Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät

Transcription

Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen,
Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen
Keskuskaupungin ja
kehyskunnan jännitteiset
kytkennät
Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2
Acta nro 217
Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen,
Vesa Kanninen, Petteri Niemi,
Jonne Hytönen & Miska Simanainen
Keskuskaupungin
ja kehyskunnan
jännitteiset kytkennät
Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne
ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen
käynnistysvaiheessa
Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2
SUOMEN KUNTALIITTO
AALTO-YLIOPISTON TEKNILLINEN KORKEAKOULU
YHDYSKUNTASUUNNITTELUN TUTKIMUS- JA KOULUTUSKESKUS YTK
HELSINKI 2010
TEKIJÄT
Raine Mäntysalo
Lasse Peltonen
Vesa Kanninen
Petteri Niemi
Jonne Hytönen
Miska Simanainen
1. painos
ISBN 978-952-213-619-0 (nid.)
ISBN 978-952-213-646-6 (pdf )
ISSN 1237-8569
© Suomen Kuntaliitto
Helsinki 2010
Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki
Myynti:
Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti
www.kunnat.net/kirjakauppa
Faksi (09) 771 2331
Tilausnumero 509310
Suomen Kuntaliitto
Toinen linja 14
PL 200
00101 Helsinki
Puh. (09) 7711
Faksi (09) 771 2291
www.kunnat.net
3
Esipuhe
Seutujen elinvoimaisuuden edellytyksiä ovat kuntalaisten arjen toimivuus, palveluiden
saavutettavuus ja laadukas elinympäristö. Nämä toteutuvat vain, jos kunnat toimivat
maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden järjestämisessä ikään kuin kuntarajoja
ei olisi. Kaupunkiseutujen yhteistyön kehittäminen on yksi Paras-hankkeen keskeisistä
tavoitteista. Nykyinen taloustilanne ja ilmastonmuutoksen asettamat haasteet ovat
lisänneet edelleen painetta seudullisten ratkaisujen löytämiseen.
Seudullinen yhteistyö on osoittautunut odotetusti vaikeaksi. Taustalla ovat keskuskaupunkien ja kehyskuntien erilaiset toimintakulttuurit, maankäyttö- ja liikennepolitiikat ja erityisesti kuntien välinen kilpailu. Osa seuduista on kuitenkin pystynyt
ylittämään keskinäisen kilpailun ja kuntien erilaisuuden asettamia kynnyksiä muita
paremmin. Mitkä tekijät ovat tukeneet myönteistä kehitystä? Miten joillakin seuduilla
on onnistuttu näkemään seudun yhteinen etu yksittäisten kuntien ohi?
Tässä raportissa tarkastellaan viiden suuren ja keskikokoisen kaupunkiseudun
strategista maankäytön suunnittelua ja päätöksentekoa sekä näiden kehitystä Parashankkeen aikana. Vaikka yhteistyöprosessit ovat seuduilla vielä kesken, tutkimuksella
on voitu nostaa esiin uusia näkökulmia yhteistyöstä, sen haasteista ja edellytyksistä.
Onnistumiseen vaikuttavia taustatekijöitä on käsitelty monipuolisesti. Tutkijat ovat piirtäneet havainnollisesti esiin toisaalta kilpailun ja epäluottamuksen ja toisaalta yhteisen
tavoitteenasettelun ja luottamuksen kierteet. Avainasemaan yhteistyön onnistumisessa
tutkimus nostaa kehyskunnat ja niiden tilanteen ymmärtämisen.
Tutkimuksen käytännön toteutuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen
korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus. Hanke on saanut
rahoituksensa Paras-arviointitutkimusohjelmasta (ARTTU). Kiitän niin tutkimuksen
rahoittajia kuin tutkimuksen tekijöitä, professori Raine Mäntysaloa ja hänen motivoitunutta tutkimusryhmäänsä. Erityinen kiitos kuuluu tutkimuksen kohdekunnille ja
haastatelluille henkilöille, jotka ovat antaneet tutkijoille mahdollisuuden mennä pintaa
syvemmälle tässä vaikeassa ja aiemmin liiankin vähän tutkitussa aiheessa.
Suomen Kuntaliitto
Ritva Laine
yliarkkitehti
ARTTU-ohjelman Yhdyskuntarakenteen toimivuus -tutkimuksen
asiantuntijaryhmän puheenjohtaja
KESKUSKAUPUNGIN
JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT
4
ACTA
5
Sisältö
Tiivistelmä ____________________________________________________ 7
Resumé _______________________________________________________ 9
Summary
__________________________________________________ 11
1
1.1
1.2
2
2.1
2.2
Johdanto ________________________________________________
Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana _________
1.1.1 Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat ______________
1.1.2 ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit ________
YKS-ARTTU _____________________________________________
13
14
15
19
19
Teoreettiset lähtökohdat ___________________________________
Hajautuvan yhdyskuntarakenteen haaste ________________________
2.1.1 Liikenteen ja maankäytön integroinnin tarve ________________
2.1.2 Yhdyskuntarakenteen ekotehokkuus ______________________
2.1.3 Eheyttävä suunnitteluote _______________________________
Polkuriippuvuuden näkökulma _______________________________
2.2.1 Polkuriippuvuuden käsite ______________________________
2.2.2 Polkuriippuvuus ja yhdyskuntarakenne ____________________
2.2.3 Yhteistyön edellytykset tutkimusongelmana_________________
25
25
26
27
28
29
29
32
34
3
Tutkimusaineistot ja -menetelmät ____________________________ 37
4
4.1
4.2
Tapaustutkimukset ________________________________________ 40
Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne YKR-aineiston valossa ________ 40
Jyväskylä ja Uurainen _______________________________________ 47
4.2.1 YKR-analyysi _______________________________________ 47
4.2.2 Dokumenttianalyysi __________________________________ 50
4.2.3 Haastattelut _________________________________________ 61
4.2.4 Yhteenveto__________________________________________ 75
Kuopio ja Siilinjärvi _______________________________________ 76
4.3.1 YKR-analyysi _______________________________________ 76
4.3.2 Dokumenttianalyysi __________________________________ 79
4.3.3 Haastattelut ________________________________________ 90
4.3.4 Yhteenveto ________________________________________ 112
Oulu ja Haukipudas ______________________________________ 115
4.4.1 YKR-analyysi ______________________________________ 115
4.4.2 Dokumenttianalyysi _________________________________ 118
4.3
4.4
KESKUSKAUPUNGIN
6
4.4.3 Haastattelut ________________________________________
4.4.4 Yhteenveto_________________________________________
Turku ja Lieto ___________________________________________
4.5.1 YKR-analyysi ______________________________________
4.5.2 Dokumenttianalyysi _________________________________
4.5.3 Haastattelut _______________________________________
4.5.4 Yhteenveto_________________________________________
Vaasa ja Mustasaari _______________________________________
4.6.1 YKR-analyysi ______________________________________
4.6.2 Dokumenttianalyysi _________________________________
4.6.3 Haastattelut ________________________________________
4.6.4 Yhteenveto_________________________________________
129
138
140
140
143
157
175
177
177
179
190
202
Päätelmät ______________________________________________
Yhteenveto havainnoista ___________________________________
5.1.1 Paras-hankkeen ajoittuminen suhteessa kaupunkiseutujen
kehitykseen ________________________________________
5.1.2 Strategisia eroja Paras-puitelain tulkinnoissa _______________
5.1.3 Kilpailun ja yhteistyön kierteet _________________________
5.1.4 Vaikutuksia yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja eheyteen ___
5.1.5 Seudullisen tahtotilan merkitys _________________________
Polkuriippuvuusanalyysi ___________________________________
5.2.1 Teknologiset lukkiutumat: Autoriippuvuus polkuriippuvuutena
5.2.2 Talous ____________________________________________
5.2.3 Maantiede _________________________________________
5.2.4 Instituutiot ________________________________________
5.2.5 Politiikka ja polkuriippuvuus ___________________________
5.2.6 Monien polkujen summa: ”Kasvavien tuottojen kehyskunta”___
5.2.7 Polkuriippuvuus vuorovaikutuksessa _____________________
5.2.8 Polkuriippuvuudesta irtautuminen? ______________________
Johtopäätökset ja lähtökohdat jatkotutkimukselle ________________
205
205
Lähteet _____________________________________________________
Kirjallisuus _________________________________________________
Tutkimustapausten dokumenttiaineistot_____________________________
Jyväskylän seutu _______________________________________________
Kuopion seutu ________________________________________________
Oulun seutu _________________________________________________
Turun seutu _________________________________________________
Vaasan seutu _________________________________________________
224
224
229
229
230
231
231
232
4.5
4.6
5
5.1
5.2
5.3
205
208
209
212
213
216
216
216
217
218
219
220
221
221
222
Liite 1. YKR-aineiston sisältö____________________________________ 234
Liite 2. Haastattelurunko _______________________________________ 235
ACTA
7
Tiivistelmä
Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska
Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden
kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Acta nro 217. Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus
& Suomen Kuntaliitto. Helsinki.
Raportti esittelee Kuntaliiton koordinoimaan Paras-arviointitutkimusohjelmaan
(ARTTU) sisältyvän Yhdyskuntarakenteen toimivuus -modulin (YKS-ARTTU)
tutkimustuloksia Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke) käynnistysvaiheen (2008–2009) osalta. Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen
korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen (YTK) tutkimusryhmä – Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska
Simanainen ja Raine Mäntysalo – viimeksi mainitun johdolla. Modulissa tarkastellaan
Paras-hankkeen myötä esiin nousseita yhdyskuntasuunnittelun yhteistyön ja yhdyskuntarakenteen eheytymisen mahdollisuuksia ja esteitä viidellä suurella ja keskikokoisella
kaupunkiseudulla. Kaupunkiseuduilla tutkitaan erityisesti kehitystä keskuskaupungin
ja yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureissa. Myös kuntien keskinäisiä
suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskunta-parit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas,
Turku/Lieto ja Vaasa/Mustasaari.
Tutkimus on toteutettu monimenetelmällisen tapaustutkimuksen keinoin. Tutkimuksessa on tehty yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmää (YKR) hyödyntäviä
yhdyskuntarakenteellisia analyyseja sekä suunnitelmien ja ohjelmien dokumenttianalyyseja. Luottamushenkilöitä, viranhaltijoita ja kaupunkiseutujen seudullisia toimijoita
on haastateltu. Havaintoja esitellään sekä kultakin kaupunkiseudulta erikseen että niitä
keskenään vertaillen.
Tutkimus osoittaa, että kaikilla tutkituilla kaupunkiseuduilla taajamien keskimääräinen väentiheys on laskenut. Samalla työmatkojen keskipituudet ovat kasvaneet,
samoin autoistumisaste. Kehitys on johtanut autoriippuvaisempaan seudulliseen yhdyskuntarakenteeseen, mikä eriarvoistaa alueita ja ihmisryhmiä palveluiden saavutettavuuden suhteen. Paras-puitelain väestöpohjavaatimukset eivät kuitenkaan sellaisenaan
tue maantieteellisen näkökulman ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden huomioimista
kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. Kuntien välinen seudullinen yhteistyö on avainasemassa maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden yhteensovittamisessa.
KESKUSKAUPUNGIN
8
Tutkimuksessa todetaan, että muodollinen seutuhallinto ei takaa poliittista yhteistyökykyä tai yhteisen tahtotilan löytymistä kaupunkiseuduilla. Käytännön yhteistyötä
tehdään seuduilla paitsi kuntien yhteisten tavoitteiden ajamiseksi, myös välttämättömyyden pakosta. Haasteena on päästä lyhytjänteisestä yhteensovittamisesta pitkäjänteiseen yhteistyöhön ja suunniteltuun maankäyttöön. Yhtäältä todetaan pragmaattisen,
viranhaltijavetoisen yhteistyön edistävän yhteisten seudullisten tavoitteiden asettamista.
Toisaalta riskinä nähdään, että luottamushenkilöt sitoutuvat vain peruskunnan näkökulmaan ja jäävät seutuja koskevien asioiden kohdalla valmistelun ulkopuolelle. Keskuskaupungin näkökulmasta esitetyt, seudun toiminnallisuuteen perustuvat argumentit
eivät edistä yhteistyötä, jos keskuskaupungin ja kehyskunnan välillä on luottamuspulaa, ja jos kehyskunta pystyy taloudellisesti selviytymään peruspalveluvelvoitteistaan.
Hajarakentaminen on keskeinen ongelma, mutta sen taustasyyt ovat moniselitteisiä.
Tätä ongelmaa on kyettävä lähestymään myös maaseutuvaltaisemman kehyskunnan
näkökulmasta. Seudun kaikkien kuntien etuja yhdistävät avaukset ja visiointi edistävät
luottamuksellisen ilmapiirin syntymistä. Seudullisen tahtotilan löytäminen on edellytys
kilpailuasetelman ehkäisemiselle ja rakentavalle seutuyhteistyölle.
Polkuriippuvuuden käsite muodostaa erityisen näkökulman, josta tutkittavia kaupunkiseutuja ja niiden keskuskaupunki-kehyskunta-pareja lähestytään. Se tarkoittaa,
että kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen tutkitaan niiden lähihistorian
suunnitteluyhteistyön, laadittujen suunnitelmien, ohjelmien ja strategioiden sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen ”kehityspolkujen” taustaa vasten. Onko näköpiirissä,
että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa suuntaansa? Entä mitä tämä
muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle?
Tutkimuksessa tunnistetaan keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteisessä
suhteessa ilmentyviä yhteiskunnallis-teknologisia lukkiutumia, jotka liittyvät yhdyskunta- ja kuntarakenteisiin, kuntainstituutioon, maanomistukseen, talouteen ja
politiikkaan. Tällaiset yhdyskuntasuunnittelua ja -kehitystä ”urauttaneet” lukkiutumat
vaikeuttavat Paras-hankkeen tavoitteiden toteuttamista kaupunkiseuduilla. Raportin
lopun johtopäätökset pohjustavat Paras-ARTTU-ohjelman jälkimmäisessä vaiheessa
(2010–2012) tehtävää tutkimusta.
Avainsanat: yhdyskuntarakenne, polkuriippuvuus, kaupunkiseutu, yhteistyö, kilpailu,
tapaustutkimus
ACTA
9
Resumé
Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska
Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden
kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. [Spänningar i relationerna mellan centralorten och kranskommunen.
Samhällsstrukturen och planeringssamarbetet i fem stadsregioner i det inledande skedet
av strukturprojektet.] Undersökningar inom programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU), nr 2. Acta nr 217. Centrum för urbana och regionala studier vid
Aalto-universitetets tekniska högskola & Finlands Kommunförbund. Helsingfors.
Rapporten presenterar resultat av modulen Fungerande samhällsstruktur inom ramen
för Programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU). Programmet koordineras av Kommunförbundet och resultaten gäller kommun- och servicestrukturprojektets
inledande skede (2008–2009). För forskningen svarar en forskningsgrupp vid Centrum
för urbana och regionala studier (YTK) vid Aalto-universitetets tekniska högskola
– Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen och
Raine Mäntysalo – under den sistnämndas ledning. I modulen granskas utgående från
strukturreformen möjligheter och hinder som kommit fram i fem stora och medelstora
stadsregioner i fråga om samarbete kring samhällsplanering och förenhetligande av
samhällsstrukturen. I stadsregionerna fokuserar forskningen särskilt på utvecklingen av
praxis inom centralortens och en kranskommuns markanvändning. Även kommunernas
inbördes förhållanden ses i ett större perspektiv mot bakgrunden av stadsregionens
utveckling. De undersökta centralort–kranskommunparen är Jyväskylä/Uurainen,
Kuopio/Siilinjärvi, Uleåborg/Haukipudas, Åbo/Lundo och Vasa/Korsholm.
Undersökningen är en multimetodologisk fallstudie. I undersökningen ingår
analyser av den urbana och regionala samhällsstrukturen som genomförts med hjälp av
uppföljningssystemet för samhällsstrukturen (YKR) och dokumentanalyser av planer
och program. Förtroendevalda, tjänsteinnehavare och regionala aktörer i stadsregionerna har intervjuats. Observationerna presenteras både separat för varje stadsregion
och som en jämförelse sinsemellan.
Av undersökningen framgår att den genomsnittliga befolkningstätheten i alla undersökta stadsregioners tätorter har sjunkit. Samtidigt har arbetsresornas genomsnittliga
längd ökat, likaså bilanvändningen. Detta har lett till en regional samhällsstruktur som
är mer bilberoende vilket i sin tur leder till ojämlikhet mellan regioner och grupper
av människor i fråga om tjänsternas tillgänglighet. Kraven på befolkningsunderlag i
ramlagen för strukturreformen stöder inte i sig det geografiska perspektivet och beakKESKUSKAUPUNGIN
10
tandet av en fungerande samhällsstruktur i kommun- och servicestrukturreformen.
Regionalt interkommunalt samarbete har en nyckelposition när det gäller att samordna
markanvändningen, boendet, trafiken och tjänsterna.
I undersökningen konstateras att formell regionförvaltning inte garanterar politisk
samarbetsförmåga eller en gemensam vision i stadsregionerna. Praktiskt samarbete
utförs i regionerna förutom för gemensamma syften också av nödtvång. Utmaningen
består i att från kortsiktig samordning övergå till långsiktigt samarbete och planerad
markanvändning. Å ena sidan konstateras att ett pragmatiskt samarbete som leds av
tjänsteinnehavare gör det lättare att sätta upp gemensamma regionala mål. Å andra sidan
ses det som en risk att förtroendevalda engagerar sig uteslutande för primärkommunens
perspektiv och står utanför beredningen av ärenden som gäller regionerna. Argument
som framförs ur centralortsperspektiv utgående från regionens funktion främjar inte
samarbetet om förtroendet brister mellan centralorten och kranskommunen och om
kranskommunen ekonomiskt klarar av sina skyldigheter att tillhandahålla basservice.
Spridd bebyggelse är ett centralt problem, men de bakomliggande orsakerna är av
olika slag. Det här problemet måste man kunna närma sig även från en mer landsbygdspräglad kranskommuns synvinkel. Initiativ och visioner som är förenliga med
regionens alla kommuners fördel främjar en förtroendefull atmosfär. En gemensam
vision i regionen är en förutsättning för att förhindra en konkurrenssituation och skapa
ett konstruktivt regionsamarbete.
Begreppet stigberoende (path dependancy) skapar ett speciellt perspektiv utgående
från vilket stadsregioner och deras centralorter–kranskommuner kan studeras. Detta
innebär att stadsregionernas reaktioner på strukturreformen undersöks mot bakgrund
av planeringssamarbetet, uppgjorda planer, program och strategier i deras närhistoria
samt de ”utvecklingsstigar” förändringarna i samhällsstrukturen följt. Finns det några
utsikter för att dessa stigar antar nya riktningar under strukturreformens gång? Och
hur skulle denna förändring påverka samhällsstrukturens funktion?
I undersökningen identifieras sociotekniska blockeringar som yppar sig i spänningar mellan centralorten och kranskommunen och som hänför sig till samhälls- och
kommunstrukturerna, kommunen som institution, markägandet, ekonomin och politiken. Sådana blockeringar i fråga om samhällsplaneringen och samhällsutvecklingen
gör det svårare att uppnå strukturreformens mål i stadsregionerna. Slutsatserna av
rapporten ger underlag för forskningen i det senare skedet (2010–2012) av programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU).
Nyckelord: Samhällsstruktur, stigberoende, stadsregion, samarbete, konkurrens,
fallstudie
ACTA
11
Summary
Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen &
Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät.
Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen
käynnistysvaiheessa. [Tense relations between the central city and a surrounding municipality. Structure of and planning cooperation in five urban regions in the start-up
phase of the project to restructure local government and services (PARAS project)].
Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 2. Acta Publications No. 217.
Centre for Urban and Regional Studies at Aalto University School of Science and
Technology & The Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki.
This report presents the outcomes of the research module examining structural functionality of urban regions, carried out under the Evaluation Research Programme
ARTTU coordinated by the Association of Finnish Local and Regional Authorities.
These outcomes are related to the start-up phase (2008–2009) of the project to restructure local government and services (PARAS project). The research was conducted
by the members of a research group at the Centre for Urban and Regional Studies of
Aalto University School of Science and Technology: Lasse Peltonen, Vesa Kanninen,
Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen, and Raine Mäntysalo, head of
the group. The module looks at opportunities for and obstacles to the integration of
urban structure and cooperation in urban and (sub)regional planning, brought about
by the PARAS project, in five large and mid-size urban regions in Finland. The special focus of the research on urban regions is the development in the land use policies
of the region's central city and one of the surrounding municipalities. The relations
between local authorities are also reviewed in the context of a wider development of
urban regions. The following pairs consisting of a central city/surrounding municipality
were studied: Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto
and Vaasa/Mustasaari.
The research was carried out using a multi-method case study approach. The
research consisted of analyses of urban and regional structures and analyses of planning and programme documents. Local politicians and planners and regional actors
were interviewed. Each urban region is observed separately, but also comparisons are
made between the regions.
The study shows that the average population density has fallen in all urban regions
included in the study. At the same time, average commuting distances have increased
and so has car use. In consequence, the regional urban structure is more dependent
KESKUSKAUPUNGIN
12
on private cars, making regions and different population groups unequal in terms
of service accessibility. The requirement of a minimum population base for service
provision laid down in the Act on Restructuring Local Government and Services does
not, as such, cause the geographic perspective or structural functionality of urban regions to be given more consideration in the implementation of the reform. Regional
cooperation between local authorities has a key role in reconciling land use, housing,
transportation and services.
The research concludes that formal regional administration does not guarantee
that local authorities in the urban regions have political will to cooperate or are capable
of formulating a common vision. Regions engage in cooperation at practical level not
only to pursue their common goals, but also because there is no other alternative. The
challenge is to move away from short-term reconciliation to long-term cooperation and
planned land use. The research shows, on the one hand, that pragmatic cooperation led
by local planning officials helps set common regional goals. On the other hand, there
is the risk that local elected representatives are only committed to the perspective of
the local government and do not participate in the planning of issues that concern the
whole urban region. Arguments that only represent the view of the region's central city
and are based on the functionality of the urban region do not encourage cooperation
if there is a lack of confidence between the central city and the surrounding municipality and if the latter has the economic means to fulfil its obligation to provide basic
public services on its own. Spreading housing development is a central problem, but
it is difficult to attribute one single reason for it. This problem should also be viewed
from the perspective of surrounding municipalities with large rural areas. Openings and
visions that are to the benefit of all the region’s municipalities help establish a climate
of confidence and trust. A common regional vision is a prerequisite for preventing
competition and promoting positive and constructive cooperation.
The concept of path dependency provides a special perspective through which
urban regions and their central cities/surrounding municipalities can be approached.
This means that the reactions of urban regions to the PARAS reform are viewed
against their recent history of planning cooperation, their devised plans, programmes
and strategies, and the ”development paths” of changes in urban structure. Is it to be
expected that these paths will start changing direction as the PARAS reform progresses?
How would this change affect the structural functionality of urban regions?
The research identifies socio-technological lock-ins caused by tense relations
between the central city and a surrounding municipality, which are related to urban
structures, the institutional aspects of the local government, land ownership, economy
and politics. Such lock-ins hinder the emergence of a regional perspective in planning
and development and impede the realisation of the PARAS objectives in urban regions.
The conclusions drawn in the report lay a foundation for the research to be carried out
in the latter stage of the Evaluation Research Programme ARTTU (2010–2012).
Key words: Urban structure, path dependency, urban region, cooperation, competition, case study
ACTA
13
Johdanto1
1
Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on suurin ja laaja-alaisin maassamme
käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta
(169/2007) vahvistettiin 9.2.2007 ja se astui voimaan 23.2.2007.
Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti
”… luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta,
kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja
valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten,
että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien
kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on
parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä
kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.”
Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä todetaan puitelain tarkoitukseksi seuraavaa:
”Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne.
Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on
mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.”
Puitelaissa (1 §, 3 mom.) luetellaan useita tärkeitä, uudistuksen mukaisten järjestelyjen
suunnittelussa ja toteutuksessa huomioitavia seikkoja:

1
palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa
perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa
kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset
kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet
suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada
palveluja tällä kielellä
Johdannon (pl. alaluku 1.2) ovat kirjoittaneet Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom.
KESKUSKAUPUNGIN
14
saamelaisten kielelliset oikeudet ja oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva
itsehallinto heidän kotiseutualueellaan.

Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 §) esitetään:
kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta,
kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita,
toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa
palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä.

Puitelain tarkoitus ja keinot koskevat puitelain 2 §:n mukaisesti maan kaikkia kuntia,
siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut voivat kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa.
Paras-uudistuksen käynnistämisen taustalla ovat hallituksen esitykseen Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (155/2006) kirjatun mukaisesti
kuntien toimintaympäristön muutokset, joiden todetaan edellyttävän kunta- ja palvelurakenteen muuttamista. Hallituksen esityksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja
laatu myös tulevaisuudessa. Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että palvelujen
turvaamiseen on ryhdyttävä välittömästi, jotta palvelujen uudelleenjärjestelylle jää
riittävästi aikaa.
Paras-uudistuksen taustalla voidaan toisin sanoen tulkita olevan näkemys siitä,
että kunnat eivät nykyisillä rakenteilla selviä tai selviytyvät huonosti tulevista tehtävistään. Näin ollen Paras-lain tavoitteena on eheä kuntarakenne ja elinvoimainen ja
toimintakykyinen kunta, jolla on riittävät edellytykset hoitaa tehtävänsä.
Kunnilla on kolme keskeistä tehtävää: toimiminen demokraattisena, kuntalaisten
monipuolista osallistumista tukevana yhteisönä (demokraattinen tehtävä), palvelujen
järjestäminen kuntalaisille verorahoituksella (palvelujen järjestämistehtävä) sekä kunnan
alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi (paikallistaloudellinen tehtävä).
Paras-puitelain esittämiä keinoja yhdistävä ajatus on olettamus suuruuden tarjoamista hyödyistä, suuruuden ekonomiasta: suuremmat kunnat ja suuremmat yhteistyöorganisaatiot kykenevät käyttämään voimavaransa pienempiä tehokkaammin ja saavat
samoilla voimavaroilla aikaan enemmän ja parempia palveluja. Kyseisen olettamuksen
mukaan suurempi tai yhteistoiminnassa toimiva kunta voi myös tehokkaammin luoda
edellytyksiä elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle.
1.1
Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen
arvioijana
Jo Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että mittavia uudistuksia tavoittelevassa pitkäkestoisessa uudistusprosessissa tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin
suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteuttaman
ACTA
15
arviointitutkimuksen avulla nähtiin mahdolliseksi saada tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten
vaikutuksista. Lisäksi arviointitutkimuksen nähtiin mahdollisuudeksi saada tietoa
uudistuksen tuottamista mahdollisista odottamattomista sivuvaikutuksista ja saada
vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden näkökulmista.
Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU)2. Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsittää vuodet
2008–2012. Tutkimusohjelma on valmisteltu ja käynnistetty yhteistyössä seitsemän
ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus-, sosiaalija terveys-,
työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kunnallisen eläkevakuutuksen (Keva), seitsemän eri tutkimustahon (Helsingin, Jyväskylän, Kuopion, Lapin ja
Tampereen yliopistojen sekä Teknillisen korkeakoulun3 ja Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta
vastaavat Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa.
Tutkimusohjelman tarkoituksena on paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää
ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla. Ohjelman tarkoituksena on
tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille, erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville
tutkimuskunnille.
1.1.1 Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat
Tutkimusohjelman toteuttamisessa on tehty muutamia perusvalintoja ja täsmennyksiä.
Ensiksikin ohjelmassa on haluttu tarkastella uudistushankkeen prosesseja ja vaikutuksia
Paras-lain esittämien keinojen mukaisesti. Tämän tarkastelun mahdollistamiseksi tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin
vieviä kuntia seuraavasti:
1. Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistus-hankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2007 tai sen jälkeen.
2. Syvenevän yhteistyön kuntia, eli kuntia, jotka aikovat kuntajaon muutoksen
sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja
siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoimintaalueella, tai kokoamalla em. palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien
palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit).
3. Kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 §:n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi.
4. Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset ovat 31.8.2007 toimeenpanosuunnitelman mukaan kaavailtu toteutettavan ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta.
2
3
Lisätietoja Paras-arviointitutkimusohjelmasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu
Vuoden 2010 alusta Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu.
KESKUSKAUPUNGIN
16
Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella tutkimusohjelmaan osallistuvaa tutkimuskuntajoukkoa on ollut välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on nähty tärkeäksi, että
tutkimuskohteet edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Näin
ollen tutkimusohjelmaan on valittu erilaisia kriteerejä (edellä kuvatun Paras-uudistuksen etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi kuntakoko, maantieteellinen sijainti,
maaseututyypitys, kielisuhteet, elinkeinoja ikärakenne) käyttäen kaikkiaan 40 kuntaa
(vuoteen 2009 asti 65 kuntaa), toisin sanoen 10 kuntaa kustakin ns. Paras-luokasta.4
Paras-uudistuksen eri toteutustapoihin pohjautuvalla kuntavalinnalla oletetaan saatavan
tietoa lain esittämisen keinojen käytön vaikutuksista.
Tutkimusohjelmaan on valittu eri Paras-luokitusta syksyllä 2007 edustavat kunnat
seuraavasti:
1. Kuntaliitoskunnat: Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Lappeenranta-Joutseno, Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa ja
Äänekoski.
2. Syvenevän yhteistyön kunnat: Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi,
Hollola, Karkkila, Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi ja Vimpeli.
3. Muut kunnat: Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori,
Sipoo, Sodankylä ja Varkaus.
4. Kaupunkiseutukunnat: Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja
Haukipudas, Turku ja Lieto sekä Vaasa ja Mustasaari.
Kuntavalinnan ja kuntien Paras-luokituksen osalta on huomattava, että luokat eivät
ole toisiaan poissulkevia; ts. kunta voi kuulua useampaan kuntaluokkaan. Toinen
huomion arvoinen seikka on, että tutkimuskuntien sijoitus Paras-luokkiin vastaa
valintatilavaihetta syksyllä 2007. Ko. ajankohdan jälkeen kunnassa on voitu tehdä
päätöksiä, jonka perusteella kunta kuuluukin johonkin toiseen kuin alkuperäiseen
valintaluokkaan. Tämä on kuitenkin osa Paras-uudistuksen henkeä, ja on oletettavaa,
että tutkimuskauden aikana tulee kunnissa tapahtumaan useita, kuntien sijoitusta em.
luokituksella muuttavia muutoksia.
Myös tutkimuskuntia koskevat, vuoden 2009 jälkeen mahdollisesti toteutettavat
kuntaliitokset voivat muuttaa tutkimuskuntien rakennetta. Vuoden 2010 alussa Lappeenrannan kaupunkiin yhdistyi Ylämaan kunta ja Porin kaupunkiin Noormarkun
kunta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuuhun mennessä oli tiedossa Karttulan kunnan
yhdistyminen Kuopion kaupunkiin vuonna 2011 sekä Yli-Iin kunnan yhdistyminen
Oulun kaupunkiin vuonna 2013. Näiden lisäksi käynnissä on lukuisia ARTTU-tutkimuskuntia koskettavia kuntaliitosselvityksiä: Hamina-Virolahti- ja Kotka-Pyhtää
-selvitysten lisäksi ainakin Oulun, Vaasan ja Lahden seuduilla.
4
Lisätietoja tutkimuskuntien valinnasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu > Tutkimuskunnat >
Tutkimuskuntien valintakriteerit
ACTA
17
Sodankylä
Pello
Kuusamo
Haukipudas
Pudasjärvi
Oulu
Kajaani
Halsua
Vöyri-Maksamaa
Mustasaari
Vaasa
Vimpeli
Juuka
Lapua Äänekoski Siilinjärvi
Seinäjoki
Kuopio
Uurainen
Mänttä-Vilppula
Varkaus
Jyväskylä
Kitee
Pori
Hirvensalmi
Lempäälä
Harjavalta
Hämeenlinna
Lieto
Turku
Kemiönsaari
Hollola
Lappeenranta
Karkkila
Salo
Sipoo
Hamina
Kotka
Raasepori
Kirkkonummi
© Kuntarajat: Tilastokeskus
Kuvio 1. Karttakuva Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuskunnista.
Toista tutkimusohjelman perusvalintaa edustavat ne suunnat tai näkökulmat, joihin
Paras-hankkeen toimenpiteillä oletetaan olevan vaikutuksia. Näitä tutkimusohjelmaan
sisällytettyjä näkökulmia ovat demokratia ja johtaminen, kunnalliset palvelut (sosiaali,
terveys ja koulutus), henkilöstö, kunta- ja paikallistalous sekä yhdyskuntarakenteen
toimivuus. Lisäksi ohjelmakokonaisuuteen kuuluvat edellä erillishankkeina ja erillisrahoituksella toteutettuna/toteutettavina näkökulmina Paras-uudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen, kielellisten vaikutusten sekä tasa-arvovaikutusten arviointi.
Eri näkökulmien selvittämisestä vastaavat yliopistot ja tutkimusyksiköt käyvät ilmi
oheisesta kuviosta.
KESKUSKAUPUNGIN
18
ERILLISHANKKEET
UUDISTUKSEN
TOIMEENPANO
SUUNNITTELUVAIHEEN
ARVIOINTI
(päättynyt 3/09)
LAPIN YLIOPISTO
UUDISTUKSEN
KIELELLISET
VAIKUTUKSET (SpråKon)
HELSINGIN YLIOPISTO,
Svenska social- och kommunalhögskolan &
ÅBO AKADEMI
UUDISTUKSEN
TASA-ARVOVAIKUTUKSET
(TERTTU)
ÅBO AKADEMI
PALVELUT
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO,
Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos
JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO,
Koulutuksen tutkimuslaitos
HENKILÖSTÖ
TAMPEREEN YLIOPISTO,
Työelämän tutkimuskeskus
TALOUS
TAMPEREEN YLIOPISTO,
Taloustieteiden laitos &
HELSINGIN KAUPUNGIN
TIETOKESKUS
DEMOKRATIA JA
JOHTAMINEN
ÅBO AKADEMI &
KUNTALIITTO
YHDYSKUNTARAKENTEEN TOIMIVUUS
AALTO-YLIOPISTO,
Yhdyskuntasuunnittelun
tutkimus- ja
koulutuskeskus (YTK)
Kuvio 2. Paras-arviointitutkimusohjelman tutkimuskehikko.
Kolmanneksi, tutkimusohjelman alkupuolella vahvistui käsitys, että lain mainitsemat keinot, toisin sanoen kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueiden perustaminen
ja kaupunkiseutujen yhteistyö sinänsä ei vielä synnytä odotettuja hyötyjä. Ne ovat
toiminnan organisoinnin välineitä, ilmirakenteita, ja tarjoavat siten ainoastaan kehittämispotentiaalia, joka kunnissa on otettava käyttöön esimerkiksi kuntaliitoksen
jälkeen. Tutkimushankkeissa tarkastellaan erityisesti miten kunnat ovat ottaneet
käyttöön tätä kehittämispotentiaalia vaikkapa keskittämällä palveluja tai muuttamalla
palvelujen tuottamistapoja, ja miten näiden toimenpiteiden vaikutukset näyttäytyvät
eri näkökulmista.
Neljänneksi, alun perin ARTTU-tutkimusohjelman keskeisenä tarkoituksena
oli selvittää Paras-uudistuksen vaikutuksia. Ohjelman aikana on tutkijoiden toimesta
kuitenkin todettu, että kuntien arkielämässä tapahtuu samanaikaisesti monia muita
asioita, jotka joko tukevat tai estävät Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi taloustaantuma tai kunnan eri toimialoilla tapahtuvat muut
kehittämishankkeet. Käytännössä tapahtuneista muutoksista on hankala osoittaa, mikä
johtuu Paras-uudistuksesta ja mikä muista syistä, eikä tällainen ole välttämätöntäkään.
Vaikka ARTTU-tutkimusohjelmalla pyritään mahdollisuuksien mukaan selvittämään
Paras-uudistuksen vaikutuksia, haetaan tutkimusohjelmalla vastausta ennen kaikkea
seuraaviin yleisempiin kysymyksiin:
ACTA
19

Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen
aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut?
Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista?
Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen
eri kunnissa?
Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa?
Tutkimusohjelman keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Tutkimusmenetelmät vaihtelevat kuitenkin eri tutkimusmoduleissa. Kyselyaineistoja käytetään
erityisesti henkilöstön sekä demokratian ja johtamisen moduleissa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden osion tarkastelun ytimen muodostavat asiakirja-aineistot ja
haastattelut. Palvelujen ja talouden moduleissa ensisijaisina tutkimusaineistoina ovat
tilastoaineistot ja kuntien asiakirjat.
1.1.2 ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit
Jotta voitaisiin selvittää kuntien tekemisiä ja tulkita niiden vaikutuksia Paras-hankkeen
aikana, on Paras-arviointiohjelman tutkimustehtävänä ensimmäisellä tutkimuskaudella
vuosina 2008–2009 ollut uudistuksen lähtötilanteen kartoitus tutkimuskuntien osalta.
Tutkimustiedot on kerätty pääosin vuosilta 2006–2007, mutta osa aineistosta, erityisesti
ohjelman puitteissa toteutetut laajat kuntalais- ja henkilöstökyselyt ovat vuosilta 2008
ja 2009. Lähtötilanteen kartoitusta varten tilastotietoja on kerätty myös aikaisemmilta
vuosilta sen vuoksi, että osa kunnista on tehnyt monia Paras-hankkeen hengen mukaisia ratkaisuja jo ennen vuotta 2006. Näissä kunnissa muutokset Paras-hankkeen
tarkastelukaudella voivat olla vähäisiä.
Tutkimushankkeen lopussa vuosina 2011–2012 tehdään uudistuksen lopputilanteen kartoitus, jonka perusteella voidaan esittää vastauksia tutkimuksen pääkysymyksiin. Osassa tutkimusmoduleita tehdään alussa ja lopussa kysely tai haastatteluja
ja osassa kootaan tilasto- ja asiakirja-aineistoa vuosittain koko hankkeen ajalta.
Kukin tutkimusmoduli tuottaa kuntien alkutilanteen kartoituksesta oman raportin. Lisäksi ARTTU-ohjelman puitteissa tehdään alkutilanteesta eri tutkimusmodulien
keskeiset tulokset ja johtopäätökset kokoava tulostiivistelmäraportti. Tutkimushankkeen lopussa kussakin modulissa tehdään loppuraportti, jossa pyritään antamaan
vastauksia aiemmin esitettyihin ARTTU-tutkimuksen peruskysymyksiin.
Käsillä olevassa raportissa esitellään Yhdyskuntarakenteen toimivuus –modulin
(YKS-ARTTU) tuloksia alkutilanteen kartoituksesta keskittyen kaupunkiseutukuntiin.
1.2
YKS-ARTTU
Paras-puitelain 7 § on edellyttänyt keskikokoisilta ja suurilta kaupungeilta yhteistyössä
naapurikuntien kanssa laadittavaa seudullista suunnitelmaa (31.8.2007 mennessä) siitä,
miten kuntarajat ylittäen parannetaan maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensoKESKUSKAUPUNGIN
20
vittamista sekä palveluiden käyttöä. Tämä velvoite muodostaa keskeisen lähtökohdan
Paras-ARTTU-hankkeen Yhdyskuntarakenteen toimivuus -modulissa tehtävälle
Paras-hankkeen arviointitutkimukselle. Modulin tavoitteena on vertailevan seurantatutkimuksen keinoin tehdä selkoa, miten kaupunkiseudut onnistuvat seudullisen
yhdyskuntarakenteen toimivuuden parantamisessa vuoden 2011 loppuun mennessä
toteutettavassa Paras-uudistuksessa – suhteessa puitelain tavoitteisiin tältä osin. Tässä
raportissa vedämme yhteen havaintojamme tilanteesta Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa tutkimuskauden 2008–2009 osalta.
Yhdyskuntarakenteen toimivuus -modulissa on pureuduttu viiden suuren ja
keskikokoisen kaupunkiseudun (taulukko 1) strategiseen maankäytön suunnitteluun
ja päätöksentekoon sekä näiden kehitykseen Paras-hankkeen aikana. Kaupunkiseuduilla tarkastelu on kohdistunut erityisesti kehitykseen keskuskaupungin ja yhden
kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureissa sekä näiden kuntien keskinäisissä
suhteissa laajempaa kaupunkiseudun kehityksen taustaa vasten. Kaupunkiseudut on
valittu ARTTU-ohjelmaan ilmoittautuneiden kuntien joukosta pitäen lähtökohtana
keskuskaupunki/kehyskunta-paritarkastelua5, kaupunkiseutujen kuulumista Paraspuitelain 7 § piiriin, maantieteellistä hajontaa sekä kaupunkiseutujen erilaisuutta
suhteessa niiden tiedossa olleisiin maankäytön suunnitteluyhteistyön muotoihin ja
kehityshistorioihin. Viiden kaupunkiseudun käsittely katsottiin tutkimusekonomisesti mahdolliseksi metodologisesti työlään tapaustutkimuksen keinoin, yhdistellen
haastattelu-, tilasto-, paikkatieto-, dokumenttianalyysi- ja kirjallisuustutkimusta. Näin
tapaustutkimuksen empiirisiksi kohteiksi valikoituivat Jyväskylän, Kuopion, Oulun,
Turun ja Vaasan kaupunkiseudut – ja niiltä erityisesti keskuskaupunki/kehyskunta–parit Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja
Vaasa/Mustasaari. Valittuja kuntia on vertailtu taulukossa 2.
5
Tämä siis tarkoittaa, että tuli löytää tapaustutkimuskohteiksi kaupunkiseutuja, joilta ARTTUohjelmaan oli ilmoittautunut sekä keskuskaupunki että jokin kehyskunta.
ACTA
21
Taulukko 1. Tietoa YKS-ARTTU-tutkimuksen kaupunkiseuduista sekä muista puitelaissa
määritellyistä, kaupunkiseutusuunnitelman laatimiseen velvoitetuista kaupunkiseuduista.
(ARTTU-tutkimuksen kaupunkiseudut merkitty harmaalla taustalla, tutkimuksen ulkopuoliset
kaupunkiseudut kursivoituina.)
Puitelaissa kaupunkiseutusuunnitelman laatimiseen velvoitetut kaupunkiseudut*
Kaupunkiseutu
Asukasluku
(2005)
Asukkaista
taajamissa,
%
Maa-ala,
km2
Taajamaala, km2
(2005)
Taajamien
asukastiheys, as/ha
Kuntia seudulla*/työssäkäyntialueella
Pääkaupunkiseutu
Tampere
Turku
Oulu
Lahti
Jyväskylä
Kuopio
Pori
Vaasa
Joensuu
Hämeenlinna
Kotka
Seinäjoki
Lappeenranta
Porvoo
Mikkeli
Kokkola
988 347
331 855
259 026
209 908
164 741
156 126
118 301
113 130
106 365
90 046
89 474
84 845
79 542
77 924
57 495
56 489
47 550
97,7 %
93,7 %
95,4 %
94,2 %
88,3 %
87,8 %
86,1 %
88,7 %
88,5 %
81,6 %
82,5 %
92,0 %
83,5 %
86,3 %
77,8 %
77,2 %
84,5 %
745,1
3 151,9
826,7
4 687,4
2 539,1
2 782,0
2 465,2
2 796,7
3 609,0
2 971,0
2 725,2
1 446,8
2 745,4
1 635,4
1 487,0
2 733,6
1 705,6
496,4
351,0
283,5
298,9
187,0
171,1
112,5
208,9
272,2
116,1
122,5
167,5
159,1
99,9
108,7
62,7
83,4
19,45
8,86
8,72
6,61
7,78
8,01
9,05
4,80
3,46
6,33
6,02
4,66
4,18
6,73
4,12
6,95
4,82
4/24
8/16
8/28
11/13
7/7
7/8
4/6
8/7
9/8
4/6
8/7
4/4
5/4
4/7
4/**
3/3
3/4
*Seutuun kuuluvat kunnat määritelty puitelaissa, rajaus ei välttämättä vastaa keskuskunnan työssäkäyntialuetta
**Porvoo on osa Helsingin työssäkäyntialuetta
Asukasluvut, taajama-alat ja työssäkäyntialueet (2008): Tilastokeskus
Kuntien maa-alat 2007 kuntarajojen mukaan: Maanmittauslaitos
Puitelain 7 §:ssä määritellyt kaupunkiseudut on esitetty taulukossa 1 asukasluvun
mukaan järjestettynä. YKS-ARTTU-moduliin valitut seudut on merkitty taulukkoon
harmaalla pohjalla. Valitut seudut kuuluvat kaikki väkiluvuiltaan suurempaan puolikkaaseen puitelain seuduista, jos erityisasemassa olevaa pääkaupunkiseutua ei oteta
huomioon. Taajamoitumisasteeltaan ne vastaavat melko hyvin seutujen keskiarvoa
lukuun ottamatta Turkua ja Oulua, joissa luvut ovat pääkaupunkiseudun jälkeen maan
korkeimmat. Taulukkoon on otettu vertailutiedoksi myös seutujen keskuskunnan
työssäkäyntialueeseen kuuluvien kuntien lukumäärä kuvaamaan laissa määritellyn ja
toiminnallisen rajauksen eroja. Kolmella suurimmalla kaupunkiseudulla, joihin Turku
tässä lukeutuu, keskuskunnan työssäkäyntialue on huomattavasti puitelain seutua
laajempi, mutta muilla seuduilla rajaukset vastaavat toisiaan melko tarkasti. Näin on
myös tähän tutkimukseen valituilla seuduilla.
Asukasluvultaan ja taajamoitumisasteeltaan valitut seudut ovat suhteessa muihin
puitelain kaupunkiseutuihin varsin samankaltaisia – keskikokoisia tai sitä suurempia.
Ne kuitenkin poikkeavat toisistaan huomattavasti, kun tarkastellaan taajamien asukastiheyttä, jonka molemmat ääripäät ovat valituissa kaupunkiseuduissa mukana, mikäli
ylivoimaisesti tiheimmin asuttua pääkaupunkiseutua ei lasketa mukaan. Seudut ovat
KESKUSKAUPUNGIN
22
myös laajuudeltaan ja kuntarakenteeltaan hyvin erilaisia – Turun seudulla kunnat ovat
pinta-alaltaan varsin pieniä, Oulussa ja Kuopiossa vastaavasti suurempia.
Tapaustutkimuksen kohteiksi valikoituneet seudut ja niiden kuntaparit edustavat
myös kuntatasolla hyvin erilaisia alueita (taulukko 2). Valituilla kuntapareilla keskus- ja
kehyskuntien asukaslukujen ja maa-alojen suhteet vaihtelevat huomattavasti seutujen
kesken, mutta kuitenkin siten, että enimmilläänkin vajaa neljännes kuntaparin yhteenlasketusta asukasluvusta tulee kehyskunnasta. Näin millään valituista seuduista ei
tarkastella keskenään samankokoisia kuntia.
Muihin ARTTU-kuntiin verrattuna valittujen kuntien kaupunkiseutumaisuus
nousee esiin. Keskuskaupungit ovat luonnollisesti suurempia ja tiheämmin asuttuja,
mutta myös valituissa kehyskunnissa on Uuraista lukuun ottamatta enemmän taajamaa
kuin kaikissa ARTTU-kunnissa keskimäärin. Taajamissa asuvien osuus on kuntapareilla lisäksi yhteenlaskettuna varsin korkea. ARTTU-kuntien keskiarvoon verrattuna
kehyskuntien taajamissa asutaan kuitenkin melko harvassa. Tapaustutkimuksen kohteiksi valikoituneet kaupunkiseudut ja kunnat edustavat maantieteellisiltä piirteiltään
hyvin erityyppisiä malleja. Mukana on esimerkki niin pinta-alaltaan laajasta, harvaan
asutusta seudusta, kuin seuduista ja kunnista, joilla laajuudestaan huolimatta asutaan
tiiviisti taajamissa.
Taulukko 2. YKS-ARTUN tutkimuskuntien asukasluku, maa-ala sekä taajamien pinta-ala ja
asukastiheys suhteessa kaikkien ARTTU-kuntien keskiarvoon.
YKS-ARTTU-modulin tutkimuskunnat kuntapareittain
Kunta
Asukasluku (2005)
josta taajamissa
Maa-ala,
km2
Taajama-ala,
km2 (2005)
Taajamien
asukastiheys,
as/ha
Jyväskylä
Uurainen
Kuopio
Siilinjärvi
Oulu
Haukipudas
Turku
Lieto
Vaasa
Mustasaari
84 434
3 137
90 726
20 271
128 962
17 409
174 868
15 103
57 241
17 369
98,5 %
36,4 %
91,4 %
77,9 %
98,6 %
95,7 %
96,6 %
84,4 %
98,7 %
82,9 %
105,9
348,2
1124,0
401,0
369,2
439,4
245,6
198,5
188,8
848,0
59,6
4,7
69,0
30,0
100,0
47,0
123,0
43,1
60,7
77,6
13,9
2,5
12,0
5,3
12,7
3,5
13,7
3,0
9,3
1,9
95,1 %
88,5 %
426,9
773,3
61,5
29,4
9,4
6,3
YKS-ARTUN kunnat
keskimäärin
60 952
Arttu-kunnat keskimäärin 21 047
Asukasluvut ja taajama-alat: Tilastokeskus
Kuntien pinta-alat 2007 kuntarajojen mukaan: Maanmittauslaitos
YKS-ARTTU-modulin tutkimuksesta on vastannut Teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen (YTK) tutkimusryhmä – Lasse
Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen ja
Raine Mäntysalo – viimeksi mainitun johdolla. Työtä on lisäksi kommentoinut eri
ACTA
23
vaiheissa Harry Schulman Helsingin yliopiston Maantieteen laitokselta. Läheisenä
keskustelukumppanina on lisäksi ollut modulin oma Kuntaliiton ja eri ministeriöiden
edustajista koostuva asiantuntijaryhmä, joka on kokoonpanoltaan lähes sama kuin
Paras-puitelain 7 § edellyttämiä kaupunkiseutusuunnitelmia ja niiden toimeenpanon
alkuvaiheita arvioinut asiantuntijaryhmä. YKS-ARTTU-moduli onkin täydentänyt
luontevalla tavalla kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnin asiantuntijaryhmän työtä.
Kun asiantuntijaryhmä on keskittynyt yleiskuvan muodostamiseen ja 18 kaupunkiseudun keskinäiseen vertailuun aineistonaan suunnitelmadokumentit ja poikkileikkauskyselyt, YKS-ARTUSSA on voitu ymmärrysorientoituneesti syventää tarkastelua
ja hakea syitä yhteistyön haasteisiin keskittymällä muutamaan kaupunkiseutuun ja
niissä erityisesti esiin nouseviin teemoihin monimenetelmällisin tapaustutkimuksin
ja pitkittäistarkasteluin.
Keväällä 2009 ilmestynyt asiantuntijaryhmän Arvio kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä (Kuntaliitto 2009) ilmentää YKS-ARTTU-moduliin valikoituneiden viiden kaupunkiseudun yhteistyön lähtökohtien ja edellytysten
erilaisuutta. Samoin kuin edellisenä vuonna ilmestyneessä Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportissa (Kuntaliitto 2008), on kaupunkiseudut
pisteytetty. Osion case-kaupunkiseuduista suurimman pistemäärän sai Jyväskylän
kaupunkiseutu ylipäätään parhaana omassa suurten kaupunkiseutujen luokassaan.
Perää tässä kategoriassa pitivät Turun ja Kuopion kaupunkiseudut, edellään Oulun
kaupunkiseutu. Muiden kaupunkiseutujen luokassa Vaasan kaupunkiseutu sijoitettiin
toiseksi viimeiseksi luokassaan.
Vaasan kaupunkiseudulla seutuyhteistyö on asiantuntijaryhmän mukaan edennyt
moniin muihin seutuihin verrattuna hitaasti. Myönteisenä seikkana kuitenkin todetaan,
että aiemmassa arviointivaiheessa sisällyksettömäksi jääneen kaupunkiseutusuunnitelman laadinta on seudulla tietyssä mielessä käynnistetty uudelleen. Hajarakentamisen
ohjaamisesta ja maapolitiikan periaatteista ei ole Vaasan kaupunkiseudulla sovittu
yhteisesti, mutta tämä on yleistä muidenkin kaupunkiseutujen kohdalla – myös Jyväskylän. Jyväskylän osalta myönteisenä kuitenkin nähdään kuntien vapaaehtoinen
yhteistyö rakennusjärjestyksen laadinnan yhteydessä. Varsinaiset kiitoksensa seutu
saa, strategisesti merkittävän kuntaliitoksensa ohella, maankäytön rakennemallin ja
liikennejärjestelmäsuunnitelman laadinnastaan toisiinsa kytkettyinä.
Oulun kaupunkiseudulla ei myöskään tavoitella yhteisiä maapoliittisia linjauksia,
mutta hajarakentamisen hillintään pyritään löytämään ratkaisuja hajarakentamisselvitysten sekä seudullisen maankäytön toteuttamisohjelman ja maankäytön ja liikenteen
aiesopimuksen avulla. Muista kaupunkiseuduista poiketen seudulla on yhteinen seutuhallinto ja koko kaupunkiseudun kattava yhteinen yleiskaava, jotka ovat synnyttäneet
odotuksia kuntien poliittisesta sitoutumisesta seudullisiin maankäytön linjauksiin.
Kuntien sitoutuneisuuden ohuus on kuitenkin paljastunut erityisesti suurten kaupan
keskittymien sijoituskysymyksissä.
Turun ja Kuopion kaupunkiseutujen osalta arviointiraportissa epäillään niin
ikään kuntien yhteistyöhön sitoutuneisuuden riittävyyttä. Maapoliittisia linjauksia
suunnitellaan tehtävän hajarakentamisen hallinnan yhdenmukaistamiseksi, mutta
näiden kytkeytyminen seudullisen rakennemallin tai -suunnitelman laadintaan jää
asiantuntijaryhmän mukaan epäselväksi.
KESKUSKAUPUNGIN
24
Luonnollisesti YKS-ARTTU-modulissa olemme voineet pureutua huomattavasti
syvemmin ja monipuolisemmin suunnittelun ja yhdyskuntarakenteen kehitykseen sekä
Paras-hankkeen vaikutuksiin kohdekaupunkiseuduillamme. Näin asiantuntijaryhmän
arviointiraporttien päätelmien osuvuus voidaan asettaa puntariin - ja toisaalta voidaan
löytää selittäviä tekijöitä asiantuntijaryhmän esiin nostamille ongelmallisille ja rohkaiseville piirteille eri kaupunkiseutujen kehityksessä.
Seuraavassa luvussa esittelemme tutkimuksemme teoreettisia lähtökohtia. Teemme
selkoa, mitä tarkoitamme yhdyskuntarakenteen toimivuudella ja avaamme polkuriippuvuuden käsitettä. Polkuriippuvuuden käsite muodostaa erityisen näkökulman,
jonka kautta lähestymme tutkittavia kaupunkiseutujamme ja niiden keskuskaupunkikehyskunta -pareja. Se tarkoittaa, että tutkimme kaupunkiseutujen reagointia Parashankkeeseen niiden lähihistorian suunnitteluyhteistyön, laadittujen suunnitelmien,
ohjelmien ja strategioiden sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen ”kehityspolkujen”
taustaa vasten. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat
muuttaa suuntaansa – ja jos on, mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen
toimivuudelle?
Teoreettisten lähtökohtien esittelyn jälkeen käymme läpi luvussa 3 monimenetelmällisen tapaustutkimuksemme metodologiaa ja aineistoa. Luvussa 4 esittelemme
empiirisiä havaintojamme kultakin kohdekaupunkiseudultamme erikseen. Viimeisessä
luvussa teemme aluksi yhteenvedon havainnoistamme tarkastellen eri kaupunkiseutuja
rinnakkain. Tämän jälkeen analysoimme havaintojamme polkuriippuvuuden käsitteen
valossa pyrkien tunnistamaan selittäviä tekijöitä, motiiveja ja rakenteellisia kytkentöjä,
jotka ylittävät tapauskohtaisuuden. Lopuksi teemme johtopäätöksiä erityisesti siinä
valossa, millaisille kysymyksenasetteluille päätelmämme antavat aihetta tutkimuksemme
jälkimmäistä vaihetta (2010–2012) ajatellen.
ACTA
25
2
Teoreettiset lähtökohdat
Seuraavassa kuvataan osion tutkimusasetelmaa ja teoreettisia näkökulmia. Ensin käsitellään YKS-ARTTU-osion peruskysymyksiä, hajautuvan yhdyskuntarakenteen ja
eheyttävän suunnittelun haasteita. Tämän jälkeen avataan polkuriippuvuuden käsitettä,
joka kuvataan ensin yleisellä tasolla minkä jälkeen pohditaan sen soveltamista tutkimusosiossa. Yhteistoiminnan ja sen edellytysten tarkastelun rooli näyttää korostuvan
hankkeessa, mikä on otettava huomioon osion teoreettista taustaa ja kirjallisuustutkimusta rakennettaessa.
2.1
Hajautuvan yhdyskuntarakenteen haaste
Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen kehitystä luonnehtivat keskenään ristiriitaiset
piirteet. Yhtäältä yhdyskuntarakennetta on pyritty tiivistämään ja eheyttämään, mutta
toisaalta kehitys on johtanut sirpaleiseen ja hajautuvaan suuntaan. Samalla yhdyskuntarakenne ja ihmisten elämäntavat ovat kehittyneet entistä enemmän autoriippuvaiseen
suuntaan. Yhdyskuntien laajeneminen, kaupan palveluverkon harveneminen ja kaupan
keskittyminen suurempiin yksiköihin ovat kasvattaneet päivittäisten työ-, asiointi- ja
harrastusmatkojen keskimääräistä pituutta ja lisänneet henkilöautoliikennettä ja päästöjä (KULTU 2005, 84).
Kaupunkirakenteen hajautumiskehityksen taustalla voidaan nähdä lukuisia erityisintressejä. Maapolitiikka, -keinottelu ja kiinteistöjalostus liittyvät hajautumisalueiden
tarjontaan. Kaupunkiseudun reuna-alueiden asukkaiden liikkuvuuteen ja ostovoimapotentiaaliin perustuvat kauppapaikkapreferenssit sekä tukeutuvat syntyneeseen/syntymässä olevaan hajautuneeseen rakenteeseen että edesauttavat rakenteen kehittymistä.
Geenhuizen ym. (2002) näkevät väestökehityksen trendien ja demografisten muutosten,
uusien elämäntyylien, joustavuuden lisääntymisen työn ja tuotannon organisoinnissa,
uusien politiikan prioriteettien, uusien vaatimusten politiikalle ja teknologian edistymisen kaikkien vaikuttavan yhteiskunnalliseen muutokseen samalla kun tämä muutos
vaikuttaa niihin. Tämän vuorovaikutuksen tuloksena tapahtuu kehitystä, joka voidaan
tiivistetysti nähdä keskittymisenä ja yhdenmukaisuutena yhdellä tasolla ja hajaantumisena ja eriytymisenä toisilla.
Suomessa on aluerakenteessa tapahtunut keskittymistä, mutta kaupunkiseutujen
tasolla yhdyskuntarakenteen hajautumista. Yhdyskuntia ovat hajauttaneet kuntien omat
suunnitteluratkaisut, maanomistussuhteet sekä palvelujen ja infrastruktuurin rakennemuutokset. Kuntien välinen kilpailu hyvistä veronmaksajista erityisesti kasvavilla
kaupunkiseuduilla on myös lisännyt hajautumista. Yhdyskuntarakenteen hajautuminen
KESKUSKAUPUNGIN
26
ilmenee myös työpaikka- ja palvelutoimintojen siirtymisenä yhä suuremmassa määrin kaupunkien keskeisiltä alueilta kehävyöhykkeille. Erityisen suuria vaikutuksia on
kaupan suuryksiköiden sijoittumisella kaupunkien ulosmeno-, ohitus- ja kehäteiden
varsille, paikkoihin, jotka ovat saavutettavissa lähinnä henkilöautolla. Hajauttavaa
asuntokysyntää ovat puolestaan aiheuttaneet luonnonläheisyyttä ja omakotitaloasumista
arvostava asumisihanne ja Suomen maaseutumaisuuteen kytkeytyvä kulttuuriperintö
(Maijala 2005/2008). Yksittäisten perheiden asumispreferenssit ovat yhtäältä tarjonnan
ja maankäyttöpolitiikan “ohjeistamia”, mutta toisaalta juuri hintatason, asuinympäristön luonteen, rakentamisen rajoitusten ja liikkumismahdollisuuksien välisten suhteiden
optimointi yksittäisen perheen näkökulmasta johtaa hakeutumiseen uusille, kauempana
sijaitseville koskemattomille alueille.
Hajautuvan kaupungin mallia on kuvattu muun muassa talouden rakennemuutoksen, asumispreferenssien, kiinteistöspekulaation ja yksityisliikenteen tuottamaksi
uudeksi tilalliseksi muodoksi (Lehtovuori 2001). Tällaisessa tulkinnassa kaupunkiseutu
muodostuu keskenään kilpailevista ytimistä, joista jotkut ovat erikoistuneet tiettyjen
palvelujen tuottamiseen. Sassen (1999) näkee tällaisen kehityksen osana globalisoituvan informaatiotalouden luomaa uutta alueellista epätasa-arvoa. Ylipaikalliset
toimijat käyttävät kaupunkiseudun rakenteita omien tarkoitusperiensä edistämiseen.
Tällöin kaupunkiseudut ilman vahvaa seudullista päätöksentekoa ja valtiollista tukea
rakennepolitiikalleen joutuvat Sassenin näkemyksen mukaan pitkälti alistumaan hajautumiskehitykseen.
2.1.1 Liikenteen ja maankäytön integroinnin tarve
Keskeisenä yhdyskuntarakenteen kestävän kehittämisen edellytyksenä pidetään liikenteen ja maankäytön suunnittelun integrointia niin politiikkojen, strategioiden
kuin käytäntöjenkin tasolla. Suunnittelun integraatio tarjoaa myös mahdollisuuksia
löytää ratkaisuja, joissa yhdistyvät niin liikenteen kuin aluekehityksenkin kannalta
tärkeät tavoitteet: taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristöllisen kestävyyden edistäminen. Mm. Greene ja Wegener (1997) näkivät integroidun liikenteen ja maankäytön
suunnittelun käytäntöjen ja prosessien kansainvälisen selvittämisen yhdeksi kolmesta
keskeisestä liikenteen kestävyyteen liittyvästä tutkimustarpeesta. 2000-luvulla onkin
alettu enenevässä määrin käsitellä tätä integraatiota niin ammatillisen, akateemisen
kuin poliittisenkin keskustelun kautta.
Suomessa liikenteen ja maankäytön integroitua suunnittelua tukeva kansallisen
tason ohjaus on sisällytetty niin maankäyttö- ja rakennuslain periaatteisiin kuin valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiinkin sisältöjen tasolla, mutta suunnittelujärjestelmän ja -käytäntöjen ohjauksen puuttuminen on johtanut erilaisiin seudullisiin ja
paikallisiin ad hoc -ratkaisuihin. Liikenteen ja maankäytön suunnittelun vuorovaikutusta on tutkittu ja selvitetty lukuisissa yhteyksissä (esim. YTV 2005; Wiik ym. 2004;
LYYLI 2002), mutta suunnittelun integroinnin tutkiminen on jäänyt vähemmälle.
Integroiviksi käytännöiksi kutsutaan mitä monimuotoisempia konstruktioita. Näitä
teemoja tuodaan esiin mm. Paras-hankkeen kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa
(Kuntaliitto 2008). Raportin mukaan kaupunkiseuduilla on tarvetta kehittää sekä
liikenteellisten vaikutusten arviointia että maankäytön ja liikenteen vuorovaikutteista
ACTA
27
suunnitteluprosessia. Samoin esim. Hull (2005; 2008) toteaa Iso-Britannian tilanteesta, että debattien ja poliittisen retoriikan takana on olennaisia kysymyksiä siitä,
miten integroidun suunnittelun strategisia periaatteita sovitetaan ja otetaan käyttöön
kompleksisissa paikallisissa suunnittelutilanteissa.
Liikenteen ja maankäytön integraation kehittämisessä liikenteen ympäristövaikutuksia ja kaupunkiseutujen autoriippuvaisuutta vähentäviksi käytännöiksi on osoittautunut vaikeaksi tehtäväksi. Pohjoismaissa on tunnistettu kaksi integraation päälinjaa
(Harbo ym. 2008): liikennejärjestelmäsuunnittelun ja maankäytön suunnittelun
prosessien koordinointi ja ”rinnakkaisuus”, jossa prosesseja edistetään pääosin omalakisina kokonaisuuksinaan mutta sovitetaan toisiinsa ohjelmallisesti ja sisällöllisesti; sekä
liikennejärjestelmäsuunnittelun periaatteiden integrointi maankäytön suunnittelun
periaatteisiin, jossa liikenteelliset reunaehdot määrittävät maankäytön suunnittelua.
2.1.2 Yhdyskuntarakenteen ekotehokkuus
Nykykeskustelussa ei varsinaisesti ole löydetty konsensusta siitä, millainen mahdollisimman ekotehokas yhdyskuntarakenne oikeastaan olisi, mutta joitain muotoja
pidetään silti yleisesti parempina kuin viime vuosikymmenten tyypilliset kehityskulut.
Tärkeimmiksi rakennetun ympäristön ominaisuuksiksi on Soltanin ja Allanin (2006)
mukaan yleensä määritelty tiiviys (vs. väljyys), maankäytön sekoittuneisuus ja designpiirteet (urban design). Tiivistä kaupunkimallia (compact city theory) ovat kannattaneet
ainakin Jacobs (1961), Newman ja Kenworthy (1999), Elkin ym. (1991), Sherlock
(1991), McLaren (1992), Jenks ym. (1996) ja Engwicht (1999).
Tunnetuissa kirjoituksissaan Peter Newman ja Jeffrey Kenworthy (1996; 1999)
pyrkivät osoittamaan maankäytön ja liikenteen energiankulutuksen riippuvaisuuden
toisistaan kaupunkiseutujen tasolla. Tutkimuksen mukaan alhaisen tiiviyden kaupunkirakenne lisää henkilöä kohden laskettua liikenteen energiankulutusta. Newmanin
ja Kenworthyn tuloksia ja johtopäätöksiä on kritisoitu monesta näkökulmasta, mutta
kritiikin kärki on osoittanut lähinnä hieman suoraviivaisesti tehtyihin tulkintoihin (vrt.
esim. Brindle 1992). Norjassa NIBR tutki periaatteessa samalla asetelmalla liikenteen
energian käyttöä pohjoismaalaisilla paikkakunnilla (Næss 1993; Næss, Larsen & Roe
1994). Joskaan tulokset eivät olleet yhtä hätkähdyttäviä kuin Newmanin ja Kenworthyn, osoittivat ne kuitenkin selkeän trendin, jonka mukaan tiivis kaupunkirakenne
on liikenteen energiankäytön kannalta edullisempi kuin hajanainen.
Curtisin (2008) mukaan keskustelu yhdyskuntarakenteen ekotehokkaan kehittämisen vaihtoehdoista on viime aikoina kristallisoitunut ”hajakeskittämisen” (decentralised
concentration) ympärille. Hajakeskittynyt rakenne käsittää monia toisiinsa tehokkaasti
sekä fyysisesti että telekommunikaation kautta kytkeytyneitä aktiviteettitihentymiä
(mm. Srinivasan 2002; Lloyd-Jones ym. 2001; Filion 2001; Healey 2000; Kenworthy
& Laube 1999; Van der Valk & Faludi 1992). Hajakeskittyneen (monikeskuksisen)
kaupunkirakenteen korostuminen osoittaa sen, että kaupunkiseuduilla on käynnissä
sekä keskittyvää että hajautuvaa kehitystä (vrt. Bertolini 1999). Sekä henkilöiden että
yritysten liikkumiskäytännöt ovat monimuotoisia ja liittyvät tapauskohtaisesti eri
aluetasoihin naapurustosta seutuun.
Mindali ym. (2004) esittävät, että toimintojen sekoittaminen ja asukastiheyksien
KESKUSKAUPUNGIN
28
kasvattaminen esikaupunkialueilla ei välttämättä johda julkisen liikenteen osuuden
kasvuun, ja koska työpaikkojen ja asumisen tosiasiallisesta läheisyydestä ei voida
varmistua, saattaa tällä kehityksellä olla myös liikennettä lisäävä vaikutus. Myös Priemus ym. (2001) epäilevät, että vaikka kompaktikaupunkikehityksen “ensimmäisen
tason” vaikutus onkin autolla tehtävien matkojen väheneminen ja kilometrimäärien
pieneneminen, ”toisen tason” vaikutus on päinvastainen: kompaktin rakenteen seurauksena esikaupungistuminen voimistuu, sikäli kuin ihmiset pystyvät toteuttamaan
asumispreferenssejään ja yrityksillä on mahdollisuuksia vaikuttaa sijoittumiseensa
kaupunkiseudulla.
Toimintojen sekoittamisen yleisimmät muodot ovat olleet aluksi asuinalueen
sisäinen monipuolistaminen sekä työpaikka- ja asuinalueiden sijoittaminen toistensa
läheisyyteen (mm. Apel ym. 1997), mutta myöhemmin sekoittaminen on nähty
moniuloitteisempana – mm. Louw ja Bruinsma (2006) puhuvat jo ”moninaisesta
maankäytöstä” (multiple land use), jossa olennaisin ero sekoittamiseen on lisääntynyt
huomio liikenneinfrastruktuurin merkitykseen.
Stuttgartin seudun kuntien analyysi (Holz-Rau ja Kutter 1995) osoitti, että kaikentyyppisillä ja -kokoisilla alueilla työmatkojen pituudet olivat kasvaneet 20 edellisen
vuoden aikana, riippumatta työpaikkaomavaraisuudesta. Tähän vaikuttavat ennen
kaikkea kaupunkiseutujen rakenteen muutokset sekä yhteiskunnalliseen kehitykseen
liittyvä työmatkojen reittien yksilöllistyminen. Stuttgartin tutkimuksen pohjalta HolzRau ja Kutter esittivät keskeisiksi ratkaisuksi kaksiulotteista lähestymistä: tiivistämisen ja
toimintojen sekoittamisen rakenteellisia toimenpiteitä ei tule pitää ratkaisuina sinänsä,
vaan liikenteen ja liikkumisen vähentämisen edellytysten luomisena. Ekotehokkaampi
liikkuminen toteutuu vasta vähäistä liikkumista tukevien organisatoristen toimenpiteiden vaikuttaessa ao. rakenteessa. Toisaalta ratkaisun avaimet ovat suunnitteluun ja
kehittämiseen osallistuvien osapuolien yhteistyössä sekä integroidun suunnittelunäkemyksen aikaansaamisessa. (ks. myös Gutsche ja Kutter 2006).
2.1.3 Eheyttävä suunnitteluote
Integroidun lähestymistavan viimeaikaisessa keskustelussa on tiivistämisen, täydentämisen, sekoittamisen ja moninaisuuden rinnalla alettu enenevässä määrin puhua
eheyttävästä suunnitteluotteesta. Yhdyskuntarakenteen eheyttämisen merkityksiä ja
eheyttävän yhdyskuntasuunnittelun sisältöjä on tarkennettu useissa tämän vuosikymmenen hankkeissa ja julkaisuissa (varhaisempia esim. Koskiaho 1997; Rauhala 1999;
Rönkä & Laine 2000). Riipinen ym. (2003) määrittelevät eheyttävän yhdyskuntasuunnittelun tiettyyn alueeseen kohdistuvaksi, monia toimenpiteitä synergistisesti yhteen
liittäväksi suunnitteluotteeksi, jonka tarkoituksena on yhdyskunnan monipuolinen
kehittäminen paikallisia voimavaroja ja laajaa osallistumista hyödyntäen. Samoin
Maijala (2005/2008) korostaa ”paikallisen tilauksen” merkitystä sekä hyötyjen ja
haittojen keskinäistä yhteensovittamista. Eheyttävä yhdyskuntasuunnittelu näyttäytyy tällöin lopputuloksensa kautta: tavoitteena on elinympäristö, joka tarjoaa hyvän
elämän puitteet mahdollisimman monille asukeilleen. Laine (2008) kuvaa eheää
elinympäristöä tavoitetilana, jossa asukkaiden erilaiset intressit ovat tasapainossa, ja
onnistunutta eheyttävää suunnittelua sellaisena jonka tulokset vastaavat asukkaiden
ACTA
29
konkreettisia tarpeita.
Näissä määritelmissä korostuvat erityisesti paikalliset kehittämistarpeet ja aito
vuorovaikutus, ja eheyttävä suunnittelu nähdään laajana kokonaisuutena jossa esim.
kaavoitus on vain yksi osa (vrt. Laine 2008). Eheät yhdyskunnat -hankkeessa päädyttiin kuuteen eheyttämisteesiin, joiden teemat ovat yhteistyö, avoimuus, olevan
hyödyntäminen, selkeiden työkalujen käyttö, ajattelun avaruus, sekä suunnitteleminen
ihmiselle ja ihmisen mittakaavassa (Uudenmaan ympäristökeskus 2008). Kysymys
hyvän elinympäristön ominaisuuksista nähdään tapauskohtaisesti määrittyvänä, ja tässä
määrittelyssä on huomioitava niin mielikuviin, tahtotiloihin kuin ympäristön mitattaviin ominaisuuksiinkin. Toimijoiden tietämyksen ja erilaisten tietojärjestelmien tiedon
monipuolinen käyttö on olennainen osa eheyttämistehtävän konkretisoimista. Näin
eheyttävässä yhdyskuntasuunnittelussa korostuvat sekä kommunikoiva ja yhteistoiminnallinen työskentelytapa että laajaan tietopohjaan ja sen metodiseen hyödyntämiseen
perustuva suunnittelukäytäntö.
2.2
Polkuriippuvuuden näkökulma
2.2.1 Polkuriippuvuuden käsite
Polkuriippuvuuden käsitettä on käytetty institutionaalisen ja evolutionaarisen taloustieteen ja teknologian tutkimuksen piirissä kuvaamaan erilaisten teknologisten
innovaatioiden menestystä (Arthur 1989; David 1994). Yleisimmin tunnetut esimerkit polkuriippuvuudesta liittyvät tiettyjen teknologisten standardien syntyhistoriaan
ja kohtaloihin markkinoilla. Esimerkiksi kirjoituskoneen näppäimistön standardiksi
muodostunut QWERTY-näppäinjärjestys syntyi alun perin tarpeesta välttää mekaanisen kirjoituskoneen vasaroiden takertuminen toisiinsa. Nykypäivän näkökulmasta
parempiakin näppäinjärjestyksiä löytyisi, mutta vakiintuneen järjestyksen (ja siihen
sopeutuneen kymmensormijärjestelmän) muuttaminen olisi hyvin vaikeaa. (Arthur
1990.) Ns. vahvan polkuriippuvuuden kriittinen potentiaali liittyy havaintoon, jonka
mukaan paras tuote ei välttämättä voita kilpailua markkinaosuuksista. Esimerkiksi
VHS-videoiden voittokulku eivät selity sillä, että kyseiset järjestelmät olisivat teknisesti ylivoimaisia – päinvastoin, esim. Beta-videoita pidettiin teknisesti parempana
kuin kilpailijaansa. Polkuriippuvuuden näkökulmasta olennaista on pikemminkin se,
että ne VHS sattui olemaan oikeassa paikassa oikeaan aikaan vallatakseen markkinat.
(Arthur 1990; Liebowitz & Margolis 1995.)
Ajan ja paikan merkitys korostuu polkuriippuvuuden ymmärtämisessä, koska teknologisten sovellusten tai instituutioiden kohtaloa ei voi selittää niiden ”esineellisistä”
ominaisuuksista käsin, vaan relationaalisesti, niiden suhteellisten asemien ja etujen
näkökulmasta. Olennaista on historiallisten prosessien dynamiikan ymmärtäminen.
Kyse ei ole vain siitä, että historia edeltää nykyaikaa, vaan siitä, että historia tekee tietyistä kehityspoluista hallitsevia samalla, kun toisista tulee marginaalisia tai kokonaan
mahdottomia. Institutionaalisen taloustieteen tarkastelussa puhutaan tässä yhteydessä
”kasvavien tuottojen” (increasing returns) ilmiöstä, jolla tarkoitetaan itseään vahvistavien takaisinkytkentöjen syntyä johtavan markkina-aseman taustalla. PolkuriippuKESKUSKAUPUNGIN
30
vuudella viitataankin tyypillisesti temporaalisuuden ja erilaisten prosessien ajoituksen
merkitykseen, merkityksettömiltä näyttävien tapahtumien potentiaalisesti mittaviin
seurauksiin ja tapahtumakulkujen palautumattomuuteen. Tiettyä polkua riittävän
pitkään edenneiden prosessien kohdalla tapahtunutta ei enää saa tapahtumattomaksi
– tai ainakin polun vaihtaminen tulee hyvin kalliiksi. Tällainen selitysmalli on kuitenkin
mahdollinen ainoastaan, mikäli prosessien temporaalisuus otetaan vakavasti (Arthur
1989, 128; Pierson 2000, 251).
Polkuriippuvuuteen liittyy inertian eli hitausvoiman ajatus, josta Howard Becker
(1995) käyttää esimerkkinä musiikin tekemistä ja soittimien valmistusta. Soittimet
eivät ole kertakäyttöisiä, vaan usein hyvinkin pitkäikäisiä. Soittamisen oppiminen on
siis pitkäaikainen sijoitus. Uuden, 42-sävelisen asteikon ja sille sopivien soittimien
rakentaminen on mahdollista (kuten Beckerin esimerkki, säveltäjä-soitinrakentaja
Harry Partchin esimerkki osoittaa), mutta uuden sävelasteikon vakiinnuttaminen
standardiksi olisi hyvin työlästä ja kallista. Sinfoniaorkesterit, joita Becker käyttää esimerkkinä instituutioista, eivät kovin helposti innostu uudesta sävelasteikosta – koska
koko niiden historia on rakentunut tiettyjen soitinten ja tietyntyyppisen sävelasteikon
varaan. Luopuminen tästä perinnöstä uuden 42-sävelisen asteikon hyväksi olisi hyvin
vaivalloista ja kallista. Beckerin mukaan soittimet, orkesterit, sävellykset, ääniteteollisuus
ja muut tekijät muodostavat yhdessä ”paketin” (package), jonka eri osat vahvistavat
toistensa olemassaoloa ja muovaavat yhdensuuntaisia odotuksia näiden osien yhteistoiminnasta.
Kirjoituskoneiden näppäimistön tai sinfoniamusiikin ”paketin” selittämisessä
käytettyä polkuriippuvuuden ajatusta voidaan soveltaa, kun haetaan vastauksia kysymykseen historian merkityksestä yhteiskunnallisen todellisuuden, kuten organisaatioiden ja instituutioiden kohdalla. Polkuriippuvuuden käsitteellä on kiinnekohtia
organisaatioiden ja instituutioiden muutokseen. Polkuriippuvuus merkitsee yhtäältä
sitä, että yhteiset kokemukset auttavat muotoilemaan yhteensopivia odotuksia, jotka
mahdollistavat yksilöiden toiminnan koordinoimisen ilman keskitettyä hierarkkista
ohjausta. Toiseksi polkuriippuvuutta voidaan ymmärtää tiettyihin järjestelmiin ja
instituutioihin tehtyjen sijoitusten näkökulmasta; inertiaa liittyy instituutioiden merkittäviin ”pääomiin” kuten vuorovaikutusverkostojen infrastruktuuriin, joka helpottaa
yhteistoiminnan koordinointia. Kolmanneksi polkuriippuvuudessa on kyse eräänlaisesta
funktionalismista; instituutioiden toimintaa ja olemassaolon edellytyksiä säätelevät
paineet sopeutua laajempien sosiaalisten rakenteiden vaatimuksiin. (David 1994.)
Mahoneyn (2000) mukaan institutionaalisten järjestelyjen polkuriippuvuutta
voidaan selittää neljästä näkökulmasta, perustuen joko tarkasteltavan instituution hyötyyn osallistujien näkökulmasta, funktionaalisuuteen suhteessa laajempaan kontekstiin,
instituutioon liittyvään vallankäyttöön tai sen legitimiteettiin. Utilitaarisen, hyötyä
korostavan selityksen mukaan instituutioon osallistuvat toimijat päättävät kustannus-hyöty -tyyppisen kalkyylin pohjalta rationaalisen valinnan ylläpitää instituutiota,
josta on heille hyötyä. Funktionaalisen selityksen mukaan instituution uusintamisen
mahdollistaa se, että se palvelee laajempaa, korkeamman tason järjestelmää. Vallankäyttöön liittyvä selitys perustuu ajatukselle instituutiota tukevasta valtaeliitistä, jonka
tuki takaa instituution jatkuvuuden. Legitimiteettiä eli hyväksyttävyyttä korostavan
selitysmallin mukaan instituutio uusinnetaan, koska toimijat pitävät sitä moraalisesti
ACTA
31
oikeutettuna ja sopivana.
Paul Pierson (2000) pyrkii soveltamaan polkuriippuvuuden ja tähän liittyen
”kasvavien tuottojen” logiikkaa poliittisiin prosesseihin. Piersonin mukaan poliittisiin ilmiöihin liittyy useita piirteitä, jotka tekevät polkuriippuvuuden käsitteestä jopa
kiinnostavamman politiikan kuin (markkina)talouden ilmiöiden selittäjänä. Piersonin
mukana polkuriippuvuuden käsitteen mielenkiinto poliittisissa prosesseissa perustuu
ensiksikin siihen, että politiikassa kollektiivinen toiminta on keskeisessä asemassa. Tämä
merkitsee toiminnan koordinoinnin haastavuutta ja suuria panostuksia toiminnan
synnyttämiseen. Kollektiivisen toiminnan käynnistäminen vastaa suuren alkupääoman
sitomista hankkeeseen. Tämä muodostaa kynnyksen kollektiivisen toiminnan synnylle,
joka on aloittajille korkea, mutta matalampi myöhemmin mukaan tuleville osallistujille
(joita toisinaan kutsutaan myös vapaamatkustajiksi) (ks. myös Olson 1965).
Sosiaalisen kompleksisuuden ja keskinäisen riippuvuuden vallitessa uusien
instituutioiden samoin kuin uusien politiikkojen (poliittisten toimintaohjelmien)
synnyttäminen on haastavaa. Instituutiot merkitsevät toiminnan koordinointia ja
edellyttävät oppimista. Tiettyjen järjestelyjen oppimiseen ja koordinointiin tehdyt
panostukset tukevat näitä olemassa olevia järjestelyjä, mikä voi näyttäytyä organisaatioissa yksilötasolla ns. ”muutosvastarintana”. Kolmas politiikan ja polkuriippuvuuden
linkki liittyy poliittisen auktoriteetin rooliin, jonka vaikutuksesta valtasuhteet voivat
muuttua jopa niin epäsymmetrisiksi, että ennakoiva, oletettuihin valta-asetelmiin sopeutuva toiminta ja ideologinen manipulaatio tekevät avoimen poliittisen konfliktin
tarpeettomaksi. Juuri tällaista tilannetta lähestytään paikallisen hallinnan regiimeissä
ja näiden ennaltaehkäisevässä (pre-emptive) vallankäytön tavassa (DiGaetano & Klemanski 1999, 20–23).
Pierson kiinnittää huomiota talouden ja politiikan eroihin myös instituutioiden
muutoksen kohdalla. Taloustieteilijöiden mukaan markkinamekanismilla on kaksi
hyvää tapaa irtautua ongelmallisista kehityspoluista; kilpailu ja oppiminen. Kilpailun
paine synnyttää uusia ja parempia tuotteita ja organisatorisia ratkaisuja, jotka syrjäyttävät ajan myötä vanhentuneet ratkaisut. Oppiminen taas on mahdollista yritysten
sisällä, mikä myös johtaa korjausliikkeisiin. Poliittisten instituutioiden kohdalla tilanne
on toisenlainen; ne kohtaavat harvemmin kilpailua, joka veisi yhtäkkiä vaikkapa tietyn
hallintatavan ”asiakkaat” ja ajaisi poliittisen koalition ”konkurssiin”. Kilpailu voi selittää
tiettyjä politiikan ilmiöitä (kuten vaaleja), mutta politiikan toimintaympäristö on kaiken
kaikkiaan paljon ”sallivampi” kuin markkinatalouden. Politiikan toimintaympäristön
”sumuisuus” selkeiden mittareiden kuten markkinoiden hintainformaation puuttuessa
vaikeuttaa institutionaalisen oppimisen soveltamista politiikkaan. Oppimisesta johtuvat
korjausliikkeet ovat rajallisia ja niitä rajoittaa edelleen vahva päätöksenteon menettelytapoihin liittyvä status quo –oletus. Lisäksi yksilötasolla poliittisiin näkökantoihin
– toisin kuin muihin ”tuotteisiin” – kiinnittyminen tapahtuu aika varhain eikä kerran
vakiinnuttuaan muutu helposti. (Pierson 2000, 260–261.)
Yhteenvetona voidaan todeta Simmietä (2008) mukaillen, että polkuriippuvuuden
syntyyn vaikuttaa useita syitä. Simmie tunnistaa näistä tärkeimmiksi paikallista toimintaa kehystävän riippuvuuden ulkopuolisista, sattumanvaraisistakin tapahtumista,
teknologiset ”lukkiutumat” (lock-in) jotka määrittelevät tulevia ratkaisuja, kasvavien
tuottojen tilanteen joka perustelee samankaltaisten ratkaisujen edullisuutta, institutioKESKUSKAUPUNGIN
32
naalisen jähmeyden (hysteresis) joka tekee mahdottomaksi ennustaa intitutionaalista
toimintaa ilman sen historiallisen kontekstin ymmärtämistä, sekä toimintamallien ja
ideoiden sitoutuneisuuden sosiaalisiin rakenteisiin (embeddedness) joka estää ajattelemasta muunlaisia kuin vallitsevaan käsitykseen perustuvia kehityspolkuja.
Polkuriippuvuuden selitysmalleja teknologian, talouden, instituutioiden ja politiikan prosesseissa yhdistää temporaalinen dynamiikka, joka tekee tietyistä historiallisesti syntyneistä poluista itseään vahvistavia ”kasvavien tuottojen” polkuja; näistä
tulee tuottoisampia, menestyksekkäämpiä, pysyvämpiä ja hallitsevampia kuin toisista.
Tätä perusajatusta ja polkuriippuvuuden erilaisia mekanismeja voidaan mielekkäästi
soveltaa instituutioiden ja näin ollen myös paikallisen hallinnan institutionaalisten
järjestelyjen tarkasteluun.
2.2.2 Polkuriippuvuus ja yhdyskuntarakenne
Yhdyskuntarakenteen muotoutumiseen liittyy useampia mekanismeja. Tällaisia voivat
olla yhtä lailla seudun topografia ja sijaintitekijät, infrastruktuurin (esim. liikenneväylien) sijoittuminen, taloudelliset instituutiot kuten verotuskäytännöt (esim. työmatkakustannusten korvaaminen), yleisempi modernin maailman autoriippuvaisuus eli ns.
”automobiliteetin” ylivalta (Urry 2004), maanomistuksen rakenteet, päätöksenteon
ideologiset perinteet, kunnallisen hallinnon sektoreiden logiikka jne. Low ym. (2005)
soveltavat polkuriippuvuuden ideaa kaupunkiseudun suunnittelukysymyksiin moniarvoisen polkuriippuvuuden käsitteen (multivalent path dependency) kautta, jossa
tunnistetaan kolme toisiinsa kietoutunutta mutta erillistä polkuriippuvuuden ulottuvuutta: tekninen, institutionaalinen ja diskursiivinen. Tekninen ulottuvuus käsittelee
yhdyskuntarakenteen ominaisuuksia, institutionaalinen ulottuvuus organisaatioiden
toimintaa ja sitä rakenteistavia säännöstöjä, ja diskursiivinen ulottuvuus toimijoiden
asiaintilaan liittämiä olettamuksia ja uskomuksia. Simmie (2008) käsittelee myös
polkuriippuvuuden kaupunkirakenteellisia ulottuvuuksia. Polkuriippuvuus on myös
paikkariippuvuutta: ensinnä, yhdyskuntarakenteelliset ratkaisut ovat ajallisesti varsin
pysyviä – Beauregard (2007) puhuu jopa kaupunkitilan uudistumisen sadan vuoden
sykleistä – ja maankäytön ratkaisuissa ”yleisesti hyväksyttyjen” ja suunnittelukäytäntöihin sitoutuneiden periaatteiden seuraaminen johtaa samojen tilallisten rakenteiden
toistumiseen erilaisten suunnittelutehtävien tuloksina. Liikenteen ja maankäytön
suunnittelun kehittämisen haasteena onkin erityisesti sekä liikennesuunnittelun että
maankäytön suunnittelun toisiinsa vaikuttavien polkuriippuvuuksien avaaminen
(Wegener ja Fürst 1999).
Polkuriippuvuuden mekanismit voivat siis olla luonteeltaan materiaalisia tai immateriaalisia (sosiaalisia, kulttuurisia) ja polkuriippuvuuksia rakentavat instituutiot voivat
olla muodollisia (lakeja, säännöksiä) tai epämuodollisia (sosiaalisia normeja, perinteitä,
ideologioita). Edelleen osa näistä on kuntien oman toimivallan piirissä, seudullisen
yhteistyön ulottuvilla tai toimijoiden ulottumattomissa (esim. valtion toimivallassa).
Koska polkuriippuvuutta tuottavat systeemiset ”paketit” (package), joiden osaset
vahvistavat toisiaan, voidaan kysyä millaisen (teknis-taloudellis-sosiaalis-tilallis-juridisen) ”paketin” kuntien välinen yhdyskuntarakenteen kehitys muodostaa. Mitkä ovat
tämän paketin osatekijät? Tällaisten osatekijöiden ja mekanismien tunnistaminen
ACTA
33
onkin yksi YKS-ARTTU-modulin tutkimustehtävistä.
Yksi keskeinen ulottuvuus on seudullisen kilpailun ja yhteistyön edellytysten
analyysi. Peruskysymyksenä kaupunkiseuduilla on kysymys siitä, voidaanko yhdyskuntarakennetta aidosti eheyttää, kun seudulla on useita omaa etuaan tavoittelevia kuntia?
Syntyykö siis maankäytössä ja yhdyskuntasuunnittelussa yhteistyötä, joka ylittäisi
kuntien omien toiveiden ”kimputtamisen”? Tässä mielessä polkuriippuvuus-analyysi
fokusoituu yhteistoiminnan institutionaalisten edellytysten tarkasteluun. ARTTUohjelmassa kiinnostavia ovat seudullisen, ylikunnallisen yhteistyön edellytykset, jotka
suuntautuvat yhdyskuntarakenteen MALP-kysymyksiin (maankäyttö, asuminen,
liikenne, palvelut).
Kuviossa 3 (ks. alla) on esitetty YKS-ARTTU-modulin tutkimusasetelmaan
liittyvä polkuriippuvuuden ajatus graafisessa muodossa. Kysymys on siitä, saadaanko
Paras-hankkeen myötä yhdyskuntarakenteen toimivuuden kehitys ”uudelle uralle”,
vai jatkuuko kehityksen linja riippumatta hyvistä aikeista ja uusista välineistä. Paras-uudistuksen tavoitteena on luoda uusia yhteistyön välineitä, jotka vahvistaisivat
’vaihtoehtoista’ polkua, joka johtaisi seudullisesti paremmin integroituun ja yhteistoiminnalliseen kehitykseen, joka tuottaisi eheämpää yhdyskuntarakennetta.
Kuvio 3. Tutkimusasetelma: vaikuttaako Paras-hanke suunnittelun ja päätöksenteon uriin
kohdekaupunkiseuduilla – ja jos vaikuttaa, onko näköpiirissä siirtymä uralle, jolla yhdyskuntarakenteen toimivuus paranee?
KESKUSKAUPUNGIN
34
2.2.3 Yhteistyön edellytykset tutkimusongelmana
Kaupunkiseutujen yhteistyön ja ristiriitojen kysymykset ovat keskeisiä koko tutkimusosion kannalta. Polkuriippuvuuksien tarkastelu kiinnittyy väistämättä yhteistyön
edellytysten tarkasteluun. Tästä syystä yhteistyön ongelmien tutkimusta on syytä
taustoittaa myös teoreettisesti.
Monitoimijaisissa ja monimutkaisissa verkostoissa (kuten seutukunnallinen
yhteistyö) toimijoiden yksilö/organisaatiotasolla järkevät logiikat voivat tuottaa yhteisvaikutuksena ongelmallisia sivuseurauksia. Yhdyskuntarakenteen hajautumista
voinee pitää tällaisena sivuseurauksena – sitähän ei tyypillisesti ole kukaan tietoisesti
tavoitellut eikä suunnitellut tai johtanut, vaan kehityskulkuun vaikuttavat monien
yksittäisten toimijoiden (esim. asunnonostajien, kuntien tonttiasiamiesten tai kaupan
keskusliikkeiden toiminnalliset tavoitteet).
Yhdyskuntarakenteen toimivuuden kehittämisessä on tässä mielessä kyseessä
yhteistoiminnan klassinen ongelma. Peliteoriaan tukeutuvassa yhteistoiminnan teoriassa (Cooperation Theory) on Axelrodin (2000) mukaan kolme keskeistä teoreettista
kysymystä:

Missä olosuhteissa yhteistyö voi syntyä ja miten sitä voidaan ylläpitää itsekkäiden toimijoiden kesken?
Miten yksittäistä pelaajaa voidaan neuvoa parhaan strategian valinnassa?
Mitä neuvoja voidaan antaa uudistajalle/ päätöksentekijälle, joka haluaa
muuttaa vuorovaikutuksen sääntöjä yhteistyön edistämiseksi?
Nämä kaikki ovat potentiaalisesti kiinnostavia yhdyskuntarakenteen hajautumisen/
eheyden näkökulmasta. Yhteistyö on sinänsä luonnollinen inhimillisen toiminnan
piirre. Axelrodin (1984) kokeelliset tutkimukset ovat osoittaneet, että omaa etuaan
tavoittelevat toimijat voivat ylläpitää vastavuoroista yhteistyötä, mikäli he voivat olettaa
yhteistyön jatkuvan tulevaisuudessakin. Toisaalta yhteistyön rakentamiseen ja ylläpitämiseen liittyy myös haastavia ongelmia, joita on kuvattu peliteoriassa. Tyypillinen
esimerkki yhteistoiminnan ongelmatilanteista on ns. vangin dilemma, jonka peruskysymyksenä on: milloin toimijan kannattaa toimia yhteistyössä ja milloin pidättäytyä
yhteistyöstä? Vangin dilemma paljastaa yksityisen ja yhteisen edun tavoittelun välisen
ristiriidan (Kontopoulos 1993, 119).
Vangin dilemmassa korostuu pelaajien päätöksenteko eristyksissä, toisistaan tietämättä. Tällöin oman edun tavoittelu on helposti houkuttelevampi vaihtoehto kuin
yhteistyö tuntemattomien kanssa. Tässä kohdin monitoimijainen verkosto, esimerkiksi
seudullisessa yhteistyössä, toimii toisin kuin abstrakti pelitilanne. Eristyneisyyden ongelman sijaan korostuu ns. vakuuttumisongelma eli kysymys siitä, missä määrin pelaaja
A voi luottaa pelaajan B ajavan niitä tavoitteita, joita tämä ilmoittaa ajavansa (Karppi
2002). Tällaisessa ns. ”vakuuttumispelissä” toimijoiden keskinäisen luottamuksen
merkitys korostuu. Mitä suurempi luottamus toimijoiden välillä vallitsee, sen suurempi
on yhteistyön todennäköisyys. Epäluottamuksen vallitessa yksittäiset toimijat ovat
taipuvaisempia edistämään omaa etuaan. Esimerkiksi seutuyhteistyöhön osallistuvien
tai kuntaliitosta harkitsevien kuntien vakuuttuminen siitä, että muut kunnat toimivat
ACTA
35
sovitulla tavalla on olennaista oman sitoutumisen kannalta. Miksi me satsaisimme
yhteistyöhön, jos muut vain ajavat omaa etuaan?
Peliteoreettisen näkökulman ohella seudullinen yhteistyö avautuu institutionaalisen tarkastelun näkökulmasta. Instituutioiden toimintaa voidaan tarkastella
lähtökohtaisesti rationaalisen valinnan oletuksen valossa. Analyysissä ei ole mielekästä
lähteä siitä, että toimijat tekevät yhdyskuntarakennetta hajauttavia päätöksiä ”pahuuttaan”, vaan pikemminkin järkevästi omista lähtökohdistaan, omine reunaehtoineen.
Scharpfin mukaan instituutioiden merkitys tulee näkyväksi, kun ratkaistavana olevaa
policy-ongelmaa (esimerkiksi yhdyskuntarakenteen eheyttäminen) verrataan siihen
mitä tapahtuu, kun toimijat toimivat rationaalisesti omaa etuaan tavoitellen. Mikäli
toimijoiden rationaaliset, omaan intressiin perustuvat valinnat tuottavat vastauksia
policy-ongelmaan, voidaan todeta, että institutionaalinen ympäristö tukee mielekästä
toimintaa. Mikäli näin ei ole, ovat institutionaaliset esteet tavoitteiden toteutumisen
tiellä. (Scharpf 2000.)
Toisaalta rationaalisen valinnan oletus voi johtaa tarkastelua harhaan. Esimerkiksi
Elinor Ostrom on kritisoinut ’helppoja’ oletuksia yhteistyön ja yhteisten resurssien
käytön organisoinnista. Hän esittääkin omana oletuksenaan on, että inhimilliset
toimijat ovat erehtyväisiä, rationaalisia tietyissä rajoissa (ns. bounded rationality),
ja kiinnittyvät normeihin omassa toiminnassaan. Kyse ei ole vain välitöntä voittoa
tavoittelevista toimijoista, jotka väistämättä valitsevat kilpailun yhteistyön sijaan – ja
joita voidaan ohjata vain ulkopuolisilla pakkokeinoilla. (Ostrom 1999.)
Institutionaalinen näkökulma avautuu näin myös ns. ”sosiologisen institutionalismin” suuntaan, jolloin instituution määritelmään sisältyvät totunnaiset, epäformaaleihin ja totunnaisiin ’perinteisiin’ tms. liittyvät käytännöt. Tätä näkökulmaa edustavan
Risto Heiskalan (2000) mukaan ”instituutiot ovat sellaisia tapojen joukkoja, joiden
yhteydessä sekä toimijatyypit että vuorovaikutuksen osapuolten toimintojen tyypit ovat
vastavuoroisesti totunnaistuneet. [...] Insitutionalisoitumisesta seuraa vuorovaikutuksen
tapojen objektivoituminen.”
YKS-ARTTU-modulin analyyseissä voidaan institutionaalista polkuriippuvuutta
jäljittää sekä rationaalisen toiminnan teorian että totunnaistuneiden paikallisten ’perinteiden’ näkökulmasta. Rationaalisen valinnan näkökulmasta kuntien oman edun
tavoittelu ja tästä seuraava kilpailu on ”luonnollista” tilanteessa, jossa kunta on autonominen talousyksikkö, joka pyrkii pysymään elinvoimaisena ja kasvattamaan omaa
hyvinvointiaan (väkimäärä, verotulot). Instituutiona kunta tukee tiettyjä tavoitteita ja
päämääriä esimerkiksi palveluiden järjestämisessä. Kysymys kuuluukin, miten hyvin
kunta-instituutio palvelee seudullista maankäytön suunnittelua. YKS-ARTTU-modulin näkökulmasta on tärkeää, että kunnat näkevät erityisesti maankäytön keskeisenä vallankäytön muotona, joka on itsehallinnollisen kunnan ’perusoikeus’. Lisäksi
maankäytöllä voidaan suoraan vaikuttaa kunnan ’menestystekijöihin’ kuten asukkaiden
(veronmaksajien) tai yritysten sijoittumiseen. Maankäytön välinearvo kilpailutekijänä
on siis ilmeinen.
Toisaalta on muistettava kuntien erilainen suhtautuminen hajarakentamiseen.
Kunnallinen egoismi ei siis yksiselitteisesti johda tietynlaiseen maapolitiikkaan ja
maankäyttöön. Kaupunkiseudun toimijoiden toiminnalla on tietty historiallinen perinteensä, joka tuottaa tietynlaista yhdyskuntarakennetta. Eri alueilla on historiallisesti
KESKUSKAUPUNGIN
36
erilaisia yhteistyön ja kilpailun muotoja.
Sekä formaalit että epäformaalit instituutiot toimivat eräänlaisina yhteistoiminnan
”filttereinä”. Toimijat eivät voi toimia miten haluavat, mutta toisaalta instituutiot eivät
sanele toimintaa täysin. Voidaan ajatella, että toimijoiden toimintaa määrittävät institutionaaliset puitteet. Toimintaa eivät siis selitä itse instituutiot yksin, vaan poliittinen
toiminta joka tapahtuu institutionaalisessa kontekstissa. (Scharpf 2000.)
Tämä kysymys liittyy esimerkiksi kaupunkiseutujen keskuskuntien päätöksenteon
ja hallinnon perinteisiin, joiden rooli tulee haastetuksi seudullisessa yhteistyössä. Miten
paljon keskuskaupungit haluavat ajaa omia toimintamallejaan seudullisen yhteistyön
toimintamalleiksi – ja mikä merkitys tällä on Paras-hankkeen tavoitteille ja muiden
kuntien yhteistyöhalukkuudelle?
ACTA
37
3
Tutkimusaineistot ja -menetelmät
Monimenetelmäinen tapaustutkimus
Tutkimuksessa on sovellettu monimenetelmäistä tapaustutkimusta. Tapaustutkimuksessa ei ole kyse yhden tietyn menetelmän soveltamisesta, vaan tapaustutkimus voi
lähtökohtaisesti sisältää erilaisia tutkimusmenetelmiä. Tapaustutkimus onkin luonteeltaan tutkimusstrategia, jonka sisällä voidaan käyttää erilaisia aineistoja ja menetelmiä.
(Laine ym. 2007.)
Monimenetelmäinen tapaustutkimus mahdollistaa ns. triangulaation, jossa samaa
kysymystä valotetaan eri näkökulmista. YKS-ARTTU-modulissa on käytetty kolmea
eri lähestymistapaa; 1) paikkatietoanalyysejä, 2) dokumenttianalyysejä sekä 3) avaintoimijoiden haastatteluita.
Paikkatietoanalyysit tuottavat kuvan tutkittavien kaupunkiseutujen fyysisen
rakenteen kehityksestä. Suomen ympäristökeskuksen kehittämän YKR- ja ympäristöhallinnon Hertta-tietojärjestelmäaineistojen avulla on laadittu peruskuvaukset
tutkimuksen kohteena olevista kaupunkiseuduista keskittyen yhdyskuntarakenteen
muutoksen eri tekijöiden kuvaamiseen sekä kaupunkiseudun toiminnallisuuden kuvaamiseen erityisesti palvelutoimintojen sijoittumisen ja työmatkaliikenteen osalta.
YKR-analyysit tuottavat tunnuslukuja, joita voidaan käyttää myös tapaustutkimuskohteiden vertailuun.
Paikkatietoanalyysit mahdollistavat seudullisen kehityksen tarkastelun ilman
kuntarajoja, ruutuaineistoon tukeutuen. Tästä syystä ne antavat hyvät mahdollisuudet
aidosti ylikunnalliselle analyysille, joka ei tukeudu peruskuntiin tilastoyksikköinä.
Dokumenttianalyysien tarkoituksena on tuottaa kuva seudullisen suunnittelun
kehityksestä ja nykytilasta julkilausuttujen strategioiden, suunnitelmien ja kaavojen
tasolla. Dokumenttianalyysi on toteutettu kunkin kaupunkiseudun kohdalla erikseen
niin, että analysoitavaksi on otettu maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL) kannalta
keskeiset seudulliset ja kunnalliset strategiat. Dokumenttianalyysin aineisto vaihtelee
kuitenkin jonkin verran kaupunkiseuduittain siksi, että tiettyjä dokumentteja löytyy
vain tietyiltä seuduilta; dokumenttien kirjo kuvastaa osaltaan seudullisen suunnittelun
ja yhteistyön tilaa.
Dokumenttianalyysi on toteutettu aineistolähtöisesti, ilman tiukkaa teoreettista
viitekehystä. Dokumenttien kuvailun ja sisällönerittelyn avulla on pyritty nostamaan
esiin yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta olennaisia tekijöitä ja kehityskulkuja.
Tässä mielessä dokumentteja on pyritty lukemaan myös ns. ”rivien välistä”, tunnistaen
myös strategioiden välisiä jännitteitä ja ristiriitoja.
KESKUSKAUPUNGIN
38
Haastattelut on toteutettu vuoden 2009 keväällä ja syksyllä avaintoimijoiden teemahaastatteluina. Haastateltavat on valittu YKS-ARTTU-tutkimusosion kaupunkiseuduilta niin, että mukaan on saatu sekä keskuskaupungin että kehyskunnan näkökulma,
sekä viranhaltijoiden että luottamushenkilöiden kuvaamana. Haastateltaviksi valittiin
kuntien viranhaltijoita, jotka vastaavat maankäytön ja kaavoituksen kysymyksistä, kuntien keskeisiä luottamushenkilöitä sekä seudullista näkökulmaa edustavia haastateltavia
maakuntien liitoista ja alueellisista ympäristökeskuksista. Lisäksi kaupunkiseuduilla
haastateltiin paikallislehtien toimittajia.
Haastatteluja on toteutettu kullakin kaupunkiseudulla vähintään 8 ja enimmillään 11 kappaletta. Yhteensä haastatteluja on tehty viidellä kaupunkiseudulla 46 kpl.
Haastattelut toteutettiin vuoden 2009 keväällä (Kuopion, Jyväskylän, Turun seudut)
ja syksyllä (Oulun ja Vaasan seudut). Haastattelut tehtiin muutamaa poikkeusta
lukuun ottamatta paikan päällä, tapaustutkimusten kaupunkiseuduilla. Täydentäviä
haastatteluja tehtiin puhelimitse. Haastattelut nauhoitettiin haastateltavien luvalla, ja
haastateltavien kanssa on sovittu, että haastattelut käsitellään raportissa nimettöminä.
Litteroiduista haastatteluista raporttiin poimitut lainaukset on kirjoitettu sanatarkasti
lukuun ottamatta joitain täytesanoja.
Haastatteluissa on käsitelty maankäytön suunnittelun yhteistyön edellytyksiä ja
esteitä, sekä kaupunkiseudun kuntien välisen yhteistyön näkökulmasta että sektorien välisen toiminnan yhteistyön (erityisesti MAL(P)-suunnittelun) näkökulmasta.
Haastatteluiden yhteisenä teemana ovat olleet yhdyskuntarakenteen eheyteen liittyvät
”kaupunkiseudun yhteistyön tarinat”, yhteistyöhön liittyvät välineet (esim. yhteiset
yleiskaavat) ja niiden toimivuus. Haastattelujen lähtökohtana hyödynnetään aiempien
osatehtävien tuloksia (ks. yllä) ja niiden pohjalta analysoidaan kunkin alueen yhteistyön
kehittymisen ja ristiriitojen hallinnan edellytyksiä. Haastattelujen analyysissä avataan
kysymyksiä yhdyskuntarakenteen ”polkuriippuvuuksista” ja niiden mekanismeista.
Arttu-ohjelman yhdyskuntarakenteen toimivuus -modulissa sovelletaan yhteistyön
tutkimukseen lähestymistapaa, jonka juuret ovat (ympäristö)konfliktien kartoittamisen
menetelmissä. Tällaisen kartoituksen elementtejä ovat tyypillisesti konfliktin historia,
konfliktin konteksti, osapuolet, syyt ja seuraukset, ristiriitaiset uskomukset, arvot ja
tiedot (konfliktin tiedollinen ulottuvuus), tavoitteet ja intressit (julkilausutut tavoitteet
ja näiden taustalla olevat intressit), konfliktin dynamiikka ja funktiot sekä konfliktin
hallinnan mahdollisuudet. Koska ristiriitojen dynamiikka elää ajassa ja suunnittelutilanteet vaihtelevat, on muistettava, että ristiriitoja kuvaava kartta on voimassa vain
lyhyen ajan ja edellyttää päivittämistä. (Wehr 1979, 18–19; Wehr 1998)
Konfliktien kartoitus luo pohjaa teemahaastattelurungolle, joka koostuu seuraavista elementeistä: 1) yhteistyön ja ristiriitojen historiallinen kehitys ja taustatekijät;
2) keskeisten toimijoiden ja yhteistyön foorumeiden tunnistaminen; 3) yhteistyön
onnistumiset ja ongelmakohdat, 4) yhdyskuntasuunnittelun välineet; 5) tapausalueiden
erityiset teemat (esim. kauppakeskukset, hajarakentaminen), 4) tilanteen dynamiikka:
mitkä tekijät ovat kärjistäneet ristiriitoja ja johtaneet pattitilanteisiin? sekä 5) ratkaisumahdollisuuksien tunnistaminen: mitä yhteistyön parantamiseksi tulisi haastateltavien
mukaan tehdä?
Haastatteluiden kuten muunkin aineiston analyysissä pyritään selvittämään,
millaisia näkemyksiä toimijoilla on tilanteen tosiasioista ja toiminnan reunaehdoista.
ACTA
39
Tällaiset ”polkukertomukset” (story line) kuvaavat niitä asiakokonaisuuksia ja tärkeitä näkökulmia, jotka ohjaavat eri toimijoiden politiikkoja ja käyttäytymistä paitsi
ao. tilanteissa, myös laajemmin. Tällainen kertomus voi käsitellä totena pidettävää
maailman tilaa, oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvää uskomusta, normatiivista
näkemystä, tai miellettyä sosiaalista tai kulttuurista todellisuutta. Kyse on siitä, millä
tavoin toimijoiden polkuriippuvuus ilmenee kyseisen asian käsittelyssä – mitä taustalla
olevia tekijöitä tulee diskurssiin, mitkä ovat ne institutionaaliset julkilausumat jotka
ohjaavat toimintaa tiettyyn suuntaan tietyin rajoituksin, ja minkä nähdään olevan
mahdollisuuksien rajoissa tulevaisuudessa. Polkukertomus tuo polkuriippuvuuden
käsitteen mukaan yhteistyön analyysiin konkreetisella tavalla. Esim. Low ym. (2005)
tunnistivat eri sektoritoimijoiden tärkeimmät polkukertomukset Melbournen kaupunkiseudun liikennesuunnittelun ympärillä suunnittelusektoreittain, ja tulokset osoittivat
suurta vaihtelua eri toimijoiden käsityksissä eri toimenpiteiden mahdollisuudesta ja
toteutumisen todennäköisyydestä.
KESKUSKAUPUNGIN
40
4
Tapaustutkimukset
4.1
Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne
YKR-aineiston valossa
Yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmä (YKR) on Suomen ympäristökeskuksen ja
Tilastokeskuksen ylläpitämä ruutupohjainen paikkatietoaineisto. Aineistossa koko
Suomi on jaettu 250 x 250 metrin ruutuihin, joille tilastotietoa mm. väestöstä, työpaikoista ja rakennuksista on summattu. YKR sisältää tietoja vuodesta 1980 alkaen.
Viime vuosina järjestelmään on lisätty muun muassa väestötietoja parin vuoden
välein, mutta esimerkiksi taajamarajaukset ovat saatavilla vain viiden vuoden välein.
Nämä poikkileikkausvuodet ovat 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 ja 2005. Aineiston
tietosisältö on kuvattu liitteessä 1.
YKR-aineiston taajamarajaus poikkeaa hieman Tilastokeskuksen määritelmästä
– asukasluvun ja rakennustiheyden lisäksi laskennassa on käytetty myös rakennusten
kerrosalaa, jolla on toisaalta saatu mukaan taajamaan toiminnallisesti liittyviä suuria
teollisuus- ym. rakennuksia ja saatu erotettua taajamista teiden varsille nauhamaisesti
usein kehittyvää hajarakentamista (Oinonen, 2008: 7–8).
Tarkastelut tämän tutkimuksen kaupunkiseuduilla
Yhdyskuntarakenteen hajaantumista pidetään keskeisenä ongelmana niin suomalaisilla
kuin ulkomaisilla kaupunkiseuduilla. Suomessa kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteellisia tarkasteluja YKR-aineistoa hyödyntäen on tehty esimerkiksi useissa Suomen
ympäristökeskuksen (SYKE) hankkeissa. Kaupunkiseutujen väestömuutoksiin ovat
keskittyneet mm. Ristimäki ym. (2003) sekä Helminen ja Ristimäki (2007). Työpaikkojen sijaintia ovat puolestaan tarkastelleet Helminen ym. (2005). YKR-perustaista
yhdyskuntarakenteen tarkastelua on tehty myös niin sanotun KARA-verkoston (Schulman ja Jaakola 2009) puitteissa. Näissä tarkasteluissa on analysoitu Galsterin ym.
(2001) määritelmien pohjalta väestön ja työpaikkojen tiheyttä, keskittyneisyyttä ja
yhdyskuntarakenteen yhtenäisyyttä.
Tämän hankkeen puitteissa tarkastellaan kohdekaupunkiseutujen kehitystä hieman yksinkertaisemmalla tasolla väestönkehityksen, taajama-alan ja näiden suhteen
sekä työmatkojen pituuden kehityksen kannalta. Taajamista puhuttaessa tarkoitetaan
YKR-taajamia, ellei toisin mainita. Tarkastelut tehtiin seutujen keskuskaupunkien
vuoden 2008 työssäkäyntialueille. Kunta kuuluu keskuskunnan työssäkäyntialueeseen,
jos vähintään 10 prosenttia sen työvoimasta on töissä keskuskunnassa. Keskuskunta
puolestaan on rajauksessa sellainen kunta, jonka työvoimasta alle neljännes työskentelee
ACTA
41
kunnan ulkopuolella, eikä yhteenkään muuhun kuntaan pendelöi yli 10 prosenttia sen
työvoimasta (Tilastokeskus 2009a). Tällä rajauksella kuvataan alueen toiminnallista
kokonaisuutta, jota erilaiset Paras-hankkeen aikana syntyneet yhteistoimintaryhmittymät tai muilla tavoin määritellyt kaupunkiseudut eivät välttämättä tavoita. Työssäkäyntialuetta käytettäessä kriteerit ovat lisäksi yhtenäiset kaikille seuduille.
ARTTU-YKS-kaupunkiseudut
Tutkimuksen kohteiksi valitut kaupunkiseudut ovat vaihtelevan kokoisia niin pintaaloiltaan kuin asukasluvuiltaankin (taulukko 3). Lisäksi seuduilta valittujen kuntaparien
osuudet työssäkäyntialueiden asukasluvuista ja pinta-aloista vaihtelevat huomattavasti.
Esimerkiksi Kuopion työssäkäyntialueen asukkaista 90 prosenttia asuu Kuopiossa tai
Siilinjärvellä, joissa on myös 89 prosenttia seudun taajamista kun Turun työssäkäyntialueelle vastaavat luvut ovat 56 ja 38 prosenttia. Keskuskaupunkien työssäkäyntialueet
ovat seuduilla myös kuntarakenteeltaan hyvin erilaisia. Turun työssäkäyntialueeseen
kuului vuonna 2008 28 kuntaa ja Kuopion työssäkäyntialueeseen kuusi. Työssäkäyntialueista Oulu on pinta-alaltaan suurin, mutta tämän tutkimuksen varsinaisista kohdekuntapareista Kuopio-Siilinjärvi on puolestaan selvästi muita suurempi.
Taulukko 3. Tutkimuksen kohdekaupunkiseudut keskuskunnan vuoden 2008 työssäkäyntialueen (Tilastokeskus 2009b) mukaan.
Tietoja työssäkäyntialueittain
Kaupunkiseutu
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
Asukasluku
josta
tutkimuskunnissa
158 130
122 066
220 371
328 792
106 066
86 833
109 959
145 826
184 374
74 182
Maa-ala, km2
josta
tutkimuskunnissa
3 130,2
4 594,4
7 007,1
4 453,4
3 613,4
454,0
1 525,1
808,6
444,2
1 036,8
YKR-taajama-ala, km2
josta
tutkimuskunnissa
Kuntia
työssäkäyntialueella
160,8
100,7
293,0
395,3
208,8
8
6
13
28
8
60,8
89,1
142,4
150,6
106,8
Asukasluvut (2005) ja taajama-alat (2005): © YKR / SYKE & TK 2007
Kuntien maa-alat 2007 kuntarajojen mukaan: Maanmittauslaitos
Väkiluvun kehitys
Tutkimuksen kohdekaupunkiseuduilla asui vuonna 1980 vajaat 760 000 asukasta.
Vuoteen 2005 mennessä määrä oli kasvanut 23,1 prosenttia noin 935 000:een.
Kaupunkiseutujen kesken kehityksessä on ollut varsin suuria eroja. Nopeimmin ovat
kasvaneet Oulun ja Jyväskylän kaupunkiseudut, Turussa ja Kuopiossa kasvu on ollut
hieman hitaampaa ja Vaasan työssäkäyntialueella väkiluku on kasvanut tarkastelujakson
aikana kaikkein vähiten, vajaat seitsemän prosenttia. Oulussa kasvua on kertynyt noin
45, Jyväskylässä noin 29 ja Turussa ja Kuopiossa noin 17 prosenttia (taulukko 4).
KESKUSKAUPUNGIN
42
Taulukko 4. Väkiluvun kehitys kaupunkiseuduilla 1980–2005.
Väkiluvun kehitys kaupunkiseuduilla
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
YHTEENSÄ
1980
1985
1990
1995
2000
2005
122 421
104 732
151 889
281 436
99 309
759 787
127 824
109 698
161 176
290 435
102 413
791 546
134 392
113 817
171 440
295 402
102 524
817 575
141 622
118 310
185 232
308 534
104 084
857 782
149 219
120 266
201 867
319 359
104 997
895 708
158 130
122 066
220 371
328 792
106 066
935 425
Aineisto: © YKR / SYKE & TK 2007
Oulun kaupunkiseudulla väkiluvun kasvu on ollut jatkuvasti kiihtyvää viiden vuoden
jaksoissa tarkasteltuna. Jyväskylässä kasvu on ollut hitaampaa, mutta kiihtyvää lukuun
ottamatta 1990-lukua, jolloin kasvunopeus pysyi keskimäärin reilussa prosentissa vuotta
kohden. Turussa kasvun ääripäät sijoittuvat 1990-luvun alun laman molemmin puolin.
Kasvu on ollut hitainta 1980-luvun loppupuolella ja nopeinta vastaavasti 1990-luvun
alkupuolella. Sekä Kuopion että Vaasan seudut ovat kasvattaneet väkilukuaan suhteellisesti eniten 1980-luvun alkupuolella, mutta kehitys seuduilla poikkeaa toisistaan siten,
että Kuopiossa kasvu oli hitaimmillaan 2000-luvun alussa, kun Vaasassa kasvu miltei
pysähtyi 1980-luvun loppupuoliskolla.
Taajamissa asuvien osuus ja taajamien väentiheys
Taajamissa asuvien osuus on kasvanut kaikilla kaupunkiseuduilla. Kun vuonna 1980
seutujen asukkaista keskimäärin 80,6 prosenttia asui taajamissa, oli osuus noussut 87,4
prosenttiin vuoteen 2005 mennessä (taulukko 5). Osuus ei ole laskenut yhdelläkään
kaupunkiseudulla minkään viisivuotisjakson aikana. Taajamaväestön osuus oli 1980
suurin Turussa ja pienin Vaasassa. Vaasan lisäksi Kuopio oli ainut seuduista, jossa
taajamissa asui alle 80 prosenttia asukkaista. Vuodesta 1990 lähtien osuus on kaikissa
kunnissa ylittänyt 80 prosenttia. Vuonna 2005 taajamoitumisaste oli korkein Oulun
työssäkäyntialueella ja pienin Kuopiossa.
Taulukko 5. Taajamaväestön osuuden kehitys kaupunkiseuduilla 1980–2005.
Taajamaväestön osuus
Seutu
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
YHTEENSÄ
81,2
77,3
83,1
84,6
76,7
80,6
82,7
79,9
85,7
85,9
78,5
82,6
84,0
81,3
87,8
86,9
80,9
84,2
85,3
82,5
88,9
87,5
82,4
85,3
86,0
83,1
90,4
88,2
83,4
86,2
87,0
83,9
91,8
89,0
85,0
87,4
ACTA
43
Osa taajama-alueilla asuvien osuuden kasvusta on seurausta taajama-alueiden laajentumisesta. Taajamat ovat kasvaneet kaikilla viidellä seudulla väkilukua nopeammin.
Taajama-alaa oli vuonna 2005 jokaisella seudulla yli 1,6 kertaa enemmän kuin vuonna 1980 (taulukko 6). Oulussa kasvu on ollut voimakkainta, ja taajamien ala on yli
kaksinkertaistunut tarkastelujakson aikana. Jyväskylässä ala on kasvanut suhteessa
vähiten, vajaat 64 prosenttia.
Taulukko 6. Taajama-alan kasvu kaupunkiseuduilla 1980–2005.
Taajama-ala, km2
Seutu
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
YHTEENSÄ
98,3
54,7
141,6
240,6
123,8
658,9
115,9
65,4
178,3
264,4
143,9
767,8
131,6
75,6
212,9
304,0
170,5
894,6
144,5
83,5
233,2
332,2
181,8
975,2
152,8
89,2
255,8
350,8
188,8
1037,4
160,8
100,7
293,0
395,3
208,8
1158,5
Taajama-alan väkilukua voimakkaammasta kasvusta johtuen taajama-alueiden väentiheys on seuduilla pääasiassa laskenut. Osa kehityksestä on luonnollista, asuinalueilla
ajan myötä tapahtuvaa harvenemista ja asumisväljyyden kasvua, jota ei voida YKRaineistolla tarkasti seurata. Kaupunkiseuduista tiheimmin asuttu on kaikkina poikkileikkausvuosina ollut Kuopio, mutta siellä tiheys on myös laskenut suhteessa eniten.
Vaasan seudulla, jossa taajamat ovat puolestaan olleet joka vuonna selvästi harvimmin
asuttuja, taajamien keskimääräinen asukastiheys on alle puolet Kuopion seudun taajamista (kuvio 4). Oulussa väentiheyden lasku näyttäisi tasaantuneen vuoden 1990
jälkeen noin seitsemään asukkaaseen hehtaaria kohden, mutta Jyväskylä on seuduista
ainoa, jossa taajamien asukastiheys on ollut nousussa kahden viimeisen viisivuotisjakson
aikana. Turun seudulla kehitys vastaa melko tarkkaan seutujen keskiarvoa.
KESKUSKAUPUNGIN
44
Taajamien väentiheys kaupunkiseuduilla 1980-2005
16,0
14,0
12,0
Jyväskylä
as/ha
10,0
Kuopio
8,0
Oulu
6,0
Turku
4,0
Vaasa
2,0
0,0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Kuvio 4. Taajamien väentiheys kaupunkiseuduilla 1980–2005 (Aineisto: © YKR / SYKE & TK
2007).
Työmatkojen pituudet
YKR:n työmatka-aineisto sisältää kutakin tilastoruutua kohden tiedot siitä, missä ruuduissa työlliset kyseisestä ruudusta käyvät töissä ja vastaavasti mistä ruuduista kyseiseen
ruutuun tullaan töihin. Aineisto perustuu työsuhdeaineistoihin, verotietokantoihin ja
Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastoihin. Aineistossa ei ole eroteltu osa-aikaista eikä
liikkuvaa työtä. Myöskään kakkosasuntoa käyttäviä ei ole aineistossa yksilöity eikä
aineisto näin ollen suoraan kuvaa ihmisten päivittäistä liikkumista. Lisäksi monitoimipaikkaisen yrityksen palveluksessa olevien työpaikka on voitu paremman tiedon
puuttuessa kiinnittää asuinkuntaan tai yrityksen päätoimipaikkaan (Oinonen 2008:
85). Edellä mainituista ongelmista ei voida aineistossa päästä kokonaan eroon, mutta
niitä voidaan jossain määrin kiertää rajaamalla tarkastelusta pois sellaiset matkat,
joita ei todennäköisesti tehdä päivittäin. Tässä tarkastelussa on keskitytty alle 150 km
(linnuntie) pituisiin matkoihin, joka on rajana myös Etätyö ja työmatkat Suomessa
-raportissa (Helminen ym. 2003).
Työmatkojen keskimääräisen pituudet ruuduittain ovat kasvaneet kaikilla viidellä
kaupunkiseudulla (kuvio 5). Työmatkojen pituudet ovat kasvaneet voimakkaimmin
Kuopion kaupunkiseudulla, jossa keskimääräisen matkan pituus on yli kaksinkertaistunut vuodesta 1980. Muilla kaupunkiseuduilla suhteellinen kasvu ei ole ollut aivan
yhtä voimakasta, mutta Oulussakin, jossa matkojen pidentyminen on ollut vähäisintä,
keskipituus on kasvanut 60 prosenttia.
ACTA
45
Keskimääräisen työmatkapituuden kehitys kaupunkiseuduilla
(alle 150 km pitkät matkat)
16,0
14,0
12,0
Jyväskylä
km
10,0
Kuopio
8,0
Oulu
6,0
Turku
4,0
Vaasa
2,0
0,0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Kuvio 5. Työmatkojen pituuksien kehitys kaupunkiseuduilla 1980–2005 (Aineisto: © YKR /
SYKE & TK 2007).
Autoilu ja asuntokunnat
YKR-aineisto sisältää tietoja myös asuntokunnista, jolla tarkoitetaan samassa asunnossa
asuvien henkilöiden muodostamaa taloutta. Ennen vuotta 1980 tilastoissa käytettiin
ruokakunnan käsitettä, jossa jako tehtiin yhteisen ruokatalouden mukaan ja esimerkiksi alivuokralainen muodosti oman ruokakuntansa. Asuntokunnista on aineistossa
tietoa kaikilta poikkileikkausvuosilta, mutta asuntokuntakohtaisesta autonomistuksesta
tiedot ovat saatavilla vuodesta 1990 alkaen. Autonomistustiedot on luokiteltu kahteen
luokkaan asuntokunnan omistamien ajoneuvojen lukumäärän mukaan. Aineistossa on
lukumäärätieto kaikista tilastoruudun alueella asuvista asuntokunnista, yhden auton
omistavista ja vähintään kaksi autoa omistavista talouksista. Autonomistustiedot perustuvat ajoneuvorekisteriin (Oinonen 2008: 73).
Autonomistuksen kehitys on YKR-aineiston perusteella ollut kaikilla viidellä kaupunkiseudulla melko samansuuntaista. Tiivistetysti voidaan todeta, että autottomien
osuus on laskenut ja vastaavasti vähintään kaksi autoa omistavien asuntokuntien osuus
on kasvanut vuodesta 1990 vuoteen 2005 (kuviot 6 ja 7). Yhden auton talouksien
osuus on taas säilynyt kaikilla seuduilla lähes samana koko jakson ajan. Poikkeuksen
tähän trendiin tekee 1990-luvun alku, jolloin vähintään kahden auton talouksien
lukumäärä laski kaikilla kaupunkiseuduilla Vaasaa lukuun ottamatta. Vaasa on myös
ainoa kaupunkiseutu, jossa vähintään kaksi autoa omistavien talouksien osuus on
ylittänyt 2000-luvun puolella autottomien osuuden. Muilla seuduilla autottomia on
ollut kaikkina poikkileikkausvuosina vähemmän kuin vähintään kaksi autoa omistavia
talouksia. Kaupunkiseutuja vertailtaessa huomataan, että Kuopiossa autottomien osuus
KESKUSKAUPUNGIN
46
ollut koko tarkastelujakson aikana suurin ja vähintään kaksi autoa omistavien osuus
taas pienin kaupunkiseuduista. Vaasan seudun tilanne on päinvastainen, autottomia
on ollut vähiten ja usean auton talouksia taas eniten.
Vähintään kaksi autoa omistavien asuntokuntien osuus
kaikista asuntokunnista
40 %
Prosenttia asuntokunnista
35 %
30 %
Jyväskylä
25 %
Kuopio
20 %
Oulu
15 %
Turku
10 %
Vaasa
5%
0%
1990
1995
2000
2005
Kuvio 6. Vähintään kaksi autoa omistavien asuntokuntien osuus kaikista asuntokunnista
kohdekaupunkiseuduilla, kehitys 1990–2005 (Aineisto: © YKR / SYKE & TK 2007).
Kuvio 7. Autottomien asuntokuntien osuus kaikista asuntokunnista kohdekaupunkiseuduilla,
kehitys 1990–2005 (Aineisto: © YKR / SYKE & TK 2007).
ACTA
47
Autottomien osuuteen ei lamavuosilla näytä aineiston perusteella olleen suurta vaikutusta; muutoksen ääripäät kahden ensimmäisen poikkileikkausvuoden välillä ovat
Vaasa ja Jyväskylä (taulukko 7). Jaksolla autottomien osuus nousi Jyväskylässä kolme
ja laski Vaasassa lähes kahdeksan prosenttia. Muilla seuduilla osuuden muutos oli pienempi. Nopeimmin autottomien osuus laski vuosina 2000–2005, jolloin osuus putosi
kaikilla seuduilla 5,1–7,1 prosenttia. Samaan aikaan vähintään kaksi autoa omistavien
talouksien osuudet kasvoivat 11,3–18,7 prosenttia.
Taulukko 7. Asuntokuntien autonomistus kaupunkiseuduilla 1990–2005.
Asuntokuntien autonomistus kaupunkiseuduittain 1990–2005, prosenttia
Seutu
Autottomia
1990 1995
2000
2005
Yksi auto
1990 1995
2000
2005
Vähintään kaksi autoa
1990 1995 2000 2005
Jyväskylä 35,4
36,5
35,1
32,9
46,5
47,6
47,1
46,6
18,1
15,9
17,7
20,5
Kuopio
37,8
37,8
36,3
33,7
45,7
48,4
48,1
47,7
16,5
13,8
15,6
18,6
Oulu
32,0
32,3
31,6
30,0
48,3
50,6
49,7
48,3
19,7
17,1
18,7
21,7
Turku
37,6
37,0
35,6
33,4
43,4
45,1
44,5
44,5
19,0
17,9
19,9
22,1
Vaasa
31,6
29,2
27,3
25,4
44,8
46,6
46,5
45,1
23,6
24,3
26,1
29,4
4.2
Jyväskylä ja Uurainen
4.2.1 YKR-analyysi
Jyväskylän työssäkäyntialueeseen kuului kahdeksan kuntaa vuonna 2008 (Tilastokeskus
2009b). Edellinen seudulla tapahtunut kuntaliitos oli vuodelta 1993, jolloin Säynätsalo
yhdistyi Jyväskylään. Jyväskylän ja Uuraisten lisäksi työssäkäyntialueeseen kuuluivat
Jyväskylän maalaiskunta, Korpilahti, Muurame, Petäjävesi, Laukaa ja Toivakka. Näistä
vain Muuramella ja Jyväskylän maalaiskunnalla oli yhteistä maarajaa Jyväskylän kaupungin kanssa. Tutkimuksen viidestä kaupunkiseudusta Jyväskylän kohdalla valittu
kuntapari on sikäli erikoinen, ettei ao. kunnilla ollut yhteistä maarajaa ennen vuoden
2009 alussa tapahtunutta Jyväskylän, Jyväskylän maalaiskunnan ja Korpilahden yhdistymistä. Myös kuntakeskusten välinen etäisyys on suurempi kuin muissa tapauksissa,
noin 30 kilometriä.
Väkiluvultaan Jyväskylä on seuduista kolmanneksi suurin. Työssäkäyntialueella
asui 158 130 henkeä vuonna 2005. Väkiluku on seudulla kasvanut varsin tasaisesti, ja
vain 1990-luvun jälkipuoliskolla kasvu on ollut edeltävää viisivuotisjaksoa hitaampaa,
tällöinkin ero vuosikymmenen viiteen ensimmäiseen vuoteen mitataan prosenttiyksikön
sadasosissa. Kokonaisuudessaan väestö on kasvanut vajaat 30 prosenttia vuodesta 1980
vuoteen 2005. Muista seuduista vain Oulu on kasvanut Jyväskylää nopeammin.
Jyväskylän työssäkäyntialueella taajamien ala on kasvanut vajaat 64 prosenttia
vuodesta 1980. Kasvu on ollut nopeinta 1980-luvun alussa, keskimäärin noin 3,6
KESKUSKAUPUNGIN
48
prosenttia vuosittain ja on siitä hidastunut hieman reiluun prosenttiin vuodessa välillä
2000–2005 (taulukko 8). Taajamien väentiheys on laskenut 10,1 asukkaasta 8,6 asukkaaseen hehtaarilla, mikä on suhteellisesti vähemmän kuin muilla kaupunkiseuduilla.
Väentiheys seudun taajamissa on myös muista seuduista poiketen kääntynyt nousuun
vuoden 1995 jälkeen.
Taulukko 8. Asukasluvun ja taajama-alan muutos Jyväskylän työssäkäyntialueella poikkileikkausvuosittain.
Asukasluvun ja taajama-alan muutos, prosenttia
1980–1985
1985–1990
1990–1995
1995–2000
2000–2005
1980–2005
Asukasluku
4,4
5,1
5,4
5,4
6,0
29,2
Taajama-ala
17,9
13,6
9,8
5,8
5,2
63,6
Jyväskylän keskustaajama on ulottunut Jyväskylän maalaiskunnan puolelle jo vuonna
1980 niin idässä Vaajakosken kuin pohjoisessa Palokan suunnalla (kuvio 8). Entisen
Jyväskylän kaupungin alueella taajama-alue on ollut luoteiskulman Ruokkeen kylää
ja kaupunkiin 1990-luvun alkupuolella liittynyttä Säynätsaloa lukuun ottamatta
yhtenäinen. Kaupungin alueella ei myöskään ole syntynyt uutta taajamaa irralleen
aiemmasta rakenteesta. Ennen 2000-lukua taajama-ala laajentui erityisesti Kuokkalan, Ristiniemen ja Nenäinniemen alueilla, mutta myös Keljonkankaalla Sarvivuoren
alueella Säynätsaloon vievän tien varrella ja 1990-luvun lopulla keskustaajaman lounaispuolella Ylämyllyjärven asuinalueen rakennuttua. 2000-luvun alussa taajama-ala
laajeni huomattavasti Etelä-Keljossa Muuramen rajan tuntumassa ja Mustalammen
suunnalla lännessä.
Jyväskylän maalaiskunnassa taajama-alueita on ollut Vaajakosken ja Palokan lisäksi
Tikkakoskella sekä Vesangalla ja Kuohussa Petäjävedelle johtavan valtatie 23:n varrella.
1980-luvulta lähtien uutta taajamaa on syntynyt myös Puuppolan ympäristöön Palokan
ja Tikkakosken välillä. Palokka on laajentunut pääasiassa ennen 2000-lukua. Uuraisten
kuntakeskuksen taajama on kasvanut reilut 1,5-kertaiseksi vuosina 1980–2005. Muita
taajama-alueita ei kunnassa ole.
Muissa seudun kunnissa on kussakin samoin yksi taajama-alue lukuun ottamatta
Muuramea ja Laukaata. Muuramessa taajamaa on kuntakeskuksen lisäksi kunnan
koilliskulmassa, jossa se on ollut osa Säynätsaloon ulottuvaa Jyväskylän keskustaajamaa
vuodesta 1995 alkaen. Laukaassa on viisi erillistä taajama-aluetta: Lievestuore kaakossa
valtatie 9:n varrella sekä Leppävesi, Vihtavuori, kuntakeskus ja Kuusaa muutaman
kilometrin välein Jyväskylästä Konnevedelle vievän seututie 637:n varrella. Näistä
viimeksi mainittu on täydentynyt taajamaluokkaan poikkileikkausvuonna 2005, muut
ovat olleet taajamia jo 1980.
ACTA
49
Kuvio 8. Taajama-alueen kehitys Jyväskylän kaupunkiseudulla 1980–2005.
Taulukossa 9 kuvataan uuden asutuksen sijoittumista Jyväskylässä ja Uuraisilla 1995–
2005. Jyväskylän kaupunkiseudulla oli vuonna 2005 yhteensä 7 397 asuttua ruutua,
joista 5 240 sijaitsi taajamien ulkopuolella. Näissä ruuduissa asui 20 476 asukasta,
vajaat 13 prosenttia kaikista seudun asukkaista. Reilu neljännes ruuduista oli asutettu
vuoden 1995 jälkeen, ja niissä asui 4 198 asukasta, noin viidennes seudun taajamien
ulkopuolisesta väestöstä. Jyväskylän kaupungissa taajamien ulkopuolella asuvien osuus
oli alle 0,4 prosenttia kaikista kunnan asukkaista. Uuraisissa kuntakeskuksen taajaman
ulkopuolella asui kaksi kolmasosaa kunnan 3 116 asukkaasta vuonna 2005. Näistä
taajaman ulkopuolisista ruuduista 21,5 prosenttia oli asutettu vuoden 1995 jälkeen
ja niissä asui 20,8 prosenttia uuraislaisista vuonna 2005.
KESKUSKAUPUNGIN
50
Taulukko 9. Uuden asutuksen sijoittuminen suhteessa vuoden 2005 taajamiin Jyväskylässä
ja Uuraisilla.
Taajamien ulkopuolelle sijoittunut asutus 1995–2005
Kunta
Jyväskylä
Uurainen
Asuttuja ruutuja 2005
Asukkaita 2005
Yhteensä
2005
taajaman
ulkopuolella
Taajamien
ulkopuolisista
1995–2005
asutettuja, %
828
578
93
530
28,0 %
21,5 %
Yhteensä
2005
taajamien
ulkopuolella
Taajamien ulkopuolisista asukkaista
1995-2005 asutetuissa
asutetuissa ruuduissa, %
83 717
3 116
312
2 064
22,1 %
20,8 %
4.2.2 Dokumenttianalyysi
Jyväskylän seudun dokumenttianalyysissa on tutkittu keskeisistä strategioista sekä
maankäyttöön ja aluerakenteen kehittämiseen liittyvistä dokumenteista löytyviä
viittauksia yhdyskuntarakenteen kehittämisen linjoihin. Työssä on käsitelty seuraavia
dokumentteja:

Jyväskylän seudun maankäytön rakennemalli 20X0, projektisuunnitelma
(2008)
MAL-yhteensovittamissuunnitelma, esiselvitys (2006)
Jämsä-Jyväskylä-Äänekoski -kehittämisvyöhyke, raportti (2009)
Keski-Suomen maakuntakaava, selostus ja kartta (2007)
Keski-Suomen maakuntasuunnitelma (2005)
Keski-Suomen maakuntaohjelma (2006)
Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma 2009–2010
Keski-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelma (2006)
Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kuntajaon muuttaminen:
erityisen selvityksen raportti 14.12.2007
Jyväskylän ja Jyväskylän MLK:n hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus
Jyväskylän kaupunkistrategia
Jyväskylän kaupungin kaavoitusohjelma 2009–2011
Jyväskylän kaupungin Kymppi-ohjelma; Jyväskylän maankäytön toteuttamisohjelma vuosille 2008–2017 ja asunto-ohjelma vuosille 2008–2010:
Uuraisten strategia (2008)
Uuraisten kaavoituskatsaus 2008
Verkostokaupunkihankkeen esittely ”Verkostokaupunki: kuntarakenneuudistukseen seutu-pohjalta” (2007)
Verkostokaupunkifoorumin esitys ”Toiminnot edellä, hallinto perässä”
(2006).
Yleishavaintona aineistosta voidaan sanoa, että seudun yhdyskuntarakenteesta ja sen
kehittämisestä puhutaan dokumenteissa paljon, mutta enimmäkseen varsin abstraktein
ACTA
51
ja tavoitteellisin äänenpainoin. Vaikka dokumenteista pääosin välittyy kuva siitä, että
yhdyskuntarakenteen kehittymisestä ollaan huolissaan ja sen ”eheyttämiseen” panostetaan, on erityisesti maakunnallisen ohjauksen ja seudullisen kehittämisen välillä
huomattaviakin eroja niin maankäytön kuin liikenteenkin tulevaisuuskuvien suhteen.
Seudullisuutta korostetaan monissa dokumenteissa, mutta konkreettisen yhteistyön
suunnitelmat ja kuvaukset ovat harvalukuisempia. Rakennemallityö nousee esiin tärkeimpänä yhteistyöhankkeena.
Dokumenttien perusteella on tietynhetkisen poikkileikkaavan kokonaiskuvan
muodostaminen hankalaa, sillä kehittämistyötä tehdään koko ajan useammalla eri
rintamalla. Dokumenteissa kuvatuista kehittämisvaiheista ollaan etenemässä – jos
dokumenttien sanomaan on uskominen – kohti varsin yhdennettyä toimintalinjaa.
Tämän linjan ytimessä on tuleva seudullinen rakennemalli ja siihen johtava kehittämisyhteistyö.
Erityisesti uuden Jyväskylän kunnan osalta monet dokumentit ovat uudistamisen
kohteena. Kuntaliitoksista johtuen esimerkiksi strategioiden päivittäminen ja uuden
Kymppi-ohjelman laatiminen ovat kesken. Myös seudulliset hankkeet ovat sellaisessa
vaiheessa, että dokumentaatio on varsin alustavaa.
Maakunnallinen suunnittelu
Keski-Suomen maakuntakaavassa (2007) korostetaan pitkän aikavälin kestävän kehityksen mukaisia yhdyskuntarakenneratkaisuja. Maankäyttöratkaisujen tavoitteena nähdään
yhdyskuntarakenteen eheyttäminen ja liikennetarpeen minimoiminen. Maakuntakaavan selostusosa kertoo, että sen avulla tuetaan olemassa olevaan rakenteeseen perustuvan
monikeskuksisen aluerakenteen tasapainoista kehittämistä. Maakunnan tasolla tämä
tarkoittaa niin Äänekoski – Jyväskylä – Jämsä seutuvyöhykkeen kuin kolmen muunkin seudullisen keskittymän kehittämistä. Liikenneyhteyksien suhteen ” varaudutaan
keskeisten tie- ja rautatieliikenneyhteyksien sekä vesi- ja lentoliikenneyhteyksien ja
joukkoliikenteen kehittymisen tarvitsemiin aluevarauksiin ja yhteystarpeisiin.” Kaiken
kaikkiaan maakuntakaavassa varaudutaan monenlaiseen kehitykseen, niin asumisen,
liikenteen kuin palvelujenkin osalta. Priorisointeja ei juuri ole tehty – päinvastoin,
monessa kohdassa korostetaan pikemminkin sitä, että kaikkia alueita kehitetään tasapuolisesti. Työtä leimaa tietty konservatiivisuus: esimerkiksi taajamien kehittämisen
perusteeksi on otettu yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmän (YKR) esittämä taajamarajaus lisättynä kuntien suunnitelmien ja maanhankinnan mahdollistavilla tulevilla
taajama-alueilla. Mitään konkreettista erittelyä erityyppisten taajamien välillä ei ole
tehty, vaan koko asutusrakenne nähdään samanarvoisena kehittämiskohteena.
Myös liikenteen suhteen on luotettu alan asiantuntijoihin: ”liikenteen asiantuntijaryhmä on painottanut maakunnan kilpailukyvyn parantamista. Keskeisellä
sijalla ovat olleet merkittävästi parannettavat tiet ja radat. Varsinaisia vaihtoehtoja eri
liikennemuotojen painotuksen tai tie- ja ratalinjausten osalta ei ole ollut esillä.” Liikennejärjestelmää tulisikin kaavan mukaan kehittää (tai kehittäminen mahdollistaa,
eli ”kehitykseen varautua”) kaikilta osiltaan. Moottoritietasoisia yhteyksiä lisättäisiin,
rataverkkoa sähköistettäisiin, tieverkon tasoa nostettaisiin lähes kaikilta osin. Suunnitelmana liikenneosio vaikuttaa kaikkien edut huomioivalta mutta monelta osin
KESKUSKAUPUNGIN
52
epärealistiselta. Toisaalta joukkoliikenteen kehittämisessä korostetaan Jämsä-JyväskyläÄänekoski -vyöhykkeen merkitystä, raideliikenteen kehittämistä tässä vyöhykkeessä, ja
Jyväskylän kaupunkiseudun joukkoliikenteen laatukäytävän merkitystä.
Perimmäisenä ajatuksena maakuntakaavassa on julkilausutustikin ollut erilaisten
kehittämissuuntien mahdollistaminen. Tällöin on kuitenkin menetetty mahdollisuus
vaikuttaa kehityksen suuntaan. Tässä on luotettu seutujen ja kuntien omien kehittämistöiden koordinoitumiseen käytännössä.
Varsinaista maankäytön ja liikenteen yhteissuunnittelua ei myöskään maakuntakaavan yhteydessä näytä esiintyvän. Dokumentissa ei käytännössä viitata maankäytön
ja liikenteen suunnitteluintegraatioon sen paremmin rakenteellisesti kuin sanallisestikaan.
Vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista ja sen perusteita on selvitetty
erillisessä selvityksessä. Uusia kaupan suuryksiköiden sijainteja on esitetty runsaasti.
Maakuntakaavan selostusosassa suuryksiköiden sijainneista todetaan näin: ”Kaavassa
suuryksiköt sijoittuvat keskustatoimintojen, keskustatoimintojen alakeskusten sekä
km-merkinnällä osoitettuihin taajamiin. Ne eivät hajota yhdyskuntarakennetta, koska
ne sijaitsevat taajamissa tai niiden välittömässä tuntumassa.” Ympäristöministeriön
vahvistamispäätöksen mukaan tämä on muutaman sijainnin osalta kyseenalaista,
minkä takia ministeriö jätti suuryksikköjen muodostumisen mahdollistavia merkintöjä
vahvistamatta sekä päivittäistavara-alueiden että erikoistuneiden alueiden osalta.
Keski-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelmassa (2006) liikennejärjestelmän
päätavoitteet ryhmitellään neljään joukkoon, joista ensimmäinen on Alueiden ja
yhdyskuntien kehittäminen. Sen alla tavoitteeksi mainitaan mm. tiivis ja ehyt kuntarajoista riippumaton yhdyskuntarakenne. Muut kolme ryhmään kuuluvaa tavoitetta
ovat ”tukea tavoitteellisen alue- ja yhdyskuntarakenteen muodostumista”, ”tukea
Keski-Suomen yhdyskuntarakenteen toimivuutta” ja ”tukea maakunnan tasapainoista
alueellista kehittämistä”.
Erityishuomion kohteiksi listataan kymmenkunta asiaa, joukossa mm. asutuksen
keskittyminen taajamiin, tyhjenevien haja-asutusalueiden liikennetarpeet ja kasvavien
alueiden liikenne, turvallisuus ja maankäyttö. Raportissa mainitaan, että uusien asuinja työpaikka-alueiden sijoittamien tulisi tapahtua olemassa olevien joukkoliikenteen
pääreittien vaikutusalueelle. Jyväskylän kaupunkiseudun ulkopuolella ei nähdä sellaista
kasvupotentiaalia, jonka varaan kokonaan uutta joukkoliikennettä voisi toteuttaa.
Dokumentissa korostetaan myös liikenteen ja maankäytön liittymistä toisiinsa,
ja nähdään liikennejärjestelmän rooli maakunnallisten maankäytön ratkaisujen mahdollistajana.
Kokonaan uusi vaihe Jyväskylän seudun liikennejärjestelmäsuunnittelussa on
käynnistymässä osana rakennemallityötä, kun vuonna 1998 valmistunut ja jo vanhentuneena pidetty JYSELI 2010 (Jyväskylän seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma
2010) saa uuden prosessin (JYSELI 2025) seurauksena ajanmukaisen asun. Liikennejärjestelmäsuunnittelua on tarkoitus tehdä käsi kädessä rakennemallityön kanssa. Lopputuloksena tulee olemaan entistä paremmin integroidut suunnitelmat niin liikenteen
kuin maankäytönkin näkökulmasta. Työ on alkuvaiheessa, mutta periaatteessa MALPsuunnittelusta ainakin M ja L ovat vahvasti integroidut. Rakennemallityön vastuulle
jää asumisen ja palvelujen näkökulmien tuominen suunnittelukokonaisuuteen.
ACTA
53
Jyväskylän seudun suunnittelu
Jyväskylän seudun aluekeskusohjelmalla on vuodesta 2002 ollut teemanaan verkostokaupungin hallinnan kehittäminen. Verkostokaupungin tavoitteena on kuntien
yhteistyön vapaaehtoinen tiivistäminen ja syventäminen kunnallisten palveluiden
järjestämisessä. Tavoitteena ei ole kuntaliitosten tekeminen, vaan kuntien toimintojen yhteinen suunnittelu ja organisointi. Tärkeimpänä varsinaisena kehittämistoimenpiteenä voidaankin pitää sitoutumisen ja luottamuksen kasvattamista, yhteisen
kehittämismotivaation löytämistä. Verkostokaupunkistrategiassa korostetaan myös
moniarvoisuutta ja näkökulmien moninaisuutta voimavarana. Tavoitteena on ollut
erityisesti institutionaalisten resurssien optimaalinen käyttö.
Verkostokaupunkistrategia on olemassaolonsa aikana kehittynyt selkeästi julkilausutun kolmivaihemallin muotoon. Ensimmäinen vaihe on ollut yhteistyön tarpeiden
ja mahdollisuuksien kartoitus. Toisessa vaiheessa käynnistettiin ja vakiinnutettiin
seudullisia yhteistyöhankkeita.
Verkostokaupunki-idea on kuitenkin kehittyessään johtanut toimintokohtaisten
hallintamallien kehittämisestä kohti kuntarakenteen uudistamiskysymystä. Verkostokaupunkimallissa on nähty potentiaalia toimia osana kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaatimusten täyttämistä. Mallissa palvelujen järjestäminen varmistetaan ensin
seudullisesti, ja eksplisiittisestikin on mainittu seuraavan vaiheen olevan kuntarakenteen
muuttaminen ”seudulliseksi”. Kolmannen vaiheen tulikin käsittää kuntarakenteen
uudistuksia. Kolmanteen vaiheeseen pyrkiminen johti kuitenkin käytännössä verkostokaupunkistrategian strategisen kärjen katoamiseen. Strategisiksi kärkihankkeiksi ovat
muotoutuneet rakennemallityö ja JJÄ-kehittämisvyöhyketyö. Samalla toisen vaiheen
yhteistyöprosessit jatkavat kukin omalla painollaan.
Aluekeskusohjelman sulautuessa KOKO-ohjelmaan vuonna 2010 tulevat verkostojen rakentamisen ja yhteistyön kysymykset muodostumaan entistä tärkeämmäksi
osaksi elinkeinojen kehittämistyötä.
Jyväskylän seudun rakennemallityössä tarkoituksena on raportin mukaan laatia
”idearikas, taloudellinen, kestävä ja toteuttamiskelpoinen tulevaisuuskuva seudun
yhdyskuntarakenteesta”. Rakennemallissa keskitytään voimakkaasti sisältöihin, joiden
kautta luodaan uutta mielikuvaa yhdyskuntarakenteen kehittämisen mahdollisuuksista.
Lähtökohtaraportissa todetaan, että rakennemallin tulee lisätä seudun asukkaiden hyvinvointia ja viihtyvyyttä. Rakennemalli lupaakin kehittää hyvää elinympäristöä, uusia
kevyen liikenteen mahdollisuuksia ja samanaikaisesti tehokasta, myös elinkeinoelämän
tarpeet tunnistavaa seudullista rakennetta.
Tärkeimmiksi tavoitteiksi on tunnistettu

tasapainoinen aluerakenteen kehittäminen

yhdyskuntien ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen kestävyys

kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat

toimivat yhteysverkot ja energiahuolto.
KESKUSKAUPUNGIN
54
Työ pyrkii hyödyntämään olemassa olevaa aineistoa seudun kehittämisen suuntaviivoista ja muokkaamaan tältä pohjalta uuden tyyppisen tarkastelun, jonka ytimessä ovat
yhtäältä eheyttävän yhdyskuntasuunnittelun periaatteet, toisaalta esim. niin kutsutun
JJÄ-vyöhyketyön esiin tuomia ideoita, joissa korostuu ennen kaikkea taloudellisten
toimintaedellytysten turvaaminen.
Rakennemallityö on vielä ”alkukuopissaan”, joten sen merkityksestä on vaikea
tehdä arviota tämän dokumentaation perusteella. Varmaa kuitenkin on, että seudun
eri toimijat asettavat työlle suuria odotuksia. Rakennemallin uskotaankin ratkaisevan
sekä seudullisen maankäytön haasteet että tiivistävän seudun yhteistyötä yhdyskuntarakenteen kehittämisessä.
Jämsä-Jyväskylä-Äänekoski -kehittämisvyöhyke -raportin mukaan kehittämisvyöhykkeen ytimen muodostavat Jyväskylä, Jämsä, Äänekoski, Laukaa ja Muurame.
Noin 200 000 asukkaan toiminnallisen kokonaisuuden nähdään tarjoavan kasvu- ja
kehittämisalustan esimerkiksi julkisen hallinnon innovaatioille. Kehittämisvyöhykkeen ydintä nähdään ympäröivän selkeä vaikutusalue, johon kuuluvat Hankasalmen,
Kuhmoisten, Petäjäveden, Toivakan ja Uuraisten kunnat. Vaikutusalueen katsotaan
hyötyvän ytimen kasvusta ja yhteistyöverkostojen nähdään kattavan koko alueen.
Tavoitteena on ennen kaikkea kansainvälisesti tunnettu ja yrityksiä seudulle
houkutteleva vyöhyke. Raportissa todetaan, että ”kaiken perustana on taloudellinen,
tehokkaasti toimiva, uutta yhteisöllisyyttä synnyttävä ja ekologinen paikallinen taso.
Laadukkaan ja kestävän asumisen edistämistä pidetään tärkeänä. Laadukkuuden ja
kestävyyden kriteereinä pidetään erityisesti hyvää palvelujen saavutettavuutta, joukkoliikenneyhteyksiä ja yhdyskuntarakenteen ”sosiaalista ja fyysistä” eheyttä.
Vuoden 2002 alkupuolelta lähtien Jyväskylän seudulla on toiminut maakäytön
suunnittelukysymyksiä pohtiva Verkkarit-ryhmä. Sen toiminta on jatkumoa verkostokaupunkihankkeen ja aluekeskusohjelman työlle. Ryhmä perustettiin kuntien
kaavoittajien aloitteesta ja siihen kuului vuoden 2006 lopulla edustajia Jyväskylästä,
Jyväskylän maalaiskunnasta, Laukaasta, Muuramesta ja Uuraisista. Mukana oli myös
kaksi aluearkkitehtia ja Keski-Suomen liiton edustaja. Verkkarit-ryhmällä ei ole päätäntävaltaa eikä omaa budjettia.
Työryhmä on laatinut dokumentin MAL-yhteensovittamissuunnitelma Jyväskylän
seudulla (2006), jossa hahmotetaan maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnitteluintegraatiota. Dokumentin mukaan kuntien yhteisiä yleiskaavoja on laadittu Jyväskylän
kaupunkiseudulla jo 1960-luvun lopulta lähtien, esimerkkejä on niin Jyväskylän ja
Jyväskylän maalaiskunnan välisistä kuin seudun kehyskuntien keskenään laatimista
kaavoista. Asuntoasioissa yhteistyö on käytännössä alkanut 1990-luvun alkupuolella aravalainoitusta ohjanneen sopimuksen myötä. Mukana tässä kokeilussa olivat
Jyväskylä, Jyväskylän maalaiskunta, Muurame ja Laukaa. Lainoitusyhteistyö laajeni
2000-luvun alussa koskemaan kaikkia seudun yhdeksää kuntaa. Seudun ensimmäinen
liikennejärjestelmäsuunnitelma valmistui 1999, joukkoliikenneyhteistyötä tehdään 20
kunnan kesken seutuliikennetyöryhmässä.
Maankäytön osalta yhteensovittamiseen katsotaan parhaiten soveltuvan niin sanotun rakennemallin, jonka laatiminen on käynnissä. Yhdyskuntarakenteen kehityksen
hallintaan laaditaan lisäksi kuntien maankäytön toteutusohjelmia, joilla pyritään myös
helpottamaan yhteistyötä kuntarajoilla. Asuntoasioissa kesken on yhteisvastuullisen
ACTA
55
asuntostrategian laadinta, liikenteen osalta on taas tarkoitus perustaa seudullinen
yhteistyöryhmä, jolla pitäisi olla oma toimintasuunnitelmansa vuoden 2007 loppuun
mennessä.
Kunnalliset strategiat
Nykyinen Jyväskylän kaupunkistrategia on vuodelta 2005, mutta uutta ollaan parhaillaan laatimassa. Päivitetty strategia oli tätä kirjoitettaessa viimeistelyvaiheessa.
Sen tavoitteiksi määritellään kaupungin verkkosivuilla elinvoimainen, fyysisesti ja
sosiaalisesti ehyt Jyväskylä. Strategialle nimetään myös kahdeksan päälinjaa, joista
toista (työssäkäyntialueen mukainen kuntarakenne) ja kolmatta (ekologinen ja tiivis
yhdyskuntarakenne) voidaan pitää kiinnostavimpina yhdyskuntarakenteen toimivuuden näkökulmasta.
Työssäkäyntialueen mukainen kuntarakenne nähdään menestyvän ja yhdyskuntarakenteeltaan toimivan kasvukeskuksen edellytyksenä. Käytännössä sillä tarkoitetaan noin 150 000 asukkaan kuntaan johtavien kuntaliitosten tekemistä. Samoin
korostetaan, että seudullisten palvelujärjestelmien toteuttamista pitää tehdä siten, että
kaupungin vaikutusmahdollisuudet turvataan.
Ekologiseen ja tiiviiseen yhdyskuntarakenteeseen taas pyritään ensisijaisesti
seudullisella maankäytön rakennemallilla. Suunnittelu perustuu käsitykseen yhdestä
työssäkäynti- ja asuntomarkkina-alueesta.
Kuntajaon muuttamista käsittelevissä erityisissä dokumenteissa (Jyväskylän
kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kuntajaon muuttaminen: Erityisen selvityksen raportti 14.12.2007; Jyväskylän ja Jyväskylän MLK:n hallinnon ja palvelujen
järjestämissopimus) Jyväskylän kaupungin ja maalaiskunnan hallinnollisten rajojen
poistumisen nähdään mahdollistavan yhdyskuntarakenteen eheyttämisen, liikenteen
kehittämisen ja kestävän kehityksen tukemisen. Yhtenäisellä alueella uusi kunta voisi
selvityksen mukaan tarjota vetovoimaisia ja kilpailukykyisiä asumisen alueita ja muotoja
sekä yritysten sijaintipaikkoja.
Samalla dokumentissa todetaan, että kokonaisvaltaista yhteistä suunnittelua seudulla ei ole tehty viimeisten vuosikymmenien aikana, vaikka seudun keskustaajama
ulottuukin Jyväskylän kaupungin alueen lisäksi Jyväskylän maalaiskunnan Vaajakosken
ja Palokan suuntaan. Myös etelään, Muuramen suuntaan, taajamarakenne on varsin
yhtenäinen. Taajamien sisällä yhdyskuntarakenteen nähdään eheytyneen täydennysrakentamisella eri kuntakeskuksissa ja asuinalueilla. Samanaikaisesti yhdyskuntarakenteen
mainitaan hajaantuneen taajama-alueiden ulkopuolisella maaseudulla.
Samalla nähdään, että yhdistyminen avaa monipuoliset mahdollisuudet uuden
kunnan maankäytön ja maapolitiikan hoitamiseen. Resurssien ja maa-alueiden
yhdentymisen kautta uudessa kunnassa voitaisiin toteuttaa entistä tehokkaampaa
yhdyskuntasuunnittelua.
Järjestämissopimuksessa korostetaan erityisesti kestävän kehityksen ja toimivien
yhteyksien yhdyskuntarakenteen luomista, elinympäristön viihtyisyyttä ja turvallisuutta
sekä asumisen vaihtoehtojen monimuotoisuutta eri elämänvaiheissa oleville kuntalaisille. Kylien ja taajamien väestörakennetta vahvistetaan kaavoituksen keinoin, lisäämällä
tonttitarjontaa. Kestävän kaupunkikehityksen yhdyskuntarakentamisen pääsuuntien
KESKUSKAUPUNGIN
56
nähdään olevan ydinkeskusta-Vaajakoski, ydinkeskusta-Palokka-Tikkakoski sekä Tampereentien suunta ja Korpilahti. Kehityssuunnilla tavoitellaan nauhakaupunkimaista
tehokkuutta, ja ne sijaitsevat valmiiden hyvien yhteyksien varrella ja “vahvistavat korkean taajama-asteen alueellista eheyttä täydennysrakentamista korostavalla kaavoituksella
ja joukkoliikennettä tukevalla struktuurilla”.
KymppiR2009, Jyväskylän maankäytön toteuttamisohjelma vuosille 2010–2012,
on Jyväskylässä kehitetty maankäytön toteutusohjelmamalli, jonka tavoitteena on
varmistaa tonttien riittävyys asuntotuotantoon, hallittu kasvu, sekä tonttien ja palvelutarjonnan yhteensovittaminen. Ohjelmalla pyritään jatkuvaan tonttituotannon
hallintaprosessiin, jossa mm. luottamushenkilöt käsittelevät ohjelman vuosittain. Näin
halutaan varmistaa, että valmistelussa ja päätöksenteossa on sama suunta.
Ensimmäinen KymppiR-ohjelma laadittiin vuonna 2006, toinen 2007 ja kolmannen, KymppiR 2009:n, valmistelu oli tätä kirjoitettaessa kesken. Ohjelman tavoitteet
keskittyvät paitsi kasvun ja riittävän tonttitarjonnan varmistamiseen, myös palvelurakenteen ja -prosessien tehokkuuteen. Toteutusohjelman keskeinen käytännön tavoite
on luovuttaa 200 omakotitonttia vuosittain seuraavana 10-vuotiskautena. Merkittävin
kehitettävä alue on kaupungin länsilaidalle rakennettava Valkeamäen asuinalue.
Ohjelma 2007 käsitteli vain Jyväskylän kunnan aluetta, ja vaikka Korpilahden
liittymistä Jyväskylään oli pidetty ohjelman laatimisen aikaan jo varmana, ei kunnan
aluetta liitetty mukaan tarkasteluun. Myös Jyväskylän maalaiskunta jäi KymppiR
2007:n ulkopuolelle. Alueen muut kunnat mainitaan ylipäätään vain asiakirjan viimeisessä osassa, Jyväskylän seutukunnan asuntokatsauksessa. KymppiR 2009 laajentaa
ohjelmoinnin käsittämään koko uuden Jyväskylän alueen. Ohjelmassa esitetään kolme
kehittämisvaihtoehtoa, joiden vaikutuksia arvioidaan lyhyesti. Ratkaisu valinnoista tulee
kuitenkin tapahtumaan suhteessa rakennemallityöhön, jossa rakennemallivaihtoehtojen
luonnoksia käsitellään alkuvuodesta 2010.
Jyväskylän maapoliittisia suuntaviivoja on kirjattu kaupungin internet-sivuille.
Tärkeimmät maapoliittiset menetelmät Jyväskylässä ovat aktiivinen ja suunnitelmallinen maan hankkiminen yhdyskuntarakentamista varten sekä maankäyttösopimuksien
tekeminen.
Jyväskylän kaavoitusohjelmassa 2009–2011 ei esitetä strategisesti merkittäviä
uusia kaavoituskohteita, vaan siinä keskitytään olemassa olevien kohteiden loppuunsaattamiseen ja kuntaliitoksesta seuranneen muutoksen hallintaan. Uuden kunnan
maankäytön strateginen työ on määrä aloittaa 2009, liitoksen astuttua voimaan. Kaavoitusohjelmalla ei pystytä tarjoamaan riittävää varantoa omakotitonteille ohjelman
tavoiteajalle, mutta kerros- ja rivitaloille kaavavarantoa on noin neljän vuoden ajaksi.
Uuden Jyväskylän maankäytön nykytilasta ja yleiskaavatilanteesta on valmisteilla
esiselvitys, joka valmistuu syksyllä 2009.
Uuraisten kuntastrategia 2008 listaa joukon strategisia päämääriä, jotka viittaavat
tiivistyvään seudulliseen yhteistyöhön. Strategiassa vuodelta 2004 ei mainittu seutuyhteistyötä millään tavalla, lukuun ottamatta viittausta Keski-Suomen sosiaalitoimen ja
terveydenhuollon palvelurakenneselvitykseen. Tuolloin kunta pyrki strategian mukaan
vero- ja maksutulojen kartuttamiseen markkinoimalla ja tarjoamalla rakentamisvalmiita
tontteja. Markkinoinnissa korostettiin Jyväskylän ja lentokentän läheisyyttä. Tavoitteena oli myös parantaa liikenneyhteyksiä Jyväskylän suuntaan.
ACTA
57
Uudessa strategiassa mainitaan palvelujen tuottamisen yhteistyö kuntien välillä.
Yhdyskuntarakenteen ja maankäytön suhteen korostetaan paitsi kaavoituksen joustavuutta ja väljien tonttien tarjontaa eri puolilla kuntaa, myös kaavojen tarkistamista
yhdyskuntarakennetta eheyttävällä tavalla sekä JJÄ-kehityskäytävähankkeeseen osallistumista. Muuta varsinaista maapoliittista dokumentaatiota ei Uuraisilla ole.
Seudullinen hallinta
Jyväskylän seudulla mainitaan olleen eri asteista kuntien välistä yhteistyötä vuosikymmeniä. Erityisen hyvin onnistuneena on pidetty asuntoyhteistyötä, jossa on kyetty
seudulliseen yhteisymmärrykseen ARAVA-lainoituksen hallinnoinnissa jo 1990-luvulta
lähtien. Tällöin mukana olivat Jyväskylä, Jyväskylän maalaiskunta, Laukaa ja Muurame.
2000-luvun alussa yhteistyöhön liittyivät Hankasalmi, Uurainen, Korpilahti, Toivakka
ja Petäjävesi. Toisaalta seudullisen yhteisvastuullisen asuntostrategian laatiminen on
edelleen kesken.
Myös maankäytön suunnittelussa ensimmäiset yhteiset kaavat piirrettiin jo 1960luvun lopulla. Yleiskaavallista yhteistyötä ja kaavojen yhteensovittamista on tehty siitä
lähtien silloin tällöin, ilman varsinaista suunnitelmallisuutta. 1980-luvulla maakunnan
liitto veti hieman tiiviimpää yhteistyöjaksoa, jonka aikana koottiin Jyväskylän, Jyväskylän maalaiskunnan, Säynätsalon, Laukaan ja Muuramen muodostama aluetoimikunta
lähinnä seutukaavoitusta ja yleiskaavallista yhteistyötä suunnittelemaan. Vuonna 2002
muotonsa sai epävirallinen kaavoittajien yhteistyöryhmä ”Verkkarit”, jonka puitteissa
yhteistyötä on jälleen tiivistetty virkahenkilötasolla. Mukana ovat edustajat Jyväskylän kaupungista, Jyväskylän maalaiskunnasta, Laukaasta, Muuramesta ja Uuraisilta.
Lisäksi ryhmään kuuluu kaksi aluearkkitehtia, jotka edustavat Petäjäveden, Uuraisten,
Multian, Toivakan, Leivonmäen, Luhangan ja Joutsan maankäytön näkökulmia, sekä
Keski-Suomen liiton edustaja.
Seudullisen yhteistyön kehitys 2000-luvulla on perustunut vuonna 2001 muotoiltuun Verkostokaupunkistrategiaan, jonka periaatteena on ollut kehittää ensin seudullisia
yhteistyömuotoja, ja pohtia (ehkä) sen jälkeen hallinnon uudistamista. Hankkeessa ovat
olleet mukana Jyväskylä, Jyväskylän maalaiskunta, Hankasalmi, Korpilahti, Laukaa,
Muurame, Petäjävesi, Suolahti, Toivakka ja Uurainen.
Verkostokaupunkistrategia on ollut leimallisesti yhdistelmä palvelujen seudullisen
järjestämisen mahdollisuuksien kokeilua ja seudullisen yhteyden, erityisesti luottamuksen etsimistä. Aluekeskusohjelmasta kun on kyse, yksi kärjistä on tietenkin ollut
elinkeinojen kehittäminen. Verkostokaupunkistrategiaa on vuosikymmenen mittaan
”jalostettu” sen mukaan, mikä sekä vastaa muuttuvan toimintaympäristön tarpeisiin
että on osoittautunut hedelmälliseksi kehittämissuunnaksi.
Sitä mukaa kun verkostokaupunkistrategian ensimmäinen ja toinen vaihe ovat
konkretisoituneet siinä määrin kuin on ollut mahdollista, on aluekeskusohjelmaan
otettu uusia elementtejä. Ensimmäisenä ovat nousseet esiin kaupunkiseudun elinvoimaisuutta ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä tukevan yhdyskuntarakenteen
hahmottelu – joka on tiivistynyt rakennemallityöksi – sekä laajemman, yliseudullisen
kehittämisvyöhykkeen edistäminen erityisesti vastauksena globalisoituvaan kilpailuasetelmaan kaupunkiseutujen välillä. Tämä Jämsä-Jyväskylä-Äänekoski -vyöhyke
KESKUSKAUPUNGIN
58
nähdään tärkeänä pidemmän aikavälin kilpailutekijänä. Samalla elinkeinoyhteistyössä
on keskitytty menestyksekkäänä pidetyn Wellness Dream Lab -konseptin edelleen
kehittämiseen.
Samalla kun rakennemallityö on muotoutunut keskeiseksi työkaluksi, on itse
verkostokaupunkistrategia saapunut matkansa päähän. Niin sanotun kolmannen
vaiheen – kuntarakenneuudistuksen – suhteen on ehkä päästy niin pitkälle kuin on
mahdollista, eivätkä tapahtuneet kuntaliitokset ole välttämättä olleet seurausta juuri
verkostokaupunkistrategian asettamista seudullisista vaatimuksista. Päinvastoin, voidaan nähdä että kuntaliitoskeskustelu ja -toiminta on ollut pikemminkin vastareaktio
sille, että verkostokaupunkistrategia ei ole kyennyt aikaansaamaan motivoituneita
vapaaehtoisia muutoksia kuntarakenteessa.
Mielenkiintoista Jyväskylän seudun ylikunnallisessa yhteistyössä on se, ettei ainakaan dokumenttien mukaan missään vaiheessa ole esitetty vakavasti seudullisen organisaation perustamista. Monilla kaupunkiseuduilla tätä on kokeiltu – joskin vaihtelevalla
menestyksellä – ja kansainvälisten kokemusten mukaan se suuremmilla kaupunkiseuduilla tuntuisi olevan paras kompromissi seudullisen yhteistyön organisointimalleista.
Jyväskylän seudun kaltainen monitoimijainen verkostoyhteistyö on monesti havaittu
vähiten aikaansaavaksi, kun taas kuntaliitoksiin perustuvan suurkuntamallin on nähty
olevan potentiaalisesti aikaansaapa mutta hallinnollisesti epäedullinen ja joskus myös
epädemokraattinen.
Maakunnan liiton asema seudullisena toimijana tuntuu noudattavan samaa linjaa
muiden tutkimuksen kaupunkiseutujen kanssa. Kun seutukaavoitus nähtiin tärkeänä
ohjausinstrumenttina oli myös seutukaavaliiton asema vahva, ainakin maankäytön
suunnittelun yhteistyössä. Viimeisten 20 vuoden aikana on kunnallinen edunvalvonta tullut tärkeimmäksi maakunnallista suunnittelua määrittäväksi tekijäksi, mikä
heijastuu väistämättä maakunnalliseen kaavoitukseen ja ohjelmointiin. Samalla kun
maakuntatason suunnittelusta on muodostunut joululahjalista valtionhallinnon
suuntaan on erityisesti kaavoituksen ohjaavuus muuttunut mahdollistavuudeksi.
Tämä kehitys on ollut perusteltua erityisesti kunnallisesta elinkeinojen kehittämisen
näkökulmasta, mutta samalla kun on mahdollistettu on myös jätetty priorisoimatta.
Näin on annettu tilaa kehitykselle, jossa jokainen kunta on kyennyt pitämään oman,
muiden seudun kuntien suuntaan kilpailevankin linjansa. Yhteinen kuntalähtöinen
edunvalvonta on ikään kuin syönyt lapsensa, seudullisen yhtenäisyyden ja todellisen
kehittämispotentiaalin.
Seudullisessa katsannossa eri kuntien kehityspolut ovat myös kulkeneet hieman
eri suuntiin. Työmarkkinoiden todellinen seutuistuminen on käynnistynyt 2000-luvulla, ja seurauksena on ollut nettoulosmuutto keskuskunnasta ja työssäkäyntialueen
laajeneminen. Seudusta on muotoutumassa ehkä lievästi monikeskuksinenkin, mutta
ennen kaikkea sekä entistä että nykyistäkin keskuskunnan hallinnollista aluetta laajempi
kaupunkiseutu. Kuntien yhdistymistä käsittelevissä dokumenteissa kuvataan hyvin tilannetta kaupunkiseudun ydinalueella, ja esitetään myös kuntaliitoksen mahdollistamia
potentiaaleja, muttei tarjota mitään erityisiä näkökulmia tai työkaluja potentiaalien
hyödyntämiseen. Erityisesti Muuramen asema keskellä uutta Jyväskylän kaupunkia
on mielenkiintoinen, ja dokumenteissa lähes sivuutettu hallintoja mahdollisesti myös
yhdyskuntarakenteellinen haaste.
ACTA
59
Sektoreidenvälisyys
Erityisesti MAL(P)-suunnittelun integraatiota on pohdittu niin kutsutussa Asmaliselvityksessä. Vaikka selvityksestä muodostuukin seikkaperäinen kuva eri sektorien
sisäisestä yhteistyöstä, on konkreettista todettavaa sektorien välisestä toiminnasta
kovin niukasti. Ratkaisuja kyllä esitetään: rakennemallityö, kunnallinen kaavoituksen
ohjelmointi, yhteistyöryhmien kehittäminen ja perustaminen. Kun myös verkostokaupunkiyhteistyö ja maakunnallinenkin suunnittelu ovat sektoroituneet mutteivät
sektorienvälistyneet, on eksplisiittinen sektorienvälisyys ollut todella pienessä osassa
seudullisessa toimintopaletissa.
Konkreettisimmin sektorienvälisyyteen on paneuduttu KymppiR-ohjelmassa,
jossa asunto-ohjelma on integroitu kaavoituksen ohjelmointiin. Samassa yhteydessä
on tehty lähipalvelujen riittävyysselvitys ja mm. joukkoliikennettä on tarkasteltu
osana ohjelmaa. Epäselvää kuitenkin on, ovatko muut sektorit mukana ohjelman
toteuttamisessa integroidusti, onko ohjelmaan koottujen eri sektorien lausuntojen
lisäksi konkreettista toteuttamiseen liittyvää yhteistoimintaa, vai onko dokumentti
lähinnä maankäytön suunnittelun näkemys niistä asioista joiden suhteen toimintaa
tulee tarkastella integroidusti.
Edelleen, sektorienvälisyys näyttäytyy konkreettisesti rakennemallityön ja liikennejärjestelmäsuunnitelmatyön integroinnin, tai ainakin koordinoinnin kautta.
Dokumentaation perusteella on kuitenkin vaikea päätellä, missä määrin ja millä tasolla
em. prosessit keskustelevat keskenään – onko kyse liikennejärjestelmätyön tulosten
hyödyntämisestä rakennemallityössä, vai prosessien todellisesta integroinnista.
Hajarakentamisen ohjaus
Näkemys kaupunkiseudun yhdyskuntarakenteesta on melko ristiriitainen. Erityisesti
dokumenteissa korostuu kolme pääteemaa: taajama-alueiden eheyttäminen, Jämsä-Jyväskylä-Äänekoski (JJÄ) -kehittämisvyöhykkeen ominaisuudet sekä pientaloasumisen
mahdollisuudet. Yleisesti korkean tiheyden taajama-alueiden kehittämisestä puhutaan
varsin vähän, joskin esim. KymppiR-ohjelmassa täydennysrakentamisen vaikutuksia
käsitellään jonkin verran. JJÄ-kehittämisvyöhyke puolestaan oletetaan tai ainakin
esitetään jo yhtenäisenä kaupunkimaisena alueena, jonka kehittämiseen on erityisen
painavat syyt olemassa olevassa rakenteessa. Vyöhykkeen korostaminen johdattaa
yliseudulliseen ajatteluun, onhan vyöhykeajattelua tarkoitus käyttää pohjana kolmen
seudun yhteiselle KOKO-ohjelmahakemukselle.
Kehitys nostaa esiin monia kysymyksiä: kun seudullisella elinkeinoyhteistyöllä ja
kuntien kilpailulla asukkaista on selkeät yhtymäkohtansa – työmarkkinoiden seudullisuudesta seuraa se, että asukkaista kilpaillaan yhä selkeämmin myös seudullisesti – mitä
seuraa elinkeinojen kehittämisen keihäänkärjen muodostumisesta yliseudulliseksi?
Tuleeko työmarkkina-alueesta kolmen seudun kokoinen, kuten ilmeisesti tarkoituskin
on? Jos näin käy, lisääntyykö yliseudullinen työmatkaliikenne? Koska samaan aikaan
pyritään turvaamaan mahdollisuus väljään pientaloasumiseen mahdollisimman monille
halukkaille, miten varmistutaan asumisen, työpaikkojen ja palvelujen kohtaaminen
tavalla, joka sopii eheyttävän yhdyskuntasuunnittelun periaatteisiin?
KESKUSKAUPUNGIN
60
Hajarakentamisen ohjaukseen sanotaan pyrittävän seudullisella rakennusjärjestyksellä, jonka tavoitteena olisi varmistaa pelisääntöjen yhtäläisyys joka kunnassa.
Sinällään tämä ei kuitenkaan takaa hajarakentamisen ohjaukseen mitään muutosta.
KymppiR-ohjelman rakennemallien kuvauksista päätellen kaikki kehityssuunnat ovat
periaatteessa mahdollisia. Kysymys hajarakentamisen tulevaisuudesta on dokumenttien
perusteella avoin.
Tehoton tonttikaavoitus
Kuntaliitosten roolia korostetaan erityisesti Jyväskylän kaupungin dokumenteissa sekä
verkostokaupungin puheenvuoroissa. Samalla kun kuva sekä liitosten että seudullisen
ajattelun kehittymisestä keskuskaupungissa paranee, herää kuitenkin kysymys kuntarajojen todellisesta vaikutuksesta niin liitosprosesseissa kuin seudullistakin kehitystä
kehystävänä tekijänä. Missä määrin vanhat kuntarajat jäävät edelleen määrittämään
tonttituotannon jatkoa? Esimerkkinä voidaan esittää vaikkapa se, että laajenemisselvityksen näkemys kuntien rajalle sijoittuvien uusien kaavoitushankkeiden laajenemissuunnista on kaikissa tapauksissa ulospäin kaupunkiseudun pääkeskuksesta – lieneekö
kyseessä kaupunkirakenteellinen vaihtoehto vai poliittisen hyväksyttävyyden ehto?
Myös KymppiR-ohjelman yhteydessä esitetyissä rakennemallivaihtoehdoissa näihin
alueisiin viitataan, mutta yhteenvedossa päädytään – kehityssuuntiin tarkemmin kartallisesti viittaamatta – yleiseen täydennysrakentamista ja olemassa olevien keskittymien
vahvistamista korostavaan lopputulemaan. Asetelma kuvastaa kuntaliitokseen liittyvien
maankäytöllisten ratkaisujen vaikeutta – miten taata, että uuden kunnan kehittämisessä
pystytään sekä muuttamaan vanhojen kuntakohtaisten kehittämispolkujen suunnat
että näkemään kehittämisen kohteena oleva kaupunkiseutu yhtenä kokonaisuutena?
Jyväskylän KymppiR-ohjelman rakennevaihtoehdoissa otetaan kantaa paitsi
maapolitiikkaan, myös tonttituotannon laatuun. Omakotitonttien lisäksi nähdään
tarpeelliseksi edistää myös tehokkaampaa kaavoitusta, mutta erityisesti omakotitonttituotannon sijoittuminen tulee määrittämään myös sen ominaisuuksia ja tehokkuutta.
Tässä mielessä uuden Jyväskylän tonttikaavoituksen tulevaisuus riippuu mm. rakennemallityöstä sekä kaupungin yleiskaavatyön käynnistymisestä ja suuntautumisesta.
Uuraisten strategiassa yhdyskuntarakenteen kehittämiskohteina korostuvat sekä väljän
asumisen mahdollistaminen eri puolille kuntaa että eheyttävä yhdyskuntasuunnittelu.
Näiden tavoitteiden yhteensovittaminen kunnan tasolla on haasteellista. Jos strategiaa
kuitenkin tarkastellaan seudullisesta näkökulmasta, saattaa esim. Hirvaskankaan kehitys
olla jopa eheyttävää.
Seudullisessa rakennemallityössä tavoitteena on luoda strateginen yhdyskuntarakennenäkemys, joka voi toimia pohjana kuntien omalle yleiskaavoitukselle. Rakennemallityössä sekä laaditaan ao. malli että arvioidaan nykyisten yleiskaavojen sopivuutta
uuden mallin kanssa. Ratkaistavia asiakokonaisuuksia ovat asunto- ja työpaikkaalueiden laajentumissuuntien määrittely, yhdyskuntarakenteen eheyttämisen ja suunnitelmallisen yhdyskuntarakenteen kehittämisen mahdollistaminen, tieliikenneverkon
kehittäminen, joukkoliikenteen toimintaedellytysten turvaaminen sekä viheralueiden
ja virkistysreittien jatkuvuuden turvaaminen. Rakennemallin laatimista ohjaa kuntien
edustajista koottu ohjausryhmä. Rakennemalli hyväksytään erikseen jokaisen seudun
ACTA
61
kunnan kunnanvaltuustossa. Rakennemallin hyväksyessään kuntien on tarkoitus sitoutua mallin tavoitteisiin. Lisäksi kunnat sopivat rakennemallin seurannasta.
Rakennemallityö on erittäin tehokkaasti integroitu suureen joukkoon erilaisia
kehittämis- ja suunnitteluprosesseja, oikeastaan se muodostaa (ainoan?) välineen jolla
pyritään ratkaisemaan seudun kehittämisen kysymykset niin rakenteellisesti kuin yhteistyönkin kannalta. Samalla kun rakennemallityö on verkostoitu osaksi suunnitelmia,
on sen sisältöihin myös ladattu paljon odotuksia. Sen tulisi tunnistaa yhteiskunnallisten
muutosten vaikutuksia seudulle, integroitua liikennejärjestelmätyön kanssa, huomioida asumisen ja palvelujen järjestäminen, toimia yhdessä kehittämisvyöhyke-ajattelun
kanssa tarjoten mahdollisuuksia ja houkuttelevuutta elinkeinoelämän kehittämistyöhön, muodostaa maakunnallisen suunnittelun rakenteellinen selkäranka, toimia
yleiskaavojen arviointivälineenä, ja muodostaa Jyväskylän seudusta yhtenäinen, yhteen
yhdyskuntarakenteelliseen hiileen puhaltava kokonaisuus. Erityisesti yhteistyön kiinteytymisen (lähinnä implisiittiset) tavoitteet tekevät prosessista erittäin haastavan.
4.2.3 Haastattelut
Yhteensä 11 haastatellusta kahdeksan oli kunnan viranhaltijoita tai luottamushenkilöitä joko Jyväskylästä tai Uuraisilta. Lisäksi haastateltiin kolmea henkilöä, jotka
edustavat kuntien ulkopuolisia tahoja. He ovat seuranneet alueen seudullista yhteistyötä virkansa tai toimenkuvansa puolesta. Haastattelujen nauhoittamiselle pyydettiin
haastateltavien lupa. Yhden viranhaltijan haastattelua ei voitu kokonaan nauhoittaa
teknisten ongelmien vuoksi. Lainaukset on kirjoitettu sanatarkasti lukuun ottamatta
joitain täytesanoja.
Ennen Paras-hanketta: strategisen yhteistyön ohut historia
Haastatellut kokivat seudun maankäytön suunnitteluyhteistyön historian melko
vaatimattomaksi. Keskeisiä käännekohtia, jotka olisivat nousseet esiin useissa haastatteluissa, ei juuri ollut. Seudulla oli tehty 1960-luvulla yhteinen yleiskaava, mutta
muutoin yhteistyön tilasta piirtyi haastattelujen perusteella hyvinkin synkkä kuva.
Pitkän aikavälin seudullisista käänteistä puhuttaessa huomio keskittyi nimenomaan
entisen kaupungin ja Maalaiskunnan väliseen tilanteeseen. Joitain yhteisiä osayleiskaavoja rajojen tuntumassa oli tehty, mutta pääasiassa yhteistyö oli tarkoittanut karttojen
sovittamista yhteen.
“Mun mielestä ne on kuitenki nyt kun katselee, niin hämmästyttävän itsenäisesti
[…] tehty maankäytön suunnittelua, että kyllä se on ollu jotenkin kauheen reviirintarkkaa ja sitten tota, toki oli tehty sitten esimerkiksi näitä yhteisiä raja-alueitten
yleiskaavoja.”
(viranhaltija, Jyväskylä)
“[…] ehkä sitä kuitenkin on pikkusen sitten hämmästynyt, että vaikka meillä sitä
yhteistyötä oli, niin eikö sittenkään […] sittenkin oli semmoisia epäjatkuvuuskohtia
tässä […] kun rajat poistettiin, niin huomas, että niitä epäjatkuvuuskohtia onkin
yllättävän paljon siellä […]”
KESKUSKAUPUNGIN
62
Edellä lainattujen haastateltujen mukaan jonkin verran yhteistyötä oli siis ollut, mutta ei strategisella tasolla. Esimerkiksi yleiskaavoituksen hyötyihin oli suhtauduttu ja
suhtaudutaan yhä hyvin skeptisesti.
“[…] hän [Jyväskylän entinen yleiskaava-arkkitehti] oli kaupunkialueella tehny
yleiskaavaprosesseja, tiesi miten vaativaa se on jo yhden kunnan alueella, niin saati
sitten ruveta usean kunnan alueella, ja totta kai oli kaiken maailman jännitteitä niin
ehkä se oli ihan viisas ratkasu, ettei semmoiseen lähdetty koskaan […]”
Haastatteluista välittyi kuva kuntien välillä vallinneesta jännitteisestä kilpailuasetelmasta. Moninaisen vastakkainasettelun nähtiin palautuvan milloin johtavien
viranhaltijoiden keskinäisiin suhteisiin, milloin puoluepolitiikkaan. Toisin sanoen
haastateltavasta riippui, näkikö hän Maalaiskunnan ja kaupungin välillä vallinneen
”nokitteluasetelman” taustalla ennen kaikkea johtavien viranhaltijoiden suhteet vai
puoluepoliittisten johtohahmojen vastahankaisuuden. Tilannetta kuvattiin muun
muassa asemasota-termillä.
Kaavoituksen yhteistyö oli joka tapauksessa strategisesti hyvin ohutta. Jyväskylän
ja Maalaiskunnan välinen kilpailuasetelma näkyi paitsi tonttituotannossa, myös kaupan
sijoittumisessa. Eräs haastateltava piti 1980-luvulla Maalaiskunnan Palokkaan rakennettua Kirrin aluetta esimerkkinä jo melko varhain alkaneesta, kaupan sijoittumiseen
liittyneestä kilpailusta.
“[…] se Kirri, missä on niitä huonekaluliikkeitä ja semmosia, niin se on semmoinen,
mitä esimerkiks kaupunki aikanaan piti sitä ihan älyttömänä hankkeena, se oli 88
[vuosi 1988], otettiin silloin käyttöön. Siitä osayleiskaavasta huolimatta niin oli
semmoisia, mitkä esimerkiks kaupunki […] maalaiskunta toimi juuri päinvastoin
kuin kaupunki ois toivonu.”
(median edustaja)
Elinkeinopoliittisen yhteistyön aktivoituminen
Erään tulkinnan mukaan taloudellisen yhteistyön aktivoituminen oli poliittisen valmiuden sijaan keskeinen taustatekijä seudullisen ajattelun aktivoitumisessa; siitäkin huolimatta, että kaupan yksiköiden sijoittumiseen liittyi merkittäviä ristiriitoja hyvin pitkään.
Eräs haastateltava muisteli 1980-luvun lopulla perustettua kiinteistöyhtiötä.
“No ensimmäinen, mikä tulee mieleen on toi Jykes-yhteistyö silloin 80-luvun lopussa,
elikkä Jykes, joka oli parikyt vuotta sitten, niin tuota, sehän alotti periaatteessa kiinteistöyhtiönä, sitten siitä laajeni elinkeinoyhtiöksi, niin se oli musta semmoinen avaus
tässä, että alettiin tätä yhteistyökuviota sitten parannella merkittävästi.”
(median edustaja)
Elinkeinopoliittista yhteistyötä voi pitää eräänlaisena seutuajattelun avaajana seudulla.
Sama haastateltava pohti myös Euroopan Unionin vaikutusta. Seudulla opittiin nopeasti
hyödyntämään uusia rahoituslähteitä, missä Jykesin merkitys korostui. 1990-luvun
ACTA
63
alun lama patisti miettimään kilpailukykyä seudullisesti.
“[…] tosta 90-luvun alkupuolelta ehkä, kun oli tämä edellinen lama, niin silloin
kunnat joutu miettimään tosiaankin näitä asioita siltä kannalta, että miten entistä
enemmän voitais toimia yhdessä.”
(viranhaltija, Uurainen)
Pekka Kettunen oli tullut Jyväskylän kaupunginjohtajaksi 1990-luvun puolivälin
tienoilla, edellisen kuntaliitoshankkeen kariuduttua samoihin aikoihin. Kettusen ja
Maalaiskunnan kunnanjohtajan Tarmo Pipatin sanotaan pyrkineen aktiiviseen yhteistyöhön elinkeinopolitiikassa. Henkilövaihdoksia tapahtui myös Jykes Oy:ssä, kun
sen toimitusjohtaja vaihtui.
“[…] ensinnäkin se oli se 80-luvun lopussa se Jykesin perustaminen, sitten se 90-luvun
puolivälissä niinku tämä henkilösuhteitten kautta, ja sitten euronhan kautta tämä
yhteistyön parantaminen, sitten siinä vaiheessa kaupunki ei tavoitellut kuntaliitosta,
vaan se korosti tätä yhteistyötä kovasti. Kun siinä oli vähän aikasemmin nämä kuntaliitoshaaveet oli kaatuneet […]”
(median edustaja)
Elinkeinoyhteistyö korostui useissa haastatteluissa, myös Uuraisilla. Uurainen on nykyisin yhtiön omistajajäsen. Elinkeinoyhtiö hillitsi erityisesti yritysten sijoittumiseen
liittyvää kuntien välistä kilpailua, ja siten ikään kuin tarjosi asialähtöisiä keskusteluyhteyksiä kuntien välille konfliktien sijaan.
“[…] sitten se, että tällasesta isommista keisseistä tuli, yrityskeisseistä tuli jo sen yhtiön
kautta luonteva reitti keskustella, niin että ne tuli ikäänkuin sieltä esille, eikä sitten
niin että se oli joku, jonkun kunnan kautta, ja ne sitten rakenteli näitä omia asioitaan […] että kyllä mää sillä lailla nään, että sen lisäks, että sillä [kehittämisyhtiön
perustamisella] on ollut elinkeinotoimintojen edistämisessä, niin myöskin maankäytön
edistämisessä, välillisesti maankäytön edistämisessä, ollu tärkeä rooli.”
(luottamushenkilö, Jyväskylä)
Elinkeinoelämän yhteistoiminnan aktivoituessa 1990-luvulla myös Maalaiskunnan
poliittisissa elimissä tapahtui henkilövaihdoksia. Puoluepoliittisesta näkökulmasta
vasemmiston rooli hieman pieneni. Ennen kaikkea kyse oli kuitenkin henkilöistä,
jotka ”uskalsivat katsoa sitä tilannetta” ja ”panna oman poliittisen tulevaisuutensakin
peliin”, kuten eräs haastateltava totesi.
Jykes Oy:n epäsuoraa merkitystä myöskään niin sanotun verkostokaupunkihankkeen taustalla ei liene syytä vähätellä. Samalla tavoin kuin verkostokaupunkihanke
sittemmin, perustui elinkeinoyhteistyö ja erityisesti työpaikka-alueiden suunnittelu
ainakin periaatteessa asia- ja toimintolähtöiseen, kuntarajat ylittävään seudulliseen
ajatteluun.
”[…] harjoitetun verkostokaupunki- ja muunkin yhteistyön tuloksen, niin vois sanoa,
että se menestyksekkäin osa on ehkä tää työpaikkarakentaminen, että on laadittu
KESKUSKAUPUNGIN
64
yhteisiä työpaikkaselvityksiä, ja mä näen pitkälti uudessakin kuntatilanteessa, että
se ei oo yhden kunnan kannalta loppujen lopuks niin merkittävää, eikä varsinkaan
Jyväskylän kaupungin kannalta merkittävää, että sijoittuuko ne työpaikat kaupunkiin
vai näihin naapurikuntiin.”
Verkostokaupunki: eroon kuntarajoista, toiminnot edellä
Verkostokaupunkiajattelu liittyi vuosituhannen alussa käynnistyneeseen aluekeskusohjelmaan, jonka avulla suomalaista aluepolitiikkaa oli tarkoitus uudelleenmuovata.
Jyväskylän seudulla aluekeskusohjelmasta muotoutui verkostokaupunkihanke, jonka
seudullista merkitystä korostettiin enemmän tai vähemmän positiivisessa mielessä lähes jokaisessa haastattelussa. Hanketta oli aikoinaan saatettu pitää “huuhaana”, mutta
jälkikäteen ajateltuna ratkaisevana seudullisen ajattelun edistäjänä seudulla.
“[…] se oli ehkä verkostokaupungissa se, että tavallaan kaupunki avautui siinä
sitten ulospäin ja kertoi, että se ei ehkä, aikasemmin koettiin semmoiseks ökyilijäks,
vaikka se ei välttämättä sitä ollu, että se kaupunki avautui siinä, ja se kertoi mitä
se haluaa.[…] ne onnistu myymään sen hankkeen kaupungin muille virkamiehille,
luottamushenkilöille ja sitten ehkä naapureillekin. […] Tavallaan kaupunki korosti
sitä, tai niinku Jyväskylä korosti roolia, mitä se voi antaa muille.”
(median edustaja)
Haastatteluiden perusteella vaikuttaa siltä, että varsinaista maankäytön strategista
yhteistyötä ei seudulla ole aiemmin ollut. Myöskään kuntaliitoshankkeet eivät olleet
edenneet. Sen sijaan avainhenkilöiden vaihtumiset kuntien ja joidenkin puolueiden
johdossa aktivoivat taloudellisen yhteistyön. Elinkeinotoiminnan voi nähdä kehittäneen
yhteiseen hyötyyn perustuvaa ajattelua seudulla. Verkostokaupunkiajattelun keskeinen
idea olikin laajentaa toimintolähtöistä ajattelua taloudesta palveluiden tuottamiseen.
Hankkeen myötä myös maankäytön strateginen suunnittelu ja seudun kaavoittajien
välinen yhteistoiminta piristyi.
”Ja tota siinä yhteydessähän sitten perustettiin myös tämmöinen kaavoittajien verkostokaupunkiryhmä, jota leikkisästi kutsuttiin verkkareiks, ja tavallaan siinähän sitten
tehtiin tämmöistä vapaaehtoista yhteistyötä, tietysti se yhteistyö oli pitkälti tämmöistä
informaation jakamista, ei niinkään yhteisiin suunnitelmiin pyrkivää.”
Kuntaliitoksien vaatimisen sijaan seudulla lähdettiin siis verkostokaupunkihankkeeseen, joka ei kuitenkaan onnistunut palvelujen tuottamiseen liittyvissä tavoitteissaan.
Yhteistyökuvioista oli kasvamassa vaikeasti hallittava, monimutkainen kokonaisuus.
“[…] ajatus oli se, että voitais kaupunkiseudulla, lähialueilla täällä, muodostaa
tällainen kimppa, jossa tuota palveluja tuotettaisiin verkostomaisesti niin, että ne
olisi ristiinrastiin ostettavissa ja joku kantaisi aina järjestämisvastuun vaikkapa päivähoidosta, toiseen asteen koulutuksesta, sosiaalipuolen jostakin vanhuspalveluista ja
ACTA
65
tämmöisestä. Ajatus on kaunis, mutta käytännössä se ei toimi.”
”Jos se meiänkin verkostokaupunkiunelma ois toteutunu, silleen, että me ois toistakymmentä seudullista toimintakohtaista kuvioo saatu tähän, niin mikä hässäkkä siitä
ois tullu. Mut tuota kun se oli ihan hyvä, että me 2001–2 vuodenvaihteessa lähettiin
sillä liikkeelle, ja tuota, koska silloin ei ollu mikään muu mahollista, niin se kuitenkin
avas sitten polun, joka johti johonkin.”
Pitkällä tähtäimellä hankkeen voi nähdä avanneen uusia näkökulmia seudun käsittämiseen toiminnallisena kokonaisuutena, sillä ainakin joidenkin haastateltujen
mukaan viime kädessä verkostokaupunkihankkeen ideana oli osoittaa kuntarajojen
toissijaisuus.
“[…] sittenhän niitä todellisia edistymisiä niissä asioissa ei saatu aikaseks. Silloin synty
se, että ’okei, että tää tässä löytyis, tässä edetään näin, niin tässähän tulee käymään
sitten lopulta niin, että ne kuntarajat tulee tarpeettomaksi’. Sehän ihan lausuttiinkin
itse asiassa ääneen, vaikkakin sivulauseessa siitä, että tuota, että se verkostokaupungin
ajatuksen tavoite on se.”
Välittömästi hankkeen kariuduttua yhteistyöajattelu näytti jälleen kerran pysähtyneen,
sillä poliittisia toimeenpanopäätöksiä ei saatu tehtyä.
“Elikkä, vaikka oli hyviäkin konsultteja ja hyvin valmisteltuja toiminnottain noita
kehittämishankkeita, niin ei saatu sitten päätöksiä kuitenkaan aikasiks ja sillon
keskuskaupunkina Jyväskylä vaihtoi tyyliä ja sit alettiin painostaa ja pakottaa, ja se
meni sitten aika kovallakin vauhdilla sitten kuntaliitoksiin, jotka ei ollu alun alkaen
mitenkään niin keinovalikoimassa erityisemmin […]”
Käytännön tasolla verkostokaupunkihanke ei siis onnistunut. On vaikea sanoa, kaatuiko hanke vaikeasti hallittavaan kokonaisuuteen vai oliko kyse sittenkin siitä, ettei
tavoitteisiin oltu valmiita sitoutumaan. Palvelu- ja viranhaltijavetoisen projektin idea
oli olla tehokas, käytännöllinen ja kuntalaisten edun huomioiva. Välttämätöntä poliittista siunausta yhteistyön jatkamiselle ei kuitenkaan löytynyt. Käytiinkö hankkeen
päämääristä ja kunnallisen itsemääräämisoikeuden suhteesta avointa keskustelua?
On toki mahdollista, että hanke nopeutti kaatumisestaan huolimatta kuntaliitokseen johtanutta prosessia. Se jätti kuitenkin jälkensä myös viranhaltijalähtöiseen
yhteistyön tapaan, joka seudulla vallitsee yhä. Viranhaltijat olivat verkostokaupungin
keskiössä. Muun muassa hankkeeseen liittyvä kaavoittajien verkkarit-ryhmä kokoontuu yhä.
KESKUSKAUPUNGIN
66
Liitosta edeltänyt poliittinen kamppailu
Ainakin osittain paikallisen valmiuden sijasta lopulta valtio, Paras-hankkeellaan,
tuuppasi liikkeelle jumiutuneen seudullisen kehityksen. Liitosta edeltänyt paikallinen
julkinen keskustelu kimpoili laidasta laitaan. Esimerkiksi maakuntalehti Keskisuomalainen oli ajanut jo pitkään liitosta, kun taas muutamat sitä vastustaneet poliitikot
julistivat uskoaan itsenäisenä säilyvään Maalaiskuntaan seudulla ilmestyvän ilmaisen
Suur-Jyväskylän Lehden sivuilla. Eräs haastateltava sanoi kunnallispolitiikassa olleen
aiemmin piirteitä, jotka eivät edistäneet valmiutta muutokseen. Sittemmin, edellisen
valtuustokauden myötä, poliittiset voimasuhteet kuitenkin muuttuivat.
Tapahtuneiden puoluepoliittisten käänteiden yksityiskohtainen selvittäminen
vaatisi oman tutkimuksensa. Näkemys kunnallispolitiikan vaikutuksesta on kuitenkin
kiinnostava, sillä poliittisen värin sijaan merkitsevimmäksi vaikuttaisivat muuttuvan
valtarakenteissa tapahtuvat muutokset. Sen puolueen edustajat, jotka kulloinkin “sattuvat olemaan” vallassa, voivat joutua liitosten myötä luopumaan tehtävistään. Vallassa
olleiden puolueiden sisällä oli havaittavissa selkeitä jännitteitä.
Esiin ei noussut, että uudessa kaupunginvaltuustossa olisi huomattavissa ainakaan toistaiseksi entisten maalaiskuntalaisten, korpilahtelaisten tai jyväskyläläisten
leiriytymistä.
“[…] siellä ne (kaupunginvaltuutetut) on sitten puoluelippujen sisällä, ettei ainakaan
vielä oo noussu sillä lailla esille. Että se on niinku paremminki hajottanu sen, ehkä
tää puoluejärjestelmä hajottanu sen, tämmösen kunnallisen klippiytymisen.”
Puoluepoliittisesta kamppailusta tai vallinneen julkisen keskustelun rakentavasta
luonteesta voidaan epäilemättä olla montaa eri mieltä. Joka tapauksessa valtiolta tuli
– Paras-puitelain muodossa – selkeä kannanotto kehityksen toivottavasta suunnasta.
“[…] jotkut asiat vaatii vaan sitä hauduttelua vähän pidempään, ja sitten katsotaan
milloin se oikee aika on ja tää tietysti tottakai se, en mä sitä sano, että valtion mukaantulo niinku, tottakai se oli niinku, oli sillä tärkeä osuus täs, nimenomaan tässä
aikataulussa, mutta voi sanoa myöskin, että se tuli oikeaan aikaan.”
Verkostokaupunkihanke ja myös lukuisat henkilövaihdokset kaavoituksessa vaikuttaisivat edistäneen sopeutumista Paras-hankkeen vaatimuksiin ja jo olemassa olevien
suunnitteluvälineiden hyödyntämistä.
”[…] kun puitelaki antoi tavallaan semmoisen sysäyksen, että jotain on tehtävä, että
onhan meillä niinku lainsäädännössä kaiken maailman välineitä, esimerkiks vaikka
kaavoituksen saralla, mitä voitais käyttää, on maapolitiikan välineitä, on kaavatasoja
ja muita. Ja tota loppu jää sitten sen varaan, että mikä on se tilanne siellä kunnissa
tai sillä seudulla. Että joku lainsäädäntö, kun se sopivasti sysää […] ja oikeeseen
tämmöiseen maaperään niin tota, sit syntyy asioita.”
ACTA
67
Toisaalta useat haastatellut näkivät, että tosiasialliset liitokseen johtaneet syyt liittyivät
Maalaiskunnan taloudellisiin ongelmiin. Tässäkään mielessä yhteisestä tavoitteenasettelusta ei ollut kyse uuden Jyväskylän syntymisessä.
“[…] siihen kunnan talouteen liittyviä asioitahan nää liitokset on, ja mää en usko,
että syntyykö yhtään semmoista yhdistymistä, missä tuota, missä niin sanotusti rikas
kunta, jos niitä on, niin haluais liittyä naapurikuntaan, että kyllä se on nimenomaan
siitä, että Maalaiskunnan kohdallakin se kulminoitui näihin homekouluihin […]”
Maalaiskunnan talous oli huonommassa kunnossa kuin “oli annettu ymmärtää”.
Homekouluista puhuttiin useissa haastatteluissa. Kunnan väkiluku ja palvelujen tarve
kasvoi erittäin nopeasti. Eräs haastateltu piti Maalaiskunnan taloudenpitoa lyhytjänteisenä: kunnan talouden tasapaino perustui kertaluontoisiin, esimerkiksi maakaupoista
saataviin tuloihin.
Myös paljastuneen talousahdingon vuoksi liitoksen tosiasialliseen strategisuuteen
onkin syytä suhtautua varauksellisesti. Talous vaikuttaa liitospäätösten taustalla ratkaisevasti, mikä tekee liitosten laajempien edellytyksien pohtimisesta jossain määrin
spekulatiivista myös Korpilahden, Jyväskylän ja Jyväskylän Maalaiskunnan kohdalla.
Nopeuttiko vai hidastiko verkostokaupunkihanke liitosta? Entä olisiko Maalaiskunnan
taloudellinen tilanne pakottanut liitokseen jo peräti aiemmin jos verkostokaupunkihanketta ei olisi käynnistetty?
Toisaalta käsitykset Paras-hankkeen nopeuttamasta liitoksesta painottuivat haastatteluissa yleisesti. Haastatellut eivät myöskään kokeneet Paras-hanketta ulkopuolisena pakkopullana. Valtio kannusti seudun kuntia pohtimaan edellytyksiä vastata
omakohtaisesti puitelain vaatimuksiin. Toisaalta voidaan sanoa, että myös liitoksen
viivästymisessä tietyt avainhenkilöt olivat ratkaisevassa asemassa, ja että vasta taloudelliset reunaehdot kellistivät viimeisimmätkin liitoksen vastustajat. Jyväskylän seudulla
1990-luvulla tapahtuneet henkilövaihdokset saattoivat käynnistää liitokseen johtaneen
prosessin, mutta ajankohdan ratkaisivat viime kädessä toisen ääripään avainhenkilöt
eli liitosta vastustaneet poliitikot, ei pelkästään taloustilanne.
Oli ratkaiseva tekijä sitten talous tai avainhenkilöt, Paras-hankkeen keskeinen
anti ei kuitenkaan liity ainoastaan esimerkiksi tapahtuneeseen kuntaliitokseen tai sen
aikatauluun, vaan seudulliseen ajattelun tapaan ja sisältöön. Optimistisesti tulkittuna
Jyväskylän seudun elinkeinopoliittinen yhteistyö ja verkostokaupunkihanke olivat pohjustaneet seudun käsittämistä toiminnallisena kokonaisuutena. Tässä mielessä puitelain
periaatteelliset tavoitteet oli jossain määrin omaksuttu jo ennen lain voimaantuloa.
Paras-hankkeen vaikutukset
Kaavoittajien välinen yhteistyö oli käynnistynyt kunnolla verkkarit-ryhmän muodossa
verkostokaupunkihankkeen yhteydessä. Suunnittelijoiden käytännön työhön Parashanke vaikutti käytännössä aluksi esimerkiksi maankäytön esiselvitysten laatimisen
muodossa. Etenkin Uuraisilla maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteistyökuviot
ovat sittemmin lisänneet työtehtäviä ja monipuolistaneet käytännön suunnittelusta
vastaavien toimenkuvaa.
KESKUSKAUPUNGIN
68
“[…] just kun on tullu tää seutuyhteistyötä ja vielä tähän Paras-hankkeeseen liittyen, niin toimenkuva on muuttunu sillei, että joinain viikkoina mä käyn ainakin
kolmessa kokouksessa Jyväskylässä. […] menee tähän tämmöseen neuvotteluihin ja
kokouksiin paljon työajasta. Se melkein niinku joskus menee vähän tietyllä tavalla
ongelmapuolelle... sit tässäkin, kun tätä tämmöistä yhteistyötä on, niin ei sitä oikein
sitten taas järkevää olla osallistumattakaan...”
Seututyö vaatii pienessä kunnassa suhteellisen paljon resursseja; Jyväskylässä vastaavaa
ongelmaa ei ollut havaittavissa. Paras-hanke ei Uuraistenkaan kohdalla käynnistänyt
yhteistyötä, vaan taustalla oli vanhempaa käytännön yhteistyötä esimerkiksi terveydenhuollossa, jätevesijärjestelyissä ja Jykes Oy:ssä. Vaikka Paras-hankkeen tavoitteet on
asetettu ylhäältä käsin, vaikuttaisi siltä, että puitelaki on kannustanut kuntia pohtimaan
nimenomaan omista lähtökohdistaan, miten vaatimuksiin käytännössä vastataan.
“Niin itseasiassa tää on ollu hyvä, koska sehän niinku aukasee ne silmät, koska silloinhan sitä ruvetaan miettimään, että […] asutusta, pystytäänkö palvelut hoitamaan
[…] ja mitä se maksaa.”
(viranhaltija, aluehallintotaso)
Puitelain vaatimuksiin seudun yhteistyöstä pyritään vastaamaan niin sanotun rakennemallityön avulla. Työ on käynnissä, ja ensimmäisiä luonnoksia on julkaistu syyskuussa
2009 julkilausuman muodossa. Uurainen osallistuu rakennemallityöhön vapaaehtoisesti. Paras-hankkeen vaikutusta strategisen tason yhteistyöhön tai sitoutumista siihen
on vielä aikaista arvioida. Vaikka työ vaikuttaisi lähteneen hyvin käyntiin, on joitain
epäileväisiä äänenpainoja esimerkiksi hajarakentamispolitiikan suhteen jo “kuultanut
sieltä läpi”.
Yleisesti ottaen keskeiset riskit vaikuttaisivat liittyvän poliittiseen sitoutumiseen
ja pienten kuntien suunnitteluresursseihin.
”[…] että tottakai siinä ne uhkat sit sen [rakennemallin] toteutumisen suhteen niin
liittyy siihen, että entäs sitten, kun se rakennemalli on valmis ja miten sitä lähdetään
niinku tavallaan toteuttamaan ja onko kunnat, onko niillä panoksia lähteä esimerkiks jalkauttamaan sitä sitten omien yleiskaavaprosessien kautta eteenpäin, ja sitä
kautta sitten tähän perusmyllyyn, että lähdetään pitkäjänteisesti kehittämään niitä
suuntia.”
Paras-hanke ja yhteistyön ilmapiiri
Paras-hankkeen tuloon suhtauduttiin haastateltavien mukaan suhteellisen rauhallisesti
sekä Uuraisilla että Jyväskylässä. Koko seudun kannalta hanketta saatettiin luonnehtia
jopa ainoaksi positiiviseksi, merkittäväksi käännekohdaksi maankäytön suunnittelun
yhteistyön kannalta. Pakkopullasta ei ollut kyse myöskään rakennemallityöhön vapaaehtoisesti liittyneen Uuraisten kohdalla, vaikka hankkeen taustalla välkkyy myös
kuntaliitoksen mahdollisuus. Kuntaliitospeikon sijaan hieman kritiikkiä herättävät
ACTA
69
puitelain määrälliset tavoitteet; asukaspohjavaatimusten koettiin johtavan myös epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin.
Paras-hankkeen yleisen tason vaatimuksiin saatettiin siis suhtautua myönteisesti,
mutta toteuttamiskeinojen ja puitelain jäykkien vaatimusten suhteen oltiin varauksellisempia. Eräs haastateltu halusi kiinnittää huomion siihen, että haja-asutus on
monitahoinen käsite, eivätkä siihen liittyvät ongelmat ole aina yksiselitteisiä yhdyskuntarakenteen kannalta.
“Onhan joitakin ihmisiä, ihan oikeesti semmoisia, jotka asuu täällä haja-alueella, niin
ne ei oikeestikaan hanki sitten vapaa-ajan asuntoa ja taas jos on taloja vajaa-asuttuna
niin lisäähän se taas liikennettä sitten aika paljon, että […] ne ei oo ihan niin suoraviivasia ne […] Se korvaa se talo sitten joskus sen vapaa-ajan asunnon tarpeen […]
nää on vähän tämmösiä. Elikkä sanotaan nyt silleen, että pikkusen miettii, että […]
onhan niille tietysti perusteet, mutta joskus tää hyvän yhdyskuntarakenteen perustelut,
niin ne ei välttämättä mee ihan, oo niinku täysin oikeita […]”
Välittynyt vaikutelma oli, että puitelaki asettaa hyvin konkreettisia vaatimuksia
yhteisesti kaikille laissa mainituille kaupunkiseuduille ja niiden kunnille. Paikallisia
piirteitä tai vapaaehtoisesti mukaan lähteneiden kuntien lähtökohtia (esimerkiksi
kaavoitusresursseja) ei ole huomioitu, vaan esimerkiksi hajarakentamista koskeva viesti
on kategorisesti sama kaikille kehyskunnille.
Vallitseva luottamuksellinen yhteistyön ilmapiiri kuntien välillä vaikuttaa haastattelujen perusteella melko hyvältä. Uuden Jyväskylän syntymisen myötä seudun keskeiset
jännitteet raukesivat ja liitosratkaisua pidettiin onnistuneena. Yhden tulkinnan mukaan
myös kaupungin linjaukset ovat muuttuneet diplomaattisemmiksi.
”Mutta me opittiin Jyväskylänä kuitenkin se, että niin se on ehkä liian hajottavaa
silleen, että kaupungin puolelta niin julistetaan sitä haja-asutuksen uhkaa, vaan että
pitää keksiä positiivisiakin vaihtoehtoja jos halutaan muutos tehä.”
Myös toisen haastateltavan mielestä Paras-hanke oli vain eduksi hedelmällisen keskusteluilmapiirin syntymiselle.
(haastattelija:) “[…] onko tää seudun yhteistyö, seutuyhteistyöhön kannustaminen,
niin onko se huonontanu vai parantu ilmapiiriä kuntien välillä?”
“Tota […] no kyllä mää enemmänkin sanoisin, että on se varmaan parantanu sitä,
koska siis kyllähän se aina on niin, että mitä enemmän keskustellaan niin se keskustelu
tuo sitten ymmärtämistä, asioiden ymmärtämistä mukaan.”
Uuraisilla kysymyksiä luottamuksesta ja ilmapiiristä lähestyttiin lähinnä kuntaliitokseen painostamisen tai sen (ehkä yllättävänkin) puuttumisen kautta. Ilmapiirissä ei
yleisellä tasolla ollut huomauttamista, sillä henkilösuhteet pelasivat, eikä Jyväskylä ole
KESKUSKAUPUNGIN
70
toistaiseksi Uuraista hamunnut tai painostanut liitoksiin.
“Se [Jyväskylä] ei oo meitä avosylin ottamassa, niinkuin se oli ottamassa Korpilahtea,
siellä oli eri syyt. Mutta meitä se ei oo sillai kaappaamassa, että me ollaan tämmöinen
pieni kaveri sille tässä vieressä ja […] sitten toimimme keskenämme.”
(luottamushenkilö, Uurainen)
Puoluepoliittisetkaan jännitteet eivät vaikuttaneet olevan pinnassa, ainakaan uuden
Jyväskylän syntymisen jälkeen.
“[…] joku vasemmisto, oikeisto tai kepulaiset, tai […] en mää oo semmosta huomannu.
Ehkä se on siinä, että mää en seuraa politiikkaa sillä tasolla niin hirveesti, enkä mää
ees muista mitä puoluetta kukin edustaa.”
Seudullisen yhteistyön välineet
Käytännön yhteistyö maankäytön suunnittelijoiden kesken vaikuttaa toimivalta, eikä
merkittäviä konflikteja noussut esiin. Kyse voi toisaalta olla kulloistenkin henkilösuhteiden toimivuudesta. Tällä hetkellä Jyväskylän ote seutuyhteistyöhön koetaan joka
tapauksessa melko rakentavaksi, joten keskuskaupungin selkeätä vetoroolia ei nykyisen
kaltaisessa tilanteessa koeta ongelmalliseksi.
Eräs haastateltava pitää pienten kuntien etuna, että suunnittelussa voidaan hyödyntää Jyväskylän kaupungin suunnitteluresursseja.
“[…] se on hyvä, että joku isompi vetää, koska sillä on enemmän resursseja. Ja se
koetaan sillä tavalla, että […] yhdessä saa enemmän aikaan, ja jonkunhan sitä
täytyy vetää ja sitten varmaan se keskuskaupunki on siinä mielessä hyvä, että heillä
on enemmän resursseja siihen satsata. Niinku onkin nytten konsultit ja kaikki on
hommattu ja muuta […]”
Kuntaliitos on ymmärrettävästi vähentänyt kuntien välistä kilpailua. Kaupan suuryksiköiden sijoittumisesta käytiin aiemmin kilpailua, mutta uuden Jyväskylän perustamisen
jälkeen ongelman nähdään lähes kokonaan poistuneen.
”Sitten kaupan osaltahan tilanne on se, että entisessä kuntarakenteessa Jyväskylän
kaupunki ja Jyväskylän maalaiskunta kilpaili kaupan tiettyjen toimintojen sijaintimahdollisuuksista, mutta uudessa kuntatilanteessa tätä kilpailutilannetta ei oikeestaan
oo, koska kaikki keskeiset kaupan sijaintipaikat on uudessa Jyväskylässä.”
Kuntien yhteisen, erillisen seudullisen suunnitteluyksikön tarpeeseen suhtauduttiin
pääasiassa epäillen. Seudullisen toimielimen pelättäisiin lisäävän byrokratiaa. Jo nyt
rakennemallityössä toimii ulkopuolinen konsultti.
ACTA
71
“[…] minkälaista yhteistyötä taas me tekisimme sitten sen kanssa tai sen puitteissa,
niin mää en osaa olla varma, että siitä seurais jotain hyvää. Koska seutukysymykset
on mun mielestä, niitä ei pidä ulkoistaa kunnista, vaan ne pitää sisäistää kuntiin.”
“[…] mun mielestä se monimutkastais niitä asioita, jos olis vaikka semmoinen joku
seudullinen konklaavi, joka tekis päätöksiä sitten jostain tietystä jutuista niin […] se
saatettais kokea hankalaks. Ainakin tässä Jyvässeudulla, tää on muotoutunu tällein,
että tässä on tää yksi iso ja vahva ja paljon resursseja, sitten on näitä pieniä, joilla ei
oo ollenkaan mitään resursseja. Että nää pienet, jotka tulee tässä vanavedessä, niin
niillä on itse asiassa ihan hyvä asema.”
Merkille pantavaa on, että maakuntakaavan merkitystä seudullisessa suunnittelussa
pidettiin varsin vähäisenä. Rakennemallityötä pidetään maakuntakaavaa konkreettisempana ja selkeämpänä työkaluna. Maakuntakaavan mahdollistavaa luonnetta kritisoitiin,
eikä sitä pidetä toimivana strategisen suunnittelun välineenä.
”[…] se oli jotakin semmosta tiivistä, mieletöntä keskustelua siitä kaavakartasta,
mutta ei tosiasiallisesti siitä yhdyskuntarakenteesta, jota kuitenkin ikään kuin piti
olla suunnittelemassa. […] aina pitäis muistaa ja tiedostaa ja osata kertoa, että mikä
merkitys tällä on […]”
Edes sekavana pidettyä karttapohjaista esitysmuotoa ei pidetä käyttökelpoisena.
Maakuntakaavan koettiin toimivan enintään pohjana tehokkaammalle rakennemallityöskentelylle.
Jotkin haastateltavat kokivat, että yksittäisistä kunnista riippumaton, yhteistoimintaa koordinoiva henkilö voisi edesauttaa ja ylläpitää avointa seudullisen ajattelun
ilmapiiriä. Tällöin yhteistyön ei kenties koettaisi olevan yhtä riippuvaista toimivista
henkilösuhteista kuin nykyään.
”[…] se antais taas ehkä mahollisuuksia enempi vielä avoimeen pohdintaan, kun […]
valittais rojektipäällikkö ihan muualta siihen. Mut eihän se välttämättä […] Nyt se
pelaa ihan hyvin se homma, mutta se vois tehdä vähän erilaiseks sen työskentelyn.”
Viranhaltijavetoinen käytännön yhteistyö
Kaavoittajien verkkarit-ryhmä oli luonut pohjaa viranhaltijoiden väliselle yhteistyölle.
Ryhmä kokoontuu yhä, vaikka itse verkostokaupunkihanke on jo päättynyt. Kaavoittajat vaikuttavat osallistuvan toimintaan mielellään, sillä ryhmä toimii myös ammatillisena
foorumina. Sama koskee rakennemallityöskentelyä, jossa Uurainen on mukana.
“[…] siinä on kuitenkin konsultti, ja siellä on kaikkien kuntien tämän sektorin
ihmiset, niin kyllähän siellä tulee justiin näitä ideoita ja periaatteita ja tämmöistä.
KESKUSKAUPUNGIN
72
Niin ois tosi typerää jos kunta ei ois mukana.”
Henkilösuhteiden merkitys ja työtapojen joustavuus koettiin tärkeäksi. Ilmapiiri on
parhaimmillaan vapautunut ja innovatiivinen tapaamisissa, joita verkkarit-ryhmä
järjestää vuoroittain eri kunnissa.
“Kun aika paljon asioita keskustellaan ja aika paljon musta tuntuu, että aika paljon
niitä asioita sitten ymmärretäänkin paremmin, kun ne käydään tämmöisessä vapaassa
tai niinku, en tiedä onko vapaassa, mutta tietyntyyppisessä ilmapiirissä ja samoin,
mikä on tärkeetä, että myöskin ne ideat syntyy, että luodaan semmoinen ilmapiiri,
missä tuota luodaan edellytykset niille ideoille […]”
Käytännön suunnittelusta vastaavien viranhaltijoiden välinen ilmapiiri on ilmeisesti
pääasiassa hyvä. Johtamisen ja yleisen keskustelun kohdalla sen sijaan kaivattiin jonkin
verran avoimuutta ja ideointia. Keskustelukulttuuria ei pidetty erityisen huonona,
mutta rohkeaa visiointia ja Jyväskylän edellisen kaupunginjohtajan kaudelta tuttua
vapaata keskustelun “pulppuamista” kaivattiin.
Hajarakentamisen tilanne ja kehyskuntien rooli
”[…] nyttenhän Jyväskylä rakentaa uuden Jyväskylän ohjauslinjaa hajarakentamisen
suhteen, ja se työ on ollu koko kevään käynnissä, ja se linja on varmasti jonkin verran
erilainen, kuin Maalaiskunnassa on ollut.”
Hajarakentaminen seudulla oli merkittävintä entisen Maalaiskunnan alueella. Kuntaliitoksen jälkeen Jyväskylässä on ryhdytty etsimään keinoja tilanteen suitsimiseksi.
Seudulla laadittiin esimerkiksi usean kunnan yhteinen rakennusjärjestys; Uurainen ei
tosin työhön osallistunut.
Yleinen tahtotila hajarakentamisen ehkäisemiseksi vaikuttaa Jyväskylässä suhteellisen vahvalta. Rakentaminen pyritään keskittämään joukkoliikenteen ulottuville lähelle
palveluja. Suunnittelutarvealueelle rakentamiseen suhtaudutaan kielteisesti.
“Mun mielestä lainsäädäntö kyllä antaa tiettyjä, jo nykyään mahdollisuuksia, niinku
hallita sitä [hajarakentamista], ja suhtautua siihen tiukasti […]”
Jyväskylän kaupungin kannalta keskeistä on kasvun suuntaaminen tärkeimmille kasvualueille haja-asutusalueiden sijaan. Myöskään esimerkiksi pienten kehyskuntien kuntakeskusten kasvun ei nähdä haittaavan kaupungin tavoitteiden toteutumista. Uuraisten
vahvuutena mainittiin juuri maaseutumaisten asumisvaihtoehtojen tarjoaminen.
“[…] Uurainen on semmoinen, taas semmoinen maalaistyyppinen kunta, että sekin
on aika viehättävä, siellä on paljon pieniä vesistöjä ja sillä tavalla, että se varmaan
ACTA
73
tarjoo semmoista erilaisuutta.”
Uuden Jyväskylän alueella on meneillään yksi ympäristöministeriön kyläkaavoitushankkeista, joiden avulla etsitään uusia keinoja tarjota maaseutumaista asumista. Tikkalan
kyläkaavahanke on herättänyt suurta kiinnostusta myös Jyväskylän seudun muissa kunnissa, ja mahdollisesti siten parantanut myös seudullisen ajattelun ilmapiiriä. Nykyisin
myös keskuskaupungilla on samankaltaisia ongelmia kuin monilla kehyskunnilla.
“Se on sillei mallikylä, että se on tästä kaupunkikeskustasta joukkoliikenneyhteyksien
päässä ja parikytä kilometriä, niin siinähän on nytten käynykin sillei, että seudun
muut kunnat haluaa jo nyt alkuvaiheessa tulla siihen prosessiin mukaan ja kopioida
sitä, elikkä siinä syntyi sitten mutkan kautta tämmöinen positiivinen aloite, elikkä
ei tarvi nyt isomman keskuskaupungin mestaroida sinne reunoille päin, että ’hyi, että
teette pahoja asioita’ […]”
Uuraisilla kaava-alueen ulkopuolelle rakentaminen on suhteellisen vähäistä, mutta
selkeää strategiaa asian suhteen ei ole. Kunnassa on laadittu useita oikeusvaikutteisia
osayleiskaavoja, joilla taajamien ulkopuolinen rakentaminen on pyritty saamaan
pääasiassa kaavoituksen piiriin. Kuntaan on laadittu rantaosayleiskaava, mutta myös
esimerkiksi kuntakeskukseen on tulijoita, ainakin jonkin verran.
“[…] ne on melkein pääsääntösesti ihan ulkopuolisia, muualta tulevia, Jyväskylästä
ja Ääneseudulta. Ne ostaa tontin, ja sit ne kuitenkin […] haluaa yleensä, että se on
ainakin kunnallistekniikkaan liitettävissä, niin ne niinku ohjautuu jo automaattisesti
niille kaava-alueille.”
Uuraisten kannalta keskeinen kysymys on myös liikenneasemien ympärille syntynyt
Hirvaskankaan taajama nelostien varressa, Äänekosken rajalla. Kunnan kasvu perustuu
suurelta osin Hirvaskankaaseen; tonttien kyselijöitä on paljon. Hirvaskankaan ja kuntakeskuksen lisäksi Uuraisilla on kaksi kylää, joissa on omat koulut. Rantakaavoituksella
on jossain määrin pyritty tukemaan ainakin toisen koulun elinvoimaisuutta.
“[…] onhan niissäkin se peruste oikeestaan, se kolme kilometriä koululta, niin se
justiin, että tukee sen kylän palvelujen säilymistä, sehän on se idea tietenki […]
Kyynämöisellä on nyt, se on kouluista eniten keskusteluissa, että tuleeko se jatkossa
olemaan koulu. On puhuttu, että pitäskö sitäkin laajentaa, mutta siinä just pyritään,
että säilyis jotakin siellä.”
Kuntaliitoksia tulevaisuudessa?
Uuden Jyväskylän syntyminen on saattanut muuttaa suhtautumista tuleviin kuntaliitoksiin esimerkiksi siksi, että kaupungin kasvupaineiden kannalta ratkaiseva liitos on
KESKUSKAUPUNGIN
74
jo tapahtunut. Seuraavassa lainattu haastateltava uskoo myös, että vaikka kuntatalous
määrittää mahdolliset liitokset yhä, suhtautuminen kuntarakenteen muutoksiin on
Jyväskylän seudulla saattanut muuttua. Liitospuheet eivät enää herätä yhtä voimakkaita reaktioita kuin aiemmin. Toisaalta on huomioitava, että haastatteluja tehdessä ei
keskustelu kuntarakenteesta Muuramen kohdalla ollut vielä lähtenyt käyntiin.
”[…] kyllähän tapahtuneiden liitosten myötä varmasti sitten kynnys tämmöiseen
neutraalimpaan lähtökohtaan, että kuntaliitos on yks vaihtoehto, on syntynyt. Niin
kyllä mää sen näen, että kyllähän Jyväskylän seudullakin kuntarakenne tulee varmaan
vielä kehittymään tulevien vuosien tai vuosikymmenien aikana […]”
Kuntarakenteessa voidaan odottaa tapahtuvan muutoksia, mutta ei todennäköisesti
aivan lähitulevaisuudessa. Myös Uuraisten linjauksena on säilyä toistaiseksi itsenäisenä
kuntana. Liitos on pienessä kunnassa odotetusti arka puheenaihe. Aiheesta pystytään
kuitenkin keskustelemaan jokseenkin rakentavaan sävyyn. Myös yleisellä tasolla kuntien liitosten koettiin vuosien myötä muuttuneen myös aiempaa ”inhimillisemmiksi”
ja ”hienovaraisemmiksi”.
Eräs haastateltava painottaa, että kuntarakenteen kohdalla kyse ei ole pelkästään
ilmastonmuutoksen hillinnästä tai palvelujen järjestämisen tehokkuudesta haja-alueilla,
vaan olemassa olevien yhdyskuntien elinvoimaisuudesta. Esimerkiksi haastateltava
nostaa Säynätsalon saaristokunnan, joka yhdistyi Jyväskylän kaupungin kanssa vuonna
1993.
“[…] mun mielestä niillä [pienillä kehyskunnilla] on niinku arvokas asema koko tässä
kaupunkiseutujen […] ne tarjoaa niitä omanlaisiaan pienempiä yhdyskuntia, joissa
ihmiset voi elellä ja harjottaa elinkeinoaan ja olla kuitenkin, elää osallisina tämmösen
kaupunkiseudun palveluvalikoimasta ynnä muusta [ ] se on olemassa se paikkakunta
[Säynätsalo] siellä omaperäisenä itsenään, että mää haluaisin ehkä enemmän vielä
promotoida tämmöistä mallia, että kysymys on mun mielestä ensisijaisesti yhdyskunnista, jotka on elinvoimaisia, oli se keino sit omakunta tai iso kunta.”
Korpilahden ja Jyväskylän kaupungin välissä sijainnut Muuramen kunta jäi liitosten
myötä syntyneen kaupungin rajojen sisälle. Kuntien välillä tehdään maankäytön
suunnittelussa jonkin verran yhteistyötä.
(haastattelija:) ”Se ei oo ainakaan Muuramen kohdalla ollu välttämättä maankäytöllisesti mikään ongelma, se yhteistyö on toiminu kuitenkin?”
”Ilman muuta. Se toimi ja se toimii edelleen, ja sitä tehdään niinku, että sitten on
näitä kehätieasioita ja liikenneratkaisuja, jotka on asioita, jotka on ilman muuta
tehtävä ajattelematta näitä kuntarajoja, et kyllä sitä, sitä työtä edelleen jatketaan.”
ACTA
75
Esimerkiksi kuntien asuntopoliittisissa linjauksissa vaikuttaisi tosin olevan jonkin verran eroja, jotka eivät kuitenkaan ole muodostuneet kynnyskysymykseksi maankäytön
kuntarajat ylittävälle suunnittelulle.
”[…] mää en näe, että seudullisella tasolla sen järkevän yhdyskuntarakenteen esteenä
sinänsä olisi maapoliittiset näkemyserot. Että sitten se, jos ajatellaan sitä, että miten
vaikka Muuramen kunta toimii, niin siellä ei niinkään ehkä ole esteenä se, etteikö
siellä voisi käyttää tai pyrittäis samoihin maapoliittisiin keinoihin vaan sit siellä tulee vastaan pienemmän kunnan koosta johtuvat resurssit esimerkiks maakauppoihin
[…]”
Muuramen liittymiseksi kaupunkiin ei vielä vuonna 2009 oltu aktiivisia. Kuitenkin,
vaikka Jyväskylässä vakuutettiin, että toimeen tullaan ilman Muuramettakin, nähdään
nykyinen tilanne esimerkiksi ”kokonaistalouden kannalta järjettömänä”. Ilman ”voimakasta porkkanaa”, ”keppivaihtoehtoa” tai ”valtion puuttumista” liitosta ei pidetä
kovinkaan todennäköisenä. Sittemmin, alkuvuodesta 2010, Jyväskylän kaupunginjohtaja Markku Andersson käynnisti keskustelun kuntarakenteesta Muuramen kohdalla
tulemalla näyttävästi esiin paikallisissa lehdissä.
4.2.4 Yhteenveto
Vaikka Jyväskylän seudulla väestön kasvu on ollut nopeaa, on seudun yhdyskuntarakenteen kehityksessä tapahtunut myös rohkaisevia muutoksia taajamien väestöntiheyden
käännyttyä lievään nousuun. Toisaalta vasta hiljattain kaupungin ja maalaiskunnan
väliltä poistunut raja näkyy vielä pitkään rajan tuntumaan painottuneena rakentamisena.
Sekä kuntien että sektorien välisen yhteistyön historia onkin seudulla suhteellisen
pitkä. 2000-luvulla erityisesti verkostokaupunkihanke on edistänyt yhteistyötä. Elinkeinopoliittisen yhteistyön merkitys luontevien, kuntien välisten keskusteluyhteyksien
rakentajana korostui. Toisaalta seudulla tapahtunut kuntarakenteen muutos tapahtui
lähtötilanteeseen nähden hyvin myöhäisessä vaiheessa; maalaiskunta ei ollut esimerkiksi kaupunkikuvallisesti selkeästi Jyväskylästä erottuva oma eheä kokonaisuutensa.
Toiminnallisuuteen ja seudun yhteiseen hyötyyn perustuva ajattelu on siis lähtenyt
liikkeelle, joskin melko myöhäisessä vaiheessa.
Jyväskylän seudulla yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta huomio keskittyykin Jyväskylän kaupungin, maalaiskunnan ja Korpilahden kuntaliitokseen. Uuden
kunnan syntyminen on tärkeä askel seudullisen yhteistyön historiassa, vaikka sen vaikutusten arvioiminen on vielä vaikeaa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta
keskeiseksi työvälineeksi näyttää nousevan seudun yhteinen rakennemallityö, johon
kohdistuu suuria odotuksia. Pyrkimys yhteistyöhön ja integroivaan suunnitteluun on
aitoa sekä dokumenttianalyysin että haastatteluiden valossa. Keskeisenä haasteena on
luottamushenkilöiden motivoiminen ja sitouttaminen pitkäjänteiseen yhteistyöhön,
joka on seudulla ollut leimallisesti viranhaltijavetoista.
Kuntaliitoksen myötä käynnistynyt rakennemallityö on muotoutumassa keskeiKESKUSKAUPUNGIN
76
seksi kuntien yhteistyön välineeksi, verkostokaupunkihankkeen hiivuttua. Tapahtuneet
kuntaliitokset eivät välttämättä ole olleet seurausta verkostokaupunkistrategian asettamista seudullisista vaatimuksista. Päinvastoin; voidaan myös nähdä, että kuntaliitoskeskustelu ja uuden kunnan syntyminen ovat olleet pikemminkin vastareaktioita sille,
ettei verkostokaupunkistrategia kyennyt aikaansaamaan motivoituneita, vapaaehtoisia
muutoksia kuntarakenteessa.
Jyväskylän seudun ylikunnallisessa yhteistyössä ei ole ilmeisesti missään vaiheessa
vakavasti esitetty seudullisen organisaation perustamista. Kansainvälisten kokemusten
mukaan erillinen seutuorganisaatio vaikuttaisi suuremmilla kaupunkiseuduilla olevan
paras kompromissi seudullisen yhteistyön organisointimalleista. Jyväskylän seudun
kaltainen monitoimijainen verkostoyhteistyö on monesti havaittu vähiten aikaansaavaksi. Kuntaliitoksiin perustuvan suurkuntamallin on taas nähty olevan potentiaalisesti
aikaansaapa, mutta joskus myös hallinnollisesti epäedullinen ja epädemokraattinen.
Haastattelut vahvistavat kuitenkin käsitystä, jonka mukaan seudullisen näkökulman
”sisäistäminen” kunnissa nähdään parempana vaihtoehtona kuin sen ”ulkoistaminen”
omaan organisaatioonsa. Toisaalta erillisen seutuhallinnon tai vahvan maakuntahallinnon puuttuminen tuo seudun strategiatyölle haasteita mm. pienten kehyskuntien
motivoimisessa ja niiden erityiskysymysten huomioonottamisessa.
4.3
Kuopio ja Siilinjärvi
4.3.1 YKR-analyysi
Kuopion työssäkäyntialueeseen kuului vuonna 2008 keskuskaupungin lisäksi viisi muuta kuntaa (Tilastokeskus 2009b): Siilinjärvi ja Maaninka kaupungin pohjoispuolella,
Tuusniemi idässä sekä Karttula ja Tervo lännessä. Kuopion keskusta on kauttaaltaan,
etelän suuntaa lukuun ottamatta, Kallaveden ympäröimä. Kuopiossa maantieteen kaupunkirakenteen kehitystä ohjaava vaikutus onkin kaikista viidestä kaupunkiseudusta
selkeimmin näkyvissä. Kuopion kaupunki sijoittuu reilun kymmenen kilometrin pituiselle niemelle, jota valtatie 5 ja rautatie halkovat. Pohjoisessa Siilinjärven raja kulkee
Vuorelan alueen ja Kuopion Sorsasalon välisessä salmessa. Siilinjärven kunnan keskus
sijaitsee linnuntietä noin 20 kilometrin päässä Kuopion keskustasta.
Kuopion kaupunkiseudun väkiluku kasvoi vuosina 1980–2005 vajaat 17 prosenttia 151 900:sta reiluun 163 000 asukkaaseen (taulukko 10). Suhteellinen kasvu
oli viidestä kaupunkiseudusta toiseksi vähäisintä, Turussa kasvua oli tosin vain 0,2
prosenttiyksikköä enemmän. Nopeinta väestönkasvu on seudulla ollut 1980-luvulla,
jolloin seudun väkiluku kasvoi keskimäärin hieman vajaan prosentin vuosivauhdilla.
1990-luvun puolivälin jälkeen keskimääräinen vuosikasvu on jäänyt 0,3 prosentin
tuntumaan. Taajamissa asuvien osuus kasvoi 77,3 prosentista 83,9 prosenttiin vuoteen
2005 mennessä. Osuus vuonna 2005 oli pienin viidestä kaupunkiseudusta.
Taajama-alan kasvu on ollut Kuopiossakin väestönkasvua nopeampaa. Vuonna
2005 taajama-alaa oli seudulla 84,1 prosenttia enemmän kuin 1980. Kaupunkiseuduista vain Oulussa taajama-ala on kasvanut enemmän, muilla seuduilla kasvua on
ollut alle 70 prosenttia. Kuopion työssäkäyntialueella taajamia on kuitenkin kaikkina
YKR-aineiston poikkileikkausvuosina ollut selvästi vähemmän kuin muilla seuduilla.
ACTA
77
Kuopion seudun taajamien pinta-ala oli esimerkiksi vuonna 2005 noin 100 km2,
kun Jyväskylässä, jossa ala oli seuduista toiseksi pienin, taajamaa oli reilut 160 km2.
Kuopiossa taajamien väentiheys onkin ollut viidestä seudusta korkein, vuonna 2005
keskimäärin 10,2 asukasta hehtaaria kohden. Harvin rakenne on Vaasassa, johon verrattuna Kuopion taajamien tiheys on ollut joka vuosi yli kaksinkertainen.
Taulukko 10. Asukasluvun ja taajama-alan muutos Kuopion työssäkäyntialueella poikkileikkausvuosittain.
1980–1985
1985–1990
1990–1995
1995–2000
2000–2005
1980–2005
Asukasluku
4,7
3,8
3,9
1,7
1,5
16,6
Taajama-ala
19,5
15,6
10,5
6,8
12,9
84,1
Kuopion keskustaajama on vuonna 1980 kattanut lähes koko niemen pohjoisosat
Puijon metsien ympärillä, ulottuen etelässä Jynkkään saakka (kuvio 9). 1990-luvun
alkuun mennessä taajama-alue oli laajentunut etelässä Jynkästä Petoseen ja täydentynyt keskustan ja Niiralan eteläpuolella Särkiniemessä. Uutta taajamaa oli kehittynyt
myös Neulamäkeen keskustan ja valtatie 5:n länsipuolelle sekä kaupungin eteläosiin
Kurkimäkeen ja Pellesmäkeen. Näiden lisäksi 1980-luvun alussa taajamaa oli sekä
Kuopioon 1970-luvulla yhdistyneen Riistaveden että vuonna 2005 kaupunkiin yhdistyneen Vehmersalmen kuntien keskuksissa. Näissä kehitys on ollut varsin maltillista
ja taajamat ovat kasvaneet hitaasti.
KESKUSKAUPUNGIN
78
Kuvio 9. Taajama-alueen kehitys Kuopion kaupunkiseudulla 1980–2005.
Petosen ja 1990-luvulta alkaen niin sanotun Saaristokaupungin alueet ovat olleet keskustaajaman merkittävimmät laajentumissuunnat. Hiltulanlahden kylä keskustaajaman
eteläpuolella on täydentynyt taajamaksi 1990-luvun alkupuolella, mutta rakenne ei
ole vielä kasvanut yhteen keskustaajaman kanssa. Hiltulanlahden ja Petosen välinen
Matkuksen alue on Kuopion yleiskaavassa kaavoitettu työpaikoille ja kaupallisille
palveluille. Saaristokaupungin jälkeen toiseksi eniten uutta taajamaa on 2000-luvulla
syntynyt Pellesmäen eteläpuolelle valtateiden 5 ja 9 liittymän suuntaan Vehmasmäen
kylään.
Siilinjärvellä oli 1980-luvun alussa kaksi erillistä taajamaa, kunnan keskus ja
Vuorela Kuopion rajan tuntumassa. Keskustaajama on täydentynyt varsin tasaisesti
reunoiltaan, huomattavimmin kuitenkin Kumpusentien varrelle kunnan keskustasta
lounaaseen ja toisaalta Kevättömän rannoille keskustan pohjoispuolelle. VuorelanToivalan taajama on laajentunut Siilinjärven puolella pääasiassa länteen ja kaakkoon,
mutta huomattavimmin Kuopion puolelle Särkisaloon, jonne yhtenäinen taajama
levittäytyi 1980-luvun lopulla.
Kevättömän pohjoisrannalla asutus on kehittynyt taajamaksi 1990-luvun lopulla.
Yhä 2000-luvun puolella alueen taajama-ala on laajentunut. Tuoreimpiin taajamaalueisiin kuuluu myös Kasurilanmäen asuinalue keskustaajaman ja Vuorelan välisen
tien varrella. Kasurilanmäen taajama liittyy löyhästi keskustaajamaan, mutta rakenne
ACTA
79
ei ole ruutuaineiston tarkkuudella aivan yhtenäinen.
Taajamien ulkopuolista asutusta kuvataan taulukossa 11. Kuopion kaupungin
alueella vuonna 2005 asutettuna olleista 2 794 ruudusta 2 041 sijaitsi taajamien ulkopuolella. Näistä taajamien ulkopuolisista ruuduista 555 eli noin 27 prosenttia oli
asutettu vuoden 1995 jälkeen. Niissä asui 1 732 asukasta, mikä oli vajaat 24 prosenttia
kaikista taajamien ulkopuolisesta väestöstä. Siilinjärvellä asuttuja tilastoruutuja oli puolestaan 1 330 kpl, joista 951 taajamien ulkopuolella. Näistä 199, noin 20 prosenttia, oli
uutta asutusta verrattuna vuoteen 1995. Näiden ruutujen alueella asui 767, eli reilut 17
prosenttia taajamien ulkopuolella asuvista siilinjärveläisistä. Koko työssäkäyntialueella
vastaavat, 1995–2005 asutettujen taajaman ulkopuolisten ruutujen osuudet olivat 23,7
prosenttia asutuista ruuduista ja 20,3 prosenttia asukkaista.
Taulukko 11. Uuden asutuksen sijoittuminen suhteessa vuoden 2005 taajamiin Kuopiossa
ja Siilinjärvellä.
Kunta
Kuopio
Siilinjärvi
Asukkaita 2005
Yhteensä
2005
taajaman
ulkopuolella
Taajamien
ulkopuolisista
1995–2005
asutettuja, %
2 794
1 330
2 041
951
27,2 %
20,9 %
Yhteensä
2005
taajamien
ulkopuolella
89 806
20 153
7 262
4 373
23,9 %
17,5 %
Kuopion seudun dokumenttianalyysissa on tutkittu keskeisistä strategioista sekä
maankäyttöön ja aluerakenteen kehittämiseen liittyvistä dokumenteista löytyviä
viittauksia yhdyskuntarakenteen kehittämisen linjoihin. Työssä on käsitelty seuraavia
dokumentteja:

Pohjois-Savon maakuntasuunnitelma (2006)
Pohjois-Savon maakuntasuunnitelma: strategia ja väestötavoitteet (2009)
Pohjois-Savon maakuntakaava: luonnos (2009)
Pohjois-Savon liikennejärjestelmäsuunnitelma (2002)
Pohjois-Savon liikennejärjestelmäsuunnitelma: liikennestrategia (2008)
Kuopion seudun tahto ja toimet 2012 (2005)
Kuopion seudun tahto ja toimet: päivitys (2008)
Kuopion seudun aluekeskusohjelma ja seutukokeiluhanke 2007–2010
Kuopion alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma 2010–2013
Kuopion seudun väestö, elinkeinot ja asuminen 2010–2014
Kuopion seudun elinkeinostrategia (2007)
Kuopion kaupungin strategia vuoteen 2012 (2005)
KESKUSKAUPUNGIN
80

Kuopion kaupungin ympäristöstrategia vuoteen 2012 (2006)
Koti Kuopiossa – asumisen strategia 2012 (2008)
Kuopion kaupungin talousarviot 2009 ja 2010
Maaseudun rakennuspaikkamäärän mitoitusperiaatteet (2007)
Kuopion kaupungin rakennusjärjestys (2008)
Siilinjärven strategia 2015 (2006)
Siilinjärven talousarvio 2010
Siilinjärven Vuorelan liikekeskuksen asemakaava (2008).
Kuopion seudun aluerakenteen ja maankäytön suunnitteluun on ladattu paljon odotuksia, sillä erityisesti Kuopion kaupungin yleiskaavallista suunnittelua on pidetty
valtakunnallisestikin edistyksellisenä. Dokumenttien kautta aukeava kuva seudullisesta
perspektiivistä on kuitenkin varsin tavanomainen – etenkin kun seudullisen maankäytön suunnittelun keskeisenä pidetty työväline, rakennemalli, ei ole vielä nähnyt
päivänvaloa. Toisaalta avauksia seudulliseen yhteistyöhön on nähtävissä monissa
dokumenteissa.
Seudun suunnittelussa on pitkään luotettu maakunnallisen suunnittelun resursseihin, mutta seutukokeilun myötä Kuopion seudun oma suunnitteluyhteistyö on
nostanut profiiliaan – ainakin yhteistyön ensimmäisessä dokumentaatiossa. Seudullisen
yhteistyön haasteet näkyvät myös maankäytön suunnittelussa, ja tavoitteita onkin
asetettu vuosi vuodelta maltillisemmin.
Maakunnallisen ja kunnallisen suunnittelun välillä on dokumenttien perusteella
selkeitä jännitteitä, jotka tulevat näkyviin erityisesti kaupan suuryksiköiden kysymyksissä. Samat jännitteet ovat nähtävissä eri kuntien välillä: tällöin kyse on paitsi
sisältökysymyksistä, myös menettelytavoista ja periaatteista. Hajarakentaminen on
kysymys, jonka hallinnan tarpeesta seudun toimijat keskustelevat, mutta johon ei
dokumenteissa esitetä mitään varsinaisia ratkaisuyrityksiä. Tarve ja halu harmonisoida rakennusjärjestyksiä ja maankäyttöpolitiikkoja ovat esillä kaikissa kunnallisissa ja
seudullisissa dokumenteissa, ja Kuopion kaupunki on laatinut erityiset mitoitusohjeet
hajarakentamisen ohjaukseen. Dokumenteista ei kuitenkaan selviä, millä tavoin ohjetta
sovelletaan tai sen periaatteita sisällytetään varsinaiseen maankäytön suunnitteluun tai
hajarakentamisen ohjauksen käytäntöihin.
Tämän hetkinen Pohjois-Savon maakuntasuunnitelma on hyväksytty marraskuussa
2009, eli se edustaa tuoreinta mahdollista näkemystä maakunnan tämän hetken
kehittämiskysymyksistä. Edellisessä maakuntasuunnitelmassa (2006) strategisina
painopisteinä olivat kilpailukyky, osaaminen sekä yritysten ja asukkaiden toimintaympäristö. Myös maakunnan imagotyö mainittiin. Uudessa strategiassa painopisteet ovat
hieman muuttuneet: kilpailukyky on edelleen tärkeimpänä, mutta työvoiman saatavuus on nostettu osaamisen rinnalle ja ohikin. Samalla toimintaympäristön osuutta
on tarkennettu jakamalla teema kahteen painopisteeseen: hyvinvointipalveluihin sekä
saavutettavuuteen ja aluerakenteeseen.
Uudessa maakuntasuunnitelmassa tavoitteena on valtakunnallisella tasolla maa-
ACTA
81
kunnan saavutettavuuden parantuminen. Maakunnan sisällä tavoitteena on yhdyskuntarakenteen eheytyminen niin, että palvelujen saatavuus taataan ja yhdyskuntien elinkaarikustannukset olisivat kohtuulliset. Samalla työpaikka-alueiden julkisen liikenteen
palvelutasoa pyritään kehittämään. Kaupunkiseuduilla käynnistetään MYL-yhteistyö
(maankäyttö, yhdyskuntatekniikka, liikenne).
Maakuntasuunnitelmassa esitetään kolme skenaariota väestökehityksen suhteen.
Maankäyttöpolitiikan kehittymisen nähdään olevan sidoksissa väestökehitykseen: jos
kehitys on niin positiivista kuin toivotaan, päästään aktiiviseen maapolitiikkaan ja
kaupunkiseutujen väliseen yhteistyöhön sekä seudullisesti yhdennettyyn maapolitiikkaan ja yhdyskuntarakenteen kehittämistyöhön. Jos kuitenkin jäädään tilastokeskuksen
ennusteen mukaiseen kehitykseen, kuntakeskeisen maapolitiikan ja yhdyskuntarakenteellisen kehityksen nähdään jatkuvan. Suunnittelematonta haja-asutusta pidetään
yhtenä keskeisistä riskeistä yhdessä rahoituksen niukkuuden, alemman tieverkon
rapautumisen sekä kuntien välisen luottamuspulan kanssa.
Kuopion seudun maakuntakaavan (2008) (Karttula, Kuopio, Maaninka, Siilinjärvi) aluerakenteen kehittämisen painopisteet ovat kaupunkiseudun kansainvälisen
ja valtakunnallisen aseman vahvistaminen, väestön hyvinvoinnin tasapainoinen edistäminen, elinkeinoelämän toimintaedellytysten edistäminen, sekä ympäristön elinvoimaisuuden säilyttäminen ja kehittäminen kaupunkiseudun voimavarana. Kuopion
seudun yhdyskuntarakenteen osalta tavoitteena todetaan olevan eheä ja keskimääräistä
tehokkaampi kaupunkiseutu. Yleisinä tavoitteina pidetään toimivan joukkoliikenteen
edistämistä ja joukkoliikenteen tarpeet huomioivan yhdyskuntarakenteen kehittämistä,
taajamien eheyttämistä, sekä valikoitujen kylien täydennysrakentamista. Tavoitteissa
käsitellään myös vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamista palveluverkoston, yhdyskuntarakenteen ja liikenteen kannalta keskeisille paikoille, kuten myös alueiden
varaamista asumiseen ja taajamatoimintoihin siten, että alueet voivat toteutua myös
pientalopainotteisina.
Valmisteltavana oleva Pohjois-Savon maakuntakaava (luonnos 2009), joka koskee
23 kunnan aluetta, ottaa Kuopion seudun maakuntakaavan lähes sellaisenaan osaksi
koko maakunnan kaavaa, mutta sisältää muutaman pienen muutoksen Kuopion
seudun merkintöihin. Erityisesti osoitetaan eheyttämistarve Kuopion ja Siilinjärven
asemanseuduilla, otetaan ns. Green Valley -hanke mukaan Vuorelan alueelle ja lisätään
Matkukseen logistiikka-alue.
Pohjois-Savon liikennejärjestelmäsuunnitelmassa (2009) (23 kunnan alue, työryhmässä maakunnan liitto ja 12 sidosryhmää) on kiinnitetty huomiota erityisesti
siihen, miten alueen elinvoimaisuutta voidaan tukea liikennejärjestelmän keinoin.
Kehittämisen periaatteeksi on otettu yhteistyö ja asiakaslähtöisyys ”entistä hallitumpana
kokonaisuutena osana yhteiskunnan muuta kehittämistä.” Liikennejärjestelmäsuunnitelma korostaa joukkoliikenteen, pyöräilyn ja jalankulun merkitystä vaihtoehtoisena
kulkumuotona henkilöautoliikenteelle. Strategiassa korostuvat elinkeinoelämän tarpeet,
saavutettavuus, liikenneturvallisuus, esteettömyys ja Kuopion keskustan kehittäminen.
Keskeisinä kehittämisteemoina ovat
KESKUSKAUPUNGIN
82
ulkoinen saavutettavuus,
logististen ketjujen kehittäminen,
ns. helminauhakaupungin synnyn tukeminen,
lähiliikkumisen ja arjen matkojen turvaaminen, palvelujen saavutettavuus
ja matkojen sujuvuus sekä
ympäristön laadun ja turvallisuuden parantaminen.

Suunnitelmassa on sovellettu Ruotsissa kehitettyä ns. neliporrasmallia, jonka mukaisesti
liikennejärjestelmän kehittämisessä on otettava huomioon
1.
2.
3.
4.
liikennetarpeeseen ja liikkumismuotoihin vaikuttavat toimenpiteet,
nykyisen liikennejärjestelmän käytön tehostaminen,
nykyisen liikennejärjestelmän parantaminen ja täydentäminen sekä
uudet liikenneinvestoinnit ja uudisrakentaminen.
Neliporrasmallin mukaisesti ensisijaisesti on lähdettävä ensimmäisen portaan ratkaisuista, seuraavaksi sovellettava toisen ja kolmannen portaan ratkaisuja ja vasta viimeiseksi
turvauduttava kokonaan uusiin investointeihin. Mallin nähdään muuttavan ”perinteisen” liikennesuunnittelun liikennekeskeisen lähestymistavan eri sektoreiden (erityisesti
maankäytön) välisiä suhteita ja toimijoiden yhteistyötä korostavaksi.
Uudessa liikennejärjestelmäsuunnitelmassa onkin tapahtunut täydellinen uudistuminen verrattuna aiempaan (2002). Aiempi suunnitelma korosti, että liikennejärjestelmä on otettava maankäytön suunnittelun lähtökohdaksi, muttei problematisoinut
liikennejärjestelmäsuunnittelun omaa lähestymistapaa. Uudessa suunnitelmassa
neliporrasmallia on sovellettu kehittämisteemojen toimenpiteiden luokitteluun.
Luokittelussa ainoastaan ulkoisen saavutettavuuden ja yritysten toimintaedellytysten
parantamisen teemoissa suurin osa toimenpiteistä kohdistuu nykyisen järjestelmän
parannuksiin tai uusiin investointeihin (portaat 3 ja 4). Erityisesti arjen matkojen
kehittämisessä miltei kaikki toimenpiteet kohdistuvat ensimmäiselle portaalle, jolloin
haasteena nähdään sekä yhteistyö erityisesti maankäytön suunnittelun kanssa että
uusien järjestelmäominaisuuksien kehittäminen (esim. kevyen liikenteen väylästön
ominaisuuksien kehittäminen, joukkoliikennekonseptien kehittäminen ja informaatio-ohjaus).
Kuopion seudun suunnittelu
Seudullisen yhteistyön kehittämisohjelmat Kuopion seudulla ovat seutukokeiluhanke
ja aluekeskusohjelma. Kuopion seudun (Karttula, Kuopio, Maaninka, Siilinjärvi)
seutuyhteistyö on alkanut nykyisessä muodossaan vuonna 2005. Seutuyhteistyö Siilinjärven ja Kuopion kesken alkoi vuonna 1996, ja ensimmäinen yhteinen strategia
valmistui vuonna 1998. Vuonna 2001 Maaninka ja Karttula liittyivät seutukuntaan
uuden seutukuntajaotuksen myötä. Seutukunta hyväksyttiin vuoden 2001 lopulla
aluekeskusohjelmaan. Nykyinen ohjelmakausi päättyy vuonna 2010. Seutukokeiluhanke alkoi vuoden 2005 alussa ja se kestää vuoden 2012 loppuun.
Seutukokeilun yhteydessä laaditussa Seudullisessa strategiassa (2005) painopisteitä
ACTA
83
ovat elinvoiman lisääminen seudullisen elinkeinopolitiikan keinoin, hyvinvoinnin
kehittäminen, asuminen ja maankäyttö, sekä kaupunkiseudun imagon kehittäminen.
Aluerakenteeseen ja maankäyttöön liittyvän seudullisen yhteistyön nähtiin tapahtuvan
maakuntakaavoituksen kautta. Asumisyhteistyötä jatkettaisiin jotakuinkin entiseen
malliin. Seudullista liikennejärjestelmää kehitettäisiin myös yhteistyössä. Vuonna 2008
strategia päivitettiin ja kriittiset menestystekijät konkretisoitiin seitsemään teemaan:

seudun elinkeinopolitiikka,
myönteinen imago,
maankäytön, asumisen ja liikenteen syventynyt yhteistyö,
yhteistyö- ja päätöksentekorakenteiden kehittäminen,
palvelujen tuottamis- ja järjestämistapojen uudistaminen,
EU:n ja muun ulkopuolisen rahoituksen hyödyntäminen sekä
seutuyhteistyön kehittämiseen sitoutunut henkilöstö ja päätöksentekijät.
Maankäytön, asumisen ja liikenteen kytkeminen toisiinsa tapahtuisi nyt ensimmäistä
kertaa yhtäältä maakuntakaavaa yleisemmällä tarkastelutavalla (rakennesuunnitelma)
ja maantieteellisesti katsoen toiminnallisesti rajatun kaupunkiseudun puitteissa. Laadittavaan rakennesuunnitelmaan kytkettäisiin maankäytön ohella myös palveluverkon,
muiden erilaisten verkostojen ja liikennejärjestelmän tarkastelut. Vielä konkreettisempaa yhteistyötä tehtäisiin Kuopion ja Siilinjärven rajalla sijaitsevan Vuorelan ja
lähialueiden suunnittelussa, jossa laadittaisiin kuntien yhteinen yleiskaava. Maaseutualueiden kehittämisessä pääpaino kohdistettaisiin rakennusjärjestysten harmonisointiin.
Lisäksi strategiassa viitataan maankäyttöpolitiikkojen seudulliseen harmonisointiin
pidemmällä aikavälillä.
Vuonna 2005 Kuopion seudun seutukokeilun alkaessa se ja aluekeskusohjelman
toteuttaminen yhdistettiin. Dokumentissa Kuopion seudun aluekeskusohjelma ja
seutukokeiluhanke 2007–2010 kuvataan yhdistettyjen ohjelmien keskeiset sisällöt.
Pääpainon nähdään olevan elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittämisessä: “Onnistuminen elinkeinopolitiikassa, osaavan ja ammattitaitoisen työvoiman saatavuuden
turvaamisessa sekä palveluiden ja korkealaatuisten asumismahdollisuuksien tarjonnassa
ja liikenteellisesti saavutettavuuden parantamisessa ja liikenteen sujuvuudessa ratkaisee
alueen kokonaiskehityksen.”
Hankkeiden välinen työjako on selkeä: seutuhanke keskittyy seudullisen hallinnan
kehittämiseen ja aluekeskusohjelma elinkeinojen edistämiseen. SEUTU-hankkeen
painopisteet ja sisällölliset toimintakokonaisuudet ovat

kuntien palveluyhteistyö ja uudet toimintatavat (yhteinen palvelustrategia,
Paras-hankkeen koordinointi, verkostojen kehittäminen),
kaupunkiseudun edunvalvonta ja
seudullisen päätöksentekojärjestelmien kehittäminen (seutuhallituksen rooli
ja päätösvalta, palvelutuotantomallit).
KESKUSKAUPUNGIN
84
Aluekeskusohjelman painopisteet puolestaan ovat
kilpailukyvyn ja elinkeinojen strateginen kehittäminen,

kansainvälistymisvalmiuksien parantaminen,

kaupunkiseutujen yhteisen kehittämisen sisältö (suurten kaupunkiseutujen
politiikkaohjelma) ja

Terve Kuopio -puiteohjelman koordinointi.

Dokumentissa mainitaan myös seudullisen strategian päälinjat. Maankäytöstä todetaan,
että maankäytön ja liikennesuunnitelmien toteuttamisen suunnittelu jatkuu kunta- ja
palvelurakenneuudistuksen mukaisesti, kuntien toimesta ja maakuntakaavan pohjalta.
Suunnittelun etenemistä ohjataan seudullisen kehittämisstrategian mukaisesti.
Seudullista yhteistyötä konkretisoi edelleen vuoden 2009 dokumentti Kuopion
seudun väestö, elinkeinot ja asuminen 2010–2014. Vaikka kyseessä on Kuopion kaupungin dokumentti, käsitellään siinä toiminnallista kaupunkiseutua (Kuopio, Siilinjärvi, Karttula, Maaninka, Suonenjoki, Tuusniemi ja Leppävirta) niiltä osin kuin se on
ollut mahdollista. Dokumentin mainitaan olevan ensimmäinen askel kohti seudullista
asumisen ja maankäytön toteuttamisohjelmointia. Dokumentti kuvaa sekä seudun että
kunkin kunnan nykytilaa painottuen kuitenkin Kuopion kaupungin kuvaukseen.
Aluekeskusohjelma sulautuu vuonna 2010 uuteen KOKO-ohjelmaan. KOKOohjelma käsittää kolme seutua Pohjois-Savon alueella (Kuopion seutu, Koillis-Savo ja
Sisä-Savo) ja se on osa maakunnallista suunnittelujärjestelmää. Dokumentissa Kuopion
alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma 2010–2013 todetaan, että ohjelma pyrkii
osaltaan toteuttamaan maakuntasuunnitelman tavoitteita ja edistämään maakunnallista
yhtenäisyyttä. KOKO-ohjelma rajataan vain keskeisten vahvoina pidettyjen kehittämiseen. KOKO:n nähdään tukevan seuraavia seutustrategian teemoja:

elinkeinoelämän painopisteet (kaupunkiverkostot, työvoiman saatavuus,
matkailu, elintarvikekehitys),
myönteinen imago (edunvalvonta, markkinointi, viestintä),
maankäytön, asumisen ja liikenteen syventynyt yhteistyö (toiminnallisen
seudun rakennesuunnitelman laatiminen) sekä
Paras-hankkeen kaupunkiseutusuunnitelmien toimeenpano ja hyvinvoinnin
kehittäminen.
Kuntien strategiat
Uusin Kuopion kaupungin strategia on vuodelta 2005 ja sen aikajänne ulottuu vuoteen 2012. Strategian toteuttamisen tavoitteet asetetaan vuosittain osana talousarvion
laadintaa. Strategian painopisteet ovat

elinkeinoelämän vahvistaminen,
palvelujen laadun ja kustannustehokkuuden kehittäminen sekä
kasvua tukevan maankäytön varmistaminen.
Maankäytössä strategian toteutumista arvioidaan tonttien saatavuuden ja maankäyt-
ACTA
85
töpolitiikan onnistuneisuuden kautta. Vuoden 2006 tavoitteissa omakotirakentamista
korostetaan ja maaseutualueille rakentamista ”aktivoidaan”. Vuoden 2007 tavoitteistossa
maaseutualueita ei mainita, mutta vanhojen alueiden täydennysrakentaminen on otettu
mukaan. Vuonna 2008 maaseutualueiden asuntorakentamista mainitaan edistettävän
niillä alueilla, joilla palvelut ovat valmiina. Kaupunkiympäristön vetovoimaisuus on
otettu uudeksi mittariksi ja siihen pyritään vaikuttamaan ensisijaisesti osallistumalla Tulevaisuuden joukkoliikennekaupunki -hankkeeseen. Vuoden 2009 tavoitteissa lisätään
yritysalueiden kaavoituksen painoarvoa, asuntorakentamisen tavoitteistoa lievennetään
ja maankäyttöpolitiikan tavoitteistoa täsmennetään. Uutena strategisena kannanottona
tekstissä mainitaan ilmastonmuutos ja sen merkitys kaupungin toiminnalle.
Vuoden 2010 tavoitteissa on yhtäältä korostettu yritysalueiden täydennysrakentamista, toisaalta lievennetty edelleen asuntorakentamisen tavoitteita – nyt puhutaan
kerros- ja rivitalotonttien käyttöönoton tehostamisesta ja omakotitonttien riittävästä
tarjonnasta asettamatta samanlaisia määrällisiä tavoitteita kuin aikaisempina vuosina.
Samalla maankäyttöpolitiikan tavoitteina korostetaan entistä selvemmin maapolitiikkaa
sekä lähiöiden uudistamista ja täydennysrakentamista.
Kuopion maapolitiikan keskeisenä tavoitteena on, että tarvittava maa saadaan
käyttöön oikeana ajankohtana oikeaan hintaan. Maanhankintaa suunnataan suunnitelluille ja hyväksytyille laajenemisalueille jo ennen yleiskaavoitusta. Tulevan kehityksen
kannalta tärkeiden alueiden asemakaavoitusta ei aloiteta ennen kuin kaupunki on saanut
alueet haltuunsa. Maanhankinnassa pyritään ensisijaisesti vapaaehtoisiin kauppoihin,
mutta tarvittaessa käytetään lunastusta.
Myös joissain sektoristrategioissa puututaan maankäyttöön ja kaupunkirakenteen
kehittämiseen. Erityisesti Kuopion kaupungin ympäristöstrategia vuoteen 2012 korostaa rakennesuunnitelman laatimista, asutuksen monipuolisuuden ja viihtyisyyden
merkitystä, työpaikkojen ja palvelujen saavutettavuuden parantamista sekä kyläalueiden
kehitys- ja rakentamismahdollisuuksien jatkamista. Linjaukset ovat varsin yhdenmukaisia kaupungin yleisstrategian kanssa.
Siilinjärven strategia on vuodelta 2006. Strategian aikajänne on vuoteen 2015.
Strategian tavoitteet konkretisoidaan vuosittain talousarviotyön yhteydessä. Strategian
painopisteet ovat

aktiivinen seutuja kuntayhteistyö,
yritystoiminnan kehittäminen,
palveluprosessien ja palveluiden uudistaminen sekä
rohkea kasvupolitiikka.
Yhdyskuntarakenteeseen ja -suunnitteluun strategiassa viitataan sekä seudullisen
maankäytön suunnittelun yhteistyön sitoutumistarpeen että tonttipolitiikan kehittämisen muodossa. Vuoden 2010 maankäyttöä käsittelevässä osassa todetaan, että
talven 2009–2010 aikana Siilinjärvellä laaditaan maankäyttöpoliittinen ohjelma.
Ohjelmaan sisältyy paitsi maapolitiikan linjaus, myös yleispiirteinen periaatekuvaus
rakennemallitasoisesta kuntarakenteen kehittämisestä sekä lähtökohdat ja tavoitteet
eri vyöhykkeiden jatkosuunnittelulle.
KESKUSKAUPUNGIN
86
Dokumenttien perusteella vaikuttaa siltä, että kaupunkiseudulla ja maakunnassa on
keskitytty ensisijaisesti alueen kilpailukyvyn parantamiseen, ei niinkään asukkaiden
hyvinvoinnin ja sujuvan arjen edistämiseen. Toisaalta esimerkiksi liikennejärjestelmäsuunnitelmassa korostuvat niin arjen sujumisen kuin lähiliikkumisenkin edistämiseen
tähtäävät toimenpiteet. Yhdyskuntarakenteen ja maankäytön suunnittelulla nähdään
olevan rooli näiden tukemisessa. Asuin- ja elinympäristön merkitys todetaan mm.
seudullisessa elinkeinostrategiassa (2008). Kaikissa dokumenteissa päädytään pitkälti
samansuuntaisiin toimenpiteisiin yleisellä tasolla (mm. Saaristokaupungin toteuttaminen, omakotitonttien tarjonta, eheyttäminen ja maaseutuasumisen kehittäminen).
Seudullinen yhdentäminen näyttää kuitenkin jäävän varsin ohueksi strategisesti
keskeisissä kysymyksissä – yhteistyön syventämisen välineeksi tarjotaan verkostomaiseen hallintaan ja koordinaatioon perustuvaa ”pehmeää” mallia, jossa nykyiset toimijat verkottuvat keskenään entistä tiiviimmin. Seutuhallinnolla on seutukokeilulain
mukainen toimivalta eli käytännössä sen verran valtaa kuin kunnat ovat sille valmiita
luovuttamaan. Seudullisessa yhteistyössä keskeinen seudullinen elinkeinopolitiikka
on yhteisessä elinkeinostrategiassa jätetty kuntien ja muiden toimijoiden vastuulle,
kullekin oman toimintansa puitteissa. Tällöin ”yhteinen” strategia koostuu siitä, mitä
kukin toimija päättää itsenäisesti tehdä.
Seutuhallinnon havaittu toimimattomuus on johtanut myös toimenpiteisiin sen
uudistamiseksi. Keväällä 2009 seutuhallitus päätti uudistaa rakennettaan. Ehdotuksen
mukaan vuonna syksyllä 2009 muodostettaisiin uusi johtavista poliitikoista koostuva
seudullinen neuvottelukunta, joka korvaisi aikaisemman seutuhallituksen ja jossa
edustettuina olisivat toiminnallisen kaupunkiseudun kunnat, tällä kerralla kahdeksan
kuntaa (Kuopio, Siilinjärvi, Karttula, Maaninka, Suonenjoki, Nilsiä, Tuusniemi ja
Leppävirta). Neuvottelukunta toimisi neuvotteluja yhteistyöfoorumina “luontaisen
ja laajenevan työssäkäyntialueen” tarpeisiin perustuen. Dokumentaatiota neuvottelukunnasta ei ole ollut saatavilla.
Seudullisessa strategiassa on maankäytön osalta esitetty yksittäinen ”uusi” vastuutaho, MAL-yhteistyöryhmä (maankäyttö, asuminen ja liikenne). Ryhmälle on
asetettu tehtäväksi konkreettisen rakennemallin laatiminen siihen kuuluvine palveluja liikenneverkkotarkasteluineen. Tämän työn onnistuminen tulee määrittämään
seudullisen maankäytön yhteistyön tulevaisuutta. Yleisellä tasolla ryhmän toiminnan
tuloksellisuus riippuu kuitenkin täysin siitä, kykenevätkö sen jäsenet välittämään seudulliset kysymykset ja strategiat osaksi kunkin jäsenen taustaorganisaation toimintaa
sellaisella tavalla, että seudullisuus toteutuu. Tämä koskee erityisesti ryhmän vastuulle
jätettyä Kuopion ja Siilinjärven raja-alueen yhteistä yleiskaavoitusta.
Aluekeskusohjelman ja seutukokeilun yhteisessä julkilausumassa viitataan siihen,
että maankäytön seudullinen yhteistyö rakennesuunnitelmineen perustuu Kuopion
seudun ja Pohjois-Savon maakuntakaavaan, ja että toteuttamissuunnittelun etenemistä
ohjaa seudullisen strategian sisältö. Toisaalta MAL-ryhmässä on esitetty, että rakennesuunnitelman tulisi olla ”ihannemalli ilman rajoja” käsittäen koko toiminnallisen
kaupunkiseudun.
Uusi Pohjois-Savon KOKO-ohjelma on linjassa maakuntasuunnittelun kanssa.
ACTA
87
Keskeinen kysymys kuitenkin on, miten (toistaiseksi elinkeinojen kehittämiseen kohdennettu) maakunnallinen näkemys toimii Kuopion kaupunkiseudulla. Onko kyseessä
uusien, entistä isompien kompromissien ja uuden seutujenvälisen “mahdollistavuuden”
esiinmarssi yhdistettynä vaikeiden asioiden ulossulkemiseen – vai sittenkin kaupunkiseudun yhteistyön fokusoituminen yhteisiin ongelmakohteisiin?
Hajarakentamisen ohjaus nousi haastatteluissa esiin tärkeänä seudullisena kysymyksenä.
Kuopion kaupungin ja ympäröivien kuntien hajarakentamisen pelisääntöjä pidettiin
varsin erilaisina niin kaavoituksen, maapolitiikan kuin hajarakentamisenkin kontrollin osalta. Dokumenttianalyysissa samat lähtökohdat esitetään haasteina. Useassa
dokumentissa viitataan harmonisointipyrkimyksiin. Erityisesti huomio kiinnittyy
kommentteihin rakennusjärjestysten harmonisoinnista yhtenä ratkaisuna hajarakentamisen ohjauksessa. Kuopion kaupungin edullisuusvyöhykkeisiin perustuvaan
mitoitusohjeeseen (2007) viitataan, mutta voimassa olevissa rakennusjärjestyksissä
edullisuusvyöhykeajattelua ei ole mukana. Itsestään selvästi ei vyöhykeajattelua oteta
mukaan uusiin yleiskaavoihin, mutta mahdollisuuteen viitataan itse mitoitusohjeessa.
Tässä mielessä keskeistä tuleekin olemaan tapa, jolla vyöhykeajattelu mahdollisesti
sisällytetään tuleviin maaseutualueiden yleiskaavoihin (erityisesti Siilinjärvellä), sekä
mitoitusohjeen käyttö käytännön tilanteissa.
Toisaalta on muistettava, että ainoastaan kaava ei varsinaisesti ohjaa maankäyttöä.
Nykyisissä yleiskaavoissa, vaikka ne joissain tapauksissa sisältävätkin varsin yksityiskohtaisia määräyksiä asuntorakentamisesta, ei käytännössä pystytä puuttumaan ns.
perusrakennusoikeuteen maa- ja metsätalousalueilla (vrt. esim. Nyman 2000).
Tonttikaavoitus kuntarajoilla
Kuopion ja Siilinjärven esiintuotu pitkäaikainen (kiista)kumppanuus kaupunkiseudun kahtena kehittämisen napana oli lähtökohtana, kun kuntarajoilla tapahtuvan
tonttikaavoituksen teema otettiin mukaan tähän tarkasteluun. Useissa dokumenteissa
– niin Kuopiossa, Siilinjärvellä kuin seudullisestikin laadituissa – korostetaan tarvetta
konkreettiseen maankäytön suunnittelun yhteistyöhön. Vuorelan alue kuntien rajalla
on nostettu mm. seutustrategiassa ensimmäiseksi yhteistyön kohteeksi. Tähän asti
suunnittelutyö rajan eri puolilla on tapahtunut kuitenkin ilman sellaista yhteistyötä,
joka tulisi dokumenttien kautta näkyväksi. Yhteisiä luontoselvityksiä alueella on kuitenkin jo käynnistetty.
Yhteisen kaavoituksen käynnistämiseen liittyy kysymys seudullisesta rakennemallityöstä. Seudullisessa strategiassa rakennemallin laadinnan (ja kaiken muunkin
maankäytön yhteistyön) vastuutahoksi on mainittu seudullinen MAL-työryhmä.
Epäselväksi kuitenkin jää, miten virkahenkilöistä koostuva ryhmä pystyy avaamaan sen
paremmin poliittisia kuin hallinnollisiakaan maankäytön strategiseen suunnitteluun
liittyviä solmuja.
Kuntien raja-alueiden kysymykset ovat moniulotteisia, eikä yhteistyökysymystä
voida erottaa sisällöllisistä kysymyksistä. Esimerkkinä tilanteen luonteesta on lainaus
KESKUSKAUPUNGIN
88
Siilinjärven laatimasta, Vuorelan alueelle sijoitettavan liikekeskuksen asemakaavan
perusteluista:
Kuopion ja Siilinjärven välillä harjoitetun yleiskaavallisen yhteistyön puitteissa sovittiin vuonna 1978, että yhdyskuntarakennetta hajottavasta marketrakentamisesta
yhteisesti pidättäydytään. Palveluverkoston kehittämisen lähtökohdaksi asetettiin
päivittäistavarakaupan palveluiden kohtuullisen saavutettavuuden turvaaminen
kaikille kuntalaisille. Siilinjärven kunnanhallitus ja Kuopion kaupunginhallitus
hyväksyivät periaatteet vuonna 1978.
[…] Siilinjärvi on pidättäytynyt yhdyskuntarakenteen ulkopuolisten kaupan suuryksiköiden rakentamisesta ohjaamalla päivittäistavarakaupan hankkeet kuntakeskukseen.
Toimintalinja vastaa myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaista tavoiteasettelua ja
tulokset ovat olleet hyviä.
Kuopion luovuttua ns. ”marketkiellosta” palveluverkoston kehitystä on sävyttänyt
kauppaketjujen keskinäinen markkinaosuuskilpailu, jota ei kaavoituksen keinoin
ole haluttukaan erityisesti ohjata. […] Suuryksiköitymiskehityksen varjopuolten ja
suunnitelmallisuudesta luopumisen seurausvaikutusten nostamista keskusteluun ei
ole pidetty sopivana.
Siilinjärven näkökulmasta sen omassa suuryksikön kaavoitusprosessissa on siis kyse
siitä, että toisen osapuolen (Kuopio) toimet ovat kestämättömällä pohjalla. Samalla
kehitys liitetään kaupallisten palvelujen tulevaisuuteen laajemminkin:
”Tällä hetkellä kaupunkiseudulla on vireillä lukuisia eri vaiheissa olevia vähittäiskaupan hankkeita eri puolilla kaupunkirakennetta. Rajallisten markkinoiden oloissa
tämä tarkoittaa, että hankkeet kilpailevat ensisijaisesti keskenään ja käytännössä
vetovoimaisimpien avainyritysten sijoittumispäätökset ohjaavat palveluverkoston
kehittymistä.”
Toimijoilla on ja on ollut erilaiset näkemykset siitä, miten suuryksikköjen sijoittumista
tulisi ohjata:
”Periaatteellinen keskustelu kaupan seudullisesta palvelurakenteesta käytiin vuosina
2003–2004 Päivärannan Citymarket-hankkeen kaavoituksen yhteydessä. Siilinjärven
kunnan lausunnoissa katsottiin, että: -- Päivärannan omaan kuihtuvaan väestöpohjaan nähden moninkertaisesti ylimitoitettu päivittäistavaramyymälä vaarantaa
Kuopion pohjoisten kaupunginosien ja Vuorelan lähipalvelujen kehittämisen ja jopa
säilymisen; -- erikoistavarakaupan siirtyminen taajamarakenteen reunoille johtaa
Kuopion ja Siilinjärven keskustojen vetovoiman vähentymiseen hidastaen Kuopion
keskustan palveluiden kehittämistä ja monipuolistamista ja heikentämällä Siilinjärven
jo nykyisin ohutta erikoistavarakaupan tarjontaa.”
”Siilinjärven esittämät kannanotot jäivät tuolloin vaille vastakaikua. Päivärannan
hankkeen edetessä toteutusvaiheeseen ennakoitu kehitys on jo toteutunut siten, että
ACTA
89
Siilinjärven erikoistavarakaupan tarjonta on kaventunut ja on edelleen kaventumassa.
Myös Siilinjärven keskustan päivittäistavarakaupassa on käynnistymässä rakennemuutos, jonka vaikutukset eivät vielä ole ennakoitavissa. Myöskään Kuopion keskustan
erikoistavarakaupan kehittyminen ei ole johtanut siihen, että palvelutarjonta vastaisi
maakuntakeskukselta odotettavaa laatua ja monipuolisuutta.”
Tilanne on siis Siilinjärven mukaan heikkenemässä, eikä maakunnalliseltakaan tasolta
ole tullut toivottua ratkaisua:
Kuopion seudun maakuntakaavaa laadittaessa Siilinjärven kunta esitti harkittavaksi
maltillisempia etenemispolkuja sekä erittäin kunnianhimoiseksi arvioitujen väestöja työpaikkatavoitteiden että vähittäiskaupan suuryksikkövarausten suhteen. Tässä
Siilinjärvi jäi näkemyksineen yksin. Maakuntakaavassa päädyttiinkin ”mahdollistavan kaavoituksen” linjaan, jossa kaupan palvelujen runsaat varaukset jättävät
lopulliset ratkaisut kaupan toimijoiden omilla päätöksillä ja kuntakaavoituksella
ratkaistaviksi.
Siilinjärven kunta on joutunut sopeutumaan seudullisesti ratkaistuun linjaan ja sovittamaan oman kehittämispolitiikan siihen. Omaksutuista ja edelleen pääosin oikeina
pidetyistä periaatteista ei ole nähty kuitenkaan tarpeelliseksi nytkään tyystin luopua.
Näinpä maakuntakaavassa Vuorelaan mahdollistettua vähittäiskaupan suuryksikköä
on haluttu lähteä toteuttamaan ensisijaisesti paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan
tarpeisiin, eikä lähipalvelujen säilymistä ja kehittämistä vaarantavaa hypermarkettia
Vuorelassa ole nähty järkeväksi.
Paitsi tonttikaavoituksesta ja yksittäisestä kaavaprosessista, tässä yhteydessä käydään
siis myös keskustelua kaupan suuryksiköiden sijoittamispolitiikasta kaupunkiseudun
mittakaavassa: taustalla tuntuu olevan vielä laajempi epäluottamus tai näkemys näkökulmien lähtökohtaisesta yhteensopimattomuudesta. Tässä mielessä erityisesti Kuopion
ja Siilinjärven väliset suhteet ovat monien, vuosikymmenien mittaan muodostuneiden
toimintatapojen, toiminnan ja aiemman yhteistoiminnan (tai sen puuttumisen) ehdollistamia. Jokaisella toimijalla nähdään olevan omat, joskus piintyneetkin toimintatapansa ja näkemyksensä, jotka aiheuttavat polkuriippuvuutta.
Keskisuurella kaupunkiseudulla maakunnallinen, seudullinen ja kunnallinen
kehittämistyö kietoutuvat toisiinsa monella tavalla. Kuopion seudulla on nähtävissä
tämän kietoutuneisuuden olevan myös henkilöihin sidottua – useiden eri hankkeiden ja prosessien takana on samoja henkilöitä, jotka edustavat taustaorganisaatiotaan
asemansa ja asiantuntemuksensa takia. Tällöin, samalla kun toiminnan koordinointi
mahdollistuu ja esimerkiksi eri yhteyksissä laadittujen strategioiden yhteensopivuus
on helposti havaittavissa, korostuu myös toimijoihin (niin yksilöihin kuin organisaatioihinkin) sitoutunut polkuriippuvuus. Toimijapositioita on vaikea muuttaa ilman
muutoksia toimijuuksien sisällöissä. Joissain tapauksissa tämä on siis voimavara, toisissa
taas haaste tai jopa toiminnan kehittämistä estävä tekijä. Eri asiantuntijuuksien ja näkökulmien rajapinnoilla vaikuttavat ja tietoa välittävät ns. tietoaktivistit (esim. Jyrämä &
Äyväri 2007) mahdollistavat kehittävän yhteistoiminnan. Tällaiset toimijat kykenevät
KESKUSKAUPUNGIN
90
luomaan uusia tiedon kehittämisen tiloja, edellyttäen että kysymykset motivaatiosta
ja keskinäisestä luottamuksesta on ratkaistu.
Kaupunkiseutujen yhteinen haaste tuntuukin olevan ratkaista siirtyminen henkilöiden välisen luottamuksen kehittämisestä organisaatioiden välisen luottamuksen
kehittämiseen. Yksittäiset tiettyyn teemaan keskittyvät tietoaktivistit voivat luottaa
toisiinsa ja olla motivoituneita työskentelemään yhdessä. Ongelmana on yhdessä
työstetyn vieminen taustaorganisaatioiden toimintaan tilanteessa, jossa taustaorganisaation näkemykset tilanteesta rakentuvat jollain toisella kentällä (sisällöllisesti tai
maantieteellisesti).
4.3.3 Haastattelut
Kuopion seudun haastatteluaineistojen hankkimiseksi haastateltiin yhdeksää henkilöä,
joista neljä toimi luottamushenkilöinä Kuopiossa tai Siilinjärvellä, kaksi edusti kuntien
maankäytön suunnittelutoimea, yksi mediaa, yksi seutuhallitusta ja yksi maankäytön
suunnittelun aluehallintoa. Seitsemän haastattelua tehtiin huhti- ja toukokuussa 2009
ja kaksi täydentävää haastattelua kolme kuukautta myöhemmin elokuussa. Haastattelut tehtiin paikan päällä haastateltavien toimitiloissa, tarkoitukseen varatussa muussa
tilassa tai puhelimitse.
Poimintoja kuntayhteistyön kehityksestä Kuopion seudulla
”Kuopio on ollut pitkään vahvojen maaseutukuntien ympäröimä, mutta kuitenkin
seudun kehitys on ollut 90-luvulta lähtien Kuopio-keskeistä. Mahdollista vastakkainasettelua tulisi tarkastella tätä taustaa vasten.”
(luottamushenkilö, Kuopio)
Haastattelujen perusteella kuntayhteistyö on Kuopion seudulla noudattanut aaltoliikettä, jonka huippukohdat ovat perustuneet erilaisiin yksittäisiin yhteistyöhankkeisiin.
Yleisellä tasolla haastateltavat kuvasivat kuitenkin kuntayhteistyön historiaa maltilliseksi. Paras-hankkeella on ollut yhteistyön aaltoliikkeeseen kaksinainen vaikutus: toisaalta
hanke on synnyttänyt uutta virettä niin maankäytön suunnittelun kuin palveluidenkin
yhteishankkeiden pohtimiseen, toisaalta hankkeen arvioitiin vaikuttaneen jopa kielteisesti potentiaalisten kuntaliitosten toteutumiseen.
Maankäytön suunnittelun osalta seudulla on tehty yleiskaavallista yhteistyötä jo
1970-luvulta lähtien ns. yleiskaavallisten yhteistyökierrosten muodossa. Osa haastatelluista piti näitä varhaisempia yhteistyömuotoja lähinnä keskinäisenä ajatuksenvaihtona. Toisaalta esiin nousi myös seudun rakenteen kehittymisen kannalta tärkeitä
saavutuksia:
”Esimerkiksi silloin 70-luvulla päädyttiin sekä Kuopiossa että Siilinjärvellä tähän ns.
automarket-kieltoon eli lausuttiin julki, että kaupallisia palveluita kehitetään lähellä
asukkaita ja asiakkaita […]. Sehän piti ihan tuonne 90-luvun alkuun saakka. Ja
voidaan sanoa, että meille [Siilinjärvellä] se oli hirveän hyödyllinen, koska väestöpohjaan nähden meidän oma palvelutaso oli aika heikko.”
(viranhaltija, Siilinjärvi)
ACTA
91
1980-luvulla, Kuopion kehittäessä omalla puolellaan Päivärannan kaupunginosaa,
Siilinjärvi panosti kuntarajan pohjoispuolella sijaitsevaan Vuorelan taajamaan. Tämän
”kilvoittelun” haastatellut katsoivat ”jäädyttäneen” yhteistyöhaluja Kuopion ja Siilinjärven välillä ja jääneen jopa jonkinlaiseksi yhteistyön ”historialliseksi rasitteeksi”.
1980- ja 1990-luvuilla Kuopion ja Siilinjärven välisen 5-tien osuuden parantaminen viritti yhteistyötä uudelleen. Tuolloin käynnistettiin kolmen kunnan yhteistyöfoorumi, jonka tavoitteena oli kehittää seudullista elinkeinopolitiikkaa ja houkutella
seudulle uusia yrityksiä. Vaikka haastatellut uskoivat foorumin edesauttaneen Kuopion
teknologialaakson syntymistä, sen tulosten arvioitiin muuten jääneen ”laihoiksi”.
1990-luvulla Siilinjärvi teki myös aloitteen seudun yhteisestä elinkeinotoimistosta, joka
neuvontatyön ohessa olisi osallistunut myös riskirahoitukseen ja yritysten houkuttelemiseen alueelle. Kuopiossa hanketta kannattaneet jäivät kuitenkin vähemmistöön,
eikä yhteistä elinkeinotoimistoa koskaan toteutettu. Haastattelujen perusteella yhteistä
elinkeinotoimea on edelleenkin väläytelty aika ajoin. Tähän mennessä keskeisimpänä seutuyhteistyön järjestelynä lienee kuitenkin pidettävä seutukokeilulain pohjalta
luotua seutuhallitusta, joka tosin haastattelujen teon aikoihin oli tulossa silloisessa
muodossaan päätökseensä.
Paras-hanke ei ole tuonut Kuopion ja Siilinjärven suhteeseen varsinaisia uusia
velvoitteita, koska Siilinjärvi täyttää puitelain väestömääräkriteerin. Haastateltavien
mukaan tärkeä seikka on myös se, että Siilinjärven sosiaalija terveyspalvelut ”toimivat
hyvin”. Hanke on kuitenkin selvästi antanut pontta erilaisten seudullisten kysymysten
käsittelyyn:
”Meillä on tämmöisiä seudun kehittämisen toimialaryhmiä, kuten MAL-työryhmä,
ja siellä on ilmiselvästi tämmöistä seutuajattelua, ja kokonaisuuden hallinnan taso
on huomattavasti parantunut kolmen viime vuoden aikana. [Yhteisessä seutuseminaarissa] on näitä pohdittu. Ja tietysti siinä on sitten ihan tämä maantiede tässä
Kuopion ympäristössä, kun ajatellaan, että Kuopio on tuolla, Kuopion lentokenttä
on Siilinjärvellä ja sitten Siilinjärveä ja Kuopiota halkoo viitostie ja [ … ] sitten taas
tämä sininen tie tässä myöskin. Että nämä on tietysti niitä tekijöitä, jotka sitten näin
maakunnan sisällä tekee sitä yhteistä. Siinä on se kokonaisuus paremmin tajuttu ja
sen yhteiset edut.”
(luottamushenkilö, Siilinjärvi)
”Ehkä se [yhteistyö] on nyt pikkuhiljaa viriämässä. Se on minun näkemyksen mukaan
niitä parhaita hedelmiä, mitä tästä nyt oli, tästä Paras-hankkeesta. Kaikki niin kuin
tiesi, että näin pitäisi tehdä, mutta nyt kun se yhdessä piti valmistella ja yhdessä
hyväksyä ja kaikki joutuivat sen sanomaan, että onhan se järkevää toiminnallista
kaupunkiseutua tarkastella [kokonaisuutena]. Tavallaan taas kerran kun tuli tämmöinen pikkuinen ulkoinen pakko, [joka sysäsi] tätä eteenpäin.”
KESKUSKAUPUNGIN
92
Seutuhallitus ja sen tulevaisuus
Vuodesta 1996 vuoteen 2005 Kuopion seudulla toimi ns. seudullinen neuvottelukunta.
Tätä organisaatiota haastateltavat kuvasivat lähinnä kuntaedustajien tiedonvaihto- ja
keskustelujärjestelyksi. Vuonna 2005 seudulle perustettiin seutukokeilulain pohjalta
seutuhallitus. Organisaation keskeisiin tehtäviin kuului seudun elinkeinopolitiikan
sekä seudullisten maankäyttö-, kaava- ja liikenneasioiden edistäminen. Haastateltavien
mukaan hallituksen toiminta keskittyi ensimmäisinä vuosinaan vesihuoltokysymyksiin
ja kouluverkkoasioihin, mutta ”olennaiset” MAL- ja elinkeinotehtävät jäivät hoitamatta.
Viimeiset puolitoista vuotta hallitus on pyrkinyt tarkastelemaan näitä ”kovia asioita”.
Haastateltavien mukaan edistystä on jonkin verran tapahtunut asumis- ja liikennekysymyksissä, mutta elinkeinoja kaava-asiat ovat jääneet keskustelun asteelle.
Ongelmana tällaisessa ”väliportaan hallinnossa” pidettiin sitä, että kyseessä on
toimielin, jolle voidaan antaa toimeksiantoja, mutta jolla ei ole riittävää rahoituspohjaa.
Jäsenet neuvottelevat keskenään, mutta eivät voi antaa takausta siitä, että asiat menevät
kunnissa kunnanhallituksen ja -valtuuston läpi.
”Heillä täytyy olla pelimerkit, joilla vahvistetaan päätökset.”
Seutuhallitusta kuvattiin mm. ”hampaattomaksi sudeksi”, joka ”on elänyt itsensä loppuun, jos se ei pysty keskeisissä asioissa etenemään.” Järjestelyä kritisoitiin myös siitä,
ettei se neljän kunnan yhteenliittymänä vastaa enää todellista Kuopion toiminnallista
kaupunkiseutua. Kesällä 2009 seutuhallituksen toiminta lakkautettiin ja tilalle luotiin
työssäkäyntialueeseen perustuva kahdeksan kunnan yhteinen neuvottelukunta.
Uuteen ns. keskustelevaan neuvottelukuntaan kootaan puolueiden edustajat
keskustelemaan alueen kehittämisen kannalta keskeisistä asioista. Neuvottelukunnan
tavoitteena on ”synnyttää yhteistyötä kuntien johdon kesken ja kyetä tuottamaan
yhteisiä esityksiä seudun kuntien valtuustoille”. Keskeiset toimijat kokoontuvat
suunnitelmien mukaan pari kertaa vuodessa pohtimaan, mihin asioihin jäsenkuntien
hallitusten ja valtuustojen tulisi osallistua ja tehdä panostuksia: ”Avataan solmuja,
sitoutetaan poliittinen järjestelmä tiiviimmin.” Kuntien edustajilla on hallituksessa
valtuus tehdä esisopimuksia, jolloin erään haastateltavan mukaan ”mukana on vahva
valmisteluelementti, mutta myös aito demokratiaelementti, sillä esitykset jotka eivät
saa kannatusta eivät myöskään etene.” Haastateltujen mukaan järjestely mahdollistaa
sen, että kaikkien jäsenten ei tarvitse olla kaikessa mukana eikä yksi osapuoli voi ”torpedoida kahta”. Uudella järjestelyllä tavoitellaan ennen kaikkea joustavuutta.
”Kuitenkin jokainen kunta tekee itsenäisiä päätöksiä […]. Riisutaan niitä väliportaita
ja sitten tämmöinen jäykkyys pois siitä. Että se olisi enemmän asioitten ympärillä.”
ACTA
93
Muita yhteistyökuvioita Paras-hankkeen tiimoilta
”Paras-hankeen seurauksenahan meille tapahtui näin, että moni ympäryskunta kääntyi
meidän puoleen, tämän sosiaalija terveydenhuollon [osalta]. Siitä jäi käteen sitten
tämmöinen kolmen kunnan [yhteishanke], Siilinjärvi–Maaninka–Nilsiä, jossa nyt
ollaan menossa nimenomaan sosiaalija terveyspalvelun puolella hyvin tiiviiseen
yhteistyöhön, ja joka taas sitten varmaan Kuopion puolella on nähty jonkinnäköisenä
hylkimisreaktiona […]. Se on kasvattanut selvästi epäluottamusta päättäjien tasolla
tässä Kuopion ja Siilinjärven välillä. Voi sanoa, että se on kaiken kaikkiaan tämmöisiä itsenäistymisajatuksia Siilinjärvellä voimistanut. Ja kun mietitään, mitä koko
Paras-hanke on Pohjois-Savossa saanut aikaan, niin [ainakin] suurta hämmennystä
ja sekaannusta ja ehkä tämmöistä separatismia.”
Paras-hankkeen konkreettisin ilmentymä Siilinjärven näkökulmasta on kolmen kunnan
yhteinen sosiaalija terveyspalveluiden yhteishanke, peruspalvelukeskus Siiliset. Vaikka
vuonna 2010 käynnistyvä kehyskuntien hanke suuntautuu poispäin keskuskaupungista, haastatteluissa sitä ei pidetty Kuopion seudun eikä Kuopion kaupungin kannalta
ongelmana. Erään haastatellun tulkinnan mukaan Siiliset-hanke on yksi askel kohti
uutta Maaningan, Siilinjärven ja Nilsiän muodostamaa kaupunkikokonaisuutta. Yli
30 000 kuntalaisen kokonaisuus sopisi haastateltavan mukaan laajempaan 5-tietä seuraavaan ”linjaukseen”, jossa eteläisimpänä on Varkauden seutu, sitten Kuopion seutu
ja Siilinjärven seutu sekä pohjoisimpana Iisalmen ympäristö. ”Tähän kokonaisuuteen
vahva Siilinjärvi sopii heikkoa paremmin.” Siilinjärven näkökulmasta Paras-hankkeen
edistäminen ei edellytä välittömästi muita toimia. ”Nyt katsotaan tämä Siiliset-kuvio ja
tässä nyt menee ainakin muutama vuosi. Palataan sitten asiaan […].” Siiliset-hanketta
on kuitenkin pidettävä merkittävänä palveluiden yhteisjärjestelynä, sillä ”60 prosenttia
Maaningan talousarviosta tulee Siilisten [eli] kolmen kunnan yhteisen perusturvalautakunnan sormien alle.”
Siilinjärveläisten työpaikkaliikenne suuntautuu Siilinjärveltä lähinnä Kuopioon.
Haastatellut arvioivat, että hankkeen hyöty meneekin ennen kaikkea kehyskunnille.
Haastatteluissa pohdittiin, oliko ”järkeä” kehittää tällaisia uusia hallinnollisia rakenteita,
jos tulevaisuudessa kuitenkin Siilinjärvi liittyisi Kuopioon. Toisaalta haastatellut korostivat, että kuntakeskusten kehittäminen ja muiden kuntien elinvoimaisuus palvelee
myös omaa kuntaa.
Toisena merkittävänä kehyskuntien yhteistyökuviona pidettiin Maaningan tekemää aloitetta yhteisestä kunnanjohtajasta Siilinjärven kanssa. Yhteistä kunnanjohtajaa
ei kuitenkaan alustavan aikataulun mukaisesti saatu, koska tehtävään kaavailtu Maaningan kunnanjohtaja vetäytyi hankkeesta.
Maaningan kanssa Siilinjärvellä on ollut jo ennen Siiliset-hanketta terveydenhuollon kuntayhtymä. Kuopio taas suunnittelee Tuusniemen kanssa laajaa palveluyhteistyöhanketta, ja Karttula liittyy Kuopioon vuonna 2011. Myös Suonenjoen kanssa
Kuopio on käynyt neuvotteluja hallinnonalojen yhdistymisistä. Samalla suunnalla
tärkeänä strategisena yhteistyökumppanina pidetään myös Leppävirtaa. Juankoski
ja Kaavi ”eivät kuulu Kuopion ensisijaisiin yhteistyöintresseihin palvelullisesti eikä
KESKUSKAUPUNGIN
94
maankäytöllisesti”, vaikka ”yhteydenottoja niiltä on tullutkin”.
Poliittisten yhteistyöhankkeiden lisäksi myös kuntien viranhaltijat ovat haastattelujen mukaan pyrkineet seudulliseen yhteiskoordinaatioon, esimerkiksi tietojärjestelmähankkeissa. Toiminnan lähtökohtana on ollut ajatus, että kuntarajat poistuvat
tulevaisuudessa. Viranhaltijoiden yhteistyötä tapahtuu julkilausumattomasti ”sikäli,
kun se on mahdollista”.
Kaupunkiseudun kehityssuuntia
Kuopion kaupunkirakenteen kehitystä on 1970-luvulta lähtien hahmotettu ns. nauhakaupunkina, joka jatkuu pääliikenneväyliä pitkin taajamasta toiseen ja kunnasta
toiseen. Yhtenä luontevana nauhakaupungin kehityssuuntana pidettiin Kuopio–Siilinjärvi-akselia. Tällä hetkellä Kuopiolla on asumisen osalta ”painetta purkautua” johonkin suuntaan eivätkä nykyiset kaava-alueet haastateltavien mukaan tule riittämään
pitkään. Tätä kuvataan ”yhdeksi harvoja asioita”, joista Kuopion poliittisilla ryhmillä
on yhteinen näkemys: ”Hämmästyttävä konsensus.”
Yhden esille tulleen tulkinnan mukaan Kuopion kaupunkirakennetta olisi kannattanut nauhakaupungin kehitysmallin mukaisesti laajentaa pohjoiseen Siilinjärven
suuntaan ja edelleen Siilinjärven puolelle Vuorelan läheisyyteen.
”1980-luvulla ja 1990-luvun alussa kyllä puhuttiin nauhakaupungista, mutta ei
enää. Ideahan oli nauhakaupungissa, että pitkin viitostien ympäristöä olisi edetty
Kuopio–Siilinjärvi-alueella, että Kuopio ei olisi noin etelään lähtenyt kasvamaan.
Mutta kun se paine ei päässyt purkautumaan Siilinjärvelle, niin sitten se purkautuu
tuonne etelään, koska Siilinjärvellä ei ole resursseja kaavoittaa ja rakentaa niitä katuja
ja tämmöisiä asuinalueita. Kunnallistekniikkakin niin kyllä se vaan maksaa kun sitä
rupeaa tekemään. Lisäksi ovat nämä maanomistajakysymykset.”
(median edustaja)
Tulkinnan mukaan Kuopion ja Siilinjärven väliset yhteistyöongelmat ovat kuitenkin
asettuneet esteeksi pohjoiselle kehityssuunnalle. Tästä syystä Kuopio suuntasi kehitysstrategiansa etelään, mm. Saaristokaupunkiin. Yhteistyön todellisesta kitkan aiheuttajasta ja Kuopion suunnanmuutoksen syistä annettiin erilaisia kuvauksia. Toisaalta
myös uuden kehityssuunnan seurauksia tulkittiin eritavalla. Eräs haastateltava esitti,
että Kuopiolla on nyt laajentumistilaa etelään niin paljon, että Siilinjärvellä ei ole
enää kaupungin kehityksen suhteen vaa’ankielen roolia. Saaristokaupunki, 5-tien varsi
Leppävirran suuntaan ja 9-tien varsin Suonenjoelle tarjoavat kasvutilaa teollisuudelle ja
muille elinkeinoille sekä asumiselle. Myös 2011 Kuopioon liittyvän Karttulan katsottiin
tuovan kiinnostavia mahdollisuuksia kaupungin kehittämiseen. Nykytilanne tarjoaa
yhden haastateltavan mukaan ”erittäin hyvät näkymät kymmeniksi vuosiksi eteenpäin,
[sillä] tilaa on kasvaa”. Uudessa tilanteessa myös kuntayhteistyötä saatettaisiin rakentaa
uusista lähtökohdista:
”Tilanne tuo uuden keskusteluelementin tämän vaalikauden aikana Kuopion kehittämispolitiikkaan. Siilinjärven vipumomentti vähenee, joten tarvitaan uutta
ACTA
95
yhteistyömallia kuntien välille. [Tämä tarkoittaa, että] kuopiolaiset eivät enää joka
kuukausi ehdota kuntaliitosta. Asiat etenevät määrätyissä asioissa kunhan Siilinjärvi tekee maapoliittisen ohjelman, josta ilmenee miten [maapolitiikka] ja kaavoitus
synkronisoituvat Kuopion kasvuun.”
Toisen tulkinnan mukaan Kuopion laajentuminen etelään ei voi jatkua ikuisesti ja siksi
Kuopion ja Siilinjärven maankäytöllinen yhteistyö rajaseutujen osalta ja mahdollinen
kuntaliitos joudutaan jossain vaiheessa nostamaan pöydälle.
Tällä hetkellä käynnissä on perusselvitysvaiheessa oleva yhteistyöhanke raja-alueella olevan Vuorelan ja Kuopion puolella olevan Ranta-Toivalan alueen kehityksestä.
Vuorelan ympäristöä pidetään potentiaalisena MAL-suunnittelun yhteishankkeena,
koska se sijaitsee kuntarajan läheisyydessä yhtä pitkän matkan päässä sekä Kuopion
että Siilinjärven keskustasta.
”Kaikki tunnustaa sen, että Vuorela liittyy aivan täydellisesti Kuopioon ja on syntynyt
tähän rajalle juuri sen takia, että kaupunki on heti tuossa vierellä.”
Siilinjärvi alkoi kehittää Vuorelaa jo 60-luvulla, kun Savon Sellun ja lennoston läheisyyteen haluttiin luoda asuntotarjontaa. Koska Kuopio ei aikanaan ehtinyt mukaan
Vuorelan alueen suunnitteluun, nyt yritetään selvittää, miten Kuopion Ranta-Toivala
kytkettäisiin Vuorelaan. Hankkeessa selvitetään konkreettisesti, miten ”maankäytön
suunnittelu linkittyy rajan molemmin puolin, samoin palvelurakenne”. Yhteistyön
tavoitteena on tehdä kaavarunko yhdessä ja siitä jatkaa itsenäisesti kuntien omiin
yleiskaavoihin. Eräs haastateltavista piti yhteishanketta Paras-hankkeen ”avauksena”.
Alueen kehittämisen tulevaisuudesta ei kuitenkaan ole vielä muotoutunut yhteistä
näkemystä.
Osa haastateltavista piti rajaseutua kaupunkirakenteen kehittämisen kannalta
erittäin tärkeänä ja haastatteluissa pohdittiin myös, että voimakkaampi pohjoiseen
suuntautuminen tai kuntaliitos ajoissa olisi tehnyt Kuopion Saaristokaupungin ratkaisut jopa tarpeettomiksi.
”Sille [rajaseudun kehitykselle] on yhdyskuntarakenteellisesti hirmu kova tilaus, koska
Kuopio kasvaisi mielellään joka suuntaan, mutta jos katsot karttaa, niin […] nyt se
Kuopio kasvaa etelään ja ajomatkat on linnuntietä 10–15 kilometriä, joka on paljon
tuon kokoisessa kaupungissa, ja nyt pitäisi neitseellistä rantaa ottaa käyttöön, mikä
on hankala rakentaa […]. Mutta tuo Siilinjärvi alkaa heti noitten siltojen jälkeen
Kuopion pohjoispuolella. […] sitten ollaan Siilinjärven mailla, jotka saisi vaikka
minkälaiseen käyttöön ihan alkaen kerrostaloista tai rivitaloista. Yhdyskuntarakenteellisesti olisi hirmu tärkeätä, että kuopiolaiset työssä käyvät voisivat muuttaa useammin
myös tuonne Siilinjärven puolelle. […] jos […] olisi rakennettu tiettyyn tasoon saakka
tuo Etelä-Kuopio ja sitten olisi lähetty Kuopion pohjoispuolelle rakentamaan ilman
tuommoisia [Saaristokaupungin] kalliita siltoja, niin [jos] Siilinjärven maapolitiikka
olisi tässä tullut vastaan, niin se olisi ollut hyvä vaihtoehto monille kuopiolaisille.”
(median edustaja)
KESKUSKAUPUNGIN
96
Nyt investoinnit Saaristokatuun ovat kuitenkin synnyttäneet kaupunkikehityksen
polkuriippuvuuden etelän suuntaan.
”Tämä Saaristokatu mahdollistaa näitten kerrostalojen rakentamisen neljän kilometrin
päähän keskustasta. Tässä on uusi sektori avattu, että semmoinen pyöräilyetäisyys ja
näin.”
(median edustaja)
Liikenteen ja logistiikan näkökulmasta Kuopion ja Siilinjärven rajaseutu on kehityskelpoinen alue myös elinkeinotoiminnalle. Siilinjärven puolella on seudun lentokenttä,
rajaseudulta on yhtä pitkä matka sekä Kuopion että Siilinjärven keskustaan, ja alue
sijaitsee Joensuun tien risteyksen läheisyydessä, junaradan varrella. Haastateltavat painottivat, että aktiivisella yhteistyöllä alueen kehityspotentiaali saataisiin käyttöön. Elinkeinoyhteistyön pohdiskelu herätti mm. kysymyksen, olisiko nyt Kuopion eteläpuolelle
tuleva Ikea sijoittunut Kuopion ja Siilinjärven välille, jos ”tilanne olisi [aiemmin] ollut
toinen”. Siilinjärven näkökulmasta seudullinen yhteistyö elinkeinopolitiikassa olisi
tärkeää, koska se todennäköisimmin vahvistaisi juuri kyseisen alueen mahdollisuuksia
kilpailla yritystoiminnan sijoittumisesta seudullisesti.
Kuopion edustajat vahvistavat uuden etelään suunnatun kehitysstrategian. Teollisuus- ja muiden työpaikka-alueiden investoinnit on päätetty sijoittaa kaupungin
eteläpuolella oleville aluille eikä tätä päätöstä katsota olevan ”järkevää muuttaa”. Siilinjärvellä ollaan huolissaan, että kunnan kilpailukyky yrityksistä heikkenee.
”Kuopio ottaa. Siellä Etelä-Kuopiossa on työpaikka-alueita […], kaikki nämä, jotka
ovat olleet tänne tuloillaan ja ilmoittaneet halukkuutensa, niin ne ovat ohjautuneet
tuonne Kuopion eteläpuolelle. On ihan saanut kuukausittain tai jopa viikoittain
lukea niitä ratkaisuja.”
Kaupunkiseudun kuntien erityispiirteet MAL-suunnittelun näkökulmasta
Siilinjärvi on houkutellut asukkaita alueelleen mahdollisuudella ”rauhalliseen ja
luonnonläheiseen asumiseen”. Kunnalla ei ole yleiskaavaa, mitä ilmentää se, että
merkittävä osa Pohjois-Savon kaikista poikkeuslupahakemuksista tulee Siilinjärveltä.
Rakentamisen ohjauksen maltillisuus on johtanut hajanaiseen asutusrakenteeseen, jota
on kaavoituksella vaikea saada hallintaan.
”Siilinjärvi on noin rakenteellisesti vähän tämmöinen kaksinapainen, on tämä
Etelä-Siilinjärvi ja sitten tuo Kirkonkylän seutu […]. Sitten muodostuu tämmöisiä
pienempiä, jotka ovat jossakin vaiheessa villisti rakentuneet näiden poikkeuslupien
perusteella. Siinä kaavoittajalle tulee vaikeuksia, kun olemassa olevaa rakennuskantaa
on. Meillä on puolenkymmentä tämmöisiä, voi sanoa, että jo kyliksi muodostuneita,
jotka eivät ole aikaisemmin sillä tavalla olleet kyliä, mitä kylillä tarkoitettiin. Niin
tuota niitten kaavatilanteen ajantasaistaminen, se on ihan ehdoton ykkösasia meille,
ja kiireellisyydessäänkin ihan voi sanoa, että tulipalokiireessä ollaan.”
ACTA
97
”Eihän sille suunnittelullakaan enää pysty tekemään yhtään mitään, kun se on nakutettu täyteen näitä puolen hehtaarin tontteja. Asemakaavoittamallakaan et oikein
pysty mitään tekeen. Että Siilinjärven kunnan yks pelastus itse asiassa tulevaisuudessa
onkin vain se, että ne eivät ole saaneet, joku maanomistaja ei ole halunnut myydä
maita. Että siellä jossain on joku isompi maa-alue, joka on rakentamaton. Että siellä
voi ihan oikeasti suunnitellakin jotakin.”
Kunnan maankäytön suunnittelun tilannetta on käsitelty seudullisessa MAL-työryhmässä ja ”maakunnan liitoltakin on tullut painostusta”. Seutuyhteistyössä Siilinjärven
erityispiirteet on siis nostettu pöydälle. Siilinjärven tavoitteena onkin saada yleiskaava
aikaiseksi lähitulevaisuudessa.
Maapolitiikka Siilinjärvellä perustuu vapaaehtoiseen maakauppaan. Sen sijaan
Kuopiossa ”kaikki keinot” ovat käytettävissä maan hankkimiseksi tehokkaan yleiskaavoituksen tarpeisiin.
”No Kuopiollahan on siis, siellä on ollut johdonmukaista ja säntillistä, että ne pystyy
yleiskaavoituksella määrittelemään, että tänne mennään, se alue hankitaan. Se on
sitten soveltuvana aikana käytettävissä, ja jos on tarpeen joskus, niin sitten jopa
lunastamista käytetään. Meillä taas on rajattu kaikki muu kuin vapaaehtoisuus tiukasti ulkopuolelle ja esimerkiksi täällä meillä ei ole raakamaata [yleiskaavoitukseen
tarpeeksi].”
Haastatellut kuitenkin näkivät, että maankäytön suunnittelun ja maapolitiikan pitäisi
kulkea käsi kädessä. Nyt Siilinjärvellä ei ole ”kättä pidempää” maankäytön suunnitteluun ja maanhankintaan.
”Strategisella suunnittelulla on vaikutusta maanpolitiikan harjoittamiseen, tietoisuus
tulevaisuudesta vaikuttaa siihen, miten maata hankitaan. Pitäisi osata hankkia maata
tietyltä alueelta tiettyyn aikaan. Tämä ei toteudu Siilinjärvellä.”
”Se on sen hetkisen tilanteen mukaan elämistä.”
(viranhaltija, Kuopio)
Haastateltavat arvioivat, että maakäytönsuunnittelun osalta Kuopio–Siilinjärvi-asetelma
toistuu samanlaisena muiden kuntien tapauksessa. Esimerkiksi Nilsiä mainittiin seudun
yhdyskuntarakenteellisena erityiskysymyksenä, koska Tahkolla on ”15 000 matkailijan
majoituskapasiteetti” ja isoja kaavoitustarpeita, mutta ”kunnan kaavoitusresurssit eivät
riitä tehokkaaseen maankäytönhallintaan”.
Siilinjärveä ja Kuopiota vertailtiin nimenomaan maapolitiikan systemaattisuuden
perusteella. Tämän myös uskottiin olevan yksi syy yhteistyön vaikeuksiin.
”[…] Mä luulen, että tämmöinen [maa]poliittinen ilmapiiri on yksi semmoinen
hyvin pitkäaikainen tekijä, joka on johtanut siihen, että tämmöinen eriytyminen tai
toisistaan kaukana olo on sitten jatkunut tänne asti. Ja edelleenkin ehkä se on tämä
KESKUSKAUPUNGIN
98
suhtautuminen maapolitiikkaan semmoinen selvästi jakava, että siinä mielessä vois
sanoa, että Kuopio on selvästi kaupunki ja tuota Siilinjärvi on selvästi maalaiskunta,
käyttääkseni semmoisia vanhoja termejä. Täällä [Siilinjärvellä] on vahva niin kuin
keskustalainen ja se yksityisen maanomistuksen kunnioitus.”
Haastatteluissa nousi esille myös maanomistajien kytkökset poliittiseen valtaan. Jos
maanomistajien intressit ovat vahvasti edustettuina Siilinjärven kunnallisessa päätöksenteossa, ei ole yllättävää, että yhteissuunnittelu Kuopion ja Siilinjärven raja-alueilla
on haastavaa, sillä alueen omistus on suureksi osin yksityisillä tahoilla.
”Nämä maanomistajat nimenomaan äänestää keskustaa ja keskusta on siellä vallassa,
niin ei kai keskusta rupea pakkolunastamaan niitä äänestäjiensä maita. Varsinkin
sitten kun huomattava maanomistaja on kunnanhallituksen puheenjohtaja.”
(median edustaja)
”[Raja-alueen kehittämisen ongelmana ovat] maanomistussuhteet, ensinnäkin siinä
on sukutiloja, joilla on periaatteet, että maata ei myydä, piste.”
Yhden arvioin mukaan etelä-siilinjärveläinen näkökulma on kunnallisessa vallankäytön
perinteessä saavuttanut lähes instituution aseman.
”Toinen merkittävin kunnan näistä, hallituksen ja valtuuston puheenjohtajista,
toinen on maanviljelijä ja toinen voipi olla sitten mistä tahhaan, kuka tahhaan, ja
toinen etelä-Siilinjärveltä vielä. Ja se on niin kauan ollut tuota tämä toinen viljelijä
sieltä, kun minä olen ollut, ja vielä kaksikymmentä vuotta ennen minua, että siinä
on sellaiset [toimintatavat] muodostunut. Ja just nämä maanomistajat suhtautuvat
tähän seutuyhteistyöhön ja yhdyskuntarakentamiseen laajemmissa puitteissa täysin
kielteisesti.”
MAL-yhteistyö Kuopion seudulla
Paras-lain vaatiman kaupunkiseutusuunnitelman laadinnan jälkeen seudulle perustettiin ns. MAL-työryhmä. Ryhmä on viranhaltijavetoinen ja kokoontuu kolme kertaa
vuodessa. Ryhmässä on selvitetty mm. Paras-hankkeen maankäytöllisiä vaikutuksia; tosin toiminta on ollut pääasiassa tiedostusluontoista. Tarkoituksena on, että jäsenkunnat
kertoisivat ajankohtaisista asioista, jotka jollakin tavalla liittyvät kaupunkirakenteeseen.
Tähän mennessä ei ole käsitelty ”isompia kysymyksiä” vaan toiminta on ollut tilannekatsaustyyppistä. Ryhmän tehtäviin kuuluu maankäytön kehittämistoimenpiteiden
eteenpäin vieminen, käynnistäminen ja ohjaus. Lisäksi ryhmä seuraa liikennestrategian
muotoutumista ja antaa siitä kommentteja. Haastateltavien mukaan Paras-hanke on
elvyttänyt erityisesti virkamiesyhteistyön ja nostanut uusia kysymyksiä agendalle.
Kaupunkiseutusuunnitelmassa mainitut MAL-kehityshankkeet liittyvät rajapintasuunnitteluun, kuntien maankäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjaamiseen. Vaikka
ACTA
99
aiemminkin seudullista kanssakäymistä on ollut tavalla tai toisella, se on rajoittunut
pääasiassa maakuntakaavan tai seutukaavan tasolle. Paras-hanke on antanut lähtökohdat
toiminnallisen kaupunkiseudun tarkastelulle.
Haja-asutuksen rakentamisen mitoittaminen on ollut yksi MAL-työskentelyn keskeinen tavoite: yhteiset mitoitusperiaatteet onkin tarkoitus luoda lähitulevaisuudessa.
Haastatellut kuitenkin arvioivat MAL-ryhmän toiminnan laantuneen alkuinnostuksen
jälkeen. Ryhmän toiminta on kärsinyt myös resurssipulasta.
”Yhdessä todettiin, että se on ainainen voimavaraongelma, että kaikki nämä seutuyhteistyökuviot joudutaan hoitamaan vasemmalla kädellä. Koko seudulla ei ole ketään,
joka edes osittain päätoimisesti pystyisi keskittymään näihin.”
Toimintatapojen ja säädösten harmonisointi
Rakennusjärjestysten harmonisointia on haastateltavien mukaan pyritty edistämään,
mutta haastattelujen perusteella on vaikea sanoa, minkälaisiin tuloksiin työssä on
päästy.
”Musta tuntuu, että siinä ei kannata nyt liian ripeästi ajatella, kun tietää, että tässä
on vuosikymmenten tilanteesta tultu tähän […]. Semmoinen paperi ehkä saadaan
aikaiseksi, mutta semmoiseen ei kukaan sitoudu ihan oikeasti. Se ei vaan pelaa sillä
tavalla […]. Sitten monta kertaa, kun on rakennusjärjestyksiä tehty, niin sitten siellä
valtuustossa on alkanut se kilpalaulanta niistä metreistä ja neliöistä.”
Kriittisimpien arvioiden mukaan rakennusjärjestysten harmonisointi ei myöskään ole
riittävä keino seudun kehityksen haltuun ottamiseen.
”Siihen täytyisi saada jotain muutakin, että yksistään se ei [riitä] […]. Rakennusjärjestyksellä kuitenkin voidaan käsitellä vain aina yksittäistapauksia. Ei ehkä liikaa
kannata sitten uskoa siihen, että näillä yksittäisillä tapauksilla [voitaisiin ohjata],
että pitäisi nähdä, että kaavoituksella ja alueidenkäytönsuunnittelulla vaikutetaan
selvästi suurempiin yksiköihin kuin yksittäiset perheet. Jotenkin näkee, että perhe ja
rakennuslupa ja rakennusjärjestys, se on oma maailmansa, ja sitten suunnittelu ja
kaavoitus ovat semmoista alueisiin kohdistuvaa, joka osoittaa, että tuolla asutaan ja
tuolla tehdään töitä ja että ne ovat niin kuin kaksi eri maailmaa.”
Toisena tärkeänä tavoitteena pidettiin maapolitiikan seudullista yhtenäistämistä. Tämä
on välttämätöntä, koska yhteinen maapolitiikka on haastateltujen mukaan edellytys
kuntien yhteisten suunnitelmien toteutumiselle.
”Nyt kun esimerkiksi tässä MAL-työryhmässä yksi näitä ajatuksia oli, että tehtäisiin
Kuopion kanssa yhteinen tämmöinen asunto- ja yritysalueiden käyttöönotto-ohjelma
ihan esimerkiksi viideksi vuodeksi, niin meillä ei ole [maaomistuksen osalta] ihan
KESKUSKAUPUNGIN
100
eväitä siihen.”
Vaikka Siilinjärven viranhaltijapuolella maapolitiikan uudistamista pidetään haastattelujen mukaan tehokkaan suunnittelun ja toimivan yhteistyön edellytyksenä, poliittiset
valmiudet uusien maanhankintakeinojen käyttöönottoon voivat olla heikommat.
” […] juttelin tuossa toissa-aamuna, että ei edelleenkään käytetä tällaista pakkooikeutta ja sillä lailla, että tällaiseen vapaaehtoiseen vain, jatketaan entisellä tyylillä
noin pääpiirteittäin.”
”Meillä on tavoitteena tämän vuoden aikana saaha se meidän oma ohjelma uusiin
puihin. Ongelma on vain, että meiltä nyt kunnanjohtaja lähtee ja tuota tämä on aika
pitkälti sellainen sitoutumiskysymys, että nyt meille syntyy tämmöinen johtamistyhjiö
tämän asian kannalta kiusalliseen saumaan.”
Seutusuunnittelun välineet
Haastatteluissa pyrittiin selvittämään myös haasteltavien näkemyksiä siitä, minkälaiset
suunnitteluvälineet sopisivat parhaiten seudulliseen maankäytön, asumisen, liikenteen
ja palveluiden yhteissuunnitteluun. Kuopiossa keskustelut ohjautuivat rakennemallityöhön ja sen mahdollisuuksiin. Myös vyöhykemallia pidettiin mahdollisena seutusuunnittelun välineenä.
Oleellisena edellytyksenä seudullisen suunnittelun mahdollistumiselle pidettiin
ajattelua ilman kuntarajoja. Kuntarajoista luopuminen ei kuitenkaan haastattelujen
perusteella vaikuta helpolta.
”Sitten kun keskusteltiin, niin kaikki oli sitä mieltä, että rajat joo häivytetään ja, no
sitten seuraavaksi luetteloitiin, että mitkä kunnat kuuluvat tähän alueeseen. No sitten
tulikin niitä rajoja. Meidän piti katsoa näitä työssäkäyntialueita, asiointialueita ja
vapaa-ajan liikkumista ja muuta […] että ei nyt panna niitä rajoja.”
Seudullinen ajattelu on selvästi vaikeaa sovittaa perinteiseen kuntakeskeiseen hallintoja päätöksentekokulttuuriin. Myös hallinnolliset rajat (esimerkiksi seutuhallituksen
kokoonpano) voivat ajan myötä menettää vastaavuutensa toiminnallisen kaupunkirakenteen kanssa. Eräs haastateltava kritisoikin tapausta, jossa haettiin seutuhallitukselta
rahaa kaupunkirakenteen selvitystyöhön. Haastateltavan mukaan seutuhallitus ilmoitti,
ettei se rahoita hanketta, joka menee yli seudun rajojen. Kuntarajan ajatuksellinen
ylittäminen on myös selvästi yhteydessä seudun yhteisen edun hahmottamiseen.
”Sehän on tämän kaupunkiseudun kannalta ihan se ja sama, että sijoittuuko joku
yritys Siilinjärven vai Kuopion puolelle tai asuuko nyt täällä Vuorelan alueella 10
ihmistä enemmän kuin jossakin muualla. Jotenkin pitäisi nähdä ne mittasuhteet, että
ACTA
101
yksittäiset yritykset, yksittäiset asukkaat, ne eivät ratkaise tätä asiaa. Ja jos jollakin
kunnalla on tarjota jotakin hyviä järvenrantatontteja, niin ei kaikkien nyt kannata
kilpailla henkeen ja vereen, että saadaan ne viis järvenrantatonttia jostakin tarjolle.
Vähän niin kuin hakea myös, että jokaisella on oma roolinsa tällä seudulla […]. Kyllä
se sitten tuo kuitenkin sitä suhteellista lisäarvoa tälle seudulle. Sen kasvattaminen
musta pitäisi ottaa semmoiseksi yhteiseksi tavoitteeksi.”
Uutena suunnitteluvälineenä seudulle on ajateltu rakennemallia, jossa toiminnallista
seutua tarkastellaan kokonaisuutena ilman kuntarajoja esimerkiksi työssäkäyntivirtojen
pohjalta. Rakennemalli on kaavoja kevyempi suunnitteluväline, koska siihen ei liity
oikeudellisia velvoitteita. Kuopion seudulla viranhaltijat suhtautuivat rakennemalliin
myönteisesti. Rakennemallissa unohdetaan kuntarajat ja katsotaan seutua laajempana
kokonaisuutena. Hanketta ollaan nyt edistämässä MAL-työryhmän toimesta. Haastattelujen aikaan tavoitteena oli tarjouspyynnön tekeminen ”muutaman kuukauden
sisällä”.
Toisena mahdollisuutena pohdittiin myös yhteisen yleiskaavan tekemistä kaupunkiseudulle. Tämän ongelmana pidettiin kuitenkin mm. sitä, että kunnat päättävät siitä
erikseen. Ulkopuolisella teetetystä yhteisestä yleiskaavasta epäiltiin myös, että siihen ei
kukaan sitoutuisi. Tilalle ehdotettiin rakennemallin mukaista epämuodollista lähestymistapaa kaupunkiseudun tarkasteluun. Ongelmaksi nähtiin, että maankäyttö- ja
rakennuslaki ei tarjoa tällä hetkellä tällaista ”laillista” suunnitteluvälinettä.
Myös maakuntakaavaa kritisoitiin seutusuunnitteluvälineenä siitä, että se perustuu kuntarajoihin. Haastateltavien mukaan tämä tarkoittaa käytännössä reviirirajojen
vetämistä ja omien tavoitteiden suojelua. Lisäksi maakuntakaavassa käsitellään koko
Pohjois-Savon aluetta. Haastatellut pohtivat, millä tavalla maakuntakaava suhtautuu
keskuskaupungin kehittymiseen. Erään arvioin mukaan ”maakuntakaavassa tulee ennemmin tasapuolisesti kaikille hyvää kuin että keskitettäisiin mielekkäästi Kuopioon
päin”.
Osa haastatelluista kritisoi ns. mahdollistavan maakuntakaavan ajatusta, jonka
seurauksena kaavoista tulee niin yleispiirteisiä, että niiden ohjauskyky muuttuu olemattomaksi ja asiat jäävät ”kuntakaavoituksen temmellyskentäksi”. Maakuntakaavan
ohjaavuus kyseenalaistettiin myös toteutuksen näkökulmasta. Eräs haastateltavista
henkilöistä pohti, että pystyykö Siilinjärvi toteuttamaan omilla maapolitiikan välineillään maakuntakaavan tarjoamat mahdollisuudet: ”Tämä [maakuntakaavoitus] ei edistä
yhteistyötä, jos näitä [maapolitiikan] keinoja ei ole.” Haastatteluissa myös arvioitiin,
että maakuntakaavan ja kaupunkiseudun maakuntakaavan teko eivät tapahdu linjassa
keskenään. Kuopion kaupunkiseudun maakuntakaava on esimerkiksi huomattavasti
yksityiskohtaisempi kuin muu osa maakuntakaavasta, mikä johtaa strategisuuden vähenemiseen. Vastaavasti eriaikainen suunnittelu on aiheuttanut sen, että ”keskusseutua
[on suunniteltu] ilman maakuntaa ja nyt suunnitellaan maakunnan reuna-alueita
ilman keskusseutua.”
Haastatteluissa ilmeni kaksi osin ristiriitaista näkemystä maakuntakaavasta. Yleisesti
maakuntakaavoja kritisoitiin liiallisesta yleispiirteisyydestä. Toisaalta nimenomaan Kuopion seudun maakuntakaavaa pidettiin maakuntakaavaksi liian yksityiskohtaisena.
KESKUSKAUPUNGIN
102
”Maakunnan liittokaan ei ole löytänyt sitä oikeaa rooliaan tässä suunnittelujärjestelmässä, että siellä on liian yksityiskohtaisiin asioihin halua puuttua ja sitten tämmöiset
isot kysymykset, jotka pitäisi maakuntakaavassa ratkaista yhdyskuntarakenteen kannalta, niin tahtovat jäähä niin kuin sivuraiteelle.”
Maakunnan liiton rooli on haastateltavien mukaan korostunut alueita koskevan EUrahoituksen ja siihen liittyvän koordinaation kautta. Maakuntakaavan osalta liittojen
rooli on kuitenkin murroksessa ja haussa. Haastatteluissa mm. ennustettiin, että maakuntaliiton rooli tulee tulevaisuudessa pienenemään suhteessa keskuskaupunkiin.
Rakennemallia pidettiin kaavoille hyvänä vaihtoehtona, koska kyseessä on ”strategiapaperi, jolle haetaan hyväksyntä, mutta josta voidaan sopia, miten siihen suhtaudutaan”. Rakennemallin etuna pidettiin ennen kaikkea joustavuutta: ”Keskustelu voi olla
avoimempaa, vapaampaa ja tulokset voivat olla [siksi] myönteisiä.” Kuopiossa mallia
on sovellettu esimerkiksi kaupunkirakennesuunnitelmassa, joka tehdään valtuustokausittain. Suunnitelma ei ole MRL:n mukainen, mutta se on strategiapaperi maankäytön
kehittämisestä ja valtuustotasolla siihen sitoudutaan. Kuopion edustajien mukaan se
toimii hyvin ja siitä voisi olla apua myös kaupunkiseudun kehittämisessä.
Kuopion kaupungin suunnittelussa sovelletun vyöhykemallin katsottiin sopivan
myös koko kaupunkiseudun tarkasteluun. Mallia ehdotettiin erityisesti Kuopio–Siilinjärvi-akselin tarkasteluun.
”Voitaisiin tarkastella, missä menee Vuorelan kävelyvyöhyke ja missä joukkoliikenne
vyöhyke. Annetaanko autokaupungin laajeta ja mitä tehdään haja-asutuksen kanssa,
joka on autokaupunkia?”
Kuopion yleiskaavoissa käytetään mallia soveltaen edullisuusvyöhykkeitä. Rakentamismahdollisuuksien mitoitusta on muutettu tukemaan näitä edullisuusvyöhykkeitä.
Haastateltavien mukaan mitoituksen muuttamisen johdosta rakentamista on saatu
ohjattua sinne, minne on haluttu. Tällaista toimintatapaa ehdotettiin myös seudulliseen
tarkasteluun. Mitoituksen sovittamisen mahdollisuuksia kuitenkin myös epäiltiin.
”Kun nyt tässäkin taas tilanteet poikkeavat, että Siilinjärvi on maaseutua ja meillä ei
sellaista kylärakennetta ole, että olisi esimerkiksi huomattavan pitkä matka keskustaan
niin kuin Kuopiossa on […] että me ollaan kovin toisenlaisessa tilanteessa.”
Kuntien välinen kilpailu
”Heidän [muiden kehyskuntien] selviytymisstrategiansa on ajatuksellisesti ollut asuinkuntaidea ja tietyt peruspalvelut omassa kunnassa, mutta kaikki varmaan tietää
sen, että Kuopion etelä- ja pohjoispuolelle syntyneet kaupalliset keskittymät ovat niin
vahvoja, että niitten pudottaminen leikkaamalla niiden markkinaosuutta on kyllä
tosi kovan työn takana […]. Ihan realistisesti joutuu ajattelemaan, että ne työpaikat
ACTA
103
ovat tässä Kuopiossa, taikka sitten Etelä-Siilinjärvellä […].”
Kuopion seudulla kuntien välinen kilpailuasetelma kulminoituu erityisesti Kuopioon
ja Siilinjärveen. Yhdyskuntarakenteen kehittymisen ja yhteistyön edellytysten näkökulmasta olennaisinta näyttäisi olevan elinkeinotoiminnasta eli kauppojen ja yritysten
sijoittumisesta kilpaileminen. Sen sijaan Kuopion asuintuotantovolyymi on niin suuri,
että esimerkiksi Siilinjärven maltillisella maapolitiikalla sitä on vaikea haastaa. Osa
haastateltavista ei pitänyt kuntien asuintonttituotantoa ollenkaan kilpailutoimintana
vaan lähinnä tarjonnan terveenä monipuolistamisena: ”Kuopio toteuttaa enemmän
kerrostaloja, Siilinjärvi luo vaihtoehtoja.”
Kuopio on haastateltujen mukaan onnistunut luomaan itselleen vahvan kilpailuedun elinkeinotoimen ja kaavoittajien yhteistyötä vahvistamalla.
”Ihan muutama vuosi sitten muuttui Kuopion taktiikka tässä, että kun siellä niin
tuota elinkeinotoimi ja kaavoittajat löysivät toisensa ja sitten se strategia muutettiin
ihan johdonmukaisesti, että niitä eripuolille kaupunkia ruvettiin lanaamaan näitä
teollisuustontteja valmiiksi, ja Kuopiolla on koko ajan tarjota esimerkiksi tuo Matkuksen alue Etelä-Kuopiossa, niin sinnehän tulee Ikea ja Jyväskylä oli toinen, joka
siitä kilpaili, mutta heillä ei ollut kaavatilanne niin pitkällä, ei ollut tonttiprosessi
niin pitkälle edennyt. Kuopio oli sen aavistamassa, että Ikea saattaisi tulla, niin olivat
sitten jo piirtäneet helkutin ison tontin, että tähän voi tulla joku iso.”
(median edustaja)
Kilpailu kauppojen ja yritysten sijoittumisesta on synnyttänyt seudulla kielteisiä tuntemuksia, jotka mahdollisesti hidastavat keskinäisen luottamuksen muodostumista.
Kilpailuasetelma hankaloittaa myös yhdyskuntarakenteellisesti toimivan kaupan
sijoittelun toteutumista.
”Kyllä tuo elinkeinopolitiikka on tuota tällä seudulla, niin meillä Siilinjärvellä koetaan
siinä kyllä, että siinä ei tämmöisestä hyvästä naapurista voida oikein puhua.”
Esimerkiksi juuri rajaseudun kehittämisessä kilpailua on käyty pitkin seudun historian.
Vuorelan asuinalueen rakentaminen Kuopion Päivärannan lähelle oli haastateltavien
mukaan pitkään seutukeskustelujen riippakivi.
”Musta tuntuu, että ainakin vanhemmissa kunnallispoliitikoissa mm. tämä Vuorelan
alue hiersi, että se niin kuin muistetaan sellaisena voisiko sanoa pohjoisen naapurin
aggressiivisena hyökkäyksenä kaupunkia kohtaan, vähän noin pikkuisen karrikoituna.
Mutta että vielä ainakin 80-luvulla, ehkä 90-luvullakin semmoiset, jotka oli ollut
kolmekymmentä vuotta kunnallispolitiikassa mukana, muistivat – aina jossakin
sivulauseessa se lipsahti – että kun Siilinjärvi ja Vuorela.”
KESKUSKAUPUNGIN
104
Kun Kuopiossa myöhemmin ryhdyttiin rakentamaan Päivärantaan Citymarkettia,
siilinjärveläiset huolestuivat hankkeen vaikutuksista Vuorelan kehittymiseen ja Siilinjärven keskustaan: ”Siilinjärvi vastusti erittäin vahvasti ja vei jopa hallinto-oikeuteen
asti.” Sittemmin Siilinjärvi on ryhtynyt kehittämään Vuorelan läheisyyteen omaa Green
Valley -erikoistavarakauppakeskustaan: ”Se katsottiin että se on Siilinjärven vastaveto
Kuopiolle […].” Green Valley on herättänyt hämmästystä Kuopion puolella, koska
maankäytönviranhaltija ei ollut saanut esimerkiksi MAL-työryhmän kautta tietoa
hankkeesta.
Kuopion kehittäessä elinkeinoalueitaan etelässä Siilinjärvi on tavoitellut Rissalan
lentokenttäalueelle omaa yrityspuistoa. Hanke on haastateltavien mukaan kuitenkin
edennyt hitaasti.
”Että ei sellaista suurta päänavaajaa ole noillekaan [Siilinjärven] alueille [tullut] […]
se vaatisi sellaisen suuren päänaukaisijan siihen, jotta tulisi niitä muita sitten.”
Siilinjärvellä ollaankin haastattelujen mukaan oltu huolissaan siitä, että kunnan
alueelle ei tule riittävästi yritystoimintaa. Yhtenä ratkaisuna on ehdotettu seudullista
elinkeinoyhtiötä, joka houkuttelisi ja sijoittelisi yrityksiä kuntien puolesta ja erityisesti
koko seudun näkökulmasta. Osa haastateltavista uskoi, että jos Kuopion ja Siilinjärven
elinkeinotoimet ja luottamushenkilöt tekisivät elinkeinopoliittista yhteistyötä, myös
lentokenttäalueen rakentaminen vauhdittuisi.
Yhdyskuntarakenteen kehittymisen näkökulmasta kaupan ohjauksen arvioitiin
tällä hetkellä olevan seudullisesti huonoilla kantimilla, koska esimerkiksi maakuntakaavassa ei ole niihin kyetty riittävästi puuttumaan.
”Tämä koko meidän maankäyttö- ja rakennuslain mukainen vähittäiskaupan
ohjausjärjestelmä, niin se [kun on] 2 000 neliön ja sitten 200 000 neliön välillä,
niin tuota siinä ei ole kovin paljoa sävyjä […]. Esimerkiksi tässä meidän uudessa
maakuntakaavassa on vain ne [paikat] missä [ne sijaitsee] – ei oteta kokoon mitään
kantaa, vaikka se olisi ehkä paljon olennaisempaa.”
Kuntien välisen elinkeinokilpailun tilalle toivotaankin yhteistä seudullista kilpailustrategiaa ja vahvempaa yhteistyötä hankkeiden koordinointiin. Viime aikoina tästä on jo
nähty orastavia merkkejä.
”Sitten on ollut tämmöistä, että seudullisesti on pyritty ajattelemaan, että puhalletaan
yhteen hiileen. Kuopion yritystoimen ihmiset, elinkeinojohtaja esimerkiksi, ovat käyneet
näyttämässä, että [tässä olisi] tontti Siilinjärven puolella, että tällaisiakin mahdollisuuksia täällä on Kuopion varrella, että tuota eivät ihan pysähdy tuohon kuntarajaan.
Että se asenne on ihan tässä viime aikoina mennyt tuohon suuntaan.”
(median edustaja)
ACTA
105
Kuntayhteistyön politiikka
”Nämä perusasetelmat tämän yhteistyön näkökulmasta ovat varmaan aika yhteiset
monillakin kaupunkiseuduilla, ettei tässä nyt sinänsä mitään uutiskynnystä ylittävää
ole. Sävyt vain vähän vaihtelee. Loukkaannutaan eri syistä.”
Kuopion kaupunkiseudulla luottamushenkilöiden suhtautumisessa kuntayhteistyöhön
ja kuntaliitoksiin ilmeni selkeästi aikaisempien kokemuksien aiheuttamia luottamusongelmia. Naapurikunnan päätöksiä kommentointiin pettymyksen sävyin, kuten
”veti maton alta” tai ”tästäkään me ei tiedetty yhtään mitään”. Toisaalta huomiota
kiinnitettiin myös seudullisen näkemyksen ja tahtotilan puutteeseen. Seudullisten
asioiden edistäjänä esiintyminen ei ympäristökunnissa haastateltavien mukaan ”edistä
poliittista uraa”.
”Tämä on niin vaikea kysymys. Esimerkiksi Siilinjärven suurimmalla puolueella ei
löydy siihen halukasta, että tuota tekköö poliittisen itsemurhan […]. En pysty sanomaan, että kuka panisi päätään sille alttarille. Tuskin halukas on kukaan.”
Tutkimuksessa yritettiin ymmärtää tämän ilmiön merkitystä selvittämällä tarkemmin
kuntien poliittisen kulttuurin eroja. Esimerkiksi Siilinjärven politiikantekotapaa
haastatellut kuvasivat konsensushakuiseksi. Yhteisymmärrykseen pyrkimistä kuvattiin
termillä ”Siilinjärvi-puolue”, jolla tarkoitettiin muun muassa sitä, että asioiden tullessa kunnanvaltuustoon päätökset on jo tehty. Valtuustoryhmät selvittävät ja sopivat
asioita etukäteen, ja valtuustosalissa päätökset tehdään nopeasti ilman uusia avauksia.
Poliittista ilmapiiriä kuvattiin ilmauksin ”yhteen henkeen puhaltaminen” ja ”yhteisymmärryksen tavoittelu”.
”Meillä puhutaankin ihan läpi valtuustoedustajien esimerkiksi Siilinjärvi-puolueesta.
[…] meillä ei niin kuin riidellä. Ollaan eri mieltä, mutta sitten päätöksenteon aikaan
päätökset syntyvät ihan ilman riitoja.”
Kuopiossa haastateltavien mukaan otetaan äänekkäämmin kantaa sekä julkisesti että
politiikan sisäpiirissä. Keskustelua käydään sekä valtuustosalissa että lehtien palstoilla.
Toimintakulttuuri heijastuu haastateltavien mukaan myös seutukysymyksiin, sillä Siilinjärvellä poliittiset puolueet ovat ryhmittyneet seutukysymyksissä yhteen: ”Kunnan
yhteinen etu on sisäistetty.” Kuvauksesta voinee päätellä, että valtavirrasta poikkeavien
näkemysten esittäminen on Siilinjärven politiikassa vaikeampaa kuin kuopiolaisessa
julkisessa poliittisessa keskustelussa. Vuoden 2004 kuntavaaleissa keskustelua kuntaliitoksesta rajoitettiin Siilinjärvellä jopa valtuustosopimuksella:
”Silloin edellisen edellisellä valtuustokaudella valtuustossa tehtiin kirjallinen sopimus, että ei näitä kuntaliitosasioita oteta esille, että keskitytään hommiin. Muistan
KESKUSKAUPUNGIN
106
sen allekirjoitustilaisuuden, siihen liittyi monenlaisia kuvioita. Se oli otsikoitu, että
valtuustosopimus […]. Mutta sitten viimekaudella sitä ei tehty, siihen ei ollut enää
valmiuksia.”
Toisaalta myös Kuopion kaupunkipolitiikan sisäisen dynamiikan katsottiin heijastuvan
seutuyhteistyöhön.
”No esimerkiksi tässä elinkeinoyhteistyössä, niin kyllä mä vähän ihmettelen, että eikö
siinä sillä poliittisella tahdolla ole sitten minkään näköistä sijaa. Kun yksi viranhaltija Kuopiossa pystyy niin kuin sanelemaan puitteet, niin siinä on rengin saappaat
vaihtunut väärään paikkaan. Tässä varmaan näkyy sitten, että Kuopiossakin on tämä
poliittinen johtajuus vähän hukassa, että kun on tämmöisiä tasavahvoja kilpakumppaneita ja sitten se kilpakumppani saattaa olla oman ryhmän sisällä vielä, niin sitten
ulkoinen vihollinen on aina semmoinen hyvä keino hoitaa sisäpolitiikkaa. Tuntuu,
että Kuopiossa tämä mielenkiinto hirveen paljon on kyllä siellä sisäisessä keskinäisessä
käden väännössä ja vallassa pysymisessä tai sen saavuttamisessa. Nämä isot seudulliset
[kysymykset, kuten] seudun kilpailukyky ja kehitykseen vaikuttavat tekijät on vain
sitten sitä sälää siinä ympärillä.”
Puolueasetelmat ja kuntavaalit
Siilinjärvellä valtaa on perinteisesti käyttänyt keskustapuolue. Maaseutukunnan piirteet
korostuvat haastateltavien mukaan niin politiikassa kuin maankäytön suunnittelussakin:
”Tämä on ollut sillä lailla viljelijäkeskeinen tämäkin Siilinjärvi niin kuin nuo Maaninka ja Nilsiäkin ovat; se halutaan sillä tavalla maaseutumaiseksi […]. Siilinjärvellä
kun ei ole halua ensinnäkään ryhtyä kaupungiksi, että halutaan olla vanhan kansan
maalaiskunta. Aikoinaan silloin vuonna 1925, kun tämä Siilinjärvi on muodostunut,
niin nämä viljelijät ovat ajaneet sitä, että tämä viljelytoiminnan harrastaminen on
maaseudulla parempaa kuin kaupungissa.”
Siilinjärven kuntavaaleissa keskeiseksi kysymykseksi nousi kunnan itsenäisyys:
”Elikkä siinä oli just tämmöinen kuntaitsenäisyys. Ja nythän se näkyy meillä, että
äänestysprosentti nousi päälle 70 prosentin. Se oli niin kuin Siilinjärvellä tavallaan
se teema.”
Kuntaliitosselvityksiä on seudulla vaatinut poliittisista puolueista erityisesti kokoomus.
Kokoomuksen rooli on ollut merkittävä myös Siilinjärvellä, jossa se on ollut ainoa kuntaliitosselvitysten kannattaja, erityisesti edellisissä kuntavaaleissa. Esimerkiksi Sdp on
haastateltavien mukaan luopumassa Pohjois-Savossa kokonaan kuntaliitosretoriikasta
ACTA
107
ja ryhtymässä painottamaan muita kuntien yhteistyömalleja.
Vaikka haastateltavat sanoivat suoraan, ettei kuntaliitoskeskustelu ole poliittisen
uran kannalta järkevää, suoraa kytköstä selvityksen puoltamisen ja vaalituloksen
välillä ei ole havaittavissa Siilinjärven valtuustopaikkajaossa. Sen sijaan jonkinlaista
sukupolven vaihdosta haastateltavat olivat havaitsevinaan kaksien edellisten kuntavaalien yhteydessä. Haastateltavien mukaan nuoret ovat ennakkoluulottomampia
kuntakysymyksissä. Esimerkiksi Siilinjärvellä asuvista nuoremmista polvista monet
käyvät Kuopiossa töissä, ja jos heillä on lapsia tai tarvetta terveydenhuollon palveluille,
hoituisivat ne kätevästi matkan aikana. Nuoria kuvataan pragmaattisiksi kuntakysymyksissä: olennaista ei ole itsenäisyydestä kiinnipitäminen vaan arkielämän toimivuus.
Toisaalta sukupolven vaihdoksen todellista muutosvoimaa myös epäiltiin: ”Entiseen
tyyliin on mukauduttava.”
Luottamushenkilöiden ylikunnallinen yhteydenpito
Haastatteluissa ilmeni, että luottamushenkilöt pitävät suhteellisen vähän yhteyttä kuntarajojen yli. Yhteistilaisuuksia kuntarajan yli on, mutta yhteydenpito ei ole aktiivista
eikä asiakeskeistä.
”Mitään virallista keskusteluyhteyttä ei ole.”
”Sitä on ollut, mutta se on vaan semmoista, että siinä ei ole mitään konkretiaa.”
Luottamushenkilöt keskittyvät tehtävässään lähinnä oman kunnan asioihin. Osaksi
tämä on luottamushenkilöiden ajankäyttökysymys, sillä oman kunnan asioiden hoidosta ei tunnu liikenevän aikaa seutukysymysten pohdiskeluun.
Ylikunnallista yhteydenpitoa pidettiin vähäisenä oman puoleen sisälläkin. Vaikuttaisi siltä, että yksittäiset puolueet eivät pysty ajamaan seutuhankkeita usean kunnan
rintamana, vaikka esimerkiksi seudullisen vesilaitoshanke syntyi nimenomaan luottamushenkilöiden keskinäisen yhteistyön seurauksena.
”Ja tässä vesiasiassa nimenomaan kun Kuopion keskusta lupasi viime vaalikaudella,
että nämä vesiasiat ajetaan läpi, mutta niin vain jäi ajamatta. Kansanedustaja sanoi
sitten tuolla, me oltiin siellä, kokoonnuttiin, että erehtyi kerran.”
Kun viranhaltijoiden ”yhteisymmärrys” seudun edusta muotoutuu juuri keskustelufoorumien kaltaisissa järjestelyissä, herää kysymys, onko luottamushenkilöiden vähäinen
kommunikaatio yksi luottamuspulan osatekijä.
”Kyllähän se saisi meilläkin laajempaa olla, kun se on kuitenkin hyvä alku, että samaan puolueeseen kuuluvat valtuustoryhmät [tapaavat säännöllisesti]. Mutta kyllä
siinä sitten merkitystä on myös ihan tämmöisillä henkilökohtaisilla kontakteilla ja
siinä pätee se, että tavallaan se seudullinen luottamus ja uskottavuus on rakennettava,
KESKUSKAUPUNGIN
108
voisi sanoa, joka vuosi uudestaan ja myös henkilökohtaisella tasolla.”
Kokemukset ja mielikuvat konﬂiktien ja epäluottamuksen taustalla
Poliitikkojen keskinäisen luottamuspulan yhtenä mahdollisena aiheuttajana pidettiin
epäonnistuneita yhteishankkeita. Konkreettinen tällainen tapaus on Kuopion seudun
yhteisen vesi- ja jätevesihuollon aloite:
”Elämähän on aina semmoista, että jotkut hankkeet menevät hyvin eteenpäin ja sitten
ajetaan seinään. Esimerkiksi tämä ylikunnallinen jätehuoltoyhtiö, sehän pyörii niin
kuin aika mutkatta ja tuota aika isoissa puitteissa. Sitten esimerkiksi tässähän hyvin
pitkälle oli valmisteltu tämä meidän vesilaitoksen uusiutuminen, erittäin iso työ tehty
ja muuten, mutta sitten kaupunginvaltuusto ihan siinä viimeisellä kanttiviivalla
[keskeytti] sen […]. Kun puhuu siitä hukassa olevasta poliittisesta johtajuudesta, niin
nämä on tämmöisiä tyypillisiä, jotka ei sitten tietenkään hirveästi rakenna luottamusta
niihin seuraaviin yhteistyöhankkeisiin. Kun vilpittömällä mielellä ja aikamoisella
työpanoksella tehdään näitä kuvioita.”
Vesihuoltoyhtiö lähti liikkeelle luottamushenkilöiden aloitteesta ja sen valmisteluun
käytettiin seutuhallituksen varoja. Haastateltavan mukaan hankkeella olisi ollut kohtalaisen iso yhdyskuntarakenteellinen merkitys.
”Itsekin ajattelin, että no tämähän on hyvä, että rupeaa syntymään tämmöisiä kuntakeskusten välisiä siirtoviemäreitä. Niitten yhteyteenhän on ihan järkevää miettiä
asutusta. Toisaalta saadaan olemassa olevaa asutusta paljon sen piiriin, mutta toisaalta
myös sijoitetaan ne sillä tavalla, että niitten varteen voi sitten ruveta syntymään sitä
uutta yhdyskuntarakennetta. Mutta ei se nyt vielä edennyt ihan niin ripeästi kuin
se näytti.”
Haastateltujen mukaan hankkeella oli, jos ei täysin, niin ainakin lähes yksimielinen
kannatus Siilinjärvellä, Maaningalla ja Karttulassa. Myös Kuopion kaupunginhallitus
hyväksyi sen. Hanke kuitenkin kaatui Kuopion valtuustossa omistus- ja päätäntävaltasuhteiden määrittelykysymyksiin: ”Kaupunginjohtaja tuli siihen viereen ja sanoi: ’
[…] meille käypi huonosti tässä asiassa.’”
”Se ilmiselvästi vaikutti näitten ympäristökuntien, elikkä Maaningan, Siilinjärven
ja Karttulan [suhtautumiseen]. Jäi vähän kaikille sellainen tunne, että tuota joo joo,
että puhutaan, mutta Kuopiohan se kuitenkin sitten viimekädessä [päättää].
Epäonnistuneiden hankkeiden lisäksi toinen tekijä konfliktiherkän ilmapiirin syntymisessä näyttäisi olevan toisen kunnan syyttely seudun kehityksen jarruttelusta.
Kuten muillakin seuduilla, myös Kuopiossa tunnetaan näkemys, jonka mukaan naa-
ACTA
109
purikunnat ovat keskuskunnan kulttuuripalveluiden käyttäjiä ja keskuskunta tämän
”vapaamatkustamisen” maksaja. Myönnetty tosiseikka seuduilla on, että ympäristökunnista ”käydään töissä [keskuskunnassa], mutta mennään [kehyskuntiin] asumaan ja
nukkumaan”. Haastattelujen perusteella syntyi kuitenkin vaikutelma, että seudullisen
luottamuksen synnyttämiseksi olennaista on, miten yhteistyöhankkeet esitellään ja kuka
yhteistyöhankkeet nostaa julkisuuteen. Syytökset estävät herkästi rakentavan dialogin
ja voimistavat puolustusreaktioita.
Osa haastateltavista korosti luottamuksen sijaan yhteisen tahtotilan merkitystä:
”Jos tavoitetilaa ei kyetä muotoilemaan, luottamuksellakaan ei ole roolia.” Tapa jolla
haastateltavat viittasivat toisen kunnan yllätyksellisiin siirtoihin elinkeinopuolella ja
esimerkiksi kaupan yksiköiden sijoittelussa, viittaisi kuitenkin juuri luottamuksen ja
tahtotilan päinvastaiseen suhteeseen. Tietyt tapahtumat ovat johtaneet luottamuksen
heikkenemiseen ja ”historiallisiin rasitteisiin”, minkä seurauksena yhteisen tahtotilan
muotoilemiseen ei ole kovinkaan vahvoja edellytyksiä.
”Elinkeinopuolelta voin sanoa, että luotiin vähittäiskaupan suuryksiköiden suunnitelma ja yks kaks se tulikin tuohon noin, eikä me tiedetty asiasta mitään. Elinkeinopuolella pistää ajattelemaan, että toimitaan mieluummin yksin.”
Kuntaliitosdiskurssi muiden yhteistyömuotojen jarruna
Luottamushenkilöhaastatteluissa kuntayhteistyön pohdiskelu painottui kuntaliitoskysymyksiin. Myös viranhaltijat arvioivat, että kuntaliitoskeskeisyys kuvastaa todellisen
politiikan keskustelun sisältöä.
”Kyllä ne tahtoo näihin kuntaliitospuheisiin jäädä. Että en nyt muista että sieltä
olisi noussut mitään semmoista isoa uutta, joka olisi niin kuin nopeasti hyväksytty
yhteiseksi tavoitteeksi.”
Yhteistyön kehystäminen suuren ja pienen kunnan välisenä olemassaolon kamppailuna on selvästi muiden yhteistyömahdollisuuksien hahmottamista häiritsevä tekijä.
Tilannetta ei helpota se, että aikaisemmat kuntaliitosehdotukset erityisesti Kuopion
suunnalta ovat myös synnyttäneet jossain määrin epäluuloisen suhtautumisen yhteistyötä ja sen seurauksia kohtaan.
”Kun ruvetaan asiasta keskustelemaan, niin tulee semmoinen epäilys, että kyllä
Kuopiolla on joku juttu siinä, joku koira haudattuna. Ei luoteta itseensä eikä siihen
kaveriin. Jos Kuopio saa jotain pienintäkään etuutta, niin kiitos ei. Että kuitenkin
tällaisessa yhteistyössä, missä mä olen ollut, niin toinen saa sitä hyötyä ja me saadaan
sitä hyötyä ja kokonaisuus on kaksi hyötyä, ja näin.”
Varovaisuus ei kuitenkaan koske pelkkiä poliittisia päättäjiä. Myös kunnan viranhaltijoilla voi olla intressejä erityisesti hallintotoiminnan yhdistämistä ajavissa hankkeissa:
KESKUSKAUPUNGIN
110
”Kyllä siellä on kunnan virkamiehissäkin sellaisia, että katsotaan se oma jakkara, että
pidänpä tuosta kiinni, niin ei käy kuinkaan. Ehkä se on sellainen Siilinjärvi-henki
siinä, että molemmissa siinä on sellaista, että ei olla sillä lailla avoimia.”
Kuntaliitosten osalta seudun ”Paras-kartta on repaleinen”. Useampi haastateltava
viittasi siihen, että jos Paras-hanketta ei olisi koskaan ollutkaan, seudulla voisi olla
toteutunut jo useampi kuntaliitos. Hankkeen katsottiin synnyttäneen turhia jännitteitä
yhteistyöhön. Lisäksi kritisoitiin hankkeen todellista vaikuttavuutta: ”Tämä ja edellinen hallitus loivat isoja ukaaseja, mutta eivät pystyneet seisomaan sanojensa takana.”
Uusiin kuntaliitoksiin suhtaudutaan seudulla jokseenkin maltillisesti:
”Mitään konkreettisia ei tapahdu. Aitoja kuntaliitosneuvotteluja ei käydä. Kun
Kuopio teki esityksen Karttulalle, Maaningalle ja Siilinjärvelle kuntaliitosselvityksen
tekemisestä, Maaninka ja Siilinjärvi ilmoittivat, että ei tarvitse selvittää. Odotin
Paras-hankkeelta paljon, mutta nopeasti tajusin, että kuntaliitospuhe aiheuttaa vain
päänsärkyjä. Nyt täytyy muodostaa yhteistoiminta-alueet työssäkäynnin pohjalta.
Kuntaliitokset tulevat aikanaan, jos tulevat, mutta niitä ei pidä pakottaa.”
Erityisesti Siilinjärven ja Kuopion liitos on kaukainen asia haastattelujen perusteella.
Siilinjärveläiset eivät halua Kuopioon. Kielteinen suhtautuminen juontaa juurensa
haastateltavien mukaan Kuopion terveyspalveluiden saatavuuden tilasta ja kunnan
työntekijöiden lomautuksista. Kuopio on näkyvästi laittanut talouttaan ja johtamisjärjestelmäänsä kuntoon; siilinjärveläiset pelkäävät, että heistä tulee kaiken tämän
maksajia.
”Palvelut pelaavat nyt. Huononevatko ne liitoksessa?”
”Kuopiossa on lomautuspäätökset tehty ja tällä hetkellä 19 miljoonan alijäämä [ …
]. Kuntalainen ei ajattele maankäyttöpolitiikkaa eikä muuta vaan se näkökulma on
tuossa.”
Seudun kuntaliitokset tulevaisuudessa
Paras-lain voimaantulemisen jälkeen Kuopio toimi aktiivisena keskusteluyhteyden
rakentajana. Kuopiossa oletettiin, että kehyskunnissa olisi valmiutta yhteistyöhön ja
liitoksiin. Lähtökohtana pidettiin Maaningan, Kuopion, Siilinjärven ja Karttulan muodostamaa kokonaisuutta. Palvelurakenteen kehittäminen ja seudullinen maankäyttö
olivat tärkeitä yhteistyön tavoitteita. Kun kuopiolaiset ottivat aktiivisen roolin, heitä
pidettiin erään haastatellun mukaan ”syöjinä, jotka tulevat ja sanelevat”.
Viime vaalien jälkeen Kuopion aktiivisuus liitoskysymyksissä on vähentynyt.
Aiemmin oltiin aktiivisia ja kysyttiin, miksi siilinjärveläiset eivät ymmärrä ”kaikkien
etua”. Joidenkin näkemysten mukaan Siilinjärvi ei tarvitse kuntaliitosta, koska sen
ACTA
111
alueella on suuryrityksiä. Siilinjärvellä ei ole myöskään taloudellista välttämättömyyttä tehdä yhteistyötä Kuopion kanssa. Koska palvelut pelaavat hyvin, ei ole tarvetta
lähteä tekemään liitoksia: ”Jos asiat ovat hyvin, ei tarvita muutoksia”. Haastattelujen
perusteella näyttää siltä, että silloin kun kunnilla menee hyvin, yhteistyöhankkeisiin
ei turhaan panosteta.
”Se puuttuu just sellainen, että ei muuteta, että tämä riittää meille tämä Siilinjärvi.
Tämä riittää, ja aurinko paistaa. Liikenne pelloo ja Kallansillat tulloo. Ja lentokenttä
on meidän [puolella].”
”Kun ei ole viimeistä todellista hätää, niin monen kuulee sanovan, että käydään tämä
valtuustokausi ensin loppuun.”
Kuten muillakin seuduilla, keskeisimpinä yhteishankkeisiin ja kuntaliitoksiin ajavina
tekijöinä pidettiin kuntatalouden tilaa ja väestörakenteen kehitystä. Myös yhteistyöstä
itselle koituvien hyötyjen ja yhteisen edun ymmärtämistä pidettiin tärkeänä askeleena
kuntayhteistyön kehittymisessä. Eräs haastateltava uskoi, että ratkaisuja ei saavuteta
pelkästään kapealla kuntaliitoskeskustelulla vaan tarvitaan yhteisen edun oivalluksia.
”Minusta se kuntaliitos ei ole itsetarkoitus, se on keino jollekin asialle. Jos sille on sosiaalinen tilaus, niin se syntyy sen yhteisen ymmärryksen kautta. Ei se synny sillä tavalla,
että kuopiolaiset sanovat siilinjärveläisille, että yhtykää meihin, että se on järkevää.
Eihän se sillä tavalla toimi. Ja semmoista keskusteluahan tämä vähän on välillä,
että ettekö te nyt ymmärrä omaa parastanne, ja sitten siilinjärveläiset [vastaavat],
että kun teillä on ne ja ne asiat hoidettu huonommin kuin meillä, niin eihän nyt ole
mitään järkeä siinä. Pitää nähdä se, että kuntaliitoksesta riippumatta tulevaisuudessa
tapahtuu monenlaisia asioita, että onko se todellakin se oma itsenäinen kunta se, joka
pystyy vastaamaan siihen kaikkein parhaiten. Mutta että kyllä tietynlaista semmoista
sisäistä oivallusta täällä pitäisi musta olla, että yhteistä etua sen sijaan, että katsotaan
edelleenkin liian kuntakohtaisesti.”
Haastateltavat kuitenkin uskoivat, että jossain vaiheessa Suur-Kuopio toteutuu myös
Kuopion ja Siilinjärven osalta. Tätä jouduttaisiin todennäköisesti kuitenkin odottamaan vielä useita vuosia.
”Jollakin aikataululla Kuopio kuitenkin tulee pohjoiseen. Kuntaliitoksia tulee tapahtumaan. Ei voi olla niin, että sata vuotta sitten on kuntakartta lyöty pöytään ja se
sitten säilyy muuttumattomana. Että tulee väistämättä tapahtumaan muutoksia.”
Askeleita tulevaisuuteen
Maankäytön suunnittelua koskevan seutuyhteistyön voimistuminen Kuopion seudulla
on haastateltavien mukaan mahdollista, kunhan esimerkiksi edellä kuvatuista seikoista
KESKUSKAUPUNGIN
112
johtuva muutosvastarinta heikkenee.
”Sitähän on tehty sosiaalija terveyspuolella yllättävän nopeasti. Kunnat pystyivät
sitten lopulta luopumaan [myös niistä] kaatopaikoista. Minusta se oli oikein hupaisaa
jossain vaiheessa, että kun ruvettiin perustamaan näitä alueellisia yhtiöitä ja pisteitä,
niin sitten ruvettiin rakastamaan sitä oman kunnan kaatopaikka aivan yli kaiken
– ei niitä nyt kukaan enää kahteenkymmeneen vuoteen ole kaipaillut, mutta silloinhan tuntui, että elämä loppuu siihen […]. Se vaatii jonkun tämmöisen ulkopuolisen
herätyksen. Minusta on käsittämätöntä, että kun monessa muussa asiassa on havaittu,
että yhteistyöllä saadaan hyvää aikaiseksi, niin miten sitä ei voida tajuta maankäytön
suunnittelussa, jossa ne mahdollisuudet on aivan rajattomat.”
Haastateltavat olivat kuitenkin erimieltä siitä, mikä Paras-hankkeen rooli olisi tässä
muutosprosessissa. Toisaalta hankkeeseen toivottiin aikalisää, toisaalta vaadittiin ”jämptimpää jatkoa” ja ”kunnon voimia”. Ainakin tiedontarpeen täyttämisellä katsottiin
olevan tärkeä rooli kuntayhteistyön edistämisessä.
”Voidaan tehdä paljon selvityksiä siitä, mikä olisi järkevää ja fiksua. Voidaan eri indikaattoreilla näyttää, mikä olisi järkevää. Ennen kuin henkinen blokki ja tarpeeton
pelko saadaan pois, niin ennen sitä näitä voidaan tehdä.”
Kuten muillakin seuduilla on ilmennyt, myös Kuopiossa pienten käytännöllisten
askeleiden logiikkaa on pidetty toimivana etenemistapana.
”Joitakin hankkeita, jotka ovat jo vaikuttaneet niin, että yhteisesti on asioita pohdittu,
esim. hajarakentamisen pelisäännöt. Tämä voidaan todeta ja huomata, että olikin
ihan hyvä. Seuraava askel voi olla joku toinen, vaikkapa toiminnallisen seudun
rakennesuunnitelma.”
Maankäytön suunnittelun näkökulmasta keskeisimpänä tekijänä pidettiin kuitenkin
sen ratkaisemista, miten poliittinen valta saadaan sitoutettua suunnitteluprosessiin ja
suunnitelmien toteuttamiseen. Esimerkiksi seudun rakennemallityön kohdalla nämä
asiat tulevat pian pohdittaviksi.
”Keskustelut, esittelyt, vuoropuhelu, julkiseen keskusteluun nostaminen, median rooli?
Nämä ovat avoimia kysymyksiä.”
4.3.4 Yhteenveto
Kuopion kaupunkiseudun yhdyskuntarakennetta voi viiden kaupunkiseudun vertailuaineistossa kuvata melko tiiviiksi. Taajamien väentiheyden lasku on kuitenkin ollut
jyrkkää ja voimistunut edelleen. Kaupunkirakenteen kehitystä on 1970-luvulta lähtien
ACTA
113
hahmotettu nauhakaupunkina, joka jatkuu pääliikenneväyliä pitkin taajamasta ja kunnasta toiseen. Tärkeänä nauhakaupungin kehityssuuntana on pidetty Kuopio–Siilinjärvi-akselia. Tällä hetkellä Kuopion ja Siilinjärven kannalta keskeisiä yhteistä näkemystä
edellyttäviä alueita ovat kuntien väliin jäävät taajama- ja teollisuusalueet. Käynnissä
onkin perusselvitysvaiheessa oleva yhteistyöhanke raja-alueella sijaitsevien Siilinjärven
Vuorelan ja Kuopion Ranta-Toivalan kehityksestä. Vuorelan ympäristöä pidetään
potentiaalisena MAL-suunnittelun yhteishankkeena, koska alue sijaitsee kuntarajan
läheisyydessä yhtä pitkän matkan päässä sekä Kuopion että Siilinjärven keskustasta.
Alueen tulevaisuudesta ei ole kuitenkaan muodostunut vielä yhteistä näkemystä.
Kuopion keskustaajaman laajeneminen on viime aikoina suuntautunut etelään.
Myös kaupan ja elinkeinoelämän kehittäminen tapahtuu kaupungin strategioiden
mukaisesti tällä suunnalla. Siilinjärvellä kasvu on keskittynyt eri puolille kuntakeskusta,
joten kuntien yhdyskuntarakenteen tosiasiallinen kehitys tapahtuu pääosin toisistaan
irrallaan. Syitä kuntien rajaseudun maltilliseen kehittämiseen löytyy esimerkiksi pitkäaikaisesta kuntien keskinäisestä kilvoittelusta kaupan ja yritysten sijoittumisessa.
Kilpailuasetelma on aiheuttanut kuntapäättäjien välille selviä yhteistyön sosiaalisia
rasitteita.
Keskuskaupungin investoinnit etelän suuntaan aiheuttavat yhdyskuntarakenteellista polkuriippuvuutta, jolla voi olla pitkäaikaisia vaikutuksia Siilinjärven ja Kuopion
yhteistyömahdollisuuksiin aluekehityksessä. Toisaalta keskuskaupungin vähäisempi
riippuvuus kehyskunnan ratkaisuista saattaa tarjota uusia mahdollisuuksia yhteistyön
käynnistämiseen vähemmän pakottavista lähtökohdista. Jatkossa on tärkeää seurata,
miten Kuopion kaupungin kehittämisen maantieteellinen suuntautuminen etelään
vaikuttaa koko seudun yhdyskuntarakenteen kehitykseen.
Yleisellä tasolla arvioiden kuntayhteistyö on Kuopion seudulla ollut historiallisesti melko maltillista. Paras-hankkeella on yhteistyöhön ollut kaksinainen vaikutus:
toisaalta uudistus on synnyttänyt yhteishankkeita niin maankäytön suunnittelussa
kuin palveluissakin, toisaalta uudistuksen arvioitiin vaikuttaneen jopa kielteisesti
potentiaalisten kuntaliitosten toteutumiseen. Keskeinen yhteistyöjärjestely on Kuopion seudulla ollut seutukokeilulain pohjalta luotu seutuhallitus. Seutuhallitus ei ole
kuitenkaan kyennyt muodostamaan seudullista tahtotilaa seudun elinkeinopolitiikan
tai seudullisten maankäyttö-, kaava- ja liikenneasioiden edistämiseen. Toimielimellä
ei ole ollut riittävää rahoituspohjaa, eivätkä seutuhallituksen jäsenet ole kyenneet takaamaan sitä, että seutufoorumissa esitetyt asiat menisivät kunnissa kunnanhallitusten
ja -valtuustojen läpi. Kesällä 2009 seutuhallituksen toiminta lakkautettiin ja tilalle
luotiin työssäkäyntialueeseen perustuva kahdeksan kunnan yhteinen neuvottelukunta,
jolla pyritään joustavuuteen siten, että yhteishankkeilta ei edellytetä kaikkien jäsenten
mukanaoloa.
Maankäytön suunnittelun osalta seudulla on tehty yleiskaavallista yhteistyötä jo
1970-luvulta lähtien ns. yleiskaavallisten yhteistyökierrosten muodossa. Osa haastatelluista piti näitä varhaisempia yhteistyömuotoja lähinnä viranhaltijoiden keskinäisenä ajatuksenvaihtona. Toisaalta esiin nousi myös seudun yhdyskuntarakenteen
kehittymisen kannalta tärkeitä saavutuksia. Maankäytön suunnittelun osalta tärkeänä
yhteistyöjärjestelynä on pidettävä automarkettikieltoa, joka toimi 1970-luvun lopulta
1990-luvun alkuun saakka. Viimeaikoina suunnitteluyhteistyötä on tehty viranhaltiKESKUSKAUPUNGIN
114
joiden MAL-työryhmässä, jonka tavoitteita ovat mm. seudullisen rakennusjärjestyksen laatiminen, maapolitiikan harmonisointi sekä toiminnallisen kaupunkiseudun
rakennemallityön käynnistäminen. Epäselväksi kuitenkin jää, miten virkahenkilöistä
koostuva ryhmä pystyy avaamaan seutuyhteistyön poliittisia solmuja.
Yhteistyön mahdollisuudet ja haasteet kiteytyvät seudulla neljään ongelmaalueeseen, joita ovat kuntien maapolitiikkojen erot, poliittisen vallan sitouttaminen
seudulliseen suunnitteluun, seudullisen poliittisen tahtotilan mahdollisuus ja lopuksi
kuntaliitospuheiden korostuminen muiden yhteistyömuotojen kustannuksella.
Siilinjärvellä rakentamisen ohjauksen maltillisuus on johtanut hajanaiseen yhdyskuntarakenteeseen, jota on jälkikäteen vaikea saada hallintaan. Lisäksi Siilinjärven
maapolitiikka on tukeutunut pelkästään vapaaehtoiseen maakauppaan, kun taas
Kuopiossa maanhankintapolitiikka on systemaattista ja keinovalikoimaltaan monipuolisempaa. Maanhankintamahdollisuuksien ja hajarakentamisen pelisääntöjen erot
johtavat vaikeuksiin esimerkiksi kuntien raja-alueen kehittämisessä. Tärkeänä tavoitteena sekä dokumenteissa että haastatteluissa pidettiinkin maapolitiikan seudullista
yhtenäistämistä.
Seudullisen suunnittelun tulevaisuus paljastuu rakennemallityössä, jota viranhaltijoiden MAL-ryhmä on pyrkinyt käynnistämään. Viranhaltijoiden näkemyksen
mukaan Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavoja kevyempi strateginen suunnitelma, yhdistettynä vyöhykeajatteluun, tarjoaa joustavan työkalun koko toiminnallisen
kaupunkiseudun tarkasteluun. Kevyemmistä suunnitteluvälineistä ja vyöhykemalleista
on Kuopiossa kertynyt jo kokemusta esimerkiksi kaupunkirakennesuunnitelmissa
sekä rakentamismahdollisuuksien mitoituksen ja kaavojen edullisuusvyöhykkeiden
yhteensovittamistyössä. Suunnitteluvälineiden erityispiirteitä tärkeämpi kysymys on
kuitenkin se, miten poliittinen valta saadaan sitoutettua seudulliseen suunnitteluprosessiin ja suunnitelmien toteuttamiseen.
Kun viranhaltijoiden kesken seudun kehittämisestä on käyty avointa keskustelua, poliittisella tasolla yhteistyö on kangerrellut. Syitä tähän löytyy kuntapolitiikan
mekanismeista. Esimerkiksi Kuopion seudulla on ilmeistä, että kehyskunnan luottamushenkilöiden vaalimenestystä ei juuri edistä seudullisten asioiden puolestapuhujana
esiintyminen. Näyttää myös siltä, että kuntarajat ovat seutukysymyksissä puoluerajoja
voimakkaampia kantojen määrittäjiä. Esimerkiksi Siilinjärvellä poliittiset puolueet ovat
aiemmin ryhmittyneet seutukysymyksissä pääsääntöisesti yhteen. Lisäksi luottamushenkilöiden yhteydenpito yli kuntarajojen on melko maltillista. Tästä seuraa, että puolueet eivät kykene kokoamaan omia jäseniään yhteiseksi rintamaksi seutuhankkeiden
taakse. Kuopion seudulla tämä tuli ilmi laajaa kannatusta nauttineen ja huolellisesti
valmistellun yhteisen vesi- ja jätevesihuoltohankkeen kaatuessa Kuopion kaupungin
valtuustossa yhden valtuustoryhmän vastustukseen. Kun viranhaltijoiden yhteinen
tahtotila seudun kehittämisestä muotoutuu juuri keskustelufoorumien kaltaisissa
järjestelyissä, voidaan pohtia, onko luottamushenkilöiden vähäinen kommunikaatio
yli kuntarajojen yksi luottamuspulan osatekijä.
Kuten muidenkin tutkimustapausten kohdalla, myös Kuopion seudulla keskustelua erilaisista seudullisen yhteistyön vaihtoehdoista dominoivat kuntaliitoskysymykset. Yhteistyön kehystäminen suuren ja pienen kunnan välisenä olemassaolon
kamppailuna on selvästi muiden yhteistyömahdollisuuksien hahmottamista häiritsevä
ACTA
115
tekijä. Tilannetta hankaloittaa myös se, että aikaisemmat keskuskaupungin aktiiviset
kuntaliitosehdotukset ovat synnyttäneet kehyskunnissa epäluuloista suhtautumista
yhteistyön motiiveihin ja seurauksiin.
4.4
Oulu ja Haukipudas
4.4.1 YKR-analyysi
Oulun työssäkäyntialue muodostuu 13 kunnasta, joista Ouluun rajautuvat, pohjoisesta
alkaen myötäpäivään Oulua kiertäen, Haukipudas, Kiiminki, Ylikiiminki, Muhos,
Tyrnävä, Kempele, Oulunsalo ja Hailuoto. Muut työssäkäyntialueeseen kuuluvat
kunnat ovat Ii, Yli-Ii, Liminka ja Lumijoki (Tilastokeskus 2009b). Kuntarakenne
vastaa tarkasteluissa Iin ja Kuivaniemen yhdistymistä lukuun ottamatta vuoden 2005
tilannetta. Tutkimuksen kaupunkiseuduista vain Turussa alueeseen kuuluu enemmän
kuntia.
Oulun seutu on myös viidestä kaupunkiseudusta väkiluvultaan toiseksi suurin.
Seudun kuntien yhteenlaskettu väkiluku on kasvanut 45,1 prosenttia vuodesta 1980
vuoden 2005 reiluun 220 000 asukkaaseen. Suhteellinen kasvu on ollut selvästi suurinta
viiden seudun joukosta, toiseksi eniten kasvaneeseen Jyväskylään eroa on yli 15 prosenttiyksikköä. Väestö on kasvanut vähitellen kiihtyvällä vauhdilla. Seudun asukasluku
kasvoi 1980-luvulla keskimäärin reilut 1,2 prosenttia vuodessa, ja kasvu oli kiihtynyt
reiluun 1,6 prosenttiin vuosittain 2000-luvulle tultaessa.
Oulun kaupunkiseudulla yhtenäinen keskustaajama ulottui 1980-luvulla pohjoisessa Haukiputaan keskustaan ja idässä kapeana nauhana myös Kiimingin kunnan
puolelle (kuvio 10). Oulun rajojen sisällä taajama-alue oli 1980-luvun alussa lähes yhtenäinen. Ouluun ei ole myöhemminkään syntynyt keskustaajamasta irrallisia taajamia,
vaan uutta taajamaa on kehittynyt aiemman yhteyteen. Huomattavin laajenemissuunta
on ollut keskustan eteläpuolella valtatie 4:n ja Oulujoen välisellä vyöhykkeellä, jossa
uutta taajamaa on syntynyt huomattavasti 2000-luvullakin. Keskustaajama on laajentunut myös Oulun pohjoisosissa Kaijonharjun kaupunginosassa.
KESKUSKAUPUNGIN
116
Kuvio 10. Taajama-alueen kehitys Oulun kaupunkiseudulla 1980–2005.
Myös Haukiputaalla taajama-alue oli yhtenäinen 1980-luvun alussa, eikä keskustaajamasta irrallisia alueita ollut. Jokikylään Kiiminkiin johtavan tien ja Kiiminkijoen
varteen kuitenkin kehittyi oma taajamansa vuoteen 1985 mennessä. Vaikka täysin
irrallisesta rakenteesta ei voidakaan puhua, yhdistyi taajama keskustaajamaan vasta
2000-luvulle tultaessa. Jokiniemi onkin kasvanut hieman enemmän Kiimingin kuin
Haukiputaan keskustan suuntaan. Muita erottuvia kasvualueita Haukiputaalla on
keskustan länsipuolella Kiiminkijoen etelärannalla, jonne taajama on levittäytynyt
1980-luvun lopulta lähtien. Samoihin aikoihin uutta taajamaa on syntynyt myös
pohjoisemmaksi Parkumäen kylään.
Muissa seudun kunnissa taajama-alueet ovat laajentuneet pääasiassa Oulun suuntaan, sinne johtavien teiden varsilla. Kempeleen ja Oulunsalon taajamat olivat 1990luvulle tultaessa käytännössä kasvaneet kiinni Oulun keskustaajamaan. Liminkaan ja
Tyrnävään on syntynyt uutta taajamaa Kempeleen vastaisille rajoille ja myös Muhoksen
taajaman kasvu on suuntautunut vahvasti pitkin Oulujoen vartta kohti Oulua. Kiimingissä kunnan keskus on laajentunut, mutta ei ole vielä yhdistynyt kuntaan kehittyneisiin
muihin taajama-alueisiin naapurikuntiin johtavien teiden varsilla.
Nopeimmin taajama-ala on seudulla laajentunut 1980-luvun alkupuolella, jolloin
kasvuvauhti oli keskimäärin yli viisi prosenttia vuosittain. Vuosikymmenen loppupuolella taajamien laajeneminen hieman hidastui, mutta kasvua viiden vuoden jakson
aikana kertyi silti lähes 20 prosenttia. Kasvu hidastui edelleen 1990-luvulla keskimäärin
ACTA
117
vajaaseen kahteen prosenttiin vuodessa, mutta kiihtyi jälleen 2000-luvun puolella
lähes kolmeen prosenttiin vuodessa (taulukko 12). Koko tarkastelujakson 1980–2005
aikana taajama-ala on yli kaksinkertaistunut Oulun kaupunkiseudulla. Samaan aikaan
väkiluku on vain puolitoistakertaistunut. Huolimatta siitä, että taajamaväestön osuus
on kasvanut noin 83 prosentista vajaaseen 92 prosenttiin, on taajamien asukastiheys
seudulla laskenut 8,9 asukkaasta 6,9 asukkaaseen hehtaaria kohden.
Taulukko 12. Asukasluvun ja taajama-alan muutos Oulun työssäkäyntialueella poikkileikkausvuosittain.
Asukasluku
Taajama-ala
1980–1985
1985–1990
1990–1995
1995–2000
2000–2005
1980–2005
6,1
25,9
6,4
19,4
8,0
9,5
9,0
9,7
9,2
14,5
45,1
106,9
Taulukossa 13 kuvataan uuden asutuksen sijoittumista Ouluun ja Haukiputaalle
suhteessa vuoden 2005 taajamiin. Vuonna 2005 Oulun alueella oli 1 528 asuttua
tilastoruutua, joista noin viidennes, 306 kpl, sijaitsi taajamien ulkopuolella. Näistä
53 kpl oli asutettu vuoden 1995 jälkeen. Näiden ruutujen alueella asui reilut 12 prosenttia taajamien ulkopuolisesta väestöstä, jota Oulun kaupungissa on kuitenkin vain
reilu prosentti kaikista asukkaista. Haukiputaalla taajamien ulkopuolisten asuttujen
ruutujen osuus on hieman suurempi, 789 asutusta ruudusta 215 sijaitsi taajamien
ulkopuolella. Näistä taas 91 kpl, 42,3 prosenttia, oli asutettu vuosina 1995–2005 ja
niissä asui vajaa neljännes taajamien ulkopuolisesta väestöstä. Koko Oulun työssäkäyntialueella vuoden 2005 taajamien ulkopuolella sijaitsevista asutuista ruuduista reilu
neljännes on asutettu 1995–2005, ja näissä asuu vastaavasti vajaa neljännes taajaman
ulkopuolisista asukkaista.
Taulukko 13. Uuden asutuksen sijoittuminen suhteessa vuoden 2005 taajamiin Oulussa ja
Haukiputaalla.
Kunta
Yhteensä
Oulu
1 528
Haukipudas 789
Asukkaita 2005
2005
taajaman
ulkopuolella
Taajamien
ulkopuolisista
1995–2005
asutettuja, %
306
215
17,3 %
42,3 %
Yhteensä
2005
taajamien
ulkopuolella
128 408
17 418
1 514
1 029
12,5 %
37,7 %
KESKUSKAUPUNGIN
118
Vuosien 1995–2005 aikana nykyisten taajamien ulkopuolelle syntynyt asutus ei ole
jakaantunut seudulle tasaisesti. Oulun kaupungin alueella rakentamista ei juuri ole
tapahtunut irralleen taajamista. Myös Haukiputaalla hajarakentaminen on ollut tästä
näkökulmasta maltillista. Kiimingissä on rakennettu taajamien ja pääteiden tuntumaan,
mutta seudun eteläosissa Limingan ja Tyrnävän kuntien alueilla, jossa asutus on jo aiemmin ollut hajaantuneempaa, myös uusi asutus on sijoittunut hajaantuneemmin.
Oulun seudun dokumenttianalyysissä on tutkittu keskeisistä strategioista sekä maankäyttöön ja aluerakenteen kehittämiseen liittyvistä dokumenteista löytyviä viittauksia
yhdyskuntarakenteen kehittämisen linjoihin. Työssä on käsitelty seuraavia dokumentteja:

Pohjois-Pohjanmaan maakuntasuunnitelmassa 2020 (2003)
Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa (2005)
Maakuntasuunnitelmassa 2030 (luonnos, marraskuu 2009)
Oulun seudun yleiskaava 2020 (2005)
Oulun seudun yleiskaavan laajennus ja muutos (2006)
Oulun seudun liikenne 2020, strategia – kärkitehtävät – aiesopimus
(2003)
Oulun seudun maankäytön ja liikenteen aiesopimus (2009)
Oulun seudun maankäytön toteuttamisohjelma (SeutuMATO) (2009)
Oulun seudun elinkeinorakenne 1997–2006–2020 (2008)
Oulun kaupungin maapoliittinen ohjelma (2003)
Oulun kaupunkistrategia 2005–2015 (päivitetty 2007)
Haukipudas-strategia 2008–2010 (2008)
Haukiputaan maapoliittinen ohjelma 2006
Hajarakentamisselvitys 2006.
Pohjois-Pohjanmaan maakuntasuunnitelmassa 2020 (2003) (40 kuntaa) määriteltiin
maakunnalliset toimintalinjat, jotka osaltaan ohjaavat maakuntakaavan laadintaa:

yrittäjyysmaakunta
osaamismaakunta
sujuvan arjen ja hyvän elämän maakunta
tasapainoinen alueiden maakunta
hyvän elinympäristön ja kilpailukykyisten yhteyksien maakunta.
Strategisissa tavoitteissa korostetaan tarvetta maakunnan tasapainoisen aluerakenteen
kehittämiseen ns. 1+3 -kaupunkiseutumallin mukaisesti. Tässä mallissa Oulun kaupunkiseudulla on maakunnallisesti johtava asema. Tätä konkretisoidaan esittämällä Oulun
seudun profiloituvan ennen kaikkea aluekehittäjänä, kansainvälistymisen paikkana ja
ACTA
119
valtakunnan kakkoskeskuksena.
Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa (2005) (40 kuntaa) alueidenkäytön tavoitteet korostavat maakunnan kansainvälistä asemaa, väestön tasapainoista hyvinvointia ja
ympäristön elinvoimaisuutta. Tavoitteistossa ei erikseen mainita yhdyskuntarakenteen
kehittämisen kysymyksiä kaupunkiseuduilla, vaan niitä käsitellään kaavan sisältöjen
yhteydessä.
Maakuntakaavan määräyksillä pyritään ensisijaisesti vahvistamaan kuntakeskusja alakeskusverkkoa. Yhdyskuntarakennetta pyritään “eheyttämään ja tiivistämään
lähinnä hajanaisesti ja vajaasti rakennetuilla alueilla”. Erityisesti Oulun kaupunkiseutua
koskevassa määräyksessä todetaan:
“Oulun kaupunkiseudulla kasvu tulee kohdistaa ensisijaisesti kuntakeskuksiin ja
alakeskuksiin, missä kaupunki- ja taajamarakennetta on pyrittävä täydentämään ja
eheyttämään. Uudet asuntoalueet tulee sijoittaa joukkoliikenteen kannalta edullisesti
ja niillä tulee suosia tiivistä pientaloasutusta.“
Samalla todetaan, että kaupunkiseudulla on tarvetta kuntien yhteistoimintaan maankäytön suunnittelussa, erityisesti kuntien raja-alueiden toimintojen osalta. Seudun
yhteinen yleiskaavatyö käsitellään kaupunkiseudun suunnittelua käsittelevässä kohdassa.
Oulun seudun laatukäytävän suhteen kaavassa todetaan:
“Alueelle tulee pyrkiä kuntien yhteistyöllä luomaan yhtenäisiä suunnitteluperiaatteita,
joilla turvataan vyöhykkeen kehittämisedellytykset kansainvälisesti vetovoimaiseksi,
yhdyskuntarakenteeltaan ja kaupunkikuvaltaan korkeatasoiseksi, pääosin yritystoiminnan, kaupallisten palvelujen ja vapaa-aikapalvelujen alueeksi. Vyöhykkeellä on
kiinnitettävä erityistä huomiota joukkoliikenteen edistämiseen.”
Kuntien välinen yhteistyö on mukana myös muiden alueiden suunnittelua määrittelemässä – Oulun eteläpuolisen alueen kaupunkiverkon osalta on kehotettu kuntien
väliseen yhteistyöhön kaikessa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Kaupungin ja maaseudun vuorovaikutuksesta todetaan, että kunta- ja kyläkeskuksia pyritään vahvistamaan yhdyskuntarakennetta eheyttävästi ja samalla sekä maaseudun
elinkeinojen edellytykset että maisemalliset arvot turvaten
Maakuntasuunnitelmassa 2030 (luonnos, marraskuu 2009) (34 kuntaa) nähdään
maakunnan strategisina linjauksina muunnelma edellisen suunnitelman painopisteistä.
Sujuva arki, hyvä elinympäristö ja hyvä elämä ovat väistyneet yhteistyön, kulttuurin
ja innovaatioiden tieltä:

Alueiden ja yhteistyön maakunta
Yrittäjyysmaakunta
Vahvojen kulttuurien maakunta
Perämerenkaaren innovaatioympäristö
Korkealaatuisen ympäristön maakunta
KESKUSKAUPUNGIN
120
Aluerakenteen suhteen mainitaan pyrittävän maakunnalliseen rakenteeseen, joka
perustuu aluekeskusten muodostamaan verkostoon, jota täydentävät niitä yhdistävät
kehittämisvyöhykkeet, kuntakeskukset ja muut kehittämiskeskittymät. Maaseudun
elinvoima on turvattu luonnonresursseja ja aineettomia resursseja hyödyntämällä sekä
uusia elinkeinoja kehittämällä. Yrittäjyyden suhteen nähdään tärkeänä korkealuokkaisten yhteyksien kehittäminen elinkeinoelämän näkökulmasta.
Uudessa maakuntaohjelmassa mainitaan erityisesti aluerakenteen tasapainoisuus
ja palvelujen tarjonnan kattavuus. Tämän nähdään edellyttävän sekä kuntarakenteen
uudistamista että kuntakeskusten tasapuolista kehittämistä. Lisäksi korostetaan maaseudun merkitystä: yhtäältä sanotaan, että asutuksen tulee perustua ensisijaisesti omien
luonnonvarojen ja tilaresurssien hyödyntämiseen, toisaalta nähdään että kaupunkien
läheinen maaseutu tarjoaa vetovoimaisen asuinympäristön kaupungeissa työskenteleville. Pendelöinnin vaikutuksia voidaan ohjelman mukaan lieventää julkista liikennettä
kehittämällä.
Oulun seudun suunnittelu
Oulun seudun seudullinen yhteistyö alkoi virallisesti jo 1994 ensimmäisen seutuyhteistyösopimuksen myötä. Maankäyttöä koskeva yhteistyö aloitettiin 2001, ja vuodesta
2002 maankäytön yhteistyö on ollut osana seutu-hankkeen mukaista seudullista
yhteistyötä. Yhteistä yleiskaavaa edelsi seudullinen liikennejärjestelmäsuunnitelma, ja
kaava-aluetta laajennettiin muutama vuosi myöhemmin kattamaan koko toiminnallinen kaupunkiseutu.
Oulun seudun yleiskaavassa 2020 (2005) (7 kuntaa) pidetään tavoitteena kehittää
Oulun seutua:

toiminnallisena ja taloudellisena kokonaisuutena
sosiaalisesti tasapainoisena alueena
kaupunkikuvallisesti ja maisemallisesti merellisenä viihtyisänä ympäristönä
puhtaan ympäristön kaupunkiseutuna.
Alueelle laadittavassa kestävän kehityksen ohjelmassa (Seutuagenda 21) on asetettu mm.
yhdyskuntarakenteelliset erityistavoitteet, joiden avulla pyritään liikenteen ja maankäytön yhteensovittamiseen siten, että kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne kehittyy
väestömäärän ja seudun toimintojen suhteen parhaalla mahdollisella tavalla.
Yleiskaavan mukaan yhdyskuntarakennetta tiivistetään ja täydennetään siten, että
yhdyskuntarakenne kasvaa Oulun muodostamasta ytimestä sormimaisesti ulospäin.
Alueen suunnittelussa ja toteutuksessa edellytetään kuntien välistä tiivistä yhteistyötä
ja hankkeiden yhteensovittamista. Joukkoliikenteen kehittämiskäytävä/yhteystarve ja
sitä koskevat suunnitteluohjeet ovat osa ns. laatukäytävää. Joukkoliikenteen kehittämiskäytävä sinänsä jatkuu laatukäytävän ulkopuolelle.
Seudun väestömäärän arvioidun lisääntymisen yli 40 000 asukkaalla vuoteen 2020
mennessä nähdään edellyttävän myös uusien asuntoalueiden käyttöönottoa nykyisten asumisen alueiden tiivistämisen lisäksi. Osa uusista asumisen alueista on esitetty
ACTA
121
kerrostalovaltaisena asuntoalueina, erityisesti keskeisissä osissa kaupunkirakennetta.
Perusteluna laajalle pientalomaisen asutuksen osoittamiselle mainitaan, että ”Oulun
seudulle muuttajista osa arvostaa kaupunkiympäristöä, kun taas toinen osa pitää parempana maaseutuympäristöä ja maaseudulle ominaiseen elämäntyyliin liittyviä asioita.
Näin ollen seudulla on tarjottava sekä kaupunkimaisen ympäristön asuinalueita että
myös asuinalueita, joille voidaan sijoittaa väljiä pientalotontteja maaseudulle ominaista
elämäntyyliä arvostavien tarpeisiin. Uusia pientalovaltaisia asuntoalueita sijoitetaankin
kaikkien kuntien alueelle.
Oulun uusien pientalovaltaisten alueiden nähdään soveltuvan hyvin pääasiassa
tiivistä kaupunkimaista asuinrakentamista varten. Lisäksi mainitaan, että tiiviissä
kaupunkimaisessa ympäristössä ympäristörakentamisen tason tulisi olla viimeistelty.
Tällaisia tiiviitä ja laadukkaita uusia pientalovaltaisia asuntoalueita voisi kaavan mukaan
olla kuntakeskuksissa ja niiden läheisyydessä.
Muualla seudulla turvaudutaan väljään pientaloasumiseen, jossa pyritään julkisten
tilojen laadun pitämiseen niin korkeana, että viihtyvyys alueilla säilyy hyvänä. Tavoitteena on muodostaa uusia asuinalueita, jotka tarjoavat edellytykset hyvän ympäristön
syntymiselle Tällä tavoin pyritään ehkäisemään sosioekonomisia ja ympäristöllisiä
ongelmia, joiden on todettu lisäävän alueella asuvien muuttohalukkuutta.
Toteuttamisjärjestyksen todetaan olevan keskustoista ja täydentämisalueista lähtevä, tarpeen mukaan ja tarkoituksenmukaisesti ulospäin edeten.
Palveluiden tasapuolista saavutettavuutta on myös käsitelty. Päivittäistavarakaupan
suuryksiköiden ohjausta on pidetty tärkeänä, koska sillä nähdään olevan suuri vaikutus
palvelujen saatavuuteen, yhdyskuntarakenteeseen ja liikenteeseen.
Oulun seudun yleiskaavan laajennus ja muutos (2006) (10 kuntaa) käsitti laajennusalueena Limingan, Lumijoen ja Tyrnävän kunnat. Muutososassa lisättiin Oulun
alueelle yksi kaupallisten palvelujen alue, perustuen tapahtuneeseen asuntorakentamiseen ja ensimmäisen yleiskaavan valmistumisen jälkeen laaditun seudun kaupallista
sijoittumista käsitelleeseen selvitykseen (2003). Lisäksi tehtiin pienempiä muutoksia
joihinkin merkintöihin. Oulun ja Haukiputaan rajalle muodostettiin ohjeellinen yhteissuunnittelualue, jolla mainittiin varauduttavan kuntien suunnitteluyhteistyöhön
ao. alueen kehittämisessä. Dokumentissa Yhteissuunnittelualue Oulu-Haukipudas,
tavoitesuunnitelma (2008) alueen suunnittelun tavoitteita on täsmennetty yleiskaavatasoisella suunnitelmalla. Kuntien on tarkoitus jatkaa kunnallista suunnittelua ao.
tavoitesuunnitelman mukaisesti. Kaupallisten palvelujen osalta tavoitesuunnitelmassa
kerrotaan, että mitoituksesta vallitsee osapuolilla erilaisia käsityksiä, joten suunnitelmassa esitetäänkin asian tarkempaa selvittämistä.
Oulun seudun liikenne 2020, strategia – kärkitehtävät – aiesopimus (2003) (13
kuntaa, 5 sidosryhmää) on osa seudullista yleiskaavatyötä. Dokumentissa korostetaan
liikennejärjestelmäsuunnittelun ja maankäytön suunnittelun toisiinsa liittämisen tarvetta. Tässä, kuten monissa muissakin dokumenteissa, todetaan henkilöautoliikenteen
kasvavan seudulla sen hetkisestä tasosta puolitoistakertaiseksi vuoteen 2020 mennessä,
mistä nähdään seuraavan ruuhkautumista erityisesti Oulun sisääntuloväylille ja keskustaan. Keskeisinä strategisina vastauksina tähän nähdään tiiviin, nauhamaisen yhdyskuntarakenteen kehittäminen, keskustojen saavutettavuuden kaikilla liikkumismuodoilla
turvaaminen, päätie- ja katuverkon sujuvuuden varmistaminen, joukkoliikenteen ja
KESKUSKAUPUNGIN
122
kevyen liikenteen kulkumuoto-osuuksien kasvattaminen sekä matkaketjujen sujuvoittaminen. Strategian toteuttamisen kärkitehtäviksi nämä on konkretisoitu seuraavasti:

Päätie- ja katuverkon kehittäminen
Kävelyn ja pyöräilyn edistäminen
Joukkoliikenteen käytön lisääminen
Liikenneturvallisuuden ja -ympäristöjen parantaminen
Ulkoisten yhteyksien parantaminen.
Liikenteen aiesopimusta on juuri tarkistettu ja tarkennettu siten, että siinä sovitaan
maankäytön ja liikennejärjestelmän yhteisestä kehittämisestä vuoteen 2012. Maankäytön toteuttamisohjelmassa osoitetaan uusien asuntoalueiden käyttöönoton vaikutus
liikennejärjestelmän kehittämiseen ja tässä yhteydessä esitetään myös, miten uusien
asuntoalueiden käyttöönotto vaikuttaa joukkoliikenteen kehittämiseen.
Oulun seudun maankäytön ja liikenteen aiesopimuksen (2009) (10 kuntaa, 7
sidosryhmää) keskeisenä tavoitteena nähdään olevan edistää seudullista maankäytön
ja liikennejärjestelmän vuorovaikutteista kehittämistä. Aiesopimuksessa sovitaan liikennejärjestelmän kehittämisestä myös niiltä osin, joilla ei ole suoraa kytkentää uusien
asunto-, työpaikka- ja palvelualueiden toteuttamiseen.
Maankäytön ja liikenteen yhteensovittamisen keskeisenä tavoitteena nähdään
olevan liikenteen kasvutrendin katkaiseminen. Dokumentin mukaan henkilöautoliikenteen kasvua on hillittävä ja henkilöliikenteestä on siirryttävä ympäristöä vähemmän
kuormittaviin liikennemuotoihin – kävelyyn, pyöräilyyn ja joukkoliikenteeseen. Tämän
edellytyksenä nähdään olevan määrätietoinen yhdyskuntarakenteen tiivistäminen,
joukkoliikenteen edellytysten parantaminen ja kevyen liikenteen olosuhteiden kehittäminen.
”Liikennejärjestelmän kehittämisessä on kyse valinnoista. Jos jatketaan vallalla olevan
autokeskeisen liikennepolitiikan linjauksin, edetään kohti ympäristön sietokyvyn
ylitystä. Väyläkapasiteettia lisätään aina ”tarpeen” vaatiessa ja yhdyskuntarakenne
hajautuu jatkuvasti. Passiivisen liikennemäärien kasvuun alistuvan politiikan seurauksena syntyvä yhdyskuntarakenne estää lopulta maankäytön ja liikenteen järkevän
järjestämisen, joukkoliikenteen toimintaedellytykset heikkenevät ja liikenneonnettomuudet lisääntyvät.
Jos liikenteen kehityksen suunta halutaan muuttaa, on tehtävä määrätietoisia ja
osin vaikeitakin poliittisia ratkaisuja. Itseään toteuttavien liikennekasvuennusteiden
tuottaminen sekä aikasäästöihin ja liikennemäärien kasvuun perustuva pääteiden
kapasiteetin kasvattaminen on lopetettava. Liikenteen ajoittaista ruuhkautumista
on siedettävä. Joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuden lasku on pysäytettävä. Vain
liikennetarvetta vähentämällä voidaan luoda ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti
kestävä liikennejärjestelmä ja yhdyskuntarakenne.”
Dokumentissa otetaan selkeä linja yhdyskuntarakenteen kehittämiseen: nykyisten
keskusten rakentamisen ensisijaisuutta nähdään välttämättömäksi tukea kaikin käy-
ACTA
123
tettävissä olevin keinoin. Suunnitelman toteutumisen edellytyksenä pidetään, että
asemakaava-alueiden ja yleiskaavan asuntoalueiden ulkopuolelle sijoittuvan hajarakentamisen määrän tulee jäädä pienemmäksi kuin 10 prosenttia omakoti- ja paritalotuotannosta. Jos hajarakentamista sallitaan, tulisi täydentää alueita, joissa palvelut
ovat jo olemassa. Asuntotuotanto pitäisi ohjata ensisijaisesti asemakaava-alueille ja
toissijaisesti yleiskaavan asuntoalueille. Kävelyn ja pyöräilyn sekä joukkoliikenteen
käytettävyyden edistämiseksi kaikkiin kaavoihin tulisi sisällyttää kävelyn ja pyöräilyn
sekä joukkoliikenteen reitistöjen suunnittelu sekä yksityiskohtainen vaikutusarvio
kaikkien kulkumuotojen käytettävyyden suhteen.
Ensimmäisen kolmivuotiskauden aikana toteutettaviksi ei näitä poliittisia linjauksia ole aiesopimukseen sisällytetty. Keskeiset maankäyttöön liittyvät suunnittelutoimenpiteet, joihin kunnat omien toimivaltuuksiensa ja taloudellisten mahdollisuuksiensa
mukaan sitoutuvat, ovat

maankäytön ja kaavoituksen tietopankin perustaminen
yleiskaavan tarkistamista palvelevien selvitysten laatiminen mm. seudun
kauppapaikkaselvitys sekä kuntien yleiskaavojen yhdistelmän laatiminen
maankäytön toteuttamisohjelman (seutuMATO) ajan tasalla pitäminen
joukkoliikenteen seudullistamisen edistämistoimenpiteet.
Kaupan suuryksiköiden sijaintia mainitaan ohjattavan maakuntakaavan ja seudun
yleiskaavan avulla. Suuryksiköiden sijainnit nähdään määriteltävän yhteisesti hyväksyttyjen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella. Lähipalvelujen ja päivittäistavarakaupan sijoittamisessa pidetään tärkeänä niiden sijoittamista lähelle asutusta ja
niiden saavutettavuutta pyöräillen ja kävelemällä.
Yhdyskuntarakenteen kehittämisen kaavoitusyhteistyön osalta dokumentissa
mainitaan, että seudun yleiskaavasuunnittelua ja siihen liittyvää liikennejärjestelmäsuunnittelua sovitetaan yhteen maankäytön toteuttamisohjelmassa (SeutuMATO).
Seudun yleiskaavan toteutumisen ohjaamisen välineenä mainitaan kuntien yleiskaavoista ja merkittävistä asemakaavoista sekä muista suunnitelmista annetut lausunnot,
jotka seuturakennetiimi valmistelee seutuhallitukselle. Seuturakennetiimin edustaja
osallistuu kuntien yleiskaavojen ja merkittävien asemakaavojen ja muiden suunnitelmien viranomaisneuvotteluihin ja tarvittaessa myös muihin suunnittelukokouksiin.
Selvitystyön tarpeita varten perustetaan seudun yhteinen tietopankki.
Oulun seudun maankäytön toteuttamisohjelmassa (SeutuMATO) (2009) (10
kuntaa) kootaan kuntien maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen kehittämisen
seudulliset suuntaviivat. Ohjelman tavoitteet käsittävät:

valtakunnallisen kilpailukyvyn kannalta riittävän tonttituotannon sekä
tonttien luovutuksen turvaamisen
maanhankinnan ja kaavoituksen oikea-aikaisuuden ja riittävyyden varmistamisen
hajarakentamista vähentävän tonttitarjonnan ylläpidon
ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävään yhdyskuntarakenteeseen
pyrkimisen.
KESKUSKAUPUNGIN
124
Ohjelman tehtäväksi määritellään seudun yleiskaavan toteuttamisen ohjaus siihen
liittyvine liikenteen, kunnallistekniikan ja palveluiden investointeineen sekä kuntien
tavoitteiden yhteensovittaminen. Ohjelmassa osoitetaan asunto-, työpaikka- ja palvelurakentamisen määrä, sijainti ja toteutuksen ajoitus sekä niiden vaikutukset kuntien
talouteen.
Hankekohtaisesti on ohjelmoitu asuinaluehankkeet sekä niihin liittyvät liikenneinvestoinnit vuoteen 2020. Palvelujen osalta todetaan seudullisten yhteistyöjärjestelyjen
osittainen keskeneräisyys sekä joidenkin palvelujen kunnittainen ohjelmointi. Niiltä
osin kuin palvelut vaikuttavat maankäytön suunnitteluun, niiden sijoittamiseen tulisi
varautua ohjelman mukaisissa kaavahankkeissa.
Maankäytön ja liikenteen aiesopimuksen todetaan merkitsevän sitä, että liikennejärjestelmän kehittämistoimet ovat seurausta maankäytön toteuttamisohjelman
toimeenpanosta. Toteuttamisohjelman nähdään näin toteutuvan vähitellen kuntien
oman toiminnan kautta, kun kunnan ohjelmoivat seudun toteuttamisohjelmassa
esitetyt suuntaviivat osaksi kuntien omia maankäytön toteuttamisohjelmia.
Dokumentissa Oulun seudun elinkeinorakenne 1997–2006–2020 (2008)(11
kuntaa) tarkastellaan seudun työpaikka-alueita kunnittain. Työssä on arvioitu työpaikka-alueiden tonttivarannon riittävyyttä vuoteen 2020. Samassa yhteydessä on
tarkasteltu elinkeinoelämän näkemyksiä seudun tilanteesta ja kehityksestä. Kiitosta
saavat mm. hyvä infrastruktuuri ja maapolitiikka, moitteita taas mm. tarjonnan ja
kysynnän kohtaamattomuus työvoiman ja työpaikkojen suhteen. Toivottuja toimenpiteitä olivat mm. keskustan kehittäminen toimitila- ja asuntotuotannossa sekä seudun
kuntien yhteistyön tiivistäminen.
Kuntien strategiat
Dokumentissa Oulun kaupungin maapoliittinen ohjelma (2003) määritellään tämänhetkiset maapolitiikan suuntaviivat. Maapolitiikan perusperiaatteena pidetään
pitkäjänteistä, hallittua ja lievimmän keinon periaatteeseen pohjautuvaa maapolitiikkaa.
Ohjelmassa maapolitiikka liitetään kaupungin yleiskaavatyön päämääriin:
”Kaupunkirakennetta tiivistetään ottamalla käyttöön asuntoalueiden välisiä alueita,
laajentamalla olevia asuntoalueita sekä ottamalla käyttöön vajaakäytössä olevia alueita
tai alueita, joiden käyttötarkoitus on muuttunut. Kaupunkirakennetta tiivistetään
myös yleiskaavassa rakentamiseen varatuilla alueilla asemakaavallisen tarkastelun
perusteella.”
Maanhankinta kohdistetaan Oulun kaupungin yleiskaava 2020:ssa yhdyskuntarakentamiseen sekä virkistys- ja suojelualueiksi varatuille alueille. Maankäyttösopimuksia
laaditaan lähtökohtaisesti käyttötarkoituksen muutostilanteissa keskustassa ja keskustan
reuna-alueilla. Maankäyttösopimuksia ei laadita uusilla kasvualueilla raakamaan osalta.
Omakotitonttien luovutuksessa vuokrauksen osuus on kaksi kolmasosaa.
Oulun kaupunkistrategia 2005–2015 (päivitetty 2007) esittää kaupungin strategiset painopisteet ja tavoitteet. Kaiken kaikkiaan 11 strategisesta päämäärästä neljä
käsittelee joko yhdyskuntarakennetta tai seudullista rakennetta:
ACTA
125

2. Oulussa on hyvä ja viihtyisä, ympäristönäkökulmat huomioon ottava sekä
ekologisesti tasapainoinen kaupunkiympäristö.
3. Oulun seudun kunnat kehittyvät kohti yhtenäisempää kuntarakennetta.
4. Oulun seudulla on asukkaiden tarpeista lähtevä, hyvinvointia edistävä
yhteinen palveluverkosto, joka hyödyntää uusinta teknologiaa.
8. Maankäyttö vastaa asukkaiden sekä yritystoiminnan tarpeita.
Strategiassa ei erityisesti mainita yhdyskuntarakenteen kehittämistä, mutta kohdassa
”palvelujen asiakaslähtöisyys” strategisena tavoitteena pidetään pientalotonttien ja
täydennysrakentamisen lisäämistä suunnitelmallisesti ja hallitusti. Lisäksi mainitaan
seudullisen joukkoliikennejärjestelmän merkitys osana palvelurakennetta sekä keskustan
liikennejärjestelyjen kehittäminen.
Haukipudas-strategia 2008–2010 (2008) puolestaan kirjaa kunnan kehittämisen
keskeisiksi päämääriksi seuraavat:

Tasapainoinen talous
Peruspalvelut oikea-aikaisesti, taloudellisesti ja vaikuttavasti
Monipuoliset asumismuodot ja yritysedellytykset
Johdonmukainen kuntasuunnittelu ja maapolitiikan toteutus
Hyvinvoiva ja osaava henkilöstö
Jämäkkä luottamushenkilöiden tukeen pohjautuva johtajuus.
Yhdyskuntarakenteen kehittämiseen viitataan kunnan kasvun hallinnan yhteydessä.
Pitkällä aikavälillä asuntorakentamisen painopisteenä nähdään olevan tiivistävä ja
täydentävä rakentaminen yhdyskuntarakenteen eheyttämiseksi. Myös monipuolinen
elinkeinorakenne edellyttää maankäytöllisiä strategisia toimenpiteitä: pitkällä aikavälillä
yritysten nopeat sijoittumisratkaisut mahdollistavaa kaavoituksen ja kunnallistekniikan
palvelutasoa pidetään tärkeänä.
Haukiputaan maapoliittisessa ohjelmassa 2006 nähdään keskeisenä maapolitiikkaa
ohjaavana toiminta-ajatuksena olevan ”kuntarakennetta tiivistäen varmistaa kunnan
kehittämiseksi, viihtyisän elinympäristön luomiseksi, yleisen asuntotuotannon turvaamiseksi ja muun suunnitelmallisen rakentamisen edistämiseksi tarvittavan maan
saaminen käyttöön oikeaan aikaan oikeasta paikasta kohtuulliseen hintaan.”
Maapolitiikan nähdään olevan keskeisin kunnan omassa käytössä oleva väline,
jolla voidaan aktivoida poliittista keskustelua ja päättää toimintalinjauksista. Maapolitiikan kytkennän kaavoitusvalintoihin nähdään myös vahvistuneen uusien, yksityisen
maan kaavoituksen kunnan kannalta edullisella tavalla mahdollistavien maapoliittisten
välineiden myötä.
Dokumentissa esitetään, että päättäjien ajantasainen tietämys yhdyskuntarakenteen merkityksestä ja kunnallistalouden välisestä riippuvuudesta tulisi varmistaa. Myös
vertaileva selvitys haja-asutusalueiden ja taajamassa sijaitsevien omakotitalossa asuvien
kotitalouksien asunnon sijainnista johtuvista yksityistaloudellisista kustannuksista tulisi
laatia. Tällainen selvitys laadittiinkin seudullisena (Hajarakentamisselvitys 2006) jo
samana vuonna.
KESKUSKAUPUNGIN
126
Rakentamisen ohjauksen seudullisuuden tarve tuodaan dokumentissa esiin
selkeästi. Yhden kunnan kannalta toimiva, tehokas maapolitiikka, joka johtaa tarkoituksenmukaiseen tonttitarjontaan, nähdään potentiaalisesti huonona ratkaisuna,
jollei seudullista tasapainotusta ole tehty – maapolitiikkansa hyvin hoitanut kunta
joutuu kamppailemaan seudullisen kasvun kohdistumisen mukanaan tuomien palvelujen järjestämisvastuiden kanssa. Dokumentin mukaan tässä tilanteessa erehdytään
kuvittelemaan hajarakentaminen osaratkaisuksi, koska se ei näytä tuovan välittömiä
velvoitteita kunnalle.
Dokumentissa otetaan myös kantaa seudulliseen yhteistyöhön ja sen kehittämistarpeisiin:
”Tiivis ja monipuolinen yhteistyö yli kuntarajojen voi vastata tähän kasvun haasteeseen. Seudulliset palvelustrategiat ovat vielä vain papereita ja hallintomallit muodollisia vailla todellista valtaa. Käytännön toteutus tulee olemaan suurempi kynnys.
Maankäytön suunnittelu ja maapolitiikka voi olla näyttämässä suuntaa myös muille
sektoreille. Seudullisilla yhteisillä tietopankeilla ja yhteisellä konsultoinnilla voidaan
tehostaa ja nopeuttaa myös kuntakohtaista yleiskaavoitusta ja saada vähäiset kaavoitusresurssit tehokkaammin käytetyksi. Maapolitiikan periaatteet voivat olla soveltuvin
osin yhteisiä.”
Lisäksi seudullisen maankäytön suunnittelun tarvetta perustellaan, ja perustelu liitetään tarpeeseen sitoutua yhteisesti sovittuihin periaatteisiin kuntakohtaisen sooloilun
sijaan.
”Kuntayhteistyön lisääminen on ollut valtiovallan tavoitteena jo vuosikymmenen
ajan. Muuttovoittoinen Oulun seutukunta on yksi toiminnallinen kaupunkiseutu,
jonka alueiden käytön ja toimintojen yhteensovittamiseksi tarvitaan tällaista seutuyleiskaavoitusta. Kunnat pyrkivät itsekeskeisesti varautumaan maankäytössä kaikkeen
mahdolliseen ottamatta riittävästi huomioon seudullisia yhteistyömahdollisuuksia.
Seutuyleiskaavoituksessa voidaan paremmin vertailla vaihtoehtoisia aluevarauksia
ja ratkaisuja, jotka palvelevat koko kaupunkiseutua, mutta sijoittuvat yksittäisten
kuntien alueilla toiminnallisesti ympäristö- ja sijaintitekijät hyödyntäen. Kaikkien
seudun kuntien ei tarvitse varautua kaikkeen, vaan resursseja säästäen seudulliset
palvelut turvataan kaikille kunnille. Yhteisessä yleiskaavaprosessissa kunnat ovat
joutuneet harkitsemaan omaa yhdyskuntarakennettaan osana seudullista kehitystä.
Yleiskaava menettää merkitystään jos kunnat jatkavat laajamittaista suunnittelematonta hajarakentamista yksittäisin suunnittelutarveratkaisuin tai jopa suoraan
rakennusluvilla.”
Samalla todetaan tuon hetkisinä yleiskaavallisen yhteistyön ongelmakohtina pidetyt seikat, sisällöllisistä kysymyksistä erityisesti kauppapaikkoja koskeva kilpailuasetelma:
”Yhteistyötä rajoittavia tekijöitä ovat edelleen perinteinen kilpailuasetelma, vanhat
asenteet ja toimintatavat. Yhteisessä yleiskaavatyössä on kuitenkin onnistuttu kohtuullisen hyvin, vaikka kuntien erilaisten näkemysten ja kulttuurien yhteen sovittamien
ACTA
127
on tuottanut myös ristiriitoja. Oulun kaupungin asenne on muuttunut seutumyönteisemmäksi eli kaupungilla on todellinen halu kehittää seutua strategisesti ja kantaa
vastuuta koko seudun tulevaisuudesta. Yksittäisiä eturistiriitoja ei kuitenkaan voida
välttää ja erityisesti kilpailu kauppapaikoista tuntuu jatkuvan. Kaupan kysymyksiä
on selvitetty useissa raporteissa. Erityisesti päätien eli E75-tien eritasoristeyksien
maankäytössä on ilmennyt erimielisyyksiä, jotka pyritään ratkaisemaan ao. kuntien
kesken tarkemmalla yhteisellä suunnittelulla.”
Seutuyhteistyötä Oulun seudulla on tehty pitkään. Myös maankäytön suunnittelussa on
konkreettisiin tuloksiin päästy jo 2000-luvun alussa. Seutuorganisaatio on hallinnoinut
seudullisen yleiskaavan laatimista, laajentamista ja tulevaisuudessa myös ensimmäistä
varsinaista tarkistusta. Seudulla on laadittu paljon sisällöllisesti hyviä ja yhteistyötä
korostavia – myös osoittavia - dokumentteja, mutta toteuttamisessa seudullisuutta on
vielä rajallisesti. Periaatteessa kunkin sopimuksen lopputulema on, että kukin kunta
vastaa omalta osaltaan toteuttamisesta.
Yhdyskuntarakenteen kehittämisen suhteen yhteistoiminnan ja eri toimintakenttien välisen integraation nähdään kulminoituvan seutuhallinnon asettaman seuturakennetiimin toiminnan kautta. Samalla kuitenkin korostuu kuntien oman toiminnan
tärkeys: kaikkien seudullisten dokumenttien viesti on, että yhteistyö viittaa yhteisten
linjausten laatimiseen – ja usein yhteisen tiedon keräämiseen kuntien toiminnasta – ao.
dokumenttiin. Sopimuksilla sovitaan, että kukin kunta pyrkii sitten sovittamaan oman
toimintansa yhteisesti sovittuun, ja seuturakennetiimi toimii vahtikoirana valvomassa
toimenpiteiden luonnetta. Työvälineenä tiimillä on kaavoista ja muista maankäytön
suunnitelmista annettavat lausunnot, jotka seutuhallitus antaa.
Maakuntakaavan Oulun kaupunkiseutua koskevassa tekstissä viitataan suhteellisen laajasti tuolloin käynnissä olleeseen seudun yleiskaavatyöhön. Vaikuttaa siltä, että
prosessien samanaikaisuudesta johtuen on erityisesti yleiskaavatyön sisältö vaikuttanut
myös maakuntakaavan sisältöihin. Maakunnallisen suunnittelun seudullista yhteistyötä
korostavan otteen on tietenkin nähty konkretisoituvan yleiskaavatyössä, ja lisäksi yhteisestä yleiskaavasta on lainvoimaiseksi tultuaan tullut ao. alueella maakuntakaavan
”korvaava”. Vaikuttaa siltä, että yleiskaavaprosessi on myös vaikuttanut maakuntakaavan
luonteeseen ja tarkkuustasoon, mahdollistanut entistä ”strategisemman” otteen.
Seudun yleiskaava on dokumenttien perusteella vaikuttanut laajalti seudun suunnitteluun. Kohdekuntien (Oulu ja Haukipudas) suunnitelmissa seudullinen yleiskaava
esiintyy seudun yhteisen tahdon korostajana, vaikkakin samalla nähdään, että se
maankäytön toteuttamissuunnitelmineen ei sinällään vielä ohjaa seudun maankäyttöä
pitemmällä aikavälillä – tarvitaan edelleen yhteistä sitoutumista.
Avaindokumentit sektorien välisen suunnitteluintegraation suhteen ovat seudun
maankäytön toteuttamisohjelma sekä maankäytön ja liikenteen aiesopimus. Dokumenteissa yhtäältä kirjataan konkreettisimmin ne ongelmakohdat, joihin muissa
suunnitteludokumenteissa viitataan joskus hyvinkin lakonisesti: yhdyskuntarakenteen
hajautuminen, hajarakentaminen erityisenä kysymyksenä, seudullisen sinänsä lupaavana
pidetyn yhteistyön heikkoudet, kauppapaikkojen kehittämisen kilpailuasetelma sekä
KESKUSKAUPUNGIN
128
pitkän aikavälin valintojen tekemisen tärkeys. Toteuttamisohjelmassa todetaan, että
palvelujen sisällyttäminen toteuttamisohjelmaan ei ole onnistunut toivotulla tavalla,
vaan kunnat etenevät toistaiseksi kukin omien suunnitelmiensa pohjalta.
Aiesopimuksessa todetaan hyvin selkeästi, että vastakkain ovat nykymenon jatkuminen, jonka nähdään johtavan ”pienin askelin kohti ympäristön sietokyvyn ylitystä”,
ja poliittisiin päätöksiin perustuva, yhteistä toimintalinjaa seudullisesti toteuttava
linja, jossa kukin kunta vastaa osaltaan paitsi sopimuksen sisältöjen ja maankäytön
toteuttamissuunnitelman mukaisista toimenpiteistä, sitoutuu myös konkreettisesti
niihin reunaehtoihin, joita aiesopimuksessa pidetään edellytyksinä sen toteutumiselle.
Näitä ovat mm. hajarakentamisen rajaaminen kymmeneen prosenttiin kaikesta asuntorakentamisesta sekä kevyen liikenteen suunnitelmien ja reitistöjen toteutus kaikkien
uusien asuinalueiden osalta. Kommentissaan aiesopimukseen Limingan kunnanhallitus
kuitenkin toteaa, että toteuttamisohjelman hakkeet ovat pääosin nykyisten, akuuttien
ongelmien ratkaisemiseen liittyviä, ja että ne tukevat henkilöautoliikenteen kasvua.
Tämä saattaa liittyä siihen, että aiesopimuksen – kuten osin maankäytön toteuttamisohjelmankin – sisällöistä strategisesti tärkeimmät ja maankäytön seudullisen kehittymisen
suuntaan eniten vaikuttavat toimenpiteet on kirjattu vain yleisiksi edellytyksiksi, joten
niihin ei itse asiassa sopimuksissa sitouduta. Näin kunnille jää edelleen myös ”moraalinen oikeus” toimia osoitetuista ”välttämättömistä edellytyksistä” poiketen.
Kaupan suuryksiköt
Kaupan rakennetta Oulun seudulla on käsitelty paitsi yhteisen yleiskaavatyön kautta,
myös erillisessä selvityksessä. Monissa muissakin dokumenteissa kysymykseen viitataan.
Seudun alkuperäisen yhteisen yleiskaavan vaikutusten asiantuntijaraati arvioi olevan
pääasiassa positiivisia, mukaan lukien yhdyskuntarakenteen kehittäminen eheyttävästi
ja tiivistävästi. Kaupan sijoittumisesta esitettiin epäilys väestöpohjan riittävyydestä
kaavassa esitetyille suuryksiköille.
Seudullisen yleiskaavan laajennuksen ja muutoksen myötä asiantuntijaraati
muuttui jonkin verran. Nyt arvio uudesta kaavasta ja sen yhdyskuntarakenteellisista
vaikutuksista on selvästi entistä huonompi: uusi kaava hajauttaa ja tekee eheyttämisen
vaikeaksi: ”Jos toteuttamisen seudullinen suunnittelu on samalla tavalla trendeihin mukautuvaa kuin yleiskaavakin, ’tasapainoinen kehitys’ jää haaveeksi”. Lisäksi asuminen,
työpaikat ja palvelut eivät arvion mukaan kohtaa riittävästi, ja kaupallisten palvelujen
suunniteltu rakenne nähdään lähipalveluja ja -kauppoja uhkaavana. Kaupallisen ja
julkisen palveluverkoston eriytymisen nähdään voimistuvan.
Seudun yleiskaavan laajennuksen tuomat kauppapaikkamerkinnät vaativat, asiantuntija-arvioita tulkiten, huolellista seudullista mitoitusten ja kaupallisten yksiköiden
tyyppien yhteensovittamista, jotta vältytään seudullisesti liialliselta ylikapasiteetilta ja
pitkiä asiointimatkoja aiheuttavan rakenteen kehittymiseltä. Sinänsä dokumentit viittaavat kaikkien seudun kuntien olevan periaatteessa sitoutuneita kaupan kysymysten
yhteiseen ratkaisuun, ja ilmeisesti kauppapaikkaselvitys tarjoaa jo tässä vaiheessa hyvän
tietopohjan ratkaisujen tekemiselle. Uuden kauppapaikkaselvityksen tekemiselle on jo
suunnitelma, joten ajantasaistaminen on käsillä lähivuosina.
Seudullisen maankäytön toteuttamisohjelman johdannossa työryhmä kuitenkin
ACTA
129
toteaa, että prosessin aikana on käyty keskustelua siitä, voivatko kunnat omissa kaavoissaan varata seudun yleiskaavan palveluverkosta poikkeavan kaupan suuryksikön
sijaintipaikan kunnan omiin selvityksiin ja kaavoihin perustuen. Tämä osoittaa, että
kunnilla on halua ja tarvetta kehittää kaupallisia palveluja ensisijaisesti omista lähtökohdistaan. Seudullinen ohjaus ei onnistu pelkästään raamittavan yhteisen kaavoituksen
kautta, jos kunnilla on ”kiire” reagoida muuttuneeseen taloudelliseen tilanteeseen,
kaupan näkemyksiin, seudullisten muutospaineiden koettuihin vaatimuksiin tai oman
kilpailukykynsä tarpeisiin.
Hajarakentamisen ohjaus on ollut seudullisen keskustelun kohteena koko dokumenttien kattaman ajanjakson. Kaikissa maankäytön seudulliseen suunnitteluun liittyvissä
yhteyksissä korostetaan tarvetta rajoittaa hajarakentamista. Selvitys hajarakentamisen
vaikutuksista seudulla laadittiin vuonna 2006. Selvityksen mukaan hajarakentamisen
kustannukset ovat pidemmällä aikavälillä huomattavasti korkeammat kuin hallitun
maankäyttöpolitiikan noudattamisen. Maankäytön ja liikenteen aiesopimuksessa
esitetään, että hajarakentamisen määrä tulisi rajoittaa 10 prosenttiin asuntotuotannon
kokonaismäärästä. Lisäksi liikennejärjestelmän kestävän kehittämisen näkökulmasta
katsoen kaikesta hajarakentamisesta tulisi luopua.
Varsinaisia välineitä hajarakentamisen vähentämiseksi esitetään periaatteessa
kaksi: ensinnä aktiivinen ja runsas kaavatonttien tarjonta jokaisessa seudun kunnassa,
johon toivotaan päästävän – vieläpä edelleen seuturakennetta eheyttäen ja tiivistäen
– yhteisellä maankäytön toteuttamisohjelmalla ja sen seurannalla. Toiseksi, kunnilta
toivotaan tahtoa yhteisten pelisääntöjen kehittämiseen hajarakentamista koskeviin
päätöksiin, kuntien mahdollisuuksien puitteissa. Hajarakentamisen ohjauksessa luottamushenkilöiden hyväksymät lupaharkinnan linjaukset ja suunnittelutarveratkaisujen
käsittelyn johdonmukaisuus ovat seudullisella toivelistalla.
4.4.3 Haastattelut
Kuntarajat ylittävän maankäytön ja kuntien strategisen suunnittelun kannalta keskeiseksi ongelmaksi Oulun seudulla onkin muodostunut poliittisen tahtotilan puute. Kuntien
välinen kilpailuasetelma on viime vuosina näkynyt esimerkiksi kaupan suuryksiköiden
sijoittumiseen liittyneissä kiistoissa. Myös hajarakentaminen on merkittävä ongelma.
Seudulla tehtyjen haastattelujen perusteella Paras-puitelaki tuntui syventävän ainakin
hetkellisesti erityisesti keskuskaupungin ja verrattain vahvojen kehyskuntien välistä
kuilua. Vastakkainasettelun tausta on myös ideologinen ja poliittinen eli ilmeisen
monitahoinen.
Yhteensä 10 haastatellusta kuusi oli kunnan viranhaltijoita tai luottamushenkilöitä
joko Oulusta tai Haukiputaalta. Lisäksi haastateltiin neljää henkilöä, jotka edustavat
kuntien ulkopuolisia tahoja. He ovat seuranneet alueen seudullista yhteistyötä virkansa
tai toimenkuvansa puolesta. Haastattelujen nauhoittamiselle pyydettiin haastateltavien
lupa. Lainaukset on kirjoitettu sanatarkasti lukuun ottamatta joitain täytesanoja.
KESKUSKAUPUNGIN
130
Yhteistyön muodot ja kannustimet
Oulun seudulla kuntien välisen yhteistyön muoto on ratkaistu perustamalla erillinen hallinto. Vuosituhannen vaihteen tienoilla käynnistetyn seutuhallinnon lisäksi
alueelle laadittiin kuntien yhteinen yleiskaava. Seudullisen suunnittelun haasteita on
siis lähestytty suhteellisen muodollisesta lähtökohdasta. Seutuhallinnon toimesta, ja
jonkin verran kuntien kahdenvälisen yhteistyön tuloksena, on laadittu myös useita
selvityksiä esimerkiksi hajarakentamisesta ja kuntien välisen yhteistyön syventämisestä. Maankäytön ja liikenteen järjestämisestä pyritään sopimaan kuntien ja muun
muassa eri liikelaitosten välillä aiesopimuksen avulla; myös maankäytön seudullista
toteutusohjelmaa on laadittu jo pitkään. Maankäytön kuntarajat ylittävän suunnittelun
tietopohja vaikuttaisi siis olevan laaja.
Taloudellisen nousukauden aikana Oulun seudun väkiluku kasvoi huomattavaa
vauhtia. Erityisesti keskuskaupungin taloudellinen tilanne oli hyvä. Seudulla on kuntia,
joiden väkiluku on vielä aivan viime vuosina kasvanut jopa noin viiden prosentin vuosivauhtia. ”Oulun ihmeeksikin” kutsuttu, informaatioteknologiasektorin kasvuun liittyvä
taloudellinen menestys loi pohjaa seudulliselle ajattelulle. Seudulla haastatelluista osa
koki, että nimenomaan pohjoinen sijainti ja talouden suuri riippuvuus maailmanlaajuisista markkinoista edistivät aikoinaan yhteiseen hiileen puhaltamista.
”[…] elettiin aika voimakkaasti tämmöstä ict-buumia ja myöskin oli näitä seudun
kvanttihyppyjä ja kasvusopimusjuttuja ja elettiin vielä kohtuullisen semmoisessa
positiivisessa odotuksen tilassa.”
(viranhaltija, Haukipudas)
”Ei sillon puhuttu mittään yhdistymisestä, se oli se Oulun seudun ’ihme’ ja ’henki’, jotka
siinä niinku oli […] ja yhessä […] sillon meni niin hyvin ja tuli uusia työpaikkoja,
ettei tarttenu olla Oulussakaan kateellinen […]”
(median edustaja)
Talouskasvun osoittaessa hiipumisen merkkejä myös yhteistyön henki alkoi rakoilla:
kaupan suuryksiköiden sijoittumiseen liittyvät kiistat ovat kärjistyneet ja esimerkiksi
Haukipudas on irrottautunut yhteisestä elinkeinoyhtiöstä. Seudun elinkeinoyhtiötoimintaa ollaan perustamassa muutoinkin uudestaan.
Ongelmana tahtotilan puute
Oulussa ja Haukiputaalla tehdyissä haastatteluissa seudullisen yhteistyön keskeisimmäksi haasteeksi nousi yhteisen ja sitoutumiseen tähtäävän poliittisen tahtotilan puute. Into
sitoutua pitkäjänteisesti strategisiin seudullisiin suunnitelmiin, kuten yhteiseen yleiskaavaan, tuntuu ajoittain lopahtavan. Kuntien välinen kilpailutilanne on kärjistynyt;
esimerkiksi kaupan suuryksiköiden sijoittumiseen liittyvät kiistat ovat siis entisestään
syventäneet vastakkainasettelua. Seudun kehyskunnat suhtautuvat suurimpiin kaupan
hankkeisiin, kuten Ideaparkkiin, Oulua myönteisemmin. Kiiminkiin, Oulun rajan
tuntumaan on kaavailtu Ideapark-liikekaupunkia, mutta myös Oulun Ritaporttiin ja
ACTA
131
Kempeleen kunnan alueelle on suunniteltu merkittäviä kaupan suuryksiköitä. Tilanteen
ratkaisemiseksi seudulla on käynnistetty uusi kauppapaikkaselvitys.
Toisaalta hajarakentamisen hallintaan on liittynyt jo pitkään suuria linjauseroja,
joten taloudelliset suhdanteet ja kauppapaikkakiistat eivät yksin selitä seudullisen
kilpailuasetelman kiristymistä. Taloudellisen kasvun hiipumisen voi nähdä nostaneen
pintaan seudun ”perinteisiä”, osin piiloon jääneitä jännitteitä.
”[…] sanotaanko, että 2000-luvun jälkimmäinen puolisko, niin se on varmasti
sitten ollut jo paljon vaikeempaa, että kaikissa yhteistyökuvioissa, kuin sitten seudun
tilanteessa kokonaisuutenakin, että ne tietysti menee vähän käsi kädessä. Että tietysti
ongelma on siinä, että silloin kun tarvittais sitten vielä kovempaa ja parempaa asennetta ja yhteistä tahtotilaa, niin kun on ongelmia näkyvissä, niin silloin sen tietysti
muodostaminen on paljon vaikeempaa.”
Puitelaki ja puolustusreaktio
Monet haastatellut näkivät kuntien, ja erityisesti keskuskaupungin ja kehyskuntien
välille, muodostuneen jännitteisen vastakkainasettelun liittyvän lähinnä Paras-hankkeeseen. Puitelain muotoilut, yhdessä ”epädiplomaattisiksi” luonnehdittujen SuurOulu-puheiden kanssa, saivat aikaan eräänlaisen poteroitumisreaktion. Oulun edellisen
kaupunginjohtajan esiintulo sanomalehti Kalevassa mainittiin useissa haastatteluissa.
Seudullisen ilmapiirin koetaankin heikenneen merkittävästi viime vuosina.
”[…] niin silloin [2003] jo rupes ehkä näkymään sit kilpailuasetelman kiristyminen
seudun sisällä jollakin lailla, mutta se sitten tietysti tämän ict:n […] ict-työpaikkojen
vähenemisen kautta ja osittain sitten myöskin näitten, voisko nyt sanoa, että Parashankkeeseen liittyvien avausten jälkeen tämä tunnelma selkeesti näissä seutuyhteistyössä
sitten heikkeni […]”
Harmistusta Paras-hanketta kohtaan lisäsi seutuhallinnon vetämien, erityisesti sosiaalija terveyspuolen yhteishankkeiden (esim. ns. TITUS-hanke) pysähtyminen; puitelain
koettiin siirtäneen huomion jo alkaneesta yhteistyöstä kohti itsenäisiä kuntia.
”[…] siinä ehkä Oulun seudulla loppujen lopuks olis päästy ehkä enemmänkin eteenpäin ilman tätä Paras-lakia. Että tämä Paras-laki on varmasti ihan, tavoite on hyvä ja
oikeita asioita, mutta että näitä asioita kuitenkin oli fundeerattu kuntakentälläkin ja
seudullakin aika paljon ja oli semmoinen vielä tämmösen vapaan yhteistyön hengessä
tehty ihan hyviäkin linjauksia. Välttämättä kaikissa ei ollu tullu onnistumisia tai ei
ollu tulossakaan onnistumista, mutta kuitenkin henki oli toisenlainen ja sitten tämä
Paraksen ja tietynlaisen tämmöisen epämääräisen puitelain, jossa oli tietty aikajänne
2013, niin sen varjolla sitten tavallaan siinä meni osittain hyviäkin asioita vähän
väärille urille.”
KESKUSKAUPUNGIN
132
Esimerkiksi Haukiputaalla yhteishankkeiden eteenpäin viemisen sijaan onkin käytännössä jääty odottamaan puitelaissa mainitun 20 000 asukkaan rajan täyttymistä.
Erään kriittisen haastatellun mukaan ”suomalainen hallintokoneistohan ei käytä omia
aivojaan, vaan tuijottaa lukuja”, viitaten nimenomaan puitelain väestöpohjavaatimuksiin. Paitsi kuntia, myös puitelain muotoiluja arvosteltiin. Eräs toinen haastateltava
olisi kaivannut seutukohtaista harkintaa asukaspohjavaatimuksilla ”kikkailun” sijaan.
Seutua ja asukaspohjavaatimuksia olisi pitänyt tarkastella toiminnallisista lähtökohdista
ja tarvittaessa velvoittaa kunnat ”järkevään” palvelujen järjestämiseen.
Keskeisissä maankäytön suunnitteluun liittyvissä asioissa ei ollut tapahtunut
aiemminkaan merkittäviä edistymisiä, vaan kyse oli etenkin sosiaalija terveyspuolen
suunnitelmista. Suurin osa vastaajista ei osannut määritellä, miten esimerkiksi puitelaki
olisi vaikuttanut käytännön maankäytön suunnitteluun.
”[…] on se selvä, että kahelta suunnalta rajalta rakennetaan kaikki verkostot vastakkain, sitten siinä on kapea vihreä vyöhyke, niin eihän siinä järkeä ole, mutta
tämmöistä se on toistaiseksi ollu. […] vaikka kuinka kerrotaan, että pitäis eheyttää
ja tiivistää ja hajarakentamista välttää, että pitäis ohjata kaavalla ja ohjata sitten
kuntarajattomasti niin, ei se […] kyllä ne kuntakohtaset intressit ja poliittisen vallan
käyttö, niin ne sanelevat sen […]”
Puitelaki herätti etenkin luottamushenkilöiden puolustusreaktion. Haastateltujen
mukaan entistä kuntakeskeisempi, pienten kuntien itsenäisenä pysymiseen tähtäävä
ajattelu on saattanut välillisesti vaikuttaa myös kaavoitukseen ja hajarakentamispolitiikkaan. Julkinen keskustelu vaikuttaisi keskittyneen puitelain väestöpohjavaatimuksiin.
Eräs haastateltava totesikin, että Paras-hanke herätti keskustelun itsenäisten kuntien
elinvoimaisuudesta ja mahdollisuuksista pärjätä omillaan. Yhdyskuntarakenne käsitteenä ei sen sijaan ole noussut merkittäväksi puheenaiheeksi. Puitelain yleisen tason
tavoitteet pikemminkin koettiin vaaraksi kunnalliselle itsehallinnolle. Taustalla kytee
pelko myös Oulun kaupungin tiukoista maapoliittisista linjauksista.
Paras-hanke ja puitelain jäykät, yhteistoiminta-alueiden kokoon liittyneet vaatimukset ovat hyytyneen seudullisen ilmapiirin ilmeisin syy. On kuitenkin taas muistettava, että erityisesti kaupan suuryksiköiden sijoittumiseen liittyvien kiistojen sarja,
joka on entisestään heikentänyt seudullisen yhteistyön ilmapiiriä, ei alkanut vasta
puitelain myötä. Jo 1980-luvulla seudulla kiisteltiin kehyskuntiin sijoittuvista kaupan
yksiköistä. Puheet työpaikkoja lisäävän rakentamisen estämisestä ja toisten kuntien
”kampittamisesta” jatkuvat puolin ja toisin yhä.
Seudulla vallitsevan jännitteen taustatekijät ovat monitahoisia. Talouden nousukauden osoittaessa hiipumisen merkkejä useat kunnat ovat esitelleet kauppapaikkahankkeitaan. Eräs haastateltava huomautti tilanteen muistuttavan 1990-luvun lamaa
edeltänyttä tilannetta. Yhteistyön henkeen vaikuttavatkin talouden suhdanteet melkoisen voimakkaasti, mikä osoittaa strategisen tavoitteenasettelun ohuuden.
”[…] jos se taloudellisesti on ajautumassa siihen tilanteeseen, että kunnat ei omillaan
pärjää, niin sehän se sitten konsultoi siihen yhteistyöhön, mutta nyt ne on joten kuten
ACTA
133
selvinnyt […]”
Valtio taas sotki seudulla jo edenneitä palvelujen järjestämiseen tähtääviä seudullisia
hankkeita yksioikoisilla puitelain väestöpohjatavoitteilla. Lisäksi monet haastatellut
epäilivät Oulun kaupunginjohtajan esiintulon Suur-Oulu-puheineen pelästyttäneen
monet kuntapäättäjät.
”Näitä tämmöisiä julistuksia on aika, nehän on helppo tehä ja saada niihin näkyvyyttä
ja avata peli tietyllä lailla, mutta se ei välttämättä aina tämmöisessä kuntarakennekeskustelussa oo paras tapa edetä.”
Useat haastatellut kuitenkin muistuttivat, että merkittäviä onnistumisia maankäytön
seudullisen suunnittelun kannalta olennaisimmilla aloilla ei ollut tapahtunut myöskään
ennen puitelakia. Erityisesti maapoliittiset ja hajarakentamiseen liittyvät näkemyserot
ovat olleet suuria koko ajan. Puitelaissa ei velvoiteta kuntaliitoksiin, mutta taustalla
häilyvä kuntarakenteen muutoksiin tähtäävä yleinen tavoite vaikuttaisi nostaneen
joissain kunnissa esiin huolen kunnan itsemääräämisoikeudesta. Oulussa maapoliittiset periaatteet ovat verrattain tiukkoja, kun taas monessa muussa seudun kunnassa
linja on tyystin toisenlainen. Toisaalta joissain kunnissa, kuten Haukiputaalla, selkeää
arviota kunnan maapoliittisesta linjasta ei ole mahdollista tehdä: vaikka kunta on
käyttänyt esimerkiksi pakkolunastusoikeuttaan, hajarakentamiseen lupia myönnetään
merkittäviä määriä.
Hallinnon pulmat
Seutuhallinnossa ylintä päätäntävaltaa käyttää seutuvaltuusto, joka koostuu kuntien
luottamushenkilöistä. Kunnanjohtajista koostuvaa seutuhallitusta tukevat asioita
valmisteleva kehittämisryhmä sekä eri seututiimit, joista yksi on seuturakennetiimi.
Seuturakennetiimi koostuu kuntien kaavoituksesta vastaavista viranhaltijoista.
”Kumileimasimeksikin” luonnehditulla seutuvaltuustolla ei ole kuitenkaan todellista
päätösvaltaa, vaan viimekädessä sitä käyttävät kuntien hallitukset ja valtuustot.
Seutuhallinnon järjestämisessä koettiin olevan monia ongelmia. Puhe oli esimerkiksi
”hallintohimmeleistä” ja ”kulisseista”: todellista päätäntävaltaa hallinnolla ei koettu
olevan. Vaikka esimerkiksi seuturakennetiimissä viranhaltijat pystyvät keskustelemaan
vaikeistakin aiheista, kuntarajat ylittäväksi, luontevaksi keskusteluyhteyksien rakentajaksi seutuhallintoa tai varsinkaan seutuvaltuustoa ei luonnehdittu.
Seutuhallinnon keskeiseksi ongelmaksi haastatteluissa nousi päätäntävallan puute ja
viranhaltijavetoisuus. Kyse ei ole vain kehyskuntien vastahankaisuudesta päätösvallan
suhteen, sillä myös Oulussa haluttaneen pitää kiinni tiukoista maapolitiikan linjauksista.
KESKUSKAUPUNGIN
134
”[…] Oulu ei nyt varmasti näistä omista lähtökohdistaan jousta, että sitten jos nää
ei tavallaan nää naapurikunnat, tai seudun kunnat ei tavallaan siihen oo valmiita
lähtemään mukkaan, niin kyllä se aika […] niin sitä on mun mielestä mahoton
yhistää jollekin seutufoorumille millään lailla.”
(luottamushenkilö, Oulu)
Seudulla ollaan puuttumassa hallinnon ongelmiin: esimerkiksi seutuhallituksen
kokoonpanoa ollaan pohtimassa. Luottamushenkilöt esimerkiksi seutuhallituksessa
voisivatkin edistää sitoutumista seudulliseen, strategiseen yhteistyöhön.
”Mä koen sitä, että […] sitä seutuhallintoa pitäis tiivistää, ja siinä toimiville ihmisille […] pitäis antaa tiettyä valtaa ja toimintamahdollisuuksia ja sitten tavallaan,
että se sitovuus ois sitten kuntiin päin merkittävää. Kuitenkin sitä tehokkuutta sinne
kaipaisin lisää.”
(luottamushenkilö, Haukipudas)
Toisaalta yksittäiset hallinnolliset ratkaisut tuskin ratkaisevat heikolta vaikuttavan
keskustelukulttuurin ongelmaa: seutuvaltuusto, -hallitus ja viranhaltijoiden yhteistyöfoorumina toimivat seututiimit eivät ilmeisesti juurikaan kommunikoi keskenään,
toistensa näkökulmista. Asioiden viranomaisvalmistelu tapahtuu irrallaan luottamushenkilöistä. Keskeisiä visiointiin kannustavia hahmoja tai vuoropuhelun edistäjiä ei
haastatteluissa noussut esiin.
”[…] tai sitten puhumattakaan, että otetaan just jotakin kaavapuolen ihmisiä ja
pannaan niitä johonkin tiimiin, eihän niitä edes tiedä, ketä siellä istuu, oikeesti. Sit
sieltä vaan joku loppuraportti aina esitellään.”
Yhteistä etua avoimesti hahmotteleva visiointi näyttäisi edellyttävän käytännön
edistymisiä. Oulun seudulla ympäristötoimi on esimerkiksi onnistuttu siirtämään
seudulliselle yksikölle, jossa Haukipudas ei kuitenkaan ole mukana. Kuntien välistä
tilannetta kuvaa hyvin myös se, että elinkeinopolitiikassa, jossa seudullinen yhteinen
etu on kenties helpoiten hahmoteltavissa, yhteistyö on joidenkin kuntien osalta hiipunut kokonaan.
”Siinähän oli tuota tää Oulun seudun yrityspalvelut, jossa Haukipudas oli mukana,
mutta me jäätiin siitä pois, me oltiin oikeestaan ensimmäinen kunta, joka siitä jäi
pois. Ja sen jälkeenhän siitä on jääny muutama muukin pois, ja nyt kai sitä ollaan
panemassa pakettiin sitä yhtiötä. Me siitä keskusteltiin sillon aika paljon, meillä ei
sinänsä sitä toimintaa vastaan ollu mitään mut se tavallaan meillä se ongelma tuli
siitä, että me maksettiin siitä parisataa tuhatta euroa per vuosi, ja me koettiin, että
me ei saada sieltä juuri mitään.”
ACTA
135
Keskustelufoorumien puute
Maakuntakaavan ja seudun yhteisen yleiskaavan välistä tehtäväjakoa ei ole koettu
ongelmalliseksi; maakuntakaava ikään kuin väistää yleiskaavaa asioissa, joissa päällekkäisyyksiä voisi syntyä. Pohjois-Pohjanmaan liiton ja alueellisen ympäristökeskuksen
edustajat osallistuvat seudun maankäyttöä ohjaavaan työhön, mutta kummatkaan tahot
eivät vaikuttaisi olevan kovin aktiivisia maankäytön strategisen suunnittelun kehittäjiä.
Ympäristökeskus on tosin ottanut kantaa vahvan yleiskaavan puolesta. Se myös järjesti
muutamia vuosia sitten yhdessä Oulun yliopiston arkkitehtuurin osaston kanssa niin
sanotun kaavakoulun, jonka uskottiin jossain määrin luoneen keskusteluyhteyksiä
yli kuntarajojen. Joka tapauksessa liiton ja ympäristökeskuksen ”erotuomariasema”
kuntien välillä on haastava, eikä joko intoa tai mahdollisuuksia strategisen keskustelun
käynnistämiseksi ole löytynyt.
Eräs haastateltava totesi, että syystä tai toisesta yhteistyön ”kulissien” ylläpitäminen on koettu Oulun seudulla tärkeäksi. Huomiota annettiin hallinnollisille seuturatkaisuille sen sijaan, että ongelmia olisi luonnehdittu kovinkaan monisanaisesti.
Konfliktiasetelma ei ole erityisen avoin.
Seutuhallinto kokouksineen on keskittynyt Ouluun, ja esimerkiksi seutuhallinnon
internet-sivusto ei ole oma kokonaisuutensa, vaan se on linkitetty Oulun kaupungin
Ouka.fi-sivustolle (www.ouka.fi/seutu). Maankäytöstä keskustellaan viranhaltijoiden
kesken seuturakennetiimissä, ja kuntien kunnanvaltuustojen ja -hallitusten puheenjohtajistolla on nykyisin vapaamuotoisia kokoontumisia. Säännöllistä virka- ja luottamustehtävärajoja ylittävää, virallista tai epävirallista keskustelufoorumia ei kuitenkaan
tiettävästi ole olemassa.
Poikkeuksena on käynnistyneen kuuden kunnan liitosselvityksen organisaatio,
jossa myös luottamushenkilöstö on otettu mukaan asioiden valmisteluvaiheeseen.
”[…] hänhän [kuntajakoselvittäjä Arto Koski] otti sillein ihan täysin erilaisen strategian siinä, että […] kun loppupeleissähän kuitenkin aina poliitikot päättää, niin
tähän asti kaikki on tehty sillä tavalla, että viranhaltijat on valamistellu ja ne on
sitten tavallaan […] totta kai on ollu jotakin tällasia luottamusryhmiä siinä sivussa,
mutta sitten on tavallaan niinku tuotu poliitikoille, että ’tässä tää selvitys nyt on,
että lukekaa ja päättäkää, että onko tää teistä hyvä juttu’. Niin mun mielestä Arto
Koski on ottanu sillä tavalla niinku sellasen järkevämmän semmoisen lähtökohdan
siihen, että se tavallaan panee vähän luottamushenkilöt itse työskentelemään, että
’miettikääpä, että’ […] tavallaan mun mielestä sitouttaa jo siihen valmisteluvaiheeseen
tätä luottamushenkilö […] joka mun mielestä on kauheen tärkeetä, koska siellähän
se ymmärrys vasta oikeesti kasvaa niistä asioista […]”
Kunnallispolitiikan piirteet
Aidon seudullisen yhteistyön suurimpana esteenä voidaan pitää paikallisessa maapoliittisessa päätöksentekokulttuurissa pysyttäytymistä. Tehdyissä haastatteluissa syitä
lukkiutuneeseen tilanteeseen haettiinkin muita seutuja useammin paikallispolitiikan
KESKUSKAUPUNGIN
136
erityispiirteistä. Useat haastatellut nostivat rohkeasti esiin ongelmallisen asetelman
pienten kuntien poliittisessa päätöksentekokulttuurissa: pitkään jatkunutta sallivaa
suhtautumista hajarakentamiseen ja erityisesti suunnittelutarvealueille rakentamiseen ei
olla valmiita muuttamaan. Rakennuslupia hakevia halutaan kohdella tasapuolisesti.
Toisaalta, kuten esimerkiksi Haukiputaan ja Oulun syvempää yhteistyötä ja mahdollista liitosta käsitelleessä selvityksessä todettiin, poliittisten päättäjien ja äänestäjien
nähdään olevan läheisessä yhteydessä toisiinsa. Tällöin uusien maapoliittisten linjausten
omaksuminen voi olla vaikeaa: koettiin jopa, että maanomistajien etuja varjellaan ja
että he pyrkivät pienessä kunnassa vaikuttamaan suoraan päätöksiä tekeviin luottamushenkilöihin. Viranhaltijoiden ehdotukset hajarakentamisen hillitsemisestä kaatuvat
luottamushenkilökäsittelyssä usein selvin lukemin.
Toisaalta pienessä kunnassa koetaan, että pientalorakentajien ja yrittäjien erityistarpeita on pyrittävä täyttämään mahdollisuuksien mukaan. Kunnan tehtäväksi
nähdään esimerkiksi edellytyksien luominen elinkeinotoiminnalle. Kuten eräs haastateltava toteaa, ”pitäisi ajatella asiakasta”. Sen sijaan viranhaltijat keskittyvät omiin,
siis viranhaltijoiden keskinäisiin, byrokraattisiin seutukuvioihin, jotka elättävät itse
itseään ja ”tuottavat paljon paperia”. Suurta kuntaa ei koeta itsetarkoitukseksi, vaan
päinvastoin. Pieni kunta pystyy reagoimaan nopeasti toimintaympäristössä tapahtuviin
muutoksiin. Kuntien välisen kilpailun sijaan puhutaan ”sparrauksesta”. Elinvoimaisen
kunnan, jossa talous on kunnossa, ei koeta olevan ”siivelläeläjä”.
”[…] nyt meillä on noin 20 000 asukasta, me toimitaan virkeän yliopistokaupungin,
lentoasemakaupungin, satamakaupungin vieressä, meillä on kaikki infra tässä vieressä, logistiikka toimii, yliopisto toimii, koulutus on, niin tuota... jos tämän kokoinen
kunta, jossa porukka on kuitenkin jotakuinkin tervepäistä ja pystyy kulkemaan töissä
ja ikärakenne on hyvä […] eihän ne sairaudethan ei parane siitä, vaikka meidät
kuskataan johonkin toiseen kuntaan, ja sosiaaliset ongelmat ei parane, päinvastoin ne
siitä lähtee mun käsittääkseni eri suuntaan liikkumaan, kasvavat. Että pieni kunta
kykenee olemaan nopealiikkeinen ja innovatiivinen näissä erilaisissa palveluratkasuissa, että sovitettaan ne meiän ihmisten tarpeisiin […]”
Kyse on toisaalta, kuten usea haastateltu asian muotoili, poliittisten ryhmien ja jopa
yksittäisten äänestäjien erityisintresseistä. Toisaalta kyse on kuntalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta. Vaikuttaisi myös siltä, ettei asiasta ole uskallettu liiemmin julkisesti
keskustella, mikä on omiaan kärjistämään taustalla kyteviä poliittisia jännitteitä ja
ennakkoluuloja päätöstentekijöiden motiiveja kohtaan.
”[…] vaikka joku yksittäinen intressiryhmä sais jonkun yks tai kaks, tai kolme valtuutettua Oulun valtuustoon läpi, niin se ei oo niin painava ryhmä siellä […] ja sitten
tietysti koska on niin monenlaista väestöä, on vahva opiskelija, on vahva yrittäjä […]
sitten on selkee tää lähiöityminen […] niinku on monentaustasta ihmistä niin täällä
ei mikään yksityinen ryhmä pysty saamaan kovin suurta osuutta […]”
ACTA
137
Puoluepoliittinen jakauma on kehyskuntien ja keskuskaupungin välillä tyystin
erilainen. Keskustapuolue on hyvin vahva lähes kaikissa ympäröivissä kunnissa. Oulussa
sen sijaan on viisi lähes tasavahvaa valtuustoryhmää. Tosin myös Haukiputaalla kunnanvaltuuston ryhmien välillä on voimakkaitakin näkemyseroja; myös maankäyttöön
liittyvissä kysymyksissä.
Vasta konkurssien kautta liitoksiin?
Haastateltavat pitivät yleensä todennäköisenä, että joitain kuntarakenteen muutoksia
seudulla tulee tapahtumaan. Tätä kirjoitettaessa meneillään olleen monikuntaliitosselvityksen poliittisesta käsittelystä ja kunnanvaltuustojen äänestyksistä odotettiin
tiukkoja, mutta erityisen todennäköisenä kaikkien selvityksessä olevan kuuden kunnan
yhdistymistä ei pidetty. Jotkin haastateltavat uskoivat myös seudun kannalta olevan
hyödyllisintä, jos Oulun kupeeseen jää muutama elinvoimainen kunta. Toisaalta
esimerkiksi kaavoituksesta vastaavat viranhaltijat pitivät todennäköisenä, että viime
kädessä kuntien talous ajautuu umpikujaan. Tällöin, joko valtiovallan ohjauksessa,
tai vapaaehtoisesti pyritään liitoksiin.
”[…] eihän siinä oikeestaan, ei siinä ole vaihtoehtoja. Ei nämä pärjää nämä ympäristökunnat, ne pärjäs vielä nyt kun oli niitä hyviä talouden kasvuvuosia ja verotulot
kasvo seitsemää kahdeksaa prosenttia vuodessa, mutta nyt kun ne menee nollaan, niin
ei enää pärjää. Ne pärjää sitten vielä yks tai kaks vuotta, mutta sitten se tuleekin
seinä eteen […]”
”[…] onko tässä kilpailemisessa ja tässä […] noh, jossain määrin vois jopa sanoa,
että toistemme kampittamisessa oikeesti mitään järkeä, että me ollaan tämmöinen
tosi pieni, ihan väestöpohjaltammekin pieni alue täällä pohjoisessa kuitenkin, että
minusta meillä ei oo varaa tähän. Varsinkin tämmöisinä aikoina kun tulevaisuuesta
ei kukkaan tiiä ja alkaa väestö vähenemään ja eläköitymään […] pystyykö nää tietyt
pienet kunnat edes oikeesti selviämään, siis onko se realistista edes ajatella, että jos
niiden työvoimasta jää puolet eläkkeelle suurin piirtein […] et ehkä meillä on vielä
varaa muutama vuos tähän. Muttakyllä mää luulen, että ne tietyt reaaliteetit alkaa
nousta esille.”
Arvokeskustelun puute
”[…] että miks tää on tämmöstä vähän arkaluontosta tää, siis semmosta tiiäkkö, vähän semmosta pinnan alla kytevää, että niitä ei niitten argumenttien […] että me ei
oikeesti niinku ehkä keskustella julkisuudessa niillä oikeilla argumenteilla välttämättä
aina. Ja ehkä se on sitten tuonu siihen myöskin sitä suurta turhautumista tähän koko
prosessiin. Mutta myöskin nyt ehkä Oulun päässä.”
KESKUSKAUPUNGIN
138
Avoin poliittinen keskustelu maankäytön suunnittelusta voisi ”puhdistaa pöytää”.
Yhtenäistä arvo- tai tietopohjaa ei selvästikään ole valmiiksi olemassa; kysymyksiä oikeudenmukaisuudesta ja tasapuolisuudesta voi lähestyä ilmeisen monista näkökulmista.
”[…] mun mielestä tasapuolisuutta voi miettiä sillä tavallakin, että jos meillä on kunta
A ja kunta B, ja joku kokee, että kunta B:ssä, että asiat on paremmin hoidettuna
kunta A:ssa, niin tasapuolisuutta ja demokratiaa ja vapautta on se, että ihminen voi
muuttaa sieltä kunnasta, jossa kokee, että asiat on huonosti, sinne jossa hän kokee,
että ne on paremmin. Siis hänen kannalta katottuna.”
Seudullisen suunnittelun, johon eri osapuolet ovat valmiita sitoutumaan, lähtökohtana
on ennakkoluuloton nykytilan analyysi: eheyttävän suunnitteluotteen tulee huomioida
kulloisetkin erityispiirteet, erilaiset lähtökohdat ja yhteisön ”paikallinen tilaus”. Mitä
arkaluontoisemmaksi koetusta aiheesta, kuten esimerkiksi vanhoillislestadiolaisen
yhteisön vaikutuksesta kunnan päätöksentekoon on kyse, sitä enemmän tarvittaisiin
avointa dialogia. Tutkimustietoon ja arvokeskusteluun pohjautuva keskustelu ja päätöksentekotapa voisi edistää realistista tavoitteenasettelua ja yhteisiin tavoitteisiin sitoutumista. Vaikka hajarakentamista ja pieniä kyläyhteisöjä puoltavat asumispreferenssit
ovat toki suuri haaste toimivalle yhdyskuntarakenteelle, on maankäytön suunnittelun
reunaehtojen määrittely tarpeen niin seudullisesti kuin kuntien sisälläkin.
Paras-hankkeen ansiona saatettiin pitää sitä, että pienemmissäkin kunnissa ryhdyttiin pohtimaan elinvoimaisuuden edellytyksiä. Sen sijaan seudun käsittämistä ja
kehittämistä toiminnallisena kokonaisuutena puitelain muotoilut eivät ainakaan tässä
tapauksessa edistäneet. Useat haastatellut olivat pettyneitä valtion heikkoon rooliin ja
puitelain ohjaavuuteen. Kuntien päätöksentekokulttuuriin pettyneet haastatellut uskoivatkin, että valmiutta esimerkiksi aiempaa sitovampaan kuntien yhteiseen yleiskaavaan
saattaisi löytyä. Toisaalta lakia pidettiin yksinkertaisesti liian löysänä.
”[…] siinä tehtiin sellaisia kompromisseja, joka sitten jätti asioita jollain lailla epämääräiseen tilaan.”
”[…] kyllä se täytyis kunnat jotenkin velvottaa siihen yhteistyöhön, että se ois selkeästi
laki, joka sanois, että ’näillä aloilla teidän on tehtävä yhteistyötä ja sovittava’ […] Ei
maksa valtionapuja, niin kyllä se varmasti loppuis siihen paikkaan riitely sitten, että
kyllä se joku velvote täytyy olla.”
4.4.4 Yhteenveto
Sekä väkiluku että taajama-ala ovat kasvaneet Oulun seudulla kiihtyvää tahtia. Kasvua
on pyritty hallitsemaan yhteisellä seudullisella yleiskaavalla ja erillisellä seutuhallinto-organisaatiolla. Valmiuksia yhteisiin ratkaisuihin seudullisissa asioissa siis on ollut, etenkin
nopean talouskasvun vuosina. Ongelmaksi on kuitenkin muodostunut sitoutuminen
etenkin yhteiseen yleiskaavaan. Kuntien välinen kilpailuasetelma onkin kärjistynyt,
ACTA
139
eikä esimerkiksi yhtenäisiä maapoliittisia linjauksia ole.
Oulun seudun kuntien välinen yhteistyö siis takkuaa. Tiukempaa valtion ohjausta
kaivataan, sillä yhteinen tavoitteenasettelu ei toimi, eikä seudulla ole yhtenäistä käsitystä
seudulle tarvittavista strategisista linjauksista. Jumiutuneeseen tilanteeseen on nykytilan
analyysin perusteella löydettävissä muutamia, toisiinsa kietoutuvia syitä:

Seudullisen ajattelun hallintomalli- ja viranhaltijavetoisuus
Seudun viranhaltijoiden kesken vuoropuhelu toimii ainakin tyydyttävästi
mutta luottamushenkilöitä, mukaan lukien seutuvaltuuston edustajia, ei ole
tehokkaasti integroitu päätöksentekoon. Politiikan ja viranhaltijavalmistelun
yhteyttä ei juuri ole, ja sitoutuminen esimerkiksi yhteiseen yleiskaavaan on
ollut ajoittain heikkoa, vaikka joissain kehittämishankkeissa on tapahtunut
myös onnistumisia. Tilannetta pyritään korjaamaan uudistamalla seutuhallintoa, mutta vaikuttava muutos voisi syntyä myös epävirallisia reittejä:
miten kaavoittajien, kunnanjohtajien ja luottamushenkilöiden välinen keskusteluyhteys saataisiin toimimaan? Seudulla tarvitaan toimijoiden välille
avointa keskustelua sosiaalisesti ja ekologisesti kestävän yhdyskuntasuunnittelun poliittisista, ideologisista (myös uskonnollisista) ja taloudellisista
reunaehdoista.
Maapoliittiset näkemyserot
Seudulla ei vallitse yhtenäistä maapoliittista näkemystä. Esimerkiksi Haukipudas hankkii aktiivisesti maita ja kaavoittaa pientalotontteja, mutta tonttien
luovuttamista rajoitetaan samanaikaisesti, kun suunnittelutarvealueille myönnetään merkittäviä määriä rakennuslupia. Erityisiin asumispreferensseihin
vastaaminen kestävällä tavalla tulee olemaan haaste, vastasi kaavoituksesta
mikä taho tahansa. Seudun pienistä kunnista esimerkiksi Limingassa kaavoitus on kuitenkin erään haastatellun mukaan ollut viime vuosina suhteellisen aktiivista. Toimiiko kaavoituksesta ja rakennuslupa-asioista vastaavien
viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välinen yhteys Limingassa seudun
muita kehyskuntia paremmin? Limingassa sekä kaava-asioiden että suunnittelutarveratkaisujen viranhaltijavalmistelu ja esittelyvaltuudet on osoitettu
samalle henkilölle (kunnanarkkitehti). Entä onko esimerkiksi Haukiputaan
päätöksentekijöillä riittävästi tietoa hajarakentamisen kokonaistaloudellisista
vaikutuksista?
Toistaiseksi esimerkiksi maankäytön suunnittelusta puhutaan kahdesta, toisistaan
hyvin poikkeavasta, toiminnallisesta ja toisaalta eräänlaisesta yhteisöllisestä arvonäkökulmasta. Voitaisiinko näkökulmien välille löytää jokin yhteys? Viranhaltijat,
erityisesti maankäytön käytännön suunnittelusta vastaavat, mieltävät toimintansa
lähtökohdaksi seudun suunnittelun toiminnallisesta näkökulmasta. Työssäkäyntialueesta puhuminen ei kuitenkaan välttämättä ole kovin relevanttia pienen kehyskunnan
päättäjälle, joka yrittää parhaansa mukaan hahmottaa, miten maaseutumainen kunta
voisi olla omavarainen ja profiloitua seudun kokonaisuudessa edukseen. Esimerkiksi
Haukiputaan kuntarakenne on alun perin muodostunut useiden kylien varaan, ja itse
kuntakeskus on rakentunut vasta myöhemmin. Haukiputaalainen luottamushenkilö
KESKUSKAUPUNGIN
140
saattaa tiedostaa kotikuntansa ja sen äänestäjien sosiaalisen ja historiallisen taustan
– paikalliset erityispiirteet – paremmin kuin esimerkiksi helsinkiläinen tutkija tai
oululainen hallintoviranomainen.
Kehyskuntien rooli ei ole Oulunkaan seudulla vielä selkeytynyt: pienissä kunnissa
pelätään, että keskuskaupungin erittäin tiukat maapoliittiset periaatteet eivät joustaisi harvaanasutuilla alueilla. Onko pelko keskuskaupunkivetoisuudesta aiheellinen,
otetaanko alueiden erityispiirteet ja -tarpeet huomioon kuntarakenteen muutoksia
suunnitellessa? Oulun seudulla eheyttävän yhdyskuntasuunnittelun haasteita tulisi
käsitellä yhdessä osana suurempaa kokonaisuutta: ilman kuntarajoja, mutta myös
harvaanasuttujen alueiden ja eri kuntakeskusten näkökulmasta.
Yhteisen tavoitteenasettelun ja toiminnan reunaehtojen määrittelyn puuttuessa
asioista on keskusteltu hedelmättömästi, yhteismitattomin käsittein. Näkemys seudullisesta yhteisestä hyödystä näyttäytyy yhä keinotekoisemmalta, mitä kauemmin
kuntien välinen ja myös kuntien sisäinen vastakkainasettelu syvenee. Toiminnallisen ja
yhteisöllisen näkökulman yhteensovittamiseksi on syytä etsiä yhteyksiä seudun yhteisen
edun nimissä. Onko seudun ymmärtäminen toiminnallisena kokonaisuutena todella
viime kädessä ristiriidassa paikallisten ominaispiirteiden kunnioittamisen kanssa?
Vuosituhannen vaihteessa seudulla tehdyt rohkeahkot hallinnolliset ratkaisut ja
yhteisen yleiskaavan laatiminen osoittavat, että valmiuksia seudullisen yhteisen edun
hahmottelemiseen voisi nykyisestä heikosta keskustelukulttuurista huolimatta olla
olemassa. Meneillään olevalle kuntajakoselvitykselle onkin osoitettu suuret paineet.
Selvitysmiehen toimintaan ollaan oltu ilmeisesti tyytyväisiä, eivätkä kriittisimmät äänet
ainakaan vielä ole nousseet esiin. Vaikka monikuntaliitoksen toteutumista pidettiin
kaikkien selvityksessä mukana olevien kuntien osalta epätodennäköisenä, voisiko jo
muutaman kunnan liitos johtaa kehyskuntien ja keskuskaupungin välisen tasapainon
muuttumiseen ja kenties vastakkainasettelun lientymiseen?
Lukkiutunut yhteistyön tilanne on kuitenkin toistaiseksi johtanut turhautumiseen
ja vastakkainasettelun kärjistymiseen myös kuntien sisällä. Onko tällaisessa lähtötilanteessa ylipäätään mahdollista saada aikaiseksi aidon strategisia kuntaliitoksia ainakaan
kovin nopealla aikataululla? Paitsi todellisia onnistumisia kuntien vapaaehtoisessa
yhteistyössä, myös merkittäviä kuntarakenteen muutoksia voidaan joka tapauksessa
joutua odottamaan pitkään.
4.5
Turku ja Lieto
4.5.1 YKR-analyysi
Turun työssäkäyntialue muodostui 28 kunnasta vuonna 2008 (Tilastokeskus 2009b).
Mynämäki ja Mietoinen yhdistyivät 2007, mutta muilta osin tarkasteltu kuntarakenne
vastaa vuoden 2005 tilannetta. Turun työssäkäyntialueeseen kuuluu reilusti enemmän
kuntia kuin muilla kaupunkiseuduilla.
Turku on myös asukasluvulla mitattuna suurin viidestä kaupunkiseudusta. Koko
näkyy lisäksi työssäkäyntialueen taajama-alan laajuutena, vuonna 2005 sitä oli noin
395 km2, noin 100 km2 enemmän kuin seuraavaksi suurimmassa Oulussa. Väkiluku
on Turun seudulla kasvanut vajaalla 17 prosentilla noin 281 000:sta noin 329 000:een
ACTA
141
vuosina 1980–2005. Suhteellinen kasvu vastaa kutakuinkin seutujen keskiarvoa, Jyväskylän ja Oulun väkiluvut ovat kasvaneet enemmän, Kuopion ja Vaasan vähemmän.
Taajama-ala kasvoi Turun työssäkäyntialueella 64 prosenttia vuoden 1980 240
km2:sta edellä mainittuun 395 km2:iin vuonna 2005. Nopeinta kasvu on ollut 1980luvun lopulla, jolloin ala kasvoi keskimäärin kolme prosenttia vuodessa. Tästä kasvu
hidastui 1990-luvun lopulla reiluun yhteen prosenttiin vuodessa, mutta kiihtyi taas
2000–2005 2,5 prosenttiin vuodessa (taulukko 14). Kokonaisuudessaan vain Jyväskylässä taajama-ala on kasvanut Turkua vähemmän. Taajamissa asuvan väestön osuus
vuonna 2005 oli Turussa viidestä seudusta toiseksi korkein, 89 prosenttia. Osuus oli
noussut vuodesta 1980 reilulla neljällä prosenttiyksiköllä.
Taulukko 14. Asukasluvun ja taajama-alan muutos Turun työssäkäyntialueella poikkileikkausvuosittain.
Asukasluku
Taajama-ala
1980–1985
1985–1990
1990–1995
1995–2000
2000–2005
1980–2005
3,2
9,9
1,7
15,0
4,4
9,3
3,5
5,6
3,0
12,7
16,8
64,3
Taajamaväestön osuuden kasvusta huolimatta taajamien väentiheys on muiden
kaupunkiseutujen tavoin laskenut myös Turun työssäkäyntialueella. Vuonna 1980
väentiheys oli 9,9 asukasta hehtaarilla ja vuonna 2005 7,4. Luvut ovat vastanneet
viiden kaupunkiseudun keskiarvoa sekä tarkastelujakson alussa että lopussa. Oulussa
ja Vaasassa taajamat ovat harvemmin asuttuja, Jyväskylä ja Kuopio ovat puolestaan
tässä suhteessa tiiviimpiä.
Turun keskustaajama on ulottunut vuonna 1980 Turun lisäksi seitsemän kehyskunnan alueelle. Vuonna 2005 taajama ulottui yhtenäisenä myös Paimioon valtatie
1:n suuntaan. Taajama-ala kattaa lähes koko Turun mantereenpuoleisen alueen ohitustiehen asti. Muualla taajama-alueet sijoittuvat pääasiassa Turkuun johtavien teiden
varsille (kuvio 11).
Turun kaupungin alueella taajama-alue on laajentunut näkyvimmin keskustasta lounaaseen Hirvensalon, Satavan ja Kakskerran saarille, jonne uutta taajamaa
on syntynyt 1980-luvun lopulta alkaen. Vuonna 2005 yhtenäinen taajamarakenne
ulottui Kakskertaan asti. Taajamat ovat kasvaneet myös ohitustien pohjoispuolella,
jossa toisistaan irralliset alueet ovat yhdistyneet osin toisiinsa ja osin keskustaajamaan
Tampereen Valtatien varrella.
Seudun keskustaajama ulottui 1980-luvun alussa Liedon kunnan lounaisosiin,
Ilmarisen ja Loukinaisen kyliin. Näiden lisäksi taajamaa oli kunnan keskuksessa ja asemanseudulla sekä Turun Jäkärlän yhteydessä. Liedon kunnan keskus kasvoi kiinni seudun keskustaajamaan 1980-luvun alkupuolella. Keskustan koillispuolelle Yliskulmaan
oli syntynyt 1990-luvulle tultaessa uusi taajama-alue. Laajimmat uudet taajama-alueet
Liedossa sijoittuvat pääosin Turun ohitustien pohjoispuolelle kunnan eteläosiin.
KESKUSKAUPUNGIN
142
Kuvio 11. Taajama-alueen kehitys Turun kaupunkiseudulla 1980–2005.
Turun seudulla taajamien ulkopuolinen asutus näyttäytyy muita seutuja runsaampana, mikä johtunee yksinkertaisesti seudun suuremmasta väkiluvusta. Taulukossa
15 tarkastellaan taajaman ulkopuolista asutusta Turussa ja Liedossa 1995–2005.
Työssäkäyntialueella asutettiin vuosina 1995–2005 2 640 vuoden 1995 taajaman
ulkopuolista ruutua, ja samaan aikaan asukkaista tyhjentyneitä ruutuja oli 1 519.
Uusista asutetuista ruuduista 2 420 sijaitsi myös vuoden 2005 taajaman ulkopuolella.
Taajamien ulkopuolisia asutettuja ruutuja oli kaikkiaan 9 790 kpl. Näin ollen vuosina
1995–2005 asutetut tilastoruudut muodostivat 2005 neljänneksen kaikista taajamien
ulkopuolisesta asutusta alueista. Taajamien ulkopuolella asui 36 028 asukasta vuonna
2005, näistä 7 265 eli noin viidennes vuoden 1995 jälkeen asutetuissa ruuduissa.
Liedossa oli vuonna 2005 yhteensä 1 091 asuttua ruutua, joista 641 sijaitsi taajamien ulkopuolella. Näissä taajamien ulkopuolisissa ruuduissa asui 2 538 asukasta.
Ruuduista 162 kpl, noin neljännes, oli asutettu vuoden 1995 jälkeen. Vuonna 2005
asuttujen ja sitä edeltävinä kymmenenä vuotena asutettujen ruutujen lukumäärien
suhde vastaa näin ollen Liedossa koko seudun keskiarvoa. Uusissa ruuduissa asui reilu
viidennes kaikista taajamien ulkopuolisista kuntalaisista.
Turussa vuoden 2005 taajaman ulkopuolisista 573 asutusta ruudusta 140 oli asutettu 1995–2005. Vastaavasti taajamien ulkopuolisista 2 202 asukkaasta 473 asui näissä
ACTA
143
edellisten kymmenen vuoden aikana asutetuissa ruuduissa. Osuudet ovat osapuilleen
samat kuin Liedossa ja koko seudulla.
Taulukko 15. Uuden asutuksen sijoittuminen suhteessa vuoden 2005 taajamiin Turussa ja
Liedossa.
Kunta
Turku
Lieto
Asukkaita 2005
Yhteensä
2005
taajaman
ulkopuolella
Taajamien
ulkopuolisista
1995–2005
asutettuja, %
1 995
1 091
573
641
24,4 %
25,3 %
Yhteensä
2005
taajamien
ulkopuolella
161 324
14 831
2 202
2 538
21,5 %
21,2 %
Turun dokumenttianalyysissa on tutkittu keskeisistä maankäyttöön ja aluerakenteen
kehittämiseen liittyvistä dokumenteista löytyviä viittauksia yhdyskuntarakenteen
seudullisen kehittämisen linjoihin. Lisäksi dokumenttikatsauksessa on kiinnitetty
huomiota ylikunnallista yhteistyötä koskeviin tavoitteisiin, seudullisen suunnittelun
ratkaisuihin sekä hallinnonalojen välisen yhteistyön ongelmiin.
Työssä on käsitelty seuraavia dokumentteja:
Liedon kunnan elinkeino-ohjelma 2008–2015 (2008)
Liedon kunnan kaavoitusohjelma 2009–2011 (2008)

Liedon kuntastrategia 2006–2010 (2007)

Liedon kunnan kaavoituskatsaus 2009 (2009)

Liedon kunnan yleiskaava (2004)

Liedon kunnan rakennusjärjestys (1996)

Liedon kunnan maapoliittinen ohjelma (2005)

Maaria–Ilmarinen-osayleiskaavan www-sivu (kaava tekeillä)

Turun kaupungin asunto- ja maankäyttöohjelma 2006–2010 (2006)

Turun kaupungin asunto- ja maankäyttöohjelma 2009–2013 (2009)

Turun kaupungin kaavoituskatsaus 2008 (2008)

Turun kaupungin kestävän kehityksen raportti 2007 (2007)

Turun kaupungin strategia 2005–2008 (2005)

Kaupunkiseutusuunnitelma maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteenso
vittamisesta Turun seudulla (työryhmän esitys 2007)
E18-kehityskäytävä Turun–Salon seudulla: elinkeinopolitiikan ja maankäy
tön suunnittelun haasteet (yhteenvetoraportti 2005)
Kuntarakenteen kehittämisen edellytykset Varsinais-Suomessa (2007)

Turun kaupunkiseudun maakuntakaava (2002)

Turun seudun kaupan palveluverkkoselvitys (2006)

KESKUSKAUPUNGIN
144

Varsinais-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelma: liikennestrategia 2030
(2007)
Varsinais-Suomen maakuntasuunnitelma 2020 (2001)
Varsinais-Suomen maakuntasuunnitelma 2025 (2005)
Maakuntaohjelman tarkistus 2009–2010 (2008).
Tarkastelluissa strategiadokumenteissa seudullisen tai maakunnallisen yhteistyön merkitys on tiedostettu, mutta konkreettisia toimenpiteitä yhteistyön edistämiseksi ei ole
samassa määrin esitetty. Sekä ylikunnallisen että hallinnonalojen yhteistyön tavoitteet
konkretisoituvat selkeimmin alemman tason suunnitelmissa, kuten esimerkiksi maakunnan liikennestrategiassa. Yhteistyön haasteita ei dokumenteissa ole juuri avattu,
mikä antaa vaikutelman, ettei tavoitteiden toteutumiselle ole vahvoja perusteita.
Maakunnallisissa strategiapapereissa, Varsinais-Suomen maakuntasuunnitelmassa vuoteen 2020 ja vuoteen 2025, sekä maakuntaohjelman tarkistuksessa 2009–2010 lähtökohtana on, että vuonna 2020 ”Varsinais-Suomessa on laajaa ja syvää yhteistoimintaa
maakunnan sisällä, alueellisesti ja kansainvälisesti”. Maakunnallisena strategiana on
”parantaa Varsinais-Suomen eri toimijoiden yhteistoimintaa kaikilla tasoilla” koskien
aluerakenteen toimivuutta, pohjaveden laatua ja määrää, jätevesien käsittelyä, kuntien välistä jätehuollon yhteistoimintaa, uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa,
E18-moottoritien ja muiden valtateiden kehittämistä, työmatkaraideliikennettä ja
paikallisteitä. SWOT-analyysissä hallinnon hajanaisuus, vahvat kuntarajat ja suuri
kuntien määrä nähdään maakunnan heikkouksina. Heikkouksien aiheuttamat uhat
maakunnan kehitykselle pyritään ottamaan haltuun yhteistyömuotojen ja verkkojen
vahvistamisella.
Dokumenttien tarkastelun perusteella näyttäisi siltä, että maakunnan liitto on
seudun vahvin strateginen toimija ylikunnallisen ajattelun edistämisessä. Voidaan kuitenkin kysyä, missä määrin kaupunkiseudun erityiskysymykset, kuten kaupunkimaisen
yhdyskuntarakenteen kehittyminen keskuskaupungin ja kehyskuntien rajoilla, jäävät
koko maakuntaa koskevien kehityskysymysten varjoon.
Yhdyskuntarakenteen konkreettisena kehitystavoitteena on maakuntasuunnitelmassa mainittu yhdyskuntien viihtyisyys ja turvallisuus. Maakuntakaavalla tuetaan
maakunnan tasapainoista kehittämistä ja eheää yhdyskuntarakennetta siten, että
samalla luontoa vaalitaan ja maakunnan vetovoimaa pyritään lisäämään. Keskeisiä
kysymyksiä tässä ovat esimerkiksi meluongelmat, ilmanlaatu ja ranta-alueiden suunnittelu. Maakuntatason suunnittelussa tiedostetaan, että yhdyskuntarakenteen kannalta
keskeisimpiä haasteita ovat kaupunkiseutujen kehittäminen kuntarajoista riippumatta,
yhdyskuntarakenteen eheyttäminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen.
Turun kaupunkiseudun maakuntakaava vuodelta 2002 on syntynyt jatkumona
kaupunkiseudun yleiskaavallisen yhteistyöryhmän toiminnalle, jonka kuvaillaan maakuntakaavassa helpottaneen ”yhteisen näkemyksen muodostamista maakuntakaavan
sisällöstä ja periaatteista ja kaavan roolista kaupunkiseudun kunnissa”. Selostuksessa
esitetään, että maakuntakaava voisi toimia myös alueen kuntien yhteisenä yleiskaavana.
ACTA
145
Kaavan lähtökohtana on Turun kaupunkiseudulla 3–4 prosentin vuotuinen talouskasvu ja sen mukainen rakentaminen, kestävän kehityksen mukainen kaupunkiseudun
rakenne, kuntarajoista riippumaton seudullinen yhteistyö, seudullisesti tasapainoinen
palveluverkosto, uusien rakentamisalueiden sijoittaminen niin, että vältetään tarpeeton
rakenteen hajauttaminen, olemassa olevan infrastruktuurin käytön tehostaminen, uusien ja vanhojen liikenteellisesti edullisten teollisuus- ja varastoalueiden hyödyntäminen
elinkeinoelämän ja asumisen tarpeisiin, keskustojen vetovoimaisuuden vahvistaminen
sekä kulttuuriympäristön ja kansallismaiseman turvaaminen ja hoitaminen.
Kaavaselostuksessa otetaan kantaa poikkihallinnollisen suunnittelun tärkeyteen
liikennejärjestelmän suunnittelussa. Kaupunkiseudun liikennejärjestelmää kehitetään
kaikki liikennemuodot käsittävänä kokonaisuutena maankäytön suunnittelun rinnalla.
Suunnittelun tavoitteena on hillitä henkilöautoliikenteen kasvua kehittämällä seudullista joukkoliikennettä ja kevyen liikenteen yhteyksiä. Joukkoliikenteen pääakseleista
pyritään muodostamaan laatukäytävät, joissa joukkoliikenteen vuorotiheys on suuri:
”Tällöin joukkoliikenteen palvelutaso on kilpailukykyinen muihin liikkumistapoihin
verrattuna.”
Liikenteellisten kysymysten lisäksi selostuksessa kiinnitetään huomiota suunnittelun sosiaalisiin vaikutuksiin.
”Asuntoalueiden suunnittelussa ja toteuttamisessa voidaan ratkaisevasti vaikuttaa
asukkaiden käytännön elämään. Sosiaalisten vaikutusten huomioon ottaminen on
siten olennainen osa kaavoitus ja suunnittelutyötä.”
Maakuntakaavassa asumisen suunnittelun lähtökohtia ovat monipuolinen asukasrakenne eri asuntoalueilla, asuntorakentaminen erilaisten asukasryhmien ja perheiden
tarpeisiin, asuinympäristön korkea laatu, toimivat kevyenliikenteen yhteydet virkistysalueisiin ja luonnonympäristöön, liikenteellisesti turvallinen asuinympäristö,
yhdyskuntataloudellisesti edulliset ja kestävät asuinalueet, suunnitelmallinen täydennysrakentaminen ympäristötekijät huomioon ottaen sekä saasteeton ja turvallinen
asuinympäristö. Suurin osa alueiden palveluista ratkaistaan kuntatason kaavoissa ja
suunnitelmissa. Palvelujen kehittämisessä on lähtökohtana kuitenkin yhteistyö sekä
alueen kuntien että eri sektoreiden kesken.
Turun kaupunkiseudulle oli kaavanteon yhteydessä kehitteillä useita merkittäviä
kaupan hankkeita. Osa näistä oli taajaman reuna-alueille tai taajaman ulkopuolelle
sijoittuvia hypermarketteja. Kaupan suuryksiköiden suunnittelua koskeviksi toimintaohjeiksi hyväksyttiin useita linjauksia, joiden mukaan päivittäistavarakaupan
suuryksiköitä voidaan sijoittaa vain kuntakeskustoihin ja niiden laajenemisalueille sekä
erikseen kaavoissa osoitetuille alueille keskustojen ulkopuolella. Lisäksi ohikulkutien
ja E18-tienvarsialueille voidaan sijoittaa ensisijaisesti tilaa vievän kaupan toimintoja.
Turun ydinkeskustan kehittäminen on kaupunkiseudun yhteinen asia, ja uusien
päivittäistavarakaupan suuryksiköiden sijoittelussa pyritään yhteisesti turvaamaan
Raision, Kaarinan ja Liedon kaupunkitason keskusten toimintaedellytykset elävinä
aluekeskuksina. Länsikeskusta kehitetään monipuoliseksi aluekeskukseksi lisäämällä
alueen asumis- ja palvelutoimintoja.
Varsinais-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelmassa (Liikennestrategia 2030)
KESKUSKAUPUNGIN
146
päähaasteena pidetään liikenteen kasvun ohjaamista joukkoliikenteeseen. Tämä edellyttää strategian mukaan uuden maankäytön ohjaamista ratoihin ja linja-autoliikenteen runkolinjoihin perustuville vahvoille joukkoliikennevyöhykkeille sekä juna- ja
linja-autoliikenteen sujuvuuden, palvelutason ja hintakilpailukyvyn parantamista
autoliikenteeseen verrattuna. Tulevaisuudessa kuntarakenteen mahdolliset muutokset
voivat strategian mukaan luoda nykyistä paremmat edellytykset maankäytön seudulliselle suunnittelulle, joka tukee kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen eheytymistä
ja joukkoliikenteeseen perustuvan rakenteen kehittymistä.
Turun kaupunkiseudulla autoistuminen ja yhdyskuntarakenteen hajaantuminen
ovat johtamassa liikenteen kasvavaan ruuhkautumiseen. Määrätietoisesta autoliikenteen
kasvua hillitsevästä liikenne- ja maankäyttöpolitiikasta sopiminen on liikennestrategian
mukaan seudun isoimpia haasteita tulevaisuudessa. Myös yhdyskuntarakenteen hajautumisen pysäyttämistä pidetään tärkeänä. Strategian mukaan tähän tarvitaan kuitenkin
liikennepolitiikan lisäksi erityisesti maankäytön suunnittelun sekä veropolitiikan ja
muun taloudellisen ohjauksen tukea. Tarvitaan myös yhteinen tahtotila sekä toimiva
yhteistyö tuloksiin pääsemiseksi.
Liikennestrategiassa esitetään, että merkittävä muutos kuntien maapolitiikassa ja
seutuistumiskehityksen suunnassa edellyttäisi muutoksia kuntarakenteessa. Turun kaupunkiseudulla ja kehyskunnissa joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn yhteenlaskettu
kulkutapaosuus pienenee jatkuvasti. Asumisen hintataso, autoliikennettä painottava
päätöksenteko ja yhdyskuntarakenteen hajautumista edistävät maankäyttöratkaisut
uhkaavat johtaa kierteeseen, joka vaarantaa seudun liikennejärjestelmän toimivuuden
ja syö edellytykset kävelyn, pyöräilyn ja joukkoliikenteen varaan rakentuvan viihtyisän
kaupunkiympäristön rakentumiselta.
Liikennestrategiassa Turun toiminnallisen alueen liikennepoliittiset kehittämislinjaukset ovat seudullisen yhteistyön vahvistaminen maankäyttö- ja liikennesuunnittelussa
sekä yhteisten liikennepoliittisten linjausten muodostaminen ja joukkoliikennejärjestelmän kehittäminen seudun liikennejärjestelmän rungoksi. Jälkimmäinen edellyttää
joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä tukevaa maankäytön suunnittelua, Turun kaupunkiseudun joukkoliikennejärjestelmävision laadintaa, joukkoliikenteen seudullisen
suunnittelun tehostamista, linjaston kehittämistä, mm. korkeatasoisia bussirunkolinjoja
ja nopeita työmatkavuoroja, sekä paikallisjunaliikenteen käynnistämistä.
Suurimpia epävarmuustekijöitä liikennejärjestelmäsuunnitelman ja tavoiteltujen
vaikutusten toteutumiselle ovat strategian mukaan eri tahojen sitoutuminen suunnitelman linjauksiin. Ilman kunta- ja hallintorajat ylittävää yhteistä tahtoa ja sitoutumista
suunnitelman autoliikenteen kasvun hillintään tähtäävät linjaukset eivät toteudu.
Jatkossa mahdollisten kuntarakenteen muutosten ennakoidaan aiheuttavan muutoksia
kuntien maankäytön ja liikenneyhteyksien kehittämislinjauksiin, kun paine houkutella
asukkaita ja yrityksiä nykyisten kuntarajojen rajaamille alueille vähenee.
Seudullinen suunnittelu
Turun kaupunkiseudulla on harjoitettu yleiskaavallista yhteistyötä jo vuodesta 1974
lähtien. Liedon kunta tuli mukaan yhteistyöhön vuonna 1982. Yhteistyö on koskenut niin seutukaavan ja yleiskaavojen yhteensovittamista, yhdyskuntarakennetta,
ACTA
147
raja-alueita, seudullisia liikennekysymyksiä, viherverkostoa kuin teknisen huollon
yhteistyökysymyksiäkin.
Kaupunkiseutusuunnitelma maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteen sovittamisesta (2007) on tehty Auran, Kaarinan, Liedon, Naantalin, Raision, Ruskon, Turun ja
Vahdon edustajien kesken. Lisäksi Piikkiö on osin ollut mukana tehtävässä selvityksessä.
Selvitys koostuu seitsemästä eri osa-alueesta, joita ovat vesi- ja jätevesihuoltoyhteistyö,
infrapalveluiden yhteistyö, tilahallintoyhteistyö, maankäyttö, asuminen ja liikennesuunnitteluyhteistyö, joukkoliikenne, rakennusvalvonnan viranomaisyhteistyö sekä
ympäristönsuojelun viranomaisyhteistyö. Suunnitelmassa on selvitetty palveluiden
kuntarajat ylittävän käytön nykytila ja kehittämistarpeet, keinot, joilla kunnat ovat
päättäneet parantaa toimintojen yhteensovittamista seudulla sekä suunnitelman toimeenpano ja aikataulu.
Vesi- ja jätevesihuoltoyhteistyössä tavoitteena on perustaa yksi seudullinen vesihuollon palveluista vastaava toimija. Infrapalveluiden ja tilahallinnon yhteystyössä on
kaavailtu yhteisiä tilaaja- ja tuottajatoimintoja ja -strategioita. Joukkoliikenteen osalta
esitetään seudullisen tilaaja- ja suunnitteluorganisaation perustamisen selvittämistä sekä
seudullisen joukkoliikennevision laatimista. Seutulippujärjestelmä on otettu käyttöön
Turun seudulla jo vuonna 1999. Tällä hetkellä mukana on jo 20 kuntaa. Yhteistyötä
on kehitetty seutulippujärjestelmän lisäksi mm. aikataulujen ja linjastojen yhteensovittamisessa ja yhteisessä markkinoinnissa. Rakennusvalvonnan ja ympäristösuojelun
viranomaisyhteistyön osalta pyritään siirtymään vaiheittain seudullisiin organisaatioihin. Yhteinen rakennusvalvontataksa ja alueelliset ominaispiirteet huomioiva rakennusjärjestys pyritään saamaan voimaan vuoden 2010 aikana.
Maankäytön, liikenteen ja asumisen osalta laaditaan maankäyttöä koskien yhteinen kaupunkiseudun rakennemalli sekä yhteiset asunto-, liikenne- ja maapolitiikat.
Päätöksenteko säilyy suunnitelmassa kuitenkin kuntakohtaisena. Tarkoitus on hyödyntää suunnitteluosaamista ja -asiantuntemusta yli kuntarajojen. Toisessa vaiheessa
on suunniteltu muodostettavan yhteinen kaupunki-seutusuunnittelun organisaatio,
jonka tehtävänä on laatia kaupunkiseudun yleiskaava.
Vaikka kaupunkiseudulla on ollut monia kuntien välisiä yhteishankkeita liittyen
liikennejärjestelmiin, kaupan palveluverkkoon ja maankäytön suunnitteluun esimerkiksi kuntarajoilla, ohjelmoinnit ja poliittiset ohjelmat on laadittu ja toteutettu kuntakohtaisesti. Asuntopolitiikkaan liittyviä asioita ei ole juuri valmisteltu yhteistyössä.
Paras-hankkeen kaupunkiseutusuunnitelman pyrkimyksenä on kuitenkin vastuullinen
ja tasapuolinen asuntopolitiikka, monipuolinen asuntotuotanto sekä profiloidut asunto- ja työpaikka-alueet.
Uhkana yhteensovittamishankkeessa pidetään sitä, että osapuolten kesken ei
saavuteta yhteistä näkemystä ja sitoutuminen yhteissuunnitelmiin jää löyhäksi. Muita
haasteita voi raportin mukaan aiheutua organisaation jähmeydestä ja prosessien hidastumisesta, päällekkäisorganisoitumisesta, kunnallisen päätöksenteon etääntymistä
sekä yhteisten järjestelmien kehittämisen vaikeudesta ja kalleudesta. Kaupunkiseutua
koskevan kaavan ja muiden seudullisten suunnitelmien hyväksymistä varten esityksessä ehdotetaan muodostettavaksi Varsinais-Suomen liiton luottamusmieselimistä
päätöksentekoelin, joka muodostuu vain kaupunkiseutusuunnitelmaan kuuluvien
kuntien edustajista. Lähidemokratian turvaamiseksi kuntakohtaiset kaavat käsitellään
KESKUSKAUPUNGIN
148
kuitenkin kunnittain.
E18-kehityskäytävähankkeessa tuotettu yhteenvetoraportti elinkeinopolitiikan ja
maankäytön suunnittelun haasteista (2005) on Turun Seudun Kehittämiskeskuksen,
Salon Seudun Kehittämiskeskuksen ja aluekeskusohjelmien teettämä. Se kuvaa Turun
ja Salon seuduille yhteisen elinkeinopoliittis-strategisen maankäyttösuunnitelman
liittyen E18-tien kehityskäytävään ja sen vaikutuspiirissä oleviin kuntiin. Yleisellä
tasolla kulkevan nykytila-analyysin lisäksi hankkeen yhteenvetoraportissa on esitetty
kärkihankelistaus ”seudullisten maankäytön laatusuunnitelmien toteuttamisen edistämiseksi”.
Turun seudun osalta jatkohankkeiksi esitetään tärkeys- ja aikataulullisessa järjestyksessä E18-kehityskäytävän yleismarkkinointia, Turun kaupunkiseudun liikennejärjestelmäsuunnitelman päivitystä, seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimista,
satamien kilpailukyvyn varmistamista ja yhteistyön kehittämistä, edunvalvonnan organisointia liittyen liikennehankkeisiin, kehätien nelikaistaistamista rinnakkaisteineen
välillä Kausela–Kirismäki, Turun seudun maankäytön rakennemallia, Salon seudun
maankäytöllistä yhteistyötä, joukkoliikenteen laatukäytäviä sekä raideliikenteen ja
rataverkon kehittämistä Turun ja Salon seuduilla.
Seudun kansallisen ja globaalin aseman vahvistaminen perustuu dokumenttien
valossa vahvimmin elinkeinopoliittiseen strategiseen suunnitteluun. Lisäksi elinkeinoyhteistyön priorisoinnit antavat viitteitä siitä, että seudullisen yhteistyö ja visiointi
toimivat seudulla tehokkaimmin liikennekysymyksissä. Kaupunkiseudun sisäiset liikenneyhteydet, ulkoiset yhteydet pääkaupunkiseudulle ja yhteydet itämerelle mainitaan
dokumenteissa keskeisinä seudun elinkeinoelämän edistämisen kysymyksinä.
Turun seudun kaupan palveluverkkoselvityksessä (2006) on arvioitu seudun
kaupan kehitystrendejä. Selvitysten pohjalta on tarkoitus laatia mm. Turun kaupunkiseudun toiminnallinen rakennemalli maakunta- ja yleiskaavoituksen pohjaksi. Dokumentissa on arvioitu, että kauppa-asiat hoidetaan seudulla entistä useammin autolla.
Kehitys on näkynyt hypermarket-konseptien menestyksenä ja kaupan hakeutumisena
kaupunkikeskustojen ulkopuolelle. Tämä on aiheuttanut uhkakuvia esimerkiksi Liedon
ja Kaarinan keskustojen tulevaisuudelle.
Kauppakeskus Myllyn avautuminen syksyllä 2001 toi alueen markkinoille aivan
uudenlaisen ostopaikan. Paljon tilaa vaativan erikoiskaupan alueista Myllyn läheisyyteen kehätien varrelle muodostumassa oleva alue on selvityksen mukaan merkittävin.
Erikoistavarakaupan hankkeista merkittävänä pidetään Skanssin aluekeskusta. Tilaa
vievän kaupan hankkeet keskittyvät taas voimakkaasti Ikean ympärille Raisioon kehätien varteen. Selvityksen mukaan kehätien varresta on kasvamassa seudun merkittävin
erikoiskaupan keskittymä, jolla on maakunnallista ja jopa sitäkin laajempaa vetovoimaa.
Kaupallinen painopiste on siirtynyt länteen ja kehätien varrelle Myllyn mukana. Seudun
yhtenäinen kauppavyöhyke onkin muodostumassa akselista Mylly–Kuninkoja–Länsikeskus. Kuntakeskuksissa erikoiskaupan asema on selvityksen mukaan epävarma.
Monista kunnista erikoiskauppa on jo suurelta osin siirtynyt pois.
Väestö painottuu kaupunkiseudulla Turun läheisyyteen kaupunkivyöhykkeelle
Naantali–Raisio–Turku–Kaarina. Oman ryhmänsä muodostavat kaupunkiseutua
ympäröivät ja vahvasti kasvavat kunnat (esim. Lieto), joista käydään töissä Turussa tai
naapurikunnissa. Selvityksessä on arvioitu, että kuntarajat vaikuttavat voimakkaasti
ACTA
149
kaupan sijoittumiseen erityisesti kaavoituskäytäntöjen vuoksi. Selvityksen teon aikaan
Turun seudulla on ollut nähtävissä mittavimpien kaupan investointien sijoittuminen
Turun naapurikuntiin. On varsin ilmeistä, että kuntaliitokset tai yhteistyön tiivistyminen vaikuttaisivat kaupan sijoittumiseen eri tavalla.
Selvityksessä ennakoidaan, että Turun seutukunta kehittyy jatkossakin Turun
vetämänä. Kuitenkin pientalotuotannon painottuminen kehyskuntiin lisää verotulojen
kulkeutumista keskustasta poispäin. Pientaloihin perustuva tonttituotanto hajauttaa
yhdyskuntarakennetta ja lisää liikennettä ylikunnallisten työmatkojen määrän kasvaessa.
Kaupan kannalta pendelöinti ja autoistunut elämäntapa nähdään myönteisenä, sillä
se suosii keskustan ulkopuolisia kaupan keskittymiä.
Kunnallinen strateginen suunnittelu: Turku
Turun kaupungin strategiaesite vuosille 2005–2008 on seutuyhteistyön suhteen vähäsanainen. Kaupungin arvoihin on kuitenkin sisällytetty ajatus, että paikalliseen, seudulliseen, valtakunnalliseen ja kansainväliseen yhteistyöhön panostetaan voimakkaasti.
Tutkimuksen kannalta keskeinen strateginen painopiste koskee seudun kilpailukykyä ja kestävää kehitystä. Painopisteen kriittisiksi menestystekijöiksi on listattu
kestävää kasvua ja hyvinvointia tukeva kaupunkisuunnittelu, tehokas ja asukaslähtöinen
toiminta sekä tasapainoinen kuntatalous. Lisäksi strategiapaperissa mainitaan, että juuri
Turun rooli on toimia seutuyhteistyön veturina ja seudun aktiivisena edunvalvojana
valtionhallinnon suuntaan.
Strategia sisältää Paras-hankkeen ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta
olennaisia käsitteitä, mutta ei lyhykäisyydessään yllä konkreettisiin valintoihin tai tavoitteiden saavuttamisen haasteisiin. Arvojen ja kriittisten menestystekijöiden yleinen
listaus osoittaa, että seudullinen näkökulma yhdyskuntarakenteen kehittämiseen on
strategian laatijoiden tiedostama seikka, mutta strategiatyön poliittinen ohjaavuus jää
kyseenalaiseksi.
Turun kaupungin asunto- ja maankäyttöohjelmassa vuosille 2006–2010 otetaan
lähtökohdaksi strategian keskeinen menestystekijä, jonka mukaan Turku olisi seutuyhteistyön veturi ja aktiivinen edunvalvoja. Ympäristöstrategiasta työn taustaksi ja
kehittämistavoitteiden määrittämiseksi valitut kriittiset menestystekijät ovat yhdyskuntarakennetta eheyttävä täydennysrakentaminen, vetovoimaisen pientalotuotannon
ja -kaavoituksen lisääminen, keskusta-asumisen lisääminen, innovatiiviset ja modernit
toimintaympäristöt, sosiaalisesti monipuoliset ja viihtyisät asuntoalueet, toimivat palvelut sekä seudullinen yhteistyö yhdyskuntarakenteen eheyttämiseksi.
Kaupan osalta ohjelmassa todetaan, että Raision puolelle Kuninkojalle ohikulkutien varteen nopeasti kehittyvä kaupan keskittymä vaatii jatkossa maankäytön,
liikennejärjestelyiden ja kaavoituksen linjauksia myös Turun osalta.
”Merkittävä kaupan keskittymä saa aikaan vetovoimaa koko seudulle luoden samalla
edellytyksiä työpaikkojen määrän kasvulle ja turismin lisääntymiselle. Turun keskustan
kehittymisen lähdettyä käyntiin ei ole enää todennäköistä, että kaupallisen alueen
rakentaminen ohikulkutien varteen uhkaisi merkittävästi keskustan kaupallisia
palveluja [ … ]. Lisäksi ohikulkutien vartta on kehitettävä kaupan, logistiikan ja
KESKUSKAUPUNGIN
150
teollisen toiminnan ketjuksi kaavoituksen avulla myös Turun puolella.”
Asunto- ja maankäyttöohjelman yhdeksi elementiksi on otettu palvelujen toteuttaminen
osana maankäytön suunnittelua.
”Etenkin uusien omakoti- ja pientaloalueiden suunnittelua ja toteutusta tulee tarkastella palvelujen näkökulmasta siten, että alueille muodostuu yksilöityjä palvelukonsepteja
jo niiden rakentumisvaiheessa. Palvelukonseptiajattelu pitää sisällään ns. kaupungin
palvelulupauksen alueiden kehittämiseksi. Palvelukonseptit ovat oleellinen osa kaupungin ja sen alueiden markkinointia siten, että uusille alueille muuttoa harkitsevat
voivat jo etukäteen varmistua alueensa tulevasta palvelutarjonnasta.”
Asunto- ja maapoliittisessa ohjelmassa kiinnitetään huomiota myös yhteistyöhön
päivähoidon ja maahanmuuttajien asumisen järjestämisessä. Toimenpide-ehdotuksena
annetaan esitys lisätä seudullista yhteistyötä maahanmuuttajakysymyksissä mahdollisen
kaupunkiseudun yleiskaavoituksen ja maakuntakaavoituksen yhteydessä.
Kaupungin maapolitiikan päätavoitteiden mukaan Turussa tavoitellaan maanhankinnalla mahdollisimman yhtenäisen kaupungin maanomistuksen muodostumista
ennen kaavoituksen aloittamista. Maanhankinta keskitetään lähinnä Hirvensaloon,
Satavaan, Paimala–Saramäen-alueelle, Lentokentän–Moision-alueelle sekä Yli-Maarian
pohjois- ja itäpuolelle. Strategisessa maanhankinnassa käytetään kaikki tarvittavat keinot
vapaaehtoisesta kaupasta etu-ostoon ja lunastukseen; ensisijaisena hankintakeinona
käytetään kuitenkin erilaisia vapaaehtoisia sopimuksia. Maankäyttösopimusmenettelyä
tehostetaan niillä alueilla, joilla on useita yksityisiä maanomistajia, ja suunnitteluvarauskäytäntöä uusissa toteutuksissa kehitetään edelleen.
Turun kaupungin kestävän kehityksen raportissa (2007) korostetaan, että kaupunkirakenteeseen liittyvät kysymykset ovat keskeisiä kestävyyden haasteita Turussa.
Kaupungin johtaja kirjoittaa esipuheessa:
”Hajautunut aluerakenne ei ole kenenkään etu, on kotikunnan nimi mikä tahansa.
Velvollisuutemme on edelleen kehittää kuntien välistä yhteistyötä niin maankäytön,
liikenteen, terveydenhuollon kuin monen muunkin kestävyyden kannalta keskeisen
toiminnan osalta. Seudullinen yhteistyö on kestävän kehityksen edellytys.”
Dokumentissa arvioidaan, että kunnan tilaan vaikuttavat myös hallinnollisten rajojen
ulkopuolella tehdyt valinnat. Esimerkiksi naapurikuntien kaavoituspäätökset nostetaan
yhdeksi liikenteeseen yli kuntarajojen vaikuttavaksi tekijäksi. Raportissa kerrotaan nykyisen kestävän kehityksen diskurssien mukaisesti, että haasteisiin vastaaminen ”vaatii
osallistuvia prosesseja ja laajaa yhteistyötä, jossa tähdätään toiminnallisten prosessien
tehokkaaseen ja avoimeen hoitamiseen yli hallinnollisten rajojen.” Yhtenä toimenpideehdotuksena esitetään, että laaditaan kestävien maankäyttöratkaisujen toteuttamiseksi
seudullinen, kuntien yhteinen yleiskaava. Maankäytön ja kaupunkirakenteen kestävyys
rakentuu raportin mukaan joukkoja kevytliikenteeseen perustuvasta liikennejärjestelmästä, lähipalveluista, monimuotoisesta luontoympäristöstä ja rakenteen hajautumisen
hallinnasta. Tulevaisuuden kehityskuvina esitetään joko kaupunkirakenteen laajentumi-
ACTA
151
nen ja autoliikenteen kasvu, jonka osia ovat kuntien välinen kilpailu veronmaksajista
ja koordinoimaton maankäytön ja liikenteen suunnittelu, tai kaupunkirakenteen
tiivistyminen ja autoliikenteen kasvun rajoittuminen, jonka osia ovat seudullinen
MAL-suunnittelu, täydennysrakentaminen sekä joukkoja kevyenliikenteen suosiminen. Tärkeimmät (kehityskuviin perustuvan arvioinnin tuottamat) tavoitteet ovat
hiilidioksidipäästöjen vähentäminen, kevyenliikenteen ja joukkoliikenteen lisääminen
sekä korkean palvelutason kävelyn, pyöräilyn ja joukkoliikenteen kaupunginosien
osuuden kasvattaminen väestön ja työpaikkojen sijoittumisen näkökulmasta.
Toimenpiteiksi tavoitteiden saavuttamiseksi esitetään seudulliset maankäyttöratkaisut, palveluiden sijoitus ja liikenneverkko, kaupunkirakenteen laajentamisen tarpeen
ja täydennysrakentamisen uudelleenarvioiminen seudullisesti yhteisessä yleiskaavassa,
Turun keskustan kehittäminen seudun vetovoimaisimpana liikekeskuksena ja työpaikka-alueena, kävely-ympäristön laadun ja turvallisuuden parantaminen, seudullisen
joukkoliikenneviranomaisen perustaminen ja joukkoliikenteen tiheästi liikennöitävän
runkolinjaston toteuttaminen kaupunkimaisille alueille.
Kunnallinen strateginen suunnittelu: Lieto
Liedon kuntastrategia 2006–2010 on muotoiltu dokumentin mukaan ”vireillä olevan
kunta- ja palvelurakennehankkeen värittäessä kaikkea kuntien toiminnasta käytävää
keskustelua ja ehkä osaltaan rajoittaessa vapaasti käytävää keskustelua”. Myöhemmin
haastattelujen perusteella tutkimuksessa arvioitiin, että Paras-hanke on kaupunkiseuduilla suunnannut keskustelua erityisesti kuntarakennekysymyksiin muiden yhteistyömahdollisuuksien kustannuksella. Kuntaliitosvaihtoehtoa ei Liedon strategiassa
ole haluttu käsitellä, sillä kunnan kehitysvisiossa Lieto on vuonna 2012 ”itsenäinen,
seudun kehityksestä vastuunsa kantava kumppani ja kuntaryhmäkeskus, jonka väestö
ylittää 17 000 asukasta ja työpaikkaomavaraisuus on yli 70 prosenttia”. Avoimeksi jää,
mitä tarkoittaa vastuun kantaminen seudun kehityksestä.
Kunnan itsenäisyyttä pidetään strategiassa perustana ihmisläheisten palvelujen
turvaamiselle. Lieto on kuitenkin valmis laajaan yhteistyöhön palvelutuotannossa
myös muiden kuntien kanssa. Erityisesti kunta tarjoutuu toimimaan palvelujen
tuottajana naapureilleen. Yhdyskuntarakenteen kehityksen ja poikkihallinnollisen
MALP-suunnittelun näkökulmasta huomionarvoista on, että strategian mukaan
”erityisesti kuntarajojen läheisyydessä tarkastellaan palvelujen käyttömahdollisuuksia
asiakasnäkökulmasta”. Myös tiiviimmästä yhteistyöstä ollaan valmiita keskustelemaan,
tosin tässä suotuisimpina kumppaneina pidetään Lietoon tukeutuvia kuntia. Strategian
mukaan Liedolla on ”hyvä valmius [jopa] kuntarakenteen muutoksiin siihen läheisesti
tukeutuvien kuntien kanssa”. Liedon yhteistyösuhde seudun keskuskaupungin kanssa
jää strategiassa vähäisemmälle käsittelylle.
Kehitysvision saavuttamiseksi määritellyssä päästrategiassa Turun seudun kilpailukykyä ja kiinnostavuutta lisätään tarjoamalla korkeatasoisia asumis- ja yrittämismahdollisuuksia kunnan eri taajamissa. Kunnan toiminnalla tuetaan yhteisöllisyyttä
ja kannustetaan omaehtoiseen toimintaan ja vastuuseen, ihmisläheisillä palveluilla
mahdollistetaan turvallinen elämänkaari, ja palvelutuotannon ja investointien suunnitelmallinen toteutuminen mahdollistetaan tasapainoisella taloudella.
KESKUSKAUPUNGIN
152
Huomionarvoista on, että panostus seudun menestykseen perustuu päästrategiassa
kunnan sisäisiin asuntopoliittisiin ja elinkeinopoliittisiin ratkaisuihin eikä seudulliseen
yhteistyöhön. Päästrategian kuntakeskeisyydestä huolimatta asumisen osalta määritellyt
tavoitteet, kuten sosiaalisesta rakentamista huolehtiminen ja asumisen yhteensovittaminen palvelurakenteen kanssa näyttäisivät kuitenkin vaativan jonkinlaista seudullista
koordinaatiota. Strategiapaperin mukaan Lieto aikookin tavoitteiden saavuttamiseksi
tuoda aktiivisesti oman panoksensa mukaan puitelain mukaiseen maankäyttö- ja
asumisstrategiaan.
Yrittämisen ja elinkeinopolitiikan osalta tärkeitä hankkeita ovat dokumentin
mukaan E18-tiekehityshanke, Tuulissuo–Avanti-alue, 9-tien varsi, Liedon asemanseutu ja keskusta. Elinkeinopuolen seudulliset organisatoriset järjestelyt ovat Turun
Seudun Kehittämiskeskus ja Turun seudun Yrityspalvelukeskus, joiden tehtävänä on
seudullinen elinkeinoneuvonta. Tonttimarkkinointi hoidetaan kunnassa, joten seudullista koordinaatiota ei elinkeinon sijoittumisen osalta harjoiteta. Tavoitteena vuodelle
2010 on, että kasvaneen kysynnän mukaisesta raakamaan hankinnasta, kaavoituksesta
ja kunnallistekniikasta huolehditaan, Avantin yritysalue toteutetaan puolivalmiiksi,
Tuulissuon imagoa kohennetaan ja asemanseudun yritysaluetta laajennetaan. Toteuttamiskeinoja ovat työpaikkastrategian (E18-kehittämishanke) toteutus, yleiskaavan
tekeminen vuodelle 2020 sekä maapoliittisen ohjelman ja vuosittain hyväksyttävien
kaavoitus-, tontinmyynti- ja kunnallistekniikan rakentamisohjelmien toteutus.
Yksi neljästä strategia-alueesta vuosille 2006–2010 on kuntayhteistyö ja kumppanuus. Kiinnostavia yhteistyötä koskevia tavoitteita vuodelle 2010 ovat ainakin
seuraavat:

Lieto jatkaa itsenäisenä kuntana aiempien päätösten mukaisesti,
Liedon kunta painottaa maankäytössä, liikenteessä ja elinkeinoelämän kehittämisessä yhteistyötä Turun ydinseudun kuntien (Turku, Raisio, Kaarina,
Lieto, Naantali) ja niiden läheisten kumppanien kanssa ja
palveluyhteistyötä laajennetaan nykyisestä erityisesti Turun itäisten kuntien
suuntaan niillä alueilla, joilla kuntalaisten palvelujen käyttöä voidaan helpottaa ja saavuttaa laatu-, kustannus- ja erikoistumisetuja.
Yhteistyö korostuu keinoissa, joilla strategian tavoitteisiin pyritään. Tällaisia keinoja
ovat muun muassa:

ACTA
Paras-puitelain mukaisten eri suunnitelmien laatiminen ja toteutus,
puitelain toimeenpanosuunnitelma (2007),
Turun kaupunkiseudun yhteistyösuunnitelma (2007),
terveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvän sosiaalihuollon yhteistyösuunnitelma (2007),
mahdollinen kuntajaon muutossuunnitelma (2007),
aktiivinen ote Turun ydinalueen ja seudun itäisten kuntien, Härkätien kuntayhtymän alueen ja Auran yhteistyöhankkeissa,
päävastuu Härkätien alueella ja tasavertainen ote muissa yhteistyöhankkeissa
sekä
153

ympäristöterveydenhuollossa toteutettava isäntäkuntaratkaisu vuoden 2008
aikana.
Seutuyhteistyön edistämiseksi on siis nimetty myös useita konkreettisia suunnitelmia.
Jääkin tutkimuksen haastatteluosion tehtäväksi selvittää, mikä on ollut suunnitelmien
todellinen vaikuttavuus Paras-hankkeen seudullista yhteistyötä koskevien tavoitteiden
saavuttamiseksi.
Liedon elinkeinopoliittinen ohjelma vuosille 2008–2015 on laadittu siten, että
”se tukee ja hyödyntää Turun seudun elinkeinoja seutustrategian tavoitteiden toteutumista”. Dokumentissa määritellyn menestyskonseptin mukaan tavoitteisiin päästään
työpaikkastrategian (E18-kehittämishanke) toteutuksella sekä yleiskaavoituksen ja
maapolitiikan tehokkaalla ja joustavalla hoidolla. Näiden kautta myös liikenteen ja
maankäytön erityislinjaukset on tarkoitus toteuttaa. Elinkeino-ohjelman mukaan
tavoitteena on lisätä yritystonttitarjontaa erityisesti Avanti–Tuulissuon alueelle sekä
Asemaseudulle.
Menestyksellisen toiminnan yksi kulmakivi on elinkeino-ohjelman mukaan
ylikunnallinen yhteistyö lähinnä Turun seudun kuntien kanssa. Toiminta-ajatuksen
perusteina mainitaan maankäyttö- ja elinkeinopolitiikan muutoskykyisyys ja joustavuus
sekä riittävät seudulliset tonttireservit. Elinkeinopuolella yhteydenpito kuntarajojen
yli tuntuu luontevalta osalta toimintatapoja.
”Yritysasiamies auttaa lietolaisyrityksiä verkottumaan keskenään sekä löytämään
yhteistyökumppaneita seudulta, Suomesta ja kansainvälisestikin.”
Turun Seudun Kehittämiskeskus ja Yrityspalvelukeskus Potkuri ovat tärkeimmät
yhteistyökumppanit elinkeinoelämän kehittämisasioissa. Liedon vahvuuksia ovat ohjelman mukaan monipuolinen yritysrakenne ja seudullisesti sekä valtakunnallisestikin
hyvä logistinen sijainti. Etuna nähdään, että kunta on osa vahvaa kaupunkiseutua.
Liedon heikkoudeksi mainitaan monitaajamaisuus ja taajamien keinotekoiset rajat.
SWOT-analyysin mahdollisuuksiin lukeutuvat seudullisen MALP-suunnittelun osalta
paikallinen ja seudullinen elinkeinoyhteistyö sekä seutuliikenne. Elinkeinopolitiikan
päämääriä ovat yhteistyö ja verkottuminen. Tästä konkreettinen ilmentymä on kunta- ja seutukuntayhteistyö. Ohjelman mukaan Liedon kunta on aktiivisena toimijana,
kun Turun seutukuntaa ja erityisesti kaupunkiseutua kehitetään. Tavoitteena on, että
”täällä seutustrategiankin mukaisesti jatkossa on entistä kukoistavampi elinkeinoelämä
ja että seutu on kasvava, osaava ja uudistuva”.
Liedon kunnassa on voimassaoleva Liedon kunnan yleiskaava, jonka ohjeellinen
tavoitevuosi on 2020. Yleiskaavan laadinta on tapahtunut rinnan Turun kaupunkiseudun taajamaseutukaavan tarkistuksen ja maakuntakaavan laadinnan kanssa, ja se on
vahvistettu vuonna 2004. Kaavassa kerrotaan, että kaupunkiseudun yleiskaavallisen
yhteistyön kautta seudun kuntien (Turku, Kaarina, Raisio, Naantali ja Lieto) yleiskaavatyöt ja maakuntakaavan laadinta on sovitettu toisiinsa.
Liedon kunnan yleiskaavan keskeisiksi tavoitteiksi on kirjattu ”Liedon keskustan
vahvistaminen Turun kaupunkiseudunalakeskuksena ja oman kuntaryhmänsä keskuksena ennen mahdollisen Liedon ohitustien toteutumista, sivutaajamien lähipalvelujen
KESKUSKAUPUNGIN
154
säilyttäminen tai parantaminen ja Turun ohikulkutien varren yritysalueen kehittäminen
seudullisena tilaa vievän kaupan keskittymisalueena.”
Yleiskaavan liitteeksi on hyväksytty vuoden 1996 rakennusjärjestys huomioiden
”rakennuslainsäädännön uudistamisen aiheuttama muutostarve sekä yleiskaavatyön
yhteydessä ilmennyt hajarakentamisen ohjaustarve siirtymäkaudella”. Oleellisena muutoksena on mainittu koko kunnan alueen määrääminen suunnittelutarvealueeksi.
Yleiskaavan selostuksessa linjataan, että ”maapoliittisin keinoin varmistetaan tavoitellun maankäytön toteutuminen”. Maapoliittinen ohjelma on tehty ja vahvistettu
kunnassa vuonna 2005 ja sen päälinja on, että ”kunta hankkii vapaaehtoisin kaupoin
kaavoituksen piiriin tulevat alueet omistukseensa ja luovuttaa asemakaavan mukaiset
tontit vuosittain talousarvion yhteydessä hyväksytyn tontinluovutusohjelman mukaisesti”. Yhtenä tavoitteena on ollut, että kukin kunnanvaltuusto voisi ottaa kantaa
oman toimikautensa maapoliittisiin linjauksiin.
Turun kaupunkiseudun kehittämistä ja samalla maakuntakaavaan vaikuttavia asioita on
käsitelty useissa yhteyksissä ja työryhmissä. Esimerkkejä tällaisista yhteistyöhankkeista
ovat mm. Turun kaupunkiseudun yleiskaavayhteistyö, kaupunkiseudun satamayhteistyö, kaupunkiseudun liikennejärjestelmäsuunnittelu, kaupunkiseudun kaupan
palveluverkkoselvitykset, Turun kaupunkiseudun vesihuoltoyhteistyö sekä lentokentän
osayleiskaava ja kehittämistyö. Katsaus seutuyhteistyötä ja yhdyskuntarakenteen kehittämislinjauksia koskevaan dokumenttiaineistoon osoittaa, että selvityksiä, keskustelua
ja suunnitelmia on useammalla alueella tehty. Eri tahoilla tehtyjä yhteistyöhankkeita
ei kuitenkaan ole koottu yhdeksi seudun kehittämistä ohjaavaksi suunnitelmaksi. Paras-hankkeen kannustamana kaupunkiseudulla ollaan käynnistämässä toiminnallisen
kaupunkiseudun rakennemallityötä. Tällä suunnitelmalla näyttäisi olevan parhaat
edellytykset koota seutusuunnittelun linjaukset yhteen.
Seudullisen organisaatiorakenteen puute voi olla yksi syy kokonaisvaltaisen
hallinnan ohuuteen. Ennen Paras-hanketta yleiskaavallinen yhteistyöryhmä käsitteli
pääasiassa maankäytön suunnittelun kysymyksiä. Elinkeinokysymykset ovat kuuluneet
aluekeskusohjelman pohjalta synnytetyn seutuvaltuuskunnan ja Turun Seudun Kehittämiskeskuksen toimialueeseen. Myöskään maakunnan liitolla ei ole ollut kaupunkiseudulla seudullista kokonaisnäkemystä edistävää roolia, koska keskeiset kysymykset
esimerkiksi palveluiden järjestämisessä on jätetty kokonaan kuntien sisäisiksi asioiksi.
Dokumenttianalyysin perusteella Paras-hanke on synnyttänyt uusia ajattelutapoja
hallinnonalojen ja kuntien välisten rajojen ylittämiseksi. Paras-hankkeen myötä seudulle muodostettu Paras-organisaatio on myös konkreettinen askel viranhaltijavetoisen
valmistelutyön ja poliittisen päätöksenteon voimakkaampaan sitomiseen.
Sektorienvälisyys
Poikkihallinnollinen suunnittelu on tunnistettu Turun seudulla tarpeelliseksi toimintatavaksi yhdyskuntarakenteen toimivuutta koskevien ongelmien hallitsemiseksi. Tutkimuksen näkökulmasta on kiinnostavaa, miten maankäytön, asumisen, liikenteen ja
ACTA
155
palveluiden yhteensovittamista on käytännössä pyritty tekemään. Erityisesti liikenteen
ja maankäytön yhteensovittamisen tärkeyttä painotetaan sekä elinkeinotoimen että
ympäristötoimen alaan kuuluvissa selvityksissä. Kilpailukykyisten elinkeinoalueiden
synnyttäminen edellyttää niin maankäytöllisten kuin liikenneyhteyksiä koskevien
tekijöiden huomioimista. Seudun kilpailukyvyn menestystekijöiksi on mainittu niin
kunnallisissa kuin seudullisissakin strategialinjauksissa riittävä elinkeinotonttien tarjonta sekä nopeat ja toiminnan tarkoitusta palvelevat liikenneyhteydet.
Ekologisesti kestävän yhdyskuntarakenteen katsotaan niin ikään edellyttävän liikenne- ja maankäytön suunnittelun integrointia. Turun osalta tämä koskee erityisesti
kehyskuntia, joiden asukkaiden työmatkoista merkittävä osa kohdistuu keskuskaupunkiin. Myös palveluiden suunnittelua toivotaan tehtävän tiiviimmin maankäytön- ja
asumisensuunnittelun kanssa, uusien kohteiden kaavoitustyön yhteydessä. Tavoitteena
on välttää virheelliset palvelumitoitukset ja taata asiakaslähtöisen suunnittelun toteutuminen. Kuntalaisen näkökulmasta toimivien palveluiden järjestäminen on vaatinut
hallintokuntien rajojen ylittämistä erityisesti kuntien raja-alueiden suunnittelussa.
Väljä tonttikaavoitus
Dokumenttianalyysin perusteella yhdyskuntarakenteen hajautuminen on vallitseva
trendi Turun kaupunkiseudulla. Esimerkiksi keskuskunnan maankäyttö- ja asuntopolitiikassa pyrkimyksenä on tarjota kilpailukykyisiä asumismahdollisuuksia, mikä käytännössä tarkoittaa pientalotonttituotannon kasvattamista. Turku onkin suunnannut
pientalokaavoitusstrategiansa kaupungin edustan saarille.
Asujista kilpailemisen lisäksi kunnat joutuvat Turun seudulla kamppailemaan
niukkojen kaavoituskelpoisen maavarantojen kanssa, koska seudulla ei ole ryhdytty
harjoittamaan määrätietoista maapolitiikkaa ja käyttämään kaikkia maapolitiikan
välineitä. Turun kaupungin osalta maapolitiikan strategioissa on kuitenkin nähtävissä
muutos strategisempaan ja systemaattisempaan suuntaan, sillä uudessa asunto- ja maankäyttöpoliittisessa ohjelmassa maanhankintakeinojen valikoimaa on laajennettu.
Toinen tonttikaavoituksen väljyyttä määrittävä tekijä on maankäytön suunnittelun
suhde liikennesuunnitteluun. Joukkoliikenteen osalta suunnitteludokumenteista löytyy
linjauksia runkoverkon ja vyöhykemallien kehittämisestä. Tulevissa suunnitelmissa
tiivis asuminen pyritään sijoittamaan hyvin joukkoja kevyenliikenteen ulottuville,
kun taas hajanaisempi rakentaminen jätetään näiden vyöhykkeiden ulkopuolelle.
Yhdyskuntarakenteen hajautuminen ja yksityisautoilun lisääntyminen tunnistetaan
selvityksissä ja suunnitelmissa toisistaan riippuvaisiksi ilmiöiksi, joiden hallinta edellyttää poikkihallinnollista suunnittelua.
Edellä mainittujen suunnittelutavoitteiden toteutuminen edellyttää kuitenkin uusia suunnitteluvälineitä ja poliittista sitoutumista erityisesti maapolitiikan periaatteisiin
ja seudulliseen yhteistyöhön. Kestävän yhdyskuntarakenteen toteutumista täytyy siis
havainnoida tarkastelemalla suunnitteludokumenttien ulkopuolista käytäntöjä.
Yhdyskuntarakenteen ohjaus kuntarajoilla
Turun asunto- ja maankäyttöohjelman mukaan seudullisessa yhteistyössä on kiinniKESKUSKAUPUNGIN
156
tettävä erityistä huomiota palvelujen järjestämiseen. Raja-alueiden yhteistyömahdollisuuksia on kartoitettu VTT:n tekemässä Turun lähipalvelut -tutkimuksessa Turun
näkökulmasta. Uudisrakennusalueista seudulliseen yhteistyöhön sopivina pidetään
Yli-Maariaa, Kuninkojaa ja Skanssia.
Maaria–Ilmarinen-osayleiskaava on tekeillä oleva Liedon ja Turun yhteissuunnitelma, jonka tavoitteellinen valmistumisvuosi oli 2009. Kyseessä on konkreettinen
kaavoituksellinen yhteishanke Turun ja Liedon kesken. Osayleiskaavatyössä selvitetään
molempien kuntien alueista muodostuvan taajaman täydennysrakentamismahdollisuuksia ja suunnitellaan Liedon Ilmarisen taajamaa erityisesti palvelujen ja vesihuollon
suhteen. Kaavan pohjoisemmalla osa-alueella selvitetään Turun puolella olevan Jäkärlän
alueen asutuksen määrä ja alueellinen laajuus sekä arvioidaan tämän pohjalta, voisiko
Liedon puoleinen asutus tukeutua Jäkärlään. Työssä tutkitaan ”uuden rakentamisen
liittymistä olemassa olevaan kaupunkirakenteeseen ja tie-, katu- sekä kunnallisteknisiin verkostoihin kuntarajoista riippumatta”. Tavoitteena on yhteinen maankäyttö ja
palvelutuotanto alueella.
Kaupan seudulliset keskittymät
Kaupan seudulliset keskittymät ovat syntyneet dokumentaation perusteella jokseenkin
hallitsemattomasti esimerkiksi kuntien välisen kilpailun seurauksena. Sittemmin uudet
keskittymät, kuten Mylly, Kuninkoja ja Länsikeskus, on alettu nähdä osana laajempaa kehätien yhtenäiseksi muodostuvaa kauppavyöhykettä, jonka kehitykseen myös
keskuskaupunki on pyrkinyt sopeutumaan. Turku onkin dokumenttien perusteella
ryhtynyt aktiivisesti kehittämään kehyskuntien kanssa niiden alueilla olevia, kaupan
keskittymiin liittyviä asuinalue- ja liikenneratkaisuja.
Ympäristötavoitteiden näkökulmasta automatkojen päässä olevat keskittymät
ovat kuitenkin ongelmallisia. Lisääntynyt yksityisautoilu on tunnistettu ongelmaksi
selvityksissä ja kaavatyöskentelyssä. Erityisesti maakunnan liiton näkökulmasta kaupan
sijoittumisen saaminen hallintaan on välttämätöntä. Myös keskuskaupungin strategisista linjauksista on löydettävissä suuntaus, jossa painotetaan kaupunkikeskuksen
palveluja kaupantarjonnan kilpailukykyä sekä joukkoliikenteen ja kevyenliikenteen
suosimista asiointitapana.
Rakennemallityö ja yhteiset ohjelmat
Kaupunkiseutusuunnitelmassa mainitut seutusuunnitelmat, kuten Turun kaupunkiseudun rakennemalli ja kaupunkiseudun yhteiset ohjelmat on ajoitettu vuosille
2009–2011. Liedon kunnan kaavoituskatsauksen (2009) mukaan ”kaupunkiseudun
rakennemallityöhön osallistumalla Lieto on mukana laatimassa Turun kaupunkiseudun
rakennemallia, jolla haetaan yhteistä näkemystä seudullisesti kestävästä yhdyskuntarakenteesta ja yhteistyöstä palvelujen tuottamisessa.” Suunnittelutyön tavoitteena
on antaa pohja niin maakuntakaavan kuin kuntien yleiskaavojenkin tarkistamiselle.
Rakennemallityöllä testataan myös kuntien valmiutta yhteisen koko kaupunkiseudun
alueen kattavan yleiskaavan laadinnalle.
Dokumenttiaineiston perusteella näyttää siltä, että seudullisen MAL-yhteistyön
ACTA
157
tulevaisuus on rakentunut rakennemallityön varaan. Monet muut seudulliset yhteistyöhankkeet, kuten yhteinen maapoliittinen ohjelma on sidottu rakennemallityöhön
ja niiden sisältö on tarkoitus määritellä rakennemallin pohjalta. Koska rakennemallin
aloittaminen oli ajoitettu jo vuodelle 2009, alkanut vuosi 2010 tulee kertomaan
paljon MAL-yhteistyön mahdollisuuksista Turun seudulla. Seudulla on tehty monia
rakennemalliin sidottuja ja sitä seuraavia linjauksia, joten työskentelyä voitaneen pitää
pullonkaulatekijänä seutuyhteistyön etenemiselle.
Koska poliittisen vallan sitoutumista rakennemallin läpivientiin ei ole ainakaan
dokumenttien tasolla ratkaistu, edellä mainitulla asetelmalla on kriittinen merkitys
Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumisen. On perusteltua kysyä, mitä käy seudullisille
suunnitelmille yhdyskuntarakenteen hajautumisen hillitsemiseksi, jos hanke ei saa
taakseen riittävää poliittista tahtotilaa.
4.5.3 Haastattelut
Turun seudulta haastateltiin kahdeksaa henkilöä, joista neljä toimi luottamushenkilöinä
Turussa tai Liedossa, kaksi edusti kuntien maankäytön suunnittelutoimea, yksi mediaa ja yksi maankäytön suunnittelun aluehallintoa. Kaikki haastattelut tehtiin kesä-,
elo- ja syyskuussa 2009 paikan päällä haastateltavien toimitiloissa. Haastatteluissa
selvitettiin ylikunnallisen yhteistyön kehitystä seudulla ja yhteistyön nykytilaa erityisesti maankäytön suunnittelussa. Tavoitteena oli hahmottaa, minkälaisia vaikutuksia
Paras-hankkeella on yhteistyöhön ollut. Haastattelujakson aikana yritettiin myös etsiä
syitä haastatteluissa ilmenneille yhteistyön ongelmille.
Seutuyhteistyö tila ja Paras-hankeen vaikutukset
Ylikunnallisen yhteistyön kehityksen hahmottamiseksi Turun seudulla on tehtävä ero
kehyskuntien keskinäisen yhteistyön sekä keskuskaupungin ja kehyskuntien yhteistyön
välille. Mediassa ”tahmeaksi taikinaksi” kuvattu keskuskaupungin ja kehyskuntien
välinen yhteistyö on Turun seudulla aiemmin keskittynyt erilaisiin teknisluontoisiin
hankkeisiin, kuten yhteisiin jätevedenpuhdistus-, vesi- ja energiayhtiöihin. Seutuyhteistyötä on tehty myös työpaikka- ja paikallisliikenteen kehittämisessä. Alueella on
käytössä esimerkiksi yhteinen seutulippujärjestelmä, ja Turun paikallisliikenneverkon
laajentamista Turun rajojen ulkopuolelle pidetään lähitulevaisuudessa mahdollisesti
toteutuvana tärkeänä yhteistyöhankkeena. Palvelupuolella yhteistyötä on tehty teknisiä
aloja vähemmän.
Maankäytön suunnittelun osalta yhteistyö seudulla on perustunut 1980-luvulta
lähtien viranhaltijoiden yleiskaavallisen yhteistyöryhmän (kaupunkiseudun ydinkunnat:
Naantali, Lieto, Turku, Raisio, Kaarina sekä Varsinais-Suomen liitto, myöhemmin
Rusko) toimintaan. Vetovastuu yhteistyöryhmässä on vaihdellut keskuskaupungin
ja maakunnanliiton vuorotellessa, mutta Paras-hanke on siirtänyt painon uudelleen
keskuskaupungin suuntaan. Haastateltavien mukaan yleiskaavallisen yhteistyöryhmän
toimintaan hanke ei ole erityisemmin vaikuttanut. Pikemminkin hankkeen myötä
ryhmän toimintatapaa ryhdyttiin soveltamaan myös muille Paras-hankkeen käsittämille seutuyhteistyön osa-alueille, laajentamalla yleiskaavaryhmän toimialaa. Samalla
KESKUSKAUPUNGIN
158
mukaan on kutsuttu kuntia laajemmin koko toiminnallisen kaupunkiseudun alueelta
(Masku, Nousiainen, Mynämäki, Paimio ja Sauvo). Tällä hetkellä yleiskaavallinen yhteistyöryhmä odottaa poliittisia päätöksiä kaupunkiseutusuunnitelmassa mainittujen
tavoitteiden edistämiseksi.
”Ehkä jollain tavalla sen Paras-työn jälkeen ollaan jääty odottavalle kannalle. Siinä
sovittiin se, että kaupunkiseudulla laaditaan yhteinen rakennemalli, jonka pohjalta
sitten tarkistetaan maakuntakaavaa ja yleiskaavoja, ja nytten ollaan sitten se rakennemallin työohjelma tehty ja tarjouspyyntöasiakirjat, mutta me ei saada näitä kuntia
tekemään sitä päätöstä sen työn tilaamisesta […]. Nyt näyttää tosi heikolta [ …], että
katotaan vuoden päästä tilanne.”
Lisäksi maankäytön suunnittelun osalta kiinnostava kuvio on EU-hanke New Bridges,
joka alkoi Turun seudulla vuonna 2009 ja jonka tavoitteena on kaupunkirakenteen ja
maaseutumaisen rakenteen välisen vuorovaikutussuhteen tarkastelu.
”Nämä menee niin kuin rinnakkain nämä kaks yhteen, tukee toinen toisiansa. Siinä
on Suomesta Turun kaupunkiseudun lisäksi myös Salo, joka on tietysti sillä tavalla
mielenkiintoinen verrokkialue, koska siellähän tapahtui kuntaliitokset, elikkä nythän
ne sitten miettii tätä kaupunki–maaseutuasiaa yhtenä kuntana, kun meillä on taas
tämä pirstaleinen kuntarakenne.”
(viranhaltija, Turku)
Paras-hankkeen vaikutus keskuskaupungin ja kehyskuntien yhteistyöhön on haastattelujen perusteella ollut vähäinen. Vaikka hankkeen seurauksena seudulle on luotu
oma Paras-organisaatio ja visioita on tehty seudullisen yhteistyön tulevaisuudesta,
yhteistyökuviot keskuskaupungin ja kehyskuntien välillä ovat tällä hetkellä pysähtyneisyyden tilassa. Keskuskaupunkia kuvataan seutuyhteistyön keskeisimmäksi puolestapuhujaksi, mutta näyttää siltä, että kaikkia mahdollisia seutuyhteistyön kanavia
ei haluta käyttää.
”Maakunnan liitto on sellainen työkalu joka on unohtunut pakin pohjalle. Kun
maakunnan liitto järjestää kuntaliittopalavereita, maakuntajohtaja kutsuu koolle
pari kertaa vuodessa, niin kyllä siellä on aina kaikkien muiden kuntien edustus
hyvin paikalla, mutta keskuskaupunki on poissa. Kyllä siinä keskuskaupungilla on
aika paljon peiliin katsomista, jos yhteistyö ei toimi. Mutta on sitten taas sektoreita,
esimerkiksi tuo liikennejärjestelmäsuunnittelu on ottanut aktiivisen vetäjän roolin.
Se on tehnyt sitä seudullista työtä ja pitänyt sen homman kasassa.”
Sen sijaan kehyskunnissa Paras-hanke on käynnistänyt ”yhteistyökuhinan” esimerkiksi
vuoden 2009 alussa toteutuneina kuntaliitoksina. Liedossa vuoden kuluessa tullaan
päättämään Turun seudun itäisten kuntien perusterveydenhuollon yhteisjärjestelystä,
joka aiemmin on rakentunut Härkätien kuntayhtymän varaan. Haastattelujen perusteella näyttää siltä, että kehyskunnat suuntautuvat yhä enemmän Turusta poispäin ja
ACTA
159
”kasvattavat omaa itseriittoisuuttaan” onnistuneiden yhteishankkeiden myötä. Kehyskunnan luottamushenkilö kuvailee Turun suunnan houkuttelevuutta seuraavasti.
”Turku on tällä hetkellä niin sekaisin ja kuralla, että kaikki pelkää sitä, ja kaipa se
on, että Turku haluaa veronmaksajia, sehän on sen liitoshankkeen päätavoite […].
Kyllä se niin kuin Turku veturina on surkea. [Kuralla oleminen liittyy] kuntatalouteen
ja siihen byrokratiaan mikä Turussa on hirveän kankea ja voimaton, että sieltähän
niin kuin lähtee yritykset yksi toisensa perään pois naapurikuntiin […].”
(luottamushenkilö, Lieto)
Myös keskuskunnan edustajat pitivät mielikuvia Turun taloudesta ongelmana yhteishankkeiden houkuttelevuudelle. Toisaalta arvioitiin, että kehyskunnat eivät koe tiiviistä
yhteistyöstä tai kuntaliitoksista olevan heille mitään erityistä hyötyä.
”Turku on sillä tavalla hankala kumppani, että me ollaan hiukan tämmöisiä niin
kuin taloudellisesti ei olla siis huonoja, meillä on omaisuutta pirusti, mutta meillä
on semmoinen ongelma, että tämä meidän käyttötalous pyörii vähän niin kuin
nollasummapelin ja miinuksen välillä, ja se on se hankaluus joka tässä on se, mikä
naapurikuntia selvästi vähän pelottaa […].”
(luottamushenkilö, Turku)
”Se on yksinkertaisesti se että he eivät katso siitä olevan hyötyä […], he tulevat omillaan hyvin toimeen, he ovat riittävän iskukykyisiä, he ovat taloudellisesti paremmassa
asemassa kuin Turku suhteellisesti ja niin poispäin.”
Toinen Paras-hankkeen vaikutusten hahmottamista helpottava erottelu on toisaalta
Paras-hankkeen vaikutus ylikunnallista yhteistyötä koskevaan diskurssiin ja toisaalta
ylikunnallisen yhteistyön konkreettisiin aikaansaannoksiin. Vaikka haastateltavien
mukaan keskuskaupunki–kehyskunnat-akselilla ei merkittäviä seudullisia yhteistyöhankkeita olekaan käynnissä, näyttää siltä, että Paras-hanke on oikeuttanut keskustelun
yhteistyön aloittamisesta sellaisilla hallinnonaloilla tai kysymyksissä, joissa yhteistyötä
ei ole aiemmin tehty.
”Mä olen itse nähnyt sen, että ei tämmöinen kunnallispoliitikko oikeastaan käskemättä
muuta tee kuin porskuttaa sitä samaa kuviota. Tämä on tehnyt hyvää siinä mielessä,
että varsinkin Varsinais-Suomessa, kun on paljon pieniä kuntia, että kyllä meidän
niin kuin konkreettisesti pitäisi tehdä enemmän yhteistyötä. Ja se on pakottanut siihen,
että on niin kuin kokoonnuttu, on tunnettuus kasvanut, luottamus kasvanut, yhteistyö
kasvanut. Konkreettinen yhteistyö todennäköisesti ja toivottavasti kasvaa rutkasti vielä
syksyllä [2009] ihan Turun kaupungin ja Turun kaupunkiseudun kuntienkin kanssa.
Että mun mielestäni se on tuonut paljon hyvää.”
”Oikeastaan mä sanoisin, että varmaan niin kuin ennen Paras-hanketta seudullisesti
ajateltiin vain niitä asioita kuin oli seudullisesti sovittu. Elinkeinotoiminta ja tietyt
KESKUSKAUPUNGIN
160
jätehuolto- ja vesihankkeet, maakuntahallitus. Ja sitten tavallaan seutuvaltuuskunta,
jolle pidettiin, että sen arvo oli nolla; se oli väkisin tehty kuvio. Niin nyt mä uskon,
että kaikkien näiden toimijoiden arvo on arvioitu uudelleen, ja sillä on vahvempi
hyväksyntä, jos se toiminta on hyväksytty, ja ehkä yhdessä halutaan muuttaa tai
vahvistaa jotain elinkeinoyhteistyötäkin eri suuntaan. Mä luulen, että sillä tavalla
ollaan yhteneväisempiä, vaikkei rajoista haluta puhuakaan.”
Jo toteutuneiden kuntaliitosten vaikutuksia seutuyhteistyöhön ei haastattelujen perustella voi vielä arvioida. Yhtenä mahdollisena tulevaisuuden kehityslinjana pidettiin
sitä, että ensiksi pienet kunnat toteuttavat liitoshankkeitaan ja vasta sitten yhteistyö
suuntautuu enemmän keskuskaupunkiin päin. Toisessa vaiheessa neuvotteluasetelmat
keskuskaupungin ja kehyskuntien välillä olisivat todennäköisesti helpommat, koska
kehyskunnat olisivat vahvempia toimijoita ja neuvottelijoita olisi pöydässä vähemmän.
Toisaalta osa haastatelluista arvioi, että kehyskuntien vahvistuminen voisi entisestään
vähentää niiden tarvetta suuntautua keskuskaupunkiin päin.
Paras-hankkeen vastaanotto kaupunkiseudulla
”No tässähän ei ole muuta tehtykään, kohta kahdeksaan vuoteen tai ainakaan viiteen
vuoteen kuin sitä pirun Paras-hanketta […].”
Sekä viranhaltijat että luottamushenkilöt kritisoivat haastatteluissa Paras-hanketta sen
aiheuttamasta lisääntyneestä työmäärästä. Luottamushenkilöt myös pohtivat, olisiko
Paras-hankkeen puitteissa kokoustaminen osaksi vain teatteria, jolla osoitetaan valtionhallinnon suuntaan, että jotain on Paras-lain vaatimassa hengessä tehty.
”Mun ymmärtääkseni ja ymmärtäisin myös, että se on koko valtuustonkin kanta, että
se [Turku-vetoinen yhteistyö] johtuu tästä Paras-hankkeesta. Nyt on pakko neuvotella,
on pakko näyttää valtiovallan suuntaa, että jotain yritetään tehdä, vaikka se on täyttä
teatteria. Todellisuudessa tuskin tehdään mitään. Että se on niin kuin semmoista,
myös virkamiehet sanovat, että sitä on nyt pakko sitä näytelmää käydä, mikä on myös
täysin hullua asiaa, että istutaan kokouksissa, palavereissa, tehdään nippukaupalla
paperia, mikä ei johda mihinkään.”
Paras-hanke kokonaisuutena ei ole ainakaan pienempien kuntien mielihanke, mutta
yksittäiset konkreettiset ylikunnalliset yhteistyöhankkeet nähdään yleisesti ottaen
myönteisessä valossa.
”[…]naapurikunnat näkee sen niin kuin semmoisena ei-myönteisenä asiana sen kokonaisuuden, mutta nämä osaset menee kyllä siellä kuitenkin, että ne nähdään niin
kuin tärkeäksi eli tarkoittaa sitä, että pikku hiljaa sieltä koitetaan hakea niitä yhteistyömalleja ja tapoja ja kykyjä hoitaa sitä niin, että se olisi kaikille hyödyksi […]”
ACTA
161
Paras-hanke on lisännyt haastateltavien mukaan luottamushenkilöiden työmäärää huomattavasti. Myös maankäytön suunnittelun viranhaltijat viittasivat kunnan henkilöstön
työmäärän voimakkaaseen lisääntymiseen hankkeen myötä. Lisääntynyt työmäärä on
synnyttänyt huolen hankkeen todellisesta vaikuttavuudesta ja oman kunnan kehittämiseen jäävän ajan vähenemisestä.
” […] luottamushenkilön kokousajasta ne on vienyt jossain vaiheessa niin kuin […]
puolet, kun on ollut seminaaria ja kaikenlaisia istuntoja, ja silloin on tuntunut ahdistavalta, että oman kunnan kehittäminen on jäänyt niin kuin vähän semmoiseksi
niin kuin sivualalle, kun on ollut pakko työstää näitä, mutta se [Paras-hanke] on
tuonut paljon hyvää kuitenkin.”
” […] kaipa siinä on hyvääkin ollut siinä Paras-hankkeessa, mutta kyllä se on hirveästi
työllistänyt kunnanhenkilökuntaa, että moneen vuoteen mitään muuta ei ole keretty
tekeen kuin selvitystä ja neuvotteluja ja palavereja, oikeastaan sama luottamushenkilöille. Se pääasia, eli sen kunnan kehittäminen on kyllä jäänyt.”
(viranhaltija, Lieto)
Haastatteluissa myös pohdittiin, että Paras-hanke olisi tuonut seutuyhteistyöhön varauksellisuutta, kun suurten mullistuksien pelossa aiemmin vireillä olleita hankkeita
ei enää uskalleta edistää.
”Kokouksissa on sanottu, että kyllä yhteistyö oli parempaa ennen Paras-prosessin alkua.
Oli niin kuin aitoa yhteistyötä sektoreiden sisällä. Nyt mietitään tämän Paras-kuvion
mukaan, kukaan ei uskolla tehdä mitään yhteistyösitoumuksia tai päätöksiä tässä
tilanteessa, kun odotetaan että tulee vähän isompia päätöksiä ensin. Sen takia meidän
rakennemallityökin varmaan on osittain jäissä.”
Yhteistyön haasteet Turun seudulla
YKS-ARTTU-modulin yhtenä tutkimuksellisena kiinnostuksen kohteena oli päätöksentekijöiden keskinäisen luottamuksen ja yhteisen tahtotilan merkitys seudullisessa
maankäytön suunnittelun yhteistyössä. Haastattelujen avulla haluttiin myös selvittää
pieni kunta vs. iso kunta -asetelman vaikutusta seudullisen yhteistyön sujuvuuteen.
Turun seudulla yhteisen seudullisen näkemyksen ja tahtotilan puuttuminen on
varsin ilmeistä. Turkulaisesta näkökulmasta seudun menestys edellyttäisi menestyvää
keskuskaupunkia, joka saataisiin aikaan kuntaliitoksin. Seudun kuntarakennetta
pidetään yhteisen edun tavoittelua vaikeuttavan kuntien keskinäisen kilpailun ja Turun kuntatalouden ongelmien yhtenä aiheuttajana. Vahva Turku olisi keskuskunnan
edustajien mukaan myös vahva toimija valtakunnantason edunvalvonnassa. Sen sijaan
haastatellut kehyskuntien edustajat eivät pidä nykyistä kuntarakennetta ongelmana:
naapurikuntien itsenäisyys ja vahvistuminen eivät ole heidän omasta mielestään seudun
edun vastaisia kehityssuuntia. Kuntarakenteen avaamiseen ei ole halua; keskustelussa
pitäisi käsitellä enemmän muita vaihtoehtoja. Käsitykset seudun edusta ovat siis erilaiset
KESKUSKAUPUNGIN
162
Turussa ja kehyskunnissa.
”Nämä […] puheet, että täytyy saada vahva keskus; eihän sillä mun mielestä ole
mitään merkitystä, että onko kunnat itsenäisiä tai onko ne yhdessä, vaan kyllä se niin
kuin Turku veturina on surkea.”
”[…] jos kääntyy niin, että yhteistyössä halutaan niin kuin ratkaista vain se, että Turun seudun kannattavuus säilyy ainoastaan kuntarajat hajottamalla, niin se tekee sen
takuun just, että mä vaan niin kuin näen, että Tampere porskuttaa tuolla, Oulukin
kipuaa taas hienosti ylös, ja Helsinki vaan vahvasti kasvaa, että kun meidän pitäisi
just pitää niin, että Suomi on niin kuin yhteneväisesti houkutteleva joka puolelta,
että Turku ei saisi, Turulla on tauti tapella keskenään, ja sitten tulee hidaste ja pysytään täällä konservatiivisuuslinjalla sitten. Ettei uskalleta mitään uutta kokeilla
kun aina jotakin kinastellaan niin pitkään. Että tässä on se vaara, että sitten syy niin
kuin vieritetään tuohon ympäryskunnille, että reikäleipämalli tappoi Turun, niin se
vaara kyllä piilee.”
Kuntien edustajien välinen luottamuspula vaikuttaisi olevan yhteydessä Turun johdon aktiivisuuteen kuntarakennekeskusteluissa. Kehyskunnissa koetaan, että Turulla
on yhteistyöhankkeissa ”ketun häntä kainalossa”. Myös Turun puolella yhteistyön
nihkeyttä selitetään kehyskuntien epäluulolla keskuskaupunkia kohtaan. Asetelma
näyttäisikin johtavan dilemmaan: Turulta vaaditaan seudullista johtajuutta, mutta
toisaalta keskuskaupunkia syytetään sen väärinkäytöstä.
”Semmoista selvää johtoasemaa tässä ei ole, ja Turkukaan ei ole sitä ottanut eikä
Turku sitä sillä tavalla saa, koska sen jälkeen muut alkavat ryhmittyä vastavoimaksi.
Jos Turku pyrkii ottamaan johtajuutta, niin se koetaan kaappauksena, jolloin muut
ryhmittyvät siihen toiselle puolelle.”
Haastattelut antavat osviittaa siitä, että luottamuspulaa olisi voimistanut Turun harjoittama neuvottelutaktiikka, johon on haastateltavien mukaan kuulunut julkilausumien antamista ennakkoon ylikunnallisten työryhmien työskentelystä, valmiiden
paperien tuomista allekirjoitettavaksi yhteisiin tilaisuuksiin sekä puheenjohtajuuksien
ja paikkalukujen miehittämistä yhteistyöryhmissä. Vaikka kysymys onkin kehyskuntien edustajien tulkinnoista, haastattelujen perusteella on selvää, että kehyskunnissa
kaivataan neuvottelutilanteisiin enemmän sellaista tasavertaisuutta, jota ne kokevat
selvästi omissa keskinäisissä hankkeissaan. Tyypillinen vertaus seutuyhteistyön ongelmia analysoitaessa koski Salon toteutuneita kuntaliitoksia, joiden onnistumisen syynä
pidettiin pienemmät kunnat huomioivaa neuvottelustrategiaa.
”Tähän Turun kaupunkiseudun kuntien yhteistyöhön, niin siihen sanoisin, että meitä
pikkukuntia on lyönyt ällikällä usein yhteistyössä sellainen asia, yhtä hyvin virkamies-
ACTA
163
johtoa, että olemme menneet yhdessä pohtimaan jotain asiaa, josta isoin, eli Turun
kaupunki on jo lausunut tiedotukselle päätöstiedotuksen ennen kuin kokous on loppu.
Tai että olemme päättäneen yhdessä esittää yhteisen kannanoton, joka esitetään ministeriöön, mutta Turku on tehnyt sen ennen valmistumista yksin. Niin se on sellainen
että jos yhdessä on päätetty tehdä ja julkisuus saa toisenlaisen näkemyksen, että niin
kuin yhdessä olisi niin kuin muka tehty mutta yksi on sen lausunut ja me luetaan se
lehdestä. Niin sellaista luottamusta on vaikea niin kuin paikata. Ja tuota eikä sitä
oteta niin kuin henkilökohtaisesti vaan se on niin kuin ikään kuin kuntakohtaista. Ja
silloin se koskettaa myös niitä virkamiehiä, jotka ovat tehneet kovasti töitä ja sitten se
työ ikään kuin vedetään vähän niin kuin matto alta. […] mä uskon että Salo pääsi
siihen kuntaliitokseen sen takia, että Salon kaupungin silloinen johto ymmärsi, että
arvo on sillä laitimmaisellakin kunnalla, eikä se kuitenkaan mitään valtaa tule saamaan vaikka liitytäänkin, koska asukasluku ja raha nyt määrää aika paljon sitten
lopputuloksena, mutta vaikka sillä olisi siinä esittelykohdassa ja valmistelukohdassa
puheenjohtajuus, niin se antaa sitten kuitenkin sen että se arvostus sitä isoa kohtaan
on toinen. Ja tätä me ei olla koskaan koettu vielä Turun kanssa, että Turku ottaa aina
parhaimmat, kaikki puheenjohtajuudet ja isoimmat paikkaluvut. On ohjausryhmä
mikä tahansa. […] Että totta kai isommalla pitää olla nämä paikkaluvut ja muuta,
mutta että mikä tarve on niin kuin dominoida.”
”[…] jos puhutaan Lieto-Turku-asetelmasta, niin siinä on varmasti luottamuspula
hyvinkin vahva, mutta että Turun asema on tällainen mitä muutamassa palaverissa
olen itse ollut, niin Turkuhan tuo kaikki valmiina, nehän sanelee, että jopa nyt mitä
on Turun kanssa näit yhteistyöhommia kaavapuolella ja rakennuspuolella ja muuten,
niin kaikki paikathan on Turussa, Turkuhan niin kuin tuo valmiit pöytäkirjat päätettäväksi, tai puhutaan neuvotteluista, niin sieltä tulee valmiiksi kirjoitetut paperit
että pistäkää nimi alle. Että se ei edistä sitä asiaa kyllä millään tavalla.”
Lisäksi kehyskunnissa epäiltiin Turkua keskuskaupungin näkemyksiä suosivien tilaustöiden teettämisestä. Turun kaupunki lähetti vuonna 2008 ”kosiokirjeen” kymmenelle
seudun kunnalle ja ehdotti, että käynnistettäisiin kuntarakennetarkastelu. Kehyskunnat
vastasivat kuitenkin kieltävästi ehdotukseen. Yhden haastateltavan mukaan Turun johto
teetti tapahtuman jälkeen valtiovarainministeriöllä selvityksen Turun ja kehyskuntien
välisistä taloudellisista vuorovaikutussuhteista. Asiantuntijaryhmän tutkimuksen tulos
suosi Turun kuntaliitoslinjaa, mikä naapurikuntien mielestä haiskahti tilaustyöltä.
Vastaavalla tavalla eräs haastateltava arvioi Varsinais-Suomen liiton teettämää maapoliittista ja elinkeinopoliittista strategiaa. Riippumatta syytösten uskottavuudesta
tai oikeutuksesta on melko ilmeistä, että keskuskunnan pyrkimyksiin seudullisissa
hankkeissa suhtaudutaan kehyskunnissa varauksella. Sittemmin seudulla on katsottu
paremmaksi yhteistyöstrategiaksi kuntaliitospuheista luopuminen.
”Meillä tämä kuntarakenteen muutos ei ole ollut oikeastaan tapetilla ollenkaan, se on
haluttu unohtaa. Meillä on ollut elinkeinorakenteen selvittelyjä, maankäyttöselvittelyjä
KESKUSKAUPUNGIN
164
ja palveluselvittelyjä jossain määrin käynnissä, mutta esimerkiksi kuntarakenneselvittelyjä tosiasiassa ei ole tässä puitteessa ollut. Että se on haluttu jättää pois, että näissä
muissa tapahtuisi jonkin verran kehitystä”
Keskuskaupungin ”sisäpolitiikka”
Kuntien johdon keskinäisen luottamuksen ja tahtotilan puuttuminen on varsin selvää,
mutta haastattelujen perusteella näyttää myös siltä, että itse keskuskaupungista ei löydy
yhdensuuntaista näkemystä seudun tulevaisuudesta tai toimintatavoista yksittäisissä
yhteistyöhankkeissa. Haastatteluissa muisteltiin, että toisinaan yhteistyöryhmissä Turun
poliittinen johto ja virkamiesjohto eivät ole kyenneet muodostamaan yhteistä kantaa
neuvoteltavista asioista.
”[…] sitten tuntuu siltä että meillä muissa kunnissa, pikkuisemmissa kunnissa, se
yhteistyö luottamusjohdon ja virkamiesjohdon kesken on hyvin tietysti kun se on
pienimuotoista, niin se on paljon tiiviimpää ja luottamuksellisempaa. Niin sitten
tuntuu, kun mennään isomman kaupungin kanssa kokoustamaan, niin ison kaupungin virkamiesjohdon ja luottamusmiesjohdon välillä ei olekaan kaikki ihan vielä
selvillä, mikä siellä on se glue, niin tuntuu hullulta meidän mennä kuuntelemaan
heidän [keskinäisiä erimielisyyksiä], kun ollaan kuitenkin siinä, missä pitäisi kaikkien
yhteinen näkemys löytää.”
”[…] joskus tuntuu, että kun ympäryskunnat on, me ollaan valmiita lähtemään
siihen, niin Turku jo rupeaa jarruttamaan, että välttämättä ei se, että yhteistyö on
moitteettoman hyvää ja helppoa, niin se ei ehkä olekaan sitä, mitä eniten halutaan.
Mutta se päätöksenteko, niin mun mielestä se on sellainen alue, joka vaatisi aika paljon
miettimistä, että miten se [hoituu]. Jos koetaan, että Turussa se on ittessään vaikeata,
niin miten se sitten [olisi sujuvaa, jos] olisi vielä nämä ympäryskunnat. Jos koetaan,
että sen ytimen osaltakaan ei toimi ittessään, niin kyllä siinä on aika vaikea […].”
Toinen haastateltava kuvasi Turkua erityisintressien tyyssijaksi, ”klaanien kaupungiksi”,
jota nykyinen kaupunginjohto ei kykene hallitsemaan. Vastaajat selittävät seudun ja
keskuskaupungin poliittisella kulttuurilla yhteisen näkemyksen muodostamisen vaikeutta. Konkreettinen esimerkki sisäisistä ristiriidoista on kauppatorin asemakaava,
joka oli myös keskeinen viime kuntavaalien aihe.
”Nykyinen kaupunginjohto ei hallitse tätä mosaiikkimaista kokonaisuutta niin että
edes tänne sisälle kyettäisiin tuomaan se, mikä on Turun etu. Se heikentää Turun
asemaa, kun puhutaan kaupunkiseudun edusta naapurien kanssa.”
(median edustaja)
”Oman kaupunkirakenteen kehityskysymykset ovat monin tavoin avoimia ja sisäisten
liikennevirtojen ratkaiseminen auki. Turkulaiset eivät osaa päättää, mistä omat autot
ACTA
165
menee ja mihin, joten ei ne voi komentaa muitakaan.”
(median edustaja)
Oman lisänsä sisäisiin ristiriitoihin tuovat kaupunginjohdon johtamismenetelmät.
”Turun kaupungin johtajiston sisäiset välit on ollut hyvin tulehtuneet […]. Tällä
hetkellä on vaikea sanoa, ovatko välit virkamiesjohdon ja puolueiden välillä huonontunteet, koska välillä niitä ei ole ollut ollenkaan – ei minkäänlaista kommunikaatiota.
[…] pienessä piirissä valmistellaan asiat ja heitetään poliitikkojen silmille ilman
poliittista taustavalmistelua. […] kyseessä on siis pattitilanne sisäisesti, ja tämän
ympäristökunnat on vaistonnut.”
(median edustaja)
Alueellisen edustuksen säilyminen
Kuopion seudulla pidettiin kaatunutta vesilaitosyhteistyöhanketta mahdollisena epäluottamuksen aiheuttajana päättäjien ylikunnallisissa suhteissa. Turun seudulla vastaavia
kaatuneita hankkeita ei ilmennyt lukuun ottamatta Lieto–Aura–Tarvasjoki-kuntaliitosta, jossa toistuu kaupunkiseudun yhteistyön haasteet pienemmässä mittakaavassa.
”[…] Liedon kohdalla oli täysin selvää, kaikki sopimukset oli niin kuin neuvoteltu,
sovittu, että Lieto, Aura ja Tarvasjoki olisivat menneet yhteen, että olisi ollut yksi
kunta. Mutta sitten, sitten niin kuin yllätys yllätys Auran ja Tarvasjoen valtuustot
päätti, että ei. Ja se kaatui sitten siihen se hanke.”
Erityisesti pelkoa alueen riittävän poliittisen edustuksen menettämisestä pidettiin syynä
kuntaliitoksen kariutumiseen. Edustuksen heikkenemisen katsottiin johtavan kokemusten mukaan alueiden näivettymiseen, kun poliittisessa päätöksentekokoneistossa
ei ole enää alueen puolta pitäviä henkilöitä.
”[…] että Liedossa on viistoista tuhatta asukasta, Turussa 180 000, niin siitä on aika
helppo laskea, kuin monta lietolaista mahtuu Turun valtuustoon, ja kyllä se vaan
niin on, että se valtuusto ne päätökset tekee ja kyllä sitä kehitetään sitä aluetta, mistä
valtuutetut on. Niin on myös pikkukunnissa, niin kuin Liedossakin. Täällähän on
Littoinen, Loukinainen, Ilmarinen, asema, keskusta, ja sitten on joitain näitä pikkukyliä, niin kyllähän tavallaan valtuutetut vetää omien kulmakuntiensa puolta. Ja osin
myös sen ymmärrän, koska ne äänestäjät ovat sieltä. Jos joku asemalainen valtuutettu
sanoo, että se on hyvä, että meidän terveyskeskus lopetetaan, niin kyllä se melkein on
poliittinen itsemurha. Vaikka se olisikin sitä mieltä, että se pitäisi lopettaa, kun ei
siinä ole mitään järkeä pitää sitä siellä. Että sama jossain, jos puhutaan tästä Parashankkeesta, niin Tarvasjoen kohdalla. Jos siellä on alle 2 000 ja Liedossa se 16 000
sitten jo, niin ei sieltäkään sitten montaa valtuutettua olisi valtuustoon sopinut, että
kyllä se jää se takamettä niin kuin varmasti aika oman onnensa nojaan.”
KESKUSKAUPUNGIN
166
”Kaipa se enempi liittyy siihen pelkoon, mikä varmaan kyllä on aiheellinenkin, että
esimerkiksi Turku, mikä on Paattisten jonain, joskus varmaan neljäkymmentä vuotta
takaperin ottanut, niin Paattinenhan on jäänyt niille sijoille, sinne ei ole tehty sen
jälkeen yhtään mitään. Niin varmasti Tarvasjoki, ehkä enempi Tarvasjoki, niin pelkäsi
että se on niin kuin Liedon takamaita, jos se on osa Lietoa, niin on sitten tämmöinen pikku kylä jossain. Aura ei ehkä niinkään pelännyt sitä, Aura oli ehkä enempi
semmoinen, voi sanoa hyvin vahva Pro Aura -liike, mikä ajoi Auran itsenäisyyttä
ja mä en tiedä, oliko siinä mitään sellaisia järkisyitä vaan se oli enempi tämmöinen
tunneperäinen liike, että tunnen niitä Pro Aura -ihmisiä aika paljonkin ja oli se,
semmoinen tunne, että Aura on kehittynyt nopeasti ja voimakkaasti ja kehittyy koko
ajan […]. Että pysyy langat omissa käsissä.”
Yhteistyöhankkeita maankäytössä
Maankäytön suunnittelussa pienen ja ison kunnan eroilla on haastateltavien mukaan
merkitystä yhteistyön onnistumiselle. Kehyskunnan näkökulmasta suunnittelukysymyksissä on tärkeää hallinnon ja päätöksenteon joustavuus erityisesti elinkeinotoimen
ja kaavoitustoimen yhteistyössä. Liedossa kunnan joustavuutta yritystonteista neuvoteltaessa pidetään tärkeänä voimavarana.
”[Se byrokratia] mikä Turussa on hirveän kankea ja voimaton, että sieltähän niin
kuin lähtee yritykset yksi toisensa perään pois naapurikuntiin. Sanotaan että jotain
hyviä esimerkkejä on niin kuin mitä Lietoonkin on tullut, että Lieto kyllä niin kuin
vääntää kaavan kahdessa kuukaudessa jos on kiire, Turussa menee kaksi viiva viisi
vuotta.”
”Tämän kokoisessa kunnassa se on mahdollista ja monta kertaa sellainen valtti kyllä,
että voi samalla kun keskustelee kaavoista tai tonttien markkinoinnista niin [keskustella] myös kaavojen muuttamisesta ja tällä viisii, että se on sillä tavalla.”
”[Liedon valitsevilla yrityksillä ja investoijilla on] perusteluina jotkut menettelytavat,
että okei jos Liedossa me neuvotellaan, niin se mitä [neuvotteluissa sanotaan], niin
siihen voi luottaa ja se homma pitää. Mutta siellä [Turussa] kun ei tiedä, että jos joku
toinen virkamiehistäkin, henkilöstä riippuen se voi olla erilainen se vastaus. Saatikka
sitten kun mennään päätöksentekoon, niin taaskaan kukaan ei tiedä mitä tapahtuu.
[…] että millä tavalla ne asiat sitten saadaan todella niin kuin menemään. Mun
mielestä siinä on niin kuin se ongelma.”
Suuren kunnan byrokratian katsottiin näivettävän tällaiset hyvät käytännöt. Seudullisen yhteistyön kannalta kehyskunnissa pohditaan, kuinka pienen kunnan hyviä
toimintatapoja voitaisiin hyödyntää myös seudullisessa suunnittelussa. Haastattelujen
perusteella yhteisen näkemyksen muodostaminen hyvistä suunnittelukäytännöistä
ACTA
167
lienee kuitenkin haastavaa, koska keskuskunnan vakiintuneiden hallintokäytäntöjen
näkökulmasta pienten kuntien toimintatavat näyttävät jokseenkin mielivaltaisilta.
”Tämmöistä näkemyseroa, että turkulaiset ajattelevat, että me tehdään asiat niin
kuin huonommin, että meillä ei ole kaikkea sitä asiantuntemusta, ja muuta. Ja että
mennään niin kuin riman alta tai rimaa hipoen. Jos me ajatellaan, että me ollaan
niin kuin viety se byrokratia niin alas kuin mahdollista, niin ollaan ihmisläheisiä,
joustetaan kaikessa siinä missä voi joustaa ja haetaan sellainen jouheva tapa, dynaaminen tapa toimia, ja se tuntuu että se on Turussa niin kuin mahdotonta.”
“Kun puhuttiin siitä maapolitiikasta, niin kyllähän näissä pikku kunnissa on sulle–mulle-periaate, että sitähän se on, että se on niin uskomatonta […], että siellä
kyllä muodollisesti jäävätään, mutta se on vain muodollista.”
Maankäyttö kuntayhteistyön veturina
Maankäyttöä pidetään toimivana ylikunnallisen yhteistyön alana, koska näyttäisi siltä,
että seudullinen ajattelu on maankäytön puolella tutumpaa kuin muilla hallinnonaloilla. Yhtenä toimivana strategiana yhteistyön laajentamiselle pidettiin asteittaista
etenemistä yksittäisten käytännönratkaisujen kautta. Käytännöllisinä hankkeina
pidettiin esimerkiksi rakennusvalvonnan ja rakennusjärjestysten yhtenäistämistä ja
suunnitteluosaamisen tarjoamista yli kuntarajojen.
”[…] jos se yhdistettäisiin koko alueella, niin tämä rakennusvalvonta ja -tarkastus,
ja sitten tämmöiset määräykset, että meillä olisi vähän kaikilla kaupungeilla ja koko
alueella saman sorttiset nämä pelisäännöt, mutta se on vielä vähän vaiheessa, mutta
sitä on kuitenkin koitettu tehdä ja mä uskon, että se jossain kohtaa menee eteenpäin,
että siinä on selvästi semmoista niin kuin tarvetta […]. Tämä on näitä ihan pieniä
käytännön askelia, mutta tämän tapaisilla mä luulen, että tästä koitetaan eteenpäin
mennä.”
“Lähdetään ensinnä liikkeelle siitä, että myydään asiantuntijapalveluita ja tiivistetään
yhteistyötä ja sitten ruvetaan miettimään niitä yhteisiä organisaatioita. Se on ollut se
idea. Ja ehkä vähitellen pelotkin sitten kaikkoaa, kun huomataan, että ei tämä nyt
niin kauheata olekaan, että ei se niin iso mörkö olekaan, toi Turku.”
Rakennusvalvonnan yhdistämisen mahdollisuuksista oli myös toisenlaisia näkemyksiä:
”[…]en usko että sitä, jos Lieto päättää, niin ei lyödä yhteen. […] Kyllä se, johtuen taas siitä Turun rakennuslupa-asioitten nihkeydestä, hitaudesta ja kalleudesta.
Osin johtuu myös siitä, että Turun rakennusvalvonta ei ole ymmärtänyt, mikä on
KESKUSKAUPUNGIN
168
rakennusvalvonnan rooli. Liedon rakennusvalvonta on ymmärtänyt sen hyvin, että
se on viranomais[työtä]. Rakennuslautakuntahan ei oikeastaan pysty tekee yhtään
harkinnanvaraista päätöstä vaan kaikki perustuu lakiin, ja Turussa jos joku haluaa
muuttaa oven valkoisesta ruskeaksi, niin se käy monen kokouksen kautta, eikä siinä
ole niin kuin mitään järkeä. Naapurikunnat sitten tekee vähän, oikoo niitä asioita.
Että sanotaan että tällä alueella niin ehkä se mitä oikomista on tapahtunut, niin
Myllyn kauppakeskus, mikä tuohon Raisioon rakennettiin, niin se on rakennettu
rakennustarkastajan poikkeusluvalla.”
Yhteistyön eteneminen yksittäisien käytännön askelien kautta tuntuu kuitenkin
uskottavalta kehityssuunnalta haastattelujen perustella. Lisäksi edellytyksiä näyttäisi
olevan myös yhteistyömallien leviämiseen hallinnonalalta toiselle. Sekä Liedossa että
Turussa on käynnissä hallinnonalojen keskinäistä yhteistyötä lisääviä hankkeita. Tarvetta kunnanhallinnon eri sektorien vuoropuheluun perustellaan mm. epäonnistuneilla
asuinalueiden suunnittelulla.
”[…]meillä on [Liedossa] ollut, tai nyt jo varmasti oikeastaan neljä vuotta oikein
todella yritys siitä, että kun tehdään kaavasuunnitelmaa, niin siinä mukana, asiantuntijoina on myös sosiaalipuoli ja terveydenhuolto, elikkä johtoryhmässä näitä käsitellään
ja luottamusmiehet on tällaisen ohjeistuksen toivoneet toteutuvan pelisäännöissä, ja
näin varmaan on käynytkin, mutta oppiminen siihen, että osastopäällikkö tietyllä
tavalla vastaa siitä näkemästään, vie sen mutusteltavaksi ja tuo sen siihen ryhmään ja
sanoo, että ei käy, että ei palvelut riitä, niin sitä ei vielä osata tehdä käytännössä. […]
nyt meillä on tänä vuonna nyt sitten tehty niin, että uudet kaava-alueet pohditaan
yhdessä, ihan kokoonnutaan niin että on luottamushenkilöitäkin […] [koska] on
alueita, jotka ovat sitten kiristelleet liitoksiaan sen takia, että on ollut houkuttelevat
tontit, ne on mennyt heti kaupaksi, kaikki on ollut lapsiperheitä, ja sitten päivähoito
ja koulupuoli on kauheassa ahdingossa. Ja me ollaan niin kuin taisteltu kasvava kunta
tällaisessa viidakossa jo ennen kuin mä tulin politiikkaan […]”
Turussa hallintoon on pyritty tuomaan eri sektorien välistä yhteistyötä mm. uuden peruspalvelulautakunnan ja ympäristö- ja kaavoitusviraston perustamisen yhteydessä.
Kaupunkiseutusuunnitelmassa mainitaan tavoitteina yhteisen kaupunkiseudun
rakennemallin tekeminen sekä tämän pohjalta luotavat yhteiset asuntopoliittiset ja
maapoliittiset ohjelmat. Yhteisiä ohjelmia kaivataan, koska maapolitiikka on ollut
tavoitteiltaan ja keinoiltaan ”sattumanvaraista” niin Turussa kuin kehyskunnissakin.
Ohjelmien tekeminen on ajoitettu kuitenkin vasta rakennemallin jälkeiseen aikaan.
Keskuskaupungin suunnittelutoimi olisi innostunut käynnistämään rakennemallityön
nopeasti ja viemään seudullista suunnittelua myös uusille tasoille. Esimerkiksi vyöhykkeisiin perustuvaa alue- ja joukkoliikennesuunnittelua haluttaisiin tuoda kuntarajoihin
perustuvan ajattelun tilalle. Innovatiivinen idea on myös kunnille suunnittelupalveluita
tarjoavan kaupunkiseutusuunnittelukonttorin perustaminen. Yhteisen suunnittelupalveluja tarjoavan toimijan perustamisella pyrittäisiin mm. paikkaamaan kuntien omien
ACTA
169
suunnittelukoneistojen resurssieroja.
Haastattelujen perusteella näyttää kuitenkin siltä, että poliittinen päätöksentekoprosessi aiheuttaa pullonkaulan kaupunkiseutusuunnitelmassa mainituille yhteisille
hankkeille. Rakennemallityön tarjouspyynnöstä ei haastattelujen aikaan ollut saatu
vielä poliittista päätöstä. Rakennemallia kannatetaan kuitenkin suunnitteluvälineenä,
erityisesti sen oikeudellisen keveyden vuoksi. Myös kuntien yhteiset ohjelmat saavat
kannatusta seudullisen koordinoinnin välineinä, mutta poliittisen tahtotilan puute herättää kysymyksen suunnitelmien valmistumisen ja toteutumisen mahdollisuuksista.
”Mun mielestä tämä tuppaa olemaan vähän kaikissa hyvissä asioissa, että kaikki on
sitä mieltä, mutta että sitten päästäisiin käytännön tekoihin, niin mun mielestä siihen ei ole päästy enkä tiedä päästäänkö. Että kaikki hienot strategiat ja mitä hienoja
asioita on paljon kirjoitettu, kaunista tekstiä ja kauniita puheita, mutta sitten käytännön elämä on ihan jotain muuta, että ei se toteudu sitten, mun mielestä se menee
sillä tavalla. Jos haastattelisit kaikkien kuntien edustajia, oli ne sitten virkamiehiä
tai luottamusmiehiä, niin kaikki olisivat sitä mieltä, että tämä yhdessä toimiminen
ehkei sitten käytännössä kuitenkaan [toimi].”
Maakunnan liitossa rakennemallityön hidasta etenemistä pidetään ongelmana, koska
kaupunkiseutusuunnitelmaan kirjattujen tavoitteiden mukaan mallin pohjalta oli
tarkoitus tarkistaa maakuntakaavaa ja seudun yleiskaavoja. Maakuntakaavoittajan
näkökulmasta kaavoitustyö on nyt hallitsematonta ja ristiriitaista, kun kunnat pyrkivät
edistämään omia hankkeitaan rakennemallityön ollessa jäissä.
”Ei voida niin kuin toisessa pöydässä puhua sitten toiseen suuntaan. Että pitäisi olla
niin kuin yhtenäinen linja.”
Seudulliseen suunnitteluun liittyy myös kehyskuntien näkökulmasta haasteita, sillä
keskuskaupungin vahva rooli seutuyhteistyön vetäjänä voisi vahvistaa entisestään
seutusuunnitelman sisällöllistä kaupunkikeskeisyyttä. Tätä pelättiin mm. Kuopiossa
alkavassa rakennemallityössä. Turussa ilmiöstä on kokemusta aikaisempien kaavoitushankkeiden osalta.
”[…] silloin kun tehtiin maakuntakaavaa ja näit yleiskaavoja ja liikennejärjestelmäsuunnitelmakin oli ja Turun silloinen tekninen kaupunginjohtaja aktiivisesti vetäjänä,
niin se oli silloin käytännössä, kun maakuntakaavaa tehtiin, että vaihtoehtotarkasteluja ja muita, […] niin se oli niin kuin aika pitkälti tämän Turun kaupunginjohtajan
Määtän turkulaisittain hajautettu, turkulaisittain tiivistetty vaihtoehtotarkastelu, että
siinä ei ollut sitä oikeata niin kuin yhdessä tekemisen, että se oli niin kuin negaatio,
että oli niin kuin voimakas taho vetämässä, asiat katsottiin kauhean niin kuin sen
oman, Turun näkökulmasta.”
KESKUSKAUPUNGIN
170
Seudullisen näkemyksen synnyttäminen nykyisillä välineillä tuntuu muutenkin hankalalta. Maakuntakaavaa pidetään liian yleispiirteisenä, sillä se on tarkoitettu kaupunkiseutua laajemman alueen tarkasteluun. Eräs haastateltava toivoikin ”näin lainausmerkeissä” Varsinais-Suomen liiton tilalle vanhaa Lounais-Suomen seutukaavaliittoa, jotta
seudullinen näkökulmalle saataisiin asianmukaiset organisatoriset lähtökohdat.
”Jos niin kuin ajatellaan, että kun tehtiin tämä Varsinais-Suomen liitto, joka on
niin laaja-alainen, että se samalla sitten vesittää sen niin kuin kaupunkiseudullisen
[näkökulman], että kyllä tässä tullaan sitten siihen, että pitäisi olla sitten se seudullinen foorumi […]. Että jos siellä sitten käsitellään yhtä hyvin jotakin moottoritien
varren taikka Salon seudun taajamakaavaa, niin ne menee sillä lailla sitten […]
keskitetymmin pitäisi tätä kaupunkiseutua katsoa.”
Jos rakennemallityö saadaan käyntiin, tarkoituksena on maakunnan liiton edustajan
näkemyksen mukaan edetä rakennemalliselvityksestä maakuntakaavaan ja edelleen
kuntien yleiskaavoihin. Tällöin suunnittelujärjestelmä noudattaisi periaatetta, jossa selvityksestä edetään oikeusvaikutteisiin suunnitelmiin ja hierarkkisesti ylemmäntasoisista
suunnitelmista yksityiskohtaisempiin suunnitelmiin. Sen sijaan yhteisen yleiskaavan
toimivuutta seutusuunnittelun välineenä epäiltiin, koska Maankäyttö- ja rakennuslaista
ei suoraan ilmene, missä määrin kunta voi yleiskaavoituksessaan siitä poiketa.
Toisen arvioin mukaan rakennemalli pidetään täysin virkamiesvalmisteluna ja
poliittinen valta sitoutetaan prosessiin vasta oikeusvaikutteisen kaavan teon yhteydessä.
Poliittiset päättäjät seuraavat valmistelutyötä Paras-organisaation hierarkian mukaisesti,
sillä rakennemallia työstävä yleiskaavallinen yhteistyöryhmä raportoi ohjausryhmälleen, joka edelleen raportoi kuntien johdosta koostuvalle kuntakokoukselle ja sen
ohjausryhmälle.
”Kyllä me ollaan aika pitkälti menty sen mukaan että tässä on tämä Paras-hankkeen
mukainen organisaatio ja ohjausryhmät, jotka vie sitä eteenpäin. Että sitten kun
meillä on erilaisia rakennemalleja kaupunkiseudusta, niin sitten niistä hankitaan
eri kuntien lausunnot. Mutta ei sitten varsinaisesti siihen, että mikä malli valitaan,
että se olisi kuitenkin asiantuntijatyötä. Ja sitten siitä valmistuu rakennemalli, joka
viedään kuntiin hyväksyttäväksi. Tämä on ollut tämä meidän ajatus. Koska siinä on
ollut ajatus, että rakennemallin jälkeen niin sitten vasta mietitään, mikä juridinen
kaavamuoto siihen valitaan, että tehdäänkö kuntien yhteinen yleiskaava vai tarkempi
kaupunkiseudun maakuntakaava, ja sen jälkeen tulee tämä normaali prosessi, jossa
on kaikki nämä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimat vaiheet ja kuulemiset ja
vuorovaikutukset.”
Rakennemallia pidettiin haastatteluissa tärkeimpänä maankäyttöön liittyvänä Parashankkeen ilmentymänä, jonka kohtalo paljastaisi paljon seutuyhteistyön mahdollisuuksista. Se on myös koetinkivi sille, onko viranhaltijakeskeinen suunnitteluprosessi
riittävä poliittisen sitoutumisen varmistamiseksi.
ACTA
171
Raja-alueiden kehittäminen osayleiskaavatyönä
Kaupunkiseudun suunnitelmien ollessa jäissä tavanomainen osayleiskaavayhteistyö
toimii keskuskaupungin ja kehyskuntien kanssa haastateltujen mukaan sujuvasti.
Turun ja Liedon välillä hyvä esimerkki on Maaria–Ilmarinen-yhteiskehitys, joka voisi
mahdollistaa palveluiden järjestämisen toisella puolella rajaa asuville kuntalaisille
vastavuoroisesti.
”[…] meillä on Ilmaristen taajama sillä lailla hyvin hallittu, siinä on toteutettu
2000-luvulla yhtenäiskoulu, että siinä on voi sanoa täydet peruskoulupalvelut, päiväkodit, sieltä oli kauppakin kuollut ja se saatiin sinne takaisin ja muuta, ja siitä on
joukkoliikenneyhteydet Turkuun, että siinä on tasasta rakentamista, niin se on ihan
hyvin hallinnassa. Ja tämä laajentaa tämä Maaria-Ilmarinen[-yhteiskehitys], että
kun Turulla on hyvin pitkällä pätkällä Lietoon rajautuvia alueita, tällaisia pientaloreservialueita, ja ne on mun mielestäni ihan hyviä alueita rakentaa, jos ajattelee
Turun rakennetta, ja saada sitten taas tietynlaista joukkoliikennelenkkiä ja -yhteyksiä
toteutumaan, niin me ollaan siinä työssä mukana. Se on lietolaisittain vähän rakenteen
hajaantumista, mutta me ollaan siinä aika pitkälti tällä tavalla myötäsukaisesti, että
me ollaan valmiita toteuttamaan se mitä tarvitaan, jotta Turku pystyy hyödyntämään
omat alueensa, mutta ei kauheasti laajentamaan sitä omaa aluetta muuten. Ja meillä
siinä yleiskaavassa tehtiin jo silleen, että osoitettiin tällaisia ohjeellisia tieyhteyksiä sinne
Turun alueelle ilman että he olivat sitä edes vaatimassa. Että huomioimassa niitä,
mitä oli sitten maakuntakaavan kautta linjailtu. Se etenee, ja aikataulutus on Turusta
riippuvainen, että me ei hidasteta mitään, mutta ei meidän resursseilla ole kauheasti
niin kuin hoputtamaankaan, että mennään heidän tarvitsemalla aikataululla.”
”Tuossa meidän yhteisellä itärajalla, siinä on semmoinen aika laaja alue, jossa on
pohjoisessa Turun puolella Jäkärlän kaupunginosa, ja siellä on hyvät palvelut, ja
se idea on se, että siihen yhteyteen sitten vain laajennetaan sitä asuinaluetta, joka
menee myös Liedon puolelle niin, että Liedon puolen ihmiset sitten hakevat palvelut
sieltä Turun Jäkärlän kaupunginosakeskuksesta ja sitten tällä etelässä on niin kuin
päinvastoin. Siinä on Liedon puolella semmoinen Ilmaristen taajama ja sitten siinä
kun sitä asuinaluetta laajennetaan, niin se laajentuu myös Turun puolelle ja siinä on
idea se, että sitten Turun puolelta voitaisiin hakea palveluita sieltä Ilmarisesta, että
tämmöistä vaihtoa. Ja siinä on ollut myös yhteisneuvotteluja, että kaavoittajat, koulu
ja sosiaalitoimi ja muut. He miettivät yhdessä mitoituksia.”
Turku ja Raisio kehittelevät yhteistyössä osayleiskaavaa Turun länsikeskuksen kauppa-alueesta ja Raision Myllyn seudusta, joka rakentuu ohikulkutien varressa olevan
kauppakeskittymän ympärille. Kaupan hankkeiden vuoksi Turun ja Raision välinen
liikenne on kasvanut ja vaatii uusia ratkaisuja. Myös Turun ja Kaarinan välillä on
kaavayhteistyötä Skanssin ja Piispanristin alueilla. Skanssin kauppakeskuksen ympärille on tarkoitus tulevaisuudessa suunnitella yhdessä kuntarajat ylittävä asuinalue.
KESKUSKAUPUNGIN
172
Hanketta kommentoitiin ”kouluesimerkiksi” hyvästä kaupan suunnittelusta. Ennen
suunnittelua alueelle tehtiin kaupalliset selvitykset, ja asiaa tarkasteltiin kaupunkiseudun maakuntakaavan tasolla. Tämän jälkeen kunnat tekivät yhteisen yleiskaavan, joka
hyväksyttiin sellaisinaan molemmissa kunnissa. Lopuksi järjestettiin arkkitehtikilpailut,
asuinalueesta ja kauppakeskuksesta erikseen. Lisäksi työn selvitysvaiheessa mukaan
otettiin molempien kuntien maankäytön suunnittelupuolen lisäksi myös sosiaalija
terveyspalveluiden ja koulutoimen viranomaisia. Haastattelujen perusteella voidaan
arvioida, että keskuskaupungin ja kehyskuntien välille on kehittynyt sujuva toimintamalli rajakysymysten ratkaisemiseen.
Tarve maankäytön suunnittelun seudulliselle koordinaatiolle
Turun seudulla kuntien raja-alueiden yhdyskuntarakenteellisia ongelmia ratkotaan
osa-yleiskaavoituksella, mutta seudullista suunnittelumenettelyä ei ole vielä saatu
aikaiseksi, eikä sen syntymiselle näytä olevan keskuskaupungin viranhaltijoiden suuresta innostuksesta huolimatta erityisempiä poliittisia edellytyksiä. Kaupunkiseudun
kokonaisvaltaiselle, toiminnalliselle tarkastelulle on kuitenkin haastattelujen perusteella
tilausta, sillä kuntien kilpailu tonttituotannolla ja kauppakeskittymillä muuttaa yhdyskuntarakennetta seudullisesti tarkasteltuna hallitsemattomasti. Nämä yhdyskuntarakenteen kehittymisen kysymykset korostuvat kuitenkin enemmän Turun ja muiden
kehyskuntien suhteissa kuin Turun ja Liedon välisenä ongelmana.
Kuntien välinen kilpailu hajauttaa yhdyskuntarakennetta
Turun kaupunkiseudun toiminnallisen yhdyskuntarakenteen ja kuntarajojen yhteensopimattomuus on joidenkin haastateltavien mukaan ongelma, jonka ratkaiseminen
vaatisi vahvaa seudullista yhteistyötä tai kuntaliitoksia. Naantalin, Raision, Turun
keskustan ja Kaarinan keskustan muodostama itä-länsi-suuntainen asuinakseli on
vastakkaisessa linjassa kuntien hallinnollisten rajojen kanssa. Asuminen, liikkuminen
ja työssäkäynti tapahtuvat erillään kunnanrajoista.
”Eli tämä on perustavaa laatua oleva riita, että ihmisten elämisen ja kuntarakenteen
kanssa ei ole mitään tekemistä toistensa kanssa.”
(median edustaja)
Keskeisenä seudun ongelmana Turun näkökulmasta pidetään sitä, että kehyskunnat
keräävät Turun tappioksi veronmaksajia omakotitonttien tuotannolla. Turussa aiemmin
harjoitettu yksipuolisempi tonttituotanto on johtanut heikompaan asemaan kilpailussa
parempituloisista asujista. Sittemmin Turussa on tiedostettu monimuotoisten asumismahdollisuuksien tärkeys kilpailutekijänä ja tonttitarjontaa on ryhdytty monipuolistamaan kaavoittamalla omakotitontteja nopealla tahdilla. Uutta suuntaa kritisoidaan
Turun ulkopuolella ”kaikki käy” -strategiaksi. Onkin syytä selvittää, mitkä ovat uusien
kilpailustrategioiden yhdyskuntarakenteelliset vaikutukset pidemmällä aikavälillä.
Viimeiset kahdeksan vuotta Liedon asukasluku on kasvanut ja tonttien kysyntä on
pysynyt korkeana. Tonttituotantoa on Liedossa suunniteltu strategisesti ja saavutettu
siten vahva asema kuntien välisessä kilpailussa veronmaksajista.
ACTA
173
”[…] kyllä se on selvää, että tälläkin alueella käydään [kilpailua veronmaksajista]
ja […] sillä kaavoitus- ja tonttipolitiikalla sitä käydään ja myös muilla palveluilla,
mitä kunnassa on, eli kyllä niin kuin hyvistä veronmaksajista kunnat kilpailee, niistä
ei oikeastaan voi kilpailla kuin hyvällä tonttitarjonnalla. Se ja sitten tietenkin toinen
raadollinen asia on se, että mitä enempi rakennetaan vuokrakerrostaloja, niin sitä
enempi tulee sosiaalisia tapauksia. Että totta kai tälläkin alueella, joku Turkuhan
ne hoitaa, mikä on taas sitten tietenkin se Turun ongelma. Ei täällä ole, ei Liedossa
ole pultsareita, koska ei täällä ole oikeastaan mitään mahdollisuuksia tämmöisille.
Samoin maahanmuuttajia on aika vähän. Kaikkea tämmöistä, että Turkuhan puhuu
pullien rusinoiden noukkijoista ja kaipa se sitä osin onkin […].”
”[…] jos puhutaan Liedon kaavoituksesta tällä hetkellä, niin kyllä haetaan sellaisia
alueita, jotka menee kaupaksi. Se on se tärkein kriteeri. Että ei paljoakaan mietitä,
onko sillä alueella joitain hyviä yhteyksiä Turkuun tai onko siellä palveluita lähellä
vaan kyllä oikeastaan katsotaan, että semmoista aluetta kaavoitetaan, mikä tiedetään
[menevän kaupaksi]. Että Liedon kunnan osalta tonttimyynti tänä vuonna täytyy olla
kolme ja puoli miljoonaa euroa ja jos ei tontteja saa kaupaksi, niin se ei täyty. Kyllä
se niin kuin aika pitkälle siihen perustuu, että haetaan alueita, jotka on nopea ja
helppo kaavoittaa ja helppo myydä.”
Kuntarakenne Turun seudulla johtaa kaavakilpailuun kuntien kesken. Tuloksena on
yhdyskuntarakenteen eheyden kannalta epäsuotuisia ratkaisuja verrattuna tilanteeseen,
jossa toiminnallista aluetta suunniteltaisiin yhdessä. Tällä hetkellä tilanne konkretisoituu siten, että Turku kaavoittaa raskaasti kaupungin edustan saaria kilpaillessaan
Lemunniemeä kaavoittavan Kaarinan kanssa. Haastateltavat arvioivat, että asukkaita
ei kuitenkaan tule seudulle niin paljoa, että kaikki suunnitelmat voisivat toteutua.
Turussa myönnetään, että saarikaavoitus on ”järjetöntä”, koska se johtaa raskaaseen
rakentamiseen, luontoalueiden menettämiseen ja ongelmiin palveluiden, kunnallistekniikan ja joukkoliikenteen järjestämisessä. Näin kuitenkin tehdään, koska on kilpailtava
Kaarinan kanssa asukkaista.
”Turussa väkiluku on kasvanut ainoastaan opiskelijoiden kotikuntalain vuoksi 90luvulla ja maahanmuuton vuoksi. Lapsiperheet muuttavat naapurikuntiin halvempien
omakotitonttien perään ja ylipäätänsä omakotitonttien perään, koska niitä ei ole
aiemmin tarjottu tarpeeksi Turussa. Tästä on aiheutunut verotulojen väheneminen
ja talousongelmat. Nyt kaavoitetaan vastauksena Hirvensalosta, Kakskerrasta ja
Satavasta omakotitontteja tai rivitaloja, sitten kaupunkirakenne hajoaa. Tämä on
ihan selkeä trendi nyt. Hirvensalon 7 000 ihmisen alue ollaan osayleiskaavoittamassa
18 000 ihmiselle. Satavassa ja Kakskerrassa asuu yhteensä 1 400 asukasta. Sinne
ollaan tekemässä osayleiskaavaa 10 000 asukkaalle. Samaan aikaan Kaarinassa Lemunniemessä suunnitellaan 6 000 ihmisen omakotialuetta. Siispä Kaarina ja Turku
kilpailevat hurjasti hyvätuloisista asukkaista, jotka asuvat mielellään merellisessä
maisemassa isoilla tonteilla. Millään ei ole mahdollista, että asukasluku kasvaisi niin
KESKUSKAUPUNGIN
174
paljon, että kaikki suunnitelmat kunnolla toteutuisivat vaan kysymys on kilpailusta.
Turun herrat myöntävät, että Kaarinan alue mantereella olisi keskusakseliajattelun ja
joukkoliikenteen kannalta huomattavasti järkevämpi vaihtoehto kuin Turun saarien
rakentaminen. Nyt on kuitenkin pakko, että saataisiin lisää väkeä.”
(median edustaja)
”Turun tää Satavan–Kakskerran saarten yleiskaavatyö, niin kyllähän siinäkin tavallaan se lähtökohta on ollut se, että sinne on haluttu niin mittavaa maankäytön
suunnittelua että se ihan mitoitukseltaan on maakuntakaavan vastainen.”
Liedossa haastateltavat katsoivat hajarakentamisen olevan ”aika hyvin” hallinnassa,
vaikka ”isäntäjunttaa” vastaan on jouduttu yleiskaavoitusta läpi vietäessä kamppailemaankin. Kuntien välinen kilpailu kuitenkin tekee kuntien hajarakentamisen yhteiskoordinaation hankalaksi.
”Turkuhan on mennyt vähän niin kuin ylitse, että kun pientalorakentajat muuttavat
pois, niin Turussa on semmoinen asenne pitkälti, että mikä tahansa pientalorakentaminen, omakotirakentaminen pitää hyväksyä, ja se on […] niin kuin päättäjätaso, että
meillä on jotain, tehdään yhteistä yleiskaavaa ja jotain rajalle rajautuvaa hakemusta
ja [annetaan lausunto], että pitäisi pidättäytyä ainakin ennen kuin on yleiskaava
tehty ja muuta, niin Turussa ratkaistaan luvat, että ei ole mitään haittaa. Että tällä
tavalla syö niin kuin mahdollisuuksia.”
Elinkeinotoiminta yhdyskuntarakenteen erityiskysymyksenä
Isot ja seudun yhdyskuntarakenteen kannalta keskeiset kaupanhankkeet ovat sijoittuneet pääasiassa Kaarinaan ja Raisioon. Lieto ei ole mukana seudun markettikisassa.
Raision puolella ohikulkutien varressa olevan Kuninkojan kauppakeskittymän synty
kuvaa kaupan yksiköiden seudullisen koordinaation tarvetta. Haastateltujen mukaan
Turussa kaupanhankkeesta kieltäydyttiin uskoen, että muutkaan kunnat eivät lähde
siihen mukaan. Erheellinen uskomus johti strategisen kilpailuedun menettämiseen
Raisiolle, joka päätti toteuttaa hankeen. Luottamushenkilöt kuvaavat kilpailua kaupasta ja yritysten sijoittumisesta kuitenkin realiteetiksi, jota ei koeta seudulla eripuran
aiheuttajaksi.
Turun seudun elinkeinokeskuksella ei ole haastateltavien mukaan merkityksellistä
roolia kaupanhankkeiden sijainnin koordinoinnissa. Sen sijaan Kaarinan ja Raision
kaupan keskittymien aiheuttamia yhdyskuntarakenteellisia vaikutuksia pyritään nyt jälkikäteen hallitsemaan keskuskunnan kanssa yhteisillä osayleiskaavahankkeilla. Kaupan
hankkeita ei haastatteluissa pidetty niinkään yhteistyön ongelmina vaan pikemminkin
yhdyskuntarakenteen kehittymisen ongelmina. Kaupan hankkeiden osalta huolestuneimpana tahona esiintyi maakunnan liiton edustaja, joka toivoi kaupan sijoittelutyöhön vankempaa tietopohjaa yksiköiden sijoittumisen yhdyskuntarakenteellisista
vaikutuksista ”ettei syötäisi sitä terveintä ja parhainta ydintä”.
ACTA
175
Yritystonteilla kilpailun haastatellut näkivät seudulla ”terveeksi” ilmiöksi, joka
edistää seudun mahdollisuuksia seutujen välisessä kilpailussa. Lieto on varannut oman
kunnan puolelta alueita toiminnoille, jotka ovat ”jääneet Turussa maankäytön suunnittelun jalkoihin”. Haastatteluissa ei ilmennyt erityisiä elinkeinokilpailun aiheuttamia
yhteistyötä rasittavia muistoja tai tuntemuksia samalla tavalla kuin esimerkiksi Kuopion
haastatteluissa. Haastateltavat päättelivät, että on parempi antaa yritysten liikkua seudulla kuin menettää ne yksipuolisen tarjonnan vuoksi kilpaileville kaupunkiseuduille.
”Kyllä heti semmoinen, kun joku Turusta pois hakee ja näin, että se on näin seudun
kuntien välinen, niin kyllä se asenne on erilainen kuin jos on joku muualta tuleva.
Mutta sitten taas se, että aina terve kilpailu pitäisi olla mukana. Että se taas jos me
oltaisiin kaikki yhdessä ja me mentäisiin sillä tavalla, että me tarjottaisiin aina vain
yhtä vaihtoehtoa, niin mun mielestä se ei ole seudun etu. Että kyllä se mun mielestä
on parhaimmillaan, että jokainen tarjoaa parasta mahdollista ja niistä valitaan. Olen
sitä mieltä, että seudullisesti toimitaan niin järkevästi kuin vaan osataan.”
4.5.4 Yhteenveto
Turun seutu on viiden kaupunkiseudun vertailuaineistossa keskimääräinen tapaus
taajamien väentiheydellä mitattuna. Kyseessä on kuitenkin erityistapaus, sillä kaupunkiseudun työssäkäyntialueella on huomattava määrä kuntia joiden alueille laaja
keskustaajama levittäytyy. Lisäksi työssäkäyntialueeseen kuuluu lukuisia keskustaajamasta irrallisia lähitaajamia. Asetelma aiheuttaa yhdyskuntarakenteen seudulliselle
hallinnalle erityisiä vaikeuksia, sillä asuminen, liikkuminen ja työssäkäynti tapahtuvat
erillään kunnanrajoista.
Toiminnallisen kaupunkiseudun kokonaisvaltaiselle suunnittelulle on Turun
seudulla tilausta, koska seudullisesti tarkasteltuna kuntien kilpailu tonttituotannolla
ja kauppakeskittymillä muuttaa yhdyskuntarakennetta hallitsemattomasti. Kuntien
raja-alueiden yhdyskuntarakenteellisia ongelmia ratkotaan sujuvasti yhteisellä osa-yleiskaavoituksella, mutta seudullista näkemystä kokoavaa suunnitteluprosessia ei ole vielä
onnistuttu luomaan, eikä sen syntymiselle näytä olevan viranhaltijoiden innostuksesta
huolimatta poliittisia edellytyksiä.
Seudullista koordinointia vaikeuttaa myös kuntien keskinäinen asukaskilpailu.
Turun seudulla kilpailu on johtanut eheän ja ekologisen yhdyskuntarakenteen idealle
vastakkaisiin tonttituotantostrategioihin, keskuskaupungin yrittäessä pitää kiinni
kehyskuntiin karkaavista veronmaksajista. Järeät kilpailustrategiat yhdistettynä maltilliseen väestönkasvuun työssäkäyntialueella herättävät kysymyksen toimintatapojen
kestävyydestä pidemmällä aikavälillä. Esimerkiksi Turun saarille kaavoittamisen ennakoidaan johtavan kalliiseen rakentamiseen, luontoalueiden menettämiseen ja ongelmiin
palveluiden, kunnallistekniikan ja joukkoliikenteen järjestämisessä.
Olemassa olevien seudullisten yhteistyöjärjestelyjen toiminta kärsii kuntien poliittisen johdon sitoutumisen puutteesta. Kaavayhteistyö on kaupunkiseudulla perustunut
viranhaltijoiden yleiskaavallisen yhteistyöryhmän toimintaan jo 1970-luvulta lähtien.
Sittemmin ryhmä on integroitu osaksi seudun Paras-organisaatiota, jonka ylimpänä
KESKUSKAUPUNGIN
176
tahona toimii kuntajohto. Elinkeinopoliittista yhteistyötä seudulla organisoi seutuvaltuuskunnan alainen kehittämiskeskus. Kumpaakaan järjestelyä ei voi tutkimusaineiston
perusteella pitää merkittävänä tekijänä seudullisen tahtotilan muotoutumisessa, sillä
sekä maankäytön suunnittelussa että elinkeinopolitiikassa nojataan edelleen kuntakohtaisiin tavoitteisiin ja käytäntöihin.
Paras-uudistuksen seurauksena kehyskunnat ovat toteuttaneet keskinäisiä yhteistyö- ja kuntaliitoshankkeitaan aktiivisesti. Keskuskaupungin ja kehyskuntien väliset
yhteistyösuhteet eivät sen sijaan ole uudistuksen myötä juuri tiivistyneet. Yhteistyön
mahdollisuuksia ja haasteita toiminnallisen kaupunkiseudun kehittämisessä voidaan
avata seuraavilla kysymyksillä: (1) kuinka siirtää kuntien omat ja kahdenväliset suunnittelukäytännöt osaksi laajempaa ennakoivaa seudullista koordinointia, (2) miten koota
erilaiset käsitykset seudun tulevaisuudesta yhteen poliittisen johdon neuvotteluissa, (3)
miten käynnistää rakennemallityö ja edetä sitä seuraaviin tavoitteisiin, ja (4) miten
nykyiset yhteistyökuviot muuttavat tulevia yhteistyöasetelmia?
Osayleiskaavayhteistyössä on selvitetty palveluiden ja kunnallistekniikan järjestämistä vastavuoroisesti yli kuntarajojen ja etsitty ratkaisuja uusien kaupanhankkeiden
vuoksi syntyneisiin asiointiliikennevirtoihin ja asuinaluetarpeisiin. Suunnittelijoiden
lisäksi yhteen on pyritty tuomaan muiden hallinnonalojen edustajia. Näyttääkin siltä,
että keskuskaupungin ja kehyskuntien välille on kehittynyt sujuva toimintamalli rajaalueiden kehittämiseen. Lisäksi kehyskunnissa pohditaan, miten hallinnon ja päätöksenteon joustavuutta erityisesti elinkeinoja kaavoitustoimen yhteistyössä voitaisiin
lisätä niin keskuskaupungissa kuin seudullisessakin toiminnassa.
Turun seudulla yhteisen tahtotilan saavuttamisen vaikeutta selittävät monet tekijät,
kuten keskuskaupungin aggressiiviseksi koetut neuvottelukäytännöt, kuntien sisäiset
erimielisyydet, kehyskuntien pelko oman aseman heikkenemisestä ja haluttomuus
osallistua keskuskunnan talousongelmien jakamiseen. Osapuolet kuitenkin tiedostavat,
että pattitilanne vaikeuttaa seudun asemia kansallisessa ja kansainvälisessä kilpailussa.
Niin pitkään kun käsitys seudun yhteisestä edusta on hahmottumaton, merkittäviä
askelia suunnitelmien toteuttamisen osalta tuskin kyetään ottamaan.
MAL-suunnittelua koskevat tavoitteet, kuten yhteiset maa- ja asuntopoliittiset
ohjelmat, joukkoliikenteen vyöhykemalli, maakuntakaavan tarkistus sekä suunnitteluresurssien jakaminen, on seudulla sidottu toiminnallisen kaupunkiseudun rakennemallin toteutumiseen. Tämä on perusteltua, sillä rakennemalli toimii lukuisia erilaisia
selvityksiä ja suunnitelmia yhteen kokoavana paperina. Tutkimusaineiston perusteella
näyttää kuitenkin siltä, että viivästyessään rakennemalli muodostaa pullonkaulan muun
maankäytöllisen seutuyhteistyön etenemiselle.
Turun kaupunkiseudulla tapahtuva kuntayhteistyö on monin tavoin sidoksissa
toiminnallisen kaupunkiseudun kirjavaan kuntakarttaan. Reikäleipämalliksi kutsuttua
uhkakuvaa keskuskaupungin jäämisestä yksin vahvojen kehyskuntien keskelle on kuitenkin Turun seudun kohdalla tarkasteltava huomioiden se seikka, että kehyskuntien
yhteistyöhankkeet ja kuntaliitokset muuttavat myös keskuskaupungin neuvottelukumppaneiden joukkoa. On vielä avoin kysymys, mitä kyseinen muutos tarkoittaa
kuntayhteistyön tulevien mahdollisuuksien ja haasteiden näkökulmasta.
ACTA
177
4.6
Vaasa ja Mustasaari
4.6.1 YKR-analyysi
Vaasan työssäkäyntialueeseen kuului kahdeksan kuntaa vuonna 2008 (Tilastokeskus
2009b). Alueen kunnista Vöyri ja Maksamaa yhdistyivät vuoden 2007 alussa, muita
kuntien yhdistymisiä seudulla ei ole tapahtunut sitten 1970-luvun. Vaasan, Mustasaaren
ja Vöyri-Maksamaan ohella työssäkäyntialueeseen kuuluvat Isokyrö, Jurva, Laihia, Maalahti ja Vähäkyrö. Vaasan kaupungilla on yhteistä rajaa vain Mustasaaren ja Maalahden
kanssa ja kaikki Vaasaan vievät pääliikenneväylät kulkevat Mustasaaren läpi.
Vaasan seudulla väestönkasvu on ollut viidestä kaupunkiseudusta vähäisintä.
Tarkastelujakson aikana kuntien yhteenlaskettu väkiluku kasvoi 6,8 prosenttia vuoden 1980 reilusta 99 000 asukkaasta hieman yli 106 000 asukkaaseen vuoteen 2005
mennessä. Vaasan seutu on myös väkiluvultaan pienin tutkimuksen viidestä kaupunkiseudusta.
Taajamissa asuvan väestön osuus kasvoi Vaasan työssäkäyntialueella vuoden
1980 vajaasta 77 prosentista 85 prosenttiin vuoteen 2005 mennessä. Samaan aikaan
taajamien ala kasvoi kuitenkin niin, että niiden väentiheys laski 6,2 asukkaasta 4,3
asukkaaseen hehtaarilla. Tiheys on alhaisin tarkastelluista viidestä kaupunkiseudusta
jokaisena poikkileikkausvuotena, ja vain Kuopiossa tiheys on laskenut suhteellisesti
enemmän kuin Vaasassa vuosina 1980–2005.
Taajama-ala kasvoi Vaasan kaupunkiseudulla 68,7 prosenttia vuosina 1980–2005.
Voimakkainta kasvu on ollut 1980-luvulla, erityisesti vuosikymmenen loppupuolella,
jolloin ala laajeni keskimäärin 3,7 prosenttia vuodessa. Tästä kasvu hidastui 1990-luvulla noin yhden prosentin vuosivauhtiin, vuosina 1995–2000 sen allekin. 2000-luvun
puolella taajama-ala on taas laajentunut keskimäärin reilut kaksi prosenttia vuodessa
(taulukko 16).
Taulukko 16. Asukasluvun ja taajama-alan muutos Vaasan työssäkäyntialueella poikkileikkausvuosittain.
Asukasluku
Taajama-ala
1980–1985
1985–1990
1990–1995
1995–2000
2000–2005
1980–2005
3,1
16,3
0,1
18,5
1,5
6,6
0,9
3,9
1,0
10,6
6,8
68,7
Vaasassa uutta taajamaa on tarkastelujakson aikana syntynyt vain vanhan taajamarakenteen yhteyteen, tässä suhteessa uusia alueita ei ole syntynyt (kuvio 12). Merkittävimpiä laajenemissuuntia ovat olleet Gerbyn ja Västervikin alueet keskustan pohjoisluoteispuolella, lentokentän suunta keskustaajaman kaakkoispuolella 3-tien varressa,
Koivuhaan 2000-luvulla rakentunut kaupan keskittymä ja Sundomin kylän kasvu.
Suurin osa taajamien laajentumisesta on tapahtunut Vaasassa 1980-luvulla, mutta
Sundomissa myös 2000-luvulla.
KESKUSKAUPUNGIN
178
Mustasaaren kunnan alueella uutta taajamaa on syntynyt paitsi vanhan yhteyteen,
myös erilleen aiemmista taajamista. Tällaisia irralleen aiemmasta taajamarakenteesta
kehittyneitä taajamia ovat Södra ja Norra Vallgrund Raippaluodossa, Södra Jungsund
Raippaluotoon vievän tien varrella, Koskö kunnan suurimman järven pohjoispäässä ja
Vikby 3- ja 8-teiden risteyksessä Vaasan lentokentän eteläpuolella. Uutta taajamaa on
syntynyt myös Västerhankmohon kunnan koillisosiin. Karperön kylässä Södra Jungsundin, Kaskön ja Sepänkylän keskellä taajama-alue on laajentunut huomattavasti ja
kasvanut samalla kiinni Vaasan taajamarakenteeseen Gerbyn ja Karperön välisen tien
varrella. Edellä mainituista alueista Södra Junsund ja Södra Vallgrund ovat kehittyneet taajamiksi 1980-luvulla ja Koskö ja Norra Vallgrund 2000-luvun puolella. Myös
Sulvan taajaman laajentuminen kunnan lounaisnurkassa on tapahtunut suurimmaksi
osaksi 2000–2005.
Laihian, Vähäkyrön ja Isokyrön kuntien taajama-alueet ovat kasvaneet lähes
yhteen. Vähäkyrössä ja Isokyrössä taajamat mukailevat Kyrönjoen vartta noin 30
kilometriä pitkänä leveimmillään muutaman kilometrin levyisenä nauhana. Laihiassa
nauhamainen taajama sijoittuu pääasiassa 3-tien varteen.
Kuvio 12. Taajama-alueen kehitys Vaasan kaupunkiseudulla 1980–2005.
Taulukossa 17 on esitetty taajamien ulkopuolisen asutuksen sijoittumista Vaasassa ja
Mustasaaressa 1995–2005. Taajamien ulkopuolella asui 1,2 prosenttia vaasalaisista
ACTA
179
vuonna 2005. Asutuista tilastoruuduista taajamien ulkopuolella sijaitsee 18,6 prosenttia. Näistä reilut 40 prosenttia oli asutettu vuoden 1995 jälkeen ja näissä tässä
suhteessa uusissa ruuduissa asui kolmannes taajamien ulkopuolella asuvista vaasalaisista. Mustasaaressa taajamien ulkopuolisen väestön osuus on ollut suurempi, 26,8
prosenttia vuonna 2005. Heistä 15,5 prosenttia asui vuoden 1995 jälkeen asutetuissa
ruuduissa, joita Mustasaaressa oli noin 20 prosenttia taajamien ulkopuolisista asutuista
ruuduista.
Taulukko 17. Uuden asutuksen sijoittuminen suhteessa vuoden 2005 taajamiin Vaasassa ja
Mustasaaressa.
Kunta
Yhteensä
Vaasa
830
Mustasaari 1 870
Asukkaita 2005
2005
taajaman
ulkopuolella
Taajamien
ulkopuolisista
1995–2005
asutettuja, %
154
1 112
41,6 %
20,1 %
Yhteensä
2005
taajamien
ulkopuolella
57 095
17 087
680
4 585
33,8 %
15,5 %
Vaasan seudun dokumenttianalyysissä on tutkittu keskeisiä strategioita ja maankäyttöön
sekä aluerakenteen kehittämiseen liittyviä dokumentteja. Dokumenteista on etsitty
erityisesti viittauksia, jotka liittyvät yhdyskuntarakenteen kehittämisen linjoihin. Työssä
on käsitelty seuraavia dokumentteja:

Pohjanmaan maakuntasuunnitelma ”Kaksi kieltä, yhtä mieltä” (2003)
Pohjanmaan maakuntakaavan selostusosa (2008)
Vaasanseudun strategia 2004 – 2015 (2004)
Vaasan seudun ohjelmaehdotus alueelliseen koheesio- ja kilpailukykyohjelmaan (KOKO) 2010–2013 (2009)
Vaasan kaupungin strategia Vaasassa hyvä elämä 2020 (2008)
Vaasan kaavoitusohjelma 2006 – 2010 (2006)
Vaasan yleiskaava 2030 (ehdotus 28.10.2008)
Vaasan asuntopoliittinen ohjelma 2008 – 2010 (2008)
Vaasan laatukäytävä. Rakenne ja keskisen alueen yleissuunnitelma,
1.7.2007
Mustasaaren strategia 2007-2015 (2007)
Mustasaaren kaavoituskatsaus 2009
Mustasaaren maapoliittinen ohjelma (2007)
Vaasan ja Mustasaaren tie- ja katuverkkoselvitys (2007)
Vaasan alueen kaupan palveluverkkoselvitys (2007)
KESKUSKAUPUNGIN
180

Seudulliset selvitykset:
– Vaasanseudun kuntayhteistyö- ja kuntaliitosselvitys. Yhdyskuntarakenneselvitys (2009)
– Vaasanseudun kunta- ja palvelurakenne 2025 (2009).
Maakuntasuunnitelma ”Kaksi kieltä, yhtä mieltä” (2003) (18 kuntaa) esittää maakunnan yleiset tavoitteet. Näitä ovat ensisijaisesti taloudellinen kasvu ja hyvinvointi.
Näiden lisäksi on erotettu kolme erityistä tavoitetta: osallisuus, kilpailukyky ja kestävä
kehitys. Kilpailukyvyn kehittämiseen kuuluu visio Hyvin integroitu, älykäs maakunta,
johon liitetään muutamia yhdyskuntarakenteellisia alatavoitteita ja -strategioita. Niissä
painotetaan pääosin toimivaa ja tehokasta liikennejärjestelmää sekä elinkeinoelämän
ja teollisuuden tarpeisiin vastaamista kaavoittamalla näille alueita liikenneverkkojen
yhteyteen. Asumista tavoitellaan olemassa olevan infrastruktuurin, niin palveluiden,
liikenneyhteyksien kuin asutuksen, yhteyteen.
Yhdyskuntarakennetta käsitellään suhteellisen yleisellä tasolla. Valtakunnallisiin
alueidenkäyttötavoitteisiin (v. 2004) viitattaessa Pohjanmaalle merkityksellisiksi
mainitaan kuitenkin aluerakenteen toimivuus ja tasapainoinen kehittäminen sekä
eheytyvä yhdyskuntarakenne. Yhdyskuntarakenteen nähdään olevan voimakkaasti
keskittynyt ja rakenteen hajoaminen tunnistetaan esim. saavutettavuuden pohdinnan
yhteydessä: “Suurin haaste liittyy siihen, miten yhteiskuntarakenteen kestävyyttä ja
saavutettavuutta voidaan Pohjanmaalla ylläpitää sekä siihen, miten asuminen ja yrittäjyys voidaan mahdollistaa.”
Toisaalta aluerakenne nähdään ”toimivana” eikä suunnitelmassa tunnisteta yhdyskuntarakenteen hajautumista ongelmana. Yhdyskuntarakenteen kehittämiseen
viitataan ainoastaan epäsuorasti, esimerkiksi kestävän kehityksen teemojen käsittelyn
yhteydessä yhdyskuntarakennetta ei tarkastella. Kestävän kehityksen nähdään Pohjanmaalla tarkoittavan seuraavia asioita:

Taloudellisen kasvun turvaaminen, tuottavuuden parantuminen ja ympäristöystävälliset tuotantomenetelmät
Osallistuvuuden ylläpito, sosiaalisen pääoman kasvattaminen ja hyvinvoinnin
edistäminen
Saasteiden kriittisen kuormitusrajan alittaminen, vesistöjen happamoitumisen sekä ravinnekuormituksen vähentäminen, sekä maankohoamisen
vaikutusten torjuminen
Kulttuuriresurssien hyödyntäminen ja harrastustoiminnan tukeminen.
Eri tahojen välinen yhteistyö nousee esiin kaikkialla maakuntasuunnitelmassa, ja
lopuksi painotetaan vielä, että tavoitteiden saavuttamiseksi yhteistyötä on kehitettävä
kaikilla (alue)tasoilla paikallisesta kansainväliseen.
Pohjanmaan maakuntakaava (selostus, 2008) esittää Pohjanmaan tavoitellun
aluerakenteen (18 kuntaa), jossa korostuvat elinvoimaiset kaupunkiseudut ja hyvin
toimivat liikenneyhteydet sekä jokilaaksot maatalousalueineen ja maaseutuelinkeinoi-
ACTA
181
neen. Aluerakenteen kehittäminen perustuu kolmen erilaisen keskuksen verkostoon:
1) Vaasanseutu (Vaasan ja Kyrönmaan seutukunnat) valtakunnan osakeskuksena ja maakuntakeskuksena sekä yliopistokaupunkina toimii Pohjanmaan
veturina. Vaasanseudun asemaa maakunnan veturina korostaa myös sen keskeinen asema Merenkurkun ja Itämeren yhteistyössä. Lisäksi Vaasanseutu on
maakunnan luontainen maantieteellinen keskusta.
2) Pietarsaaren seutu on selkeä maakunnan pohjoinen aluekeskus, jonka vahvuutena on monipuolinen teollisuus ja hyvät liikenneyhteydet.
3) Suupohjan rannikkoseudun kolmen kaupungin muodostama aluekeskus
perustuu laajaan yhteistyöhön, kemialliseen ja mekaaniseen puunjalostukseen
sekä lasinalaisviljelyyn.
Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen hajautumisen nähdään johtuvan tonttipulasta
sekä asumistoiveiden ja asuntotarjonnan kohtaamattomuudesta. Tähän vaikuttaviksi
tekijöiksi luetaan rakennusmaan suhteellinen riittämättömyys, väestönmuutos ja ikärakenne sekä paine parantaa asumistasoa. Yhdyskuntarakennetta eheyttämällä luotaisiin
maakuntakaavan mukaan edellytyksiä ajoneuvoliikenteen vähenemiselle, toimivalle
joukkoliikenteelle, tehokkaalle tavarankuljetusjärjestelmälle, kansalaisten tarvitsemien
palvelujen saatavuudelle sekä energian ja luonnonvarojen säästämiselle.
Eheyttämiseen nähdään kuuluvan olemassa olevien rakenteiden tehokas hyödyntäminen ja siihen perustuva kasvu. Seudulliseen yhteistyöhön tukeutuvaa kaavoitusta ja
maapolitiikkaa pidetään keskeisinä työvälineinä yhdyskuntarakenteen eheyttämisessä.
Aktiivisella maapolitiikalla kaupunkiseudun kunnat varmistaisivat yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan riittävyyden ja tarkoituksenmukaisen sijainnin. Riittävä
kaavavaranto tukisi suunnitelmallista ja kohtuuhintaista asuntotuotantoa.
Kuntakeskusten palvelujen nähdään säilyvän vähintään kohtuullisina. Ostovoimaltaan suurimmissa kuntakeskuksissa uudistetaan edelleen päivittäistavarakaupan
myymäläverkostoa.
Maakuntakaavan suunnittelumääräyksistä on nähtävissä epäsuorasti huoli rakenteen hajautumisesta sekä yhteistyön puuttumisen haitallisiksi koetuista vaikutuksista.
Suunnittelumääräyksissä kiinnitetään huomiota mm. kuntien yhteiseen suunnitteluun
ja kylien ydinalueiden kehittämiseen. Maankäytön suunnittelulle asetetaan seuraavat
tavoitteet:

kehittää kuntarajat ylittävää yhteistyötä ja mahdollista kuntien yhteistä
yleiskaavoitusta
edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä
kylän asemaa on pyrittävä vahvistamaan sovittamalla yhteen asumisen ja
elinkeinotoiminnan tarpeet sekä kehittämällä kylän ydinaluetta toiminnallisesti, kyläkuvallisesti ja liikennejärjestelyiltään toimivaksi
rakentamista ei tule osoittaa tulvaherkille alueille. Erityistä huomiota tulee
kiinnittää rakentamisen sopeuttamiseen kyläympäristöön ja vesihuollon
järjestämiseen.
KESKUSKAUPUNGIN
182
Maakuntakaavan vaikutuksista todetaan seuraavaa:
”Pohjanmaan maakuntakaavaehdotus tukee eheytyvän yhdyskuntarakenteen periaatetta eheyttämällä taajamia, edistämällä elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä
aluevarauksin ja hyödyntämällä jo olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta, joka on
yhteiskuntataloudellisesti edullisin ratkaisu. Suunnitelmallinen aluerakenne luo
edellytykset maakunnan eri toimintojen tasapainoiselle kehittämiselle. Uusien teiden
toteuttaminen paitsi helpottaa liikkumista myös ohjaa kaupunkiseutujen kasvua.
Vaasan kaupunkiseudun ohitustie mahdollistaa suunnitelmallisen laajentumisen ja
avaa uusia yhdyskuntarakenteellisia mahdollisuuksia kaupunkiseudun kehittymisessä.
Toisaalta matka-aikojen lyhentyminen tuo painetta aluerakenteen hajautumiseen.”
Aktiivinen, yhteinen seudullinen maapolitiikka nähdäänkin tehokkaan kaavoituksen
ja yhdyskuntarakenteen hallinnan edellytyksenä. Tavoitteenasettelussa maakuntakaava
pyrkii asettamaan riman korkealle ilman, että sitoudutaan suoranaisesti mihinkään
malliin: ”Seudulliseen yhteistyöhön tukeutuva kaavoitus ja maapolitiikka ovat keskeisiä
työvälineitä yhdyskuntarakenteen eheyttämisessä.”.
Seudullinen suunnittelu
Vaasanseudun strategia 2004 – 2015 (2004, 11 kuntaa) asettaa strategisen kehittämisen
keskeiseksi tavoitteeksi seudun painoarvon nostamisen suurten ja kansainvälistyvien
suomalaisten kaupunkiseutujen joukossa. Seudun kehittymisen yleisinä mittareina
käytetään mm. väestömäärän kehitystä, bruttokansantuotetta ja Vaasanseudun sijoittumista erilaisissa aluevertailuissa (esim. kaupunkiverkkotutkimus, kilpailukykyindeksit).
Kehittämisessä panostetaan erityisesti Vaasanseudun vetovoimaisuuteen, erikoisosaamiseen ja kansainvälistymiseen. Strategian visiossa määritellään kasvutavoitteeksi 115 000
asukasta vuodelle 2015, mikä on suhteessa vuoteen 2005, kymmenen vuoden aikana
suurin piirtein saman verran kuin tapahtunut kasvu 25 vuoden aikana 1980–2005.
Strategian ”kriittiset menestystekijät” ovat:

Uuden yritystoiminnan edistäminen
Yritysten ja oppi- ja tutkimuslaitosten yhteistyön kehittäminen
Markkinointi yrityksille ja asukkaille sekä sisäisen viestinnän tehostaminen
Vaasanseudun Kehitys Oy:n toiminnan tehokas käynnistäminen ja yhtiön
aseman vakiinnuttaminen
Vetovoimainen asuinja elinympäristö
Liikenneyhteyksien kehittäminen
Edellytysten luominen tiivistyvälle palveluyhteistyölle ja palvelumarkkinoiden kehittymiselle
Kuntayhteistyön syventäminen
Seudun tietoliikenneyhteyksien kehittämisen nähdään tukevan tietoyhteiskuntavalmiuksien kasvua koko Vaasan seudulla. Nopeista tietoliikenneyhteyksistä on strategian
ACTA
183
mukaan tullut olennainen houkuttelevuustekijä asuinpaikkaa valittaessa.
Strategiassa korostetaan seutuyhteistyötä; mm. kilpailukyvyn kehittämiseen
liittyviksi kriittisiksi menestystekijöiksi mainitaan edellytysten luominen tiivistyvälle
palveluyhteistyölle (ja -markkinoille) ja kuntayhteistyön syventäminen. Strategia on
elinkeinopoliittisesti painottunut, ja elinkeinopolitiikka on tulkittu kokonaisvaltaiseksi
kilpailukyvyn kehittämiseksi.
Strategian kiinteimmin yhdyskuntarakenteen kehittämiseen liittyvä kriittinen
menestystekijä on ”vetovoimainen asuinja elinympäristö”, jota konkretisoidaan seuraavasti: ”Seudun sisäisten liikenneyhteyksien parantaminen on tärkeää Vaasanseudun
kehittymiselle yhtenäisenä työssäkäyntialueena. […] Yleispiirteiset maankäytön linjaukset tehdään maakuntakaavassa.” Monipuolisten asumisvaihtoehtojen tarjonnassa on
olennaista vaihtoehtojen riittävyys ja Vaasan seudun erityispiirteiden hyödyntäminen
(mm. meren läheisyys ja jokilaaksot). Vaasan seudun markkinointiviestinnässä tuodaan esiin monipuoliset asumisvaihtoehdot ja tonttitarjonta, ja tuolloin ”muodissa”
olleelle kaupunkiseudun tasoiselle yleiskaavatyölle näytetään ainakin periaatteessa
vihreää valoa: ”Asumistarjonnan monipuolisuus ja riittävyys turvataan Vaasanseudun
yleiskaavatasoisella maankäytön suunnittelulla.”
Muita menestystekijöitä ovat mm. liikenneyhteyksien kehittäminen erityisesti
seudulle tulevien pääväylien osalta, minkä lisäksi seudun sisäistä työssäkäyntiä halutaan edistää mm. kehäteitä rakentamalla. Edellytysten luomisen tiivistyvälle palveluyhteistyölle ja palvelumarkkinoiden kehittymiselle nähdään vaativan konkreettisia
toimenpiteitä.
Vaasan seudun kehitysyhtiö VASEK:in toiminta on käynnistynyt vuonna 2004,
ja strategia osuukin juuri tähän seudullisen yhteistyön avauksen ajankohtaan. VASEK
määritellään vastuulliseksi elinkeinoelämään liittyvien menestystekijöiden toteutumisesta, ja kuntien katsotaan olevan päävastuussa edellä luetelluista kriittisistä menestystekijöistä. Kuntayhteistyön syventämisen yhteydessä mainitaan seutuajattelun
vahvistaminen:
“Vaasanseutu hakee vielä yhteistyölleen sisältöjä ja toimintatapoja. Erityisen tärkeää
on kuntien seutuyhteistyötä koskevien tavoitteiden selkiyttäminen ja seutuajattelun
vahvistaminen. Vaasanseudun yhteistyössä erilaisiin kuntaryhmittymiin suhtaudutaan
joustavasti: kaikkien kuntien ei tarvitse olla kaikessa mukana.”
Vastuun seutuajattelun kehittämisestä nähdään suurelta osin olevan epävirallisella
yhteistyöneuvottelukunnalla. Seudullisen yhteistyöneuvottelukunnan roolina on keskustella seudun strategiasta ja arvioida sen toteutumista. Yhteistyöneuvottelukunnan
jäsenet toimivat seutuyhteistyön tiedonvälittäjinä omissa kunnissaan. Neuvottelukunta
myös arvioi seudun kehittämisen onnistuneisuutta. Vaasanseudun yhteistyön lisääntyessä strategia näkee tärkeäksi kehittää keskinäistä palvelujen hankinnan sopimusjärjestelmää. Pohjanmaan liiton tehtävänä nähdään olevan toimia aluekehitysviranomaisena
ja maakunnan edunvalvojana.
Vaasan seudun ohjelmaehdotus alueelliseen koheesio- ja kilpailukykyohjelmaan
(KOKO) 2010–2013 (2009) (9 kuntaa) on oikeastaan selkeä jatko ja tarkennus seudulliselle strategialle. Vaasan seudun yhdeksän kunnan KOKO-alue muodostaa n. 50 km
KESKUSKAUPUNGIN
184
säteellä yhtenäisen lähes 110 000 asukkaan työssäkäynti- ja asiointialueen, jossa Vaasa
on maakunnallinen keskus. Toiminta-alue noudattaa maakuntarajaa, jonka mukaisesti
myös valtaosa alueen hallinnollisista rakenteista on muodostettu.
Palvelurakenteiden kannalta alueen kaksikielisyys nähdään tärkeänä strategisen
kehittämisen lähtökohtana. Alueella on viime vuosina toteutunut yksi kuntaliitos:
Vöyri-Maksamaa. Ohjelmadokumentin laatimisen hetkenä oli käynnissä Vaasan seudun kuntayhteistyö- ja kuntaliitosselvitys. Selvitystyön valmistumisen jälkeen alueella
päätettäisiin mahdollisista kuntaliitoksista tai yhteistyön syventämisestä.
KOKO nähdään työkaluna, jolla voidaan edistää kuntien väliseen yhteistyöhön
kytkeytyviä kokonaisuuksia. Ohjelman painopisteisiin sisältyy monia kuntayhteistyöhön liittyviä elementtejä, mutta erityisesti on panostettu ”elinkeinoelämän toimintaedellytysten vahvistamiseen, yritysten keskinäiseen ja julkisen sektorin yhteistyöhön,
sekä laaja-alaiseen osaamisen vahvistamiseen.”
Tämän seutuyhteistyötä koskevan kokonaisuuden nähdään täsmentyvän kuntaselvityshankkeen myötä, mutta KOKO:n kautta nähdään joka tapauksessa edistävän
tiedon vaihtoa ja näkemysten muodostusta. Tärkeänä pohjana alueelliselle yhteistyölle ja tuleville toimenpiteille pidetään myös tilasto- ja ennakointitoimenpiteiden
kehittämistä, jotta KOKO:a voitaisiin jatkossa hyödyntää täydentämään tilasto- ja
ennakointityötä seutukuntatasolle/pendelöintialueelle. Ennakointityössä tärkeässä
roolissa nähdään alueviranomaisten lisäksi yhteistyö Pohjanmaan kauppakamarin ja
yrittäjäjärjestöjen kanssa, jonka nähdään tuottavan ajantasaista tietoa elinkeinoelämän
trendeistä ja heikoista signaaleista.
Myös yliseudullista yhteistyötä korostetaan ja keskeiseksi nähdään myös yhteistyön
avaaminen kansalaisille ja muille sidosryhmille:
”Osa seutuyhteistyötä on verkottuminen maakunnan lähiseutujen ja lähimaakuntien kanssa sekä aktiivinen benchmarking ja hyvien käytäntöjen vaihtaminen eri
verkostoissa (SEKES, OSKE, KOKO-verkostot). Aluekehitystyössä onnistumiseksi on
syytä aina pyrkiä mahdollisimman osallistaviin suunnittelu- ja toteutusmenetelmiin.
KOKO:n kannalta avainasemassa on eri lähteistä kootun informaation analysointi
ja yhdistäminen tehtävien strategisten valintojen perustaksi.”
Vaasan alueen kaupan palveluverkkoselvityksessä (30.8.2007) kerrotaan, että erikoiskaupan tulevaisuus on pitkälti samanlainen kuin muillakin kaupunkiseuduilla, tapahtuu
keskittymistä pinta-alaltaan suuriin yksikköihin ja ns. tilaa vievä kauppa hakeutuu
kaupunkien reuna-alueille hyvien liikenneyhteyksien läheisyyteen. Vaasassa tilaa vievä
kauppa pyrkii dokumentin mukaan keskittymään retail park -konseptin mukaisesti.
Dokumentti katsookin, että Vaasan ja Pietarsaaren ydinkeskustojen kehittämiseen tulee
kiinnittää erityistä huomiota ja että esimerkiksi investoimalla keskustan pysäköintiin
voidaan ydinkeskustojen kilpailukykyä kohentaa.
”Pietarsaaren ja Vaasanseuduille tehdyt kaupallisten ja logististen palvelujen sijoittumista koskevat selvitykset (valmistuivat 2002) osoittivat, että kaupallisia palveluja
tulee ohjata kaupunki- ja kuntakeskusten läheisyyteen, missä potentiaalinen ostovoima
sijaitsee. Tilaa vievän kaupan kasvua varten tulee varautua osoittamalla sille alueita
ACTA
185
hyvien liikenneyhteyksien ja yhdyskuntarakenteen läheisyydestä. Kaupan ja ostovoiman
kehitys on ollut nopeampaa kuin selvityksissä on osattu ennustaa ja paineet kaupan
sijoittumiselle keskustojen ulkopuolelle ovat kasvaneet. Paineet kaupallisten selvitysten
päivittämiselle ovat myös kasvaneet.”
Selvitys on Vaasan kaupungin tilaama, ja huolimatta seudullisesta lähtökohdastaan
– alun nykytilatarkastelut koskettavat koko seutua – dokumentissa päädytään lopulta
Vaasan sisäisten sijoittumispaikkojen jatkoanalyysiin.
Kunnalliset strategiat
Vaasan kaupungin strategia ”Vaasassa hyvä elämä 2020” hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa 1.12.2008. Dokumentissa luetellaan kaupungin visio, strategiset päämäärät ja
kriittiset menestystekijät. Neljästä strategisesta päämäärästä kaksi keskittyy kaupunkiin
hallinnollisen kokonaisuuden näkökulmasta ja kaksi muuta asukkaiden ja yritysten
viihtyvyyteen ja toimintaedellytyksiin. Kunkin päälinjan alla esitetään neljästä kuuteen
linjaa tarkentavaa kriittistä menestystekijää.
Ensimmäisen strategisen päämäärän mukaan ”merellinen ja elinvoimainen Vaasa
on kansainvälinen, kaksi- ja monikielinen kulttuurin ja oppimisen keskus”. Yhdeksi
menestystekijäksi nostetaan 120 000 asukkaan kunta, jonka rajat perustuvat työssäkäyntialueeseen. Keskuskunta viittaa näin suoraan kuntien yhdistämistarpeeseen.
Toisena elinvoimaisuuden takeena nähdään myös profiloituminen kaksi- ja monikielisenä kulttuurin ja koulutuksen keskuksena. Vaasan edellisessä visiossa, johon Vaasan
kaavoitusohjelmassa 2006–2010 viitataan, puhuttiin 65 000 asukkaan kaupungista,
eikä vielä työssäkäyntialueen kattavasta kunnasta.
Yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta keskeisiksi tavoitteiksi nostetaan
menestystekijöitä myös muiden strategisten päämäärien alta. Muun muassa turvallisen elämän takaamiseksi palveluiden tulisi olla taloudellisia, tehokkaita ja alueellisesti
optimaalisia, hyvät liikenneyhteydet ja saavutettavuus taas ovat keskeisiä yritysten
toimintaedellytyksiä. Strategiassa ei kuitenkaan määritellä tarkemmin mitä luetelluilla
kriittisillä menestystekijöillä tarkoitetaan, eikä dokumentissa myöskään pohdita toimenpiteitä, joilla tavoitteet voidaan saavuttaa. Kuitenkin toiminnallisissa tavoitteissa
mainitaan kaavoitusyhteistyö yli nykyisten kuntarajojen.
Vaasan kaavoitusohjelma 2006–2010 on valmistunut huhtikuussa 2006. Yhtenä
tavoitteena ohjelmassa on ollut saada Vaasan kokonaisyleiskaava hyväksyttyä valtuustossa vuoden 2007 alkupuolella, mutta prosessi oli edelleen kesken loppuvuodesta 2009.
Kaavoituksessa pyritään yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen ja uusien asuinalueiden
sijoittamiseen olemassa olevien yhteyteen. Asumisen sijoittelussa korostetaan merenranta-alueita. Vaasan korkean työpaikkaomavaraisuuden nähdään luovan kuntien
välistä kilpailua asukkaista, mutta kuntien välistä tai seudullista yhteistyötä ei mainita
kaavoitusohjelmassa lainkaan. Myöskään kuntien välisen kilpailun vaikutuksiin ei
oteta kantaa – onko kilpailu hyvästä vai pahasta? Vuonna 2002 laadituissa kaupungin
visiossa ja strategiassa ei ilmeisesti vielä viitattu kuntarakenteen muutoksiin, sillä kaavoitusohjelmassa on referoitu tämän strategian tavoitteita, eikä tällaista mainintaa ole
myöskään otettu kaavoitusohjelmaan.
KESKUSKAUPUNGIN
186
Kaupungin maapoliittinen ohjelma on ollut vuoden 2007 strategian mukaan
valmisteilla ainakin vuodesta 2006 lähtien. Sen hyväksyminen oli osa strategian toiminnallisia tavoitteita vuodelle 2007, mutta päivitetyssä strategiassa näitä tavoitteita
ei enää ole tuotu esiin.
Vaasan yleiskaava 2030 (ehdotus 28.10.2008) on ollut pitkään valmisteilla - kokonaisyleiskaavaa on laadittu vähitellen 1970-luvulta alkaen. Yleiskaavan laatiminen
on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 1973, ja kaavaa on laadittu vaiheittain vuodesta
1976 lähtien. Kaavaehdotus on ollut virallisesti nähtävillä joulukuussa 2008 ja se
odottaa kaupunginhallituksen ja valtuuston käsittelyä.
Kaavatyön pohjana on ollut kaupunkirakennemalli vuodelta 1981 ja maankäytön
suositusmalli vuodelta 1980. Rakennemallin pohjalta on sittemmin laadittu osayleiskaavoja, yleissuunnitelmia ja erilaisia toimialakohtaisia selvityksiä. Kokonaisyleiskaavan tavoitesuunnitelmia on ollut valtuuston hyväksyttävänä vuosina 1979, 1987 ja
1995. Kokonaisyleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on laadittu vuonna
2000, kaavaluonnos on tuotu nähtäville vuonna 2006 ja ehdotus on laadittu vuosina
2007–2008. Kaavaa ei ole vielä käsitelty kaupunginhallituksessa eikä –valtuustossa.
Kaavatyön pohjana alun perin olleista skenaarioista pidetään todennäköisimpänä, ja
osin jo toteutuneena, ”polarisoitunutta” yhdyskuntarakennetta (muut skenaariot olivat
”hajautunut” ja ”kehitysvyöhyke” -yhdyskuntarakenne).
Vaasan asuntopoliittinen ohjelma 2008 – 2010 sisältää eniten viittauksia sektorienväliseen yhteistyöhön: ”Asuntopoliittinen ohjelma on osa kaupungin laajempaa
maankäyttöstrategiaa. On todettu, että maankäyttöön liittyvät ohjelmat tulisi synkronoida selkeämmin yhteen. Asia tullaan jatkossa huomioimaan.” Dokumentissa käydään
läpi asuinrakentamista eri näkökulmista, suunnitteina ja asuntotyypeittäin. Lopuksi
on käsitelty lyhyesti myös asuinalueiden palvelutarpeita ja mitoitusta.
Vaasan laatukäytävä (2007) on dokumentti, jossa käsitellään kaupungin poikki
jo pitkään suunniteltua “toiminnallista valtasuonta, jonka kehittämisen tavoitteena
on ekologisesti, kaupunkikuvallisesti ja toiminnallisesti korkeatasoinen kokonaissuunnitelma perusteeksi alueen tulevalle maankäytölle ja rakentamiselle.” Vaasan
laatukäytävän sanotaan olleen käytössä käsitteenä jo yli 25 vuotta. Kaupunginvaltuusto
hyväksyi vuonna 1981 Vaasan kaupunkirakennemallin ja maankäytön suositusmallin, jossa teollisuus-, liike- ja palvelualueet oli yhdistetty tämän käsitteen alle. Tämä
maankäytön suositusmalli on ollut myös Yleiskaava 2030-luonnoksen lähtökohtana.
Laatukäytävä on vähitellen vakiinnuttanut asemansa niin kunnallisessa, seudullisessa
kuin maakunnallisessakin yhteydessä.
Mustasaaren strategia 2007-2015 on hyväksytty kesäkuussa 2007. Strategiassa
kunta määrittelee tavoitteita kuudelle tavoitealueelle, joita ovat palvelut, asuinympäristöt, väestönkasvu, elinkeinopolitiikka, kunnan talous ja seudullinen asema.
Dokumentti pitää Mustasaaren tavoitteena tarjota maan viihtyisimpiin kuuluvia
asuinympäristöjä, jotka ovat ekologisesti kestäviä ja vastaavat nykyisten ja tulevien
asukkaiden odotuksia. Kaavoituksella tavoitellaan myös muuttovoittoa siten, että
palveluiden laatua ja saatavuutta voidaan pitää yllä. Toinen yhdyskuntarakenteellisesti
kiinnostava tavoite on kunnan itsenäisyys ja aktiivinen rooli seutuyhteistyössä. Mustasaaren katsotaan myös olevan erityisesti vastuussa ruotsin kielen aseman turvaamisesta
seudulla. Mustasaaren kaavoituskatsauksessa 2009 viitataan yhteistyöhön Vaasan ja
ACTA
187
ympäristökeskuksen kanssa Sepänkylän kohdalla pohjavesiasioissa, ja kaavoituksessa
Bölen alueeseen liittyen. Muilta osin dokumentissa ei ole mitään seutuun tai seudulliseen yhteistyöhön viittaavaa.
Strategiassa korostetaan viihtyisien asuinympäristöjen merkitystä pyrittäessä
positiiviseen väestönkehitykseen. Kaavoituksesta todetaan:” Kunnan tulee suunnittelulla ja kaavoituksella tarjota erilaisia asuinympäristöjä, jotka vastaavat nykyisten ja
tulevien mustasaarelaisten odotuksia. Asuinympäristöt kuuluvat maan viihtyisimpiin
ja vastaavat ekologisen kestävyyden nykyvaatimuksia.” Kasvua ei kuitenkaan haluta
perustaa vain asukkaiden houkutteluun. Mustasaaren keskeisenä elinkeinopoliittisena
tavoitteena on työpaikkaomavaraisuuden nostaminen 62 prosenttiin vuoteen 2015
mennessä. Kunta luonnehtii itseään seuraavasti: ”Johtava pohjalainen maaseutukunta
ja alueellisen kehityksen liikkeelle paneva voima.[…] Mustasaari on itsenäinen kunta,
joka ottaa aktiivisen roolin seutuyhteistyössä.”
Mustasaaren maapoliittinen ohjelma (2007) listaa kunnan strategiset tavoitteet
maapolitiikan näkökulmasta. Dokumentin mukaan ensisijaisia ovat väestönkasvu,
palvelutuotannon pitäminen tasapainossa uusien asuinalueiden suunnittelun kanssa,
viihtyisien asuinalueiden kehittäminen sekä infrastruktuuriin panostaminen houkuttelevuuden ja palveluiden saatavuuden edistämiseksi. Myös aktiivinen osallistuminen
seudulliseen yhteistyöhön kuuluu keskeisiin tavoitteisiin, erityisesti maankäytön ja
tieverkon kehittämisen sekä kevyen liikenteen väyläverkon laajentamisen osalta.
Maapoliittinen ohjelma ei ota suoraa kantaa hajarakentamiseen. Dokumentissa
esitetään erityiset maankäytön suunnittelun tavoitteet, joskin melko yleisellä tasolla.
Kestävän kehityksen yhteydessä puhutaan myös sosiaalisesta näkökulmasta. Maapoliittinen ohjelma keskittyy julkilausutusti vain kunnan omistamiin alueisiin, joskin
dokumentissa viitataan myös yleisemmin asuinympäristöihin. Ohjelman mukaan
kaikki lainsäädännön mahdollistamat maapolitiikan keinot voidaan tarvittaessa ottaa
käyttöön: ”Kunta on valmis lunastamaan maata asemakaavan toteuttamiseksi.”
Vaasan ja Mustasaaren tie- ja katuverkkoselvitys (2007) on yksi harvoista kuntien
yhteistyön hedelmistä – tosin tässäkin tiepiiri on ollut ensisijaisena toimijana. Dokumentti kuitenkin käsittelee molempien kuntien alueita. Maankäytön ja liikenteen
yhteydestä todetaan seuraavaa:

Sijoittamalla maankäyttö liikenteellisesti edullisella tavalla voidaan lieventää
liikennejärjestelmän kapasiteettiongelmia ja tarpeita uuden infrastruktuurin
rakentamiseen
Maankäytön ja liikenneverkon kehittämishankkeiden ajoitukseen tulee
kiinnittää huomiota.
Kaikkien yhdyskunnan toimintojen (asuntojen, palveluiden ja työpaikkojen) tulisi
dokumentin mukaan olla saavutettavissa jalan ja polkupyörällä helposti ja turvallisesti.
Väyläverkoston kattavuus sekä lyhyet ja turvalliset yhteydet nähdään keskeisimpinä
käytön houkuttelevuuteen vaikuttavina tekijöinä. Vuorovaikutuksen toisesta puolesta
– liikennejärjestelmän vaikutuksesta maankäyttöön – todetaan seuraavaa:
KESKUSKAUPUNGIN
188
“Tie- ja katuverkon kehittämisen alue- ja yhdyskuntarakenteelliset vaikutukset ovat
osin ristiriitaisia. Uusien väylien rakentaminen taajama-alueiden ulkopuolella voi
johtaa yhdyskuntarakenteen hajautumiseen ja tieliikenteen lisääntymiseen. Olemassa
olevien väylien parantaminen ja uusien rakentaminen nykyisen yhdyskuntarakenteen
sisällä luo mahdollisuuksia yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen ja siten liikennetarpeen
vähentämiseen.”
Vaasan yleiskaavan uusista asuinalueista työn yhteydessä tehdyn arvion mukaan uudet
asuinalueet, jotka sijoittuvat monilta osin nykyisen kaupunkirakenteen reuna-alueille,
johtavat jossakin määrin kasvaviin matkapituuksiin ja siten kevyen liikenteen edellytysten heikentymiseen. Lähes puolet uusien asuinalueiden asukkaista sijoittuu kahta
kilometriä kauemmaksi nykyisistä lähi- ja paikalliskeskuksista. Kolmannes asukkaista
sijoittuu olemassa olevan kevyen liikenteen verkoston ulkopuolelle. Tämä mahdollisesti tärkeä tulos on dokumentissa kuitenkin ”haudattu” keskelle liikenneteknistä
kehittämistekstiä. Dokumentin pääpaino onkin tie- ja katuverkon konkreettisissa
kehittämistoimenpiteissä.
Seudullisen yhteistyön aloittaminen on tapahtunut käytössä olleiden dokumenttien
perusteella tarkasteltuna pääosin elinkeinojen kehittämisen kautta.
Dokumenttien perusteella tahtotila on alhainen. Seudulla on laadittu vuonna
2009 kaksi selvitystä, jotka molemmat päätyvät ehdottamaan kuntaliitosmallia
– joskin hienovaraisesti, kuntaliitosten huonojakin puolia esiin tuoden. Paikallisesti
kuntaliitokset kuitenkin koetaan mahdottomaksi, paitsi keskuskaupungissa, joka
puolestaan on alkuun hienovaraisesti, myöhemmin melko suorasanaisesti ottanut
kuntarakenteen muutoksen keskeiseksi kehittämistavoitteekseen sekä maankäytön
että hallintorakenteen suhteen. Vuosien varrella laadittujen erilaisten kuntaliitos- ja
palveluyhteistyövaihtoehtojen selvitysten paletti on niin laaja, että sitä voidaan käyttää
osoittamaan minkä hyvänsä mallin heikkouksia tai vahvuuksia.
Kunnissa tunnutaan haluavan kovin eri asioita, joten myös ARTTU-kuntien
Vaasan ja Mustasaaren välillä vallitsee ”kylmä sota” – kumpikin vie asioita pääosin
omien suunnitelmiensa mukaisesti ja samalla tehdään pienimuotoista ”liennyttävää”
yhteistyötä. Muut kunnat sijoittuvat seudulliseen ”peliin” kielirajojen mukaisesti.
Samalla vaikuttaa siltä että kielikysymyksistä suurinta ääntä seudullisesti pitää juuri
Mustasaari – minkä roolin se on myös julkilausunut.
Maakunnan liiton asema vaikuttaa kovin perinteiseltä, vaikka maakunnallisissa
suunnitelmissa puhutaankin eheyttämisestä ja yhdyskuntarakenteesta sekä seudullisesta yhteistyöstä monin sanakääntein. Mihinkään varsinaisiin kiistakysymyksiin ei
kuitenkaan tartuta. Samaa voi sanoa uudesta KOKO-ohjelmatyöstä - kyseessä on vain
kokoelma Vaasan seudun elinkeinojen painopisteistä, höystettynä toiveella seudullisten
yhteistyön ongelmien ratkaisun löytämisestä ao. yhteistyön myötä.
Dokumenteissa ei esitetä mitään varsinaisesti innovatiivista. Tietysti onkin niin,
että nykytilanteesta lähdettäessä jokin tuttu ja turvallinen, kunkin toimijan aseman
entiselleen jättävä avaus olisi jo voitto. Viittaukset nykyisen ”monitoimijaisen” ja
ACTA
189
”verkostoituneen” (lue: hajanaisen, sattumanvaraisen ja repaleisen) yhteistyön eduista
on tietenkin nähtävä tässä kehyksessä. Joka tapauksessa tuntuu siltä, että välttämättömyydestä tehdään hyve.
Mutta toisaalta nykyisillä rakenteilla on tultu toimeen tähänkin asti, miksei siis
tultaisi tulevaisuudessakin – jos ollaan valmiita ja kykeneviä maksamaan ne kustannukset, jotka voitaisiin toisin toimimalla säästää. Yhdyskuntarakenteen osalta tällöin
tulee kysymykseksi se, missä määrin nykytilanteen muuttumattomuus tulee muiden
muutosten (kuntatalous, kaupan rakenne, työpaikkojen sijainnin muutokset) kautta
asettamaan entistä suurempia haasteita ja kustannuksia asukkaille.
Sektoreidenvälisyys
Sektoreidenvälisyyttä korostetaan tärkeänä päämääränä, mutta tällä hetkellä ainoastaan Vaasassa se on konkreettisesti näkyvissä myös dokumentaatiossa. Seudullisesti ja
maakunnallisesti sektoreiden väliset suhteet nähdään integraation kannalta perinteisen
hierarkkisina. Liikennejärjestelmän tehtävänä nähdään toiminnan ja maankäytön aiheuttaman liikkumisen kanavointi, ruuhkien estäminen ja ennustettuun kasvuun vastaaminen. Tiehallinnon, Vaasan ja Mustasaaren yhteisessä tie- ja katuverkkoselvityksessä
on kuitenkin asiaa lähestytty mm. arvioimalla Vaasan yleiskaavan uusien asuinalueiden
vaikutusta liikkumisen vaihtoehtoihin. Haasteeksi jää näkökulman seudullistaminen
– tie- ja katuverkkoselvityksessä ei Mustasaaren kaavoituskohteita käsitelty lainkaan.
Myös yhdyskuntarakenneselvityksessä on kehitetty liikenteen vyöhykkeellistä mallia
seudullisten analyysien tasolla ja arvioitu sektoreiden välisen integraation mahdollisuuksia. Seudullisesta sektoreidenvälisyydestä kuitenkin puhutaan pikemminkin
mahdollisuutena ja haasteena kuin konkretisoituvana vaihtoehtona.
Seudullinen yhdyskuntarakenne
Dokumenttien perusteella seudullinen yhdyskuntarakenne sinällään ei ole erityisen
ongelmallinen – tai sitä ei julkilausutusti koeta ongelmalliseksi – mutta kehityksestä
on monta näkemystä. Yhteen ääneen esitetään ainoastaan yleisluonteisia lausahduksia eheyttämisestä ja korostetaan asioiden olevan seudullisesti hyvässä kunnossa – ja
haasteen olevan hyvän kehityksen ja tilanteen säilyttäminen. Toisaalta selvityksissä
viitataan tiettyihin hajautumistrendeihin ja erityisesti koordinoimattoman kehityksen kustannuksiin kaikille osapuolille. Selvitykset nostavat esiin tarpeen strategiselle
maankäytön ohjaukselle – joko rakennemallin tai yhteisen yleiskaavan muodossa
– mutta konkreettisia avauksia tähän suuntaan ei toistaiseksi näy. Kuntien kilpailu
asukkaista on hyväksytty ja jopa hyvänä pidetty tilanne, mutta näyttäisi siltä, että
kyseessä on jälleen välttämättömyydeksi koettavan tilanteen korostaminen hyveenä.
Kielikysymykset näyttävät olevan se pohjavirta, joka vie jalat alta yrityksiltä kahlata
yhteistyön virrassa.
Jos uusi asutus keskittyy Vaasan yleiskaavan mukaisesti pitkälti kunnan pohjoisosiin ja työpaikat kaakkoon lentokentän ympäristöön, miten se vaikuttaa liikenteeseen?
Laatukäytävän yleissuunnitelmassa tähän viitataan toteamalla että kehityssuunnat
”saavat aikaan alueet yhdistävän sujuvan liikenneratkaisun tarvetta.” Samalla todetaan,
KESKUSKAUPUNGIN
190
että myös Kivihaan market-keskittymä 8-tien varrella Mustasaaren rajan tuntumassa
lisää seudullistakin liikennettä. Tällainen kehitys viittaa myös laatukäytävä-ajattelun
korostumiseen. Laatukäytävän konkreettinen suunnittelu tapahtuu kuitenkin toistaiseksi vain Vaasan kaupungin alueella. Muodostuuko tästä jatkossa seudullinen, tai
ainakin Vaasan ja Mustasaaren välinen kysymys? Voisiko tämä nousta esimerkiksi sekä
ylikunnallisesta että sektorirajat ylittävästä maankäytön suunnittelun tarpeesta, jonka
mahdollisista ratkaisuista voitaisiin lähteä liikkeelle yhteistyön merkeissä?
Yhdyskuntarakenteen ohjaus kuntarajoilla
Yhteisiä osayleiskaavahankkeita Vaasan ja Mustasaaren välillä on meneillään, esimerkiksi Bölen asuinalue ja lentokentän kaakkoispuolinen yritysalue, mutta näistäkään
ei ilmeisesti ole laajempaa yhteistä dokumentoitua suunnitelmaa tai kokonaiskartoitusta, ja varsin vähän tietoa kuntien verkkosivuilla. Vaasan yleiskaavassa todetaan,
että kuntien välinen yhteistyö on edellytys muun muassa Bölen uuden asuinalueen
joukkoliikenteen kehittämiselle ja että yleiskaavatasolla joukkoliikenteen kehittämistä
voitaisiin merkittävästi parantaa, jos kaupungin reuna-alueiden yleiskaavat olisivat
yhteisiä Mustasaaren kanssa.
Vaasan yleiskaavassa puhutaan myös yhteistyöstä Mustasaaren kanssa Bölen ja
Kivihaan joukkoliikennepalveluiden kehittämiseksi. Maakuntakaavassa määritellyllä
kaupunkikehittämisen vyöhykkeellä tulisi kehittää kuntarajat ylittävää yhteistyötä
ja mahdollisesti kuntien yhteistä yleiskaavoitusta. Vyöhykkeeseen kuuluvat kaikki
Mustasaaren ja Vaasan taajama-alueet Mustasaaren koillisosia ja Raippaluotoa lukuun
ottamatta.
Tältä uskottavuutta syö jossain määrin Vaasan oma laatukäytävähanke, joka on
kokonaan kunnan sisäinen projekti, vaikka laatukäytävä suunnitelman mukaan ulottuu
myös Mustasaaren puolelle.
Kaupan kysymyksistä on itse dokumenteissa sanottu paljonkin, mutta lopputulema
on jälleen yksinkertainen: Vaasa suunnittelee omia kauppapaikkojaan, muut kunnat
omiaan. Ainoastaan Kivihaan alueella kuntarajojen merkitystä sivutaan. Kaupan
näkökulma olisi arvattavasti seutuistumista korostava, mutta toisaalta asutusrakenne
ohjannee päivittäistavarakaupan suuryksiköt Vaasan ydinalueelle.
4.6.3 Haastattelut
Vaasassa ja Mustasaaressa haastateltiin yhteensä kahdeksaa henkilöä. Vaasassa haastateltiin yhtä luottamushenkilöä ja yhtä viranhaltijaa. Mustasaaressa haastateltiin kahta
luottamushenkilöä ja yhtä viranhaltijaa. Ylikunnallisten toimijoiden kanssa tehtiin
haastattelut Pohjanmaan liitossa ja Länsi-Suomen alueellisessa ympäristökeskuksessa.
Lisäksi toteutettiin taustoittava haastattelu paikallislehden kuntatoimittajan kanssa.
Haastattelut toteutettiin marras–joulukuun taitteessa 2009. Ne ajoittuivat kuntaliitoskeskustelun kannalta kiinnostavaan ja kriittiseen vaiheeseen, jolloin Vaasassa ja
Mustasaaressa keskusteltiin Paras-hankkeen selvityksistä ja kuntien tulevista toimista
ACTA
191
selvitysten suhteen.1 Kuntien lausunnot selvityksestä oli pyydetty tammikuun 2010
loppuun mennessä.
Vaasan ja Mustasaaren yhteistyön historia
Seudullisella tasolla merkittävimpiä yhteistyöhankkeita ovat olleet 1990-luvun puolivälissä aloitetut aluerakenne- ja liikennesuunnitelmat, VASU (Vaasanseudun yhdyskuntarakennesuunnitelma) ja VASELI (Vaasanseudun liikennejärjestelmäsuunnitelma),
jotka olivat 13 kunnan yhteishankkeita ja joita toteutettiin Pohjanmaan liiton johdolla.
VASU ja VASELI valmistuivat vuosina 2001–2002. Maakunnan liiton näkökulmasta
nämä suunnitelmat avasivat keskustelua ja osoittivat kunnallisen yhteistyön tarpeen
alue- ja yhdyskuntasuunnittelussa:
”Silloinhan tehtiin aluerakennesuunnitelmat yhdessä kuntien kanssa. […] silloin huomattiin, että maankäytön suunnittelussa onkin oikeastaan hyvä asia, että sitä käydään
yhdessä läpi. […] Sitten tehtiin tämä liikennejärjestelmäsuunnitelma VASELI, niin
silloin yhteistyö oli aika aktiivista ja puhuttiin myöskin siitä, että voitaisiin tehdä
yhteinen yleiskaava, jatkaa tästä eteenpäin.”
Ennen Paras-hanketta on yhteistyötä ollut monien haastateltavien mielestä enemmän
kuin julkisuudessa on annettu ymmärtää. Yhteistyötä kuntien välillä oli tehty melko
paljon, erityisesti virkamiestasolla kuntien rajalla tapahtuvassa suunnittelussa. Vaasan
keskusta ja Mustasaaren Sepänkylän alue ovat käytännössä kasvaneet yhteen. Yhteistyötä
on tarvittu erityisesti infrastuktuurin ja teknisten järjestelmien ja verkostojen (katu-,
vesi- ja viemäri- sekä sähköverkot) suunnittelussa.
”Onhan meillä toki ollut Paras-hankkeen piiriin liittyvää yhteistoimintaa pitkään
jo naapureitten kanssa […] Vaikka meillä ei yhteistä yleiskaavaa ole, niin sehän on
selvää, että kun ollaan rakennettu rajoilla, niin onhan se pitänyt jollain tavalla yhdyskuntasuunnittelussa, lähinnä asemakaavoituksessa, yhdensuuntaistaa. Sehän selvää;
ettei kadut katkea yhdestä paikasta, eikä jatkukaan [kunnan rajan] toisella puolella.
Sitten on vesihuollossa ollut yhteistoimintaa […] ja myöskin sähkönjakelussa. Ja mitä
tulee katuihin ja liikenneväyliin, niin siellähän on myös ollut yhteistä suunnittelua
jo paljon aikaisemmin kuin Paras-hanketta.”
(viranhaltija, Vaasa)
1
Anita Niemi-Iilahden ja Siv Sandbergin selvitys Paras-yhteistyön vaihtoehdoista Vaasan seudulla
julkaistiin syys-lokakuun taitteessa 2010. (ks. http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=1129169). Raportissa esitetään tiivistettynä kolme erilaista toimintamallia: 1) Kunnallisen yhteistyön lisääminen; 2)
Kuntaparien kuntaliitokset; 3) Suuri kuntaliitos, joka tuottaisi kaksi kuntaa. Selvityshenkilöt arvioivat
suuren kuntaliitoksen luovan kestävimmän tuloksen ja parhaat kehitysedellytykset Vaasanseudulle
pitkällä aikavälillä, vaikka muutosprosessi olisikin vaativa kaikkien osapuolten kannalta. Toimintamallit 1 ja 2 edustavat asteittaista etenemistä, joka näyttäisi selvityshenkilöiden arvion mukaan
olevan lähempänä kuntien omaa muutostarvetta koskevaa analyysia.
KESKUSKAUPUNGIN
192
Kuntien rajoilla toteutuvista uusista yhteistyöhankkeista haastatteluissa nousivat esille
esimerkiksi yhteistyössä toteutettava hevosurheilukeskus, jätteiden polttolaitoksen kehittäminen, lentokentän tuntumaan sijoittuva logistiikkakeskus sekä Bölen asuinalueen
suunnittelu noin 4,5 kilometriä Vaasan keskustan pohjoispuolelle. Bölen alueelle on
laadittu Vaasan ja Mustasaaren yhteinen osayleiskaava, jonka pohjalta asemakaavoitus
tapahtuu. Alueen on tarkoitus rakentua 2010-luvulla.
Kuntien rajalla tapahtuvaa yhteistyötä voi kuitenkin kuvata pikemminkin ”yhteensovittamiseksi” kuin yhteiseksi suunnitteluksi. Yhteistä yleiskaavaa tai vastaavaa
maankäytön strategista suunnittelua (esim. rakennemallityötä) ei ole toteutettu yhdessä
naapurikuntien kesken.
”Kyllä tämmöistä yhteensovittamista on ollut. Ei se ihan uutta asiaa ole […] Sanotaan,
että kyllä siihen suunnittelu-sanakin käy, mutta yhteensovittaminen ehkä paremmin.
En sano ihan, että olosuhteiden pakosta on jouduttu yhteensovittamaan, mutta aika
lähelle sitä.”
Luottamushenkilöiden tasolla yhteistyö on ollut melko vähäistä, joskin se on kehittynyt
hieman viimeisen viiden vuoden aikana. Raja-alueiden suunnittelua hoitaa kuntien yhteinen työryhmä, jonka puitteissa yhteistyö on tiivistynyt jonkin verran aiemmasta.
Kaiken kaikkiaan näyttää siltä, että yhteistyö Vaasan ja Mustasaaren välillä on ollut
toimivaa käytännön tasolla, esimerkiksi kunnallistekniikan ja kuntien rajalla tapahtuvan
suunnittelun puitteissa. Syvempään yhteiseen suunnitteluun esimerkiksi yleiskaavoituksen tasolla ei kuitenkaan ole päästy, eivätkä laajemmat yhteistyöhankkeet, esimerkiksi hyviksi koetut elinkeinoelämän lähtökohdista ponnistavat kehityshankkeet, ole
välttämättä johtaneet pitkäjänteiseen ja luottamukselliseen yhteistyöhön. Tuntuu siltä,
että yhteistyössä on kitkatekijöitä ja että sitä tehdään välttämättömyyden pakosta.
Paras-hankkeen merkitys
Haastatteluiden perusteella Paras-hankkeella on ollut kahdenlaisia vaikutuksia. Yhtäältä
se on mutkistanut keskusteluilmapiiriä, koska keskustelu on kiinnittynyt Vaasan ja
Mustasaaren kuntaliitoskysymykseen. Toisaalta Paras-hanke on tuottanut uutta ja merkittävää tietoa kuntayhteistyön tai -liitosten tarpeesta, myös yhdyskuntasuunnittelun
näkökulmasta. Näin ”tieto on lisännyt tuskaa”, ja tietoisuus yhteistyössä tapahtuvan
strategisen yhdyskuntasuunnittelun tarpeesta on kohonnut.
Erityisesti Mustasaaren näkökulmasta näyttää siltä, että Vaasa on keskittynyt
ajamaan kuntaliitosta ja puhe muunlaisesta yhteistyöstä on unohdettu. Vaasan kaupunginjohtajaan henkilöitynyt Paras-hankkeen avaus koettiin Mustasaaren puolella
epäonnistuneena. Keskustelu on ajautunut umpikujaan: Vaasa haluaa kuntaliitosta,
johon Mustasaari ei suostu.
”Kyllä se hoidettiin huonosti tämä ulostulo aikoinaan Vaasasta tänne naapurikuntiin,
kun alettiin puhua tästä yhdistämisestä. Se oli niin alkeellista, siis töykeää – että jos ette
liity, niin me saadaan kyllä keinot, millä saadaan teiltä ote. Niin herran tähden […]
ACTA
193
Siis kun olisi pitänyt olla nöyrä, ja tulla ja keskustella, ja pienissä ryhmissä katsoa.”
(luottamushenkilö, Mustasaari)
”Painottaisin sitä, että Paras-hankkeen tavoitteet olivat oikeat, mutta se meni
yksioikoiseen keskusteluun kuntarajoista. Valtapolitiikka sai yliotteen siitä, että
kansalaisille piti järjestää hyvät palvelut. Se pysäytti sisäistä kehitystä, joka alkoi
kunnasta. Palveluiden kehittämistä vietiin eteenpäin esimerkiksi balanced scorecard
-menetelmällä, mutta kehittäminen pyyhkiytyi pois, kaikki voimavarat menneet tähän
[Paras-uudistukseen].”
Keskittyminen kuntaliitokseen on polarisoinut ja politisoinut asetelmaa kuntien välisessä keskustelussa. Tämä värittää sekä luottamushenkilöiden että viranhaltijoiden
välisiä suhteita, vaikka kaikkien haastateltavien mukaan asiallinen keskusteluyhteys on
kuitenkin säilynyt eikä henkilöityneitä konflikteja ole syntynyt.
”[Paras-hanke] on jotenkin monimutkaistanut asioita ja politisoinut yhteistyötä. […]
Vaasan puolella on koko ajan kauhea uho, että liitos on ainoa vaihtoehto ja se on kyllä
vaikeuttanut tätä käytännön toimintaa. Ja niinkun politisoinut tekemistä paljon. Et
kyllä meidän silmissä Vaasan virkamieskunta on tosi politisoitunut. Et he varmaan
sanoo vastaavaa meistä, et ollaan sillä lailla tasapainossa.”
(viranhaltija, Mustasaari)
Paras-hanke näyttää maakunnan liiton haastateltavan mukaan korostaneen Pohjanmaalla kuntien oman edun ja menestyksen tavoittelua pikemmin kuin kuntien välistä
yhteistyötä. Tämä on heijastunut suhteessa kaupan rakentamiseen.
”Silloin, kun alettiin puhua tästä Paras-hankkeesta, niin yhteistyö kyllä levisi. Silloin
[…] jokainen kunta halusi todistaa, että miten hyvin heillä menee ja esimerkiksi
kauppakeskuksia haluttiin oman kunnan alueelle. Vaikka meillä oli aikaisemmin
sovittu, mikä onkin toiminut aika hyvin, että meillä ei ole tällaisia levinneitä kauppakeskuksia yhdyskuntarakenteen ulkopuolella.”
Toisaalta Paras-hanke on nostanut uusia asioita uudella tavalla keskusteluun. Se on
lisännyt tietopohjaa muun muassa palvelurakenteen taloudellisesta pohjasta ja yhdyskuntarakenteen kustannuksista. Anita Niemi-Iilahden ja Siv Sandbergin selvitys
(Niemi-Iilahti ja Sanberg 2008) ja siihen liittyvät sektorikohtaiset selvitykset, kuten
Hannu Koverolan selvitys Vaasan seudun yhdyskuntarakenteen kehityksestä (Koverola
2009), ovat syntyneet suoraan Paras-hankkeen vaikutuksesta. Paras-selvitysten tieto
ei kuitenkaan ole välittynyt kovin laajalle yleiseen keskusteluun, ja tietoa tulkitaan
vahvoista ennakkoasetelmista käsin.
”Paras-hanke on tuonut tiedon tuskaa, lisännyt tietämystä, mitä siinä prosessissa on
kuitenkin ollut pakko olla, kun meidät on velvoitettu tekemään tietynlainen perusselvitystaso. […] Se aktivoi ja starttasi tämän muun keskustelun. Nyt on havaittu,
KESKUSKAUPUNGIN
194
että miksi se aallokko kasvaa ja miksi täytyy lähteä valtamerelle sisäjärveltä. Tämän
tietoisuuden kasvattamista tämä Paras-hanke on tuonut, ja sitä kautta ollaan jouduttu
siihen, että on vaivalloista alkaa enää argumentoimaan, kun ei enää argumentteja ole.
Ja siinä mielessä Paras-hanke on toiminut tällaisena keskustelun käynnistäjänä.”
”Ja meillä on ollut yhdyskuntasuunnittelusta erityisen hyvä raportti, ja erityisen hyvät
selvitykset.”
Hannu Koverolan selvityksessä osoitetaan yhdyskuntarakenteen trendejä ja kustannuksia. Perusteellisessa selvityksessä on käsitelty yhdyskuntasuunnittelun haasteita
seudulla ja se nostaa selvästi esiin yhdyskuntarakenteeseen liittyviä kustannusvaikutuksia. Argumenttina on, että kuntaliitoksen myötä taloudellisia vaikutuksia voisi syntyä
nimenomaan yhdyskuntarakenteen järkeistämisen myötä.
”Siinä yhdyskuntasuunnittelu -työryhmässä oli kymmenen kuntaa, ja se ryhmä oli
täysin yksimielinen sen työn rationaalisesta tuloksesta ja tulkinnasta, että mikä on
hyväksi. Mutta kun meillä sitä ei ole haluttu viedä, kuten Kouvolassa aikanaan, tälle
järkipohjaiselle päätöksenteolle.”
”Näiden selvitysten ongelmana, kuten kaikkien hyvien selvitysten yleensä, on se, että
ne tuottavat hirveän määrän materiaalia, ja hyvin harva on varmaan lukenut niitä.
[…] Luin itse sitä [Koverolan] selvitystä mielenkiinnolla, ja siinä on paljon hyviä
pohdintoja […] mutta sehän ei anna suorastaan vastauksia, mitä pitäisi tehdä. Joko
yhteistyöllä tai yhteenliittymällä pitäisi saada asioita kuntoon.”
Koverolan selvitykseen sisältyvä pienimuotoinen kysely kuntien edustajille osoittaa,
että ainoa yhdensuuntaista kannatusta saava toimenpide maankäytön suunnittelun
yhteistyön tiivistämisessä on tietoisuuden tason lisääminen. Sitovien suunnitteluinstrumenttien käyttö tai yhteinen päätöksenteko yhdyskuntasuunnittelun kysymyksissä
eivät saa kannatusta. (Koverola 2009.)
Mustasaaren näkökulmasta Paras-hanke on nostanut esiin yhdyskuntarakenteen
kannalta uusia haasteita, jotka näyttävät kyseenalaistavan tähänastisen toimintakulttuurin. Perinteinen maaseutu on urbanisoitumassa, mikä edellyttää uudenlaisia yhdyskuntasuunnittelun strategisia linjauksia. Mustasaaressa koetaan, että Paras-hanke
syyllistää:
”[Maankäytön suunnittelu] on kehittynyt aika paljon tässä kolmen vuoden aikana.
Meillähän on […] kaavoitusjaosto, joka kaavoittaa, mutta kolmen viime vuoden
aikana kunnanhallitus on ottanut handuunsa aika paljon näitä strategisia linjauksia. Ja minusta se on aivan oikein. Mikä meillä on historiallisena taakkana täällä
on se, että tämä on perinteistä maaseutua, joka urbanisoituu. Se tarkoittaa sitä, että
ACTA
195
perinteinen maaseutupolitiikka on sellaista, että ripotellaan sinne tänne asioita ja nyt
on tämä kulttuurinmuutos tapahtumassa – että johtaminen tulee selvemmin esiin,
ja strategiset linjaukset. Mutta me ollaan nyt keskellä sitä prosessia. Ja minusta koko
tässä Paras-hankkeessa aika vähän otetaan huomioon se, että on kuntia jossa tämä
muutos on [parhaillaan] tapahtumassa. Ja se ei ole automaattisesti jotain huonoa,
mitä on ollut aikaisemmin, vaikka se ei sovikaan yhteen Paras-tavoitteiden kanssa.
Että jotenkin pikkasen keinotekoisesti sanotaan, että te olette toimineet väärin. Että
tavallaan ei olla toimittu väärin, mutta nyt tulee uudet tavoitteet ja niiden suhteen
näyttää, että on toimittu väärin.”
Vaasan ja Mustasaaren viranhaltijoiden haastatteluissa nousi esiin kiinnostava näkemysero siitä, millaista yhdyskuntarakennetta Paras-hankkeella tavoitellaan. Mustasaaren
näkökulmasta ajattelu on keskuskaupunki-keskeistä, eikä se ota huomioon olemassa
olevaa maaseutumaista asutusta.
”Yleinen ilmapiirihän on se, että se lähtee siitä keskuskaupungista, että katsotaan
sieltä torilta ulospäin – että paljonko siellä on asutusta. Miten nyt sanoisin – että
ehkä maankäyttö [Mustasaaren] kunnan sisällä ei ehkä toimi aivan sen mukaisesti.
Et kun asutusta on siellä täällä jo nytten, niin meidän täytyy myös toimia sen todellisuuden kanssa. [Olemassa oleva rakenne] on kuitenkin annettu. Että me ei voida
siirtää ihmisiä.”
Vaasan näkökulmasta keskeisenä ongelmana taas on, että pienten kehyskuntien kasvu
kehittyy pikemminkin Vaasan rajalle eikä itsenäisiä kunnanosakeskuksia ole kehitetty.
Naapurikuntien riippuvuus Vaasasta on tästä näkökulmasta myös syy siihen, etteivät
naapurit halua yhteistä yleiskaavaa.
”Puhua voi vaikka tuomiopäivään saakka esimerkiksi yhteisestä yleiskaavasta, joka
olis jollain tavalla oikeusvaikutteinen ja sovittaisiin minne se porukka asutetaan.
Mutta mitä se käytännössä olis, muuta kun että nämä pienet kunnat tässä ympärillä
tappelisi viimeiseen hengenvetoon asti siitä, että kaikki asuminen olisi heidän omien
kuntiensa puolella Vaasan rajalla, välittämättä tippaakaan siitä muusta olemassa
olevasta infrastruktuurista, joka voisi merkitä sitä – niinkun se voisi isossa kunnassa
olla, että isossa kunnassa olisi myöskin tämmöisiä kunnan sisäisiä keskuksia, joissa
on viemäri- ja vesijohtoverkostot, jolloin se asuinrakentaminen voisi olla sitä, että
ei tehdä vain poikkeusluparakentamista, vaan tehdään myöskin sinne pienempien
asumiskeskusten yhteyteen ja laajennetaan myös niitä, eikä vaan yhtä paikkaa. Mutta
se on ollut täysin keskitetysti vaan yhtä.”
(viranhaltija, Vaasa).
Seudulliset toimijat
Yhteistyötä ja sitoutumista näyttää vaikeuttavan myös se, ettei Vaasan seudulla ole
ylikunnallisia toimijoita, joilla olisi vahva luottamus ja mandaatti alueen kunnista.
KESKUSKAUPUNGIN
196
Yhteisen seudullisen päätöksenteon ainoa areena on Pohjanmaan liitto, jonka rooli
koetaan eri tavoin Vaasassa ja Mustasaaressa. Vaasan puolella ongelmana pidetään
ainakin luottamushenkilöiden keskuudessa sitä, että liiton päätöksenteossa RKP:llä
on paljon valtaa, koska alueen kuntien poliittiset voimasuhteet jakautuvat niin, että
RKP:n edustajat saavat liittohallituksessa enemmistöaseman. Vaasan luottamushenkilöt eivät tästä syystä halua luovuttaa valtaa liitolle. Lisäksi haastatteluissa nousi esiin
kariutuneita kokemuksia aiemmista kuntayhteistyön kehittämisyrityksistä, mm. Ole
Norrbackin vetämästä selvityksestä, joka ”tyrmättiin” liiton päätöksenteossa. Mustasaaren puolella näyttää olevan enemmän luottamusta liiton mahdollisuuksiin toimia
seudullisen yhteistyön foorumina.
Haastattelujen perusteella näyttää siltä, että elinkeinotoiminnalla on ollut suhteellisen merkittävä rooli yhteistyön edistäjänä. Vaasan seudun kehitysyhtiö VASEK
on koordinoinut kehittämishankkeita, kuten logistiikkakeskuksen kehittämistä. Elinkeinoelämän ”tilaus” on motivoinut hankkeita.
”Täällähän on aikaisemmin ollut tämä logistiikkakeskittymä sataman vieressä, jolloin
kaiken liikenteen piti tulla Vaasan kaupungin läpi. Sitten se siirrettiin lähemmäs
lentokenttää, ja huomattiin sielläkin liian ahtaaksi, joten sitä on siirretty uusiksi.
Näihin on ollut tarve, joka on lähtenyt myös elinkeinoelämän puolelta.”
Kaikilla haastateltavilla luottamus elinkeinoyhtiöön ei kuitenkaan ollut yhtä suuri:
”VASEK on tehnyt erilaisia elinkeinosuunnitelmia. Se pyörii ja toimii, ja tekee aktiivisesti työtä, mutta suhtautuminen on sellaista, että tarvitaankohan sitä vai eikö
tarvita. Itsellänikään ei ole siihen kovaa luottamusta […] VASEK muun muassa
kerää tietoa yrityksistä, mutta puhelinluettelokin on ollut aina olemassa […] En osaa
arvostaa, että keltaiset sivut tehdään.”
(luottamushenkilö, Vaasa)
Yhdyskuntarakenne ja kuntien välinen kilpailu
Yhdyskuntarakenteen näkökulmasta haastatteluissa nousi esiin selvästi ”reikäleipäkunta”–tilanne, jossa Vaasan ja Mustasaaren keskustaajamat ovat kasvaneet kiinni toisiinsa.
Mustasaari tukeutuu monin tavoin Vaasan kehitykseen. Vaasan työpaikkaomavaraisuus
on yli 130 %, kun Mustasaaressa se on vain noin 50 %. Mustasaari tuottaa omat peruspalvelunsa, mutta tukeutuu Vaasaan varsinkin erityispalveluissa. Kuntien välinen
keskinäinen riippuvuus on selvä niiden kokoerosta huolimatta. Mustasaari on riippuvainen Vaasasta työpaikkojen ja sitä kautta verotulojensa osalta. Vaasa taas on erityisesti
yhdyskuntarakenteen kehittämisen kannalta sidottu maantieteeseen, jossa Mustasaaren
sijainti on avainasemassa, eräänlaisena ”pantana” keskuskaupungin ympärillä.
”Vaasa on tässä keskellä ja Mustasaari on joka puolella. Niin nehän pystyy tekemään
meille kiusaa, jos ne haluaa. Ja he tietää ihan hyvin sen asemansa.”
ACTA
197
”Se on niinkun proomu ja laiva. Eli tää on niinkun proomu ilman moottoria ja se on
täysin Vaasan kaupungin hinauksessa. Ja sellainen proomu, joka ei lähde mihinkään,
ei kulje mihinkään, se tulee perässä. Mutta tietysti yksikköhinnat siitä proomun kuljettamisesta […] on totta kai pienemmät, kun koneessa ei ole niin sanottua moottoria.
Niiden ei ole tarvinnut tehdä sen asian eteen kunnassa mitään. Peruspalvelut he on
kyllä hoitaneet […], mutta kaikki erityispalvelut, tällaiset kulttuuriin ja vapaa-aikaan
liittyvät erityispalvelut, teatterit – meilläkin on useita niitä – niin nehän maksaa
tietysti paljon. Niin eihän heillä ole ollut intressiä oma-aloitteisesti katkaista sitä
hinausköyttä, vaikka tiedossa on, että sillä hommalla ei valtamerta ylitetä. Ja koko
ajan kuitenkin ollaan menossa globaalisesti isompiin satamiin ja isompaan kilpailuun
ja korkeampaan aallokkoon. Sellainen kombinaatio, missä on pieni hinaaja ja pieni
proomu, niin sillä ei voi sinne mennä. Se ei vaan ole se ymmärrys tullut vielä, että nyt
pitää tämä kombinaatio vaihtaa isompaan laivaan ja lyödä ne hynttyyt yhteen.
Elinkeinoelämän sijoittumisen kannalta kilpailua Vaasan ja kehyskuntien välillä on
suhteellisen vähän; Vaasan resurssit ja valmiudet yritysten sijoittumiseen ovat selvästi
paremmat kuin pienemmillä kehyskunnilla. Taannoinen IKEAn tapaus nousi kuitenkin esiin haastatteluissa tapauksena, jossa Mustasaari oli yrittänyt valmistelun viime
vaiheissa siirtää hanketta Vaasasta kunnan rajan toiselle puolelle.
Kaupan rakentamisesta ei haastatteluissa tullut esiin vanhempia tapauksia, mutta
uutena ja ajankohtaisena tapauksena erityisesti IKEA:n tulo Vaasaan puhutti haastateltavia.
”IKEAsta kilpailtiin. Mustasaari tarjosi IKEAlle tonttia kunnanrajan taakse. Kun
tämä tuli julkisuuteen päivän aikaan, totesin, että tähän oli puututtava. Mustasaaren kunnanhallituksen puheenjohtaja soitti ja antoi meriselityksen. Sitten sovittiin,
että kumpikin kerää joukkonsa ja tavataan. Käytiin sellainen keskustelu, että miltä
tuntuu. Tällaiset asiat täytyy keskustella pois päiväjärjestyksestä, muuten ne jäävät
vaivaamaan pitkäksi aikaa. Meille oli helpottava tieto, että he eivät olleet tehneet
mitään [kaavoituksessa edellytettyjä] selvityksiä. Meillä on alueella liito-oravia, ja 11
lepakkolajia ja nämä kaikki pitää selvittää ennen rakentamista.”
”Meillähän on ollut tämä IKEA-pyörittely tässä pitkään, ja sitähän halusivat kaikki
kynnelle kykenevät, sellaisetkin, joilla ei ole siihen edellytyksiä. […] IKEAn johtohan
kävi Vaasassa ja totesi, että ainoa paikka, johon se tullaan Suomessa Kuopion ohella
rakentamaan on Vaasa. Nyt asia on maakuntakaavassa, ja nyt ollaan yksimielisiä,
mutta uskon, että jos IKEA ei olisi itse sitä sanonut, niin jopa tästä maakuntakaavasta, että mihin se 120 000 kerrosneliömetriä merkitään, niin siitäkin olisi varmaan
tullut kissanhännänveto.”
”Kyllä liike-elämän sijoittuminen kuitenkin perustuu faktoihin eikä mielikuviin – että
ennen isoa investointia selvitetään bisneksenteon edellytykset, oli se sitten teollisuutta
KESKUSKAUPUNGIN
198
tai kauppaa. Ja sen takia Vaasaan niitä on keskittynyt paljon.”
Kaupan rakentamisen sijaan Vaasan naapurit kilpailevat keskuskaupungin kanssa pientalotonteilla. asuntorakentamisessa. Naapurikunnat hyödyntävät asuntotarjonnassaan
myös Vaasan sijaintia.
”Mutta asuntopuolen yhdyskuntarakenne ja rakentaminen, niin kyllähän se on ollut
sellainen [kilpailutekijä] Mustasaarella, Laihialla ja Vähälläkyröllä ensisijaisesti. Härskiyden huippuhan se on, kun katsotaan yhdyskuntarakenteen tarkoituksenmukaista
järjestämistä, että on rakennettu kaikki meidän rajat täyteen kaikissa noissa kolmessa
kunnassa, ja ne kunnat ei oo kasvanu mistään muualta kuin siitä rajoiltaan.”
Nykyisellään Vaasalla ei ole kovin paljon omakotitonttien tarjontaa. Koverolan (2009)
selvityksen mukaan kaupunki ”ei ole riittävästi vastannut kaupunkiin kohdistuvaan
omakotitonttien kysyntään”. Koverola ennakoikin kiristyvää kilpailua: mikäli Vaasa
lisää tonttitarjontaansa, kuten nyt näyttää, on mahdollista, että kehyskunnat tehostavat
tonttimarkkinointiaan.
Molempien kuntien luottamushenkilöt kuitenkin näkevät, että pientalorakentamiselle on seudulla tilausta ja tarvetta. Vaasan näkökulmasta maankäytön mahdollisuuksien avautuminen kuntaliitoksen myötä näyttää houkuttelevalta, koska tonttituotantoa
voitaisiin laajemmassa kunnassa monipuolistaa.
Maapolitiikka ja eheyttäminen
Vaasalla ei ole maapoliittista ohjelmaa, joskin sellaista on alettu laatia syksyllä 2009.
Mustasaarella puolestaan on jonkinlainen ohjelma, mutta sen status on epäselvä. Kumpikaan kunta ei ole perinteisesti käyttänyt järeämpiä maapoliittisia keinoja. Haastatteluissa ei noussut esiin periaatteellisia tai ideologisia eroja kuntien maapolitiikassa. Eräs
haastateltava viittasi kielirajat ylittävään pohjalaiseen kulttuuriin, jossa suhtaudutaan
rakentamiseen ja maanomistukseen hyvin samantyyppisesti.1 Toisaalta maapolitiikka
on ollut paikoin tiukkaakin, joskin sillä on voinut olla muita kuin yhdyskuntasuunnittelun tai tonttituotannon motiiveja; esimerkiksi Mustasaaren Raippaluodosta ei ole
myyty maata ulkopuolisille.
Kilpailu tonttituotannosta näyttää kuitenkin johtavan Vaasassa uudenlaisten
maapoliittisten keinojen käyttöön. Vaasassa on kuitenkin hiljattain annettu rakentamiskehotuksia pientalotonteille. Tätä oli vaasalaisen haastateltavan mukaan kommentoitu
mm. ”valkoisen Vaasan siirtymänä sosialismin tielle”. Haastateltu vaasalainen luottamushenkilö piti rakentamiskehotuksia samalla ”sodanjulistuksena” naapurikuntien
suuntaan. Tämä viittaa siihen, että Vaasa haluaa lähteä kilpailemaan Mustasaaren
kanssa omakotiasukkaista.
1
Haastateltavan kertoman mukaan Vimpelissä päätöksentekijät olivat päätyneet vastustamaan sinänsä
hyviä kehityssuunnitelmia sillä perusteella, että ”tuolla hinnalla ei voi maata myydä”.
ACTA
199
Luottamushenkilöiden haastatteluissa nousi selvästi esiin, ettei eheyttäminen
ole mikään itsestään selvä tavoite yhdyskuntasuunnittelussa – jopa päinvastoin. Osin
eheyttäminen näyttää liittyvän jopa perinteiseen slummiutumis-retoriikkaan, jonka
mukaan kaupunkimainen asuminen tuottaa vieraantumista ja sosiaalisia ongelmia.
!Onhan meillä omaakin maata olemassa, mutta tuntuu järjettömältä laittaa tämä
Vaasa tässä keskellä umpeen. Tiheä asutus on hyvää toisaalta, mutta on myös ihmisiä,
jotka haluavat asua toisin – haluavat niin suuren tontin, että siihen mahtuu.”
”Poliittisessa keskustelussa meidän kunnassa arvostetaan sitä, että ihmiset saavat
valita itse, missä he asuvat. Halutaan sallia, että ihmiset asuvat väljästi, rannalla,
jne. Poliittista tuulta jos haistelee, niin eheyttäminen ei ole myönteinen sana. Miksi
kaikki pitäisi ahtauttaa johonkin keskukseen? Pitäisi harkita tätä yhteiskunnan
eheyttämiskeskustelua. Tiedämme kuitenkin, että suurin osa vieraantumisesta keskittyy
taajamiin ja keskuksiin. Kerrostalossa ei tiedetä kuka asuu sen viereisen oven takana.
Sosiaalinen verkosto on vanhassa kylässä tiiviimpi.”
Ideologisten tai periaatteellisten kysymysten sijaan eroja kuntien maapolitiikassa tuottavat kuntien kokoero ja erilaiset resurssit kehittämishankkeiden maanhankinnoissa.
Tämä näkyy yhteisissä kehittämishankkeissa.
”Meillä on suunnitteilla 500 hehtaarin logistiikkakeskus, joka on rajassa kiinni, pääsääntöisesti Mustasaaren puolella ja pieni osa Vaasan puolella. Sen maanhankintoja
tehdään nyt, ja meillä olisi nyt kiire saada ne maat hankituksi. Tässä tulee tämä
suuruuden ekonomia, että Mustasaaren puolella ei kerta kaikkiaan vaan ole rahaa
maanhankintoihin […] Ja meillä on kymmenen isoa logistiikkayritystä […] , joille
pitäisi saada 50 hehtaaria välittömästi kaavoitettua sieltä lentokentän takaa. […]
Tällaisiin asioihin törmätään, että lompsat on vähän erilaiset ja jos hanke on suuri.
Sanotaan että 100 miljoonan hanke, niin se on kokoluokkana pienelle kunnalle
vähän turhan suuri.”
Yhdyskuntarakenteen kannalta on kiinnostavaa, että Vaasa näyttää tiivistyvän juuri
siksi, että kuntarajat tulevat joka puolella vastaan. Ympäristökeskuksen haastateltavan
mukaan kummankaan kunnan maapoliittiset linjaukset eivät ole olleet vahvoja. Vaasa
on harjoittanut hajarakentamista esimerkiksi ns. Sundomin alueella keskustasta lounaaseen – eli keskuskaupungin linjaukset hajarakentamisen ohjauksessa eivät ole olleet sen
tiukempia kuin kehyskunnankaan. Tästä näkökulmasta voidaan kysyä johtaisiko mahdollinen kuntaliitos hajarakentamisen osalta yhdyskuntarakenteen tiivistymiseen.
Järki vastaan politiikka
Haastatteluissa korostui voimakkaasti järjen ja politiikan vastakkainasettelu. Etenkin
haastateltavat, jotka olivat myönteisiä kuntaliitokselle, korostivat pienten kehyskuntien
KESKUSKAUPUNGIN
200
paikallisen politiikan tunteenomaisuutta. Politiikan rationaliteetti ei haastateltavien
mielestä taivu järkisyiden edessä. Tätä pidettiin selityksenä muun muassa sille, ettei
uusien selvitysten teettäminen näytä synnyttävän uudenlaista ymmärrystä kuntaliitosten
tarpeellisuudesta. Viranomaisvalmistelun ja selvitystöiden linkittyminen päätöksentekoon näyttää tästä syystä erityisen vaikealta.
Ongelmana pidettiin myös viranomaisvalmistelun ”politisoitumista”. Vaasan näkökulmasta nousi esiin muun muassa se, miten selvästi pienten kuntien valmistelutyö
eroaa keskuskaupungin valmistelusta. Toisin kuin Vaasassa, Mustasaaren luottamushenkilöt osallistuvat vahvasti myös päätösten valmisteluun. Mustasaaren puolella taas
kritisoitiin sitä, että kuntaliitoskeskustelun myötä myös viranomaisvalmistelu Vaasassa
oli politisoitunut.
”Meillä poliiitikot kokoontuu silloin vaan, kun on valmiiksi tehty asiat ja esitykset kokoon, ja heille esitetään se päätösesitys, mutta esimerkiksi Mustasaaressa on poliitikkoja,
jotka on hyvin kiinteästi mukana valmistelussa. Ne istuu kanssa työryhmissä, että kun
järjestetään kokous, niin ei sinne tulekaan kollegoita, vaan sinne tulee kaupunginhallituksen tai -valtuuston puheenjohtaja. Kunnanjohtaja on siellä eri asemassa.”
”[Paras-hanke] on jotenkin monimutkaistanut asioita ja politisoinut yhteistyötä. […]
Vaasan puolella on koko ajan kauhea uho, että liitos on ainoa vaihtoehto ja se on kyllä
vaikeuttanut tätä käytännön toimintaa. Ja niinkun politisoinut tekemistä paljon. Et
kyllä meidän silmissä Vaasan virkamieskunta on tosi politisoitunut. Ja he varmaan
sanoo vastaavaa meistä.”
Kielipolitiikka on kietoutunut Vaasan ja Mustasaaren Paras-keskusteluun hyvin tiiviisti.
Mustasaaren näkökulmasta enemmistökieleltään ruotsinkielisen kunnan itsenäisyys
on tärkeä, paitsi paikallisille asukkaille, myös yksi suomenruotsalaisen kulttuurin,
erityisesti ruotsinkielisen koulutuksen tukipilareista.
”Tällä hetkellä on valtio-opin koulutusta Helsingissä, Turussa, Vaasassa, juristien
koulutusta ainakin Vaasassa ja Helsingissä […] niin siinä tulee ajan myötä kysymysmerkki, että tarvitaanko näitä enää ollenkaan? Jos ei siis ole ruotsinkielisiä kuntia.
Tämä on yksi suurimpia ruotsinkielisiä hallintoja koko Suomessa […] Ajan myötä tulee
kysymys, että jos ei oo tarvetta kouluttaa ruotsinkielisiä virkamiehiä, niin miksi sitten
on tällaista koulutusta. Joku saattaa ajatella, että ei yks kunta voi olla se ratkaiseva,
niin ehkä se ei oo aivan niinkään, mutta jos kaikki nää kunnat liittyisi yhteen Vaasan
seudulla, niin siinä menisi [kielienemmistö] nurinpäin viidessä kunnassa, ja sen jälkeen
ei ole yhtään ruotsinkielistä kuntaa enää, jossa olisi ruotsi enemmistökielenä, jatkossa
Suomessa. Ja se ei voi olla enää vaikuttamatta kansalliseen lainsäädäntöön.
Joidenkin haastateltavien mielestä kieli on sivuseikka suuremmassa seudullisen kehityksen kokonaisuudessa. Tällaisia soraääniä löytyy myös Mustasaaren sisältä. Erään
ACTA
201
haastateltavan mielestä kieltä käytetään tekosyynä säilyttää RKP:n yksinvalta Mustasaaressa.
”Tottakai jokainen ymmärtää yhdyskuntarakenteen tiivistämisen tarpeen, tulevat
muutokset, palveluiden sijoittamisen […] mutta tästä ei ole haluttu keskustella
poliittisella puolella, vaan keskustelu on viety toissijaisiin asioihin. [On keskusteltu]
kielellisistä palveluista jossain Mustasaaren uloimmalla saarella jollekin mummolle,
että saako se lukea lehteään ruotsiksi jatkossakin.”
Olipa sitten kyse vakavasta kielipolitiikasta tai kielikysymyksillä politikoinnista,
kielellisen identiteetin kytkeminen kunnan itsenäisyyteen on Mustasaaressa vahva
argumentti, joka herättää huolta kuntaliitoksen vastustajissa. Mustasaaren johdossa
koetaan, ettei näihin huolenaiheisiin ole Paras-kuntaliitoskeskusteluissa suhtauduttu
riittävällä vakavuudella.
Luottamuksen ongelma ja yhteistyön tulevaisuus
Paras-hanketta käsittelevissä keskusteluissa päällimmäiseksi on noussut kuntaliitoskysymys Vaasan ja Mustasaaren välillä. Vaasan seudun haastattelujen perusteella voidaan
todeta, että Vaasan ja Mustasaaren väliset suhteet ovat Paras-hankkeen myötä ajautuneet
syvenevään umpikujaan.
Haastatteluiden perusteella Vaasan ja Mustasaaren toimijat ovat ajautuneet kauas
toisistaan. Useampien haastateltavien mielestä henkilösuhteiden kehittäminen ja luottamuksen ilmapiirin rakentaminen on olennainen edellytys jatkotyölle. Luottamuspula
johtuu osittain siitä, että luottamushenkilöt eivät tunne toisiaan kovin hyvin. Vuorovaikutus kuntien päättäjien välillä on muodollista ja tuntuu väkinäiseltä.
”Eihän ole vielä ole kielletty, että kaupunginjohtaja kutsuu toisen kaupunginjohtajan
saunaan, tai että kunnanvaltuuston puheenjohtajisto tai muu tapaa toisiaan. Tämä
kanssakäyminen on minusta jäänyt pois näissä kuvioissa, se on vaan liian isoa ja
prameaa; joku pitää puheen, ja siihen meneekin suunnilleen koko aika […] tämä
on hyvin kinkkinen homma, tässä pitää olla hyvin diplomaattinen, ja aina yrittää
löytää joku tie, mistä pääsee eteenpäin. Nyt pelkään, että täällä katkaistaan jotain.
Ja se on kyllä myrkkyä tälle seudulle.”
Näyttää siltä, että kuntaliitoskeskustelu on johtanut tilanteeseen, jossa panoksia kohotetaan. Tällaisia ovat esim. Vaasan puheet palvelumaksujen eriyttämisestä Vaasan
ja muiden kuntien asukkaille sekä pientalotonttien tuotannon kiihdyttäminen rakentamiskehotuksilla Vaasan rajojen sisällä. Myös Sipoon esimerkki ja pakkoliitoksen
mahdollisuus on noussut keskusteluihin Vaasassa. Konfliktitutkimuksen näkökulmasta
vuorovaikutuksen väheneminen tai sen katkeaminen sekä vastapuoleen kohdistuvat
rankaisutoimet ovat varmoja konfliktin kärjistymisen merkkejä.
Jännitteet Vaasan ja Mustasaaren välillä tulivat selvästi esiin haastatteluissa. Vahvemmin kuin muilla tutkituilla kaupunkiseuduilla, Vaasan seudulla korostuu ”järjen ja
KESKUSKAUPUNGIN
202
politiikan” vastakkainasettelu. Kielipolitiikka on tärkeä teema alueella, mutta joidenkin
haastateltavien mukaan sitä myös käytetään politikoinnin, jopa pelottelun välineenä.
Haastatteluissa nousee esiin stereotyyppisiä käsityksiä naapurista sekä Vaasan että Mustasaaren puolelta. Vaasan näkökulmasta Mustasaari näyttäytyy ”vapaamatkustajana”,
joka hyödyntää ”härskisti” Vaasan läheisyyttä. Mustasaaren näkökulmasta Vaasa ”uhoaa”
kuntaliitoksen puolesta, ”päsmäröi” pienempiä kuntia ja mustamaalaa Mustasaarta
esimerkiksi ministeriöiden suuntaan.
Hannu Koverolan selvitys osoittaa omalta osaltaan, että keinot maankäytön yhteistyön syventämiseen ovat vähissä. Valmiuksia yhteiseen yleiskaavoitukseen tai muuhun
sitovaan päätöksentekoon ei ole. Jos ja kun kuntaliitosta ei synny, täytyy yhteistyötä
hakea käytännöllisestä kehittämisestä. Periaatteessa yhdyskuntarakenteen kehittämisen
näkökulmasta seudullinen maankäytön rakennemalli nähdään molemmissa kunnissa
mahdollisena vaihtoehtona, mutta tunnelmat yhteisen oikeusvaikutteisen yleiskaavan
tiimoilta viittaavat siihen, ettei rakennemallin työstäminen olisi tällä hetkellä mielekästä
eikä kovin uskottavaa. Yhteistyötä jatkossa ei kuitenkaan helpota se, että Vaasan puolelta voi kuntaliitostoiveiden kariutuessa olla odotettavissa koventuvia toimenpiteitä,
kuten palvelumaksut ulkokuntalaisille, kilpailu tonttituotannossa pientaloasukkaista
tai vetoaminen valtion pakkokeinoihin ja niin sanottuun ”Sipoo-korttiin”.
4.6.4 Yhteenveto
Vaasan seudun haasteet yhdyskuntarakenteen toimivuuden kehittämisessä nousevat
YKR-analyysin valossa selvästi esiin. Vaasa on tässä raportissa esiintyvistä kaupunkiseuduista pienin, ja seudun väestönkasvu on ollut viidestä tutkitusta kaupunkiseudusta
vähäisintä. Vuosien 1980 ja 2005 välillä Vaasan taajama-ala on kuitenkin kasvanut
selvästi, ja taajamien väentiheys on laskenut noin 30 prosenttia, 6,2 asukkaasta 4,3
asukkaaseen hehtaarilla. Tiheys on alhaisin tarkastelluista viidestä kaupunkiseudusta
jokaisena poikkileikkausvuotena. Vaikka työmatkat ovat Vaasassa keskimäärin lyhyemmät kuin muilla tutkituilla seuduilla, on Vaasan seudulla suhteessa enemmän kahden
auton asuntokuntia kuin muualla ja vähintään kaksi autoa omistavia asuntokuntia
enemmän kuin autottomia.
Maantieteellisesti Vaasan ja Mustasaaren keskinäinen sijainti muodostaa lähes
”reikäleipäkunta” -tyyppisen tilanteen: Mustasaari ympäröi Vaasaa tärkeimmiltä
kasvusuunnilta, ja merkittävimmät maaliikenneväylät kulkevat Vaasaan Mustasaaren
kautta. Huomattava osa mustasaarelaisista käy Vaasassa töissä ja painottaa asuinpaikan
valinnassa yhteyksiä Vaasan keskustaan. Lisäksi Mustasaaren keskusta, Sepänkylän alue
on kasvanut kiinni Vaasan taajama-alueeseen. Kuntaliitokselle olisi yhdyskuntarakenteen ja maantieteen näkökulmasta perusteita. Seudulla on laadittu vuonna 2009 kaksi
selvitystä, jotka molemmat päätyvät varovaisesti ehdottamaan kuntaliitosmallia, mutta
kuntaliitokset koetaan mahdottomaksi Vaasan kehyskunnissa.
Sekä dokumenttianalyysin että haastattelujen perusteella syntyy kuva yhteistyön
alhaisesta tahtotilasta. Kunnissa tunnutaan haluavan kovin eri asioita. ARTTU-kunnat
Vaasa ja Mustasaari vievät asioita pääosin omien suunnitelmiensa mukaisesti, ja samalla
tehdään pienimuotoista välttämätöntä yhteistyötä. Yhteistyötä esimerkiksi kuntien
rajalla tapahtuvassa rakentamisessa tehdään, mutta se on luonteeltaan ”yhteensovitta-
ACTA
203
mista” pikemminkin kuin pitkäjänteistä yhteistä suunnittelua.
Seutuhallintoa ei ole Vaasan seudulle syntynyt, joten ylikunnallista päätöksentekoa
edustaa lähinnä Pohjanmaan liitto. Liiton asema vaikuttaa kuitenkin melko perinteiseltä, vaikka maakunnallisissa suunnitelmissa puhutaankin yhdyskuntarakenteen eheyttämisestä sekä seudullisesta yhteistyöstä monin sanankääntein. Haasteena on myös,
että RKP:llä on liiton päätöksenteossa (seudun kuntien poliittisista voimasuhteista
johtuen) hallitseva asema, eivätkä Vaasan päättäjät koe liittoa omakseen. Seudullinen
näkökulma ei siis ole institutionalisoitunut, ja yhteistyö kuntien välillä on melko ohuen
yhteydenpidon varassa.
Seudullisen yhteistyön rakentaminen näyttää Vaasan seudulla luontevimmalta
elinkeinopolitiikan saralla. Elinkeinoyhteistyötä edistää kuntien omistama, vuonna
2003 perustettu kehitysyhtiö VASEK, jonka tehtäviä ovat yrittämiseen liittyvät kehityshankkeet, yrityspalvelut ja seudun markkinointi. Haastatteluiden perusteella vaikuttaa
kuitenkin siltä, ettei VASEK ole saavuttanut uskottavaa asemaa kaikkien päättäjien
keskuudessa. Kuntien välinen kisailu esimerkiksi IKEAn sijoittumisen tapauksessa
kertoo myös siitä, ettei elinkeinopoliittinen koordinaatio ole Vaasan ja Mustasaaren
välillä mitenkään mutkatonta.
Paras-hankkeeseen liittyvä keskustelu on Vaasan seudulla kiinnittynyt lähes pelkästään kuntaliitoskysymykseen. Paras-hanke ei ole helpottanut entuudestaan ohutta
yhteistyötä, pikemminkin päinvastoin. Vaasa on ottanut kuntaliitoksen ajaakseen,
mikä on synnyttänyt kehyskunnissa, erityisesti Mustasaaressa puolustusreaktion. Parashankkeen hyödyksi nähdään uuden tiedon tuotanto erilaisten selvitysten muodossa.
Tiedon lisääminen on kasvattanut ymmärrystä muun muassa yhdyskuntarakenteen
kustannuksista, mutta se ei ole siloittanut tietä kuntaliitoksille. Luottamus on murentunut pitkälti kuntaliitospuheiden seurauksena.
Vaasan seudulla vahvoja tuntoja herättävä kielikysymys erottaa seudun muista tässä
raportissa tarkastelluista seuduista. Kielikysymykseen kietoutuu sekä kulttuurisia että
poliittisia intressejä. Kielirajat määrittävät seudullista yhteistyön karttaa laajemminkin;
seudulle on perustettu terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita pääasiassa kielirajojen
mukaan. Mustasaari on erityisessä asemassa suurehkona kuntana, jossa ruotsi on
enemmistökielenä. Tämä rooli on lausuttu selvästi julki kunnan strategioissa. Kunnan
itsenäisyysvaatimuksiin liitetään valtakunnallisia ulottuvuuksia mm. ruotsinkielisen
koulutuksen tulevaisuudesta Suomessa. Näin ollen kuntaliitos nähdään Mustasaaressa
selvänä uhkana. Mustasaaren toimilla on merkitystä myös siksi, että seudun muut
ruotsinkieliset kunnat seuraavat sen esimerkkiä.
Yhdyskuntarakenteen kehitystä ohjaava maapolitiikka näyttää dokumenttianalyysin ja haastattelujen perusteella olevan molemmissa kunnissa samansuuntaista: seudulla
arvostetaan ”monipuolisia asuinympäristöjä” eikä vahvojen maapoliittisten ohjausvälineiden käyttöä ole nähty tarpeelliseksi tai poliittisesti (ja ideologisesti) mahdolliseksi.
Yleiskaavoitus on edennyt vain osayleiskaavojen kautta, eikä Vaasan yli 30 vuotta kestänyt yleiskaavaprosessi edistä strategisen tason kaavoituksen suosiota kehyskunnissa.
Yhdyskuntarakenteen kannalta näyttää huolestuttavalta, että luottamushenkilöt eivät
pidä hajarakentamista tai yhdyskuntarakenteen hajautumista varsinaisena ongelmana
kummassakaan kunnassa. Nämä tunnot heijastelevat luultavasti laajemminkin seudun asukkaiden näkemyksiä väljästä asumisesta hyvänä asumisena. Riskinä on, että
KESKUSKAUPUNGIN
204
päätöksentekijät näkevät yhdyskuntarakenteen vain ”annettuna” olosuhteena ilman
pidemmän aikavälin perspektiiviä. (Mitä voidaan tehdä, kun ihmiset kerran asuvat
siellä missä asuvat – pitäisikö heidät pakkosiirtää?)
Kaiken kaikkiaan näyttää siltä, että keinot maankäytön yhteistyön syventämiseen
ovat Vaasan ja Mustasaaren välillä vähissä. Valmiuksia yhteiseen yleiskaavoitukseen tai
muuhun sitovaan päätöksentekoon ei ole. Suunnitteluyhteistyössä ei ole päästy toistaiseksi edes vähemmän sitoviin toimintamalleihin (esim. rakennemallityöskentelyyn).
Kun kuntaliitosta Vaasan ja Mustasaaren välillä ei ole näköpiirissä, täytyy yhteistyötä
hakea käytännöllisestä kehittämisestä.
Paras-hankkeen näkökulmasta ongelmaksi on muodostunut seudun yhteisen edun
etsimisen jämähtäminen kielipolitiikkaan ja kuntaliitoksesta kinasteluun. Seudulla
on tarvetta keskus-kehys-asetelmaa purkavalle lähestymistavalle. Tähän tarpeeseen,
ja Vaasan seudun yrittäjähenkisyyteen voisi sopia kuntayhteistyön selvempi kytkentä
seudulliseen elinkeinopolitiikkaan. Lähiajan haasteena on kuitenkin kuntaliitoskeskustelun viilentämän ilmapiirin lämmittäminen.
ACTA
205
5
Päätelmät
5.1
Yhteenveto havainnoista
Paras-hankkeen vaikutuksista kaupunkiseutuyhteistyöhön voidaan tässä vaiheessa
tehdä vasta varovaisia arvioita. Koska yhdyskuntasuunnittelun ja -rakentamisen prosessit ovat hitaita, on Paras-hankkeen vaikutusten arvioiminen yhdyskuntarakenteen
toimivuuteen ennenaikaista. Tässä Paras-hankkeen toteutuksen varhaisessa vaiheessa
tarkastelemme lähinnä, miten tavoitteet ja käytännöt kaupunkiseutujen suunnitteluyhteistyössä, yhdyskuntasuunnittelussa ja maapolitiikassa ovat mahdollisesti muuttuneet
tai muuttumassa lähihistorian kehityksen taustaa vasten.
Taulukossa 18 kuvataan tiivistetysti tapaustutkimusseutujen tilannetta seuduittain,
kunkin tapaustutkimuksen taustatietojen ja toisaalta johtopäätösten pohjalta (luku 4).
Ensimmäisessä sarakkeessa kuvataan kunkin seudun yhdyskuntarakenteellisia ominaispiirteitä ja toisessa keskeiset käytetyt yhteistyön muodot. Taulukossa kiinnitetään
huomio myös kunkin seudun nykyiseen tilanteeseen Paras-puitelain näkökulmasta, ja
toisaalta kunkin seudun tulevaisuuden haasteisiin ja mahdollisuuksiin.
5.1.1 Paras-hankkeen ajoittuminen suhteessa
kaupunkiseutujen kehitykseen
Historiallinen tarkastelu osoittautui tarpeelliseksi Paras-hankkeen synnyttämien reaktioiden ymmärtämiseksi kaupunkiseuduilla. Näyttää siltä, että ratkaisevaa hankkeen
myönteisen vastaanoton kannalta on ollut hankkeen ajoittuminen suhteessa kaupunkiseudun yhteistyön ja talouden kehityshistoriaan. Jyväskylän kaupunkiseudulla
Paras-hanke näyttää toimineen hyvin ajoittuneena kannustimena hiipuvan viranhaltijavetoisen seutuyhteistyön piristämiseksi. Oulun kaupunkiseudulla taas Paras-hankkeen ajoitus tuntuu epäonnistuneen. Kuntakeskeinen kilpailu kaupan suuryksiköistä
on nakertanut jo 1990-luvulla käynnistyneen seudun yleiskaavayhteistyön puitteissa
rakennettua luottamusta, ja teknologiabuumin jälkeinen taloustaantuma on hälventänyt seudullista näkökulmaa elinkeinoyhteistyössä. Talousvaikeudet näyttävät olleen
taustalla myös Jyväskylän strategisessa kuntaliitoksessa (esimerkiksi homekoulujen
peruskorjauksen budjettiongelmat Jyväskylän maalaiskunnassa) – tässä tapauksessa
kuitenkin myönteisenä vipuvoimana yhteistyön umpisolmujen avaamiseksi. Jyväskylän seudulla on luotu maaperää elinkeinoyhteistyölle mm. yhteisen kehittämisyhtiön
muodossa ja siten onnistuttu merkittävästi lieventämään kilpailuilmapiiriä yritys- ja
työpaikkarakentamisen osalta. Luottamuksen ilmapiiriä on voimistettu, ja tässä mielessä
maaperä Paras-hankkeelle on ollut otollinen.
KESKUSKAUPUNGIN
ACTA
- sekä taajama-ala että
väkiluku kasvaneet
voimakkaasti,
väkiluvun kasvu jokaisella jaksolla edellistä nopeampaa
- 1990-luvun lopun
tasaantumista lukuun
ottamatta taajamien
väentiheys laskenut
Oulun
seutu
- yhteinen yleiskaava ja
erillinen seutuhallinto
-seutukokeiluhankkeen synnyttämä
seutuhallitus
- automarket-kielto 1970-luvun
lopulta 1990-luvun alkuun
- seudullisen rakennusjärjestyksen
laatiminen
- melko tiivis yhdyskuntarakenne, mutta taajamien
väentiheyden lasku ollut
jyrkkää ja kiihtynyt viimeisen
poikkileikkausjakson aikana
- Kuopion kasvu keskittynyt
etelään, Siilinjärvellä eri
puolille kuntakeskusta
Kuopion
seutu
Nykytilanteeseen johtaneet
keskeiset yhteistyön muodot
- elinkeinopoliittinen yhteistyö;
Jykes Oy
- jo lakannut verkostokaupunkihanke, mukaan lukien kaavoittajien
verkkarit-ryhmä
Yhdyskuntarakenne
Jyväskylän - taajamien väentiheys
seutu
kääntynyt lievään nousuun
- väestönkasvu
suhteellisen nopeaa
- vanhojen kuntarajojen
tuntumaan rakentaminen
näkyy erityisesti Jyväskylän
kaupungin pohjoispuolella
Seutu
- Suhtautuminen kuntaliitoksiin tai
hajarakentamisen ohjaukseen
vaihtelee kunnittain ja kuntien
sisällä. Paras-puitelaki kuitenkin
voimisti ainakin väliaikaisesti
kehyskuntien halua pysyä itsenäisinä.
Seudullisilla yhteistyöelimillä ei
nähdä olevan tosiasiallista
vaikutusvaltaa.
Seutuhallitukseen perustuva seutuhallinto on osoittautunut tehottomaksi. Kaupan hankkeilla kilpaileminen on viilentänyt kuntapäättäjien
välejä. Paras-uudistus on nostanut
esiin yhteistyön kehittämistarpeita,
mutta toisaalta johtanut liitosnäkökulman korostumiseen ja siten
vaikeuttaunut muunlaisten yhteistyömuotojen kehittymistä.
Lähtöasetelmaa Paras-hankkeelle
voidaan pitää seudullisen
tavoitteenasettelun kannalta
suhteellisen helppona. Puitelain
näkökulmasta seudun tilanne
näyttäytyy positiivisena, vaikka
keskeisin liitos kaupungin ja
maalaiskunnan välillä toteutui
vasta 2009. Seudun tilanne oli
puitelain ajoituksen kannalta otollinen.
Nykytilanne Paras-puitelain
tavoitteiden näkökulmasta
Taulukko 18. Yhteistyön tausta, nykytilanne ja haasteet tapaustutkimusseuduilla
Meneillään olevan kuntaliitosselvityksen
haasteena on kuntien kilpailuasetelman
monisyinen sosiaalinen ja poliittinen
tausta. Poliittiset jännitteet saattavat
poliittisen keskustelun uupuessa kärjistyä
tarpeettomastikin.
Seudulla on viranhaltijoiden kesken käyty
avointa keskustelua seudullisesta
koordinoinnista, mutta poliittisella
tasolla yhteistyö on kangerrellut. Maapolitiikan erot kuntien välillä muodostavat
keskeisen esteen yhteisen linjan
löytämiselle maankäytön suunnittelussa.
Yhteisen rakennemallityön toteutuminen
on edelleen auki.
Seudulla vallinnutta yhteistyön tapaa
voidaan luonnehtia viranhaltijavetoiseksi. Konsultin ja viranhaltijoiden laatiman rakennemallin
keskeinen haaste on poliittisten
toimijoiden sitouttaminen. Myös
Jyväskylän seudulla keskeinen
haaste on pienten kehyskuntien
motivoiminen ja niiden erityisintressin huomioiminen.
Tulkintoja yhteistyön haasteista
ja mahdollisuuksista
206
- väestönkasvu ollut vähäistä
- alhainen taajamien väentiheys, mutta suhteellisen
lyhyet työmatkat
- vähintään kaksi autoa
omistavia asuntokuntia
enemmän kuin autottomia
- maltillinen väestönkasvu työssäkäyntialueella
- taajamien väentiheys vastaa
karkeasti seutujen
keskiarvoa
- työssäkäyntialueella
paljon kuntia – laaja
keskustaajama ja
lukuisia siitä irrallisia
lähitaajamia
Turun
seutu
Vaasan
seutu
Yhdyskuntarakenne
Seutu
- yhteistyötä kuntien raja-alueiden
kaavoituksessa yksittäisissä
kohteissa
- elinkeinopoliittinen yhteistyö,
VASEK
- kaavayhteistyö
perustunut viranhaltijoiden yleiskaavallisen yhteistyöryhmän toimintaan 70-luvulta
lähtien – ryhmä
integroitu osaksi
seudun Parasorganisaatiota
- elinkeinopoliittista
yhteistyötä organisoi seutuvaltuuskunnan alainen
kehittämiskeskus
Nykytilanteeseen johtaneet
keskeiset yhteistyön muodot
Seudulle on perustettu terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita pääasiassa kielirajojen mukaan. Parashankkeen aikana katsotaan syntyneen
uutta tietoa lukuisten selvitysten
kautta, mutta tästä ei ole ollut hyötyä
luottamuksen murentuessa pitkälti
kuntaliitospuheiden seurauksena.
Vahvimpia maapoliittisia keinoja on
seudulla vältelty; niiden käyttö on
poliittisesti ongelmallista.
Kehyskunnat ovat
toteuttaneet keskinäisiä
yhteistyö- ja kuntaliitoshankkeitaan aktiivisesti
Paras-uudistuksen seurauksena. Keskuskaupungin ja kehyskuntien
osalta uudistus on nostanut yhteistyötarpeet
pöydälle ja organisoinut
ylikunnallista yhteydenpitoa, mutta ei ole
edistänyt yhteistyöhankkeiden toteutumista.
Nykytilanne Paras-puitelain
tavoitteiden näkökulmasta
Haasteena on seudun yhteisen edun
etsimisen jämähtäminen kielipolitiikkaan ja kuntaliitoksesta kinasteluun.
Seudulla on tarvetta keskus-kehysasetelmaa purkavalle lähestysmistavalle.
Maankäytön suunnittelussa viranhaltijayhteistyöllä on vankka perusta,
ja keskuskaupunki-rajanaapuri-akselilla on tehty
toimivaa osayleiskaavatason yhteistyötä. Parashankkeen kannustamana
seudulle on visioitu rakennemallia, yhteisiä
maa- ja asuntopoliittisia
ohjelmia sekä suunnitteluresurssien yhteiskäyttöä. Yhteistyön poliittiset
edellytykset ovat kuitenkin heikot.
Tulkintoja yhteistyön haasteista
ja mahdollisuuksista
207
KESKUSKAUPUNGIN
208
5.1.2 Strategisia eroja Paras-puitelain tulkinnoissa
Oulun, Turun, Kuopion ja Vaasan kaupunkiseuduilla Paras-hanke vaikuttaisi toimineen
osin jopa lainsäätäjän tavoitteiden vastaisesti. Hankkeen synnyttämät toimet näillä
kaupunkiseuduilla ovat nostaneet esiin ristiriidan Paras-puitelain mahdollistamissa
tulkinnoissa (vrt. Aronen 2009). Kun kuntien keskinäinen luottamustaso kaupunkiseudulla on alhainen, puitelain henki kaupunkiseutunäkökulman vahvistamisesta ei
toteudu. Kuntalähtöinen ”osaoptimointi”, oman edun tavoittelu koko kaupunkiseudun kustannuksella mahdollistuu, kun tartutaan pykäläkohtaisiin tulkintoihin lain
kirjaimesta.
Puitelain 5 § 3. momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä,
on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Toisaalta puitelain 5 § 1. momentti toteaa,
että ”Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on tarvittavat taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin
perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta”. Edelleen
tavoitepykälässä 1 todetaan, että ”lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen
sekä eheä kuntarakenne”. Pykälässä 7 säädetään suunnitteluvelvollisuudesta suurilla ja
keskikokoisilla kaupunkiseuduilla. Edellä mainitut lainkohdat vaikuttavat keskenään
ristiriidattomilta ja samaan suuntaan johdattavilta: kaupunkiseutujen tulee muodostua
työssäkäyntialueen muodostavasta kunnasta tai kuntien yhteenliittymästä, joka on
rakenteellisesti eheä ja toimintakykyinen, jossa maankäytön, asumisen ja liikenteen
yhteensovittamista sekä palvelujen käyttöä seudulla parannetaan ja joka muodostaa
riittävän väestöpohjan perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen tehtävistä vastaamiseksi
(sekä edelleen ammatillisesta peruskoulutuksesta vastaamiseksi, missä väestöraja on
50 000 asukasta (5 §, 4. mom.)).
Tarkastelemillamme Oulun, Turun, Kuopion ja Vaasan kaupunkiseuduilla käytäntö on kuitenkin osoittanut muuta, erityisesti palvelujen järjestämiseen liittyen.
Palvelurakenteen seudullisen toimivuuden edistämisen sijaan huomio onkin keskittynyt
puitelain 5 § 3. momentin määräämään sosiaalija terveyspalvelujen järjestämisen
väestömääräminimiin (20 000 asukasta) ja yksittäisen kehyskunnan tai kehyskuntien
yhteenliittymän edellytyksiin tavoittaa tämä ehto ilman yhteistyötä keskuskaupungin
kanssa. Ehdon täyttyminen antaisi ikään kuin mandaatin yksittäiselle kaupunkiseudun
hallinnolliselle osa-alueelle toteuttaa omaa politiikkaansa myös muilla sektoreilla ilman
yhteistyön tiivistämistä keskuskaupungin kanssa. Haukiputaan osalta haastatteluissa
tuli esiin, miten keskustelu Haukiputaan tulevaisuuden eri mahdollisuuksista kääntyi
puitelain myötä 20 000 asukkaan väestömäärän täyttymisen odotteluksi. Tosin syksyllä
2009 Haukipudas lähti mukaan uuteen Oulun kaupunkiseudun kuuden kunnan kuntajakoselvitykseen. Siilinjärvellä 20 000 asukkaan raja oli jo entuudestaan täyttynyt, ja
kunnassa on käyty yhteistyön tiivistämisen neuvotteluja muiden Kuopion kehyskuntien
kanssa. Siilinjärven itsenäisyys Kuopiosta on kuumentanut poliittisia tunnelmia edelleen
Paras-hankkeen aikana. Mustasaaressa on myös voimistunut omillaan pärjäämisen retoriikka, mutta itsenäisyys Vaasasta näyttäytyy ennen kaikkea kieli- ja puoluepoliittisena
kysymyksenä. Mustasaaren ruotsinkielisten palvelujen turvaamiselle kuntaliitoksen
ACTA
209
mahdollisia uhkia vastaan haetaan jopa valtakunnallista merkittävyyttä. Liedon osalta
haastattelut paljastivat erään kehyskuntien ”keskuskaupunkipakoisuuteen” liittyvän,
epäilemättä muuallakin yleisen, taktisen kuvion: Kun kuntaliitos keskuskaupungin
kanssa on jossakin vaiheessa todennäköinen, rakennetaan kuntaliitoksia ja yhteenliittymiä ensin kehyskuntien kesken, jotta nämä sitten yhdessä muodostaisivat voimakkaamman vastapuolen liitosneuvotteluihin keskuskaupungin kanssa.
5.1.3 Kilpailun ja yhteistyön kierteet
Epäluottamuksen ilmapiiri on usealla kaupunkiseuduilla ollut ilmeinen. Näissä oloissa
keskuskaupungin esiintulo ja johtajuus Paras-hankkeen myötä käynnistyneissä tiivistyvän kaupunkiseutuyhteistyön neuvotteluissa on saanut yllättävänkin suuren merkityksen. Oulun, Kuopion, Vaasan ja Turun kaupunkiseuduilla keskuskaupungin on koettu
käynnistäneen neuvottelut liian yksioikoisella sanelumentaliteetilla, mikä johti vastareaktioon ja neuvotteluilmapiirin hyytymiseen alkuunsa. Kovimpia moitteita huonosta
neuvottelutaktiikasta saivat Vaasan ja Turun kaupungit kehyskuntiensa (Mustasaari
ja Lieto) haastateltavilta. Vaasan koettiin käyttäneen ilmapiiriä edelleen heikentävää
uhkailutaktiikkaa (palvelumaksujen korotukset, kiristyvä kilpailu omakotitonteilla,
Sipoon esimerkkiin vetoaminen), mutta huonon neuvotteluilmapiirin taustalla nähtiin
myös etäiset henkilösuhteet Vaasan ja Mustasaaren kuntien johtohenkilöiden välillä.
Turun kohdalla kritiikkiä nostattivat ennenaikaiset ulostulot julkisuuteen neuvottelutuloksista ja sanelupolitiikka yhteistyön valmisteluelimen paikkajaossa kuntien kesken.
Tosin myös Turun omassa johtamisessa ja taloudenpidossa nähtiin ongelmia, jotka
vähentävät kaupungin houkuttelevuutta yhteistyökumppanina.
Monella seudulla kuntien välinen kilpailuasetelma on kuitenkin ollut olemassa
jo pitkään. Epäluottamuksen kierre on syventynyt ”nokittelevassa” ilmapiirissä, turhautuneiden keskuskaupunkien edustajien esittäessä vaatimuksiaan kehyskunnille.
Myös käytännön suunnitteluyhteistyö on ollut pinnallista, eikä se perustu seudun
käsittämiseen toiminnallisena kokonaisuutena. Toiminnallisten kokonaisuuksien ja
seudun yhteisen edun hahmottelemisen sijaan huomiota saatetaan kiinnittää esimerkiksi
erilaisiin seutuyhteistyön hallinnollisiin ratkaisumalleihin. Kyseessä on eräänlainen
epäluottamuksen kierre, jota kuvataan kuviossa 13.
KESKUSKAUPUNGIN
210
kilpailun
kiristyminen
ei käytännön
yhteistyötä
turhautuneet
”avaukset”
hallintomallivetoisuus
heikko
ilmapiiri
ei yhteistä
tavoitteenasettelua
Kuvio 13. Kuntien välisen kilpailun ja epäluottamuksen kierre.
Monesta muusta seudusta poiketen Jyväskylän kaupungin rakentavaa ja kuntaliitoskortin käyttöä varovaa johtajuutta kehuttiin Uuraisten kohdalla. (Muuramen kohdalla
tilanne on toinen – alkuvuodesta 2010 Jyväskylän kaupunginjohtaja tuli liitospuheineen
näyttävästi esiin paikallisessa mediassa.) Uuraisten kohdalla esille nousi myös keskuskaupungin merkitys lisäresurssina pienen kehyskunnan omalle suunnittelulle. Jyväskylän
seudulla on ajoittain onnistuttu synnyttämään yhteistä visiointia ja vapaata keskustelua
edistävää ilmapiiriä. Tärkeä kuntaliitos Jyväskylän, Jyväskylän maalaiskunnan ja Korpilahden välillä on luonnollisesti helpottanut neuvotteluasetelmia ratkaisevasti, mutta
myös seudun viranhaltijayhteistyötä (ns. verkkarit-ryhmä) korostettiin.
Parhaimmillaan toimiva käytännön seututyö esimerkiksi rakennemallin laatimisen
tai epävirallisen kaavoittajayhteistyön muodossa edistää luottamuksellista ilmapiiriä ja
viranhaltijoiden välisiä toimivia henkilösuhteita. Tällöin myös johtoasemissa olevien
avainhenkilöiden voi olla helpompi nousta esiin ja tehdä uusia, rakentavia avauksia
yhteistyöstä. Merkittäviä käytännön askeleita olivat Jyväskylässä elinkeinoyhtiön perustaminen ja verkostokaupunkihankkeen käynnistäminen, Oulussa yhteisen yleiskaavan
laatiminen. Käytännön yhteistyöllä tarkoitetaan kullakin seudulla hyväksi havaittuja
toiminnan muotoja: kyse on omiin vahvuuksiin keskittymisestä, ei niinkään keskuskaupungin näkökulmasta esitetyistä toiminnallisista perusteluista. Kilpailun lientymiseen
ja luottamukseen johtavaa kierrettä on kuvattu kuviossa 14.
ACTA
211
kilpailun
lientyminen
vahvistuva
seudullinen
näkökulma
rakentavat
avaukset
toimiva
käytännön
yhteistyö
luottamuksen
ilmapiiri
yhteinen
tavoitteenasettelu
Kuvio 14. Yhteisen tavoitteenasettelun ja luottamuksen positiivinen kierre.
Seutuyhteistyön edellytysten näkökulmasta Paras-hanke hahmottuu hieman ristiriitaisella tavalla: Jyväskylän seudulla, missä kuntien välinen yhteistyö oli käynnistynyt monella saralla jo ennen puitelakia, hanke näyttäytyy lähinnä ulkoisena lisäkannustimena.
Puitelaki nytkäytti jumiutuneen yhteistyön uudelleen liikkeelle. Toisaalta riskinä on,
että omien, yhteisten tavoitteiden ja motiivien hahmottelemisen sijaan keskitytäänkin
ylhäältäpäin asetettujen vaatimusten täyttämiseen. Yhteisiä seudullisia tavoitteita on
syytä hahmotella myös Jyväskylän seudun kaltaisilla seuduilla, joissa yhteistoiminta
lainsäädännöllisten vaatimusten täyttämiseksi sinällään vaikuttaisikin riittävältä.
Nähtäväksi joka tapauksessa jää, onnistuuko Paras-hanke jatkossa luomaan rakentavaa asialähtöisyyttä myös niille seuduille, joissa yhteiseen hyötyyn perustuva ajattelu
on hukassa. Koetaanko Paras-hanke yhä ulkoisena pakkopullana, jolla valtio asettuu
kehyskuntia vastaan ja visioiva ilmapiiri huononee entisestään?
Kuntien keskinäinen kilpailu asukkaista, yrityksistä ja työpaikoista, sekä tähän
kilpailuun liittyvät välistävedot ovat joka tapauksessa keskeinen taustatekijä kaupunkiseutujen sisäisen luottamuspulan taustalla. Yritysten osalta tämä koskee erityisesti
kaupan suuryksiköiden hankkeita. Jyväskylän kaupunkiseudun osalta aiempi kilpailuasetelma Jyväskylän kaupungin ja maalaiskunnan välillä (esim. Kirrin alue maalaiskunnan puolella 1980-luvun lopulta) raukesi kuntaliitoksen myötä, ja nyt voidaan sanoa
tärkeimpien potentiaalisten seudullisten kauppapaikkojen sijaitsevan suur-Jyväskylän
KESKUSKAUPUNGIN
212
sisällä. Oulun kaupunkiseudulla kilpailu seudullisista kauppapaikoista juontaa juurensa
jo Kempeleen Zeppelin-kauppakeskuksen rakentamisesta 1990-luvun taitteessa. Oulun
kaupunkiseudun yhteisen yleiskaavan valmistumisen jälkeen esiin nousseet Kiimingin
Ideapark-hanke ja Kempeleen Zatelliitti-hanke ovat todistaneet yhteisen yleiskaavan
tavoitteisiin sitoutumisen hataruudesta. Toisaalta myös Oulun Ritaportin hanke on
haastateltavien mukaan herättänyt kritiikkiä kehyskunnissa ja syventänyt vastakkainasettelua. Vaasan ja Mustasaaren välillä on viime aikoina kilpailtu Ikean sijoittumisesta.
Siilinjärvi on puolestaan kaavoittanut Kuopion pohjoisrajan tuntumaan Green Valley
-yritysaluetta neuvottelematta Kuopion kanssa, ja Kuopio on osaltaan suuntautunut
sekä yritys- että asuinaluesuunnittelussaan etelään. Turun kaupunkiseudulla vastaavasti
Raision puolelle ohitustien varteen sijoittunut Mylly-kauppakeskushanke tuli aikanaan
yllätyksenä Turun kaupungille, mutta haastateltujen Turun luottamushenkilöiden
keskuudessa tähän suhtauduttiin ennemminkin seudun kuntien välisen kilpailun realiteettina kuin eripuran aiheuttajana. Turun kaupunkiseutu olikin oikeastaan ainoa,
jossa haastatellut eivät nostaneet esiin mitään erityistä seudullista hanketta nykyisen
luottamuspulan aiheuttajana.
Omakotiasukkaiden tavoittelussa kilpailua on kaupunkiseuduilla vaihtelevassa
määrin. Muun muassa maapolitiikkaan liittyvät asiat, kuten esimerkiksi kaava- ja
lupabyrokratia, voivat näyttäytyä tällöin kilpailutekijöinä. Tiukkaa maapolitiikkaa
toteuttavat Oulun ja Kuopion kaupungit eroavat jyrkästi naapureidensa Haukiputaan
ja Siilinjärven kunnista, joissa poikkeamisluparakentaminen ja suunnittelutarvealueelle
rakentaminen on yleistä. Myöskään yksityisen maanomistajan maalle kaavoittaminen
ei ole kehyskunnissa harvinaista. Hajarakentamisesta huolimatta Haukiputaalla toteutetaan tosin myös pakkolunastuksia, mikä saa kunnan maapolitiikan vaikuttamaan
ristiriitaiselta. Vaasan ja Turun kaupunkien osalta niiden pientalotonttituotantoon
liittyvä maapolitiikka ei selvästi eroa kehyskunnista. Kun Mustasaaressa ja Liedossa
kaava-alueiden ulkopuolelle tapahtuva hajarakentaminen ei erityisesti poikkea keskuskaupungeista, on keskuskaupungeissa toisaalta vastattu kehyskuntien vetovoimaan kaavoittamalla ranta-alueita pientaloalueiksi tai vauhdittamalla pientalokaavojen toteutusta
rakentamiskehotuksin. Jyväskylässä kilpailuasetelma myös omakotiasukkaiden tavoittelun suhteen pääosin raukesi strategisessa kuntaliitoksessa. Nyt Jyväskylän kaupungin
tiukempia maapoliittisia linjauksia ollaan ottamassa käyttöön myös maalaiskuntaan ja
Korpilahteen kuuluneilla alueilla.
Keskuskaupungin tiukempi maapolitiikka ja raskaampi kaava- ja lupabyrokratia
nähdään kehyskunnissa usein uhkatekijöinä päätöksenteon sujuvuudelle ja kunnan
vetovoimaisuudelle asukkaiden ja yritysten piirissä, mikä osaltaan hillitsee intoa kuntaliitoksiin. Tämä muodostaa myös haasteen seudun rakennusjärjestysten harmonisoinnin
sitovuudelle (Jyväskylän ja Kuopion kaupunkiseudut) yksittäisten kuntien tulkitessa yhteisen rakennusjärjestyksen ehtoja suunnittelutarve- ja poikkeamislupapäätöksissään.
5.1.4 Vaikutuksia yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja
eheyteen
Kaupunkiseutujen suunnitteluyhteistyön vaikeudet ja näiden vaikutukset kaupunkiseutujen eheyden ja toimivuuden edistämiselle ovat suurimpia Vaasan ja Turun
kaupunkiseuduilla. Molemmissa nykyinen kuntarakenne tuottaa erityisiä vaikeuksia,
ACTA
213
kun keskuskaupunki-kehyskunta-yhteistyö ei toimi. Turun kaupunkiseudulla tiiviin
alue- ja keskusrakenteen nauha (Naantali-Raisio-Turku-Kaarina) muodostuu poikkisuuntaan kuntien hallintorajoihin nähden. Yhdessä kehyskunnat muodostavat ikään
kuin ahdistavan pannan Turun ympärille. Kilpailu omakotirakentajista ja Turun
osalta suuntautuminen kohti saaristoa johtaa osaltaan eheän ja toimivan seudullisen
yhdyskuntarakenteen kehittämisen edellytysten menettämiseen. Vaasan kaupunkiseudulla Mustasaaren kunta muodostaa yksin vastaavan pannan Vaasan ympärille.
Molemmissa kunnissa maapolitiikka on varsin sallivaa, epäilemättä kuntien toisiaan
peilaavan kilpailun vahvistamana. Sekä Turun että Vaasan kaupunkiseutuja näyttäisi
vaivaavan pattitilanteesta johtuva näköalattomuus seudun kehityksen suhteen. Huolestuneet, kaupunkiseudun kilpailukyvyn ja kehityksen hiipumisesta sekä kilpailevien
kaupunkiseutujen varjoon jäämisestä varoittavat äänet jäävät soraääniksi. Turun ja
Vaasan kaupunkiseutujen kuntarakenteiden haasteellisuutta ja suunnitteluyhteistyön
tilaa tarkastellessa Jyväskylän kaupungin ja maalaiskunnan liitoksen strateginen merkitys avautuu. Myös Jyväskylän maalaiskunta muodosti vastaavan ahdistavan pannan
Jyväskylän kaupungin ympärille. Kaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen viime
vuosikymmenten kehitystä arvioitaessa voidaan kuitenkin kysyä, olisiko tämänkin
kuntaliitoksen pitänyt tapahtua jo paljon aiemmin.
Näköalattomuus vaivaa myös Oulun kaupunkiseutua, jota rasittaa paitsi teknologiavetoisen kasvun hiipuminen, myös tietynlainen neuvottomuus suunnitteluyhteistyön tehostamisessa yhteisen yleiskaavoituksen ja poliittisen seutuhallinnon osoitettua
hampaattomuutensa. Hajarakentamisen yleisyys Oulun kehyskunnissa muodostaa
suuren haasteen seudun yhdyskuntarakenteen toimivuudelle. Keinot kehityksen hillitsemiseksi vaikuttavat kuitenkin olevan vähäiset. Pienissä maaseutukunnissa yhteydet
luottamushenkilöiden ja maanomistajien välillä ovat läheiset, mikä näkyy myös lepsussa
suunnittelutarve- ja poikkeamislupapäätöksenteossa. Laadittu seudullinen hajarakentamisselvitys ei saane kummoistakaan painoarvoa. Maakuntakaavoituksella ei nähdä
suurta strategista ja ohjaavaa roolia alueidenkäytössä Oulun seudulla sen enempää
kuin muillakaan kaupunkiseuduilla. Vaasan osalta yhteistyösuhteita maakuntaliittoon
rasittaa kieli- ja puoluepoliittinen luottamuspula.
Kuopion seudulla maankäytön suunnitteluyhteistyön toimimattomuus Siilinjärven kanssa on johtanut Kuopion suuntautumiseen etelään oman taajamarakenteensa
täydentämisessä ja yritysalueittensa sijoittelussa. Tämä on osaltaan johtanut kalliisiin
yhdyskuntarakenteen investointeihin (mm. Saaristokatu) ja epätasapainoisuuteen
taajamarakenteen muodostumisessa suhteessa Kuopion keskustaan. Mahdollisuuksia
on myös menetetty lentoaseman seudun kehittämisessä vetovoimaisena yritysalueena.
Maanomistajavetoinen maankäyttöpolitiikka on Siilinjärven eteläosissa tuottanut väljää
yhdyskuntarakennetta, jonka myöhempi tiivistäminen Kuopion taajamarakenteen
pohjoisena kasvusuuntana on haasteellista.
5.1.5 Seudullisen tahtotilan merkitys
Aidon seudullisen kehittämisnäköalan ja tahtotilan syntyminen on välttämätöntä, jotta
todelliseen kaupunkiseudun eheyttä ja toiminnallisuutta tukevaan maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnitteluun päästäisiin. Kaikilla kaupunkiseuduilla on perinteitä
KESKUSKAUPUNGIN
214
viranhaltijatasoisesta suunnitteluyhteistyöstä, joka kuitenkin on ollut lähinnä yhteen
sovittavaa. Kyse on ollut kuntien välisestä tiedon vaihdosta, joka on voinut liittyä
esimerkiksi vesi- ja jätehuollon verkostohankkeisiin. Tiiviimpien yhteistyörakenteiden
luominen on kaatunut poliittisen sitoutumisen puutteeseen.
Nyt useimmat tutkimuksen kohteina olleista kaupunkiseuduista ovat käynnistäneet tai käynnistämässä seudullisten rakennemallien laadintaa. Rakennemallit nähdään
hyvänä suunnitteluinstrumenttina niiden keveyden vuoksi; raskas kaavabyrokratia
voidaan ohittaa. Erityisesti Jyväskylän kaupunkiseudulla suhtaudutaan rakennemallityöskentelyyn myönteisen odottavassa ilmapiirissä. Käytännön yhteistyön luomat
keskusteluyhteydet, strateginen kuntaliitos, aiempi seudullinen elinkeinoyhteistyö ja
yliseudullinen JJÄ-kehityskäytävävisiointi antavatkin rakennemallityöskentelylle hyvät
lähtökohdat. Aiemman verkostokaupunkihankkeen kariutuminen poliittisella tasolla
ja suunnitteluyhteistyön tähänastinen viranhaltijavetoisuus eivät kuitenkaan itsestään
selvästi tarjoa onnistumisen lähtökohtia suunnitteluyhteistyölle Jyväskylänkään seudulla
–varsinkaan poliittisen sitoutumisen kannalta.
Tämä kysymys on vielä paljon kriittisempi muiden kohdekaupunkiseutujen
kohdalla, joissa seudullisen tahtotilan muodostuksessa ollaan huomattavasti Jyväskylän
seutua jäljessä. Seudullinen rakennemallityö voikin pahimmillaan jäädä ”viranhaltijapuuhasteluksi” ja vain uudeksi pettymyksen aiheeksi seutuyhteistyötä ja seudullista
sitoutumista tavoitelleiden yritysten historiallisessa ketjussa. Vielä äskettäin juhlitun
Oulun kaupunkiseudun yleiskaavayhteistyön rapautuminen toimii varoittavana esimerkkinä kehityskulusta, joka muillakin tutkituilla kaupunkiseuduilla saattaa olla
edessään. Tässä mielessä Turun kaupunkiseudulla esiin nostettu näkemys seudullisen
yhteistyön rakentamisesta vähin erin – yksittäisten hankkeiden myönteisten kokemusten kautta – edustaa tervettä realismia suhteessa seudun nykyisen yhteisen tahtotilan
olemattomuuteen. Syksyllä 2009 Turun seudulla käynnistetty rakennemallityöskentely
voikin osoittautua ajoitukseltaan liian haasteelliseksi ja jäädä pahimmillaan vain uudeksi
näytökseksi siinä ”teatterissa”, joksi Turun ja Liedon haastateltavat Paras-hankkeen
käynnistämiä toimia ovat luonnehtineet. Itse asiassa myös Jyväskylän seudulla nykyinen
valmius seutuyhteistyöhön on saavutettu pienten askelten kautta, elinkeinoyhteistyöstä
maankäyttöön ja muille sektoreille kantautuen.
Muun muassa käytännön yhteistyön merkitystä ja viranhaltijavetoisuutta on
käsitelty oheisessa yhteenvetotaulukossa 19, jossa kuvataan keskeisiä johtopäätöksiä
tutkituilta kaupunkiseuduilta.
ACTA
215
Taulukko 19. Keskeiset seutuyhteistyön taustatekijät.
Keskeiset kysymykset
Ilmenemismuodot
Johtopäätöksiä
Muodollinen vs. epämuodollinen
hallintomalli
Seudullisen yhteistyön hallinnollinen muoto vaihtelee seuduittain.
Seudullisia asioita hoidetaan eri
tavoin, joko suoraan kuntien
välisesti tai erillisessä seutuhallinnossa. Maakuntatason toimijoiden
roolia ei voi luonnehtia vahvaksi.
Muodollinen seutuhallinto ei takaa
poliittista yhteistyökykyä tai
yhteisen tahtotilan löytymistä.
Käytännön yhteistyö
Jonkin tietyn ongelman ratkaisemiseksi tai tavoitteen saavuttamiseksi
on seuduilla toteutettu erilaisia ja
erikokoisia hankkeita.
Käytännön yhteistyötä tehdään
paitsi kuntien yhteisten tavoittei
den ajamiseksi, myös välttämät
tömyyden pakosta. Haasteena on
päästä lyhytjänteisestä yhteensovittamisesta pitkäjänteiseen
yhteistyöhön ja suunniteltuun
maankäyttöön.
Viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden roolit
Maankäytön suunnittelusta vastaavien viranhaltijoiden välinen suora
yhteistyö toimii yleensä hyvin; tosin
poikkeuksiakin on. Viranhaltijavetoinen yhteistyö ei kuitenkaan takaa
luottamushenkilöiden sitoutumista
päätöksiin.
Pragmaattinen, viranhaltijavetoinen yhteistyö edistää osaltaan
seudulle yhteisten tavoitteiden
asettamista. Riskinä on, että
luottamushenkilöt sitoutuvat vain
peruskunnan näkökulmaan ja
jäävät seutuja koskevien asioiden
kohdalla valmistelun ulkopuolelle.
Konﬂiktiasetelman kärjistyminen
Paras-puitelain aiheuttamaa reaktiota kuvattiin kehyskuntien osalta
esimerkiksi poteroitumiseksi.
Kehyskuntien vastareaktiota voimistivat keskuskaupunkien kaupunginjohtajien voimakkaat esiintulot
maakuntalehdissä.
Puitelain väestöpohjavaatimukset
tai keskuskaupungin näkökulmasta esitetyt seudun toiminnallisuuteen perustuvat argumentit eivät
aina edistä seudun käsittämistä
toiminnallisena kokonaisuutena.
Maapolitiikka ja hajarakentaminen Voimakastakaan hajarakentamista
ei välttämättä koeta ongelmaksi.
Asiaan liittyy moninaisia puoluepoliittisia ja ideologisia näkemyksiä,
jotka vaihtelevat seuduittain.
Hajarakentamisen taustasyyt ovat
erittäin moniselitteisiä. Eheyttävään suunnitteluotteeseen liittyvä
ajatus ns. paikallisesta tilauksesta
on syytä ottaa huomioon.
Kehyskuntien erityiskysymykset
Harvaanasuttujen alueiden erityiskysymykset lienevät ratkaisevia
esimerkiksi rakennemalleissa.
Seudun kaikkien kuntien etuja
yhdistävät avaukset ja visiointi
edistävät luottamuksellisen ilmapiirin syntymistä.
Monissa kehyskunnissa kannetaan
huolta keskuskaupungin hitaasta ja
kalliista lupabyrokratiasta.
Kaupungin suunnitteluperiaatteiden
ei uskota sopivan sellaisinaan
harvaanasutuille alueille.
Seudullisen tahtotilan löytäminen on edellytys kilpailuasetelman
ehkäisemiselle ja rakentavalle seutuyhteistyölle.
KESKUSKAUPUNGIN
216
5.2
Polkuriippuvuusanalyysi
Polkuriippuvuuden selitysmalleja yhdistää itseään vahvistavan kehityksen logiikka;
kun tietyistä käytännöistä tai teknologioista tulee tuottoisampia, menestyksekkäämpiä, pysyvämpiä ja hallitsevampia kuin toisista, ne samalla syrjäyttävät vaihtoehtoiset
kehityspolut. Tätä perusajatusta vasten voidaan tarkastella YKS-ARTTU-tutkimusosion havaintoja eri kaupunkiseuduilta. Polkuriippuvuuden teema ohjaa kysymään
kysymyksiä, jotka eivät koske suoraan toimintamalleja ja niiden toimivuutta, vaan
pikemminkin näiden mallien toimintaedellytyksiä niissä tilanteissa ja konteksteissa,
jossa niitä yritetään toteuttaa. Polkuriippuvuuden käsitettä on taustoitettu teoreettisesti luvussa 2.2
Seuraavassa on nostettu esiin polkuriippuvuuteen liittyviä havaintoja tutkituista
tapauksista. Havainnot on ryhmitelty teknologian, talouden, maantieteen, instituutioiden ja politiikan teemoihin, muistaen myös, että kyse voi olla näiden erilaisista
yhdistelmistä. Lisäksi polkuriippuvuutta voidaan tarkastella mikrotasolla, esimerkiksi
yhteistyön vuorovaikutustilanteiden lukkiutumisen näkökulmasta.
5.2.1 Teknologiset lukkiutumat:
Autoriippuvuus polkuriippuvuutena
Teknologiset ”lukkiutumat” (lock-in) määrittelevät tulevia ratkaisuja. Autoistuminen
ja autoriippuvuus henkilöliikenteen dominoivana teknologiana on edennyt kaikilla
tutkituilla kaupunkiseuduilla. Yleisemmin Suomessa kahden auton kotitalouksien määrä on lisääntynyt erityisesti 2000-luvulla. Kehityskulku on ollut tyypillinen erityisesti
suurempien kaupunkien kehyskunnissa. Itseään vahvistavassa kehässä autoriippuvuuden lisääntyminen on sidoksissa hajautuvaan yhdyskuntarakenteeseen ja heikkoihin
joukkoliikennemahdollisuuksiin. Autoistuminen ja siihen liittyvä infrastruktuuri mahdollistavat kilometrimääräisesti pidemmät päivittäiset työssäkäynti- ja asiointimatkat.
YKR-aineistosta käy ilmi, että keskimääräiset työssäkäyntimatkat ovat tarkastelluilla
kaupunkiseuduilla kasvaneet n. 40 % vuodesta 1980 vuoteen 2005. Autoriippuvuuden
teknologinen lukkiutuma on näin ollen suoraan yhteydessä yhdyskuntarakenteeseen.
Automobiliteetin järjestelmää (vrt. Urry 2004) voidaan pitää globaalina ilmiönä, joka ei
ole yksinkertaisesti muutettavissa paikallisin toimin. Riippuvuus tietyistä teknologioista
on myös sosiaalinen ja kulttuurinen ilmiö. Esimerkiksi Vaasan seudun haastatteluissa
tuli esiin, että itselliset pohjalaiset pitävät joukkoliikennettä helposti ”köyhän kyytinä”,
mikä ei myöskään lisää sen kehittämismahdollisuuksia.
5.2.2 Talous
Kuntatalouden merkitys
Kunnan taloudellinen tilanne näyttää määrittelevän halukkuutta kuntaliitoksiin ja
syvenevään yhteistyöhön. Esimerkiksi Uuraisilla kunnan uskottiin säilyvän itsenäisenä
niin kauan kuin taloudelliset reunaehdot eivät tulisi vastaan ja kunnan kasvusuuntaus
jatkuisi. Sinänsä positiivinen peruskunnan taloudellinen vakaus ja menestys eivät
ACTA
217
kuitenkaan aina helpota kuntien välistä yhteistyötä. Pohjanmaalla ilmeni, että alueen
kunnat halusivat Paras-hankkeen alkuvaiheissa osoittaa miten hyvin niillä menee,
osoittaakseen omaa itsenäisyyttään ja välttääkseen vastentahtoiset liitokset. Toisaalta
taloudellinen kriisiytyminen ei mitenkään automaattisesti aja kuntia kohti liitoksia.
Esimerkiksi Vaasan seudulla Vähäkyrön kunta ei ollut (taloustilanteestaan huolimatta)
kiinnostunut liitosneuvotteluista Vaasan kanssa. Taloudellinen pohdinta tapahtuu
kulttuurisessa, esimerkiksi kielellisten kysymysten kontekstissa.
1990-luvun lama käännekohtana?
YKR-aineistosta selviää, että yksinkertaisella asukastiheyden mittarilla tarkasteltuna
Jyväskylä on ainoa tarkastelluista kaupunkiseuduista, jolla asukastiheyden aleneminen
näyttää tasaantuneen ja kääntyneen lievään nousuun 2000–2005. Syy tähän ei voi
olla tuore kuntaliitos eikä Paras-hanke, koska muutos näyttää tapahtuneen jo 1990luvulta lähtien. Lienee pikemminkin niin, että laman aikana kehitys on kääntynyt tai
saatu käännettyä uudelle uralle. Näin ollen 1990-luvun lama voi muodostaa ajallisen
kiinnekohdan, josta käsin polkuriippuvuustarkastelut ovat mahdollisia. Rakentamispaineet elävät talouden nousu- ja laskusuhdanteiden mukana, ja vaurastuminen näyttää
historiallisesti tukeneen esimerkiksi asumisväljyyden ja autoistumisen kasvua.
Talouskasvun merkitykseen liittyy seuraava kysymys: mitä erityistä kaupunkiseutujen kaavoituksessa voidaan tehdä (tai jättää tekemättä) taantuman aikana, jotta tulevalla
nousukaudella kehitys tukisi tukenut yhdyskuntarakenteen tiivistymistä / eheytymistä?
Voidaan olettaa, että hajautuminen on todennäköisempää, jos kasvukaudella joudutaan
kunnan tonttituotannossa ”elämään kädestä suuhun”. Ilman kaavoitettua tonttivarantoa
kasvun hallittu ohjaaminen yhdyskuntarakenteen kannalta sopiville paikoille tällöin
ei onnistu. Tämä on kysymys, jota ei ole käsitelty järjestelmällisesti YKS-ARTTUtapaustutkimusseuduilla, mutta joka ansaitsisi jatkossa oman tarkastelunsa. Jatkotutkimuksessa olisi kiinnostavaa tarkastella yhdyskuntarakenteen kehitystä suhteessa
talouskehitykseen. Koska talous- ja väestönkasvu synnyttävät paineita rakentamisen
ohjaukseen, olisi tarpeen ymmärtää paremmin, millaisia asioita yhdyskuntarakenteen
eheyttämiseksi kannattaa tehdä toisaalta taloudellisen nousukauden ja toisaalta taloudellisen laskukauden aikana.
5.2.3 Maantiede
Kuntarakenne
Turun tapaustutkimuksessa nousi esiin pitkään asutushistoriaan liittyvä teema: seudun
tiheän kuntarakenteen taustat ovat niinkin kaukana kuin historiallisessa seurakuntajaossa. Turkulainen luottamushenkilö esitti haastattelussa, että kirkkojen ympärille
muodostuneissa kylissä ja kunnissa ollaan edelleen historiallisten identiteettikysymysten
vankeja, mikä vaikeuttaa yhteistyötä. On selvää, että seudut eroavat kuntarakenteeltaan
toisistaan hyvinkin paljon. Vaikka YKS-ARTTU-aineiston viiden kaupunkiseudun
kesken tästä ei varsinaisesti synny vahvaa testattavaa hypoteesia, ajatus ”historian
painolastista” tuntuu uskottavalta.
KESKUSKAUPUNGIN
218
Oletuksena on, että yhteistyö on aina vaikeampaa seudulla, jolla on paljon
pieniä kuntia kuin seudulla, jonka työssäkäyntialue muodostuu vähälukuisemmasta
kuntajoukosta. Tässä mielessä kysymystä voi tietysti tarkastella myös peliteoreettisena
kysymyksenä, jota leimaa nykytilanteen kompleksisuus: kuntien suuri määrä synnyttää
asetelman, jossa on useita osapuolia. Kuntarakenne aiheuttaa polkuriippuvuutta, jolla
on seurauksensa pelin kulkuun ja mahdollisiin strategioihin sekä lopputuloksiin. Kuntien lukumäärän lisäksi myös koko- ja tyyppierot merkitsevät – esimerkiksi kaupunkimaisuus/maaseutumaisuus sekä rajojen suhde yhdyskuntarakenteeseen. Kehyskuntien
muodostaessa keskenään entistä isompia yksiköitä pelin luonne muuttuu. Tähän
muutokseen sisältyvät haastatteluissa esiin tulleet uudet mahdollisuudet toimivan
yhteistyön kannalta (vähemmän pelokkaita neuvottelukumppaneita) ja myös uudet
haasteet (syvenevä kehyskuntien ja keskuskaupungin vastakkainasettelu).
Kehityksen uudet suunnat kunnissa ja seuduilla
Kuopion tapauksessa nousi kiinnostavana ilmiönä kaupungin strategian suuntautuminen etelään. Uusi suuntaus on seurausta yhteistyön ongelmista Siilinjärven kanssa.
Investoinnit uudelle maantieteelliselle alueelle (esim. kaupan rakentaminen, yritysten
sijoittuminen) voivat hyvin aiheuttaa uutta polkuriippuvuutta. Esimerkiksi Kuopion
investoinnit etelään vahvistavat edelleen ajatusta siitä, että aiemmin tärkeä Siilinjärven
suunta ei enää kiinnosta keskuskaupunkia. Toisaalta vähempi riippuvuus Siilinjärvestä
on antanut uusia mahdollisuuksia yhteistyön jatkamiseen ”rennommista” lähtökohdista. Jatkossa on kiinnostavaa nähdä, millaisia vaikutuksia yhdyskuntarakenteen
kehitykseen Kuopion etelään suuntautuvalla kehittämisellä on. Polkuriippuvuuden
näkökulmasta kiinnostavaa on, syntyykö uuden maantieteellisen suuntautumisen
pohjalle niin sanottuja ”kasautumisvaikutuksia” (ks. esim. Randall & McMillen 1999)
erilaisten yritysten hakeutuessa toistensa läheisyyteen. Kiinnostavaa on myös se, miten
määrätietoisesti uudenlaista keskittymää tuetaan Kuopiossa kunnan toimin, esimerkiksi
ja yhdyskuntasuunnittelun keinoin.
5.2.4 Instituutiot
Peruskunta ja yhteistyön ongelmat
Tapaustutkimuksissa toistuva havainto siitä, että seudullista yhteistyötä tehdään paljolti
itsenäisten kuntien edunvalvonnan ehdoilla, ei ole institutionaalisesta näkökulmasta
yllättävä. Peruskunta on Suomessa vahva instituutio, jota tukee perustuslakiin kirjattu
kunnallisen itsehallinnon periaate. Peruskunta instituutiona muodostaa tietyt reunaehdot seudulliselle päätöksenteolle. YKS-ARTTU-modulin tapaustutkimuksissa seudullista yhteistyötä ja esimerkiksi seudullisten toimijoiden ”hampaattomuutta” selittää
se, että yhteistyötä tarkastellaan vahvasti oman kunnan näkökulmasta. Peruskuntien
institutionaalinen rooli on Suomessa vahva, mihin liittyy edelleen koko Paras-hankkeen
problematiikka valtion ja kuntien valtasuhteineen.
Fritz Scharpfin mukaan instituutioiden merkitys tulee näkyväksi, kun ratkaistavana olevaa policy-ongelmaa verrataan siihen mitä tapahtuu, kun toimijat toimivat
ACTA
219
rationaalisesti omaa etuaan tavoitellen (Scharpf 2000). Tästä näkökulmasta on selvää,
että omaa etuaan tavoittelevat kunnat synnyttävät seudulla pikemminkin kilpailua kuin
yhteistyötä. Kyse on myös tarkastelun ns. kehyksistä: peruskunnan rationaalisuus eroaa
seutukunnan rationaalisuudesta. Yhteistyön rakentamisen kannalta on ongelmallista,
että jokainen itsenäinen kunta voi käyttää veto-oikeutta seudullisiin ratkaisuihin.
Jokainen kunta on autonominen omalla alueellaan. Ongelmana on valtuutettujen
näkökulmasta se, että nämä joutuvat luovuttamaan valtaansa seudullisen yhteistyön
saavuttamiseksi. Valtuutetut ovat kuitenkin poliittisessa vastuussa äänestäjilleen myös
seudullisesti sovituista ratkaisuista silloinkin, kun nämä ratkaisut ovat ristiriidassa
äänestäjien paikallisten etujen kanssa – ainakin lyhyellä, seuraavien kuntavaalien
tähtäimellä.
Maanomistus
Poliittiset ja ideologiset sitoumukset vaikuttavat myös merkittävästi siihen, miten
maanomistukseen suhtaudutaan. Pienissä kunnissa, joiden historia on talonpoikainen ja
perustuu maatalouteen, linkit maanomistuksen ja paikallisen poliittisen päätöksenteon
välillä voivat olla hyvinkin kiinteät. Näin päätöksentekijöiden yksityiseen tai yhteiseen
etuun ei kuulu toimenpiteitä, joiden koettaisiin loukkaavan yksityisomistuksen suojaa
tai jotka voisivat laskea maanomistajien omaisuuden arvoa. Tällaisia toimenpiteitä
voivat olla vahvojen maapoliittisten keinojen, kuten pakkolunastusten käyttö. Tämä
voi edelleen vaikuttaa suoraan ylikunnalliseen päätöksentekoon – vallan luovuttaminen
kuntaliitoksen myötä suurkunnalle on mahdoton ajatus jo taloudellisista intresseistä
käsin tarkasteltuna. Jotta ilmiöön päästäisiin paremmin käsiksi, vaatisi maanomistusolojen tarkastelu tapaustutkimusseuduilla vielä lisätyötä.
Suhtautuminen maanomistukseen on kulttuurinen ilmiö, jossa on tiettyjä yhdenmukaisuuksia Suomessa, mutta myös paikallista vaihtelua. Tällainen syvä historia
vaikuttaa esimerkiksi pohjalaisessa päätöksenteossa kielirajoista riippumatta. Maan
omistamiseen suhtaudutaan erityisellä kunnioituksella.
5.2.5 Politiikka ja polkuriippuvuus
Paul Piersonin (2000; 2004) mukaan politiikka on omanlaisensa ilmiö ja taipuvaisempi
polkuriippuvuuteen kuin esimerkiksi talous, jota markkinainformaatio ohjaa. Tähän
vaikuttaa esimerkiksi poliittisten ja ideologisten näkemysten pysyvyys ja suhteellisen hidas, vaalikausittain rytmittyvä päätöksenteon palautejärjestelmä. Tämä teorialähtöinen
oletus vahvistui tutkittujen kaupunkiseutujen tarkastelussa. Poliittisen päätöksenteon
logiikka ja rationalistinen Paras-hanke tuntuivat asettuvan törmäyskurssille useilla
kaupunkiseuduilla.
Näyttää selvältä, että päätöksentekijät eivät välttämättä ajattele kokonaisetua,
eivätkä välttämättä perusta päätöksiään taloudelliselle kalkyloinnille. Niin ikään yhdyskuntasuunnitteluun liittyvä seudullinen kokonaisetu voi jäädä luottamushenkilölle
etäiseksi, toisin kuin vaikkapa omien äänestäjien asumispreferenssit. Poliittiseen järjestelmään ja luottamushenkilöiden toimintaan liittyvä inertia merkitsee myös sitä, ettei
uusi informaatio ei helposti vaikuta käyttäytymiseen. Tästä näkökulmasta erilaisten
KESKUSKAUPUNGIN
220
selvitysten ja tiedon tuotannon merkitys ei välttämättä ohjaa toimintaa lainkaan yhtä
vahvasti kuin helposti oletetaan.
Lisäksi kaikissa tutkituissa tapauksissa seudullisen yhteistyön ongelmaksi havaittiin
jonkinasteinen kuilu viranhaltijavalmistelun ja poliittisen päätöksenteon välillä. Käsitellyissä tapaustutkimuksissa, samoin kuin esimerkiksi kaupunkiseutusuunnitelmien
arvioinneissa (Kuntaliitto 2008) havaittu kuilu viranhaltijavalmistelun ja poliittisen
päätöksenteon välillä on olennainen tietyn ohjauskeinon tai välineen (esim. yleiskaava tai rakennemalli) todellisen vaikuttavuuden kannalta. Esimerkiksi Turun seudun
rakennemallin ”jumittaminen” alueen kuntien päätöksenteossa vaikuttaa olennaisesti
rakennemallin toimivuuteen suunnitteluyhteistyön välineenä. Viranhaltijanäkökulmasta kyse on ”poliittisen sitoutumisen” ja sitouttamisen haasteesta. Samalla kyse on
politiikalle luonteenomaisista intresseistä, valtakamppailusta, imagoista ja identiteeteistä, joihin erilaisia kunnallisia strategioita suhteutetaan.
5.2.6 Monien polkujen summa:
”Kasvavien tuottojen kehyskunta”
YKS-ARTTU-tapaustutkimuksissa huomio kiinnittyy kehyskuntien kasvun dynamiikkaan. Pienen kehyskunnan resurssien tai tavoitteellisen ”seutuotteen” puute voi
olla ongelma paitsi kunnan itsensä, myös koko seudun kannalta, mikäli strategisesta
suunnittelusta vastaa (erillisen seudullisen organisaation puuttuessa) keskuskaupunki
yksipuolisesti, omista lähtökohdistaan. Kehyskunnat näyttävätkin olevan avainasemassa Paras-hankkeen onnistumisen kannalta. Tutkituissa tapauksissa tuli esille, että
kehyskunnat kokivat tiettyä neuvottomuutta Paras-hankkeen tavoitteiden suhteen.
Vastaavasti tutkimuksessa nousi selvästi esiin ”sosiaalinen tilaus” toimintamalleille,
joilla yhdyskuntarakenteeseen liittyviä uudistamistarpeita saadaan sovitettua maaseutumaisiin kuntiin. Esimerkiksi Jyväskylässä Tikkalan kyläkaava sai paljon huomiota
tästä syystä, olkoonkin, että sen vaikutukset yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen eivät
välttämättä ole suotuisat.
Polkuriippuvuuden näkökulmasta kehyskunnan problematiikka yhdyskuntarakenteen kannalta tiivistyy ajatukseen ”kasvavien tuottojen kehyskunnasta”. Tässä termissä
kehyskunnan kehitykseen yhdistetään polkuriippuvuuden ydinajatus itseään vahvistavista prosesseista (increasing returns). Dynamiikka on seuraavanlainen: kehyskunnan
väestökehitys tukeutuu keskuskaupungin työpaikkoihin, mutta kehitys on valikoivaa
(esim. pientalovaltaisuus, parempituloisuus). Kehyskunnan velvoitteena on huolehtia
lähinnä peruspalveluista, mihin sillä on poikkeuksellisen hyvät edellytykset. Näin
kuntalaiset saavat parempaa peruspalvelua kuin keskuskaupungin asukkaat.
”Kasvavien tuottojen kehyskunta” ei kuitenkaan välttämättä ole seudun kokonaisedun kannalta hyväksi. Kunnan näkökulmasta optimitilanne ei välttämättä ole
sitä laajemmassa perspektiivissä. Näyttääkin siltä, että tällaiset ”kasvavien tuottojen
kehyskunnat” ovat seudullisen yhteistyön kannalta ongelmallisia toimijoita, koska
heillä on yhteistyössä ainakin lyhyellä aikavälillä enemmän menetettävää kuin voitettavaa. Keskuskaupungin näkökulmasta pieni kehyskunta näyttää vapaamatkustajalta,
joka hyötyy keskuskaupungin työpaikoista ja palveluista, mutta ei osallistu riittävässä
määrin yhteisiin kustannuksiin.
ACTA
221
5.2.7 Polkuriippuvuus vuorovaikutuksessa
Mikrotasolla polkuriippuvuutta voidaan nähdä konfliktiprosesseissa. Monissa tapauksissa toistunut ns. ”väärällä jalalla” tapahtunut liikkeellelähtö Paras-hankkeen toteuttamisessa on osoittautunut erittäin ongelmalliseksi seudullisessa yhteistyössä. Siellä,
missä keskuskaupunki on ottanut Paras-hankkeen mandaattina edistää kuntaliitoksia
alueellaan, on syntynyt vahvoja vastakkainasetteluja ja epäluottamusta. Diplomaattisesta
taitamattomuudesta voidaan joutua maksamaan kovaa hintaa. Näyttää myös siltä, että
keskuskaupungeissa ei ole ymmärretty tasa-arvoisten neuvotteluasetelmien merkitystä
Paras-neuvottelujen ja luottamuksen rakentamisessa. Esimerkiksi Turun seudun pienissä
kunnissa haikailtiin Salon kokemusten perään; siellä kuntien väliset neuvottelut oli
onnistuttu monen haastateltavan mukaan rakentamaan tasavertaisemmalle pohjalle.
Kehyskunnissa koetaan keskuskaupungin laajenemispyrkimykset selvänä uhkana.
Tämä vaikuttaa suoraan Paras-hankkeen edistämisen ilmapiiriin ja nakertaa luottamusta
toimijoiden välillä. Mekanismi on tuttu konfliktitutkimuksesta: osapuolten tiukat
tavoitteet ja käyttäytyminen konfliktiprosesseissa vaikuttavat siihen, miten konfliktitilanteet kärjistyvät. Kuntien, tai vahvassa asemassa olevien luottamushenkilöiden on
myös selvästi vaikea perääntyä esittämistään tavoitteista (kuntaliitos vs. itsenäisyys).
Näin osapuolten panokset kovenevat, mistä voi pahimmillaan olla seurauksena välirikkoja tai erilaisia ”rankaisutoimia”. Tällaisten konfliktien vaikutus yhdyskuntarakenteen
eheyteen olisi kiinnostava tutkimusaihe sinänsä. Polkuriippuvuuden näkökulmasta
konfliktisyklit voivat siis muodostaa omia tuhoisia polkujaan, joista on vaikea irtautua
ennen kuin kaikki osapuolet kärsivät huomattavasti tilanteesta.
5.2.8 Polkuriippuvuudesta irtautuminen?
Polkuriippuvuudesta irtautuminen edellyttää joko oppimista ja tietoisia päätöksiä (sekä
niiden määrätietoista toimeenpanoa) – tai sellaista vallitsevien toimintamallien kriisiä
tai umpikujaa, jonka seurauksena toimintatapaa on pakko muuttaa.
Yksi tie ulos polkuriippuvuuksista on oppiminen, joka edellyttää palautetta oman
toiminnan seurauksista. Taloudellisiin seurauksiin tai ylipäänsä oman toiminnan palautemekanismeihin liittyy myös yhdyskuntarakenteen taloudellisten seurausten selvittäminen ja läpinäkyvyys. Tapausten perusteella on todettavissa, että päätöksentekijöiden
tietoisuus yhdyskuntarakenteen kunnallistaloudellisesta merkityksestä voi olla hyvin
vähäinen. Yhtenä ongelmana informaation vastaanotossa on politiikan järjestelmien
polkuriippuvuus: maailmaa tarkastellaan omaksutuista (puolue)poliittisista asetelmista
käsin. Edelleen vallankäyttö ja oppiminen ovat jännitteisessä suhteessa: habermasilaisen määritelmän mukaan valta ilmenee vääristyneenä informaationa (Habermas
1987, 187, 322). Tässä mielessä valta ja valtakamppailut voivat ”sokeuttaa” päättäjiä,
jolloin uudelle tiedolle ei ole käyttöä päätöksenteossa. Konfliktiasetelmat kärjistävät
tätäkin ilmiötä entisestään. Tässä mielessä konfliktien hallinnan näkökulmasta tärkeä
osapuolten asiallisten suhteiden ja keskinäisen kunnioituksen säilyttäminen voi olla
tärkeä avain myös tiedon käsittelyyn ja uuden oppimiseen.
Koska polkuriippuvuus rajoittaa suunnittelun vapausasteita, on yhtenä vastauksena
institutionaaliseen analyysiin pohjautuva suunnitteluajattelu (institutional design).
KESKUSKAUPUNGIN
222
Tällöin tavoitteena on ensin ymmärtää insentiivi- ym. rakenteellisia tekijöitä, jotta
voitaisiin paremmin suunnitella, miten näihin vaikutetaan. Lähtökohta on erilainen
kuin esimerkiksi perinteisessä maankäytön suunnittelussa, jossa suunnittelu koskee
alueiden käytön sallittuja ja kiellettyjä asioita – ei niinkään toimijoiden yhteistoiminnan
kannalta olennaisia sääntöjä. (Alexander 2005.) Jatkotutkimuksessa olisi kiinnostavaa yhdistää tarkasteluun taloudellisia näkökohtia ja insentiivejä, jotka kytkeytyvät
yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Yhdyskuntarakenteen hinnan ja kustannusten
kaltaiset teemat ovat tutkimuksellisesti kiinnostavia, myös niiden oletetun poliittisen
merkittävyyden kannalta.
5.3
Johtopäätökset ja lähtökohdat jatkotutkimukselle
Seudullisen suunnittelun tavoitteenasettelun tulisi olla monipuolista. Sen tulisi
tunnistaa eri kuntien ja alueiden erilaiset taloudelliset ja mittakaavalliset, sekä mahdollisesti jopa poliittisesti ja ideologisesti vaihtelevat lähtökohdat. Jos kuntaliitoksiin
ei kaupunkiseuduilla ole valmiutta, on kuntien risteävien etujen yhteensovittamisen
haaste kyettävä aidosti ottamaan agendalle seudullisessa maankäytön suunnittelussa
ja päätöksenteossa piilottamatta sitä sellaiseen seutusuunnittelun umpimähkäisyyteen
ja abstraktisuuteen, jossa todelliset yhdyskuntarakenteen toimivuuteen vaikuttavat
valinnat jätetään tarkoituksellisesti auki. Paras-hanke on tuonut mm. ilmastonmuutoksen ja eheyttämisen käsitteet aktiivisempaan käyttöön myös kehyskunnissa, mutta
konkreettisia työkaluja strategisen työn tueksi voisi tarjota enemmän, nimenomaan
pienen kehyskunnan näkökulmasta. Jatkotutkimuksessa olisikin kiinnostava kiinnittää
erityistä huomiota kehyskuntiin.
Tutkimuksen loppuvaiheessa vuosina 2010–2012 tehdään kohdekaupunkiseuduilla uudet haastattelukierrokset, seurataan suunnittelun ja päätöksenteon mahdollisia
muutoksia. Samoin seudullisen yhteistyön muotojen kehittymistä ja yhdyskuntarakenteessa tapahtuvia muutoksia tutkitaan. Lisäksi YKS-ARTTU -moduli osallistuu muiden
modulien mukana uuden kuntalaiskyselyn järjestämiseen vuonna 2011. Tekemällä
vertailuja vuoden 2009 kuntalaiskyselyyn voidaan tarkastella, miten kuntalaisten
käsitykset ja mielipiteet oman kunnan kaavoituksesta ovat Paras-hankkeen aikana
muuttuneet, ja miten käsitykset arjen sujuvuuden kannalta keskeisten palveluiden
saavutettavuudesta tapaustutkimusseutujen eri osissa ovat muuttuneet.
Tässä raportoitu Paras-hankkeen käynnistysvaiheen tapaustutkimuksellinen arviointi on nostanut esiin eräitä kriittisiä kysymyksiä. Alla lueteltujen keskeisten teemojen
avaaminen on tutkimuksemme jatko-orientoitumista ja Paras-hankkeen arviointiamme
ajatellen erityisen mielenkiintomme kohteena:
1. Miten kehittyvät kaupunkiseudun suunnitteluyhteistyön ja aidon seudullisen
tahtotilan muodostumisen poliittiset edellytykset kehyskunnan näkökulmasta?
2. Miten kehittyvät maankäytön, asumisen ja liikenteen integroinnin edellytykset
seututason suunnitteluyhteistyössä, ja edistetäänkö tällä kehityksellä seudun
eri kuntien suunnittelun ja päätöksenteon koordinaatiota? Saadaanko aikaan
ACTA
223
sektori- ja kuntarajat ylittäviä yhteisiä ”kieliä” ja mittareita, joilla edistetään
suunnittelun ja päätöksenteon parempaa seudullista luettavuutta, johdonmukaisuutta ja vastuullisuutta?
3. Jyväskylän kaupunkiseudulla tapahtuneen strategisen kuntaliitoksen myötä
moni seutuyhteistyön umpisolmu näyttäisi avautuneen. Millainen on seudulla
jatkossa tehtävien maankäyttöratkaisujen laatu yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta verrattuna muihin tutkittaviin kaupunkiseutuihin?
4. Miten voidaan ylittää Paras-puitelain mahdollistama ristiriita toiminnallisen
kuntakokonaisuuden eri tulkintojen välillä? Entä tapahtuuko valtionohjauksessa Paras-hankkeen aikana muutoksia suhteessa ristiriitaan tulkintojen
välillä? Vastakkain ovat:

seudullisesta tarkastelusta irrallinen tulkinta kunnasta tai kuntien yhteenliittymästä, jolla on riittävä väestöpohja ja edellytykset tarvittavien palvelujen
järjestämiseen, ja

tulkinta kunnasta tai kuntien yhteenliittymästä, jonka tulee muodostaa
toiminnallinen kokonaisuus nimenomaan kaupunkiseudun tasolla.
KESKUSKAUPUNGIN
224
Lähteet
Kirjallisuus
Alexander, E. R. (2005): Institutional Transformation and Planning: From Institutionalization
Theory to Institutional Design. Planning Theory 4:3, s. 209–223.
Aronen, Kauko (2009): Kaupunkiseutujen kuntaliitokset etenevät hitaasti. Hallinto 5/2009.
Arthur, W. Brian (1990): Positive Feedbacks in the Economy. Scientific American 262. s.
92–99.
Arthur, W. Brian (1989): Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-In by Historical Events. The Economic Journal 99:394, s. 116–131.
Axelrod, Robert (2000): On Six Advances in Cooperation Theory. Analyse & Kritik 22 (July
2000), s. 130–151.
Axelrod, Robert (1984): The Evolution of Cooperation. Basic Books, New York.
Beauregard, R. (2007): The American City. Esitelmä Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja
koulutuskeskuksen pitkällä kurssilla 20.10.2007.
Becker, Howard S. (1995): The Power of Inertia. Qualitative Sociology 18, s. 301–309.
Brindle, R. (1992): Toronto - Paradigm Lost? Australian Planner September, s. 123–130.
Curtis, Carey (2008): Planning for sustainable accessibility: The implementation challenge.
Transport Policy 15, s. 104–112.
David, Paul A. (1994): Why are institutions the ‘carriers of history’? Path dependence and the
evolution of conventions, organizations and institutions. Structural Change and Economic
Dynamics 5:2, s. 205–220.
DiGaetano, Alan & John S. Klemanski (1999): Power and City Governance: Comparative
Perspectives on Urban Development. University of Minnesota Press, Minneapolis.
Eberts, Randall W. & McMillen, Daniel P. (1999): Agglomeration economies and urban public infrastructure. Teoksessa Cheshire, P. C. ja E. S. Mills (toim.): Handbook of Regional and
Urban Economics, Elsevier, s. 1455-1495.
Elkin, T., D. McLaren, ja M. Hillman (1991): Reviving the City: Towards Sustainable Urban
Development. Friends of the Earth, London.
Engwicht, D. (1999): Street Reclaiming: Creating Livable Streets and Vibrant Communities.
New Society Publishers, Gabriola Island, British Columbia.
Filion, P. (2001): Suburban mixed-use centres and urban dispersion: what difference do they
make? Environment and Planning A 33, s. 141–160.
ACTA
225
Galster, George, Royce Hanson, Michael R. Ratcliffe, Harold Wolman, Stephen Coleman ja
Jason Freihage (2001): Wrestling sprawl to the ground: Defining and measuring an elusive
concept. Housing Policy Debate 12:4, s. 681–717.
Geenhuizen, Marina van, Peter Nijkamp ja William R. Black (2002): Social change and
sustainable transport: A manifesto to transatlantic research opportunities. Teoksessa Black,
W. and P. Nijkamp (toim.): New Opportunities in Transport Research. University of Indiana
Press, s. 3–26.
Greene, David ja Michael Wegener (1997): Sustainable Transport. Journal of Transport Geography 5:3, s. 177–190.
Gutsche, Jens-Martin ja Eckhard Kutter (toim.) (2006): Mobilität in Stadtregionen. Akteursorientierte Planungsstrategien für verkehrseffiziente Ballungsräume. Edition Sigma, Berlin.
Habermas, Jürgen (1987): The Theory of Communicative Action. Volume 2 - Lifeworld and
System. Polity Press, Cambridge, U.K.
Harbo, L., V. Kanninen, ja K. Sehested (2008): Functional urban regions – co-operation for
sustainable success in spatial planning. Pohjoismaiden ministerineuvosto, Kööpenhamina
(painossa).
Healey, P. (2000): Connected cities. Town and Country Planning 69:2, s. 55–57.
Heiskala, Risto (2000): Toiminta, Tapa ja Rakenne: Kohti konstruktionistista synteesiä yhteiskuntateoriasta. Gaudeamus, Helsinki.
Helminen, Ville, Mika Ristimäki ja Kari Oinonen (2003): Etätyö ja työmatkat Suomessa.
Suomen ympäristö 611. Ympäristöministeriö, Helsinki.
Helminen, Ville, Mika Ristimäki ja Kari Oinonen (2005): Työpaikat kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteessa 1985-2000. Suomen ympäristö 747. 100 s. Ympäristöministeriö, Helsinki.
Helminen Ville ja Mika Ristimäki (2007): Kaupunkiseutujen haja-asutusalueen väestömuutokset Suomessa 1980–2005. Suomen ympäristö 9/2007. 72 s. Ympäristöministeriö, Helsinki.
Holz-Rau, Christian ja Eckhard Kutter (1995): Verkehrsvermeidung: Siedlungsstrukturelle
und organisatorische Konzepte. Hrsg.: Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung. Materialien zur Raumentwicklung Heft 73, Bonn.
Hull, Angela (2008): Policy integration: What will it take to achieve more sustainable transport
solutions in cities. Transport Policy 15, s. 94–103.
Hull, Angela (2005): Integrated transport planning in the UK: From concept to reality. Journal
of Transport Geography 13:3, s. 318–328.
Jaakola, Ari & Henrik Lönnqvist (2009): Kaupunkirakenteen mittaaminen: alustavia tuloksia
Helsingin työssäkäyntialueelta. Teoksessa Schulman, Harry & Ari Jaakola (toim.): KARA:
kaupunkirakenteen kehityspiirteet. Esitutkimus Helsingin ja Turun työssäkäyntialueilta. Tutkimuskatsauksia 2009/6, s. 31–54. Helsingin kaupungin tietokeskus.
Jacobs, Jane (1961): The Death and Life of great American Cities. Vintage: New York.
Jenks, Michael, Elisabeth Burton ja Katie Williams (toim.) (1996): The Compact City: A
Sustainable Urban Form? E & FN Spon, London.
Jyrämä, Annukka & Anne Äyväri (2007): Fostering learning – The role of mediators. Knowledge
Management Research & Practice 5:2, s. 117–125.
Karppi, Ilari (toim.) (2002): Yhteistoiminnan muodot ja sisällöt. Teoksessa Karppi, Ilari
(toim.): Seutukunnallinen yhteistoiminta ja neuvottelumenettely aluekeskustyön haasteina.
KESKUSKAUPUNGIN
226
Tarkastelukohteena Seinäjoen seudun aluekeskusohjelma ePohjanmaa. Tampereen yliopisto,
aluetieteen verkkojulkaisut 2/2002, s. 17–29. <http://tampub.uta.fi/aluetiede/Aluetiede-NS2-2002.pdf> (viitattu 18.11.2009).
Kenworthy, Jeffrey R. ja Felix B. Laube (1999): Patterns of automobile dependence in cities:
an international overview of key physical and economic dimensions with some implications
for urban policy. Transportation research Part A 33 (1999).
Kontopoulos, Kyriakos (1993): The Logics of Social Structure. Cambridge University Press,
Cambridge.
Koskiaho, Kristiina (toim.) (1997): Eheyttävän suunnittelun haasteet: neuvottelupäivä ympäristöministeriössä 1997. Suomen ympäristö 147. Ympäristöministeriö.
Koverola, Hannu (2009): Vaasan seudun kuntayhteistyö- ja kuntaliitosselvitys: Yhdyskuntarakenneselvitys 2009. Vaasan seudun yhteistyöneuvottelukunta.
KULTU = Kestävän kulutuksen ja tuotannon toimikunta (2005): Vähemmästä enemmän
– kestävän kulutuksen ja tuotannon toimikunnan (KULTU) ehdotus kansalliseksi ohjelmaksi.
Ympäristöministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö, Helsinki.
Kuntaliitto (2009): Arvio kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä. LVM,
OPM, STM, TEM, VM, YM ja Suomen kuntaliitto. <http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20090429Arviok/kps_toteuttaminen.pdf> (viitattu
1.3.2010).
Kuntaliitto (2008): Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportti. Suomen kuntaliitto, Helsinki.
Laine, Markus, Jarkko Bamberg ja Pekka Jokinen (2007): Tapaustutkimuksen käytäntö ja teoria.
Teoksessa Laine, Markus, Jarkko Bamberg ja Pekka Jokinen (toim.): Tapaustutkimuksen taito.
Gaudeamus, s. 9–38.
Laine, Tarja (2008): Eheiden yhdyskuntien teoriasta. Teoksessa Eheät yhdyskunnat – Taikasanasta elinympäristöksi. Suomen Ympäristö 15/2008. Uudenmaan ympäristökeskus.
Lehtovuori, Panu (2001): Metropolista identiteettiytimiin – pohdintoja Yleiskaavan 2002
päämääristä ja välineistä. Yhteiskuntasuunnittelu 39:3, s. 67–80.
Liebowitz, Stan J. ja Sephen E. Margolis (1995): Policy and Path Dependence: From QWERTY
to Windows 95. Regulation 18:3.
Lloyd-Jones, T., B. Erickson, M. Roberts ja S. Nice (2001): The integrated metropolis: a strategy
for the networked multi-centred city. Teoksessa Madanipour, A., A. Hull ja P. Healey (toim.):
The Governance of Place: Space and Planning Processes. Ashgate, Aldershot, s. 102–123.
Louw, E ja F. Bruinsma (2006): From mixed to multiple land use. Journal of housing and the
built environment, 21:1, s. 1–13.
Low, Nicholas, Brendan Gleeson ja Emma Rush (2005): A multivalent conception of path
dependence: The case of transport planning in metropolitan Melbourne, Australia. Environmental Sciences 2:4, s. 391–408.
LYYLI (2002): Liikenne- ja maankäytönsuunnittelu – yksittäisistä matkoista kokonaisuuksien
hallintaan. LYYLI-raporttisarja 34. Liikenneministeriö.
Mahoney, James (2000): Path Dependence in Historical Sociology. Theory and Society 29,
s. 507–48.
ACTA
227
Maijala, Olli (2005/2008): Yhdyskuntarakenteen eheyttämisen toimivuus ja elinympäristön
laatu: toimintapolitiikat, mittarit ja ihmisten arjen käytännöt. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus YTK (käsikirjoitus).
McLaren, D. (1992): Compact or dispersed? Dilution is no solution. Built Environment 18:4,
s. 268–284.
Mindali, Orit, Adi Raveh ja Ilan Salomon (2004): Urban density and energy consumption: a
new look at old statistics. Transportation Research Part A 38 (2004), s. 143–162.
Næss, P. (1993): Energy use for transport in 22 Nordic towns. NIBR Report 1993:2. Norwegian
Institute for Urban and Regional Research, Oslo.
Næss P, S. L. Larsen ja P. G. Roe (1994): Energy use for transport in 22 Nordic towns. NIBR.
report 1994:2. Norwegian Institute of Urban and Regional Research, Oslo.
Newman, P. ja J. Kenworthy (1999): Sustainability and Cities: Overcoming Automobile Dependence. Island Press, Washington DC, USA.
Newman, P. ja J. Kenworthy (1996): The land use–transport connection: an overview. Journal
of Land Use Policy 13:1, s. 1–22.
Niemi-Iilahti, Anita ja Siv Sandberg (2008): Vaasan seudun kunta- ja palvelurakenne 2025.
Vaasan seudun yhteistyöneuvottelukunta. <http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=1133863> (viitattu 1.3.2010).
Nyman, Kaj (2000): Maankäyttö- ja rakennuslaki: henki vai kirjain? Yhteiskuntasuunnittelu
2000:2, s. 6–16.
Oinonen, Kari (2008): YKR-Hertta-opas. Julkaisematon ohjeistus YKR-aineiston käyttäjille.
Versio: 13.5.2008.
Olson, Mancur (1965): The Logic of Collective Action: Public goods and the theory of groups.
Harvard University Press, Cambridge (Mass.).
Ostrom, Elinor (1999): Coping with Tragedies of the Commons. Annual Review of Political
Science 2:1, s. 493–535.
Pierson, Paul (2000): Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. American
Political Science Review 94:2, s. 251–267.
Pierson, Paul (2004): Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton
University Press.
Priemus, H., P. Nijkamp ja D. Banister (2001): Mobility and spatial dynamics: an uneasy
relationship. Journal of Transport Geography 9, s. 167–171.
Rauhala, Kari (1999): Näkemyksiä ja kokemuksia eheyttävästä rakentamisesta. LYYLI-raporttisarja 4. Liikenneministeriö.
Riipinen, Jouko, Teija Patrikka & Antti Viren (2003): Eheyttävä yhdyskuntasuunnittelu.
Loppuraportti. Pääkaupunkiseudun julkaisusarja PJS B 2003:17. Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta, Helsinki.
Ristimäki, Mika, Kari Oinonen, Harri Pitkäranta ja Kaisu Harju (2003): Kaupunkiseutujen
väestömuutos ja alueellinen kasvu. Suomen ympäristö 657. 196 s. Ympäristöministeriö, Helsinki.
Rönkä, Kimmo ja Tarja Laine (2000): Eheyttävä yhdyskuntasuunnittelu: esiselvitys. Pääkaupunkiseudun julkaisusarja PJS C 2000:2.
KESKUSKAUPUNGIN
228
Sassen, Saskia (1999): Cities Between Global Actors & Local Conditions. Baltimore: University
of Maryland.
Scharpf, Fritz W. (2000): Institutions in Comparative Policy Research. Comparative Political
Studies 33:6–7, s. 762–790.
Schulman, Harry ja Ari Jaakola (toim.) (2009): KARA: kaupunkirakenteen kehityspiirteet.
Esitutkimus Helsingin ja Turun työssäkäyntialueilta. Tutkimuskatsauksia 2009/6, s. 31–54.
Helsingin kaupungin tietokeskus.
Sherlock, H. (1991): Cities Are Good For Us. Paladin, London.
Simmie, James (2008): Path dependence & innovation in cities. Esitelmä, OISD–SoBE Breakfast Research Seminars, 21. lokakuuta 2008.
Soltani, Ali ja Andrew Allan (2006): Analysing the impacts of microscale urban attributes on
travel: Evidence from suburban Adelaide, Australia. Journal of urban planning and development
September, s. 132–137.
Srinivasan, S. (2002): Quantifying spatial characteristics of cities. Urban Studies 39:11, s.
2005–2028.
Tilastokeskus (2009a): Tietoa tilastoista, työssäkäyntialueiden luokituksen kuvaus. Tilastokeskus. <http://www.stat.fi/meta/luokitukset/tyossakayntial/001-2008/kuvaus.html> (viitattu
1.3.2010).
Tilastokeskus (2009b): Tietoa tilastoista, luokitukset, alueluokitukset, työssäkäyntialueet 2008,
luokitusavain. Tilastokeskus. <http://www.tilastokeskus.fi/meta/luokitukset/tyossakayntial/0012008/luokitusavain.html> (viitattu 1.3.2010).
Urry, John (2004): The ‘System’ of Automobility. Theory Culture Society 21:4–5, 25–39.
Uudenmaan ympäristökeskus (2008): Eheät yhdyskunnat – Taikasanasta elinympäristöksi.
Suomen Ympäristö 15/2008. Uudenmaan ympäristökeskus.
Valtiovarainministeriö (2009): Toimiva kaupunkiseutu – kuntalaisten, kuntien ja seudun etu.
Valtiovarainministeriön julkaisuja 22/2009, Helsinki.
Van der Valk, A. ja A. Faludi (1992): Growth Regions and the Future of Dutch Planning
Doctrine. Teoksessa Breheny, M. (toim.): Sustainable Development and Urban Form. Pion
Ltd, London, s. 122–137.
Wegener M. ja F. Fürst (1999): Land-use transport interaction: State of the art. Deliverable D2a
of the project TRANSLAND (Integration of Transport and Land use Planning). Universität
Dortmund, Institut für Raumplanung.
Wehr, Paul (1998): Conflict Mapping. International Online Training Program On Intractable
Conflict, Conflict Research Consortium, University of Colorado, USA. <http://www.colorado.
edu/conflict/peace/treatment/cmap.htm> (viitattu 30.1.2007).
Wehr, Paul (1979): Conflict Regulation. Westview Press, Boulder.
Wiik, Maarit ym. (2004): Liikkuminen ja yhdyskuntarakenne kaupunkiseudulla: kirjallisuusselvitys. Tiehallinnon selvityksiä 37/2004.
YTV = pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (2005): Liikennejärjestelmän kannalta hyvä
yhdyskuntarakenne ja maankäyttö: kirjallisuusselvitys maankäytön ja liikenteen vuorovaikutuksesta. Pääkaupunkiseudun julkaisusarja PJS B 2005:11. Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta, Helsinki.
ACTA
229
Tutkimustapausten dokumenttiaineistot
Dokumenttiaineistojen www-osoitteet on tarkistettu 1.3.2010.
Jyväskylän seutu
Asumisen, maankäytön ja liikenteen yhteensovittamissuunnitelma Jyväskylän seudulla: esiselvitys (2006). <http://www.jyvaskylanseutu.fi/files/jklseutu_asmali_esiselvitys.pdf>
Juutilainen, Jouni (2007): Jyväskylän seudun verkostokaupunki: kuntarakenneuudistukseen
seutupohjalta. <http://www.jyvaskylanseutu.fi/files/seutukuntarakenne.pdf>
Juutilainen, Jouni (2006): Toiminnot edellä, hallinto perässä: Jyväskylän seudun ratkaisu
kunta- ja palvelurakenneuudistukseen. Verkostokaupunkiforum. <http://www.jyvaskylanseutu.
fi/files/verkostokaupunkiforum160106.pdf>
Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kuntajakolain 9 §:n mukainen hallinnon
ja palvelujen järjestämissopimus (2008). <http://jyvaskylanseutu.fi/instancedata/prime_product_julkaisu/jyvaskyla/embeds/17033_080123lopullinensopimusliitteineen_6.pdf.pdf>
Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kuntajaon muuttaminen: erityisen selvityksen raportti (2007). <http://jyvaskylanseutu.fi/instancedata/prime_product_julkaisu/jyvaskyla/embeds/16444_071214uusraporttiversio.pdf>
Jyväskylän kaupungin kaavoitusohjelma 2009–2011. <http://www2.jkl.fi/kaavakartat/kaavoitusohjelma_2009_2011_selostus.pdf> ja <http://www2.jkl.fi/kaavakartat/kaavoitusohjelmakartta_2009_2011.pdf>
Jyväskylän kaupungin strategia (2009). <http://www.jyvaskyla.fi/hallinto/hankkeet_ja_strategiat/kaupunkistrategia>
Jyväskylän seudun maankäytön rakennemalli 20X0: projektisuunnitelma (2008). <http://www2.
jkl.fi/kaavakartat/rakennemalli20x0_projektisuunnitelma.pdf>
Jyväskylän seutu -www-sivusto. <http://www.jyvaskylanseutu.fi/sivu.php/strategiat>
Jämsä–Jyväskylä–Äänekoski-kehittämisvyöhyke: raportti (2009). <http://www.jyvaskylanseutu.
fi/files/jja_jykes_raportti_20090220.pdf>
Keski-Suomen maakuntakaava (2007). Keski-Suomen liitto. <http://www.keskisuomi.fi/fin/
haku/index.php?id=46>
Keski-Suomen maakuntaohjelma 2007–2010. Keski-Suomen liitto. <http://www.keskisuomi.
fi/filebank/1365-mao.pdf>
Keski-Suomen maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma 2009–2010. Keski-Suomen liitto.
<http://www.keskisuomi.fi/filebank/10284-totsu2009www.pdf>
Keski-Suomen maakuntasuunnitelma (2005). Keski-Suomen liitto.
Kymppi-ohjelma 2007: Jyväskylän maankäytön toteuttamisohjelma vuosille 2008–2017 ja
asunto-ohjelma vuosille 2008–2010. <http://www2.jkl.fi/kaavakartat/kymppiohjelma_2008_
2017.pdf>
Uuraisten kaavoituskatsaus 2009. <http://www.uurainen.fi/tiedostot/kaavoituskatsaus%20vu
odelta%202008-9%20kuvat-uusin.doc>
Uuraisten kunnan talousarvio 2009. <http://www.uurainen.fi/tiedostot/talous/talousarvio_2009.pdf>
Uuraisten kuntastrategia 2012 (2008). Uuraisten kunta.
KESKUSKAUPUNGIN
230
Kuopion seutu
Koti Kuopiossa – asumisen strategia 2012 (2008). <http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/
Files/141008110139236/$File/Asumisen_strategia.pdf?OpenElement>
Kuopion alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma 2010–2013 (2008). <http://www.kuopionseutu.fi/ks/seutu_liitepank.nsf/Files/170909083728058/$FILE/25.6%20Kuopion%20
alueen%20KOKO%20ohjelma-asiakirja1.pdf>
Kuopion kaupungin rakennusjärjestys (2008). <http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/Files/
130308135416923/$FILE/Rakennusj%C3%A4rjestys_netti.pdf>
Kuopion kaupungin strategia vuoteen 2012 (2005). <http://www.kuopio.fi/attachments.
nsf/Files/281105125804390/$FILE/StrategiaKV241005.pdf>
Kuopion kaupungin talousarviot 2009 ja 2010. <http://www.kuopio.fi/yks.nsf/TD/
121203132207925>
Kuopion kaupungin ympäristöstrategia vuoteen 2012 (2006). <http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/Files/010307103401798/$FILE/Strategia_korj7a.pdf>
Kuopion seudun aluekeskusohjelma ja seutukokeiluhanke 2007–2010. <http://www.kuopionseutu.fi/ks/seutu_liitepank.nsf/Files/080207161637557/$FILE/Ohjelmakausi%202007%
202010%20teksti.pdf>
Kuopion seudun elinkeinostrategia (2007). <http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/Files/
300508095153531/$File/elinkeinostrategia_031207.pdf?OpenElement>
Kuopion seudun tahto ja toimet 2012 (2005). <http://www.kuopionseutu.fi/ks/kuopionseutu.
nsf/wwwindex?readform>
Kuopion seudun tahto ja toimet (päivitys 2008). <http://www.kuopionseutu.fi/ks/kuopionseutu.nsf/wwwindex?readform>
Kuopion seudun väestö, elinkeinot ja asuminen 2010–2014. <http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/Files/160609100511162/$FILE/ykems09.pdf>
Maaseudun rakennuspaikkamäärän mitoitusperiaatteet (2007). Kuopion kaupunki. <http://
www.kuopio.fi/attachments.nsf/Files/151107124454465/$File/raportti.pdf>
Pohjois-Savon liikennejärjestelmäsuunnitelma (2002). Pohjois-Savon liitto.
Pohjois-Savon liikennejärjestelmäsuunnitelma: liikennestrategia (2008). <http://www.pohjoissavo.fi/fi/psl/liitetiedostot/Maakuntakaavoitus/ksmk/liikstrat.pdf>
Pohjois-Savon maakuntakaava: luonnos (2009). <http://www.pohjois-savo.fi/fi/psl/maakuntakaavoitus/PSMK/luonnos.php>
Pohjois-Savon maakuntasuunnitelma 2030 (2006). <http://www.pohjois-savo.fi/fi/psl/liitetiedostot/maakuntasuunitelma/Maakuntasuun2030.pdf>
Pohjois-Savon maakuntasuunnitelma: strategia ja väestötavoitteet (2009). <http://www.pohjoissavo.fi/fi/psl/liitetiedostot/maakuntasuunitelma/Maasu2030_nettiin.pdf>
Siilinjärven strategia 2015 (2006). <http://www.siilinjarvi.fi/pdf_julkaisut/Strategia_2015uusi.
pdf>
Siilinjärven talousarvio 2010. Siilinjärven kunta.
Vuorelan liikekeskuksen asemakaava (2008). Siilinjärven kunta.
ACTA
231
Oulun seutu
Haukipudas-strategia 2008–2010. <http://www.haukipudas.fi/tiedostot/Hallinto/haukipudas_strategia.pdf>
Haukiputaan kunnan maapoliittinen ohjelma (2006). Haukiputaan kunta.
Oulun kaupungin maapoliittinen ohjelma (2003). Oulun kaupunki.
Oulun kaupunkistrategia 2005–2015 (päivitetty 2007). <http://www.oulu.ouka.fi/strategia/
pdf/Oulunstrategia2015.pdf>
Oulun seudun elinkeinorakenne 1997–2006–2020 (2008). <http://www.oulu.ouka.fi/seutu/
hankkeet/yleiskaava/pdf/2008/Oulun_seutu_3_1_2008.pdf>
Oulun seudun hajarakentamisselvitys (2006). <http://www.ylikiiminki.fi/seutu/hankkeet/yleiskaava/liitteet/hajarakentaminen/Hajarakentaminen210606.pdf>
Oulun seudun liikenne 2020: strategia – kärkitehtävät – aiesopimus (2003). <http://www.
ouka.fi/seutu/oulunseudunliikenne/>
Oulun seudun maankäytön ja liikenteen aiesopimus (2009). <http://www2.haukipudas.fi/dynastia5/kokous/2009591-5-1757.PDF>
Oulun seudun maankäytön toteuttamisohjelma 2010-2014 (SeutuMATO) (2009). < http://
www.ouka.fi/yleiskaavoitus/pdf/MATOnetti.pdf>
Oulun seudun yleiskaava 2020 (2005). <http://ouka.fi/seutu/hankkeet/yleiskaava/>
Oulun seudun yleiskaavan laajennus ja muutos (2006). <http://www.ouka.fi/seutu/hankkeet/
yleiskaava/liitteet/yleiskaavamuutos/laajennusehdotus_selostus.pdf>
Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava (2005). <http://www.pohjois-pohjanmaa.fi/index.
php?902>
Pohjois-Pohjanmaan maakuntasuunnitelma 2020 (2003). <http://www.pohjois-pohjanmaa.
fi/index.php?77>
Pohjois-Pohjanmaan maakuntasuunnitelma 2030: maakuntaohjelman 2010–2013 luonnos
(2009). <http://www.pohjois-pohjanmaa.fi/index.php?1036>
Turun seutu
E18-kehityskäytävä Turun–Salon seudulla: elinkeinopolitiikan ja maankäytön suunnittelun
haasteet (yhteenvetoraportti 2005). Turun ja Salon seudun aluekeskusohjelmat.
Kaupunkiseutusuunnitelma maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamisesta Turun
seudulla (työryhmän esitys 2007). Turun seudun MAL-työryhmä.
Liedon kunnan elinkeino-ohjelma 2008–2015 (2008). Liedon kunta. <http://www.lieto.
fi/netcomm/default.asp?path=8,2491&article=5557&index=_>
Liedon kunnan kaavoituskatsaus 2009 (2009). Liedon kunta. <http://www.lieto.fi/netcomm/
default.asp?path=8,41,2501,2508>
Liedon kunnan kaavoitusohjelma 2009–2011 (2008). Liedon kunta.
Liedon kunnan maapoliittinen ohjelma (2005). Liedon kunta.
Liedon kunnan rakennusjärjestys (1996). Liedon kunta. <http://www.lieto.fi/netcomm/default.
asp?path=8,41,2502,2580>
KESKUSKAUPUNGIN
232
Liedon kunnan yleiskaava (2004). Liedon kunta. <http://www.lieto.fi/netcomm/default.
asp?path=8,41,2501,2509>
Liedon kuntastrategia 2006–2010 (2007). Liedon kunta. <http://www.lieto.fi/netcomm/default.
asp?path=8,2481,2647&article=4311&index=_>
Maaria–Ilmarinen-osayleiskaavan www-sivu (kaava tekeillä). Liedon kunta. <http://www.lieto.
fi/netcomm/default.asp?path=8,41,2501,2509&article=5661&index=_&page=1>
Maakuntaohjelman tarkistus 2009–2010 (2008). Varsinais-Suomen liitto. <http://www.varsinais-suomi.fi/WebRoot/329043/Local.aspx?id=351066>
Turun kaupungin asunto- ja maankäyttöohjelma 2009–2013 (2009). Turun kaupunki. <http://
www.turku.fi/Public/default.aspx?nodeid=11982>
Turun kaupungin asunto- ja maankäyttöohjelma 2006–2010 (2006). Turun kaupunki. <http://
www.turku.fi/Public/default.aspx?nodeid=11982>
Turun kaupungin kaavoituskatsaus 2008 (2008). Turun kaupungin ympäristö- ja kaavoitusvirasto. <http://www.turku.fi/Public/download.aspx?ID=28882&GUID={47054480-F1434CFF-9FD9-5AEF12CA8065}>
Turun kaupungin kestävän kehityksen raportti 2007 (2007). Turun kaupunki. <http://www.
turku.fi/kestavankehityksenraportti>
Turun kaupungin strategia 2005–2008 (2005). Turun kaupunki. <http://www.turku.fi/Public/default.aspx?contentid=9890&nodeid=3906>
Turun kaupunkiseudun maakuntakaava (2002). Varsinais-Suomen liitto. <http://www.varsinaissuomi.fi/Suomeksi/Maankaytto_ja_ymparisto/Maakuntakaava/Turun_kaupunkiseutu>
Turun seudun kaupan palveluverkkoselvitys (2006). Varsinais-Suomen liitto. <http://www.
varsinais-suomi.fi/Link.aspx?id=492793>
Varsinais-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelma: liikennestrategia 2030 (2007). VarsinaisSuomen liitto. <http://www.varsinais-suomi.fi/WebRoot/329043/Local.aspx?id=340234>
Varsinais-Suomen maakuntasuunnitelma 2020 (2001). Varsinais-Suomen liitto.
<http://www.varsinais-suomi.fi/Suomeksi/Maankaytto_ja_ymparisto/Maakuntasuunnitelma>
Varsinais-Suomen maakuntasuunnitelma 2025 (2005). Varsinais-Suomen liitto.
<http://www.varsinais-suomi.fi/Suomeksi/Maankaytto_ja_ymparisto/Maakuntasuunnitelma>
Vasanen, Antti (2007): Kuntarakenteen kehittämisen edellytykset Varsinais-Suomessa. Varsinais-Suomen liitto. <www.varsinais-suomi.fi/Link.aspx?id=523888>
Vaasan seutu
Pohjanmaan maakuntasuunnitelma ”Kaksi kieltä, yhtä mieltä” (2003). <http://www.obotnia.
fi/fi/binaryviewer.aspx?MediaID=178>
Pohjanmaan maakuntakaavan selostusosa (2008). <http://www.obotnia.fi/fi/binaryviewer.
aspx?MediaID=1572>
Vaasanseudun strategia 2004–2015 (2004). <http://www.vasek.fi/assets/Files/Vaasan-seutu/
vaasanseudun-strategia.pdf>
ACTA
233
Vaasan seudun ohjelmaehdotus alueelliseen koheesio- ja kilpailukykyohjelmaan (KOKO)
2010–2013 (2009). <http://www.vasek.fi/assets/Files/Hankkeet/Vaasan-seudun-KOKO-ohjelmaehdotus.pdf>
Vaasan kaupungin strategia Vaasassa hyvä elämä 2020 (2008). <http://www.vaasa.fi/Link.
aspx?id=1030533>
Vaasan kaavoitusohjelma 2006–2010 (2006). <http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=458180>
Vaasan yleiskaava 2030 (ehdotus 28.10.2008). <http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=106931>
Vaasan asuntopoliittinen ohjelma 2008–2010 (2008). <http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=
1030581>
Vaasan laatukäytävä. Rakenne ja keskisen alueen yleissuunnitelma, 1.7.2007. <http://www.
vaasa.fi/Link.aspx?id=1042387>
Mustasaaren strategia 2007–2015 (2007). <http://www.mustasaari.fi/medialibrary/data/Mustasaaren_strategia_2007-2015-%7Bpcde2-hkpgd-tt8ov%7D.pdf>
Mustasaaren kaavoituskatsaus 2009. <http://www.mustasaari.fi/medialibrary/data/planlover2009-%7Bivoz1-jy1ox-rdqeq%7D.pdf>
Mustasaaren maapoliittinen ohjelma (2007). <http://www2.mustasaari.fi:8080/ktwebbin/
ktproxy2.dll?doctype=1&docid=323030375c313033305c39333735363137382e444f43&d
alid=30.10.2007%2016:56:18&extension=doc>
Vaasan ja Mustasaaren tie- ja katuverkkoselvitys (2007). <http://alk.tiehallinto.fi/julkaisut/
pdf2/vaasa-mustas_tiekatu.pdf>
Vaasan alueen kaupan palveluverkkoselvitys (2007). <http://www.vaasa.fi/link.aspx?id=
1042386>
Vaasanseudun kuntayhteistyö- ja kuntaliitosselvitys. Yhdyskuntarakenneselvitys (2009).
<http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=1121273>
Vaasanseudun kunta- ja palvelurakenne 2025 (2009). <http://www.vaasa.fi/Link.aspx?id=
1133863>
KESKUSKAUPUNGIN
234
Liite 1. YKR-aineiston sisältö
Tietosisältö
Väestö:
1. Väestö iän ja sukupuolen mukaan 1980, 1985, 1990, 1995, 2000, 2002, 2005,
2007
Työvoima:
2. Alueella asuva työllinen työvoima toimialan mukaan 1980, 1985, 1990, 1995,
1998, 2000, 2005
Työpaikat:
3. Alueella työssäkäyvät toimialan mukaan 1980, 1985, 1990, 1995, 1998, 2000,
2003, 2005, 2007
Rakennukset:
4. Rakennusten lukumäärä ja kerrosala pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaan 1980,
1985, 1990, 1995, 2000, 2002, 2005, 2007
Asunnot:
5. Asunnot lukumäärän, pinta-alan ja käytössäolotilanteen mukaan 1980, 1985, 1990,
1995, 2000, 2002, 2005, 2007
Toimitilat:
6. Toimitilojen lukumäärä ja pinta-ala pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaan 1980,
1990, 1995
Työmatkat:
7. Työlliset asuinpaikan ja työpaikan sijainnin mukaan 1980, 1985, 1990, 1995, 1998,
2000, 2003, 2005, 2007
Taloudet:
8. Asuntokunnat henkilöluvun mukaan 1980, 1985, 1990, 1995, 2000, 2002, 2005,
2007
Lomarakennukset:
9. Lomarakennukset rakennusvuoden mukaan 2005, 2007
ACTA
235
Liite 2. Haastattelurunko
Kooste YKS-ARTTU-haastattelukysymyksistä 8.6.2009
Haastateltavan taustatietoja:
Kertoisitko taustaksi jotain työhistoriastasi ja nykyisistä tehtävistäsi? [nimi, työtehtävä,
miten pitkään toiminut kunnassa/ ko. tehtävässä]
Minkälaisessa roolissa olet ollut tämän kaupunkiseudun maankäytöllisessä yhteistyössä?
[luottamushenkilöille] Kertoisitko omasta roolistasi ja asemastasi kotikunnassasi sekä
historiastasi luottamushenkilönä?
Paras-hankkeen puitteissa yhdyskuntarakenteen kehitystä halutaan tarkastella pitkällä
tähtäimellä. Millaisia käänteitä (tärkeitä tapahtumia, aloitteita, yhteistyöfoorumeita)
muistat / tunnistat seudulla yhdyskuntarakenteen ylikunnallisen suunnittelun historiassa?
Paras-hanke:
Miten Paras-kuntayhteistyö on vaikuttanut työtehtäviinne?
Onko Paras-hanke on tuonut jotain uutta, esimerkiksi uusia vaatimuksia, kaupunkiseudun yhteistyöhön?
Mitä Paras-hankkeelta odotetaan tai mitä siitä pelätään aiheutuvan; nähdäänkö se
mahdollisuutena vai pakkopullana?
Onko Paras-hanke tuonut jotain uutta yhteistyöhön kaavoitus- ja maankäyttöasioissa
vai onko yhteistyötä tehty jo aiemminkin?
Toimijoiden välinen luottamus:
Yhtenä keskeisenä tekijänä tässä Paras-hankkeen etenemisessä on pidetty toimijoiden
välisen luottamuksen rakentumista. Miten näette luottamuksen kehittyneen tällä
kaupunkiseudulla? (viranhaltijoiden tasolla vs. luottamushenkilöiden tasolla)
Muuttivatko viimeisten kuntavaalien tulokset jotenkin täällä tätä asetelmaa? Avasiko
tulos jotain uutta ulottuvuutta?
Seudullinen yhteistyö ja ohjausmenetelmät:
Ketkä ovat (olleet) aktiivisimmin kehittämässä seudullista yhteistyötä? [organisaatiot,
yksilöt]
Onko sellaisia toimijoita/organisaatioita, jotka olisivat sopivassa asemassa vetämään
seudullista yhteistyötä?
Onko joku yksittäinen henkilö profiloitunut seudullisen yhteistyön puolestapuhujana?
Millainen seudullinen organisaatio on/on tulossa/suunnitteilla?? Miten hyvin se toimii?
Mikä on sen merkitys, miten ”painavia” ovet sen aikaansaannokset? Mitä seudullisessa
yhteistyössä konkreettisesti tehdään?
KESKUSKAUPUNGIN
236
Yhteistyön poliittinen tahtotila:
Miten kuvailisitte poliittista tahtoa yhteistyöhön tällä seudulla ja näissä kunnissa?
Ovatko poliitikot orientoituneet seudulliseen yhteistyöhön?
Onko yhteistyöllä pidempää historiaa vai onko se jotenkin erityisesti nytkähtänyt
eteenpäin tässä viime vuosina tämän Paras-hankkeen myötä esimerkiksi?
Onko jotain sellaista asiaa/alaa, jossa olisi onnistuttu yhteisessä keskustelussa poliittisella tasolla? –> Miksi juuri tässä kysymyksessä? Millaiset tekijät ovat vaikuttaneet
tähän onnistumiseen?
Minkä verran poliittista aloitteellisuutta näissä seudullisissa kysymyksissä on ollut?
Onko kyse ollut enemmän tämän Paras-hankkeen vaatimuksiin vastaamisesta vai onko
poliittisella tasolla näkyvissä jotain omaa aloitetta?
Millaiset tekijät ovat vaikeuttaneet yhteistyötä? Mikä yhteistyön arjessa on hiertänyt,
erityisesti jos mietitään kunnallispolitiikan näkökulmasta?
Mistä kysymyksistä seudulla käydään eniten kuntien välistä kilpailua? Käydäänkö
kilpailua kaupasta, työpaikoista vai asumisesta? Entä minkälaisista asukkaista (veronmaksajista) täällä kilpaillaan?
Olivatko seudulliset kysymykset esillä kuntavaaleissa?
Kuntaliitokset:
Onko kuntaliitoksista keskusteltu pitkään kaupunkiseudulla? Ketkä ovat olleet aktiivisimpia?
Miten kuntaliitoksiin on suhtauduttu kaupunkiseutunne eri kunnissa?
Millaisia kuntaliitoksia näette mahdollisina lähitulevaisuudessa? n. 2015
Maapolitiikka:
Minkälaista on (kuntanne/tämän seudun keskuskunnan) maapolitiikka?
Mitä keinoja kunnassanne käytetään maapolitiikan toteuttamisessa?
Aiheuttaako kaupunkiseudulla jonkin kunnan maapolitiikka rajoitteita yhteistyölle ja
erityisesti maankäytönsuunnittelulle?
Maankäytön suunnittelu, suunnitteluintegraatio:
Mitä ovat kaupunkiseutunne keskeiset strategisen tason maankäytön suunnittelun
välineet ja menetelmät?
Onko seudullista strategiaa, ja mikä on sen merkitys maankäytön suhteen? Onko
pohdittu esim. seudullista rakennemallia tai maankäytön kehityskuvaa?
Mitkä ovat kaupunkiseudulla keskeiset seudulliset maankäytön ohjausvälineet (lähihistoriassa, nyt, lähitulevaisuudessa)? Millaisena pidätte maakuntakaavaa ja sen
ohjausvaikutusta? Onko kuntien yhteisestä yleiskaavasta keskusteltu, onko esim.
yhteisistä osayleiskaavoista kokemuksia? Onko joitain muita yhteisiä suunnitelmia
tai hankkeita?
Miten MAL-(yhteis)työtä on tehty kaupunkiseudulla, ketkä ovat mukana ja millaisia
ovat käytännön työkalut (työryhmät, hankkeet, keskustelut…)?
ACTA
237
Miten MAL-yhteistyö tulee näkemyksenne/tietonne mukaan kehittymään lähitulevaisuudessa?
Miten MAL-työ on vastannut vaativalta kuulostavaan yhteistyön edistämisen tehtävään?
Millaisia yhdyskunta-/MAL-suunnitteluun liittyviä (tai vaikka muitakin) hallinnonalojen välisiä tai sisäisiä muutoksia kuntaliitoksista on aiheutunut uuden kunnan
organisaatiossa?
Miten tulevaisuuden kehitys heijastuu kunnan sisällä tähän sektorien väliseen toimintaan? Eriytyykö eri sektorien toiminta seudullisiksi verkostoiksi vai tiivistyykö sektorien
välinen yhteistyö kunnan sisällä? Tässä MAL- tai MALP-suunnittelussahan haetaan,
että eri sektorit tekisivät yhteistyötä kunnan sisällä.
Miten maankäytön suunnittelu kunnissa asettuu tähän MAL-yhteistyöhön; onko tässä
alueita, joissa se yhteistyö toimii, ja onko sitten yhdellä sektorilla onnistunut yhteistyö
vaikuttanut muille sektoreille?
Millaista eri kuntien asuntopolitiikka ja asuinalueiden kaavoitus on ollut? Onko tässä
(ollut) suuria eroja kuntien välillä? Mihin suuntaan ylikunnallista/seudullista yhteistyötä pitäisi tässä kehittää?
Yksi ylikunnallisen maankäytön yhteistyökysymyksistä on kuntien välisten raja-alueitten suunnittelu. Minkälaisen painoarvon tämä on saanut kaupunkiseutunne kunnissa?
Mitkä ovat tärkeimmät tällaiset alueet?
Millaista liikennejärjestelmäsuunnittelua kaupunkiseudulla on tehty? Miten liikennejärjestelmäsuunnittelu on nivoutunut muuhun MAL-suunnitteluun?
Onko kaupan suuryksiköiden sijoittumisesta keskusteltu seudullisena kysymyksenä?
Ketkä ovat olleet aktiivisimpia tässä keskustelussa? Mitkä ovat olleet tärkeimmät tällaiset
sijoittumiskohteet? Mitä on tapahtunut konkreettisesti?
Onko hajarakentamista pidetty isona ongelmana vai onko se vain ilmiö, joka tapahtuu?
Onko asiasta keskusteltu jossain vaiheessa?
Minkälainen on seutuhallinnon asema ja maankäytönsuunnittelun strategioiden merkitys hajarakentamisen ohjauksessa?
Poliitikkojen rooli yhteistyössä ja muita kysymyksiä luottamusmiehille
em. aiheista:
Miltä tällainen ylikunnallinen yhteistyö maankäytön asioissa näyttää kuntanne luottamushenkilöiden näkökulmasta? Kuinka paljon luottamushenkilöillä on ylikunnallista keskusteluyhteyttä tai minkälaisia ne tilaisuudet ovat, jossa poliitikot toisiaan
tapaavat?
Kuinka paljon luottamushenkilöt ovat seuranneet tämän MAL-työn edistymistä?
Kuinka helppoa tai vaikeata on luottamushenkilöiden pysyä kärryillä tällaisesta seutuyhteistyöstä? Kysehän on moniulotteisesta asiasta.
Millaisia maankäytön suunnitteluun ja yhdyskuntasuunnitteluun liittyviä aiheita on poliittisessa keskustelussa noussut esiin vuosien varrella, ja mistä puhutaan juuri nyt?
Mikä olisi Paras-hankkeen konkreettisin aikaansaannos – positiivinen tai negatiivinen
– kaupunkiseudulla, johon meidän kannattaisi kiinnittää huomio vuonna 2011 tai
joka olisi ehkä jo nyt näkyvissä? Mikä olisi se kaikkein olennaisin asia mitä tästä jäisi
käteen?
KESKUSKAUPUNGIN
238
Acta-sarjassa vuodesta 2008 lähtien
ilmestyneet julkaisut
Aiemmin ilmestyneet Acta-sarjan julkaisut osoitteessa: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut
199 Inga Nyholm: Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muutosprosessina
kuntien keskijohton näkökulmasta. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509196.
200 Vesa Harmaakorpi, Helinä Melkas (toim.): Innovaatiopolitiikkaa järjestelmien välimaastossa. 2008.
Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509202.
201 Heidi Lavento: KISA – kuntien viestinnän seuranta- ja arviointijärjestelmä. 2008. Hinta 25 euroa.
Tilausnumero 509201.
202 Kaisu Anttonen, Katri Laihosalo, Helena Leino (toim.): Kaupunki kasvaa, miten käy ympäristön?
Ympäristönäkökulmia Tampereen kaupungin toimintaan. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509209.
203 Arto Koski: Monikuntaliitokset. Taitavasta toteutuksesta hyviin käytäntöihin. 2008. Hinta 25 euroa.
204 Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala: ”Kun romppeet ovat paikoillaan”. Onnistunut kuntafuusio – pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509242.
205 Pekka Kuusela & Titta Jääskeläinen (toim.): Oppimisverkosto kehittämisympäristönä. Oppiminen,
työhyvinvointi ja henkilöstöjohtaminen kunta-alan työorganisaatioissa. 2008. Hinta 25 euroa.
206 Hannele Seeck, Heidi Lavento, Salli Hakala: Kriisijohtaminen ja viestintä. Tapaus Nokian vesikriisi.
2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509244.
207 Isto Halinen, Sirpa Korhonen: Parasta tuottavuutta. Kuntatuottavuus-hankkeen loppuraportti.
208 Pekka Juntunen, Veli-Pekka Nurmi, Jari Stenvall: Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta
muuttuvissa hallintoja palvelurakenteissa. Perinteisen suomalaisen yhteiskunnan ”lintukoto”ajattelun aika on ohi. Erilaiset yhteiskunnan ja kuntien toimintoihin liittyvät uhkakuvat ovat
lisääntyneet. Siksi on yhä tärkeämpää pohtia, millä tavoin yhteiskunta eri toimijoineen kykenee
varautumaan erilaisiin häiriötilanteisiin. Myös kuntien varautumisen ja turvallisuuden hallinnan
toimintojen on seurattava aikaansa. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kuntien varautumista ja turvallisuuden hallintaa muuttuvassa kuntien toimintaympäristössä. Tutkijat tarkastelevat kriittisellä
tavalla tämänhetkistä suomalaisten kuntien varautumispotentiaalia ja tuovat esiin uutta yhteiskunnallista turvallisuuden hallinnan viitekehystä. Raportissa annetaan myös ehdotuksia kuntien
varautumistoimintojen kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509267.
209 Risto Nakari, Stefan Sjöblom: Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. Työelämän laadun,
asiakastyytyväisyyden ja palvelukustannusten väliset yhteydet strategisen henkilöstöjohtamisen
näkökulmasta. Julkisten palvelujen tuottavuuden ja työelämän laadun kehittäminen on ollut keskeisenä tavoitteena 1990-luvun alusta lähtien. Kehittämisen hankaluutena on ollut kuitenkin se,
millä tavalla palvelujen laadun, tuottavuuden ja työhyvinvoinnin väliset riippuvuudet määrittyvät.
Kyse on siten ennen kaikkea siitä, miten palveluorganisaatioiden toimintatavat vaikuttavat näihin
riippuvuuksiin. Mitkä ovat ne kriittiset ehdot, joiden on eri toiminnoissa toteuduttava, jotta
kunnalliset palvelut olisivat kuntalaisen, asiakkaan, henkilöstön ja talouden kannalta tuloksellisia?
Tutkimuksessa analysoidaan palvelukustannusten, työelämän laadun ja asiakastyytyväisyyden välisiä
riippuvuuksia henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Tutkimuksen pääkohteena ovat ne kunnalliset
ydinpalvelut, jotka asiakkaan näkökulmasta kattavat elämänkaaren keskeisiä vaiheita lapsiperheiden
palveluista ikäihmisten palveluihin, eli lasten päiväkodit, yläasteet, lukiot sekä vanhainkodit ja
kotihoito. Tulokset osoittavat, että johtamiskäytännöillä on olennainen vaikutus palveluyksiköiden
tuloksellisuudelle. Näin ollen myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden saavuttaminen on pitkälti riippuvainen niistä toimintatavallisista ratkaisuista, joita uusissa palvelurakenteissa
saadaan aikaiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509269.
210 Kari Ahokas: Kasvukunnan johtajana. Kuntien toimintaympäristössä on samanaikaisesti käynnissä
useita eri suuntiin meneviä muutosprosesseja, jotka ovat voimakkaita ja yllätyksellisiä. Etenkin
kasvukunnissa muutosta ja ympäristön reaktioita ei voida luotettavasti ennustaa, eikä niihin voida
ACTA
239
211
212
213
214
varautua kattavasti etukäteen. Kuntayhteisössä on käytettävissä entistä enemmän tietoa, kokemusta
ja osaamista monilta eri toimialoilta. Onko kunnanjohtajan tehtävänä luoda edellytyksiä näiden
henkisten voimavarojen hyödyntämiselle? Onko valtuutetuille järjestettävä mahdollisuuksia päästä
hyödyntämään omaa koulutuksensa ja kokemuksensa tuomaa osaamista kunnan kokonaiskehittämisessä? Perinteinen päätöksentekoon pohjautuva hallintomalli antaa varsin vähän mahdollisuuksia valtuutettujen henkisten voimavarojen hyödyntämiseen. Valtuutetut kokevat olevansa
kumileimasimia kuntien dualistisen johtamistavan kulttuurissa, jossa valmistelijat valmistelevat ja
päättäjät päättävät. Tämä lisensiaatintyö ”Kasvukunnan johtajana” on tutkimus kunnanjohtajana
kasvamisesta ja kasvukunnan johtajana olemisesta sekä henkisten voimavarojen huomioon ottamisen
merkityksestä kasvukunnan johtajan näkökulmasta. Tutkimuksessa käydään läpi kunnanjohtajajärjestelmän historiaa, kehittymistä ja kunnanjohtajan juridista asemaa. Tutkimus antaa vastauksia
mitä kunnanjohtaja voi tehdä valtuutettujen roolin kehittämiseksi ja oman tietoisuuden vahvistamiseksi sekä mikä merkitys tällä työllä on. Lopuksi esitellään Kempeleen uusi toimintamalli sekä
valtiovarainministeriön kuntajohtamisen kehittämishankkeen loppuraportin 20/2009 tekstiä, joka
käsittelee johtopäätöksiä valiokuntamallin kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509272.
Jari Stenvall, Jenni Airaksinen: Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palveluinnovaatiot. Tampereen malli on yksi radikaaleimmista kokonaisuudistuksista suomalaisessa kunnallishallinnossa. Uudistus on tarkoittanut pormestarimallin, tilaaja- ja tuottajamallin sekä asiakaslähtöisen
prosessimallin käyttöönottoa Tampereen kaupungissa. Tampereen malli haastaakin pohtimaan
suomalaisen kunnallishallinnon tulevaisuutta. Tässä tutkimusraportissa arvioidaan sitä, miten
Tampereen malli toimii kokonaisuutena erityisesti hyvinvointipalveluiden palveluinnovaatioiden
näkökulmasta. Julkaisu on osa kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot -tutkimus- ja
kehittämishanketta. Tutkimus nostaa esille sen, miten Tampereen malli on luonut edellytyksiä
käsitellä monimutkaisia ja ennakoimattomia ongelmia. Malli on avannut aiemmin hierarkkista
toiminutta kaupunginhallintoa niin markkinoiden, poliittisen päätöksenteon kuin kuntalaisten
suuntaan. Verkostomainen toimintatapa on vahvistunut. Samalla malliin sisältyy myös haasteita,
joista keskeisimmät liittyvät muun muassa kokemuksiin toiminnan pirstaleisuudesta ja kokonaisuuden koossa pysymisen vaikeudesta. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509279.
Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä: Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka. Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin ja tulevaisuuden kannalta suurten kaupunkien ja
kaupunkiseutujen merkitys kasvaa koko ajan. Niiden merkitys globaalissa taloudessa on jatkuvasti
korostunut. Yhä suurempi osa väestöstä asuu kaupunkiseuduilla ja ne ovat myös paikkoja, joissa
uudet ilmiöt, elämäntavat ja toimintamallit nousevat ensimmäisinä esiin. Hankkeen tavoitteena on
ollut ennakoida suurten kaupunkiseutujen kannalta merkittäviä toimintaympäristön muutoksia,
mahdollisia tulevaisuuspolkuja ja auttaa hahmottamaan kaupunkipolitiikan sisältöjä ja painopisteitä.
Hankkeen tulokset ovat joiltain osin pessimistisiä ja uhkaavia tai ainakin niihin sisältyy merkittäviä
haasteita. Tulevaisuus ei ole kuitenkaan ennalta määrätty. Siihen voidaan ainakin jossain määrin
vaikuttaa nykyhetkessä tehtävillä toimenpiteillä, paikallisella kehittämisellä ja kansallisella politiikalla.
Anne Korhonen: Yksityisyys ja henkilötietojen suoja kunnallisessa virantäytössä. Työntekijän
sopivuuden, pätevyyden ja osaamisen selvittämiseen liittyy aina erilaisten henkilötietojen käsittelyä.
Tämän päivän työelämässä vaatimukset ovat kasvaneet ja samalla keinot työntekijöiden arvioimiseen
ja testaamiseen monipuolistuneet. Henkilötietojen suojan merkitys voidaan nähdä entistä tärkeämmäksi. Aiheen ajankohtaisuudesta kertoo myös työelämän tietosuojaa koskevan sääntelyn uutuus ja
nopea kehittyminen. Kun työnantaja on viranomainen, työntekijän henkilötietojen suojaa rajoittaa
paitsi työnantajan mahdollisuus hankkia tietoja myös viranomaistoiminnan julkisuus. Tutkimuksessa tarkastellaan voimassa olevan oikeuden näkökulmasta yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa
kunnallisessa virantäytössä. Tarkasteltavana ovat sekä henkilötietojen käsittelyyn liittyvät työnantajan
oikeudet ja velvollisuudet että henkilötietojen suojaan liittyvät viranhakijan oikeudet. Tutkimuksen
tarkoituksena on selvittää, mitä viranhakijaa koskevia tietoja työnantaja saa kerätä, mistä tietoja saa
hankkia ja miten tietoja pitää käsitellä. Aihetta tarkastellaan virantäyttömenettelyn eri vaiheiden
mukaisesti viranhakuilmoituksen julkaisemisesta virkasuhteeseen ottamiseen ja päätöksen tiedoksiantoon saakka. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509285.
Marjukka Weide: Ulkomailla syntyneenä suomalaisessa kunnallispolitiikassa. Maahanmuuttotaustaisten kunnanvaltuutettujen edustajuuskäsitykset, motivaatio sekä suhde maahan-
KESKUSKAUPUNGIN
240
muutto- ja kulttuuritaustaansa puheessa politiikassa toimimisesta. Yhä useammassa suomalaisessa
kunnassa osa kunnallisvaalien osallistujista, niin valitsijoista kuin ehdolle asetetuista, on ulkomaan
kansalaisia ja kansalaistamisen kautta Suomen kansalaisuuden saaneita. Miltä näyttää suomalainen
kunnallispolitiikka sellaisen kunnanvaltuutetun silmissä, jonka kuva politiikasta on ennen Suomeen
tuloa ehtinyt muotoutua toisessa maassa? Mikä motivoi maahan muuttaneita kuntalaisia luottamustehtävässään? Onko valtaväestöstä poikkeava etninen tausta taakka vai resurssi kunnallispolitiikassa?
Tässä pro gradu -opinnäytetyössä pohditaan kahdentoista valtuutetun ja yhden varavaltuutetun
teemahaastattelujen avulla ”maahanmuuttaneena” olemisen ja kunnallispolitiikassa toimimisen
mahdollisia leikkauspintoja. Haastateltujen joukkoon mahtuu niin ”maahanmuuttajapoliitikkoja”
kuin niitä, joille oma maahanmuuttotausta ei politiikassa merkitse mitään. Tutkimuksen tulokset
antavat aihetta jättää suoraviivaiset oletukset maahanmuuttaneista politiikassa, ja kuunnella herkällä korvalla ulkomailla syntyneiden poliitikkojen määritelmiä itsestään edustajana ja poliittisena
toimijana. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509297.
215 Anni Jäntti & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2005–2008. Tässä tutkimusraportissa kuvataan kuntademokratian ja -johtamisen
ajankohtaisia teemoja kuntalaisten, kuntaorganisaatioiden sekä kuntajohtamisen näkökulmista.
Raportti perustuu Kuntaliitossa valtuustokaudella 2005–2008 tehtyihin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Raportti sisältää tiivistä ja kuvailevaa tietoa kuntalaisten osallistumisesta, kunnallisista toimielimistä
ja luottamushenkilöistä, luottamushenkilötyön edellytyksistä sekä toimielinten erilaisista toiminta- ja työskentelytavoista. Lisäksi tarkastellaan kuntien poliittista johtamista sekä johtamistyötä
kunnanjohtajan näkökulmasta. Raportissa luodaan myös katsaus valtuustokaudella 2005–2008
käynnistyneisiin demokratiaan ja johtamiseen liittyviin hankkeisiin, selvityksiin ja kokeiluihin.
Kuntademokratian ja -johtamisen tulevaisuutta analysoidaan tarkastelemalla kuntakenttään kohdistuvia haasteita. Näin raportti luo kattavan kokonaiskuvan kuntademokratian ja -johtamisen tilasta.
216 Ilpo Laitinen: Tietoperustainen johtaminen – Case Helsinki. Tiedosta ja tietämyksen kehittämisestä
on tullut nykyaikaisten organisaatioiden selviytymisen ehto. Julkinen sektori ei tee tästä poikkeusta. Viime vuosikymmenen aikana organisaatioteorioissa ja johtamisen kirjallisuuden keskiöön on
noussut tieto ja tietämyksen hallinta. Organisaation oppimisen rinnalle on ilmaantunut sosiaalista
pääomaa, tunneälykkyyttä, innovatiivisuutta, informaatiojohtamista ja tiedon hallintaa sekä uutta
johtamista esitteleviä malleja. Ne ovat rakentaneet niin sanottua tiedon ja tietämyksen taloutta.
Monissa mainittuja teemoja esittelevissä teoksissa organisaatio ja ihmisten välinen vuorovaikutus
esitetään systeemiajattelun osana. Organisaatio on niissä rakenne, johon inhimillinen vuorovaikutus
asemoidaan. Tässä tutkimusraportissa tarkastellaan uutta julkista johtamista sekä tiedon ja tietämyksen johtamisen haasteita. Teos arvioi kriittisesti systeemistä ajattelua ja esittelee oppimisen ja tiedon
jakamisen monitasoisena organisaation prosessina. Prosessi ei ole vain tiedon järjellistä hallintaa,
vaan liittyy myös esimerkiksi valtarakenteisiin ja tunteisiin. Menestyvä organisaatio on kykenevä
tunnistamaan toiminnassaan mainittuja piirteitä ja kykenee kehittämään itseään jalostamalla ja laadullistamalla vuorovaikutusta. Teoksessa on tutkittu Helsingin kaupungin johtamista. Sen keskeiset
havainnot ja niitä tukeva teoriatausta ovat yleisiä ja tunnistettavia kaikissa organisaatioissa. 2009.
Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509309.
217 Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska
Simanainen: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun
yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Raportissa tarkastellaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke)
toteutuksen lähtöasetelmia kaupunkiseuduilla yhdyskuntarakenteen toimivuuden näkökulmasta.
Tutkimukseen valituilla kaupunkiseuduilla tarkastelu kohdistuu erityisesti keskuskaupungin ja sen
yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureihin ja niiden muutoksiin. Kuntien keskinäisiä
suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskuntaparit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja Vaasa/Mustasaari. Kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen on selvitetty huomioiden niiden lähihistorian
suunnitteluyhteistyö, laaditut suunnitelmat, ohjelmat ja strategiat sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen ”kehityspolut”. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa
suuntaansa? Entä mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle? Tutkimuksesta
on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen tutkimusryhmä osana Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa
(ARTTU).2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509310.
ACTA
241
Acta-julkaisusarjan kestotilaus
Ennakoivaa, soveltavaa ja ajankohtaista
tutkimustietoa kunnista
Acta-julkaisusarja on tarkoitettu Sinulle, joka haluat käyttöösi tutkittua tietoa kuntien
nykytilasta ja kehityksestä. Tutkitulla tiedolla tehdään tulevaisuutta.
Acta on Suomen Kuntaliiton tutkimustoiminnan julkaisusarja. Sarjassa ilmestyy
vuosittain vähintään yhdeksän kunta-alaa monipuolisesti käsittelevää julkaisua. Actasarja tarjoaa ajankohtaista ja soveltavaa tutkimustietoa kunnista sekä ennakoi kuntien
toimintaympäristön tulevia muutoksia.
Sarjan julkaisut käsittelevät mm. kuntien hallintoa, johtamista, demokratiaa ja
palveluita. Kirjat sisältävät suomen-, ruotsin- ja englanninkielisen tiivistelmän.
Tarjoamme Acta-julkaisusarjan kestotilausta
Voit tilata Acta-julkaisusarjan kestotilauksena, jolloin saat kaikki sarjassa vuosittain
ilmestyvät kirjat edulliseen hintaan.
– Kestotilauksen hinta on 200 euroa/vuosi (sis. alv.).
– Yksittäisen Acta-julkaisun hinta on 25 euroa (sis. alv).
– Sarjassa ilmestyy vähintään yhdeksän kirjaa.
– Kestotilaajilta ei peritä toimitusmaksuja.
– Kestotilauksen hinta laskutetaan vuosittain keväällä.
Lisätietoja kestotilauksesta:
Elna Nissinen ja Kaija Majoinen/Suomen Kuntaliitto
puh. (09) 7711, faksi (09) 771 2726
Lisätietoja Acta-julkaisusarjasta löydät kotisivultamme:
http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut
KESKUSKAUPUNGIN
ACTA
Julkaisujen toimitusosoite, ellei sama kuin yllä
Päiväys ja allekirjoitus
Puhelinnumero
Postinumero ja -toimipaikka
Lähiosoite
Yhteisö/yritys
Tilaaja
En tällä kertaa tee kestotilausta, mutta tilaan seuraavat ACTA-sarjan julkaisut:
Tilaan ACTA-sarjan kestotilauksena edulliseen hintaan 200 euroa/vuosikerta (sis. alv.)
00003 HELSINKI
Vastauslähetyssopimus
00530/75
Suomen Kuntaliitto
Kuntakehitys ja tutkimus
vastaanottaja
maksaa
postimaksun
242