JO:s ämbetsberättelse 2015/16

2015/16:JO1
Försvaret
Anmälan om Försvarets materielverks beslut att inrätta en
s.k. visselblåsarfunktion
(Dnr 2242-2014)
Beslutet i korthet: Försvarets materielverk (FMV) har inrättat en s.k. visselblåsarfunktion. Funktionen innebär en möjlighet för bl.a. anställda hos
och kunder till FMV att anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter som
rör myndighetens verksamhet. I en anmälan till JO har det gjorts gällande
bl.a. att visselblåsarfunktionen konkurrerar med den grundlagsskyddade
meddelarfriheten och därmed motverkar ett öppet förhållningssätt inom
myndigheten. Vidare har anmälaren hävdat att FMV utlovat användarna av
visselblåsarfunktionen anonymitet. Av den anledningen har anmälaren begärt att JO utreder bl.a. om det är förenligt med gällande lagar att införa ett
sådant system och om FMV:s löften om anonymitet för anmälaren är möjliga att uppfylla.
I sitt beslut konstaterar chefsJO att utformningen av FMV:s visselblåsarfunktion gör det tydligt att avsikten inte är att konkurrera med den grundlagsskyddade meddelarfriheten. Det är i stället fråga om ett komplement till
denna frihet, och chefsJO har inga principiella invändningar mot att en myndighet inrättar en sådan funktion. Vid granskningen av FMV:s visselblåsarfunktion har det inte påträffats någon information där myndigheten har utlovat anmälaren anonymitet. I stället konstaterar chefsJO att FMV har klargjort att anmälningarna betraktas som allmänna handlingar och att den anmälare som vill vara anonym har möjlighet att avstå från att lämna personuppgifter. Därmed har myndigheten varit tydlig med hur den som vill vara
anonym ska agera.
I anmälan har det även framförts synpunkter på att FMV anlitat ett externt
bolag för att ta emot och anonymisera anmälningarna, samt utformningen
av myndighetens policydokument. Förutom en mindre synpunkt på utformningen av policydokumentet har chefsJO inte några synpunkter på det sätt
som FMV har valt att utforma visselblåsarfunktionen.
Bakgrund
Den 2 april 2014 införde Försvarets materielverk (FMV) en s.k. visselblåsarfunktion. Genom den ges bl.a. anställda hos och kunder till myndigheten möjlighet att anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter som rör FMV. Funktionen är internetbaserad, och FMV har valt att ta hjälp av ett externt företag,
Interaktiv Säkerhet, för att ta emot anmälningarna.
288
FÖRSVARET
2015/16:JO1
Anmälan
I en anmälan till JO framförde Nils F. synpunkter på visselblåsarfunktionen
och anförde i huvudsak följande. Ambitionen att uppmuntra anställda, leverantörer m.fl. att rapportera oegentligheter som de stöter på inom FMV må vara
lovvärd. Den konstruktion myndigheten har valt kan emellertid starkt ifrågasättas. Via FMV:s webbplats lotsas den som vill göra en anmälan vidare till
Interaktiv Säkerhet. De anmälningar som kommer in till det privata företaget
bör betraktas som allmänna handlingar, och företaget fungerar närmast som en
brevlåda åt myndigheten.
Enligt den överenskommelse som FMV har med Interaktiv Säkerhet ska företaget ”bearbeta” och eventuellt komplettera anmälningarna. Det som företaget framför allt ska göra är att anonymisera anmälan innan handlingen skickas
vidare till FMV. På myndigheten ska sedan bara vissa nyckelpersoner få del av
uppgifterna för att utreda anmälningarna.
Såväl den beskrivna grundkonstruktionen som åtskilliga detaljer kan starkt
ifrågasättas. Bland annat har det i FMV:s policy om visselblåsarfunktionen63
angetts att endast ”allvarliga oegentligheter” får anmälas, och bara om det gäller personer i ”ledande ställning”. Vidare har FMV angett att anmälningarna i
första hand ska göras internt inom myndigheten och att FMV ser allvarligt på
falska anmälningar.
Vidare uppmanar FMV anmälaren att uppge sin identitet i anmälan, men
framhåller att det går bra att vara anonym. Det är möjligt att ifrågasätta lämpligheten i att en myndighet uppmanar enskilda att framträda med namn och
därtill lova anmälaren anonymitet. Det finns inget som hindrar myndigheten
från att begära in hela anmälan från Interaktiv Säkerhet och på så sätt efterforska vem som har lämnat den. Med tanke på de återkommande och lagstridiga efterforskningar som sker vid ”medieläckor” inger FMV:s system föga
trovärdighet. Något efterforskningsförbud gäller inte, eftersom uppgifterna inte
lämnats i syfte att de ska nå offentligheten. Därmed håller FMV mer än vad
myndigheten kan lova.
När det är ”lågt i tak” på en myndighet är meddelarfriheten en säkerhetsventil som gör det möjligt för enskilda att vända sig till medierna med uppgifter
om oegentligheter, i stort som smått och oavsett vem det gäller. Uppgiftslämnarens anonymitet garanteras även i de fall det rör sig om falska anklagelser
genom efterforskningsförbudet och tystnadsplikten. Det rör sig om ett välbeprövat system, ”av lagstiftaren omhuldat samt genom tillsyn och åtal av JO
samt JK vårdat system”.
Ett visselblåsarsystem enligt FMV:s modell må ha en funktion att fylla inom
det privata näringslivet. På myndighetsnivå framstår det emellertid som onödigt och olämpligt, för att inte säga direkt skadligt. I stället för att inrätta ett
system med påtagliga begränsningar och brister borde FMV och andra myndigheter skapa en kultur av öppenhet inom myndigheten och informera om
möjligheterna att gå till medierna.
63
Se FMV:s Policy för visslarfunktion från den 26 mars 2014 (13FMV10984-2:1) som har
undertecknats av myndighetens generaldirektör.
289
2015/16:JO1
FÖRSVARET
Med tanke på den betydelse som meddelarfriheten och skyddet av uppgiftslämnare har är det angeläget att JO utreder
– om det är förenligt med gällande lagar att över huvud taget införa ett system
liknande FMV:s
– om det är lämpligt att myndigheter bygger upp ett parallellt system med
tanke på de oklarheter det medför bl.a. för anställda
– om de löften om anonymitet som FMV ger är möjliga att uppfylla och om
dessa utfästelser överensstämmer med kravet på saklighet
– om det är lämpligt att en myndighet använder ett privat företag som ”brev-
–
–
–
–
låda” för anmälningar och att företaget ges rätt att ändra i och tillföra nya
uppgifter till anmälningarna utan att myndigheten har gett sitt medgivande
i varje enskilt fall
om det är förenligt med lagar och bestämmelser att ge ett privat företag
mandat att göra kompletterande efterforskningar och bearbeta anmälningar
och om sådana åtgärder utgör myndighetsutövning
om de anmälningar som kommer in till det privata företaget är att betrakta
som allmänna handlingar
om det är möjligt att FMV kan lova att de uppgifter som kommer in i en
anmälan bara kommer att delges vissa personer inom myndigheten
om konstruktionen med ett ”brevlådeföretag” över huvud taget är förenlig
med reglerna som gäller för tillgången till allmänna handlingar.
Utredning
Anmälan remitterades till FMV. I sitt remissvar anförde FMV, genom chefsjuristen Anders Sjöborg, i huvudsak följande:
FMV införde den 2 april 2014 en så kallad visslarfunktion. Enligt information som lades ut på myndighetens intranät infördes funktionen för att
göra det lättare att rapportera om man misstänker allvarliga oegentligheter
inom myndigheten, till exempel mutbrott. Generaldirektören tryckte vid
lanseringen på att FMV ska vara en öppen arbetsplats där det är välkommet
att vissla om man upptäcker något som är orätt och att förtroendet för FMV
som myndighet är viktigt. I samband med lanseringen lade myndigheten ut
FMV:s policy för visslarfunktion, information om hanteringen av personuppgifter och en länk till en mer förklarande text samt [en länk] till själva
anmälningssidan.
Arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn är ett
viktigt och prioriterat arbete. Regeringen har nyligen gett Statskontoret i
uppdrag att kartlägga de statliga myndigheternas arbete för att förebygga
korruption.
För FMV är det av största vikt att oegentligheter av alla slag som begås
inom myndigheten upptäcks och utreds. Det är av vikt att allmänhetens förtroende för myndighetens arbete upprätthålls. FMV anser att en korruptionsfri statsförvaltning ytterst är en demokratifråga och grunden för en
rättsstat. Allmänhetens förtroende för FMV:s arbete är vidare en del av
myndighetens varumärke.
FMV har som myndighet och arbetsgivare även ett ansvar för att oegentligheter och missförhållanden upptäcks och utreds. I vissa fall föreligger
dessutom en lagstadgad åtalsskyldighet för myndigheten. Det är således
viktigt för FMV att myndigheten har goda möjligheter att upptäcka oegent-
290
FÖRSVARET
2015/16:JO1
ligheter och missförhållanden. FMV är av åsikten att arbetet med att förebygga korruption och andra oegentligheter kan och bör ske med flera parallella aktiviteter.
En viktig del i arbetet med att förebygga korruption är, som också Nils
F. lyfter fram, myndighetens arbete med att skapa en kultur av öppenhet
samt att informera om de möjligheter som finns att påtala missförhållanden,
varav yttrande- och meddelarfriheten är en del. FMV arbetar aktivt med
dessa frågor. Myndigheten anordnar löpande kurser för anställda med olika
tema, det kan t.ex. handla om statstjänstemannarollen, offentlighet och sekretess eller etik. En gemensam nämnare i kurserna är att stor vikt läggs vid
bakgrunden till varför de särskilda regelverk myndigheter har att verka
inom finns, det unika med att vara statstjänsteman och vilka möjligheter
och skyldigheter som följer med den rollen. Myndigheten anser att det är
viktigt att förmedla kunskapen om att en korruptionsfri statsförvaltning är
en demokratifråga, att man som statstjänsteman fyller en viktig roll samt att
man har möjlighet att påtala missförhållanden vid myndigheten.
En annan del är möjligheten för medarbetare att internt anmäla missförhållanden. Det kan t.ex. handla om upplevd diskriminering eller att man har
upptäckt att en kollega har tagit emot mutor från en leverantör. Misstänkta
oegentligheter ska i första hand anmälas via ordinarie interna kanaler. Den
som är anställd vid FMV ska ta upp problemet med sin närmsta chef. Det
är även möjligt att kontakta t.ex. HR eller internrevisionen.
Utöver möjligheten för medarbetare att påtala missförhållanden externt
alternativt göra en anmälan internt, har FMV valt att införa en s.k. visslarfunktion för att uppmuntra och underlätta att anmäla misstanke om mer allvarliga brott, både för anställda, leverantörer och andra. Visslarfunktionen
utgör ett komplement till övriga möjligheter att anmäla missförhållanden.
Det är ett sätt att förstärka möjligheten att lämna en anmälan för det fall en
medarbetare inte känner att de interna kanalerna är tillräckliga. Det kan t.ex.
handla om att en medarbetare misstänker att dennes chef tar mutor. Det kan
vidare handla om en representant för en leverantör eller annan som upptäcker och vill anmäla oegentligheter.
Inför införandet av visslarfunktionen har det för FMV varit avgörande
att eventuella visslare ska känna sig trygga med att deras anmälan hanteras
korrekt, objektivt och av en liten krets personer. Det är skälet till att FMV
valt att låta anmälan, som görs på FMV:s hemsida, gå till en extern aktör.
För det fall en visslare har frågor kring proceduren får de prata med den
externa aktören och behöver således inte konfronteras med den myndighet
man anser har agerat oegentligt. Den externa aktören får emellertid inte genomföra utredning på eget initiativ. Eftersom handlingar som inkommer till
myndigheten blir allmänna har FMV valt att låta visslare vara anonyma,
om de så önskar. Att man kan välja att vara anonym framgår av den information som ges i samband med att anmälan görs samt att det i anmälningsblanketten vid de personrelaterade uppgifterna anges att de är frivilliga. För
det fall en visslare väljer att vara anonym vet myndigheten inte vem det är.
FMV har även valt att i riktlinjerna för hantering av visslarärenden reglera
att myndigheten inte accepterar någon form av efterforskning från myndighetens sida för att röja identiteten på de personer som valt att vissla anonymt. För det fall visslaren väljer att inte vara anonym tar den externa aktören bort de personrelaterade uppgifterna ur handlingen innan handlingen
skickas till myndigheten. Den ursprungliga handlingen finns kvar hos den
externa aktören, vilket det ges information om, och är fortfarande en del av
ärendet. FMV har valt den här lösningen som ett led i att visslaren ska känna
sig trygg med att den sammansättning av personer vid FMV som ska titta
på anmälan och ta ställning till den fortsatta handläggningen, inte låter sin
uppfattning färgas av vem som har visslat.
291
2015/16:JO1
FÖRSVARET
I en visslarfunktion behandlas typiskt sett integritetskänslig information.
För att hantera det på ett korrekt sätt har FMV valt att följa de råd Datainspektionen har gett vad gäller visslarfunktion. Det innebär att anmälan ska
avse personer i nyckelpositioner eller ledande ställning samt att det ska
handla om allvarliga oegentligheter.
Oavsett om en anmälan om oegentligheter eller missförhållanden sker
internt, t.ex. till en chef som lämnar över ärendet till HR eller internrevisionen, spontant genom att en anmälan skickas in till FMV registratur eller
om det inkommer en anmälan via visslarfunktionen, är det samma regelverk som är tillämpligt. Är handlingen inkommen till myndigheten eller
upprättad vid myndigheten blir den en allmän handling och ska vid begäran
lämnas ut om det inte föreligger sekretess. Det står förstås alltid en anmälare/visslare fritt att vara anonym. Det är inte något myndigheten kan styra
över. FMV har gjort bedömningen att det kan kännas lättare att göra en
anmälan om man gör det anonymt och har därför valt att i visslarfunktionen
understryka möjligheten att vara anonym. Eftersom det handlar om känsliga uppgifter, oavsett på vilket sätt de inkommer till FMV, ska de i samtliga fall enbart hanteras av en liten krets personer.
Det är viktigt att FMV:s medarbetare har en god arbetsmiljö. Som arbetsgivare har FMV bl.a. ett ansvar för att medarbetare inte trakasseras eller
hängs ut. Det är skälet till att FMV valt att förklara att anmälningar inte
avsiktligen får vara falska eller felaktiga.
Som FMV förstår Nils F. uttrycker han en farhåga över att yttrandefriheten, och i förkommande fall meddelarfriheten, inte kommer att tillämpas.
FMV delar inte den farhågan. Det faktum att man gör en anmälan internt
eller använder sig av en visslarfunktion utesluter för det första inte att man
även nyttjar sin yttrandefrihet. FMV menar vidare att det måste ses som
positivt att man som anställd, leverantör eller medborgare ges ett flertal alternativ till att anmäla missförhållanden och oegentligheter. Det kan enbart
stärka arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn.
Nils F. kommenterade remissvaret.
Därefter hämtades FMV:s Policy för visslarfunktion in från myndighetens
webbplats.
I ett beslut den 3 december 2014 anförde chefsJO Fura följande:
Bedömning
Inledande kommentarer
Jag har granskat de sidor på FMV:s webbplats som berör myndighetens visselblåsarfunktion. Jag har på så sätt kunnat bilda mig en egen uppfattning om sidornas uppbyggnad och ta del av den information som ges till den som vill
använda sig av funktionen.
Mot den bakgrunden och vad som i övrigt har framkommit i utredningen
finner jag anledning att i det följande beröra tre frågor. Nils F. har i sin anmälan
gjort gällande att visselblåsarfunktionen hotar den s.k. meddelarfriheten. Eftersom det är fråga om en central och grundlagsskyddad rättighet finns det enligt min mening skäl att inleda bedömningen med denna fråga. Därefter kommer jag ge min syn på FMV:s anlitande av en extern aktör vid administrationen
av tjänsten och slutligen betydelsen av myndighetens policy för visselblåsarfunktionen.
292
FÖRSVARET
2015/16:JO1
Meddelarfriheten
Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen följer att det ska stå var
och en fritt att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i förordningen, meddela
uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i
tryckt skrift till författaren eller en annan som är att anse som upphovsman till
framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om det finns en särskild
redaktion för skriften, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av
nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. En liknande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, av vilken det följer att varje
svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän
samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av
tekniska upptagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Han eller hon har också rätt att
anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller
offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de
som följer av grundlagen.
För att den som lämnar uppgifter enligt de nyssnämnda bestämmelserna ska
vara tillförsäkrad anonymitet har det i de båda grundlagarna införts s.k. efterforskningsförbud. Förbuden innebär att en myndighet eller ett annat allmänt
organ inte får efterforska vare sig författaren till framställningar i sådana skrifter eller den som lämnat meddelandet enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, eller den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.64
Efterforskningsförbudet hindrar inte att efterforskning sker i de fall det
krävs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt grundlagarna. För att
regelkomplexet till skydd för den enskildes anonymitet ska vara komplett finns
det även bestämmelser om tystnadsplikt för den som har tagit emot uppgifter
inom ramen för meddelarfriheten.65 Dessa bestämmelser ska även iakttas vid
sådan efterforskning som är tillåten enligt grundlagarna. 66 Otillåten efterforskning är straffbar.67
Avsikten med de redovisade bestämmelserna är att uppmuntra människor
att använda sin yttrandefrihet och tydliggöra för den som medverkar till framställningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna att han eller hon kan
göra detta utan rädsla för straff eller andra repressalier.68 Meddelarfriheten är
alltså en viktig komponent i ett fritt och demokratiskt samhälle. Av den anledningen är det allvarligt om denna medborgerliga rättighet begränsas.
FMV har i sitt remissvar tillbakavisat Nils F:s påstående om att syftet med
visselblåsarfunktionen skulle vara att försöka konkurrera med eller ersätta
meddelarfriheten. Enligt FMV ska visselblåsarfunktionen i stället ses som ett
64
Se 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen.
65
Se 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen.
66
Se 3 kap. 4 § första stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen.
67
Se 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen.
68
Se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2012, s. 140.
293
2015/16:JO1
FÖRSVARET
komplement till de övriga möjligheter som exempelvis en anställd har att peka
på eventuella oegentligheter inom myndigheten. Vid min granskning av denna
funktion på FMV:s webbplats har jag inte heller funnit att tjänstens utformning
på något sätt förmedlar att det skulle vara fråga om ett konkurrerande system.
Myndigheten gör exempelvis inte gällande att visselblåsarfunktionen bör användas i stället för den grundlagsskyddade rätten att vända sig till en journalist.
Enligt min uppfattning är det alltså tydligt att det system som FMV har inrättat
inte är avsett att konkurrera med meddelarfriheten, utan att avsikten är att komplettera denna frihet.
Jag har inga principiella invändningar mot att en myndighet inrättar den här
typen av kompletterande funktioner. En sådan åtgärd kan, precis som FMV har
framhållit i sitt remissvar, skicka den viktiga signalen till exempelvis anställda
att det inom myndigheten råder ett öppet förhållningssätt i den typ av frågor
som är aktuella i sammanhanget. Därmed kan ett visselblåsarsystem bidra till
ett bra diskussionsklimat och skapa den öppenhet som Nils F. har efterlyst.
Anlitandet av Interaktiv Säkerhet
I denna del har Nils F. gjort gällande att FMV har utlovat anonymitet för den
som använder sig av visselblåsarfunktionen. Därmed skulle myndigheten ha
lovat mer än vad den kan hålla, eftersom de anmälningar som kommer in till
den externa aktören är att se som allmänna handlingar. Det saknar enligt Nils
F. betydelse att Interaktiv Säkerhet anonymiserar anmälningarna, eftersom
FMV och andra med lätthet genom att begära ut handlingarna hos företaget kan
få reda på vem som har gjort anmälan. Löftena om anonymitet skulle därmed
vara ett ”luftslott”.
Av såväl FMV:s remissvar som den information som finns på myndighetens
webbplats framgår att myndigheten är av uppfattningen att de anmälningar som
kommer in till Interaktiv Säkerhet är att betrakta som allmänna handlingar. Jag
delar denna bedömning. I riktlinjerna för visselblåsartjänsten har FMV angett
att det inte accepteras att det genomförs efterforskningar om en ”visslares”
identitet.69 Jag noterar att den skrivningen inte finns med i den policy för visselblåsartjänsten som myndighetens generaldirektör har beslutat om. Oavsett
skälet till det är det bara fråga om ett policydokument. Det är inte bindande för
myndigheten, och det finns således inte några garantier för att FMV inte vänder
sig till Interaktiv Säkerhet för att få reda på namn m.m. på anmälaren. I de fall
handlingarna inte omfattas av sekretess kan även andra få ut uppgifterna. Systemets uppbyggnad gör alltså att det inte är möjligt att utlova anmälaren anonymitet i de fall han eller hon uppger sitt namn.
Det framgår av FMV:s webbplats att syftet med att Interaktiv Säkerhet i förekommande fall tar bort personuppgifter på anmälaren inte är att skapa ett
anonymitetsskydd liknande det som medborgare har enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Syftet är i stället att genom anonymiseringen försäkra sig om att myndigheten är objektiv när den tar ställning till
anmälan.70 Vid min granskning av FMV:s webbplats har jag inte heller hittat
69
70
294
Se s. 12 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.
Se s. 3 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.
FÖRSVARET
2015/16:JO1
någon information där myndigheten, på sätt som Nils F. gjort gällande, skulle
ha utlovat anmälaren anonymitet. I stället har myndigheten klargjort att anmälningarna som kommer in betraktas som allmänna handlingar och att den anmälare som vill vara anonym har möjlighet att avstå från att lämna personuppgifter.71 Denna information återkommer även i anmälningsformuläret, där det
klart och tydligt framgår att det är frivilligt att lämna namn och andra kontaktuppgifter.72 FMV har alltså varit tydliga med hur den som vill vara anonym ska
agera.
Av informationen på FMV:s webbplats framgår att efter det att Interaktiv
Säkerhet har anonymiserat en anmälan översänds en ”maskad” kopia av den
till FMV, Etikrådet, för vidare utredning.73 Den allmänna handlingen – som är
att betrakta som inkommen redan när den har kommit in till Interaktiv Säkerhet
– finns kvar i sitt originalutförande hos den externa aktören. Interaktiv Säkerhets uppdrag består alltså inte i att ändra i den allmänna handlingen. Av FMV:s
remissvar framgår vidare att den externa aktören inte får genomföra några utredningar på egen hand.
I sitt remissvar har FMV framhållit att syftet med att enbart låta en mindre
grupp få del av anmälningarna är att skapa ett tryggt och pålitligt system. Det
faller sig naturligt att en myndighet på sådant sätt väljer att försöka begränsa
antalet personer som får del av de känsliga uppgifter som kan finnas i en anmälan. Även om begränsningen kan uppfattas som meningslös – eftersom vem
som helst kan begära ut anmälningarna – innebär lösningen att FMV har försökt
skapa en struktur som gör att anmälningarna inte sprids i onödan. Det är lovvärt. Samtidigt vill jag framhålla att jag inte heller i denna del har hittat några
uppgifter om att FMV skulle ha utlovat något som myndigheten inte kan hålla.
Myndigheten har alltså inte gjort gällande att handläggningsrutinerna har som
syfte att tillförsäkra anmälaren anonymitet.
De redovisade förhållandena gör att jag inte har några synpunkter på det sätt
som FMV har valt att hantera dessa frågor.
Utformandet av FMV:s policy för visselblåsarfunktionen
Som nämnts tidigare beslutade FMV:s generaldirektör den 26 mars 2014 att
anta Policy för visslarfunktion. Enligt Nils F. är det olämpligt att myndigheten
i sin policy har infört begränsningar i fråga om vad som kan anmälas och mot
vem som anmälningar kan göras. Myndigheten har angett att visselblåsarfunktionen är till för rapportering av ”allvarliga oegentligheter” och av misstankar
som riktas mot personer i ”ledande ställning eller i nyckelpositioner” inom
myndigheten. Även om myndigheten i policydokumentet ger uttryck för hur
71
Se s. 2 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.
Se s. 4 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. Se även s.
11 i samma sammanställning där det under frågan Finns det risk för att mina personuppgifter
lämnas till FMV? anges följande: ”FMV är en statlig myndighet och uppgifter som kommer
in till FMV betraktas som allmän handling. Interaktiv Säkerhet är FMV:s samarbetspartner
och därför betraktas även uppgifter som kommer in till Interaktiv Säkerhet som allmän handling. Uppgifterna kan därmed komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen. Du kan alltid
välja att utelämna personliga uppgifter när du gör din anmälan.”
73
Se s. 11 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.
72
295
2015/16:JO1
FÖRSVARET
funktionen bör användas, är dokumentet inte bindande för den som väljer att
göra en anmälan. Dokumentet kan säkerligen få en viss handlingsdirigerande
effekt. Däremot kan inte myndigheten med utgångspunkt i policydokumentet
vidta några åtgärder mot en arbetstagare som exempelvis väljer att anmäla en
mindre allvarlig oegentlighet. Detta förhållande i föreningen med att visselblåsarfunktionen utgör ett från myndigheten frivilligt komplement till övriga anmälningsmöjligheter, gör att jag inte har några invändningar i dessa delar.
I policydokumentet har FMV angett att myndigheten ser ”allvarligt” på
falska anmälningar. Det framgår inte om myndigheten har för avsikt att vidta
några åtgärder om en anmälare använder visselblåsarfunktionen för att lämna
falska uppgifter. Det är en brist, och myndigheten bör enligt min mening komplettera den nuvarande skrivningen på så sätt att det är möjligt för den som har
för avsikt att använda sig av funktionen att bilda sig en uppfattning om vad det
kan få för konsekvenser om han eller hon medvetet lämnar oriktiga uppgifter.
Med beaktande av vad som i övrigt har framkommit i utredningen saknar
jag skäl att ytterligare kommentera Nils F:s klagomål mot FMV.
Ärendet avslutas.
296
FÖRSVARET
2015/16:JO1
Allvarlig kritik mot Försvarsmakten för att inte ha verkställt
ett beslut från Statens överklagandenämnd
(Dnr 3803-2014)
Beslutet i korthet: En sökande som inte hade antagits till en utbildning hos
Försvarsmakten överklagade beslutet till Statens överklagandenämnd. I
samband med handläggningen av överklagandet begärde nämnden att Försvarsmakten skulle komplettera ärendet med det underlag som myndigheten
hade haft tillgång till vid beslutsfattandet. Med hänvisning till sekretess
valde Försvarsmakten att inte komma in med de begärda handlingarna.
Nämnden prövade ärendet och fann att klaganden borde ha erbjudits den
sökta utbildningsplatsen. Därefter överlämnade nämnden ärendet till Försvarsmakten för erforderliga åtgärder.
I stället för att erbjuda den sökande en utbildningsplats valde Försvarsmakten att sätta upp personen som sökande för nästa års utbildning. Vid en
förnyad prövning konstaterade Försvarsmakten att den sökande inte uppfyllde kravprofilen och därmed att den sökande inte kunde erbjudas en utbildningsplats.
Vid en prövning i Statens överklagandenämnd sätter sig överprövningsinstansen i beslutsmyndighetens ställe. När ett överklagande bifalls är huvudregeln att den överprövande myndigheten förordnar om positiv rättelse,
dvs. meddelar ett beslut med det innehåll som beslutsmyndigheten borde ha
meddelat från början. För att en överinstans beslut ska få avsedd effekt
måste underinstansen tillämpa beslutet på ett lojalt sätt. Det innebär enligt
chefsJO att Försvarsmakten, utan någon förnyad prövning, borde ha erbjudit
den sökande en utbildningsplats så snart tillfälle gavs. Genom att inte göra
det har Försvarsmakten satt en grundläggande förvaltningsrättslig princip ur
spel, och för det får myndigheten allvarlig kritik.
Bakgrund
Under 2013 ansökte E.B. om att bli antagen till Försvarsmaktens specialistofficersutbildning (SOU 2013). I juni 2013 avslog Försvarsmakten, genom Försvarsmaktens HR Centrum (HRC), E.B:s ansökan. E.B. överklagade beslutet
till Statens överklagandenämnd. I ett beslut den 17 februari 2014 biföll nämnden överklagandet och beslutade att Försvarsmakten skulle erbjuda E.B. en utbildningsplats på specialistofficersutbildningen. Nämnden överlämnade ärendet till Försvarsmakten för ”erforderliga åtgärder”. I beslutet angav Statens
överklagandenämnd bl.a. följande:
BAKGRUND
E.B. har överklagat Försvarsmaktens beslut att inte anta honom till specialistofficersutbildningen, SOU 2013. E.B. har bl.a. anfört att Försvarsmaktens beslut är vagt, otydligt och saknar substans. Han har en spetskompetens; karttjänstförmåga, samt erfarenhet från två utlandsmissioner och har
handplockats till en Nordic Battlegroup, E.B. har till sitt överklagande bifogat kopior av testresultat, betyg och kursintyg från Försvarsmakten och
universitetet.
297
2015/16:JO1
FÖRSVARET
Försvarsmakten har yttrat sig och anfört att E.B. bedömdes för närvarande inte i tillräcklig grad uppfylla kravprofilen inom området realistisk
bild av utbildningens och yrkets krav. E.B. har därför av kommissionen för
lämplighetsbedömning 0; uppfyller inte kravprofilen.
Statens överklagandenämnd har begärt att Försvarsmakten ska komplettera ärendet med det ytterligare underlag myndigheten har haft tillgång till
vid beslutsfattandet, bl.a. psykologutlåtande och utlåtande efter professionsintervju. Försvarsmakten har trots påminnelser inte kompletterat ärendet med hänvisning till sekretessbestämmelser.
SKÄL FÖR AVGÖRANDET
Statens överklagandenämnd har begärt att Försvarsmakten ska komplettera
ärendet med det underlag från lämplighetsbedömning som myndigheten har
haft tillgång till vid beslutsfattandet. Försvarsmakten har trots påminnelser
inte kompletterat ärendet. Nämnden prövar ärendet i föreliggande skick.
E.B. får genom de handlingar som har bifogats hans överklagande anses
ha vederlagt Försvarsmaktens bedömning av hans lämplighet. E.B. borde
därför ha erbjudits en utbildningsplats vid specialistofficersutbildningen.
Den 10 juni 2014 meddelade Försvarsmaktens HR Centrum ett nytt beslut som
innebar att E.B. inte hade blivit antagen till specialistofficersutbildningen
(2014).
Anmälan
I en anmälan till JO framförde E.B. klagomål över Försvarsmaktens agerande
och uppgav bl.a. följande. När Statens överklagandenämnd hade bifallit hans
överklagande, tog han kontakt med HRC för att höra hur hans ärende skulle
hanteras. Han försökte vid flera tillfällen få kontakt med den ansvariga handläggaren. Trots att han lämnade kontaktuppgifter återkom aldrig Försvarsmakten med något besked. Bristen på återkoppling är inte förenlig med statliga
myndigheters serviceskyldighet.
Beslutet från Statens överklagandenämnd kan inte missförstås och innebär
att Försvarsmakten ska erbjuda honom en plats på specialistofficersutbildningen. Trots detta gjorde HRC en ny bedömning och bröt därmed mot nämndens beslut. Den 27 juni 2014 var E.B. i kontakt med Erik Jelbring och Peter
Öberg vid Försvarsmakten. Båda bekräftade att de var medvetna om vad som
stod i nämndens beslut, men att de ansåg att de inte var bundna av detta. De
uppgav vidare att de ansåg att beslutet var oriktigt och att följderna – om Försvarsmakten var tvungen att rätta sig efter beslutet – skulle bli orimliga.
Till anmälan hade E.B. bifogat beslutet från Statens överklagandenämnd
och HRC:s beslut att inte anta honom till specialistofficersutbildningen (SOU
2014).
Utredning
Anmälan remitterades till Försvarsmakten. I sitt remissvar anförde Försvarsmakten, Högkvarteret, genom överbefälhavaren, generalen Sverker Göransson,
bl.a. följande:
298
FÖRSVARET
2015/16:JO1
Försvarsmaktens inställning
Frågan om bristande återkoppling
Det är korrekt att E.B. efter det att Statens överklagandenämnd meddelade
sitt beslut den 25 februari 2014 var i kontakt med HRC ett antal gånger och
att han önskade få en återkoppling i hur myndigheten skulle hantera hans
ärende. HRC har vid dessa tillfällen försökt förklara för honom hur myndigheten såg på hans ärende och hur det skulle komma att hanteras vidare.
Försvarsmakten kan inte redovisa några exakta datum för dessa kontakter
men det är en missvisande uppgift att myndigheten inte försökt vara honom
behjälplig i ärendet. Myndigheten upplever inte att det utöver de tillfällen
E.B. själv nämner, har förelegat behov av att kontakta honom.
När det gäller de kontakter som E.B. sedermera haft med Erik Jelbring
vid HRC och Peter Öberg vid högkvarterets personalstab är det inte korrekt
uppfattat att de anser att beslutet från Statens överklagandenämnd inte är
något myndigheten behöver bry sig om. Jelbrings och Öbergs uppfattning
är att de i huvudsak uttalat sig över principiella frågor.
Försvarsmaktens avslagsbeslut
E.B. ansökte om få genomföra SOU med start hösten 2013. Han genomgick
först en grundläggande antagningsprövning vid Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM) där han blev godkänd. Därefter genomförde E.B.
en s.k. professionsintervju vid Ledningsregementet. En sådan intervju görs
för att pröva lämpligheten hos den sökande och har fokus med den speciella
utbildningsinriktning inom SOU som den sökande valt. Resultatet av professionsintervjun var att E.B. inte bedömdes lämplig för SOU med den
valda utbildningsinriktningen. E.B. bedömdes inte i tillräcklig grad uppfylla kravprofilen vad gäller realistiskt bild av utbildningen och yrkets krav.
Ovan angiven bedömning att E.B. inte var lämplig att antas till SOU med
den valda utbildningsinriktningen utgör grunden för Försvarsmaktens avslagsbeslut 2013. När Statens överklagandenämnd prövade ärendet begärde
nämnden att få ta del av det underlag Försvarsmakten baserat sin bedömning på, bl.a. ett psykologutlåtande och utlåtandet av professionsintervjun.
På grund av bristande rutiner inom Försvarsmakten och en felaktig uppfattning om gällande sekretesslagstiftning skickade Försvarsmakten inte in
detta underlag till Statens överklagandenämnd. Detta var ytterst beklagligt
då Statens överklagandenämnd på detta sätt inte hade någon egentlig möjlighet att göra en prövning av Försvarsmaktens bedömning av E.B:s lämplighet. Nämndens beslut kan därför sägas ha blivit fattat på ofullständig
grund, låt vara på grund av Försvarsmaktens egen förskyllan.
När Försvarsmaktens mottog beslutet från Statens överklagandenämnd
att myndigheten skulle erbjuda E.B. en plats på SOU hamnade Försvarsmakten i en brydsam situation. Det fanns naturligtvis ingen möjlighet att ge
honom en plats på SOU för 2013. Det bestämdes i stället att E.B. skulle tas
upp som sökande till SOU för 2014 trots att han egentligen inte lämnat någon ansökan för detta år. Vid prövningen av kandidaterna för antagning till
SOU för 2014 förelåg inte någon annan bedömning av E.B:s lämplighet än
den som gjorts föregående år. Mot den bakgrunden såg Försvarsmaktens
ingen annan möjlighet än att åter fatta beslut att inte anta E.B. till SOU.
Beslutet meddelades den 10 juni. För att komplicera saken ytterligare kom
det beslut som skickades till E.B. att utformas på ett felaktigt sätt. Av beslutet den 10 juni anges att han inte blivit antagen på grund av den konkurrens som förelegat. I samband med att E.B. överklagade detta beslut upptäckte HRC sitt misstag och skickade ett nytt beslut med angivande av att
anledningen till att E.B. inte blivit antagen var att han inte uppfyllde kravprofilen.
299
2015/16:JO1
FÖRSVARET
Försvarsmakten medger i och för sig att myndigheten genom att inte anta
E.B. till SOU för 2014 inte följt det beslut som Statens överklagandenämnd
meddelade den 25 februari 2014. Enligt Försvarsmaktens uppfattning finns
det dock anledning att anta att om Statens överklagandenämnd haft tillgång
till de efterfrågade underlaget hade nämnden kommit till samma ställningstagande som Försvarsmakten. Det kan också understrykas att om Försvarsmakten antagit E.B. till SOU 2014 hade myndigheten brutit mot sin egna
föreskrifter.
Övrigt
E.B. har överklagat även det beslut om antagning som HRC tog den 10 juni
2014 till Statens överklagandenämnd. De handlingar som Statens överklagandenämnd begärde att få ta del av vid behandling av ärendet under hösten
2013 har nu överlämnats till nämnden. Nämnden har ännu inte meddelat
något beslut.
Rutinerna inom Försvarsmakten för hantering av ärenden om överklagande av antagning till SOU har översetts så att den brist som tidigare fanns
vad gäller hantering och överlämnande av handlingar till Statens överklagandenämnd inte ska upprepas.
E.B. kommenterade remissvaret.
I ett beslut den 21 november 2014 anförde chefsJO Fura följande:
Bedömning
Inledande överväganden
Försvarsmakten har tillbakavisat E.B:s påstående om att myndigheten inte
skulle ha uppfyllt den serviceskyldighet som följer av 4 § förvaltningslagen
(1986:223). Försvarsmakten har även tillbakavisat uppgifterna om att Erik
Jelbring och Peter Öberg skulle ha uttryckt sig på sådant sätt som E.B. hävdat
när det gäller beslutet från Statens överklagandenämnd.
I dessa delar står ord mot ord, och en ytterligare utredning kan enligt min
mening inte förväntas ändra på detta förhållande. Det sagda innebär att jag i
den fortsatta bedömningen inte kommer att kommentera dessa klagomål, utan
enbart beröra frågan om Försvarsmaktens hantering av beslutet från Statens
överklagandenämnd.
Antagning till officersutbildning
Föreskrifter om grundläggande officersutbildning inom Försvarsmakten återfinns i officersförordningen (2007:1268). Det är Försvarsmakten som beslutar
om antagning till sådan utbildning.74 I förordningen anges vidare vilka krav
som ställs på sökanden till en grundläggande officersutbildning och att det vid
Försvarsmakten ska finnas en antagningsnämnd. Nämnden ska yttra sig bl.a. i
ärenden om antagning till grundläggande officersutbildning.75 Försvarsmaktens beslut om antagning till officersutbildning får överklagas till Statens överklagandenämnd. Däremot är nämndens beslut inte överklagbart.76
74
Se 8 § officersförordningen.
Se 9 och 10 §§ officersförordningen.
76
Se 23 § första stycket officersförordningen.
75
300
FÖRSVARET
2015/16:JO1
I ärenden om antagning till utbildning vid Försvarsmakten gäller sekretess
för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den
enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.77 Sekretessens räckvidd har inte gjorts beroende av var uppgiften förekommer, och
det innebär alltså att sådana uppgifter omfattas av sekretess även vid ett överklagande till Statens överklagandenämnd.78 Sekretessen hindrar inte att Försvarsmakten lämnar uppgifter till Statens överklagandenämnd.79
Statens överklagandenämnd
Statens överklagandenämnd har till uppgift bl.a. att pröva överklaganden av
beslut i anställningsärenden.80 Vid en sådan överprövning gäller enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att överprövningsinstansen sätter sig i beslutsmyndighetens ställe. När ett överklagande bifalls är huvudregeln att den
överprövande myndigheten förordnar om positiv rättelse, dvs. meddelar ett beslut med det innehåll som beslutsmyndigheten borde ha meddelat från början.81
JO har tidigare uttalat sig om hur en myndighet bör förhålla sig till beslut
från Statens överklagandenämnd. I JO 2010/11 s. 275 hade nämnden i två fall
upphävt Migrationsverkets beslut om anställning och konstaterat att myndigheten borde ha erbjudit två andra personer anställningarna. Nämnden överlämnade ärendena till Migrationsverket för vederbörliga åtgärder. Migrationsverket följde inte nämndens beslut. I sitt beslut uttalade JO Hans-Gunnar Axberger
bl.a. följande:
För att en överinstans beslut ska få avsedd effekt måste underinstansen
tolka och tillämpa beslutet på ett lojalt sätt. Även om Migrationsverket inledningsvis haft svårigheter att förstå beslutet kan någon oklarhet om innebörden inte ha förelegat efter verkets kontakter med Statens överklagandenämnd och Arbetsgivarverket. Trots detta har Migrationsverket inte erbjudit klagandena tjänsterna, och överinstansens beslut har inte heller varit utgångspunkt vid verkets förhandlingar med klagandena. Migrationsverkets
agerande innebär att överinstansens beslut inte fick den verkan ett sådant
beslut ska ha.
Försvarsmaktens agerande
Utredningen visar att Statens överklagandenämnd inför sin prövning inte fick
del av hela det material som Försvarsmakten hade lagt till grund för sitt beslut.
Anledningen till det var att Försvarsmakten bl.a. på grund av okunskap om gällande sekretessbestämmelser inte sände över materialet, trots att det hade efterfrågats av nämnden. Nämndens prövning kom därmed att göras på ett annat
underlag än det Försvarsmakten hade tillgång till vid sin bedömning.
77
Se 38 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar (den 1 januari 2014,
Zeteo) kommentaren till 38 kap. 1 § första stycket 1.
79
Se 10 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen, där det anges att sekretess inte hindrar att
en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller
åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.
80
Se 1 § 1 förordningen (2007:835) med instruktion för Statens överklagandenämnd.
81
Se JO 2005/06 s. 345.
78
301
2015/16:JO1
FÖRSVARET
Dessa förhållanden har enligt Försvarsmakten inneburit att Statens överklagandenämnd fattat sitt beslut på en ”ofullständig grund”. Försvarsmakten har
vidare gjort gällande att nämnden ”antagligen” hade kommit till samma slutsats
som Försvarsmakten, om den hade haft tillgång till det efterfrågade underlaget.
Detta resonemang ger intrycket att Försvarsmakten ansett att beslutet var felaktigt och i sin förlängning att myndigheten därmed inte ansett sig bunden av
nämndens beslut. Detta har också visat sig i Försvarsmaktens agerande, när
myndigheten valde att inte följa nämndens beslut och på nytt vägra anta E.B.
till den sökta utbildningen.
Försvarsmakten har på det sättet låtit myndighetens egna tillkortakommanden gå ut över E.B. Genom Försvarsmaktens agerande har E.B. på ett effektivt
sätt hindrats att tillvarata sin rätt gentemot myndigheten. Försvarsmakten verkar emellertid vilja tona ner allvaret i den situation som uppstod när myndigheten inte rättade sig efter nämndens beslut.
Försvarsmaktens hypotetiska resonemang – om hur en överprövande myndighet skulle ha agerat om förutsättningarna hade varit annorlunda – innebär
att myndigheten sätter sig i den överprövande instansens ställe. Därmed blir
den överprövning som en enskild har en laglig rätt till i praktiken meningslös.
Det är givetvis inte acceptabelt, och Försvarsmakten borde i stället ha rättat sig
efter nämndens beslut. Det innebär, enligt min mening, att Försvarsmakten –
utan någon förnyad prövning – borde ha erbjudit E.B. en utbildningsplats så
snart tillfälle gavs. Genom att inte göra det har Försvarsmakten satt en grundläggande förvaltningsrättslig princip ur spel, och för det förtjänar myndigheten
allvarlig kritik.
Ärendet avslutas.
302