docFiskaalinen federalismi, valtion, alueiden ja kuntien rooli
download 
Report Transcription
Fiskaalinen federalismi, valtion, alueiden ja kuntien rooli
6. Valtion, välitasojen ja kuntien roolista • 6.1. Johdantoa • 6.2. Fiskaalisen federalismin peruskysymykset ja periaatteet, kertausta • 6.3. Miksi hajakeskitystä tarvitaan? Oates’in desentralisaatioteoreema. • 6.4. Rahoitussuhteet ja kuntien valtionosuusjärjestelmä • 6.5. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tiebout malli • 6.6. Klubiteoria • 6.7. Palvelutarjonnasta sekä kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformista • Kirjallisuutta • Stiglitz, J.: Economics of the public sector, luku 26 • Bailey, S. Local Government Economics, MacMillan, 1999 • Tuomala: Julkistalous, luku 16 (ennen17). Fiskaalinen hajakeskitys • Loikkanen-Laakso-Susiluoto: Metropolialueen talous, luvut 14 (Loikkanen kuntareformeista) ja 15 (Moisio-Oulasvirta Pohjoismaiden kuntasysteemeistä) • Laakso-Loikkanen: Kaupunkitalous, luku 29 • Loikkanen-Nivalainen: Suomen kuntatalouden kehitys Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.1. Johdantoa Julkisen sektorin toiminta jakautuu eri aluetasoille - YK, EU, maan keskushallinto (valtiotaso), mahdollinen osavaltio liittovaltioissa, aluetason yksiköt, kunnat, kunnanosat • Valtionhallinolla ja sen palveluyksiköillä on oma aluerakenteensa: Suomessa läänit, alyt ja elyt oikeuslaitos ym. valtion alueyksiköt • Monessa maassa Suomen kuntatasolla (tai kuntayhtymissä) olevia tehtäviä hoidetaan valtiollisina tehtävinä alueorganisaatioineen o esim. Englannin terveydenhuoltojärjestelmä (NHS= National Health Service) o tai itsehallinnollisten aluetason yksiköiden toimesta o esim. sairaalat Ruotsin landsting tasolla • Itsehallinnollisia (oma valtuusto, hallitus, omia tehtäviä ja omaa rahoitusta) alueyksiköitä ovat mm. välitason yksiköt Ruotsissa (landsting) ja Norjassa (fylkeskommuner) • - Suomessa maakuntien hallinnossa (maakuntavaltuusto) ja muissa kuntayhtymissä päättävät kuntien valitsemat edustajat, mutta niillä ei ole omaa verorahoitusta • - kuntia on kaikissa maissa Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.2 Fiskaalisen federalismin periaatteiden kertausta Katsotaan uudestaan luennon 1 esitystä fiskaalisen federalismin periaatteista Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.3. Miksi julkisen sektorin hajakeskitystä tarvitaan? Miten julkisen sektorin rakenne vaikuttaa markkinoiden epäonnistumisten korjaamiseen? • Hajakeskitetty julkinen sektori tuntee paikallisväestön tarpeet todennäköisesti paremmin kuin keskitetty julkinen sektori. • paikallisdemokratia heijastaa paremmin paikallisväestön mieltymyksiä. • hajauttaminen saattaa parantaa keskitetysti määräytyvän politiikan toteuttamisessa tarvittavan informaation laatua. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Oatesin (1972) desentralisaatioteoreema eli ns. hajakeskityksen tulos Tarkastellaan julkisen sektorin allokaatio - ja tulonjakoroolia • Oatesin tulos sanoo, että paikallinen julkinen tarjonta on aina vähintään yhtä tehokasta kuin sellainen tarjonta, missä keskusvalta tarjoaa saman määrän kaikille kansalaisille • Jos alueiden kesken on eroja joko preferenssieroja (kysynnät poikkeavat) tai tuotantokustannuseroja (tarjonnat poikkeavat), niin valtakunnallinen, alueiden keskiarvoihin tms. perustuva julkisten palvelujen tarjonta on tehottomampaa kuin hajautettu tarjonta, joka ottaa huomioon ko. erot • Yllä sanottu on tavallaan paikallisen itsehallinnon perusta. • Tarkastellaan asiaa olettaen tarjontapuoli alueittain samaksi, mutta olettaen, että preferenssieroja on alueiden kesken. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Kaksi aluetta (A ja B), joilla preferenssiero Seuraavassa kuviossa • julkisten palvelujen kysynnät, jotka heijastavat keskimääräistä kysyntää, ovat erisuuria alueella A ja B. • Kysynnät eroavat koska alueet eroavat toisistaan tulojen suhteen (A =köyhempi ja B=rikkaampi alue) • Palvelujen tuottamisen rajakustannukset oletetaan samoiksi molemmilla alueilla, ja ne oletetaan vakioksi (henkeä kohti) • Hajakeskitetyssä järjestelmässä köyhempi alue A kuluttaisi julkista palvelua Obcg1 verran. • Jos keskusvalta kohdentaa enemmän kuin tuon määrän, esimerkiksi Obdg2 verran, tehokkuustappioksi tulee kolmion cde kokoinen ala (ero alueen lisäkulutuksen rajahyödyn ja rajakustannuksen välillä). Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Kuvio: Desentralisaatio -tulos € DA DB g c b d e O g1 g2 h MC f g3 g4 Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Julkisen palvelun määrä Desentralisaatio, jatkuu HUOM: • tarkasteltava julkinen palvelu tai hyödyke on luonteeltaan yksityishyödyke. • Suomessa lähinnä kunnat, tarjoaa juuri näitä yksityishyödykkeitä. • tulos olettaa, että aluetason tarjonta on yhtä kuin alueen kysyntä. • Jos yksilöt eivät ole identtisiä, herää kysymys, miten demokraattinen yhteisö pystyy takaamaan tehokkaan tarjonnan. • Kuviossa oletetaan, että verojärjestelmä, äänestysjärjestelmä ja preferenssien jakauma on sellainen, että hajautetussa tilanteessa tehokas tarjonta toteutuu kummallakin alueella. • Asetelmassa ei oteta huomioon muuttoliikettä ja verokilpailua. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Desentralisaatio, jatkuu 2 • Sinänsä Oatesin tulos ei vaadi resurssien liikkumattomuuden olettamusta. • Jos verotus perustuu ns. hyötyperiaatteelle (vero vastaa julkisista palveluista saatua hyötyä), verokilpailu pakottaa paikallistason valitsemaan verot hyötyperiaatteella, jolloin tehokkuus toteutuu. • Mutta jos käytettävissä olevaa verovälineistöä rajoitetaan, esimerkiksi vaikkapa suhteelliseen pääomaveroon, tulos ei enää päde. • Verokilpailu voi tuoda myös strategista käyttäytymistä eri tasojen ja eri alueiden toimintaperiaatteisiin. • Tämä taas johtaa siihen, että palvelujen tarjonta alueilla ei ole tehokasta. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.4. Rahoitussuhteet ja kuntien valtionosuusjärjestelmä • 6.4.1. Mitkä rahoituksen muodot sopivat millekin tasolle • ks. Luennon 1 fiskaalisen federalismin periaatteita rahoituksen osalta • Sekä seuraavalla sivulla YK:n alaisen UN-Habitatit ohjekirjan ”Guide to municipal finance” näkemystä kuntien tehtävistä ja niille sopivista rahoituksen muodoista Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Kuvio : Kuntien palvelut ja niille sopivat rahoitusmuodot (YK/UN-Habitat) Yksityishyödyke Paikallinen julkishyödyke Tulonjakoon vaikuttavat palvelut tai avustukset Ylikunnallisia vaikutuksia synnyttävä palvelu Vesi Poliisi Sosiaaliapu Tiet / liikenne Viemäri Palokunta Sosiaalinen asuntotarjonta Kulttuuri Jätehuolto Liikenne Paikallispuisto t Katuvalot Käyttäjämaksu Kiinteistövero Sosiaaliset avustukset Tulovero Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Tulonsiirrot (valtionavut) MITEN TÄMÄ NÄKEMYS POIKKEAA SUOMEN JA MUIDEN POHJOISMAIDEN KUNTIEN TEHTÄVISTÄ JA RAHOITUKSEN MUODOISTA Katso: Loikkanen-Nivalainen: ”Suomen kuntatalouden kehitys” raportin avulla Suomen osalta ja sen liitteen 2 avulla kansainvälisesti http://www.kuntientakauskeskus.fi/files/pdf/SUOMEN_KUNTATALOUDEN_KEHITYS_190710 .pdf Vertailumaiden välillä on paljon muitakin eroja, esimerkiksi paikallistason itsemääräämisoikeuksissa • Suomessa ja Ruotsissa kunnat saavat itse päättää veroasteistaan, mutta valtio määrittää veropohjan. • Norjassa valtio määrittää veroasteille ylärajan ja käytännössä kaikki kunnat käyttävätkin korkeinta mahdollista veroprosenttia. • Tanskassa kunnat joutuvat neuvottelemaan valtion kanssa veroasteistaan. • Saksassa paikallistaso voi vaikuttaa veropohjaan ja veroasteisiin vain lainsäädännön yhteydessä. • Ruotsissa kiinteistövero on kokonaan valtion vero ja Norjassa, Tanskassa ja IsossaBritanniassa valtio määrittelee kiinteistöveron ylärajan. • Yhdysvalloissa sen sijaan paikallistaso saa päättää itsenäisesti sekä kiinteistöveron pohjasta että veroasteesta. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Kiinteistöverotuksesta • Kiinteistövero (voimaan 1993) on Suomessa ainoa puhdas kunnallistason vero ja kunnilla on oikeus päättää kiinteistöveroprosenteista tiettyjen rajojen sisällä. • Vuonna 2002 ja 2010 (suluissa): Yleinen kiinteistöveroaste on 0,5–1,0 (0,6-1,35), vakituisille asuinrakennuksille 0,22–0,5 (0,32-0,75), voimalaitoksille 0–1,4 (0-0,285) ja ydinvoimalaitoksille 0–2,2 (0-2,85). • Lisäksi rakentamattomalle maalle voidaan määrätä 1,0–3,0 prosentin suuruinen kiinteistövero (sama vuonna 2010). Tietyissä pääkaupunkiseudun kunnissa veron on oltava vähintään yksi prosenttiyksikkö korkeampi kuin yleinen kiinteistöveroprosentti. • näihin on tehty muutoksia em. Ajankohtien jälkeen. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.4.2. Valtionosuusjärjestelmistä Tulonsiirrot keskusvallalta alueille ovat kaikkialla keskeisiä kuntien tai vastaavien alueorganisaatioiden rahoituslähteitä. Mihin tällaisia tulonsiirtoja, kuten kuntien valtionosuusjärjestelmiä, tarvitaan? • • • niillä voi rohkaista tiettyä kulutusta, esimerkiksi koulutusta (perusteluna positiivinen spill over -efekti ja/tai se ettei muuttoliikkeen takia hyötyjä maksaa -periaate toteudu muuten); niillä voi uudelleen jakaa tuloa vauraiden ja köyhien alueiden välillä; niillä voidaan turvata, että kaikki alueet voivat taata tietyt minimipalvelut (päivähoito, koulutus jne). Horisontaalinen oikeudenmukaisuus perusteluna kuntien valtion apujärjestelmälle. • Tarkastellaan kahta henkilöä A ja B, joilla on samat preferenssit, mutta he asuvat eri kunnissa • Horisontaalisen oikeudenmukaisuuden mukaan heidän tulisi nauttia saman verran julkisia palveluja • Olkoon A:n kunnassa enemmän lapsia ja vanhuksia ja toisaalta vähemmän työllisiä > veropohja pienempi • Tällöin horisontaalinen oikeudenmukaisuus ei toteudu: samalla kunnallisvero %:lla ei saa samoja palveluja. • Tarvitaan tulonsiirtoa köyhemmälle alueelle (jonka rikkaammat joutuvat maksamaan tavalla tai toisella) • Mitä vaihtoehtoja on antaa tulonsiirtoa? • Puhutaan veropohjan tasauksesta ja valtionavuista (tai valtionosuuksista) Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 VALTIONOSUUS -TYYPEISTÄ Ehdollisia (kategorisia) ja ei-ehdollisia (könttäsumma) järjestelmiä. • Ehdollinen apu on enemmän tai vähemmän korvamerkittyä eli keskusvalta täsmentää vastaanottajalle, mihin tarkoitukseen apua käytetään (tai tulisi käyttää). Ehdollisia apujärjestelmiä on useita eri tyyppiä • matching –tyyppinen, jossa valtio maksaa – määrätyn osuuden yksikkökustannuksesta tai yksikköhinnasta – osuuden kokonaismenoista tai jonkun palvelun aiheuttamista menoista (osuus voi vaihdella menoryhmittäin) Matching –tyyppinen voi olla – avoin tai suljettu (open tai close ended). Suljetussa on katto, mihin asti tukiosuutta (”hinnan alennusta”) voi saada, sen ylimenevältä osin tuki= 0. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Avoin valtionosuus (matching grant) Kuvataan järjestelmää rationaalisesti käyttäytyvän kuluttajan (mediaaniäänestäjä) teorian avulla. Seuraavassa kuvassa • X-akselilla mitataan valtionapua saavan (julkisen) hyödykkeen kulutusta. • pystyakseli Y mittaa yksityistä kulutusta (yks. menoja aggregaattina). • kunnan (= mediaaniäänestäjän) preferenssit voidaan esittää kuvion samahyötykäyrien avulla. • aa on alkuperäinen mediaaniäänestäjän budjettirajoitus • Piste E1 vastaa hyödynmaksimoivaa tilannetta ilman valtionapua Jos käyttöön otetaan ehdollinen valtionosuusjärjestelmä, jossa valtio maksaa valtionapuna 50 % yksikkökustannuksesta (= 50 % hinnanalennusta kunnalle) • budjettisuoran aa sijasta tulee ab voimaan eli kulmakerroin puolittuu • Uusi tasapaino E2 • sekä muu kulutus että valtionapua saava toiminta ovat kasvaneet. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Ehdollisen avoimen valtionosuuden tapaus Yksityiset a menot E2 x2 x1 ● ● I’ E1 Budjettirajoitus valtion avun jälkeen I a g1 g2 Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 b Julkiset menot Ehdollinen avoin VOS, jatkuu Riippuen kunnan preferensseistä on mahdollista, että • muu kulutus ei lisäänny ollenkaan • tai että se voi jopa laskea. • valtionapua ei kuluteta pelkästään tukea saavaan kohteeseen vaan käytetään sen sijaan verohelpotuksiin. • ääritapauksena on mahdollista, että valtionapu voi valua pelkästään verohelpotuksiin. • Näin ollen teorian antaman ennusteen perusteella emme voi sanoa, miten valtioapu vaikuttaa kunnan valtionapua saaviin menoihin. Ehdollinen apu on perusteltu keino korjata positiivisten ulkoisvaikutusten olemassaolo. • ongelma on se, miten arvioidaan ulkoisvaikutuksen suuruus ja miten otetaan huomioon muut vääristymät ja niiden vaikutukset avun suuruuteen. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Suljettu valtionosuus Edellä hahmotellun tukijärjestelmän kustannukset riippuvat kunnan käyttäytymisestä. Jos tuki saa kunnan lisäämään voimakkaasti tukea saavia menoja, valtion kustannukset kasvavat. Kustannusten hillitsemiseksi voidaan järjestelmään asettaa katto kustannuksille. Valtio täsmentää jonkin maksimin, jonka se maksaa kunnalle. • Tälläista kutsutaan määrältään rajoitetuksi valtionosuusjärjestelmäksi (close-ended matching grant) • sitä vastaavaa budjettirajoitusta esittää ahh' kuviossa 6.4.2 • muunneltu järjestelmä ei poikkea avoimesta, jos kunnan julkisen meno on pienempi kuin asetettu maksimi q1. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Suljettu VOS (valt. osuutta saa vain q1 asti) Yksityiset a menot h x3 x1 ● E3 ● I’ E1 Budjettirajoitus valtion avun jälkeen I on ab jos VOS on avoin ja ahh’ kun VOS on suljettu a g1 h’ g2 Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 b Julkiset menot Ehdollinen könttäsummatuki • Ehdollinen tuki on seuraavassa kuviossa budjettirajoituksen afc mukainen • Siinä valtio antaa kiinteän summan tukea, jonka kunnan pitää kuluttaa julkisiin menoihin tai hankkeisiin (block grant). • Tässä mikään ei estä kuntaa vähentämästä omia menojaan, jolloin osa tällaisesta tuesta menee kunnallisveron alentamiseen. • Jos kunta saa ehdollisen könttäsummatuen palveluun P sidottuna, se voi käyttää osan siitä myös muihin menoryhmiin, kunhan menot P:n osalta ovat vähintään könttäsumman suuruiset ellei menotietoja ole tarkkaan valtiolla käytettävissä ja varmistetaan, että könttäsummatuki on lisäresurssi palveluun P. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Ehdollinen ja ei-ehdollinen könttäsummatuki c Yksityiset a menot f E4 x4 x1 ● ● I’ E1 Budjettirajoitus valtion avun jälkeen on cc jos könttäsummatuki on ei-ehdollinen Ja se on afc ehdollisen tapauksessa I a g1 c g4 Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 b Julkiset menot Ei-ehdolliset tuet Edellisessä kuviossa budjettirajoitus cc ei-ehdollista könttäsummatukea • Eli kunta saa kiinteän (laskennallisesti määräytyvän) summan valtiolta • Suomen nykyinen valtionosuusjärjestelmä on pitkälti tällainen könttäsumma systeemi, jossa kunta voi käyttää rahansa periaatteessa melko vapaasti. • Mutta rahankäyttöä sitovat valtiotason (edk:n päättämät) palvelutasonormit ja subjektiiviset oikeudet, kuten kansalaisten oikeus päivähoitoon yms. kotikunnassaan. • Aiempi järjestelmä oli ehdollinen valtionosuus järjestelmä, jossa valtion osuus vaihteli sektorista toiseen ja lisäksi alueellisesti ns. kantokykyluokkien mukaisesti (niitä oli 10 kpl) • Voi kysyä kumpi (vanha vai uusi) rajoittaa enemmän paikallista itsehallintoa ja mahdollisuutta päättää kuntien menoista? Riippuu miten subjektiiviset oikeudet ja muut normit on asetettu (ovatko ne sitovia rajoituksia vai eivät). Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 • • • • • • • • • • • • • • • • • • Millä sitten perustellaan tällainen järjestelmä? päällimmäisenä asiana on ollut julkisten menojen hillintä Kilpailun lisäämistä on myös pidetty yhtenä tavoitteena, jonka könttäsummajärjestelmän ajatellaan toteuttavan paremmin kuin korvamerkitty ehdollinen järjestelmä. Jotkut ovat nähneet uuden järjestelmän parempana keinona tasoittaa tuloja. mutta ei ole selvää, että auttamalla köyhiä kuntia autetaan samalla köyhiä kansalaisia miksei apua annetaan suoraan heille? Yksi näkemys on se, että valtio pyrkii edistämään ns. hyödykekohtaista tasa-arvoa valtionosuusjärjestelmän avulla. Tämän näkemyksen mukaan yhteiskunnallisten palvelujen julkisella tarjonnalla saadaan köyhemmät kansalaiset käyttämään niitä. Ei-ehdollisessa järjestelmässä ei kuitenkaan mikään takaa, että kaikki raha käytetään tiettyyn julkiseen palveluun. Sama pätee myös ehdollisiin järjestelmiin. Ei-ehdollisessa järjestelmässä on myös määritettävä, mikä on kunnan rahan "tarve". Nykyisessä järjestelmässä summa määräytyy laskennallisin perustein. laskennalliset perusteet heijastavat tarvetekijöitä ja tuotantokustannustekijöitä esim. väestön ikärakenteesta tms. johtuva suuri sairastavuus lisää valtionapua Vastaavasti syrjäisyys (saaristokunnat) ja muut epäedulliset tuotanto-olosuhteet lisäävät valtionapua tarjontasyistä Vaikka nykysysteemi on pääosin könttäsummatyyppinen, sen rinnalla on vanhanmallisia valtionosuuksia (esim. orkesterit, teatterit) Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 LeGrandin (1975) VOS periaatteet LeGrand (1975) on esittänyt kolme periaatetta, joiden perusteella VOS rahasumman tulisi määräytyä. 1. Avun on oltava funktio kunnan tuloista tai varallisuudesta siten, että keskimääräistä köyhempi kunta saa apua ja keskimääräistä rikkaampi maksaa veroa. 2. Avun määrän pitäisi olla riippumaton kunnan menoja koskevista päätöksistä. Tämä periaate nojaa kahteen periaatteeseen. A. Kunnan uudelleenjakopolitiikan pitäisi perustua sen omiin voimavaroihin; B. valtion ei tulisi puuttua kuntien päätöksentekoon. 3. Avun määrän tulisi vaihdella suoraan kunnan fiskaalisten ponnistusten mukana. • Jos kunta ei ole kiinnostunut julkisten palvelujen tarjonnasta, sen osuuden valtiolta tulisi vähetä vastaavalla määrällä. • Tämä periaatteen sovittaminen 2. periaatteen kanssa on hankalaa. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Miten erilaiset VOS-järjestelmät vaikuttavat kuntien menojen määrään? • Jos ne heijastavat mediaaniäänestäjän mieltymyksiä, silloin saman suuruisella kuntalaisten tulojen kasvulla ja eiehdollisella tuella tulisi olla sama vaikutus kunnan menoihin. • Molemmissa tapauksissa budjettisuora siirtyy yhdensuuntaisesti origosta poispäin. • Toisaalta seuraavasta kuviosta voimme päätellä, että ehdollisen tuen, joka alentaa tuen kohteena olevan menon hintaa (siis budjettisuora on loivempi), on oltava suurempi kuin ei-ehdollisen tuen, jotta edustava kuluttaja (mediaaniäänestäjä) päätyisi samaan hyötytasoon molemmissa järjestelmissä. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 c Yksityiset a menot Budjettirajoitus ilman VOSia on aa E4 x4 x1 ● ● E1 ● E2 I’ Budjettirajoitus valtion avun jälkeen - on ab kun tuki on osuus julk. menoista - on cc könttäsummatuen tapauksessa I a g1 c g4 Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 b Julkiset menot Empiiristen tutkimusten tuloksia Empiirinen tutkimus on antanut jonkin verran tukea sille, että • ehdolliset järjestelmät näyttäisivät lisäävän julkisia menoja enemmän kuin ei-ehdolliset. • Esiintyy ns. kärpäspaperivaikutusta. Sen mukaan könttäsummana saatu tuki näyttää lisäävän paikallisia julkisia menoja enemmän kuin vastaavan suuruinen lisäys kuntalaisten tuloissa. • Selitykseksi tälle ilmiölle on esitetty erilaisia byrokratia-teorioita. Niiden mukaan virkamiehillä on mahdollisuudet säädellä budjettia ja lisätä menoja demokraattisen kontrollin ulottumattomissa. • Vaikka äänestäjät tai luottamusmiehet ja -naiset olisivatkin tietoisia kaikissa tilanteissa tuen määrästä, heillä ei ole välttämättä keinoja saada virkakoneistoa siirtämään osaa rahasta heille alempina paikallisveroina. • Myös keskusvallan koneisto voi säädellä rahan käyttöä niin, että se tulee käytetyksi paikallisiin julkismenoihin. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Veropohjan tasausjärjestelmä Suomessa on tavallaan erikseen olemassa veropohjan tasausjärjestelmä, joka siirtää rahaa kunnista, joissa on korkea veropohja (verotettava tulo per asukas korkea) tasausmaksuina (valtion kautta) niille, joilla se on matala. • • • • Tällä nostetaan kaikki kunnat vähintään 90 % tasolle maan keskiarvosta veropohjan osalta. Lisäksi on pääasiallisesti könttäsummatyyppinen laskennallisesti määräytyvä valtionapusysteemi, joka antaa rahaa kunnille käyttötarkoitusta määrittelemättä. Näiden lisäksi on pienempiä käyttötarkoitukseen sidottuja valtionapuja. – Myös koulujen VOS on nykyäänkin muista poiketen sektoriin sidottu ehdollinen VOS. Joissakin maissa veropohjan tasaus on puhtaasti kuntien kesken tapahtuvaa eli valtio ei siihen anna lisärahaa. Suomen systeemi ei ole puhtaasti kuntien välinen, sillä vuositasolla tasausmaksut ja saadut tasaukset eivät ole yhtä suuria. Käytännössä verotulontasaus (osalle negatiivinen) ja valtionavut lasketaan yhteen ja niiden yhteissumma (voi olla joillekin negatiivinen) jaetaan kunnille. Tätä summaa kutsutaan usein hieman harhanjohtavasti valtionosuudeksi erottelematta sen kahta komponenttia. Toisaalta Suomessa valtio antaa vuosittain valtionapujen lisäksi harkinnanvaraisia avustuksia talousongelmissa oleville kunnille. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Kuntien arviointimenettely ym. Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat: arviointimenettely ja toimenpiteet : • Valtio arvioi vuosittain yksittäisten kuntien taloudellisen aseman ja soveltaa taloudeltaan erityisen vaikeassa asemassa oleviin kuntiin arviointimenettelyä. • Nykymuotoinen arviointimenettely aloitettiin vuonna 2005. • Valtio asettaa arviointiryhmän, joka yhdessä kunnan edustajan kanssa tekee esityksen kunnan talouden tasapainottamiseksi. Ääritapauksessa prosessi johtaa kunnan yhdistämisehdotukseen naapuri(e)n kanssa. • Yleiskuvan eri rahoituskanavien merkityksestä kunnille saa Loikkanen-Nivalainen : Suomen kuntatalouden kehitys –raportin kuntien rahoitusta koskevasta osasta (luku 5) http://www.kuntientakauskeskus.fi/files/pdf/SUOMEN_KUNTATALOUDEN_KEHITYS_190710.pdf Valtionapuihin suhtautuminen on taloustieteilijöiden keskuudessa ristiriitaista. • Esimerkiksi Nobel taloustieteilijä Hayek pitää valtionapuja allokaatiota vääristävinä eli ne ylläpitävät tehotonta aluerakennetta ja toimintoja jotka eivät muuten kannattaisi tai olisi ainakaan niin laajoja. • Monet muut taas pitävät niitä välttämättöminä ulkoisvaikutusten korjaajina ja alueerojen tasaajina. Lisäksi ne tasaavat tulopohjan vaihtelun riskejä kuntatasolla. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.5. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tieboutin kilpailevien kuntien malli Chales M. Tiebout (1956): Kilpailevien kuntien teoria • • • • oletetaan, että alueella (erityisesti kaupunkialueella, joka on työ- ja asuntomarkkinaalue) on useita kuntia jolloin yksilöiden preferenssit heijastuvat asuinkunnan valinnassa he valitsevat itselleen asuinpaikan, jossa paikalliset julkishyödykkeet (ja niiden rahoitus henkiverolla) vastaavat heidän preferenssejään. Jos kunnan A paikalliset julkiset palvelut ovat joidenkin kunnan B asukkaiden mielestä paremmat kuin B:ssä, he muuttavat A:han (olettaen palvelujen kustannukset molemmissa samoiksi). Tiebout esitti ehdot, joiden vallitessa tuloksena oleva allokaatio olisi Pareto-tehokas – muuttoon ei liity kustannuksia – täydellinen informaatio saatavilla olevista julkisista palveluista – preferenssit eivät muutu ajan mukana – ei ole monopoleja eikä ulkoisvaikutuksia. – ei skaalaetuja palvelutuotannossa – verotus on henkiverotusta Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Miksi Tieboutin malli on tärkeä Se on ehkä eniten viitattu julkisen talouden artikkeli – Paul Samuelsonin puhtaan julkishyödykkeen tarkastelu (edellä luennoissa) osoitti, että julkishyödykkeen tarjonnalle voidaan johtaa optimiehdot (tuotetaan se määrä, jossa maksuhalukkuuksien summa vastaa tuotantokustannuksia), mutta on mahdotonta ajatella sitä markkinaratkaisuna, kun kuluttajat eivät halua paljastaa todellista maksuhalukkuuttaan eikä julkishyödykkeen tuotantopuolelle ole ajateltavissa kilpailullisia markkinoita. – Tieboutin mallissa kuntien kilpailu asukkaista veroilla & palvelutarjonnoilla on kvasimarkkina, jolla tuotanto voi olla tehokasta (tehottomat kunnat menettävät asukkaansa) ja kukin kuluttaja asettuu kuntaan, jossa palvelupaketti ja vero yhdistelmä on hänelle paras mahdollinen. – Tiebout kirjoitti artikkelinsa metropolialueiden (paljon kuntia kaupunkialueella) kuntakontekstissa, mutta siitä on tullut maita, niiden palvelujen&tulonsiirtojen sekä verotuksen paketteja koskeva kehikko, jonka kautta mm. tarkastellaan kv. Muuttoliikettä ja yritystenkin sijaintivalintoja • Yksi peruskysymys on, johtaako kilpailu alhaisiin veroihin ja alhaiseen palvelutasoon sekä pieniin tulonsiirtoihin Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Tiebout, jatkuu • Tieboutin mallia on usein tulkittu niin, että sen mukaan muuttoliike on aina optimaalista. Hamilton (1975) korvasi henkiveron kiinteistöverolla ja toi esille, että tehokas ratkaisu edellyttää itse asiassa mekanismia, jolla rajoitetaan muuttoliikettä. Tämä voi tapahtua esimerkiksi minimitonttirajoituksin, jotka estävät köyhiä muuttamasta rikkaiden kuntiin, joissa on alhainen veroaste, joka kuitenkin riittää hyvään palvelutarjontaan. • HUOM: Vero- ja palvelutarjontaerot kapitalisoituvat kiinteistöjen hintoihin (Seppo Laakson väitöskirja). • Suomessa monet (mm. Hgin poliitikot ja virkamiehet) haluavat päästä eroon kuntien välisestä kilpailusta (naapurit vievät hyvät veromaksajat) ja kannattavat suurkuntamallia. – Tiebout malli sanoo: paranna omaa pakettiasi äläkä havittele monopoliasemaa alueella, joka peittää tehottomuuden Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Skaalaedut, preferenssierot, ulkoisvaikutukset ja kuntarakenne Alueiden välisten ulkoisvaikutusten ja palvelutuotannossa esiintyvien skaalaetujen katsotaan pitkälti määrittävän julkishyödykkeiden tarjonnan sopivan hallinnollisen tason. • Skaalaedut puoltavat suuria kuntia, tai väliporrasta tai erillisorganisaatiota tai valtiota ko. palvelun tuottajaksi. • Mitä laajempi on makujen (preferenssien) kirjo ja mitä vähäisempi ulkoisvaikutusten koko, sitä suurempi on tarve ko. hyödykkeiden tai palvelujen tarjonnan hajauttamiselle. • Oatesin erottelu keskitetyn ja hajautetun ratkaisun välillä on hyödyllinen, koska se painottaa alueiden samanlaisia/erilaisia piirteitä. • Toisaalta tehokkuus ja uudelleenjako ovat niin voimakkaasti toisiinsa kietoutuneita, että Musgrave-Oates lähestymistapa, jossa tulonjakopolitiikka alistetaan keskusvallalle, on liian suoraviivainen erottelu. Etenkin Suomessa osa uudelleenjakoa ja yksilölliset julkiset palvelut mukaan lukien koulutus, sosiaali- ja terveydenhoito järjestetään suuressa määrin ja rahoitetaankin osin kuntien toimesta. - Näitä ei myöskään voi pitää pelkästään paikallisina julkishyödykkeinä. • Voi sanoa, että pohjoismaisessa ja erityisesti suomalaisessa järjestelmässä on sisäänrakennettu jännite: yhtäältä kunnat ovat olemassa siksi, että ne mahdollistavat paikallisten kysyntä- ja tarjontatekijöiden huomioon ottamisen ja sallivat erilaisuuden. Toisaalta valtiovallan agenttina niiden tehtäväksi on määrätty toteuttaa valtakunnallista palvelutasa-arvoa (eli samanlaisuutta). Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.6. Klubiteoria Klubit ovat yksi paikallisten julkishyödykkeiden kollektiivisen tarjonnan tapa. – urheilulaitokset, seurat, kerhot Myös kunnat voidaan ymmärtää klubeiksi, vaikka kaikki paikalliset julkishyödykkeet eivät sovellu klubi-tyyppiseen tarjontaan – Esimerkiksi yhdyskuntasuunnittelu Myös koulutuksen ja sosiaalipalvelujen saralla on yksityistä tarjontaa, joka on klubityyppistä • kuluttaja- ja tuottajaosuuskunnat ovat tavallaan klubeja • työntekijöiden yhdessä omistama ja hallinnoima yritys (labour managed firm) on tavallaan klubi, jossa työntekijät vuokraavat pääomaa eikä pääoma vuokraa työvoimaa Miten määräytyy optimaalinen klubin koko? Esimerkiksi koripallon harrastelijaporukka: • salimaksut ovat kiinteä kustannus: alenevat jäsentä kohti kun porukka kasvaa • peli-ilo ja halukkuus maksaa on vähäinen jos pelaajia vain muutama, määrän kasvaessa kunkin halukkuus maksaa kasvaa • kun porukkaa tulee liikaa, iso osa porukkaa istuu vaihtopenkillä ja mitä enemmän jäsenten määrä kasvaa sitä pienemmäksi halukkuus maksaa tulee. Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Klubin optimikoko Euroa HALUKUUS MAKSAA PER JÄSEN KUSTANNUS PER JÄSEN Jäsenten lkm q qa Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 6.7. Palvelutarjonnasta sekä kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformeista Katso Loikkanen-Laakso-Susiluoto: ”Metropolialueen talous” kirjaa linkissä http://www.hel2.fi/tietokeskus/julkaisut/pdf/12_06_11_Erityisjulkaisu.pdf ja erityisesti sen kahta lukua: • 14. Loikkanen: Kuntien ja metropolialueiden rakenteesta: periaatteita, argumentteja ja empiriaa (katsaustyyppinen artikkeli, lue johtopäätökset) • 15. Moisio ja Oulasvirta: Pääkaupunkien tehtävät ja rahoitus Pohjoismaissa Ja Loikkanen & Susiluoto: Paljonko verorahoilla saa? (DEA-sovellus, lue johtop.) http://www.kaks.fi/sites/default/files/Tutkimusjulkaisu%2050.pdf Loikkanen: Kaupunkialueiden maankäyttö ja taloudellinen kehitys – maapolitiikan vaikutuksista tuottavuuteen sekä työ- ja asuntomarkkinoiden toimivuuteen (lue johtopäätökset) https://www.vatt.fi/file/vatt_publication_pdf/v17.pdf Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Tutkimuskysymyksistä ym. Kuntia, palvelusektoreita ja niiden toimipaikkoja tutkittaessa on olennaisesti erilaisia näkökulmia • Suoritteet (esim. oppilaisen koulumenestys kouluissa) • Menot (kokonaismenot, sektorittaiset menot jne) • Tekninen tehokkuus (paljonko panoksilla saa suoritteita) • Kustannustehokkuus (kustannus suoritetta kohti) Niistä seuraa kustakin erilainen ”paremmuusjärjestys”! Heikki Loikkanen, HY, KL 2015 Tinbergenin sääntö Hallitusohjelmissa, politiikkapapereissa yms. esitetään jokseenkin aina iso liuta tavoitteita ja sitten politiikkakeinoksi tarjotaan yhtä tai muutamaa keinoa (kunnat yhteen, työvoiman tarjonnan lisäys hoitaa ongelmat jne) Tinbergenin sääntö: jos on N kpl tavoitteita, niin tarvitaan (yleensä) vähintään N kpl instrumentteja tavoitteiden saavuttamiseksi Analogia: yritä ampua ritsalla yhdellä kivellä kymmenen ilmapalloa! Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
