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Manual del Buen Gobierno Local Enfoques, principios, estrategias ISBN: 9972-9556-5-6 Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586 © Care Perú - PROGRAMA FORTALECE Autor: Julio Díaz Palacios Coordinación Anna María Lauro Adaptación pedagógica: Antonieta Manrique C. Coordinación de edición: Pablo Concha Sequeiros Foto de carátula: Walter Verde - Programa Fortalece Diagramación: Doris Sigüeñas Impresión y encuadernación: SINCO Editores Jr. Huaraz 449 - Breña Telf. 4335974 [email protected] Lima, junio de 2005. Contenidos De qué trata este manual 5 Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local 7 1. Lo local, territorio de actuación del BGL 2. El desarrollo local como propósito 3. El desarrollo humano sostenible como aspiración 4. Ética en el BGL 5. Ética en la gestión pública Ejercicios y actividades de reflexión Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno 7 9 13 16 17 23 27 1. Sociedad civil y Buen Gobierno 2. Impedimentos para ser Buen Gobierno 3. Motivos de interés en BGL 4. Gobernabilidad democrática 5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza 6. Cómo se promueve un BGL Ejercicios y actividades de reflexión 28 30 32 34 38 40 42 Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local 43 1. Reforma del Estado 2. Capacidad de gestión estratégica 3. Oportunidades y retos del BGL 4. Innovar modelos de gobierno Ejercicios y actividades de reflexión Anexos Metodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local Ejercicios para identificar nivel de BGL Glosario Experiencias en BGL Referencias bibliográficas 50 53 54 55 57 60 63 69 71 78 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 4 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL De qué trata este manual El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local, el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, el buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernantes locales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gobernar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabilidad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respectivos gobiernos? El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y la calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernización del Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instrumentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local. ¿A quién está dirigido? El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y que quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electores con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses de la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesados en devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conducta ética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamentales en la gestión del desarrollo. ¿Cómo está organizado? El manual está organizado en tres secciones: La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en los enfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cual interactúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo y propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestión pública, que el BGL promueve y practica. En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúa en la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el buen gobierno local. 5 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las características de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar hacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa, que se están impulsando en el Perú. La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura, reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y un Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en América Latina, Europa y Perú. La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquier nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarrollo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible; identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el contexto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL; gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas de avances, logros, dificultades; y medir resultados. ¿Cómo nace esta iniciativa? El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Manual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de municipios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a ser eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progresos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programación del presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en la facilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entre autoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollo de sus localidades. Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funcionarios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Puno y Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dado que, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico: hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los ciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la política, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones de convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALECE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenos gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible. 6 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana. Lo local, territorio de actuación del BGL Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios habitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a establecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversa índole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símbolos colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un proceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triunfos y también frustraciones. En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferencias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Estado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (y las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de nosotros. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como local; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otras veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad diversa: n n n n n Un pueblo de pescadores o de mineros Nacionalidades amazónicas Comunidades campesinas Uno o varios barrios de una gran ciudad o De ciudades intermedias Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las sociedades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de las potencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito los problemas comunes a su desarrollo. 7 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la globalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo consigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para la ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolidación de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político en torno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo una atención especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en lo local un valor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad para articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto local ha ido adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y político que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores de diversa naturaleza. Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la globalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y lo global» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayores y mejores oportunidades de desarrollo, pues global no es sinónimo de modernidad, ni local de atraso o regresión. Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitarlos en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bienes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven, sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dado que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que producen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida como resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y la interconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía. La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha ido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de toma de decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de construcción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante acciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e informada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el desarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo 8 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando propuestas y acciones. Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en espacios locales las encontramos en: n n n n Las Mesas de Concertación Los Planes de Desarrollo Concertados Los Presupuestos Participativos Los Comites de Gestión Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar económico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto por la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requieren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del empoderamiento de los actores mediante su acceso al conocimiento, la información y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo que son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender procesos de desarrollo local humano sostenible. El desarrollo local como propósito En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia, los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la costa, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores en cada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, se requiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capital social (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad). El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacidades de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores económicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano. Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de empleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar una vida digna y civilizada; también debe generar organización económica, organización social, organización ambiental y normas éticas de convivencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado 9 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE por la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa sobre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbo del desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; como también las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos y rurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportunidades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos, potencialidades y capacidades de las personas e instituciones. Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la ruta del desarrollo relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades y potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación, al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones: n n n n n Crear e incrementar valor Mejorar rentas Aumentar oportunidades de empleo Mejorar la calidad de vida de los habitantes Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan impacto local, regional, nacional e internacional En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente espacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambios en las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actores sociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial. Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de relaciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la forma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responderán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por una Visión compartida. El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser complejas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspectos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscales que orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollo local, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores locales tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundice haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de gestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en 10 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisivo en la negociación y concertación de acuerdos. Gobierno local y desarrollo La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la población y la organización (Art.I); tienen por finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de sus circunscripciones (Art. IV). En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser el arte de servir a todos los ciudadanos mediante el uso óptimo del poder público y los recursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con los ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad a través de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo de mecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobierno local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) generar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desarrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técnico, por los agentes del territorio o comunidad. Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene un rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre el Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la promoción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, particularmente en el marco de una economía globalizada. La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máximo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti11 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de organizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza, transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza la gobernabilidad e incentiva el desarrollo. Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye de abajo hacia arriba en comunidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimiento de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permiten expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes públicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible. El desarrollo local se planifica El auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad de dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relación entre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento que facilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y vocación territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorios locales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventajas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías que prescinden de la diversidad cultural e institucional. Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orientado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia, sus logros debieran apreciarse en: n n n n La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí. El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desarrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseño y aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva y dejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar. Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso permanente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades son abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias 12 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la interacción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada del desarrollo. Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales que articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientando un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades externas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regional; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada. Desarrollo regional y local Algunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrollo regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que integrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivel de especialización que le facilite ganar economías de escala, y generar competitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanismos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sector público con metas colectivas regionales. Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en una localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobierno y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de convivencia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los productores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades. Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida de una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene un crecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercados regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamente integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los beneficios de ésta. El desarrollo humano sostenible como aspiración Es claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante medio para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de entender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo humano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de las personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran. 13 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Esto quiere decir que: n n n n n n n n El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos equitativamente entre todos y todas La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos, Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores recursos La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, culturales, de género y edad La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que afectan la existencia individual y colectiva Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la actual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y Los derechos humanos tengan plena vigencia El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su conciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desarrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las personas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del ser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a: n n n n n n La participación La equidad de género La seguridad La sostenibilidad, Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y Vivir en paz Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras cómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos de diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son maneras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importante es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacidades de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos, mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es imprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir 14 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y políticas para la colectividad. En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organización de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada por códigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para todas las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en principios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad. La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el compromiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostiene que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en lo individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades creativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desarrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfacción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano (como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permite medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las personas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regionales y nacionales. El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus principios radican en una visión histórica humanista que busca combinar eficiencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de seguridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida del mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la generación presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidades para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como las generaciones presentes. 15 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Las chispas del desarrollo humano en el Perú El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cuatro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional, regional y local: n n n n Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilidades de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a lo existente. Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, combinar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en sociedad,. Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la sociedad en igualdad de condiciones. Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres humanos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir, resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que individualmente no se alcanzarían. La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo. Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades Ética en el BGL El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la modernización es la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene por objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivos de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente 16 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que norma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en el principio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Estado de derecho. En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores que guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son universales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legitima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica. La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. La moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por ejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de convivencia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la ética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que se tiene conocimiento son los diez mandamientos. No matarás, No robarás, son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana. Ética y política Recordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguiente nada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que el éxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, son insostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que el fin justifica los medios. La comprensión de la política como práctica no sometida a principios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos la expresión: el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper absolutamente. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto al anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriquecimiento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de corrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades. Ética en la gestión pública Gestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al logro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticas del Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacción de las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo 17 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino fragmentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores sociales y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control absoluto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera en que se concreta la función pública por la estrecha relación existente entre crisis del Estado y crisis de la función pública. Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucionales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través de las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coerción y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva conocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores. Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplir normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboral favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un principio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el bien común. El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamiento humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma transparente. En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a) la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativa de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una dimensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan la política y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desarrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debe sustentarse en estas dimensiones. La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuerzas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función pública es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, más o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de personas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamiento fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios económicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas 18 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia profesional con capacidad de iniciativa y propuesta. El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas las actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de buenos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se traduzca en actos concretos orientados hacia el bien común. Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función pública es la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campo debierán ser los siguientes: n n n n n Mejorar la calidad de la función pública Administrar idóneamente los bienes públicos Prevenir, controlar y detectar la corrupción Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas Transparencia en la gestión pública, y vigilancia social La ética debe ser considerada como un marco muy importante para la toma de decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tiene varios sustentos: n n n n n Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que generan responsabilidades. Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los niveles), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las organizaciones públicas. La ética permite que los miembros de una organización pública mantengan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización). También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la organización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas). El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mantenimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges19 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus condicionamientos, sus indicadores y sus resultados. Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente entre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas y regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsables de su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño. Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, el maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factores diversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancionados legalmente, y también desde un punto de vista ético. Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos El caso de la Comunidad Europea La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomendaciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes: n n n n n n n n n n Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una disposición concreta La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la conducta ética de los empleados públicos El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la investigación Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sector privado deben ser claras Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar conductas éticas La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta ética Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa. 20 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL A continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil comprensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Su aplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales. Diez principios que norman la gestión de concejos municipales El funcionario y funcionaria municipal: 1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático. 2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local es servir los mayores intereses de la ciudadanía. 3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público. 4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabilidad social. 5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad. 6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina. 7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, estimulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y cumplido. 8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado en los más altos principios. 9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas mediante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto. 10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño concienzudo de su función. Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año 2002. 21 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la eficacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quinto principio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, constantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos hablan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza, respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones sobre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, por último, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tres formas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso del tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones financieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los representantes políticos y de la propia burocracia municipal. Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un paso adelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conocimiento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, de parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores. 22 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local 1.1 Su localidad es (indicar) .................................................................................... a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local ............................................. b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse? ............................................. c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición? ............................................. 1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo ............................................. ............................................. ............................................. 1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su localidad. ............................................. ............................................. 1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?: a) Si ( ) No ( ) b) ¿Cuál es esa Visión compartida? ............................................. 1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión compartida? ............................................. 1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de la comunidad. ............................................. ............................................. 23 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano 2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desarrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible. ............................................. 2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad? ............................................. 2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas? ............................................. 2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad? ............................................. 2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de asociatividad; indique: a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?, ............................................. b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)? ............................................. c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos mencionados? ............................................. 3. Sobre ética en la gestión pública y BGL 3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la función pública? ............................................. 3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfavorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema gubernamental (nacional, regional y local), la corrupción y el alcaldismo. A su juicio 24 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL ¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su localidad? Factores desfavorables Medidas para reducir los riesgos Descoordinación en el sistema gubernamental La corrupción El alcaldismo 3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta. ............................................. ............................................. 3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales componentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos. Objetivos estratégicos Actitudes a cambiar Prevenir la impunidad y prácticas corruptas Controlar y detectar practicas de corrupción Sancionar practicas de corrupción Transparencia en la gestión pública, con participación ciudadana Administrar con pertinencia los bienes públicos 25 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada por códigos éticos. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los funcionarios públicos de su localidad? ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 26 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL II. Gobernabilidad y buen gobierno Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones orientadas por el bien común mediante procesos de elección, monitoreo y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad. El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un país en todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos enfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en: a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés general Insistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacionados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimiento económico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y el sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación y rendición de cuentas. El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la administración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una: Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político y legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisiones colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos. Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibilitar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios. A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el individuo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones. Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva27 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos espacios de la democracia participativa. Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto de instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y decisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones de las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en: n n n Un sistema institucional participativo, responsable y transparente Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y Un marco regulador previsible, sustentado en la ley El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno articulando los factores siguientes: n n n n n Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción) Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas) Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, elaboración, toma de decisiones y ejecución de políticas El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las instituciones respecto a: n n n n Grado de democratización Respeto de los derechos humanos Eficacia en la administración pública Control de la corrupción Sociedad civil y Buen Gobierno En lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno no son fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprender niveles de: Participación Todos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisiones, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen sus intereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación y palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva. 28 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Prevalencia de la Ley Los marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. Deben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídico, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa». Transparencia La transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público. Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimiento de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar información suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones. Respuesta a las necesidades de los interesados Las instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos los interesados, en especial la mayoría de ellos. Orientación hacia el consenso El sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, de modo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldo ciudadano, directamente o a través de sus organizaciones. Equidad Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mantener su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la creciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenómenos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea su causa, promoviendo el bienestar de todos. Eficacia y eficiencia Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las necesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos. Rendición de cuentas Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC, deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creados en las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organización de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización. 29 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Perspectiva estratégica La perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollo humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que se necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factores históricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspectiva. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo, una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; es imposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e instituciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estratégica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social. Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado n n n n n Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos serán desperdiciados. Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo. Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos. Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad corre el riesgo de desintegración y caos. Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno, el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994) Impedimentos para ser Buen Gobierno Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o déficits que se constituyen en obstáculos: n n n n Déficit de ciudadanía Déficit de liderazgo político Déficit de cultura política Déficit de ética pública El déficit de ciudadanía La exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigentes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciudadanos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales. 30 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL El déficit de liderazgo político Los atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal del líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoy se presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundo moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses generales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consistente sobre el comportamiento autoritario. El déficit de cultura política El déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradición autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad entre ciudadanía social y ciudadanía política. Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a cómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientos y evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que cultura democrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conciben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus roles institucionales y la normatividad pertinente. La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria, responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado de educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, tomar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El civismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia, porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y aplicar la ley. El déficit de ética pública La corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capacidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y hacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción es un impuesto a la sociedad entera que distorsiona las políticas públicas, altera el marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye el tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el mercado. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son procesos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción es vertebral. 31 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Motivos de interés en el BGL Un diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los déficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también de los motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por: n n n n n n La erosión o debilitamiento del poder del Estado El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia Las nuevas tecnologías de información y comunicación La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma económica La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana Difusión de prácticas democráticas El Grupo de Gobernabilidad formado por Agencias de Cooperación Internacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de Buen Gobierno-Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible con referencia a cuatro componentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la corrupción; gasto militar. Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituye una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y Gobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo participativo y de vigencia de los derechos humanos. Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; en ello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de operación para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distribución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados. Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicos se logra identificando: n n n n n 32 El tipo de régimen político Los mecanismos de ejercicio de autoridad Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica políticas, y La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL De esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promover la: n n n n n n Participación Transparencia Rendición de cuentas Eficacia Equidad, y Cumplimiento de la ley. Buen Gobierno n n n n n n n n n n n Se orienta por la Visión, Misión y Objetivos estratégicos Delega poder en los ciudadanos, Evalúa el desempeño de todas sus instancias Se concentra en resultados Previene los problemas Ofrece alternativas de solución a los problemas ciudadanos Se empeña en captar ingresos y no sólo en realizar gastos Adopta una forma de administración participativa Descentraliza la autoridad Presta servicios públicos de calidad Se preocupa por involucrar a los actores en la solución de problemas comunes Mal Gobierno Es un obstáculo para el desarrollo sostenible; se lo reconoce por los síntomas siguientes: n Tendencia a distraer recursos públicos para provecho privado (no establece clara separación entre lo público y lo privado). n Arbitrariedad en la aplicación de leyes y reglas (no establece un marco previsible en lo legal y en la conducta del gobierno). n Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, que impiden el funcionamiento del mercado y desincentivan la búsqueda de rentas. n Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala asignación de los recursos. n Procesos de toma de decisiones no transparentes. Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobierno se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regulaciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de la corrupción. 33 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal gobierno. Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada interacción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad económica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equilibrio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacción entre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno. Sociedad Civil Estado Mercado DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO Gobernabilidad democrática El concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma de ejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas un importante rol en la creación de un marco de operación de los agentes económicos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus beneficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expresa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanismos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos: n n n n 34 Ejercen sus derechos jurídicos Expresan sus intereses Satisfacen sus obligaciones, y Saben mediar en sus diferencias MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación radical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políticos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando: n n n n n n n n Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad Búsqueda de participación y consenso Capacidad de respuesta eficiente y eficaz Prevalencia de la ley y de la justicia Rendición de cuentas Respeto del derecho ciudadano a la información, Transparencia en el manejo de los bienes públicos y Transparencia en el manejo del tesoro del Estado La transformación en las formas de hacer política también debiera expresarse en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarrollo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente. Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sectoriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superarse desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para: n n n n n n Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación. Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia. Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prácticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando falsos localismos. Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión dentro de los procesos de desarrollo local. Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia niveles superiores. Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elaboración de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidisciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de superioridad entre diversas profesiones. 35 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Visualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a la conformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible. Gobernabilidad y Buen Gobierno La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido, es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchas veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mismas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole. La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptar los acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y representantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimismo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas por sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, normas o políticas públicas, desde el Estado. Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legítimo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económicos: n n n Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma transparente y sin dispendio de recursos. Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político. Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos de antemano y respeten las reglas del juego. Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez más autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del gobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante servicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y grupos encontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el 36 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector privado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdos políticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generar empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de género. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en términos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el país sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno. Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la capacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que se le plantean, no por la condición aparente o verdadera- de un régimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunidades específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistema institucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presentes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible. Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es también una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata de administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nuevas, para gestionar el desarrollo. Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran los siguientes seis componentes: 1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática de ciudadanos, instituciones, y de la prensa 2. Estabilidad política (local, regional, nacional) 3. Calidad de las políticas y servicios públicos 4. Autorregulación 5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder judicial 6. Control de la corrupción Las crisis de gobernabilidad La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisis de hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantes y gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la sociedad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparato institucional; o por demandas crecientes en la sociedad. 37 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son: n n n n n n n n Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Estado y sociedad civil Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posibilidad de construir consensos duraderos Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la riqueza Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y protestas La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas Los desajustes generados por la contradicción centralismodescentralización La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado. Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo. Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en los países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sector privado y sociedad civil) para satisfacerlas. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza En el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transformen en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de Buen Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantiza bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la estabilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se construye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de la población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes generadoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón, el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de los miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lo más importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro. Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano (salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer 38 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL el capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones, comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo social de los programas de ajuste estructural, y también proveer información sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar las capacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y eliminar el clientelismo. Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobierno y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desarrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en un Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transformación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un sistema de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en forma vigorosa y eficaz. Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un determinado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si no tiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad sus aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz de construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ninguna ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es capaz de generar una vigorosa arquitectura social existirá el riesgo de que se produzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social. Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con enfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesos de empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte de la ciudadanía, el desarrollo no será sostenible. En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso de desarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre actores públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspectiva de largo plazo. 39 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Dimensiones y prioridades del BGL Dimensión Política Elementos prioritarios n n n Social y cultural n n n Lucha contra la pobreza n n n Profundizar la democracia y la descentralización Promover acuerdos de gobernabilidad local Fomentar la participación ciudadana y de sus organizaciones Luchar contra la pobreza y exclusión social Superar la fragmentación y debilidad de las organizaciones sociales Reconocer y respetar la diversidad cultural Coordinar acciones entre actores responsables Atención inmediata a los más pobres y vulnerables Fomentar la organización social de los pobres Encuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica y Puno. Proyecto Fortalece, 2004 Cómo se promueve un BGL Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los gobiernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente y competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar los asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa y equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Estado de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran añadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas: n n n n Institucionalidad Gestión pública y privada Descentralización, y Fortalecimiento de la sociedad civil En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional regido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, la cooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redes de decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y prácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos. 40 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Decálogo del Buen Gobierno 1. Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la sociedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos. 2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan. 3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funcionarios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país. 4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con facilidad, seguridad, prontitud y oportunidad. 5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno 6. Garantizar un gobierno honesto y transparente. 7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecnologías de información y comunicación. 8. Hacer del gobierno una instancia participativa 9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático, pluralista y tolerante. 10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las mujeres, y trato preferente a personas con discapacidad. A manera de resumen El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestión pública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y recursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades. Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad, una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de: n n n n n n Estructura y comportamiento político tradicional Escándalos por corrupción Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia, representatividad y niveles de participación de la sociedad civil Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones Control social de la vida democrática Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo) Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidad y supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea41 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE ción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que no pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de turno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de la gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera revolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las instituciones tradicionales. PREGUNTAS DE REFLEXION SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO 1. ¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo. ............................................. ............................................. 2. ¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad? Si ( ) No ( ) ¿Qué factores estarían condicionando la crisis? ............................................. ¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis? ............................................. 3. ¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades establecidas en dicho plan? ............................................. 5. ¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un ejemplo. ............................................. 6 El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusivamente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno local en el cambio de esta situación? ............................................. 42 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL III. Estrategia de Buen Gobierno Local Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e incrementan la calidad de gobierno. Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho países de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los recursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, moviliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas relaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestión participativa han sido organizadas en cinco ejes: 1. 2. 3. 4. 5. Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal Equipos de trabajo y recursos humanos locales Participación ciudadana, y de la sociedad civil Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianza Liderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el Concejo Municipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece su capacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfoques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobiernos locales son entidades públicas de referencia. Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo democrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De hecho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes compensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de buenos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensables del liderazgo democrático. Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada, viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que la participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comunidad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obteneres una prioridad. 43 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Alianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse o reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas. El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el desarrollo. Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívica del ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador de las políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición fundamental para el BGL. La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoamericanas 2002, agrega otros atributos al BGL: n n n n n n n Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y ambientales. Descentralización: transferencias de competencias y recursos económicos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales. Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo. Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas. Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles. Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental. Participación: toma de decisiones y control social como medio de democratizar la gestión municipal y el poder local. De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas gubernamentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que: n n n n n 44 Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y ciudadanos. Establece permanente interacción con las comunidades y sus organizaciones sociales. Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públicos y privados. Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomentando un sólido tejido social de redes, y compromisos cívicos. Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Rasgos característicos del BGL Eje El Liderazgo democrático Rasgos característicos n n n n n n n n Desarrollo del recurso humano y trabajo en equipo n n n n Participación ciudadana n n n n n Coordinación públicoprivada n n n n n Cultura Cívica de Confianza n n n n n n n n Relaciones armónicas entre autoridades locales Capacidad emprendedora y gerencial Visión global y objetivos de largo plazo Disposición a oír, dialogar y negociar Habilidad para delegar y trabajar en equipo Valores; probidad, vocación de servicio, transparencia Tenacidad, persistencia Resistencia al estrés Trabajar con los mejores y conformar equipos Aplicar una política de recursos humanos Informar, motivar, apoyar Reconocer, recompensar Organización de los ciudadanos Apoyo a las instituciones de voluntarios Apoyo a los movimientos sociales Planificación y ejecución participativas Ciudadanos informados e involucrados Coordinación con otras entidades públicas Gestión de servicios con la empresa privada Asociaciones público-privadas Asociacionismo municipal Hermanamientos internacionales Cuidado del aseo público y el medio ambiente Respeto por las normas del tránsito Prevención de enfermedades Pago de impuestos y tasas de servicio Exigencia de transparencia y rendición de cuentas Organización, opinión, propuestas Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía El ciudadano actúa como agente de las políticas públicas Unión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local, ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL. 45 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Otra mirada sobre el Buen Gobierno Local. Por supuesto que son posibles otras miradas sobre como gestionar el BGL, una de ellas es la propuesta por Enrique Quedena, con los auspicio de REMURPE/APODER/OXFAM quien identifica siete factores y 38 variables para organizar y coordinar procesos de BGL en los espacios rurales. Los siete factores son los siguientes: n n n n n n n Capacidad política-gerencial Capacidad financiera Gestión del potencial humano Gestión de servicios locales Manejo sostenible de recursos naturales y medio ambiente Promoción del desarrollo económico local Financiamiento de las capacidades sociales Pobreza y BGL Tradicionalmente se ha considerado que pobreza es falta de recursos. Sin duda esto es cierto, en parte, pues sin recursos la gente no puede satisfacer ni siquiera parte de las necesidades fisiológicas básicas. Pero una definición más pertinente de pobreza se refiere a la privación de capacidades, lo cual significa que las personas no puedan desempeñar una función plena en la sociedad, que estén económicamente inactivas y marginadas debido a conflictos o discriminación. Con frecuencia los pobres definen su suerte no tanto en términos de falta de dinero, sino como ausencia de poder de decisión. Y lo que ocurre es que por deficiente gestión pública, el poder de decisión y los recursos no llegan a los pobres. Aquí es donde el buen gobierno resulta crucial. En efecto, el BGL puede establecer vínculos más firmes entre necesidades y poder de decisión. Cuando la gente tiene la posibilidad de hacerse oír puede ejercer algún control sobre su vida. Así mismo, cuando la gente tiene más acceso a la información sobre actividades gubernamentales puede realmente desempeñar un papel fundamentado en un proceso común de desarrollo humano. Ese control contribuye también a velar por que los recursos aprobados para los pobres se empleen de manera productiva. En el mundo en desarrollo actual, el obstáculo no suele radicar en la escasez general de recursos, sino en su empleo. Liderazgo y BGL El liderazgo es un componente vital para generar cambios. La gran interrogante y desafío que deben enfrentar los líderes locales es: ¿Cómo puede una socie46 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL dad y un territorio heterogéneo, con diferentes actores portadores de diversos intereses en conflicto encontrar vías para avanzar hacia acuerdos y pactos más equitativos y eficaces, teniendo en cuenta que ningún grupo puede forzar a los demás a cooperar? Ser líder o lideresa depende en mucho de la decisión personal de asumir la función de ponerse al frente de diversas situaciones, tener visión de futuro, comunicar y construir confianza, tanto o más que de la posición que se ocupe formalmente. Sin desconocer la importancia del liderazgo institucional gubernamental, el liderazgo asociado a procesos de transformación no es una función exclusiva del Estado o de las autoridades públicas sino del conjunto de actores locales. El liderazgo requerido para impulsar procesos de desarrollo local nace de la Visión de futuro y ésta, a su vez recupera: n n n Los intereses de un amplio espectro de actores locales, a corto y largo plazo La percepción de equilibrios y desequilibrios existentes en las relaciones institucionales locales La conciencia del impacto de las tendencias de cambio sobre el territorio y sus principales actores, en la actualidad y a futuro Como podemos apreciar, gobernar no es lo mismo que gerenciar, es mucho más. Si queremos impulsar políticas nuevas de desarrollo local no es suficiente mejorar las capacidades gerenciales; es imprescindible trabajar con un enfoque de gobernabilidad y liderazgo enfocado a la transformación y el cambio en un contexto de desarrollo, considerando los factores críticos. Los gobiernos locales debieran considerar que se está evolucionando hacia un sistema económico y territorial cada vez más abierto. En la sociedad propuesta, las organizaciones públicas deben incluir (en sus análisis de pluralidad de intereses) los derechos y expectativas utilizando formas más eficientes, y de avance hacia un gobierno de cooperación entre líderes de todos los sectores de la sociedad, teniendo en cuenta que la apertura, el consenso y la innovación son fundamentales para estimular cambios en las reglas de juego. 47 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Factores y beneficios de un Buen Gobierno Local Factor Sinergias Beneficios n n n Sostenibilidades 48 Las convergencias entre actores que comparten compromisos e intereses, mejoran la información y el conocimiento de las fuerzas, las especialidades de los aliados y la división del trabajo, evitando duplicidades. El radio de acción de los aliados es más amplio que el de cada actor por separado. Mejoran la identificación, reconocimiento e influencia. El espacio de resolución de conflictos puede encararse mejor por compartir objetivos comunes. Agencias y organismos públicos o privados que no siendo parte de la alianza, cooperan con ella lo cual aporta otro tipo de beneficios: - Cooperación con otros actores incluyendo agencias de cooperación internacional. - Alianza con otros actores incrementa significativamente su efectividad La alianza con la población beneficiaria hace posible la suma y concurrencia de recursos y capacidades de los integrantes de las alianzas y aquellos que poseen las poblaciones beneficiarias o sus organizaciones. Esta convergencia aumenta la capacidad de convocatoria de la alianza e incentiva la conveniencia de la participación en acciones concretas de desarrollo, en la adopción de decisiones, y en la gestión de recursos. Se incrementa la capacidad de reproducción y calificación de agentes del desarrollo, la información, el conocimiento, las relaciones, la visión, el contexto, la visibilidad y el reconocimiento. Los aliados definen y ubican mejor sus fuerzas y ventajas comparativas, actualizan sus objetivos y proyectos, obtienen mayor legitimidad para sustentarlos, ganan un capital relacional. Se potencia su capacidad para formular propuestas de políticas públicas y de cooperación. Se fortalece la capacidad de gestión y elaboración de propuestas de desarrollo social y de exigir cuentas. Mejora el conocimiento de los derechos. Se posibilita una mayor motivación de la población para la democratización y renovación de liderazgos en sus organizaciones. Como resultado de lo anterior se fortalece la representatividad y legitimidad ante la sociedad local y ante sus propias bases, y se gana espacios para la expresión de saberes y opiniones, la afirmación de identidades y el fortalecimiento de la autoestima. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL A lo mencionado se suma otra tendencia de singular importancia, como es el debilitamiento en las formas clásicas de tomar decisiones públicas: ya no hay grandes decisiones del Estado-Nación de las que puedan derivarse las pequeñas decisiones en la base, sin alguna cuota de intervención de los gobiernos. En la actualidad, los gobiernos y los actores locales pueden y deben intervenir desde abajo en las grandes decisiones nacionales, regionales y locales. Las sinergias y alianzas estratégicas contribuyen a la sostenibilidad del gobierno local y del proceso de desarrollo. El Buen Gobierno Local necesita de buenos alcaldes Los buenos alcaldes son participativos, innovadores, creativos, formadores de equipos, comunicadores, más líderes que administradores. Tener buenos alcaldes es también tarea de todos. Diez secretos del Buen Alcalde o Alcaldesa n n n n n n n n n n Concibe el gobierno local como dinamizador y facilitador del desarrollo integral de su municipio Acepta nuevos retos del desarrollo: crecimiento económico, erradicación de la pobreza, rescate de la cultura local y preservación del medio ambiente Más que administrar, gerencia la municipalidad y lidera a su comunidad Organiza y moviliza equipos de trabajo, estimulando el efecto sinérgico Mejora sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar Desarrolla destrezas para negociar y movilizar recursos públicos y privados Planifica una estrategia de desarrollo, con participación de la comunidad Impulsa actividades para capacitar los recursos humanos municipales, mejorar la conciencia y educación cívica de la comunidad Coordina y establece relaciones de cooperación con otros niveles de gobierno y entidades de la administración pública y privada Incorpora a la entidad edilicia al movimiento asociativo municipal regional, nacional, e internacional Precisamente, una de las funciones del BGL es detectar donde están estos actores, movilizarlos y reforzar- o crear de ser necesario- los espacios para su encuentro e interacción, auspiciando la formación de mecanismos de negociación permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de manera que se optimicen sus procesos de decisión. 49 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Reforma del Estado Los procesos de reforma del Estado generan cambios en los patrones culturales, en las reglas de juego social y también en el diseño de instituciones funcionales al crecimiento económico y el desempeño social. El perfeccionamiento del sistema político democrático y las responsabilidades deben cumplirse en todos los niveles de gobierno con el fin de: n n n n Garantizar un marco de reglas de convivencia social que estimule la producción de riqueza, la cooperación, la confianza social y la eficiencia Velar por oportunidades de transferencia tecnológica y sostenibilidad ambiental del desarrollo Modernizar el aparato público, habilitándolo para superar carencias, cumplir nuevos roles socioeconómicos; y operar con estilos alternativos de gestión de lo público Consolidar la democracia para posibilitar el fortalecimiento de la sociedad civil, la gobernabilidad, y crear condiciones necesarias para el desarrollo De este modo, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales, políticos y gerenciales que obliga a los gobiernos locales a adquirir habilidades para: a) Implementar instancias de coordinación flexibles a la descentralización, la información, comunicación y la participación como prácticas cotidianas de interacción de las organizaciones gubernamentales y la sociedad civil. b) Abrir paso, con esas prácticas, a la eficiencia en la gestión pública y privada, alentando, en la sociedad, la disposición a la innovación y el pluralismo, dándoles cabida en la agenda de las políticas públicas y en los resultados de aprendizaje social. En la experiencia peruana, se están generando las condiciones necesarias para el BGL, como se puede apreciar en el cuadro siguiente: 50 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Bases constitucionales y legales para el BGL en el Perú Referencias Normas para un BGL Acceso a la información publica · Transparencia Neutralidad · · · · · · · · · · · · · Participaron y concertación Presupuesto participativo Trato preferente Rendición de cuentas y vigilancia social Ética en la función pública · · · Constitución Política del Perú- Ley de Reforma Constitucional 27680 Ley de Transparencia y Acceso a la InformaciónLey No 27806 Ley de acceso a la información Ley 27806 Ley de Bases de la Descentralización-Ley 27783 Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972 Constitución Política Ley de Bases de la descentralización Ordenanzas Municipales Ley Marco del Presupuesto Participativo Reglamento de LMPP Instructivo del PP Ley de Atención Preferente-Ley No 27408 Ley de Bases de la Descentralización Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972 Ley de Modernización de la Gestión del Estado-Ley 27658 Ley de Código de Ética de la Función Publica Ley Marco del Empleo Público- Ley 28175 Fuente: Legislación Nacional Peruana c) Mejorar el diseño de políticas e incrementar su impacto económico y social a través de un desempeño que garantice eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones y credibilidad en las autoridades y la gobernabilidad social. Sociedad Local y BGL Una comunidad humana es sociedad local cuando reúne dos condiciones: un territorio (con límites determinados) portador de una identidad compartida expresada en valores y normas internalizadas y generalizadas entre sus miembros; y un sistema de relaciones de poder articulado en torno a procesos de generación de riqueza y bienestar colectivo. En una sociedad local hay presencia de actores políticos, económicos, sociales y culturales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar 51 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE los recursos disponibles. Precisamente, una de las funciones del gobierno local es detectar donde están estos actores, movilizarlos, reforzar -o crear de ser necesario- los espacios para su encuentro e interacción facilitando mecanismos de negociación permanente entre ellos y entre ellos y el gobierno, de manera que se optimicen sus procesos de decisión. Esto significa no sólo modernizar la estructura administrativa del gobierno local con innovaciones en los métodos de organización y planificación de los servicios municipales o selección y capacitación de sus recursos humanos, sino adquirir capacidades para una gestión con sentido estratégico. La revaloración de lo local como espacio emergente para la gestión del desarrollo conduce también a revaluar su autonomía, y la naturaleza política y estratégica de sus gobiernos. El Buen Gobierno Local, con relación a la sociedad civil implica, entonces, compromisos de: n n n n n n n 52 Orientar todas las políticas locales en una perspectiva de desarrollo sostenible, que constituye el marco de referencia de la futura acción diaria. Garantizar la inclusión social, la no discriminación y la promoción de la igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos. Fomentar activamente la naturaleza innovadora de iniciativas locales y la exploración de nuevas formas de asociación entre los sectores público y privado, como una forma de empoderamiento. Actuar como fuerza motriz de la innovación y la modernización de la administración pública con nuevas tecnologías de información y comunicación para mejorar la prestación de servicios y maximizar la participación de los ciudadanos en la adopción de decisiones, su seguimiento y evaluación. Fomentar la activa cooperación y asociación entre ciudades y regiones para intercambiar experiencias y crear la estabilidad democrática necesaria para los procesos de desarrollo. Conceder prioridad a la implantación de la representación equilibrada de mujeres y hombres en el proceso de adopción de decisiones, a nivel local. Generar capacidad de gestión estratégica. Esta capacidad es la que habilita a los BGL para jugar el importante rol que de ellos se espera en las estrategias de desarrollo y los procesos de reforma del Estado. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Factores y espacios de desarrollo y BGL Factores Espacios de participación y concertación Espacios n n n n Planes de desarrollo y sistemas n Plan de Desarrollo Concertado Plan de desarrollo Institucional Plan de desarrollo de capacidades Plan de Inversiones Sistema de Planificación Sistema Nacional de Inversión Pública n Presupuesto participativo n n n n n Presupuesto Mecanismo de control y seguimiento n n n Económicos n n Ambientales n n n Éticos Consejos de Coordinación local Comités de Gestión Sistema de Participación y Concertación Acuerdos de Gobernabilidad nacional, regional y local n Rendición de Cuentas Vigilancia Social Monitoreo Oficinas de desarrollo Económico Local Canasta Alimentaria ( Regional y Provincial) Redes Ambientales Sistemas de Gestión Ambiental Códigos de Ética Mesas de Transparencia Encuesta de Opinión a Autoridades, Funcionarios Municipales. Cusco, Apurímac, Huancavelica Puno. Proyecto Fortalece 2004. Capacidad de gestión estratégica Las posibilidades de llevar adelante procesos exitosos de desarrollo local, en definitiva, dependen de la: n Capacidad de articular las potencialidades sociales de un territorio para dar sustento al desarrollo socioeconómico en condiciones de democracia participativa, descentralización y desarrollo tecnológico 53 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE n n n Capacidad de organizar y administrar los recursos públicos que controla, de manera tal que mejoran la calidad y pertinencia de sus respuestas. Capacidad de movilizar recursos para garantizar condiciones financieras, políticas y sociales necesarias Habilidad de negociar las condiciones de desarrollo con los otros niveles de gobierno y, a la vez, coordinar internamente las alianzas que hagan viable el desarrollo local. Oportunidades y retos del BGL La reforma del Estado, el desarrollo local y la competitividad pueden impulsarse desde los espacios locales con gobiernos democráticos, eficientes, transparentes y una gestión estratégicamente- orientada a crear condiciones para que esto suceda. Los gobiernos locales que buscan aliados, coordinan sus interacciones, negocian y apoyan la participación del sector privado; informan y educan a la sociedad, son sensibles a sus demandas, y responden ante ellas con políticas pertinentes. En la actualidad, tres elementos confluyen (y retroalimentan) las expectativas en los gobiernos locales y las oportunidades de sus autoridades para jugar un rol de primer orden. Dichos elementos son: a) El proceso de descentralización y transferencia de competencias b) Los requerimientos de desarrollo político-institucional en contextos de presión entre gobernantes y gobernados; entre sociedad civil, Estado y mercado, y de cambio en el concepto de espacio público, de bienes y servicios c) Presiones de organismos internacionales que tienden a condicionar la ayuda técnica y financiera a la ejecución de programas y proyectos de reforma de gestión pública con énfasis en el nivel local Mejorar los servicios que son de su competencia directa. En el marco del proceso de descentralización queda incorporada la figura de la autoridad local al sistema de gobierno y elección democrática. El compromiso de los gobiernos locales con sus cercanos electores los hace esforzarse por responder a sus demandas ante la situación de inercia, servicios colapsados por sobrecarga y crisis fiscal de los gobiernos centrales. Las mejoras observadas por los ciudadanos, incrementa expectativas en las potencialidades de los gobiernos locales para mejorar los servicios que son de su competencia directa, y también de aquellos que se encontraban fuera del ámbito de sus responsabilidades. 54 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Desarrollo político-institucional. Más allá de los problemas que los gobiernos locales deben resolver, surge con fuerza la idea de incorporar nuevos códigos de relacionamiento entre gobierno y sociedad con principios de participación, institucionalización de espacios de contacto gobierno-comunidad, y demandas de atención e información al ciudadano. La institucionalización de espacios de contacto gobierno-comunidad, y las demandas de atención e información al ciudadano, hacen que se incrementen la intensidad y complejidad de las expectativas acerca de lo que debe y puede hacer un gobierno local. Reforma e innovación en la gestión. Por presiones de organismos internacionales, la localización o creciente poder económico y político de las ciudades, provincias y otras entidades subnacionales, es la tendencia principal de este siglo. Ese proceso puede convertirse en una gran sobrecarga para los gobiernos locales que no estén en condiciones de proporcionar de prestar los servicios y la infraestructura correspondientes. Innovar modelos de gobierno En el marco de reforma del Estado y de globalización, los gobiernos locales enfrentan problemas internos y externos, además de cumplir con sus responsabilidades cotidianas. Mientras los Estados enfrentan problemas transnacionales con soluciones regionales, como son las amenazas a la seguridad, la migración voluntaria o forzosa, el terrorismo, los conflictos por el agua, recursos naturales, tráfico de drogas etc; el acceso a la información ha dado origen a una ciudadanía dotada de poder efectivo que no solo demanda servicios mejores y más amplios, sino que también exige una comunidad más activa que participe en la política y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernar dando órdenes, más bien deben permitir que la comunidad se gobierne a sí misma. En ese sentido, innovar para permitir que las sociedades construyan nuevos modelos de gobierno y de gobernabilidad para abordar los grandes retos del siglo XXI, es fundamental. Los gobiernos con capacidad de enfrentar estos retos no emplearán métodos lentos y evolutivos, lo harán con innovación y liderazgo, sin precedentes. La innovación busca reinventar el gobierno con base en la idea de hacer más con menos, de prosperar a partir del desempeño local, y de orientarse por resultados que por el solo cumplimiento de actividades; y de priorizar más el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de 55 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE retroalimentación continua. El gobierno se ocupará del timón más que de los remos, se orientará a la misión y no a las reglas; en vez de prevenir, se anticipará; es participativo y no jerárquico, emprendedor en vez de rutinario. En democracia, los ciudadanos tienen la oportunidad de aprender unos de otros y ayudar a la sociedad a formar sus valores y prioridades. El mejor desempeño del gobierno local tiene mucho que ver con la calidad de la relación entre gobierno y ciudadanos, fortalecer la democracia permitiendo la participación y asegurando mecanismos de rendición de cuentas y supervisión. Las soluciones participativas en la planificación y la formulación del presupuesto tienen particular importancia; pues a menudo la insatisfacción con el gobierno se relaciona con la percepción de que este despilfarra recursos que nunca son excesivos. Conforme aumenta el interés de la ciudadanía en el gobierno, aumenta también la responsabilidad de los gobiernos por desarrollar una cultura democrática. Esto facilita la innovación en la gestión municipal, en el desarrollo local y en la construcción de gobiernos locales democráticos. Reflexión final: Con este manual del BGL, El Proyecto Fortalece, espera aportar al mejor desempeño de los gobiernos locales, haciendo que la democracia y la calidad de la relación entre gobierno y ciudadanos se incremente con soluciones participativas y mecanismos de vigilancia a todo nivel. 56 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL EJERCICIOS PARA DEFINIR ESTRATEGIAS DE BUEN GOBIERNO LOCAL 1. El siguiente cuadro presenta algunos factores con los cuales analizar un nivel de Buen Gobierno. En la columna correspondiente coloque las características de un buen gobierno y un mal gobierno: Factores Buen gobierno Mal gobierno Instituciones y agentes de gobierno (dentro y fuera) Responsabilidades y limites para enfrentar problemas sociales y económicos Acción colectiva y relaciones de poder Redes autónomas de agentes que se rigen a si mismas Capacidad de lograr eficiencia y eficacia 2. ¿Podría calificar la gestión de su gobierno local como una gestión participativa? Si ( ) No ( ) 3. ¿Qué prácticas regulares del gobierno local abren canales de participación y concertación con la sociedad civil? Señale al menos tres ............................................. ............................................. ............................................. 4. ¿Qué mecanismos de comunicación institucionalizada identifica en el gobierno regional? ............................................. ............................................. 57 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 5. Haga un listado de las alianzas existentes entre el gobierno y el sector privado de su de localidad; establezca las condiciones en que se dieron cada una de estas alianzas y en qué ayudan al proceso de desarrollo local Alianzas gobierno local/ sector privado Condiciones sociales en las cuales se dio la alianza Ayuda al desarrollo local 6. Señale tres características fundamentales del liderazgo del gobierno de su localidad ¿Cómo se manifiestan estas características cuando el gobierno: a) se relaciona con otras autoridades locales ...................................... ............................................. ............................................. b) se ocupa del desarrollo del recurso humano de las instituciones del gobierno ............................................................................................. ............................................. c) establece la coordinación publico-privada. ............................................. ............................................. 7. ¿Qué capacidades ejercita el gobierno local para cumplir compromisos acordados con la sociedad civil? Mencione algunas. ............................................. ............................................. ............................................. 8. ¿Qué innovaciones identifica en la actuación del gobierno local? ............................................. ............................................. ............................................. 58 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL ANEXOS 59 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE METODOLOGÍA PARTICIPATIVA PARA ESTIMAR NIVEL DE BUEN GOBIERNO LOCAL1 Justificación Construir una metodología participativa que permita estimar el nivel de BGL surge de la necesidad de conocer la situación de los gobiernos locales del ámbito del Proyecto Fortalece; tener elementos que permitan medir y acortar la distancia entre la imagen objetivo de BGL y la realidad; y definir estrategias de mejoramiento con participación de actores y agentes de desarrollo. Con esta finalidad, y en el marco del desarrollo de capacidades de funcionarios municipales que el Proyecto FORTALECE promueve en Apurimac, Puno y Huancavelica, se aplicó este ejercicio orientado a obtener información mediante entrevistas a autoridades, funcionarios y ciudadanos de distritos seleccionados; y la observación directa (orientada por una Guia). La información obtenida aportó elementos para estimar el nivel de BGL en base a algunos indicadores. Metodología Realizar diagnósticos rápidos sobre nivel de BGL, con participación de autoridades municipales, funcionarios públicos, instituciones y organizaciones de la sociedad civil, como una primera aproximación Dialogar, reflexionar e identificar indicadores de BGL para calcular índices generales y específicos de BGL, y poder graficarlos Validar instrumentos y su posterior análisis comparativo a nivel regional Estrategia 1. Lectura previa del «Modulo Buen Gobierno Local», autor Julio Díaz Palacios. 2. Funcionarios municipales organizados en grupos y sub-grupos realizan trabajo de campo, observan e identifican acciones y procesos de BGL en distritos; recogen información, la interpretan y analizan con apoyo 1 60 Elaborado por Antonieta Manrique C. para práctica con participantes del Curso de Especialización en BGL. Organizado por Proyecto FORTALECE-MIMDES-DIFID, CARE, AMRA Abancay, Noviembre 2004 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL de instrumentos; dialogan sobre su experiencia de inter-aprendizaje; extraen conclusiones y definen estrategias de promoción de BGL, con apoyo de facilitadores con experiencia; Proponen criterios de una Ordenanza Municipal sobre Ética en la función pública para ser aplicada en forma planificada y sistemática. 3. Ejercicio práctico desarrollado en 4 momentos: Primer momento: Organización e información Funcionarios reciben información base de un distrito y su gobierno local (población, pobreza, numero de funcionarios y regidores; presupuesto). Reciben Guía Nº 1 de Entrevista y Guía 2 de Observación Se organizan sub-grupos Eligen coordinador del Grupo Tiempo Estimado: 30 minutos Segundo momento: Trabajo de campo Funcionarios realizan entrevistas a actores (Gobierno Local, OSB, Sector Público); Utilizan Guía 1 de preguntas Dialogan y ejercitan inter-aprendizaje Observan el distrito, con apoyo de Guía 2 Tiempo Estimado: 1.30 hs Tercer momento: Análisis de resultados Trabajo de grupo para analizar resultados del trabajo de campo Preparan presentación para Plenaria Tiempo Estimado: 1 hora Cuarto momento: Foro de discusión Socialización y presentación del trabajo de subgrupos Comentarios de Julio Díaz Palacios y estimación colectiva de Nivel de BGL en cada distrito visitado, utilizando Guía 3 de Calificación Propuesta de criterios de una Ordenanza en Código de Ética en la función pública para la provincia. Compromisos Tiempo Estimado: 2.30 horas 61 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Instrumentos Guía de Observación Guía de Entrevista Matriz de Indicadores de BGL Tarjetas Pápelografos Tiempo total: 6 horas De 8.30 a 13.hs - 15hs 18 hs 62 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL EJERCICIO PARA IDENTIFICAR NIVEL DE BGL NOVIEMBRE 2004 GUIA Nº 1 ENTREVISTA A AUTORIDADES, FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y LIDERES DE LA SOCIEDAD CIVIL SUB GRUPO 1: Autoridades Municipales Un Buen Gobierno Local facilita procesos de participación y decisión colectiva; propicia la ampliación de oportunidades y opciones para personas e instituciones, en forma continua y transparente. El BGL está compuesto por: el Estado, el sector privado, y la sociedad civil. El Estado brinda el marco legal y político; genera consensos en la gestión de servicios públicos El Sector privado cohesiona los factores productivos que generan renta y empleo mediante la producción de bienes y servicios. La Sociedad civil, formada por las instituciones y organizaciones de las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones, y reducir la distancia entre el Estado y las personas A nivel público (dimensión política) el BGL se expresa en: Visión y enfoque de desarrollo humano y sostenible Un marco regulador previsible, sustentado en la ley Una gestión de recursos equitativa, eficiente y eficaz y transparente Un sistema institucional democrático, participativo y responsable Preguntas: 1. El liderazgo municipal (alcalde y regidores) se orienta en una Visión y enfoque de desarrollo humano sostenible. Mencione alguna expresión. 2. ¿Existe alguna norma o acuerdo municipal, reciente, orientada a generar acuerdos y consensos respecto a la gestión de recursos? Utilizando un ejemplo, expliqué el proceso seguido y el marco normativo que la suntenta. 63 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 3. Las relaciones del Alcalde y el Concejo Municipal son de confianza y coordinación. La actitud de los regidores de oposición ¿es de colaboración? 4. ¿Existe una política de comunicación, modernización e informatización municipal? ¿Es fácil acceder a información de interés público? ¿qué instancias de información y rendición de cuentas existen?, ¿con qué periodicidad se brinda dicha información? 5. Las autoridades locales ¿en qué instancias de concertación participan?; ¿qué roles asumen? 6. Existen normas y medios de transparencia? SUB GRUPO 2: Funcionarios Municipales En la gestión pública se puede identificar, al menos tres dimensiones a través de las cuales se practica la ética en la función pública: 1. Se busca el bien común 2. Se trabaja en equipo y comparten tareas 3. Se actúa en comunidad y desarrolla relaciones humanas de cooperación entre sí, y con los ciudadanos; guiados por la ética y solidaridad. Preguntas: 1. La Municipalidad promueve la ética y transparencia entre funcionarios?; ¿cuentan con algún documento o norma? ¿cómo surgió y cómo se aplica? 2. El trabajo se realiza en ¿equipo?; ¿es colaborativo? ¿se comparten tareas?. ¿existe confianza entre funcionarios entre sí, y con las autoridades?. Describa brevemente utilizando un ejemplo. 3. ¿Qué servicios municipales son realizados en cooperación con la población? A partir de un ejemplo cotidiano, haga una breve descripción del mismo. 4. Hay una política de desarrollo de capacidades? Utilice un ejemplo. 5. Existen mecanismos de control de la corrupción. Utilice un ejemplo. 6. Se estimula y reconoce meritos al personal destacado y las buenas prácticas? 64 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL SUB-GRUPO 3: Sociedad Civil SUB-GRUPO 4: Instituciones públicas (Utilizan el mismo cuestionario) El BGL demuestra capacidad de innovar formas y estilos de gobierno (dimensión socio-cultural) articulando los siguientes factores: n n n n Proyecto o programa de gobierno y propuestas de acción Gestión de recursos y capacidad de control de las acciones Gobernabilidad y posibilidades reales de acción Intervenir en procesos de formulación, toma de decisiones y ejecución de políticas, en forma participativa Preguntas: 1. La organización (o institución) participó en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado en el Municipio?; Describa brevemente el proceso de participación en el mismo 2. El Presupuesto Participativo 2005 ¿cómo se organizó?; ¿quiénes participaron? ¿qué proyectos tienen prioridad? ¿qué organizaciones No participaron? ¿porqué? 3. Conoce algún mecanismo de vigilancia ciudadana en el distrito?; Utilizando un ejemplo, describa brevemente las funciones y el proceso de actuación del mismo? 4. Qué tipo de conflictos son frecuentes entre el gobierno local, las instituciones u organizaciones del distrito? ¿cómo resuelven o tratan dichos conflictos?. Utilice un ejemplo; haga un breve resumen 5. La actitud entre organizaciones e instituciones es de ¿colaboración; cooperación, y confianza? Describa 6. La actitud de organizaciones e instituciones respecto al Gobierno Local, es de colaboración, cooperación y confianza? Describa. 65 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Cuadro N° 2 MATRIZ QUE CONSOLIDA INFORMACION SOBRE ESTADO DE SITUACION DE BGL2 Indicadores Bien Regular Insuficiente 1. Espacios de participación 2. Cultura Cívica 3. Identidad Cultural 4. Interés en organizarse 5. Limpieza y ornato 6. Cuidado del ambiente y RR.NN 7. Respeto de normas de transito 8. Promoción de Voluntariado 9. Prevención de enfermedades 10. Control de drogas y alcoholismo 11. Seguridad Ciudadana 12. Oportunidades para jóvenes 13. Respeto a derechos de mujeres 14. Solidaridad con los pobres 15. Trato preferente a mujeres embarazadas, niñosy personas con discapacidad 16. Prevención del maltrato 17. Pago de impuestos 18. Exigencia en rendición de cuentas COMENTARIOS Y APRECIACIONES: (Utilice hoja adicional) PARTICIPANTES: Nombre y Apellido Ocupación 1. 2. 3. 4. 5. 6. 2 66 Mediante observación directa y entrevistas en la calle. Distrito MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Cuadro Nº 3 ESTIMACION DEL NIVEL DE BGL3 EVALUACIÓN CUALITATIVA SEGÚN PERCEPCIÓN DE ACTORES Y AGENTES LOCALES DIMENSIÓN POLITICA I. Liderazgo de Alcaldes y Regidores B R I 1. Visión y Enfoque de Desarrollo 2. Acuerdos / Consensos/ Gestión de Recursos 3. Confianza/Coordinación /Colaboración Alcalde-Concejo 4. Política de Participación / Concertación 5. Comunicación/Modernización/Informatización 6. Transparencia / Sub-Total ETICA Y GESTIÓN II. Funcionarios Municipales 1. Ética / Transparencia 2. Trabajo en Equipo / Confianza 3. Interacción con ciudadanos y comunidad. 4. Capacidades de gestión en funcionarios 5. Control de corrupción 6. Estímulos / Incentivos / Buenas Practicas Sub-total SOCIAL Y CULTURAL III. Sociedad Civil - Instituciones 1. Plan de Desarrollo Concertado / Participación 2. Presupuesto Participativo 3. Vigilancia ciudadana 4. Resolución de Conflictos 5. Cooperación / Colaboración inter-institucional 6. Cooperación / colaboración con Gobierno Local Sub-Total 3 Con base en el texto Buen Gobierno Local, de Julio Díaz Palacios. 67 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 1.Recomendaciones para la dimensión política. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 2. Recomendaciones Dimensión ética y de gestión ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 3. Recomendaciones Dimensión socio-cultural ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 68 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Glosario ACTORES SOCIALES: Se hace referencia a grupos, organizaciones e instituciones públicas y privadas comprometidas de manera consiente y clara con los aportes específicos que sus propuestas y acciones pueden dar al desarrollo local y al buen gobierno. CALIDAD: Es la medida en que una decisión o un programa del gobierno local satisface las expectativas de los habitantes de la localidad cuando atiende una necesidad o soluciona un problema. Los habitantes locales tienen siempre un juicio sobre el valor recibido. CAPACIDAD DE GESTIÓN: El conocimiento, manejo técnico y la experiencia técnica y política necesarias que debe poseer el gobierno local para hacer viable su programa de gobierno y materializar su oferta a la localidad CAPITAL HUMANO: Conjunto de talentos de las personas para la generación sistemática de riqueza y desarrollo en su localidad CAPITAL SOCIAL: Este capital esta conformado fundamentalmente por el grado de confianza existente entre los actores sociales locales, las normas de comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad COMPETENCIAS: Facultad atribuida a un organismo de gobierno o a un funcionario para conocer y decidir sobre determinados asuntos específicos COMPETITIVIDAD: Logro de ventajas competitivas que surgen del potencial creativo e innovador del talento humano. La creatividad, la innovación y la capacidad y compromiso colectivo permiten aprovechar al máximo las oportunidades y adaptarse fácilmente a los cambios políticos y tecnológicos COMPLEJIDAD: Propiedad de un sistema donde las partes interactúan entre ellas de manera que una perturbación tiene consecuencias imposibles de prever. En el sistema social se presentan dos tipos de complejidad: la complejidad de los detalles por la existencia de un gran numero de variables y la complejidad dinámica de aquellas situaciones donde los efectos de una intervención a través del tiempo no son obvios. EFECTO SINÉRGICO: Efecto resultante de los esfuerzos coordinados entre dos o mas organizaciones. Al unir sus potencialidades para el logro de un objetivo se disminuye el esfuerzo invertido y se obtienen resultados mayores. La formalización de la coordinación de esfuerzos adquiere la forma de alianzas EMPODERAMIENTO: Conjunto de acciones orientadas a generar mayores niveles de competencias, habilidades y aptitudes que permitan a las personas ejercer poder en los diferentes niveles y ámbitos de la vida local. Implica autonomía y responsabilidad EQUIDAD: Se refiere a una situación de desequilibrio en la cual las diferencias son compensadas. Pretende el desarrollo de las personas a la igualdad de oportunidades y al desarrollo de las capacidades eliminando todas las barreras que obstaculizan las oportunidades económicas y políticas, ESCENARIOS: Es una descripción imaginativa del futuro. El conjunto de hipótesis sobre las diferentes situaciones, las consecuencias más probables y el posible impacto de nuestras 69 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE acciones. Al formularnos varios escenarios estamos prevenidos con cierta anticipación sobre lo que posiblemente ocurrirá si actuamos de una u otra manera. GERENCIA: En el ámbito del gobierno local es capacidad de dirección, diseño y gestión de la acción política dentro de determinados marcos institucionales y determinadas condiciones estructurales para obtener desarrollo, democracia, estabilidad, eficiencia y eficacia, gobernabilidad e integración social GOBERNAR: Dirigir el cambio hacia los objetivos sociales deseados por los decisores IMPACTO SOCIAL: Los cambios positivos y negativos producidos, directa o indirectamente en la localidad que son consecuencia del logro del objetivo especifico de un proyecto o programa realizado por el gobierno local. MISIÓN: Enunciado breve que describe el propósito fundamental y la razón de existir de una organización y/o institución. Debe establecer: los beneficios que ofrece, las fronteras de responsabilidad y el campo de especialización MODERNIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA: Implica la creación de estructuras organizacionales que sean flexibles, eficaces y eficientes, que tengan como su mayor recurso clave el talento o potencial humano, que estén apoyadas en el empoderamiento y en practicas democráticas del ejercicio de la autoridad SUBSIDIARIDAD: Capacidad de realizar acciones que fortalezcan a otras. En una sociedad conformada por elementos desiguales a partir de las posibilidades de unas se subsanan carencias y necesidades de otras. El principio de subsidiaridad significa que las competencias de un nivel de gobierno, no deben ser atendidas por el nivel inmediatamente superior VALORES: Aquellos elementos que conforman la conducta básica de las personas de la organización y lo que se espera de ellas. Son por tanto la base de toda la gestión de la organización. Por ejemplo confianza, ayuda sinceridad, innovación, eficiencia, honradez etc. SOSTENIBILIDAD: La amplitud con la que los resultados y los beneficios de una intervención continuaran después que la propia intervención haya finalizado TOLERANCIA: Es la aceptación del otro en su diferencia. Significa no solo el reconocimiento de su derecho a vivir y pensar, sino reconociéndolo como hombre en esa diferencia de sentir, pensar, gustar y obrar. La tolerancia potencia la capacidad de convivencia y crecimiento mutuo VALOR AGREGADO: Todas y cada una de las decisiones y acciones del gobierno local deben producir mayores satisfacciones para la población y un impacto mayor en el desarrollo que el costo material de los insumos utilizados VISIÓN COMPARTIDA: Son imágenes sobre cómo se aspira que la localidad sea en el futuro. Cuando la gente comparte una visión esta conectada, vinculada por una aspiración común. El gobierno local debe identificar esta visión, internalizarla y transmitirla a los diferentes actores sociales, despertando el compromiso y transformándola en el motor del cambio VISIÓN ESTRATÉGICA: La capacidad para ubicar los factores claves, las condiciones existentes y las diversas fuerzas que intervienen en el movimiento constante de los fenómenos sociales. 70 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Experiencias de BGL El caso argentino Presentamos como una muestra ilustrativa, el Código aprobado por el Gobierno de la República Argentina en 1999, que comprende 6 principios generales y 22 particulares o complementarios: Código de ética de la función pública, Argentina, 1999 Principios generales 1. Probidad.- El funcionario debe actuar con rectitud y honradez, procurando satisfacer el interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por interpósita persona. También está obligado a exteriorizar una conducta honesta. 2. Prudencia.- El funcionario debe actuar con pleno conocimiento de las materias sometidas a su consideración, con la misma diligencia que un buen administrador emplearía para con sus propios bienes. El ejercicio de la función pública debe inspirar confianza a la comunidad. 3. Justicia.- El funcionario público debe tener permanente disposición para el cumplimiento de sus funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, tanto en sus relaciones con el Estado, como con el público, sus superiores y subordinados. 4. Templanza.- El funcionario debe desarrollar sus funciones con respeto y sobriedad, usando las prerrogativas inherentes a su cargo y los medios de que dispone únicamente para el cumplimiento de sus funciones y deberes. 5. Idoneidad.- La idoneidad, entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial para el acceso y ejercicio de la función pública. 6. Responsabilidad.- El funcionario debe hacer un esfuerzo honesto para cumplir con sus deberes. Cuanto mas elevado sea el cargo que ocupa el funcionario, mayor es su responsabilidad. 71 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Principios particulares n n n n n n n n n n n n n 72 Aptitud.- Ninguna persona debe aceptar ser designada en un cargo para el que no tenga aptitud. Capacitación.-El funcionario debe capacitarse para el mejor desempeño de sus funciones a su cargo. Legalidad.-El funcionario debe conocer y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos que regulan sus actividad. Evaluación.-El funcionario debe evaluar los antecedentes, motivos y consecuencias de los actos cuya generación o ejecución tuviera a su cargo. Veracidad.- El funcionario está obligado a expresarse con veracidad en sus relaciones funcionales y a contribuir al esclarecimiento de la verdad. Discreción.- El funcionario debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los que conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le corresponden. Transparencia.-El funcionario debe ajustar su conducta al derecho que tiene la sociedad de estar informada sobre la actividad de la administración. Declaración jurada patrimonial y financiera.- El funcionario debe presentar una declaración jurada de sus situación patrimonial y financiera. Obediencia.-El funcionario debe dar cumplimiento a las ordenes que le imparta el superior jerárquico competente, en la medida que reúnan las formalidades del caso. Independencia de criterio.- El funcionario no deben involucrarse en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones. Equidad.- El empleo de criterios de equidad para adecuar la solución legal a un resultado más justo nunca debe ser ejecutado en contra de los fines perseguidos por las leyes. Igualdad de trato.- El funcionario no debe realizar actos discriminatorios en su relación con el público o con los demás agentes de la Administración. Ejercicio adecuado del cargo.- El ejercicio adecuado del cargo involucra el cumplimiento personal del presente código. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Principios particulares n n n n n n n n Uso adecuado de los bienes públicos.-El funcionario debe proteger y conservar los bienes del Estado. Uso adecuado del tiempo de trabajo.-El funcionario debe usar el tiempo oficial en un esfuerzo responsable para cumplir con sus quehaceres, de manera eficiente y eficaz. Colaboración.-Ante situaciones extraordinarias, el funcionario debe realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean estrictamente inherentes a su cargo., siempre que ellas sean necesarias. Uso de información.- El funcionario debe abstenerse de difundir toda información que hubiera sido calificada como reservada o secreta, conforme a disposiciones vigentes. Obligación de denunciar.-El funcionario debe denunciar ante su superior a las autoridades correspondientes, los actos de los que tuviera conocimiento que son capaces de causar perjuicio al Estado o constituir un delito. Dignidad y decoro.- El funcionario debe observar una conducta digna y decorosa, actuando con sobriedad y moderación. Honor.-El funcionario al que se le impute la comisión de un delito, debe facilitar la investigación e implementar las medidas administrativas y judiciales necesarias. Tolerancia.-El funcionario debe observar, frente a las críticas del público y de la prensa, un grado de tolerancia superior al que, razonablemente, pudiera esperarse de un ciudadano común. Fuente: Código de Ética de La Función Pública. Secretaria Técnica de Mecanismos de Cooperación Jurídica. Decreto 41/99 73 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Las experiencias de Barcelona y Bogotá Experiencias exitosas de transformación urbana y buen gobierno en Barcelona (España) y Bogotá (Colombia) tienen como común denominador la continuidad del proyecto transformador, durante varios periodos, independientemente del cambio de autoridades. La experiencia de construcción de BGL en Medellín Para construir una importante experiencia de BGL, en Medellín se plantearon cuatro grandes retos (Corporación Región, 2004): n n n n La transparencia y probidad. No bastan las declaraciones contra la corrupción y los malos manejos, es necesario demostrar que la cosa publica se puede manejar en la ciudad con austeridad y sin favoritismos. A esto debe sumarse una vigilancia ciudadana constructiva y permanente sobre la gestión municipal. La eficiencia y eficacia de la gestión. La conquista de resultados, especialmente en los temas críticos, debe ser no solo una exigencia administrativa, sino ética también., especialmente en la erradicación de la pobreza y la reducción de las desigualdades e inequidades en temas como educación, salud y vivienda, así como en seguridad ciudadana. Ser innovadores y creativos para resolver los problemas. Para esto, debe aprovecharse el capital social e institucional, movilizando adecuadamente a la población. Debe aprovecharse al máximo la participación ciudadana, relaciones constructivas con las organizaciones de la sociedad civil, la convocatoria a la ciudadanía a debates públicos, consultas sistemáticas con los centros de producción del pensamiento. La formación ciudadana. Esto es indispensable para consolidar y legitimar la idea de buen gobierno como un bien público valorado por la mayoría, para que este se convierta en el factor decisivo a la hora de elegir autoridades. No basta gobernar bien, hay que conseguir que los ciudadanos y ciudadanas lo incorporen a su escala de valores. Una ciudadanía responsable y crítica, se volverá por supuesto hacia la gestión municipal para evaluarla y fiscalizarla. La experiencia en Pasto (Ecuador) La experiencia de presupuesto participativo y su relación con la construcción de BGL, permite afirmar que son requisitos: n 74 Horizontes largos, para dar cabida a la necesidad de cambios radicales en los modelos de desarrollo y en las relaciones estado-sociedad civil MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL n n n n Afirmación de la importancia de la paz como valor y realidad. Otorgar prestigio social a la política. El presupuesto participativo (PP) puede convertirse en el principal antídoto contra la corrupción, gracias a la participación y la fiscalización social. Construir o ampliar espacios públicos de negociación entre autoridades y sociedad civil; transparencia en la adopción de decisiones y ejecución de inversiones. Renovación de liderazgos locales como actores estratégicos del desarrollo, incluyendo la participación de mujeres y jóvenes, tradicionalmente excluidos. El caso de la Comunidad Europea La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios o recomendaciones de ética para los funcionarios públicos, destacando entre estos los siguientes: n n n n n n n n n n n Las normas de ética para el servicio público deben ser muy claras. Estas normas deben plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta. Una conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos. Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que apoye y refuerce la conducta ética de los empleados públicos. El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación. Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética. Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética. La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una conducta ética. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuada, a fin de castigar las conductas irregulares. Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa. 75 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Las perspectivas peruanas La Ley Marco del Empleo Público en el Perú - Ley No 28175 (Gobierno Peruano, 2004) establece las bases para trabajar una propuesta de código de ética para los funcionarios públicos peruanos, exigencia en la que los gobiernos locales pueden tomar iniciativa. En efecto, esta Ley precisa los principios que deben regir el empleo público: Legalidad, modernidad, imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas, eficiencia, probidad y ética pública, méritos y capacidad, derecho laboral, preservación y continuidad de políticas del Estado, provisión presupuestaria. Por otro lado, la Ley precisa las obligaciones de los empleados públicos, entre ellas: cumplir diligentemente sus deberes, prestar los servicios en la jornada de trabajo y utilizar austeramente los recursos, salvaguardar los intereses del Estado, abstenerse de emitir opiniones a nombre del Estado (salvo autorización expresa), actuar con transparencia en el ejercicio de sus funciones, actuar con imparcialidad, conocer las labores del cargo, observar un buen trato y lealtad hacia el público, guardar reserva en los asuntos que revistan tal carácter, informar a los superiores, no practicar actividades político partidarias, presentar declaración jurada de bienes. El caso de la Municipalidad Provincial de Sullana El año 2003, el Concejo Municipal de Sullana aprobó el Código de Ética para las Autoridades, los Funcionarios y Servidores Municipales (MPS, 2003) de cumplimiento obligatorio. Este Código señala que autoridades, funcionarios y servidores procederán en todos los actos inherentes al cargo, con honor, honradez, diligencia, imparcialidad, total independencia y responsabilidad; actuarán en todo momento con lealtad e identificación institucional, cumpliendo fielmente el ordenamiento jurídico vigente conforme al principio de jerarquía de las normas jurídicas; podrán hacer declaraciones públicas, sólo sobre asuntos de su competencia, con criterio. El incumplimiento e infracciones a las normas del presente Código de Ética, darán lugar a la declaración de falta de idoneidad para desempeñar las funciones en la Municipalidad. El caso de la Municipalidad Distrital de San Isidro La Municipalidad Distrital de San Isidro, en Lima Metropolitana, tiene en proceso de aprobación un Código de Ética Municipal, promovido por la Oficina 76 MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL de Recursos Humanos-Unidad de Desarrollo del Potencial Humano. (MSI, 2004). Los principios en los que se sustenta este Código son: compromiso de servir a la comunidad, buscando el bienestar general, respetando la dignidad el personal en procura de una mejora de la calidad de vida; cuidar la prestación del servicio por los compañeros de trabajo, para contribuir al fortalecimiento de los valores morales, personales y del grupo; actuar consciente de la responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, aceptar la definición de ser competente y objetivo en el cumplimiento de sus labores, así como tener el máximo cuidado por los intereses de los vecinos, de los compañeros de trabajo y de la sociedad en general; el buen comportamiento involucra el ámbito de la moral individual y ética personal y social de cada uno, tanto dentro del trabajo como fuera de él; Procura, en el ejercicio de sus funciones, en los diversos campos y áreas de la municipalidad, que los principios del Código reconoce se expresen en políticas de efectiva aplicación para lograr los propósitos contenidos al servicio de la persona humana. Un aspecto novedoso que incluye el Código de Ética de San Isidro, es un cuerpo normativo ético con Relación a la Comunidad. Partiendo de la premisa de que la persona más s importante para el trabajador municipal es el vecino y toda persona que por una u otra razón realiza gestiones en la municipalidad; se establece un listado de deberes, entre los cuales destacan los siguientes: presentar apoyo administrativo a los vecinos del distrito que lo requieran, sin discriminación alguna; brindar excelencia en la calidad del servicio que se ofrece a los vecinos, para contribuir al bienestar común; garantizar y promover la transparencia en las gestiones, regulando el acceso a la información pública de la institución; cumplir con la legislación y regulación ambiental, relacionada con sus actividades y servicios; preservan el medio ambiente de la comunidad; mantener una buena relación entre los grupos humanos y su ambiente físico y social; actuar con respeto, comprensión, cooperación , y atención, como elementos indispensables en las interrelaciones entre la municipalidad y los vecinos. 77 CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Referencias bibliográficas Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos (2002). 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