Raumplanung in den Schweizer Gemeinden: Ergebnisse einer

Heft 42, 2016
WSL Berichte
ISSN 2296-3456
Raumplanung in
den Schweizer Gemeinden:
Ergebnisse einer Umfrage
Natalie Kaiser, Sophie Rudolf, Jan Berli,
Anna Hersperger, Felix Kienast und Tobias Schulz
Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL
CH-8903 Birmensdorf
Heft 42, 2016
WSL Berichte
ISSN 2296-3456
Raumplanung in
den Schweizer Gemeinden:
Ergebnisse einer Umfrage
Natalie Kaiser, Sophie Rudolf, Jan Berli,
Anna Hersperger, Felix Kienast und Tobias Schulz
Herausgeberin
Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL
CH-8903 Birmensdorf
Verantwortlich für die Herausgabe der Schriftenreihe
Prof. Dr. Konrad Steffen, Direktor WSL
Verantwortlich für dieses Heft
PD Dr. Matthias Bürgi, Leiter Forschungseinheit Landschaftsdynamik
Dr. Anna Hersperger, Leiterin Forschungsgruppe Landschaftsökologie
Zitiervorschlag
Kaiser, N.; Rudolf, S.; Berli, J.; Hersperger, A.; Kienast, F.; Schulz, T., 2016: Raumplanung
in den Schweizer Gemeinden: Ergebnisse einer Umfrage. WSL Ber. 42: 110 S.
PDF Download: www.wsl.ch/publikationen/pdf/15446.pdf
ISSN 2296-3448 (Print)
ISSN 2296-3456 (Online)
NFP68 406840_142996
SNF 143440
Layout
Natalie Kaiser
Kontakt
Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL,
Zürcherstrasse 111, CH-8903 Birmensdorf.
E-Mail: [email protected]
Fotos Umschlag (von oben nach unten):
Spreitenbach
Fläsch
Appenzellerland
La Chaux de Fonds
Tessin
© Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL,
Birmensdorf, 2016
Dank
Die Erhebung, auf der dieser Bericht basiert, wurde von Oktober 2013 bis Januar 2014 konzipiert. Ihre Durchführung fand zwischen Januar 2014 und Mai 2014 sowohl online als auch schriftlich statt. Zunächst möchten wir ganz herzlich all jenen Personen in den Gemeinden danken, die sich die Mühe genommen haben, unseren Fragebogen auszufüllen und an uns zurückzusenden. Der grosse Aufwand wäre ohne die wertvolle Unterstützung Dritter nicht zu bewältigen gewe-­‐
sen. Besonderer Dank geht an die Mitarbeitenden der Geschäftsstelle des Vereins für Landesplanung (VLP) in Bern, namentlich Lukas Bühlmann, für wertvolle Gespräche zur Klärung der Begrifflichkeiten in der kommunalen Raumpla-­‐
nung und für die Durchsicht eines Entwurfs des Fragebogens. Sowohl dem VLP als auch dem Schweizerischen Gemein-­‐
deverband danken wir dafür, dass wir die Befragung in der Zeitschrift «Schweizer Gemeinde» und über die E-­‐Mail-­‐
Verteiler der beiden Organisationen bei ihren Mitgliedern ankündigen durften. Den Verantwortlichen der kantonalen Planungsbehörden gebührt unser Dank für die Unterstützung beim Zusammentragen der Adressen von Ansprechpart-­‐
nern in den Gemeinden. Des Weiteren möchten wir uns bei den Mitarbeiterinnen der Druckzentrale der WSL für die tatkräftige logistische Unterstützung beim Druck und Versenden der Fragebögen bedanken. Wir danken überdies Silvia Tobias und Marco Pütz für die Durchsicht des Manuskripts und Maria Mondini für ihre Unterstützung bei der Überset-­‐
zung des Fragebogens ins Italienische. Die Autoren und Autorinnen WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 3 Zusammenfassung
Die Siedlungsflächen in der Schweiz dehnen sich stark und dispers aus. Zwischen 1985 und 2009 haben sie um mehr als die Fläche des Genfersees zugenommen (BFS, 2015). Fortwährend werden dabei die Grenzen zwi-­‐
schen der offenen Landschaft und dem urbanen Raum verwischt. Fruchtbares Agrarland geht verloren, der Energieverbrauch und die Infrastrukturkosten steigen. Politik und Wissenschaft sind sich einig: Die Siedlungs-­‐
entwicklung muss durch geeignete Planung stärker gesteuert werden. Gemäss der Bundesverfassung ist es die gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Gemeinden, eine zweckmässige und haushälterische Bodennutzung zu gewährleisten. Die Planungskompe-­‐
tenz liegt bei den Kantonen, während die Bundesebene lediglich Grundsätze definiert. In den Gemeinden wer-­‐
den die kantonalen Richtpläne mit kommunalen Nut-­‐
zungsplänen umgesetzt. Hier treffen die Ansprüche von Planern, Eigentümern, dem Baugewerbe sowie den Natur-­‐ und Heimatschützern aufeinander. Als Reaktion auf die unerwünschten räumlichen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte wird das Raumplanungsgesetz revi-­‐
diert (1. Etappe in Kraft seit Mai 2014, 2. Etappe in Bearbeitung). Empirische Daten zur Raumplanung auf Gemeindeebene wurden bisher vor allem im Rahmen von Fallstudien erhoben. Es fehlt hingegen eine Ge-­‐
samtschau die zeigt, (1) welche Massnahmen in den letzten Jahrzehnten von den Gemeinden eingesetzt wurden, um die Siedlungsentwicklung zu steuern und (2) wie die Gemeinden ihre Raumplanung organsieren. Um diese Lücke zu schliessen wurde im Jahr 2014 im 1
Rahmen zweier Nationalfondsprojekte eine Umfrage unter allen Schweizer Gemeinden durchgeführt (Rück-­‐
lauf: 69%). Die Gemeinden wurden zu ihren administ-­‐
rativen Strukturen und zum Einsatz und Einsetzungs-­‐
zeitpunkt von 20 Instrumenten zur Steuerung der Sied-­‐
lungsentwicklung befragt. Der vorliegende Bericht beschreibt die durch die Gemeindeumfrage 2014 ge-­‐
wonnen Informationen im Sinne einer Dokumentation der Umfrageergebnisse. Nach einem kurzen Beschrieb der Erhebungs-­‐ und Analysemethoden (Kapitel 2 und 3) stellen die Kapitel 4 bis 9 des vorliegenden Berichts die Antworten zu allen Fragen dar, jeweils ausgewertet nach Kanton, Einwoh-­‐
1 SPROIL «Siedlungsentwicklung steuern – Bodenverbrauch verrin-­‐
gern» (NFP68, 406840_142996) und «Determinanten raumplaneri-­‐
scher Massnahmen und ihrer Verbreitung sowie deren Wirkung auf die Zersiedelung» (SNF, 143440) 4 nerzahl und Urbanisierungsgrad der Gemeinde. Kapitel 10 fasst die Hauptergebnisse summarisch zusammen. Es ist wichtig, zu betonen, dass es sich bei den Daten um Selbstdeklarationen der Gemeinden handelt, und dass diese Angaben nicht auf ihre Übereinstimmung mit kantonalen Vorgaben geprüft wurden. Heute wendet eine Gemeinde im Schnitt 5.7 der 20 in der Umfrage aufgelisteten Instrumente an, wobei es grosse Unterschiede gibt: Während 18.2% der Ge-­‐
meinden zehn und mehr Instrumente vorsehen, haben 8.5% keines angegeben. Dabei fallen die Raumpla-­‐
nungsregionen der Innerschweiz, der Ostschweiz und wenige Zentren der Westschweiz mit vielen Instrumen-­‐
ten auf. Wenige Instrumente setzen Gemeinden in den Raumplanungsregionen entlang des Jurakamms, im Berner Oberland und der italienischen Schweiz ein. Die vier heute am weitesten verbreiteten Instrumente sind der kommunale Richtplan, das kommunale Leit-­‐
bild, die Definition von Freihaltezonen und die Herauf-­‐
setzung der Nutzungsziffer. Zusätzlich beliebt unter grossen Gemeinden (Einwohnerzahl ≥10‘000) sind die Festlegung höherer Nutzungsziffern mittels Sondernut-­‐
zungsplan, die Verbesserung der städteplanerischen Qualität und die Umzonung in Zonen mit höherer Nut-­‐
zungsziffer. Im Allgemeinen setzen grosse Gemeinden häufiger eine Vielzahl von Instrumenten ein. Zwei In-­‐
strumente sind unter den kleineren Gemeinden (Ein-­‐
wohnerzahl <10‘000) sehr verbreitet, nämlich die mi-­‐
nimale Nutzungsziffer und Massnahmen gegen die Baulandhortung. Viele kommunale Raumplanungsinstrumente sind noch jung: 69% der heute in den Gemeinden vorgesehenen Massnahmen wurden erst nach der Jahrtausendwende eingeführt. Vor dem Inkrafttreten des RPG im Jahr 1980 verfügten bloss einzelne Gemeinden (15.2%) über erste Instrumente. Die Erhebung erlaubt auch viele interessante Einsich-­‐
ten zur Organsation der Raumplanung in den Gemein-­‐
den. Sie zeigt z.B., dass zwei Drittel (68.9%) der Ge-­‐
meinden erwarten, durch die Revision des Raumpla-­‐
nungsgesetzes an Planungsautonomie einzubüssen, und dass die kommunale Raumplanung recht stark professionalisiert ist. So gibt es in 39.3% der Gemein-­‐
den eine Verwaltungseinheit mit raumplanerischen Pflichten und beinahe alle Gemeinden (88.6%) arbeiten mit externen Planungsbüros zusammen. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Der Bericht bietet einen Überblick über die Verbreitung der raumplanerischen Instrumente auf Gemeindeebe-­‐
ne wie er bisher nicht existierte. Die erhobenen Daten können unter anderem als Grundlage für Evaluationen von Instrumenten und Organisationsformen dienen und helfen, Vollzugshindernisse und Kapazitätsproble-­‐
me zu erkennen. Synthèse
En Suisse, les zones urbaines croissent fortement et de manière dispersée. Entre 1985 et 2009, elles ont augmenté d’une surface supérieure à celle du lac Léman (BFS, 2015). Ce faisant, la frontière entre paysages ouverts et surfaces construites devient floue. Des terres agricoles fertiles disparaissent, tandis que la consommation d’énergie et les frais d’infrastructure augmentent. Face à ces constats, politiques et scientifiques sont unanimes: le développement urbain doit être guidé par une planification adéquate. Selon la Constitution fédérale, la responsabilité d’un aménagement du territoire mesuré et adapté incombe conjointement à la Confédération, aux cantons et aux communes. Concrètement, les cantons possèdent la plus grande compétence en matière d’aménagement, tandis que les principes directeurs sont définis au niveau fédéral. Finalement, les communes mettent en œuvre les plans directeurs cantonaux par l’intermédiaire de leurs plans d’affectation. C’est ainsi au niveau communal que s'opposent les attentes des urbanistes, des propriétaires, de l’industrie du bâtiment et des protecteurs de la nature et du patrimoine. En réaction aux développements indésirables apparus au cours des dernières décennies, la Loi sur l’aménagement du territoire est actuellement en révision (1ère étape en vigueur depuis mai 2014, 2ème étape en cours). Jusqu’à présent, l’aménagement local a cependant été étudié principalement au moyen d’études de cas. Il manque une vue d’ensemble qui montre d’une part quelles mesures ont été mises en place par les communes suisses afin de guider leur développement urbain depuis les années 1970, et qui indique d’autre part comment l'aménagement du territoire est organisé au niveau communal. Afin de combler cette lacune, une enquête a été conduite en 2014 dans le cadre de deux projets du 2
Fonds nationa (taux de réponse : 69%). Les communes suisses ont été interrogées sur leurs structures 2
Projet SPROIL « Contrôler le mitage du territoire – Réduire l’utilisation du sol » (PNR68, 406840_142 996) et projet « Facteurs déteminant les mesures d'aménagement du territoire, leur diffusion
et leur impact sur l'étalement urbain» (FNS, 143 440)
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden administratives et sur l’utilisation de 20 mesures qui visent à orienter leur développement urbain vers l'intérieur. En outre, elles ont été invitées à préciser depuis quand elles appliquent ces mesures. Le présent rapport décrit les informations gagnées au cours de cette enquête et documente les résultats obtenus. Après une courte description du déroulement de l'enquête et des méthodes d'analyse (chapitres 2 et 3), ce rapport liste les réponses à toutes les questions par canton, classe de population et classe de caractère urbain (chapitres 4 à 9). Il est important de souligner qu’il s’agit de déclarations relevant de la responsabilité des communes, et que la cohérence de ces informations avec les prescriptions cantonales n’a pas été vérifiée. Aujourd’hui, une commune utilise en moyenne 5.7 des 20 mesures listées dans l’enquête. Le nombre total de mesures appliquées varie cependant fortement d'une commune à l'autre. Alors que 18.2% d'entre elles prévoient dix mesures ou plus, 8.5% n’en emploient aucune. Les régions d’aménagement de Suisse centrale, de Suisse orientale et de quelques centres de Suisse romande se distinguent par un grand nombre de mesures. Le long de la chaîne du Jura, dans l’Oberland bernois et en Suisse italienne, leur distribution est plus faible. Les quatre mesures les plus répandues aujourd’hui sont le plan directeur communal, la conception directrice communale, la définition de zones à maintenir libres de toute construction et le rehaussement des indices d’utilisation du sol. En outre, les grandes communes (nombre d’habitants ≥10 000) fixent souvent des indices d’utilisation du sol plus importants par l’intermédiaire de plans d’affectation spéciaux, améliorent la qualité de l’aménagement urbain et opèrent des changements d'affectation afin d'augmenter la densité de construction. De manière générale, les grandes communes utilisent une plus grande diversité de mesures. Au sein des petites communes (nombre d’habitants <10 000), deux d'entre elles sont particulièrement fréquentes : l’indice 5 minimal d’utilisation du sol et la lutte contre la thésaurisation des terrains à bâtir. De nombreuses mesures communales d’aménagement du territoire sont encore récentes : 69% d'entre elles n’ont été introduites qu’après le début du siècle. Avant l’entrée en vigueur de la LAT en 1980, seules quelques communes (15.2%) disposaient de premières mesures. L'enquête permet également d'obtenir un aperçu des préoccupations et de l'organisation des communes en matière d'aménagement du territoire. Par exemple, deux tiers des communes (68.9%) ont indiqué s'attendre à subir une perte d'autonomie suite à la révision de la Loi sur l’aménagement du territoire. Aussi, les résultats démontrent que l’aménagement du territoire est fortement professionnalisé dans les communes suisses. Dans 39.3% des cas, l'administration communale compte une unité avec des responsabilités d’aménagement, tandis que pratiquement toutes les communes (88.6%) ont recours à des bureaux d’étude externes. Les résultats présentés dans ce rapport donnent pour la première fois une vue d’ensemble de la répartition des mesures d’aménagement du territoire au niveau des communes. Les données collectées peuvent servir de base pour l'analyse des instruments et de l'organisation de l'aménagement du territoire à l'échelon communal et aident à mieux cerner les problèmes de capacité et d'exécution existants. Sintesi
In Svizzera le aree urbanizzate si stanno espandendo sempre di più in modo molto veloce e diffuso. Tra il 1985 e il 2009, le superfici urbanizzate sono aumentate di un’area superiore a quella del Lago Lemano (BFS, 2015). Al contempo, i confini tra paesaggio aperto e spazio urbano sono diventati sempre più labili. Le su-­‐
perfici agricole fertili diminuiscono, mentre il consumo di energia e i costi per le infrastrutture aumentano considerevolmente. Il mondo politico e quello econo-­‐
mico sono concordi sul fatto che lo sviluppo urbano debba essere regolato attraverso un’idonea pianifica-­‐
zione. Secondo la Costituzione federale, il compito condiviso tra la Confederazione, i Cantoni e i Comuni è quello di garantire un appropriato e parsimonioso uso del suolo. La competenza più alta in materia di pianifi-­‐
cazione territoriale spetta ai Cantoni, mentre la Confe-­‐
derazione ne stabilisce solo i principi. A livello comuna-­‐
le, dove i piani direttori cantonali vengono messi in pratica con i piani urbanistici, si incrociano le priorità individuali di progettisti, proprietari, industria delle costruzioni, così come di ambientalisti e cittadini In risposta al più generale riconoscimento della diffusa insostenibilità dello sviluppo urbano più recente, in Svizzera si sta attualmente riformando la Legge Federa-­‐
le per la Pianificazione Territoriale, di cui la prima parte è stata promulgata nel Maggio 2014, mentre la secon-­‐
da parte è in discussione. Le analisi empiriche condotte sulle pratiche di pianificazione comunale si sono con-­‐
centrate prevalentemente su casi studio, mentre man-­‐
cano ancora dati riguardanti la situazione generale in cui versa la pianificazione urbana svizzera a livello co-­‐
munale, sia (1) rispetto a quali strumenti di pianicazio-­‐
6 ne urbana i Comuni abbiano implementato negli ultimo decenni, sia (2) rispetto a come i Comuni abbiano mes-­‐
so in pratica localmente le attività di pianificazione. Per colmare questa lacuna, nel 2014, nell’ambito di due progetti del Fondo nazionale svizzero per la ricerca 3
scientifica , è stata svolta un’indagine su tutti i Comuni svizzeri (tasso di partecipazione: 69%). I Comuni sono stati consultati in merito alle loro strutture amministra-­‐
tive e agli strumenti da essi previsti riguardo alla piani-­‐
ficazione del territorio. Gli intervistati hanno inoltre fornito informazioni – anche in forma retrospettiva (sino al 1970) – sulla data di introduzione degli stru-­‐
menti stessi. La presente relazione riassume i principali risultati dell’indagine. Dopo una breve descrizione dei metodi utilizzati per la raccolta dei dati e delle analisi effetuate (capitoli 2 e 3), i dati della ricerca vengono presentati, fornendo anche i valori medi ottenuti per cantone, dimensione del Comune e tipo di urbanizzazione (capitolo 4 a 9). Il capitolo 10 propone una sintesi delle principali conclu-­‐
sioni della ricerca. È importante sottolineare che i dati derivano da autodichiarazioni dei Comuni e che non è stato possibile verificare la loro conformità con le pre-­‐
scrizioni cantonali. Oggi un Comune impiega in media 5.7 dei 20 strumenti elencati nell’indagine. I set di misure adottati si diffe-­‐
renziano però notevolmente da un Comune all’altro. Mentre il 18.2% dei Comuni prevede dieci o più stru-­‐
menti, l’8.5% non ne usa nessuno. Dal punto di vista 3
Progetto SPROIL »Controllare lo sviluppo dell’urbanizzazione – Ridurre il consumo di suolo” (NFP68, 406840_142996) e progetto »Misure determinanti nella pianificazione del territorio: diffusione ed effetti sulla dispersione degli insediamenti” (SNF, 143440). Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 regionale, i Comuni che utilizzano più misure si trovano in Svizzera centrale, Svizzera orientale e in misura mi-­‐
nore in Svizzera occidentale. Quelli che utilizzano inve-­‐
ce meno misure si trovano nelle regioni lungo il Giura, dell’Oberland bernese e della Svizzera italiana. Attualmente, i quattro strumenti più diffusi sono il piano direttore comunale, le linee guida comunali, la definizione di zone non edificabili e l’aumento del coef-­‐
ficiente di utilizzazione del suolo. Molto popolari nei Comuni più grandi (numero di abitanti ≥10’000) sono inoltre la definizione di coefficienti di utilizzazione più alti tramite un piano regolatore speciale, il migliora-­‐
mento della qualità di progettazione della città e la riqualifica delle aree in zone con coefficiente di utilizza-­‐
zione più alto. Invece, i due strumenti più diffusi so-­‐
prattutto tra i Comuni più piccoli (numero di abitanti <10’000) sono il coefficiente di utilizzazione minimo del suolo e le misure per contrastare la speculazione urba-­‐
na. Molti degli strumenti di pianificazione territoriale a livello comunale sono di recente introduzione: il 69% delle misure oggi previste nei Comuni è stato imple-­‐
mentato solo a partire dal nuovo millennio. Prima dell’entrata in vigore della Legge Federale per la Piani-­‐
ficazione Territoriale nel 1980, erano pochi i Comuni (15.2%) che applicavano alcuni degli strumenti previsti. L’indagine aiuta anche a comprendere l’organizzazione amministrativa interna al sistema di pianificazione urbana a livello comunale, e mostra come, ad esempio, i due terzi (68.9%) dei Comuni prevedono di perdere parte della loro autonomia decisionale rispetto alla pianificazione urbana come conseguenza dell’attuale riforma della Legge di Pianificazione Territoriale. Inol-­‐
tre, dall’indagine risulta che le pratiche di pianificazio-­‐
ne urbana comunale sono altamente professionalizza-­‐
te, dato che il 39.3% dei Comuni include al loro interno un’unità amministrativa dedicata alle sole attivitià di pianificazione, considerando anche che la quasi totalità dei Comuni analizzati (88.6%) impiega consulenti esterni. I risultati illustrati nella presente relazione forniscono una panoramica sulla diffusione delle misure di pianifi-­‐
cazione territoriale a livello comunale, costituendo il principale carattere di originalità della ricerca. I dati raccolti possono costituire inoltre la base, tra l’altro, per successive analisi di valutazione degli strumenti e delle strutture organizzative di pianificazione urbana e territoriale, nonché di identificazione di possibili pro-­‐
blematicità legate alle capacità attuative dei Comuni rispetto agli strumenti di pianificazione considerati. Summary
The already extensive built-­‐up areas in Switzerland increased even further between 1985 and 2009 by more than the area of Lake Geneva (BFS, 2015). The borders between rural and urban areas are becoming increasingly blurred. Much fertile agricultural land is being lost, and energy consumption and infrastructure costs are rising. Most politicians and scientists now agree that it is essential for future developments to be better guided by planning. According to the Federal Constitution, the federal government, cantons and municipalities are jointly responsible for ensuring that land use is sustainable. The cantons have the planning competence, while the federal government merely defines basic principles. The municipalities are required to implement the content of the cantonal comprehen-­‐
sive plans in their local land-­‐use plans. On this level, however, implementation is influenced by stakehold-­‐
ers, including land owners, political parties, construc-­‐
tion firms, planners, and environmental and cultural conservationists, which all have different priorities. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden As a reaction to a broad recognition that recent spatial development has been largely unsustainable, the Swiss Federal Planning Act is currently under revision (first part enacted in Mai 2014, second part in progress). Empirical data on municipal spatial planning has to date been developed mainly in case studies whereas data more systematically describing the state of spatial planning at the municipal level has been missing, par-­‐
ticularly regarding (1) which planning instruments mu-­‐
nicipalities have been implementing in the past dec-­‐
ades and (2) how municipalities have been organizing spatial planning. In 2014 all Swiss municipalities were surveyed as part 4
of two National Science Foundation projects . The return rate was 69%. The municipalities were asked 4
Project SPROIL «Controlling urban sprawl – limiting soil consump-­‐
tion» (NFP68, 406840_142996) and Project «What are the determi-­‐
nants of local growth management regulations at the municipal level and how do they affect urban sprawl? A spatial econometric analy-­‐
sis» (SNF, 143440) 7 about their administrative structures, the instruments they provide in the field of spatial planning and when, since 1970, these instruments were introduced. This report summarizes the results of the survey. A short description of methods regarding data collec-­‐
tion and analysis (chapter 2 and 3) is followed by a presentation of the data, providing average values for the cantons, municipal size and urbanization classes (chapter 4 to 9). Chapter 10 synthesizes the main con-­‐
clusions. The findings are, it should be noted, based on the municipalities’ self-­‐declarations and have not been tested for conformity with cantonal regulations. Today the average municipality applies 5.7 of the 20 instruments listed in the survey, but the municipalities differ greatly, with 18.2% implementing ten or more instruments, and 8.5% none. In the planning regions of Central Switzerland, Eastern Switzerland and some centers in Western Switzerland many instruments are used, whereas few are used along the Jura ridge, in the Bernese Oberland and the Italian part of Switzerland. The most widely used instruments are comprehensive plans, spatial planning guidelines, the designation of conservation zones to limit urban expansion, and the raise of maximum utilization densities. In municipalities with populations ≥10,000 the following instruments appear to be popular: density bonuses implemented with special-­‐district plans, programs for improving urban quality and rezoning of areas that allow higher utilization densities. In general, large municipalities often implement many of the listed instruments. Two instruments widely used in smaller communities with populations <10,000 are the specification of minimum utilization densities and measures to prevent land hoarding. Many instruments have only been introduced recently, e.g. 69% of those used today since the millennium. Before the Spatial Planning Act became effective in 1980, few municipalities (15.2%) applied any instru-­‐
ment. The survey also provides many interesting in-­‐
sights regarding the administrative organization of municipal spatial planning. It shows, for example, that two-­‐thirds (68.9%) of the municipalities expect to lose some of their planning autonomy due the revision of the Spatial Planning Act and that municipal spatial planning is highly professionalized with 39.3% of the municipalities having an administrative unit with spa-­‐
tial planning tasks and nearly all (88.6%) employing external consultants. The report provides a novel overview of the dissemina-­‐
tion of planning measures at the municipal level. The data is suited to build the base for, amongst other things, the evaluation of instruments and organizations and the identification of capacity problems. 8 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Inhaltsverzeichnis
Dank .................................................................................................................................................................... 3 Zusammenfassung ............................................................................................................................................... 4 Synthèse .............................................................................................................................................................. 5 Sintesi .................................................................................................................................................................. 6 Summary ............................................................................................................................................................. 7 1 Einleitung ................................................................................................................................................... 11 2 Daten und Methodik ................................................................................................................................. 13 2.1 Erhebungsmethode Gemeindeumfrage ......................................................................................................................................... 13 2.2 Weitere verwendete Daten ............................................................................................................................................................ 14 2.3 Analysemethoden ........................................................................................................................................................................... 14 2.4 Grenzen der Daten und der Analyse ............................................................................................................................................... 14 3 Beschreibung der Stichprobe .................................................................................................................... 16 4 Fragen zur aktuellen RPG-­‐Revision ............................................................................................................ 19 Frage 1a: Sind sie einverstanden mit der Aussage: «Ihre Gemeinde wird durch die Revision des nationalen Raumplanungsgesetzes in ihrer Planungsautonomie eingeschränkt werden»? ............................................................... 19 Frage 1b: Sind Sie einverstanden mit der Aussage: «Die RPG-­‐Revision wird zu einem höheren Bedarf an Mitteln für die Raumplanung in ihrer Gemeinde führen»? ................................................................................................................................. 19 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung ........................................................................................ 21 Frage 2a: Gibt es – abgesehen vom Gemeindeschreiber/der Gemeindeschreiberin – in Ihrer Gemeindeverwaltung eine Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben beinhaltet? ................................................. 21 Frage 2d: Ist in Ihrer Gemeinde ein externes Planungsbüro (oder auch mehrere) in die Raumplanung involviert? ............. 22 Frage 2e: Welche Funktion(en) übernimmt dieses externe Planungsbüro (oder diese Planungsbüros) für die Raumplanung in Ihrer Gemeinde? ......................................................................................................................................................... 23 Frage 2f: Welche Mitwirkungsverfahren sind in Ihrer Gemeinde für die Gesamtrevision des Nutzungsplans und Baureglements vorgesehen? ..................................................................................................................................................................... 24 Frage 2g: Wer beschliesst die Gesamtrevision des kommunalen Nutzungsplans und Baureglements in Ihrer Gemeinde? ........................................................................................................................................................................................................ 24 Frage 2h: Wer prüft die Zonenkonformität von Baugesuchen für Bauten innerhalb der Bauzone und deren Vereinbarkeit mit dem Baureglement bevor diese bewilligt werden? .................................................................................. 26 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit .............................................................................................. 28 Frage 3a: Gab es abgesehen vom/von der Gemeindeschreiber/in in Ihrer Gemeindeverwaltung eine Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben beinhaltete? ........................................................ 28 Frage 3b: Welche Mitwirkungsverfahren waren in Ihrer Gemeinde wann für die Gesamtrevisionen des Nutzungsplans und Baureglements vorgesehen? ............................................................................................................................................................ 30 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung ................................................................... 33 Frage 4a1: Kommunales Leitbild ................................................................................................................................................................................. 33 Frage 4a2: Kommunaler Richtplan .............................................................................................................................................................................. 35 Frage 4b: Einbezug der breiten Bevölkerung ....................................................................................................................................................... 37 Frage 4c1: Minimale Nutzungsziffer ........................................................................................................................................................................... 38 Frage 4c2: Heraufsetzung der maximalen Nutzungsziffer ................................................................................................................................ 38 Frage 4c3: Rückzonung zugunsten einer kompakten Siedlungsentwicklung .......................................................................................... 40 Frage 4c4: Umzonung mit dem Ziel der Erhöhung der baulichen Dichte (Aufzonung) ....................................................................... 43 Frage 4c5: Beschränkung einer weiteren Ausdehnung von Wohnzonen mit geringer Dichte ......................................................... 43 Frage 4c6: Einschränkung der Einzonung von neuem Bauland ..................................................................................................................... 46 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 9 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung ...................................................................... 48 Frage 5a1: Festlegung einer höheren Nutzungsziffer für ein bestimmtes Gebiet mittels Sondernutzungsplan ...................... 48 Frage 5a2: Etappierung der Bebauung ...................................................................................................................................................................... 50 Frage 5b1: Anpassung der Nutzungsziffer für Bauzonen, die gut an den ÖV angeschlossen sind .................................................. 51 Frage 5b2: Landumlegungen ......................................................................................................................................................................................... 53 Frage 5b3: Massnahmen gegen die Baulandhortung .......................................................................................................................................... 53 Frage 5c1: Vertragliche Vereinbarungen gegen die Baulandhortung .......................................................................................................... 56 Frage 5b4: Mehrwertausgleich ..................................................................................................................................................................................... 57 Frage 5c2: Vertragliche Vereinbarungen zur Abschöpfung planerischer Mehrwerte .......................................................................... 58 Frage 5b5: Rückkauf von privatem Bauland ........................................................................................................................................................... 60 Frage 5b6: Anreize zur Renovation und strukturellen Verbesserung bestehender Bausubstanz .................................................. 62 Frage 5b7: Verbesserung der städteplanerischen Qualität neuer Bauprojekte in Bauzonen mit hoher Dichte ....................... 62 Frage 5b8: Definition von Freihaltezonen mit dem Ziel die Siedlungsfläche zu begrenzen .............................................................. 65 Frage 5b9: Evaluation von Verdichtungspotenzialen ......................................................................................................................................... 65 Frage 5b10: Erarbeitung eines Masterplans ........................................................................................................................................................... 68 9 Interkommunale Zusammenarbeit ............................................................................................................ 70 Frage 6a: Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in der Raumplanung .............................................................................................. 70 Frage 6b: Zusammenarbeit auf technischer Ebene .............................................................................................................................................. 71 Frage 6c: Zusammenarbeit in der regionalen Planung im Rahmen einer interkommunalen Plattform ...................................... 71 Frage 6d: Zusammenarbeit im Rahmen eines regionalen Sach-­‐ oder Richtplans .................................................................................. 74 Frage 6e: Involvierung in ein Agglomerationsprogramm des Bundes ........................................................................................................ 76 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick ...................................................................... 78 10.1 Zeitliche Entwicklung der Einführung von Raumplanungsinstrumenten ........................................................................................ 78 10.2 Anzahl Instrumente in den Raumplanungsregionen ...................................................................................................................... 80 10.3 Die Anwendung der einzelnen Raumplanungsinstrumente im Vergleich ...................................................................................... 81 11 Literatur ..................................................................................................................................................... 85 Anhang .............................................................................................................................................................. 87 10 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 1 Einleitung 1 Einleitung
In der Schweiz haben sich die Siedlungsflächen in den letzten Jahrzehnten weiter stark ausgedehnt. Alleine zwischen 1985 und 2009 entspricht der Zuwachs von 24% mehr als der Fläche des Genfersees (BFS, 2015). Die zunehmende Siedlungsfläche weist vielerorts eine tiefe Ausnützungsdichte auf und ihre disperse Ausdeh-­‐
nung verwischt die Grenzen zwischen der offenen Landschaft und dem urbanen Raum (Schwick, Jaeger, Bertiller und Kienast, 2010). Dieses Phänomen wird gemeinhin Zersiedelung genannt (Jaeger und Schwick, 2014). Ursachen der Zersiedelung sind heute insbesondere ein veränderter Lebensstil mit höheren Ansprüchen an Wohnraum und Mobilität sowie wachsendes Einkom-­‐
men und tiefere Reisekosten (Jaeger, Bertiller, Schwick und Kienast, 2010; Brueckner, 2000). Zersiedelte Wohngebiete sind zwar gerade wegen ihres grosszügig bemessenen Gebäudeumschwungs und der Nähe zur «Natur» gesucht, doch ist diese Entwicklung aus plane-­‐
rischer Sicht problematisch. Folgen der Zersiedelung sind der Verlust von begrenztem, fruchtbarem Agrar-­‐
land und landschaftlicher Werte, ein steigender Ener-­‐
gieverbrauch, wachsende Infrastrukturkosten, längere Pendelwege sowie Beeinträchtigungen der Biodiversi-­‐
tät (Haber, 2007; Nechyba und Walsh, 2004; Gagné und Fahrig, 2010). Die dadurch verursachten gesell-­‐
schaftlichen Kosten sind schwer zu beziffern und wer-­‐
den im Immobilienmarkt und beim Mobilitätsverhalten nicht berücksichtigt (Brueckner, 2000). Politik und Wissenschaft sind sich einig, dass die aktu-­‐
elle Siedlungsentwicklung durch geeignete Planung noch besser gesteuert werden muss (Leuthard und Casanova, 2009, Jaeger et al. 2015). Die Schweizerische Bundesverfassung (Art. 75 BV) spricht die Aufgabe, eine zweckmässige und haushälterische Bodennutzung zu gewährleisten und für eine geordnete Entwicklung der Siedlungsflächen zu sorgen, der Raumplanung zu. Die Aufgabe wird von Bund, Kantonen und Gemeinden gemeinsam getragen (VLP, 2012). Gemäss Raumpla-­‐
nungsgesetz (RPG) von 1979 setzt der Bund auf natio-­‐
naler Ebene Grundsätze und Ziele fest zur Koordination der verschiedenen räumlichen Nutzungsansprüche. Die eigentliche Ausführung der Raumplanung obliegt je-­‐
doch den Kantonen (Art. 75 BV). Sie erlassen kantonale Raumplanungs-­‐ und Baugesetze und erarbeiten kanto-­‐
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden nale Richtpläne. Die kantonalen Richtpläne zeigen die angestrebte räumliche Entwicklung der Kantone auf und dienen als Koordinationsinstrumente zwischen den Nachbarkantonen sowie gegenüber dem Bund und den Gemeinden. Die Einflussmöglichkeiten und Verantwor-­‐
tung der Gemeinden selbst sind dennoch gross, da die meisten Kantone einen ausgeprägten Gemeindeföde-­‐
ralismus leben. So ist beispielsweise die Erarbeitung eines Zonenplans, welcher die zulässige Nutzung des Bodens beschreibt, vielerorts Sache der Gemeinden. Zurzeit wird das nationale Raumplanungsgesetz über-­‐
arbeitet. Von der Revision des Raumplanungsrechts verspricht man sich eine bessere Durchsetzung schon bestehender Regelungen und neue griffige Massnah-­‐
men gegen die Zersiedelung. Das Schweizer Stimmvolk hat im März 2013 die Revision des Raumplanungsge-­‐
setzes angenommen. Die erste Teilrevision ist seit Mai 2014 in Kraft (ARE, 2015). Sie gibt der nationalen und kantonalen Planungsebene mehr Kompetenzen, z.B. um auf Gemeindeebene Rückzonungen durchzusetzen. Zugleich schafft sie auch Chancen für die Gemeinden, indem sie neue Instrumente zur Verfügung stellt. Die zweite Teilrevision ist noch im Gange. Als Folge des grossen kommunalen raumplanerischen Spielraums sind Organisationsformen und Instrumen-­‐
tarium sehr vielfältig. Gute Übersichten über die Grundlagen, Anforderungen und generelle Systematik der kommunalen Raumplanung bieten unter anderem die Publikationen von Gilgen (2006, 2012), Lendi und Elsasser (1991) und der Raumentwicklungsbericht 2005 des ARE (ARE, 2005). Spezialthemen sind zudem in verschiedensten Publikationen des VLP abgehandelt. Empirische Daten zur Raumplanung auf Gemeindeebe-­‐
ne wurden bisher vor allem im Rahmen von Fallstudien erhoben, was allgemeine Aussagen zur kommunalen Praxis schwierig macht. Es fehlt eine Gesamtschau die zeigt, welche Massnahmen in den letzten Jahrzehnten von den Gemeinden eingesetzt wurden um die Sied-­‐
lungsentwicklung zu steuern, und wie die Gemeinden ihre Raumplanung organsierten. Ein solcher Überblick kann unter anderem als Grundlage zur Evaluation von Instrumenten und Organisation dienen, Vollzugshin-­‐
dernisse und Kapazitätsengpässe erkennen helfen und die Entwicklung neuer Instrumente unterstützen. 11 1 Einleitung Im Jahr 2014 wurde eine schweizweite Umfrage bei den Gemeinden durchgeführt, um diese Wissenslücke zu schliessen. Ziel der Umfrage war, systematisch In-­‐
formationen zum Stand der Praxis der kommunalen Raumplanung und ihrer Entwicklung über die letzten Jahrzehnte zu erheben. Insbesondere interessierten die administrativen Strukturen zur Raumplanung und die implementierten Instrumente. Die Umfrage wurde im Rahmen der Nationalfondsprojekte SPROIL «Siedlungs-­‐
entwicklung steuern – Bodenverbrauch verringern» (NFP68, 406840_142996) und «Determinanten raum-­‐
planerischer Massnahmen und ihrer Verbreitung sowie deren Wirkung auf die Zersiedelung» (SNF, 143440)
durchgeführt. Die erhobenen Daten werden helfen, die Forschungsfragen dieser Projekte zu untersuchen, und Grundlage für weitere Analysen bilden. Der vorliegende Bericht beschreibt die durch die Ge-­‐
meindeumfrage 2014 gewonnen Informationen im Sinne einer Dokumentation der Umfrageergebnisse. Der Bericht informiert damit die befragten Gemeinden über die Ergebnisse und dient interessierten Forschen-­‐
den zur Inspiration und als Grundlage für weitere Ar-­‐
beiten und Argumentationen. 12 Nach einem kurzen Beschrieb der Erhebungs-­‐ und Analysemethoden (Kapitel 2 und 3) folgt in Kapitel 4 bis 9 eine Dokumentation der Ergebnisse. Insbesondere wird die Verteilung der Antworten auf die einzelnen Fragen in aussagekräftigen Diagrammen aufgezeigt. Die Struktur folgt dem Fragebogen, so dass die Ergeb-­‐
nisse nach den einzelnen Fragen gegliedert und ent-­‐
sprechend nummeriert sind. Im kurzen abschliessen-­‐
den Kapitel 10 werden die 20 untersuchten Raumpla-­‐
nungsinstrumente zu einem Massnahmenset zusam-­‐
mengeführt und im Sinne eines Ausblicks übergreifend betrachtet. Eine detaillierte inhaltliche Interpretation der Umfrageresultate ist nicht Ziel dieses Berichtes, ebenso wenig das Aufführen von möglichen For-­‐
schungsfragen. Weitergehende Auswertungen dieser und weiterer Erhebungen zum Thema werden derzeit im Rahmen der beiden oben genannten Forschungsprojekte durchgeführt. Informationen dazu können unter fol-­‐
gendem Link abgerufen werden: http://www.wsl.ch/fe/landschaftsdynamik/projekte/ NFP/index_DE Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 2 Daten und Methodik 2 Daten und Methodik
Dieses Kapitel gibt Aufschluss über die Erhebungsmethodik der Umfrage, zusätzlich verwendete Daten und Auswer-­‐
tungsmethoden. 2.1
Erhebungsmethode Gemeindeumfrage
Zur Erhebung der Raumplanung auf Gemeindeebene 5
wurde ein Fragebogen zusammengestellt und an alle Schweizer Gemeinden verschickt. Der Fragebogen fokussierte auf die Organisation der Gemeinden im Bereich Raumplanung und auf eine Auswahl an regula-­‐
torischen und planerischen Massnahmen. Nach zwei Fragen zur Funktion der antwortenden Person in der Gemeinde war die Umfrage in sechs Teile gegliedert: Stellungnahme zur aktuellen RPG-­‐Revision, Organisati-­‐
onsstruktur der Gemeinde heute, Organisationsstruk-­‐
tur über die Zeit, grundlegende Instrumente der kom-­‐
munalen Raumplanung, ergänzende Instrumente der kommunalen Raumplanung und interkommunale Zu-­‐
sammenarbeit. Das Original des Fragebogens in den drei Sprachenversionen Deutsch, Französisch und Itali-­‐
enisch befindet sich im Anhang. Da aufgrund der föde-­‐
ralistischen Struktur der Raumplanung in der Schweiz teilweise eine Vielzahl an Begriffen für dieselben In-­‐
strumente verwendet wird (VLP, 2012), war der Um-­‐
6
frage ein Glossar beigelegt (siehe Anhang). Ein Grossteil der im Fragebogen aufgeführten Aspekte wurde nicht nur für die jüngste Zeitperiode (2010-­‐
2014), sondern auch retrospektiv erhoben. Beispiels-­‐
weise wurde bei den Massnahmen jeweils gefragt, in welcher Periode sie eingeführt wurden. Es konnten Angaben bis zurück zur Dekade 1970 bis 1979 gemacht werden. Diese Zeitspanne liegt vor dem Inkrafttreten des nationalen Raumplanungsrechts (01.01.1980). In einzelnen Kantonen gab es allerdings bereits zuvor relevante kantonale und kommunale Regulierungen (Koll-­‐Schretzenmayr, 2008). Umgesetzt wurde die Umfrage sowohl online (LimeSurvey) als auch in Papierform. Die online Daten-­‐
erhebung begann am 10. Februar 2014 mit dem E-­‐
Mail-­‐Versand der Links zur Umfrage. Ca. 5 Wochen später folgte eine Erinnerung per E-­‐Mail an diejenigen, welche noch nicht geantwortet hatten. Per Post folgte im April eine zweite Erinnerung an die weiterhin aus-­‐
stehenden Gemeinden. Mitte Juni wurde die Umfrage schliesslich geschlossen. Die ausgefüllten Papierfragebögen wurden von einer speziellen Lesesoftware (Remark Office OMR) digitali-­‐
siert und anschliessend in den elektronischen Daten-­‐
satz integriert. Die Daten wurden manuell kontrolliert. Einzelne Antwortmuster, die in den schriftlichen Versi-­‐
onen gefunden wurden, waren im Online-­‐
Befragungstool explizit ausgeschlossen worden. Wenn es eindeutig und ohne unzulässige Interpretation der Forscher möglich war, wurden diese Antwortmuster der Logik der Befragung angepasst (n = 233). In den Fällen, in denen eine online Version wie auch eine Papierantwort eingegangen waren (n = 91), wurde der zu verwendende Datensatz nach Funktion und Dienstzeit der antwortenden Person sowie nach Anzahl fehlender Werte bestimmt. Fragebögen, welche ausschliesslich Informationen zu Person und Stellungsnahmen zu der aktuellen RPG-­‐
Revision beinhalteten, wurden von den Analysen aus-­‐
geschlossen (n = 191). Der finale Datensatz basiert auf 1312 online Antworten und 307 Papierfragebögen. Für diesen Bericht wurden die Daten so verwendet, wie in den Fragebögen vorge-­‐
funden. Es wurde also nicht geprüft, ob die Antworten mit den jeweiligen kantonalen und kommunalen ge-­‐
setzlichen Vorgaben vereinbar sind. 5
Ausgenommen von der Befragung wurden von vornherein die Gemeinden des Kantons Genf. Sie besitzen bloss sehr beschränkte Kompetenzen hinsichtlich der Raumplanung. 6
Wir möchten dem Verein für Landesplanung (VLP) an dieser Stelle herzlich für die Unterstützung bei der Erarbeitung des Glossars danken. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 13 2 Daten und Methodik 2.2
Weitere verwendete Daten
Zusätzlich zu den Daten, welche mit der Gemeindeum-­‐
frage neu erhoben wurden, baut dieser Bericht auf Datensätzen des Bundesamtes für Statistik (BFS) auf (siehe Tabelle 1). Verwendet wurden Daten zur Raum-­‐
gliederung der Schweiz und zu den direkten Bundes-­‐
steuererträgen.
Tabelle 1: Verwendete externe Datensätze Quelle Bundesamt für Statistik (BFS), GEOSTAT 2.3
Datensätze Generalisierte Gemeindegrenzen der Schweiz (2014), Raumgliederungen der Schweiz (2014), Kopfquote Ertrag aus direkter Bundessteuer (2011) Analysemethoden
Um die Repräsentativität der Stichprobe zu prüfen, wurde die Verteilung der Gemeinden, welche die Um-­‐
frage beantworteten, mit der Gesamtschweiz vergli-­‐
chen. Der Vergleich bezieht sich auf die Variablen Kan-­‐
ton, Gemeindegrösse, Raum mit städtischem Charakter und Ertrag der direkten Bundessteuer. Für den ersten Teil des Berichtes (Kapitel 4 bis 9) wur-­‐
den die einzelnen Fragen des Fragebogens anhand von Häufigkeitstabellen und Balkendiagrammen deskriptiv ausgewertet. Neben der Gesamtauswertung wurden für alle Fragen drei Tabellen erstellt, welche die Ant-­‐
worten in Bezug auf die Variablen Kanton, Gemeinde-­‐
grösse und Raum mit städtischem Charakter differen-­‐
zieren. Die Beschreibungen basieren auf qualitativen Vergleichen der Resultate. Visualisiert werden die Er-­‐
2.4
gebnisse anhand von Balkendiagrammen, welche an einer Mittelachse auseinanderlaufen (siehe S. 20). Für den zweiten, übergreifenden Teil des Berichtes (Kapitel 10) wurden die 20 in der Umfrage genannten Raumplanungsinstrumente (Kapitel 7 bis 8 des Be-­‐
richts) zu einem Massnahmenset zusammengefasst. Die drei weiterführenden Analysen beschreiben (1) die zeitliche Entwicklung der Einführung von Raumpla-­‐
nungsinstrumenten, (2) die regionalen Unterschiede in der Grösse der Massnahmensets der Raumplanungsre-­‐
gionen und (3) einen Vergleich der Anwendung über alle 20 Instrumente. Eine kurze, detailliertere Beschrei-­‐
bung der Analysemethodik wird jeweils zu Beginn der Unterkapitel gegeben. Grenzen der Daten und der Analyse
Die Gemeindeumfrage 2014 war ein erster Ansatz, um auf nationaler Ebene eine Datenbasis zur Organisation der Raumplanung in den Schweizer Gemeinden zu generieren. Angesichts der aktuellen Raumplanungsre-­‐
vision kann sie hilfreich sein, um Verständnis für beste-­‐
hende Kapazitäts-­‐ oder Vollzugsprobleme zu schaffen. Wie jedoch jede Befragung mit Schwächen einhergeht, wollen wir hier die Grenzen der Daten und Analysen aufzeigen: •
In der Umfrage gaben die Gemeinden an,
welche Instrumente und Massnahmen zur
Anwendung kommen. Wie die verschiedenen
Instrumente in den Gemeinden konkret um-­‐
gesetzt werden, wie oft sie tatsächlich zum
Zuge kommen und ob sie ihre angestrebte
Wirkung erreichen, ist für die Steuerung der
Siedlungsentwicklung essentiell, lässt sich
aber aus den Umfragedaten nicht ableiten.
Die Daten wurden mit einer Umfrage erho-­‐
ben. Sie entsprechen der Selbstdeklaration
der Gemeinden und wurden nicht auf ihren
Wahrheitsgehalt, ihre Plausibilität oder die
Übereinstimmung mit kantonalen oder natio-­‐
nalen gesetzlichen Regelungen geprüft.
•
Die Gemeindeumfrage untersucht eine Aus-­‐
wahl an bekannten kommunalen raumplane-­‐
rischen Strukturen und Instrumenten. Diese
Palette erhebt keinen Anspruch auf Vollstän-­‐
digkeit. Bei dem in der Schweiz gelebten Fö-­‐
deralismus gibt es weitere, oft recht spezifi-­‐
•
14 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 2 Daten und Methodik sche Raumplanungsmassnahmen, die in einer über die Schweiz standardisierten Befragung unmöglich im Detail erhoben werden können. Es würde sich sicherlich lohnen, solche regio-­‐
nal spezifischen Massnahmen gesondert zu erheben oder mit qualitativen Methoden zu untersuchen. Der Bericht zur Raumplanung in den Gemeinden ist rein beschreibender Natur. Weiterführende Analysen 7
werden im Laufe der beiden Nationalfondsprojekte erscheinen.
7
SPROIL «Siedlungsentwicklung steuern – Bodenverbrauch verrin-­‐
gern» (NFP68, 406840_142996) und «Determinanten raumplaneri-­‐
scher Massnahmen und ihrer Verbreitung sowie deren Wirkung auf die Zersiedelung» (SNF, 143440) WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 15 3 Beschreibung der Stichprobe 3 Beschreibung der Stichprobe
Der Datensatz der Gemeindeumfrage basiert auf den Antworten von 68.8% (n = 1619) der 2352 Schweizer Gemeinden Anfangs 2014. Diese Stichprobe repräsen-­‐
tiert die Schweizer Gemeinden gut hinsichtlich der folgenden vier Gemeinde-­‐Charakteristika: Kantonale Zugehörigkeit, Anzahl Einwohner, Raum mit städti-­‐
schem Charakter und Ertrag aus der direkten Bundes-­‐
steuer. Die kantonalen Zugehörigkeiten der Stichprobenge-­‐
meinden entsprechen mit Ausnahme des Kantons Genfs, der in der Umfrage fehlt, ungefähr der Vertei-­‐
lung aller Gemeinden auf die Kantone (siehe Abbildung 1). Die Genfer Gemeinden wurden von der Umfrage ausgeschlossen, da ihnen der Kanton nur sehr wenige Kompetenzen im Bereich der Raumplanung zuspricht. Beispielsweise gibt es im Kanton Genf keine kommuna-­‐
len Zonenpläne (Leutenegger, 2014). Minimal unter-­‐
vertreten sind die Kantone Tessin und Graubünden. Hingegen leicht stärker vertreten als in der gesamt-­‐
schweizerischen Verteilung ist z.B. der Kanton Zürich (siehe Abbildung 1). Die kantonalen Anteile der Ge-­‐
meinden, aus welchen die Stichprobe besteht, sind in Abbildung 2 dargestellt. Umfrage ZH ZG VS VD UR TI TG SZ SO SH SG OW NW NE LU JU GR GL GE FR BS BL BE AR AI AG Schweiz 0% 5% 10% Gemeinden 15% Abbildung 1: Kantonale Zugehörigkeiten aller Gemeinden der Schweiz (Linienbalken) und der Gemeinden in der Stich-­‐
probe der Umfrage (grau). Abbildung 2: Anteil der Gemeinden pro Kanton, welche in der Stichprobe enthalten sind. Glarus besteht aus drei Gemeinden. 16 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 3 Beschreibung der Stichprobe In Bezug auf die Grösse der Gemeinden zeigt sich ein ähnlich ausgeglichenes Bild (siehe Abbildung 3). Etwas häufiger als in der gesamtschweizerischen Verteilung sind mittelgrosse Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 1000 und 19‘999 vertreten. Die kleinsten Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnerinnen und Einwohnern sind in der Umfrage leicht untervertreten. Das BFS erfasst die Urbanisierung der Gemeinden mit der neuen Raumkategorisierung «Raum mit städti-­‐
schem Charakter» (nachfolgend mit RsC bezeichnet; BFS, 2014). Diese neue Definition der urbanen Räume unterschiedet in ihrer aggregierten Form zwischen drei Klassen: Kerngemeinden, Gürtel-­‐ und mehrfachorien-­‐
tierte Gemeinden, sowie ländliche Gemeinden ohne städtischen Charakter. Die Kerngemeinden weisen eine 45% Schweiz 40% Umfrage 35% Gemeinden hohe Dichte in Bezug auf Erwerbstätige, Beschäftigte und Logiernächte auf. Sie definieren den Raum der Agglomerationen. Die Gürtel-­‐ und mehrfachorientier-­‐
ten Gemeinden verfügen über tiefere Dichten, sind jedoch über einen hohen Anteil an Pendlern (>33.3% der Beschäftigten) in funktioneller Weise eng mit ei-­‐
nem oder mehreren Agglomerationskernen verbun-­‐
den. In den ländlichen Gemeinden liegen diese beiden städtischen Charakteristika nicht vor. Eine detaillierte Erläuterung der Definition der Variable Raum mit städ-­‐
tischem Charakter gibt das BFS (2014). Betrachtet man die Verteilung der Stichprobe auf die drei Klassen, so sind die Kerngemeinden leicht überver-­‐
treten während die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden eher etwas untervertreten sind (siehe Abbildung 4). 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% > 100'000 50'000 -­‐ 99'999 20’000 -­‐ 49’999 10'000 -­‐ 5'000 -­‐ 9'999 2'000 -­‐ 4'999 1'000 -­‐ 1'999 < 1'000 19'999 Einwohnerzahl Abbildung 3: Anteile der Gemeinden pro Gemeindegrössenklasse gesamtschweizerisch (Linienbalken) und in der Stichprobe (grau). 50% 45% Gemeinden 40% Schweiz Umfrage 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Kerngemeinden Gürtel-­‐ und mehrfachorienˆerte Gemeinden Ländliche Gemeinden ohne städˆschen Charakter Abbildung 4: Anteile der Gemeinden pro Kategorie des Raumes mit städtischem Charakter (BFS, 2014) gesamtschweizerisch (Linienbalken) und in der Stichprobe (grau).
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 17 3 Beschreibung der Stichprobe In Bezug auf die Bundessteuererträge pro Kopf wider-­‐
spiegeln die Gemeinden der Stichprobe die Ge-­‐
samtschweiz sehr gut (siehe Tabelle 2). Für die Hälfte der Gemeinden liegen die Bundessteuererträge pro Kopf zwischen 500 CHF und 1045 CHF. Bloss 23 Ge-­‐
meinden weisen Steuererträge in der Höhe von mehr als 5000 CHF pro Kopf aus. Für die Qualität der erhobenen Daten ist entscheidend, welche Personen die Fragebögen ausgefüllt haben. Die Tätigkeitsbereiche der entsprechenden Personen er-­‐
streckten sich von dem Bausekretär über die Gemein-­‐
derätin bis hin zur Stadtplanung. Am häufigsten ge-­‐
nannt wurden die Tätigkeiten Gemeindeschreiber/in und Leitung der Bauverwaltung. Viele der Antworten-­‐
den übten ihr Amt bereits über mehrere Jahre aus, die Hälfte länger als sechs Jahre (siehe Tabelle 3). 18 Tabelle 2: Deskriptive Statistik der direkten Bundessteuerer-­‐
träge pro Kopf in allen Gemeinden der Schweiz und in der Stichprobe. Min Q 0,25 Med Q 0,75 Max Schweiz 69 CHF 496 CHF 684 CHF 1048 CHF 36’721 CHF Umfrage 74 CHF 505 CHF 682 CHF 1044 CHF 36’721 CHF Tabelle 3: Deskriptive Statistik der Dienstzeiten der ant-­‐
wortgebenden Personen. Min Q 0,25 Med Q 0,75 Max Dienstzeit 0 3 6 14 49 Jahre Jahre Jahre Jahre Jahre Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 4 Fragen zur aktuellen RPG-­‐Revision 4 Fragen zur aktuellen RPG-Revision
Im ersten Teil der Gemeindeumfrage wurden die Gemeinden um Stellungsnahmen zur aktuellen Revision des Raumpla-­‐
nungsgesetzes gebeten (angenommen 2013, siehe Kapitel 1). Die zwei Aussagen, eine zur Einschränkung der Planungs-­‐
autonomie und eine zum Anstieg des Bedarfs an finanziellen Mitteln, beantworteten die Gemeinden auf einer vierstufi-­‐
gen Zustimmungsskala (nicht einverstanden – einverstanden). Frage 1a: Sind sie einverstanden mit der Aussage: «Ihre Gemeinde wird durch die Revision des nationalen Raumplanungsgesetzes in ihrer Planungsautonomie eingeschränkt werden»?
Gut zwei Drittel der Gemeinden (68.9%) erwarten durch die Revision des Raumplanungsgesetzes eher an Planungsautonomie einzubüssen (siehe «Alle Antwor-­‐
ten» in 6). 5% waren unschlüssig und 0.7% haben die Frage nicht beantwortet. Trennen wir die Antworten nach der kantonalen Zuge-­‐
hörigkeit auf, zeigt sich im Grossen und Ganzen ein ähnliches Bild wie im schweizerischen Mittel. Einzig in den Kantonen Basel-­‐Stadt und Schaffhausen ist die Mehrheit der Gemeinden eher nicht einverstanden mit der Aussage, dass die Revision des Raumplanungsge-­‐
setzes zu einer Einschränkung der Planungsautonomie führt. Gar mehr als 90% zustimmende oder eher zu-­‐
stimmende Gemeinden weisen hingegen die Kantone Appenzell Innerrhoden, Glarus, Obwalden, Appenzell Ausserrhoden und Nidwalden auf (siehe Abbildung 6). In Bezug auf die Einwohnergrössenklassen zeigt sich, dass vor allem die vier grössten Gemeinden praktisch keine Einschränkung aus der Raumplanungsrevision erwarten. Die Antworten der Gemeinden mit weniger als 100‘000 Einwohnern sind hingegen eher zustim-­‐
mend und ähnlich verteilt. Die Angaben in den zwei Kategorien der Gemeinden mit mehr als 50‘000 Ein-­‐
wohnern müssen mit Vorsicht betrachtet werden, da es in der Stichprobe wie auch in der Schweiz nur weni-­‐
ge Gemeinden gibt (n = 8), die diese Einwohnerzahlen überschreiten. Die Klassen des Raumes mit städti-­‐
schem Charakter (RsC) zeigen alle eine mehrheitliche Zustimmung (siehe Abbildung 6). Von den Kernge-­‐
meinden stimmen mit 65% etwas weniger zu als von den ländlichen Gemeinden, die zu 72% einverstanden (oder eher einverstanden) sind. Die Zustimmung der Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden liegt zwischen den Kerngemeinden und den ländlichen Ge-­‐
meinden (69.5%). Frage 1b: Sind Sie einverstanden mit der Aussage: «Die RPG-Revision wird zu einem höheren Bedarf
an Mitteln für die Raumplanung in ihrer Gemeinde führen»?
Bei der Frage, ob die Revision des Raumplanungsgeset-­‐
zes den Bedarf an Mitteln für die Raumplanung anhe-­‐
ben wird, sind sich die Gemeinden stärker uneinig (siehe «Alle Antworten» in Abbildung 5). 46.4% sind nicht einverstanden mit der Aussage, 43.2% hingegen stimmen ihr zu. Auch die Zahl der Gemeinden, welche sich weder für noch gegen die Aussage positionierten, ist grösser im Vergleich zur ersten Frage (10.4% weiss nicht). Kantonal gesehen gibt es Unterschiede bezüglich der Einschätzung dieser Aussage. Die Gemeinden der Kan-­‐
tone Glarus, Appenzell Ausserrhoden, Wallis, Obwal-­‐
den, Freiburg und Luzern sind mehrheitlich (>57%) der Meinung, dass für sie der Bedarf an Mitteln für die Raumplanung steigen wird, während die Gemeinden der Kantone Bern, Uri, Zug, Basel-­‐Stadt, St.Gallen und WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Thurgau eher nicht mit der Aussage einverstanden sind (>57%). In vielen Kantonen ist die Einschätzung der Aussage jedoch ähnlich ausgeglichen wie im Schweizer Mittel (siehe Abbildung 5). Einen höheren Bedarf an Mitteln für die Raumplanung erwarten am ehesten die Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern. Die vier grössten Gemeinden der Stichprobe verwerfen hingegen diese Aussage. Die übrigen Gemeinden zeigen alle eine dem Stichproben-­‐
durchschnitt sehr ähnliche Verteilung. In Bezug auf die Einschätzung der Aussage unterschei-­‐
den sich die ländlichen Gemeinden leicht von den Kern-­‐ und Gürtelgemeinden. Die ländlichen Gemeinden erwarten eher einen steigenden Mittelbedarf während die Kerngemeinden sowie die Gürtelgemeinden mit der Aussage eher nicht einverstanden sind. 19 4 Fragen zur aktuellen RPG-­‐Revision Abbildung 6: Stellungnahme zur Auswirkung der Revision des RPG auf die kommunale Planungsautonomie. Abbildung 5: Stellungnahme zur Auswirkung der Revision des RPG auf den Bedarf an Mitteln für die Raumplanung. 20 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung
Im Kapitel Organisation und Mitwirkung ging die Befragung darauf ein, welche Organisationsstrukturen die Gemeinden im Bereich Raumplanung haben und welche Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung offen stehen. Frage 2a: Gibt es – abgesehen vom Gemeindeschreiber/der Gemeindeschreiberin – in Ihrer Gemeindeverwaltung eine Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben beinhaltet?
39.3% der Gemeindeverwaltungen besitzen nebst dem Gemeindeschreiber eine Verwaltungseinheit mit raumplanerischen Pflichten (siehe Abbildung 7). In 58.9% der Gemeinden obliegen die raumplanerischen Pflichten innerhalb der Gemeindeverwaltung alleine dem Gemeindeschreiber/der Gemeindeschreiberin. In Bezug auf diese kommunalen Verwaltungsstrukturen gibt es deutliche kantonale Unterscheide. In den Kan-­‐
tonen der Innerschweiz Luzern, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug sowie Basel-­‐Stadt und St. Gal-­‐
len verfügt die Mehrheit der Gemeinden über eine solche zusätzliche Verwaltungseinheit. In den Kanto-­‐
nen Freiburg, Schaffhausen, Appenzell-­‐Innerrhoden, Waadt, Neuenburg und Jura hat hingegen weniger als ein Drittel der Gemeinden neben der Gemeindeschrei-­‐
berin eine Verwaltungseinheit für Raumplanung. Wird die Darstellung unterteilt nach Gemeindegrös-­‐
senklassen, zeigt sich ein klares Bild. Grössere Gemein-­‐
den (>5000 EinwohnerInnen) besitzen zusätzliche Ver-­‐
waltungseinheiten mit raumplanerischen Aufgaben, während diese Tätigkeiten in kleineren Gemeinden (<2000 EinwohnerInnen) alleine den Gemeindeschrei-­‐
bern obliegen (siehe Abbildung 7). Die kritische Zahl an Einwohnern, um eine weitere Verwaltungseinheit mit Tätigkeiten im Bereich der Raumplanung zu beauftra-­‐
gen, scheint zwischen 2000 und 4999 Einwohnern zu liegen. Bei der Unterscheidung der Gemeinden nach RsC heben sich die Kerngemeinden von den Gürtelge-­‐
meinden und den ländlichen Gemeinden ab (siehe Abbildung 7). 71.7% der Kerngemeinden besitzen zu-­‐
sätzliche Verwaltungseinheiten für die Raumplanung, während in den anderen beiden Kategorien die Raum-­‐
planung in ebenso viele Gemeinden (66–71%) alleine dem Gemeindeschreiber obliegt. Abbildung 7: Verwaltungseinheit für Raumplanung neben dem Gemeindeschreiber / der Gemeindeschreiberin. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 21 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung Die Fragen 2b) und 2c) (siehe Anhang) werden nicht präsentiert, da sie aufgrund technischer Schwierigkeiten aus den Analysen ausgeschlossen werden mussten. Frage 2d: Ist in Ihrer Gemeinde ein externes Planungsbüro (oder auch mehrere) in die Raumplanung
involviert? Die grosse Mehrheit der Gemeinden (88.6%) involviert externe Planungsbüros in ihre raumplanerischen Tätig-­‐
keiten. Nur jede zehnte Gemeinde (9.7%) zieht kein externes Planungsbüro bei (siehe Abbildung 8). In allen Kantonen arbeitet die grosse Mehrheit der Gemeinden mit externen Planungsbüros zusammen (siehe Abbildung 8). Etwas weniger oft findet diese Zusammenarbeit in den Kantonen Neuenburg, Waadt und Uri statt, wo der Anteil an Gemeinden, welche keine externen Planungsbüros beiziehen, mehr als 15% beträgt. Bezüglich der Gemeindegrössenklassen sind es die ganz grossen (>100‘000 EinwohnerInnen; 50%) und die ganz kleinen Gemeinden (<1000 EinwohnerInnen; 80.7%), 22 welche tendenziell weniger oft externe Planungsbüros in ihre raumplanerischen Tätigkeiten involvieren. Ins-­‐
gesamt wird aber auch hier klar ersichtlich, dass die meisten Gemeinden auf die Unterstützung externer Planungsbüros angewiesen sind. Die Unterteilung der Gemeinden nach RsC zeigt keine wesentlichen Unterschiede zur Gesamtverteilung. In allen Kategorien arbeitet die klare Mehrheit mit exter-­‐
nen Planungsbüros zusammen. Alleine in den Kernge-­‐
meinden scheint die Zusammenarbeit noch etwas häu-­‐
figer (95.1%) der Fall zu sein als in den ländlichen (86.6%) und den Gürtelgemeinden (88.6%). Abbildung 8: Beizug eines externen Planungsbüros. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung Frage 2e: Welche Funktion(en) übernimmt dieses externe Planungsbüro (oder diese Planungsbüros)
für die Raumplanung in Ihrer Gemeinde?
In 70.1% der Gemeinden, welche mit externen Pla-­‐
nungsbüros zusammenarbeiten, übernehmen die ex-­‐
ternen Planungsbüros sowohl beratende Funktionen als auch technische Umsetzungen (siehe Abbildung 9). Die Anteile der Gemeinden, in denen die Externen nur für die technische Umsetzung beigezogen werden, liegen bei 15.1%. Gleich hoch ist der Anteil der Ge-­‐
meinden, in welchen die externen Planungsbüros allei-­‐
ne als Berater fungieren (15.1%). In 0.2% der Gemein-­‐
den erfüllen die externen Planungsbüros Aufgaben, welche in der Umfrage nicht genannt wurden. In den Kantonen Zürich, Luzern, Zug, Basel-­‐Stadt, Aar-­‐
gau und Tessin haben die externen Planungsbüros mehrheitlich eine beratende Funktion inne, während die Kantone Obwalden, Nidwalden, Freiburg, Appenzell Innerrhoden, Waadt, Neuenburg und Jura die externen Planungsbüros überwiegend für technische Umsetzun-­‐
gen beiziehen (siehe Abbildung 9). Bei der Unterscheidung nach Gemeindegrösse fallen die Unterschiede zwischen den beiden Funktionen minimal aus. Tendenziell ziehen grössere Gemeinden (>20‘000 EW) die externen Planungsbüros vermehrt als Berater bei und in kleineren Gemeinden (<2000 EW) ist die Involvierung alleine in die technische Umsetzung etwas verbreiteter. Ebenso ausgeglichen zeigt sich das Bild der Funktionen der externen Planungsbüros in der Darstellung nach RsC (siehe Abbildung 9). In den Kerngemeinden über-­‐
wiegt die beratende Funktion leicht während in den ländlichen Gemeinden etwas mehr technische Umset-­‐
zung gefragt ist. Abbildung 9: Funktion des externen Planungsbüros. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 23 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung Frage 2f: Welche Mitwirkungsverfahren sind in Ihrer Gemeinde für die Gesamtrevision des Nutzungsplans und Baureglements vorgesehen?
Gemäss Art. 4 RPG sind die Behörden dazu verpflichtet, die Bevölkerung über ihre Planungen zu informieren und ihnen Mitwirkungsmöglichkeiten zu bieten. Von den im Fragebogen genannten Mitwirkungsverfahren für die Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements wurde am häufigsten die öffentliche Auflage mit der Möglichkeit zu Einwendungen angege-­‐
ben (90.7%). Orientierungsveranstaltungen für Interes-­‐
sierte und Betroffene wurden ebenfalls sehr oft ge-­‐
nannt (81.0%, Abbildung 10). Viele Gemeinden (77.4%) nutzen sowohl die öffentliche Auflage als auch Orien-­‐
tierungsveranstaltungen. Kooperative Planungsverfah-­‐
ren, wie z.B. begleitende Planungskommissionen wel-­‐
che die breite Bevölkerung repräsentieren oder Work-­‐
shops mit Betroffenen, werden hingegen nur in 37.4% der Gemeinden angewendet. Dies sind wiederum überwiegend (87.5%) Gemeinden, welche bereits die öffentlichen Auflage und Orientierungsverfahren vor-­‐
sehen. Die Verteilungen der drei Mitwirkungsverfahren in den einzelnen Kantonen kommen der Verteilung in der gesamten Stichprobe sehr nahe. Erwähnenswert ist, dass in den Innerschweizer Kantonen Luzern, Nidwal-­‐
den und Glarus mehr als 60% der Gemeinden koopera-­‐
tive Planungsverfahren durchführen. In Bezug auf die Gemeindegrössenklassen zeichnet sich ab, dass grosse Gemeinden mehr Mitwirkungsmöglich-­‐
keiten anbieten (siehe Abbildung 12). Am deutlichsten erkennbar sind die Unterschiede bei den kooperativen Planungsverfahren. Während 75.8% der Gemeinden mit mehr als 20‘000 Einwohnern kooperative Pla-­‐
nungsverfahren vorsehen, ist es von den kleinsten Gemeinden (<1000 EinwohnerInnen) knapp eine von vier (23.9%). Bezüglich des Einsatzes von öffentlichen Auflagen oder Orientierungsverfahren unterscheiden sich die drei Kategorien des RsC nicht. Kooperative Planungsverfah-­‐
ren hingegen werden zwar von der Hälfte (50.8%) der Kerngemeinden angewendet, jedoch bloss von jeder dritten (33.4%) Gürtel-­‐ oder ländlichen Gemeinde. Abbildung 10: Häufigkeit verschiedener Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und Baureglements. Frage 2g: Wer beschliesst die Gesamtrevision des kommunalen Nutzungsplans und Baureglements in
Ihrer Gemeinde?
In 74.7% der Gemeinden bestimmt das Legislativorgan (Gemeindeversammlung oder –parlament) die Gesamt-­‐
revision des kommunalen Nutzungsplans und Baureg-­‐
lements. Seltener sind es das Exekutivorgan (11.6%) oder das Stimmvolk selbst an der Urne (11.1%), welche den Beschluss für eine Gesamtrevision entscheiden. In den meisten Kantonen ist es ebenfalls das Legisla-­‐
tivorgan, welches eine Gesamtrevision des kommuna-­‐
len Nutzungsplans und Baureglements beschliesst. Es bestehen jedoch kantonale Unterschiede. Die Exekuti-­‐
ve als Entscheidungsträgerin wurde in den Kantonen Freiburg, St.Gallen (≥50%), Solothurn, Appenzell Inner-­‐
rhoden und Appenzell Ausserrhoden oft genannt 24 8
(≥25%) . In den Händen der Stimmbürgerinnen liegt der Beschluss einer Gesamtrevision in der Mehrheit der Gemeinden aus den Kantonen Zug, Schwyz, Ob-­‐
walden und Appenzell Ausserrhoden. Weiter verhält-­‐
nismässig hohe Anteile (>25%) von Gemeinden mit einem letztinstanzlichen Entscheid des Stimmvolks weisen die Kantone Glarus und Jura auf (siehe Abbil-­‐
dung 11). Die Einwohnerzahl und RsC scheinen kaum einen Ein-­‐
fluss darauf zu haben, wer eine Gesamtrevision be-­‐
schliesst. In allen Kategorien die aus mehr als 20 Ge-­‐
meinden bestehen, ist es das Legislativorgan. 8
Gemäss der Raumplanungsgesetze der Kantone Solothurn und Freiburg liegen Entscheide betreffend der Revision von Zonenplan und Baureglement in der Kompetenz der Exekutive. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung Abbildung 12: Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und Baureglements. Abbildung 11: Beschluss der Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 25 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung Frage 2h: Wer prüft die Zonenkonformität von Baugesuchen für Bauten innerhalb der Bauzone und
deren Vereinbarkeit mit dem Baureglement bevor diese bewilligt werden?
Die Gemeinden konnten bei dieser Frage mehr als eine zuständige Stelle angeben. Die Prüfung von Baugesu-­‐
chen für Bauten innerhalb der Bauzonen obliegt in 55% der Gemeinden zumindest zum Teil einer kommunalen Verwaltungseinheit (siehe Abbildung 13). Am zweit-­‐
häufigsten angegeben wurde die Exekutive (35.8%) und am dritthäufigsten der Gemeindeschreiber (23.2%). Weniger oft genannt wurden externe Planungsbüros (19.8%), kantonale Verwaltungseinheiten (14.8%) und interkommunale Verwaltungseinheiten (8.3%). In den Kantonen Freiburg, Schaffhausen, Waadt und Jura ist es mehrheitlich die Exekutive, welche für die Prüfung der Baugesuche zuständig ist (siehe Abbildung 14). Die Verantwortung liegt in den Kantonen Basel-­‐
Stadt, Basel-­‐Landschaft, Neuenburg und Jura öfter (≥45%) bei einer kantonalen Verwaltungseinheit. In Appenzell Innerrhoden ist die Zuständigkeit mehrheit-­‐
lich (75%) an eine interkommunale Verwaltungseinheit delegiert. 26 In Bezug auf die Gemeindegrösse zeigen sich deutliche Unterschiede. Während ab einer Gemeindegrösse von mehr als 2000 Einwohnern in einer klaren Mehrheit der Gemeinden eine kommunale Verwaltungseinheit für die Prüfung der Baugesuche zuständig ist, über-­‐
nehmen in den kleineren Gemeinden die Exekutive (≥38.0%) oder externe Planungsbüros (≥22.2%) diese Aufgabe verhältnismässig öfter (siehe Abbildung 14). Dementsprechend gaben die kleineren Gemeinden auch öfter Mehrfachzuständigkeiten an. Betrachten wir die Verteilungen für die drei Kategorien des RsC fällt auf, dass in den Kerngemeinden primär kommunale Verwaltungseinheiten (80.9%) für die Prü-­‐
fung von Baugesuchen zuständig sind und verhältnis-­‐
mässig selten die Exekutive (19.1%) oder Gemeinde-­‐
schreiber (7.8%). Die externen Planungsbüros scheinen insbesondere in den Gürtelgemeinde (12.0%) mit dem Prüfen von Baugesuchen beauftragt zu werden. Abbildung 13: Häufigkeit verschiedener Kontrollorgane der Zonenkonformität von Baugesuchen. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Abbildung 14: Prüfung der Zonenkonformität von Baugesuchen innerhalb der Bauzone. 5 Organisation und Mitwirkung der Bevölkerung 27 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit
Das nationale Raumplanungsgesetz wurde vor 35 Jahren, am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzt. Interessant für die Ge-­‐
meindebefragung war deshalb neben dem aktuellen Stand der raumplanerischen Instrumente und Entscheidungspro-­‐
zesse insbesondere auch die zeitliche Entwicklung ihrer Anwendung. Im Gegensatz zur Erhebung zu den einzelnen In-­‐
strumenten (vgl. Kapitel 7 und 8) war es bei diesen Fragen zur institutionellen Ausgestaltung der Raumplanung jeweils möglich anzugeben, für welche Dekaden die entsprechenden Verfahren Gültigkeit hatten. Es war also möglich ein Ver-­‐
fahren für eine jüngere Dekade nicht mehr anzugeben, obwohl es für eine frühere Dekade angegeben worden war. Aus solchen Antwortmustern schliessen wir, dass eine Institution oder ein Verfahren in einer jüngeren Dekade wieder abge-­‐
schafft worden war. Da aber nicht explizit nach der Abschaffung eines Verfahrens gefragt wurde, ist diese Interpretati-­‐
on der Antworten mit Unsicherheit behaftet. Die Gemeinden konnten überdies mehrere der aufgeführten Mitwir-­‐
kungsverfahren ankreuzen – so wie sie in der Realität parallel vorgesehen und miteinander kombiniert werden können. Frage 3a: Gab es abgesehen vom/von der Gemeindeschreiber/in in Ihrer Gemeindeverwaltung eine
Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben beinhaltete?
In der Dekade 1970 bis 1979 besassen 13.6% der Ge-­‐
meinden neben der Gemeindeschreiberin eine Verwal-­‐
tungseinheit mit raumplanerischen Pflichten neben der Gemeindeschreiberin (siehe Abbildung 15). Bis in die Dekade 2000 bis 2009 stieg der Anteil dieser Gemein-­‐
den auf 42.6% an. In den letzten fünf Jahren ging er zurück auf 39.7%. Wieder abgeschafft wurde die zu-­‐
sätzliche Verwaltungseinheit mit raumplanerischen Pflichten seit den 1970er Jahren in 182 Gemeinden (11.3%). Je weiter die Frage in die Vergangenheit reichte, desto grösser wurde die Unsicherheit bei den Antwortenden. Für die Zeit nach der Jahrtausendwende bezogen 94.8% der Antwortenden Stellung. Für die Dekade von 1970 bis 1979 vermochten hingegen 30.3% der Ant-­‐
wortenden weder zu bejahen noch zu verneinen. In den 1970er Jahren bestand eine Tendenz, dass grös-­‐
sere Gemeinden eher Verwaltungseinheiten mit raum-­‐
planerischen Pflichten schufen (siehe Abbildung 17). In der Dekade 2000-­‐2009 zeigte sich folgendes Bild: über 80% der Gemeinden mit mehr als 5000 Einwohner hatten solche Verwaltungseinheiten, während es bei den kleinen Gemeinden (<2000 Einwohner) weniger als 30% waren. Auffällig ist, dass die Gemeinden mit weniger als 2‘000 Einwohnern auch besonders häufig eine zusätzliche Verwaltungseinheit wieder abschafften. Von 182 Ge-­‐
meinden für die gemäss den erhobenen Daten ein solcher Rückbau vermutet werden kann, haben 126 (69.2%) weniger als 2000 Einwohner. .
28 In Bezug auf den RsC sind es die Kerngemeinden, wel-­‐
che am meisten Verwaltungseinheiten mit raumplane-­‐
rischen Pflichten neben den Gemeindeschreibern auf-­‐
weisen (vgl. Abbildung 16). In den 1970er Jahren ver-­‐
fügte jede vierte Kerngemeinde (25.4%) über eine solche Verwaltungseinheit. Der Anteil stieg über die Jahre kontinuierlich an. 2014 besassen 71.4% der Kern-­‐
gemeinden raumplanerische Verwaltungseinheiten neben den Gemeindeschreibern. Am seltensten zu finden sind die zusätzlichen Verwal-­‐
tungseinheiten in den Gürtel-­‐ und mehrfach orientier-­‐
ten Gemeinden. In der Dekade 1970 bis 1979 verfügten 7.4% der Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemein-­‐
den über eine Verwaltungseinheit mit raumplaneri-­‐
schen Pflichten neben dem Gemeindeschreiber. Nach einem Höchstwert von 31.4% in der Dekade 2000 bis 2009 sank dieser Anteil in den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden 2014 auf 27.7%. Wie bei den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Ge-­‐
meinden zeigt sich auch bei den ländlichen Gemeinden ein Höchstwert in der Dekade nach der Jahrtausend-­‐
wende. 1970 bis 1979 verfügten 13.3% der ländlichen Gemeinden über zusätzliche raumplanerische Verwal-­‐
tungseinheiten. 2000 bis 2009 stieg dieser Anteil auf 38.1% bevor er bis im Jahr 2014 zurück auf 32.7% sank. Von den Gemeinden, welche einmal geschaffene raumplanerische Verwaltungseinheiten neben dem Gemeindeschreiber wieder auflösten, sind 44.0% länd-­‐
liche Gemeinden und 42.9% Gürtel-­‐ und mehrfachori-­‐
entierte Gemeinden. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit Abbildung 15: Verwaltungseinheit neben dem Gemeindeschreiber über die Zeit. Abbildung 16: Verwaltungseinheit für Raumplanung neben dem Gemeindeschreiber über die Zeit (unterteilt nach RsC). Abbildung 17: Verwaltungseinheit für Raumplanung neben dem Gemeindeschreiber über die Zeit (unterteilt nach Gemeindegrösse). WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 29 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit Frage 3b: Welche Mitwirkungsverfahren waren in Ihrer Gemeinde wann für die Gesamtrevisionen des
Nutzungsplans und Baureglements vorgesehen?
Die öffentliche Auflage mit der Möglichkeit zu Einspra-­‐
chen ist über alle Dekaden das am häufigsten vorgese-­‐
hene Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements. In den Jahren 1970 bis 1979 war sie in 36.3% der Gemeinden vorgesehen (vgl. Abbildung 18). 2014 waren es bereits 90.7% der Gemeinden, welche die Gesamtrevisionen öffentlich auflegten. Orientierungsveranstaltungen sind heute ebenfalls weit verbreitet: 2014 waren sie in vier von fünf Gemeinden vorgesehen (81.0%). In den 1970er Jahren informierte erst eine von fünf Gemein-­‐
den (20.0%) ihre Bürger mit einer Orientierungsveran-­‐
staltung. Kooperative Planungsverfahren sind 2014 mit 37.4% erst ungefähr so weit verbreitet wie die öffentli-­‐
che Auflage es bereits in den 1970er Jahren war. Auch bei dieser Frage ist die Unsicherheit grösser, je weiter die Dekade zurückliegt: Für die Dekade 1970 bis 1979 war jeder zweiten Gemeinde (50.8%) nicht klar, welche Mitwirkungsverfahren damals angewendet wurden. Abbildung 18: Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und Baureglements über die Zeit. Werden die angewendeten Mitwirkungsverfahren nach Gemeinden mit Einwohnerzahlen zwischen 1000 und Gemeindegrösse (Einwohner) unterschieden (vgl. Ab-­‐
9999 (80.1%) und Gemeinden mit weniger als 1000 bildung 20), zeigen die grösseren (>20‘000 Einwohner) Einwohnern (74.2%). Die Orientierungsveranstaltungen und die kleineren Gemeinden (<1999 Einwohner) in wurden 2000 bis 2009 von den grossen Gemeinden der Dekade 1970 bis 1979 mehr öffentliche Auflagen (>10‘000 Einwohner) in 73.7% der Gemeinden durch-­‐
(>36.0%) sowie Orientierungsveranstaltungen (>20.0%) geführt, in den mittleren (1000 bis 9999 Einwohner) zu als die mittelgrossen Gemeinden (2000 bis 20‘000 63.6% und in den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohner). Die kooperativen Planungsverfahren wur-­‐
Einwohnern zu 56.9%. Bezüglich der kooperativen den in den 1970er Jahren ziemlich unabhängig von der Planungsverfahren zeigt sich eine klare Tendenz in der Gemeindegrösse gleich häufig angewendet. Es gab erst Dekade 2000 bis 2009: Mindestens jede zweite Ge-­‐
kleine Anzeichen zu mehr kooperativen Planungsver-­‐
meinden mit mehr als 10‘000 Einwohnern wandte fahren in grösseren Gemeinden. So wandten von den kooperative Planungsverfahren an. Bis hin zu den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern 8.0% kleinsten Gemeinden (<1000 Einwohner) sinkt die kooperative Planungsverfahren an, während es von Anwendungsrate für diese Periode auf 18.4%. den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern bloss 4.3% waren. In den 1970ern waren die öffentlichen Auflagen von In der Dekade 2000 bis 2009 legten die Gemeinden mit Gesamtrevisionen in den ländlichen Gemeinden (siehe mehr als 10‘000 Einwohnern die Gesamtrevisionen des Abbildung 19) am weitesten verbreitet. Die Orientie-­‐
Nutzungsplans am häufigsten auf (88.6%), gefolgt von rungsveranstaltungen wurden in der Dekade 1970 bis 30 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 6 Organisation und Mitwirkung über die Zeit 1979 ebenfalls am häufigsten in den ländlichen Ge-­‐
meinden und am seltensten in den Kerngemeinden angewendet. Die kooperativen Planungsverfahren waren damals ähnlich verteilt über die drei Kategorien des RsC. In der Dekade 2000 bis 2009 wurden alle drei Mitwir-­‐
kungsverfahren zusammen am häufigsten in den Kern-­‐
gemeinden angewendet. Abbildung 19: Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements über die Zeit (unterteilt nach RsC) Abbildung 19: Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements über die Zeit (un-­‐
terteilt nach RsC) WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 31 6 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung 32 Abbildung 20: Mitwirkungsverfahren bei der Gesamtrevision des Nutzungsplans und des Baureglements über die Zeit (unterteilt nach Gemeindegrösse). Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung
Um einen Überblick darüber zu erhalten, welche raumplanerischen Instrumente von den Gemeinden angewendet wer-­‐
den, gehen die Abschnitte 4 und 5 des Fragebogens auf einzelne Instrumenten ein. Wie im vorangehenden Abschnitt 3 des Fragebogens (Kapitel 6 dieses Berichts) interessierte insbesondere auch die zeitliche Entwicklung. Neben der Erfas-­‐
sung des aktuellen Standes (2014) wurden die Gemeinden deshalb gebeten anzugeben, seit wann sie die genannten Instrumente einsetzen. Anders als in Abschnitt 3 wurde nun jedoch davon ausgegangen, dass einmal eingeführte Mass-­‐
nahmen in der Regel nicht ohne weiteres wieder aufgegeben werden. So wurde gefragt, ob ein Instrument aktuell zur Verfügung steht und seit wann dieses implementiert wird. Frage 4a1: Kommunales Leitbild
Das kommunale Leitbild ist ein Dokument, welches die Entwicklungsziele der Gemeinde beschreibt und even-­‐
tuell in Bezug zum Raum setzt. Es ist ein nicht rechts-­‐
verbindliches Instrument zur Steuerung der Handlun-­‐
gen der öffentlichen Verwaltung. Beinahe jede zweite Gemeinde (48.0%) verfügt über ein kommunales Leitbild mit Aussagen über die räumli-­‐
che Entwicklung. 10.3% der Gemeinden kannten das Instrument nicht oder wussten nicht, ob es in ihrer Gemeinde zum Zuge kommt (siehe Abbildung 21). Zeitlich gesehen stammen je ein Drittel der eingeführ-­‐
ten Leitbilder aus den Jahren 2010 bis 2014 (31.7%) und 2000 bis 2009 (33.7%). Nur einzelne Gemeinden (2.7%) setzen schon seit 1970 bis 1979 auf kommunale Leitbilder. 7.6% der Gemeinden wussten nicht, seit wann sie über das Instrument verfügten (siehe Abbil-­‐
9
dung 22 ). Kommunale Leitbilder werden häufiger in grösseren Gemeinden formuliert. Sind es von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern 84% die über ein Leitbild verfügen, so sind es von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern nur 29.8%. Die grösseren Ge-­‐
meinden haben ihre Leitbilder auch tendenziell etwas früher eingeführt, die kleineren hingegen erst nach der Jahrtausendwende (siehe Abbildung 22). Unter den Kategorien des Raumes mit städtischem Charakter stechen die Kerngemeinden heraus. Von den Kerngemeinden verfügen 60.6% über kommunale Leit-­‐
bilder während es bei den ländlichen Gemeinden 46.0% und bei den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden 42.6% sind (siehe Abbildung 21). Bezüglich der Einführungszeitpunkte der kommunalen Leitbilder zeigen sich jedoch kaum Unterschiede zwischen den drei Kategorien des RsC. Sehr verbreitet (>85%) sind die kommunalen Leitbilder in der Innerschweiz (Luzern, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug) sowie in der Nordwestschweiz (Solothurn und Basel-­‐Stadt). Eher selten (<30%) sind sie hingegen in den Kantonen Schaffhausen, Tessin, Waadt und Neuenburg (siehe Abbildung 21). Betreffend dem Zeit-­‐
punkt der Einführung von kommunalen Leitbildern lässt sich zwischen den Kantonen kein klares Muster erkennen. Einw
9
Für die Darstellung der Einführung von Raumplanungsinstrumenten wurde die Jahrtausendwende mit der 0-­‐Achse gleichgesetzt. Dies erleichtert einen Vergleich der früheren und der späteren Einführun-­‐
gen. Ein weiteres Argument für die Ziehung der Achse im Jahr 2000 war, dass 69% der Raumplanungsinstrumente weniger als 15 Jahre im Einsatz sind (vgl. Kapitel 10.1) WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 33 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 21: Kommunales Leitbild. Abbildung 22: Einführung des kommunalen Leitbildes. 34 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Frage 4a2: Kommunaler Richtplan
Ein kommunaler Richtplan koordiniert die räumlich relevanten Aktivitäten einer Gemeinde (u.a. Siedlung, Verkehr, Energieversorgung, Naturschutz). Er definiert Entwicklungsziele räumlich konkret und zeigt Strate-­‐
gien zu deren Erreichung auf. Anders als das Leitbild ist der aus einer Karte und einem Bericht bestehende Richtplan verbindlich für die Behörden und ihre weite-­‐
ren Planungen. In mehr als jeder zweiten Gemeinde (53.0%) gibt es einen kommunalen Richtplan oder Teilrichtplan (vgl. Abbildung 23). 9.5% der Antwortenden kannten das Instrument nicht oder wussten nicht, ob ihre Gemeinde über einen kommunalen (Teil-­‐)Richtplan verfügt. Das Instrument des kommunalen Richtplans scheint etwas älter zu sein als das kommunale Leitbild. In den meis-­‐
ten Gemeinden wurden kommunale Richtpläne bereits in den Dekaden 1990 bis 1999 (21.5%) und 2000 bis 2009 (30.6%) eingeführt (siehe Abbildung 24). In 7.0% der Gemeinden wird bereits seit den 1970er Jahren auf das Instrument des kommunalen Richtplans gesetzt. 12.6% der Gemeinden wussten nicht, wann ihr erster kommunaler Richtplan erarbeitet wurde. Das Instrument ist wiederum in der Innerschweiz sehr verbreitet (Luzern, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug). Aber auch in vielen Ostschweizer Kantonen (Appenzell Ausserrhoden, St. Gallen und Thurgau) sowie in Zürich, Freiburg und Basel-­‐Stadt verfügen mehr als 70% der Gemeinden über einen kommunalen Richtplan. Wenig verbreitet ist das Instrument in den Kantonen Uri und Schaffhausen. Von den Gemeinden mit hohen Anwen-­‐
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden dungsraten (>70%) sind es vor allem diejenigen aus den Kantonen Zug und Zürich, die dieses Instrument schon früh einführten. Mehr als 45% ihrer kommunalen Richtpläne wurden bereits vor 1990 eingeführt. Die Grösse einer Gemeinde hat einen Einfluss auf die Anwendung des Instruments: Kommunale Richtpläne sind in den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwoh-­‐
nerinnen viel öfter anzutreffen (84.0%), als in den Ge-­‐
meinden mit weniger als 1000 Einwohnern (40.4%), das Gefälle ist aber nicht so gross wie bei den Leitbil-­‐
dern. Es fällt auf, dass vor allem Gemeinden mit 10‘000 bis 49‘999 Einwohnern ihre kommunale Richtpläne schon relativ früh, während der Jahre 1990 bis 1999, ausarbeiteten. Die Kerngemeinden weisen mit 63.9% die höchste Anwendungsrate der kommunalen Richtpläne auf. In den weniger zentralen Gemeinden werden deutlich weniger kommunale Richtpläne eingesetzt (Gürtel-­‐ und mehrfachorientierte Gemeinden 51.1%, ländliche Ge-­‐
meinden 48.1%). Über die Zeit steigt der Anteil der Gemeinden mit kommunalem Richtplan für keine der RsC-­‐Kategorien besonders stark an (≤7.5%). Die Kern-­‐
gemeinden haben ihre kommunalen Richtpläne eher früh (1970–1979) eingeführt (10.9%), die ländlichen Gemeinden verhältnismässig häufig in den Jahren 1990 bis 1999 (28.6%) und die Gürtel-­‐ und mehrfachorien-­‐
tierten Gemeinden haben ihre Richtpläne eher in jün-­‐
gerer Zeit (2010–2014) eingeführt (22.6%). 35 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 23: Kommunaler Richtplan. Abbildung 24: Einführung des kommunalen Richtplans. 36 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Frage 4b: Einbezug der breiten Bevölkerung
Gemeinden die über ein kommunales Leitbild oder einen kommunalen Richtplan verfügen, wurden ge-­‐
fragt, ob sie die breite Bevölkerung in die Erarbeitung der Dokumente mit einbezogen hatten. Der Einbezug der Bevölkerung – beispielsweise über Workshops – ist eine Möglichkeit, um die Anliegen und Bedürfnisse der verschiedenen Seiten zusammenzubringen und eine breitere Grundlage zur Formulierung und Koordination räumlich relevanter Ziele zu erreichen. Mehr als die Hälfte (55.9%) der Gemeinden mit Leitbild oder kommunalem Richtplan gaben an, diese Instru-­‐
mente unter Einbezug der breiten Bevölkerung erarbei-­‐
tet zu haben (siehe Abbildung 25). 29.0% erstellten sie ohne Mitwirkung der Bevölkerung. Die restlichen 15.1% bezogen keine Stellung. Für den kommunalen Richtplan zeigt sich ein leichter Trend zur Mitwirkung, je später das Instrument eingeführt wurde. 1970 bis 1979 bezogen 54.4% der Gemeinden die breite Bevöl-­‐
kerung in die Planung mit ein, 2010 bis 2014 waren es bereits 64.7% (Aussage ohne Abbildung). Die Gemeinden der Kantone Luzern, Glarus, Zug, Solo-­‐
thurn und Thurgau haben die Bevölkerung besonders häufig in die Planungen mit einbezogen. Unter den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern scheint die Mitwirkung besonders verbreitet (69.6%). Bei den kleineren Gemeinden waren es 52.6% (<1000 Einwoh-­‐
ner) und 59.7% (10‘000–19‘999 Einwohner) der Ge-­‐
meinden. Die RsC-­‐Kategorien hingegen lassen keine klaren Un-­‐
terschiede betreffend der Mitwirkung bei Leitbildern und kommunalen Richtplänen erkennen. Abbildung 25: Einbezug der breiten Bevölkerung. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 37 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Frage 4c1: Minimale Nutzungsziffer
Dieses Instrument ermöglicht es, für einen bestimmten Typ von Bauzone in der Bau-­‐ und Zonenordnung eine minimale Nutzungsziffer festzulegen. In allen Bauzonen desselben Typs darf die entsprechende bauliche Dichte nicht unterschritten werden. Dies soll letztlich eine Verdichtung in der Gemeinde begünstigen. 49.7% der Gemeinden haben in ihrem Bau-­‐ und Zonen-­‐
reglement eine minimale Nutzungsziffer festgelegt (siehe Abbildung 26). 4.2% kannten das Instrument nicht oder wussten nicht, ob es in ihrer Gemeinde angewendet wird. Die minimale Nutzungsziffer scheint ein Instrument aus den Anfängen der kommunalen Raumplanung zu sein. Die grössten Anteile (17.9–
21.7%) bei der Nennung des Zeitpunktes der Einfüh-­‐
rung dieses Instruments weisen die Dekaden vor der Jahrtausendwende auf (siehe Abbildung 27). Weit verbreitet (>70%) ist die Festlegung einer minima-­‐
len Nutzungsziffer in den Kantonen Uri, Zug und Neu-­‐
enburg. Am seltensten (<25%) angewendet wird die minimale Nutzungsziffer in den Kantonen Schaffhausen und Appenzell Ausserrhoden. Auch in zeitlicher Hin-­‐
sicht gibt es grosse Unterschiede zwischen den Kanto-­‐
nen. In Schwyz, Zug, St.Gallen, im Tessin und der Waadt wurde das Instrument besonders häufig schon vor 1990 eingeführt. Offensichtlich kommt das Instrument auch eher in den kleinen Gemeinden zur Anwendung. 48.4 bis 52.8% der Gemeinden mit weniger als 10‘000 Einwohnern setzen darauf, bei den Gemeinden mit 10‘000 bis 19‘999 Ein-­‐
wohnern sind es 40.5% und bei den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern nur noch 29.2% (siehe Abbildung 26). Die grössten Gemeinden (≥50‘000 Ein-­‐
wohner) arbeiten offenbar nicht mit diesem Instru-­‐
ment. Über die Grössenklassen von weniger als 1000 Einwohnern bis hin zu 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern zeigen sich keine besonderen Unterschiede hinsichtlich des Zeitpunkts der Einführung des Instruments. Zwischen den Kategorien des RsC zeigen sich nur un-­‐
wesentliche Unterschiede. In den Kerngemeinden ist die Anwendungsrate am tiefsten (47.0%). In den Gür-­‐
tel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden ist sie bloss unwesentlich höher (51.6%). Die meisten der Kernge-­‐
meinden (30.6%) haben minimale Nutzungsziffern schon in der Periode 1970 bis 1979 festgelegt. Bei den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden gehen die meisten minimalen Nutzungsziffern (29.0%) auf die Dekade 1980 bis 1989 zurück. Für die ländlichen Ge-­‐
meinden wiederum zeigt sich die höchste Anwen-­‐
dungsrate 1990 bis 1999 (23.1%). Frage 4c2: Heraufsetzung der maximalen Nutzungsziffer
Mit dieser Massnahme wird für einen bestimmten Typ von Bauzone die erlaubte maximale Nutzungsziffer im Bau-­‐ und Zonenreglement erhöht. Sie gilt für alle Bauzonen desselben Typs und ermöglicht eine dichtere Bebauung. 45.9% der Gemeinden gaben an, die Erhöhung der Nutzungsziffer für gewisse Typen von Bauzonen als raumplanerische Massnahme einzusetzen (vgl. Abbil-­‐
dung 28). Fast ebenso viele (44.2%) wenden das In-­‐
strument nicht an. Das Instrument wird seit den 1990er Jahren vermehrt angewendet. 20.0% der Gemeinden, welche darauf zurückgreifen, haben dies zum ersten 38 Mal in der Dekade 1990 bis 1999 getan. 34.3% der Anwender führten das Instrument jedoch erst zwischen 2010 und 2014 ein (siehe Abbildung 29). Besonders viele (≥60%) Gemeinden der Kantone Uri, Schwyz, Nidwalden, Zug, Freiburg, Basel-­‐Stadt, Appen-­‐
zell Innerrhoden und St. Gallen haben schon Nutzungs-­‐
ziffern bestimmter Bauzonen nach oben angepasst. Selten angewendet (<30%) wird das Instrument in den Kantonen Obwalden, Schaffhausen und Waadt. Beson-­‐
ders früh, also schon zwischen 1970 und 1979, kam diese Massnahme bei einigen Gemeinden (≥2) in den Kantonen Bern, Zug, St. Gallen und Wallis zur Anwen-­‐
dung. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 26: Minimale Nutzungsziffer. Abbildung 27: Einführung von minimalen Nutzungsziffern. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 39 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Es zeigt sich ein Trend zu einer stärkeren Verbreitung dieser Massnahme unter grösseren Gemeinden. Von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern setzten 30.3% die Nutzungsziffer bestimmter Bauzonen herauf. Bei den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Ein-­‐
wohnern waren es 79.2%. Grössere Gemeinden setzten diese Massnahme tendenziell bereits in den 1990er Jahren ein. Von den kleinsten Gemeinden (<2000 Ein-­‐
wohner) führten besonders viele (>37%) das Instru-­‐
ment erst 2010 bis 2014 ein. Bei den Kategorien des RsC steigt der Anteil der Ge-­‐
meinden, welche die Nutzungsziffer bestimmter Bauzonen heraufgesetzt haben, auf der Achse von Land-­‐ (40.6%) zu Kerngemeinde (58.4%) leicht an. Be-­‐
sonders viele Kerngemeinden führten bereits in der Dekade 1990 bis 1999 eine Anpassung von Nutzungszif-­‐
fern ein. Unter den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden erfuhr diese Massnahme erst in der Deka-­‐
de 2010 bis 2014 stärkere Verbreitung. Frage 4c3: Rückzonung zugunsten einer kompakten Siedlungsentwicklung
Bei der Rückzonung wird eine Bauzone in eine Nicht-­‐
Bauzone umgezont. Die Änderung wird im Zonenplan festgehalten und geht mit einem beträchtlichen Wert-­‐
verlust des Landes einher, der in der Regel kompen-­‐
siert werden muss. Das 2013 revidierte Raumpla-­‐
nungsgesetz schreibt inzwischen zwingend vor, Bauzo-­‐
nenreserven zu reduzieren, die den Bedarf der nächs-­‐
ten 15 Jahre (Art. 15 RPG) übersteigen. Solche Rückzonungen wurden bisher nur in wenigen Gemeinden durchgeführt. Lediglich 17.5% der Ge-­‐
meinden haben schon Bauland wieder in Nicht-­‐Bauland übergeführt (siehe Abbildung 30). Dem gegenüber haben 75.4% der Gemeinden noch keine Rückzonun-­‐
gen durchgeführt. 11.7% der Gemeinden, welche das Instrument anwenden, haben innerhalb der ersten 10 Jahre nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes (1980) Rückzonungen durchgeführt. Meistens wurden die Massnahmen zwischen 2010 und 2014 eingeführt (siehe Abbildung 31). Unter den Kantonen stechen Obwalden, Zug und die beiden Appenzell heraus mit hohen Anteilen (>40%) an Gemeinden, welche dieses Instrument nutzen. Bereits vor 1990 haben mehrere Gemeinden (≥4) aus den 40 Kantonen Zürich, Bern, Graubünden und Aargau erste Rückzonungen vorgenommen. Im Falle des Kantons Zug fällt auf, dass alle Gemeinden, welche Rückzonun-­‐
gen durchführten, damit schon vor der Jahrtausend-­‐
wende begonnen hatten. Von den Gemeinden mit mehr als 20‘000 Einwohnern nehmen mit 40.6% mit Abstand die meisten Rückzo-­‐
nungen vor. Von den kleineren Gemeinden (≤19‘999 Einwohner) sind es lediglich 14.9% bis 19.1%. Ein hoher Anteil (30.4%) grösserer Gemeinden (mehr als 10‘000 Einwohnern) hat Rückzonungen schon relativ früh in der Dekade 1980 bis 1989 durchgeführt. Interessanterweise sind Rückzonungen bei den ländli-­‐
chen Gemeinden am verbreitetsten (21.8%), wohinge-­‐
gen die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden am seltensten darauf zurückgreifen (14.4%). Die Rück-­‐
zonungen in den Kerngemeinden fanden schon relativ früh, also vor der Jahrtausendwende (52.7%) statt. Für die ländlichen (68.3%) und die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (60.0%) verzeichnet die Um-­‐
frage den höchsten Zuwachs des Instrumentes erst nach dem Jahr 2000. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 28: Heraufsetzung der maximalen Nutzungsziffer. Abbildung 29: Einführung der Heraufsetzung der Nutzungsziffer. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 41 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 30: Rückzonungen. Abbildung 31: Beginn der Rückzonungen. 42 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Frage 4c4: Umzonung mit dem Ziel der Erhöhung der baulichen Dichte (Aufzonung)
Zur Erhöhung der baulichen Dichte wird im Zonenplan eine bestehende Bauzone einer Zone zugeteilt, in dem eine höhere Nutzung (z.B. mehr Stockwerke) möglich ist. Eine solche Art von Umzonung wird in der Regel auch Aufzonung genannt. 35.0% der Gemeinden zählen diese Art von Umzonun-­‐
gen zu ihrem raumplanerischen Instrumentenkasten (vgl. Abbildung 32). 58.2% wenden das Instrument nicht an. Die Aufzonung ist ein relativ junges Instru-­‐
ment, denn drei Viertel (74.7%) der Gemeinden be-­‐
gannen damit erst nach der Jahrtausendwende (siehe Abbildung 33). Verbreitet (>45%) ist das Instrument in den Kantonen Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Basel-­‐Stadt, St. Gallen und Thurgau. Eher selten (≤25.0%) angewendet wer-­‐
den Aufzonungen in den Kantonen Appenzell Inner-­‐
rhoden, Waadt und Jura. Der Zeitpunkt der Einführung des Instrumentes unterscheidet sich allerdings kaum zwischen den Kantonen. Von den grossen hin zu den kleinen Gemeinden zeigt sich eine deutlich Abnahme der Anwendung des In-­‐
strumentes. Während alle Gemeinden der Stichprobe mit mehr als 20‘000 Einwohnern mit Aufzonungen operieren, sind es von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern lediglich 17.1%. In Bezug auf die Zeit zeigt sich ebenfalls eine klare Tendenz. Die grösseren Gemeinden (20‘000 bis 49‘999 Einwohner) führten das Instrument öfter in der Dekade 1990 bis 1999 ein (21.7%) und seltener zwischen 2010 und 2014 (34.8%). Bei den kleineren Gemeinden (1000 bis 1999 Einwoh-­‐
ner) stammt die Mehrheit dieser Umzonungen (62.4%) aus den Jahren 2010 bis 2014. In Kerngemeinden (56.3%) sind Aufzonungen deutlich gebräuchlicher als in Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (29.8%) und in ländlichen Gemeinden (27.3%). Die Kerngemeinden führten das Instrument bereits etwas früher ein als die ländlichen sowie die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden. Im Vergleich: 58.3% der Kerngemeinden führten das In-­‐
strument vor 2010 ein, in den anderen Kategorien des RsC sind es bloss 39.4%. Frage 4c5: Beschränkung einer weiteren Ausdehnung von Wohnzonen mit geringer Dichte
Mit entsprechenden Festlegungen im Zonenplan und im Baureglement kann die Ausdehnung von Wohnzo-­‐
nen mit geringer Dichte (insbesondere Einfamilien-­‐
hauszonen) beschränkt werden. Dies kann insbesonde-­‐
re durch eine bewusst begrenzte Neuausscheidung von Einfamilienhauszonen oder gar den Verzicht auf Einfa-­‐
milienhauszonen erreicht werden. Solche Einschränkungen sind nicht weit verbreitet; nur 15.9% der Gemeinden haben die Ausdehnung von Wohnzonen mit geringer Dichte eingeschränkt, 76.5% explizit nicht (siehe Abbildung 34). Zudem wurden mehr als die Hälfte (55.1%) solcher Planungsentscheide WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden erst in den Jahren 2010 bis 2014 gefällt (siehe Abbil-­‐
dung 35). Eher häufig (≥30.0%) zur Umsetzung kommen die Ein-­‐
schränkungen in den Kantonen Glarus, Freiburg und Basel-­‐Stadt. Kaum implementiert (<10.0%) werden sie in den Kantonen Uri, Nidwalden, Basel-­‐Landschaft und Graubünden. Nur einzelne Gemeinden (2–8) haben angegeben, bereits vor 2000 die Ausdehnung solcher Zonen mit niedriger Dichte einzuschränken. Diese lie-­‐
gen in den Kantonen Zürich, Bern, Graubünden, Tessin und Waadt. 43 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 32: Umzonung in eine Bauzone höherer Dichte. Abbildung 33: Beginn der Umzonungen in eine Bauzone höherer Dichte. 44 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 34: Beschränkung einer Ausdehnung der Wohnzone von geringer Dichte. Abbildung 35: Einführung der Beschränkung der Ausdehnung von Wohnzonen geringer Dichte. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 45 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Bisher sind es die grossen Gemeinden (>20‘000 Ein-­‐
wohner), welche vor allem auf dieses Instrument zu-­‐
rückgegriffen haben (67.9%). Die kleinen Gemeinden waren in dieser Hinsicht kaum aktiv (<1000 Einwohner, 8.7%). Die Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwoh-­‐
nern sind auch jene, die in den Jahren 2000 bis 2009 im Vergleich mit den anderen Grössenkategorien am häu-­‐
figsten (30.8%) solche Einschränkungen beschlossen haben. Dagegen gehen nur wenige dieser Massnahmen der kleinen Gemeinden (1000–4999 Einwohner, 17.7%) auf die Dekade 2000 bis 2009 zurück. In Kerngemeinden (27.0%) werden mehr solche Ein-­‐
schränkungen beschlossen als in Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (13.1%) oder in ländlichen Gemeinden (11.9%). Zudem wird dieses Instrument von den Kerngemeinden auch schon für die Dekaden 2000-­‐2009 (28.0%) und 1990 bis 1999 (20.4%) genannt.
Frage 4c6: Einschränkung der Einzonung von neuem Bauland
Mit Moratorien oder ähnlichen Mitteln kann in einer Gemeinde die Einzonung von neuem Bauland einge-­‐
schränkt werden. Solche Einschränkungen können auf bestimmte Gebiete oder bestimmte Zeitspannen limi-­‐
tiert sein. Ein Drittel (32.8%) der Gemeinden gibt an, Einzonun-­‐
gen von neuem Bauland zu beschränken. 57.9% hinge-­‐
gen wenden kein Instrument an, welches in diese Rich-­‐
tung zielt (siehe Abbildung 36). Die Beschränkung von Einzonungen ist offenbar ein junger raumplanerischer Ansatz. 55.9% der Gemeinden, welche das Instrument anwenden, geben an, solche Einschränkungen erst seit 2010 bis 2014 durchzusetzen (vgl. Abbildung 37); nur eine von zehn Gemeinden welche das Instrument an-­‐
wenden, gab in der Umfrage an, bereits seit 1970 bis 1999 Einzonungen zu limitieren. Am weitesten verbreitet (>45.0%) ist das Vorgehen in den Kantonen Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug, Frei-­‐
burg, Solothurn und Schaffhausen. Selten vorgesehen (<20.0%) ist eine Einschränkung von Einzonungen in den Kantonen Neuenburg und Jura. Über die Zeit kann 46 kein eindeutiges Muster zwischen den Kantonen er-­‐
kannt werden. Je grösser eine Gemeinde desto eher werden Einzo-­‐
nungen eingeschränkt. Der Anteil der Gemeinden, welche dieses Instrument einsetzen, steigt von den kleinen Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern hin zu den Gemeinden mit 20‘000 Einwohnern von 25.4% auf 70.2% an. Betreffend die Verbreitung des Instrumentes über die Zeit kann auch in Bezug auf die Gemeindegrössenklassen kein Trend abgelesen wer-­‐
den. Im Vergleich zu den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (30.0%) sowie den ländlichen Gemeinden (32.6%) schränken Kerngemeinden etwas öfter (38.2%) Einzonungen ein. Zudem verfolgen die Kerngemeinden diese Strategie tendenziell bereits etwas länger. 46.0% der Kerngemeinden schränken Einzonungen erst seit 2010 bis 2014 ein, von den Gürtel-­‐ und mehrfach ori-­‐
entierten Gemeinden sind es 65.4% und von den länd-­‐
lichen Gemeinden 65.2%. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 7 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung Abbildung 36: Einschränkung der Einzonung. Abbildung 37: Einführung der Einschränkungen der Einzonung. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 47 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung
Während die grundlegenden Instrumente (Kapitel 7) sich mehrheitlich mit der Entwicklung der Gemeinden aus einer gesamtheitlichen Perspektive und der engeren Definition von Bauzonen befassten, spezifizieren die ergänzenden Mass-­‐
nahmen tiefergreifende Aspekte der Raumplanung wie die Mobilisierung von Bauland, die Qualität der Bausubstanz oder die finanziellen Auswirkungen der Zonierung. Frage 5a1: Festlegung einer höheren Nutzungsziffer für ein bestimmtes Gebiet mittels Sondernutzungsplan
Sondernutzungspläne sind spezielle (sektorielle) Pläne im Rahmen der Raumplanung, die z.B. die Bebauungs-­‐ und Gestaltungsmöglichkeiten grösserer zusammen-­‐
hängender Gebiete ordnen. Sie bestimmen konkrete Nutzungsmöglichkeiten und sehen Einzelheiten zur Bauästhetik, Gebäudenutzung und zu Gebäudeabstän-­‐
den vor. Insbesondere kann mit einem Sondernut-­‐
zungsplan für ein bestimmtes Gebiet eine höhere Nut-­‐
zungsziffer festgelegt werden, als sie das kommunale Bau-­‐ und Planungsreglement vorsieht. 43.2% der Gemeinden wenden das Instrument von Sondernutzungsplänen zur Erhöhung der Nutzungszif-­‐
fer in bestimmten Gebieten an (siehe Abbildung 38). Die Hälfte der Gemeinden (50.0%) nutzt diese Möglich-­‐
keit nicht. Sondernutzungspläne mit erhöhten Nut-­‐
zungsziffern scheinen einen Aufschwung in den 1990er Jahren erlebt zu haben. Ein Viertel der Gemeinden, welche das Instrument vorsehen, führte es vor 1990 ein (siehe Abbildung 39). Später hat die Anwendung des Instruments stetig leicht zugelegt. Weit verbreitet (>70%) ist die Erhöhung der Nutzungs-­‐
ziffer bestimmter Gebiete mittels Sondernutzungsplä-­‐
nen in den Kantonen Schwyz, Nidwalden, Glarus, Zug, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden und Thurgau. Mehrere Gemeinden (≥3), welche das Instru-­‐
ment bereits seit der Dekade 1970 bis 1979 anwenden, 48 gehören den Kantonen Zug, Basel-­‐Landschaft, St. Gal-­‐
len, Waadt und Wallis an. Über die verschiedenen Gemeindegrössenklassen zeigt sich ein Trend zu einer häufigeren Anwendung des Instrumentes in grösseren Gemeinden. 95.8% der Ge-­‐
meinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern haben bereits die Nutzungsziffer bestimmter Gebiete mittels Sondernutzungsplänen angepasst. Hingegen wenden von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern bloss 21.3% diese Möglichkeit an. Die grösseren Ge-­‐
meinden (20‘000–49‘999) haben das Instrument relativ oft (17.4%) schon in der Dekade 1970 bis 1979 einge-­‐
führt. Die kleineren (<1000 Einwohner) Gemeinden begannen mit der Nutzung des Instruments am häu-­‐
figsten (64.9%) erst nach der Jahrtausendwende. Die Kerngemeinden (65.0%) erhöhten die Nutzungszif-­‐
fer deutlich öfter mit Sondernutzungsplänen als die Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden (39.8%) und die ländlichen Gemeinden (33.1%). In den 1970er Jahren waren es überwiegend Kerngemeinden (11.0%), welche das Instrument einführten. Die ländlichen Ge-­‐
meinden begannen das Instrument vermehrt in den 1980ern anzuwenden (17.9%), und die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden in den 1990er Jah-­‐
ren (17.9%). Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 38: Heraufsetzung der Nutzungsziffer mittels Sondernutzungsplan. Abbildung 39: Beginn der Heraufsetzung von Nutzungsziffern mittels Sondernutzungsplan. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 49 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5a2: Etappierung der Bebauung
Mittels Sondernutzungsplan (z.B. Gestaltungsplan oder Quartierplan) kann auch die Etappierung der Erschlies-­‐
sung und Bebauung eines bestimmten Gebietes festge-­‐
legt werden, was im Idealfall die optimale Nutzung des Bodens unterstützt. Diese Etappierung wird selten angewendet. Sie kommt nur in 19.4% der Gemeinden zum Einsatz; 74.1% der Gemeinden kennen sie nicht (vgl. Abbildung 40). Die meisten Gemeinden setzten eine Etappierung der Be-­‐
bauung mittels Sondernutzungsplänen seit den Jahren 2000 bis 2009 (24.6%) oder 2010 bis 2014 (38.8%) ein (siehe Abbildung 41). Verbreitet (>40%) ist diese Massnahme in den Kanto-­‐
nen Luzern, Glarus, Zug und Appenzell Ausserrhoden. Kaum angewendet wird sie im Kanton Tessin (1.3%). Höhere Anteile an Gemeinden, welche Etappierungen bereits vor der Jahrtausendwende eingeführt haben, weisen die Kantone Bern (39.5%), Zug (66.6%) und Thurgau (38.9%) auf. Die Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern zeigen die höchste Anwendungsrate dieser Massnah-­‐
me (45.8%), die Gemeindegrössenklassen mit weniger als 2000 Einwohnern die kleinste (14.0%). Unter den Gemeinden mit zwischen 5000 bis 9999 Einwohnern (30.7%) und 10‘000 bis 19‘999 Einwohnern (32.5%) sind Etappierungen ähnlich verbreitet. Die kleineren Gemeinden haben diese Massnahme öfter erst 2010 bis 2014 eingeführt. In Bezug auf die Anwendungsrate setzen sich die Kern-­‐
gemeinden von den anderen beiden Kategorien des RsC ab. 26.1% der Kerngemeinden führen Etappierun-­‐
gen der Bebauung mittels Sondernutzungsplänen durch. Die ländlichen Gemeinden wenden mit 18.2% die Massnahme etwas öfter an als die Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden (16.7%). Zeitlich gesehen waren es insbesondere die ländlichen Ge-­‐
meinden (31.6%), welche bereits zwischen 1980 bis 1999 solche Etappierungen einführten. Die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden weisen den höchs-­‐
ten Anteil (46.6%) an entsprechenden Nennungen in der jüngsten Zeitspanne 2010 bis 2014 auf. Interessan-­‐
terweise sind es die Kerngemeinden, welche am häu-­‐
figsten keine Angaben zum Einführungszeitpunkt des Instrumentes machten. Abbildung 40: Etappierung der Bebauung mittels Sondernutzungsplänen. 50 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 41: Einführung der Etappierung der Bebauung mittels Sondernutzungsplänen. Frage 5b1: Anpassung der Nutzungsziffer für Bauzonen, die gut an den ÖV angeschlossen sind
Das Anheben der Nutzungsziffer für gut mit dem öf-­‐
fentlichen Verkehr erschlossene Bauzonen ist eine Möglichkeit, um die Siedlungsplanung mit der Ver-­‐
kehrsplanung zu verbinden. Die Anhebung kann bei-­‐
spielsweise über einen Sondernutzungsplan oder eine Aufzonung erreicht werden. Auch diese Massnahme ist wenig verbreitet und wird lediglich von 11.8% der Gemeinden eingesetzt (vgl. Abbildung 42). 81.4% der Gemeinden passen die Nut-­‐
zungsziffern von mit dem öffentlichen Verkehr gut erschlossenen Zonen nicht an. Offenbar ist diese Mass-­‐
nahme noch sehr jung. 59.8% der Gemeinden, welche sie implementieren, führten sie erst 2010 bis 2014 ein (siehe Abbildung 43). Verhältnismässig weit verbreitet (≥20%) ist die Mass-­‐
nahme in den Kantonen Zürich, Zug, Freiburg, Basel-­‐
Stadt und St. Gallen. Gar nicht zur Anwendung kommt sie in den beiden Appenzell und Glarus. Betreffend die Entwicklung über die Zeit lassen sich zwischen den Kantonen wenig Unterschiede erkennen. Einzig in den WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Kantonen Schwyz, Zürich, Zug und Thurgau scheint diese Massnahme schon vor der Jahrtausendwende oft umgesetzt worden zu sein. Unter den grösseren Gemeinden kommt eine solche Kombination der Planung des öffentlichen Verkehrs mit der Siedlungsplanung öfter vor als unter kleineren Gemeinden. Von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern wendet mehr als die Hälfte (58.3%) diese Massnahme an. Hin zu den Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern sinkt die Anwendungsrate kontinu-­‐
ierlich ab bis auf 6.8%. Die Entwicklung über die Zeit folgt, betreffend die Gemeindegrössenklassen, eben-­‐
falls keinem eindeutigen Muster. Unter den Kerngemeinden ist das Instrument weiter verbreitet (22.7%) als in den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (8.7%) oder in den ländlichen Gemeinden (8.4%). Die Kerngemeinden führten das Instrument zudem auch öfter vor 2010 ein als die Ge-­‐
meinden der anderen beiden Kategorien des RsC.
51 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 42: Anpassung der Nutzungsziffer von Bauzonen, die gut mit dem ÖV erschlossen sind. Abbildung 43: Beginn der Anpassung von Nutzungsziffer von Bauzonen, welche gut mit dem ÖV erschlossen sind. 52 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5b2: Landumlegungen
Bei Landumlegungen werden Parzellen in der und um die Bauzone neu angeordnet. Beispielsweise werden eng ineinander verflochtene Bau-­‐ und Landwirtschafts-­‐
zonen voneinander getrennt oder kleinere Parzellen aggregiert. Ziel ist es, eine zweckmässige und damit meist weniger disperse Bebauung zu ermöglichen. Bei einer Landumlegung werden die Eigentumsrechte neu zugeteilt und monetäre Abfindungen beschlossen. 17.1% der Gemeinden führten Landumlegungen durch um die Bauzonen zu optimieren, 76.5% der Gemeinden nicht (siehe Abbildung 44). Die meisten (63.9%) gehen auf die Jahre 2000 bis 2014 zurück. Landumlegungen innerhalb der Bauzone sind also ein eher junges und seltenes Instrument (vgl. Abbildung 45). Stärker verbreitet (>33%) sind die Landumlegungen in den Kantonen Basel-­‐Stadt, Appenzell Ausserrhoden, St. Gallen, Wallis und Jura. Nicht durchgeführt werden sie in den Kantonen Uri, Glarus und Appenzell Innerhoden. Eine Aussage über zeitliche Unterschiede der Verbrei-­‐
tung des Instruments in den Kantonen lässt sich leider nicht treffen. Landumlegungen werden in den ver-­‐
schiedenen Gemeindegrössenklassen ähnlich oft wie im Stichprobendurchschnitt (17.1%) durchgeführt. Einzig die Gemeinden mit mehr als 20‘000 Einwohnern und mit 5000 bis 9999 Einwohnern scheinen eher auf diese Massnahme zurückzugreifen (>20.0%). Auch hier lässt sich kein eindeutiger Trend feststellen betreffend der Verbreitung in den Grössenklassen über die Zeit. Am häufigsten angewendet werden Landumlegungen von den Kerngemeinden (21.6%). Die ländlichen Ge-­‐
meinden (18.3%) liegen betreffend der Verbreitung der Anwendung zwischen den Kerngemeinden und den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (13%). Zeitlich gesehen fällt auf, dass die Kerngemeinden diese Massnahme eher vor 2010 implementierten, während die meisten ländlichen Gemeinden und Gür-­‐
tel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden die Mass-­‐
nahme erst 2010 bis 2014 durchführten (>36.0%). Frage 5b3: Massnahmen gegen die Baulandhortung
Es ist nicht ungewöhnlich, dass eingezonte Parzellen aufgrund von Spekulationen über steigende Landpreise unbebaut bleiben und derweil aufgrund des Siedlungs-­‐
drucks am Rande der Siedlung weiteres Land eingezont wird. Massnahmen gegen die Baulandhortung schaffen Anreize oder Pflichten für Landeigentümer, damit diese ihr Bauland auf den Markt bringen. Beispiele sind ein Vorkaufsrecht für die Gemeinde, falls das Grundstück innerhalb einer vorgegebenen Zeitspanne nicht bebaut wird (Kanton Obwalden), zeitlich befristete Einzonun-­‐
gen (Kantone Aargau und Freiburg) oder Besteuerun-­‐
gen des Baulandes entsprechend seines Marktpreises (Kanton Schwyz). 22.3% der Gemeinden haben solchen Massnahmen gegen die Baulandhortung ergriffen, während 73.6% der Gemeinden dies nicht haben (siehe Abbildung 47). Die Massnahmen gegen die Baulandhortung sind noch jung: 30.5% der Gemeinden haben sie erst in den Jah-­‐
ren 2000 bis 2009 ergriffen und die Mehrheit der Ge-­‐
meinden (55.1%) gar erst später (2010–2014). WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Weit verbreitet (≥50.0%) sind solche Massnahmen in den Kantonen Obwalden und Appenzell Ausserrhoden. Gar nicht zur Anwendung kommen sie in Basel-­‐Stadt. Auch hier ist es nicht möglich ein Muster der Verbrei-­‐
tung der Massnahmen über die Zeit zu erkennen. Am meisten kommen die Massnahmen gegen die Bau-­‐
landhortung in den Gemeinden mit 1000 bis 9999 Ein-­‐
wohnern zum Zuge (>24%). In den grösseren (12.8%) und den kleineren Gemeinden (19.5%) sind sie weniger üblich. Die Grössenklassen zeigen ebenfalls keine kla-­‐
ren Unterschiede in der Verbreitung der Massnahme über die Zeit (siehe Abbildung 46). Am verbreitetsten sind solche Eingriffe unter den länd-­‐
lichen Gemeinden (30.3%). Weniger relevant scheinen sie für die Kerngemeinden (15.6%) und Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (19.3%). Im Vergleich zu den Gemeinden der anderen beiden Kategorien des RsC haben die Kerngemeinden Mass-­‐
nahmen gegen die Baulandhortung eher früher einge-­‐
führt. 53 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 44: Landumlegungen. Abbildung 45: Einführung der Landumlegungen. 54 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 47: Massnahmen gegen die Baulandhortung. Abbildung 46: Einführung der Massnahmen gegen die Baulandhortung. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 55 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5c1: Vertragliche Vereinbarungen gegen die Baulandhortung
Massnahmen gegen die Baulandhortung können mit Am weitesten verbreitet sind die vertraglichen Verein-­‐
vertraglichen Vereinbarungen (z.B. Kaufrechtsverträ-­‐
barungen gegen die Baulandhortung unter den mittle-­‐
gen) mit den Grundeigentümern umgesetzt werden. ren Gemeinden mit 2000 bis 4999 Einwohnern (80.2%). Dies tun 70.8% der Gemeinden, welche Massnahmen Hin zu den grossen Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 gegen die Baulandhortung vorsehen; 26.8% der Ge-­‐
Einwohnern (50.0%) und hin zu den kleinen Gemein-­‐
meinden verzichten darauf (siehe Abbildung 48). den mit weniger als 1000 Einwohnern (59.4%) sinkt die Die vertraglichen Vereinbarungen sind so jung wie die Anwendungsrate kontinuierlich ab. Über die Zeit gese-­‐
Massnahmen gegen die Baulandhortung an und für hen lassen sich keine Unterschiede zwischen den Ge-­‐
sich. 56.9% der vertraglichen Vereinbarungen stammen meindegrössenklassen erkennen. aus den Jahren 2010 bis 2014, während 31.0% auf die Dekade 2000 bis 2009 zurückgehen (vgl. Abbildung 49). In den Kerngemeinden sowie den Gürtel-­‐ und mehr-­‐
fach orientierten Gemeinden werden drei Viertel der Die Gemeinden der Kantone Uri, Zug, Basel-­‐Landschaft, Massnahmen gegen die Baulandhortung mit vertragli-­‐
Appenzell Ausserrhoden und Thurgau setzen beson-­‐
chen Vereinbarungen umgesetzt. Unter den ländlichen ders häufig (>85%) ihre Massnahmen gegen die Bau-­‐
Gemeinden ist der Abschluss von Verträgen mit den landhortung mit vertraglichen Vereinbarungen um. Grundeigentümern etwas weniger stark verbreitet Nicht auf Basis von Verträgen gearbeitet wird in den (67.3%). Die vertraglichen Lösungen der ländlichen Kantonen Tessin und Wallis. Gemeinden, die bereits Gemeinden sind hingegen eher älter. Bloss 50.9% vor 2010 oft mit Grundeigentümerverträgen gegen die stammen aus den Jahren 2010 bis 2014 während es bei Baulandhortung vorgingen (>50%), gehören den Kan-­‐
den Kerngemeinden 65.6% sind. tonen Bern, Zug, Schaffhausen und Thurgau an. 56 Abbildung 48: Vertragliche Vereinbarungen gegen die Baulandhortung. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 49: Einführung von vertraglichen Vereinbarungen gegen die Baulandhortung. Frage 5b4: Mehrwertausgleich
Wird eine Parzelle eingezont, oder in eine Bauzone mit höheren Nutzungsmöglichkeiten umgezont, steigt der Wert der Parzelle entsprechend den gesteigerten Nut-­‐
zungsmöglichkeiten. Mit dem Mehrwertausgleich sol-­‐
len solche «Renten» teilweise abgeschöpft werden. Mit dem revidierten Raumplanungsgesetz (Art. 5) werden alle Kantone dazu verpflichtet sein, mind. 20% des generierten Mehrwertes abzuschöpfen. Beispiele für Instrumente zur Umsetzung des Mehrwertausgleichs sind direkte Besteuerungen des Mehrwertes oder Ab-­‐
gaben an die Finanzierung von Infrastrukturen. Zum Zeitpunkt der Umfrage (2014) gaben 22.2% der Gemeinden an, einen Mehrwertausgleich einzufordern (vgl. Abbildung 50). 70.4% der Gemeinden schöpften planerische Mehrwerte nicht ab. Der Mehrwertaus-­‐
gleich wurde von drei Viertel der Gemeinden (74.0%) erst nach der Jahrtausendwende eingeführt (siehe Abbildung 51). Weit verbreitet (>55.0%) ist eine Abschöpfung der planerischen Mehrwerte in den Kantonen Bern, Glarus und Basel-­‐Stadt. Die Gemeinden der Kantone Uri, Ob-­‐
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden walden, Nidwalden, Appenzell Innerrhoden und Jura sahen bis 2014 keine Form von Mehrwertausgleich vor. Bezüglich der Zeitpunkte, zu denen diese Massnahme eingeführt wurde, lassen sich kaum Unterschiede zwi-­‐
schen den Kantonen erkennen. Es fällt jedoch auf, dass relativ viele Gemeinden des Kantons Bern (n = 28) bereits vor der Jahrtausendwende einen Mehrwert-­‐
ausgleich vorsahen. Zwischen den Gemeindegrössenklassen zeigen sich deutliche Unterschiede in der Häufigkeit von Mehr-­‐
wertausgleichen. Die grösseren Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern (33.3%) und 10‘000 bis 19‘999 Einwohnern (42.9%) weisen höhere Anwendungsraten auf als die kleineren Gemeinden (16.4–26.6%). Die Anwendungsrate sinkt jedoch nicht kontinuierlich von den grossen (20‘000–49‘999) hin zu den kleinen Ge-­‐
meinden (<1000 Einwohner). Im zeitlichen Verlauf der Einführung von Mehrwertausgleichen sind sich die verschiedenen Grössenklassen ähnlich. Die Kerngemeinden sehen mit 26.5% am häufigsten eine Form von Mehrwertausgleich vor. Die Unterschie-­‐
57 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung de zwischen den drei Kategorien des RsC sind jedoch klein. So ist die Massnahme auch in den ländlichen Gemeinden, wo sie am wenigsten oft vorgesehen ist, in 20% der Gemeinden implementiert. Auch in Bezug auf die Zeit gibt es nur kleine Unterschiede. Die Kernge-­‐
meinden scheinen das Instrument bereits etwas früher eingeführt zu haben. 16.3% der Kerngemeinden führ-­‐
ten die Massnahme zwischen 1990 und 1999 ein, von den ländlichen Gemeinden waren es in derselben Zeit-­‐
spanne 8.7%. Frage 5c2: Vertragliche Vereinbarungen zur Abschöpfung planerischer Mehrwerte
Auch die Mehrwertabschöpfung kann zwischen Ge-­‐
meinde und Grundeigentümern vertraglich geregelt werden. 72.9% der Gemeinden mit Mehrwertabschöp-­‐
fung setzen auf solche vertragliche Vereinbarungen (siehe Abbildung 52). 78.9% dieser Gemeinden führten die vertraglichen Vereinbarungen erst zwischen 2000 und 2014 ein (vgl. Abbildung 53). Weit verbreitet (>85%) sind solche vertraglichen Ver-­‐
einbarungen in den Kantonen Bern, Zug, Basel-­‐
Landschaft und St. Gallen. Verhältnismässig früh im-­‐
plementiert wurden sie in den Gemeinden der Kantone Bern, Basel-­‐Landschaft und Wallis (≥50% vor 2010, n >2). Von den grossen hin zu den kleinen Gemeinden sinkt die Anwendungsrate stufenweise. Die Gemeinden mit 10‘000 bis 49‘999 Einwohnern setzen einen Mehrwert-­‐
ausgleich zu 90.2% (gemittelt über beide Kategorien) über vertragliche Vereinbarungen um. Von den mittle-­‐
ren Gemeinden (2000–9999 Einwohner) tun dies noch 75.8%. Unter den kleinsten Gemeinden (<2000 Ein-­‐
wohner) sind es bloss 66.7%. Im Zeitvergleich fällt auf, dass die grösseren Gemeinden solche Massnahmen tendenziell bereits vor 2010 einführten (28.6–33.3% für 2010–2014). Die Kerngemeinden verwenden mit 85.1% am häufigs-­‐
ten vertragliche Vereinbarungen zur Abschöpfung von planerischen Mehrwerten. Bei den Gürtel-­‐ und mehr-­‐
fach orientierten Gemeinden tun dies 73.7% und bei den ländlichen Gemeinden 61.1%. Zeitlich gesehen stammen die vertraglichen Vereinbarungen zur Mehr-­‐
wertabschöpfung der Kerngemeinden öfter aus den Dekaden vor 2010 (40.0% für 2010–2014). Abbildung 50: Mehrwertausgleich. 58 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Abbildung 51: Einführung des Mehrwertausgleichs. 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 52: Vertragliche Vereinbarungen für den Mehrwertausgleich. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 59 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 53: Einführung vertraglicher Vereinbarungen für den Mehrwertausgleich. Frage 5b5: Rückkauf von privatem Bauland
Durch den Rückkauf von privatem Bauland kann die Gemeinde aktiv in ihre Siedlungsentwicklung eingrei-­‐
fen. Sie kann die Entwicklung ihres Baulandes steuern und das Recht erlangen, Einsprachen gegen Projekte auf angrenzenden Bauzonen zu erheben. 15.6% der Gemeinden kaufen privates Bauland zurück, 78.8% der Gemeinden tun dies nicht (vgl. Abbildung 54). Der Rückkauf von privatem Bauland ist eine sehr junge Intervention. 69.1% der Gemeinden, welche Bauland zurückgekauft haben, machten das erst nach der Jahrtausendwende (siehe Abbildung 55). Verhältnismässig oft (>30.0%) ist der Rückkauf von privatem Bauland von den Gemeinden der Kantonen Basel-­‐Stadt, Appenzell-­‐Innerrhoden, St. Gallen, Wallis und Jura angegeben worden. Bereits vor 1990 kauften mehrere (>3) Gemeinden der Kantone Waadt und Jura privates Bauland zurück. Grössere Gemeinden kaufen eher privates Bauland zurück als kleinere Gemeinden. Von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern kaufen 37.5% Bau-­‐
land zurück. Zu den Gemeinden mit weniger als 1‘000 Einwohnern hin sinkt der Anteil kontinuierlich auf 13.6% ab. Die grösste Differenz liegt zwischen den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern (37.5%) und den Gemeinden mit 10‘000 bis 19‘999 Einwohnern (20.8%). Über die Zeit fallen keine Unterschiede betref-­‐
fend der Verbreitung dieses Instruments in Gemeinde-­‐
grössenklassen auf. Ländliche Gemeinden (18.6%) und Kerngemeinden (18.4%) kaufen privates Bauland öfter zurück als Gür-­‐
tel-­‐ und mehrfachorientierte Gemeinden (11.4%). Über die Zeit unterscheiden sich diese Anteile für die ver-­‐
schiedenen Kategorien des RsC jedoch kaum. 60 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 54: Rückkauf von privatem Bauland.
Abbildung 55: Einführung des Instruments Rückkauf von privatem Bauland. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 61 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5b6: Anreize zur Renovation und strukturellen Verbesserung bestehender Bausubstanz
Massnahmen an der bestehenden Bebauung, wie energetische und gebäudetechnische Renovationen und die Schaffung von neuen Grün-­‐ und Begegnungs-­‐
räumen, können die Attraktivität der Bebauung stei-­‐
gern und zur besseren Ausnutzung beitragen. Die Ge-­‐
meinde kann solche Veränderungen mit finanziellen Anreizen fördern. Jede vierte Gemeinde (25.0%) setzt Anreize zur Reno-­‐
vation und strukturellen Verbesserung bestehender Bausubstanz (siehe Abbildung 56), 70.7% definieren keine solchen Anreize. Die meisten der Gemeinden (75.7%), welche über das Instrument verfügen, führten es erst im 21. Jahrhundert ein (vgl. Abbildung 57). Die Gemeinden der Kantone Basel-­‐Stadt, Appenzell Ausserrhoden, St. Gallen, Wallis und Jura wenden das Instrument besonders oft an (>40.0%). Nicht vorgese-­‐
hen ist es in den Gemeinden der Kantone Nidwalden und Glarus. Erste solche Anreize sahen einzelne Ge-­‐
meinden (≥3) vor 1990 in den Kantonen Zürich, Aargau und Thurgau vor. Betreffend die Gemeindegrösse zeigt sich der Trend, dass grössere Gemeinden öfter Anreize zur Renovation und strukturellen Verbesserung bestehender Bausub-­‐
stanz definieren als kleinere Gemeinden. Von den Ge-­‐
meinden mit 20‘000 bis 49‘000 Einwohnern sehen 66.7% solche Anreize vor; von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern nur 19.6%. Zeitlich gese-­‐
hen fällt lediglich auf, dass von den Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern ein grösserer Anteil (47.3%) das Instrument erst 2010 bis 2014 einführte. Die Kerngemeinden setzen am häufigsten Anreize zur strukturellen Verbesserung (36.1%). Am wenigsten häufig kommt das Instrument bei den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (18.8%) vor. Die ländlichen Gemeinden liegen mit einer Anwendungsra-­‐
te von 24.9% in der Mitte. Über die Zeit fällt auf, dass dieses Instrument von Kerngemeinden häufig für die Dekade 2000 bis 2009 genannt wird (40.9%), während ländliche Gemeinden solche Anreize eher erst in den Jahren 2010 bis 2014 einführten (46.2%). Frage 5b7: Verbesserung der städteplanerischen Qualität neuer Bauprojekte in Bauzonen
mit hoher Dichte
Mittels Architektur-­‐ und Städtebauwettbewerben, aber auch mit anderen Massnahmen, kann die Qualität neuer Bauprojekte in Bauzonen mit hoher Dichte ge-­‐
steigert werden. Ein Viertel der Gemeinden (26.9%) gibt an, dass Mass-­‐
nahmen zur Verbesserungen der städteplanerischen Qualität getroffen werden, 68.9% wenden das Instru-­‐
ment nicht an (siehe Abbildung 58). Diese Vorgehens-­‐
weise ist in der kommunalen Raumplanung noch relativ jung, denn drei Viertel der Gemeinden (76.1%) erwäh-­‐
nen es erst für die Perioden nach der Jahrtausendwen-­‐
de (siehe Abbildung 59). Weit verbreitet (≥50%) ist diese Massnahme in den Kantonen Luzern, Glarus, Zug, Basel-­‐Stadt, Appenzell Innerrhoden und St. Gallen. Die wenigen Gemeinden (≥3 pro Kanton), welche bereits vor 1990 eine solche Strategie verfolgten, gehören zu den Kantonen Bern, Zug, St. Gallen und Aargau. 62 Auffällig ist der grosse Einfluss der Gemeindegrösse: werden solche Massnahmen von fast allen Gemeinden mit mehr als 20‘000 Einwohnern umgesetzt (93.8%, gemittelt über die drei Grössenklassen), so sind es bei den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern sehr wenige (8.7%). Zudem führte eine deutliche Mehrheit der kleineren Gemeinden (58.7%, gemittelt über die drei Kategorien <5000 Einwohner) diese Massnahme erst zwischen 2010 und 2014 ein. Die Kerngemeinden (57.4%) wenden die Massnahme deutlich häufiger an als die Gürtel-­‐ und mehrfach ori-­‐
entierten Gemeinden (18.2%) sowie die ländlichen Gemeinden (17.0%). Die Mehrheit der ländlichen Ge-­‐
meinden (51.1%) und der Gürtel-­‐ und mehrfachorien-­‐
tierten Gemeinden (61.8%) implementieren erst seit 2010 bis 2014 spezielle Massnahmen zur Verbesserung der städteplanerischen Qualität. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 56: Anreize zur strukturellen Verbesserung. Abbildung 57: Einführung der Anreize zur strukturellen Verbesserung. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 63 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 58: Verbesserung der städteplanerischen Qualität. Abbildung 59: Einführung der Verbesserung der städteplanerischen Qualität. 64 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5b8: Definition von Freihaltezonen mit dem Ziel die Siedlungsfläche zu begrenzen
Um bestimmte Flächen vor einer Bebauung zu bewah-­‐
ren, können Gebiete im Zonenplan explizit als Freihal-­‐
tezonen ausgeschieden werden. Freihaltezonen dienen dem Schutz der Natur oder des Landschaftsbildes. Sie schliessen eine Bebauung aus und dienen somit ent-­‐
weder der Qualitätssteigerung der übrigen Siedlungs-­‐
fläche (z.B. als Erholungsraum) oder der Gliederung der Bauzonen. Sie können auch so eingesetzt werden, dass eine weitere Ausdehnung der Siedlungsfläche er-­‐
schwert wird. Freihaltezonen sind ein relativ verbreitetes Instrument, was nicht zuletzt daran liegt, dass sie in vielen Kanto-­‐
nen vorgeschrieben sind. 45.5% der Gemeinden schei-­‐
den Freihaltezonen zum Zweck der Begrenzung der Siedlungsfläche aus (vgl. Abbildung 60). Bloss jede zweite Gemeinde (50.6%) wendet das Instrument nicht an. Freihaltezonen sind ein eher traditionelles Instru-­‐
ment, denn mehr als ein Drittel der Gemeinden (37.8%) begann mit der Definition von Freihaltezonen schon vor der Jahrtausendwende (siehe Abbildung 61). Besonders viele Gemeinden (>65.0%) der Kantone Glarus, Zug, Basel-­‐Stadt, Appenzell Innerrhoden und Thurgau definieren Freihaltezonen. Relativ viele Ge-­‐
meinden, welche das Instrument anwenden, führten es bereits 1970 bis 1979 ein (10%). Diese Gemeinden liegen in den Kantonen Zug und Wallis. Ein grösserer Anteil der grossen Gemeinden als jener der kleineren Gemeinden weist Freihaltezonen aus. Bei den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern sind es 91.7%. Dieser Anteil sinkt für die Gemeinden mit 1000 Einwohnern auf 33.6% ab. Der grösste Sprung besteht zwischen den Gemeinden mit 10‘000 bis 19‘999 Einwohnern (83.1%) zu den Gemeinden mit 2000 bis 4999 Einwohnern (47.5%). Über die Zeit äh-­‐
neln sich die Anteile für die Grössenklassen stark, je-­‐
doch führten die kleineren Gemeinden (<10‘000 Ein-­‐
wohner) die Freihaltezonen oft (>46.8%) erst nach der Jahrtausendwende ein. Die Kerngemeinden scheiden am häufigsten (62.2%) Freihaltezonen mit dem Zweck einer Begrenzung der Siedlungsfläche aus. Die ländlichen Gemeinden (42.2%) wenden das Instrument etwas öfter an als die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (38.9%). Auch führte eine Mehrheit der ländlichen Gemeinden (55.8%) und der Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden (52.1%) das Instrument erst 2000 bis 2014 ein, während ein grösserer Teil (48.6%) der Kernge-­‐
meinden dieses Instrument schon für die Jahre vor der Jahrtausendwende nennt. Frage 5b9: Evaluation von Verdichtungspotenzialen
Mit einer Evaluation der Verdichtungspotentiale kön-­‐
nen die Möglichkeiten zur Verdichtung innerhalb der bestehenden Bebauung und das durch die Verdichtung zu realisierende Bauvolumen abgeschätzt werden. Mögliche Verdichtungspotenziale bieten Brachen, unbebaute Bauzonen, unternutzte Bauzonen und Bau-­‐
lücken. Verdichtungspotentiale werden von jeder dritten Ge-­‐
meinde evaluiert, (30.1%) wobei jedoch 62.0% dieser Gemeinden dies erst seit 2010 tun. Weit verbreitet (>60%) sind derartige Abklärungen in den Kantonen Nidwalden, Glarus, Zug, Basel-­‐Stadt, St. Gallen und Thurgau (siehe Abbildung 62). In den Kan-­‐
tonen Bern, Uri, Tessin und Wallis finden sich hingegen deutlich weniger Gemeinden, die solche Evaluationen durchführen (<20%). Im Vergleich über die Zeit fällt auf, dass die Gemeinden der Kantone Zug und Basel-­‐
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Stadt das Instrument öfter bereits 2000 bis 2009 ein-­‐
führten als die Gemeinden anderer Kantone. Je grösser eine Gemeinde, desto eher evaluiert sie ihre Verdichtungspotenziale. Von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 hin zu den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern fällt der Anteil der Gemeinden von 83.3% auf 14.9% ab. Zudem liessen die kleineren Gemeinden (<10‘000 Einwohner) öfter (>60%) erst nach 2010 solche Studien durchführen (vgl. Abbildung 63). Kerngemeinden wenden solche Potentialabklärungen doppelt so oft (49.6%) an wie ländliche Gemeinden (24.6%) oder Gürtel-­‐ und mehrfachorientierte Gemein-­‐
den (23.8%). In Bezug auf die Zeit begannen die Kern-­‐
gemeinden öfter bereits vor 2010 bis 2014 mit der Evaluation von Verdichtungspotenzialen (<50.0% 2010–2014). 65 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 60: Definition von Freihaltezonen. 66 Abbildung 61: Einführung der Freihaltezonen. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 62: Evaluation von Verdichtungspotenzialen. Abbildung 63: Einführung der Evaluation von Verdichtungspotenzialen. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 67 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Frage 5b10: Erarbeitung eines Masterplans
Ein Masterplan ermöglicht die Koordination verschie-­‐
denster Akteure bei komplexen städte-­‐ bzw. ortsplane-­‐
rischen Projekten, wobei er jedoch rechtlich unverbind-­‐
lich bleibt. Seine Aussagen können in einem kommuna-­‐
len Richtplan oder Sondernutzungsplan aufgegriffen werden. Der raumplanerische Masterplan ist wenig verbreitet, nur 17.5% der Gemeinden haben schon einen solchen erstellt (siehe Abbildung 64). 77.9% der Gemeinden wenden das Instrument nicht an. Dieses Instrument ist noch sehr neu. Zwei Drittel der Gemeinden nennen es erst für die jüngste Periode (2010–2014). In einer gros-­‐
sen Mehrheit der Gemeinden der Kantone Obwalden, Glarus, Zug und Basel-­‐Stadt wurden schon Masterpläne erarbeitet (>65%). Einzelne Gemeinden (≥3) der Kanto-­‐
ne Zürich, Bern und St. Gallen haben bereits vor der Jahrtausendwende Masterpläne eingeführt. Ein Blick auf die Gemeindegrössenklassen zeigt einen klaren Trend zu mehr Masterplänen in grösseren Ge-­‐
meinden. Von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern wenden 77.3% das Instrument an, von den Gemeinden mit weniger als 1‘000 Einwohnern sind es lediglich 2.2%. Der Anteil der Gemeinden die dieses Instrument anwenden, sinkt zwischen den Gemeinden mit 5000 bis 9999 Einwohnern (47.5%) und denjenigen mit 2000 bis 4999 Einwohnern (19.4%) besonders stark. Vergleicht man die Verbreitung von Masterplä-­‐
nen über die Zeit, so zeigt sich einzig, dass die kleine-­‐
ren Gemeinden ihre Masterpläne öfter (>70.0%) erst 2010 bis 2014 einführten (vgl. Abbildung 65). Masterpläne werden überwiegend (43.9%) von Kern-­‐
gemeinden erarbeitet. Bei den ländlichen Gemeinden (10.9%) und den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (8.4%) ist es bloss ca. jede zehnte, die ei-­‐
nen Masterplan verfasst hat. Die Kerngemeinden weisen für die Periode 2010 bis 2014 den kleinsten Anteil Gemeinden auf die erstmals mit Masterplänen arbeiten, die Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten hingegen den höchsten (81.1%). Abbildung 64: Erarbeitung eines Masterplans. 68 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 8 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung Abbildung 65: Beginn der Erarbeitung eines Masterplans. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 69 9 Interkommunale Zusammenarbeit 9 Interkommunale Zusammenarbeit
Der sechste und letzte Abschnitt des Fragebogens thematisierte, inwiefern die Gemeinden in den Bereichen der Raum-­‐
planung miteinander zusammenarbeiten. Dabei wurde erhoben, (1) ob der Fokus der Zusammenarbeit eher auf techni-­‐
scher oder planerischer Ebene liegt und (2) seit wann solche interkommunalen Kooperationen stattfinden. Frage 6a: Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in der Raumplanung
Gut die Hälfte der Gemeinden (53.7%) arbeitet im Bereich Raumplanung mit anderen Gemeinden zu-­‐
sammen, während 44.8% ihre raumplanerischen Auf-­‐
gaben ohne Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden erfüllen (siehe Abbildung 66). Kantonal gesehen gibt es klare Unterschiede bezüglich der interkommunalen Zusammenarbeit. In den Kantonen Zürich, Bern, Lu-­‐
zern, Zug, Basel-­‐Stadt, Appenzell Innerrhoden, St. Gal-­‐
len, Aargau, Thurgau und Neuenburg arbeitet die Mehrheit der Gemeinden (>58.0%) mit anderen Ge-­‐
meinden zusammen. In den Kantonen Solothurn und Waadt halten sich die Gemeinden, die kooperieren, und diejenigen, welche ihre kommunale Raumplanung alleine ausführen, die Waage (SOja = 46.5%, VDja = 50.3%). In den restlichen Kantonen arbeiten lediglich zwischen 10.0% (Appenzell Ausserrhoden) und 41.7% (Graubünden) der Gemeinden mit anderen zusammen. Die Darstellung der interkommunalen Zusammenarbeit nach Gemeindegrössenklassen (siehe Abbildung 66) zeigt einen Trend zu weniger interkommunaler Zu-­‐
sammenarbeit in kleineren Gemeinden. Während von den Gemeinden mit mehr als 20‘000 Einwohnern 96.7% mit anderen zusammenarbeiten sind es von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern bloss 39.7%. Betrachten wir die drei Kategorien des RsC stechen die Kerngemeinden heraus. Diese kooperieren deutlich häufiger (74.9%) als die Gemeinden der anderen Raumkategorien. Von den Gürtel-­‐ und mehrfach orien-­‐
tierten Gemeinden (48.5%) sowie den ländlichen Ge-­‐
meinden (46.2%) arbeitet knapp die Hälfte mit anderen Gemeinden zusammen. Abbildung 66: Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in Bereichen der Raumplanung. 70 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 9 Interkommunale Zusammenarbeit Frage 6b: Zusammenarbeit auf technischer Ebene
Die technische Ebene (z.B. interkommunales Amt für Baubewilligungen) scheint über die ganze Stichprobe gesehen eher ein Nebenfokus der interkommunalen Zusammenarbeit zu sein. Lediglich 19.6% der Gemein-­‐
den arbeiten auf technischer Ebene zusammen (siehe Abb. 67). Zeitlich gesehen wächst die Anzahl der auf technischer Ebene kooperierenden Gemeinden seit den 1990er Jahren kontinuierlich an. Lediglich 3.2% der Gemeinden begannen schon vor 1990 auf technischer Ebene miteinander zu kooperieren. Ganze 49.0% der Gemeinden hingegen arbeiten erst seit der Dekade 2010 bis 2014 mit anderen Gemeinden zusammen. Auch bei der Auswertung nach Kantonen zeigt sich mehrheitlich, dass die technische Kooperation eine Nebenrolle spielt. Einzig in den Kantonen Uri und Ap-­‐
penzell Innerrhoden arbeitet mehr als die Hälfte (66.7%) der Gemeinden auf technischer Ebene zusam-­‐
men (siehe Abbildung 67). Verhältnismässig eher hohe Anteile an technischer Kooperation (zwischen 26.7% im Tessin und 50.0% in Obwalden) weisen die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-­‐Landschaft, Tessin, Waadt, Wallis und Neuenburg auf. In Bezug auf die zeitliche Entwicklung zeigen sich jedoch kaum Unter-­‐
schiede zwischen den Kantonen. Von den Gemeinden mit 10‘000 bis 19‘999 Einwohnern hin zu den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwoh-­‐
nern steigt der Anteil der Gemeinden, welche auf technischer Ebene mit anderen zusammenarbeiten, von 10.2% auf 27.2% (siehe Abbildung 67). Die Ge-­‐
meinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern wiederum kooperieren häufiger (17.4%) auf technischer Ebene als die mittelgrossen Gemeinden (5000–19‘999 Einwohne-­‐
rinnen). Die wenigen Gemeinden, welche bereits vor 1990 auf technischer Ebene miteinander zusammenar-­‐
beiteten, gehören alle zu den Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern (vgl. Abbildung 68). Insbesondere ländliche Gemeinden arbeiten auf tech-­‐
nischer Ebene mit anderen Gemeinden zusammen (24.6%). Über die Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden (19.2%) hin zu den Kerngemeinden (14.6%) sinkt der Anteil dieser Kooperation. Zeitlich gesehen begann der grösste Teil (43.6%) der Kerngemeinden die Zusammenarbeiten auf technischer Ebene in der Deka-­‐
de 2000 bis 2010. Von den Gürtel-­‐ und mehrfach orien-­‐
tierten Gemeinden (47.4%) sowie den ländlichen Ge-­‐
meinden (55.7%) begannen die meisten erst 2010 bis 2014 eine technische Zusammenarbeit. Frage 6c: Zusammenarbeit in der regionalen Planung im Rahmen einer interkommunalen Plattform
Interkommunale Plattformen zur Koordination der regionalen Planung können zum Beispiel als Regional-­‐
konferenzen, Agglomerationsprogramme, Städtenetz-­‐
werke oder Gemeindeverbände organisiert sein. Zu-­‐
sammenarbeit zur Koordination der regionalen Planung scheint klar im Vordergrund zu stehen: 80.8% der Ge-­‐
meinden, welche mit anderen Gemeinden zusammen-­‐
arbeiten, machen dies in dieser Form (siehe Abbildung 69). Auffallend ist zudem, dass zwei Drittel (67.3%) der Gemeinden, welche auf technischer Ebene zusammen-­‐
arbeiten, auch in der regionalen Planung kooperieren. Hingegen kooperieren nur 16.3% der in der regionalen Planung kooperierenden Gemeinden auch auf der technischen Ebene miteinander. Bei 10.5% der Ge-­‐
meinden scheint die Zusammenarbeit weder der tech-­‐
nischen Kooperation noch der Koordination der regio-­‐
nalen Planung zu dienen (ohne Abbildung). WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden Die Zusammenarbeit zur Koordination der regionalen Planung scheint älter zu sein als die technische Koope-­‐
ration. Der grösste Teil (31.0%) der Kooperationen für regionale Planungen kam in der Dekade 2000 bis 2009 auf (vgl. Abbildung 70). Bei den Gemeinden, welche bereits vor 1990 eine Zusammenarbeit begannen, war die regionale Planung weit öfters das Ziel (13.5%) als die technische Zusammenarbeit (6.4%; vergleiche Ab-­‐
bildung 68 und 70). In den meisten Kantonen ist die regionale Planung das mehrheitlich genannte Ziel wenn Gemeinden zusam-­‐
menarbeiten. Ausnahme sind die Kantone Uri, Obwal-­‐
den, Glarus, Zug und Schaffhausen (ohne Abbildung). Einen grossen Anteil an Gemeinden, welche bereits vor der Jahrtausendwende mit dem Ziel der Regionalpla-­‐
nung zusammen gearbeitet haben, besitzen die Kanto-­‐
ne Zürich (45.9%) und Zug (66.6%; siehe Abbildung 70). 71 9 Interkommunale Zusammenarbeit Abbildung 67: Kooperation auf technischer Ebene. 72 Abbildung 68: Beginn der Kooperation auf technischer Ebene. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Bezogen auf die Gemeindegrössenklassen zeigt sich, dass kleinere Gemeinden tendenziell weniger in Regio-­‐
nalplanungen involviert sind als grössere. Von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern verfol-­‐
gen 91.3% der interkommunal zusammenarbeitenden Gemeinden eine regionale Planung. Bei den Gemein-­‐
den mit weniger als 1000 Einwohnern sind es 72.7%. (Abb. 69). Zeitlich gesehen ist es schwierig, Tendenzen zwischen den Gemeindegrössenklassen zu erkennen. Einzig in der Dekade 2000 bis 2009 sinkt der Anteil jener Ge-­‐
meinden, die eine regionale Zusammenarbeit begon-­‐
nen haben, kontinuierlich ab, von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern (57.1%) zu Gemeinden mit 1000 bis 1999 Einwohnern (17.4%). Das heisst, dass 9 Interkommunale Zusammenarbeit tendenziell mehr Kooperationen mit dem Ziel der Regi-­‐
onalplanung im Rahmen einer interkommunalen Platt-­‐
form der grösseren Gemeinden auf die Dekade 2000 bis 2009 zurückgehen. Die Kategorien des RsC legen alle mehrheitlich den Fokus auf die regionale Planung, am weitesten verbrei-­‐
tet jedoch ist die regionale Planung in den Kernge-­‐
meinden (86.6%). Hin zu den ländlichen Gemeinden sinkt der Anteil der regionalen Planung auf 75.7%. In den Jahren 1980 bis 1999 und in der Dekade 2010 bis 2014 zeigt sich, dass ländlichen Gemeinden am häu-­‐
figsten Regionalplanungen einführten, während die Kerngemeinden die tiefsten Prozentwerte aufweisen.
Abbildung 69: Zusammenarbeit mit dem Ziel der regionalen Planung im Rahmen einer interkommunalen Plattform. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 73 9 Interkommunale Zusammenarbeit Abbildung 70: Beginn der Zusammenarbeit mit dem Ziel der regionalen Planung im Rahmen einer interkommunalen Plattform. Frage 6d: Zusammenarbeit im Rahmen eines regionalen Sach- oder Richtplans
71.7% der interkommunalen Zusammenarbeiten verlie-­‐
fen im Rahmen eines regionalen Sach-­‐ oder Richtplan (vgl. Abbildung 71). 7% der Gemeinden wussten keine Stellung zu beziehen. Ein Viertel (23.4%) dieser Koope-­‐
rationen hat eine lange Tradition und besteht bereits seit vor 2000. Mit der Jahrtausendwende fand jedoch ein klarer Anstieg der Zahl der regionalen Richtpläne statt. In 19.1% der Fälle war nicht klar, seit wann die regionalen Sach-­‐ oder Richtpläne hergestellt werden. Besonders üblich scheinen die regionalen Sach-­‐ und Richtpläne in den Kantonen Zürich, Bern, Luzern und Graubünden zu sein (>80% und mehr als 10 Gemein-­‐
den mit regionalen Richtplänen). Zeitlich gesehen ste-­‐
chen die Kantone Zürich (53.2%) und Graubünden (37.6%) heraus, in welchen bereits mehrere regionale Sach-­‐ oder Richtpläne in den Jahren 1970 bis 1999 erstellt wurden (vgl. Abbildung 72). Über die verschiedenen Gemeindegrössenklassen hin-­‐
weg bewegt sich der Anteil der regionalen Sach-­‐ und Richtpläne um den Stichprobendurchschnitt von 71.7%. Die Erstellung von regionalen Sach-­‐ und Richt-­‐
plänen steigt im jüngsten Zeitabschnitt (2010–2014) 74 von den Gemeinden mit 20‘000 bis 49‘999 Einwohnern (20%) hin zu den Gemeinden mit 1000 bis 1999 Ein-­‐
wohnern (36.3%) an. Zudem fällt auf, dass besonders viele Gemeinden (19.5%) mit 10‘000 bis 19‘999 Ein-­‐
wohnern eine Zusammenarbeit aufweisen, die auf die Dekade 1980 bis 1989 zurückgeht. Ebenso sehr ausgeglichen und nahe am Stichproben-­‐
durchschnitt (71.7%) präsentiert sich die Darstellung der Kooperation im Rahmen der regionalen Sach-­‐ und Richtpläne über die verschiedenen Kategorien des RsC hinweg. Hinsichtlich des Beginns der Zusammenarbeit gibt es jedoch Unterschiede. Die Kerngemeinden be-­‐
gannen ihre ersten Kooperationen im Rahmen der regionalen Sach-­‐ und Richtpläne grösstenteils (39.5%) in der Dekade 2000 bis 2009. Bei den ländlichen Ge-­‐
meinden (36.6%) sowie den Gürtel-­‐ und mehrfach orientierten Gemeinden (31.0%) stammen viele dieser Zusammenarbeiten aus den Jahren 2010 bis 2014. Es gilt jedoch zu erwähnen, dass die Anteile der unbe-­‐
kannten Einführungszeitpunkte in den ländlichen Ge-­‐
meinden (19.4%) und den Gürtelgemeinden (28.7%) wesentlich höher sind als in den Kerngemeinden (8.6%). Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 9 Interkommunale Zusammenarbeit Abbildung 71:Kooperationen im Rahmen von regionalen Sach-­‐ oder Richtplänen. Abbildung 72: Einführung der Zusammenarbeit im Rahmen der regionalen Sach-­‐ oder Richtplänen. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 75 9 Interkommunale Zusammenarbeit Frage 6e: Involvierung in ein Agglomerationsprogramm des Bundes
Mit dem Instrument der Agglomerationsprogramme fördert der Bund seit 2001 eine koordinierte Planung von Siedlung, Landschaft und Verkehr in den urbanen Räumen der Schweiz (ARE, 2015). 35.3% der Gemein-­‐
den gaben an, Teil eines Agglomerationsprogramms zu sein, 53.4% gaben an, nicht Teil eines solchen zu sein (vgl. Abbildung 73). Die Frage nach der Involvierung in ein Agglomerationsprogramm wurde nur an Gemein-­‐
den gestellt, welche im Rahmen einer interkommuna-­‐
len Plattform zur Koordination der regionalen Planung zusammenzuarbeiten. 42.1% sind seit 2010 Teil eines Agglomerationsprogramms, 46.4% seit der Dekade 2000 bis 2009. Es gibt eine grosse Zahl von Kantonen, in denen viele (>45%) der interkommunal planenden Gemeinden in Agglomerationsprogramme involviert sind: Schwyz, Nidwalden, Zug, Solothurn, Basel-­‐Stadt, Schaffhausen, St.Gallen, Thurgau und Waadt. Die Stichproben-­‐
Gemeinden der Kantonen Uri, Appenzell Innerrhoden oder Appenzell Ausserrhoden sind hingenen nicht Teil eines Agglomerationsprogrammes. Zeitlich gesehen fallen alleine die Kantone Basel-­‐Landschaft und Nidwalden mit vielen Einführungen zwischen 2010 und 2014 auf (>80%). In Bezug auf die Gemeindegrössenklassen zeigt sich eine klare Tendenz hin zu einer häufigeren Involvierung 76 der grösseren Gemeinden in Agglomerationsprogram-­‐
me. Während von den Gemeinden mit >20‘000 Ein-­‐
wohnern 96% Teil eines Agglomerationsprogrammes sind, sind es von den Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern bloss 10.6%. Was den Zeitpunkt der ersten Teilnahme angeht, zeigt sich keine Tendenz. Sowohl die Gemeinden mit 10‘000 bis 49‘999 Einwohnern (59.7%) als auch die Gemeinden mit weniger als 1000 Einwoh-­‐
nern (58.8%) sind mehrheitlich seit der Dekade 2000 bis 2009 in das Instrument des Bundes involviert (siehe Abbildung 74). Bei den Kategorien des RsC zeigt sich erwartungsge-­‐
mäss ebenfalls ein Gefälle. Die Kerngemeinden (65.7%) sind deutlich häufiger in Agglomerationsprogramme involviert als Gürtel-­‐ und mehrfach orientierte Ge-­‐
meinden (25.7%) oder ländliche Gemeinden (11.5%). Zudem ist von den Kerngemeinden eine Mehrheit (53.0%) seit den frühen Jahren (2000–2009) Teil eines Agglomerationsprogramms. Die meisten Zeitangaben der Gürtel-­‐ (48.4%) und der ländlichen Gemeinden (54.5%) hingegen zeigen eine Einführung zwischen 2010 und 2014. Wenige Gemeinden gaben eine Einfüh-­‐
rung vor dem Jahr 2000 an, obwohl diese Programme vom Bund erst 2001 eingeführt wurden. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Abbildung 73: Zusammenarbeit in Form eines Agglomerationsprogramms des Bundes. 9 Interkommunale Zusammenarbeit Abbildung 74: Beginn der Zusammenarbeit in Form eines Agglomerationsprogramms des Bundes. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 77 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick
In diesem Kapitel werden die Fragen zu den einzelnen Instrumenten (siehe Kapitel 7 und 8) zusammengeführt und übergreifend betrachtet. Die Zusammenführung der einzelnen Raumplanungsinstrumente zu einem Massnahmenset von 20 Instrumenten ermöglicht es, die zeitliche Entwicklung der Einführung von Raumplanungsinstrumenten im Gan-­‐
zen darzustellen (Kapitel 10.1), die Grösse der Massnahmensets verschiedener Raumplanungsregionen miteinander zu vergleichen (Kapitel 10.2) und die Anwendung der einzelnen Instrumente einander gegenüber zu stellen (Kapitel 10.3). 10.1 Zeitliche Entwicklung der Einführung von Raumplanungsinstrumenten
Die Darstellung der zeitlichen Entwicklung der Einfüh-­‐
rung von Raumplanungsinstrumenten ist eine kumula-­‐
tive Betrachtung. Für die gemittelte Anzahl Instrumen-­‐
te in einer Zeitspanne wurden alle Nennungen dersel-­‐
ben und vorangehender Zeitspannen über alle 20 In-­‐
strumente und alle Gemeinden hinweg aufsummiert und schliesslich durch die Anzahl der Stichprobenge-­‐
meinden (n = 1619) dividiert. Wer angab, ein Instru-­‐
ment eingeführt zu haben, wurde im Fragebogen in einem zweiten Schritt nach einer Einführungszeitspan-­‐
ne gefragt. Bei der jüngsten Zeitspanne (2010–2014) wurden somit zusätzlich die Nennungen ohne spezifi-­‐
zierte Zeitangabe miteinbezogen. Ebenfalls aufsum-­‐
miert wurden alle Instrumente, zu deren Anwendung die Gemeinden keine Stellung bezogen («weiss nicht») oder gar keine Antwort abgaben. Vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes (1980) verfügten rund 15% der Gemeinden (246) über einzelne Raumplanungsinstrumente (siehe Abbildung 75). In der Dekade 1970 bis 1979 implementierte im Durchschnitt jede vierte Gemeinde ein Instrument. Im Mittel besass also jede Gemeinde rund 1% der Instru-­‐
mente des Massnahmensets aus der Umfrage. Nur wenige Gemeinden (n = 4) konnten damals bereits auf 6 bis 9 Instrumente zurückgreifen. In den 1990er Jahren stieg die Zahl der Gemeinden, welche Raumplanungsinstrumente aus der Umfrage vorsahen, auf 38.2% (n = 618) an. Eine durchschnittli-­‐
che Gemeinde verfügte über 1 bis 2 Instrumente (Ø: 1.5, 8%). Die fünf Spitzenreiter arbeiteten mit 10 bis 14 der 20 Instrumente. Abbildung 75: Zeitliche Entwicklung der Einführung von Raumplanungsinstrumenten. 78 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 Heute (2014) wenden die Gemeinden im Schnitt 5.7 Instrumente (28.5%) des Massnahmensets an. Die neuen Spitzenreiter (n = 9) arbeiten mit 17 bis 19 der 20 Instrumente. Die Spannweite der kommunalen Massnahmensets ist weiterhin gross (siehe auch Kapi-­‐
tel 10.2). Während 295 Gemeinden (18.2%) zehn und mehr Instrumente eingeführt haben, sehen 138 Ge-­‐
meinden (8.5%) auch 2014 keines der genannten In-­‐
strumente vor. Unter den 138 Gemeinden, welche im Jahr 2014 noch kein Instrument anwendeten, befinden sich 50 Gemeinden, welche zu keinem der Instrumente eine Antwort abgaben. Abbildung 75 zeigt wie viele Instrumente eine durch-­‐
schnittliche Stichprobengemeinde in den verschiede-­‐
nen Zeitperioden zur Verfügung hatte. Betrachtet man 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick diese Entwicklung der Einführung von Raumplanungs-­‐
instrumenten über die Zeit, so wird deutlich, dass viele Instrumente noch jung sind: Gemäss den bekannten Einführungszeitpunkten wurden zwei Drittel (69.4%) der Raumplanungsmassnahmen erst in den letzten 15 Jahren eingeführt. Erwartungsgemäss konnten nicht alle Befragten für jede eingeführte Massnahme genaue Angaben bezüg-­‐
lich dem Zeitpunkt der Einführung angeben. Insgesamt fehlt für 1080 der ca. 9000 Antworten aus etwa 1600 Gemeinden die genaue Angabe wann ein Instrument eingeführt wurde (grauer Aufsatz des Balkens für die Periode 2010–2014). WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 79 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick 10.2 Anzahl Instrumente in den Raumplanungsregionen
Zur Darstellung der Unterschiede in der Grösse des raumplanerischen Massnahmensets wurde für jede Raumplanungsregion eine gemittelte Anwendungsrate berechnet. Die Einführung eines Instrumentes wurde mit 1 codiert, deren Verneinung mit 0. Ausgelassene Antworten und «weiss nicht» wurden als fehlende Werte codiert und von den weiteren Berechnungen ausgeschlossen. Zuerst wurde für jedes Instrument einzeln die durchschnittliche Anwendung pro Raum-­‐
planungsregion ermittelt. Anschliessend wurde für jede Raumplanungsregion der Mittelwert über die Anwen-­‐
dungsraten der 20 Instrumente hinweg berechnet. In der Schweiz gibt es deutliche regionale Unterschiede in der Grösse der raumplanerischen Massnahmensets. Abbildung 76 veranschaulicht, wie viele der 20 Instru-­‐
mente aus der Umfrage in den verschiedenen Raum-­‐
planungsregionen angewendet werden. Dargestellt ist pro Raumplanungsregion jeweils der Mittelwert der Gemeinden, welche zur Raumplanungsregion gehören. Grosse Massnahmensets weisen folgende Raumpla-­‐
nungsregionen auf: Zug (63.2% aller 20 Massnahmen), Glarus (60.0%), Saarneraatal-­‐Obwalden (50.3%), Luzern 80 und Umgebung (49.6%) sowie die Ostschweizer Raum-­‐
planungsregionen zwischen dem Bündner Rheintal und dem Bodensee (Zürichsee-­‐Linth: 52%, St. Galler Rhein-­‐
tal: 51.3%). Weitere Gebiete, welche einen hohen Anteil der 20 Instrumente vorsehen, sind die Zentren am Genfersee (Lausanne: 52.5%, Vevey-­‐Montreux: 41.8%), Basel-­‐Stadt (55.0%) und einzelne Tourismus-­‐
destination Graubündens (Davos: 60.0%, Bregaglia: 66.7%). Ein Gebiet von mehreren Raumplanungsregionen mit leicht überdurchschnittlich grossen Massnahmensets erstreckt sich vom Jura über das westliche Mittelland bis ins Unter-­‐ und Mittelwallis (Beispiele: Jura: 35.9%, Martigny-­‐Entremont: 37.4%). Im Schweizer Mittel wendet eine Gemeinde 2014 28.5% des Massnahmen-­‐
sets der Umfrage an (vgl. Kapitel 10.1). Verhältnismässig kleine Massnahmensets besitzen hingegen die Raumplanungsregionen der italienischen Schweiz (Luganese: 18.3%) und des Berner Oberlandes (Oberland Ost: 21.0%). Auch auf der Achse über den Jurakamm bis hinab ins Zürcher Unterland sind ver-­‐
hältnismässig eher wenige Instrumente in Anwendung (Cossonay: 16.2%, Weinland: 19.1%). Abbildung 76: Anteil der 20 Massnahmen, die in den Raumplanungsregionen gemittelt über die zugehörigen Gemeinden angewendet werden. Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick 10.3 Die Anwendung der einzelnen Raumplanungsinstrumente im Vergleich
Für den Vergleich über die einzelnen Instrumente hin-­‐
weg wurden alle 20 Instrumente des Massnahmensets in einer Abbildung aufgelistet. Die Balken repräsentie-­‐
ren die Anteile der Gemeinden mit und ohne das In-­‐
strument. Die Anwendung der Raumplanungsinstru-­‐
mente wurde qualitativ verglichen und berücksichtigte auch die Variabeln Gemeindegrösse (Einwohnerzahl) und Raum mit städtischem Charakter (siehe Kapitel 3). Die 20 Instrumente im Massnahmenset der Gemein-­‐
deumfrage sind sehr unterschiedlich verbreitet. Klare Unterschiede gibt es zwischen den Instrumenten selbst sowie in Bezug auf die Einwohnerzahl und die Katego-­‐
rien des Raumes mit städtischem Charakter (RsC). Er-­‐
neut auffällig in Abbildung 77 ist die generell starke Zunahme der eingeführten Massnahmen über die Zeit (vgl. Kapitel 10.1). Für den Vergleich über die verschiedenen Instrumente hinweg werden die acht Einwohnergrössenklassen zu drei Kategorien zusammengefasst: Grosse Gemeinden mit 10‘000 und mehr Einwohnern, mittelgrosse Ge-­‐
meinden mit 2000 bis 9999 Einwohnern und kleine Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern. Im Allgemeinen lässt sich festhalten, dass die grossen Gemeinden mit einer grösseren Zahl der genannten Raumplanungsinstrumente operieren. Freihaltezonen – eines der verbreitetsten Instrumente überhaupt – sehen 85% der Gemeinden mit 10‘000 und mehr Ein-­‐
wohnern vor. Bei den kleinen Gemeinden sind es bloss noch 36%. Nur zwei Instrumente sind bei kleineren Gemeinden verbreiteter als bei den grossen: (a) die Minimale Nutzungsziffer (grosse Gemeinden: 35%, mittlere: 52%, kleine: 50%) und (b) Massnahmen gegen die Baulandhortung (grosse Gemeinden: 13%, mittlere: 25%, kleine: 22%). In den drei Grössenkategorien kommen recht unter-­‐
schiedliche Massnahmen zur Anwendung (vgl. Abb. 77). Bei den Gemeinden mit 10‘000 und mehr Einwoh-­‐
nern sind sieben Instrumente beinahe Standard: Um-­‐
zonung in Zone höherer Nutzungsziffer (88%), Verbes-­‐
serung der städteplanerischen Qualität (86%), höhere Nutzungsziffer mittels Sondernutzungsplan (85%), Definition von Freihaltezonen (85%), kommunaler Richtplan (79%), kommunales Leitbild (77%) und Evalu-­‐
ation der Verdichtungspotenziale (77%). Sie gehören zum Massnahmenset von mehr als 75% der grossen Gemeinden. Von weniger als 25% der grossen Gemein-­‐
WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden den werden Massnahmen gegen die Baulandhortung (13%), Rückzonungen (24%), Rückkauf von privatem Bauland (26%) und Landumlegungen (26%) umgesetzt. Am häufigsten unter den mittelgrossen Gemeinden sind die Instrumente kommunaler Richtplan (62%), kommunales Leitbild (61%), höhere Nutzungsziffer mittels Sondernutzungsplan (58%), Heraufsetzung der Nutzungsziffer (56%), Definition von Freihaltezonen (53%) und minimale Nutzungsziffer (52%). Sie werden von gut jeder zweiten Gemeinde mit 2000 bis 9999 Einwohnern und Einwohnerinnen vorgesehen. Rar unter den mittelgrossen Gemeinden sind die Anpas-­‐
sung der Nutzungsziffer bei gutem ÖV-­‐Anschluss (15%), Rückkauf von privatem Bauland (17%), Landumlegun-­‐
gen (18%), Rückzonungen (18%) und Beschränkung der Ausdehnung von Wohnzonen geringer Dichte (19%). Sie werden von weniger als 20% der Gemeinden vorge-­‐
sehen. Unter den Gemeinden mit weniger als 2000 Einwoh-­‐
nern sind die Instrumente minimale Nutzungsziffer (50%), kommunaler Richtplan (44%), kommunales Leitbild (41%), Heraufsetzung der Nutzungsziffer (37%) und die Definition von Freihaltezonen (36%) weit ver-­‐
breitet. Diese werden von einem Drittel bis zur Hälfte der Gemeinden angewendet, während die seltensten Instrumente von einem Zehntel der Gemeinden ange-­‐
wendet werden. Am wenigsten verbreitet unter den kleinen Gemeinden sind die Instrumente Masterplan (5%), die Anpassung der Nutzungsziffer bei gutem ÖV-­‐
Anschluss (7%), die Beschränkung der Ausdehnung von Wohnzonen geringer Dichte (10%) und die Verbesse-­‐
rung der städteplanerischen Qualität (11%). Schon in der Dekade 1980 bis 1989 waren den grösse-­‐
ren Gemeinden (≥10‘000 EinwohnerInnen) viele In-­‐
strumente bereits geläufiger als den mittleren und kleineren Gemeinden. Besonders verbreitet und ähn-­‐
lich häufig in allen drei Grössenklassen waren damals die minimale Nutzungsziffer (gross: 17%, mittel: 22%, klein 18%) und der kommunale Richtplan (gross: 18%, mittel: 13%, klein 10%). Die grossen Gemeinden sahen zusätzlich besonders oft die Instrumente höhere Nut-­‐
zungsziffer mittels Sondernutzungsplan (28%) und Definition von Freihaltezonen (21%) vor. 81 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick Abbildung 77: Anwendung der 20 Raumplanungsinstrumente nach Einwohnerzahl 82 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick Abbildung 78: Anwendung der 20 Raumplanungsinstrumente in den Kategorien des RsC. WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 83 10 Die kommunalen Raumplanungsinstrumente im Überblick In Bezug auf die Kategorien des Raumes mit städti-­‐
schem Charakter fallen die Unterschiede kleiner aus als in Bezug auf die Einwohnerzahl. Die unter den Kern-­‐
gemeinden (K) verbreitetsten Instrumente werden von 55 bis 65% der Kerngemeinden angewendet (siehe Abbildung 78). In den anderen beiden Kategorien (G: Gürtel-­‐ und mehrfachorientierte Gemeinden und L: ländliche Gemeinden) erreichen die verbreitetsten Instrumente Prozentwerte von 40 bis 50%. Vier Instrumente sind über alle drei Kategorien des RsC besonders verbreitet: Kommunaler Richtplan (K: 64%, G: 51%, L:48%), kommunales Leitbild (K: 61%, G: 43%, L: 46%), Definition von Freihaltezonen (K: 62%, G: 39%, L: 42%) und Heraufsetzung der Nutzungsziffer (K: 58%, G: 51%, L: 41%). Unter den Kerngemeinden sind zusätzlich auch die Instrumente höhere Nutzungsziffer mittels Sondernut-­‐
zungsplan (65%), Verbesserung der städteplanerischen Qualität (57%) und Umzonung in Zonen höherer Nut-­‐
zungsziffern (56%) üblich. Selten vorgesehen sind in den Kerngemeinden hingegen Massnahmen gegen die Baulandhortung (16%), die Rückzonung (16%) und der Rückkauf von privatem Bauland (18%). Unter den Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemein-­‐
den sowie unter den ländlichen Gemeinden ist ein weiteres übliches Instrument die minimale Nutzungs-­‐
ziffer (G: 52%, L: 49%). In den beiden Kategorien kaum vorgesehen werden die Instrumente Masterplan (G: 8%, L: 11%) und Anpassung der Nutzungsziffer bei gutem ÖV-­‐Anschluss (G: 9%, L: 8%). Speziell von den Gürtel-­‐ und mehrfachorientierten Gemeinden kaum vorgesehen ist der Rückkauf von privatem Bauland (11%). Eine speziell unter den ländlichen Gemeinden geringe Verbreitung weist das Instrument Beschrän-­‐
kung der Ausdehnung von Wohnzonen geringer Dichte auf (12%). 84 Raumplanung in den Gemeinden | WSL Berichte, Heft 42, 2016 11 Literatur
ARE (2005). Raumentwicklungsbericht 2015. Bern, ARE (Bundesamt für Raumentwicklung). ARE (2015). Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) – 1. Etappe. www.are.admin.ch/themen/recht/04651/ index.html?lang=de (26.10.2015). BFS (2014). Raum mit städtischem Charakter 2012, Erläuterungsbericht. Neuenburg, BFS (Bundesamt für Statistik). BFS (2015). Die Bodennutzung in der Schweiz, Auswertrungen und Analysen. Neuenburg, BFS (Bundesamt für Statistik). Brueckner, J. (2000). Urban sprawl: Diagnosis and remedies. International Regional Science Review, 23(2): 160–171. Gagne, S.; Fahrig, L. (2010). The trade-­‐off between housing density and sprawl area: Minimising impacts to forest breeding birds. Basic and Applied Ecology, 11: 723–733. Gilgen, K. (2006).Planungsmethodik in der kommunalen Raumplanung. Zürich, vdf. Gilgen, K. (2012). Kommunale Raumplanung in der Schweiz. Zürich, vdf. Haber, W. (2007). Energy, food, and land – the ecological traps of humankind. Environmental Science and Pollution Research International, 14(6): 359–365. Jaeger, J.; Schwick, C. (2014). Improving the measurement of urban sprawl: Weighted urban proliferation (WUP) and its application to Switzerland. Ecological Indicators, 38: 294–308. Jaeger, J.; Bertiller, R.; Schwick, C.; Kienast, F. (2010). Urban permeation of landscapes and sprawl per capita: New measures of urban sprawl. Ecological Indicators, 10: 427–441. Jaeger, J.; Schwick, C.; Hennig, I.E.; Orlitova, E.; Soukup, T.; Nazarnia, N.; Kienast, F. (2015). Zersiedelung aus land-­‐
schaftsökologischer, sozialer und siedlungstechnischer Sicht. WSL Ber. 33: 15–25. Koll-­‐Schretzenmayr, M. (2008). gelungen? misslungen? Die Geschichte der Raumplanung Schweiz. Verlag Neue Zürcher Zeitung. Lendi, M; Elsasser, H. (1991). Raumplanung in der Schweiz: eine Einführung. Zürich, vdf. Leuthard, D.; Casanova, C. (2009). Botschaft zur Volksinitiative: Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative). http://www.admin.ch/opc/de/federal-­‐gazette/2010/1033.pdf (26.10.2015). Nechyba, T.; Walsh, R. (2004). Urban sprawl. Economic Perspectives, 18(4): 177–200. Schwick, C.; Jaeger, J.; Bertiller, R.; Kienast, F. (2010). Zersiedelung der Schweiz – unaufhaltsam? Bern, Haupt. VLP (2012). Raumplanung in der Schweiz: Eine kurze Einführung. Bern, VLP-­‐ASPAN (Schweizerische Vereinigung für Landesplanung). WSL Berichte, Heft 42, 2016 | Raumplanung in den Gemeinden 85 Anhang
Organisation und Instrumente der
Raumplanung in den Gemeinden
März/April 2014
Gemeinde Bargen (BE)
86 Sehr geehrte Damen und Herren
Mit dieser Befragung möchten wir untersuchen,
welche Massnahmen und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden zur Anwendung kommen und wie die Raumplanung in der Gemeindeverwaltung organisiert ist.
Je nach Grösse Ihrer Gemeinde benötigen Sie zur
Beantwortung 10-20 Minuten.
Wir bitten Sie Folgendes zu beachten, bevor Sie
den Fragebogen bearbeiten:
Glossar: Der Fragebogen richtet sich an alle
Schweizer Gemeinden. Wir haben deshalb versucht,
Begriffe zu verwenden, die möglichst allgemein verständlich und gültig sind. Für dasselbe Konzept
kann es aber in den verschiedenen Regionen der
Schweiz sehr unterschiedliche Begriffe geben. Das
beigelegte Glossar bietet für die im Fragebogen
unterstrichenen Begriffe eine Definition sowie mögliche Synonyme aus verschiedenen regionalen Kontexten.
Gemeindefusionen: Falls Ihre Gemeinde kürzlich
fusioniert hat, bitten wir Sie, die Fragen aus der
Perspektive der heutigen, fusionierten Gemeinde zu
beantworten.
Ausfüllen des Fragebogens: Bitte füllen sie den
Fragebogen mit einem dunklen Stift aus.
Ihre Antworten werden streng vertraulich behandelt. Der Name Ihrer Gemeinde wird nie
in einer Publikation genannt werden.
Wir bedanken uns herzlich dafür, dass Sie sich die
Zeit nehmen, um an unserer Befragung teilzunehmen. Für Rückfragen, Kommentare und Bemerkungen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung:
Sophie Rudolf
Jan Berli
Tobias Schulz
Tel: 044 739 21 11
Email: [email protected]
Dieser Fragebogen wird für die folgende Gemeinde ausgefüllt:
BFS-Gemeindenummer
Name
302
Gemeinde Bargen (BE)
Was ist Ihre Funktion in der Gemeinde?
Wie lange üben Sie diese Funktion in der Gemeinde schon aus?
Möchten Sie über die Resultate dieser Studie informiert werden?
Jahr(e)
Ja
Nein
1
F
er
eh
Geben Sie an, ob Sie mit den folgenden Aussagen einverstanden sind.
ni
ch
t
1 Die aktuelle RPG-Revision
ei
nv
er
st
an
ni
ch
de
eh
t
n
ei
er
n
ei
ve
nv
rs
ei
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ta
nv
st
nd
an
er
en
st
de
a
W
n
nd
ei
en
ss
ni
ch
t
Organisation und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden
Ihre Gemeinde wird durch die Revision des nationalen Raumplanungsgesetzes in
ihrer Planungsautonomie eingeschränkt werden (z.B. durch detailliertere Vorgaben vom
Kanton, Verpflichtung zu Rückzonungen, Einschränkung der Einzonung von neuem Bauland,
Sistierung einer begonnenen Revision des kommunalen Zonenplans).
F
Die RPG-Revision wird zu einem höheren Bedarf an Mitteln für die Raumplanung
in Ihrer Gemeinde führen (z.B. Professionalierung und/oder Aufstockung der
Planungsstelle).
2 Organisation und Mitwirkung heute
Ja
Nein
Weiss nicht
Ja
Nein
Weiss nicht
Ja
Nein
Weiss nicht
Ja
Nein
Weiss nicht
a) Gibt es – abgesehen vom Gemeindeschreiber/der Gemeindeschreiberin –
in Ihrer Gemeindeverwaltung eine Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben beinhaltet? [Achtung: wir interessieren uns
hier ausschliesslich für Aufgaben spezifisch im Zusammenhang mit der Raumplanung
(z.B. Planung neuer Quartiere, Erarbeitung von Sondernutzungsplänen) und nicht für das
Baubewilligungswesen]
Wenn Sie «Ja» angekreuzt haben, beantworten Sie bitte auch Frage b)
Wenn Sie «Nein» angekreuzt haben, beantworten Sie bitte auch Frage c)
b) Beinhaltet diese Verwaltungseinheit mindestens eine Stelle, die sich ausschliesslich mit raumplanerischen Aufgaben befasst?
c) Sind in Ihrer Gemeinde die raumplanerischen Aufgaben an eine interkommunale Verwaltungseinheit delegiert (z.B. interkommunale Planungsstelle)?
d) Ist in Ihrer Gemeinde ein externes Planungsbüro (oder auch mehrere) in die
Raumplanung involviert?
W enn Sie «Ja» angekreuzt haben, beantworten Sie bitte auch Frage e)
e) Welche Funktion(en) übernimmt dieses externe Planungsbüro (oder diese Planungsbüros) für die
Raumplanung in Ihrer Gemeinde? [mehrere Antworten möglich]
F
Technische Umsetzung (z.B. Ausarbeiten der Pläne nach Vorgaben der Gemeinde) . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Beratende Funktion (z.B. Erarbeitung von mehreren planerischen Lösungsvorschlägen) . . . . . . . . . . . . .
F
Weiss nicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
f) Welche Mitwirkungsverfahren sind in Ihrer Gemeinde für die Gesamtrevisionen des Nutzungsplans
und Baureglements vorgesehen? [mehrere Antworten möglich]
F
Öffentliche Auflage mit der Möglichkeit zu Einwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Orientierungsveranstaltungen für Interessierte und Betroffene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Kooperative Planungsverfahren (z.B. begleitende Planungskommissionen ausserhalb der Gemeindeexekutive
oder Workshops mit Betroffenen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Weiss nicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Raumplanung in Bargen (BE)
302
2
Organisation und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden
g) Wer beschliesst die Gesamtrevisionen des kommunalen Nutzungsplans und Baureglements in Ihrer Gemeinde? [nur eine Antwort möglich]
F
Legislativorgan der Gemeinde (Gemeindeversammlung oder -parlament) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Exekutivorgan der Gemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Die Stimmbürger/innen (an der Urne) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Weiss nicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
h) Wer prüft die Zonenkonformität von Baugesuchen für Bauten innerhalb der Bauzone und deren Vereinbarkeit mit dem Baureglement bevor diese bewilligt werden? [mehrere Antworten möglich]
F
Gemeindeexekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Gemeindeschreiber/in . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Kommunale Verwaltungseinheit (z.B. Bauamt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Interkommunale Verwaltungseinheit (z.B. interkommunales Bauamt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Kantonale Verwaltungseinheit (z.B. kantonales Amt für Raumplanung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Externes Planungsbüro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Weiss nicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Anderes: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 Organisation und Mitwirkung über die Zeit
Die folgenden zwei Fragen befassen sich mit der Entwicklung der kommunalen Raumplanung über die Zeit. Es
handelt sich um ähnliche Fragen wie beim vorigen Abschnitt, das Augenmerk gilt jetzt aber der Entwicklung
in den letzten Jahrzehnten.
Sollte es Ihnen nicht möglich sein, Angaben zu allen vergangenen Jahrzehnten zu machen, wählen Sie für die betreffenden
Jahrzehnte «Weiss nicht».
Ja
F
Nein
F
Weiss nicht
Öffentliche Auflage mit der Möglichkeit zu Einwendungen
F
Orientierungsveranstaltungen für Interessierte und Betroffene
F
Kooperative Planungsverfahren (z.B. begleitende Planungskommissionen ausserhalb der Ge-
0−
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19
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20
F
meindeexekutive oder Workshops mit Betroffenen)
F
Weiss nicht
Raumplanung in Bargen (BE)
79
89
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19
19
7
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9
80
19
90
09
b) Welche Mitwirkungsverfahren waren in Ihrer Gemeinde wann für die Gesamtrevisionen des Nutzungsplans
und Baureglements vorgesehen? [Bitte wählen Sie pro Dekade ein oder mehrere Felder]
79
F
19
20
00
−2
0
−1
99
09
pro Dekade ein Feld]
9
a) Gab es – abgesehen vom/von der Gemeindeschreiber/in – in Ihrer Gemeindeverwaltung eine Verwaltungseinheit, deren Pflichtenheft raumplanerische Aufgaben (≠ Baubewilligungen) beinhaltete? [Bitte wählen Sie
302
3
Organisation und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden
+
Gewisse der in den zwei nächsten Abschnitten (Abschnitte 4 und 5) vorgeschlagenen Instrumente und Massnahmen kön-
nen durch den Kanton oder eine interkommunale Planungsinstanz (z.B. regionaler Richtplan oder Agglomerationsprogramm)
vorgeschrieben sein. Geben Sie alle Instrumente und Massnahmen an, die Ihre Gemeinde einsetzt, auch wenn Sie durch eine
externe Instanz vorgeschrieben sind.
4 Grundlegende Instrumente der kommunalen Raumplanung
a) Geben Sie an, ob in Ihrer Gemeinde die folgenden Instrumente zur Anwendung kommen. Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
F
Kommunales Leitbild mit Aussagen über die räumliche Entwicklung
F
Kommunaler Richtplan oder Teilrichtplan
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ss
W
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ei
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N
Ja
ni
ch
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01
4
t
Sollte es Ihnen nicht möglich sein anzugeben, seit wann ein Instrument zur Anwendung kommt, wählen Sie «Weiss nicht».
Wenn Sie auf eine der vorigen Fragen mit «Ja» geantwortet haben, beantworten Sie bitte Frage b)
Ja
Nein
Weiss nicht
b) Wurden der kommunale Richtplan und/oder das Leitbild unter Einbezug der
breiten Bevölkerung erarbeitet (z.B. in Workshops)?
Die folgenden Fragen beziehen sich ausschliesslich auf Massnahmen im Zusammenhang mit dem Nutzungsplan
und dem Baureglement. Sie beziehen sich nicht auf Sondernutzungspläne.
F
Festlegung einer minimalen Nutzungsziffer für bestimmte Typen von Bauzonen
F
Heraufsetzung der Nutzungsziffer für gewisse Typen von Bauzonen
F
Rückzonung zugunsten einer kompakten Siedlungsentwicklung
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4
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20
0
20
10
ss
W
ei
ei
n
N
Ja
ni
ch
t
c) Geben Sie an, ob in Ihrer Gemeinde die folgenden Massnahmen umgesetzt werden.
Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
(z.B. Bauland wird aus der Bauzone wieder in eine Nicht-Bauzone rückgeführt)
F
Umzonung einer Bauzone mit dem Ziel, deren bauliche Dichte
zu erhöhen (z.B. Überführung einer Wohnzone mit tiefer Dichte in eine
Wohnzone mit höherer Dichte)
F
Beschränkung einer weiteren Ausdehnung von Wohnzonen mit
geringer Dichte (z.B. Einfamilienhaussiedlungen)
F
Einschränkung der Einzonung (von neuem Bauland)
Raumplanung in Bargen (BE)
302
4
Organisation und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden
5 Ergänzende Massnahmen der kommunalen Raumplanung
F
Festlegung höherer Nutzungsziffer als im kommunalen
Baureglement vorgesehen.
F
Etappierung der Bebauung, um eine optimale Nutzung des
Bodens zu gewährleisten (z.B. Festlegung eines zeitlichen Ablaufs,
−2
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N
Ja
ni
ch
t
a) Geben Sie an, ob in Ihrer Gemeinde über Sondernutzungspläne (z.B. Quartierplan) die folgenden Massnahmen umgesetzt werden. Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
nach dem neue Gebäude gebaut werden dürfen, oder Vorschriften
darüber, welche Bauten abgerissen werden müssen, bevor Neubauten
errichtet werden können)
F
Anpassung der Nutzungsziffer für Bauzonen, die durch den
öffentlichen Verkehr gut erschlossen sind
F
Landumlegungen, um eine optimale Verteilung der Bauzonen
zu ermöglichen (z.B. werden Gebiete aus der Bauzone genommen, um
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ch
t
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ss
W
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ei
n
N
Ja
ni
ch
t
b) Geben Sie an, ob in Ihrer Gemeinde die folgenden ergänzenden Massnahmen umgesetzt werden. Falls ja,
präzisieren Sie seit wann.
sie vor der Überbauung auszunehmen und den Eigentümern zur Kompensation Bauland in Entwicklungsgebieten innerhalb der Siedlungsfläche
angeboten)
F
Massnahmen gegen die Baulandhortung (z.B. Verpflichtung von
Landbesitzern, ihr Land innert einer Frist zu überbauen)
F
Mehrwertausgleich in irgendeiner Form (z.B. durch Ein- oder Umzonungen erlangte Wertsteigerungen müssen teilweise abgeben werden)
F
Rückkauf von privatem Bauland, um eine optimale Nutzung
der Bauzonen zu ermöglichen
F
Anreize zur Renovation und strukturelle Verbesserung schon
bestehender Bausubstanz (z.B. Schaffung neuer Grün- oder Begegnungsräume, Ermutigung zur Renovation von Gebäuden)
F
Verbesserung der städteplanerischen Qualität neuer Bauprojekte in Bauzonen mit hoher Dichte (z.B. Architektur oder StädtebauWettbewerbe)
F
Definition von Freihaltezonen mit dem Ziel die Siedlungsfläche
zu begrenzen (z.B. Grün- oder Ruhezonen, Naturschutzzonen, Bauverbotszonen)
F
Evaluation der Verdichtungspotentiale (z.B. Identifikation von
Baulücken und Industriebrachen)
F
Erarbeitung eines «Masterplans» um die Arbeit
verschiedener Akteure und Behörden an wichtigen städtebzw. ortsplanerischen Projekten zu koordinieren
(z.B. Revitalisierung einer Industriezone, Planung eines Bahnhofsareals)
Raumplanung in Bargen (BE)
302
5
80
19
19
90
−1
9
99
−1
9
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−1
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W
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ei
ss
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ch
t
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14
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0
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20
10
20
20
0
ss
W
ei
N
ei
n
Ja
ni
ch
t
Organisation und Instrumente der Raumplanung in den Gemeinden
c) Falls Sie angegeben haben, dass in Ihrer Gemeinde Massnahmen gegen die Baulandhortung getroffen werden, beinhalten
diese Massnahmen auch vertragliche Vereinbarungen zwischen
der Gemeinde und den Grundeigentümern (z.B. über Kaufrechtsverträge)? Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
d) Falls Sie angegeben haben, dass in Ihrer Gemeinde
Massnahmen für einen Mehrwertausgleich getroffen werden,
beinhaltet dies vertragliche Vereinbarungen zwischen der
Gemeinde und den Grundeigentümern (z.B. Infrastrukturverträge,
in denen die Erstellung öffentlicher Infrastruktur als Abgeltung für die
Einzonung eines Grundstücks vereinbart wird)?
Falls ja, präzisieren
Sie seit wann.
6 Interkommunale Zusammenarbeit
Ja
Nein
Weiss nicht
20
20
1
ss
ei
n
W
ei
N
Ja
ni
ch
t
Wenn Sie «Ja» angekreuzt haben, beantworten Sie bitte auch Fragen b) und c).
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20
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−2
0
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9
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W
9
ei
ss
ni
ch
t
a) Arbeitet Ihre Gemeinde mit anderen Gemeinden in der Raumplanung zusammen (z.B. Stadtentwicklung, Regionalplanung, Landschaftsschutz)?
b) Ist ein Ziel dieser Zusammenarbeit die Kooperation auf
technischer Ebene (z.B. interkommunales Bauamt für Baubewilligungen)? Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
c) Ist ein Ziel dieser Zusammenarbeit die regionale Planung
im Rahmen einer interkommunalen Plattform (z.B. Regionalkonferenz, Agglomerationsprogramm, Städtenetzwerk, Gemeindeverband)?
Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
Wenn Sie «Ja» angekreuzt haben, beantworten Sie bitte auch Fragen d) und e).
d) Resultiert diese Zusammenarbeit in der Regionalplanung in einem regionalen Sach- oder Richtplan? Falls
ja, präzisieren Sie seit wann.
e) Ist Ihre Gemeinde in ein Agglomerationsprogramm des
Bundes involviert? Falls ja, präzisieren Sie seit wann.
Kommentare, Bemerkungen:
Bitte senden Sie den Fragebogen mit dem beiliegenden frankierten Couvert zurück.
Herzlichen Dank für Ihre Beteiligung!
Raumplanung in Bargen (BE)
302
Glossar der Raumplanung
Baureglement: Reglement, das allgemeine Bauvorschriften einer Gemeinde, die Dichtebestimmungen der
verschiedenen Zonen, sowie allenfalls abgaberechtliche Bestimmungen enthält.
Synonyme: Bau- und Nutzungsordnung, Bauordnung, Planungs- und Baureglement, kommunales
Baugesetz, Bau- und Zonenreglement, Zonenreglement, Bau- und Zonenordnung
Gemeindeschreiber: Person, die für die Ausführung und Überwachung administrativer Aufgaben der Gemeindeverwaltung verantwortlich ist. In kleineren Gemeinden nimmt diese Person alle administrativen Aufgaben wahr, in grösseren Gemeinden ist sie insbesondere für die Gemeindekanzlei
verantwortlich und die übrigen Aufgaben werden delegiert.
Synonyme: Gemeindeverwalter, Bezirkssekretär, Gemeinderatsschreiber, Gemeindekanzlist
Leitbild: Dokument, das eine Vision der Entwicklung der Gemeinde beschreibt und die Mittel definiert, die
zur Erreichung dieser Ziele eingesetzt werden sollen. Das Leitbild ist nicht verbindlich.
Synonyme: Entwicklungskonzept, Siedlungsentwicklungskonzept, Zukunftsbild, Siedlungsleitbild. . .
Masterplan: Übergeordnetes Koordinationsinstrument in Form eines Gesamtplans, der alle für die Lösung
einer bestimmten Aufgabe in Betracht zu ziehenden Aspekte berücksichtigt. Der Masterplan berücksichtigt Aspekte, die im Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich unterschiedlicher Stellen
liegen. Er besitzt für sich selber keine Rechtskraft, die Ergebnisse des Masterplans sind darum entsprechend der gesetzlichen Vorgaben in den Richt- und Nutzungsplänen umzusetzen. Masterpläne
kommen oft im Bereich von Bahnhofgebieten oder neuen grossen Baugebieten zum Einsatz.
Synonyme: Es sind uns keine nach Kanton oder Region variierenden alternativen Bezeichnungen
bekannt.
Nutzungsplan: Plan, der im Rahmen der Raumplanung für das gesamte Gemeindegebiet parzellenscharf die
Nutzung des Bodens über eine Definition von Zonen festlegt (z.B. Bauzonen, Landwirtschaftszonen, Naturschutzzonen. . . ). Der Nutzungsplan ist verbindlich für Behörden und Grundeigentümer.
Synonyme: Zonenplan, Nutzungszonenplan, Zonennutzungsplan, Bauzonenplan
Nutzungsziffer: Bestimmung betreffend die bauliche Dichte. Es gibt verschiedene Arten von Nutzungsziffern (z.B. Ausnützungsziffer, Geschossflächenziffer, Baumassenziffer, Überbauungsziffer...). Deren
Bezeichnungen können von Kanton zu Kanton variieren. Eine heute noch verbreitete Bezeichnung ist die „Ausnützungsziffer“ (AZ), die das Verhältnis der Summe aller Geschossflächen zur
anrechenbaren Grundstücksfläche ausdrückt. Gemäss IVHB (Interkantonale Vereinbarung über die
Harmonisierung der Baubegriffe) wird dieser Begriff neu durch den Ausdruck „Geschossflächenziffer“ ersetzt.
Synonyme: Es sind uns keine nach Kanton oder Region variierenden alternativen Bezeichnungen
für den Überbegriff "Nutzungsziffer" bekannt.
Sondernutzungsplan: Spezielle (sektorielle) Pläne im Rahmen der Raumplanung, die z.B. die Bebauungsund Gestaltungsmöglichkeiten grösserer zusammenhängender Gebiete ordnen. Sie bestimmen konkrete Nutzungsmöglichkeiten für ein bestimmtes Gebiet und sehen Einzelheiten zur Bauästhetik,
Gebäudenutzung und Gebäudeabstände vor. Sondernutzungspläne sind verbindlich für Behörden
und Grundeigentümer.
Synonyme: Gestaltungsplan, Quartierplan, Bebauungsplan, Überbauungsplan, Überbauungsordnung, Detailnutzungsplan, Arealplan, Sonderbauordnung, Sonderbauvorschriften
Bemerkung: Dieses Glossar enthält nicht die Gesamtheit aller Synonyme, wie sie allen Kantonen gebräuchlich sind.
Wir können auch nicht garantieren, dass alle aufgeführten Synonyme in allen Kantonen dieselbe Bedeutung haben.
Organisation et instruments de l’aménagement
du territoire au niveau communal
Mars/Avril 2014
Commune de Cortébert
Madame, Monsieur,
Fusions de communes: si votre commune résulte
d’une fusion réalisée au cours des dernières années,
nous vous prions de répondre aux questions par
rapport à la nouvelle entité fusionnée.
Cette enquête vise à récolter des informations sur
l’organisation et les instruments de l’aménagement
du territoire au niveau communal.
En fonction de la taille de votre commune, dix à
vingt minutes devraient suffire pour la remplir.
Pour répondre au questionnaire: merci de sélectionner le champ qui correspond à votre réponse
à l’aide d’un stylo de couleur foncée.
Nous attirons votre attention sur les points suivants:
Vos réponses seront traitées de manière
confidentielle et le nom de votre commune
n’apparaîtra dans aucune publication.
Glossaire: comme ce questionnaire s’adresse
à l’ensemble des communes suisses, nous nous
sommes efforcés d’employer une terminologie
générale et compréhensible par le plus grand
nombre. Cependant, les termes utilisés en matière d’aménagement du territoire varient grandement d’une région à l’autre. Le glossaire annexé
répertorie plusieurs de ces termes et propose des
synonymes employés dans différents contextes régionaux. Vous y trouverez tous les mots soulignés
dans le texte.
Nous vous remercions chaleureusement pour le
temps que vous nous accordez en participant à
notre étude et restons volontiers à votre disposition pour toute question ou remarque:
Sophie Rudolf
Jan Berli
Tobias Schulz
Tél: 044 739 21 11
Courriel: [email protected]
Ce questionnaire est complété pour la commune:
Numéro OFS
Nom
433
Commune de Cortébert
Quelle fonction exercez-vous au sein de cette commune?
Depuis combien d’années y exercez-vous cette fonction?
Souhaitez-vous obtenir les résultats de cette enquête?
année(s)
Oui
Non
1
F
P
lu
t
Veuillez indiquer si vous êtes d’accord avec les affirmations suivantes:
P
as
1 Actuelle révision de la LAT
d’
ac
co
rd
ôt
pa
P
s
lu
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tô
ac
t
co
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D
rd
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’a
co
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rd
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N
e
sa
is
pa
s
Organisation et instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
L’actuelle révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT)
va occasionner pour votre commune une perte de son autonomie en matière
d’aménagement (p.ex. en raison de nouvelles prescriptions cantonales, d’une limitation du
classement de nouveaux terrains en zone à bâtir, de l’obligation de déclasser une zone à bâtir,
de la suspension d’un processus de révision du plan général d’affectation déjà entamé).
F
Votre commune devra allouer plus de moyens à la gestion de l’aménagement du
territoire en raison de la révision de la LAT (p.ex. professionnalisation de la gestion de
l’aménagement du territoire, augmentation du nombre de postes en charge de ce dossier).
2 Organisation et participation aujourd’hui
Oui
Non
Ne sais pas
Oui
Non
Ne sais pas
Oui
Non
Ne sais pas
Oui
Non
Ne sais pas
a) En dehors du poste de secrétaire communal, existe-t-il au sein de votre
administration communale une unité administrative dont le cahier des
charges comprend des tâches liées à l’aménagement du territoire? [Attention,
nous nous intéressons ici à des tâches spécifiquement liées à l’aménagement du territoire,
p.ex. aménagement de nouveaux quartiers, développement de plans d’affectation spéciaux,
pas à la gestion des permis de construire!]
Si vous avez coché «Oui», veuillez répondre à la question b)
Si vous avez coché «Non», veuillez répondre à la question c)
b) Cette unité comporte-t-elle au moins un poste de travail dont le cahier des
charges comprend exclusivement l’aménagement du territoire?
c) Les tâches liées à l’aménagement du territoire sont-elles déléguées à une
unité administrative intercommunale (p.ex. service technique/d’urbanisme intercommunal)?
d) Votre commune fait-elle appel à un ou plusieurs bureaux de planification
externes pour des questions relatives à l’aménagement du territoire?
Si vous avez coché «Oui», veuillez répondre à la question e)
e) Quelle(s) forme(s) prend (prennent) la participation de ce ou ces bureaux de planification dans
l’aménagement du territoire communal? [plusieurs réponses possibles]
F
Mise en œuvre technique (p.ex. élaboration des plans et règlements d’après les directives de la commune)
F
Expertise-conseil (p.ex.élaboration de différentes variantes de plans et règlements) . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Ne sais pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
f) Quels processus d’information et de participation sont offerts à la population lors de la révision générale
du plan général d’affectation et du règlement sur les constructions [plusieurs réponses possibles]?
F
Mise à l’enquête publique avec possibilité de faire opposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Séances d’information pour la population et les personnes concernées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Processus de planification coopératif (p.ex. groupe d’accompagnement du projet composé de personnes
externes à l’exécutif communal, ou mise en place d’ateliers)
F
Ne sais pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L’aménagement du territoire à Cortébert
433
2
Organisation et instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
g) Qui adopte la révision générale du plan général d’affectation et du règlement sur les constructions?
[une seule réponse possible]
F
Le législatif communal (constitué en parlement ou formé de l’assemblée communale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
L’exécutif communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Les citoyens disposant du droit de vote (votation communale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Ne sais pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
h) Avant l’octroi d’un permis de construire à l’intérieur de la zone à bâtir, qui est responsable de vérifier la
conformité du projet avec l’affectation de la zone et le règlement sur les constructions? [plusieurs réponses
possibles]
F
L’exécutif communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Le/la secrétaire communal(e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Une unité administrative communale (p.ex. service technique/d’urbanisme) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Une unité administrative intercommunale (p.ex. service technique/d’urbanisme intercommunal) . . . . . . .
F
Une unité administrative cantonale (p.ex. service cantonal de l’aménagement du territoire) . . . . . . . . . . . .
F
Un bureau de planification externe à la commune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Ne sais pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Autre: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 Organisation et participation au fil du temps
Les deux questions suivantes visent à déterminer si la gestion de l’aménagement du territoire a évolué dans
votre commune au fil du temps. Ces questions sont similaires à celles de la section précédente mais se
réfèrent à la situation qui prévalait au cours des décennies passées.
Si vous n’êtes pas en mesure de donner des informations relatives à toutes les décennies passées, veuillez cocher la case «Ne
F
Non
F
Ne sais pas
F
Mise à l’enquête publique avec possibilité de faire opposition
F
Séances d’information pour la population et les personnes concernées
F
Processus de planification participatif (p.ex. groupe d’accompagnement du projet composé
99
−1
98
9
−1
9
70
19
80
−1
9
89
9
19
70
−1
9
80
19
19
9
−2
0
00
20
[veuillez sélectionner une ou plusieurs réponses par décennie]
0−
19
9
09
b) Quels processus d’information et de participation étaient offerts à la population lors de la révision générale
du plan général d’affectation et du règlement sur les constructions?
de personnes externes à l’exécutif communal, ou mise en place d’ateliers)
F
Ne sais pas
L’aménagement du territoire à Cortébert
79
Oui
19
00
20
F
19
9
−2
0
0−
19
09
a) En dehors du poste de secrétaire communal, existait-il au sein de votre administration communale une
unité administrative dont le cahier des charges comprenait des tâches liées à l’aménagement du territoire
(≠ gestion des permis de construire)? [veuillez sélectionner une réponse par décennie]
79
sais pas» pour les décennies correspondantes.
433
3
Organisation et instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
+
Certains des instruments et mesures proposés dans les sections suivantes (sections 4 et 5) peuvent être imposés par votre
canton ou un instrument de planification intercommunal (p.ex.plan directeur régional, programme d’agglomération). Veuillez
indiquer tous les instruments et mesures dont dispose votre commune, même s’ils sont prescrits par une instance externe.
4 Principaux instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
a) Veuillez indiquer si votre commune dispose des instruments proposés. Si oui, précisez depuis quand.
Si vous n’êtes pas en mesure d’indiquer depuis quand votre commune dispose des instruments proposés, veuillez cocher la
F
Une conception directrice communale dont l’un des volets
concerne le développement territorial
F
Un plan directeur communal (ou un plan directeur partiel)
80
19
19
90
−1
9
99
−1
9
19
89
70
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9
N
79
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is
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0−
20
10
20
0
20
sa
is
e
N
N
on
O
ui
pa
s
case «Ne sais pas».
Si vous avez coché «Oui» à l’une ou l’autre des questions précédentes, veuillez répondre à la question b)
Oui
Non
Ne sais pas
b) La population et les acteurs locaux ont-ils été impliqués dans l’élaboration de
la conception directrice et/ou du plan directeur (p.ex. mise en place d’ateliers)?
Les questions ci-dessous se rapportent au plan général d’affectation et au règlement sur les constructions.
Elles ne s’appliquent pas à des plans d’affectation spéciaux.
F
Définir un indice d’utilisation du sol minimal pour certains
types de zones à bâtir
F
Rehausser l’indice d’utilisation du sol pour certains types de
zones à bâtir
F
Déclasser une zone à bâtir afin de garantir un développement
compact du milieu bâti (p.ex. changer l’affectation d’un terrain d’une
−2
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20
4
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−2
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N
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e
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is
pa
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10
sa
is
e
N
on
N
O
ui
pa
s
c) Veuillez indiquer si votre commune applique les mesures suivantes. Si oui, précisez depuis quand.
zone à bâtir à une zone non constructible)
F
Modifier l’affectation d’une zone à bâtir afin d’augmenter sa
densité de construction (p.ex. passage d’une zone d’habitation à faible
densité à une zone d’habitation à densité plus élevée)
F
Restreindre l’extension des zones d’habitation à faible densité (p.ex. zones de villas)
F
Limiter le classement de nouveaux terrains en zone à bâtir
L’aménagement du territoire à Cortébert
433
Organisation et instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
4
5 Instruments complémentaires de l’aménagement du territoire au niveau communal
F
Définir un indice d’utilisation du sol plus élevé que dans le
règlement sur les constructions
F
Planifier la construction du milieu bâti par étapes afin de
garantir une utilisation optimale du sol (p.ex. détermination de
−2
00
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9
90
−1
9
19
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19
89
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N
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s
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4
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is
N
e
on
N
O
ui
pa
s
a) Veuillez indiquer si votre commune dispose de plans d’affectation spéciaux (p.ex. plans de quartier) visant
à atteindre les objectifs proposés. Si oui, précisez depuis quand.
l’ordre dans lequel de nouveaux bâtiments peuvent être construits ou
indication des bâtiments à démolir avant de procéder à de nouvelles
F
Adaptation de l’indice d’utilisation du sol pour les zones à bâtir
qui sont raccordées au réseau de transports en commun de
manière performante
F
Remaniement parcellaire dans le but de favoriser une répartition optimale des zones à bâtir (p.ex. les terrains qui doivent rester
−2
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9
N
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e
sa
is
pa
s
20
10
sa
is
N
e
on
N
ui
O
b) Veuillez indiquer si votre commune applique les mesures suivantes.
Si oui, précisez depuis quand.
pa
s
constructions)
vierges de constructions sont classés en zone non constructible et les propriétaires fonciers reçoivent en compensation d’autres terrains situés en
zone à bâtir)
F
Lutte contre la thésaurisation des terrains à bâtir (p.ex. règle
obligeant les propriétaires fonciers à construire dans un certain délai)
F
Système de prélèvement de la plus-value résultant d’une mesure de planification (p.ex. les propriétaires fonciers dont les terrains
ont gagné en valeur suite à leur classement en zone à bâtir ou à leur
changement d’affectation doivent restituer une partie de cette plus-value
à la collectivité publique)
F
Achat de terrains à des propriétaires fonciers privés afin de
favoriser une utilisation optimale des zones à bâtir
F
Incitation à la rénovation et à l’amélioration de la structure du
milieu bâti déjà existant (p.ex. création de nouveaux espaces verts ou
d’espaces de rencontre, encouragement à la rénovation de bâtiments)
F
Amélioration de la qualité urbanistique des nouveaux projets de
construction dans les zones à bâtir à forte densité (p.ex. concours
architecturaux ou urbanistiques)
F
Définition de zones à maintenir libres de toute construction
dans le but de limiter l’extension du milieu bâti (p.ex. espaces
verts ou de détente, zones de protection de la nature, zones interdites à
la construction)
F
Evaluation du potentiel de densification du milieu
bâti (p.ex. identification de brèches dans le milieu bâti ou de
friches industrielles)
F
Mise en place de «masterplans» afin de coordonner les
travaux des différents acteurs et instances publiques impliqués
dans d’importants projets urbanistiques (p.ex. revitalisation d’une
friche industrielle, aménagement d’une gare)
L’aménagement du territoire à Cortébert
433
5
80
19
19
90
−1
9
99
−1
9
19
89
70
−1
9
N
79
e
sa
is
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09
14
−2
0
0−
20
10
20
0
20
sa
is
e
N
N
on
O
ui
pa
s
Organisation et instruments de l’aménagement du territoire au niveau communal
c) Si vous avez indiqué que votre commune dispose de mesures de
lutte contre la thésaurisation des terrains à bâtir, ces mesures
comprennent-elles la conclusion d’un engagement contractuel
entre la commune et les propriétaires fonciers concernés (p.
ex. pacte d’emption)? Si oui, précisez depuis quand.
d) Si vous avez indiqué que votre commune dispose d’un
système de prélèvement de la plus-value résultant d’une
mesure de planification, ce système comprend-il la conclusion
d’un engagement contractuel entre la commune et les
propriétaires fonciers concernés (p.ex. contrat d’infrastructure: les
propriétaires fonciers s’engagent à financer une infrastructure publique
en échange du classement de leur terrain)?
Si oui, précisez depuis
quand.
6 Coopération intercommunale
Oui
Non
Ne sais pas
−2
01
20
4
00
−2
0
19
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N
e
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sa
is
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s
10
20
sa
is
N
e
ui
O
Si vous avez coché «Oui», veuillez répondre aux questions b) et c).
N
on
pa
s
a) Votre commune collabore-t-elle avec d’autres communes pour des questions
relatives à l’aménagement du territoire (p.ex. gestion du développement urbain,
planification régionale, protection du paysage)?
b) Cette collaboration a-t-elle pour but l’accomplissement
de tâches techniques en commun (p.ex. service technique/d’urbanisme intercommunal pour le traitement des permis de
construire)?
Si oui, précisez depuis quand.
c) Cette collaboration a-t-elle pour but la planification régionale au sein d’une plateforme intercommunale (p.ex. conférence régionale, réseau de villes, programme d’agglomération, syndicat ou association de communes)?
Si oui, précisez depuis
quand.
Si vous avez coché «Oui», veuillez répondre aux questions d) et e).
d) Cette collaboration en matière de planification régionale est-elle concrétisée par un plan directeur ou un
plan sectoriel régional? Si oui, précisez depuis quand.
e) Votre commune est-elle impliquée dans un
programme d’agglomération fédéral? Si oui, précisez
depuis quand.
Remarques et commentaires:
Veuillez nous retourner le questionnaire complété au moyen de l’enveloppe affranchie
jointe à notre courrier. Merci beaucoup pour votre participation!
L’aménagement du territoire à Cortébert
433
Glossaire de l’aménagement du territoire
Conception directrice: Document qui décrit les objectifs de développement de la commune dans différents
domaines et qui définit les moyens de les atteindre. La conception directrice n’est pas contraignante
pour les autorités et les propriétaires fonciers. Elle peut être concrétisée par un plan directeur
communal.
Synonymes: ligne directrice, stratégie spatiale, projet de territoire, concept directeur. . .
Indice d’utilisation du sol: Mesure de la densité d’utilisation du sol. Plusieurs indices d’utilisation
peuvent être définis (p. ex. indice brut d’utilisation du sol, indice de masse, indice d’occupation
du sol, densité. . . ) et leurs noms peuvent varier d’un canton à l’autre. L’un des plus répandus est
l’indice brut d’utilisation du sol (IBUS). Selon l’AIHC (accord intercantonal sur l’harmonisation
de la terminologie dans le domaine de la construction), il exprime le rapport entre la somme des
surfaces de plancher et la surface de terrain déterminante.
Synonymes: degré d’utilisation du sol, coefficient d’utilisation du sol, coefficient d’occupation du
sol, degré d’utilisation des terrains. . .
Masterplan: Instrument servant à coordonner les travaux des différents acteurs et instances impliqués
dans un projet particulier. Il n’a pas force obligatoire et son contenu doit être repris dans un
plan directeur ou un plan d’affectation spécial. Cet instrument est principalement utilisé dans des
secteurs en voie d’urbanisation ou dans des secteurs de gare.
Synonyme: plan-guide
Plan d’affectation spécial: Plan qui précise les dispositions du plan général d’affectation ou édicte
des règles qui y dérogent. Il définit des prescriptions particulières en matière d’utilisation du sol,
d’esthétique ou de respect des distances dans le cas d’ensembles de bâtiments. Le plan d’affectation
spécial ne s’applique qu’à une surface restreinte du territoire communal ou à des thèmes particuliers
de l’aménagement du territoire. Il est contraignant pour les autorités et les propriétaires fonciers.
Synonymes: plan d’affectation de détail, plan spécial d’affectation, plan spécial, plan d’aménagement
de détail, plan d’aménagement spécial. . .
Plan général d’affectation: Plan qui définit parcelle par parcelle l’utilisation admissible du sol sur
l’ensemble du territoire communal (p. ex. types de zones à bâtir, zone agricole, zone de protection). Il est contraignant pour les autorités et les propriétaires fonciers.
Synonymes: plan d’affectation des zones, plan de zones, plan d’aménagement. . .
Règlement sur les constructions: Règlement qui contient les prescriptions générales d’une commune
en matière de construction, les prescriptions régissant le plan général d’affectation ainsi que
d’éventuelles dispositions complémentaires.
Synonymes: règlement général d’affectation, règlement du plan général d’affectation, règlement
d’aménagement, règlement d’affectation, règlement communal d’urbanisme, règlement des zones et des constructions. . .
Secrétaire communal: responsable de la supervision et de l’exécution des tâches administratives confiées
par le pouvoir exécutif politique. Dans les petites communes, il/elle assume tous les travaux
administratifs, alors que dans les plus grandes communes, il/elle est responsable de la chancellerie
et délègue certaines tâches.
Synonymes: secrétaire municipal, administrateur communal. . .
Remarque: Nous ne pouvons pas garantir que tous les synonymes employés par les différents cantons sont répertoriés
dans ce glossaire ou que leur signification correspond à l’ensemble des contextes cantonaux.
Organizzazione e strumenti della pianificazione
territoriale nei communi
Aprile 2014
Comune di Braggio
Egregi Signori,
con il presente sondaggio desideriamo rilevare quali misure e quali strumenti pianificatori vengono utilizzati nei vari comuni e come è strutturata la pianificazione del territorio all’interno
dell’amministrazione comunale.
A seconda delle dimensioni del vostro comune, saranno necessari dai 10 ai 20 minuti per rispondere
al questionario.
Vi preghiamo di prendere nota di quanto segue
prima di iniziare a compilare il questionario:
Glossario: il questionario è destinato a tutti i comuni svizzeri. Abbiamo quindi cercato di utilizzare
dei termini che siano possibilmente comprensibili e
utilizzabili da tutti. Per lo stesso concetto potrebbero però esserci termini molto diversi nelle varie
regioni della Svizzera. Per i termini sottolineati nel
questionario il glossario allegato fornisce una definizione nonché possibili sinonimi derivanti dai vari
contesti regionali.
Fusioni di comuni: nel caso il vostro comune sia
stato da poco oggetto di fusione, siete pregati di
rispondere alle domande dalla prospettiva attuale.
Compilazione del questionario: si prega di compilare il questionario con una penna di colore
scuro.
Le vostre risposte saranno considerate con
la massima riservatezza. Il nome del vostro comune non verrà mai citato in alcuna
pubblicazione.
Vi ringraziamo fin d’ora per il tempo che dedicherete al nostro sondaggio. Rimaniamo a vostra completa disposizione per qualsiasi domanda,
commento e osservazione:
Sophie Rudolf
Jan Berli
Tobias Schulz
Tel.: 044 739 21 11
E-mail: [email protected]
Il presente questionario è stato compilato per il seguente comune:
Numero UST del comune
Nome
3803
Comune di Braggio
Qual è la sua funzione all’interno del Comune?
Da quanto tempo esercita questa funzione all’interno del Comune?
Desidera essere informato/a dei risultati del presente studio?
anno/i
{ Sì
No
1
or
do
as
ta
nz
ab
a
ba
in
st
di
an
sa
za
d’
cc
ac
d’
or
co
ac
di
rd
co
N
o
rd
on
o
so
Organizzazione e strumenti della pianificazione territoriale nei communi
ab
b
in
Indichi se è d’accordo con le seguenti affermazioni.
di
sa
cc
1 L’attuale revisione della LPT
F
L’autonomia del vostro comune relativamente alla pianificazione del territorio verrà
limitata dalla revisione della Legge nazionale sulla pianificazione del territorio (per
{
es. con direttive dettagliate da parte del Cantone, obbligo di riconversione, limitazione dell’azzonamento delle nuove aree edificabili, sospensione di eventuali revisioni già avviate del piano delle
zone comunale).
F
La revisione della LPT implicherà una maggiore necessità di fondi per la
pianificazione del territorio del vostro comune (per es. professionalizzazione e/o
incremento del personale addetto a tali funzioni).
2 Organizzazione e partecipazione oggi
a) Al di là del segretario comunale, esiste all’interno della struttura amministrativa del vostro comune un’unità amministrativa la cui funzione includa
delle competenze nell’ambito della pianificazione del territorio? [Attenzione: da
{
Sì
No
Non so
No
Non so
No
Non so
No
Non so
{
considerare esclusivamente compiti specifici strettamente inerenti alla pianificazione del
territorio (per es. pianificazione di nuovi quartieri, elaborazione dei piani particolareggiato)
e non al rilascio di licenze edilizie]
Se è stato selezionato «Sì», rispondere anche alla domanda b).
Se è stato selezionato «No», rispondere anche alla domanda c).
Sì
b) Quest’unità amministrativa prevede almeno una persona che si occupi
esclusivamente di pianificazione del territorio?
c) Nel vostro comune le funzioni inerenti alla pianificazione del territorio sono delegate a un’unità amministrativa intercomunale (per es. ufficio tecnico
{
Sì
{
intercomunale)?
Sì
d) Il vostro comune collabora con uno o più studi di progettazione esterni per le
attività di pianificazione del territorio?
{
Se è stato selezionato «Sì», rispondere anche alla domanda e).
e) Quali funzioni relative alla pianificazione del territorio del vostro comune assume questo
studio (o assumono questi studi) di progettazione esterno/i? [sono possibili più risposte]
F
Applicazione tecnica (per es. elaborazione di progetti sulla base delle direttive comunali) . . . . . . . . . . . .
{
F
Consulenza (per es. elaborazione di diverse proposte di soluzioni progettuali) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Non so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
f) Quali procedure di partecipazione sono previste nel vostro comune per le revisioni generali del
piano regolatore e del regolamento edilizio? [sono possibili più risposte]
F
Esposizione pubblica con possibilità di opposizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Incontri informativi per i cittadini interessati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Processo di pianificazione cooperativa (per es. commissioni di pianificazione formate da persone non
appartenenti all’esecutivo comunale o workshop per gli interessati) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Non so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
Pianificazione a Braggio
3803
2
Organizzazione e strumenti della pianificazione territoriale nei communi
g) Chi approva le revisioni generali del piano regolatore comunale e del regolamento edilizio nel vostro
comune?
F
Organo legislativo del comune (Assemblea comunale o Consiglio comunale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Organo esecutivo del comune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
I cittadini con diritto di voto (votazione) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F
Non so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
h) Prima del rilascio del permesso di costruire chi verifica la conformità del progetto con la zona di
destinazione e con il regolamento edilizio? [sono possibili più risposte]
F
Esecutivo comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Segretario comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Unità amministrativa comunale (per es. Ufficio tecnico comunale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Unità amministrativa intercomunale (per es. Ufficio tecnico intercomunale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Unità amministrativa cantonale (per es. Ufficio di pianificazione del territorio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Ufficio di progettazione esterno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Non so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
F
Altro: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
{
3 Organizzazione e partecipazione nel tempo
Le due domande seguenti riguardano l’evoluzione nel tempo della pianificazione del territorio comunale.
Sono domande simili a quelle del paragrafo precedente, la prospettiva però ora è quella dell’evoluzione negli
ultimi decenni.
Se non si dispone delle informazioni necessarie per tutti i decenni considerati, selezionare «Non so» per i decenni per i quali
non si dispone di dati.
F
Sì
F
No
F
Non so
{
97
−1
70
19
19
{
9
9
98
−1
80
90
19
20
00
−1
−2
99
00
9
9
a) Al di là del segretario comunale, esisteva all’interno della struttura amministrativa del vostro comune
un’unità amministrativa la cui funzione includeva delle competenze nell’ambito della pianificazione del
territorio (≠ licenze edilizie)? [Selezionare un campo per decennio]
{
{
70
19
Esposizione pubblica con possibilità di opposizione
{
{
{
{
F
Incontri informativi per i cittadini interessati
{
{
{
{
Processo di pianificazione cooperativa (per es. commissioni di pianificazione formate da
{
{
{
{
{
{
{
{
persone non appartenenti all’esecutivo comunale o workshop per gli interessati)
F
Non so
Pianificazione a Braggio
9
−1
−1
80
19
F
F
97
9
98
99
−1
90
19
20
00
−2
0
09
9
b) Quali procedure di partecipazione erano previste nel vostro comune per le revisioni generali del
piano regolatore e del regolamento edilizio [Selezionare uno o più campi per decennio].
3803
3
Organizzazione e strumenti della pianificazione territoriale nei communi
+
Alcuni degli strumenti e delle misure proposti nei prossimi due paragrafi (paragrafi 4 e 5) possono essere previsti dal
cantone o da un ufficio di pianificazione intercomunale (per es. piano direttore regionale oppure programma d’agglomerato).
Indicare tutti gli strumenti e tutte le misure utilizzate nel vostro comune anche se previste da un’istanza esterna.
4 Strumenti fondamentali della pianificazione del territorio comunale
a) Indicare se il vostro comune utilizza i seguenti strumenti. In caso affermativo, precisare da quando.
−2
01
20
4
00
−2
00
19
9
90
−1
9
19
99
80
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98
19
9
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
o
N
on
N
Sì
so
Se non si è in grado di indicare da quando viene utilizzato uno strumento, cliccare su “Non so”
F
Linee direttrici comunali con indicazioni relative allo sviluppo
del territorio
{
{
F
Piano direttore comunale o piano direttore parziale
{
{
Se si è risposto “Sì” a una delle precedenti domande, rispondere alla domanda b).
Sì
b) Nel caso il vostro comune disponga di un piano direttore e/o di linee direttrici,
gli attori locali sono stati coinvolti nella loro elaborazione? (per es. con dei
No
Non so
{
workshop)
Le domande seguenti si riferiscono esclusivamente alle misure inerenti al piano regolatore e al regolamento
edilizio. NON si riferiscono ai piani particolareggiato.
−2
01
20
4
00
−2
00
19
9
90
−1
9
19
99
80
−1
98
19
9
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
N
on
o
N
Sì
so
c) Indicare se nel vostro comune vengono applicate le seguenti misure.
In caso affermativo precisare da quando.
F
Determinazione di indici di utilizzazione minimi per determinati
tipi di zone edificabili.
{
{
F
Aumento degli indici di utilizzazione per determinati tipi di
zone edificabili
{
{
F
Riconversione a favore di uno sviluppo compatto degli insediamenti (per es. riconvertire un terreno edificabile in terreno non
{
{
{
{
edificabile)
F
Cambiamento di destinazione di una zona edificabile con l’obiettivo di aumentarne la densità edilizia (per es. passaggio da
zona residenziale con bassa densità a zona residenziale con densità più
elevata)
F
Limitazione di un’ulteriore espansione delle zone residenziali
con bassa densità (per es. insediamenti con case unifamiliari)
{
{
F
Limitazione dell’azzonamento (di nuove zone edificabili)
{
{
Pianificazione a Braggio
3803
4
Organizzazione e strumenti della pianificazione territoriale nei communi
5 Strumenti complementari della pianificazione del territorio comunale
−2
01
20
4
00
−2
00
19
9
90
−1
9
19
99
80
−1
98
19
9
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
o
N
on
N
Sì
so
a) Indicare se nel vostro comune vengono applicate le seguenti misure mediante dei piani di utilizzo speciali
(per es. piano di quartiere). In caso affermativo, precisare da quando.
F
Determinazione di indici di utilizzazione più elevati rispetto a
quelli indicati nel regolamento edilizio comunale.
{
{
F
Costruzione progressiva per garantire un utilizzo ideale del
suolo (per es. determinazione di un intervallo dopo il quale possono
{
{
essere costruiti nuovi edifici oppure indicazione degli edifici che devono
essere demoliti prima di poterne costruire di nuovi)
−2
01
20
4
00
−2
00
19
9
90
−1
9
19
99
80
−1
98
19
9
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
N
on
o
N
Sì
so
b) Indicare se nel vostro comune vengono applicate le seguenti misure. In caso affermativo, precisare da
quando.
F
Aggiustamento degli indici di utilizzazione per le zone
edificabili con buoni collegamenti a livello di trasporti pubblici
{
{
F
Ricomposizioni particellari per consentire un’ideale distribuzione delle zone edificabili (per es. i terreni sui quali non si deve costruire
{
{
{
{
sono classificati come zone non edificabili e i proprietari ricevono a titolo
compensativo dei terreni edificabili in altre zone)
F
Misure contro la tesaurizzazione dei terreni edificabili (per es. obbligo per i proprietari di costruire sui loro terreni entro un determinato
termine)
F
Sistema di prelievo del valore aggiunto derivante da un’operazione di pianificazione (per es. versamento di una parte del valore
{
aggiunto derivante da azzonamento o cambiamento di destinazione)
F
Acquisto di terreni privati in zone edificabili per consentire un
utilizzo ideale dei terreni in tali zone
{
{
F
Incentivi per la ristrutturazione e il miglioramento strutturale di edifici già esistenti (per es. creazione di spazi verdi e di spazi
{
{
{
{
{
{
{
{
{
{
d’incontro, incentivi per la ristrutturazione degli edifici)
F
Miglioramento della qualità urbanistica dei nuovi progetti edilizi nelle zone edificabili ad alta intensità (per es. concorsi per
progetti architettonici o urbanistici)
F
Definizione di “zone da tenere libere” con l’obiettivo di limitare
le superfici edificate (per es. aree verdi e zone di riposo, zone naturali
protette, zone soggette a vincolo di inedificabilità)
F
Valutazione del potenziale di densificazione (per es. identificazione
di terreni liberi all’interno di zone edificate e di zone industriali dismesse)
F
Elaborazione di un «masterplan» per coordinare il lavoro di
diverse istituzioni e di diversi attori coinvolti in importanti
progetti urbanistici (per es. rivitalizzazione di una zona industriale,
progettazione di un’area ferroviaria)
Pianificazione a Braggio
3803
5
−2
01
20
4
00
−2
00
19
9
90
−1
9
19
99
80
−1
98
19
9
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
on
N
N
o
Sì
so
Organizzazione e strumenti della pianificazione territoriale nei communi
c) Se è stato indicato che nel vostro comune vengono applicate
delle misure contro la tesaurizzazione dei terreni edificabili, tali
misure includono anche degli accordi contrattuali fra il comune
e i proprietari dei terreni (per es. contratti di compravendita)? In
caso affermativo, precisare da quando.
{
{
d) Se è stato indicato che nel vostro comune vengono applicate
delle forme di prelievo del valore aggiunto derivante da
un’operazione di pianificazione, tali misure includono anche
degli accordi contrattuali fra il comune e i proprietari dei
terreni (per es. contratti infrastrutturali nei quali si concorda la
{
{
realizzazione di un’infrastruttura pubblica come controparte
dell’azzonamento di un terreno)?
In caso affermativo, precisare da
quando.
6 Cooperazione intercomunale
Sì
a) Il vostro comune collabora con altri comuni nel quadro della pianificazione
del territorio (per es. sviluppo urbano, pianificazione regionale, tutela del paesaggio)?
{
Non so
20
20
14
00
−2
0
19
09
90
−1
99
19
9
80
−1
9
19
89
70
−1
97
N
on
9
so
20
10
−
on
N
o
N
Sì
so
Se è stato selezionato «Sì», rispondere anche alle domande b) e c).
b) La cooperazione a livello tecnico è uno degli obiettivi di
questa cooperazione intercomunale (per es. Ufficio tecnico in-
No
{
{
tercomunale per il rilascio delle licenze edilizie)? In caso affermativo,
precisare da quando.
c) La pianificazione regionale nel quadro di una piattaforma
intercomunale è uno degli obiettivi di questa cooperazione (per es. conferenza regionale, programma d’agglomerato, rete di
città, consorzio intercomunale)? In caso affermativo, precisare
da quando.
Se è stato selezionato «Sì», rispondere anche alle domande d) ed
e).
d) Questa collaborazione in materia di pianificazione regionale è stata concretizzata in un piano settoriale
regionale o in un piano direttore regionale? In caso
affermativo, precisare da quando.
e) Il vostro comune è inserito in un programma
d’agglomerato federale? In caso affermativo, precisare
da quando.
Osservazioni e commenti:
Si prega di rispedire il questionario con la busta preaffrancata allegata. Vi ringraziamo
per aver partecipato al sondaggio!
Pianificazione a Braggio
3803
Glossario della pianificazione del territorio
Indici di utilizzazione: Indici che si riferiscono alla densità di edificazione. Vi sono diversi indici di
utilizzazione (ad es. l’indice delle superfici di piano, l’indice di edificabilità, l’indice di occupazione,
ecc.) e i termini usati possono variare da cantone a cantone. Uno degli indici più diffusi è l’indice
delle superfici di piano (ISP) definito nel CIAE (Concordato intercantonale sull’armonizzazione
delle definizioni edilizie) come il rapporto tra la somma di tutte le superfici di piano e la superficie
edificabile netta.
Sinonimi: non siamo a conoscenza dell’utilizzo di termini diversi, nei vari cantoni o nelle varie
regioni, per l’iperonimo «indici di utilizzazione».
Linee direttrici: Documento in cui si descrive lo sviluppo del comune e si definiscono i mezzi per il
raggiungimento degli obiettivi fissati. Tali linee direttrici non sono vincolanti.
Sinonimi: piano di sviluppo, piano di sviluppo degli insediamenti. . .
Masterplan: È uno strumento di coordinamento generale sotto forma di piano generale che prende in
considerazione tutti gli aspetti necessari all’adempimento di un determinato compito. Gli aspetti
toccati dal masterplan rientrano nella sfera di competenza e di responsabilità di diversi attori. Di
per sé non ha valore di legge; ecco perché i risultati del masterplan, conformemente alle disposizioni
di legge, sono da recepire nei piani direttori e nei piani di utilizzazione. Si ricorre frequentemente
ai masterplan nel caso di aree ferroviarie o di nuove e grandi aree di edificazione.
Sinonimi: non siamo a conoscenza dell’utilizzo di termini diversi nei vari cantoni o nelle varie
regioni.
Piano particolareggiato: Piani specifici (settoriali) che, nel quadro della pianificazione del territorio,
regolano ad es. le possibilità architettoniche e di edificazione di ampie zone con caratteristiche
comuni. Tali piani definiscono le concrete possibilità di utilizzo di determinate zone e stabiliscono
delle disposizioni specifiche relativamente all’estetica e all’utilizzo degli edifici nonché alle distanze
tra edifici. I piani di utilizzazione speciale sono vincolanti per le autorità e i proprietari dei terreni.
Sinonimi: piano di quartiere, piano regolatore, piano di edificazione, ordinamento edilizio, piano
di utilizzo dettagliato, ordinamento edilizio speciale, norme edilizie speciali
Piano regolatore: Piano che, nel quadro della pianificazione di tutto il territorio comunale, stabilisce
per ogni lotto l’utilizzo del suolo definendo delle zone (ad es. zone edificabili, zone agricole, zone
naturali, ecc.). Il piano di utilizzazione è vincolante per le autorità e i proprietari dei terreni.
Sinonimi: piano delle zone di utilizzazione, piano di utilizzazione delle zone, piano delle zone
edificabili
Regolamento edilizio: Regolamento che contiene le norme edilizie generali di un comune, le disposizioni
in materia di densità edilizia delle varie zone ed eventuali disposizioni fiscali.
Sinonimi: ordinamento edilizio e pianificatorio, ordinamento edilizio, regolamento edilizio e di
pianificazione, legge edilizia comunale, regolamento edilizio e piano delle zone, piano
delle zone
Segretario comunale: È responsabile dell’adempimento e del controllo delle funzioni amministrative
dell’amministrazione comunale. Nei comuni più piccoli il segretario comunale assolve direttamente
tali compiti; nei comuni più grandi invece è responsabile soprattutto della cancelleria comunale,
mentre gli altri compiti vengono delegati ad altri dipendenti comunali.
Sinonimi: segretario municipale, cancelliere comunale, segretario distrettuale, segretario del
consiglio comunale
N.B.: Il presente glossario non contiene la totalità dei sinonimi esistenti nei vari cantoni. Non si garantisce inoltre
che tutti i sinonimi indicati abbiano lo stesso significato in tutti i cantoni.