SVERIGES MEST HÅLLBARA VÄG

SVERIGES MEST HÅLLBARA VÄG
Utbyggnad och elektrifiering av E22 ur ett legalt perspektiv
Oktober 2015
Advokaterna Ulf Djurberg och Natali Phalén
SW178657/1
2
1.
2.
3.
Inledning ................................................................................................................... 3
Disposition ................................................................................................................ 3
Projektet i en kontext - exempel på andra infrastukturprojekt med alternativa
finansieringslösningar ............................................................................................... 4
3.1
3.2
3.3
4.
5.
Möjlig organiseringsstruktur – möjliga aktörer........................................................... 6
Olika samverkansformer........................................................................................... 8
5.1
5.2
5.3
5.4
6.
Inledning.................................................................................................................... 8
Entreprenadmodell .................................................................................................... 9
5.2.1 Allmänt........................................................................................................................ 9
5.2.2 Särskilt om funktionsentreprenad ............................................................................. 10
Koncessionsmodell.................................................................................................. 10
Samverkansmodell.................................................................................................. 11
Regulatoriska överväganden – inga oöverstigliga hinder för en ny E22 ................. 12
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
7.
Projekt i Sverige och våra grannländer...................................................................... 4
The Pennsylvania Rapid Bridge Replacement Project i USA .................................... 5
A7 i Tyskland............................................................................................................. 6
Inledning.................................................................................................................. 12
Tillgång till mark....................................................................................................... 12
Nödvändiga tillstånd och dispenser ......................................................................... 13
6.3.1 Planeringsprocessen inför byggande av väg ............................................................ 13
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar ............................................................ 15
Internationella krav på europavägar ........................................................................ 17
Sammanfattning ...................................................................................................... 18
Andra strategiska överväganden ............................................................................ 19
7.1
Allmän och enskild väg............................................................................................ 19
7.1.1 Särskilt om enskild väg ............................................................................................. 19
7.1.2 Finns det anledning att överväga att omvandla E22 till enskild väg?........................ 21
7.2
Finansieringsformer................................................................................................. 22
7.2.1 Allmänt...................................................................................................................... 22
7.2.2 Anslagsfinansiering och lån från Riksgälden ............................................................ 23
7.2.3 Kommunal finansiering eller landstingsfinansiering (ekonomiskt tillskott eller försäljning
av tillgångar) ............................................................................................................. 23
7.2.4 Finansiering genom privata aktörer, statliga fonder och projektobligationer............. 24
7.2.5 EU-stöd..................................................................................................................... 25
7.3
Intäktsströmmar....................................................................................................... 26
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.3.4
8.
Allmänt...................................................................................................................... 26
Infrastrukturavgifter, Eurovinjettdirektivet och elektroniska tullar .............................. 26
Löpande avgift baserat på antal användare (s.k. skuggtullar) .................................. 29
Fast ersättning från staten ........................................................................................ 29
Översiktlig ”action plan” för E22 ur ett upphandlingsperspektiv .............................. 29
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
Inledning.................................................................................................................. 29
Behovsanalys/Förstudie .......................................................................................... 30
Upprättande av upphandlingsunderlag.................................................................... 31
Offentliggörande, infordrande av anbud och utvärdering......................................... 32
Avtalstecknande och uppföljning ............................................................................. 32
3
1.
Inledning
E22 är en öst – västlig europaväg som går mellan Holyhead i Storbritannien och
Isjim i Ryssland, via Nederländerna, Tyskland, Sverige och Lettland. Totalt är den
532 mil lång, varav 53 mil löper genom Sverige.
Den svenska sträckningen av E22 är i många delar av bristande standard. En stor del
av sträckningen utgörs inte av motorväg och den största delen – 43 mil – behöver
uppgraderas, bl.a. på grund av att dessa mil innehå ller cirkulationsplatser, trafikljus
och 30-strä ckor. På vissa delsträ ckor ligger tillgä ngligheten lå ngt under Sverigemedel
vilket också påverkar angrä nsade arbetsmarknader (Småland hamnar t.ex. på plats
218 av 259 i tillgänglighet i Europa). Det finns trots detta ingen befintlig plan hos
Trafikverket att upprusta hela E22. Några projekt ligger i Trafikverkets planering för
att genomföras under kommande år, men dessa projekt medför snarare punktinsatser
än den helhetsupprustning som vägen skulle behöva. Infrastrukturkommissionen1
har mot denna bakgrund föreslagit att E22 ska upprustas genom alternativa finansieringslösningar (dvs. inte enbart med anslagsfinansiering). I samband med arbetet för
att hitta sådana alternativa finansieringslösningar har fokus också legat på hur E22 i
samband med upprustning skulle kunna göras till ”Sveriges mest hållbara väg” genom en elektrifiering av vägen som möjliggör transport av godsfordon och personbilar med förnyelsebar energi.
Setterwalls har för Infrastrukturkommissionen pro bono redogjort för juridiska
aspekter på utbyggnad, upprustning och elektrifiering av E22 genom alternativa
finansieringslösningar (nedan kallat Projektet). I denna promemoria redogörs för ett
urval av sådana juridiska aspekter.2 Redogörelsen innebär ingen rådgivning och har
upprättats under relativt kort tidsperiod. Promemorian utgör ett underlag för den
rapport avseende E22 som har inkluderats i Infrastrukturkommissionens slutrapport
presenterad den 28 oktober 2015.
2.
Disposition
Promemorian är disponerad enligt följande. För att sätta Projektet i en större kontext
redogörs inledningsvis för andra projekt på infrastrukturområdet som har genomförs
med alternativa finansieringslösningar. Därefter redogörs för de aktörer som förutses
Infrastrukturkommissionen är finansierad av initiativtagare inom transport-, bygg-, teknik- och konsultbranscherna. Kommissionens ledamöter har sin bakgrund inom politik och forskning. Arbete påbörjades i mars 2015
och ska resultera i en slutrapport under oktober 2015. Ett av målen med Infrastrukturkommissionens arbete är
att genom att studera alternativ till anslagsfinansiering hitta ett sätt att bygga en bättre och modernare infrastruktur, snabbare än i dagsläget. Ett projekt som Infrastrukturkommissionen har lyft fram som exempel är Europaväg
22 (E22).
2 Författarna vill rikta ett stort tack till Lorentz Reige för mycket värdefulla bidrag till denna promemoria.
1
4
involveras i Projektet följt av beskrivningar av möjliga samverkansformer för Projektet. Regulatoriska överväganden och andra strategiska överväganden av vikt inför
genomförandet behandlas därefter. Slutligen presenteras en översiktlig tänkbar ”action plan” för stora upphandlingsprojekt, såsom Projektet.
3.
Projektet i en kontext - exempel på andra infrastukturprojekt med alternativa finansieringslösningar
3.1
Projekt i Sverige och våra grannländer
Ett av de mest kända vägprojekten som genomförts i samverkan mellan offentliga
och privata aktörer i Sverige är Öresundförbindelsen, en kombinerad väg- och järnvägsförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn. Förbindelsen möjliggjordes genom
ett avtal mellan Sveriges och Danmarks regeringar år 1991. I förbindelsen ingår även
landanslutningar på den svenska och danska sidan.
Ett ägarbolag bildades på vardera sidan sundet: Svensk- Danska Broförbindelsen AB
(SVEDAB) och A/S Öresundsförbindelsen. Bolagen bildade sedan det samägda
Öresundskonsortiet, vilket finansierade och byggde bron som öppnades för trafik år
2000. På den svenska sidan har SVEDAB ansvarat för landanslutningarna, vilka finansierades med lån i Riksgäldskontoret med (numer) Trafikverkets anslag som garanti för lånen. Öresundbrokonsortiet har finansierat byggnationen av själva bro- och
tunnelförbindelsen med lån på den internationella kapitalmarknaden, vilka garanterats solidariskt av den svenska och danska staten.3 I dagsläget finansieras driften av
Öresundsförbindelsen, som utgör enskild väg, genom avgiftsuttag av användarna.
I Norge finns flera exempel på framgångsrika infrastrukturprojekt genom samverkansformer. Det norska Stortinget beslutade år 2001 att genomföra tre vägprojekt i
samverkan mellan norska staten och privata aktörer, där det privata ansvarar för projektering, byggnation, finansiering, underhåll och drift (DBFMO). De vägar som omfattades av beslutet var:

E39 Klett-Bårdshaug (Sør-Trøndelag)

E39 Lyngdal-Flekkefjord (Vest-Agder)

E18 Grimstad-Kristiansand (Aust-Agder och Vest-Agder)
Sedan dess har flera ytterligare vägprojekt genomförts med olika samverkansformer.
I de norska samverkansformerna står Statens Vegvesen för planering och utarbetande av detaljplan samt kontroll av att kontraktsvillkoren uppfylls. Ersättning till de
privata aktörerna utgår först från och med att vägarna färdigställs och därefter under
en koncessionstid. Genom avtalen har olika incitaments- och bonuslösningar införts
3
Se SOU 2011:12, s. 144.
5
som knyter ersättningen till vägens tillgänglighet och driftskvalitet. En del av finansieringen sker genom ett ”bompengsystem”, d.v.s. genom vägtullar. På sträckan E39
Klett-Bårdshaug har Stortinget gett det kommunägda bolaget Bomvegselskapet rätten att kräva in betalning från vägtullarna direkt. ”Bompengen” ska täcka ca 60 % av
investeringen och tas ut t.o.m. år 2017. Därefter och fram till år 2030 används statliga
medel för resterande ersättning.4
Även i Finland finns exempel på pågående och avslutade projekt där samverkansformer använts. De nedan listade är fyra sådana omfattande vägprojekt, av vilka det
första avslutades år 2012 och de senare är pågående:

Rv 4 Järvenpää-Lahtis

E18 Muurla-Lojo (Lohja)

E18 Forsby (Koskenkylä)-Kotka

E18 Fredrikshamn (Hamina)-Vaalimaa
I samtliga projekt står det privata för finansiering via ett bolag som driver och äger
projektet under koncessionstiden. Driftsfinansiering i det första vägprojektet löstes
med skuggtullar. De senare projekten finansieras genom en tillgänglighetsbaserad ersättning.
3.2
The Pennsylvania Rapid Bridge Replacement Project i USA
I ett pågående projekt kommer 558 broar inom delstaten Pennsylvania att bytas ut
genom samverkan mellan det offentliga och det privata. Samverkan sker mellan
Pennsylvanias transportdepartement och den privata aktören Plenary Walsh
Keystone Partners genom en koncessionslösning där den privata aktören ansvarar
för såväl projektering och byggnation som finansiering och efterföljande underhåll
(DBFM). Den privata parten kommer att vara ansvarig för att riva existerande broar,
upprätthålla trafiken under konstruktionen, samt underhålla broarna i 25 år från uppförandet. Äganderätten till broarna kommer emellertid att stanna hos det offentliga.
Projektet beräknas vara färdigt år 2017. Transportdepartementet valde att genomföra
projektet genom en samverkansform för att påskynda upprustningen av broarna och
för att främja effektivitet under designfasen och vid konstruktionen av komponenterna. Den valda modellen beräknas, enligt aktörerna i projektet, medföra såväl väsentliga kostnadsbesparingar som tidsbesparingar jämfört med ett genomförande i
offentlig regi. De beräknade förväntade kostnadsbesparingarna är upp till 20 procent
För en mer utförlig beskrivning av bompengsystemet i Norge, se Stockholms Handelskammares analys 2008:4,
Bompeng: en väg för Stockholm ut ur trafikinfarkten?
4
6
och tidsåtgången beräknas vara ungefär tre till fyra år, att jämföra med 10-15 år om
broarna byggts om i statlig regi.5
3.3
A7 i Tyskland
Som en del i ett omfattande upprustningsarbete kommer motorvägen A7 i Tyskland
att byggas om och breddas från fyra till sex körfält på en ungefär 65 km lång sträcka
mellan Bordesholm och Hamburg.
Projektet genomförs i samverkansform där det privata står för projektering, byggnation, finansiering, underhåll och drift (DBFMO). Aktörer är tyska staten (genom
Hamburg och Schleswig-Holstein) och ett konsortium lett av byggkoncernen
HOCHTIEF. För genomförandet av projektet etableras ett särskilt projektbolag.
Finansieringen kommer till stor del att lösas genom projektobligationer via Europeiska investeringsbanken (EIB) och den statliga ersättningen till projektbolaget kommer att vara tillgänglighetsbaserad. Inhämtande av anbud för genomförandet av upprustningen inleddes år 2011 och den upprustade vägen beräknas vara i drift år 2018.
Trafiken kommer att fortsätta under byggnationen.
EIB har angående investeringen i projektet uttalat att projektet kommer att leda till
avsevärda positiva effekter för ekonomin genom att ombyggnationen underlättar trafikflödet och förbättrar säkerheten längs vägen, som tidigare ansetts vara en flaskhals.
Projektets genomförande i samverkansform möjliggör vidare, enligt EIB, en kortare
genomförandetid, vilket ses som ett avgörande bidrag till dess positiva effekter.6
4.
Möjlig organiseringsstruktur – möjliga aktörer
En arbetsgrupp under Infrastukturkommissionen har presenterat nedanstående organisationsmodell för en möjlig organiserings- och finansieringsstruktur för Projektet. Infrastrukturkommissionen nämner i sin huvudrapport bl.a. detta projekt som
ett av de möjliga att fortsatt utreda för ett eventuellt genomförande, men tar i dagsläget inte ställning för enskildheter i beräkningsunderlag, eller val av teknik för elektrifiering m.m. Som framgår av bilden kommer ett antal olika aktörer att involveras i
Projektet. Nedan redogörs för juridiska överväganden kopplade till involvering av
dessa aktörer.
Se t.ex. http://www.fhwa.dot.gov/ipd/project_profiles/pa_rapid_bridge.aspx och
http://triblive.com/news/allegheny/8749128-74/bridges-bridge-plenary#axzz3nmIFTB7x.
6 Se Europeiska Investeringsbankens pressrelease av den 27 augusti 2014, BEI/14/182.
5
7
En huvudsaklig aktör är staten, genom Trafikverket, i egenskap av såväl befintlig
ägare av E22 som väghållare för samtliga allmänna vägar (mer om allmän respektive
enskild väg nedan). Vidare kan en eller flera privata aktörer engageras, såsom byggoch anläggningsföretag, banker, rådgivare inom diverse områden m.fl.
Andra aktörer som bör involveras är kommuner och landsting. Eftersom E22 är en
väg som är över femtio mil lång passerar den ett flertal kommuner och landsting som
redan i dag är starkt engagerade i Projektet. En särskild fråga är därför hur dessa kan
delta i Projektet.
Vid medverkan av kommuner och landsting måste hänsyn tas till såväl kommunallagen (1991:900) som relevant speciallagstiftning.7 En grundläggande princip för kommunal befogenhet är anknytningsprincipen. Kortfattat innebär den att en kommuns
rätt att verka är begränsad till dess geografiska område för åtgärder till allmänna intressen inom kommunen, som inte ska skötas av staten eller annan. Enligt förarbetsuttalandena till kommunallagen finns dock möjlighet för en kommun att engagera sig
i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns geografiska område för
t.ex. vägtrafik, förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Undantaget motiveras bl.a. av kommuninvånarnas rörlighet över kommungränserna.8
Utöver anknytningsprincipen måste även andra kommunalrättsliga principer beaktas.
En sådan princip anges i 2 kap. 7 § kommunallagen, vari föreskrivs ett förbud mot
kommunal affärsverksamhet i vinstsyfte eller spekulativ verksamhet. En annan sådan
princip är likställighetsprincipen enligt vilken en kommun – med vissa undantag –
inte kan ge stöd till enskilda näringsidkare.
7
8
Kommunallagen är tillämplig för både kommuner och landsting.
Prop. 1990/91:117, s. 148f.
8
5.
Olika samverkansformer
5.1
Inledning
Inledningsvis bör nämnas att det offentliga kan samverka med privata aktörer på
olika sätt, ofta kallat OPS (offentlig-privat samverkan) eller P3 (public-private partnership). Dessa begrepp utgör inte bestämda förfaranden utan är snarare samlingsbegrepp för samarbeten där offentliga och privata aktörer på olika sätt avtalar om att
dela ett projekts eventuella risker och förtjänster. EU-kommissionen och Europaparlamentet har arbetat med att sammanfatta de olika formerna.9 Nedan följer en tabell
med ett urval av de vanligaste samverkansformerna enligt EU-institutionerna.
Form
Beskrivning
DBO
Design-build-operate. Det privata projekterar, bygger och driver anläggningen.
DBFO
Design-build-finance-operate. Utöver projektering, byggnation och
drift ansvarar det privata för projektets finansiering.
DBFM
Design-build-finance-maintain. Det privata ansvarar för projektering,
byggnation, finansiering och underhåll.
DBFMO Design-build-finance-maintain-operate. Utöver projektering, byggnation och finansiering ansvarar det privata för både drift och underhåll. En vanlig form av denna samt ovanstående modell utförs
med en koncessionslösning. Det privata projekterar, finansierar, bygger och driver då inkomstgenererande infrastruktur mot rätten till
anläggningens intäkter under en viss tidsperiod, i regel under en
längre tid som 25-30 år. Äganderätten till anläggningen kvarstår hos
den offentliga sektorn.
BOT
Build-operate-transfer. Det privata bygger och driver en anläggning i
egen regi, men anläggningen ägs av det offentliga.
BOOT
Build-own-operate-transfer. Som ovan, men anläggningen ägs efter
byggnation av det privata och övergår sedan i offentlig regi.
BOO
Build-own-operate. Som ovan, men med privat ägande utan övergång till det offentliga efter en tidsperiod.
Ett annat sätt att – mer förenklat och överfört till svenska förhållanden – beskriva
olika modeller av tänkbara former för organisering av infrastrukturprojekt med varierande grad av offentligt och privat inflytande presenteras på bilden nedan.
Se Europaparlamentets utredning Public-Private Partnerships, Models and Trends in the European Union,
IP/A/IMCO/NT/2006-3, samt EU-kommissionens, Generaldirektoratet för regional- och stadspolitik, handbok
Guidelines for successful public-private partnerships, 2003.
9
9
Som framgår av bilden ovan är de tre mellersta organiseringsalternativen modeller
som inkluderar medverkan från såväl offentliga som privata aktörer. Det är dessa tre
modeller som inom ramen för denna promemoria gemensamt benämns samverkansformer och som för genomförandet av Projektet kan komma att aktualiseras.
Det är tänkbart att använda de olika tre modellerna för olika sträckor av E22. T.ex.
kan vissa sträckor genomföras genom entreprenadmodeller (såsom sträckor som redan är budgeterade av Trafikverket för upprustning). Andra sträckor kan genomföras
genom koncessionsmodell eller samverkansmodell. Val av modell kan baseras på
geografi, trafikmängd, storlek på ombyggnadsbehov, komplexitet, tillgänglig säljbar
infrastruktur m.m.
Nedan beskrivs de tre samverkansformerna ytterligare.
5.2
Entreprenadmodell
5.2.1
Allmänt
En grov indelning av entreprenader kan göras efter ansvarsfördelningen mellan beställaren och entreprenören som utför arbetet. Entreprenaderna kan generellt delas in
i utförandeentreprenad respektive totalentreprenad. En särskild form av totalentreprenad är funktionsentreprenad. Nedan följer en förenklad beskrivning av ansvaret
vid dessa entreprenadformer. Funktionsentreprenad är särskilt intressant vid arbetet
med att bygga om och elektrifiera E22 och beskrivs därför mer ingående.
10
Vid generalentreprenad ansvarar den upphandlande myndigheten för detaljprojektering, varefter utförandet upphandlas. Vid totalentreprenad upphandlas såväl projektering som utförande. En totalentreprenad kan kombineras med ett helhetsåtagande
där även drift och underhåll under viss tid ingår i avtalet, eller med att den upphandlande myndigheten ställer särskilda funktionskrav på föremålet för upphandlingen.
För genomförandet av Projektet är en funktionsentreprenad med helhetsåtagande,
vilken alltså kan sorteras under entreprenadformen totalentreprenad, en tänkbar entreprenadform.
5.2.2
Särskilt om funktionsentreprenad
Funktionsentreprenad med helhetsåtagande innebär som anförts ovan att entreprenören ansvarar både för projektering och byggnation samt drift och underhåll av den
färdiga anläggningen. Kvaliteten styrs med funktionskrav på anläggningen och entreprenören åläggs ett funktionsansvar under brukstiden. Entreprenören har sedan frihet att själv välja vilka tekniska lösningar som ska användas.
Syftet är att ge entreprenören frihet att åstadkomma funktionen på det sätt denne anser vara lämpligast. Ett argument för funktionsentreprenad anses vara att man vill
tillgodogöra sig entreprenörens kompetens för att komma fram till den bästa och,
långsiktigt, billigaste lösningen. Vid komplicerade anläggningsprojekt kan det uppstå
situationer då förutsättningar för att välja den bästa lösningen blir kända först sedan
projektet påbörjats. För att en optimal riskfördelning ska vara möjlig är det nödvändigt att reglera hanteringen av sådana situationer. Genom att ställa funktionskrav
istället för tekniska krav förs riskerna kring projektets utformning över på entreprenören.10 I jämförelse med andra entreprenadformer fokuserar funktionsentreprenaden således mer på användarens perspektiv på anläggningen, vilket lämpar sig väl för
ett infrastrukturprojekt som huvudsakligen ska tillgodose ett användarbehov.11
En avgörande skillnad gentemot koncessionsmodell och samverkansmodell är att
finansiering av projektet inte ingår i entreprenörens ansvar. Upphandlingen finansieras istället av det offentliga genom traditionell anslagsfinansiering och ersättning betalas för utförandet av entreprenaden. En del av ersättningen kan betalas ut till entreprenören under driftsperioden, vilket innebär att ersättningen kan göras beroende av
tillgängligheten och kvaliteten på tillhandahållandet av anläggningen under drift.
5.3
Koncessionsmodell
Koncessioner kan sägas ha tre utmärkande egenskaper. För det första är i regel användarna av föremålet för koncessionen andra än den upphandlande myndigheten.
För det andra tillgodoser koncessionen ett allmänt intresse. För det tredje är en avgö-
10
11
Jfr SBUF 11563 – Riskexponering vid totalentreprenader, Stockholm 2006, s. 11.
Se Stenbeck, T., Definitioner på funktionsentreprenad i JT 2006-07, s. 818 ff.
11
rande skillnad mellan upphandling av en tjänste- eller byggentreprenad och tilldelning
av en koncession att koncessionshavaren inte får betalt av den upphandlande myndigheten, eller endast får sådan ersättning till en mindre del av den totala ersättningen
för koncessionen. Koncessionshavaren ges istället rätt att utnyttja tjänsten eller anläggningen ekonomiskt. Avgörande är att den ekonomiska risken ligger på koncessionshavaren.
Koncessioner delas in i byggkoncessioner och tjänstekoncessioner, där de förra definieras i både svensk och EU-rättslig lagstiftning som kontrakt av samma slag som
byggentreprenader med skillnaden att ersättningen helt eller till viss del utgörs av rätten att utnyttja anläggningen. Byggkoncessioner ska upphandlas enligt lagen
(2007:1091) om offentlig upphandling (LOU).
Tjänstekoncessioner, däremot, omfattas inte idag av LOU, med undantag för en bestämmelse.12 Det följer emellertid av EU-domstolens praxis att en upphandlande
myndighet måste iaktta de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna om ickediskriminering, likabehandling, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet vid användningen av tjänstekoncessioner.13
I sammanhanget ska framhållas att ett nytt EU-direktiv om koncessioner14 (Koncessionsdirektivet) trädde i kraft den 17 april 2014. Sverige har t.o.m. den 17 april 2016
på sig att implementera bestämmelserna i Koncessionsdirektivet. För närvarande
finns en statlig offentlig utredning med förslag på en ny lag om upphandling av koncessioner att gälla från den 1 april 2016.15 Lagen kommer, enligt utredningen, att innehålla bl.a. föreskrifter som begränsar koncessioners varaktighet, reglerar tekniska
krav och funktionskrav samt styr delar av förfarandet.16 Det nya regelverket kommer
att behöva tillämpas i Projektet.
5.4
Samverkansmodell
Samverkansmodell är ingen fastslagen modell, och har således ingen etablerad definition. Vår definition av en samverkansmodell är en entreprenad- och/eller koncessionsmodell som därutöver innehåller ett element av ytterligare medverkan från privata aktörer utöver vad som anges i det offentligt tilldelade avtalet. Ett exempel
kopplat till Projektet skulle kunna vara att vägen, exkl. elektrifiering, avseende en viss
1 kap. 12 § LOU är tillämplig för tjänstekoncessioner, vari anges att den som av en upphandlande myndighet
beviljats särskilda rättigheter eller en ensamrätt att bedriva verksamhet i det allmännas intresse ska iaktta principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet när denne i sin tur tilldelar tredje man varukontrakt.
13 Se mål C-324/98, Telaustria, p. 60 och mål C-231/03, Consorzio Aziende Metano (Coname), p. 16. Se även
mål C-458/03, Parking Brixen, p. 46 och mål C-410/04, Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori
(ANAV), p. 20-21.
14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.
15 SOU 2014:69, En lag om upphandling om koncessioner.
16 Regeringen överlämnade en lagrådsremiss till lagrådet den 4 juni 2015.
12
12
sträcka genomförs som en koncession medan elektrifieringen finansieras av privata
aktörer.
En särskild samverkansmodell är när offentliga och privata aktörer gemensamt driver
verksamhet i ett företag, antingen genom att ett nytt bolag bildas eller genom att en
eller flera privata aktörer går in som delägare i ett befintligt offentligt bolag. Detta
kallas institutionellt offentlig-privat partnerskap (IOPP).
Användandet av en samverkansmodell kan ske för att skapa en optimal riskfördelning utifrån de förutsättningar som föreligger vid olika investeringar, eftersom ansvar
och risker kan föras över på det privata i önskad omfattning beroende på val av modell.
6.
Regulatoriska överväganden – inga oöverstigliga hinder för en ny E22
6.1
Inledning
Vi har identifierat fyra huvudsakliga regulatoriska områden som måste hanteras vid
genomförandet av Projektet. Dessa redogörs för nedan.
6.2
Tillgång till mark
En grundläggande förutsättning för att en väg ska kunna anläggas eller byggas om,
exempelvis genom breddning, är att väghållaren har tillgång till den mark som behövs. Väghållaren har enligt väglagen (1971:948) rätt att ta mark i anspråk med vägrätt om marken behövs för väg eller väganordning trots att någon annan innehar rätten till fastigheten. Det är en långtgående nyttjanderätt som bl.a. ger väghållaren rätt
att i fastighetsägarens ställe bestämma över markens användning under den tid vägrätten består.
Det föreligger inget hinder mot att staten tar mark i anspråk genom vägrätt och sedan ger annan i uppdrag att anlägga en allmän väg på marken. Fastighetsägare och
eventuella nyttjanderättshavare längs med sträckningen av E22 har i regel rätt till ersättning för det intrång i äganderätten som vägrätten kommer att innebära.17 Även
eventuella skador som uppstår för fastighetsägare i samband med ombyggnation av
E22 ska i regel ersättas och i vissa fall ska berörda fastigheter eller delar av fastigheter
lösas in av väghållaren. Eventuella ersättningsprocesser som t.ex. fastighetsägare driver påverkar emellertid varken tillåtligheten eller genomförandet av Projektet.
17
För regler om hur ersättningen ska bestämmas hänvisar väglagen till expropriationslagen.
13
E22 – inga oöverstigliga hinder
Tillgång till mark
Nödvändiga tillstånd och dispenser
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar
Uppfyllande av UNECE:s krav
6.3
Nödvändiga tillstånd och dispenser
6.3.1
Planeringsprocessen inför byggande av väg
Vid tillkomsten av ny väg aktualiseras ett flertal beslutsprocesser inom statens trafikmyndigheter samt i berörda kommuner och länsstyrelser. Tid för dessa måste tas
höjd vid planering av Projektet.
Enligt 10 § väglagen får ny väg anläggas om vägen behövs för allmän samfärdsel eller
annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Det framgår av lagtexten att
kraven för att få bygga om en väg inte är lika stränga som kraven för att få bygga en
ny väg. Ombyggnad av en allmän väg får göras om det är motiverat från allmän synpunkt. Det kan exempelvis vara påkallat för samfärdseln eller av ekonomiska skäl.
Att bygga om och elektrifiera E22 anses sannolikt vara motiverat från allmän synpunkt.
Enligt ytterligare bestämmelser i väglagen måste byggandet av vägen ske på ett sådant
sätt att vägens ändamål uppfylls med minsta möjliga intrång och olägenhet. Undantag
kan emellertid göras om det skulle innebära oskäligt höga kostnader, eftersom man
ska göra en avvägning mot kostnaderna. Vid byggandet av en väg ska hänsyn även
tas till den befintliga stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärden.
Innan en allmän väg kan byggas behövs tillstånd enligt väglagen. En utredning ska
göras i en planläggningsprocess och sedan leda till en vägplan. I vägplanen ska bl.a.
framgå vilken mark som behöver tas i anspråk för vägprojektet.
Frågan om byggande av väg prövas av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen.
Om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. I planläggningsprocessen behöver emellertid samrådas även med
berörda kommuner, enskilda och eventuella övriga berörda (t.ex. landstingen). Samrådet ska inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet.
14
Inom ramen för vägplanen ska en miljökonsekvensbeskrivning göras, med det innehåll som anges i 6 kap. 7 § miljöbalken (1998:808).
Om vägplanen strider mot befintlig detaljplan eller områdesbestämmelser i en eller
flera kommuner måste en process inledas i varje berörd kommun för ändring eller
upphävande av detaljplanen, eftersom väg inte får byggas i strid mot detaljplanen eller områdesbestämmelserna.
Även övriga tillstånd, t.ex. dispens från naturvårdsföreskrifter och tillstånd enligt miljöbalken kommer att krävas. Om möjligt ska även dessa typer av prövningar göras
parallellt. Ett exempel på en sådan prövning är ansökan om tillstånd till vattenverksamhet (som krävs vid t.ex. grundvattenbortledning eller markavvattning). Enligt 11
kap. 13 § miljöbalken ska tillstånd meddelas om det har prövats i fastställd vägplan.
Enligt 10 § väglagen gäller samma regler när man bygger om en väg som när man
bygger ny väg om inte ombyggnaden medför endast marginell ytterligare påverkan på
omgivningen och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen
medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk. Detta innebär att en vägplan
kommer att behöva upprättas för merparten av, eller hela, nya E22.
När den fastställda vägplanen vinner laga kraft får väghållaren av allmän väg (stat såväl som av regeringen utsedd kommun) rätt att genomföra det som har beslutats i
planen. En fastställd plan utgör således dels tillstånd att få bygga vägen, dels reglering
av väghållaransvaret, och möjliggör dessutom rätt till markåtkomst med vägrätt.
Efter vägplanen tas en bygghandling fram, innehållande bl.a. tekniska beskrivningar
och funktionskrav. Det är vanligt att projekteringen av bygghandlingen upphandlas.
Bygghandlingen ligger sedan till grund för det fortsatta arbetet.
E22 – inga oöverstigliga hinder
Tillgång till mark
Nödvändiga tillstånd och dispenser
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar
Uppfyllande av UNECE:s krav
15
6.4
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar
Utgångspunkten är att en elektrifiering av E22 kommer att göras genom stolpar och
ledningar med 750V likspänning. Enligt starkströmsförordningen (2009:22) utgör sådana ledningar lågspänningsledningar, vilket dock inte utesluter att de ändå omfattas
av reglerna kring uppförande och användning av starkströmsanläggningar. Avgörande för huruvida elanläggningar, oavsett om de utgörs av lågspänningsledningar,
definieras som starkströmsanläggningar är om de är farliga för människor eller djur.
Inledningsvis kan noteras att ledningarna i sådana fall måste följa bestämmelserna i
starkströmsförordningen. Förordningen innehåller bl.a. särskilda regler för starkströmsledningar inom områden för trafik och sådana ledningar måste vara uppförda
och användas i enlighet med Elsäkerhetsverkets föreskrifter om starkströmsanläggningar.
Om ledningarna definieras som starkströmsanläggningar blir även ellagens (1997:857)
2 kap. tillämpligt. Ellagen uppställer krav på tillstånd, s.k. nätkoncession, för byggande eller användning av alla starkströmsledningar som har en spänning, strömstyrka eller frekvens som kan vara farlig.
Nätkoncession innebär en ensamrätt för överföring av el, vilket innebär att hänsyn
måste tas till befintliga nätkoncessioner. Tillstånd för koncessionspliktiga anläggningar kan inte meddelas om annan redan innehar nätkoncession för området eller linjen.
Ett första steg blir därmed att kontakta koncessionshavaren i området för konstruktion av anläggningar som möjliggör inkoppling till koncessionshavarens nät. Innehar
koncessionshavaren ett internt nät gäller särskilda regler. Med internt nät avses en eller flera starkströmsledningar som innehavaren använder för överföring av el för
egen räkning.
Som huvudregel är elöverföring för annans räkning inte tillåtet inom interna nät. Det
finns dock vissa undantag från denna huvudregel.18 Ett exempel på sådant undantag
är att ett internt nät inom trafikområdet för järnvägs-, spårvägs-, tunnelbane- eller
trådbussdrift och som används för att tillgodose trafikens behov får byggas och användas utan nätkoncession.19 Undantaget omfattar i dagsläget emellertid inte elektrifierade vägar. Det har dock framhållits att undantaget, för att möjliggöra utvecklingen
av elektrifierad trafik t.ex. genom utbyggnad av elektrifierade motorvägar, bör utvidgas på så sätt att ”och liknande” läggs till efter uppräkningen av fordonsslag.20
Ytterligare undantag finns för interna lågspänningsnät som huvudsakligen är avsedda
för fordons elbehov och har tillkommit för att underlätta för laddningsinfrastruktur
Dessa återfinns i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857).
15 § Förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857).
20 EI R2011:02, Bättre regler för interna elnät.
18
19
16
och uppladdning av elbilar.21 I utredningen som föregick undantaget framhölls att det
ska vara fråga om ett internt nät som inte har alltför stor utbredning och är väl avgränsat.22
Även interna nät som används för att tillgodose trafikens behov inom vissa områden,
bl.a. vägar, undantas från kravet på nätkoncession.23 Omfattningen av undantaget och
uttrycket tillgodose trafikens behov är inte klar, och det är därför tänkbart att undantaget
skulle kunna tillämpas för en elektrifierad väg. Som exempel på vad som omfattats av
undantaget kan belysning och elledningar för parkeringsautomater nämnas.24
Särskilt begränsningen av rätten att överföra el till annan än innehavaren av nätet och
frågan om vad som är ett internt nät kan utgöra hinder för elektrifiering av E22 med
efterföljande överföring av el till trafiken och det är inte säkert att samtliga delar av
anläggningen är undantagna från koncessionskravet. Vissa delar kan därmed behöva
uppföras av koncessionshavaren i de olika geografiska områdena.25 Det finns emellertid möjlighet att begära ett bindande förhandsbesked från Energimarknadsinspektionen i frågan huruvida en planerad anläggning kommer att undantas.
Elledningar regleras även i väglagen. Enligt 44 § väglagen krävs väghållningsmyndighetens tillstånd för att få uppföra elledningar inom vägområdet. Tillstånd behövs
emellertid inte om tillstånd har meddelats enligt annan lag eller författning och anmälan om arbetet har gjorts hos väghållningsmyndigheten.
22 b och 31 §§ förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857).
EI R2010:20, Uppladdning för framtidens fordon. De tre kriterierna omnämns även i motiven till förordningen
om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857), FM 2007:1.
23 13 § Förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857).
24 Se regeringens förordningsmotiv FM 2007:1, s. 20 samt EI R2011:02.
25 I praktiken överförs enligt uppgift el till annan utan stöd i något av förordningens undantag, bl.a. inom området för spårtrafik när Trafikverket överför el till SJ. I dagsläget är den rättsliga regleringen inte anpassad för elektrifierade vägar, men det är tänkbart att regelverket ändras inför en introduktion. Det kan t.ex. vara möjligt att undanta elektrifierade vägar och elöverföring till annan från kravet på nätkoncession genom ett undantag motsvarande det som införts för laddningsinfrastruktur.
21
22
17
E22 – inga oöverstigliga hinder
Tillgång till mark
Nödvändiga tillstånd och dispenser
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar
Uppfyllande av UNECE:s krav
6.5
Internationella krav på europavägar
Eftersom E22 är en europaväg är det av vikt att förhålla sig till regleringen kring
europavägar. Systemet bygger på en internationell resolution antagen av FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) år 1975: The European Agreement on
Main International Traffic Arteries (AGR), vilken bygger på det tidigare dokumentet
Declaration on the Construction of Main International Traffic Arteries från år 1950.
AGR definierar europavägarna som ett nätverk av strategisk betydelse för internationell trafik och reglerar även standarder för dessas utformning, men tar inte hänsyn
till vem som är väghållare. Standarden gäller för nybyggnation och modernisering av
europavägar och äldre europavägar lever därför inte alltid upp till kraven. Även vad
gäller nyare vägar har man emellertid tillåtit mindre avvikelser från standarden.
Några av de viktigaste kraven som ställs på en ny väg för att den ska överensstämma
med standarden är:

Vägen ska vara belagd med permanent asfalt eller betongbeläggning,

Körbanorna ska vara minst 3,5 m breda i raka sektioner (bredare i kurvor),

Mittremsan (mellan körfält med olika körriktning) bör vara minst 3 meter
bred och utrustad med säkerhetsstaket,

Det ska vara minst 4,5 meter fri höjd över vägen,

Vägen ska inte ha för skarpa kurvor,

Vägen ska vara huvudled,

Vägen ska ha tillräcklig kapacitet för att undvika köbildning,
18

Vägen bör vara motorväg eller motortrafikled,

Kraven gäller inte i tätbebyggda områden. Vägen bör gå runt dessa områden
om genomfart skulle kunna innebära hinder eller fara.
För att en väg ska få märkas ut som en europaväg är det en förutsättning att den är
utformad i enlighet med ovanstående regelverk och vid uppförande av ny väg eller
vid ändring av vägstatus ska en ansökan lämnas in till UNECE.
Enligt resolutionen ska anslutna stater se till att ombyggnation av vägar görs i linje
med de standarder som anges. Eftersom en ombyggnation av E22 kommer att innebära större förändringar, vad avser vissa vägsträckor kan exempelvis omdragning vara
aktuellt, bör nya E22:s förenlighet med bestämmelserna kontrolleras innan ombyggnationen påbörjas.
Nya E22 kommer sannolikt att uppfylla kraven för att kunna klassas som en europaväg, varför utgångspunkten är att AGR inte utgör hinder mot ombyggnation.
E22 – inga oöverstigliga hinder
Tillgång till mark
Nödvändiga tillstånd och dispenser
Hänsyn till regelverket kring elanläggningar
Uppfyllande av UNECE:s krav
6.6
Sammanfattning
Sammanfattningsvis är de huvudsakliga förutsättningarna för Projektet att en vägplaneprocess genomförs (under vilken bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas), att det finns detaljplaner som har vunnit laga kraft i kommunerna längs med
vägen, att nödvändiga dispenser och tillstånd enligt miljöbalken har erhållits, samt att
tillstånd, eller undantag från kravet, för uppförande av systemet med elledningar har
erhållits. Väg- plan och miljöprocesserna bör samordnas. Eventuella ombyggnationer
och nya vägsträckor ska uppföras i enlighet med den standard för europavägar som
beskrivs i AGR.
19
7.
Andra strategiska överväganden
7.1
Allmän och enskild väg
En väg kan vara antingen allmän eller enskild. En allmän väg är enligt 1 § väglagen en
väg som har anlagts enligt den lagen eller som enligt reglerna i lagen förändrats till
allmän. En väg upphör att vara allmän när vägen dras in eller, om en kommun är
väghållare, när den enligt plan- och bygglagen (2010:900) upplåts eller ska vara upplåten till allmänt begagnande som gata. Om en väg har upplåtits till allmän användning
som gata enligt plan- och bygglagen medan staten är väghållare upphör vägen att vara
allmän när kommunen övertar väghållningen. Enligt väglagen är det staten, genom
Trafikverket, som är väghållare för allmänna vägar. Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer kan emellertid besluta att en kommun ska vara väghållare,
om det främjar en god och rationell väghållning. Alla vägar som inte är allmänna är
enskilda.
Ovanstående innebär att en enskild inte kan vara väghållare för en allmän väg och
alltså inte kan ha det formella ansvaret för byggande och drift. En myndighet kan
emellertid delegera ansvaret för utförande av åtgärder som följer av väghållaransvaret
till en enskild. Detta kan enligt 12 kap. 4 § 2 st. regeringsformen (1974:152) göras
utan särskilt lagstöd så länge uppgifterna inte innefattar myndighetsutövning.
Det är alltså möjligt att delegera en del av de uppgifter som staten ansvarar för i
egenskap av väghållare. Själva väghållaransvaret eller uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan däremot inte delegeras. Det innebär att staten genom avtal kan
låta en privat aktör ansvara för drift och underhåll av vägbanan och anordningar som
behövs för vägens bestånd, drift eller brukande (väganordningar), t.ex. diken, vägbelysning, viltstängsel och bullerskydd. Staten kommer fortfarande ha kvar sitt väghållaransvar gentemot trafikanterna, men avtalet kan omfatta delar av detta ansvar genom att den privata parten åläggs att ersätta det offentliga vid eventuell skadeståndsskyldighet på grund av att vägens underhåll har försummats.26 Det ska i detta sammanhang noteras att ianspråktagandet av mark genom vägrätt innebär myndighetsutövning och kan således inte delegeras till det privata.
7.1.1
Särskilt om enskild väg
Som anges ovan är all väg som inte är allmän, dvs. uppförd enligt väglagen, enskild
väg. Enskild väg kan tillkomma på flera sätt. Ett sätt är att enskilda fastighetsägare
avtalar om att bygga en väg, trots att ett formellt beslut om vägbygge eller väghållning
saknas. Motsvarande situation föreligger när en enskild markägare bygger väg på sin
mark. Ett annat sätt är genom lantmäteriförrättning. Vägen byggs då enligt lantmäte-
Trafikverket upphandlar redan delar av drift och underhåll som entreprenader. Det finns sannolikt inget hinder
mot att sådana uppgifter istället utförs genom ett för ändamålet bildat projektbolag.
26
20
ribeslut och blir en gemensamhetsanläggning. Förvaltning av denna sköts normalt av
en samfällighetsförening eller anläggningens ägare. Enskild väg kan även tillkomma
till följd av en vägplan. Vägen projekteras och byggs då av Trafikverket i samband
med att en allmän väg byggs ut. Efter ett sådant förfarande kan en lantmäteriförrättning ske, vilket leder till att vägen blir en gemensamhetsanläggning.
Vid enskilds arbete med att uppföra en enskild väg ansvarar den enskilde såväl för
själva åtgärderna kopplade till uppförandet, som för att samråd tas och för att erforderliga tillstånd och dispenser inhämtas innan vägarbetet påbörjas. Samråd måste
härvid ske med såväl myndigheter som enskilda och andra som kan ha intresse av
vägens tillkomst.
Vad gäller bildande av enskild väg genom att förändra en allmän väg till enskild, finns
i väglagen inga regler. Däremot finns regler avseende det motsatta förhållandet, dvs.
att en väg förändras från enskild till allmän. En närliggande fråga är indragning av
allmän väg, som enligt 25 § väglagen får göras om vägen efter tillkomsten av en ny
väg eller av något annat skäl inte längre behövs för det allmänna och åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden. I förarbetena till bestämmelsen anges särskilt
att indragning av väg inte bör ske i fall ”då den gamla vägen kan sägas fylla ett allmänt behov som förbindelseled mellan olika bebyggelsekoncentrationer.”27
Vid uppförande eller utbyggnad av enskild väg måste eventuell ytterligare rätt till
mark som behövs tas i anspråk på annat sätt än genom vägrätt (som beskrivits ovan
har enskilda inte rätt att använda sig av markåtkomst genom vägrätt). Markåtkomst
vid uppförande av enskild väg kan vara möjlig genom t.ex. expropriation, i form av
fastighetsbildning eller genom servitut.
Enskilda kan begära om expropriation genom en ansökan till regeringen. Genom expropriation kan en eller flera fastigheter som tillhör annan än staten tas i anspråk med
äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. För att ansökan om expropriation ska beviljas krävs att den avser något av de ändamål som anges i 2 kap. expropriationslagen
(1972:719).28 Möjligheten att expropriera för enskild väg som ska tillgodose den allmänna samfärdselns behov har emellertid inte varit föremål för överväganden i lagstiftningsarbetet. Utöver att expropriationen i sådant fall måste tillgodose något av de
uppräknade ändamålen i 2 kap. expropriationslagen ska även en proportionalitetsbedömning göras enligt 2 kap. 14 § expropriationslagen, där hänsyn tas till alternativa
möjligheter till mark- eller rättighetsåtkomst samt de eventuella fördelar och olägenheter expropriationen kan medföra.
Även en servitutslösning kan vara tänkbar. Stockholms tunnelbana är ett exempel på
markåtkomst genom en fastighetsrättslig lösning i form av ett servitut, där en liten
Prop. 1971:123, s. 142.
Det kan noteras att ett övergripande krav på att expropriation ska tillgodose angelägna allmänna intressen uppställs i regeringsformens 2 kap. 15 §.
27
28
21
fastighet på Gärdet har gjorts till härskande fastighet.29 Ett servitut kan uppkomma
genom avtal mellan fastighetsägarna, genom fastighetsbildningsförrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller genom expropriation. För att en sådan rätt ska
upplåtas krävs emellertid att servitutet är av väsentlig betydelse för den härskande
fastighetens ändamålsenliga användning.
7.1.2
Finns det anledning att överväga att omvandla E22 till enskild väg?
Bolagisering och privatisering av allmänna vägar har genomförts på flera håll i
Europa. Portugal, Spanien och Italien är exempel på länder som har genomfört sådana projekt, men den kanske största privatiseringen av allmän väg genomfördes i
Frankrike år 2005 när stora delar av landets sedan tidigare bolagiserade motorvägssystem övergick till privat regi genom att vägbolagen APRR, ASF och SANEF bjöds ut
på den privata marknaden. Mot bl.a. denna bakgrund kan det vara av intresse att
överväga om det finns skäl att omvandla E22 till enskild väg i samband med Projektet, och om sådan omvandling i sådant fall skulle vara möjlig utifrån befintlig lagstiftning.
Skäl som skulle kunna tala för en omvandling av E22 är att det finns vissa skillnader i
möjligheterna att ta ut avgifter för användning av en väg beroende på om vägen är
allmän eller enskild. Generella regler rörande möjligheten att ta ut vägavgifter/brukaravgifter (s.k. infrastrukturavgifter) finns i lagen om infrastrukturavgifter på
väg. För allmän väg finns begränsningar i hur uttag av infrastrukturavgifter kan göras
för alla typer av fordon. För enskild väg saknas sådana begränsningar såvitt avser
personbilar. Däremot finns bestämmelser som begränsar hur uttag av infrastrukturavgifter kan göras för tunga godsfordon på motorväg eller väg som tillhör det europeiska transportnätet (TEN-T). Det finns således en större flexibilitet i möjligheten
att ta ut infrastrukturavgifter på enskild väg och därmed öka källorna till finansiering
av vägen.
Nästa fråga blir om det är möjligt att ombilda E22 till enskild väg. Som angetts ovan
saknas regler rörande ombildning av en allmän väg till enskild väg. Med denna utgångspunkt är det oklart om befintlig lagstiftning medger en sådan ombildning. En
eventuell möjlighet att göra E22 till enskild skulle kunna vara att staten, genom Trafikverket, fattar beslut om indragning av den allmänna vägen E22. Därefter skulle en
enskild väg kunna uppföras på sätt som beskrivits ovan. Detta skulle dock medföra
flera juridiska utmaningar, särskilt vad gäller tillgång till nödvändig mark.
Utöver ovanstående finns det flera andra faktorer att beakta, t.ex. att möjligheten för
kommuner och landsting att finansiellt bidra till Projektet kan försämras om E22
görs till enskild väg.
29
Jfr NJA 1978 s. 57.
22
7.2
Finansieringsformer
7.2.1
Allmänt
Vad gäller frågan om finansiering av samverkansprojekt kan skiljas mellan sådana
projekt som finansieras uteslutande av användarna, som finansieras till viss del av användarna, samt projekt som finansieras helt av det offentliga. En grov uppdelning
kan göras mellan traditionell anslagsfinansiering och finansiering genom en samverkansform där det privata ansvarar för delar av finansieringen, t.ex. vad gäller de
sträckor som är av särskilt intresse för näringsidkare längs med vägen.
En viktig sak att notera vid all typ av offentlig finansiering är att sådan finansiering
inte får genomföras i strid med de EU-rättsliga reglerna om statsstöd. Utgångspunkten enligt dessa regler är att en medlemsstat i EU inte får lämna stöd till privata aktörer och att eventuella åtgärder som kan anses utgöra sådant stöd ska anmälas till EUkommissionen. Kortfattat anses ett bidrag till en enskild utgöra statsstöd om vissa
kriterier är uppfyllda, däribland att bidraget snedvrider konkurrensen genom att
gynna visst företag eller om det på annat sätt påverkar handeln mellan EU:s medlemsstater negativt. Ett annat viktigt kriterium är om stödet kan anses marknadsmässigt. Om så är fallet anses det sällan utgöra statsstöd. Samma resonemang kan göras gällande om staten ställer ut garantier för verksamheten. Beroende på hur finanseringen av Projektet struktureras kan det bli aktuellt med en anmälan till EUkommissionen för prövning.
Nedan illustreras hur statens kostnadsfördelning kan se ut över tid för de olika finansieringslösningarna, vad gäller investerings- och driftkostnader.
Kostnader
Tid
Anläggningen färdig
att tas i bruk
- Anslagsfinansiering
- Samverkansform
Nedan beskrivs översiktligt och kortfattat ytterligare olika möjliga finansieringsformer för infrastrukturprojekt som bedrivs i samverkansform.
23
7.2.2
Anslagsfinansiering och lån från Riksgälden
Som utgångspunkt finansieras statens investeringar i infrastruktur genom anslag över
statsbudgeten som avskrivs i direkt samband med investeringen. Anslagsfinansiering
innebär emellertid en initialt mycket hög investeringskostnad och en stor belastning
över statsbudgeten, vilket kan vara till nackdel för utvecklingen på infrastrukturområdet.
Utöver anslagsfinansiering kan staten finansiera infrastrukturprojekt genom lån. Sådant lån förutsätter särskilt beslut av riksdagen och innebär att investeringen finansieras antingen med lån från Riksgäldskontoret eller med lån på den privata marknaden
mot särskild lånegaranti från Riksgälden eller annan statlig lånegarantimodell (som
för Öresundsförbindelsen, se ovan). Lånen återbetalas sedan genom anslag.
7.2.3
Kommunal finansiering eller landstingsfinansiering (ekonomiskt tillskott eller försäljning av tillgångar)
Som beskrivits ovan kan kommuner och landsting delta i Projektet på olika sätt, under förutsättning att deltagandet ligger inom ramarna för deras kommunalrättsliga befogenhet. Enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får en
kommun eller ett landsting lämna bidrag till byggande av statlig väg (dvs. allmän väg).
Det ska vara fråga om ett bidrag till kostnaderna för vägen, vilket innebär att kommunen eller landstinget inte kan stå hela kostnaden för vägen. Bidrag kan ske på olika
sätt, antingen med kapital eller genom att bidra med eller sälja andra tillgångar såsom
hamnar, mark och byggnader. Sådana försäljningar innebär naturligtvis en möjlighet
att få ekonomiska medel till Projektet, men kan också bidra till att öka den kommersiella aktiviteten och trafiken i närområdet och därför vara positivt ur flera aspekter.
Möjligheten att ge nyss beskrivna tillskott innebär avsteg från principen att kommunen bara får befatta sig med sina egna angelägenheter och från lokaliseringsprincipen
i 2 kap. 1 § kommunallagen. För att undantaget från lokaliseringsprincipen ska vara
tillämpligt krävs dock att det föreligger ”särskilda skäl”. Med särskilda skäl menas att
projekt till vilket bidraget ges ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade
kommunikationsmöjligheter i området. Att byggandet av vägen leder till förbättrade
transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, eller att det främjar företagsetableringar och utveckling av befintliga företag, har i förarbetena angivits som exempel på ”särskilda skäl”.30
Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning kan bidrag till statlig infrastruktur
redovisas i kommunernas balansräkning och upplösas med årliga enhetliga belopp
under högst 25 år. Upplösningen ska påbörjas det år bidraget beslutas. Det är även
30
Prop. 2008/09:21, s. 37f.
24
möjligt för kommuner och landsting att redovisa bidraget direkt, som en kostnad i
resultaträkningen.
Lagen om vissa kommunala befogenheter och lagen om kommunal redovisning innebär att de tidigare legala hindren mot att kommuner eller landsting sluter avtal med
staten om medfinansiering har avlägsnats. Enligt förarbetena till ändringarna kan
kommunerna och landstingen genom medfinansiering få en bättre anpassning av den
statliga investeringen till lokala förhållanden. Medfinansiering genom bidrag kan avse
tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundåtgärder som finansieras med
statliga anslag, men medfinansiering kan även användas vid nybyggnation.31
7.2.4
Finansiering genom privata aktörer, statliga fonder och projektobligationer
Det bör övervägas om privata aktörer och/eller statliga fonder kan bidra till projektets finansiering i högre grad än vad som tidigare varit fallet vid investeringar i infrastruktur. Möjliga källor till finansiering kan vara t.ex. olika typer av fonder och obligationer.
Det finns inget uttryckligt hinder i nuvarande lagstiftning mot att offentliga investeringar delfinansieras med privata medel. Däremot finns det regler som kan begränsa
möjligheten för vissa aktörer att investera i infrastruktur. Ett exempel på detta är
pensionsfondernas placeringsregler. Enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) får maximalt fem procent av de svenska AP-fondernas värde
vara investerat i tillgångar som inte handlas på en öppen handelsplats, d.v.s. onoterade innehav såsom E22.
Företrädare för AP-fonder har också uttryckt intresse för att investera i infrastrukturprojekt, såsom E22, och även media har rapporterat om detta intresse – se citat
nedan.
”Många av fonderna har valt att satsa stort på riskkapitalfonder bland de onoterade innehaven men
Tredje AP-fonden har också valt att viga drygt 1 procent av sitt kapital till infrastruktur. Infrastruktur
ses som mindre känsligt för svängningar i konjunkturen.”32
”I Sverige kan så väl AP-fonder som privata försäkringsbolag vara intresserade av att investera i infrastruktur, med inspiration från just Kanada och Australien. Förutsättningen är att modellen för offentlig-privat samverkan börjar utnyttjas mer i Sverige. En annan förutsättning är att reglerna för pensionsfonderna, i likhet med Kanada och Australien, tillåter denna form av investeringar. ”33
Prop. 2012/13:25, s. 47ff.
Artikel publicerad på Svenska Dagbladets hemsida den 27 juni 2013, http://www.svd.se/strikta-regler-hindrarap-investeringar.
33 Artikel publicerad på Reforminstitutets hemsida den 13 april 2015, http://www.reforminstitutet.se/investerapensioner-i-infrastruktur-som-australien-och-kanada/.
31
32
25
Utöver statliga fonder kan fastighetsägare ha intresse av att bidra till offentliga investeringar i infrastruktur, eftersom förbättringar i infrastrukturen kan medföra värdeökning för fastigheter i närheten. Incitamenten för fastighetsägare att medfinansiera infrastruktur kan genom potentiella värdeökningar vara så stora att de kan ligga
till grund för frivilliga bidrag utan garanterad motprestation. Ett exempel på detta är
bolagen och fastighetsägarna Locum, Fabege, Diligentia och Akademiska Hus, som
har bidragit med 250 miljoner kr, 100 miljoner kr, 10 miljoner kr respektive 40 miljoner kr till Solna kommun, för kommunens medfinansiering av landstingets kostnader
för att bygga ut tunnelbanan i Stockholms län.
Här ska slutligen också nämnas projektobligationer som ingår bland finansiella instrument i Fonden för ett sammanlänkat Europas (CEF) budgetram för perioden
2014-2020. Initiativet till projektobligationer har tagits gemensamt av EUkommissionen och Europeiska Investeringsbanken (EIB). Syftet är att underlätta
finansieringen av infrastrukturprojekt med privat kapital genom att projektbolagets
skulder delas in i en prioriterad fordran och en efterställd fordran. Kreditvärdigheten
på den prioriterade fordran ökar därmed, vilket medför ökad attraktivitet för privata
investerare. Den efterställda fordran kan vara i form av lån eller en garanti. Efter en
pilotfas som ska utvärderas under år 2015 förväntas projektobligationer bli en del av
EU:s stöd till infrastrukturprojekt fram till år 2020.34
7.2.5
EU-stöd
Eftersom Projektet innebär satsningar både på infrastruktur och miljö samt kommer
att leda till lokal och regional tillväxt kan möjligheter finnas att söka medfinansiering
från EU. Gemensamt för sådana ansökningar är att det är en formaliserad ansökningsprocess där ansökningarna måste göras inom ramen för något av kommissionens åtgärdsprogram och uppfylla detaljerade krav. Det kan vidare noteras att EUfinansiering endast sker genom medfinansiering av en mindre del av projekten, varför
huvuddelen av finansieringen oavsett eventuellt stöd från EU måste säkerställas på
andra sätt.
Finansiellt stöd från EU får beviljas för projekt av gemensamt intresse, särskilt inom
det s.k. stomnätet.35 Sådant stöd beviljas inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa (CEF) och utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. E22 ingår
emellertid inte i stomnätet, utan i det s.k. övergripande nätet vilket kan försämra möjligheterna att erhålla stöd från EU. Eftersom Projektet emellertid kan medföra förSe http://www.eib.org/products/blending/project-bonds/index.htm. I en interimsrapport efter en utvärdering av initiativet konstateras att projektobligationer har motsvarat förväntningarna när det gäller att underlätta
investeringar i infrastrukturprojekt. Se EU-kommissionens Interimsrapport om pilotfasen av Europa 2020initiativet för projektobligationer (COM(2013)929 final), s. 13f.
35 Sådant stöd regleras genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010
och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010.
34
26
bättringar vad gäller sammanhållning, effektivitet och hållbarhet skulle det ändå vara
möjligt att erhålla visst stöd från EU.
Även för elektrifieringen av vägen kan det finnas möjlighet att erhålla finansiering
från EU. Här ska särskilt nämnas EU:s ramprogram för innovation och forskning;
Horisont 2020, inom vilket användningen av just elektriska transporter är ett prioriterat mål.36 Fokus för programmet ligger på forskning och utveckling och stöd inom
ramen för programmet kan ges för förkommersiella delar av ett projekt. Eventuellt
stöd via programmet kan alltså inte finansiera själva uppförandet av elanläggningarna.
Som angetts ovan kan det således finnas möjlighet att erhålla EU-stöd för Projektet.
Från vilka källor och i vilken omfattning bör därför utredas särskilt när utformningen
av Projektet har blivit närmare känd.37
7.3
Intäktsströmmar
7.3.1
Allmänt
Som redan angetts kan ett infrastrukturprojekt finansieras på olika sätt, däribland
med intäkter från beställaren eller direkt från brukarna. Nedan följer en redogörelse
över möjliga intäktskällor från dessa två håll. Även en kombination av dessa intäktskällor kan användas.
7.3.2
Infrastrukturavgifter, Eurovinjettdirektivet och elektroniska tullar
Uttag av avgifter på väg regleras genom lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på
väg.
Enligt lagen ska infrastrukturavgifter för allmän väg bestämmas så att de totala avgiftsintäkterna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av den aktuella vägsträckan samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande
avgiftssystem. Bara kostnader som har finansierats med lån som ska återbetalas med
infrastrukturavgifter och kostnader som ska finansieras direkt med intäkter från infrastrukturavgifter ska ingå i kostnadsunderlaget. Det innebär således att avgiftsfinansiering av investeringen förutsätter en alternativ finansieringskälla vid själva investeringstillfället.38 Infrastrukturavgifter ska baseras på en tidsperiod som motsvarar infrastrukturens planerade livslängd eller en annan tid som inte understiger 20 år. Vad
http://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/h2020-section/smart-green-and-integrated-transport.
Det kan noteras att kommande utlysning av EU-stöd från CEF enligt Trafikverket kommer att vara väsentligt
mindre omfattande än CEF 2014 och sakna medel för den traditionella transportinfrastrukturen, se
http://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/planera-och-utreda/planerings--ochanalysmetoder/finansieringsmetoder/finansiering/. Utlysningen väntas istället fokusera på de horisontella programmen, d.v.s. ERTMS, ITS, MoS (Motorways of the Sea), SESAR och troligen även innovation.
38 Prop. 2013/14:25, s. 52f. Jfr härvid avsnitten om finansieringsformer ovan.
36
37
27
gäller fördelning och differentiering av kostnaderna finns detaljerade bestämmelser i
lagen.
För avgiftsuttag på enskild väg för tunga godsfordon finns särskilda bestämmelser
som reglerar kostnadsunderlaget. Till skillnad från vad som gäller för allmän väg, där
infrastrukturavgifter endast får tas ut för att täcka grundinvesteringen i vägen och utrustningen för avgiftsuttag, är det för enskild väg möjligt att låta både en rimlig avkastning på kapital och vinstmarginal grundad på marknadsvillkor ingå i kostnadsunderlaget för avgifterna.39
Kostnader för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som är belagt med avgift
samt kostnader för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem får ingå i kostnadsunderlaget oavsett om vägen är allmän eller enskild.
Utöver det ovanstående måste vid uttag av avgifter för användning av infrastruktur
beaktas bl.a. kompetensfördelningen mellan de offentliga organen och frågan om avgifterna ska betraktas som skatter eller avgifter.40
Frågan om hur infrastrukturavgifter ska klassificeras diskuterades ingående vid införandet av lagen (2004:629) om trängselskatt, varefter regeringen fann att det vid infrastrukturavgifter för att begränsa trafiken statsrättsligt var fråga om skatt. Som skäl
för bedömningen angavs bl.a. att det gatu- och vägnät som omfattades redan var finansierat genom skattemedel och att syftet inte var att uppföra och underhålla gator
och vägar utan att reglera trafiken av miljöskäl och för att minska trängseln. Det ansågs inte finnas någon motprestation, eftersom de vägar som omfattades redan var
uppförda.41 Av kravet på att det måste föreligga en motprestation för att inte bli fråga
om en skatt följer att vägavgifterna inte får medföra någon överkompensation.
Frågan har också diskuterats i samband med förslag om att ta ut vägavgifter på E6. I
den utredning som då gjordes42 anförs att en helhetsbedömning får göras av om trafikanterna får en tillräckligt specificerad motprestation från det allmänna för att det
statsrättsligt ska vara fråga om en avgift. Om en vägsträcka som ska avgiftsbeläggas
har finansierats med skattemedel och redan tidigare ställts till trafikanternas förfogande anses det tveksamt att hävda att trafikanten får en tillräckligt preciserad motprestation för att avgiften statsrättsligt ska vara att betrakta som en avgift, eftersom
trafikanten redan genom beskattningen har betalat för rätten att använda vägarna.43
Se Prop. 2013/14:25, s. 53.
Jfr 8 kap. regeringsformen.
41 SOU 2003:61, s. 105f.
42 SOU 2006:33 ”Andra vägar att finansiera nya vägar”.
43 SOU 2006:33, s. 71.
39
40
28
I en senare utredning har angetts att utgångspunkten vad gäller klassificering av en
infrastrukturavgift i form av vägtull är att det är en avgift.44 Avgiften måste dock utformas på sätt som beskrivits ovan för att inte utgöra en skatt.
Vidare gäller generellt för avgiftsuttag av tunga fordon att länder inom EU som tar ut
vägavgifter måste följa det s.k. Eurovinjettdirektivet.45 Direktivet är tillämpligt på
fordonsskatter, tidsbaserade vägavgifter och distansbaserade vägtullar som tas ut för
tunga lastbilar. Syftet med direktivet är att genom att harmonisera avgiftssystemen
hindra snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i EU:s medlemsstater.
Direktivet kräver inte att medlemsstaterna inför vägavgifter eller vägtullar, men om
sådana tas ut måste direktivets bestämmelser följas.
I Sverige används ett tidsbaserat system med vägavgift (eurovinjett) för lastbilar över
tolv ton. Denna vägavgift är en skatt som betalas till Skattemyndigheten och ger ett
fordon rätt att trafikera det svenska vägnätet under ett år.46 Det är inte tillåtet att ta ut
ytterligare avgifter för tunga godsfordon vid sidan av vägavgiften, förutom vid särskilda vägavsnitt som broar, tunnlar eller bergspass, vilket innebär att det måste utredas huruvida eurovinjetten bör ersättas av vägtullar.47 Om och hur EU:s medlemsstater får ta betalt för andra fordon än tunga lastbilar regleras emellertid inte i Eurovinjettdirektivet. Direktivets bestämmelser hindrar inte heller att olika avgiftsnivåer tilllämpas för tunga fordon och personbilar, så länge tunga fordon inte betalar mer än
sin andel av kostnaderna.48
Slutligen, används elektroniska tullar (elektroniska system med mikrovågsteknik) för
uttag av infrastrukturavgifter kan det, beroende på teknikens utformning, vara nödvändigt att ta hänsyn till EU:s direktiv om elektronisk inkassering av vägtullar (EFCdirektivet). Direktivet syftar till att förbättra driftskompatibiliteten mellan elektroniska vägtullsystem inom EU. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen
(2007:58) om elektroniska vägavgiftssystem och ska tillämpas på vägtullsystem med
system för elektronisk inkassering av vägtullar, men inte på elektroniska vägtullsystem där utrustning inte behöver installeras i fordon.49
SOU 2012:60, s. 131.
Direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer, senast
ändrat genom Direktiv 2011/76/EU.
46 Svenskregistrerade fordon får rätt att trafikera hela vägnätet, medan avgiften ger utländska fordon rätt att trafikera motorvägsnätet och de svenska delarna av TEN-T-vägnätet.
47 Jfr SOU 2006:33, s. 15f. Vägtull på en del av E6 ansågs inte kunna ersätta intäkterna från eurovinjetten och utredningen kunde därför inte föreslå en vägtull som förutsätter att eurovinjetten ersätts med andra åtgärder. Utredningen utgick från att eurovinjetten skulle kvarstå och konstaterade följaktligen att det innebär att vägtull på
sträckan inte skulle kunna tas ut av den tunga trafiken utan endast av den lätta trafiken.
48 Se Prop. 2013/14:25, s. 50.
49 Direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen.
44
45
29
Sammanfattningsvis bör det utredas noggrant vilka vägsträckor som är möjliga att
avgiftsfinansiera, framförallt mot bakgrund av kravet på en specificerad motprestation, samt hur avgiftsuttaget bör ske i förhållande till Eurovinjettdirektivet och eventuellt även EFC-direktivet.
7.3.3
Löpande avgift baserat på antal användare (s.k. skuggtullar)
Med skuggtullar avses sådana arrangemang där betalning från det offentliga baseras
på brukarnas användande av infrastrukturen. För en väg innebär detta t.ex. att ersättningen baseras på antalet fordon som trafikerar den. Ersättningen genom skuggtullar
kan knytas till ett prisindex för att motverka att ersättningen urholkas över projektets
livstid. Användning av skuggtullar innebär att risken för trafikmängden helt eller delvis skjuts över på det privata, vilket vanligtvis innebär att kreditrisken och finansieringskostnaderna ökar.
7.3.4
Fast ersättning från staten
Ersättning kan utgå som en fast ersättning från staten, med villkoret att de krav som
uppställts i ett kontrakt är uppfyllda. Ersättningen utgår i sådana fall med ett i förväg
bestämt belopp per år över kontraktstiden, och är en ersättning som staten betalar till
den privata parten för rätten att få utnyttja vägen. Ersättningen kan kombineras med
möjligheter till bonus för extra goda resultat och avdrag från ersättningen om uppställda villkor inte tillgodoses. Ett exempel på detta, hämtat från en riksdagsrapport,
är att betalningen villkoras med att vägen är tillgänglig för trafik och nedsätts i motsvarande mån vid begränsad tillgänglighet. En sådan lösning ger, enligt författarna till
exemplet, ett projektbolag incitament att prestera i enlighet med avtalet.50
8.
Översiktlig ”action plan” för E22 ur ett upphandlingsperspektiv
8.1
Inledning
Som redogjorts för ovan kan arbetet med en ny E22 genomföras i flera olika samverkansformer och med olika finansieringslösningar. En absolut förutsättning för Projektets genomförande är emellertid att de offentliga aktörerna som kommer att påverkas av Projektet noggrant går igenom vad det skulle kunna innebära att genomföra Projektet. Därvid krävs noggranna analyser av flera av de frågeställningar som
har pekats på ovan i denna promemoria. Vidare behöver ekonomiska och organisatoriska överväganden göras, såsom val av samverkansformer och finanseringslösningar.
När detta har gjorts och beslut om att inleda arbetet med Projektet har fattats kommer det att bli fråga om att genomföra ett antal olika offentliga upphandlingar. Ne-
50
Rapport från riksdagen, 2007/08:RFR2.
30
dan redogörs därför översiktligt för de olika faserna i en upphandlingsprocess av
större projekt (se översiktlig bild nedan).
Behovsanalys/
Förstudie
• Analys av det
offentligas
behov och
marknadens
förutsättningar
för att
bestämma
projektets
omfattning
• Analys av de
rättsliga
förutsättningar
na
• Val av
genomförandeform
8.2
Upprättande av
upphandlingsun
derlag
• Upprättande
av
förfrågningsunderlag
innefattande
fastställande
av
kvalificeringskrav och
utvärderingskr
i-terier
• Upprättande
av utkast till
avtal
Offentliggöran
de,
infordrande av
anbud och
utvärdering
• Offentliggörande av
upphandlinge
n innehållande
information
om dess
ändamål, dess
omfattning
samt
kvalificeringskrav och
utvärderingskriterier
• Infordrande
av anbud
• Eventuell
förhandling
• Utvärdering
• Beslut om val
av leverantör
Avtalstecknan
de och
uppföljning
• Tilldelningsbeslut
• Eventuella
överprövning
s-processer
• Utvärdering
av samarbetet
Behovsanalys/Förstudie
Som framgår av översikten ovan föregås alla upphandlingsprocesser av en behovsanalys/förstudie. Vår erfarenhet är att denna fas ofta tyvärr inte ges tillräckligt med tid
och resurser, till följd att resterande faser av projektet blir mer svårhanterliga samt att
projektet i dess helhet blir dyrare. Den största risken med brister i denna inledande
fas är att det upphandlingsmaterial som senare upprättas inte svarar mot hur marknaden ser ut, vilket gör att konkurrensen inte tas till vara på bästa sätt.
Som framgår av bilden ovan är en del av denna fas att genomföra en analys av det
behov som upphandlingen ska tillgodose samt av marknaden. Båda dessa analytiska
åtgärder är nödvändiga för att kunna bestämma omfattningen av upphandlingen. En
bristande analys i denna del kan i värsta fall leda till att upphandlingen resulterar i att
beställaren får något den inte vill ha och/eller att inga, få, eller inga lämpliga anbud
kommer in.
31
Vidare krävs överväganden inom en rad rättsområden, däribland avtalsrätt, miljöoch fastighetsrätt, entreprenadrätt, offentlighet och sekretess, kommunalrätt, IT-rätt,
konkurrensrätt, antikorruptionsfrågor och statsstöd . Avtalsföremål måste identifieras
samtidigt som kartläggningar, utredningar och identifiering av miljö- och fastighetsrättsliga frågor krävs. Vad gäller entreprenadrätt behöver entreprenadformer, ansvar
och samverkan identifieras. Upphandlingsrättsligt krävs identifiering av upphandlingsföremål, upprättanden av eventuella RFI:n (”request for information”) och
andra förberedelser. Det är således viktigt att juridisk kompetens involveras på ett tidigt stadium.
En särskild fråga som kan uppkomma redan i denna inledande fas är hur ett projekt
som inte genomförs som planerat eller som drabbas av problem under genomförandet ska hanteras. Härvid bör möjligheterna att använda s.k. step in rights övervägas.
Med detta avses avtalsvillkor som låter projektet fortgå antingen genom en rätt att
byta ut den privata aktören mot en annan genom att kontraktet överförs till en ny avtalspart, genom en rätt att ta kontroll över den privata aktören eller genom att driva
projektet vidare i egen regi. Tillåtligheten och utformningen av sådana villkor bör
också utredas redan under den inledande studien.
Behovsanalysen/förstudien ska mynna ut i ett val av genomförandeform för upphandlingen/upphandlingarna, dvs. om dessa ska ske som entreprenader, koncessioner och/eller samverkansmodeller och för vilka delar av E22 de olika formerna ska
användas.
8.3
Upprättande av upphandlingsunderlag
Den stora merparten av arbetet vid upphandlingar i samband med större projekt är
hänförligt till denna fas. Det är ett stort antal dokument som måste tas fram och
många beslut som ska fattas. Därtill sker ofta oförutsedda händelser – såväl politiska,
mediala, ekonomiska och verksamhetsmässiga – som kan innebära förändringar i
tidsplaner och av tidigare fattade beslut samt upprättade dokument.
Har behovsanalysen/förstudien genomförts som beskrivits ovan bör beställaren i
denna fas ha en relativt klar bild över lämpliga krav att ställa på presumtiva leverantörer. En stor del av arbetet kommer oavsett att behöva läggas på att formulera dessa
krav på ett bra sätt och skapa ett attraktivt upphandlingsunderlag som samtidigt tillförsäkrar beställaren att denne får vad som faktiskt behövs.
En viktig del i upphandlingsunderlaget är naturligtvis avtalet. Vid upprättande av
detta är en stor del att beakta de identifierade risker som finns kopplade till projektet
samt på ett ändamålsenligt fördela dessa. Utgångspunkten bör vara att de olika riskerna ska placeras hos den part som bäst och till lägsta kostnad kan hantera risken.
En felaktig riskplacering kan leda till högre kostnader för projektet. Det kommer
krävas en ingående och grundlig analys av riskerna kopplade till Projektet, några sådana listas nedan.
32
Ett urval av de risker vi kan se vid byggnation av en ny E22 är följande:

Politiska beslut

Regleringar och lagändringar

Väderstörningar och naturkatastrofer

Konstruktionsrisker

Genomförandetid

Driftskvalitet

Finansiell risk

Marknadsrisker

Trafikrisker
Det offentliga är i regel bättre lämpat att bära sådana risker som kan hänföras till politisk risk, d.v.s. risker förknippade med politiska beslut, regleringar och lagändringar
(även force majeure kan inkluderas). Risker som är att hänföra till byggnation och
drift, som t.ex. konstruktionsrisker, genomförandetid och vägens framtida tillgänglighet för användare hanteras bättre av det privata.
En stor del av riskfördelningen är utformning av ersättningsmodell. För Projektet
kommer denna fråga vara starkt sammankopplad med val av former för alternativa
finansieringslösningar.
8.4
Offentliggörande, infordrande av anbud och utvärdering
Denna fas är noggrant reglerad och följer särskilda tidsramar. Genom offentliggörandet annonseras upphandlingen. Vår erfarenhet är att det kan vara positivt att utöver sådan annonsering även marknadsföra upphandlingar på andra sätt. Förutsättningarna för detta måste dock utredas inför varje marknadsföringsåtgärd, för att inte
riskera stå i strid med likabehandlingsprincipen.
Hanteringen av denna fas ska inkluderas i tidsplanen för Projektet.
8.5
Avtalstecknande och uppföljning
Efter utvärdering av inkomna anbud följer tilldelningsbeslut, som resulterar i avtalstecknande. En viktig aspekt att beakta vid upprättande av tidsplan är risken för överprövningar. I stora projekt får denna risk större konsekvenser, särskilt eftersom
överprövningsprocesserna tenderar att dra ut på tiden på grund av dess komplexitet.
Det är viktigt att redan innan avtalstecknande ha en klar plan och administration för
uppföljning av ingånget avtal.
______________________