2.1 DEN KOMMUNALA DEMOKRATINS LEGITIMITET OCH KVALITET

2.1 DEN KOMMUNALA DEMOKRATINS LEGITIMITET OCH KVALITET

2.1 D EN
KOMMUNALA DEMOKRATINS LEGITIMITET
OCH KVALITET
2.1.1 I NBYGGERNES FORHOLD TIL KOMMUNEN : H VA ER
VIKTIG FOR FOLK ?
L AWRENCE E. R OSE
Kommuner i Norden har en tosidig karakter. På den ene siden er de
forvaltningsorganer med ansvar for en rekke administrative og tjenesteproduserende oppgaver. På den andre siden utgjør de en politisk arena der beslutninger vedrørende det lokale fellesskapet meisles ut gjennom samhandling
blant myndige innbyggere. Fra et samfunnsmessig så vel som et faglig
perspektiv er begge aspekter viktige, og begge sider har vært grunnlag for en
voksende nordisk forskningsinnsats i de siste tiårene. Mye av denne
forskningen har fokusert på organiseringen av kommuneinstitusjonen og
reformvirksomhet som har preget ikke bare Norden, men kommuner i mange
andre land (jf. f.eks. Caulfield og Larsen 2002; Denters og Rose 2005; Kersting
og Vetter 2003; Reynart m.fl. 2005). Det samme gjelder studier av administrative og politiske ledere hvor et sentralt spørsmål har vært hvordan disse
ledere opplever og utøver sine roller innenfor kommuneinstitusjonens demokratiske rammeverk (jf. f.eks. Berg og Rao 2005; Mouritzen og Svara 2002).
I tillegg til disse to tilnærminger, begge som har et visst “top-down” perspektiv, er det en tredje innfallsvinkel innen nordisk kommuneforskning. Denne tilnærmingen innebærer et “bottom-up” eller grasrotperspektiv på kommunene. Søkelyset er i dette perspektiv rettet mot innbyggerne. Hvordan
innbyggerne forholder seg til kommuneinstitusjonen, og hvordan de oppfører
seg som medlemmer i det lokale fellesskapet, er sentrale spørsmål. Hva slags
oppfatninger har innbyggerne om kommunen? Bidrar de til et lokalt folkestyre
og i så fall hvordan? Svar på disse spørsmål er viktige fordi kommuneinstitusjonens legitimitet hviler i vesentlig grad på nettopp innbyggernes
innstillinger og oppfatninger. Og som Vetter (2007) understreker, er kommunenes legitimitet en viktig kilde for hele det politiske systemets legitimitet i
videre forstand.
Det er dette tredje perspektivet som har dannet en rød tråd i en forskningsinnsats som har foregått over en periode på vel 20 år. 1 Teoretisk har
forskningen tatt utgangspunkt i forestillinger om et potensielt spenningsfor12
hold mellom ulike sider ved den enkeltes rolle som samfunnsborger (jf.
Habermas 1994: 31). Et hovedspørsmål som er reist er om den politiske
borgerrollen er i ferd med å svekkes til fordel på en borgerrolle som er mer
rettighets- og konsumentorientert. I forlengelsen av dette er et spørsmål også
blitt reist om en slik endring forsterkes på den måten kommunene organiserer
sin virksomhet og i så fall hvilke konsekvenser dette kan ha. Vil en svekkelse
av den politiske borgerrollen innebære at de kommunale beslutningsprosesser er i ferd med å depolitiseres? Og innebærer dette en svekkelse av
kommunenes legitimitet som tjenesteleverandør og som politiske beslutningssystemer?
H OVEDTREKK
I FORSKNIN GENS RESULTATER
Forskningen som tar fatt i disse problemstillingene har vært lagt opp som et
samarbeid med andre forskere og har i løpet av årene resultert i flere
publikasjoner (jf. bl.a. Baldersheim m.fl. 1990; Pettersen og Rose 1997, 2000;
Rose 1999, 2011; Rose og Pettersen 1995, 1999, 2000, 2009a, 2009b; Rose og
Skare 1996). Langt på vei gir de empiriske resultatene støtte til en antakelse
om en svekkelse av innbyggernes politiske borgerskapsholdninger i forhold til
kommunens virksomhet, og et dalende lokalt politisk engasjement. Mest
markant kommer dette til uttrykk i en fallende valgdeltakelse ved kommunevalgene, men det uttrykker seg også i form av betydelige variasjoner i
oppslutningen om de enkelte lokale partier/lister i den enkelte kommune fra
ett valg til det neste. Et slikt dalende engasjement synes imidlertid ikke å
henge sammen med at befolkningen mener den kommunale virksomhet har
liten relevans for deres egen livssituasjon, og heller ikke med innbyggernes
oppfatning av egenkompetanse med hensyn til å påvirke det som skjer i
kommunene. Det synes snarere å være at befolkningens oppfatning av
partienes betydning for å utforme den lokale politikk er i ferd med å endre
seg. En nærliggende forklaring på dette har vært økende rettighetslovgivning
og øremerking av statlige midler som innsnevrer kommunenes handlingsrom,
som igjen begrenser lokalpolitikernes muligheter til fri prioritering av oppgaver ut fra deres vurdering av aktuelle lokale behov (jf. bl.a. Carlson 2010;
Difi 2010).
Vel så vesentlig er resultater som viser en klar og til dels økende tendens for
befolkningen til å vektlegge sine roller som brukere og (skatte)betalere av
kommunale tjenester framfor rollen som aktive politiske aktører i lokalsamfunnet. Dette ser man i figur 1 der svar på spørsmål om hvilke av et sett
utvalgte egenskaper ved kommunens virksomhet som innbyggerne oppfattet
som aller viktigst for dem personlig er sammenfattet og fordelingen for befolkningens preferanser er framstilt for henholdsvis 1996 og 2008. 2
13
Resultatene i figuren tydeliggjør en klar tendens. Når innbyggerne blir bedt
om å prioritere, er det en brukerorientering som trer sterkest fram i deres
orienteringer til sin bostedskommune (hjørnet som er nederst til venstre i
trekantene), og dette er enda klarere i 2008 enn i 1996 (23 versus 17 prosent).
Til sammenligning var det henholdsvis 5 og 4 prosent som prioriterte forhold
som innebærer en vektlegging av velgerrollen (øverste hjørne), og 8 prosent
som i begge undersøkelser gjennomgående prioriterte en betalerrolle
(hjørnet nederst til høyre). For øvrig var det henholdsvis 12 og 10 prosent av
befolkningen som i sine valg av hva som er aller viktigst, ga uttrykk for en jevn
vektlegging av alle tre rollene (de som befinner seg i midten av trekanten).
Alle andre fordeler seg på forskjellige kombinasjoner som innebærer en vektlegging av én av de tre rollene i to valg og et innslag av også en annen rolle i
det tredje valget.
FIGUR 1. INNBYGGERNES PRIORITERINGER MED HENSYN TIL VEKTLEGGING AV ULIKE BORGERROLLER I SINE FORHOLD TIL BOSTEDSKOMMUNEN, 1996 OG 2008.
1996
2008
Velger
Velger
5%
4%
7%
12 %
11 %
17 %
Bruker
5%
5%
15 %
8%
Betaler
10 %
15 %
8%
12 %
5%
23 %
Bruker
15 %
7%
10 %
8%
Betaler
Hovedtendensen kommer enda klarere fram dersom det blir lagt til andelene
som vektlegger en brukerorientering i to av de tre valgsituasjoner – for eksempel to valg der en brukerorientering vektlegges mest og enten en betalereller en velgerorientering er det tredje valget. I 1996 er det 26 prosent som
har slike kombinasjoner mens i 2008 er det 30 prosent. I så fall representerer
de tre alternativene som befinner seg nederste til venstre i trekantene, i alt 43
prosent av befolkningen i 1996 og 53 prosent i 2008.
Andre resultater tyder på samme tendens: I innbyggernes øyne er kommunene først og fremst en tjenesteleverandør, hvis oppgave det er å levere mest
og best mulig tjenester til lavest mulig pris. Dette er de samme forventningene som man har til dagligvarebutikkene – Rimi og Rema 1000 for å
nevne bare to private foretak som i Norge er mye fremme i lyset. Ved å hente
14
terminologi og organisasjonsmodeller fra det private næringsliv har
kommunene i vesentlig grad bidratt til å fremheve nettopp dette bildet av seg
selv. Kommunen har i de siste årene blitt omtalt f.eks. som en “servicekommune”, med ordføreren som styreformann og rådmannen som konsernsjef. I tillegg er det utallige eksempler på tilfeller der kommunens virksomhet
er skrellet av og satt bort til kommunale selskaper.3 I slike konstellasjoner blir
effektivitetskravet stilt i høysettet og folkestyret erstattes med målstyring og
brukerstyring. Og hvis brukerne har noe å klage på, kan man jo henvende seg
til aktuell etat som forhåpentligvis er trenet i profesjonell kundebehandling.
I utgangspunkt er det vel å merke ikke noe galt i dette. Flere undersøkelser
viser at innbyggerne er stort sett tilfreds med kommunen som tjenesteleverandør og brukerne av kommunale tjenester pleier faktisk å være mer
tilfredse enn ikke-brukere. Dessuten er det slik at flere analyser viser at
tilfredshet med kommunens tjenester bidrar til å skape tillit til og tilfredshet
med ulike kommunale institusjoner, den politikk som føres og de personer
som medvirker til politiske beslutninger (jf. Pettersen og Rose 2000). Dette
gjelder uansett hvilken legitimitetsindikator som blir brukt.
U TFORDRINGER
FOR FREM TIDIG FORSKNING
I fremtidig forskning er det likevel en utfordring å holde et øye med situasjonen og den videre utviklingen i forholdet mellom innbyggerne og
kommunen. Hvis utviklingen fortsetter i de samme banene er det ikke umulig
at kommunen som tjenesteleverandør kan bidra til å fortrenge kommunen
som politisk arena. Innbyggernes rolle som brukere eller kunder blir understreket, ikke deres rolle som velgere. Dersom situasjonen skal settes enda mer
på spissen, så kan man stille spørsmålet om politikken i det hele tatt er nødvendig innenfor tjenesteleveranse. Det er tross alt både enklere, og sannsynligvis mer presist, å avdekke kundenes ønsker om vare- og tjenesteutvalg
ved hjelp av et spørreskjema enn gjennom stemmeseddelen.
Om lokaldemokratiet skal vedlikeholdes, kreves det imidlertid politisk deltakelse og engasjement. Lokaldemokratiets legitimitet kan derfor svekkes hvis
stadig færre tar seg bryet med å vedlikeholde det. Men hvis tjenesteleverandør er alt kommunen skal være, hvorfor skal folk bry seg med det
demokratiske vedlikeholdsarbeidet? Riktig nok er deltakelsen i kommunevalg
fortsatt høyere i Norge enn i mange andre demokratier, og plassene i
kommunestyrene og lokale utvalg blir fremdeles fylt. Men dersom den lokale
deltakelse fortsetter å forvitre, samtidig som kommunens kunder av en eller
flere grunner blir mindre fornøyd med tjenesteleveransene, kan kommuneinstitusjonenes legitimitetsproblemer oppstå for alvor. Kommuneinstitusjonen vil i høyeste grad komme ut i hardt vær om kundens krav overstiger hva
15
det er mulig å levere (jf. Rose 2011), og kunden ikke deltar i prosessene som
skaper forutsetningene for beslutninger om tjenesteproduksjon og kostnader.
Under slike omstendigheter er det åpenbart et potensial for mistillit og en
fundamental legitimitetskrise. For å unngå dette gjelder det å holde utviklingen under oppsikt og vurdere eventuelle mottiltak.
U TVALGTE
PUBLIKASJONE R
Baldersheim, Harald, Tore Hansen, Per Arnt Pettersen og Lawrence Rose,
1990, Publikums syn på kommunepolitikk og kommunale tjenester. Bergen:
LOS-senteret. LOS-rapport 90/2.
Pettersen, Per Arnt og Lawrence E. Rose, 1997, “Den norske kommunen: Hva
har politikerne ønsket, og hva ønsker folket?” I Baldersheim, Harald, Jan
Fridthjof Bernt, Terje Kleven og Jørn Rattsø (red) Kommunalt selvstyre i
velferdsstaten. Oslo: Tano forlag.
Pettersen, Per Arnt og Lawrence E. Rose, 2000, “Det lokale selvstyrets
omdømme: Opphav og betydning.” I Offerdal, Audun og Jacob Aars (red)
Lokaldemokrati – Status og utfordringer. Aktuelle forskningsbidrag, rev. utg.
Oslo: Kommuneforlaget.
Rose, Lawrence E., 1999, “Citizen (Re)orientations to the Welfare State: From
Public to Private Citizens?” I Jet Bussemaker (red) Citizenship and Welfare
State Reform in Europe. London: Routledge.
Rose, Lawrence E., 2011, “Den krevende borger: Kveles lokaldemokrati?” I
Baldersheim, Harald og Eivind Smith (red), Lokalt demokrati uten kommunalt
selvstyre? Oslo: Abstrakt forlag.
Rose, Lawrence E. og Per Arnt Pettersen, 1995, “Borgerdyder og det lokale
selvstyret: Politisk liv og lære blant folk flest.” I Hansen, Tore og Audun
Offerdal (red) Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere: Festskrift til
Francesco Kjellberg. Oslo: Tano forlag.
Rose, Lawrence E. og Per Arnt Pettersen, 1999, “Confidence in Politicians and
Institutions: Comparing National and Local Levels.” I Narud, Hanne Marthe og
Toril Aalberg (red), Challenges to Representative Democracy: Parties, Voters
and Public Opinion. Bergen: Fagbokforlaget.
Rose, Lawrence E. og Per Arnt Pettersen, 2000, “The Legitimacy of Local Government: What Makes a Difference? Evidence from Norway.” I Hoggart, Keith
og Terry N. Clark (red), Citizen Responsive Government. Amsterdam:
JAI/Elsevier.
16
Rose, Lawrence E. og Per Arnt Pettersen, 2009a, “Lokaldemokratiets
Grunnvoll: Innbyggernes politiske interesse og kompetanse” I Saglie, Jo (red)
Det nære demokratiet – lokalvalg og lokal deltakelse. Oslo: Abstrakt forlag.
Rose, Lawrence E. og Per Arnt Pettersen, 2009b, “Lokaldemokratiets
omdømme: Hvordan står det til?” I Saglie, Jo (red) Det nære demokratiet –
lokalvalg og lokal deltakelse. Oslo: Abstrakt forlag.
Rose, Lawrence og Audun Skare, 1996, Lokalt folkestyret i klemme? Noen
momenter vedrørende innbyggernes forhold til kommunen og
kommunepolitikk. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Forskningsnotat 01/96.
17