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PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
GUIDE À L’INTENTION
DES MUNICIPALITÉS
PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
GUIDE À L’INTENTION
DES MUNICIPALITÉS
NOVEMBRE 2011
En partenariat avec :
Table des matières
Préface et remerciements ................................................................4
Chapitre 6 Exigences relatives aux ressources............................ 35
Résumé............................................................................................... 5
Chapitre 7 Stratégies de communication et
de mobilisation ............................................................................... 37
Glossaire des PPP............................................................................... 7
Chapitre 1 Qu’est-ce qu’un partenariat public-privé? ..................9
1.1 Partenariats public-privé : contexte .............................................9
1.2 Que sont les partenariats public-privé? ..................................10
1.3 Pourquoi les partenariats public-privé
fonctionnent-ils? .................................................................................14
1.4 Quand envisager un PPP? ..............................................................16
1.5 Est-ce un nouveau concept? .........................................................18
1.6 Partenariats public-privé – les idées fausses........................18
Chapitre 2 Modèles de partenariats public-privé .......................20
2.1 Modèles de PPP...................................................................................20
2.2 Approche traditionnelle : conception-construction/
conception-soumission-construction....................................20
2.3 Modèle en PPP : conception-constructionfinancement ......................................................................................... 21
2.4 Modèle de PPP : conception-constructionfinancement-entretien ......................................................................22
2.5 Modèle de PPP : conception-constructionfinancement-exploitation-entretien ...................................... 22
2.6 Diversification des modes de livraison
des services (exploitation et entretien)................................. 23
Chapitre 3 Le processus de PPP .....................................................24
3.1 Survol ....................................................................................................... 24
3.2 Phase de planification .................................................................... 24
3.3 Processus de sélection....................................................................29
3.4 Gestion du contrat ............................................................................ 31
Chapitre 4 Rôles des organismes gouvernementaux ................ 32
Chapitre 5 Conseillers externes .................................................... 33
Chapitre 8 Enjeux communs aux municipalités .........................38
Chapitre 9 Leçons retenues............................................................41
Conclusion........................................................................................44
Annexe 1 Études de cas ..................................................................46
Système de traitement de l’eau et des eaux usées
de Goderich ..................................................................................................46
Centrale de traitement de l’eau de Moncton ..............................48
Quartier général du Service paramédic d’Ottawa .................... 50
Projet de cogénération au gaz d’enfouissement
de Vancouver.................................................................................................52
Priority Homes (R.-U.)............................................................................... 54
Projet de prolongement de la route Chief Peguis..................... 56
Annexe 2 Ressources provinciales et fédérales........................... 58
PPP Canada .................................................................................................. 58
Partnerships British Columbia ...........................................................60
Alternative Capital Financing Office (ACFO)
de l’Alberta......................................................................................................61
Infrastructure Ontario (IO) ....................................................................62
Infrastructure Québec ............................................................................63
Partenariats Nouveau-Brunswick ....................................................64
Annexe 3 Inventaire du CCPPP des projets en PPP
municipaux au Canada...................................................................65
Annexe 4 FAQ sur les partenariats public-privé..........................67
Annexe 5 Politiques municipales relatives aux PPP .................. 69
Ville de Calgary............................................................................................69
Ville d’Edmonton .......................................................................................69
PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ | GUIDE À L’INTENTION DES MUNICIPALITÉS
Préface et remerciements
Alors que les municipalités investissent de façon importante dans la
mise à niveau et le développement des infrastructures publiques, elles
considèrent les partenariats public-privé (PPP) comme une manière
de réaliser des projets, tout comme le font les gouvernements fédéral
et provinciaux depuis de nombreuses années. Même si environ 150
projets au Canada ont été réalisés en PPP, la première fois qu’un projet
est réalisé selon ce mode peut être déconcertante pour les intervenants
qui tentent d’en comprendre le jargon, les structures et les mécanismes,
et de se familiariser avec des processus qui semblent tellement différents
des processus d’approvisionnement traditionnels.
Afin d’aider les intervenants au sein des administrations municipales à
démystifier le mode d’approvisionnement en PPP, le Conseil canadien
pour les partenariats public-privé, en collaboration avec PPP Canada,
a produit le document intitulé Partenariats public-privé : Guide à
l’intention des municipalités. Ce document présente un survol du mode
d’approvisionnement en PPP et quelques-unes des questions importantes
ou propres aux administrations municipales. Le guide décrit aussi les
grandes étapes du processus à suivre avant d’adopter le mode en PPP
et fournit des exemples pour illustrer comment les PPP ont été utilisés
pour réaliser avec succès des infrastructures municipales au Canada et
ailleurs dans le monde. Le guide renvoie aussi le lecteur à des ressources
qui cumulent les compétences et l’expertise spécialisées dont il pourrait
avoir besoin et peuvent fournir des précisions techniques et autres sur le
processus d’analyse et d’approvisionnement de projets en PPP. L’annexe 2
présente une liste des ressources régionales disponibles.
Le Conseil canadien pour les partenariats public–privé (CCPPP) a
vu le jour en 1993. L’organisme, qui est financé par ses membres, est
formé de représentants des secteurs public et privé. La mission de
l’organisme est de promouvoir l’adoption d’approches novatrices pour
l’approvisionnement d’infrastructures et la livraison de services grâce
à la conclusion de partenariats public-privé avec les administrations
publiques. Le CCPPP fait la promotion des partenariats fondés sur la
collaboration entre les organismes du secteur public, les ministères ou
services municipaux et l’industrie. Le Conseil fait des représentations
pour l’adoption de politiques publiques en matière de PPP qui se fondent
sur des données factuelles. Il fait également la promotion des meilleures
pratiques observées dans le monde et fournit de l’information aux
4
LE CONSEIL CANADIEN POUR LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
intervenants et à la collectivité sur les avantages économiques et sociaux
des PPP. Les activités du CCPPP incluent la réalisation de recherches
stratégiques, l’organisation d’une conférence annuelle et d’événements
régionaux, l’exécution d’un programme national de distinction et la tenue
d’une base de données sur les projets en PPP à l’échelle nationale.
Le CCPPP peut souvent compter sur la grande expérience de ses
membres pour diriger son programme de recherche ou, encore, y
participer. Pour produire le présent guide, il a fait appel à l’aide de
quelques-uns de ses intervenants. Le CCPPP désire remercier M. Larry
McCabe, commis/administrateur de la ville de Goderich, en Ontario, et
administrateur au sein du conseil d’administration du CCPPP, ainsi que
Mme Lisa Mitchell, directrice de la stratégie et des politiques à PPP Canada,
pour leur précieuse collaboration, de même que les intervenants suivants :
UÊla Fédération canadienne des municipalités;
UÊPartnerships British Columbia, Alberta Treasury Board, Infrastructure
Ontario et Infrastructure Québec;
UÊles administrations municipales et les gouvernements provinciaux et
territoriaux du Canada.
Notre partenaire dans le présent projet, PPP Canada, est une société
d’État fédéral ayant pour mandat d’améliorer la livraison d’infrastructures
publiques en obtenant un meilleur prix, un respect des échéanciers et une
reddition de compte aux contribuables en utilisant efficacement les PPP.
PPP Canada a été créé pour livrer de meilleurs projets en PPP par la
promotion des meilleures pratiques et la création de capacités au moyen
de ses divers services : leadership en matière de PPP, promotion des PPP
dans des contextes provinciaux, territoriaux, municipaux, y compris les
Premières Nations, et les PPP fédéraux.
Le CCPPP souhaite également exprimer sa profonde reconnaissance à
Pricewaterhouse Coopers LLP/s.r.l./s.e.n.c.r.l. (PwC) qui a accepté de
travailler avec nous et les intervenants dont nous avons fait mention
ci-dessus à l’élaboration du présent document de même qu’à PPP
Canada pour son généreux soutien. Le CCPPP remercie en particulier
les responsables du projet chez PwC, M. Bruce Anderson et
Mme Joanne Mullen. Mme Mullen siège également au conseil
d’administration du CCPPP.
Résumé
Les infrastructures publiques au Canada vieillissent, ce qui affecte
nos vies quotidiennes et se répercute sur l’économie. Tandis que
les municipalités tentent d’équilibrer leurs budgets d’exploitation
et de gérer leurs niveaux d’endettement, les populations croissantes
exigent des services de meilleure qualité et en plus grand nombre. La
réaffectation des fonds qui devaient servir à l’entretien et à la mise à
niveau des infrastructures mène tôt ou tard à une hausse du coût des
réparations – en 2007, les retards dans les travaux d’infrastructures
municipales au Canada étaient estimés à 123 milliards de dollars;
aujourd’hui, les besoins sont encore plus criants.
Un partenariat public-privé (PPP ou P3) permet d’obtenir un contrôle
plus efficace des coûts associés au projet et à son cycle de vie que les
modes d’approvisionnement traditionnels et une gestion plus efficace
des risques, tout en améliorant la gouvernance et en augmentant
l’innovation. Dans le monde entier, les PPP sont devenus des outils
usuels pour l’approvisionnement d’infrastructures et la livraison de
services, et les collectivités dans l’ensemble du Canada ont maintenant
recours aux PPP pour construire notamment des routes, des hôpitaux,
des systèmes de train léger sur rail, des installations de traitement des
eaux et des eaux usées.
Afin de mieux répondre aux besoins clairement établis des
administrations publiques, les PPP se fondent sur l’expertise
des partenaires des secteurs public et privé. Selon les modes
d’approvisionnement traditionnels, très peu de liens, si ce n’est aucun,
sont établis entre les sommes versées et les résultats obtenus. Selon le
mode d’approvisionnement en PPP, c’est le secteur privé qui assume
le financement et les risques associés à l’approvisionnement et à la
performance de l’infrastructure, depuis la phase de la conception et de la
planification architecturale et structurelle jusqu’à l’entretien à long terme.
Le partenariat public-privé repose essentiellement sur le partage des
risques. En transférant les risques et les responsabilités au secteur
privé, les partenariats public-privé offrent un cadre qui aide à contrôler
les facteurs de dépassement de coûts et de retard dans les calendriers
d’exécution des travaux qui sont fréquemment associés aux modes
d’approvisionnement traditionnels, notamment dans le cas des projets
complexes et de grande envergure. Dans un PPP, le partenaire public ne
précise pas comment le projet doit être réalisé, mais plutôt ses attentes
au moyen de critères de performance ou de disponibilité des services
qui sont mesurables et objectifs.
Un partenaire privé qui s’engage à prendre en charge l’exploitation
d’une infrastructure sur plusieurs décennies prévoira dans la phase de
conception des efficiences opérationnelles tout au long du cycle de vie
du projet et présentera des idées pour améliorer la qualité des services.
Le partenaire public obtiendra ainsi une valeur ajoutée et le partenaire
privé, un rendement adéquat. Le paiement constitue le levier utilisé par
le secteur public pour s’assurer d’obtenir les résultats recherchés. En
payant seulement lorsqu’il a obtenu exactement ce que le partenaire privé
s’est engagé par contrat à fournir, le partenaire public évite d’assumer la
responsabilité du financement ou des dépassements de coûts.
Les avantages les plus marqués des PPP sont associés à la planification
du cycle de vie, à la rémunération en fonction de la performance et au
fait de pouvoir bénéficier du savoir-faire et de l’ingéniosité du secteur
privé. L’approvisionnement en PPP peut convenir lorsque les résultats
recherchés sont quantifiables, lorsque les projets comportent des
services ou des installations distincts ou exigent des bâtiments neufs
plutôt que rénovés et lorsque les capacités d’approvisionnement sont
présentes sur le marché et que le secteur privé est en mesure de mieux
gérer les risques propres au projet et les responsabilités connexes que le
secteur public.
Comme dans le cas des modes d’approvisionnement traditionnels,
la mise en oeuvre d’un PPP exige de la préparation et de la
planification. La réalité du cadre législatif à l’intérieur duquel une
municipalité doit gérer ses ressources et capacités financières et
d’emprunt ainsi que les connaissances, les compétences et l’expérience
de son personnel a des conséquences importantes qui permettent
de juger si un programme de PPP convient à une municipalité
donnée. Il va de soi que les municipalités auront encore besoin
de l’appui de conseillers professionnels et techniques, et qu’il est
important de savoir quand le mode d’approvisionnement en PPP
n’est pas la bonne solution. L’opposition que suscitent les PPP et
la confusion qui entoure leur utilisation reposent souvent sur des
idées fausses. La conclusion d’un PPP ne peut être assimilée à une
5
privatisation – les biens créés en PPP demeurent sous le contrôle
du secteur public, qui en conserve la propriété. Un PPP est un
mécanisme qui permet de choisir le mode d’approvisionnement
qui convient le mieux à un projet d’infrastructure en se basant sur
l’évaluation des dossiers d’affaires présentés et la meilleure valeur
ajoutée. Tous les projets réalisés en PPP suivent un processus ouvert
et transparent et sont soumis à l’examen attentif du public.
Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux encouragent
la prise en considération de modes d’approvisionnement novateurs
pour réduire le déficit d’infrastructures. PPP Canada, société
d’État qui a pour mandat d’améliorer la livraison des services liés à
l’approvisionnement des infrastructures publiques au moyen de PPP
en obtenant une valeur plus importante pour les fonds publics investis
et des délais d’approvisionnement plus courts et des obligations de
résultats, supervise le Fonds PPP Canada qui s’élève à 1,2 milliard de
dollars. Les gouvernements de l’Ontario, du Québec, de l’Alberta, de la
Colombie-Britannique et du Nouveau-Brunswick ont des programmes
de PPP en place, et des organismes sont chargés de superviser les
processus d’approvisionnement en PPP. Chacun de ces gouvernements
a conçu des processus particuliers et des documents normalisés qui
peuvent être rapidement adaptés aux projets municipaux.
Les partenariats public-privé constituent une option intéressante pour
les gouvernements de tous les pays qui cherchent à bâtir ou à remettre
en état certains biens d’infrastructure. Avec plus de 150 projets achevés
ou en cours d’approvisionnement en 2011, les PPP permettent déjà de
mettre en place des infrastructures et d’offrir des solutions de gestion de
services publics – et par le fait même aident à bâtir l’avenir du Canada.
6
Glossaire des PPP
Les termes ci-dessous sont employés couramment pour décrire
les ententes de partenariat au Canada. Cette liste n’est cependant
ni définitive ni exhaustive.
Concession : Un concessionnaire du secteur privé effectue des
investissements et gère l’installation pendant une période déterminée,
après quoi la propriété de l’installation retourne au secteur public.
AO : Appel d’offres
Consortium : Groupe de sociétés du secteur privé qui s’allient afin
de réaliser un PPP.
AQ : Appel de qualification.
Clôture commerciale : Date à laquelle les partenaires signent
l’entente originale.
Clôture financière : Date à laquelle les partenaires signent l’entente
de financement définitive.
Comparateur du secteur public (CSP) : Analyse détaillée du coût
complet durant le cycle de vie du projet ou du service effectuée par
le partenaire public ou ses conseillers. Le CSP peut alors être évalué
par rapport à la proposition du secteur privé pour déterminer les
bénéfices quantitatifs d’une telle proposition pour le secteur public.
Conception-construction (CC) : Le partenaire privé conçoit et
construit l’infrastructure afin de satisfaire aux exigences de performance
du partenaire public, souvent à un prix fixé à l’avance, de telle sorte que
le risque de dépassements de coûts est transféré au partenaire privé.
(Nombreux sont ceux qui n’incluent pas le modèle CC dans les PPP.)
Conception-construction-financement (CCF) : Le partenaire privé
conçoit, construit et finance un bien.
Conception-construction-financement-entretien (CCFE) :
Le partenaire privé conçoit, construit et finance un bien et fournit
des services d’entretien en vertu d’une entente à long terme.
Conception-construction-financement-exploitation (CCFE) :
Le partenaire privé conçoit, construit et finance un bien et en assure
l’exploitation (p. ex., il fournit des services) en vertu d’une entente
à long terme.
Conception-construction-financement-exploitation-entretien
(CCFEE) : Le partenaire privé conçoit, construit et finance un bien,
fournit des services d’entretien des installations et assure l’exploitation
de ces dernières en vertu d’une entente à long terme.
Construction-financement (CF) : Le secteur privé construit
un bien et finance les coûts en immobilisation durant la phase de
construction seulement.
Construction-possession-exploitation (CPF) : Le secteur privé
finance, construit et conserve la propriété d’une installation ou d’un
service et en assure l’exploitation à perpétuité. La partie publique fixe
ses contraintes dans l’entente originale et le pouvoir public exerce en
permanence ses pouvoirs réglementaires.
Contrat d’exploitation et d’entretien : Un opérateur privé assure
l’exploitation d’un bien appartenant au secteur public en vertu d’un
contrat pendant une période déterminée. Le partenaire public
conserve la propriété du bien.
Coût complet durant le cycle de vie : Exigences d’entretien et
de remise en état d’un bien à long terme.
DEI : Demande d’expression d’intérêt
Devis de performance : Document qui établit les résultats et
les niveaux de performance requis pour la construction d’une
infrastructure, y compris les services qui doivent être fournis.
Dossier d’affaires : Document produit par une municipalité ou un
autre responsable de projet pour appuyer la prise de décisions et qui
décrit les besoins du projet et ses coûts et avantages, ainsi que le mode
d’approvisionnement choisi et ses répercussions financières ou autres.
Entité ad-hoc : Entité créée par un consortium pour effectuer
une transaction unique, et dans le contexte d’un PPP, entité dont
les activités se limitent à la construction et au financement d’un bien
particulier et à assurer son exploitation. Appelé également « entité
jouissant d’une réelle autonomie patrimoniale ».
7
Financement seulement : Une entité privée, habituellement dans
le secteur des services financiers, finance directement un projet ou
propose divers mécanismes indirects tels qu’un bail à long terme
ou l’émission d’obligations.
Force majeure : Événement inattendu et incontrôlable, attribuable
à des phénomènes naturels ou à l’homme, tels que des tremblements
de terre, des ouragans, des inondations ou des guerres, qui peut avoir
des répercussions négatives sur la construction ou l’exploitation
d’un projet.
Meilleure offre définitive (MOD) : Offre finale d’un entrepreneur
faisant suite aux discussions contractuelles intervenues avec un
organisme gouvernemental.
Mode d’approvisionnement traditionnel : Approvisionnement
d’infrastructures ou de livraison de services par le secteur public en
vertu du mode conception-soumission-construction.
Modes de financement et d’approvisionnement alternatifs (MFAA) :
Programme du gouvernement de l’Ontario permettant la livraison
d’infrastructures publiques en recourant au financement privé. Ailleurs
au Canada, on parle de programme de partenariat public-privé (PPP).
Meilleur soumissionnaire : Soumissionnaire sélectionné dans la liste
restreinte, après l’étape d’évaluation des appels d’offres, qui passe à
l’étape de la négociation et de la clôture de l’entente.
PPP : Partenariat public-privé.
Risque retenu : Valeur des risques retenus par le secteur public en
vertu d’un projet d’infrastructure réalisé en PPP.
Risque transféré : Valeur des risques transférés au partenaire privé
en vertu d’un projet d’infrastructure réalisé en PPP.
Taux d’escompte : Taux d’intérêt utilisé pour déterminer la valeur
actualisée des flux nets de trésorerie futurs.
Valeur actualisée nette (VAN) : Différence entre la somme des
montants investis pour tous les aspects du projet (conception,
construction, entretien et financement) et leurs valeurs actualisées.
8
Valeur ajoutée : Avantages quantitatifs ou qualitatifs que le secteur
public attend d’un mode de d’approvisionnement ou de livraison
particulier. La valeur créée sur le plan quantitatif se traduit par les
coûts moins élevés associés à un mode de d’approvisionnement ou
de livraison particulier, tandis que la valeur créée sur le plan qualitatif
provient du choix d’un mode d’approvisionnement qui apppui le mieux
l’objectif du projet sans pour autant coûter plus cher.
Vérificateur du processus : Tierce partie indépendante qui vérifie
l’équité du processus d’approvisionnement.
Vie entière/cycle de vie : Coût total associé à la propriété d’un bien
pendant son cycle de vie. Reflète l’intégration des phases de conception
et de construction à l’entretien continu et aux coûts complets durant
le cycle de vie.
Chapitre 1 Qu’est-ce qu’un partenariat
public-privé?
1.1 Partenariats public-privé : contexte
Cercle vicieux
Les infrastructures publiques jouent un rôle important dans tous les
aspects de notre vie, qu’il s’agisse de l’eau que nous buvons, des routes
que nous empruntons ou des arénas où les futurs Sidney Crosby lacent
leurs patins. Les infrastructures sont un facteur de développement et
de croissance économique – les routes sans nids de poule facilitent
le déplacement des personnes et des biens; les transports publics
efficaces améliorent la productivité; les logements sociaux, les centres
communautaires et les centres récréatifs fournissent des services de
soutien essentiels aux familles et aux travailleurs et contribuent ainsi à
créer un sentiment d’appartenance à la communauté chez les citoyens.
Malheureusement, les infrastructures publiques au Canada
vieillissent. Les besoins de nouvelles infrastructures sont croissants
et les administrations publiques, notamment les municipalités,
s’efforcent d’offrir les infrastructures et les services améliorés
que les citoyens recherchent. La Fédération canadienne des
municipalités estimait en 2007 que le déficit d’infrastructures
municipales au Canada s’élevait à environ 123 milliards de dollars
et qu’il fallait injecter 115 milliards de dollars pour la construction
de nouvelles infrastructures municipales.1 Il ne fait pas de doute
que ces sommes sont aujourd’hui encore plus élevées.
Les municipalités doivent donc résoudre un problème particulièrement
difficile si elles veulent contribuer financièrement à leurs
investissements, compte tenu de la nécessité d’équilibrer les budgets
d’exploitation et de gérer les niveaux d’endettement. Les conséquences
de ce problème sont doubles.
1. Des fonds normalement affectés à l’entretien et à la mise à niveau
des infrastructures servent à des besoins plus urgents, ce qui crée
un déficit croissant sur le plan des réparations et de la mise à niveau
des infrastructures et une augmentation du coût des réparations et
des besoins en investissements.
2. Comme les populations croissent, les municipalités doivent
améliorer leurs services et en étendre l’accès.
Ce déficit d’infrastructures exige la prise en considération des diverses
options disponibles pour réaliser les projets d’infrastructures, options
qui répondent aux besoins des groupes d’utilisateurs et des intervenants
et qui sont efficaces sur les plans financier et économique.
Dans de nombreux pays, les PPP sont devenus des outils usuels pour
l’approvisionnement de projets, la construction d’infrastructures et la
livraison de services. Au Canada, il existe déjà de solides programmes
de PPP aux paliers fédéral et provinciaux, et les municipalités se
tournent de plus en plus vers le mode PPP pour résoudre le déficit
en matière de contribution financière des infrastructures. Dans les
collectivités de l’ensemble du Canada, de nouvelles routes, des systèmes
de train léger sur rail, des centres récréatifs et culturels, des installations
de traitement des eaux et des eaux usées et des logements ont été et
sont actuellement construits en PPP. L’annexe 3 présente une liste
des projets en PPP qui sont en cours d’approvisionnement dans les
municipalités du Canada.
1 Fédération canadienne des municipalités, Attention : danger – L’effondrement imminent de l’infrastructure municipale du Canada (novembre 2007).
9
L’approche et la structure contractuelle d’un PPP peuvent offrir les
avantages suivants :
UÊAccès plus rapide à la nouvelle infrastructure et aux nouveaux services,
qui peut aider à la croissance économique et à la compétitivité d’une
municipalité et à la création d’emploi. Les fonds publics sont ainsi
libérés pour des programmes économiques et sociaux de base.
» Les PPP permettent de réunir les forces des secteurs public et privé.
» Les PPP incluent des incitatifs qui garantissent l’approvisionnement
des projets dans les délais impartis et les limites des budgets alloués.
UÊAmélioration de la gouvernance en misant sur une plus grande
transparence, une responsabilisation accrue, la réalisation d’analyses
coûts-avantages approfondies et l’examen minutieux des offres les
plus avantageuses.
UÊMeilleur partage des risques et des responsabilités entre partenaires
des secteurs public et privé.
UÊGestion des risques et contrôle des coûts plus efficaces.
UÊContribution financière adéquate des coûts d’entretien et autres coûts
durant le cycle de vie lorsque le contrat de PPP s’échelonne pendant
toute la durée du cycle de vie du bien.
1.2 Que sont les partenariats
public-privé?
De façon générale, un partenariat public-privé est une structure
transactionnelle qui établie les liens de travail entre les secteurs
public privé pour la réalisation d’un objectif commun. Voici quelques
définitions choisies.
« Entreprise de collaboration entre les secteurs public et privé, fondée
sur l’expertise de chaque partenaire, qui répond le mieux à des besoins
publics clairement établis et qui repose sur une attribution appropriée
des ressources, des risques et des bénéfices. »
– Le Conseil canadien pour les partenariats public-privé
« Approche à long terme pour l’acquisition d’infrastructures publiques
qui sont basés sur le mérite et dans laquelle le secteur privé assume la
majeure partie des responsabilités liées aux risques et au financement
de l’approvisionnement et de l’exploitation de l’infrastructure, à partir
de la conception, en passant par la planification architecturale et
structurelle, jusqu’à son entretien à long terme. »
– PPP Canada
« Contrat ayant force obligatoire entre le gouvernement et l’entreprise
vpour la livraison de services et la construction des biens tels que des
routes, des ponts et des hôpitaux. Le contrat répartit les responsabilités
et les risques d’entreprise entre les divers partenaires. »
– Partnerships British Columbia
Alors que les définitions qui précèdent illustrent le vaste concept de ce
qu’est un PPP, le tableau qui suit présente quelques-unes des différences
fondamentales entre le mode d’approvisionnement en PPP et les modes
d’approvisionnement traditionnels dans le but de définir le PPP d’un
point de vue pratique. Des exemples simples sont également fournis
pour illustrer les concepts présentés.
10
Quoi plutôt que comment
Au lieu de préciser comment le bien ou les services devraient être
fournis, en spécifiant par exemple les matériaux, la machinerie ou la
finition, le partenaire public précise ses exigences au moyen de critères
de performance et de disponibilité. Le partenaire privé décide comment
il s’y prendra pour fournir le bien ou le service, et pour respecter les
exigences du partenaire public et obtenir les résultats recherchés.
MODE TRADITIONNEL
PPP
La municipalité précise
le type d’équipement à
installer dans une nouvelle
centrale de traitement des
eaux usées, y compris la
taille et le type de machines.
La municipalité précise le volume d’eau
qui doit être traité ainsi que les normes
qui doivent être respectées avant que
l’eau traitée ne soit rejetée dans les
cours d’eau publics. Le partenaire privé
assume la responsabilité du choix
des procédés et équipements qui lui
permettront de toujours respecter
ces normes.
Exemple 1
contre
Exemple 2
La municipalité précise
que les planchers des
immeubles d’un nouveau
projet de construction de
logements sociaux seront
couverts de tapis. Le tapis
est choisi parce qu’il s’agit
d’une option peu coûteuse
comparativement à d’autres
solutions, comme le bois, le
liège ou le vinyle.
contre
Dans les nombreux critères
de performance établis par la
municipalité, on précise que les
résidences doivent, pendant une
période de 30 ans, satisfaire aux
mêmes normes que celles qu’elles
devaient respecter lorsqu’elles ont été
construites. On précise également
le taux de roulement des locataires
prévu pendant cette période. Aussi le
partenaire privé décide-t-il d’installer
un recouvrement de tuiles de vinyle
résistant, qui devra être remplacé
moins souvent que du tapis. Même
si les coûts en immobilisation initiaux
sont plus élevés, cette mesure sera
plus économique si l’on considère le
cycle de vie du projet.
Planification en fonction du cycle de vie complet ou
planification partielle
Lorsque le projet en PPP prévoit que le partenaire privé assumera
la responsabilité de l’entretien et de la mise à niveau du bien sur
une longue période (30 ans, par exemple), celui-ci devra garantir la
performance du bien et satisfaire aux exigences de disponibilité et
de livraison des services établies par la municipalité. En conséquence,
l’équipe du secteur privé responsable de l’exploitation et de l’entretien
du bien travaillera en collaboration avec l’équipe responsable de
la conception et de la construction afin de s’assurer qu’en matière
d’équipement et de matériaux, les choix effectués lui permettront de
respecter les normes de performance de la municipalité au fil du temps.
Lorsqu’un mode traditionnel est choisi, le secteur public se concentre
presque exclusivement sur le projet et le budget d’immobilisation.
Les coûts complets durant le cycle de vie et la performance ne font
généralement pas partie du processus de planification et des décisions.
Dans le cas du mode PPP, le secteur public négocie avec une seule
entité, qui soit se charger de réunir au sein de l’équipe de projet des
personnes provenant de toutes les disciplines nécessaires (p. ex.,
conception, construction, entretien, cycle de vie). Dans le cas du
mode traditionnel, le secteur public doit négocier séparément avec les
représentants de chaque discipline. Les gains d’efficacité obtenus grâce
au mode PPP peuvent se traduire par des économies importantes pour
le secteur public, en raison de la simplification de la structure de gestion
et de la réduction des risques qu’apporte la discontinuité des travaux
entre les disciplines.
11
MODE TRADITIONNEL
Exemple 1
Il est prévu qu’un projet
de construction de route
reste dans les limites d’un
budget d’investissement
précis. La conception et les
matériaux sont choisis afin
de respecter ce budget. On
ne tient pas compte des
coûts d’entretien récurrents
annuels et du cycle de vie.
PPP
Le partenaire public précise ses exigences
relatives à la disponibilité et à l’état de
la route pendant une période de 30 ans.
Pour s’assurer que la route respectera
ces exigences, les équipes du secteur
privé responsables de l’exploitation
et de l’entretien et de la conception
et de la construction travaillent en
collaboration pour choisir les matériaux
contre de construction. Le partenaire privé décide
d’utiliser un type particulier de remblai
qui permettra d’apposer un revêtement
de surface plus durable et de diminuer
ainsi les coûts durant le cycle de vie, en
plus de réduire la durée des périodes
réservées aux travaux de réfection.
Du point de vue des coûts tout au long
du cycle de vie, cette option est moins
coûteuse et plus efficace.
Exemple 2
La municipalité doit investir
Le partenaire privé assume la
dans une nouvelle ligne
responsabilité du projet pendant une
de train léger sur rail afin
période de 30 ans et doit respecter
d’amener les transports
des normes de performance liées à
en commun dans un
la rapidité du service et au nombre
nouveau secteur en pleine
d’interruptions acceptable. Le contrat
croissance. La construction
couvrant la période de 30 ans précisera
se fait comme prévu et
les services d’entretien, de mise à niveau
contre
les services de transport
et d’exploitation qui seront fournis par le
sont offerts. Mais comme
partenaire privé, y compris les coûts qui
les budgets d’entretien
devront être assumés pour ces services
et de mise à niveau sont
par le secteur public. Le partenaire
restreints, les travaux
public, qui a une obligation contractuelle
nécessaires ne sont pas
de payer le coût de ces services à son
effectués. Des pannes de
partenaire privé au fil du temps, a établi
service se produisent et des
un budget en conséquence.
délais sont constatés.
12
Payer en fonction des résultats
Dans le cas d’un projet réalisé en PPP, le paiement donne au partenaire
public le levier dont il a besoin pour s’assurer d’obtenir les résultats
recherchés. Dans le cas d’un approvisionnement traditionnel, il y a peu
de liens, si ce n’est aucun, entre le paiement et les résultats.
MODE TRADITIONNEL
Exemple 1
PPP
La municipalité ne paiera pour le bien
Une municipalité construit
que lorsque sa construction aura été
un nouvel hôtel de ville.
achevée, et seulement s’il répond aux
Les montants versés
exigences. De plus, le prix du projet
aux ingénieurs et aux
est fixé au moment de la signature de
entrepreneurs se font en
l’entente. Le partenaire privé assume tous
contre
fonction de la progression
les dépassements de coûts et s’engage à
des travaux de construction,
finir le projet à une date ferme. En outre,
et une petite retenue est
les coûts d’exploitation et d’entretien sur
prévue (généralement de
la durée du projet
10 %).
sont aussi précisés dans le contrat,
mais peuvent être révisés à la hausse.
Exemple 2
Une municipalité confie
à un sous-traitant la
responsabilité des services
d’entretien de ses autobus.
Le contrat ne précise pas les
liens entre le paiement des
services et la performance,
ni d’incitatifs pour améliorer
la qualité des services.
Le paiement versé par la municipalité au
fournisseur de services est directement
lié à la qualité des travaux d’entretien et
à l’efficacité et à la rapidité des services.
Les manquements comme les pannes
d’autobus ou les retards dans la mise
contre
en service entraînent une réduction des
montants versés. Le contrat inclut aussi
des incitatifs sous forme de primes pour
amener le partenaire privé à fournir
un service qui dépasse les niveaux de
service négociés.
Le diagramme ci-dessous permet d’illustrer comment le principe qui sous-tend le paiement en fonction des résultats.
Coût
Coût
estimatifdes
des
estimatif
immobilisations
immobilisations
Paiements
Paiements
Paiements
Paiements
Dépassements
Dépassements
decoûts
coûts
de
PPP
PPP
Approvisionnementtraditionnel
traditionnel
Approvisionnement
Délais
Délais
Dépassementsde
decoûts
coûts
Dépassements
Évaluationdes
descoûts
coûtsd’entretien
d’entretien
Évaluation
demise
miseààniveau
niveau
etetde
ANNÉES
00ANNÉES
55
Périodede
deconception
conception
Période
etde
deconstruction
construction
et
10
10
1515
Périoded’exploitation
d’exploitation
Période
20
20
Aucun
Aucun
paiement
paiement
jusqu’à
jusqu’à
l’approvisionnel’approvisionnementdu
du
ment
projetselon
selon
projet
lesexigences
exigences
les
spécifiéespar
par
spécifiées
secteurpublic
public
lelesecteur
ANNÉES
00ANNÉES
55
Périodede
deconception
conception
Période
etde
deconstruction
construction
et
Paiementsliés
liésààdes
desprescriptions
prescriptionsde
derésultats
résultats
Paiements
Paiementsen
enfonction
fonctionde
delaladisponibilité
disponibilité
Paiements
10
10
1515
Périoded’exploitation
d’exploitation
Période
20
20
Selon le mode d’approvisionnement traditionnel, l’absence de mesures financières qui incitent à respecter les délais impartis et les limites du budget
alloué peut se traduire par des demandes de modification, des dépassements de coûts et des retards. Selon le mode d’approvisionnement en PPP,
le partenaire privé ne reçoit un paiement que lorsque le bien est achevé. Comme il doit absorber tous les dépassements de coûts, il est fortement
incité à terminer les travaux dans les délais impartis.
13
1.3 Pourquoi les partenariats
public-privé fonctionnent-ils?
De nombreux exemples démontrent que lorsque le secteur public
se lance dans des projets d’immobilisations, des délais importants
retardent souvent l’approvisionnement et l’achèvement des travaux et
ces derniers font souvent l’objet de dépassements de coûts au chapitre
des matériaux, en particulier quand les projets sont complexes et de
grande envergure. Les retards et les dépassements de coûts dans le cas
du mode d’approvisionnement traditionnel sont constants à l’échelle
mondiale, et le Canada ne fait pas exception. Il s’agit par ailleurs de
deux des principaux facteurs qui ont amené le secteur public à étudier
de nouvelles options pour ses projets d’infrastructures et de livraison
de services.
Au Canada et à l’étranger, les gouvernements se sont tournés vers les
PPP parce que ces derniers offrent le cadre disciplinaire requis pour
atténuer les facteurs de dépassements de coûts et les délais de livraison
inhérents au mode d’approvisionnement traditionnel – et les résultats
sont positifs, comme le démontrent les études empiriques qui suivent.
ÉTUDE
R.-U. Contrôleur et
auditeur général2
37 projets
d’immobilisations
R.-U. – HM Treasury3
61 projets de PPP
opérationnels
Australie – Rapport
du Allen Consulting
Group à Infrastructure
Partnerships
Australia4
Canada –
Le Conference Board
du Canada5
14
ÉCHANTILLON
33 projets
d’immobilisations
en mode
traditionnel
et 21 PPP
19 projets en PPP
RÉSULTATS
Mode d’approvisionnement
traditionnel : 73 % ont subi des
dépassements de coûts, 70 %
ont connu des délais.
PPP : 22 % ont subi des
dépassements de coûts, 24 % ont
connu des délais (8 % ont connu
des délais de plus de deux mois).
12 % ont connu des délais, aucun
n’a subi de dépassement des coûts
de construction ayant dû être
assumés par le partenaire public.
Mode d’approvisionnement
traditionnel : comparativement
aux coûts établis au moment de
l’approbation initiale du projet,
les coûts réels finaux affichent
un écart de 35,3 %.
PPP : au cours de la même période,
les dépassements de coûts se sont
établis à 11,6 %.
Économies de coûts se situant
entre 1 % et 6 % par rapport au
mode d’approvisionnement
traditionnel
17 projets achevés à l’avance ou
dans les temps. Deux projets
accusant jusqu’à deux mois
de retard.
2 National Audit Office. PFI: Construction Performance (février 2003). 3 HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge (juillet 2003). 4 The Allen Consulting Group, Performance of PPPs and
Traditional Procurement in Australia (novembre 2007). 5 Le Conference Board du Canada, Détruire les mythes : Une évaluation pancanadienne des partenariats public-privé pour les investissements en
infrastructures (janvier 2010).
Comparativement au mode d’approvisionnement traditionnel, les PPP permettent de créer de la valeur en transférant les risques et les
responsabilités au secteur privé. Le partenaire public paie pour s’assurer de la disponibilité ou de la bonne exploitation de l’infrastructure au lieu
de payer un fournisseur pour qu’il mène à bien des activités ou des tâches. Le diagramme qui suit illustre les types de risques qui sont associés
aux deux principales phases d’un projet ainsi que les facteurs qui peuvent contribuer à leur matérialisation.
Période de conception et de construction
Période d’exploitation
Risques
Sources
Risques
Sources
Résultats
non atteints
&iètr!!tion
Dépassements
de coûts
Piètre qualité
des travaux
&iètr!
& !
&
" entreneur
&"# ,#"! oût
&!# !+,"" /! !"!
&
" !"!!+
/! entr!!%
#" ,#, ",#"
Dépassements
de coûts
&iètr,!"ojet
& re!tive
&ntr., " !#!,"! tr#"$
" ," environnemen!"$!.)
&nt!+$#
&"# t tr#"$
& " &"# ,#"! oût
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Délais
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Facteurs
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15
Les PPP peuvent être très efficaces pour atténuer
les conséquences des facteurs décrits ci-dessus.
Pourquoi?
Projets d’investissement
1. Dans un PPP, le partenaire privé doit s’engager, par contrat, à livrer
ce qui a été demandé en respectant les limites du budget alloué et à
une date fixée à l’avance.
2. Comme il est expliqué dans la section précédente, le partenaire
public ne paie aucun coût de conception ou de construction avant
qu’il ait été établi que le partenaire privé a livré exactement ce qui
lui avait été demandé. En cas de retard, le partenaire public ne paie
pas avant que le projet soit achevé. De plus, le partenaire public
n’assume pas la responsabilité des dépassements de coûts.
3. Le partenaire privé doit obtenir un financement afin de pouvoir
payer les coûts de conception et de construction, et ce financement
lui sera remboursé en tout ou en partie quand le projet sera
achevé. Si les travaux prennent du retard, le partenaire privé devra
rembourser les prêteurs même s’il n’a pas commencé à recevoir de
paiements du secteur public. Il s’agit là de l’incitatif le plus puissant
pour garantir l’achèvement des travaux dans les délais impartis. Cela
oblige aussi les prêteurs à s’assurer de la capacité du partenaire privé
de respecter ses engagements.
4. Cet incitatif signifie aussi que le partenaire public doit définir très
clairement ce qu’il veut. Il doit consacrer plus de temps en amont
à établir ses exigences et à les exprimer sous forme de critères
de performance ou de disponibilité mesurables et objectifs. Le
partenaire public ne précisera pas la façon de réaliser le projet –
il précisera plutôt ce qu’il attend du projet.
5. Une planification de la part de la municipalité est également
essentielle pour que celle-ci prépare des estimations fiables des coûts
complets durant le cycle de vie du projet. Du fait que le partenaire
privé devra s’engager à respecter les budgets et les échéances établis
sur une longue période, la municipalité doit prévoir s’engager,
par contrat, à assumer les coûts totaux du projet pour la durée du
contrat ainsi que détenir les autorisations nécessaires à cet égard.
En conséquence, la municipalité doit obtenir les autorisations
appropriées à la lumière des coûts complets durant le cycle de vie
du projet. Cette réalité limite beaucoup les excès d’optimisme et les
autres facteurs qui amènent le partenaire public à sousévaluer les
coûts d’un projet.
6. Si le partenaire privé est aussi responsable de l’entretien et de
l’exploitation après l’achèvement du projet, il recevra des paiements
16
pour rembourser la dette encourue durant la construction et
pour payer les services fournis. Le partenaire public effectuera le
paiement seulement si le partenaire privé fournit les services selon
ses exigences et seulement lorsque le bien sera achevé et prêt à être
utilisé selon des critères établis. Dans les autres cas, le paiement sera
réduit. Les critères de performance et de disponibilité devront, par
conséquent, être objectifs et mesurables pour éviter les conflits.
Dans le cas des contrats de service, les raisons sont les suivantes.
1. Le partenaire privé doit fournir le service en fonction de critères de
performance préétablis.
2. Les paiements ne sont effectués que si le service est fourni selon les
conditions de l’entente. Les déductions sont calculées en fonction de
ces dernières.
3. Comme pour tous les projets d’immobilisations, pour qu’un PPP
soit efficace, la planification est essentielle. Du fait que le paiement
est lié à la performance, les normes de performance doivent être
bien pensées, mesurables et objectives. Elles doivent également être
axées sur les résultats plutôt que sur les moyens, ce qui amène le
partenaire public à planifier ses exigences de façon beaucoup plus
attentive qu’en vertu d’un mode d’approvisionnement traditionnel.
1.4 Quand envisager un PPP?
Les partenariats public-privé constituent un mode d’approvisionnement
des projets d’infrastructures qui a fait ses preuves. Ils offrent de
nombreux avantages aux municipalités, mais ne sont toutefois pas une
panacée pour combler le déficit d’infrastructures au Canada. De plus, il
faut savoir qu’ils ne conviennent pas à tous les projets d’infrastructures.
Avant de choisir d’adopter le modèle des PPP, il faut pouvoir démontrer
que celui-ci permet une valeur ajoutée; cependant, pour certains projets
ayant des caractéristiques particulières, les modes d’approvisionnement
traditionnels peuvent permettre une meilleure valeur ajoutée et donc
constituer le choix le plus approprié.
En général, les projets qui présentent les caractéristiques suivantes
peuvent faire l’objet d’un PPP.
Exigences relatives aux résultats quantifiables. La municipalité
peut mesurer la performance de façon objective en se fondant sur des
paramètres quantitatifs. Par exemple, la température de la pièce ne doit
pas se situer en dessous de 18 degrés Celsius ni audessus de 22 degrés
Celsius; une centrale de traitement de l’eau doit maintenir une pression
minimale dans le système d’aqueduc; la patinoire doit être disponible
entre six heures et minuit sept jours sur sept.
Capacités du marché. Les capacités d’approvisionnement en PPP
dans le secteur privé sont suffisantes et l’intérêt du secteur privé
existe. Le marché doit en effet permettre de mettre en concurrence
les intervenants du secteur privé pour optimiser les économies et
l’innovation.
Degré de transfert des risques. Le secteur public peut tirer profit
du transfert de responsabilités au secteur privé du fait que ce dernier
peut mieux gérer ces responsabilités et les risques sous-jacents. À
l’inverse, un PPP ne permettra pas d’optimiser la dépense publique si
le partenaire privé n’est pas en mesure d’assumer les responsabilités et
les risques. Par exemple, il serait difficile de demander à un partenaire
privé de s’engager à financer un projet de logement social à partir des
revenus de location s’il ne détient aucun contrôle sur les paramètres
qui influent sur ces revenus, comme l’emplacement du projet, la
sollicitation et la gestion des locataires ainsi que l’établissement des
loyers et des augmentations de loyers. Habituellement, le partenaire
public conserve ces responsabilités, étant donné son engagement en
faveur du logement social.
Service ou installation distincte. Les exigences et les mesures de la
performance doivent pouvoir être clairement établies pour le service
ou l’installation en question. Par exemple, il serait difficile d’établir
des critères de performance en matière d’efficacité énergétique pour
la nouvelle aile qui sera physiquement intégrée à l’hôtel de ville et qui
partagera les services électromécaniques de cet édifice.
La valeur générée par les PPP est aussi améliorée par les éléments
suivants.
Durée du projet. Contrats s’échelonnant sur 20 et 30 ans pour
répondre aux besoins à long terme, et période d’exploitation suffisante
pour permettre au partenaire privé de récupérer son investissement.
Importance des activités d’exploitation et d’entretien. Un élément
opérationnel important permet au partenaire privé de générer des gains
d’efficacité sur les plans de la conception et de l’exploitation ainsi que de
se concentrer sur les efforts de réduction des coûts durant le cycle de vie.
les projets de remise en état sont associés à des risques de vices cachés
élevés qui peuvent être très difficiles à évaluer et très chers pour le
secteur privé.
La taille a-t-elle de l’importance?
La taille minimale de projet au-dessus de laquelle un PPP sera profitable
pour le secteur public fait l’objet de nombreuses discussions. La plupart
des provinces canadiennes ont fixé le seuil des coûts en immobilisation
à 40 millions de dollars pour demander que soit réalisée une analyse
de la valeur ajoutée. Jusqu’à maintenant, la plupart des projets réalisés
au Canada étaient complexes et de grande envergure, avec des coûts en
immobilisation variant de 100 millions de dollars à bien au-delà d’un
milliard de dollars.
En ce qui a trait à la taille du projet, le facteur dont il faut tenir
compte dans l’évaluation de la faisabilité d’un PPP est celui des coûts
de transaction par rapport à la valeur générée par le PPP. Les coûts
de transaction incluent les coûts associés aux ressources internes
et externes, comme ceux des conseillers financiers, juridiques et
techniques qui peuvent être embauchés pour planifier et élaborer les
exigences et les documents du projet et pour participer au processus
de sélection et de négociation.
Même si ces coûts varient selon le projet et le type de processus utilisé,
la documentation et les processus ont largement été normalisés, et il
existe un bon nombre de précédents sur lesquels s’appuyer. Ces facteurs
ont aidé à diminuer les coûts de transaction. En outre, de plus en plus
de projets de plus petite taille ont été ou sont réalisés dans le cadre
d’un PPP (coûts en immobilisation allant de 10 millions à 20 millions
de dollars); pour ces projets, la documentation et les processus ont été
simplifiés et adaptés. Le regroupement de projets a aussi été utilisé afin
de créer une masse critique et de rendre possible la mise en œuvre d’un
partenariat plus représentatif d’un PPP. Un exemple intéressant est celui
de l’Alberta Schools Alternative Procurement. Deux phases de ce projet
ont été achevées, et une troisième est en cours. Chaque phase a permis
aux commissions scolaires de construire de nouvelles écoles.
Innovation. Il est possible, pour le partenaire privé, de présenter des
idées et d’appliquer des pratiques exemplaires afin de rendre le projet
plus efficace et d’améliorer la qualité des services.
Construction à neuf ou rénovation. Les projets qui exigent la remise
en état des biens sont probablement de moins bons candidats à un PPP
que les projets exigeant la construction de nouveaux biens, puisque
17
1.5 Est-ce un nouveau concept?
Non! En fait, les PPP sont utilisés avec succès depuis longtemps.
Le marché des PPP au Royaume-Uni est le plus développé au monde
– ce pays est généralement considéré comme le berceau des projets
d’approvisionnement en PPP, et des centaines de projets y ont été
réalisés dans une grande variété de secteurs. Beaucoup de pays en
Europe se sont également tournés vers les PPP, comme la France,
l’Italie, l’Espagne et le Portugal. D’autres pays du monde, dont l’Afrique
du Sud, le Mexique, l’Australie et les États-Unis, ont également réalisé
avec succès des projets d’infrastructures et de livraison de services en
recourant aux partenariats public-privé. Les types de projets achevés
avec succès en PPP couvrent, notamment, les domaines suivants :
UÊle logement social;
UÊla valorisation énergétique des déchets ou la digestion anaérobie;
UÊle transport en commun, dont des projets de trains légers sur rail
et de transport ferroviaire;
UÊtous les types d’installations municipales, dont des installations
récréatives, des bibliothèques et des hôtels de ville;
UÊles systèmes d’alimentation en eau et les réseaux d’assainissement
des eaux usées;
UÊl’éclairage de rue;
UÊla construction et la réfection de routes.
L’annexe 1 présente des études de cas qui illustrent divers projets de
PPP municipaux.
Au Canada, les PPP représentent une option importante pour les
gouvernements qui veulent construire ou remettre en état des
infrastructures. Les gouvernements de l’Alberta, de l’Ontario, du Québec
et de la Colombie-Britannique ont été parmi les premiers à adopter
une politique officielle relative aux PPP, et les gouvernements des trois
dernières provinces, en plus de celui du Nouveau-Brunswick, ont créé
des organismes spécialement chargés de superviser les acquisitions
réalisées au moyen de PPP. En 2009, le gouvernement fédéral a mis
sur pied PPP Canada afin qu’il gère le budget de 1,2 milliard de dollars
alloué au Fonds PPP Canada. À mesure qu’augmentent l’expertise en
PPP et la capacité d’approvisionnement reposant sur de tels partenariats,
le recours aux PPP gagne du terrain à la fois dans les divers secteurs
d’activité et au sein du marché municipal. D’après le Conseil canadien
pour les partenariats public-privé, entre le début des années 1990 et
2011, plus de 150 PPP ont été conclus au Canada.
18
1.6 Partenariats public-privé –
les idées fausses
Malgré l’usage répandu des partenariats public-privé dans l’ensemble
du Canada et les efforts consentis par les gouvernements provinciaux et
fédéral pour recourir à des modes d’approvisionnement novateurs afin
de combler notre déficit d’infrastructures, l’emploi de PPP continue de
générer de l’opposition et de la confusion. Toutefois, la confusion et
les critiques découlent souvent d’idées fausses.
PPP = privatisation
Les partenariats public-privé ne constituent pas une privatisation des
biens publics – dans un partenariat public-privé, le partenaire public
détient un rôle substantiel dans le projet à réaliser ou dans le service à
fournir, et il conserve la propriété des biens.
Les PPP augmentent les profits du secteur privé.
Les modes d’approvisionnement traditionnels font déjà appel au secteur
privé pour concevoir, construire et, souvent, entretenir des biens. Les
cabinets d’ingénierie et d’architecture obtiennent des mandats pour
préparer les conceptions et les programmes fonctionnels et techniques
durant la phase d’élaboration. Ils travaillent aussi avec les entrepreneurs
durant la construction afin d’assurer l’achèvement du projet. Le secteur
privé participe souvent à la livraison des services d’entretien et à la
remise en état des infrastructures publiques. Comme nous le verrons
dans une prochaine section, les PPP utilisent ces mêmes ressources,
mais de manière différente. Pour être retenus comme partenaires dans
un PPP, les soumissionnaires subissent un stress concurrentiel qui
devrait aider à assurer l’optimisation de la valeur ajoutée et à éliminer le
risque que le partenaire privé fasse des profits excessifs. Qui plus est, les
PPP sont habituellement structurés de façon à permettre au partenaire
public de profiter de tout gain lié au refinancement et à empêcher le
partenaire privé de tirer des bénéfices exceptionnels du projet.
Les projets en PPP sont longs et compliqués.
Les PPP exigent en effet que le partenaire public consacre plus de
temps à la planification et à la préparation d’un projet que dans le
cas d’un mode d’approvisionnement traditionnel. Ceci étant dit,
l’approvisionnement du projet est accélérée de façon importante
avec un PPP, et il a été prouvé que le temps total requis pour arriver
à l’étape de quasi-achèvement des travaux est plus court qu’en mode
d’approvisionnement traditionnel.
En fait, le Canada est reconnu au plan international comme étant le pays
où les processus d’approvisionnement des projets en PPP sont les plus
efficaces et les plus rapides au monde, si l’on considère la période qui
s’écoule entre le début d’un projet et son achèvement. Parmi les 19 projets
en PPP inclus dans l’étude du Conference Board du Canada, 17 ont été
achevés avant la date prévue ou à cette date. Seulement deux projets ont
été achevés avec un retard d’au plus deux mois, et aucun paiement n’a été
effectué pour ces deux projets tant et aussi longtemps que les projets n’ont
pas été terminés.6 De nos jours, tant de PPP ont été conclus au Canada et
dans le monde que les processus et la documentation ont été normalisés.
Au Canada, chaque province qui exécute activement des programmes
de PPP a élaboré ses propres processus et documents normalisés, qui
peuvent être facilement adaptés à des projets municipaux. Il convient
de noter que même si chaque province possède ses propres processus et
documents normalisés, ces processus et documents sont très similaires, ce
qui permet aux municipalités d’y accéder facilement et de se fonder sur
des précédents provenant de l’ensemble du Canada. En fait, beaucoup de
projets de plus petite envergure ont été réalisés à partir de processus et de
documentation adaptés afin de réduire les coûts de préparation et de mise
en œuvre de l’entente de PPP.
Les PPP coûtent cher parce qu’ils font appel
au financement privé.
Dans les PPP, le coût du financement privé est généralement plus élevé
que le coût du financement de la dette du secteur public en raison des
risques associés au projet et des coûts liés à la fourniture d’une garantie
assurant que toutes les mesures de protection sont en place pour gérer
les dépassements de coûts et les délais. Les coûts de la contribution
financièrepar le secteur public reflètent le risque associé à la création de
revenus fiscaux ou, encore, à l’augmentation de la dette publique et à la
gestion des dépenses publiques, les fonds ainsi libérés pouvant ensuite
être affectés au service des obligations de l’État. Quand on examine les
coûts totaux d’un projet, y compris les coûts potentiels associés à la
matérialisation des risques et le coût du financement privé, on constate
qu’un projet devrait faire l’objet d’un PPP si cette méthode permet
d’optimiser la dépense publique et d’atténuer ces risques.
Les PPP rendent les projets abordables parce qu’ils seront
financés par le secteur privé.
Selon la structure du PPP, l’échéancier des flux net de trésorerie
nécessaires au paiement du projet différera de celui qui sera adopté
dans le cas d’un mode traditionnel du fait qu’avec un PPP, les paiements
ne sont faits que lorsque le projet atteint la phase opérationnelle
et se poursuivent ensuite jusqu’au terme du projet. Toutefois, une
municipalité doit quand même payer les dépenses liées au projet et,
par conséquent, même si un PPP peut rendre un projet plus abordable,
la municipalité doit quand même déterminer si elle a la capacité de
contribuer financièrement au projet. En plus, le modèle des PPP permet
à une municipalité de déterminer la nature des responsabilités relatives
à l’entretien à long terme et les coûts durant le cycle de vie du projet
ainsi de transférer ces responsabilités et ces coûts au partenaire privé,
s’assurant ainsi de l’entretien adéquat de ses biens.
Les PPP sont impopulaires.
Quoique les PPP aient contribué de façon importante à la mise à
jour des infrastructures et à l’amélioration de la qualité de vie des
résidents du Canada, ce modèle ne fait pas l’unanimité. Certaines
personnes se disent préoccupées du fait que le secteur privé
joue un rôle habituellement tenu par le secteur public ainsi que
par les obligations à long terme que ces ententes imposent aux
contribuables. Les sondages d’opinion indiquent que les Canadiens
reconnaissent les difficultés auxquelles les gouvernements doivent
faire face pour combler les besoins d’infrastructures nouvelles et de
meilleure qualité et qu’ils sont ouverts à l’idée d’explorer de nouvelles
structures de collaboration avec le secteur privé pour résoudre
ces difficultés. Depuis 2004, le CCPPP effectue des sondages pour
évaluer ce que les Canadiens pensent des partenariats public-privé.
Dans son rapport de 2010,7 le CCPPP conclut que :
UÊles deux tiers des Canadiens appuient l’idée de recourir aux
partenariats public-privé afin d’aider les administrations à mettre
en place des infrastructures et des services publics;
UÊles jeunes sont ceux qui soutiennent le plus les partenariats
public-privés;
UÊplus de la moitié des travailleurs syndiqués appuient les partenariats
public-privé.
De même, à la lumière de l’expérience du Canada qui est parti d’une
poignée de projets au début des années 1990 pour atteindre plus de
150 projets en 2011, le CCPPP a conclu que le concept des PPP a fait
la preuve, après deux décennies, de son efficacité et de son potentiel de
réussite. Les partenariats public-privé font désormais partie des options
permettant de fournir les infrastructures et les services publics qui
contribueront à bâtir le Canada de demain.8
6 Le Conference Board du Canada, Détruire les mythes (janvier 2010). 7 Le Conseil canadien pour les partenariats public-privé, Building Canada’s Future: Canadian Attitudes to Public-Private Partnerships,
2004-2010 (novembre 2010). 8 CCPPP, Building Canada’s Future (novembre 2010).
19
Chapitre 2 Modèles de partenariats
public-privé
2.1 Modèles de PPP
Niveau de risques assumés par le secteur privé
En fonction des exigences du secteur public et des caractéristiques du
projet, diverses méthodes d’approvisionnement ou de livraison peuvent
être employées. En effet, une gamme de modèles de PPP permettent
d’attribuer divers degrés de responsabilités et de risques aux partenaires
public et privé. Le diagramme suivant illustre divers modèles de
livraison selon un niveau croissant d’engagement du secteur privé
ainsi que de transfert de risques et de responsabilités du partenaire
public au partenaire privé.
Privatisation
Les
PPP
Conception-construction-financementexploitation-entretien
Conception-construction-financemententretien
Conception-construction-financement
Livraison alternative de services
Sous-traitance
Conception-construction
Possession et exploitation par
la municipalité
Niveau d’engagement du secteur privé
20
2.2 Approche traditionnelle :
conception-construction/
conception-soumission-construction
Le modèle conception-construction (CC), également appelé conceptionsoumission-construction (CSC), est en général la méthode la plus
utilisée en tant que mode de livraison traditionnel pour la mise en place
d’infrastructures par le secteur public. En vertu de cette approche, le
secteur public assume la responsabilité de la conception du bien, et les
travaux d’élaboration de celle-ci s’effectuent à l’interne ou sont donnés
à contrat à des entreprises de conception privées. Le modèle CSC exige
que des conceptions détaillées, fondées sur les exigences établies, soient
élaborées pour le projet et que des documents contractuels soient
préparés pour tous les éléments relatifs aux exigences de conception
du projet. Cette documentation forme le fondement du processus
concurrentiel auquel les soumissionnaires sont ensuite invités à
participer afin que les contrats pour les travaux soient accordés. Les
contrats sont accordés aux soumissionnaires les plus qualifiés au moyen
d’un processus concurrentiel d’appel d’offres.
Durant la phase de construction, le secteur public surveille
l’entrepreneur général choisi ainsi que tous les sous-traitants
effectuant les travaux précisés dans le contrat. Après l’achèvement de
la construction et une phase de mise en service, le bien est remis au
secteur public, qui voit à son fonctionnement et à son entretien et qui
le paie en entier à la fin de la période de retenue prévue au contrat.
Structure du modèle CSC pour l’approvisionnement
de projets
Structure du modèle CCF pour l’approvisionnement
de projets
Contribution
financière publique
Contribution
Secteur public à titre
de propriétaire
Contrat de
conception
Entrepreneur
en conception
Contrats
multiples
Secteur public
à titre de
propriétaire
Entretien/remise
en état
Contrat de construction
Entrepreneur général
en construction
Sous-traitance
Sous-traitant pour
la construction
2.3 Modèle en PPP : conceptionconstruction-financement
En vertu du modèle conception-construction-financement (CCF),
les contrats sont accordés aux soumissionnaires les plus qualifiés au
moyen d’un processus concurrentiel d’appel d’offres. Cependant, la
municipalité transfère les responsabilités et les risques connexes associés
à la conception, à la construction et au financement d’un bien au secteur
privé. Quand la construction est achevée à sa satisfaction, la municipalité
verse un paiement unique à son partenaire du secteur privé. De cette
façon, le partenaire privé est incité à achever la construction dans les
délais impartis et à faire en sorte que les exigences du partenaire public
soient respectées puisque le paiement est lié à l’achèvement satisfaisant
des travaux. Avec le modèle CCF, l’entrepreneur ne conserve pas la
responsabilité de l’exploitation et de l’entretien du bien. Les incitatifs
qui encouragent le partenaire privé à obtenir des gains d’efficacité dans
les processus de conception et de construction sont donc limités.
Fonds de
Secteur public roulement
à titre de
propriétaire
Entité ad-hoc
Contrats
multiples
Dette
Entretien/remise
en état
Prêteurs
Contrat de conceptionconstruction
Contrats de
Entrepreneur sous-traitance
Sous-traitants
pour conceptionconstruction
Au Canada, le modèle conception-construction-financement (CCF) a
été employé dans plusieurs projets de PPP municipaux, dont le Centre
SHOAL, à Sidney, en Colombie-Britannique, les divers projets pour
les Jeux panaméricains à Toronto et le centre d’entretien et les sites
de garage de l’Agence métropolitaine de transport (AMT) à Montréal.
Un projet CCF type est un projet pour lequel il a été démontré que
la participation du secteur privé au cours de la période d’exploitation
n’apporterait que peu ou pas de gains d’efficacité ou, de façon plus
générale, un projet qui consiste à rénover ou à agrandir des biens
en place et pour lequel il est difficile de transférer les risques et les
responsabilités liés aux coûts d’entretien et du cycle de vie complet.
L’annexe 3 présente une liste des projets de PPP municipaux réalisés
au Canada.
Le modèle CCF se distingue du modèle CSC du fait que le partenaire
privé assume le risque associé au financement du bien jusqu’à
l’achèvement des travaux et à la remise du projet ou de la construction.
Comme le paiement est lié à l’achèvement de la construction à la
satisfaction du partenaire public, le partenaire privé est incité à assurer
un transfert réussi du bien.
21
2.4 Modèle de PPP : conceptionconstruction-financement-entretien
Le modèle conception-construction-financement-entretien (CCFE)
permet, par un processus concurrentiel d’appel d’offres, de choisir
un partenaire du secteur privé pour concevoir, financer, construire et
entretenir le bien conformément aux exigences du partenaire public.
En vertu du modèle CCFE, plusieurs groupes s’allient et collaborent
pour créer un consortium qui concevra, construira et entretiendra
l’installation; ce modèle offre l’avantage d’intégrer entièrement le
processus, ce qui donne lieu à la proposition de solutions novatrices
tenant compte des coûts durant le cycle de vie du bien; cet avantage
est absent du processus d’appels d’offres traditionnel.
Même si, selon ce modèle, certains éléments opérationnels, comme le
nettoyage, peuvent être transférés au secteur privé, ces services sont
habituellement de portée limitée et, en général, les responsabilités liées
à l’exploitation du bien sont conservées par le secteur public.
Structure du modèle CCFE pour l’approvisionnement
de projets
Contribution
de propriétaire
Paiements de disponibilité
Partenaire/
investisseur du
secteur privé
Fonds
propres
Entité ad-hoc
Contrat de sous-traitance
Sous-traitant
pour la conception
et la construction
22
Dette
Prêteurs
Contrat de sous-traitance
Sous-traitant
pour l’entretien/
la remise en état
Au Canada, le modèle CCFE a été utilisé dans plusieurs projets de PPP
municipaux, dont les pont Disraeli Charleswood, le prolongement de
la route Chief Peguis, à Winnipeg, et le Quartier général du Service
paramédic d’Ottawa. L’annexe 3 présente une liste des projets de PPP
municipaux réalisés au Canada.
2.5 Modèle de PPP : conceptionconstruction-financementexploitation-entretien
Dans un contrat de conception-construction-financement-exploitationentretien (CCFEE), les soumissionnaires doivent proposer des services
intégrés qui incluent la conception, la construction et l’entretien
d’un bien ainsi que la gestion à long terme de son exploitation par
l’entrepreneur, conformément aux critères définis.
Contrairement au modèle CCFE, le modèle CCFEE transfère davantage
de responsabilités opérationnelles, y compris les de risques connexes,
au secteur privé. Ce modèle a été utilisé avec succès pour des projets
tels que des routes ou d’autres infrastructures de transport de même
que pour des infrastructures municipales telles que des centres sportifs
et communautaires où d’importantes responsabilités opérationnelles
peuvent être transférées, y compris la livraison par le secteur privé d’une
vaste gamme de services publics. Dans le cas des centres sportifs et
communautaires, ces services peuvent inclure la sécurité, le nettoyage,
la gestion des déchets, les services alimentaires, la programmation
des activités et la gestion des lieux ainsi que l’élaboration et la mise en
œuvre des programmes.
Structure du modèle CCFEE pour l’approvisionnement
de projets
Contribution
de propriétaire
Partenaire/
investisseur du
secteur privé
Fonds
propres
Contrat de
sous-traitance
Sous-traitant
pour la conception
et la construction
Paiements de disponibilité
Entité ad-hoc
Dette
Contrat de
sous-traitance
Sous-traitant
pour l’entretien/
la remise en état
Prêteurs
Divers contrats
de sous-traitance
Sous-traitant
pour l’exploitation
Au Canada, le modèle CCFEE a été utilisé dans plusieurs projets de
PPP municipaux, dont le projet VIVA de transport rapide par bus en
banlieue de Toronto, le Centre Powerade à Brampton, le Centre John
Labatt à London, la Centrale de traitement de l’eau de Moncton au
Nouveau-Brunswick, le projet de conversion en électricité des gaz
d’enfouissement de la décharge Britannia à Mississauga et le projet
de service de transport en commun de Barrie. L’annexe 3 présente
un inventaire plus complet des projets de PPP municipaux réalisés
au Canada.
2.6 Diversification des modes
de livraison des services
(exploitation et entretien)
Même si ce ne sont pas tous les membres de l’industrie qui considèrent
que les PPP font partie des autres modes de livraison de services,
certains croient que les projets de PPP ne doivent pas nécessairement
inclure la construction de nouveaux biens. Dans certains cas, les PPP
peuvent aussi être utilisés comme moyen pour un partenaire public
de conclure un marché avec un partenaire privé afin de lui déléguer la
livraison d’un service uniquement. Ceci est particulièrement vrai dans
le secteur municipal, où le recours à la sous-traitance pour assurer
l’exploitation et l’entretien des installations ou la livraison de certains
services est de plus en plus fréquent. Les services municipaux qui
peuvent faire l’objet d’un PPP incluent :
UÊl’exploitation et l’entretien d’installations récréatives;
UÊla livraison de services d’animation pour les installations
municipales (p. ex., programmation des activités des installations
récréatives municipales);
UÊl’exploitation et l’entretien des systèmes d’aqueducs et d’égouts;
UÊla fourniture de services de transport municipaux ou régionaux,
y compris l’entretien du matériel roulant et de l’équipement;
UÊla gestion des opérations du parc de stationnement municipal;
UÊla fourniture d’équipement et de services de technologie de
l’information aux municipalités.
À l’échelon municipal, les options de livraisons des services publics
comportent habituellement le recours à la sous-traitance pour
l’exploitation et l’entretien d’une installation ou la livraison d’un service.
Dans le cas d’un mode de livraison en PPP, le secteur privé peut devoir
payer certaines dépenses en immobilisations, mais cet investissement
est en général peu élevé, et la municipalité se trouve essentiellement à
payer les services qu’elle a externalisés en fonction de la performance
de la livraison.
Lorsque le processus d’approvisionnement traditionnel n’est pas utilisé,
la municipalité établit les critères de performance pour l’exploitation
et l’entretien ou pour la livraison des services, comme elle l’aurait fait
pour la partie traitant des services d’un contrat de CCFE. Un système
de pénalités en cas de faible performance est établi et inclus au contrat;
ce système fixe les conséquences que le partenaire du secteur privé aura
à subir si les critères de performance ne sont pas respectés. En outre,
les contrats établis pour les autres modes de livraison comprennent
souvent une structure de primes dont le secteur privé pourra bénéficier
s’il se surpasse et atteint des cibles ambitieuses.
Au Canada, l’externalisation des services liés à l’exploitation et à
l’entretien des installations a été utilisée dans plusieurs projets de PPP
municipaux, surtout dans le secteur de l’eau et des eaux usées, comme
le Système de traitement de l’eau et des eaux usées de Canmore, en
Alberta, ainsi que les systèmes de traitement de l’eau et des eaux usées
de Goderich et de Brockton, en Ontario. L’annexe 3 présente une liste
des projets de PPP municipaux réalisés au Canada.
23
Chapitre 3 Le processus de PPP
3.1 Survol
De nombreux biens et services au sein des municipalités peuvent
faire l’objet d’un PPP, dont les édifices municipaux, les centres
communautaires et récréatifs, les centres de congrès de même que
les services publics (eau, eaux usées, énergie et électricité, transport
en commun, routes, logement, stationnement, etc.).
Quand elles s’engagent dans un PPP, les administrations municipales
doivent adopter des plans, des politiques et des procédures pour gérer
leurs processus internes. Pour un partenariat public-privé, beaucoup
de ces éléments peuvent être adaptés de politiques et de procédures
déjà en place. Ils ne nécessitent que des modifications mineures et
généralement pas de restructuration organisationnelle. De plus, les
municipalités doivent envisager de prendre les mesures suivantes :
UÊdésigner la personne qui sera responsable, au sein de l’organisation,
du PPP ou du programme de PPP et qui aura le dernier mot dans
le processus d’approbation du projet;
UÊétablir des politiques pour orienter le processus décisionnel;
UÊdéterminer comment acquérir et mettre à profit l’expertise
nécessaire à la planification et à l’approvisionnement des projets;
UÊétablir des procédures et des processus d’évaluation;
UÊétablir des procédures pour permettre la livraison de services
au moyen de PPP.
9 http://www.rics.org/site/download_feed.aspx?fileID=9849&fileExtension=PDF
24
La mise en place d’un PPP se fait suivant les trois phases principales
qui suivent.
1. Planification (préalable au processus d’appel d’offres)
2. Approvisionnement
a) Appel de qualification
b) Appel d’offres
c) Négociations et clôture
3. Gestion du contrat (exploitation)
Chacune de ces phases est décrite dans les pages qui suivent.
3.2 Phase de planification
Avant de s’engager dans un partenariat public-privé, la municipalité doit
d’abord déterminer quels sont les services ou projets qui peuvent être
réalisés en PPP. En effet, les partenariats public-privé ne conviennent
pas à tous les projets d’infrastructure. En fait, la Royal Institution of
Chartered Surveyors a établi que les PPP ne représentent que 20 %
des projets d’infrastructures publiques dans les pays possédant des
programmes de PPP en vigueur.9
Comment les gouvernements choisissent-ils les projets qui conviennent
à un PPP? La plupart des provinces canadiennes dotées de programmes
de PPP en vigueur (Colombie-Britannique, Alberta, Ontario, Québec,
Nouveau-Brunswick) ont publié des structures pour l’évaluation des
options d’approvisionnement. Il est important de reconnaitre que,
même si les modes d’approvisionnement et les exigences diffèrent
d’une province à l’autre, la première étape qui consiste à déterminer et à
définir un projet de même qu’à en établir l’étendue doit se dérouler sans
égard au mode d’approvisionnement qui sera adopté dans la province.
Le processus de planification débute par l’identification d’un besoin
d’investissement : par exemple, une centrale de traitement de l’eau n’a
plus la capacité de répondre aux demandes d’une municipalité ou ne
respecte plus les normes provinciales. Une fois que le besoin a été établi,
la municipalité doit déterminer si la solution la plus appropriée est de
remettre à neuf l’installation en place ou de construire une nouvelle
centrale. La solution appropriée choisie est ensuite présentée sous
forme de projet.
Le projet ainsi défini doit être soumis à une évaluation qualitative pour :
UÊdéterminer les options pour son approvisionnement;
UÊévaluer le potentiel d’approvisionnement du projet en tant que
PPP (taille du projet, complexité, capacité de transfert de risques
et autres aspects précisés à la section 1.4).
Si les résultats des efforts d’analyse préliminaire du projet indiquent
qu’un PPP est une solution possible, la municipalité préparera le dossier
d’affaires et une analyse quantitative de la valeur ajoutée qui comparera
le PPP au mode d’approvisionnement traditionnel.
Pour définir un projet, en établir la portée et en effectuer l’analyse
préliminaire, il faut suivre les étapes décrites ci-dessous.
Portée du projet
Tâche : définir la portée d’un projet
1. Analyser les besoins (p. ex., la municipalité a besoin d’un nouveau
service, l’installation en place a atteint sa capacité maximale,
une remise en état d’importante est requise).
2. Cerner les solutions qui permettent de répondre au besoin.
3. Évaluer les différentes options et choisir celle qui répond le mieux
au besoin.
4. Élaborer des plans fonctionnels de base et l’échéancier initial
pour l’option retenue.
5. Analyser le caractère abordable du projet et redéfinir sa portée
si nécessaire.
Résultat : décision de réaliser le projet tel que défini
Analyse préliminaire du projet
Tâche : procéder à l’analyse préliminaire du projet et choisir
le mode d’approvisionnement
1. Rassembler l’information obtenue durant la phase de définition
de la portée du projet (coût, plan opérationnel, échéancier).
2. Procéder à une évaluation préliminaire des risques généraux.
3. Déterminer les exigences des intervenants.
4. Comparer l’information obtenue aux critères d’admissibilité à
un PPP afin d’établir les modes d’approvisionnement possibles
pour le projet.
a) La municipalité peut-elle mesurer de façon quantifiable et
objective la performance d’un partenaire du secteur privé?
b) Des PPP semblables ou comparables ont-ils déjà été réalisés
par le passé?
c) Le projet concerne-t-il un service particulier ou une
installation distincte?
Résultat : décision concernant l’admissibilité à un PPP et
lancement des travaux de préparation du dossier d’affaires et
de l’analyse de le la valeur ajoutée
Après avoir déterminé les services ou les projets qui peuvent convenir
à un partenariat public-privé, mais avant de commencer l’évaluation
quantitative détaillée, la municipalité doit répondre aux questions
qui suivent.
UÊQuels sont les obstacles et les contraintes qui pourraient nuire à
l’établissement d’un partenariat public-privé?
UÊQuelle expérience les autres municipalités qui ont réalisé des
projets semblables ont-elles eue?
UÊEst-ce que les acteurs du marché souhaitent fournir les services
ou réaliser le projet?
UÊEst-ce qu’un partenariat public-privé est réellement le meilleur
mode de livraison de services ou d’approvisionnement du projet?
25
Participation de PPP Canada
PPP Canada est une société d’État qui a été créée pour stimuler les
projets d’infrastructures ou la livraison de services publics en PPP.
L’organisme cherche à tirer profit des mesures incitatives et à faire
valoir le succès de ces partenariats en fournissant une expertise et en
travaillant à l’amélioration des PPP par la promotion des meilleures
pratiques et la création des capacités. PPP Canada administre le
Fonds PPP Canada, un programme de contribution financière des
infrastructures d’un montant de 1,2 milliard de dollars qui cible
spécifiquement les projets en PPP. L’annexe 2 présente une description
détaillée du rôle de PPP Canada et du Fonds PPP Canada.
Si l’analyse préliminaire démontre qu’il est possible de réaliser le projet
en PPP et que la municipalité peut s’adresser à PPP Canada pour obtenir
une contribution financière par l’entremise du Fonds PPP Canada,
ce fonds permet d’obtenir jusqu’à 25 % du coût en immobilisation
du projet. La municipalité doit remplir le formulaire de demande et
le transmettre au Fonds PPP Canada avant de produire un dossier
d’affaires complet.
Participation des organismes provinciaux
La Colombie-Britannique, l’Ontario, le Québec et le NouveauBrunswick ont mis en place des organismes autonomes responsables
des PPP, et l’Alberta a créé une section responsable des PPP au sein
de son Conseil du Trésor. Ces organismes, qui possèdent une grande
expérience, des ressources techniques spécialisées et des documents
modèles pour les projets d’infrastructures, jouent un rôle important
dans l’approvisionnement des projets d’infrastructures municipales
effectuées en PPP.
La marche à suivre pour obtenir la collaboration des organismes
provinciaux diffère d’une province à l’autre et nous vous invitons à
lire l’annexe 2 pour obtenir plus d’information sur les rôles de ces
organismes. Cependant, si, après avoir défini le projet et réalisé l’analyse
préliminaire, l’assistance de l’organisme provincial est souhaitéeou
requise, la municipalité aura avantage à communiquer avec l’organisme
provincial avant de commencer la préparation du dossier d’affaires.
Dossiers d’affaires et valeur ajoutée
Les PPP offrent une structure pour le remplacement ou l’amélioration
des infrastructures publiques ou la livraison des services publics. Quand
le projet a été défini et qu’il a fait l’objet d’une analyse préliminaire pour
déterminer s’il était admissible à un PPP, et qu’une décision a été prise
concernant la faisabilité et l’abordabilité du projet, la prochaine étape
consiste à aller de l’avant et à choisir le meilleur modèle.
26
Dossier d’affaires
Le but d’un PPP est de réaliser un projet dans les délais impartis et les
limites du budget alloué afin que le secteur public puisse bénéficier de
réelles économies de coûts. Les options d’approvisionnement en PPP
exigent une analyse rigoureuse des coûts et des risques, et la préparation
d’un dossier d’affaires détaillé des autres modes de livraison de services.
Grâce à cette analyse, la municipalité pourra démontrer que le modèle
choisi offre la meilleure valeur pour les fonds publics investis. Le fait
d’effectuer cette analyse avec la rigueur requise permet d’améliorer
l’information disponible et d’appuyer le processus décisionnel de la
municipalité, que la meilleure option pour la livraison des services soit
un PPP ou non.
Le dossier d’affaires est un élément essentiel dans le processus
décisionnel en matière d’investissement. Chaque municipalité doit
posséder un guide des meilleures pratiques pour l’élaboration du
dossier d’affaires. Ce guide doit :
UÊrésumer les objectifs et la portée du projet;
UÊrésumer les coûts de base prévus;
UÊvalider les options de livraison présélectionnées (Existe-t-il des
précédents? Le marché est-il intéressé?);
UÊorganiser, si possible, des réunions pour sonder le marché et
confirmer l’intérêt pour le projet et en résumer les résultats;
UÊinclure une analyse préliminaire détaillée des options présélectionnées
qui précise quel modèle permettra le mieux d’atteindre les objectifs
du projet, qui établit la valeur actualisée nette ajustée aux risques
pour les composantes capitaux propres, immobilisations, exploitation,
entretien et cycle de vie selon diverses options, et qui inclut une
analyse de tous les risques importants associés à chaque option;
UÊdéterminer le mode d’approvisionnement retenu.
Le dossier d’affaires permet aussi à la municipalité d’étudier des
questions qualitatives et d’en établir l’importance, tels que les avantages
liés à l’achèvement du projet dans les délais impartis. Toutefois, comme
ces avantages qualitatifs peuvent être difficiles à quantifier de façon
précise, l’analyse de la valeur ajoutée ne cherche pas à quantifier les
bénéfices qualitatifs qui peuvent résulter de l’approvisionnement d’un
projet en PPP. L’objectif ultime du dossier d’affaires est de déterminer
quelle solution offre le plus de valeur ajoutée. Dans le cas d’un PPP,
il s’agit de se poser la question suivante : « Selon toute probabilité,
la participation du secteur privé au projet permettra-t-elle d’optimiser
la dépense publique? »
PPP Canada a conçu un guide qui aidera les promoteurs de
projets à préparer un dossier d’affaires complet et rigoureux pour
l’approvisionnement d’un projet en PPP.
Évaluation des risques
Une gestion prudente des risques est essentielle au succès de tout
projet réalisé par le secteur public. Pour qu’un tel projet soit réussi,
il est également essentiel d’identifier les risques associés à chaque
composante du projet et d’attribuer chaque risque à la partie qui est
la plus apte à le gérer.
La façon la plus efficace de déterminer et de quantifier les risques
associés au projet est d’organiser un atelier d’évaluation des risques
au cours duquel des experts s’allient aux principaux intervenants pour
répondre à la question fondamentale suivante : « Qu’est-ce qui pourrait
mal tourner? » Pour répondre à cette question, il convient de suivre
les étapes qui suivent.
Identification des risques : risques présents dans chaque catégorie :
cadre législatif, gouvernance, conception, construction, environnement,
cadre réglementaire, etc.
Évaluation des risques : conséquences (effet, moment et gravité) et
probabilité de matérialisation de chacun.
Attribution des risques : chaque risque est attribué à la partie au
contrat qui est la plus apte à le gérer et à en atténuer les conséquences.
L’essence même d’un partenariat public-privé est le partage des risques.
L’information recueillie durant l’atelier d’établissement des risques est
inscrite dans un registre des risques. Ce registre est utilisé pour quantifier
la valeur des risques retenus par le partenaire public en vertu des diverses
options. Cette information est un élément clé de l’analyse de la valeur
ajoutée. Le registre des risques permet non seulement de consigner par
écrit les risques durant l’étape de préparation du dossier d’affaires, mais
aussi de les surveiller tout au long du cycle de vie du projet.
Valeur ajoutée
Un élément essentiel du dossier d’affaires est l’analyse de la
valeur ajoutée.
Cette analyse est un processus qui consiste à établir et à comparer
les coûts totaux du projet, mesurés au même moment et en fonction
des modes d’approvisionnement énoncés ci-dessous :
1. mode d’approvisionnement traditionnel : coûts estimatifs totaux
pour le secteur public qui sont associés à l’approvisionnement du
projet selon un mode traditionnel (comparateur du secteur public);
2. modes de livraison non traditionnels : coûts estimatifs totaux pour
le secteur public qui sont associés à l’approvisionnement du projet
avec exactement les mêmes exigences et en fonction d’un mode de
livraison non traditionnel tel qu’un PPP.
Il y a optimisation de la valeur ajoutée quand les coûts ajustés aux
risques au mode de livraison non traditionnel sont moins élevés que
ceux du processus d’appel d’offres traditionnel.
Coûts totaux
L’analyse de la valeur ajoutée reflète les coûts totaux associés au
projet d’infrastructure ou de livraison de services et doit aussi refléter
l’étendue des responsabilités qui seraient transférées au partenaire
du secteur privé. Par exemple, une analyse de la valeur ajoutée ou
de la valeur ajoutée pour la construction d’une nouvelle installation
récréative comparerait les coûts ajustés aux risques que le secteur
public devrait assumer pour la conception, la construction, le
financement, l’entretien ainsi que les investissements effectués durant
le cycle de vie du projet, selon les niveaux de services requis, en
vertu d’une approched’approvisionnement traditionnel à ceux d’un
mode d’approvisionnement non traditionnel en y incluant les coûts
du financement privé, si possible. Pour s’assurer de comparer « des
pommes avec des pommes », on fonde cette évaluation sur la valeur
actualisée nette (VAN). Cette analyse permet de brosser un tableau
complet des coûts réels de ce bien ou de ce service. L’établissement
des coûts durant le cycle de vie permet aussi de prévoir les coûts et les
besoins en matière de contribution financière pour toute la durée du
contrat. Selon le mode PPP qui prévoit le versement par la municipalité
de paiements annuels, le fait de répartir les coûts de l’investissement sur
la durée du projet offre un avantage supplémentaire. Il améliore en fait
la capacité de la municipalité d’affecter le coût des services obtenus.
27
}
Composantes de la valeur ajoutée
Dans une analyse de la valeur ajoutée, les composantes relatives
aux coûts ne doivent inclure que les coûts des projets qui sont
réalisés en PPP. Les coûts liés notamment à l’acquisition du terrain, à
l’ameublement, aux accessoires fixes doivent être exclus de l’analyse de
la valeur ajoutée parce qu’ils sont identiques dans le cas de n’importe
quelle approche d’approvisionnement. Les composantes types d’une
analyse de la valeur ajoutée sont présentées dans le diagramme cidessous. Parmi les facteurs qui influent sur cette analyse, mentionnons
le taux d’escompte, la quantification des risques, les principales
hypothèses utilisées (structure et coût de financement), la prime de
risque estimative du secteur privé et les frais accessoires estimatifs liés
au mode d’approvisionnement. Dans l’analyse de la valeur ajoutée, on
présume que les coûts de base sont les mêmes pour chaque option
d’approvisionnement. Si les coûts de financement et les frais accessoires
sont plus élevés pour un mode d’approvisionnement, le partenaire
privé inclut une prime de risques, et la valeur des risques retenus par
le partenaire public est intégrée à l’évaluation des risques. Les risques
du projet peuvent être des événements défavorables qui pourraient
avoir des conséquences sur les coûts du projet. Dans le cas du mode
traditionnel, les risques retenus par le secteur public sont importants
le mode PPP ne permet de transférer que certains risques au partenaire
du secteur privé. Dans l’analyse de la valeur ajoutée, les risques
associés au projet doivent être identifiés, attribués à la partie apte à les
gérer et quantifiés de façon précise, généralement en s’adjoignant des
conseillers indépendants d’expérience.
28
Traditionnel
Coûts
de base
Valeur ajoutée
PPP
Coûts de
financement
Prime de risques
du secteur privé
Coûts
accessoires
Risques retenus
Le dossier d’affaires doit être présenté à l’autorité administrative ultime
(dans le cas d’une municipalité, il s’agit du conseil municipal) chargée
d’approuver le projet et l’approche favorisée.
Note : Si la municipalité a demandé un appui financier à une agence fédérale
ou provinciale et reçu une réponse positive à sa requête initiale, le dossier
d’affaires devra être soumis à l’agence fédérale ou provinciale en question
afin de faire approuve le montant de la contribution financière du projet.
3.3 Processus de sélection
Un processus de sélection efficace est essentiel à la réussite d’un projet.
Lorsque la municipalité a donné le feu vert à l’approvisionnement d’un
projet en PPP, le processus comprend d’ordinaire les étapes qui suivent.
Élaboration du projet
Pendant le processus d’élaboration du projet, il est important d’établir
une stratégie d’approvisionnement. Le processus qui mènera à la
sélection d’un mode d’approvisionnement ou de livraison en PPP
doit être équitable et transparent. Afin d’assurer cette équité et cette
transparence, le secteur public, qui est le maître d’ouvrage, doit :
UÊétablir des règles de sélection claires et un processus
d’évaluation objectif;
UÊmandater un conseiller indépendant pour surveiller le processus
et s’assurer de son équité;
UÊfaciliter et stimuler la concurrence;
UÊassurer une gouvernance adéquate durant le processus de
sélection et d’évaluation.
La phase d’élaboration du projet comprend les étapes clés suivantes :
UÊrassembler des ressources – équipe de projet, responsable
de l’équipe, conseillers externes;
UÊélaborer le plan de projet qui doit inclure les échéanciers et les autres
questions relatives au mode d’approvisionnement ou de livraison;
UÊdéfinir les exigences en matière d’exploitation et de services et
continuer de préparer les exigences de conception et les
documents requis.
Appel de qualification
L’appel de qualification est la première étape du processus d’appel d’offres
officiel. L’objectif premier de l’ appel de qualification est d’identifier les
soumissionnaires les plus compétents qui seront invités à présenter leurs
offres de service. L’appel de qualification permet également :
UÊaviser officiellement les acteurs du marché de l’existence du projet;
UÊcommuniquer les informations essentielles sur le projet (dont les
échéances et les critères d’évaluation);
UÊconfirmer l’intérêt du marché à l’égard du projet et fournir l’occasion
au secteur privé de commenter la structure de projet proposée.
Les principales étapes de l’appel de qualification comprennent
les suivantes :
UÊélaborer et finaliser la documentation de l’appel de qualification;
UÊobtenir l’autorisation pour la diffusion de l’appel de qualilfication;
UÊdiffuser l’appel de qualification;
UÊévaluer les réponses reçues;
UÊétablir la liste restreinte des soumissionnaires.
La documentation de l’appel de qualification doit inclure
toute l’information nécessaire sur le projet qui pourra aider les
soumissionnaires à formuler leurs réponses. Les critères d’évaluation
qui seront appliqués pour l’étude de ces réponses doivent également
être inclus.
Le processus comprend l’évaluation de toutes les réponses reçues,
évaluation qui sera faite en fonction des critères établis au préalable.
En général, l’appel de qualification permet de présélectionner trois
soumissionnaires compétents; la présélection est fondée sur les
paramètres qui suivent.
1. Capacité financière –Les membres du consortium ont-ils la capacité
financière d’assumer leurs responsabilités à court, à moyen et à long
terme? Habituellement, ce critère comprend une analyse des états
financiers de chaque membre du consortium et, s’il y a lieu, de leur
société mère ou de leurs garants et de leur cote de solvabilité ainsi
que des projets qu’ils se sont engagés à réaliser.
2. Capacité de financement –Le consortium sera-t-il en mesure de
réunir le financement nécessaire et d’obtenir les garanties requises?
Habituellement, ce critère comprend des lettres de confort fournies
par les prêteurs potentiels, une évaluation des fournisseurs de
capitaux propres permettant de déterminer s’ils ont les liquidités
nécessaires et une expérience dans les montages financiers similaires.
3. Expérience, ressources et antécédents – Il s’agit de la partie la plus
importante du processus. Elle consiste en fait à évaluer l’expérience
du consortium dans des projets comparables et sa façon de régler les
problèmes et de faire face aux enjeux pendant l’approvisionnement
des projets.
Un compte-rendu de l’analyse doit être fourni aux consortiums
qui n’ont pas été retenus.
29
Appel d’offres
La prochaine étape consiste à diffuser la documentation qui
appuie l’appel d’offres, à évaluer les réponses reçues et à choisir le
soumissionnaire. Cette phase comprend les étapes clés suivantes :
UÊélaborer et finaliser l’appel d’offres ;
UÊcontinuer l’élaboration de l’entente de concession (le contrat);
UÊobtenir l’autorisation de diffuser l’appel d’offres;
UÊdiffuser l’appel d’offres;
UÊparticiper à des rencontres interactives portant sur la conception/
l’élaboration du projet;
UÊévaluer les réponses;
UÊsélectionner le promoteur.
Au début de la phase d’appel d’offres, la documentation qui appuie
l’appel d’offre est envoyée aux soumissionnaires présélectionnés. La
documentation comprend l’information essentielle sur le projet, comme
les échéances, les exigences relatives aux résultats et à la performance,
le mécanisme de paiement, la documentation contractuelle, les
critères d’évaluation et les échéanciers d’approvisionnement. Cette
documentation, ainsi que l’entente de projet, sera modifiée pour tenir
compte des commentaires des soumissionnaires présélectionnés.
Durant la phase de l’appel d’offres, les soumissionnaires présélectionnés
préparent leurs offres de service détaillées et effectuent le montage
financier du projet. Cette phase comprend des échanges entre le
partenaire public, ses conseillers et les soumissionnaires présélectionnés.
Le processus donne aux soumissionnaires l’occasion de discuter de
leurs travaux de conception, d’obtenir des commentaires et de fournir
des clarifications. Des rencontres bilatérales sont aussi organisées afin
de permettre aux intervenants de discuter de l’entente qui sera conclue
pour le projet et de la commenter. Au Canada, le partenaire public fera
généralement parvenir une version modifiée et définitive de l’appel
d’offres à tous les soumissionnaires avant qu’ils ne soumettent leurs
propositions. Aucune modification ne peut être demandée après la
présentation des propositions. Ce processus permet de s’assurer que
tous les soumissionnaires sont traités de façon équitable.
Après la réception des propositions, le secteur public les soumet à des
évaluations qualitatives et quantitatives. En général, il réunit des équipes
distinctes pour évaluer la conception, les aspects techniques (exploitation
et entretien) et le financement. Chaque équipe ne doit avoir accès qu’à la
section des propositions qui la concerne (p. ex., l’équipe de l’évaluation
financière ne voit que les soumissions financières).
30
L’évaluation des propositions doit respecter les critères établis dans
l’appel d’offres. Le respect des critères établis doit être significatif et,
même si l’entité qui a fait l’appel d’offres jouit d’une certaine liberté,
l’évaluation doit être perçue comme étant juste.
UÊLes propositions sont-elles significativement conformes?
UÊLes promoteurs ont-ils tous été traités de la même manière?
UÊLes évaluateurs ont-ils été formés adéquatement? Y a-t-il absence
de conflit d’intérêts?
UÊLe processus d’évaluation a-t-il été établi dès le début?
UÊLe processus d’évaluation est-il suivi?
UÊQuelle est la « meilleure offre »?
L’évaluation des réponses à l’appel d’offres mènera au choix du meilleur
soumissionnaire. De façon générale, le processus d’appel d’offres donne
suite à des négociations après le choix du meilleur soumissionnaire. Par
ailleurs, des honoraires peuvent être versés aux soumissionnaires non
retenus afin de compenser les coûts de préparation de la proposition
et le transfert des droits de propriété intellectuelle au partenaire public.
Des comptes rendus de l’évaluation doivent aussi être fournis aux
soumissionnaires non retenus.
Finalisation de l’entente de projet et clôture
commerciale et financière
Lorsque le meilleur soumissionnaire a été choisi, la municipalité et
le partenaire privé finalisent l’entente de projet. Cette étape comprend
généralement l’inclusion des dernières modifications qui reflètent la
structure de financement proposé par le meilleur soumissionnaire.
Le meilleur soumissionnaire finalise les ententes contractuelles avec
les principaux sous-traitants et la documentation sur le financement.
Une fois les contrats finalisés, l’entente relative au projet est signée
par les partenaires du secteur public et privé. Cette date de signature
correspond à la clôture commerciale. La clôture financière, quant à elle,
survient quand le partenaire privé reçoit les fonds pour le financement
du projet. D’ordinaire, la clôture commerciale et la clôture financière
ont lieu simultanément ou à quelques jours d’intervalle tout au plus.
3.4 Gestion du contrat
Après les dates de clôture commerciale et financière, le partenaire privé
commence l’élaboration du projet – c’est là que le vrai travail débute.
C’est également le point de départ du partenariat entre la municipalité
et le partenaire privé. C’est aussi à ce moment que le partenaire public
commence à assumer la responsabilité de la surveillance et de la
supervision, ce qui est essentiel à la réussite du projet. La phase
post-approvisionnement d’un modèle type en PPP comporte trois
étapes distinctes :
UÊconstruction;
UÊexploitation;
UÊexpiration/résiliation du contrat.
Durant la phase de gestion du contrat, la municipalité doit établir une
stratégie interne de gestion des risques qui énonce le plan de gestion du
contrat et précise les ressources internes qui sont affectées aux diverses
tâches. Les ressources internes devront se familiariser avec certains
aspects essentiels du contrat de PPP, y compris l’information requise du
partenaire privé, les protocoles de gouvernance, les règles applicables à
l’achèvement des travaux et le programme de mise en service ainsi que
les protocoles de transfert du bien au partenaire public.
Achèvement des travaux et mise en service – Le partenaire privé
produit un plan de mise en service qui décrit les étapes pour intégrer
les travaux d’achèvement de l’infrastructure, le début de la livraison
de services et l’installation de l’équipement (s’il y a lieu). Le partenaire
public approuve le plan, surveille les progrès du partenaire privé et
s’occupe de tous les problèmes qui surviennent. À cette étape, on fait
souvent appel à un conseiller externe pour aider à la surveillance des
efforts de mise en service. Lorsqu’un projet inclut de l’équipement, celuici doit être acquis, installé et mis à l’essai et en service conformément au
plan du partenaire privé, lequel doit aussi inclure un échéancier pour
l’achat de cet équipement et son installation, selon le cas.
Communication – Alors que l’entente de projet clarifie les rôles
et les responsabilités des partenaires des secteurs public et privé,
des communications régulières et continues permettront à chaque
partenaire de cerner et de résoudre les imprévus de façon proactive.
Une relation solide fondée sur des communications régulières permet
d’établir un climat de confiance tout en améliorant les chances de
succès du projet.
Présentation et surveillance de l’information sur la performance –
Le contrat précise l’information que le partenaire privé doit présenter
ainsi que les moments où elle doit être fournie. Quand le partenaire
privé aura achevé ses travaux et commencé à fournir les services
ou, dans le cas d’un contrat d’exploitation et d’entretien, qu’il aura
commencé à fournir les services, le partenaire public devra entreprendre
un processus de surveillance de la mise en service du bien et de la
livraison des services selon les termes du contrat.
Administration du contrat – Tous les PPP sont régis par un contrat
en bonne et due forme (entente de projet). L’administration du contrat
sera efficace seulement s’il est bien compris. Le processus évolue tout
au long du cycle de vie du contrat de PPP. Il doit être révisé de façon
continue pour garantir que tous les risques et problèmes émergents sont
traités de façon adéquate.
Gouvernance – Des comités sont formés, et les partenaires des secteurs
public et privé nomment des représentants pour surveiller la mise en
œuvre de l’entente de projet. Ces comités peuvent inclure un comité
des travaux (qui examine les questions relatives à la conception, à la
construction et à la mise en service de l’installation) et un comité des
opérations (qui examine les questions relatives aux services fournis par
le secteur privé).
31
Chapitre 4 Rôles des organismes
gouvernementaux
Les organismes fédéraux et provinciaux responsables des PPP sont
des ressources précieuses pour l’approvisionnement de tout projet en
PPP – vous pouvez compter sur leur aide! Ces organismes possèdent
une grande expérience dans la gestion de tels projets et ils offrent des
ressources techniques spécialisées telles que : l’approvisionnement
de projet, la livraison de projet,le financement de projet, et l’aspect
juridique en plus demodèles de document qui ont fait leur preuve et
même de l’aide financière. De plus, les agences provinciales travaillent
en fonction du cadre législatif en vigueur dans leur province et elles
peuvent aider les municipalités à mettre en place les politiques et
règlements appropriés pour le lancement d’un programme en PPP.
Pour les municipalités qui souhaitent en apprendre davantage sur les
partenariats public-privé ou qui voudraient tirer profit de la grande
expérience et de l’expertise qui existent, deux importantes sources
d’information et d’appui sont à leur disposition, à savoir PPP Canada
et les agences provinciales.
Au palier fédéral, PPP Canada a pour mandat d’améliorer la livraison
d’infrastructures publiques en obtenant un meilleur prix, un respect des
échéanciers et une reddition de compte aux contribuables en utilisant
efficacement les PPP.. PPP Canada, est une société d’État dotée d’un
conseil d’administration indépendant, et elle est devenue opérationnelle
en février 2009.
PPP Canada est autorisé à tenir les quatre principales fonctions
énoncées ci-dessous :
UÊFonds PPP Canada : investir 1,2 milliard de dollars pour stimuler
l’utilisation des PPP par les autres administrations publiques
(provinces, territoires, municipalités et Premières nations).
UÊPrésélection des projets admissibles à des PPP : passer en revue
les gros projets d’infrastructures de plus de 50 millions de dollars
des autres administrations publiques qui cherchent à obtenir des
contributions financières auprès des programmes fédéraux.
UÊProjets fédéraux : évaluer les possibilités offertes en matière de
passation de marchés au palier fédéral et dispenser des conseils
en matière de partenariats public-privé.
UÊExpertise et conseils : agir en tant qu’expert et conseiller en
matière de PPP.
32
Le Fonds PPP Canada est particulièrement intéressant pour les
municipalités. Le programme fondé sur le mérite, lancé en septembre
2009, offre un appui sous forme de contribution financière aux
administrations publiques. Pour être admissible à un investissement du
Fonds PPP Canada, un projet d’infrastructure doit être réalisé et appuyé
par une province, un territoire, une municipalité ou une Première
nation (c.-à-d. une autorité publique).
Le Fonds PPP Canada est administré par l’entremise d’appels publics
de projets. La période du premier appel s’est terminée en octobre 2009
et celle du second appel, en juillet 2010. Le troisième appel public a
été lancé en mai 2011 et le quatrième devrait l’être au printemps 2012.
L’annexe 2 présente une information utile sur PPP Canada, le Fonds
PPP Canada, les critères d’admissibilité, les directives relatives aux
soumissions et les principales personnes-ressources.
À l’échelon provincial, des organismes autonomes responsables des
PPP ont été établis en Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec
et au Nouveau-Brunswick. En Alberta, les PPP sont supervisés par
l’Alternative Capital Financing Office du Alberta Treasury Board. Les
agences canadiennes responsables des PPP visent essentiellement
à favoriser l’approvisionnement de projets d’infrastructures par les
gouvernements provinciaux et autres administrations publiques. Leur
rôle premier est d’assumer un rôle de leadership dans la gestion de la
planification, de la conception et de l’approvisionnement des projets
d’infrastructures. Pour les municipalités, ces agences peuvent être une
grande source d’information et d’appui pendant l’approvisionnement
des projets; ils peuvent, par exemple, surveiller le processus de sélection
des propositions. Leurs équipes spécialisées dans l’approvisionnement
des projets, le processus de sélection , le financement de projets et
l’aspect juridique peuvent jouer un rôle actif tout au long du projet
– depuis la conception et la planification initiales jusqu’à la mise en
service et à la livraison de services. Ces agences ont élaboré des modèles
de documents qui simplifient la préparation de l’AQ, de l’AO et des
ententes de concession.
L’annexe 2 donne de l’information détaillée sur Partnerships British
Columbia, l’Alternative Capital Financing Office de l’Alberta,
Infrastructure Ontario, Infrastructure Québec et Infrastructure
Nouveau-Brunswick.
Chapitre 5 Conseillers externes
Les conseillers externes, qu’il s’agisse d’expert-conseil en conception,
de conseillers juridiques ou de conseillers financiers, jouent un rôle
crucial dans la planification, l’élaboration, le processus de sélection
du partenaire et l’approvisionnement des projets en PPP. Ceci est
particulièrement vrai quand l’agence d’approvisionnement est une
entité locale ou municipale dont les ressources internes sont limitées
ou manque d’expérience. Les conseillers externes peuvent également
fournir tout au long du cycle de vie d’un projet une orientation et
une expertise. Bien que les rôles et responsabilités puissent varier en
fonction des particularités du projet et de la complexité de l’organisme
du secteur public, dans un mode d’approvisionnement en PPP, les
conseillers jouent généralement les rôles suivants.
Planification et approvisionnement
Au cours des phases de planification et d’approvisionnement, l’agence
municipale peut faire appel à tous les conseillers suivants.
Un conseiller en établissement des coûts pour préparer l’information
préliminaire sur les coûts du projet.
Un conseiller en gestion des risques pour aider à la détermination
et à la quantification des principaux risques associés au projet
(en particulier ceux qui influent sur le prix).
Un consultant en conception pour créer un plan préliminaire de
conception et d’aménagement et pour aider à l’évaluation technique
des propositions.
Un conseiller technique pour aider à l’élaboration des exigences
relatives aux résultats et des principaux indicateurs de performance
de même que pour aider à l’évaluation technique des propositions.
Un conseiller financier pour élaborer les modèles financiers du
projet, déterminer dans quelle mesure les fonds publics investis seront
optimisés, élaborer le mécanisme de paiement et aider à l’évaluation
financière des propositions.
Un conseiller juridique pour aider à l’élaboration de la documentation
du projet (AQ, AP et entente de projet) et pour formuler des conseils
sur le processus de sélection.
Un vérificateur de processus pour surveiller le processus afin
d’assurer son équité et sa transparence.
La liste peut paraître longue, mais il faut savoir que les nombreux
rôles mentionnés ci-dessus peuvent être tenus par une même personne.
Le bagage de connaissances et d’expérience que les conseillers
indépendants apportent en vaut certainement le coût.
Exploitation
Les conseillers externes peuvent continuer d’aider le partenaire public
tout au long de la phase d’exploitation jusqu’à l’échéance du contrat.
Par exemple, en fonction des ressources internes disponibles au sein
de l’organisme public, le propriétaire peut décider de faire appel à un
conseiller ou à une équipe de conseillers (selon la complexité du projet)
pour surveiller la performance du partenaire du secteur privé pendant la
phase d’exploitation et d’entretien ou de livraison de services. Le rôle du
conseiller peut comprendre l’étude des rapports périodiques présentés
par le partenaire privé, l’évaluation de la performance du partenaire
privé par rapport aux principaux indicateurs de performance prévus
dans les exigences relatives aux résultats ainsi que la prestation de
conseils sur la mise en œuvre des mécanismes de paiement, y compris
les mécanismes de retenues en cas d’écart par rapport aux résultats
attendus. Le propriétaire peut aussi faire appel au conseiller financier
pour l’aider à surveiller les mécanismes de paiement et à déterminer,
s’il y a lieu, les retenues à appliquer sur les paiements mensuels pour
non-disponibilité.
33
Échéance du contrat
Contrairement aux projets qui concernent uniquement la livraison de
services, les projets de construction, d’exploitation ou d’entretien d’un
bien par le secteur privé exigent que des tâches supplémentaires soient
entreprises par les conseillers externes avant l’échéance de l’entente.
Durant la période menant à l’échéance de l’entente, le partenaire public
fera donc appel à un conseiller technique pour évaluer l’état des biens
afin de s’assurer que les exigences minimales précisées au contrat sont
respectées. En outre, si le personnel du secteur public doit recevoir
une formation pour fournir les services ou faire fonctionner une
installation, l’agence du secteur public devra travailler en collaboration
avec le partenaire du secteur privé pour s’assurer que le transfert des
connaissances se fasse adéquatement.
Choix des conseillers indépendants
Les municipalités doivent choisir leurs conseillers au moyen d’un
processus concurrentiel ouvert et transparent qui permet de vérifier
leurs références et s’ils ont l’expérience requise. Si de multiples projets
sont réalisés en PPP, il faudra envisager l’établissement d’une liste de
conseillers indépendants attitrés à qui toutes les AO seront envoyées.
34
Chapitre 6 Exigences relatives
aux ressources
La mise en œuvre d’un PPP exige une planification minutieuse. Selon
la complexité et la nature du projet, il faudra compter de 18 à 36 mois
entre la conception et la signature de l’entente. Les ressources internes
suffisantes devront être affectées au projet pour en assurer le succès.
Bien que les processus de planification initiale et de sélection demandent
davantage de temps que dans le cas du mode traditionnel, les PPP
permettent de réduire les ressources requises à long terme et de réaliser
des économies tout en créant de la valeur pour les contribuables.
Administration municipale
Des lois municipales pertinentes régissent le pouvoir qu’une
administration municipale peut exercer pour conclure une entente
en PPP. Il est même possible que la consultation des électeurs soit
nécessaire avant que des projets particuliers ne soient entrepris, mais la
plupart du temps, le conseil municipal ou un conseil d’administration
désigné peut demander au personnel d’exécuter un contrat. Quelle que
soit l’autorité responsable, le processus d’approbation interne des projets
et des contrats doit être établi au préalable. Les étapes qui seront suivies
pour l’obtention des approbations internes nécessaires et les échéanciers
connexes doivent être communiquées aux soumissionnaires afin que
ceux-ci aient un tableau clair du processus de sélection et de prise de
décisions. Comme le conseil municipal sera vraisemblablement l’autorité
responsable ultime, l’équipe municipale responsable du projet devra
tenir le conseil au fait de la situation et faire en sorte que tout nouvel
enjeu exigeant l’attention et la participation du conseil soit traité en
temps opportun.
Équipe de projet
Une fois qu’un projet est admissible au mode d’approvisionnement
en PPP, la première étape vers la conclusion d’un partenariat publicprivé est de mettre sur pied une équipe de projet et de désigner
son responsable. Celui-ci sera également le porte-parole du projet
tant à l’interne qu’à l’externe. L’équipe de projet assume l’ensemble
des responsabilités liées à sa réalisation. Elle est responsable de la
planification, depuis l’appel d’offres jusqu’à l’attribution du contrat
et, le cas échéant, de la surveillance des travaux ou de la livraison
jusqu’au moment du transfert. L’équipe, qui gère le projet sur une
longue période, réunit du personnel de l’organisme public, qui a
une connaissance directe du projet, du processus de sélection des
soumissionnaires et des PPP. Idéalement, l’équipe de projet devrait
comprendre des personnes qui possèdent de l’expérience dans divers
domaines comme les stratégies d’approvisionnement, l’administration
des contrats, les finances et les questions d’ordre juridique. Il importe
également d’inclure des personnes qui possèdent une connaissance
technique et une compréhension des services dont il est question.
Voici les principaux points dont il faut tenir compte dans le choix
des personnes qui feront partie de l’équipe de projet.
UÊL’équipe possède-t-elle l’expertise technique nécessaire pour
orienter le projet?
UÊLes membres de l’équipe peuvent-ils consacrer le temps nécessaire au
projet et s’assurer que les activités se déroulent comme il a été prévu?
UÊUn ou plusieurs membres de l’équipe sont-ils en situations réelles
ou apparentes de conflit d’intérêts ?
35
L’administration municipale, selon sa taille, peut ne pas disposer d’une
expertise dans les domaines requis. Lorsqu’une administration locale
ou municipale manque de ressources pour mettre sur pied l’équipe de
projet ou lorsque les membres d’une équipe manquent d’expérience,
des conseillers externes peuvent se joindre à l’équipe de projet et
fournir l’expertise et l’expérience requises. Le Conseil canadien pour les
partenariats public-privé a constaté que la mobilisation des services de
conseillers externes pouvait permettre de gagner du temps et se traduire
par des économies. Cette façon de procéder fait partie des meilleures
pratiques pour l’approvisionnement de projet en PPP, les conseillers
externes peuvent jouer les rôles suivants.
UÊFournir des avis indépendants qui sont considérés comme libres
de parti pris.
UÊTenir les administrations locales informées des changements sur
les plans juridiques, financiers, politiques et autres qui touchent
l’approvisionnement d’un projet en PPP.
UÊAider à la préparation des documents relatifs au projet ainsi qu’à la
mise au point et la mise en œuvre de la stratégie de négociation.
UÊLes équipes qui ne sont pas familières avec les projets réalisés en PPP
peuvent également s’adresser aux organismes provinciaux et à PPP
Canada, qui sont des ressources précieuses en matière de formation,
d’information et de transfert de connaissances.
Chef d’équipe
Le chef d’équipe est le porte-parole du projet et la personne qui guidera
l’approvisionnement du projet, depuis la planification du projet jusqu’à
la mise en service de l’infrastructure en passant par la sélection des
soumissionnaires. La sélection du chef d’équipe doit reposer sur la
compréhension que la personne a du processus d’approvisionnement en
PPP, du projet et des politiques d’approvisionnement du répondant du
projet. Le chef d’équipe doit généralement consacrer beaucoup de temps
au projet. Certaines phases du projet exigeront même tout son temps.
Il est d’une importance capitale que le chef d’équipe ait l’autorité
nécessaire pour exécuter le projet, car toute lacune à cet égard pourrait
entraîner des délais et miner la confiance du partenaire privé.
36
Responsables sur les plans politique et administratif
Il convient de désigner un champion sur le plan politique, qui
agira comme porte-parole au conseil, et un champion sur le plan
administratif, qui pilotera le projet au sein de l’équipe des hauts
fonctionnaires. L’approvisionnement d’un projet en PPP peut soulever
de grandes difficultés en l’absence de ces champions qui sont prêts à
travailler en parallèle et à jouer un rôle de leadership pour rassembler
les différents acteurs, au besoin – conseil, proches collaborateurs,
employés, représentant du public – pour s’assurer que le projet
progresse bien et que le calendrier établi est respecté.
Chapitre 7 Stratégies de
communication et de mobilisation
Dans le cas d’un immeuble, le choix de l’emplacement est primordial.
Dans le cas d’un projet réalisé en PPP, beaucoup d’attention doit
être accordée aux communications. Un PPP est essentiellement un
partenariat entre le secteur public et le secteur privé. Habituellement,
les projets mobilisent de multiples intervenants, qu’il s’agisse de
conseillers municipaux, de contribuables, d’employés ou de promoteurs
du secteur privé. Lorsque l’on entreprend un projet en PPP, il faut
que les préoccupations économiques, sociales et environnementales
des personnes directement touchées soient prises en considération.
Pour ce faire, il est essentiel d’établir dès le départ une stratégie de
communication efficace, qui favorise une communication proactive
entre les diverses intervenants et l’établissement d’un protocole de
gestion de l’ensemble des communications. Pour qu’un projet soit
couronné de succès, la stratégie de communication – depuis la
planification jusqu’à l’expiration du contrat, en passant par les phases
d’approvisionnement – doit miser sur la franchise et la transparence.
Comme il en a été traité dans le chapitre 1, les PPP souffrent de certaines
idées fausses répandues dans la sphère publique, et des motivations
politiques peuvent alimenter une couverture médiatique défavorable.
Les communications doivent être efficaces si l’on veut que le public
comprenne la nature d’un projet. Les municipalités qui envisagent
de lancer un appel d’offres pour l’approvisionnement d’un projet
en PPP doivent être proactives et mettre en œuvre une stratégie de
communication efficace qui suscite la participation et le dialogue au
sein des collectivités. On ne compte plus le nombre de projets qui ont
été interrompus, notamment aux échelons locaux et municipaux, parce
que les collectivités touchées ne se sentaient pas concernées par le projet
ou prêtes à appuyer son approvisionnement, en raison du fait qu’elles
n’avaient pas été informées et consultées de façon adéquate dès le départ.
Les consultations font partie intégrante de toute stratégie de
communication. Elles se produisent tout au long du cycle de vie d’un
projet, mais elles sont surtout essentielles au début. Les consultations
publiques doivent débuter à la phase de planification et inclure des
réunions au cours desquelles l’organisme public présente le but d’un
projet particulier, ainsi que coûts et les progrès accomplis. Ces réunions
permettent également aux citoyens de s’exprimer. Les meilleures
pratiques tirées d’expériences qui ont été couronnées de succès et de
projets qui n’ont jamais fait l’objet d’un appel d’offres comprennent :
UÊLes réunions de consultation publique doivent être ouvertes à tous,
et l’information sur celles-ci doit être diffusée par l’entremise des sites
Web municipaux et des journaux locaux. Des réunions publiques
doivent être tenues avant l’approbation d’un projet.
UÊLorsque l’on présente de l’information sur un projet, que ce soit au
public ou au conseil, il est essentiel de faire preuve de transparence –
la quantité d’information présentée doit être équilibrée et raisonnable,
et faire ressortir les forces et faiblesses du projet ou, encore, les pour
et les contre des diverses options recommandées.
UÊLes décisions du conseil concernant l’approbation d’un mode
d’approvisionnement et, par la suite, l’exécution d’un contrat doivent,
de préférence, être prises au cours de réunions publiques et non pas à
huis clos. Encore ici, la transparence est essentielle.
UÊLorsque des membres du personnel doivent être transférés à
l’exploitant du secteur privé, leur mobilisation aux premières étapes
du projet est essentielle. Les employés ne doivent pas se retrouver dans
une situation moins favorable à la suite du transfert; les obligations
relatives aux avantages sociaux et aux régimes de retraite doivent être
clairement communiquées à tous les soumissionnaires. Le personnel
transféré doit avoir la possibilité de contribuer à l’établissement de la
structure du projet et au processus d’appels d’offres.
UÊPendant les négociations, il essentiel de tenir compte des
commentaires du partenaire privé pour s’assurer que le projet est
structuré de la manière la plus efficace et la plus rentable possible.
UÊTout au long du processus de planification et de sélection des
soumissionnaires, les décideurs, habituellement le conseil,
doivent être tenus au courant des progrès accomplis au cours
des phases de planification, de sélection des soumissionnaires et
d’approvisionnement du projet.
UÊUn protocole relatif aux communications écrites doit être établi
au début de chaque projet.
37
Chapitre 8 Enjeux communs
aux municipalités
Les autres modes d’approvisionnement d’infrastructures ou de
livraison de services par le secteur public et, plus particulièrement,
les partenariats public-privé, constituent maintenant une option de
choix au Canada. Des PPP ont été mis en œuvre avec succès partout au
Canada et sont de plus en plus utilisés pour aider les administrations
publiques à régler le déficit d’infrastructures du pays. Cependant, bien
que bon nombre de caractéristiques communes aux PPP ne soient
pas fonction du lieu ou de l’administration publique qui réalise le
projet, les enjeux qui sont propres aux administrations municipales
sont uniques. Il va de soi que les enjeux peuvent différer selon la taille
de la municipalité. Au moment d’établir des politiques et des lignes
directrices concernant les autres modes d’approvisionnement ou de
livraison, les administrations municipales doivent être au fait des
contraintes auxquelles elles devront habituellement faire face. Certaines
de ces contraintes sont présentées dans les paragraphes qui suivent.
Cadre législatif
Les municipalités sont régies en vertu des cadres législatifs et
réglementaires provinciaux au sein desquels elles évoluent. Bien que ces
cadres soient souvent assez souples, ils comportent des contraintes et
des exigences qui ont une incidence sur la capacité des administrations
municipales de réaliser des projets d’infrastructures et de livraison de
services selon un mode différent, dont le mode PPP. En outre, le cadre
législatif et réglementaire provincial qui régit une municipalité varie
souvent en fonction du secteur et ne peut être présumé uniforme d’une
catégorie de biens à l’autre. Les administrations municipales doivent
comprendre l’environnement législatif dans lequel elles évoluent – à
savoir si leurs propres politiques et procédures sont limitées par des lois
et des règlements provinciaux ou fédéraux, si la mise en œuvre d’une
politique relative au mode PPP est permise et quels biens ou services
peuvent être fournis par le secteur privé sans que l’adoption d’une
modification réglementaire soit nécessaire.
38
Priorités conflictuelles
La plus grande partie des infrastructures des municipalités canadiennes
sont vieillissantes; la fin de leur cycle de vie approche, et des
investissements importants en immobilisations pour maintenir les
niveaux de services sont requis. À l’heure actuelle, bon nombre de
municipalités font face à des contraintes budgétaires et à des déficits
d’exploitation, et les budgets d’entretien et d’investissement sont
habituellement les premiers à subir des réductions, les budgets pour les
dépenses liées à l’exploitation étant prioritaires. Les retards accumulés
dans l’entretien, les réparations et les remplacements exacerbent tout
simplement la situation des infrastructures vieillissantes et accentuent
encore davantage les lacunes à ce chapitre. En transférant les obligations
relatives à l’entretien des infrastructures et à la gestion du cycle de vie
au secteur privé, les PPP peuvent pallier une partie du risque que les
futurs budgets d’entretien soient utilisés pour soutenir les dépenses liées
à l’exploitation.
Politique de l’administration municipale
Contrairement à un gouvernement provincial, qui peut mettre en
œuvre un ensemble de politiques d’approvisionnement pour la
province entière, chaque administration municipale doit établir ses
propres politiques en matière d’approvisionnement et de livraison de
services et tenir compte des objectifs des collectivités lorsque vient le
temps d’établir ces politiques. Les administrations municipales sont,
par nature, plus accessibles au citoyen moyen, et les fonctionnaires élus
sont, sans aucun doute, plus sensibles aux préoccupations du public.
Avant de se lancer dans un programme de PPP, les administrations
municipales doivent adopter des politiques qui orienteront les efforts
d’approvisionnement des projets d’infrastructures ou de livraison
de services selon des modes d’approvisionnement différents. Ces
politiques peuvent favoriser l’adoption d’une approche cohérente pour
la prise de décisions et les modes d’approvisionnement, y compris
pour ce qui est du rôle du conseil dans le processus d’approbation.
Elles peuvent faire en sorte que l’intérêt public demeure prépondérant
et qu’une bonne gouvernance soit maintenue, au même titre que
les obligations de résultats, de transparence et valeur ajoutée. Le
lecteur trouvera à l’annexe 5 un exemple de politiques municipales
concernant les PPP. Les municipalités de faible taille pourraient estimer
qu’elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour effectuer
des recherches et pour rédiger des politiques détaillées afférentes aux
autres modes d’approvisionnement des projets d’infrastructures ou de
livraison des services. L’expérience nous a montré que les processus
d’approvisionnement qui doivent être suivis par les administrations
municipales diffèrent de ceux qui sont suivis par le fédéral et les
provinces. Ce point n’est pas toujours bien compris par les organismes
provinciaux qui participent à un PPP, lesquels ont tendance à
favoriser l’utilisation de documents modèles pour établir les modèles
d’approvisionnement des infrastructures ou de livraison de services et
les documents de projet. En conséquence, les municipalités devront
concevoir des approches sur mesure par rapport aux spécificités du
projet et aux réalités du cadre législatif dans lequel elles évoluent.
Contraintes liées à la capacité financière
Les moyens dont les municipalités disposent pour percevoir des
revenus sont établis dans le cadre législatif ou réglementaire provincial
pertinent. Au Canada, les capacités au chapitre de la production de
revenus des municipalités sont généralement limitées à l’impôt foncier
– contrairement à ce qui se passe dans d’autres parties du monde, les
municipalités canadiennes n’ont pas la capacité de tirer des revenus par
l’entremise des taxes de vente ou des impôts sur le revenu. Toutes les
obligations qu’une municipalité s’engage de respecter en vertu d’une
entente de PPP devront être satisfaites grâce aux revenus de l’impôt
foncier, de sorte qu’il est impératif de s’assurer qu’une municipalité
dispose des revenus adéquats avant de s’engager dans un tel projet.
Bien qu’un PPP puisse réduire le montant de l’investissement initial
qu’une municipalité doit assumer ou financer, le paiement annuel au
titre du service de la dette doit quand même être fait chaque année.
En conséquence, il existe une limite au nombre de projets en PPP
qui peuvent être réalisés compte tenu des redevances de disponibilité
qui doivent être payées en l’absence de nouvelles sources de revenus.
Reconnaissant ce fait, la ville de Winnipeg, qui possède l’un des
programmes de PPP municipaux les plus actifs au Canada, a plafonné
les montants qu’elle peut allouer au financement des redevances de
disponibilité annuelles pour des projets réalisés en PPP.
Un autre enjeu auquel font face les municipalités est la capacité
d’emprunt. Bon nombre de municipalités ont atteint (ou sont sur le
point d’atteindre) leur plafond d’emprunt ou disposent de limites
d’emprunt qui ne sont pas suffisantes pour satisfaire aux obligations
de contributions financières associées aux nouveaux projets
d’infrastructures, qui deviennent de plus en plus coûteux.
Connaissances, compétences et expérience
Les projets en PPP reposent, par nature, sur des structures de livraison
de services complexes et des processus compliqués et hautement
techniques. Certaines municipalités n’ont pas le personnel qualifié
pour superviser de tels projets. La rareté des employés possédant
une expérience et une expertise approfondies des PPP est un obstacle
majeur à l’établissement d’un programme de PPP efficace. Bon nombre
de municipalités se tournent vers les organismes de PPP provinciaux
et, plus récemment, vers PPP Canada pour obtenir du soutien et
des ressources. Bien que cette démarche puisse faciliter le lancement
d’un projet, elle ne résout pas le problème sous-jacent. Si les bonnes
personnes ne sont pas en place, il faudra s’assurer d’avoir ce savoirfaire
suffisamment tôt dans la poursuite d’un programme de PPP.
Disponibilité des ressources
Les municipalités, notamment les plus petites, ont des ressources
limitées à consacrer aux projets d’investissement si on les compare
avec les gouvernements provinciaux et fédéral. La disponibilité
des ressources et la capacité d’une municipalité de consacrer ces
ressources, durant une période prolongée, à la planification et à
l’approvisionnement d’un projet d’envergure auront une incidence
importante sur la pertinence d’un programme en PPP pour une
municipalité donnée.
Envergure du projet c. coûts d’approvisionnement
Les PPP conviennent habituellement mieux aux grands projets étant
donné que l’incidence des coûts supplémentaires engagés pour conclure
un PPP sur l’ensemble des coûts du projet n’est pas trop importante.
Bien qu’il n’y ait pas de niveau définitif en deçà duquel la conclusion
d’un PPP ne devrait pas être envisagée pour un projet, Infrastructure
Ontario, par exemple, fait remarquer que son modèle de DMFA ne
devrait être envisagé que pour les projets d’une valeur supérieure à 20
millions de dollars. Le Fonds PPP Canada, bien que n’ayant pas établi
de tailles minimales et maximales pour les projets, fait valoir que les
grands projets affichent un plus haut potentiel de gains en efficacité,
lesquels sont nécessaires pour compenser les coûts fixes engagés par les
partenaires des secteurs public et privé durant les phases d’élaboration et
de financement du projet. Les coûts supplémentaires de planification et
39
de financement associés au mode PPP peuvent être importants et avoir
une incidence directe sur la valeur ajoutée. Par exemple, les coûts prévus
d’un projet récent de construction d’un édifice municipal dans les
Maritimes se sont établis à environ 45 millions de dollars, et les dépenses
attribuables à la négociation du PPP, à 1,3 million de dollars. En raison
des coûts supplémentaires associés au mode PPP, il devait difficile de
démontrer qu’une optimisation de la dépense publique était assurée, et
l’approvisionnement du projet en PPP a donc été abandonnée.
Lorsque le coût en immobilisation d’un projet est relativement
faible, le regroupement de plusieurs projets d’infrastructures
devrait être pris en considération. Autrement, il pourra être ardu
de susciter la participation du secteur privé et difficile, également,
pour les municipalités de proposer des mesures incitatives pour
l’approvisionnement de ces projets. Le regroupement des projets peut
suffire à absorber les coûts de transaction supplémentaires associés au
mode PPP. Les regroupements de projets peuvent se faire au sein d’une
municipalité ou entre municipalités voisines, bien que cette dernière
option entraîne son lot d’enjeux et de difficultés.
40
Chapitre 9 Leçons retenues
Au Canada, les partenariats public-privé sont devenus une solution
de rechange commune et acceptée pour l’approvisionnement
d’infrastructures et la gestion des services publics. La liste des
projets réalisés en PPP par les provinces, le gouvernement fédéral
et, surtout, les municipalités est de plus en plus longue. On
compte également un certain nombre de projets en PPP qui ont été
abandonnés pendant le processus de financement. Une évaluation
des projets en PPP qui ont été lancés dans les municipalités et qui
ont été couronnés de succès ou planifiés, mais jamais exécutés,
jette un éclairage sur les meilleures pratiques et les leçons retenues.
On trouvera ci-dessous certains thèmes communs aux récents
projets en PPP menés dans les administrations municipales.
Communication, communication, communication
Les PPP ne font toujours pas l’unanimité. Ils font l’objet de craintes et
de fausses croyances, particulièrement à l’échelle locale, étant donné
que les services s’adressent davantage au public, que le degré de
sensibilisation est élevé et que les administrations municipales sont plus
accessibles. Le principal facteur de succès d’un projet est la qualité de la
communication – avec le conseil, les employés touchés et le public.
Les administrations municipales doivent s’assurer de ce qui suit.
UÊLe public comprend que les biens, même en PPP, demeurent sous
le contrôle municipal et appartiennent toujours à la municipalité.
UÊToutes les réunions sont ouvertes au public et annoncées comme
il se doit sur les sites Web municipaux et dans les journaux locaux.
UÊLe public et le conseil comprennent ce qui est proposé ainsi que
la raison (p. ex. « le but ultime de ce projet est de construire un
nouveau poste de police dans notre ville »).
UÊLa collectivité est mobilisée tôt dans le processus. Par exemple, si le
public appuie un projet dès le début du processus, les changements
qui interviennent dans la composition du conseil à la suite d’une
élection auront probablement moins d’incidence sur l’avenir d’un
projet. Malheureusement, il existe bon nombre d’exemples de projets
qui ont avorté parce que le public ne se sentait pas concerné par le
projet ou prêt appuyer sa réalisation.
Comprendre le cadre réglementaire/stratégique
Avant de lancer un programme reposant sur un mode
d’approvisionnement des infrastructures et de gestion des services
publics qui sort du cadre des appels d’offres traditionnels, une
municipalité doit effectuer un examen approfondi du cadre législatif/
réglementaire provincial dans lequel elle évolue et comprendre quelles
politiques (le cas échéant) devront être mises en œuvre ou modifiées
si elle veut procéder à la conclusion d’un PPP. Comme les règlements
municipaux varient souvent selon le secteur, il importe de comprendre
les règlements et lois propres à un secteur qui pourraient avoir une
incidence sur le projet, sans quoi des délais pourraient avoir lieu. Par
exemple, avant de se lancer dans un projet de traitement de l’eau et de
gestion des eaux usées, une municipalité doit savoir quels biens/services
peuvent être transférés au secteur privé sans modification réglementaire.
Élaborer une politique interne relative à
l’approvisionnement de projets d’infrastructures
publiques selon des modes différents
Comme nous l’enseignent les meilleures pratiques, une municipalité
qui envisage d’autres solutions que les procédures d’appels d’offres
traditionnels doit avoir mis en place une politique officielle relative à
ces autres modes d’approvisionnement des projets d’infrastructures ou
mode PPP approuvée par le conseil. La politique doit couvrir certaines
questions comme l’évaluation des projets qui peuvent être réalisés
selon un autre mode, le classement des projets par ordre de priorité,
les entités responsables des approbations, le processus décisionnel, la
structure de gouvernance. La politique doit également être conforme
aux lois et aux règlements provinciaux.
41
Élaborer une procédure efficace de présélection
des projets
La mise en place d’une procédure de présélection efficace sera
utile pour déterminer les projets qui sont ou non admissibles à un
approvisionnement en PPP. Les municipalités éviteront ainsi de
perdre du temps et des ressources lorsque les procédures alternatives
d’approvisionnement sont mieux adaptées aux projets. En outre, le
processus de présélection et le dossier d’affaires jettent un éclairage
précieux sur les facteurs déterminants du projet, améliorant par le fait
même le processus de planification et, ultimement, l’approvisionnement
du projet, que celui-ci soit recommandé ou non comme pouvant faire
l’objet d’un PPP.
Éduquer le conseil municipal
Le conseil devra comprendre les concepts fondamentaux des projets
d’infrastructures réalisés en PPP, y compris les différences par rapport
aux procédures alternatives d’approvisionnement avant de pouvoir
approuver des projets particuliers. Les conseillers proviennent
d’horizons divers et affichent des niveaux de compréhension différents.
Il importe donc de déterminer les aspects que le conseil a besoin de
connaître (aspects techniques, financiers, etc.) pour être en mesure de
prendre une décision. La compréhension de l’abordabilité du projet
et de la structure des paiements sera essentielle. L’expérience montre
qu’une surabondance d’informations techniques peut avoir un effet
négatif sur le processus décisionnel. Par ailleurs, il n’est pas clair que
le dossier d’affaires classique sera facilement compris par les membres
du conseil. Les meilleures pratiques démontrent qu’une présentation
sommaire mettant en évidence les différences en matière de coûts et
d’échéanciers entre un approvisionnement en PPP et une approche
traditionelle incluant la valeur ajoutée, la stratégie d’engagement des
citoyens, les bénéfices et les risques, est la meilleure approche pour
présenter un projet à un Conseil municipal.
Développer une expertise interne
Les PPP sont encore relativement peu utilisés par les municipalités qui
souffrent souvent d’un manque d’expertise et d’expérience à l’interne.
Les premières municipalités à avoir adopté le mode PPP ont indiqué
que de la formation, notamment pour le chef d’équipe, aurait été
très utile. Les délais liés au manque de connaissance sur le processus
et les enjeux clés auraient pu être évités. Avant qu’un projet ne soit
entrepris, il serait bénéfique pour l’équipe de projet de comprendre
les facteurs clés de succès d’un projet réalisé en PPP, l’incidence que
42
le mode d’approvisionnement peut avoir sur l’établissement des
échéanciers, la valeur ajoutée et son évaluation, l’entente qui devra
être conclue et ce qui la distingue des ententes conclues au terme de
contrats traditionnels, les exigences techniques, etc. Avant de lancer un
projet, il est conseillé de communiquer avec les organismes provinciaux
pertinents pour obtenir de l’information sur la formation disponible et
avec des conseillers externes, pour savoir quels services de formation et
de transfert de connaissances ils peuvent fournir.
Faire appel au savoir-faire des conseillers externes
Les projets réalisés en PPP exigent énormément de temps et de
ressources. Bon nombre de municipalités, notamment les plus petites,
n’ont pas nécessairement les ressources ou l’expérience pour exécuter
efficacement un projet en PPP. Les conseillers techniques, financiers
ou juridiques apportent une solide expérience des transactions,
une compréhension des changements qui se produisent dans
l’environnement des PPP et de la crédibilité au projet. Les conseillers
doivent prendre part à chaque étape du projet. Le fait de savoir à
qui l’on doit faire appel et à quel moment il faut le faire peut, en
fin de compte, faire gagner du temps et économiser de l’argent à
l’administration municipale. Les projets qui ont été couronnés de succès
ont bénéficié la plupart du temps de leurs conseils. (Voir le chapitre 5
pour une analyse plus détaillée du rôle des conseillers externes.)
Démontrer la valeur ajoutée
Récemment, un certain nombre d’approvisionnements alternatifs
municipaux ont avorté. En effet, bien qu’ils démontraient une valeur
ajoutée durant l’évaluation initiale du projet, ils ont été incapables de
démontrer une valeur ajoutée suffisante au fur et à mesure que le projet
évoluait vers un approvisionnement. Un facteur clé dans l’évaluation de
la valeur ajoutée est l’attibution et le transfert des risques. L’équipe de
projet doit consacrer suffisamment de temps à relever, à quantifier et à
attribuer les principaux risques qui sont associés à un projet, idéalement
avec la contribution et l’appui d’un conseiller externe expérimenté, pour
s’assurer d’un transfert des risques adéquat et approprié. L’expérience
a montré que certains risques sont propres à un projet, et qu’il est
important d’adapter le modèle de calcul des risques en conséquence
(par exemple, le modèle fourni par une agence provinciale). Les risques
à quantifier doivent être établis en fonction des caractéristiques du
projet – cet exercice demande davantage de temps, mais, à terme,
se traduira par une évaluation de la valeur ajoutée plus solide.
Comprendre l’intérêt du secteur privé
Patience et continuité au sein de l’équipe
Les meilleures pratiques nous enseignent qu’une municipalité doit,
avant de lancer un projet d’infrastructure, sonder l’intérêt du secteur
privé et ses capacités de le prendre en charge. L’organisation de
réunions de discussions est un ’excellent moyen de confirmer l’intérêt
du marché et les capacités d’une entreprise pour un projet. Ces
réunions permettent également de comprendre les principaux enjeux
rattachés au projet du point de vue du secteur privé. Pour optimiser
la dépense publique, il faut s’assurer qu’il y a concurrence entre
plusieurs soumissionnaires. Il faut compter au moins trois promoteurs
capables d’exécuter le projet, car il est essentiel de maintenir une
tension par l’entremise de la concurrence. Le processus devient
beaucoup plus difficile lorsque moins de trois promoteurs qualifiés sont
retenus au cours de l’étape de l’AP.. Cet impératif pourrait poser des
difficultés particulières pour les petites municipalités. Si le nombre de
constructeurs et d’opérateurs (consortiums) n’est pas suffisant à l’échelle
locale pour former un PPP, elles pourraient devoir rechercher des
promoteurs à l’échelle nationale.
Quels que soient les infrastructures ou les services qui sont en cause,
les PPP demandent habituellement une longue préparation. Lorsque le
personnel et le conseil municipal ne sont pas familiers avec les solutions
de rechange aux processus d’appels d’offres traditionnels, le temps de
préparation s’allonge encore. La patience et l’engagement qui permettent
d’assurer la continuité au sein de l’équipe revêtent un caractère crucial
pour le succès du projet. Les meilleures pratiques en matière de PPP
montrent qu’il doit y avoir une continuité entre le personnel chargé de
structurer et de réaliser un projet. Lorsque la composition de l’équipe
responsable d’un projet, notamment le chef d’équipe, change entre
les étapes de planification et d’exécution du projet (c.-à-d. une équipe
structure un projet et une autre l’exécute), les risques de problèmes au
moment du transfert des responsabilités augmentent. Les probabilités
de retards et de dépassement de coûts augmentent. Même dans les
petites municipalités où les ressources sont limitées, tous les efforts
consentis pour maintenir l’intégrité de l’équipe de projet, depuis la
planification jusqu’à l’exécution du projet, seront positifs.
Transfert de risques réel et efficace
Ouverture et transparence
Dans un PPP adéquatement structuré, l’investissement du secteur privé
est à risque. Il est important de ne pas retransformer la responsabilité
ultime des risques à l’administration municipale – le financement est
accordé sans possibilité de recours ou avec une possibilité de recours
partiel. Par exemple, il faut éviter de fournir des garanties municipales
comme celles qui ont été accordées dans des projets de PPP municipaux
antérieurs. Durant l’appel d’offres et les négociations, les meilleures
pratiques en matière de PPP montrent qu’une attitude ferme, mais
équitable, est nécessaire. Les municipalités peuvent avoir une idée des
principaux enjeux et risques pour le secteur privé en organisant des
réunions pour sonder le marché et structurer le projet en conséquence.
Il faut insister sur le fait que les modes d’approvisionnement ou de
livraison non traditionnels ne visent pas à transférer intégralement
les risques au secteur privé. Certains risques associés au projet,
comme le risque de changement dans l’étendue du projet ou la
réglementation, doivent être conservés par le secteur public, quelle
que soit l’option favorisée.
Tous les appels lancés pour conclure un marché visant
l’approvisionnement d’un projet d’infrastructure ou la gestion
d’un service public, notamment pour les projets en PPP, sont soumis
à l’examen attentif du public. En conséquence, il est primordial que
le processus de sélection soit ouvert et transparent. L’expérience nous
a montré que :
UÊtoutes les réunions doivent être ouvertes au public et largement
annoncées;
UÊles réunions du conseil tenues pour analyser un projet ou pour
décider du devenir d’un projet ne doivent pas se tenir à huis clos;
UÊles réunions publiques, y compris les réunions du conseil, doivent
toujours présenter les forces et les faiblesses (ou les pour et les contre)
des options envisagées – l’information doit être exempte de parti pris;
UÊles administrations municipales, qui sont ouvertes et accessibles,
attirent souvent des groupes d’intérêt qui semblent s’opposer
aux plans municipaux (ou à ceux du conseil) – l’ouverture et la
transparence sont les meilleurs outils pour gérer de telles situations.
43
Conclusion
Les infrastructures publiques au Canada sont vieillissantes, la nécessité
de financer de nouvelles infrastructures va croissant et toutes les
administrations publiques et, notamment, les municipalités, s’efforcent
d’offrir les infrastructures et les services améliorés que le public
demande. Les municipalités font face à des difficultés particulièrement
importantes lorsque vient le temps de contribuer financièrement à
leurs besoins en infrastructures en raison de la nécessité d’équilibrer
les budgets pour leurs dépenses liées à l’exploitation et de gérer leurs
niveaux d’endettement.
La réalisation des projets par des moyens autres que les processus
d’appels d’offres classiques et, plus particulièrement, les partenariats
public–privé, constituent maintenant une option de choix pour
l’approvisionnement des projets d’infrastructures publiques et
de livraison des services publics au Canada. Pour bon nombre
d’administrations dans le monde, les PPP sont devenus un outil
courant qui est utilisé pour l’exécution de projets, la construction
d’infrastructures et la livraison de services. Les PPP ne sont pas
nouveaux et sont utilisés depuis longtemps avec succès pour mener
à bien l’approvisionnement de projets. Au Canada, il existe des
programmes de PPP solides et établis depuis longtemps aux échelons
provincial et fédéral, et les municipalités se tournent de plus en plus
vers les PPP pour s’attaquer aux problèmes posés par les déficits relatifs
à la contribution financière des infrastructures.
L’essence même d’un partenariat public-privé est le partage des risques.
En transférant les risques et les responsabilités au secteur privé, le
cadre des partenariats public-privé aide à contrôler les facteurs qui
mènent aux dépassements de coûts et aux retards dans le calendrier
d’exécution des projets que l’on observe fréquemment dans les
processus d’appels d’offres traditionnels, notamment avec les projets
complexes et de grande envergure. Un PPP bien structuré permettra
également d’améliorer la gouvernance du projet, car il fournit aux
municipalités les outils qui leur permettent de s’assurer que leurs
exigences sont respectées à long terme; en outre, il offre un processus de
communication de l’information et de surveillance structuré.
44
Les avantages les plus marqués des PPP concernent la planification
du cycle de vie du projet, les paiements effectués en fonction de
la performance et le fait de pouvoir bénéficier du savoir-faire et de
l’ingéniosité du secteur privé pour l’approvisionnement d’un projet
donné. Le processus de sélection des soumissionnaires adopté et la
structure contractuelle d’un PPP peuvent offrir bon nombre d’avantages,
dont les suivants.
UÊAccès plus rapide aux nouvelles infrastructures et aux nouveaux
services, qui peut contribuer à la croissance économique et à la
compétitivité d’une municipalité et à la création d’emploi. Les fonds
publics ainsi libérés peuvent servir au financement des programmes
économiques et sociaux de base.
» Les PPP permettent de rassembler les forces tant du secteur
public que du secteur privé.
» Les PPP incluent des incitatifs qui garantissent une exécution du
projet dans les délais impartis et dans les limites du budget alloué.
UÊAmélioration de la gouvernance grâce à une transparence et une
responsabilisation accrue, à la réalisation d’analyses coûts-avantages
approfondies et à l’examen minutieux des propositions des
promoteurs qui sont les plus avantageuses.
UÊMeilleure répartition des risques et des responsabilités entre les
partenaires des secteurs public et privé.
UÊGestion des risques et contrôle des coûts plus efficaces.
UÊContribution financière adéquate des coûts d’entretien et du cycle
de vie lorsque la période de validité du PPP s’échelonne pendant
toute la durée du cycle de vie du bien.
Bon nombre de projets d’infrastructures et de services municipaux
ordinaires peuvent être réalisés en PPP, y compris les édifices publics,
les centres communautaires et de loisirs, les centres de congrès et les
services publics liés au traitement de l’eau et la gestion des eaux usées,
à l’énergie et à l’électricité, aux transports, aux routes, au logement, au
stationnement, etc. Cependant, la mise en œuvre d’un PPP exige de la
préparation et de la planification.
Un PPP est essentiellement un partenariat entre le secteur public et
le secteur privé. Habituellement, les projets mobilisent de multiples
intervenants, qu’il s’agisse de conseillers municipaux, de contribuables,
d’employés ou de promoteurs du secteur privé. Lorsque l’on entreprend
un projet en PPP, les préoccupations économiques, sociales et
environnementales des personnes directement touchées doivent être
prises en considération. Pour tout projet, il convient de nommer au
sein de l’administration municipale un champion sur le plan politique
qui agira comme porte-parole au conseil, et un champion sur le
plan administratif qui pilotera le projet au sein de l’équipe des hauts
fonctionnaires. La réalisation d’un projet en PPP peut soulever de très
grandes difficultés en l’absence de ces champions qui sont prêts à
travailler en parallèle et à jouer un rôle de leadership pour rassembler
les différents acteurs et faire en sorte que le projet progresse bien et
respecte le calendrier établi.
Les partenariats public-privé représentent une bonne option pour
les administrations publiques qui cherchent à réaliser des projets
d’infrastructures publiques et de gestion des services publics. Avec
plus de 150 projets achevés ou en cours en 2011, les PPP offrent déjà
aux Canadiens des solutions pour la mise en place d’infrastructures
et la gestion des services publics. Ils aident, par le fait même, à bâtir
l’avenir du Canada. En s’assurant que les conditions nécessaires au
succès sont en place et en tirant profit de l’expérience acquise pendant
l’approvisionnement réussi d’un nombre toujours croissant de projets en
PPP au Canada, les municipalités disposent maintenant d’une nouvelle
option pour satisfaire aux besoins grandissants de leurs collectivités.
Lorsqu’elles se lancent dans un projet ou un programme en PPP,
les administrations municipales doivent connaître les contraintes
auxquelles elles devront faire face, comme le cadre législatif, les
politiques municipales en matière d’approvisionnement, les priorités
conflictuelles, les contraintes associées à la capacité financière, la
disponibilité des ressources, la connaissance et l’expérience internes
ainsi que les coûts de transaction associés à un PPP. Cependant, malgré
les contraintes et les enjeux, la liste des projets en PPP qui sont menés
au Canada s’allonge et, parmi ces projets, des facteurs de réussite
communs ressortent, dont les suivants.
UÊImportance des communications.
UÊCompréhension du cadre réglementaire et stratégique qui régit
les intervenants.
UÊÉlaboration d’une politique interne relative aux PPP.
UÊÉlaboration d’une procédure efficace pour la présélection
des projets.
UÊÉducation du conseil municipal.
UÊAcquisition d’une expertise interne.
UÊEngagement de conseillers externes.
UÊCompréhension de l’intérêt du secteur privé.
UÊPatience, ouverture et transparence.
45
Annexe 1 Études de cas
APERÇU
Modèle de livraison
Exploitation-entretien
Lieu
Goderich, Ontario
Répondant du projet
Ville de Goderich
Soumissionnaire
Veolia Water Canada
Coûts en immobilisation
s.o.
Valeur de l’entente
1,03 million de dollars par an au départ, sous
réserve d’indexation
Durée du contrat
5 ans, avec option de renouvellement
pour 5 ans
ÉCHÉANCIER
Émission de l’appel de qualification
09-1999
Clôture de l’appel de qualilfication
10-1999
Émission de l’appel d’offres
12-1999
Clôture de l’appel d’offres
02-2000
Clôture financière
12-2000
Premier renouvellement
12-2005
Deuxième renouvellement
12-2010
12-2015
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
M. Larry McCabe
Commis/administrateur
Ville de Goderich
Tél. : (519) 868-9683
Courriel :
[email protected]
46
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PRIVÉ
M. Mark Rupke
Gestionnaire régional, Canada
Veolia Water Canada
Tél. : (905) 868-9683
Courriel :
[email protected]
Système de traitement de l’eau
et des eaux usées de Goderich
Description du projet
Le système de traitement de l’eau, entièrement automatisé, traite
900 000 gallons d’eau par jour en provenance du lac Huron et
les distribue aux 8 000 habitants de Goderich. L’usine de traitement
des eaux usées traite de 2 à 5 millions de gallons d’eaux usées par
jour au moyen d’un traitement secondaire reposant sur le procédé
à boues activées.
Historique du projet
Conditions financières
À la suite de la restructuration du secteur de l’électricité à la fin des
années 1990, la ville de Goderich a réorganisé sa corporation des
services publics pour la convertir en distributeur local d’électricité et a
séparé les fonctions de traitement de l’eau et des eaux usées. La taille
de la clientèle (3 500 utilisateurs) et l’échelle des opérations rendent
difficile la livraison du service étant donné les normes provinciales de
plus en plus strictes. La séparation des fonctions de traitement l’eau et
des eaux usées des autres services publics de la ville et le désir d’une
valeur ajoutée à long terme de ces activités a motivé la municipalité à
conclure une entente avec un exploitant du secteur privé susceptible de
lui faire profiter de son expertise et de rendre le système plus efficace.
Des paiements mensuels sont versés à Veolia, pour une valeur
de 1 034 000 dollars par année. La majorité des coûts sont fixes
(874 270 dollars en 2011) et sont indexés sur l’indice des prix
à la consommation (IPC). D’autres composants sont variables
(p. ex., les charges volumétriques qui sont appliquées tant à l’eau
qu’aux eaux usées). Les critères de performance sont en place
et comportent des pénalités qui peuvent aller jusqu’au défaut
d’exécution du contrat par l’entrepreneur si Veolia ne satisfait
pas aux normes requises concernant la qualité de l’eau.
Conditions commerciales
Jusqu’à présent, Veolia a continué d’exploiter les installations et le
réseau de distribution de manière conforme aux attentes de la ville
et à la satisfaction de cette dernière. La ville a achevé, en 2006, une
vérification indépendante et approfondie de la performance des biens
et de l’exploitation, laquelle examinait la conformité aux exigences du
contrat et l’état des biens. Une initiative récente visant à éliminer les
risques de déviation des eaux (en raison du débordement du réseau
d’égout imputable à de fortes précipitations) a été menée de concert par
le personnel de la ville et celui de Veolia, qui ont tous deux fait preuve
de professionnalisme, ce qui s’est traduit par une capacité de traitement
accrue. Les employés de la ville se sont félicités de leur relation de
travail avec Veolia et ont pu constater une amélioration de l’efficacité
grâce au transfert de compétences entre employés. Étant donné la
capacité excédentaire disponible tant aux installations de traitement de
l’eau qu’à celles des eaux usées, la ville a entamé des pourparlers avec
des municipalités voisines pour étendre le service à d’autres utilisateurs
en révisant les limites séparant les différents secteurs desservis.
L’entente conclue avec USF Canada (maintenant Veolia Water Canada)
couvrait l’exploitation et l’entretien des installations de traitement
de l’eau et des eaux usées, du réseau de distribution de l’eau et des
composants du système de collecte des eaux usées. La ville de Goderich,
par l’entremise de Goderich Hydro, a conservé la responsabilité de
la facturation et assume également la majorité des risques associés
à l’équipement du réseau de distribution d’eau, tandis que tous les
risques associés à l’entretien et les risques connexes ont été transférés
à Veolia. La ville de Goderich et Veolia ont partagé les risques associés
aux coûts variables des produits chimiques et de l’énergie. La ville
possède l’usine et tous les biens connexes et établit les normes de
qualité de l’eau. (À l’origine, la ville avait établi des normes supérieures
à celles énoncées dans les règlements provinciaux, en se fondant sur
les données historiques. À l’occasion du dernier renouvellement,
la ville a essentiellement adopté les normes provinciales pour l’eau
potable, mais les normes relatives aux eaux usées sont demeurées plus
strictes.) À l’origine, le marché s’échelonnait du 1er décembre 2000 au
30 novembre 2005 et pouvait être renouvelé, ce qui a été fait deux fois,
la dernière remontant à décembre 2010.
L’équipe municipale, qui comptait à l’origine huit personnes, a été
transférée et réduite à six membres, par attrition. Ces personnes ont
reçu des salaires égaux ou supérieurs à leur ancien traitement, ont
bénéficié d’avantages sociaux et de régimes de retraite et ne sont pas
représentées par un syndicat de la fonction publique. Les modalités de
l’entente sont disponibles à l’hôtel de ville pour consultation publique.
Résultats et leçons retenues
Innovations
Grâce à cette entente, la ville possède maintenant une entreprise
qui paie des taxes et qui s’est agrandie pour vendre des services
supplémentaires à d’autres collectivités et clients.
Grâce à l’observation d’un protocole de communications ouvertes,
Veolia a pu donner suite à des recommandations sur la modification
des installations et la mise à niveau de l’équipement (p. ex. pompes
plus efficaces permettant de réduire les coûts d’exploitation), qui se
sont traduites par une augmentation de la quantité d’eau traitée par les
installations et par une amélioration de l’efficacité fonctionnelle, ce qui
constitue un avantage financier tant pour la ville que pour Veolia.
47
APERÇU
Conception-constructionfinancement-exploitation
Lieu
Moncton, Nouveau-Brunswick
Ville de Moncton
Soumissionnaire
Veolia Water Canada
25 millions de dollars
85 millions de dollars
Durée du contrat
20 ans
ÉCHÉANCIER
08-1996
Clôture de l’appel de qualification
12-1996
Meilleur soumissionnaire
Fin de 1997
04-1998
Construction
10-1999
10-2019
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
M. Ensor Nicholson
Directeur des réseaux
d’alimentation en eau
Ville de Moncton
Tél. : (506) 859-2667
Courriel :
[email protected]
48
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PRIVÉ
M. Mark Rupke
Gestionnaire régional, Canada
Veolia Water Canada
Tél. : (905) 868-9683
Courriel :
[email protected]
Centrale de traitement de l’eau
de Moncton
La centrale de traitement de l’eau a ouvert en octobre 1999 et dessert
environ 100 000 habitants de la ville de Moncton, de la ville voisine de
Dieppe et de la ville de Riverview. Elle traite 50 millions de litres d’eau
par jour provenant du réservoir du ruisseau Turtle, et sa capacité de
traitement pourrait être accrue à 136 millions de litres d’eau par jour.
Huit travailleurs non syndiqués travaillent à la centrale et sont employés
par l’exploitant.
La ville de Moncton ne disposait pas d’installations centrales de
traitement de l’eau et trouvait de plus en plus difficile de maintenir
des niveaux de qualité de l’eau; plusieurs ordres d’ébullition de l’eau
ont d’ailleurs été donnés. Après avoir demandé, sans succès, des
subventions de la part du gouvernement pour payer la centrale, la
ville s’est tournée vers d’autres modèles à la fin des années 1980 et a
finalement décidé d’émettre un appel d’offres pour un marché selon
le modèle conception-construction-financement-exploitation.
Les coûts en immobilisation associés à la centrale s’élevaient à
25 millions de dollars. La ville émet des paiements à Veolia en fonction
des volumes, lesquels paiements s’élèvent à environ 4,25 millions de
dollars par année (plus les coûts de l’inflation); aucun volume minimal
n’est imposé. À l’origine, Veolia Water Canada a financé les coûts en
immobilisation par l’entremise d’un financier local, mais a refinancé
le projet en 2003.
En 1998, la ville de Moncton a conclu, avec la US Filter Corporation
(maintenant Veolia Water Canada), des ententes distinctes pour la
construction et l’exploitation d’une centrale de traitement de l’eau.
La première entente couvrait la conception, la construction et le
financement de la centrale pour un coût en immobilisation fixe dans
les 500 jours suivant la signature de l’entente. Le contrat d’exploitation
et d’entretien de 20 ans est également de valeur fixe et confère à Veolia
le droit exclusif d’approvisionner la ville en eau traitée. La ville conserve
la propriété de l’eau et de la centrale de traitement pendant toute la
durée du contrat.
L’entente comporte des spécifications strictes d’entretien et d’exploitation
de la centrale, y compris des normes relatives à la qualité de l’eau qui,
si elles ne sont pas satisfaites, pourraient entraîner des pénalités. Elle
contient également des dispositions qui pénalisent l’exploitant s’il
ne maintient pas la centrale en état de fonctionnement. Les risques
opérationnels financiers et ceux associés aux volumes sont tous transférés
à Veolia en vertu de l’entente. La ville conserve la responsabilité de la
source d’eau, du réseau de transport et de distribution de l’eau, des tarifs
demandés aux clients et des normes de qualité de l’eau.
Concrètement, on estime que le contrat permettra d’économiser
9 millions de dollars en coûts en immobilisation et 12 millions en
coûts d’exploitation (environ 600 000 dollars par année) sur la durée
du contrat (20 ans).
Le personnel et la direction entretiennent de bonnes relations de travail,
motivées par une communication tous azimuts ouverte et continue qui
se traduit par une exploitation efficace du système.
Le marché est régi par un ensemble de critères de performance qui
incite Veolia à mener ses activités conformément aux exigences établies
dans le contrat. Jusqu’à présent, aucune pénalité importante n’a été
imposée à l’entreprise durant le cours des opérations, et l’usine demeure
bien entretenue.
Grâce à la bonne structure du contrat, les difficultés mineures ont été
résolues de façon satisfaisante, tant pour la ville que pour Veolia, et on
a évité la nécessité de recourir à un processus d’arbitrage.
49
APERÇU
Conception-constructionfinancement-entretien
Lieu
Ottawa, Ontario
Ville d’Ottawa
Soumissionnaire
Forum Equity Partners
19,9 millions de dollars
s.o.
Durée du contrat
30 ans
ÉCHÉANCIER
06-2003
07-2003
09-2003
12-2003
08-2004
Construction
12-2005
2034
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
M. Gerry Mahoney
Gestionnaire, Trésorerie
Ville d’Ottawa
Tél. : (613) 580-2424
Courriel : [email protected]
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PRIVÉ
M. Richard Abboud
Président, Forum Equity Partners
Toronto
Tél. : (416) 947-0389
Quartier général du Service
paramédic d’Ottawa
Le Quartier général du Service paramédic d’Ottawa est un établissement
ultramoderne de 100 000 pieds carrés sur deux étages situé sur une
propriété de la ville, dans le parc commercial d’Ottawa Sud. Cet
établissement est à l’épreuve des catastrophes et est le premier de la
ville d’Ottawa à avoir obtenu la certification LEED.
Il offre un lieu central à partir duquel on peut déployer des services
paramédicaux et consolider toute la formation dans ce domaine.
Il permet en outre un traitement centralisé de tous les véhicules et
équipements d’urgence, offre de meilleurs locaux pour l’exécution
des programmes de formation du public et abrite le centre de
commandement paramédical, où des services d’intervention en
cas de catastrophe sont coordonnés.
Les services paramédicaux d’Ottawa étaient dispensés à partir d’un
établissement loué qui ne satisfaisait pas aux exigences d’exploitation à
long terme.
En octobre 2002, le conseil municipal d’Ottawa a approuvé la mise en
place des nouvelles installations paramédicales en tant que l’un des cinq
projets de la ville qui devaient être réalisés en vertu d’une entente de PPP.
Le projet a été conclu en tant que projet de conception-constructionfinancement-entretien, avec une échéance de 30 ans. Voici un bref
calendrier de ce projet.
50
Appel de qualification – L’appel de qualification a été émise le 5 juin
2003 et fermée le 7 juillet 2003. Huit entreprises ont répondu à l’appel
de qualification et quatre d’entre elles ont été retenues.
avaient subi des hausses de l’ordre de 30 à 100 % au cours des années
antérieures, et le partenaire privé ne pouvait garantir le prix final tant
que toutes les ententes juridiques ne seraient pas en place.
Appel d’offres – L’appel d’offres a été émise le 26 septembre 2003
et fermée le 4 décembre 2003. Les quatre entreprises retenues ont
répondu à l’appel.
Le meilleur soumissionnaire est responsable de la gestion des installations
et reçoit des paiements annuels à cette fin. Ces paiements peuvent faire
l’objet d’une augmentation de 10 % tous les cinq ans. Tous les coûts
associés à l’exploitation des installations sont assumés par la ville.
Meilleur soumissionnaire – Forum Equity Partners a été le meilleur
soumissionnaire. En janvier 2004, le personnel municipal a été autorisé
à entamer des négociations avec Forum Equity Partners. Ce dernier
constitue un consortium qui réunit Griffiths Rankin Cook (conception),
Aecon Westeinde (construction) et Trammell Crow (gestion des
installations).
Construction et achèvement – À l’étape de l’appel de qualification,
on a donné aux promoteurs la possibilité de proposer leur propre site
ou, encore, un complexe plus vaste dont il était possible de faire une
utilisation complémentaire.
Un complexe plus vaste pouvant faire l’objet d’une utilisation
complémentaire pourrait accroître les avantages que représenteraient
pour la ville les autres sources de revenus ainsi engendrées. Toutefois,
aucune des entreprises retenues n’a proposé ces options. Finalement, les
installations ont été construites sur une propriété de la ville, celle-ci en
étant la seule locataire.
La construction a débuté en septembre 2004. Les installations étaient
prêtes à recevoir leurs premiers occupants en décembre 2005.
Conditions commerciales et financières
L’objectif du projet était de construire de nouvelles installations offrant
des services paramédicaux et, par le fait même, un soutien efficace,
rentable, sécuritaire et à long terme à la gestion centralisée des véhicules
d’urgence, à l’administration ainsi qu’au personnel paramédical et autre.
Dans le cadre de l’entente, la ville a signé un bail avec le meilleur
soumissionnaire concernant l’occupation de l’immeuble. À la fin de
l’échéance de 30 ans, le bail foncier expirera, et les installations seront
cédées à la ville pour la valeur symbolique d’un dollar.
Le projet a été exécuté en vertu d’un accord relatif aux immobilisations
municipales. Comme l’établissement est construit sur des terres
appartenant à la ville, le partenaire privé n’a pas eu à payer de droits
d’aménagement et de taxes foncières.
Un prix total de 19,9 millions de dollars a été négocié avec le partenaire
privé, ce prix étant assujetti à la variation du prix de l’acier et aux
modifications apportées aux dessins de conception. Les prix de l’acier
Le meilleur soumissionnaire a obtenu une contribution financière
pour le projet qui reposait sur une acceptation bancaire à taux majoré.
Pour atténuer les risques associés aux taux d’intérêt, la ville a fourni
des garanties de prêts qui ont aidé le partenaire privé à obtenir les taux
d’intérêt les plus bas et qui ont permis d’optimiser l’utilisation des
fonds provenant des loyers annuels versés par la ville. Les travaux de
construction de l’installation ont été terminés dans les délais impartis et
dans les limites du budget alloué en décembre 2005.
Le calcul du comparateur du secteur public (CSP) a été établi par
Delcan Corporation, aidé de Pelican Woodcliff inc. La valeur du
CSP a été estimée à 20,1 millions de dollars, ce qui représente
une hausse d’environ 140 000 dollars par rapport au prix négocié
avec le partenaire privé.
Voici quelques-uns des autres facteurs de valeur ajoutée.
UÊLivraison rapide et en temps opportun de l’installation.
UÊContrat à prix ferme, dont les variations demeureront mineures.
UÊConfirmation des exigences et des paramètres de conception
à l’occasion des longues discussions qui ont été tenues entre le
partenaire privé et la ville.
UÊLe partenaire privé gère les installations en fonction de niveaux
de service convenus.
UÊRisques associés à la conception et à la construction transférés
au partenaire privé.
UÊProcessus concurrentiel et obtention d’un prix légèrement plus bas
que celui qui aurait été obtenu avec un mode d’approvisionnement
traditionnel.
UÊEntente de type location-achat.
UÊLoyers aux taux les plus faibles possible, car la ville a fourni des
garanties de prêts et a aidé le partenaire privé à obtenir les taux
d’intérêt les plus bas.
UÊFlux des coûts d’exploitation pour la ville exempts de toute
majoration de prix supplémentaire.
51
APERÇU
Construction-possession-exploitation
Lieu
Delta, B.C. Delta, C.-B.
Ville de Vancouver
Soumissionnaire
Maxim Power Corp.
7,7 millions de dollars (est.)
Durée du contrat
20 ans
ÉCHÉANCIER
01-2001
04-2001
08-2001
Clôture commerciale
02-2002
01-2003
Construction
09-2003
2022
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
Mme Lynn Belanger
Gestionnaire, Exploitation des
stations de transfert et du site
d’enfouissement
Ville de Vancouver
Tél. : (604) 940-3201
Courriel :
[email protected]
52
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PRIVÉ
M. Rob Watson
Directeur, Installations canadiennes
Maxim Power Corp.
Tél. : (403) 750-9317
Courriel :
[email protected]
Projet de cogénération au gaz
d’enfouissement de Vancouver
Le site d’enfouissement de Vancouver est exploité par la ville du même
nom, dont il est la propriété, et se trouve à l’extrémité sud-ouest du site
de Burns Bog, dans la municipalité de Delta, en Colombie-Britannique.
Depuis 1990, un système actif de récupération et de contrôle des gaz
d’enfouissement est utilisé au site d’enfouissement pour prévenir les
odeurs et réduire les émissions de gaz à effet de serre. Depuis 2003,
un système de valorisation de ces gaz, propriété de Maxim Power
Corporation, est en fonction. Cette centrale de cogénération se trouve
sur le site de Village Farms Canada Inc., dans la municipalité de
Delta, en Colombie-Britannique, non loin du site d’enfouissement.
La centrale convertit les gaz d’enfouissement en courant électrique
(approximativement 56 000 MW par an), qui est vendu à BC Hydro.
Elle récupère également la chaleur résiduelle sous forme d’eau chaude,
qui est transportée puis utilisée dans les serres de Village Farms. Le
projet compte trois principaux volets :
UÊmise en place d’un système de conditionnement du gaz au site
d’enfouissement pour séparer l’eau du gaz et comprimer ce dernier;
UÊinstallation d’une canalisation de 2,8 km entre le site d’enfouissement
et la centrale de cogénération;
UÊconstruction d’une centrale électrique équipée de quatre moteurs
pouvant chacun produire 1,85 MW d’énergie électrique et 2 MW
d’énergie thermique.
Depuis 1990, la ville de Vancouver brûle à la torche les gaz de son site
d’enfouissement de la municipalité voisine de Delta. Afin d’atteindre ses
objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de tirer
profit de l’énergie produite par la combustion des gaz d’enfouissement,
la ville de Vancouver a voulu se doter d’une centrale de cogénération
au gaz d’enfouissement. La ville a sollicité les services d’un fournisseur
privé possédant de l’expertise dans le traitement et l’utilisation des
gaz d’enfouissement et qui pourrait également lui trouver des clients
tiers désireux de lui acheter l’énergie ainsi produite. Elle désirait
ainsi optimiser les avantages économiques, environnementaux et
communautaires pour ses résidents.
3. Une entente d’achat d’énergie thermique sur 20 ans entre Maxim
et Village Farms.
Maxim a financé la construction de la centrale de cogénération et
en demeurera propriétaire durant et après la période de validité de
l’entente, qui s’échelonne sur 20 ans. Cette société doit garantir des
taux d’utilisation des gaz s’établissant entre 70 et 75 % afin d’assurer
le respect de l’échéancier des remboursements de la dette. Les risques
relatifs à la construction et à l’exploitation de la centrale ainsi qu’à
l’approvisionnement en gaz sont assumés par Maxim. Les risques sur
le plan politique (p. ex., fermeture du site d’enfouissement) sont,
quant à eux, partagés entre les participants au projet.
La ville percevra les recettes nettes issues du projet tous les ans pendant
20 ans (après comptabilisation des coûts annuels d’exploitation du
système de récupération des gaz d’enfouissement). Les avantages
environnementaux sont considérables. En effet, la centrale produit
suffisamment d’énergie pour éclairer 5 000 maisons et assez d’énergie
thermique pour satisfaire à 30 % des besoins en énergie de Village
Farms. Les réductions supplémentaires des émissions de gaz à effet
de serre découlant de la valorisation du site d’enfouissement totalisent
environ 27 000 tonnes par an. Ce volume s’ajoute aux réductions des
gaz à effet de serre résultant de la récupération des gaz d’enfouissement
(le méthane étant capté au lieu d’être rejeté dans l’atmosphère).
Trois ententes ont été nécessaires à l’exécution de ce projet.
1. Une entente sur 20 ans relative à l’approvisionnement en gaz
d’enfouissement entre la ville et Maxim.
La ville accepte de fournir du gaz à Maxim, de consentir une servitude
pour l’infrastructure et d’exploiter le système de récupération des gaz.
Maxim dispose d’un droit de préemption sur l’utilisation d’un volume
maximal de 3 000 pieds cubes standard de gaz par minute.
2. Une entente d’achat d’électricité verte sur 20 ans entre Maxim et
BC Hydro.
Cette entente a été négociée dans le cadre du programme d’énergie verte
de BC Hydro, qui achète l’énergie verte de producteurs d’électricité
indépendants à un prix majoré. Dans une autre entente de deux ans
signée en 2003, BC Hydro s’est également engagée à acheter l’électricité
produite par le quatrième moteur de la centrale de cogénération.
53
APERÇU
Conception-constructionfinancement-entretien
Lieu
Woking, Surrey, R.-U.
Conseil municipal de Woking
Soumissionnaire
À déterminer
Confidentiels
Confidentielle
Durée du contrat
30 ans
ÉCHÉANCIER
Lancement du projet
2008
04-2009
Présentation de la meilleur offre définitive
2011
Échéance finale des offres
2012
2012
Construction
Début en 2013
À déterminer
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
Mme Paola Capel-Williams
Gestionnaire de projet du programme PFI
Conseil municipal de Woking
Tél. : 011–44–1483-743-257
Courriel :
[email protected]
54
Priority Homes (R.-U.)
Priority Homes est un projet du programme PFI (Private Finance
Initiative) dont l’objectif est de fournir des logements abordables dont
la population a grandement besoin.
Le projet porte sur la construction d’environ 190 maisons qui seront
louées à un prix raisonnable aux familles dont le nom figure dans le
registre des logements du conseil de ville. Ces maisons feront partie
des quelque 400 maisons d’un projet de construction de logements en
mode d’occupation mixte qui seront construites sur un site unique.
Les immeubles construits dans le cadre du projet seront de divers types
et de différentes dimensions, conformément à la demande qui a été
formulée par la ville en matière de logements, mais la plupart seront des
maisons familiales. Le projet combinera des logements sociaux offerts
en location et des maisons vendues sur le marché privé.
L’offre de logements abordables est l’une des priorités les plus élevées
du conseil de ville de Woking. Actuellement, la demande de logements
abordables à Woking est plus grande que l’offre. Les prix des logements
à Woking étant plus élevés que la moyenne nationale, le revenu moyen
des habitants de Woking ne permet pas d’acheter une maison familiale
dans le secteur. Les recherches indiquent que Woking est l’une des
40 localités où les maisons sont les plus chères. Le conseil de ville de
Woking a récemment pris des mesures afin d’accroître l’offre de maisons
abordables dans la ville. Le projet Priority Homes du programme PFI
s’inscrit dans le cadre de ces mesures.
Ce programme est une forme de partenariat public-privé qui est
employé au Royaume-Uni pour l’approvisionnement de projets qui
exigent un financement substantiel. Établi par le gouvernement, il vise à
amener le secteur privé à investir dans le logement social en permettant
aux instances locales de travailler avec des organismes spécialisés
partenaires afin de construire de nouvelles maisons ou d’améliorer
les immeubles dont le conseil a déjà la propriété. Dans les projets de
logement réalisés en vertu du programme PFI, le partenariat privé
inclut habituellement les membres suivants :
UÊune association d’habitation, un propriétaire de logements
sociaux enregistré ou un pourvoyeur de logements;
UÊune entreprise de construction;
UÊun bailleur de fonds.
Leçons retenues
Le projet portait sur la construction de logements en mode d’occupation
mixte combinant des unités à but lucratif et des logements abordables.
Les acteurs du marché ont fait savoir qu’ils privilégiaient la conclusion
d’une entente de projet qui faisait la distinction entre le volet « à but
lucratif » et le volet « abordable » afin d’éviter toute contamination
croisée, les situations susceptibles de donner trop facilement lieu à des
manquements, etc. Le répondant du projet désirait que les mesures de
protection incluent des mécanismes d’incitation croisée afin de garantir
l’exécution des obligations découlant de l’entente.
Période de validité de 30 ans, à savoir trois ans pour la phase de
construction et 27 ans pour la phase opérationnelle.
Woking a réussi à obtenir environ 44 millions de livres en « crédits »
de financement (crédits pour des initiatives du programme PFI) auprès
des collectivités et de l’administration locale après avoir présenté une
synthèse de son dossier d’affaires.
Après la construction, les crédits PFI seront versés directement au
conseil par le gouvernement durant la période de validité du contrat.
Le conseil versera alors ces crédits, plus une contribution locale,
à l’entrepreneur du programme PFI.
En juin 2008, le conseil a annoncé qu’il recherchait un partenaire privé
pour mener à bien son projet de logements. Huit partenaires potentiels
ont répondu à cette offre. Un AP a fait suite en 2009; après les diverses
étapes de sélection prescrites par la législation européenne, la liste des
soumissionnaires a été réduite à deux candidats. Après avoir traversé
un processus concurrentiel très complet, les deux soumissionnaires
travaillent maintenant avec le conseil pour remporter le titre de meilleur
soumissionnaire. Le choix de ce soumissionnaire devrait avoir lieu
en 2012. La clôture financière est prévue en 2012, et la construction
devrait débuter en 2013.
55
APERÇU
Conception-construction-financement-entretien
(PPP)
Lieu
Winnipeg, Manitoba
Ville de Winnipeg
Soumissionnaire
DBF2 Limited Partnership (« DBF2 »)
NPV of payments to DBF2 is approximately $83.3
Million
Durée du contrat
Construction plus a 30-year maintenance term
ÉCHÉANCIER
02-2009
05-2009
09-2009
06-2010
07-2010
09-2010
Échéance
12-2041 (est.)
PERSONNE-RESSOURCE
DU SECTEUR PUBLIC
M. Jason Ruby
Responsable financier du projet
Ville de Winnipeg
Tél. : (204) 986-3403
Projet de prolongement de la route
Chief Peguis
Ce projet vise à intégrer la route Chief Peguis à l’autoroute périphérique
de la ville de Winnipeg. La première section de la route Chief Peguis a
été construite en 1990, et le projet de prolongement de la route Chief
Peguis représente la deuxième phase de construction de cette route.
Le projet comporte la construction d’un nouveau segment de chaussée
permettant de prolonger la route Chief Peguis entre l’autoroute
Henderson et le boulevard Lagimodiere. Ce nouveau segment, une fois
achevé, s’étendra sur 3,7 km en direction est-ouest dans une emprise
réservée et sera constitué d’une autoroute à chaussées séparées à
quatre voies. La conception des chaussées inclut un carrefour dénivelé
(passage inférieur) et un pont piétonnier et permettra d’élargir la route à
six voies, si besoin est. Cette nouvelle section de chaussée sera réservée
aux camions, qui circuleront ainsi moins souvent dans une grande partie
des rues résidentielles environnantes.
Le projet devrait faciliter la circulation et réduire la congestion dans
les rues résidentielles. L’absence d’artère est-ouest a entraîné une forte
hausse du trafic dans les rues résidentielles, en particulier depuis
l’ouverture de la première section de la route Chief Peguis. Les rues
résidentielles du secteur sont également utilisées par un très grand
nombre de camions.
Le projet permettra d’établir un lien sûr, efficace et direct entre le pont
Kildonan Settlers et le boulevard Lagimodiere, qui réduira la durée des
déplacements et la congestion dans les rues résidentielles. Le projet
accroîtra également la sécurité par un meilleur aménagement des
intersections et une réduction du trafic est-ouest (y compris du nombre
de camions) dans les rues résidentielles.
Les avantages sociaux et environnementaux du projet se concrétiseront
par des économies de temps et de carburant (réduction des émissions
des véhicules) et la promotion du transport actif qui sera rendu possible
par la nouvelle voie polyvalente qui sera construite le long la chaussée
dans le cadre du projet. La conception incluait également un plan de
préservation des arbres.
56
Les paiements annuels au titre du service de la dette incluent une
composante « immobilisations » portant sur le remboursement des
dernières dépenses en immobilisations engagées pour la construction
ainsi qu’une composante « entretien » portant sur le remboursement
des dépenses annuelles que DBF2 engage pour assurer l’entretien des
infrastructures. Ces paiements annuels reposent sur les résultats et
peuvent être réduits si, conformément au marché conclu, la chaussée
ne répond pas aux exigences de performance établies par la ville. Le
montant de la composante « entretien » est rajusté chaque année pour
tenir compte de l’inflation.
La ville de Winnipeg a conclu un partenariat public-privé (PPP) avec
le consortium du secteur privé DBF2 Limited Partnership (« DBF2 »)
pour l’approvisionnement du projet de prolongement de la route
Chief Peguis. DBF2 doit concevoir et construire le nouveau segment
de la route Chief Peguis et entretenir la chaussée et les structures
pendant 30 ans.
La ville a également établi en détail l’état que doivent présenter la
chaussée et les structures à l’échéance de la période d’entretien de
30 ans. Si la chaussée et les structures ne respectent pas les exigences
de rétrocession, DBF2 doit corriger les défaillances, sans quoi la ville
peut retenir les paiements qui devaient être versés à DBF2 et réaliser
ellemême les travaux.
DBF2 est responsable de la plupart des principaux risques liés à la
conception, à la construction et à l’entretien à long terme des biens,
y compris des risques de retards dans la construction, de dépassements
de coûts et de défauts de construction.
Le carrefour dénivelé (passage inférieur) à la hauteur de la rue
Rothesay a été ajouté en réponse aux inquiétudes exprimées par le
public, pendant le processus de consultation publique, relativement
à la question de la sécurité. Ce carrefour améliorera la sécurité près
des deux écoles et des deux églises qui se trouvent à proximité à cette
intersection. L’ajout du carrefour dénivelé au projet a été rendu
possible grâce au soutien financier de PPP Canada inc.
La ville rémunérera DBF2 pendant la période de validité de l’entente de
CCFE, qui s’échelonne sur plus de 30 ans. La majorité des paiements
ne seront versés par la ville que lorsque la construction de l’autoroute
et des structures aura atteint un degré d’achèvement suffisant pour
permettre leur mise en service. Les paiements versés à DBF2 s’établiront
comme suit :
UÊpaiements jalonnés : 20 millions de dollars (approximativement
20 % du financement octroyé);
UÊpaiement à la mise en service : 30 millions de dollars
(approximativement 30 % du financement octroyé);
UÊpaiements annuels au titre du service de la dette : moyenne
de 6,5 millions de dollars par année (approximativement 50 %
du financement octroyé).
UÊLa ville a obtenu une contribution financière de PPP Canada inc.
équivalent à 25 % des dépenses admissibles et pouvant atteindre un
maximum de 25 millions de dollars. Cette contribution financière a
eu des répercussions importantes sur le projet du fait qu’il a permis
à la ville de répondre aux préoccupations qui avaient été exprimées
au cours du processus de consultation publique et d’ajouter un
carrefour dénivelé à la hauteur de la rue Rothesay.
UÊLes résultats finaux de l’évaluation menée par Deloitte & Touche
s.r.l. démontrent que la ville a pu optimiser ses ressources
de manière importante en optant pour le modèle des PPP,
comparativement au modèle d’approvisionnement traditionnel.
UÊAprès avoir procédé à une analyse de la valeur de certains
composants du projet, la ville et DBF2 ont pu ajouter un pont
piétonnier polyvalent au projet.
Les paiements jalonnés reposent sur la progression de la construction
et ne débuteront que lorsque la construction sera achevée à 51 %. Le
paiement à la mise en service sera versé à l’étape de quasi-achèvement
des travaux, lorsque l’autoroute et les structures pourront être ouvertes
de façon sécuritaire au public. Ces modalités de paiement inciteront de
façon tangible le consortium à finir ses travaux dans les délais ou même
avant les échéances prévues.
57
Annexe 2 Ressources provinciales
et fédérales
PPP Canada
À propos de PPP Canada
En 2008, PPP Canada a été établi et chargé, par décret, d’accroître
les connaissances et de renforcer les capacités fédérales en matière
d’approvisionnement des projets d’infrastructures en PPP à l’échelle
nationale, et d’optimer la valeur ajoutée réalisée dans les infrastructures
des provinces, des territoires, des municipalités et des Premières nations
par l’entremise de Fonds PPP Canada. En 2009, après la nomination du
président du Conseil d’administration et de son Premier dirigeant, PPP
Canada commençait ses activités.
À titre de société d’État dotée d’un Conseil d’administration indépendant,
PPP Canada rend compte de ses activités au Parlement par l’entremise
du ministre des Finances.
Mandat de PPP Canada
UÊLe mandat de PPP Canada est d’améliorer la livraison d’infrastructures
publiques en obtenant un meilleur prix, un respect des échéanciers et
une reddition de compte aux contribuables en utilisant efficacement
les PPP.
UÊPPP Canada a donc été créée pour favoriser la conclusion d’un
plus grand nombre de PPP en tirant profit des mesures incitatives
existantes, en démontrant le succès de ces partenariats, en fournissant
une expertise et en travaillant à l’amélioration des PPP par la
promotion des meilleures pratiques et la création de capacités.
Activités de PPP Canada
Leadership en matière de PPP
UÊInviter les intervenants du secteur public, les acteurs de l’industrie
et les communautés des Premières nations à participer à des ateliers
de sensibilisation.
UÊÉtudier et analyser des plans d’investissement municipaux et
provinciaux pour recenser les administrations qui pourraient
être intéressées à conclure de nouveaux partenariats.
UÊSoutenir les intervenants en leur donnant accès à des études
sectorielles, à des ressources et à des guides sur les PPP ainsi
qu’à d’autres outils de recherche utiles.
Promotion des PPP provinciaux, territoriaux, municipaux
et des Premières nations
UÊInvestissements dans les projets du Fonds PPP Canada.
UÊRenforcement des capacités.
UÊPrésélection de projets admissibles à des PPP.
Promotion des PPP fédéraux
UÊPrésélection de projets admissibles à des PPP.
UÊDossier d’affaires des PPP.
UÊPassation de marchés et exécution de projets dans le cadre de PPP.
UÊOrientation, outils et renforcement des capacités en lien avec les PPP.
Fonds PPP Canada
Le Fonds PPP Canada est le premier programme de contribution
financière en matière d’infrastructures au Canada à s’intéresser
expressément aux projets de PPP. Lancé en octobre 2009 au moyen
d’un premier appel d’offres, le Fonds a récemment traité avec succès sa
troisième série de demandes. PPP Canada continuera à lancer des appels
d’offres chaque année; le quatrième est prévu au printemps de 2012.
58
Au 15 octobre 2011, PPP Canada avait investi pour environ
120 millions de dollars dans six projets de PPP, à savoir les suivants :
UÊusine de traitement de l’eau et des eaux usées Evan Thomas,
à Kananaskis Country, en Alberta;
UÊusine de traitement des eaux usées et d’élimination des éléments
nutritifs biologiques de Lac La Biche, en Alberta;
UÊcentre d’entretien ferroviaire de Lachine, au Québec;
UÊprojet de prolongement de la route Chief Peguis, à Winnipeg,
au Manitoba
UÊInitiative du réseau de radiocommunications des Maritimes,
à l’Î.-P.-É., au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse;
UÊprojet des installations de transport en commun de Barrie,
en Ontario.
Pour de plus amples renseignements, visiter http://www.p3canada.ca/
carte-projets-d-investissement.php.
Limites des contributions financières
Le montant de la contribution financière, additionné à toutes les autres
aides fédérales directes, ne peut excéder 25 % des coûts de construction
directs du projet. Le niveau de contribution financière, la forme que
prendra cete dernière ainsi que les conditions sousjacentes varieront
selon les besoins d’un projet donné.
Admissibilité
Le Fonds PPP Canada soutient de grands projets de construction, de
mise à niveau ou d’amélioration d’infrastructures publiques dans de
multiples catégories et sous-catégories.
Les instances publiques suivantes peuvent présenter une demande au
Fonds PPP Canada :
UÊadministration provinciale, territoriale, municipale ou régionale;
UÊentité du secteur public établie en vertu d’une loi provinciale ou
territoriale ou, encore, par règlement ou qui est entièrement sous
la juridiction d’une province, d’un territoire ou d’une municipalité
(universités publiques provinciales, aéroports municipaux, etc.);
UÊPremières nations dans les réserves et sur les terres de la Couronne;
UÊentité du secteur privé, y compris les organismes sans but
lucratif, dont la demande a été parrainée et soumise par l’une des
administrations provinciales, territoriales, municipales, régionales
ou des Premières nations mentionnées précédemment.
Modèles de PPP admissibles
Pour être admissible à une contribution financière provenant de Fonds
PPP Canada, un projet doit s’être assuré d’une participation suffisante
du secteur privé dans au moins deux des quatre éléments structuraux.
Parmi les deux éléments, on doit trouver l’ « exploitation » ou le
« financement » :
UÊconception – le secteur privé sera responsable de toutes ou de
presque toutes les activités de conception;
UÊconstruction – le secteur privé sera responsable de toutes ou de
presque toutes les activités de construction;
UÊexploitation – le secteur privé sera responsable de toutes ou
de presque toutes les activités relatives à l’exploitation des
infrastructures (pour plus de clarté, le terme « exploitation »
renvoie à l’exploitation ou à l’entretien des infrastructures.) ;
UÊfinancement – le secteur privé sera responsable de l’organisation
du financement privé qui servira à l’exécution des travaux durant
la période de construction, d’entretien ou d’exploitation de
l’infrastructure.
Soumettre une demande au Fonds PPP Canada
PPP Canada accepte les demandes qui sont présentées au Fonds une
fois par année. Pour obtenir de l’aide sur le processus de dépôt des
demandes pour de futures présentations de projet, consulter le Guide
de présentation d’une demande sur le site Web de PPP Canada. Le
Guide fournit aux demandeurs les conseils et l’orientation dont ils ont
besoin pour remplir un formulaire de demande à l’intention du Fonds
PPP Canada ainsi que les coordonnées des personnes-ressources de PPP
Canada et des représentants provinciaux.
Pour présenter une demande de contribution financière, il faut
transmettre un formulaire de demande à la personneressource
désignée, par la poste, par télécopieur ou par courriel.
59
Renforcement des capacités
Mandat de Partnerships British Columbia
En 2010 2011, PPP Canada a établi la nécessité de proposer des produits
et des services de planification et de renforcement des capacités qui
peuvent appuyer l’adoption du mode d’approvisionnement en PPP et
améliorer la capacité de PPP Canada d’examiner les projets à financer.
Afin de fournir ces services, PPP Canada a octroyé des fonds qui serviront
au cofinancement des coûts des études préliminaires nécessaires.
PPP Canada évalue actuellement des options à la lumière du projet
pilote qui a été mené l’an dernier et espère pouvoir partager les résultats
de cette analyse dans les mois à venir.
UÊPlanifier et structurer les projets d’infrastructures publiques qui
reposent sur des partenariats et qui ont un potentiel d’optimisation
de la dépense publique.
UÊRéussir à mettre en œuvre des projets d’infrastructures publiques
reposant sur des partenariats en faisant preuve de leadership dans
la négociation des contrats, l’adoption de meilleures pratiques et
l’expansion des marchés.
UÊMaintenir une organisation autonome et fournir une valeur ajoutée
à une base de clients toujours plus diversifiée.
Coordonnées
Vision de Partnerships British Columbia
PPP CANADA
100, rue Queen, bureau 630
Ottawa (Ontario) K1P 1J9
Canada
Tél. : (613) 947-9480
Téléc. : (613) 947-2289
Sans frais : (877) 947-9480
Partnerships British Columbia
À propos de Partnerships British Columbia
Partnerships British Columbia a vu le jour en mai 2002 afin d’aider le
gouvernement de la Colombie-Britannique à respecter l’engagement
qu’il avait exprimé à l’égard de la saine gestion financière des projets
d’infrastructures, c’est-à-dire veiller à ce que ces derniers soient
abordables et rentables, et qu’ils répondent aux besoins des habitants
de la Colombie-Britannique. Partnerships British Columbia est une
société qui appartient au gouvernement de la Colombie-Britannique.
Son conseil d’administration rend des comptes à son seul actionnaire,
à savoir le ministre des Finances. L’organisme a été a constitué en
société en vertu de la British Columbia Business Corporations Act.
Partnerships British Columbia aspire à devenir un chef de file reconnu
dans l’évaluation, l’établissement de la structure et la mise en œuvre
de projets d’infrastructures publiques reposant sur des partenariats qui
permettent d’optimiser la valeur ajoutée. Cette société, qui s’efforce
d’offrir une qualité constante à ses clients, s’est engagée à assurer sa
viabilité à long terme.
Conseil d’administration de Partnerships
British Columbia
La société est supervisée et régie par un conseil d’administration
représentatif d’une variété de secteurs industriels et techniques.
Le conseil a acquis une expérience considérable dans l’élaboration
et la gestion de projets et de partenariats conjoints à la fois avec les
secteurs public et privé.
Services de Partnerships British Columbia
Parmi les clients de Partnerships British Columbia figurent des
ministères et des organismes du secteur public de tous les paliers
de gouvernement.
Partnerships British Columbia aide ses clients à planifier et à conclure
des marchés pour des projets d’investissement complexes, et plus
précisément ceux qui exigent l’expertise, services et les capitaux du
secteur privé.
La société fournit une gamme complète de services allant de la
planification des activités et de la gestion du processus de sélection
des soumissionnaires à la livraison de services de consultation
60
pendant les phases de conception, de construction et d’exploitation de
l’infrastructure. Ses principales activités sont les suivantes :
UÊfournir des services spécialisés de recherche d’occasions d’affaires
afin de mettre à profit les infrastructures en place et d’élaborer des
solutions en matière de partenariats;
UÊfavoriser la création d’un milieu d’affaires et de politiques favorables
à la réussite des partenariats et des activités connexes en centralisant
la mise en commun des connaissances, de savoir-faire, d’expertise et
d’expérience pratique sur la négociations des contrats;
UÊgérer une organisation efficace et d’avant-garde qui respecte ou
dépasse les attentes en matière de performance.
Réalisations de Partnerships British Columbia
À ce jour, chaque projet de partenariat réalisé en Colombie-Britannique
a permis d’optimiser la dépense publique et notamment de gérer :
UÊdes facteurs quantitatifs tels que les économies réalisées sur
l’ensemble du cycle de vie;
UÊdes facteurs qualitatifs tels que le transfert approprié des risques,
les innovations que la nature fortement concurrentielle du processus
a rendu possible et la conclusion d’ententes fondées sur les résultats.
Ces facteurs qualitatifs assurent la mise en place d’infrastructures
et la livraison de services de haute qualité dans les délais impartis,
à un coût qui ne dépasse pas les limites du budget alloué.
Coordonnées
VANCOUVER
2320–1111 West Georgia Street
Vancouver (Colombie-Britannique)
V6E 4M3
Tél. : (604) 681-2443
Téléc. : (604) 806-4190
Courriel :
[email protected]
VICTORIA
3e étage, 707 Fort Street
Victoria (Colombie-Britannique)
V8W 3G3
Tél. : (250) 475-4903
Téléc. : (250) 475-4681
Courriel :
[email protected]
Alternative Capital Financing Office
(ACFO) de l’Alberta
À propos de l’ACFO
En mars 2011, le Alberta Treasury Board a publié, par l’entremise de
l’Alternative Capital Financing Office, une politique-cadre révisée
sur les partenariats public-privé. Cette politique-cadre doit servir de
guide au sein du gouvernement albertain pour l’évaluation des projets
d’investissement pouvant faire l’objet d’une entente de partenariat publicprivé et, après obtention des approbations appropriées, devenir des
projets en PPP. Le cadre et les lignes directrices donnent un bref aperçu
des principes albertains applicables aux PPP et encadrent les activités
d’évaluation et de négociation des ententes associées à des projets de PPP.
Applicabilité
Le cadre et les lignes directrices s’appliquent aux projets de PPP des
ministères albertains et des organismes responsables des infrastructures
bénéficiant d’un soutien financier :
UÊqui ont besoin d’aide financière de la part du gouvernement de
l’Alberta pour assurer leurs coûts en immobilisation ou d’exploitation;
UÊqui ont réussi à obtenir un financement du secteur privé;
UÊqui portent sur l’acquisition d’immobilisations et la livraison de
services connexes à long terme.
Les municipalités, les bureaux du logement et d’autres organismes sans
but lucratif qui demandent une contribution financière à l’échelon
provincial ne sont pas tenus de suivre ces principes, bien qu’ils soient
incités à les appliquer dans leurs projets de PPP.
Rôle de l’ACFO
UÊCollaborer avec des intervenants et d’autres ministères et
administrations pour créer des occasions de donner suite à des
options de contributions financières différentes, telles que les PPP,
et de les mettre en œuvre lorsqu’elles sont rentables et réalisables.
UÊMener l’élaboration des lignes directrices et des processus relatifs
aux PPP afin d’assurer la cohérence des normes, des politiques et
des responsabilités dans l’ensemble des projets d’investissement
et dans les ministères.
61
Services de l’ACFO
Projets
UÊMener une évaluation de haut niveau quant à la faisabilité et
le potentiel de valeur d’un projet d’infrastructure en PPP.
UÊProduire un exposé des occasions d’affaires (s’il y a lieu) qui jette
un regard plus approfondi sur le potentiel de valeur d’un PPP pour le
projet comparativement à l’évaluation initiale qui avait été faite. Cet
exposé ne doit pas exiger un travail excessif.
UÊAider les ministères à produire un dossier d’affaires lorsque
l’exposé des occasions d’affaires a permis de valider le potentiel
du projet en PPP.
UÊAider les ministères à s’orienter dans les processus d’approbation des
projets de PPP du gouvernement de l’Alberta.
UÊAider les ministères dans la conclusion d’ententes et l’exécution
des projets
Le groupe des modes de contribution financière et d’approvisionnement
alternatifs (MFAA) et des projets d’envergure gère la planification,
la conception et l’approvisionnement de projets d’infrastructures
publiques d’envergure, avec l’appui des services financiers et juridiques
responsables des projets. Le travail inclut la gestion du processus de
sélection, la négociation avec des consortiums du secteur privé et la
gestion de projets depuis la signature de l’entente jusqu’à la fin de la
construction. Le modèle de MFAA permet, à l’aide du financement
privé, de reconstruire stratégiquement les infrastructures dans le respect
des délais impartis et des limites du budget alloué.
Coordonnées
ALBERTA
Faye McCann
Directrice administrative, Alternative
Capital Financing Office de l’Alberta
Tél. : (780) 644-8774
Infrastructure Ontario (IO)
Introduction
Infrastructure Ontario (IO) est une société d’État qui vise l’excellence
dans sa livraison de services liés à la réalisation de projets, aux
programmes de contributions financières, à la gestion des biens
immobiliers et à la planification des biens. Infrastructure Ontario (IO)
est déterminée à optimiser la valeur ajoutée pour les fonds publics
qu’elle investit et à offrir un service exceptionnel à ses clients. L’organisme
soutient la position de l’Ontario en tant que chef de file en Amérique du
Nord relativement à la mise en place d’infrastructures et à l’innovation.
Services d’Infrastructure Ontario
Infrastructure Ontario cible quatre secteurs d’activité en cherchant
à obtenir des résultats qui profitent directement aux clients.
62
Prêts
Le programme de prêts d’IO assure un financement à long terme aux
clients admissibles du secteur public afin de faciliter la mise à niveau
des infrastructures et d’utiliser les ressources à bon escient à l’intention
des clients et des résidents. À ce jour, IO s’est engagée à octroyer un
financement de plus de 4,5 milliards de dollars pour les infrastructures,
y compris la construction de routes, de ponts et d’installations et
l’acquisition de biens tels que des véhicules et de l’équipement.
Biens immobiliers
La division Gestion des biens immobiliers comprend les trois groupes
suivants : Gestion des biens, Services de l’immobilier et Exécution des
programmes clients.
Le groupe Gestion des biens collabore étroitement avec différents
fournisseurs de services du secteur privé, qu’il supervise, afin de tirer
profit de leur savoir-faire en matière de livraison de services de première
ligne auprès des clients et des locataires. Ces services comprennent la
gestion des installations, la location, la gestion de projets, le contrôle
diligent des biens immobiliers, les approbations de la planification
municipale, la gestion de la conception, de la construction et de
l’environnement et la programmation des dépenses relatives aux
immobilisations à long terme et aux biens.
Le groupe Exécution des programmes clients collabore étroitement
avec les ministères clients pour concevoir des options d’aménagement
immobilier et définir les exigences en matière de planification de
programmes d’investissements afin d’offrir des projets et des solutions
efficaces et de qualité.
L’équipe des Services immobiliers s’assure également d’appuyer
les engagements de plus grande portée du gouvernement de
l’Ontario en élaborant, en recommandant et en mettant en œuvre des
programmes et des initiatives en gestion immobilière, notamment en
matière de durabilité.
Biens-fonds
Le groupe Biens-fonds de l’Ontario a la responsabilité de gérer le
portefeuille de biens immobiliers dont la province est propriétaire
ou locataire de façon à en optimiser la valeur pour les contribuables,
tout en répondant aux besoins des ministères clients en matière
d’exécution de programmes à long terme. Ce groupe mène aussi des
examens stratégiques du portefeuille et a la responsabilité de mettre en
œuvre les projets de promotion immobilière. Il est également chargé
de l’acquisition de biens-fonds au nom des ministères clients et de la
cession des biens appartenant à la province.
Coordonnées
ONTARIO
www.infrastructureontario.ca
Tél. : (416) 212-7289
Courriel :
[email protected]
Infrastructure Québec
À propos d’Infrastructure Québec
En novembre 2009, le Projet de loi no 65 intitulé Loi sur Infrastructure
Québec a été adopté, conférant à Infrastructure Québec les fonctions
qui étaient auparavant exercées par l’Agence des partenariats publicprivé du Québec. Cette loi étend toutefois plusieurs de ces fonctions
aux projets d’infrastructures publiques réalisés selon d’autres modes
d’approvisionnement, tels le mode traditionnel, le mode en gérance et
le mode « clés en main ». Infrastructure Québec relève de la ministre
responsable de l’Administration gouvernementale, Vice-première
ministre et ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport, madame
Michelle Courchesne.
Mission d’Infrastructure Québec
Par ses conseils et son expertise, contribuer, d’une part, à la planification
et à l’approvisionnement de projets d’infrastructure d’envergure des
organismes publics ayant comme objectif d’obtenir des infrastructures
de qualité en plus d’assurer une gestion optimale des risques, des
coûts et des échéanciers et, d’autre part, collaborer à la planification de
l’entretien de ces infrastructures, le tout dans une perspective de saine
administration des deniers publics.
Rôle d’Infrastructure Québec
UÊEn collaboration avec les organismes publics, adopter une politique
fondée sur un cadre méthodologique rigoureux pour la préparation
du dossier d’affaires, y compris la détermination de la pertinence de
réaliser le projet, l’identification des options possibles pour répondre
au besoin tout en prenant en considération le caractère fonctionnel,
durable et harmonieux de l’infrastructure projetée et la détermination
de l’option (mode traditionnel, en gérance, « clés en main » ou en
partenariat public-privé) qui offre le plus d’avantages aux citoyens
et optimise la valeur ajoutée.
UÊCoordonner le processus de sélection des projets qui seront réalisés
en mode « clés en main » ou en PPP.
UÊConseiller le gouvernement sur toute question relative aux projets
d’infrastructures publiques.
UÊAgir à titre de conseiller auprès des organismes publics, ceux-ci
demeurant en tout temps responsables de leurs projets, y compris
de la supervision.
Services d’Infrastructure Québec
UÊFournir des services d’expertise aux organismes publics en regard
de tout projet d’infrastructures publiques, notamment en ce qui
concerne les éléments considérés aux fins de la détermination de
la pertinence de réaliser le projet, de l’identification des options
possibles pour répondre au besoin tout en prenant en considération
le caractère fonctionnel, durable et harmonieux de l’infrastructure
projetée et de la détermination de l’option à recommander ainsi que
de son mode d’approvisionnement.
UÊFournir aux organismes publics des conseils de nature stratégique,
financière ou autre à l’égard des projets d’infrastructures publiques.
UÊParticiper aux rencontres du comité chargé d’effectuer le suivi du
projet d’infrastructures publiques en ce qui a trait, notamment,
au contrôle des échéanciers et du budget prévus.
63
UÊMettre à la portée des personnes intéressées un centre de
documentation portant sur toute question afférente à la planification
et à la réalisation d’un projet d’infrastructures ainsi qu’à la gestion
d’un tel projet. À cette fin, Infrastructure Québec recueille et analyse
des informations sur les expériences similaires conduites au Canada
et à l’étranger.
Contact
Services de Partenariats Nouveau-Brunswick
UÊConseils sur les projets de PPP, y compris la présélection de projets
et l’évaluation de la viabilité.
UÊAide à l’établissement de la structure des projets.
UÊServices de consultation liés à l’élaboration, à l’établissement
de la structure et à l’approvisionnement de projets en PPP.
UÊAide à la gestion du processus de sélection et de négociation.
UÊAide à la rédaction et à l’exécution des contrats relatifs aux projets.
QUÉBEC
M. Luc Meunier
Membre du conseil d’administration
et PDG
Tél. : (418) 646-6097
Courriel :
[email protected]
Partenariats Nouveau-Brunswick
À propos de Partenariats Nouveau-Brunswick
Créé en 2011, Partenariats Nouveau-Brunswick est une division du
ministère des Transports. L’équipe de Partenariats Nouveau-Brunswick
compte 40 membres qui conseillent les ministères et les municipalités
sur l’approvisionnement de projets d’infrastructures par l’entremise
de PPP.
Rôle de Partenariats Nouveau-Brunswick
UÊAdministrer les projets actuels de PPP.
UÊFournir des services de consultation au ministère des Transports et
à d’autres divisions du gouvernement provincial, à des municipalités
et à des secteurs de l’industrie de l’énergie sur la façon de conclure
des PPP dans les secteurs du transport, de l’énergie, de l’eau et des
eaux usées.
UÊRédiger des contrats qui répondent aux normes de l’industrie.
64
Projets de Partenariats Nouveau-Brunswick
Partenariats Nouveau-Brunswick travaille actuellement sur quatre
projets à diverses étapes du processus d’approvisionnement :
UÊmise à niveau de la route Transcanadienne, entre Longs Creek
et la frontière avec le Québec;
UÊaméliorations de l’autoroute reliant Fredericton à Moncton;
UÊélargissement de la route 1 (projet de porte d’entrée de la route 1);
UÊmise à niveau du pont Princesse Margaret à Fredericton.
Coordonnées
NOUVEAU-BRUNSWICK
M. Fred Blaney
Chef, Partenariats Nouveau-Brunswick, et
président, Société de voirie du NouveauBrunswick
Tél. : (506) 453-3939
Annexe 3 Inventaire du CCPPP des
projets en PPP municipaux au Canada
NOM DU PROJET
MODÈLE
STADE ACTUEL PROPRIÉTAIRE
LIEU
Projet de Calgary Transit « Ride the Wind »
Construction-possessionexploitation
Opérationnel
Ville de Calgary
Calgary, Alb.
Projet de cogénération au gaz d’enfouissement de Vancouver
Construction-possessionexploitation
Opérationnel
Ville de Vancouver
Delta, C.-B.
Système de traitement de l’eau et des eaux usées de Canmore
Exploitation et entretien
Opérationnel
Ville de Canmore
Canmore, Alb.
Centrale de traitement de l’eau de Moncton
CCFEE
Opérationnel
Ville de Moncton
Moncton, N.-B.
Système de traitement de l’eau et des eaux usées de Goderich
Opérationnel
Ville de Goderich
Goderich, Ont.
Système de traitement des eaux usées de Sooke
Conception-constructionOpérationnel
exploitation
District de Sooke
Sooke, C.-B.
Système de traitement de l’eau et des eaux usées d’Okotoks
exploitation
Ville d’Okotoks
Okotoks, Alb.
Enwave
Privatisation
Ville de Toronto et Régime
de retraite des employés
municipaux de l’Ontario
(OMERS)
Toronto, Ont.
Incinérateur d’Algonquin Power Energy from Waste Inc.
possession-exploitation
Municipalité régionale de Peel
Brampton, Ont.
Système de traitement de l’eau et des eaux usées de Port Hardy
exploitation
District de Port Hardy
Port Hardy, C.-B.
Système de traitement de l’eau et des eaux usées de Brockton
Opérationnel
Municipalité de Brockton
Brockton, Ont.
Projet de conversion en électricité des gaz d’enfouissement de
la décharge Britannia
CCFEE
Opérationnel
Municipalité régionale de Peel
Mississauga, Ont.
Projet de centrale électrique au gaz d’enfouissement dans la
région de Waterloo
CCFEE
Opérationnel
Municipalité régionale de
Waterloo
Waterloo, Ont.
Système de traitement des eaux usées de Winnipeg
Marché de services
Opérationnel
Ville de Winnipeg
Winnipeg, Man.
Usine de traitement des biosolides de Sudbury
CCFEE
AO
Ville du Grand Sudbury
Sudbury, Ont.
CCFE
Opérationnel
Ville d’Ottawa
Ottawa, Ont.
ÉNERGIE
ENVIRONNEMENT
Opérationnel
HÔPITAUX ET SOINS DE SANTÉ
Quartier général du Service paramédic d’Ottawa
65
NOM DU PROJET
MODÈLE
STADE ACTUEL PROPRIÉTAIRE
LIEU
Projet Five Corners
Opérationnel
Ville de Chilliwack
Chilliwack, C.-B.
Centre John Labatt
CCFEE
Opérationnel
Ville de London
London, Ont.
Centre Red Ball Internet
CCFEE
Opérationnel
Moncton 4Ice Sports Inc.
Moncton, N.-B.
Bell Sensplex
CCFEE
Opérationnel
Ville d’Ottawa
Ottawa, Ont.
Centre des arts Shenkman et centre ville d’Orléans
CCFEE
Opérationnel
Ville d’Ottawa
Ottawa, Ont.
Centre Powerade
CCFEE
Opérationnel
Ville de Brampton
Brampton, Ont.
Centre SHOAL
CCF
Opérationnel
Ville de Sidney
Sidney, C.-B.
Place Prospera
CCFEE
Opérationnel
Ville de Kelowna
Kelowna, C.-B.
Charles Jago Northern Sport Centre
Opérationnel
Université du nord de la
Colombie-Britannique
Prince George,
C.-B.
Projet de centre aquatique des Jeux panaméricains, de
complexe sportif et du Canadian Sport Institute Ontario (CSIO)
CCF
AO
Université de Toronto
Toronto, Ont.
Projet de village des athlètes des Jeux panaméricains et
parapanaméricains
CCF
Meilleur
soumissionnaire
Toronto 2015
Toronto, Ont.
AO
Ville de Hamilton et Université Région du Grand
York
Toronto
JUSTICE ET SYSTÈME CORRECTIONNEL
LOISIRS ET CULTURE
Stade de soccer de Hamilton des Jeux panaméricains, vélodrome
CCF
de Hamilton et stade d’athlétisme de l’Université York
TRANSPORTS
Viva
CCFEE
Opérationnel
Municipalité régionale de York
Région de York,
Ont.
Pont Charleswood
CCFE
Opérationnel
Ville de Winnipeg
Winnipeg, Man.
Installations d’entretien et d’entreposage de Sheppard East
CCFE
AO
Toronto Transit Commission
Toronto, Ont.
Prolongement de la route Chief Peguis
CCFE
En construction
Ville de Winnipeg
Winnipeg, Man.
Ponts Disraeli
CCFE
En construction
Ville de Winnipeg
Winnipeg, Man.
Montréal, Qc
Centre d’entretien de l’AMT et sites de garage
CCF
AO
Agence métropolitaine de
transport de Montréal
Projet de train léger sur rail d’Ottawa
CCFE
Présélection
Ville d’Ottawa
Ottawa, Ont.
Ligne de métro Canada Line
CCFEE
Opérationnel
TransLink
Metro Vancouver,
C. B.
Pont Golden Ears
CCFEE
Opérationnel
TransLink
Lower Mainland,
C. B.
Source : base de données du CCPPP, 2011.
66
Annexe 4 FAQ sur les partenariats
public-privé
Qu’est exactement un partenariat public-privé?
Les partenariats public-privé (PPP) sont des ententes établies entre une
administration publique et des entités du secteur privé, qui font appel à
des solutions novatrices en matière de conception, de construction, de
financement, d’exploitation et d’entretien des installations publiques.
Les projets en PPP municipaux font parfois intervenir des partenaires
provinciaux ou fédéral. Le modèle des PPP permet aux municipalités
d’offrir à leurs résidents des installations nouvelles ou améliorées dont
elles ne seraient pas en mesure d’assumer les coûts à elles seules et
d’entreprendre des projets pour lesquels elles ne posséderaient pas
les compétences spécialisées nécessaires à leur réalisation.
Pourquoi envisager la conclusion d’un PPP pour la
construction de nouvelles infrastructures municipales?
Un marché conclu dans le cadre d’un PPP permet d’optimiser
considérablement les ressources investies et offre notamment une
certitude quant au prix et au calendrier des travaux. Il permet en outre
de réduire le risque encouru par la municipalité ainsi que d’assurer
la conformité aux exigences établies en matière de qualité et de
disponibilité. Le PPP est un modèle efficace qui devrait se traduire
par une réduction des coûts durant le cycle de vie.
Quels sont les avantages du modèle des PPP pour les résidents?
Ce modèle permet aux résidents d’accéder à de nouvelles installations à
la fine pointe de la technologie, conçues et construites plus rapidement,
ainsi que de bénéficier d’un accès continu aux programmes et aux
services dispensés. Les projets reflètent les priorités des résidents et
peuvent aider à stimuler la croissance économique et le marché de
l’emploi, à limiter les répercussions sur les taxes payées par les résidents
et à libérer des fonds pour d’autres services essentiels.
Quels sont les bénéfices pour les municipalités?
Les PPP donnent aux municipalités l’occasion :
UÊde partager les risques et les responsabilités avec leurs partenaires
du secteur privé;
UÊd’avoir accès à de nouvelles sources de fonds et à de nouvelles
compétences spécialisées;
UÊde réaffecter des ressources à des secteurs essentiels de responsabilité
gouvernementale, améliorant de ce fait la mobilisation des biens;
UÊd’augmenter la rentabilité et l’efficacité;
UÊde créer des infrastructures de haute qualité;
UÊde favoriser la transparence, la responsabilisation, la réalisation
d’analyses coûtsavantages approfondies ainsi que l’examen
minutieux des offres des promoteurs qui sont les plus avantageuses;
UÊde solliciter l’investissement du secteur privé dans les
infrastructures publiques;
UÊd’accroître la concurrence.
Quel est le processus de sélection des projets de PPP?
De nouveaux besoins se font constamment sentir pour des installations
publiques de tous les types, qu’elles soient destinées aux loisirs, à la santé,
à l’éducation, aux services de sécurité ou d’urgence, au logement ou,
encore, à l’infrastructure des transports. Les fonctionnaires municipaux
examinent ces besoins et les classent en ordre de priorité, puis élaborent
une liste de projets de PPP potentiels. On évalue d’abord chacun de ces
projets pour en déterminer l’urgence, le coût, le temps de réalisation
et d’autres facteurs. Une présélection est alors effectuée, et les projets
retenus sont soumis aux comités pertinents ainsi qu’au conseil municipal.
Les PPP approuvés doivent ensuite faire l’objet d’une analyse approfondie
des besoins et des coûts, après quoi ils sont présentés de nouveau aux
comités et au conseil afin que ceux-ci les incluent dans le budget et
donnent le feu vert à la recherche d’un partenaire du secteur privé.
Comment choisit-on le partenaire du secteur privé?
Une fois autorisé par les comités et le conseil, chaque projet de PPP
suit un processus d’appel d’offres selon lequel les sociétés du secteur
privé qui réunissent les conditions voulues sont invitées à soumettre
une proposition détaillée pour le projet en question. Les offres des
entreprises admissibles sont ensuite évaluées, et le soumissionnaire
ayant présenté la proposition la plus avantageuse est retenu. Il ne reste
67
plus alors qu’à régler les derniers aspects de l’entente et à rédiger
la version définitive du contrat. Les comités et le conseil examinent
une dernière fois le contrat final avant de donner leur approbation,
après quoi les travaux peuvent commencer.
Comment la municipalité s’assure-t-elle que le partenaire
du secteur privé respecte l’entente?
La municipalité surveille de près les progrès de chaque projet de PPP,
du début à la fin. Les rapports d’activité que doit fournir le partenaire
du secteur privé et la surveillance du projet font l’objet de clauses
précises dans chaque contrat de PPP. Si la municipalité s’aperçoit que
le partenaire y déroge, elle négocie avec lui pour régler la situation afin
de s’assurer que les deux parties respectent l’entente.
Le coût opérationnel d’un projet de PPP est-il plus élevé
que celui d’un projet strictement municipal?
Les coûts du projet peuvent être moindres lorsque celui-ci est réalisé dans
le cadre d’un PPP en raison des pressions additionnelles exercées par la
concurrence ainsi que de la collaboration et de l’innovation inhérentes à
ce mode d’approvisionnement. Bien que les frais d’exploitation puissent
être plus élevés et que les taux de financement soient effectivement plus
élevés avec un PPP qu’avec le mode traditionnel (hors PPP), les coûts
sont plus que compensés par les économies réalisées par la municipalité
durant la phase de conception et de construction et en raison de la
réduction du risque encouru.
L’un des principaux avantages des projets de PPP est la certitude
qu’ils offrent au chapitre des coûts. Une fois qu’une proposition est
retenue, les coûts assumés par la municipalité pour la construction
et l’exploitation des infrastructures sont fixes, ce qui signifie que
le budget établi avant la construction sera toujours respecté. Avec
le mode traditionnel, du fait que les coûts de construction ne sont
que partiellement fixes, la possibilité que le budget établi avant la
construction soit dépassé est beaucoup plus grande.
Comment le financement est-il assuré?
La municipalité verse au partenaire privé un montant couvrant une
partie des coûts en immobilisation des infrastructures pendant la
construction, et le partenaire assume le reste de ces coûts. Au cours
de la période d’exploitation de 25 ans, la municipalité rembourse à
l’entrepreneur la portion des coûts qui a été assumée par le partenaire
privé, un peu comme dans le cas d’une hypothèque.
Que se passe-t-il si le partenaire privé fait faillite
ou ne peut finir le travail?
Si un partenaire privé ne finit pas le travail pour une raison ou une
autre, le contrat inclut habituellement les dispositions qui permettent à
une municipalité d’intervenir auprès des principaux sous-traitants afin
de veiller à l’achèvement des travaux ou, encore, de mettre un terme
au contrat et de se choisir un nouveau partenaire. Dans l’un ou l’autre
cas, les garanties d’exécution protégeraient la municipalité contre toute
augmentation des coûts.
Que se passe-t-il si les coûts du projet augmentent?
Les paiements versés au partenaire privé pour les services fournis sont
fixés par contrat, certains postes budgétaires étant indexés en fonction de
l’inflation. Le partenaire privé, et non la municipalité, est responsable des
augmentations des coûts qui pourraient survenir en lien avec la conception,
le financement, la construction, l’exploitation ou l’entretien d’un projet
et est notamment responsable de tout délai enregistré relativement à
l’échéancier établi, des dépassements de coûts touchant le matériel ou la
main-d’œuvre ou des problèmes exigeant la réalisation de réparations.
Que se passe-t-il si le partenaire privé n’exécute pas
les travaux conformément à l’entente établie?
Le partenaire privé est ultimement responsable envers la municipalité.
Les garanties contractuelles prévoient des pénalités financières si les
exigences de performance ne sont pas satisfaites, la possibilité, pour
la municipalité, d’intervenir au besoin aux frais du partenaire privé
ainsi que des mesures correctives et des dispositions qui, en cas de
manquement, favorisent la municipalité.
Quels seront les recours disponibles si une municipalité et un
entrepreneur ne s’entendent pas sur les conditions du contrat?
La plupart des contrats prévoient une méthode détaillée de résolution
des conflits pour résoudre les désaccords portant sur les conditions
du contrat.
Existe-t-il une « bonne » manière de conclure
un partenariat public-privé?
Il existe de nombreux types de partenariats public-privé. Le « bon »
partenariat public-privé est celui qui répond le mieux aux besoins des
partenaires dans le contexte local. Il n’existe pas de solution universelle..
Source: http://www.ottawa.ca/business/bids_contracts/p3/about/faq_en.html http://www.abbotsford.ca/stave_lake_water/faq_s/community_questions_answers.htm
68
Annexe 5 Politiques municipales
relatives aux PPP
Ces dernières années, un certain nombre de municipalités ont adopté
des politiques concernant les partenariats public-privé afin d’assurer
la transparence du processus et la participation du public, et de
promouvoir la cohérence des ententes conclues. Voici un échantillon
des politiques municipales conclues en regard des PPP.
Ville de Calgary
En 2008, le conseil de ville de Calgary s’est doté d’une politique relative
aux PPP afin de fournir un cadre à l’adoption d’une approche cohérente à
l’égard des aspects suivants : détermination et évaluation des possibilités
de PPP; prise de décisions; processus de sélection et de négociation.
La politique est disponible à l’adresse http://www. pppcouncil.ca/pdf/
calgary_p3policy_122008.pdf et inclut les principes directeurs suivants :
1. l’intérêt public prime;
2. un contrôle approprié par le secteur public doit être préservé;
3. la responsabilité doit être maintenue;
4. le projet doit être une priorité établie dans le plan d’immobilisations;
5. le projet doit être approuvé à la fois dans le plan d’immobilisations
et dans le budget d’exploitation projeté de l’unité opérationnelle
concernée;
6. le processus d’approvisionnement en PPP doit être concurrentiel,
équitable, transparent, responsable et mené en temps opportun;
7. le modèle de PPP choisi doit permettre d’optimiser les ressources
investies durant tout le cycle de vie du projet en tenant
adéquatement compte du transfert des risques, des possibilités
d’innovation et des préoccupations de la communauté.
Ville d’Edmonton
En 2010, la ville d’Edmonton a adopté une politique sur les partenariats
public-privé. Cette politique fournit une certitude quant au processus et
éclaire ce dernier à l’intention de tous les intervenants. Elle encadre aussi
le choix, l’évaluation, l’approbation, la réalisation et la surveillance des
PPP. La politique, dont est tiré l’extrait suivant, est disponible à l’adresse
http://www.pppcouncil.ca/pdf/edmonton_p3policy_052010.pdf.
Énoncé de politique
La ville d’Edmonton s’est engagée à optimiser les fonds investis dans
la mise en place d’infrastructures publiques et la livraison de services
tout en veillant à la protection de l’intérêt public et au respect des
priorités du conseil de ville. La conclusion de partenariats public-privé
(PPP) sera envisagée lorsque ces ententes permettent d’atteindre les
objectifs suivants :
1. améliorer les services dispensés et optimiser l’utilisation des
ressources financières par une attribution appropriée des ressources,
des risques, des avantages et des responsabilités entre la ville et ses
partenaires du secteur privé;
2. accroître les avantages pour le public par des résultats clairement
définis et bien gérés;
3. mettre à profit l’expertise du secteur privé et les occasions d’innover
par l’entremise d’un processus concurrentiel et transparent;
4. offrir une certitude concernant les coûts, le calendrier d’exécution,
la qualité des travaux et les services dispensés;
5. optimiser l’utilisation des biens et des services inclus au cours de
la période de validité du PPP; la politique relative aux partenariats
public-privé (PPP) s’appliquera aux projets d’infrastructures
publiques complexes et à grande échelle (valeur de référence
pour 2010 : 30 millions de dollars).
69
Il est possible d’obtenir des exemplaires supplémentaires de la présente
publication en communiquant avec l’ organisme suivant :
Le Conseil canadien pour les partenariats public-privé
Téléphone : (416) 861-0500
Télécopieur : (416) 862-7661
Site Web : www.pppcouncil.ca

Lien de ressources

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