EXAMENSARBETE - pure.ltu.se - Luleå tekniska universitet

Transcription

EXAMENSARBETE
Effekten av Case of Karin Andersson and
Others vs. Sweden
Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i Sverige
Johanna Granström
Linnea Kempe
2015
Filosofie kandidatexamen
Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
EXAMENSARBETE
Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden
- Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i
Sverige
Av
Linnea Kempe & Johanna Granström
Examensarbete Rättsvetenskapliga programmet
Luleå Tekniska Universitet
Handledare: Kjell-Åke Modeèr
Sammanfattning
Det huvudsakliga syftet med denna uppsats har varit att utreda talerätten vid rättsprövning av
tillåtlighetsbeslut. I uppsatsen kommer stort fokus att ligga på fallet Botniabanan. En annan
viktig problematik som behandlas genom uppsatsen är den så kallade ”bindande verkan” av
regeringens tillåtlighetsbeslut. Då prövningen görs av Regeringen får den således en politisk
prägel. I förarbeten och praxis kan vi se att Regeringens beslut får en effekt där efterföljande
instanser känner sig bundna. Det är den bindande effekten av beslutet som ställer till problem
i det svenska rättsväsendet. Beslut fattat av regeringen prövas genom det särskilda institutet
rättsprövning. Vi har använt oss av den traditionella rättsdogmatiska metoden vilket inneburit
en rättsutredning baserat på lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin.
I det uppmärksammande fallet Botniabanan begärde ett flertal fastighetsägare och
miljöorganisationer att en rättsprövning av regeringens beslut skulle ske. De yrkade främst på
de materiella förutsättningar i det inledande skedet. Däremot fick fallet en vändning när
domstolen avslog deras yrkande med anledning av att de formella förutsättningarna inte var
uppfyllda. Domstolen menade att de kunde få sin sak prövad vid ett senare skede i processen.
Detta argument grundade de på att det inte stod klart vem som hade talerätt. Dessa händelser
blev startskottet på en lång process som kom att avgöras i Europadomstolen. Den
huvudsakliga frågan var huruvida de berörda hade blivit kränkta i enlighet med artikel 6 i den
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna.
Intressant är det faktum att Sverige ett flertal gånger har blivit fällda i Europadomstolen och
det är inte sällan det rör sig om just artikel 6. Uppsatsen leder oss till slutsatsen att den
svenska regleringen rörande rättsprövning av tillåtlighetsbeslut brister och ett ändrat synsätt
efterfrågas
på
denna
problematik.
Förkortningar
HD - Högsta Domstolen
RegR - Regeringsrätten
HFD - Högsta Förvaltningsdomstolen
EMKR - Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och skyldigheterna
MB - Miljöbalken
RF - Regeringsformen
Europadomstolen - Europadomstolen för mänskliga rättigheter och skyldigheter
Århuskonventionen - Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i
beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor
JK - Justitiekanslern
RPL – Rättsprövningslagen
RÅ- Regeringsrättens Årsbok
Prop. - Proposition
Ärendelagen - Lagen (1996:242) om domstolsärenden
Innehållsförteckning
Sammanfattning
Förkortningar
1
1.1
1.2
1.3
Inledning
Syfte och metod
Disposition
Avgränsningar
1
3
3
4
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
Internationella överenskommelser
Samarbetet Sverige & EU
Europadomstolen för de mänskliga rättigheter
Margin of appreciation
Bakgrund till Århuskonventionen
De tre grundpelarna
5
5
6
7
7
8
3
3.1
3.2
3.3
3.4
Tillåtlighetsprövning
Egenskaper för tillåtlighetsprövning
Verksamheter som tillåtlighetsprövas
Förfarandet
Effekten av en tillåtlighetsprövning av Regeringen
10
10
10
11
12
4
4.1
4.2
4.3
4.4
Rätten att överklaga
Sakägarbegreppet
Den enskildes rätt att åberopa
Den internationella vinkeln
Processen i miljömål
14
14
15
15
16
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.5.1
Institutet rättsprövning
Vilka beslut som rättsprövas
Reformen av rättsprövningslagen
Enskildas talerätt
Kort om miljöorganisationers rätt att föra talan vid regeringsbeslut
Rättsutvecklingen efter Botniabana
Bungemålet
17
17
17
18
19
20
21
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
Rätten till en rättvis rättegång
Klagorätten i Artikel 34
Ett effektivt och tillräckligt medel för upprättelse
Oförenligheten med ratione personae och ratione materiae
Prövningen i sak
Konventionen genom rum och tid
22
23
23
24
25
25
7
7.1
7.2
7.2.1
7.3
Botniabanan – en utdragen process
Bakgrund till fallet
RÅ 2008 ref. 89
Skiljaktig: Regeringsrådet Billum
Effekten av regeringens beslut
27
27
28
28
29
8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
Case of Karin Andersson and others v. Sweden
Europadomstolens bedömning av artikel 6
Europadomstolens syn på den nationella lagen
Ratione materiae och Ratione personae
Utredning av nationella rättsmedel
Slutsats i Europadomstolen
31
31
31
32
32
33
35
9
9.1
9.2
Diskussion och avslutande reflektioner
Dags att blicka framåt
Effekten av case of Karin Andersson and Others v. Sweden
36
37
38
Källförteckning
39
1
Inledning
Både miljöpolitiken och miljölagstiftningen i Sverige har påverkats genom vårt ingående i
den europeiska unionen. Den internationella miljörätten är under ständig och snabb
utveckling och en särskilt intressant förändring har skett inom området mänskliga rättigheter. 1
Europakonventionen, eller Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna nedan förkortat EKMR, har en särskild ställning i den
svenska rättsordningen. EU-rätten har en vid betydelse i svensk miljörätt och med Sveriges
ingående i EU medkom även vissa förpliktelser, bland annat när det gäller miljöskyddet.
I denna uppsats blir talerätten en relevant fråga och framställningen kommer att belysa både
hur EU-rätten och den svenska nationella rätten behandlar detta. Utgångspunkten kommer att
ligga vid avgörandet i rättsfallet “Case of Karin Andersson and Others v. Sweden”. I detta
fall är det Karin Andersson och 18 andra2 fastighetsägare som begär prövning av sina
rättigheter enligt EKMR.
Vidare kommer de frågor som Europadomstolen har behandlat i rättsfallet att redogöras för.
Europadomstolen kommer fram till att Sverige har brutit mot Europakonventionen och
således kränkt rätten till en rättvis rättegång.3
I de svenska förvaltningsdomstolarna, mark och miljödomstolar, länsstyrelser och
miljönämnder är huvudregeln att de skall tillämpa gällande svensk rätt, detta med
förutsättning att den inte strider emot EU-rätten. Detta innebär att de svenska
rättstillämpande myndigheterna i sina beslut skall vara lojala och göra en föredragsenlig
tolkning i och med deras beslut. Om en nationell regel ger utrymme för en vidare tolkning
och inte återspeglar ett EU-direktiv fullt ut skall de beslut myndigheten kommer fram till vara
det som bäst överrensstämmer med EU-rättens miljöregler.4
I det aktuella fallet Case of Karin Andersson and others v. Sweden handlar de mest centrala
frågorna om rätten till rättsprövning av ett regeringsbeslut. I Sverige har det länge funnits
stora frågetecken kring detta institut och det har gjorts flera försök till åtgärder kring detta.
Sverige har under många år hamnat i problematiska situationer gällande sitt sätt att handskas
med rättsprövning av regeringsbeslut och det kan diskuteras om inte Sverige bör förändra sin
omoderna process rörande institutet rättsprövning. Rätten till en domstolsprövning är intimt
förknippat med talerätten. Det kan därför vara viktigt att förstå innebörden av båda dessa.
Miljöbalken är en ramlag vilket innebär att den innehåller grundläggande riktlinjer och dess
bestämmelser är generella. En ramlag ger de beslutande organen mer utrymme att tillämpa
regleringen mer fritt och flexibelt. Det är därför inte ovanligt att besluten får politiska
influenser.
1
Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl. 4, s.71
I uppsatsen benämns dessa 18 fastighetsägarna som ”others”.
3
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, application no.29878/09
4
Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.85 ff.
2
1
Målet hållbar utveckling är sedan länge etablerat internationellt, genom 1992 års Rio
konferens. Det är även ett mål för EU i enlighet med artikel 3 i unionsfördraget. Begreppet tar
sikte på ett flergenerationsperspektiv och förutsättning på ett skydd för naturvärden.
Verksamheter som kan komma att påverka miljön får inte riskera att ekosystemen förlorar
viktiga funktioner för dagens och kommande generationers liv. Denna regel innehåller två
etiska utgångspunkter. Den första regeln är att naturen har ett “skyddsvärde” och den andra
regeln innebär att människan har ett förvaltaransvar för att bruka naturen. Förvaltaransvar kan
i praktiken innebära att ägaren till en fastighet inte har rätt att bruka fastigheten för att
tillgodose sina egna intressen, utan skall även förvalta naturresurserna för kommande
generationers behov.5
Detta mål har även fått ett grundlagsskydd i 1 kap 2 § 3 st. RF. Där stadgas att “Det allmänna
skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande
generationer”. Målet hållbar utveckling har blivit ett viktigt mål vid tillämpningen av
miljöbalken. Vid bedömningen av tillstånd, tillsyn och tillåtlighet skall således hänsyn tas till
denna regel. Dock är inte denna regel bindande utan skall mer vägleda samhället till en god
miljö.
Sverige har i högsta grad blivit påverkade av den europeiska rätten genom bland annat
bestämmelser i Århuskonventionen. Regeringens miljöbeslut omfattas på olika sätt av
Århuskonventionens krav på att allmänheten skall kunna få besluten rättsligt granskade.6
Detta gäller även beslut meddelade enligt miljöbalken om tillåtlighet, dispens och tillstånd
samt regeringens beslut om detaljplan. Enda möjligheten att få dessa rättsligt granskade är
genom rättsprövning. Utgångspunkten är att rättsprövning enbart kan begäras av en enskild
vilket innefattar både fysiska och juridiska personer när beslut av regeringen innefattar en
prövning av dennes rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen. Det som
regeringen skall ta ställning till därefter är om den enskilde blivit berörd av det aktuella
beslutet.
Utgångspunkten i lagtexten är att den som domen eller beslutet angår får överklaga. 7 Frågan
om vem som skall anses som sakägare är komplicerad och lagstiftaren har lämnat mycket åt
rättstillämpningen att precisera begreppet. Det intressanta blev därmed att Sverige i
Botniabananfallet har brutit mot de mänskliga rättigheterna. Fallet Case of Karin Andersson
and others v. Sweden kan därför ge vägledning i framtida miljömål.
5
Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.92 ff
Århuskonventionen, artikel 9
7
16 kap 12 § MB
6
2
1.1
Syfte och metod
Uppsatsen har skrivits av två författare och arbetsuppgifterna har skett genom gemensamma
diskussioner. Uppsatsen är skriven tillsammans av de båda författarna med anledning av att
den skall bibehålla en enhetlig struktur.
Vårt syfte är att från både nationell rätt och EU-rätt utreda skillnader på synen gällande
talerätten och även huruvida Sveriges reglering rörande rättsprövning av regeringsbeslut är
förenligt i en komparativ jämförelse med EU-rätten. Det är viktigt att förstå att det är två olika
rättsystem som möts, å ena sidan EU-rätten, å andra sidan det svenska rättsystemet.
Europadomstolen fungerar inte som en fjärdeinstans gentemot Sveriges domstolar. När dessa
två system möts blir EU-rätten påverkad av principen ”margin of appreaciation”.
Syftet med denna uppsats är att utreda och studera rätten till att föra talan inom miljömål.
Vem har egentligen talerätt och vilka krav kan ställas på de aktuella parterna. Vidare kommer
vi utreda hur den svenska rätten har påverkats i och med domen från Europadomstolen
angående Case Karin Andersson and Others v. Sweden.
Arbetets utformning kommer att ske med hjälp av en traditionell juridisk rättsdogmatisk
metod. Utgångspunkten kommer att ligga i rättskällor såsom lagar och förordningar,
förarbeten, praxis, rättsfall och doktrin. Med tanke på rättsfallsanalyserna i uppsatsen är den
rättsdogmatiska metoden mest tillämpar för vårt arbete. Det finns omfattande lagstiftning på
området, därav har vi valt att basera vår utredning på detta. Det finns en tydlig problematik
när det kommer till att fastställa vem som är saklegitimerad vid rättsprövning av regeringens
tillåtlighetsbeslut. Genom att lagstiftning och rättspraxis i vissa fall är vag har studier av
litteratur tagit en stor plats i uppsatsen.
Denna uppsats kommer framförallt att fokusera på Europadomstolen för mänskliga
rättigheters dom angående Botniabananfallet. Det blir därför relevant att utreda nationell
lagstiftning och internationell lagstiftning. Vi kommer bland annat att diskutera och studera
huruvida Sverige brutit emot Europakonventionen och hur de olika instanserna har agerat.
1.2
Disposition
Den 25 september 2014 fälldes Sverige av Europadomstolen med anledning av att den
svenska statens kränkt de mänskliga rättigheterna i enlighet med EKMR. Detta blev således
en högst aktuell fråga på grund av Sveriges problematiska förflutna gällande kränkningar, i
synnerlighet rörande artikel 6 EKMR. Därför föll det sig tämligen naturligt att Sveriges
rättsprövningslag och reglering angående talerätten ifrågasattes. Dispositionen kommer därför
att huvudsakligen utgå från denna problematik.
Andra kapitlet kommer att beröra betydelsen av Sveriges ingående i Europeiska unionen och
hur det har påverkat vår jurisdiktion. Vidare kommer även samförståndet mellan den
europeiska rätten och nationella rätten diskuteras och vilken roll konventionerna har i det
svenska rättsväsendet.
3
Tredje kapitlet kommer att belysa regeringens tillåtlighetsprövning som blir aktuella vid
verksamheter med miljöstörande verkningar. Kapitlet kommer att ge en inblick på hur det går
till vid en tillåtlighetsprövning samt vilka verksamheter som kan omfattas. Avslutningsvis
kommer de efterföljande effekterna av regeringens tillåtlighetsprövning presenteras.
Det fjärde kapitlet redogör för rätten att överklaga, sakägarbegreppet och vad den enskilde har
rätt att åberopa.
Det femte kapitlet kommer att redogöra för institutet rättsprövning enligt rättsprövningslagen.
Detta kapitel kommer även att behandla miljöorganisationers och enskildas rätt till
rättsprövning vid regeringsbeslut. Avslutande kommer en inblick på hur utvecklingen av
rättsprövningen har skett genom en jämförelse mellan processen kring Botniabanan och
rättsfallet ”Förbifart Stockholm”. Det kan tänkas att Sveriges synsätt på rättsprövning och
talerätt förändrats redan innan Sverige den 25 september 2014 blev dömda i
Europadomstolen, ett bevis för detta är det något senare uppkomna rättsfallet HFD 2011 not.
26 där utfallet föll sig något annorlunda.
Kapitel sex kommer att redogöra allmänt om de mest väsentliga artiklarna vilka tas upp i
Case of Karin Andersson and others v. Sweden.
Den utdragna och långa processen om Botniabanan kommer i det sjunde kapitlet att grundligt
redogöras för. Fallet Botniabanan pågick under en lång period och blev ett hett och
omdiskuterat ämne. En redogörelse över hur de olika instanserna i Sverige har agerat fram till
att Europadomstolen blev tilldelad målet.
I kapitel åtta redovisas Europadomstolens bedömning i fallet och de olika parternas yrkande.
Avslutningsvis kommer ett diskussionskapitel att presenteras, där vi kommenterar och lämnar
reflektioner. Under kapitlet diskuteras hur vi tror att den svenska rätten kommer att te sig i
framtiden gällande liknande fall.
1.3
Avgränsning
Framställningen kommer att handla om rätten att föra talan i miljömål. Vi kommer att
begränsa oss till de berörda reglerna och principerna i Case of Karin Andersson and Others v.
Sweden. Vi kommer främst att fokusera kring de enskildas rättigheter vilket innebär att vi inte
kommer lägga stor vikt på miljöorganisationernas rätt att föra talan.
4
2
Internationella överrenskommelser
De absolut viktigaste internationella miljörättsliga rättskällorna är tveklöst de internationella
överenskommelserna. Dessa överrenskommelser har blivit benämnda på flera olika sätt bland
annat konventioner, protokoll och stadgor. För att en internationell överenskommelse skall
anses vara införlivad i svensk rätt krävs att den har blivit transformerad eller inkorporerad. I
Sverige inkorporerades EKMR genom lag SFS 1994:1219 den 1 januari 1995. Detta innebar
att Sverige genom en lagstiftningsåtgärd föreskrev att konventionen skall gälla och således
skulle tillämpas av de berörda myndigheterna.8
En aktuell fråga i detta hänseende blev då huruvida de internationella överenskommelserna
skulle kunna genomföras på ett nationellt plan. EU:s förordningar gäller direkt för våra
myndigheter och medborgare.
Vad gäller rättstillämpningen är det inte så lätt att entydigt säga vad som gäller. Tolkningen
skall ske utifrån det aktuella fallet och den aktuella situationen. Europakonventionen har gett
enskilda människor, både fysiska och juridiska, rätten att klaga direkt vid Europadomstolen i
de fall ett medlemsland brustit i efterlevnaden av konventionernas krav, denna rätt brukar
benämnas den direkta klagorätten. De mål som uppkommit i Europadomstolen har allt som
oftast berört enskilda mot medlemsstat. 9
Europadomstolen, vilken har sitt säte i Strasbourg, Frankrike har som uppgift att ta emot
klagomål från enskilda. Domstolen ska därefter göra en bedömning huruvida staterna har
kränkt en rättighet i den europeiska konventionen angående mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna.10
2.1
Samarbetet Sverige och EU
Det behövs ingen svensk författning som överför förordningen till “svensk rätt”. Dock kan det
vara nödvändigt att komplettera en förordning så att den kan tillämpas på ett effektivt sätt.
Detta kan exempelvis göras genom att utse en myndighet som skall ansvara för
tillståndsprövning och annan kontroll.11
EU-regleringen infördes som minimilagstiftning, det innebar med andra ord att reglerna blev
minimistandard för medlemsländerna. Unionsländerna fick alltså ha strängare regler men inte
lättare. Detta innebär att de nationella åtgärderna ter sig relativt fritt så länge de inte står i
strid med andra gemensamma intressen. EU-rättens roll i Sverige har fungerat likt en
bromskloss för en strategisk politik för miljöanpassning.12
8
Hans-Heinrich Vogel, Lars Heuman, Madeleine Leijonhufvud, Peter Seipel, Ulf Bernitz, Finna rätt: Juristens
källmaterial och arbetsmetoder, 2012, uppl. 12, s. 39 ff.
9
Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.74
10
http://www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolar-i-Europa/Europadomstolen/
11
Michanek, Gabriel, Zetterberg,Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.84 ff.
12
Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.37
5
För Sverige och dess jurister har EU-rättens roll spelat stor betydelse. Rätten har fungerat,
precis som den svenska lagstiftningen, även den som nationell gällande rätt. Detta är dock
inte så enkelt som det låter. I vissa fall kan det vara på så vis att EU-rättsakterna inte är
korrekt införlivade. En återblick på den primära källan är ofta nödvändigt. Den svenska
språkversionen kan innehålla felaktiga formuleringar och det skulle potentiellt kunna leda till
felaktighet i tillämpningen. Tanken är att tillämpningen ska ske gemensamt och inte bara på
en nationell nivå. Ytterligare något som kan gå snett är att Sverige kan ha missat att införlivat
en del av direktivet eller att ett missförstånd med tillämpningen har uppstått. Det skulle även
kunna vara på så vis att Sverige har haft en felaktig föreställning med direktivet. 13
I svensk rättstillämpning ligger utgångspunkten i rättssäkerheten. Om ett ingrepp sker i
enskilds förhållanden måste det ha lagstöd. Därför sker tolkningen, avseende att ställa krav på
enskilda, ganska restriktivt. Detta görs med anledning av att det ska vara säkert att kraven
som ställs inte går för långt. EU-rätten utgår dock utifrån en lite mer extensiv tolkning och ser
oftast till hur långt syftet kan tolkas.14
2.2
Europadomstolen för mänskliga rättigheter
De grundläggande fri- och rättigheterna återspeglar samhällsutvecklingen, de sociala
framstegen och den vetenskapliga utvecklingen. I de fall där en enskild individ anser att
staten har kränkt hans eller hennes rättigheter enligt EKMR är det först och främst i de
svenska domstolarna eller de svenska myndigheterna prövningen skall ske. Normalt sett
måste de klagande gå ända upp till högsta instans med sin sak, HD, HFD eller regeringen.
Först därefter kan den klagande föra sitt klagomål vidare till Europadomstolen i Strasbourg.15
Väl känt är att Europadomstolen inte kan upphäva en dom eller ett beslut fattat av svensk
domstol eller myndighet. Europadomstolens funktion är därför inte att agera som en
överinstans.16 Syftet med domstolen är att pröva om medlemsstaterna bryter mot EKMR.
EKMR skall tillämpas av medlemsländernas domstolar och myndigheter. Europadomstolen
har dock den högsta tolkningsrätten.17
Då ett klagomål förs i Europadomstolen, är det upp till domstolen att pröva och fastställa om
det överhuvudtaget är så att den klagande har blivit utsatt för en kränkning eller inte.18
Europadomstolens domar är bindande för den staten som är berörd. Den primära uppgiften för
Europadomstolen är med andra ord att kontrollera att konventionen (EKMR) är uppfylld. De
13
Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.73
Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl . 4 s.73 ff.
15
http://www.echr.coe.int – Case processing SWE
(http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=court/howitworks&c=#newComponent_1346158325959_point
er)
16
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 48
17
18
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 52.
14
6
svenska domstolarna har förmodligen en bättre chans att göra bedömningar angående
bevisvärdering och liknande.19
2.3
Margin of appreciation20
Beslut och domar givna av nationella domstolar skall alltid godtas om det inte föreligger
särskilda skäl såsom att den är uppenbart felaktig eller bristfällig. Begreppet margin of
appreciation innebär att de nationella domstolarna har en form av diskretionär prövningsrätt.
Europadomstolens uppgift är framförallt att kontrollera att konventionens krav är uppfyllda.
Det är inte meningen att Europadomstolen skall fungera som en “fjärdeinstans” för Sverige.
Den skall med andra ord inte agera som en högre instans till HD, HFD eller regeringen. Det är
självklart att de nationella domstolarna har en bättre ställning, har bättre underlag att döma i
frågor som exempelvis grundar sig i värdering av bevisfrågor och tillämpningen av den
nationella rätten. Vanligtvis brukar förfarandet på nationell nivå vara utfört på ett grundligt
sätt och brukar ge parter möjlighet att föra sin sak.
Europadomstolen skall visa hänsyn i sin bedömning och respektera en medlemsstats
eventuella nationella tankesätt och vanor. De lokala intressena har med andra ord en särskild
och central betydelse för ett avgörande och detta innebär att när en viss fråga eller ett visst
problem skall lösas är det mycket troligt att de nationella organen är mer lämpade att avgöra
detta. Detta innebär att Europadomstolen är mer återhållssam i sin bedömning och ger
medlemsstaterna mer utrymme att uppfylla EKMR.
Margin of appreciation, alltså den diskretionära prövningsrätten vilken åligger
Europadomstolen kan variera tämligen mycket beroende på ärendets beskaffenhet.
Huvudregeln är dock att Europadomstolen skall agera precis som ovan nämnt, mer
återhållssam i sin bedömning och ge medlemsstaterna det största ansvaret.
2.4
Bakgrund till Århuskonventionen
Sverige ratificerade Århuskonventionen år 2005. Det huvudsakliga målet med konventionen
var rätten att få tillgång till information, allmänhetens deltagande i processen och tillgång till
en rättslig prövning i miljöfrågor. Ett väl fungerande miljöskydd var av central betydelse för
människornas välbefinnande och åtnjutandet av de grundläggande mänskliga rättigheterna när
konventionen ratificerades.21
Århuskonventionen kopplade samman de frågor som rör miljö och mänskliga rättigheter.
Vidare skyddar den alla människors rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och
välbefinnande. Konventionens huvudsakliga synsätt bygger på att arbetet med miljön måste
19
20
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.48 ff.
21
Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.208 ff.
7
vara rotad i allmänheten och att det skall förbättras genom allmänhetens påverkan på
myndigheterna och övriga beslutsfattare.
Det är viktigt att ha i åtanke att konventionens regler inte innebär någon förpliktande garanti
för rätten till en god miljö i det enskilda fallet, utan syftet är att den skall bidra till allas rätt att
leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående.22
2.4.1
De tre grundpelarna
Århuskonventionens mål var som ovan nämnt att främja rättigheterna inom tre områden på
miljöområdet. Indirekt var Sveriges intention av ingåendet i konventionen att främja
miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt garantera konventionens tre grundpelare.
Den första pelaren utformades så att den skulle säkerställa att information skall vara offentlig,
de som önskar ta del av den skall få tillgång till det. Det fanns två huvudsakliga syften med
direktivet, framförallt skulle de garantera rätten att få ta del av miljöinformation som förvaras
hos en offentlig myndighet och dels säkerställa en största möjlig tillgång till och spridning av
miljöinformation till allmänheten. Det kan vara svårt att definiera vad som är att räkna till
miljöinformation, lagstiftaren har därför i Århuskonventionens artikel 2 framfört att
beteckningen miljöinformation i konventionen skall förstås som all information i skriftlig
form, bild, eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form.23
Den andra pelaren gav allmänheten rätt att delta i beslutsprocessen. Bestämmelser om
allmänhetens rätt att delta i beslut gällande tillstånd att bedriva vissa typer av verksamheter
stadgades. Allmänheten skulle ha rätt att få viss information och möjlighet att påverka ett
beslut. Vidare skulle även allmänheten få inflytande i utarbetandet av vissa planer och
program angående miljön. I beslutsprocesser gällande miljö skulle allmänheten på ett tidigt
stadie effektivt informeras antingen genom ett offentligt tillkännagivande eller i enskilt fall.24
Allmänhet definieras såsom fysiska och juridiska personer och i enlighet med nationell lag
eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper som består av juridiska eller fysiska
personer. Allmänheten skulle bland annat informeras om de förslag, ändringar, översyn av
planer och program och relevant information som krävdes för att kunna deltaga i
beslutsprocesser.
Den tredje pelaren gav allmänheten rätt att få tillgång till en rättslig prövning i miljöfrågor.
En individ som vill ta del av information och inte fått tillgång till detta eller om informationen
blivit felaktig hanterad har rätt att få den frågan prövad av domstol eller av ett annat
oberoende organ. Den tredje pelaren gav med andra ord ett stöd till iakttagandet av de två
andra pelarna. Den knyter samman alla de tre pelare som utgör Århuskonventionens
grund.25
22
Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.132 ff.
24
Artikel 6, Århuskonventionen
25
23
8
Sveriges inträde i Århuskonventionen medförde positiva konsekvenser för den svenska
miljödemokratin genom att allmänheten och miljöorganisationerna fick en utökad möjlighet
att få sina frågor rättsligt prövade. En god tillgång på information och rätten att deltaga i
beslutsprocessen i miljömål torde leda till bättre beslut och bättre genomförande av besluten
samt bidra till att allmänhetens medvetenhet angående miljöfrågor vidgas.26
I och med Sveriges tillträde i Århuskonventionen och genom de EU-rättsliga förändringarna
som skett har förutsättningarna angående talerätten i rättsprövningsmål förändrats.
I processen kring Botniabanan kom det fram att Sverige har brutit emot Århuskonventionen i
och med att de klagande inte har fått sin talerätt prövad.27
Genom Lissabonfördraget, den 1 december 2009 upphörde strukturen med pelarna.28 De tre
grundpelare är trots upphörandet värt att benämna med tanke på att Botniabanan pågått under
en förhållandevis lång period. Vi anser att Århuskonventionens pelare trots detta är viktiga att
belysa då de utgjorde grunden för tolkningen. Det är bland annat dessa grundpelare som
Sverige inte tagit tillräcklig hänsyn till i Botniabananfallet. En del av problematiken kan
möjligen funnits i att den svenska prövningsordningen inte var förenlig med EU rätten. Till
synes är det mycket märkligt att miljödomstolen inte påverkades av Århuskonventionen som
då nyligen ratificerats i svensk rätt.
26
Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.212
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden
28
Nilsson, Mattias & Lundberg Jenny, Europarätten – en introduktion till EU-rätten och Europakonventionen
uppl. 4, 2010, s.18
27
9
3
Tillåtlighetsprövning
3.1
Egenskaper för tillåtlighetsprövning
I miljöbalken återfinns en rad olika åtgärder för att verksamheter med miljöstörande
verkningar skall kunna kontrolleras. Sådana åtgärder tas i form av tillståndsprövningar,
tillsynsmöjligheter, anmälningsplikt och regeringsprövningar. Det alla dessa åtgärder har
gemensamt är att de skall följa syftet med miljöbalken som innebär att nuvarande och
kommande generationer skall leva i hälsosam och god miljö. Målet hållbar utveckling
återfinns i portalstadgandet i 1 kap. 1 § MB och fungerar likt en ledstjärna för tillämpningen
av den svenska miljöregleringen. Vid en tillåtlighetsprövning skall således regeringen
vägledas av målet hållbar utveckling.
Det är domstol eller förvaltningsmyndighet som oftast bedömer ärenden som berör
miljöbalkens reglering i form av tillståndsprövning, anmälan eller tillsyn. Regeringen har en
särskild ställning när det kommer till prövningen av stora anläggningar likt Botniabanan.
Dessa anläggningar är normalt sett viktiga för samhällets utveckling och de har oftast ett stort
inflytande på omgivningen. Tanken bakom tillåtlighetsprövningen är att regeringen skall
pröva större projekt endast då det krävs en bedömning av politisk art innan beslutet fattas. Det
kan oftast vara fråga om stora ingripande projekt som är kostsamma och kontroversiella.
Tillåtlighetsprövningen ersätter inte den vanliga tillståndsprövningen utan skulle fungera som
ett led i hela prövningen. Där förberedelserna är gjorda av berörd myndighet och därefter
sänds till regeringen för prövning.29
Prövningen som görs av regeringen skall ske vid ett relativt tidigt skede av processen och
regeringens uppgift blir att pröva tillåtligheten av verksamheten, det vill säga om en
verksamhet skall få komma till stånd eller inte. Regeringens prövning skall ske i samband
med utredningen som behörig myndighet utför. Exempelvis ligger utredningsskyldigheten vid
byggande av järnväg hos Banverket. Detta innebär att regeringens prövning ska ske med
anknytning till Banverkets järnvägsutredning, där den lämpligaste sträckan ska läggas fast.30
3.2
Verksamheter som tillåtlighetsprövas
Tillåtlighetsprövningen skall alltså göras som ett led i den normala tillståndsprövningen och
regeringen skall tillämpa samma regler som andra myndigheter och domstolar. Med
anledning av att det är regeringen som gör det slutliga avvägandet i ärendet kommer ärendena
således inneha en politisk influens.31
Vissa typer av stora anläggningar prövas direkt av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken och
prövningen är obligatorisk. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet och anläggningar för att
bryta uran, allmänna farleder och geologisk lagring av koldioxid omfattas av regeringens
29
Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.397 ff.
Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.144 ff.
31
30
10
obligatoriska tillåtlighetsprövning. Övriga verksamheter prövas av regeringen först efter
förbehåll.32
I enlighet med 17 kap 1 § MB skall regeringen endast pröva nya verksamheter och skall
således inte pröva ändringar som görs på redan befintliga verksamheter.33
Regeringen kan enligt 17 kap 3 § MB åta sig i vissa fall att pröva tillåtligheten av en
verksamhet om det rör sig om verksamheter som är särskilt ingripande mot miljöbalkens
målsättning i 1 kap 1 § om hållbar utveckling. Verksamheten ska då anses vara av ”betydande
omfattning eller bli av ingripande slag”. 34 Denna bestämmelse får en stark betydelse rent
politiskt sätt då den lämnar regeringen en vid befogenhet att avgöra ärendet. Denna
befogenhet benämns för en fakultativ rätt eftersom att regeringen har en rätt att pröva
tillåtligheten av planerade företag. 35
Vissa planerade verksamheter kan innebära att en konflikt mellan olika nationella intressen.
Det kan exempelvis bli konflikt mellan sådana intressen såsom energipolitik och naturvård,
eller där mineral- eller täkt utvinning orsakar betydande miljöpåverkan. Vid detta skede kan
det därför bli aktuellt för regeringen att kunna förbehålla sig rätten till prövning.36
3.3
Förfarandet
En ordinarie prövnings- eller tillsynsmyndighet skall skicka vidare ett ärende till regeringen
om de upptäcker att det avser en sådan verksamhet i 17 kap. MB. När regeringen prövar
tillåtligheten skall de ta hänsyn till lokaliseringsregeln som återfinns i 2 kap. 6 § MB. Om en
verksamhet kommer till stånd bör regeringen kunna bestämma särskilda villkor för att
tillgodose allmänna intressen. Andra viktiga krav som regeringen måste ta med i beaktning är
de allmänna hänsynsreglerna som återfinns i 2 kap MB.37
Enligt 2 kap. 1 § MB är det utövaren som skall visa att de följer de allmänna hänsynsreglerna
vid en ansökan om tillstånd eller tillåtlighet. Om en verksamhet får komma till stånd bör
regeringen även kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. För
att ta ställning till dessa frågor måste verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan,
lokalisering m.m. vara kända. Vid en tillåtlighetsprövning är det därför viktigt att det skall
finnas med en miljökonsekvensbeskrivning i beslutsunderlaget.38
Beroende på om verksamheten prövas hos en myndighet eller hos en domstol kan förfarandet
i en regeringsprövning variera. Den mest vanliga frågan brukar vara om ”miljöfarlig
verksamhet” eller vattenverksamhet som på grund av sin storlek och karaktär kräver tillstånd
av mark- och miljödomstol. Förfarandet går oftast till på det sättet att berörd myndighet eller
domstol bereder ärendet med bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning och inhämtar synpunkter
32
Prop. 2011/12:125 s.61 & Prop. 2011/12:118 s.98 ff.
Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.145
34
35
Prop. 1997/98:45 s. 440 Del. 1.
36
37
Prop. 1997/98:45 s. 441
38
Prop. 1997/98:45 s. 442 Del 1.
33
11
från specialmyndigheter, länsstyrelsen, kommuner och andra berörda. Efter ärendets
beredning lämnas det över till regeringen som då behandlar frågan om tillåtlighet.
Innan regeringen avgör tillåtlighetsfrågan får mark- och miljööverdomstolen chansen att yttra
sig. Regeringen är dock inte bunden av mark- och miljödomstolens yttrande utan har alltid det
sista ordet i ärendet. Efter att regeringen har tagit beslut angående tillåtligheten i ärendet skall
tillståndet avgöras av behörig myndighet. Regeringens beslut om tillåtlighet överklagas med
stöd av Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.39 I enlighet med MB 17
kap 4a § stadgas att kommunfullmäktige i vissa fall får begära att regeringen skall förbehålla
sig rätten till prövning av en verksamhet. Regeringen kan besluta att inte följa kommunens
begäran om förbehåll om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Den 1 januari 2013 genomfördes en lagändring där regeringens obligatoriska
tillåtlighetsprövning av vägar och järnvägar avskaffades.40 Genom lagändringen ansåg man
inte att det skulle leda till att miljökraven eller miljömålen för transportsektorn minskas
eftersom regeringen fortfarande skulle ha en möjlighet att pröva enligt bestämmelserna i 17
kap 3 § MB. Trafikverket har dock en skyldighet att årligen underrätta regeringen om vilka
väg- och järnvägsprojekt som kan komma att anses bli föremål för regeringens prövning.41
3.4
Effekterna av en tillåtlighetsprövning av regeringen
Det finns ingenting i lagtexten som anger att myndigheten som fattat beslutet om tillstånd är
bunden av regeringens tillåtlighetsprövning. Det finns dock ett undantag och det avser
prövningen av vattenverksamhet. I 11 kap 23 § MB anges att ett tillstånd skall lämnas för en
sådan verksamhet som anges i paragrafen om det inte strider mot stoppregeln i 2 kap 9 § MB.
Detta gäller eftersom att en vattenverksamhet är ett villkor till följd av en
tillåtlighetsprövning.
Stoppregeln finns till för att beskriva när en verksamhet får förbjudas eller komma till stånd.
Regeln blir tillämpbar när andra mindre ingripande åtgärder inte kan åstadkomma tillräckligt
skydd för människors hälsa och miljön. I 2 kap 9 3 st. MB anges att stoppregeln inte går att
använda på sådan omfattande eller ingripande verksamheter som redan har tillåtlighetsprövats
av regeringen i enlighet med 17 kap 1 § och 3 § MB.42
Anledningen till att stoppregeln inte är tillämpbar vid just dessa tillåtlighetsprövningar är på
grund av att regeringen har en skyldighet att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna redan vid
sin prövning. 11 kap 23 § MB är därmed ett undantag ifrån de oklara följderna vid andra
tillåtlighetsprövningar.
Problematiken med att efterföljande instanser är bundna av regeringens beslut kom att ta stor
plats i processen kring Botniabanan. Regeringen hade i sitt beslut givit tillstånd till att
järnvägen skulle dras genom ”korridor öst” vilken var belägen inom ett Natura-2000 område.
Då ärendet kom till MÖD ledde detta till frågan hur domstolen skulle förhålla sig till
39
Prop. 1997/98:45 s. 442 ff Del. 1.
Prop. 2011/12:118 s. 1
41
Prop 2011/12:118 s. 72 ff.
42
Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.48
40
12
regeringens tillåtlighetsbeslut och de kom fram till att de inte skulle gå vidare i frågan
angående tillståndet med tanke på att regeringen redan har avgjort detta. MÖD hänvisade till
miljöbalkens förarbeten där det som ovan redovisats framgår att frågor som regeringen redan
prövat inte skall ingå i ytterligare en tillståndsprövning.43
I förarbetet till miljöbalken framgår det på ett flertal ställen att regeringens beslut fastställer
frågan gällande tillåtligheten. Den är i och med regeringens beslut avgjord och klar då
regeringen lämnat sitt avgörande. Den bakomliggande tanken med detta torde vara att
regeringen med en tidig och betydelsefull position i prövningsförfarandet skall kunna prägla
sitt beslut med sin politiska styrning inom ramen för de gällande rättsreglerna.44
43
44
MÖD 2006:44
Prop. 1997/98:45 s. 436 ff. Del. 1 och 1997/98:45 s. 203 Del. 2
13
4
Rätten att överklaga
4.1
Sakägarbegreppet
Den grundläggande avsikten bakom miljöbalkens talerättsregler var att åstadkomma en
generös tillämpning vid avgörandet om vem som ska anses taleberättigad. Dock har inte den
”generösa tillämpningen” fått den verkan lagstiftaren önskade, vilket kan visas av praxis.45
Att delta i första instans får inte blandas ihop med rätten att överklaga en dom eller ett beslut.
Överklagande får ske av den som domen eller beslutet angår. Vissa myndigheter har alltid rätt
att överklaga om målet rör dess ansvarsområde, exempelvis Naturvårdsverket. Även enskilda
sakägare äger rätt att överklaga. Definitionen och tolkningen av sakägarbegreppet är juridiskt
svårtolkat, speciellt belyses detta i de rättsfall vilka kommer behandlas vidare nedan, i
huvudsak blir RÅ 2004 ref. 108 och RÅ 2008 ref.89 relevanta.
En förutsättning för att få rätt att överklaga är att beslutet eller domen angår personen i fråga,
detta framgår i 16 kap. 12§ MB.46 Sakägare är i enlighet med MB och även Århuskonvention
(9.2), den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga
verksamheten. Sakägarbegreppet har två sidor, dels den processuella och dels den materiella.
Den materiella sidan av begreppet berör inte huruvida en enskild person blir insläppt i
processen utan om dess möjlighet att få materiell framgång i fallet. Det materiella
sakägarbegreppet är inte enhetligt utan varierar vitt beroende på rättsfråga.47
Det processuella sakägarbegreppet är å andra sidan enhetligt. Vilka som bedöms vara
sakägare avgörs från fall till fall och med hänsyn till störningarnas omfattning, speciellt då det
handlar om miljöfarlig verksamhet.
I propositionen till miljöbalken angavs att det är svårt att ge en entydig definition av
sakägarbegreppet. Lagstiftaren menade i propositionen att sakägaren är den personen saken
angår. För att en person ska vara sakägare ansåg dock lagstiftaren att en person på ett mer
konkret sätt skall vara berörd av beslutet. Ett annat uttryckssätt som enligt propositionen till
miljöbalken ibland används är att ”beslutet antingen måste påverka vederbörandes
rättsställning eller beröra ett allmänt intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen”.
Vidare angavs det i propositionen att lagstiftaren eftersträvar ett ”enhetligt sakägarbegrepp”.
Anledningen till att lagstiftaren ville använda sig av ett enhetligt sakägarbegrepp är med
anledning av att de tidigare lagstiftningarna som sammanfördes i och med miljöbalken utgick
från olika sakägarbegrepp.
Med detta menades att det inte skulle göras skillnad om den överklagande frågan rör t.ex.
vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet.48 De motiven som lades till grund för
45
Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl 4 s. 167
47
Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377.
46
48
Prop 1997/98:45 s. 483 ff.
14
miljöbalken är att sakägaren är den som kan ”tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet
genom den miljöfarliga verksamheten”.49
Regeringen ansåg i propositionen, som ovan nämnt, att det enhetliga sakägarbegreppet bör
begränsas till den processuella sidan. Det angavs också att det finns en materiell sida av
sakägarbegreppet. Det materiella sakägarbegreppet är dock inte enhetligt utan det beror på
vilken rättsfråga som gäller och vilka lagrum som aktualiseras. 50 Michanek och Zetterberg
menade att vi kan av praxis se att miljööverdomstolen inte har anammat förarbetenas
uttalande om ett processuellt enhetligt sakägarbegrepp.51
4.2
Den enskildes rätt att åberopa
Trots passivitet i första instans kan en klagande överklaga ett beslut gällande tillstånd.
Tillståndsbeslut kan med andra ord alltid överklagas. En viktig fråga att ta ställning till
gällande talerätten är vad en enskild egentligen har rätt att åberopa i ett miljömål. Frågan tas
upp redan i förarbetet till miljöbalken och har varit upp många gånger hos HFD. Om en
enskild har talerätt i ett specifikt fall får denne åberopa, vilket är ganska uppenbart, sina egna
intressen och även allmänna intressen. De allmänna intressena kan vara biologisk mångfald,
försurning av mark och vatten i regionen eller påverkan på det globala klimatet. Att de
allmänna intressena föranleder en rätt till att överklaga grundar sig i att miljöprövningar
förutsätter en bedömning av olika intressen i ett sammanhang. Anledningen är att det inte
skulle finnas en fungerande helhetsbedömning om inte samtliga intressen tas upp. 52 Något en
enskild däremot inte kan åberopa är allemansrätten.53
I förarbetet till MB angavs även att det blir en praxisfråga att avgöra vem som kan anses ha
talerätt. Det är en uppgift för myndigheter och domstolar, vilka prövar överklagandet att
utreda vem och vilka som anses vara berörda av ett visst beslut. Vidare angavs att om det i
vissa fall är tveksamt skall bedömningen vara så förmånlig som möjligt för den enskilde.54
I stora projekt likt Botniabanan har det konstaterats att det är väldigt svårt att avgöra vem som
var att klassa som sakägare och därmed också part i ärendet. En väldigt viktig och stor fråga
som uppkom i och med Botniabananprocessen, är när ett projekt kan anses ha en sådan
konkret inriktning att enskilda fastighetsägare kan sägas ha fått saklegitimation.
4.3
Den internationella vinkeln
Rätten att föra talan i miljömål har fått stöd i både internationell rätt och EG rätt. I enlighet
med Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna, artikel 6, har alla rätt till en rättvis rättegång. Detta gav var och en rätt att få sina
49
Prop 1997/98:45 s. 484
Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377.
51
Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s. 377.
52
53
Prop. 1997/98:45 s. 486.
54
Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s. 167.
50
15
medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en oavhängig och opartisk domstol.55
Den personen som är att anse som berörd av en myndighets beslut skall kunna få frågan
prövad om huruvida beslutet har kränkt dennes rättigheter. I Fallet Zander mot Sverige
prövades rätten för en fastighetsägare, som bodde intill en avfallsanläggning, att få ett
myndighetsbeslut avseende en annan persons miljöskadliga verksamhet prövat i domstol.
Zander ansågs ha en civil rättighet att få sina intressen tillgodosedda, vilket han inte hade fått
vid en tidigare prövning, och Sverige fälldes därmed.56
4.4
Processen i miljömål
Det finns olika processuella regler som kan tillämpas vid ärenden som berör miljöbalken. I de
vanligaste fallen blir rättegångsbalken tillämplig i de mål där mark- och miljödomstolen utgör
första instans. I de fallen andra regler än rättegångsbalken blir tillämpliga anges detta i
miljöbalken.57
Avseende mål som börjat vid förvaltningsmyndighet eller i kommunen och därefter
överklagades till mark- och miljödomstol, tillämpas bestämmelserna i lagen (1996:242) om
domstolsärenden som utgångspunkt.58 I prop. 2009/10:215 angavs att regler om tvistemål i
allmän domstol tillämpas i de mål där mark och miljödomstol innehar rollen som första
instans om inte annat anges i lag.59
I prop. 2009/10:215 angavs att ärendelagen är tillämpbar avseende de mål som överklagas till
mark- och miljödomstol.60 Lagstiftarna ansåg att då rättegångsbalkens regler i huvudsak
används i mål där processen är hänförlig till förfluten tid passar reglerna inte väl vid
förfarandet vid mark- och miljödomstolarnas handläggning i mål. Lagstiftarna ansåg här att
valet stod mellan att använda sig av förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Dock kom de
fram till att det fanns en stark presumtion att välja ärendelagen. Därmed ansåg de i
propositionen att ärendelagen skulle gälla som utgångspunkt i de mål som överklagas till
mark- och miljödomstol.61
55
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91.
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91, Svensk Juristtidning, 1994 s. 337.
57
Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 362.
58
I 5 kap 1 § lagen om mark och miljödomstolar återfinns regler om att lagen om domstolsärenden är
tillämpbara och Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3
s.362.
59
Prop.2009/10:215 s. 153.
60
Prop.2009/10:215 s. 158 ff.
61
Prop.2009/10:215 s. 167.
56
16
5 Institutet rättsprövning
5.1
Vilka beslut som rättsprövas
I artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och
grundläggandefriheterna stadgas att var och en har rätt till en “rättvis rättegång”. Detta
innebär en rätt att få medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en opartisk
domstol. För att Sverige skulle kunna uppfylla målet i artikel 6 infördes institutet
rättsprövning. Bestämmelser om detta återfinns i rättsprövningslagen.62
Ett beslut taget av regeringen överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. En rättsprövning
fungerar inte som ett vanligt överklagande utan det överklagade beslutet kan antingen
fastställas eller upphävas. Av propositionen till Århuskonventionen framgår det att för att ett
ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndighetsutövning mot enskild. Frågan
skall antingen gälla den enskildas personliga ställning eller enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden inbördes, eller en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och
det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden.63
I enlighet med rättsprövningslagen kan som ovan nämnt vissa beslut tagna av regeringen
rättsprövas. Rättsprövningen sker av HFD. För att en rättsprövning skall ske i den mening
som avser artikel 6 EKMR krävs det att den handlar om en persons civila rättigheter eller
skyldigheter. En rättsprövning kan även ske gällande sådana tillståndsbeslut av regeringen
som omfattas i Århuskonventionens artikel 9.2, beslut som gäller tillstånd att bedriva
verksamheter vilka har betydande påverkan på miljön.
5. 2
Reformen av rättsprövningslagen
En lag om rättsprövning har sedan 1988 funnits i svensk lag, Lag (1988:205) om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det föll sig dock nödvändigt för Sverige att införa
en ny lag för en ny slags rättsprövning sedan Sverige blivit fälld ett flertal gånger i
Europadomstolen om de mänskliga rättigheterna, i synnerlighet beträffande artikel 6. Denna
lag infördes under 2006.64 Ett bra exempel på när Sverige har blivit fällda tidigare är fallet
Sporrong-Lönnroth där Europadomstolen fastställde att det svenska rättssystemet var
oförenligt med artikel 6 i EKMR. Tvisten gällde två fastigheter belägna i centrala Stockholm.
Dessa fastigheter var belagda med expropriationstillstånd och därtill knutna till ett
byggnadsförbud.65
Till följd av de flertal fällande domarna mot Sverige infördes rättsprövningslagen som en
åtgärd för att lösa problematiken. Att begära rättsprövning som enskild hade andra
förutsättningar innan RPL antogs som lag. Innan RPL användes vissa av förvaltningslagens
principer angående talerätten och begreppet berörd. Detta medförde problem då de skulle
62
Prop. 2004/05:65 s.1
Prop. 2004/05:65 s .81
64
Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 498 ff.
65
C of Sporrong and Lönnroth v. Sweden A-7151-75
63
17
tillämpas på beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. MB vilket framförallt kom att synas tydligt i
fallet Botniabanan. Tillåtlighetsbeslutet skedde på ett så pass tidigt stadie i beslutsprocessen
att RegR inte kunde avgöra vilka som ansågs vara berörda av järnvägsverksamheten. När de
enskilda i efterhand överklagade detta kunde inte regeringens redan fastställda beslut
ifrågasättas. Detta ledde till att de klagandes rätt till rättsprövning föll mellan stolarna.66
En rättsprövning innefattar inte bara prövningen om beslutet stämmer överrens med de
gällande rättsreglerna. Den skall även innefatta en prövning huruvida eventuella fel i
förfarandet förekommit, vilket kan ha påverkat utgången i frågan. Århuskonventionen ställer
upp vissa krav på domstolsprövning och måste således följas. Konventionens krav skall
kunna
ifrågasättas,
både
i
materiellt
och
processuellt
hänseende.67
5.3
Enskildas talerätt
I propositionen till den nya rättsprövningslagen angavs att det dåvarande villkoret att endast
den som har varit part får ansöka om rättsprövning skulle tas bort. Avgörandet för rätten att
ansöka ansågs istället vara om det klandrade beslutet innefattade en prövning av sökandens
civila rättigheter eller skyldigheter. Vidare ansåg regeringen i propositionen att huruvida den
enskilde har intagit formell ställning som part saknade betydelse. Med detta menade man att
det avgörande ligger på om ett beslut innefattar en prövning av vederbörandes civila
rättigheter och skyldigheter.68
Rätten till rättsprövning ligger hos enskilda, vilkas civila rättigheter eller skyldigheter skall
prövas. Även icke vinstdrivande miljöorganisationer kan ansöka om rättsprövning.69 En
ansökan om rättsprövning lämnas direkt till HFD och inte till regeringen.
En rättsprövning får innebörden att HFD kan upphäva regeringens beslut om det anses strida
emot någon reglering som de sökande har åberopat eller om det har klart framgått genom
omständigheterna. Domstolen kan med andra ord inte ändra ett regeringsbeslut.
Genom Europakonventionen har medborgarna i medlemsstaterna garanterats en möjlighet till
domstolsprövning. Rättsprövningens syfte är att Sveriges internationella åtaganden blir
uppfyllda. När Sverige införde Århuskonventionen ansåg regeringen att konventionen inte
kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. MB kunde överprövas särskilt.70 De
ansåg att det räcker att en enskild har möjligheten att överklaga det tillståndsbeslutet som
meddelas i ett senare led av en domstol eller en myndighet. Regeringens tillåtlighetsbeslut
skapade problematik då det ansågs ha en bindande effekt i efterkommande led. Detta
uttalande från regeringens sida är inte förenligt med Århuskonventionens eller EU:s direktiv
för genomförande av Århuskonventionen.
66
Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 499 ff.
Prop. 2004/05/65 s.81
68
Prop. 2005/06:56 s. 12
69
16 kap. 13 § MB
70
Prop. 2004/05/65 s. 83
67
18
Då tillåtligheten av en järnväg eller en väg har prövats kan enskilda med stöd av 17 kap MB
överklaga det efterföljande planbeslutet. Planbesluten är sådana beslut som överprövas med
hjälp av rättsprövning. För att det inte skall strida mot EU rättsliga principer så skall de
sökande ha fått en fullständig rättslig granskning av de frågor som bedömdes i det första
regeringsavgörandet, förenligheten med MB:s allmänna hänsynsregler, riksintressen, Natura
2000 m.m. Därför har kritik riktas mot hur domstolen hanterade fastighetsägarnas talerätt i
Botniabananfallet. Detta eftersom det inte framstod som särskilt processekonomiskt eller
samhälleligt genomtänkt att inte medge rättsprövning av regeringens ursprungliga beslut utan
istället vänta till när den eventuella järnvägsplanen fastställs. Om domstolen kommer fram till
att verksamheten inte är förenlig med gällande rätt kan det leda till att flera års arbete läggs
ned i onödan.71
Regeringens miljöbeslut är på olika sätt omfattade av Århuskonventionens krav på att
allmänheten skall ha möjlighet att få besluten rättsligt granskade i enlighet med artikel 9. Det
gäller beslut som har meddelats enligt miljöbalken om tillstånd, tillåtlighet och dispens. Ett
tillåtlighetsbeslut granskas genom en såkallad rättsprövning. Utgångspunkten för
rättsprövning är att den enbart kan begäras av enskild när beslut av regeringen innefattar
prövning av dennes civila rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen samt
rättsprövningslagen 1 §. Begreppet enskild omfattas av både av fysiska och juridiska
personer.72
Det regeringen först och främst måste ta ställning till är om det aktuella beslutet berör honom
eller henne. I vissa fall kan därför regeringsbeslut på så vis undkomma rättslig granskning
eftersom det saknas någon enskild som kan anses vara berörd av beslutet.73
5.4
Kort om miljöorganisationers
regeringsbeslut
rätt
att
föra
talan
vid
I och med ratificeringen av Århuskonventionen i Sverige utvecklades även möjligheten för
miljöorganisationer att begära rättsprövning. De miljöorganisationer som avses i 16:13
miljöbalken kan begära rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas
av Århuskonventionen artikel 9.2.74 I 2 § RPL anges att en miljöorganisation har rätt att
överklaga sådana beslut som anges i artikel 9.2 Århuskonventionen. De miljöorganisationer
som har rätt att överklaga regeringsbeslut återfinns i 16 kap 13 § MB. Den internationella
utvecklingen mest grundad i Århuskonventionen har i stor bemärkelse drivit på den svenska
rättsutvecklingen. Efter det så kallade DLV-målet75 där EU-domstolen underkände den
svenska avgränsningen av antalet medlemmar har kretsen av sammanslutningar med rätt att
överklaga vidgats. Det var föreningen Djurgården Lilla Värtans Miljöskyddsförening som
överklagade till MÖD som därefter avvisade föreningens överklagande med motiveringen att
föreningen inte uppfyllde kravet i 16 kap 13 § MB om antalet medlemmar. Efter domen har
16 kap 13 § MB ändrats genom att en förening numera inte endast måste var ideell utan den
71
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.101 ff.
73
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.99 ff.
74
Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102.
75
Application number: C-263/08
72
19
kan vara en stiftelse eller någon slags organisation.76 För att en miljöorganisation skall få den
rätten att överklaga gäller följande:
Organisationen skall:
1.
2.
3.
4.
ha “till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen”
inte vara vinstdrivande
ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år
ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt visat att verksamheten har allmänhetens
stöd.77
Det står däremot inte uttryckligen i lagtexten att organisationer får överklaga regeringens
beslut om tillåtlighet. Men en tolkning efter Århuskonventionens bestämmelser leder dock till
att en miljöorganisation har rätt att överklaga även tillåtlighetsbeslut. I HFD 2011 not. 26 (se
nedan avsnitt 5.5) anser domstolen att en miljöorganisation har rätt till att överklaga
tillåtlighetsbeslut.78
5.5
Rättsutvecklingen efter Botniabanan
I HFD 2011 not. 26 ansökte Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. om rättsprövning
gällande tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap miljöbalken. Det var Naturskyddsföreningen, vissa
föreningar och privatpersoner som yrkade hos Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens
beslut skulle undanröjas. I fallet så skulle regeringens tillåtlighetsbeslut innebära att en
motorväg skall få byggas inom en viss vägkorridor. Den exakta sträckningen av vägen och
den slutliga utformningen av det aktuella tunnelläget skulle fastställas först genom senare
beslut. Domstolen ansåg här att vid prövningen av detta mål är det inte närmare klarlagt exakt
hur den framtida vägen kom att beröra de enskilda som är sökande. Genom det klandrade
beslutet ansåg domstolen att frågan om lokaliseringen inte kunde bli föremål för prövning vid
en framtida process. HFD kom därför fram till att domstolsprövning av lokaliseringsfrågan
kan äga rum bara genom rättsprövning av regeringens nu klandrade beslut. HFD ansåg därför
att regeringens beslut innefattar en prövning av de sökandes civila rättigheter eller
skyldigheter i enlighet med artikel 6.1 Europakonventionen.79
Domstolen bedömde alltså frågan annorlunda i jämförelse med Botniabananfallet. I
Botniabananfallet ansåg regeringsrätten att kretsen sakägare skulle bestämmas i det
efterföljande ärendet om järnvägsplanen. I HFD 2011 not 26 ansåg man att de hade
behörighet till att få talerätt eftersom de var berörda av att lokaliseringen redan var avgjord i
och med att regeringen fastställde “korridoren”. Denna korridor ansåg domstolen inte kunde
bli föremål för en framtida prövning på samma sätt som den kunde bli prövad vid en
rättsprövning. De klagandena i fallet hade således talerätt. Fallet HFD 2011 not 26 kan därför
76
Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 382-383.
16 kap 13 § 1st MB.
78
79
HFD 2011 not 26.
77
20
anses som mer förenligt med Århuskonventionens krav på allmänhetens rätt till rättslig
prövning eftersom sakägarna fick komma till tals.80
Efter Botniabanan förändrades rättsläget något. De som är behöriga att begära rättsprövning
beskrivs ingående i artikel 6 EKMR. Det som har skett är att HFD har fått en ny inställning
till tolkningen av “beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila
rättigheter eller skyldigheter”. Det kan visas genom ovan nämnt rättsfall där man kom fram
till att en prövning av lokaliseringen endast kan ske genom rättsprövning av regeringens
tillåtlighetsbeslut. På grund av att en prövning av de klagandes civila rättigheter och
skyldigheter skall anses ha innefattats i processen.81
5.5.1
Bungemålet
Sverige fick genom Botniabananfallet hård kritik och om de inte fått denna kritik hade de
förmodligen förmodligen inte tagit sådana beslut de gjorde i det såkallade Bungemålet (HD T
3158-12). Det kan framstås väldigt ogenomtänkt i svensk rätt att tillåtlighetsförklaringen
lämnats som ett preliminärt beslut redan i de inledande skedet oavsett om bedömningen sker i
domstol enligt 22:26 MB eller av Regeringen enligt 17 kap. MB.
HD har genom Bungemålet slagit fast att den omtalade “bindande verkan” som Regeringens
beslut har, inte är förenlig varken med miljöbalkens grundtanke angående
tillståndsprövningar och inte heller med EU rätten. Detta leder till stora frågetecken och
resultatet sträcker sig långt över att endast besvara frågorna i Bungemålet. När regeringen
lämnar tillåtlighetsbeslut i enlighet med 17 kap. MB bör det i framtiden framgå tydligt att
domstolarna i en senare bedömning och i sin roll som efterföljande instans är behöriga och
har befogenhet att ompröva hela regeringens beslut. 82 Detta skulle vara mer ekonomiskt och
processen skulle vara mindre tidskrävande.
80
http://www.jandarpo.se/upload/2013%20Klagor%C3%A4tt%20II.pdf
82
(http://www.jandarpo.se/upload/2013%20HD%20Bunge_MA.pdf)
81
21
6 Rätten till en rättvis rättegång
Artikel 6 - Rätten till en rättvis rättegång - punkt 1
“Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter
eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och
offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol
som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och
allmänheten får utestängas från rättegången eller den del därav av hänsyn till
den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten
i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för
parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt
nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada
rättvisans intresse".
Precis som artikel 6 lyder så är den tillämplig på sådana tvister som gäller en persons civila
rättigheter eller skyldigheter. För domstolen finns det vissa krav som skall vara uppfyllda.
Dessa är bland annat att domstolen skall vara oberoende och opartisk, den skall ha upprättats i
enlighet med lag och förfarandet skall utgöra en så kallad “fair hearing” vilket innebär
korrekthet och rättvisa för den enskilde.83
Att avgöra vad som är en fair hearing är inte helt enkelt. Bedömningen bör ske utifrån varje
enskilt fall och olika omständigheter skall tas i beaktan. Domstolen skall göra en
helhetsbedömning. Detta kan innebära att om en stat gör flera små överträdelser som inte i
egen bemärkelse utgör kränkning i enlighet med artikel 6, tillsammans kan utgöra en
kränkning. De flesta fallen som Europadomstolen i Strasbourg tar upp är kränkningsfall
rörande artikel 6. Precis som i det aktuella fallet Case of Karin Andersson and Others v.
Sweden är det den artikeln som blir tillämplig. Överlag är det ofta artikel 6 som har ställt
Sverige i problematiska situationer tidigare.
Artikel 6 utformning är relativt grundlig och detaljrik. Domstolen har därför fått möjligheten
att vara mer obunden och oavhängig i sina bedömningar och detta återkopplar till begreppet
“margin of appreaciation”, vilket innebär att det är medlemsländerna själva som anses ha
mest behörighet att avgöra vilken reglering som är passande att tillämpa. Rättigheterna i
artikel 6 punkt 1 är en generell rättighet vilken gäller i både civil och brottmål medan 6.2 och
6.3 endast tillämpas vid brottmål.
En grundläggande princip för rätten till en rättvis rättegång är självklart att varje part skall få
möjlighet att bli hörd. I samband med denna rätt hör även att parten skall få framföra vad han
har att säga till stöd för sin sak. Europadomstolen har konstaterat att ett beslut/förfarande som
83
mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s.217.
22
har fattats utan att parterna hörts står då i strid med artikel 6.1 EKMR.84
6.1
Klagorätten i Artikel 34
Det finns två olika typer av mål som kan tas upp till Europadomstolen. Dessa två benämns
som mellanstatliga mål och enskilda klagomål. I detta fall blir enskilda klagomål det aktuella
förfarandet, vilket är det största delen av Europadomstolens verksamhet.85 I enlighet med
artikel 34 kan klagorätten tillkomma en person, en privat organisation eller en grupp
individer. Myndigheter och andra offentliga organ får inte klaga och detta trots att de har ett
visst oberoende som möjliggör tvister med andra offentliga organ.
En förutsättning för att få en rätt att klaga är att du skall vara ett offer, du skall med andra ord
vara ett “victim” för en kränkning av konventionen. En person som bara är
samhällsintresserad har ingen rätt att klaga över lag eller beslut som eventuellt kan strida mot
konventionen. Det kan ibland vara svårt att avgöra vem som skall anses vara “offer”. Det är
inte alltid den som är direkt drabbad utan det kan även vara en person som är en nära anhörig
som indirekt har blivit berörd av ett beslut. I enlighet med artikel 34 i konventionen räcker det
med att en enskild påstår sig vara ett offer för en kränkning av konventionen för att få talerätt.
Det innebär att det inte måste stå klart att personen faktiskt utsatts för ett konventionsbrott.
Det är denna fråga som kommer att prövas i en fortsatt prövning. Det skall dock finnas en
sådan relation mellan klaganden och det påstådda konventionsbrottet att denna med rimliga
grunder kan påstå sig ha blivit drabbad av detta. 86
6.2
Ett effektivt och tillräckligt medel för upprättelse
Det första Europadomstolen gör vid ett mål är att pröva om målet skall förklaras
“inadmissable” vilket innebär att målet avvisas, eller om det skall förklaras “admissible”,
vilket innebär att målet tas upp till sakbehandling. I artikel 35.1 EKMR anges att ett ärende
får tas upp till prövning först sedan inhemska rättsmedel uttömts. Om det inte uppfyller detta
villkor skall det i enlighet med artikel 35.4 EKMR avvisas. Bakgrunden till detta förfarandet
är att fel som begås i första hand skall rättas till hos det berörda landet och att klagomål till
Europadomstolen ska fungera som en sista utväg. Europadomstolen anser att kravet på
uttömmande av inhemska rättsmedel skall tillämpas med flexibilitet och utan överdriven
formalism. I praktiken tillämpas denna regel strikt även i förhållande till den klagande som
kan ha olika skäl till att utreda de tillgängliga rättsmedlen.
Tanken med att de rättsmedel som skall uttömmas är de som skall ge den klagande “an
effective and sufficient means of redress” (”en effektiv och tillräcklig möjlighet att vinna
84
mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 218 ff.
85
mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 23
86
23
rättelse”). Detta uttryck har innebörden att den klagande skall få en tillräcklig möjlighet att
vinna rättelse. Utgångspunkten är att rättsmedlen skall uttömmas på det sätt som stadgades i
den egna nationella rätten. Här skall man ta sikte på eventuella tidsfrister och
formföreskrifter. Den fråga klagomålet gäller skall ha varit uppe i de inhemska instanserna.
När det kommer till hur bevisbördan för rättsmedel skall fördelas har Europadomstolen
uttalat att den skall vara delad, se fallet Horvat mot Krotatien.87
Det faller på regeringen att visa att det rättsmedel som åberopats var effektivt och tillgängligt
vid den aktuella tidpunkten om det är regeringen som har lämnat en invändning om att
rättsmedlen inte har uttömts i ett särskilt fall. Det rättmedlet som var åberopat skall vara ägnat
till rättelse med goda utsikter till framgång. Om regeringen lyckas visa på att rättmedlen inte
har uttömts på ett tillfredställande sätt kan klagande ändock en möjlighet att visa att det
aktuella rättsmedlet faktiskt har uttömts, vidare kan även klagande visa att det aktuella
rättsmedlet var inadekvat och ineffektivt eller att det fanns särskilda omständigheter som
befriade den klaganden från att använda rättsmedlet ifråga. 88
Regeringen åberopar bland annat att de klagande inte har vänt sig till den möjligheten som
finns gällande begäran om ersättning för konventionsbrott till en domstol eller till JK. 89
Vi anser att det kan te sig lite märkligt att argumentera utifrån detta eftersom själva grund av
problematiken ligger i att de inte har fått sin talerätt prövad. En ersättning prövar inte
huruvida regeringens tillåtlighetsprövning överensstämmer med gällande rätt. Att
argumentera att de sökande inte hade uttömt alla tillgängliga rättsmedel med grunderna av att
de inte hade sökt om ersättning framstår som ett tomt argument. Det handlar inte om rätten
till ersättning utan det handlar om att de inte har fått sin talerätt prövad.
6.3
Oförenligheten med ratione personae och ratione materiae
I 35.1 EKMR återfinns regler att om en framställning är oförenlig med konventionens
bestämmelser skall de avvisas. I praxis har det utformats olika huvudtyper av
“incompatibility” med andra ord oförenlighet. Dessa kallas ratione materiae, ratione
personae och ratione loci.
Oförenlighet ratione materiae innebär att kränkningen avser en rättighet som inte är
garanterad i konventionen. Oförenlighet ratione personae är det fråga om klagomål mot
enskilda personer. Med det menas att en enskild person kan göra gällande att en
konventionsstat inte har fullgjort sina förpliktelser enligt konventionen. Vid den tidpunkt
Botniabananfallet togs upp till prövning i Europadomstolen yrkade Regeringen bland annat
87
88
89
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden.
24
på
6.4
dessa
två
principer,
ratione
materiae
och
ratione
personae.90
Prövningen i sak
När domstolen tar upp fallet till sakprövning skall domstolen naturligtvis utreda fakta i målet
samt skall de försöka uppnå en förlikning mellan parterna kallad “friendly settlement”
(förlikning). Om det uppnås en förlikning meddelas ett beslut om avskrivning av målet i
enlighet med artikel 39. I det fall en förlikning inte inträffar fortsätter behandlingen av målet.
Domstolen gör en rättslig bedömning i målet som leder till ett fastställande om överträdelse
av konventionen har skett eller inte. Vidare har domstolen även en möjlighet att ta till
åtgärder som skadestånd även kallat “just satisfaction”91. Detta skadestånd ges till den
enskilde.92
En annan viktig följd av en dom från Europadomstolen som i högsta grad blev tillämpligt
efter Case of Karin and others v. Sweden, kan vara en revidering av en lagstiftning eller
annan åtgärd. Enligt artikel 46.2 är det Europarådets ministerkommitté som skall se till att
staterna följer och verkställer domstolens avgörande. Dock kan egentligen inga åtgärder
vidtas för att se till att staten i fråga följer domen eller inte. Men det är naturligtvis en
självklarhet att staten gör det eftersom att hela konventionen och samarbetet grundar sig på
att staten följer förpliktelserna.
Det finns en viss procedur för att utöva press mot en stat som inte lojalt fullgör sin
förpliktelse efter en dom93. Det är Europarådets ministerkommitté som kan hänskjuta frågan
om att en konventionsstat inte sköter sina förpliktelser enligt en dom till Europadomstolen.
Europadomstolen prövar därefter om staten har brutit mot sina förpliktelser i fråga om
verkställigheten och om detta har inträffat är det upp till ministerkommittén att avgöra vilka
åtgärder skall vidtas.94
Efter detta avgörande kan det i framtiden komma att bli aktuellt för Sverige att förändra sin
syn och praxis på hur tillvägagångssättet för regeringens beslut vid tillåtlighetsprövning.
6.5
Konventionen genom rum och tid
När Europakonventionen arbetades fram var det viktigt att utforma hur den internationella
övervakningen skulle ske. Det medlemsstaterna kom överrens om var att
Europakonventionens två grundläggande mål skulle bygga på dels en rättslig kontroll genom
en europeisk domstol och även ge enskild möjlighet att själv föra talan inför ett europeisk
90
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.30.
91
Principen tillämpas enligt artikel 41 EKMR.
92
93
Denna bestämmelse hittas i fjortonde tilläggsprotokollet.
94
25
instans.95 För att EKMR skulle fungera var det viktigt att medlemsstaterna, i fråga om
regeltolkningen, anpassade sin egen lagstiftning eller vidtog åtgärder för att en liknande
situation inte skulle uppkomma igen.
Konventionens ställning skiljer sig även åt mellan olika stater. I vissa medlemsstater anses
den ha högre rang än den nationella, den skall med andra ord tillämpas framför den nationella
lagen, medan den i andra har exakt samma rang som den nationella lagen.96
Det finns en allmän folkrättsligt princip som anger att en konvention/internationell
överenskommelse inte är retroaktivt tillämplig. Detta i enlighet med artikel 28 i
Wienkonventionen. Denna princip gäller för Europakonventionen. För varje konventionsstat
gäller förpliktelser först från den tidpunkten då konventionen trädde ikraft för staten. Detta
innebär således att brott mot konventionen som skedde innan konventionen trädde ikraft inte
kan medföra att någon hålls ansvarig. Att en handling som är konventions motstridig har
inträffat innan konventionen trätt ikraft kan således inte medföra något ansvar för
konventionsbrott. Om någon klagar på en sådan handling hamnar det utanför
Europadomstolens kompetens, detta benämns ”ratione temporist”.97
Århuskonventionen ratificerades till svensk lag år 2005. Med tanke på att den första domen
föll 2004 är det sannolikt att domstolen inte hämtade vägledning ifrån konventionen.
Vi tycker å andra sidan att det är märkligt att domstolen i sitt avgörande 2008 inte la större
vikt och hämtade vägledning från Århuskonventionen, då den ratificerades bara några år
innan.
95
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.19.
96
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007, s. 20 ff.
97
mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007, s. 41
26
7 Botniabanan - en utdragen process
7.1
Bakgrund till fallet
Den 15 oktober 1999 ansökte Banverket om tillstånd att enligt miljöbalken bygga en
järnvägssektion som skulle vara 10 km lång. Denna del skulle byggas vid Ume älv i norra
Sverige och skulle utgöra den sista delen av Botniabanan, vars totala längd är 190 km.
Banverket förde fram flera alternativa förslag, samtliga var belägna i en ”korridor”.
Ett flertal alternativ utreddes, dock föll beslutet på den östliga korridoren, vilken även
Banverket rekommenderat. Ärendet lämnades sedan över till regeringen för en
tillåtlighetsprövning i enlighet med 17 kap. 1§ MB. Den 30 juni 2003 gav regeringen sitt
godkännande för järnvägsbygget i korridor öst med ett särskilt villkor att den specifika
sträckan måste fastställas i en järnvägsplan senast 1 juli 2009.98
En rättsprövning blev aktuell i och med regeringens tillåtlighetsbeslut, detta togs upp i
rättsfallet RÅ 2004 ref. 108. De sökande åberopade främst att de av regeringen tagna beslutet
angående tillåtligheten stred mot nationell och europarättslig lag och därmed skulle upphävas.
De yrkade på att RegR skulle undanröja beslutet för att sedan återförvisa ärendet till
Banverket där en vidare utredning skulle ske. De enskildas ansökan angående rättsprövning
avvisades av RegR.
I domen RÅ 2004 ref 108 ansåg regeringsrätten att regeringens beslut inte kunde innebära
någon myndighetsutövning mot föreningen. Med anledning av detta kunde domstolen då
avslå föreningens yrkande och deras talan kunde därför avvisas i enlighet med den då aktuella
lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Efter denna dom har således
reglerna för prövningsrätten för en förening ändrats en aning, vilket framgår ovan.
RegR ansåg att de inte med säkerhet kunde bedömda vem och vilka som skulle bli påverkade
i den mån som skulle ge de sökande rätt till talerätt förrän järnvägsplanen var helt fastställd.
Domstolen kom fram till att de som senare skulle anses vara berörda av den kommande
verksamheten skulle få möjligheten att få saken prövad vid en rättsprövning då
järnvägsplanen fastställts. Resultatet av detta blev att RegR inte prövade något annat än
frågan om talerätten och domstolen avslog sökandes yrkande.99
I det inledande skedet av ärendet handlade prövningen om lokaliseringen för järnvägen, med
andra ord innebar det att fallet började som en materiell prövning. Domstolen valde att inte
pröva de materiella förutsättningarna utan avslog det eftersom de ansåg att fastighetsägarna
inte kan anses vara såpass berörda att de har talerätt i detta skede av processen. Det övergick
då alltså således i en formell prövning.
98
99
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden
RÅ 2004 ref. 108
27
7.2
RÅ 2008 ref. 89
Den färdigställda järnvägsplanen meddelades av Banverket den 12 juni 2005 och den
fastställdes av regeringen efter överklagande. Beslutet av regeringen blev i sin tur rättsprövat i
RÅ 2008 ref. 89 där sökandena yrkade på att regeringens beslut skulle upphävas och att
beslutet stred emot ett flertal nationella och även EG-rättsliga regler, bland annat mot habitat
direktivet. De sökande anförde också i sin talan att RegR skulle inhämta ett
förhandsavgörande från EG-domstolen. Till detta yrkade de även på att någon vidare
utredning angående alternativa vägar inte gjorts under regeringens beslut och att de genom
Århuskonventionen ansågs ha rätt till en prövning av det som behandlats i beslutet om
tillåtligheten.
RegR kom fram till att det beslut som regeringen den 12 juni 2003 meddelat var förenligt med
miljöbalkens regler och genom det var frågan om tillåtligheten enligt MB i aktuellt fall redan
avgjort. Rätten menade att processen angående järnvägsplanen var korrekt och i enlighet med
regeringens beslut om tillåtlighet. Regeringsrätten saknade därför skäl att upphäva
regeringens beslut den 28 juni 2007. I det tidigare rättsfallet gjorde RegR bedömningen att
ingen av de enskilda sökande kunde anses vara sakägare i det hänseende till
tillåtlighetsbeslutet och detta medförde inte att prövningen av beslutet därför även skulle
omfatta lokaliseringsfrågan. RegR konstaterade även att den gemenskapsrättsliga frågan inte
har någon betydelse för avgörandet i detta fall och därför avslogs fastighetsägarnas yrkande
på att förhandsavgörande från EG domstolen skulle inhämtas. I RÅ 2008 ref. 89 kom RegR
fram till att regeringens beslut skall stå fast.
7.2.1 Skiljaktig: Regeringsrådet Billum100
Regeringsrådet Billum delade inte majoritetens uppfattning angående att de sökande inte var
berättigade talerätt. Skälen till detta var att han ansåg att till skillnad från ett tillåtlighetsbeslut
har ett beslut om järnvägsplanen medfört direkta rättsverkningar mot tredje man. Därför är det
en självklarhet att enskilda som visar sig vara berörda av beslutet har rätt att ansöka om att få
sin rätt prövad. Banverket hänvisade i sitt yttrande att prövningen (vilken då var uppe i MÖD)
om regeringens tillåtlighetsbeslut var förenligt med MB:s regler och regeringen avslog då
överklagandena.
Billum framförde att bland annat med hänvisning till rättsfall RÅ 1993 ref. 97 att de borde
prövat invändningarna när de tog ställning till överklagandena av järnvägsplanen.
Sakägarna skulle alltså ha en rätt att få sina invändningar prövade av domstol och även att de
senare skulle få en fullständig domstolsprövning av sina rättsliga invändningar.
Majoriteten av domstolen ansåg att rättsprövningen av de frågor rörande tillåtlighetsbeslutet
inte kunde ske. Billum ansåg att detta ändå inte förändrar situationen att sakägarna har rätt att
få sina invändningar prövade av domstol. De aktuella frågorna rörande järnvägens sträckning
måste prövas av RegR. Billum fann sålunda att regeringens beslut om den aktuella
järnvägsplanen innefattar ett ställningstagande även till invändningar som handlade om
sträckan genom Natura 2000 området och även att RegR borde tagit ställning till dessa frågor
100
1993 ref. 97
28
oavsett om regeringen tidigare behandlat dessa i tillåtlighetsbeslutet. Billum argumenterade
för att regeringen inte borde kunnat dra sig undan på grund av de processuella skälen. De
borde även ha prövat även de materiella.
Billum ansåg att de efterföljande instanserna som kommer att göra miljöprövningen inför
byggandet av järnvägen är bundna av tillåtlighetsbeslutet och instanserna utgår efter att
järnvägen skulle dras inom den korridor som angetts i regeringsbeslutet.
”Tillståndsmyndigheterna kan sålunda endast besluta om det närmare innehållet
i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för detta. När den slutliga
järnvägsplanen föreligger förlorar tillåtlighetsbeslutet sin betydelse”101
Billum ansåg här att vidare instanser endast kunde pröva om mindre detaljer och de är således
bundna av regeringens beslut. Detta är en klok slutsats av Billum och vi är benägna att hålla
med honom.
Billum ansåg att villkoren i 7 kap. 29 § MB angående alternativa lösningar inte visade sig
vara uppfyllda och menade att regeringens beslut därför strider mot ovan nämnt lagrum samt
20 § områdesskyddsförordningen men även mot artikel 6.4 habitat direktivet. Billum ansåg
därför att regeringens beslut bör upphävas.
7.3
Effekten av regeringens beslut
Då regeringen gett tillstånd för ett projekt som kan skada ett Natura 2000 område, har de
stränga regler att följa. I fallet Botniabanan ansåg regeringen att den miljöskada som
orsakades pågrund av tågbanan är fullt möjliga att kompensera och att det är fråga om en
verksamhet vilken hade ett väsentligt allmänt intresse och det saknades alternativa lösningar
att på något annat sätt uppnå syftet. Regeringen ansåg som sagt att dessa förutsättningar var
uppfyllda i detta fall. Detta godtog även EU-kommissionen.
Ett väldigt centralt yrkande från de klagande var att förhandsbesked skulle hämtas från EG
domstolen angående hur habitat direktivet skulle tolkas. Miljööverdomstolen avslog detta
yrkande under motiveringen att prövningens omfattning gjorde att det saknades skäl att
inhämta förhandsavgörandet angående alternativa lösningar, de ansåg inte heller i övrigt att
det förelåg något skäl att inhämta ett förhandsavgörande.
MÖD dömde till slut att rätten till domstolsprövning i enlighet med EKMR och
Århuskonventionen kunde påverka frågan om bundenhet av regeringens beslut. RegR hade i
ett tidigare skede nekat sakägarna domstolsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut med
motiveringen att det inte skulle gå att fastställa vilka som kunde räknas som sakägare.
RegR anförde vidare att de som i ett senare skede skulle räknas som sakägare då skulle få
möjlighet att begära rättsprövning av regeringens beslut. Miljööverdomstolen delade här
101
Citat ur RÅ 2008 ref. 89
29
RegR uppfattning. Miljööverdomstolens beslut angående tillståndsmyndighetens bundenhet
gentemot regeringens beslut i tillåtlighetsprövningen motiverades bland annat med att
regeringen hade tagit ställning till tillåtligheten av dragningen på den aktuella sträckan. Efter
regeringens beslut hade meddelats, var det länsstyrelsens eller miljödomstolens uppgift att
efter ansökan från Banverket meddela aktuella tillstånd. I och med detta kunde inte
tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen) ifrågasätta beslutet, de skulle dock pröva frågor om
aktuella villkor m.m. i den mån regeringen inte gjort detta. Miljööverdomstolen var därmed
begränsad att fastställa kompensationsåtgärderna. Regeringen hade inte tagit något slutligt
beslut i den frågan.102
Domen som gavs i och med Botniabanan väckte ett flertal frågor. Det är inte svårt att se att
många av de rättsfrågor som uppkom gäller förhållandet mellan de svenska lagarna och
reglerna och förpliktelserna enligt EG rätten och de internationella konventionerna, i
synnerhet Århuskonventionen och EKMR. Den största oklarheten i fallet blev huruvida de
berörda personerna skulle ha möjlighet att delta i beslutsprocessen samt ha tillgång till rättslig
prövning.
102
Jan Darpö - Artikel 2008: Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken. Nättidningen JPMiljönet 2008-1222)
30
8 Case of Karin Andersson and others v. Sweden
Fastighetsägarna yrkade i huvudsak att de hade blivit nekad till en rättvis rättegång i enlighet
med artikel 6 och artikel 8 i Europakonventionen. De åberopade även rätten till rättegång
enligt artikel 34 i Europakonventionen.
8.1
Artikel 6 uttrycker enskildas rätt att bli beviljad åtkomst till domstol när dennes rättighet har
blivit kränkt. Europadomstolen menade att det är klart och ostridigt att parterna i målet hade
medborgerliga rättigheter i förhållande till deras fastigheter som de ville åberopa i det
inhemska förfarandet.
Innebörden av regeringens tillåtlighetsbeslut som fattades den 12 juni 2003 var att den fick en
bindande kraft på framtida beslut/tillstånd som fattats gällande järnvägen. Därför borde
regeringsrätten ha tagit hänsyn till fastighetsägarnas rättigheter redan vid regeringens beslut
om tillåtlighet men istället beslutade domstolen den 1 december 2004 att inte ge
fastighetsägarna rätten till talerätt. Domstolen menade här att de påverkade parterna kommer
att få rätten att överklaga ett senare fastställt beslut där det går att avgöra vem som blir berörd.
Dock fann domstolen i ett senare skede att de var bundna av regeringens tidigare
tillåtlighetsprövning och de kunde därför inte undersöka några frågor som hade bestämts
enligt detta beslut.
Europadomstolen menade att det stämmer att vissa detaljer av en järnvägsplan kunde
bestämmas i en senare process och att vissa utav parterna redan har blivit ersatt för effekterna
av järnvägen. Dock kvarstod faktumet att parterna inte fått någon möjlighet under det
nationella förfarandet att få en fullständig domstolsprövning av myndigheternas beslut samt
att de inte fick klart om frågan om lokaliseringen av järnvägen kränkte deras rättigheter som
fastighetsägare. Trots att de var accepterade som parter innan ärendet togs upp i högsta
förvaltningsdomstolen så hade de inte fått tillgång till en fullständig domstolsprövning som
prövade deras medborgerliga rättigheter.103
8.2
Fastighetsägarna yrkade även på att dess rätt till privat och familjeliv i enlighet med artikel 8
EKMR hade kränkts. Med tanke på att de borde haft rätten att överklaga ett eventuellt beslut
eller handling ansåg de inte att deras intressen och synpunkter hade fått tillräcklig tyngd i
beslutsprocessen.
Regeringen argumenterade mot och vidhöll de preliminära invändningar de gjorde i enlighet
med artikel 6. Dessutom hävdade de att även om detta skulle kunna tolkas som ett intrång i de
sökandes rättigheter enligt artikel 8, är det omöjligt att bevisa att järnvägen har medfört
såpass negativa effekter för dem att tillämpningen av artikel 8 kan tillämpas.
103
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 16 ff.
31
Europadomstolen konstaterade härmed att yrkandet av artikel 8 i huvudsak är densamma som
artikel 6. Med tanke på att de är kopplade till varandra måste det aktuella klagomålet
sakprövas och domstolen kom därför fram till att ingen separat fråga uppstod i enlighet med
artikel 8.104
8.3
Europadomstolen för mänskliga rättigheters syn på den
nationella lagen
När Regeringen 2004 meddelade tillåtlighetsbeslutet tillämpades den gamla RPL. Då
regeringens beslut domstolsprövades år 2008, tillämpades den nya rättsprövningslagen.
Reglerna är i huvudsak detsamma som i den gamla RPL men med några få undantag. Till
skillnad från gamla RPL krävs det inte längre att den enskilde i ett tidigare skede varit part i
ärendet. Den enskilde kan med andra ord alltid ansöka om rättslig prövning så länge det rör
sig och dennes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6. Redan i RÅ 1999 ref. 27
framgår det att en enskild inte nödvändigtvis behöver vara part i ett ärende från början för att i
ett senare skede få sina rättigheter och skyldigheter prövade.
I RÅ 1999 ref 27 togs frågan upp om en ägare av en fastighet har haft rätt att ta över talerätten
från en tidigare ägare och om de är behöriga att ansöka om rättsprövning av regeringens
beslut i ärendet. Regeringsråden Nilsson och Wennerström var av skiljaktig mening och
anförde att om en ny ägare som förvärvat fastigheten under eller regeringens handläggning av
ett ärende (i detta fall ett strandskyddsärende) bör ha rätt att, i stället för den som tidigare
hade varit ägare, få sin sak rättsprövad om den tidigare ägaren hade haft den möjligheten.105 I
just detta rättsfall så kom dock majoriteten fram till att en rätt till rättsprövning inte förelåg.
De skiljaktigas anförande blir därför mer relevant i hänseende i detta fall. Europadomstolen
drar här en intressant parallell till detta rättsfall och menar i sin tur att detta redan
praktiserades.106
8.4
Ratione materiae och ratione personae
Den svenska staten argumenterade utifrån “ratione materiae” eftersom de ansåg att det fanns
12 fastighetsägare som inte ägde fastigheter inom ”korridoren”. Sverige påstod att
fastighetsägarnas medborgerliga rättigheter inte hade blivit kränkta och att deras klagomål
därför skulle avvisas med grunderna att de kunde anses vara oförenligt enligt “ratione
materiae”.
Sökandena bestred invändningarna. De hävdade dels att de hade lämnat in kartor till HFD
som visar att dess fastigheter ligger i närheten av eller i det aktuella området redan vid
antagandet av järnvägsplanen. Svenska staten menade att dessa fastighetsägare inte hade
blivit påverkade och således hade deras civila rättigheter inte blivit kränkta enligt artikel 6.107
104
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 18.
RÅ 1999 not. 26.
106
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 9 ff..
107
105
32
Fastighetsägarna i fallet klagade dels på generella miljöaspekter och det faktum att deras hus
kom att bli påverkade av buller, påverkan på den egna hälsa samt värdet av deras hus. Detta
leder i sin tur till att Europadomstolen ansåg att de 12 fastighetsägarnas yrkande på artikel 6
var befogat.
Vidare yrkade även Svenska staten på “ratione personae”, vilket fick innebörden att den
svenska staten ansåg att vissa personer inte var berörda av beslutet. Detta med anledning av
att en utav fastighetsägaren kallad Johansson, ägde sin fastighet tillsammans med en förening.
Svenska staten menade att eftersom att Johansson ägde fastigheten tillsammans med en
förening föll rättigheterna och skyldigheterna för gemensam egendom inom behörigheten för
föreningen och inte dess enskilda medlemmar. Johanssons rätt föll därmed.
Svenska staten menade även att en utav fastighetsägaren, kallad Skoog, inte heller ansågs vara
berörd på grund av att han har överlåtit sin fastighet till en ny ägare. De sökande påpekade här
att Skoog hade varit ägare till fastigheten i fråga vid tiden för händelserna i målet och under
de följande åren.108 Det går att göra en intressant jämförelse till RÅ 1999 ref 27 där
fastighetsägaren befunnit sig i en liknande situation som Skoog.
Europadomstolen menade att fastighetsägare Johansson ansågs ha talerätt. Detta eftersom han
inte bara ägde en fastighet tillsammans med föreningen utan han ägde även en fastighet som
låg utanför området. Europadomstolen ansåg att han skall få talerätt eftersom anledningen till
detta medlemskap var att han ägde denna fastighet som låg utanför” korridoren” .
Sökande Skoogs fastighet överfördes till en annan sökande i januari 2011. Han var således
ägare till egendomen under hela förfarandet och i samband med den aktuella ansökan.
Europadomstolen ansåg därmed att det inte fanns någon anledning att Skoog och Johansson
inte skulle vara berörda av artikel 34 i konventionen. Europadomstolen avslog därför
regeringens yrkande på artikel 34.109
Regeringen ansåg att 12 fastighetsägare inte hade talerätt eftersom deras fastigheter inte låg
inom den specifika korridoren. Europadomstolen kom fram till att fastighetsägarnas begäran
inte avslogs med anledning av att de inte ansågs vara berörda av järnvägskonstruktionen utan
att de i ett senare skede kunde få denna rätt.
Det är uppenbart att den svenska regleringen i detta förfarande brister med tanke på att vid de
efterföljande instanserna kände sig bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut. Fastighetsägarna
ville rättspröva regerings beslut som låg till grund för verksamhetens tillåtlighet. Det kan bli
svårt att få denna sak prövad av en annan instans i ett senare skede. Detta framstod som en
tämligen icke-ekonomisk process.110
8.5
Utredning av nationella rättsmedel
Den svenska staten hävdade att de sökande hade misslyckats med att på ett uttömmande sätt
utreda tillgängliga rättsmedel. De påpekade att bara tre av de sökande hade begärt en
domstolsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut vid prövningen år 2003. Vidare menade
108
110
109
33
svenska staten att de inte hade begärt domstolsprövning 2007 när MÖD prövade järnvägen
samt två broar. Slutligen hade sex utav de sökandena inte överklagat beslutet från
Trafikverket.
Vidare ansåg den svenska staten att de sökande fortfarande hade möjligheten att begära en
ersättning hos Justitiekanslern eller svenska domstolen. Med hänvisning till fallen Eskilsson
v. Sweden ((dec.), no. 14628/08, 24 January 2012) and Eriksson v. Sweden (no. 60437/08, 12
April 2012) har det framkommit att det finns bestämmelser i svensk lag som anger att det
finns möjligheter att erhålla ersättning för kränkning av konventionen.111
De sökande bemötte svenska statens argument med att vid tillåtlighetsprövningarna hade tre
utav de sökande begärt prövning av HFD. Dock hade HFD avslagit deras ansökan på grund
av att det inte var klarlagt vem utav fastighetsägarna som skulle bli påverkad av järnvägen.
De sökande menade att det inte hade blivit någon skillnad om alla hade sökt. De sökande
menade att med tanke på miljödomstolen och högsta domstolen var bunden av regeringens
tillåtlighetsprövning hade de inte fått en tillräcklig prövning av beslutet. Slutligen bemöter de
sökande svenska statens argument om ersättning med att en ersättning inte prövar huruvida
regeringens tillåtlighetsbeslut överensstämmer med gällande rätt.
Europadomstolen kom fram till att en enskild sökande normalt sett endast behöver tillämpa ett
rättsmedel, trots att det finns flera potentiella. I det aktuella fallet ansåg sig HFD bundna av
regeringens tillåtlighetsbeslut vilket de bekräftade i och med de domar och beslut som
fattades i fråga om bygglov och antagandet av planen. Därför var det en självklarhet att
fastighetsägarna endast ansökte om en rättslig prövning angående regeringens beslut. Vilket
tillsynes kunde vara det enda rättsmedel som de fann tillgängligt för dem.
HFD avslog deras framställning utan en grundlig granskning i det enskilda fallet.
Domstolen menade inte att de ansåg sig inkompetenta att avgöra en ansökan av detta slag
dock ansåg HFD att de inte på ett säkert sätt skulle kunna bedöma vilka fastighetsägare som
var tillräckligt påverkade av järnvägen, tills järnvägsplanen fastställts. HFD motiverade detta
med att rättsprövning inte skulle vara ett effektivt rättsmedel, åtminstone inte vid den
tidpunkten.
Oavsett om det hade varit möjligt att göra en bedömning av vem som ansågs berörda av
järnvägsprojektets effekter var det tydligt att miljödomstolarna fann sin bundna av
regeringens tillåtlighetsbeslut och begränsade i sin utredning till endast de allmänna
miljöfrågor vilka uppkom. Detta medförde att de sökande som inte deltog i alla
framställningar och överklaganden i tidigare instanser borde ha ursäktas för sin passivitet.
Beträffande rätten att begära ersättning kunde de sökande göra det hos JK eller i svensk
domstol. Regeringen yrkade på att de sökande har en rätt att begära ersättning för kränkning
av konventionen. Detta menade Regeringen att de inte hade tillämpat.
Från 2005 har svensk rättspraxis utvecklats avseende rätten till ersättning. Från och med NJA
2009 not. 40 finns det numera en effektiv rätt för att kräva ersättning. Det viktiga var att
utreda vilka rättsregler som var tillgängliga då.
111
34
Med tanke på den utdragna processen kring Botniabanan är det självklart att svensk
rättspraxis har förändrats. Därför kan det inte anses vara rimligt att förvänta sig att
fastighetsägarna ytterligare en gång skulle behöva vända sig till domstol för ersättning.
Frågan blev då vad och vilka rättsmedel som egentligen blev tillämpbara. Europadomstolen
ansåg att det inte fanns någonting som visade att det vid tidpunkten fanns något rättsmedel
som gav ersättning vid kränkning av konventionen avseende otillgängligheten till
domstolsprövning. Därmed kom Europadomstolen fram till att Sveriges yrkande på
uttömmandet av rättsmedlen var obefogat och avslogs därför.112
8.6
Slutsats i Europadomstolen för mänskliga rättigheter
Europadomstolen konstaterade att järnvägsbygget leder till besvärande störningar för
fastighetsägarna. Fastigheterna i närheten av Botniabanan kom bland annat att bli påverkade
av buller och ett sänkt marknadsvärde. Dessa konsekvenser låg enligt domstolen inom de
civila rättigheterna som avses i artikel 6.
I och med EKMR artikel 6, vilken stadgar rätten till en rättvis rättegång, slog
Europadomstolen fast att Sverige därmed har brutit emot de grundläggande fri och
rättigheterna då de inte givit möjlighet till en rättslig prövning av regeringens beslut för de
boende runt Botniabanan i Umeåtrakten. Regeringens beslut att tillåta järnvägsprojektet i
närheten av deras fastigheter borde ha givit dem rätt att föra talan och rätt till rättslig prövning
av beslutet. Domstolen konstaterade att RegR genom sitt beslut 2004, kom fram till att de
parter som skulle komma att bli berörda i senare skede skulle kunna begära rättsprövning av
regeringens beslut. Däremot fann RegR 2008 sig bundna av regeringens beslut i enlighet med
reglerna i MB. Detta innebar att de sökande inte kunde få en full rättslig prövning av
besluten.113
I och med detta har de sökande inte haft rätt till domstolsprövning och därmed blivit kränkta
enligt artikel 6. Sverige har därmed brutit emot artikel 6 i EKMR och den svenska staten
dömdes att betala ut skadestånd på 20 000 euro till fastighetsägarna.114
112
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 14 ff..
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s.19 ff.
114
113
35
9 Diskussion och avslutande reflektioner
Bevisligen finns det en stor problematik rörande talerätten vid rättsprövning av regeringens
beslut angående tillåtlighet. Sverige har otaliga gånger försatt sig i svåra situationer, särskilt
rörande artikel 6 i konventionen. Detta finns det radvis med rättsfall som bevisar.115.En
återblick i backspegeln visar att talerätten vid rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut
inte har fungerat på ett tillfredställande sätt.
Det är genom en lång utveckling rättsläget nu förhoppningsvis kan utvecklas till det bättre. I
Case of Karin Andersson and Others v. Sweden diskuteras hur fastighetsägarnas talerätt vid
regeringsprövning av tillåtlighetsbeslut har blivit kränkta. I de tidigare avgörandena,
avseende Botniabanan, har domstolarna i Sverige påpekat att det inte går att avgöra vem utav
parterna som kommer att bli berörda av järnvägen och de kan därmed bara överklaga vid ett
senare tillståndsbeslut. Det är här den stora problematiken ger sig till känna eftersom det
framgår att efterföljande myndigheter och domstolar känner sig bundna av regeringens
tillåtlighetsbeslut. Detta skapar problem eftersom det är regeringen som hade till uppgift att
pröva tillåtligheten av verksamheten och skulle således också pröva lokaliseringen. Frågan
som skulle behöva ställas till de högre instanserna är hur man prövar ett beslut där eventuella
myndigheter och domstolar redan känner sig bundna av regeringens syn på lokaliseringen.
Regeringen fastslog dock en specifik korridor där järnvägen skulle ligga och inom denna
korridor gick det inte att fastställa exakt vilka som skulle anses bli berörda. Därför är
avgörandet å andra sidan inte helt orimligt, med tanke på att det helt klart är enklare att se
vilka som exakt kommer att beröras av järnvägen då den exakta planen är fastställd. Dock
faller detta argument med tanke på den “bindande effekten” av regeringen beslut. En
myndighet hade inte i ett senare skede flyttat korridoren med hänsyn till den “bindande
effekten”.
Den dom som Europadomstolen meddelade angående Botniabanan leder till att de svenska
reglerna kan ifrågasättas. Förhållandet mellan Sveriges lagar och EU rätten blir härmed
väldigt intressant. Det mest problematiska i detta hänseende blir konventionens krav på att de
som är berörda skall ha möjligheten att delta i beslutsprocessen och även ha tillgång till en
rättslig prövning av beslut EU rätten bygger på möjligheten till en domstolsprövning som är
effektiv och det är viktigt att den är klar och tydlig då det handlar om enskilda och deras
rättigheter. När man talar om de enskildas rättsläge går det att dra paralleller till
Århuskonventionens artikel 9. Konstruktioner i storlek likt Botniabanan ska ge de enskilda
en rätt att deltaga i processen och även rätt att rättspröva beslutet. Tillgången till rättslig
prövning är därmed en viktig faktor för de enskilda.116
I processen kring Botniabanan hävdade de svenska domstolarna att de inte kunde få
rättsprövning av beslutet då den mest angelägna frågan för dem var på tapeten, nämligen
lokaliseringen. När det i ett senare skede väl blir insläppta i processen är prövningen
115
Se Europadomstolens dom (2007-12-20) i målet Rey m.fl. mot Sverige och (2009-04-07) i målet Mendel mot
Sverige)
116
36
begränsad. Det går inte att ta miste på att fastighetsägarna i Botniabananprocessen har hamnat
i ett såkallat moment 22. 117
I initialskedet av den utdragna Botniabananprocessen var det främst den materiella
prövningen som stod i fokus. När fallet slutligen hamnade hos Europadomstolen för prövning
behandlades den formella sidan. Som ovan nämnt prövade Europadomstolen de processuella
förutsättningarna i målet, genom att de ansåg att Sverige hade kränkt fastighetsägarnas civila
rättigheter enligt artikel 6. I målet begärdes endast prövning av de formella förutsättningarna,
vilka är de civila rättigheterna enligt artikel 6. Detta var den huvudsakliga frågan igenom hela
rättsprocessen eftersom det var de formella förutsättningarna enligt artikel 6 som
fastighetsägarna ansåg hade blivit kränkta. Då fastighetsägarna inte ansågs vara
saklegitimerade blev talan avvisad. Därmed blev den formella sidan av prövningen relevant.
Fallet handlade om att fastighetsägarnas talerätt hade blivit kränkt, de materiella
förutsättningarna berördes således inte i Europadomstolen.
Det måhända att den dom som HFD i RÅ 2004 ref.108 meddelade var felaktig utifrån den
kunskapen vi besitter idag. Det har skett en ansenlig rättsutveckling från då den första domen
föll till var vi befinner oss idag. Detta leder också till frågan om domstolen ens hade en
möjlighet att fatta ett annat beslut med tanke på den vaga regleringen som vid de tidigare
besluten. Vilka faktorer kan domstolen blivit påverkad av?
Det som har skett från den första domen år 2004 är att Århuskonventionen har ratificerats, en
ny RPL har införts, avgörande från HFD och en dom från Europadomstolen har slutligen
slagits fast. Med denna dom kommer därför svensk reglering få en tydligare rättspraxis
avseende rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. Som ovan nämnt är det viktigt att en
konventionsstat efterföljer Europadomstolens avgöranden. Således kommer det i framtiden
att bli intressant hur Sverige bedömer liknande fall. Genom en inblick i HFD 2011 not 26 kan
vi möjligen få en skymt av det framtida rättsläget och det verkar som att domstolarna redan
nu har ändrat sitt synsätt på denna problematik.
9.1
Dags att blicka framåt
Det är som det gamla talesättet “det är alltid lätt att vara efterklok” och det är lätt att i
efterhand titta i backspegeln och skilja rätt från fel. Sverige har genomgått en välbehövlig
renovering av praxis under den mångåriga processen av Botniabanan. Icke att förglömma är
att rättsutvecklingen har haft sin gång under den period processen var igång. Det vi vet idag
var kanske inte helt klart för ett par år sedan och det är därför vi får se med blidka ögon på
hur utgången blev vid det första fallet.
Viktiga händelser i svensk rättsutveckling, exempelvis genom ratificeringen av
Århuskonventionen kan det å andra sidan te sig lite märkligt att fastighetsägarnas yrkande
avslogs andra gången. Botniabanan måste ha varit en väldigt dyr process för de inblandade
parterna. Processen kring Botniabanan har pågått under en lång period och vi är av åsikten
att om ett beslut hade fattats i ett tidigare skede i processen hade kostnaderna delvis kunnat
undvikas. Att enskilda har en rätt att få sin talan hörd hör ihop med samhällets rättsäkerhet.
117
Jan Darpö - Botniabanan s.4 ff.
37
9.2
Effekten av case of Karin Andersson and Others v. Sweden
Problematiken med tillåtlighetsbeslut och dess bindande verkan har möjligtvis nu nått ett steg
närmare en lösning genom Case of Karin Andersson and others v Sweden. I detta fall blir vi
påminda om det starka skyddet i artikel 6 EKMR och att denna regel skall efterföljas så att
inte en kränkning skall ske.
Botniabananfallet är i grund och botten en konflikt mellan stat och enskild. Detta lämnar
således den enskilda i en väldigt utsatt situation och processen borde därför skett så snabbt
och enkelt som möjligt. Den utdragna processen kring Botniabanan hade förmodligen kunnat
ske mer skyndsamt och därför varit mindre plågsam för de inblandade partera. För att
upprätthålla rättsäkerheten är det viktigt att var part får sin talan hörd. Det är tydligt att när
det rör tillåtlighetsbeslut gjorda av regeringen får den en politisk prägel.
Vikten av en ”fair hearing” är väldigt betydelsefull118. Detta begrepp innebär att processen
skall vara så förmånlig för parterna som möjligt. Vi anser precis som Europadomstolen att
Karin Andersson och de 18 fastighetsägarna i Botniabananfallet inte fått denna rättighet
åberopad.
Genom att Europadomstolen anser att det finns problematik kring institutet rättsprövning av
tillåtlighetsbeslut är vi av åsikten att Sverige bör ta nya tag framöver. Gällande framtiden går
det inte att ge ett rätt svar om vad som kommer ske på området rättsprövning. Våra tankar
kring detta är att den bindande verkan av tillåtlighetsbesluten kanske gör att rättsystemet blir
”tvingade” att tidigt uppmärksamma vilka som skall anses vara sakägare. Ett annat alternativ
skulle kunna vara att effekten av ett tillåtlighetsbesluts bindande verkan tappar sin funktion
och således kan de efterföljande instanserna känna sig friare i sin bedömning.
118
”Fair hearing” – återkoppla till artikel 6 EKMR och rätten till en rättvis rättegång.
38
Källhänvisning
Doktrin
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1
Hans Danelius, Stockholm : Norstedts juridik,2002,2., [utök.] uppl. 3:1
Nillson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt Stockholm: Santérus Förlag, 2014, uppl. 4
Rubenson, Stefan, Miljöbalken - Den nya miljörätten Nordstedts Juridik, 2008, uppl. 4
Ebbesson, Jonas, Miljörätt Iustus Förlag, Uppsala: 2008, uppl.2
Ebbesson, Jonas, Internationell Miljörätt, Iustus Förlag, Uppsala: 2000, uppl.2
Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten Iustus Förlag, Uppsala:
2012, uppl. 3
Hans-Heinrich Vogel, Lars Heuman, Madeleine Leijonhufvud, Peter Seipel, Ulf Bernitz,
Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, Nordstedts Juridik, 2012, uppl. 12
Nilsson, Mattias & Lundberg Jenny, Europarätten – en introduktion till EU-rätten och
Europakonventionen, Jure Förlag AB, Stockholm: 2010, uppl. 4
Svenska offentliga tryck
Sveriges rikes lag 2014
Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen
Prop. 1997/98:45 Miljöbalk
Prop. 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur
Prop. 2011/12:125 Geologisk lagring av koldioxid
Prop. 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning m.m.
Prop. 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar
39
Rättsfall
MÖD 2006:44
RÅ 2008 ref. 89
RÅ 2004 ref. 108
RÅ 1999 not. 26
HFD 2011 not. 26
C/no.29878/0
Artiklar
Darpö, Jan: Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken. Artikel 2008, Nättidningen JP
Miljönet 2008-12.
Svensk Juristtidning 1994 s. 337.
Elektroniska källor
Darpö, Jan, Vem får överklaga i miljömål?. JP Miljönet.
Senast tillgänglig 2009-04-17
På: http://www.jpinfonet.se/Public/Templates/Default.aspx?id=3006.
Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig
belysning.
På: http://www.jandarpo.se/upload/2013%20Klagor%C3%A4tt%20II.pdf.
Sveriges domstolar, Europadomstolen för mänskliga rättigheter.
Senast tillgänglig 2014-02-17
På: http://www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolar-i-Europa/Europadomstolen/
40

EXAMENSARBETE - pure.ltu.se - Luleå tekniska universitet

Transcription

Similar documents

Hämta den nya tjänstgöringsrapporten

Ö 1266-14 - Högsta domstolen

Religionsfrihet och mänskliga rättigheter

Socialt arbete

Juryrättegång – en otidsenlig rest?

Första fallen i Europadomstolen

T 5670-13 - Högsta domstolen

Etik - Landstinget i Värmland

Det svårt sjuka barnet - Ping-Pong

Litteraturlista