Finanspolitisk holdbarhed

Finanspolitisk holdbarhed
John Smidt
De Økonomiske Råds sekretariat
www.dors.dk
Finanspolitisk konference, Færøerne
18. maj 2015
Konkrete tal og grafer må ikke refereres offentligt før d. 26. maj
Agenda
• Behovet for finanspolitiske rammer
– Baggrund – den europæiske statsgældskrise
– De nye rammer i Danmark
– Lidt om ”strukturel saldo”
• Finanspolitisk holdbarhed
– Beregning, metoder og resultater
– Hvad kan man gøre, hvis finanspolitikken er ”uholdbar”
2
Finanspolitiske rammer
Skal understøtte ”sunde offentlige finanser”
• Troværdighed
– Finansielle markeder
– Borgere og virksomheder
• Klare målsætninger og klare regneregler
• Gennemsigtighed
– Sikre finansiering - undgå ”regninger i børneværelset” og
til kommende folketing/lagting
3
Finanspolitiske rammer i EU
Særligt behov i en valutaunion
• Stabilitets- og vækstpagten
– Underskuds- og gældsgrænse (3 pct. hhv. 60 pct. af BNP)
– Regler blev ikke overholdt – ej heller af fx Tyskland og Frankrig
• Overskridelser i gode tider er problematisk
• Fravær af sanktioner => troværdighedsproblem
– Uansvarlig finanspolitik (og finanskrise) skabte mistillid og
førte til statsgældskrisen
• Behov for opstramning
– Fiscal Compact, Two-pack, Six-pack osv.
4
ØMU betød rentefald for periferilande
Renteforskelle forsvandt, men eksploderede i gældskrisen
Pct.
40
Grækenland
30
20
Portugal
Spanien
Italien
10
0
Frankrig
Tyskland
-10
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
5
Offentlig saldo i udvalgte eurolande
Konflikt med 3-pct.-grænsen allerede i 2002-2007
Pct. af BNP
4
2
Tyskland
0
-2
Italien
-4
-6
Frankrig
-8
-10
-12
Spanien
2000
2002
2004
2006
2008
6
2010
2012
2014
2016
Historiske erfaringer i Danmark
Grundlæggende gode – men ikke uden plads til forbedringer
• Fremadrettet fokus
– Tradition for mellemfristede planer
• 2005-, 2010- 2015- og 2020-planer
– Fokus på finanspolitisk holdbarhed
– Overordnet set fornuftig finanspolitik
• Men også…
– Systematiske budgetoverskridelser i 00’erne
– Slap finanspolitik i midt 00’erne (forud for krisen)
– ”Ikke-udmøntede” krav i planerne
7
Finanspolitiske rammer i Danmark
Fire mål, der skal overholdes
• Faktisk saldo
– Stabilitets- og vækstpagt: Underskud på max. 3 pct. af BNP
– Regeringens mål: Balance eller overskud i 2020
• Strukturel saldo
– Finanspagt og Budgetlov: Underskud på max. ½ pct. af BNP
• Udgiftslofter
– Dækker primært offentligt forbrug og overførsler (ikke
arbejdsløshedsrelaterede udgifter og investeringer)
• Finanspolitisk holdbarhed
– Finanspolitikken skal være holdbar
8
Finanspolitiske rammer i Danmark
Sammenhæng mellem målene
• Det overordnede mål er holdbarhed
• Oversættes til krav om saldoen i 2020
• Giver råderum for væksten i offentligt forbrug
– Baseres på et mellemfristet forløb (konvergensprogram),
der (givet vedtagne reformer mv.) giver et bud
skatteindtægter og udgifter til overførsler mv.
• Udgiftslofter fastlægges
– Betinget af krav til strukturel saldo (½ pct. af BNP)
– Betinget af krav til faktisk saldo (3 pct. af BNP)
9
Strukturel saldo
Et bud på ”den underliggende stilling”
• En hypotetisk størrelse
– Hvordan ville saldoen være i en normal konjunktursituation?
• Hvordan defineres en ”normal konjunktursituation”?
• Hvad er det ”strukturelle niveau” for BNP, arbejdsløshed osv. – og
dermed output gap?
• Hvor meget påvirker konjunkturerne saldoen?
– Budgetlovens metode:
SS = FS – ε*(Konj.gap) + korr. for ”særlige poster”
SS
FS
ε
Konj.gap
Særlige poster
Strukturel saldo
Faktisk saldo
Budgetelasticitet
Sammenvejning af output gap og beskæftigelsesgap
Dækker over Nordsøskat, pensionsafkastskat mv.
10
Faktisk saldo
Svinger meget. Svær og uhensigtsmæssig at styre efter
Pct. af BNP
10
5
0
-5
-10
-15
1970
1975
1980
1985
1990
11
1995
2000
2005
2010
Faktisk saldo
De store udsving skyldes især, men ikke kun konjunktur
Pct. af BNP
10
Output gab
5
0
-5
-10
-15
1970
1975
1980
1985
1990
12
1995
2000
2005
2010
Strukturel saldo
Korrigerer for konjunktursituationen
Pct. af BNP
6
Faktisk
4
2
Strukturel
0
-2
-4
-6
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
13
Finanspolitisk holdbarhed
Finanspolitisk holdbarhed
Det rigtigt lange sigt...
• ”Kan vi opretholde det nuværende serviceniveau”?
– Når vi tager højde for den demografiske udvikling …
… og andre fremtidige strukturelle ændringer …
… uden at hæve skatterne?
• Teknisk set er finanspolitikken holdbar, hvis gælden
stabiliserer sig på lang sigt (dvs. ”ikke eksploderer”)
– Holdbarhed siger ikke noget langsigtet gældniveau eller om
saldoudvikling
– Holdbarhed er derfor ikke ”nok”
• Også behov for ”troværdighed” og ”robusthed”
15
Finanspolitisk holdbarhed
Definition og et simpelt udgangspunkt
• En mere formel definition er
Tilbagediskonteret værdi af alle fremtidige primære saldi
skal være mindre end den initiale gæld
Primær saldo er den samlede offentlige saldo ekskl. rentebetalinger
• Hvis primær saldo er konstant, kræver holdbarhed
B > W∙(r-g)
r
B
er realrenten
primær saldo
g
W
er realvækstraten
initial gæld
16
Finanspolitisk holdbarhed
Kan opfattes som et krav til den primære saldo
Realrente
(r)
Vækst
(g)
V.korr. rente
(r-g)
Initial gæld
Krav til
primær saldo
W∙(r-g)
4
2
2
0
0 % af BNP
4
2
2
50
1 % af BNP
6
2
4
50
2 % af BNP
6
2
4
100
4 % af BNP
4
2
2
-100
-2 % af BNP
• Jo højre (vækstkorrigeret) rente og jo højere initial gæld, jo større er
kravet til den primære budgetbalance
17
Finanspolitisk holdbarhed
Den simple udgave
• Tag udgangs punkt i:
– Primær saldo i et ”normalt” år (fx 2020)
– Den offentlige gæld
– Antagelser om langsigtet vækst og rente
Holdbar hvis: B > W∙(r-g)
• Retvisende, hvis indtægter og udgifter følger BNP
– Ikke urimelig antagelse for rigtig mange skatter og udgifter
• Nødvendigt at korrigere for
– Demografi
• Fx variation i fødselsårgange, stigende levetid og migration
– Udtømmelige ressourcer
– Andre strukturelle ændringer
• I Danmark pensionssektoren og reformer – men kan også være ændringer i
lønkvote/erhvervsstruktur og meget andet
18
Finanspolitisk holdbarhed
Den modelbaserede metode - DREAM
• DREAM – en generel ligevægtsmodel
– Fokus på det lange sigt
– Grundlæggende økonomisk struktur relativt simpel
• ”Overlappende generationer”, rationelle agenter, profitmaksimerende
virksomheder, fremadskuende og nyttemaksimerede husholdninger osv.
– Fokus på demografi
• Køn, alder, etnicitet
– Særlig feature: Omfattende bogholderi for pensioner
19
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
”Hængekøjen” – udgifter i en periode højere end indtægter
Pct. af BNP
4
Pct. af BNP
4
Primær saldo
3
3
2
2
1
1
0
0
-1
-1
-2
-2
-3
-3
-4
-4
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075
20
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
Renter på gæld forøger underskuddet…
Pct. af BNP
4
3
Pct. af BNP
4
Primær saldo
Samlet (inkl. renter)
3
2
2
1
1
0
0
-1
-1
-2
-2
-3
-3
-4
-4
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075
21
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
… og saldoen krydser ½ pct. grænsen (Budgetloven)
Pct. af BNP
4
3
Pct. af BNP
4
Primær saldo
Samlet (inkl. renter)
3
2
2
1
1
0
0
-1
-1
-2
-2
-3
-3
-4
-4
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075
22
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
Men forløbet er overholdbart – gælden falder på lang sigt
Pct. af BNP
4
3
2
Pct. af BNP
40
Primær saldo
Samlet (inkl. renter)
Nettogæld (højre akse)
30
20
1
10
0
0
-1
-10
-2
-20
-3
-30
-4
-40
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075
Overholdbar (HBI = 0,3 pct. af BNP). Ses på to måder:
• Gælden falder på lang sigt (”minus uendelig”)
23
• Tilbagedisk.værdi af primær saldo > Initial gæld·vækst.korr.rente
Finanspolitisk holdbarhed
Beregning bygger på en lang række antagelser
• Antagelser om ”neutral finanspolitik”
–
–
–
–
Konstante skattesatser
Uændrede udgifter pr. bruger (demografi og velstandsregulering)
Uændrede erhvervs- og ”overførsels”-frekvenser
Off. investeringer følger produktion i off. sektor
• Antagelse om demografi
– Fertilitet - betyder ikke så meget
– Levetid - betyder meget
– Migration - kan betyde meget
• Antagelser om økonomi
–
–
–
–
Produktivitet – betyder som udgangspunkt ikke så meget (!)
Renten – betydning afhænger af udgangspunkt
Velstandseffekter i arbejdsudbud - kan vælte regnestykket…
Reformeffekter (og alt det andet ikke-BNP-neutrale)
24
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
Følsomhed overfor ”nominalprincip”
Pct. af BNP
4
Fremskrivning
Giftskatter undtaget
3
Intet nominalprincip
2
1
0
-1
-2
-3
-4
2015
2025
2035
2045
Fastfrysning ophæves fra 2020.
HBI: 0,3 => 0,8 => 1,0 pct. af BNP
25
2055
2065
2075
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark
Følsomhed overfor levetidsindeksering (fremrykning af varsel)
Pct. af BNP
4
Fremskrivning
Fremrykket indeksering
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
2015
2025
2035
2045
Svarer til 1 (½) års højere FP-alder: FP i 2050: 72 år i stedet for 71 år
HBI: 0,3 => 0,45
26
2055
2065
2075
Finanspolitisk holdbarhed
Opsummering
• Det virker (ret sikkert)
– Højere skatter (men husk afledte effekter)
– Lavere udgifter (ditto)
– Større arbejdsudbud (”reformer”)
• Det virker (formentlig) ikke
– Flere børn
– Højere produktivitet
• Det virker måske
– Mere pensionsopsparing
• Det skal man være opmærksom på
–
–
–
–
–
Velstandseffekter – fx lavere arbejdstid
Letsindige politikere – fx løfter om mere velfærd
De finansielle markeder => Troværdighed!
Generationsbalancen
Produktivitet, effektivitet og velfærd
27
Tak for opmærksomheden
Læs eventuelt mere om de finanspolitiske rammer
og finanspolitisk holdbarhed på
www.dors.dk
Her kan den nye ”vismandsrapport” (indeholdende en opdateret
holdbarhedsberegning) også findes fra tirsdag den 26. maj kl. 12.00