2014-8820 DI beslut anonymiserat

Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 1 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
Kammaråklagare Ann-Marie Green
JA
PB
PO
Beslut i överprövningsärende
Riksåklagarens beslut
Riksåklagaren ändrar inte beslutet.
Bakgrund
JA, PB och PO (anmälarna) gjorde den 30 juni 2014 en anmälan om brott, som
gavs in till Internationella åklagarkammaren Stockholm. Enligt anmälan hålls
den svenska medborgaren DI fängslad på okänd ort i Eritrea sedan den 23
september 2001. Anmälan avser brotten påtvingat försvinnande, tortyr och
brott mot mänskligheten gentemot DI. De personer som pekas ut som
misstänkta är Eritreas president, utrikesminister (sedan 2007 dessförinnan
utbildningsminister), försvarsminister och justitieminister samt chefen för den
politiska avdelningen av partiet Eritreanska folkets befrielsefront, som också
sägs vara presidentens högste politiska rådgivare.
Numera vice chefsåklagaren Marie Lind Thomsen vid Internationella
åklagarkammaren Stockholm beslutade den 11 juli 2014 att lägga ned en av
Polisen inledd förundersökning om grov misshandel och olaga
frihetsberövande av DI samt att inte inleda förundersökning om brott mot
mänskligheten eller andra brott mot honom. Som motivering angav hon att det
var uppenbart att de anmälda brotten inte går att utreda.
Anmälarna begärde överprövning av beslutet. Överåklagaren Thomas
Häggström vid Utvecklingscentrum Stockholm beslutade den 1 oktober 2014
att inte ändra detta.
Anmälarna har nu begärt att riksåklagaren ska överpröva Thomas Häggströms
beslut. Enligt Riksåklagarens riktlinjer Överprövning och annan prövningsverksamhet (RåR 2013:1) krävs det för att ett ärende ska tas upp till prövning
att den som begär prövning har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
Om den som begär överprövning är någon annan än den misstänkte eller den
som utsatts för brott, krävs det särskilda skäl för att ärendet ska tas upp till
prövning. För att riksåklagaren ska pröva ett ärende som redan har överprövats
krävs det dessutom att det finns särskilda skäl för det. Som regel sker
överprövning bara i en instans.
Jag har i detta ärende funnit att samtliga förutsättningar för att ta upp ärendet
till prövning finns.
Postadress
Gatuadress
Telefon
E-post
Box 5553
114 85 Stockholm
Östermalmsgatan 87 C
Stockholm
010-562 50 00
[email protected]
Telefax
Webbadress
010-562 52 99
www.aklagare.se
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 2 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
Jag har tagit del av handlingarna i ärendena AM-XXXXX-14 och ÅM
2014/XXXX.
Skälen för beslutet
Frågan om en förundersökning ska inledas, eller återupptas, i ett fall som det
som nu ska prövas inrymmer ett flertal olika frågeställningar. Vissa av dessa är
av omedelbar betydelse för frågan om en förundersökning överhuvudtaget får
inledas. Andra handlar mer om förutsättningarna för att en förundersökning ska
kunna drivas framåt på ett rimligt sätt och ytterst kunna leda till en lagföring.
I ett fall som det förevarande krävs också ett tillstånd av regeringen att väcka
åtal. De närmare överväganden som det ankommer på regeringen att göra i
frågan om ett sådant åtalsförordnande ska lämnas bör, i den mån det är möjligt,
göras även av åklagaren vid prövningen av om en förundersökning ska inledas.
Åklagaren ska inte inleda en förundersökning, om det från början står klart att
ett åtalsförordnande inte kan komma i fråga.
Enligt min mening måste samtliga dessa frågeställningar beaktas redan vid
bedömningen av om en förundersökning ska inledas. Vidare måste svaren på
de olika frågorna vara sådana i det enskilda fallet att det vid en helhetsbedömning av dessa finns anledning att inleda en förundersökning.
Nedan behandlas först de olika frågor som åklagaren ska beakta vid
prövningen av om en svensk förundersökning ska inledas. I ett avslutande
avsnitt görs sedan en bedömning av om en förundersökning ska inledas, eller
om den nedlagda förundersökningen ska återupptas, i detta ärende.
Förundersöknings- och åtalsplikten
I svensk rätt finns en absolut förundersökningsplikt och en absolut åtalsplikt.
Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersökning inledas så snart det på
grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som
hör under allmänt åtal har förövats. Om det är uppenbart att brottet inte går att
utreda, behöver en förundersökning dock inte inledas. Av 4 § andra stycket
samma kapitel följer att en förundersökning ska läggas ned, om det inte längre
finns anledning att fullfölja den.
Av förarbetena till bestämmelserna framgår att det finns situationer där det i
praktiken saknas möjligheter att utreda och lagföra ett brott, trots att ett brott
utan tvekan har begåtts och brottet formellt omfattas av den absoluta förundersökningsplikten (prop. 1994/95:23 s. 95 f.). Som exempel nämns fall då brottet
har begåtts utomlands och bevisning inte finns tillgänglig här i landet. Andra
exempel är fall då gärningsmannen inte finns i Sverige och inte kan förväntas
komma hit eller bli utlämnad hit. I sådana situationer ska förundersökning inte
bedrivas. Den absoluta förundersökningsplikten bör enligt förarbetena tolkas
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 3 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda en förundersökning endast
då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att
saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet.
De redovisade förarbetena är från mitten av 1990-talet. Sedan dess har
utvecklingen i omvärlden inneburit nya konflikter, krig och andra situationer
av allvarlig politisk instabilitet med därmed sammanhängande allvarliga brott,
bl.a. mot civila personer. Sverige har, tillsammans med andra länder,
fortlöpande åtagit sig internationella förpliktelser som medför att svenska
åklagare och domstolar kan och i vissa fall ska utreda och lagföra mycket
allvarliga brott, oavsett var i världen brotten har begåtts.
Förarbetsuttalandena måste, när det gäller sådana ytterst allvarliga brott, ses i
ljuset av denna utveckling. Åklagare bör därför vid sin bedömning av om ett
sådant brott ska utredas och lagföras här i landet ha som utgångspunkt att det
ska ske i större omfattning än vad som skett tidigare. Samtidigt är förarbetsuttalandena i sina huvuddrag fortfarande relevanta för den bedömning som ska
göras.
Detta innebär enligt min mening följande. En förutsättning för att en svensk
förundersökning ska inledas är att den bevisning som vid en inledande
bedömning kan förutses behöva inhämtas i sina väsentliga delar antingen redan
är tillgänglig i Sverige eller kan väntas bli tillgänglig här genom rättsligt
bistånd eller på annat sätt, t.ex. genom att förhörspersoner frivilligt reser hit för
förhör. Ytterligare en förutsättning är att den person som pekas ut av anmälaren
som ansvarig för brottet eller som annars kan antas bli föremål för en utredning
befinner sig i Sverige eller kan väntas komma hit på frivillig väg eller genom
ett överlämnings- eller utlämningsförfarande. Dessutom ska det kunna förutses
att det misstänkta brottet inte utreds och lagförs i gärningslandet. När en
förundersökning har inletts får fortlöpande prövas om förutsättningarna för att
kunna driva förundersökningen framåt alltjämt föreligger.
Aktuella brott och det individuella straffrättsliga ansvaret
Den anmälan som gjorts avser att DI har hållits frihetsberövad i Eritrea sedan
september 2001 och att han under denna tid inte har fått sin sak prövad i
domstol.
De brott som kan bli aktuella enligt svensk lagstiftning är människorov enligt
4 kap. 1 § brottsbalken, misshandelsbrott – grovt eller synnerligen grovt –
enligt 3 kap. 6 § brottsbalken och, efter införandet av lagen (2014:406) om
straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser den 1 juli
2014, brott mot mänskligheten, 2 §.
Människorov består i att bemäktiga sig och föra bort eller spärra in någon med
uppsåt att t.ex. skada honom eller henne till liv eller hälsa. Misshandel består i
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 4 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
att tillfoga en annan person kroppsskada, sjukdom eller smitta eller att försätta
honom eller henne i vanmakt eller annat sådant tillstånd.
För att en gärning ska kunna utgöra ett brott mot mänskligheten krävs att
gärningen utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt
angrepp riktat mot en grupp civila.
Såvitt avser vad som ska förstås med en grupp civila är det enligt förarbetena
till bestämmelsen tillräckligt att de utsatta personerna i något avseende kan
definieras som en grupp, som till övervägande del består av civila, och att
angreppet riktar sig mot gruppen som ett kollektiv till skillnad från enstaka
slumpvis utvalda individer (prop. 2013/14:146 s. 95).
Det krävs även att angreppet är omfattande eller systematiskt. Utgångspunkten
är, enligt förarbetena, att angreppet ska bestå i en serie av gärningar som följer
en viss plan och tillsammans bildar ett mönster, i de flesta fall ett stort antal
gärningar som sammantaget förorsakar stora skador (a. prop. s. 96). Det anges
dock att det i undantagsfall även kan vara fråga om en enstaka gärning,
förutsatt att gärningen som sådan är att anse som omfattande. Vidare anges att
ett angrepp i princip alltid föregås av planering och genomförs på ett
organiserat och systematiskt sätt, många gånger genom att det planeras och
leds av ett mindre antal personer i ledande politisk eller militär ställning. Vid
bedömningen av om ett angrepp är omfattande beaktas i första hand den effekt
som angreppet får, t.ex. att många människor utsätts (a. prop. s. 240 f.). Kravet
på att ett angrepp är systematiskt är som utgångspunkt uppfyllt när en stats eller
en organisations plan eller politik kan anses ligga till grund för angreppet.
Ett påtvingat försvinnande och tortyr eller liknande kan ingå som en del i ett
brott mot mänskligheten.
Med påtvingat försvinnande avses att för en stats eller politisk organisations
räkning eller med dess tillstånd, stöd eller samtycke, i syfte att undandra en
person i gruppen från rättsligt skydd under en längre tid, frihetsberöva
personen och vägra att erkänna detta eller lämna information om personens öde
eller uppehållsort eller, sedan ett frihetsberövande skett, vägra att erkänna detta
eller lämna information om den frihetsberövades öde eller uppehållsort eller,
sedan en sådan vägran skett, vidmakthålla frihetsberövandet.
Med tortyr eller liknande avses att tillfoga en person i gruppen allvarlig smärta
eller skada eller utsätta denne för svårt lidande genom tortyr eller annan
omänsklig behandling.
Utöver att konstatera att en viss anmäld gärning i och för sig kan utgöra brott
enligt svensk rätt bör det också redan vid bedömningen av om en förundersökning ska inledas preliminärt prövas om den person som pekas ut i en
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 5 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
anmälan eller som annars kan antas bli föremål för en utredning kan göras
individuellt straffrättsligt ansvarig för gärningen. Det bör alltså göras en första
bedömning av om personen kan anses ha handlat som gärningsman eller ha
medverkat till brottet på något annat sätt i enlighet med svensk rätt.
Enligt svensk rätt kan straffansvar för människorov, misshandel och brott mot
mänskligheten följa för den som utfört gärningen, den som anstiftat gärningen
och den som varit medhjälpare vid gärningen. Vad gäller brott mot
mänskligheten kan dessutom ansvar följa för bl.a. en civil förman som
underlåtit att vidta för honom eller henne möjliga åtgärder som varit
nödvändiga och skäliga för att förhindra att brottet begåtts av en underlydande
som stått under förmannens lydnad och effektiva kontroll.
Frågan om immunitet behandlas särskilt nedan.
Svensk domsrätt
Frågan om det föreligger svensk domsrätt, dvs. om svensk domstol är behörig
att döma över ett brott i enlighet med svensk lag och om därmed en svensk
åklagare är behörig att inleda förundersökning om brottet, regleras framförallt i
2 kap. brottsbalken. Av 3 § 7 följer att det föreligger svensk domsrätt över
utomlands begångna brott för vilka det lindrigaste straffet enligt svensk rätt är
fyra års fängelse. Det gäller bl.a. människorov och synnerligen grov misshandel. Enligt 3 § 6 föreligger svensk domsrätt över vissa särskilt uppräknade
brott som begåtts utomlands, däribland brott mot mänskligheten.
Immunitet
När det gäller frågan om svensk domsrätt ska, enligt 2 kap. 7 § brottsbalken,
även iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga
grundsatser eller, enligt vad som är särskilt föreskrivet, av överenskommelse
med främmande makt. Det innebär att när en person åtnjuter straffrättslig
immunitet utgör det ett hinder mot att genomföra en förundersökning och driva
en rättegång mot den personen.
Enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall åtnjuter en
främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar jämte deras familjer
och betjäning samt diplomatiska kurirer immunitet och privilegier enligt
konventionen om diplomatiska förbindelser som ingicks i Wien den 18 april
1961.
Immunitet kan enligt allmänt erkända folkrättsliga grundsatser också tillkomma
andra personer. Sedan länge har det varit allmänt vedertaget att främmande
statsöverhuvuden och deras följeslagare åtnjuter immunitet. Immuniteten har i
dessa fall ansetts gälla mot varje form av straffrättsligt ingripande, oavsett om
det gäller handlingar företagna i tjänsten eller privat (a. prop. s. 60). Praxis från
bl.a. Internationella brottmålsdomstolen i Haag pekar dock mot en minskad
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 6 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
acceptans av immunitet för höga statsrepresentanter i rättsprocesser som avser
t.ex. brott mot mänskligheten. Det sker för närvarande en utveckling inom
folkrätten som betonar betydelsen av att enskilda beslutsfattare på högsta nivå
ska kunna hållas ansvariga för allvarliga internationella brott. Denna utveckling
innebär en förändrad syn på höga offentliga funktionärers immunitet (a. prop.
s. 61).
I dag görs i allmänhet en skillnad mellan å en sidan processuell eller personlig
immunitet och å andra sidan materiell eller funktionell immunitet
(Ove Bring m.fl., Sverige och folkrätten, upplaga 5, 2014, s. 121).
Den förra gäller statschefer, regeringschefer, utrikesministrar och diplomater.
Den gäller för både officiella och privata handlingar, inklusive internationella
brott. Immuniteten upphör i regel när personen har lämnat sin post.
Immuniteten för handlingar som har utförts i tjänsten – den materiella
immuniteten – fortsätter dock utom för handlingar som utgör internationella
brott. Den materiella immuniteteten gäller i övrigt för i princip alla statstjänare,
avser officiella handlingar – dock inte internationella brott – och är evig.
Av internationella konventioner kan vidare följa att immunitet inte gäller.
I sammanhanget ska även nämnas att det följer av artikel 27 i romstadgan, som
gäller för Internationella brottmålsdomstolen och som ligger bakom lagen
(2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, att officiell ställning som stats- eller regeringschef eller som
regeringsmedlem inte i något fall ska ge immunitet mot straffrättsligt ansvar i
enlighet med stadgan. Denna artikel gäller dock bara frågan om immunitet
inför den domstolen.
Utländsk brottmålsdoms rättsverkningar i Sverige
I 2 kap. 5 a § brottsbalken finns bestämmelser om utländska brottmålsdomars
rättsverkningar i Sverige. Sådana domar kan hindra utredning och lagföring här
i landet. Bestämmelserna gäller dock inte sådana brott som avses i 2 kap. 3 §
6 eller 7, dvs. de brott som det kan bli fråga om i detta ärende.
Åtalsförordnande
För brott som har begåtts utomlands krävs som huvudregel att regeringen
meddelar åklagaren tillstånd att väcka åtal. Detta krav på åtalsförordnande av
regeringen framgår av 2 kap. 5 § brottsbalken. Bestämmelsen ska ses mot
bakgrund av att den svenska domsrätten är vidsträckt. Avsikten är dock inte att
domsrätten ska användas i den omfattning som det formellt finns utrymme för.
För att lagföring ska ske här bör det finnas ett påtagligt och berättigat intresse
av att lagföring kommer till stånd i Sverige (Ds 2014:13 s. 64 f.).
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 7 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
Bedömningen av om ett åtalsförordnande bör meddelas ska göras utifrån en
lämplighetsavvägning i det enskilda fallet med beaktande av bl.a. den aktuella
gärningens allvar och Sveriges intresse av att lagföra denna. Folkrättsliga eller
utrikespolitiska överväganden kan behöva göras (prop. 2013/14:23 s. 56). Även
gärningslandets eller andra länders intresse eller möjligheter att lagföra brottet
bör beaktas. I prövningen ingår också att överväga om ett åtalsförordnande
skulle riskera att skada eventuella diplomatiska ansträngningar för att hjälpa
den som är utsatt för det påstådda brottet eller rentav innebära en risk för att
den utsatte drabbas ännu värre.
Bedömning
Uppgifterna i ärendet ger stöd för att DI frihetsberövades i september 2001
därför att han nyttjade sin yttrandefrihet på ett sätt som inte i någon stat som
värnar demokratiska värderingar och grundläggande fri- och rättigheter skulle
ses som ett missbruk av yttrandefriheten. Vidare har DI sedan
frihetsberövandet i princip helt saknat kontakter med omvärlden.
Till detta kommer att uppgifterna i ärendet talar för att det som drabbat honom
kan härledas till den högsta politiska ledningen i Eritrea och att det också
drabbat andra journalister, politiker och många andra av liknande skäl.
Det är min bedömning att det finns anledning att anta att åtminstone brott mot
mänskligheten i form av påtvingat försvinnande enligt 2 § 9 lagen (2014:406)
om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser har
förövats mot DI i Eritrea från och med den 1 juli 2014.
Jag kan vidare konstatera att svensk domsrätt föreligger och att viss bevisning
finns tillgänglig i Sverige. Det framstår vidare inte som uteslutet att åtminstone
några av de personer som pekats ut av anmälarna kan komma till Sverige, på
frivillig väg eller på annat sätt. Det är också så att, mot bakgrund av det internationella brott som misstanken gäller, i vart fall vissa av de personer som
pekats ut inte åtnjuter immunitet. Jag kan dessutom konstatera att det är fråga
om misstanke om mycket allvarlig brottslighet mot en svensk medborgare.
Sammanfattningsvis föreligger således förhållandevis starka skäl för att inleda
en förundersökning.
I detta fall måste emellertid även beaktas att den misstänkta brottsligheten kan
antas fortfarande pågå. Vid sådant förhållande måste även övervägas om en
förundersökning skulle kunna inverka på möjligheterna att brottsligheten
upphör, i detta fall genom att DI friges. Den enda möjligheten för Sverige,
utöver att inleda förundersökning, att påverka situationen för DI är genom
kontakter med företrädare för Eritreas regering. Om ett beslut att inleda
förundersökning negativt skulle påverka Sveriges förhållande till Eritrea, är det
sannolikt att detta också skulle minska möjligheterna att agera för att DI ska
Tillsynsavdelningen
BESLUT
Sida 8 (8)
Datum
Dnr
2015-03-25
ÅM 2014/8820
friges. Eftersom Sveriges relation till en främmande stat kan vägas in vid
regeringens beslut om åtalstillstånd, bör det, som slagits fast ovan, finnas
utrymme för att ta sådana hänsyn redan vid bedömningen av om en
förundersökning ska inledas.
Utifrån upplysningar som jag har inhämtat från Utrikesdepartementet i ärendet
gör jag bedömningen att ett beslut att inleda förundersökning skulle riskera att
minska möjligheten att DI friges.
Intresset av att den brottslighet som DI antas vara utsatt för ska upphöra måste
anses väga tyngre än intresset av att nu inleda en förundersökning om den
misstänkta brottsligheten.
Det saknas därför skäl att ändra beslutet.
Upplysningar
Riksåklagarens beslut kan inte överprövas eller på annat sätt överklagas.
________________________
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad, riksåklagaren Anders Perklev,
efter föredragning av kammaråklagaren Ann-Marie Green. I ärendets
handläggning har även bitr. tillsynschefen Susanne Kaevergaard deltagit.
Anders Perklev
Ann-Marie Green
Kopia för kännedom till:
Berört utvecklingscentrum