VÄRLDSARVENS SKYDD I SVENSK LAGSTIFTNING

 VÄRLDSARVENS SKYDD I SVENSK LAGSTIFTNING Rättsutredning omfattande miljöbalken (1998:808) samt plan-­‐ och bygglagen (2010:900) Diana Zetterberg Rogers samt Annika Andersson SAMMANFATTNING Rättsutredningen avser att undersöka vissa utvalda världsarvs rättsskydd i MB samt PBL och om skyddet är förenligt med världsarvskonventionen. 1 1. Innehållsförteckning 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Inledning, uppdrag och förutsättningar 3 Världsarvskonventionens skydd och målsättning 4 Världsarvens lagskydd 4 Outstanding Universal Values 5 Miljöbalken 6 a. Metod och begrepp b. Verktyg c. Roller och Ansvar Plan-­‐ och Bygglagen 13 a. Metod b. Begrepp c. Verktyg d. Roller och Ansvar Tillämpbarhet; 17 a. Generella Förutsättningar b. Världsarv bestående av bebyggelse i. Hälsingegårdarna ii. Örlogsstaden Karlskrona c. Världsarv bestående av naturvärden i. Laponia ii. Höga Kusten/Kvarkens Skärgård/Struves Meridianbåge iii. Södra Ölands Odlingslandskap iv. Hällristningarna i Tanum d. Hot i. Tillstånd/prövningar enligt MB ii. Lov/Prövningar enligt PBL Faror och hot 29 a. Tillstånd/prövning enligt MB b. Lov/prövning enligt PBL Sammanfattning 31
2 1. Inledning, uppdrag och förutsättningar Rättsutredningen avser världsarvens skydd i miljöbalken (1998:808), MB samt plan-­‐ och bygglagen (2010:900), PBL samt övrig relevant lagstiftning. Vid möte med Riksantikvarieämbetet, RAÄ, har framkommit att tyngdpunkten ska ligga på dessa lagar och att Kulturmiljölagen (1988:950) inte behöver belysas. Uppdraget avser att belysa hur några utpekade världsarv skyddas i MB samt PBL och annan relevant lagstiftning samt vilken möjlighet gällande lagstiftning har att skydda områdenas Outstanding Universal Values (OUV) enligt världsarvskonventionen. I uppdraget ingår även att synliggöra eventuella oklarheter i ansvar och roller mellan olika aktörer rörande bevarande och skydd av världsarv, ex vid planprocesser. Enligt uppdragsbeskrivningen anges att kulturhistoriska världen ska skyddas enligt svensk rätt och att skyddet kan bestå i bevarandebestämmelser, krav på vård och underhåll mm. Berörda instanserna har olika verktyg och mandat för att se till att skyddet upprätthålls och frågeställningen är vilka möjligheter som finns inom befintligt lagsystem som inte tas tillvara. Man önskar även veta hur olika världsarv och dess OUV:er värderas i olika bedömningar. Uppdragets omfattning har av RAÄ uppskattats till att avse 40-­‐60 timmar. Utifrån uppdragets uppskattade tidsåtgång har det inte varit möjligt att utreda världsarvens individuella styrdokument såsom planer, områdesbestämmelser, översiktsplaner, riksintressen samt naturskyddsbestämmelser och vad dessa innebär för skydd i varje enskilt fall. En sådan utredning är mycket tidskrävande då det förutsätter en analys av världsarvens olika värden och en analys av de särskilda bestämmelserna och dess innebörd och konsekvenser. 3 2. Världsarvskonventionens skydd och målsättning Staten Sverige har ratificerat Världsarvskonventionen 1985. Konventionen medför att statens Sverige har åtagit sig att följa konventionens innehåll. Avsikten är att skydda jordens mest värdefulla kultur och naturmiljöer mot bl.a. förstörelse och förfall. I konventionens artikel 4 och 5 framgår delar av medlemsstaternas åtaganden. Artikel 4 Varje stat som är part i denna konvention erkänner att skyldigheten att säkerställa identifiering, skydd, bevarande, levandegörande och överlämnande till kommande generationer av det kultur-­‐ och naturarv som avses i artiklarna 1 och 2 och som befinner sig på dess territorium främst tillkommer denna stat. Den skall göra allt den förmår härför så långt dess egna resurser räcker och, om så är lämpligt, med eventuellt internationellt bistånd och samarbete, särskilt av ekonomisk, konstnärlig, vetenskaplig och teknisk art. Artikel 5 För att säkerställa att effektiva och aktiva åtgärder vidtas, för skydd, bevarande och levandegörande av det kultur-­‐ och naturarv som befinner sig på dess territorium skall varje stat som är part i konventionen sträva efter, såvitt det är möjligt och lämpligt för varje land, att (a) anta en allmän politik som syftar till att ge kultur-­‐ och naturarvet en funktion i samhällslivet samt skyddet av detta arv i omfattande planeringsprogram; (b) upprätta ett eller flera organ inom sitt territorium, där sådana organ inte finns, för skydd, bevarande och levandegörande av kultur-­‐ och naturarvet och förse dessa med lämplig personal och med resurser som gör det möjligt för dem att utföra sina uppgifter; (c) utveckla vetenskapliga och tekniska studier och forskning samt utarbeta sådana arbetsmetoder som gör det möjligt för staten att motverka de faror som hotar dess kultur-­‐ eller naturarv; (d) vidta lämpliga rättsliga, vetenskapliga, tekniska, administrativa och ekonomiska åtgärder som är nödvändiga för identifiering, skydd, bevarande, presentation och återställande av detta arv; samt (e) främja upprättande eller utveckling av nationella eller regionala centra för utbildning i skydd, bevarande eller levandegörande av kultur-­‐ och naturarvet samt uppmuntra vetenskaplig forskning på detta område.1 Världsarvskonventionens åtaganden är som oftast vid internationella konventioner, allmänt hållna. För att kunna överblicka Sveriges åtaganden behöver varje utpekat världsarvs särskilda värden identifieras och kartläggas. Konventionens artiklar delar upp världsarv i kultur-­‐ eller naturarv. Rättsutredningen omfattar 7 stycken särskilt utpekade världsarv och flera av dessa besitter värden vilka är att hänföra till båda kategorierna kultur-­‐ och naturarv men också andra immateriella värden vilka inte erbjuds något skydd under MB eller PBL såsom ex, språk, kultur, tradition, hantverk eftersom MB och PBL avser att reglera den fysiska miljön. 3. Världsarvens lagskydd Världsarven som sådana saknar direkt skydd i svensk lagstiftning, till skillnad från vad som gäller vissa europarättsliga regler, vilka ges direkt effekt. Utpekade byggnadsminnen, riksintressen, fornminnen mm. ges i motsats till världsarven ett skydd medan världsarven är hänvisade till det skydd som befintliga lagar kan erbjuda under de begrepp och verktyg som dessa har. Det blir därmed en fråga om att tolka, jämföra och identifiera världsarvens beståndsdelar för att se om världsarvens OUV:er delvis är skyddade med hänvisning till andra värden vilka har ett erkänt skydd under MB samt PBL. 1 http://unesco.se/Uploads/Files/93.pdf 2014-­‐12-­‐13 4 4. Outstanding Universal Values För att kunna bedöma världsarvens skydd behöver dess Outstanding Universal Values identifieras. De kriterier/kategorier som man hänfört världsarvet till blir vägledande för om ett värde är ett natur-­‐ eller kulturvärde. Dessutom blir motiveringen vägledande för vad, mer specifikt, man anser utgör världsarvets särart och skyddsintresse. Ju tydligare dessa kan identifieras desto större blir möjligheten att kunna härleda värdena till sådana allmänna intressen som är erkända och utpekade inom svensk rätt. Vissa världsarv behöver kunna avgränsas geografisk för att kunna jämföra dem med andra utpekade geografiska områden som har ett uttalat skydd enligt svensk lag (t.ex. geografiska riksintressen/nationalparker, Natura 2000, strandskydd, mm.). Något fullständigt skydd kommer dock inte att kunna uppnås vilket bottnar i det faktum att världsarv som begrepp saknar ett eget skydd i den svenska lagstiftningen och skyddet enligt övrig lagstiftning blir som ett lapptäcke där endast vissa delar av världsarvens OUV blir skyddade eller får ett begränsat skydd. ”The concept of outstanding universal value is elusive, yet it is crucial for the implementation of the World Heritage Convention as it touches upon each and every aspect of the conservation cycle.”2 För att upptas på listan över världsarv behöver OUV identifieras och ska tillgodose åtminstone ett av 10 urvalskriterier. Dessa kriterier ska alltid ses i förhållande till varandra och alltid ses i sitt sammanhang av de definitioner som räknas upp i artikel 1 och 2.3 Artikel 1 I denna konvention skall följande betraktas som ”Kulturarv”; -­‐ minnesmärken: arkitektoniska verk, monumentala skulpturer och målningar, element eller byggnadsverk av arkeologisk art, inskriptioner, grottbostäder samt flera företeelser tillsammans som är av särskilt stort universellt värde ur historiskt, konstnärlig eller vetenskaplig synpunkt. -­‐ grupper av byggnader: grupper av fristående eller sammanhängande byggnader som på grund av sin arkitektur, enhetlighet eller belägenhet i landskapet är av särskilt stort universellt värde ur historisk, konstnärlig eller vetenskaplig synpunkt; – miljöer: verk skapade av människan eller av naturen och människan i förening samt områden innefattande arkeologiska miljöer som är av särskilt stort universellt värde ur historisk, estetisk, etnologisk eller antropologisk synpunkt. Artikel 2 I denna konvention skall följande betraktas som ”Naturarv” -­‐ naturföreteelser bestående av fysiska och biologiska formationer eller grupper av sådana formationer som är av särskilt stort universellt värde ur estetisk eller vetenskaplig synpunkt; -­‐ geologiska och fysiografiska formationer och klart avgränsande om-­‐ råden som utgör vistelsemiljö (habitat) för hotade djur-­‐ och växt-­‐ arter av särskilt stort universellt värde ur forsknings-­‐ eller natur-­‐ skyddssynpunkter; – naturmiljöer eller klart avgränsade naturområden som är av särskilt stort universellt värde ur forsknings-­‐ eller naturskyddssynpunkt eller på grund av deras naturskönhet4. Sex av kategorierna hänförs till kulturarv och fyra av dem till naturarv. Kultur-­‐ och naturvärden är s.k. allmänna intressen som erkänns av både MB och PBL. Dessa 2 http://whc.unesco.org/en/events/118 2014-­‐12-­‐11 3 http://whc.unesco.org/archive/opguide96.pdf s.6 2014-­‐12-­‐17 4 http://unesco.se/Uploads/Files/93.pdf s. 24 2014-­‐12-­‐17 5 kriterier och motiveringar blir väsentliga i bedömningen av vilka värden som finns i världsarven vid en jämförelse med utpekade svenska allmänna intressen. Kriteriet lägger en ram för världsarvets skyddsintresse, d.v.s. att om endast naturkriterier uppgivits för världsarvet medans det i övrigt påtalas att det finns även kulturvärden så kommer dessa inte anses utgöra en del av världsarvets skyddsvärden och därmed kan dessa andra värden få en lägre status (jmf Höga Kusten samt Naturskyddsföreningen i Västernorrlands skrivelse till Världsarvskommittén om kalhygge samt Världsarvskommitténs svar av den 18 september 2013). I miljöbalken görs även en distinktion mellan ”naturvärden” och naturvärden av riksintresse. Viktigt är också att beakta att konventionens begrepp och definitioner av kulturarv och naturarv inte självklart är detsamma som MBs terminologi, naturvärden, kulturvärden samt naturvården och kulturmiljövården5 samt likalydande begrepp i PBL. 5. Miljöbalken (1998:808), MB a. Metod och begrepp Miljöbalken är dels en samling av tidigare äldre spridda författningar med olika syften och funktioner dels utgörs den av nyheter. Till balkens system har man fört ett flertal förordningar och föreskrifter men det finns fortfarande ett stor antal miljörättsliga regleringar utanför balken, bl.a. PBL, väglagen och skogslagen. Både MB och PBL är en lagstiftning som riktar in sig mot den fysiska miljön vilket medför att alla världsarvens värden som inte avser den fysiska miljön generellt sett saknar lagstöd i dessa lagrum, ex. kultur, språk, konstverk mm. Miljöbalken är en skyddslagstiftning som avser att skydda miljön och främja en hållbar utveckling. Miljöbalken anger dels vissa åtgärder som är skyddade och till vilken grad de är skyddade men reglerar även när och hur viss skadlig verksamhet kan tillåtas. De skadliga verksamheterna styrs upp genom en prövning av dess effekter och inverkan och kan förenas med villkor och därtill görs en prövning av att de intressen som ska skyddas inte skadas mer än vad lagstiftningen medger. Miljöbalkens innehåll kan struktureras så att i kapitel 1-­‐6 finns de övergripande bestämmelserna, i kapitel 7-­‐15 finns särskilda verksamheter och specifika områdesskydd, kapitel 16-­‐32 handlar om prövning och kontroll, tillsyn och sanktioner och civilrättsliga anspråk. Miljöbalkens huvudmål regleras i dess portalparagraf 1 kap 1§ stycke 1; Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I 1 § stycke 2 räknas fem stycken delmål upp som dessutom ska ses som en precisering av begreppet hållbar utveckling; Miljöbalken ska tillämpas så att 5 MB 3 kap 6 § 6 1.
2.
3.
4.
5.
människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur-­‐ och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Dessa miljömål överlappar varandra men värt att uppmärksamma är att de ibland även konkurrerar, t.ex. pkt 1 till skydd för miljön jämfört med pkt 5 att hushålla med energi. Inte heller är dessa mål uttömmande utan ytterligare vägledning för andra delmål kan fås genom de nationella miljömål som antas.6 För första gången har begreppet ”hållbar utveckling” definierats i svensk rätt. Begreppet hållbar utveckling bygger på utgångspunkterna att naturen som sådan har ett eget skyddsvärde och att människan i sitt förhållande till jord och natur har ett förvaltaransvar och att man som ägare av en fastighet inte kan nyttja den för sitt egenintresse utan hänsyn till ansvaret att förvalta marken till kommande generationer. I MB andra kapitel finns de sk. allmänna hänsynsreglerna. Här räknas olika principer upp som ska tillämpas vid prövningar enligt MB, bl.a. bevisbörds-­‐
regeln, kunskapsregeln, krav på BAT, försiktighetsprincipen, produktvals-­‐
principen, hushållningskravet, lokaliseringskravet samt den sk. skälighetsregeln. Dessa bestämmelser tillika balkens målregel kan inte genomdrivas självständigt utan måste tillämpas tillsammans med andra bestämmelser i balken. Reglerna är tillämpliga på ”verksamheter” och ”åtgärder” men MB saknar en legaldefinition av begreppen. En verksamhet anses dock vara av mer varaktig natur medans en åtgärd är av ”momentan art”.7 De s.k. hushållningsbestämmelserna finns i balkens 3-­‐4 kapitel och är tillika hänsynsreglerna i 2 kap grundläggande regler i balken. Hushållningsbestämmelserna motsvarar i stort sett 2 och 3 kapitlet i den nu upphävda naturresurslagen. Kapitel 3 och 4 innehåller de sk. hushållningsbestämmelserna och reglerar användningen av vissa mark-­‐ och vattenområden, bl.a. flera riksintresse. Dels räknar man upp vissa bevarandevärden (natur och kultur) dels vissa användningssätt/nyttjanden (rekreation, försvarsverksamhet, areella näringar mm). Det förekommer även att dessa intressen kan vara konkurrerande, ex. ett mark-­‐ eller vattenområde som har betydelse för hotade fågelarter men som samtidigt har värdefulla torvfyndigheter. Miljöbalken har särskilda bestämmelser till skydd för naturen varav flera finns i kap 7; nationalstadspark, (finns bara en – området Ulriksdal – Haga – Brunnsviken – Djurgården)8, Natura 2000-­‐områden9 , allemansrätten, 6 Prop 1997/98:45 del 2 sid 8 7 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 205 8 MB 4 kap 7 § 7 nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminne, biotopskydd, djur-­‐ och växtskyddsområde, strandskydd, miljöskyddsområde, vattenskyddsområde, särskilt skyddade områden. Kapitel 8 innehåller regler om särskilt skydd för djur-­‐ och växtarter. Även i 8 kap. finns skydd för vissa djur och växtarter och 12 kap. finns skydd som rör jordbruk och annan verksamhet som väsentligt kan ändra naturmiljön. Skyddet i både MB och PBL är avsett att fungera på två sätt, dels finns strategiska instrument som tar sikte på det skyddsvärda, där skyddet uppnås genom skyddsbestämmelser. Det andra instrumentet tar sikte på verksamheter och åtgärder vilka hotar det skyddsvärda och där skyddet uppnås genom en kontroll av verksamheten/åtgärden. Kap. 7 ger många exempel på hur naturvärden kan skyddas och här är det inte lagrummen som anger det exakta skyddets omfattning utan detta styrs av det enskilda beslutets innehåll och föreskrifter. Nationalparker10 Det är regeringen som efter medgivande av riksdagen beslutar om nationalparker och Naturvårdsverket som meddelar föreskrifter för de enskilda nationalparkerna utöver vad som framgår i nationalparksförordningen (1987:9398). Nationalparker syftar ofta till att bevara orörda landskap/fjällmiljöer, men även ex skogs-­‐ och sjöområden kan omfattas. Naturreservat11 Naturreservat får bildas för att bevara biologisk mångfald, vårda eller bevara värdefulla naturmiljöer och tillgodose behov av området för friluftslivet. Det måste finnas ett starkt angeläget allmänt intresse för att naturreservat ska få bildas och det är länsstyrelsen och kommunen som får bilda dessa. En särskild skötselplan ska utfärdas för området liksom föreskrifter om hur området får utnyttjas och förskrifternas innehåll kan variera mycket i styrka och inriktning. Det kan innebära restriktioner i hur området får användas som ex. bebyggelse, täkt, plantering, avverkning mm. Et beslut avseende naturreservat får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Kulturreservat12 Dessa avser att skydda värdefulla kulturpräglade landskap såsom lövängar och betesmarker. Tidigare ansågs denna form av skydd utnyttjas allt för sällan och därför tillkom begreppet kulturreservat i MB för att framhålla denna del av naturvården. Kulturreservat kompletterar bestämmelserna om naturreservat, men också skyddsinstrumenten i Kulturmiljölagen. Beslut om bildande fattas av länsstyrelsen eller kommunen. 9 MB 4 kap 8 § 10 MB 7 kap 2-­‐3 §§ 11 MB 7 kap 4-­‐8 §§ 12 MB 7 kap 9 § 8 Naturminne13 Detta används för att skydda ett särpräglat naturföremål, såsom märkliga träd, raukar, stenformationer mm. Länsstyrelsen och kommuner äger besluta om naturminne. Kontroll av viss markanvändning I 12 kap MB finns regler om olika verksamheter och åtgärder som väsentligt kan ändra naturmiljön. I dessa fall är huvudregeln att samråd krävs med länsstyrelsen.14 Verksamheter som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd till länsstyrelsen och avser att träffa verksamheter och åtgärder som inte kräver tillstånd eller anmälan enligt andra regler i miljöbalken. Exempelvis kan avverkning och andra åtgärder inom skogsbruket medföra väsentlig ändring av naturmiljön. Här finns även bestämmelser avseende miljöhänsyn inom jordbruket som syftar till att skydda natur-­‐ och kulturmiljövärden, såsom skydd för odlings-­‐ och kulturlandskapen samt växt-­‐ och djurliv. Dessa regler får dock inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras.15 Regeringen (eller den myndighet Regeringen bestämmer) får meddela föreskrifter i enlighet med dessa bestämmelser. Miljöbalken pekar, utöver balkens huvudmål i 1 kap 1 §, ut vissa särskilda skyddsvärden; att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Detta bygger på en insikt att naturen har ett skyddsvärde och att människan har rätt att förändra och bruka naturen som är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Att notera är att i första stycket talas endast om naturen som har ett skyddsvärde och förvaltarskyldighet. Därefter räknas kulturmiljöer upp i de delmål som framgår av stycke två. Samtliga avvägningar enligt MB ska göras med beaktande av huvudmålet i 1 kap. 1 §. Kap. 3-­‐4 anger specifika skyddsvärden som består av vissa mark-­‐ och vattenområden; känsliga ur ekologisk synpunkt, jordbruksmark, betydelsefulla för rennäringen eller yrkesfisket eller som är betydelsefulla med hänvisning till andra natur-­‐ eller kulturvärden, som innehåller värdefulla material eller ämnen, områden som är särskilt lämpliga för industri, kommunikation, energiproduktion m.m. eller totalförsvaret. Dessa viktiga områden ska så långt möjligt skyddas mot påtaglig skada. Vissa specifika utpekade områden kan förklaras utgöra riksintressen i dessa avseenden och då ska området skyddas (d.v.s. en högre grad av skydd). I kap. 4 har vissa geografiska områden pekats ut som riksintressen för vissa angivna intressen vilka ska ges företräde, t.ex. friluftslivets intressen. 13 MB 7 kap 10 § 14 MB 12 kap 6 § 15 MB 12 kap 8-­‐10 §§ 9 Kompensationsåtgärder Vissa regler i MB kräver att förluster av olika värden, kompenseras av den som får tillstånd eller dispens att utföra en åtgärd som skadar ett särskilt skydds-­‐ eller bevarandeområde. Bestämmelser finns i 7 och 16 kap. b. Verktyg MB medför att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.16 Därtill anger MB vilka typer av verksamheter som kräver anmälan och/eller tillstånd för att få bedrivas ex. miljöfarlig verksamhet, verksamheter som orsakar miljöskador, vattenverksamhet, jordbruk, genteknik, kemiska produkter och avfall. För dessa verksamheter finns ett anpassat regelverk där myndigheter ska ha inblick och kontroll innan verksamheten påbörjas. Vid prövningen så ställs verksamhetens behov mot verksamhetens inverkan på andra allmänna intressen vilka erkänns av MB. I den mån världsarvens OUV täcks av utpekade riksintressen ges värdet en acceptans, en status i prövningen men inget automatiskt skydd. Olika erkända intressen ställs mot varandra vid en intressekonflikt och ges olika grader av skydd. Vad gäller 3 kap. MB så är syftet att områdena ska skyddas mot åtgärder som kan skada eller försvåra intressena och det förutsätts i normalfallet att den negativa effekten/skadan är påtaglig och det finns ingen legaldefinition av vad som avses för att en skada ska anses vara ”påtaglig”. Det är däremot så att en viss nivå av skada tillåts ske innan nivån för ”påtaglig” uppnås. Huvudregeln för avvägningen mellan olika intressen finns i 3 kap 1 §: Mark-­‐ och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. A. Rena § 1-­‐fall Är de fall som inte faller in under någon av nedanstående kategorier. Ett typexempel är att området kan vara lämpat för bostäder men även för ex. sjukhus/vård. Här görs avvägningen mot bakgrund av målregeln i 1 kap 1 §. B. B-­‐fallen/normalfallen B-­‐fallen avser fall som ryms in under 3 kap 2-­‐9 §§ utan att de anses utgöra riksintressen. T.ex. vägar eller friluftsliv i ekologiskt känsliga områden eller där det finns stora bevarandevärden. När prövningen/avvägningen mellan olika intressen görs här finns ingen tydlighet i hur denna ska göras men vägledning finns i motiven; samhällsekonomiska överväganden och beakta regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska aspekter tillika berörda enskilda intressen. I ett mål i Mark-­‐ och miljööverdomstolen från 2005 avseende tre vindkraftverk konstaterade domstolen att området var attraktivt med vacker utsikt och av kulturhistoriskt intresse och att 16 MB 2 kap 2 § 10 uppförandet av vindkraftverk på platsen skulle medföra påverkan på landskapsbilden och även på de närmaste omgivningarna på grund av vägdragningar. Området var dock inte av något riksintresse och någon påtaglig skada på kulturmiljön ansågs inte uppkomma. Miljööverdomstolen fann vid en samlad bedömning att ”det allmänna intresset att bygga ut vindkraften för att främja en hållbar utveckling (se 1 kap. 1 § miljöbalken) talar för bifall till bolagets ansökan vid prövning enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. De motstående intressena är inte av sådan styrka att de utgör hinder för en vindetablering på platsen.”17 Denna dom anses ha principiell betydelse i det att förnyelsebara resurser anses mer förenligt med hållbar utveckling än skyddet för natur-­‐ och kulturvärdena. I detta fall var dock lokaliseringen förenlig med den kommunala översiktsplanen.18 C. Endast ett riksintresse I de fall när endast ett riksintresse under kapitel 3 berörs så är lagen tydlig i det att ingen avvägning ska ske, dvs att området ska skyddas. Här förutsätts dock tre saker för att området ska ges skydd och den ena är att åtgärden/verksamheten (hotet) inte utgör en sedan tidigare pågående markanvändning, att skadan/försvårandet blir påtagligt och att området verkligen är av riksintresse. D. Konkurrerande riksintressen i kap 3 I dessa situationer finns två eller flera motstridiga riksintressen som berörs. Ett typiskt exempel på sådana motstridiga intressen kan vara våtmark som utgör riksintresse både för energitorvtäckt och för naturvården, ett annat är kulturmiljövården kontra vindkraftverk och naturvården kontra mineralutvinning. I enlighet med 3 kap 10 § ska företräde normalt ges åt ”det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet eller den fysiska miljön i övrigt”. Tre parallella mål avgjordes av Mark-­‐ och miljööverdomstolen 2011 där MMÖD fann, vad gällde riksintresset för vindkraft, att vindkraften utgör en förnyelsebar och ren energikälla, som kan bidra till miljöbalkens mål om hållbar utveckling enligt 1 kap 1 § miljöbalken. Domstolen konstaterade vidare att främjandet av förnyelsebara energikällor var viktigt för att nå de krav som ställs på Sverige med anledning av EUs klimatåtagande och de nationella planeringsmålen för vindkraft som antagits av riksdagen. Domstolen skrev vidare; ”Det bör även anmärkas att utbyggnaden av vindkraft utanför områden som är utpekade som varande av riksintresse i Sverige, i praxis har ansetts vara ett mycket angeläget allmänt intresse med hänvisning till samhällets intresse av fortsatt utbyggnad av vindkraften. Det får 17 MÖD 2005:66 18 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg; Den svenska miljörätten, 3 uppl. Andra tryckning 2014, Iustus förlag Uppsala s. 148. 11 därmed anses vara särskilt angeläget att vindkraftverk kan komma till stånd inom sådana områden som är utpekade som riksintresse för detta ändamål.”19 ”Genom detta ställningstagande förstärks möjligheterna att få tillstånd till vindkraftverk inom områden som är utpekade som riksintressen för vindkraft. Även om det finns motstående intressen inom sådana områden, som enligt 3 kap 10 § miljöbalken, ska vägas mot riksintresset för vindkraft, förefaller det troligt att denna avvägning utfaller till förmån för vindkraften.”20 Vad gäller olika konkurrerande intressen enligt 3 kap så medför 3 kap 10 § att om ett område är av riksintresse för lokalisering av anläggningar för totalförsvaret så har denna användning alltid företräde. E. Konkurrerande riksintressen i kap 3 och 4 Här avses fall där minst ett riksintresse under kap 3 omfattas även av bestämmelser i 4 kap. Av 3 kap 10 § framgår att då har alltid 4 kap företräde i sådana konflikter. c. Roller och ansvar Många gånger sker den första prövningen enligt MB bestämmelser hos länsstyrelsen. På länsstyrelserna finns särskilda miljöprövningsdelegationer som prövar frågor avseende tillstånd till miljöfarlig verksamhet, B-­‐verksamheter.21 Länsstyrelsen är också tillsynsmyndighet men dessa ärenden handläggs av en annan enhet inom länsstyrelsen då miljöprövningsdelegationen ska vara en självständig och oberoende enhet, men är formellt inte en särskild förvaltningsmyndighet. Prövningar av dispenser avseende t.ex. strandskydd eller biotopskydd hanteras inte av miljöprövningsdelegationen, utan inom en annan enhet på länsstyrelsen. Kommunerna har flera uppgifter enligt MB, bl.a. hanterar de tillsyn över miljöfarlig verksamhet, hälsoskydd och hantering av avfall. I vissa mindre ärenden är kommunen själv tillståndsmyndighet.22 Vid tillstånd för ex. miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inleds förfarandet med ett samråd med bl.a. länsstyrelsen i enlighet med 6 kap MB. Mark-­‐ och miljödomstolen är den myndighet som prövar ansökan som första instans. Kompletteringar kan begäras men om ansökan tas upp till prövning så kungörs den i ortstidningarna. Dessutom sänds handlingarna till berörda statliga myndigheter; Naturvårdsverket, Havs-­‐och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen samt berörda kommuner.23 När länsstyrelsen/kommunen prövar en ansökan är förfarandet enklare än i mark-­‐ och miljödomstolen. Ärendet kungörs och länsstyrelsen ska samråda med statliga och kommunala myndigheter som har ett intresse i ärendet.24 19 Mark-­‐ och miljööverdomstolen M 824-­‐11, 825-­‐11 samt 847-­‐11 20 En genomgång av några vägledande avgöranden 201-­‐2011 del II -­‐ av Lars Hydén http://www.jpinfonet.se/dokument/Analyser-­‐och-­‐referat/1004866/Vindkraften-­‐och-­‐rennaringen_-­‐en-­‐
genomgang-­‐av-­‐nagra-­‐vagledande-­‐avgoranden-­‐2010-­‐2011-­‐del-­‐II-­‐-­‐-­‐analys-­‐?id=13190&search=M%20825-­‐11 2014-­‐12-­‐19 21 3 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer 22 13,17 och 39 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 23 MB 22 kap 4 § 24 MB 19 kap 4 § 12 6. Plan-­‐ och Bygglagen (2010:900), PBL a. Metod Plan-­‐ och bygglagen, PBL, skiljer sig från MB i det att PBL är en lag och inte flera sammanfogade lagar men den har också den likheten att det är en avvägningslag. Till PBL hör plan-­‐ och byggförordningen (2011:338), PBF och i tillägg finns Boverkets byggregler, BBR, som är dels föreskrifter och dels allmänna råd. De allmänna råden är att se som rekommendationen men är inte tvingande. 2011 trädde en ny plan-­‐ och bygglag i kraft som sedan dess genomgått ett flertal förändringar men i stort är mycket oförändrat sedan den äldre plan-­‐ och bygglagen (1987:10) varför en hel del äldre rättspraxis fortsatt blir relevant när man ska tolka olika lagrums innebörd. Den 1 januari 2015 träder ytterligare förändringar av lagstiftningen i kraft. Dessa förändringar har beaktats i denna utredning. PBLs syfte framgår av dess portalparagraf, 1 kap 1 § I denna lag finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktig hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Det kommunala planmonopolet framgår av 1 kap 2 § Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag. PBL är en s.k. avvägningslag där olika intressen ställs mot varandra och i 2 kap 1 § framgår att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid olika prövningar enligt PBL. b. Begrepp Prövningen och kontrollen av bebyggelse sker dels genom planer och bestämmelser, (detaljplaner, översiktsplaner, regionplaner samt områdesbestämmelser) och genom lov-­‐ samt anmälanärenden. Lov kan ges för olika åtgärder, dels byggnader (nybyggnad, tillbyggnad, ändrad användning mm) och dels för s.k. anläggningar.25 Därtill kan lov ges för markarbeten, rivningslov, tillfälligt lov, frivilligt lov, skyltlov mm. Vissa åtgärder som normalt sett förutsätter lovplikt blir enligt särskilda regler bygglovsbefriade genom lagbestämmelser eller detaljplan eller områdesbestämmelser, d.v.s. dessa får uppföras utan lov (t.ex. friggebod och attefallskomplementhus). Dels finns även i lagstiftningen viss skyldighet att vårda och underhålla tomt26 och byggnader27 och ett förbud mot förvanskning28. Lagstiftningen är konstruerad så att när vissa minimikrav är uppfyllda ska bygglov ges medans exempelvis tidsbegränsade lov får ges i strid med dessa regler men här finns en valmöjlighet i det att nämnden får bevilja till skillnad mot ska. 25 Plan-­‐ och byggförordningen 6 kap 1 § 26 PBL 8 kap 15 § 27 PBL 8 kap 14 § 28 PBL 8 kap 13 § 13 c. Verktyg Översiktsplaner Varje kommun är skyldig att ha en översiktsplan omfattande hela kommunen. Syftet med översiktsplanen är att redogöra för kommunens intentioner och avsikter avseende den långsiktiga planeringen och utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska vara vägledande för kommunen i dess arbete men är inte bindande.29 Kommunfullmäktige ska minst en gång under varje mandatperiod pröva om översiktsplanen är aktuell.30 Länsstyrelsen ska även en gång under varje mandatperiod redovisa sina synpunkter i fråga om statliga och mellankommunala intressen som kan vara av betydelse för översiktsplanens aktualitet.31 I översiktsplanen ska kommunen redovisa vilken hänsyn som ska visas i fråga om olika allmänna intressen när kommunen sedan fattar beslut i sakfrågor avseende användande av mark-­‐ och vatten. Här ska kommunen även redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB.32 Kommunen ska utöver dessa intressen även visa bl.a. hur de anser att mark-­‐ och vattenområden ska användas, kommunens syn på hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, hur kommunen avser att ta hänsyn till att samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling.33 Detta planförfarande genomgår en viss process med samråd, utställning samt granskning. Kommunen ska samråda med bl.a. länsstyrelsen över förslag till översiktsplan men även med övriga berörda kommuner, regionplaneorgan och andra som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget och ge dem tillfälle att delta. Det ankommer här på länsstyrelsen att bevaka de samlade statliga intressena och som ett led i detta förmedla samrådshandlingar till berörda statliga myndigheter samt inhämta och samordna synpunkter från dessa.34 Detaljplaner Med hjälp av detaljplaner eller områdesbestämmelser kan kommunen på detaljnivå reglera användning, bebyggelse och byggnadsverk.35 Detaljplanering ska ske vid 1) ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2) en bebyggelse behöver bevaras eller förändras, 3) ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk om byggnadsverket är en viss typ (ungefär bygglovspliktig) och det får betydande inverkan på omgivningen eller att det råder stor efterfrågan i området för bebyggelse.36 29 PBL 3 kap 1-­‐ 3 §§ 30 PBL 3 kap 27 § 31 PBL 3 kap 28 § 32 PBL 3 kap 4 § 33 PBL 3 kap 5 § 34 PBL 3 kap 9 § samt prop. 2009/10:170 Del 1 s. 182 35 PBL 4 kap 1 § 36 PBL 4 kap 2 § 14 Trots detta kan viss bebyggelse medges utan plan i en lovprövning om användandet inte antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detaljplaner har i princip två syften; att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse och att varaktigt reglera bevarandet av vissa byggnader eller bebyggelsemiljöer eller för att reglera förutsättningarna för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelseområden. I detaljplan preciseras bestämmelser som ska ge besked till fastighetsägare och andra berörda hur de olika allmänna och enskilda intressena ska tillgodoses och vilka krav som kan ställas på bebyggelse, tomter och allmänna platser. Kommunen har stor frihet att avgöra innehållet i detaljplaner så länge som de kan anses uppfylla angelägna nationella mål som har kommit till uttryck i 2 kap och i hushållningsbestämmelserna i 3-­‐4 kap MB. I propositionen framhöll departementschefen särskilt två mål; den långsiktiga hushållningen med marken och den bebyggda miljön samt hushållningen med energi.37 Detaljplanen är normalt ett instrument som används inom/för tätbebyggda områden för att visa hur miljön ska få bebyggas, tomtstorlek, allmänna platser som vägar, gator och torg samt kvartersmark. Som huvudregel gäller att vindkraftverk inte får uppföras utan föregående detaljplan som prövar mark-­‐ eller vattenområdets lämplighet för åtgärden. Detta förutsätter att vindkraftverket omfattas av bygglovsplikt eller anmälanplikt38 (högre än 20 meter över markytan eller placeras på ett visst avstånd från gräns, monteras på en byggnad eller har en vindturbin med en diameter större än 3 meter), att det råder stor efterfrågan på området för bebyggande och att kraftverket inte kan prövas i samband med bygglov, förhandsbesked eller anmälan.39 Detaljplan behövs dock inte om tillräcklig reglering har skett med områdesbestämmelser.40 Vindkraftverk som har en betydande miljöpåverkan är föremål för två prövningsprocesser, dels prövningen i PBL dels tillståndsprövning enligt MB. Bestämmelsen i PBL (se ovan) infördes i syfte att underlätta utbyggnaden av vindkraftverk eftersom tidigare reglering medförde två parallella processer avseende i stort sett samma frågor. Med hänvisning till den prövning som skedde enligt MB ansåg man det ändamålsenligt att begränsa prövningen i detaljplaneprocessen.41 För att kommunerna skulle kunna behålla sitt inflytande infördes en bestämmelse i MB 16 kap 4 § som innebär att prövningsmyndigheten får ge tillstånd till en anläggning för vindkraftverk endast om kommunen har tillstyrkt det. Av 6 kap 2 § PBF framgår att vindkraftverk, vilka har erhållit tillstånd enligt 9 eller 11 kap MB, inte kräver bygglov. Med bestämmelser i detaljplan kan kommunen utöka bygglovsplikten, bestämma preciserade krav med hänsyn till kraven på varsamhet, ange skyddsbestämmelser 37 Prop. 1985/86:1 s. 145 38 PBF 6 kap 1 § pkt 6 39 PBL 4 kap 3 § 40 PBL 4 kap 4 § 41 Prop. 2008/09:146 s. 34 15 för särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser och införa rivningsförbud för byggnader som är särskilt värdefulla.42 Om en detaljplan kan antas få betydande miljöpåverkan ska en redovisning av miljökonsekvenserna göras i enlighet med MB 6 kap 12-­‐13 §§. Områdesbestämmelser Kommunen får med stöd av områdesbestämmelser reglera vissa begränsade områden av kommunen som inte redan omfattas av detaljplan.43 Kommunens möjligheter att reglera ett mark-­‐ eller vattenområdes användning är mer begränsad med områdesbestämmelser. I huvudsak kan grunddragen med användningen anges, användning och utformning av mark för gemensam användning och i samband härmed ange skydd för sådan mark som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, vissa byggnaders areor, lovplikt, placering av byggnadsverk på marken och från den 1 januari 2015 i vissa fall reglera skydd för särskilt värdefull bebyggelse (så kallade 8:13-­‐byggnader) samt för mark för gemensam användning som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.44 Skyddsbestämmelser och rivningsförbud kan utlösa skadeersättning.45 Områdesbestämmelser och detaljplaner är även de föremål för ett samrådsförfarande enligt bestämmelser om förenklat och utökat planförfarande (gäller från 1 januari 2015). Även i dessa fall ska kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen som har att tillvarata och samordna statens intressen, verka för att riksintressen och miljökvalitetsnormer tillgodoses och att strandskydd bevakas.46 Länsstyrelsen har även att yttra sig under granskningstiden om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning medför viss negativ inverkan på de intressen som de ska bevaka.47 Regionplaner I kap 7 PBL finns regler om regionplaner. Regionplaner är ett system för regionplanering som ett alternativ till samverkan kommuner emellan i andra former. Bestämmelserna avser att fungera som en garanti för att samverkan kommer till stånd även i konfliktsituationer men även när det finns en kommunal enighet om att arbeta i fasta former som kan ge stadga åt mellankommunala plankontakter på längre sikt.48 Det är regeringen som beslutar om regionplaner och innebär att ett regionplaneorgan utses under en viss tid. Regionplaneorganet kan men måste inte anta en regionplan. Lovprövning Utöver planprocessen anger PBL regler för vissa åtgärder som kräver tillstånd i form av lov eller annan kontroll, anmälan, för att säkerställa att arbeten utförs i enlighet med gällande lagstiftning. Dessutom finns andra regler som avser att 42 PBL 4 kap 16 § 43 PBL 4 kap 41 § 44 PBL 4 kap 42 § 45 PBL 14 kap 10 § 46 PBL 5 kap 14 § 47 PBL 5 kap 22 § 48 Plan-­‐ och Bygglagen, En kommentar. Del 1 Didón m.fl. s. 7:1-­‐12 s. 1 16 säkerställa att byggnader inte tillåts förfalla och ett förbud mot s.k. förvanskning finns och en skyldighet att underhålla vissa tekniska egenskaper. Däröver regler PBL att en tomt ska hållas i vårdat skick. Bygglov krävs för normalt för att uppföra byggnader, göra tillbyggnader, väsentligt ändra en byggnad yttre utseende, att tillskapa ytterligare lokal/bostad samt för att vidta en ändrad användning. 49 Därtill krävs bygglov för vissa uppräknade anläggningar enligt PBF.50 Därtill finns ett stort antal åtgärder vilka tills största del berör en eller tvåbostadshus, vilka har gjorts bygglovsbefriade. Inom planlagt område krävs marklov för att väsentligt ändra befintlig marknivå och rivningslov krävs för att riva byggnad eller del därav. 7. Tillämpbarhet a. Generella förutsättningar Miljöbalken och plan-­‐ och bygglagen utgår från vissa utpekade skyddsintressen som ska beaktas vid lagstiftningens olika prövningar. I båda lagstiftningarna uppstår situationer där olika intressen konkurrerar och då ska en avvägning göras (eller inte göras) efter vissa angivna förutsättningar. MB prövar tillåtligheten av ett flertal olika åtgärder i förhållande till MB huvudmål och andra utpekade skyddsintressen. PBL prövar färre typer av åtgärder och har en snävare målgrupp som blir föremål för lovlighetsprövning. Olika planer/bestämmelser blir verktyg för att kunna skapa förutsägbara riktlinjer. Världsarvens OUV är ett brett spektrum av värden med allt från byggnader, naturvärden och landskap till upplevelser, kulturer, traditioner och språk. Flera av dessa utpekade värden utgör sådana kvalitéer/skyddsintressen som varken MB eller PBL är avsedda att skydda. Ytterligare svårigheter uppstår i att de olika skyddsområdena inte korresponderar med varandra, t.ex. kan världsarv ha en geografisk utsträckning och en nationalpark ha ett annat och ett utpekat riksintresse för kulturmiljön ett tredje geografiskt område där dessa förvisso kan överlappa delvis. Regeringen har i skrivelse 2001/02:171 s. 1 och 18 bedömt att världsarvens skydd vid den tidpunkten var tillfredsställande och att då gällande författningsskydd för natur-­‐ och kulturmiljöer motsvarade de krav som konventionen ställde. Många delar av världsarven erhåller ett visst indirekt skydd i de delar som överensstämmer geografisk och i sak med utpekade intressen eller antagna översiktsplaner och/eller detaljplaner. Skyddet är däremot inte absolut eftersom avvägningar ska göras i båda lagstiftningarna som kan medföra att ett allmänt intresse, t.ex. ett världsarv, kan anses svagare än ett annat allmänt intresse. Så kan vara fallet för ex. vid konkurrerande intressen som kommunikationer och energiproduktion kontra natur-­‐ och kulturvärden. 49 PBL 9 kap 1 § 50 PBF 6 kap 1 § 17 PBL arbetar med olika verktyg där största möjliga kontroll/skydd uppnås med väl genomtänkta och avvägda planer och program. Utan detaljplan fungerar systemet annorlunda, dels kommer vissa delar av MB då att prövas i bygglovsärendet men möjligheterna finns ändå att åtgärden inte är lovpliktig och då försvinner en stor del av kontrollfunktionerna. b. Världsarv bestående av bebyggelse i. Hälsingegårdarna För Hälsingegårdarna finns ett utpekat kriterium; (v) to be an outstanding example of traditional human settlement, land-­‐use, or sea-­‐use which is representative of a culture (or cultures), or human interaction with the environment especially when it has become vulnerable under the impact of irreversible change; Motiveringen löd; The large, impressive farmhouses of Hälsingland, with their highly decorative rooms for festivities, reflect an extraordinary combination of timber building and folk art traditions, the wealth and social status of the independent farmers who built them, and the final flowering of a long cultural tradition in Hälsingland. Utifrån närmare tusen hälsingegårdar har sju stycken valts ut för att representera byggnadskonsten som utmärker Hälsingegårdarna, värdena kan hänföras främst till kulturvärden. Motivet för att utpeka de aktuella Hälsingegårdarna som världsarv Justification of Outstanding Universal Value grundade sig på att byggnaderna representerar ett urval av de ca tusen bevarade gårdarna, att densiteten i området av gårdar med dekorerade rum saknar motsvarighet på hela den norra taigan. Vidare representerar byggnaderna piken på en byggnadstradition som har försvunnit men som på sin tid utgjorde en kombination mellan högklassigt byggande och folkloristisk tradition.51 Väsentligt för urvalet av hälsingegårdarna har varit att: -­‐
-­‐
-­‐
-­‐
-­‐
gården har tillräckligt stort antal dekorerade rum relaterade till perioden 1800 till 1870. alla bostadshus på gården ska vara bevarade för att förstå skillnaden mellan huvudboningshuset och bostadshuset för festliga tillställningar. olika dekorationstekniker presenteras. gårdarna har en välbevarad kontext där jordbrukslandskapet är tydligt avläsbart och ett stort antal av jordbrukets byggnader finns bevarade. Det omkringliggande landskapet är bevarat med en buffertzon.52 Samtliga gårdar är skyddade genom byggnadsminnesmärkning enligt Kulturmiljölagen (1988:950) med därtill hörande skyddsföreskrifter. Byggnadsminnesmärkningarna är gjorda under perioden 1993-­‐2011. Gemensamt för samtliga skyddsföreskrifter är förbud mot rivning, flyttning, ombyggnad och exteriöra förändringar samt att underhåll ska ske på traditionellt sätt. Vidare är det gemensamt för samtliga skyddsföreskrifter att ny bebyggelse inte får tillkomma inom byggnadsminnets skyddsområde som klargörs genom markering på kartmaterial. I övrigt skiljer sig 51 WHC-­‐12/36.COM/INF.8B: 2012 Evaluation of Nomination of Cultural Heritage and Mixed Properties to the World Heritage List, s. 358 52 WHC-­‐12/36.COM/INF.8B: 2012 Evaluation of Nomination of Cultural Heritage and Mixed Properties to the World Heritage List, s. 358 18 skyddsföreskrifterna åt mellan de olika gårdarna. Nämnas kan t.ex. att det inte är alla byggnader som har en skyddad planlösning eller skydd för fast interiör. Samtliga gårdar omfattas även av områdesbestämmelser, framtagna under perioden 2003-­‐2011. Det medför att områdesbestämmelser där arbetet är påbörjat innan 2 maj 2011 har den äldre plan-­‐ och bygglagen (1987:10), även kallad ÄPBL, som grund medan planer framtagna efter 2 maj 2011 har PBL, som grund. Trots att områdesbestämmelserna är framtagna i olika kommuner har de ett likartat innehåll där det anges en buffertzon, att markanvändning som ska anpassas till områdets kulturhistoriska värde, utökad lovplikt vad gäller bygglov och rivningslov samt regler om placering, utformning och utförande. Flera av de utpekade gårdarna är belägna inom kulturmiljöområden som pekats ut i översiktsplan. Utöver ovan nämnda reglering ligger endast en av de utpekade Hälsingegårdarna inom riksintresse för kulturmiljövården. Sammanfattning över Hälsingegårdarnas skydd i MB/PBL/KML Sett utifrån KML har de utpekade Hälsingegårdarna med tillhörande ekonomibyggnader getts ett så gott skydd som möjligt utifrån det aktuella lagrummets förutsättningar. De skillnader som finns mellan skyddsföreskrifterna för de olika gårdarna kan relateras till att de olika enheterna har olika utgångspunkt och att skyddsföreskrifterna anpassats utifrån varje gårds enskilda förutsättningar och kulturvärden. Områdesbestämmelser, som planinstrument, har vissa begränsningar vad gäller möjligheterna att reglera exploatering av mark.53 Syftet med att tillskapa områdesbestämmelser för Hälsingegårdarna har varit att skapa en buffertzon där nya byggnader och anläggningar endast får tillkomma efter en restriktiv prövning. Enligt ÄPBL 5 kap 16 § kan grunddragen för markanvändningen anges, men inte fastställande av ett exploateringstal. På så vis skiljer sig områdesbestämmelser enligt ÄPBL från detaljplaner i samma lagstiftning. Således finns inget egentligt förbud enligt PBL att uppföra bygglovspliktiga byggnader eller anläggningar inom det område som utgör buffertzonen och som även omfattar byggnadsminnet och världsarvet. Genom att använda olika lagrum har skydd av olika karaktär och styrka kommit till stånd. Genom byggnadsminnesförklaringarna finns ett skydd för att ny bebyggelse eller nya anläggningar inte får uppförs i direkt anslutning till Hälsingegårdarna som ingår i världsarvet, däremot finns inget självklart skydd för att inte uppföra byggnader och anläggningar inom buffertzonerna eftersom frågan istället är öppen för tolkning från fall till fall.54 Buffertzonerna som fastställs genom områdesbestämmelserna omfattar ett större område än skyddsområdet för byggnadsminnet. Dock är detta område inte tillräckligt stort för att förhindra att t.ex. vindkraftverk inte blir synliga från de aktuella Hälsingegårdarna. Vidare kan själva utformningen av en bestämmelse bli föremål för tolkning. Till exempel anger flera av områdesbestämmelserna följande som användning av mark: 53 http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/kommunal-­‐planering/omradesbestammelser/ 2014-­‐12-­‐18 samt Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 4 kap 41 och 42 §§ 54 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 9 kap 31 § 19 ”q: Med q betecknat område utgör en sådan värdefull kulturmiljö som avses i 3 kap 12 § PBL. Användningen ska anpassas till bebyggelsens kulturvärden och på platsen traditionell markanvändning ska främjas. Befintlig, kulturhistorisk bebyggelse ska bevaras.” Även om bestämmelsen ger uttryck för att den avser markanvändning ger den ändå ett utrymme för tolkning och osäkerhet då beteckningen ”q” traditionellt används som en skyddsbestämmelse i enlighet med bestämmelsens sista mening medan ”Q” traditionellt används för att ange markanvändning.55 Att foga samman två olika typer av bestämmelser kan vid prövning av bygglov ge en osäkerhetsfaktor kring vad som gäller för den aktuella platsen och huruvida bestämmelsen enbart ska användas för att reglera markanvändningen eller om den även ska användas som en skyddsbestämmelse. Genom ändringar i PBL den 1 juli 2014 har det blivit möjligt att utan bygglov utföra så kallade attefallsåtgärder som innebär tillbyggnad av huvudbyggnad och nybyggnad av komplementbostadshus.56 Dock måste en anmälan lämnas in innan åtgärderna påbörjas. En restriktion är även att bygglov för åtgärderna måste sökas om bebyggelsen ligger inom område som är särskilt värdefullt.57 Då områdesbestämmelserna för samtliga Hälsingegårdar anger att områdena är särskilt värdefulla bör det tolkas som att bygglov ska sökas för attefallsåtgärdena. Vidare anger skyddsbestämmelserna enligt KML att nya byggnader inte får uppföras inom byggnadsminnets skyddsområde. På så vis samverkar PBL och KML för att förhindra att ”Attefallsåtgärder” kan uppföras med negativ inverkan på världsarvet. Flera av de utpekade gårdarna är belägna inom kulturmiljöområden som pekats ut i översiktsplan. En översiktsplan är dock inte ett juridiskt bindande dokument utan anger endast grunddragen för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.58 Således utgör utpekandet i översiktsplanen endast en viljeinriktning, inte ett skydd. Värt att notera är även att flertalet kommuner inte har aktualitetsförklarat sina översiktsplaner.59 Då endast en av gårdarna är belägen inom riksintresse för kulturmiljövården är möjligheterna att hävda kulturvärdena i förhållande till andra intressen inom ramen för Miljöbalken begränsade. För frågor som hanteras med lov enligt PBL, t.ex. vissa vindkraftverk och anläggningar,60 får kulturvärdena en tydlig ingångspunkt genom att det ska ske en prövning om huruvida de tillkommande åtgärderna är utformade med hänsyn till kulturvärdena på platsen.61 Men det ska även ske en prövning om huruvida de allmänna eller enskilda intressena väger tyngst62 och i förlängningen kan det leda till en vägning mellan olika allmänna intressen som intresset av att bevara en kulturmiljö och intresset av en långsiktigt hållbar energiutveckling med vindkraft. 55 Boken om detaljplan och områdesbestämmelser (2002) Boverket: s 72 och 101-­‐102 56 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 9 kap 4a-­‐4e §§ 57 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 9 kap 4 d och 8 kap 13 § 58 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 4 kap 2-­‐3 §§ 59 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 4 kap 27 § 60 Plan-­‐ och byggförordningen (2011:338) 6 kap 1 § 61 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 2 kap 2 och 6 §§ 62 Plan-­‐ och bygglagen (2010:900) 2 kap 1 § 20 ii. Örlogsstaden Karlskrona Örlogsstaden Karlskrona grundades 1680 och är idag ett välbevarat exempel på en örlogsstad och anses allmänt vara den bäst bevarade och mest kompletta örlogsstaden som finns kvar i Europa och skrevs in på världsarvslistan 1998. För örlogsstaden Karlskrona är de utpekade kriterierna två (ii) to exhibit an important interchange of human values over a span of time or within a cultural area of the world, on developments in architecture or technology, monumental arts, town-­‐ planning or landscape design; Motiveringen löd: ”Karlskrona is an extremely well preserved example of a planned European naval city, which has been influenced by older facilities in other countries and has incorporated elements from these. Karlskrona has in turn served as a model for subsequent cities performing similar functions.” (iv) to be an outstanding example of a type of building, architectural or technological ensamble or landscape which illustrates (a) significant stage(s) in human history; Motiveringen löd: ” Naval bases played an important role during the centuries when the size of a nation´s navy was a decisive factor in European Realpolitik, and Karlskrona is the best preserved and most complete of those that remain.” Örlogsstaden Karlskronas OUV:er består enligt dessa kriterier och bedömningar av kulturvärden. Örlogsstaden förutsätts i stora delar vara planlagd medans omfattningen av denna planläggning, utifrån uppdragets omfattning inte är möjligt att analysera. När en kommun är i process med att arbeta fram nya detaljplaner utgör bestämmelserna i kap. 3-­‐4 en del av den prövning som ska göras. Således blir MB inte en del av lovprövningen när ärenden enligt PBL handläggs inom områden som omfattas av en detaljplan. Risken finns att dessa planer är äldre än utpekandet av området som ett världsarv. Således kan detaljplaner innehålla vissa medgivna byggrätter och tänkta bebyggelseutvecklingar som inte skyddar världsarven utifrån de OUV:er som pekats ut idag. Av kommunens översiktsplan framgår följande Karlskrona stad och befästningar utgör ett riksintresseområde, och i världsarvet ingår även fornlämningar som skyddas av kulturminneslagen. Flertalet enskilda byggnader i världsarvet Örlogsstaden Karlskrona är skyddade som byggnadsminnen eller statliga byggnadsminnen. Det finns dock objekt i världsarvet som inte omfattas av skyddande lagstiftning. Främst är det inom varvsområdet – både på marinbasens område och, framför allt, på västra varvsområdet som tillhör Kockums (Thyssen Krupp Marine Systems) exempelvis femfingerdockan. Det finns behov av en översyn av skyddet för samtliga miljöer som ingår i världsarvet. En översyn bör ske i samverkan mellan de förvaltande aktörerna och länsstyrelsen. 63 63http://www.karlskrona.se/Global/Karlskrona%20kommun/Dokument/Bostad%20och%20miljo/Plandoku
ment/Översiktsplan%202030/Antagen%20ÖP/Översiktsplan%202030.pdf s. 150 2014-­‐12-­‐21 21 Av kommunens översiktsplan framgår att, trots att området utgör ett riksintresse för miljövården, omfattas av fornminnen som omfattas av KML samt att många byggnader är skyddade som byggnadsminnen så är skyddet ändå ofullständigt. Olika verksamheter pågår vilka påverkar prövningen av tillstånd/tillåtlighet av olika verksamheter när det är fråga om redan pågående markanvändning på så sätt att hushållningsbestämmelsen i kap. 3-­‐4 inte tillämpas annat än vid s.k. ändrad användning. Här blir det tydligt att trots omfattande reglering enligt PBLs styrverktyg så blir skyddet begränsat när det kommer till att utveckla dels befintliga verksamheter men utifrån de olika planernas utformning kan även skyddet för enskilda byggnader bli begränsat i lovprövning. För befintlig bebyggelse gäller enligt PBL att den ska hållas i vårdat skick och underhållas så att vissa angivna tekniska egenskaper bevaras. Underhållet ska anpassa till omgivningens karaktär och till byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt. Om byggnadsverket är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt så ska det underhållas så att de särskilda värdena bevaras.64 Även ändring av en byggnad ska utföras varsamt så att hänsyn tas till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden.65 Med ”ändring” avser PBL inte alla slags åtgärder utan vad som avses med ändring och underhåll framgår av 1 kap 4 § PBL. Vad som är nytt i detta avseende efter införandet av den nya plan-­‐ och bygglagen är att reglerna om underhåll av en byggnad tidigare endast avsett yttre åtgärder medans man nu tydliggjort att dessa krav även kan ställas på sådant invändigt underhåll med stöd av 8 kap 14 § PBL.66 c. Världsarv bestående av naturvärden i. Laponia Laponia utgörs av ett 9400 kvadratkilometer stort område där flera nationalparker ingår. Inom området finns flera utpekade riksintressen rennäring, friluftsliv samt kulturmiljövård samt Natura 2000 områden. Laponia såsom varande ett världsarv är dock inte skyddat såsom ”världsarv” varken i MB eller PBL och frågan blir då i vad mån de olika lagarna erbjuder världsarvens OUV:er ett rättsligt skydd. För Laponia har fem av Världsarvskriterierna angivits vilka kan hänföras till båda kategorierna, kultur-­‐ och naturvärden. (iii) to bear a unique or at least exceptional testimony to a cultural tradition or to a civilization which is living or which has disappeared;67 64 PBL 8 kap 14 § 65 PBL 8 kap 17 § 66 Prop. 2009/10:170 s. 268 67 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 22 Motiveringen löd: ”The indigenous Saami people inhabit northern parts of Norway, Sweden, Finland and Russia, close to the Arctic Circle. As a representative for the reindeer-­‐herding culture, the Laponian area is one of the last, largest and best preserved examples of transhumance. The site is extraordinarily rich in both tangible and intangible heritage, demonstrating the long-­‐term sustainable land-­‐use of the Saami people.” (v) to be an outstanding example of a traditional human settlement, land-­‐use, or sea-­‐use which is representative of a culture (or cultures), or human interaction with the environment especially when it has become vulnerable under the impact of irreversible change;68 Motiveringen löd: ” The Saami migrate with their reindeer herds, involving summer grazing and fishing in the western mountains and winter grazing in the eastern, wide forests. They continue a practice that was widespread at one time and which dates back to an early Stage in human economic and social development.” (vii) to contain supelative natural phenomena or areas of exceptional natural beauty and astethic importance;69 Motiveringen löd: ” The snow-­‐covered mountains in Sarek and Sulidälbmá are not only magnificent to see but are a text book of glacial-­‐related geomorphology. The large alpine lakes in Padjelanta, with the mountain backdrop on the Swedish/Norwegian borde rare of exceptional beauty. The extensive Rapa Valley provides a total contrast with the alpine areas. Particularly noteworthy is its very active delta area, surrounding cliffs and rocky outliers with sheer faces plunging to the delta. The existence of the Sami culture ranging from the traditional birch and turf kata to contemporary cabins adds to the value of the site. (viii) to be outstanding examples representing major stages of earth´s history, including the record of life, significant on-­‐going geological process in the development of landforms, or significant geomorphic or physiographic features;70 Motiveringen löd: ”The nominated area contains all processes associated with glacial activity such as U-­‐shaped valleys, moraines, talus slopes, drumlines, presence of large erratic and rapidly flowing glacial streams. It has excellent examples of ice and frost action in a tundra setting including formatioon of polygons and an area of spectacularly collapsing and growing pulsas. Glacial rivers originating in the snowfields continue to cut through bedrock. Large unvegetated areas illustrate the phenomenon of weathering. The site also contains a record of humans being part of these ecosystems for seven thousand years. (ix) to be outstanding examples representing significant on-­‐going ecological and biological processes in the evolution and development of terrestrial, fresh water, coastal and marine acosystems and communities of plants and animals;71 Motiveringen löd: ”The importance of the vast mire complex of Sjaunja has been recognized by its Ramsar site designation and is the largest in Europé outside Russia. This area is virtually impenetrable by human beings except during winter. The area has primeval coniferous forest with dating indicating ages as old as 700 years. Natural succession continues here unimpaired. Sammanfattning över Laponias skydd i MB/PBL Världsarven som begrepp saknar särskilt uttalat stöd i MB/PBL. Världsarvet Laponias OUV och utpekade riksintressen samt Natura 2000 områden i Norrbottens län överlappar delvis. Inom ramen för denna rättsutredning är det inte möjligt att kartlägga varje utpekat riksintresse/områdesskydd i Norrbottens Län samt jämföra dessa med världsarvet Laponias utbredning och i vad mån de 68 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 69 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 70 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 71 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 23 olika utpekade kriterierna sammanfaller med olika riksintressen och områdesskydd. Det kan synas som om områdena geografisk överlappar varandra men för att få ett skydd för de OUV som uppgivits för varje världsarv så krävs också att skyddet i sak överensstämmer innehållsmässigt. Här kan enkelt konstateras att varken MB eller PBL erbjuder något som helst skydd för de immateriella värden som anges såsom kultur, språk och hantverk eller tradition. Vad gäller övriga värden synes de kunna sammanfattas som naturvärden (v, vii, viii och ix) och bosättning/rennäring (v, iii) vilka i sak faller in under det skydd som MB ger under 3 och 4 kap för rennäring, 3 kap 5 §, natur och kulturvärden, 3 kap 6 § samt de geografiska riskintresseområdena i 4 kap 2, 5 -­‐6 och 8 §§ MB och därtill visst skydd för naturområden enligt 7 kap för nationalparker, naturreservat mm. Enligt världsarvskonventionen artikel 4 har varje medlemsstat åtagit sig följande; Varje stat som är part i denna konvention erkänner att skyldigheten att säkerställa identifiering, skydd, bevarande, levandegörande och överlämnande till kommande generationer av det kultur-­‐ och naturarv som avses i artiklarna 1 och 2 och som befinner sig på dess territorium främst tillkommer denna stat. Den skall göra allt den förmår härför så långt dess egna resurser räcker och, om så är lämpligt, med eventuellt internationellt bistånd och samarbete, särskilt av ekonomisk, konstnärlig, vetenskalig och teknisk art. Sverige ska i enlighet med detta åtagande göra allt den förmår, så långt dess resurser räcker, för att säkerställa att världsarven och potentiella sådana identifieras, skyddas, bevaras samt levandegörs och överlämnas till kommande generationer. I den mån detta uppfattas som ett absolut skydd ska detta jämföras med i vad mån de OUV erbjuds detta absoluta skydd i MB samt PBL. Båda lagarna tillämpar avvägningar mellan olika intressen varför det inte finns något garanterat eller absolut skydd för de olika OUV som anges. För Laponia kan säga att vissa OUV har ett högre indirekt skydd i MB än andra medans vissa OUV helt saknar skydd. För de OUV som sammanfaller med vissa utpekade värden/intressen finns det därtill alltid en risk till att olika konkurrerande intressen ställs mot varandra där världsarven kan anses vara det svagaste intresset. Det förhållandet att det utgör ett världsarv ger inget ”extra” skydd enligt MB utan endast det skydd som fås med stöd av 3 och 4 kap och i viss mån 7 kap. Viktigt är också att beakta att sektorsmyndigheters utpekande av ett riksintresse enligt 3 kapitlet inte heller är rättsligt bindande utan avgörs i varje enskilt fall72 och att det i normalfallet endast handlar om ett skydd mot påtagliga skador. I förhållande till PBL så blir lagstiftningen tillämplig antingen i det fall att man finner att ett område behöver planeras eller lovprövas. Detaljplanering ska ske vid 1) ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen 72 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg; Den svenska miljörätten, 3 uppl. Andra tryckning 2014, Iustus förlag Uppsala s. 144 24 av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2) en bebyggelse behöver bevaras eller ska förändras 3) ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk om byggnadsverket är av en viss typ (ung. bygglovspliktigt) och det får betydande inverkan på omgivningen eller stor efterfrågan i området för bebyggelse. 73 Kommunen kan även tillämpa områdesbestämmelser för att reglera begränsade områden som inte omfattas av detaljplan. 74 Här kan dock endast vissa i lagtexten uppräknade regleringar göras, bl.a. att reglera grunddragen i användningen av mark-­‐ och vattenområde som behövs för att tillgodose ett riksintresse, skydd av viss värdefull mark, samt viss utökad lovplikt och visst skydd för värdefulla byggnader.75 Detaljplaner och områdesbestämmelser ligger under kommunens sk. planmonopol, d.v.s. kommunen äger självt avgöra när och om ett område behöver planläggas.76 Till skillnad från översiktsplaner där det finns en skyldighet att ha en aktuell översiktsplan.77 Översiktsplaner är inte juridisk bindande78 men anses vara vägledande bl.a. vad avser kommunens syn på olika utvecklingsområden samt områden som utgör riksintressen.79 Bygglovsplikten regleras i lagtexten och med stöd av olika planinstrument kan man besluta om ytterligare bygglovsplikt. Ett stort antal åtgärder kräver dock inte lov/tillstånd enligt plan-­‐ och bygglagen och kan således utföras utan myndigheternas insyn och då så även inom världsarv som inte är ett skyddsbegrepp i PBL. För Världsarvet Laponia gäller en översiktsplan som anger riksintressen, hur kommunen anser att dessa ska tillgodoses samt hur kommunen anser att den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Som påtalats är en översiktsplan inte juridiskt bindande utan utgör en vägledning som kommunen kan avvika från. En detaljplan är inte skyldig enligt lagstiftningen att beakta världsarv. Däremot ska vid en planläggning allmänna intressen beaktas,80 mark-­‐ och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt en sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark-­‐ och vattenområde i 3 och 4 kap. 1-­‐8 §§ miljöbalken ska tillämpas.81 Kap. 2 i PBL anger även andra allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning samt bygglov . I bygglovsprövningen blir detta framför allt prövat när åtgärden vidtas i område utan detaljplan. Att observera är dock att prövning avseende hänsyn till natur-­‐ och kulturvärden, miljö-­‐ och klimataspekter samt markens lämplighet för bebyggelse är olika beroende på om 73 Plan-­‐ och bygglagen 2010:900, PBL, 4 kap 2 § med rev SFS 2014:477 74 PBL 4 kap 41 § 75 PBL 4 kap 42 § 76 PPL 1 kap 2 § 77 PBL 3 kap 1 § 78 PBL 3 kap 3 § 79 PBL 3 kap 5 § 80 PBL 2 kap 1 § 81 PBL 2 kap 2 § 25 det avser en planläggning eller bygglov samt att dessa åtgärder inte prövas avseende markåtgärder då dessa endast kräver lov inom planlagt område. Plan – och bygglagen förbjuder inga åtgärder inom världsarv och inte heller ens inom riksintressen utan en bedömning görs i varje enskilt fall. Exempelvis kan en ansökan om bygglov göras för en hotellanläggning i Laponia i ett område som saknar detaljplan. Även om översiktsplanen utpekar området som riksintresse så ska bygglov beviljas om vissa kriterier är uppfyllda. Det förutsätter att åtgärder inte strider mot en områdesbestämmelse (kanske saknas), anses kunna ske utan att området först detaljplaneläggs, och uppfyller vissa angivna krav.82 Således sker här en avvägning mellan olika intressen, de allmänna och de enskilda och även här kan flera olika konkurrerande intressen uppstå. Således finns inget förbud mot byggnadsåtgärder i världsarvet Laponia. Vindkraftverk och telemaster/torn är bygglovspliktiga83 och kan, om förutsättningarna enligt lagtexten är uppfyllda erhålla bygglov. ii. Höga Kusten/Kvarkens Skärgård/Struves Meridianbåge Enligt översiktsplanen84 för Kramfors Kommun utgörs världsarvet Höga Kusten av ett geografiskt avgränsat område både på land och i vatten som tillika pekas ut som ett riksintresse för naturvården enligt MB 3 kap. I avsaknad av specifikt skydd för världsarven i MB och PBL får samma frågor ställas som tidigare ställts för världsarvet Laponia för att kunna överblicka eventuellt skydds omfattning. För Kvarken Skärgård och Struves Meridianbåge gäller att de sträcker sig utanför Sveriges gränser. Svensk lagstiftning kan endast göras gällande inom Sveriges gränser varför det inte finns något skydd i MB/PBL för de delar av världsarvet som ligger utanför Sverige. Vissa specialregler finns avseende vissa åtgärder utförda på Sveriges kontinentalsockel utanför territorialgränsen.85 För Höga Kusten och Kvarkens Skärgård har ett kriterium vardera angivits som avser kultur-­‐ respektive naturvärden;86 (i) to represent a masterpiece of human creative genious Motiveringen för Höga Kusten löd; The High Coast is one of the places in the world that is experiencing isostatic uplift as a result of deglaciation. Isostatic rebound is well-­‐illustrated and the distinctiveness of the site is the extent of the total isostatic uplift which, at 294 m, exceeds others. The property is the ”type area” for research on isostacy, the phenomenon having been first recognized and studied there.” (viii) to be outstanding examples representing major stages of earth´s history, including the record of life, significant on-­‐going geological processes in the development of landforms, or significant geomorphic or physiographic features; Motiveringen för Kvarkens Skärgård löd; ”The Kvarken Archipelago with its 5,600 islands and surroundings sea of exceptional geografical value for two mail reasons. First, it is an area of rapid 82 PBL 9 kap 31 § 83 Plan-­‐ och byggförordningen, PBF, 2011:338 6 kap 1 § 84 http://www.kramfors.se/filer/sidor/id2637_Översiktsplan_Kramforskommun_lågupplöst.pdf 2014-­‐12-­‐15 85 Miljöbalken 1998:808 1 kap 2 § 86 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐17 26 glacio-­‐isostatic uplift with rates that are among the highest in the world. The uplift is ongoing an is associated with major changes in the water bodies in post glacial times. The Kvarken, along with the existing High Coast, its Swedish equivalent on the west coast of the Gulf of Bothnia, are key areas for the understanding of processes of crustal response to the melting of the continental ice sheet. Second, the Kvarken area processes a distnctive array of glacial depositional landforms, such as De Geer moraines, which add to the variety of glacial landscapes features in the reagion and reinforce the previous validity of the High Coast insciption.” Sammanfattning över Höga Kustens skydd i MB/PBL Hela området för världsarvet synes enligt kommunens översiktsplan även vara utpekat som riksintresse för naturvården enligt 3 kap. Området utgör även olika riksintressen enligt 4 kap, bl.a fiske samt utpekat som militärt skjutområde och riksintresse. I detta fall handlar de utpekade OUV om naturvärden som i många fall kan ha konkurrerande intressen vilka kommer att ställas mot varande vid en intresse avvägning enligt både MB och PBL. En intressant fråga som uppstår men som faller utanför omfattningen av denna rättsutredning är i vad mån Höga Kusten och Kvarkens skärgård utgör ett världsarv där de två olika delarna skapar ytterligare en dimension så att en åtgärd inom det ena världsarvet påverkar det andras OUV? Miljörätten handlar ju många gånger om gränsöverskridande miljöpåverkan och dessa frågor kan då inte lösas inom nationell lagstiftning. Här kan dock finnas risk för åtgärder vilka anses förenliga med nationell lagstiftning men som kan få gränsöverskridande effekter på grannlandets världsarv. För Höga Kusten synes de naturvärden som utgör OUV samt lagstiftningens skydd för naturvärden medföra att de olika skydden överlappar varandra. Det ska dock observeras att skyddet för naturvärden endast medför att mark-­‐ och vattenområden ska skyddas så långt möjligt samt mot påtaglig skada medans för de områden som utpekas som riksintresse för naturvården, kulturmiljövården samt friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som medför påtaglig skada. Således finns risk för att åtgärder kan medges vilka inte anses medföra påtaglig skada och att det kan finnas andra konkurrerande intressen som kan tillmätas större värde, t.ex. friluftslivets eller energidistribution/produktion. Samtidigt ska beaktas att målregeln i 1 kap 1 § alltid ska beaktas och ska genomsyra all tillämpning av balken. Hushållningsbestämmelserna kan inte heller tillämpas mot ”pågående markanvändning” vilket betyder att skogsbruk normalt inte berörs eftersom det oftast bedöms vara fråga om pågående markanvändning. Däremot blir de tillämpliga när en verksamhet ändras eller påverkas på så sätt att det rättsligen anses vara ”ändrad användning”.87 I förhållande till PBL finns möjligheter att genom planläggning påverka hur olika områden tillåts utvecklas och bebyggas och utökad lovplikt kan införas för säkerställa en ytterligare kontroll. Något regelrätt skydd finns dock inte i PBL som skulle kunna förhindra eller ”skydda” området från bebyggelse utan en lämplighetsbedömning gör i varje enskilt fall där olika intressen, enskilda och allmänna ställs mot varandra. 87 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg; Den svenska miljörätten, 3 uppl. Andra tryckning 2014, Iustus förlag Uppsala s. 138. 27 Sammanfattning över Struves Meridianbåges skydd i MB/PBL Av de kriterier samt de motiveringar som angivits för Struves Meridianbåge synes dess OUV:er vara kulturvärden. De olika mätpunkterna består av olika markeringar i form av borrade hål, järnkors, stenkummel eller obelisker. Inga av dessa markeringar träffas direkt av PBLs bestämmelser. För att kunna reglera tillåtligheten av tillkommande bebyggelse krävs att områdena där mätpunkterna finns omfattas av någon form av planhandling. Man kan genom planbestämmelserna förhindra tillkommande bebyggelse men man kan inte med bestämmelser styra över hur dessa mätpunkter kan disponeras då dessa inte är sådana skyddsobjekt som PBL avser att reglera. Man kan således reglera markens användande i övrigt vad gäller tillkommande åtgärder men inte de specifika skyddsföremålen. På samma sätt torde MB fungera med mindre än att dessa mätpunkter anses utgöra särskilt utpekade värden enligt MB kap 3-­‐4. På samma sätt som vid andra prövningar enligt MB görs en avvägning mellan olika allmänna intressen och eftersom stora delar av detta världsarv ligger utanför Sverige så kan inverkan på en i Sverige placerad mätpunkt påverka hela Världsarvet. iii. Södra Ölands Odlingslandskap Södra Ölands Odlingslandskap utgörs av den södra delen av Öland i Mörbylånga Kommun och världsarvsområdet utgör ungefär en dryg tredjedel av Öland. ”Dagens landskap på södra Öland är präglat av sin långa kulturhistoria samt av de geologiska och topografiska förhållandena. Landskapet är ett enastående exempel på hur människan nyttjar öns mångformiga landskap på bästa möjliga sätt.” (Ur världsarvskommitténs motivering) Två kriterier har uppgivits för Södra Ölands Odlingslandskap; (iv) to be an outstanding example of a type of building, architectural or technilogical ensemble or landscape which illustrates (a) significant stage(s) in human history;88 Motiveringen löd: ”The landscape of Southern Öland takes its contemporary form from its long cultural history, adapting to the physical constraints of the geology and topography. (v) to be an outstanding example of a traditional human settlement, land-­‐use, or sea-­‐use which is representative of a culture (or cultures), or human interaction with the environment especially when it has become vulnerable under the impact of irreversible change;89 Motiveringen löd; ”Southern Öland is an outstanding example of human settlement, making the optimum use of diverse landscape types on a single island.” Sammanfattning över Södra Ölands Odlingslandskaps skydd i MB/PBL Sammanfattningsvis är det enligt de utpekade kriterierna landskap och bosättningsvärden som ligger till grund för OUV för Södra Öland. Mörbylånga Kommuns översiktsplan redovisar ett flertal olika utpekade riksintressen.90 På samma sätt som redovisats tidigare erhåller bara de värden vilka har stöd i MB 88 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 89 http://whc.unesco.org/en/criteria/ 2014-­‐12-­‐15 90http://www.morbylanga.se/Documents/Revidering%20översiktsplan/1_Inledning.pdf?epslanguage=sv 2014-­‐12-­‐16 28 genom ett annat erkänt intresse ett visst skydd. Världsarven får därmed indirekt ett indirekt skydd om det finns andra av MB erkända skyddsintressen. Frågan i vad mån dessa intressen överlappar världsarven kan inte genomföras inom omfattningen av denna rättsutredning. Som tidigare påpekats är detta indirekta skydd inte heller fullständigt eftersom en avvägning sker mellan olika utpekade intressen. Beaktansvärt är att Mörbylånga Kommuns översiktsplan även pekar ut övriga riksintressen varvid ett riksintresse är vindkraftverk som då blir ett konkurrerande intresse. Därtill anger kommunen att de har som ett självändamål att bli självförsörjande på el. PBL fungerar på motsvarande sätt där sökta åtgärder prövas i förhållande till vissa kriterier och en avvägning görs mellan enskilda och allmänna intressen. I den mån området saknar planer så finns egentligen inga förbud mot tillkommande bebyggelse. iv. Hällristningarna i Tanum Hällristningarna i Tanumområdet är ett enastående exempel på bronsålderskonst
av hög kvalitet. Räckan av motiv ger sällsynta bevis för många aspekter av livet
under europeisk bronsålder. Landskapet i Tanum vittnar om en obruten
bosättning i området som sträcker sig över åtta tusen år av mänsklig historia.91 Tanum Kommun har en översiktsplan med en fördjupad del för Tanumshede.
Av kommunens översiktsplan framgår inte i vad mån hällristningarna ingår i
riksintresset eller inte. Kartor anger Tanumshede med hällristningar ligger söder
därom. Även om hällristningarna ingår i riksintresset för Kulturmiljövården så
har kommunen motstående konkurrerande intressen i form av vägar vilka även
pekas ut som riksintresse.
8. Faror och Hot a. Tillstånd/prövningar enligt MB Bäst skydd för värdefulla områden uppnås mot åtgärder som omfattas av prövning enligt miljöbalken om de olika skyddsbestämmelserna tillämpas, t.ex riksintresse och naturskyddsbestämmelserna i 7 och 12 kap. Däremot framgår av rättspraxis att vid en avvägning mellan olika riksintressen tenderar natur och kulturvärden inte att prioriteras högst utan sådana riksintressen som energi har givits företräde. Problem finns även med åtgärder vilka utförs utanför ett visst skyddsområde men som får effekter på ett skyddsvärde och frågeställningen hurvida ”påtaglig skada uppstår” när det skyddade området i sig förblir intakt. 91 http://unesco.se/Uploads/Files/93.pdf 2014-­‐12-­‐13 29 b. Lov/prövningar enligt PBL Allmänt gäller för prövningar enligt PBL att byggnadsnämnden dels har sitt planmonopol men även som första instans prövar frågan om bygglov. I sin handläggning har kommunen kartor och register till sitt förfogande men tillämpar även ett remissförfarande som innebär att kommunen, vid behov, kan rådfråga olika myndigheter hur de ser på vissa åtgärder. Eftersom världsarven som begrepp saknar rättsligt skydd enligt MB och PBL så förekommer inte heller Riksantikvarieämbetet som särskilt uppräknad part i olika samråd, remitteringar eller informationsbestämmelser. Risken är således stor att RAÄ inte nås den information i dessa frågor som kan vara önskvärt. Kommunerna själva avgör när och till vem de ska skicka ett ärende på remiss, men det finns ingenting som hindrar att man underrättar en byggnadsnämnd om sin önskan att få information/remiss i ärenden som berör världsarven. Förfall, eftersatt underhåll och rivning av byggnader PBLs system bygger på att en fastighetsägare har ett ansvar att vårda och underhålla sina fastigheter inklusive dess byggnader. Kommunerna är tillsynsmyndighet över att fastighetsägares och byggherrar uppfyller sina åtaganden och skyldigheter enligt PBL. 92 Om en byggnad har eftersatt underhåll kan byggnadsnämnden förelägga en fastighetsägare att utför underhåll av byggnaden och även få detta verkställt med stöd av kronofogdemyndigheten. Det är dock vanligt att många byggnader tillåts förfalla utan att kommunerna tvångsvis förelägger om underhåll. Risken finns att byggnader därmed skadas väsentligt och att fastighetsägaren önskar riva byggnaden. Rivningslov krävs endast inom område med detaljplaner/områdesbestämmelse enligt 9 kap 34 § PBL men saknas dessa planer kan en byggnad rivas utan lov. Rivningslov ska beviljas om byggnaden inte omfattas av rivningsförbud i planbestämmelserna eller byggnaden bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden. Systemet i PBL bygger på att kommunen genom planbestämmelser ska peka ut värdefulla byggnader vilkas bevarande utgör ett angeläget allmänt intresse och säkerställa deras värden genom att anta planbestämmelser med rivningsförbud. Annars anses det vara en fråga som inte utgör ett angeläget allmänt intresse varvid fastighetsägarens eget enskilda intresse över fastigheten får styra och den kan således själv riva en byggnad utan rivningslov. Kommunen är den myndighet som i dessa frågor ska bevaka det allmännas intresse, vilket medför att ett beslut att bevilja rivningslov generellt sett inte har ansetts få överklagas av samma krets sakägare som annars får klaga över bygglov, ex. grannar. Detta beror på att de allmännas intresse av att byggnaden bevaras, anses kommunen kunna bedöma och om kommunen kommer fram till att den ska få rivas så är kretsen som äger överklaga beslutet mycket begränsad. Ett beslut om lov överklagas till Länsstyrelsen, därefter Mark-­‐ och miljödomstolen, MMD, och prövningstillstånd kan sökas hos Mark-­‐ och miljööverdomstolen, MÖD. En möjlighet, finns att om MÖD medger det, kan 92 PBL 11 kap 3 § 30 särskilt intressanta frågor tillåtas överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, HFD. Lovbefriade åtgärder I PBL finns ett antal åtgärder vilka inte kräver bygglov. Dessa varierar beroende på typ av byggnad som åtgärden som ska utföras hör ihop med. Tydliga exempel på detta är s.k. friggebodar som får uppföras helt utan kontroll och sedan 1 juli 2014 även s.k. attefallare vilket medger att bostadkomplementhus får uppföras om 25 kvm och att en tillbyggnad samt andra yttre åtgärder får vidtas på byggnader utan bygglov. För attefallsreglerna gäller dock att dessa ska anmälas till kommunen där en förenklad prövning sker som i mycket innehållsmässigt överensstämmer med den sedvanliga lovprövningen. Ett förbud finns att utföra attefallsreglerna i sk. 8:13 områden, dvs särskilt värdefull miljö. Andra bygglovsbefriade åtgärder är skärmtak, förändringar av byggnadens yttre och skyddade uteplatser. Inom områden som inte omfattas av detaljplan och som inte anses vara s.k. sammanhållen bebyggelse får även åtgärder utföras som avser ny byggnader dock att dessa ska vara mindre. Inte heller krävs bygglov för en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, om åtgärden vidtas inom ett område som inte omfattas av detaljplan. Inte heller krävs det marklov för åtgärder utanför detaljplanelagt område.93 Att särskilt observera är de åtgärder vilka kan utföras utan prövning enligt PBL. Avsikten med PBL och dess förändringar utifrån ÄPBL har delvis varit att inte utöka lovprövningen – tvärtom. Således är det många åtgärder vilka inte kräver lov enligt PBL men som ändå är av avgörande betydelse för bebyggelseutvecklingen, t.ex. vägar. 9. Sammanfattning Världsarven har utifrån sina olika kriterier och vitt spridda utpekade värden svårt att kunna förlita sig på andra riksintressens skydd enligt MB. Inte ens för riksintressen är skyddet absolut utan det vägs vid konkurrens mellan andra riksintressen. Utav rättspraxis synes det som om dessa värden anses mindre skyddsvärda än t.ex. förnyelsebara energikällor varför världsarvens skyddsintressen troligtvis får ett än mindre skydd utifrån sin sammansättning och brist på överensstämmelse med andra riksintressen både i omfattning och i sak. Skyddet för världsarven torde kunna förbättras genom att inom ramen för de skyddsintressen som MB anger i kap. 3-­‐4 samt 7 och 12 i MB, öka kommunernas förståelse för översiktsplanernas inflytande på skyddet av världsarven, att utnyttja möjligheterna till att ange världsarvens områden som utpekade riksintresse och att detta görs både med avseende på natur och miljövården, samt att utvärdera möjligheterna till skydd för vissa områden med stöd av kap. 7. Skyddet torde även kunna ökas genom att kommunerna antar fler områdesbestämmelser men även använder sig av olika miljöinventeringar. Dessa 93 PBL 9 kap 11 § 31 olika inventeringar är inte bindande men kopplat till en översiktsplan blir det en vägledning för kommunens egen handläggning och ett stöd i sakkunskap som blir värdefull i enskilda ärenden. Även om kommunens känner till världsarven kan det vara svårt att i detalj veta exakt vad som omfattas av världsarvets OUV:er och vilka exakta geografiska avgränsningar det har. Det kan även vara svårt att förutse omgivningspåverkan av åtgärder som kan synas vara på behörigt avstånd men som utifrån åtgärdens förutsättningar ändå syns på långt håll. Världsarven kan synas självklara till sitt innehåll och sin omfattning med den information som behövs vid en lovansökan eller ett tillståndsärende för att förstå världsarvens konkreta värden är svår att få tag på. ”The concept of outstanding universal value is elusive, yet it is crucial for the implementation of the World Heritage Convention as it touches upon each and every aspect of the conservation cycle.”94 94 http://whc.unesco.org/en/events/118 2014-­‐12-­‐11 32