Undersøkelse Regulering og teknisk drift

Transcription

Undersøkelse RTD
Fredrikstad kommune
Rapport
Rolvsøy
10. april 2015
østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier
1
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
SAMMENDRAG ..................................................................................................................... 4
Innledning ........................................................................................................................................................ 4
Revisjonens konklusjon ..................................................................................................................................... 4
2
INNLEDNING .............................................................................................................. 6
2.1
Bakgrunn ............................................................................................................................................. 6
2.2
Problemstilling og avgrensing .............................................................................................................. 6
2.3
Metode og gjennomføring ................................................................................................................... 7
Bruk av intervjuer ............................................................................................................................................. 7
Bruk av spørreundersøkelse .............................................................................................................................. 7
Tabell 1: Presentasjon av respondentdata ......................................................................................................... 8
Gjennomføring av dokumentanalyse ................................................................................................................. 8
Gjennomføring av regnskapsanalyse ................................................................................................................. 9
Avklaringer og presiseringer .............................................................................................................................. 9
2.4
Generelt om revisjonskriterier ............................................................................................................. 9
Arkivering og journalføring.............................................................................................................................. 10
Internkontroll ................................................................................................................................................. 10
2.5
Varslervern ........................................................................................................................................ 10
2.6
Organisasjonskart RTD ....................................................................................................................... 11
3
AVVIK ...................................................................................................................... 12
3.1
Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 12
Kommunens avviksrutine ................................................................................................................................ 12
3.2
Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 12
Innledning ...................................................................................................................................................... 12
Avvikshåndtering i RTD ................................................................................................................................... 13
Resultater fra spørreundersøkelsen ................................................................................................................ 14
Figur 1: Min nærmeste leder oppfordrer oss til å melde avvik ......................................................................... 15
Figur 2: Økt avviksrapportering har fokus i seksjon regulering og teknisk drift ................................................. 15
Figur 3: I følge ledelsen er det ønskelig med en økning i antall avvik i seksjon regulering og teknisk drift.......... 16
Figur 4: Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik ............................................................ 16
Figur 5: Avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer ........................................................... 17
Figur 6: Oppfølging av avvik fører til forbedring ............................................................................................... 17
Figur 7: Brudd på prosedyrer og/ eller rutiner som rettes opp fortløpende, meldes ikke som avvik .................. 18
Tabell 2: Mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes avvik ........................................................................ 18
Figur 8: I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger om brudd på etiske
prinsipper eller prinsipper for god saksbehandling på en forsvarlig måte? ....................................................... 19
Presentasjon av praksis – tilfeldig utvalg ......................................................................................................... 19
Presentasjon av praksis – styrt utvalg/ skjønnsmessig utvalg ........................................................................... 22
3.3
Revisjonens vurderinger .................................................................................................................... 29
Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 32
4
VARSLING ................................................................................................................ 34
4.1
Arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling ................................................................................................ 34
Kommunens varslingsrutine ............................................................................................................................ 35
En oppsummering av kravene ......................................................................................................................... 36
4.2
Innledning ...................................................................................................................................................... 36
Resultater fra spørreundersøkelsen................................................................................................................ 37
Figur 9: I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune? ..................... 37
Varslingsadressen har ikke fungert .................................................................................................................. 37
Varslingsutvalgets arbeidsmetodikk ................................................................................................................ 38
Nytt varslingsutvalg ........................................................................................................................................ 40
Varslingssaker som gjelder RTD ....................................................................................................................... 40
østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier
2
Ivaretakelse av varslervern i varslingssaker ..................................................................................................... 43
4.3
Revisjonens vurdering ....................................................................................................................... 44
5
UTBYGGINGSAVTALER OG AVTALER OM ANLEGGSBIDRAG ....................................... 48
5.1
Utbyggingsavtaler ........................................................................................................................................... 48
Avtaler om anleggsbidrag................................................................................................................................ 49
Figur 10: Ordinær utbyggingsavtale ................................................................................................................. 49
Figur 11: Anleggsbidragsmodellen ................................................................................................................... 50
Regelverket om offentlige anskaffelser ........................................................................................................... 53
En oppsummering av kravene ......................................................................................................................... 55
5.2
Utbyggingsavtaler – Bystyrets vedtak og rådmannens saksfremstilling ............................................................ 55
Utbyggingsavtaler – kommunens praksis ......................................................................................................... 56
Avtaler om anleggsbidrag – Bystyrets vedtak, rådmannens saksfremstilling og grunnlaget for fremstillingen ... 57
Avtaler om anleggsbidrag – kommunens praksis ............................................................................................. 59
5.3
6
RAMMEAVTALER ..................................................................................................... 70
6.1
Rammeavtaler ................................................................................................................................................ 70
Bokføringsloven .............................................................................................................................................. 71
6.2
Tabell 3: Leverandørstatistikk.......................................................................................................................... 71
Tilfeldig stikkprøvekontroll .............................................................................................................................. 72
Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør D ............................................................................................. 72
Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør A ............................................................................................. 74
Generelle forhold – virksomhet utbygging ....................................................................................................... 76
6.3
7
ETIKK ....................................................................................................................... 79
7.1
7.2
Resultater fra spørreundersøkelsen ................................................................................................................ 81
Figur 12: I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens etiske prinsipper? ............................................. 82
Figur 13: Jeg har fått god informasjon om de etiske prinsippene ..................................................................... 82
Figur 14: Jeg har fått god opplæring i de etiske prinsippene ............................................................................ 83
Figur 15: Jeg har stort sett skaffet meg kunnskap om de etiske prinsippene på egen hånd ............................... 83
Figur 16: De siste tre månedene har det blitt mer bevissthet rundt de etiske prinsippene på min arbeidsplass 84
Figur 17: De etiske prinsippene har ikke så stor betydning for den jobben jeg utfører ...................................... 84
Figur 18: Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk dilemmatrening? .................................................... 85
Figur 19: I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i tjenestutøvelsen? ...................................... 86
Figur 20: Ulike påstander knyttet til brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling. . 86
Romleiren i Kiæråsen ...................................................................................................................................... 88
Makeskifteavtaler ........................................................................................................................................... 89
Arbeidsmiljø ................................................................................................................................................... 89
7.3
8
9
10
11
KONKLUSJONER/ANBEFALINGER .............................................................................. 94
RÅDMANNENS UTTALELSE ....................................................................................... 97
VEDLEGG 1 – KOPLINGSSKJEMA ANLEGGSBIDRAG ...................................................106
VEDLEGG 2 – SPØRREUNDERSØKELSEN ...................................................................107
3
1 SAMMENDRAG
Østfold kommunerevisjon IKS besvarer i
denne rapporten fem problemstillinger
knyttet til seksjon Regulering og Teknisk drift,
samt varslingsutvalget, i Fredrikstad
kommune. Undersøkelsen er bestilt av
kontrollutvalget, som følge av mottatte
varslinger.
Østfold kommunerevisjon IKS anbefaler at
rapporten leses i sin helhet. Revisjonen har
imidlertid forsøkt å skrive vurderingene på en
slik måte at de kan leses på selvstendig
grunnlag.
Innledning
Følgende problemstillinger er omhandlet:
1. Er avvikspraksisen i RTD forenlig med
kommunens retningslinjer for
rapportering og behandling av avvik?
2. Håndteres varslinger i tråd med
kommunes varslingsrutine, og praktiserer
RTD et forsvarlig vern av varslere?
3. Er RTDs praksis knyttet til
utbyggingsavtaler og avtaler om
anleggsbidrag i tråd med regelverket, og
er den ellers forsvarlig?
4. Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd
med inngåtte avtaler, og praktiseres det
tilstrekkelig fakturakontroll?
5. Er det fokus på kommunens etiske
retningslinjer i RTD, og følges disse i
praksis?
Undersøkelsen er gjennomført på grunnlag av
intervjuer, spørreundersøkelse, dokument- og
regnskapsanalyse, samt deltakende
observasjon. Dokumentanalysen omfatter
dokumenter mottatt av kommunen, interne
og eksterne kilder, samt dokumenter som
revisjonen selv har hentet ut fra kommunens
elektroniske arkivsystem. Det vises til kapittel
2.3 for en mer utførlig gjennomgang av
metode og gjennomføring.
Revisjonens vurderinger er gjort med
utgangspunkt i revisjonskriteriene inntatt
under hver enkelt problemstilling. Det vises til
kapittel 2.4 for informasjon om hvilke kilder
som er benyttet for å utlede
revisjonskriteriene.
Undersøkelsen er gjennomført i perioden
august 2014 til mars 2015.
Revisjonens konklusjon
Under følger en oppsummering av
hovedkonklusjoner. Det henvises til
vurderingskapitlene under hver enkelt
problemstilling for en mer detaljert
redegjørelse.
Etter revisjonens oppfatning er
avvikspraksisen i seksjon regulering og teknisk
drift i hovedsak i tråd med kommunens
retningslinjer for rapportering og behandling
av avvik. Det er likevel enkelte momenter som
vi anbefaler at kommunen har særlig fokus på
i det videre kvalitetsarbeidet, og som
revisjonen tror vil kunne ha en positiv effekt
knyttet til holdninger rundt avvik generelt.
Det er revisjonens konklusjon at flertallet av
varslingene ikke har blitt behandlet i tråd med
kommunens varslingsrutine. Revisjonen
presiserer at vi kun uttaler oss om varslinger
knyttet til RTD. Revisjonen finner det vanskelig
å konkludere generelt når det gjelder
ivaretakelse av varslervernet, men det er vår
oppfatning at vernet ikke har blitt ivaretatt i
tilstrekkelig grad i tilknytning til en av
varslingene. Revisjonen viser også til
spørreundersøkelsen, hvor respondentene
fordeler seg jevnt over hele skalaen. Ideelt
sett burde flertallet av respondentene
befunnet seg i den øvre delen av skalaen.
Revisjonen konkluderer med at RTDs praksis
knyttet til utbyggingsavtaler er i tråd med
regelverket, og fremstår som forsvarlig.
Revisor mener imidlertid at det foreligger en
høy risiko for at praksisen knyttet til avtaler
om anleggsbidrag ikke er i tråd med
regelverket. I dette perspektivet finner vi det
tilfredsstillende at kommunen har besluttet at
det ikke skal inngås flere avtaler om
anleggsbidrag før man har avklart
forutsetningene for modellen.
4
Revisjonen kan ikke konkludere med at
rammeavtaleleverandører generelt ikke
brukes i tråd med inngåtte avtaler, men vi
mener at det kan stilles spørsmålstegn ved
bruken av de rammeavtalene som vi har
undersøkt.
Vi kan heller ikke konkludere med at
fakturakontrollen generelt er svak, men vi
mener det er grunnlag for å konkludere med
at fakturakontrollen knyttet til
rehabiliteringsprosjekter ikke har vært
tilstrekkelig forsvarlig.
Problemstillingene i kapitlet om etikk er
todelt. For det første spør kontrollutvalget om
det er fokus på kommunens etiske prinsipper.
Basert på resultatene fra spørreundersøkelsen
og den informasjonen vi har fått gjennom
samtaler med ansatte på ulike nivåer, er det
revisjonens oppfatning at det er fokus på
kommunens etiske prinsipper.
Del to av spørsmålet omhandler etikk i praksis.
I rapporten generelt og vurderingene i dette
kapitlet spesielt, så redegjøres det for flere
forhold som indirekte også medfører brudd på
kommunens etiske prinsipper og
verdigrunnlag, jfr. revisjonskriteriene inntatt i
kapittel 7.1. Dette er naturligvis ikke
tilfredsstillende, men revisjonen finner ikke
grunnlag for å hevde at det bevisst
gjennomføres slike brudd. Vi har heller ikke
funnet eksempler på korrupsjon eller lignende
i de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens
oppfatning er det derfor ikke grunnlag for å
hevde at sakene omtalt i denne undersøkelsen
representerer en generell kultur i RTD, hvor
det etiske perspektivet tillegges mindre vekt.
Revisjonen takker Fredrikstad kommune for
samarbeidet i forbindelse med
gjennomføringen av undersøkelsen.
5
2 INNLEDNING
2.1 Bakgrunn
Faktaboks 1: Bakgrunn
I følge «Kontrollutvalgsboken – en veileder i
kontrollutvalgsarbeid» blir gjerne granskning/
undersøkelse forklart som en utredning hvor
formålet er å avklare faktiske forhold og analysere
årsaker, herunder om det er begått feil av en eller
flere enkeltpersoner. En undersøkelse blir
vanligvis igangsatt som følge av en konkret
hendelse eller en konkret mistanke om at det
foreligger brudd på regelverk. Dette i motsetning
til en forvaltningsrevisjon, som gjerne besluttes på
grunnlag av en risikoanalyse, hvor formålet er å si
noe generelt om praksisen på et gitt området.
Det eksisterer få retningslinjer for hvordan en
undersøkelse kan gjennomføres. Den må tilpasses
omfanget og konkrete forhold ved saken som skal
granskes. Det er imidlertid viktig at personvern og
rettssikkerhet for involverte ivaretas, og at
revisors krav til forsvarlighet etterleves. Dette
innebærer blant annet fokus på
uskyldspresumpsjonen og prinsippet om
varsomhet i arbeidet. Når en gjennomfører en
undersøkelse er ofte fokuset å avdekke mulige
regelbrudd, men det kan være like viktig å
avdekke at det ikke har forekommet ulovligheter,
og renvaske den eller de som har vært utsatt for
slik mistanke.
For å ivareta disse prinsippene forsøker Østfold
kommunerevisjon IKS alltid å legge RSK 001
«Standard for forvaltningsrevisjon» til grunn for
arbeidet, i den grad det er mulig.
I forbindelse med gjennomføring av
forvaltningsrevisjon knyttet til prosjektstyring
og antikorrupsjon1 i Fredrikstad kommune, ble
revisjonen varslet om flere ulike forhold
knyttet til etikk, håndtering av avvik og
varslinger, praktisering av regelverk og
oppfølging av leverandører.
Kontrollutvalget ble informert om forholdene
gjennom et skriftlig notat i møte den 20. juni
2014, supplert med muntlig informasjon fra
1
Rapporten ble behandlet av bystyret 23. oktober
2014 (sak 14/96).
revisor. Revisjonen gjorde oppmerksom på at
ingen av forholdene omtalt ovenfor var
underkastet nærmere undersøkelser, og vi
hadde derfor ikke grunnlag for å mene noe om
varslingenes gyldighet.
Som følge av orienteringen besluttet
kontrollutvalget at forholdene skulle
underkastes nærmere undersøkelser, jfr. sak
PS 14/22. På dette grunnlaget unnlot
revisjonen å ta inn flere av forholdene i
forvaltningsrevisjonsrapporten, da
kontrollutvalget ønsket at dette skulle
behandles samlet.
Kontrollutvalget har blitt holdt orientert om
fremdrift underveis, og revisjonen har også
hatt flere oppfølgingssamtaler med
kontrollutvalgssekretariatet og
kontrollutvalgsleder.
2.2 Problemstilling og avgrensing
Kontrollutvalget ba revisjonen om å
undersøke og besvare følgende
problemstillinger:
1. Er avvikspraksisen i RTD forenlig med
kommunens retningslinjer for
rapportering og behandling av avvik?
2. Håndteres varslinger i tråd med
kommunens varslingsrutine, og
praktiserer RTD et forsvarlig vern av
varslere?
3. Er RTDs praksis knyttet til
anleggsbidrag i tråd med regelverket, og
er den ellers forsvarlig?
4. Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd
med inngåtte avtaler, og praktiseres det
tilstrekkelig fakturakontroll?
5. Er det fokus på kommunens etiske
retningslinjer i RTD, og følges disse i
praksis?
Undersøkelsen ble avgrenset til å gjelde
seksjon regulering og teknisk drift (RTD).
Kapittel 4 om varsling inkluderer også
varslingsutvalget.
6
2.3 Metode og gjennomføring
Faktaboks 2: Metode og gjennomføring
Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører alle
undersøkelser i tråd med ”RSK 001 - Standard for
forvaltningsrevisjon” i den grad det lar seg gjøre.
Dette innebærer blant annet at rapporten skal
skille klart mellom fakta og revisjonens
vurderinger.
Fakta plasseres under egen overskrift, og er en
gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått
tilgang til gjennom datainnsamlingen.
Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra
skriftlige dokumenter, mappegjennomgang,
spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer.
Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller
kan gjengi kommunens egen vurdering eller
opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være
enkeltpersoners meninger, erfaringer eller
holdninger, men da skal dette fremgå tydelig i
teksten.
Undersøkelsen er gjennomført på grunnlag av
intervjuer, spørreundersøkelse, dokument- og
regnskapsanalyse, samt deltakende
observasjon.
Faktafremstillingen bygger i all hovedsak på
resultater fra spørreundersøkelsen, samt
dokument- og regnskapsanalyse. Bakgrunnen
for dette er utfordringer knyttet til
kontradiksjon. Dersom enkeltpersoners utsagn
isolert sett skal kunne legges til grunn som
fakta, vil det også være nødvendig å gi alle
involverte kontradiksjon. Dette ville ikke vært
gjennomførbart av ressurshensyn innenfor
den tidsrammen som kontrollutvalget har gitt
revisjonen.
I dette perspektivet er det revisjonens
oppfatning at det er tilstrekkelig forsvarlig å
legge til grunn skriftlig materiell mottatt fra
kommunen, eller hentet ut fra kommunens
arkivsystem. Revisjonen legger til grunn at
RTD overholder arkivloven med forskrifter og
kommunens egne retningslinjer for
arkivhåndtering, slik at det som finnes eller
har blitt fremskaffet er dekkende. Revisjonen
har likevel tatt inn utsagn fra ledelsen i RTD,
der disse har gitt opplysninger i tilknytning til
omtalte saker og utsagnene ikke strider mot
opplysninger som er mottatt fra andre
intervjuobjekter. I noen tilfeller har vi valgt å
ta inn samtlige oppfatninger.
Bruk av intervjuer
Det er gjennomført total 27 intervjuer.
Intervjuobjektene består i hovedsak av
ansatte med lederfunksjoner, samt tidligere
og nåværende medarbeidere. Det ble på
forhånd gitt en oversikt over hvilke temaer
intervjuet skulle berøre. I etterkant av hvert
intervju er det utarbeidet referat, som så er
verifisert av intervjuobjektet. Det følger av
revisjonens metodikk at verifiserte referater
er å anse som fakta på lik linje med annen
skriftlig dokumentasjon.
Revisjonen gjør oppmerksom på at vi
innledningsvis informerte om at vi skulle
intervjue alle ledere på alle ledernivåer. Dette
gikk vi bort i fra som følge av ressurshensyn.
Etter revisjonens oppfatning er dette
uproblematisk da flertallet av
intervjuobjektene er innvilget full
konfidensialitet. Unntaket er hovedsakelig
rådmann, kommunalsjef og etatsledernivå.
Videre er kvalitetsleders opplysninger om
arbeidet med kvalitetssystemet gjengitt i
rapporten. Dette fremstår som nødvendig, da
det antas at kvalitetsleder er den som har best
kjennskap til status knyttet til dette temaet.
Rapporten viser også til leder for virksomhet
utbygging, da dette har vært nødvendig for å
beskrive hans arbeid med virksomhetens
kvalitetsarbeid.
Utover dette er ingen enkeltuttalelser
benyttet i rapporten som selvstendig
faktagrunnlag uten at det underbygges av
skriftlige kilder. Informasjon mottatt i
forbindelse med intervjuene forøvrig benyttes
kun som faktagrunnlag der flere objekter gir
uttrykk for det samme.
Bruk av spørreundersøkelse
Det er sendt ut spørreundersøkelse til 676
ansatte, som er i et fast tilsettingsforhold i
seksjonen2. Kontaktinformasjon til disse er
2
Revisjonen gjør oppmerksom på at
spørreundersøkelsen ikke skulle gå til
kommunalsjef, virksomhetsledere og
7
mottatt fra seksjonen selv. Tabellen under
viser hvordan respondentene fordeler seg på
de ulike avdelingene/ virksomhetene, samt
svarprosent.
Tabell 1: Presentasjon av
respondentdata
Virksomhet/ avdeling
Totalt antall respondenter
Administrativ stab
Prosjektadministrasjon (PVVA)
BE Drift
BE Renhold
BE Øvrige virksomheter
Mottatt Besvart I %
676
229
34 %
16
12
75 %
9
8
89 %
72
38
53 %
264
43
16 %
14
14 100 %
Boligforvaltning
7
5
71 %
Maskinsentralen
9
6
67 %
Brann og redningskorps
81
24
30 %
Renovasjon
68
11
16 %
PVVA
73
42
58 %
Parkering og transport
41
9
22 %
Regulering og byggesak
Utvalgte enheter
(uthevet ovenfor)
22
17
77 %
141
98
70 %
Undersøkelsen genererte en generell
svarprosent på 34 %. Denne undersøkelsen
bygger imidlertid på bekymringsmeldinger
knyttet til ulike sider ved saksbehandling og
praksis, opp mot enkelte virksomheter.
Resultatene for disse virksomhetene er derfor
skilt ut, og det er disse som presenteres i
rapporten. Spørreundersøkelsen ble kun
rettet mot ansatte som befant seg under
virksomhetsledernivå (på tidspunktet for
gjennomføringen tilsvarte dette
avdelingsledernivå. Jfr. imidlertid fotnote 2).
Det presiseres at utvalget var definert før
resultatene forelå.
I tabellen ovenfor omtales disse som
«Utvalgte enheter». Utvalget omfatter
administrativ stab, hele etat PVVA (park, vei,
avdelingsledere i Bygg og Eiendom, samt PVVA (nå
virksomhetsledere). Årsaken til dette var at det
utelukkende var medarbeidernes svar vi ønsket.
Dessverre har undersøkelsen likevel gått til
kommunalsjef, samt to virksomhetsledere.
Virksomhetslederne inngår ikke i utvalget som
presenteres i rapporten, men det gjør
kommunalsjefen.
vann og avløp, inkludert
prosjektadministrasjon), etat bygg og eiendom
(med unntak av virksomhetene drift og
renhold), virksomhet boligforvaltning og
utvikling, samt virksomhet regulering og
byggesak. Totalt omfatter dette 141
respondenter, hvorav 98 har besvart
undersøkelsen (n=98, jfr. tabell 1). Dette gir en
samlet deltakelse på 70 % (svarprosent for de
ulike virksomhetene fremgår av tabell 1), og er
etter vår oppfatning representativt for disse
virksomhetene.
Det må videre påpekes at spørreundersøkelser
generelt kan inneholde feilkilder, spesielt
knyttet til hvordan respondentene har
oppfattet spørsmålene. Revisjonen har forsøkt
å ivareta dette hensynet ved å forklare
bakgrunnen og formålet med samtlige
spørsmål.
Resultatene presenteres i hovedsak grafisk. Da
det er benyttet ulike skalaer avhengig av
spørsmålsstilling, redegjøres det for skalaen
under hver enkelt figur. Det gjøres videre
oppmerksom på at det i liten grad er
vesentlige forskjeller i hvordan respondentene
fordeler seg i tilknytning til de ulike
virksomhetene. Under hver enkelt tabell har
revisjonen også valgt å ta inn en
oppsummering av resultatet for alle
respondentene i RTD (n=229, jfr. tabell 1) i
parentes. Dette er gjort for å gi et bilde av
situasjonen dersom alle respondentene hadde
blitt inkludert i de presenterte dataene, samt
for at leseren selv kan vurdere om det er
vesentlige forskjeller mellom resultater for
utvalgte enheter og alle enheter.
Spørreundersøkelsen følger som vedlegg til
rapporten (vedlegg 2).
Gjennomføring av dokumentanalyse
Dokumentanalysen er gjort på grunnlag av
dokumenter som revisjonen har mottatt fra
varslere, kommunen og dokumenter som
revisjonen på eget initiativ har hentet ut fra
kommunens arkivsystem – ePhorte. Analysen
omfatter blant annet saksframlegg, ulike
avtaler, korrespondanse mellom ansatte
internt i RTD og mellom ansatte i RTD og
eksterne kanaler, referater fra
ledergruppemøter på ulike nivåer,
8
avviksrapporter, samt kopi av varslinger og
korrespondanse i tilknytning til disse.
Revisjonen har fått utlevert oversikt over alle
avvik som er meldt i RTD i perioden 1. januar
2012 - 24. november 2014. Dette utgjør totalt
318 avvik. I tillegg har vi fått utlevert detaljert
logg som viser innhold og behandling av alle
avvikene. Mottatt oversikt inkluderer ikke de
10 siste avvikene som ble meldt i 20143.
Revisjonen har foretatt et tilfeldig utvalg og
sett nærmere på 31 avvik. Dette utgjør ca. 10
% av meldte avvik i perioden. Utvalget er gjort
på grunnlag av avviksnummer, ikke hva
avvikene har omhandlet eller hvilken
virksomhet de har tilhørt.
Revisjonen har også funnet det nødvendig å
redegjøre for enkelte avvik- og
bekymringsmeldinger basert på skjønnsmessig
utvalg (styrt utvalg). Disse er valgt på grunnlag
av oversikten mottatt fra RTD, mottatt
dokumentasjon fra varslere, samt egne søk i
kommunens arkivsystem. Avvikene er valgt
fordi det enten ikke synes som om de har blitt
behandlet riktig ut i fra oversikten, eller fordi
varslere har hevdet at de ikke har blitt
behandlet riktig. Revisjonen mener at den
samlede fremstillingen gir et tilstrekkelig
grunnlag for å vurdere avvikspraksisen i
seksjonen.
Gjennomgangen av varslinger baserer seg i all
hovedsak på varslinger mottatt av
varslingsutvalget, samt egne søk i kommunens
arkivsystem.
I kapitlet om utbyggingsavtaler har revisjonen
kun kontrollert om de formelle kravene til
avtalene er ivaretatt. Hovedfokus har vært
rettet mot avtaler etter anleggsbidragsmodellen, da disse innebærer størst
økonomisk risiko.
Gjennomføring av regnskapsanalyse
Revisjonen har utarbeidet statistikk over
utvalgte rammeavtaleleverandører for år 2013
3
Det presiseres at disse heller ikke er etterspurt av
revisjonen. Utvalget er tilfeldig, og disse avvikene
ville ikke hatt betydning for populasjonen utvalget
har blitt foretatt på grunnlag av.
og pr. oktober 2014. Leverandørstatistikken
dannet grunnlaget for nærmere kontroll av to
leverandører – delvis med hensyn til pris, og
delvis med hensyn til spesifikasjon på
fakturaer.
Avklaringer og presiseringer
RTD har endret organisasjonsstruktur i
perioden som undersøkelsen har funnet sted.
Dette innebærer at enkelte utdrag fra
korrespondanse og lignende viser til tidligere
funksjonsbetegnelser. Revisjonen har forsøkt å
rette dette der det har forekommet naturlig.
Virksomhet bygg og eiendom (BE) har nå blitt
etat. Tidligere virksomhetsleder har blitt
etatsleder og tidligere avdelingsledere har
blitt virksomhetsledere. Tilsvarende gjelder
for tidligere virksomhet park, vei vann og
avløp (PVVA). Virksomhet
prosjektadministrasjon (PA) er fortsatt
virksomhet, men er nå underlagt etat PVVA.
«Kommunalsjef» viser til kommunalsjef for
RTD. Der det er vist til andre kommunalsjefer
fremgår det gjennom en henvisning til
kommunalområde.
Undersøkelsen er gjennomført av Anders
Svarholt (seksjonsleder forvaltningsrevisjon)
og Jolanta Betker (seksjonsleder
regnskapsrevisjon) i perioden august 2014 til
mars 2015. Oppdragsansvarlig revisor er Laila
Nagelhus.
2.4 Generelt om revisjonskriterier
Faktaboks 3: Revisjonskriterier
Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i
en eller flere autoritative kilder og ut fra
trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder
menes normalt lovverk, politiske vedtak og
føringer, men også kommunens egne
retningslinjer, anerkjent teori på området og/
eller andre sammenlignbare virksomheters
løsninger og resultater kan danne basis for
revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er
målestokken som fakta vurderes opp mot.
Med trinnhøydeprinsippet menes eksempelvis at
lov og forskrift går foran veiledere og rundskriv
ved motstrid.
9
I dette prosjektet er følgende kilder benyttet
for å utlede revisjonskriteriene:
 Lov om kommuner og fylkeskommuner av
25.9.1992 nr.107 (kommuneloven), med
forskrifter og forarbeider.
 Lov om arkiv (arkivlova) av 12.4.1992 nr.
126, med forskrifter.
 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli
1999, nr.69, med tilhørende forskrift og
veileder.
 Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og
stillingsvern mm. av 17.5.2005 nr. 26, med
forskrifter og forarbeider.
 Kommunens rutiner for varsling og
behandling av varslinger.
 Kommunens rutiner for håndtering,
melding og behandling av avvik.
 Lov om planlegging og
byggesaksbehandling av 27.6.2008 nr. 71,
med forskrifter.
 Lov om merverdiavgift av 19.6.2009 nr.
58.
 «Valdresmodellen» samt korrespondanse
med Fylkesskattekontoret (fremgår
nærmere av utledningen).
 Skattedirektoratets bindende
forhåndsuttalelse – BFU 33/05, avgitt 5.
august 2005.
 HR-2013/0259 – Sandnes og Sola
kommuner, samt avgjørelsene som ligger
foran i tid, herunder avgjørelsen fra
Klagenemda for merverdiavgift.
 «Offentlige anskaffelser –
kommentarutgave», Dragesten, Marianne
mfl. Universitetsforlaget 2005.
Utledning av revisjonskriteriene fremgår i
hovedsak under hver enkelt problemstilling.
Unntaket er kriterier for journalføring og
arkivplikt, samt rådmannens ansvar for
internkontroll. Disse er felles for samtlige
problemstillinger, og er utledet nedenfor.
Arkivering og journalføring
I følge arkivforskriften § 2-6 skal et organ
journalføre alle inngående og utgående
dokumenter etter offentlighetsloven § 4
dersom de er gjenstand for saksbehandling og
har verdi som dokumentasjon.
Journalføringsplikten er nærmere beskrevet i
forskriftens §§ 2-6 – 2-10. Kriteriene gir rom
for et visst skjønn, men i de fleste tilfeller vil
likevel dokumenter som mottas utenfra eller
ekspederes til andre som ledd i organets
virksomhet være journalføringspliktige.
Dokumenter som organet mener ikke skal
eller bør journalføres, skal likevel arkiveres.
Arkivplikten er mer omfattende enn
journalføringsplikten.
Internkontroll
I henhold til kommuneloven § 23 nr. 2 har
rådmannen som øverste ansvarlige for
forvaltningen ansvar for å sikre betryggende
kontroll. Hva som ligger i begrepet
betryggende kontroll er ikke nærmere definert
i loven, men forarbeidene viser til at ”… selv
om administrasjonssjefen etter kommuneloven
i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere
internkontroll, må ansvaret for slik kontroll
regnes som en nødvendig del av
administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i
tråd med allment aksepterte
ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet
etablerer rutiner og systemer som blant annet
skal bidra til å sikre at organisasjonen når de
mål som er satt…”
2.5 Varslervern
Som det fremgår av vedlegg 2, oppfordret
revisjonen ansatte i RTD til å gi opplysninger
om forhold som respondenten oppfattet som
kritikkverdige. Revisjonen viser i den
sammenheng til revisjonskriteriene som er
inntatt i kapittel 4.1, hvor det blant annet
fremgår at intern varsling alltid er forsvarlig.
Kommunerevisjonen er en del av kommunens
egenkontroll. Vi tolker dette dithen at
varslinger til revisjonen er å betrakte som
intern varsling. Dette medfører også at
varslere som har henvendt seg til revisjonen
oppnår varslervern, herunder vern mot
gjengjeldelse. Dette er kommunen forpliktet
til å ivareta.
10
2.6 Organisasjonskart RTD
11
3 AVVIK
«Er avvikspraksisen i RTD forenlig med kommunens retningslinjer for
rapportering og behandling av avvik?»
3.1 Benyttede revisjonskriterier
Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å se
på avvikshåndtering, knytter seg til påstander
om manglende og/ eller mangelfull
behandling av alvorlige avvik.
4.
Kommunens avviksrutine
Rutine for melding og behandling av avvik
foreligger i kommunens kvalitetssystem.
Rutinen er gyldig fra 1. januar 2012, men det
forelå også en rutine før dette tidspunktet.
5.
Formålet er å sikre en enhetlig håndtering og
behandling av avvik innen HMS,
tjenestekvalitet og informasjonssikkerhet.
6.
Avvik er definert som mangel på oppfyllelse av
lov- og forskrifter, interne krav eller gjeldende
prosedyrer.
Uønsket hendelse er hendelse som kunne ha
medført skade på person eller materiell. Slike
hendelser skal meldes som avvik.
Avvik som oppstår i egen enhet skal meldes til
egen leder, dersom ikke annet er angitt i
gjeldende prosedyre.
Avvik som oppstår i andre enheter sendes
leder i den enheten der avviket er observert.
Avvik som gjelder en selv skal sendes til egen
leder, dersom ikke annet er angitt i gjeldende
prosedyre.
Avvik skal meldes og behandles på følgende
måte:
1. Ansatte som oppdager avvik skal rette og
begrense avviket så langt som mulig.
Videre skal nærmeste leder på stedet
informeres om avviket.
2. Avviket meldes deretter i avvikssystemet.
3. Leder starter behandling av avviket i
avvikssystemet. Leder skal foreta en
7.
8.
9.
10.
vurdering av hvor raskt et tiltak kan og må
gjennomføres. Leder skal starte
behandling av avviket senest 14 dager
etter at det er meldt.
Leder legger frem HMS avvik for HMS
gruppa. Andre avvik legges frem for
ledergruppa i virksomheten hvis det er
relevant.
HMS gruppa/ ledergruppa skal drøfte alle
relevante avviksmeldinger, resultater av
utførte strakstiltak og forslag til tiltak. Det
skal vurderes om det er sammenhenger
mellom avvik og hvorfor de oppstår.
Leder beslutter og gjennomfører tiltak
etter samhandling i HMS gruppe eller
ledergruppe. Alle tiltak for å fjerne eller
redusere feil bør gjøres kjent for alle
ansatte.
Leder lukker avviket når tiltak er
gjennomført.
Avvik som ikke kan lukkes i eget
ansvarsområde, oversendes til nærmeste
overordnede leder. Eksempler som nevnes
er der leder ikke har myndighet eller
økonomiske ressurser til å gjennomføre
tiltak.
Overordnet leder overtar behandling av
avviket og følger prosedyren fra trinn 6.
Rådmann/ kommunalsjef legger frem
avviksrapport i seksjonens
arbeidsmiljøutvalg (AMU) eller
samarbeidsutvalg (SAU).
3.2 Presentasjon av fakta
Innledning
I forbindelse med forvaltningsrevisjonen
«Prosjektstyring og antikorrupsjon»
informerte kommunalsjef om at det fremdeles
var en utbredt misforståelse i seksjonen at
avvik kunne sidestilles med angiveri.
Kommunalsjef presiserte at det var viktig for
forbedringsarbeidet at det ble meldt avvik, og
12
særlig avvik innenfor HMS og produktivitet.
Kommunalsjef informerte videre om at
seksjonen jobbet aktivt med avvikskulturen.
punkt i lederavtalene mellom kommunalsjefen
og hans virksomhetsledere, som ble inngått i
januar/ februar 2014.
Avvikshåndtering i RTD
Engasjementet rundt arbeidet er økende, og
kvalitetsleders kompetanse etterspørres i stor
grad fra alle lederne i seksjonen. Arbeidet
bygger på KS’ arbeidshefte «Rådmannens
internkontroll – orden i eget hus»4. Det ligger
få prosedyrer i systemet per dags dato, men
noen av virksomhetene har begynt å publisere
dokumenter.
Avvik og forbedringsforslag skal meldes og
behandles i avviksmodulen i kommunens
kvalitetssystem. Det er utarbeidet
overordnede prosedyrer for avvikshåndtering,
hvor formålet er å sikre en enhetlig håndtering
og behandling av avvik.
I henhold til 2. tertialrapport 2014 var det
meldt totalt 59 avvik per 31. august.
Seksjonens mål for 2014 var 312 avvik totalt.
Periodisert betyr det at seksjonen burde hatt
208 meldte avvik på det aktuelle tidspunktet
sett i forhold til målsettingen. I rapporten
fremgår det at «Virksomheter og avdelinger
oppfordres fortsatt til en gjennomgang om
viktigheten av en positiv avvikskultur og
hvordan man enkelt kan melde inn saker i
avvikssystemet.»
For 2014 endte totalt antall avvik på 148 stk.
Til sammenligning utgjorde antall avvik 109 i
2013 og 70 i 2012. Dette betyr at det var en
økning i antall avvik fra 2013 til 2014 med
38,9%, og fra 2012 til 2013 utgjorde økningen
54,3%.
Rapportering og behandling av avvik har nær
sammenheng med kvalitetsarbeid generelt. I
forbindelse med denne undersøkelsen
opplyses det om at dette arbeidet har fått
betydelig mer fokus fra og med august 2014.
På dette tidspunktet ga kommunalsjef instruks
om at alle etater og virksomheter skulle
prioritere arbeidet, og lage en realistisk
milepælsplan frem til og med juni 2015. Han
har ikke satt som mål at alle skal ha ferdige
systemer, men mål skal etableres og det skal
jobbes systematisk med kvalitetsarbeidet. Det
overordnede målet er at seksjonens
kvalitetssystem skal være oppdatert og i
henhold til lov og forskrift innen 2017. Det er
imidlertid flere av virksomhetene som har satt
utgangen av 2015 som internt mål.
I forbindelse med høringsprosessen opplyser
kommunalsjef om at økt fokus på
kvalitetsarbeid også ble tatt inn som et eget
I forbindelse med høringsprosessen presiserer
kvalitetsleder at dette ikke må tolkes som at
det ikke eksisterer rutiner og prosedyrer. Ved
overgangen til nytt digitalt system for
håndtering av prosedyrer, var det kun vann og
avløp som fikk orden på dette i løpet av 2012.
Mange av de resterende virksomhetene
fortsatte imidlertid å bruke papirversjonene av
prosedyrene fra det gamle systemet. I
ettertid, etter at kvalitetsleder ble ansatt, har
man oppdatert, laget nye og publisert flere
prosedyrer hva angår styring på overordnet
nivå i RTD – de dokumentene som
«kommunalsjefen eier».
Revisjonens gjennomgang av
kvalitetssystemet bekrefter ovennevnte. Det
foreligger en rekke dokumenter som er felles
for hele RTD, men i øvrighet er det lite som er
lagt inn i systemet. Unntaket er virksomhet
vann og avløp og virksomhet utbygging.
Kvalitetsarbeid har også fått større fokus i
kommunalsjefens ledergruppe. I følge
kvalitetsleder er det nå innført fem faste
punkter på agendaen som berører kvalitet og
internkontroll: «HMS – utvikling av
sykefravær», «HMS – utvikling av avvik/
uønskede hendelser», «risikostyring og
sikkerheten til de ansatte», «kvalitetsarbeid»,
samt «etikk – arbeid med antikorrupsjon».
Kommunalsjef har gitt beskjed om at disse
punktene også skal være faste temaer i
ledermøter på etats- og virksomhetsnivå.
4
Idéhefte utgitt av KS, 2013. Heftet har blitt brukt
aktivt i KS nettverket om internkontroll.
13
Revisjonen har gjennomgått referater fra
kommunalsjefens ledergruppe for perioden
januar 2014 - januar 2015, og har funnet at
punktene omtalt ovenfor fremgår av
agendaen. De faste punktene ble bestemt
innført fra og med januar 2015, men
kvalitetsarbeid generelt har vært tema i
varierende grad i samtlige møter, særlig fra og
med siste halvdel av 2014. Gjennomgangen
har forøvrig vist at konkrete avvik har blitt
diskutert i tre ledermøter, og at diskusjonene
har omhandlet tre konkrete avvik: «tømming
av ulovlige masser ved Kiæråsen», «feil
gjennomført lønnssamtale» og «tilgjengelighet
knyttet til selvkostregnskap».
I forbindelse med høringsprosessen viser
kommunalsjef til at det kun er avvik som er
relevante for hele RTD, som behandles i
kommunalsjefens ledergruppe. Diskusjoner
rundt enkeltavvik og avviksarbeid generelt er
imidlertid fast punkt i seksjonens HMS
grupper. Fra og med 2014 har det også blitt
laget månedsrapporter til kommunalsjefens
ledergruppe, som redegjør for HMS, kvalitet
og interne prosesser. I et av høringsmøtene5
med administrasjonen informerte
kommunalsjefen også om at det skal legges
frem en sak for teknisk utvalg i august 2015,
hvor RTD vil redegjøre i detalj for det som er
gjennomført av prosesser og fremdrift knyttet
til kvalitetsarbeid.
Et vesentlig flertall av dem revisjonen har
intervjuet gir uttrykk for at det er klart
formidlet fra ledelsen at avvik skal og bør
meldes, uavhengig av hva avviket omhandler.
To av lederne viser til at de selv har tatt opp
tildels alvorlige forhold med sin nærmeste
leder, og opplevde både å få gehør og støtte
til å løse utfordringen. Noen opplyser
imidlertid om at det forekommer negative
holdninger blant enkelte av de ansatte når det
gjelder avviksmelding og rapportering. Også
kvalitetsleder opplyser om dette fenomenet,
men viser til at det tar tid å bygge en positiv
avvikskultur.
Samtidig er det noen av intervjuobjektene
som mener at det er greit å melde avvik, men
ikke avvik som gjelder ledelse eller uheldig
forvaltningspraksis. Det hevdes at ledelsen
møter slike avvik med negativ kritikk og
irettesettelser. Ledelsen ønsker at slike
forhold fortrinnsvis løses utenfor
avvikssystemet. Her er det et skille mellom de
som innehar lederfunksjon, og de som ikke har
det.
Resultater fra spørreundersøkelsen
Melding av avvik og håndtering av rapporterte
avvik var et av temaene i
spørreundersøkelsen. Under følger en
presentasjon av resultatene.
Kvalitetsleder mener at engasjementet rundt
kvalitetsarbeid generelt også har vist seg i
seksjonens avvikstall. Det er meldt nesten like
mange avvik fra august og ut året, som det ble
meldt i hele 2013. Målsettingen om 312
innmeldte avvik ble ikke nådd, men dette var
til gjengjeld «et ambisiøst mål sett i forhold til
antall avvik tidligere år. Det viktigste er at
utviklingen er positiv.»
Alle ledere i RTD deltok på et
oppfriskningskurs på slutten av 2014, hvor
temaet var behandling av avvik og uønskede
hendelser. Kommunalsjef har formidlet at han
forventer at alle nivåene i RTD deltar på et
liknende kurs innen utgangen av april 2015.
5
Møte avholdt 17. mars 2015
14
Figur 1: Min nærmeste leder oppfordrer oss til å melde avvik
Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 =
«Vet ikke». 72,5% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 25,5% befinner seg i den nedre delen.
Gjennomsnittskår utgjør 4,42. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør
gjennomsnittskår 4,3, 66% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 31% befinner seg i den nedre
delen av skalaen.)
Figur 2: Økt avviksrapportering har fokus i seksjon regulering og teknisk drift
«Vet ikke». Også her befinner hovedvekten av respondentene seg i den øvre delen av skalaen (56,1% mot
28,6%), men tendensen er ikke like tydelig som i figur 7. Dette kan ha sammenheng med at man er kjent med hva
nærmeste leder mener, men er usikre på hvordan situasjonen er generelt i seksjonen. Dette gjenspeiles også i
«Vet ikke» kategorien, som er vesentlig høyere her enn i figur 7. Gjennomsnittskår utgjør 3,96. (Figuren viser ikke
fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,92, 48,8% av respondentene
befinner seg i øvre del av skalaen og 30,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien
utgjør 21%).
15
Figur 3: I følge ledelsen er det ønskelig med en økning i antall avvik i seksjon
regulering og teknisk drift
«Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg fortsatt i den øvre delen av skalaen (47,9% mot 22,5%),
men det er jevnere fordeling blant respondentene her enn knyttet til påstandene i figur 7 og 8. «Vet ikke»
kategorien er også vesentlig høyere her – 3 av 10 vet ikke om ledelsen ønsker en økning i antall avvik.
gjennomsnittskår 3,94, 42,4% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 28,4% befinner seg i den
nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 29,3%).
Figur 4: Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik
«Vet ikke». Også her befinner hovedvekten av respondentene seg i den øvre delen av skalaen (72,4% mot
24,55). Gjennomsnittskår utgjør 4,4. Det er positivt at «vet ikke» kategorien er såpass lav. (Figuren viser ikke
utgjør 8,3%).
16
Figur 5: Avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer
«Vet ikke». Respondentene fordeler seg relativt jevnt over hele skalaen, men det er marginalt flere som befinner
seg i den øvre delen (31,6% mot 30,6%). «Vet ikke» kategorien er relativt høy sammenlignet med øvrige
alternativer – nesten 4 av 10 vet ikke om avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer.
gjennomsnittskår 3,37, 27% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 32,8% befinner seg i den
nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 40,2%).
MERK: I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef til at det er for lavt datagrunnlag for å foreta
gode analyser med tanke på endring av rutiner/ prosedyrer, men det foreligger flere eksempler på at enkeltavvik
fører til endringer knyttet til det enkelte avvik.
Figur 6: Oppfølging av avvik fører til forbedring
«Vet ikke». Det er marginalt flere respondenter som befinner seg i den øvre delen av skalaen (39,8% mot 34,7%).
Også her er «Vet ikke» kategorien relativt sett høy sammenlignet med øvrige kategorier – 1 av 4 vet ikke om
oppfølging av avvik fører til forbedring. Gjennomsnittskår utgjør 3,9. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige
respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,89, 43,6% av respondentene befinner seg i øvre del
av skalaen og 32,8% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 23,6%).
17
Figur 7: Brudd på prosedyrer og/ eller rutiner som rettes opp fortløpende, meldes ikke
som avvik
«Vet ikke». Det er vesentlig flere respondenter i den øvre delen av skalaen enn i motsatt ende (36,7% mot
19,4%). Flertallet melder således i mindre grad avvik på forhold som rettes opp fortløpende. Samtidig er utgjør
«Vet ikke» kategorien tilnærmet 44 % - eller 4 av 10. Merk her at lavere skår indikerer at man i større grad melder
avvik til tross for at forholdet er rettet, noe som har betydning for seksjonens muligheter til å bruke rapporterte
avvik som verktøy for å forbedre internkontroll. Gjennomsnittskår utgjør 3,84. (Figuren viser ikke fordelingen for
samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,96, 38,9% av respondentene befinner seg i
øvre del av skalaen og 23,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 38%).
Som følge av et vesentlig lavere antall avvik enn hva som er satt som mål for seksjonen, inneholdt
spørreundersøkelsen et åpent spørsmål hvor respondenten ble oppfordret til å reflektere over
årsaker til at det ikke meldes flere avvik i seksjonen.
Tabell 2: Mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes avvik
Mulige årsaker
Antall
Frykt for represalier/ ubehag
14
Avvik forekommer sjelden i RTD
5
Avvik rettes fortløpende
3
Oppleves som unyttig - brukes ikke til forbedring
6
Unødvendig og byråkratisk
6
Usikker på hvordan man gjør det
6
Ledelsen har ikke fokus på å melde avvik
2
Vet ikke
5
Revisors merknader: n= 47. I tabellen er tilbakemeldingene sortert i syv ulike kategorier. 14 av respondentene
oppgir frykt for represalier eller ubehag i arbeidshverdagen som mulige årsaker til at det ikke meldes avvik. Flere
av respondentene sikter ikke bare til mulige reaksjoner fra ledelsen, men viser også at enkelte kollegaer reagerer
negativt når man melder avvik.
18
Figur 8: I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger om
brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for god saksbehandling på en forsvarlig
måte?
Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «Svært liten tillit» og 6= «Svært høy tillit». 7= «Vet
ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen (67,4% mot 27,5%), men 21,4 %
av respondentene – eller 1 av 5 - uttrykker svært liten tillit eller liten tillit til at ledelsen vil håndtere
bekymringsmeldinger på en forsvarlig måte. Gjennomsnittskår utgjør 4,17. (Figuren viser ikke fordelingen for
samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,94, 56,8% av respondentene befinner seg i
øvre del av skalaen og 34,9% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 8,3%).
De respondentene som svarte 3 eller dårligere
fikk et oppfølgingsspørsmål hvor de ble bedt
om å redegjøre for årsaken til at de hadde lav
grad av tillit til ledelsen. 15 personer valgte å
besvare spørsmålet. Tilbakemeldingene er noe
ulikt formulert, men nøkkelord som benyttes
er negative erfaringer knyttet til
bekymringsmeldinger, kameraderi internt
mellom ledere, for tette bånd til leverandører,
negative sanksjoner fra leder og en kultur for å
dekke over feil fremfor å rette opp praksis.
Spørreundersøkelsen inneholdt også et
spørsmål om hvorvidt respondenten selv
hadde tatt opp brudd på de etiske prinsippene
og/ eller brudd på forsvarlig saksbehandling.
14 % - 14 personer - av utvalget svarte
bekreftende på spørsmålet. Disse ble deretter
spurt om hvordan avviket/ varslingen ble
behandlet av overordnet ledelse. 11 av
respondentene valgte å besvare spørsmålet.
To av respondentene opplevde at avviket/
varslingen ble tatt alvorlig og behandlet på en
god måte. En av respondentene viser til at
virksomhetsleder håndterte avviket positivt,
men at prosessen stanset på nivået over. En
av respondentene ønsket ikke å redegjøre for
behandlingen, da dette ville identifisere
vedkommende. Tre opplyser at avviket/
varslingen ikke har blitt tatt tak i og at de
heller ikke har fått noen tilbakemelding fra
leder. Tre opplyser at avvik/varslinger blir
bortforklart og/ eller at synspunkter ikke blir
tatt til etterretning, samt at det møtes med
negative tilbakemeldinger.
Presentasjon av praksis – tilfeldig utvalg
De 31 tilfeldig utvalgte avvikene6 fordeler seg
med 2 forbedringsforslag, 18 avvik som gjelder
HMS, 10 avvik som gjelder tjenestekvalitet og
1 avvik som gjelder informasjonssikkerhet og
personvern. 8 av de 31 avvikene er
kategorisert som alvorlige.
21 av avvikene er tatt til behandling innen 14
dager. 2 av de øvrige 10 avvikene er avvist,
enten fordi det er meldt to avvik som gjelder
det samme, eller fordi avviket er sendt til feil
behandler. Korrigert for avvisning innebærer
det at ca. 72,4 % av avvikene er tatt til
behandling innen 14. dager. De øvrige sakene
6
Det vises til kapittel 2.3 for hvordan avvikene er
valgt ut. Totalt antall avvik var 318. Det tilfeldige
utvalget utgjør således ca. 10%.
19
tas til behandling fra og med ca. en måned og
opp til flere måneder etter meldingsdato.
For 2 av de 31 avvikene konkluderes det med
at det ikke foreligger avvik i egentlig forstand,
og disse lukkes relativt kort tid etter at de er
tatt til behandling. Et av disse gjelder
informasjonssikkerhet og personvern (omtales
nærmere nedenfor) og et gjelder igangsetting
av prosjekt uten at dette er meldt til
byggforvalter. Her skriver avviksbehandler at
prosjektet «foreløpig ikke er formelt bestilt».
Det er stor variasjon når det gjelder hvor raskt
avvikene lukkes etter at de er tatt til
behandling, og det er også stor variasjon hva
gjelder tiltak som besluttes. Generelt lukkes
avvikene når tiltakene er besluttet, og ikke
nødvendigvis når tiltakene har gitt effekt.
Det er besluttet tiltak i totalt 23 av de 31
avvikene.
Et av forbedringsforslagene gjelder brev som
ble lagt i posthylle, men som ikke kom frem til
mottakeren. Her ble det ikke satt inn tiltak,
med begrunnelse i at posthyllene er åpne, og
at dette kan medføre at post blir lagt i feil
hylle eller forsvinner på annen måte. Det ble
satt inn tiltak knyttet til det andre
forbedringsforslaget.
Innenfor området HMS ble det besluttet tiltak
i 13 av 18 avvik. Et av avvikene ble avvist fordi
det foreligger to identiske avvik. Et avvik ble
avvist fordi melder har opplyst at det er sendt
til feil behandler. Et avvik gjelder hodeskade i
forbindelse med rydding av utstyr. Her
fremgår det at medarbeidere oppfordres til å
være mer aktsomme, men at det ikke er mulig
å sette inn tiltak mot denne type ulykker. Et
avvik gjelder tannskade i forbindelse med
obligatorisk trening på brannstasjonen. Tiltak
vurderes som uhensiktsmessig, da dette
regnes som et uhell som kan oppstå uavhengig
av rutiner. Det siste avviket, som ikke har
medført tiltak, gjelder skade på ansatt i
Skjærgårdstjenesten. Vedkommende sklei i
tjenesten og brakk armen. Hendelsen
vurderes likt som for hodeskaden.
Innenfor området tjenestekvalitet ble det
besluttet tiltak i 9 av 10 avvik. Det tiende
avviket ble ikke betraktet som avvik i egentlig
forstand (prosjekt som ennå ikke var formelt
bestilt). Tilsvarende gjelder avviket som
omhandlet informasjonssikkerhet og
personvern.
Som nevnt innledningsvis ble det for 2013 og
2014 meldt totalt henholdsvis 109 og 148
avvik. Rapporter mottatt fra rådmannen viser
at i 2013 ble 11 av 109 avvik liggende
ubehandlet over 14 dager. I 2014 var det ett
av 148 avvik som ble liggende ubehandlet over
14 dager. Rapportene viser ikke hvorvidt
avvikene ble lukket før eller etter at tiltak er
gjennomført.
Under følger en nærmere redegjørelse for de
tilfeldig utvalgte avvikene som er kategorisert
som alvorlige (åtte avvik):
1. Rutiner/ kontrolltiltak
Avviket omhandler arbeidsgivers tilgang til en
avdød ansatts epostkonto og personlige
område på kommunens nettverk, og er
innmeldt av tillitsvalgt. I avviksmeldingen
fremgår det blant annet at «vi kan ikke forstå
at det finnes en grunn til at det var behov for
at arbeidsgiver skulle åpne vårt medlems mail
da han kun var ansatt som [fagarbeider]»
Avviket meldes 7. mars 2013 og tas til
behandling 8. mars 2013. I henhold til
avvikslogg endrer etatsleder frist for lukking av
avviket fra 22. mars til 25. april, begrunnet i
behov for å undersøke gjeldende reglementer.
Avviket lukkes 11. mars 2013.
Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor
det fremgår at det er rutine at arbeidsgiver får
tilgang til en avdød ansatts epostkonto, for å
kunne hente ut relevante data som har med
vedkommendes arbeidsområde å gjøre og
som er særskilt viktig for virksomhetens drift.
Det er praktisk at dette delegeres til
nærmeste leder. Det fremgår videre at tiltaket
er gjort i overensstemmelse med kommunens
IT – avdeling. Etatsleder har opplyst til
revisjonen at han kontaktet IT avdelingen for
råd om hvordan prosessen skulle
20
gjennomføres, og at han handlet i tråd med
dette rådet.
Forholdet ble også meldt inn som varslingssak
av to ulike varslere. Varslingsutvalget
konkluderte med at det forelå brudd på
kommunens reglementer, men at det var
behov for å endre reglementet.
2. Sprøytestikk
Avviket omhandler en ansatt i
renovasjonsavdelingen som har fått et
sprøytestikk i fingeren.
Avviket meldes 10. oktober 2013 og tas til
behandling 11. oktober 2013. Avviket lukkes
23. oktober 2013.
det fremgår at lege og HMS avdeling ble
varslet, samt at vaksineprogram ble iverksatt.
3. Personskade/ hodeskade
Avviket omhandler en hodeskade som
oppstod som følge av stålrør som falt ned og
traff en ansatt. Ulykken skjedde i forbindelse
med flytting av utstyr. Vedkommende ble kjørt
til lege og måtte sy seks sting.
Avviket meldes 15. januar 2014 og tas til
behandling 23. januar 2014. Avviket lukkes 9.
april 2014.
Det foreligger en avsluttende vurdering hvor
det fremgår at verkstedet har utarbeidet og
innført rutine for å hindre gjentakelse av slike
hendelser.
4. Leietaker i bofellesskap utøvde vold mot
annen leietaker
Avviket omhandler en voldsepisode i et
kommunalt bofellesskap, som ikke er
døgnbemannet. Politiet ble tilkalt og
vedkommende ble brakt til psykiatrisk
sykehus. Offeret er bekymret for hva som vil
skje når mannen blir skrevet ut.
Avviket meldes 13. mai 2014 og tas til
behandling 14. mai 2014. Tiltak er besluttet
samme dag og avviket lukkes 25. juni 2014.
Det foreligger en avsluttende vurdering og
evaluering av tiltaket, hvor det fremgår at den
konkrete saken ble løst. Det angis videre
forslag til hvordan man kan håndtere slike
saker i fremtiden, eksempelvis ved å begjære
besøksforbud osv. Motsatsen vil være at
kommunen vil måtte skaffe annet botilbud til
voldsutøveren. Det presiseres at det må
unngås at fornærmede må flytte i slike
tilfeller. Det vises videre til at det er
avgjørende at leietaker som kan opptre
aggressivt ved sykdom får trappet opp
tjenestene når sykdomsbildet tilsier det, for å
forebygge slike episoder. Det er opprettet
dialog med leder for tjenestetildelingskontoret
som følge av episoden, og det er bestemt at
det skal utarbeides rutiner i samarbeid med
seksjon for Helse og velferd.
5. Innbrudd i kommunal bolig
Avviket omhandler innbrudd i en ubebodd
leilighet, hvor det har blitt stjålet en
induksjonsplatetopp. Boligen ble ikke brutt
opp, men gjerningspersonen har antakelig
stjålet en nøkkel på et tidspunkt hvor boligen
har stått åpen.
Avviket meldes 13. mai 2014 og tas til
behandling 14. mai 2014. Tiltak er besluttet
samme dag og avviket lukkes 25. juni 2014.
Det foreligger en avsluttende vurdering og
evaluering av tiltaket, hvor det fremgår at
avviksbehandler har vært på hjemmebesøk
hos en beboer og at en ansatt i Helse og
velferd har vært hos en annen (for å berolige).
Boligene i området er lagt inn på listen over
boliger som Securitas skal ha overoppsyn med,
og det er satt opp plakat på veggene. I tillegg
vises det til rutinesamarbeidet med seksjon
Helse og velferd, samt at en av boligene skal
gjøres om til base med bemanning.
Kostnadene knyttet til dette skal tas med i
handlingsplanarbeidet.
6. Koliforme i vannprøve
Avviket omhandler funn av koliforme
bakterier i vannprøve. Slike bakterier er i all
hovedsak tarmbakterier fra mennesker eller
varmblodige dyr. Funn av koliforme bakterier
er tegn på at vannet kan være forurenset med
avføring fra for eksempel kloakk. Funnet
oversteg grensen i drikkevannsforskriften.
21
Avviket ble meldt 21. september 2012 og ble
tatt til behandling 26. november 2012. Avviket
ble lukket samme dag.
det fremgår at det har blitt tatt ny vannprøve
som viser at vannet er trygt å drikke og fritt
for bakterier. Det fremgår ikke når denne
vannprøven ble tatt.
7. Feil og mangler på brannkummer
Avviket omhandler resultat av
kvalitetskontroll på aktuelle brannkummer i
forbindelse med The Tall Ships Races 2014.
Liste over mangler er oversendt virksomhet
Vann og avløp. Det fremgår videre at saken er
under utarbeidelse, men at omfanget av
utbedringsbehov ikke er besluttet.
Avviket ble meldt 24. juni 2014 og tatt til
behandling 8. juli 2014. Tiltak ble besluttet
samme dag, og avviket ble lukket 15. august
2014. Det foreligger en avsluttende vurdering,
hvor det fremgår at alle brannkummer har
blitt utbedret før arrangementet ble avviklet.
8. Skolebygg – Rød skole
Avviket omhandler bygg som i hovedsak har
funksjoner for kroppsøving, mat og helse. Det
vises til at det har vært gjort kompenserende
byggetekniske tiltak gjennom ulike tider for å
bøte på byggets mangler og skader, noe som
har medført et svært dårlig bygg med hensyn
til funksjonalitet, inneklima, estetikk, renhold,
vedlikehold og lærings- og arbeidsmiljø for
lærere og elever. Melder mener det er
relevant å vurdere om det er forsvarlig bruke
bygget slik det blir brukt, da det er flere
forskrifter, rapporter og veiledere som
påpeker mangler ved bygget.
Avviket ble meldt 9. november 2012 og tatt til
behandling 30. desember. Avviket ble lukket 4.
juli 2013. Avviket er meldt rett til bygg og
eiendom av skoleetaten.
det fremgår at diverse tiltak gjennomføres, og
at man skal prøve å få det klart til skolestart.
Presentasjon av praksis – styrt utvalg/
skjønnsmessig utvalg
Under følger en presentasjon av enkelte av de
skjønnsmessig utvalgte avvikene7.
Koliforme i vannprøve – presentert ovenfor
Avviket er et av 51 avvik som gjelder
virksomhet vann og avløp, meldt i perioden 1.
januar 2012 – 24. november 2014. Avviket
omhandler risiko for tarmbakterier i
drikkevann. Da det ikke fremgår om det er satt
inn umiddelbare tiltak og avviket er tatt til
behandling senere enn 14 dager, samtidig som
tilfredsstillende drikkevannskvalitet er av stor
samfunnsmessig betydning, har revisjonen
sett nærmere på alle avvik knyttet til
vannkvalitet.
Det er meldt totalt 26 avvik. Noen er
kategorisert som alvorlige og noen er
kategorisert som mindre alvorlige, uten at det
fremkommer noen naturlig forklaring på
årsaken til ulik kategorisering. Flertallet av
avvikene er tatt til behandling innen 14 dager,
og for samtlige avvik (med unntak av tre)
fremgår det at det er tatt nye prøver og/ eller
satt inn tiltak umiddelbart. Et avvik gjelder
forøvrige ulike prøveresultater på samme
prøver sendt til to ulike laboratorier. I den
avsluttende vurderingen fremkommer det at
man i en periode har kjørt parallelle prøver for
å se på utviklingen i resultater og at begge
laboratorier etter en tid rapporterte samme
verdier. Det ble ikke avklart hva som var
årsaken til ulikhetene.
Avvik som gjelder fare for drukning
Avviket er kategorisert som alvorlig. I
avviksmeldingen fremgår det at:
«Skjærgårdstjenesten satte ut badeflåte for
sesongen, og ble kontaktet av bruker på
campingplassen. Vedkommende varslet om at
han hadde sett to nær drukningsulykker som
involverte fire barn. Det er gravd ned en
sjøledning som går ut like ved badeplassen,
vannet er rundt en meter dypt der ledningen
går, og selve rennen er omtrent en meter dyp
7
Også her vises det til kapittel 2.3 for en nærmere
redegjørelse for hva som ligger til grunn for
utvalget. Revisjonen presiserer at disse avvikene
ikke er tilfeldig valgt ut.
22
noe som gir farlige forhold for badegjestene.
Det var skiltet på stranden, men selve grøften
lå umerket fra badeflåten og inn på stranden.
Prosjektleder satte i gang med tiltak
umiddelbart, og sperret av deler av
badeplassen med flyteledning. Det er behov
for videre tiltak med igjenfylling av grøft, samt
jevnlig overvåking for å sjekke om massene
har satt seg tilfredsstillende.»
Det fremgår at melder parallelt med
registrering i avvikssystemet, også sendte
epost og SMS til kommunalsjef,
virksomhetsledere i prosjektadministrasjon og
PVVA, samt prosjektleder for VA- utbyggingen.
Avviket ble meldt 11. juni 2014 og tatt til
behandling 12. august 2014. Avviket ble lukket
14. august 2014.
Det foreligger en beskrivelse av hvilke tiltak
som ble iverksatt: «Det vil bli lagt ut et rør som
lense og stranda er stengt med bukker og
sperrebånd. Fra før var det skiltet for
anleggsområde i sjø «Endrede bunnforhold».
Sikkerhetsvurdering med tilhørende rapport er
utført. Kontroll av sperretiltak er gjennomført
regelmessig. Tiltak ble gjennomført samme
dag som avvik ble lagt inn». Som avsluttende
vurdering før avviket lukkes, vises det til at det
ikke er registrert hendelser etter at tiltaket ble
iverksatt.
Revisjonen har forsøkt å finne rapporten med
sikkerhetsvurdering i kommunens
arkivsystem, men har ikke funnet den. Det
foreligger en epost sendt fra melder til
etatsleder PVVA, hvor det vises til at tiltakene
som er beskrevet allerede ble iverksatt samme
dag som avviket ble meldt. Videre vises det til
at det bør etableres varige tiltak, eksempelvis
utbedring av bunnforholdene, ikke bare en
stenging av deler av stranden. Etter det vi kan
se stopper saken her.
kommunalsjef om at det ikke er iverksatt
andre tiltak enn det som er beskrevet ovenfor,
og at det heller ikke er nødvendig. Det er ikke
mulig å skifte ut masser under vann, og ved
undervannsarbeider utbedrer og stabiliserer
havbunnen seg selv etter hvert som tiden går.
RTDs praksis her er sammenfallende med det
som er vanlig ved slike arbeider.
Ulykke i Kirkeparken 30. mai 2014
Fredag 30. mai 2014 veltet en rådyrskulptur
over en to år gammel gutt. Hendelsen ble
omtalt i media. På spørsmål fra lokalavisen om
kommunen hadde kjent til at statuen var løs,
ble dette avvist av kommunen. I et senere
oppslag uttalte kommunalsjef at kommunen
ikke hadde hatt faste rutiner for å gå
systematisk gjennom og sikre kommunens
skulpturer. Det ble imidlertid presisert at man
ved flere anledninger hadde avdekket feil og
tatt ned statuer og installasjoner.
Dokumenter viser at den samme statuen også
var løs i 2011. RTD ble varslet om dette via
kommunens servicetorg, som følge av at en
innbygger hadde meldt ifra. Forholdet ble
utbedret, og det ble meldt inn behov for å
avklare roller mv. Dokumenter viser ikke om
det skjedde noe på det aktuelle tidspunktet,
men i referat fra kommunalsjefens
ledergruppe 4. februar 2015 fremgår det at
man har diskutert forslag til avtale om drift og
ansvar knyttet til skulpturer mm.
I forbindelse med høringsprosessen
informerer kommunalsjef om at det ikke har
vært avklart at det har vært RTD som har hatt
ansvaret for drift knyttet til skulpturer og
lignende, men at avtalen som det vises til
ovenfor nå er inngått.
I følge flere i RTD er saken om statuer et av
flere eksempler, som illustrerer hvor vanskelig
det er å få fokus og engasjement rundt viktige
saker. Revisjonen er gjort kjent med, gjennom
dokumenter og epostkorrespondanse, at
risikoen knyttet til løse statuer, råtne trær
som kan falle ned og råtne lyktestolper i
lysløypa, har blitt tatt opp ved flere
anledninger. Sakene har imidlertid stort sett
blitt løst ad hoc, enten som følge av at det
faktisk har skjedd ulykker eller fordi media har
fokusert på sakene. Ønske om
sikkerhetsgjennomgang knyttet til slike
forhold og avklaring av grensesnitt internt i
kommunen har ikke blitt prioritert.
23
Avvik som gjelder behov for varig endrede
rutiner – varig systemendring
Avviksmeldingen innleder med en
redegjørelse for gjeldende avtale mellom
PVVA (veiavdelingen og parkavdelingen) og
kommunens bygningseier (etat bygg og
eiendom). Videre skisseres et behov for
avklaring av roller og kvalitetsnivå hva gjelder
hvilke oppgaver som skal utføres, hvem som
skal bestille disse, samt hvor bestillingen skal
rettes. Innholdsmessig er det først og fremst
snakk om vintervedlikehold. Det vises til at
gjeldende praksis ikke fungerer
tilfredsstillende, og at alle avvik og bestillinger
rettes direkte til PVVA. Dette medfører stor
belastning for virksomheten, som kun har
utføreransvar, og mye frustrasjon hos
leietakerne. Vedlagt avviksmeldingen følger
også en henvendelse rettet til kommunalsjef i
august 2012, som omhandlet samme
tematikk, men da var grøntskjøtsel ved
barnehagene utfordringen. Det bes om en
overordnet kvalitetsavklaring på
kommunalsjefnivå.
Avviket ble meldt 28. januar 2013 og ble tatt
til behandling av kommunalsjef 30. januar
2013. Avviket ble lukket samme dag. Det
fremgår at saken har blitt diskutert i
rådmannens ledergruppe (RLG), og at
kommunalsjef RTD skal følge opp saken med
de aktuelle kommunalsjefene med formål å få
på plass riktige rutiner knyttet til forvaltning,
drift og vedlikehold av arealene rundt
kommunale bygninger. Dette gjelder også
kommunikasjonslinjene mellom brukere av
byggene/ arealene og de som er ansvarlige.
Frist for gjennomføring er satt til juni 2013.
Her foreligger det en epostkorrespondanse
mellom melder og kommunalsjef samme dag
som avviket lukkes, hvor melder viser til at
avvik ikke skal lukkes før tiltak er gjennomført.
Kommunalsjef mener imidlertid at avviket er
lukket og at et nytt avvik først oppstår dersom
resultatet av tiltakene som man skal sette inn
ikke gir ønsket effekt.
Det meldes et nytt avvik 22. februar 2013,
vedrørende samme tematikk, men hvor det
pekes på en konkret hendelse som illustrerer
problematikken. I avviksmeldingen fremgår
blant annet: ”Det kommer telefoner direkte til
vår arbeidsleder om manglende håndstrøing,
med uttalte frustrasjoner og kritikk som går
direkte på person. Kritikken blir fulgt opp med
klager til avdelingssjef vei. Kritikken og
telefonene blir rettet til feil avdeling og bunner
i manglende tydeliggjøring av roller og
forventningsavklaringer hva angår kvalitet.
Dette oppleves som en unødvendig belastning
i en situasjon hvor avdelingen og
arbeidslederen allerede har et stort ansvar og
arbeidsfordelingen er fordelt på få personer.
Dette skader også omdømmet til
veiavdelingen og RTD.”
Avviket lukkes samme dag av melder selv, og
det vises til at avviket henger sammen med
tidligere avvik som gjelder behov for varig
systemendring. Her har kommunalsjef
besluttet tiltak, og forholdet forventes avklart
i løpet av første halvår 2013. Til revisjonen
opplyser melder om at avviket ble meldt av to
årsaker. For det første skal slike hendelser
meldes som avvik. For det andre opplevde
vedkommende det som viktig å underbygge
tidligere meldt avvik vedrørende samme
tematikk for å skape forståelse om
nødvendigheten i å rydde opp i forholdet. Se
også avviket nedenfor som gjelder samme
type problemstilling.
kommunalsjef at det er etablert avtale hva
gjelder grøntvedlikehold, og at dette har vært
tilfellet i to år. Når det gjelder avviket som
omhandler strøing mm. oppfatter ikke
kommunalsjef dette som noe avvik. Øvrige
seksjoner i kommunen er informert muntlig
om hvor de skal henvende seg vedrørende
ulike behov, og dersom noen henvender seg til
feil virksomhet så får denne virksomheten
henvise vedkommende virksomhetsleder til
rett virksomhet. Det er heller ikke ofte at slike
situasjoner oppstår.
Avvik som gjelder VA-temaet i
utbyggingsavtaler og saksbehandling i
byggesaker – behov for systemendring
I avviksmeldingen fremkommer det: «Det er
fra flere medarbeidere i virksomhet PVVA
knyttet bekymring til hvordan både kortsiktige
24
og langsiktige løsninger blir for våre
fagområder og vårt driftsansvar.
VA i byggesak – i mange tilfeller er vår
overingeniør byggesaksbehandler uten en
formell overføring av midler (kryssubsidiering),
i andre tilfeller er ikke sakene innom ham.
Utbyggingsplaner hjemlet i planog
bygningsloven – her blir virksomhet PVVA i
liten grad involvert innenfor sine fagområder
(park, vei, vann og avløp), det blir innlemmet
momenter (også privatrettslige) som har
innvirkning på PVVAs senere drift og utøvelse
av myndighet. Utbyggingsavtalene finnes ikke
tilgjengelig i de saksbehandlingssystemer vi
har til rådighet. Det synes å skyldes
manglende rutiner og ressurser på området.
Dette kan få store konsekvenser, både
økonomisk og gjennom uheldige løsninger og
en ikke ønskelig presedensdannelse. (…)
Kommunalsjef har uttalt at han har spilt inn
VARF-området som et tema for
forvaltningsrevisjon i 2014. Da kan det være
en god ide å spisse dette til å gjelde VA i
byggesak og utbyggingsavtaler. Samtidig
hadde det beste imidlertid vært å få dette gått
opp med ekstern kompetanse/ prosjektledelse
i samarbeid med intern kompetanse, dette
gjelder jo også park og vei. At det settes ned et
eget prosjekt hvor målet er tydelige rutiner og
grenseoppganger og gode løsninger for
Fredrikstad kommune. Dette handler om
systemer og ikke enkeltpersoner.»
Avviket ble meldt 21. november 2013, og det
bes om at det settes i gang en prosess med
sluttdato 1. april 2014. Avviket ble tatt til
behandling 5. desember 2013 av
kommunalsjef. 6. januar 2014 fremgår det at
det er avholdt et internt møte, og at
kommunalsjef skal initiere en prosess som skal
belyse begge problemstillingene. Konklusjoner
skal foreligge før 1. april 2014. Fristen utsettes
deretter til 1. juni 2014, med kommentar om
at det skal igangsettes en prosess. Avviket
lukkes 2. mars 2014 med begrunnelse i
ressursmangel, og det fremgår at
kommunalsjef skal komme tilbake til
problemstillingen.
Situasjonen som avviket beskriver ble tatt opp
i rapporten «Prosjektstyring og
antikorrupsjon». Her fremgikk det at
virksomhetsleder for PVVA mente at hennes
avdelinger ikke hadde den nødvendige
oversikten etter at prosjektadministrasjonen
hadde tatt over arbeidet med prosjektet. De
fikk heller ikke den innflytelsen i prosjektene
som de burde hatt, tatt i betraktning deres
rolle som forvalter og eier. I følge
virksomhetsleder ville samarbeidet fungert
bedre om kommunen hadde hatt et system
for prosjektstyring, med tilhørende rutiner for
hvordan arbeidet skal utføres.
Virksomhetsleders oppfatning ble tilbakevist
av daværende virksomhetsleder for
prosjektadministrasjon (nå etatsleder for
PVVA) som mente at samarbeidet mellom
prosjektadministrasjonen og virksomhet PVVA
var velfungerende. Dette ble underbygget
med at PVVA alltid ble invitert med på
byggemøtene og de interne ukentlige
statusmøter. Det ble også vist til at det var VAavdelingen som håndterte stikkledninger og
hadde kontakt med beboere i prosjekter. VAavdelingen utførte også trykkprøving og TVkjøring av anlegget før overtakelse til drift og
vedlikehold. Detaljer under bygging ble avklart
med driftsleder og/eller avdelingsleder på VAavdelingen. En representant fra PVVAavdelingen ble også innkalt til overtakelse av
anlegget ved ferdigstillelse. I forbindelse med
nåværende undersøkelse opplyser etatsleder
om at virksomhetene i PVVA (de som skal
overta anleggene etter ferdigstillelse, for drift
og vedlikehold) også blir involvert i prosessen
før utbyggingsavtaler inngås, blant annet ved
godkjenning av prosjekttegninger osv. Dette
er interne prosesser, i samme organisasjon og
innenfor samme seksjon i kommunen.
Det fremgår ovenfor at det er uenighet blant
lederne om hva som er den faktiske
situasjonen. I forbindelse med
høringsprosessen viser kommunalsjef til at det
foreligger rutiner for samarbeid i slike
prosjekter, selv om dette ikke foreligger i
kvalitetssystemet. I tillegg ble det vist til at
både prosjektadministrasjon og
virksomhetene park, vei, vann og avløp nå
ligger under samme etatsleder, og at dette
også ville ha positive effekter på samarbeidet
mellom de ulike virksomhetene. I
25
høringsmøtet ble det avtalt at revisjonen
skulle få oversendt en redegjørelse fra
etatsleder på hva som forelå av rutiner og
prosedyrer, en nærmere redegjørelse for
hvordan samarbeidet fungerer, samt hvilke
tiltak som har blitt iverksatt og som skal
iverksettes. Revisjonen har ikke mottatt en slik
redegjørelse innen vår frist for oversendelse
av endelig høringsutkast.
som gjelder kvalitetssystemet og behov for
systemendringer. Det vises her til
kvalitetsleders opplysninger tidligere i dette
kapitlet, om hva som foreligger i systemet.
Avvik som gjelder videre arbeid med
kvalitetssystemet i RTD
Et annet avvik som delvis omhandler samme
tematikk ble meldt tidligere på året, 16.
februar 2012. I avviksmeldingen fremgår det
at: ”I tilknytning til arbeidet med HMS-plan for
Regulering og teknisk drift er det pekt på
viktige områder som synes å ha et
forbedringspotensial. Dette bør vurderes opp
mot internkontrollforskriften generelt og
forskriftens § 4 om plikt til internkontroll og §
5 om innholdet i det systematiske helse-, miljøog sikkerhetsarbeidet og krav til
dokumentasjon spesielt. RTD er aktør på
viktige samfunnsområder som også har et
tilknyttet risikonivå.”
Avvik som gjelder uønsket adferd hos
byggforvalter
Avviket meldes av barnehageetaten 3. oktober
2014 og tas til behandling samme dag av
etatsleder BE. I avviket fremkommer det at
fagsjef ved flere anledninger opplever at
«faglig kompetanse angående godkjenning av
barnehager blir trukket i tvil. Spørsmål om
egnet kompetanse har blitt trukket i tvil foran
både eksterne og interne møtedeltagere.
Synspunktene er skriftliggjort i avvikssystemet
og epost. Flere barnehager har rapportert at
vedkommende byggforvalter har stilt spørsmål
ved godkjenning av barnehager etter
barnehageloven spesielt i forhold til
oppholdsareal. Dette har ført til at ansatte tror
de har for mange barn i barnegruppene. Som
ansatt i Fredrikstad kommune oppleves det at
man etter å ha godkjent barnehager siden
1998 er det første gang vi opplever at det
stilles spørsmål ved vår kompetanse. Bystyret
har delegert oppgaven om godkjenning av
barnehager etter barnehageloven til fagsjef
barnehage, noe som vanligvis gjøres i godt
samarbeid med andre tjenesteområder.»
Avviket ble tatt til behandling av
kommunalsjef 4. april 2012, og lukket uten
tiltak 2. november samme år. I den
avsluttende vurderingen skriver kommunalsjef
”Avventer videre behandling til ansettelse av
leder av kvalitetsarbeid i RTD”.
Revisjonen har også funnet andre eksempler
på avvik som gjelder manglende prosedyrer
for bestilling av investeringsprosjekter,
manglende ansvarsfordeling mellom
oppvekstseksjonen og RTD når det gjelder
vedlikehold av lekeplassutstyr på skoler og
barnehager, manglende ansvarsfordeling hva
gjelder veiforvaltning og
grøntanleggforvaltning og avviksmeldinger
som gjelder prosjekter som settes i gang uten
at forvalter involveres eller blir informert om
det. Samtlige går på grensesnittavklaringer
mellom virksomheter internt i RTD og opp mot
andre seksjoner. Samtlige er registrert på
slutten av 2013 og utover i 2014.
Revisjonen har ikke forespurt kommunalsjef
om fremdrift og prosess knyttet til avvikene
kommunalsjef at utfordringene som nevnes
ovenfor er tatt tak i, og at ansvar er tydelig
definert.
Avviket er kategorisert som alvorlig med
vesentlig utfall. Avviket lukkes av etatsleder BE
21. november 2014. Under avsluttende
vurdering fremkommer det at «avviket er tatt
opp med vedkommende forvalter, og det er
avtalt at saker av prinsipiell betydning ikke
skal håndteres av henne men skal ivaretas på
høyere nivå i organisasjonen.(…)» Som tiltak
skal det kalles inn til et avklaringsmøte for å
diskutere grensesnitt i ansvar mellom
forvaltning og barnehageetaten hva gjelder
godkjenning av lokaler til barnehageformål,
samt at forvalter ikke skal skape forventninger
ute på virksomhetene som kan skape
problemer internt i barnehageetaten på et
senere tidspunkt.
26
Revisjonen har spurt etatsleder BE spesifikt
hva som ligger bak avviket. Som følge av
bestillinger om rehabilitering/ omgjøring av
enkelte barnehager har forvalter foretatt
gjennomganger av barnehagelokalene i
samarbeid med arkitekt. Etter forvalters
oppfatning viste gjennomgangene at det var
for mange barn i barnehagene i forhold til hva
byggene var godkjente for, og dette påpekte
hun både overfor de aktuelle virksomhetslederne og også i et møte med blant annet
fagsjef barnehage. Dette skapte støy i
forholdet mellom RTD og barnehageetaten,
samt internt i barnehageetaten. Etter flere
hendelser meldte fagsjef avvik på adferden.
Etatsleder BE viser til at forvalters synspunkter
og vurderinger ofte er riktig sett opp mot
regelverket, men at det er opp til brukerne av
bygget å ivareta at bruken samsvarer med det
bygget er godkjent for. Dette skal ikke
kontrolleres eller ivaretas av RTD. Oppdager
RTD at bruken har konsekvenser for RTDs
ansvar med henblikk på forvaltning, drift eller
utvikling, skal forvalter informere etatsleder,
som så skal ta saken videre i linjen.
Tilsvarende oppfatning legges til grunn av
kommunalsjefen. Barnehageetaten selv må
deretter bestemme hvordan forholdet skal
løses. Dette ble også tatt opp med forvalter i
forbindelse med behandlingen av avviket.
Likevel har forvalter fortsatt sin praksis, til
tross for at det er gitt føringer for hvordan
slike saker skal løses.
Faktaboks 4: Strategi for eiendomsforvaltningen
av kommunens formålsbygg
Teknisk utvalg behandlet den 23. april 2014
«Strategi for eiendomsforvaltningen av
kommunens formålsbygg og de ressursmessige
konsekvensene av denne»
Saken gjelder ikke en ferdig strategi, men hvilke
prinsipper som skal legges til grunn for arbeidet
med en helhetlig strategi for god
eiendomsforvaltning. Et av prinsippene er at
lovpålagte krav overfor eier og bruker blir
ivaretatt. I saken fremgår det: «Eier har ansvar for
at gjeldende lover og forskrifter til
bygningsmassen er ivaretatt. Lovverket kan
prinsipielt deles i to:
De lovbestemmelser som stiller direkte krav til
bygningsmassen. Eier vil her være den
-
primært ansvarlige.
De lovbestemmelser som er knyttet til
virksomheten i bygget, som gir indirekte krav
til bygningsmassen, for eksempel
arbeidsmiljøloven og opplæringsloven. Både
bruker og eier kan her være ansvarlig for
oppfyllelse av ulike krav.
En grenseoppgang mellom eiers og brukers ansvar
vil være viktig for å ivareta gjeldende lover og
forskrifter. Dette vil være blant eiendomsledelsens
oppgaver, og eiendomsledelsen vil ha ansvaret for
at lover og forskrifter blir ivaretatt.»
kommunalsjef at det er tatt initiativ til en
formell grenseoppgang mellom eier (BE) og
bruker (barnehageetaten). Når det gjelder det
konkrete avviket opplyser kommunalsjef at
kjernen handler om at det ikke skal bedrives
saksbehandling i «åpent rom»8.
Saksbehandlingen skal foregå på en forsvarlig
måte, hvor alle aktuelle forhold belyses. Som
eksempel vises det til at det RTD i tilfellet
ovenfor ikke sitter på informasjon om den
aktuelle barnehagen for eksempel praktiserer
styrt inne og ute tid. Det er ikke uvanlig at
enkelte barnehager har det, og da vil samlet
antall barn som er inne til de ulike tidene være
innenfor det som er lovlig.
Avvik som gjelder stor faktura fra Leverandør
«A»
I avviksmeldingen fremkommer det at
«Faktura [gjelder arbeider] i forbindelse med
installering av to kjøkken og vv-bereder.
Fakturaen er på 87.220,- og dette virker svært
høyt. Har bedt om redegjørelse fra
[leverandør], og de finner da et det er ført på
to [produkter] som ikke er levert. (…) Dette er
svært kritikkverdig. [Leverandør] skal sende
kreditfaktura på de to [produktene]. Jeg synes
fortsatt fakturaen er svært høy.»
En nærmere gjennomgang av fakturaen viste
at det var fakturert for 68 arbeidstimer, samt
at det var valgt dyre lampeløsninger generelt. I
8
Med «åpent rom» siktes det til arbeidsgruppen.
Etter hva revisjonen har forstått inkluderer denne
gruppen i hovedsak byggforvalter, prosjektleder fra
utbyggingsavdelingen, en eller flere representanter
fra den aktuelle barnehagen og arkitekt.
27
tillegg var det også levert tre komfyrvakter til
to komfyrer.
Avviket ble meldt 30. oktober 2013 og ble tatt
til behandling 21. januar 2014. Avviket ble
lukket samme dag. Som avsluttende vurdering
vises det til at «saken er tatt opp med
[leverandør], og dette er akseptert fra vår
side, men det tåler ingen gjentagelse». Det ble
sendt kreditfaktura for noe av materialet.
Det er også meldt et annet avvik på den
aktuelle leverandøren på et tidligere
tidspunkt. I avviksmeldingen vises det til at det
kom 119 fakturaer fra leverandøren 1. mars
2013, hvor samlet fakturasum utgjorde 1,2
millioner kroner. Fakturaene gjaldt arbeid som
var utført i 2012. Avviket går på
behandlingstid, da fakturaene måtte betales
innen 8. mars 2013 på grunn av
merverdioppgjør og fakturadato. Det er avtalt
med alle leverandører at kommunen skal ha
en måned fra fakturadato til forfallsdato. Det
fremgår også av avviket at det er feil hos
leverandøren som har forårsaket den sene
faktureringen.
Avviket ble meldt 12. mars 2013 og ble tatt til
behandling av kommunalsjef 2. april 2013.
Avviket ble lukket samme dag. Som
avsluttende kommentar fremgår det at
forholdet «vil bli tatt opp med [kommunalsjef
for økonomi og organisasjon]»
RTD om at det ikke ble meldt avvik på
leverandøren, men at avviksmeldingen
omhandlet hvordan Fredrikstad kommune
håndterte konsekvenser av en teknisk feil fakturaene ble akseptert mottatt i sentralt
fakturamottak og sendt RTD med beskjed om
at fakturaene måtte behandles i løpet av noen
dager. Dette skulle ikke ha skjedd.
Revisjonen har også funnet annen
dokumentasjon som viser dialog mellom en
byggforvalter og en representant for den
samme leverandøren. Saken gjelder et mindre
arbeid som er utført på en skole, hvor
arbeidet skal faktureres i tråd med gjeldende
rammeavtale. I en epost fra forvalteren til
leverandøren datert 18. desember 2013
fremgår det at RTD «ønsker [arbeidet] utført
etter medgått tid og materiell, men ønsker
samtidig å presisere behovet for at faktura er
vedlagt materiellpriser og kvitterte timelister.»
Faktura mottas av RTD og forvalter sender en
ny epost til leverandøren 20. mars 2014. Her
vises det til at kvitterte timelister mangler,
samt at transport ikke er spesifisert. Det
gjøres oppmerksom på at faktura ikke vil bli
betalt før dette er oversendt og godkjent.
Leverandøren svarer samme dag og opplyser
at de ikke har kvitterte timelister, men at de
legger ved en liste som er generert fra eget
timesystem.
Forvalter sender en ny epost til leverandøren
21. mars 2014. Her fremgår det: «Siden jeg
ikke har mottatt kvitterte timelister i henhold
til avtale så kan jeg heller ikke godkjenne at
leveransen har foregått i henhold til bestilling.
Jeg forholder meg da til at dere bare har krav
på dekning av de utgifter jeg «måtte forstå»
at dere har hatt. I dette tilfelle så mener jeg at
denne jobben burde hatt et tidsforbruk på
mindre enn et dagsverk – for å imøtegå så kan
jeg likevel akseptere 7,5 timer. Jeg er da bare
villig til å betale for en transport for dette
dagsverket og ikke to som oppgitt. Ser at en
transport er oppgitt med 205 kr. Vet at pris per
km i henhold til rammeavtalen er 5,5 kr per
km. Angitt beløp tilsvarer da 37 km. Avstanden
mellom [leverandør] og skolen er 9 km. Dette
tyder på at dere har fakturert denne
strekningen mer enn fire ganger. I henhold til
rammeavtale så har dere krav på et påslag på
12% på hva dere betaler for deres materialer.
Ber om at faktura vedlegges underbilag (deres
innkommende faktura) som dokumenterer hva
dere har betalt for materialet slik at jeg kan få
sjekket at påslagsprosenten er i henhold til
rammeavtale.»
Det fremgår av dialogen at leverandøren
imøtekommer forvalters krav og krediterer
den opprinnelige fakturaen. Saken er ikke
meldt som avvik, men foreligger i kommunens
arkivsystem på saken som gjelder selve
rammeavtalen.
28
Avvik som gjelder Radon - Langøyåsen
barnehage
I avviksmeldingen fremkommer det at det er
målt høye radonverdier i Langøyåsen
barnehage. Avviket er meldt 12. november
2013 og lukket 21. januar 2014. Det fremgår
av avviksrapporten at avviket har blitt overført
mellom ulike ledere i RTD, før det blir tatt til
behandling. Som endelig behandling fremgår
det at det vil bli iverksatt tiltak, men disse
beskrives ikke nærmere.
Avvik som gjelder manglende godkjenning av
skole- og barnehagepaviljonger
I avviksmeldingen fremgår det at de
midlertidige byggetillatelsene for alle skole- og
barnehagepaviljonger har løpt ut. Avviket ble
meldt 30. oktober 2013 og tatt til behandling
21. januar 2014. Etter hva revisjonen kjenner
til jobbes det undertiden med å få
paviljongene godkjent.
Dokumentasjon som revisjonen har funnet
viser at de aller fleste godkjenningene gikk ut
våren og sommeren 2013, og forholdet ble
oppdaget høsten 2013 av to byggforvaltere.
På det aktuelle tidspunktet var det en tidligere
rammeavtaleleverandør for arkitekttjenester
som satt på all dokumentasjon knyttet til
paviljongene, da vedkommende hadde
håndtert disse søknadene på vegne av RTD. En
av paviljongene har vært omtalt i media, hvor
det fremgikk at rektoren på skolen hadde
stengt paviljongen etter anbefaling fra
miljørettet helsevern og kommunelegen.
Rådmannen opplyser til revisjonen at han
først ble informert om forholdet i slutten av
januar 2015, og at forholdet vil bli fulgt opp
internt.
etatsleder BE at det er igangsatt et eget
prosjekt med sikte på at alle paviljonger skal få
permanent godkjenning.
3.3 Revisjonens vurderinger
Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om
seksjonens håndtering av avvik er forenlig
med kommunens retningslinjer for
rapportering og behandling av avvik.
Seksjonen nådde ikke målsettingen om 312
innmeldte avvik for 2014, men antall avvik fra
desember 2012 til desember 2014 viser mer
enn en fordobling. Kvalitetsleder er fornøyd
med resultatet og viser til at målsettingen var
ambisiøs. Det viktigste er at utviklingen er
positiv. Revisjonen stiller seg bak denne
vurderingen. Isolert sett er antallet mindre
viktig, det viktigste er at det skjer en positiv
utvikling. Det tar tid å bygge god avvikskultur.
Gode resultater forutsetter kontinuerlig fokus
og tydelighet fra ledelsesnivåene, både
knyttet til at man ønsker at ansatte skal melde
avvik, men også til hvordan ledelsen møter og
behandler innmeldte avvik.
Etter revisjonens oppfatning viser fakta at
arbeidet med avvikshåndtering har fått et
større fokus i løpet av siste halvdel av 2014,
sammenlignet med tidligere praksis i
seksjonen. Antall innmeldte avvik har økt,
avviksrapportene viser at det foreslås tiltak,
referater fra kommunalsjefens ledermøter
redegjør for status og fremdrift omkring avvik
og kvalitetsarbeid generelt, og den
alminnelige oppfatningen blant ansatte med
lederfunksjoner er at temaet har nødvendig
fokus.
Spørreundersøkelsen viser at 72,5% av
respondentene plasserer seg i den øvre delen
av skalaen på spørsmålet om nærmeste leder
oppfordrer til å melde avvik, og nesten 60% gir
skårene fem eller seks. Det er dessuten kun
2% som oppgir «vet ikke» som svar. 16,4% er
imidlertid uenig eller helt uenig i påstanden.
Gjennomsnittskåren utgjør forøvrig 4,42, noe
som må kunne betraktes som et
tilfredsstillende resultat, særlig sett i forhold
til at «vet ikke» kategorien er ubetydelig.
Resultatene er imidlertid ikke like gode på
påstanden om at ledelsen har uttrykt ønske
om en økning i antall avvik. Til sammenligning
er det her 47,9% som plasserer seg i den øvre
delen av skalaen, og 35,7% som gir
toppskårene fem og seks. Det er dessuten
vesentlig flere, hele 29,6%, som oppgir «vet
ikke» som svar. Her er også antallet som er
uenig eller helt uenig høyere; 22,5%.
Gjennomsnittskåren utgjør 4,29. Dette er kun
marginalt lavere enn spørsmålet ovenfor, men
29
sett i forhold til antallet som ikke har noen
oppfatning så må gjennomsnittskåren tillegges
mindre vekt.
Spørsmålet om økt avviksrapportering har
fokus i seksjonen oppnår heller ikke like gode
skår. Her plasserer 56,1% av respondentene
seg i den øvre delen av skalaen, og 32,6% gir
toppskårene fem og seks. Samtidig utgjør
antallet som er uenig eller helt uenig 28,6%.
«Vet ikke» kategorien er imidlertid lavere –
15,3% har ingen oppfatning. Dette gir seg også
utslag i gjennomsnittskåren, som her utgjør
3,96.
Avsnittene ovenfor redegjør for tre påstander
som omhandler ulike sider av samme
tematikk. Likevel gir påstandene ulikt resultat.
Etter revisjonens oppfatning viser dette at
man er kjent med nærmeste leders
oppfatning, men ikke like sikker på om dette
er uttrykk for en generell oppfatning hos
ledelsen. Når tilnærmet 50% av
respondentene ikke vet eller er uenig i
påstandene om økt avviksrapportering har
fokus, eller at ledelsen ønsker en økning i
antall avvik, så kan dette etter revisjonens
oppfatning indikere at ledelsen i RTD ikke i
tilstrekkelig grad har klart å formidle ledelsens
standpunkt.
I henhold til KS’ arbeidshefte om rådmannens
internkontroll, innebærer risikobasert
internkontroll å forebygge uønskede
hendelser. Selv om dette ivaretas svært godt,
vil man likevel oppleve at ting kan gå galt. Det
er i dette perspektivet avvikshåndtering spiller
sin rolle. Denne må eksistere parallelt med og
supplere den risikobaserte internkontrollen.
Der risikokartlegging fører frem til tiltak basert
på vurdering i forkant, så gir avvikshåndtering
tiltak og læring basert på erfaring. Dette
gjelder både i forhold til å utnytte ressurser
bedre, til å heve kvaliteten på tjenestene og
driften generelt. Dersom avvikene ikke
behandles og lukkes på en forsvarlig måte,
samt inngår i systematisk oppfølging, så er det
heller ikke noe poeng i å rapportere dem – da
vil avviksrapportering uansett ikke føre til
læring.
Spørreundersøkelsen inkluderte flere
spørsmål som knyttet seg til ovennevnte
tematikk. På spørsmål om avviksoppfølging
har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer,
er det marginalt flere som plasserer seg i den
øvre delen av skalaen enn i den nedre.
Antallet er likevel ikke flere enn 31,6%, og
20,4% gir toppskårene fem og seks. 19,4% er
uenig eller helt uenig i påstanden og «vet
ikke» kategorien utgjør hele 37,8%.
På spørsmål om avviksoppfølging fører til
forbedring, plasserer 39% seg i den øvre delen
av skalaen. 31,6% gir toppskårene fem og
seks. 14,3% er uenige eller helt uenige i
påstanden, og 25,5% har ingen oppfatning.
Resultatene i avsnittene over viser at godt
over halvparten er uenig eller ikke vet om
avviksoppfølging fører til endring av rutiner.
Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på
at dette ikke sier noe om avviksoppfølging
faktisk fører til endring av rutiner, kun at det i
så fall er ukjent for flertallet av de ansatte. I
dette perspektivet er spørsmålet om
avviksoppfølgingen fører til forbedring
viktigere. Her er resultatene bedre, og
andelen i «vet ikke» kategorien er vesentlig
lavere.
Som følge av funn i tidligere
revisjonsrapporter knyttet til ulike årsaker til
at avvik ikke meldes, inneholdt
spørreundersøkelsen også et spørsmål om
mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes
avvik. Spørsmålet var «åpent» og valgfritt å
besvare. Nesten halvparten av respondentene
(47 ansatte) benyttet seg av denne
muligheten. Som det fremgår av tabell 2,
oppgis det ulike forklaringer. Seks av de
ansatte oppgir manglende bruk av avvik i et
forbedringsperspektiv som hovedårsak, seks
oppgir at det er unødvendig og byråkratisk og
to ansatte oppgir at ledelsen ikke har fokus på
dette.
Videre avdekket spørsmålet at 14 av de
ansatte mener at frykt for represalier eller
ubehag i arbeidshverdagen, kan være mulige
forklaringer på hvorfor avvik ikke meldes.
Kontrollutvalget mottok tilsvarende
informasjon i forkant av undersøkelsen, og
30
synspunktet har også blitt bekreftet i enkelte
av samtalene revisjonen har gjennomført
underveis. I denne sammenhengen vises det
til spørsmålet om grad av tillit til ledelsen når
det gjaldt forsvarlig håndtering av
bekymringsmeldinger om brudd på etiske
prinsipper eller prinsipper for god
saksbehandling. Selv om flertallet besvarer
spørsmålet positivt, plasserer hele 27,5% av
respondentene seg i den nedre delen, og
15,3% av respondentene oppgir «svært liten
tillit».
rutinens krav om at ansatte som oppdager
avvik skal rette og begrense avviket så langt
som mulig.
15 ansatte oppgir negative erfaringer,
kameraderi og kultur for å dekke over feil,
som forklaring på hvorfor de gir såpass dårlig
skår. 14 respondenter har også oppgitt at de
har tatt opp brudd på forsvarlig
saksbehandling, og tre av disse viser til at
avviket blir bortforklart eller at synspunktene
ikke blir tatt til følge, samt at de ble møtt med
negative tilbakemeldinger. Etter revisjonens
oppfatning er det bekymringsverdig at 15 av
98 respondenter opplever det slik.
Et av de alvorlige avvikene gjelder imidlertid
arbeidsgivers tilgang til en avdød ansatts
epostkonto. Avviket lukkes fire dager etter at
det er meldt. Avviksbehandler konkluderer
med at avviket ikke er reelt, da kommunens
reglement ble overholdt. Dette avviket skulle
ha blitt overført til overordnet ledelsesnivå, da
avviket gjaldt avviksbehandler selv.
Revisjonen vil også knytte vurderinger til
gjennomgangen av avvikene.
Den tilfeldige gjennomgangen viser at praksis i
all hovedsak er i tråd med rutinen. 72,4% av
avvikene er tatt til behandling innen 14 dager,
og det besluttes også tiltak for alle avvik hvor
dette fremstår som hensiktsmessig. Dette er i
tråd med kommunens rutine.
Gjennomgangen viser imidlertid også at
avvikene i all hovedsak lukkes når tiltakene er
besluttet, ikke når de er gjennomført. Dette er
ikke i tråd med kommunens rutine, og
representerer heller ikke heldig praksis. Det
må antas at formålet med punkt 7 i rutinen
nettopp er at man skal forsikre seg om at
eventuelle tiltak blir iverksatt og ikke «går i
glemmeboken». Risikoen for dette øker når
avviket lukkes, og da øker også risikoen for at
tilsvarende avvik oppstår på nytt. Det fremgår
også at åtte av avvikene ikke tas til behandling
innen 14 dager, og enkelte av disse blir
liggende ubehandlet i flere måneder.
Revisjonen bemerker imidlertid at det kan
være at det har blitt satt inn strakstiltak, uten
at dette fremgår av rutinen. Det vises her til
Revisjonen gjennomførte også en nærmere
gjennomgang av de avvikene som var
kategorisert som alvorlige. Seks av åtte avvik
tas til behandling innen 14 dager, mens de to
øvrige tas til behandling innen to måneder.
Med noen unntak er imidlertid tiltakene
gjennomført før avvikene lukkes. Dette er
tilfredsstillende.
Hva gjelder avvikene som revisjonen har
plukket ut på skjønnsmessig grunnlag, viser
gjennomgangen at avvikene knyttet til
vannkvalitet at det ikke ble satt inn
umiddelbare tiltak i tre tilfeller (fremgår ikke
av avviksrapporten). Revisjonen forutsetter
imidlertid at så var tilfelle, da det ble gjort i de
øvrige 22 avvikene.
Avviket som gjelder fare for drukning ble tatt
til behandling ca. to måneder etter at det var
innmeldt, og ble lukket to dager etterpå. Ut i
fra den avsluttende vurderingen er det ikke
besluttet annet enn strakstiltak. Revisjonen
legger her til grunn kommunalsjefs
redegjørelse i høringsprosessen, og oppfatter
at avviket reelt sett ble behandlet samtidig
som det ble meldt. Det kan imidlertid
bemerkes at kommunalsjefs redegjørelse
burde vært inntatt som avsluttende vurdering,
slik at den som meldte avviket ble orientert
om årsaken til at man mener strakstiltakene er
tilstrekkelige.
Som fakta viser er det meldt inn en rekke avvik
og bekymringsmeldinger som gjelder behov
for systemendringer. Formålet med
meldingene angis å være gjentatte
utfordringer som oppstår, med de
frustrasjoner dette medfører både for de
31
ansatte i seksjon regulering og teknisk drift,
for andre seksjoner og for innbyggere i
kommunen. Kommunalsjef viser til at det er
etablert avtaler som regulerer
ansvarsfordeling, at det foreligger rutiner for
samarbeid mellom virksomhetene, og at
enkelte av avvikene ikke kan betegnes som
avvik i egentlig forstand.
Revisjonen er usikker på hva som er den reelle
situasjonen. Avvikene har blitt meldt inn over
en periode på flere år, og etter hva revisjonen
kan se av avviksrapportene synes det ikke som
om disse har blitt behandlet i tråd med
kommunens rutine for håndtering av avvik. De
har stort sett blitt lukket uten tiltak, til tross
for at det har blitt vist til konkrete eksempler
som melder mener dokumenterer at behovet
er der. Revisjonen bemerker også at det er
uenighet blant lederne når det gjelder
hvordan samarbeidet reelt sett fungerer, samt
at vi heller ikke har mottatt den redegjørelsen
vi ble forespeilt i høringsprosessen.
Revisjonen viser i denne sammenheng også til
avviket som gjelder uønsket adferd hos
byggforvalter. Den praktiske behandlingen av
avviket fremstår som uproblematisk sett i
forhold til rutinen. Revisjonen har forståelse
for at kommunikasjon med andre seksjoner
skal og bør håndteres i linjen. At dette er et av
tiltakene fremstår som fornuftig. Tilsvarende
gjelder avklaringsmøte for å diskutere
grensesnittproblematikk. Vår bemerkning
knytter seg til at grensesnitt og
ansvarsfordeling burde vært ivaretatt på et
tidligere tidspunkt, jfr. saken om strategi for
eiendomsforvaltningen, som ble behandlet i
teknisk utvalg 23. april 2014. Her har man
synliggjort et behov, men behovet dekkes ikke
før det oppstår en reell situasjon. På mange
måter representerer således dette avviket en
tilsvarende situasjon, som avvikene omtalt
ovenfor – behov for grensesnitt- og
systemavklaringer.
Revisjonen fant også flere avvik og
dokumentasjon som knyttet seg til en bestemt
leverandør, og som omhandlet feil ved
fakturaer. To av sakene handlet om
feilfaktureringer, hvor pålydende var høyere
enn hva leverandøren hadde krav på. En av
sakene gjaldt 119 fakturaer som ble oversendt
kommunen samtidig, som i tillegg gjaldt
arbeid som var utført året i forveien, og med
svært kort betalingsfrist. Avvikene tas ikke til
behandling innen 14 dager, og etter hva
revisjonen kan se lukkes begge uten særskilte
tiltak. Den ene saken meldes heller ikke som
avvik. Samtlige forklares med feil hos
leverandør. Dette er saker som burde medført
forsterket fokus på leverandøren.
Gjentatte feilfaktureringer fra en leverandør
kan naturligvis forklares med dårlig
internkontroll hos leverandøren, men det kan
også være en indikasjon på risiko for
overfakturering eller misligheter. Som
eksempel vises det til mottaket av 119
fakturaer. En leverandør med god kjennskap
til kommunens fakturahåndteringsrutiner, vil
også kunne vite at fristen for kreve
momskompensasjon er kort. Med tidspress og
mange fakturaer samtidig, øker
sannsynligheten for få godkjent
«feilfaktureringer». Revisjonen har ikke
grunnlag for å si at det er slik i dette tilfellet,
men risikoen er tilstede og forholdet burde
kvalifisert til nærmere undersøkelser. Det
meldes heller ikke avvik på leverandøren.
Revisjonen viser for øvrig til kapittel 6.2 og
6.3, hvor ytterligere funn knyttet til den
aktuelle leverandøren underbygger
vurderingen ovenfor.
Avviket som gjelder høye radonverdier ved
Langøyåsen barnehage er heller ikke
behandlet i tråd med avviksrutinen. Det er
uklart for revisjonen når avviket tas til
behandling, men det lukkes uten tiltak.
Revisjonens konklusjon og anbefalinger
av avvik.
Det er likevel enkelte momenter som vi
anbefaler at kommunen har særlig fokus på i
det videre kvalitetsarbeidet, og som
knyttet til holdninger rundt avvik generelt:
32




Det fremgår at avvik i noen grad ikke tas
til behandling innen 14 dager. Dette er
ikke i tråd med rutinen. RTD bør forsøke å
minimere antall avvik som blir liggende
ubehandlet.
Det synes å være vanlig praksis å lukke
avvik før tiltak er gjennomført. Dette er
ikke i tråd med rutinen, og representerer
heller ikke god praksis, jfr. det som er
skrevet ovenfor om risiko for nye avvik.
Enkeltavvik som omhandler svikt internt
eller eksternt, bør være gjenstand for
ytterligere undersøkelser utover det
enkelte avviket for å eliminere muligheten
for systemfeil.
Spørreundersøkelsen har avdekket
varierende oppfatninger blant de ansatte,
knyttet til ulike forhold ved avvik og
behandling av avvik. Revisjonen anbefaler
at RTD bruker resultatene aktivt i et
forbedringsperspektiv. Revisjonen viser
særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken
grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik
er ønskelig, og spørsmålene hvor
respondenten bes om å reflektere rundt
mulige årsaker til at avvik ikke meldes,
samt der hvor man bes om å oppgi årsaker
til at man ikke har tillit til ledelsen.


Flere av avvikene gjelder behov for
grensesnittavklaringer. Revisjonen viser
her til kommunalsjefens redegjørelse om
at dette er ivaretatt, samtidig som at dette
ikke fremstår som like klart for alle
ansatte. Etter revisjonens oppfatning viser
dette at det er viktig å få på plass
nødvendige rutiner og prosedyrer i
kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for
alle virksomheter hva som er gjeldende.
Dette gjør også kvalitetssystemet til et
levende system som ansatte aktivt må
forholde seg til.
I dette perspektivet bør det fastsettes en
endelig frist for når kvalitetssystemet i
seksjonen skal være ferdigstilt. Både
dokumentmodulen og avviksmodulen i
systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og
det var forutsatt at alle seksjoner skulle
være oppdatert innen utgangen av 2012.
RTD ligger langt etter i dette arbeidet.
Aktivitetsnivået er imidlertid per tiden
høyt, og det tar tid å bygge et
velfungerende internkontrollsystem.
Fristen bør således gi rom for å ivareta
prosessen og arbeidet på en kvalitativt
tilfredsstillende måte.
33
4 VARSLING
«Håndteres varslinger i tråd med kommunens varslingsrutine, og praktiserer
RTD et forsvarlig vern av varslere?»
på kommunens varslingsinstitutt, knytter seg
til påstander om manglende behandling
og/eller tilbakemeldinger på varslinger sendt
til kommunens varslingsadresse, samt
påstander om at varslinger som har blitt
mottatt, ikke har blitt behandlet i tråd med
rutinen.
Arbeidsmiljølovens bestemmelser om
varsling
I henhold til arbeidsmiljøloven § 2-4 (1) har
«Arbeidstaker (…) rett til å varsle om
kritikkverdige forhold i virksomheten.»
I følge lovens forarbeider sikter begrepet
«kritikkverdige forhold» for det første til
forhold som er straffbare eller i strid med lov
eller forskrift. For det andre omfattes brudd
med virksomhetens etiske retningslinjer.
Bestemmelsen gjelder alle tilfeller av
varslinger, enten arbeidstaker sier i fra om
slike forhold internt til ledelsen eller andre i
virksomheten, eller eksternt til eksempelvis
tilsynsmyndigheter eller media.
Det fremgår videre av § 2-4 (2) at
«Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen
skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett
rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt
eller virksomhetens rutiner for varsling. Det
samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter
eller andre offentlige myndigheter.»
Det skal svært mye til før arbeidstakers
fremgangsmåte ikke ansees å være forsvarlig.
Forarbeidene oppstiller at «Intern varsling vil
for alle praktiske tilfeller være rettmessig etter
denne bestemmelsen. (…) Intern varsling vil
bare helt unntaksvis kunne falle utenfor
varslingsretten (…). Dette gjelder hvis de
kritikkverdige forholdene tas opp på en helt
utilbørlig måte som unødvendig skader
samarbeidsklima, arbeidsmiljøet eller
enkeltpersoner i virksomheten, for eksempel
ved gjentatte grunnløse påstander rettet mot
kollegaer.»9
Ovennevnte innebærer at forsvarlighetskravet
etter loven først gjør seg gjeldende ved
ekstern varsling til andre enn
tilsynsmyndigheter eller andre offentlige
myndigheter, typisk media.
Rapporten omhandler utelukkende håndtering
av interne varslinger. Det er derfor ikke
formålstjenlig å gå nærmere inn på hva som
ligger i forsvarlighetsvurderingen.
Etter § 2-4 (3) er det «Arbeidsgiver [som] har
bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid
med denne bestemmelsen.» Det skal med
andre ord legges til grunn at arbeidstakeren
har opptrådt lojalt, med mindre
arbeidsgiveren kan bevise at arbeidstakeren
har opptrådt illojalt.
Arbeidsmiljøloven § 2-5 gir arbeidstaker vern
mot gjengjeldelse ved varsling. I henhold til
første ledd er «Gjengjeldelse mot arbeidstaker
som varsler i samsvar med § 2-4 (…) forbudt.
Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger
som gir grunn til å tro at det har funnet sted
gjengjeldelse (…), skal det legges til grunn at
slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke
arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.»
I følge forarbeidene skal begrepet
«gjengjeldelse» forstås vidt. «Enhver ugunstig
behandling som kan ses som en følge av og en
reaksjon på varsling, skal i utgangspunktet
regnes som gjengjeldelse. Forbudet gjelder
formelle sanksjoner som oppsigelse,
suspensjon og avskjed (…). Forbudet gjelder
9
Ot.prp.nr.84 (2005-2006) s.50
34
også mer uformelle sanksjoner som for
eksempel endringer i arbeidsoppgaver, interne
overføringer og såkalt tjenstlig tilrettevisning
overfor offentlig ansatte. Forbudet skal
imidlertid ikke utelukke at arbeidsgiver
kommer med motytringer. Det må likevel
trekkes en grense mot motargumenter og
reaksjoner som har karakter av gjengjeldelse,
for eksempel hvis arbeidstaker «kalles inn på
teppet» og får instrukser eller advarsler.
Arbeidsgivers reaksjoner må uansett ikke ha
karakter av trakassering.»10
Bevisbyrden for gjengjeldelse er delt mellom
arbeidstaker og arbeidsgiver. I følge
forarbeidene skal det imidlertid ikke stilles for
strenge beviskrav til det forhold at
arbeidstaker fremlegger opplysninger om at
gjengjeldelse har skjedd. Normalt vil det være
tilstrekkelig at arbeidstaker kan vise at
varslingen har skjedd, og at oppsigelse eller
annen handling fra arbeidsgiver kom tett på
varslingen i tid. Det er arbeidsgiver som må
sannsynliggjøre at handlinger er begrunnet i
andre forhold enn varslingen.
Etter § 2-5 (3) har arbeidsgiver et objektivt
erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap.
Bestemmelsen gir med andre ord arbeidstaker
rett til oppreisning uavhengig av økonomisk
tap og uavhengig av om det påvises skyld på
arbeidsgivers side.
Kommunens varslingsrutine
Fredrikstad kommune har etablert egen
varslingsrutine11. Rutinen viser til at alle
ansatte har rett til å varsle om kritikkverdige
forhold, og at kommunen ønsker at trygghet,
tillit og åpenhet skal være gjennomgående
prinsipper i alle virksomheter. Det fremgår
ikke av kvalitetssystemet når rutinen ble
utarbeidet, men første versjon ble lagt inn i
systemet 7. mars 2013. Før dette tidspunktet
var varslingsrutinen tilgjengelig for ansatte
gjennom kommunens intranett.
Rutinene viser til eksempler på hva som
menes med kritikkverdige forhold:
10
Ot.prp.nr.84 (2005-2006) s. 52.
Vedtatt av Bystyret 12. februar 2009, sak PS
10/09.
11







Korrupsjon og bestikkelser
Brudd på lov om offentlige anskaffelser
eller kommunens eget
anskaffelsesreglement
Brudd på taushetsplikt
Uforsvarlig saksbehandling
Uforsvarlig tjenestetilbud
Uforsvarlig arbeidsmiljø
Vesentlige brudd på arbeidsreglement
Hensikten med varslingen skal være å bidra til
å rette opp og endre kritikkverdig, uheldig
eller ulovlig praksis.
Det fremgår videre under pkt. 2 at varslingen
skal være forsvarlig, og at dette innebærer at
den som varsler skal være i god tro om at det
faktisk foreligger kritikkverdige forhold.
Ansatte skal varsle til nærmeste leder der
dette er hensiktsmessig, men det er også
forsvarlig å gå forbi nærmeste leder når
vedkommende er involvert i problemet. Det
oppfordres også til å bruke kommunens
avvikssystem til varslinger. Videre åpnes det
for varsling direkte til varslingsutvalget enten
via telefon, ordinært brev eller ved personlig
frammøte.
Rutinen gir også adgang til å varsle eksternt,
men viser til momenter som varsler bør tenke
gjennom før varsling gjennomføres.
Rutinen oppstiller videre et forbud mot
gjengjeldelse, og sier at det er arbeidsgiver
som har bevisbyrden for at gjengjeldelse ikke
har skjedd. Det oppfordres til å varsle om
negativ behandling som følge av varsling.
Varslinger skal håndteres av et eget
varslingsutvalg bestående av
kommuneadvokaten (leder),
hovedverneombudet (medlem) og
avdelingsleder for personalavdelingen
(medlem og sekretær).
Pkt. 6.2 i prosedyren angir retningslinjer for
mottak og behandling av varsel:
 Sekretær for varslingsutvalget mottar alle
varsler fra øvrige medlemmer og
oppretter en varselsak i ePhorte.
35






Varsler får melding om at sak er mottatt,
og antatt videre behandling.
Saken legges frem for varslingsutvalget.
Videre behandling av saken fastsettes.
Ev. annen part i saken informeres om at
det er opprettet en varslingssak og får
anledning til å uttale seg der dette ikke
kommer i konflikt med andre hensyn.
Dersom det ikke kan besluttes i saken
umiddelbart, sendes saken til vurdering
hos kompetent habil person/
organisasjon.
Der det er mulig fatter varslingsutvalget
beslutning i saken.
Involverte parter får melding om hvordan
saken videre blir behandlet/ er løst.
Pkt 7. angir prinsipper for håndtering av
varsler:
 Alle henvendelser til varslingsutvalget skal
behandles innen rimelig tid.
 Forvaltningsloven med habilitetsregler,
offentlighetslov, personopplysningslov og
Fredrikstad kommunes prinsipper
vedrørende dokumenthåndtering skal
benyttes.
 Varslers identitet er en fortrolig
opplysning med mindre annet avtales.
 Partsrettigheter skal ivaretas der det er
mulig.
En oppsummering av kravene
Oppsummert innebærer arbeidsmiljøloven og
kommunens varslingsrutine følgende:
 Arbeidstaker har rett til å varsle om
kritikkverdige forhold på den måten
varsler finner mest hensiktsmessig.
 Intern varsling skal som hovedregel
betraktes som forsvarlig.
 Varsling i tråd med varslingsplikt eller
kommunens varslingsrutiner er som
hovedregel forsvarlig.
 Varsling til eksterne tilsynsmyndigheter
eller andre offentlige myndigheter er som
hovedregel forsvarlig.
 Gjengjeldelse som følge av varsling er
forbudt.
 Terskelen for hva som skal betraktes som
gjengjeldelse skal være lav.
 Det er arbeidsgiver som må bevise at
gjengjeldelse ikke har funnet sted,




dersom arbeidstaker mener å ha blitt
utsatt for gjengjeldelse.
Arbeidstaker som har blitt utsatt for
urettmessig gjengjeldelse har krav på
økonomisk oppreisning.
Varslinger skal behandles i tråd med god
forvaltningsskikk.
Varslers identitet skal behandles fortrolig.
Arkivplikten skal overholdes med de
begrensninger som følger av lov og
forskrift – herunder
personopplysningsloven.
Innledning
I forbindelse med forvaltningsrevisjonen
«Rådmannens internkontroll»12 ble samtlige
ledere spurt om de mente kommunen hadde
et forsvarlig vern av varslere. De skulle
rangere varslervernet på en skala fra 1 til 5.
Seksjon regulering og teknisk drift oppnådde
en gjennomsnittskår på 3,92. I rapporten ble
score på 3,5 eller høyere definert som
tilfredsstillende.
Varsling var også et tema i
forvaltningsrevisjonen «Prosjektstyring og
antikorrupsjon». Rapporten viste til at RTD har
hatt flere varslingssaker. Kommunalsjef
informerte om at dette i hovedsak gjaldt
saker som går på adferd mellom mennesker,
mobbing og trakassering, hvor en part har følt
seg krenket. Han opplyste videre om at det er
et friskt språk i noen av miljøene i seksjonen,
og at han i forbindelse med disse sakene
uttrykte at de ansatte måtte være forsiktig
med uttalelser.
Kommunalsjef opplyste videre om at det har
forekommet at ansatte har varslet rett til
varslingsutvalget i tilfeller hvor saken kunne
vært meldt i avvikssystemet. Kommunalsjef
mente at linjeledelsen burde få anledning til å
ordne opp i eventuelle uregelmessigheter før
varslingsutvalget ble involvert, noe som er
bakgrunnen for at varslinger i utgangspunktet
12
Rapporten ble behandlet av Bystyret 19. juni
2014 (PS 14/96).
36
skal gjøres gjennom avvikssystemet og til
nærmeste leder.
Varsling var et av temaene i
spørreundersøkelsen. Under følger en
presentasjon av resultatene.
På spørsmål om man kjenner til om det har
blitt varslet om kritikkverdige forhold i seksjon
regulering og teknisk drift, fordeler
respondentene seg likt mellom alternativene
«Ja» og «Nei». Det ble også spurt om varslers
identitet var blitt diskutert åpent i avdelingen/
virksomheten. 15,3 %, eller 15 personer,
svarer bekreftende på dette. Disse fordeler
seg jevnt med 1 til 3 personer på de ulike
avdelingene/ virksomhetene, med unntak av
«virksomhet PVVA» hvor 7 personer svarer
bekreftende på spørsmålet.
Figur 9: I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad
kommune?
Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «Svært liten grad» og 6= «Svært høy grad», 7= «Vet
ikke». Respondentene fordeler seg jevnt over skalaen, med en marginal overvekt i den øvre delen (39,9%). 34,7
% av respondentene befinner seg i den nedre delen av skalaen, og 20,4 % - 1 av 5 – har svært liten eller liten
grad av tillit til varslervernet. I tillegg utgjør «Vet ikke» gruppen den største kategorien – 1 av 4 respondenter.
nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 24,9%)
spørsmål om ansatte hadde varslet om
kritikkverdige forhold, enten via kommunens
varslingsadresse eller via RiskManager. Fire
respondenter oppga at de hadde varslet via
varslingsadressen, og to respondenter oppga
at de hadde varslet via RiskManager.
Revisjonen bemerker i denne sammenheng at
det foreligger flere varslinger fra en tidligere
leder i RTD, og at disse kommer i tillegg til
ovennevnte.
Varslingsadressen har ikke fungert
I forbindelse med behandlingen av rapporten
«Prosjektstyring og antikorrupsjon» ble det
avdekket at en av kommunens kanaler for
varsling, epostadressen
[email protected], ikke var i
bruk. Det var flere som hevdet at de hadde
sendt varslinger til denne adressen uten at de
hadde fått noen tilbakemeldinger. Kommunen
ble informert om forholdet gjennom
oversendelse av høringsutkast av rapporten
den 11. juli 2014. Forholdet ble bekreftet av
sekretær for varslingsutvalget forut for
oversendelsen, samt av rådmannen i
høringsmøte den 25. august 2014. Det ble
opplyst om at adressen hadde opphørt å
eksistere som varslingskanal ved innføring av
kvalitetssystemet. I henhold til tidligere
37
opplysninger mottatt fra kommunen13 ble
avviksmodulen innført i mars 2013. Adressen
ble holdt aktiv en liten periode etter innføring,
men deretter deaktivert. Det ble opplyst om
at dette var klart formidlet til de ansatte, både
via kvalitetssystemet direkte og ved opplæring
systemet.
Revisjonens kontroll av kvalitetssystemet i
forbindelse med gjeldende undersøkelse, viser
at varslingsrutinen ble lagt inn i systemet i
mars 2013. I denne versjonen var
epostadressen oppstilt som en av kanalene
ansatte kunne velge å varsle gjennom. Det
foreligger en rekke etterfølgende versjoner
etter at den første ble lagt inn, og
epostadressen ble fjernet i versjon 25, 4.
august 2014.
Informasjon om varsling har også vært
tilgjengelig på den enkelte arbeidsplass,
gjennom en egen «Varslingsplakat»14. Også på
denne plakaten har epostadressen vært angitt
som varslingskanal. Dette ble korrigert 5.
august 2014, ved at varslingsplakaten ble
endret og lagt inn i kvalitetssystemet for
første gang. 8. august 2014 publiseres melding
på Frekit om at det ved «innføring av
avviksrapporteringsdelen i vårt
kvalitetssystem ble innført ny kanal for
innmelding av interne varsler. Det er denne
kanalen som skal benyttes. Det anmodes om
at gamle varslingsplakater som henger oppe
på virksomhetene tas ned. De plakatene som
henger oppe viser til en epostadresse for
varsling som ikke er i bruk».
Etter hva revisjonen har kunnet bringe på det
rene, ble varslingsutvalget gjort oppmerksom
på forholdet 23. mai 201415. En varsler
etterspør status på oversendte varslinger, og
får til svar at disse ikke er mottatt. I eposten til
13
Revisjonen viser her til rapporten «Rådmannens
internkontroll», hvor det redegjøres for
implementeringen av kommunens kvalitetssystem.
14
Varslingssystemet ble innført i 2009, og plakater
ble hengt opp på alle arbeidsplasser. Kilde:
Fredrikstad kommunes brev til Arbeidstilsynet,
datert 8. september 2014 (saksnr. 2014/16070).
15
Dette fremgår av epostkorrespondanse mellom
en varsler og varslingsutvalget.
varsler skriver sekretær for utvalget at
«varslingsutvalget er nå i gang med å revidere
rutine og plakat, blant annet fordi den
varslingskanalen på epost har opphørt å
fungere etter at vi innførte kvalitetssystemet
(…) som varslingskanal.» Det fremgår videre at
dette ikke er meldt ut til alle i kommunen,
men at det har vært opplæring i bruk av
avvikssystemet som varslingskanal. Samtidig
opplyses det om at adressen nå likevel åpnes
for mottak av varslinger i en
overgangsperiode, i tilfellet det skulle komme
henvendelser den veien.
Revisjonen er kjent med at det ble gitt
opplæring i avviksmodulen i februar og mars
2013, og vi har også gjennomgått
kursdokumentasjonen som ble benyttet.
Dokumentasjonen inneholder ingen
opplysninger om at varslingsadressen ikke
lenger skal brukes. I forbindelse med
høringsprosessen har rådmannen informert
om at kursdokumentasjonen kun var støtte i
opplæringen. Det viktigste i kurset var å vise
de fanene man kunne gå inn i direkte på
systemet for å melde de forskjellige typer
avvik, og for å melde internt varsel. Kurset
besto i og direkte vise hvordan melde avvik og
varsel, og forsøke selv i en kursmodul. Kurset
var obligatorisk for alle ledere i kommunen.
Heller ikke leder for varslingsutvalget var kjent
med at varslingsadressen skulle opphøre som
varslingskanal. Vedkommende ble først klar
over forholdet i juni 2014.
Revisjonen har også mottatt opplysninger om
at tidligere rådmann selv ble informert om
forholdet indirekte i september 2013, ved at
den tidligere lederen i RTD oversendte en
varsling direkte til rådmannen med spørsmål
om vedkommende også skulle sende den til
kommunens varslingsadresse. I følge lederen
ble denne henvendelsen ikke besvart.
Varslingsutvalgets arbeidsmetodikk
Faktaboks 5: Bystyresak 10/09 – Varslingsrutiner
for Fredrikstad kommune
I Bystyresaken om varslingsrutiner skriver
rådmannen noe om hvordan varslingsutvalget
forutsettes å fungere:
38
«Motivasjonen for å benytte et varslingsutvalg er
at man skal bli tryggere på fortrolig behandling,
og at gjengjeldelse på bakgrunn av varsling ikke
blir et aktuelt tema.»
«Varsling må håndteres på en forsvarlig og
hensiktsmessig måte som ivaretar hensynet til den
som varsler og den det ev. blir varslet om. Det må
derfor gjennomføres en korrekt og etterprøvbar
saksbehandling.»
«Varslingsutvalget, slik det er foreslått har
tilstrekkelig faglig kompetanse til å behandle
varsler, eller vite hvordan det er mest
hensiktsmessig at disse blir behandlet. I
varslingsrutinen foreslås det at utvalget har
juridisk kompetanse, arbeidsmiljøkompetanse,
god organisasjonskunnskap og
saksbehandlingskompetanse»
«Når Fredrikstad kommune blir gjort oppmerksom
på at det er kritikkverdige forhold i virksomheten
som bør undersøkes og eventuelt endres, vil disse
bli kanalisert til varslingsutvalget.»
«Ordningen som foreslås vil til enhver tid gi andre
kontrollmyndigheter full oversikt over hvilke
varslingssaker som er registrert og hvordan disse
er behandlet i Fredrikstad kommune. Fullstendige
rapporter kan kjøres ut når det er ønskelig eller
blir etterspurt.»
«Et internt opprettet utvalg avhenger av at
personene i tillegg til å ha den ønskede
kompetanse har god integritet og troverdighet. At
utvalgets medlemmer forholder seg til
habilitetsregler i forvaltningsloven er en
selvfølge.»
Revisjonen har blitt informert om at
varslingsutvalget ikke har myndighet til å fatte
beslutninger eller iverksette tiltak, jfr.
mandatet inntatt i rutinen: «Varslingsutvalget
har til oppgave å gjennomgå og undersøke
alle varsler som er sendt utvalget. Der det er
hensiktsmessig oversendes problemstillingen
til kompetent organ/ person for vurdering og
ev. iverksetting av tiltak.» Det er rådmannen
som har ansvaret for å følge opp at tiltak blir
iverksatt. Utvalgets uttalelser er ikke
enkeltvedtak og det er ikke klageadgang.
Varslingsutvalget avgir ikke uttalelse i alle
saker. De aller fleste saker blir oversendt leder
i linjen for vurdering og utarbeiding av tiltak,
da det er der man har myndigheten til å gjøre
noe med det innvarslede forholdet. Rutinen
viser her til kompetent organ/ person16 for
videre behandling. I prinsippet har ansatte rett
til å varsle direkte til utvalget, men det
oppfordres til at man først bruker
avvikssystemet.
Varslingsutvalget har behandlet ca. fem saker i
året fra og med 2009. Det foreligger ikke
statistikk som viser gjennomsnittlig
saksbehandlingstid eller type saker som
behandles. Hovedregelen er å behandle saker
løpende og så raskt som mulig.
Alle varslinger blir behandlet i møte med
samtlige medlemmer tilstede. I møtet legges
alle opplysninger frem, og innhenting av
opplysninger foregår i hovedsak skriftlig. Det
forekommer imidlertid også at opplysninger
innhentes muntlig gjennom samtaler med
involverte personer. Det skrives ikke referat
fra slike samtaler, og heller ikke fra utvalgets
møter.
Faktaboks 6: Møter i varslingsutvalget
Enkelte av varslerne omtalt nedenfor har stilt
spørsmålstegn ved om varslingssaker behandles
av varslingsutvalget samlet, eller om det er
sekretær alene som i realiteten behandler sakene.
Som det fremgår ovenfor, informerer sekretær
om at varslingsutvalget behandler saker i
fellesskap. Dette underbygges videre av
undersøkelser revisjonen har foretatt knyttet til
kalenderoppføringer for medlemmene av
utvalget.
Saksbehandlingen starter umiddelbart når
sekretær mottar en varsling. Sekretær
formulerer et skriftlig svar til varsler, og
eventuelt andre som er involvert i saken. Alle
parter i en varslingssak har rett til
kontradiksjon, og vil få saken til uttalelse.
Partene får deretter varslingsutvalgets
16
Med kompetent organ/ person menes nærmeste
leder som ikke er en del av varslingen. Gjelder
varslingen virksomhetsleder, vil saken bli
oversendt kommunalsjef. Gjelder saken
kommunalsjef, blir saken oversendt rådmannen.
39
uttalelse etter at utvalget har tatt skriftlig
stilling til saken.
Det opplyses om at alle varslinger og
behandlingen av disse blir arkivert i henhold til
arkivforskriften og kommunens retningslinjer
for arkiv. Det har forekommet at varslinger
har blitt sendt direkte til rådmann. Dersom
disse ikke har blitt oversendt varslingsutvalget,
antar utvalget at rådmannen selv har
behandlet varslingene og arkivert disse.
Utvalget forsøker å bevare fortrolighet rundt
varslers identitet så langt det er praktisk
mulig. En part i en varslingssak har imidlertid
rett til alle opplysninger knyttet til varslingen
og varslers identitet, med mindre
vedkommende har bedt om å være anonym.
Der hvor varsler har bedt om anonymitet vil
det likevel svært ofte være enkelt å finne ut
hvem som har varslet, som følge av de
undersøkelser utvalget må gjennomføre.
Utvalget informerer om at varslinger ofte
handler om konflikter på arbeidsplassen, hvor
man indirekte ber om at utvalget skal fungere
som en «overdommer» i prosessen. Slike
saker er vanskelige å behandle i utvalget, og
overføres normalt til kompetent organ/
person for iverksetting av tiltak og nærmere
oppfølging. Varslingsutvalget fører ikke
samtaler med partene eller bedriver
konfliktløsning.
Det informeres videre om at det kan være
utfordrende å samle utvalget, som følge av
andre arbeidsoppgaver som medlemmene må
prioritere. Samtlige medlemmer av
varslingsutvalget har krevende stillinger i
kommunen. I tillegg kan det oppstå
habilitetskonflikter. Som følge av dette er
rådmannen i ferd med å utrede ny
varslingsrutine og sammensetning av
varslingsutvalget.
Nytt varslingsutvalg
Rådmannen ønsker å gjøre flere grep for å
styrke varslingsinstituttet, og sak vil bli
fremmet for Bystyret i april 2015. Forslagene
vil bygge på anbefalinger fra KS.
Rådmannen vil blant annet foreslå å endre
navnet til varslingssekretariat, for å unngå at
det kan forveksles med et politisk utvalg.
Videre vil det også foreslås å endre
sammensetningen av utvalget. Kompetanse på
personalpolitikk ønsker man skal ivaretas av
en personalfaglig seniorrådgiver. Sekretariatet
skal også styrkes med et medlem som har
kompetanse på økonomi, regnskap og
korrupsjon. I tillegg skal ordningen styrkes
med en person som utelukkende skal ivareta
sekretærfunksjonen. Lederen for byarkivet er
tiltenkt sistnevnte rolle. Totalt vil sekretariatet
bestå av fire personer, samt sekretær.
Parallelt jobbes det også med å forbedre
varslingsrutinen, samt systemet for å motta og
behandle varslinger. Et viktig tiltak her er at
det automatisk skal gå en elektronisk melding
til alle medlemmene i varslingsutvalget, når en
varsling mottas.
Varslingssaker som gjelder RTD
I forbindelse med undersøkelsen har
revisjonen bedt om innsyn i alle varslingssaker
vedrørende RTD. I tillegg har vi foretatt egne
søk i kommunens arkivsystem.
Generelt foreligger det i varierende grad
dokumentasjon på hvordan de ulike
varslingene har blitt behandlet. I noen av
sakene foreligger det omfattende
dokumentasjon, mens i andre saker foreligger
det tilnærmet ikke dokumentasjon. Noen av
sakene har også blitt komplettert etter hvert
som dokumenter har blitt gjenfunnet.
Av hensyn til personvernet til varslere og
omvarslede begrenser revisjonen seg til å gi
en kortfattet redegjørelse for de ulike
varslingssakene.
1. Varsling A – til varslingsutvalget
Varslingen er sendt varslingsutvalget via
kvalitetssystemet i mars 2013, med kopi til
rådmannen. Det foreligger en detaljert
avvikslogg som viser at utvalget har undersøkt
en rekke forhold. Varslingsutvalget
konkluderte med at det hadde forekommet
brudd på en intern rutine i Fredrikstad
kommune i april 2013.
40
2. Varsling B – til rådmannen
Revisjonen har blitt kjent med at en annen
ansatt i RTD har varslet om samme forhold
(som A ovenfor) direkte til tidligere rådmann.
Dette ble gjort i mars 2013. Vedkommende
ansatt har ført egen logg over hvordan varslet
ble behandlet. Revisjonen har mottatt
opplysninger fra ledelsen om deres oppfatning
av behandlingen. Det fremgår at det er ulik
oppfatning i hvordan behandlingen har blitt
ivaretatt. Vedkommende hevder at det ikke
ble gitt noen endelig tilbakemelding på
behandlingen av varslingen. Det foreligger
ikke dokumentasjon i kommunens
arkivsystemer som redegjør for behandlingen.
3. Varsling C – til varslingsutvalget
Varsling ble sendt til varslingsutvalget via
kvalitetssystemet i juni 2013. Varslingen
gjelder to ulike forhold. Mottatt
dokumentasjon viser at varslingen har vært
gjenstand for omfattende undersøkelser,
herunder kontradiksjon mellom de ulike
partene. Varslingsutvalget meddelte sin
beslutning i brevs form i oktober 2013. Her
fremgår det at utvalget ikke har funnet at det
er belegg for den ene delen av varslingen,
men at den andre delen har avdekket et klart
brudd på kommunens innkjøpsreglement.
4. Varsling D – til varslingsutvalget
Varslingen ble sendt varslingsutvalget via
kvalitetssystemet i november 2013. Varslingen
omhandler samme forhold som varsling C. Det
hevdes at forholdet vedkommende varslet
ikke har opphørt, samt at vedkommende ikke
blir hørt av sin nærmeste leder. Detaljert logg
fra kvalitetssystemet viser at varslingen ble
lukket i desember 2013 uten behandling, da
den ble ansett for å være en del av varslingen
som allerede var lukket. Varsler ble ikke
forespurt om dette var tilfellet, og det ble
heller ikke sendt melding til varsler om at
saken ble lukket.
5. Varsling E – til varslingsutvalget.
Varslingen ble sendt varslingsutvalget via
kvalitetssystemet i april 2014. Varslingen
bygger på varsling B og C, men omhandler
også andre forhold. Mottatt dokumentasjon
viser at varslingen har vært gjenstand for
omfattende undersøkelser, herunder
kontradiksjon mellom de ulike partene.
Samtidig viser dokumentasjonen også at
varslingen opprinnelig ble avsluttet uten at
alle parter fikk anledning til å gi kontradiksjon,
men at dette ble rettet opp fordi varsler klaget
forholdet inn for Sivilombudsmannen.
Ut i fra dokumentene fremstår det også som
om dialogen mellom medlemmene av utvalget
har vært mangelfull, ved at det har oppstått
misforståelser og at brev har blitt besvart flere
ganger av ulike personer. Det fremgår også av
dokumentene at det har forekommet en
sammenblanding av ulike roller, ved at man
har tatt stilling til et omstridt forhold i kraft sin
«egentlige» rolle i kommunen, og deretter
vært med å behandle samme sak som medlem
av varslingsutvalget.
Varslingsutvalget meddelte sin beslutning i
brevs form i januar 2015, hvor det gis
medhold i deler av varslers opplevelser.
Øvrige forhold avvises. Varsler har klaget et av
forholdene inn for Likestillings- og
diskrimineringsombudet. Etter hva revisjonen
kjenner til har LDO foreløpig ikke fattet
avgjørelse i saken.
6. Varsling F, G, H og I - til varslingsutvalget
Varsling F ble oversendt varslingsutvalget via
kommunens varslingsadresse i mars 2014.
Varslingen ble oversendt på nytt i mai 2014
direkte til sekretær for varslingsutvalget, som
følge av informasjon om at varslingsadressen
ikke lenger var i drift.
Varsling G ble oversendt varslingsutvalget via
Varsling H ble oversendt varslingsutvalget via
Varsling I ble oversendt varslingsutvalget via
kommunens kvalitetssystem i juni 2014.
41
Varslingene er sendt fra samme person og
berører en rekke ulike forhold. Vedkommende
viser også til varslinger sendt direkte til
tidligere rådmann i 2012 og 2013.
Vedkommende presiserer at samtlige
varslinger må sees i sammenheng, og det
følger også en rekke vedlegg som varsler
mener dokumenterer de ulike forholdene som
varslingene omhandler.
Ut i fra dokumentasjonen fremstår det som
om varslingsutvalget har behandlet
varslingssakene «under ett», ved å be om en
redegjørelse fra tidligere rådmann. Denne
redegjørelsen har blitt lagt til grunn for
varslingsutvalgets konklusjon. Utvalget
konkluderer med at det ikke er grunnlag for
noen av varslingene. Det er omfattende
korrespondanse mellom varsler og
varslingsutvalget, og det er vanskelig for
revisjonen å se nøyaktig når varslingsutvalget
avgir sin endelige konklusjon.
I tillegg til varslinger og korrespondansen med
varslingsutvalget, viser kommunens
saksbehandlingssystem at varsler har sendt en
rekke begjæringer om innsyn knyttet til
saksbehandling av sine varslinger, samt
dokumenter knyttet til tidligere og en nylig
gjennomført arbeidsmiljøundersøkelse i RTD.
Noen av innsynsbegjæringene er tatt til følge
av kommunen og noen er avslått. Et av
avslagene ble klaget inn for Fylkesmannen,
som opprettholdt kommunens avslag. I andre
tilfeller har kommunen opphevet avslaget som
følge av at Fylkesmannen har bedt kommunen
vurdere saken på nytt. Vedkommende har
nylig fått avslag på ytterligere innsynskrav, og
etter hva revisjonen kjenner til har
Fylkesmannen nå bedt kommunen om å
oversende samtlige dokumenter til
Fylkesmannen for vurdering av avslaget og
innsynskravet.
Varsler har også rettet flere henvendelser til
nåværende rådmann, hvor vedkommende
klart gir uttrykk for manglende tiltro til at
kommunens varslingsinstitutt fungerer
tilfredsstillende. Varsler begrunner
henvendelsene ved å vise til hvordan egne
saker har blitt behandlet.
Varsler har også fremmet en klage til
Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det
foreligger en del korrespondanse mellom LDO,
kommunen og varsler, men etter hva
revisjonen kjenner til så har LDO ikke fattet
avgjørelse i saken.
Varsler klaget også kommunen inn for
Statsarkivet i oktober 2014. I klagen viste
vedkommende til de utfordringer som hadde
vist seg når det gjaldt å fremskaffe
dokumenter, som vedkommende mente å vite
at eksisterte, men som ikke kunne legges
frem. Varsler hevdet at dokumenter enten var
forlagt eller at de ikke arkivert
forskriftsmessig. Statsarkivet rettet en
henvendelse til kommunen, og mottok svar 2.
desember 2014. Kommunen redegjorde
generelt for eksisterende rutiner for
journalføring og viste til kommunens
arkivplan. Samtidig peker kommunen i sitt
brev på at Fredrikstad kommune, i likhet med
alle virksomheter i offentlige organ i Norge,
også sliter med at det forekommer at enkelte
dokumenter ikke blir journalført eller arkivert i
tråd med regelverket. Dette er kommunen
klar over, og det jobbes kontinuerlig med
holdninger knyttet til denne problematikken.
Statsarkivet besvarte varslers klage 19.
desember 2014. De tar ikke stilling til den
arkivering og journalføring i den konkrete
saken, men uttaler seg generelt om
kommunens rutiner. I brevet innledes det med
en beskrivelse av arkivforskriftens
bestemmelser. Statsarkivet skriver blant annet
videre at: «Disse kriteriene gir rom for et visst
skjønn. I de fleste tilfeller vil likevel
dokumenter som mottas utenfra eller
ekspederes til andre som ledd i organets
virksomhet vær journalføringspliktige. En del
av dokumentene du beskriver ser ut til å være
organinterne dokumenter. (…) slike
dokumenter [skal] journalføres så «langt
organet finn det tenlig». Kommunens ledelse
kan bestemme at eposter og notater innad i
kommunen ikke skal journalføres. Selv om slike
dokumenter ikke journalføres, betyr det ikke at
de ikke er arkivpliktige. Arkivplikten er mer
omfattende enn journalføringsplikten. (…) Vi
kan likevel ikke se at vi har grunnlag for å si at
journalpliktige dokumenter systematisk blir
42
holdt utenom journalen i Fredrikstad
kommune.»
7. Varsling J og K – til rådmannen (samme
varsler som varslingene F til I ovenfor)
Første varsling ble sendt til kommunalsjef med
kopi til tidligere rådmann i november 2012.
Det fulgte to vedlegg til varslingen.
Den andre varslingen ble sendt direkte til
rådmannen i september 2013. Her viser
varsler til møte med rådmannen i mai 2013,
samt diverse epostutveksling. Også til denne
varslingen følger det en rekke vedlegg,
herunder den tidligere varslingen av
november 2012. Varsler spør også om
varslingen skal sendes til kommunens
varslingsadresse. Varsler fikk ikke svar på
denne henvendelsen, og sendte derfor kopi av
varslingen til varslingsadressen.
Revisjonen har forsøkt å finne dokumentasjon
som viser hvordan disse to varslene ble
behandlet. Det foreligger noe dokumentasjon,
herunder referater fra møter avholdt i samråd
med kommunens personalavdeling, samt
rådmannens uttalelse i tilknytning til
varslingssakene omtalt ovenfor. Det er ikke
mulig for revisjonen å se hvilke av varslingene
samtalene skriver seg til. Samtlige
dokumenter er arkivert sommeren 2014.
Revisjonen kan ikke se at varslingsutvalget var
involvert på noe som helst tidspunkt, hva
gjelder behandlingen av disse to varslingene.
8. Varsling L – til varslingsutvalget
Varslingen er sendt anonymt via kommunens
avvikssystem i november 2014. Det foreligger
et notat i saken som redegjør for utvalgets
undersøkelser. Utvalget beslutter i desember
2014 å oversende saken til personalavdelingen
for videre behandling.
9. Varsling M – til rådmannen
Varslingen er adressert til tidligere rådmann
og er journalført i kommunens arkivsystem i
januar 2013. Det foreligger ikke
dokumentasjon i arkivsystemet som viser om
eller hvordan varslet har blitt behandlet.
Revisjonen kan heller ikke se at
varslingsutvalget har vært involvert.
10. Varsling N – til varslingsutvalget
Leder for varslingsutvalget har informert om
at varslingsutvalget har behandlet ytterligere
en varslingssak knyttet til RTD. Denne ble
mottatt av varslingsutvalget i april/ mai 2009.
Saken har ikke blitt overlevert revisjonen.
11. Varsling O – til varslingsutvalget
Varslingen ble oversendt varslingsutvalget via
kommunens varslingsadresse i desember
2013. Varslingen er ikke kjent for
varslingsutvalget, da varslingsadressen ikke
var aktiv på det aktuelle tidspunktet. Utvalget
informerer om at det ikke har kommet
forespørsler fra den som varslet om varslingen
var mottatt, samt at varslingen ble sendt etter
at alle skulle ha gjennomgått opplæring i
kvalitetssystemets avvik og varslingsmodul.
Ivaretakelse av varslervern i
varslingssaker
I en av varslingene hevdes det at varslervernet
ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad. Det
vises til at det har blitt sendt ut en epost
adressert både til varsler og den omvarslede,
samt en etatsleder og kommunalsjef, fra en
virksomhetsleder i RTD, hvor det redegjøres
for deler av temaet varslingen omhandler. I
tillegg viser vedkommende til at varslingen var
blitt diskutert på en av ledersamlingene i
kommunalsjefens ledergruppe som et case.
Caset ble dessuten lagt frem før saken var
ferdigbehandlet i varslingsutvalget. Varsler
mener dette er gjort bevisst fra ledelsens side,
for å skade vedkommendes renommé.
Revisjonen har spurt kommunalsjef om
forholdet. Han informerer om at lederen som
sendte ut eposten ikke var kjent med at det
var kommet en varsling vedrørende forholdet.
Den aktuelle lederen trodde det var snakk om
en vanlig avviksmelding, som ble fulgt opp i
linjen. Kommunalsjefen bekrefter for øvrig at
varslingen ble presentert som et case på en
ledersamling, men at dette ble gjort anonymt.
Formålet var å bruke varslingen som et
verktøy for dilemmatrening og
kompetanseoverføring. Dette ble også klarert
med rådmannen i forkant. Kommunalsjefen
forbeholder seg retten til når som helst, og
uansett tema, å ta opp vanskelige saker til
43
diskusjon i en lukket og konfidensiell
ledergruppe.
At caset ble presentert anonymt har også blitt
bekreftet gjennom andre samtaler revisjonen
har gjennomført. En av lederne i
kommunalsjefens ledergruppe viser imidlertid
til at det antakelig var mulig å analysere seg
frem til hvem caset gjaldt, da vedkommende
har vært involvert i en rekke ulike hendelser
de siste årene. En annen leder bekrefter også
at caset ble presentert anonymt, men at det
var åpenbart hvem saken gjaldt.
Revisjonen har foretatt søk i arkivsystemet for
å se om vi finner dokumentasjon som
underbygger varslers anførsler om manglende
ivaretakelse av varslervernet. Vi har funnet en
mappe opprettet av stabsleder i mai 2014.
Dokumenttitler og innhold i dokumentene er
skjermet, med det er fullt mulig å se at det
gjelder varsling og hvem som har fremmet
varslingen
4.3 Revisjonens vurdering
håndteringen av varslinger er tråd med
kommunens varslingsrutine, og om seksjonen
praktiserer et forsvarlig vern av varslere.
Nye lovbestemmelser om varsling trådte i
kraft 1. januar 2007. Bestemmelsene lovfestet
retten til å varsle om kritikkverdige forhold i
virksomheten, og ga arbeidstakeren vern mot
gjengjeldelse. Samtidig ble arbeidsgiver pålagt
å legge forholdene til rette for intern varsling.
KS anbefaler at kommuner bør være åpne
organisasjoner, der medarbeiderne
oppfordres til å varsle internt om alle
kritikkverdige forhold. Det vises til at det i slike
organisasjoner vil være kultur for å stille
spørsmål, også kritiske spørsmål, og behovet
for å varsle vil bli mindre.
Det er tidligere avdekket at kommunens
epostadresse for varsling har vært ute av
funksjon. I forbindelse med arbeidet knyttet til
rapporten «Prosjektstyring og antikorrupsjon»
opplyste administrasjonen om at dette var
tydelig formidlet ut i organisasjonen. Dette
stemmer ikke overens med funnene gjort i
denne undersøkelsen. Som fakta viser var
dette ikke klart formidlet. I tillegg viser fakta
at kommunen har hatt mulighet til å rydde
opp i forholdet på et tidligere tidspunkt.
Tidligere rådmann ble gjort oppmerksom på
forholdet gjennom en forespørsel fra en av
varslerne allerede i september 2013, uten at
dette førte til handling fra administrasjonen.
Varslingsutvalget ble videre gjort oppmerksom
på forholdet 23. mai 2014. Likevel ble ikke
varslingsrutine og varslingsplakat endret før i
begynnelsen av august 2014. Det ble heller
ikke lagt ut informasjon på kommunens
intranett om forholdet før 8. august 2014.
Som fakta viser har dette medført at varslinger
ikke har blitt mottatt og behandlet. Revisjonen
har identifisert en av disse varslingene
(varsling O). I tillegg viser spørreundersøkelsen
at ytterligere tre personer har varslet via
varslingsadressen. Disse varslingene er ikke
identifisert/ funnet, og det er derfor ikke
mulig å vite hva varslingene omhandlet. Etter
revisjonens oppfatning er dette alvorlig og det
kan ikke utelukkes at dette har hatt betydning
for tilliten til varslingsinstituttet.
Fakta redegjør videre for hvordan
varslingsutvalget arbeider. Det opplyses om at
varslingsutvalget jobber i tråd med mandatet,
og at de oversender de fleste saker til leder i
linja for vurdering og tiltak, etter at utvalget
har foretatt en gjennomgang av saken.
Utvalget skal ikke realitetsbehandle
varslingene. Behandlingen av varslinger
dokumenteres heller ikke på noen måte,
utover den skriftlige tilbakemeldingen til
varsler og eventuelt den som er innvarslet. Slik
beskrives også mandatet og praksisen i et brev
oversendt til Fylkesmannen i Østfold.
Revisjonen stiller spørsmål ved om dette er i
tråd med varslingsrutinen og mandatet til
varslingsutvalget, og om det er i tråd med
premissene som ble lagt til grunn i
bystyresaken hvor utvalgsordningen ble
vedtatt. Revisjonen stiller også spørsmål ved
om dette har vært utvalgets faste
arbeidsform, all den tid fakta viser at enkelte
av varslingene har vært gjenstand for
omfattende behandling sammenlignet med
44
andre. Av de varslingene som har blitt lagt
frem for utvalget, er det stort sett bare
varslinger fra en varsler som har blitt avsluttet
uten nærmere undersøkelser fra utvalget.
Slik vi tolker rutinen skal varslingsutvalget som
hovedregel foreta en realitetsvurdering i
saken. Vi mener dette blant annet fremgår av
punktet om at utvalget skal fatte beslutning
der det er mulig. Videre fremgår det av
bystyresaken at «varslingsutvalget slik det er
foreslått har tilstrekkelige faglig kompetanse
til å behandle varsler, eller vite hvordan det er
mest hensiktsmessig at disse blir behandlet.»
Det vises også til at kritikkverdige forhold som
bør undersøkes og eventuelt endres, skal
oversendes til varslingsutvalget. Samlet kan
dette etter revisjonens oppfatning ikke forstås
på annen måte enn at det er nettopp
varslingsutvalget som skal utrede og foreslå
tiltak, men at selve oppfølgingen av
beslutningen skal foretas av
linjeorganisasjonen.
Vi mener også at dokumentasjonskravet er
mer omfattende enn det kommunen redegjør
for. At arbeidsmiljøloven ikke oppstiller
eksplisitte formkrav eller lignende er av
underordnet betydning, all den tid offentlige
virksomheter er underlagt særskilte
dokumentasjonskrav i henhold til arkivloven.
At det ikke er journalføringsplikt, medfører
ikke at dokumenter ikke er arkivverdige. Det
fremgår også av rutinen at ulike lovverk som
omhandler saksbehandling, offentlighet, arkiv
og personvern skal legges til grunn.
Tilsvarende gjelder kommunens prinsipper for
dokumenthåndtering. Videre vises det også
her til bystyresaken, hvor det fremgår at
«varsling må håndteres på en forsvarlig og
hensiktsmessig måte (…) Det må derfor
gjennomføres en korrekt og etterprøvbar
saksbehandling», samt at «ordningen som
foreslås vil til enhver tid gi andre
kontrollmyndigheter full oversikt over hvilke
varslingssaker som er registrert og hvordan
disse er behandlet i Fredrikstad kommune.
Fullstendige rapporter kan kjøres ut når det er
ønskelig eller blir etterspurt.» Samlet oppstiller
dette helt klart et dokumentasjonskrav knyttet
til saksbehandlingen.
Dersom det skal være mulig å kontrollere og
evaluere om hvorvidt varslingsinstituttet
fungerer, innebærer det at en større del av
arbeidet må dokumenteres. Dokumentasjon
har også betydning for rettsikkerheten både til
den som varsler, den omvarslede, og også
kommunen selv. Det betyr ikke at kommunen
skal arkivere personopplysninger knyttet til
sakene, men eksempelvis opprette en logg
knyttet til hver enkelt sak, som redegjør for
prosessen fra mottak av varsling til avslutning.
Dette vil naturligvis stille seg annerledes
dersom varslingen fører til tjenstlige eller
strafferettslige reaksjoner. I slike tilfeller vil
dokumentasjonskravet måtte være mer
omfattende.
Utfordringer knyttet til dokumentasjon har
også vist seg i denne konkrete undersøkelsen.
Kontrollutvalget har bedt om en evaluering av
hvordan varslinger knyttet til RTD har blitt
håndtert, noe som har vist seg utfordrende å
gjennomføre, nettopp på grunn av varierende
arkivering knyttet til de ulike sakene.
Revisjonen vil i det følgende knytte enkelte
bemerkninger til de ulike varslingssakene.
Innledningsvis er det vår oppfatning at varsling
A, C og L er behandlet i tråd med
varslingsrutinen.
Varsling O ble aldri mottatt av utvalget, da
varslingsadressen ikke lenger var i bruk.
Det er ikke mulig å vurdere behandlingen av
varsling B som følge av manglende
dokumentasjon. Varslingen skulle for øvrig
blitt oversendt varslingsutvalget, jfr.
varslingsrutinen og premissene i bystyresaken.
Varslingen illustrerer for øvrig det praktiske i å
la et utvalg håndtere samtlige varslinger, da
utvalget og rådmannen i varsling A og B har
blitt varslet om samme forhold, uavhengig av
hverandre.
Revisjonen finner ikke at varsling D er
behandlet i tråd med rutinen. Varslingen ble
lukket uten undersøkelse og uten at varsler
ble informert om beslutningen.
Varsling E ble etter revisjonens oppfatning
opprinnelig ikke behandlet i tråd med rutinen,
45
men ble brakt på «rett spor» som et resultat
av at varsler henvendte seg til
Sivilombudsmannen. Samtidig finner
revisjonen grunn til å bemerke at et av
medlemmene i utvalget antakelig har vært
inhabil i behandlingen av deler av varslingen.
Når det gjelder varsling F, G, H og I, så er det
revisjonens oppfatning at ingen av disse
sakene er behandlet i tråd med
varslingsrutinen. Samtlige varslinger avsluttes
basert på en redegjørelse fra tidligere
rådmann. Redegjørelsen omhandler ikke de
aktuelle varslingssakene, men gjelder i all
hovedsak varslingssakene som rådmannen
selv behandlet i 2012 og 2013. Revisjonen kan
ikke se at varslingsutvalget selv har foretatt
noen realitetsbehandling eller gjennomgang
av varslingene. Utvalget har heller ikke ført
samtaler med verken kommunalsjef eller
varsler i forbindelse med behandlingen.
Revisjonen finner heller ikke at varsling J og K
er behandlet i tråd med rutinen. Utover
rådmannens redegjørelse i ettertid, foreligger
det lite dokumentasjon som viser hva som
konkret ble gjort. Forøvrig skulle rådmannen
oversendt varslingene til varslingsutvalget.
Varsling M er sendt direkte til rådmannen.
Den har blitt liggende ubehandlet, og er heller
ikke oversendt varslingsutvalget. Det er også
grunn til å stille spørsmål ved hvorfor
varslingen ikke har blitt sett i sammenheng
med varslingen fra den tidligere lederen fra
2012, som omhandler samme tema.
Revisjonen har også blitt bedt om å ta stilling
til om RTD praktiserer et forsvarlig
varslervern.
Spørreundersøkelsen inneholdt et spørsmål
hvor respondentene ble bedt om å ta stilling
til hvor stor tillit man har til at varslere sikres
tilstrekkelig vern i kommunen. 25,5% har
ingen oppfatning om saken, og øvrige
respondenter fordeler seg mer eller mindre
likt over hele skalaen. Spørsmålet retter seg
imidlertid generelt mot kommunen, og det
kan naturligvis argumenteres for at
respondentene oppfatter varslervernet på
egen arbeidsplass som tilfredsstillende, men
er usikker på hvordan det er i resten av
kommunen. Undersøkelsen viste imidlertid
også at halvparten av respondentene var kjent
med at det var blitt varslet om kritikkverdige
forhold som gjaldt RTD, og 15 av 98
respondenter svarte bekreftende på
spørsmålet om en varslers identitet var blitt
diskutert åpent på arbeidsplassen. Disse
fordelte seg jevnt på de ulike avdelingene/
virksomhetene. Sett i lys av at varslere skal gis
vern og at behandlingen skal være fortrolig, så
mener revisjonen at antallet burde vært
betraktelig lavere.
Revisjonen stiller også spørsmålstegn ved at
kommunalsjef presenterer et case som
baserer seg på en reell varsling, særlig før
saken er ferdigbehandlet. Vi betviler ikke at
caset ble presentert anonymt, men det
fremgår av fakta at det var mulig å analysere
seg frem til hvem det gjaldt. Kommunalsjef
viser også til at caset ble behandlet i
konfidensielle rammer, og at det må være
anledning til å ta opp aktuelle
problemstillinger til bruk i dilemmatrening. At
varsler selv omtaler caset i et brev til
varslingsutvalget, viser jo rent faktisk at
rammen ikke var så konfidensiell som
kommunalsjefen oppfattet den som.
Revisjonen viser her til varslingsrutinen, hvor
det fremgår at en varsling er en sak mellom
varsler, den innvarslede og varslingsutvalget.
Etter vår oppfatning vil slike handlinger kunne
bidra til å svekke tilliten til varslervernet.
Revisjonen vil også trekke frem eposten som
ble sendt ut til kommunalsjef og etatsleder,
med kopi både til varsler og den som var
innvarslet. Revisjonen legger til grunn at
handlingen var gjort i beste mening, for å
informere alle involverte om hva som var
besluttet, men også dette må kunne antas å
bidra til og svekke tilliten til varslervernet.
Revisjonen har også funnet en mappe i
arkivsystemet hvor det eksplisitt fremgår at
mappen gjelder varsling fra en navngitt
person. Mappen er tilgjengelig for alle og
enhver, og saken er opprettet av en som ikke
skulle vært involvert i saken i henhold til
varslingsrutinen.
46
knyttet til RTD.
Revisjonen finner det vanskelig å konkludere
generelt når det gjelder ivaretakelse av
varslervernet, men det er vår oppfatning at
vernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig
grad i tilknytning til en av varslingene.
Revisjonen viser også til spørreundersøkelsen,
hvor respondentene fordeler seg jevnt over
hele skalaen. Ideelt sett burde flertallet av
respondentene befunnet seg i den øvre delen
av skalaen. Vi legger imidlertid til grunn at
kommunen bruker respondentdataene aktivt i
et forbedringsperspektiv.
Revisjonen har ingen konkrete anbefalinger
knyttet til problemstillingen, da fakta viser at
rådmannen skal fremme en sak om ny
sammensetning av varslingsutvalget, samt
revidert varslingsrutine, i april 2015.
Revisjonen er kjent med at det allerede er tatt
hensyn til flere av de utfordringene som er
påpekt i fakta og i vurderingene, og at
rådmannen ønsker å gjennomføre flere grep
for å styrke og forbedre varslingsinstituttet i
kommunen.
47
5 UTBYGGINGSAVTALER OG AVTALER OM ANLEGGSBIDRAG
«Er RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag i tråd
med regelverket, og er den ellers forsvarlig?»
på utbyggingsavtaler og avtaler om
anleggsbidrag knytter seg til påstander om at
seksjonens praksis ikke fremstår som
forsvarlig og at kommunen pådrar seg stor
risiko.
Utbyggingsavtaler
Utbyggingsavtaler er regulert i planog
bygningsloven17 kapittel 17, og defineres i §
17-1 som: «…en avtale mellom kommunen og
grunneier eller utbygger om utbygging av et
område, som har sitt grunnlag i kommunens
planmyndighet etter denne lov og som gjelder
gjennomføring av kommunal arealplan»
Det fremgår av forarbeidene til ny planog
bygningslov at bestemmelsen er en
videreføring av § 64 i loven av 1985, og at den
derfor skal tolkes likt. Uttrykket «kommunens
planmyndighet» innebærer at avtalene skal
være knyttet til gjennomføring av arealplan
(eks arealdel av kommuneplan,
reguleringsplan eller bebyggelsesplan), enten
ved at avtalen inngås i sammenheng med
kommunens behandling av et planforslag eller
at avtalen er knyttet til en byggesak.
Sistnevnte er særlig aktuelt der avtalen gjelder
oppfyllelse av rekkefølgekrav i reguleringseller bebyggelsesplaner. Avtalen vil for
utbygger være en nærmere presisering av
hvilke krav som følger av planen, mens den for
kommunen blir et verktøy for å oppnå
planenes formål.
I henhold til § 17-2 må utbyggingsavtaler ha:
«…grunnlag i kommunale vedtak fattet av
kommunestyret selv, som angir i hvilke tilfeller
utbyggingsavtale er en forutsetning for
17
Lov om planlegging og byggesaksbehandling av
27. juni 2008, nr. 71.
utbygging, og som synliggjør kommunens
forventninger til avtalen». Bestemmelsen
fastsetter at det må være fattet et
forutsigbarhetsvedtak for inngåelse av slike
avtaler, og vedtaket må være fattet av
kommunestyret selv (det kan ikke delegeres).
Det må bemerkes at vedtak etter § 17-2 ikke
har som formål å bestemme alt en avtale skal
inneholde. Kommunen er ikke bundet til å
videreføre alle forutsetninger som er angitt i
vedtaket, og det er heller ikke meningen å
legge absolutte rammer for hvor langt en
avtale kan gå. Dette ivaretas gjennom § 17-3,
som regulerer avtalens innhold.
Det er ikke formålstjenlig å redegjøre for hele
§ 17-3, men det er viktig å påpeke at
bestemmelsen setter grenser for hvilke
forpliktelser avtalen kan pålegge grunneier/
utbygger. Det er selvsagt at kommunen må
inngå avtalen innenfor rammene av de
ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk,
men bestemmelsen trekker imidlertid
snevrere rammer enn det som følger av disse
reglene. Et gjennomgående prinsipp er at det
skal legges en forholdsmessighetsvurdering til
grunn. I henhold til byggesaksforskriften § 181 kan det ikke avtales at grunneier helt eller
delvis skal bekoste infrastruktur som skoler,
barnehager, sykehjem eller tilsvarende
tjenester som det offentlige med hjemmel i
lov er forpliktet til å skaffe til veie.
I henhold til § 17-4 skal kommunen kunngjøre
både oppstart av forhandlinger om
utbyggingsavtaler, og også inngåtte
utbyggingsavtaler. Dersom avtalen inneholder
forhold som går utover det kommunen ensidig
kan pålegge gjennom planarbeidet, skal også
avtalen legges ut til eget ettersyn med frist på
30 dager for merknader. En viktig side av
utbyggingsavtaler er at kommunens rolle som
48
forhandlingspart er knyttet til rollen som planog bygningsmyndighet. Tilbud om ytelser fra
utbygger kan tenkes å påvirke kommunen til
fatte vedtak i tråd med utbyggers ønske, og
føre til at andre hensyn som skal ivaretas i en
forsvarlig planprosess kommer under press.
Det kan oppstå mistanke om at andre hensyn
ikke tillegges tilstrekkelig vekt. Offentlighet
rundt avtaleforholdet bidrar til at tredjeparter
blir oppmerksomme på prosessen, og kan
reagere der de mener deres interesser
påvirkes.
Etter byggesaksforskriften § 18-2 kan
kunngjøring og/ eller ettersyn unntas i de
tilfellene hvor utbyggingsavtalen pålegger den
private part plikter som i alt vesentlighet
omfattes av planog bygningsloven §§ 18-1 og
18-2. Slike plikter er for eksempel
opparbeidelse av offentlig vei,
hovedavløpsledning, hovedvannledning og
fellesareal.
Samtidig fremgår det av offentlighetsloven §
11 at «Når det er høve til å gjere unntak frå
innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt
eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn
dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre
enn behovet for unntak.» Bestemmelsen
retter seg mot innsynsbegjæringer, men
oppfattes også som et prinsipp om at
offentlige virksomheter skal praktisere
meroffentlighet.
Avtaler om anleggsbidrag
I forbindelse med inngåelse av
utbyggingsavtaler om teknisk infrastruktur,
kan kommuner også inngå avtaler om
anleggsbidrag.
Kort oppsummert består modellen i at det er
kommunen selv som står som byggherre for
utbygging av teknisk infrastruktur - som
utbygger er pålagt å bygge ut gjennom
utbyggingsavtalen. Kommunen står som
kontraktsmotpart ovenfor utførende
entreprenør, og faktureres direkte av denne.
Kommunen krever fradrag for
merverdiavgiftsbelastningen i tråd med
merverdiavgiftsloven, og innkrever deretter et
anleggsbidrag fra utbygger som skal dekke
kommunens netto utgifter med tillegg av de
kostnader som påløper for å administrere
kontraktsforholdet. På denne måten
reduseres utbyggers kostnader knyttet til
teknisk infrastruktur tilnærmet tilsvarende
merverdiavgiftsbelastningen. Figurene
nedenfor illustrerer forskjellen mellom en
ordinær utbyggingsavtale og en avtale om
anleggsbidrag.
Figur 10: Ordinær utbyggingsavtale
Kommentarer til figuren: I en ordinær utbyggingsavtale er utbyggeren ansvarlig for utbyggingen av et område.
Kommunen har ikke noe ansvar utover å overta de offentlige infrastrukturanleggene etter at disse står ferdige.
Anleggene overdras til kommunen vederlagsfritt. De heltrukkede pilene illustrerer kontraktsforholdet mellom
utbygger og entreprenør. Det er med andre ord utbygger som kontraherer entreprenør for oppdraget, og som
faktureres direkte av entreprenøren for arbeidet. Den stiplede pilen illustrerer at kommunen overtar den tekniske
infrastrukturen fra utbygger vederlagsfritt. Som eksempel kan det vises til et område som bygges ut med nye
boliger. Dersom anleggskostnaden utgjør 10.000.000,- vil utbygger måtte bære hele kostnaden selv, da utbygger
ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift.
49
Figur 11: Anleggsbidragsmodellen
Kommentarer til figuren: De heltrukkede pilene illustrerer at kommunen er byggherre for de offentlige
anleggene og kontraherer entreprenør for oppdraget. Kommunen er tiltakshaver og anskaffer anleggene selv, og
entreprenøren fakturerer kommunen direkte. Kommunen har fradragsrett for merverdiavgift, da anlegget skal
brukes i merverdiavgiftspliktig virksomhet med omsetning av vannog kloakktjenester. For øvrig teknisk
18
infrastruktur kommer ordningen med momskompensasjon til anvendelse. Den stiplede pilen illustrerer utbyggers
forhold til kommunen, hvor utbygger dekker de kostnader kommunen pådrar seg ovenfor entreprenør i form av et
anleggsbidrag. For å dekke kommunens kostnader med administrering av anleggsbidragsmodellen i prosjektet,
skal utbygger i tillegg til anleggsbidraget også betale et administrasjonsgebyr. I dette tilfellet faktureres
kommunen for anleggskostnaden på 10.000.000,- av entreprenør. Kommunen fradragsfører merverdiavgiften på
2.000.000,- (kommunen får beløpet tilbakebetalt fra staten) og fakturerer utbygger for differansen på 8.000.000,uten å beregne merverdiavgift. Ved å bruke denne modellen reduseres totalkostnaden i prosjektet med
merverdiavgiftsbelastningen. Dette er positivt for utbygger som oppnår lavere utbyggingskostnader, det er positivt
for kommunen som får bygget ut kommunal infrastruktur raskere, og det antas at det er positivt for boligkjøperne
da «produksjonskostnaden» knyttet til hver enkelt bolig reduseres.
Anleggsbidragsmodellen praktiseres i flere
kommuner, og er i utgangspunktet akseptert
av skattemyndighetene. Det er imidlertid en
rekke forutsetninger som må være oppfylt for
at modellen skal kunne aksepteres. Det
foreligger flere eksempler på at varianter, som
tilsynelatende fremstår som identiske med
figur 11 ovenfor, har blitt underkjent av
skattemyndighetene.
En modell som man antar har vært godkjent,
er den såkalte «Valdresmodellen». Modellen
ble utviklet av Valdres kommunerevisjon (nå
Kommunerevisjonen IKS) og forutsetter i korte
trekk følgende organisering:
 Grunneier søker kommunen om å få legge
ut et bolig- eller et hyttefelt for utbygging
og salg. Kommunen gir tillatelse til dette,
men under forutsetning av at godkjent
vannog avløpsanlegg er utarbeidet før
slik tillatelse gis, jfr. gammel planog
bygningslov § 67. Kommunen har ikke
økonomisk mulighet til å finansiere



utbyggingen eller ledige arbeidsressurser
til å prosjektere og administrere
utbyggingen av anlegget. Grunneier har et
inntektspotensial i salg av tomtene og kan
legge utbyggingskostnaden inn i
tomteprisen. Grunneier er derfor villig til å
gjennomføre utbyggingen for kommunen.
Kommunen inngår skriftlig kontrakt med
grunneier om at grunneier skal være
kommunens representant for prosjektet
fra prosjekteringsstadiet til ferdig
utbygget anlegg, kommunen stiller de
tekniske kravene til anlegget.
Grunneier stiller bankgaranti for et
tilstrekkelig beløp som skal finansiere hele
utbyggingen, inkludert alle kostnader
grunneier har med utbyggingen.
Grunneier skal løpende overføre midler til
en særskilt bankkonto tilhørende
kommunen, som er øremerket tilskudd for
utbygging av det eksakte vannog
avløpsanlegget.
18
Ordningen medfører at kommuner får refundert den merverdiavgiften de har betalt, som går til produksjon
av tjenester som ikke er merverdiavgiftspliktige. Merverdiavgiften vil dermed ikke utgjøre noen kostnad.
50

Grunneier inngår avtaler med
entreprenører mv. om utbygging av vannog avløpsanlegget i kommunens navn ved
det eksakte prosjektets navn. Det vil si at
alle fakturaer stiles til kommunen,
bokføres i kommunens regnskap og
utbetales av kommunens
økonomiavdeling ved belastning av
bankkontoen som grunneier har satt
midlene inn på. Når kommunen bokfører
fakturaene i sitt regnskap trekker man fra
inngående merverdiavgift og aktiverer
anlegget som kommunalt vannog
avløpsanlegg.
Valdres kommunerevisjon beskrev modellen i
et brev til Oppland fylkesskattekontor den 25.
september 1997, hvor også følgende
vurdering av revisjonssjef Åge Sandsengen ble
tatt inn: «Etter mval er det den som besitter en
faktura i sitt navn som har fradragsrett for
inng.mva når dette er til bruk i den
avgiftspliktiges virksomhet, det er ikke krav
om at man også må ha betalingsforpliktelsen.
Vann- og avløpsanlegget er et kommunalt
anlegg og skal brukes i avgiftspliktig
virksomhet. Kommunen kan engasjere en
annen ekstern konsulent til å prosjektere og
administrere anlegget enn grunneier B, og
krever at grunneier B skal finansiere dette
også, uten at jeg kan se at dette endrer de
faktiske forholdene.»
Oppland fylkesskattekontor skrev i sitt svar til
Valdres kommunerevisjon (12. november
1997), at «Oppland fylkesskattekontor vil anta
at den ovennevnte løsning vil gi rett til fradrag
for inngående avgift for kommunen på
utbyggingskostnaden. Kommunen må kunne
engasjere en annen ekstern konsulent til å
prosjektere og administrere anlegget enn
grunneier, uten at det vil være av betydning
for avgiftsforholdet, så lenge krav i lov og
forskrift blir oppfylt».
Konklusjonen følges opp i et brev til
Finansdepartementet 25. juni 2003, hvor
Skattedirektoratet skriver at
«Skattedirektoratet antar at fremgangsmåten
som blir beskrevet i brevet ikke er til hinder for
kommunens rett til fradrag for inngående
merverdiavgift».
Det er imidlertid viktig å understreke
skattemyndighetens gjennomgående bruk av
begrepet «antar». Brevet til Valdres
Kommunerevisjon er heller ingen bindende
forhåndsuttalelse, og gir således ikke garanti
for at modellen aksepteres. Som følge av
rettsavgjørelsen mot Sandnes og Sola
kommune (omtales nedenfor) har forøvrig
Kommunerevisjonen IKS anbefalt sine
kommuner å gå bort fra ordningen, da revisor
oppfatter den til å være for lik den modellen
som ble underkjent. Dette har også
kommunene sagt seg enig i.
Skattedirektoratet har imidlertid også avgitt
en bindende forhåndsuttalelse (BFU 33/05,
avgitt 5. august 2005). Faktum i saken var som
følger:
Lillevik kommune og Utbygger AS (UB) hadde
tidligere inngått en utbyggingsavtale som
medførte at UB skulle stå som byggherre for
kommunal infrastruktur, herunder vannog
avløpsanlegg, knyttet til et boligområde
selskapet stod som utbygger for. Før
utbyggingen av infrastruktur ble igangsatt,
ønsket partene å endre utbyggingsavtalen, slik
at det skulle være kommunen selv som stod
som byggherre for den kommunale
infrastrukturen. UB skulle gjennom en
reforhandlet utbyggingsavtale dekke
kommunens utbyggingskostnader gjennom et
anleggsbidrag. Kommunen ønsket i denne
sammenheng å inngå entrepriseavtale med
selskapet Utbyggerentreprenøren AS (UBE),
som er et datterselskap av UB, om utbygging
av infrastrukturen. Kommunen ønsket en
bekreftelse på at ny reforhandlet
utbyggingsavtale, samt inngåelse av
entreprisekontrakt mellom kommunen og
UBE, ville innebære følgende:
 At kommunen ville ha fradragsrett for
inngående avgift på den del av fakturaene
fra UBE som gjaldt utbygging av vannog
avløpsanlegg, jf. mval § 21.
 At anleggsbidraget som kommunen ville
oppkreve fra utbygger (UB) i henhold til
utbyggingsavtale, ikke var å anse som
vederlag for avgiftspliktig omsetning, jf.
mval §§ 3 og 13.
51
Det ble opplyst om at mangelen på
avgiftsmessig nøytralitet mellom kommunal
og privat utbygging av kommunale anlegg var
hovedårsaken til at man ønsket å organisere
utbyggingen som beskrevet ovenfor. Følgende
forutsetninger ble lagt til grunn av
kommunen:
 Anleggene skulle opparbeides i henhold til
kommunal standard og etter tekniske krav
oppstilt av kommunen.
 UB skulle overføre eiendomsretten til
eventuell grunn som kommunen skulle
bygge ut infrastruktur på, før arbeidene
ble igangsatt.
 UBE skulle kontraheres som
totalentreprenør av kommunen. UBE
skulle ikke utføre det fysiske
byggearbeidet selv, men skulle benytte
seg av ulike underentreprenører.
 All prosjektering og byggeledelse skulle
gjennomføres av UBE.
 Avtalen mellom kommunen og UBE skulle
være en totalentreprisekontrakt, hvor
kommunen hadde et betalingsansvar
overfor UBE, mens UBE hadde et
leveringsansvar overfor kommunen,
 Kommunen skulle fortløpende oppnå
eiendomsrett til resultatet av det utførte
arbeidet etter hvert som det ble fakturert.
UB skulle ikke inngå som part i avtalen
mellom UBE og kommunen.
 UBE skulle fakturere kommunen med
utgående avgift på sine byggetjenester,
med unntak av tjenester som gjelder
offentlig vei (jf. mval § 16 nr. 13).
 I utbyggingsavtalen skulle det avtales at
kommunen skulle ha rett til å kreve sine
reelle utbyggingskostnader refundert
gjennom et anleggsbidrag fra UB.
Skattedirektoratet vurderte faktum ut i fra
gjeldende avgiftslovgivning og
refusjonsreglene i planog bygningsloven.
Under forutsetning av at den skisserte
løsningen ble fulgt, kom man til at kommunen
vil ha fradragsrett for inngående avgift på
vannog avløpsanlegget anlagt av UBE, samt
at kommunen heller ikke skulle beregne
merverdiavgift av refusjonsbeløp som ble
krevet fra UB for dekning av omkostninger til
infrastrukturen på området.
Et viktig poeng hva gjelder forhåndsuttalelsen
til Skattedirektoratet, er at denne kun
sanksjonerer den foreslåtte modellen. Den
sier ikke noe om lovligheten av andre
modeller. En modell som imidlertid ikke har
blitt akseptert av skattemyndighetene er den
såkalte «administrasjonsmodellen».
Modellen ble praktisert i kommunene Sola og
Sandnes frem til ca. 2008. På dette
tidspunktet avholdt Skatt Vest en begrenset
kontroll i kommunene. Kontrollen førte til at
Skatt Vest sommeren 2010 fattet vedtak om
tilbakeføring av fradragsført inngående avgift,
samt tilbakebetaling av kompensert
merverdiavgift for begge kommunene.
Revisjonen bemerker at kommunene i forkant
hadde forespurt skattemyndighetene om
lovligheten av modellen. De tolket svaret som
en aksept for ordningen. Uttalelsen viste blant
annet til den ovenfor omtalte
«Valdresmodellen». Disse ankepunktene ble
utførlig behandlet i rettsavgjørelsene, men
førte ikke frem.
Samlet sett beløp tilbakebetalingskravet seg til
ca. 47,5 millioner med tillegg av renter.
Vedtakene ble påklaget, men Klagenemda for
merverdiavgift opprettholdt vedtakene19.
Etter dette tok kommunene ut søksmål mot
Staten. Staten ble frifunnet i tingretten og
lagmannsretten, og anke til Høyesterett ble
avvist. Dommen er således rettskraftig avgjort.
«Administrasjonsmodellen» ble avvist fordi
retten fant at den ikke samsvarte med
merverdiavgiftsloven § 21( § 8-1 i nåværende
lov). Det ble også konkludert med at den
heller ikke samsvarte med «Valdresmodellen»
eller modellen som ble akseptert i den
bindende forhåndsuttalelsen. Kort
oppsummert var modellen utformet slik:
 Utbygger inngikk avtale med utførende
entreprenør hvor det ble bestemt at
faktura knyttet til utbyggingen av det
aktuelle anlegget skulle stiles til
kommunen c/o «utbygger» (Faktura skulle
gå til utbygger for attestasjon før den gikk
til kommunen).
19
KMVA-2011-6920, datert 11. april 2011.
52







Utbygger innbetalte et beløp til
kommunens bankkonto til dekning av
faktura fra utførende entreprenør.
Innbetalingen skulle være registrert på
kommunens konto minst 15 dager før
faktura fra utførende entreprenør hadde
forfallsdato.
Utbygger oversendte deretter faktura
mottatt fra utførende entreprenør til
kommunen.
Kommunen betalte faktura fra utførende
entreprenør innen forfallsdato.
Kommunen bokførte fakturaene i
kommunens regnskap i samsvar med
gjeldende regelverk for slik bokføring.
Kommunen førte merverdiavgiften i sitt
avgiftsregnskap og medtok denne i
avgiftsoppgjøret med Staten.
Kommunen betalte/ refunderte den
fradragsførte merverdiavgiften til
utbyggers bankkonto innen 30 dager etter
utløpet av den aktuelle avgiftsterminen
forutsatt at avgiften var refundert
gjennom avgiftsoppgjøret.
Utbygger utarbeidet prosjektregnskap for
det aktuelle anlegget og overleverte dette
ved ferdigstillelse, evt. ved kommunens
overtakelse av anlegget.
I tillegg inneholdt avtalen en utstrakt
ansvarsfraskrivelse fra kommunen hva gjelder
ulike økonomiske forpliktelser som kunne
oppstå i forbindelse med utbyggingen,
herunder ansvar for eventuell erstatning
dersom avtalen var i strid med bestemmelser i
lov om offentlige anskaffelser eller dersom
modellen ikke ble akseptert av
skattemyndighetene.
I sin vurdering skrev blant annet tingretten at
«Ordningen som ble etablert var at kommunen
overtok og ble eier av VA- anlegget fra privat
utbygger når det var ferdigstilt. Kommunen
fikk ikke anlegget oppført for seg av
entreprenør. Det var privat utbygger som
inngikk oppføringsavtale med entreprenør.
Administrasjonsavtalene innebar ingen
endring i ansvarsforholdene. Etter rettens syn
må anskaffelsen av VA-anlegg tilordnes de
private utbyggerne og kan ikke tilordnes
kommunene. Dette innebærer at kommunene
ikke har fradragsrett for avgift etter
merverdiavgiftsloven».
Kommunene viste til at det var liten forskjell
mellom administrasjonsmodellen og de
godkjente modellene «Valdresmodellen» og
«anleggsbidragsmodellen». Til dette bemerket
retten at «forskjellen er sentral, og avgjørende
ettersom kommunen etter de øvrige
modellene er eier/ byggherre ved oppføringen
av VA-anleggene som juridisk kontraktspart
med entreprenøren. (…) På samme måte kan
heller ikke den valgte fremgangsmåte med
faktura stilet til kommunen, føre til at
kommunen anses som formell og reell
anskaffer av VA-anleggene under oppføring.»
Lagmannsretten tilføyer dessuten at «Dersom
avgiftsfritak skal «tas ut» hos kommunen i
slike tilfeller, må det derfor være tale om
omsetning som reelt sett er relevant for eller
har naturlig og nær tilknytning til
kommunenes avgiftspliktige omsetning. Det
ligger i dette at fradrag ikke kan baseres på en
avtaleordning som ikke kan ses å ha noe
formål utover det rent avgiftsmessige (…)»
Basert på ovennevnte er det rimelig å legge til
grunn at en modell som i all hovedsak er i tråd
med Skattedirektoratets bindende
forhåndsuttalelse, er den modellen som
kommuner bør benytte for å være sikre på at
merverdiavgiftsspørsmålet håndteres korrekt.
Regelverket om offentlige anskaffelser
Et sentralt spørsmål knyttet til
anleggsbidrag, er om lov om offentlige
anskaffelser kommer til anvendelse.
Hva gjelder ordinære utbyggingsavtaler synes
spørsmålet inntil videre å være avklart fra
departements hold. I rundskriv av 23.
november 2005 skriver Nærings- og
Handelsdepartementet blant annet at
«Utbyggingsavtalers forhold til regelverket om
offentlige anskaffelser reiser en rekke
kompliserte spørsmål, herunder om det
foreligger en avtale som er gjensidig
bebyrdende, siden kommunen ikke gir noen
tradisjonell økonomisk ytelse i avtalen. (…) Et
utgangspunkt for vurderingen kan være
hvorvidt den aktuelle opparbeiding kan stilles
53
som et vilkår etter planog bygningsloven. Der
opparbeidingen er et vilkår etter planog
bygningsloven § 67 (nåværende plbl §§ 18-1) ,
har NHD kommet til at opparbeidingen ikke
omfattes av anskaffelsesreglene. (…) Avtalene
trer i stedet for ensidige offentligrettslige
forutsetninger om opparbeiding, og kan
erstattes med f.eks. et vilkår etter planog
bygningsloven. Avtalene gir imidlertid
mulighet for at partene justerer
opparbeidingen slik de finner hensiktsmessig.
Det vil gi liten mening å kreve at en slik avtale
må legges ut på anbud.»
Departementet skriver videre: «Vi finner det
imidlertid vanskelig å gå lenger i vurderingen.
Ytterligere avklaring av grensen for når en
utbyggingsavtale omfattes av reglene om
offentlige anskaffelser må finnes i praksis –
ved avgjørelse i KOFA, nasjonale domstoler
eller EF domstolen – eller ved endringer i
reglene om offentlige anskaffelser.»
Spørsmålet om norske utbyggingsavtalers
forhold til anskaffelsesregelverket har ikke
vært prøvet for norske domstoler eller EU
domstolen, men KOFA20 har vurdert
spørsmålet. Saken gjaldt påstand om ulovlig
direkteanskaffelse gjennom en
utbyggingsavtale. Partene i avtalen var Lenvik
kommune og AS Ferdighus, og
utbyggingsavtalen omfattet utbygging av
omfattende teknisk infrastruktur. I tillegg
skulle AS Ferdighus etablere en mindre
broforbindelse, hvor kommunen skulle yte
medfinansiering. KOFA kom til at
utbyggingsavtalen ikke var omfattet av
anskaffelsesregelverket, da avtalen ikke gikk
utover de begrensninger som er oppstilt for
utbyggingsavtaler i planog bygningsloven og
tilhørende forskrifter. KOFA presiserte
imidlertid at vurderingen ville kunne stilt seg
annerledes dersom kommunen hadde stilt
vilkår om tiltak som var særlig omfattende,
eller der tiltakene hadde en svakere
tilknytning til prosjektet som
utbyggingsavtalen knyttet seg til.
Når det gjelder avtaler etter
anleggsbidragsmodellen, vil imidlertid saken
kunne stille seg annerledes. Spørsmålet har
foreløpig ikke vært gjenstand for
domstolavklaring, men det er enighet i
juridiske miljøer om at anskaffelsesregelverket
kommer til anvendelse.
Under anleggsbidragsmodellen er det ikke et
spørsmål om selve avtalen med utbygger må
konkurranseutsettes, men om
entrepriseavtalen mellom kommunen og
eventuell entreprenør må
konkurranseutsettes. Anskaffelsesregelverket
kommer til anvendelse på offentlige
oppdragsgiveres tildeling av kontrakter om
levering av varer, tjenester eller utførelse av
bygge- og anleggsarbeider, jf. forskrift om
offentlige anskaffelser (foa) § 1-3. Det er
derfor rimelig å anta at en avtale om
anleggsbidrag ikke endrer på dette, all den tid
kommunen selv må være byggherre og det er
kommunen selv som må inngå kontrakt med
utførende entreprenør for at avtalen skal
være gyldig sett i forhold til avgiftsreglene.
Det har tidligere vært hevdet at kravet om
«gjensidig bebyrdende avtale» (definisjonen
av kontrakt, jf. foa § 4-1a) ikke kan sies å være
oppfylt i forbindelse med en entrepriseavtale i
tilknytning til en avtale om anleggsbidrag.
Begrunnelsen er at kommunen får dekket sine
utgifter av utbygger, og at dette må medføre
at anskaffelsesregelverket ikke får anvendelse.
Det er imidlertid vanskelig å se at det forhold
at kommunen får dekket sine utgifter til
anskaffelser som kommer fellesskapet til
gode, i seg selv skal oppheve gjensidigheten i
kontraktsforholdet til leverandøren. Det finnes
en rekke tilfeller hvor en kommunal eller
annen offentlig oppdragsgiver gjennom ulike
ordninger får refundert eller dekket inn sine
utlegg, eksempelvis fra brukerne av de anlegg
som anskaffes, eller ved direkte bevilgninger,
uten at dette utløser spørsmål om
anskaffelsesreglenes anvendelse. Spørsmålet
diskuteres blant annet i kommentarutgaven til
anskaffelsesloven21, hvor det i hovedsak
21
20
Klageorgan for offentlige anskaffelser – sak
2013/35
Dragesten, Marianne mfl (2005) Offentlige
anskaffelser – Kommentarutgave. Oslo,
Universitetsforlaget, s. 419 «Får et sykehus (…)
54
konkluderes med at dette ikke har noen
betydning.
En oppsummering av kravene
Oppsummert må følgende krav kunne stilles til
kommunens praksis med utbyggingsavtaler og
avtaler om anleggsbidrag:
 Rådmannen må sørge for at de risiki som
er knyttet til bruken av utbyggingsavtaler
og avtaler om anleggsbidrag er håndtert
på en tilfredsstillende måte, jfr. kapittel
2.4.
 Bruk av utbyggingsavtaler skal være
forankret i bystyrevedtak som klargjør når
utbyggingsavtale er en forutsetning for
utbygging og hvilke typer tiltak det kan
være aktuelt å forhandle om i avtalene.
 Kommunen kan ikke inngå bindende
utbyggingsavtale før arealplan for det
aktuelle området er vedtatt.
 Utbyggingsavtaler kan omfatte teknisk
infrastruktur og grøntområder,
boligpolitiske tiltak og andre tiltak som er
nødvendige for gjennomføring av den
konkrete arealplanen. Det er ikke tillatt for
utbygger å bekoste lovpålagt sosial
infrastruktur (skole, sykehjem, barnehage
eller tilsvarende tjenester).
 Oppstart av forhandlinger og inngått
avtale skal som hovedregel kunngjøres.
 Dersom fremforhandlet avtale baserer seg
på kommunens myndighet etter planog
bygningslovens § 17-3 2. eller 3. ledd, skal
forslaget til avtale legges ut til offentlig
ettersyn.
 Ved inngåelse av avtaler om
anleggsbidrag, må disse utformes og
etterleves på en slik måte at
donert et beløp til anskaffelse av sykehusutstyr og
giveren har bestemt hva som skal anskaffes og av
hvem, kommer anskaffelsesforskriften ikke til
anvendelse. (…) Har sykehuset derimot fått et
pengebeløp, men det er opp til sykehuset å
bestemme hva som skal anskaffes, er det sykehuset
som foretar anskaffelsen. Regelverket kommer
derfor (…) til anvendelse. Det kan foreligge en
gjensidig bebyrdende avtale selv om det ikke er
oppdragsgiver som til slutt skal betale for ytelsen.
(…) Særlig gjelder det dersom oppdragsgiver i
tillegg formulerer krav og kriterier, gjennomfører
anskaffelsen og fatter beslutning om leverandør.»


avgiftshåndteringen blir korrekt. Dette
innebærer blant annet at:
o Anleggene opparbeides i henhold til
kommunal standard og etter tekniske
krav oppstilt av kommunen.
o Utbygger overfører eiendomsrett til
eventuell grunn som kommunen skal
bygge ut, før arbeidene igangsettes.
o Avtalen om anleggsbidrag må inngås
før arbeidene starter.
o Det er kommunen selv som må stå
som byggherre og inngå kontrakter
med utførende entreprenør.
Utbyggingen må overfor entreprenør
skje for kommunens regning og risiko.
o Utførende entreprenør må fakturere
kommunene direkte for arbeidet.
o Kommunen kan oppnevne en
tredjepart, eksempelvis utbygger, til å
være kommunens representant for
prosjektet fra prosjekteringsstadiet til
ferdig utbygget anlegg.
Ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal
kommunen følge regelverket om
offentlige anskaffelser, som følge av at det
er kommunen selv som må være
kontraktspart opp mot utførende
entreprenør.
Dokumenter skal som hovedregel
journalføres. Dersom journalføring kan
unnlates, skal dokumentene likevel
arkiveres.
Utbyggingsavtaler – Bystyrets vedtak og
rådmannens saksfremstilling
Forutsigbarhetsvedtak for utbyggingsavtaler
ble enstemmig vedtatt av Bystyret 21.
september 2006, sak PS 80/06. Vedtaket
inneholder blant annet følgende punkter:
1. Ved alle typer utbygginger i hele
Fredrikstad kommune, skal
kommunalteknisk infrastruktur med
nødvendige tilknytninger og
sammenkoblinger til eksisterende
infrastruktur bekostes av utbygger.
2. All infrastruktur som skal overtas til
eierskap, drift og vedlikehold av
Fredrikstad kommune, skal opparbeides
etter den til enhver gjeldene kommunale
55
standard. Annen allmennyttig ikkekommunal infrastruktur skal opparbeides i
henhold til krav gitt av den respektive
etat. Dette reguleres i avtaler som
fremforhandles av Teknisk drift.
3. Krav om slike utbyggingsavtaler i henhold
til pkt 1 og 2 med mer spesifikke krav kan
legges inn i reguleringsplanens
bestemmelser.
4. Utbyggingsavtaler skal vedlegges søknad
om igangsettingstillatelse for
utbyggingsprosjektet.
I kommuneplanens arealdel vedtatt av
Bystyret 6. desember 2012, vises det til at
innholdet i utbyggingsavtaler skal følge det til
enhver tid gjeldende vedtak fattet av bystyret
om slike avtaler.
Utbyggingsavtaler – kommunens praksis
Kommunen har inngått en rekke
utbyggingsavtaler. RTD opplyser at rammen
for utbyggingsavtaler er den aktuelle
reguleringsplanen for området, og særskilt
rekkefølgebestemmelsene. Dette blir utbygger
informert om i en innledende fase.
Utbygginger skal skje i tråd med
rekkefølgebestemmelsene, og det settes krav
til standard for infrastruktur som skal overtas
av kommunen. Utbyggingsavtalene viser kun
til rekkefølgebestemmelsene, samt at det skal
legges ved tegninger som viser hvilke
løsninger utbygger har valgt. Prosjektering
skal være i henhold til kommunens normer.
Revisjonen har sett på et utvalg av
utbyggingsavtalene. Følgende avtaler har blitt
gjennomgått:
1. Utbyggingsavtale – Sorgenfri Eiendom AS,
3. februar 2006.
2. Utbyggingsavtale – Sorgenfri Eiendom AS,
9. mai 2008.
3. Utbyggingsavtale Restauranteiendommer AS (del 1), 14.
februar 2012.
4. Utbyggingsavtale – Block Watne AS, 27.
juni 2012.
5. Utbyggingsavtale –
Restauranteiendommer AS (del 2), 11.
mars 2013.
6. Utbyggingsavtale – Fredrikstad kommune
(utbyggingsavdelingen), 14. januar 2014.
Gjennomgangen viser at avtalene ikke
innebærer noen overføring av økonomiske
midler mellom kommunen og utbygger, men
har som formål å angi rammene for utbygging
av kommunal infrastruktur innenfor et
nærmere spesifisert område, samt angi hvilke
deler av infrastrukturen som skal overtas av
kommunen ved ferdigstillelse. Ingen av
avtalene inneholder krav som går lenger enn
hva kommunen kunne pålagt som
bygningsmyndighet.
I følge RTD er omfanget av møter og
møtereferater avhengig av sakens
kompleksitet. Formelle møtereferater
arkiveres i kommunens arkivsystem. Annen
kontakt, slik som eposter, telefonsamtaler og
annen muntlig kontakt, resulterer ikke i
dokumenter som arkiveres. Tilsvarende
gjelder for møter hvor man informerer om
kommunens tilbud/ ordninger. Som eksempel
vises det til møter om mulig inngåelse av
avtaler om anleggsbidrag. Dette er rene
informasjonsmøter.
Det opplyses videre at kommunen ikke
kunngjør oppstart av forhandlinger om
utbyggingsavtaler, og heller ikke de inngåtte
utbyggingsavtalene. Avtalene pålegger ikke
utbygger plikter som går lenger enn det
kommunen kunne pålagt som
bygningsmyndighet, og det er derfor adgang
til å unnlate kunngjøring. Offentliggjøring
omkring utbyggingsavtaler har blitt diskutert
administrativt, men da avtalene bygger på
reguleringsplanens bestemmelser, har man
kommet til at offentlighetens behov for innsyn
er tilstrekkelig ivaretatt gjennom
reguleringsprosessen. Slike prosesser
involverer normalt en rekke aktører, hvor alle
har mulighet til å komme med innspill og
innsigelser. Utkast til reguleringsplan legges
også ut til offentlig høring før den vedtas. En
utbyggingsavtale sikrer bare gjennomføringen
av det som allerede er bestemt i planen. Ingen
av avtalene er unntatt offentlighet. De er
registrert i ePhorte som åpne dokumenter og
kan etterspørres via kommunens postjournal.
I forbindelse med undersøkelsen opplyser
Rådmannen til revisjonen at han ønsker
meroffentlighet på alle områder i kommunen.
56
Han var ikke kjent med at avtaler ikke ble
kunngjort, og vil derfor endre seksjonens
praksis.
Avtaler om anleggsbidrag – Bystyrets
vedtak, rådmannens saksfremstilling og
grunnlaget for fremstillingen

Lov om offentlige anskaffelser kommer
ikke til anvendelse, da det vil være den
private utbyggeren som inngår en
entreprisekontrakt med en privat
entreprenør, altså en avtale mellom to
private parter hvor den private utbygger
er den reelle byggherren.
27. mars 2008, sak PS 35/08 behandlet
Bystyret sak om kommunalteknisk
infrastruktur (avtale om anleggsbidrag).
Vedtaket ga en generell fullmakt til
rådmannen, samtidig som det ble gitt fullmakt
til å inngå en konkret avtale med Planbo Bolig
AS om utbygging på Sorgenfri. Dette var den
første avtalen om anleggsbidrag mellom
kommunen og en privat utbygger.
Det ble også presisert at ordningen skal være
vederlagsfri og kostnadsfri for kommunen, og
at kommunen ikke skal ha utgifter som følge
av sin posisjon som byggherre. For å oppnå
dette skal avtalene inneholde et punkt om at
utbygger skal stille bankgaranti for de totale
utbyggingskostnadene som omfattes av
avtalen, inkludert et tillegg for uforutsette
utgifter.
Vedtakets punkt 1 og 2 lyder som følger
(revisjonens understreking):
 «Bystyret gir sin tilslutning til at
Rådmannen kan fremforhandle avtaler
med private utbyggere, som beskrevet i
saken, med det formål at utbygger skal
nyte godt av kommunens avgiftsposisjon
ved utbygging av kommunalteknisk
infrastruktur i boligområder.
 Utgifter og anleggsbidrag for slik avtale
bokføres i egne anlegg i kommunens
investeringsregnskap. Kompensasjon for
merverdiavgift godskrives anleggene.»
Faktaboks 7: Vurdering av risiko
RTD opplyser om at det ble gjort grundige
risikovurderinger før kommunen valgte å ta i bruk
anleggsbidragsmodellen. Det viktigste
dokumentet i denne prosessen var
Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse,
som også ga en «oppskrift» på hvordan modellen
måtte utformes for at den skulle være i tråd med
regelverket. Forhåndsuttalelsen ble også vist til
som vedlegg i saksfremstillingen. I tillegg ble det
innhentet juridiske vurderinger fra Skatt Øst og
kommuneadvokaten. Det har ikke blitt
gjennomført ytterligere risikovurderinger, heller
ikke som følge av bekymringsmeldingen fra en
ansatt i RTD (omtales senere i kapitlet)
Saksfremstillingen ga blant annet en
redegjørelse for hvorfor det kunne være
gunstig å inngå avtaler om anleggsbidrag. Det
fremgikk videre at:
 Skattedirektoratet har åpnet for at
kommunen har fradragsrett for inngående
avgift for teknisk infrastruktur selv om en
annen bekoster og forestår utbyggingen.
 Dette forutsetter at faktura stiles til
kommunen, betales av kommunen og
bokføres i kommunens regnskap.
Kommunen kan deretter kreve
anleggsbidrag fra utbygger til dekning av
netto utgifter, uten at det skal beregnes
merverdiavgift av refusjonsbeløpet.
 Dette løses i praksis ved at kommunen
inngår avtale med utbygger om at
kommunen står som byggherre.
Kommuneadvokaten behandlet i sitt notat,
datert 24. juli 2007, spørsmålet om transport
av totalentreprisekontrakt inngått av privat
utbygger innebærer en omgåelse av lov om
offentlige anskaffelser. Kommuneadvokaten
konkluderte med at anskaffelsesregelverket
ikke fikk anvendelse på en slik avtale, og
bygget konklusjonen på følgende momenter:
 En privat utbygger som har inngått eller
skal inngå utbyggingsavtale med
kommunen, har inngått
totalentreprisekontrakt om utførelse av
teknisk infrastrukturarbeid, samt
prosjektarbeid knyttet til dette.
 Kommunen skal få eiendomsrett til
anlegget etter hvert som dette
opparbeides/ arbeidene fullføres, samt at
aktuell grunn/ område som benyttes til
infrastruktur skal overskjøtes
57



vederlagsfritt og uten kostnader til
kommunen.
Lov om offentlige anskaffelser gjelder kun
gjensidig bebyrdende avtaler – her skal alt
være kostnadsfritt og vederlagsfritt for
kommunen, herunder
administrasjonskostnader som måtte følge
av posisjonen som byggherre.
Det dreier seg om anlegg som ville utløst
refusjonskrav22 dersom kommunen selv
var utfører. Utgiftene skal dermed etter
lovens system belastes utbygger.
Avtalen erstatter ordinært krav om
refusjon. Det dreier seg om et privat
bygge- og anleggsprosjekt der utbyggeren
er den reelle byggherre. Det er i denne
posisjonen entreprisekontrakten er
inngått – av private parter, og det dreier
seg derfor ikke om en kontrakt tildelt av et
offentlig organ.
Henvendelsen til Fylkesskattekontoret er
datert 7. november 2006. Forespørselen gjaldt
fradragsrett for inngående merverdiavgift på
utgifter i forbindelse med utbyggingsområder.
Administrasjonen skisserte følgende
organisering:
 Fredrikstad kommune står som ansvarlig
byggherre for vannog avløpsanlegg på et
privat eiet utbyggingsområde.
 Entreprenør som opparbeider nødvendig
infrastruktur fakturerer sine utgifter til
Fredrikstad kommune, som vil kreve
fradrag for inngående merverdiavgift.
Infrastrukturen vil bli overtatt av
kommunen umiddelbart etter at det er
ferdigstilt.
 Fredrikstad kommune har avtale med
utbygger, som er eier av grunn, om
refusjon av sine utgifter. Refusjon til
Fredrikstad kommune fra utbygger vil
innkreves uten merverdiavgift.
Fylkesskattekontoret besvarte henvendelsen
4. desember 2006, og bekreftet at
fradragsretten ville være intakt, samt at det
ikke skulle beregnes utgående avgift av
refusjonsbeløpet dersom følgende
forutsetninger ivaretas:
22




entreprenøren stiller fakturaen til
kommunen og
kommunen betaler fakturaen
fakturaen må bokføres i kommunens
regnskap
anlegget må fortløpende aktiveres i
regnskapet som kommunalt anlegg.
Bekymringsmeldingen knyttet til kommunens
praksis opp mot avtaler om anleggsbidrag ble
formidlet til kommunalsjef og etatsleder 2.
november 2012. Den ansatte stiller spørsmål,
både til selve modellen og måten saken blir
behandlet på. Vedkommende mener at
administrasjonen holder tilbake nødvendige
opplysninger for politisk nivå.
Meldingen peker for det første på forholdet til
anskaffelsesregelverket. Den ansatte mener at
kommunen, ved å benytte
anleggsbidragsmodellen, må opptre som
byggherre både reelt og formelt. Dette betyr
at oppdraget må konkurranseutsettes, noe
som ikke gjøres. Den ansatte mener at
kommunen pådrar seg stor økonomisk risiko.
Videre vises det til fakturahåndtering. Her
fremgår det at «I den grad vi setter bort
byggherreansvaret må vi ha et apparat som
behandler fakturaene. Har vi systemer som
klarer å fange opp feilfaktureringer? For å
forhindre korrupsjonsanklager, må vi ha
oversikt over anlegget og de fakturaer som
kommer til kommunen. Det må det settes av
ressurser til.» Et sentralt spørsmål i denne
forbindelse er hvordan kommunen rent faktisk
har systemer som gjør det mulig å kontrollere
at mottatte fakturaer kun gjelder infrastruktur
som skal overtas av kommunen, og ikke også
infrastruktur som det ikke kan kreves
merverdiavgiftsfradrag for (typisk private
stikkledninger mv.).
Det vises også til merverdiavgiftsloven, og det
stilles spørsmålstegn ved om den modellen
som kommunen har valgt aksepteres av
skattemyndighetene. Den ansatte viser her til
forutsetningen om at kommunen skal være
fullstendig fri for ansvar, parallelt med at hele
byggherreansvaret settes bort til en ekstern
entreprenør, som i tillegg er kontrahert av en
Refusjonskrav etter planog bygningsloven.
58
ekstern utbygger. Vedkommende frykter at
modellen vil kunne bli betraktet som en
omgåelse av regelverket, med den konsekvens
at skattemyndighetene vil kreve tilbake
fradragsført merverdiavgift og/ eller
kompensert merverdiavgift. I så fall
representerer dette en enorm risiko for
kommunen. Som underlag har den ansatte vist
til juridiske artikler, samt saksframlegg fra
andre kommuner som belyser de
problemstillingene den ansatte reiser.
Det opplyses om at det ble avholdt et møte
10. desember 2012, hvor meldingen ble
gjennomgått punkt for punkt. Deltakere i
møtet var daværende virksomhetsleder for
PVVA, en ansatt i samme virksomhet,
virksomhetsleder prosjektadministrasjon,
stabsleder og kommunalsjef. I møtet la
stabsleder frem dokumentasjonen omtalt
ovenfor (Fylkesskattekontoret, nå Skatt Øst,
uttalelsen fra kommuneadvokaten, samt at
modellen tidligere var blitt behandlet som
prinsippsak. ) Ledelsen oppfattet modellen
som holdbar og i tråd med regelverket.
Etatsleder PVVA og stabsleder opplyser til
revisjonen at den ansatte, som hadde sendt
bekymringsmeldingen, ikke syntes å være klar
over at disse dokumentene forelå. De
oppfattet videre at det ble gitt uttrykk for at
det, som følge av dokumentene, ikke var
grunnlag for bekymringen23. Møtet resulterte
ikke i endring av praksis.
Kommunalsjef opplyser til revisjonen at
praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag
ble gjennomgått på et tidlig tidspunkt ved at
han fikk seg forelagt nevnte dokumentasjon,
som viste hvordan slike avtaler ble praktisert i
kommunen. Han gjennomgikk
dokumentasjonen på nytt som følge av
bekymringsmeldingen, men kom til samme
konklusjon. Kommunalsjefen fant derfor ingen
grunn til å utrede spørsmålene som ble reist
nærmere.
I høringsprosessen ble det også vist til at
Østfold kommunerevisjon IKS har kjent til
23
En av deltakerne i møtet kan ikke ha vært enig,
da det ble varslet om forholdet 17. desember 2013
når vedkommende så at praksisen vedvarte.
praksisen. Revisjonen etterspurte
dokumentasjon på hvordan modellen ble
praktisert 20. september 2011, og fikk da
oversendt de samme dokumentene som er
omtalt ovenfor i faktaboks 724.
Avtaler om anleggsbidrag – kommunens
praksis
Det er etatsleder PVVA og avdelingsleder for
stab RTD, som er kommunens
kontaktpersoner hva gjelder avtaler om
anleggsbidrag.
Selve avtalene har ikke endret seg
innholdsmessig siden den første avtalen ble
fremmet for politisk behandling, men det
opplyses om at den praktiske
gjennomføringen har blitt videreutviklet etter
hvert som kommunen har inngått flere
avtaler.
Alle avtaler legges frem for politisk
godkjenning før inngåelse. Den konkrete
avtalen legges ikke ved saken, men
saksfremstillingen redegjør for formål,
totalramme og gjennomføring.
Saksfremstillingen redegjør også for
økonomiske konsekvenser, hvor det fremgår
at «I avtale med utbygger vil det bli forutsatt
at kommunen får dekket sine kostnader og at
kommunen ikke tar økonomisk risiko».
Selve avtaledokumentet25 består av fem
punkter: «Formål», «Bakgrunn», «Nærmere
om prosjektleder, byggeleder og kommunens
byggherrerolle», «Anleggsbidrag» og
«Avtalens varighet». I det følgende redegjøres
for de mest sentrale momentene i avtalene:
24
Revisjonen bekrefter at dette er korrekt. Som
følge av at en avtale om anleggsbidrag skulle
behandles i formannskapet, ba vi om informasjon
om kommunen hadde avklart om hvorvidt den
skisserte løsningen var avgiftsmessig holdbar. Vi
fikk da oversendt korrespondansen mellom
kommunen og Fylkesskattekontoret, uttalelsen fra
kommuneadvokaten, samt prinsippsaken til
Bystyret. Revisjonen la til grunn at modellen som
ble praktisert var sammenfallende med løsningen
som ble skissert for Fylkesskattekontoret.
25
Redegjørelsen bygger på de avtaledokumentene
revisjonen har fått kopi av, samt en tom avtale som
er presentert som mal.
59














Formålet med avtalen er å la utbygger tre
inn i kommunens avgiftsposisjon.
Kommunen skal holdes økonomisk
skadesløs på alle mulige måter.
Utbygger skal stille bankgaranti som
sikkerhet for innbetaling av anleggsbidrag.
Garantien skal dekke summen av
entreprise- og prosjekteringsavtaler som
tiltransporteres kommunen.
Garantien skal løpe inntil anleggene er
overtatt av kommunen og det ikke
foreligger eventuelle omtvistede krav eller
forhold, samt inntil grunnen er fradelt og
overskjøtet kommunen.
Utbygger skal være prosjektleder, men
kommunen står fritt til å engasjere
ekstern byggeleder for å ivareta
byggherrens interesser.
Kommunen skal stå som byggherre ved
opparbeidelsen av infrastruktur som
kommunen i henhold til utbyggingsavtalen
har påtatt seg å overta etter ferdigstillelse.
Entreprise- og prosjekteringsavtaler
tiltransporteres kommunen som
byggherre.
Ved signering av avtalen gir utbygger
kommunen adgang til å starte byggingen
av infrastrukturen.
Etter hvert som arbeidene fullføres og
overtas av kommunen går eiendomsretten
til anleggene over til kommunen.
Utbygger skal yte et anleggsbidrag som
dekker kommunens netto kostnader ved
utbyggingen, samt påløpte
administrasjonskostnader.
Totalt anleggsbidrag avregnet for
prosjektperioden skal dekke kommunens
kostnader eksl. merverdiavgift, under
forutsetning av at kommunen fullt ut
oppnår fradrag eller kompensasjon for
merverdiavgiften. Dersom kommunen
ikke oppnår fradrag eller kompensasjon,
skal anleggsbidraget også dekke
kommunens merverdikostnader.
Administrasjonskostnader belastes
prosjektet med kr 20.000 per år. Det
foretas en avregning av faktiske kostnader
ved ferdigstillelse.
Fakturaer skal utstedes til kommunen som
byggherre, sendes til utbygger for


attestering og deretter sendes fra
utbygger til kommunen for betaling.
Utbygger skal sørge for at det er betalt inn
et anleggsbidrag som dekker brutto
kostnader (inkludert merverdiavgift) for
fakturaer som forfaller til betaling.
Avregning av innbetalt anleggsbidrag skal
normalt foretas når utbyggingen er
ferdigstilt.
Det vises til at det er avtalen om anleggsbidrag
som regulerer forholdet mellom kommunen
og utbygger. Dette innebærer at det er
avtalen i seg selv som gjør kommunen til
byggherre, og det er også avtalen som
fungerer som en «transporterklæring» for
entreprise- og prosjektavtaler. Kommunen
forholder seg kun til utbygger, og ikke til
entreprenør. Det er utbygger som inngår
kontrakt med entreprenør, og det er utbygger
som står som tiltakshaver på byggesøknaden.
For øvrig er praksis slik som avtalene
beskriver. Det kreves bankgaranti samtidig
som avtalen inngås, og kommunen betaler
ikke fakturaer fra entreprenør før avtalen er
signert og utbygger har overført anleggsbidrag
til kommunen.
Fakturahåndteringen i prosjektene ivaretas
ved at utbygger oppnevner en byggeleder som
blant annet skal kontrollere at entreprenør
utfører i henhold til avtale, samt kontrollere
og attestere fakturaer før de videresendes til
kommunen. Formålet med fakturakontrollen
er å sikre at det ikke faktureres for arbeid som
ikke er utført, samt at det kun faktureres for
arbeid som knytter seg til kommunal
infrastruktur. Både utbygger og kommunen
kan oppnevne byggeleder, men i praksis er det
utbygger som har ivaretatt denne funksjonen.
Det opplyses imidlertid om at kommunen også
foretar kontroller underveis, ved befaring på
byggeplassen. Det er dessuten spesifisert
gjennom utbyggingsavtalen hva som skal
gjøres, og fakturaer kan kontrolleres opp mot
dette.
I høringsprosessen opplyser kommunalsjef at
fakturaer gjennomgår normal
fakturahåndtering når de mottas av RTD.
Dette innebærer at de gås gjennom av
kommunens prosjektleder opp mot kontrakt
60
med entreprenør og anlegget slik det er
beskrevet i utbyggingsavtalen. Når kommunal
prosjektleder har attestert fakturaen går den
til leder av prosjektadministrasjon, som
gjennomfører ytterligere kontroll før
fakturaen går til utbetaling.
I forbindelse med undersøkelsen har
revisjonen deltatt på et informasjonsmøte
som RTD hadde for to private utbyggere26.
Formålet med møtet var å gi informasjon om
hvordan utbyggerne skulle gå frem for å søke
om avtale om anleggsbidrag, samt hva en slik
avtale normalt inneholder. I møtet redegjorde
RTD for de samme momentene som fremgår
av redegjørelsen ovenfor. I tillegg ble det
opplyst at man muligens kom til å gjøre
enkelte endringer i fremtidige avtaler. Disse
knyttet seg til:
 Bankgarantien. Det ble opplyst at avtalene
ikke skal medføre noe risiko for
kommunen. Det er utbygger som skal
bære all risiko. Dette ivaretas gjennom
bankgarantien. Så langt har praksis i
hovedsak vært at garantien utløper når
anlegget overtas av kommunen, men det
vurderes om det skal stilles krav om lengre
gyldighet slik at den også kan gjøres
gjeldende ved et eventuelt
tilbakebetalingskrav fra
skattemyndighetene dersom de skulle
underkjenne modellen.
 Administrative kostnader. Disse belastes
prosjektet med 20.000,- per år (som
hovedregel). Det ble varslet om at beløpet
muligens ville øke, da kommunen vurderer
om det også skal beregnes kostnader som
påløper som følge av internt oppnevnt
prosjektleder27. Det har så langt ikke vært
praksis for dette.
I møtet informerte RTD også om at det ville
være utbygger selv, som måtte ivareta
26
Møtet fant sted i RTDs lokaler i Tomteveien 9.
februar 2015. Deltakelsen skjedde etter invitasjon
fra RTD, og ØKR deltok utelukkende som
observatør i møtet.
27
Selv om kommunen ikke oppnevner en egen
prosjektleder som følger prosjektet i detalj,
oppnevnes alltid en intern prosjektleder som har
overoppsynet med gjennomføringen.
kontrollen med hvilke fakturaer og beløp som
ble oversendt kommunen. RTD har ikke
administrativ kapasitet til å ivareta dette i
detalj. Det ble også presisert viktigheten av at
utbyggers prosjektleder attesterte fakturaer
korrekt og at de var påtegnet hvilket prosjekt
de tilhører, da fakturaene først går til sentralt
fakturamottak for «scanning».
En av utbyggerne stilte spørsmål om det var
risiko forbundet med avtalen, både med
hensyn til anskaffelsesregelverket og
gjennomskjæring fra skattemyndighetene.
RTD avkreftet dette. De viste til at avtalene
blir gjennomført på riktig måte, og at de har
gjort en grundig vurdering av modellen som
legges til grunn.
Rådmannen opplyser til revisjonen 12. februar
2015, at han har gitt beskjed til RTD om at det
ikke skal inngås flere slike avtaler inntil
kommunen har fått avklart om modellen er
juridisk holdbar.
Etter revisjonens kjennskap28 har kommunen
inngått ti avtaler om anleggsbidrag, hvor
samlet merverdiavgift utgjør kr 24.750.000,-:
1. Sorgenfri – totalramme 30.000.000,- mva
utgjør 6.000.000,-. Avtalen ble behandlet
politisk 27.mars 2008 (PS 35/08).
Revisjonen har ikke funnet avtalen i
kommunens elektroniske arkivsystem,
men vi har fått kopi av avtalen.
2. Trondalen Syd – totalramme 25.000.000,mva utgjør 5.000.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 6. desember 2012 (PS
12/123). Avtalen foreligger i kommunens
elektroniske arkivsystem, og revisjonen
har fått kopi av avtalen.
3. Glemmen gård – totalramme 18.000.000,mva utgjør 3.600.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 9. september 2010 (PS
72/10). Revisjonen har ikke funnet avtalen
i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi
mottok kopi av avtalen 13. mars 2015.
4. Vikeråsen – totalramme 4.500.000,- mva
utgjør 900.000,-. Avtalen ble behandlet
politisk 23. januar 2014 (PS 14/8).
28
Oversikten bygger på informasjon fra
kommunen, samt egne oppslag i kommunens
elektroniske arkivsystem.
61
5.
6.
7.
8.
9.
10.
kommunens elektroniske arkivsystem. Vi
har på forespørsel ikke fått kopi av
avtalen.
Langøya Vest – totalramme 12.000.000,mva utgjør 2.400.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 25. april 2013 (PS
29/13). Avtalen foreligger i kommunens
elektroniske arkivsystem, og revisjonen
har fått kopi av avtalen.
Gamle Fredrikstad Stadion – totalramme
9.000.000,- mva utgjør 1.800.000,-.
Avtalen ble behandlet politisk 20. oktober
2011 (PS 11/109). Revisjonen har ikke
funnet avtalen i kommunens elektroniske
arkivsystem. Vi mottok kopi av avtalen 13.
mars 2015.
Bryggerifjellet – totalramme 6.775.000,mva utgjør 1.355.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 22. mars 2012 (PS
avtalen.
Floa terrasse – totalramme 3.500.000,mva utgjør 700.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 14. mai 2009 (PS
avtalen.
Værste AS –totalramme 5.600.000,- mva
utgjør 1.120.000,-. Avtalen ble behandlet
politisk 5. november 2009 (PS 109/09).
mottok kopi av avtalen 13. mars 2015.
Ørebekkstranda – totalramme 8.000.000,mva utgjør 1.600.000,-. Avtalen ble
behandlet politisk 8. mai 2008 (PS 51/08).
avtalen.
Revisjonen har også bedt om å få seg forelagt
bankgarantiene. Disse foreligger i kommunens
elektroniske arkiv for deler av Sorgenfri29,
29
Revisjonen er usikker på hvor mye garantien
dekket. Etter hva vi har klart å bringe på det rene
gjaldt garantien kun en del av arbeidene som ble
Trondalen Syd og Langøya Vest. For øvrige
saker foreligger garantiene ikke. Det opplyses
at de kan være returnert til utbygger ved
ferdigstillelse30. For samtlige avtaler foreligger
det en henvendelse fra utbygger, hvor det gis
uttrykk for at man ønsker å inngå en avtale
om anleggsbidrag. Kommunens arkivsystem
inneholder for øvrig ikke andre dokumenter
som belyser prosessene som har pågått i
forkant av selve avtaleinngåelsen.
I følge RTD har det også blitt fremmet politiske
saker om ytterligere to avtaler, men disse ble
ikke inngått. Dette gjelder Gressvikbrygga og
Dikeveien Nord.
I følge RTD ble avtale rundt Gressvikbrygga
ikke inngått fordi utbygger selv oppnådde
refusjon. Dette er opplyst til Bystyret i
avslutningssak 108/2011. I arkivsystemet
foreligger det korrespondanse mellom RTD og
utbygger som bidrar til å belyse hvorfor
avtalen rundt Dikeveien Nord ikke kom i
stand. Korrespondansen innledes med en
epost fra RTD til utbygger den 9. desember
2010 hvor det vises til at avtaleforslaget er
ferdigbehandlet i Bystyret. Det opplyses at
virksomhet Prosjektadministrasjon vil ta seg
av saken videre, og at prosjektleder vil ta
kontakt.
Den 13. mai 2011 sender utbygger en epost til
RTD, hvor det vises til tidligere møte og
mailkorrespondanse vedrørende overdragelse
av forlengelsen av Dikeveien. Det fremgår
videre blant annet: «Fredrikstad kommune
godkjente i sin tid at man benyttet
«Anleggsbidragsmodellen» slik at Fredrikstad
kommune og deretter Dikeveien Nord Eiendom
AS kunne få fradrag for inngående mva på
veiprosjektet. Da samarbeidsavtale
utført. Øvrige sikkerhetsstillelse ble gitt i form av
en konserngaranti. Denne ble imidlertid verdiløs
når konsernet gikk konkurs. Kommunen har brukt
advokat i prosessen etter konkursen, og har i følge
avdelingsleder stab og etatssjef PVVA nå fått
dekket kommunens utlegg gjennom utløsning av
garantien og dividendeutbetaling fra boet.
30
I høringsprosessen ble det informert om at alle
avtaler og garantier foreligger i papirarkivet.
Revisjonen bemerker at vi har etterspurt disse ved
flere anledninger, uten at de har blitt oversendt.
62
vedrørende utbygging aldri ble effektuert, og
veien nå er ferdigstilt, ønsker vi å benytte
«Justeringsmodellen»31 med refusjon av mva
over en ti års periode i stedet. Se vedlegg for
utfyllende informasjon. (…)»
Deretter går det ytterligere korrespondanse
frem og tilbake mellom utbygger og
kommunen (det fremgår ikke hvordan RTD
stiller seg til utbyggers forslag om bruk av en
alternativ modell), inntil RTD sender en epost
til utbygger 11. november 2011 hvor det
fremgår: «Her er vårt forslag til avtale. Hvis
dere er enige ber vi om at dere signerer i to
eksemplarer og sender hit (…) for
kontrasignering». Eposten besvares av
utbygger 23. november, hvor de spør om
kommunen «kjenner til om det har vært gjort
tilsvarende avtaler i ettertid med andre. Og
eventuelt om disse har blitt godkjent av
skatteetaten enten ved forespørsel eller ved
bokettersyn?» Videre spør utbygger om det er
«mulig å innhente en forhåndsuttalelse fra
skatteetaten i denne anledning?»
RTD besvarer eposten 24. november 2011. De
opplyser at de ikke har kjennskap til om det er
inngått slike avtaler i ettertid med andre. De
har heller ikke kjennskap til bokettersyn
knyttet til slike avtaler. Kommunen skriver
videre at «kommunen har åpnet for å inngå
slike avtaler, men tar forbehold om at dersom
kommunen ikke oppnår fradrag eller
kompensasjon for merverdiavgift så må
anleggsbidraget dekke disse kostnadene». På
spørsmålet om forhåndsuttalelse viser
kommunen til at «det er et spørsmål som
utbygger eventuelt må avklare med sin(e)
revisor/ rådgivere og eventuelt stå for selv.»
Dette følges opp av utbygger 2. desember
2011. I eposten skriver utbygger at de har
erfaring med at Skatteetaten kommer «på
døren» med jevne mellomrom, og at de derfor
31
«Justeringsmodellen» er et alternativ til
anleggsbidragsmodellen. Modellen er hjemlet i
merverdiavgiftslovens kapittel 9 og er risikofri for
både kommunen og utbygger. Modellen er
imidlertid likviditetsmessig utfordrende, ved at
mva må kreves tilbakebetalt over en periode på ti
år, fremfor hele beløpet på en gang som er tilfellet
for anleggsbidragsmodellen.
ønsker at alle forhold er i orden. De viser til at
rådgiverne – Ernst & Youngs avgiftsavdeling –
anbefaler at man i stedet bruker
justeringsmodellen for det aktuelle prosjektet,
og ber igjen om en tilbakemelding på om
kommunen kan akseptere den løsningen. I
eposten har utbygger også tatt inn et utdrag
fra rådgivers vurdering av forholdet32. Her
fremgår det blant annet: «Så vidt vi forstår har
det hele tiden vært planen at kommunen
skulle være byggherre for infrastrukturen, men
partene har ikke hatt det formelle på plass for
å sikre «riktig bruk» av
anleggsbidragsmodellen. Etter vår oppfatning
er det en betydelig risiko for at
avgiftsmyndighetene – dersom de ser
nærmere på saken – vil mene at kommunen i
realiteten ikke har opptrådt som byggherre.
Dette vil man sannsynligvis kunne identifisere
ved å sammenstille fakturadatoer (og
eventuelle kreditnotaer) med
overdragelsesdato og avtaledato for
anleggsbidragsmodellen (som ikke er signert),
samt å se nærmere på avtalen med
entreprenøren. (…)
Vi vil også nevne at Klagenemda for
merverdiavgift nylig fattet et vedtak i statens
favør i et tilfelle der anleggsbidragsmodellen
ikke var gjennomført på «riktig» måte (KMVA2011-6920)33. Skattekontoret etterberegnet i
denne saken inngående merverdiavgift (på
kommunens hånd) da det ble lagt til grunn at
kommunen ikke kunne anses som reell
byggherre og dermed ikke hadde fradragsrett.
Vi vet ikke om Fredrikstad kommune er
innforstått med risikoen vi har omtalt ovenfor.
Vi vil imidlertid påpeke at den alternative
«justeringsmodellen» (hvis innhold er
formidlet til kommunen) ikke innebærer noen
risiko for etterberegning på kommunens hånd.
Dere bør etter vårt syn vurdere om risikoen
skal formidles til kommunen. Det kan da
diskuteres med kommunen om det ikke er best
for begge parter å benytte seg av
32
Den samme vurderingen fulgte som vedlegg til
utbyggers epost av 13. mai til kommunen.
33
Rådgiver viser her til nemdas avgjørelse mot
kommunene Sola og Sandnes, som senere ble
stadfestet av tingretten, lagmannsretten og
Høyesterett.
63
justeringsmodellen, slik at man unngår
problemer i ettertid.»
Rådgiveren skriver også noe om risiko for
uriktige krav: «I utgangspunktet er det
kommunen som vil ha risikoen for uriktige krav
om merverdiavgiftskompensasjon. Det
fremgår imidlertid av avtalen at utbygger må
dekke merverdiavgift på
utbyggingskostnadene dersom kommunen
ikke får mva refundert fra staten, og risikoen
for selve avgiftsbeløpet vil i praksis påhvile
utbygger. I den utstrekning kommunen blir
ilagt renter og tilleggsavgift ved en eventuell
kontroll i fremtiden, vil kommunen også kunne
prøve å få disse kostnadene dekket av
utbygger. Avtalen gir imidlertid ikke direkte
hjemmel for dette, og vi antar at risikoen for
at kommunen vil kunne nå frem med et krav
om dekning av tilleggsavgift vil reduseres
dersom det kan dokumenteres at det er
kommunen som har tatt initiativ til å bruke
anleggsbidragsmodellen selv om formelle
avtaler mv. først kommer på plass ved
infrastrukturens ferdigstillelse.»
Henvendelsen besvares av kommunen 5.
desember 2011. I eposten skriver kommunen:
«Ja, vi er kjent med justeringsmodellen og
mulighetene som ligger i den. Dvs. våre
rådgivere har spesielt nevnt den som en
mulighet for kommunen til å få inntekt fra
mva-kompensasjon for anlegg som overdras til
oss. Vi har ikke tatt i bruk modellen. Vi har ikke
planer om å gjøre det i nær fremtid. Vi har –
etter henvendelse fra dere - fremmet sak til
Bystyret i Fredrikstad og fått Bystyrevedtak på
at vi kan inngå samme type samarbeidsavtale
som vi har med andre utbyggere. Det er det vi
kan tilby dere…»
Kommunen sender en ny henvendelse 3.
februar 2012, hvor det vises til eposten
ovenfor. Her skriver kommunen: «Viser til
epostkorrespondanse. Betyr det at det ikke
lenger er aktuelt å inngå avtale ihht saken som
har vært til behandling i Bystyret? Og at vi
dermed avslutter saken?»
Utbygger besvarer henvendelsen 9. februar
2012 og skriver blant annet: «Vi kommer ikke
til å benytte «anleggsbidragsmodellen, da
dette har tatt så mye lenger tid å få på plass
enn først forventet. Vi ønsker fortsatt å
benytte «justeringsmodellen» i forbindelse
med kostnadene/ merverdiavgiften som er
påløpt, og kan eventuelt tilby kommunen en
andel av refundert mva ved benyttelse av
denne modellen. Hvordan stiller kommunen
seg til dette?»
Kommunen avslutter deretter saken med
følgende epost datert 24. februar 2012: «Da
avslutter vi saken og noterer at det ikke vil bli
inngått noen avtale for prosjekt Dikeveien
Nord. Det foreligger per i dag ikke planer om å
ta i bruk «justeringsmodellen» for refusjon av
mva. Vi har begrenset administrativ kapasitet
og vil inntil videre ikke ta i bruk alternative
modeller for refusjon av mva ved utbygging av
kommunalteknisk infrastruktur.»
I høringsprosessen viser kommunalsjef til at
korrespondansen omhandler et ferdigstilt
prosjekt, og at utbyggers vurdering ikke kan
overføres til modellen generelt. At det ikke er
anledning til å inngå avtaler om anleggsbidrag
etter at arbeidet er ferdigstilt og fakturaer er
betalt er selvsagt, og kommunalsjefen ville
heller aldri undertegnet en slik avtale dersom
den hadde blitt forelagt han34.
Revisjonen har spurt RTD om det har vært
vurdert å benytte «justeringsmodellen»
fremfor «anleggsbidragsmodellen». I følge
RTD er det ønskelig å gjøre en vurdering om
modellen bør tas i bruk som erstatning for
avtaler om anleggsbidrag, men dette er så
langt ikke gjennomført. Det har blitt rettet
uformelle interne henvendelser om dette til
sentral regnskaps- og økonomifunksjon,
senest i januar 2014. Etter hva RTD kjenner til,
så har det imidlertid så langt ikke skjedd noe i
sakens anledning.
34
Revisjonen bemerker at ingen av avtalene som vi
har mottatt er skrevet under av kommunalsjefen
selv. Avtalene er enten skrevet under av
rådmannen eller etatsleder for PVVA. I
avtalemalen som vi har mottatt av kommunen, er
det også etatsleders navn som er påført under
signaturfeltet.
64
Avdelingsleder for planog økonomi opplyser
til revisjonen at han, sammen med en
medarbeider i fra regnskapsavdelingen, var på
et møte med RTD for ca. to år siden, hvor
justeringsmodellen ble diskutert som et
alternativ til anleggsbidragsmodellen.
Regnskap kjente ikke til modellen og ba om
mer informasjon i forhold til mva, eventuelle
juridiske problemstillinger o.l., for
kunnskapsbygging og videre drøftinger. Han
opplyser videre at de ikke hørte noe mer fra
RTD etter dette møtet, og at de på dette
grunnlaget antok at det ikke var aktuelt å
innføre modellen som et alternativ.
Avdelingsleder for regnskap og lønn opplyser
til revisjonen at han ikke har deltatt i
diskusjoner knyttet til problemstillingen mens
han har vært ansatt i kommunen35.
Som det fremgår av korrespondansen mellom
RTD og utbyggeren ovenfor, så ønsket
kommunen å inngå avtalen selv om prosjektet
var ferdigstilt. Revisjonen har mottatt
opplysninger fra flere varslere om at
anleggsarbeider knyttet til kommunalteknisk
infrastruktur har blitt igangsatt før selve
avtalen om anleggsbidrag inngås, og at det
også har forekommet at avtalen har blitt
inngått etter at arbeidet var ferdigstilt.
Revisjonen har spurt RTD om forholdet. RTD
opplyser at utbygger begynner prosjektering
av tiltaket lenge før avtalen inngås, noe de
også må gjøre da prosjekteringen skal følge
utbyggingsavtalen. RTD er imidlertid ikke kjent
med at eventuelle byggearbeider igangsettes
før avtalen inngås. RTD mener også at dette er
«selvregulerende» i og med at kommunen
ikke betaler fakturaer fra entreprenør før
avtalen er på plass.
Som følge av motstridende opplysninger har
revisjonen sammenholdt datoen for inngåtte
avtaler med dato for igangsettingstillatelser.
Som nevnt har vi mottatt kopi av tre avtaler
om anleggsbidrag36, og vi har funnet
byggesakene knyttet til to av disse avtalene:
Trondalen Syd og Langøya Vest.
35
Vedkommende tiltrådte stillingen 1. juni 2013.
Som det fremgår av fakta ovenfor, mottok vi
ytterligere 3 avtaler 13. mars. Vi har ikke hatt
anledning til å kontrollere forhold rundt disse.
36
Avtalen vedrørende Trondalen Syd er signert
av utbygger 30. april 2013.
Igangsettingstillatelse for tiltaket er gitt 9.
januar 2013. Tillatelsen gjelder «VVA –
anlegg». Det er journalført en henvendelse fra
en nabo 18. februar 2013 på saken. Her
fremgår det at vedkommende er bekymret for
pågående sprengningsarbeider.
I forbindelse med høringsprosessen opplyses
det om at sprengningsarbeider ikke
nødvendigvis har sammenheng med de
arbeider som omfattes av avtalen om
anleggsbidrag. Det er for eksempel ikke
uvanlig at en entreprenør må gjennomføre
sprengningsarbeider for å klargjøre for
byggeprosjekter. Revisjonen er enig i dette
argumentet, men bemerker at klagen er
journalført på saken som gjelder «VVA
anlegg».
Avtalen vedrørende Langøya Vest er signert av
utbygger 12. august 2013.
Igangsettingstillatelse for deler av tiltaket er
gitt 11. mars 2013. Tillatelsen gjelder «VA –
anlegg inklusiv pumpestasjon». Det er ikke
noe på saken som kan gi indikasjon på
tidspunkt for byggestart, men tillatelsen er gitt
fem måneder før avtalen om anleggsbidrag
ble signert.
I høringsprosessen opplyses det om at en
igangsettingstillatelse har gyldighet på tre år,
og at en innvilget tillatelse ikke i seg selv betyr
at arbeidet faktisk igangsettes.
Revisjonen har også fått tilgang på annen
dokumentasjon som handler om tilsvarende
forhold. Det fremgår ikke konkret om det ble
inngått noen avtale, men dokumentasjonen
viser epostdialog mellom ulike personer i RTD,
i februar 2012 vedrørende avtalen knyttet til
«Gamle Fredrikstad stadion»
Det er ikke nødvendig å redegjøre for hele
korrespondansen, men avslutningsvis fremgår
det at en ansatt mener at man er for sent ute
med å inngå en avtale, da byggearbeidene
allerede har startet. Det vises til at man har
forsøkt å ta opp forholdet uten at dette har
blitt imøtekommet av ledelsen. Denne
avtalen signeres 30. april 2012.
65
seksjonens praksis knyttet til
utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag
er i tråd med regelverket, og om den er
forsvarlig.
Hva gjelder utbyggingsavtaler, finner
revisjonen det tilfredsstillende at avtalene er
forankret i forutsigbarhetsvedtak fattet av
Bystyret selv.
Gjennomgangen av utbyggingsavtaler viser
også at samtlige avtaler bygger på vedtatte
arealplaner, samt at de kun omhandler krav
om tiltak som kommunen lovlig kan stille.
Kommunen har ikke praksis for å kunngjøre
avtaler, og viser her til unntaksreglene i
byggesaksforskriften. Avtalene inneholder ikke
forhold som ikke fremgår av gjeldende
arealplaner, og RTD oppfatter at
offentlighetens interesser er ivaretatt
gjennom reguleringsprosessen. Det er ingen
tvil om at unnlatt kunngjøring er i tråd med
regelverket, men revisjonen bemerker at
begrunnelsen for kunngjøring først og fremst
handler om å unngå risiko for mistanke og
spekulasjoner rundt avtaleforholdet, ikke at
offentligheten skal gis mulighet for å komme
med innsigelser. I tillegg oppstiller
offentlighetsloven et krav om at offentlige
virksomheter skal praktisere meroffentlighet
der det er mulig. I dette perspektivet finner
revisjonen det positivt at rådmannen ønsker å
endre praksis.
Innenfor rammene av de forhold revisjonen
har undersøkt, er det vår oppfatning at
kommunens praksis knyttet til
utbyggingsavtaler fremstår som
tilfredsstillende.
Også avtaler om anleggsbidrag bygger på et
prinsippvedtak fattet av Bystyret.
Prinsippvedtaket åpnet for at modellen ble
tatt i bruk, og oppstilte forutsetningene for
slike avtaler. I tillegg legges alle forslag til
avtaler frem for politisk godkjenning, før de
inngås. Revisjonen er imidlertid usikker på om
den modellen som Fredrikstad kommune har
valgt, faktisk tilfredsstiller gjeldende regelverk.
Det er også enkelte andre momenter rundt
avtalepraksisen som revisjonen finner grunn
til å stille spørsmål ved.
Revisjonen stiller spørsmålstegn ved om
saksframstillingen til Bystyret gir et korrekt
bilde av forutsetningene som må foreligge for
at avtalene skal være i tråd med
Skattedirektoratets bindende
forhåndsuttalelse (BFU). I saken skriver
rådmannen at «Skattedirektoratet har åpnet
for at kommunen har fradragsrett for
inngående avgift (…) selv om en annen
bekoster og forestår utbyggingen.» og at
«dersom privat utbygger skal nyte godt av
kommunens avgiftsposisjon kan dette praktisk
løses ved at kommunen inngår avtale med
utbygger om at kommunen står som
byggherre.»
Dette er etter revisjonens oppfatning ikke i
tråd med BFUen, hvor en av de mest sentrale
forutsetningene nettopp var at kommunen
selv skulle være byggherre og inngå kontrakt
med entreprenør. Dette er også den mest
fremtredende forskjellen mellom
Skattedirektoratets modell og
administrasjonsmodellen, som ikke ble
godkjent.
Saken gir imidlertid en tilfredsstillende
redegjørelse for formålet med modellen, hvor
det sentrale er at Skattedirektoratet åpner for
inngåelse av avtaler som i praksis innebærer
en «omgåelse» av avgiftsregelverket. Det må
antas at det uansett er dette forholdet som er
viktigst for Bystyret – at kommunen ikke går
inn i avtaler som innebærer en illojal
tilpasning til regelverket, med de
konsekvenser det kan medføre.
I dette perspektivet er feilslutningen i
saksfremstillingen mindre viktig. De to
forholdene kan imidlertid ikke sees adskilt fra
hverandre, da det er fremgangsmåten som
avgjør om omgåelsen betraktes som illojal
eller ikke – og revisjonen er som nevnt usikre
på om kommunens fremgangsmåte i
realiteten er som beskrevet i Bystyresaken.
RTD opplyser overfor revisjonen at BFUen ga
66
fremgangsmåten på hvordan avtalene må
utformes, og at det er denne som i hovedsak
er lagt til grunn. I tillegg ble det innhentet
opplysninger fra kommuneadvokaten og Skatt
Øst. RTD oppfatter risikovurderingen som
grundig og tilstrekkelig.
Når det gjelder kommuneadvokatens notat, så
finner ikke revisjonen at dette omhandler
forholdet til merverdiavgiftsreglementet. Slik
vi forstår notatet, uttaler kommuneadvokaten
seg om forholdet til anskaffelsesregelverket
ved transport av entrepriseavtaler. For at en
avtale om anleggsbidrag skal være holdbar er
det imidlertid etter vår oppfatning ikke
tilstrekkelig at avtalen transporteres til
kommunen – kommunen må selv opptre som
byggherre formelt og reelt, herunder stå som
motpart på kontraktsdokumentet. Dette
mener vi kommer klart frem av kriteriene, og
også av rettsavgjørelsen det er vist til i
kapitlet. I et slikt perspektiv skal
anskaffelsesregelverket legges til grunn,
uavhengig av hvem som skal dekke den
endelige kostnaden. Dette er det også
alminnelig enighet om i juridiske miljøer, jfr.
også her revisjonskriteriene i kapittel 5.1. Etter
vår oppfatning bygger forespørselen til
kommuneadvokaten således på samme
feilslutning som fremgår av saksfremstillingen
til Bystyret.
Uttalelsen fra Skatt Øst kan etter revisjonens
oppfatning heller ikke brukes som argument
for at kommunens modell er i tråd med
regelverket, da uttalelsen bygger på andre
premisser enn de kommunen legger til grunn i
den praktiske gjennomføringen. Det er ikke
noen tvil om at kommunen følger de
forutsetningene som Skatt Øst oppstiller, men
i sin henvendelse skriver kommunen at
«Fredrikstad kommune står som ansvarlig
byggherre for (…)». Det må forutsettes at
Skatt Øst har lagt til grunn at det er
kommunen selv som har inngått kontrakten
med entreprenøren, jfr. bruken av begrepet
«byggherre». I byggherreforskriften defineres
byggherren som den som får utført et byggeeller anleggsarbeid. Det er også byggherren
som normalt er tiltakshaver. I brevet til Skatt
Øst skisserer kommunen således en praksis
som er mer i tråd med Skattedirektoratets
uttalelse.
BFUen gir oppskrift på en lovlig modell, men
den har kommunen etter vår oppfatning ikke
lagt til grunn. Kommunens løsning bærer preg
av å være en mellomløsning mellom
anleggsbidragsmodellen og
justeringsmodellen. Vi mener at kommunens
praksis er mer eller mindre identisk med
praksisen som ble lagt til grunn av
kommunene Sola og Sandnes. Kommunen
fremstår ikke som reell byggherre, og det
avtales at kommunen ikke skal ha noe risiko.
Dette ble som kjent ikke godtatt og medførte
tilbakebetalingskrav fra skattemyndighetene.
Revisjonen viser til vedlegg 1 for en nærmere
sammenligning mellom BFUen, kommunens
praksis og modellen som ikke ble godkjent.
Det vises også til revisjonskriteriene i kapittel
5.1.
Det er uklart for revisjonen hva som er
årsaken til at man ikke fulgte «oppskriften» i
BFUen fullt ut. I forbindelse med
undersøkelsen opplyser RTD at det var
nettopp det man gjorde, og at kommunen har
gjort det i ettertid også. Dette begrunnes med
at kontrakten transporteres til kommunen
gjennom avtalen om anleggsbidrag, og at
kommunen på denne måten stilles likt som
om kommunen selv hadde inngått den
aktuelle kontrakten med entreprenøren i
utgangspunktet. Etter revisjonens oppfatning
er en slik praksis ikke i tråd med premissene i
uttalelsen, da det fremgår klart at kommunen
i den aktuelle saken skulle være
kontraktsmotpart overfor entreprenøren og at
utbygger ikke på noen som helst måte skulle
inngå i kontraktsforholdet. Det er, som nevnt,
dette momentet som er hovedårsaken til at
modellen ikke betraktes som en omgåelse av
avgiftsregelverket. Uavhengig av årsak synes
det imidlertid som om kommunen var i «god
tro» på tidspunktet når modellen ble tatt i
bruk. Kommunen har oppfattet at man har
praktisert i tråd med BFUen.
Revisjonen stiller imidlertid spørsmålstegn ved
om «god tro» kan påberopes i hele perioden
fra 2008 og frem til dags dato.
67
For det første vises det til korrespondansen
mellom RTD og en utbygger vedrørende
Dikeveien Nord. I mai 2011 gjorde utbygger
kommunen oppmerksom på risikoen knyttet
til avtalemodellen. I vedlegget som fulgte
eposten ble det også vist til avgjørelsen fra
klagenemnda for merverdiavgift hvor
kommunene Sola og Sandes ble «dømt».
Rådgiverne fraråder utbygger å gå inn i
avtalen og viser til at «det er en betydelig
risiko for at avgiftsmyndighetene – dersom de
ser nærmere på saken – vil mene at
kommunen i realiteten ikke har opptrådt som
byggherre.» Disse betraktningene rundt
risikoen gjentas fra utbyggers side i flere
etterfølgende eposter. Likevel fører det ikke til
noen form for handling fra kommunens side,
selv om man har blitt pekt i riktig retning
gjennom henvisning til klagenemdas
avgjørelse. Kommunen fortsetter tvert i mot å
tilby utbygger den aktuelle avtalemodellen.
Etter revisjonens oppfatning er dette alvorlig.
Kommunen blir eksplisitt gjort oppmerksom at
det kan foreligge en mulig risiko, men foretar
ingen nærmere vurdering av egen praksis.
Samtidig som ovennevnte korrespondanse
pågår, så inngår dessuten kommunen avtalen
«Gamle Fredrikstad Stadion», og i tillegg
avtalen «Bryggerifjellet» i begynnelsen av
2012.
I november 2012 blir risikoen nok en gang
påpekt. Denne gangen av en ansatt i RTD. Den
ansatte stiller en rekke spørsmål til
kommunens praksis, og begrunner dette
utførlig ved å vise til manglende samsvar
sammenlignet med BFUen, avgjørelsen fra
klagenemda, anskaffelsesregelverket og flere
andre juridiske artikler. Heller ikke dette
medførte at kommunen foretok en nærmere
gjenomgang av gjeldende praksis.
Revisjonen finner også dette alvorlig.
Kommunen mottar tilbakemeldinger om at
avtalepraksisen sannsynligvis ikke er i tråd
med regelverket, men foretar seg ingenting i
sakens anledning. Samtidig inngås det nye
avtaler etter samme modell. Fra kommunen
mottok det første innspillet fra utbygger i mai
2011 og frem til 2014, så har kommunen
inngått fem avtaler. I tillegg hadde kommunen
informasjonsmøte med ytterligere to
utbyggere i februar 2015, hvor samme modell
ble presentert, og hvor det ble gitt uttrykk for
at RTD var trygge på at modellen var i tråd
med regelverket. Heller ikke
saksframstillingene til Bystyret opplyser om at
det kan være en risiko knyttet til modellen.
Som fakta viser har Fredrikstad kommune
inngått en rekke avtaler om anleggsbidrag.
Samtlige avtaler er inngått i perioden etter
2008. Ved et eventuelt bokettersyn fra
skattemyndighetene betyr det at alle avtalene
kan etterprøves. Dersom skattemyndighetene
vurderer avtalepraksisen på samme måte som
Østfold kommunerevisjon IKS, risikerer
kommunen et vesentlig tilbakebetalingskrav.
Skattemyndighetene vil i et slikt tilfelle også,
under gitte forutsetninger, ha hjemmel for å
ilegge tilleggsavgift.
For at avtaler om anleggsbidrag skal være i
tråd med regelverket, er det også en
forutsetning at avtalen er inngått før
byggestart. Som det fremgår av
korrespondansen vedrørende Dikeveien Nord,
forsøkte kommunen i dette tilfellet å få i stand
en avtale etter at selve anlegget var ferdigstilt.
Annen korrespondanse viser at man ønsker å
inngå avtale i en sak hvor byggearbeidene har
startet, og i gjennomgangen av de to
byggesakene vi klarte å identifisere er det
også en risiko for at avtalene er inngått etter
byggestart.
Revisjonen finner også dette alvorlig. Etter vår
oppfatning kan dette indikerer at RTD ikke
forstår forutsetningene som BFUen oppstiller.
Kravet om at avtaleforholdet skal være i orden
før anleggsarbeidene igangsettes er en
nødvendig formalitet som har betydning for
bedømmelsen av realiteten i avtalen. Avtaler
som inngås i ettertid blir i praksis betraktet
som rene proformaavtaler, hvor formålet først
og fremst kan oppfattes som avgiftstilpasning.
Dette aksepteres ikke av skattemyndighetene.
Revisjonen finner også grunn til å stille
spørsmålstegn ved kommunens
fakturahåndtering. Revisjonen har ikke
grunnlag for å hevde at praksisen ikke er
forsvarlig, men vi registrerer at vi i løpet av
68
gjennomføringen av undersøkelsen har
mottatt motstridende opplysninger knyttet til
hvordan fakturaoppfølgingen ivaretas. Det kan
synes som om ansvaret for at fakturaer er
korrekte og at de utelukkende gjelder
infrastruktur som kommunen skal overta, i
hovedsak er lagt til den avtaleparten som i
inngår avtalen fordi det reduserer
byggekostnadene gjennom
merverdiavgiftsfradrag som parten under
andre omstendigheter ikke oppnår. Det er
med andre ord den parten som har mest å
vinne ved å få størst mulig fradrag, som skal
kontrollere og attestere at fakturaene er
korrekte. Opprinnelig ble det opplyst at
fakturaene «kan kontrolleres opp mot
utbyggingsavtalen». I og med at det ikke ble
opplyst om at man faktisk gjorde dette, tolket
revisjonen dette dithen at det i praksis ikke ble
gjort. I møtet hvor revisjonen deltok som
observatør, ble det også informert om at
«utbygger selv måtte holde oversikten over
fakturaer og beløp som ble oversendt
kommunen, da kommunen selv ikke hadde
kapasitet til å ivareta dette.» I
høringsprosessen presiserte kommunalsjef
imidlertid at også kommunen foretar en
grundig gjennomgang av mottatte fakturaer,
før de utbetales.
Revisjonen legger til grunn praksisen er slik
kommunalsjef beskriver, men minner om at
det er kommunen som har ansvaret for at
opplysningene som gis i
omsetningsoppgavene til skattemyndighetene
er riktige, og at det er knyttet sanksjoner til
det å gi feil opplysninger.
Basert på vurderingene ovenfor anbefaler
revisjonen at:
 kommunen bør endre praksis knyttet til
avtaler om anleggsbidrag, slik at denne
samsvarer med BFUen. Alternativt bør
kommunen innhente en bindende
forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene,
basert på kommunens fremgangsmåte slik
den fremkommer i praksis.
 kommunen bør forsikre seg om at det er
omforent forståelse knyttet til hvordan
fakturahåndtering i tilknytning til avtaler
om anleggsbidrag skal ivaretas.
 kommunen bør ivareta at arkivforskriftens
bestemmelser etterleves i
saksbehandlingen knyttet til slike avtaler.
Avslutningsvis finner revisjonen det heller ikke
tilfredsstillende at RTD ikke synes å overholde
arkivplikten i tilknytning til avtaler om
anleggsbidrag. Som fakta viser har revisjonen
bare mottatt deler av den dokumentasjonen vi
har etterspurt. Revisjonen er for øvrig ikke
enig i at «annen kontakt, slik som eposter,
telefonsamtaler og annen muntlig kontakt»
ikke er nødvendig å arkivere. Som det fremgår
av kapittel 2.4 er arkivplikten mer omfattende
enn journalføringsplikten.
69
6 RAMMEAVTALER
«Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd med inngåtte avtaler, og praktiseres
det tilstrekkelig fakturakontroll?»

Rammeavtaler
Rammeavtaler er ikke en anskaffelsesprosedyre, men en kontraktstype. Avtalen
inngås mellom en eller flere oppdragsgivere
og en eller flere leverandører. Avtalen har til
formål å fastsette vilkårene for de kontrakter
som skal tildeles i løpet av en gitt periode,
særlig med hensyn til pris og eventuelt
planlagte mengder. Tildeling av kontrakt
innenfor en rammeavtale omtales også som
avrop eller bestilling. Prosedyrene for tildeling
av kontrakter innenfor rammeavtalen
reguleres av forskriftens §§ 6-2, 14-2, 6-3 og
14-3.
Det er ikke et krav om at kommuner skal inngå
rammeavtaler, men for gjentagende kjøp av
faste grupper av varer og/ eller tjenester, vil
inngåelse av rammeavtaler sikre at
konkurransekravet ivaretas. Motsatt vil man
kunne få en situasjon hvor kommunen kun
henvender seg til leverandører som
kommunen har et etablert forhold til, og hvor
disse vil gis en fordel på bekostning av andre
leverandører i markedet.
Fredrikstad kommune har inngått en rekke
rammeavtaler innenfor flere ulike fagområder.
Nedenfor gjengis enkelte av hovedbetingelsene for de rammeavtalene revisjonen
har undersøkt nærmere:
 Arbeid skal som hovedregel utføres på
dagtid, 07:00-18:00, dersom ikke annet er
avtalt i det enkelte oppdrag.
 Oppdrag utføres på timesbasis og/ eller
etter avtale om fastpris.
 Timesbaserte oppdrag fordeles etter
område (elektro- og tømrertjenester) eller
etter ledig kapasitet (rørleggertjenester).



Fastprisoppdrag tildeles etter
minikonkurranse. Minikonkurranse skal
som hovedregel legges til grunn for
oppdrag over 100.000,-. Revisjonen tolker
dette dithen at større oppdrag,
eksempelvis innenfor en leverandørs
geografiske område, skal
konkurranseutsettes mellom
leverandørene dersom oppdraget er av en
slik størrelse.
Fastpris skal presenteres oppdragsgiver
gjennom pris på arbeidslønn (med
spesifikasjon over timesforbruk som
legges til grunn – med avtalt timesats),
samt materialkostnad (med opplysning
om rabatt/ påslagsprosent på
underleverandørs faktura). Uforutsette
ting som avdekkes etter oppstart skal
umiddelbart dokumenteres og fremlegges
for oppdragsgiver.
Ved timesoppdrag skal timeliste signert av
oppdragsgiver, samt kopi av
materialfaktura fra underleverandør
legges ved som underbilag til faktura.
Kommunen kan, til tross for
rammeavtalen, konkurranseutsette
oppdrag hvor dette finnes formålstjenlig.
Faktura skal blant annet inneholde:
 Bestillende virksomhet – om mulig
ansvarsnummer
 Bestillers navn
 Adresse hvor oppdraget er utført
 Hva oppdraget omfatter, ev. henvisning til
beskrivelse
 Timepris/ avtalt fastpris
 Spesifisering av materialleveranser med
kopi av faktura som dokumentasjon
 Kopi av ev. timelister
70
sted, jfr. forskriften § 5-2-5. For tjenester som
leveres med forhåndsavtalt pris, eksempelvis
byggetjenester, kan fakturering skje etter
avtale, kontrakt mv. mellom partene, jfr.
forskriften § 5-2-9.
Bokføringsloven
Bokføringsloven, med tillegg i
bokføringsforskriften, bestemmer hvilke regler
som gjelder for bokføringspliktige.
Ved salg av varer skal faktura utstedes snarest
mulig og senest innen én etter levering, jfr.
forskriften § 5-2-2.
I henhold til forskriftens § 5-1-1 er det
bestemte krav til innholdet i salgsdokumentet
(tilsvarer rammeavtalebestemmelsene):
 Ytelses art og omfang (dvs. solgte varer og
antall enheter, utførte tjenester og antall
timer mv).
 Leveringstidspunktet.
 Leveringsstedet.
Tilsvarende frist gjelder ved salg av tjenester,
men det er presiseringer på enkelte områder.
Salgsdokumentet skal hvis mulig utstedes
innenfor det kalenderår som levering finner
Følgende statistikk er lagt til grunn for gjennomgang av leverandører:
Tabell 3: Leverandørstatistikk
Leverandører
Leverandør A
Leverandør B
Leverandør C
Leverandør D
Leverandør E
Leverandør F
Leverandør G
Leverandør H
Leverandør I
2013
6 008 167
2 414 747
6 941 028
31 704 486
6 135 554
4 302 355
1 471 756
3 446 955
7 221 041
Leverandør A og B er parallelle leverandører.
Avtaleperioden er 1.11.2012 – 31.10.2015.
Stipulert omfang av avtalen er 7 millioner eks.
mva per år. Avtalen fastsetter områdevis
fordeling. Leverandør A har område 1:
Rolvsøy, Fredrikstad sentrum og Kråkerøy.
Leverandør B har område 2: Fredrikstad Øst
og Onsøy.
Som det fremgår av tabellen har leverandør A
vesentlig høyere omsetning enn leverandør B,
både i 2013 og 2014. For 2013 utgjorde
omsetningen tilnærmelsesvis nesten like mye
som totalt stipulert omsetning for
rammeavtalen.
Leverandør D og E er parallelle leverandører.
Stipulert omfang av avtalen er 7 millioner eks.
mva per år. Avtalen fastsetter områdevis
fordeling. Leverandør E har område 1: Rolvsøy
pr. 20.10.2014
4 526 894
1 376 992
7 665 080
17 374 598
3 729 740
1 209 383
41 300
1 823 788
3 363 310
og Fredrikstad sentrum. Leverandør D har
område 2: Fredrikstad Øst, Kråkerøy og Onsøy.
Som det fremgår av tabellen har leverandør D
vesentlig høyere omsetning enn leverandør E.
Både i 2013 og 2014 utgjorde omsetningen
flere ganger så mye som totalt stipulert
omsetning for rammeavtalen.
Leverandør H og I er parallelle leverandører.
Stipulert omfang av avtalen er 1,2 millioner
eks. mva per år. Oppdrag skal tildeles blant
annet på grunnlag av ledig kapasitet.
Som det fremgår av tabellen har leverandør I
mer enn dobbel så høy omsetning som
leverandør H i 2013 og nesten dobbelt så mye
i 2014.
Leverandør F og G gjelder samme type
tjeneste, men kommunen har kun
rammeavtale med leverandør F. Leverandør G
71
har likevel blitt brukt. Kommunen har erkjent
at leverandøren ikke skulle vært brukt.
I følge RTD fordeler omsetningen seg på de
ulike leverandørene, både basert på
geografisk inndeling, men også konkurranser
mellom leverandørene. Det avholdes normalt
minikonkurranser for oppdrag over kr
100.000,-, og der det er hensiktsmessig
avholdes det egne konkurranser via Doffin
eller på forespørsel til flere leverandører.
Tilfeldig stikkprøvekontroll
Revisjonen har foretatt stikkprøvekontroll av
et utvalg fakturaer bokført i år 2013, knyttet til
leverandørene ovenfor
Det er funnet avvik i fem av 11 fakturaer fra
leverandør A. Samtlige avvik forekommer i
fakturaer som daterer seg til perioden
11.12.2012 -31.08.2013:
 I tre av fakturaene (fakturadato 2012,
bokført 2013) er lærlinglønn belastet med
en timesats som er kr 86,- høyere enn
avtalt pris i perioden.
 I to av fakturaene er det utfakturert for
overtidstillegg (fakturadato 2012, og
bokført 2013). Arbeid utover dagtid skal
avtales, men det foreligger ikke henvisning
til avtale.
 I tre av fakturaene (fakturadato 2012,
bokført 2013) er det også belastet for
arbeidslønn med kr 405 pr. time.
Timesatsen stemmer ikke overens med
noen av de avtalte prisene i perioden.
 På en av fakturaene (fakturadato 2013,
bokført 2013) er arbeidslønn fakturert
med en timesats som er kr 145,- høyere
en pris for fagarbeider. Det fremgår ikke
hva slags tjeneste som er levert.
 Transportkostnader kommer i tillegg på
samtlige fakturaer, men det er ikke
spesifisert antall kilometer eller sats per
kilometer.
 Samtlige av de fem fakturaene mangler
vedlegg eller timelister.
Det er funnet avvik i åtte av åtte fakturaer fra
leverandør I.
 I enkelte av fakturaene er lærlinglønn
fakturert med minimum kr 91,- høyere
enn avtalt pris. Rammeavtalen skiller på
hvor lærlingen er i læringsforløpet.
Dersom den aktuelle lærlingen er «fersk»,
er timeprisen 191,- kr høyere enn avtalt
pris. Det er ikke spesifisert i fakturaen, og
således ikke mulig å vurdere forholdet
nærmere. Revisjonen bemerker at det
også er enkelte fakturaer hvor det synes
som om timeprisen er lavere enn avtalt
pris.
Det er ikke funnet avvik i tilknytning til de
andre leverandørene, men en stor andel av
fakturaene fra leverandør D mangler vedlegg
eller spesifikasjon.
Detaljgjennomgang av fakturaer –
Leverandør D
Som følge av at en stor andel av fakturaene fra
leverandør D manglet vedlegg eller
spesifikasjon, foretok revisjonen en nærmere
gjennomgang av disse fakturaene.
Det er bokført totalt 87 fakturer i år 2013 på
leverandøren, og 55 av fakturaene mangler
enten spesifikasjonen eller vedlegget som
fakturaen refererer til. Fakturaene knytter seg
til syv ulike investeringsprosjekter, som alle
gjelder rehabilitering.
I gjennomgangen har revisjonen fokusert på
om anskaffelsene er foretatt ved avrop,
minikonkurranse eller ordinær konkurranse. Vi
har også bedt om underlagsdokumentasjon.
Prosjekt 1
Det er gjennomført minikonkurranse.
Oppdraget inkluderer flere fagområder.
Malerarbeider er ikke inkludert. Konkurransen
ble vunnet av leverandør D - totalpris på kr
1 201 421 inkl. moms (tilbudsprotokoll datert
2. april 2014). RTD opplyser om at arbeidet ble
mer omfattende og at dette er løst gjennom
avrop på rammeavtaler. I et vedlegg til en av
fakturaene «Sammenstilling til kostnader
B+E», fra leverandør G datert 6. juni 2013,
fremkommer en totalpris på kr 2 916 635,inkludert underleverandører.
Totalt fakturert beløp utgjør kr 3 838 954,-.
Enkelte fakturaer som samlet beløper seg til kr
1 660 662 mangler vedlegg i
72
regnskapssystemet, herav en faktura for
tilleggsarbeid på kr 625 000 og en på kr 500
000.
1.08.13» Seks av åtte fakturaer, som totalt
utgjør kr 1 956 665,-, mangler vedlegg og/eller
spesifikasjon i regnskapssystemet.
Prosjekt 2
I et møtereferat datert 11. juni 2013 fremgår
at det er foretatt avrop på rammeavtaler.
Dette fremkommer også av korrespondanse
mellom leverandør G og leverandør D, med
kopi til RTD: «Fredrikstad kommune bestiller
Deres firma til å utføre ovennevnte. Tidsfristen
for oppdraget er meget stram. Oppstart blir
den 19.06.13 og ferdigstillelse i løpet av
høsten 2013.
Det blir de samme firmaene som er engasjert
på tilbygget til [prosjekt 1] som blir engasjert
her. Firmaene har rammeavtale med
Fredrikstad kommune og blir transportert
Dere»
Prosjekt 4
Samtlige fakturaer, på totalt kr 2 990 340,-,
mangler spesifikasjon. Samtlige gjelder
tilleggsarbeider bestilt av RTD. Revisjon har
mottatt kopi av tilbud bestilt av RTD, kopi av
bestillingen som er budsjettert til kr 681 874,
samt dokumentasjon knyttet til de ulike
fakturaene. Det foreligger ikke signert
kontrakt, og anskaffelsene er foretatt ved
avrop på rammeavtaler.
Revisjonen tolker dette dithen at arbeidene på
prosjekt 2 ble tildelt de samme leverandørene
som utførte arbeidet på prosjekt 1 ved
minikonkurranse/ avrop på rammeavtaler.
Basert på fakturaene, beløp arbeidet seg til kr
7 035 485. Fakturaene er merket «etter
bestilling av xxxx», og mangler i
utgangspunktet vedlegg og/ eller
spesifikasjon. Ut i fra spesifikasjon som er
mottatt av RTD fremkommer det at det er
mange underfakturaer fra ulike
underleverandører bl.a. leverandør A. Vår
utregning viser at fakturaer fra leverandør A
beløper seg til kr 1 226 000,-. I følge RTD ble
det besluttet å gjennomføre arbeidene som
avrop fordi det hastet med ferdigstillelsen.
Prosjekt 3
Det er foretatt avrop på rammeavtaler på
tilsammen kr 2 066 999,-. Arbeidet gjelder
ombygging av paviljonger. Bestillingen er gjort
av leverandør G på vegne av Fredrikstad
kommune til leverandør D: «På vegne av
Fredrikstad kommune v/xxxx bestilles deres
firma til å utføre mindre ombygging av
ovennevnte paviljonger til
lærerarbeidsplassen. Det skal monteres
takoverbygg mellom paviljong og A+B. Borge
u- skole inngår i [leverandør Ds] distrikt for
rammeavtale med Fredrikstad kommune.
Arbeidet skal starte omgående og være klart
Prosjekt 5
Det er gjennomført minikonkurranse.
Protokoll er datert 26. september 2012.
Tilbudsskjema viser en totalpris på kr
6 340 615 inkl. mva. Faktura datert 2013 på
10 680 865,- inkl. mva. viser til kontrakt datert
1. november 2012 (fakturaen inkluderer også
underleverandører).
Flere fakturaer med manglede dokumentasjon
i regnskapssystemet, som gjelder
endringsarbeider, utgjør totalt kr 2 712 500,inkl. mva. Det er i etterkant mottatt
spesifikasjon «Endringsoversikt med
kostnader».
Prosjekt 6
Samtlige seks fakturaer, på totalt kr
1 452 396,- mangler spesifikasjon og/ eller
vedlegg. Samtlige gjelder tilleggsarbeider
bestilt av prosjektleder. Anskaffelsen er
foretatt ved avrop på rammeavtaler.
Prosjekt 7
Anskaffelsen er utført ved minikonkurranse.
Protokoll er datert 7. august 2012. Leverandør
D vant anbudet med en totalpris på kr 3 917
489 inkl. mva. Fakturaer som gjelder
endringsmeldinger foretatt i 2013 og som
mangler spesifikasjon, utgjør totalt kr
2 750 000,-, inkludert underleverandører.
Tilleggsarbeider er bestilt ved avrop på
rammeavtaler.
Generelt til gjennomgangen
Revisjonens gjennomgang viser at leverandør
G har blitt brukt i år 2013 og noe i år 2014.
73
Firmaet har ikke hatt rammeavtale med
kommunen i perioden. Forholdet er kjent for
ledelsen i RTD, og det har også vært en
varslingssak knyttet til bruken. Noe av årsaken
til at leverandøren har blitt brukt opplyses å
være bemanningsutfordringer internt i
virksomheten. Leverandøren har derfor i
mange tilfeller ivaretatt rollen som
byggeleder. Leverandør G sluttfakturerte
kommunen i januar 2014.
bestemmer at det skal foretas avrop på
rammeavtale eller gjennomføres
minikonkurranse. I følge RTD er det ikke
uvanlig at rehabiliteringsprosjekter vokser
underveis. I slike tilfeller er det vanlig å
bestille nødvendige ekstraarbeider gjennom
endringsmeldinger. Dette administreres av
prosjektleder.
Revisjonen har etterspurt de manglende
vedleggene til fakturaene omtalt ovenfor. Noe
har blitt mottatt i møter med RTD, men en
stor del av dokumentasjonen har kommunen
vært nødt til å hente hos enten leverandør G
eller hos leverandør D. Vedleggene viser at
hovedleverandørene stort sett beregner
påslag på underleverandørers faktura.
Som følge av flere avvik i fakturaer fra
leverandør A, foretok revisjonen en nærmere
gjennomgang av et utvalg av disse fakturaene.
Vår gjenomgang viser at mange av
fakturavedleggene fra underleverandører
mangler leveringsadresse. Videre er mange
fakturaer kun påtegnet «akonto», uten
henvisning til kontraktsnummer eller dato. I
følge RTD er dette heller ikke nødvendig, da
fakturaene gjelder delbetaling på inngått
kontrakt/avtale. Som følge av dette spurte
revisjonen RTD om hvordan det ble kontrollert
at levering ble gjort i henhold til bestillingen/
avtale. Dette ble besvart med at det ligger
«implisitt i attestasjon/
anvisningsreglementet». Det er byggeleder
(ekstern) som foretar kontroll av leveranser (i
prosjektene omtalt ovenfor var dette
hovedsakelig leverandør G).
For flertallet av de kontrollerte fakturaene er
det samme prosjektleder som er attestant og
som bestiller varer og tjenester for de ulike
oppdragsgiverne (ulike virksomheter i
kommunen). Oppdragsgiverne har henvendt
seg direkte til prosjektleder og bestilt
gjennomføring av rehabiliteringsprosjekter.
Som følge av lengre sykefravær manglet det
utbyggingssjef i denne perioden, noe som
blant annet førte til at for mange prosjekter
ble tildelt denne prosjektlederen.
Revisjonen har bedt om utfyllende
informasjon vedrørende «opprinnelig tilbud»
og håndtering av ekstrabetalinger: hvem som
Detaljgjennomgang av fakturaer –
Leverandør A
Revisjonen har undersøkt åtte fakturaer for
2013 og fem for år 2014. Fakturaene gjelder
arbeid som er bestilt av ulike personer, hvor
oppdragene gjelder både drift og investering.
I gjennomgangen har revisjonen bedt om
tilbakemelding på følgende:
 Finnes det kopi av bestillingen, eventuelt
Kontrakt?
 Stemmer leveranse med det som er
spesifisert på faktura?
 Hvordan dokumenteres denne kontrollen?
 Ble det oppdaget feil ved levering eller
faktura?
Dokumentasjon, som revisjonen har mottatt
vedrørende fakturaene som er bokført i
driftsregnskapet, viser at bestillingen er gjort
ved avrop på rammeavtale. Det er foretatt
skriftlig bestilling for tre av seks fakturaer, og
her foreligger det kopi av avtalen. Fakturaene
er kontrollert opp mot leveranse. Det ble
oppdaget forholdvis store feil i to av
fakturaene. Feilene har blitt fulgt opp av
vedkommende som kontrollerte.
Det ene tilfellet er omtalt tidligere under
kapittel 3.2. Fakturaen inneholdt poster som
ikke var levert, og forvalter mente også at det
var fakturert et for høyt antall timer. Saken ble
meldt som avvik i avvikssystemet.
Det andre tilfellet gjelder en faktura som ble
oppdaget av prosjektleder, fordi fakturaen
viste til fastpris. Fastpris var imidlertid ikke
avtalt ved bestillingen. Vedkommende
74
kontaktet leverandøren, som krediterte
beløpet på 116 500,- inkl. mva. Saken er ikke
meldt i avvikssystemet.
Gjennomgang av fakturaer bokført i
investeringsregnskapet beløper seg til totalt kr
1 263 777,- Nær sagt samtlige innkjøp er
foretatt etter avrop på rammeavtale.
Faktura nr.
38450
38546
38790
39285
40139
100381
100541
Sum
Beløp
265 813
196 750
123 750
151 214
152 500
58 750
315 000
1 263 777
Fakturaer er inkludert moms
Faktura på kr 265 813,- gjelder arbeider i nytt
tilbygg på en skole. Anskaffelsen er foretatt
ved avrop på rammeavtale. Tilbudet er totalt
på kr 762 000,- (det er foreligger også en
annen faktura på kr 196 700 som gjelder
endringsmelding for arbeidet ved omgjøring
av nevnte anlegg.).
Faktura på kr 315 000 gjelder relokalisering av
hjemmesykepleien. Anskaffelsen er foretatt
ved minikonkurranse. Tilbudet er totalt på kr 1
112 557,- inkl. mva.
Det foreligger ikke kopi av bestillingen for kjøp
der det er foretatt avrop på rammeavtaler. I
følge RTD er det ikke uvanlig at oppdrag
bestilles muntlig. På spørsmål om ovennevnte
fakturaer er kontrollert mot leveranser,
opplyser RTD at det kun er utført visuelle
kontroller på byggeplass - funksjonstester. Det
ble også informert om at leveransene i
utgangspunktet var lett kontrollerbare, og at
det ikke har blitt oppdaget avvik.
Gjennomgang av leverandørreskontro for
leverandør A i 2013 viser at det er svært
mange fakturaer (totalt kr 1 094 055, hvorav
mange gjelder investeringsprosjekter) med
fakturadato i november 2012, men som har
blitt bokført i 2013 (forholdet er også omtalt
under kapittel 3.2). Revisjon har i den
forbindelse bedt leder for virksomhet
utbygging om informasjon om det finnes
rutiner /prosedyrer som sikrer korrekt
anordning ved håndtering av
investeringsprosjekter. Leder henviste
spørsmålet til sentral regnskapsfunksjon i
kommunen, hvor regnskapsavdelingen
opplyser om at det er virksomheten selv som
er ansvarlig for korrekt håndtering av
leverandørfakturaer. Det ble vist til at det
foreligger en rutine i kommunens
kvalitetssystem som fordeler ansvar fra
bestilling til mottak av faktura. Denne er lagt
inn i kommunens kvalitetssystem høsten
2014. I høringsprosessen har kommunen
påpekt at rutiner finnes selv om det ikke er
lagt inn i kvalitetssystemet, og revisjonen
legger til grunn at dette også gjelder rutinen
som fordeler ansvar ved fakturahåndtering.
I rutinen fremgår det at det er virksomheten
som er ansvarlig for å avklare med leverandør,
dersom fakturaen ikke stemmer overens med
bestillingen. Det er også tatt inn flere
eksempler på hva som menes med feil, samt
hvordan man skal gå frem for å rette feilen.
Nedenfor har revisjonen gjengitt to
eksempler:
- Uklarheter om hvem som skal betale
faktura/ faktura sendt til feil
fakturamottaker. Dersom faktura skulle
vært sendt til en annen virksomhet og
dere kjenner hvem som er mottaker av
faktura, benytt funksjonen «send
sidelengs» i fakturabehandling.
- Mangelfull faktura. Dersom faktura
mangler informasjon/er ufullstendig, skal
fakturamottaker kontakte leverandør og
be om ny faktura. Faktura skal fortsatt
ligge hos bestiller/konterer inntil
kreditnota og ny faktura er mottatt.
Leder for virksomhet utbygging understreker
at det er sentral regnskapsfunksjon som
skanner fakturaene og legger de inn i
regnskapssystemet, og han har også oppfattet
det slik at de samtidig legger inn korrekt
fakturaår. Videre fremkommer det at
prosjektledere konterer, kontrollerer og
attesterer fakturaene, og virksomhetsleder
anviser. Det var ukjent for han at utbygging
selv har ansvar for anordningen.
75
Generelle forhold – virksomhet utbygging
Virksomhet utbygging gjennomfører
investeringsprosjekter, både nybygg og
rehabilitering. Virksomheten fikk ny leder 1.
juni 2013. Ny leder oppdaget etter tiltredelse
at virksomheten manglet et formalisert
prosjektstyringssystem, at praksis avvek når
det gjaldt gjennomføring av nybygg og
rehabiliteringsprosjekter, samt at
prosjektlederbemanningen var for lav i forhold
til antall prosjekter som ble gjennomført.
Virksomhetsleder opplyser til revisjonen at det
har vært en utfordring å vurdere riktig balanse
mellom å rette opp feil som er oppdaget i
allerede startede prosjekter, f.eks. å stoppe de
eller si opp allerede engasjerte leverandører
(som eksempel leverandør G), sett opp mot
konsekvenser for aktuelle brukere dersom
prosjektene ikke blir ferdigstilt, samt hensynet
til leverandørene som allerede er kontrahert.
Virksomhetsleder har gjennomgått
revisjonens funn, og mener at disse i stor grad
henger sammen med det som er påpekt
ovenfor. Feilene som er avdekket er knyttet til
eldre prosjekter, og til
rehabiliteringsprosjekter i særdeleshet.
Karakteristisk for disse prosjektene har blant
annet vært at de har blitt gjennomført ved
bruk av rammeavtaler. Største delen av
virksomhetens portefølje er knyttet til nybygg,
og disse kjøpes generelt som utlyste
totalentrepriser. Virksomhetsleder mener at
revisjonen ikke ville gjort tilsvarende funn
knyttet til disse prosjektene, og at vi i
fremtiden heller ikke vil gjøre tilsvarende funn
knyttet til rehabiliteringsprosjekter. Det er for
eksempel ikke gjeldende praksis å foreta kun
muntlige bestillinger, eller at fakturaer ikke
kontrolleres mot rammeavtaler. Sistnevnte er
allerede korrigert gjennom utarbeidelse av
rutine.
Virksomhetsleder oppfatter også flere
investeringsprosjekter har vært for dårlig
budsjettert. Dette er også bakgrunnen for at
man har startet arbeidet med å utarbeide
forslag til revidert investeringsreglement,
samt prosedyre for budsjettering. Målet er at
arbeidet skal være ferdigstilt våren 2015.
Virksomhetsleder har startet arbeidet med
utbyggingsavdelingens kvalitetssystem, og
flere aktiviteter er gjennomført:
 Felles prosjektprosess er etablert.
Inneholder faser, ansvarsfordeling,
beslutningspunkter og milepæler.
 Risikovurdering av prosjektprosess er
gjennomført. Vurderingen er benyttet til å
prioritere hvilke prosedyrer som skal
etableres først.
 Følgende prosedyrer er publisert i
kvalitetssystemet:
a. Oppstart av nye byggeprosjekter
b. Kontroll av fakturaer
c. Ivaretakelse av byggherres ansvar etter
byggherreforskriften
d. Notat angående utbyggingsavdelingens
bruk av rammeavtaler. Notatet ble
distribuert 7. november 2014, og ble
lagt inn i kvalitetssystemet 2. mars
2015.
I tillegg er følgende prosedyrer under
utarbeidelse:
 Kvalitetssikring
 Anskaffelser under kr 100 000
 Anskaffelser over kr 100 000
Virksomhetsleder viser videre til at følgende
er på plass:
 Nytt IT system for prosjektstyring er
innkjøpt og under implementering.
 Prosjektkontroller har blitt ansatt.
 Antall prosjektledere har blitt økt fra 4 til
7.
leverandører benyttes i tråd med inngåtte
avtaler, og om det praktiseres tilfredsstillende
fakturakontroll.
Leverandørstatistikken innledningsvis i
kapittel 6.2 viser at enkelte leverandører har
svært høy omsetning. Forskjeller i omsetning
mellom de parallelle rammeavtaleleverandørene er dessuten i noen tilfeller
svært store. Dette gjelder særlig mellom
leverandørene D og E. Det er opplyst at
årsaken til forskjellene i større grad knytter
76
seg til vunnede minikonkurranser, enn
tildeling basert på geografisk fordeling.
Minikonkurranser er også anbefalt av
innkjøpsavdelingen for anskaffelser som er
større enn kr 100 000,-. Revisjonens
gjennomgang viser at praksis avviker mye i
forhold til denne anbefalingen. Vår
gjennomgang av investeringsprosjekter viser
at er det foretatt flere avrop på rammeavtaler
som i mange tilfeller beløper seg til over 1
million eller mer.
Leverandør G har blitt brukt svært mye i 2013,
selv om vedkommende ikke har rammeavtale
med kommunen. Samtidig synes det som om
vedkommende i realiteten har hatt ivaretatt
rollen som prosjektleder. Det vises her til
leverandørens befatning med flere av
investeringsprosjektene. Bruken har blitt
forklart med underbemanning i virksomheten,
og revisjonen mener dette kan indikere at
underbemanning i seg selv kan ha medført at
internkontrollen har blitt svekket.
Både arbeidene ved prosjekt 1 og 2 er i all
hovedsak gjennomført ved avrop på
rammeavtaler. For prosjekt 1 ble det
opprinnelig gjennomført en minikonkurranse,
men dette utgjorde kun en liten del av
kostnaden. På prosjekt 2 utgjør totalbeløpet
mer enn 7 millioner, og på prosjekt 1 nesten 4
millioner. I tillegg har det vært en rekke
underleverandører engasjert av
hovedleverandøren. Etter revisjonens
oppfatning fremstår begge oppdragene mer
som totalentrepriser37 enn fastprisoppdrag.
Hovedleverandøren har også beregnet påslag
på underleverandørers fakturaer. Det kan
stilles spørsmål ved om praksisen samlet er i
tråd med intensjonen bak etableringen av
rammeavtaler, og det må også stilles spørsmål
ved om det er forsvarlig overfor den parallelle
rammeavtaleleverandøren å bruke avtalen på
denne måten. Revisjonen bemerker imidlertid
at virksomhetsleder for utbyggingsavdelingen
37
I en totalentreprise har byggherren (her
kommunen) kontrakt med én entreprenør, som
igjen har kontrakt med arkitekt, rådgivere og
samtlige andre entreprenører.
er kjent med praksisen, og at det er tatt grep
for å endre denne.
I følge bokføringsforskriften kan
fastprisoppdrag faktureres etter avtale eller
kontrakt mellom partene. Revisjonens
gjennomgang av fakturaer viser at det er
svært mange fakturaer som mangler vedlegg.
Både bokføringsforskriften og selve
rammeavtalene oppstiller dessuten krav til at
fakturaene skal angi ytelses art og omfang,
eksempelvis utført tjeneste, antall enheter,
antall timer, samt leveringstidspunktet og
leveringsstedet. En stor del av fakturaene
mangler dette.
Samlet sett er det revisjonens oppfatning at
praksisen slik den har vært i de undersøkte
prosjektene, bryter med de grunnleggende
bestemmelsene i bokføringsloven. I tillegg er
det vanskelig for revisjonen å se hvordan
kommunen kan ivareta god fakturakontroll
når man ikke har oversikt over grunnlaget
fakturaene skal kontrolleres opp mot.
I henhold til kommuneloven har kommunen
en plikt til å sikre betryggende kontroll.
Ansvaret er lagt til rådmannen og følger
ledelsesstrukturen i organisasjonen. Ved
revisjonens gjennomgang ble det avdekket at
mange fakturaer fra leverandør A avviker med
avtalt pris. Det er funnet feil i 5 av 11
fakturaer som er kontrollert med fokus på
priskontroll dvs. om fakturert timepris er i
overensstemmelse med avtalt pris. Dette er
en klar indikasjon på svakheter i kommunens
internkontroll, og det er grunn til å bemerke at
her fremkommer grunnlaget for kontroll i
kommunens rammeavtale.
Revisjonen har funnet dokumentasjon på at
kommunen selv har oppdaget relativt store
feil i to av de fem fakturaer som vi valgte ut
for kontroll. Samtlige fem fakturaer var
bokført i driftsregnskapet. Dette kan etter vår
oppfatning tyde på at internkontrollen har
vært bedre knyttet til disse fakturaene, enn
for fakturaer som er bokført i
investeringsregnskapet.
For fakturaer bokført i investeringsregnskapet
fant revisjonen at det manglet vedlegg eller
fakturaspesifikasjon i mer enn 60% av
77
tilfellene. Fakturaene har likevel blitt attestert
og anvist. Etterspurt dokumentasjon måtte i
flere tilfeller fremskaffes ved henvendelse til
leverandør G eller entreprenøren selv. I tillegg
viser gjennomgangen at det i flere tilfeller har
blitt foretatt kun muntlige avrop på
rammeavtaler.
Vår gjennomgang av faktura vedrørende
leverandørene D og E viser at det er sendt
mange endringsmeldinger som beløper seg til
relativt store summer. Et eksempel er
tilleggsarbeidet på prosjekt 4, der totalt
fakturert beløp utgjorde kr 2 990 340,-. Det
opprinnelige avropet var budsjettert til kr
681 874,-. På prosjekt 7 er det fakturert et
beløp på kr 2 750 000,-, som gjelder
endringsmeldinger. I den sammenheng viser
RTD til at det ikke er uvanlig at
rehabiliteringsprosjekter vokser under
gjennomføringen.
Etter revisjonens oppfatning er det grunn til å
stille spørsmål ved realismen i budsjetteringen
når slike investeringsprosjekter planlegges og
gjennomføres. Det må også stilles spørsmål
ved om kommunen er tjent med at det foretas
avrop og minikonkurranser i prosjekter som
beløper seg til flere millioner kroner.
Revisjonen stiller seg også, som nevnt ovenfor,
tvilende til om det er i tråd med intensjonen
bak etableringen av parallelle rammeavtaler.
Revisjonen finner det imidlertid
tilfredsstillende at leder for virksomhet
utbygging har startet arbeidet med
utbyggingsavdelingens kvalitetssystem, samt
etablering av nye prosedyrer. En del av
prosedyrene er dessuten allerede etablert.
undersøkt.
knyttet til problemstillingene i dette kapitlet,
da fakta viser at de påpekte forholdene er
under utbedring. Revisjonen viser her til det
som allerede er etablert av
internkontrolltiltak, samt det som er under
utarbeidelse. Revisjonen legger til grunn at
dette følges opp av rådmannen.
Som en ekstra kontroll vil revisjonen følge opp
ovennevnte gjennom utvidede kontroller av
fakturaer i tilknytning til RTD i arbeidet med
regnskapsrevisjon i 2015. Dette vil også gi
kommunalsjef og leder for virksomhet
utbygging nyttig informasjon med henblikk på
om de etablerte kontrolltiltakene fungerer
etter hensikten.
78
7 ETIKK
«Er det fokus på kommunens etiske retningslinjer i RTD, og følges disse i
praksis?»
Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å
vurdere forhold rundt etikk og de etiske
retningslinjene, knytter seg til påstander om
at etikk i tjenesteutøvelsen eller i utøvelse av
ledelse ikke har tilstrekkelig fokus i seksjonen.
Faktaboks 9: Litt om valg av kriterier
Kommunens etiske retningslinjer,
arbeidsgiverstrategi og kjerneverdier oppstilles
som revisjonskriterier for å besvare
problemstillingen i dette kapitlet. Samtlige er
revidert rundt 2012 og lagt inn i kommunens
kvalitetssystem i 2013. Det må imidlertid
bemerkes at kommunen også før 2012 har hatt
bestemmelser om etikk. Revisjonen mener derfor
at det er forsvarlig å bruke dette som målestokk,
selv om enkelte av faktaene som presenteres kan
gjelde perioden før 2012.
Kommunens etiske prinsipper følger av pkt. 2 i
arbeidsreglementet:
1. Fredrikstad kommune legger til grunn
redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin
virksomhet. Arbeidstakere har ansvar for å
etterleve dette prinsippet.
2. Arbeidstaker skal være seg bevisst at han
danner grunnlaget for kommunens
omdømme og innbyggernes tillit, og skal
derfor ta aktivt avstand fra og bekjempe
enhver uetisk forvaltningspraksis.
3. Arbeidstaker skal ikke bruke sin stilling til
personlig vinning.
4. Seksjoner, etater og virksomheter skal
som hovedregel ikke kjøpe varer og
tjenester hvor ansatte i samme seksjon,
etat eller virksomhet, eller deres
nærmeste familie har
eierinteresser/bestemmende innflytelse.
Dersom personlige interesser kan påvirke
avgjørelsen i en sak vedkommende har
faglig/økonomisk ansvar for skal dette
legges frem for nærmeste overordnede.
5. Arbeidstaker plikter lojalt å overholde de
lover, forskrifter og reglementer som
gjelder for kommunens virksomhet
Videre oppstiller også reglementets pkt. 3
bestemmelser som må sees i sammenheng
med de etiske prinsippene.
1. Arbeidstaker skal unngå personlige
fordeler av en art som kan påvirke eller
være egnet til å påvirke handlinger,
saksforberedelse, vedtak eller mottakers
integritet.
2. Arbeidstaker skal ikke motta noen form
for økonomisk fordel fra noen av
Fredrikstad kommunes forbindelser. Dette
gjelder personlige fordeler som
tilleggsytelser til lønn, gaver, rabatter, etc.
Det gjelder likevel ikke gaver av ubetydelig
verdi, så som reklamemateriell, blomster,
og lignende. Dette punkt gjelder også for
de som står arbeidstakeren nær dersom
gaven/fordelen antas å ha sin bakgrunn i
arbeidstakers tilsettingsforhold i
Fredrikstad kommune.
3. Testamentariske gaver kan ikke mottas
når man har fått denne i egenskap av å
være ansatt i Fredrikstad kommune.
Mottak av testamentariske gaver kan
være egnet til å så tvil om ansattes
habilitet mens arvelater var i live.
4. Arbeidstaker må aldri motta noen form for
gaver, ytelser eller andre påskjønnelser i
tilknytning til forhandlinger, eller for en
bestemt kontrakt eller atferd.
5. Moderate former for gjestfrihet og
representasjon hører med i
samarbeidsforhold og
informasjonsutveksling. Graden av slik
oppmerksomhet må imidlertid ikke
utvikles slik at den påvirker
beslutningsprosessen, eller kan gi andre
grunn til å tro det.
6. Reiseutgifter i faglig sammenheng skal
dekkes av kommunen. Unntak fra dette
79
prinsippet kan bare skje etter særskilt
tillatelse av leder for berørte seksjon.
De etiske prinsippene fremgår også av
kommunens «Arbeidsgiverstrategi 2012 –
2015». Prinsippene er ikke tatt inn direkte,
men ligger til grunn for flere elementer i
strategien. Som eksempel vises det til:
 Under punktet om visjoner og verdier
vises det til at «Kommunens visjon og
verdier skal danne grunnlaget for de
holdningene som skal gjennomsyre
organisasjonen, og påvirke handlinger og
atferd hos alle medarbeidere, ledere,
tillitsvalgte, verneombud og folkevalgte.»
 Under punktet om leder og
medarbeiderutvikling fremgår blant
annet at: «Kommunen ønsker å være en
organisasjon med en tydelig kultur for
læring, der ledere og medarbeidere viser
vilje til kontinuerlig utvikling og refleksjon
over egen praksis. Ledere og
medarbeidere skal i fellesskap arbeide for
at «det årnær sæ» for alle i Fredrikstad
kommune.»
 Under punktet medarbeidere fremgår det
at: «Fredrikstad kommune vil ha aktive,
reflekterte og medansvarlige
medarbeidere med høy etisk bevissthet,
som bruker sine ressurser til det beste for
brukeren, virksomheten og seg selv.»
Også kommunens nåværende verdigrunnlag
må kunne sies å gjenspeile de etiske
prinsippene. Verdigrunnlaget bygger på fire
kjerneverdier:
 Modig – Kommunens arbeid skal være
utviklings- og løsningsorientert, og det må
etableres en kultur som legger til rette for
dette.
 Engasjert – Det skal legges til rette for, og
motivere de ansatte til å bruke sitt
engasjement.
 Romslig – Kommunen skal fremstå som
møtende og inkluderende, med toleranse
og respekt.
 Kompetent – De ansattes kompetanse skal
benyttes og utvikles slik at kommunen når
sine mål. De ansatte skal kunne bruke sin
kompetanse til det beste for innbyggerne.
Etikk var tema i to nylig gjennomførte
forvaltningsrevisjoner: «Rådmannens
internkontroll» og «Prosjektstyring og
antikorrupsjon».
Rapporten «Rådmannens internkontroll»
omhandlet i hovedsak internkontroll på
overordnet nivå i kommunen. I rapporten
fremkommer det at det er gitt føringer fra
rådmannen om at etikk skal være tema i de
ulike seksjonene og virksomhetene.
Virksomhetene bør blant annet diskutere hva
som ligger i de ulike prinsippene. Rådmannen
informerte også om at det var et kontinuerlig
fokus på å etablere en ytringskultur i hele
organisasjonen, og at dette var tema både i
ledermøter og i lederutviklingsprogrammet
(LUP).
Samtlige kommunalsjefer informerte om at
etikk var et naturlig tema ved nyansettelser,
og i medarbeidersamtaler. Etikk var også tema
i ledermøter, ledersamlinger, samt at etiske
spørsmål ble drøftet ved spesielle hendelser. I
forbindelse med revisjonen ble det også
gjennomført en spørreundersøkelse rettet
mot alle ledernivåer i kommunen, hvor
lederne i seksjon regulering og teknisk drift
oppnådde en gjennomsnittskår på 3,69 på en
skala fra 1 til 5, på spørsmålet om kjennskap til
kommunens etiske prinsipper. I rapporten
definerte revisjonen skår over 3,5 som
tilfredsstillende.
Rapporten «Prosjektstyring og antikorrupsjon»
omhandlet utelukkende regulering og teknisk
drift. Her fremgikk det blant annet at
seksjonen hadde utarbeidet egne etiske
retningslinjer, som bygget på kommunens
overordnede prinsipper. I følge kommunalsjef
ble dette gjort på grunn av seksjonens store
kontaktflate mot privat næringsliv, blant annet
for å ivareta at organisasjonen er transparent
og at det er åpenhet knyttet til de
avgjørelsene som tas.
80
Faktaboks 10: RTDs etiske retningslinjer










Alle i utsatte stillinger har krav på
dilemmatrening
Meld fra når du er inhabil
Alle kan fristes – også du
Lær av andre
Tenk risiko – selv når det ikke synes farlig
Husk visjon, verdier og retningslinjer
Ta ikke vanskelige valg alene
Trekk deg fra avtaler som du mener ikke
tåler dagens lys
Tenk deg om. Det er lov å endre mening
Varsle andre om du ser uregelmessigheter
MERK: I referat fra kommunalsjefens
ledergruppe 20. august 2014 fremgår det at
seksjonen ikke skal ha eget etikkreglement. Det
skal i stedet arbeides med eksemplifisering – hva
reglementet betyr i hverdagen. Revisjonen tolker
dette dithen at RTDs etiske retningslinjer slik de
er oppstilt ovenfor likevel gjelder som
grunnprinsipper.
Kommunalsjef opplyste også om at det var
behov for å gjennomgå prinsippene på nytt,
blant annet fordi seksjonen hadde fått flere
nye ledere og nye medarbeidere siden forrige
gjennomgang.
I høringsprosessen opplyser kommunalsjef at
dette er årsaken til at det er tatt inn som fast
punkt på ledermøter i hele seksjonen.
Kommunalsjef opplyste også om at det ble
gjennomført et dagsseminar i egenregi i 2007,
hvor temaet var etikk.
Kommunalsjef viste i ovennevnte rapport
videre til at seksjonen ved flere tilfeller hadde
vært omtalt i media knyttet til mistanke om
korrupsjon, noe som underbygget viktigheten
av å ha fokus på etikk. Kommunalsjef håpet og
trodde at de fleste ansatte i seksjonen
opplevde at organisasjonen fremstod med høy
etisk moral.
la til at virksomheten var svært opptatt av å
følge seksjonens etikkvettregler og viste til
prinsippet om at «dersom det du har gjort ikke
tåler medieoppslag, skal du ikke gjøre det». I
utbyggingsavdelingen hadde etikk nylig vært
på dagsorden gjennom analyse av
korrupsjonsrisiko.
LUP nevnes i begge rapporter som en arena
hvor etikk er tema. LUP er kommunens eget
utviklingsverktøy for ledere. Programmet skal
sørge for at lederne har en solid plattform for
god og effektiv ledelse. Kvalitetssystemet,
økonomistyring og etikk er blant temaene i
programmet, og skal ifølge rådmannen bidra
til å bygge kultur og kompetanse, samt
bevissthet rundt bruk av systemer og rutiner.
I september 2013 ble også avdelingsledere
med personalansvar inkludert i programmet.
Det er avholdt flere samlinger for
avdelingsledere, virksomhetsledere og
ledernivået over i 2014.
Avdelingsledersamlingen 27. november 2014
og samlingen for virksomhetsledere og
nivåene over 3. september 2014, hadde etikk
og ytringskultur som tema. Etter revisjonens
kjennskap har etikk ikke vært tema på
samlinger før disse tidspunktene.
I forbindelse med kommunens innmelding i
Transparency International (TI) i 2014 deltok
rådmannen og hans ledergruppe på et
etikkseminar i regi av TI og KS. Rådmannen
opplyser til revisjonen at ledergruppen
oppfattet seminaret som interessant og
lærerikt. Rådmannen mener at det er viktig å
vise organisasjonen at ledelsen tar temaet på
alvor, og da er det naturlig å starte på toppen.
Etikk var et av temaene i
spørreundersøkelsen. På de neste sidene
følger en presentasjon av resultatene.
Virksomhetslederne informerte om at etikk
ble drøftet løpende i virksomhetene.
Virksomhetsleder i prosjektadministrasjonen
81
Figur 12: I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens etiske prinsipper?
Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er identisk med det som ble benyttet i spørreundersøkelsen knyttet til
internkontroll. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Ingen kjennskap» og 6 = «Svært god kjennskap». 7 = «Vet ikke».
Som grafen viser er det vesentlig flere som befinner seg i den øvre delen av skalaen enn i motsatt ende (57,1%
mot 39,8%). Samtidig befinner hovedvekten av respondentene seg i mellomkategorien, 3 og 4 (40,8%). I
kombinasjon med lav «Vet ikke» kategori, medfører dette en gjennomsnittskår på 3,76 totalt sett. 20,4 % av
respondentene, eller 20 personer, oppgir tilnærmet ingen eller liten kjennskap til prinsippene. (Figuren viser ikke
utgjør 2,6%)
Figur 13: Jeg har fått god informasjon om de etiske prinsippene
Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6,
hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Hovedvekten av
respondentene befinner seg på 2 og 3 (41,8%), og det er flere som befinner seg i den nedre delen av skalaen enn
i motsatt ende (57,2% mot 38,7%). Også her er «Vet ikke» kategorien lav. Samlet medfører dette
gjennomsnittskår på 3,21. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør
82
Figur 14: Jeg har fått god opplæring i de etiske prinsippene
hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Påstanden er
ment å belyse at det kan være en forskjell mellom gi informasjon om et tema, sammenliknet med å gi opplæring i
de samme temaet. Tendensen som fremgår i figur 13 forsterkes i denne figuren. Gjennomsnittskåren er lavere –
2,9 – noe som indikerer at respondentene bedømmer opplæringen dårligere enn informasjonstilgangen. 30,6% av
respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, mot 65,3% i den nedre delen. Hovedvekten av
respondentene befinner seg på 2 og 3, totalt 50% av respondentene. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige
respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 2,62, 24,4% av respondentene befinner seg i øvre del
av skalaen og 71,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 4,4%)
Figur 15: Jeg har stort sett skaffet meg kunnskap om de etiske prinsippene på egen
hånd
hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Spørsmålet er en
av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Gjennomsnittskåren utgjør 3,72. Merk at gjennomsnittskår må tolkes
motsatt her, enn under figur 13 og 14. En rimelig tolkning kan være at desto nærmere man beveger seg 6, jo
dårligere oppfattes informasjonen om/ opplæringen i de etiske prinsippene. Som tabellen viser befinner
hovedvekten av respondentene seg i mellomkategoriene 3 og 4, totalt 44,9%. 55,1% befinner seg i den øvre
delen av skalaen, mot 41,8% i den nedre delen. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD
(n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,48, 45,8% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 48,5%
befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 5,7%)
83
Figur 16: De siste tre månedene har det blitt mer bevissthet rundt de etiske
prinsippene på min arbeidsplass
hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Påstanden er tatt
med for å se om respondentene har oppfattet at temaet har fått mer fokus, i og med at etikk er tatt inn som fast
punkt på møter på alle nivåer. 34,% av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, mot 60,1% i den
nedre delen. Hovedvekten av respondentene befinner seg på 2 og 3, totalt 43,8% av respondentene. (Figuren
viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her befinner 25,3% av respondentene seg i den
øvre del av skalaen og 68,1% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 6,6%)
Figur 17: De etiske prinsippene har ikke så stor betydning for den jobben jeg utfører
hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». En overveiende
del av respondentene befinner seg helt i toppen av skalaen, totalt 56,1% - som i at de er helt uenige i påstanden.
Resterende fordeler seg mer eller mindre jevnt over hele skalaen. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige
respondenter i RTD (n=229). Her er 40,2% helt uenig i påstanden, mens de øvrige fordeler seg på de øvrige
skårene. Hovedvekten befinner seg imidlertid i den positive delen. «Vet ikke» kategorien utgjør 10,5%)
84
De fleste personene som revisjonen har hatt
samtaler med i løpet av undersøkelsen viser til
at kommunens etiske prinsipper og etiske
problemstillinger spesifikt, i liten grad er
diskusjonstema i det daglige. Samtidig vises
det til at temaet inngår implisitt når man har
faglige diskusjoner rundt praksis eller
enkeltsaker.
De som har tilknytning til kommunalsjefens
ledergruppe viser til at de har gjennomført
etisk dilemmatrening. Dette ble også
fremhevet i forbindelse med
forvaltningsrevisjonene «Rådmannens
internkontroll» og «Prosjektstyring og
antikorrupsjon», hvor slike diskusjoner ble
nevnt som eksempler på anvendte metoder
for å sikre fokus på etikk. Revisjonen viser for
øvrig i den sammenheng til faktaboks 7, hvor
et case nevnes som eksempel på slik trening.
Definisjonsmessig er etisk dilemmatrening en
metode som kan benyttes som utgangspunkt
for diskusjoner rundt etikk, og for å gi ledelse
og medarbeidere trening i å håndtere etiske
problemstillinger. I seksjonens tidligere egne
etiske retningslinjer fremgikk det at alle
ansatte i RTD hadde krav på slik trening.
Figur 18: Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk dilemmatrening?
Revisors merknader: n=98. Følgende skala er benyttet; 1= «Ja, i løpet av siste måned», 2= «Ja, i løpet av siste
tre måneder», 3= «Ja, i løpet av siste seks måneder», 4= «Ja, i løpet av siste år», 5= «Ja, i løpet av siste to år»,
6= «Nei, det har de ikke gjort» og 7= «Vet ikke». En liten del av respondentene mener at metoden har blitt brukt
på et eller annet tidspunkt, men over 80 % av mener at metoden ikke har blitt brukt eller har ikke kjennskap til det.
(Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Også her mener en liten del av
respondtene at metoden har blitt brukt innenfor et av tidsintervallene, men 85,6% mener at metoden ikke har blitt
brukt eller de har ikke kjennskap til det. («Vet ikke» kategorien utgjør 38%)
85
Figur 19: I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i tjenestutøvelsen?
Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «I svært liten grad» og 6= «I svært stor grad». 7=
«Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, og det er en vesentlig
andel som mener at nærmeste leder er opptatt av etikk (59,2%). Samtidig befinner ca. 23 % av respondentene
seg i den nedre delen av skalaen, og 16 % opplever ikke at leder er opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen.
Figur 20: Ulike påstander knyttet til brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for
forsvarlig saksbehandling.
Har du i løpet av de to siste årene:
1. Selv handlet i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling?
2. Følt deg presset av kollegaer til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig
saksbehandling?
3. Følt deg presset av overordnet ledelse til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for
forsvarlig saksbehandling?
4. Vært i tvil om dine handlinger kunne komme i konflikt med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig
saksbehandling?
5. Blitt kjent med saker som åpenbart ikke har blitt tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt tatt?
6. Blitt kjent med saker som har blitt lagt frem for politisk behandling uten at saken har vært tilstrekkelig utredet?
Revisors merknader: n=98. Tallene under de ulike søylene representerer spørsmålene ovenfor. Respondentene
kunne velge mellom alternativene «Ja», «Nei» og «Vet ikke». Som figuren viser svarer en vesentlig overvekt av
respondentene NEI på samtlige spørsmål. Samtidig er det noen få respondenter som oppgir at de har følt seg
86
presset av kollegaer, og marginalt noen flere som har følt seg presset av ledere. På spørsmålet om man har blitt
kjent med saker som åpenbart ikke har vært utredet tilstrekkelig, svarer imidlertid 19,4 % - eller tilnærmet 1 av 5
respondenter – JA. Det er ikke like mange som mener å kjenne til saker som er lagt frem for politisk nivå uten
tilstrekkelig utredning.
spørsmål om man kjente til om det hadde
forekommet brudd på etiske prinsipper eller
brudd på prinsipper for forsvarlig
saksbehandling på egen arbeidsplass i løpet av
siste to år. 56,1 % av respondentene svarte
NEI på dette spørsmålet. 18,4 % svarte JA.
25,5 % vet ikke om det har forekommet. Det
er i liten grad vesentlige forskjeller mellom
virksomhetene.
De som svarte ja på spørsmålet om det hadde
forekommet brudd på de etiske prinsippene
eller brudd på prinsipper for god
saksbehandling, mottok et
oppfølgingsspørsmål hvor de ble bedt om
utdype hva slags brudd som hadde
forekommet. 12 av 18 respondenter benyttet
seg av denne muligheten. Gjennomgående
eksempler som nevnes er kjøp uten
rammeavtale eller uten anbudskonkurranse,
dårlig forvaltning av kommunens verdier og
ressurser, åpenbar forskjellsbehandling av
ansatte, generelt mangelfull og lemfeldig
saksbehandling, stor grad av muntlig
saksbehandling og lite dokumentasjon i
kommunens sak- og arkivsystemer.
Eksemplene er sammenfallende med de
bekymringsmeldingene som revisjonen
mottok i forkant av undersøkelsen, og flere av
eksemplene er belyst i de tidligere kapitlene i
denne rapporten.
Som det fremgår av kapittel 3 forekommer det
at avviksbehandlinger ikke behandles i tråd
med kommunens avviksrutine. Det vises her
først og fremst til eksemplene hvor avvik
lukkes uten forslag til tiltak, og avvik som
lukkes før tiltak er iverksatt. Det vises også til
at avvik som øverste leder mener er lukket
gjennom avtaler og rutiner, ikke oppfattes slik
av alle i seksjonen.
I kapittel 4 har revisjonen redegjort for
behandling av varslinger, og hvordan
varslervernet antakelig ikke har blitt
tilstrekkelig ivaretatt i en konkret varslingssak.
I kapittel 5 har revisjonen redegjort for avtaler
om anleggsbidrag, og at det er høy risiko for at
praksisen ikke er i tråd med regelverket. Her
stiller også revisjonen spørsmål ved hvorfor
man ikke har foretatt en ny utredning av
forutsetningene for modellen, når man har
fått tilbakemeldinger på at modellen kan
innebære en risiko for kommunen.
I kapittel 6 er det avdekket manglende
kontroll med fakturaer, samt at det er en
risiko for at innkjøp er gjort i strid med
forutsetningene inntatt i rammeavtalene,
herunder også forholdet mellom kommunen
og parallelle rammeavtaleleverandører.
Faktaene inntatt i kapittel 3, 4, 5 og 6 viser
også at det kan stilles spørsmålstegn ved
arkivhåndteringen. Det synes ikke som om alle
dokumenter som skal arkiveres, faktisk
arkiveres.
Samtidig viser også faktaene under de ulike
kapitlene at aktivitetsnivået knyttet til
kvalitetsarbeid, avvikshåndtering og fokus på
HMS, etikk mv., synes å ha fått et sterkere
fokus nå enn hva som har vært tilfellet
tidligere. Det vises her til kvalitetsleders
beskrivelse av situasjonen, møtereferater fra
ledergruppemøter, samt leders redegjørelse
knyttet til de funn som er gjort i kapittel 6. Hva
gjelder arkivering spesielt, vises det til at
temaet har blitt diskutert på to av
kommunalsjefens ledergruppemøter i siste
kvartal i 2014. I KLG møte 6-7 november 2014
fremgår det for eksempel følgende: «KLG
medlemmer (og andre) får mange
henvendelser til kommunen direkte til sin
epostadresse. Henvendelser til kommunen skal
registreres (i ePhorte) slik at behandlingen blir
dokumentert og fulgt opp. Den som mottar
eposter kan selv ordne dette – eller sørge for
at henvendelse formidles til arkivet for
registrering».
I det følgende vil revisjonen i tillegg redegjøre
for tre temaer saker som det har blitt varslet
om i forbindelse med undersøkelsen, men
87
som det ikke har vært naturlig å omtale i
tilknytning til øvrige kapitler.
Romleiren i Kiæråsen
Revisjonen har mottatt bekymringsmeldinger
om at etableringen av romleir i Kiæråsen ikke
har skjedd i tråd med kommunens etiske
retningslinjer og prinsipper for forsvarlig
saksbehandling, samt at kjøpet av boligen
nærmest leiren ble gjennomført for å
forhindre en eventuell klagesak til
Fylkesmannen. Det hevdes at Fylkesmannen
ville underkjent kommunens vedtak, og at
kommunen da ville ha måttet funnet en annen
lokalitet.
Vedtak om dispensasjon fra kravet om
reguleringsplan i kommuneplanens arealdel
ble fattet av virksomhet regulering og
byggesak 13. februar 2014., og det ble gitt
godkjenning til etablering av midlertidig
campingplass.
Revisjonen har kopi av faktura fra leverandør
som er merket med «Etablering av plass til
Romfolket, Kiæråsen». Fakturaen er datert 14.
februar 2014. I henhold til fakturavedlegg er
arbeidet utført i perioden 5 – 11. februar
2014. Dette fremgår av skiftrapport fra
entreprenør, samt vektkvitteringer for
håndtering av masser.
Advokatfirmaet Bjørge-Skaaraas & co AS
påklaget vedtaket 7. mars 2014, på vegne av
nærmeste nabo Lislebyveien 101b. Nabo
krever vedtaket opphevet, da de mener
dispensasjon er gitt på uriktig grunnlag.
Kommunen har ikke sendt bekreftelse på at
klagen er mottatt, men det foreligger et
internt notat i saken datert 15. april 2014.
Notatet er adressert til etatsleder bygg og
eiendom, samt en ansatt i virksomhet
grunneiendom. Arkivsystemet inneholder ikke
noe dokumentasjon som viser hvordan denne
henvendelsen har blitt behandlet.
Advokat purrer på klagen 18. juli 2014. Brevet
besvares ikke av kommunen. 16. september
2014 sender imidlertid kommunen svar til
beboers advokat, hvor det vises til klage
datert 7. mars 2014. I brevet fremgår det: «I
ettertid er vi gjort kjent med at deres klient har
inngått avtale om overdragelse av Lislebyveien
101 b i Fredrikstad. Så langt vi kan se faller
dermed interessen i å få klagen behandlet
bort, slik at vi avslutter saken uten videre.»
Forholdene rundt Kiæråsen og kjøpet av
Lislebyveien 101 b ble behandlet i Bystyret 4.
desember 2014, som følge av interpellasjon
fra en av Bystyrets representanter. I møtet
orienterte Rådmannen v/ kommunalsjef om
RTDs erfaring med Romleiren, samt kjøpet av
nevnte bolig.
Revisjonen har sett igjennom kommunalsjefs
redegjørelse for Bystyret og vi har også fått en
skriftlig redegjørelse fra Rådmannen. I
orienteringen informerer kommunalsjefen at
det ble etablert en «oppstillingsplass for
campingvogner», hvor kommunens rolle er å
opptre som grunneier og vert for romfolket.
Kommunen «stiller rent og sikkert drikkevann
til rådighet, sørger for trygg og sikker
strømforsyning, driver en rutinemessig og god
renovasjonsordning og stiller mobile toaletter
til disposisjon og sørger for at disse blir tømt».
Det opplyses om at personell fra RTD er innom
leiren nesten daglig for å sjekke at det som
kommunen har ansvar for er ivaretatt og i
orden.
Videre redegjøres det for at beboerne i
Lislebyveien tok kontakt 22. april og varslet
om bråk og skremmende adferd fra leiren.
Kommunen ga da beskjed om å melde alle
slike hendelser til politiet «slik at de ble
loggført» Etter denne hendelsen var beboerne
i regelmessig kontakt med kommunen
angående bråk fra leiren. Det fremgår videre i
orienteringen: «Dette ble alltid rapportert
videre og vedkommende fikk beskjed om å
kontakte politiet. Vi tok ved tre anledninger
klagen fra naboen opp med representanter fra
Rom folket. Det er viktig for oss å påpeke at
vår rolle er å opptre som grunneier og
kommunens vert for romfolket. Vi har ved flere
anledninger meldt fra til politiet basert på
disse henvendelsene, og det er tatt opp i
politirådet.»
88
Det foreligger ikke noe dokumentasjon knyttet
til klager fra naboene eller dialogen med
politiet i kommunens arkivsystem. Heller ikke
noen form for rapporter som beskriver
regelmessige tilsyn. Kommunalsjef opplyser til
revisjonen at det ikke er han som har dialogen
med naboer, men han har ved noen
anledninger hatt telefonisk kontakt med
politiet. Han er ikke kjent med at det skulle
foreligge referater fra politiet eller annen
dokumentasjon som burde vært inne i
systemet.
Videre i orienteringssaken redegjøres det for
kjøpet av boligen i Lislebyveien 101. Det vises
til at boligen ble vurdert som egnet sett i
forhold til kommunens behov, og kjøpet ble
gjennomført på grunnlag av takst. Det ble
også vist til kommunens boligsosiale
handlingsplan, og at kjøpet var i tråd med
intensjonene i denne.
Revisjonen har spurt kommunalsjef om
årsaken til at klagen fra advokaten ikke ble
omtalt i orienteringen til Bystyret.
Kommunalsjef opplyser til revisjonen at klagen
er irrelevant i saken om huskjøpet. Som det
ble orientert om i Bystyret ble kjøpet vurdert
uavhengig av romleieren. Revisjonen har også
mottatt et notat fra virksomhetsleder for
boligforvaltningen, hvor det redegjøres i detalj
for de prosesser som lå til grunn for kjøpet,
herunder samarbeid med seksjon helse og
velferd. Boligen ble vurdert som godt egnet,
samt at den ville fylle et udekket behov i
kommunens boligmasse, blant annet på grunn
av størrelse og mulighet for flere soverom.
Revisjonen spurte også om årsaken til at
klagen ble liggende ubehandlet. I følge
kommunalsjef ble mottatt klage ikke prioritert
på grunn av saksmengde i virksomheten, men
lå i køen for ordinær saksbehandling i
planutvalget. Kommunalsjef informerer videre
om at det «foreligger ingen instruks om at
politikere skal informeres om mottatte klager i
forkant av politisk behandling. Klagen ble ikke
avvist. Da byggesaksavdelingen ble gjort kjent
med at klager ikke lenger var hjemmelshaver
til eiendommen, ble det sendt brev til klager
med spørsmål om man likevel ønsket klagen
behandlet. Det kom ikke svar på brevet.»
Makeskifteavtaler38
Revisjonen har mottatt en varsling om at
kommunen har inngått flere makeskifteavtaler
i den hensikt å tilgodese utvalgte private
utbyggere. Som eksempel ble det vist til at
kommunen skal ha byttet bort verdifulle
tomter for at en navngitt utbygger skulle
unnlate å benytte seg av innvilgede
byggesøknader på tomter hvor kommunen
hadde fremtidige planer. Et annet eksempel
var et tilfelle der en tomt ble «gitt» som
motytelse for at vedkommende utbygger ikke
fikk gjennomslag for et annet prosjekt som
vedkommende ønsket å gjennomføre.
Revisjonen har gjennomgått alle inngåtte
makeskifteavtaler i tilknytning til de områder
som varsleren har vist til. Informasjonen er
videre kontrollert opp mot kommunes eget
kartsystem, samt sentralt eiendomsregister.
Revisjonen har ikke funnet at de konkrete
makeskiftene som det er vist til har funnet
sted, og kommunen står selv som
hjemmelshaver på samtlige tomter som er
undersøkt.
Arbeidsmiljø
Temaet arbeidsmiljø var ikke en del av det
opprinnelige mandatet fra kontrollutvalget,
men utvalget har i et senere møte bedt om at
revisjonen også sier noe om arbeidsmiljøet.
Revisjonen har fått tilbakemeldinger fra
ansatte, som mener at ledelsens
handlingsmåte i ulike saker, både faglige saker
og saker av mellommenneskelig karakter, er
uheldig for arbeidsmiljøet. Enkelte av
varslingene omtalt i kapittel 4 gjelder også
dette temaet. Tilbakemeldingene bygger
imidlertid på subjektive opplevelser over tid,
som isolert sett muligens ikke fremstår som
alvorlige, men som i sum oppleves slik av dem
det angår.
Videre er det også slik at selv om enkelte
medarbeidere opplever arbeidsmiljøet som
38
Et makeskifte innebærer at eiendom (hele, deler
av eller flere) byttes mot annen eiendom. Ved
verdidifferanser mellom eiendommene omfatter
typisk også en makeskifteavtale et mellomlegg i
penger.
89
vanskelig, så har flertallet en annen
oppfatning. Dette har vist seg i samtalene vi
har hatt med ansatte i RTD og gjennom
tilbakemeldinger i spørreundersøkelsen. Det
er svært mange ansatte som er veldig fornøyd
med arbeidsmiljøet. De trives med
arbeidsoppgaver, med kollegaer og med
nærmeste leder. Dette gjenspeiles også i
seksjonens OLI resultater og
sykefraværsstatistikk. RTD oppnår tilnærmet
best resultater av alle seksjoner i kommunen
på disse parameterne.
Saker knyttet til arbeidsmiljø er vanskelige å
etterprøve og/ eller vurdere. Problemstillinger
knyttet opp mot arbeidsmiljø og ledelse er
dessuten svært komplekse, da de forutsetter
en grundig og helhetlig vurdering av en rekke
forhold i en organisasjon – herunder forhold
som er belyst i denne rapporten, men også
hvordan ledelsen opptrer i ulike møtefora,
hvordan ledelsen møter ansatte, og også
hvordan de ansatte selv opptrer i ulike
settinger. I tillegg må også
sykefraværsutvikling, resultater fra
medarbeiderundersøkelser osv. inngå i en slik
undersøkelse. En slik grundig gjennomgang
har revisjonen ikke funnet ressurser til.
Revisjonen er imidlertid kjent med at
Arbeidstilsynet i Østfold og Akershus har
mottatt flere varslinger fra ansatte i RTD.
Varslingene representerer hele seksjonen, og
ikke bare enkelte virksomheter.
Arbeidstilsynet har foreløpig ikke besluttet om
de skal gå inn i sakene.
seksjonen har fokus på kommunens etiske
retningslinjer, og om disse følges i praksis.
I vår spørreundersøkelse spurte vi
respondentene i hvilken grad de kjente til
kommunens etiske prinsipper. Det var svært
få som valgte alternativet «Vet ikke», og en
vesentlig overvekt plasserte seg i den øvre
delen av skalaen, hvor totalt 35,7% valgte
toppskårene fem og seks. Til sammenligning
var det 20,5% valgte skårene én og to.
Gjennomsnittskåren utgjorde 3,76.
Spørreundersøkelsen hadde også to spørsmål
som gikk på ledelsens rolle med hensyn på å
informere og gi opplæring i prinsippene. Det
var også her svært få som valgte «vet ikke»
som alternativ, men det var vesentlig flere
som plasserte seg i den nedre delen av
skalaen, sammenlignet med den øvre.
Resultatet var marginalt bedre på spørsmålet
om informasjon, sammenlignet med
opplæring. Dette gjenspeilet seg også i
gjennomsnittskårene, som utgjorde
henholdsvis 3,21 og 2,9.
På spørsmål om de ansatte stort sett hadde
skaffet seg kunnskap om de etiske prinsippene
på egenhånd, var det marginalt flere i den
øvre delen av skalaen. Her må imidlertid
svarene tolkes motsatt. En tolkning kan være
at desto høyere opp på skalaen man beveger
seg, jo mindre må det antas at ledelsen har
fokusert på temaet. En annen tolkning kan
være at respondentene ut i fra egeninteresse
har skaffet seg detaljkunnskap om
retningslinjene. Hovedvekten av
respondentene plasserte seg imidlertid midt
på treet, og gjennomsnittskåren utgjorde 3,72.
Etter revisjonens oppfatning indikerer dette at
de ansatte i RTD har generell kunnskap om de
etiske prinsippene, men med god hjelp av
egenstudier. Som det fremgår oppnådde
verken spørsmålet om informasjon eller
opplæring spesielt gode gjennomsnittskår.
Det har tidligere, og i forbindelse med
nåværende undersøkelse, blitt opplyst om at
etikk er temaer i møter på ulike nivåer. Etisk
dilemmatrening fremheves som et viktig
virkemiddel, og var også en del av RTDs eget
etikkreglement frem til og med høsten 2014.
Etter hva revisjonen kan se gjenspeiles dette i
liten grad i respondentenes svar på
spørsmålet inntatt i figur 16. Tilnærmet 47%
mente at dette ikke hadde blitt brukt, og
34,7% var ukjent med om det hadde blitt
brukt.
Rådmannen opplyser til revisjonen at
ledergruppen deltok på Transparency
Internationals etikk-konferanse, blant annet
90
fordi det er viktig å vise at ledelsen tar temaet
på alvor. I spørreundersøkelsen ble denne
holdningen belyst gjennom et spørsmål om i
hvilken grad leder var opptatt av etikk i
tjenesteutøvelsen. Hele 71,4% plasserte seg i
den øvre delen av skalaen, og nesten 60% gav
toppskårene fem og seks. Andelen som gav
skårene én og to utgjorde 16,3%. «Vet ikke
kategorien» var lav også her, og
gjennomsnittskår utgjorde 4,42.
Sammenlignet med øvrige spørsmål knyttet til
etikk, oppnådde dette spørsmålet best skår.
På en skala fra én til seks må dessuten 4,42
betraktes som tilfredsstillende. Slik revisjonen
vurderer resultatet sammenfaller dette med
ledelsens opplysninger om at etikk ikke
nødvendigvis diskuteres i teori, men at det er
gjenstand for drøftinger gjennom den
praktiske utførelsen av arbeidet. Dette synes
også å bli lagt merke til av medarbeiderne.
Revisjonen finner dette tilfredsstillende. I
dette perspektivet bemerker revisjonen også
at en mer enn 50% av respondentene er helt
enig i at etiske prinsipper har betydning for
den jobben de utfører. De øvrige fordeler seg
jevnt over skalaen, men flertallet befinner seg
i den positive enden.
Revisjonen hadde også en rekke påstander
knyttet til brudd på de etiske prinsippene eller
prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Som
figur 18 viser, svarer en overveiende andel av
respondentene «Nei» på samtlige påstander.
Dette er tilfredsstillende. Påstanden som
peker seg ut mest i negativ retning er at 19,4%
kjenner til saker som åpenbart ikke har blitt
tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt
tatt. På spørsmålet om man har blitt kjent
med at saker har blitt lagt frem for politisk
behandling uten tilstrekkelig utredning, svarer
9,2% ja.
Ideelt sett burde ”Ja” - andelen vært lavere på
begge disse påstandene. Samtidig er det også
et spørsmål om hva som er godt nok. Det er
mange konkurrerende hensyn som gjør seg
gjeldende i offentlig saksbehandling, hvor det
handler om å finne den beste balansen
mellom blant annet tidsbruk, økonomi, nivå,
lovmessige krav og resultat.
Revisjonen finner det også positivt at det er få
respondenter som svarer ja på påstander om
man har følt seg presset av kollegaer eller
ledelse til å handle i strid med prinsippene.
På spørsmålet om man kjente til om det
hadde forekommet brudd på etiske prinsipper
eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling
på egen arbeidsplass i løpet av siste to år,
svarte imidlertid kun 56,1 nei. «Ja» andelen
utgjorde 18,4%, og «Vet ikke» andelen
utgjorde 25,5%. Også her kan det hevdes at
«Ja» burde vært lavere. Det er nesten én av
fem ansatte kjenner til brudd av denne typen.
Samtidig så spiller konkurrerende hensyn også
en rolle her, og resultatene sier ingenting om
respondentene sikter til samme forhold eller
ulike forhold.
Som det fremgår av fakta inneholdt
spørreundersøkelsen også et åpent spørsmål,
hvor respondenten kunne redegjøre for hva
slags brudd som hadde forekommet. Flere av
eksemplene som ble nevnt er sammenfallende
med funn revisjonen har redegjort for i de
tidligere kapitlene i undersøkelsen. Det er
imidlertid vanskelig å hevde at disse funnene
handler om bevisste brudd på etiske
prinsipper og/ eller kommunens
verdigrunnlag. Antakelig handler det først og
fremst om å få til den beste løsningen ut i fra
de ressursene man har til rådighet. Revisjonen
vil her bemerke at vi ikke har funnet noen
eksempler på misligheter, korrupsjon eller
lignende i de sakene vi har undersøkt.
I inneværende kapittel har vi omtalt to
konkrete bekymringer, hvor noen hevder at
det har forekommet brudd på kommunens
etiske prinsipper, kommunens verdigrunnlag
og/ eller prinsipper for forsvarlig
saksbehandling. Revisjonen finner det
nødvendig å kommentere disse sakene
særskilt.
Kjøpet av boligen nærmest romleiren fremstår
som godt dokumentert og begrunnet ut i fra
legitime hensyn. Det vises her til redegjørelsen
fra kommunalsjef og virksomhetsleder for
boligforvaltningen.
Når det gjelder etableringen av leiren og
behandlingen av klagen på vedtaket, er det
91
imidlertid enkelte andre forhold revisjonen
mener kommunen bør være bevisste på i
fremtidige saker.
For det første ble arbeidet med å etablere
leiren startet før bygnings- og
reguleringsavdelingen hadde behandlet
søknaden om dispensasjon. Dette er ikke i
tråd med planog bygningsloven med
forskrifter. At RTD, som både tiltakshaver og
bygningsmyndighet, ikke selv etterlever
regelverket er ikke forenlig med kommunens
etiske prinsipper. Det åpner også opp for
spekulasjon om hvorvidt utfallet av søknaden
allerede var avgjort i forkant. I så fall
representerer det et habilitetsmessig
problem.
Videre viser dokumentasjonen at kommunens
vedtak ble påklaget i begynnelsen av mars
2014. Klagen ble liggende ubehandlet helt
frem til saken ble avsluttet fra kommunens
side på grunn av manglende rettslig interesse
senere enn et halvt år etterpå. Klagers
advokat purret for øvrig på henvendelsen i
mellomtiden. Dette betyr for det første at
klagen ikke har blitt behandlet innen de
fristene som fremgår av byggesaksforskriften.
Det er heller ikke sendt ut forvaltningsmelding
til klager om at søknaden er mottatt, men at
saksbehandlingsfristen ikke vil bli overholdt.
Kravet til forvaltningsmelding følger av
forvaltningsloven. Isolert sett er heller ikke
dette i tråd med kommunens etiske
prinsipper. Det vises blant annet til prinsippet
om at man lojalt skal overholde lover,
forskrifter og reglementer, eller prinsippet om
at de ansattes væremåte danner grunnlaget
for kommunens omdømme og innbyggernes
tillit.
Dokumentasjonen rundt etableringen av
leiren sammenholdt med kommunalsjefs
redegjørelse for Bystyret, har også avdekket at
det er mye som har skjedd rundt romleiren
som ikke er dokumentert i kommunens
arkivsystem. Revisjonen stiller spørsmålstegn
ved at gjentatte henvendelser fra nærmeste
nabo ikke på noen som helst måte
dokumenteres, og det er heller ikke meldt
avvik på sakene. Det er kommunen som er
tiltakshaver, det er kommunal grunn, og
kommunen viser også gjennom sine
handlinger at den har et driftsansvar. I det
perspektivet er det revisjonens oppfatning at
oppfølging burde vært dokumentert.
Manglende dokumentasjon knyttet til ulike
saker åpner dessuten for spekulasjoner
omkring handlinger og motiv, og utsetter
kommunen for stor omdømmemessig risiko.
Manglende dokumentasjon knytter seg også
til andre saker som revisjonen har undersøkt,
og de samme vurderinger gjør seg gjeldende
her.
Hva gjelder bekymringsmeldingen knyttet til
makeskifteavtaler, har revisjonen foretatt
omfattende undersøkelser. Vi finner ikke at
det er grunnlag for påstandene. De konkrete
tomtearealene som vedkommende viste til er
tvert i mot i kommunens eie.
kommunens etiske prinsipper. Vi viser her
særlig til resultatene knyttet til spørsmålet om
nærmeste leder var opptatt av etikk i
tjenesteutøvelsen. Spørsmålet oppnådde
generelt et godt resultat, og det var også det
spørsmålet i undersøkelsen som oppnådde
absolutt best gjennomsnittskår. Til
sammenligning så var gjennomsnittskår faktisk
marginalt lavere på spørsmålet «Jeg vet hvilke
situasjoner/ hendelser som defineres som
avvik». Begge spørsmålene hadde også svært
lav andel i «Vet ikke» kategorien, noe som
medfører at snittskåret må sies å representere
den reelle oppfatningen til respondentene.
forhold som også medfører brudd på
funnet eksempler korrupsjon eller lignende i
92
de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens
Seksjon RTD er en svært stor seksjon, som
sysselsetter ca. 700 ansatte. Seksjonens
arbeidsoppgaver og ansvarsområdet er
omfattende, og det fattes daglig store og små
avgjørelser som berører hundrevis av
kommunens beboere i ulike grad. Det
fremstår som åpenbart at flertallet av disse
sakene håndteres på en god og forsvarlig
måte, noe som også har vist seg i tidligere
revisjoner – eksempelvis flere revisjoner
knyttet til byggesaksbehandling. Rapporten
«Antikorrupsjon og prosjektstyring» viste også
at de to konkrete prosjektene
«Bjørndalsdammene» og «Apenesfjellet
parkeringshus» var håndtert på en
tilfredsstillende måte. Førstnevnte prosjekt
mottok dessuten hedersprisen «Damkrona
2013» fra Den Norske Damkomiteen, og var i
tillegg nominert til prisen for «Norges beste
uterom». Hva gjelder prosjektet knyttet til
parkeringshuset viste fakta at kommunen
sannsynligvis tok på seg et vesentlig større
ansvar for å redusere belastninger for berørte
naboer, enn hva den i utgangspunktet hadde
plikt til å gjøre.
Likevel viser gjennomgangen at man i noen
saker tar «snarveier», som etter vår
oppfatning bryter med kommunens etiske
prinsipper og grunnverdier. Kommunalsjefen
har besluttet at seksjonen i større grad skal
arbeide med eksemplifisering. Revisjonen
tolker dette dithen at fokuset vil være
hvordan de etiske prinsipper har praktisk
betydning for saksbehandling og
tjenesteutøvelse i «det daglige». Etter
revisjonens oppfatning er dette et positivt
tiltak, som vil bidra til ytterligere bevissthet
rundt de etiske prinsippene.
93
8 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER
I dette kapitlet oppsummeres konklusjonene
knyttet til kontrollutvalgets ulike spørsmål.
Konklusjonene bør leses i sammenheng med
vurderingene under de ulike kapitlene.
av avvik.
Det er likevel enkelte momenter som vi
anbefaler at kommunen har særlig fokus på i
det videre kvalitetsarbeidet, og som
knyttet til holdninger rundt avvik generelt:
 Det fremgår at avvik i noen grad ikke tas
til behandling innen 14 dager. Dette er
ikke i tråd med rutinen. RTD bør forsøke å
minimere antall avvik som blir liggende
ubehandlet.
 Det synes å være vanlig praksis å lukke
avvik før tiltak er gjennomført. Dette er
ikke i tråd med rutinen, og representerer
heller ikke god praksis, jfr. det som er
skrevet ovenfor om risiko for nye avvik.
 Enkeltavvik som omhandler svikt internt
eller eksternt, bør være gjenstand for
ytterligere undersøkelser utover det
enkelte avviket for å eliminere muligheten
for systemfeil.
 Spørreundersøkelsen har avdekket
varierende oppfatninger blant de ansatte,
knyttet til ulike forhold ved avvik og
behandling av avvik. Revisjonen anbefaler
at RTD bruker resultatene aktivt i et
forbedringsperspektiv. Revisjonen viser
særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken
grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik
er ønskelig, og spørsmålene hvor
respondenten bes om å reflektere rundt
mulige årsaker til at avvik ikke meldes,
samt der hvor man bes om å oppgi årsaker
til at man ikke har tillit til ledelsen.
 Flere av avvikene gjelder behov for
grensesnittavklaringer. Revisjonen viser
her til kommunalsjefens redegjørelse om
at dette er ivaretatt, samtidig som at dette
ikke fremstår som like klart for alle

ansatte. Etter revisjonens oppfatning viser
dette at det er viktig å få på plass
nødvendige rutiner og prosedyrer i
kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for
alle virksomheter hva som er gjeldende.
Dette gjør også kvalitetssystemet til et
levende system som ansatte aktivt må
forholde seg til.
I dette perspektivet bør det fastsettes en
endelig frist for når kvalitetssystemet i
seksjonen skal være ferdigstilt. Både
dokumentmodulen og avviksmodulen i
systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og
det var forutsatt at alle seksjoner skulle
være oppdatert innen utgangen av 2012.
RTD ligger langt etter i dette arbeidet.
Aktivitetsnivået er imidlertid per tiden
høyt, og det tar tid å bygge et
velfungerende internkontrollsystem.
Fristen bør således gi rom for å ivareta
prosessen og arbeidet på en kvalitativt
tilfredsstillende måte.
knyttet til RTD.
Revisjonen finner det vanskelig å konkludere
generelt når det gjelder ivaretakelse av
varslervernet, men det er vår oppfatning at
vernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig
grad i tilknytning til en av varslingene.
Revisjonen viser også til spørreundersøkelsen,
hvor respondentene fordeler seg jevnt over
hele skalaen. Ideelt sett burde flertallet av
respondentene befunnet seg i den øvre delen
av skalaen. Vi legger imidlertid til grunn at
kommunen bruker respondentdataene aktivt i
et forbedringsperspektiv.
knyttet til problemstillingen, da fakta viser at
rådmannen skal fremme en sak om ny
sammensetning av varslingsutvalget, samt
revidert varslingsrutine, i april 2015.
Revisjonen er kjent med at det allerede er tatt
94
hensyn til flere av de utfordringene som er
påpekt i fakta og i vurderingene, og at
rådmannen ønsker å gjennomføre flere grep
for å styrke og forbedre varslingsinstituttet i
kommunen.
Basert på vurderingene ovenfor anbefaler
revisjonen at:
 kommunen bør endre praksis knyttet til
avtaler om anleggsbidrag, slik at denne
samsvarer med BFUen. Alternativt bør
kommunen innhente en bindende
forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene,
basert på kommunens fremgangsmåte slik
den fremkommer i praksis.
 kommunen bør forsikre seg om at det er
omforent forståelse knyttet til hvordan
fakturahåndtering i tilknytning til avtaler
om anleggsbidrag skal ivaretas.
 kommunen bør ivareta at arkivforskriftens
bestemmelser etterleves i
saksbehandlingen knyttet til slike avtaler.
undersøkt.
knyttet til rammeavtalebruk og
fakturakontroll, da fakta viser at de påpekte
forholdene er under utbedring. Revisjonen
viser her til det som allerede er etablert av
internkontrolltiltak, samt det som er under
utarbeidelse. Revisjonen legger til grunn at
dette følges opp av rådmannen.
Som en ekstra kontroll vil revisjonen følge opp
dette gjennom utvidede kontroller av
fakturaer i tilknytning til RTD i arbeidet med
regnskapsrevisjon i 2015. Dette vil også gi
kommunalsjef og leder for virksomhet
utbygging nyttig informasjon med henblikk på
om de etablerte kontrolltiltakene fungerer
etter hensikten.
Problemstillingene i kapitlet om etikk er
todelt. For det første spør kontrollutvalget om
det er fokus på kommunens etiske prinsipper.
kommunens etiske prinsipper. Vi viser her
særlig til resultatene knyttet til spørsmålet om
nærmeste leder var opptatt av etikk i
tjenesteutøvelsen. Spørsmålet oppnådde
generelt et godt resultat, og det var også det
spørsmålet i undersøkelsen som oppnådde
absolutt best gjennomsnittskår. Til
sammenligning så var gjennomsnittskår faktisk
marginalt lavere på spørsmålet «Jeg vet hvilke
situasjoner/ hendelser som defineres som
avvik». Begge spørsmålene hadde også svært
lav andel i «Vet ikke» kategorien, noe som
medfører at snittskåret må sies å representere
den reelle oppfatningen til respondentene.
forhold som også medfører brudd på
funnet eksempler på korrupsjon eller lignende
i de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens
95
Seksjon RTD er en svært stor seksjon, som
sysselsetter ca. 700 ansatte. Seksjonens
arbeidsoppgaver og ansvarsområdet er
omfattende, og det fattes daglig store og små
avgjørelser som berører hundrevis av
kommunens beboere i ulike grad. Det
fremstår som åpenbart at flertallet av disse
sakene håndteres på en god og forsvarlig
måte, noe som også har vist seg i tidligere
revisjoner – eksempelvis flere revisjoner
knyttet til byggesaksbehandling. Rapporten
«Antikorrupsjon og prosjektstyring» viste også
at de to konkrete prosjektene
«Bjørndalsdammene» og «Apenesfjellet
parkeringshus» var håndtert på en
tilfredsstillende måte. Førstnevnte prosjekt
mottok dessuten hedersprisen «Damkrona
2013» fra Den Norske Damkomiteen, og var i
tillegg nominert til prisen for «Norges beste
uterom». Hva gjelder prosjektet knyttet til
parkeringshuset viste fakta at kommunen
sannsynligvis tok på seg et vesentlig større
ansvar for å redusere belastninger for berørte
naboer, enn hva den i utgangspunktet hadde
plikt til å gjøre.
Likevel viser gjennomgangen at man i noen
saker tar «snarveier», som etter vår
oppfatning bryter med kommunens etiske
prinsipper og grunnverdier. Kommunalsjefen
har besluttet at seksjonen i større grad skal
arbeide med eksemplifisering. Revisjonen
tolker dette dithen at fokuset vil være
hvordan de etiske prinsipper har praktisk
betydning for saksbehandling og
tjenesteutøvelse i «det daglige». Etter
revisjonens oppfatning er dette et positivt
tiltak, som vil bidra til ytterligere bevissthet
rundt de etiske prinsippene.
Rolvsøy, 10. april 2015
Anders Svarholt (sign.)
seksjonsleder
forvaltningsrevisjon
Jolanta Betker (sign.)
seksjonsleder
regnskapsrevisjon
Laila Nagelhus (sign.)
adm. dir. og
oppdragsansvarlig revisor
96
9 RÅDMANNENS UTTALELSE
Innledning
Revisjonen har gjennomført et omfattende arbeid som har resultert i en meget stor og detaljert
rapport. Arbeidet har hatt karakter av å være en granskning/undersøkelse mer enn en tradisjonell
forvaltningsrevisjon.
Rådmannen har i kontradiksjonsfasen påpekt to viktige forhold:
- rapporten er i overkant omfattende sett opp mot behovet for å sikre forsvarlighet både når det
gjelder kontradiksjon og saksbehandling i politiske organer. Ønsket om å dele opp rapporten i to
delrapporter ble ikke imøtekommet.
- det er viktig at personvern, rettsikkerhet, uskyldspresumsjon og prinsippet om varsomhet blir
ivaretatt, slik det beskrives i Faktaboks 1.
Til kontradiksjonsarbeidet vil rådmannen anføre følgende:
Arbeidsutkastet som ble oversendt virket ikke å være kvalitetssikret i tilstrekkelig grad internt av
Østfold kommunerevisjon IKS. For flere forhold beskrevet i arbeidsutkastet burde det i forkant av
oversendelsen vært gitt anledning til kontradiksjon fra ledelsen i RTD. Samlet sett har
administrasjonen brukt mer enn 400 timer (2,5 månedsverk) for å kunne gi et kvalitetssikret tilsvar til
rapporten.
Rådmannen legger til grunn at avdekking av ulike former for uheldig praksis, skal lede til konkrete
forbedringstiltak. Samtidig er det viktig å synliggjøre de forbedringstiltak som allerede er igangsatt og
som skal videreføres og eventuelt forsterkes. Flere av disse er konkrete oppfølginger av forutgående
forvaltningsrevisjoner i 2014: «Prosjektstyring og antikorrupsjon», (PS 14/26) og «Rådmannens
internkontrol», (PS 14/9).
Samarbeidet mellom revisjonen og administrasjonen i kontradiksjonsfasen har resultert i en rapport
som, etter rådmannens syn, er blitt balansert. Hensynet til personvern og rettsikkerhet synes også
ivaretatt på en tilfredsstillende måte.
Rådmannen beklager at all informasjon som har vært ønsket, ikke er blitt levert innen angitt
tidsfrister. Dette skyldes et omfattende ønske om materiale som det har vært krevende å fremskaffe
og oversende, parallelt med daglig arbeid.
Nedenfor følger rådmannens kommentarer knyttet til de ulike kapitlene i rapporten. Kapitlene 3-7
knytter seg direkte til revisjonens mandat for arbeidet gitt av kontrollutvalget (PS 14/22).
Tiltak knyttet til konkret oppfølging av revisjonsrapporten er markert med uthevet kursiv.
Kap 2 Innledning (metodebeskrivelse)
Kapitlet redegjør for faktainformasjon hentet fra en spørreundersøkelse, samt dokument- og
regnskapsanalyser. Omfattende materiale er oversendt fra kommunen eller er hentet ut fra
kommunens arkivsystem og avvikssystem. Dokumenter er også mottatt fra anonyme varslere.
Rådmannen finner det hensiktsmessig her å tydeliggjøre begrepet «fakta» i revisjonssammenheng,
jfr. Faktaboks 2. «Fakta» er ikke det folk flest normalt forbinder med objektiv sannhet. I
revisjonssammenheng er både kommunens egne vurderinger og verifiserte intervjuer med
personlige meninger, erfaringer og holdninger definert som «fakta». Bruk av denne type «fakta» skal
framgå tydelig i teksten. Det er selvfølgelig viktig med en balansert vektlegging av disse typer av
«fakta» i rapporten for at den ikke skal bli oppfattet å ha en spesiell slagside.
97
Rådmannen finner det for øvrig tilfredsstillende at utsagn fra ledelsen er tatt inn i rapporten når de
ikke strider mot opplysninger mottatt av andre intervjuobjekter. Det er også bra at en i noen tilfeller
har valgt å ta inn samtlige oppfatninger. Dette bidrar til å gi et mer balansert inntrykk.
Intervju-undersøkelsen som er gjennomført synes relevant og metodisk forsvarlig i form og
oppbygging, samt mhp presentasjonen i rapporten. Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for
framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid både i RTD og kommunen for øvrig.
Kap 3 Avvik
Kapitlet inneholder en omfattende gjennomgang av resultater fra spørreundersøkelsen, fra tilfeldig
utvalgte avviksmeldinger (10 %) og et såkalt styrt/skjønnsmessig utvalg. Det siste har sin bakgrunn i
at avvikene ikke synes riktig behandlet eller fordi varslere har hevdet at de ikke har blitt behandlet
riktig.
Rådmannen finner det ikke hensiktsmessig på detaljnivå å kommentere dette omfattende materialet.
I stedet settes det her fokus på positive utviklingstrekk og tiltak som vil forbedre avvikspraksisen i
seksjonen.
Det framkommer av rapporten at kvalitetsarbeid generelt og innarbeidelse av en kultur for
avviksrapportering har bedret seg i løpet av 2014. Allerede på nyåret 2014 ble det satt økt fokus på
kvalitetsarbeid gjennom lederavtalene som ble gjort mellom kommunalsjefen og hans
virksomhetsledere. Det konstateres at engasjementet er økende og at den relativt nyansatte
kvalitetsleders støttefunksjon overfor virksomhetene, innebærer at stadig flere dokumenter knyttet
til prosedyrer og rutiner blir lagt inn det digitale kvalitetssystemet. Men det gjenstår fortsatt mye.
Rådmannen vil understreke at det foreligger prosedyre- og rutinebeskrivelser i papirform, som
forutsettes brukt.
I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for det som er
gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk framdriftsplan for de ulike
etatene og virksomhetene vil her bli framlagt.
En viktig del av kvalitetsarbeidet er utvikling av en god og gjennomgripende kultur for
avviksrapportering og -håndtering. Dette er svært viktig for seksjonens forbedringsarbeid, og en slik
kultur er også avgjørende for å kunne lykkes i kommunens påkommende satsing på innovasjons- og
fornyingsarbeid.
Rådmannen finner det positivt at RTD spesielt i 2. halvår 2014 har hatt en betydelig økning i
rapportering av avvik, og at revisjonen konstaterer at avvikspraksisen i RTD i hovedsak er i tråd med
kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik.
Sju av ti avvik behandles innen tidsfristen på 14 dager. Det er selvfølgelig et mål for RTD, og alle de
øvrige seksjonene, at 100% av avvikene skal behandles innen fristen. Realistisk sett er dette ikke
mulig.
Revisjonen har avdekket en vanlig praksis om at avvik lukkes før tiltak er blitt gjennomført og
effekten vurdert. Rådmannen vil tilse at denne praksisen opphører. Problemstillingen kan være
relevant også for andre seksjoner, slik at det er naturlig at dette temaet også settes på dagsorden i
møter i rådmannens ledergruppe og presiseres ved opplæring i avvikssystemet. Det samme gjelder
også avvik knyttet til rutinesvikt internt (f.eks. når to eller flere seksjoner er involvert) eller i
samhandling med eksterne aktører. Målet er å avdekke systemfeil og eventuelle behov for endring av
rutiner.
98
I læringsøyemed er det positivt å registrere at avvik er et fast tema i både kommunalsjefens
ledergruppe (når de gjelder forhold av betydning for hele seksjonen), i ledermøter i etatene og
virksomhetene, i seksjonens arbeidsmiljøsutvalg (SAMU), samt i de ulike HMS-grupper. Nå i april
2015 vil det bli gjennomført et oppfriskningskurs for behandling av avvik og uønskede hendelser,
hvor alle nivåer i RTD forutsettes å delta.
Spørreundersøkelsen i seksjonen har avdekket varierende oppfatninger blant de ansatte knyttet til
ulike forhold ved avviksrapportering og -håndtering. Det synes å være et potensiale for ennå
tydeligere signaler fra seksjonsledelsen om at avviksmeldinger faktisk er ønsket i et
forbedringsperspektiv. Og at det skal ikke være fare for opplevelse av represalier og kameraderi
verken fra ledere eller medarbeidere i forbindelse med melding og håndtering av avvik.
Som revisjonen påpeker vil resultatene fra spørreundersøkelsen være et godt grunnlag for utvikling
av en ennå sterkere kultur for avviksrapportering og – håndtering. Rådmannen vil be rådmannens
stab om å bidra med faglige råd i denne sammenheng.
I rapporten er det gjort en gjennomgang av alvorlige avvik (fra 10 % -utvalget og fra
styrt/skjønnsmessig utvalg). Flere av disse knytter seg til behov for avklaring av grensesnitt mellom
virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner. Disse må i større grad tydeliggjøres.
Rutiner og prosedyrer for slike forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må skje i et
samarbeid mellom seksjonene.
Rådmannen finner det naturlig at dette skal redegjøres for i nevnte sak for teknisk utvalg i august
2015.
Kap 4 Varsling
Det har tidligere vært kjent, kommentert og beklaget at kommunens epost-adresse for varsling ikke
hadde vært i funksjon etter at avviksmodulen med egen varslingskanal ble innført i mars 2013.
Rådmannen må her konstatere og beklage at informasjonen om at epost-adressen ikke lenger skulle
brukes, ikke har vært tilstrekkelig. Rådmannen beklager også at det tok alt for lang tid fra
varslingsutvalget ble informert (23.5.14) til epost-adressen ble fjernet og ansatte informert via
kommunens interne web FREKIT (8.8.14). Det er beklageligvis ikke mulig å si noe om hvor mange
varslinger som av denne grunn ikke har tilkommet varslingsutvalget.
Revisjonen stilte i spørreundersøkelsen spørsmålet «I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres
tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune?». Respondentene var et utvalg på 98 (av totalt 676)
medarbeidere hentet fra de virksomheter hvor det er registrert bekymringsmeldinger knyttet til ulike
sider ved saksbehandling og praksis internt i RTD (se tabell 1, side 8).
Selv om spørsmålet knytter seg til Fredrikstad kommune i sin helhet, er det bekymringsfullt at ca.
20 % (av 98) har «svært liten» eller «i liten grad» av tillit til varslervernet. At hele 25 % (av 98) sier at
de ikke vet, gjør ikke bekymringen mindre. 15 av 98 respondenter bekreftet at varslers identitet var
blitt diskutert åpent på arbeidsplassen. I lys av at en varsling kun skal være kjent for varsler,
omvarslet og varslingsutvalget er også dette bekymringsfullt. Dette uavhengig av hvem som faktisk
har gjort varslers identitet kjent.
Revisjonen viser for øvrig til at kommunalsjefen i et ledermøte presenterte et case som baserer seg
på en reell varsling (før den var ferdigbehandlet), samt til at det i arkivsystemet var opprettet en
mappe hvor det eksplisitt framgår at mappen gjelder varsling fra en navngitt person. Varslers
identitet skal etter varslingsrutinen behandles som en fortrolig opplysning, og vedkommende som
opprettet mappen (på vegne av kommunalsjefen) skulle ikke ha vært involvert i saken.
Rådmannen er enig med revisjonen i at dette kan bidra til å svekke tilliten til varslingsinstituttet
generelt sett og varslingsvernet spesielt. Dette mener rådmannen er meget alvorlig, ikke minst i lys
av de omdømmemessige følger det kan få for RTD og for kommuneorganisasjonen som helhet.
99
I rapporten henvises det også til en epost sendt til kommunalsjefen og etatsleder med kopi til varsler
og den som var omvarslet. Revisjonen antyder at eposten må kunne antas å bidra til å svekke tilliten
til varslervernet. Etter det rådmannen kjenner til, var avsender uvitende om at det forelå en varsling i
den angjeldende saken.
Som grunnlag for å vurdere om varslinger håndteres i tråd med kommunens varslingsrutine, har
revisjonen fått tilgang til alle dokumenter knyttet til varslingssaker i RTD (i alt 11). I tillegg er det gjort
søk i kommunens arkivsystem. Forutsetningen for denne tilgangen har vært at revisjonen overholder
personvernloven, taushetskrav mm.
På bakgrunn av gjennomgang av varslingssakene har revisjonen kritiske bemerkninger til
- Mangelfull dokumentasjon av behandling, journalføring og arkivering på flere av sakene
- Manglende tilbakemelding til varsler vedrørende behandling av saken
- Behandling av flere varslingssaker under ett
- Manglende dialog med varsler og omvarslet før konklusjon
- Sammenblanding av roller (personalsjef/sekretær for varslingsutvalget; info: personalsjefen
ble utnevnt av Bystyret i tråd med KS’ anbefalninger)
- Manglende involvering av varslingsutvalget når varsling går direkte til rådmannen
Samlet sett konkluderer revisjonen med at fleretallet av varslingssakene fra RTD som revisjonen har
gjennomgått i revisjonsarbeidet, ikke er behandlet i samsvar med kommunens varslingsrutine.
Rådmannen tar revisjonens konklusjon til etterretning.
Rådmannen finner det nødvendig med en bemerkning til revisjonens krav til dokumentasjon og
arkivplikt hva angår de opplysninger og vurderinger som varslingsutvalget behandler.
Det generelle dokumentasjonskrav revisjonen/revisjonsrapporten oppstiller, for at det skal være
mulig å kontrollere og evaluere varslingsutvalgets arbeid, er i konflikt med fortrolighetsprinsippet og
varslingsutvalgets plikt til taushet; – og direkte i strid med personopplysningsloven.
Krav om dokumentasjon på detaljnivå fra alle varslingsutvalgets møter/intervjuer eller
saksforberedende interne drøftelser er ikke opplysninger som via journalføring og arkivering skal
gjøres tilgjengelig for ettertiden, uten den/de involvertes samtykke. Et formål som å kontrollere og
evaluere grunnlaget for varslingsutvalgets arbeid i ettertid er uforenlig med det opprinnelige formål
med innsamling av opplysningene, og i strid med grunnkrav til behandling av personopplysninger og
lovens § 28.
Det fremgår av personopplysningsloven § 1 at loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for
personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger. Videre fremgår
det i lovens § 11 b) at
personopplysninger skal bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den
behandlingsansvarliges virksomhet, og etter bokstav c) ikke brukes senere til formål som er uforenlige
med det opprinnelige formålet med behandlingen, samt etter bokstav e) ikke lagres lenger enn det
som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen.
I lovens § 28 fremgår det at den behandlingsansvarlige ikke skal lagre personopplysninger lenger enn
det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Hvis ikke personopplysningene
deretter skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning, skal de slettes.
(Etter arkivloven § 9 c kan personregister eller deler av personregister slettes etter bestemmelsene i
personopplysningsloven når de inneholder sterkt belastende personopplysninger.)
Rådmannen ønsker at Fredrikstad kommune skal framstå som en framoverlent, endringsorientert og
løsningsorientert arbeidsgiver, med en god ytringskultur hvor trygghet, tillit og åpenhet skal være
100
gjennomgående prinsipper i alle virksomheter. Et viktig element i så måte, ikke minst for våre
nåværende medarbeidere, er at varslingsinstituttet har høy grad av tillit.
Rådmannen har derfor utarbeidet en sak om ny sammensetning av varslingsutvalget, samt revidert
varslingsrutine (inkl arkivrutine), som kommer til behandling i Bystyret 30.4.15. Rådmannen håper
at disse tiltakene samlet sett vil bidra til å bygge tillit til varslingsinstituttet.
Kap 5 Utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag
Rådmannen er godt fornøyd med at revisjonen finner at kommunens praksis knyttet til
utbyggingsavtaler fremstår som tilfredsstillende. I lys av praksis knyttet til prinsippet om
meroffentlighet har rådmannen besluttet at slike avtaler skal kunngjøres. Dette gjøres for å
redusere risiko for mistanke og spekulasjoner rundt avtaleforholdet. Tiltaket vil ikke ha noen
praktiske eller økonomiske konsekvenser av betydning for RTD.
Når det gjelder anleggsbidragsavtaler er det viktig å slå fast at ordningen ikke innebærer noen som
helst direkte fordeler for kommunen. Denne type avtale er motivert ut fra et ønske om å stimulere til
vekst og utvikling i kommunen. Det kommer klart fram i Bystyresak 35/08. Ordningen innebærer
faktisk et merarbeid for kommunen.
Kort fortalt innebærer en anleggsbidragsavtale at private utbyggere kan nyte godt av kommunens
avgiftsposisjon, dvs at utbygger kan redusere utgifter til kommunaltekniske anlegg tilsvarende mvabeløpet som de ellers ville måtte ha betalt. Dette er en såkalt lojal skattetilpasning som er lovlig
dersom alle forutsetningene i Skattedirektoratets forhåndsuttalelse er oppfylt. En viktig forutsetning
er at det er kommunen selv som står som reell byggherre. Anleggsbidragsavtale kommer eventuelt i
tillegg til den obligatoriske utbyggingsavtalen.
I kapitlet om revisjonskriterier beskrives forskjellen mellom utbyggingsavtaler og
anleggsbidragavtaler, se figur 10 og 11. Her beskrives også modeller og vurderinger av juridisk
karakter knyttet til avtaler om anleggsbidrag: Valdresmodellen og dens behandling hos
skattemyndighetene, Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse (BFU 33/05), avgjørelse i
klagenemda for merverdiavgift, administrasjonsmodellen (benyttet av Sola og Sandnes, men ikke
akseptert av skattemyndighetene), vurderinger fra tingretten gjeldende samme forhold som de to
kommunene anla mot Staten), regelverket for offentlige anskaffelse mv.
Basert på denne gjennomgangen oppsummerer kommunerevisjonen en rekke krav til avtaler om
anleggsbidrag som revisjonen mener må etterleves for at avgiftshåndteringen skal bli korrekt. De
mest sentrale momentene i denne sammenheng er:
- Avtalen om anleggsbidrag må inngås før arbeidene starter
- Det er kommunen selv som må stå som byggherre og inngå kontrakter med utførende
entreprenør. Utbyggingen må overfor entreprenør skje for kommunens regning og risiko
- Utførende entreprenør må fakturere kommunen direkte for arbeidet
- Kommunen skal følge regelverket om offentlige anskaffelser
Rådmannen oppfatter oppstillingen overfor som revisjonens egen syntese av hva som må gjelde for
at en anleggsbidragsavtale «følger boka». Det vises til en komplett oppstilling på side 55.
Basert på revisjonskriterier og fakta stiller revisjonen spørsmålstegn ved
1. Om den modellen som kommunen har valgt å praktisere er i samsvar med gjeldende
regelverk
2. Om Bystyret i 2008 ble gitt et korrekt bilde av forutsetningene som må foreligge for at
avtalen skal være i tråd Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse (BFU) fra 2005.
101
3. Om kommuneadvokatens notat faktisk kan brukes for å legitimere den praksisen som
kommunen valgte å benytte.
4. Om uttalelsen fra Skatt Øst bygger på andre premisser enn de kommunen legger til
grunn i den praktiske gjennomføringen.
5. Om kommunen kan påberope seg «god tro» for hele perioden fra 2008 frem til dags
dato.
6. Om kommunen har inngått avtaler etter at anleggsarbeidene har startet opp.
7. Om fakturahåndteringen er forsvarlig
8. Om arkivplikten i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag er overholdt.
Rådmannen vil anføre følgende kommentarer til punktene ovenfor:
Om pkt 1:
Ut fra de resonnementene revisjonen legger til grunn, basert på bl.a. egne utledede revisjonskriterier
og fakta, kan det synes som det er en høy risiko for at praksisen med anleggsbidragsavtaler ikke er i
tråd med gjeldende regelverk. På den annen side er de juridiske forholdene knyttet til
anleggsbidragsavtaler så kompliserte at det ikke uten videre er gitt at revisjonens vurderinger er
korrekte. Av den grunn vil rådmannen følge revisjonens anbefaling om en gjennomgang av
kommunens praksis i samarbeid med skattemyndighetene. I vedlegg 1 i revisjonsrapporten
framkommer viktige momenter som bør ses nærmere på i den sammenheng.
Inntil en slik avklaring foreligger har rådmannen besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal
inngås.
Om pkt 2, 3 og 4:
Ut fra den forståelsen RTD hadde av anleggsbidragsmodellens virkemåte tilbake i 2008, og sett i lys
av de uttalelsene som ble hentet inn den gangen, kan man forstå at seksjonen mente at en hadde
gjort en tilstrekkelig risikovurdering. Det er etter rådmannens vurdering ikke grunnlag for å hevde at
det bevisst ble holdt tilbake relevant informasjon overfor Bystyret.
Rådmannen er for øvrig enig i at kommuneadvokatens uttalelse ikke omfatter en vurdering av mvaproblemstillinger, men dreier seg om forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser ved
transport av entrepriseavtaler.
Gitt at Fredrikstad kommune framstår som reell ansvarlig byggherre, slik ledelsen i RTD hevder, vil
svaret fra Skatt Øst kunne tolkes som en legitimering av kommunens modell.
Om pkt 5:
Revisjonen mener at det er en rekke forhold som burde ført til at kommunen foretok en ny
risikovurdering. Disse er:
- Klagenemda for merverdiavgift sin avgjørelse som ga Skatt Vest medhold i sitt krav om
tilbakeføring av fradragsført inngående avgift, samt tilbakebetaling av kompensert
merverdiavgift (KMVA-sak av 11.4.2011)
- Tingrettdom (2012), lagmannsrettsdom og avvist anke i Høyesterett (2013).
- Utdrag av mail fra revisjonsfirmaet Ernst &Young til utbyggingsfirmaet Dikeveien Nord,
vedlagt mail til kommunen av 13.5.2011: Firmaets hovedbudskap var at avtalemodellen har
betydelig risiko ved inngåelse etter at anleggsarbeidene har startet opp. I samme mail ble det
henvist til vedtak i Klagenemda for merverdiavgift (jfr ovenfor), hvor Staten ble gitt medhold
i å etterberegne mva fordi anleggs-bidragsmodellen ikke var blitt gjennomført på riktig måte.
- Bekymringsmelding fra ansatt i RTD om forhold knyttet til avtaler om anleggsbidrag
Rådmannen er her enig i revisjonens vurdering om at en ny risikovurdering burde vært gjennomført
i RTD når nye risikomomenter dukket opp rundt praktisering av ordningen.
Derfor blir det viktig snarest mulig å få gjort en grundig gjennomgang i samarbeid med Skatt Øst.
Kommunen ønsker selvfølgelig å følge Skattedirektoratets retningslinjer på MVA-området.
102
Et formildende forhold kan være at kommunerevisjonen i september 2011 etterspurte kommunens
praksis knyttet til anleggsbidragsmodellen. Revisjonen fikk oversendt prinsippsaken i Bystyret og det
materialet som lå til grunn for denne. Kommunen fikk i etterkant ingen umiddelbar tilbakemelding
eller oppfølgingsspørsmål fra revisjonen. Dette kan forstås som et stilltiende samtykke til at praksis
som ble fulgt på dette tidspunkt var grei.
Om pkt 6:
Revisjonens beskrivelse av saken om Dikeveien Nord (som ikke ble noe av) og saken om Gamle
Fredrikstad Stadion, kan gi en indikasjon på at anlegg kan ha vært startet opp før avtale er formelt
undertegnet. Men revisjonen har i rapporten ikke lagt fram tilstrekkelige revisjonsbevis eller
informasjon til å kunne konkludere med at dette faktisk har skjedd.
Ved eventuelle senere praktiseringer av anleggsbidragsmodellen vil imidlertid rådmannen spesielt
påse at avtaler inngås før anleggsstart.
Om pkt 7:
Ut fra den divergerende informasjon som framkommer i kapitlets faktadel, kan rådmannen forstå at
det kan herske tvil om hvilken fakturahåndtering vi faktisk har knyttet opp mot avtaler om
anleggsbidrag. Rådmannen legger til grunn at kommunalsjefens redegjørelse vedrørende
fakturahåndtering og – kontroll er korrekt (side 60-61), inntil revisjonen har revisjonsbevis som
viser det motsatte.
Om pkt 8:
Rådmannen er enig i revisjonens påpekning om at kommunen skal ivareta arkivforskriftens
bestemmelser i saksbehandlingen knyttet til både utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag.
Rådmannen vil likevel påpeke at når avtaler ikke er funnet i kommunens elektroniske arkivsystem så
henger dette sammen med at RTD fikk fullelektronisk arkiv fra og med september 2012. Avtaler og
inngående dokumenter fra august 2012 og tidligere finnes kun i papirversjon, i lokalt arkiv ved
seksjonen.
Rådmannen vil for framtiden påse at arkivforskriftens bestemmelser blir ivartatt på en
hensiktsmessig måte i saksbehandling og ved avtaleinngåelse. Aktivitetslogg kan i mange tilfeller
være hensiktsmessig.
Kap 6 Rammeavtaler
Revisjonen beskriver her en rekke alvorlige forhold knyttet til avrop på rammeavtaler i stedet for
bruk av minikonkurranser, bruk av leverandør i stort omfang uten rammeavtale, mange fakturaer
uten vedlegg, avvik mellom fakturert pris og avtalt pris, overfakturering, mangelfull fakturakontroll
mm.
Rådmannen er av den oppfatning at dette i all hovedsak gjaldt rehabiliteringsprosjekter som ble
gjennomført før sommeren 2013, da ny virksomhetsleder for Utbyggingsavdelingen ble ansatt.
Virksomhetsleder har selv kartlagt både svakheter ved kommunens praksis og mangelfulle rutiner.
Det er iverksatt et omfattende arbeid med virksomhetens kvalitetssystem. Dette omfatter felles
prosjektprosess og publisering av ulike rutiner/prosedyrer i kvalitetssystemet, blant annet knyttet til
kontroll av fakturaer. En rekke nye prosedyrer er under utarbeidelse. Nytt IT-system for
prosjektstyring er under innføring, det er ansatt prosjektkontroller og bemanningen er økt fra 4 til 7
ansatte.
Rådmannen mener at det i denne virksomheten nå arbeides forbilledlig for å ta tak i de feil,
mangler og rutinebrudd revisjonen har avdekket for perioden før sommeren 2013.
Kap 7 Etikk
Kapitlet baserer seg på resultater fra spørreundersøkelsen og gjennomgang av to «case».
103
Det er gledelig at revisjonen oppfatter at det i RTD er fokus på kommunens etiske prinsipper. Det
framgår av spørreundersøkelsen blant de ansatte at nærmeste leder er opptatt av etikk i
tjenesteutøvelsen.
På spørsmål om de ansatte kjente til kommunens etiske prinsipper var det også et brukbart resultat,
selv om det lå et godt stykke unna gjennomsnittsresultatet på spørsmålet nevnt ovenfor.
Svarfordelingen på flere av spørsmålene forøvrig tyder på at informasjons- og opplæringsarbeidet fra
ledelsen side knyttet til de etiske prinsippene, bør forsterkes ytterligere.
Rådmannen vil i så måte følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon
gjennom bruk av praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et
viktig poeng at dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og etisk
refleksjon er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med rådmannen for
2015. Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med sine etatssjefer og
virksomhetsledere.
For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og drøfting i
kommunalsjefens ledergruppe.
Kapitlet omfatter også beskrivelse og gjennomgang av to case opp i mot kommunens etiske
retningslinjer; dvs romleiren i Kiæråsen og makeskifteavtaler (kommenteres ikke her).
Rådmannen er tilfreds med at revisjonen finner at kjøpet av boliger nær romleiren framstår som godt
dokumentert og begrunnet ut fra legitime hensyn.
Revisjonen knytter en del kritiske bemerkninger til byggesaksprosessen. Det påpekes at klage på
vedtak ikke er behandlet innen forskriftsmessig frist og at det ikke er sendt ut forvaltningsmelding
om mulig forsinkelse i behandling av saken.
Rådmannen beklager at det her ikke er gjort en saksbehandling i tråd med lov og forskrift.
Rådmannen vil gjennom linja tilse at dette ikke gjentar seg.
Revisjonen har også stilt spørsmålstegn ved at rådmannen v/kommunalsjefen ikke orienterte
Bystyret om klagen som var framsatt av advokaten på vegne av nabo (datert 7.3. 14)-. Årsaken til det
er at det i interpellasjonen ikke ble stilt spørsmål om saksbehandlingen knyttet til etableringen av
leiren som sådan. Interpellasjonen antas å ha utgangspunkt i et brev fra beboeren til ordfører og
gruppelederne i Bystyret, samt i et oppslag i Fredriksstad Blad (12.11.2014) Brevet omhandlet
naboens klager (i en logg) på plagsom aktivitet i romleiren. I nevnte avisoppslag framkom det for
øvrig at naboen via advokat hadde sendt en klage på vedtak om godkjenning av etablering av
midlertidig campingplass. Slik sett burde dette være godt kjent blant politikere og interesserte blant
publikum.
For øvrig er rådmannen enig i at det burde vært ført en loggbok i arkivsystemet knyttet til
henvendelsene fra naboene og oppfølgingen av disse.
I likehet med revisjonens vurdering, er det også rådmannens oppfatning at forhold som er beskrevet
i de ulike kapitlene og som kan oppfattes som brudd på kommunens etiske prinsipper og
verdigrunnlag, ikke er bevisste handlinger, men snarere preget av å finne praktiske løsninger raskt og
effektivt. Kommunen er imidlertid ikke tjent med at det tas snarveier som kan bli belastende for
omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt opp i kommunalsjefens
lederlinje.
Rådmannen er veldig tilfreds med at det ikke er funnet misligheter eller korrupsjon i noen av de
sakene som er undersøkt i forbindelse med revisjonens arbeid.
104
Likeledes at det ikke er grunnlag for å hevde at det er en generell kultur i RTD hvor det etiske
perspektivet ikke tillegges vekt.
Det er her viktig å fremheve at det er revisjonens konklusjon at det framstår som åpenbart at
flertallet av alle de sakene som behandles daglig i RTD, håndteres på en god og forsvarlig måte.
Det er også tilfredsstillende å registrere at revisjonen har notert seg seksjonens utvikling mhp OLIresultatene (kommunens interne medarbeiderundersøkelse) og sykefravær, som indikerer at svært
mange er meget fornøyde med sitt arbeidsmiljø i RTD. At det likevel vil være enkelte som opplever
sitt arbeidsmiljø som vanskelig, må tas alvorlig i Fredrikstad kommune som i alle andre
organisasjoner.
Fredrikstad 10.04.15
Ole Petter Finess
Kst rådmann
105
10 VEDLEGG 1 – KOPLINGSSKJEMA ANLEGGSBIDRAG
Skjemaet illustrerer likheter og forskjeller mellom skattedirektoratets godkjente modell, praksisen i
Fredrikstad kommune, og modellen som ikke er godkjent. Som det fremgår av skjemaet er
kommunens praksis tilnærmet identisk med den ikke-godkjente modellen.
106
11 VEDLEGG 2 – SPØRREUNDERSØKELSEN
Etikk og ledelse i Seksjon regulering og teknisk drift
Kontrollutvalget i Fredrikstad kommune har gitt Østfold
kommunerevisjon IKS i oppdrag å gjennomføre en undersøkelse
knyttet til seksjon for regulering og teknisk drift. Undersøkelsen er
knyttet til blant annet etikk, ledelse, avvikspraksis med videre.
For at vi skal kunne klare å utføre oppdraget på en tilfredsstillende
måte, er vi fullstendig avhengig av informasjon fra deg som er ansatt
i RTD. Vi ber derfor at du tar deg tid til å besvare denne
spørreundersøkelsen, da dine synspunkter er svært viktige.
Undersøkelsen tar ca. 15 minutter og den inneholder litt ulike
spørsmål. Vi gjør oppmerksom på at deltakelsen er fullstendig
anonym. Det vil ikke være mulig for revisjonen å identifisere hvem
som har svart hva.
På forhånd takk for deltakelsen!
Din identitet vil holdes skjult.
Les om retningslinjer for personvern. (Åpnes i nytt vindu)
Her ønsker vi at du krysser av for den virksomheten du tilhørte per juni 2014.
Dette har ikke betydning for anonymiteten, da alle alternativene omfatter store
personalgrupper.
Utover i undersøkelsen vil du få spørsmål knyttet til overordnet ledelse. Når du
besvarer disse spørsmålene ber vi om at du besvarer med utgangspunkt i den
ledelsen du hadde frem til samme tidspunkt.
1) * Hvilken virksomhet er du ansatt i?
Administrativ stab
Prosjektadministrasjon
Bygg og eiendom - Driftsavdelingen
Bygg og eiendom - Renholdsavdelingen
Bygg og eiendom - Øvrige avdelinger
Boligforvaltning
Maskinsentralen
Brann og redningskorps
Renovasjon
Park, vei, vann og avløp
Parkering og transport
107
Regulering og byggesak
Fredrikstad kommune har vedtatt etiske prinsipper. Disse er ment å utgjøre det
etiske grunnlaget for kommunens virksomhet.
2) * I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens
etiske prinsipper?
1 Ingen kjennskap
2
3
4
5
6 Svært god kjennskap
Vet ikke
3) * Hvor enig er du i følgende påstander?
Jeg er
ikke enig i
påstanden
1
2
3
4
5
Jeg er
svært
enig i
påstanden Vet
6
ikke
Jeg har fått
god
informasjon
om de etiske
prinsippene
Jeg har fått
god opplæring
i de etiske
prinsippene
De siste tre
månedene har
det blitt mer
bevissthet
rundt de
etiske
prinsippene på
min
arbeidsplass
Jeg har stort
sett skaffet
meg kunnskap
om de etiske
prinsippene på
egen hånd
De etiske
prinsippene
har ikke så
stor betydning
for den jobben
jeg utfører
108
Et etisk dilemma er en situasjon som er preget av tvil og usikkerhet, og som
handler om å foreta valg mellom to eller flere ubehagelige muligheter. På mange
arbeidsplasser brukes diskusjoner rundt teoretiske eller reelle etiske dilemmaer
som et verktøy for å skape bevissthet rundt etikk, eller hvordan man bør håndtere
krysspressituasjoner.
I spørsmålet under viser "ledelsen" til nærmeste leder, virksomhetsleder eller
kommunalsjef.
4) * Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk
dilemmatrening?
Ja, i løpet av siste måned
Ja, i løpet av siste tre måneder
Ja, i løpet av siste seks måneder
Ja, i løpet av siste år
Ja, i løpet av siste to år
Nei, det har de ikke gjort
Vet ikke
I spørsmålet under bruker vi begrepet "Tjenesteutøvelse". Med tjenesteutøvelse
mener vi hvordan saksbehandling gjennomføres, hvordan man opptrer ovenfor
medarbeidere og kollegaer, hvordan man opptrer ovenfor kommunens innbyggere/
tiltakshavere/ utbyggere osv.
5) * I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i
tjenesteutøvelsen?
1 I svært liten grad
2
3
4
5
6 I svært stor grad
Vet ikke
I flere av spørsmålene utover i undersøkelsen vises det til etiske prinsipper og
prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Med etiske prinsipper siktes det til
kommunens vedtatte prinsipper. Med prinsipper for forsvarlig/ god saksbehandling
sikter vi til prinsipper som forsvarlig og tilstrekkelig saksutredning, ivaretakelse av
alle lover og regler, involvering av berørte avdelinger/ virksomheter/ seksjoner,
likebehandling osv.
6) * Kjenner du til om det har forekommet brudd på de etiske
prinsippene eller brudd på prinsipper for god saksbehandling
på din arbeidsplass i løpet av siste to år?
Ja
Nei
Vet ikke
109
Her ønsker vi at du beskriver hva slags type brudd som har forekommet. Vi minner
om at besvarelsen er fullstendig anonym. Det er ikke obligatorisk å svare på
spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post:
[email protected] dersom du ønsker å redegjøre for bruddet(ene) per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles med
fortrolighet.
7) Kan du beskrive hva slags type brudd som har
forekommet?
Her ønsker vi å vite om du har tatt opp forhold som omtalt i spørsmålet nedenfor
med nærmeste leder i løpet av siste to år, enten direkte eller gjennom
avvikssystemet.
8) * Har du selv tatt opp brudd på de etiske prinsippene, eller
brudd på prinsipper for god saksbehandling på din
arbeidsplass siste to år?
Ja
Nei
Annet
Her ønsker vi at du beskriver hvordan forholdet du tok opp ble håndtert av
ledelsen. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym. Det er ikke
obligatorisk å svare på spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders
Svarholt direkte på e-post: [email protected] dersom du ønsker
å redegjøre for håndteringen per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon
behandles med fortrolighet.
9) Kan du beskrive hvordan dette ble håndtert av ledelsen?
Her ønsker vi å vite om du har tillit til at ledelsen håndterer bekymringsmeldinger
om brudd på de etiske prinsippene på en forsvarlig måte. Med forsvarlig mener vi
at ledelsen undersøker grunnlaget for bekymringsmeldingen, hva som faktisk har
skjedd, og at ledelsen eventuelt setter inn nødvendige tiltak. Samtidig innebærer
forsvarlighet at den som melder også skal ivaretas i prosessen.
10) * I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere
bekymringsmeldinger fra ansatte om brudd på de etiske
prinsippene eller brudd på prinsipper for god saksbehandling
på en forsvarlig måte?
1 Svært liten tillit
2
3
4
110
5
6 Svært høy tillit
Vet ikke
Om mulig, ber vi om at du beskriver hvorfor du har gitt uttrykk for liten tillit på
spørsmål 10 eller 11. Vi minner om at spørreundersøkelsen er anonym. Det er
heller ikke obligatorisk å svare på spørsmålet. Du kan også
kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post:
[email protected] dersom du ønsker å beskrive hvorfor per
telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles fortrolig.
11) Hva er årsaken til at du ikke har lav grad av tillit til
ledelsen?
Vi ber om at du tar stilling til spørsmålene under. Vi minner om at undersøkelsen er
fullstendig anonym.
12) * Har du i løpet av de siste to årene:
Ja
Nei
Vet
ikke
Selv handlet i strid med de etiske prinsippene eller
prinsipper for forsvarlig saksbehandling?
Følt deg presset av kollegaer til å handle i strid
med de etiske prinsippene eller prinsipper for
forsvarlig saksbehandling?
Følt deg presset av overordnet ledelse til å handle
i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper
for forsvarlig saksbehandling?
Vært i tvil om dine handlinger kunne komme i
konflikt med de etiske prinsippene eller prinsipper
for forsvarlig saksbehandling?
Blitt kjent med saker som åpenbart ikke har blitt
tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt tatt?
Blitt kjent med saker som har blitt lagt frem for
politisk behandling uten at saken har vært
tilstrekkelig utredet?
13) * I hvor stor grad er det aksept for å tøye etiske
prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling på
din arbeidsplass, dersom hensikten er god?
2
3
4
5
111
Vet ikke
Fredrikstad kommune har etablert et eget varslingsutvalg, som har som
hovedoppgave å motta og å behandle varsler om kritikkverdige forhold fra blant
annet ansatte i kommunen.
14) * Kjenner du til om det har blitt varslet om kritikkverdige
forhold i seksjon regulering og teknisk drift?
Ja
Nei
Annet
På kommunens varslingsplakat, og også i varslingsrutinen, har
[email protected] vært oppført som en egen varslingskanal
inntil august 2014. E-postadressen har imidlertid vært ute av drift fra og med
2013, med den konsekvens at varslinger som er sendt til adressen ikke har blitt
mottatt av varslingsutvalget. Spørsmålet nedenfor er tatt med for å kartlegge om
det er sendt varslinger til adressen som ikke har blitt behandlet. Vi minner om
at besvarelsen er fullstendig anonym, slik at det ikke vil være mulig for oss å se
hvem som eventuelt har varslet om forhold som ikke har blitt behandlet.
15) * Har du varslet om kritikkverdige forhold i seksjon
regulering og teknisk drift via varslingsadressen omtalt
ovenfor?
Ja
Nei
Under spør vi om du har varslet om kritikkverdige forhold gjennom RiskManager
(kommunens avvikssystem). Vi ønsker svar på om alternativet "varsling" er
benyttet, ikke om det er meldt avvik gjennom systemet. Vi minner om at
besvarelsen er fullstendig anonym. Alternativet "Annet" kan benyttes dersom du
har varslet på annen måte enn via varslingsadressen eller avvikssystemet.
16) * Har du varslet om kritikkverdige forhold i seksjon
regulering og teknisk drift gjennom RiskManager?
Ja
Nei
Annet
Dersom du har varslet om kritikkverdige forhold, ønsker vi at du beskriver
hvordan varslingen ble håndtert av varslingsutvalget. Vi minner om at besvarelsen
er fullstendig anonym. Det er heller ikke obligatorisk å besvare spørsmålet. Du kan
også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post:
[email protected] dersom du ønsker å redegjøre for
håndteringen per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles med
fortrolighet.
17) Hvordan ble varselet håndtert av varslingsutvalget, og ble
nærmeste leder eller kommunalsjef involvert?
112
Et viktig prinsipp vedrørende varsling er at varslet håndteres på en slik måte at
færrest mulig personer involveres i behandlingen, og varsler skal som hovedregel
ikke identifiseres.
18) * Kjenner du til om identiteten til varslere har blitt
diskutert åpent på din arbeidsplass?
Ja
Nei
19) * I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres
tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune?
1 Svært liten grad
2
3
4
5
6 Svært høy grad
Vet ikke
Kommunens avvikssystem utgjør en viktig funksjon hva gjelder forbedring og
effektivisering av internkontroll og tjenesteyting. Under følger noen påstander som
vi ønsker at du tar stilling til.
20) * Ta stilling til påstandene - melding av avvik!
Jeg
er
helt
uenig
1
2
3
4
5
Jeg
er
helt
enig Vet
6
ikke
Min nærmeste leder
oppfordrer oss til å melde
avvik
Økt avviksrapportering har
fokus i seksjon regulering
og teknisk drift
I følge ledelsen er det
ønskelig med en økning i
antall avvik i seksjon
regulering og teknisk drift
Jeg vet hvilke situasjoner/
hendelser som defineres
som avvik
113
Jeg melder selv avvik
21) * Ta stilling til påstandene - håndtering av avvik!
Jeg
er
helt
uenig
1
2
3
4
5
Jeg
er
helt
enig Vet
6
ikke
Avviksoppfølging har
resultert i endring av
rutiner/ prosedyrer
Oppfølging av avvik fører
til forbedring
Brudd på prosedyrer og/
eller rutiner som rettes
opp fortløpende, meldes
ikke som avvik
Avvik lukkes først når
iverksatte tiltak har gitt
ønsket effekt
Avvik lukkes umiddelbart
når tiltak er besluttet
I henhold til avvikssystemet meldes det relativt sett svært få avvik i seksjon
regulering og teknisk drift. Vi minner om at spørreundersøkelsen er fullstendig
anonym. Spørsmålet er ikke obligatorisk å besvare.
22) Hva tror du er årsaken til at det ikke meldes (flere) avvik i
seksjon regulering og teknisk drift?
Med gjengjeldelse eller represalier sikter vi her til trakassering og/ eller mobbing
fra ledelsen, forbigåelse ved stillingsvakanser, lønnsstagnering, "bli kalt inn på
teppet" ol.
23) * I hvilken grad frykter du gjengjeldelse eller represalier
dersom du varsler om brudd på etiske prinsipper eller andre
forhold som du oppfatter som uheldige på din arbeidsplass?
2
3
4
5
Operativ ledelsesindeks (OLI - undersøkelsen) er et verktøy som brukes for å måle
blant annet medarbeidertilfredshet i Fredrikstad kommune. Under følger noen
påstander knyttet til undersøkelsen. Vi minner om at spørreundersøkelsen er
114
fullstendig anonym.
24) * Ta stilling til påstandene vedrørende OLI!
Jeg
er
helt
uenig
1
2
3
4
5
Jeg
er
helt
enig
2
Mine svar på OLI gir et godt
bilde av min jobbtilfredshet
Jeg oppfatter spørsmålene i OLI
som relevante og viktige
Jeg besvarer OLI sannferdig og
etter beste evne
Jeg er sikker på at OLI
undersøkelsen er helt anonym
25) Dersom du ikke deltar i OLI undersøkelsen: hva er
årsaken?
Vi minner om at spørreundersøkelsen er anonym. Det er ikke obligatorisk å
besvare spørsmålet. Du kan også ta direkte kontakt med revisjonen på
[email protected] dersom det er ønskelig.
26) Er det forhold som ikke er belyst i denne
spørreundersøkelsen, som du ønsker å ta opp?
115

Undersøkelse Regulering og teknisk drift

Transcription

Similar documents

INTERNREVISJON

MusselsAlive, Project no

Hvorfor er det verdifullt å være en Revidert Arbeidsgiver

teknisk sektor - romerike revisjon

Skjema for melding av feil og mangler/avvik Skjema nr:

ETT POLITI – PÅ JOBB FOR TRYGGHET, LOV OG ORDEN

Sysselsetting av innvandrere – Fredrikstad kommune

sak 4 - Sande kommune

Søndre Follo Brannvesen IKS