La condicion docente en el Cono Sur

La condición docente en Argentina, Chile y
Uruguay en los´90
Iván Núñez Prieto
Publicado en Las reformas educativas en la década de 1990. Un estudio comparado de
Argentina, Chile y Uruguay, Martin Carnoy, Gustavo Cosse, Cristián Cox y Enrique Martínez L.,
coordinadores.
Proyecto
Alcances y resultados de las reformas educativas en
Argentina, Chile y Uruguay
Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay
Grupo Asesor de la Universidad de Stanford/BID
Cooperación Técnica no Reembolsable N° ATN/F-6250-RG
Santiago de Chile
Octubre de 2001
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INTRODUCCIÓN:
El presente estudio se propone aportar una visión comparada sobre la condición docente en tres
países del Cono Sur latinoamericano. El objeto de análisis es el llamado magisterio o sector
docente, formado por quienes se desempeñan en los sistemas de enseñanza preescolar, básica y
primaria y secundaria o media, de Argentina, Chile Uruguay y, particularmente las políticas
públicas que los afectan. Sin perjuicio de las necesarias contextualizaciones históricas, el énfasis
se pondrá en las políticas más recientes hacia los profesores y a su relación con las reformas
educativas.
Durante mucho tiempo, las políticas públicas respecto al magisterio no se relacionaron
estrechamente con las reformas educativas, ni tuvieron un carácter articulado y sistémico. A
menudo, se confundieron con las políticas relativas a la formación inicial y continua de docentes.
Es decir, una parte se confundió con el todo. Desde otro ángulo, las políticas docentes a menudo
han sido apéndice de las políticas gubernamentales de financiamiento y de gestión, con el
fundamento que el personal es el principalísimo rubro del gasto público en educación y el modo
cómo se le organice y se le administre es también determinante en la gestión de los sistemas
escolares.
Sin embargo, al correr de las décadas finales del siglo recién pasado, varios hechos y tendencias
llevaron a prestar mayor atención al carácter de las políticas hacia el profesorado y a intentar la
superación de los enfoques parciales. En primer lugar, está el requerimiento de afinar y hacer más
efectiva la inversión que los estados hacen en el magisterio, en un marco de crecientes
dificultades financieras y en el que la receta simple de recortar parecía no resolver nada.
En segundo lugar, ha sido condicionante la persistencia del natural y legítimo “malestar docente”
y su canalización por las organizaciones sindicales del sector en estrategias de enfrentamiento
que obstaculizan la implementación de reformas educativas, y también la porfiada resistencia del
sindicalismo docente a los procesos de descentralización de la gestión de los sistemas y a las
reformas de calidad que vienen proponiéndose desde los gobiernos de la región. La respuesta
simple que el sindicalismo docente se mueve por las inspiraciones ideológicas y políticas ya no
es suficiente.
En tercer lugar, la creciente convicción que las reformas de orientación cualitativa requieren no
sólo de un magisterio técnicamente preparado para desempeñar los nuevos roles que éstas le
asignan, sino muy especialmente, de docentes subjetivamente comprometidos con la tarea de
reforma. La adhesión del magisterio debe ser ganada no sólo en acuerdos entre los gobiernos y
las organizaciones sociales representativas, sino en el espacio de la vida cotidiana y el desempeño
profesional de cada docente.
Si las políticas hacia el magisterio no habían sido suficientemente escrutadas, la investigación
sobre este objeto de análisis tampoco era suficiente ni adecuadamente enfocada (Núñez, 1990).
Había una abundancia relativa de estudios sobre la formación inicial de docentes, quizás
explicada porque los investigadores del área de educación de las universidades tienden a estudiar
preferentemente aquello que tienen física e institucionalmente más cerca. Aparecieron más tarde
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los estudios cualitativos sobre “el ser docente” o la “condición docente”, coordinados por Justa
Ezpeleta, en Argentina, Bolivia y Perú (Ezpeleta, 1989; Subirats y Nogales, 1989; Tovar et al.,
1989) , pero que por su misma naturaleza no daban cuenta de las implicancias entre las políticas
públicas y la vida cotidiana de los docentes. Por otro lado y sin conexión con la referida corriente,
se han desarrollado los estudios sobre la economía política del magisterio.
Sólo muy recientemente viene reconociéndose al sindicalismo docente y a la relación entre éste y
las políticas y reformas educativas como legítimo objeto de estudio. La constitución de una red
de investigadores sobre este campo y el apoyo de organismos como PREAL y el BID, son
expresivos de la posibilidad de recuperar el tiempo perdido en este ámbito.
El presente trabajo quiere ser una contribución a una mirada comprensiva sobre el tema de los
docentes y las políticas que se dirigen a ellos. Tiene como sustento los estudios nacionales que
están en su base y, al mismo tiempo, como limitación los sesgos y recortes que cada uno de los
autores legítimamente efectuaron en sus respectivos análisis.
Como el título lo indica, no se trata de describir sucesivamente el objeto de estudio para cada uno
de los países. Se trata de una mirada comparativa a los tres casos nacionales, conforme a una
trama analítica que se expondrá más adelante. Dicha mirada descansa en varios estudios
nacionales elaborados en el marco del Proyecto “Alcances y resultados de las reformas
educativas en Argentina, Chile y Uruguay”.
En el conjunto de los estudios referidos, se encuentran enfoques conceptuales e información
empírica que pueden categorizarse en tres planos: por una parte, visiones históricas y socioculturales que rastrean la evolución de la condición docente y la enmarcan en procesos más
amplios; por otra parte, análisis empíricos sobre la condición docente actual, en sus dimensiones
de formación inicial, características sociodemográficas y económico-sociales y otras y
finalmente, una mirada a las políticas públicas respecto a los docentes, con referencias a la
participación del sindicalismo docente en la generación de las mismas. Por último, se harán
referencias a las políticas públicas que afectan al sector docente, en una triple dimensión:
políticas salariales, regulaciones de la condición docente y políticas de formación. Respecto a
cada tipo de políticas, se intentará describir y comparar los procesos de elaboración y las
consultas que pudieron haberse efectuado, las estrategias de implementación de las mismas, en
términos secuenciales, y finalmente, las implicaciones del sindicalismo docente tanto en la
generación como en el desarrollo de las políticas hacia el sector.
El estudio comparativo se vio afectado, como es natural, por la heterogeneidad de los objetos: la
condición docente en cada uno de tres sistemas educativos, de países que, aunque tienen rasgos
comunes que los diferencian del conjunto de los restantes países de la región latinoamericana, al
mismo tiempo tienen conocidas diferencias de tamaño y de organización estatal y educacional.
Esta heterogeneidad es una de las características que tendría que aprehender un estudio
comparativo.
Al mismo tiempo, se observará una fuerte heterogeneidad entre los estudios mismos, cuyas
temáticas, coinciden sólo en parte, en tanto que predomina la diferenciación de temas: son
escasos los ítems específicos analizados por todos los estudios nacionales; hay ángulos que son
estudiados sólo respecto a dos países y muchos sólo aparecen en uno sólo de los casos
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nacionales. Además, respecto al desafío de analizar las políticas en sus orígenes y en su
desarrollo, hay bastantes ausencias. La muy reciente publicación de los Indicadores Mundiales
sobre Educación, sobre el tema “profesores”, ha permitido suplir parcialmente el déficit, con
datos cuantitativos comparables acerca del sector docente en los tres países.
A la heterogeneidad de objetos, se suman las diferencias de enfoques o metodologías que,
probablemente se relacionan con la formación y/o con la inserción o trayectoria profesional de
los autores. En algunos casos se ha privilegiado una mirada histórica y socio-política, mientras
que en otros se ha preferido el análisis de economía política de la condición docente. En el caso
de Chile, en particular, la existencia de tres estudios distintos dentro del Proyecto ha permitido
una complementación que enriquece el examen del caso.
1. VISION HISTORICA
En los tres países estudiado se puede encontrar en el siglo XIX la etapa constitutiva del
magisterio como sector social y profesional, cuya condición presente será analizada más adelante.
La formación y organización del magisterio era indispensable para el desarrollo de la sociedad.
Desde su origen estuvo asociado con los Estados nacionales que necesitaban consolidarse. Así,
la profesión docente en Argentina surgió como una profesión de Estado en tanto portadora de una
definición oficial del saber, poseedora de la metodología de enseñanza científicamente legitimada
y poseedora de una credencial habilitante, legalmente sancionada por la autoridad (Tiramonti,
2001:3). Por su parte, en la segunda mitad del siglo XIX, el Estado chileno atacó la tarea de
desarrollar el sistema escolar y llevar a cabo una ‘primera profesionalización’ de los docentes.
Esta se intentó mediante regulaciones funcionarias para los maestros y maestras de las escuelas
públicas, la asignación de recursos fiscales para remunerarlos, la fundación de escuelas normales
y la creación de un cuerpo de ‘”visitadores”, que eran normalistas destacados, encargados a la vez
de supervisar a los preceptores y preceptoras, y de realizar formación en servicio para la todavía
mayoritaria proporción de docentes que no provenían de las entonces escasas escuelas normales
(Núñez, 2001:1).
Respecto a Uruguay, se ha dicho que su sociedad es hija de la educación y se la ha caracterizado,
en ese sentido, como “sociedad educativa”. La educación pública uruguaya ha cumplido
funciones de integración, de movilidad social y de formación de ciudadanía. Al mismo tiempo, se
le considera, “al menos en apariencia”, como el sistema estatal más universal (Errandonea, 2001:
1).
En los tres países, el esfuerzo fundacional del magisterio se concreta primeramente en el nivel
primario y a través de la llamada “matriz normalista”. No obstante, en Chile, si bien los
normalistas fueron cronológicamente los primeros docentes del Estado, a fines del siglo XIX se
fundó el Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile, para profesionalizar a los profesores de
la educación secundaria. Se dio así origen a un singular tipo de formación inicial de docentes,
instalado en la Universidad y articulador de una formación disciplinaria fuerte y de una
formación pedagógica convergente, en la misma institución. Se da origen así a la “la cultura del
Profesor de Estado” que se suma a la cultura chilena de los y las normalistas (Núñez, 2001: 8-10).
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En Uruguay, a la luz de la reforma de Varela, ya en 1882 se había instalado el Internado y la
Escuela Normal de Señoritas, con un sentido de profesionalización puesto que se instituyó que
sin formación especifica. No obstante el desarrollo de los institutos normales, en las décadas
posteriores, como en los otros dos países, coexistieron las maestras egresadas de aquellos, con las
“maestras ideóneas”, es decir, aquellas sin formación específica (Recién en 1949, se creó en
Uruguay la carrera de formación de profesores de la enseñanza media, a través de la fundación
del Instituto de profesores Artigas (IPA) Errandonea, 2001, 39).
Los docentes se constituyeron tempranamente en funcionarios del Estado unitario, en los casos
chileno y uruguayo, y federal en el caso argentino, lo que suponía en este último caso, la
posibilidad de depender de las jurisdicciones provinciales o de la nacional.
Aunque con diferencias temporales, en los casos nacionales se presencia, ya en el siglo XX, la
combinación de la condición de servidores públicos, con el desarrollo de la identidad de
“trabajador de la educación” o “trabajador del Estado” y, asociada con ella, el nacimiento y
desarrollo del sindicalismo docente. Dada la antigüedad de éste en el caso de Chile, se configura
una “cultura gremial docente”, que ha trascendido las cambiantes coyunturas políticas y
societales, más allá de las formas institucionales y las representatividades que hayan alcanzado
las organizaciones correspondientes (Núñez, 2001: 9-10)
De nuevo se encuentra una coincidencia en la relación entre el Estado y el sector docente. Se trata
de una relación que en el caso chileno se denomina como “simbiótica”, en que ambas partes se
necesitan históricamente. El profesorado primario y secundario estaría en la base social de apoyo
del llamado “Estado de compromiso”- desde los años 40 – y éste a su turno trataría de desarrollar
comportamientos protectores hacia los docentes. No obstante, la precariedad de la base material
del Estado de compromiso hacía que la dimensión salarial del tratamiento hacia los docentes
fuera tan menguada que obliga éstos a organizarse, a demandar y a hacer de la relación con el
Estado empleador, una de carácter conflictivo.
Ell concepto de “burocratización” es aplicable al carácter y consecuencias de la condición
funcionaria de la docencia en Argentina, dado que la pedagogía que prevaleció, no sin
disidencias, fue de corte autoritario, formalista y con una clara tendencia a la burocratización.
Centrada en el docente como el representante funcionario del Estado y sospechosa y vigilante de
los alumnos, fundó desde el comienzo la autoridad del maestro más en su poder de policía que en
el saber y en el conocimiento. El establecimiento de métodos y patrones de enseñanza
esquemáticos contribuyó también a convertir a la formación docente en la transmisión de una
tecnología formalizada más que en el aprendizaje de conocimientos y técnicas fundadas y
contextualizadas (Tiramonti, 2001:4).
En el mismo sentido, la “primera profesionalización” de los normalistas en Chile derivó, a lo
largo del siglo XX, en la configuración del trabajo docente como de naturaleza técnica y
operativa, sin una base teórica y científica que fundamentase un rol efectivamente profesional.
Tras esta estrechez se encontraba la presión de los requerimientos de expansión del sistema
escolar, que exigían una producción creciente y barata de nuevos educadores (Núñez, 2001: 3).
Esto era particularmente válido para los maestros y maestras primarias, y no tanto para los
secundarios, sometidos a una menor presión expansiva, lo que permitía una formación
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universitaria en las disciplinas a enseñar, y que acercaba a estos docentes más a una identidad
profesional que a una de carácter técnico.
La homogeneidad fue un rasgo fundante de la “matriz normalista” y de la cultura docente
tradicional. Sin perjuicio de esto, se pueden identificar diversidades que parecen compatibles con
la unidad cultural básica de la docencia estatal a lo largo del siglo XX. Así, en Chile, las
particularidades de la cultura normalista y de la cultura del Profesor (secundario) de Estado, no se
debían sólo a distintos tipos de formación inicial, sino también a una inserción institucional en la
escuela primaria común o en el liceo secundario, a los que se sumaban regulaciones estatutarias
diferentes, administraciones estatales también diferenciadas y hasta organizaciones gremiales
distintas, que sólo tardíamente vinieron a integrarse. Con matices, estas diferenciaciones estaban
presentes en los tres países. Más allá de estas distinciones, se ubican también las “sub-culturas
transversales” como la “cultura gremial”, las militancias políticas, las identidades espirituales
(principalmente catolicismo y masonería), la cultura del maestro rural y la más reciente cultura de
los docentes de las grandes ciudades. (Núñez , 2001: 8-12),
Finalmente, los enfoques históricos hacen presente el carácter de género de la docencia, el
temprano predominio numérico de las educadoras y la constitución de la profesión docente como
un amplio espacio para que las mujeres se incorporaran a la vida pública ya a fines del siglo XIX
y sobre todo en el siglo recién pasado.
La exploración socio-histórica para Chile y Argentina, con matices diacrónicos explicables, llega
hasta los quiebres de los años 80 y 90. A estas alturas pueden incorporarse referencias históricas
para el caso uruguayo. No obstante que el magisterio fue el agente de la ejecución de las antiguas
y tradicionales funciones de la educación pública, ya referidas, hacia 1955 y asociado a la
masificación de la matrícula, se observaba ya el deterioro de la carrera y salarios docentes,
problemas que fueron ganando magnitud en el tiempo (Errandonea, 2001: 2)
Así, la educación pública uruguaya, al tiempo de la dictadura militar estaba en crisis, lo que se
expresó en magros salarios docentes, infraestructura inadecuada, clases multitudinarias, curricula
inadecuada a las necesidades del mercado y un importante número de padres que habían elegido
salirse del sistema público y buscar alternativas privadas (Filgueira, 2001: 3). La condición
docente había experimentado un largo proceso de deterioro, que puede simbolizarse con un dato
histórico inicial: en 1967, se matricularon en las carreras de formación de magisterio
aproximadamente 9.000 alumnos. En 1981, este número había descendido a poco más de 2.000
alumnos. (Filgueira, 2000: 8). Durante los años 70 y 80, junto a la continuidad de la masificación
de la matrícula, se agudizaron los procesos de deterioro de la calidad de la formación docente, al
calor de las destituciones del régimen de facto y de su inorgánica política de formación docente,
mientras que el salario real docente siguió deteriorándose, en un contexto de disminución del
presupuesto para la enseñanza (Errandonea, 2001: 4).
Al restablecerse la democracia, se da un primer paso en Uruguay con la reposición de una
estructura semi-autónoma descentralizada de la educación primaria y secundaria, un aumento
importante del gasto en educación entre 1985 y 1990 y la definición de un grupo de escuelas
como “de atención prioritaria”, que incluían incentivos salariales a sus maestros. Una medida
importante de la inmediata fase post-dictadura fue la creación legal de las “Asambleas TécnicoDocentes, ATD”, que apuntaron a dar voz a los docentes e inspectores en los asuntos
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profesionales y de política educativa. Luego, el gobierno de Sanguinetti, abordó los problemas
más urgentes de la enseñanza, como las destituciones de docentes, mayor presupuesto y
mejoramiento de los salarios magisteriales, los cuales aumentaron sostenidamente hasta 1988, en
que volvieron a caer (Errandonea, 2001:6).
Sin embargo, la contextualización más significativa de la condición docente uruguaya radica en
la ambiciosa “reforma de Rama”, por el apellido de su conductor (Filgueira, 2001: 4). Con ello
se alude en primer lugar, a un cambio drástico en la curricula de secundaria, con efectos en la
formación en servicio de los profesores correspondientes, la expansión de la educación pública en
el nivel pre-escolar y, en primaria, los primeros pasos de la multiplicación de escuelas de tiempo
completo.
En la Argentina, la reestructuración modenizadora de los 90 generó un cambio en la distribución
del ingreso y en la constitución de la estructura societal, todo ello en el marco de la
modernización globalizadora que hace de la competitividad la meta estructurante del cambio y de
la capacidad de competir la cualidad que marca la diferencia entre integrarse o ser excluido
(Tiramonti, 2001: 6).
En el sector educativo se experimentan los efectos de la fragmentación social, expresados en la
paulatina correspondencia entre dependencia educativa (pública o privada) y sector social que
atienden las escuelas. Mientras las escuelas y docentes que atienden a los sectores medios/altos
de la población deben responder a una creciente demanda por una formación competitiva en los
espacios educativos, sociales y laborales, las escuelas y maestros que atienden a los sectores
perdedores en el proceso de globalización, deben responder a una demanda que está más cerca de
la asistencia que de la pedagogía (Tiramonti, 2001: 6-7). Por otra parte, la reforma argentina ha
reincorporado a la escolaridad, en el tercer ciclo de la Educación General Básica, una proporción
nada despreciable de antiguos desertores al mismo tiempo que lleva a las instituciones a
responder con estrategias discriminatorias, expulsoras, xenófobas y estigmatizadoras.
La esbozada caracterización de la modernización o reforma educativa argentina lleva a
preguntarse finalmente por una cuestión que liga la tradición docente con el contexto actual: ¿qué
es ser docente? Pareciera que muchas cosas a la vez: operadores del mundo globalizado,
asistentes sociales, guardadores de adolescentes en riesgo o ineficaces reponedores de la ley.
Cabe preguntarse ¿cómo se articulan estas funciones con la identidad normalista y la identidad de
trabajador del Estado? ¿cómo articular estas realidades con el discurso de la profesionalidad
docente? (Tiramonti, 2001: 8).
Para el caso de Chile, la erosión de la tradición docente es ubicada en tres momentos
secuenciales: i) el período inicial de la dictadura (1973-1979) que, entre otras expresiones,
suprime las escuelas normales para radicar la formación inicial de maestros de básica en las
Universidades, disuelve las organizaciones docentes históricas y las reemplaza por una nuevo
encuadramiento obligatorio, suprime los espacios de participación que ejemplificaban la
simbiosis Estado/magisterio y somete, a los docentes a vigilancias y amedrentamientos (Núñez,
2001: 15); ii) los años 80, en que el régimen militar adopta a plenitud el programa neo-liberal
monetarista e impacta fuertemente, al romper estructuralmente la articulación entre Estado y
magisterio e intentar la privatización de la condición docente, en el marco de una fuerte
descentralización de la educación pública, a favor de las municipalidades y de nuevos agentes
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privados; y iii) los años 90, en que los sucesivos gobierno democráticos revierten la situación de
los docentes, sin llegar de nuevo al funcionariado estatal, pero regulando de modo inédito al
magisterio, en el marco de un proyecto de desarrollo modernizante, que combina mercado e
intervención pública y que es capaz de priorizar la reforma educativa y el mejoramiento docente.
2. CARACTERISTICAS DE LOS DOCENTES:
En el cuadro explícito o subyacente de los procesos de modernización descentralizadores de los
años 80 y 90, en los tres países, los estudios de base se esfuerzan por caracterizar a los
respectivos cuerpos magisteriales, teniendo como telón de fondo los efectos de políticas públicas
que se analizarán más adelante.
La comparación entre los análisis de la condición docente se ve facilitada por el hecho que tres de
los trabajos emplean como fuerte importante, aunque no única, encuestas de hogares en sus
segmentos dedicados a los docentes. Uno de los estudios utiliza los datos agregados sobre
docentes obtenidos censalmente por el sistema de estadística oficial (que complementa los datos
obtenidos a través de encuestas muestrales) que, en cambio, no se emplean en los otros dos
países. Queda por dilucidar si el no uso de estadísticas nacionales se debe a ausencia,
obsolescencia o desconfianza respecto a la calidad de los datos así obtenidos.
Ha afectado la comparabilidad los distintos focos puestos por los estudios. Fuera de algunas
características adscriptivas, no resultó fácil encontrar rasgos específicos que fueran abordados en
los tres países o siquiera por dos de ellos. Problemas a los cuales en un país se da una importancia
cardinal, en otros prácticamente no son abordados, sea porque objetivamente tienen distintas
ponderaciones, por falta de información o por alguna decisión selectiva de los analistas. Un
ejemplo de diferente ponderación es la alta importancia que los estudios argentino y uruguayo le
asignan a los orígenes y trayectoria de los estudiantes de magisterio, que en el caso chileno
apenas aparecen referidos, al preguntarse a docentes en servicio respecto a rasgos básicos de su
formación inicial. Otro ejemplo es el tema de la “rotatividad” de los docentes y su distribución
entre escuelas, capital en el caso uruguayo, hasta el punto de incluirse en el título mismo del
estudio, mientras que en los trabajos argentino y chileno apenas se le menciona.
Un esfuerzo de comparación es complicado por el tipo y representatividad de las estadísticas
presentadas. No se trata de establecer dudas sobre la representatividad estadística misma, sino de
reconocer el alcance de las encuestas o el tamaño y carácter de los universos que se quieren
reflejar. Por ejemplo, el análisis argentino de salarios en buena medida proviene de estudios en
dos provincias, así como una de las encuestas chilenas se refiere a profesores de dos regiones,
aunque en ambos casos, coincidentemente, se trata de las jurisdicciones más pobladas. Por otra
parte, encuestas chilenas se refieren sólo a docentes de la región metropolitana (de Santiago) o a
segmentos de profesores de básica o de media.
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Con todo, el conjunto de la información presentada permite sustentar este análisis comparativo
como una exploración inédita acerca de la condición docente en los tres países.
2.1 Características socio-demográficas de los docentes:
Edad:
La edad de los docentes fue una variable explorada para los tres países. En Montevideo, Uruguay,
en 1999, se encuentra una media de 38,1 años, con una desviación estándar de 10.7, en las
escuelas primarias de tipo común, mientras que en las “escuelas de requerimiento prioritario”
tiene docentes más jóvenes ( media de 34,1) y las “escuelas de tiempo completo”, tienen
docentes cuya edad se acerca a la de los de escuelas comunes (37,7 años) (Filgueira, 2001: 33),.
En 1998, en Chile, según una encuesta de hogares, los docentes de básica y media, de los sectores
público y privado, tienen un promedio de 40 años. Entre los maestros de básica del Gran
Santiago, un 3,4% tiene entre 18 y 24 años de edad; un 25,2% tienen entre 25 y 34 años; un 62,
9%, tienen entre 35 y 54 años y un 8,5% de la muestra tiene más de 55 años (Mizala y
Romaguera, 2001: 9-10). En el conjunto de los docentes de todo el país y todos los niveles
educativos, según la estadística censal del Ministerio de Educación al año 2000: un 34% tiene
entre 3 y 9 años; un 25,4% acumula entre 10 y 19 años; un 27% tiene entre 20 y 29 años y sólo
un 13,3% tiene 30 o más años de trabajo docente (Núñez, 2001: 33).
Género y condición familiar:
En el caso uruguayo no se examinan estas variables, habiendo sólo una alusión a que la mayoría
de los estudiantes de magisterio son mujeres (Filgueira, 2001: 22). Respecto a Argentina, en 1998
el personal docente de primaria, en un 92% pertenecía al sexo femenino. Respecto a ellas, se
distribuyen en las categorías de “jefe de hogar” (un 14%), “cónyuge” (53,4%) e “hijas” (un 28%
de docentes que habitaban con uno o ambos de sus padres).. El importante porcentaje de docentes
casadas, sugiere que éstas contribuyen con su salario a sus hogares, elevando el promedio de
ingresos por encima del de otros asalariados. No obstante, el ingreso promedio per cápita de los
hogares de maestras primarias era de 368,9 pesos, en comparación con los 399,2 pesos del
promedio de ingreso por cápita del conjunto de los asalariados (Tiramonti, 2001: 15-16),
Para al caso de Chile, en el año 2000, un 70% del conjunto de profesionales de la educación son
mujeres. Según la condición profesional, se distribuyen en un 97.8% en la docencia preescolar,
un 92% en la educación diferencial o especial, un 74,1% en la educación básica y un 57,9% en la
educación media, anotando también que las mujeres están menos representadas en el personal
técnico-pedagógico de los establecimientos (67,1%) y en el personal directivo (sólo 46,4%), que
en la docencia de aula (72,9%). (Núñez, 2001: 33)
Condición o perfil socioeconómico:
En Uruguay se ha producido un deterioro significativo de las condiciones de bienestar y salarios
de los docentes uruguayos, que tiene repercusión en las proporciones de maestros que viven en
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hogares sin pobreza o con necesidades básicas satisfechas. Estas han disminuido en los siguientes
términos, según lo muestra una encuesta de hogares: entre los maestros que estudiaron en los
años 60, estaban en esta condición satisfactoria un 96,6% de los residentes en Montevideo y un
97,8% de los habitantes del interior, mientras que en los maestros que estudiaron en la década de
los 90, un 97,6% vivía en hogares sin pobreza en el interior, pero los de esta misma condición en
Montevideo, habían descendido a 86,7% (Filgueira, 2001: 8-9).
El perfil socioeconómico de los profesores chilenos se asocia con el tipo de establecimiento en
que trabajan. En un índice socioeconómico que varía entre 1 y 12, muestran que en su conjunto,
los profesores se ubican en el nivel 7,86, los docentes del sector municipal se ubican en un nivel
7,75, en el que coinciden también los del sector privado subvencionado por el Estado, en tanto
que los profesores de los establecimientos privados pagados se ubican en el nivel 8,25 (Mizala y
Romaguera, 2001: 12-13).
En su autopercepción de nivel socioeconómico, más de dos tercios de los docentes chilenos se
encasilla en un nivel “medio”, sólo un 5% se percibe en nivel “medio alto”, un 23,6 % se sitúa en
el nivel “medio bajo”, en tanto que porcentajes marginales se ubican en los niveles extremos, alto
o bajo. Esta autopercepción tiene sesgos, según los docentes se desempeñen en los sectores
municipal, particular subvencionado o privado pagado. Estos últimos obviamente se categorizan
en niveles más altos que sus colegas del sector municipal. Además, en la autopercepción de
estrato social según género, las mujeres se estiman de niveles más altos que los varones, lo que
podría explicarse porque las profesoras aportan un segundo ingreso y por lo tanto sus hogares
tienen objetivamente mayores ingresos, coincidiendo en esto con lo que ocurre en Argentina
(Mizala y Romaguera, 2001: 14).
En 1998, los docentes chilenos (de todos los niveles y dependencias administrativas), se
distribuyen según los deciles de ingreso autónomo per cápita de los hogares, en los siguientes
términos: un 76% de los docentes se ubica en los cuatro deciles de mayores ingresos, en los
cuales se clasifica sólo el 36% de la población de no profesores. Al otro extremo, sólo 7,5% de
los docentes se ubica en los deciles de más bajos ingresos, en el cual se inscribe un 40,2% de la
población en general. En cambio, comparando el referido 76% de docentes estratificados en los
cuatro deciles más altos, con los no profesores que tienen 17 o más años de educación, se
descubre que éstos últimos están en una proporción de 90.3% en los cuatro deciles superiores. En
otras palabras, los docentes tienen remuneraciones promedio similares a trabajadores con las
mismas características pero, teniendo un promedio de alrededor de 13 años de escolaridad, ganan
menos que los trabajadores con 17 y más años de educación (Mizala y Romaguera, 2001: 15).
2.2 Características educacionales y profesionales:
a) Escolaridad general:
Desde hace décadas, la formación docente en los tres países se efectúa en establecimientos postsecundarios, “terciarios” o universitarios. En consecuencia, la regla general es que sus estudiantes
sean egresados de la educación secundaria o media. Sin embargo, es probable que entre los
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maestros en servicio queden todavía grupos cuyos estudios se hicieron en establecimientos como
las escuelas normales de antaño, que tenían en su mayoría un nivel post-primario o medio.
Para el caso de Chile, en el conjunto de los maestros/as de educación básica (1°-8° grados), hay
un solo un 15,5% de personas que estudiaron en escuelas normales. Un 74,5% estudió en
universidades y un 9,8% en institutos superiores no universitarios. Por otra parte, aplicando un
índice de escolaridad general y profesional de los maestros básicos, en que 1 significa educación
media incompleta, 2 media completa, 3 educación universitaria incompleta, 4 universitaria
completa y 5, postgrado, el promedio se ubica en 4,06. En el caso de los docentes municipales es
de 4,02 y en el de los de establecimientos privados pagados se amplía a 4,14, en tanto que en los
privados subvencionados equivale al promedio general 4,06 (Mizala y Romaguera, 2001: 12).
b) Formación inicial docente:
Los estudios argentino y uruguayo dedican amplios análisis a las características de los estudiantes
de magisterio, en tanto que los chilenos son más limitados al respecto.
El perfil de los estudiantes de formación docente de primaria en Argentina, es más bajo que el
perfil de los estudiantes universitarios, lo que tiene como fondo la calidad de la formación inicial
de docentes en su institucionalización en el nivel terciario. En la encuesta permanente de hogares
de 1998, los estudiantes de magisterio se ubicaban en un estrato socio-cultural más bajo que los
estudiantes universitarios. Esto se demuestra empíricamente, al comparar los niveles educativos
alcanzados por padres y madres de uno y otro grupo de estudiantes y al cotejar la distribución de
unos y otros por quintiles de ingreso, al analizar los tipos de desplazamiento que realizan unos y
otros para incorporarse a los respectivos estudios (supuesto que es significativa la mayor
capacidad de los universitarios para emprender estudios lejos de su hogar). Asimismo, los
estudiantes universitarios provienen en mayor proporción de escuelas privadas que los
estudiantes de magisterio y aquellos estudiantes de ambos niveles que provienen de escuelas
secundarias privadas tienden a matricularse en mayor porcentaje en institutos privados de
magisterio o en universidades privadas, según el caso, lo cual parece indicativo de la
constitución de circuitos diferenciados, ajenos a la tradición argentina de educación pública
(Tiramonti, 2001: 9-12). Por último, queda demostrado que la formación docente constituye una
“segunda opción” para un grupo importante de estudiantes de magisterio que previamente había
comenzado una carrera universitaria (Tiramonti, 2001: 14).
El perfil sociodemográfico de los estudiantes de profesorado en Uruguay es sumamente
homogéneo. En su mayoría son mujeres, que tienen entre 19 y 22 años de edad. En cambio, en
su caracterización socioeconómica hay variaciones importantes. Un 36,4% tiene un status medio,
a la vez que un 25,6% tiene el status medio-bajo. Los extremos llegan a 19,1% en el nivel alto y a
16,7% en el nivel bajo, además de un 2,2% sin clasificar. La misma heterogeneidad se manifiesta
al considerar el grado de educación de los padres. Más de la mitad tiene padres que han
completado la educación secundaria, un tercio proviene de hogares en que los padres han
completado el nivel terciario y un quinto proviene de familias en que los padres sólo tienen
estudios primarios. La reforma educacional ha incrementado lo que se ha denominado el
“appeal” de las carrera de magisterio, como lo demuestra el hecho que entre 1991 y 1998, el
número de estudiantes de magisterio haya pasado de 2.933 a 4.885, hecho que no es explicado
sólo por aumento en la matriculación escolar. (Filgueira, 2001: 22).
12
En Chile hay una preocupación política por atraer a las carreras de pedagogía (en este caso,
dentro de las universidades) a “estudiantes talentosos” y se indica como “un hecho sintomático”
el incremento del número de postulantes a las carreras magisteriales y la elevación de sus niveles
académicos de ingreso (Avalos, 2001: 22; Núñez, 2001: 24) coincidiendo con la tendencia
mostrada por Filgueira. De este esfuerzo en curso debe inferirse que también en esta país hay un
fenómeno estructural de “segunda opción”, como el demostrado para Argentina.
Título o grado:
Un ángulo que en mediano o largo plazo está conectado con el de la formación inicial, es el de la
medida en que el personal docente detenta el título profesional o el grado académico que certifica
el cumplimiento de aquella.
En Argentina, según la información de OECD-UNESCO (2201: 200), en 1998, un 1,2 de los
docentes no tenía educación secundaria superior completa y un 33,9%, no tenía formación de
magisterio. En el nivel EGB3 y Polimodal, se observa que sólo un 50% de los docentes tiene el
título adecuado (Aguerrondo, 1998), problema que se complica con el hecho que los cambios
curriculares en estos últimos niveles crean asignaturas escolares que no tiene correspondencia
con los 1.700 títulos distintos que están entregando las instituciones de formación docente en
todo el país.
En Chile, en cambio, según los datos de OECD-UNESCO (2201: 200), en 1998, sólo un 5,8% de
los docentes de primaria y de la secundaria baja y un 7,7% de la secundaria superior no tenían
formación docente. En el año 2000, del total de docentes en ejercicio en el sistema escolar, un
94,1% tiene el titulo en una carrera de educación, un 2,4 % tiene otro título profesional o
académico no pedagógico, en tanto que sólo un 3,5% carece de todo título de nivel superior o
grado académico (Núñez, 2001: 32). De estas cifras no debe inferirse linealmente un problema
de insuficiencia de la oferta de formación inicial, ya que suele haber condiciones propias del
mercado laboral docente, en el que pueden existir suficientes graduados, pero determinados
puestos no son atractivos y deben llenarse extraordinariamente con personal no titulado.
En Uruguay, se ha debido enfrentar el problema de desprofesionalización de los docentes,
traducido en baja proporción de profesores titulados para los liceos secundarios, que en 1998
ascendía a 55% de no diplomados en Montevideo y 80% al interior del país (Errandonea, 2001:
40). A esa misma fecha, en secundaria dictaban clases un 31% de egresados de Profesorado, 26%
de personas con estudios terciarios completos, 32% de personas con estudios terciarios
incompletos y un 11% de personas que no pasaron el nivel medio (Llanes, 2001: 4).
2.3 Situación ocupacional:
Dependencia institucional y distribución en los niveles del sistema:
13
En el caso argentino, entre los docentes de primaria, un 67,6% se desempeña en el sector público
(Tiramonti, 2001: 19).
El tipo de establecimiento, público o privado, en el que se contratan los docentes es un problema
que es insoslayable en el caso chileno. En un sistema tempranamente descentralizado y con un
alto grado de oferta privada como el chileno, esta variable es muy significativa. De los 144.377
profesionales de la educación en el año 2000, sólo un 55,8% se desempeña en escuelas o liceos
públicos (municipales), un 28,4% en establecimientos de gestión privada pero financiados por el
Estado, un 1,7% en liceos de tipo técnico-profesional administrados en delegación por
corporaciones privadas, pero también subsidiados por el Estado, y un 14,1% en escuelas o
colegios financiados por las familias. Pero, independientemente del tipo de empleador que los
contrata, un 85,9% de los docentes chilenos se emplea en instituciones financiadas con fondos
públicos (Núñez, 2001: 32).
Respecto a la distribución de los docentes por niveles educativos, en Chile el 7,3% de los
profesionales de la educación se desempeña en la enseñanza pre-escolar o parvularia, el 60,4% en
la educación básica (de ocho grados), el 4% en la educación especial y el 28,3% en la educación
media o secundaria (de cuatro grados), Núñez, 2001: 32).
Ubicación urbana o rural:
En los tres países, los maestros rurales ya son un segmento minoritario de los respectivos cuerpos
docentes. En Chile, sólo un 14% de los docentes se desempeña en áreas rurales y de éstos, un
81,9% pertenece al sector municipal y un 15,5% al privado subvencionado (Núñez, 2001: 32-33).
Carga de trabajo (horarios o jornadas):
En los estudios argentinos y uruguayos, al referirse a los maestros de primaria, no se hacen
referencias cuantitativas a los horarios semanales de trabajo y en cambio, hay alusiones a
empleos por una jornada o doble jornada, sin especificar el número de horas semanales que
implican. Respecto a los profesores de secundaria o media, se alude a lo que podría denominarse
institución de “los profesores taxi”, es decir, a docentes empleados por horas, que suelen ser
escasas y distribuidas en más de un establecimiento.
En el caso chileno hay una fuerte heterogeneidad en las horas semanales de contrato,
especialmente porque hay información sobre el magisterio de todos los niveles, incluyendo el
secundario, en que también hay tradición de diferenciación del número de horas contratadas. Por
otra parte, desde los años 80, la norma máxima de horas semanales es de 44, con un mismo
empleador (Mizala y Romaguera, 2001: 5). Esta norma parece ser significativamente más alta
que en los otros países: por otra parte, el promedio de horas se está elevando porque el sistema
chileno está a medio camino en el proceso de superación del doble turno de funcionamiento de
las escuelas para generalizar la llamada Jornada Escolar Completa, con el correspondiente
incremento de los horarios remunerados para muchos docentes.
Del total de profesionales de la educación chilena de todos los niveles y dependencias, al año
2000, un 14,3% trabaja menos de 30 horas semanales en la enseñanza, un 30,8% sirve 30 horas
(que es el número tradicional de horas del empleo de maestro primario), un 20,8% se desempeña
14
entre 30 y 43 horas, un 21, 8% trabaja 44 horas semanales (que es el número máximo de horas de
contrato con un mismo empleador; es el número usual de horas del personal directivo y de
muchos de los docentes de escuelas rurales multigrado). Un 10,2% sirve más de 44 horas, lo que
implica más de un empleo docente. Sólo un 1,3% sirve en tres o más empleos docentes (Núñez,
2001: 34).
Las licencias:
Respecto a las licencias o permisos para ausentarse por algún número de días al año de la labor
docente, en Argentina hay una amplia variedad de motivos que dan origen a las licencias y muy
diferenciadas duraciones según las provincias; todo ello en el marco del uso de las licencias como
un mecanismo que es usado en las negociaciones entre gobiernos y los sindicatos docentes para
compensar la dificultad de incrementar las remuneraciones (Tiramonti, 2001: 36-37). En los
otros estudios nacionales, este tema no es abordado.
Condiciones de contratación o de empleo:
En general, en los tres países, los empleos docentes pueden considerarse como “empleos
protegidos” o, al menos, más protegidos que los del conjunto de los trabajadores. Suelen también
ser más estables o “regulares” que los restantes empleos. Puede entenderse como protección a los
docentes la cobertura que otorga el empleo asalariado, a través de aportes de los empleadores y
los trabajadores a un sistema de seguridad social que implique jubilación y otras prestaciones
para el asalariado o sus familiares más cercanos. No obstante, en Argentina, en la década de los
90 han venido introduciéndose los contratos temporarios y diversas formas de evasión en las
contribuciones a la seguridad social Sin embargo, datos presentados en el trabajo demuestran que
los empleos en la enseñanza y particularmente los de primaria, se encuentran entre los más
altamente protegidos (Tiramonti ( 2001: 17-18). No queda explícito si el ya referido tercio de
docentes de primaria que labora en el sector privado puede considerarse como parte del sector sin
regularidad o estabilidad y si es afectado por un bajo nivel de protección.
La “regularidad de la inserción ocupacional”, se refiere a la seguridad del empleo, la regularidad
de las tareas y el flujo estable de los ingresos. En la Argentina los empleos en el sector público,
con los docentes incluidos, tienen el carácter de regulares, aunque en el propio sector público
están apareciendo los contratos de consultoría y, para el caso de los docentes, existen las
categorías de suplentes e interinos.
En Chile, desde 1991, se aplican a los docentes de todo nivel y dependencia, las normas laborales
contenidas en el Estatuto de los Profesionales de la Educación, dictado después de más de una
década de desrregulación de sus condiciones de contratación. Como es obvio, los docentes del
sector público municipal tienen derecho a empleos de carácter “titular”, que se obtienen por
concurso público y dan origen a una fuerte estabilidad, pero la misma ley permite a los
empleadores contratar con carácter temporal y sin el mecanismo de concurso, hasta un 20% de
su dotación de docentes. Para el caso del sector privado, el Estatuto distingue contratos de
carácter “indefinido”, a “plazo fijo” y de “reemplazo”. Aparentemente, el primer tipo daría fuerte
regularidad al empleo. Sin embargo y tal como ocurre en el resto del sector privado, un contrato
indefinido puede ser rescindido en cualquier momento por las partes. Sin embargo, el Estatuto ha
beneficiado a los docentes del sector privado en comparación con los trabajadores de la economía
15
privada; en efecto, despidos durante el año escolar obligan a fuertes indemnizaciones, que los
desincentivan y llevan a tomar decisiones de despido sólo a fin de año y previo pago de los
salarios de los dos meses de vacaciones escolares de verano. Con todo, aunque la estabilidad
laboral de los docentes chilenos es diferenciada, según pertenencia al sector público o al privado,
en su conjunto es menor que la existente antes de 1980, pero mayor que la que rigió durante los
años ochenta (Mizala y Romaguera, 2001: 2-7).
Las causales de término de los contratos docentes en Chile, son diferenciadas según pertenencia
al sector público municipal o al sector privado. En el caso municipal, las regulaciones sobre
estabilidad laboral han evolucionado desde un máximo en el texto original del Estatuto Docente,
hasta un compromiso entre estabilidad y flexibilidad adoptado en la reforma del Estatuto en 1995
(Mizala y Romaguera, 2001: 5-6; Núñez, 2001: 21).
El conjunto de los trabajadores chilenos, incluidos los docentes de todas las dependencias, está
protegido por dos sistemas legalmente establecidos: i) el de seguridad social, con dos variantes, la
de “capitalización individual” (obligatoria para todos los trabajadores que han ingresado al
mercado laboral después de 1981) y la “solidaria” tradicional (a la que todavía pertenecen
trabajadores que después de 1981 han optado por permanecer en éste); y ii) el de salud, que
también admite dos posibilidades: la inscripción en el servicio público o en las instituciones
privadas de prestaciones de salud, a las que en ambos casos los trabajadores contribuyen con un
porcentaje de sus haberes. Desgraciadamente, no hay información disponible sobre la medida en
que los docentes han optado por una u otra de las variantes en cada uno de los sistemas.
Rotación y distribución de los docentes entre escuelas:
En el caso chileno, el promedio de permanencia de los docentes en un mismo establecimiento es
de 11 años, aunque la correspondiente desviación estándar es de 8,5 años. En el sector municipal
la permanencia es mayor (14 años) y es obviamente menor en los establecimientos más pequeños,
en su gran mayoría rurales, en donde alcanza a 9 años (Núñez, 2001: 34). Estas cifras, aunque no
son censales sino resultados de una encuesta, estarían indicando que en Chile el problema de la
rotatividad es de menor entidad que en otros países, como Uruguay Desgraciadamente, este
mismo problema no es documentado para el caso argentino.
La cuestión de la rotatividad constituye en Uruguay uno de los principales problemas que los
diagnósticos previos, las autoridades y los técnicos involucrados han detectado en el cuerpo
docente. La rotatividad es, además, propia del sistema público, ya que en la enseñanza privada
después del primer año de prueba, los maestros tienden a ser estables al punto que el retiro es la
causa fundamental por la que los maestros dejan la escuela. (Filgueira, 2001: 23-24).
Al presente, la rotatividad entre los docentes de primaria está relacionada con los tipos diferentes
de establecimientos que han resultado de las políticas de reforma: escuelas de atención prioritaria
y escuelas de tiempo completo, contrastada con la rotatividad en las escuelas comunes.
Excepto para los tres primeros años de permanencia en todo tipo de escuelas, la probabilidad más
alta de rotatividad aparece en aquellas escuelas que no tienen programas especiales, es decir,
escuelas comunes. Los docentes de las escuelas de requerimiento prioritario tienen la tasa de
permanencia más alta, lo que puede explicarse por la existencia de un incentivo salarial de más de
16
20% adicional, no obstante que los alumnos de estas escuelas provienen de contextos socioeconómicos desfavorables. Las escuelas de tiempo completo también han disminuido su
rotatividad, si se la compara con la situación anterior a la implantación de este programa, en 1994
(aquí opera el incentivo de la percepción de un segundo salario). Visto de otro modo, las escuelas
de contexto sociocultural desfavorable pero con programas especiales de la reforma, tienen una
permanencia docente más alta que las escuelas de contexto sociocultural favorable pero que no
poseen programas especiales (Filgueira, 2001: 27).
En consecuencia, en el caso uruguayo, los incentivos asociados a la existencia de programas
especiales en las escuelas con alumnos provenientes de contextos desfavorables, estarían
operando positivamente para corregir el tradicional problema de la distribución inequitativa de
los docentes entre escuelas. En Chile, este mismo problema está abordándose principalmente
mediante algunas de las asignaciones salariales del Estatuto Docente de 1991 como la asignación
por “desempeño en condiciones difíciles”, que alcanza hasta un 30% del salario básico (Mizala y
Romaguera, 2001: 8), y que una reciente ley perfeccionará a partir del año 2002 (Núñez, 2001:
38).
Satisfacción en la carrera y en el ambiente laboral:
En Argentina, los asalariados de los servicios sociales y entre ellos los maestros presentan niveles
de insatisfacción, medida por la voluntad de buscar otra ocupación, más bajos que el resto de los
asalariados, sobre todo los del sector servicios personales, donde la insatisfacción es muy
elevada: mientras que el 42% de los asalariados de servicios personales buscan otro empleo, la
cifra entre los maestros y otros asalariados de servicios es de 22%. En todos los sectores, quienes
buscan otro empleo son los que están insertos en ocupaciones de baja calidad. Lo que diferencia a
los maestros es una característica que no tienen otros asalariados de servicios: buscan otro
empleo porque u salario es insuficiente y, en verdad, no intentan cambiar de ocupación sino
complementar ingresos, lo que relativiza sus niveles de insatisfacción (Tiramonti, 2001: 20).
En sendos índices sobre satisfacción y apreciación del ambiente laboral. en rangos que van de 1 a
5 (mínima a máxima satisfacción), los docentes chilenos en su conjunto se ubican en un índice de
satisfacción de 3,66 y una apreciación del entorno laboral de 3,56. Cruzada por el tipo de
establecimiento se encuentra que, dentro de cierta homogeneidad, la satisfacción con la profesión
es más alta entre los docentes del sector privado subvencionado y del pagado, y un poco más baja
en el sector municipal. Una distribución parecida se encontró respecto a la apreciación sobre el
ambiente laboral. (Mizala y Romaguera, 2001: 15-16).
El rendimiento de los alumnos chilenos (medidos según las pruebas nacionales estandarizadas en
uso en Chile, conocidas por la sigla SIMCE) puede relacionarse con la satisfacción de los
profesores, el tipo de establecimiento, el nivel socioeconómico de los alumnos del
establecimiento y el índice de vulnerabilidad social de los mismos (medido por el organismo
público JUNAEB). Se encontró que el índice de satisfacción de los profesores no tiene efectos
significativos sobre el resultado de los alumnos en las pruebas SIMCE. (Mizala y Romaguera,
2001: 22-23).
En el análisis sobre los efectos de los incentivos en los establecimientos uruguayos con
programas especiales, observa también el efecto de la presencia o ausencia de programas
17
especiales (y el tipo de éstos) en el grado de satisfacción que muestran los docentes. Así, los
programas especiales no diferenciarían a los docentes de las correspondientes escuelas en materia
de satisfacción con la carrera o satisfacción con el entorno laboral inmediato. En cambio, en las
escuelas de requerimiento prioritario los docentes manifiestan una vocación más fuerte que en las
escuelas comunes o sin programas, en tanto que en las escuelas de tiempo completo se observa un
grado más bajo de vocación que en las escuelas comunes (Filgueira, 2001: 31).
Desempeño:
Para el caso chileno, se examinó la calidad del desempeño de los docentes relacionado con el tipo
de establecimiento en que laboran. Para este efecto, se construyeron tres índices diferentes de
desempeño: uno trató de medir el “empoderamiento docente” (incluyendo autonomía, autoestima,
y capacidad de iniciativa); otro índice integró la autoevaluación y la evaluación que el docente
cree que le hace su director; un tercer indicador incluye la evaluación del profesor respecto a sus
colegas de establecimiento. Los tres índices se expresados en escalas de 1 a 5 y arrojan resultados
que oscilan entre 4,05 y 4,27, sin que haya diferencias estadísticamente significativas al
correlacionarlos con los tipos de establecimiento (municipal, privado subvencionado y privado
pagado) (Mizala y Romaguera, 2001: 19).
Se han establecido otras correlaciones con variables como la percepción de si el maestro tenía
problemas de disciplina con sus alumnos (en que se encontró una correlación inversa). Se
encontró también que el índice de empowerment está positivamente correlacionado con la
autoevaluación de los maestros, con su opinión sobre sus colegas y con la opinión del director del
establecimiento acerca de la iniciativa y autonomía de su personal. En cambio, no se halló
correlación entre los indicadores de desempeño y los puntajes de los estudiantes del
establecimiento en las pruebas SIMCE. En cambio, las dos medidas de desempeño que
consideran la opinión del director están positivamente correlacionadas entre sí y también con el
índice obtenido por el establecimiento en la evaluación del desempeño del establecimiento, que
también se hace en forma estandarizada ( en forma del SNED, que se describirá más adelante)
(Mizala y Romaguera, 2001: 19-20).
Siempre para el caso chileno otros resultados de encuestas acerca de la percepción de los
docentes sobre su profesión, ponen de relieve la importancia de la vocación, a partir de altos
porcentajes de docentes que declaran que si tuvieran que optar, escogerían de nuevo la carrera
magisterial (Núñez, 2001: 29-30).
2.4 Salarios:
Apreciación general:
En una comparación entre los países del Cono Sur, se ha estimado que los salarios medios
anuales en dólares ajustados por poder de compra son en Argentina y Chile de 6.800 y 12.000
dólares anuales aproximadamente, mientras que en Uruguay apenas superan los 6.000 dólares.
Esta diferencia se torna aun mayor si consideramos los salarios medios anuales de los maestros
con al menos 15 años de experiencia (Filgueira, 2001: 8-9).
18
Entre 1960 y 1986, el salario real promedio de los maestros uruguayos descendió a poco menos
de las tres cuartas partes, y en la restauración democrática después de diversas fluctuaciones, en
1995 estaba 10% más bajo que en 1986, para recuperar el nivel de este último año en 1999.
Para mayo de 1998, el salario promedio de los maestros argentinos era de 412,2 pesos, lo que se
compara desfavorablemente con los promedios de los trabajadores de los servicios sociales
regulares y protegidos (743,3 pesos) y con el total de los trabajadores regulares y protegidos
(725,2). La evolución del salario real de los maestros en el inicio de su carrera, era en 1981
aproximadamente de 650 pesos y en 1999 un poco inferior a 400 pesos (de este último año)
(Tiramonti, 2001: 22).
En Chile, la situación histórica de bajas remuneraciones de los docentes, agravada durante el
régimen militar y en particular en los años 80, mejora notablemente en los años 90. La referida
tendencia ha sido avalada por un estudio técnico de la organización de los docentes, que
cuantificó el deterioro experimentado desde 1970 y que reconoció que entre 1990 y 1999, los
promedios de salarios docentes se habían incrementado en 129,4%. (Núñez, 2001: 36).
Entre 1990 y el año 2001 las remuneraciones promedio de los profesores (en este caso, de todos
los niveles del sistema escolar), aumentaron en 150%; en tanto la remuneración mínima, que es la
remuneración de ingreso al sistema aumentó en 182% para el sector municipal y en 448% para el
sector particular subvencionado en igual período Los salarios docentes, en promedio, han
aumentado más que los del conjunto de los empleados públicos y los del total de la fuerza de
trabajo de Chile (Mizala y Romaguera, 2001: 16-17).
Como puede verse, en términos gruesos, la situación salarial de los docentes en Argentina y
Uruguay se ha deteriorado de modo significativo, lo que contrasta con el mejoramiento evidente
de la situación chilena. Contrasta también con el hecho que mientras en Chile las remuneraciones
docentes crecen más que las de los restantes servidores públicos y que las del conjunto de los
trabajadores, en Argentina, para el año 1998, los salarios de los maestros eran en promedio
inferiores a los otros dos agregados.
En el mismo orden de las comparaciones con otros sectores, la tasa de retorno o los ingresos
adicionales percibidos por cada año de educación que se agrega, en Chile es inferior en los
docentes, respecto a los no docentes, como también es inferior el premio monetario por tener un
título. El favorable crecimiento de los salarios docentes chilenos en la década de los 90, no logra
compensar todavía diferencias que parecen tener un origen más lejano y un alcance mayor (
según datos de la encuesta CASEN de 1998, procesados por Mizala y Romaguera, 2001: 18).
Los datos empíricos suelen sobre remuneraciones docentes suelen no coincidir con las
percepciones tanto del magisterio mismo y de sus organizaciones representativas, como de la
opinión pública. En el caso chileno, persiste la imagen de deterioro salarial (Mizala y Romaguera
(16). La misma divergencia entre los datos estadísticos oficiales y la percepción de los maestros
y/o de sus organizaciones gremiales se observa en la comparación entre la expresión del
“malestar docente” que recogió el Congreso Nacional de Educación, en aspectos como la carga
de horas semanales de trabajo y otras condiciones laborales ( Núñez, 2001: 24-28) .
19
Estructura, carrera y diferenciaciones:
El problema de las remuneraciones docentes no es sólo de monto y de comparabilidad con otros
sectores laborales. Es también un problema de distribución o de estructura interna y de su
evolución a lo largo de la trayectoria laboral o profesional de los profesores. Inicialmente, se
examinará aquí el tema de los salarios básicos o de ingreso.
En Argentina no hay dos provincias donde las estructuras salariales sean iguales ni donde, por lo
tanto, ante igualdad de situaciones, dos docentes – uno en cada una de ellas – perciban los
mismos ingresos (rasgo que contrasta con el caso uruguayo y con el chileno, aunque en este
último caso hay que distinguir entre la homogeneidad de la estructura salarial del sector
municipal y la heterogeneidad relativa de las remuneraciones del sector privado). En
consecuencia, el análisis se basará principalmente en datos de las provincias de Buenos Aires y
de Córdoba que, por su entidad, pueden ser indicativas de la generalidad de las jurisdicciones
(Tiramonti, 2001: 23).
El “salario base”, percibido por los docentes de las referidas provincias argentinas al iniciar la
carrera, pone de relieve las distorsiones que experimenta este rubro, debido a la incorporación de
diversos otros ítems salariales comunes a todos los docentes, lo que permite hablar de la
existencia de un “salario básico ampliado”. Los ítems adicionales son argumentados como
compensación a necesidades o requerimientos propios del ejercicio docente y permiten justificar
incrementos específicos para el magisterio, que no despierten o moderen las demandas paralelas
de otros grupos de funcionarios públicos en las provincias. Para 1998, en Buenos Aires y de
Córdoba, el salario básico simple es de 234 y 226 pesos respectivamente, pero que “ampliado”
llega a 364 y 425,1 pesos respectivamente.
En Chile, según las normas salariales del Estatuto de los Profesionales de la Educación, rige una
“remuneración básica mínima nacional”, aplicable a todos los docentes cualquiera sea el tipo de
establecimiento. Su valor es expresado en pesos por hora semanal/mensual de contrato y difiere
para la educación básica, pre-escolar y especial, por una parte, y para la educación media, por
otra: $5.927 y $6.230, respectivamente ( en valores del año 2001, que equivalen
aproximadamente a US$. 4,14 y US$. 4,36). Debe notarse la escasa diferenciación de los salarios
base de los profesores secundarios respecto a los de sus colegas de los otros niveles educativos
(Mizala y Romaguera, 2001: 5). Hay que tener en cuenta, además, que la ley fija el salario básico
según hora semanales/mensuales y no según empleo o contrato, debido a la ya referida
flexibilidad y diferenciación de horarios que caracteriza a la docencia chilena.
En Uruguay, en 1997, el salario para los docentes primarios de aula de menor antigüedad en el
(grado 1) era de US$ 275,5 al mes y de US$ 3,44 por hora (Filgueira, 2001: 12).
En 1999, el salario anual inicial para los docentes del sector público (en dólares equivalentes
PPA), en el nivel primario, se calculaba en US$ 8.906 para Argentina, US$ 9.067 para Chile y
US$ 5.241 para Uruguay. En secundaria inferior, se calculaba en 1999 en US$ 14.426 para
Argentina, US$ 9.067 para Chile y US$ 5.241 para Uruguay . En el nivel de secundaria superior,
se calculaba en US$ 14.426 para Argentina, US$ 9.067 para Chile y US$ 5.703 para Uruguay
(OECD-UNESCO (2001, 2001: 194-196)
20
Las cifras presentadas confirman, por una parte, una ordenación gruesa de mayores a menores
promedios salariales encabezada por Chile, seguida por Argentina y por Uruguay. Muestran
también que en Chile prácticamente no hay diferencias de salario inicial según los niveles
educativos, en Argentina se diferencian las remuneraciones iniciales de primaria, por una parte y
las de secundaria baja y alta, por otra, mientras que en Uruguay, no hay diferencias entre primaria
y secundaria baja, en tanto que las de secundaria superior se elevan moderadamente sobre las
anteriores.
A continuación se presentan análisis de las estructuras salariales que en cada país se construyen
y asignan a partir de la remuneración básica.
En las provincias argentinas de Buenos Aires y Córdoba, las estructuras se basan en los criterios
de “responsabilidad”, “calificación” y “experiencia”, las cuales por lo general están determinadas
en forma implícita y se desconoce si alguna vez esos criterios se han aplicado, discutido y
contemplado en forma explícita, lo cual significa que en una estructura tan significativa no se
percibe qué es lo que se está pagando. El criterio de responsabilidad, se expresa en las
remuneraciones más elevadas que reciben los docentes directivos de las escuelas primarias
respecto a los “maestros de grado” o docentes de aula. Un director de primera categoría tiene en
Buenos Aires un sueldo 51.4% más alto y en Córdoba un 32,4% por sobre el maestro de aula
(Tiramonti, 2001: 26). La calificación o formación en servicio no tiene en el sistema educativo
argentino incentivos monetarios explícitos y por lo tanto, los cursos, la capacitación, etc. sólo son
funcionales como antecedentes para ascender en la escala jerárquica (Tiramonti, 2001: 27).
La experiencia es reconocida en todos los sistemas educativos provinciales argentinos con
incrementos salariales escalonados en el tiempo. El adicional por “antigüedad” que recompensar
más la fidelidad al sector que la experiencia, ha recibido “numerosas y demoledoras críticas”,
pero no se le ha encontrado un mejor sustituto (Tiramonti, 2001: 27). En las provincias
analizadas, en principio, el salario más alto se obtiene por esta vía a los 24 años de servicio y es
diferente en un 120% al inicial, incrementándose cada cinco años. Sin embargo, la distribución
específica de los incrementos en el tiempo varía entre Buenos Aires y Córdoba. Además la
progresión por experiencia se distorsiona debido a los efectos del juego de los adicionales
respecto al salario básico ampliado (Tiramonti, 2001: 28). En este sentido, son ejemplos los
adicionales percibidos en la provincia de Buenos Aires: “por desfavorabilidad”, por tratar con
enfermos de SIDA, por la condición de excombatiente de la guerra de las Malvinas y otros
(Tiramonti, 2001: 29).
En el caso chileno, el Estatuto Docente estableció la estructura de rubros salariales adicionales
para los docentes chilenos. La estructura del sector municipal incluye sobre la remuneración
básica mínima nacional ya cuantificada, una “asignación de experiencia” que asciende hasta un
100% adicional, escalonada cada dos años, hasta cumplir 15 bienios. Se reconoce también una
“asignación de perfeccionamiento” (o formación en servicio, proporcional a la cantidad y calidad
de cursos y actividades oficialmente acreditados), que puede ascender hasta 40% del salario
básico y que de hecho está asociada a la antigüedad, ya que lo normal es que los docentes vayan
acumulando más capacitación a medida que avanzan en años de servicio. La “asignación por
desempeño en condiciones difíciles” se otorga cuando sus respectivos establecimientos son
declarados como tales por razones de ruralidad extrema, aislamiento o trabajo con poblaciones de
riesgo o inseguridad. Esta asignación es una cifra variable cuyo máximo es un 30% respecto al
21
salario básico, es independiente de los factores “experiencia” y “perfeccionamiento”, se otorga en
función de la adscripción a determinado establecimiento y es temporal. Por último, se otorga la
“asignación por responsabilidad”, a los docentes que cumplen funciones técnicas en los
establecimientos y al personal directivo de los mismos, ascendente a un máximo de 10% y de
20%, respectivamente (Mizala y Romaguera, 2001: 8).
Los docentes del sector privado subvencionado, sobre la remuneración básica sólo gozan de la
misma “asignación por desempeño en condiciones difíciles” que favorece a los docentes
municipales, Más allá de estos dos ítems (remuneración básica mínima y desempeño en
condiciones difíciles), la remuneración total de los docentes del sector privado es resultante de la
negociación individual o colectiva entre sostenedores y docentes.
En la carrera de los docentes primarios uruguayos, los salarios se ajustan por antigüedad. De
hecho, `la carrera’ de los maestros está construida sobre el pilar de la antigüedad. La adjudicación
de puestos se complementa en un sistema de “concurso y mérito”, pero este sistema está
fuertemente limitado por un ranking en donde predomina el criterio de antigüedad (Filgueira,
2001: 11). En 1997, el incremento de la remuneración de los docentes de aula tenía una
progresión que va desde el ya referido grado con 275 dólares hasta el grado 7 con 415,1 dólares
mensuales. La estructura salarial del personal directivo es atractiva, puesto que se escalona desde
los 675 dólares del director de escuela rural (grado 1), hasta los 911 dólares del grado 6, en el que
se ubican los directores de escuelas de tiempo completo.
La carrera uruguaya – a diferencia de la chilena, que se desarrolla sólo en el ámbito de los
establecimientos – permite pasar desde puestos directivos de escuelas a puestos de inspección, en
que se han estructurado cinco grados, desde el 1, de inspectores comunes con 995,5 dólares
mensuales, hasta inspectores nacionales con grado 5 y 1.396 dólares de remuneración. La
estructura salarial y de carrera, distingue niveles que van desde el que encasilla a los 14.000
maestros de aula, los 800 directores de escuelas, los 200 inspectores locales para culminar en 30
inspectores nacionales (Filgueira, 2001: 14). En las posibilidades de ascenso y de mejoramiento
salarial, como ya se dijo, es decisivo el concurso por antigüedad y por méritos (estos últimos
rankeados por evaluaciones hechas por el jefe directo). Un sistema de este tipo, significa que los
puestos de enseñanza van vaciándose de los mejores elementos, que se ven atraídos a pasar de la
carrera propiamente docente a la carrera administrativa.
Por otra parte, cada año se concursan los cargos docentes vacantes, lo que lleva a que los
maestros con más antigüedad y mejores calificaciones tengan derecho a optar por los puestos
ubicados en las mejores escuelas, que son las de mejor transporte, recursos y contextos sociales
alto y medio alto. Este sistema implica una muy regresiva distribución de los recursos humanos y
también estrategias de alta rotatividad docente y fuerte movilidad horizontal, como ya se refirió
(Filgueira, 2001: 14),
La expresión de la estructura salarial como una forma de remuneración proyectada en el tiempo,
es entendida en Uruguay como un derecho o beneficio, e interpretada como requerimiento
indispensable de la existencia de un pirámide burocrática de puestos, es decir como “carrera
funcionaria”, propia de los servicios públicos, la cual es también criticda por sus rasgos de
“inercia” e “ineficiencia” (Filgueira, 2001: 11).
22
En el caso de los estudios chilenos, la estructura de salarios del sector municipal, que describen
Mizala y Romaguera, es reconocida por el Estatuto correspondiente como “carrera profesional”
para dicho sector. Aunque tiene diferencias con la tradicional carrera funcionaria o
administrativas, tiene más rasgos de ésta que de aquella. En efecto, la carrera docente municipal
chilena no distingue jerarquías o grados ni da origen a sistemas formales de ascensos. Tampoco
se despliega a lo largo u alto de la estructura de gestión educacional, puesto que el Estatuto que la
sustenta jurídicamente sólo rige para el personal de los establecimiento escolares ( a diferencia de
los países con sistemas centralizados de gestión en que hay continuidad entre las jerarquías intraescolares y las jerarquías de administración local, provincial o estadual, y nacional, como en el
caso uruguayo y el de las provincias argentinas). La actual carrera chilena es un sistema de
diferenciación salarial estructurada en torno a la antigüedad, su conexa que es la acumulación de
perfeccionamiento y la posibilidad u oportunidad de acceder vía concursos públicos a puestos en
las funciones de apoyo técnico-pedagógico o a puestos directivos (en ambos casos sólo en el
nivel establecimientos), cuyas horas semanal-mensuales de trabajo son algo mejor remuneradas
que las docentes.
En el caso argentino, una “carrera docente” de alcance nacional es parte de una propuesta de
política docente en debate (Tiramonti, 2001: 45-46). En Chile, hay avances en el sentido de una
carrera que sea efectivamente “profesional”. Un reciente acuerdo entre el gremio docente y el
gobierno, echó un primer cimiento en una reciente ley que se hará efectivo a partir del año 2002
(Núñez, 2001: 38). De ambas propuestas habrá mayores referencias en un próximo apartado de
este estudio.
Los siguientes datos comparativos, para 1999, permiten apreciar el incremento de salarios por
experiencia, según niveles educativos en los tres países. (OECD-UNESCO, 2001: 194-196).
NIVEL
PRIMARIA
SECUNDARIA
BAJA
SECUNDARIA
ALTA
Cuadro N°1
SALARIOS ANUALES DE PROFESORES EN
ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY (1999)
En dólares equivalentes
Salario
Salario con 15
Salario al
País
Inicial
años de
término escala
experiencia
salarial
Argentina
8.906
12.377
14.697
Chile
9.076
10.476
14.043
Uruguay
5.241
6.281
7.582
Argentina
14.426
20.903
25.396
Chile
9.067
10.476
14.043
Uruguay
5.241
6.281
7.582
Argentina
14.426
20.903
25.396
Chile
9.067
10.637
14.020
Uruguay
5.703
6.744
8.044
El incremento de los salarios a través de la trayectoria laboral de lo docentes, considerando todos
los bonos adicionales, en 1999, puede observarse en el siguiente cuadro:
23
Cuadro N° 2
SALARIOS DE PROFESORES EN
ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY (1999)
INCLUYENDO TODOS LOS BONOS ADICIONALES
En dólares equivalentes
NIVEL
PRIMARIA
SECUNDARIA
BAJA
SECUNDARIA
ALTA
País
Argentina
Chile
Uruguay
Argentina
Chile
Uruguay
Argentina
Chile
Uruguay
Salario
Inicial
9.857
14.459
9.842
15.789
14.459
9.842
15.789
14.644
10.305
Salario con 15
años de
experiencia
13.327
15.868
11.675
32.266
15.868
11.675
22.266
16.214
12.489
Salario al
término de la
escala salarial
15.647
19.433
14.724
26.759
19.435
14.724
26.759
19.597
15.585
24
Los promedios señalados confirman las aseveraciones respecto a la ponderación de la experiencia
y del conjunto de asignaciones o bonos adicionales, en las estructuras salariales de los tres países.
Por otra parte, se observa que los rubros adicionales prácticamente no alteran las comparaciones
que se hicieron respecto a los salarios básicos. En Chile, los salarios iniciales y a lo largo de la
carrera son más altos en primaria que los de Argentina y Uruguay, superiores a los uruguayos en
los tres niveles educativos e inferiores a los argentinos en secundaria baja y alta.
Al mismo tiempo, en Argentina es donde se observa un diferencial más alto entre los salarios
iniciales y los de final de carrera: 58,7% para primaria y 69,5% para secundaria baja y alta,
enseguida, en Uruguay, en primaria y secundaria baja el incremento es de 49,6% y se eleva un
poco en secundaria alta: 51,2; finalmente en Chile, es donde hay un menor incremento, de 34.4%
en primaria y secundaria baja y de 33,8% en secundaria superior.
Un último tema sobre estructura salarial es el de las diferencias entre el salario nominal y el
salario real o efectivamente percibido por los docentes (“salario bruto” y “salario de bolsillo”, en
el lenguaje de Tiramonti). Es una diferencia que se produce seguramente en todos los casos,
como los de este estudio, en que del salario nominal se descuentan aportaciones para sistemas de
seguridad social, de salud y otros, sistemas a los que pueden también contribuir los empleadores
(la excepción es Chile, en que las contribuciones son exclusivamente de cargo del trabajador). En
Argentina, lo resaltante es que hay ítems constitutivo del salario bruto que dan origen a
contribuciones del docente y a aportes del empleador, que abultan los costos de éste, mientras que
otros ítems no implican aporte. Estos, en el corto plazo, facilitan los incrementos de
remuneraciones, pero en el largo plazo debilitan los beneficios previsionales, de bienestar o de
salud. En otras palabras, la medida en que los adicionales salariales se hacen “remunerativos” o
“imponibles (como se dice en Chile) es una herramienta en los juegos de decisiones sobre
incrementos salariales (Tiramonti, 2001: 29-31).
Incentivos:
A continuación se examinará comparativamente un tipo especial de diferenciaciones en la
estructura salarial: los “incentivos”. En un sentido amplio, podría decirse que constituyen
incentivos varios de los componentes de la estructura salarial docente que ya se han descrito y
comparado. Así, el monto de salario básico docente – contrastado con el de otras ocupaciones –
puede operar como incentivo respecto a la elección de carrera. El importante pago adicional por
“antigüedad” o “experiencia” puede interpretarse como un estímulo para la retención de docentes
calificados en el ejercicio profesional y particularmente en la función de enseñanza directa. El
incentivo por acumulación de cursos o actividades de capacitación en servicios es un premio al
mejoramiento profesional, en tanto que los salarios adicionales por prestación de servicio en
determinados tipos de establecimientos que el interés público exige, son un incentivo a la
dotación de buenos profesores, exigida por la equidad social. En los tres casos estudiados, existen
variados incentivos, entendidos en el sentido amplio. También en los tres países se han detectado
distorsiones o efectos no previstos o no deseados en tal gama de estímulos.
25
En esta sección se considerará el tipo de diferenciación salarial que incentive directamente el
desempeño profesional, y más específicamente incentivos asociados al rendimiento escolar o a la
calidad del desempeño institucional.
En el caso uruguayo, operan como incentivos de desempeño los ya referidos tipos especiales de
remuneración que benefician a los maestros que laboran en las escuelas de atención prioritaria y
de jornada completa. Los “programas de mejoramiento educativo” pueden leerse como un
ejemplo de recompensa no monetaria a los docentes y como el caso más cercano a un programa
de incentivos basado en “performance” (Filgueira, 2001: 16). En Argentina no se encuentran
incentivos al desempeño en las estructuras salariales analizadas y sólo los encuentra en
propuestas de política docente que aún no están en vigencia y que se considerarán en un apartado
posterior.
En Chile, hay una experiencia de introducción de incentivos al desempeño a escala de toda la
educación subvencionada por el Estado. Una ley de reforma del Estatuto Docente incorporó en
1995, entre otras innovaciones, el llamado Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los
establecimientos públicos y privados con subvención estatal. Su creación fue fundamentada en
que la situación del sistema educacional en Chile – así como muchos otros países de la región –
presentaba características que hacían particularmente necesaria la introducción de un sistema de
incentivos: una estructura de remuneraciones de los docentes muy pareja, basada sólo en escalas
uniformes de remuneraciones con premios a la experiencia y una gran dispersión de resultados
entre colegios que atienden a una población de estudiantes con características similares (Mizala y
Romaguera, 2001: 23-28),
El sistema referido incluye dos instituciones principales articuladas: un mecanismo de evaluación
del desempeño de los equipos docentes y una subvención para financiar un incentivo salarial a
todos los profesionales de la educación de un porcentaje de establecimientos mejor evaluados en
cada una de las trece regiones del país.
La evaluación, que efectúa el Ministerio de Educación de Chile cada dos años conforme a
indicadores objetivos y conocidos, aprecia la “efectividad” de los establecimientos, según
mediciones estandarizadas de los aprendizajes de los alumnos, la “superación” o avance en los
resultados escolares, la “iniciativa” o capacidad de innovación mostrada por los equipos
docentes, el “mejoramiento de las condiciones de trabajo, la contribución a la “igualdad de
oportunidades” y la “integración de profesores y padres de familia”. Esta evaluación se realiza al
interior de grupos homogéneos o similares al interior de cada región y da origen a puntajes que
permiten hacer un “ranking” de todos los establecimientos.
Aproximadamente el 25% de los establecimientos de cada región que obtienen los mayores
puntajes, tienen derecho a recibir un financiamiento estatal que se distribuye igualitariamente
entre todos los docentes (en proporción a sus horas semanales de contrato), por un período de dos
años. Para el período 2000-2001, se premiaron 1699 escuelas o liceos (de un total de 8000
centros subvencionados), con un total de 32.600 docentes, que representan el 27,7% del total de
profesionales del sector subvencionado. El incentivo consistió en un promedio anual de $260.245
por docente (aproximadamente un 6% del salario básico mensual) (Mizala y Romaguera, 2001:
26).
26
En una muestra representativa de docentes, se encontró que un 74,7% está de acuerdo en que se
aplique un mecanismo de evaluación como el descrito. Un 55, 6% está de acuerdo o muy de
acuerdo en que un incentivo por desempeño contribuye a mejorar la calidad de la educación
(Mizala y Romaguera, 2001: 27-28),
El sistema descrito ya parece estar consolidado en Chile. Pero se trata de una evaluación y de
incentivos al quehacer colectivo de los docentes. En este país hay un giro del gremio magisterial
que al presente acepta y promueve, junto con el gobierno y los empleadores la próxima
instalación de un sistema de evaluación “formativa” del desempeño profesional individual. Con
menor grado de entusiasmo, el gremio ha aceptado la dictación de una reciente ley que establece
una significativa asignación salarial por excelencia pedagógica de los docentes de aula, a fin de
retener a los mejores docentes en la enseñanza directa (Núñez, 2001: 38). En consecuencia, todo
hace prever que en los próximos años estén en aplicación en Chile, a escala general, incentivos al
desempeño profesional individual de los docentes.
3. POLÍTICAS HACIA LOS DOCENTES
Después del análisis comparativo de los estudios y datos sobre la condición docente en las
últimas dos décadas en los tres países considerados, este capítulo se propone explorar las
políticas públicas hacia el magisterio, distinguiendo entre las políticas salariales, las políticas de
regulación del quehacer docente y las políticas relativas a la formación inicial y a la formación en
servicio o capacitación, e incluyendo la eventual participación del sindicalismo docente en la
gestación y en la implementación de las políticas.
Los estudios de base, sin embargo, no son suficientemente explícitos sobre las políticas docentes
y, a veces, se recurrirá a inferencias a partir de alusiones ocasionales o de rasgos actuales de la
condición docente ya descritos que pueden estimarse resultantes de la implementación de
políticas públicas.
3.1 POLÍTICAS SALARIALES
En el caso argentino, la nueva política salarial hacia los docentes se da en el marco de políticas
educativas orientadas a modernizar el sistema educativo, a través de la adopción de un modelo de
gestión acorde con el nuevo paradigma de descentralización de las acciones, desplazamiento de
las responsabilidades hacia la base del sistema y concentración de los dispositivos de regulación
en el Estado Nacional (Tiramonti, 2001: 44-45).
Dicho paradigma, modifica los criterios de valoración del trabajo y genera nuevas relaciones de
sentido entre las condiciones de trabajo y la calidad de sus productos. El contrato regular y
protegido que constituyó la condición laboral en el período de auge de la sociedad salarial
comenzó a ser sospechado como generador de una ‘apropiación del cargo’ reñida con las
exigencias de competitividad de los nuevos tiempos. A la inversa y en concordancia con los
27
dictados del modelo toyotista de organización del trabajo se desplazaron a la base las
responsabilidades por los resultados y se realizaron articulaciones positivas entre la flexibilidad
de los contratos y la calidad de los resultados
En los años recientes, en Argentina se han generado dos propuestas para modificar el régimen
docente y las políticas salariales correspondientes. En 1997, la administración Decibe creó un
fondo de recursos denominado “Fondo de Profesionalización Docente”, destinado a financiar
nuevas escalas salariales. En verdad, se transformó en un fondo de financiamiento a la
implantación de incentivos docentes, al cual pudieran acceder las provincias. Hubo muchas
resistencias al tipo de impuestos que lo financiaban y cuando se aplicó, se recaudó mucho menos
de los esperado. La ley terminó derogándose y, a partir del año 2000, el tesoro nacional se hizo
cargo de financiar el fondo. En ese año se distribuyeron casi 650 millones de pesos para incentivo
entre todas las provincias. Se entrega una suma fija por docente, que alcanza en promedio a 60
pesos mensuales para los maestros de grado y una suma proporcional a las horas de cátedra para
los profesores de secundaria. Además y como se detallará más adelante, la Ministra Decibe
proponía una simplificación de la estructura salarial, mediante la diferenciación entre las
remuneraciones que corresponden al salario básico, incluyendo los diferenciales por
competencias específicas o responsabilidades, y los pagos que se incorporan por alguna
circunstancia variable (diferencial por función, desempeño personal y adicional por condiciones
de trabajo complejas o dificultuosas) (Tiramonti, 2001: 45).
La nueva administración Delich ha propuesto, en reciente documento de trabajo para
negociación, una revisión de la estructura salarial, que incluya un escalafón básico común,
componentes remunerativos comunes y unificación de las bonificaciones especiales.
Las dos sucesivas propuestas tienen como elementos comunes: a) la homogenización de la
estructura salarial vigente en las diferentes jurisdicciones; y b) la introducción de incentivos
monetarios en la carrera, estableciendo correlaciones entre aumentos salariales y rendimiento
docente. Quienes proponen los incentivos, argumentan en el sentido que si los docentes son
remunerados competitivamente en función de su performance, trabajarán más y buscarán
superarse profesionalmente. Pero también hay dificultades para la aplicación de este sistema: i)
dificultad en la medición y evaluación; ii) el hecho que la mayor calidad no se debe a una
contribución individual; iii) no hay evidencia que el pago por mérito mejore el desempeño de los
docentes ni el rendimiento de los alumnos (Tiramonti 2001: 47).
En Chile, la política de los años ochenta del régimen militar, por una parte quiso liberalizar al
máximo la política salarial hacia los docentes pero, por otra, mantuvo la responsabilidad estatal
indirecta en el financiamiento de las remuneraciones del personal del sector subvencionado
(municipal y privado). En principio, las decisiones sobre fijación de las remuneraciones debían
adoptarse localmente (a nivel comunal en el sector público, a nivel de escuela en el sector
privado). Pero los recursos para financiarlas en alta proporción provenían del presupuesto estatal.
En consecuencia, la política salarial hacia los docentes siguió siendo una materia que se decidía o
se condicionaba a nivel central. Por lo mismo, la crisis del gasto público que se abrió en 1982,
significó una fuerte deterioro de los salarios docentes que ni las municipalidades más ricas, ni los
empleadores privados más solventes lograron moderar (Núñez, 2001: 14-15).
28
Los regímenes democráticos de los 90 definieron una distinta política salarial para los docentes.
Por una parte, se reconoció el deterioro de los 80 y se comprometió su superación En efecto, el
Estado se responsabilizó de financiar los recursos adicionales que significaba el gradual pero
sostenido incremento de las remuneraciones de los docentes del sector subvencionado, aunque
éstos no son trabajadores dependientes del Estado (Núñez, 2001: 16-18). Este compromiso se ha
cumplido y se seguirá cumpliendo como se desprende del acuerdo reciente con la organización
gremial y la ley que lo instrumentó (Núñez, 2001: 38).
Por otra parte, se instaló una política salarial regulatoria, en el sentido que – a través del Estatuto
aprobado en 1991– se ordenó una estructura salarial nacional para el sector municipal y se
enmarcó y se le dio un piso mínimo común a la negociación local de remuneraciones en el sector
docente privado. La nueva política se proponía objetivos de mejoramiento educacional, de
equidad social, de beneficio hacia un sector política y socialmente estratégico como es el
magisterio y también de eficiencia y responsabilidad en el gasto público. Ya se han descrito las
normas básicas en que se ha traducido dicha política, y se ha seguido su desarrollo a través de la
década y hasta el presente. En suma, se ha implementado un mejoramiento gradual y persistente
de los salarios, al punto que al presente se discute y negocia más la estructura y tipos de
remuneración, que el monto mismo. En particular, la política oficial de los últimos años,
manteniendo la disposición a continuar elevando las remuneraciones básicas de los docentes y a
mejorar las asignaciones adicionales según condiciones diferenciales, ha impulsado la
introducción de incentivos al desempeño colectivo, desde 1996, y al desempeño individual en la
presenta década.
A partir de 1995, las políticas salariales uruguayas hacia los docentes se enmarcan en los
avatares del proceso de reforma educativa liderada por Germán Rama. Entre los objetivos de ésta,
ubica el de “mejoramiento del perfil, distribución y movilidad de la función docente”. Para el
cumplimiento de estos cambios, indica dos instrumentos de política que se relacionan con los
salarios docentes, a saber, “incentivos monetarios y no monetarios asociados a programas
especiales” (escuelas de tiempo completo, escuelas de requerimiento prioritario y escuelas con
proyectos de mejoramiento), e “incremento salarial con énfasis en los salarios de los grados más
bajos en la carrera docente”. (Filgueira, 2001: 7). El primero de estos dos instrumentos está más
orientado a enfrentar los problemas de distribución y movilidad de los docentes, mientras que el
segundo parece apuntar a mejorar el perfil de los docentes, haciendo del ingreso de la carrera una
opción más atractiva. Se ha afirmado que los reformadores buscan mejorar la calidad promedio
de los candidatos a docentes, mejorar su distribución y sólo recientemente su desempeño. Para
lograrlo, aumentan los salarios de inicio, fortalecen la formación y desarrollan programas
especiales menos enfocados a mejorar el desempeño que a la reubicación y retención del personal
educativo. (Filgueira, 2001: 36). Finalmente, se ha afirmado también que los incentivos
contenidos en los referidos programas especiales de la reforma no pueden por sí solos lograr los
cambios necesarios, que tiene que ver con la estructura general de la carrera, que se pueden
calificar como “un mar de incentivos incorrectos (Filgueira, 2001: 38).
Es posible interpretar que en el caso uruguayo haría falta una política salarial más amplia y mejor
orientada a cambiar la estructura de carrera, que se ha enjuiciado como promotora de inercia e
ineficacia.
29
3.2 POLITICAS DE REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD DOCENTE:
La revisión general de la organización del trabajo, ya referida para el caso argentino, se extiende
a las carreras laborales docentes. Con una mirada crítica sobre ellas, se atribuye a sus
características buena parte de la responsabilidad de la baja calidad de la educación. Se ha
diagnosticado que la carrera docente tal como está plasmada en los estatutos que regulan esta
actividad, no es funcional a una tarea “profesional” basada en el logro y la autosuperación. Se ha
iniciado una discusión, que hoy está en pleno desarrollo, sobre los métodos posibles para
incentivar mejores desempeños docentes, limitar algunas prebendas laborales y mejorar los
dispositivos de control y disciplinamiento de estos agentes ( Tiramonti, 2001: 45)
A partir de estos criterios se han intentado políticas para modificar los estatutos y generar una
nueva carrera docente. Como ya se refirió, hay dos intentos: uno realizado por la administración
Decibe y otro iniciado por la actual administración Delich. Ambos tienen similar orientación,
pero hay distancias en lo que respecta a la elaboración de la propuesta y a las previsiones para su
aplicación.
La propuesta Decibe establecía una “carrera docente” que preveía tres escalafones que a su vez
reconocían dos subniveles cada uno. Se requería un tiempo mínimo de permanencia en cada
subnivel y para el paso de un nivel a otro. Cada avance estaba precedido de una evaluación e
implicaba un incremento salarial y para los docentes de grado no significaba abandono del aula.
El paso de un nivel a otro y la correspondiente evaluación eran voluntarias.
La propuesta incluía un mecanismo de ingreso, que debía hacerse por concursos a una
determinada escuela, que decidía las especificidades del mismo de acuerdo a sus necesidades,
bajo la supervisión del Ministerio de Educación de la provincia.
En efecto, en 1997 el Ministerio de Educación inició el intento de establecer una nueva Carrera
Docente, que se denominó “Fondo de Profesionalización Docente”; se emprendió incluso una
negociación con el BIRF para su financiamiento. La idea central era cambiar sustantivamente los
criterios de incremento salarial, por un lado, y los de ascenso en el escalafón, por otro. El
proyecto de ley nunca fue considerado en las Cámaras. El proyecto preveía la creación de un
Fondo por 600 millones para 4 años y preveía que las provincias debían adherirse al Fondo para
recibir financiamiento y Acuerdos específicos.
En 1998 como fórmula mínima, se envía el proyecto de creación del Fondo para el Incentivo
Docente, que es el vigente. Por el mismo se asigna una suma fija por cargo (se pueden acumular
en un máximo de dos).
Las principales diferencias entre el sistema vigente y el propuesto eran las siguientes.
SISTEMA VIGENTE EN 1998
INGRESO
SISTEMA PROPUESTO
30
El docente concursa para ingresar
como titular a partir de una lista de
mérito. El concurso es convocado
por el Ministerio de Educación
Provincial, MEP
Ingresa por un concurso en la escuela, convocado
cuando se produce una vacante. El Ministerio de
Educación Provincial establece las condiciones
del mismo, y la escuela establece las
especificidades del concurso con la supervisión
del MEP
DESIGNACIÓN
En Primaria: En un cargo docente
en una escuela
En Ens. Media: en horas cátedra
por curso, división y materia, por
colegio. La institución no participa.
CARRERA
Se designa al docente en un cargo en un
establecimiento. En EGB3 y Polimodal los
nuevos incorporados deben tener no menos de 20
horas/ semana. La institución y el supervisor
participa del proceso.
En la carrera vigente hay un cargo
inicial: maestro de grado o
profesor. Se asciende por concurso
de antigüedad y antecedentes, en
algunos casos por concurso de
oposición. El cargo máximo en el
escalafón es de supervisor. Hay una
antigüedad mínima para ascender.
Los concursos son cerrados a los
integrantes del sistema y
organizados centralizadamente por
los MEP. La permanencia en el
cargo queda asegurada; no hay
evaluación de desempeño.
Se establece un sistema de promoción ascendente
dependiente del desempeño, las habilidades y
competencias específicas que acredite, sin
abandonar el aula* . La promoción implica un
incremento salarial. Tampoco se exige un lapso
determinado de tiempo para acceder a cargos de
dirección.
* La idea era evitar que la carrera lineal vigente sacara del aula a los docentes mejores o con más iniciativa, partiendo de
la base que las competencias para ser un buen maestro no son exactamente las mismas que para ser un buen director
31
SISTEMA VIGENTE EN 1998
SISTEMA PROPUESTO
SALARIO
* Las diferencias salariales se
establecen básicamente por la
antigüedad. *Otra forma de
incremento es dejar el aula y
ascender por un recorrido fijo:
Secretario- Director- Supervisor
La estructura de los salarios en
las distintas Provincias es muy
compleja, con muchos
adicionales de poca clara
definición, muchos que njo se
aplican al sueldo básico.
Las diferencias se establecen por: a) haberse
promocionado a distintas etapas y/o niveles de la
carrera a través de sucesivas acreditaciones y/o
aprobación de evaluaciones. b) desempeño en la
unidad educativa medida por indicadores cuali y
cuantitativos. c) la antigüedad en la función
significa adicional de 1% anual con un máximo de
23%.
Se propone una estructura salarial simple:
a) Componentes que se corresponden al salario
(básico, promociones por nuevas competencias
profesionales o responsabilidades. b) Componentes
que se incorporan por alguna circunstancia variable:
diferencial por función, desempeño personal y
adicional por condiciones de trabajo complejas o
dificultosas (zonas de riesgo, tasas altas de
repetición, etc.)
La Carrera Profesional preveía la siguiente estructura, tanto para la función docente como para la
de conducción:
i) Nivel de Aplicación; ii) Nivel de Desarrollo; y iii) Nivel de Dominio. Cada uno de esos niveles
estaban divididos en dos subniveles, uno de iniciación y otro de desarrollo; cada nivel implicaba
una complejidad y responsabilidades crecientes de las funciones.
Se preveía un tiempo mínimo de permanencia en cada subnivel para postular al subnivel de
desarrollo, y lo mismo para el ascenso del Nivel I en adelante. Cada avance preveía diversos
mecanismo de evaluación.
El proyecto de Ley establecía cláusulas obligatorias que establecían condicionamientos para las
Provincias:
i) La implementación de un Legajo Unico Informatizado;
ii) Un sistema de salud y riesgo laboral terciarizado(1);
iii) Presupuesto por Programas;
1
/ El fundamento era la ineficiencia y el alto ausentismo generado por los sistemas provinciales;
las experiencias de las provincias que ya lo habían implementado (como Mendoza) habían sido
muy exitosas.
32
IV) Sistemas informatizados de los procesos administrativos;
V) Reinvertir en el mejoramiento salarial de los docentes los ahorros que se pudieran producir
por la modernización de las administraciones provinciales; y
VI) La Reforma, aprobada en el Consejo Federal de Educación, del Régimen Laboral de las
Provincias.
La propuesta de la actual administración retoma algunos de estos temas y abre otros. En cuanto a
carrera docente, incluye el fortalecimiento de los concursos y la apertura del universo de
participantes, flexibilizando las limitaciones estatutarias respecto a quienes pueden presentarse.
Mantiene la realización de la selección en la escuela. Por otra parte, propone ampliar las
competencias a ser evaluadas, incluyendo también el perfil de conducción, y hacer más eficientes
los mecanismos de verificación de la idoneidad docente.
Los elementos comunes de ambas propuestas en cuanto a regulaciones del quehacer docente son:
a) descentralizar las designaciones docentes y dar mayor participación a los directores de escuela
en la selección del personal; b) tender a un sistema de concentración horaria para el nivel
secundario de modo de disminuir las tendencias a la dispersión en las pertenencias institucionales
de los docentes; y c) hacer más eficiente el sistema de control sobre los pedidos de licencia y
ausentismos docentes (Tiramonti, 2001: 47).
En ninguno de los dos casos, la propuesta de modificación de la carrera docente ha sido
acompañada de una reorganización de la tarea escolar de modo de establecer un espectro
diferenciado de funciones y responsabilidades que a la vez que dan cuenta de nuevos modos de
enseñar y aprender, se asocien a nuevas responsabilidades y sus consiguientes incrementos
salariales.
Un sistema basado en una carrera escalar constituye una propuesta de superación de las
tradiciones formas de pago que elude las dificultades del pago por resultados de aprendizaje de
los alumnos. Es una propuesta que provee incentivos para los docentes que eligen progresar en su
carrera sin que tengan que abandonar el aula. Por supuesto su aplicación exige un cambio en los
modos de evaluación y el abordaje de modificaciones organizativas (Tiramonti, 2001: 48).
En Chile, en los años 80, bajo el régimen militar, la política oficial tendió a la desrregulación del
trabajo docente, a fin de crear en este ámbito un libre mercado competitivo. Esto explica el
hecho que el traspaso de los establecimientos públicos del Ministerio de Educación a las
municipalidades no fuera acompañado de la conversión del personal de ellos de la condición de
funcionarios de la administración central a la condición de funcionarios de la administración
municipal, sino a la condición de trabajadores bajo régimen privado, por ese entonces
ampliamente liberalizado. La misma condición mantuvieron los docentes de los establecimientos
privados que, en número fueron creciendo mientras disminuía la proporción de docentes que
servían en establecimientos públicos.
Al comenzar la década del 90, el nuevo régimen democrático asumió una política de “continuidad
y cambio” hacia los docentes, expresada inicialmente en la dictación del Estatuto de los
Profesionales de la Educación, ya analizado (Mizala y Romaguera (2001: 5-10). En él, se respeta
el régimen laboral privado para los docentes de ese sector, con algunas definiciones, normas y
derechos propios de la profesión docente y distintas del común de los trabajadores privados.
33
Además de algunas normas salariales comunes a todos los docentes, se reconoció legalmente el
carácter profesional de la docencia al conjunto de los docentes públicos o privados, y se
definieron tres funciones profesionales: la docencia de aula, la función directiva y las funciones
técnicas de apoyo, radicadas en los establecimientos de todo nivel. Se estatuyó para todos los
docentes el derecho al perfeccionamiento o capacitación, fomentado por el Estado, la autonomía
profesional de los docentes de aula y el derecho a la participación consultiva y decisoria en
algunos asuntos profesionales. Se reguló también la distribución interna de los horarios de
contrato de todos los docentes de aula, estableciendo una proporción de 75% máximo de horas
lectivas y un mínimo de 25% del horario dedicado a las llamadas “actividades curriculares no
lectivas. A partir de esta plataforma común de derechos y beneficios para toda la profesión, la
política docente expresada en el Estatuto, distinguió tratamientos diferenciados para el sector
municipal y para el sector privado (Mizala y Romaguera, 2001: 9).
Los fundamentos de la nueva regulación fueron: i) estimular el carácter profesional de la función
docente; ii) contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación; iii) proporcionar una
estabilidad laboral que fuera compatible con una gestión descentralizada, flexible y responsable
de escuelas y liceos; iv) disminuir las disparidades que afectan la oferta de una educación de
calidad para todos los sectores, y v) mejorar la deteriorada situación salarial de los docentes
(Núñez, 2001: 16),.
Respecto al personal docente municipal, si bien el Estatuto no lo retornó al régimen funcionario
estatal existente antes de 1980, le repuso una serie de derechos y beneficios propios de los
servidores públicos y reguló los procedimientos de ingreso por concurso público a las dotaciones
docentes municipales, instituyó un régimen de calificaciones del comportamiento funcionario y
profesional (que nunca se ha aplicado por resistencia de las organizaciones de docentes),
estableció una estructura salarial común de alcance nacional que da origen a una “sui generis”
carrera docente en que se privilegia la antigüedad, y fijó las normas para poner término a los
contratos. Dichas norma, en realidad, establecieron un régimen de inamovilidad, que fue
acremente criticado por todos los partidarios de la flexibilidad laboral. El resultado fue una
reforma legal que, en 1995 instituyó un régimen de estabilidad laboral, que dificulta pero no hace
imposibles los ajustes de dotaciones por razones de buena gestión.
En cuanto al personal docente del sector privado, como ya se señaló, se le colocó en un régimen
de flexibilidad, aunque con protecciones de las que carecen los trabajadores de la economía
privada, como el fuerte desincentivo a los despidos durante el año escolar, las proporciones entre
trabajo lectivo y no lectivo al interior de todo horario contratado, la exigencia de titulo docente
para el desempeño y otras.
Con posterioridad a la aprobación del Estatuto en 1991 y a su reforma de 1995, no ha habido
prácticamente modificaciones a su articulado. La política regulatoria se ha desarrollado más bien
por vías paralelas, con el desarrollo de programas de formación inicial y en servicio, con el
establecimiento de incentivos simbólicos y remuneracionales y con los acuerdos recientes para
fundar un sistema de evaluación del desempeño profesional con efectos de premio, corrección o
superación.
Para el caso uruguayo, la política de la reforma respecto a la regulación de los docentes ha
optado por mantener una carrera docente tradicional, centrada en la antigüedad y en la opción a
34
cargos directivos como ascenso. En cambio, ha preferido intervenir a través de los incentivos
contenidos en los programas especiales, para enfrentar el problema de la rotatividad y de la
distribución regresiva de los maestros en las escuelas, además de intervenir en el mejoramiento
de la calidad de quienes ingresan a la carrera y de la formación misma, como se detallará más
adelante. Dichos incentivos y los cambios en la formación, que son recientes, no han tenido
efectos respecto al desempeño mismo de los maestros, tema que sigue pendiente en Uruguay.
3.3 POLITICAS DE ESTIMULO A LA FORMACIÓN Y CAPACITACION:
En Argentina, en las últimas décadas todavía están presentes los ecos de tres “tradiciones”: i) la
tradición “normalista” que, arraigada en las escuelas normales, ha tenido un carácter prescriptivomoralizador, que propone la identidad de la docencia como “apostolado” y que valoriza la
vocación como guía del accionar en el aula; ii) la tradición “técnica”, que está sustentada en el
énfasis en el desarrollo de saberes instrumentales, que tiende a romper la ligazón de la teoría y la
práctica y aceptar una división técnica del trabajo entre “los que piensan” (planificadores) y “los
que ejecutan” (docentes); y la tradición “académica”, que propone una formación disciplinaria
sólida, que lleva a colocar la formación pedagógica en un segundo plano; esta última tendencia
ha tenido fuerte arraigo en las universidades y aún se sostiene en pensamientos tales como “se
aprende a ser docente dando clases” (Aguerrondo, 1998).
Actualmente coexisten en el sistema formador de docentes, diferentes tipos de instituciones, de
acuerdo con su origen o anterior dependencia: i) ex ”escuelas normales”, hoy denominadas
Escuelas Normales Superiores (de nivel superior desde 1968); ii) Institutos de Enseñanza
Superior (IES), que forman docentes para la enseñanza media; iii) Institutos Provinciales de
Formación Docente; iv) Institutos terciarios de formación docente y técnica; y v) Universidades.
Estas entidades, de distintas dependencias y que forman docentes para diferentes niveles del
sistema educativo, son aproximadamente 1.000; la mayor parte son públicas y el sector privado
representa un 36% de la oferta. En ellas, 23.000 docentes atendían en 1998 a 158.000 estudiantes.
Los ingresantes a las instituciones registraron un descenso de 1990 a 1993 y un posterior
incremento entre 1994 y 1995. De cualquier forma la matrícula se ha duplicado en el período
1990-1995 (Aguerrondo, 1998).
A partir de la transformación educativa de los 90, todas las instituciones se han integrado en la
Red Federal de Formación Docente Continua y, según acuerdos del Consejo Federal de Cultura y
Educación, todas ellas deben ocuparse de funciones de formación inicial, capacitación en servicio
e investigación educativa.
De todas maneras, las instituciones se diferencian por sus historias institucionales y dependencia
administrativa y por sus ofertas de formación. Así, por ejemplo, la instituciones terciarias no
universitarias, responden a la “tradición normalista”, mientras que las instituciones universitarias
de formación responden a la “tradición académica”, todo lo cual se ha visualizado como
generación de circuitos de calidad diferenciada (Aguerrondo, 1998).
Además, está presente la “impronta del nivel medio” que permanece en aquellas instituciones que
se basan en la matriz normalista. Así, en estas instituciones se reproducen y perpetúan ciertos
35
problemas propios de la escuela secundaria, tales como la rigidez y el verticalismo en las
estructuras institucionales o el trato a los alumnos de nivel terciario similar a los de nivel medio.
Los planes de estudio han sido poco flexibles y los contenidos de la formación, desactualizados y
alejados de la realidad.
Aunque hay institutos que preparan profesores para la educación media, su organización y
carácter es similar a la de los dedicados a la formación para el nivel primario y, aunque ubicados
en el nivel terciario, no tienen la lógica institucional propia del nivel universitario y, aunque se
preocupan de qué y cómo enseñar, por lo general no se ocupan de generar conocimientos.
Otro problema del sector es la cantidad y calidad de los títulos que se otorgan. Para primaria se ha
otorgado históricamente el título de Maestro y para secundaria, el de Profesor, relativo a una
determinada disciplina. Pero con el tiempo ha aparecido una variedad de títulos, que combinan
dos o más disciplinas. Pero también han aparecido títulos asociados a materias de enseñanza más
que a campos académicos específicos. La reforma curricular ha complicado aún más el problema,
al reorganizar y redefinir las materias tradicionales, dejando a muchos de los existentes 1.700
títulos en discrepancia con las asignaturas del plan de estudio escolar.
Por otra parte, en la distribución de las instituciones formadoras en las provincias, en muchos
casos se observa superposición de la oferta dentro de una misma zona. Además de un exceso de
instituciones, se ha constatado un desequilibrio en relación con la cantidad de egresados, que
hacia 1998, era calculada en un promedio de 14,6 egresados anuales por institución.
También ha habido desequilibrios como el hecho que el 75% de las instituciones forma docentes
para los niveles inicial y primario y sólo el resto prepare para el nivel secundario. De esta forma,
mientras hay exceso de docentes formados para el nivel primario, en el nivel secundario el 50%
de los profesores no tiene el título adecuado (Aguerrondo, 1998).
Sobre este diagnóstico han operado las políticas de reforma. En efecto, la transferencia y la
transformación educativa implicó otros desafíos y requerimientos, cuya búsqueda de solución se
examinará más adelante.
Ya antes de 1993, hubo experiencias que intentaban cambiar el sistema de formación docente. En
1987, el Proyecto Maestros para la Enseñanza Básica, intentó crear en las instituciones un
distinto ámbito de formación, que sin haberse consolidado ni permanecido, dio origen a ensayos
pedagógicos específicos en algunas provincias. Más tarde, se desarrolló el Programa de
Transformación de la Formación Docente, que cubrió once provincias y una cincuentena de
Escuelas Normales Superiores, sin intervenir en los institutos que forman docentes para el nivel
medio.
La Ley Federal de Educación de 1993 y más indirectamente la Ley de Educación Superior de
1995 (aplicable a las Universidades y también a los institutos terciarios no universitarios), han
llevado a un proceso de transformación gradual y progresiva de la formación docente.
Basándose en el texto legal de 1993, se ha entendido la formación como “continua” y se ha
responsabilizado a las instituciones no sólo de la formación inicial y el título habilitante, sino
también del desarrollo profesional a lo largo de toda la carrera de los docentes.
36
Se ha planteado la organización de las instituciones alrededor de tres funciones: i) la formación
inicial; ii) la capacitación en servicio; y iii) la tarea de investigación y desarrollo. Esta última, la
más novedosa en las instituciones terciarias, se apoyará en la fuerte conexión con las prácticas
docentes que significa la presencia de los maestros y profesores en las instituciones, a efecto de
participar en los procesos de capacitación.
Los curricula de la formación docente han debido reformularse. Coincidiendo con el esfuerzo de
formular los Contenidos Básicos Comunes para el sistema escolar, se han generado los
Contenidos Curriculares Básicos para todas las instituciones de formación, incluidas las
universitarias. Estos se organizan en tres grandes campos; formación general, formación
especializada y formación orientada. El primero corresponde a lo que tradicionalmente se ha
llamado formación pedagógica. El segundo, se refiere al conocimiento del sujeto-alumno. El
tercero, corresponde a las materias a enseñar en el desempeño profesional. Para los docentes que
profesarán en la llamada EGB3 y en el ciclo Polimodal, la formación orientada se centra en una
sola disciplina. Los contenidos de esta última deberán ser en alta proporción los mismos propios
de la disciplina enseñada en la correspondiente licenciatura universitaria. De este modo, se
consigue un doble efecto: facilitar que los alumnos de institutos terciarios puedan continuar
estudiando la disciplina en la Universidad y, por otra parte, abrir un campo ocupacional
a los Licenciados universitarios, que pueden obtener en forma más expedita el título de Profesor
para enseñar en EGB y/o en el Polimodal.
En lo relativo a los títulos docentes, se ha propuesto que se relacionen con una disciplina
académica y no necesariamente con las áreas de la nueva organización curricular de los ciclos
escolares. Así se posibilita una mayor flexibilidad para la renovación curricular (Aguerrrondo,
1998).
Toda esta propuesta de reorganización de la formación docente, se ha ido acordando e
implementando gradualmente, a través de complejas negociaciones políticas y de procesos
técnicos que han involucrado al Ministerio de Educación de la Nación, al Consejo Federal de
Educación y a los Ministerios Provinciales y a los equipos técnicos de estos últimos. No debe
olvidarse que la aprobación de Contenidos Básicos Curriculares no supone automáticamente la
elaboración de los diseños curriculares más detallados y específicos, en los cuales se involucran
fuertemente las instituciones formadoras mismas.
Agrega complejidad a la implementación político-técnica de esta reforma la necesidad de la
acreditación de la calidad académica de las instituciones, tema en el cual en Argentina hay una
débil tradición. (Aguerrondo, 1998).
En materia de capacitación docente en Argentina, la transformación educativa ha incluido una
política que parte de una situación inicial que se esboza a continuación.
Un primer rasgo de la capacitación antes de los años 90 era su disyunción respecto a la formación
inicial de docentes. Las instituciones encargadas de la capacitación eran diferentes de las
encargadas de la formación inicial. Por otra parte, no había una adecuada orientación y
direccionamiento oficial y la capacitación tenía a los estatutos docentes nacional y de las
provincias, como principal dispositivo regulador y como fuente de demanda. La capacitación se
37
ha dado por lo general en formato de cursos, que acreditan puntajes cuya acumulación favorece el
ascenso en la carrera, las posibilidades de adquirir la condición de docente titular y la promoción
a cargos de mayor jerarquía (Serra, 2001: 11).
La cobertura de la capacitación había evolucionado desde aproximadamente 8% de los docentes
en cada año, en el período 1970-1974 a cifras en torno al 60% en 1994 (“Censo Nacional de
Docentes y Establecimientos Educativos, citado por Serra, 2001: 13), con una distribución
heterogénea por niveles educativos y sobre todo, por provincias.
Hasta dos décadas atrás, la preparación de los docentes estuvo fuertemente centrada en su
formación inicial o de grado, previa a su ingreso al puesto de trabajo. Esto implicaba concebir a
la formación inicial como el continente de todo el saber relevante para la páctica profesional,
mientras que la capacitación era considerada como algo secundarios, ligada particularmente a la
incorporación de innovaciones, dentro de una perspectiva individual de carrera docente (Serra,
2001:14).
Sin embargo, como ya se ha referido, hacia fines de la década de 1980 y principios de la de 1990,
la capacitación docente empezó a ser discutida políticamente en el marco de la formación docente
en general, bajo el concepto de formación docente continua. De estos debates emergió o se
difundió un consenso en torno de la necesidad de: 1) organizar una red de instituciones que
integrara la formación inicial y capacitación; y 2) la ampliación del rol de los Institutos de
Formación Docente, que debían incorporar la capacitación como una de sus funciones. Estos
lineamientos de política se plasmaron en la resolución 9 del Consejo Federal de Cultura y
Educación, de 1990, que determinó que la formación docente sería un proceso “continuo que
incluye formación, capacitación, especialización, actualización y perfeccionamiento” (Artículo 2)
y que debería desarrollarse en el nivel terciario (Artículo 1) (Serra, 2001: 15).
En 1991, el ya mencionado Programa de Transformación de la Formación Docente, avanzó en el
diseño de una red de formación y capacitación y sirvió de fundamento del articulado sobre
Formación Docente en la Ley Federal de Educación de 1993.
En la indicada Ley, se estatuyó el derecho de los docentes a la capacitación, actualización y
nueva formación en servicio y se encargó al Ministerio de Educación la función de “promover y
organizar concertadamente en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación, una red de
formación, perfeccionamiento y actualización del personal docente y no docente del sistema
educativo nacional.”
Un Acuerdo del referido Consejo, junto con ratificar el carácter continuo de la formación
docente, la dividió en las siguientes instancias: 1. Formación de grado; 2. Perfeccionamiento
docente en actividad; 3. Capacitación de graduados docentes para nuevos roles profesionales; y 4.
Capacitación pedagógica de graduados no docentes. Por su parte, la Red estaría formada por los
“institutos de formación, universidades nacionales y provinciales, centros de investigación
pedagógica y perfeccionamiento docente, de gestión oficial y privada y organismos
intergubernamentales e internacionales.” (Serra, 2001: 19).
En un sentido más conceptual, la ley definió al perfeccionamiento en actividad como una revisión
crítica de los problemas que presentan las prácticas pedagógicas y apunta, a través de su análisis,
38
al fortalecimiento de la tarea, y a inducir nuevas motivaciones y actitudes profesionales. Debe,
por lo tanto, ser un proceso incorporado a la definición misma del trabajo docente.” Además
estipula que “perfeccionamiento institucionalizado significa que se realiza en el lugar y horario
de trabajo o fuera de ese horario con remuneración por horas; que abarca a todo el personal
docente, sin erogación por su parte; que comporta un reconocimiento profesional, social y
laboral por los resultados del perfeccionamiento” (Serra, 2001:19).
La coordinación nacional de la Red fue encargada a la Secretaría de Programación y Evaluación
Educativa del Ministerio nacional, se definieron cabeceras provinciales de la Red y se
organizaron “circuitos de capacitación, para la educación inicial, para el Primero y Segundo Ciclo
de la EGB, para el Tercer Ciclo y otro para la Educación Polimodal; además se crearon circuitos
para los directores y supervisores y un Programa de Actualización Disiciplinar para Profesores de
Profesorado. Otros programas se dedicaron a apoyar la capacitación mediante la dotación de
“bibliotecas profesionales docentes” y mediante una Red Electrónica Federal de Formación
Docente Continua (Serra, 2001:21).
El esfuerzo de montaje de la nueva oferta debía financiarse con los recursos consignados en el
Pacto Federal Educativo, con vigencia entre 1995 y 1999, durante el cual el Ministerio nacional
financiaría hasta un 80% de la inversión necesaria en las provincias, con un monto de $3.000.000
para los cinco años.
Entre los años indicados, la oferta de capacitación alcanzó a 810.951 cursantes, de los cuales un
92% aprobó y un 8% reprobó o abandonó. Esta cantidad de cursantes representa a 295.888
docentes (Serra, 2001: 39).
Aunque los objetivos formales de la oferta de capacitación fueron varios, en los hechos la
temática de los cursos para los docentes de grado se redujo a promover la apropiación de los
nuevos contenidos curriculares que estaba introduciéndose en el sistema escolar.
La relación entre el esfuerzo oficial de capacitación y los docentes mismos, es compleja. En el
hecho, los docentes fueron destinatarios o receptores de la oferta de capacitación, pero no se les
consideró de modo alguno como participantes en alguna etapa de la formulación de los proyectos
ni en la selección de los tema y contenidos de la capacitación, responsabilidad que asumieron los
especialistas. Estos se arrogaron la representación de los docentes, en la medida en que la
capacitación fue entendida como “reconversión”, en la cual el docente “no sabe” y el especialista
debe ocupar su lugar en las definiciones sustantivas (Serra, 2001: 36).
Por otra parte, la capacitación se relacionó con la amenaza a la estabilidad laboral que, en la
percepción de los docentes, suponía el incumplimiento de la capacitación prevista. El miedo a la
pérdida del trabajo, condujo a una carrera por la obtención de créditos como fórmula para
conjurar esa pérdida (Feldfeber, 1999, citado por Serra, 2001:37). En otros términos, la imagen
de inestabilidad operó como”incentivo” a la realización de los cursos, lo cual fue confirmado por
una investigación del IIPE, según la cual el 60% de los docentes declaró sentirse inseguro o muy
inseguro en su puesto de trabajo (Serra, 2001: 37).
39
Al mismo tiempo, los estatutos provinciales continuaron en plena vigencia, por lo cual la
titularización y el ascenso continuaron regulándose por el orden de mérito representado por el
puntaje, a su turno asociado a la realización de cursos de capacitación.
“En suma, la reducción de la propuesta de capacitación realizada por el estado nacional a los
aspectos curriculares, expresados en los esfuerzos por promover la `calidad de la oferta´, sumados
al discurso de la reconversión, entró en contradicción con el objetivo también explicitado de
profesionalizar y jerarquizar a los docentes, pivote de las propuestas de mejoramiento de la
calidad. El mismo diseño de la política de capacitación, que tomó a los docentes como
destinatarios-objeto excluyéndolos de toda participación, refuerza la hipótesis del control como
su objetivo manifiesto, más allá de los explicitados” (Serra, 2001: 38).
Al mismo tiempo, la preocupación de la política por la accesibilidad de la capacitación, su
gratuidad y la definición de criterios técnicos de calidad, se corresponden con históricas
demandas de los docentes. La investigación realizada por el IIPE en el 2000, indica que más de la
mitad de los docentes (el 52,4%) manifiesta su acuerdo con la Red Federal de Formación de
Docente Continua, y más de un tercio opinó lo contrario. El informe del IIPE encontró que
respecto a la modalidad de capacitación, un 68,3% se concentró en la opción “cursos formales
presenciales”. Sin embargo, esta preferencia de los maestros no coincide con el hecho que el 92%
de la oferta de capacitación se dio en esta opción. La diferencia entre ambas cifras es indicativa
de que importantes porcentajes de los docentes reivindican otras modalidades de capacitación
(Serra, 2001: 38-39).
En relación con el tipo de instituciones para el desarrollo de la capacitación, las opiniones de los
docentes resultaron polarizadas: 49,3% confían en las universidades, mientras el 46,1% lo hacen
en los institutos superiores no universitarios, mientras que sólo una minoría optó por los otros
tipos institucionales (Serra, 2001: 39).
Respecto a los campos temáticos, los de mayor aceptación en una escala de 1 a 10 fueron:
“estrategias, métodos y didácticas” (promedio 8,6); relaciones sociales y humanas” (8,0);
“problemas relativos a contenidos de la enseñanza” (7,9); “psicología y cultura de los alumnos”
(7,7); y “nuevas tecnologías de la información” (7,5). La localización de las actividades de
capacitación también fue evaluada por el informe del IIPE, estableciéndose que más del 90%
considera que el propio lugar de trabajo debe incluirse como espacio de la capacitación y de éste
un 47% opina que el mismo lugar de trabajo es el más apropiado, mientras que un 44,3% estimó
que lo mejor sería un programa que combine el lugar de trabajo con una institución externa.
(Serra, 2001: 40).
En conclusión, se ha dicho que la descrita política de capacitación es la primera de esta
naturaleza. La propuesta de delinear una estructura de capacitación permanente – la Red – y
establecer criterios de calidad de la oferta a nivel nacional, es totalmente innovadora en
Argentina. Es claro, además, que la envergadura de la capacitación realizada puso en circulación
un conjunto de saberes de mucho valor para el conjunto del sistema. Quedan, sin embargo,
cuestiones a resolver, como el grado de institucionalización efectiva de las estructuras y procesos
de capacitación en cada provincia, en el contexto de reducción de los aportes del estado nacional
(Serra, 2001: 41).
40
En Chile, el régimen militar concentró la formación inicial de docentes en las Universidades,
aunque en Universidades empobrecidas, dentro de las cuales las carreras pedagógicas a su turno
eran las áreas más deterioradas (Núñez, 2001: 15). Por su parte el régimen democrático, en los
seis o siete primeros años de la década de los 90, prácticamente no tuvo una política integrada y
coherente respecto a la formación inicial (Avalos, 2001: 1; Núñez, 2001, 20), aunque reconocía y
reconoce que necesita a los docentes como implementadores de sus programas y acciones de
reforma y estimula innovaciones respecto a su preparación para estas tareas.
No obstante, desde comienzos de la década se contabilizaron diversas intervenciones a favor de la
formación de los docentes en servicio. Por una parte, el reconocimiento estatutario al derecho al
“perfeccionamiento” o capacitación y la fundación de una asignación salarial por actividades de
capacitación acumulada por los docentes, lo cual implicaba una orientación convencional que
podía llevar a la distorsión de considerar el perfeccionamiento como un mecanismo para
incrementar salarios y que, además, estimulaba un “mercado de perfeccionamiento” no siempre
ajustado a los requerimientos reales del sistema y de los maestros y profesores.
Por otra parte, hubo de hecho una política no convencional de capacitación: la temprana inclusión
de componentes de “perfeccionamiento docente” en los programas de mejoramiento de la calidad
educativa que han tenido de común su desarrollo situado en las escuelas y liceos mismos, con
carácter activo-participativo, con apoyo ministerial intencionado a la reforma y con ligazón
estrecha con los requerimientos diversificados de la práctica de enseñanza y aprendizaje. Este
tipo de capacitación ha ido derivando en “desarrollo profesional docente”, en la medida que se ha
configurado desde 1996, la política general de “fortalecimiento de la profesión docente”, como
uno de los componentes centrales de la entonces formalizada reforma educativa chilena (Avalos,
2001:4-10: Núñez, 2001: 23).
Las experiencias chilenas de “desarrollo profesional docente” se pueden clasificar en 1. las que se
establecen al interior de los distintos programas de reforma, 2. aquellas generales que se
desarrollan en apoyo de una necesidad inmediata de comunicación y aprendizaje nuevo o de
ampliar visiones y conceptos de la enseñanza, y 3. las de continuidad del sistema y que responden
al concepto tradicional de “perfeccionamiento”
En el primer grupo se sitúan actividades situadas en la escuela o en grupos de escuelas, se
constituyen como “comunidades discursivas de pares”, se refieren a un contenido de enseñanza o
a sectores interdisciplinarios, o tienen una finalidad precisa, como es la introducción de la
informática (Avalos, 2001: 9) Entre otras, se han desarrollado las siguientes:
Los “Comités Comunales” para el desarrollo profesional de las/los docentes de la educación
parvularia o inicial, funcionan en la jurisdicción comunal y no necesariamente en las escuelas,
pero se focalizan en los contenidos y procesos para trabajar en los distintos tipos de instituciones
pre-escolares. Son reuniones de docentes facilitadas por las supervisoras y funcionan con
materiales destinados a ser experimentados en el aula.
Los “Talleres de preparación para el Programa ENLACES de Informática Educativa” han
logrado capacitar un promedio de 20 profesores por establecimiento durante dos años, en un
41
programa de 100 horas de capacitación, a cargo de 1000 capacitadores provenientes de la red de
asistencia técnica operada por más de veinte universidades en todo el territorio.
Los Talleres del Profesores en las escuelas del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Básica en zonas de pobreza, conocido como Programa de las 900 Escuelas (P-900),
tienen como objetivo facilitar acciones de reflexión y aprendizaje de los docentes, en reuniones
semanales asistidos por los supervisores técnico-pedagógicos del Ministerio de Educación. En
ellas, trabajan con materiales para la enseñanza de Lenguaje y Matemática y discuten y prueban
estrategias de enseñanza y evaluación, reflexionan sobre sus logros y comparten sus problemas.
Los Talleres funcionan en forma bastante sistemática, son acreditados por el Centro de
Perfeccionamiento del Ministerio de Educación y sus participantes son evaluados para recibir
certificaciones que dan puntaje para gozas de la asignación estatutaria por perfeccionamiento
acumulado (Avalos, 2001: 11).
Los Microcentros de Coordinación Pedagógica del Programa de Educación Básica Rural son
instancias de desarrollo profesional de 8 a 12 maestros/as de escuelas rurales multigrado, que se
reúnen una vez al mes en algunas de las escuelas donde enseñan. Allí los docentes trabajan
asistidos por los supervisores del Ministerio, en situaciones de colaboración en torno al diseño de
actividades curriculares, intercambio de experiencias e información sobre formas o enfoques
novedosos de enseñanza o sobre materiales curriculares nuevos. Además, estos grupos preparan y
frecuentemente obtienen apoyo estatal a sus Proyectos de Mejoramiento Educativo de
Microcentros, en los concursos nacionales de proyectos de mejoramiento por escuela o liceo
(Avalos, 2001: 12).
Los Grupos Profesionales de Trabajo, GPT, surgieron como parte del Programa de
Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media (MECE-Media). Se trata de organizaciones
de trabajo colectivo de profesores según disciplinas, al interior de los establecimientos de
enseñanza secundaria subvencionados. También con la participación de los correspondientes
supervisores técnicos ministeriales y con un set de materiales estimulantes, los Grupos se han
centrado en la comprensión metodológica de las diversas áreas curriculares y en la preparación de
sus propios materiales curriculares. Al mismo tiempo, en su desarrollo, los GPT han ido
generando publicaciones (“Páginas Didácticas”) y también 87 redes pedagógicas de profesores de
las especialidades en comunas circundantes, con correspondientes encuentros (Avalos, 2001: 12).
Los Talleres del P-900, como los Microcentros rurales, se fundaron en 1992 y se incrementaron
progresivamente hasta universalizarse en 1997 (dentro del correspondiente segmento de
docentes: 9% de los docentes de básica, en el caso del P-900; 9% del mismo conjunto en el caso
de básica rural), mientras que los GPT tienen una alta cobertura de profesores en todos los liceos
municipales y particulares subvencionados ( 90%). En cuanto a la capacitación en informática
educativa, su cobertura va siguiendo el ritmo de incremento de la Red ENLACES, que ya ha
incorporado a todos los establecimientos secundarios subvencionados y a más de la mitad de los
establecimientos de educación básica, lo que al año 2001 significa 70.000 profesores en
capacitación (aproximadamente la mitad del universo correspondiente).
Los tres primeros programas referidos, en su dimensión de desarrollo profesional de los docentes,
experimentan una tensión entre una “intención sistémica”, que busca introducir efectivamente los
42
componentes de reforma, y una “intención educadora”, que busca producir cambios en los
profesores mismos y en su desempeño. Esta última orientación, al proponer cambios en la base
cognitiva de los profesores/as, cambios en la forma como asume sus tareas y en su capacidad de
auto-analizarse y de revisar o rediseñar sus prácticas docentes si es necesario, es también más
difícil de evaluar. En los Talleres del P-900 y en los Microcentros rurales esa tensión ha sido más
fuerte y evaluaciones realizadas, denotan cierta resistencia de los docentes a algún sesgo de los
supervisores a limitarse a propagar la reforma. En cambio, en los GPT., desde su origen, la
intencionalidad educativa ha sido más fuerte, aunque recientemente ha surgido la tendencia a que
los GPT se involucren en la participación en otras tareas de la reforma educacional (Avalos,
2001: 13-14).
El segundo grupo de actividades de capacitación, “para apoyar necesidades de comunicación o
aprendizaje de nuevos conocimientos y estrategias”, se ha expresado en el masivo Programa de
Perfeccionamiento Fundamental (PPF), establecido dentro de la reforma a partir de 1997.
Aunque inicialmente se concibió con una finalidad más amplia, en la práctica es un programa con
duración acotada destinado a informar a los docentes sobre los nuevos programas de estudio de la
educación básica y media (puestos en vigencia progresivamente entre 1997 y el año 2002, en que
los doce grados del sistema escolar tendrán en aplicación el nuevo currículo) y a apoyar la
apropiación y comprensión de los nuevos instrumentos. Año a año, el grueso de la tarea se
cumple con cursos en las vacaciones de verano, pero se prolonga en actividades de seguimiento
durante el año lectivo próximo. La ejecución de los cursos, que cada año convoca a varias
decenas de miles de docentes (38.821 en 1999; 46.791 en 2.000, y 47.961, en 2001), es encargada
por el Ministerio de Educación a Universidades u otros organismos competentes para atender
poblaciones docentes a lo largo de todo el territorio, mediante el mecanismo de
concurso/licitación (Avalos, 2001: 9).
Secundariamente (por la cantidad de participantes, no así por su significación), se ha establecido
desde 1997 el Programa de Becas al Exterior para Docentes en servicio, más conocido como
“pasantías”. Cada año un grupo de profesores es seleccionado para viajar a diversos centros
internacionales, sobre la base de una propuesta de foco de interés que cada docente hace. Se
organizan para ellos estadías en grupo, especialmente convenidas y preparadas, para observar y
estudiar el tema de interés común. El programa se ha complementado con oportunidades para
realizar estudios de postítulo en temas específicos en una combinación de etapas en Chile y
estudios en el exterior (Avalos, 2001: 10). Al presente han participado en el Programa 4.138
docentes.
Respecto al tercer grupo y paralelamente a las ya esbozadas actividades de capacitación, el
Ministerio continuó realizando “actividades tradicionales de perfeccionamiento”, a través de su
Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, CPEIP, fundado
en 1967. Estas actividades comprenden cursos a distancia, perfeccionamiento presencial y otras
(por ejemplo, el CPEIP participa en la oferta de cursos del PPF., haciéndose cargo de la atención
de los docentes de las zonas que las Universidades u otros organismos no se interesan por
atender). Los cursos a distancia son pagados por los docentes participantes y se estructuran sobre
la base de material de apoyo (principalmente escrito), talleres semanales de discusión pedagógica
y asesoría en terreno de parte del profesor responsable del diseño del curso. El perfeccionamiento
presencial se realiza en el ámbito de la región o provincia según demanda temática de los
docentes (Avalos, 2001: 10).
43
A las ofertas estatales anotadas, hay que sumar las múltiples ofertas que provienen del mercado
privado de capacitación o perfeccionamiento docente instalado en Chile desde los años 80,
mercado en el que participan Universidades, organismos académicos independientes, municipios,
entidades gremiales de sostenedores (empleadores de docentes y otras, sobre la base de dos
incentivos complementarios: por una parte, estimula la oferta el pago de aranceles por los
docentes interesados; e incentiva la demanda el hecho que el Estatuto docente, desde 1991, creó
la asignación salarial por perfeccionamiento acumulado para los docentes del sector municipal;
en virtud de la oportunidad de acceder a este sobresueldo y gracias a la elevación progresiva de
sus remuneraciones, los docentes chilenos están en mejor disposición para pagar por cursos de
perfeccionamiento, sea que los consideren una forma de inversión rentable, sea que tengan interés
profesional por realizarlos o una combinación de ambos intereses.
Por otra parte, desde la promulgación del Estatuto, el mercado libre de perfeccionamiento está
intervenido o regulado por la función de “acreditación” que cumple el Centro ministerial de
perfeccionamiento (el CPEIP). Sólo los cursos reconocidos por éste permiten acumular puntaje
válido para acceder a la asignación salarial referida. En consecuencia, la gran mayoría de los
cursos de libre mercado tienen que ajustarse a estándares de calidad y demostrar “pertinencia”, si
desean acceder a la capacidad de pago de los docentes. En todo caso, es tema debatible la medida
en que la oferta de perfeccionamiento respeta efectivamente los estándares, dado que el CPEIP no
tiene suficiente calidad de supervisión al respecto.
La política de fortalecimiento del profesionalismo magisterial, además de diversas expresiones ya
relatadas en cuanto al mejoramiento salarial y al establecimiento de inventivos simbólicos y
económicos, está recuperando el tiempo en cuanto a formación inicial de docentes en Chile.
Desde 1997 o 1998, se está implementando un ambicioso programa de estímulo a la reforma y
mejoramiento de la formación inicial de docentes, en una inédita alianza entre las Universidades
autónomas que forman maestros y el gobierno nacional. Dicha iniciativa incluye también la
fundación de un sistema de becas para atraer a las carreras pedagógicas a estudiantes de
excelencia, con resultados favorables a los que han contribuido también los cambios en la imagen
pública de la profesión docente, inducidos por el paquete de intervenciones que comprende la
política de “fortalecimiento de la profesión docente.” (Avalos, 2001: 15-22).
Como ya se ha señalado, la formación inicial de docentes tiene en Chile una matriz histórica de
“primera o temprana profesionalización” a través del modelo normalista para la educación
primaria y el singular modelo “instituto pedagógico” originado tempranamente en el ámbito
universitario. Las dos institucionalidades de formación permitieron enfrentar con relativa eficacia
las demandas de provisión de docentes calificados que exigió la expansión educacional del siglo
XX, a la vez que proveían un perfil de docentes adaptados a la condición funcionaria y al rol
técnico de ejecución que fue el prevaleciente hasta hace poco. La supresión de las escuelas
normales por la dictadura de Pinochet en 1973 y la concentración de la formación inicial en
Universidades vigiladas y empobrecidas, así como la apertura transitoria a formación en institutos
profesionales no universitarios (hasta 1990), junto a la imposición de mecanismos de
competitividad en la educación superior, fueron condiciones fundantes de una crisis de formación
cuyo enfrentamiento por el Estado se postergó hasta la segunda mitad de la década de los años
90.
44
Transcurridos seis años en que sólo hubo política de facto para la formación en servicio, se
anunció la asignación estatal de un fondo competitivo ( por alrededor de US$ 30 millones a
invertir en cuatro años), para fortalecer la formación inicial docente. Esta transformación se
enfrentó de un modo muy distinto al de otros programas de reforma y acciones de formación
continua. Se estimuló a las instituciones formadoras a presentar proyectos de cambio y se
adjudicó su financiamiento en forma diferenciada según calidad de los proyectos y características
de las instituciones, a 17 programas universitarios a lo largo del país, que cubren a
aproximadamente el 78% de estudiantes de carreras de magisterio. Una vez adjudicados los
fondos, comenzó un proceso (a terminar a fines de 2001), en que para su realización, los
proyectos fueron alimentados y recreados en reuniones colaborativas intra e interuniversidades,
mediante apoyo y monitoreo de un equipo ministerial central y mediante contactos con
programas y académicos extranjeros. Cada uno de los proyectos fue evaluado formativamente a
medio término, por académicos externos y también por el Ministerio de Hacienda (Avalos, 2001:
17).
Característico de este programa es que el concurso no se insertó en una formulación oficial de
política de formación docente inicial sino sobre bases encaminadas a considerar cambios y
mejoramientos en los currículos, en los académicos o docentes formadores y en una relación más
estrecha entre institución formadora y reforma educacional y sistema escolar adyacente a cada
institución. Se reconoció también la importancia de la calidad de entrada de los postulantes a las
carreras de pedagogía, para lo cual se asignó un fondo de becas destinado a estudiantes meritorios
que se matricularan en ellas. Más allá de esto, las instituciones pidieron diseñar sus proyectos
libremente y con los énfasis que juzgaran apropiados (Avalos, 2001: 17).
No es posible aún considerar resultados en cuanto a calidad de desempeño docente o calidad
docente de los profesores egresados. No hay cohortes egresadas que hayan experimentado el total
de los procesos de reforma y, en particular, que hayan vivido todo el nuevo currículo de
formación. Pero, las evaluaciones formativas de medio término (entre los años 1999 y 2000) han
entregado información sobre elementos de cambio potentes y sobre áreas en que todavía hay
bastante que avanzar.
Los nudos problemáticos más importantes siguen estando en el área curricular. Si bien se han
realizado modificaciones importantes como la reducción del número de asignaturas, focalización
de los contenidos en temas claves y generativos de otros conocimientos, todas las instituciones
reconocen que hay necesidad de más trabajo para producir mejora sustancial. Se reconoce
también que hay que buscar mejores fórmulas para producir un cambio generacional en un
cuerpo de formadores que supera los 55 años promedio de edad (Avalos, 2001: 22).
Por su parte, la evaluación externa encargada por el Ministerio de Hacienda de Chile, juzgó que
las líneas del Programa ( en los 17 proyectos) que aparecen con mayores avances son las de
mejoramiento de infraestructura y equipamiento y las de mejoramiento curricular en función de
una disminución de la carga lectiva y un aumento de las horas dedicadas a la práctica profesional,
gradualmente incorporada a lo largo de los años de formación del futuro profesor. En un segundo
nivel de avance se encontraría el perfeccionamiento académico de los formadores, para el cual se
han realizado variadas actividades (pasantías, seminarios, estudios de postgrado, asistencia
técnica, etc.). Pero no hay antecedentes que permitan precisar la calidad de las mismas ni su
impacto en la transformación de las prácticas de los docentes de las instituciones. Finalmente,
45
hay pocos antecedentes respecto al nivel de logro de las actividades tendientes al mejoramiento
de la calidad de los alumnos (Avalos, 2001: 23).
Tal vez el mayor resultado cuantificable y una fuente importante de esperanzas respecto a un
mejoramiento gradual del desempeño de los docentes en Chile, es la reversión a partir del año
1998 de la tendencia al decrecimiento en número y calidad de los estudiantes que ingresaban a las
distintas carreras de pedagogía. Efectivamente, entre ese año y 2001, la cantidad de alumnos
matriculados aumentó en un 15%, como también aumentaron los puntajes de los estudiantes que
han ingresado (calificaciones de la educación secundaria y resultados en la Prueba de Aptitud
Académica, que sirve para seleccionar a los estudiantes universitarios en el país). El Programa
complementario de Becas para Estudiantes Destacados que Ingresan a las Carreras de
Pedagogía también aumentó en cantidad y calidad de los becarios (Avalos, 2001: 23-24).
La evaluación formativa de maestros y profesores que se empieza a debatir e implementar
(Avalos, 2001: 23-25; Núñez, 2001: 40), el masivo empleo de la tecnología informática, el
incentivo a los desempeños de excelencia en el aula y la próxima constitución de una novedosa
“red de maestros de maestros”, junto a las pasantías en el extranjero y al interior del país, son
signos de una nueva manera de abordar los problemas de la formación continua o en servicio
(Núñez, 2001: 40). Con todo, el desarrollo profesional de la docencia en Chile todavía tiene
insuficiencias y desafíos apenas enfrentados.
En Uruguay, en 1977, se habían creado 21 Institutos de Formación Docente (IFD),que buscaban
una modalidad de descentralización de esta función. Los IFD proporcionaron títulos magisteriales
y la posibilidad, para los estudiantes de profesorado, de realizar el “bloque común” de asignaturas
en régimen presencial. Los exámenes de las materias “especiales” deberían rendirse en la capital
en calidad de libres. Esta modalidad de descentralización resultó ser, sin embargo, tímida e
incompleta.
En efecto, el importante proceso de desprofesionalización del cuerpo de profesores de Educación
Secundaria, asociado, entre otros aspectos a la baja titulación de los Institutos de Formación
Docente y a las altas tasas de retiros, así como también al explosivo crecimiento de la matrícula
escolar en la enseñanza secundaria registrado a partir de fines de los 80, constituían algunos de
los rasgos más preocupantes de la educación uruguaya.
La escasez de docentes titulados fue enfrentada a través del acortamiento de la formación de
maestros a tres años, lo cual fue positivo porque el número de estudiantes que ingresaron a las
carreras de magisterio se duplicó entre 1995 y 1999. Por otra parte, han sufrido variaciones los
requisitos de ingreso a los institutos de formación y hubo un aumento de 7% en los salarios
docentes entre 1995 y 1997 (aunque en este último año estaban un 12% más bajos de los valores
máximos registrados en el período 1985-1997). Además, la expansión del número de plazas para
maestros tiene lugar en un contexto en que el desempleo en 1997, alcanzaba a 11,4%, contra un
8,3% en 1993. También ha contribuido al incremento de las carreras de magisterio, el mayor
acceso a la educación terciaria de estudiantes provenientes de sectores socioeconómicos más
bajos y la alta participación femenina en el mercado de trabajo (Filgueira, 2001: 19-21).
46
En un plano cualitativo, la tradicional concentración de la formación docente en el Instituto de
Profesores Artigas, IPA, sumado al escaso impacto de los IFD, en tanto estrategia de
descentralización, implicaban en los hechos, que el problema de la ausencia de un cuerpo de
docentes con un nivel aceptable de formación afectaba en forma mucho más crítica al interior del
país que a Montevideo (Gerencia de Planeamiento y Evaluación de la Gestión Educativa de
ANEP, citada por Llanes, 2001: 4).
En 1996, la Administración Nacional de la Educación Pública del Uruguay se planteó las
siguientes metas para el quinquenio, en materia de formación de docentes: i) triplicar el número
de egresos anuales de las carreras de profesorado, desde 121 a 363, en 1999; ii) formar 1440
profesores para la educación secundaria a través de un régimen intensivo de estudio; iii) formar
720 profesores para la educación técnico profesional a través de un régimen intensivo de estudio;
iv) capacitar en servicio 2.700 profesores no titulados de educación secundaria; v) capacitar en
servicio 1.600 profesores no titulados de educación técnico-profesional; vi) capacitar mediante
modalidad semipresencial a 13.000 estudiantes y docentes de los institutos de formación docente;
y vii) brindar cursos de actualización en todos los Institutos de Formación Docente (Llanes,
2001: 2).
La Reforma agregó, entre 1997 y el 2000, un modelo efectivamente descentralizado de
formación, a través de la inauguración escalonada de seis Centros Regionales de Profesores,
CERP que, a diferencia de los restantes centros de formación docente, no dependen directamente
de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente, sino de la Secretaría de
Capacitación y Perfeccionamiento Docente (Errandonea, 2001: 39).
Entre los motivos que llevaron a la creación de los CERP se destacan la escasez de docentes:
hacia 1995 se requerían egreso de 750 profesores anuales, pero el Instituto de Profesores Artigas
y los IFD no producían más de 250 (los 21 IFD del interior no producían 22 titulados anuales). A
ello se sumaba la centralización en Montevideo de la formación docente para la enseñanza media.
El régimen curricular de los CERP, introdujo varias innovaciones frente al curriculum del
Instituto de Profesores Artigas, IPA, y de los IFD: i) mayor carga horaria de los CERP respecto al
IPA: 4.800 contra 2.400 horas en la totalidad del ciclo; ii) carreras de duración de tres años en los
CERP (sin embargo más intensivas) frente a cuatro en el IPA; iii) ocho horas diarias en los
CERP, respecto a regímenes del IPA y IFD que permiten compatibilizar trabajo y estudio, iv)
concentración en ocho profesorados en los CERP, respecto a 17 especialidades en el IPA; v)
organización curricular que en los CERP parte con materias más generales para especializarse
progresivamente en segundo y tercer año, versus, contenidos específicos desde primer año en el
IPA y en los IFD; vi) carga horaria relativamente importante en materias instrumentales como
inglés e informática en los CERP; y v) práctica docente concentrada en un año en los CERP,
mientras que en el IPA se extiende por tres años (Errandonea, 2001: 40).
Al crearse los CERP, se implementó un sistema de becas para sus estudiantes, que cubre el
traslado, la alimentación y el alojamiento de los estudiantes de la región. Con esto se trata de
captar a jóvenes que, si bien tienen vocación y condiciones para la docencia, no pueden cursar la
carrera debido a limitaciones económicas. El programa prevé 60 becas por cohorte (en la cual la
matrícula máxima prevista es de 160 alumnos por generación), lo que significa 180 becas en cada
CERP (la suma de cursos 1°, 2° y 3°) y 900 becas en el total de 5 CERP (Llanes, 2001: 7).
47
En cuanto a la calidad de la enseñanza en los CERP, pueden indicarse las siguientes condiciones
favorables: el régimen de estudios “full time”, la formación en grupos pequeños, con atención
más personalizada; y la calidad de los docentes formadores. En efecto, los docentes de los CERP,
después de seleccionarse en un concurso por méritos, en que era requisito ser egresados del IPA o
haber obtenido un título universitario cumplieron un curso de capacitación de 240 horas, de las
cuales 180 correspondieron a actualización disciplinar, mientras que las 60 restantes se dedicaron
a la temática pedagógica.
Los formadores deben cumplir jornada de dedicación completa en el CERP. De sus 40 horas de
permanencia, unas 20 se dedican al dictado de clases y las restantes a atención de consultas de los
estudiantes, preparación de clases, diseño de materiales didácticos, corrección, búsqueda
bibliográfica, coordinación con otros docentes, intervenciones en la práctica docente en liceos o
escuelas técnicas y otras. Estas condiciones de desempeño van acompañadas de una
remuneración buena, de acuerdo a los estándares docentes el país (Errandonea, 2001: 41).
En cuanto a formación en servicio o capacitación, en Uruguay, diversos textos oficiales
incorporan la capacitación y el perfeccionamiento docente como objetivos cardinales de la
Reforma iniciada en 1995.
Así, para la educación inicial se han realizado seis cursos de actualización en este nivel, dirigidos
a los directores comunes de escuela y se han efectuado también cursos para maestros y directores,
relativos a gestión institucional. El Programa MECAEP, para la educación primaria, ha brindado
posibilidades de capacitación para 11.000 docentes, a quienes se les paga por este concepto. En la
educación secundaria común, se ha hecho formación intensiva para los profesores del Ciclo
Básico Piloto (Plan 1996) y capacitación para los profesores no titulados del interior del país. En
la educación técnico-profesional se ha capacitado a más de 1.500 docentes. En el nivel de
instituciones de formación docente, como ya se refirió, se ofreció un programa de capacitación a
los futuros profesores de los CERP y otro de fortalecimiento de la formación didácticopedagógica para los docentes que se desempeñan en INET (Errandonea, 2001: 25-26, 27, 29, 32,
35, 36 y 41).
En resumen y comparativamente:
En los tres países, se ha partido de una matriz histórica de formación inicial de los docentes
primarios en las escuelas normales, elevadas al nivel terciario o universitario (en el caso de
Chile), en distintos momentos de las últimas cuatro décadas, a la que suman distintas fórmulas
también históricas de formación de docentes secundarios, sea en instituciones post-secundarias en
o fuera de las Universidades.
Mientras en el polo uruguayo, la formación de docentes es una responsabilidad directa del
Estado, que la ejerce conforme a parámetros de centralización/desconcentración funcional y
territorial, en el polo chileno la formación es fuertemente descentralizada, mientras que en el caso
argentino parece entrarse a una situación de transición. En efecto, mientras que la intervención
del Estado nacional en Chile se limita a instalar marcos normativos y orientaciones muy amplias
y respetuosas de la autonomía de las instituciones formadoras (públicas y privadas) y a proveer
recursos financieros para estimular mejoramientos y transformaciones, en Argentina el Estado
48
nacional ha operado con marcos legales más imperativos, con orientaciones más fuertes que las
chilenas, pero con una lógica de “red” que expresa también una tendencia descentralizadora.
También puede enfocarse el estado de la formación docente desde el ángulo de la uniformidad o
la pluralidad de opciones institucionales y curriculares. Quedó atrás la homogeneidad formal de
los sistemas históricos de formación (que escondían desigualdades y segmentaciones poco
reconocidas). Al presente, en los países rioplatenses hay una amplia diversidad institucional y
también curricular (quizás más en Argentina que en Uruguay). Paradojalmente, Chile, el país con
un modelo educacional más descentralizado y competitivo parece ofrecer un solo esquema
institucional: la carrera de formación al interior de las universidades. Pero éstas tienen en sí
mismas una amplia diversidad para albergar la formación magisterial, que va desde universidades
privadas sin aporte estatal, universidades privadas con aportes estatales y universidades públicas,
clasificación que se hace compleja con los tamaños, las localizaciones territoriales o
metropolitanas, las historias y proyectos institucionales, etc. por lo que en Chile también hay
diversidad de orientaciones y calidades.
En materia de formación inicial, Argentina y Chile han preferido respetar el tipo de instituciones
pre-existentes (una pluralidad de instituciones post-secundarias que van desde Escuelas Normales
Superiores hasta Universidades y en el caso de Chile, Universidades) y trabajar al interior de
ellas, en tanto que en Uruguay, junto con mantener parte de las instituciones pre-existentes, se
optó por priorizar la fundación de los CERP, como la concreción prioritaria de la política de
formación.
La diversidad de los regímenes de formación y de organización curricular también está presente
en los tres países. En este sentido, el régimen “full time” de los CERP uruguayo está más cerca
de las jornadas de dedicación completa o casi completa en las Universidades chilenas que de las
otras instituciones formadoras uruguayas o de la Argentina.
La tensión entre la formación disciplinaria y la formación pedagógica, muy fuerte en las carreras
que conducen al profesorado secundario, está presente en los tres países y da origen a debates y a
experiencias diversas.
Otro rasgo común es la tendencia de las políticas públicas a asumir el carácter continuo de la
formación docente. En este sentido, Argentina es un polo, por haberlo reconocido legalmente, por
haber construido la Red de Formación Docente Continua y por la implicación de las instituciones
de formación inicial en los esfuerzos de capacitación en servicio o perfeccionamiento. En el caso
chileno, quizás por efecto del pragmatismo de la reforma educacional en este país y por su opción
por inducir cambios y después declararlos y codificarlos, de hecho, las mismas instituciones
formadoras son pivotes de ambas dimensiones de la formación, la inicial y la continua, mientras
que el Ministerio de Educación de este país las articula más débilmente.
Es variable la funcionalidad de la formación docente respecto a los diversos desafíos de las
reformas educativas en los países considerados. Mientras en Argentina y en Chile los cambios en
la formación están más basados en consideraciones de calidad, eficiencia y equidad, en Uruguay
han sido muy fuertes las demandas por proveer personal calificado a un sistema escolar
fuertemente expansivo.
49
Lo anterior, sin embargo, reconoce matices. En Chile, a lo largo de la década de los 90 ni se ha
producido una fuerte expansión de la matrícula escolar, ni ha habido necesidad de recurrir en
escala importante a personal no titulado (como se cuantificó en la sección 2.2). Así, el propósito
general ha sido más bien de fortalecer un “mejor profesionalismo” del stock de docentes
titulados. En Argentina y en Uruguay, en cambio, se ha producido un importante proceso de
“desprofesionalización”, en el sentido de porcentajes preocupantes de docentes sin formación ni
título, especialmente en la educación secundaria.
En Argentina y Uruguay, la dimensión curricular de las transformaciones educativas, ha generado
la necesidad de revisar el curriculum mismo de formación inicial y continua de docentes y de
alinearlo con los cambios en los contenidos trasmitidos en la red escolar. En Chile, las exigencias
de las nuevas propuestas pedagógicas y curriculares de la reforma han pesado más sobre la
formación en servicio que sobre la formación inicial. A esta última se le ha pedido más
mejoramiento de calidad y entronque con la pedagogía asociada a la reforma, que adaptación a
sus cambios curriculares. Por lo mismo, son significativos en Chile las experiencias de formación
en servicio situadas localmente, asociadas a una reflexión sobre las propias prácticas y ligadas a
la innovación.
En los tres países ha pesado también el criterio de equidad social. Las becas para el ingreso de
estudiantes destacados en Chile y principalmente la fundación de los CERP en Uruguay, con su
localización geográfica y con sus prestaciones a los estudiantes, son expresivas de la atención al
criterio de equidad.
3.4 RELACIÓN ENTRE LOS GREMIOS Y LA DEFINICIÓN E IMPLEMENTACIÓN
DE LAS POLÍTICAS HACIA LOS DOCENTES:
Con mucho de común con las dinámicas de los otros dos países, en Argentina se ha dado “una
historia de cooperación conflictiva”, en la cual el sector docente y sus representantes sindicales
están doblemente ligados a la organización inclusiva de la sociedad y a su instancia de
dominación. Las organizaciones gremiales deben su existencia a la expansión de las clases
medias que demandaron del Estado una permanente ampliación de los servicios educativos. A su
vez los docentes se incorporaron a la estructura de dominación a través de su activa participación
en el proceso de normalización del sector y regulación de la actividad de sus miembros”
(Tiramonti, 2001: 33-34) En etapas históricas, el gremialismo docente, impregnado del espíritu
normalista, no se inscribió en el sindicalismo fortalecido de los años 40, de la era peronista. En
cambio, orientó su reivindicación a favor de la regulación de una carrera docente con
independencia de los favoritismos políticos y las pertenencias partidarias. Al mismo tiempo
mantuvo una demanda por la ampliación de la red pública de educación ... y sostuvo además una
permanente reivindicación del carácter laico de la educación (Tiramonti, 2001: 34). A lo anterior
se agrega una demanda de participación en la definición de las políticas del sector. Los estatutos
docentes de los años cincuenta y posteriores plasmaron el programa neo-corporativo del
gremialismo docente de la época.
Pero más tarde, los sindicatos abandonan la etapa de constitución de su base social a través de
luchas por la normalización de la actividad docente y el establecimiento de las reglas de
50
funcionamiento y control del campo (Estatutos Docentes) y avanzan en luchas reivindicativas que
desplazan su foco de atención desde la regulación a la disputa por los recursos y las condiciones
de desempeño. Ambos procesos están atravesados por el conflicto. Así, la dinámica para la
distribución de los recursos fue exacerbada y profundizada por el fenómeno inflacionario, que
marcó profundamente las estrategias de los actores y definió las lógicas que ordenaron el campo
de las fuerzas sociales (Tiramonti, 2001: 35).
Pero en los últimos años, la Argentina ha pasado por un proceso de reestructuración que rediseña
el campo para los diferentes actores y modifica las reglas de juego para los sindicatos docentes.
Al presente: i) no es el Estado el principal agente estructurador del campo ni es la lógica política
la que prevalece a la hora de distribuir los recursos; ii) han surgido nuevos agentes en la
prestación de los servicios educativos y nuevas formas de gestión que modifican las fronteras
entre lo público y lo privado; iii) el campo decisional está fragmentado: la globalización y los
procesos de descentralización han generado también una fragmentación de los espacios de
negociación política; iv) se ha producido un descreimiento general hacia la acción política, que
afecta la legitimidad de las organizaciones en su juego de portadores de los intereses de los
representados; v) se modifican los modelos de organización y de cooperación social,
desplazándose los modelos jerárquicos por los de autorregulación, etc. (Tiramonti, 2001: 37-40)
Más específicamente, la amenaza de la exclusión condiciona fuertemente las demandas de la
población y con ello las estrategias y los discursos de las organizaciones que pretenden su
representación. El sector social en que actualmente se reclutan los docentes y que constituyen la
base de representación del sindicalismo magisterial, proviene en una proporción cercana al 30%
de los sectores más bajos de la escala de ingresos que están fuertemente amenazados por los
riesgos de la exclusión y la desocupación. En este contexto surgen nuevas motivaciones para la
acción docente, que se asocian a la necesidad de evitar un destino laboral en el mercado informal.
Por otra parte, la docencia ha pasado a ser en los años 90 una actividad relativamente protegida
de las tendencias excluyentes del mercado (Tiramonti, 2001: 41).
Dada esta situación, se puede sostener que los sindicatos docentes están atravesados por
exigencias contradictorias. Algunas tensionan a favor del cambio de sus estrategias para
adaptarse a las exigencias de un orden societal que organiza la cooperación en base a la auto
regulación y la autonomía. Por otra parte representan una población vulnerable que encuentra en
las tendencias de desregulación una amenaza a su condición de trabajador protegido.
En este marco, si bien las dirigencias docentes están de acuerdo en la necesidad de las reformas,
discrepan con el modelo organizacional que subyace, en el cual el sindicalismo docente no
encuentra su lugar. Los puntos más fuertes del desacuerdo y sus sentidos son: a) oposición de los
gremios docentes a los procesos de descentralización y privatización porque fragmentan el
escenario en que se ha desarrollado el sindicalismo y porque ponen en cuestión el modelo
piramidal de organización de los gremios; a ello se agrega que el carácter público de la educación
permite a los docentes incluirse entre los funcionarios estatales protegidos; b) desacuerdo con la
introducción de sistemas de evaluación, que son considerados mecanismos de control, además de
establecer premios y castigos, quiebran la homogeneidad de la base social del sindicalismo y
dificultan la demanda agregada de intereses; c) rechazo al carácter “inconsulto” de las reformas,
como eco del derecho a la participación que se adquirió en una fase neo-corporativa que ya está
en desintegración; d) resistencia a avalar cambios en las normativas regulatorias, que pueden
51
revertir condiciones obtenidas anteriormente por la mediación sindical, muchas de las cuales son
derechos adquiridos a cambio de la degradación de los salarios sin que medien ofertas de
recuperación salarial (Tiramonti, 2001: 43).
En este contexto, el sindicalismo docente en Argentina intenta construir nuevas estrategias que le
permita recuperar los espacios perdidos. Por una parte, se intenta ampliar el espectro de alianzas
y temáticas que entran en la agenda de cuestiones planteadas por el sindicalismo. En concreto, se
plantean todos aquellos temas que impactan directa o indirectamente en la tarea escolar y en las
condiciones de desempeño docente. Al mismo tiempo, se busca ampliar el espectro de alianzas de
modo de incluir docentes de todos los niveles educativos, intelectuales, académicos y
organizaciones sociales no gubernamentales de todo tipo (Tiramonti, 2001: 43). A raíz de esta
búsqueda y del carácter mediático de la esfera pública, los sindicatos desarrollan políticas
destinadas a acceder a los medios de comunicación masiva e impactar en la opinión pública. La
instalación de la “carpa blanca” por la Confederación de Trabajadores de la Educación de la
República Argentina, CTERA, es una expresión muy clara de esta nueva estrategia.
Por otra parte, los sindicatos han incorporado estrategias destinadas a proporcionar capacitación a
los docentes para que estos puedan dar respuesta a la carrera por los puntajes. Al mismo tiempo,
la atención a las exigencias del mercado también obliga al desarrollo de capacidad técnica en los
gremios docentes. Con relación a ello, se han constituido departamentos de investigación y se
tiende a la incorporación vía contrato de un activo técnicamente calificado. Esta es una estrategia
incipiente, que no ha podido fructificar en un fortalecimiento de la capacidad de negociación y
construcción de propuestas por parte de los sindicatos (Tiramonti, 2001: 44).
Pero al mismo tiempo, los sindicatos mantienen sus tradicionales estrategias de confrontación
con el estado, de asociación con el conjunto del movimiento obrero al que agregan un discurso en
defensa de los sectores más vulnerables de la población... Finalmente, se mantienen las
estrategias de negociación con el poder político que en más de un caso se traducen en una
participación activa de miembros del sindicato en cargos de gobierno y en la definición de las
políticas para el sector. El caso de la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba en la
actualidad ejemplifica muy bien esta situación (Tiramonti, 2001: 44).
En Chile, el sindicalismo docente es de temprano origen y estuvo asociado a la “simbiosis
docentes-Estado” que, como en el caso argentino toma forma de una “integración conflictiva”. La
incapacidad del Estado protector anterior a 1973 para remunerar y beneficiar adecuadamente al
magisterio, llevó a la constitución de organizaciones docentes desde comienzos del siglo XX.
Llevó también a que el Estado compensara su dificultad para otorgar remuneraciones adecuadas,
con la institución de espacios de participación de las organizaciones docentes en la generación de
las políticas educativas. Todo ello se interrumpió con la instauración del régimen militar, que
rompió la simbiosis, desactivó al sindicalismo docente pero no logró erradicar una larga tradición
de “cultura gremial docente” (Núñez, 2001: 3).
Ya durante los últimos años de la dictadura, se había reconstituido la organización sindical
docente y demandado del nuevo gobierno democrático que se remediasen los deterioros de la
condición docente y se repusiese la condición de funcionarios públicos a los docentes del sector
municipal. La respuesta de las nuevas autoridades fue la dictación del Estatuto de los
52
Profesionales de la Educación, consultado con los docentes y discutido ampliamente en las
cámaras legislativas.
El nuevo régimen democrático no concordó con la organización gremial el retorno de las escuelas
y los docentes a la administración ministerial, ni repuso una estructura tradicional de carrera
docente ni ofreció de inmediato un mejoramiento salarial de la cuantía que exigían los docentes,
sino un programa gradual que pareció insuficiente y lento al gremio.
Sin embargo, el contexto de transición política a la democracia no llevó a un activismo docente
exacerbado. Hubo conflicto y negociaciones, pero se mantuvieron a lo largo de la década en
términos comparativamente moderados. Esto no significa que la organización de los docentes
haya dejado de cumplir un rol crítico y demandante. Un congreso magisterial de 1997 codificó el
“malestar docente” (Núñez, 2001: 24-27). Probablemente por efecto de la imagen que proponen
los dirigentes magisteriales y también por efecto de una extraña divergencia entre percepciones
de los docentes y los datos empíricos aportados por la investigación (Mizala y Romaguera, 2001:
16), hay en la opinión pública chilena un juicio sobre remuneraciones docentes y otros aspectos
de la condición docente, que se perciben como deteriorados. En Chile, la consistencia,
persistencia y amplitud de la política oficial de “fortalecimiento de la profesión docente”, no
logra convencer plenamente a maestros y profesores, pero tampoco existe un rechazo radical a la
reforma y a la política hacia los docentes, como lo demuestran los resultados de diversas
encuestas (Mizala y Romaguera, 2001: 13-16; Núñez, 2001: 31-33) .
Otro proceso significativo en la participación de la organización docente radica en un inédito giro
hacia prácticas propias de una organización profesional, sin que ello implique abandono de las
funciones tradicionales del sindicalismo reivindicativo. Además de una diversificación de las
temáticas hacia enfoques y demandas de política educacional, de ensayar el desarrollo de un
movimiento de investigación e innovación pedagógica propio y de una aceptación del enfoque
del trabajo docente como profesión, la conducción de la organización docente en los últimos años
ha pasado de posturas de rechazo a posturas de proposición y de estrategias de movilización
activa a estrategias de negociación y búsqueda de acuerdos. Probablemente, esta combinación de
tendencias y prácticas pueda interpretarse a la luz del enfoque de Tiramonti para el caso
argentino, sobre la tensión entre una organización que tiende a la autorregulación y la autonomía,
y el temor a la exclusión. Esta sensación, en una escala menor, quizás afecte al segmento del
magisterio chileno de menor capital cultural, que se ubica en los estratos medio-bajos o que no ha
logrado insertarse en los sectores más protegidos de la docencia (Núñez, 2001: 39).
En el caso de Uruguay, el sindicalismo docente tiene también una larga tradición. A comienzos
de la década de los 70 entró en una dinámica de activismo y confrontación, al punto que se le
atribuye responsabilidad a las huelgas docentes el desplazamiento de partes de las clases medias
desde la escuela pública a la privada (Errandonea, 2201: 5).
Obviamente, la dictadura militar significó la destrucción del sindicalismo histórico y la
destitución de sus dirigentes y militantes más activos. La restauración de la democracia permitió
la reorganización de las organizaciones magisteriales, a lo cual contribuyó la restitución de los
docentes destituidos (que, a diferencia de países como Chile, fueron indemnizados por el Estado).
Paralelamente, la Ley de Educación Nº 15.739, estipuló entre otras normas, la creación de cuatro
“Asambleas Técnico-Docentes”, ATD, al interior de la estructura del gobierno del sistema
53
escolar, para dar “voz” al magisterio en el entorno de los Consejos desconcentrados que
administran las diversas ramas o niveles de la educación pública (Errandonea, 2001: 6).
En un marco de aplazamiento de una respuesta eficaz a los problemas relacionados con la
eficiencia dignidad profesional, calidad y adecuación curricular de la enseñanza oficial, en la no
se resuelven los problemas de base ni se discuten las posibles vías de solución estructural al
sistema, se desarrolla la restauración democrática. Uno de los procesos asociados fue el activismo
rebelde de los gremios estudiantiles de Secundaria y Universidad, que se retroalimentó con la
movilización de los gremios de la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay,
protagonista de varios paros por “presupuesto” y “dignificación de la profesión docente”, en el
lapso 1985-1989. En este último año, los gremios de la enseñanza se declararon en conflicto.
Hacia fines de ese año, maestros y profesores lanzaron una huelga que hizo mella en el gobierno
de la época, perjudicando la votación del partido gobernante en las urnas (Errandonea, 2001: 910). Esto empujó al siguiente gobierno a adoptar políticas más proactivas en educación, entre
otras, e encargar los estudios diagnósticos que conducirían en 1995 a la reforma encabezada por
Germán Rama.
A mediados de los años 90, el informe de CEPAL sobre la educación uruguaya fue la derrota, al
menos parcial de al idea que sustentaban los sindicatos de la enseñanza: “a mayor presupuesto,
mejor enseñanza”. Aunque carente de sustento técnico, es idea gozaba del favor de docentes,
padres de estudiantes. Gradualmente esa idea fue sustituida por la noción que sólo in “paquete de
medidas” podrá soluciona el complejo panorama de la educación. También fue cancelada por el
informe otra idea que gozaba de amplio consensos: “un aumento considerable de salarios sería
decisivo para la dignificación de la formación y de la función docentes. La investigación de la
CEPAL demostraba que la situación del deterioro de la carrera docente era un fenómeno
multidimensional que incluía diversos tipos de soluciones, entre otros la salarial (Errandonea,
2001: 15).
La reforma consiguiente al Informe de CEPAL contó con un consenso casi unánime de la clase
política pero, una vez instalado su liderazgo, sufrió un boicot de parte de algunas de las
Asambleas Técnico-Docentes y de los gremios de la enseñanza, especialmente de Secundaria,
Formación Técnio-Profesional y Formación Docente. Una parte de los argumentos de la
resistencia docente fue de índole procedimental. Los gremios denunciaron el carácter
“autoritario” de la reforma, por no consultar a las ATD y las inspecciones docentes, de alto
protagonismo en el mandato anterior. La nuevas autoridades mantuvieron una línea de conducta
que apoyaron en la Constitución, y la reivindicación de obtener una mayor participación en la
formulación y aplicación de la reforma por parte de las ATD no fue satisfecha.
Los sindicatos docentes también impugnaron lo que consideraban concentración excesiva de
funciones por parte del CODICEN (Consejo Directivo Central de la administración escolar), en
detrimento de los grados de autonomía de los órganos desconcentrados. Argumentaron que,
según el mandato constitucional, no correspondía que órganos desconcentrados operaran en los
hechos como si fueran órganos subordinados.
Hubo otras críticas de parte de la docencia. Pero ninguna se dirigió contra el carácter “Estadocéntrico” de la reforma ni contra su carácter aconfesional. Tampoco nadie discutió el
54
mantenimiento de los fines universales del Estado, en oposición a las políticas “focalizadas” en
educación.
Esta etapa culminó en diciembre de 1995, con un llamamiento de la Asociación de Docentes de la
Enseñanza Secundaria (ADES) a desobedecer los lineamientos definidos por el CODICEN a
quien se declaró “enemigo de la educación pública” (Errandonea, 2001: 23).
Durante los años 1996 y 1997, los sindicatos docentes enfrentaron duramente a la reforma,
contando con la militante participación de los gremios estudiantiles, en huelgas y ocupaciones de
centros de enseñanza. Sin embargo, el extremismo de algunas medidas sindicales llevó, por
ejemplo a la desagremiación masiva de los docentes agrupados en ADES y a la desobediencia de
sectores disidentes. Los gremios quedaron seriamente debilitados por sus propios problemas
internos y por la acción de la reforma, que incorporó a un segmento de la dirigencia sindical y del
círculo más activo de las ATD (Errandonea, 2001: 23-24).
En síntesis: sobre la base de una histórica asociación conflictiva entre Estado docente y
sindicalismo magisterial, éste pudo desarrollarse con fuerza a lo largo del siglo XX, aunque en
los tres países las dictaduras militares entronizadas en los años 70, rompieron dicha asociación.
Al retorno de la democracia, la relación predominante entre el sindicalismo y el Estado, ha sido la
separación cuando no la confrontación, que en todo caso ha sido más marcada en Argentina y
Uruguay que en Chile.
Con todo, en los tres países, en las últimas décadas, el sindicalismo docente ha tenido una
presencia ponderable en el escenario social y educacional. En todos los casos, el gremialismo de
la enseñanza es parte importante del sindicalismo general y la ideología laboralista y la identidad
“trabajador de la educación” persiste, con más fuerza en Argentina y Uruguay que en Chile, en
que la identificación “profesional” ha ido ganando fuerza simbólica y fáctica.
La disputa en el plano de los recursos, con argumentos como “a mayor presupuesto mejor calidad
de la educación”, dentro del cual los salarios ocupan el primer plano de la agenda de las
organizaciones magisteriales, ha dejado menor espacio a demandas o propuestas en el plano más
propiamente educativo o curricular. Esto admite matices, como la postura crítica de los gremios
uruguayos hacia la reforma, estrategia que también se ha dado en Chile pero que recientemente
empieza a girar hacia una aceptación que mantiene también tonos críticos.
En los tres casos, el gremialismo docente no ha participado en la gestación de las políticas
educativas, pero ha tenido voz en los debates que las acompañan. Esa voz se ha manifestado con
más fuerza y consistencia en el orden de los cambios institucionales: la defensa de la educación
pública, del Estado docente y de la tradición central-burocrática. Ha sido más débil en el orden
propiamente profesional, de la formación, de los cambios curriculares o pedagógicos
La amenaza imaginaria o real de una remodelación de la educación según parámetros de
mercado, la percepción que las tendencias de flexibilización del mercado laboral docente son
atentatorias y excluyentes, no sólo respecto a los intereses de los maestros y profesores sino a la
existencia misma de las propias organizaciones, llevan a éstas en distintos grados a una actitud
defensiva. Las dificultades coyunturales del financiamiento público hacen de esa actitud mucho
más beligerante en Argentina y Uruguay que en Chile. En este último caso, el mejoramiento
55
salarial gradual, sostenido, aunque todavía insatisfactorio, y la consolidación de una reforma
educativa que necesita el concurso de todos los docentes, está cambiando la agenda.
En los tres países se ha disputado no sólo respecto al monto y progresión de los salarios, sino
también a su composición. Mientras los gobiernos tienden a proponer reestructuraciones que los
hagan más funcionales a las necesidades de la gestión reformista (y a consideraciones de
eficiencia en el gasto), entre las cuales se destaca la diferenciación por calidad del desempeño, los
sindicatos tienden a mantener el tradicional criterio de homogeneidad y universalismo en los
mejoramientos y a defender una carrera magisterial organizada en torno a la jerarquización
funcionaria. En este sentido, el funcionamiento ya consolidado en Chile de un incentivo al trabajo
de los colectivos docentes por escuela y los recientes acuerdos entre gobierno y organización
magisterial en torno a evaluación y la institución legal de incentivos individuales a los docentes
de aula, constituyen una perspectiva inédita en la sub-región.
También es inédita la tendencia, todavía incipiente, en Argentina y Chile, a buscar respaldo
técnico al accionar de las organizaciones gremiales. En el mismo sentido, en ambos países hay
iniciales experiencias de emprender en el marco de ellas, actividades de formación continua y de
reflexión a investigación acerca de las propias prácticas y problemas de la docencia. Esto parece
indicar una tendencia incipiente a un sindicalismo que empieza a sustentarse más en el
conocimiento empírico que en la ideología, así como acercarse a un ethos profesional y a la
concertación más que al enfrentamiento. Esta tendencia dependerá mucho de la evolución de la
base material y financiera de la política educativa y de la capacidad de los liderazgos reformistas
para ofertar los mejoramientos básicos que posibiliten la seducción del sindicalismo magisterial
hacia nuevas formas de inclusión y alianza.
4.
A MODO DE CIERRE:
A continuación, se intenta resumir los rasgos más resaltantes de la condición docente y de las
correspondientes políticas públicas, en los tres países involucrados, para luego proponer algunas
conclusiones generales del ejercicio comparativo.
Argentina
La naturaleza del trabajo docente y su estatus profesional se encuentran fuertemente afectados
por las transformaciones socio-económicas y culturales y por las reformas educativas. Aunque
comparativamente los salarios docentes se han deteriorado, todavía el magisterio se encuentra
dentro de los sectores laborales protegidos y más regulados.
En una mirada más cercana a los salarios de los docentes, se observa, en primer lugar, una gran
heterogeneidad de las estructuras salariales, según las provincias. Con todo, las estructuras
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estudiadas muestran que sobre salarios de base problemáticos en su definición, se articulan
asignaciones adicionales muy diversas, que tienden a privilegiar la antigüedad y la
responsabilidad.
El sindicalismo docente esta tensionado por representar a un magisterio que siente que las
tendencias de desrregulación amenazan su condición laboral protegida y por otra parte, por tener
que adaptarse a un ordenamiento societal que favorece la autorregulación y la autonomía. En este
contexto, abandona las luchas por influir en la regulación estatutaria de la docencia y tiende a
disputar confrontacionalmente los recursos asignados y las condiciones de desempeño de la
misma.
La política educativa de los 90 se ha propuesto modernizar el sistema de enseñanza, a través de la
adopción de un modelo de gestión concordante con el paradigma de descentralización de las
acciones, desplazamiento de las responsabilidades hacia la base del sistema y concentración de
los dispositivos de regulación en el Estado Nacional. Se intenta modificar los estatutos y generar
una nueva carrera docente y más específicamente, introducir incentivos monetarios que
correlacionen aumentos salariales y rendimiento docente, descentralizar los procesos de selección
de personal docente y basarlos en el concurso público, y homogeneizar las estructuras salariales
vigentes en las diversas provincias.
Chile:
La condición docente en Chile está evolucionando de una situación de deterioro y de
desrregulación y desprofesionalización a otra que favorece la profesionalización del quehacer
docente. El marco de este proceso es una efectiva prioridad gubernamental concedida a la
educación y una reforma educativa consistentemente orientada a elevar la calidad de los
aprendizajes
Después de haber introducido regulaciones legales que compatibilizan una responsabilidad
gubernamental en el mejoramiento de la condición docente y una gestión descentralizada del
personal, y junto con invertir persistentemente en el mejoramiento salarial, la reforma
educacional chilena tiene como de sus ejes un esfuerzo complejo de desarrollo profesional, que
combina el fortalecimiento de la formación inicial con múltiples y masivos programas no
convencionales de capacitación y perfeccionamiento en servicio.
Al presente, se transita desde la elevación de las remuneraciones generales a la diferenciación de
las mismas, incluyendo incentivos al desempeño colectivo de los equipos docentes y estímulo al
desempeño individual de los profesores de aula, lo que supone mecanismos de evaluación ya
instalados o de próxima instalación.
El mejoramiento de la condición docente durante los años 90 puede explicarse por una sostenida
política pública de mejoramiento de dicha condición, unida a una importante presencia de un
sindicalismo docente que transita desde comportamientos tradicionales a comportamientos más
compatibles con el profesionalismo magisterial.
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Uruguay:
La reforma educativa se encuentra con fuertes limitaciones estructurales para el mejoramiento de
la docencia: deterioro de los ingresos y estatus, carácter de la carrera, basada en la antigüedad y
ascensos que implican abandonar el aula, sumada a una distribución regresiva de los docentes
entre los diversos tipos de escuelas. Lo anterior hace del cambio en el desempeño docente una
tarea difícil y de largo plazo.
La reforma educativa, en vez de revisar drásticamente la carrera y los incentivos ha optado por
mejorar la composición del cuerpo docente, mediante intervenciones en la formación inicial, e
introducir incentivos destinados a frenar la rotatividad y a mejorar la distribución de los maestros
en las escuelas. Los incentivos se dirigen no tanto a mejorar los desempeños, lo que implicaría
reformar también los mecanismos tradicionales de evaluación.
Rasgos comunes y matices distintivos:
En los tres países se observan procesos de modernización de la gestión, con diversos grados de
descentralización, que son profundos y consolidados en Argentina y Chile
En general, la condición docente es insatisfactoria, con grados y matices en los tres países. Es
insatisfactoria, en primer lugar, para las reformas educacionales, en su dimensión curricular y
pedagógica. Las reformas han entendido que la condición docente es un obstáculo a sus
posibilidades de éxito y, con distinta suerte y a través de diferentes estrategias, tratan de
mejorarla,.
La condición docente es también insatisfactoria para la gestión administrativa y financiera de los
sistemas educativos, que ve ineficiencia en las carreras magisteriales (en un grado menor en
Chile, debido a que su actual configuración legal se dio ya en un marco de descentralización
administrativa ). Particularmente, se critica y se desea intervenir sobre mecanismos de carrera
basados en la antigüedad o en la asunción de responsabilidades administrativas o técnicas que
alejan a los mejores docentes del aula.
La condición docente disgusta a los docentes mismos y sus organizaciones representativas, que se
sienten afectados por el deterioro salarial y por el carácter amenazante de la flexibilización de sus
normas regulatorias (de nuevo, en el proceso chileno hay un importante matiz diferencial:
objetivamente hay una elevación sustantiva de las remuneraciones comunes y se han
reestructurado con acuerdo del sindicalismo docente, salvo en las nuevas remuneraciones
orientadas a incentivar el desempeño, en que hay acuerdos y también divergencias).
El sindicalismo docente, de gravitante y larga presencia en el escenario educacional y social de
los tres países, está experimentando cambios. En Argentina y en Chile, se hace cargo del
deterioro salarial objetivo o percibido por los docentes, y de los efectos potenciales o reales de la
desrregulación o flexibilidad laboral que introduce la descentralización. En los dos países
rioplatenses, el sindicalismo ha dejado atrás su articulación con el Estado y desarrolla estrategias
confrontacionales. Al mismo tiempo, al menos en Argentina y en mayor grado en Chile, los
58
gremios docentes intentan adaptarse al nuevo contexto caracterizado por la autonomía, la
cooperación y la diferenciación.
Las políticas hacia los docentes, en general, adolecen de parcialidad, insuficiencia y falta de
continuidad. Abordan por separado la formación, las carreras y normas reguladoras del quehacer
de la enseñanza y la dimensión salarial. Apuntan a distintos objetivos específicos en cada país.
No alcanzan a perseverar lo suficiente en los programas antes de consolidarlos. No disponen de
los suficientes recursos para asegurar coberturas y eficacia. En estos rasgos, la excepción la
constituye Chile, con su política de “fortalecimiento de la profesión docente”. En todo caso, en
los tres países, con matices diferentes, la desatención a la subjetividad de los docentes, el
problema de la participación y la relación conflictiva con las organizaciones representativas,
restan también eficacia a las políticas y sobre todo les escatiman legitimidad y capacidad
convocatoria ante los docentes.
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