Finanzierung von Bildungsinvestitionen in

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Univ. Prof. Dr. S. Winter
Lehrstuhl für Human Resource Management
Ruhr-Universität Bochum
Finanzierung von Bildungsinvestitionen
in Entwicklungsländern
Masterarbeit zur Erlangung des akademischen Grades eines
Master of Science (M.Sc.)
im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften
Vorgelegt am 20.12.2010
Daniel Görner
Alsenstraße 31
44789 Bochum
Telefonnr.: 0176/70424714
Matrikelnummer: 108004238917
Inhaltsverzeichnis
Tabellenverzeichnis ............................................................................................................... III
Abkürzungsverzeichnis ..........................................................................................................IV
1
Einleitung .......................................................................................................................... 1
1.1
Problemstellung .......................................................................................................... 1
1.2
Gang der Untersuchung .............................................................................................. 3
2
Prinzipal-Agenten-Theorie .............................................................................................. 5
2.1
Hidden Characteristics ............................................................................................... 5
2.2
Hidden Action ............................................................................................................ 6
2.3
Hidden Intentions/Hold-Up ........................................................................................ 8
3
Nachfrageseitige Formen der Ausbildungsfinanzierung ............................................ 10
3.1
Annuitätendarlehen .................................................................................................. 10
3.2
Einkommensabhängige Finanzinstrumente .............................................................. 12
3.2.1 Income Contingent Loans mit Risk-Pooling/Risk-Sharing .................................. 12
3.2.2 Graduate Tax ........................................................................................................ 16
3.2.3 Human Capital Contracts ..................................................................................... 17
4
Bisherige Erfahrungen der Bildungsfinanzierung in Entwicklungsländern ............ 20
4.1
Kostenteilung und Anforderungen nachhaltig finanzierbarer Bildungssysteme ...... 20
4.2
Einkommensabhängige Bildungsdarlehen in Entwicklungsländern ........................ 21
5
Finanzierung von Bildungsinvestitionen in Entwicklungsländern ............................ 26
5.1
Private Finanzierung staatlicher HCCs im primären und sekundären
Bildungssektor .......................................................................................................... 28
5.1.1 Implementierung .................................................................................................. 29
5.1.2 Vertragssicherheit und Risikoallokation .............................................................. 32
5.2
Steuerbasierte Kapitalrückflussmodelle ................................................................... 35
5.2.1 Steuersysteme in Entwicklungsländern ................................................................ 36
5.2.2 Kapitalrückfluss über das Steuersystem ............................................................... 38
5.2.2.1 Einkommenssteuer ....................................................................................... 39
5.2.2.2 Mehrwertsteuer............................................................................................. 43
6
Implikationen für Entwicklungsländer ........................................................................ 49
7
Schlussbetrachtung ........................................................................................................ 51
Literaturverzeichnis ............................................................................................................... 54
II Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Bildungsrenditen nach Einkommensgruppen.......................................................... 26
Tabelle 2: Monetäre Steuerkonformitätskosten ....................................................................... 41
Tabelle 3: Steuermerkmale ausgewählter Entwicklungsländer................................................ 44
Tabelle 4: Durchschnittseinkommen nach Bildungsgrad und MwSt.- Aufkommen ............... 46
III Abkürzungsverzeichnis
HCC
- Human Capital Contract
HECS
- Higher Education Contribution Scheme
ICL
- Income Contingent Loan
IV 1
Einleitung
1.1
Problemstellung
Der eingeschränkte Zugang zu Bildung sowie mangelnde institutionelle/rechtliche
Rahmenbedingungen bei der Durchsetzung von Verträgen sind zwei der Kernprobleme vieler
Entwicklungs- und Schwellenländer. Direkte sowie vor allem indirekte Kosten der
Ausbildung führen dazu, dass Eltern ihre Kinder früh zur Einkommenssicherung heranziehen
müssen und diese somit oft keine Schule besuchen können oder gezwungen sind, diese früh
abbrechen. Neben Schulgebühren gehören dazu beispielsweise Unterrichtsmaterialien,
Schuluniformen, der Transport zur Schule und zurück sowie Opportunitätskosten des
entgangenen Einkommens.1 Kreditmärkte zur Finanzierung etwa von Bildungskrediten sind
nur eingeschränkt funktionsfähig und leiden an der mangelnden Durchsetzbarkeit von
Vertragsinhalten, Informationsasymmetrien und fehlenden Kreditbesicherungen. 2 Familien
ohne entsprechendes Einkommen oder Garantien erfüllen somit nicht die Voraussetzungen
der Kapitalüberlassung traditioneller Finanzinstitute, was die Finanzierung der Ausbildung
unmöglich erscheinen lässt.
Ein alternativer Ansatz wird über das Modell der Mikrokredite verfolgt, welche auf
sich selbst durchsetzenden Kreditverträgen, so genannte Self-Enforcing Contracts, basieren.
Diese
erfordern
weder
eine
rechtliche
Durchsetzbarkeit
von
Verträgen
noch
Kreditbesicherungen, sondern bedienen sich dem Mittel des sozialen Drucks oder der
Verbesserung von Kreditkonditionen über die Zeit bei Einhaltung/Erfüllung des Vertrags
(Micro-Rationing).3 Trotz geringer Kreditausfallraten und hoher Renditen sind Mikrofinanzinstitute bislang nicht im Bereich der Ausbildungsfinanzierung in Entwicklungsländern tätig,
primär aufgrund der über mehrere Jahre hinweg währenden Kreditbeziehung und der damit
einhergehenden Investitionsrisiken. Zusätzlich sehen sich Entwicklungsländer zum einen mit
zunehmender räumlicher und beruflicher Mobilität von Arbeitskräften konfrontiert, zum
anderen fehlen staatliche Personenerfassungsregister, was die Risiken eines Kreditausfalls
prohibitiv hoch erscheinen lässt. Es wird deutlich, dass bislang kein geeignetes Instrument zur
Ausbildungsfinanzierung existiert und die verfügbaren Gelder aus dem Bereich der
Entwicklungshilfe bei weitem nicht ausreichen, um bevölkerungsübergreifend
eine
elementare Schulbildung gewährleisten zu können. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich
1
Vgl. Flammer (2009), S. 1f.
Vgl. Genicot/Ray (2006), S. 398f.
3
Vgl. Ghosh/Ray (1999), S. 2f.
2
1
daher mit der Frage, inwieweit (private) Investoren einen Beitrag zu Humankapitalakkumulationen leisten können, und nimmt dabei schwerpunktmäßig Bezug auf
einkommensabhängige Finanzierungsmodelle, insbesondere sogenannte Human Capital
Contracts (nachfolgend HCC). Dabei wird deutlich, dass die den Modellen zugrundeliegenden
Annahmen auf ein funktionierendes und effizientes institutionelles Umfeld aufbauen, welches
in vielen Entwicklungs- bzw. Schwellenländern in der Regel nicht vorzufinden ist. Der Fokus
liegt daher auf sogenannten staatlichen HCCs, in denen Bildungsverträge im Bereich primärer
und sekundärer Ausbildung exklusiv zwischen Staat und Investoren, und somit unter
Umgehung des direkten Einbezugs Minderjähriger, geschlossen werden. In einem zweiten
Schritt wird geprüft, inwieweit die aus der Finanzierung von Bildungsinvestitionen
entstehenden Zahlungsverpflichtungen aus Sicht des Staates über das Steuersystem an
Investoren zurückgeführt werden können. Dabei werden zunächst international weit
verbreitete Einkommens- sowie Mehrwertsteuermodelle dahingehend auf ihre Eignung
untersucht, ob sie sich in Entwicklungsländern als Instrument zur Rückführung von
Bildungsinvestitionen eignen. Daran anschließend werden die hierfür notwendigen
Minimalvoraussetzungen erläutert, die für eine Implementierung staatlicher HCCs unter
Verwendung administrativer Strukturen sowie des Steuersystems erforderlich erscheinen. Die
zentralen Fragestellungen der Arbeit lassen sich somit wie folgt formulieren:
Inwieweit können private Investoren einen Beitrag zur Finanzierung von
Bildungsinvestitionen in Entwicklungsländern leisten und wie muss ein Vertrag zwischen
Staat und privaten Kapitalgebern ausgestaltet sein, der Individuen einerseits nicht nach
Einkommen bzw. der Verfügbarkeit von Sicherheiten diskriminiert, jedoch andererseits
Kapitalgebern eine Möglichkeit bietet, von den hohen Renditen zu profitieren, welche durch
Bildung erzielt werden können? Welche Rolle sollte der Staat innerhalb des Modells spielen
und stellt in Entwicklungsländern das Steuersystem einen geeigneten Weg dar, die
Rückführung dieser Investitionen abzuwickeln, ohne dass Regierungen exzessive
Subventionen im Bildungssystem vornehmen müssen?
Die Frage nach einer nachhaltigen Bildungsfinanzierung hat in den letzten Jahrzehnten
weder an Dringlichkeit noch an Aktualität verloren und wie im Verlauf der Arbeit deutlich
wird, sind Erfolgsmodelle in Entwicklungsländern eher Ausnahme als Regel. Die bisherige
Literatur legte dabei ihren Schwerpunkt mehrheitlich auf eine Verbesserung des
Bildungsangebotes, welches in der Vergangenheit größtenteils mithilfe internationaler
Entwicklungshilfen finanziert wurde, jedoch nur eine Seite der Medaille darstellt. Vielmehr
ist die steigende Nachfrage nach Bildung die wohl größte Herausforderung, mit der sich
2
Regierungen, insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern, im 21. Jahrhundert
konfrontiert sehen. Im breiten öffentlichen Interesse ist der daraus resultierende soziale,
kulturelle, politische und gerade wirtschaftliche Nutzen für eine Volkswirtschaft kaum zu
überschätzen. Die vorliegende Arbeit soll einen Beitrag dazu leisten, kostendeckende
Finanzinstrumente im primären und sekundären Bildungsbereich zu identifizieren und diese
unter Berücksichtigung substantieller Defizite innerhalb des Finanzsektors, der Rechtsstaatlichkeit sowie administrativer (Steuer-)Strukturen auf Entwicklungsländer anzuwenden.
1.2
Gang der Untersuchung
Um auf die in Kapitel 1.1 formulierten Fragestellungen Bezug nehmen zu können, strukturiert
sich die Arbeit wie folgt: In Kapitel zwei wird zunächst die Prinzipal-Agenten-Theorie
erläutert, welche als theoretische Grundlage der Arbeit dient und insbesondere auf Probleme
von Prinzipal und Agent vor, bei und nach Abschlussverträgen, gleich welcher Art, eingeht.
Darauf aufbauend werden in Kapitel drei verschiedene Formen einkommensabhängiger
Darlehen vorgestellt und auf ihre Eignung zur Finanzierung von Bildungsinvestitionen
untersucht. Dabei soll insbesondere aufgezeigt werden, inwiefern sie sich von traditionellen
(Bildungs-)Krediten unterscheiden, welche sowohl in Industriestaaten als auch in
Entwicklungsländern die wohl am häufigsten anzutreffenden Finanzierungsinstrumente
darstellen. In einem weiteren Schritt soll dabei aufgezeigt werden, welche Modelle den
Zugang zu Bildung unabhängig von der individuellen Einkommenssituation ermöglichen und
wie sie hinsichtlich ihrer Ausgestaltung auf das Verhalten der involvierten Vertragsparteien
wirken. Eine besondere Rolle spielt in diesem Zusammenhang die Allokation von Kreditbzw. Ausfallrisiken. Kapitel vier skizziert zunächst unter Bezugnahme auf begrenzte
monetäre Ressourcen in Entwicklungsländern die Notwendigkeit einer Kostenteilung im
Bildungsbereich sowie daraus abgeleitete Anforderungen nachhaltig finanzierbarer Bildungssysteme. Im weiteren Verlauf werden bisherige Implementierungsversuche einkommensabhängiger Darlehen in Entwicklungsländern anhand von konkreten Beispielen dargestellt
und in Bezug auf ihre Fähigkeit, Kosten der Ausbildung auf die Profiteure von
Humankapitalinvestitionen zu transferieren, untersucht.
Kapitel fünf bildet den Hauptteil der vorliegenden Arbeit und stellt das Modell
staatlicher Humankapitalverträge vor, welches die Finanzierung primärer und sekundärer
Bildung unter Umgehung einer direkten Kreditbeziehung zwischen zum relevanten Zeitpunkt
minderjährigem Schüler und Investor ermöglicht und dabei die Vorteile traditioneller
3
Humankapitalverträge beibehält. Am Beispiel öffentlicher Schulen wird anschließend eine
konkrete Implementierungsmöglichkeit aufgezeigt und hinsichtlich der sowohl für den Staat
als auch für den Investor wichtigen Vertragsparameter Durchsetzungssicherheit und
Risikoallokation untersucht. Die Rückführung und Verzinsung privater Investitionen erfolgt
in diesem Modell unter Zuhilfenahme des Einkommenssteuersystems, welches zukünftige
Einkommen von Absolventen individuell besteuert und somit eine Möglichkeit bietet,
Investoren und Regierungen an Bildungsrenditen partizipieren zu lassen. Als alternatives
Rückführungsinstrument befasst sich die Arbeit ebenfalls mit der Mehrwertsteuer, welche
zwar individuell nicht zuzuordnen ist, jedoch für Entwicklungsländer möglicherweise
entscheidende Vorzüge mit sich bringt. Aus den im Verlauf der Arbeit identifizierten
administrativen und institutionellen Defiziten werden in Kapitel sechs Implikationen für
Entwicklungsländer abgeleitet, welche als Mindestvoraussetzungen einer nachhaltigen und
von hohen Bildungsrenditen profitierenden Finanzierung primärer und sekundärer Ausbildung
zu verstehen sind. Die Arbeit schließt mit einer Schlussbetrachtung.
4
2
Prinzipal-Agenten-Theorie
Innerhalb der Betriebswirtschaftslehre befasst sich die Prinzipal-Agenten-Theorie mit der
effizienten Gestaltung von Verträgen zwischen Auftraggeber (Prinzipal) und Beauftragtem
(Agent), welche zum Zweck der Erbringung einer geforderten Leistung zwischen den Parteien
geschlossen werden. Verträge beschreiben dabei Vereinbarungen zwischen Prinzipal und
Agent, die für alle möglichen Fälle einer laufenden Beziehung sowohl zu leistende Beiträge
als auch Erfolgsbeteiligungen vor Zustandekommen dieser festlegen.4 Aufgrund unterschiedlich gelagerter Interessen und unvollständiger Informationslage über das Verhalten des
Agenten unter Berücksichtigung des Eintritts bestimmter Umweltzustände entstehen dem
Prinzipal dabei Kosten, die für das Zustandekommen und den Erfolg der Vertragsbeziehung
ausschlaggebend sind.5 Vor diesem Hintergrund fällt der Verifizierbarkeit der vertraglich
festgelegten Elemente eine entscheidende Rolle zu. Die nach Vertragsschluss aus der
individuellen Nutzenmaximierung hervorgehenden, divergierenden Interessen der Akteure
können hierdurch im Sinne der zuvor erzielten vertraglichen Einigung gelöst werden.6
Übertragen auf das der Arbeit zugrunde liegende Finanzierungsmodell von
Ausbildungsinvestitionen nimmt der Investor die Rolle des Prinzipals ein, welcher sich per
Vertrag verpflichtet, die Kosten der Ausbildung von Schülern zu übernehmen und im
Gegenzug einen Anspruch auf Rückzahlung und Verzinsung des eingesetzten Kapitals erhält.
Der Empfänger einer Humankapitalinvestition wird als Agent bezeichnet, der sowohl selbst
als auch in Gestalt einer Regierung als Vertragspartner agiert und über die im Vertrag
festgelegten Konditionen den Nutzen des Prinzipals bestimmt.
2.1
Hidden Characteristics
Das Problem der Hidden Characteristics (verborgene Eigenschaften) tritt als eine Form der
Informationsasymmetrie auf, bei der der Prinzipal bestimmte Eigenschaften des Agenten, die
für den Erfolg der Vertragsbeziehung ausschlaggebend sind, nicht kennt. Dies sind in der
Regel Informationen hinsichtlich Qualifikation und Leistungsbereitschaft des Agenten,
welche nur diesem allein zur Verfügung stehen. Das Informationsdefizit besteht ex ante vor
Abschluss des Vertrags, da zu jenem Zeitpunkt der Prinzipal die Parameter des Kontraktes
festlegen muss. Durch die Unsicherheit bezüglich der wahren Eigenschaften erfolgt die
4
Vgl. Fritsch et al. (2007), S. 294ff.
Vgl. Jost/Backes-Gellner (2001), S. 45.
6
Vgl. Jost/Backes-Gellner (2001), S. 13ff.
5
5
Ausgestaltung unter Zugrundelegung von Erwartungswerten über die Verteilung von „guten“
und „schlechten“ Agenten. Das damit einhergehende Risiko für den Prinzipal besteht darin,
Verträge mit Agenten abzuschließen, die den an sie gerichteten Anforderungen nicht
entsprechen, jedoch vorgeben diese zu erfüllen. „Gute“ Agenten, werden hingegen nicht in
den Vertrag einwilligen, da die auf durchschnittlichen Erwartungswerten beruhenden
Verträge für sie unter Nutzengesichtspunkten nicht ausreichend lohnenswert sind. Die Gefahr
aus Sicht des Prinzipals, systematisch in Verträge mit für ihn unvorteilhaften Agenten
einzuwilligen, wird als „adverse Selektion“ bezeichnet und erstmalig von Akerlof (1970) am
Beispiel des US Gebrauchtwarenmarkts für Automobile untersucht.7
Die mit verborgenen Eigenschaften einhergehenden Informationsasymmetrien lassen
sich sowohl für den Prinzipal als auch für den Agenten über sogenannte Screening- bzw.
Signallingverfahren reduzieren. Screening beschreibt den Vorgang, bei dem der Prinzipal
unterschiedliche Verträge anbietet, wodurch Agenten gezwungen sind, sofern sie
nutzenmaximierend handeln, ihr wahres Leistungsniveau zu offenbaren. Dies geschieht unter
der Annahme, dass zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bis dato private Informationen
gegenüber dem Prinzipal öffentlich gemacht werden, indem Agenten die für sie optimalen
Verträge wählen. Werden private Informationen vor Zustandekommen des Vertrags aktiv von
Seiten des Agenten offengelegt und der uniformierten Partei mitgeteilt, so wird dies als
Signalling bezeichnet. 8 Eine freiwillige Offenlegung von Charakteristiken setzt jedoch
positive Konsequenzen hinsichtlich der Vertragsparameter für den Agenten voraus und wird
nur dann vorgenommen, wenn die mit dem Mehraufwand verbundenen Kosten geringer als
die zu erwartenden monetären Vorteile ausfallen. Auf der anderen Seite steigt die
Glaubwürdigkeit der suggerierten Informationen gegenüber dem Prinzipal mit steigenden
Kosten.
2.2
Hidden Action
Das Problem verborgener Handlungen (Hidden Action) als Aspekt asymmetrisch verteilter
Informationen tritt für den Prinzipal dann ein, wenn er nach Vertragsabschluss die
Arbeitsanstrengung des von ihm eingesetzten Agenten nicht unmittelbar beobachten kann
(endogenes Informationsdefizit). Aus Sicht des Prinzipals ist zunächst zu beachten, dass der
von ihm angebotene Vertrag auch tatsächlich von Seiten des Agenten akzeptiert wird.
7
8
Vgl. Akerlof (1970), S. 488ff.
Vgl. Jost/Backes-Gellner (2001), S. 27f.
6
Ausschlaggebend für eine Zustimmung des Agenten ist dabei die sogenannte Outside-Option,
welche durch den erzielbaren Nutzen alternativer Vertragsangebote zur Verfügung steht. Der
Prinzipal muss hierbei sicherstellen, dass der von ihm angebotene Vertrag das MindestnutzenNiveau der Outside-Option nicht unterschreitet, welches den Reservationsnutzen des Agenten
wiederspiegelt.
9
Der zugesicherte Entlohnungsanspruch erfolgt unabhängig von der
tatsächlich erbrachten Leistung des Agenten. Vielmehr wird der Prinzipal dem Agenten
lediglich einen Vorschlag über den zu wählenden Arbeitseinsatz unterbreiten können,
wodurch bei der Gestaltung von Verträgen nur das Ergebnis der durch den Agenten
geleisteten Arbeit berücksichtigt werden kann.10 Der Erfolgsgrad der Aufgabenerfüllung ist
jedoch nicht nur von der reinen Leistungserbringung dieses, sondern auch von exogenen
Faktoren wie beispielsweise der Wirtschafts- oder Branchenlage abhängig. Daraus folgt, dass
ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Verhalten und Erfolg der Aufgabenerfüllung für
den Prinzipal nicht hergestellt werden kann. Verhält sich der Agent in diesem Fall entgegen
des ihm Aufgetragenen und nutzt das Informationsdefizit des Prinzipals dahingehend aus,
dass er keine Lohneinbußen fürchten muss, so spricht die Literatur von Moral Hazard
(moralisches Risiko). Die Überwindung der Moral-Hazard-Problematik kann aus Sicht des
Prinzipals über eine Implementierung von Anreiz-, Überwachungs- und Informationssystemen herbeigeführt werden.
Das Ziel von Anreizsystemen besteht in der Belohnung von Verhaltensweisen des
Agenten, welche zu einer Harmonisierung mit den vom Prinzipal verfolgten Interessen bzw.
Zielen führen. Über eine Erfolgsbeteiligung des Agenten, beispielsweise auf Basis
langfristiger Gewinn- bzw. Renditekennzahlen, wird dieser sich zur eigenen Nutzenmaximierung im Interesse des Prinzipals verhalten und sein individuelles Kalkül dahingehend
anpassen.11 Dabei muss über den Vertrag jedoch sichergestellt werden, dass sowohl kurz- als
auch langfristige Renditebestrebungen ihre Berücksichtigung finden, da sich ansonsten
Anreize einer individuellen Einkommensmaximierung zum Schaden des Auftraggebers nicht
verhindern lassen.
Informationssysteme zur Kontrolle bzw. Beobachtung des Verhaltens dienen der
Reduzierung der Unsicherheiten, welche aus dem besseren Informationsstand des Agenten
resultieren. Eine vollkommene Aufdeckung von Informationen im Sinne einer First-BestLösung kann es aufgrund des hiermit verbundenen Kosten- bzw. Zeitaufwands nur sehr
9
Vgl. Jost/Backes-Gellner (2001), S. 47ff.
Vgl. Jost/Backes-Gellner (2001), S. 46.
11
Vgl. Alparslan (2006), S. 32.
10
7
begrenzt geben, wodurch Informationssysteme in der Regel nur Informationen liefern, die
keinen eindeutigen Rückschluss auf die Arbeitsanstrengungen des Agenten zulassen. Die
gewonnenen Daten sind somit verzerrt und enthalten Umwelteinflüssen geschuldete
Beobachtungsfehler.12 Als Beispiele dienen in diesem Zusammenhang Qualitätskontrollen,
Berichte von Wirtschaftsprüfern, Gutachten oder Rechenschaftsberichte, die sowohl aus
internen als auch externen Quellen bezogen werden können. In Bezug auf das Verhalten des
Agenten sind dabei keine positiven Anreize notwendig, da die vom Prinzipal eingesetzten
Mittel der Aufdeckung von Fehlverhalten dienen. Sanktionen werden als Mittel eingesetzt,
um aus Sicht des Prinzipals unerwünschtes Handeln zu minimieren und für den Agenten
unattraktiv hinsichtlich des ökonomischen Ergebnisses zu gestalten.
2.3
Hidden Intentions/Hold-Up
Besteht vor Vertragsschluss von Seiten des Prinzipals Unsicherheit bezüglich der wahren
Motive des Agenten, so stellt sich das Problem der Hidden Intentions (verborgene Absichten).
Dabei sieht sich dieser der Gefahr bzw. der Unsicherheit ausgesetzt, ob sich der
Vertragspartner tatsächlich an die zuvor vereinbarten Absprachen hält. 13 Eine etwaige
Leistungszurückhaltung wird zwar durch den Prinzipal registriert, die Angleichung der
Interessen scheitert aber an einem nicht glaubwürdig darstellbaren Drohszenario, da durch das
Aufkündigen der Vertragsbeziehung entstehende Verluste ökonomisch nicht sinnvoll sind.
Sogenannte Sunk Costs entstehen, falls bereits in die eingegangene vertragliche Beziehung
investiert wurde, diese jedoch annulliert werden muss. Solche Kosten zu verhindern erfordert
ex ante ein hohes Maß an Transaktionskosten und wäre darüber hinaus zwar erkenn-, aber
nicht
sanktionierbar.
Der
Unsicherheit
geschuldet
könnten
ökonomisch
sinnvolle
Investitionen ausbleiben, wodurch Wohlfahrtsverluste hingenommen werden müssen.14
Hold-Up (wörtlich übersetzt: Überfall) kann in einer Beziehung zwischen Gläubiger
und Schuldner beispielsweise eintreten, wenn sich dem Agenten Möglichkeiten ergeben,
Zahlungen zurückzuhalten. Das kann daran liegen, dass die Einigung in einem ungewissen
bzw. wagen institutionellem Umfeld zustande gekommen ist und es für den Prinzipal mit
prohibitiv
hohen
Kosten
verbunden
wäre,
alle
denkbaren
Umweltzustände
oder
Entwicklungen im Voraus durchzuspielen und zu regeln.15 Besonders in Entwicklungsländern
12
Vgl. Petersen (1988), S. 66f.
Vgl. Neus (2003), S. 95.
14
Vgl. Fritsch et al. (2007), S. 293ff.
15
Vgl. Spremann (1990), S. 569.
13
8
mit begrenzter Rechtssicherheit bzw. Unsicherheit über die Durchsetzbarkeit von Verträgen
ist dies ein real zu berücksichtigendes Risiko. Hierbei stellt sich die Frage wie beispielsweise
mit von Schuldnern erbetenen Kreditlaufzeitverlängerungen oder Zahlungsaufschiebungen
verfahren werden kann. Da der Investor zu diesem Zeitpunkt bereits irreversible Investitionen
getätigt hat, wird die Rentabilität des eingesetzten Kapitals durch das Verhalten des
Kreditempfängers entscheidend beeinflusst.
9
3 Nachfrageseitige Formen der Ausbildungsfinanzierung
Bisherige Bestrebungen von Regierungen im Bildungsbereich befassen sich schwerpunktmäßig mit der Angebotsseite, daher der Verbesserung von Bildungsinstitutionen sowie der
Leistung von Schülern. Dabei wird vorausgesetzt, dass Empfänger staatlicher Investitionen
bereits Teil des Bildungssystems sind bzw. über unbeschränkten Zugang zu diesem verfügen.
Hierbei wird deutlich, dass diese Überlegungen für Entwicklungsländer zu kurz greifen und
insofern die Ursachen des Bildungsdefizits unberücksichtigt lassen, als dass nur ein Teil der
sich im Schulalter befindenden Kinder auch tatsächlich eine Schule besuchen kann.16 Die im
folgenden Kapitel der Arbeit skizzierten Modelle befassen sich daher mit nachfrageseitigen
Finanzierungsformen, welche ihr primäres Ziel in der Verbesserung des Zugangs zu Bildung
sehen. Nachfrageseitige Finanzierungsmodelle untergliedern sich ferner in traditionelle
Kreditverträge, sogenannte Annuitätendarlehen und einkommensabhängige Bildungsdarlehen,
welche in Form von Risk-Pooling/Risk-Sharing-Modellen, der Graduate Tax sowie Human
Capial Contracts Gegenstand der Untersuchung sind.
3.1
Annuitätendarlehen
Die gängigste Form der Kapitalaufnahme zur Finanzierung von Investitionen stellen
sogenannte Pfand- bzw. Hypothekenkredite dar, bei denen die Rückzahlung nach der
Annuitätenmethode erfolgt. Bei Vertragsschluss werden sowohl Laufzeit als auch der
Zinssatz festgesetzt, woraus sich die fixen, üblicherweise monatlich zu zahlenden Raten
ergeben. Der Vertrag gilt dabei als erfüllt, sobald der nominale Kreditbetrag inklusive
Zinselement vollständig zurückgezahlt wurde. Traditionelle Kredite eignen sich prinzipiell
auch zur Finanzierung von Bildung und sind besonders in Ländern mit hohem Einkommen
und funktionierenden Finanzmärkten anzutreffen. Diese sogenannten Bildungskredite sind
dabei häufig staatlich subventioniert, wodurch vergünstigte Konditionen hinsichtlich der
effektiven Verzinsung während des Studiums und innerhalb der Rückzahlungsphase
eingeräumt werden.17 Ein generelles Problem bei der Finanzierung von Bildung über Kredite
besteht in der Unsicherheit über das zukünftig generierbare Einkommen, welches
gegebenenfalls durch den Abschluss erzielt werden kann. Besonders Studenten bzw. Schüler
aus einkommensschwachen Familien sind dabei einem hohen Risiko ausgesetzt, da die
Aussicht auf eine Erwerbstätigkeit mit hoher Vergütung häufig ungünstiger eingeschätzt wird
16
17
Vgl. Flammer (2009), S. 3f.
für eine internationale Übersicht der Kreditkonditionen im Bildungsbereich siehe Usher (2005)
10
und die zuvor festgesetzten Tilgungszahlungen des Kredits eine hohe finanzielle Belastung
darstellen können. 18 Hinzu kommt, dass Schuldner, sollten sie nach Beendigung der
Ausbildung keine Anstellung finden oder erst mit Verzögerung in den Arbeitsmarkt eintreten,
im Falle eines Zahlungsverzugs mit weiteren Kosten wie z.B. Verzugszinsen oder
Mahngebühren rechnen müssen, wodurch sich die Kreditsumme weiter erhöht. Bei der
Vergabe von Krediten durch Finanzintermediäre spielen Sicherheiten bzw. Bürgschaften eine
zentrale Rolle zur Absicherung des Investitionsrisikos. Da jedoch Humankapital als
immaterieller Vermögensgegenstand fest mit einem bestimmten Individuum verbunden ist
und somit nicht als Sicherheit dienen kann, werden Investoren vor einer Investition
zurückschrecken, sollte der Kreditnehmer über keine weiteren Besicherungen verfügen. In der
Folge kommt es dazu, dass Kredite überwiegend nur an solche Haushalte vergeben werden,
die über entsprechende Vermögensgegenstände verfügen und somit die finanzielle
Unterstützung am wenigsten benötigen. Weitere Risiken ergeben sich für den Investor durch
Informationsdefizite hinsichtlich der zukünftigen Renditen der von ihm finanzierten
Ausbildung. Weder ist es ihm möglich, die Leistungsfähigkeit bzw. die Leistungsbereitschaft
vor Vertragsschluss hinreichend feststellen zu können, noch kann der Kreditnehmer diese ihm
gegenüber glaubhaft signalisieren. Folglich wird das zusätzliche Risiko in den Kredit
eingepreist, was in einem höheren Zinssatz bzw. generell schlechteren Kreditkonditionen
resultiert.19
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass traditionelle Kredite für die Finanzierung von
Bildung zwar generell geeignet sind, jedoch aufgrund ihrer starren Ausgestaltung gerade
einkommensschwache Schichten kaum erreichen werden. Die fehlende Sensitivität gegenüber
dem zukünftigen Einkommen führt dazu, dass alle Kreditnehmer, unabhängig vom Erfolg der
finanzierten Ausbildung, über einen zuvor festgelegten und somit nicht mehr verhandelbaren
Zeitraum den gleichen Betrag zahlen. Staatlich subventionierte Bildungskredite versuchen die
Schwächen traditioneller Kredite gegenüber der ärmeren Bevölkerungsschicht zu umgehen,
indem
beispielsweise
Rückzahlungen
nur
bei
Überschreiten
einer
bestimmten
Einkommensgrenze eingefordert werden oder der Zahlungsanspruch von Seiten des Staates
bzw. staatlicher Banken nach einer fixen Anzahl von Jahren verfällt. Derartige
Beschränkungen erscheinen jedoch widersprüchlich vor dem Hintergrund, dass Bildung als
eine Investition in die Zukunft betrachtet wird, aus der signifikante Einkommenssteigerungen
18
19
Vgl. Albrecht/Ziderman (1991), S. 4ff.
Vgl. Kirchner (2007), S. 37ff.
11
zu erwarten sind.20 Insofern erscheint es erstrebenswert, Bildungsrenditen und Rückzahlungen
über einen längerfristigen Zeitraum aufeinander abzustimmen.
3.2
Einkommensabhängige Finanzinstrumente
Im Gegensatz zu Krediten mit annuitätischer Tilgung, berücksichtigen Income Contingent
Loans (ICL), oder auch einkommensabhängige Kredite, die Einkommenssituation über den
gesamten Zeitraum der Vertragsbeziehung hinweg. Während der Rückzahlungsphase, die sich
an die Ausbildung anschließt, wird der Kredit durch einen prozentualen Anteil des
monatlichen Einkommens über einen zuvor spezifizierten Zeithorizont hinweg getilgt. Die
entscheidende Abgrenzung zu traditionellen Krediten erfolgt über den Schutz, den
einkommensabhängige Modelle gegenüber den Kosten, welche mit Investitionsrenditen von
Bildungsinvestitionen verbunden sind, bieten. Im Falle einer Phase geringer zukünftiger
Einkommen wirkt dieser als „Ausfallversicherung“, sodass dem Finanzierten keine Kosten
aus der Nicht-Bedienung seiner Verpflichtung entstehen.21 Gelingt dem Kreditnehmer nach
Abschluss der Ausbildung der Berufseinstieg erst mit Verzögerung oder gerät er temporär in
den Zustand der Arbeitslosigkeit, so kommt dies de facto einem Zahlungsaufschub gleich.22
Hierdurch werden ebenfalls mögliche Konsumeinschränkungen umgangen, die bei
traditionellen Krediten in Kombination mit schwankenden Einkommensströmen auftreten
können und für Niedrigeinkommensgruppen von besonderer Relevanz sind. Ein weiterer
Vorteil einkommensabhängiger Rückzahlungspläne liegt in der höheren Effektivität, Bildung
einem möglichst großen Teil der Bevölkerung zugänglich zu machen als dies durch staatliche
Subventionierung von Zinssätzen bei Vorauszahlungen von Studiengebühren möglich ist.
Innerhalb der Gruppe von ICLs wird ferner zwischen ICLs mit Risk-Pooling/RiskSharing, Graduate Tax sowie Human Capital Contracts unterschieden, welche sich in
Hinblick auf ihre wirtschaftlichen und sozialen Wirkungen unterscheiden.
3.2.1 Income Contingent Loans mit Risk-Pooling/Risk-Sharing
ICLs sowohl mit Risk-Pooling als auch Risk-Sharing erlauben es Investoren, Kreditnehmer
unterschiedlicher Ausprägung in Kohorten zusammenzufassen, um gegenüber Einzelkrediten
das Gesamtrisiko durch Diversifikation zu minimieren. Über das Zusammenführen von
20
Vgl. Oosterbeek/Patrinos (2008), S. 18f.
Vgl. Chapman (2008), S. 6.
22
Vgl. Kirchner (2007), S. 39f.
21
12
Risiken (Risiko-Pooling) werden Kreditnehmer anhand einer Ausprägung, wie beispielweise
des Studienjahrgangs, einer Gruppe zugeordnet. Die Höhe der Verpflichtung jeder Gruppe
gegenüber dem Investor entspricht somit der Summe der Einzelkredite. Ausfallrisiken und
Glättung der Kreditausschöpfung werden ex post über das Rückzahlungsverhalten der Gruppe
herbeigeführt, wodurch Schuldner mit zukünftig hohen Einkommen höhere Beträge
zurückzahlen als solche mit geringem Einkommen und somit einen größeren Beitrag bei der
Tilgung der „Gruppenschuld“ leisten. Der Beitrag „guter“ Schuldner ist somit letztlich
abhängig von der Zahlungsmoral bzw. Ausfallhäufigkeit schlechter Schuldner, was
unweigerlich zu den in Kapitel zwei erläuterten Problematiken der adversen Selektion und des
moralischen Risikos führt.23 Ersteres impliziert in diesem Zusammenhang, dass zukünftig
„erfolgreiche“ Kreditnehmer den Kreditvertrag nicht akzeptieren werden, da dies einer
Subvention von säumigen Kreditnehmern innerhalb derselben Gruppe gleichkommen würde,
wohingegen schlechte Schuldner einen hohen Anreiz darin sehen werden, in das
Kreditverhältnis einzuwilligen.24 Unabhängig von der Ausprägung der Kreditnehmer, kommt
dies einer Art Versicherung gleich, da das Risiko gleichmäßig auf eine Vielzahl von
Individuen verteilt wird. Das Problem der adversen Selektion lässt sich vermindern, indem die
Kohorten möglichst groß gewählt werden, wodurch die zusätzliche finanzielle Belastung für
potentiell einkommensstarke Schuldner sinkt, ebenso wie die Sorge, zufällig in einen Pool mit
überwiegend schlechten Schuldnern zu geraten. Darüber hinaus führen große Pools dazu, dass
Querfinanzierungen innerhalb der Kohorte für den Einzelnen weniger umfangreich und somit
offensichtlich sind.25 Denkbar wäre eine Art Ausstiegsklausel für zukünftige Besserverdiener
zu implementieren, für den Fall dass diese im Laufe des Kreditvertrags von Versicherten zu
Versicherern innerhalb der Kohorte werden. Hierdurch bestünde für diese ein Anreiz das
Finanzierungsmodell zunächst zur eigenen Absicherung zu wählen, im Erfolgsfall jedoch
nicht überdurchschnittlich belastet zu werden. Der Investor hingegen könnte zur
Diversifikation des Ausfallrisikos zunächst weiterhin von diesem Typ Schuldner profitieren,
auch wenn ein Ausstieg oder „Freikauf“ vor Ende der geplanten Laufzeit aus dem
Kreditverhältnis erfolgen sollte. 26 Aus Sicht einkommensschwacher Kreditnehmer ist der
Redistributionseffekt des Risiko-Poolings positiv hervorzuheben, da ein möglicher
Zahlungsausfall oder das Nicht-Vorhandensein von Sicherheiten im Gegensatz zu
23
Vgl. Chapman (2006), S. 19f.
Nerlove (1975) analysiert die Wirkung von ICLs mit Risikobündelung am Beispiel des sogenannten Yale
Plans zur Finanzierung von Studienkrediten.
25
Vgl. Vandenberghe/Debande (2005), S. 24.
26
Vgl. Kirchner (2007), S. 45f.
24
13
traditionellen Krediten nicht per se zum vorzeitigen Ausschluss von Bildungsfinanzierungen
führt.
Im Gegensatz zur adversen Selektion besteht die Problematik des Moralischen Risikos
erst während der Rückzahlungsphase, also nach Abschluss der Ausbildung. Da die monatliche
Tilgung des aufgenommenen Darlehens anhand des ausgewiesenen Einkommens bemessen
wird, werden erfolgreiche Absolventen einen Anreiz verspüren, dieses so gering wie möglich
zu halten bzw. die Höhe des Einkommens bei der Wahl des Jobs zu berücksichtigen. Auf den
Risiko-Pool
einkommensabhängiger
Kredite
übertragen,
bedeutet
dies
nun
im
Umkehrschluss, dass Absolventen, welche auf dem Arbeitsmarkt nur ein geringes
Einkommen erzielen können, höhere Beträge zahlen müssen als durch den Erwartungswert
der Einkommensverteilung eigentlich prognostiziert. In eben genannten Fall kann jedoch das
Versprechen einkommensabhängiger Kredite,
Schuldner nicht aufgrund ihres erwarteten
Einkommens zu benachteiligen, wegen der gegenteiligen Anreizsituation nur unvollständig
umgesetzt werden.27
Bei einkommensabhängigen Krediten mit Risikoteilung (Risk-Sharing) wird das Ausfallrisiko
von Einzelkrediten, im Unterschied zur Pooling-Methode nicht auf die Mitglieder innerhalb
einer Kohorte, sondern auf alle Steuerzahler einer Volkswirtschaft transferiert. Die mit nicht
vollständig zurückgezahlten Darlehen einhergehenden Kosten unterscheiden sich somit durch
veränderte Arbeitsmarktbedingungen zwangsläufig zwischen den Kohorten. 28 Durch die
Risikoübernahme des Steuerzahlers, zu denen ebenfalls die Profiteure der Bildungsfinanzierung zählen, werden die mit adverser Selektion und moralischem Risiko einhergehenden, negativen Effekte letzterer signifikant reduziert. Kreditnehmer mit hohem
erwarteten Einkommen tilgen folglich nur den von ihnen in Anspruch genommenen Kredit,
gegebenenfalls erhöht um einen Risikoprämie zur Absicherung gegenüber drohendem
Niedrigeinkommen in der Zukunft. Die „Quersubventionierung“ der innerhalb der Kohorte
ausgefallenen Darlehen wird über das nationale Steueraufkommen vorgenommen, wodurch
Geringverdiener darüber hinaus bei steigenden Ausfallquoten nicht mit höheren
Verpflichtungen konfrontiert werden. Unter diesen Umständen werden Individuen nur dann
einen traditionellen Kredit einem einkommensabhängigen Kredit vorziehen, wenn sie sich
ihrer Fähigkeiten voll bewusst sind und einer Prämie zur Absicherung gegen geringe
27
28
14
Einkommen keinen oder nur einen geringen Wert zuweisen.29 Mit steigender Risikoaversion
und Unsicherheit von Agenten gegenüber der finanziellen Situation in der Zukunft, greifen
die Mechanismen der Risikoteilung einkommensabhängiger Kredite in zunehmendem Maße.
Trotz der gerade für einkommensschwache Individuen attraktiven Charakteristiken von ICLs,
handelt es sich letztlich immer noch um einen Kredit, der nicht per se „günstiger“ ist als
traditionelle Darlehen, nur weil die Zahlungen nicht in fixen Beträgen, sondern als
Prozentsatz des Einkommens ausgedrückt wird. Die monetäre Belastung für den
Kreditnehmer, nicht zu verwechseln mit der „Bewältigbarkeit“ der eingegangenen
Zahlungsverpflichtung, errechnet sich über die effektive jährliche Verzinsung bzw. die
diskontierten zukünftigen Zahlungsströme. 30 Die Fähigkeit, Rückzahlungen leisten zu
können, erhöht sich durch eine Reduzierung des prozentual abzutretenden Einkommens, hat
jedoch keine Auswirkungen auf die tatsächlichen Kosten des Kredites, welche über den
Barwert definiert werden. Was bei einem traditionellen Kredit einer Verlängerung des
Tilgungszeitraums entspräche, führt folglich bei einem einkommensabhängigen Darlehen zu
einer Erhöhung des absoluten Rückzahlungsbetrags. Auch dürfen ICLs, wie alle anderen an
zukünftige
Einkommen
gekoppelten
Finanzinstrumente,
nicht
als
Substitut
von
Studiengebühren gesehen werden, sondern vielmehr als eine Art des Aufschubs in die
Zukunft. In Bezug auf die Kostenteilung der Ausbildungsgebühren zwischen Student und
Eltern unterscheiden sich ICLs jedoch deutlich von traditionellen Krediten. Werden keine
starken finanziellen Anreize gesetzt, Vorabzahlungen der Studiengebühren zu leisten, so
besteht gerade für einkommensschwache Haushalte der Anreiz, sich für das Modell der ICLs
zu entscheiden, wodurch die Kosten der Ausbildung effektiv von einer Kostenbeteiligung der
Eltern hin zu einer reinen Belastung des Kindes verlagert werden. Andernfalls wären erstere
gezwungen, einen Bankkredit aufzunehmen und sich somit im schlimmsten Falle weiter zu
verschulden.31
Darüber hinaus steht und fällt die Attraktivität von ICLs mit dem politischen Willen
und/oder der Fähigkeit für die Vertragsdurchsetzung zu sorgen. Kreditgeber, ob privater oder
öffentlicher Herkunft, können nur dann von geringeren Ausfallraten und hohen Renditen
profitieren, wenn sowohl das Steuer- und Rentensystem als auch das Versicherungswesen an
die Herausforderungen der Einziehung von Studienkrediten angepasst werden. Zu den
administrativen Herausforderungen zählt zudem die exakte Festsetzung und Bestimmung des
29
Vgl. Johnstone (2004), S. 3f.
31
Vgl. Johnstone (2004), S. 5.
30
15
zu „besteuernden“ Einkommens, um bei Beendigung des Vertragsverhältnisses auf den
vereinbarten Rückzahlungsbetrag zu gelangen, ganz gleich ob und in welcher Höhe eine
Rendite eingeschlossen ist.
3.2.2 Graduate Tax
Bei dieser Form einkommensabhängiger Kredite trägt der Staat zunächst die Kosten der
Hochschulausbildung, wodurch während des Studiums keine Gebühren erhoben werden. Im
Gegenzug für die Übernahme der Ausbildungsfinanzierung verpflichten sich Studierende,
während der gesamten Phase ihrer Erwerbstätigkeit einen fixen, prozentualen Anteil ihres
Einkommens als zusätzliche Steuer abzuführen.32 Dabei wird deutlich, dass kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den Kosten der Ausbildung und der aus einem lebenslangen
Einkommen abgeleiteten Rückzahlung besteht, wodurch erfolgreiche Absolventen im
Extremfall mit einem Vielfachenden der in sie investierten Mittel belastet würden.33 Indem
die Graduate Tax alle Individuen mit dem gleichen prozentualen Anteil besteuert, reflektiert
sie weniger den tatsächlichen hinzugewonnenen Wert der vollzogenen Ausbildung als
vielmehr ein politisches Instrument, welches von wechselnden Regierungen und
Haushaltsüberlegungen fremdbestimmt wird. Da es sich um eine zusätzliche Einkommensbesteuerung handelt, tritt, ähnlich zu ICLs mit Risikoteilung das Moral-Hazard-Problem auf,
bei welchem Individuen mit hohem erwartetem Einkommen einen stark negativen
Arbeitsanreiz verspüren werden in das System einzutreten. In einem Land, welches die
Absolventen-Besteuerung verpflichtend in das Hochschulsystem implementiert, gilt dies zwar
nicht unmittelbar, jedoch droht die Abwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte nach
Beendigung der Ausbildung („Brain Drain“), da mit einer Anstellung im Ausland für den
Staat bislang keine Möglichkeit besteht, das Einkommen weiterhin zu besteuern.34 Bilaterale
Abkommen zwischen Ländern über die Abführung der Steuer in das Heimatland sind zwar
theoretisch denkbar, dies käme jedoch einem Feilschen um Kosten der bzw. Wertschöpfung
nach der Ausbildung gleich und wäre darüber hinaus mit hohen administrativen Kosten
verbunden.35 Durch den verpflichtenden Aspekt der zusätzlichen Besteuerung vermindert sich
hingegen der Effekt der adversen Selektion, indem die Rückzahlungsbeträge dem
tatsächlichen Durchschnitt der durch Absolventen generierten Einkommen entsprechen und
32
Vgl. Colclough (1990) S. 171f.
Vgl. Palacios (2003), S. 19.
34
Vgl. Psacharopoulos (1975), S. 310ff.
35
Vgl. Palacios (2003), S. 20f.
33
16
nicht dem der unteren Einkommensklassen. Im Gegenzug jedoch findet keine Differenzierung
der zukünftigen Einkommenseffekte statt, ob und inwieweit diese auf zusätzliche Bildung
oder andere Faktoren wie beispielsweise angeborene Fähigkeiten zurückzuführen sind.
Folglich sinkt der Anreiz einer zusätzlichen Ausbildung für Individuen, die hohe Einkommen
ohne zusätzliche Bildung generieren würden.36
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass für die Finanzierung von Humankapitalinvestitionen eine Absolventensteuer aufgrund der geschilderten Unverhältnismäßigkeit bei
der finanziellen Belastung in Relation zu den Ausbildungskosten sowie dem Problem der
Abwanderung hochqualifizierter Arbeitnehmer als nicht geeignet angesehen werden muss.
Entscheidend für die der Arbeit zugrundeliegenden Überlegungen ist jedoch, dass private
Investoren in dem Modell keine Möglichkeit haben, Humankapitalinvestitionen zu tätigen, da
Individuen einheitliche und exklusive Verträge mit dem jeweiligen Staat abschließen.
Darüber hinaus wären sie insofern politischer Willkür ausgesetzt, als dass Risiken und
Renditen für sie keine beeinflussbaren Variablen darstellen.
3.2.3 Human Capital Contracts
Das Modell der Human Capital Contracts (HCC) geht in seiner Idee auf den Ökonomen
Milton Friedman zurück, der erstmals den Entwurf eines Finanzinstruments vorstellte,
welches es Investoren ermöglicht, Anteile am zukünftig zu erwartenden Einkommen von
Studenten zu erwerben.37 Palacios (2002) greift diesen Ansatz auf und definiert Human
Capital Contracts als „Verträge, durch die Individuen finanzielle Ressourcen zur Finanzierung
ihrer Ausbildung erhalten und im Gegenzug auf einen prozentualen Anteil ihres Einkommens
innerhalb einer vorher festgelegten Periode nach Abschluss der Ausbildung verzichten.“38
Durch das Recht am zukünftigen Einkommen des Kreditnehmers zu partizipieren, handelt es
sich um beteiligungsähnliche Finanzinstrumente, bei denen der Investor, egal ob privater oder
öffentlich-rechtlicher Natur, das alleinige Risiko der getätigten Investition trägt. Die
entscheidende Abgrenzung zur Graduate Tax erfolgt über die Dauer der Rückzahlungsphase
sowie den prozentualen Anteil des Einkommens, welcher dem Investor im Gegenzug der
Übernahme angefallener Ausbildungskosten zugesprochen wird. Dieser steht in Abhängigkeit
zu dem zuvor während der Ausbildungsphase („Leihperiode“) individuell aufgenommenem
36
Vgl. Friedman/Friedman (2002), S. 1034.
38
Palacios (2002), S. 3.
37
17
Kreditbetrag.39 Dabei lässt sich der erwartete monetäre Nutzen als Ergebnis der Wahl von
Studiengängen, der Universität sowie des gewählten Abschlusses ableiten. Der „Preis“ des
Vertrags fungiert für den Investor als Parameter der Markterwartungen von Renditen, für den
Empfänger der Bildungsinvestition hingegen als das Verhältnis von prozentual abzutretendem
Einkommen pro empfangenem Betrag. Für den Fall, dass Bildungsrenditen frei verfügbare
Marktinformationen darstellen, ließen sich Informationen über die Ausbildungsqualität bzw.
die in Relation gesetzten Kosten der Ausbildung von Universitäten ebenso ableiten, wie
Renditen unterschiedlicher Karrierepfade. Hierbei wird ein weiterer Nachteil traditioneller
Darlehen im Vergleich zu Humankapitalverträgen ersichtlich. Annuitätendarlehen führen
dazu, dass Individuen die Wahl der Universität tendenziell an deren Kosten ausrichten, daher
günstigere bevorzugen, um die aufzunehmende Kreditsumme zu minimieren, wohingegen im
Falle einer Finanzierung über HCCs der Prozentsatz des abzutretenden Einkommens und
nicht die absoluten Kosten ausschlaggebend sind. Dieser richtet sich zum einen am
zukünftigen Einkommen, zum anderen an der Vertragslaufzeit sowie den Kosten der
universitären Ausbildung aus.40 Aus Sicht der Kreditnehmer sind somit Einrichtungen mit
geringen Kosten in Relation zum zukünftig erwarteten Einkommen vorteilhaft. Die Dauer der
Ausbildung, bzw. der Zeitraum zwischen Vertragsschluss und Eintritt in das Berufsleben
hängt exponentiell mit dem von Investoren geforderten Prozentsatz zusammen, wodurch
Universitäten bevorzugt würden, die bei ähnlich erwarteten Einkommen eine geringere
Studiendauer offerieren. Davon profitieren sowohl Investoren unter Beachtung des Zeitwerts
des eingesetzten Kapitals als auch Studenten über eine Reduzierung entgangener
Einkommen.41 Neben der Vergleichbarkeit der Qualität des Studiums lassen HCCs auch
Aussagen über die relativen Renditen von Karrierepfaden zu, wodurch Studierende
Marktsignale
als
eine
mögliche
Entscheidungshilfe
bei
der
Wahl
der
akademischen/beruflichen Laufbahn nutzen können. Während Gehälter, nach Berufsgruppen
und –erfahrung gegliedert, heutzutage bereits als Erwartungswerte vorliegen, müssen diese
nur noch dem Zeitwert der Ausbildungskosten gegenübergestellt werden. Bei einer
„Einpreisung“ der daraus ersichtlichen Informationen in HCCs, würden die Unterschiede
zwischen Karrierepfaden sowohl transparenter als auch bei Veränderungen der relativen
Renditen schneller an den Markt kommuniziert.
39
Vgl. Chapman (2006), S. 1460.
41
Vgl. Ziderman/Albrecht (1995), S. 15ff.
40
18
Humankaptalverträge in Form einkommensabhängiger Kredite sind auch unter dem
Aspekt der Umverteilung als positiv zu bewerten, was die gesellschaftliche, aber vor allem
politische Akzeptanz einer möglichen Implementierung erhöht. Bezieher hoher Einkommen
werden letztlich höhere Zahlungen leisten als Individuen mit geringen Einkommen, wodurch
es zu indirekten Subventionen der Kreditnehmer untereinander kommt. Folglich dienen HCCs
bildungspolitischen Zielen ebenso wie der Reduzierung von Ungleichheiten zwischen den
Einkommensschichten.42 Durch die Finanzierung von Humankapital über private Investoren
in Form von HCCs wird ferner das bei Absolventensteuern auftretende Problem eines
Zahlungsausfalls bei Abwanderung vermieden, da die vertragliche Verpflichtung über
Landesgrenzen hinaus fortbesteht. Vielmehr ergeben sich hieraus potentiell höhere
Einnahmen für den Investor, da eine Auswanderung von Absolventen tendenziell an die
Erwartung höherer Durchschnittseinkommen geknüpft ist und somit die Investition unter
Renditegesichtspunkten an Attraktivität gewinnt.43
Abschließend
lässt
sich
festhalten,
dass
HCCs
innerhalb
der
Gruppe
einkommensabhängiger Finanzinstrumente unter den Gesichtspunkten Bereitstellung des
Zugangs zu Bildung und einkommensunabhängigem Wirkungsmechanismus als geeignetes
Modell für den weiteren Verlauf der Arbeit identifiziert werden können. Auf Entwicklungsländer übertragen umgehen sie darüber hinaus die Nachteile von ICLs mit Risk-Pooling bzw.
–Sharing oder Absolventensteuern bezüglich der Konsequenzen potenzieller Abwanderung
sowie drohender unverhältnismäßiger finanzieller Belastungen von Kreditnehmern.
42
43
Vgl. Flammer (2009), S. 9.
19
4 Bisherige Erfahrungen der Bildungsfinanzierung in Entwicklungsländern
4.1
Kostenteilung und Anforderungen nachhaltig finanzierbarer Bildungssysteme
In zunehmendem Maße und hervorgerufen durch Erfahrungen ausufernder Kosten von
Bildungssystemen, setzt sich international zunehmend die Auffassung durch, Individuen über
eine zeitlich verschobene, zukünftige Einkommenspartizipation an den Kosten einer ihnen
zugutekommenden Ausbildung zu beteiligen. Bildungsfinanzierung erweist sich in vielen
Ländern, insbesondere Niedrigeinkommens- und Entwicklungsländern, als finanziell nicht
ausreichend nachhaltig, um Individuen einen breiten Zugang zu Bildung zu gewährleisten.
Ausschlaggebend in diesem Zusammenhang sind die Determinanten „Bezahlbarkeit“ sowie
Zugang zu privaten Ressourcen.44 Eine adäquate und nachhaltige Ausbildungsfinanzierung
erfordert die Minimierung staatlicher Subventionen auf zumindest ein Niveau, welches durch
Steuereinnahmen des Staates getragen werden kann. Dies umfasst sowohl Verluste aus
Kreditverträgen, welche zwar bedient werden, jedoch über die effektive Verzinsung die
zugrundeliegenden Kosten einschließlich Verwaltungsaufwand nicht decken, als auch
Verluste durch Zahlungsausfälle, bei denen Kreditnehmer nicht fähig oder gewillt sind, ihren
Zahlungsverpflichtungen nachzukommen.45 In besonderem Maße gilt dies in Volkswirtschaften mit stark begrenzten Steuerkapazitäten sowie politisch und sozial notwendigen Alternativinvestitionen, welche untereinander im Wettbewerb um knappe Staatseinnahmen stehen. Des
Weiteren gilt es effektiv wiedereinbringbare Bildungskreditbeträge gegenüber dem Markt für
privates Kapital zu öffnen. Dieser sollte durch hohe Ersparnisse sowie eine adäquate
Risikoeinschätzung und –bepreisung die Quelle jeglicher kreditähnlicher Finanzinstrumente
sein. Der mangelnde Zugang zu Kapital für die Finanzierung von Bildung ist in
Entwicklungsländern sowohl auf begrenzte Spielräume bei der Verwendung staatlicher
Haushaltsmittel als auch auf Schwierigkeiten bei der Akquise privater Investitionen
zurückzuführen.46 Der Zugriff auf private Ressourcen im Sinne einer Kostenbeteiligung von
bzw. –verlagerung hin zu den Profiteuren der Bildung ist gerade im Bildungsbereich ein
vielschichtiger sowie politisch problematischer Komplex und führt aus Sicht des Staates nicht
zwangsläufig zu einer Entlastung der Ausgabenseite. Ist dieser mit eingegangenen
Verpflichtungen bezogen auf die Subventionierung des Effektivzinses, der zu leistenden
Rückzahlungen oder mit Garantien bei Zahlungsausfällen verbunden, so verhalten sich
44
Vgl. Johnstone/Marcucci (2007), S. 2.
46
Vgl. Johnstone/Marcucci (2007), S. 5f.
45
20
private Investitionen praktisch wie öffentliche Ausgaben, wenn auch in Form zukünftiger und
durch Einkommen bedingter Verbindlichkeiten.
In Bezug auf die Kostenteilung innerhalb des Bildungssystems werden Eingriffe in
mehrere Stufen untergliedert. Diese reichen von Reduzierungen bisheriger Subventionsleistungen wie umfangreicher Stipendien- bzw. anderer Unterstützungsprogramme mit eher
geringen Auswirkungen auf der Ausgabenseite über Dual-Track-Modelle, in welchen
Gebühren für jene Studenten erhoben werden, die sich erfolglos um kostenlos bereitgestellte
Studienplätze beworben haben, bis hin zu einer direkten Beteiligung von Studenten über
einkommensabhängige Kreditrückführungsprogramme mit aufschiebender Zahlungswirkung.
Je geringer die damit verbundenen fiskalischen Auswirkungen sind, desto höher die politische
Akzeptanz von Bildungsreformen innerhalb der Regierung und damit die Wahrscheinlichkeit
einer raschen Implementierung.47 Darüber hinaus wird deutlich, dass der Grund von Kostenteilungsbestrebungen in Entwicklungsländern weniger auf den theoretisch begründeten
Annahmen potenziell höherer Effizienzen oder dem Gerechtigkeitsaspekt beruht als vielmehr
in der schieren Notwendigkeit, alternative, nicht-staatliche Einnahmequellen zu erschließen.48
4.2
Einkommensabhängige Bildungsdarlehen in Entwicklungsländern
Seit Mitte der 1990er Jahre wurden in Entwicklungsländern eine Vielzahl von Reformanstrengungen bezüglich der Finanzierung tertiärer Bildung unternommen. Unter Mithilfe
sowohl internationaler Organisationen wie der Weltbank, regionaler Entwicklungsbanken als
auch Expertengruppen aus dem akademischen Umfeld lag der Fokus der Anstrengungen auf
der Möglichkeit, ICLs als Form der Kostenteilung zwischen Staat und Studierenden zu
implementieren. Als Beispiele hierfür werden Indonesien (1995 und 1998), Äthiopien (2000),
Namibia (1996), Ruanda (2001), die Philippinen (2002 und 2003) sowie Mexiko (2003)
angeführt.49 Eine Vielzahl der Länder orientierte sich dabei am australischen HECS-Modell
(Higher Education Contribution Scheme), welches im Jahre 1989 als erstes seiner Art von
staatlicher Seite eingeführt wurde. Dass dieses jedoch nicht als Blaupause für andere Länder
dienen kann, zeigen internationale Beispiele wie Neuseeland, Schweden, USA oder
Südafrika, welche wie Australien ebenfalls zu den entwickelten Ländern gezählt werden
können. Die dort implementierten Modelle beinhalten zwar die Merkmale klassischer ICLs,
47
Für eine Übersicht der Kostenteilungsstufen in Entwicklungsländern siehe Johnstone (2004)
Vgl. Johnstone (2004), S. 4
49
Vgl. Chapman (2006), S. 1472.
48
21
sprich eine einkommensabhängige Rückzahlung von Studiengebühren mit aufschiebender
Wirkung für den Empfänger, unterschieden sich jedoch bezüglich der festgesetzten
Vertragsmodalitäten teils signifikant voneinander, beispielweise über den Umfang der
Finanzierung (reine Studiengebühren oder zusätzlicher Einbezug von Lebenshaltungskosten),
den Grad staatlicher Subventionen gemessen über die Abweichung von Effektivzins zu
Marktzins oder Buy-out Optionen. Somit wird deutlich, dass nahezu unendlich viele
Variationen von ICLs denkbar sind, die an die individuellen Bedürfnisse eines Landes
angepasst werden können bzw. angepasst werden müssen. Mit besonderen Herausforderungen
sehen sich Regierungen in Entwicklungsländern konfrontiert, welche in der Regel weder über
effiziente und verständliche (Einkommens-) Steuersysteme verfügen noch auf nationale
Gesundheits- oder Rentensysteme zurückgreifen können.50
Äthiopien begann 1990 unter Mithilfe der Weltbank die Möglichkeit der
Kostenteilung im tertiären Bildungssektor zu untersuchen. Als ausschlaggebende von Seiten
der Politik angeführte Begründung der Reform wurden private Renditen der universitären
Ausbildung von geschätzt bis zu 27% pro Ausbildungsjahr angeführt. Ausschlaggebend bei
der
Wahl
des
Finanzierungsmodells
war
neben
der
Effizienz
öffentlicher
Verwaltungsstrukturen auch das vorherrschende Steuersystem. Zwar kennzeichnet sich das
Land durch einen soliden Verwaltungsapparat, jedoch herrschen komplexe und schwer
überschaubare Beziehungsgeflechte zwischen der Zentralregierung und lokalen Behörden,
welche sich negativ auf die steuerliche Gesetzgebung auswirken.51 In der Folge fiel die Wahl
auf
eine
einheitliche
Graduate
Tax
als
einfachste
zu
implementierende
Form
einkommensabhängiger Finanzinstrumente, welche im Jahr 2003 eingeführt wurde.
Rückzahlungen von Absolventen in Höhe von 10% des zukünftigen Einkommens erfolgten
dabei über das Sozialversicherungssystem, dessen primäre bisherige Aufgabe in der
Verwaltung von Rentenansprüchen öffentlich Bediensteter Personen lag und welches bereits
über ein individuelles numerisches Identifikationsverfahren verfügte. Neben staatlichen
Einrichtungen
wurden
speziell
private
ausländische
Unternehmen
verpflichtet,
Registrierungen bei involvierten Behörden vorzunehmen, um Rückzahlungen von
Bildungsdarlehen ihrer Angestellten über das System gewährleisten zu können. Ebenfalls
einbezogen wurden privatisierte Staatsbetriebe sowie internationale NGOs. Zahlreiche
Ausnahmeregelungen beispielsweise für Lehrer sowie Fachkräfte führten jedoch dazu, dass
bereits nach kurzer Zeit ca. 35% der Absolventen von ihren Rückzahlungsverpflichtungen
50
51
Vgl. Johnstone (2004), S. 9f.
Vgl. Chapman (2006), S. 1473
22
befreit waren. Als Anreiz für Studenten zur Leistung von fortlaufenden Vorauszahlungen
wurden Abschläge in Höhe von 5% auf das durchschnittlich erwartete Einkommen
eingeräumt.52
Ebenfalls unter Mitwirkung der Weltbank ließ die Namibische Regierung die
Einführung einkommensabhängiger Bildungskredite prüfen, welche anstelle des vorherigen
Stipendienprogramms für Studenten mit zukünftiger Beamtenlaufbahn treten sollte. Das
vorgestellte Modell verfolgte zwei Ansätze der finanziellen Unterstützung und setzte darüber
hinaus Anreize bezüglich der Wahl des Studiengangs. Über ein Stipendienprogramm wurden
zum einen Studenten der untersten Einkommensschicht unterstützt, zum anderen jene, welche
sich für einen Studiengang entschieden hatten, der von der Regierung als strategisch wichtig
hinsichtlich der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt identifiziert wurde.53 Die Bereitstellung
einkommensabhängiger Ausbildungskredite richtete sich somit an alle Studenten, welche
nicht den oben genannten Kategorien entsprachen, und umfasste entweder die Finanzierung
von Studiengebühren oder in Form umfangreicherer Kredite zusätzlich Kosten der
unmittelbaren Lebenshaltung. Wie Äthiopien verfügte Namibia über kein Steuersystem,
welches die Rückführung zukünftiger Einkommen von Absolventen hinreichend zu
gewährleisten vermochte und setzte folglich ebenfalls auf bereits bestehende Strukturen in
Form
des
Sozialversicherungssystems.
Dieses
verfügte
sowohl
über
individuelle
Identifikationsnummern als auch über computergestützte Dokumentationssysteme. Bei
Überschreitung einer definierten Einkommensgrenze erfolgen Rückzahlungen auf Basis
registrierter Beschäftigungslöhne.
Reformpläne liegen ebenfalls für Ruanda vor, welche einkommensabhängige
Darlehen als Alternative zur vergünstigten Vorauszahlung von Studiengebühren vorsehen. Im
Gegensatz beispielsweise zu der Mehrzahl sub-saharischer Staaten Afrikas herrscht dort eine
für alle Bürger gültige numerische Registrierungspflicht, welche spätestens ab dem 18.
Lebensjahr in Kraft tritt und eine wichtige Voraussetzung bezüglich der administrativen
Durchführbarkeit einkommensabhängiger Bildungskredite darstellt. Universitäten könnten
bestehenden Akten folglich bei Immatrikulation von Studenten weitere Daten wie
Studiendauer, kummulierte Kosten der Ausbildung oder die zusätzlich entstehende
prozentuale Einkommensbelastung der Kredittilgung hinzufügen. Darüber hinaus verfügt
Ruanda über ein hinreichend funktionsfähiges Steuersystem, wodurch Rückzahlungen über
einen Quellenabzug durch den Arbeitgeber vorgenommen werden könnten. Ähnlich zu dem
52
53
Vgl. Worldbank (2003) S. 19ff
Vgl. Chapman (2006), S. 1475.
23
namibischen ICL- bzw. dem äthiopischen Reformvorhaben einer Graduate Tax bestehen
jedoch bis heute Zweifel an der tatsächlichen Fähigkeit staatlicher Organe, die Rückführung
von Krediten hinreichend durchzusetzen. Des Weiteren mangelt es Regierungen an
konkretem Reformwillen, welcher unabdingbar für eine erfolgreiche Implementierung
einkommensabhängiger Bildungsfinanzierung ist.54
Erfahrungen aus Ghana belegen die Gefahren, welche mit der Verwendung des
Sozialversicherungssystems anstelle des Steuersystems zur Rückführung von Bildungskrediten verbunden sind. Das in den 1990er Jahren initiierte ICL-Modell musste bereits nach
wenigen Jahren durch zunehmende Kreditausfälle seitens ehemaliger Studenten aufgegeben
werden, da dies beinahe zu einem Kollaps des Sozialversicherungssystems führte.55 Auf der
anderen Seite zeigt das Beispiel, dass nicht zwangsläufig Steuerbehörden Rückzahlungen von
Bildungskrediten erheben müssen, sondern diese Aufgabe prinzipiell von beliebigen
Institutionen mit Zugriff auf Einkommensströme vorgenommen werden kann. 56 Dem
begrenzten Rahmen der Arbeit geschuldet, beschränken sich nachfolgende Untersuchungen
jedoch auf Steuersysteme.
Gemessen an den in Kapitel 4.1 definierten Kriterien stellen die vorgestellten
Reformanstrengungen in afrikanischen Ländern gegenüber bisherigen traditionellen Bildungskrediten insofern einen Fortschritt dar, als dass die zukünftige Einkommenssituation von
Absolventen Berücksichtigung findet und hierdurch die Gefahr von Kreditausfällen in der
Theorie
reduziert
wird.
Durch
den
Mechanismus
der
Kostenbeteiligung
mittels
aufgeschobener Rückzahlungen sind aus Sicht des Staates zwar weiterhin beträchtliche
Investitionen in das tertiäre Bildungssystem notwendig, jedoch stehen diesen zukünftig
höhere zu erwartende Erlöse gegenüber. Kritisch anzumerken ist die hohe Zahl der
Ausnahmeregelungen, welche die finanzielle Nachhaltigkeit der Modelle generell in Frage
stellt. Eine Kompensation der entgangenen zukünftigen Einnahmen erfolgt somit zwangsläufig über erhöhte prozentuale Beteiligungen zahlungspflichtiger Absolventen, wodurch die
Last nicht gleichmäßig, sondern auf eine verringerte Basis von Studenten verteilt wird. Um
den breiten Zugang über alle Einkommensschichten hinweg gewährleisten zu können und die
Kreditausfallwahrscheinlichkeit möglichst gering zu halten, sind staatliche Subventionen
unausweichlich, welche in ihrer Höhe zudem schwer kalkulierbar sind. Deutlich wird auch,
dass besonders in Entwicklungsländern Studenten hohe Anreize darin sehen, nach
54
Vgl. Chapman (2006), S. 1478.
Vgl. Salmi/Hauptman (2006), S. 43.
56
55
24
Beendigung der Ausbildung abzuwandern und so bei höheren zu erwartenden Löhnen einer
Rückzahlung der in sie getätigten Investition zu entgehen. Inwieweit Regierungen
dahingehend Sanktionierungen vornehmen können oder sollten, ohne Individuen in ihren
Freiheitsrechten zu beschneiden, ist eine der zentralen Herausforderungen, vor denen Länder,
unabhängig von ihrer Entwicklungsstufe, stehen. Äthiopien beispielsweise setzt in diesem
Zusammenhang auf Restriktionen bei der Ausstellung von Auslandsvisa an Absolventen, um
das Verlassen des Landes vor vollständiger Rückzahlung staatlicher Forderungen zu
unterbinden.57 Auch bei einem Verbleib im Land können unterschiedliche Faktoren dazu
führen, dass eine einkommensabhängige Kapitalrückführung nicht stattfindet. Multiple und
somit schwer nachvollziehbare Einkommensströme oder die Beschäftigung innerhalb der
Schattenwirtschaft erschweren eine exakte Bestimmung von Gehältern, die wiederum dafür
ausschlaggebend sind, ob Zahlungen überhaupt geleistet werden müssen, oder ob sie
unterhalb einer etwaig festgelegten Einkommensgrenze liegen. Die damit einhergehenden
Marktverzerrungen sind auch unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit als nicht
wünschenswert zu erachten, da Rückzahlungen nur von einem Teil der Kapitalempfänger
durchsetzbar sind, wohingegen der informelle Arbeitsmarkt über eine (Quer)Subventionierung finanziert werden muss. Absolventen, die eine Karriere im tendenziell schlecht
bezahlten Staatsdienst einschlagen und somit effektiv zu Rückzahlungen verpflichtet werden
können, müssen somit für zu erwartende Zahlungsausfälle zukünftig erfolgreicher
Jungunternehmer aufkommen.58 Kritisch betrachtet werden sollte ebenfalls die Einmischung
von Regierungen in die Wahl des Studienfaches über hierbei gewährte Vergünstigungen oder
Stipendienprogramme. Diese Form der Anreizsetzung impliziert zum einen langfristige
Arbeitsmarktverzerrungen, zum anderen einen Anstieg der finanziellen Belastung staatlicher
Haushalte und verringert folglich den Grad der Kostenteilung, welcher als wesentliches
Argument der Einführung einkommensabhängiger Finanzierungsformen vorgebracht wird.
Selbst wenn die mit ICLs in Entwicklungsländern einhergehenden Verzerrungen minimiert
oder umgangen werden könnten, so weisen die vom Staat gehaltenen Kreditforderungen
praktisch keinen Marktwert auf und verfehlen das definierte Ziel, private Ersparnisse zu
erschließen. Es ist daher fraglich, ob ICLs in Entwicklungsländern signifikante, zusätzliche
Einnahmen über die Beteiligung von Schülern bzw. Studenten an den Kosten der Ausbildung
generieren können, die notwendig sind, um Unterinvestitionen in Bildung zu verhindern.
57
58
Vgl. Chapman (2006), S. 1475.
25
5 Finanzierung von Bildungsinvestitionen in Entwicklungsländern
Die bisher untersuchten Modelle zur Finanzierung von Bildungsinvestitionen legen ihren
Schwerpunkt auf den tertiären Bildungssektor, insbesondere den der universitären
Ausbildung. Es handelt sich hierbei um Finanzinstrumente, unabhängig davon, ob
traditioneller oder einkommensabhängiger Natur, die zwischen staatlichen oder privaten
Investoren und einem zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses volljährigem Individuum
eingegangen werden. Übertragen auf Entwicklungs- oder Schwellenländer wird jedoch
deutlich, dass die bisherigen Überlegungen zu kurz greifen: Im Gegensatz zu entwickelten
Industrieländern, welche in der Mehrzahl auf ein durch Steuermittel finanziertes primäres und
sekundäres Bildungssystem in Kombination mit der allgemeinen Schulpflicht setzen,
verhindern Armut und marode Staatsfinanzen den elementaren Zugang zu Bildung für eine
Vielzahl von Kinder. Der frühe und umfassende Zugang zu Bildung ist jedoch eine essentielle
Voraussetzung, um Bildungsrenditen im späteren Verlauf der Ausbildung überhaupt erzielen
zu können.59
Tabelle 1: Bildungsrenditen nach Einkommensgruppen
Ländergruppen nach ProKopf-Einkommen
Ø Pro-Kopf-
Soziale Renditen (in %)
Private Renditen (in %)
Einkommen (US$)
Primär
Sekundär
Tertiär
Primär
Sekundär
Tertiär
22.530
13,4
10,3
9,5
25,6
12,2
12,4
2.996
18,8
12,9
11,3
27,4
18,0
19,3
363
21,3
15,7
11,2
25,8
19,9
26
7.669
18,9
13,1
10,8
26,6
17,0
19,0
Hocheinkommen (≥9266
US$)
Mittlere Einkommen (7569265 US$)
Niedrigeinkommen (≤755
US$)
Welt
Quelle: Psacharopoulos/Patrinos (2002); Eigene Darstellung
Wie aus Tabelle 1 zu entnehmen, weisen insbesondere primäre und sekundäre
Ausbildungsabschnitte hohe zu erwartende Renditen auf. Sowohl Individuen selbst können
über private Renditen als auch der Staat bzw. die Allgemeinheit kann über soziale Renditen
einen hohen monetären Nutzen aus Bildungsinvestitionen erzielen, was die Notwendigkeit
innovativer Formen der Bildungsfinanzierung in diesen Ländern unterstreicht.60 In Anbetracht
59
Vgl. Flammer (2009) S. 10.
Bemerkung: Private Renditen übersteigen soziale Renditen zum einen aufgrund von Subventionen der öffentlichen Hand, zum anderen durch üblicherweise in Schätzungen nicht berücksichtigte Sozialleistungen bzw. –
Transfers.
60
26
der Tatsache, dass trotz verstärkter internationaler Anstrengungen weiterhin 113 Millionen
Kinder weltweit im Grundschulalter keine Schule besuchen können, wovon 94% in
Entwicklungsländern leben, richtet sich der Fokus der Arbeit auf den primären und
sekundären Bildungssektor. 61
Die zentrale Herausforderung an ein Modell zur nachhaltigen Finanzierung primärer und
sekundärer Bildung liegt folglich zum einen darin, dass weder ein Staat noch private
Investoren direkte Verträge mit Minderjährigen in Bezug auf deren Zukunft abschließen kann
bzw. sollte. Des Weiteren scheitern bisherige Implementierungsversuche einkommensabhängiger Darlehen an der Durchsetzungsfähigkeit bzw. an einem konsequenten
Durchsetzungswillen seitens Regierungen in Bezug auf Rückzahlungsforderungen, was dazu
führt, dass private Investoren nicht ohne weiteres bereit sein werden, die Investitionsrisiken
innerhalb deutlich langwierigerer Vertragsbeziehungen der elementaren Bildung zu tragen. Im
Einschulungsalter einsetzend können sich Vertragslaufzeiten, welche ebenfalls später
einsetzende Rückzahlungen umfassen, über mehrere Jahre oder Jahrzehnte erstrecken,
wodurch eine Modelllösung unter staatlicher Administration vorteilhafter erscheinen mag.
Darüber hinaus profitiert dieser besonders von Externalitäten in Form sozialer Erträge, die
sich positiv auf die Entwicklung der Volkswirtschaft auswirken.62 Unter Berücksichtigung der
Besonderheiten im Umgang mit elementarer Bildung, wird nachfolgend das Modell
staatlicher Humankapitalverträge skizziert, welches die private Finanzierung von primärer
und sekundärer Bildung unter staatlicher Administration ermöglicht. Im Anschluss an die
Modellerläuterung wird am Beispiel öffentlicher Schulen eine mögliche Implementierung
dargestellt und im Anschluss aus Sicht involvierter Vertragsparteien in Bezug auf Fragen
nach Vertragssicherheit und Risikoallokation untersucht. Kapitel 5.2 analysiert im Anschluss
die Eignung der Einkommens- und Mehrwertsteuer als fiskalpolitisches Instrument, private
Bildungsinvestitionen über zukünftige Steuereinnahmen bildungsfinanzierter Schüler rückzuführen.
61
62
Vgl. Glewwe/Kremer (2005), S. 948.
27
5.1
Private Finanzierung staatlicher HCCs im primären und sekundären
Bildungssektor
Das auf Palacios (2004) zurückgehende Modell staatlicher Humankapitalverträge macht sich
die Vorzüge von HCCs gegenüber traditionellen Krediten zunutze und überträgt die vormals
zwischen Investor und Student geschlossenen Ausbildungsverträge auf ein System staatlicher
Bildungspolitik mit Finanzierung durch private Investoren. Ähnlich dem in Kapitel 3.2.3
beschriebenen Grundmodell „verkauft“ hierbei der Staat einen Teil seiner zukünftigen
Einkommenssteuererlöse von Absolventen für einen zuvor festgelegten Zeitraum an
Investoren. Diese wiederum fungieren im Gegenzug als Kapitalgeber und finanzieren über
getätigte Investitionen unmittelbar die Ausbildung von Schülern. Für den Staat stellt der
Verkauf zukünftiger Steuererlöse somit eine Möglichkeit dar, ohne Schuldenaufnahme ein
Modell zu finanzieren, welches langfristig das Potenzial bietet, zusätzliche Steuererlöse
generieren zu können.63 Unter Verwendung der in staatlichen HCCs implizierten Einkommenssteuer, beträgt der maximale Einkommenssatz, den der Staat dabei abtreten kann, dem
effektiven Einkommenssteuersatz eines Individuums, da nur auf diesen ein Anspruch besteht.
Staatliche Humankapitalverträge ermöglichen in der Theorie positive Renditen für beide
Vertragsparteien. Aus Sicht des Staates entspricht der Investitionswert der Differenz zwischen
dem Barwert der Steuerzahlungen eines Individuums mit und ohne Ausbildung abzüglich der
an Investoren abzutretenden Steueranteile. Sowohl das (steuerpflichtige) Einkommen, als
auch der Grad der Steuerhinterziehung sowie sonstige länderspezifische Steuerregelungen
bestimmen hierbei, ob und in welcher Höhe der Staat positive soziale Renditen aus der
Bildungsfinanzierung erzielt. Die von Investoren geforderte Beteiligung am zukünftigen
Einkommen kann größer, kleiner oder gleich der von der Regierung durch zusätzliche
Bildung erzielten Rendite sein, wodurch der Nutzen für den Staat von der im Vertrag
vereinbarten Beteiligung des Investors abhängt.64 Über den „Verkauf“ zukünftiger Steuererlöse kann in einem Modell staatlicher Humankapitalinvestitionen neben dem Investor auch
der Staat von hohen Renditen primärer und sekundärer Bildung profitieren, ohne dabei Gefahr
zu laufen, diese mit zusätzlicher Schuldenaufnahme finanzieren zu müssen. Indem sich die
vom Staat an den Investor weitergereichten prozentualen Steuereinnahmen nach den
tatsächlich gezahlten Steuern ehemaliger Profiteure der Ausbildungsfinanzierung richtet,
besteht zu keiner Zeit die Gefahr, vereinbarte Zahlungen nicht leisten zu können.65 Sehen sich
63
65
64
28
in nicht-staatlichen HCCs Schüler bzw. Studenten mit der Unsicherheit über das eigene
zukünftige Einkommen konfrontiert, so besteht für Investoren sowie den Staat nun ebenfalls
das Risiko einer ungewissen Wertentwicklung der Bildungsinvestition hinsichtlich der zu
erwartenden Steuereinnahmen. Diese sind beispielsweise von Faktoren wie dem zu
versteuernden Einkommen, Steuerbetrug oder –flucht, Abwanderung sowie anderen
Einflüssen der direkten Besteuerung abhängig. Indem ein Investor Kapital für
Bildungsinvestitionen bereitstellt, kauft er dem Staat dieses Risiko ab. Im Gegenzug für das
übernommene Risiko fordert er eine zusätzliche Prämie, welche in die prozentuale
Beteiligung am Steueraufkommen der durch ihn finanzierten Schüler eingepreist wird.66 Für
den Investor besteht anschließend die Möglichkeit, das Risiko über den Kapitalmarkt bzw.
innerhalb eines Portfolios zu diversifizieren. Im Erfolgsfalle der vom Staat initiierten
Bildungsmaßnahmen entwickeln sich die Renditen beider Vertragsparteien in die gleiche
Richtung, da die in der Vergangenheit finanzierten Schüler nun durch ihre Ausbildung die
Chance auf einen höher vergüteten Berufseinstieg haben und dementsprechend auch mit
höheren absoluten Einkommenssteuerzahlungen zu rechnen ist. Von den daraus
resultierenden Mehreinnahmen des Staates profitiert der Investor in selbem Maße, da durch
seine prozentuale Beteiligung am Einkommen des Absolventen höhere Erlöse generiert
werden.67 Im Umkehrschluss fällt die Einkommensbeteiligung entsprechend geringer aus,
sollte dem Schüler nach der Ausbildung zunächst kein oder nur ein unterbezahlter
Berufseinstieg gelingen. Aufgrund der exklusiven Vertragsbeziehung zwischen Staat und
Investor wird bei reibungsloser Durchführung der Ausbildungsfinanzierung und planmäßigem
Ausbildungsverlauf für Schüler und ihre Eltern nicht ersichtlich, aus welcher Quelle das
Kapital der primären und sekundären Schulbildung stammt. Gleiches gilt für die daran
anschließende berufliche Laufbahn, in welcher die prozentuale Besteuerung des Einkommens
nicht höher ausfällt als bei Individuen, welche nicht über private Bildungsinvestitionen
finanziert wurden.68
5.1.1 Implementierung
Zunächst gilt es festzustellen, welche primären und sekundären Schulen für die
Implementierung staatlicher Bildungsverträge in Frage kommen. Öffentliche Schulen bieten
66
68
67
29
sich dabei aus mehreren Gründen an: Sie unterstehen zum einen direkt der staatlichen
Bildungspolitik, weshalb Reformen bzw. strukturelle Veränderungen im Zuge der
Implementierung staatlicher HCCs formalrechtlich keine Hindernisse darstellen, zum anderen
finanzieren sie sich bereits über öffentliche Mittel, wodurch eine Umstellung auf staatliche
HCCs ohne hohe Kosten zu bewerkstelligen ist. Des Weiteren besteht im Optimalfall bereits
eine Schnittstelle zwischen Schulen und staatlichen Ministerien in Form einer übergeordneten
administrativen Verwaltung.69 Wichtig für das Ziel eines möglichst umfassenden und für
jedes Kind zugänglichen bzw. bezahlbaren Schulsystems ist zudem, dass, im Gegensatz zu
privaten Einrichtungen, an öffentlichen Schulen keine Selektion von Schülern über prohibitiv
hohe Schulgebühren vorgenommen wird. Hierüber kann der Staat gewährleisten, dass das
Modell der staatlichen HCCs allen Einkommensschichten zugänglich gemacht werden kann.
Um in die private Ausbildungsfinanzierung einbezogen werden zu können, müssen
öffentliche Schulen in regelmäßigen Abständen vor Schuljahresbeginn Informationen an die
entsprechenden staatlichen Ministerien liefern. Diese umfassen die jährlichen Kosten der
Schulbildung sowie die Anzahl der Schüler in den unterschiedlichen Stufenjahrgängen. Nach
Einsicht der verfügbaren Informationen können Investoren ihre Angebote für die
Kostenübernahme der Ausbildung abgeben, welche Angaben über die Anzahl der finanzierten
Schüler an einer ausgewählten Bildungseinrichtung, den Zeitraum der Unterstützung und die
im
Gegenzug
dafür
geforderte
prozentuale
Beteiligung
am
zukünftigen
Einkommenssteueraufkommen umfassen. Staat und Investor schließen hierbei einen
Standardvertrag, in welchem nur die Einkommenssteuerbeteiligung, Schülerzahl und Schule
als Variablen definiert sind.70 Da staatliche HCCs ähnlich zu nicht-staatlichen Humankapitalverträgen Marktinformationen über das Verhältnis von gebotener Ausbildungsqualität in
Relation zu den Kosten von Bildungseinrichtungen liefern, werden Investoren anhand dieser
Parameter die geforderte Bildungsrendite für die finanzielle Übernahme der Ausbildung als
prozentuale Beteiligung zukünftiger Steuereinnahmen festsetzen. Indem dieser Prozess
zwischen Staat und Investoren vor Eintritt in die Ausbildung vonstatten geht, kann
sichergestellt werden, dass für jedes Kind, welches einen Platz an einer dieser öffentlichen
Schule erhält, im Vorfeld finanzielle Ressourcen bereitgestellt wurden. Diese erstrecken sich
zunächst über ein Jahr und werden in der Folge um jeweils ein weiteres verlängert, sofern der
Schüler die Schule regelmäßig und „erfolgreich“ besucht und von Investorenseite weitere
69
70
Vgl. Palacios (2004), S.154f
Vgl. Palacios (2004), S. 156f
30
Angebote der Finanzierung vorliegen.71 Indem theoretisch beliebig viele Investoren Angebote
der Bildungsfinanzierung vorlegen können kann der Fall eintreten, dass Schüler im Verlauf
ihrer Schullaufbahn indirekt Kapital von verschiedenen Investoren erhalten und sich deren
vom Staat eingeforderte zukünftige Einkommenssteuerbeteiligungsquote im Zeitverlauf
verändert. Legen mehrere Investoren Angebote für die Finanzierung einer bestimmten Anzahl
Schüler einer bestimmten Schule vor, so verhält sich der Staat als Auktionator, wobei intuitiv
derjenige Investor den Zuschlag erhält, welcher die geringste Steuerbeteiligung fordert.72
Denkbar sind in diesem Zusammenhang zwei Arten der Zuschlagserteilung. Werden
Zuschläge nach dem Verfahren „Jeder erhält, was er bietet“ erteilt, so werden die in einer
Schule zu finanzierenden Plätze von der geringsten Forderung ausgehend sukzessive
vergeben, wodurch verschiedene Investoren in einer Schule zu unterschiedlichen
Prozentsätzen investieren können. Eine andere Möglichkeit seitens des Staates wäre es, nach
dem Prinzip „Jeder zahlt gleich viel“ zu verfahren, wodurch der Staat zur weiteren
Kalkulation eine Gewichtung der einzelnen geforderten Renditen zu einer Gesamtrendite
vornehmen würde.73 Unabhängig vom Verfahren sollte das Ziel des Staates im Sinne eines
umfassenden Zugangs zu Bildung lauten, die Auktion solange durchzuführen, bis jeder
Schulplatz finanziert ist, unabhängig davon wie hoch die Forderungen der zuletzt zugeteilten
Investoren lauten. Indem Kapitalgeber unterschiedlich hohe Gebote für öffentliche Schulen
abgeben, bringen sie ihre Einschätzung über das Verhältnis von Ausbildungsqualität zu kosten zum Ausdruck. Wird diese beispielsweise bei Schule A höher eingeschätzt als bei
Schule B, so ist damit die Erwartungshaltung verbunden, dass Absolventen von Schule A
zukünftig höhere Einkommen generieren werden, wodurch folglich der Staat durch höhere
individuelle Steuererlöse und der Investor durch seine Beteiligung zusätzlich profitieren. Aus
einem guten Verhältnis von Qualität zu Kosten kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass
beispielsweise Schule A günstig im Sinne der absoluten Ausbildungskosten je Schüler ist.
Vielmehr kann es sich hierbei um die teuerste Ausbildung handeln, von welcher sich
Investoren jedoch überproportional hohe Einkommen erwarten. Im Umkehrschluss bedeuten
höhere Forderungen bezüglich der Steuerbeteiligung nicht, dass die Ausbildung an der
entsprechenden Schule die teuerste in absoluten Werten darstellt, sondern dass zukünftig
erwartete Einkommen der Absolventen relativ gesehen niedriger eingeschätzt werden. Über
die von Investoren geforderten Einkommensbeteiligungen lassen sich in staatlichen HCCs
71
Vgl. Palacios (2004), S. 154
73
72
31
Informationen herausfiltern, die wie Marktpreise öffentlicher Schulen fungieren und unter
diesen eine Art Wettbewerb um Investorengelder generieren, wie er unter normalen
Umständen im öffentlichen Bildungssektor nicht zu finden wäre. Aus Sicht des Staates ist
dies durchaus positiv zu bewerten, da die Preise der Ausbildung an Wettbewerbsfähigkeit
gewinnen. Darüber hinaus würden mittel- bis langfristig durch steigende Kosteneffizienz
staatliche Haushalte entlastet bzw. steuerliche Mehreinnahmen erzielt. Im Erfolgsfalle können
staatliche HCCs auch die Entwicklung privater Schulen nach sich ziehen bzw. diese fördern
und so eine steigende Bildungsnachfrage seitens der Bevölkerung decken.74
Staatliche HCCs sind durch ihre exklusive Vertragsbeziehung zwischen Staat und
Investoren für die Finanzierung primärer und sekundärer Bildung prädestiniert, da zu keiner
Zeit direkte Berührungspunkte zwischen Schüler bzw. deren Eltern und Kapitalgebern
existieren. Wichtig ist dies vor dem Hintergrund, da das Abschneiden des Schülers während
der Ausbildung neben der Qualität der Bildungseinrichtung den größten Einfluss auf die
zukünftigen Erlöse des Investors hat. Die bei nicht-staatlichen HCCs oft kritisierte „Nähe“
zwischen Kreditgeber und Kreditnehmer wird folglich vermieden, wodurch weder Eltern
noch der Schüler selbst sich externem Leistungsdruck ausgesetzt sehen.75 Indem der Staat das
bereitgestellte Kapital samt einkalkulierter Rendite über Beteiligungen an zukünftigen
Einkommensteuererlösen zurückführt, wird der Finanzierte zu keinem Zeitpunkt einer
Mehrbelastung ausgesetzt und profitiert von einem Bildungssystem, dass ohne private
Beteiligung durch staatliche Budgetrestriktionen in Entwicklungsländern nicht aufrecht zu
erhalten wäre.
5.1.2 Vertragssicherheit und Risikoallokation
Wie aus den bisherigen modelltheoretischen Überlegungen hervorgeht, stellen staatliche
HCCs nicht nur eine geeignete Form der Finanzierung von Bildungsinvestitionen in
Entwicklungsländern dar. Sie übertragen auch die in Kapitel 3 identifizierten Vorzüge
einkommensabhängiger Finanzinstrumente, insbesondere die traditioneller HCCs, auf den
primären und sekundären Bildungssektor. Indem Verträge, im Unterschied zu nichtstaatlichen HCCs, nicht einzeln zwischen Schülern und Investoren geschlossen werden
müssen, tritt der Staat nun als einziger Vertragspartner gegenüber den Investoren auf und
bündelt die von Absolventen geleiteten Rückzahlungsströme, wodurch einmalige Zahlungen
74
75
32
in der jeweiligen Periode an Investoren erfolgen können. Da Rückflüsse ehemaliger Schüler
über das Steuersystem bzw. als prozentualer Anteil der zu leistenden Steuerabgaben erfolgen
und
die
Steuerpflicht
für
alle
Individuen
unabhängig
von
der
letztendlichen
Finanzierungsform besteht, wird das in der Vertragstheorie bestehende Problem der adversen
Selektion umgangen. Adverse Selektion kann nur dann auftreten, wenn Empfänger von
Humankapitalinvestitionen die Option besitzen, Vorzüge einer in sie getätigten Investition in
irgendeiner Form zurückzuhalten. 76 Vielmehr findet die zwischen Staat und Investoren
geschlossene Vereinbarung im Optimalfall ohne deren Wissen statt. Jedoch impliziert die
Beteiligung an zukünftigen Steuereinnahmen, dass Absolventen auch tatsächlich in der
Volkswirtschaft verbleiben und dort einer registrierten Erwerbstätigkeit nachgehen. In diesem
Punkt teilen staatliche HHCs nicht die Vorzüge des HCC-Grundmodells in Bezug auf die
Gefahr einer Abwanderung nach Beendigung der Ausbildung. Zwar werden Profiteure von
Humankapitalinvestitionen keinen Anreiz verspüren, Rückzahlungen zu umgehen, da diese
Teil der bestehenden Forderungen des Fiskus sind, jedoch besteht im Falle einer
Abwanderung keine Möglichkeit der Kapitalgeber, an höheren Einkommen ehemaliger
Schüler zu partizipieren. Auch ist es nicht möglich, die in der Vergangenheit entstandenen
Forderungen in einen anderen, wie auch immer gelagerten, Kreditvertrag zu überführen, da
der Finanzierte über die in ihn getätigten Investitionen zu keiner Zeit informiert war und
folglich auch nie in eine formelle Verpflichtung eingewilligt hat.
Aus Investorensicht herrscht innerhalb eines Vertrags mit Regierungen hinreichende
Sicherheit bezüglich der Durchsetzbarkeit von Zahlungen, da diese als Forderungen des
Fiskus klassifiziert sind und nur eine effektive Einbringung dieser Forderungen die
nachhaltige Entlastung staatlicher Haushalte herbeiführen kann. 77 Hierbei wird jedoch
deutlich, dass Investoren auf der anderen Seite mit dem Risiko bezüglich der Fähigkeit
und/oder dem politischen Willen von Regierungen konfrontiert werden, die individuelle
Steuerschuld von Absolventen zu bestimmen und durchzusetzen. Die daraus resultierende
Informationsasymmetrie kann von Investorenseite nur dann verringert werden, wenn diese
über hinreichende Drohpotenziale verfügen. Zunächst erscheint es fraglich, inwieweit private
Wirtschaftssubjekte
gegenüber
staatlichen
Autoritäten
Disziplinierungsmaßnahmen
durchsetzen können. Aus der Vertragstheorie geht hervor, dass wenn der Kreditgeber über ein
angebotsseitiges Monopol verfügt, das Risiko nicht-konformem Verhaltens bereits dadurch
76
77
Vgl. Palacios (2004), S. 157ff.
33
reduziert wird, dass, bei Nichteinhaltung der festgelegten Rückzahlungen, ein Fortbestehen
der Vertragsbeziehung unwahrscheinlich wird und somit der Zugang zu Kapital für den
Agenten in der Zukunft verwehrt bleibt. Bedienen jedoch weitere Anbieter die Nachfrage
nach Kapital, so greift der soeben skizzierte Disziplinierungsmechanismus nicht mehr,
solange es nicht zu einer Art Austausch der Kreditgeber untereinander kommt.78 Staatliche
HCCs implizieren jedoch eine Interaktion zwischen Staat und Investoren unter Zuhilfenahme
von Marktmechanismen und bilden somit ebenfalls zwangsläufig Risiken bezüglich der
Durchsetzbarkeit staatlicher Steuerforderungen gegenüber Profiteuren der Bildungsinvestitionen ab. Unter der Annahme, dass Regierungen in Entwicklungsländern das Ziel
einer nachhaltigen Finanzierung des Bildungssystems verfolgen, wird vorausgesetzt, dass es
zu einer Interessenharmonisierung bei der Generierung zusätzlicher Steuererlöse bzw.
Effektivitätssteigerung bei der Durchsetzung genereller Steueransprüche kommt. Kann der
Staat nicht glaubwürdig dahingehende Reformanstrengungen signalisieren, werden private
Kapitalgeber keinen Anreiz darin sehen, in staatliche HCCs zu investieren, da sie zwar bereit
sind, Risiken über die Ungewissheit zukünftiger Einkommensströme von Absolventen zu
tragen, nicht jedoch administrative Risiken der Steuererhebung sowie generelle rechtliche
oder politische Risiken.79
Wie bereits angedeutet, resultieren zusätzliche Kreditrisiken aus dem politischen
Willen von Regierungen, vertraglich zugesicherte Steuerbeteiligungen auch tatsächlich in
vollem Umfang weiterzuleiten bzw. aus der Gefahr, dass diese ihre Rückzahlungen
unvermittelt einstellen. Staatliche HCCs gehen zwangläufig mit tiefen Eingriffen in die
Fiskalpolitik einher, da Rückzahlungen an private Kapitalgeber, bestehend aus Tilgungs- und
Zinskomponente, zu Lasten bestehender Steuereinnahmen gehen und letztlich der Staat in
vollem Umfang für die bereitgestellten Mittel aufkommen muss. 80 Daher gilt es für
Regierungen abzuwägen, ob eine langfristige Bindung von Steuererlösen an den
Bildungssektor finanziell realisierbar ist und mit welchen Einschränkungen beispielweise
bezüglich
Investitionen
in
Infrastruktur,
soziale
Sicherungssysteme
oder
das
Gesundheitswesen auf der Ausgabenseite kalkuliert werden muss.
78
Vgl. Ghosh/Ray (1999), S. 2f.
80
79
34
5.2
Steuerbasierte Kapitalrückflussmodelle
Obwohl Entwicklungsländer durch unzureichende und korruptionsanfällige Verwaltungsstrukturen sowie den stark ausgeprägten informellen Sektor nur über eine geringe Steuerbasis
verfügen, so sind sie doch neben Handelszöllen die wichtigste Einnahmenquelle staatlicher
Haushalte. Hinsichtlich der finanziellen Realisierbarkeit drängt sich jedoch die Frage auf,
inwieweit bestehende Einkommenssteuersysteme in Entwicklungsländern den Erfordernissen
entsprechen,
die
mit
einer
Implementierung
staatlicher
HCCs
verbunden
sind.
Untersuchungen deuten zwar darauf hin, dass Länder, welche sich schwerpunktmäßig auf die
direkte und somit individuelle Besteuerung von Einkommen, Gewinnen und Kapital
konzentrieren eine höhere Leistungsfähigkeit bei der Generierung von Steuererlösen
aufweisen, als solche, deren Einnahmenseite sich primär aus der indirekten Besteuerung von
Gütern, Waren und Dienstleistungen speist.81 Jedoch bleibt zu untersuchen, inwieweit dies
ebenfalls für die Rückführung privater Investitionen in dem oben beschriebenem Modell seine
Gültigkeit bewahrt. Das folgende Kapitel untersucht, inwieweit sich bei staatlichen HCCs die
Einkommenssteuer als direkte sowie die Umsatz- bzw. Mehrwertsteuer als indirekte Steuer
eignen, den vertraglich festgesetzten Kapitalrückfluss von Absolventen gewährleisten zu
können. Von hoher Relevanz ist dabei zum einen der Stellenwert unterschiedlicher Arten der
Besteuerung innerhalb der Volkswirtschaft bezüglich der Fähigkeit, signifikante Erlöse auf
der Einnahmenseite zu erzielen, zum anderen zu ermitteln, welche administrativen Kosten mit
der Durchsetzung dieser verbunden sind. Im weiteren Verlauf des Kapitels erfolgt daher
zunächst eine dahingehende Analyse des Einkommenssteuersystems, welches in den
bisherigen Überlegungen zu kostendeckenden Bildungsinvestitionen Berücksichtigung findet
und intuitiv Bildungsrenditen über zukünftige Einkommenszuwächse abbildet, an denen
Individuen, der Staat sowie Investoren partizipieren können. Als denkbare Alternative wird
daran anschließend eine Rückführung unter Zuhilfenahme der indirekt erhobenen
Mehrwertsteuer diskutiert und anhand eines Implementierungsbeispiels verdeutlicht.
Zunächst werden jedoch in einem einführenden Kapitel allgemeine Merkmale
bestehender
Steuersysteme
und
deren
Bedeutung
innerhalb
unterentwickelter
Volkswirtschaften dargestellt.
81
Vgl. Gupta (2007), S. 12
35
5.2.1 Steuersysteme in Entwicklungsländern
Das in Kapitel 5.1 vorgestellte Modell staatlicher Humankapitalverträge geht in weiten Teilen
von Annahmen über die Funktionsfähigkeit nationaler Steuersystemen aus, wie sie in der
Mehrzahl der entwickelten Staaten vorzufinden sind. Im Gegensatz dazu weisen
Entwicklungsländer hinsichtlich der Art und Struktur der Besteuerung deutliche Defizite auf,
woraus sich negative Folgen für die Finanzierung des Staatshaushalts ergeben und
Ressourcen für Investitionen beispielsweise im Bildungs- und Infrastrukturbereich sowie dem
Sozialversicherungs- und Rentensystem stark eingeschränkt sind. Deutlich wird dies bereits
anhand der Relation von Steuererlösen zur gesamtwirtschaftlichen Leistung: Liegt der
Steueranteil gemessen am BIP in Entwicklungsländern bei rund 18%, so erreichen
Industrieländer ein etwa um den Faktor zwei höheres Verhältnis.82 Die volkswirtschaftliche
Bedeutung des primären Sektors, insbesondere der Landwirtschaft, sowie die Anzahl der in
der Schattenwirtschaft operierenden Unternehmungen führen dazu, dass staatliche
Steuereinnahmen sich weitgehend auf Einfuhrzölle sowie die Mehrwert- bzw. Umsatz- und
Verbrauchsbesteuerung stützen. Individuell erhobene Einkommenssteuern also Instrument der
direkten Besteuerung spielen sowohl bezogen auf das BIP als auch das gesamte
Steueraufkommen eine nur untergeordnete Rolle in Entwicklungsländern.83 Da die genannten,
schwer zu besteuernden Sektoren einen Großteil der Wirtschaftsleistung unterentwickelter
Länder ausmachen, ist der erreichbare bzw. besteuerbare Bevölkerungsteil aus Sicht der
Finanzbehörden
entsprechend
gering.
Einkommenssteuererlöse
konzentrieren
sich
weitestgehend auf die Unternehmens- bzw. Gewinnbesteuerung innerhalb des formellen
Sektors, wozu beispielsweise staatlich kontrollierte oder im Inland ansässige Konzerne aus
dem Ausland zählen. In Ermangelung verlässlicher komparativer Daten in Entwicklungsländern wird geschätzt, dass deren Beiträge sich nicht selten auf bis zu 90% der gesamten
Einkommenssteuern belaufen. 84 Geringe Steuererlöse aus der individuellen Einkommenssteuer erklären sich weitestgehend dadurch, dass beispielsweise Versicherungs- und
Rentenbeiträge sowie Kapitalerträge das zu versteuernde Einkommen mindern und multiple
Einkommensströme nur unzureichend erfasst werden können. Entwicklungsländer, welche
über einen administrativen Apparat sowie durchsetzbare Steuererhebungsmechanismen
82
Vgl. Bird (2010), S. 191.
Vgl. Bird (2010), S. 192f.
84
Vgl. Bird (2006), S. 1658f.
83
36
verfügen, beschränken sich in der Regel auf eine Quellenbesteuerung, durch die der effektiv
zu zahlende Einkommenssteuersatz jedoch weit unter dem anderer Einkommensarten liegt.85
Bei Betrachtung der Unterschiede zwischen vorausgesagten steuerpolitischen
Strategien und beobachteten Ist-Zuständen in Entwicklungsländern liegt der Schluss nahe,
dass nur durch einen Strategiewechsel die Ineffizienzen innerhalb des Steuersystems
vermindert werden können. Internationale Finanzinstitutionen wie Weltbank und IWF
verweisen
auf
Empfehlungen
für
Entwicklungsländer,
wonach
Handelszölle
und
Inflationsraten möglichst reduziert und Staatseinnahmen zunehmend über die Umsatzsteuer
realisiert werden sollten.
86
Gordon (2009) untersucht dabei die Faktoren, welche
ausschlaggebend dafür sind, warum sich Steuersysteme in Entwicklungsländern so deutlich
von denen in Industrieländern unterscheiden. Die primär auf die Besteuerung von
Unternehmenstätigkeiten gerichtete Studie lässt dabei Rückschlüsse auf allgemeine
administrative Probleme der Erhebung von Steuern in diesen Ländern zu. Regierungen sind
bei der Durchsetzung von Steuern auf Informationen von Banken angewiesen, um zum einen
steuerpflichtige Unternehmen zu identifizieren, und zum anderen den Umfang der Steuerschuld feststellen zu können. 87 Daraus abgeleitet können Forderungen nur dann gestellt
werden, wenn Unternehmen vom formellen Finanzsektor Gebrauch machen, daher ihre
Geschäfte nicht in bar, sondern über Bankkonten abwickeln. Entscheidungsvariablen von
Unternehmen für den Eintritt in den formellen Sektor sind einerseits der durch Regierungen
festgesetzte Steuersatz, andererseits der Nutzen aus dem über Finanzintermediäre
bereitgestellten
Zugang
zum
Kapitalmarkt.
Letzterer
ist
in
Bezug
auf
die
Liquiditätsversorgung in Hocheinkommensländern von existentieller Bedeutung für den
Fortbestand einer Unternehmung, wirkt jedoch in Entwicklungsländern aufgrund der
Dominanz informeller Finanzmarktstrukturen als Disziplinierungsinstrument nur unzureichend. Für Länder, in denen die „Androhung“ eines Ausweichens auf andere
Finanzierungsquellen als Bankkredite zu geringe Anreize setzt und Banken nur in geringem
Maße zur Geltendmachung staatlicher Steuerforderungen beitragen, wird der Anteil
generierter Steuererlöse in Relation zum BIP weiterhin gering bleiben, da die Steuerbasis
nicht signifikant wächst.88
85
Vgl. Tanzi/Zee (2000), S. 308ff.
Vgl. Newberry/Stern (1987), S. 117.
87
Vgl. Gordon/Li (2009), S. 864.
88
Vgl. Gordon/Li (2009), S. 858ff.
86
37
5.2.2 Kapitalrückfluss über das Steuersystem
Das Modell staatlicher Humankapitalverträge bietet Investoren die Möglichkeit, an
zukünftigen Einkommen der finanzierten Schüler über die Einkommenssteuer zu
partizipieren. Hierbei wird jedoch vorausgesetzt, dass Absolventen bei Eintritt in das
Berufsleben auch tatsächlich ihrer Steuerverpflichtung nachkommen, wodurch der Staat die
an sie gerichteten Verbindlichkeiten bedienen kann. Wie bereits dargestellt, profitieren durch
eine effektive Besteuerung von Absolventen mit Bildungsfinanzierung sowohl der Staat als
auch beteiligte Investoren von Bildungsrenditen finanzierter Schüler. Ersterer über das
zusätzliche Steueraufkommen, welches mit höheren Einkommen ehemaliger Schüler
verbunden ist, letztere über die innerhalb der Steuer implementierte Beteiligung.
Die Anforderungen an ein Steuersystem zur Rückführung von privaten Investitionen
innerhalb staatlicher Humankapitalverträge sind vielfältig und erfordern ein differenziertes
Abwägen von Kosten und Nutzen seitens staatlicher Entscheidungsträger. Alm (2004)
formuliert die Anforderungen an ein Steuersystem, unabhängig vom Entwicklungsstand eines
Landes und der Form der Besteuerung, wie folgt: Steuern sollten sowohl angemessen, als
auch nicht verzerrend wirken. Es muss gewährleistet werden, dass sich adäquate Erlöse
erzielen lassen und die Steuer als „einfach“ im Sinne einer geringen Komplexität ausgestaltet
ist. Darüber hinaus sollten Steuersysteme das gesamtwirtschaftliche Wachstum fördern und
stabilisierend auf dieses wirken.89
Die Untersuchung der Ausgestaltungsfaktoren ist dabei stets mit einem Trade-off
zwischen unterschiedlichen Wirkungsmechanismen verbunden: Zum einen ist von
Bedeutung, wie sich diese auf den Steuerertrag auswirken, welcher sich als Bruttoertrag
abzüglich Administrations- und Durchsetzungskosten definiert. Darüber hinaus gilt es zu
berücksichtigen, wie sich die Wahl des Steuersystems auf die individuelle Steuerlastenverteilung auswirkt, welche sich aus der allgemeinen Steuerlast zuzüglich Kostenbelastungen
aus der Sicherstellung der Befolgung sowie von Kosten der Nicht-Einhaltung von
Steuerverpflichtungen errechnet. Neben dem Steuerertrags- sowie Gerechtigkeitsaspekt ist
ebenfalls der Effekt auf das individuelle Verhalten von Haushalten und Unternehmen
hinsichtlich Konformität bzw. Durchsetzung gegenüber der Besteuerung zu berücksichtigen.90
Die Erhebung aller Arten von Steuern ist mit Kosten für Regierungen, den Steuerzahler sowie
weitere Gruppierungen innerhalb der Volkswirtschaft verbunden. Dabei zeigt sich, dass
Regierungen, die mit geringen administrativen Kosten Steuern generieren, gegenüber Ländern
89
90
Vgl. Alm/Wallace (2004a), S. 3.
Vgl. Alm (1996), S. 125ff.
38
mit hohen administrativen Kosten in ihren Wachstumsperspektiven deutlich bevorteilt sind.
Durchschnittlich wird ein Prozent der gesamten Steuererlöse in entwickelten Ländern für die
Erhebung von Steuern aufgewendet, während der Anteil in Entwicklungsländern geschätzt
deutlich höher liegt.91 Kapitel 5.2.2 untersucht dabei sowohl die Einkommenssteuer als auch
die Umsatzsteuer primär danach, ob die aus staatlichen HCCs zu erwartenden Mehreinnahmen in ihrer Höhe ausreichend sein können, um die Steuerausfälle zu kompensieren,
welche durch Zahlungen an private Investoren entstehen. In welchem Umfang Einkommensund Mehrwertsteuersysteme in Entwicklungsländern Erlöse generieren können und Kosten
für die Volkswirtschaft verursachen, wird nachfolgend untersucht.
5.2.2.1 Einkommenssteuer
Individuelle Einkommenssteuern werden in nahezu allen hochentwickelten Ländern erhoben
und stellen neben der Besteuerung des Konsums eine wichtige Erlösquelle staatlicher
Haushalte dar. Während in einigen Staaten unterschiedliche Einkommensströme separat
besteuert werden, fassen andere Lohn- und Kapitaleinkommen sowie Erträge auf Grund und
Boden zunächst zusammen, um hieraus die Gesamtsteuerschuld abzuleiten.92 Mit welchen
Problemen sich Entwicklungsländer bei der Erhebung der Einkommenssteuer konfrontiert
sehen, zeigt sich gegenüber entwickelten Staaten bereits anhand der Steuerbasis innerhalb der
Bevölkerung. In Industriestaaten liegt der Einkommenssteuern abführende Bevölkerungsanteil in Relation zur Gesamtbevölkerung bei durchschnittlich 46%, mit Variationen zwischen
25% und 78%, wohingegen in Entwicklungsländern lediglich weniger als 5% der Einkommen
zum Steueraufkommen beitragen (Variation: 0,4% - 12%).93 Geringe Einkommenssteuererlöse lassen sich im Wesentlichen auf zwei Faktoren zurückführen. Kosten sowie zusätzlicher
Arbeitsaufwand, die Wirtschaftssubjekten aus der Konformität erlassener Steuergesetzte
entstehen, führen zu Anreizen, Steuern zu umgehen oder Einkommensströme zu
verschweigen. Für den Staat sind zum einen administrativen Kosten der Steuererhebung von
Bedeutung, zum anderen der Aufwand, der Finanzbehörden bei der Durchsetzung steuerlicher
Ansprüche gegenüber Individuen entsteht. Schätzungen bezüglich der direkten oder
indirekten administrative Kosten in Entwicklungsländern unterscheiden sich je nach Effizienz
91
Vgl. Gallagher (2004), S. 9.
Vgl. Volkerink (2009), S. 9f.
93
Vgl. Bird/Zolt (2004), S. 33.
92
39
des Steuerapparats. Erhebungen in Indien beziffern diese beispielsweise auf 2,5% der
effektiven Erlöse.94
Die zu berücksichtigenden Kosten für Steuerzahler setzten sich primär aus Ausgaben
der Steuerkonformität zusammen. Individuen bzw. Unternehmen, die einer gesetzlichen
Berichts- oder Meldeverpflichtung verpflichtet sind, beispielsweise Arbeitgeber durch die
Abführung von Einkommenssteuern ihrer Angestellten oder Banken über den Einzug und die
Weiterüberweisung von Steuern an den Staat, entstehen Kosten der Befolgung von
Steuergesetzen. Studien über den Umfang der zusätzlichen finanziellen Belastung des
privaten Sektors legen nahe, dass sich bereits in Industrieländern die Kosten der
Sicherstellung und Einhaltung von Steuergesetzen auf das Zwei- bis Sechsfache dessen
belaufen, was dem Staat an direkten administrativen Kosten entsteht.95 Konformitätskosten
setzten
sich
im
Wesentlichen
aus
dem
zeitlichen
Arbeitsaufwand
der
Informationsbeschaffung, der Erlangung von Fachwissen im Zusammenhang mit der
Steuergesetzgebung,
sowie
Anpassungen
innerhalb
der
Buchhaltungssysteme,
Datengewinnung und –übermittlung sowie Kosten für externe Berater zusammen. 96
Verglichen mit Industrieländern, in welchen auf verlässliche Informationen seitens staatlicher
Organe zurückgegriffen werden kann und entsprechende Infrastrukturen einen schnellen
Datenaustausch erlauben, summieren sich die Konformitätskosten der Einkommenssteuer in
Entwicklungsländern auf ein Vielfaches. In einer Studie über Indien beziffern Chattopadhyay
und Das-Gupta (2002) die Mehrkosten gemessen an den tatsächlich erhobenen
Einkommenssteuern auf rund das Zehnfache. Zwar können hieraus keine allgemeingültigen
Werte für andere Entwicklungsländer abgeleitet werden, jedoch zeigt sich, dass
beispielsweise das indische Einkommenssteuersystem aufgrund seiner hohen Komplexität
und Intransparenz nicht als Modelllösung dienen kann. Die unüberschaubare Anzahl an
Ausnahmebewilligungen und Zugeständnissen in Kombination mit einem stark progressiv
ausgestalteten Nominalsatz führen dazu, dass Wirtschaftssubjekte einen hohen Anreiz
verspüren, Abgaben über den Umweg der Schattenwirtschaft zu umgehen. In diesem
Zusammenhang wird die dem Entwicklungsstand unangemessen komplexe Ausgestaltung des
Steuersystems ersichtlich, wie sie jedoch in einer Vielzahl von Niedrigeinkommensländern
auszumachen ist.97
94
Vgl. Chattopadhyay/Das-Gupta (2002), S. 38.
Vgl. Evans (2003), S. 71ff.
96
Vgl. Bird/Zolt (2004), S. 42f.
97
95
40
Die Daten für Indien zeigen darüber hinaus, dass bei registrierten Arbeitnehmern der Anteil
der Steuerkonformitätskosten gemessen an den individuellen Einkommenssteuererlösen im
Durchschnitt bei 4,4% (14,3% inklusive Kosten des zeitlichen Mehraufwands) und gemessen
am registrierten Einkommen bei 0,5% liegt. Im Vergleich dazu ist die Besteuerung von
Nicht-Einkommen um ein vielfaches aufwendiger, sowohl bezogen auf die monetären als
auch dem zusätzlichen Zeitaufwand geschuldete Kosten. Hier betragen die durchschnittlichen
Anteile 20,3% (56,3%) respektive 6%. Werden Ausreißerwerte in die Beobachtung einbezogen, wie sie gerade in ländlichen Bereichen vieler Entwicklungsländer zu beobachten sind, so
übersteigen die Durchschnittswerte bei den Nicht-Einkommensströmen die tatsächlichen
Steuererlöse und legen nahe, dass diese Länder mit sehr hohen Ineffizienzen bei der
Identifikation und Erhebung von direkten Steuern abseits der Quellenbesteuerung zu kämpfen
haben.98 Tabelle 2 listet die wichtigsten Einflussfaktoren der Konformitätskosten auf, welche
durch Wirtschaftssubjekte getragen werden müssen und verdeutlicht, dass Aufwendungen für
Nicht-Einkommen vor allem durch stark ansteigende Dokumentationskosten, Zahlungen an
Steuerberater sowie Kosten der Informationsakquise entstehen. In absoluten Zahlen sind diese
rund sechzehnmal mal so hoch.99
Tabelle 2: Monetäre Steuerkonformitätskosten
Dokumentation
Steuerplanung und Recherche
Einreichung von Steuererstattungen
Beziehen individueller Steuernummern
Steuerberatung
Weitere Kosten (z.B. Kontroll-,
Steuererstattungskosten)
Gesamt
Gehalt
9,0%
21,0%
17,8%
6,7%
39,0%
6,5%
Nicht-Gehaltseinkommen
43,6%
2,8%
6,3%
0,4%
36,8%
10,1%
100%
100%
Quelle: Chattopadhyay/ Das-Gupta (2002), Daten für Indien; Eigene Darstellung
In Anbetracht der hohen Beschäftigung von Arbeitskräften innerhalb des primären
Wirtschaftssektors und der Vielzahl selbstständiger Kleinunternehmer, welche in der Regel
keine Buchführung über erzielte Erlöse führen, können diese Einkommensströme von
Behörden nicht erfasst und als Steuerbemessungsgrundlage verwendet werden.100 Unter dem
Gesichtspunkt einer gerechten Lastenverteilung innerhalb der Bevölkerung ist die individuelle
Einkommenssteuer folglich kritisch zu betrachten, da nur ein geringer Bevölkerungsteil zu
98
100
99
41
Steuerzahlungen herangezogen werden kann. Über staatliche HCCs finanzierte Absolventen
müssten folglich von Behörden des Fiskus nachverfolgt und unter Androhung von Sanktionen
angehalten werden, detaillierte Auflistungen über eigene Verdienste zu erstellen, um
Steuerforderungen überhaupt durchsetzen zu können. Erfolgt eine Anstellung nach Abschluss
der Ausbildung hingegen innerhalb des öffentlichen Dienstes, eines Staats- oder
ausländischen Privatunternehmens, so lassen sich Gehälter, gegebenenfalls unter Androhung
juristischer Schritte exakt bestimmen und daraus abgeleitete Steuerforderungen formulieren.
Neben administrativen Kosten des Verwaltungsapparats und Konformitätskosten von
Steuerzahlern sowie dritter Parteien, sind Effizienzkosten der Besteuerung von Bedeutung für
die Kosten/Nutzenanalyse im Kontext staatlicher HCCs mit Kapitalrückführung über das
Steuersystem. Einkommenssteuern beeinflussen Individuen hinsichtlich ihrer Entscheidungen
wie viel sie zu arbeiten bereit sind. Dabei gilt: Je höher die Besteuerung des formellen
Sektors, desto attraktiver wird ein Eintritt in den informellen, nicht besteuerten Sektor. Nach
Abzug von Steuern sinkt das verfügbare Einkommen von Individuen, wodurch gerade
einkommensschwache Haushalte gezwungen sind, mehr Arbeit anzubieten um den
Einkommenseffekt zu kompensieren und so das Existenzminimum zu sichern. Über diesen
hinaus hinaus entscheidet der Substitutionseffekt, welcher die Veränderung relativer Preise
wiederspiegelt, über den Gesamteinfluss der Einkommensbesteuerung auf das Arbeitsverhalten von Individuen und das Ausmaß zu erwartender Effizienzverluste. In einem
effizienten
Gleichgewicht
ohne
Steuern
führt
folglich
eine
Steuererhebung
zu
Anpassungsentscheidungen, welche den potentiellen Output der Volkswirtschaft reduzieren
können. Das Ausmaß der Effizienzverluste wird in Industrieländern auf mindestens 20-30%
der Steuererlöse geschätzt und übersteigt sowohl entstehende Steuerkonformitätskosten als
auch administrative Kosten um ein Vielfaches.101 Obwohl nicht unmittelbar sichtbar, sind
potentiell entgangene Outputsteigerungen gleichbedeutend mit potentiellen Wohlfahrtsverlusten. Ein weiterer Einflussfaktor bezüglich der Effizienzkosten stellt die Ausgestaltung der
individuellen Einkommenssteuer dar, unterschieden nach progressiver oder uniformer
Besteuerung. Aus Sicht des Staates sind dabei potentiell höhere Steuererlöse bei Unterteilung
in unterschiedlich gestaffelte Einkommensklassen mit den verzerrenden Effekten höherer
Steuersätze abzuwägen. Als generelle Regel gilt, dass bei einer Verdoppelung des
Steuersatzes die Effizienzkosten um den Faktor vier zunehmen.102 Eine allgemeingültige
Einschätzung für Entwicklungsländer ist aufgrund der unterschiedlich gelagerten Probleme
101
102
Vgl. Bird/Zolt (2004), S. 43f.
42
und Herausforderungen nicht ohne weiteres möglich, jedoch liegt die Vermutung nahe, dass
eine progressive Besteuerung massive Anreize zur Verschleierung z.B. von Kapital- oder
sonstigen Einkommensströmen setzen würde und Steuerbehörden mit der Aufdeckung dieser
schlicht überfordert bzw. die damit verbundenen zusätzlichen Kosten prohibitiv hoch wären.
Nach Alm (2004) sollte für Entwicklungsländer die individuelle Einkommenssteuer in Form
konstanter Grenzsteuersätze über breit definierte und in feste Einkommensarten unterteilte
Bemessungsgrundlagen erhoben werden. Des Weiteren wird suggeriert, Ausnahmeregelungen
auf ein notwendiges Minimum zu beschränken und unterschiedliche Einkommensarten mit
ähnlichen Sätzen zu besteuern.103
Die in Kapitel 4 dargestellten Finanzierungspläne wie auch das Beispiel HECS in Australien
zeigen, wenn auch im Bereich tertiärer Bildung, dass sich die individuelle Einkommenssteuer
grundsätzlich als Instrument eignet, um angefallene Ausbildungskosten über die in der
Zukunft erzielten Einkommen ehemaliger Schüler zurückzuführen. Jedoch stehen viele
Entwicklungsländer vor der Herausforderung, die Effizienz des Steuersystems zunächst
deutlich erhöhen zu müssen, um über die zukünftigen Erlöse das von privaten Investoren zur
Verfügung gestellte Kapital inklusive Zinselement entsprechend der im Vertrag festgelegten
Konditionen bedienen zu können. Gesetzt die Annahme, dass individuelle Einkommenssteuern ein geeignetes Mittel der Rückführung von Humankapitalinvestitionen darstellen, so
zeigen bisherige Beispiele, dass Regierungen in Entwicklungsländern nicht über ausreichende
Kapazitäten verfügen, um beispielsweise im Bereich der Bildungspolitik Ressourcen für die
Schulausbildung von Kindern aus einkommensschwachen Haushalten bereitzustellen.
5.2.2.2 Mehrwertsteuer
Alternativ zu den bisherigen Überlegungen, die Rückführung privater Bildungsinvestitionen
als Teil der Einkommenssteuer vorzunehmen, stellt auch die Mehrwertsteuer ein denkbares
Modell dar. In einer Mehrzahl der Entwicklungsländer verursacht die Erhebung von
Konsumsteuern, wie beispielsweise über Zölle, Verbrauchssteuern oder Mehrwert/Umsatzsteuern, deutlich geringere Kosten als eine Besteuerung individueller Einkommen.
Der
Grenzertrag
getätigter
Investitionen
in
administrative
Ressourcen
zur
Konsumbesteuerung ist darüber hinaus substanziell größer als jener aus Investitionen zur
103
Vgl. Alm/Wallace (2004a), S. 27.
43
Effizienzsteigerung individueller Einkommenssteuern.104 Aus Tabelle 3 geht hervor, dass aus
der Mehrwertsteuer erzielte Erlöse gerade in unterentwickelten Ländern für einen Großteil
staatlicher
Steuereinnahmen
verantwortlich
sind
und
die
der
individuellen
Einkommensbesteuerung deutlich übersteigen. Mit steigendem Entwicklungsgrad hingegen
nehmen die Bedeutung der direkten Besteuerung sowie die gesamten Steuereinnahmen in
Relation zum BIP zu.
Tabelle 3: Steuermerkmale ausgewählter Entwicklungsländer
Indiv. Einkommenssteuer
Steuereinnahmen
Mehrwertsteuer
in % des BIP
Höchstsatz in %
In % ges. St.
Steuersatz in %
In % ges. St.
Burkina Faso
11,8
25
1,7
18
37,3
Ghana
19,6
25
14,8
15
25,5
Kenia
16,6
30
18,1
16 (14)
30,1
Namibia
30,1
35
24,6
15
26,2
Nigeria
5
32
20
5
24
Südafrika
25,6
29
30,1
14
27,3
Sambia
16,1
35
39,8
17,5
28,6
Quelle: Volkerink (2009); Eigene Darstellung
Im Gegensatz zur Einkommenssteuer richtet sich die Mehrwertsteuer nicht nach den
Einkommen von Individuen sondern nach dem Konsum steuerpflichtiger Güter.105 Hieraus
leitet sich ab, dass die prozentuale Belastung unabhängig von der Höhe des Einkommens
erfolgt und rein durch das individuelle Konsumverhalten bestimmt wird. Über den Abzug von
Zwischenerzeugnissen und Investitionsgütern gestaltet sich die Mehrwertsteuer üblicherweise
als Konsumsteuer, welche der Konsument in der finalen Phase der Gütererstellung zahlt.106
Die Verwendung der Mehrwertsteuer zur Rückführung von privaten Bildungsinvestitionen erscheint in Entwicklungsländern zunächst aus unterschiedlicher Sicht sinnvoll.
Als zentraler Bestandteil bisheriger fiskalischer Reformen wurde die Mehrwertsteuer in mehr
als 130 Ländern weltweit implementiert, darunter in vielen der ärmsten Länder beispielsweise Dreiviertel aller sub-saharischer Staaten Afrikas. Speziell diese Länder sehen
sich zunehmend einem der Handelsliberalisierung geschuldeten Wegbrechen staatlicher Zolleinnahmen konfrontiert, die unter Zuhilfenahme der Mehrwertbesteuerung kompensiert
104
Vgl. Bird (2006), S. S5f.
Die Umsatzsteuer verhält sich nur dann als finale Konsumsteuer, wenn sie sämtliche inländischen Verkäufe
registrierter Unternehmen sowie Importe umfasst, sowie gewährleistet, dass eine vollständige Anrechnung bzw.
Erstattung der getätigten Warenkäufe registrierter Steuerzahler stattfindet.
106
Vgl. Go et al. (2005), S. 2.
105
44
werden soll. 107 Dabei wird argumentiert, dass bei entsprechender Ausgestaltung bzw.
Umsetzung die Mehrwertsteuer eine besonders effiziente Form der Erlöszuführung staatlicher
Haushalte darstellt. Im Gegensatz zur Einkommenssteuer beschränkt sich der Staat hierbei
rein auf seine Verwaltungsfunktion, ist also nicht gezwungen, Individuen bzw. Unternehmen
und deren Transaktionen zu registrieren, um Steueransprüche geltend machen zu können. Als
unmittelbares Problem der direkten und individuellen Besteuerung von Wirtschaftssubjekten
wurden Wirtschaftsaktivitäten innerhalb der Schattenwirtschaft identifiziert, welche sich in
Entwicklungs- und Schwellenländern auf Werte zwischen 30 und 60% des BIP belaufen.108
Unter Verwendung der Mehrwertsteuer lassen sich Steuereinnahmen selbst dann erzielen,
wenn diese rein auf Bartransaktionen beruhen und somit den Steuerbehörden weitestgehend
unbekannt bleiben.109 Somit werden in einem Modell staatlicher HCCs auch jene Absolventen
„unbewusst“ Tilgungen in Form von Steuerzahlungen vornehmen, die keiner registrierten
Tätigkeit nachgehen, jedoch Konsumgüter kaufen bzw. Dienstleistungen des besteuerten
Wirtschaftskreislaufs in Anspruch nehmen.110
Beispiele der direkten Bildungsfinanzierung über Konsumsteuern beschränken sich
nach Kenntnisstand des Autors auf das Bildungssystem Ghanas, wo im Jahr 2000 mit dem
Ziel der Verbesserung primärer, sekundärer und tertiärer Bildung über zusätzliche
Investitionen der Ghana Education Trust Fund aufsetzte wurde. Dieser zeigt, wie Mehrwertsteuereinnahmen, ohne Umweg über nationale Haushalte, für die gezielte Finanzierung von
Bildungsinvestitionen genutzt werden können. Im Zuge der Einführung einer Mehrwertsteuer
auf Güter und Dienstleistungen in Höhe von 12,5%, werden 20% der generierten
Steuereinnahmen an einen speziell hierfür gegründeten Stiftungsfonds zur Finanzierung von
Bildungsinvestitionen transferiert. Die Leitung des Fonds erfolgt durch von der Regierung
berufene, jedoch unabhängige Vorstandsmitglieder, welche dem Parlament in regelmäßigen
Abständen Bericht über die Verwendung des zugeführten Kapitals erstatten müssen.111
Gegenüber individuellen Einkommenssteuern, welche exakt quantifizierbar sind und,
wie im Verlauf von Kapitel 5 dargestellt, über das staatliche Steuersystem an private
Investoren in Höhe der in HCCs vereinbarten Beteiligung weitergeleitet werden können, ist
die Mehrwertsteuer nur schwer Konsumenten zuzuordnen. Hierfür wäre es notwendig, jeden
steuerpflichtigen Konsumvorgang mit einer Registrierung bzw. Identifizierung des
107
Vgl. Keen/Lockwood (2010), S. 1f.
Vgl. Bird (2006), S. 26.
109
Vgl. Alm (2004b), S. 18ff
110
Vgl. Fedeli (1998), S. 388ff.
111
Vgl. Atuahene (2009), S. 31f.
108
45
Konsumenten bzw. Profiteurs staatlicher HCCs zu verbinden, was jedoch weitreichende
Fragen bezüglich der Durchführbarkeit in Entwicklungsländern aufwirft und mit hohen
technischen und administrativen Kosten verbunden ist. Wie jedoch kann unter Verwendung
der Mehrwertsteuer sichergestellt werden, dass zusätzliche Konsumausgaben derjenigen
Absolventen, welche von Humankapitalinvestitionen profitiert haben, möglichst präzise durch
den Staat quantifiziert und im Anschluss an Investoren transferiert werden? Eine denkbare
Vorgehensweise bestünde darin, einkommensabhängige Schätzungen der Konsumquoten von
Absolventen, mit den in Kapitel 5.1.1 erläuterten, von Investorenseite getätigten Schätzungen
über zukünftig zu erwartende Einkommen von Schülern einer bestimmten Schule zu
verknüpfen. Ein Beispiel verdeutlicht diesen Zusammenhang:
Tabelle 4: Durchschnittseinkommen nach Bildungsgrad und MwSt.-Aufkommen
Ausbildungsdauer
Bildungsgrad
Ø Jahresein-
MwSt.-Aufkommen
kommen in EUR
(Steuersatz 16%112)
Männer
Frauen
Männer
Frauen
Primär Ausbildung, nicht abgeschlossen
0 – 4 Jahre
1284
684
205
109
Abschluss primäre Ausbildung
5 Jahre
1560
900
250
144
Sekundäre Ausbildung, nicht abgeschlossen
6 – 10 Jahre
1728
1164
276
186
Abschluss sekundäre Ausbildung
11 Jahre
2400
1668
384
267
Tertiäre Ausbildung, nicht abgeschlossen
12 – 15 Jahre
3144
2220
503
355
Tertiärer Bildungsabschluss und höher
16 Jahre
6264
3792
1002
607
Quelle: Núñez/Sánchez Torres (2002), Daten für Kolumbien
Mit der Höhe der geforderten Beteiligung am zukünftigen Einkommen von Schülern einer
Schule bringt der Investor zunächst seine Einschätzung über die Relation von
Ausbildungsqualität zu Kosten zum Ausdruck. Die Qualität der Bildungseinrichtung sowie
die individuelle Leistungsfähigkeit sind wichtige Einflussfaktoren der zukünftig von Schülern
dieser Schule zu erwartenden Einkommen, welche wiederum maßgeblich für die dem Staat
zufließenden individuellen Konsumsteueraufkommen sind. Tabelle 4 verdeutlicht in diesem
Zusammenhang
durchschnittlich
zu
erwartende
Einkommen
in
Abhängigkeit
des
Bildungsgrades. Unter der Annahme, dass ein mithilfe staatlicher HCCs finanzierter Schüler
einen sekundären Bildungsabschluss erreicht, welchen er ohne die in ihn getätigte Investition
nicht hätte erlangen können, so verdoppelt (bzw. für Frauen verdreifacht) sich das zukünftig
zu erwartendes Einkommen nahezu. 113 Eine einkommensunabhängige und somit weder
112
113
Vgl. US Commercial Service (2010)
Vgl. Núñez/Sánchez Torres (2002), S. 47.
46
progressive noch regressive Konsumquote von 100% unterstellt, lassen sich Bildungsrenditen
als zusätzlich generierte Steuererlöse des Staates ausdrücken. Werden die erwarteten
Mehreinnahmen aus dem zusätzlichen Konsum von Absolventen, unter Außerachtlassung
direkter Steuern, mit Bildungsfinanzierung durch das Finanzministerium an einen
Bildungsfonds, beispielsweise nach dem Vorbild Ghanas weitergereicht, so ließen sich aus
diesem die in primäre und sekundäre Bildung investierenden Kapitalgeber bedienen.
In der Realität jedoch mindern Steuerineffizienzen die durch Konsumsteuern
generierten Erlöse. Eine im Vergleich zu Industrieländern geringere Leistungsfähigkeit der
Mehrwertsteuer in Entwicklungsländern ist jedoch nicht nur auf die Ausgestaltung der Steuer,
sondern auch auf Unterschiede zwischen den theoretischen Anforderungen an die
Steueradministration und den in der Praxis beobachtbaren Institutionen zurückzuführen. Zwar
handelt es sich bei der Mehrwertsteuer prinzipiell um eine eigenverantwortliche Steuer, bei
der Wirtschaftssubjekte ihre Steuerschuld selbst errechnen und dann den zuständigen
Behörden melden. Jedoch müssen von Seiten des Staates zuvor notwendige Konditionen
erfüllt sein, um diese Eigenverantwortlichkeit implementieren zu können.114 Dazu gehören
einfache,
klare
und
stabile
Steuergesetze
sowie
eindeutige
und
unkomplizierte
Handlungsweisen bei der Registrierung, Dokumentation, Zahlung und Erstattung besteuerter
Waren und Dienstleistungen. Von hoher Bedeutung sind darüber hinaus regelmäßige
Überprüfungen und die ausnahmslose Verfolgung bzw. Sanktionierung von Steuersündern.115
Indem viele Niedrigeinkommensländer diese Konditionen nicht oder nur in Teilen erfüllen,
fallen Erlöse aus der Mehrwertsteuer deutlich geringer aus, als anhand der gesetzlich
verankerten, idealtypischen Besteuerung vorausgesagt und in Staatshaushalten eingeplant.
Instabile Steuergesetze sind des Weiteren dahingehend anfällig, als dass sie von der
Zentralregierung als auch von Lokalbehörden als industriepolitisches Instrument verwendet
werden können oder über Steuergeschenke dem Zweck der Korruption dienen. Als
Gradmesser der Leistungsfähigkeit von Steuersystemen werden Effizienzkennzahlen
herangezogen, welche im Unterschied zu Produktivitätskennzahlen dem unterschiedlich
hohen Einfluss informeller Wirtschaftsaktivitäten in Volkswirtschaften Rechnung tragen. Die
Effizienz der Mehrwertsteuer errechnet sich dabei als Verhältnis der Erlöse in Prozent des
privaten Konsums geteilt durch den Steuersatz und stellt den Erlös je Einheit bei einer
einheitlichen Besteuerung des gesamten Konsums dar. 116 Volkerink (2009) beziffert die
114
Vgl. Bird (2006), S. 19.
Vgl. Ebrill et al. (2001), S. 141.
116
Vgl. Bird (2006), S. 12f.
115
47
Effizienz der Mehrwertsteuererhebung in sub-saharischen Staaten auf 25-47% und
identifiziert folgende korrelierende Einflussfaktoren: Die Effizienz der Konsumbesteuerung
steigt mit zunehmendem Entwicklungsgrad einer Volkswirtschaft. Des Weiteren zeigt sich,
dass ein geringer Anteil der schwer zu besteuernden Landwirtschaft sich ebenfalls positiv auf
die Effizienz auswirkt, ebenso wie eine hohe urbane Konzentration der Bevölkerung sowie
der Grad der Offenheit gegenüber ausländischem Kapital und Güterimporten.117
Die
vorgestellte
Mehrwertsteuer
bietet
alternative
gerade
im
Kapitalrückführung
Hinblick
auf
staatlicher
HCCs
Entwicklungsländer
über
die
gegenüber
Einkommenssteuern weitreichende Vorzüge bezüglich Effizienz der Steuererhebung sowie
Kosten der Durchsetzung seitens administrativer Stellen. Zwar gestaltet sich die Zuordnung
von
HK-Investitionen
und
Steuererlösen
im
Vergleich
zur
individuellen
Einkommensbesteuerung weitaus schwieriger, jedoch ist im Gegenzug mit deutlich höheren
Steuererlösen zu rechnen, welche hinsichtlich der nachhaltigen Finanzierung staatlicher HCCs
von vorrangiger Bedeutung sind.
117
Vgl. Volkerink (2009), S. 22f.
48
6
Implikationen für Entwicklungsländer
Die Einführung staatlicher HCCs in Entwicklungsändern setzt voraus, dass neben der
Berücksichtigung von länderspezifischen Gegebenheiten, vor allem eine Reihe von
administrativen
Voraussetzungen
erfüllt
sein
müssen.
Als
zentrale
Elemente
einkommensabhängiger Darlehen werden dabei zum einen Herausforderungen bei der
Registrierung und Weiterverfolgung an staatlichen HCCs partizipierender Schüler zum
anderen
die
Funktionsfähigkeit
des
Steuersystems
zur
Rückführung
privater
Bildungsinvestitionen formuliert. Erfahrungen aus entwickelten Ländern zeigen, dass die für
eine Implementierung notwendigen Voraussetzungen bereits gegeben sind und der zusätzlich
zu erwartende administrative Aufwand sowie die daraus resultierenden Mehrkosten weniger
ein Hindernis darstellen als vielmehr Fragen nach der politischen Durchsetzbarkeit sowie den
Kreditkonditionen.118
Essenziell
für
eine
Rückführung
auf
Basis
der
Einkommenssteuer
in
Entwicklungsländern ist zunächst, Schüler spätestens bei Eintritt in das Schulsystem mit
eindeutigen Zuordnungsmerkmalen auszustatten, welche über den Ausbildungs- und
Erwerbszeitraum
eine
Zuweisung
von
Investitionen
und
daraus
abgeleiteten
Zahlungsverpflichtungen ermöglichen. Hierfür kommen etwa Personalausweise oder
Sozialversicherungsnummern in Frage, die eine verlässliche Identifizierung von Individuen
ermöglichen und im Optimalfall ab Erreichen eines bestimmten Alters für Staatsbürger
verpflichtend sind. Bei Eintritt von Schülern in ein System staatlicher HCCs können diese
verwendet werden, um die im Laufe der Ausbildung akkumulierten privaten Investitionen
sowie
die
zugrundeliegenden
119
dokumentieren.
Schulen
in
prozentualen
Einkommenssteuerbeteiligungen
zu
Diese Aufgabe sollte nach Möglichkeit von partizipierenden öffentlichen
Koordination
mit
staatlichen
Behörden
übernommen
werden.
Der
Dokumentationsvorgang erfordert ein hohes Maß an Transparenz, insbesondere um
Investoren und Staat einen Einblick in Kosten/Nutzen-Profile von Schulen und zukünftigen
Einkommenspotenzialen finanzierter Individuen gewährleisten zu können und eine
Beeinflussung relevanter Zahlen durch involvierte Parteien auszuschließen. In Hinblick auf
eine exakte Bestimmung erzielter Einkommen ehemaliger Schüler gilt es darüber hinaus,
möglichst viele, gerade größere Unternehmen bei mit staatlichen HCCs betrauten
Steuerbehörden zu registrieren. Im Sinne einer Mindestvoraussetzung sollte dies
minimalerweise auf den öffentlichen Dienst, staatlich kontrollierte Unternehmen sowie im
118
119
Vgl. Chapman (2008), S. 7f.
Vgl. Chapman (2006), S. 1482.
49
Land ansässige multinationale Unternehmen zutreffen, da deren Steuerkonformität ohne
größeren Kostenaufwand bewerkstelligt werden kann.120
Bezüglich einer Verwendung der Mehrwertsteuer zur Rückführung privater
Investitionen besteht die größte Herausforderung in einer möglichst exakten Schätzung
zukünftiger Einkommen sowie zusätzlicher Konsumausgaben der von staatlichen HCCs
profitierenden
Schüler.
Diese
müssten
im
Zeitverlauf
und
mit
zunehmenden
Erfahrungswerten präzisiert werden, um die Höhe der prozentualen Abführung an den
Gesamtsteuereinnahmen entsprechend festsetzen zu können. In diesem Zusammenhang ist
eine exakte Dokumentation der Anzahl involvierter Schüler, deren aktueller Stand innerhalb
des Bildungssystems sowie gegebenenfalls bereits erlangter Abschlüsse notwendig.
Eine generelle Herausforderung für Entwicklungsländer besteht in Bezug auf die
Effizienz der Steuersysteme. Steuergesetze sollten möglichst einfach ausgestaltet sowie klar
und verständlich formuliert sein, um Anreize bezüglich der Steuerkonformität zu schaffen.121
Darüber hinaus gilt es die Durchsetzung von Forderungen gegenüber Wirtschaftssubjekten zu
forcieren, auch wenn dies mit hohen zusätzlichen Kosten verbunden ist und sich zunächst
negativ auf der Kostenseite auswirkt.
120
121
Vgl. Chapman (2006), S. 1483.
Vgl. Alm (2004), S. 5f.
50
7
Schlussbetrachtung
Kernpunkt der vorliegenden Arbeit ist die Frage, inwieweit alternative Formen der
Finanzierung sich eignen, einer breiten Bevölkerungsschicht in Entwicklungsländern den
Zugang zu primärer und sekundärer Bildung zu ermöglichen. Im Vergleich mit traditionellen
Krediten wurde dabei die konzeptionelle Überlegenheit einkommensabhängiger Darlehen in
Bezug auf die Einkommenssituation von Kreditnehmern zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses
sowie im Anschluss an die Ausbildungsphase herausgestellt. Indem Rückzahlungen
prozentual an zukünftige Einkommensströme gekoppelt werden, sind Schuldner zu jedem
Zeitpunkt in der Lage, Zahlungsverpflichtungen nachzukommen, wodurch Kreditausfallrisiken weitestgehend minimiert werden und der Unsicherheit individueller Bildungsrenditen
Rechnung getragen wird. Unter dem Aspekt der Einkommensglättung sowie der aus
Kreditverträgen resultierenden finanzielle Belastung zeigte sich ferner, dass HCCs gegenüber
Risikobündelungs- bzw. Risikoteilungsmodellen sowie der Graduate Tax für die Anwendung
in Entwicklungsländern als am ehesten geeignet anzusehen sind.
Auf Basis dieser Erkenntnisse wurden bisherige Formen einkommensabhängiger
Bildungskredite in Entwicklungsländern untersucht und deren konzeptionelle Schwächen
aufgezeigt, eine effektive Kostenteilung bzw. den Transfer anfallender Kosten hin zu den
Profiteuren der Ausbildung vorzunehmen. Im Zentrum der Kritik standen dabei
Inkonsistenzen in Bezug auf die Gleichbehandlung von Individuen sowie die nur
unzulängliche Durchsetzung staatlicher Forderungen gegenüber Absolventen. Eine Vielzahl
unterschiedlich gelagerter Ausnahmeregelungen führen in Entwicklungsländern dazu, dass zu
beobachtende exzessive Subventionen innerhalb des Bildungssystems letztlich zu Lasten der
ursprünglichen Zielsetzung gehen.
Unter Berücksichtigung der Befunde der Prinzipal-Agenten-Theorie und der
Schwächen bisheriger Modellimplementierungen in Entwicklungsländern wurde in Kapitel 5
das Modell staatlicher HCCs diskutiert, welches zum einen Rechtssicherheit bei der
Einhaltung und Durchsetzung von Verträgen bietet, zum anderen bisherige Modelle um die
Fähigkeit ergänzt, privates Kapital innerhalb des Bildungssektors zu akquirieren. Darüber
hinaus konnten die Vorzüge einkommensabhängiger Darlehen auf die Finanzierung primärer
und sekundärer Bildung transferiert werden, indem der Staat anstelle minderjähriger Schüler
exklusive Verträge mit Investoren schließt und hierdurch weiterhin seiner bildungspolitischen
Verantwortung nachkommt. Durch die indirekt gestaltete Einbeziehung von Individuen,
welche im Regelfall in Unkenntnis über private Bildungsinvestitionen verbleiben, besteht zu
51
keinem Zeitpunkt die Gefahr, dass Investoren Leistungsdruck bezüglich der zu erzielenden
Renditen ausüben, jedoch kommt es somit auch zu keinen zusätzlichen Anreizen von
Schülern, besondere Leistungsbereitschaft innerhalb des Bildungssystems zu zeigen.
Durch die Partizipation von Investoren an zukünftigen Einkommen, die in Form einer
prozentualen Beteiligung des individuellen Steueraufkommens erfolgen, kann eine
Interessenharmonisierung zwischen Staat und Investoren herbeigeführt werden, bei der beide
Vertragsparteien von Bildungsrenditen des primären und sekundären Bereichs profitieren.
Auf der anderen Seite wurde deutlich, dass bei in staatlichen HCCs involvierten Schülern
weder mit dem Problem der adversen Selektion noch mit Moral Hazard zu rechnen ist, da in
Bezug auf die Ausbildungsphase und die zukünftige Steuerlast kein Unterschied zu nichtfinanzierten Schülern besteht.
In Hinblick auf die Nachhaltigkeit des Finanzierungsmodells rückt im Verlauf der
Arbeit die administrative Rolle des Staates in den Vordergrund. Wie in Kapitel 5.2 dargestellt,
bestehen in Entwicklungsländern weitreichende Defizite bezüglich der Erhebung direkter und
indirekter Steuern, wodurch die effektive Steuerbasis erheblich eingeschränkt wird. Die
primäre Herausforderung des Staates liegt folglich darin, gegenüber Absolventen bei Eintritt
in die Erwerbstätigkeit Steuerforderungen formulieren und diese durchsetzen zu können. Das
in staatlichen HCCs Verwendung findende Einkommenssteuermodell erscheint in
Industrieländern
aufgrund
seiner
intuitiven
Verknüpfung
von
Einkommen
und
Bildungsrenditen erstrebenswert und ohne größeren administrativen Aufwand umsetzbar.
Bezogen auf Entwicklungsländer wurde jedoch deutlich, dass hierdurch erzielte
Steuereinnahmen bislang kaum ausreichen dürften, um staatliche HCCs langfristig tragbar zu
machen. Die als alternatives Rückführungsinstrument diskutierte Mehrwertsteuer erscheint
aus Effizienzgesichtspunkten durchaus vorteilhaft, da sie zumindest partiell den informellen
Wirtschaftssektor zu besteuern vermag und somit nicht vollständig von registrierten
Einkommen innerhalb des öffentlichen Sektors oder multinationaler Unternehmen abhängig
ist. Auf der anderen Seite setzt die Verwendung der Mehrwertsteuer präzise Schätzungen in
Hinblick auf zukünftige Einkommen von Absolventen, Konsumquoten sowie zu erwartenden
Mehreinnahmen der Konsumbesteuerung voraus.
Die Verwendung von Steuersystemen innerhalb staatlicher HCCs impliziert jedoch
generell tiefe Eingriffe in die Fiskalpolitik souveräner Staaten, was ein potentiell
ausschlaggebendes Hindernis des politischen Reformwillens darstellt. In Hinblick darauf
müssen Verträge zwischen Staaten und Investoren juristisch unanfechtbar und frei von
Interpretationsspielräumen sein. Wie aus Kapitel 6 hervorgeht, sind speziell in
52
Entwicklungsländern eine Vielzahl von Voraussetzungen zu erfüllen, bevor eine
Implementierung staatlicher HCCs vorgenommen werden kann. Somit werden mittelfristig
nur wenige Niedrigeinkommensländer, welche zumindest partiell bereits über entsprechende
Verwaltungsstrukturen sowie eindeutige Identifikationsmerkmale ihrer Staatsbürger verfügen,
in der Lage sein, derartige Reformen durchzuführen.
Die Ergebnisse der Arbeit geben jedoch Grund zu der Annahme, dass innovative
Formen der Bildungsfinanzierung ein geeignetes Mittel darstellen können, um der steigenden
Nachfrage nach elementarer Bildung in Entwicklungsländern nachzukommen. Unter
Einbeziehung des Staates sowie privater Kapitalgeber kann hierdurch ein breiter und von
individuellen Einkommensverhältnissen unabhängiger Bildungszugang bereitgestellt werden,
der nachhaltig dazu beiträgt, Armut zu verringern und Entwicklungsprozesse zu
beschleunigen.
53
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Ehrenwörtliche Erklärung
Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig angefertigt habe; die aus
fremden Quellen direkt oder indirekt übernommenen Gedanken sind als solche kenntlich
gemacht.
Die Arbeit wurde bisher keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegt und auch noch nicht
veröffentlicht.
Bochum, den 20.12.2010
____________________
(Daniel Görner)

Finanzierung von Bildungsinvestitionen in

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