Masterthesis_Annika Wolff - Raum

Urbane Regime und
lokale Klimapolitik:
Die Kooperation von öffentlichen
und nicht-öffentlichen Akteuren
in den USA
Masterthesis im Studiengang Governance und Public Policy
Annika Wolff
Technische Universität Darmstadt
Institut für Politikwissenschaft und Fachgebiet
Raum-
und
Infrastrukturplanung (Institut IWAR)
Betreuer: Prof. Dr. Karsten Zimmermann, Prof. Dr. Jochen
Monstadt
Inhaltsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1.
Einleitung
2.
Das Policy-Feld „Lokale Klimapolitik“
2.1.
Rahmenbedingungen lokaler Klimapolitik in den USA
2.2.
Akteure in der lokalen Klimapolitik
2.2.1. Motivation und Rolle öffentlicher Akteure
2.2.2. Rolle nicht-öffentlicher Akteure
2.2.2.1. Zivilgesellschaftliche Akteure
2.2.2.2. Akteure der Privatwirtschaft
3.
2.3.
Herausforderungen lokaler Klimapolitik
2.4.
Zwischenfazit
Theoretischer Bezugsrahmen
3.1.
Urban Regime Theorie
3.1.1. Herkunft des Konzepts und Abgrenzung gegenüber ähnlichen Ansätzen
3.1.2. Grundstruktur
3.1.3. Typologien
3.2.
Urbane Regime und lokale Klimapolitik
3.3.
Zwischenfazit
3.3.1. Kritische Einschätzung des Ansatzes
3.3.2. Zusammenfassung des Untersuchungsrahmens
4.
Fallstudie: Lokale Klimapolitik in Los Angeles
4.1.
Fallauswahl und methodisches Vorgehen
4.2.
„Regime Theory at Work“: Klimapolitische Kooperation in Los Angeles
2
4.2.1. Rahmenbedingungen lokaler Klimapolitik in Los Angeles
4.2.2. Entwicklung lokaler Klimapolitik in Los Angeles
4.2.3. Green LA Programm
4.2.3.1. Energie
4.2.3.2. Grünflächen
4.2.3.3. Grüner Wirtschaftszweig
4.2.4. Partnerschaftsaspekt
4.2.5. Mobilisierung externer Ressourcen
4.2.6. Führungsstärkeaspekt
4.2.7. Regimetyp
4.3.
5.
Zusammenfassung und Diskussion der empirischen Ergebnisse
Fazit
Bibliographie
Anhang I – Abbildungen
Anhang II – Übersicht der Interviews
Förmliche Erklärung
3
Zusammenfassung
Noch bevor 1997 das Kyoto-Protokoll beschlossen wurde, hatte bereits im Jahr 1990 die erste Stadt
sich selbst eine verbindliche Reduzierung der CO2-Emissionen vorgeschrieben: Der City Council von
Toronto verabschiedete eine Resolution, die Emissionen der Stadt bis zum Jahr 2005 um 20% zu
senken (Kousky/Schneider 2003). Viele Städte sind diesem Beispiel gefolgt, was sich unter anderem
in den zahlreichen Städtenetzwerken ausdrückt, die speziell für diese Thematik gegründet wurden
(beispielsweise ICLEI, Climate Alliance und CCP). Während die internationalen Bedingungen immer
noch maß- und rahmengebend sind, kann man konstatieren, dass Städte nun als wichtige Arenen
anerkannt werden „in which the governance of climate change is taking place“ (Betsill/Bulkeley
2007). Für die Kommunen, die sich aus verschiedenen Handlungsmotivationen heraus engagieren
(siehe hierzu Kousky/Schneider 2003 und in der vorliegenden Arbeit Kapitel 2.2.1), bieten sich
hierbei zahlreiche Handlungsfelder, haben sie doch in den meisten westlichen Ländern zum Teil
umfassende Kompetenzen in den Bereichen der Ver- und Entsorgung (Abfall, Wasser, Abwasser,
Energie, Verkehr) sowie der generellen Stadtplanung und -entwicklung. Hinzu kommt, dass
Kommunen etwa im Beschaffungswesen oder bei kommunalen Liegenschaften als eine Art Vorbild
im Verbrauch wirken können (vgl. Kern et al. 2005: 12). Es wird argumentiert, dass Städte aus
zahlreichen Gründen dafür geeignet sind, wichtige Maßnahmen gegen den Klimawandel
durchzuführen. Zum einen wird in ihnen ein großer Teil des weltweiten Energieverbrauchs
aufgewendet und Verstädterung somit als wichtiger Einflussfaktor wahrgenommen (Corfee-Morlot
et al. 2009: 13). Ein weiterer Grund ist, dass Städte durch die Lokale Agenda 21 sowieso schon in
Prozesse der nachhaltigen Entwicklung involviert sind und somit Erfahrung damit haben,
klimarelevante Schritte auf lokaler Ebene durchzuführen (Bulkeley/Betsill 2003: 2). An diesen Punkt
knüpft außerdem an, dass die lokale Ebene durch Lobbying der nationalen Systeme und durch die
Demonstration von Pilotprojekten, die Aufschluss darüber geben können mit welchen Kosten und
Nutzen zu rechnen ist, der Auslöser dafür sein kann, dass übergeordnete Ebenen neue
Rahmenbedingungen schaffen (ebd.). Des Weiteren wird davon ausgegangen, dass durch
vorhandene lokale Expertise besonders genaue und auf spezifische Probleme zugeschnittene
Lösungen erarbeitet werden können. Daher ist die lokale Ebene in den letzten zwanzig Jahren zu
einem zentralen Akteur der Klimapolitik herangewachsen. Es lässt sich weiterhin feststellen, dass
lokale Gebietseinheiten ihre eigenen Policies und Strategien umgesetzt haben und dies in hohem
Maße auch unabhängig von regulatorischem Druck einer übergeordneten politischen Ebene erfolgt
ist („bottom up“).
Entsprechend dieser gewachsenen Rolle der Kommunen ist in den letzten zwei Jahrzehnten auch
die Forschung vermehrt auf lokale Klimapolitik aufmerksam geworden. Frühe Studien
konzentrierten sich darauf zu zeigen, warum lokale Klimapolitik notwendig ist, in welchen Sektoren
die Kommunen hierbei Einfluss nehmen können und welche Hindernisse sich ergeben könnten
(Betsill 2001; DeAngelo/Harvey 1998; Collier 1997; Collier/Löfstedt 1997; siehe hierzu auch
Betsill/Bulkeley 2007: 448). Zahlreiche neuere Studien untersuchen außerdem wie sich Städte in
Klimanetzwerken organisieren und sich innerstädtische Ämter koordinieren müssen (horizontale
Kooperation), aber auch wie Städte in die Multi-Governance-Struktur eingebunden sind (vertikale
Kooperation) (Toly 2008; Lindseth 2004; Gore 2010; Cole 2011; Alber/Kern 2008; Betsill 2001;
Bulkeley et al. 2009). Oftmals in den Hintergrund gerät in diesem Zusammenhang allerdings die
Kooperation, die innerhalb einer Kommune stattfindet, nämlich die zwischen öffentlichen und
nicht-öffentlichen
Akteuren.
Obwohl
Partnerschaften
zwischen
diesen
Akteursgruppen,
insbesondere um spezifische Projekte herum, ein Hauptmerkmal lokaler Klimapolitik geworden sind
(siehe Betsill/Bulkeley 2007: 450), beschränken sich viele Veröffentlichungen darauf, diese Formen
der Kooperation nur zu nennen, aber nicht weiter zu untersuchen. In diesem Zusammenhang
werden teilweise auch Konzepte wie das New Public Management und der allgemeine Wandel von
politischer Steuerung (von „government“ zu „governance“) genannt, bei denen Kooperation mit
nicht-öffentlichen Akteuren oder eine Aufgabenübertragung an diese eine zentrale Rolle spielt
(Pincetl 2010; zur allgemeinen Debatte siehe Heinelt 2004, Heinelt 2005 und Holtkamp 2007). Eine
stärker theoretische Betrachtung der Einbeziehung nicht-öffentlicher Akteure in die lokale
Klimapolitik,
die
Untersuchung
von
Handlungskoordinationen
sowie
Austausch-
und
Koalitionsbildungsprozessen zwischen diesen und öffentlichen Akteuren bleibt allerdings vielfach
aus. Dieser Auffassung sind auch Gibbs/Jonas (2000) die für die lokale Umweltpolitik generell
feststellen, dass die Analyse von Kooperation innerhalb dieser “conceptually impoverished” ist
(Gibbs/Jonas 2000: 300). Diese erscheint allerdings insbesondere im Hinblick auf die USamerikanische lokale Klimapolitik von großer Bedeutung zu sein, da die lokale Ebene hier
traditionell aus finanziellen Gründen auf das Eingehen von Partnerschaften mit dem
Wirtschaftssektor angewiesen ist (Gellner/Kleiber 2007: 134). Hinzu kommt, dass Klimapolitik ein
Policy-Feld ist, in dem Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) und andere zivilgesellschaftlichen
Gruppierungen eine große Rolle spielen und auch diese Ressourcen bereitstellen können, die
zentral für den Politik-Prozess sind:
“Rather than state-imposed regulation and the expectation that local government is the
principal delivery organization for the environment, local environmental initiatives these
days involve a wide range of local organizations, including local governments, business
organizations, environmental groups, community organizations, and other local stakeholders” (Gibbs/Jonas 2000: 300).
Da die öffentliche Hand stark auf die Ressourcen nicht-öffentlicher Organisationen angewiesen ist,
liegt der Schluss nahe, dass eine effektive lokale Klimapolitik nur erfolgen kann, wenn die
genannten Akteursgruppen sich am Politikprozess beteiligen. Diese Annahme wird auch durch
einige Studien bestätigt (Sharp et al. 2010; Portney/Berry 2010; Portney 2009). Die Betrachtung des
US-amerikanischen Falls ist auch noch aufgrund einer weiteren Besonderheit interessant. Denn
insbesondere in den USA, wo der Nationalstaat unter anderem das Kyoto-Protokoll bis heute nicht
ratifiziert hat und insgesamt eher untätig geblieben ist, konzentrieren sich die Bemühungen in der
Klimapolitik auf bundesstaatlicher, regionaler und lokaler Ebene.
Einige Studien jedoch betonen die angesprochene Kooperation stärker als andere. So identifizieren
Bulkeley/Kern 2006 vier „modes of climate governing“ (self-governing, governing by authority,
governing by provision, governing through enabling), die beschreiben, welche Rolle eine Kommune
bei der Formulierung und Implementierung von lokaler Klimapolitik spielen kann. Insgesamt wird
durch diese Governance-Formen und Praktiken gezeigt, “that it is no longer possible to take for
granted the context within which policy-making is being constructed and implemented”
(Bulkeley/Kern 2006: 2242). Die Bedeutung der Einbeziehung nicht-öffentlicher Akteure wird
insbesondere durch „governing through enabling“ deutlich, wo die Rolle der Kommune darauf
abzielt, Handlungen durch Partnerschaften mit dem privaten Umfeld (Unternehmen sowie Akteure
aus dem dritten Sektor) zu erleichtern, zu koordinieren und anzuregen (ebd.).
Ausgehend von diesen Ergebnissen möchte die vorliegende Arbeit einen Beitrag dazu leisten, die
Kooperationsprozesse zwischen öffentlichen und privaten Akteuren in der lokalen Klimapolitik
theoretisch besser zu erfassen. Hierbei soll auf das Konzept der „Urban Regime Theory“ (URT)
zurückgegriffen werden. Die URT ist ein Ansatz der lokalen Stadt- und Politikforschung und
entwickelte sich in den letzten Jahrzehnten insbesondere in den USA zum zentralen
Forschungsparadigma. Mit ihrer Hilfe kann man die Beziehung zwischen privaten und öffentlichen
Akteuren, die über Konsensfindung versuchen gemeinsame Ziele umzusetzen, untersuchen. Das
Konzept
ermöglicht
dokumentieren
und
es
„Strukturen
analysieren,
und
„die
Logiken
sektorale
kommunaler
Steuerungssysteme“
Veränderungsprozesse
zu
beeinflussen“
(Bahn/Potz/Rudolph 2003: 2). Im Gegensatz zu früheren amerikanischen Studien, die Macht als
etwas gegebenes ansahen und untersuchten, wer über wen Kontrolle ausübt, geht der Ansatz
davon aus, dass Macht auf lokaler Ebene nur willentlich und durch Kooperation hergestellt werden
kann (Gissendanner 2002). Diese kooperativ erzeugt Macht ist Voraussetzung für das Erlangen von
(gemeinsamer) Handlungsfähigkeit. Durch das Verwenden des Urban Regime Ansatzes in der
Analyse von lokaler Klimapolitik wird der Fokus also darauf gelegt, wie bei der Entwicklung und
Implementierung klimapolitischer Policies Kooperation mit nicht-öffentlichen Akteuren stattfindet.
Da der Urban Regime Ansatz aber typischerweise dafür entwickelt wurde Koalitionen zu
untersuchen, die wirtschaftliches Wachstum innerhalb einer Stadt erreichen wollen, stellt sich auch
die Frage nach der Übertragbarkeit der URT auf den klimapolitischen Kontext.
Das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit liegt somit darin, die Kooperationsprozesse
zwischen nicht-öffentlichen und öffentlichen Akteuren in der lokalen Klimapolitik zu untersuchen.
Dies wird anhand einer Fallstudie zur US-amerikanischen Stadt Los Angeles verdeutlicht werden.
Hierfür wird die vorliegende Arbeit wie folgt vorgehen. Zunächst wird das Policy-Feld der lokalen
Klimapolitik näher vorgestellt werden. Hierbei wird auf Besonderheiten dieses Policy-Bereichs in
den USA eingegangen, die relevanten Akteursgruppen vorgestellt sowie die generellen
Herausforderungen der Klimapolitik auf lokaler Ebene genannt. Nach diesem, auch für die
theoretischen Überlegungen wichtigen Grundlagen, wird auf die URT eingegangen. Nachdem der
Ansatz in die Pluralismus/Elitismus-Diskussion eingeordnet und von ähnlichen Konzepten
abgegrenzt wurde, werden die zentralen Prämissen erläutert sowie auf die bekanntesten
Typologien eingegangen. Hierauf aufbauend werden in Kapitel 3.2 die Möglichkeiten der
Anwendung der URT in der lokalen Klimapolitik diskutiert. Nach einer kurzen Kritik und der
Zusammenfassung des Untersuchungsrahmens beginnt in Kapitel 4 die empirische Analyse des
Fallbeispiels Los Angeles. Nach der Rechtfertigung der Fallauswahl und dem Erläutern des
methodischen Vorgehens, werden in Kapitel 4.2.1 zunächst die Rahmenbedingungen lokaler
Klimapolitik in Los Angeles besprochen. Um die Kooperation von öffentlichen und privaten
Akteuren in Los Angeles theoretisch fassen zu können, wird dann schließlich der Urban Regime
Ansatz als Analyseraster verwendet. Hierfür werden wichtige klimapolitische Aktivitäten in Los
Angeles beschrieben und dann nach Regime-Gesichtspunkten untersucht. Dabei wird insbesondere
auf den Partnerschaftsaspekt, das Vorhandensein von personeller Führungsstärke sowie auf die
Mobilisierung von externen Ressourcen eingegangen. Zusammenfassend wird in Kapitel 4.3
außerdem diskutiert werden mit welcher zuvor vorgestellten Regimetypologie sich die
Kooperationsprozesse in Los Angeles am besten vereinbaren lassen. Das abschließende Fazit fasst in
Kapitel 5 die Erkenntnisse der Arbeit zusammen.
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