crimen organizado transnacional y nuevas

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CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL
Y NUEVAS PERSPECTIVAS EN EL DISEÑO
DE POLÍTICAS DE COOPERACIÓN EN LAS
AMÉRICAS*
Transnational organized crime and new perspectives in the
design of policies for cooperation in the Americas
Alejandro Arévalo Sarce**
RESUMEN:
El propósito de este trabajo es realizar una
revisión de literatura sobre el fenómeno
del crimen organizado transnacional y las
tendencias actuales para enfrentar la consolidación de mercados globales ligados
a actividades ilícitas. Asimismo, se busca
establecer los elementos más característicos del crimen organizado en el Hemisferio y realizar una propuesta de diseño institucional de lo que eventualmente sería
la Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional (CIDOT),
organismo que ha sido propuesto desde
la Organización de los Estados Americanos (OEA) para facilitar la cooperación entre países de la región en la materia.
Palabras clave: Crimen organizado transnacional, actividades ilícitas, diseño institucional, Comisión Interamericana contra el
Delito Organizado Transnacional.
*
**
ABSTRACT:
The purpose of this work is to conduct
a literature review on the phenomenon
of transnational, organized crime and
on current tendencies to deal with the
consolidation of global markets that
are linked to illicit activities. In addition,
this study aims to describe the most on
characteristics of criminal organizations in
the hemisphere as well as to suggest an
institutional design for a new entity that
has been proposed by the Organization
of American States (OEA) as the Inter
American Commission against Organized,
Transnational Crime to facilitate the
cooperation of countries in this regard.
Key words: Organized crime, illicit
activities, institutional design, Inter American
Commission against Organized Crime.
Recibido: agosto 2014; aceptado: octubre 2014
Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201428, Comisión Interamericana contra el delito
organizado transnacional (CIDOT): Una respuesta e�caz para enfrentar el crimen organizado en
la región. Concurso Anepe 2014.
Mag. en Seguridad y Defensa, mención, Gestión Política Estratégica, de la Academia Nacional
de Estudios Políticos y Estratégicos. Funcionario de la Dirección de Gendarmería; email.
[email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014
17
Alejandro Arévalo Sarce
INTRODUCCIÓN
El objeto del presente trabajo es analizar el diseño de políticas de
cooperación contra el crimen organizado, cuya problemática está presente
en todos los países democráticos de la región, con distintos niveles de
profundidad, lo que nos indica la necesidad de disminuir la brecha entre los
principios recogidos en las convenciones internacionales, y el establecimiento
de agendas en el ámbito estatal y cuya de�nición de políticas de cooperación
contra el crimen organizado impulsen una visión hemisférica integral de
enfrentamiento al delito organizado transnacional, tales como, la eventual
creación de la Comisión Interamericana contra el delito organizado
transnacional (CIDOT) dentro de la OEA. Por tanto, el diseño de políticas de
cooperación deben re�ejar una articulación entre las estrategias nacionales
y aquellas que involucran la cooperación entre países, considerando además
que las organizaciones internacionales, tales como, las Naciones Unidas sus
actividades tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su
impacto es relativamente limitado1.
El fenómeno del crimen organizado presenta una similitud entre el
desarrollo histórico de cómo las sociedades se organizan y que se re�eja en
sus criminales2, transformando de esta manera al crimen organizado como la
cara oculta de la modernización y el orden3. Por ello, es importante advertir
que muchas veces el crimen organizado se considera como un fenómeno
esencialmente moderno. Aunque no debemos suponer, como algunos autores,
que nunca existió antes de �nales del siglo XX4. Para algunos por ejemplo, es
un producto de la a�uencia de inmigrantes a los Estados Unidos a �nales del
siglo XIX, y que llevó a su mayor apogeo en los años de la prohibición de la
década del 20 en el siglo XX. Sin embargo, existen manifestaciones de crimen
organizado más atrás en la historia, en los piratas del siglo XVII que asolaron el
Atlántico y el Caribe, ma�osos que otorgaban protección de la antigua Roma,
18
1
SEDDON, T. Drugs, the informal economy and globalization. International Journal of Social
Economics, 35 (10), 200). pp. 717-728.
2
Se utilizará este vocablo que se re�ere a sujetos que por sus hechos se presume que cometieron
una conducta tipi�cada y cuya culpabilidad o responsabilidad será determinada por un proceso
judicial, que es distinto al vocablo delincuente quien por cometer un delito está sentenciado a
una pena.
3
GALEOTTI, M. Criminal histories: An introduction. Global Crime, 9 (1-2), 2008. pp. 1-7.
4
FINCKENAUER, J. O. Problems of de�nition: What is organized crime? Trends in Organized
Crime, 8 (3), 2005. pp. 63-83.
CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE...
bandas de eunucos chinos desempleados rechazados por la administración
pública imperial, en la secta disidente de los Ismaelitas nacida en torno al siglo
XI en el actual Irán. Todas estas manifestaciones representan que las raíces
del crimen organizado están in�uenciadas en las características humanas
esenciales, tales como la tendencia natural para que los criminales se unan y
se especialicen; la debilidad de las instituciones estatales y las oportunidades
que esto crea para las generación de estructuras ilegales; el clientelismo y la
corrupción que existe dentro de cada ámbito político.
Desde que se adoptó por primera vez hace más de un siglo la expresión
crimen organizado, una gran variedad de signi�cados han sido atribuidos a
la expresión5, los debates académicos todavía oscilan entre un conjunto de
actividades criminalizadas y en grupos de personas que participan en algún
delito. En otras palabras, como se describirá con más detalle en las páginas
siguientes, el concepto de crimen organizado incorpora las siguientes dos
nociones: a) el suministro de bienes y servicios ilegales; b) una organización
criminal, entendida como una entidad a gran escala, dedicada a desarrollar
actividades ilegales, aplicando el principio administrativo de división del
trabajo y buscando un objetivo de�nido.
Desde el �n de la guerra fría, los actores transnacionales no estatales han
sido una fuente importante de inestabilidad global, y muchos �ujos de bienes
y servicios se han trasladado a través de las fronteras internacionales6. Desde
esta perspectiva el crimen organizado transnacional (TOC), a gran escala es
una nueva realidad7, mientras que la delincuencia organizada transnacional
plantea muchos desafíos, tiene víctimas reales, y causa un gran daño social y
económico. El crimen organizado, como las pandillas juveniles, �orece entre
sectores poblacionales con altos niveles de pobreza y abandono estatal8.
5
FIJNAUT, C., PAOLI, L. (Eds.). Organized crime in Europe concepts, patterns and control policies
in the European Union and beyond. Springer. Netherlands. 2004.
6
MANDEL, R. Dark logic: Transnational criminal tactics and global security. Stanford University
Press. California: 2011.
7
FINCKENAUER, J. O. Problems of de�nition: What is organized crime? 2005.
8
WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd Ed.). Routledge, Nueva York. 2013.
19
1. De�nición de crimen organizado transnacional
Donald R. Cressey considerado el fundador de los estudios modernos
del crimen organizado, en su libro El robo de la Nación: La estructura y las
operaciones del crimen organizado en Estados Unidos, publicado en 1969,
sigue siendo el más citado y quizás también el más controvertido libro académico
sobre el crimen organizado9. Este autor realizó una a�rmación en 1967 de la
cual estuvo profundamente equivocado, que señalaba lo siguiente; dado
que es poco probable que el crimen organizado será ampliamente percibido
como un problema social en un futuro próximo, tal vez puede ser estudiado
como un problema puro de las ciencias sociales10 con su argumentación
precisando que en las últimas décadas, los cientí�cos sociales han llevado a
cabo miles de estudios de las organizaciones legítimas. Las variaciones en la
e�cacia y la e�ciencia de las diferentes clases de la división del trabajo y en
las condiciones en que estas se presenten, persisten, y el cambio que han
observado en muchos escenarios, que van desde los sistemas administrativos
generales a especí�cos tales como fábricas, empresas, hospitales y prisiones.
Sin embargo, este análisis no se habría aplicado al crimen organizado.
Para analizar la de�nición del fenómeno del crimen organizado, podemos
recurrir al marco conceptual desarrollado por la criminología, sin embargo,
debemos considerar que las herramientas metodológicas se de�nen por
nuestras interrogantes de investigación11. En general, al parecer el estudio del
crimen organizado se ha bene�ciado más de otras áreas de investigación que
a la inversa. En estos casos, los conceptos y las teorías que se han adoptado,
parten del supuesto de que el crimen organizado se integra a fenómenos
más amplios de investigación en otras disciplinas, o en el supuesto de que
existen su�cientes similitudes entre el crimen organizado y los objetos de
estudio de esas disciplinas para permitir el uso de ciertas analogías12. Como lo
señalaba Cressey13 respecto del estudio de la teoría organizacional. Un aporte
del enfoque interdisciplinario se constituye cuando el crimen organizado se
20
9
http://www.organized-crime.de/cressey.htm
10
CRESSEY, D. R. Methodological problems in the study of organized crime as a social problem.
Annals of the American Academy of Political and Social Science, 374, 1967, pp. 101-112.
11
BECK, N. L. Political methodology: A welcoming discipline. Journal of the American Statistical
Association, 95(450), 2000, pp. 651-654.
12
VON LAMPE, K. The interdisciplinary dimensions of the study of organized crime. Trends in
Organized Crime, 9(3), 2006, pp. 77-95.
13
CRESSEY, D. R. Op. cit., 1567..
analiza dentro de los paradigmas de otra disciplina. Un buen ejemplo, es el
análisis económico del crimen organizado, que se fundamenta en el supuesto
de que las actividades de este se basan en el mercado y que las estructuras del
crimen organizado aplican principios empresariales. Es interesante observar,
que más allá de una simple transferencia de la economía para el análisis del
crimen organizado, las características especí�cas de la ilegalidad, han llevado
al desarrollo de lo que puede considerarse como una rama separada de la
investigación económica, que está conectada con autores que son grandes
referentes, tales como, Thomas C. Schelling y Peter Reuter14.
A pesar de décadas de esfuerzos, la búsqueda de una de�nición consensual
del crimen organizada, ha sido evitada por académicos, organismos del
ámbito judicial nacional e internacional15. En la revisión de la literatura para el
presente trabajo, en la mayoría de los casos, los autores advierten la di�cultad
para contar con una de�nición del fenómeno estudiado, aunque existe una
gran cantidad de referencias a otras disciplinas que sugieren que el estudio
del crimen organizado sigue un ritmo similar de los avances cientí�cos de las
disciplinas utilizadas. En otras palabras, los préstamos de otras disciplinas no
pueden aliviar el problema fundamental que enfrenta el estudio del fenómeno,
que es la falta de un marco conceptual común de su objeto de estudio.
El concepto de criminalidad organizada es más político que jurídico y
ofrece un amplio margen de interpretación por las di�cultades técnicas que
implica su de�nición16. El jurista argentino Raúl Zaffaronni17 señala que el
crimen organizado es un concepto de origen periodístico, que nunca alcanzó
una satisfactoria de�nición criminológica, pero que se trasladó a la legislación
penal y procesal penal para aumentar el ejercicio del poder punitivo respecto
de un conjunto de delitos no bien delimitado. Según el Código Penal chileno
Artículo 292°, que utiliza el concepto de asociación ilícita de�niéndola como:
toda asociación formada con el objeto de atentar contra el orden social,
contra las buenas costumbres, contra las personas o las propiedades y que
tal acción importa un delito sólo por el hecho de organizarse, incluyendo
14
VON LAMPE, Op. cit. 2006.
15
HAGAN, F. E. Organized crime and organized crime: Indeterminate problems of de�nition.
Trends in Organized Crime, 9(4), 2006, pp. 127-137.
16
FERNÁNDEZ STEINKO, A. Crimen organizado y unilateralismo norteamericano. El Viejo Topo,
251, 2008. 2 de abril de 2014. Disponible: http://www.elviejotopo.com/web/archivo_revista.
php?arch=1162.pdf
17
ZAFFARONI, R. Globalización y crimen organizado. I Conferencia Mundial de Derecho Penal. El
Derecho Penal del Siglo XXI, Guadalajara. 2007.
21
en los artículos posteriores ciertas características de estructura jerárquica y
de�nición de roles. Esta de�nición adolece de la una serie de di�cultades para
describir en nuestro país el crimen organizado, por ello debemos recurrir a
otras de�niciones más especí�cas que contengan las dimensiones esenciales
del fenómeno.
Si a las di�cultades anteriormente señaladas le agregamos el adjetivo
transnacional, este sugiere que todos los tipos de delitos vinculados al
crimen organizado no reconocen las fronteras nacionales y geográ�camente
hablando, tienen lugar en el vacío18. Sin duda esto, es muy alejado de la
realidad, tomemos el ejemplo de los dos principales tipos de delitos asociados
al fenómeno: el suministro de bienes y servicios ilegales (como el trá�co de
drogas o armas y de personas) y el control ilegal de los sectores económicos
(construcción de obras o los mercados de alimentos). En el primer ejemplo,
a menudo sólo el transporte de los bienes o de las personas es una realidad
transnacional, mientras que la producción y consumo de los bienes o la
prestación de los servicios que se llevan a cabo en algún lugar especí�co. Las
drogas se producen en algunos de los países de América del Sur (cocaína)
o de los países de Europa Occidental (drogas sintéticas), y se consumen en
América del Norte y Asia sudoriental. En el segundo ejemplo, las actividades
ilegales a menudo no son de naturaleza transnacional en absoluto. La ma�a
calabresa, la Ndrangheta, tiene en los sectores económicos que participa
un carácter eminentemente local, lo mismo se puede decir del monopolio que
la ma�a en Nueva York logró adquirir en el transcurso del siglo XX.
Un ejemplo de la di�cultad por de�nir el crimen organizado se puede
encontrar en los trabajos preparatorios de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional a �nales de 1990, llegar
a un consenso sobre una de�nición de hecho resultó ser uno de los problemas
más difíciles de abordar por los representantes, y terminaron por proponer
una de�nición muy amplia, una especie de mínimo común denominador19,
dicha Convención en su Artículo 2° de�ne que un grupo delictivo organizado
es un un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto
tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o
más delitos graves o delitos tipi�cados con arreglo a la presente Convención
22
18
FIJNAUT, C. Transnational crime and the role of the United Nations in its containment through
international cooperation: A challenge for the 21st century. European Journal of Crime, Criminal
Law & Criminal Justice, 8 (2), 2000, pp. 119-127.
19
FINCKENAUER, J. O., op. cit. 2005.
con miras a obtener, directa o indirectamente, un bene�cio económico u
otro bene�cio de orden material. Esta Convención y sus Protocolos fueron
aprobados en Chile por el Congreso Nacional y promulgado a través del
Decreto Supremo N°342 del 16 de febrero de 2005 y por tanto, es parte de
nuestras leyes vigentes.
Para aproximarnos al fenómeno del crimen organizado transnacional, se
utilizará la propuesta conceptual elaborada por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) que señala; la delincuencia organizada incluye
toda acción delictiva organizada y prolongada en el tiempo, cuya capacidad
de sustraer y proveer bienes y servicios recae en el uso de la corrupción, la
coacción y, en algunos casos, la violencia, cuya dimensión transnacional se
mani�esta en el caso de la trata de personas, y el trá�co de drogas, personas o
armas20. Esta de�nición se operacionaliza en las dimensiones más estudiadas
del fenómeno, tales como; la corrupción, la coacción, y circunscribe el ámbito
transnacional a los mercados ilícitos más rentables en el mundo, que son el
trá�co sea este de drogas, personas o armas y la trata de personas.
2.
Medición del crimen organizado
La preocupación por la medición del crimen organizado transnacional
está presente en los debates políticos sobre los mercados globales ligados a
actividades ilícitas. Esto se re�eja tanto, en los intentos de medir su tamaño, la
magnitud de los distintos �ujos ilícitos y la e�cacia de las políticas para luchar
contra ellos. La O�cina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito21,
estimó que en el año 2009, la delincuencia organizada transnacional generaba
US$870 mil millones anuales, representando el 1,5% del PIB mundial, el 7% de
las exportaciones mundiales y el narcotrá�co representa US$320 mil millones
anuales22. De hecho, esa cantidad representa seis veces más de lo que se
gasta en todo el mundo en ayuda al desarrollo y si ese dinero constituyera
el PIB de un país, sería una de las 20 mayores economías del planeta. Por
20
PNUD. Informe regional de desarrollo humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro
humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina. Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo. Nueva York. 2013.
21
Se utilizará la sigla en inglés UNODC.
22
UNODC. Delincuencia organizada transnacional - la economía ilegal mundializada. 2009. 12
de mayo de 2014, Disponible en http://www.unodc.org/documents/toc/factsheets/TOC12_fs_
general_ES_HIRES.pdf
23
ejemplo, lo que genera la delincuencia internacional equivale a toda la riqueza
que produce Holanda23.
Según el FMI, así como el Banco Mundial estimaron que el 2.4% del
producto interno bruto en el año 2000 proviene de fuentes ilícitas (penal) o de
las actividades de lavado de dinero24. Según Havocscope, el mercado negro
mundial está valorado en US$1.820 mil millones, con el crimen organizado
valorado en US$322 mil millones, el lavado de dinero valorado en 2,5 billones
de dólares, y la corrupción y sobornos valorados en 1,6 billones de dólares25.
En la Figura 1 se representan los distintos tipos de actividades relaciones con
el crimen organizado transnacional.
FIGURA 1:
Flujo del crimen organizado transnacional.
Fuente: Elaboración propia basado en http://www.wired.com/magazine/2011/01/ff_orgchart_crime
24
23
http://www.proceso.com.mx/?p=372390
24
SCHNEIDER, F. Turnover of organized crime and money laundering: Some preliminary empirical
�ndings. Public Choice, 144, 2010, pp. 473-483.
25
http://www.havocscope.com/about/
Aunque todavía existen muchas dudas sobre la extensión y la medición del
crimen organizado26. Una de las investigaciones más citadas es la del profesor
holandés del Instituto Internacional de Victiminología de la Universidad de
Tilburg, Dr. Jan Van Dijk, quien ha elaborado un Índice Compuesto del Crimen
Organizado (ICCO)27. Este índice combina los siguientes registros; índice de
Percepción de Prevalencia del Crimen Organizado, índice de Homicidios No
Resueltos, índice de Corrupción, índice de Blanqueo de Capitales y Extensión
de la Economía Informal (la mayoría de estos datos proceden de las encuestas
anuales del World Economic Forum, las evaluaciones de riesgo de inversión
del Merchant International Group, los estudios del Instituto del Banco Mundial
y las estadísticas o�ciales). En el Índice Compuesto del Crimen Organizado
de Van Dijk, muestra que dentro de los 20 países con índice más alto, 9
corresponden a países de la región. En la Tabla 1 se presenta el ICCO por
países.
TABLA 1:
Índice compuesto del crimen organizado (ICCO) por países.
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
Haití
100,00
México
75,03
Reino Unido
23,90
Paraguay
95,74
Indonesia
74,51
Noruega
22,08
Albania
93,90
Perú
72,64
Luxemburgo
21,11
Nigeria
91,93
Turquía
72,08
Alemania
20,21
Guatemala
91,57
Brasil
69,24
Suiza
19,98
Venezuela
89,57
Sudáfrica
66,07
Jordania
19,38
Rusia
88,20
Argentina
59,39
Países Bajos
19,91
Angola
87,90
Egipto
56,17
Dinamarca
18,41
Ucrania
87,40
China
55,48
Suecia
18,30
26
DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A. Crimen.org. evolución y claves de la delincuencia
organizada. Barcelona: Ariel. 2010.
27
VAN DIJK, Jan. Ma�a markers: Assessing organized crime and its impact upon societies. Trends
in Organized Crime, 10 (4), 2007, pp. 39-56.
25
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
PAÍS
ICCO
Colombia
86,81
India
53,79
Australia
16,79
Mozambique
86,54
Italia
46,81
Bahréin
15,28
Bangladesh
84,69
EE.UU.
36,36
Singapur
14,10
Kazajistán
83,78
Japón
32,67
N. Zelanda
12,83
Pakistán
83,71
Chile
30,59
Islandia
12,46
Jamaica
83,42
Canadá
25,06
Finlandia
10,41
Bolivia
79,79
Fuente: DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A.). Crimen organizado, evolución y claves de la
delincuencia organizada. Ariel, Barcelona, 2010.
Otro de los temas divergentes de la medición del crimen organizado tiene
que ver con el trá�co internacional de drogas, los números o�ciales (de las
o�cinas gubernamentales y las organizaciones internacionales como la ONU
y la INTERPOL) son altamente problemáticos debido a que sirven a múltiples
intereses y funciones que inhiben el escrutinio más escéptico28. Por ejemplo,
el decomiso de drogas, cuyo argumento es utilizado por los gobiernos para
demostrar el nivel de éxito de sus políticas de drogas, Ana Laura Magaloni,
especialista mexicana en derecho penal y políticas de control del crimen señala
que el decomiso de drogas no es el indicador más exacto para medir el éxito
en el combate al narcotrá�co, es más bien una variable que se compensa
por parte de los narcotra�cantes elevando los precios29. Como señala
Roberto Saviano30, respecto a la proporción de la cocaína incautada/cocaína
producida, es el problema de matemáticas más complicado, es más difícil que
la conjetura de los números primos gemelos o que los problemas de Landau.
Según los datos del World Drug Report de 2014, las incautaciones mundiales
de cocaína ascendieron a 671 toneladas en 2012, en comparación con las 634
toneladas incautadas en 2011. El principal aumento de las cantidades de
26
28
ANDREAS, P., GREENHILL, K. M. (Eds.). Sex, drugs, and body counts: The politics of numbers in
global crime and con�ict. Cornell University Press Nueva York. 2010.
29
AGUILAR, R., CASTAÑEDA, J. El narco: La guerra fallida. Penguin Random House Grupo México, 2012.
30
SAVIANO, R. CeroCeroCero, cómo la cocaína gobierna al mundo. Editorial Anagrama. Barcelona. 2014.
cocaína incautadas está en América del Sur y Europa occidental y central31,
es decir la diferencia del tamaño de la incautación es de 37 toneladas, lo que
podemos deducir que en los últimos años las incautaciones no han tenido una
diferencia signi�cativa, quizás una justi�cación sería que los tra�cantes se han
vuelto más listos, quizás han desarrollado nuevas metodologías para exportar
coca, pero la di�cultad real de este dato está dado en la misma proporción, el
denominador es cocaína producida con una pureza del cien por ciento. Sin
embargo, mientras que el numerador es cocaína incautada, que es aquella
que se vende en las calles con un nivel de pureza estimado del 64% 32, Roberto
Saviano (2014) se pregunta ¿cómo haces para poner en el numerador un dato
que se re�ere a una cosa y en el denominador un dato que se re�ere a otra?,
no se puede comparar coca purísima con coca cortada.
La primera tentativa de estimar valor �nanciero del volumen global del
trá�co de drogas fue llevado a cabo por el Grupo de Acción Financiera
(GAFI)33 sobre el lavado de dinero en el año 199034. En abril de 1990, el GAFI
emitió un informe con cuarenta recomendaciones35 tendientes a articular un
sistema internacional de lucha contra el blanqueo de capitales. La primera
recomendación del GAFI, señala lo siguiente: Cada país debería tomar
medidas inmediatas para rati�car y aplicar sin restricciones la Convención de
las Naciones Unidas contra el trá�co ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas (Convención de Viena). Se ha considerado por algunos autores
que lejos de ser transparente la metodología de cálculo, se presentan
supuestos infundados en las estimaciones del GAFI en 199036. El desarrollo de
indicadores alternativos para la medición del crimen organizado es una tarea
pendiente, que hasta el momento ha exhibido un desarrollo mínimo37.
31
UNODC. Global study on homicide 2013. United Nations publication. Viena, 2014.
32
KILMER, B., REUTER, P. DOPED. Foreign Policy, (175), 2009, pp. 34-35.
33
La Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF), Grupo de acción �nanciera en contra
del lavado de dinero, es una institución intergubernamental creada en el año 1989 por el G7.
El propósito de la FATF es desarrollar políticas que ayuden a combatir el lavado de dinero y la
�nanciación del terrorismo. Sitio Web http://www.fatf-ga�.org/
34
VAN DUYNE, P. C LEVI, M. Drugs and money managing the drug trade and crime-money in
Europe. Routledge, Nueva York 2005.
35
Disponible en http://www.cicad.oas.org/lavado_activos/esp/Documentos/recoga�.htm
36
VAN DUYNE, P. C., op. cit. 2005.
37
EDWARDS, A, GILL, P. (Eds.) Transnational organized crime perspectives on global security.
Nueva York: Routledge. 2003.
27
3.
Crimen organizado transnacional en las Américas
Distintos informes internacionales destacan el crecimiento económico y la
superación de la pobreza que Latinoamérica que presenta en el último tiempo.
Sin embargo, en materia de seguridad, violencia y crimen la región exhibe
importantes contradicciones y retrasos; mientras que en la mayoría de las
regiones del mundo la tasa de homicidio descendió o se estabilizó, durante la
última década ha sufrido un incremento de un 11% en la región38. Las amenazas
a nivel individual o la seguridad pública son más evidentes, donde muchos
países de la región presentan alta tasas de homicidios, que superan incluso
algunos países de África. Tampoco la violencia es la única problemática, uno de
los temas que han causado un gran impacto en los últimos meses, ha sido los
niños indocumentados que intentan ingresar a EE.UU. Entre octubre de 2013 y
mayo de 2014 habían sido detenidos en la frontera más de 42.000 niños solos
cuando intentaban ingresar indocumentados al país, la mayoría de estos niños
provienen de Guatemala, Honduras y El Salvador39. Por tanto, el argumento
de que el crimen organizado se trata simplemente de la provisión de bienes y
servicios ilícitos, demandados por la sociedad, ignora las numerosas víctimas
de la delincuencia organizada, entre ellos estos niños que huyen de su país
para evitar la muerte o cooptación de las pandillas centroamericanas.
Las amenazas de la gobernabilidad democrática son particularmente
graves en América Central. En Guatemala con un Estado débil, la cultura
de la impunidad es un fenómeno generalizado, y las organizaciones de
narcotra�cantes mexicanas, especialmente Los Zetas y el Cártel de Sinaloa, han
ampliado su presencia en este país40. En El Salvador y Honduras, el problema
de las pandillas o maras, es enorme, así como también, la delincuencia
organizada en Latinoamérica se ha ampliado a los países de África occidental,
organizaciones criminales de México, Colombia y Venezuela han establecido
una presencia en Guinea-Bissau y otros países, han sobornado y trastornado las
instituciones gubernamentales ya frágiles, a través de una mezcla de corrupción
e intimidación. La corrupción es otro mecanismo, diseñado para neutralizar o
debilitar el poder del Estado, para socavar el Poder Judicial, y para obtener
información valiosa. Cuando tiene éxito, proporciona un refugio seguro
desde el cual las organizaciones criminales transnacionales puedan operar, en
28
38
PNUD, op. cit. 2013.
39
SALINAS, M. E. Crónica de una crisis anunciada. El País, 20 de julio de 2014.
40
WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd ed.). Nueva York: Routledge. 2013.
algunos casos, el crimen organizado se desarrolla una relación simbiótica con
las estructuras del Estado, lo que Roy Godson41 denomina un nexo políticocriminal, asociación activa que socava cada vez más el Estado de Derecho, los
derechos humanos y el desarrollo económico en muchos países de la región.
Este nexo político-criminal se ha vuelto menos importante en los Estados
Unidos desde la década del 70 del siglo XX. Sin embargo, no se puede
decir lo mismo a favor de Latinoamérica. En esta última, la con�uencia de
los procesos de democratización cuyo alcance regional va de la mano con
la notable expansión de la delincuencia organizada, especialmente el trá�co
de drogas, ha convocado la atención de reformas políticas, principalmente
en las últimas dos décadas, desarrollando reformas al �nanciamiento de las
campañas políticas y la transparencia en el gasto electoral42.
En la mayoría de países de la región las elecciones son más competitivas
que nunca. En cuarenta y tres elecciones presidenciales celebradas en
dieciocho países de Latinoamérica entre el año 2000 y 2010, los candidatos
de la oposición se impusieron 53 por ciento de las elecciones. Por otra parte,
la volatilidad electoral en la región es muy alta, en términos comparativos y
de hecho alcanza niveles sorprendentes en países como Guatemala y Perú43.
Las elecciones competitivas y los partidos de oposición pueden mejorar la
transparencia de la política, sino que también tienden a aumentar el costo
de la política y generar dudas respecto al �nanciamiento de las campañas.
Investigaciones recientes en el caso mexicano, con�rman el �nanciamiento de
campañas por parte de narcotra�cantes, que han logrado por esta vía a�anzar
el control político en el 71% de los casi 2 mil 500 municipios país44.
Por otra parte, según The Military Balance en su edición 2014, el crimen
organizado y la insurgencia siguen planteando amenazas estratégicas para los
países de América. Por ejemplo, en Colombia, donde las fuerzas de seguridad
han presionado para que las organizaciones criminales, busquen nuevas rutas para
el transporte de drogas y la trata de personas; Venezuela, desplegó sus fuerzas
armadas a las calles de su capital Caracas; y Brasil, en respuesta al aumento de
41
GODSON, R. (Ed.). Menace to society: Political-criminal collaboration around the world. New
Jersey: Transaction Publishers. 2003.
42
CASAS-ZAMORA, K. (Ed.). Dangerous liaisons: Organized crime and political �nance in Latin
America and beyond. Washington, DC: Brookings Institution Press. 2013.
43
CASAS-ZAMORA, op. cit. 2013.
44
RAVELO, R. NARCOMEX: Historia e historias de una guerra. México, D.F.: Random House
Mondadori. 2011.
29
los �ujos de droga en el país, las fuerzas armadas también están desplegadas,
considerándose el mayor despliegue militar desde la Segunda Guerra Mundial45.
4.
Crimen organizado y narcotrá�co
La simbiosis entre crimen organizado y narcotrá�co se da por el hecho de ser
una de las principales fuentes de �nanciamiento46 y como lo señala un informe
elaborado para el Congreso norteamericano, el papel de América Latina en el
mercado de drogas ilícitas, se desarrolla en gran parte en la región andina donde
la producción de coca es de alto rendimiento, sumándole aquello su proximidad
a los Estados Unidos, como un importante mercado de consumo de drogas47.
Los narcotra�cantes pueden llegar a ser realmente de gran importancia
en áreas donde existe una subcultura criminal, concentrando los medios
económicos y de poder simbólico. Sin embargo, su in�uencia en sociedades
más grandes y complejas se ve limitada por otras formas de poder social48.
Parece de cierta manera contradictorio, pero como señala Gustavo Duncan,
el capital de los narcotra�cantes es importante para el orden social, ya que
inyecta liquidez en el mercado, creando nuevas posibilidades de consumo,
considerando que muchas regiones y localidades no producen nada para
otros mercados, y como consecuencia de aquello, dependen directamente
del gasto que realiza el Estado y los narcotra�cantes, lo que permite el acceso
a bienes de consumo masivo a sectores de la población, que de otro modo se
vería gravemente restringido.
4.1.
Producción, trá�co y consumo
Las drogas ilícitas son bienes de consumo que se proporcionan con
frecuencia a través de los mercados. Los mercados de drogas ilícitas tienen
características distintivas con implicaciones para el bienestar social y de las
opciones de política de drogas. Por ejemplo, las drogas ilícitas son de enorme
30
45
IISS. The military balance 2014. Londres: Routledge. 2014.
46
PONTÓN, D. La economía del narcotrá�co y su dinámica en América Latina. Íconos. Revista de
Ciencias Sociales, 47, 2013, pp.135-153.
47
SEELKE, C. R., WYLER, L. S., BEITTEL, J. S. Latin America and the Caribbean: Illicit drug traf�cking
and U.S. counterdrug programs, Nº R41215), 2010.
48
DUNCAN, G. Drug traf�cking and political power: Oligopolies of coercion in Colombia and
Mexico. Latin American Perspectives, 41(18), 2014, pp.18-42.
valor por unidad de peso. Así que los tra�cantes pueden darse el lujo de emplear
métodos so�sticados para ocultar y transportar pequeñas cantidades49.
La naturaleza del mercado de drogas ilícitas es tal, que un gran porcentaje
de las utilidades se obtienen en la etapa �nal de cadena de producción. En el
caso de la cocaína, más del 80% de las utilidades se estiman que permanecen
en los países consumidores50. La Tabla 2 señala un detalle de los costos de la
cocaína y la heroína.
TABLA 2:
Precios de la cocaína y la heroína a lo largo de la cadena de producción.
COCAÍNA
(US$ POR KILO)
HEROÍNA
(US$ POR KILO)
US$650 (hoja de coca
en Colombia)
$550 (opio de
cultivadores
individuales)
Exportación contrabandistas/ tra�cantes que
pasan grandes cantidades por las fronteras
internacionales
US$1.000
(Colombia)
US$2.0004.000
(Afganistán)
Importación contrabandistas/tra�cantes que
pasan grandes cantidades por las fronteras
internacionales
US$15.00020,000
(Miami)
US$35.000
Venta al por mayor (kilo) vendedores al por
mayor que manejan grandes cantidades de
droga en los países consumidores
US$33.000
(Chicago)
US$50.000
(Londres)
Venta al por mayor (onzas) vendedores al por
mayor de nivel inferior venden cantidades
menores a los comerciantes al detal
US$52.000
(Chicago)
US$65.000
(Londres)
Al detalle (por 100 mg pura; vendedores al
detalle en venta directa a los usuarios)
US$120.000
(Chicago)
US$135.000
(Londres)
ETAPA
En el predio agrícola
Fuente: INKSTER, N, COMOLLI, op. cit. 2012.
49
REUTER, P., POLLACK, H. A. Good markets make bad neighbors regulating open-air drug
markets. Criminology & Public Policy, 11 (2), 2012, pp. 211-220.
50
INKSTER, N. & COMOLLI, V. Drugs, insecurity and failed states: The problems of prohibition.
Londres: Routledge. 2012.
31
Se espera que el precio de cualquier producto aumente a medida que se acerque
al consumidor �nal. El primer productor vende a un precio lo su�cientemente alto
como para cubrir sus costos y alcanzar alguna utilidad, el comprador vende a un
precio mayor, de nuevo para cubrir sus propios costos (que incluyen los gastos del
primer productor) y obtener alguna ganancia y así sucesivamente. Los costos se
pasan al siguiente comprador, que los pasa al siguiente, hasta que la mercadería
llega al comprador �nal. Los comerciantes de productos ilegales incurren en
costos especí�cos, un costo adicional que se añade al precio regular. El modelo
se conceptualiza como una secuencia de efectos relacionados. El cumplimiento
de la ley, impone costos a los tra�cantes de drogas, en forma de incautaciones
de drogas y bienes, la compensación por el riesgo de ir a la cárcel, y el riesgo de
la violencia por parte de otros participantes en los mercados ilegales. Se supone
que el objetivo principal de la lucha contra las drogas es reducir su consumo, los
precios más altos reducen el consumo y en el sentido más estricto, los esfuerzos
gubernamentales, solo tienen éxito si causan una reducción signi�cativa en el
consumo de drogas al �nal de esta cadena51.
Es necesario considerar, desde una perspectiva histórica, que el auge del
consumo de cocaína, no es más que la última manifestación de la dependencia
de los países andinos, en la producción y exportación para el consumo en el
extranjero. Desde la conquista española hace casi 500 años, las economías
orientadas hacia el comercio exterior en la región, se han formado en gran parte
por las siempre cambiantes demandas de los mercados extranjeros. De las minas
de plata de la Conquista a los auges del caucho, algodón, estaño y el azúcar en
el siglo XX, el ascenso y la caída de la demanda mundial de productos básicos,
han determinado el destino de millones de sudamericanos52.
La coca se cultiva en los países andinos, principalmente Colombia, Perú y
Bolivia, según las principales fuentes son el Gobierno de los Estados Unidos y la
O�cina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), se estima
que en la región andina las áreas de cultivo han disminuido aproximadamente
un 30 por ciento desde el año 2000, debido a erradicaciones y, en particular,
a la reducción de más del 50 por ciento de las zonas de cultivo en Colombia,
provocadas a su vez por la intervención del Estado53.
32
51
BOIVIN, R. Risks, prices, and positions: A social network analysis of illegal drug traf�cking in the
world-economy. International Journal of Drug Policy, 25, 2014, pp. 235-243.
52
ANDREAS, P., YOUNGERS, C. U. S. drug policy and the andean cocaine industry. World Policy
Journal, 6(3), 529-5, 1989, p. 62..
53
OEA. El problema de las drogas en las Américas. Washington DC: OEA documentos o�ciales. 2013.
No obstante, el comercio ilegal de drogas es un fenómeno poco estudiado.
La evidencia empírica puede ayudarnos a entender la complejidad de cómo
el comportamiento de las instituciones contribuye tanto de manera positiva
o negativa en la producción, trá�co y consumo de drogas. La ciencia política
observa a la estructura institucional de los gobiernos para entender el comercio
ilegal de drogas, pero sin entender completamente cómo resultados similares
son el producto de diferentes estructuras institucionales54. Dentro de los
análisis tres estructuras institucionales de carácter general, se destacan los
Estados Fallidos o Débiles que son arruinados por la corrupción o la disidencia
interna, en que el gobierno no puede cumplir e�cazmente con sus propias
leyes dentro de su territorio y que algunos círculos académicos vinculados
con los estudios estratégicos lo relacionan con la situación actual de México55.
Dentro de esta clasi�cación están, los Estados Parias los cuales pueden contar
con estructuras instituciones e�caces, pero sus gobiernos hacen alarde de las
prohibiciones internacionales y permiten o fomentan el comercio ilegal de
drogas, y por lo tanto las instituciones del Estado facilitan la participación
en el comercio ilegal de drogas, un ejemplo, de este tipo de Estados es el
caso de Corea del Norte. Su implicación en el trá�co internacional de drogas,
armas, personas y especies protegidas, además de toda clase de actividades
delictivas, constituye una actividad central que de�ne de manera fundamental
la naturaleza del Estado norcoreano56. Finalmente, dentro de esta clasi�cación
se encuentran, los Estados democráticos liberales que se basan en el Estado de
Derecho (por lo general se de�ne como un sistema democrático, con un Poder
Judicial independiente, imparcial y e�caz que tanto el gobierno restringe y
protege los derechos individuales); una economía de mercado (cuya existencia
limita el poder del gobierno, para dirigir la actividad económica, un gobierno
limitado a la regulación de la acción privada, sin interrumpir demasiado la
libre circulación de capitales, bienes y servicios); y elecciones competitivas57.
Sin embargo, la evidencia incompleta y mal estructurada, hace que sea muy
claro que el consumo, la producción, la distribución y el lavado de dinero, son
fenómenos que se producen no solo en los márgenes de la sociedad nacional
54
MARES, D. R.. Institutions, the illegal drug trade, and participant strategies: What corrupt or pariah
states have in common with liberal democracy and the rule of law. International Interactions, 35,
2009, pp. 207-239.
55
THE ECONOMIST, señalaba que en el caso de México es difícil negar que el gobierno está
fallando en algunos niveles,17 de marzo de 2011 Disponible en: http://www.economist.com/
node/18396240.
56
NAÍM, M. Ilícitos cómo tra�cantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo.
Colombia: Random House Mondadori, 2006.
57
MARES, D. R. op.cit. 2009.
33
e internacional, sino en el corazón mismo de la clase media y las democracias
liberales estables58.
El consumo de drogas sigue imponiendo un costo signi�cativo, con
un costo valioso de vidas humanas y de la pérdida de años productivos de
muchas personas. Se estima que en el año 2012 se registraron 183.000 (rango:
95.000-226.000) de las muertes relacionadas con las drogas. A nivel mundial,
se estima que en el año 2012, entre 162 millones y 324 millones de personas,
corresponden a entre 3,5 por ciento y el 7,0 por ciento de la población mundial
de 15-64 años, habían consumido una droga ilícita (cannabis, opiáceos, cocaína
o estimulantes de tipo anfetamínico) al menos una vez en el año anterior59.
Según Bruce Bagley, dentro de las principales tendencias o patrones que
caracterizan la evolución del trá�co ilícito de drogas y el crimen organizado
(redes criminales organizadas) en las Américas durante el último cuarto de
siglo, se pueden establecer las siguientes: (1) la creciente globalización del
consumo de drogas; (2) las victorias parciales de la denominada guerra
contra las drogas liderado por los Estados Unidos especialmente en región
andina; (3) la proliferación de las áreas de cultivo de drogas y de las rutas de
contrabando de drogas en todo el hemisferio (llamado efecto globo); (4)
la dispersión y fragmentación de los grupos delictivos organizados o redes
dentro de los países ya través de las subregiones (efectos de cucaracha); (5)
el fracaso de los esfuerzos de la reforma política y de construcción del Estado
(efectos de desinstitucionalización); (6) las fallas de las políticas de drogas
y control de la delincuencia interna estadounidense (fallas de control de la
demanda); (7) la ine�cacia de las políticas de control de drogas regional e
internacional (fallas de regulación); (8) el crecimiento en el apoyo a la reducción
de daños, la descriminalización y las alternativas políticas de legalización
(debate la legalización)60.
4.2.
Costos y bene�cios de la cooperación contra el narcotrá�co
El fenómeno transnacional del trá�co de drogas se debe a que los países
productores de drogas como el caso de Colombia o Perú, su producción
en su mayoría es exportada, y por tanto, enfrentan una permanente presión
34
58
Ibid.
59
UNODC. World drug report 2014. UNODC. Viena. 2014b.
60
BAGLEY, B. The evolution of drug traf�cking and organized crime in Latin America. Sociologia,
Problemas E Práticas, 71, 2013, pp. 99-123.
internacional, principalmente de los Estados Unidos, orientando sus políticas
de cooperación al enfrentamiento contra las organizaciones criminales que
dirigen la producción y la exportación de drogas61.
Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben re�ejar una
interrelación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran la
cooperación entre países, considerando además que las organizaciones
internacionales, tales como las Naciones Unidas, tienen más bien un carácter
normativo y que en la práctica su impacto es relativamente limitado62.
Según Jojarth63 (2009), podríamos distinguir cuatro categorías de países
de acuerdo a la Figura 2, donde se visualiza la asimetría en los costos y
bene�cios de las políticas de cooperación contra el narcotrá�co, de acuerdo a
la Convención de Viena64.
Países ubicados en el círculo 1, presentan altos niveles de drogadicción
dentro de población y el diseño e implementación de políticas antidrogas
claramente de�nidas, son países que han sufrido tasas muy altas de muertes
por consumo asociado a las drogas. Sin embargo, la represión a las redes
de narcotrá�co transnacional no ha tenido ningún impacto perceptiblemente
negativo sobre sus economías o la estabilidad política de estos países. En
esta categoría se encuentran países como Estados Unidos, Suiza, Alemania e
Inglaterra.
En contraste, aquellos países ubicados en el círculo 2, mani�estan bajos
niveles de drogadicción. Sin embargo la implementación de políticas más
radicales contra el narcotrá�co tienen un alto impacto en sus economías, por
la pérdida de empleos asociados al trá�co ilícito de drogas, en esta categoría
se encuentran países como Perú, Bolivia, Laos, Myanmar. En el círculo 3 se
encuentran muchos países del Continente Africano y otros países en vías de
desarrollo, los cuales presentan bajas tasas de muertes por drogadicción,
presentando un bajo riesgo en la estabilidad económica.
61
GROSSMAN, H. I., MEJÍA, D. The war against drug producers. Economics of Governance, 9(1),
2008, p. 5.
62
SEDDON, T. op. cit. 2008.
63
JOJARTH, C. Crime, war, and global traf�cking designing international cooperation. Nueva York:
Cambridge University Press. 2009.
64
Convención de Viena contra el Trá�co Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de
1988, disponible en https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf
35
Finalmente, en el círculo 4 se ubican aquellos países que presenta altos
niveles de violencia asociado a las redes delictivas del narcotrá�co, pero
simultáneamente se bene�cian económicamente del mercado delictual de la
droga, en esta categoría se encuentran países como México y Colombia.
FIGURA 2:
Distribución de costos y bene�cios de políticas de cooperación.
Fuente: JOJARTH, op.cit. 2009.
La distribución asimétrica de los efectos netos de la cooperación
internacional de control de drogas, con algunos países que esperan enormes
bene�cios de una institución e�caz contra las drogas, mientras que para
otros tiene altos costos. Esta situación crea fuertes incentivos para eludir
las obligaciones, mientras que los primeros ubicados en el círculo 1 están
interesados en maximizar el cumplimiento y por lo tanto, los bene�cios
que podrían obtener de un adecuado funcionamiento de las instituciones,
de�nidas en la Convención de Viena.
36
6.
Comisión interamericana contra el delito organizado
transnacional
Comprender la dinámica de la toma de decisiones colectiva es fundamental
para el estudio de la gobernabilidad democrática. Es necesario reconocer que
los esfuerzos por la coordinación de experiencias heterogéneas son siempre
muy difíciles65. En este sentido la Organización de los Estados Americanos
(OEA), que reúne a los 35 Estados independientes de las Américas, es re�ejo
de aquello. Tradicionalmente, las teorías y la investigación de las relaciones
internacionales se centraron en algunas variables internas como determinantes
importantes de la conducta internacional del Estado66. Los Estados crean
organizaciones internacionales con la �nalidad de resolver los problemas que
ellos no pueden resolver de manera aislada. Ahora bien, existen distintos
incentivos que varían de un Estado a otro en su deseo de formar y a�liarse
a dichas organizaciones internacionales o incluso desa�liarse de aquellas
contrarias a los intereses nacionales. Estos obstáculos a la cooperación han
producido una constante variación en el uso de mecanismos para disuadir
a la participación en organizaciones internacionales, sin desafectar su
interés. Algunos dependen de una estrecha especi�cidad entre Estados,
mientras que otros se basan en vínculos más amplios que implican sanciones
coercitivas o recompensas positivas67. Frente a estas primeras advertencias,
existe un fenómeno que ha experimentado un profundo incremento en las
Américas, y que es reconocido por su impacto negativo en distintos informes
internacionales, como lo es el crimen organizado o delincuencia organizada,
cuyas estructuras criminales más o menos organizadas dinamizan la violencia y
el delito, como resultado de las disputas entre ellas o de su reacción frente al
ataque de las instituciones de seguridad del Estado68.
En cuanto al diseño de políticas de cooperación contra el crimen organizado,
cuya problemática está presente en todos los países democráticos de la
región con distintos niveles de profundidad, lo que nos indica la necesidad de
65
KRAUSE, G. A., DOUGLAS, J. W. Organizational structure and the optimal design of policymaking
panels: Evidence desde consensus group commissions revenue forecasts in the American states.
American Journal of Political Science, 57(1), 2013.
66
LANDMAN, T. Issues and methods in comparative politics: An introduction. Nueva York:
Routledge. 2008.
67
KOREMENOS, B., LIPSON, C., SNIDAL, D. (Eds.). The rational design of international institutions.
Nueva York: Cambridge University Press. 2001.
68
PNUD, op. cit. 2013.
37
disminuir la brecha entre los principios recogidos en las convenciones de los
organismos internacionales y el establecimiento de agendas institucionales
en el ámbito estatal y cuya de�nición de políticas de cooperación contra el
crimen organizado se conciben desde una perspectiva del bene�cio colectivo
regional. Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben re�ejar
una articulación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran
la cooperación entre países, considerando además que las organizaciones
internacionales tales como las Naciones Unidas su estrategia y propuesta
tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su impacto es
relativamente limitado.
6. 1
Antecedentes de la CIDOT
En la Cuarta Reunión de Ministros de Seguridad Pública de las Américas
(MIPSA IV), realizada el 21 de noviembre de 2013 en Medellín, Colombia,
nuevamente el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, llamó a
los Estados Miembros a comprometer los esfuerzos en la creación de una
Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional (CIDOT),
cuyo objetivo, debe ser tener a su cargo la coordinación permanente de la
cooperación interamericana en este campo, y al mismo tiempo servir como
complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo
de la inteligencia y la acción de �scalías. Asimismo, en el denominado
Compromiso de Chapultepec69, se convino que el esquema hemisférico
estuviera conformado por dos pilares principales: uno técnico-político y otro
operativo, en el caso del técnico-político a través del establecimiento de la
Comisión Interamericana contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(CIDOT) y en el caso del operativo con la creación del Centro Coordinador
de las Américas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CCA) cuya
sede principal estaría en radicada en México.
En este contexto del análisis para el establecimiento de la CIDOT, se
realizan tres Consultas Técnicas para Desarrollar el Esquema Hemisférico
contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. La primera de ellas se llevó
a cabo el 28 y 29 de mayo de 2012, en Cancún, Quintana Roo, México; la
segunda, el 28 y 29 junio de 2012, en la Antigua Guatemala, Guatemala,
y una tercera se celebró el 2 y 3 de agosto de 2012, en Santiago de Chile
69
38
COMPROMISO CHAPULTEPEC, en http://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/es/ver-mas-actividades/236compromiso-de-chapultepec-establiecimiento-del-esquema-hemisferico-de-cooperacion-contra-ladelincuencia-organizada-transnacional
(UNODC, 2012). El documento �nal de estos encuentros proporciona una
propuesta de los principales elementos constitutivos de la CIDOT, en el cual
se proponen como principales funciones; impulsar una visión hemisférica
integral de enfrentamiento al delito organizado transnacional; servir como
cuerpo consultivo y de asesoramiento de los Estados americanos en materias
relativas a la prevención, el control, la capacitación, la rehabilitación y las
políticas públicas pertinentes al delito organizado transnacional; orientar las
actividades del Secretario Ejecutivo de la Comisión, dentro del marco de las
atribuciones de este último; recomendar medidas para el funcionamiento de la
Secretaría Ejecutiva de la Comisión; establecer relaciones de cooperación en
aquellos asuntos relativos al mandato de la Comisión con otras organizaciones
internacionales, con los Observadores Permanentes ante la Organización de
los Estados Americanos y con otras entidades que determine la Comisión y
Mantener una relación de coordinación directa con la esfera operativa del
esquema hemisférico contra el delito organizado transnacional70.
6.2.
Compromiso de Chapultepec
En la ceremonia inaugural de la cuarta reunión de Ministros en materia de
Seguridad Pública de la Américas realizada el 21 de noviembre de 2013, el
Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, José Miguel
Insulza, señaló que en un proceso de consulta de expertos concluyó con el
llamado Compromiso de Chapultepec que recomendaba la creación de una
Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional, con sede
en la OEA. Se proponía este órgano como coordinador permanente y ejecutor
práctico de la cooperación interamericana en este campo especí�co y como
complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo de
la inteligencia y la acción de �scalías. Expliqué que ciertamente esa propuesta
debía ser considerada y ojalá materializada, por cuanto todavía hoy, en la
segunda década del siglo XXI, el Sistema Interamericano no cuenta con un
órgano técnico-político dedicado a organizar y coordinar nuestros esfuerzos
colectivos para enfrentar una amenaza, la del delito organizado transnacional,
que nos ha estado acosando desde hace décadas.
70
OEA. ¿Cuál podría ser la estructura, marco jurídico y actividades de una comisión interamericana
contra el delito organizado transnacional (CIDOT) y su respectiva secretaría ejecutiva? 2013a.
Obtenido, 10 de marzo de 2014, Obtenido desde http://scm.oas.org/pdfs/2013/CP29977EstructuraCIDOT.doc
39
El denominado Compromiso de Chapultepec, establece las bases de
un Esquema Hemisférico que tiene por objeto coordinar los esfuerzos y
acciones de los Estados bajo un esquema armonizado contra la delincuencia
organizada transnacional, si bien el énfasis de este compromiso se basa en
el pilar operativo denominado Centro Coordinador de las Américas (CCA)
contra la Delincuencia Organizada Transnacional, entidad intergubernamental
con autonomía técnica, operativa y �nanciera, cuya sede estaría radicada en
México, en este sentido es importante que México continúe con el liderazgo
en la implementación de este mecanismo, estableciendo como una prioridad
la cooperación con los países centroamericanos especialmente aquellos
que hacen parte del Triángulo Norte. Adicionalmente, es relevante que este
esquema se traduzca en instancias técnicas y mecanismos de trabajo conjunto
entre las instituciones responsables71. Respecto a la sede del CCA, se di�ere de
la instalación en México, proponiendo como sede Honduras, su justi�cación
está dada por su alta tasa de homicidios, es un país que está necesitado de
una atención internacional, y además es un país que es una vía importante de
cocaína y de trá�co de armas.
CONCLUSIONES
Frente a la problemática del crimen organizado transnacional, las Américas
enfrentan un gran desafío, principalmente frente a la consolidación de la
violencia sistémica de las organizaciones criminales que operan en México
y Centroamérica. Por tanto, la necesidad de dar operatividad en las agendas
institucionales de los Estados de la región, no solo por la preocupación del
incremento del crimen organizado y las redes delictivas de narcotrá�co, sino
por la elaboración e implementación de políticas de cooperación concretas,
con la �nalidad de disminuir las brechas entre los costos y bene�cios de los
países afectados por este �agelo. En este sentido se evalúa positivamente la
creación de la CIDOT.
71
40
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