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REGULIERUNG
Berücksichtigung von Besonderheiten der Versorgungsaufgabe nach § 15 ARegV
Ralf Westermann und Jürgen Nachtkamp
Eine der Hauptaufgaben der Regulierungstätigkeit ist die Festlegung der Erlösobergrenzen für Versorgungsnetze. Diese basiert auf
der Effizienzmessung der Netzbetreiber durch die BNetzA. Leider waren sowohl die Durchführung als auch die Kommunikation
der Ergebnisse des Effizienzvergleichs intransparent und daher nicht nachvollziehbar. Eine genauere Betrachtung zeigt, dass
systematisch Besonderheiten der Versorgungsaufgabe vieler Netzbetreiber unberücksichtigt blieben.
Die Anreizregulierung erfährt seitens der
netzwirtschaftlichen Fachwelt Kritik seit dem
ersten Verordnungsentwurf. Sie setzt harte
neue Rahmenbedingungen für die Netzbetreiber. BNetzA und Landesregulierungsbehörden nutzen zudem Auslegungs- und
Ermessensspielräume zur Etablierung einer
strikten Regulierungspraxis. Zwar ist die
BNetzA ihrer Verpflichtung rein rechtlich
gesehen nachgekommen, durch sog. Anhörungen und Konsultationen die Vorgehensweisen vorzustellen. Faktisch waren dies
jedoch Massenveranstaltungen ohne nennenswerte Möglichkeiten zur Rückkopplung.
Besonderheiten, die im Effizienzvergleich nicht hinreichend
berücksichtigt werden
Es ist zwar festzuhalten, dass die Mittelwerte
der gemessenen Effizienzwerte für Stromund Gasnetze recht hoch liegen, trotzdem
sieht sich eine beträchtliche Zahl von Netzbetreibern mit schlechten Effizienzwerten
konfrontiert, die in vielen Fällen sachlich
nicht gerechtfertigt sind.
Einer der wichtigsten Gründe ist darin zu
sehen, dass viele dieser Netzbetreiber Besonderheiten in ihrer Versorgungsaufgabe
haben, die im Benchmarking durch die gewählten Strukturparameter nicht adäquat
abgebildet werden. Für derartige Fälle war
die Beantragung eines bereinigten Effizienzwerts nach § 15 ARegV als Lösungsweg vom
Verordnungsgeber geschaffen worden. Die
BNetzA hat auf die entsprechenden Anträge
der Netzbetreiber jedoch so gut wie keine
Zugeständnisse gemacht und diese insbesondere mit pauschalen Begründungen
abgelehnt. Dies können die Betroffenen nicht
tolerieren; vielmehr ist nun eine große Zahl
von Beschwerden zu erwarten.
Es ist verständlich, dass die BNetzA sich
einer Antragsflut ausgesetzt sah, da ein Großteil der Netzbetreiber (nahezu unabhängig
vom individuellen Effizienzwert) von der
berechtigten Vertretung ihrer Interessen
Gebrauch gemacht hat. Dies rechtfertigt
jedoch nicht das pauschale Ablehnen der
Anträge. Die Ablehnungsbegründungen, die
auf individuelle Sachverhalte eingehen,
bemängeln zumeist die angeblich nicht ausreichende Darlegung der Besonderheiten
oder die fehlende Begründung von Kostenkausalitäten.
Das am häufigsten vorgebrachte Argument
für die Ablehnung der Anträge war, dass es
zu den Eigenschaften einer Besonderheit
im Sinne des § 15 gehöre, dass eben diese
Besonderheit nur bei wenigen Netzbetreibern
vorliege. Dabei konzentrieren sich die
Regulierungsbehörden zusätzlich auf den
Wortlaut im § 15 „Besonderheiten seiner
Versorgungsaufgabe“, demgemäß bestimmte
Umstände „charakteristische Bestandteile“
der jeweiligen Versorgungsaufgabe seien –
und somit keine „Besonderheiten“.
Dies ist dem Sinn und Wortlaut des § 15
ARegV nicht zu entnehmen. Hier muss
vielmehr die Formulierung als Ganzes und
in einem Zuge gewürdigt werden: Der Netzbetreiber muss nachweisen, dass „Besonderheiten seiner Versorgungsaufgabe bestehen, die im Effizienzvergleich durch die
Auswahl der Parameter … nicht hinreichend
berücksichtigt wurden“. § 15 ist also eine
Auffangvorschrift, die einen unzulänglichen
Effizienzvergleich im berechtigten Falle nachträglich heilen soll. Dies ist unabhängig von
der Frage zu beurteilen, wie viele Netzbetreiber durch diese Unzulänglichkeit
benachteiligt werden. Im Zweifel kann dies
sogar die Mehrheit der Netzbetreiber betreffen. Auch ist es unerheblich, ob die
Besonderheit etwa für die Versorgungsaufgabe charakteristisch ist oder nicht.
Gerade im großstädtischen Bereich entstehen
regelmäßig vor allem im Tiefbau deutlich
höhere Kosten, als dies in weniger verdichteten Gebieten der Fall ist. Die Ursachen
hierfür sind vielfältig und z. B. auf die
Berücksichtigung von U- und Straßenbahnen,
archäologischen Funden, vielen Gewerken
auf engstem Raum usw. zurückzuführen.
Im Effizienzvergleich ist kein Struktur merkmal zu finden, das diesen Besonderheiten Rechnung tragen würde.
Es ist nicht nachvollziehbar, weswegen die
Mehrkosten, die diese Besonderheiten verursachen, zulasten des Netzbetreibers gehen
sollen, der seine effizienten Netzkosten vollständig über Erlöse decken können soll. Wenn
der erhöhte Tiefbauaufwand notwendig ist,
so ist er weder ineffizient noch sind seine
Kosten im Rahmen des regulären Effizienzvergleichs in die Erlösobergrenze eingeflossen.
Abb. 1
28
Relativ hohe Kennzahlen „Kosten je versorgte Fläche“
Gasnetzbetreiber
(T€/km2)
der zehn großstädtischen
Quelle: [2]
Das zweite pauschale Argument der Behörde,
worauf sie die Ablehnung der Anerkennung
der Besonderheiten stützt, ist der angeblich
mangelnde Nachweis von Kostenkausali-
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 59. Jg. (2009) Heft 12
REGULIERUNG
täten. Die Netzbetreiber haben z. T. höchst
differenziert dargelegt, welche Mehrkosten
den einzelnen Besonderheiten zuzuschreiben
sind, z. B. mit Hilfe von Leistungsverzeichnissen. Alternativ lagen konkrete Kosten aus
Investitionsprojekten vor, oder aber es
konnten – analog zur Investitionsplanung
einer anstehenden Maßnahme – die Mehrkosten zumindest näherungsweise bestimmt
werden. Angesichts der in der Regel kurzen
Fristen sind hier sehr gute Nachweise erbracht worden, deren Validität die Behörden
jedoch pauschal in Abrede stellten und somit
den Nachweis als nicht erbracht bezeichneten.
„City-Effekt“: Benachteiligung
städtischer Netzbetreiber
Ist die Nichtanerkennung der Kosten aufgrund von Besonderheiten der Versorgungsaufgabe nach § 15 ein allgemeines
Problem, so sehen sich im Speziellen Netzbetreiber mit städtischer Versorgungsaufgabe in den Effizienzvergleichen benachteiligt. Die städtische Versorgungsaufgabe
als solche ist schlichtweg teurer zu erfüllen
als bei einer ländlichen Struktur. Städtische
Netzbetreiber sind daher im Benchmarking
nachweislich schlechter gestellt als andere
Versorger. Dies trifft auf beide Sparten
(Strom und Gas) zu.
Nach der vorgenannten Argumentation darf
es nicht verwundern, dass die Benachteiligung einer ganzen Gruppe von Netzbetreibern, bzw. das Nichtberücksichtigen
der adäquaten Strukturparameter, zu einer
Flut von Anträgen nach § 15 ARegV geführt
hat. Die pauschale Zurückweisung derselben
ist umso unverständlicher.
Die Netzbetreiberverbände BDEW, GEODE
und VKU haben im Rahmen des Projekts
„Benchmarkingtransparenz 2008“ die Polynomics AG beauftragt, Auswertungen zum
Effizienzbenchmarking der BNetzA durchzuführen. In den nachfolgenden Abbildungen
sind Ergebnisse der durch Polynomics
erstellten Berichte dargestellt. Die rot
markierten Unternehmen beziehen sich auf
zehn großstädtische Stadtwerke aus Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen.
Gasnetzbetreiber
Betrachtet man die spezifischen Kostenkennzahlen, so fällt auf, dass die großstädtischen
Netzbetreiber fast durchweg deutlich teurer
sind als der Durchschnitt der Unternehmen.
Am deutlichsten zeigt sich dies am Beispiel
der Kennzahl „Kosten je versorgte Fläche“
in Abb. 1. Rechts im Diagramm liegen die
teuren Unternehmen (auf der y-Achse
gemessen in €/km²). Die rote horizontale
Abb. 2
Bei den im Benchmarking verwendeten Kostenkennzahlen sind die zehn großstädtischen Gasnetzbetreiber deutlich überwiegend teurer als die anderen Unternehmen
Quelle: [2], Darstellung durch BET
Markierung beschreibt den arithmetischen
Mittelwert aller beteiligten Unternehmen,
die grüne den Median, also die Trennlinie
unterhalb und oberhalb derer sich jeweils
der Hälfte der Unternehmen wiederfindet.
Es ist die deutliche Konzentration der
städtischen Unternehmen zu erkennen.
Logischerweise haben städtische Netzbetreiber bei einer hochkomprimierten und
sehr komplexen Versorgungsaufgabe auf
engem Raum auch spezifisch höhere Kosten
je km². Unglücklich ist nur, dass diese Kennzahl vereinfacht gesprochen in den Effizienzmessmethoden so auch zur Anwendung
kommt. Somit erscheinen die städtischen
Netzbetreiber teurer, und daraus resultieren
letztlich schlechtere Effizienzwerte.
Für die betrachteten zehn Unternehmen
wurden nun in Abb. 2 die im Benchmarking
ermittelten Kostenkennzahlen hinsichtlich
ihrer Lage über oder unter der Lagemaßzahl
bewertet. Ist ein Unternehmen günstiger als
der Mittelwert der Verteilung, liegt es im
grünen Teil des Indikator-Balkens, ist das
Unternehmen teurer, so liegt es im roten
Bereich. In der Zusammenfassung findet sich
die oben gezeigten Darstellung Kosten pro
Fläche als vollständig roter Indikator-Balken
wieder. Bspw. sind in der Kennzahl Kosten/
Bevölkerungsstärke 2006 sechs Netzbetreiber
günstiger, vier teurer als der Median (oberer
Balken) und Mittelwert (unterer Balken).
Über die durch die BNetzA verwendeten
Kennzahlen hinweg ist deutlich ersichtlich,
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 59. Jg. (2009) Heft 12
dass der weit überwiegende Teil der Kennzahlen für die städtischen Netzbetreiber
ungünstig ist. Zumeist überwiegt der rote
Anteil des Balkens. Im Durchschnitt über
die verwendeten Kennzahlen sind 6,7 von
10 städtischen Unternehmen teurer als die
Referenz, 3,3 sind günstiger [1].
Besonders interessant sind die Ergebnisse
des Effizienzvergleichs. Die bestabgerechneten Ergebnisse führen für keinen der zehn
betrachteten städtischen Netzbetreiber zu
einem Wert von 100 %.
Die SFA führt hier zumindest teilweise zu
einigermaßen befriedigenden Ergebnissen.
Stellt man (wie nachfolgend in Abb. 3 dargestellt) ausschließlich die DEA-Ergebnisse
dar, so ist offensichtlich, dass diese Methode
für die betrachtete Gruppe von Netzbetreibern
keinen guten Beitrag liefert. Dies allein ist
schon ein Beleg für die systematische Verzerrung des Benchmarking. Die SFA fungiert
also hilfsweise als „Auffangmethode“.
Im Rahmen von Strukturtests der Benchmarking-Ergebnisse stellt Polynomics fest,
dass eine Reihe von Strukturmerkmalen
existiert, die in systematischer Weise mit
den Effizienzwerten im Zusammenhang
stehen (lineare Regression). Dies ist bspw.
für die nachfolgend dargestellte Anzahl der
Messstellen je Anschlusspunkt der Fall, die
bei städtischen Netzbetreibern typischerweise überdurchschnittlich hoch sind, da je
Hausanschluss mehrere Wohnparteien vorhanden sind.
29
REGULIERUNG
Abb. 3
Besonders schlechte Effizienzwerte der zehn großstädtischen Gasnetzbetreiber bei der DEA
Quelle: [2]
Der nachgewiesene statistische Zusammenhang bedeutet nun nicht zwingend, dass
eine hohe Anzahl von Messstellen für gute
Effizienzwerte verantwortlich ist, sondern
vielmehr, dass Unternehmen, deren Versorgungsaufgabe dadurch gekennzeichnet
ist, dass viele Zählstellen je Anschlusspunkt vorliegen – sprich städtische Netzbetreiber – einen schlechteren Effizienzwert erreichen. Die Kausalität zwischen
Kennzahl und Effizienzwert ist nicht
gegeben, diese dient nur dazu, den städtischen Charakter der Versorgungsaufgabe
zu beschreiben. Und demgemäß werden
städtische Netzbetreiber benachteiligt oder
– je nach Sichtweise – ländliche bevorzugt.
Eine weitere Darstellung verdeutlicht das
Problem:
Die rot markierten Netzbetreiber haben bis
auf eine Ausnahme sehr viele Messstellen
je Anschlusspunkt. Die Kostenkennzahl
Kosten/Messstelle führt ausnahmsweise zu
sehr günstigen Ausprägungen bei der
betrachteten Gruppe. Diese Kostenkennzahl
ist nun jedoch gerade nicht Bestandteil des
Kostenvergleichs im Effizienzbenchmarking
(siehe Abb. 5).
Abb. 4
Je mehr Messstellen je Ausspeisepunkt bei einem Netzbetreiber festzustellen sind, desto
schlechter sind auch seine Effizienzwerte; rot: die zehn großstädtischen Gasnetzbetreiber
Quelle: [2]
Abb. 4 ist wie folgt zu lesen: Auf der x-Achse
sind die Messstellen je Ausspeisepunkt aufsteigend abgetragen, auf der y-Achse die
Effizienzwerte. Jeder Netzbetreiber findet
somit seinen individuellen Punkt im Diagramm als Kombination seines eigenen
Effizienzwertes und der betrachteten Kennzahl. Es lässt sich nun feststellen, dass – über
alle Netzbetreiber betrachtet – die Effizienzen
umso schlechter werden, je höher die Anzahl
der Zählpunkte je Ausspeisepunkt ist. Der
Zusammenhang weist eine hohe Signifikanz
auf, weil die Regressionsgerade und der
zugehörige Erwartungsbereich („Trichter“)
ein ausgeprägtes Gefälle aufweisen (die linke
untere Ecke des Trichters liegt höher als die
rechte obere Ecke). Die Tatsache, dass
bestimmte Unternehmen nun möglicherweise
nicht im Erwartungsbereich liegen, bedeutet
nicht, dass der beschriebene Sachverhalt
nicht auf diese Unternehmen zuträfe! Sie sind
allesamt von diesem Zusammenhang betroffen, und zwar in dem Maße, wie die Regressionsfunktion dies beschreibt.
Erhärtet wird diese These der Benachteiligung
städtischer Netzbetreiber durch andere Kennzahlen, die im Prinzip dasselbe ausdrücken.
Je länger z. B. die mittlere Hausanschlussleitung eines Netzbetreibers ist, desto besser
ist sein Effizienzwert. Auch hier ist die Hausanschlusslänge nicht kausal für gute Effizienzen, sondern der Effizienzvergleich als
solcher weist ländlichen Netzbetreibern einen
besseren Effizienzwert zu.
Dieser ländliche Charakter lässt sich als konkretes Strukturmerkmal zwar nicht direkt
fassen, jedoch wie über die Kennzahl „Messstellen je Anschlusspunkt“ auch mit dieser
weiteren Kennzahl beschreiben. In ländlichen
Gebieten sind nämlich Hausanschlussleitungen durch Vorgärten zu legen und somit
länger, in der Stadt befinden sich die Häuser
direkt an Straße und Trottoir, was zu kurzen
Hausanschlussleitungen führt.
Ein weiterer derartiger Zusammenhang ist
zwischen dem Anteil an Niederdruckleitungen (ND) am Gesamtnetz und den Effizienzwerten zu messen. Je höher der Anteil
ND-Leitungen, desto schlechter die beobachteten Effizienzwerte. Bis auf einen Netzbetreiber trifft dies auf die gesamte untersuchte Gruppe zu (siehe Abb. 6).
Abb. 5
30
Die Kosten in € je Messstelle sind in der Vergleichsgruppe der zehn großstädtischen Gasnetzbetreiber außerordentlich günstig
Quelle: [2]
Zusammenfassend ist zu erwähnen, dass
diese hier beschriebenen Zusammenhänge
(nach der Methode der linearen Regression)
hochsignifikant sind und somit aus statis-
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 59. Jg. (2009) Heft 12
REGULIERUNG
tischer Sicht grundsätzlich Gültigkeit für
die Gesamtheit der Netzbetreiber haben. In
Einzelfällen sind Abweichungen ggf. durch
andere Umstände erklärbar.
Systematische Benachteiligung
städtischer Gasnetzbetreiber
Für den Gasbereich ist somit festzuhalten,
dass städtische Netzbetreiber im Benchmarking der BNetzA systematisch benachteiligt werden. Dies stellt Polynomics in ihrer
allgemeinen Verbandsanalyse fest, was auch
durch die erneute und explizite gruppenspezifische Auswertung der zehn großstädtischen Netzbetreiber vorliegend deutlich
bestätigt wird.
Abb. 6
Je höher der Anteil an Niederdruckleitungen eines Netzbetreibers ist, desto schlechter sind
Quelle: [2]
seine Effizienzwerte; rot: die zehn großstädtischen Gasnetzbetreiber
Abb. 7
Die Berücksichtigung städtischer Strukturen verringert die Benachteiligung bei der Effizienzberechnung für die Betroffenen
Quelle: [2]
Sowohl die Analyse der Kostenbegriffe
(teure spezifische Kennzahlen, günstige
werden nicht angewendet) als auch die
Strukturtests („städtische Netzbetreiber
haben schlechtere Effizienzwerte") weisen
auf eine systematische Benachteiligung der
Gruppe hin.
Stromnetzbetreiber ebenfalls
betroffen
Im Strombereich ergibt sich ein ähnliches
Bild. Auch hier sind die Kostenkennzahlen
eher ungünstig für die betrachteten Unternehmen. Untersucht man die Effizienzwerte
auf Zusammenhänge, die städtische und
ländliche Strukturen unterscheiden, so
entsprechen die Ergebnisse denen im Gasbereich:
■ Je höher auch hier die Anzahl der Messstellen je Ausspeisepunkt, desto schlechter
die Effizienzwerte.
■ Längere Hausanschlussleitungen, wie
sie aufgrund von ausgedehnteren Vorgärten
im ländlichen Bereich vorkommen, gehen
messbar mit besseren Effizienzwerten
einher.
■ So verhält es sich auch mit dem Anteil
der Windkraft an der dezentralen Einspeisung. Diese finden sich eher in ländlichen Gebieten, wohingegen Heizkraftwerke
in den Städten im Vordergrund stehen. Je
höher der Anteil der Windkraft, desto besser
die Effizienzwerte.
Wichtig ist auch hier, dass diese Parameter
nicht ursächlich für die besseren oder
schlechteren Effizienzwerte sind, sondern
nur ausdrücken, ob ein Unternehmen eher
ein städtischer oder ländlicher Versorger
ist. Und demnach werden durchgehend die
ersteren im Benchmarking schlechter gestellt.
Alternatives Berechnungsmodell
Anmerkungen
Polynomics schlägt ein Alternativmodell vor,
das diesen Umstand zu heilen versucht. Es
wird das Kriterium „Messstellen je Anschlusspunkt“ als Strukturvariable ins Modell aufgenommen, um die städtischen von
den ländlichen Netzbetreibern abzugrenzen.
Das Ergebnis sind deutlich verbesserte
Effizienzwerte, wie Abb. 7 illustriert.
[1] Es wurden hier die genehmigten Kosten nach NEV
betrachtet. Für die standardisierten Kosten ergeben sich
leicht abweichende und noch schlechtere Werte von 2,55
zu 7,45. Die Kosten je Leitungslänge über 5 bar wurden
nicht betrachtet, da sie nicht von allen Unternehmen
besetzt sind.
[2] Polynomics AG: Benchmarkingtransparenz 2008, Gruppenbericht vom 30.1.2009.
Auf der y-Achse sind die Effizienzwerte unter
Verwendung der Strukturparameter der
BNetzA abgetragen. Auf der x-Achse ist das
Alternativmodell abgebildet. Wären die
Modelle gleichwertig, so müssten die Punkte
auf der Geraden liegen. Bessere Ergebnisse
erzielt jedoch das Alternativmodell, die
Punkte liegen rechts/unterhalb der Geraden,
da die Effizienzwerte nach dem Alter nativmodell höher sind als beim Ursprungsmodell. Dies trifft deutlich für die betrachteten großstädtischen Stromnetzbetreiber zu.
Dipl.-Kfm. R. Westermann, BET – Büro für
Energiewirtschaft und technische Planung
GmbH, Aachen; Dr. J. Nachtkamp, Leiter Asset
Management, STAWAG Netz GmbH, Aachen
[email protected]
Für den Strombereich ergibt sich ebenfalls,
dass städtische Netzbetreiber im Benchmarking der BNetzA systematisch benachteiligt werden. Auch dies stellen sowohl Polynomics in ihrer allgemeinen Verbandsanalyse wie auch diese Untersuchung fest.
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 59. Jg. (2009) Heft 12
Die Autoren bedanken sich bei folgenden
Netzbetreibern für die Mitarbeit: STAWAG
Netz GmbH, Aachen; SWB EnergieNetze
GmbH, Bonn; nmr GmbH, Bochum, Herne,
Witten; swb Netze GmbH & Co. KG,
Bremen; Stadtwerke Düsseldorf Netz
GmbH, Düsseldorf; Dortmunder Energieund Wasserversorgung GmbH DEW21,
Dortmund; SEWAG Netze GmbH,
Lüdenscheid; evo Energie-Netz GmbH,
Oberhausen; Stadtwerke Osnabrück AG,
Osnabrück; WSW Netz GmbH, Wuppertal.
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