docfulltext
download 
Report Transcription
fulltext
1 2 Våld i anknytningsförhållanden Lagstiftarens föreställningar om den sökande och referenspersonen Angelika Gotthardsson HT 2014 Examensarbete, 30 hp Juristprogrammet, 270 hp Handledare: Karin Åström Innehållsförteckning Förkortningar ................................................................................................................................ 4 1 Inledning .................................................................................................................................. 5 1.1 Introduktion till problemet .............................................................................................. 5 1.2 Syfte och frågeställningar ............................................................................................... 7 1.3 Avgränsningar................................................................................................................. 8 1.4 Begreppsförklaring ......................................................................................................... 9 1.5 Metod och material ....................................................................................................... 10 1.6 Ett kritiskt perspektiv .................................................................................................... 12 1.7 Tidigare forskning ........................................................................................................ 14 1.8 Disposition .................................................................................................................... 15 2 Uppehållstillstånd på grund av anknytning........................................................................ 16 2.1 Migrationsverkets prövning av ansökan ....................................................................... 16 2.2 Ogifta par ...................................................................................................................... 17 2.2.1 Seriositetsbedömning ........................................................................................ 17 2.2.2 Särskilda skäl – risk för våld ............................................................................ 18 2.3 Gifta par och sambor .................................................................................................... 20 2.3.1 Hindersprövning ............................................................................................... 20 2.3.2 Förändringar i prövningen till följd av familjeåterföreningsdirektivet............. 20 2.4 Försörjningskrav i begränsade fall................................................................................ 22 2.5 Kontroll av referenspersonen ........................................................................................ 24 2.6 Kvinnans rätt till information om mannen.................................................................... 26 2.7 Fortsatt uppehållstillstånd på grund av våld och andra undantagsbestämmelser ......... 28 2.7.1 Undantagsbestämmelsernas relevans för våldsutsatta kvinnor......................... 28 2.7.2 Våldsregelns samtliga kriterier och relaterad kritik .......................................... 29 3 Etablering i samhälls- och arbetslivet ................................................................................. 31 3.1 Bristande tillgång till etableringsinsatser bland nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden............................................................................................... 31 3.1.1 Etableringslagens målgrupp och insatsernas innehåll ...................................... 31 3.1.2 Närmare om lagstiftarens överväganden .......................................................... 33 3.1.3 Förslag till ytterligare åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet .................. 35 3.2 Nyanlända invandrarkvinnors rätt till samhällsorientering .......................................... 36 4 Föreställningar och konsekvenser – en diskussion............................................................. 38 4.1 Våldsutsatta invandrarkvinnors komplexa situation ..................................................... 38 2 4.2 Lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen .................................. 38 4.2.1 Angelägen kvinna och omhändertagande man ................................................. 38 4.2.2 Intresseavvägningen – viljan att skydda kvinnor från våld får stå tillbaka ...... 40 4.3 Konsekvenser för våldsutsatta invandrarkvinnor ......................................................... 43 4.3.1 Bristande skydd för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden............... 43 4.3.1.1 Begränsad kontroll av referenspersonen.......................................... 43 4.3.1.2 Våldsregelns effekt riskerar att utebli .............................................. 44 4.3.1.3 Otillräckliga insatser för att öka etableringen i samhälls- och arbetslivet ....................................................................................... 45 4.3.2 Behov av ytterligare åtgärder............................................................................ 45 4.3.3 Osynliggörande av problematiken .................................................................... 47 5 Avslutning .............................................................................................................................. 48 5.1 Sammanfattningsvis ...................................................................................................... 48 5.2 Framtidsutsikt ............................................................................................................... 49 Käll- och litteraturförteckning ................................................................................................... 51 Offentligt tryck ....................................................................................................................... 51 Litteratur ................................................................................................................................. 53 Övriga källor .......................................................................................................................... 56 3 Förkortningar BrB Brottsbalken (1962:700) Etableringslagen Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Familjeåterföreningsdirektivet Direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening FL Förvaltningslagen (1986:233) Roks Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige Samhällsorienteringsförordningen Förordning (2010:1 138) om samhällsorientering för nyanlända invandrare Samhällsorienteringslagen Lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare SFI Utbildning i svenska för invandrare UtlL Utlänningslagen (2006:716) 4 1 Inledning 1.1 Introduktion till problemet Ärenden där en utländsk partner ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en svensk referensperson har ökat hos Migrationsverket under 2000-talet. 1 Samtidigt visar undersökningar att förekomsten av våld mot nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden ökat och att problemet är betydligt mer utbrett än tidigare trott.2 Att våldet uppmärksammats har lett till att centrala bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) (UtlL) har kritiserats för att medverka till att kvinnor stannar i förhållanden där de utsätts för våld på grund av rädslan att inte beviljas fortsatt uppehållstillstånd om förhållandet upphör.3 Rapporter varnar även för att det finns svenska män som satt i system att utnyttja utländska kvinnor i anknytningsförhållanden och avsluta förhållandet innan kvinnan har beviljats ett permanent uppehållstillstånd.4 Migrationsverket utfärdar regelmässigt tvååriga tidsbegränsade uppehållstillstånd om paret är gifta men inte varaktigt sammanlevt utomlands, eller om paret har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i Sverige enligt 5 kap. 8 § UtlL.5 För att ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd ska beviljas krävs enligt huvudregeln i samma lagrum att relationen består, vilket är förenat med konsekvenser för sökande som behandlas illa av sin partner. Om förhållandet inte består kan ett fortsatt uppehållstillstånd beviljas i vissa undantagssituationer, exempelvis om relationen har upphört främst på grund av att den sökande utsatts för våld i förhållandet enligt 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL. Även denna reglering har dock ifrågasatts då den anses brista i att erbjuda våldsutsatta kvinnor ett tillräckligt skydd.6 Samtidigt har kritik riktats mot att kontrollen av referenspersonens bakgrund inte är tillräckligt ingående vid tillståndsprövningen, vilket minskar möjligheterna att upptäcka förhållanden där kvinnan riskerar att utsättas för våld och andra allvarliga kränkningar. Prövningens innehåll och omfattning beskrivs mer ingående i förarbetena till UtlL som 1 Dir. 2011:44, s. 4. SOU 2012:45, s. 11; Roks-rapport, nr 2/2010, s. 1; rapport från Brottsförebyggande rådet, 2002:14, s. 33. 3 Andersson och Lundberg, 2000, s. 53–54 och 94; Roks-rapport, nr 2/2010, s. 28. 4 Roks-rapport, nr 2/2010, s. 4 och 23; SOU 2012:45, s. 173. 5 Se även Migrationsverkets handbok i migrationsärenden, s. 196, [http://www.migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba63109a5/1409065683964/handbok_migra tionsarenden.pdf] 2014–12–13. 6 Burman, 2012, s. 11–12; Ismail, 2014, s. 229–230. 2 5 framhåller vikten av att skydda referenspersonens integritet.7 Detta vittnar om en ambivalens från lagstiftarens sida inför att å ena sidan skydda mannens integritet i prövningen av ärendet om uppehållstillstånd, och å andra sidan ambitionen att skydda kvinnor från våld. En närliggande fråga är hur förhållandet mellan kvinnliga sökande och manliga referensperson i övrigt kommer till uttryck i förarbetena? Det är dock inte enbart tillståndsfrågor som har betydelse för våldsutsatta invandrarkvinnors situation och deras förutsättningar att lämna den våldsamma relationen.8 Forskning visar att det finns ett flertal faktorer som försvårar för våldsutsatta invandrarkvinnor att bryta upp med en våldsam man. Några faktorer av betydelse är att nyanlända kvinnor riskerar att vara beroende av referenspersonen på grund av bristande kunskap om det svenska samhället.9 Dessutom har kvinnorna ofta språksvårigheter och saknar, åtminstone initialt, ett eget socialt nätverk i Sverige.10 Situationen för dessa kvinnor försvåras ytterligare då studier visar att utländska kvinnor som vistas i Sverige med tidsbegränsade uppehållstillstånd har sämre tillgång till samhällets hjälpåtgärder än andra kvinnor som utsätts för våld i nära relationer.11 Dessutom är många nyanlända kvinnor beroende av mannen i förhållandet för sin försörjning, vilket är tydligt med tanke på att det brister i etableringen på arbetsmarknaden för kvinnor i anknytningsförhållanden. 12 Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) syftar till att öka etableringen på arbetsmarknaden och i samhällslivet bland nyanlända invandrare.13 En person som beviljats ett uppehållstillstånd på grund av anknytning till en partner i Sverige har endast i begränsade fall rätt till etableringsinsatser. Kvinnor utgör en majoritet av de nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av lagens insatser, eftersom att det främst är kvinnor som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning i Sverige.14 7 SOU 1997:152, s. 193–196; prop. 1999/00:43, s. 43–45; Roks-rapport, nr 2/2010, s. 26. Sharma och Gill, 2010, s. 218–219. 9 Andersson och Lundberg, 2000, s. 54. 10 Lenardt, 2008, s. 289; Andersson och Lundberg, 2000, s. 54. 11 Humphreys och Carter, 2006, s. 35–36. 12 SOU 2012:69, s. 16–17 och 207–208. Se även Andersson och Lundberg, 2000, s. 54; dir. 2011:88, s. 2; Bexelius, 2008, s. 45. 13 Prop. 2009/10:60, s. 1. 14 Dir. 2011:88, s. 4. 8 6 I politiska styrdokument som kommit de senaste åren nämns kvinnor med utländsk bakgrund som utsatts för våld av sin partner i ett anknytningsförhållande, som en särskilt utsatt grupp.15 Frågor om mäns våld mot invandrarkvinnor och kvinnors utsatta situation uppmärksammas även allt mer på internationell nivå.16 Enligt den så kallade våldsdeklarationen har Sverige åtagit sig att agera mot våldshandlingar som vissa särskilt utsatta kvinnogrupper, såsom invandrarkvinnor, utsätts för.17 I en resolution från FN år 2005 uppmanas staterna att anta ett genusperspektiv i samtliga handlingsplaner gällande internationell migration. Detta för att skydda kvinnor från våld och övergrepp.18 FN:s särskilda rapportör för våld mot kvinnor har även slagit larm om att det i Sverige föreligger problem vad gäller invandrarkvinnors likvärdiga deltagande i samhället.19 Samhällsorientering kan fungera som en viktig plattform för hjälpsökande om det förekommer våld i förhållandet. Efter en lagändring har de flesta nyanlända anhöriginvandrarna numera rätt till samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare (samhällsorienteringslagen). 20 Den kritik som presenterats ovan vittnar dock om andra brister i lagstiftningen vad gäller våldsutsatta invandrarkvinnors situation. Det är viktigt att undersöka hur lagstiftaren hanterar problemet att det förekommer våld i anknytningsförhållanden och hur lagstiftaren tillvaratar nyanlända våldsutsatta kvinnors intressen och behov mot bakgrund av den problembild som framkommit. En analys av centrala bestämmelser på området och dess förarbeten med fokus på den sökande och referenspersonens ställning kan öka förståelsen för lagstiftningens utformning och dess verkningar. 1.2 Syfte och frågeställningar Uppsatsens syfte är att analysera lagstiftarens föreställningar om den sökande respektive referenspersonen i anknytningsförhållanden, mot bakgrund av problemet att nyanlända kvinnor utsätts för våld av mannen i förhållandet. Analysen fokuserar på lagstiftarens intresseavvägning mellan att skydda mannens intressen och integritet och att tillgodose kvinnans intressen och behov. Syftet besvaras närmare genom nedanstående frågeställningar: 15 Dir. 2011:44, s. 1. Se även skr. 2011/12:3, s. 24; bet. 2007/08:39, s. 15. A/RES/48/104; resolution 7/24; handlingsplanen från FN:s fjärde kvinnokonferens i Peking 1995; prop. 1997/98:55, s. 24–25. 17 Resolution A/RES/48/104, Preamble och art. 4(1); SOU 2012:45, s. 57. 18 A/RES/60/138, p. 6. 19 A/HRC/4/34/Add. 3. 20 Prop. 2012/13:63, s. 17; SOU 2010:37, s. 25–26. 16 7 1. Vilka föreställningar om manliga referenspersoner och kvinnliga sökande i anknytningsförhållanden ger förarbetena till UtlL, etableringslagen och samhällsorienteringslagen uttryck för? 2. Vilka konsekvenser får lagstiftarens föreställningar om manliga referenspersoner och kvinnliga sökande för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden utifrån kvinnornas intressen och behov? 1.3 Avgränsningar Eftersom att det i princip enbart är kvinnor som utsätts för våld i anknytningsförhållanden behandlar uppsatsen endast fall där en man misshandlar en nyanländ kvinna i ett anknytningsförhållande. 21 Uppsatsen är därmed avgränsad till att redogöra för våld i heterosexuella anknytningsförhållanden där referenspersonen är en man. Det kan dock tilläggas att begreppen ”referensperson” och ”sökande” används på vissa ställen i uppsatsen utan att ta ställning till kön för att överensstämma med det studerade materialet. På grund av att EES-medborgare 22 har uppehållsrätt utan föregående prövning kommer uppsatsen inte att studera fall där kvinnor som är EES-medborgare far illa i förhållanden med svenska män.23 Mot bakgrund av att kritik har riktats mot etableringslagen för bristande resultat, bör det framhållas att uppsatsen inte kommer att behandla lagens effektivitet. 24 Istället sätts fokus på lagstiftarens överväganden vid utformandet av etableringslagens målgrupp. Syftet med etableringslagen är att påskynda etableringen i samhälls- och arbetslivet för vissa nyanlända invandrare som enligt lagstiftarens mening är i behov av lagens stödinsatser. Utgångspunkten är att denna ambition består från lagstiftarens sida, må vara att insatsernas utformning kan vara i behov av en översyn. 21 SOU 1997:152, s. 16. Medborgare i en EU-stat samt medborgare i Norge, Island och Liechtenstein. 23 Wikrén och Sandesjö, 2014, s. 108; SOU 2012:45, s. 104–105. Se även artikel 6 och 7 i rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. 24 Svenska Dagbladet [http://www.svd.se/opinion/brannpunkt/sa-kan-nyanlanda-ges-battre-chans-tilljobb_8241764.svd] 2014–12–13. 22 8 1.4 Begreppsförklaring Termen ”misshandel” används i uppsatsen enligt definitionen i 3 kap. 5 § Brottsbalken (1962:700) (BrB) som tar sikte på fysiskt våld. Med den bredare termen ”våld” åsyftas såväl fysiskt som psykiskt våld som är kriminaliserat.25 När termen ”utländsk” och ”invandrare”26 förekommer i uppsatsen avses personer som lämnat ett land för att bosätta sig i ett annat land, i förevarande fall Sverige. När begreppet ”svensk man” används åsyftas en man som är bosatt och verksam i Sverige. Begreppet inrymmer män med både svensk och utländsk bakgrund. Med svensk bakgrund menas att mannens föräldrar är födda i Sverige. Till män med utländsk bakgrund räknas män som är födda i Sverige och har minst en utrikesfödd förälder, och män som är födda utomlands och har invandrat till Sverige.27 I uppsatsen förekommer även begreppen ”kön” och ”genus”. När bestämda personer avses kommer begreppet kön att användas eftersom att det kan anses lämpligt.28 Begreppet ”kön” avser vanligtvis en människas biologiska kön medan begreppet ”genus” omfattar såväl en människas biologiska och sociala kön.29 På några ställen i uppsatsen benämns våldsutsatta invandrarkvinnor som ”en särskilt utsatt grupp”. Det finns nackdelar med formuleringen då kategoriseringen riskerar att leda till en kulturalisering30 av våldet vilket kan resultera i att våld mot invandrarkvinnor döljs. Därmed minskar möjligheterna att synliggöra det som är gemensamt för mäns våld mot kvinnor i nära relationer. En annan benämning är att tala om en avsaknad av skydd för denna grupps mänskliga rättigheter. Trots att det finns nackdelar med uttryckssättet ”en särskilt utsatt grupp” används formuleringen ändå på vissa ställen i uppsatsen. Detta när det anses viktigt att betona att våldsutsatta invandrarkvinnor befinner sig i en svår och komplex situation.31 25 Lindström, 2005, s. 222; Burman, 2007, s. 42. På vissa ställen i uppsatsen förekommer även ordet ”kränkningar” och begreppet ”våld och kränkningar” vilket kan anses onödigt mot bakgrund av den breda våldsdefinitionen. Detta är dock ett medvetet val för att begreppen ska överensstämma med rekvisiten i 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL. 26 Notera att begreppet ”invandrare” kan ha en stigmatiserande verkan enligt Lenardt, 2008, s. 292. Begreppet används dock i uppsatsen för tydlighetens skull. 27 Roks-rapport, nr 2/2010, s. 2. 28 Svensson, 1997, s. 12. 29 Gunnarsson och Svensson, 2009, s.133-134; Svensson, 1997, s. 12. 30 Begreppet innebär att en viss grupp tillskrivs egenskaper utifrån exempelvis etnisk tillhörighet. 31 Burman, 2012, s. 19. Se även Yttergren, 2012, s. 3. 9 1.5 Metod och material Uppsatsen har en problem- och intresseorienterad ansats vilket innebär att uppsatsen studerar hur lagstiftaren försökt lösa problemet med att kvinnor utsätts för våld i anknytningsförhållanden. Detta mot bakgrund av att denna grupp kvinnor befinner sig i en särskilt utsatt situation. Det främsta studieobjektet är inte hur en viss lag eller rättsregel ska tolkas utan ambitionen är snarare att utifrån ett kritiskt perspektiv analysera rätten i ett bredare sammanhang.32 För att besvara uppsatsens syfte har en rättsvetenskaplig metod använts där rättskällorna ingår. Rättskällorna brukar rangordnas enligt följande: lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin.33 Enligt den traditionella rättskälleläran utgör lagtexten utgångspunkten, och de andra rättskällorna utgör tolkningshjälpmedel. I överrensstämmelse med detta synsätt har förarbeten utgjort en viktig källa i uppsatsen då lagstiftarens överväganden är centrala i besvarandet av uppsatsens syfte. Förarbeten klassas förvisso inte som bindande rättskällor men tillmäts ändå ett betydande rättskällevärde, vilket även kan sägas gälla betänkanden.34 I uppsatsen utgör även doktrin en viktig del av materialet. Doktrin kan bidra med en djupgående analys av rätten, på ett sätt som de övriga rättskällorna inte kan göra.35 Bland det studerade materialet ingår inte praxis då det saknar relevans för uppsatsens syfte. I uppsatsen har även källor utöver de traditionellt rättsliga, exempelvis sociologisk litteratur, använts. Källor från andra vetenskaper kan sägas ingå i den rättsvetenskapliga metoden om litteraturen används i ett arbete där ett juridiskt perspektiv ingår och litteraturen syftar till att öka kunskapen om rätten.36 Litteraturen från andra vetenskaper bidrar till viktig kunskap om våldsutsatta invandrarkvinnors erfarenheter samt vilka verkningar lagstiftningen får för dessa kvinnor i praktiken. Baserat på detta material är en central utgångspunkt i uppsatsen att invandrarkvinnor har vissa gemensamma grundläggande behov och intressen. Dessa består dels av att skyddas från relationer där de löper risk att behandlas illa och dels av att förses med verktyg som ökar förutsättningarna att lämna ett våldsamt förhållande, om det väl visar 32 Westberg, 1992, s. 436; Gunnarsson och Svensson, 2009, s. 93-94 Jfr Sandgren, 2006, s. 202, som konstaterar att en rättsvetenskaplig studie kan ha åtminstone tre olika utgångspunkter, varav en utgångpunkt är ett problem. 33 Sandgren, 2007, s. 37 och 39; Sandgren, 2008, s. 651. 34 Strömholm, 1996, s. 358–359; Hellner, 1994, s. 81–84; Munck, 2014, s. 199; Bengtsson, 2011, s. 777. 35 Vogel, 2012, s. 184. 36 Sandgren, 2007, s. 13–14 och 39. 10 sig att mannen är våldsam.37 Vad gäller förmågan att lämna den våldsamma mannen är tillståndsfrågor viktiga i och med att det kan innebära en otrygghet för nyanlända kvinnor att ha ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, något som utnyttjas av vissa män.38 Uppsatsen utgår även från att förutsättningarna för en utländsk kvinna att lämna en våldsam relation ökar i takt med integrationen i samhället, vilket återkommande betonas i det studerade materialet.39 I uppsatsen har även viss viktimologisk litteratur använts vilken bidragit med kunskap om vilka konsekvenser lagstiftarens föreställningar om referenspersonen kan bidra till. Materialet har kompletterats med en rapport från Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (Roks) för att skapa en ökad förståelse för omfattningen av våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden. För att öka kunskapen om anhöriginvandringens karaktär och omfattning har även relevant statistik och en kartläggning över internationella äktenskap studerats. Material såsom Migrationsverkets interna föreskrifter och skrivelser har även använts. Med ”lagstiftaren” avses inte bara riksdagen i egenskap av lagstiftare utan även övriga aktörer som deltar i lagstiftningsprocessen. Bland det studerade materialet återfinns därför ett flertal propositioner och andra förarbetstexter. Materialet möjliggör en analys av bland annat hur lagstiftaren förhåller sig till tidigare uttalanden i lagstiftningsprocessen. En analys av huruvida ett uttalande i ett direktiv eller i en SOU lever vidare till den efterföljande propositionen kan öka förståelsen för det studerade materialet samt bidra med kunskap om hur olika aktörer i lagstiftningsprocessen samspelar. Detta förhållningssätt får anses viktigt i besvarandet av uppsatsens syfte.40 En närliggande ståndpunkt är att det inte enbart är det som uttalas i en text som är relevant. För att öka förståelsen för lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen återfinns därför även sådana resonemang i uppsatsen.41 Samtliga propositioner bakom de bestämmelser som beskrivs för har studerats, men uppsatsen redogör endast för ett begränsat antal förarbetstexter. Detta innebär att det redovisade urvalet inte gör anspråk på att ge en heltäckande bild av lagstiftarens föreställningar om den sökande och referenspersonen. Istället har några intressanta exempel valts ut som beskriver och tillåter 37 Se Bexelius, 2008, s. 45–46; Lenardt, 2008, s. 17, 216 och 289; Anderson och Lundgren, 2001, s. 54–55 och 153. 38 Se Lenardt, 2008, s. 17, 289 och 291. 39 Lenardt, 2008, s. 296; se även Bexelius, 2008, s. 47–49; Andersson och Lundberg, 2001, s. 94–95. 40 Se Bergström och Boréus, 2012, s. 376. 41 Se Gunnarsson och Svensson, 2009, s. 177. 11 en problematisering av lagstiftarens föreställningar om mannen och kvinnan. Vissa av dessa beskrivningar av sökande och referenspersonen återfinns på flera ställen i det studerade materialet vilket ökar uttalandenas relevans. Olika typer av material har varit i väsentliga i olika delar av uppsatsen. I besvarandet av frågeställningen ”vilka föreställningar om manliga referenspersoner och kvinnliga sökande i anknytningsförhållanden ger förarbetena till UtlL, etableringslagen och samhällsorienteringslagen uttryck för?” studeras främst lagtext, förarbeten och doktrin. När frågeställningen ”vilka konsekvenser får lagstiftarens föreställningar om manliga referenspersoner och kvinnliga sökande för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden utifrån kvinnornas intressen och behov?” besvaras, tas även hänsyn till material som kan hänföras till andra vetenskaper, bland annat forskning om nyanlända invandrarkvinnors behov. Uppsatsens angreppssätt ökar kunskapen om rätten samt tillåter en analys av de studerade reglernas ändamålsenlighet, vilket räknas till rättsvetenskapens syften.42 1.6 Ett kritiskt perspektiv Uppsatsens syfte angrips utifrån ett kritiskt perspektiv. Uppsatsens kritiska perspektiv medför ett intresse för lagen i en bredare kontext, exempelvis förhållandet mellan rätten och samhället, vilket det finns ett behov av när det gäller våldsutsatta kvinnor.43 Ett kritiskt förhållningssätt till rätten kan bidra till att förståelsen för rättsordningen blir mer mångsidig. Genom att anlägga ett kritiskt perspektiv på det studerade materialet uppmärksammas bland annat rättens komplexitet och verkningar för våldsutsatta nyanlända invandrarkvinnor i anknytningsförhållanden.44 Det kritiska perspektivet innebär att intryck har tagits av bland annat grundläggande ståndpunkter inom genusrättsvetenskap. Genusrättsvetenskapen räknas till de kritiska perspektiven på rätten.45 Ett genusperspektiv utgår från att genus och kön har betydelse för hur rätten är konstruerad. Genusperspektiv inom rätten kännetecknas även av att 42 Sandgren, 2006, s. 196. Jfr dock Peczenik, 1995, s. 314 som menar att rättsvetenskapens främsta mål är att komplettera rättspraxis. Med ett sådant synsätt kan uppsatsen sägas avvika något från målet med en traditionell tolkningsmetod. 43 Gunnarsson och Svensson, 2009, s. 99–100; Burman, 2012, s. 19; dir. 2011:44, s. 4. 44 Se Svensson, 1997, s. 11. Se även Granström och Mannelqvist, 2007, s. 30 för ett resonemang angående vilka fördelar ett perspektiv på rätten kan innebära. 45 Gunnarsson och Svensson, 2009, s. 100. 12 rättsvetenskapens uppgift anses gå utöver att fastslå vad som är gällande rätt.46 Genusstudier kan exempelvis beskriva kvinnors erfarenheter av rätten och bidra till ett synliggörande av hur kvinnors erfarenheter döljs och att mäns intressen ges företräde.47 Ett genusperspektiv på rätten kan även uppmärksamma hinder mot jämställhet mellan kvinnor och män.48 Uppsatsens kritiska perspektiv utgår från att genus har betydelse för hur rätten är utformad samt uppfattningen att rättsvetenskapens uppgift går längre än att utreda gällande rätt. Vidare innebär det kritiska perspektivet att intryck har tagits av genusforskning om mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Den främsta förklaringen till mäns våld mot kvinnor brukar härledas till könsmaktsordningen vilken förenklat går ut på att män historiskt sett varit överordnade kvinnor och att män kan ta till våld mot kvinnor om de upplever att deras priviligierade ställning hotas.49 Denna förklaring speglar min förståelse för mäns våld mot kvinnor i nära relationer som ett uttryck för makt. Uppsatsens kritiska perspektiv innebär även att mäns våld mot kvinnor ses som ett hinder mot jämställdhet. Denna förståelse för mäns våld mot kvinnor delas av lagstiftaren i ett flertal propositioner på det jämställdhetspolitiska området.50 För att uppnå ökad jämställdheten kan det anses betydelsefullt att inte enbart fokusera på kvinnan utan att även inkludera mannen och hans beteende i analysen, vilket uppsatsen gör.51 Ett flertal av de granskade förarbetstexterna är könsneutrala i sin utformning. Att ett förarbetsuttalande eller en viss bestämmelse är könsneutral till sin karaktär utesluter dock inte att uttalandet eller bestämmelsen uttrycker en genusrelation, eller kan problematiseras utifrån kön och genus. I och med att juridiken historiskt sett utgått från en manlig överhöghet över kvinnan, grundar sig flera juridiska bestämmelser och uttalanden på ett manligt synsätt eller manliga värderingar som kan få verkningar för kvinnor.52 Trots att lagstiftningen numera i huvudsak är könsneutral råder inte jämställdhet mellan män och kvinnor. En utgångspunkt i 46 Svenson, 2001, s. 7; Gunnarsson och Svensson, 2009, s. 100 och 116–117. Andersson och Lundberg, 2000, s. 72. 48 Svensson, 1997, s. 19. 49 Andersson och Lundberg, 2000, s. 72. 50 Prop. 1993/94:147, s. 17; prop. 2005/06:155, s. 33. Se även Ds 1996:26, s. 9 som konstaterar att ett genusperspektiv kan bidra med att synliggöra könsmässiga makthierarkier och identifiera hinder för jämställdhet. 51 Se Burman, 2007, s. 412. 52 Diesen, 2005, s. 208. 47 13 uppsatsens kritiska perspektiv är därför att kön har betydelse trots lagtexternas och förarbetstexternas neutralitet.53 1.7 Tidigare forskning Forskning om mäns våld mot kvinnor i nära relationer är ett forskningsfält som vuxit sig allt starkare. Länge saknades det forskning om särskilda brottsoffergrupper såsom invandrarkvinnor, men på senare år har forskningsområdet börjat uppmärksammas i större utsträckning. Våld mot invandrarkvinnor är dock till stor del fortfarande ett outforskat ämne, detta gäller särskilt forskning om männen som utsätter nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden för våld, vilket är ett område där det i princip saknas forskning.54 Det finns några kartläggningar som beskriver förekomsten av våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden i Sverige. Dessa har främst genomförts i samband med statliga utredningar. Den senaste kartläggningen, som företogs i samband med SOU 2012:45, tyder på att det handlar om tusentals kvinnor som vistas i Sverige med uppehållstillstånd på grund av anknytning som utsätts för våld av sin partner varje år. Vilket bör ses mot bakgrund av att cirka 10 000 kvinnor beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man varje år i Sverige.55 Forskning visar även att flera kvinnor som söker uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning redan befinner sig i ett utsatt läge, vilket antyder ett potentiellt utnyttjande av vissa kvinnor av svenska män. Rapporterna The geographies of recruting a partner from abroad – An exploration of Swedish data och The Globalisation of Marriage Fields: The Swedish Case innehåller en unik granskning av giftermål över nationsgränser. Studierna visar att ålders- och inkomstskillnaderna i äktenskap där den svenska referenspersonen är en man och sökande är en kvinna är stora, detta till skillnad från anknytningsförhållanden där referenspersonen är en kvinna och sökande är en utländsk man.56 Undersökningen Våld mot invandrarkvinnor – kvinnors berättelser och socialtjänstens strategier är en av få studier som belyser problemet våld mot invandrarkvinnor och 53 Burman, 2001, s. 59. Andersson och Lundberg, 2000, s. 4, 9–10 och 12; SOU 2012:45, s. 60. 55 SOU 2012:45, s. 10–11. 56 Östh, van Ham och Niedomysl, 2010, s. 1135–1136; Östh, van Ham och Niedomysl, 2009, s. 2 och 7. 54 14 samhällets insatser. 57 Ytterligare en studie har gjorts på området, nämligen Lenardts avhandling “Invandrarkvinnor” i vägskäl – Deras handlingar och val i våldspräglade reaktioner från ett genuspsykologiskt perspektiv. Genom enkät- och intervjuundersökningar med våldsutsatta invandrarkvinnor syftar avhandlingen till att öka förståelsen för våldsutsatta invandrarkvinnors situation och beteenden. Studien fokuserar bland annat på vilka omständigheter som försvårat för kvinnorna att lämna den våldsamme mannen.58 Doktrinen har hittills varit inriktad på att analysera vilken bild av den sökande kvinnan som UtlL ger uttryck för, samt huruvida regleringen bör ses över mot denna bakgrund.59 Det saknas forskning som analyserar lagstiftarens föreställningar om referenspersonen. Att lagstiftarens föreställningar om både kvinnliga sökande och manliga referenspersoner behandlas i uppsatsen gör den därmed särskilt aktuell. Analysens relevans ökar ytterligare genom att etableringslagen och samhällsorienteringslagen inkluderas i granskningen, vilket inte gjorts tidigare. Ämnet är särskilt intressant med tanke på att de studerade lagarna nyligen varit föremål för en översyn, bland annat i syfte att förbättra situationen för våldsutsatta kvinnor.60 1.8 Disposition Uppsatsens inledande kapitel beskriver problemet att kvinnor utsätts för våld och andra allvarliga kränkningar i anknytningsförhållanden och att våldsutsatta invandrarkvinnor befinner sig i en särskilt svår situation. Uppsatsen övergår därefter till att beskriva processen om ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning i kapitel två och beviljandet av etableringsinsatser och rätten till samhällsorientering i kapitel tre. Av pedagogiska skäl är uppsatsens disposition i dessa två kapitel kronologisk. Detta innebär att uppsatsens redogörelse för ansökan om uppehållstillstånd, beviljandet av etableringsinsatser och samhällsorientering återspeglar processernas ordningsföljd i verkligheten, i den utsträckning det är möjligt. Lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen beskrivs och analyseras löpande i texten. 57 Andersson och Lundberg, 2000, s. 4 och 7. Lenardt, 2008, s. 287. 59 Se exempelvis Burman, 2012; Ismail, 2014. 60 Se exempelvis dir. 2011:44; dir. 2011:88; SOU 2012:45, SOU 2012:69; dir. 2009:101; SOU 2010:37; ds 2014:38. 58 15 Kapitel fyra innehåller en fördjupande diskussion angående lagstiftarens föreställningar om kvinnliga sökande och manliga referenspersoner i anknytningsförhållanden i en våldskontext. Kapitlet analyserar bland annat den intressekonflikt som lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen innebär. Kapitlet innehållen även en analys av vilka konsekvenser lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen får för våldsutsatta invandrarkvinnor utifrån kvinnornas intressen och behov. Femte och sista kapitlet innehåller en sammanfattning av uppsatsens slutsatser och en avslutande utblick. 2 Uppehållstillstånd på grund av anknytning 2.1 Migrationsverkets prövning av ansökan Migrationsverket är den myndighet som prövar ansökan om uppehållstillstånd enligt förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Huvudregeln är att ansökan om uppehållstillstånd ska göras och beviljas innan inresa till Sverige.61 Migrationsverket ska bevilja ett uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige enligt 5 kap. 3 § 1 st. 1 pt UtlL, om det inte föreligger hinder mot att uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 17–17 b §§ UtlL. Med sambo avses två personer som stadigvarande sammanlever i ett parförhållande enligt 1 § 1–2 st. sambolagen (2003:376). Personer som sammanbott en kortare tid anses normalt inte som sambor.62 Vidare får uppehållstillstånd ges om ett par har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i Sverige om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd beviljas enligt 5 kap. 3 a § 1 st. 1 pt UtlL. Som beskrivits i inledningen kan Migrationsverket antingen bevilja ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsat om paret är gifta men inte varaktigt sammanlevt utomlands eller om paret har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i Sverige vilket följer av 5 kap. 8 § UtlL. Detta innebär att en åtskillnad görs mellan etablerade och nyetablerade förhållanden. Ett nyetablerat förhållande är ett förhållande som är så pass nytt att ett permanent uppehållstillstånd inte kan beviljas. Det krävs normalt att paret varaktigt sammanbott två år utomlands för att förhållandet ska anses etablerat och ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Huruvida ett 61 62 Prop. 1999/00:43, s. 2. Prop. 2005/06:72, s. 87. 16 anknytningsförhållande kan anses etablerat beror således på om paret varaktigt sammanbott utomlands eller ej, och inte om paret är gifta eller inte.63 När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utfärdades enligt den tidigare ordningen gavs regelmässigt två olika tillstånd avseende en tidsperiod på ett år i taget. Numera avser ett tidsbegränsat tillstånd vanligtvis två år till följd av en effektivisering av Migrationsverkets handläggning. 64 Förutsatt att förhållandet består kan därefter ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 16 § 1 st. UtlL. Denna ordning kallas för ”uppskjuten invandringsprövning” och har diskuterats i förarbetena. Lagstiftaren har uttryckt att en nackdel med ordningen är att sökande kan hamna i ”en utpressningsliknande situation”65 om förhållandet inte fungerar, men att en samlad bedömning ändå talar för en sådan frist.66 Som framgått ovan skiljer sig prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning åt beroende på om paret är gifta eller sambor eller om de avser att bli det. Mot bakgrund av att prövningen skiljer sig åt övergår nu framställningen till att i avsnitt 2.2 respektive 2.3 mer ingående beskriva hur prövningen av ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ser ut beroende på om paret är gifta eller inte.67 Därefter övergår framställningen till att återigen omfatta samtliga anknytningsförhållanden i avsnitt 2.4 och framåt. 2.2 Ogifta par 2.2.1 Seriositetsbedömning Tillståndsprövningen vid förhållanden där paret inte är gifta eller har inlett ett samboförhållande innebär således att Migrationsverket prövar om förhållandet framstår som seriöst vilket framgår av 5 kap. 3 a § 1 st. 1 pt UtlL. Vid seriositetsbedömningen tas hänsyn till faktorer såsom förhållandets längd, parets kännedom om varandra och huruvida paret har 63 SOU 2005:14, s. 35; Migrationsverkets handbok i migrationsärenden, s. 194–195, [http://www.migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba63109a5/1409065683964/handbok_migra tionsarenden.pdf] 2014–12–13. 64 SOU 2012:45, s. 79; Migrationsverkets handbok i migrationsärenden, s. 267, [http://www.migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba63109a5/1409065683964/handbok_migra tionsarenden.pdf] 2014–12–13. 65 Prop. 1983/84:144, s. 73 66 Prop. 1983/84:144, s. 73. 67 Notera dock att uppdelningen innebär en förenkling i och med den redogörelse som gjorts angående nyetablerade respektive etablerade förhållanden ovan. 17 ett gemensamt språk att kommunicera på. Att paret har gemensamma barn eller väntar barn tillmäts också betydelse. Det ska framstå som sannolikt att förhållandet är seriöst för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas.68 Migrationsverket kontrollerar även att inte särskilda skäl talar mot att ett tillstånd ges enligt samma lagrum. Uppehållstillstånd ska därmed inte beviljas trots att förhållandet framstår som seriöst om särskilda skäl föreligger. 2.2.2 Särskilda skäl – risk för våld Särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd regleras närmare i 5 kap. 17 § UtlL. Som särskilda skäl räknas bland annat att det föreligger en påtaglig risk att sökande eller sökandes barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkande behandling i förhållandet, vilket framgår av 5 kap. 17 § 1 st. UtlL.69 Bestämmelsen innebär att Migrationsverket vid tillståndsprövningen särskilt ska beakta om det kan antas att sökande riskerar att fara illa i förhållandet.70 Av förarbetena framgår att regeln främst tar sikte på fall ”där män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan kränker eller misshandlar”71. Av propositionen framgår att påtaglig risk ofta anses föreligga om referenspersonen tidigare är dömd för ett våldsbrott mot någon närstående eller gjort sig skyldig till sexualbrott. Av motiven framgår även att Migrationsverket ska göra en samlad bedömning utifrån händelsernas omfattning, när de ägde rum och i vilken mån de kan anses innebära en risk för sökande eller sökandes barn. Om förhållandet varat en längre tid bör det i regel krävas mer för att en ansökan ska kunna avslås på denna grund.72 I propositionen framhåller regeringen även att omständigheter såsom att referenspersonen förekommer i belastningsregistret eller har kända missbruksproblem inte i sig ska medföra att ansökan om uppehållstillstånd avslås. En sådan ordning skulle innebära en för långtgående inblandning i sökandes och referenspersonens privatliv och utgöra ett hot mot rättsäkerheten då subjektiva bedömningar skulle bli avgörande för utgången i tillståndsprövningen.73 68 Prop. 1999/00:43, s. 38. Att risken ska vara påtaglig framgår av prop. 1999/00:43, s. 41. Notera även att övriga ”särskilda skäl” enligt 5 kap. 17 § UtlL saknar betydelse för denna framställning. 70 Prop. 1999/00:43, s. 43. 71 Prop. 2004/05:170, s. 284. Ett i princip identiskt uttalande återfinns i prop. 1999/00:43, s. 42. 72 Prop. 1999/00:43, s. 43. 73 Prop. 1999/00:43, s. 42. 69 18 Som skäl för införandet av bestämmelsen framhålls det i propositionen att det finns män som vid upprepade tillfällen inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar och behandlar illa. Regeringen tillägger att det inte går att förneka att det finns fall där referenspersonens bakgrund innebär en påtaglig risk att sökande kommer ett utsättas för våld eller kränkningar i förhållandet. Samtidigt framhåller regeringen att det inte är en myndighets uppdrag att utreda privatpersoners relationer och att det dessutom kan finnas en fara i att kontrollen av referenspersonen tolkas som en försäkran om att sökande är skyddad från våld i förhållandet. Trots det talar dock en samlad bedömning för ett införande av bestämmelsen. I propositionen konstateras sammanfattningsvis att regeln kommer att innebära en ökad kontroll av referenspersonen.74 Vid en granskning av förarbetena till bestämmelsen framträder exempel på lagstiftarens föreställningar om kvinnliga sökande. Lagstiftaren beskriver en kategori sökande kvinnor som äventyrliga och angelägna om att komma till Sverige och konstaterar att det finns kvinnor som möjligen inte är tillräckligt uppmärksamma på riskfaktorer som hänför sig till mannen och förhållandet. Förarbetena ger därmed i det närmaste uttryck för att vissa kvinnor kan klandras för mannens eventuella våldshandlingar. 75 I och med att lagstiftaren betonar kvinnans ansvar framstår det som att lagstiftarens ambition att genom kontroll av referenspersonen upptäcka förhållanden där kvinnan löper påtaglig risk att utsätts för våld eller annan allvarlig kränkning minskar. Ytterligare en kategori av sökande framträder, nämligen kvinnor som kommer från en kultur där deras frihet är begränsad. Dessa kvinnor anses löpa en ökad risk att bli beroende av referenspersonen. Kvinnorna kanske inte vill eller får gå på utbildning i svenska för invandrare (SFI). Lagstiftaren konstaterar att sökande och referenspersonens olikartade syn på bland annat könsroller, sexualitet och jämställdhet kan orsaka problem i förhållandet. 76 Förarbetsuttalandet innebär inte en lika tydliga koppling till anknytningsförhållanden där det förekommer våld som det ovan beskriva uttalandet, men det finns ändå anledning att behandla det i detta sammanhang. Även om lagstiftaren också beskriver referenspersonen, ligger fokus på den sökande som framstår som problematisk. 74 Prop. 1999/00:43, s. 41–43. SOU 1997:152, s. 170–171; prop. 1999/00:43, s. 33–34; Burman, 2012, s. 15–16. 76 Prop. 1999/00:43, s. 34; Burman, 2012, s. 15–16. 75 19 2.3 Gifta par och sambor 2.3.1 Hindersprövning Om paret är gifta eller är sambor får uppehållstillstånd endast vägras om någon av följande omständigheter föreligger: oriktiga uppgifter har lämnats, det är fråga om ett skenäktenskap, utlänningen är sambo eller gift med någon annan eller om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Vidare får uppehållstillstånd vägras om paret inte har någon avsikt att sammanleva eller om någon av parterna är under 18 år. Detta framgår av 5 kap. 3 § 1 st. UtlL och 5 kap. 17 a § 1 st. UtlL. Tillståndsprövningen som företas om paret är gifta eller varaktigt sammanbott är således inte lika ingående som vid granskningen avseende nyetablerade förhållanden där paret är ogifta. 2.3.2 Förändringar i prövningen till följd av familjeåterföreningsdirektivet Den seriositetsprövning och prövning avseende särskilda skäl som beskrivits i det föregående omfattade tidigare samtliga nyetablerade förhållanden. Till följd av införlivandet av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet) gäller dock bestämmelsen i 5 kap. 17 § 1 st. UtlL numera endast förhållanden där paret inte är gifta. Därmed är det inte möjligt för Migrationsverket att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om det finns en påtaglig risk att kvinnan i förhållandet utsätts för våld eller annan allvarlig kränkande behandling i förhållandet om paret är gifta.77 Till familjeåterföreningsdirektivets främsta syfte hör att återförena tredjelandsmedborgare78 inom EU. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver bland annat att en tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i en medlemsstat där han eller hon kan förväntas få ett permanent uppehållstillstånd har rätt att återförenas med sin make/maka och barn. Detta enligt artikel 1, 3.1 och 4.1 a i direktivet. Under arbetet med att införliva familjeåterföreningsdirektivet i svensk rätt ansågs det dock från flera håll möjligt att behålla ordningen som gjorde det möjligt för Migrationsverket att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om det ansågs föreligga en risk för våld i förhållandet även för gifta par som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet. Denna bedömning gjorde utredningen som hade i uppdrag att analysera hur familjeåterföreningsdirektivet skulle genomföras i Sverige (SOU 2005:15). Samma 77 78 Prop. 2005/06:72, s. 31–32; SOU 2012:45, s. 106–107. Personer som är icke- unionsmedborgare. 20 bedömning gjordes i en promemoria från utrikesdepartementet.79 I utredningen drogs även slutsatsen att familjeåterföreningsdirektivet inte står i vägen för en seriositetsprövning av sådana förhållanden. 80 Utredaren konstaterade också att prövningen om huruvida det föreligger en risk att sökande löper ökad risk att utsättas för våld eller kränkning i förhållandet får ses ”som en stor och viktig princip i svensk rätt”81. I SOU 2005:15 föreslog utredaren att olika regler skulle gälla för tredjelandsmedborgare jämfört med andra medborgare. Enligt förslaget skulle huvudregeln för tredjelandsmedborgare vara att de skulle ha rätt till uppehållstillstånd, men det skulle uppställas vissa undantagsbestämmelser. För övriga medborgare föreslog utredningen att den tidigare lagstiftningen skulle fortsätta gälla som innebar att det var möjligt att få uppehållstillstånd om vissa kriterier var uppfyllda. Skillnaden mellan de olika regleringarna var inte så stor, samma regler skulle exempelvis gälla för samtliga nyetablerade förhållanden. 82 Flera remissinstanser var dock skeptiska till att olika regler skulle gälla beroende på medborgarskap och kritik framfördes mot att förslaget åtminstone i teorin innebar mindre förmånligare regler för svenska medborgare än utländska medborgare.83 I strid med utredningens förslag valde regeringen att undanta samtliga gifta par från risk- och seriositetsbedömningen.84 En granskning av förarbetena visar att lagstiftaren valde denna utformning för att svenska referenspersoner, vilka framför allt utgörs av män, inte skulle hamna i en sämre position än andra medborgare.85 Genomförandet av direktivet skedde utan att regeringen analyserade varför det inte skulle vara förenligt med familjeåterföreningsdirektivet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd även för gifta som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet om det kan anses finnas en risk för våld eller allvarlig kränkning. Inte heller innehåller propositionen någon analys om vad lagändringen skulle innebära för kvinnor som ansöker om uppehållstillstånd.86 Sammanfattningsvis innebär genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet att tillståndsprövningen av första ansökan om uppehållstillstånd avseende gruppen utlänningar 79 SOU 2005:15, s. 149–150; prop. 2005/06:72, bilaga 8; SOU 2012:45, s. 107 och 109. SOU 2005:15, s. 149–150. 81 SOU 2005:15, s. 149. 82 SOU 2005:15, s. 15–17; SOU 2012:45, s. 107–108. 83 Prop. 2005/06:72, s. 27. 84 Prop. 2005/06:72, s. 28 och 31–32. 85 SOU 2012:45, s. 108 och 111. 86 SOU 2012:45, s. 111. 80 21 som är gifta men som inte stadigvarande sammanbott utomlands påverkats. En sådan relation räknas fortfarande som ett nyetablerat förhållande men i dessa fall genomför Migrationsverket således inte längre någon seriositets- eller riskbedömning. Genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet har resulterat i att giftermål har blivit ett sätt att undgå kontroll, något som utnyttjas av vissa svenska män enligt uppgifter från kvinnojourer.87 Med tanke på att direktivets syfte finns det utrymme att argumentera för att lagstiftaren givit familjeåterföreningsdirektivet ett bredare tillämpningsområde än nödvändigt, även om en utbredd uppfattning är att denna lösning var oundviklig.88 Förarbetena som föregick genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet ger i det närmaste uttryck för att lagstiftaren har en bild av referenspersonen som en man med uteslutande goda avsikter. Detta kan hänföras till att regeringen inte analyserar varför det inte skulle vara förenligt med familjeåterföreningsdirektivet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd även för gifta som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet, om det bedöms föreligga en risk att kvinnan kommer att utsättas för våld eller kränkning i förhållandet. Detta trots att såväl betänkandet och utrikesdepartementet menar att det är möjligt. Omständigheten att det inte heller gjordes någon analys om vad lagändringen kan innebära för kvinnor i anknytningsförhållanden talar i samma riktning. Detta förefaller anmärkningsvärt då prövningen avseende särskilda skäl i 5 kap. 17 § 1 st. UtlL infördes på grund av förekomsten av mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden, och tidigare omfattade samtliga nyetablerade förhållanden. 2.4 Försörjningskrav i begränsade fall I vissa anknytningsärenden krävs dessutom att referenspersonen uppfyller ett försörjningskrav vid ansökan om uppehållstillstånd för att uppehållstillstånd ska beviljas, vilket framgår av 5 kap. 3 b § UtlL.89 I detta avseende har det i sig ingen betydelse om paret är gifta eller inte, det spelar heller ingen roll huruvida det rör sig om ett etablerat eller nyetablerat förhållande. Försörjningskravet innebär att referenspersonen kan försörja sig själv och innehar en bostad som är tillräckligt stor för sig själv och den sökande. Försörjningskravet infördes för att öka etableringen i samhälls- och arbetslivet bland nyanlända invandrare. Genom att uppställa krav 87 Roks-rapport, nr 2/2010, s. 13–14 och 26. SOU 2012:45, s. 15 och 110–111. 89 Wikrén och Sandesjö, 2014, s. 256. 88 22 på referenspersonens försörjning och boende anses förutsättningarna att integrera den nyanlände invandraren öka.90 5 kap. 3 c § UtlL föreskriver när det inte föreligger ett försörjningskrav, i övriga fall föreligger således ett sådant krav. Ett försörjningskrav föreligger exempelvis inte om referenspersonen är svensk medborgare enligt 5 kap. 3 c § 2 pt UtlL. Om referenspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande gäller inte heller försörjningskravet enligt paragrafens 3 och 5 pt. Samma sak gäller om referenspersonen har ett permanent uppehållstillstånd i Sverige och har vistats här med tillstånd för bosättning i minst fyra år, vilket framgår av 6 pt. I och med att undantagen är omfattande är det ovanligt att referenspersoner i anknytningsförhållanden omfattas av försörjningskravet.91 Enligt propositionen omfattas svenska medborgare inte av försörjningskravet eftersom att ”det är rimligt”92 att svenska medborgare kan ta hit en anhörig utan att ett sådant krav riskerar att stå i vägen. Utredningen som föregick propositionen innehåller ett likande uttalande där det konstateras att ”det är en utgångspunkt”93 att inte svenska medborgare ska omfattas av ett sådant krav. Att flyktingar och alternativt skyddsbehövande inte omfattas av försörjningskravet hänförs bland annat till Sveriges internationella åtaganden.94 Att svenska medborgare är undantagna från försörjningskravet kritiserades av några remissinstanser för att stå i strid med den ursprungliga tanken att försörjningskravet ska omfatta så många som möjligt.95 Det kan även noteras att försörjningskravet i Sverige är begränsat om man jämför med motsvarande reglering i andra nordiska länder vilket framhålls i förarbetena till försörjningskravet. I Norge och Danmark omfattas exempelvis även norska respektive danska medborgare av försörjningskravet. Försörjningskravet i dessa länder innebär utöver att referenspersonen kan försörja sig själv, även att referenspersonen kan försörja den sökande. Mot denna bakgrund har framhållits att den svenska regleringen uppställer höga krav på den nyanländes egna förmåga.96 Kritik har dessutom framförts mot 90 Prop. 2009/10:77, s. 18–19. Se även prop. 2009/10:77, s. 20 som innehåller en mer utförligt beskrivning av försörjningskravet. Se även Migrationsverkets föreskrifter om försörjningskravet i MIGRFS 07/2010 för ytterligare information angående bostadens storlek. 91 SOU 2012:69, s. 68. 92 Prop. 2009/10:77, s. 21. 93 SOU 2008:114, s. 72. 94 Prop. 2009/10:77, s. 22–23. 95 Prop. 2009/10:77, s. 21. 96 SOU 2012:69, s. 68–69. 23 försörjningskravets utformning för att inte säkra att den person som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer till en referensperson som kan hjälpa sökande i sin etablering i samhälls- och arbetslivet, detta inte minst med tanke på nyanlända kvinnors långsamma etablering på arbetsmarknaden. I och med att det främst är kvinnor som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning påverkas framför allt kvinnor av denna reglering.97 I ett äldre förarbetsuttalande motiverades införandet av ett försörjningskrav med att det skulle innebära ett ökat skydd för unga sökande i nyetablerade förhållanden, särskilt kvinnor. Detta mot bakgrund av förekomsten att unga kvinnor får avbryta sin skolgång i hemlandet för att ingå arrangerade äktenskap med en man i Sverige utan garanti om att deras försörjning är tryggad. Utredaren framhöll att det i många fall inte är rimligt att dessa sökande beviljas uppehållstillstånd i Sverige utan att deras försörjning är säkrad. Det bör tilläggas att det försörjningskrav som utredaren i denna utredning föreslog, inte resulterade i någon lagändring samt att det föreslagna försörjningskravet var strängare än det nuvarande.98 Motivuttalandet ger uttryck för att den sökande kvinnan ses som passiv i och med att hennes utsatta ställning och försörjningsbehov betonas. I propositionen som föregick det nuvarande försörjningskravet är utgångspunkten däremot inte att referenspersonen ska försörja sökande utan snarare att referenspersonen ska förse den sökande med goda fortsättningar att själv komma i arbete. Detta i och med att propositionen bland annat anger att ett försörjningskrav anses öka förutsättningarna för att integrera den nyanlände invandraren, vilket tyder på en tilltro till den sökandes egen förmåga. 2.5 Kontroll av referenspersonen I förarbetena till UtlL framgår att Migrationsverket alltid bör tillfråga referenspersonen om tidigare äktenskap och samboförhållanden samt om förekomst i polisens belastningsregister vid tillståndsprövningen. Det framgår även att Migrationsverket kan hämta in registerutdrag från polisens misstanke- och belastningsregister angående referenspersonen om särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl kan exempelvis föreligga om det är känt att referenspersonen gjort 97 98 Se SOU 2012:69, s. 16–17. SOU 2002:13, s. 218–220. 24 sig skyldig till brott.99 Slagningar bör dessutom göras i folkbokföringsregistret när det är nödvändigt.100 Ordningen med sökningar i polisens register infördes trots att flera remissinstanser ansåg att en kontroll i polisens belastningsregister regelmässigt bör göras. Frågan om hur polisens register ska hanteras utgör ett exempel på lagstiftarens bild av referenspersonen som skyddsvärd i och med att referenspersonens integritet betonas. Enligt regeringen skulle det innebära ett stort intrång i referenspersonens integritet om utdrag från misstanke- och belastningsregister regelmässigt begärdes in. Detta bland annat på grund av att referenspersonen inte själv är sökande i ärendet.101 Mot denna bakgrund ska inhämtande av registerutdrag alltid föregås av en behovs- och proportionalitetsbedömning.102 Frågan om hanteringen av polisens register behandlades senast i SOU 2012:45. I utredningen föreslås att Migrationsverket alltid bör göra slagningar på referenspersonen i polisens register vid nyetablerade förhållanden för att öka förutsättningarna att uppmärksamma förhållanden där sökande riskerar att fara illa. 103 I utredningen konstateras att det i sig är integritetskränkande att vara referensperson i en prövning av ett anknytningsärende och att en icke EU-medborgare inte har någon oinskränkt rätt till återförening. Enligt förslaget bör slagningar undvikas endast om det inte kan anses föreligga någon risk för att sökande kommer att utsättas för våld i förhållandet. Detta skulle inte kräva någon lagändring då nuvarande ordning bygger på förarbetsuttalanden och praxis.104 Det bör tilläggas att Migrationsverket numera har rätt att göra slagningar i belastningsregistret vid en prövning av särskilda skäl enligt 5 kap. 17 § UtlL och att Migrationsverkets rutiner visar att man regelmässigt söker på referenspersonen i polisens register i ärenden där paret är ogifta.105 Med hänvisning till att genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet kan anses gå utöver dess syfte är det möjligt att införa en ordning där registerutdrag regelmässigt begärs 99 Prop. 1999/00:43, s. 43–46. En sådan slagning kan anses nödvändig om det i ärendet framkommer att referenspersonen upprepade gånger inlett korta relationer med personer från utlandet enligt prop. 1999/00:43, s. 46. 101 Prop. 1999/00:43, s. 43–45. 102 Behovs- och proportionalitetbedömningen kommer även till uttryck i 7 § lag (1998:620) om belastningsregister och 6 § lag (1998:621) om misstankeregister. 103 Se exempelvis SOU 2002:13, s. 14; SOU 2012:45, s. 179–180. 104 SOU 2012:45, s. 118 och 179. 105 SOU 2012:45, s. 102–103. Se även ett icke publicerat uttalande från Migrationsverkets ambassadenhet som återges i samma betänkande på s. 103. 100 25 in även avseende nyetablerade förhållanden där paret är gifta.106 Detta får anses positivt då det knappast är lika effektivt att tillfråga referenspersonen själv om denne gjort sig skyldig till våldsbrott, vilket Migrationsverket bör göra enligt det ovan nämna förarbetsuttalandet. Ett förarbetsuttalande som för övrigt tyder på en naiv uppfattning om referenspersonen enligt min mening. Det kan noteras att lagstiftaren har ifrågasatt hur effektiva slagningarna i polisens register är. Detta mot bakgrund av att SOU 1997:152 lät genomföra en granskning av ett 50-tal slumpmässigt utvalda ärenden hos Statliga Invandrarverket107. I hälften av ärendena hade kvinnan i förhållandet påstått att mannen utsatt henne för våld och i den resterande ärendemängden fanns inga sådana påståenden. Enligt både utredaren och regeringen i den efterföljande propositionen visar kartläggningen att det är sällsynt att män som påstås ha utsatt en kvinna för våld i anknytningsförhållandet tidigare är dömda för misshandel eller andra våldsbrott. Däremot är det relativt vanligt att män som påståtts ha utsatt sökande för våld är dömda för andra brott än just våldsbrott.108 Det kan dock tilläggas att uttalandet är baserat på en genomgång av en begränsad mängd ärenden hos Migrationsverket, och att även om möjligheterna att upptäcka riskförhållanden genom denna åtgärd är små innebär åtgärden trots allt ökade förutsättningar att identifiera förhållanden där kvinnor löper en ökad risk att utsättas för våld. 2.6 Kvinnans rätt till information om mannen En närliggande aspekt är vilken utsträckning kvinnan får ta del av informationen om mannens bakgrund. Av 16 § Förvaltningslagen (1986:233) (FL) framgår att en sökande har rätt att ta del av uppgifter som tillförs ärendet. Vidare framgår av 17 § FL att sökande ska underrättas om dessa uppgifter samt ges möjlighet att yttra sig angående uppgifterna. Enligt 13 kap. 9 § UtlL gäller dock inte bestämmelsen i 17 § FL ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd om sökande inte är bosatt eller vistas i Sverige (vilket är ovanligt med tanke på att huvudregeln är att ansökan om uppehållstillstånd ska göras och beviljas innan inresa till Sverige). Denna bestämmelse infördes bland annat eftersom att det skulle vara tids- och resurskrävande att informera sökande om nya uppgifter i ärendet då sökande befinner sig utomlands. 109 I motiven framhålls dock att inget hindrar att sökande själv kontaktar Migrationsverket och 106 SOU 2012:45, s. 174–175. Nuvarande Migrationsverket. 108 Prop. 1999/00:43, s. 30 och 42–43; SOU 1997:152, s. 138–139. 109 Ds 1971:5, s. 37; Prop. 1971:155, s. 60–61. 107 26 begär att få ta del av exempelvis ett registerutdrag från polisen avseende referenspersonen. Samtidigt konstateras att många sökande saknar kunskap om denna möjlighet och att sökande därför i större utsträckning bör informeras om denna möjlighet.110 I SOU 1997:152 diskuterade utredaren huruvida Migrationsverket bör ha möjlighet att utforma ett särskilt register över män som varit referenspersoner i anknytningsärenden. Detta för att underlätta identifieringen av fall där mannen vid upprepade tillfällen förekommit som referensperson i ett anknytningsärende, och därmed öka möjligheterna att uppmärksamma fall där sökande löper en ökad risk att behandlas illa i förhållandet. Utredaren var dock mycket kritisk till ett sådant register och konstaterade att en sådan lösning vore integritetskränkande för referenspersonen vilket tydligt visar att utredaren anser att referenspersonen är skyddsvärd. Med tanke på att referenspersonen inte är part i ärendet hos Migrationsverket krävs dessutom särskilda skäl för att ett sådant register ska få upprättas, vilket talar mot förslaget.111 Förslaget behandlas över huvud taget inte i den efterföljande propositionen.112 Det kan tilläggas att Migrationsverkets etiska råd113 har kommit med ett vägledande yttrande angående i vilken utsträckning den sökande bör får ta del av information om referenspersonen. Frågan väcktes mot bakgrund av att genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet medförde att Migrationsverket inte längre gör slagningar i polisens register om referenspersonen är gift med sökande, men att myndigheten trots det kan få kännedom om att referenspersonen gjort sig skyldig till exempelvis vålds- eller sexualbrott. Frågan till etiska rådet gällde hur Migrationsverket bör agera i sådana fall. Rent allmänt konstaterar etiska rådet att i ärenden där paret inte är gifta eller varaktigt sammanbott informeras sökande om referenspersonens kriminella förflutna om det är skälet till att sökandes ansökan avslås. Däremot anser etiska rådet att Migrationsverket inte bör ta ett eget initiativ till att informera sökande om att ärendet hos Migrationsverket innehåller information om att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig till våldsbrott inom en relation, om en handläggare på myndigheten får kännedom om sådana uppgifter. Etiska rådet tillägger dessutom att sökande kanske inte vill informeras om referenspersonens förflutna.114 110 SOU 1997:152, s. 205; prop. 1999/00:43, s. 47. SOU 1997:152, s. 193–196. 112 Se prop. 1999/00:43. 113 En rådgivande instans vid Migrationsverket. Rådets ledamöter är utsedda av regeringen och besitter kompetens i etiska frågor. 114 Uttalande från Migrationsverkets etiska råd, 2006, NRK111–2006–7866. 111 27 2.7 Fortsatt uppehållstillstånd på grund av våld och andra undantagsbestämmelser 2.7.1 Undantagsbestämmelsernas relevans för våldsutsatta kvinnor Huvudregeln är att en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd endast kan beviljas ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd om förhållandet består enligt 5 kap. 16 § 1 st. UtlL. Trots att förhållandet har upphört kan dock ett nytt tillstånd beviljas i tre undantagsfall som regleras i 5 kap. 16 § 3 st. 1–3 pt UtlL. Ett nytt tillstånd kan exempelvis beviljas om förhållandet främst har upphört på grund av att utlänningen eller utlänningens barn utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet (”våldsregeln”), enligt 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL. Även de övriga undantagsreglerna kan ha betydelse för våldsutsatta kvinnor, varför de beskrivs kort i nedanstående stycken. Ett nytt tillstånd kan även beviljas trots att förhållandet upphört om utlänningen har särskild anknytning till Sverige enligt 5 kap. 16 § 3 st. 1 pt UtlL. Exempel på en omständighet som hänför sig till denna undantagsbestämmelse är att utlänningen etablerat sig i det svenska samhället, exempelvis genom ett arbete.115 Dessutom kan ett nytt tillstånd beviljas om det finns andra starka skäl som talar för att utlänningen ska beviljas fortsatt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 16 § 3 st. 3 pt UtlL. Bestämmelsen tar sikte på humanitära skäl såsom att sökande löper en risk bli socialt utstött om han eller hon tvingas att resa tillbaka till sitt hemland.116 Vid prövningen av dessa två undantagsregler görs en samlad bedömning och hänsyn tas exempelvis till hur länge den sökande bott i Sverige. Den samlade bedömningen innebär att trots att den sökande inte beviljas uppehållstillstånd enligt våldsregeln kan våldshandlingar beaktas vid en prövning enligt de andra två undantagsbestämmelserna.117 Att även dessa undantagsbestämmelser har relevans för våldsutsatta kvinnor är tydligt med tanke på att statistik från Migrationsverket visar att ”särskild anknytning till Sverige” var den vanligaste grunden att beviljas uppehållstillstånd på under perioden januari till augusti 2010 för personer som uppgett att de blivit utsatta för våld i ett anknytningsförhållande.118 Detta kan delvis förstås mot bakgrund av att våldshandlingar kan beaktas enligt bestämmelsen. 115 Wikrén och Sandesjö, 2014, s. 302. Prop. 1999/00:43, s. 65. 117 Prop. 1999/00:43, s. 54; Ds 2014:38, s. 19 och 41–42. 118 Roks-rapport, nr 2/2010, s. 16. 116 28 2.7.2 Våldsregelns samtliga kriterier och relaterad kritik Våldsregeln infördes mot bakgrund av att den uppskjutna invandringsprövningen kan resultera i att kvinnor stannar i våldsamma relationer med rädsla för att tvingas lämna Sverige om förhållandet upphör. Bestämmelsen syftar därmed till att skydda sökande från våld. Även innan bestämmelsens införande i UtlL har liknande omständigheter betraktats vid tillståndsprövningen med stöd av äldre förarbetsuttalanden. På grund av rättssäkerhetsskäl ansågs det dock viktigt från lagstiftarens sida att införa en särskild bestämmelse i UtlL som fastslår detta.119 För att uppehållstillstånd ska beviljas enligt 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL krävs, som konstaterats ovan, att utlänningen eller utlänningens barn utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet samt att förhållandet upphört främst på grund av detta. Det krävs att kvinnan gör sannolikt att våld eller andra allvarliga kränkningar förekommit i förhållandet för att hon ska kunna beviljas uppehållstillstånd på denna grund. Polisanmälningar, dokumenterad kontakt med socialtjänst och läkarintyg kan utgöra lämplig dokumentation. I bevishänseende kan Migrationsverket även hämta in registerutdrag från polisens register.120 Av förarbetena framgår dessutom att enstaka våldshandlingar som är mindre allvarliga i sig inte bör resultera i att kvinnan beviljas uppehållstillstånd på denna grund. I propositionen konstateras uttryckligen att: ”enstaka bagatellartade övergrepp skall inte i sig kunna medföra att sökande beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige”121. I bedömningen av övergreppen bör enligt propositionen hänsyn tas till exempelvis handlingarnas allvarlighetsgrad och huruvida det rör sig om isolerade händelser eller om våldet varit systematiskt. Utöver dessa krav uppställer propositionen ytterligare två kriterier. Dessa är att sammanboendet inte får ha varit helt kortvarigt och att det ska ha varit fråga om ett seriöst förhållande från början. De två senaste kriterierna är uppställda för att undvika att rätten till invandring missbrukas.122 I SOU 1997:152 föreslog utredaren dessutom att omständigheten att kvinnan känt till mannens våldsbenägenhet innan de blev sambor, eller omständigheten att hon agerat utmanande, ska kunna tillmätas betydelse i prövningen. Regeringen konstaterade dock i 119 Prop. 1999/00:43, s. 53. Prop. 1999/00:43, s. 54. 121 Prop. 1999/00:43, s. 64. Det framgår dock inte av propositionen vad som skulle kunna räknas som ett ”bagatellartat övergrepp”. 122 Prop. 1999/00:43, s. 54. Propositionen anger inte närmare vad som avses med ett kortvarigt förhållande eller hur bedömningen huruvida det är frågan om ett seriöst förhållande ska göras. 120 29 propositionen att de inte ansluter sig till kommitténs förslag i detta avseende.123 Det får anses positivt att propositionen inte innehåller denna skrivning med tanke på att förarbetsuttalandet enligt min mening antyder att mäns våld mot kvinnor i nära relationer är en privat angelägenhet. Dessutom ger uttalandet uttryck för att det finns ett överslätande drag i värderingen av mannens gärning, vilket är en vanlig företeelse vid mäns våld mot kvinnor i nära relationer enligt forskning på området.124 I samband med att förarbetena till UtlL behandlar risken för skenförhållanden beskrivs en grupp kvinnliga sökanden. Lagstiftaren diskuterar hur lagstiftningen bör utformas med tanke på denna risk och ger uttryck för sina föreställningar om kvinnliga sökande. Lagstiftaren varnar för risken att förhållanden ingås enbart för att kringgå UtlL regler och uttrycker att det finns utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd främst på grund av politiska och ekonomiska skäl. I dessa fall är det således inte en kärleksrelation som föregått kvinnans ansökan om uppehållstillstånd, utan andra motiv.125 Med hänsyn till våldsregelns konstruktion är det tydligt att lagstiftaren fokuserar på sökandes skäl till att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Mannens motiv till relationen och hans eventuella problem anses inte lika intressanta av lagstiftaren. Detta illustreras bland annat av lagstiftarens resonemang angående vikten av att bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att rätten till invandring inte missbrukas genom våldsregeln. 126 Närliggande kritik mot förarbetena till UtlL framförs i SOU 2012:45. I betänkandet konstaterar utredaren att förarbetena brister i att uppmärksamma männens problem och motiv och fokuserar istället på kvinnornas skäl till att stanna i Sverige. Mannen är i det närmaste osynlig.127 Förarbetsuttalandena har kritiserats för att ge uttryck för en bristande kunskap om mäns våld mot kvinnor i nära relationer vilket kan hänföras till att våldsregelns utformning innebär att det råder ett sambandskrav mellan våldshandlingarna och att förhållandet upphör.128 Enligt propositionen kan exempelvis omständigheten att det gått lång tid mellan övergreppen och att 123 SOU 1997:152, s. 201; prop. 1999/00:43, s. 53–54. Niemi–Kiesiläinen, 2006, s. 300; Diesen, 2005, s. 226. 125 Prop. 1999/00:43, s. 35; Burman, 2012, s. 15–16. 126 Jfr Burman, 2012, s. 10–11. 127 SOU 2012:45, s. 70. 128 Burman, 2012, s. 11–12; Ismail, 2014, s. 235–236; prop. 1999/00:43, s. 54–55. Att det råder ett sambandskrav framgår även indirekt av 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL. 124 30 förhållandet upphört tyda på att förhållandet avslutats på grund av något annan orsak.129 Uttalandet innebär en avsaknad av förståelse för den maktutövning som våld i nära relationer innebär och det faktum att en våldsam man kan bibehålla kontroll över kvinnan i förhållandet utan att ta till ytterligare våld. Dessutom ger bestämmelsens utformning utryck för bristande förståelse för omständigheter som försvårar för utländska kvinnor att lämna ett våldsamt förhållande.130 Lagstiftaren tycks därmed ha en föreställning om hur en våldsutsatt kvinna beter sig som inte står i överensstämmelse med forskning om mäns våld mot kvinnor. Våldsregelns utformning och lagstiftarens beskrivning av kvinnliga sökanden i motiven till bestämmelsen, ger upphov till flera frågor angående lagstiftarens föreställningar. Ger våldsregelns strikta utformning uttryck för att lagstiftaren är rädd för att kvinnor som inte från början har haft någon seriös avsikt med förhållandet kan provocera mannen till att begå våldsamma handlingar gentemot henne för att hon ska beviljas ett uppehållstillstånd? Är lagstiftaren rädd för att män falskt ska erkänna att de misshandlat en kvinna för att hjälpa henne att få ett uppehållstillstånd i Sverige? Eller utgår lagstiftaren från att det finns en risk att kvinnor falskt anklagar en man för att ha blivit utsatt för våld för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige? Oavsett vilket torde kvinnans bevisbörda ta udden på sådana farhågor och argument.131 3 Etablering i samhälls- och arbetslivet 3.1 Bristande tillgång till etableringsinsatser bland nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden 3.1.1 Etableringslagens målgrupp och insatsernas innehåll Den reglering som beskrivits i det föregående skyddar kvinnor från våld på framför allt två sätt, dels genom att undvika att sökanden beviljas uppehållstillstånd till en referensperson som är våldsbenägen och dels genom att ett fortsatt uppehållstillstånd kan beviljas trots att förhållandet upphört, om kvinnan blivit utsatt för våld eller kränkningar i förhållandet. Även om en reglering möjliggör för kvinnor att beviljas uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört, kan faktorer såsom ekonomiskt beroende av mannen och bristande kunskap om det svenska samhället försvåra för nyanlända kvinnor att lämna ett våldsamt 129 Prop 1999/00:43, s. 55. Burman, 2012, s. 11–12. 131 Burman, 2012, s. 11. 130 31 förhållande. 132 Utöver den reglering som redogörs för nedan saknas relevanta migrationsrättsliga bestämmelser som har betydelse för nyanlända anhöriginvandrares etablering i samhälls- och arbetslivet.133 Mot denna bakgrund är det intressant att undersöka den reglering som styr vilka invandrare som har rätt till insatser enligt dessa lagar. Det är även intressant att studera vilken syn lagstiftaren har på sökande respektive referenspersonen, inte minst med tanke på de föreställningar som framkommit i den tidigare framställningen. År 2010 trädde etableringslagen i kraft vars syfte är att påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i samhälls- och arbetslivet.134 De som omfattas av etableringsreformen ska erbjudas ökat stöd för att så snabbt som möjligt lära sig svenska, få ett arbete och få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter i det svenska samhället.135 Flyktingar, andra skyddsbehövande och deras anhöriga i åldern 18-64 år, omfattas av etableringslagen om de sökt uppehållstillstånd inom sex år efter den skyddsbehövande enligt 2 a § 1 st 2 pt etableringslagen. Anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd till en person som är svensk medborgare omfattas inte av etableringslagen enligt 2 a § 2 st till följd av nylig genomförd lagändring. 136 Detta innebär att en kvinna som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man i Sverige inte omfattas av etableringslagen om inte mannen är flykting eller skyddsbehövande och sökt uppehållstillstånd högst sex år före kvinnan ansöker om uppehållstillstånd. Därmed har kvinnor i anknytningsförhållanden endast i begränsade fall rätt till etableringsinsatser.137 Då kvinnor utgör två tredjedelar av anhöriginvandrarna är det främst kvinnliga anhöriginvandrare som påverkas av etableringslagens begränsade målgrupp.138 I etableringsinsatserna ingår att en individuell etableringsplan tas fram för den nyanlända, enligt 6 § 1 st etableringslagen. Enligt 7 § etableringslagen ska etableringsplanen tas fram i samråd mellan den nyanlända, berörda kommuner och företag. Planen ska åtminstone innehålla utbildning i svenska, samhällsorientering och insatser för att påskynda etableringen i arbetslivet. För tydlighetens skull bör tilläggas att de flesta anhöriginvandrarna har rätt till SFI även om de inte omfattas av etableringslagens målgrupp. Rätt att delta i SFI har sökande som 132 Sharma och Gill, 2010, s. 218-219; Andersson och Lundberg, 2000, s. 96–97. Jfr SOU 2012:69, s. 17. 134 Prop. 2009/10:60, s. 1. 135 Prop. 2009/10:60, s. 40; SOU 2008:58, s. 87–88. 136 Prop. 2012/13:188, s. 11–13. 137 Dir. 2011:88, s. 3; SOU 2012:45, s. 158; SOU 2012:69, s. 208. 138 Se SOU 2012:69, s. 16. 133 32 saknar sådana grundläggande kunskaper i det svenska språket som SFI syftar till att ge, från och med det år han eller hon fyller 16 år enligt 22 kap. 13 § 1 st. skollagen (2010:800). Etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader och utgångspunkten är att insatserna ska motsvara heltidssysselsättning enligt 8 § 1 st. etableringslagen. En nyanländ som har en etableringsplan har även rätt att välja en etableringslots enligt 11 § vilket innebär att en fristående aktör stödjer den nyanlände i sitt arbetssökande.139 Etableringsplanen genererar en etableringsersättning om den fullföljs enligt lagens 15 § 1 st. Ersättningen avser skäliga levnadskostnader och påverkas inte av familjemedlemmars inkomster.140 Etableringsplanen upphör att gälla om den nyanlände exempelvis får ett heltidsarbete eller påbörjar högskolestudier enligt 9 § 2–3 pt etableringslagen. På grund av etableringslagens begränsade målgrupp har effekten av etableringsreformen uteblivit för många nyanlända anhöriginvandrare. I ett avseende har reformen till och med inneburit en försämring för nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringsreformen. Detta kan härledas till att staten och Arbetsförmedlingen övertog det huvudsakliga ansvaret för att introducera nyanlända invandrare i arbets- och samhällslivet i och med etableringslagens ikraftträdande, enligt 3 § etableringslagen. 141 Innan etableringsreformen hade kommunerna det huvudsakliga ansvaret för att introducera invandrare i samhälls- och arbetslivet, och enligt den dåvarande ordningen var det inte ovanligt att nyanlända invandrare som egentligen inte var berättigade till särskilda insatser för att öka arbetskraftsdeltagandet, fick tillgång till sådana åtgärder om behov ansågs föreligga. Därmed förelåg det tidigare en större chans att nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden erbjöds lämpliga insatser.142 3.1.2 Närmare om lagstiftarens överväganden I propositionen till etableringslagen medgav lagstiftaren att andra invandrare än de personer som ingår i lagens målgrupp kan ha ett behov av etableringsinsatser. Att invandrare som beviljas uppehållstillstånd på andra skäl än som skyddsbehövande och deras anhöriga inte ingår i lagens målgrupp förklaras dock med att dessa personer ofta har tillgång till ett nätverk via sin referensperson. Lagstiftaren tillägger att denna grupp invandrare utgörs av bland annat 139 Prop. 2009/10:60, s. 75–77. Prop. 2009/10:60, s. 141 och 156–157. 141 Se även dir. 2011:88, s. 2. 142 Se dir. 2011:88, s. 4. 140 33 personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till infödda svenskar eller personer som bott i Sverige under en lång tid.143 Samma motivering framfördes vid införandet av bestämmelsen i 2 a § 2 st. etableringslagen som fastslår att anhöriga till svenska medborgare inte omfattas av lagens insatser.144 I utredningen som föregick propositionen fördes ett liknande resonemang. Utredaren konstaterade att nyanlända som inte har rätt till insatser för att öka etableringen i samhälls- och arbetslivet får ”anses ha en stark anknytning till det svenska samhället” 145 genom sin referensperson. Samtidigt medgav utredaren att samtliga nyanlända invandrare kan ha ett behov sådana insatser och att det enda som står i vägen för en sådan utformning är ekonomiska skäl och en politisk ovilja.146 Det framstår därmed som att lagstiftaren ser referenspersonen som en försörjande och omhändertagande person samtidigt som den sökande tillskrivs en passiv roll. Lagstiftaren ger uttryck för att referenspersonen är ansvarig för att bistå den nyanlända i arbetssökandet och kontakten med olika myndigheter, och utgår från att referenspersonen är villig att göra det. Föreställningen om referenspersonen som försörjande och omhändertagande som framträder i etableringslagen och dess motiv, kan kritiseras med tanke på att referenspersonens ekonomiska situation endast i undantagsfall kontrolleras. Mot bakgrund av den våldskontext som presenterats i uppsatsen står det klart att lagstiftarens föreställningar inte sällan krockar med verkligheten. Motiven till etableringslagen är förvisso könsneutrala men i och med att kvinnor utgör en majoritet av anhöriginvandrarna innebär lagstiftarens uttalande i praktiken att det främst är kvinnliga anhöriginvandrare som hänvisas till en manlig referenspersons hjälp och nätverk. Föreställningen om kvinnliga sökande och manliga referenspersoner som propositionen åtminstone indirekt ger uttryck för är inte helt oproblematisk. Detta dels på grund av att nyanlända kvinnor som grupp etablerar sig långsamt på arbetsmarknaden, dels på grund av att bristande etablering i samhället bidrar till att nyanlända kvinnor hamnar i en beroendeställning till referenspersonen. 147 Bilden som framträder av sökande respektive referenspersonen får anses särskilt problematisk med tanke på att propositionen inte berör förekomsten av mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden, samt i och med att motiven 143 Prop. 2009/10:60, s. 44. Prop. 2012/13:188, s. 11–13. 145 SOU 2008:58, s. 90. 146 SOU 2008:58, s. 90. 147 Se Sharma och Gill, 2010, s. 219; SOU 2012:69, s. 16–17. 144 34 endast kortfattat analyserar vilka konsekvenser lagens begränsade målgrupp innebär för nyanlända kvinnor.148 3.1.3 Förslag till ytterligare åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet Vikten av att åtgärder vidtas för att öka arbetskraftsdeltagandet bland nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden har återkommande betonats i direktiv och utredningar.149 I linje med denna uppfattning tillsattes utredningen Med rätt att delta – Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. 150 Utredningen fastslår att många nyanlända kvinnliga anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen är i behov av samma stöd som de personer som omfattas av lagens etableringsinsatser. Utredningen menar att det inte är tillräckligt att denna grupp har rätt till insatser som erbjuds alla arbetssökande eftersom att stödet endast utnyttjas i begränsad omfattning.151 Utredningen innehåller åtgärdsförslag såsom att en introduktionsgaranti ska införas för nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen. Introduktionsgarantin innebär att den nyanlände ska få stöd i sitt arbetssökande och en möjlighet att erhålla en ersättning vid aktivt deltagande, och påminner därmed om en etableringsplan enligt etableringslagen. Då en stor del av anhöriginvandrarna är kvinnor antas ersättningen medföra att kvinnors deltagande på arbetsmarknaden stimuleras särskilt. 152 Den efterföljande propositionen innehåller några förslag till lagändringar vad gäller vissa nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden men förslaget om introduktionsgaranti nämns överhuvud taget inte i propositionen. Därmed är de flesta nyanlända kvinnorna även fortsättningsvis hänvisade till mannens stöd.153 Även etableringslagen har nyligen varit föremål för en översyn. I den relaterade propositionen föreslås att en större krets än den nuvarande ska omfattas av etableringsinsatser enligt etableringslagen. I den utvidgade målgruppen ingår dock inte de kvinnor som kommer till Sverige på grund av en anknytningsrelation och som enligt den nuvarande målgruppen saknar rätt till etableringsinsatser.154 Som argument för detta hänvisas det i propositionen till det ovan 148 Prop. 2009/10:60, s. 141. Se exempelvis dir. 2011:88, s. 1 och 3–4; SOU 2012:45, s. 161; SOU 2012:9, s. 11. 150 SOU 2012:69, s. 15. 151 SOU 2012:69, s. 17 och 19–21. 152 SOU 2012:69, s. 21–22. 153 Prop. 2013/14:104. 154 Prop. 2012/13:188, s. 1 och 8–10. 149 35 nämnda förarbetsuttalandet där det konstateras att dessa nyanlända invandrare förvisso kan ha behov av insatser för att etablera sig i det svenska samhället men att behovet hos dessa personer normalt sett inte är lika stort som hos andra nyanlända invandrare eftersom att referenspersonen har ett nätverk i Sverige att tillgå.155 3.2 Nyanlända invandrarkvinnors rätt till samhällsorientering Till följd av etableringslagens begränsade målgrupp har kvinnor som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man i Sverige tidigare endast i undantagsfall haft rätt till samhällsorientering. Genom samhällsorienteringslagen fick dock kvinnor som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning en utökad rätt till samhällsorientering. Lagen innebär att kommunerna är skyldiga att erbjuda samhällsorientering till en stor del av de nyanlända invandrare som inte omfattas av målgruppen i etableringslagen vilket framgår av 1 § samhällsorienteringslagen. Av 2 § 1–2 pt samma lag framgår att anhöriginvandrare som fyllt 18 år men inte 65 år och är folkbokförda i en kommun i Sverige omfattas av lagen. Samhällsorientering anordnas av kommunerna och omfattar minst 60 timmar undervisning enligt 5 § förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare (samhällsorienteringsförordningen). Insatserna som erbjuds enligt samhällsorienteringslagen motsvarar den samhällsorientering som ingår i etableringslagens etableringsinsatser. 156 Samhällsorienteringen syftar till att ge den nyanlände grundläggande kunskaper om det svenska samhället genom utbildning om bland annat samhällets uppbyggnad och individens rättigheter och skyldigheter enligt 2 §. Utbildningen fokuserar på det praktiska livet i Sverige och behandlar ämnesområden såsom att flytta till Sverige och att försörja sig här, enligt 3 § 1 och 3 pt samhällsorienteringsförordningen. I förarbetena motiveras behovet av en utökad målgrupp för samhällsorientering med att många nyanlända invandrare enligt tidigare lagstiftning saknade en rätt till samhällsinformation. Under lagstiftningsarbetet diskuterade några remissinstanser huruvida en och samma lag bör reglera samhällsorientering för samtliga målgrupper. Remissinstansernas yttranden analyserade främst huruvida praktiska skäl talar för en sådan lösning och frågan om målgruppen som numera omfattas av samhällsorienteringslagen skulle 155 156 Prop. 2012/13:188, s. 12. Notera att samhällsorienteringsförordningen reglerar samhällsorientering enligt båda lagarna, vilket framgår av 1 § i förordningen. 36 omfattas av etableringslagens samtliga insatser var således inte prioriterad.157 I förarbetena konstateras även att etableringslagens målgrupp ofta kommer från svåra förhållanden, vilket motiverar att etableringslagens målgrupp har rätt till flera åtgärder utöver samhällsorientering.158 Utredningen som föregick samhällsorienteringslagen betonar vikten av att nyanlända invandrare som utsatts för brott i sin relation har tillgång till viktig information för att kunna lämna förhållandet, och varnade för risken att nyanlända som inte erbjuds samhällsorientering går miste om denna kunskap.159 Vidare konstaterar utredaren att jämställdhetsskäl talar för en utvidgning av målgruppen som omfattas av rätten till samhällsorientering och betonar vikten av att kvinnor som behandlas illa i en anknytningsrelation får tillgång till nödvändig information. 160 I propositionen framhålls dessutom att nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden har ett särskilt stort behov av samhällsorientering eftersom att det i regel tar längre tid för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden än för nyanlända män. Nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden löper således risk att hamna i en beroendeställning till referenspersonen som ofta står för ekonomi och kontaktnät.161 Som antytts i det föregående tycks förarbetena till etableringslagen utgå från att referenspersonen är en person med uteslutande goda avsikter. Detta synsätt frångås i samhällsorienteringslagen och dess förarbeten eftersom att lagen infördes mot bakgrund av att det förekommer våld och kränkningar i anknytningsförhållanden. I och med att lagstiftaren framhåller att det i regel tar längre tid för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden än för nyanlända män, och att nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden har ett särskilt stort behov av samhällsorientering förlitar sig lagstiftaren inte på mannens nätverk och förutsätter inte att kvinnan med hjälp av mannens hjälp kommer att integreras i det svenska samhälls- och arbetslivet. Samtidigt uttrycker lagstiftaren en tilltro till nyanlända kvinnors förmåga att med rätt stöd från samhällets sida etablera sig i samhället. 157 Prop. 2012/13:63, s. 12–13 och 15. Prop. 2012/13:63, s. 12. 159 SOU 2010:37, s. 26. 160 SOU 2010:37, s. 31–32. 161 Prop. 2012/13:63, s. 17. 158 37 4 Föreställningar och konsekvenser – en diskussion 4.1 Våldsutsatta invandrarkvinnors komplexa situation Detta kapitel innehåller en djupgående analys angående lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen i förarbetena till UtlL, etableringslagen och samhällsorienteringslagen. I kapitlet analyseras även hur föreställningarna om sökande och referenspersonen utgör en intressekonflikt och vilka konsekvenser lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen får för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden. Synen på sökande och referenspersonen i de studerade förarbetena kopplas därmed samman med våldsutsatta invandrarkvinnors intressen och behov. Analysen syftar bland annat till att illustrera att våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden befinner sig i en komplex situation och att tillsynes helt olika lagar och regler samspelar och får praktiska konsekvenser för våldsutsatta invandrarkvinnor. 4.2 Lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen 4.2.1 Angelägen kvinna och omhändertagande man I förarbetena till UtlL redogörs ingående för vilka kvinnor som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Detta kommer till uttryck genom att kvinnans bakgrund beskrivs och att hennes motiv till att stanna i Sverige diskuteras. 162 Förarbetsuttalanden på området innehåller ett fåtal beskrivningar av referenspersonens bakgrund i form av exempelvis ålder och nationalitet, men i övrigt innehåller de studerade förarbetena sparsamma beskrivningar angående såväl vilka män som förekommer som referenspersoner i anknytningsärenden, och vilka män som utsätter kvinnor i anknytningsförhållanden för våld.163 Vad gäller lagstiftarens beskrivningar av, och föreställningar om, kvinnliga sökande går det att finna ytterligare exempel än de som finns återgivna i uppsatsen. 164 Redogörelsen av lagstiftarens föreställningar om referenspersonen är däremot mer allomfattande. I förarbetena återfinns flera exempel på när den manliga referenspersonen är dold och framstår som ointressant av lagstiftaren samtidigt som den sökande kvinnan beskrivs utförligt, framför allt i motiven till UtlL. Förarbetena till våldsregeln uppehåller sig knappt vid den våldsamma mannen och hans problem. Däremot utgör beskrivningar av kvinnans motiv till att överdriva det våld hon säger sig ha blivit utsatt för en central del av förarbetsuttalandena till 162 Se exempelvis SOU 1997:152, s. 129–131; prop. 1999/00:43, s. 31–32 och 53–55. Se exempelvis SOU 1997:152, s. 128–129; prop. 1999/00:43, s. 32. 164 Se exempelvis SOU 1997:152, s. 119 och 122; prop. 1999/00:43, s. 32–34. 163 38 bestämmelsen. Förarbetena till UtlL har kritiserats för att brista i att uppmärksamma mannens problem vilket framstår som befogat bland annat med hänsyn till motivuttalandet att prövningen av särskilda skäl enligt 5 kap. 17 § 1 st. UtlL främst tar främst sikte på fall ”där män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan kränker eller misshandlar”165 (min kursivering).166 Uttalandet ger uttryck för att det anmärkningsvärda vad gäller mäns våld mot kvinnor ligger i ett systematiskt våldsutövande och i sammanhanget analyseras överhuvudtaget inte mannens problem eller eventuella motiv bakom relationen. Vad gäller lagstiftarens föreställningar om kvinnan framträder några olika kategoriseringar. I förarbetena till UtlL beskrivs en grupp av kvinnor som äventyrliga och angelägna om att komma till Sverige. Dessa kvinnor utmålas som klandervärda i och med att de inte är tillräckligt riskmedvetna. En annan uppfattning om sökande som förarbetena ger uttryck för är att vissa kvinnor ansöker om uppehållstillstånd främst på grund av politiska och ekonomiska skäl och inte på grund av en seriös kärleksrelation. Enligt förarbetena finns det även en grupp kvinnor som kommer från en kultur där deras frihet är begränsad. I dessa förhållanden anses kvinnan och mannens olikartade syn på bland annat jämställdhet kunna leda till problem i förhållandet. Lagstiftarens föreställningar om utländska kvinnor tycks därmed utgå från svenska kvinnor som norm. Vid en närmare granskning framstår utländska kvinnor som avvikande i förhållande till svenska kvinnor som antas ha goda avsikter med sin relation och lever under jämställda förhållanden.167 Ytterligare ett exempel kan illustrera att utländska kvinnor framstår som avvikande i förhållande till andra kvinnor. Våldsregelns utformning antyder att en viss mängd våld mot utländska kvinnor är accepterad i och med att det inte är tillräckligt med mindre allvarliga våldshandlingar för att regeln ska vara tillämplig, samt på grund av att regeln inte omfattar bagatellartade övergrepp. Detta skiljer skyddsregeln från regleringen av grov kvinnofridskränkning i 4 kap. 4 a § BrB vars förarbeten beskriver mäns våld mot kvinnor som mycket allvarligt. I denna kontext framstår det som att utländska kvinnor är mindre värda, och att de tillhör en mindre skyddsvärd grupp än andra kvinnor. Detta i och med att det framträder 165 Prop. 2004/05:170, s. 284. Se SOU 2012:45, s. 70. 167 Burman, 2012, s. 16. 166 39 en skillnad om man jämför lagstiftarens syn på våldsutsatta kvinnor enligt regleringen av grov kvinnofridskränkning med synen på våldsutsatta utländska kvinnor enligt skyddsregeln.168 Trots att de studerade förarbetena i allmänhet, och UtlL i synnerhet, innehåller få ingående beskrivningar av mannen, går det att hitta exempel på lagstiftarens föreställningar om referenspersonen. På upprepade ställen i de studerade förarbetena betonar lagstiftaren att referenspersonen har en skyddsvärd integritet. I och med att vikten av att skydda referenspersonen återkommande betonas tycks lagstiftaren även se referenspersonen som en person med till stor del goda avsikter, en föreställning som krockar med den våldsproblematik som beskrivs i uppsatsen. De studerade förarbetena ger även uttryck för att lagstiftaren i vissa avseenden ser referenspersonen som försörjande och omhändertagande, särskilt i motiven till etableringslagen. Med tanke på de sparsamma förarbetsuttalandena som föregick införandet av försörjningskravet, och med tanke på att motiven till försörjningskravet vittnar om en tilltro till sökandes egen förmåga, låter sig samma slutsats inte utan vidare dras i detta avseende. Det framstår dock inte som otänkbart att en liknande föreställning har föregått utformandet av försörjningskravet, och att lagstiftaren därmed utgått från att referenspersonen både kan och vill bistå sökande i sin försörjning och etablering i samhället. 4.2.2 Intresseavvägningen – viljan att skydda kvinnor från våld får stå tillbaka Granskningen av förarbetena visar att mannens intressen återkommande ges företräde framför intresset av att skydda kvinnor från våld. Genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet innebär onekligen att möjligheten att avslöja förhållanden där det finns en påtaglig risk att sökande utnyttjas av referenspersonen i Sverige har minskat till förmån för att svenska referenspersoner, företrädesvis svenska män, inte ska hamna i ett sämre läge än tredjelandsmedborgare. Då det främst är kvinnor som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man tyder implementeringen på att lagstiftaren fokuserat på mannens intressen, då lagstiftaren konstaterar att svenska medborgare inte ska hamna i ett mindre förmånligt läge än utländska medborgare. Denna ambition går före viljan att skydda kvinnor från våld och kränkningar i anknytningsförhållanden, vilket är tydligt med tanke på att förarbetena inte innehåller någon analys angående vad en lagändring skulle innebära för kvinnor. 168 Ismail, 2014, s. 242; prop. 1997/98:55, s. 74–84; SOU 2012:45, s. 97–98. 40 Ett annat exempel på hur sökandes intressen får stå tillbaka är lagstiftarens överväganden kring införandet av en kommunikationsplikt. Det faktum att kommunikationsplikt inte införts i samtliga anknytningsärenden beror bland annat på att det skulle vara tids- och resurskrävande, vilket förvisso får sägas framstå som ett rimligt argument med tanke på att sökande ofta vistas utomlands. Det har dock föreslagits att sökande bör ha rätt till mer information om referenspersonen, vilket lämpligen kan förverkligas genom införandet av en kommunikationsplikt i ärenden om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Även om det är förenat med stora kostnader talar problemet att kvinnor utnyttjas i anknytningsförhållanden åtminstone för att en sådan lagändring bör övervägas. Yttrandet från Migrationsverkets etiska råd utgör ytterligare ett exempel på hur referenspersonen ges företräde i och med att utlåtandet illustrerar hur referenspersonens integritet prioriteras framför sökandens rätt till information. 169 Kanske kan etiska rådets uttalande sägas visa på hur lagstiftarens föreställningar ger avtryck på andra aktörer? Att lagstiftaren inte gick vidare med förslaget om att införa ett register över referenspersoner, illustrerar återigen hur mannens integritet ges företräde framför intresset av att skydda kvinnor från förhållanden där de löper en ökad risk att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar. Att förslaget inte togs upp i propositionen får dock anses förståeligt mot bakgrund av förslagets karaktär och de överväganden som gjordes i utredningen. Det bör i detta sammanhang tilläggas att trots att Migrationsverket inte för något register över referenspersoner finns det en möjlighet för sökande att själv kontakta myndigheten och begära ut exempelvis Migrationsverkets polisutdrag om referenspersonen. I lagstiftarens överväganden angående hanteringen av referenspersonens eventuella kriminella förflutna går att finna ytterligare ett exempel på hur mannens integritet ges företräde framför intresset av att skydda kvinnor från våld och andra kränkningar. I och med att registerutdrag inte regelmässigt får hämtas in ger lagstiftaren utryck för att den integritetskränkning som referenspersonen kan känna väger tyngst i intressekonflikten. Detta till skillnad från exempelvis utredaren i SOU 2005:14 som konstaterade att intresset att skydda sökande bör väga tyngst. 170 Av förarbetena till UtlL framgår även att Migrationsverket kan inhämta registerutdrag i bevissyfte vid en prövning huruvida kvinnan kan beviljas uppehållstillstånd på grund av våldsregeln. Uttalandet innebär förvisso att mannens integritet får stå tillbaka 169 170 Se SOU 2012:45, s. 116–118. SOU 2005:14, s. 15. 41 men i och med att kvinnan redan blivit utsatt för övergrepp i förhållandet innebär denna möjlighet ett begränsat tillvaratagande av kvinnans intressen. Då de förarbetsuttalanden som föregick införandet av försörjningskravet i 5 kap. 3 b § UtlL är sparsamma går det inte att dra några säkra slutsatser om lagstiftarens föreställningar om referenspersonen i detta avseende. Men med tanke på att förarbetena framhåller att det är ”en utgångspunkt” 171 och att det är ”rimligt” 172 att exempelvis svenska medborgare inte ska omfattas av ett sådant krav, kan åtminstone argumenteras för att utformandet av försörjningskravet utgick från en intressekonflikt där referenspersonens intresse av att återförenas med sina anhöriga i Sverige utan kontroll föregick sökandes behov av ekonomiskt stöd. Vid en granskning av förarbetena till etableringslagen framträder ytterligare ett exempel på ett bristande tillvaratagande av kvinnans intressen från lagstiftarens sida. Omständigheten att nyanlända kvinnor endast i undantagsfall omfattas av etableringslagen och sällan är berättigade till etableringsersättning leder till att kvinnors deltagande i studier och andra arbetsförberedande åtgärder blir särskilt beroende av hur viktiga mannen i förhållandet anser att insatserna är. Med tanke på att det inte finns något ekonomisk vinning för familjen inledningsvis kan det vara svårt för mannen att se fördelarna med att kvinnan deltar i exempelvis studier.173 Nyanlända kvinnor vars partner hindrar (eller inte uppmuntrar) hennes etablering i samhälls- och arbetslivet får därmed en längre väg till ett arbete vilket är särskilt problematiskt om kvinnan dessutom far illa i förhållandet. Avslutningsvis bör tilläggas att det går att finna exempel på att kontrollen av referenspersonen ökat. Det faktum att bestämmelsen i 5 kap. 17 § 1 st. UtlL infördes, trots att den innebär en ökad kontroll av referenspersonen, innebär att lagstiftaren anser att referenspersonens integritet i viss mån bör stå tillbaka till förmån för intresset av att skydda kvinnor som löper en påtaglig risk att utsättas för våld i förhållandet. Omständigheten att våldsregeln överhuvud taget infördes i UtlL kan dock sägas tyda på att kontrollen av referenspersonen vid den första ansökan om uppehållstillstånd inte är tillräckligt ingående. 171 SOU 2008:114, s. 72. Prop. 2009/10:77, s. 21. 173 Se SOU 2012:69, s. 208. 172 42 4.3 Konsekvenser för våldsutsatta invandrarkvinnor 4.3.1 Bristande skydd för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden Föreställningarna om sökande och referenspersonen som de studerade förarbetena ger uttryck för och det faktum att referenspersonens integritet återkommande ges företräde framför intresset av att skydda nyanlända invandrakvinnor mot våld i anknytningsrelationer, återspeglas i lagstiftningens utformning. Exemplen nedan illustrerar hur lagstiftningen leder till ett bristande skydd för våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden och påverkar kvinnornas förutsättningar att lämna det våldsamma förhållandet. 4.3.1.1 Begränsad kontroll av referenspersonen Som framgått ovan går det att finna ett flertal exempel på när referenspersonens integritet och bilden av honom som skyddsvärd ges företräde framför intresset av att skydda invandrarkvinnor mot våld i anknytningsrelationer, vilket resulterat i en begränsad kontroll av referenspersonen vid kvinnans ansökan om uppehållstillstånd. Detta leder till att möjligheterna att uppmärksamma förhållanden där kvinnan löper ökad risk att fara illa minskar. Denna konsekvens är särskilt tydlig i uppehållstillståndsärenden där paret är gifta i och med att Migrationsverket inte längre kan avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av att det föreligger en påtaglig risk att kvinnan utsätts för våld eller annan allvarlig kränkande behandling i förhållandet, i sådana fall.174 Kontrollen av referenspersonen saknar dock betydelse för kvinnans säkerhet om hon inte har tillgång till information om att mannen är våldsam eller att förhållandet kan blir problematiskt i övrigt, samt om uppgifterna inte påverkar utgången i hennes ärende om uppehållstillstånd. Som konstaterats kan det förekomma uppgifter om mannens våldsbenägenhet i Migrationsverkets aktmaterial utan att kvinnan informeras om det. I sammanhanget framstår det som otillfredsställande att lagstiftaren ger uttryck för att vissa sökanden bör vara mer försiktiga när de ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en partner i Sverige. Detta med tanke på att UtlL och dess förarbeten fokuserar på referenspersonens integritet och med tanke på att avsaknaden av en kommunikationsplikt i de flesta anknytningsärendena innebär att många kvinnor inte förses med uppgifter som kan innebära en varningssignal. 174 Prop. 2005/06:72, s. 31–32. 43 4.3.1.2 Våldsregelns effekt riskerar att utebli I förarbetena till våldsregeln i 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL framstår referenspersonen och hans problem som föregått våldshändelserna som mindre viktiga. Istället är det snarare kvinnans motiv till att missbruka regeln som är i fokus och det framstår som att kvinnans intresse av att beviljas ett uppehållstillstånd i Sverige gör att hon är beredd att gå långt för att få det. Denna syn tycks ligga till grund för bestämmelsen som uppställer höga beviskrav och leder till att det svårt för kvinnor att beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige enligt bestämmelsen.175 Våldsregelns höga beviskrav kan bidra till att våldsutsatta kvinnor stannar kvar i det våldsamma förhållandet med rädsla för att inte beviljas fortsatt uppehållstillstånd om förhållandet upphör.176 Våldsregelns sammanlagda kriterier innebär i praktiken att kvinnans bevisbörda sträcker sig längre än att göra sannolikt att hon har blivit utsatt för våld eller kränkningar i förhållandet. Till följd av att lagstiftaren tycks utgå från att utländska kvinnor inleder förhållanden med svenska män huvudsakligen för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd i Sverige, måste kvinnan dessutom visa att hon inte har utnyttjat referenspersonen. De i propositionen uppställda kriterierna att förhållandet ska ha varit seriöst från början samt att förhållandet inte får ha varit helt kortvarigt kan förstås mot denna bakgrund.177 Genom att vara ”rätt sorts kvinna” 178 kan sökande visa att hon haft goda avsikter med relationen och att hon är skyddsvärd. UtlL har kritiserats för att inte ge uttryck för en nolltolerans mot mäns våld mot kvinnor vilket hänger ihop med att våldsregeln uppställer höga beviskrav för kvinnorna vilket leder till att få kvinnor beviljas uppehållstillstånd på grund av våldsregeln. 179 Därmed framstår invandrarkvinnor som utsätts för våld som oönskade i Sverige när de inte fyller sin funktion som partner till referenspersonen.180 Våldsregeln infördes för att skydda invandrarkvinnor från våld vilket naturligtvis får anses vara ett gott syfte, men dess effekt begränsas – eller uteblir helt – på grund av lagstiftarens rädsla för att rätten till invandring ska missbrukas.181 175 Se prop. 1999/00:43, s. 52–55; Burman, 2012, s. 11–12. Ismail, 2014, s. 240; Roks-rapport, nr 2/2010, s. 27–28. 177 Ismail, 2014, s. 243. 178 Se Westerstrand, 2008, för ett utförligare resonemang angående begreppet ”rätt sorts kvinna”. 179 SOU 2012:45, s. 71; Burman, 2012, s. 11–12; Roks-rapport, nr 2/2010, 28. 180 Burman, 2012, s. 17–18. 181 Ismail, 2014, s. 240. Se även Sharma och Gill, 2010, s. 233 som beskriver samma problem i det engelska rättsystemet. 176 44 4.3.1.3 Otillräckliga insatser för att öka etableringen i samhälls- och arbetslivet Den tunga bevisbördan som våldsregeln i 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL innebär kan resultera i att kvinnan tvingas ta hjälp av de andra undantagsreglerna i UtlL i hopp om att beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Om kvinnan har etablerat sig på den svenska arbetsmarknaden finns exempelvis möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grunden ”särskild anknytning till Sverige” i 5 kap. 16 § 3 st. 1 pt UtlL. Det står dock klart att det brister i etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden vilket bidrar till att denna regel sällan heller är ett alternativ i praktiken. En analys av etableringslagen visar att synen på referenspersonen som försörjande och omhändertagande som framträder i motiven till utformandet av etableringslagens målgrupp (och eventuellt försörjningskravet) bidrar till att kvinnor förses med otillräckliga verktyg för att kunna etablera sig i samhälls- och arbetslivet. Det står därmed klart att både försörjningskravet och insatser enligt etableringslagen är till föga hjälp för nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden, vilket blir särskilt kännbart i förhållanden där kvinnan far illa. Som konstaterats ovan kan den bristande etableringen få betydelse när det gäller bedömningen huruvida grunden ”särskild anknytning till Sverige” är uppfylld. Dessutom har bristande etablering i samhället betydelse när det gäller kvinnans förmåga att avsluta det våldsamma förhållandet. Trots att våldsregeln gör det möjligt för kvinnan att beviljas fortsatt uppehållstillstånd även om förhållandet upphört, så bidrar bland annat ekonomiska förutsättningar till att det kan vara problematisk för kvinnan att lämna mannen.182 Därmed är åtgärder såsom etableringsinsatser och samhällsorientering särskilt betydelsefulla insatser för våldsutsatta kvinnor då forskning visar att kunskap om sina rättigheter och ekonomiskt oberoende ökar förutsättningarna att lämna en våldsam partner.183 4.3.2 Behov av ytterligare åtgärder Som konstaterats tidigare i uppsatsen ger förarbetsuttalandena till samhällsorienteringslagen uttryck för ett avsteg från lagstiftaren föreställningar om referenspersonen som omhändertagande, vilket utmärker förarbetena till etableringslagen. Detta i och med att 182 Att kvinnan tjänar egna pengar behöver dock inte betyda att hennes handlingsmöjligheter att lämna det våldsamma förhållandet faktiskt ökar. Detta då det i sådana situationer förekommer att mannen istället lånar eller stjäl pengar av kvinnan eller på andra sätt försöker att kontrollera henne. Denna omständighet visar tydligt på behovet av att se mäns våld mot invandrarkvinnor i en bred kontext. Se vidare Lenardt, 2008, s. 212–213, 215 och 296. 183 Se Montoya och Agustin, 2012, s. 537. 45 lagstiftaren uttrycker en medvetenhet om betydelsen av att nyanlända invandrare som utsatts för brott i sin relation har tillgång till nödvändig information för att kunna lämna förhållandet, samt eftersom att lagstiftaren konstaterar att många kvinnor tidigare saknat denna kunskap. Det förändrade synsättet har resulterat i att våldsutsatta invandrarkvinnors ställning stärkts i åtminstone ett avseende. Kvinnans bevisbörda vid åberopande av våldsregeln i 5 kap. 16 § 3 st. 2 pt UtlL kan tjäna som exempel på betydelsen av samhällsorientering, och illustrerar samtidigt hur olika regler samspelar. För att kvinnan ska kunna göra sannolikt att hon utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet kan exempelvis en polisanmälan, kontakt med socialtjänst, sjukvård, eller liknande dokumentation utgöra bevisning. Detta förutsätter att kvinnan har integrerats i samhället i sådan utsträckning att hon har förutsättningar att vända sig till dessa instanser. Här spelar samhällsorientering en betydelsefull roll. På ett liknande sätt får det även anses positivt att de flesta anhöriginvandrarna har rätt till SFI. Dessa åtgärder är betydelsefulla mot bakgrund av våldsutsatta invandrarkvinnors utsatta och unika situation. Det står dock klart att våldsutsatta invandrarkvinnors komplexa situation ställer krav på ytterligare åtgärder. Det framstår i sammanhanget som motsägelsefullt av lagstiftaren att införa en rätt till samhällsorientering för de flesta anhöriginvandrarna, och förbehålla etableringsinsatser till en ytterst avgränsad grupp. Detta då regeringen i förarbetena till samhällsorienteringslagen konstaterar att målgruppen för samhällsorientering behövde utvidgas på grund av att nyanlända kvinnor ofta står utanför arbetsmarknaden och insatser för att öka deltagandet, och därför löper en risk att beroende av mannen i förhållandet.184 En utökning av etableringslagens målgrupp framstår som en effektivare metod för att uppnå detta syfte. Våldsutsatta invandrarkvinnors behov talar för att nyanlända kvinnor i större utsträckning bör omfattas av etableringslagens insatser. Behovet av ökade insatser för denna grupp är dessutom särskilt stort mot bakgrund av det begränsade försörjningskravet i UtlL.185 En utökning av etableringslagens målgrupp skulle sannolikt minska de problem och konsekvenser som beskrivits ovan. 184 185 Prop. 2012/13:63, s. 17. SOU 2012:69, s. 270. 46 4.3.3 Osynliggörande av problematiken Lagstiftarens föreställningar om sökanden och referenspersonen får onekligen verkningar för våldsutsatta invandrarkvinnor. De konsekvenser som beskrivits ovan visar hur lagstiftningen i olika led påverkar våldsutsatta kvinnors situation och kan få betydelse i enskilda fall. Lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen får även konsekvenser för våldsutsatta invandrakvinnor på ett mer övergripande plan, vilket är en aspekt som inkluderas i den följande analysen. Som konstaterats ovan beskriver lagstiftaren en kategori sökande kvinnor som avvikande i och med att de är äventyrliga och angelägna om att komma till Sverige. Samtidigt konstaterar lagstiftaren att det finns kvinnor som möjligen inte är tillräckligt uppmärksamma på riskfaktorer som hänför sig till mannen och förhållandet. Det framskymtar här en tendens från lagstiftarens sida att ”skylla på offret” i och med att sökandes eget beteende tillmäts betydelse, vilket kan leda till konsekvensen att mannens ansvar för våldet förminskas och att våldsutsatta kvinnor upplever sig vara ansvariga för våldet. 186 Enligt min mening för uttalandet tankarna till den länge rådande uppfattningen att våld i nära relationer är ett privat problem. 187 Dessutom ger lagstiftarens uttalande uttryck för att det finns förmildrande omständigheter vid bedömningen av mannens våldshandling. Ur ett större perspektiv kan lagstiftarens föreställningar antagligen sägas bidra till att fokus flyttas från det strukturella samhällsproblem som mäns våld mot kvinnor i nära relationer utgör. Lagstiftarens åtskillnad mellan svenska och utländska kvinnor, som beskrivits i det föregående, innebär att lagstiftaren inte tar samma ansvar för utländska våldsutsatta kvinnor som andra kvinnor. Företeelsen att kulturalisera och gruppera våld på detta sätt kan medföra att en viss offergrupp eller typ av våld utmålas som avvikande och mindre problematiskt. Det står därmed klart att lagstiftarens föreställningar om utländska kvinnor riskerar att leda till konsekvensen att våld mot invandrarkvinnor normaliseras och osynliggörs. Det finns således ett tydligt samband mellan lagstiftarens beskrivning av utländska kvinnor som avvikande i förhållande till svenska kvinnor, och ett osynliggörande av våld mot invandrarkvinnor i anknytningsförhållanden. 188 186 Här framträder en koppling till den positivistiska viktimologin som fokuserar på faktorer som ökar och minskar risken för att drabbas av brott. Detta synsätt brukar kritiseras för att leda till att vissa offergrupper osynliggörs, se Spalek, 2006, s. 33–36. 187 Se Diesen, 2005, s. 226. 188 Se Montoya och Rolandsen, 2013, s. 534–536; Burman, 2012, s. 16 och 18. 47 Det finns även en koppling mellan osynliggörandet av problemets omfattning och det faktum att få studier har gjorts vad gäller män som misshandlar kvinnor i anknytningsförhållanden. Frånvaron av en forskningsbaserad bild av dessa män är således förenad med vissa risker och konsekvenser. Bristen på forskning som undersöker vilka referenspersoner som misshandlar nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden kan resultera i felaktiga föreställningar om gärningsmannen som bidrar till ett ytterligare osynliggörande av problemets omfattning.189 För att hindra denna utveckling är det viktigt att öka kunskapen om dels vilka män som förekommer som referenspersoner i anknytningsärenden och dels öka kunskapen om mäns våld mot nyanlända kvinnor i anknytningsförhållanden. 5 Avslutning 5.1 Sammanfattningsvis Det är klarlagt att våldsutsatta kvinnor i anknytningsförhållanden befinner sig i en särskilt svår situation. Det står också klart att både tillståndsfrågor och etableringen i samhälls- och arbetslivet påverkar kvinnans situation och förmåga att lämna den våldsamma mannen. En analys av UtlL, etableringslagen och samhällsorienteringslagen och dess förarbeten visar att lagstiftaren stundtals tycks ha en förhållandevis klar bild av referenspersonen. Lagstiftaren förefaller exempelvis utgå från att referenspersonen är en omhändertagande person. Det kan dock konstateras att beskrivningar av referenspersonen och hans problem, särskilt i motiven till UtlL, är lika ovanliga som forskningen om mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden är begränsad. Kvinnliga sökanden beskrivs däremot mer utförligt, kvinnans motiv till att beviljas uppehållstillstånd i Sverige beskrivs särskilt ingående. De nedslag i lagstiftningsprocessen som uppsatsen redogör för illustrerar således hur referenspersonens närvaro varierar. Återkommande ges dock mannen och hans intressen företräde framför lagstiftarens ambition att skydda kvinnor mot våld. I övrigt är manliga referenspersoner relativt osynliga i förarbetsuttalandena. Även om lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen i många avseenden skiljer sig åt, har lagstiftarens föreställningar gemensamt att de bidrar till att kvinnors behov och intressen döljs till förmån för föreställningarna om referenspersonen och hans intressen. Bilden av referenspersonen och sökande bidrar även till att lagstiftningen brister i att skydda våldsutsatta kvinnor i 189 Christie, 2011, s. 59. 48 anknytningsförhållanden samt att förse kvinnor med tillräckliga verktyg för att lämna den våldsamma mannen. Därmed riskerar syftet med centrala bestämmelser i UtlL att gå förlorad. I förlängningen leder lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen till ett osynliggörande av mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden. Uppsatsen har studerat rätten i ett brett sammanhang vilket synliggjort att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att förbättra situationen för nyanlända våldsutsatta kvinnor, exempelvis insatser för att öka etableringen i arbetslivet. Omständigheten att de flesta anhöriginvandrare numera har rätt till samhällsorientering får anses positivt med tanke på att etablering i samhälls- och arbetslivet ökar förutsättningarna att lämna ett våldsamt förhållande. Samtidigt har dock uppsatsen visat att en mängd faktorer samverkar för att en nyanländ kvinna i praktiken ska ha tillräckliga förutsättningar att lämna en man som behandlar henne illa. Uppsatsen konstaterar att nyanlända invandrarkvinnors särskilt utsatta position ställer krav på ytterligare åtgärder. 5.2 Framtidsutsikt I uppsatsen har ett kritiskt perspektiv anlagts på det studerade materialet. Utifrån nedslag i processen om ansökan om uppehållstillstånd, beviljandet av etableringsinsatser och rätten till samhällsorientering har lagstiftarens föreställningar om sökande och referenspersonen beskrivits och brister har uppmärksammats. Inte minst har lagstiftarens föreställningar om referenspersonen ifrågasatts mot bakgrund av den våldsproblematik som föreligger samt bristen på forskning på området. Det finns dock anledning att tillägga att det ur ett större perspektiv går att finna exempel på att en positiv utveckling ägt rum vad gäller lagstiftarens syn på mannen i egenskap av gärningsman vid våld i nära relationer. Mäns våld mot kvinnor i nära relationer har gått från att betraktas som en familjeangelägenhet till att ses som ett brott med en gärningsman och ett brottsoffer. Utvecklingen tyder även på att bilden av gärningsmannen har utvecklats till att bli allt mer mångfasetterad och komplex.190 Även om synen på mannen i egenskap av gärningsman har förändrats visar onekligen granskningen av förarbetena i uppsatsen att lagstiftarens uppmärksamhet ofta är riktad mot kvinnan, åtminstone när förarbetena till UtlL studeras. Det kan naturligtvis vara av intresse att fokusera på den sökande kvinnan, inte minst för att analysera hur rättsystemet bör utformas 190 Se Burman, 2007, s. 411. 49 för att på bästa sätt hantera våldsutsatta kvinnors situation. Den granskning av förarbetena som företagits i uppsatsen visar dock att lagstiftaren, trots att fokus ofta är riktad mot sökande, brister i att tillgodose våldsutsatta kvinnors intressen och behov.191 Forskning om mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden och ökad kunskap om vilka män som förekommer som referenspersoner i dessa ärenden kan resultera i att fler brister uppmärksammas. Därmed framstår det som att ett viktigt inslag för att stärka dessa kvinnors ställning och öka jämställdheten inom den migrationsrättsliga lagstiftningen, är att undersöka även männen och deras beteende. 192 Bristen på forskning om mäns våld mot kvinnor i anknytningsförhållanden och bristen på forskning som analyserar rättsordningen med fokus även på mannen talar dock för att mycket återstår att göra på området. En sådan utveckling kan sannolikt bidra till att stärka kvinnans rättsliga ställning vid våld i anknytningsförhållanden. 191 192 Se Burman, 2009, s. 50. Se Burman, 2007, s. 411–412; SOU 2012:45 s. 139. 50 Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Regeringens propositioner Proposition 1971:155 – Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1954:193), m.m. Proposition 1983/84:144 – Om invandrings- och flyktingpolitiken. Proposition 1993/94:147 – Jämställdhetspolitiken: delad makt – delat ansvar. Proposition 1997/98:55 – Kvinnofrid. Proposition 1999/00:43 – Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Proposition 2004/05:170 – Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Proposition 2005/06:72 – Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening. Proposition 2005/06:155 – Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken. Proposition 2009/10:60 – Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd. Proposition 2009/10:77 – Försörjningskrav vid anhöriginvandring. Proposition 2012/13:63 – Utvidgad målgrupp för samhällsorientering samt ett kunskapsunderlag och en analys om integrationens tillstånd och utveckling. Proposition 2012/13:188 – Permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen. Proposition 2013/14:104 – Insatser för vissa nyanlända invandrares etablering m.m. 51 Statens offentliga utredningar SOU 1997:152 – Uppehållstillstånd på grund av anknytning. SOU 2002:13 – Vår anhöriginvandring. SOU 2005:14 – Effektivare handläggning av anknytningsärenden. SOU 2005:15 – Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. SOU 2008:58 – Egenansvar – med professionellt stöd. SOU 2008:114 – Försörjningskrav vid anhöriginvandring. SOU 2010:37 – Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet. SOU 2012:9 – Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. SOU 2012:45 – Kvinnor och barn i rättens gränsland. SOU 2012:69 – Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. Övrigt offentligt tryck Bet. 2007/08:39 JuSoU1 – Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld, och förtryck samt våld i samkönade relationer. Dir. 2009:101 – Samhällsorientering för nyanlända invandrare. Dir. 2011:44 – Kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Dir. 2011:88 – Ökat arbetskraftsdeltagande bland utrikesfödda kvinnor och anhöriginvandrare. 52 Ds 1971:5, Inrikesdepartementet – Förvaltningsreformen och utlänningsärendena. Ds 1996:26, Utbildningsdepartementet – Genusperspektiv i forskningen. Ds 2014:38, Justitiedepartementet – Fortsatt uppehållstillstånd på grund av brusten anknytning på grund av våld eller allvarlig kränkning, en kartläggning av tillämpningen. Skr. 2011/12:3 – Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-2014. Litteratur Andersson, Berit och Lundberg, Magnus, Våld mot invandrarkvinnor – Kvinnors berättelser och socialtjänstens strategier, Sociologiska institutionen, Lunds universitet, 2000. Bengtsson, Bertil, SOU som rättskälla, i SvJT, 2011, s. 777–785. Bergström, Göran och Boréus, Kristina, Diskursanalys, i Bergström, Göran och Boréus, Kristina (red.), Textens mening och makt, Tredje upplagan, Studentlitteratur, 2012, s. 353– 411. Bexelius, Maria, Asylrätt, kön och politik – En handbok för jämställdhet och kvinnors rättigheter, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Book on Demand, 2008. Burman, Monica, Den farliga familjen och borgenärerna, i Burman, Monica och Gunnarsson, Åsa (red.), Familjeföreställningar – om familjens betydelse inom juridik, ekonomi och forskning, Iustus förlag, 2001, s. 55–104. Burman, Monica, Straffrätt och mäns våld mot kvinnor – Om straffrättens förmåga att producera jämställdhet, Iustus förlag, 2007. Burman, Monica, Changes in the Criminal Legal Discourse on Men´s Violence against Women in Heterosexual Relationships, i Scandinavian Studies in Law, Volym 54, 2009, s. 29–50. 53 Burman, Monica, Immigrant Women Facing Male partner Violence – gender, race and power in Swedish Alien and Criminal law, Feminist@law, Volym 2, Nummer 1, 2012. Christie, Niels, Det idealiska offret, i Malin Åkerström och Ingrid Sahlin (red.), Det motspänstiga offret, Studentlitteratur, 2011, s. 46–60. Diesen, Christian, Processrättsligt perspektiv – Om positiv och negativ särbehandling i straffprocessen, i Diesen, Christian, Lernestedt, Claes, Lindholm, Torun och Pettersson, Tove (red.), Likhet inför lagen, Natur och kultur, 2005, s. 183–305. Granström, Görel och Mannelqvist, Ruth, Rättsvetenskap och viktimologi, i Juridisk Tidskrift, 2007-08 Nummer 1, 2007, s. 26-43. Gunnarsson, Åsa och Svensson, Eva-Maria, Genusrättsvetenskap, Studentlitteratur, 2009. Hellner, Jan, Rättsteori – En introduktion, Juristförlaget, Andra upplagan, 1994. Humphreys Cathy och Carter, Rachel, The Justice System as an Arena for the Protection of Human Rights for Women and Children Experiencing Violence and Abuse, Final Report, Coordination Action on Human Rights Violations, The European Commission, 6th Framerwork Programme. Ismail, Zuzan, Kontextualitet som minoritetsskydd – rättskälleläran och kvinnor som utsätts för våld i anknytningsrelationer, i Juridisk Publikation, 2014, s. 229–242. Lenardt, Grazyna, ”Invandrarkvinnor” i vägskäl: Deras handlingar och val i våldspräglade relationer från ett genuspsykologiskt perspektiv, Uppsala universitet, 2008. Lindström, Peter, Violence against Women in Scandinavia: a Description and Evaluation of two new Laws Aiming to Protect Women, i Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, Volym 5, Nummer 2, 2005, s. 220–235. 54 Monotoya, Celeste, och Rolandsen Augustín, Lise, The Othering of Domestic Violence: The EU and the Cultural Framings of Violence against Women, i Social Politics 2013, Volym 20, Nummer 4, s. 534–557. Munck, Johan, Rättskällor förr och nu, i Juridisk Publikation, 2014, s. 199–208. Niemi–Kiesiläinen, Johanna, Feminist Policy against Violence in Sweden, i Bondesson, Ulla V, Law & Morality, Thomson, 2006, s. 289–300. Peczenik, Aleksander, Vad är rätt?: om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk säkerhet, Norstedts juridik, 1995. Sandgren, Claes, Vad är rättsvetenskap?, i festskrift till Peter Seipel, Norstedts juridik, 2006, s. 527–552. Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare – Ämne, material, metod och argumentation, Norstedts juridik, 2007. Sandgren, Claes, Debatt – är rättsdogmatiken dogmatisk?, i Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2008, Volym 118 (4–5), s. 648–656. Sharma, Kaveri och Gill, Aisha K, Protection for All? The failiures of the Domestic Violence Rule for (Im)migrant Women, i Thiara, Ravi K och Gill, Aisha K (red.), Violence against Women in South Asian Communities, 2010, s. 211–236. Spalek, Basia, Victimology: Theoretical Perspectives, i Crime Victims, Therory, Policy and Practice, 2005. Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, Norstedts juridik, Femte upplagan, 1996. Svensson, Eva-Maria, Genus och rätt – En problematisering av föreställningen om rätten, Iustus förlag, 1997. 55 Svensson, Eva-Maria, Genusforskning inom juridiken, Högskoleverket, 2001. van Ham, Maarten, Niedomysl, Thomas och Östh, John, The geographies of recruiting a partner from abroad – An exploration of Swedish data, Arbetsrapport, Institutet för framtidsstudier, 2009:21. van Ham, Maarten, Niedomysl, Thomas och Östh, John, The Globalisation of Marriage Fields: The Swedish Case, i Journal of Ethnic and Migration Studies, Volym 36, Nummer 7, 2010, s. 1119–1138. Vogel, Hans-Heinrich, i Bernitz, Ulf, Heuman, Lars, Leijonhufvud, Madeleine, Seipel, Peter, Warnling–Nerep, Wiweka och Vogel, Hans–Heinrich (red.), Finna rätt – juristens källmaterial och arbetsmetoder, Tolfte upplagan, Norstedts juridik, 2012, s. 184–200. Westberg, Peter, Avhandlingsskrivande och val av forskningsansats - en idé om rättsvetenskaplig öppenhet, i Heuman, Lars (red.), Festskrift till Per Olof Bolding, Norstedts juridik, 1992, s. 421–446. Westerstrand, Jenny, Mellan mäns händer, Kvinnors rättssubjektivitet, internationell rätt och diskurser om prostitution och trafficking, Uppsala universitet, 2008. Wikrén, Gerhard, och Sandesjö, Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, Tionde upplagan, Norstedts juridik, 2014. Yttergren, Åsa, Swedish Gender Equality for Trafficked Women? Radical Official Remedies and Ethnic Otherness, Feminist@law, Volym 2, Nummer 1, 2012. Övriga källor General Assembly, Declaration on the Elimination of Violence against Women. Resolution A/RES/48/104, 1994. Genral Assembly, A/RES/60/138 – Improvement of the situation of women in rural areas, 2006. 56 General Assembly, A/ HRC/4/34/Add.3, Report of the Special Rapporteur on Violence Against Women, Its Causes and Consequences, Yakin Erturk, Addendum, Mission to Sweden, 2007. Handlingsplanen från FN:s fjärde kvinnokonferens i Peking 1995. Human Rights Council, Elimination of Violence against Women, Resolution 7/24. Migrationsverkets föreskrifter om försörjningskravet i MIGRFS 07/2010. Migrationsverkets handbok för migrationsärenden, återfinns på: http://www.migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba63109a5/1409065683964/h andbok_migrationsarenden.pdf Rapport från Brottsförebyggande rådet, 2002:14 – Våld mot kvinnor i nära relationer. En kartläggning. Rapport från Roks, Nummer 2/2010, Fruimporten fortsätter, 2010. Rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening. Rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. Svenska Dagbladet, ”Så kan nyanlända ges bättre chans till jobb”, publicerad 2013–06–11, återfinns på: http://www.svd.se/opinion/brannpunkt/sa-kan-nyanlanda-ges-battre-chans-tilljobb_8241764.svd Yttrande från Migrationsverkets etiska råd, NRK111–2006–7866, 2006. 57
