U 6/2015 vp valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle

LAUSUNTO
OM/115/43/2015
Jaana Jääskeläinen
10.9.2015
Hallintovaliokunnalle
U 6/2015 vp valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksista neuvoston
päätöksiksi terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston
yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan allekirjoittamisesta Euroopan unionin
puolesta
Käsiteltävän asian taustalla on terrorismin ennaltaehkäisyä koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus (ETS 196), joka tuli Suomen osalta voimaan 1.5.2008 (SopS 48–49/2008). Yleissopimuksen sisältö on selostettu
hallituksen esityksessä HE 81/2007 vp. Sittemmin on noussut esille tarve
päivittää yleissopimusta lisäpöytäkirjalla, joka täydentäisi alkuperäistä
yleissopimusta muun muassa niihin kriminalisointivelvoitteisiin vastaamiseksi, jotka asetetaan YK:n turvallisuusneuvoston 24.9.2014 hyväksymässä
päätöslauselmassa 2178 (2014).
Neuvottelut yleissopimuksen täydentämiseksi lisäpöytäkirjalla käynnistyivät Strasbourgissa 23.–26.2.2015. EU:n jäsenvaltiot osallistuivat lisäpöytäkirjan neuvotteluihin alusta alkaen ja Suomi oli mukana kaikissa neuvottelukokouksissa. Euroopan komissio neuvotteli lisäpöytäkirjasta jäsenvaltioiden rinnalla Euroopan unionin neuvoston 31.3.2015 antamalla valtuutuksella. Neuvottelumandaatti oli tarpeen, koska lisäpöytäkirjalla on yhteys EU-säädöksiin, erityisesti neuvoston puitepäätöksiin terrorismin torjumisesta (2002/475/YOS, 2008/919/YOS). Neuvotteluvaltuutuksesta ja sopimusneuvotteluista annettiin eduskunnalle tietoja 31.3.2015 päivätyllä Ekirjeellä (E 173/2014 vp).
Seuraavaksi lisäpöytäkirja avataan allekirjoituksille. Lisäpöytäkirjan osapuoliksi voivat kuitenkin tulla vain itse pääsopimuksen, eli yleissopimuksen, osapuolet. Euroopan unioni ei vielä ole yleissopimuksen osapuoli,
mutta yleissopimuksessa on artikla, jonka mukaan se on mahdollista. Näin
V:\HaV_tietopankki\Asiantuntijalausunnot\U_6_2015vp\OM_kirjallinen_110
92015_U_6_2015vp.docx
Käyntiosoite
Kasarmikatu 25
HELSINKI
Postiosoite
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO
Puhelin
02951 6001
Faksi
09 1606 7730
Sähköpostiosoite
[email protected]
2(3)
ollen komissio antoi 15.6.2015 samanaikaisesti kaksi päätösehdotusta;
toisen yleissopimuksen allekirjoittamisesta EU:n puolesta (COM(2015) 292
final) ja toisen lisäpöytäkirjan allekirjoittamisesta EU:n puolesta
(COM(2015) 291 final).
Lisäpöytäkirja sisältää merkittävissä määrin oikeusministeriön toimialaan
kuuluvia määräyksiä, joten oikeusministeriö on ollut tiiviisti mukana lisäpöytäkirjan neuvotteluissa ja asian kansallisessa valmistelussa. Kuten Ukirjelmästä käy ilmi, neuvotteluissa onnistuttiin edistämään Suomen näkemyksiä niin lisäpöytäkirjan sisällön kuin neuvottelujen etenemisen suhteen. Sopimusta koskevissa neuvotteluissa samoin kuin EU:n piirissä käytävissä keskusteluissa Suomi on korostanut laillisuusperiaatteen sekä perus- ja ihmisoikeuksien noudattamisen tärkeyttä.
Rikoslainsäädäntömme näkökulmasta täydentämistarvetta voidaan katsoa
olevan ensinnäkin siten, että lisäpöytäkirjan 3 artiklan perusteella kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevaa rikoslain 34 a luvun 4 b §:n säännöstä täydennetään niin, että kouluttautumisen tarkoituksena voisi olla myös terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen
valmistelun (rikoslain 34 a luvun 2 §) tekeminen. Toiseksi päätöslauselman
ja lisäpöytäkirjan 4 artiklan perusteella on tarpeen säätää rikoslain 34 a
lukuun uusi matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskeva
rangaistussäännös. Kolmanneksi terrorismin rahoittamista koskeva rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentti ulotettaisiin päätöslauselman ja lisäpöytäkirjan 5 artiklan edellyttämin tavoin koskemaan myös em. matkustamisrikosta.
Oikeusministeriö julkaisi 22.5.2015 arviomuistion terrorismirikosten uusien kansainvälisten kriminalisointien vaikutuksista rikoslainsäädäntöön.
Muistio koskee lisäpöytäkirjan lisäksi YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaa. Arviomuistio on ollut 10.7.2015 päättyneellä lausuntokierroksella. Lausunnoista laaditaan oikeusministeriössä tiivistelmä, minkä jälkeen päätetään jatkotoimista.
Aivan kuten useissa muissa vastaavankaltaisissa kansainvälisissä sopimusasioissa viimeaikoina, on tässäkin noussut esiin jäsenvaltioiden ja komission eriävät kannat toimivallanjaosta unionin ja jäsenvaltioiden välillä. Kansainvälisissä sopimusasioissa toimivallan jakautumisella on merkitystä
neuvottelumandaatin lisäksi ratkaistaessa se, kenen tulisi allekirjoittaa sopimus. Lisäpöytäkirjaa koskevissa neuvotteluissa komissio on alusta alkaen katsonut sen kuuluvan kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, jolloin jäsenvaltiot eivät allekirjoittaisi sopimusta, vaan se tehtäisiin yksin unionin nimissä. Jäsenvaltioiden enemmistön keskuudessa on
puolestaan vallinnut käsitys, että lisäpöytäkirja kuuluisi osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan, jolloin sekä EU että jäsenvaltiot allekirjoittaisivat sopimuksen. Tällaista sopimusta kutsutaan sekasopimukseksi.
3(3)
Komissio perustelee unionin yksinomaista toimivaltaa sillä, että unioni on
jo antanut säädöksiä (edellä mainitut terrorismipuitepäätökset), joissa
säädetään samoista asioista, kuin mitä lisäpöytäkirja kattaa. Tämän lisäksi
unionissa on käynnistetty keskustelut kyseisten puitepäätösten mahdollisesta tarkistamisesta, jolla voi myös olla merkitystä ratkaistaessa kysymys
toimivallan jakautumisesta. Suomi on omalta osaltaan arvioinut, että komission kannalle on olemassa perusteita, mutta Suomi ei ole pitänyt tarpeellisena asettua jäsenvaltioiden enemmistöä vastaan, koska kyseessä
on kuitenkin tulkinnanvarainen asia. Itse yleissopimuksen osalta, jonka allekirjoittamisesta päätetään samanaikaisesti lisäpöytäkirjan kanssa, vallitsee yhteisymmärrys komission ja jäsenvaltioiden välillä sen kuulumisesta
osittain unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivallan piiriin.
On myös huomattava, että unionin toimivallan luonne ja sen käyttäminen
saattavat heijastua päätösten oikeusperustan valintaan. Komissio ehdottaa lisäpöytäkirjaa koskevan allekirjoituspäätöksen aineelliseksi oikeusperustaksi SEUT 83 artiklan 1 kohdan määräystä ja yleissopimuksen osalta lisäksi useaa muuta Lissabonin sopimuksen oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla koskevaa artiklaa ja yhtä poliisiyhteistyötä koskevaa artiklaa. Työryhmäkäsittelyn aikana puheenjohtajamaa on ehdottanut kummankin päätösehdotuksen osalta aineelliseksi oikeusperustaksi vain SEUT
83 artiklan 1 kohdan määräystä, jonka nojalla unionilla on toimivaltaa säätää terrorismiin liittyvistä rikosoikeudellisista seuraamuksista. Allekirjoituspäätökset ovat nyt etenemässä neuvoston hyväksyttäviksi jäsenvaltioiden enemmistön kantaa ilmentävän puheenjohtajamaan ehdotuksen pohjalta.