery.”
Alhoewel regering of parlement hier nimmer over hebben gesproken, zoemt het binnen de
migrantengemeenschap rond dat als je maar lang genoeg zou blijven, er vast nog wel een keer een
pardon zou komen: “Nederland verandert toch steeds van mening.” Zo waren er Angolese
respondenten die hadden gehoord dat er nog een speciale pardonregeling voor ex-AMA’s in het
verschiet zou liggen.
Uitvoering pardonregeling
Behalve hoop op een nieuwe pardonregeling, speelde de eigenlijk pardonregeling ook een rol bij het
uitstellen van terugkeer. Nadat in juni duidelijkheid zou bestaan wie er al dan niet onder de
pardonregeling zou vallen, werd door de projectleiding verwacht dat uitgeprocedeerde Angolezen kort
daarna tot terugkeer zouden overgaan. Angola Conexcao startte daarom juist op dat moment. In de
praktijk bleek de pardonregeling echter eerder tot vertraging dan versnelling te leiden. Lange tijd bleef
er twijfel bestaan wat er nu uiteindelijk écht in de brief zou staan die men van de IND zou krijgen. Bij
veel Angolese asielzoekers ontbreekt kennis en inzicht in hun procedure. De asielprocedure
beschouwen ze niet zelden als één grote loterij waarbij geluk en toeval bepalend zijn of men mag
blijven of niet (Van Wijk 2007). Zo lang er geen bericht was ontvangen waarin zwart op wit stond dat
men niet onder de pardonregeling zou vallen, wachtten veel Angolezen - net als Tiro - af.
Opvangprojecten
Op verschillende plaatsen in Nederland zijn organisaties actief bij het ondersteunen van
uitgeprocedeerde asielzoekers. Binnen het Utrechtse project ‘Perspectief’ worden ex-AMA’s
bijvoorbeeld begeleid om de juridische mogelijkheden voor een verblijfsvergunning te onderzoeken.
Het doel van het steunpunt is nadrukkelijk zo geformuleerd dat het illegaliteit probeert te voorkomen.
Als geconcludeerd wordt dat een cliënt nauwelijks mogelijkheden op verblijf heeft, wordt terugkeer
bespreekbaar gemaakt. Zolang dergelijke vormen van assistentie beschikbaar zijn, vermindert dit de
push om Nederland te verlaten.
Sterke binding Nederlandse maatschappij
Volwassen Angolezen hebben meestal al in 2003, 2004 en 2005 bericht gekregen dat zij waren
uitgeprocedeerd. Zij zijn in die periode teruggekeerd of doorgemigreerd naar andere Europese landen.
Asielzoekers onder de achttien jaar konden langer in Nederland blijven, omdat hun tijdelijke status tot
hun achttiende jaar steeds werd verlengd. Vooral deze groep jonge Angolezen verbleef in 2007 dus
nog in Nederland. Vergeleken met de volwassen Angolezen zijn zij vaak veel beter in de Nederlandse
maatschappij geïntegreerd. Ze zijn in Nederland volwassen geworden en spreken goed Nederlands. Ze
hebben onderwijs kunnen volgen, ze hebben Nederlandse vriendjes of vriendinnetjes en niet zelden
Nederlandse pleegouders. De beslissing om terug te keren is voor deze groep daardoor moeilijker dan
voor volwassenen.
Geen toekomst in Angola
Verschillende respondenten waren duidelijk: sommige Angolese asielzoekers die nu nog in Nederland
wonen, zien terugkeer naar Angola gewoonweg niet als een optie. Zij hebben bijvoorbeeld hun huis in
16
Angola verkocht om de reis naar Nederland te bekostigen, of ze hebben relationele of politieke
problemen in Angola. Zij blijven nog liever illegaal in Nederland dan terug te keren naar Angola.
Samenvattend kan gesteld worden dat er behalve push-factoren om uit Nederland te vertrekken, of
pull-factoren om naar het herkomstland terug te keren, ook zogenaamde ‘stay’- en ‘deter’-factoren zijn
die kunnen bepalen waarom iemand niet terug wenst te keren. 12 Dit zijn factoren waardoor
uitgeprocedeerde Angolezen in Nederland willen blijven en waarom ze juist niet willen terugkeren
naar Angola. Op basis van gesprekken met Angolezen wordt hieronder een selectie gepresenteerd van
de variëteit aan factoren die voor een uitgeprocedeerde Angolees een rol kunnen spelen bij de
beslissing om al dan niet terug te keren. Daarbij valt op dat terugkeerondersteuning slechts één van de
vele factoren is.
Nederland
Angola
Push factoren
-Afgewezen asielverzoek
-Geen toekomstperspectief
-Geen regularisatie via pardon
-Angst voor detentie
Pull factoren
-Moeder verzoekt om terugkeer
-Vader zegt een baan te kunnen regelen
-Groeiende economie
-Terugkeerorganisatie biedt
ondersteuning
‘Stay’ factoren
-Nederlandse vriendin
-Geld terugkrijgen van schuldenaar in Nederland
-Goede verdiensten met zwart werk
-Positieve berichten van vrienden uit andere
Europese landen
- Sociaal netwerk in Nederland
-Hoop op nieuw pardon
-Opvangprojecten
-Apathie
‘Deter’ factoren
-Weer bij ouders moeten wonen
-Oude vrienden onder ogen komen
die studie afgerond hebben
-Opnieuw naar school
-Corruptie
-Lage lonen
Conclusie: Vergeleken met voorgaande perioden vond tijdens de projectduur een sterke terugval plaats van
het aantal vrijwillig terugkerende Angolezen. Een variëteit aan met name stay-factoren kan deze
vermindering verklaren.
3.3
Bereik potentiële deelnemers
Het is aannemelijk dat de toch al beperkte doelgroep niet optimaal is geïnformeerd over het bestaan
van Angola Conexcao. Er werd vanuit gegaan dat alle Angolese asielzoekers die vanaf juni 2007 de
aanzegging kregen om Nederland te verlaten, op de hoogte zouden zijn van de door Angola Conexcao
aangeboden diensten en producten. Als alle terugkeerbegeleiders van de Nederlandse partners het
project bij hen onder de aandacht zouden brengen, dan zou immers in principe iedere uitgeprocedeerde
Angolees met het project bekend moeten zijn. De bereikbaarheid van doelgroep is echter overschat.
Terugkeerbegeleiders
Alhoewel bij de communicatie van het project is getracht ‘landelijke dekking’ te bereiken, is het
onwaarschijnlijk dat het project al vanaf juni bij alle terugkeerbegeleiders in Nederland bekend was. In
de zuidelijke regio, waar HIT met het TOP-project al langer actief was bij ondersteuning van
12
In de IOM rapportage ‘Reaching out to the Unknown’ (2008) staan deze begrippen en het zogenaamde pushpull, stay- and deter-model uitgebreider beschreven.
17
terugkeerders, was het project waarschijnlijk goed bekend. Door de korte aanlooptijd is het echter niet
aannemelijk dat het project op korte termijn was doorgedrongen tot in de ‘haarvaten’ van
partnerorganisaties in andere regio’s. Het bereiken van vrijwilligers van Vluchtelingenwerk in
Groningen tot COA casemanagers in Zeeland vereist een investering in tijd. Ongelukkigerwijs is de
meeste informatie over de pilot tijdens de zomervakantie verspreid. Daardoor is de informatie bij veel
terugkeerbegeleiders mogelijk niet voldoende onder de aandacht gekomen.
Bovendien waren er ook initiatieven van terugkeerondersteuning beschikbaar via andere organisaties
zoals het eerder aangehaalde Beyond Borders- en TIP-project. Alhoewel de verschillende organisaties
nastreefden om tot integratie van activiteiten te komen, is dit in de praktijk niet voldoende gebeurd.13
De facto beslisten individuele terugkeerbegeleiders daarom vaak in overleg met de terugkeerder om
met een bepaalde organisatie een traject in te gaan. Niet alle terugkeerbegeleiders die op de hoogte
waren van Angola Conexcao verwezen daarom automatisch naar het project.
Tevens zijn er aanwijzingen dat terugkeerbegeleiders binnenkomende informatie over Angola
Conexcao niet altijd goed hebben geïnterpreteerd. Eerder is aangegeven dat terugkeerders zich soms
spontaan bij het kantoor in Angola meldden. In sommige gevallen gaven zij aan dat hun
terugkeerbegeleider had verteld dat zij zich op het kantoor konden melden als ze op zoek waren naar
werk. Kennelijk is de boodschap dat terugkeerders voorafgaand aan terugkeer in Nederland een
toekomstplan moesten opstellen door de betrokken terugkeerbegeleiders niet goed begrepen.
Potentiële terugkeerders
Zelfs als terugkeerbegeleiders wel (goed) op de hoogte waren én van de ondersteuning van Angola
Conexcao gebruik willen maken, dan nog moet ook een terugkeerder hiervoor openstaan. Voor
sommige terugkeerders was zelfoverschatting een reden om in Nederland niet actief naar
terugkeerondersteuning op zoek te gaan. Sommige in Angola gesproken terugkeerders zeiden er in
Nederland vanuit te zijn gegaan dat ze wel werk konden vinden: “Ik heb in Nederland gestudeerd, ik
ben straks in mijn eigen land en de economie is goed.” Belmiro en zijn twee broers waren nog legaal
toen zij in december terugkeerden. Zij zouden in principe dus in aanmerking zijn gekomen om
ondersteund te worden via Angola Conexcao. In Nederland hadden zij echter niet aangegeven
behoefte te hebben aan extra ondersteuning:
“We wisten dat we in de loop van komend jaar bericht zouden krijgen dat we niet zouden kunnen blijven.
En we hadden al zo lang gewacht…. We dachten, dan gaan we gewoon. Je raakt een beetje in paniek, we
wilden zo snel mogelijk terug. School in Angola zou in februari beginnen…. We hebben eigenlijk niet echt
veel nagedacht over wat er gebeuren zou als we terug zouden zijn. Je hoort wel verhalen van anderen die
terug zijn gegaan dat het wel goed kan gaan als je teruggaat. Je denkt, ik ben wel slim… Een hele goede
vriend die was teruggegaan zei dat er heel veel mogelijkheden waren. Maar nu we hier zijn, blijkt dat hij
zelf niet eens werk heeft! (…) Ook begeleiders van NIDOS zeiden dat het wel goed zou zijn. Ze hebben wel
eens iets gezegd van organisaties die kunnen helpen, maar dat hoefde van ons helemaal niet. Daar heb ik
nooit echt naar geluisterd, je wil gewoon weg. HIT of Angola Conexcao ken ik niet.”
Deze houding kan mede verklaard worden door de wantrouwende houding die de afgelopen jaren
binnen de Angolese gemeenschap ten aanzien van terugkeerondersteunende projecten is ontstaan.
Verhalen van vrienden die zijn teruggekeerd via terugkeerprojecten waren niet altijd even positief.
Goederen die zouden worden opgestuurd kwamen niet aan of bleken moeilijk uit de haven te krijgen.
Gedane beloften zouden niet altijd worden nagekomen. Dat soort negatieve verhalen hoorden ze niet
van terugkeerbegeleiders. Sommigen hadden het idee dat geen objectieve informatie, maar een
selectief rooskleurig beeld over het land van herkomst en ondersteuningsprojecten werd verstrekt.
Eenmaal in Angola aangekomen, werd hun beeld soms bevestigd:
“Op die dag in Utrecht werd alles veel te positief voorgesteld. Het was echt een reclamepraatje: “De
economie groeit, er is veel werk.” Ze lieten alleen filmpjes van mensen zien die succes hadden gehad in
Angola. Maar ik had vanuit Nederland via telefoon en internet veel contact met mensen die terug waren en
13
In paragraaf 3.4 wordt hier uitgebreider aandacht aan besteed.
18
hoorde heel andere verhalen. Waarom lieten ze geen filmpjes zien van mensen waar het niet goed mee ging?
Dat heb ik toen al gezegd. Het gaat misschien beter met Angola, maar niet met alle Angolezen.”
Dat veel projecten slechts toegankelijk waren voor personen die nog niet illegaal waren geworden,
werd niet begrepen en als negatief gewaardeerd:
“Als je binnen een maand moet beslissen of je daar gebruik van maakt, vind ik dat chantage...dat is het; het
is gewoon chantage... Het doel van die organisaties die hulp aanbieden is ons te overtuigen terug te gaan.”
Negatieve ervaringen van anderen met ondersteuning en een groeiend wantrouwen in de richting van
organisaties die ondersteuning aanboden, hebben een verminderde interesse om te informeren naar
assistentie tot gevolg gehad.
Tot slot kan ook niet worden uitgesloten dat de passieve opstelling van sommige terugkeerders ertoe
heeft geleid dat zij niet met Angola Conexcao in aanraking kwamen. Vooral jonge asielzoekers
hebben lange tijd niet zelfstandig keuzes hoeven maken. Geconfronteerd met aanstaande illegaliteit
dienen ze ineens grote en belangrijke keuzes te maken. Soms slaan ze dicht en lijken ze gedachten
over de toekomst te verdringen. Een pleegmoeder van een jonge terugkeerder:
“Hij denkt nauwelijks verder dan ‘ik ga maar terug’. Ik heb hem nog op de initiatieven van Cordaid en
Angola Conexcao gewezen. Ik denk dat hij zonder mijn bemoeienis niet bij Angola Conexcao terecht zou
zijn gekomen. Soms heb ik het gevoel dat hij vooral heeft gebeld om mij tevreden te stellen.”
Conclusie: De bereikbaarheid van doelgroep is overschat. Het is aannemelijk dat niet alle
terugkeerbegeleiders en potentiële terugkeerders gedurende de projectperiode op de hoogte waren van de
aangeboden producten en diensten van Angola Conexcao. Onder een gedeelte van de doelgroep wordt
terugkeerondersteuning negatief gewaardeerd.
Aanbeveling: Schets tijdens informatiebijeenkomsten en terugkeergesprekken een realistisch beeld. Het
volgen van de lijn “terugkeer is niet gemakkelijk, maar er is ondersteuning mogelijk”, verdient voorkeur
boven de lijn “met ondersteuning is terugkeer gemakkelijk.”
3.4
Voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie
Overige verklaringen voor het beperkte aantal deelnemers zijn meer processueel van aard. Deze
houden verband met de korte voorbereidingstijd, problemen op het communicatievlak, de
arbeidsintensiviteit van de maatwerkmethodiek en gemaakte keuzes op organisatorisch vlak. Het
project maakte een valse start, samenwerking met stakeholders kwam niet in voldoende mate tot stand
en individuele begeleidingstrajecten liepen vertraging op.
Voorbereiding
De meeste partners waarderen de hands on mentaliteit van HIT. Door de pragmatische, energieke en
snelle aanpak komen zaken van de grond die anders lang duren of niet tot stand komen. Vrijwel direct
na de studiereis zijn plannen gemaakt om het kantoor in Angola op te zetten. Nog geen twee maanden
later waren de twee Nederlandse projectmedewerkers in Angola aangekomen om samen met AJARP
het lokale ondersteuningspunt vorm te geven. Deze houding werd als verfrissend ervaren.
Deze kracht is echter tegelijkertijd een zwakte gebleken. Een punt van kritiek is dat in het Angola
Conexcao project wellicht te voortvarend is gehandeld. Een uitvoeriger voorbereidingstijd zou
bijvoorbeeld beter inzicht hebben kunnen geven in de (on)mogelijkheden van de doelgroep en de
Angolese arbeidsmarkt. Meer aandacht zou kunnen zijn geschonken aan reeds beschikbare literatuur
over specifieke kenmerken van de doelgroep. Daarnaast zouden terugkeerbegeleiders bij een
uitgebreidere voorbereidingstijd beter op de hoogte kunnen worden gebracht van het aanbod.
Potentiële risico’s aan een samenwerkingsverband met AJARP zouden mogelijk beter in kaart kunnen
19
zijn gebracht. Mede door de haastige attitude waren afspraken tussen HIT en AJARP bij aanvang van
het project nog niet voloende uitgewerkt.
Communicatie
Bij het project waren veel organisaties en personen betrokken die allemaal verantwoordelijk waren
voor een klein onderdeel van keten. In dat geval moeten communicatie en coördinatie helder zijn. De
overdracht van dossiers verliep in de praktijk niet altijd optimaal. De besluitvorming binnen het
project werd door sommige partners als ‘diffuus’ en ‘niet transparant’ ervaren. Over de interpretatie
van de aangeboden diensten bestond daardoor tussen partners binnen de keten soms onduidelijkheid.
Een sterkere en meer frequente terugkoppeling van informatie en wijzigingen in aanpak zou wenselijk
zijn geweest. Of er sprake was van een stuurgroep of van een klankbordgroep was niet altijd duidelijk.
HIT beschouwt het tot stand brengen van samenwerking als een belangrijk deel van de
methodiekontwikkeling. Het leggen van relaties met andere projecten en partijen was één van de
doelstellingen van het project. De informatiedag die in dat kader in Utrecht is georganiseerd werd door
overige terugkeerorganisaties overwegend als positief gewaardeerd. Geconcludeerd moet echter
worden dat samenwerking en synergie in de praktijk niet voldoende van de grond zijn gekomen. Een
zekere vorm van competitie tussen verschillende projecten is blijven bestaan.
Vrijwel alle partijen achten het problematisch dat synergie niet tot stand is gekomen. Zij geven elkaar
hiervan de ‘schuld’. Partijen geven enerzijds aan dat ideeën en contacten zonder goed overleg zijn
gebruikt. Anderzijds wordt gesteld dat er juist weinig met elkaars aangedragen tips, adviezen en
verzoeken is gedaan. Deze factoren hebben er mede toe geleid dat partijen ondanks het gedeelde
inzicht dat samenwerken de voorkeur verdient, tóch niet tot optimale samenwerking konden komen.
Dit heeft ertoe bijgedragen dat paralelle ondersteuningstrajecten voor Angolese terugkeerders werden
aangeboden.
Een andere reden waarom intensieve samenwerking op institutioneel niveau niet volledig tot stand is
gekomen, is dat partijen er verschillende visies op terugkeerondersteuning op nahielden. De Angola
pilot werd door sommige organisaties bijvoorbeeld als te vrijblijvend en weinig gekadreerd ervaren.
Kritiek op het aanbod en de gehanteerde methodiek was in hoeverre de methodiek breed toepasbaar
zou zijn, in hoeverre loonkostensubsidies niet zouden leiden tot marktverstoring, en dat de kosten per
deelnemer erg hoog waren. Het is in dit kader opvallend dat andere organisaties van mening waren dat
Angola Conexcao tezeer op economische aspecten gericht was en dat er te weinig oog was voor
psychosociale aspecten van terugkeer. Het project was kennelijk zodanig gepositioneerd dat sommigen
de organisatie als ‘zakelijk’ beschreven en anderen het juist als ‘soft’ zagen.
Overigens kan worden opgemerkt dat het onwaarschijnlijk is dat migranten vanwege een gebrek aan
samenwerking tussen wal en schip zijn gevallen. Omdat in het kader van Angola Conexcao een
kantoor in Angola werd opgezet, hebben andere organisaties ‘een stapje terug gedaan’ ten aanzien van
het ontwikkelen van een lokaal steunpunt in Angola. Op praktisch niveau verwezen partijen naar
elkaar door en werd op ad-hoc basis samengewerkt. In een aantal gevallen is het terugkeerproces van
sommige Angolezen wel aantoonbaar vertraagd en uitgesteld omdat zij bij verschillende organisaties
zijn gaan ‘shoppen.’
De Angola pilot is verschillende keren van naam veranderd. Dit heeft de naamsbekendheid geen goed
gedaan. In Nederland was het project onder terugkeerbegeleiders vooral bekend als een speciale
Angola-pilot binnen TOP. Het werd ook wel als een project van HIT of ADEONA14 aangeduid. Het
project is op de informatiedag in Utrecht gepresenteerd als ‘Angola Conexcao’. Dit terwijl de
Angolese medewerkers op het kantoor in Angola spraken over het ‘HIT-project’. Zowel
vertegenwoordigers van bedrijven als terugkeerders in Angola, gaven aan de namen ‘HIT’ of ‘Angola
Conexcao’ meestal niet te kennen. In Angola is het project vanaf het begin af aan sterk
14
ADEONA is de backoffice van het TOP-project. Terugkeerbegeleiders kunnen hier vragen stellen over
herkomstlanden.
20
gepersonifiseerd met de belangrijkste - en eigenlijk enige - vertegenwoordiger van AJARP. Ook nog
na de breuk Angola kenden de meeste bedrijven en terugkeerders het project als AJARP, of simpelweg
als ‘het project van José’, de Angolese voorzitter van AJARP.
Methodiek
Centraal in de methodiek van Angola Conexcao stond het verlenen van ‘maatwerk.’ Daarbij staan niet
de aangeboden diensten en producten van de organisatie, maar de wensen en plannen van
terugkeerders centraal. In paragraaf 4.2 wordt uitgebreid aandacht besteed aan het feit dat het opstellen
en uitwerken van toekomstplannen in het kader van maatwerk een bijzonder arbeidsintensief proces
kan zijn. Bepaalde kenmerken aan de maatwerkmethodiek kunnen een trainerend effect sorteren.
Organisatie
Bij aanvang van het project was het nadrukkelijk niet de bedoeling dat HIT betrokken zou raken bij
uitvoerende taken. HIT zou als coördinator van het project slechts ‘makelen en schakelen’ tussen
bestaande organisaties. Expertise en ervaring van bestaande partners zouden leidend moeten zijn bij de
uitvoering. De projectleiding is meer bij de uitvoering betrokken geraakt dan oorspronkelijk de
bedoeling was. Op het moment dat besloten werd dat de lokale partnerorganisatie AJARP
ondersteuning behoefde bij het opzetten van het kantoor, zette HIT de eerste stappen naar de
uitvoering. Na de breuk met AJARP is HIT nog meer bij de uitvoering betrokken geraakt dan was
voorzien. De projectleiding is overgegaan tot het aanwerven van lokaal personeel, waarvan achteraf
moet worden vastgesteld dat het onvoldoende zelfstandig, opgeleid en voorbereid bleek om haar taken
uit te voeren.
Binnen het kleine team van HIT-medewerkers die betrokken waren bij de Angola Conexcao pilot was
de samenwerking mede hierdoor niet optimaal. De beperkte kennis van de Nederlandse taal van de
Angolese medewerkers heeft hierbij ook een rol gespeeld. Tussen medewerkers in Nederland en in
Angola verminderde gaande het project het onderling vertrouwen. Communicatie vond over het
algemeen telefonisch en - nog vaker - per email plaats. Als vragen niet naar wens werden beantwoord
of men onderling het gevoel had dat beloften niet waren nagekomen, dan ontbrak de ‘sociale
smeerolie’ van één werkplek om eventuele kou uit de lucht te nemen. Dit leidde in sommige gevallen
tot discussies over de vraag hoe bepaalde regels geïnterpreteerd moesten worden en welke afspraken al
dan niet zouden zijn gemaakt. De begeleiding van individuele cliënten liep daardoor soms vertraging
op.
Conclusie: Problemen op het vlak van voorbereiding, communicatie, de maatwerkmethodiek en de beslissing
om uitvoerende werkzaamheden te verrichten, hebben mede bijgedragen aan het lage aantal deelnemers. Het
project maakte een valse start, samenwerking met stakeholders kwam niet in voldoende mate tot stand en
individuele begeleidingstrajecten liepen vertraging op.
Aanbevelingen:
- Investeer in voorbereiding; breng kenmerken van de doelgroep goed in kaart, maak duidelijke
afspraken met (lokale) partners, kondig activiteiten ruim op tijd aan;
- Wees spaarzaam met het gebruik van nieuwe of extra namen binnen een kortlopend project;
- Stel een ‘what if’ scenario op als mocht blijken dat een partner niet functioneert of ophoudt te
functioneren;
- Voorkom betrokkenheid op uitvoerend niveau.
21
Bovenstaande factoren hebben eraan bijgedragen dat van de geschatte 2.000 in Nederland verblijvende
uitgeprocedeerde asielzoekers uiteindelijk zes personen via bemiddeling van Angola Conexcao zijn
teruggekeerd. Schematisch kan dat in het volgende trechtermodel worden weergegeven:
Aantal Angolese (ex)asielzoekers in Nederland:
2.000
Beperkte doelgroep: 1.000
Potentiële deelnemers die binnen een maand
interesse hebben voor deelname: ?
Matches tussen potentiële deelnemers en terugkeerbegeleiders die op de hoogte waren van Angola
Conexcao: ?
Opstellen maatwerkplannen
Aantal deelnemers dat uiteindelijk via Angola
Conexcao terugkeert: 6
22
4.
In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao
bijgedragen aan duurzame reïntegratie?
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de diensten en producten die in het kader Angola
Conexcao werden aangeboden. Nagegaan wordt in hoeverre deze vormen van ondersteuning hebben
bijgedragen aan duurzame reïntegratie. Bij aanvang van Angola Conexcao is van enkele
vooronderstellingen uitgegaan hoe terugkeerondersteuning het beste vorm gegeven zou kunnen
worden. Bij iedere besproken vorm van ondersteuning staat de al dan niet expliciet in het project
veronderstelde aanname vermeld. Vervolgens volgt een beschrijving van de activiteiten en de
ervaringen met de verschillende vormen van ondersteuning in het Angola Conexcao project. Risico’s
worden in kaart gebracht en best practices worden gedeeld. Op basis daarvan volgen per vorm van
ondersteuning een conclusie en aanbevelingen. Voordat de aangeboden diensten en producten worden
besproken, volgt eerst een problematisering wat onder succesvolle of duurzame reïntegratie moet
worden verstaan.
4.1
Duurzame reïntegratie
Met het Angola Conexcao project is nagestreefd om terugkeerders te ondersteunen bij duurzame
(economische) reïntegratie in de Angolese samenleving. Wat onder ‘duurzame reïntegratie’ wordt
verstaan, is niet nader in het projectdocument omschreven. In algemene zin kan echter worden
aangenomen dat het betrekking heeft op een vorm van ondersteuning die een positief economisch en
sociaal effect op de lange termijn impliceert. Het tijdstip van de evaluatie vindt te kort na het project
plaats om dat na te gaan. Wel kan nagegaan worden in hoeverre de aangeboden producten en diensten
voorwaardenscheppend zijn geweest om duurzaam te reïntegreren.
In dat verband kan er toch niet aan de vraag voorbij worden gegaan wat ‘reïntegratie’ in de Angolese
context inhoudt. Het stellen van de vraag is gemakkelijker dan het beantwoorden. In een land met een
werkloosheidpercentage van meer dan 50% en waar 70% beneden de armoedegrens leeft, is
‘reïntegratie’ een erg relatief begrip. Is een terugkeerder geïntegreerd als hij/zij eenmaal in Angola kan
leven als de gemiddelde Angolees? Of wordt de lat hoger gelegd? En zo ja, waar? In het kader van
deze studie kan hier geen antwoord op worden gegeven, maar het zou van grote meerwaarde zijn als
dit scherper geformuleerd zou kunnen worden.
De vraag wanneer voorwaarden zijn geschapen om ‘duurzaam’ - op lange termijn - succesvol te
kunnen zijn in de Angolese maatschappij is evenzo moeilijk. Naar aanleiding van gesprekken met
terugkeerders die al enige tijd terug zijn, kan geconcludeerd worden dat een goede start in Angola niet
persé een garantie is om op lange termijn succesvol te zijn. Een terugkeerder heeft eenmaal in eigen
land een eigen verantwoordelijkheid om de kansen te grijpen die tot duurzame reïntegratie kunnen
leiden. Zekerheden bestaan nauwelijks en toeval speelt een grote rol.
Théofilo
Théofilo is 27 en sinds drie jaar terug in
Angola. Vrijwel direct na aankomst in Angola
kon hij bij een NGO aan het werk als IT-er. Hij
kon met zijn vrouw en twee kinderen op het
terrein van de NGO goedkoop een huis huren.
Maar de NGO kreeg minder subsidies en sinds
enkele maanden is hij werkloos. Nu woont hij
bij zijn zus en teert zijn spaargeld langzaam in.
Dagelijks kijkt hij in de krant voor vacatures en
bezoekt hij bedrijven om zijn CV te
overhandigen.
Claudio
Claudio is 26 en ook sinds drie jaar terug in
Angola. Direct na aankomst ging hij bij zijn
moeder wonen. Hij is twee jaar werkloos
geweest en heeft gedurende deze periode geen
opleiding gevolgd. Sinds een jaar werkt hij bij
de douane in de haven van Luanda. Zijn broer
heeft deze baan voor hem geregeld. Kicas heeft
een Toyota Corolla, een vriendin en gaat veel
uit met zijn vrienden. Hij denkt dat hij volgend
jaar ’s avonds kan gaan studeren.
Duurzame reïntegratie an sich is door terugkeerondersteunende organisaties kortom moeilijk te
realiseren. Hoe goed iemands’ start bij terugkeer ook is, toeval en eigen verantwoordelijkheid van de
23
terugkeerder zijn bepalend of iemand op de lange termijn succesvol integreert of niet. Wel kan door
een terugkeerondersteunende organisatie getracht worden om voorwaarden te scheppen om in ieder
geval een goede start te maken. In de komende paragrafen staat centraal in hoeverre het
ondersteuningsaanbod van Angola Conexcao daaraan heeft kunnen bijdragen.
Conclusie: Duurzame reïntegratie kan niet door terugkeerondersteuning worden gerealiseerd.
Terugkeerondersteunende organisaties kunnen hooguit voorwaarden scheppen die duurzame reïntegratie
kunnen vergemakkelijken.
Aanbeveling: Met name in het kader van monitoring is het van belang om vast te kunnen stellen in
hoeverre sprake is van duurzame reïntegratie. Tracht het begrip scherper te definiëren.
4.2
Maatwerk
Aaname: Maatwerk levert de grootste kans op duurzame reintegratie
Bij Angola Conexcao werd gebruik gemaakt van de maatwerk-methodiek. Daarbij staan niet zozeer de
aangeboden diensten en producten van de organisatie, maar de wensen en plannen van terugkeerders
centraal. De belemmeringen, wensen en plannen van de migrant vormen het startpunt. De idee
hierachter is dat dit ertoe bij kan dragen dat terugkeer bespreekbaar wordt gemaakt. Tijdens het
gesprek tussen terugkeerder en terugkeerbegeleider wordt dan niet zozeer uitgegaan van het negatieve,
maar van het positieve. Het beschikbare budget wordt niet genoemd om te voorkomen dat cliënten
berekenend zouden opereren. Potentiële terugkeerders kregen dus niet de volgende informatie: “Er is
voor jou een budget van 2.500 euro beschikbaar. Waar wil je het aan uitgeven? Het volgen van een
opleiding, opzetten van een eigen bedrijf of als salaris tijdens een stage?” Wel werd de open vraag
gesteld: “Als je terug gaat, wat zou je dan het liefste willen doen?”
Voor een zelfstandige initiatiefrijke terugkeerder is dit een aantrekkelijke aanpak. Het geeft de
mogelijkheid om eigen ideeën verregaand uit te werken. Echter, door de wensen van de terugkeerder
centraal te stellen, wordt geriskeerd dat uiteindelijk nimmer geboden kan worden wat hij/zij
daadwerkelijk nastreeft. Een eindpunt aan begeleiding is moeilijk vast te stellen, waardoor begeleiding
lang kan duren. Terugkeerbegeleiders die vragen naar iemands ‘wensen’ bij terugkeer, geven aan
regelmatig met grootse plannen te worden geconfronteerd. Doordat heldere kaders bij het aanbieden
van maatwerk ontbreken - “zeg wat je wil, we gaan kijken hoe ver we komen” - wordt (terecht) een
zeker opportunisme bij potentiële terugkeerders opgeroepen. Aim for the stars and you might hit the
moon.
Een Angolese jongeman gaf bijvoorbeeld aan een muziekstudio te willen beginnen. Als de
terugkeerbegeleider zulke plannen tot uitvoerbare proporties moet terugbrengen, kost dit veel tijd en
leidt dit mogelijk tot frustratie van de cliënt. Van de grote droom blijft steeds minder over; de
muziekstudio verschrompelt tot een computer met muzieksoftware. Het gevolg kan zijn dat de cliënt
het gevoel heeft blij te zijn gemaakt met een dode mus. Dit kan een trainerend effect op de
daadwerkelijke terugkeer tot gevolg hebben en er uiteindelijk zelfs toe leiden dat een cliënt überhaupt
niet meer terugkeert. Met de cliënt die een muziekstudio wilde beginnen, is ongeveer een jaar intensief
gesproken, terwijl hij nog niet is teruggekeerd.
Het Angola Conexcao project had door het aanbieden van maatwerk vrijwel altijd een goed gevulde
‘pijplijn’ met personen die mogelijkerwijs geïnteresseerd waren in terugkeer. Er werden door veel
terugkeerders plannen gemaakt. In de praktijk bleek de pijplijn echter bijzonder lang en kwamen er
maar mondjesmaat personen uit die daadwerkelijk terugkeerden. Cliënten die een afwachtende
houding innemen en weinig richting kunnen geven aan hun beslissingen, kunnen niet goed omgaan
met de vrijheid die de methodiek biedt. Neem de casus van Alvaro:
24
Alvaro
Alvaro is net achttien geworden, heeft een vriendinnetje, weet dat hij Nederland moet verlaten, maar
verdringt na te denken over de toekomst. Met zijn pleegouders spreekt hij er nooit over. Hij heeft in feite
geen idee wat hij met zijn leven moet. Juli 2007 meldde Alvaro zich bij Angola Conexcao en verzocht om
ondersteuning bij zijn terugkeer. Wat hij echt wilde, gaf hij niet duidelijk aan. Hij wilde wel een opleiding
volgen, maar ook wel een onderneming starten als daar hulp voor was. Ook wilde hij wel bij een bedrijf
werken als er vanuit Nederland werk zou kunnen worden geregeld. Hij heeft zijn CV en diploma’s
opgestuurd en gewacht op een bericht. Doordat het Angola Conexcao niet lukte om vanuit Nederland een
baan in Angola voor hem te vinden en doordat Alvaro zelf en zijn terugkeerbegeleider niet met verder
uitgewerkte plannen kwamen, is Alvaro uiteindelijk teruggekeerd zonder duidelijk toekomstplan. Op het
moment van schrijven is hij in Angola op zoek naar een cursus die vergoed kan worden.
Twee verhalen
Er doet zich nog een probleem voor. Voordat een kansrijk toekomstplan in Nederland kan worden
opgesteld, dient een terugkeerbegeleider helder inzicht te hebben in de (on)mogelijkheden die
terugkeerders hebben in het land van herkomst. Hoeveel geld hebben zij zelf om te investeren? Zijn er
familieleden waar men kan wonen? Zijn er vrienden of familieleden die kunnen assisteren bij het
opzetten van de onderneming of krijgen van een baan? In de praktijk stuiten terugkeerbegeleiders op
het probleem dat Angolese asielmigranten vaak twee verhalen met zich meedragen (Van Wijk 2007).
Een ‘IND-verhaal’ waarmee zij hopen de kans op een asielstatus te vergroten en een werkelijk verhaal.
Tijdens een gesprek met een terugkeerbegeleider wordt vaak aangegeven dat men AMA is. Men kent
in Angola niemand en heeft er geen enkele opleiding doorlopen. In werkelijkheid hebben veel
Angolese migranten wel familieleden of vrienden in Angola wonen, waar zij ook nog geregeld contact
mee onderhouden.
Voor terugkeerbegeleiders is het daardoor vaak moeilijk om achter de werkelijke achtergrond te
komen. Zij hebben de asielzoekers leren kennen op basis van hun IND-verhaal en in de praktijk blijkt
dat de kans gering is dat een asielzoeker tijdens een terugkeergesprek ineens overstag gaat en het
werkelijke verhaal vertelt. Zonder de werkelijke achtergrond en leefsituatie van terugkeerders te
kennen, is het moeilijk een realistisch en uitvoerbaar toekomstplan op te stellen. Er dient dan een plan
opgesteld te worden met iemand die stelt ‘niets en niemand’ in Angola te hebben. Clienten die in
eerste instantie stelden niemand in Angola te kennen, bleken in de praktijk bij aankomst vrijwel altijd
huisvesting te kunnen vinden. Terugkeerders die in Nederland aangaven geen enkele opleiding in
Angola te hebben doorlopen, bleken eenmaal in Angola vaak wel al een opleiding te hebben doorlopen.
Het opstellen van toekomstplannen in Nederland is daarmee weinig efficiënt, omdat migranten op
belangrijke onderdelen zoals huisvesting, ondernemings- en scholingsmogelijkheden dikwijls
onvolledige informatie verschaffen.
Leidend toekomstplan of factureringsplicht
Als in overweging wordt genomen dat terugkeerders bij het opstellen van het toekomstplan in
Nederland niet altijd eerlijk of open zijn, is het merkwaardig dat dit toekomstplan leidend is gedurende
het gehele terugkeertraject. Maar niet alleen daarom: asielzoekers zijn vaak jaren niet in eigen land
geweest. Pas na aankomst in het land van herkomst blijkt waar men daadwerkelijk behoefte aan heeft
en waar voor hem/haar de mogelijkheden liggen. Neem de casus van de ondernemer Mimoso:15
Mimoso
In Mimoso’s toekomstplan stond opgenomen dat hij ter waarde van 2.500 euro een vrieskist en generator
zou mogen aanschaffen. Achteraf bezien bleek hij helemaal geen generator nodig te hebben; zijn tante bleek
al over een generator te beschikken. Nu staat de nieuwe generator die Mimoso heeft gekocht grotendeels
werkloos, omdat tante vindt dat deze teveel lawaai maakt. En alhoewel de nieuwe vrieskist op zich een
aanwinst was, zou Mimoso liever een tweedehands vrieskist hebben gekocht. Van zijn eigen geld heeft hij
dit bijvoorbeeld voor 100 USD gedaan. Doordat hij verplicht was een factuur te overleggen, was dit met het
15 ondersteuningsbudget echter niet mogelijk. Doordat het toekomstplan leidend was en factureren verplicht,
In paragraaf 4.5 staat deze casus uitgebreider beschreven.
heeft Mimoso dus goederen gekocht die hij eigenlijk niet nodig had, of goedkoper had kunnen verkrijgen.
25
De terugkeerder heeft na terug te zijn gekeerd in feite geen ownership over de besteding van het
beschikbare budget. Afwijken van het toekomstplan is nauwelijks mogelijk. Het vanuit Nederland
labellen van het beschikbare budget en verantwoordingsplicht via het overleggen van facturen leiden
tot inflexibiliteit en beperken de creativiteit van terugkeerders.
De verantwoordingsplicht via het inleveren van facturen is bovendien gevoelig voor fraude. Met het
overleggen van een factuur kan weliswaar worden voldaan aan de verantwoordingsplicht, de facturen
zijn in de praktijk geen bewijs van daadwerkelijke bestedingen. Het verkrijgen van vervalste facturen
is in de Afrikaanse context weinig problematisch. In ruil voor 10 USD is vaak wel iemand bereid om
een niet betaalde factuur op te stellen. Labelling van budget in combinatie met factureringseisen
nodigen in zekere zin ook uit tot fraude. Niet omdat terugkeerders graag misbruik zouden maken van
systemen, maar gewoonweg omdat de lokale situatie waarin zij terechtkomen zich vanuit Nederland
zich niet zo gemakkelijk vanuit Nederland laat voorspellen. De casus van Mila is illustratief:
Mila
Met de jonge moeder Mila is in Nederland afgesproken dat Angola Conexcao voor zes maanden de kosten
van een crèche zou vergoeden op het moment dat zij een arbeidscontract kon overleggen. Na verloop van
tijd had Mila een stage bij een bank gevonden waar ze later mogelijk zou kunnen werken. Een
arbeidscontract wilde de bank echter nog niet geven. Maar het kind moest ondertussen wel naar de crèche.
Om toch voor de crèchevergoeding in aanmerking te komen, overlegde Mila daarom aan Angola Conexcao
een arbeidscontract van een baan die ze de periode daarvoor korte tijd had gehad. Ondertussen had ze een
kleine crèche in de buurt gevonden. Omdat de crèche geen bankrekening had, kon Angola Conexcao niet
direct geld overmaken, waardoor de moeder een factuur moest overleggen om voor de vergoeding in
aanmerking te komen. Ze beschikte echter niet over voldoende geld om voor zes maanden vooruit te betalen
en een formele factuur te krijgen. Het was mogelijk om de crèche per maand te betalen om daarna zesmaal
aan Angola Conexcao te verzoeken de vergoeding over te maken. Deze administratieve druk wilde Mila
voorkomen en daarom heeft ze ‘geregeld’ dat de eigenaar van de crèche een factuur opstelde waarin stond
vermeld dat ze al voor zes maanden had vooruitbetaald.
Vanwege de strenge verantwoordingseisen werd Mila in zekere zin in de situatie gedrongen om een
oud arbeidscontract en vervalste factuur te overleggen. De factureringseisen lijken het doel voorbij te
zijn geschoten, want uiteindelijk valt nog steeds niet te controleren of de moeder het geld wel
daadwerkelijk aan de crèche uitgeeft.
Expertise terugkeerbegeleiders
Omdat niet alle potentiële terugkeerders in staat zijn zelfstandig plannen op te stellen, komt het
regelmatig voor dat terugkeerbegeleiders deze plannen voor een groot gedeelte bedenken en opstellen.
De begeleiders hebben echter niet altijd voldoende kennis over het land van herkomst en ervaring met
het opzetten van ondernemingen. Over het algemeen is de caseload groot en zijn terugkeerbegeleiders
verheugd als ze iets positiefs voor een uitgeprocedeerde asielzoeker kunnen betekenen. Daarbij ligt het
risico op de loer dat het stellen van de haalbaarheidsvraag - hoe reëel en kosteneffectief zijn de
plannen - erbij inschiet. De pilot heeft geleerd dat de maatwerk methodiek in sommige gevallen tot
arbeidsintensieve trajecten met weinig perspectief leidt.
Verwachtingen
De methodiek herbergt het gevaar dat bij terugkeerders verwachtingen worden geschept die niet
(kunnen) worden nagekomen. In sommige gevallen hebben in Angola gesproken terugkeerders
bijvoorbeeld aangegeven teleurgesteld te zijn geraakt in de ondersteuning die hen werd gegeven. Zij
stelden dat hen in eerste instantie het beeld werd voorgehouden dat er van alles aan ondersteuning
mogelijk zou zijn, maar dat dit uiteindelijk soms tegenviel. Huisvesting en de huur van winkelruimtes
bleken bijvoorbeeld vrijwel nooit tot de ondersteuningsmogelijkheden te behoren. Zij vroegen zich af
waarom dat niet vanaf het begin af aan is duidelijk gemaakt. Kisten met goederen die werden
opgestuurd kwamen te laat aan om er direct mee aan de slag te gaan. Het verdient aanbeveling
terughoudendheid te betrachten bij het uitdragen van een positief beeld over de mogelijkheden die
terugkeerders hebben en de ondersteunende rol die terugkeerorganisaties kunnen spelen.
26
Tegelijkertijd dient er ook rekening mee te worden gehouden dat bij terugkeerders zelf de perceptie
kan ontstaan dat er beloften zijn gedaan, terwijl dit in realiteit niet is gebeurd. “Er zijn veel
mogelijkheden op de arbeidsmarkt en we gaan voor je op zoek naar een baan”, kan in een later
stadium door een terugkeerder worden samengevat als: “Mij was beloofd dat een baan zou worden
geregeld.” Sommige terugkeerders verkeerden in de veronderstelling dat zij bij Angola Conexcao al
vanuit Nederland een garantie op een baan zouden kunnen krijgen. Alhoewel dit aanbod nimmer is
gedaan - solliciteren vanuit Nederland op een baan in Angola is vrijwel onmogelijk - lijkt onvoldoende
helder gecommuniceerd dat dit niet kon. Terugkeerders bevinden zich in een afhankelijke en
stressvolle situatie. Juist dan is het heel belangrijk om helder te communiceren wat zij wél en wat zij
zeker niet van de ondersteuning kunnen verwachten. Duidelijke afbakening van het
ondersteuningsaanbod kan teleurstellingen voorkomen.
Conclusie: De maatwerk-methodiek is aantrekkelijk voor zelfstandige en initiatiefrijke personen die
daadwerkelijk willen terugkeren en openheid van zaken geven. Afhankelijke en passieve personen die nog
niet goed weten of ze willen terugkeren en zaken verzwijgen kunnen moeilijk van deze methodiek
profiteren.
Aanbevelingen:
- Onderzoek de mogelijkheid om weinig initiatiefrijke personen aanbod- in plaats van cliëntgestuurd
te begeleiden;
- Indien een budget beschikbaar is; informeer potentiële terugkeerders dan over de hoogte daarvan.
Dit vergemakkelijkt en versnelt het opstellen van realistische plannen;
- Wees vanaf het begin af aan duidelijk wat wél en niet vergoed kan worden;
- Stel heldere kaders en geef een realistische inschatting van de mogelijkheden. Betracht
terughoudendheid bij het schetsen van een toekomstperpectief en de rol die terugkeerondersteuning
daarin kan spelen;
- Leg de nadruk bij het ontwikkelen en uitwerken van toekomstplannen in het land van herkomst;
- Label budgetten voor terugkeerondersteuning niet in Nederland;
- Flexibiliseer factureringseisen
4.3
Lokale vraagbaak
Aaname: Een lokaal aanspreekpunt in het land van herkomst kan Angolezen in Nederland informeren,
assisteren en adviseren bij het terugkeerproces. Voor eenmaal teruggekeerde personen kan het als ‘eerste
hulp bij terugkeer’ praktische vragen beantwoorden.
Het feit dat er een lokaal aanspreekpunt in Angola was gevestigd waar ieder type vraag gesteld kon
worden, werd door zowel potentiële terugkeerders als partnerorganisaties als positief gewaardeerd.
Regelmatig werden vragen gesteld over cursusaanbod, adressen van potentiële werkgevers of
feasibility-vragen met betrekking tot het opzetten van een eigen onderneming. Door de aanwezigheid
in Angola konden potentiële terugkeerders een verbeterde informatiepositie over
toekomstmogelijkheden krijgen. Het nieuws dat het kantoor gesloten was, werd door veel partijen om
die reden dan ook betreurd. Teruggekeerden gaven aan het op prijs te stellen dat er een aanspreekpunt
was dat praktische informatie kon verschaffen, zoals het verkrijgen van identiteitsdocumenten of
toegangscriteria tot onderwijs.
Tegelijkertijd zijn er risico’s verbonden aan het openstellen van een algemene vraagbaak. Dit nodigde
bij Angola Conexcao uit tot het stellen van ongerichte of algemene vragen zoals “hoe duur is een huis
in Angola?” of “is het gemakkelijk werk te vinden?” Het beantwoorden hiervan is tijdrovend, terwijl
dergelijke algemene informatie ook publiek toegankelijk is via andere bronnen zoals IRRICO van
IOM. 16 De mogelijkheid bestaat bovendien dat het opwerpen van zeer specifieke of juist zeer
algemene vragen door cliënten misbruikt wordt als vertragingstactiek om langer in Nederland te
kunnen blijven.
16
<http://irrico.bbconsult.co.uk/Factsheets/Microsoft%20Word%20-%20Angola%20Country%20Sheet%20%20update%20171107.pdf>
27
Bij het beantwoorden van vragen door de lokale vraagbaak, dient er rekening mee gehouden te worden
dat in landen als Angola theorie en praktijk vaak verschillen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
ingangseisen voor het schooltype ‘medio’ (MBO). Formeel is slechts het maken van een
toelatingstoets een vereiste. In de praktijk dient er daarnaast volgens vrijwel alle respondenten
gecorrumpeerd te worden. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het openen van een winkel. Voor het
verkrijgen van vergunning dient veel tijd óf veel geld gereserveerd te worden. De meerwaarde van een
lokale vraagbaak zou er juíst in moeten liggen dergelijke landenspecifieke informatie te verstrekken
waar terugkeerbegeleiders in Nederland geen zicht op hebben. Door nét die stap extra te zetten in een
adviserende rol komt de meerwaarde van een lokaal aanspreekpunt het beste uitdrukking.
In dat verband is het belangrijk dat lokale medewerkers scherp kunnen analyseren en een neutrale
positie innemen. Bij de beantwoording van binnenkomende vragen dienen zij de situatie in Angola
niet mooier voor te spiegelen dan deze is. Lokale medewerkers dienen de capaciteit te hebben om op
adequate en kritische wijze binnenkomende vragen vanuit Nederland te beantwoorden.
Conclusie: Een lokaal aanspreekpunt heeft meerwaarde. Het biedt potentiële terugkeerders in Nederland de
kans om een realistisch beeld te krijgen van de kansen en (on)mogelijkheden in eigen land. Voor eenmaal
teruggekeerden kan het een nuttige adviserende en doorverwijzende rol spelen.
Aanbevelingen
- Onderzoek de mogelijkheid om in landen van herkomst lokale aanspreekpunten op te zetten.
- Een dergelijk aanspreekpunt dient een neutrale positie te hebben en realistische informatie te
verschaffen. Dit kan gestimuleerd worden door de lokale informatieverschaffer niet (mede)
verantwoordelijk te laten zijn van eventuele ´targets´ wat betreft het aantal personen dat via
bemiddeling terugkeert.
- Bepaal in hoeverre het advies van een lokaal aanspreekpunt leidend is bij de beslissing in
Nederland waar een beschikbaar budget aan wordt besteed.
- Spoor terugkeerbegeleiders in Nederland aan om vragen zo specifiek mogelijk te formuleren. Bij
open vragen kan het lokale aanspreekpunt doorverwijzen naar bestaande open bronnen.
- Streef naar integratie van kennissystemen. Dit kan bijvoorbeeld door landeninformatie van
verschillende terugkeerorganisaties op één website onder te brengen.
4.4
Bemiddeling naar werk
Aaname: De economische perspectieven lokken vele (Nederlandse) bedrijven naar Angola. Er is een grote
arbeidsmarkt, maar in Angola wonende Angolezen hebben meestal niet de juiste vaardigheden, kennis en
attitude om openstaande functies te vervullen. Er is dus vraag naar gekwalificeerd personeel, bij voorkeur
met gevoel voor Europees werknemerschap. Brain drain kan brain gain worden door terugkeerders uit
Nederland het gat in de arbeidsmarkt op te vullen.
De arbeidsbemiddeling die in het Angola Conexcao project werd aangeboden is een van de meest
innovatieve en onderscheidende onderdelen van de pilot. Werkbemiddeling voorziet duidelijk in een
behoefte voor terugkeerders. Vrijwel alle terugkeerders gaven aan het vinden van werk moeilijk en
tegelijkertijd zeer belangrijk te vinden. Werk verschaft zekerheid, bevrediging, eigenwaarde en
onafhankelijkheid. Een salaris biedt de mogelijkheid om geld te sparen om bijvoorbeeld naar school te
gaan of zelfstandig te wonen.
De Angolese arbeidsmarkt
De Angolese arbeidsmarkt is complex van karakter. In de woorden van een medewerker van een
Nederlands bedrijf: ”De Angolese economie is niet booming, maar exploding.” Met name door de
hoge olieprijs en grote recente olievondsten voor de Angolese kust vertoont de economie groeistuipen.
Tegelijkertijd is de Angolese bevolking door de 35 jaar durende burgeroorlog extreem laag opgeleid.
Bijgevolg is er een zeer overspannen arbeidsmarkt.
28
Internationale bedrijven zijn vooral op zoek naar Angolezen met goede kwalificaties. Een wet uit 1982 Lei de angolanização 20/82 - legt werkgevers de plicht op om een percentage van hun werknemers uit de
lokale Angolese bevolking te laten bestaan. Op de oliebedrijven rust bijvoorbeeld de verplichting om
tussen 2002 en 2010 tussen de 70-80% van het management en 100% van de ongeschoolde arbeiders uit
Angolezen te laten bestaan. Met de hoge werkloosheidscijfers vormt het aantrekken van ongeschoold
personeel vanzelfsprekend geen erg groot probleem. Bedrijven hebben echter wel grote moeite met het
vinden van hoog opgeleide Angolezen en Angolezen die werkervaring hebben (World Bank, 2003;
Ammassari, 2005).
Door de wijdverbreide corruptie in het onderwijs vormen Angolese diploma’s over het algemeen geen
goede kwaliteitsgarantie voor een werkgever. Werkgevers waarderen het dan ook zeer als een sollicitant
aan een betrouwbare buitenlandse universiteit of (technische) hogeschool heeft gestudeerd. Ze hebben een
hoger onderwijsniveau genoten en beschikken over het algemeen over meer talenkennis. Dat er daardoor
brain drain vanuit Angola heeft plaatsgevonden is een feit. Er zijn schattingen dat 1/3 van de
Angolese geschoolde werknemers tijdens de oorlog het land heeft verlaten (Docquier & Marfouk,
2006). Uit een meer kwalitatieve studie blijkt dat een deel van de Angolese migranten dat naar
Nederland is gereisd hoger onderwijs volgde op het moment dat zij uit Angola vertrokken, of dat zij
zojuist hun middelbare school hadden afgerond en aan de voorwaarden voldeden om in het hoger
onderwijs in te stromen (Van Wijk, 2007).
Hoogopgeleide terugkeerders zijn kortom zeer gewild. Buitenlandse bedrijven geven zonder meer aan dat
ze niet weten waar ze deze mensen vandaan moeten halen. Goed opgeleide professionals, bij voorkeur met
enige werkervaring, zijn ook meer dan welkom. Tot zover goed, maar hier begint de schoen te wringen. In
Nederland hebben de meeste Angolezen namelijk geen hoog opleidingsniveau doorlopen of werkervaring
opgedaan. Asielzoekers mogen in Nederland slechts drie maanden per jaar werken. Volwassen asielzoekers
hebben geen recht op onderwijs en AMA’s slechts tot hun achttiende. De meeste terugkeerders hebben dan
ook geen, of een half afgeronde opleiding op VMBO of MBO niveau doorlopen. Ze beheersen meestal niet
of nauwelijks Engels, waardoor het moeilijk concurreren is met teruggekeerde studenten uit bijvoorbeeld
Zuid-Afrika, Namibië of Engeland.
De in het projectdocument veronderstelde brain gain brachten de meeste terugkeerders vanuit Nederland
dan ook niet. Sterker nog, sommige Angolese respondenten gaven aan in Nederland te hebben stilgestaan,
terwijl achtergebleven broertjes en zusjes in Angola vooruitgang boekten. Neem Kicas: Hij was 18 jaar en
had net zijn middelbare school afgerond toen hij Angola voor Nederland verruilde. Zes jaar later woont hij
in Nederland, heeft hij een VMBO diploma met een valse naam en verdient hij illegaal zijn geld door in
huizen te klussen. Zijn zes jaar jongere zusje die in Angola is gebleven volgt het tweede jaar business
administration aan een universiteit en werkt in een callcenter van een mobiele telefoonaanbieder.
Alhoewel terugkeerders met een opleiding op HBO- of universitair niveau dus niet lang naar werk hoeven
te zoeken - het werk komt wel naar hen toe - ligt dit anders bij de grote groep terugkeerders die zich niet
voldoende kan onderscheiden in de ‘poel’ van andere Angolese werklozen. Zij dienen zich er bij neer te
leggen dat zij moeten beginnen met een baan aan de onderkant van de arbeidsladder. Dit strookt echter
niet altijd met hun verwachtingen. Met name in de eerste periode zijn sommige terugkeerders daarom
nog kieskeurig met het aannemen van werk. De eerste maanden beschikt men nog over het door IOM
verstrekte geld. Na enkele weken of maanden komt men er echter achter dat die ideale baan niet zo
gemakkelijk te krijgen is als gewenst. Op dat moment - als zij dus al enige tijd terug zijn - wordt de lat
lager gelegd. Hoewel er ook dan nog altijd een grens is; twee broers die anderhalf jaar terug waren,
zeiden heel graag te willen werken omdat zij maandelijks 150 USD aan een privé universiteit moesten
betalen. Toch gaven zij aan niet als bewaker, schoonmaker of chauffeur op een taxibusje te willen
werken. “Dat is werk voor mensen die geen opleiding hebben, wij studeren.”
Cunha
Relatief laagopgeleide personen dienen vooral gebruik te maken van hun ‘cunha’ - kennissen of familie om een baan te vinden. Een ‘padrinhha na cozinha’ - een peetoom in de keuken - kan de kansen op werk
aanzienlijk vergroten. Naarmate iemands persoonlijke kwaliteiten of kennisniveau minder hoog is, wordt
29
de cunha evenredig belangrijker. Laagopgeleide personen zonder werkervaring zijn er in Angola namelijk
in overvloed. Een chauffeur of schoonmaakster moet werk in zekere zin ‘gegund’ worden. “Voor jou tien
anderen”. Omdat terugkeerders lange tijd niet in Angola zijn geweest, missen zij vaak goede contacten en
het sociale netwerk, waardoor het enige tijd kan duren voordat zij via hun cunha aan werk kunnen komen.
Wat dat betreft had één gesproken terugkeerder het slim aangepakt. Hij had zijn broer vanuit Nederland
gebeld met de vraag of deze werk voor hem zou kunnen regelen. Eenmaal terug in Angola kon de
terugkeerder vrijwel direct op het vliegveld werken waar zijn broer ook al een baan had.
Nederlandse bedrijven en organisaties geven ook aan gebruik te maken van het cunha-systeem als zij
een secretaresse of chauffeur zoeken. Angolese werknemers of kennissen worden bijvoorbeeld
gevraagd of zij nog goede mensen kennen. Tegelijkertijd gaven de meeste organisaties aan deze wijze
van rekruteren eigenlijk niet te prefereren. Een manager gaf bijvoorbeeld aan liever een meer
objectieve wijze van werving te hanteren. “Ik wil ook niet dat er allemaal bekenden van elkaar komen
werken. Dat het hier een vriendenclubje wordt.”
De cunha kan ook andersom werken; bedrijven worden door hun kennissen of zakelijke relaties
benaderd of er vacatures beschikbaar zijn. Een Nederlandse manager gaf aan dat hij niet altijd onder
dit soort verzoeken uit kan. Hoezeer hij het ook betreurde, tot op zekere hoogte heeft hij rekening te
houden met goede klanten die verzoeken indienen om hun familieleden aan te nemen.
Angola’s economie is ‘exploding’....
toch is er meer dan 50% werkloosheid (‘Geen vacatures’)
Uitzendbureau’s
Er bestaan in de hoofdstad Luanda verschillende Angolese, Portugese en Braziliaanse
uitzendbureau’s.17 De bureau’s beschikken naar eigen zeggen over databases met honderden CV’s van
relatief gemakkelijk te werven personeel zoals chauffeurs of secretaresses. Een werkgever die
personeel zoekt, kan dus verzoeken of het uitzendbureau geschikte kandidaten uit de database
selecteert. De uitzendbureau’s prefereren echter op basis van specifieke vacatures via dagblad- en
radio-advertenties personeel te werven en selecteren. Iedere dag staan er in de staatskrant Jornal de
Angola dan ook personeelsadvertenties. Een van de uitzendbureau’s gaf aan zowel hoog- als
laaggeschoold personeel te rekruteren. Zo heeft het bureau bijvoorbeeld een opdracht om personeel te
werven voor een havenbedrijf. Salarissen variëren tussen de 600 USD en 800 USD en kandidaten
dienen middelbaar beroepsonderwijs en basale kennis van de Engelse taal te hebben. Het bureau
verwacht dat zeker 1.000 personen zullen reageren op de 20 beschikbare posities. Een assessment
moet uitsluitsel bieden welke kandidaten geschikt zijn
Alhoewel er dus uitzendbureau’s bestaan, blijkt dat werkgevers deze niet altijd weten te vinden. Voor
sommige van hen loont het wellicht ook niet om voor de diensten te betalen. Met name voor relatief
gemakkelijk te vervullen vacatures - of slechts één vacature - is het inschakelen van een dergelijk
bureau relatief kostbaar, terwijl dit personeel ook via de cunha gevonden kan worden.
17
Zie onder andere: <www.promatica.pt>, <www.inter-jobs.net/index.php?goto=home> en
<www.cobeinternational.com>. Tevens bestaat het arbeidsbemiddelingsbureau van de overheid UIMO (Unidade
de Intermediação de Mão de Obra).
30
Arbeidsbemiddeling via Angola Conexcao
Angola Conexcao trachtte de terugkeerders kortom in een complexe arbeidsmarkt te bemiddelen.
Tijdens de studiereis was in Angola met Nederlandse bedrijven en organisaties gesproken die
teruggekeerde Angolezen in dienst hadden. Deze organisaties hadden in zekere zin de ‘krenten uit de
pap’ kunnen vissen. Uit de vijver van enkele honderden, zo niet duizenden terugkeerders hadden zij de
high potentials kunnen aannemen. Angola Conexcao zat in een moeilijker parket. Hoogopgeleide
terugkeerders konden namelijk op eigen kracht werk vinden en bij Angola Conexcao klopten dan ook
voornamelijk laag opgeleide personen zonder relevante werkervaring aan voor ondersteuning. 18 In zekere
zin vroegen juist de moeilijkst bemiddelbaren bij Angola Conexcao om bemiddeling. Het aanbod van
Angola Conexcao sloot daarom over het algemeen niet aan bij de vraag vanuit de markt. Terugkeerders
hadden over het algemeen onvoldoende onderscheidend vermogen vergeleken met andere Angolezen om
voor werkgevers extra interessant te zijn.
Toch beschikten terugkeerders op sommige vlakken wel over toegevoegde waarde ten opzichte van andere
laag opgeleide Angolezen. Het feit dat zij Nederlands spreken werd door Nederlandse werkgevers als
een voordeel beschouwd. Tevens werd gewaardeerd dat terugkeerders over het algemeen een
kritischer mentaliteit hebben. Ze zijn gewend aan de directe wijze van communiceren in Nederlandse
organisaties. Toch waren er ook minder goede ervaringen met terugkeerders. Eén manager gaf
bijvoorbeeld aan een teruggekeerde medewerker soms “passief en weinig initiatiefrijk” te vinden. In
essentie echter, waren de vijf in Angola opererende Nederlandse bedrijven positief over de ervaringen
met terugkeerders. Bij gelijke geschiktheid verdienden terugkeerders de voorkeur.
Groeistage / loonkostensubsidie
De projectleiding werd zich er gaande het project steeds meer van bewust dat de kansen van veel
terugkeerders om snel regulier werk te vinden gering waren. Het feit dat de vijf Nederlandse bedrijven
in principe geïnteresseerd waren in terugkeerders kon dit probleem niet oplossen. Daarom werd
gehoopt dat met name de Nederlandse bedrijven bereid zouden zijn om een sociaal gezicht te tonen
door gesubsidieerde ‘groeistages’ aan terugkeerders te bieden. Het bedrijf zou dan iemand gratis of
voor een laag salaris coachen en werkervaring laten opdoen, terwijl Angola Conexcao de terugkeerder
zou subsidiëren tot een bedrag van maximaal 500 USD per maand.
De meeste Nederlandse bedrijven gaven aan nut en noodzaak van dergelijke gesubsidieerde stages niet
direct in te zien. Zij willen over het algemeen investeren in personeel, maar - en daar zijn ze zonder
uitzondering duidelijk in - business is business. Kwaliteit van personeel gaat boven een kostenreductie. En
terugkeerders al teveel bevoordelen boven andere Angolezen, dat kan ook niet.
“Beter goede mensen op een slechte boot, dan een goede boot met slechte mensen” - bouwonderneming
“Wij investeren heel veel in personeel. Je kan wel een hoger salaris bieden, maar als mensen voor geld
komen, zijn ze ook weer bereid om voor nog meer geld naar een ander bedrijf te gaan. Door te investeren
bind je mensen ook. Tegelijkertijd, je wil alleen investeren in iemand die kwaliteiten heeft. Anders hoeft het
niet. Een loonkostensubsidie vanuit een NGO is dan ook niet zo relevant. Liever betaal ik een paar honderd
dollar meer aan iemand waarvan ik verwacht dat hij het werk wel aankan.”
“Eigenlijk hebben we geen tijd om te investeren” - baggerbedrijf
“Wij zijn overal maar kort en moeten het van mensen hebben die dingen snel oppikken. Lang investeren in
personeel loont voor ons niet. Voor een subsidie sta ik altijd open, maar het moet wel in relatie tot kwaliteit
staan. Iemand moet willen en kunnen werken. We hebben een terugkeerster in dienst gehad; ze was aardig,
maar pakte de dingen niet zo snel op. En ja, business is business.”
18
Één terugkeerder met een HBO opleiding had in Nederland aangegeven eventueel via Angola Conexcao naar werk
bemiddeld te willen worden. Hij is nooit op het kantoor langsgekomen. Het is gissen naar het waarom, maar
waarschijnlijk had hij geen bemiddeling nodig.
31
“Investeren in personeel doen we sowieso” - cateringbedrijf
“In verhouding met een ‘normaal’ land, moeten bedrijven in Angola zelf al veel investeren in opleiding. Het
geven van subsidies is niet zo relevant. Het belangrijkste is dat het een goede kandidaat is. We hebben via
Angola Conexcao iemand op sollicitatiegesprek gehad. Ik sta er echt open voor om dit soort mensen aan te
nemen, maar ze had geen toegevoegde waarde. Ze had geen relevante opleiding of ervaring en van dat soort
mensen zijn er heel veel in Angola. Voortrekken van terugkeerders kan ook niet. Ik heb elke dag mensen die
me aanspreken. Wij zijn erg aantrekkelijk als werkgever. Niet persé omdat we veel meer betalen, maar
vooral omdat we altijd op tijd betalen.”
Er lijkt niet voldoende rekenschap te zijn gegeven van de lokale omstandigheden waarin bedrijven in
Angola opereren. Het aanbieden van stageplaatsen gebeurt niet zozeer uit maatschappelijke betrokkenheid;
het is bittere noodzaak. Vanwege het lage opleidingsniveau en het gebrek aan ervaring op de Angolese
arbeidsmarkt vormen werk- of leerstages bij grote buitenlandse werkgevers vrijwel altijd al onderdeel van
het aannamebeleid. Het havenbedrijf waar hierboven eerder aan is gerefereerd, zal bijvoorbeeld een
interne training van enkele maanden in Zuid-Afrika verplicht stellen voor nieuw personeel. Ook grote
Angolese bedrijven bieden interne stages aan. Twee terugkeerders die bij een Angolese bank konden
werken, zeiden bijvoorbeeld eerst een interne stage van enkele maanden te moeten doorlopen voordat zij
aan de slag kunnen. Alle Angolese werkzoekenden zijn zéér tevreden als zij in aanmerking komen voor een
stage en bedrijven zijn content als zij goede mensen kunnen aantrekken om deel te nemen aan een stage.
Voor gesubsidieerde stages is bij grote professionele ondernemingen in Angola dan ook nagenoeg geen
interesse.
De optie om bij kleinere Angolese ondernemingen gesubsidieerde werkstages aan te bieden, is door
Angola Conexcao niet serieus verkend. Dit zou ook niet zonder risico zijn, omdat bij dergelijke
werkgevers het risico op misbruik aanmerkelijk zou zijn. Het risico dat tussen werkgever en
terugkeerder onderlinge afspraken worden gemaakt om subsidiegelden te verdelen zonder dat
daadwerkelijke coaching en werkervaring plaats zou vinden werd als groter ingeschat. Eenmaal is een
ziekenhuis verzocht om een stage te verzorgen. De vertegenwoordiger van het ziekenhuis wilde pas
een terugkeerder als stagiair aannemen als zij zelf ook een financiële bijdrage als ‘opleider’ zou
krijgen. Dit is niet verwonderlijk, omdat het salaris van het ziekenhuispersoneel over het algemeen
lager is dan de stagevergoeding die door Angola Conexcao aan de terugkeerder werd aangeboden.
Uiteindelijk heeft één terugkeerder bij een Nederlandse NGO waar Angola Conexcao ruimte huurde
voor drie maanden als stagiaire secretarieel werk verricht. De werkgever was tevreden over haar inzet,
maar haar contract is niet voortgezet, omdat de NGO haar werkzaamheden in Angola januari 2008
staakte.
Baangarantie
Vanaf september werd besloten om terugkeerders een baangarantie aan te bieden. De projectleiding
was ervan overtuigd dat er voldoende vacatures voorhanden waren om elke terugkeerder van een baan
te voorzien en de bijgestelde strategie zou mogelijk meer personen over de streep trekken om deel te
nemen aan de pilot. De baangarantie werd als volgt verwoord: “Elke terugkeerder krijgt de garantie op
een baan voor de duur van zes maanden met een gegarandeerd salaris van minimaal 500 USD per
maand.”
Ondanks deze garantie bleef het aantal terugkeerders laag. Dit houdt waarschijnlijk vooral verband
met de beperkte doelgroep die ondersteund kon worden door Angola Conexcao. Echter, als er wél
grote aantallen terugkeerders zouden zijn ingegaan op de baangarantie, dan zou het kantoor in Angola
waarschijnlijk niet in staat zijn gebleken haar claim waar te maken. De aanvankelijke positieve
berichten van de vijf in Angola aanwezige Nederlandse bedrijven ‘op alle niveau’s’ banen te over
zouden hebben, bleek geen realiteit. Een bedrijf bleek pas op lange termijn veel personeel nodig te
hebben, bij een ander bleken verwachte opdrachten niet door te gaan waardoor er minder vacatures
vrijkwamen. Een derde bedrijf was honderden kilometers buiten de hoofdstad Luanda actief in een
regio waar terugkeerders over het algemeen niet heen wilden verhuizen.
32
De claim dat een ‘garantie’ op werk zou kunnen worden geboden, bleek in de praktijk moeilijk waar te
maken. Een arbeidsbemiddelende organisatie kan maar op beperkte schaal arbeidsprocessen sturen.
Werkgevers beslissen zelfstandig of zij iemand willen aannemen of niet. Dat geldt zowel voor
volwaardige banen als gesubsidieerde stages.
Een uitzendbureau voor terugkeerders
De positionering van Angola Conexcao was ongelukkig om succesvol te kunnen zijn op het gebied
van arbeidsbemiddeling. De aantallen terugkeerders en bedrijven die ‘in de bak’ zaten waren te gering
om als succesvolle matchmaker te kunnen optreden. Er ontstond een negatieve spiraal: omdat er
weinig terugkeerders waren, hadden bedrijven nauwelijks personeel om uit te kiezen. Omdat er geen
succesvolle bemiddelingen waren, bleven nieuwe deelnemers aan het project uit. Uiteindelijk is
Angola Conexcao niet veel kunnen worden dan een soort geïnstitutionaliseerd cunha-systeem. Het
kantoor had contact met enkele terugkeerders en met enkele bedrijven en kon bij wijze van spreken alleen
als er ‘toevallig’ een match was bemiddelen.
Verschillende partijen hebben geopperd dat Angola Conexcao sterker vormgegeven had kunnen
worden als een commercieel uitzendbureau. Er zou dan niet met een beperkte doelgroep hoeven
worden gewerkt, er zouden veel meer bedrijven en organisaties kunnen worden aangeschreven en er
zouden geen subsidies hoeven te worden aangeboden. Een ‘Randstad voor terugkeerders’ in Luanda,
waarbij bedrijven zouden moeten betalen voor de diensten van bemiddeling. Afgezien van het feit dat
Angola Conexcao project zoveel meer beoogde dan bemiddeling naar werk, is het interessant na te
gaan in hoeverre deze optie tot succes zou hebben geleid.
Met de bestaande staf van het kantoor zou het in ieder geval moeilijk te realiseren zijn geweest. De
medewerkers van het kantoor waren onvoldoende professionele netwerkers en onvoldoende
commercieel ingesteld om als uitzendbureau te kunnen concurreren met bestaande bureau’s. Behalve
de arbeidsbemiddelingswerkzaamheden, waren zij daarnaast ook actief als ‘vraagbaak’ en
ondersteuning voor beginnende ondernemers. Als een soort uitzendbureau zou worden opgezet, dan
zou een meer commerciële, professionele en ervaren staf moeten worden aangenomen. Bij voorkeur
personen die ervaring hebben in de uitzendbranche.
Belangrijker is echter de vraag of er wel plaats is voor een uitzendbureau dat bemiddelt in de niche
van terugkeerders uit Nederland. Terugkeerders uit Nederland hebben voor buitenlandse of Angolese
bedrijven nauwelijks toegevoegde waarde die hen vergeleken met andere Angolezen aantrekkelijk
maken. Er is competitie van de bestaande uitzendbueau’s. En als een organisatie wél specifiek naar
terugkeerders uit Nederland - of andere Angolezen met buitenlandervaring - zou zoeken, dan is de
investering om deze groep te bereiken relatief klein. Werkzoekende terugkeerders houden vrijwel
allemaal de advertenties in de Angolese staatskrant Jornal de Angola bij. De prijzen voor advertenties in
de Jornal de Angola variëren van 65 euro voor een kleine tot 650 euro voor een paginagrote
advertentie. Als in een opvallende advertentie zou worden aangegeven dat de voorkeur wordt gegeven
aan Nederlands sprekende kandidaten, dan zullen er ongetwijfeld tientallen werkzoekende
terugkeerders reageren. Waarschijnlijk veel meer dan in de kaartenbak van een speciaal uitzendbureau
voor terugkeerders uit Nederland te vinden zouden zijn.
Arbeidsbemiddeling vanuit Nederland
Verschillende Nederlandse bedrijven gaven aan bij voorkeur in Nederland potentiële terugkeerders te
werven. Deze zouden dan in Nederland een interne opleiding kunnen krijgen en daarna bij gebleken
geschiktheid met een daadwerkelijke baangarantie naar Angola kunnen terugkeren.
De verwachting is dat dit met de huidige wet- en regelgeving maar beperkt mogelijk is. Minderjarige
asielzoekers die nog legaal in Nederland verblijven mogen een stage volgen. Illegale en meerderjarige
(ex)asielzoekers niet. De ervaring leert dat de meeste Angolese asielzoekers pas serieus terugkeer
overwegen op het moment dat zij illegaal dreigen te worden of al zijn. Op dat moment is het dus
formeel niet mogelijk om nog enkele maanden bij een bedrijf stage te lopen. Het is interessant om de
33
mogelijkheden te verkennen in hoeverre (uitgeprocedeerde) asielzoekers toch de mogelijkheid kan
worden geboden om in Nederland stages te volgen.
Conclusie: Terugkeerders uit Nederland kunnen zich niet voldoende onderscheiden van andere Angolezen
wat betreft vaardigheden, kennis en attitude om gemakkelijk op de snel groeiende arbeidsmarkt bemiddeld
te worden. Business is business en bedrijven nemen de beste kandidaten aan. Professionele ondernemingen
kunnen werknemers rekruteren middels bestaande uitzendbureau’s en investeren welhaast per definitie in
nieuw personeel. Voor gesubsidieerde stages is nauwelijks een markt.
Aanbevelingen:
- Doe geen beloften met betrekking tot bemiddeling naar werk die niet of zeer moeilijk waar te
maken zijn.
- Praktische en overzichtelijke ondersteuning om de kans op werk te vergroten biedt meerwaarde.
Assisteer bij vertaling en erkenning van diploma’s en certificaten en ondersteun bij het opstellen
van CV’s.
- Stel in samenwerking met de Nederlandse ambassade lijsten op met Nederlandse bedrijven die
actief zijn in herkomstlanden. Informeer bij de bedrijven of zij geïnteresseerd zijn om CV’s van
terugkeerders te ontvangen. Verstrek een lijst met bedrijven aan terugkeerders zodat zij vacatures
in de gaten kunnen houden en er open sollicitaties naar kunnen sturen.
- Verken de juridische en praktische mogelijkheden die er zijn om (uitgeprocedeerde) asielzoekers in
Nederland stages te laten volgen bij bedrijven die actief zijn in herkomstlanden.
4.5
Het opzetten van een onderneming
Aaname: Ondernemerschap middels het aanbieden van maatwerk is een goede manier om duurzaam te
reïntegreren.
In het kader van het aanbieden van maatwerk wordt in gesprekken met potentiële terugkeerders over
het algemeen de mogelijkheid verkend om bij terugkeer een eigen onderneming op te zetten.
Medewerkers in Nederland en op het Angola Conexcao kantoor werden dan ook regelmatig
geconfronteerd met vragen en plannen over het opstarten van een onderneming. In de Angolese
context is dit niet vreemd. Het ondernemingsklimaat in Angola is goed. De jarenlange burgeroorlog
heeft ertoe geleid dat lokale productiecapaciteit nihil is. Bovendien is de dienstensector door het lage
opleidingsniveau van de gemiddelde Angolees slecht ontwikkeld. Er zijn in principe dus voldoende
mogelijkheden om een eigen onderneming te starten. Echter: ondernemen is ook risico nemen.
Ondernemen is risico nemen
Het risico dat een onderneming niet slaagt is reëel. Dit is in Nederland al het geval; van alle allochtone
ondernemers gaat 40% binnen anderhalf jaar failliet. 19 De moeilijke omstandigheden waaronder
terugkeerders in Angola moeten starten, maken het waarschijnlijk dat de slagingskansen nog lager zijn:
- Terugkeerders zijn min of meer door omstandigheden het ondernemerschap in gedrongen en
hebben vaak geen enkele ervaring met ondernemerschap.
- Easterly (2006: 82) benadrukt dat voor ondernemers in de Afrikaanse context
vertrouwensrelaties met het sociale- of familienetwerk van doorslaggevend belang zijn. Een
succesvol ondernemer is “well connected” en het gaat er vooral om “whom you know.” Wat
dat betreft maken terugkeerders die een onderneming willen starten - net als terugkeerders die
een baan zoeken - een valse start. Ze dienen hun netwerk opnieuw op te bouwen.
- Officiële registratie om een onderneming te starten kost veel tijd, geld en frustratie. Volgens
de Wereldbank kost het in Angola gemiddeld 119 dagen voordat aan de formele eisen is
voldaan. Slechts in tien landen van de wereld duurt het langer. 20 Nu zal het kleine type
ondernemingen dat terugkeerders opzetten over het algemeen minder lang duren. Echter, een
19
20
<http://www.mediastudies.nl/nap2/index.php?option=com_content&task=view&id=1166&Itemid=0>
<http://www.doingbusiness.org/ExploreEconomies/?economyid=7>
34
stroperige tocht langs ambtenaren en het her en der betalen van smeergeld voor het verkrijgen
van vergunningen is wel in het vooruitzicht.
Goederen opsturen
In het kader van het opzetten van een eigen onderneming hadden terugkeerders soms het plan om
goederen op te sturen naar Angola. De meeste Angolese terugkeerders hebben zes of meer jaar in
Nederland gewoond. Toen zij uit Angola vertrokken was het land nog in oorlog en was er tekort aan
alles. Wat men ook uit Europa importeerde, het was bijna altijd wel te verkopen. Sinds het einde van
de oorlog in 2002 is de markt veranderd. Behalve vanuit Europa, worden steeds meer goederen vanuit
China, Brazilië of Zuid Afrika geïmporteerd. Deze goederen zijn vaak even duur of zelfs goedkoper in
Angola dan in Europa.
Angolezen in Nederland hebben soms nog een achterhaald beeld van de markt. Dit kan ertoe leiden
dat weinig realistische plannen worden opgesteld. Een typisch voorbeeld hiervan was het plan van
twee jonge vrouwen om in Nederland gekochte tweedehands kleding in Angola te verkopen. Dit zou
zes jaar geleden misschien een goed plan zijn geweest, maar ondertussen is de Angolese markt
overspoeld met spotgoedkope Chinese import. Europese tweedehands kleding kan daarmee nog maar
moeilijk concurreren. Ditzelfde geldt voor tweedehands computers of mobiele telefoons. Het opsturen
van goederen biedt dus niet altijd meerwaarde en een goede analyse van de markt is noodzakelijk. Dit
geldt met name als rekening wordt gehouden met overige nadelen en risico’s die eraan verbonden zijn.
De haven van Luanda is volledig verstopt en het is niet uitzonderlijk dat schepen twee tot drie
maanden voor anker liggen voordat ze de haven binnen kunnen. Opgestuurde goederen lopen dan ook
veel vertraging op. De terugkeerder Carlos is hier ‘slachtoffer’ van geworden. Onder andere
ondersteund door Angola Conexcao zou hij een kist met een bandenverwisselapparaat naar Angola
gestuurd krijgen. Daarmee zou hij een klein garagebedrijf kunnen beginnen. Toen hij twee maanden in
Angola terug was, had hij nog niets van de kist vernomen. Ondertussen is hij via via als bouwvakker
aan het werk gegaan. Een ander nadeel van het opsturen van goederen is dat er over het algemeen hoge
kosten zijn verbonden aan het vrij krijgen van de goederen uit de haven. Verschillende respondenten
zeiden daarnaast dat goederen soms uit de haven gestolen worden.
De haven van Luanda is overvol.
Ondernemen is risico nemen.
35
Casus Mimoso
Mimoso is één van de ondernemers die via Angola Conexcao is teruggekeerd. Hij heeft zeven jaar in
Nederland gewoond en is vijf maanden terug in Angola als met hem wordt gesproken.
Mimoso
“Twee dagen voordat ik illegaal zou worden, heb ik gezegd dat ik mee zou werken aan terugkeer. Maar ik
vond het heel moeilijk. Ik kende niemand en er geen huisvesting. De casemanager wist me echt te motiveren
om terug te gaan. Ze heeft me heel veel geholpen, ik ben haar echt heel dankbaar. We hebben een
ondernemingsplan opgesteld waarin was opgenomen dat ik vrieskisten zou kopen, om daarin ijsblokken te
maken die ik aan frisdrankverkopers zou kunnen verkopen.Ze heeft me veel over financiën geleerd en me
psychologisch geholpen. We hebben heel veel verschillende plannen gemaakt en de plannen steeds weer
bijgesteld. Als zij er niet zou zijn geweest, zou ik misschien naar Zweden zijn gegaan om daar asiel aan te
vragen.
Ik had best veel geld te besteden. Via Angola Conexcao had ik een budget om een generator en een vrieskist
te kopen. Van IOM heb ik geld meegekregen. Zelf heb ik twee laptops in Nederland geregeld. Verder ben ik
altijd heel zuinig geweest. Alle zomers heb ik drie maanden gewerkt. Ik heb altijd krantenwijken gehad en
soms zwart gewerkt door appels te plukken. Zelfs van de 39 euro die ik iedere week van COA kreeg heb ik
geld gespaard.
De eerste dagen na aankomst heb ik bij vrienden gewoond. Nu woon ik bij mijn neef in de wijk Benfica. Ik
hoef hem niets te betalen. Het bleek dat mijn tante een ruimte had die ik zou kunnen gebruiken om een
cantina te beginnen. Ik hoef haar geen huur te betalen als ik ervoor zorg dat het wordt opgeknapt. De
cantina is nu ruim twee maanden open. Ik koop iedere week kratten bier, frisdrank, koekjes en wijn in. Die
haal ik op met mijn tantes busje. Als er ’s avonds voetbal is zet ik de TV aan; dan komen er veel mensen
drinken. In de cantina bied ik ook allerlei andere diensten aan. Ik verkoop blokken ijs, mensen kunnen tegen
betaling bellen, ik verkoop telefoonkaarten. Omdat het heel druk is heb ik voor 100 USD per maand een
jongen werken. Zelf moet ik ook hard werken. Ik werk eigenlijk altijd. De cantina is dagelijks van 7.00 tot
22.00 uur open. Tot nu toe heb ik vooral geïnvesteerd. Ik zou niet goed weten hoeveel ik aan het eind van de
maand overhoud. Als ik maar hard blijf werken zie een goede toekomst. Ik heb voor 2.000 USD een terrein
gekocht waar ik het komende jaar een huis ga bouwen. “
Zowel de Nederlandse casemanager, de Angolese terugkeerbegeleider als Mimoso zelf beschouwen
het afgelegde traject als een succes. Mimoso heeft zelf veel stappen gezet door een ondernemingsplan
op te stellen en zowel in Nederland als Angola is hij uitgebreid begeleid bij het opstarten bij de
onderneming. Mimoso heeft echter ook veel geluk gehad omdat hij toch familieleden bleek te vinden.
Daardoor heeft hij gratis woon- en winkelruimte. Daarnaast heeft hij gratis de beschikking over een
busje met chauffeur - hij heeft zelf geen rijbewijs - waardoor hij goederen kan ophalen. Eerder is al
aangegeven dat tante al over twee vrieskisten en een generator bleek te beschikken. Dit zijn allemaal
factoren waar in het ondernemingsplan geen rekening mee was gehouden. Ook was er in het
ondernemingsplan geen rekening mee gehouden dat hij in Nederland veel geld had gespaard waardoor
hij bier, frisdrank en biscuits kon inkopen om de onderneming te starten. Zeven zomers drie maanden
werken voor 800,- euro per maand leverde hem minimaal 15.000 euro op. Wat zou er van zijn
onderneming zijn geworden als hij dat startkapitaal niet zou hebben gehad? En als hij geen gratis
woon- en winkelruimte en auto ter beschikking zou hebben gehad? Dan had hij waarschijnlijk in het
goedkoopste deel van de stad - ver van winkelend publiek - voor enkele maanden een huisje kunnen
huren waar hij een vrieskist met zakken ijs zou hebben staan. Kortom; welk aandeel in het succes dat
Mimoso op dit moment met de cantina heeft kan Angola Conexcao claimen?
Een tweede kritische vraag die gesteld kan worden, is in hoeverre de geboden ondersteuning
kosteneffectief is. Angola Conexcao heeft ter waarde van 2.500 euro geïnvesteerd in een generator en
een vrieskist. De IOM-bijdrage was een ticket en 1.000 euro. De daadwerkelijke terugkeerkosten zijn
echter veel hoger als ook de uren aan terugkeerbegeleiding gerekend worden. Met Mimoso zijn legio
plannen besproken; van het opzetten van een kapperszaak tot het beginnen van een boerderij. De COA
casemanager gaf aan bij elkaar opgeteld enkele weken fulltime aan deze ene casus besteed te hebben.
Voordat zij met Mimoso sprak, had een andere casemanager al enkele gesprekken met hem gevoerd.
Een HIT-medewerker in Nederland schatte in alles bij elkaar ongeveer twee weken fulltime aan de
36
zaak besteed te hebben. De HIT-medewerker in Angola heeft dezelfde tijdsinvestering gedaan door
samen met Mimoso plannen te maken, op zoek te gaan naar materiaal en de financiële afhandeling en
rapportage.
Bovenstaande casus roept de vraag op in hoeverre het opstellen van uitgebreide ondernemingsplannen
in Nederland effectief is. De casusbeschrijving laat zien dat het tenminste in sommige gevallen
arbeidsintensief en inflexibel kan zijn. Het bespreken van mogelijkheden en verkennen van opties kan
meerwaarde bieden om iemand ertoe te bewegen serieus over terugkeer na te denken. Tijdens de
gesprekken in Nederland kan het echter voorkomen dat cruciale informatie ontbreekt die noodzakelijk
is om realistische ondernemingsplannen op te stellen. Het is in dat geval moeilijk om in te schatten
waar een terugkeerder eenmaal in Angola behoefte aan heeft.
Conclusie: Het in Nederland middels maatwerk opstellen van ondernemingsplannen is arbeidsintensief en
inflexibel.
Aanbevelingen
- Train terugkeerbegeleiders landenspecifiek. Investeer eventueel om terugkeerbegeleiders enige tijd
in hun land van expertise te verblijven.
- Wees bewust van een opportunistische houding bij potentiële terugkeerders om over het opzetten
van een onderneming te spreken.
- Stel in Nederland geen uitvoerig ondernemingsplan op. Ga niet verder dan het met de terugkeerder
verkennen van ideeën en mogelijkheden om een onderneming op te starten.
- Ga kritisch na of het inkopen of verzamelen van goederen in Nederland meerwaarde heeft.
- Bied de flexibiliteit om ondernemingsplannen bij te stellen. Werk een ondernemingsplan bij
voorkeur pas uit na terugkeer.
4.6
Aanbieden van scholing
Aaname: geen
In het Angola Conexcao project lag een sterke nadruk op het versterken van de economische
onafhankelijkheid van terugkeerders. Er was in het project minder aandacht voor het aanbieden van
onderwijs. Dat hield echter niet in dat er geen mogelijkheid bestond om het beschikbare budget te
besteden aan scholing. Angola Conexcao onderhield contact met verschillende onderwijsinstellingen
waar terugkeerders cursussen konden volgen. Terugkeerders konden eventueel ook zelfstandig
cursussen zoeken en vragen of deze vergoed konden worden. Er zijn weinig verzoeken ingediend om
cursussen te volgen of vergoed te krijgen. Uiteindelijk heeft één deelnemer een secretariële cursus van
drie maanden gevolgd.
In de eerste plaats is dit te verklaren omdat slechts een beperkte doelgroep de mogelijkheid had om
cursussen gefinancierd te krijgen. Daarnaast heeft waarschijnlijk ook een significante rol gespeeld dat
de nadruk bij Angola Conexcao zo nadrukkelijk werd gelegd op bemiddeling naar werk. Omdat veel
terugkeerders erop hoopten of vanuit gingen dat zij naar werk zouden toe worden geleid, hebben zij
vanuit Nederland geen stappen ondernomen om een cursus in Angola te zoeken. Dat kan in zekere zin
als een gemiste kans worden gezien; juíst omdat zoveel Angolese terugkeerders nog jong zijn en veel
baat kunnen hebben bij het volgen van een cursus of opleiding. Financiering van- en advisering over
opleidingen zou voor Angola Conexcao bovendien relatief gemakkelijk te realiseren zijn geweest
vergeleken met andere vormen van terugkeerondersteuning. Als een terugkeerder bij een betrouwebare
onderwijsinstelling een cursus wil volgen, volstaat het om daarvoor de financiële middelen
beschikbaar bestellen en te monitoren of de cursus daadwerkelijk is gevolgd.
37
Het organiseren van onderwijs....
....is relatief eenvoudig te financieren en organiseren.
Veel in Angola gesproken terugkeerders gaven aan cursussen te willen volgen of aan een universiteit
te willen studeren. De meesten hadden gepland om na terugkeer eerst een baan te zoeken, om daarmee
vervolgens een cursus in de avonduren te financieren. Maar het kan ook andersom: beginnen met een
opleiding en daarna werk zoeken. Gedurende de studie - of uiteindelijk met het diploma op zak worden de kansen op het vinden van een baan vergroot. Daarbij is het wel van belang dat de
terugkeerder een logische keuze maakt wat betreft vervolgopleiding. Iemand die in Nederland VMBO
elektrotechniek half heeft afgerond kan niet in een half jaar tot boekhouder worden opgeleid. Hij/zij
kan beter een technische vervolgopleiding volgen. Maar een intensieve cursus Engels van zes
maanden zou een terugkeerder die een secretariële opleiding in Nederland heeft gevolgd wél
behoorlijk op weg helpen.
Het is dus belangrijk dat de terugkeerder goed nadenkt over de opties die hij/zij heeft. De kans dat een
goede keus wordt gemaakt is groter als een terugkeerder niet in Nederland, maar pas na aankomst in
Angola kan beslissen welke opleiding hij wil volgen. Soms hebben de terugkeerders in Angola
namelijk al een opleiding afgerond, terwijl ze dit in Nederland verwegen hebben. Een op het eerste
gezicht onlogische keuze wat betreft opleiding, kan in dat geval dan toch logisch blijken.
Een lokaal aanspreekpunt dat de administratieve afhandeling van cursusgelden afrond bleek bij
Angola Conexcao van meerwaarde. Als dit vanuit Nederland moet plaatsvinden draaien de
administratieve raderen langzaam en bestaat het risico dat cursussen al zijn begonnen voordat is
goedgekeurd en afgetekend dat iemand een cursus mag volgen. Met name als terugkeerders onderwijs
willen volgen aan staatsinstellingen dient er rekening mee te worden gehouden dat voor toelating een
concours gevolgd moet worden of dat gecorrumpeerd moet worden.
Conclusie: Angolese terugkeerders zijn jong en willen over het algemeen nog graag onderwijs volgen.
Vergeleken met andere vormen van terugkeerondersteuning is het aannemlijk dat het financieren van- en
informeren over opleidingen relatief eenvoudiger is te organiseren.
Aanbevelingen:
- Onderzoek met name bij jeugdige terugkeerders de mogelijkheid om tijdens terugkeergesprekken het
onderwerp ‘scholing in het land van herkomst’ nadrukkelijker te agenderen.
- Sluit geen conventanten met specifieke onderwijsinstellingen. Geef terugkeerders beslissingsruimte
zelf te bepalen welk type onderwijs zij aan welke instelling wensen te volgen.
- Bied terugkeerders de mogelijkheid om vanuit het herkomstland gecertificeerde cursussen op afstand
te volgen. Bijvoorbeeld NTI-curussen, of cursussen aan de open universiteit die via internet gevolgd
kunnen worden. Lesmateriaal kan vanuit Nederland worden meegenomen.
- Bied geen garantie om een opleiding te kunnen volgen. In sommige gevallen dienen terugkeerders
nog een concours te volgen of te corrumperen alvorens zij toegang tot onderwijs kunnen krijgen.
38
4.7
Hoe nu verder?
Bovenstaande noties nopen tot een bescheiden opstelling wat betreft de beantwoording van de vraag in
hoeverre de door Angola Conexcao aangeboden producten en diensten ideaal zijn voor de
ondersteuning naar duurzame herintegratie. Bemiddeling naar werk is weerbarstig gebleken. Als het in
de ‘exploding economy’ van Angola al moeilijk blijkt om dit te realiseren, zal het in andere landen
naar verwachting niet gemakkelijker zijn.
Uit de pilot blijkt dat de huidige maatwerkmethodiek met de bijbehorende financieringsstructuur in
sommige gevallen arbeidsintensief, kapitaalintensief, inflexibel, moeilijk realiseerbaar en vatbaar voor
misbruik blijkt. Dit komt met name door de forse investering die begeleiding in Nederland vergt,
doordat bestedingen vooraf in toekomstplannen gelabeld worden en doordat bestedingen achteraf
moeten worden verantwoord via facturen. Terugkeerders hebben de grootste kans op duurzame
reïntegratie bij een transparante en flexibele vorm van ondersteuning. Transparantie van
ondersteuningsaanbod en een verdere verschuiving van begeleiding, planvorming en budgetbeheer
naar het land van herkomst zijn in dat kader van belang.
Zolang er geen indicaties zijn dat bemiddeling naar werk of het middels maatwerk opstellen van
uitgebreide toekomstplannen en labellen van budget de beste methodiek tot duurzame herintegratie is,
geeft dit reden om na te gaan welke andere mogelijkheden van ondersteuning hieraan kunnen
bijdragen. In dat kader kan worden overwogen nader te onderzoeken of een vrij(er) te besteden
terugkeerbudget of –krediet, gecombineerd met uitgebreide adviesgesprekken, het realisme, de
flexibiliteit en de creativiteit kan bieden die in huidige vormen van ondersteuning soms gemist worden.
De administratieve druk zou dan in ieder geval kunnen worden beperkt.
Terugkeerbudget
Een van de belangrijkste kritiekpunten tegen het beschikbaar stellen van een vrij te besteden budget is
de mogelijk ‘aanzuigende’ werking die ervan uitgaat. Op het moment dat een terugkeerder een budget
meekrijgt dat hoger is dan de kosten die de reis naar Nederland hebben bedragen, kan aangenomen
worden dat dit migranten naar Nederland aantrekt. Het loont de moeite om voor 2.000 euro naar
Nederland af te reizen, als met 2.500 euro terug kan worden gereisd. Dit kan echter nimmer een
voldoende of overtuigend argument zijn om dan wel andere vormen van ondersteuning aan te bieden.
Immers, als andere vormen van terugkeerondersteuning wél succesvol zouden zijn, zou daar een even
zo sterke, zo niet sterkere aanzuigende werking vanuit gaan. Het zou evenzeer de moeite lonen om
voor 2.000 euro naar Nederland af te reizen, als met goederen ter waarde van 2.500 euro kan worden
teruggereisd om een eigen onderneming te starten of opleiding te bekostigen. Gesteld dat
arbeidsbemiddeling van terugkeerders succesvol zou zijn, dan zou er naar verwachting eveneens een
sterke aanzuigende werking vanuit gaan. Iemand vertrekt werkloos naar Nederland en hij komt terug
en heeft direct een goedbetaalde baan!
Een tweede punt van kritiek tegen het geven van een vrij te besteden budget, is de vrees dat dit niet tot
duurzame bestedingen zou leiden. Hier gaat een zeker paternalisme vanuit: terugkeerders zelf kun je
zo een budget maar beter niet toevertrouwen. Zij besteden het misschien wel ‘onverstandig’. Een
paternalistische houding overigens, die volgens sommige Angolese respondenten niet onterecht is.
Eerder in dit rapport komt Tiro bijvoorbeeld aan het woord. Hij zei: “geef me geen vis, maar leer me
vissen.” Een andere in Nederland verblijvende Angolees zei: “geld is als bezoek, het komt en gaat”.
Beide respondenten gaven aan liever een opleiding te krijgen dan geld. Deze opmerkingen lijken
veelzeggend. Maar het is eerder aangegeven: het is niet altijd verstandig om blind te varen op
feedback van de doelgroep. De uitlatingen dienen in de context geplaatst te worden dat deze jongeren
hiermee vooral bedoelen dat zij in Nederland een opleiding zouden willen volgen. Of zij zich liever in
Nederland vastleggen om een cursus aan een Angolees instituut te volgen, in plaats een vrij te
besteden budget mee te krijgen - waar diezelfde cursus ook mee kan worden bekostigd - is vers twee.
De eenmaal in Angola verblijvende Angolezen gaven in ieder geval in meerderheid aan een vrij te
besteden budget te prefereren, omdat dit een grotere mate van flexibiliteit biedt.
39
Alle in Angola gesproken terugkeerders hadden een geldbedrag van IOM meegekregen, variërend van
enkele honderden tot 2.500 euro(s).21 Tevens hadden sommigen spaargeld uit Nederland meegenomen.
De meeste terugkeerders hadden dit ‘eigen’ geld besteed aan zaken die zij nuttig achtten: het betalen
van een opleiding, het halen van een rijbewijs, het bekostigen van huisvesting, het kopen van luiers
voor de baby of het verkrijgen van identiteitsdocumenten. De flexibiliteit van een vrij te besteden
geldbedrag bood hen een scala aan mogelijkheden die zij met gelabelde budgetten niet zouden hebben
gehad:
Paulo kon voor 350 USD via een kennis van een zus een rijbewijs halen. Als hij voor hetzelfde rijbewijs een
factuur zou moeten overleggen, dan zou het ongeveer 600 USD hebben gekost. Hij zou er dan dus 250 USD
bij zijn ingeschoten.
Bazuka had in Nederland veel zwart gewerkt, een auto gekocht en deze opgestuurd. Hij heeft 1.000 USD
betaald om de auto vrij krijgen uit de haven. Hij is doorgegaan met het importeren van auto’s en daarmee
voorziet hij nu in zijn levensonderhoud. Zijn terugkeerbegeleiders heeft hij nooit over de opgestuurde auto
verteld, omdat hij bang was te vertellen dat hij zwart had gewerkt.
Albertina wilde eenmaal terug in Angola haar medio (MBO) afmaken. Ze kon op school alleen worden
toegelaten door de toelatingscommissie met enkele honderden dollars te corrumperen. Binnen het huidige
financieringssysteem is de kans gering dat in een toekomstplan zou kunnen worden opgenomen dat de
terugkeerder 500 USD reserveert voor ‘informele toegangscriteria’ voor school.
Het laatste voorbeeld geeft aan hoezeer de lokale context waar terugkeerders in terechtkomen verschilt
van de Nederlandse. Hoe laakbaar corruptie ook is; het is wél een realiteit waar terugkeerders in
Angola mee moeten omgaan. Of wij het in Nederland nu leuk vinden of niet, zonder vrij te besteden
‘factuurloos’ geld zou Albertina geen toegang hebben kunnen krijgen tot de opleiding van haar keuze.
Een cynische terugkeerder stelde in dit verband dat duurzame reïntegratie gewoon te koop is. Als hij
veel geld zou hebben, dan zou hij wel weten wat te doen: “Dan ga ik naar een goed Angolees
overheidsbedrijf zoals Endiama of Sonangol, ik leg het geld op tafel en zeg dat ik een baan wil. Zo
werkt het hier! Dan heb ik zekerheid. Ik krijg een baan voor het leven, ben verzekerd en alles is
geregeld.” Hij stelde ook wel netjes met brieven te kunnen reageren op advertenties in de krant van
dergelijke organisaties, maar dan geen schijn van kans te maken. “Of cunha, of geld; anders kom je
daar nooit binnen.”
Uiteraard zullen er ook terugkeerders zijn die geld besteden aan het geven van een feest, of het
aanschaffen van consumptiegoederen zoals een auto of kleding. Dit lijken op het eerste gezicht weinig
doordachte en onverstandige investeringen. Echter, geplaatst in de Angolese context is het maar de
vraag of het niet ook in zekere mate kan bijdragen aan duurzame reïntegratie om als terugkeerder een
feest te geven voor al diegenen die je lang niet gezien hebt. Het organiseren van een feest biedt een
enorme injectie in sociaal kapitaal. Diezelfde ‘cunha’ die terugkeerders aangeven zo node te missen
bij terugkeer, kunnen ze met het geven van een goed feest terugwinnen (vergelijk: CIDIN 2008: 45).
Datzelfde geldt voor het kopen van een auto. Een autobezitter vertegenwoordigt een zekere waarde
voor vrienden. Met een auto kan in het weekend naar het strand worden gereden, ’s avonds kan
worden uitgegaan in de stad. Deze status kan zich op allerlei manieren terug betalen. Eventueel kan de
auto door de week nog als taxi dienen bovendien.
Nationaalspecifieke budget
Als een vrij te besteden budget beschikbaar wordt gesteld, dan zou dat niet zodanig hoog moeten zijn
dat het op grote schaal aanzuigend werkt. Tegelijkertijd zou het potentieel wel hoog genoeg moeten
zijn om bij te kunnen dragen aan duurzame reïntegratie. Het budget dient niet veel hoger te zijn dan de
reiskosten om naar Nederland te komen en hoog genoeg te zijn om een opleiding of onderneming te
starten. Reiskosten en opleidingskosten in het land van herkomst verschillen per nationaliteit. Dit zou
een reden kunnen zijn om nationaliteitspecifieke terugkeerbudgetten te overwegen. In dat geval zou
het budget voor een terugkerende Angolees bijvoorbeeld hoger zijn dan voor een terugkerende Turk.
21
Voorwaarden om in aanmerking te komen voor een geldbedrag, zie <www.iom-nederland.nl>.
40
De investering om vanuit Turkije naar Nederland te reizen is over het algemeen lager dan vanuit
Angola. Tegelijkertijd zijn de kosten om in Turkije te reïntegreren lager dan in Angola.
Krediet
Als het beschikbaar stellen van een vrij te besteden budget politiek of financieel niet haalbaar is, dan
bestaat ook de mogelijkheid om een krediet aan te bieden. Zolang flexibiliteit en creativiteit van de
besteding ervan maar niet ondergraven worden. Dat kan bijvoorbeeld door het krediet niet te
verstrekken op basis van een uitgebreid in Nederland opgesteld plan, maar op basis van een in het land
van herkomst opgesteld plan.
Voorbereiding en advies
Als een budget beschikbaar wordt gesteld, is het geven van geld echter niet voldoende. Een
toegankelijke ondersteuning die voorwaardenscheppend is voor duurzame herintegratie vraagt om
meer. Best practices en bewezen positieve effecten van huidige ondersteuning kunnen worden
geplaatst binnen de context van het fourneren van een vrij te besteden terugkeerbudget. Bijvoorbeeld
het opstellen van CV’s, verschaffen van actuele landeninformatie en opzetten van een lokale
vraagbaak dragen in positieve zin bij aan reïntegratie. Ook het in Nederland aanbieden van
psychosociale voorbereiding op terugkeer is van waarde. Daarbij kan een persoonlijke aanpak nog
steeds centraal staan. Belangrijk is echter dat in de fase dat terugkeer vanuit Nederland wordt
voorbereid nog geen uitgewerkte plannen worden opgesteld waar (toekomstige) bestedingen aan
worden gekoppeld.
Na eenmaal te zijn teruggekeerd, zou er in de ideale situatie de mogelijkheid bestaan om in ieder
herkomstland een of meer adviesgesprekken met een lokaal aanspreekpunt te laten plaatsvinden.
Adviezen kunnen betrekking hebben op het vinden van woonruimte, toelatingseisen voor scholen, of
feasability van ondernemingsplannen. Ook kan tijdens zo’n gesprek informatie worden gegeven over
de wijze waarop verblijfsdocumenten verkregen kunnen worden, of er kan doorverwezen worden naar
relevante organisaties zoals uitzendbureau’s of organisaties voor family tracing. Bij voorkeur beschikt
het lokale aanspreekpunt over een lijst met Nederlandse bedrijven die actief zijn in het land van
herkomst. Terugkeerders kunnen dan op eigen gelegenheid vacatures in de gaten houden of open
sollicitaties sturen. Tot slot zou tijdens deze gesprekken aan de orde moeten komen waar de
terugkeerder het ondersteuningsbudget of krediet het beste aan kan besteden.
Conclusie: Terugkeerders hebben de grootste kans op duurzame reïntegratie bij een transparante en flexibele
vorm van ondersteuning.
Aanbevelingen:
- Bied een transparant ondersteuningsaanbod en verschuif begeleiding, planvorming en budgetbeheer
sterker naar het land van herkomst
- Onderzoek de mogelijkheden om tot een flexibelere en meer kosteneffectieve bestedingssystematiek
te komen;
- Initieer een vergelijkend kosten-onderzoek naar de impact op (duurzame) herintegeratie van vrij te
besteden financiële middelen versus andere vormen van terugkeerondersteuning.
- Overweeg het alternatief om terugkeerders een naar eigen inzicht te besteden budget of krediet te
verstrekken;
- Bied terugkeerders de mogelijkheid om na aankomst een of meerderde adviesgesprekken met een
lokaal aanspreekpunt te voeren die goed op de hoogte is van de lokale markt en context.;
- Onderzoek de mogelijkheid om nationaliteitspecifieke terugkeerbudgetten aan te bieden.
41
5.
Overheidsbeleid ten aanzien van terugkeer
Tot besluit wordt in dit hoofdstuk op basis van de Angola pilot het huidige overheidsbeleid ten aanzien
van terugkeer aan een kritische beschouwing onderworpen. Met name sinds publicatie van de Nota
Ontwikkeling en Migratie (Min BuZa 2004) behoort terugkeer van (ex) asielzoekers uit Nederland
behalve tot het beleidsterrein van het Ministerie van Justitie, ook steeds meer tot het beleidsterrein van
het Ministeire van Buitenlandse Zaken. In Angola Conexcao is gezocht naar de mogelijkheid om de
beleidsdoelstellingen op beide terreinen te verenigen. Dit is niet gemakkelijk gebleken. Het door het
Ministerie van Justitie gevoerde asielbeleid is namelijk niet coherent met de doelstellingen van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken op het dossier Ontwikkeling en Migratie.
5.1
Brain gain
Binnen het debat over circular migration en Ontwikkeling en Migratie komt geregeld aan de orde dat
migranten tijdens hun verblijf in het buitenland ervaring opdoen en deze ervaring mee kunnen nemen
wanneer zij terugkeren naar eigen land. De invloedrijke auteur Legrain (2007:182) bijvoorbeeld stelt:
“Many migrants eventually return home, bringing with them new skills and ideas acquired abroad.”
Brain drain wordt brain gain. Het tegengestelde bleek waar voor de Angolese terugkeerders. Wat de
meesten terug brachten naar Angola was een laag opleidingsniveau, een gebrek aan werkervaring en in het slechtste geval - een passief en afwachtend arbeidsethos. Niet omdat terugkeerders lui zouden
zijn, maar omdat het asielsysteem waar zij al die jaren in hebben doorgebracht dit effect heeft
gesorteerd. Het is daarmee ook geen specifiek kenmerk voor Angolese terugkeerders, maar geldt voor
terugkerende asielzoekers van alle nationaliteiten. Het is zelfs aannemelijk dat migranten die illegaal
in Nederland gewoond hebben, gemakkelijker reïntegreren en meer brain gain brengen in het land van
herkomst dan uitgeprocedeerde asielzoekers. Illegalen hebben actiever en creatiever moeten zijn dan
asielzoekers en werkervaring opgedaan door zwart te werken.
De beleidskeuze om asielzoekers tijdens hun procedure te verbieden om te werken of een opleiding te
volgen, is met name ingegeven door de idee dat dit een aanzuigende werking zou kunnen voorkomen.
Diezelfde keuze keert zich als een boemerang tegen de wens de overheid om personen terug te laten
keren en ontwikkeling in het land van herkomst te brengen. Personen die jaren passief hebben gewacht
zijn moeilijk te bewegen om actief en zelfstandig aan een ondernemingsplan te werken, moeilijk op de
arbeidsmarkt in het herkomstland te bemiddelen en in het algemeen moeilijk te bewegen tot terugkeer.
Ze hebben het gevoel niets mee te kunnen nemen naar huis. Geen positieve ervaringen, geen
werkervaring, geen geld, geen opleiding.
Het beleid om werk en scholing van asielzoekers te verbieden, sorteert slechts op de korte termijn een
gewenst effect: er is geen aanzuigende werking. Op de lange termijn is het - óók vanuit
justitieperspectief - nadelig, omdat uitgeprocedeerde asielzoekers er minder snel door terugkeren.
Hetzelfde sobere asielbeleid dat aankomst ontmoedigt, ontmoedigt terugkeer. Het is de vraag in
hoeverre dit beleid nog van deze tijd is. Vooral nu de asielprocedures sneller doorlopen worden, is het
risico van aanzuigende werking geringer dan voorheen. Er moet dan ook overwogen worden om
asielzoekers tijdens de procedure meer kansen te geven zichzelf te ontwikkelen. Bied bijvoorbeeld
meer scholings- of stagemogelijkheden aan. Cursussen Engels zijn bijvoorbeeld relatief goedkoop aan
te bieden, vrijwel voor iedereen relevant en zonder veel vooropleiding te volgen. Het mes snijdt voor
asielzoekers én de Nederlandse overheid aan twee kanten; als asielzoekers uitgeprocedeerd raken,
hebben ze hun kansen vergroot om bij terugkeer succesvol te reïntegreren in hun eigen land. Als zij
een status krijgen, hebben ze hun kansen vergroot om succesvol in de Nederlandse maatschappij te
integreren.
Aanbeveling: Investeer in asielzoekers tijdens die in asielprocedure verkeren.
42
5.2
Doelgroep
Ook ten aanzien van individuele terugkeerders hinkt het Nederlandse terugkeerbeleid op twee
gedachten. Een (uitgeprocedeerde) asielzoeker stimuleren tot terugkeer naar het land van herkomst, is
het perspectief van het Ministerie van Justitie. Een (uitgeprocedeerde) asielzoeker ondersteunen bij
duurzame reïntegratie in het land van herkomst, vormt het perspectief van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. Dit duale perspectief vertaalt zich in sommige gevallen in de
financieringsvoorwaarden die aan terugkeerprojecten worden gesteld.
Financiering voor Angola Conexcao kwam zowel van het Ministerie van Justitie (COA), als het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (Ontwikkelingssamenwerking). Het project had dus twee heren te
dienen. Onduidelijk was waar het primaat van het project lag; bij het stimuleren van terugkeer, of bij
het ondersteunen van terugkeerders? Dat de keuze voor het perspectief méér dan een dogmatische of
theoretische is, blijkt uit de implicaties die financiering heeft gehad voor het doelgroep waaraan
assistentie kon worden geboden. Dat slechts legale asielzoekers die zich nog in Nederland bevonden
aan het project konden deelnemen, was een direct gevolg van de COA-voorwaarden voor financiering.
COA had er belang bij om asielzoekers te stimuleren om de opvang te verlaten en terug te keren.
Vanuit een ontwikkelingsperspectief was beperking van de doelgroep irrelevant en zelfs
contraproductief. Het is namelijk aannemelijk dat juist asielzoekers die alles verkocht hebben om naar
Nederland te reizen en niets hebben om naar terug te gaan, tot het uiterste gaan om illegaal in
Nederland te blijven. Degenen die de beste mogelijkheden hebben op reïntegratie - familie, goede
opleiding - zullen relatief eerder terug gaan als zij nog legaal zijn. Eerstgenoemde groep valt níet
onder de doelgroep, maar heeft over het algemeen juist wel behoefte aan extra ondersteuning.
Laatstgenoemde groep valt wél onder de doelgroep, maar heeft relatief weinig behoefte aan
ondersteuning. Door illegaal geworden ex-asielzoekers uit te sluiten, kunnen juist diegenen die het
meest om ondersteuning verlegen zitten hier geen beroep op doen. Het ligt daarom voor de hand om
iedere vorm van terugkeerondersteuning te verbreden met illegaal geworden ex-asielzoekers.22
Een meer pragmatische reden om hiertoe over te gaan, is dat er daardoor gewoonweg meer personen
gebruik kunnen maken van de gealloceerde financiële middelen. Een van de belangrijkste redenen
waarom de doelstelling van dertig terugkeerders via de Angola Conexcao pilot niet is behaald, was dat
slechts een beperkte doelgroep kon deelnemen aan het project.
Aanbeveling: Stel bij de financiering van initiatieven die duurzame reïntegratie van terugkeerders tot doel
hebben niet de beperking dat illegaal geworden ex-asielzoekers niet kunnen deelnemen.
5.3
Europese samenwerking
Gedurende de tweede helft van 2007 vormden Angolezen de grootste groep terugkerende asielzoekers
vanuit Nederland. Desalniettemin toont de pilot aan dat het aantal te gering was om bepaalde
terugkeerondersteunende initiatieven goed vorm te geven. Dit was bijvoorbeeld duidelijk
waarneembaar bij de poging om bemiddeling naar werk te realiseren. Het ‘aanbod’ van terugkeerders
uit Nederland was laag, evenals het aantal Nederlandse bedrijven. Zonder de suggestie te wekken dat
dit een garantie tot succes zou zijn geweest, zouden de kansen op bemiddeling zijn toegenomen als
niet slechts uit Nederland afkomstige terugkeerders aan het project hadden kunnen deelnemen, maar
ook uit andere Europese landen terugkerende Angolezen.
Van de vraagbaakfunctie van het kantoor in Angola kon in de pilot slechts gebruik gemaakt worden
door Nederlandse terugkeerbegeleiders en uit Nederland teruggekeerde Angolezen. In andere
Europese landen was men niet op de hoogte van het bestaan van het kantoor en binnen de kaders van
22
Het belangrijkste argument om geen ondersteuning te verlenen aan illegalen, is dat hiervan een aanzuigende
werking van illegalen uit omringende Europese landen van zou kunnen uitgaan.
43
het project was er niet in voorzien dat kantoormedewerkers assistentie zouden verlenen aan
terugkeerders uit andere Europese landen. Achteraf bezien is dit jammer geweest. Het kantoor had
mogelijk van grotere waarde kunnen blijken als een kring van terugkeerders uit andere Europese
landen eveneens geasisteerd zou kunnen worden. Met name als de in dit rapport gedane suggestie
wordt gevolgd om in landen van herkomst lokale aanspreekpunten te realiseren, is het
aanbevelenswaardig om dat in Europees perspectief vorm te geven.
Een sterkere integratie van terugkeerondersteuning in Europees verband leidt tot schaalvergroting.
Daardoor kan een bundeling van expertise en informatie ontstaan, waardoor mogelijk
kosteneffectiever en succesvoller geopereerd kan worden. Een bijkomend voordeel is dat
harmonisering van terugkeerondersteuning aanzuigende werking vanuit EU-landen kan inperken. De
overheid kan door middel van fondsensverstrekking stimuleren projecten in Europees verband uit te
voeren.
Aanbeveling: Stimuleer terugkeerondersteunende projecten waarbij samenwerking met Europese partners
wordt gezocht.
44
Literatuurlijst
Ammassari, S. (2005)
Migration and Development: new strategic outlooks and practical ways forward, the cases of
Angola and Zambia, IOM Migration Research Series, nr. 21, Genève
Docquier, F. & Marfouk, A. (2006)
International migration by education attainment, 1990-2000, in: Çalgar Özden and Maurice
Schiff, eds., International migration, Remittances, and the Brain Drain, World Bank and
Palgrave Macmillan, tabel 5.4
CIDIN (2008)
Towards a better embeddedness? Monitoring assistance to involuntary returning migrants
from Western countries, January 2008
Easterly, W. (2006)
The White Man’s Burden; Why the West’s efforts to aid the rest have done so much ill and so
little good, London: Penguin books
E,til (2006)
Monitoring & Evaluation TOP Project; first measurement round 2006, 14 augustus
IOM (2008, nog te verschijnen)
Reaching out to the Unknown, Den Haag
Legrain, P. (2007)
Immigrants; your country needs them, London: Little, Brown
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2004)
Ontwikkeling en Migratie, beleidsnotitie, juli, TK 2003–2004, 29 693, nr. 1, Den Haag
Van Wijk, J. (2007)
Luanda-Holanda; irreguliere (asiel)migratie van Angola naar Nederland, Nijmegen: Wolf
Legal publishers
World Bank (2003)
CRS in the Oil Sector in Angola: World Bank Technical Assistance Study,
[http://siteresources.worldbank.org/INTPSD/Resources/Angola/Angola_CSR_Report__FINAL3.pdf] (geraadpleegd januari 2008)
45