Mal forvaltningsrevisjonsrapport

Transcription

Budsjett- og økonomistyring
i helse og omsorg
Moss kommune
Forvaltningsrevisjonsrapport
Rolvsøy
4. mai 2015
Østfold kommunerevisjon iks
1
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
SAMMENDRAG ....................................................................................................... 4
2
INNLEDNING ........................................................................................................... 6
2.1
Bakgrunn ............................................................................................................................................. 6
2.2
Problemstilling og avgrensing .............................................................................................................. 7
2.3
Metode og gjennomføring ................................................................................................................... 7
2.4
Revisjonskriterier ................................................................................................................................. 8
2.5
Litteratur- og dokumentliste ................................................................................................................ 8
3
KOMMUNENS ORGANISERING ................................................................................ 9
4
DEMOGRAFISK KARTLEGGING AV HELSE OG OMSORGSSEKTOREN ........................ 11
4.1
Formål ............................................................................................................................................... 11
4.2
Fakta .................................................................................................................................................. 11
4.3
Oppsummering .................................................................................................................................. 26
5
ØKONOMISTYRING I HELSE OG OMSORGSSEKTOREN ............................................ 29
5.1
Er det etablert betryggende kontroll? ................................................................................................ 29
5.2
Fakta .................................................................................................................................................. 29
5.3
Vurderinger ....................................................................................................................................... 36
5.4
I hvilken grad (og hvordan) bruker de reviderte virksomhetene årsbudsjettet i den løpende driften?
38
5.5
Fakta .................................................................................................................................................. 38
5.6
Vurderinger ....................................................................................................................................... 42
5.7
Er det motsetning mellom bruken av budsjett som styringsverktøy og måloppnåelse for
virksomheten? ................................................................................................................................... 44
5.8
Fakta .................................................................................................................................................. 44
5.9
Vurderinger ....................................................................................................................................... 49
6
TILTAK I HELSE- OG OMSORGSSEKTOREN .............................................................. 50
6.1
Revisjonskriterier ............................................................................................................................... 50
6.2
Fakta .................................................................................................................................................. 50
østfold kommunerevisjon iks
2
6.3
Vurderinger ....................................................................................................................................... 56
7
KONKLUSJONER/ANBEFALINGER .......................................................................... 58
8
RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 60
9
REVISJONENS BEMERKNINGER TIL RÅDMANNENS KOMMENTAR .......................... 60
10
VEDLEGG .............................................................................................................. 62
3
1 SAMMENDRAG
Kommunesektoren forvalter felleskapets
midler og leverer tjenester som er av stor
betydning både for den enkelte og samfunnet
som helhet. Økonomistyring i kommunen
innebærer å planlegge og kontrollere
ressursbruken. Bystyrets budsjettvedtak
uttrykker den politiske viljen, og nivået på
aktiviteter og tjenester i kommunen må
tilpasses budsjettrammen. Dette forutsetter at
kommuneledelsen har nødvendig oversikt og
kontroll av driften.
Østfold kommunerevisjon IKS har i dette
prosjektet vurdert kommunens forutsetninger
for god økonomistyring innen helse og
omsorg. Videre er det sett nærmere på
økonomistyring og bruk av budsjett som
styringsverktøy ved Melløsparken sykehjem,
Peer Gynt helsehus og Bo- og servicesenter. Til
sist har revisjonen sett på ulike
effektiviseringstiltak som har blitt
implementert i sektoren de siste årene.
Revisjonens gjennomføring
Revisjonen er gjennomført i perioden
november 2014 til mai 2015. Utledning av
revisjonskriteriene fremkommer av vedlegg til
rapporten, men er også oppsummert under
den enkelte problemstilling. Fakta er
innhentet ved bruk av dokumentanalyse og
intervju. Nærmere redegjørelse for metode og
gjennomføring fremkommer av kapittel 2.3.
Revisjonens funn og konklusjoner
Kartleggingen viser at det ikke foreligger
vesentlige forskjeller knyttet til utgifter i helseog omsorgssektoren, mellom Moss og
sammenlignbare kommuner.
Når det gjelder økonomistyring har
kommunen etter revisjonens oppfatning
etablert systemer for betryggende kontroll.
Videre er ansvar og myndighet tydelig definert
på systemnivå. Gjennom risikovurderinger det
identifisert faktorer som kan hindre
måloppnåelse, i tillegg til at kontrollaktiviteter
er igangsatt.
Gjennom rapportering og møtepunkter som
Ledelsens gjennomgang er det etablert
systemer og arenaer for utveksling av
informasjon. Kompetanse innen
økonomistyring er tilgjengelig, både i
virksomheter og i kommunalavdelingen.
Kommunen har endret praksis knyttet til
budsjettprosess, og fra 2015 har
virksomhetsledere i større grad enn tidligere
blitt involvert. Gjennom periodisering er det
forventet at budsjettet vil fungere bedre som
styringsverktøy. Videre er det etablert
systemer i tilknytning til innleie av vikarer som
danner utgangspunkt for vurderingen av
nødvendig ressursbruk.
Når det gjelder effektivisering er det innført
en rekke tiltak. Tiltakene omhandler blant
annet omorganiseringer, forenkling av
arbeidsprosesser, nedbemanning og
innsparing.
I forbindelse med omstillingsprosessene kan
det tyde på at det har vært utfordringer
vedrørende kommunikasjon og
informasjonsflyt. Kommunikasjonen synes
imidlertid å ha bedret seg mot slutten av
2014.
Videre tyder andre funn i rapporten på at
kommunen kan ha forbedringspotensial på
enkelte områder.
Revisjonen stiller spørsmål til om hvorvidt
oppfølging og involvering av
virksomhetsledere i forbindelse med
budsjettprosessen har vært tilstrekkelig.
Det fremkommer også at det har vært ulik
oppfatning vedrørende realisme knyttet til to
av virksomhetenes budsjetter. Videre vises det
til at det i 2014 ikke har vært mulig for to av
virksomhetene å benytte budsjett som
styringsverktøy da detaljerte budsjett ikke
forelå før mai og juni 2014.
4
Gjennomgangen viser videre at handlingsplan
for budsjettarbeid ikke er oppdatert i tråd
med gjeldende praksis.
Fakta kan tyde på motsetning mellom budsjett
som styringsverktøy og måloppnåelse for de
reviderte virksomhetene. Det vises også i
denne sammenheng til at det ikke har fått
noen konsekvenser for virksomhetene som
ikke leverer i henhold til budsjett.
På bakgrunn av de funn og vurderinger som
fremgår av rapporten anbefaler revisjonen at
Moss kommune bør:







Oppdatere egne rutiner knyttet til
arbeid med handlingsplan og budsjett
slik at disse samsvarer med dagens
praksis.
Gjennomføre kartlegging av ordningen
for fritt brukervalg slik vedtatt.
Vurdere å i større grad involvere
virksomhetslederne, og gjennom
dette oppnå større eierskap til
budsjett og samtidig medvirke til
enighet hva gjelder budsjettets
realisme.
Vurdere å skaffe fullstendig oversikt
over utgifter knyttet til sykefravær.
Vurdere å tydeliggjøre retningslinjer
knyttet til innleie av vikar.
Vurdere å avklare i hvilken grad
virksomhetene bør følges opp når det
gjelder manglende budsjettoppnåelse.
Vurdere å operasjonalisere og
utarbeide innsparingstiltak i
samarbeid med virksomhetene.
Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i
forbindelse med revisjonen.
5
2 INNLEDNING
2.1 Bakgrunn
Faktaboks 1: Bakgrunn
Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre
forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og
forskrift om revisjon kapittel 3.
Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å
kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i
samsvar med gjeldende bestemmelser og
kommunestyrets vedtak.
Plan for forvaltningsrevisjon 2014 – 2015 ble
vedtatt i bystyret den 9. desember 2013, sak
107/13.
I planen fremkommer det at «presset på pleieog omsorgssektoren er betydelig økende både
grunnet ansvaret for utskrivningsklare
pasienter fra sykehuset og plikt til øyeblikkelig
hjelp, men også i forhold til at andelen eldre er
økende. Utfordringene er store, særlig
innenfor demensomsorgen. Her opplever
kommunen en stadig økning av utagerende og
sammensatt problematikk. Dette vil kreve mer
legeressurser i tjenesten, samt høyere
kompetanse hos de ansatte.
Som det fremgår innledningsvis i denne
analysen er imidlertid kommunalområdet
preget av gjentatt merforbruk i henhold til
budsjett. Dette understøttes av KOSTRA tall
som viser at Moss kommune bruker mer
ressurser per innbygger på pleie og
omsorgstjenester sett opp i mot
sammenlignbare kommuner, Østfold og landet
for øvrig. Kommunens utfordrende
økonomiske situasjon medfører et behov for
en grundig gjennomgang, særlig av alle
tjenester under området Helse og sosial. Det
vil være svært viktig for kommunens
måloppnåelse å avklare om det er muligheter
for effektivisering av driften innenfor de
begrensninger som følger av gjeldende
rettighetslovgivning.»
Det fremgår videre av planen:
«Etter revisjonens oppfatning, basert på
tilsvarende situasjoner i andre kommuner,
viser merforbruket innen pleieog omsorg at
det kan foreligge svikt i oppfølging og kontroll
av økonomistyringen, bemanningskontroll,
tydeliggjøring av ansvar i organisasjonen,
samt svikt i kommunikasjon og rapportering
oppover i systemet.
Utfordringene underbygges av rådmannsnivå,
her fremheves blant annet sykehjemmenes
pleiefaktor, bemanningsfaktor, turnusstyring
og ressursstyring i virksomhetene sett opp i
mot kvaliteten på tjenestene som leveres, som
en stor utfordring.
Det kan være at merforbruket skyldes
svakheter i budsjetteringsprosessen, men det
kan også skyldes svak virksomhetsstyring, eller
en kombinasjon av begge faktorer. Uavhengig
av årsak vil utfordringene føre til vesentlige
konsekvenser for brukere, ansatte,
kommunens økonomi og omdømme. Dette er
således et område som bør prioriteres.»
Formålet med prosjektet er blant annet å
undersøke hvilke muligheter Moss kommune
har til å begrense merforbruk og effektivisere
driften i helsesektoren. I dette prosjektet har
vi valgt å fokusere på budsjettstyring.
Budsjettstyring skal i følge Direktoratet for
økonomistyring (DFO) sikre at mål- og
resultater oppnås innenfor de bevilgninger
som er stilt til disposisjon. Med
økonomistyring mener vi ”den aktiviteten i en
organisasjon som tar sikte på å styre
ressursbruken mot maksimering av
overordnede målsettinger”.1
Planer for gjennomføring av prosjektene ble
vedtatt av kontrollutvalget 18. november
2014, sak PS 14/43 og 14/44.
Etter igangsetting ser vi overlappende
problemstillinger og revisjonen finner det
1
Pettersen og Bjørnenak (2005): Helse i hver
krone? Om økonomisk styring i helsesektoren.
Cappelen Akademiske Forlag, Oslo
6
derfor mest hensiktsmessig å slå sammen
prosjektene. Bakgrunnen for dette er at
undersøkelsene omfatter de samme
områdene. Tittel på prosjektet og ordlyden i
noen av problemstillingene har derfor blitt
endret.
2.2 Problemstilling og avgrensing
Rapporten er inndelt i tre deler og omhandler
følgende problemstillinger i del 1:
1. Demografisk kartlegging av helseog
omsorgssektoren
 Er utgifter til helseog
omsorgssektoren høyere i Moss enn i
sammenlignbare kommuner?
 Skiller Moss seg fra sammenlignbare
kommuner på faktorer som er
styrende for utgiftsnivået i sektoren?
 Hva er eventuelt årsaken til
utgiftsnivået er høyere i Moss enn i
sammenlignbare kommuner?
Problemstillinger i del 2:
2. Økonomistyring i helseog
omsorgssektoren
 Er det etablert betryggende kontroll?
 I hvilken grad (og hvordan) bruker de
reviderte virksomhetene årsbudsjettet
som et styringsverktøy i den løpende
driften?
 Er det motsetning mellom budsjett
som styringsverktøy og måloppnåelse
for virksomheten?
 I hvilken grad iverksettes tiltak når
utgiftene overstiger vedtatt budsjett?
Problemstillinger i del 3:
3. Effektiviseringstiltak i helseog
omsorgssektoren
 Hvilke effektiviseringstiltak er vedtatt
og innført i helseog
omsorgssektoren?
 Hvordan har effektiviseringstiltakene
blitt implementert og hvilken effekt
har de hatt?
Årsbudsjettet har en drifts- og en
investeringsdel, jf kommuneloven § 46 nr 5. I
dette prosjektet tar vi utelukkende for oss
driftsbudsjettet når vi analyserer bruken av
årsbudsjettet som styringsverktøy.
Prosjektet avgrenses videre til å revidere
budsjettstyring i helseog omsorgstjenestene.
Hovedtyngden av kommunens
tjenesteproduksjon på helseområdet foregår i
ytre enheter, som sykehjem,
hjemmesykepleie, botjenester for psykisk
utviklingshemmede etc. Analysen
konsentrerer seg om budsjett- og
ressursstyring i følgende tre virksomheter:
 Bo- og servicesenter
 Peer Gynt Helsehus
 Melløsparken sykehjem
2.3 Metode og gjennomføring
Faktaboks 2: Metode og gjennomføring
Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all
forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for
forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer
blant annet at rapporten skal skille klart mellom
fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner.
Fakta plasseres under egen overskrift, og er en
gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått
tilgang til gjennom datainnsamlingen.
Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra
skriftlige dokumenter, mappegjennomgang,
spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer.
Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller
kan gjengi kommunens egen vurdering eller
opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være
enkeltpersoners meninger, erfaringer eller
holdninger.
Prosjektet er gjennomført ved
dokumentanalyse og intervju. Følgende
personer/ funksjoner er blitt intervjuet:
 Rådmann Bente Hedum
 Tidligere kommunalsjef for helse og sosial
Lasse Henriksen
 Kommunalsjef for økonomi og
administrasjon Are Hammervold Solvang2
 Økonomisjef
 Økonomirådgiver i kommunalavdeling
helse og sosial
 Fagrådgivere i kommunalavdeling helse og
sosial
2
Hadde i en periode også ansvar for personal i
kommunalavdeling helse og sosial.
7


Virksomhetsledere for seks virksomheter i
helseog omsorgssektoren
Åtte avdelingsledere ved tjenestekontor,
helsehus, sykehjem og Bo- og
servicesenter.
Pr. i dag brukes begrepet helse og omsorg i
Moss kommune. Tidligere ble begrepet pleie
og omsorg benyttet, dette fremkommer blant
annet i ulike planer og dokumenter.
Revisjonen bruker begrepet pleie og omsorg
ved analyse av KOSTRA-tall, da dette er
begrepet som brukes av Statistisk sentralbyrå.
Revisjonen har videre brukt pleie og omsorg
der kommunen selv gjør det. Utover dette
benyttes begrepet helse og omsorg.
Ved oppsummering av KOSTRA-tall i kapittel
4.3 brukes begrepet «landet» om hele landet
uten Oslo, dersom ikke annet fremkommer.
Undersøkelsen er gjennomført av
forvaltningsrevisor Constance Hauser og Lena
Longva-Stavem i perioden november 2014mai 2015.
2.4 Revisjonskriterier
Faktaboks 3: Revisjonskriterier
Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i
en eller flere autoritative kilder og ut fra
trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder
menes normalt lovverk, politiske vedtak og
føringer, men også kommunens egne
retningslinjer, anerkjent teori på området og/
eller andre sammenlignbare virksomheters
løsninger og resultater kan danne basis for
revisjonskriterier.




Kommunens økonomireglement.
Kommunens delegeringsreglement.
Kommunens budsjett, tertialrapporter
og årsregnskap.
Aktuelle rutiner og retningslinjer i
helse og omsorg.
Utledning av revisjonskriterier for
problemstillinger i del to og tre fremgår i
vedlegg. Samtidig er utledningen oppsummert
i kulepunkter under hver overordnet
problemstilling.
2.5 Litteratur- og dokumentliste
Følgende dokumenter ligger til grunn for
faktafremstillingen:
 Kommunal planstrategi 2012-2015
 Handlingsplan 2014- 2017
 Handlingsplan 2015-2018.
 Stortingsmelding 50 «Handlingsplan
for eldreomsorgen».
 Budsjett 2015
 Tertialrapporter
 Delegeringsreglement
 Mal for lederavtaler
 Lederavtaler og funksjonsbeskrivelser
 Strategisk kompetanseplan
 Opplæringsplan 2014
 Pleie- og omsorgsplan 2011-2014
 Årsberetning 2014
 Diverse virksomhetsplaner
 Diverse rutiner, retningslinjer og
prosedyrer av betydning for
prosjektets problemstillinger
I dette prosjektet er følgende kilder benyttet
for å utlede revisjonskriteriene:
 LOV 1992-09-25 nr 107: Lov om
kommuner og fylkeskommuner
(kommuneloven).
 Forskrift 15.12.2000 nr 1423 om
årsbudsjettet (for kommuner og
fylkeskommuner).
 «Intern kontroll – et integrert
rammeverk» COSO-rapporten.
 «Effektivisering i kommunene – tiltak
og resultater» Fürst og Høverstad ANS
for KS
8
3 KOMMUNENS ORGANISERING
Plansystem
Moss kommune har et plansystem med
kommuneplanen som overordnet strategisk
styringsdokument. Kommuneplanen består av
en samfunnsdel og en arealdel.
Samfunnsdelen inneholder langsiktige mål for
utviklingen i kommunen og skal ligge til grunn
for kommunens virksomhet. Handlingsplanen
med årsbudsjett bygger på kommuneplanens
samfunnsdel. Bystyret vedtok følgende i mai
20133 : «Fremover skal økonomiplanen vedtas
i junimøtet og kun årsbudsjettet skal vedtas i
desember. Dette innføres fullt ut fom. juni
2014, og da skal økonomiplanen vedtas for
2015-2019».
I kommunens handlingsplan 2014-2017
fremkommer det at Moss kommune har
startet arbeidet med utviklingen av et mer
helhetlig orientert styringssystem - balansert
målstyring (BMS). Arbeidet bygger på
kommunens vedtatte kommuneplan, og tar
for seg satsingsområdene i planens
samfunnsdel, samt utvalgte delmål til det
enkelte satsingsområde.
Systemets funksjon er å rapportere resultater
og sette mål på flere dimensjoner enn bare
økonomi. Med BMS vil fokus rettes mot
oppnådde resultater, fremfor hvilke tiltak som
er iverksatt. Styringsdokumentene skal i større
grad vektlegge resultater på økonomi,
tjenestekvalitet, organisasjon og samfunn.
Administrativ organisering
Administrativt er kommunen organisert med
rådmannen som øverste leder. Under
rådmannen er det fire kommunalavdelinger,
som ledes av hver sin kommunalsjef.
Kommunalsjefene er en del av rådmannens
ledergruppe.
Kommunalavdeling helse og sosial består av
syv virksomheter innen fagområdet helse og
omsorg, NAV, Tjenestekontoret og Boligsosial
avdeling.
18. juni 2012 vedtok bystyret fritt brukervalg
for tjenesteområdet hjemmesykepleie og
praktisk bistand.4 Fritt brukervalg innebærer
at kommunen fatter vedtak om tjenester ut i
fra hva brukeren har krav på, men det er
brukeren selv om velger om tjenesten skal gis
fra kommunen eller en privat leverandør som
kommunen har avtale med. Kommunen er
ansvarlig for finansiering og oppfølging av
tjenesten.
I forbindelse med innføring av fritt brukervalg
ble det 1.1.2013 opprettet et tjenestekontor.5
Tjenestekontoret har 19 ansatte, og behandler
søknader om følgende tjenester:
• Hjemmebaserte tjenester
- Hjemmesykepleie
- Praktisk bistand
- Personlig assistanse, inkludert BPA
• Bo- og servicesenter
- Tildeling av leiligheter
- Dagsenter
- Døgnopphold
• Opphold i institusjon
- Langtidsopphold
- Korttidsopphold
• Tjenester for funksjonshemmede
• Psykiatri og rustjenester
• Omsorgslønn
• Støttekontakter
• Trygghetsalarm
Ved søknad om hjemmebaserte tjenester
fatter Tjenestekontoret vedtak med
beskrivelse av de tjenester som har blitt
innvilget. Brukeren kan velge blant de
leverandørene som har avtale med
kommunen eller kommunens egen tjeneste.
Brukeren betaler samme egenandel for
praktisk bistand uavhengig av leverandør.
Tjenestekontoret har ansvaret for fakturering
av disse egenandelene og andre
betalingspliktige helseog omsorgstjenester.6
4
Sak PS 72/12.
Fritt brukervalg ble innført 1.9.2013.
6
Opphold i institusjon. Ingen egenandel for
hjemmesykepleie
5
3
Sak 60/13 «Rullering av handlingsplan 20132016».
9
I tillegg til Tjenestekontoret omfatter Helseog omsorgssektoren følgende områder:
• Ett kommunalt sykehjem
• Ett sykehjem driftet av Norlandia Care
• Helsehus med blant annet lindrende
omsorg og plasser for øyeblikkelig
hjelp
• Virksomhet for hjemmebaserte
tjenester
• Virksomhet for tjenester til
funksjonshemmede
• Virksomhet for Bo- og servicesenter
• Forebyggende virksomhet, psykisk
helse og rustjenesten
• Skoggata boog servicesenter, drives
av Norlandia Care
• Dagaktivitetssentre
• Støttekontakter
• Avlastningsplasser
• Kjøp av institusjonsplasser utenbys
• Kjøp av helsetjenester og personlig
assistanse
• Trygghetsalarmer
• Omsorgslønn
• Matombringing
• Brukerstyrt personlig assistanse
• Varige tilrettelagte arbeidsplasser
• Tilskudd til Frivillighetssentralen og
Velferdssentralen
• Samhandlingsreformen
rådmannen».8 Dokumentet beskriver hvordan
bystyrets fullmakter til rådmannen er
videredelegert i administrasjonen, herunder
delegering til kommunalsjef for helse og sosial
samt videredelegering fra kommunalsjef til
virksomhetsledere for de ulike
tjenesteområdene.
Kommunalsjefene er en del av
rådmannsfunksjonen, og deres fullmakter er
utledet på dette grunnlag. I praksis innebærer
dette at hver av kommunalsjefene forvalter
rådmannens myndighet innenfor det enkelte
fagområde.
Fordeling av ansvar og myndighet
Utgangspunktet for fordeling av ansvar og
myndighet i Moss fremgår av «Reglement for
folkevalgte organer og delegering for Moss
kommune».7 I henhold til reglementet går
bystyrets delegering til rådmannen via
folkevalgte utvalg i de saksområdene hvor
klageorganet er organ utenfor kommunen, og
direkte i de saksområdene hvor
formannskapet er klageorgan. All øvrig
delegering fra bystyret til rådmannen går via
henholdsvis formannskapet, utvalgene og
administrasjonsutvalget. Oppsummert er
rådmannen gitt fullmakt til å disponere
kommunens ressurser i henhold til planer og
fastsatte rammer.
Delegering fra rådmannen fremkommer av
«Reglement for delegering av myndighet fra
8
7
Vedtatt i bystyret 25.2.2013.
Administrativt vedtatt med ikrafttredelse
1.oktober 2009, oppdatert 7.4.2014.
10
4 DEMOGRAFISK KARTLEGGING AV HELSE OG
OMSORGSSEKTOREN
4.1 Formål
Gjennom kartlegging og analyse av relevant statistikk vil revisjonen belyse følgende spørsmål:



Er utgifter til helseog omsorgssektoren høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner?
Skiller Moss seg fra sammenlignbare kommuner på faktorer som er styrende for utgiftsnivået
i sektoren?
Hva er eventuelt årsaken til utgiftsnivået er høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner?
Datamateriale er hentet fra Statistisk sentralbyrå, Folkehelseinstituttet, kommunens handlingsplaner,
tertialrapporter, pleieog omsorgsplan og kompetanseplan.
4.2 Fakta
Moss kommune hadde 31 308 innbyggere pr. 1. januar 2014. Som tabellen under viser, er
befolkningssammensetningen i alder sammenfallende med befolkningssammensetningen i Østfold
totalt. Moss og Østfold har en noe større andel eldre innbyggere, sammenlignet med befolkningen i
landet som helhet.
Tabell 1 – Befolking pr. 1. januar 2014 fordelt etter alder, i prosent.
0-24 år
25-34 år
35-44 år
45-69 år
70-79 år
80 år eller eldre
Moss
29
11
14
33
8
5
Østfold
30
11
14
33
7
5
Landet
31
14
14
31
6
4
Utgifter til pleie og omsorg
I handlingsplan 2014-2017 vises det til at Moss teoretisk sett kan driftes 3,3 prosent billigere enn
gjennomsnittskommunen i Norge. Dette utsagnet bygger på det kriteriebaserte inntektssystemet for
fordeling av rammetilskudd, administrert av Kommunal- og regionaldepartementet. Formålet med
systemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Med
likeverdig tjenestetilbud menes at kvaliteten og omfanget på tilbudet overfor ulike grupper av
mottakere skal være uavhengig av bostedskommune. Siden kommunene har ulik størrelse, geografi
og befolkningssammensetning vil de også ha forskjellige kostnader for å dekke befolkningens behov
for kommunale tjenester. Det utgiftsutjevnede tilskuddet skal motvirke økonomiske forskjeller som
skyldes variasjoner i utgiftsbehovet. For å oppnå dette benyttes et sett av kriterier med en tilordnet
kostnadsvekt. Kriteriene er variabler som for eksempel beskriver befolkningens størrelse eller
sammensetning etter ulike kjennetegn. Beregningene av kriterievekter er basert på statistiske og
økonomiske analyser av kommunenes pengebruk.9
I årsberetning for 2013 ser vi at pleie og omsorg hadde et mindreforbruk på 1,5 millioner kroner. Til
tross for et samlet mindreforbruk, var det i følge årsberetningen store utfordringer gjennom året
med merforbruk som i all hovedsak var knyttet til lønnskostnader. Pleie og omsorg i institusjon
9
For mer informasjon se beregningsteknisk dokumentasjon – Grønt hefte, via regjeringens nettside.
11
hadde et merforbruk på 12 millioner. Dette var i følge årsberetningen knyttet til lønn og bruk av
ekstraressurser utover budsjettrammen, som følge av særlig ressurskrevende brukere med stort
pleiebehov. I tillegg hadde virksomhetene et høyt vikarforbruk.
Det er syv selvstendige virksomheter innen pleie og omsorg10. Dersom vi plasserer resterende
oppgaver sammen med kommunalavdelingens stab under «andre», og legger til Tjenestekontoret,
fordelte budsjetterte brutto kostnader i 2014 seg slik:
Figur 1: Fordeling av budsjetterte brutto kostnader i 2014 - Pleie og omsorg
Merknad: Tall hentet fra Handlingsplan 2014 – 2017. Orkerød sykehjem har siden 1.9.2014 blitt driftet av
Norlandia Care.
I følge tall fra KOSTRA utgjorde kommunens netto driftsutgifter til pleie og omsorg i 2013 33,6
prosent av kommunens totale netto driftsutgifter. Gjennomsnittet i Østfold var 33,3 prosent, 30,7
prosent for landet uten Oslo og 30,3 prosent for kostragruppe 13.
Kostragruppe 13 består av 45 store kommuner. Store kommuner er etter KOSTRAs definisjon
kommuner med 20 000 eller flere innbyggere. Bergen, Trondheim og Stavanger er i en egen gruppe,
det samme er Oslo. De små og middels store kommunene er delt inn i grupper basert på størrelse,
bundne kostnader og frie disponible inntekter. Disse kategoriene er ikke med i klassifiseringen av
kostragruppe 13.11 Det vil si at kostragruppe 13 består av 45 kommuner med demografiske,
økonomiske og geografiske forskjeller.
10
Tjenester for funksjonshemmede, Forebyggende tjenester, Bo- og servicesenter, Hjemmebaserte tjenester,
Peer Gynt helsehus, Melløsparken sykehjem, Orkerød sykehjem. Orkerød sykehjem har siden 1.9.2014 blitt
driftet av Norlandia Care.
11
Klassifiseringen er foretatt på grunnlag av data for 2008. Se http://www.ssb.no for mer informasjon.
12
Figur 2: Netto driftsutgifter pleie og omsorg 2013
Merknad: Figuren viser driftskostnadene til pleie og omsorg målt i kroner pr. innbygger over 67 år og over 80 år
i kommunen, etter at egenbetaling for tjenestene og øremerkete tilskudd fra staten og ev. andre direkte
inntekter er trukket fra.
Figuren viser at Moss bruker mindre i gjennomsnitt pr. innbygger over 67 år enn gjennomsnittet for
Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13. Samtidig ser vi at kommunen har høyere
driftskostnader per innbygger på 80 år og over enn gjennomsnittet for de sammenlignede gruppene.
Moss kommunes netto driftsutgifter i pleie og omsorg utgjorde i 2013 kr 15 641 pr. innbygger. Dette
er noe høyere enn gjennomsnittet for landet uten Oslo (15 525,-) og kostragruppe 13 (14 347,-), men
lavere enn gjennomsnittet for Østfold som var kr 16 009.
Sarpsborg, Fredrikstad og Halden er alle plassert i kostragruppe 13. Sammenlignet med disse
kommunene har Moss lavere driftsutgifter pr. innbygger 67 år og over, og nest høyest driftsutgifter
pr. innbygger 80 år og over. Se tabell nedenfor.
Tabell 2: Netto driftsutgifter i pleie og omsorg, pr. innbygger 2013.
Halden
Pr. innbygger 80 år og over
Pr. innbygger 67 år og over
Fredrikstad
Sarpsborg
Moss
358 539
347 977
340 265
349 789
117 750
106 808
103 262
99 311
Merknad: Tabellen viser driftskostnadene til pleie og omsorg målt i kroner pr. innbygger over 67 år og over 80
år i kommunen, etter at egenbetaling for tjenestene og øremerkete tilskudd fra staten og ev. andre direkte
inntekter er trukket fra.
Når det gjelder netto driftsutgifter i pleie og omsorg pr. innbygger av innbyggere totalt i kommunen
bruker Moss mindre enn Halden, Fredrikstad og Sarpsborg. Dette vises i figuren på neste side.
13
Figur 3: Netto driftsutgifter pleie og omsorg pr. innbygger 2013.
Merknad: Tallene er hentet fra KOSTRA og viser driftsutgiftene i pleie og omsorg inkludert avskrivninger etter
at driftsinntektene som blant annet inneholder øremerkede tilskudd og ev. andre direkte inntekter, er trukket
fra.
Brukernes alder og behov
I følge folkehelseprofil12 for Moss i 2014 er det estimert at kommunen i 2020 vil ha en større andel
innbyggere over 80 år enn andelen for landet som helhet. I Stortingsmelding 50, «Handlingsplan for
eldreomsorgen» er behovet for plasser med heldøgns omsorg estimert til 25 prosent av befolkningen
over 80 år. Heldøgns omsorg defineres som plasser i institusjon og plasser i heldøgnsbemannet
omsorgsbolig.
I kommunens Pleie- og omsorgsplan 2011-201413 legges det til grunn at sykehjem skal være for
brukere med spesielle pleiebehov og store medisinske oppfølgingsbehov. Det fokuseres på ulike
korttidsplasser ved sykehjemmene, mens Bo- og servicesenter/bofelleskap tilbys til de som trenger
omfattende døgnomsorg i et lengre tidsperspektiv. Planen bygger på BEON-prinsippet, det vil si beste
effektive omsorgsnivå. I praksis innebærer dette å tilrettelegge tjenestene slik at brukeren kan bo
lengst mulig hjemme.
I tabellen nedenfor ser vi andelen beboere som er 80 år eller eldre av totalt antall beboere med
boliger til pleieog omsorgsformål og totalt antall beboere ved institusjoner. Beboere i institusjon
defineres av IPLOS som mottakere av følgende tjenester: avlasting i institusjon/bolig, tidsbegrenset
opphold i form av utredning/behandling, tidsbegrenset opphold med annet hovedformål eller
langtidsopphold i institusjon.
Tabell 3 – Beboere 80 år og over, 2013.
Beboere 80 år og over - i prosent av totalt antall beboere
Kostragruppe 13 Landet u/Oslo Østfold Moss
37
41,4
31,5
39,4
Andel beboere 80 år og over i bolig til pleieog omsorgsformål
69,1
71,2
65,5
59,2
Andel beboere 80 år og over i institusjoner
12
13
Presentert av Folkehelseinstituttet, se www.fhi.no.
Pleie og omsorgsplan 2011-2014, vedtatt av bystyret 15.12.2010.
14
Tabellen viser at aldersnivået ved institusjoner er noe høyere for snittet i Østfold, landet og
kostragruppen enn det er i Moss. Samtidig er aldersnivået blant beboere i boliger til pleieog
omsorgsformål høyere i Moss enn i Østfold og kostragruppen, mens det ligger noe lavere enn snittet
for landet uten Oslo.
Tall fra KOSTRA viser videre at Moss har en større andel beboere under 67 år på institusjon enn andel
for Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13. Tabellen nedenfor viser andel beboere i institusjon
som er under 67 år i prosent av alle beboerne på institusjon ved utgangen av 2013.
Tabell 4 – Beboere under 67, 2013
Andel beboere på institusjon under 67 år
Kostragruppe 13
13,0
Landet u/Oslo
10,7
Østfold
16,1
Moss
20,9
Merknad: I prosent av alle beboerne på institusjon ved utgangen av 2013. Tallene inkluderer også beboere i
barneboliger.
For brukere under 67 år mottar kommunen statlige refusjoner for 80 prosent av utgiftene utover et
innslagspunkt på kr 1 043 00014. For brukere over 67 år mottar ikke kommunen tilskudd og må dekke
utgiftene fullt ut.
Når det gjelder brukernes behov skiller IPLOS15 mellom «Noe/avgrenset bistandsbehov», «middels til
stort bistandsbehov» og «omfattende bistandsbehov». Grunnlaget for inndelingen er et samlemål
basert på 17 bistandsvariabler i IPLOS som sier noe om behov for bistand tilknyttet ulike aktiviteter i
dagliglivet. Samlemålet er kvalitetssikret av en arbeidsgruppe nedsatt av Helsedirektoratet.
Ser vi på andel brukere med omfattende bistandsbehov av det totale antallet brukere ligger Moss
kommune med sine 21,8 prosent lavere enn Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13 med
henholdsvis 24, 23,8 og 24,1 prosent. Når det gjelder hjemmetjenestemottakere på 80 år og over
med omfattende bistandsbehov ligger imidlertid Moss høyere enn de sammenlignede gruppene.
Dette vises i figuren på neste side.
14
Pr. 2014.
Sentralt helseregister som danner grunnlag for blant annet nasjonal statistikk for pleieog omsorgssektoren.
Helsedirektoratet er databehandlingsansvarlig for IPLOS-registeret. Statistisk sentralbyrå er databehandler og
behandler opplysningene i IPLOS på vegne av Helsedirektoratet.
15
15
Figur 4 – Hjemmetjenestemottakere 80 år og over, 2013
Merknad: Andel tjenestemottakere med omfattende behov av totalt antall mottakere over 80 år. Med
hjemmetjenestemottakere menes mottakere av en eller flere av følgende tjenester: praktisk bistand – daglige
gjøremål, praktisk bistand – opplæring daglige gjøremål, praktiskbistand – brukerstyrt personlig assistanse
og/eller hjemmesykepleie.
Kommunen har også en høy andel beboere med heldøgsbemanning. Heldøgsbemanning innebærer
at det er minst én ansatt til stede i bygningen eller bofelleskapet hele døgnet. Figuren nedenfor viser
andel beboere i bolig med heldøgns bemanning i prosent av det totale antall beboere i bolig til pleieog omsorgsformål.
Figur 5 – Beboere med heldøgns bemanning 2013
Som nevnt legger kommunens pleieog omsorgsplan til grunn at sykehjem er tiltenkt brukere med
spesielle pleiebehov eller store medisinske oppfølgingsbehov. Ved Peer Gynt helsehus er det avsatt
plasser til rehabiliteringsopphold. Orkerød sykehjem som driftes av Norlandia Care, fungerer som et
kompetansesenter for demens.
16
Tabellen under gir en oversikt over fordelingen av institusjonsplasser i kommunen, Østfold, landet og
kostragruppen.
Tabell 5: Institusjonsplasser 2013
Fordeling av skjermede institusjonsplasser 2013
Kostragruppe 13 Landet uten Oslo Østfold Moss
Andel plasser avsatt til tidsbegrenset opphold
19,9
18,7
20,3
26,3
Andel plasser i skjermet enhet for personer med demens
23,4
23,8
25,5
49,5
Andel plasser avsatt til rehabilitering/habilitering
7,6
7,9
5
6,5
Merknad: Andelen er beregnet i prosent av antall plasser i institusjon totalt. Dette omfatter sykehjem,
aldershjem og boform m/ heldøgns omsorg. Det er ikke korrigert for eventuell utleie. Barneboliger og
avlastningsinstitusjoner er ikke inkludert.
Sammenlignet med kostragruppen, landet uten Oslo og Østfold avsatte Moss flere plasser til
tidsbegrenset opphold og til personer med demens i 2013.
En av strategiene i kommunens pleieog omsorgsplan er å tilby tilrettelagte boliger med ulike
servicetilbud. Dette innebærer som nevnt at sykehjem brukes ved spesielle behov for pleie og
oppfølging, samt rett bruk av tidsbegrenset opphold. I tabellen nedenfor ser vi at under halvparten
av beboere med tidsbegrenset opphold har omfattende bistandsbehov, mens over 85 prosent av
kommunens beboere med langtidsopphold har omfattende bistandsbehov.
Tabell 6: Omfattende bistandsbehov i institusjon 2013
Brukere i institusjon med omfattende bistandsbehov
Tidsbegrenset opphold
Langtidsopphold
Moss
48,6
86,6
Fredrikstad
49,3
92
Sarpsborg
49,5
75,4
Halden
50
86,5
Østfold
46,2
84,1
Landet u/Oslo
41,3
81,4
Kostragruppe 13
46,3
83,7
Merknad: Tabellen viser andel brukere i institusjon med omfattende bistandsbehov i prosent av totalt antall
brukere med tidsbegrenset opphold og brukere med omfattende bistandsbehov i prosent av totalt antall
brukere med langtidsopphold.
Kvalitet i tjenestene
I KOSTRA benyttes følgende indikatorer for å vurdere kvalitet i pleieog omsorgstjenester:
 Andel institusjonsplasser med enerom og andel rom med eget bad
 System for brukerundersøkelser
 Antall lege- og fysioterapitimer pr. beboer
 Andel ansatte med fagutdanning
 Andel sykefravær
I følge KOSTRA var alle rom ved institusjoner i Moss i 2013 brukertilpassede enerom med eget bad og
toalett. Med institusjon menes sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie, samt
aldershjem. Rene avlastningsinstitusjoner for funksjonshemmede og barneboliger er unntatt fra
institusjonsbegrepet i denne sammenhengen. Kommunen hadde i følge KOSTRA ikke system for
brukerundersøkelser for beboere i institusjon eller mottakere av hjemmetjenester i 2013. Det ble
imidlertid gjennomført brukerundersøkelser i hjemmebaserte tjenester og psykisk helsearbeid i
17
2007, og for pårørende til pasienter på sykehjem i 2009. Ved Melløsparken sykehjem ble det
gjennomført brukerundersøkelse i 2009, parallelt med øvrige sykehjem. Videre er det gjennomført
brukerundersøkelse for lokalmedisinsk senter ved Peer Gynt helsehus i 2013.
Når det gjelder lege- og fysioterapitimer til beboere ved sykehjem mottar kommunens beboere flere
eller lengre behandlinger eller konsultasjoner enn gjennomsnittet for kostragruppen, Østfold og
landet uten Oslo. Figurene nedenfor illustrerer dette.
Figur 6 – Legetimer pr. beboer 2011-2013
Figur 7 – Fysioterapitimer pr. beboer 2011-2013
Figurene viser at antall lege- og fysioterapitimer for beboere i Moss har økt fra 2012 til 2013. I
rapportering til KOSTRA har kommunen notert merknader vedrørende økningene. I følge merknad
har nye plasser til øyeblikkelig hjelp ført til en økning i antall legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem.
Vedørende timer med fysioterapi, påpekes det i rapporteringen at det er flyttet timeverk fra
behandling i kommunehelsetjenesten til institusjon16.
16
Fra funksjon 241 til 253.
18
I kommunens pleieog omsorgsplan er det lagt til grunn at kommunen skal ha fokus på
brukerrettede verdier. Utgangspunktet har vært brukernes forventninger til tjenesten:
 Å få hjelp til rett tid
 Faglig dyktige og løsningsorienterte ansatte
 Færrest mulig personer å forholde seg til
 Rett informasjon om hva som kan forventes
 Tillit og trygghet til tjenestene, at avtaler holdes
 Å bli møtt med respekt
 Likebehandling
 Å bli sett og hørt
 Å få bo hjemme
Fagkompetanse er viktig for brukerne, og anses av KOSTRA for å være en forutsetning for høy kvalitet
i tjenestene som utføres. I kommunens strategiske kompetanseplan for pleieog omsorgstjenesten17
er det fremhevet at kommunen ønsker å jobbe systematisk og strategisk med kompetanseutvikling
for lettere å rekruttere, beholde, utvikle og benytte rett kompetanse.
I figuren nedenfor ser vi at Moss har en mindre andel årsverk med fagutdanning enn de
sammenlignede grupper og kommuner.
Figur 8 – Andel årsverk med fagutdanning 2013
18
Merknad: Tallene er hentet fra NAVs AA-register via KOSTRA. Figuren viser avtalte årsverk av personell med
fullført relevant fagutdanning av totalt antall avtalte årsverk i brukerrettede tjenester i pleieog
omsorgstjenesten.
Figuren viser at 67 prosent av årsverkene i brukerrettede tjenester i pleieog omsorgstjenesten i
Moss har relevant fagutdanning. Med brukerrettede tjenester menes arbeid utført av de som jobber
direkte med mottakere av pleieog omsorgstjenester i kommunene, samt de som saksbehandler og
fatter vedtak om pleieog omsorgstjenester. Tabellen på neste side viser fordelingen mellom
høyskole- eller universitetsutdannelse og utdanning fra videregående skole, blant årsverk med
fagutdanning.
17
Vedtatt i Administrasjonsutvalget 25.1.2013. Kompetanseplanen er et resultat av Moss kommunes deltakelse
i KS nettverk for strategisk kompetansestyring, som er en del av prosjektet «Flink med folk i første rekke».
18
Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Inneholder informasjon om arbeidsforhold i Norge. Registeret eies
og forvaltes av NAV.
19
Tabell 7 – Årsverk fagutdanning, videregående og høyskole/universitet 2013
Videregående skole
Høyskole/Universitet
Moss
38
29
Halden
43
29
Sarpsborg
45
35
Fredrikstad
36
41
Østfold
40
35
Kostragruppe 13
41
33
Landet u/Oslo
41
33
Merknad: Andel årsverk med fagutdanning av totalt antall årsverk i brukerrettede tjenester, fordelt på
fagutdanning fra videregående skole og høyskole/universitet.
I strategisk kompetanseplan for pleieog omsorgstjenesten fremheves det at det er vanskelig å
rekruttere personer med relevant fagutdanning innen både tjenester for
funksjonshemmede, sykehjemmene og hjemmebaserte tjenester. Dette er spesielt vanskelig i
helgene, hvor tilgangen på ansatte med fagkompetanse er ytterligere redusert, og bruken av
tilkallingsvikarer uten relevant fagutdanning er høy. I planen står det videre: «En kartlegging viser at
det innenfor pleie og omsorgstjenesten er registrert 511 personer som tilkallingsvikarer, uten fast
ansettelse i Moss kommune. Av disse er det 70 % som ikke har relevant utdanning, 19 % har
fagarbeiderutdanning og 11 % har høyskoleutdanning.»
I kommunens handlingsplan for 2014 – 2017 fremkommer det at kommunen ser behovet for å få
tilgang på arbeidskraft med fagutdanning. For å kunne møte utfordringene med å rekruttere
fagarbeidere i årene fremover, særlig innen helsefagarbeidere og barne- og ungdomsarbeidere, vil
det legges opp til en opptrappingsplan med det mål å følge KS sin anbefaling vedrørende bruk av
lærlinger. Denne anbefalingen tilsier at kommunen bør ha en lærling pr. 1000 innbyggere.
I samarbeid med Rygge, Råde og Våler gjennomfører kommunen «Prosjekt Klinisk Blikk». Gjennom
en felles undervisningssykepleier19 skal medarbeidere bli kompetente og trygge, noe som igjen bidrar
til å øke kvaliteten på tjenestene som utføres. I 2015 skal tilbudet spisses mot ansatte i
hjemmesykepleien, med fokus på observasjonskompetanse og tidlig intervensjon.
Også sykefravær antas å kunne si noe om kvaliteten på tjenestene. I figuren på neste side vises andel
legemeldt sykefravær av totalt antall kommunale årsverk i brukerrettet tjeneste. 20
19
100 prosent stilling.
Med brukerrettede tjenester menes arbeid utført av de som jobber direkte med mottakere av helseog
sosialtjenestene i kommunene, samt de som saksbehandler og fatter vedtak om helseog sosialtjenester.
20
20
Figur 9 – Legemeldt sykefravær 2010-2013
Legemeldt sykefravær
12
10
8
6
4
2
0
2010
2011
2012
2013
Kostragruppe 13
9,4
8,7
9
8,9
Landet u/Oslo
9,3
8,6
8,9
8,6
Østfold
9,9
9,3
9,7
10
Moss
11,1
9,8
11,1
11,1
Merknad: Andel avtalte årsverk av kommunalt ansatt personell med legemeldt sykefravær av totalt antall
avtalte årsverk i kommunale brukerrettede tjenester i pleieog omsorgstjenesten. Med avtalte årsverk menes
ansatte som har inngått skriftlig arbeidsavtale om ansettelse utover 1 uke uavhengig av stillingsstørrelse, som
registrert i NAVs Arbeidstaker-arbeidsgiverregister. Årsverk av leger og fysioterapeuter på institusjon er ikke
inkludert.
I andre tertialrapport for 2014 ble det rapportert et sykefravær i helseog omsorgssektoren på 13
prosent. Kommunens mål for sykefravær var i handlingsplan 2013 -2016 satt til 7,6 prosent, mens det
i handlingsplan 2014 – 2017 var økt til 9 prosent.
Folkehelse
I kommunens handlingsplan for 2014 – 2017 står det følgende om utfordringer knyttet til brukernes
helsetilstand: «Det er et stort spenn i brukergruppenes behov for tjenester. Det er en situasjon som
stiller økte og endrede krav til kompetanse i tjenestene. Dette gjelder blant annet personer med
demenssykdom, kreftpasienter, personer med psykiske lidelser, rusavhengighet og andre nevrologiske
sykdommer. Det er et stort omfang av særlig ressurskrevende brukere både over og under 67 år.»
Forventet levealder i Moss er i følge Folkehelseprofil 2014 76,4 år for menn og 81,1 år for kvinner.
Dette er noe lavere enn gjennomsnittet for Østfold og landet. I følge samme kilde er andelen med
psykiske symptomer og lidelser høyere i Moss enn i landet som helhet. Videre kan det ut i fra data
hentet fra fastlege og legevakt tyde på at sykdommer og plager knyttet til muskel- og
skjelettsystemet er mer utbredt enn i landet som helhet. Hjerte- og karsykdommer ser også ut til å
være mer utbredt i kommunen enn i landet som helhet, vurdert etter sykehusinnleggelser.
21
Figur 10: Brukere av primærhelsetjenesten med hjerte- og karsykdom
Merknad: Antall brukere med hjerte - og karsykdomsdiagnose pr. 1000. Data hentet fra fastlege og legevakt.
Kjønn samlet. 0 – 74 år. Data er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet.
Figuren viser at til tross for at hjerte- og karsykdommer er mer utbredt i Moss enn i landet som
helhet, har Moss en lavere andel diagnostiserte brukere av primærhelsetjenesten enn Østfold og de
andre byene i ytre Østfold.
Figur 11: Kreft alle typer pr. 100 000, 2010-2012.
Merknad: Antall krefttilfeller pr. 100 000, standardisert. Alle krefttyper. Kjønn samlet. 0 – 74 år. Data er hentet
fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet.
Figuren viser at Moss har hatt færre innbyggere med kreftdiagnose i perioden 2002 - 2011 enn
landet, Østfold, Sarpsborg og Fredrikstad.
Om vi ser på legemiddelbruk har Moss færre brukere enn gjennomsnittet for Østfold, men flere enn
gjennomsnitt for landet som helhet. Figuren på neste side viser antall legemiddelbrukere totalt per
1000 innbyggere.
22
Figur 12: Legemiddelbrukere alle legemidler pr. 1000, 2010-2012.
Merknad: Antall legemiddelbrukere pr. 1000, standardisert. Totalt alle legemidler. Kjønn samlet. 0 – 74 år. Data
er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet.
Figuren viser brukere av legemidler utlevert på resept. Brukere defineres som personer som har
hentet ut minst én resept i kalenderåret. Dersom en bruker henter ut flere resepter på samme
legemiddel telles vedkommende som bruker kun én gang.
Legemiddelbruken i kommunen fordeler seg på ulike typer legemidler. Figuren nedenfor viser antall
legemiddelbrukere, standardisert pr. 1000, innen de forskjellige legemiddelkategoriene.
Figur 13: Legemiddelbrukere i Moss pr. 1000, 2010-2012.
Merknad: legemiddelbruk pr. 1000, standardisert. Kjønn samlet. 0 – 74 år. Data er hentet fra Kommunehelsa
statistikkbank, Folkehelseinstituttet.
Antibiotika og smertestillende midler var de mest brukte legemidlene. Like bak fulgte legemidler mot
psykiske lidelser med 156,7 brukere pr. 1000. Dette skiller seg fra Østfold og landet hvor det var flere
brukere av midler for hjerte- og karsykdommer enn for psykiske lidelser. Antall brukere av midler
mot psykiske lidelser var 154,9 pr. 1000 i Østfold og 130,6 pr. 1000 i landet som helhet.
23
Legemiddelbruk kan ikke betraktes som synonymt med sykdomsforekomst, men kan være en
indikator på sykdomsforekomst i befolkningen. Noen pasienter bruker flere ulike legemidler, og kan
dermed være en del av brukermassen innen flere legemiddelgrupper.
Organisering
Som vist til i kapittel tre innførte Moss kommune fritt brukervalg for hjemmesykepleie, praktisk
bistand og BPA21 i september 2013. Dette medførte at tildeling av tjenester ble sentralisert ved
Tjenestekontoret.
I 2013 var antall tildelte timer med hjemmesykepleie i gjennomsnitt 3,2 timer pr. uke. Dette er lavere
enn gjennomsnittet for landet uten Oslo, Østfold og kostragruppe 13.22 Når det gjelder antall tildelte
timer til praktisk bistand ligger imidlertid Moss høyere enn landet uten Oslo, kostragruppe 13 og
Østfold. Dette vises på figuren nedenfor:
Figur 14: Antall timer tildelt praktisk bistand i hjemmet 2013.
Merknad: Gjennomsnittlig antall timer pr. uke hvor tjenestemottaker
mottar en eller flere av følgende IPLOS tjenester: praktisk bistand - daglige
gjøremål, praktisk bistand - opplæring daglige gjøremål, praktisk bistand brukerstyrt personlig assistanse.
Om vi ser på tildeling av praktisk bistand over tid, ser vi at det i 2013 ble tildelt flere timer pr. uke
sammenlignet med 2010, 2011 og 2012. Dette vises i figuren på neste side.
21
22
Brukerstyrt personlig assistanse.
Oslo - 4,7, Østfold - 4,7, kostragruppe 13 - 4,2.
24
Figur 15: Utvikling – antall timer tildelt praktisk bistand Moss 2009-2013.
I 2013 ble det fattet 351 vedtak om praktisk bistand. For å sammenligne antall vedtak før og etter
innføring av fritt brukervalg, og samtidig ta hensyn til eventuelle sesongbaserte variasjoner,
sammenlignes de første åtte månedene i 2013 med de første åtte månedene i 2014. I perioden
januar til og med august 2013 ble det i snitt pr. måned fattet 29,1 vedtak om praktisk bistand. I
samme periode i 2014 ble det i snitt fattet 42,6 vedtak pr. måned.23
Sammenligner vi antall vedtak om hjemmesykepleie på samme måte, ser vi at gjennomsnittlig antall
vedtak pr. måned før innføring av fritt brukervalg i 2013 var 114,7. For samme periode i 2014 var
gjennomsnittlig antall vedtak pr. måned 127,1.24
Det fremkommer ikke av rapporteringen hvor mange av vedtakene som er nye vedtak, og hvor
mange som er revurderinger. I følge fagrådgiver i kommunalavdelingen innførte man klarere
tidsavgrensninger i vedtak etter opprettelse av Tjenestekontoret. Dermed har det også blitt gjort
flere revurderinger. I følge rutine for tidsavgrensning av 15.8.2013 skal første vedtak for
hjemmesykepleie gjelde for «fra noen uker til inntil 1 år». Vedtak om BPA skal gjelde for inntil ett år,
mens vedtak om praktisk bistand – daglige gjøremål skal gjelde for inntil to år. Rapporter for
revurdering av saker vedrørende hjemmesykepleie og praktisk bistand, tas ut den siste virkedag hver
måned for kommende perioden/ måned.
Sammenligner vi kommunens driftsutgifter i hjemmetjenester med landet, Østfold og
enkeltkommuner, ser vi at Moss ligger over gjennomsnittet for landet og Østfold, men under
Fredrikstad og Halden.25 Se figur neste side.
23
Ikke medberegnet praktisk bistand – personlig assistent. Antall vedtak på dette totalt i 2013 var 11, mens det
i 2014 var 23.
24
Tallene er hentet fra Tjenestekontorets rapportering «Tjenestekontor -Aktivitet vedtak og belegg»
25
Sarpsborg, Halden og Fredrikstad er alle med kostragruppe 13. Ingen av dem har innført fritt brukervalg.
25
Figur 17: Brutto driftsutgifter pr. mottaker av hjemmetjenester 2013
Merknad: Indikatoren viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon korrigert for
dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. pr. hjemmetjenestebruker. Figuren viser
brutto driftsutgifter for hjemmetjenester delt på antall mottakere av hjemmetjenester totalt.
4.3 Oppsummering
Moss og Østfold har en noe større andel eldre innbyggere, sammenlignet med befolkningen i landet
som helhet. 13 prosent av befolkingen i Moss er over 70 år. I Østfold totalt er 12 prosent av
befolkningen over 70 år, mens det 10 prosent av befolkningen i landet er over 70 år.
Når det gjelder utgifter til pleie og omsorg viser innrapporterte tall fra 2013 følgende:
 I Moss går en større andel av netto driftsutgifter totalt til pleie og omsorg enn i
Østfold, landet og kostragruppe 13.
 Moss bruker mindre i snitt pr. innbygger over 67 enn Østfold, landet, kostragruppe
13, Sarpsborg, Fredrikstad og Halden.
 Moss bruker mer i snitt pr. innbygger over 80 år enn snitt for Østfold, landet,
kostragruppe 13, Sarpsborg og Fredrikstad.
 Pr. innbygger totalt i kommunen brukte Moss i 2013 15 641 kr til pleie og omsorg.
Dette er noe høyere enn snittet for landet og kostragruppen, men lavere enn snittet
for Østfold som var 16 009. Blant byene i ytre Østfold brukte Moss minst pr.
innbygger.
Til tross for variasjoner må det kunne sies at det ikke er store forskjeller mellom de sammenlignede
kommunene.
Når det gjelder brukernes alder og behov ser vi følgende:
 Det er estimert at Moss i 2020 vil ha en større andel eldre over 80 år enn landet som
helhet.
 Aldersnivået ved institusjoner er noe høyere for snittet i Østfold, landet og
kostragruppe 13 enn det er i Moss. Aldersnivået blant beboere i boliger til pleieog
omsorgsformål er høyere i Moss enn i Østfold og kostragruppen, men lavere enn for
landsgjennomsnittet.
 Moss har en større andel beboere under 67 år på institusjon enn andel for Østfold,
landet og kostragruppe 13.
26




Moss har lavere andel brukere med omfattende bistandsbehov enn Østfold, landet
og kostragruppen.
Blant hjemmetjenestemottakere over 80 år har Moss en større andel med
omfattende bistandsbehov enn Østfold, landet og kostragruppen.
Moss har en større andel av beboere i boliger til pleieog omsorgsformål som bor i
bolig med heldøgnsbemanning sammenlignet med Østfold, landet og kostragruppen.
Moss hadde i 2013 avsatt 49,5 prosent av totalt antall institusjonsplasser til personer
med demens. Dette er over dobbelt så mye som andelen for kostragruppen og
landet, og nesten dobbelt så mye som andel for Østfold som var 25,5 prosent.
Flere av forskjellene vist i denne kartleggingen kan ha sammenheng med kommunens fokus på
BEON-prinsippet. Som eksempel vises det til at Moss har en større en andel
hjemmetjenestemottakere over 80 år med omfattende bistandsbehov enn Østfold, landet uten Oslo
og kostragruppe 13.
Det påpekes at Moss har en vesentlig større andel plasser i skjermet enhet for personer med demens
enn de sammenlignede gruppene.
Med bakgrunn i KOSTRAs definisjon av kvalitet i tjenestene ser vi følgende:
 I Moss har alle institusjonsplasser enerom med eget bad og toalett.
 Moss har ikke system for brukerundersøkelser for beboere i institusjon eller
hjemmetjenestemottakere.
 Beboere ved sykehjem i Moss mottar flere eller lengre behandlinger/konsultasjoner
hos lege og fysioterapeut enn snittet for Østfold, kostragruppe og landet.
 Moss kommune har færre ansatte med fagutdanning enn Halden, Sarpsborg,
Fredrikstad og andel for Østfold, kostragruppe 13 og landet.
 Moss har høyere sykefravær innen pleie og omsorg sammenlignet med Østfold,
landet og kostragruppe 13.
Om kommunens folkehelse kan vi oppsummere at:
 Andelen innbyggere i Moss med psykiske symptomer og lidelser er høyere enn i
landet som helhet.
 Antall brukere av primærhelsetjenesten med hjerte- og karsykdom er større i Moss
enn i landet som helhet, men lavere enn andel for Østfold, Sarpsborg, Fredrikstad og
Halden.
 Moss har en mindre andel legemiddelbrukere enn Østfold, men flere enn landet som
helhet.
 Etter antibiotika og smertestillende midler er legemidler mot psykiske lidelser det
legemiddelet som er hentet ut av flest legemiddelbrukere i Moss.
Angående fritt brukervalg og hjemmetjenester kan vi oppsummere følgende:
 Antall timer med praktisk bistand pr. uke har økt i 2013.
 Tall for 2013 og 2014 tyder på at det har blitt fattet flere vedtak om praktisk bistand
og hjemmesykepleie etter innføring av fritt brukervalg. Dette kan dog ha bakgrunn i
nye rutiner vedrørende revurderinger.
Det påpekes at det på revisjonens tidspunkt finnes lite grunnlag for å si noe om fritt brukervalg i
praksis ut i fra KOSTRA-tall. Ordningen ble innført 1.9.2013, og vil dermed være en begrenset del av
grunnlaget for 2013-tallene. For å se om økningen i antall timer praktisk bistand etter innføring av
fritt brukervalg er reell, anbefales det å sammenligne med tall for 2014 når dette foreligger. I tiden
27
fremover kan det også være interessant for kommunen å sammenligne praksis for fritt brukervalg
med andre kommuner som har innført denne ordningen.
Kartleggingen og analysen er presentert som et grunnlag for vurdering av spørsmålene presentert
innledningsvis:
 Er utgifter til helseog omsorgssektoren høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner?
 Skiller Moss seg fra sammenlignbare kommuner på faktorer som er styrende for utgiftsnivået
i sektoren?
 Hva er eventuelt årsaken til utgiftsnivået er høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner?
Kartleggingen viser at det ikke foreligger vesentlige forskjeller mellom Moss og sammenlignbare
kommuner. Når det gjelder faktorer som påvirker utgiftsnivået i sektoren har Moss avsatt flere
plasser i skjermet enhet for personer med demens sammenlignet med kostragruppen 13, landet uten
Oslo og Østfold. Videre har sykefraværet de siste årene vært høyere i Moss enn i sammenlignbare
kommuner.
28
5 ØKONOMISTYRING I HELSE OG OMSORGSSEKTOREN
Er det etablert betryggende kontroll?
I hvilken grad (og hvordan) bruker de reviderte virksomhetene årsbudsjettet som et
styringsverktøy i den løpende driften?
Er det motsetning mellom budsjett som styringsverktøy og måloppnåelse for
virksomheten?
I hvilken grad iverksettes tiltak når utgiftene overstiger vedtatt budsjett?
5.1 Er det etablert betryggende
kontroll?
Revisjonen vil vurdere om det er etablert
betryggende kontroll ved å gjennomgå fem
nødvendige elementer hentet fra COSOs
rammeverk: Kontrollmiljø, risikovurderinger,
kontrollaktiviteter, informasjon og
kommunikasjon og oppfølging.
På bakgrunn av COSOs rammeverk er følgende
kriterier lagt til grunn for å belyse
problemstillingene:
1. Rammer og målsettinger bør være
utarbeidet, kommunisert og kjent for
enhetene.
2. Ansvar og myndighet bør være tydelig
definert og praktisert, og rutiner skal
være tilgjengelig/gjort kjent.
3. Risikoer som kan hindre måloppnåelse
bør være identifisert og
kontrollaktiviteter skal være fastlagt.
4. Det bør være etablert systemer og
arenaer for utveksling av informasjon.
5. Det bør være lojalitet mot
målsettinger og rammer.
6. Relevant og nødvendig kompetanse
innen økonomistyring bør være
tilgjengelig.
5.2 Fakta
Tertialrapporter fra de siste årene viser et
merforbruk. For 1. tertial 2013 meldes det om
et merforbruk på 16,7 millioner kroner
innenfor pleie og omsorgstjenesten, i
hovedsak knyttet til sykehjemsdrift og
hjemmetjenestene. Pr. 2. tertial 2014 meldes
det om et samlet avvik på kr 29, 8 millioner
kroner.
På grunn av den økonomiske situasjonen
innen helse og omsorg de siste årene, er det
gjennomført omstillingsprosesser som skulle
vært ferdigstilt i 2014. 26
Rammer og målsettinger
Finansreglementet for Moss kommune gir
rammer og retningslinjer for kommunens
finansforvaltning. Alle underliggende
fullmakter, instrukser og rutiner skal hjemles i
reglementet. Reglementet skal sørge for
optimal utnyttelse av kommunenes
tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi
best mulig tjenestetilbud.
Kommunen har en egen handlingsplan for
budsjettarbeid. Denne er imidlertid ikke
oppdatert og tilpasset ny budsjettprosess pr.
26. mars 2015. Tidligere startet prosessen i
26
I følge rådmannens forslag til årsbudsjett for
2015, side 46. Omstillingsprosessene omtales
nærmere i kapittel seks.
29
juni. Som nevnt i kapittel tre har kommunen
fra og med 2014 delt arbeidet med
handlingsplan og budsjett i to. Arbeidet med
handlingsplan starter nå i januar. I påbegynt
handlingsplan for 2016-2019, ligger det en
budsjettramme for 2016. Denne
budsjettrammen benyttes som utgangspunkt i
det videre budsjettarbeidet som starter opp
etter handlingsplanvedtak i juni.
I følge planen for budsjettarbeid skal
budsjettarbeidet og handlingsplanen lede til
en bedre ressursutnyttelse ved bedre
kommunal styring, bygge på realistiske
forutsetninger, ta hensyn til økonomiske
rammebetingelser og konkretisere mål.
Rådmannen har ansvaret for utarbeidelse av
handlingsplan og budsjett, mens
kommunalavdeling økonomi og organisasjon
koordinerer arbeidet. Alle
kommunalavdelinger har ansvar for å formidle
behov samt melde inn nye rutiner og
endringer. Rådmannens ledergruppe utreder
så alle innmeldte ønsker og behov, og
utarbeider rådmannens forslag til
handlingsplan.
rapporterer opp mot måloppnåelse to ganger i
året.
Virksomhetsledere inngår lederavtaler med
kommunalsjef. Lederavtaler for
kommunalsjefer og lederavtaler for
virksomhetsledere er like på mange punkter,
og styres blant annet av følgende felles
styringsprinsipper: «Det fundamentale
grunnlag for kommunens virksomhet er å
dekke de behov innbyggerne og brukerne av
de kommunale tjenestene har. All virksomhet
skal være rettet inn mot dette.»
Virksomhetsleder skal i samarbeid med
kommunalsjefen sikre at
tjenesteproduksjonen skal være organisert og
drevet i henhold til styringsprinsippene, mens
kommunalsjef sørger for at organisering av
politiske styringssystemer, tjenesteproduksjon
og støtteapparat skal være formet og drevet
etter de samme prinsippene.
Budsjett og handlingsplandokumentene
fungerer som styringsdokumenter. To av
virksomhetene i helseog omsorgssektoren
har utarbeidet virksomhetsplaner. Det blir
ellers benyttet årshjul for planlegging og
fordeling av oppgaver. Det er utarbeidet
fagplan27 for helseog omsorgssektoren.
Fagplanen gir en oversikt over fagområdets
mål og strategier i planperioden, samt hvilke
tiltak fagområdet har etablert for å nå disse
målene. Det arbeides med en ny fagplan for
helseog omsorgssektoren, som forventes å
være ferdig sommeren 2015.
Virksomhetsledere har gjennom sine
lederavtaler ansvar for at tildelt
budsjettramme for virksomheten overholdes
og at bemanningsplaner tilpasses budsjettene.
Den tildelte budsjettrammen skal forankres i
virksomheten og det skal jobbes med å skape
forståelse for, og lojalitet til, en ressursbruk
som er i tråd med tildelt budsjettramme. For å
sikre god oppfølging og støtte gjennom året
skal det i følge mal for lederavtale for
virksomhetsleder gjennomføres minimum to
ledersamtaler pr. år mellom kommunalsjef og
virksomhetsleder. Disse samtalene skal
gjennomføres i tillegg til den jevnlige
kontakten. 28Etter hva revisjonen har fått
opplyst i intervjuer, har kommunalsjef
gjennomført slike samtaler med fem av syv
ledere i helseog omsorgssektoren i 201429.
Kommunens prinsipper for ledelse utdypes
gjennom lederavtaler. Lederavtalene er et
supplement til ledernes arbeidsavtaler, og
fungerer som et styrings- og
kommunikasjonsverktøy for å sikre best mulig
kobling mellom politisk vedtatte målsettinger
og gjennomføring av tiltak. Kommunalsjefene
28
27
Pleie- og omsorgsplan 2011-2014. Vedtatt i
bystyret 15.12.2010.
Virksomhetsledere tar kontakt ved behov. For de
fleste innebærer dette sporadisk kontakt med både
kommunalsjef og rådgivere.
29
Seks virksomhetsledere samt avdelingsleder for
Tjenestekontor.
30
Faktaboks 4: Riskmanager
For å sikre at kommunen ivaretar kommunelovens
krav om betryggende kontroll benytter
kommunen kvalitetssystemet Riskmanager.
Kvalitetssystemet består av tre moduler:
 Dokumentmodulen skal inneholde
kommunens sektorovergripende
dokumenter, prosedyrer, rutiner og maler
som er knyttet til kommunens
internkontrollsystem.
 Avviksmodulen skal ivareta registrering og
oppfølging av avvik og andre uønskede
hendelser. Programmet er en komplett
løsning for å melde avvik, behandle avvik og
ta ut oppdaterte oversikter innen hver enhet
og for ulike avviksområder.
 Modulen for risikovurdering er innført, men
ikke tatt i bruk av alle virksomheter. Før
modulen kan tas i bruk i fullskala er det behov
for opplæring.
Når det gjelder omstillingsprosessene som
pågår i sektoren, har Moss kommune to
retningslinjer om omstilling på
organisasjonsnivå. «Retningslinjer for saklig
utvelgelse og innplassering» beskriver
omstillingsaktiviteter og sikrer saklig
utvelgelse og innplassering i forbindelse med
driftsinnskrenkninger og rasjonaliseringstiltak.
«Retningslinjer ved omstillingsprosesser» har
som formål å sikre lovpålagt HMSdokumentasjon tilpasset den enkelte
virksomhet. I følge kommunalsjef Solvang er
disse retningslinjene ikke revidert i samsvar
med arbeidsmiljølovens forskrift om
organisering, ledelse og medvirkning.30
I følge «Retningslinjer ved
omstillingsprosesser» består en
omorganiserings-/omstillingsprosess av seks
faser:31
1. Initiering
2. Kartlegging/risikovurdering
3. Konsekvensanalyse
4. Beslutning
5. Gjennomføring
6. Evaluering
Hver av fasene er beskrevet i retningslinjene,
og det skisseres blant annet at det skal
utarbeides en plan for informasjon hvor det
fremgår hvem som skal ha informasjon om
hva, hvordan, når og av hvem. Videre skal det
utarbeides en handlingsplan for
omstillingsprosessen som inkluderer
kartlegging/risikovurdering,
konsekvensanalyse, beslutning, gjennomføring
og evaluering. Til sist skal omstillingsprosessen
evalueres i henhold til evalueringsplan
utarbeidet i forkant av prosessen. I planen må
det fremgå hvem som er ansvarlig og hvilke
tidsfrister som er satt. Det må også
synliggjøres hvem som skal delta i
evalueringen. Revisjonen har fått oversendt
en omstillingsmappe for hver av de involverte
virksomhetene. I mappene for seks32 av
virksomhetene finnes
fremdriftsplan/milepælsplan33. I tillegg finnes
overordnede statusrapporter, møteplaner,
referat fra drøftingsmøter samt felles
fremdriftsplan/milepælsplan.34
Ansvar og myndighet
Som det fremkommer i kapittel tre er
utgangspunktet for fordeling av ansvar og
myndighet «Reglement for folkevalgte
organer og delegering for Moss kommune».
Delegering videre fra rådmannen
fremkommer av «Reglement for delegering av
myndighet fra rådmannen».
I tillegg til å vise til rammer og målsettinger,
tydeliggjør også lederavtalene ansvar og
myndighet.
Virksomhetsledere i kommunalområde helse
og sosial har overordnet ansvar for fag,
økonomi og personal. Dette fremgår av
32
Inkludert Orkerød sykehjem.
Blir også kalt tidsplan eller plan. Noe ulik
utforming på planene, men hovedsakelig tabell
med aktiviteter/milepæler med tidspunkt og
eventuelt beskrivelse av ansvar.
34
«Omstillingsplan samlet 10.3.14» og
«Omstillingsplan samlet 10.10.14»
33
30
Formålet med forskriften er at arbeid
organiseres og tilrettelegges slik at arbeidstakere
sikres et fullt forsvarlig arbeidsmiljø beskyttet mot
fysiske eller psykiske belastninger.
31
Prosedyren ble vedtatt av AMU 29.11.2010
31
rådmannens delegeringsreglement.
Avdelingsledere har ansvar for fag, økonomi
og personal på avdelingsnivå. Dette er
delegert gjennom funksjonsbeskrivelse og
delegasjonsbrev.
I Hjemmebaserte tjenester organiserer
teamledere den daglige driften.
Funksjonsbeskrivelsen for teamledere skal
revideres. Den gjeldende
funksjonsbeskrivelsen fastsetter imidlertid at
teamledere blant annet skal organisere
arbeidslister, påse at brukere får den hjelp de
har krav på etter fattede vedtak og leie inn
vikar ved korttidsfravær hvis dette er vurdert
som nødvendig.
I oktober 2013 ble kommunalavdelingen
styrket med to kommunalsjefer. I følge
kommunalsjef Henriksen ble de tre
kommunalsjefene enige om å fordele ansvaret
slik at en fikk personalansvar, en fikk
økonomiansvar og en fikk ansvar for drift.35
Kommunalsjef Henriksen forteller at
budsjettene for helse og sosial dette året ble
lagt noe lavere enn tidligere, blant annet for å
tilpasse seg gjennomsnittet for kostragruppe
13. Rammene for budsjettet kom tidlig, men
alle virksomhetenes budsjetter var ikke
ferdigstilt før sommeren 2014. Dette skjedde
som følge av at man valgte å utføre
detaljbudsjettering for virksomhetene. Når det
gjelder arbeid med budsjett for 2015, ble det i
følge kommunalsjef Henriksen gjort endringer
i prosessen. Kommunalavdelingen har i denne
forbindelse jobbet for å få ut virksomhetenes
budsjetter tidligere enn året før, og
detaljbudsjettene er lagt av virksomhetsledere
i samarbeid med kommunalsjefens stab.
På spørsmål om ansvar og myndighet
oppleves som tydelig avgrenset, svarer
samtlige av de intervjuede avdelingslederne
ja.36 Blant virksomhetslederne er ikke svarene
like samstemte.37 Samtlige mener
utgangspunktet for delegeringen er tydelig,
men flere påpeker at det i praksis har vært
noe utfordrende. Den økonomiske situasjonen
kommunen har hatt de siste årene har ført til
instrukser som i praksis er inndragning av
fullmakter.
Kommunalsjef Henriksen opplever at
avgrensing av delegert ansvar og myndighet
bør utvikles videre i kommunen. Det oppleves
å være behov for å avklare hvor mye som skal
være sentralstyrt, og hvor mye ansvar
virksomhetene skal ha selv.
Risikohåndtering
Moss kommune har ingen formelle rutiner for
risikovurdering i budsjettprosessen, men
rådmannen mener det ligger en
risikovurdering i kommunens modell ved at
kommunalsjefene er oppdatert og informerer
kontinuerlig om endrede behov i sin
kommunalavdeling. Det er kommunalsjefens
ansvar å frembringe kommunalavdelings
behov og utfordringer.
Det er opp til hver enkelt kommunalsjef å
avgjøre hvor mye virksomhetene skal
involveres i budsjettprosessen. Etter det
revisjonen får opplyst har virksomhetsledere i
begrenset grad vært delaktige i
budsjettprosessene de siste årene.
Det har i denne perioden vært flere
utskiftninger av kommunalsjef for helse og
sosial, og dermed lite kontinuitet. Dette har
blant annet påvirket samarbeidsarenaene
innad i avdelingen, noe som etter rådmannens
oppfatning kan ha ført til at virksomhetsleders
medvirkning i budsjettprosessen ikke har vært
tilstrekkelig god.
Økonomiforum38 benyttes til å planlegge,
koordinere og gjennomføre budsjettarbeidet.
37
35
Nestleder fra kultur og oppvekst - ansvar for
økonomi, Kommunalsjef Solvang - ansvar for
personal og kommunalsjef Henriksen - ansvar for
drift.
36
Revisjonen intervjuet til sammen åtte
avdelingsledere innen helseog omsorgssektoren.
Revisjonen har intervjuet til sammen seks
virksomhetsledere.
38
Økonomiforum ledes av sentral økonomirådgiver
med følgende medlemmer: økonomirådgiver for
kultur og oppvekst, representant for teknisk og
kultur og oppvekst, økonomirådgiver i helse og
sosial, representanter fra MK eiendom og Moss
32
Forumet fungerer som en støttefunksjon for
rådmannens ledergruppe, og har medlemmer
fra alle kommunalavdelinger. Gjennom
forumet samles kommunens
økonomikompetanse, samtidig som
økonomirådgiverne har kunnskap om hva som
skjer i de ulike kommunalområdene.
I forbindelse med omstillingsprosessene er det
gjennomført ulike risikovurderinger.
Tjenester for funksjonshemmede
gjennomførte i november 2014 en
risikovurdering vedrørende
arbeidsmiljømessige konsekvenser i ny
organisasjonsstruktur. Gjennom denne ble det
blant annet vurdert at virksomheten etter ny
organisering ikke lenger risikerer mangelfull
lederkontroll. Det ble også vurdert at det
fortsatt er risiko for å ikke oppnå full
måloppnåelse vedrørende innsparing, og at
det er stor risiko for at omstillingen på kort
sikt fører til økt fravær blant ansatte.
Virksomheten gjennomførte samme måned
en risikovurdering av konsekvenser for
tjenestekvalitet i ny organisasjonsstruktur.
Begge risikovurderingene ble gjennomført
som piloter i Riskmanagers risikomodul i
samarbeid med en av kommunalavdelingens
rådgivere. På revisjonens tidspunkt
gjennomfører kommunalavdelingens rådgiver
risikovurderinger i Riskmanager med de øvrige
virksomhetene.
I følge «Forslag til møteplan arbeidsgiver og
HTV om prosess mot endelig innplassering for
virksomhetene i helseog
omsorgstjenesten»39 skal alle virksomheter i
helseog omsorgstjenesten innen 17. februar
2015 ha foretatt en risikovurdering
vedrørende ny vikarordning. Tanken var i følge
rådmannen å ta vikarene inn i
grunnbemanningen, og på den måten
redusere vikarinnleien. I henhold til
«Møteplan arbeidsgiver og HTV om prosess
mot endelig innplassering for
virksomhetene»40 skulle iverksettelse av ny
turnus, inkludert for faste ansatte som skal
drift og anlegg samt regnskapsansvarlig og
økonomisjef.
39
26.1.15, revidert 5.2.15.
40
Revidert uke 2, 2015.
dekke vikarbehov, skje 12.3.2015. I møte
26.3.2015 får revisjonen opplyst at vikarteam
ikke lenger er aktuelt. Det jobbes imidlertid
tett med hovedstillitsvalgte for å få på plass en
årsturnus og styrking av grunnbemanningen.
En av risikovurderingene og suksessfaktorene
som rådmannen nevner i sitt forslag til
årsbudsjett for 2015 lyder som følger: «For å
få kontroll på økonomien i helse og omsorg er
det helt nødvendig med tilstrekkelige ressurser
for å foreta internkontroll og oppfølging av
alle vedtak, og nivå/omfang på tjenestene.»
Ved oppstart av fritt brukervalg definerte
kommunen nivå på tjenestene som skulle
leveres. Dette arbeidet måtte gjøres for at
kommunen skulle vite hvilke prissatser som
var gjeldende for private leverandører. Helse
og sosialutvalget vedtok 3.12.2012 en timepris
for hjemmesykepleie og praktisk bistand,
basert på priser benyttet i
brukervalgsordningen i Oslo. Disse prissatsene
var lavere enn hva Moss kommune hadde
driftet hjemmebaserte tjenester til tidligere.
Videre ble det vedtatt at kommunens egen
drift skulle ta sikte på samme kostnadsnivå
som for de private leverandørene, og at det
skulle gjennomføres en kartlegging ett år etter
innføring av fritt brukervalg. Denne
kartleggingen er ikke gjennomført. Det er ikke
innført samme betalingsordning for de
kommunale tjenestene som for de private.
Det vil si at finansieringsmodellen med
timepris for direkte brukertid kun benyttes
ved betaling av tjenester utført av private
leverandører. Dermed kan man ikke
sammenligne kostnadene direkte.
Tjenestekontoret har de samme
saksbehandlingsrutinene for private og
kommunale tjenester. Når utøverne melder
inn behov for utvidelse av vedtak, legges i
utgangspunktet den faglige vurderingen i
endringsmeldingen til grunn. Tjenestekontoret
kontrollerer vurderingene opp mot brukers
journal i Gerica.41 I følge avdelingsleder for
Tjenestekontoret kan dette være utfordrende
når journalføringen er mangelfull.
41
Moss kommunes fagsystem for helseog
omsorgstjenester
33
Saksbehandler ved Tjenestekontoret kan da
be leverandøren om ytterligere begrunnelse,
eller kontakte bruker pr. telefon.
Avdelingsleder opplever dette som
tidkrevende. Avdelingsleder forteller videre at
Tjenestekontoret ikke har kapasitet til å
kontrollere at leverandørene i tilstrekkelig
grad gir tilbakemeldinger om reduksjoner når
brukerne blir friskere. 42
Informasjon og kommunikasjon
Kommunikasjonen internt i kommunen
ivaretas gjennom IKT-løsninger,
rapporteringer og ulike møtearenaer.
Informasjonsflyt og kommunikasjon med
politisk nivå ivaretas av rådmannen.
Rådmannen rapporterer på vegne av hele
organisasjonene vedrørende fag, økonomi og
BMS43 til bystyret tertialvis og årlig.
Ekstraordinære hendelser rapporteres
fortløpende.
I følge rådmann rapporterer kommunalsjefene
vedrørende økonomi formelt til hvert
formannskapsmøte, en gang i måneden.
Kommunalavdeling helse og sosial rapporterer
også til helseog sosialutvalget. Utover dette
gjennomføres det møter med rådmannens
ledergruppe ukentlig. Økonomi er alltid tema
på disse møtene.
I følge 1. tertialrapport for 2014 ble det for
dette året satt fokus på bruk av vikarer og
midlertidige ekstraressurser innenfor
kommunalavdeling helse og sosial. Det
informeres i tertialrapporten om at omfanget
har gått nedover, men at man fortsatt skulle
ha fokus på dette for å kunne oppnå
budsjettbalanse. Også i kommunalavdelingens
rapportering til helseog sosialutvalg og
formannskap var det fokus på variabel lønn.44
Samtidig fikk kommunalavdelingen inn
stillingskrav som førte til økning i fastlønn. I
følge kommunalsjef Solvang har kommunen
42
Den 10.3.2015 ble det utlyst stilling som
saksbehandler ved Tjenestekontoret.
43
Balansert målstyring, se side 9.
44
Variabel lønn identifiseres gjennom art 1020,
1024-1027, 1029, 1030, 1034-1036 for funksjon
253 og 254.
mottatt cirka 30 stillingskrav i løpet av ett år.
Økonomirådgiver mener økningen av fast lønn
kan ha kommet i skyggen av fokuset på
variabel lønn. I kommunens 2. tertialrapport
for 2014 påpekes imidlertid følgende: «For å
oppnå budsjettbalanse er det ikke tilstrekkelig
å basere seg på redusert bruk av
korttidsvikarer, da effektene av dette blir for
lave. Det er de samlede lønnskostnader, fast
og variabel lønn som må reduseres for å
oppnå et budsjett i balanse.»
I følge kommunalsjef Solvang baseres
stillingskravene i helse og omsorg på
«grunnbemanningslæren», samt arbeidsgivers
forpliktelse til å vurdere fast ansettelse av de
som har vært midlertidig ansatt i fire år.
Faktaboks 5: Grunnbemanningslæren
«Grunnbemanningslæren» handler om
arbeidstakers rett til fast ansettelse ved
dekning av et varig arbeidskraftbehov.
Arbeidstilsynet skriver følgende om dette
teamet på sine nettsider:
I utgangspunktet vil det være lov å ansette
en vikar i et nytt vikariat når det forrige er
over. Dette gjelder likevel ikke hvis det er et
konstant vikarbehov i virksomheten. Da vil
vikaren kunne ha krav på fast ansettelse i
det omfang det konstante vikarbehovet
gjelder.
Når det gjelder rapportering fra
virksomhetene til kommunalavdelingen følges
retningslinjer gitt i «Hefte til
økonomirapportering»45. Her beskrives når og
hvordan økonomirapporteringen skal skje. I
noen virksomheter ivaretas rapporteringen av
økonomirådgiver, mens det i de andre
virksomhetene ivaretas av virksomhetsleder.
Virksomhetslederne involverer
avdelingsledere i ulik grad.
Kommunalsjef Henriksen innførte høsten 2014
Ledelsens gjennomgang46 hvor kommunalsjef
med fag- og økonomirådgiver møter hver
virksomhet hver måned. Her gjennomgås
45
Revisjonen har mottatt versjon for 2014.
Før innføringen av Ledelsens gjennomgang skal
virksomhetene i følge intervjuer i varierende grad
ha fått tilbakemeldinger på månedsrapporteringer.
46
34
blant annet månedsrapportering og det
utledes tiltak ved behov. Som en forbedring av
budsjett som styringsverktøy arbeides det nå
med å periodisere budsjettene. Det vil si at
budsjettet for de enkelte kostnadsarter blir
fordelt over årets 12 måneder. I følge
kommunalsjef Solvang tas det utgangspunkt i
en fordelingsnøkkel basert på kommunens
historiske data. Denne tar spesielt hensyn til
turnus og bevegelige helligdager.
prosessene av noen har blitt opplevd som
overstyrt og at medieoppslag har skapt uro og
usikkerhet blant ansatte.
Virksomhetene rapporterer månedlig til
kommunalavdelingen vedrørende sykefravær.
For å nå måI om sykefravær i neste
handlingsplan, skal det i følge kommunalsjef
for økonomi og organisasjon lages nye
månedsstatistikker for sykefravær. Rådmann
har fastsatt ulike mål for de forskjellige
kommunalavdelingene, basert på bransje og
tidligere sykefraværsstatistikk. Videre kan
kommunalsjefene fordele mål om sykefravær
ut i fra hvordan sykefraværet historisk sett har
fordelt seg mellom virksomhetene.
En annen uttaler at «Beskjeder følges ofte
opp av kontrabeskjeder.»
Informasjonsflyten innad i virksomhetene
ivaretas på ulike måter. Det gjennomføres
ledermøter, samarbeidsmøter, personalmøter
og ulike faggruppemøter. Enkelte
virksomheter har stormøter eller
virksomhetsmøter hvor alle ansatte kan delta.
Virksomhetslederne formidler også
informasjon via e-post, samt brev som legges
ut i hver avdeling eller lagres i fellesmappe i
datasystemet. Det varierer hvilke emner som
tas opp i personalmøter. I et avdelingsmøte vil
det for eksempel være aktuelt å gjennomgå
avdelingens økonomi, fremtidige prognoser,
sykefravær og eventuelle tiltak som må
igangsettes.
Når det gjelder informasjon og
kommunikasjon i omstillingsprosessene
opplyser kommunalsjef Henriksen at
omstilling har vært tema på hvert
virksomhetsledermøte. I plan for omstilling i
pleie og omsorg47 påpekes det at informasjon
gjennom hele prosessen er viktig for å skape
trygghet og involvering. Gjennom revisjonens
intervjuer av avdelingsledere og
virksomhetsledere fremkommer det at
47
Plan behandlet i AMU 1.4.2014. AMU-019/14.
Faktaboks 6: Utsagn om informasjon og
kommunikasjon i omstillingsprosessene
En virksomhetsleder uttaler til revisjonen:
«Det har ikke vært mulig å gi sikker og tydelig
informasjon når det gjelder tidslinje knyttet til
milepælene, og fristene utsettes.»
En tredje virksomhetsleder opplever at
«Media fremstiller omstillingsprosessen litt
verre enn det den er, noe som gjør de ansatte
urolige.»
Lojalitet mot målsettinger og rammer
En nødvendig del av den økonomiske
internkontrollen er oppfølging av budsjett og
de endringer som skjer i løpet av året.
Kommunen har en egen veileder for
budsjettendringer, som klargjør i hvilke
tilfeller det skal foretas endringer i budsjettet
og i hvilke tilfeller dette ikke er påkrevet.
I følge veilederen skal virksomhetene som
hovedregel ikke foreta endringer i det interne
budsjettet i løpet av året uten å ta kontakt
med kommunalavdelingen. Budsjettendringer
sendes pr. e-post til økonomirådgiver i
kommunalsjefens stab, med kopi til leder.
Kommunalavdelingen kvalitetssikrer
endringen og sender videre til
økonomirådgiver ved økonomiavdelingen som
fører endringen i økonomisystemet.
Kommunalsjef for økonomi og organisasjon
påpeker at det er viktig å ha en god
ledelsesmessig forankring, fra kommunalsjef
til virksomhetsledere og videre ned til
avdelingsledere. Man må kommunisere
hvordan man skal forholde seg til budsjettet
og ha dialog om hva som må til for å holde
budsjettet.
Gjennom intervjuer opplyser
virksomhetsledere at både budsjett og
virksomhetens oppgaver er styrende for
ressursbruken. Fem av syv intervjuede ledere
35
mener de har et realistisk budsjett. Det gis
imidlertid utrykk for at det kan være
utfordrende å holde budsjett, og at
virksomhetene er sårbare ved fravær og
uforutsette utgifter.
Tilgjengelig kompetanse
Kommunen har ikke gjennomført sentrale kurs
i økonomistyring for ledere i løpet av de siste
årene. Virksomhetsledere i helseog
omsorgssektoren får veiledning og opplæring
av kommunalavdelingens økonomirådgiver. I
følge kommunalsjef for økonomi og
organisasjon har kommunen planlagt
lederopplæring i 2015, hvor det er satt fokus
på økonomiopplæring. Både
virksomhetsledere og avdelingsledere skal
delta i denne lederutviklingen.
To av virksomhetene i helseog
omsorgssektoren har egen økonomirådgiver.
Videre kan økonomirådgiver i
kommunalavdelingen, innkalles til oppfølging,
eller kontaktes ved behov.
5.3 Vurderinger
Det ble i 2013 fattet vedtak om endring av
prosess når det gjelder arbeid med
handlingsplan og budsjett. Kommunens
rutiner knyttet til dette er ikke oppdatert, og
etter vår oppfatning er ikke dette
tilfredsstillende. Formalisering av rutiner
innebærer en konkretisering av
arbeidsprosesser som tydeliggjør både ansvar
og gjeldende tidsfrister. Når det gjøres
endringer i tidligere etablerte
arbeidsprosesser vil det også være relevant å
gjennomgå skriftlige rutiner sett i forhold til
eventuelle endringer av praksis for å sikre at
det er konsistens mellom disse. Videre er det
revisjonens vurdering at manglende
formalisering av rutiner og prosesser vil kunne
redusere mulighet for oppfølgning og kontroll.
Budsjett og handlingsplandokumentene
fungerer som styringsdokumenter.
Lederavtalene fungerer som et styrings- og
kommunikasjonsverktøy for å sikre best mulig
kobling mellom politisk vedtatte målsettinger
og gjennomføring av tiltak. Virksomhetsledere
har gjennom sine lederavtaler ansvar for at
tildelt budsjettramme for virksomheten
overholdes og at bemanningsplaner tilpasses
budsjettene. For å sikre god oppfølging og
støtte skal det i løpet av et år gjennomføres
minimum to ledersamtaler mellom
kommunalsjef og virksomhetsleder. Dette
fremgår av mal for lederavtale for
virksomhetsledere. Etter hva revisjonen har
fått opplyst i intervjuer, har ikke alle
virksomhetsledere hatt ledersamtale med
kommunalsjef i 2014. Revisjonen vurderer
dette som uheldig. I en periode med
økonomiske utfordringer og omstillinger, må
det kunne sies å være spesielt viktig med
oppfølging av virksomhetsledere.
Kommunen har retningslinjer for
omstillingsprosesser. I følge «Retningslinjer
ved omstillingsprosesser» skal det utarbeides
en plan for informasjon hvor det fremgår
hvem som skal ha informasjon om hva,
hvordan, når og av hvem. Videre skal det
utarbeides en handlingsplan for
omstillingsprosessen som inkluderer
kartlegging/risikovurdering,
konsekvensanalyse, beslutning, gjennomføring
og evaluering. Til sist skal omstillingsprosessen
evalueres i henhold til evalueringsplan
utarbeidet i forkant av prosessen. I planen må
det fremgå hvem som er ansvarlig og hvilke
tidsfrister som er satt. Det må også
synliggjøres hvem som skal delta i
evalueringen. Ut i fra dokumentene som
revisjonen har fått tilsendt, kan vi ikke se at
det foreligger en overordnet plan for
omstillingsprosessen i hver virksomhet, og
heller ikke en plan for informasjon eller
evalueringsplan. Vi anser det som uheldig at
kommunen ikke har fulgt egne retningslinjer
da disse synes å gi en ryddig oppstilling av
hvordan omstillingsprosesser i kommunen bør
gjennomføres. Ved å følge disse kunne
prosessene ha vært lettere å planlegge og mer
oversiktlig for medarbeidere. Videre kunne en
plan for evaluering gjort det enklere å
evaluere prosessene i etterkant. Revisjonen
forutsetter her at retningslinjene er i tråd med
arbeidsmiljølovens forskrift om organisering,
ledelse og medvirkning.
36
Når det gjelder fritt brukervalg gjennomføres
kontrollaktiviteter som en del av
saksbehandlingen. Dette må anses som viktig i
et system som i stor grad er basert på tillit.
Etter revisjonens vurdering bør vedtatt
kartlegging av ordningen for fritt brukervalg
gjennomføres. Revisjonen har ikke sett
nærmere på praksis rundt ordningen, men
påpeker viktigheten av å legge til rette for
internkontroll. Dette innebærer blant annet å
sette fokus på leverandørenes system for
internkontroll. Gjennom å sørge for at
leverandørene har etablert tilfredsstillende
internkontrollsystem, inkludert rutiner for
dokumentasjon og journalføring, rutiner for å
avdekke endret tjenestebehov hos bruker og
rutine for avviksbehandling, vil man samtidig
kunne forenkle Tjenestekontorets kontroll.
Kommunikasjonen internt i kommunen
ivaretas gjennom IKT-løsninger,
rapporteringer og ulike møtearenaer. I noen
virksomheter ivaretas økonomirapporteringen
av økonomirådgiver, mens det i de andre
virksomhetene ivaretas av virksomhetsleder.
Virksomhetslederne involverer
avdelingsledere i ulik grad. Ledelsens
gjennomgang ble innført høsten 2014. Etter
revisjonens vurdering gir dette mulighet for
grundig gjennomgang av månedsrapportering
samt planlegging og drøfting av tiltak.
Revisjonen vurderer det også slik at
informasjonsflyten innad i virksomhetene blir
ivaretatt på tilfredsstillende måte. Det vises i
denne forbindelse til at det gjennomføres
ulike møter, og virksomhetsledere formidler
informasjon via e-post, samt brev som legges
ut i hver avdeling eller lagres i fellesmappe i
datasystemet.
måloppnåelse. Det er vesentlig at viktig
informasjon fanges opp og formidles til riktig
tid for sikre en omforent forståelse knyttet til
gjennomføring av omstillingsprosesser.
I henhold til revisjonskriteriene utøves
økonomistyring hver gang det tas en
beslutning som får økonomiske konsekvenser.
Det er således viktig at medarbeidere og
ledere på ulike nivåer føler forpliktelse overfor
budsjettmålene. Basert på de
tilbakemeldingene revisjonen har fått er det
vanskelig å vurdere hvorvidt det praktiseres
fullstendig lojalitet knyttet til kommunens
målsetninger og rammer. Virksomhetsledere
opplyser at både budsjett og virksomhetens
oppgaver er styrende for ressursbruken.
Kommunen har ikke gjennomført sentrale kurs
i økonomistyring for ledere i løpet av de siste
årene. Det er imidlertid planlagt
lederopplæring for virksomhetsledere og
avdelingsledere i 2015, noe revisjonen finner
tilfredsstillende. Virksomhetsledere får også
veiledning og opplæring av
kommunalavdelingens økonomirådgiver.
Videre har to av virksomhetene egen
økonomirådgiver. Ut i fra dette anser
revisjonen at virksomhetene i helse og omsorg
har tilgang på nødvendig kompetanse innen
økonomistyring.
Gjennom revisjonens intervjuer av
avdelingsledere og virksomhetsledere
fremkommer det at omstillingsprosessene av
enkelte har blitt opplevd som overstyrt, og at
medieoppslag har skapt uro og usikkerhet
blant ansatte. Etter revisjonens vurdering kan
dette tyde på at det ikke har vært tilstrekkelig
informasjonsflyt i forbindelse med
prosessene. Dette kan ha ført til unødvendig
uro i virksomhetene. Revisjonen bemerker på
et generelt grunnlag at manglende
informasjonsflyt kan vanskeliggjøre
37
5.4 I hvilken grad (og hvordan)
bruker de reviderte
virksomhetene årsbudsjettet i
den løpende driften?
Kommunestyrets budsjettvedtak uttrykker
den politiske viljen, og nivået på aktiviteter og
tjenester i kommunen må tilpasses
budsjettrammen.
Årsbudsjettet skal videre være realistisk, noe
som innebærer at budsjettet skal:
 fastsettes på grunnlag av de inntekter
og utgifter som kommunen kan
forvente i budsjettåret
 angi realistiske anslag over inntekter
og utgifter
 vise til tilstrekkelige bevilgninger for å
dekke vedtatt aktivitet
 minimum dekke de utgifter som
kommunen er pålagt gjennom lov,
avtale eller annen rettslig forpliktelse.
Budsjettet skal være fullstendig, noe som
innebærer at alle forventede inntekter,
innbetalinger og bruk av avsetninger samt
utgifter, utbetalinger og avsetninger i året skal
tas med.
Rammestyring innebærer at underordnede
organer foretar en nærmere fordeling av
midler på oppgaver innenfor de rammer
kommunestyret har fastsatt. I følge Moss
kommunes delegeringsreglement er
kommunalsjef gitt fullmakt til å disponere
ressurser innenfor det respektive
tjenesteområdet i henhold til vedtatte planer,
og innefor de rammer som politiske vedtak og
rådmannen til enhver tid setter.
Virksomhetsleder er videre delegert ansvar for
drift i egen virksomhet, og gitt fullmakt til å
disponere tildelte ressurser, som beskrevet i
forrige kapittel.
5.5 Fakta
Presentasjon av virksomhetene
Peer Gynt helsehus er et kompetansesenter
for rehabilitering og lindrende omsorg og
består av flere avdelinger og funksjoner, blant
annet avdeling for fysio- og ergoterapi,
korttid/avlastningsplasser, lindrende enhet,
legevakt og interkommunale plasser for
øyeblikkelig hjelp. Det er totalt 102 årsverk
tilknyttet helsehuset.
Melløsparken sykehjem inkluderer 45
langtidsplasser fordelt på 2 avdelinger til
innbyggere som har behov for
døgnkontinuerlig omsorg og pleie. I tillegg til
pleiepersonell er det også tilknyttet
fysioterapeut, merkantil, renholder, aktivitør
og sykehjemsleger til virksomheten. Dette
utgjør totalt 43,57 årsverk.
Virksomhet for Bo- og servicesenter består av
Melløs bo og servicesenter, Eddaveien
bofellesskap og Rosnes bofellesskap. Melløs
boog servicesenter består av 57 leiligheter
fordelt på 69 beboere og er tilrettelagt for
brukergrupper med lettere omsorgsbehov.
Eddaveien bofelleskap består av 26 leiligheter
for 29 brukere. Brukergruppen er innbyggere
som har behov for tjenester innenfor
psykiatri/alderspsykiatri, moderat demens og
somatiske lidelser. Rosnes bofelleskap består
av 26 leiligheter hvorav 10 er døgnplasser og
16 ordinære leiligheter. Brukergruppen for
øvrig er en blanding av demens og somatikk.
Det er knyttet 74,02 årsverk til virksomheten.
Ansvar for virksomhetenes budsjett
Som beskrevet i forrige kapittel oppleves
delegert ansvar og myndighet som tydelig
definert for de fleste ansatte ved
virksomhetene.
I vedlegg til lederavtale 2013-2014 fremgår
det at kommunalsjef har ansvar for løpende
kontroll og justering av budsjett internt i egne
virksomheter. Videre har han/hun ansvar for å
overholde budsjett i tillegg til å sikre samsvar
mellom rapportene i løpet av året. En av
38
lederavtalens vedlegg inkluderer ti punkter,
under overskriften «Spesielt for den enkelte
kommunalsjef». For kommunalsjef helse og
sosial fremgår det blant annet at
kostnadsnivået skal reduseres vesentlig i løpet
av det kommende året, samt at det skal
oppnås kontroll og kompetanse knyttet til
budsjettstyring.
Som beskrevet tidligere fremgår det av
virksomhetsleders lederavtale at tildelt
budsjettramme skal overholdes, at
bemanningsplaner skal tilpasses budsjettene,
at budsjettrammen skal forankres i
virksomheten og at det skal jobbes med å
skape forståelse og lojalitet i henhold til
denne. Det opp til hver enkelt kommunalsjef
hvor mye man involverer virksomhetslederne i
budsjettprosessen. I handlingsplanen legges
opp til medvirkning og forankring knyttet til
budsjettiltak.
Årsbudsjett som styringsverktøy- praksis
I følge rådmann er det er kommunalsjefens
ansvar å tydeliggjøre kommunalavdelingens
behov og utfordringer. God forankring er
avgjørende for at virksomhetsledere skal få en
god forståelse for prosessene i budsjettet.
Dette har man ikke lykkes å få til innenfor
helse og sosial. Rådmannen viser til at
virksomhetslederne bør involveres i arbeidet
med å periodisere budsjettene og
detaljbudsjetteringen må foregå ute i
virksomhetene.
Det har vært en varierende budsjettprosess
ved alle tre virksomhetene de siste årene,
hvor de ansatte i liten grad har vært involvert i
prosessen. Virksomhetslederne generelt
uttrykker et ønske om større involvering i
budsjettprosessen. Kommunen har ikke
tidligere år hatt praksis for å periodisere
budsjettene, dette er et tiltak som iverksettes
fra 2015.
Årsbudsjett som styringsverktøy - teori
I følge Moss kommunes rutine «Handlingsplan
– budsjettarbeid48» skal årsbudsjettet være et
strategidokument som skal sikre god
ressursutnyttelse innenfor de økonomiske
rammebetingelsene. Kommunalavdelingene
har ansvar for viderefordeling av
budsjettrammene til virksomhetene. Etter
rutinen skal økonomiske rammer og
tjenestenivå for virksomhetene avklares i
januar. Innen januar skal også
detaljbudsjetter legges inn og overføres
budsjettregnskapet.
Kommunens rutine «Budsjettendringer» viser
til at alle virksomheter i utgangspunktet
tildeles årsbudsjetter fra
kommunalavdelingene. Deretter skal den
enkelte budsjettansvarlige viderefordele sine
budsjettmidler. Virksomhetsbudsjettet skal
som hovedregel ikke endres uten at
kommunalavdelingen involveres.
I følge kommunalsjef Henriksen var noe av
usikkerheten i forbindelse med budsjett og
økonomistyringsprosessen knyttet til at
budsjettene ikke ble periodisert i 2013 og
2014, og dette bidro til en unødig stor
usikkerhet knyttet til prognoser.
Økonomirådgiver opplever at
kommunikasjonen med virksomhetene blir
bedre og bedre, og at virksomhetene selv er
mer involvert i eget budsjett enn tidligere.
Som vist til tidligere er det også en annen
prosess knyttet til budsjettarbeid i 2015 enn
det var i 2014. Alle virksomhetene har nå fått
tildelt rammene sine, noen i desember 2014
og andre i januar 2015. Virksomhetslederne
har vært involvert og informert om
budsjettprosessen for 2015, men har i liten
grad kunnet påvirket rammene på grunn av
store innsparingskrav gitt av rådmannens
ledergruppe. Innenfor helse og sosial er det
ønskelig at virksomhetene skal lage egne
budsjetter basert på maler fra
kommunalavdelingen. Dette vil gi
virksomhetene større eierskap til budsjettene
samt øke økonomiforståelsen.
48
Som nevnt i forrige kapittel er ikke rutinene
oppdatert.
39
Kommunalsjef Henriksen viser til at budsjettet
i liten grad tar høyde for de økonomiske
konsekvensene av samhandlingsreformen, og
dette utfordrer spesielt Peer Gynt helsehus.
Ved helsehuset utføres det komplekse
behandlinger, i tillegg til at det foretas raske
utskrivninger fra spesialisthelsetjenesten.
Kommunalsjefen viser til at det kan virke mer
motiverende å ha lederansvar om man har en
buffer med videre til neste år, noe som
forutsetter realistiske budsjetter.
Økonomirådgiver viser til at det bør være
realisme i budsjettet dersom det skal virke
som et godt styringsverktøy.
Etter rådmannens oppfatning er
virksomhetenes budsjetter store nok til at det
burde være rom for å finne løsninger innenfor
rammene.
Virksomhet for Bo- og servicesenter fikk sitt
budsjett for 2014 i november/desember 2013.
Ved de to andre virksomhetene ble budsjettet
for 2014 tildelt i mai og juni samme år, noe
som medførte at det ikke ble benyttet som
styringsverktøy.
Bruk av årsbudsjett ved virksomhetene
Virksomhetsleder for Bo- og servicesenter
opplever budsjettet som realistisk og et godt
styringsverktøy. Virksomheten har totalt sett
gode budsjetter, og virksomhetsleder viser til
at det handler i større grad om å justere
budsjettene mellom avdelingene, samt sikre
fleksibilitet i fordelingen av ressursene.
Ved Melløsparken sykehjem førte
virksomheten selv kontroll med egen økonomi
frem til mai 2014 ved å fremskrive budsjett for
2013. Virksomhetens budsjett er basert på
bemanningsplaner, og kostnader knyttet til
lønn og midler fordeles på de ulike enhetene. I
forbindelse med budsjettprosess ble derimot
bemanningsplaner oversendt
kommunalavdelingen i etterkant av vedtatt
budsjettramme. Kostnader knyttet til drift
legges til hovedbudsjettet.
for innkjøp og drift, men når det gjelder
innleie av vikar/ ekstraressurser er det
lovpålagte- og eller forsvarlige tjenester som
styrer ressursbruken. De fleste lederne
opplever ikke budsjettet som realistisk.
Ved helsehuset vises det blant annet til
merforbruk på budsjett knyttet til fastlønn.
På den andre side vises det til at en av
avdelingene ved helsehuset holder budsjett,
og her påpekes det at avdelingen generelt har
lite fravær selv om det budsjetteres med
sykefravær.
Begge virksomhetene har store utfordringer
knyttet til bemanning og ethvert fravær krever
innleie. Det er også enighet om at budsjettet
ikke gir rom for utforutsette utgifter.
Avdelingsleder ved Peer Gynt viser til at
budsjettet ikke tar hensyn til at utviklingen er
preget av stadig flere behandlingskrevende
pasienter, og pasienter som krever dyrere
medisiner som følge av
samhandlingsreformen. Sykehuset kan også
ha satt i gang medikamentell behandling som
kan påføre virksomheten store utgifter. Som
en direkte følge av samhandlingsreformen har
virksomheten ansatt flere sykepleiere, kjøpt
inn dyrere medisiner, smittevernutstyr og
øvrig utstyr, uten kompensasjon for økte
utgifter.
Ved Melløsparken sykehjem vises det til at det
ved utarbeidelse av budsjett samtidig burde
blitt laget en prosjektplan som viser hvilke
prosjekter som skal gjennomføres påfølgende
år. Dette er ønskelig fordi det vil gi
virksomheten en mulighet til å planlegge
prosjektene tidsmessig inn i driften. Det er
også ønskelig at ansvar og myndighet
samsvarer i større grad. Virksomhetsleder
ønsker myndighet til å si nei til ting det ikke er
budsjettmessig dekning for. Dette gjelder
eksempelvis prosjekter som ikke er lovpålagt,
som krever kostnader knyttet til
opplæringstiltak, og hvor det ikke følger med
penger.
Ved Peer Gynt helsehus og Melløsparken
sykehjem vises det til at budsjettet er styrende
40
Tilpasses tjenestetilbudet til
budsjettrammene?
I hefte for økonomirapportering 2014 vises
det til hvordan virksomhetene kan beregne
prognose når det gjelder å måle fremtidig
forbruk, og hvilke faktorer det er relevant å ta
hensyn i denne forbindelse. Lønnskostnader
er dominerende innenfor tjenesteytende
virksomheter, og innenfor helse og omsorg er
88,8 prosent av det totale budsjett knyttet til
lønn. Det benyttes et eget skjema for å regne
ut hvor mye hver virksomhet vil trenge i
budsjett.
Økonomikontoret har utarbeidet en
normalforbrukprosent for lønn som viser hvor
virksomhetene bør ligge hver måned for å
holde budsjett. «Uforutsette utgifter» knyttes
til variabel lønn herunder
 ressurser som benyttes utover
grunnbemanning knyttet til enkelte tiltak,
eller svært ressurskrevende pasienter
 bruk av overtid
Noen virksomheter har fått stramme rammer,
og for å komme i balanse bør man etter
økonomirådgivers oppfatning se på de ikke
lovpålagte tjenestene, og eventuelt kutte i
disse. Videre kan det, etter økonomirådgivers
vurdering, være hensiktsmessig å se på den
interne fordelingen av midler. Kommunalsjef
Henriksen tror generelt det produseres flere
tjenester enn det er ressurser til innenfor
helse og omsorg.
Økonomirådgiver kjenner ikke til at det har
fått noen konsekvenser for virksomhetene
dersom man ikke leverer etter budsjett. Dette
gjør det vanskelig å følge opp virksomhetene,
utover å rapportere videre hva tallene viser.
Peer Gynt helsehus
Oversikt over regnskap og budsjett viser
følgende tall:
Tabell nr. 10
Peer Gynt
Helsehus
49
Budsjett
Regnskap
Differanse
2013
48 985 348
52 390 437
-3 405 089
2014
52 194 150
57 101 290
-4 907 140
Når det gjelder økning i budsjett fra 2013 til
2014 er 2,8 millioner knyttet til
lønnsfremskrivninger50. Dette innebærer en
budsjettøkning på 408 802 kroner fra 2013 til
2014.
Melløsparken sykehjem
Tabell nr. 11
Melløsparken
sykehjem
Budsjett
Regnskap
Differanse
2013
35 930 761
40 069 667
-4 138 906
2014
37 263 650
39 662 925
-2 399 275
2015
35 723 962
---------------------------
2 millioner av økning i budsjett fra 2013 til
2014 er tilknyttet lønnsfremskrivninger, for
Melløsparken sykehjem, noe som gir en
reduksjon i budsjett for 2014 på 667 111 kr.
Virksomhet Bo- og servicesenter
Tabell nr. 12
Bo- og
servicesenter
Budsjett
Regnskap
Differanse
2013
51 322 495
50 920 965
+401 530
2014
51 436 685
52 270 794
-834 109
Lønnsfremskrivninger for Bo- og service senter
utgjør 2,6 millioner kroner. Dette innebærer
en reduksjon i budsjettet på 2 485 810 kr fra
2013 til 2014. Virksomheten har videre hatt
en besparelse som følge av redusert drift
gjennom avvikling av dagsenter i 2013.
Revisjonen har ikke tall som viser
lønnsfremskrivninger for virksomhetene for
2015.
49
Budsjett inkluderer budsjett for lønn og
refusjoner.
50
Lønnsfremskrivninger innebærer kostnader
knyttet til årslønnsvekst og pensjon.
2015
48 716 698
---------------------------
41
2015
51 914 210
-------------------
Fordeling av merinntekter
I årsberetningen for 2014 fremkommer det at
kommunen har hatt et mindreforbruk på 18, 7
millioner kroner i nettodriftsutgifter hvor
hovedårsaken til dette er merinntekter på 19
millioner kroner for særlig ressurskrevende
brukere.
Merinntektene fordeles mellom de riktige
funksjonene i driftsregnskapet. Det gjøres
ingen ytterligere fordeling mot virksomhetene
ved årets slutt fordi det ikke rapporteres pr.
virksomhet verken i årsrapport eller til
KOSTRA. Dette innebærer at eventuell
reduksjon i merforbruk knyttet til den enkelte
virksomhet ikke fremkommer av
regnskapstallene for 2014 fordi det ikke er
foretatt noen fordeling av hvor de særlige
ressurskrevende brukere tilhører.
Praksis er at når fjorårets beregninger mot
ressurskrevende brukere er klar blir det gjort
en vurdering knyttet til om budsjettet må
justeres for påfølgende år. Dersom det blir
gjort en oppjustering for eventuelle
merinntekter fordeles denne etter hvor
eventuelt nye brukere befinner seg, eller etter
behov. Det er flere hensyn som må tas i denne
forbindelse, og det er også brukere som faller
fra.
Merinntekter knyttet til ressurskrevende
brukere er innarbeidet i budsjettrammen til
virksomhetene for 2015.
5.6 Vurderinger
I henhold til kommunens egen rutine skal
handlingsplan og årsbudsjettet fungere som
strategidokument for å sikre god
ressursutnyttelse innenfor de økonomiske
rammebetingelsene.
Fakta viser at det har vært ulik praksis, internt
i kommunen, knyttet til hvilket tidspunkt de
ulike virksomhetene har fått tildelt sine
budsjett. Det vises i denne sammenheng til at
to av de tre virksomhetene som er omtalt fikk
tildelt budsjetter for 2014 i mai og juni 2014.
Revisjonen påpeker også at dette ikke er i tråd
med tidsplanen som fremkommer i rutinen
«Handlingsplan- budsjettarbeid». Dersom
årsbudsjettet skal fungere som et
styringsverktøy er det etter revisjonens
vurdering en forutsetning at budsjettet er
tilgjengelig.
Budsjettet har ikke vært styrende for innleie
av vikarer/ekstraressurser ved to av
virksomhetene. Sett i sammenheng med at
lønnskostnader utgjør nærmere 90 prosent av
det totale budsjettet finner revisjonen dette
uheldig. Fakta viser også at det ikke har fått
noen konsekvenser for virksomhetene dersom
de ikke har levert etter budsjett. Etter
revisjonens oppfatning innebærer dette at
måloppnåelse følges opp i liten grad utover
rapportering. Etter vår vurdering er det en
risiko for at manglende oppfølgning knyttet til
etterlevelse av fastsatte mål kan undergrave
kommunens styringssystemer.
Ved to av virksomhetene vises det til
utfordringer knyttet til bemanning hvor alt
fravær har krevd innleie, i tillegg til at
budsjettet ikke har gitt rom for uforutsette
utgifter. Det fremgår også av fakta av det har
vært merforbruk knyttet til fastlønn.
Samhandlingsreformen har ført til at
kommunen i større grad mottar
behandlingskrevende pasienter og hvor det
kan ha blitt igangsatt kostnadskrevende
medikamentell behandling. Videre viser
gjennomgangen at det har vært ulik
oppfatning blant lederne i kommunen om
hvorvidt virksomhetene har hatt realistiske
budsjetter. Basert på tilbakemeldingene er det
ikke mulig for revisjonen å konkludere på
hvorvidt virksomhetene har hatt realistiske
budsjetter eller ikke. Etter vår vurdering er det
i denne sammenheng viktig at det internt i
kommunen legges til rette for å diskutere de
ulike synspunkter slik at man oppnår enighet i
vurderingen av et realistisk budsjett, og vi kan
ikke se at dette har blitt gjort i tilstrekkelig
grad.
Rammestyring innebærer at de underordnede
midler på oppgaver innenfor de rammene som
kommunestyret har fastsatt. I henhold til
kommunens egen rutine fremgår det at
rådmannsgruppen skal sørge for at alle
42
involverte parter er med i budsjettprosessen.
Kommunalavdelingene har ansvar for
viderefordeling av budsjettrammene til
virksomhetene. I handlingsplanen legges det
også opp til medvirkning og forankring knyttet
til budsjett tiltak.
Revisjonen stiller spørsmål til at virksomheter
driftes uten detaljbudsjett i flere måneder, slik
tilfellet var i 2014. Ut i fra de inntrykk
revisjonen har fått, har man unngått dette i
2015. Samarbeid med virksomhetene er også i
større grad blitt vektlagt, noe revisjonen anser
som positivt. Revisjonen vurderer det også slik
at budsjettet vil fungere bedre som
styringsverktøy når det nå skal periodiseres.
Som det fremgår av vurderingene i forrige
kapittel vil kommunen ha større fokus på
økonomistyring i 2015 gjennom planlagt
lederopplæring for virksomhets- og
avdelingsledere. Etter revisjonens oppfatning
vil dette også kunne bidra i positiv retning.
Fakta viser at delegert myndighet og ansvar
oppleves tydelig avgrenset for de fleste
ansatte. Det vises i denne sammenheng til
formaliserte avtaler mellom ledernivåene.
Når det gjelder ledernes involvering i
budsjettprosessen har denne vært begrenset,
og lederne uttrykker generelt et ønske om
større medvirkning. Fra 2015 er det planlagt at
virksomhetene skal lage egne budsjetter for å
sikre større eierskap samt øke
økonomiforståelsen for virksomhetslederne,
noe revisjonen finner tilfredsstillende.
Fakta viser at innsparingskravene ved to av
virksomhetene har blitt ansett som
urealistiske. I henhold til kommunens praksis
fordeles ikke merinntekter knyttet til særlige
ressurskrevende brukere på virksomhetsnivå.
Etter revisjonens vurdering kan en
tilbakeføring av utgifter, knyttet til denne
brukergruppen, bidra til å redusere
innsparingskrav, og dermed også påvirke
motivasjon og eierskap til budsjett.
43
5.7 Er det motsetning mellom
bruken av budsjett som
styringsverktøy og
måloppnåelse for
virksomheten?
Kommunen skal sørge for at personer som
oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige
helseog omsorgstjenester. Kommunens
ansvar innebærer plikt til å planlegge,
gjennomføre, evaluere og korrigere
virksomheten, slik at tjenestenes omfang og
innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov
eller forskrift.
Budsjettvedtaket uttrykker den politiske
viljen, og nivået på aktiviteter og tjenester i
kommunen må tilpasses budsjettrammen.
Budsjettet, ikke faglige standarder, må være
premiss for ressursstyring i virksomhetene.
5.8 Fakta
Sykefravær er en stor utgiftspost for
kommunen, fordi det fører til høy innleie av
vikarer og bruk av overtid. Kommunalsjef
Solvang viser til at det er gjort estimater
knyttet til kostnader, blant annet med
arbeidsgiverperioden på 16 dager,
pensjonspremie og arbeidsgiveravgift. Det er
også gjort beregninger i makro, men ikke
beregnet kostnader for sykefraværet samlet
sett. Kommunalsjefen viser til at tap også
være tap i kvalitet i tjenester, i tillegg til at det
er kostnader knyttet til administrasjon. Det er
stort bruk av tilkallingsvikarer og i løpet av et
år er det brukt vikarer for opp mot 300 000
timer.
Kommunalsjef Henriksen forteller at noe av
hans tilnærming som kommunalsjef har vært å
få bedre oversikt over bemanning og drift.
Oversikten over grunnbemanningen oppleves
som god, mens man ikke har hatt like god
oversikt over vikarinnleien.
Moss kommune benytter i dag Visma
Ressursstyring, tidligere Notus Turnusplan51.
Grunnbemanning ligger inne i Visma og
gjennom systemet føres kontroll på innleie av
vikarer. Det rapporteres på bruk av
ekstraressurser og bruk av overtid til
kommunalsjef.
Som vist i kapittel fire var andel sykmeldte i
helse og omsorg 13,2 prosent i 2013 og
13,0 prosent i 2014. Kommunens mål for
sykefravær var i handlingsplan 2013 -2016 satt
til 7,6 prosent. Målet ble i handlingsplan 2014
– 2017 justert til 9 prosent.
Kommunens prosedyre for forebygging og
oppfølging av sykefravær ble revidert våren
2014 da partene i arbeidslivet signerte ny
Intensjonsavtale for et mer inkluderende
arbeidsliv (IA-avtale).
De viktigste endringene var:
• Rapporterings- og sanksjonssystemet ved
oppfølging av sykefravær endres.
Hovedfokuset i oppfølgingen skal være på
samhandlingen mellom arbeidsgiver og
arbeidstaker på den enkelte arbeidsplass, og
ikke på skjemaer og sanksjoner.
• Kravet om obligatorisk dialogmøte når
arbeidstaker bare er gradert (delvis) sykmeldt
oppheves.
• Kravet om at bedriftshelsetjeneste alltid skal
delta i dialogmøtet oppheves. Møtet skal være
en arena for arbeidsgiver og arbeidstaker, og
andre aktører (for eksempel leger og
bedriftshelsetjeneste) skal bare delta dersom
partene har behov for det.
51
Notus turnusplan er et styringsverktøy som har
vært brukt i ressursplanlegging innenfor offentlig
sektor og er nå erstattet av Visma Ressursstyring.
44
Hvordan balanseres kravet om å levere
forsvarlige lovpålagte tjenester mot kravet
om å holde budsjettet?
Det ble i februar 2015 gjennomført møter med
hovedtillitsvalgt for å avklare samarbeid om
risikovurderinger. Videre viser møteplanen at
det er gjennomført risikovurdering av tiltak for
å komme i budsjettbalanse for Melløsparken
sykehjem, Hjemmebaserte tjenester og Peer
Gynt helsehus. Møteplanen viser også at det
er foretatt en risikovurdering av de
risikoreduserende tiltakene for disse
virksomhetene52.
Det er gjennomført risikovurderinger knyttet
til minimumsbemanning ved Melløsparken
sykehjem og ved virksomhet for Bo- og
servicesenter. De ansatte skal forholde seg til
minimumsbemanningen ved korttidsfravær
eller vakanser i turnus, og ved Melløsparken
sykehjem er følgende instrukser gjeldende ved
redusert bemanning:





Det er primært avdelingsleder eller
teamansvarlig som foretar innleie.
Det skal sjekkes om det er mulig å få
bistand fra annen enhet før man ringer
vikar.
Ved redusert bemanning kan diverse
renholdsoppgaver oppgaver forskyves
eller unnlates.
Det må vurderes særskilt om lærlinger/
praktikanter skal dekke noe fravær, ikke
hele vakter.
Overtid skal ikke forekomme, eventuelt
alltid godkjennes av
avdelingsleder/virksomhetsleder.
Av notat53 fremgår det at det er vanskelig å
forutsi forventet vikarbruk ved Melløsparken
sykehjem. Det vises til viktigheten av at
vikarene innehar den riktige faglige
kompetanse og er fleksible når det gjelder
arbeidssted.
52
«Møteplan- milepæl- fremdrift omstilling Helse
og omsorg 26.01.2015»
53
«Forventet vikarbehov og organisering av
vikarbruk ved Melløsparken sykehjem – 10.10.14»
Melløsparken sykehjem
Ved Melløsparken sykehjem er det
avdelingsledere som har den totale oversikten
over innleie. Sykepleier på vakt kan også leie
inn vikar dersom avdelingsleder eller
teamansvarlig ikke er på jobb. Avdelingsleder
og/eller virksomhetsleder har myndighet til å
leie inn ekstravakter og godkjenner all overtid.
Ansatte som har fått godkjent krav om høyere
stillingsprosent har blitt benyttet som
ekstraressurser opp mot enkeltbrukere og for
å dekke vikariater. Virksomheten hadde et
sykefravær på 11,8 prosent i 2014, noe
virksomhetsleder ikke betegner som høyt,
historisk sett. Videre viser virksomhetsleder til
at en av utfordringene knyttet til lavt budsjett
og marginal bemanning, er å overholde krav til
blant annet renhold og opplæring.
Virksomhet Bo- og servicesenter
Ved den ene avdelingen ved virksomheten
vises det til utfordringer knyttet til stort
sykefravær, samt at det kan være vanskelig å
få inn riktig kompetanse. Ved den andre
avdelingen vises det til et lavt sykefravær,
men også her er det utfordringer knyttet til
vakante stillinger og helgebemanning. Det har
vært store variasjoner knyttet til sykefraværet
som i 2014 var på 15 prosent. Vakanser har
også ført til stor bruk av vikarer.
Virksomheten har gått med vakanser
tilsvarende 10 årsverk.
Det er flere ansatte som har myndighet til å
leie inn vikarer, og det er
minimumsbemanningen som styrer innleie.
Virksomhetsleder godkjenner all overtid, og
bruk av overtid rapporteres til
samarbeidsforum.
Peer Gynt
Avdelingsleder ved legevakta er ikke kjent
med at det er gjennomført risikovurderinger
knyttet til minimumsbemanning ved Peer
Gynt helsehus. Men det vises til at
bemanningsplanene er godkjente.
I henhold til handling/milepælsplan- Peer Gynt
helsehus avdeling ble det i 2014 opprettet
arbeidsgrupper for å bidra til risikovurderinger
og sårbarhetsanalyser for Legevakta.
45
Møteplan54 viser at det, som en del av
omstillingsprosessen, ble gjennomført
samarbeidsmøter med hovedtillitsvalgt om
risikovurderinger knyttet til tjenester og
arbeidsmiljø ved helsehuset i januar 2015.
Både avdelingsleder og medarbeidere kan leie
inn vikarer, men det er primært avdelingsleder
som leier inn. Som beskrevet i forrige kapittel
må i utgangspunktet alt fravær erstattes av
innleid hjelp for å drive forsvarlig, uavhengig
av om budsjettet for denne posten er brukt
opp. Det begrunnes med at
grunnbemanningen er lav og at
pasientgruppen krever høy kompetanse.
Vurdering om hvorvidt det er mulig å klare seg
med færre medarbeidere, og ikke leie inn
vikarer eller låne ut medarbeidere, blir tatt fra
dag til dag. Dette er fordi arbeidsbelastningen
ved avdelingene er uforutsigbar.
Det kan være mulig å unngå innleie ved lav
pasienttilstrømning, men dette er det ikke
mulig å planlegge opp mot. Dersom
kapasiteten på dagtid tillater det er det også
mulig å unngå å ta inn vikar ved sykdom. Når
det gjelder kveld, natt og helg må det alltid
dekkes opp for fravær. Forsvarlighet i forhold
til kvaliteten på tjenestene som skal leveres,
samt de ansattes velferd er også hensyn som
må tas.
Det har vært for få faste stillinger til å dekke
opp faste vakter, noe som er en del av årsaken
til at post for variabel lønn har blitt høy.
Tidligere virksomhetsleder påpeker at
virksomheten i desember 2014 hadde ca. 20
ubesatte små helgestillinger. Flere av disse er
ikke utlyst da de er søkt omgjort fra
fagarbeider til sykepleier. Dette ble ikke
godkjent av fagforeningene, og stillingene
bemannes derfor ved bruk av vikarer.
Avdelingsleder viser til at omgjøring av
helgestillinger til større stillinger kunne ha blitt
finansiert gjennom budsjettet for variabel
lønn. På denne måten ville man unngått
timevikarer, i tillegg til å få inn riktig
kompetanse.
Avdelingsleder selv tar ingen vakter ved
fravær, men kan eksempelvis hjelpe til med å
ta vakttelefon. Utover dette forsøkes det å
samarbeide på tvers av avdelingene, og
dersom det er mulig forsøker man å
tilrettelegge for medarbeidere som har behov
for dette.
Tidligere virksomhetsleder ved helsehuset
viser til at den tidligere bemanningsplanen
ved legevakta ikke hadde tilstrekkelig antall
stillinger for å dekke opp for helger og
høytider. Dette medførte utforutsette utgifter
i form av variabel lønn. Ny turnus og
bemanningsplan var på plass 1. september
2014.
Etter innføring av samhandlingsreformen har
det vært nødvendig å leie inn sykepleiere i
tillegg til å benytte egne tilkallingsvikarer. Bruk
av vikarbyrå har en vesentlig høyere kostnad
enn bruk av faste tilkallingsvikarer.
Avdelingsledere viser til at økt
grunnbemanning med riktig kompetanse
kunne redusert vikar- og overtidsbruk. En
økning i grunnbemanningen kunne også ha
ført til at man enklere kunne bistå hverandre
på tvers av avdelingene der hvor det er
aktuelt.
Det bør avklares på hvilket nivå sykefraværet
bør ligge. Det må også tas hensyn til at man
ikke kan utsette pasienter for smitte og
terskelen for å holde seg hjemme skal derfor
være lavere. Arbeidsoppgavene krever høy
aktivitet, og man kan derfor ikke ta det litt
roligere dersom man ikke er helt i form en
dag. Det forsøkes å tilrettelegge for de som
allerede er sykemeldte, men dette kan være
utfordrende.
Tidligere virksomhetsleder har merket seg at
sykefraværet går opp når bemanningen er
dårlig, i ferier og når det er mange ukjente
vikarer. Virksomhetens totale sykefravær har
på den andre side vært nedadgående.
54
«Møteplan arbeidsgiver og HTV om prosess mot
endelige innplassering for virksomhetene.»
46
Hva fremgår av instruks og prosedyrer?
Formålet med «Instruks ved kortvarig fravær
og ledighet i stilling55» er å redusere og ha
kontroll over utgifter til variabel lønn.
Instruksen skal sikre en felles tilnærming og
overordnet styring med økonomien. Når det
gjelder myndighet av innleie fremgår
følgende: «Videredelegering av myndighet til å
leie inn vikar ved fravær og å pålegge overtid
inndras. Slik myndighet tilbakeføres således til
avdelingsleder /virksomhetsleder.» Dersom
avdelingsleder ikke er til stede kan det foretas
en muntlig avklaring og beslutning. I tilfeller
hvor avdelingsleder ikke er tilgjengelig kan
avdelingsleder ha gitt føringer til ansvarlig vakt
for hvordan vurderinger og beslutninger
knyttet til mulig innleie skal håndteres.
Den som mottar melding om fravær skal fylle
ut skjema «Bemanning ved kortvarig fravær og
ledighet i stilling56». Forsvarlighetsvurdering
opp mot ubesatt vakt i forhold til
pasient/brukerbehov skal fremkomme av
skjemaet. Det innebærer at eventuelle
konsekvenser av manglende bemanning skal
beskrives.
Dersom det er behov for bemanning basert på
forsvarlighetsvurderingen, skal følgende
alternativer vurderes i prioritert rekkefølge:
 Bistand fra annen avdeling i virksomheten
 Utsettelse av personalkrevende oppgaver
fram til nødvendig bemanning er
tilgjengelig
 Merarbeid for deltidsansatte
 Tilkallingsvikar med rammeavtale
 Overtid/forskjøvet arbeidstid
 Sykepleiervikar fra vikarbyrå (kun
unntaksvis)
Avdelingsleder beslutter innleie for et
begrenset antall vakter. Dersom det er
fortsatt behov skal virksomhetsleder
kontaktes for melding om ledig stilling.
Virksomhetsleder skal sende melding om
ledige stillinger og vikariater, uansett varighet,
til kommunalsjef som beslutter hvorvidt ledige
stillinger skal utlyses/besettes.
55
56
Instruks er godkjent 26.11.2013
Skjema er ikke datert
Fagrådgiverne viser til at det er mye press på å
vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig
tjeneste. Etter økonomirådgivers vurdering er
det ulike vurderinger av hva som er «måtilfeller» ved innleie, selv om behovene
kanskje ikke er så forskjellige. I henhold til
prosedyre «Sjekkliste ved innleie av ledige
vakter57» vises det til at helheten i avdelingen
knyttet til personalressurser og oppgaver må
vurderes i forkant av innleie.
Som beskrevet tidligere føres kontroll av
innleie gjennom ressursstyringssystemet
Visma. Det kan likevel være utfordrende å ha
oversikt over overtidsbruk da ansatte kan ha
jobbet andre steder som gjør at det utløses
overtid. I henhold til prosedyren «Kontroll og
oppfølgning av arbeidstid58» har
virksomhetsleder med arbeidstakere som
arbeider ved flere virksomheter et meransvar i
forhold til planlegging, oppfølging og kontroll
av den totale arbeidstiden for disse
arbeidstakerne.
Prosedyren viser også til at virksomhetsleders
fullmakter følger av det til enhver tid
gjeldende delegeringsreglement. Det fremgår
at denne myndigheten skriftlig kan
videredelegeres til avdelingsleder.
Virksomhetsleder kan ikke videredelegere
ansvar for kontroll og oppfølgning av
arbeidstid, kun utførelsen av oppgaver.
Ved tildeling av enkeltoppgaver til andre enn
virksomhetsleder/avdelingsleder, skal
vedkommende skriftlig delegeres fullmakt til å
utøve denne myndigheten. Fullmakt knyttet til
innleie av arbeidstakere følger de til enhver tid
delegerte fullmakter for dette spesielt.
Det skal gjøres kjent for samtlige ansatte
hvem som til en hver tid har fullmakter.
I følge prosedyre «Sjekkliste ved innleie til
ledige vakter» skal innleier også sjekke om
aktuell vikar har tatt vakter ved andre
virksomheter av betydning for daglig/ukentlig
fritid eller overtid.
57
58
Sjekklisten er ikke datert.
Prosedyren er godkjent 12.4.2013
47
I prosedyren «Kontroll og oppfølgning av
arbeidstid» vises det til at oppfølgning av bruk
av overtid skal foretas månedlig av
virksomhetsleder/avdelingsleder for å vurdere
hvorvidt bruken har vært nødvendig, samt
finne eventuelle tiltak for å unngå/minimere
fremtidig bruk. Kommunalsjef helse og sosial
må vurdere eventuelle tiltak for videre
oppfølgning. Kommunalsjef økonomi og
organisasjon foretar nødvendig internkontroll
knyttet til bruk av overtid, og melder sine funn
til kommunalsjef helse og sosial.
Høsten 2014 kom en ny instruks59, gjeldene
frem til 31.12.2014, hvor det blant annet ble
innført vikarstopp ved korttidsfravær med
umiddelbar virkning. Her fremgår det at
virksomheten disponerer sitt personell på
tvers av avdelinger og enheter i tråd med
identifisert minimumsbemanning. Det vises
også til at overtid ikke skal benyttes, men kan i
særskilte tilfeller godkjennes av
virksomhetsleder i samråd med
kommunalsjef. Revisjonen får opplyst at
denne instruksen ikke erstatter andre
instrukser.
I hvilken grad er det mulig å planlegge
tjenestebehovet og utgiftene i pleieog
omsorgssektoren?
Ved Melløsparken sykehjem er det meste av
merforbruket knyttet til ressurskrevende
brukere. Det vises til at det ved den ene
avdelingen er beboere som burde ha vært på
forsterket enhet med tilsvarende bemanning.
Det er ikke dekket opp for denne gruppen i
budsjett, og for å ivareta disse må det settes
inn ekstra ressurser.
På grunn av omstillingsprosessen har en del
interne prosesser blitt satt på vent. Den har
videre ført til at vakanser står ledige, at
vikariater ikke har blitt forlenget, og at det
ikke ansettes nye medarbeidere dersom noen
slutter. På grunn av stillingskrav har
Melløsparken sykehjem fått flere årsverk som
det ikke er tatt høyde for i budsjett.
Ved Peer Gynt er driften utforutsigbar, fordi
de mottar pasienter som kommer direkte fra
sykehuset. I tillegg transporteres det daglig
pasienter til og fra helsehuset.
Samhandlingsreformen har også ført til at
pasienter i større grad overføres på kveldstid.
Som beskrevet tidligere er pasientgruppen
ofte kompetansekrevende, og kan i tillegg
kreve høyt forbruk av dyre medisiner. Ved
legevakta vises det til at det er mulig å
planlegge når det gjelder utgifter knyttet til
den materielle driften, faste personalressurser
og legeutgifter. Det er derimot ikke mulig å
planlegge opp mot sykefravær. Bruk av vikarer
krever også mye administrativ ressursbruk når
det gjelder å planlegge vakter, og ved den ene
avdelingen gjøres det daglige endringer på
grunn av sykefravær. Det er også vanskelig å
få tak i tilstrekkelig antall tilkallingsvikarer
med riktig kompetanse. Dersom man ikke får
tak i vikar ved akutt sykefravær utløses overtid
og tillegg fordi ansatte må gå doble vakter.
Sommeren 2014 brukte virksomheten to
millioner kroner på vikarbyråer hvor kvaliteten
på vikarene ikke var tilfredsstillende.
Ved virksomhet for Bo- og servicesenter viser
virksomhetsleder til at det er vanskelig å styre
ressurser rundt nye ressurskrevende brukere.
Men som tidligere beskrevet opplever
virksomhetsleder budsjettet realistisk. Han
viser også til at det er noe rom for uforutsette
utgifter i budsjett og at det til en viss grad er
tatt høyde for ressurskrevende brukere.
Virksomheten har hatt suksess med flere
ressurskrevende brukere. Flere av brukere
starter ut i virksomheten med en-til-en
bemanning. Etter at planer og kartlegging av
bruker er ferdiggjort, så viser det seg at
bemanningen kan gå ned.
Økonomirådgiver påpeker at det er store
forskjeller når det gjelder muligheten for å
planlegge tjenestebehovet og utgiftene i helse
og omsorgsektoren. Planlegging er enklere å
få til i de virksomhetene som har en mer stabil
brukergruppe sammenlignet med
virksomheter hvor man i mindre grad vet
hvilke pasienter man har fra dag til dag.
59
«Instruks- innkjøpsstopp, vikarstopp mviverksatt september 2014» Instruksen er ikke
datert.
Kommunalsjef Henriksen mener at det i stor
grad er mulig å planlegge tjenestebehovet og
48
utgiftene i helse og omsorg. Det vil oppstå
akutte eller ressurskrevende behov hos
enkeltmennesker som man ikke har mulighet
til å forutse, men gjennomgående vil
porteføljen av behov være relativt konstant,
med variasjoner i hver ende av skalaen.
5.9 Vurderinger
Kommunen har etablert et system knyttet til
vikarinnleie. Det vises i denne sammenheng til
at det skal fremkomme
forsvarlighetsvurdering knyttet til innleie,
samt at konkrete faktorer skal vurderes i
denne forbindelse. Videre fremgår det av
fakta at det skal føres kontroll med den totale
arbeidstiden for vikarer.
Etter revisjonens vurdering vil det være
vesentlig at det gjennomføres
risikovurderinger knyttet til
minimumsbemanning ved alle virksomhetene
og avdelingene. Det vises i denne
sammenheng til at vikarinnleien da i større
grad vil være forutsigbar, i tillegg til at det vil
være enklere å lage prognoser knyttet til
kostnader. Fakta viser også at dette er
planlagt gjennomført ved alle virksomheter,
noe revisjonen finner tilfredsstillende.
Fakta viser at nærmest alt fravær har blitt
erstattet for å drive forsvarlig, og det er flere
som har myndighet til å leie inn vikarer. For å
redusere, og ha kontroll med variabel lønn,
ble det i 2013 utviklet en instruks som inndrar
myndighet når det gjelder innleie av vikarer. I
denne fremgår det at det kun er
virksomhetsleder og avdelingsleder som har
myndighet til å foreta innleie. I samme
instruks vises det videre til at innleie kan
foretas av andre, og at avdelingsleder kan gi
føringer til hvilke vurderinger som knyttes til
innleie. Etter revisjonens vurdering samsvarer
ikke innholdet i instruksen med dens formål.
Videre viser fakta at det høsten 2014 ble
innført en ny instruks som reduserer mulighet
til innleie uten at denne erstatter allerede
gjeldende instruks. Basert på dette er det
etter revisjonens vurdering vanskelig å avgjøre
hvor skillet mellom instruksene går når det
gjelder ansvar for innleie, og hvilke
retningslinjer som i realiteten var gjeldende
for 2014. Vi kan heller ikke se at det er gjort
endringer i praksis knyttet til innleie som følge
av ny instruks.
For å holde kontroll over virksomhetenes
kostnader knyttet til fravær og vikarbruk er
det vesentlig at kommunen har en oversikt
over disse. Fakta viser at det er gjort
estimater, men ikke beregnet kostnader for
sykefraværet samlet sett. Etter revisjonens
oppfatning er ikke dette tilfredsstillende. Det
vises i denne sammenheng til at bruk av
vikarer har ført til en rekke kravstillinger.
Revisjonen påpeker også at kommunen over
lengre tid har hatt et merforbruk innenfor
sektoren noe som burde tilsi at det å skaffe en
oversikt over lønnskostnader burde være en
prioritert oppgave.
Fakta viser at det er ulik oppfatning når det
gjelder i hvilken grad det er mulig å planlegge
tjenestebehovet og dermed utgiftene ved de
ulike virksomhetene. Utfordringene knyttet til
planlegging er størst opp mot ressurskrevende
brukere, og ved helsehuset som har en
uforutsigbar pasientgruppe. Etter revisjonens
oppfatning bør kommunen vurdere om det
kan være hensiktsmessig å benytte egne tall
og fagpersoners oversikt over og kunnskap om
fagområdet for å anslå tjenestebehov og
utgifter. Dette vil kunne være med på å øke
muligheten når det gjelder planlegging opp
mot uforutsigbar drift.
Kommunen skal sørge for at personer som
oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige
helseog omsorgstjenester. Det er budsjettet,
ikke faglige standarder, som må være premiss
for ressursstyringen i virksomhetene.
Fakta viser at sykefraværet har vært en stor
utgiftspost i kommunen fordi, det har ført til
høy innleie av vikarer og bruk av overtid. Det
er gjennomført risikovurderinger knyttet til
minimumsbemanningen ved to av
virksomhetene, og ved innleie skal man
forholde seg til definert minimumsbemanning.
49
6 TILTAK I HELSE- OG OMSORGSSEKTOREN
Hvilke effektiviseringstiltak er vedtatt og innført i helseog omsorgssektoren?
Hvordan har effektiviseringstiltakene blitt implementert og hvilken effekt har de hatt?
6.1 Revisjonskriterier
Som utledning av revisjonskriterier viser har
revisjonen valgt å vurdere
effektiviseringstiltakene etter følgende
forutsetninger:
1. En forutsetning for å kunne foreta
bevisste prioriteringer er at
kommunen har god oversikt over
ressursbruk og tjenesteyting.
2. Ledelsen kommuniserer
prioriteringene tydelig, og sikrer at de
blir forstått og akseptert i hele
organisasjonen.
3. Kommunen praktiserer stor åpenhet
og skaper en kultur for utvikling,
prøving og feiling.
4. Kommunen praktiserer utstrakt
delegering av ansvar og myndighet
med systematisk rapportering og
oppfølging i henhold til mål og
ressurser.
6.2 Fakta
De siste årene er det innført en rekke
effektiviseringstiltak i helseog
omsorgssektoren i Moss. Tiltakene omhandler
omorganisering, forenkling av
arbeidsprosesser samt tiltak knyttet til økt
produktivitet og innsparinger. Utover dette
har kommunen kjøpt konsulenttjenester i
form at tjenestegjennomganger. Det ble
gjennomført en tjenestegjennomgang av
Hjemmebaserte tjenester i 2013, og av Psykisk
helse og rus og Tjenester for
funksjonshemmede i 2014. Gjennom dette har
kommunen fått anbefalt en rekke
effektiviseringstiltak, hvor flere av dem er
innført.
Faktaboks 7: Innleid konsulent
Moss kommune har fra 1. januar 2015 leid
inn Ingar Pettersen via Agenda Kaupang.60
Ingar Pettersen skal fungere for
kommunalsjef for kommunalavdeling helse
og sosial, med delegerte fullmakter i henhold
til rådmannens delegeringsreglement. I tillegg
til å ha ansvar for økonomi, personal og fag
skal Ingar Pettersen fullføre pågående
omstillingsprosesser, samt vurdere og
gjennomføre budsjettilpasninger etter avtale
med rådmannen. I følge avtalen mellom
Agenda Kaupang og kommunen, skal Ingar
Pettersen fungere som kommunalsjef til og
med 31. juli 2015.
Innføring av tiltak
I forbindelse med merforbruket de siste
årene, er det innført flere innsparingstiltak.
Eksempler på dette er vikarstopp og
innkjøpsstopp som ble gjort gjennom
instrukser fra rådmannen. Den første
instruksen om vikarstopp kom høsten 201361.
Via denne ble videredelegering av myndighet
til å leie inn vikar ved fravær inndratt. Videre
ble virksomhetsledernes tilsettingsmyndighet
begrenset. Høsten 2014 kom en ny instruks62,
hvor det ble innført vikarstopp ved
korttidsfravær, innkjøpsstopp, samt
begrensninger vedrørende innvilgning av kurs,
konferanser og andre opplæringstiltak.
60
Konsulentselskap som tilbyr analyse, utredning
og rådgiving innen områdene ledelse, styring,
økonomi og organisasjonsutvikling.
61
«Instruks ved kortvarig fravær og ledighet i
stilling»
62
«Instruks- innkjøpsstopp, vikarstopp mviverksatt september 2014»
50
Instruksen som ble innført høsten 2014
erstatter ikke instruks fra 2013.
Kommunalsjef Henriksen påpeker at
konsekvensen av at man innfører instrukser
kan være at man umyndiggjør virksomhetene.
Som en del av omstillingsprosessene har det
blitt gjort kartlegginger av bemanning og
kompetanse. Peer Gynt helsehus,
Melløsparken sykehjem og Bo- og
servicesenter har innført nye turnuser i
henhold til nye bemannings- og
kompetanseplaner. Forebyggende virksomhet
og Hjemmebaserte tjenester har også
utarbeidet ny bemannings- og
kompetanseplan og innført nye turnuser i
henhold til disse.
Tjenester for funksjonshemmede har blitt
redusert fra ti til seks avdelinger. Tjenesten
bestod tidligere av to virksomheter, men er nå
slått sammen og samlet under en
virksomhetsleder. Videre har
avlastningssteder blitt samlokalisert til ett
sted. Virksomheten har i følge kommunalsjef
Henriksen ganske stor overtallighet, som må
håndteres inn i den endelige
omstillingsprosessen. Det er ikke utarbeidet
nye bemannings- og kompetanseplaner for
virksomheten på revisjonens tidspunkt.63
Virksomhetsleder for Tjenester for
funksjonshemmede påpeker at nåværende
bemanningsplaner ikke egner seg som
utgangspunkt for beregning av hva en
nedskalering må være for å få effekt.
Virksomhetsleder har selv regnet ut at antall
årsverk ut mot bruker er 35 årsverk lavere enn
det som er beskrevet i bemanningsplanen. 64
funksjonshemmede mener innsatsstyrt
finansiering kan være en suksessfaktor når det
gjelder å holde budsjettrammen. BDO65
anbefalte en innsatsstyrt finansieringsmodell i
63
I følge «Status omstillingsaktiviteter innen helse
og sosial» opprettet 4.mars 2015. 26.3.15 får
revisjonen opplyst at det skal utarbeides ny
bemannings- og kompetanseplan.
64
Beregnet ut i fra en periode på 10 uker.
65
Revisjons- og rådgivningsvirksomhet.
sin tjenestegjennomgang av Tjenester for
funksjonshemmede. I en slik ordning er den
økonomiske tildelingen styrt av mengden
vedtak. Det betyr at virksomhetene alltid vil
tildeles tilstrekkelig med midler, gitt at de har
samme, eller bedre, effektivitet som det som
er innberegnet i tildelingssatsene.
funksjonshemmede mener dette vil forsterke
koblingen mellom innvilgning av tjenester og
kommunens økonomi. I dag foreligger ikke
denne koblingen. Anbefalingen knyttet til
innsatsstyrt finansiering har foreløpig ikke blitt
fulgt opp.
Forebyggende virksomhet har også
gjennomført organisatoriske tiltak. Det er slått
sammen avdelinger, og endret på
avdelingsstrukturen. Videre arbeider nå tre av
faglederne i turnus. Det samme gjelder to
ansatte som tidligere kun jobbet dagtid. Som
et resultat av dette har virksomheten fjernet
flere helgestillinger.
Når det gjelder tiltak basert på forenkling av
arbeidsprosesser, finner vi flere eksempler på
dette i Hjemmebaserte tjenester. Gerica Plan
har blitt innført som logistikkverktøy for
arbeidsplanlegging. Videre er det innført bruk
av smarttelefoner i tjenesten, samt innføring
av e-link for samhandling med sykehus,
apotek og fastleger. Kommunen har også
igangsatt et pilotprosjekt for bruk av
elektronisk lås for brukere med
trygghetsalarm og mottakere av
hjemmesykepleie.
Ved Bo- og servicesenter var det krav om kutt
i 2013, og det ble i denne forbindelse slått
sammen to dagsenter, noe som viste seg å
være et vellykket tiltak i følge avdelingsleder.
Tiltak gjennom økt produktivitet eller lavere
utgifter har også blitt gjennomført, videre har
virksomheten redusert en
avdelingslederstilling. Det samarbeides på
tvers av avdelingene i virksomheten, og
avdelingsleder hjelper til ved behov.
Utfordringer knyttet til samarbeid mellom
avdelingene er generell lav bemanning, samt
at det brukes tid på å gi opplæring. Internt i
avdelingene fordeles ressursene. På
revisjonens tidspunkt er det virksomhetsleder
51
som innvilger velferdspermisjoner eller annen
lønnet fri. Bakgrunnen for dette er å samkjøre
kommunens praksis på området.
Revisjon har i intervju fått opplyst at Peer Gynt
helsehus og Melløsparken sykehjem har fått
krav om innsparinger for 2015 for henholdsvis
10 og 4,5 millioner kroner. Ved Melløsparken
sykehjem utgjør krav om innsparing på 4,5
millioner i 2015 over 10 prosent. Bo- og
servicesenter holdt budsjett i 2014 og har
ingen krav om innsparinger.
Økonomirådgiver har ikke vært involvert i
beregninger som er gjort knyttet til
innsparingskravene. I budsjett 2015 fremgår
det at krav om innsparing på 12 millioner
kroner for sykehjemmene66 i 2015-2017 ikke
er realistisk, og det bevilges derfor 6 millioner
til reduksjon av forventet besparelse i 2015. I
e-post fra kommunen 10. april 2015 får
revisjonen opplyst at dette innebærer et
innsparingskrav på 4 millioner for Peer Gynt
og 2 millioner for Melløsparken sykehjem.
Reduksjon i lønnskostnader er den mest
«effektive» måten å spare penger på, og ved
Melløsparken sykehjem har det vært unnlatt å
dekke opp for alt fravær i noen stillinger. Det
ble i 2014 gjennomført en risikovurdering
knyttet til minimumsbemanningen ved
sykehjemmet. Utarbeidelsen av instruks for
minimumsbemanning har også vært et ledd i
innsparingstiltak. Utover manglende
inndekking ved fravær, ble det før jul i 2014
igangsatt et prosjekt knyttet til bruk av
spesielle kluter, og bruken av disse har
medført besparelser av både tid og penger. I
tilknytning til innsparingstiltak pågår det også
et prosjekt hvor det skal sees på
arbeidsprosess og metode. Når det gjelder å
benytte personalet på tvers av avdelinger
vises det til at den fysiske utformingen av
bygningen gjør det vanskelig å samarbeide
mellom enhetene, i tillegg til at det er generell
lav bemanning.
Økonomirådgiver viser til at flere
virksomheter har bevisst brukt overtid for å
slippe å leie inn hele vakter, eksempelvis ved
66
Sykehjemmene inkluderer Peer Gynt helsehus og
Melløsparken sykehjem.
at morgenstell gjøres av nattevakt på overtid
for å slippe å leie inn en hel vakt.
Tidligere virksomhetsleder ved Peer Gynt
helsehus viser til at det er igangsatt flere tiltak
for å begrense merforbruket. Det er innført
innkjøpsstopp, samt kuttet ned på
fagsamlinger og kurs. Ved avdeling for
fysioterapi og ergoterapi er det innført
vakttelefon for å bli mer effektive, og det
sendes ut ventelistebrev for å unngå
telefonhenvendelser. Avdelingene har også
jevnlige møter for å evaluere effektivitet. Ved
å legge personalmøter til tider hvor flest er på
jobb reduseres overtid. Det vises til at terskel
for å innvilge lønnede permisjoner er høy. Det
er en bevisst holdning til oppbemanning,
vakter forkortes for å redusere timeantallet,
og ressurser flyttes istedenfor å leie inn der
det er mulig. Helsehusets fysiske utforming,
knappe ressurser og tidsbruk i forbindelse
med nødvendig opplæring nevnes som
utfordringer knyttet til samarbeid mellom
avdelinger og enheter. Avdelingsleder viser til
at tiltakene som har blitt iverksatt ikke bidrar
til å redusere et innsparingskrav på
millionnivå.
Tidligere virksomhetsleder viser til at det er
foreslått tiltak som at fem sykepleiere som i
dag kun jobber dagturnus settes inn i
helgeturnus. Dette hadde også hjulpet på
utfordringen knyttet til forsvarlig bemanning i
helgene. Noe kan spares ved å innføre tiltak
som 3-pulje ferie over 9 uker og stenging av
enheter på sommerstid. I følge
virksomhetsleder vil dette redusere utgifter på
kjøp av eksterne vikartjenester, hvor det ligger
en mulig innsparing på ca. 2 millioner.
Lønninger er den store utgiftsposten, og
dersom det skal gjøres innsparinger som
monner må enheter legges ned slik at
personalet fra stengte enheter kan dekke opp
andre steder. Virksomheten har selv foreslått
å legge ned lindrende enhet og
rehabiliteringsenheten, men dette er avslått
fra kommunalavdelingen med begrunnelse om
at dette ikke vil få politisk oppslutning.
I handlingsplan for 2015 – 2018 fremkommer
det at: «Rammene til lindrende enhet økes i
52
tråd med tidligere bystyre vedtak om og ikke å
gjennomføre salg/innsparing av plasser.»
Innsparingskravet på totalt 10 millioner kroner
oppleves som urealistisk og vanskelig å
forholde seg til, og det har ikke blitt gitt noen
føringer på hvordan summen skal spares inn.
Det vises det til at man ikke kan forholde seg
til instruks om innleiestopp uten å legge ned
driften. Lederne ved helsehuset står samlet
når det gjelder utfordringer knyttet til drift og
signalene er sendt videre i organisasjonen.
Det vises til at de endringene som foreslås
knyttet til innsparinger ofte vil kreve en
beslutning på høyere nivå.
Implementering og oppfølgning av tiltak
Kommunalsjef Solvang mener det er viktig å
formidle målbildet, ikke minst fra
virksomhetsledere til avdelingsledere. Det er
avdelingslederne som har kontakt med de
ansatte. Det må være en dialog om hva som er
situasjonsbildet, og man må få de ansatte med
når det gjelder mulige omstillingstiltak.
Som tidligere nevnt opplever de fleste ledere
at ledelsens forventninger og delegert ansvar
og myndighet er tydelig avgrenset. Når det
gjelder praktiseringen av ansvar og myndighet
fremhever flere at det ikke er like tydelig.
Signaler om hvordan mål skal nås er ikke like
tydelige som hva målet er. Et eksempel er
presset på Tjenestekontoret om å få ned
omfanget på vedtak. I følge avdelingsleder for
Tjenestekontoret er det ikke konsensus om
hvordan dette skal gjøres. Når virksomhetene
gir tilbakemelding om behov for flere eller
færre timer, legges i utgangspunktet den
faglige vurderingen til grunn. Dermed må det
være enighet mellom Tjenestekontor og
virksomhetene om hvordan tjenestene skal
reduseres.
Virksomhetslederne må selv komme med
forslag dersom man mener at det ikke er
tilstrekkelige midler til å drifte tjenestene.
Kommunalsjef Solvang forteller at det er den
enkelte virksomhet som, sammen med
kommunalavdelingen, fastsetter tiltakene som
skal føre til måloppnåelse. Tiltakene må
gjennomføres og driften må organiseres
deretter. Avdelingsledere ved Peer Gynt,
Melløsparken og Bo- og servicesenter viser til
at de har full frihet til å ta opp spørsmål og
forslag knyttet til sparingstiltak med
nærmeste leder. I forbindelse med «Ledelsens
gjennomgang» blir det også gitt mulighet til å
drøfte tiltak knyttet til innsparinger.
Som beskrevet i kapittel fem fikk to av
virksomhetene sine budsjetter sent i 2014, i
mai og juni. Virksomhetene hadde kjennskap
til budsjettrammen før dette, men manglet et
detaljert budsjett å rapportere opp i mot. Boog servicesenter og Hjemmebaserte tjenester
var de eneste som hadde detaljert budsjett
ved utgangen av januar 2014.
I henhold til kommunens rutine
«Budsjettendringer» skal alle med
budsjettansvar følge opp budsjett og de
endringer som skjer i løpet av året. Forventet
avvik på årsbasis i forhold til budsjettets netto
budsjettramme meldes i økonomirapport.
Kommunalavdelingen kvalitetssikrer
endringene og sender de videre til
økonomirådgiver ved økonomiavdelingen som
fører den i økonomisystemet.
Budsjettendringer føres to ganger i uken. I
rutinen gis det en beskrivelse av hvordan
budsjettendringer skal føres.
I henhold til lederavtale skal virksomhetsleder
rapportere om forbruk pr. dato, og prognoser
per 31.12., innen fastsatte frister. Uavhengig
av rapporteringsfrister skal det rapporteres
om avviket størrelse og tiltak for å oppnå
balanse per 31.12 til kommunalsjef.
Virksomhetsleder er ansvarlig for å ta kontakt
med kommunalavdelingen dersom det er
behov for veiledning knyttet til utfylling av
økonomirapporten.
Tjenestekontoret rapporterer månedlig
vedrørende vedtak som fattes. All
saksbehandling foregår i Gerica. Her har
saksbehandlerne løpende dialog med driften
og all informasjon om brukerne er tilgjengelig.
Avdelingsleder for Tjenestekontoret påpeker
imidlertid at Gerica mangler enkelte
kontrollfunksjoner, som for eksempel å ta ut
rapporter vedrørende antall restanser og
saksbehandlingstid. Dette beregnes manuelt.
53
Virksomhetsleder bo og- servicesenter
opplyser at de i tidligere år har rapportert fra
avdelingsleder til virksomhetsleder på eget
rapporteringsskjema. I 2014 har
virksomhetsleder rapportert inn samlet til
kommunalavdelingen. Rapportene inneholder
blant annet forventet refusjon og tiltak knyttet
til regnskap og lignende. Økonomi har vært
fokus i alle møtefora innenfor virksomheten.
Ved Melløsparken sykehjem er
økonomistyring tema på ledermøter.
Virksomhetsleder og avdelingsledere
gjennomgår økonomistatus muntlig hver
måned, eller oftere ved behov. Det skrives
ikke referater fra gjennomgangene men
økonomirapport og regnskapsark ligger
tilgjengelig elektronisk. Her har både
avdelingsleder og virksomhetsleder lese- og
skrive tilgang.
Ved Peer Gynt henter økonomirådgiver ut
rapporter, og det foretas en gjennomgang av
månedens tall med den enkelte
avdelingsleder. Økonomi har vært i fokus på
det faste ledermøtet en gang i uka og
avdelingsleder viser til at fokus på økonomi
har gått på bekostning av andre viktige
lederoppgaver. Avdelingsleder rapporterer til
økonomirådgiver, og samarbeidet fungerer
godt og er en nyttig ordning. I møte med
økonomirådgiver forklarer avdelingslederne
bakgrunnen for tallene og kommer med
forslag til eventuelle tiltak. Kommentarer
legges inn i rapporten, og når alle møtene er
gjennomført har økonomirådgiver møte med
virksomhetsleder for endelig gjennomgang før
rapportene sendes til kommunalavdelingen.
Faktaboks 8: Ansvar i omstillingsprosessen
Revisjonen har fått tilbakemeldinger om at
ansvarsfordelingen ikke har vært tydelig nok i
omstillingsprosessene. Det er rådmann som
har det øverste ansvaret. I følge rådmannen
er det i praksis kommunalsjef helse og sosial
og kommunalsjef økonomi og organisasjon
som er ansvarlig for fremdriften i
omstillingsprosessene. Som nevnt i kapittel
fem ble kommunalavdeling helse og sosial
høsten 2013 delt mellom tre
kommunalsjefer. Disse tre skulle sammen
sikre god fremdrift i omstillingsprosessen. De
fordelte oppgavene seg i mellom og
rapporterte hyppig til rådmannen.
Rådmannen fulgte tett opp, og mener
løsningen virket lovende i begynnelsen. Etter
hvert tok imidlertid omstillingsprosessen
lengre tid enn det burde, og fremdriften ble
ikke som forventet.
Evaluering av tiltak
I følge kommunalsjef Henriksen vil ikke
kommunalavdelingen få den forventede
effekten av de innførte tiltakene før
omstillingsprosessene er ferdige. Først når
oppsigelser er utført vil lønnskostnadene gå
ned. I kommunens retningslinjer for
omstillingsprosesser fremgår det at
omstillingsprosesser skal evalueres i henhold
til en evalueringsplan utarbeidet i forkant av
prosessen.
Kommunalsjef Solvang viser til at det er
kommunalavdelingen ved kommunalsjef,
økonomirådgiver og fagrådgivere som har
oppfølgingsansvar når det gjelder tiltak
knyttet til omstilling på virksomhetsnivå. I
månedsrapporteringene har
kommunalavdelingen dialog med
virksomhetslederne. Kommunalsjef Henriksen
forteller at kommunalsjef Solvang styrer
prosessen vedrørende oppsigelser og
ferdigstiller prosessene i samarbeid med ny
kommunalsjef for helse og sosial.67 Det er i
følge Henriksen virksomhetslederne selv som
må følge opp at risikovurderinger og andre
bestillinger fra ledelsen blir levert.
67
Ingar Pettersen.
54
I omstillingsplanen vedtatt av
arbeidsmiljøutvalget 1. april 2014 står det
følgende om evaluering: «Det vil være naturlig
å evaluere omstillingene, slik at dette kan
danne grunnlag for forbedringer på
systemnivå.» I følge kommualsjef Solvang skal
evaluering foretas av virksomhetene når
omstillingstiltak er gjennomført eller til annet
avtalt tidspunkt.
Faktaboks 9: Årsberetning 2014 – vedrørende
omstilling
I årsberetningen fremkommer det at
virksomhetene har jobbet for å se på
muligheter for å effektivisere tjenestene samt
utarbeide nye bemannings- og
kompetanseplaner tilpasset sitt budsjett.
Forslag til effektiviseringstiltak skal ha blitt
risikovurdert.
I januar 2015 ble det laget et «Forslag til
møteplan arbeidsgiver og HTV om prosess mot
endelig innplassering for virksomhetene i
helseog omsorgtjenesten».68 Her
fremkommer det at alle virksomheter skal
evaluere løsning/turnus/rutiner 12 uker etter
iverksettelse av ny turnus, og gjøre
nødvendige tilpasninger.
Det fremkommer videre at man i samarbeid
med hovedtillitsvalgte har vurdert flere måter
å gjennomføre omstillingen på. Det har vært
vurdert mulighet for oppsigelser av
overtallige, samt å opprette et ressursteam
med faste ansatte. Man har videre sett på
muligheten for å utarbeide en avtale om bruk
av årsplan/årsturnus for de ansatte. Ved å
bruke årsturnus kan helseog
omsorgstjenesten organisere vikarbehov med
faste ansatte. Dette skal bidra til å redusere
antall overtallige og sikre stabil bemanning
med faste ansatte.
Når det gjelder evaluering av
effektiviseringstiltak og innsparingstiltak har
kommunen ingen rutine for effektevaluering.
Når saker behandles i AMU fremkommer det
av saksfremlegg at sakene skal evalueres. Det
påpekes av rådmannen at evaluering slik sett
gjennomføres i praksis. Videre følges tiltakene
opp løpende i rapportering. Kommunen
benytter programvareløsningen Visma i den
løpende økonomioppfølgningen, hvor Visma
Budsjett benyttes til budsjettarbeid.
Det vises til at det foretas risikovurderinger og
effekten av disse følges via regnskap fra
måned til måned.
68
I følge årsberetningen vil arbeidet med å
gjennomføre effektiviseringstiltakene, og få
utarbeidet en avtale om årsturnus, fortsette i
2015.
Revidert 5.2.2015.
55
6.3 Vurderinger
De siste årene er det innført en rekke
effektiviseringstiltak i helseog
omsorgssektoren i Moss. Tiltakene kan
kategoriseres som følger:




Organisatoriske tiltak i form av
omorganisering, sammenslåing og
samlokalisering.
Forenkling av arbeidsprosesser, for
eksempel ved hjelp av ny teknologi
eller forbedrede systemer.
Økt produktivitet eller lavere utgifter
per tjenesteenhet ved blant annet
nedbemanning.
Innsparingstiltak som følge av
merforbruk.
Etter revisjonens oppfatning er alle vedtatte
effektiviseringstiltak innført.
Som revisjonskriteriene viser er god oversikt
over ressursbruk og tjenesteyting en
forutsetning for effektivisering. Som en del av
omstillingsprosessene har det også blitt gjort
kartlegginger av bemanning og kompetanse.
Etter revisjonens vurdering har arbeid med
bemannings- og kompetanseplaner gitt
oversikt over grunnbemanningen.
Som det fremgår av kriteriene for
effektivisering bør ledelsen kommunisere
prioriteringene tydelig, og sikre at de blir
forstått og akseptert i hele organisasjonen.
Fakta viser at det er innført flere
innsparingstiltak både fra sentralt hold og ved
den enkelte virksomhet. Eksempelvis vises det
til innsparingskrav, vikar- og innkjøpsstopp.
Selv om det er tydelig kommunisert at det
forventes resultat knyttet til innsparinger og
effektivisering viser fakta at det ikke alltid er
like klart hvordan tiltakene skal gjennomføres.
Noen av virksomhetene har store
innsparingskrav som kan være utfordrende å
nå uten at det gjennomføres omfattende
tiltak. Slike tiltak vil ofte kreve en beslutning
på høyere nivå. Etter revisjonens oppfatning
bør tiltak knyttet til innsparing i større grad
operasjonaliseres og utarbeides i samarbeid
med virksomhetene.
Etter revisjonens vurdering har
kommunikasjon og samarbeidet mellom
virksomhetene og kommunalavdelingen
bedret seg mot slutten av 2014. Ledelsens
gjennomgang fremstår også som konstruktiv
og nyttig. Det er vår vurdering at slike
møtepunkt også kan gi rom for åpenhet,
utvikling, prøving og feiling. Som vist i
revisjonskriteriene er dette en av
suksessfaktorene når det gjelder
effektivisering.
I henhold til kriteriene bør kommunen
praktisere utstrakt delegering av ansvar og
myndighet med systematisk rapportering og
oppfølging i henhold til mål og ressurser.
Revisjonen vurderer det slik at kommunen i
utgangspunktet praktiserer en utstrakt
delegering av ansvar og myndighet. Fakta viser
på den andre side at kommunens økonomiske
situasjon de siste årene har ført til instrukser
hvor myndighet inndras. Videre fremgår det at
instruksene ikke følges fullt ut i praksis. Basert
på dette er det vår vurdering at instruksene
bør gjennomgås med mål om at instruks og
praksis blir sammenfallende.
Høsten 2013 ble kommunalsjefsansvaret for
helse og sosial fordelt mellom tre
kommunalsjefer. Revisjonen vurderer det slik
at denne fordelingen burde vært formalisert i
større grad. Dette kunne gitt en tydeligere
ansvarsfordeling, med avklarte grensesnitt.
Når det gjelder systematisk rapportering og
oppfølging var det en utfordring at noen
virksomheter fikk budsjett sent i 2014. Etter
revisjonens oppfatning har imidlertid
rapporteringen og oppfølgingen fungert
tilfredsstillende siden høsten 2014. Revisjonen
trekker nok en gang Ledelsens gjennomgang
frem som en konstruktiv ordning.
Ut i fra de fakta som foreligger er det
vanskelig å vurdere hvilken effekt de ulike
tiltakene har hatt. Kommunen har ingen rutine
56
for effektevaluering, og revisjonen kan ikke se
at det er utarbeidet evalueringsplaner for
omstillingsprosessene. Det vil generelt sett
være utfordrende å måle effekt av enkelttiltak
innen områder og perioder hvor mange ulike
tiltak innføres.
57
7 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER
Kartleggingen og analyse viser at det ikke
foreligger vesentlige forskjeller, knyttet til
utgifter i helseog omsorgssektoren, mellom
Moss og sammenlignbare kommuner.
Faktorer som utfra kartleggingen kan påvirke
utgiftsnivået i sektoren er knyttet opp mot
antall plasser i skjermet enhet for demente og
sykefravær.
Når det gjelder økonomistyring har
kommunen etter revisjonens oppfatning
etablert systemer for betryggende kontroll.
Det er utarbeidet rammer og målsettinger, og
disse er kjent for enhetene. Videre er ansvar
og myndighet tydelig definert i reglement for
delegering, og rutiner tilgjengelige og gjort
kjent. Gjennom ulike risikovurderinger er
risikoer som kan hindre måloppnåelse
identifisert, og kontrollaktiviteter er igangsatt.
Det er gjennom rapportering og møtepunkter
som Ledelsens gjennomgang etablert
systemer og arenaer for utveksling av
informasjon. Relevant og nødvendig
kompetanse innen økonomistyring er etter
revisjonens vurdering tilgjengelig, både i
virksomheter og i kommunalavdelingen.
Revisjonen stiller imidlertid spørsmål til om
oppfølging og involvering av
virksomhetsledere har vært tilstrekkelig.
Videre påpekes det at kommunens
retningslinjer for omstillingsprosesser etter
revisjonens vurdering ikke har blitt fulgt i
tilstrekkelig grad. Etter revisjonens oppfatning
bør også handlingsplan for budsjettarbeid
oppdateres i tråd med gjeldende praksis.
forventet at budsjettet vil fungere bedre som
styringsverktøy.
Det er ulik oppfatning knyttet til hvorvidt to av
virksomhetene har hatt realistiske budsjetter.
I fremtidige budsjettprosesser bør det legges
til rette for å diskutere ulike synspunkter for å
oppnå enighet i vurderingen av et realistisk
budsjett.
Gjennomføring av risikovurdering knyttet til
minimumsbemanning vil gi et
vurderingsgrunnlag for bruk av vikarer. Denne
type risikovurderinger er gjennomført ved de
to av de tre reviderte virksomhetene, og er
planlagt gjennomført ved samtlige
virksomheter.
Kommunen har etablert systemer som
benyttes i tilknytning til innleie av vikarer.
Disse gir et godt utgangspunkt for vurderingen
av forsvarlighet opp mot ressursbruk. Det er
videre innført instrukser hvor blant annet
myndighet knyttet til vikarinnleie begrenses.
Praksis viser på den andre side at instruksene
har vært vanskelige å følge.
Gjennomgangen kan tyde på motsetning
mellom budsjett som styringsverktøy og
måloppnåelse for de reviderte virksomhetene.
Det vises i denne sammenheng til at det ikke
har fått noen konsekvenser for virksomhetene
som ikke leverer i henhold til budsjett. Dette
kan tyde på at måloppnåelse i liten grad har
blitt fulgt opp utover rapportering.
Årsbudsjettet har fungert som styringsverktøy
ved en av de tre reviderte virksomhetene. Det
har vært manglende budsjett ved to av
virksomhetene frem til sommeren 2014. Her
har ikke budsjettene vært styrende hva gjelder
innleie av vikarer.
Det er innført en rekke effektiviseringstiltak i
helseog omsorgssektoren. Arbeid med
bemannings- og kompetanseplaner har gitt
oversikt over grunnbemanningen, noe som
etter revisjonens vurdering er et godt
utgangspunkt for implementering av ulike
tiltak.
Kommunen har endret praksis knyttet til
budsjettprosess, og fra 2015 har
virksomhetsledere i større grad enn tidligere
blitt involvert. Gjennom periodisering er det
Revisjonen er av den oppfatning at
kommunikasjon og informasjonsflyt kunne
vært bedre når det gjelder implementering av
tiltak, særskilt i forbindelse med
58
omstillingsprosessene. Kommunikasjonen
synes imidlertid å ha bedret seg mot slutten
av 2014.
På bakgrunn av gjennomgangen anbefaler
revisjonen at kommunen bør:



Oppdatere egne rutiner knyttet til
arbeid med handlingsplan og budsjett
slik at disse samsvarer med dagens
praksis.
Gjennomføre kartlegging av ordningen
for fritt brukervalg slik vedtatt.
Vurdere å i større grad involvere
virksomhetslederne, og gjennom
dette oppnå større eierskap til
budsjett og samtidig medvirke til
enighet hva gjelder budsjettets
realisme.




Vurdere å skaffe fullstendig oversikt
over utgifter knyttet til sykefravær.
Vurdere å tydeliggjøre retningslinjer
knyttet til innleie av vikar.
Vurdere å avklare i hvilken grad
virksomhetene bør følges opp når det
gjelder manglende budsjettoppnåelse.
Vurdere å operasjonalisere og
utarbeide innsparingstiltak i
samarbeid med virksomhetene.
Rolvsøy 4. 5.2015
Constance Hauser (sign.)
forvaltningsrevisor
Lena Longva-Stavem (sign.)
forvaltningsrevisor
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
59
8 RÅDMANNENS KOMMENTARER
Kommentarer til utkast datert 17. april 2015:
Pkt
1
Side
avsnitt
s. 18
1. avsnitt
2
s. 36,
pkt 5.3
4. avsnitt
3
s. 37
1. avsnitt
Kommentar
Brukerundersøkelse på Melløsparken Sykehjem ble gjennomført i 2009 (parallelt
med øvrige sykehjem).
Brukerundersøkelse på lokalmedisinsksenter på Peer Gynt Helsehus, gjennomført i
2013.
Det er ikke riktig at det ikke finnes en helhetlig plan for omstillingen. Det er laget
en helhetlig fremdriftsplan som er kommunisert med hovedorganisasjoner,
hovedverneombud og virksomhetene. Denne planen er ajourført ført helt frem til
dags dato med løpende risikovurdering. Dessuten er det lagt opp til evalueringer
hovedsakelig etter et år. Den virksomhet som først vil bli evaluert er boog
servicesenter som avsluttet sin omstillingsprosess i 2014. Dessuten skal
turnusprosessene evalueres i henhold til turnusprosedyrerer.
Om fritt brukervalg:
For oppføling av leverandørene er det etablert følgende systemer:
- Driftsmøter 3 ganger pr år
- Krav til leverandør om kvartalsvis rapportering etter fastlagt mal
- Månedlig fakturakontroll
- Månedlig statuskontroll for fritt brukervalg / antall brukere – innvilget tid.
- Årlig kontraktsoppfølging
- Opplæring i bruk av Gerica, IPLOS, smarttelefoner og lignende.
9 REVISJONENS BEMERKNINGER TIL RÅDMANNENS KOMMENTAR
Punkt 1: Fakta er justert i henhold til kommentar.
Punkt 2: Kommunens retningslinjer ved omstillingsprosesser gir følgende føringer vedrørende
handlingsplan:
«Det skal utarbeides en handlingsplan for omstillingsprosessen som inkluderer
kartlegging/risikovurdering, konsekvensanalyse, beslutning, gjennomføring og evaluering.»
Videre gis det føringer om hvordan evaluering skal skje:
«Omstillingsprosessen evalueres i henhold til evalueringsplan utarbeidet i forkant av prosessen. I
planen må det fremgå hvem som er ansvarlig og hvilke tidsfrister som er satt. Det må også
synliggjøres hvem som skal delta i evalueringen. Det er her viktig med en så bred medvirkning som
mulig.»
Revisjonen oppfatter ikke at mottatt fremdriftsplan/møteplan oppfyller kravene i kommunens egne
retningslinjer. Revisjonen har ikke mottatt evalueringsplan.
60
Det presiseres at vår vurdering rundt handlingsplan tar for seg bruk av kommunens egne
retningslinjer i omstillingsprosessene, ikke hvorvidt planleggingsdokumentene i seg selv er
tilfredsstillende.
Punkt 3: Kommunens kommentar knyttet til dette punktet får etter revisjonens syn ingen innvirkning
på våre vurderinger og konklusjoner.
61
10 VEDLEGG
Økonomistyring i helseog
omsorgssektoren
Økonomistyring utøves hver gang det tas en
beslutning som får økonomiske konsekvenser.
En forutsetning for god økonomistyring er at
kommuneledelsen har nødvendig oversikt og
kontroll av driften slik at denne kan
gjennomføres som planlagt og innenfor
vedtatte budsjettrammer. Kommunelovens §
23, 2. ledd sier blant annet at:
”Administrasjonssjefen skal sørge for at
administrasjonen drives i samsvar med lover,
forskrifter og overordnede instrukser, og at
den er gjenstand for betryggende kontroll.”
Internkontroll som følger av kommunelovens
§ 23 er ikke nærmere definert i lov eller
forskrift. Det følger av imidlertid av
forarbeidene til bestemmelsen at «Siktemålet
er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har
et ansvar for å føre kontroll med
virksomheten. Selv om administrasjonssjefen
etter kommuneloven (..) ikke eksplisitt er
pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret
for slik kontroll regnes som en nødvendig del
av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det
er i tråd med allment aksepterte
ledelsesprinsipper at en leder av en
virksomhet etablerer rutiner og systemer som
blant annet skal bidra til å sikre at
organisasjonen når de mål som er satt, og at
formuesforvaltning er ordnet på forsvarlig
måte.» 69
I «Kontrollutvalgsboken»70 defineres
internkontroll som «(…) de systemer og
rutiner som administrasjonssjefen etablerer
for å sikre tilstrekkelig styring, måloppnåelse
69
Ot.prp nr. 70 (2002-2004) (endringslov) Lov 25.
september 1992 nr. 107 om kommuner og
fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon), s. 105.
70
«Kontrollutvalgsboken – om kontrollutvalgets
rolle og oppgaver», utgitt av Kommunal- og
regionaldepartementet i 2011, s. 51. Veilederen er
et ledd i departementets oppfølging av
arbeidsgrupperapporten «85 tilrådingar for styrkt
eigenkontroll i kommunane».
og regeletterlevelse». Definisjonen tar
utgangspunkt i et internasjonalt anerkjent
rammeverk for internkontroll kalt COSO.
(fotnote) COSO definerer internkontroll som
en prosess som er iscenesatt og gjennomført
av de ansatte, og utformet for å gi rimelig
sikkerhet for å nå fastsatte målsettinger.
Målsettinger kan være så mangt på så mange
områder. I COSO-rapporten blir målsettinger
imidlertid kategorisert innen tre formål:
målrettet og effektiv drift, pålitelig
regnskapsføring og etterlevelse av lover og
regler.
Når det gjelder økonomistyring, følges dette
opp i forskrift om årsbudsjett, hvor det i § 10
om budsjettstyring heter at:
”Administrasjonssjefen, eventuelt kommuneeller fylkesrådet, skal gjennom budsjettåret
legge fram rapporter for kommunestyret eller
fylkestinget som viser utviklingen i inntekter
og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i
henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom
administrasjonssjefen eller kommuneeller
fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at
det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til
vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i
rapportene til kommunestyret eller
fylkestinget foreslås nødvendige tiltak.”
Som grunnlag for revisjonskriterier, har
revisjonen tatt utgangspunkt i COSOs
rammeverk.
For å oppnå god internkontroll beskriver
COSO-rapporten fem komponenter. Hver og
en av disse komponentene er nødvendige for
å oppnå de tre målsettingene målrettet og
effektiv drift, pålitelig regnskapsføring og
etterlevelse av lover og regler. Relasjonen
mellom komponentene og målsettingene kan
illustreres ved en matrise slik:
62
Kontrollaktiviteter
 Metoder og tiltak som er nødvendig
for å håndtere identifisert risiko
Informasjon og kommunikasjon
 Systemer eller arenaer for utveksling
av informasjon
 Informasjon må være tilstrekkelig,
komme til rett tid, være oppdatert,
nøyaktig og relevant
Oppfølging
 Kontinuerlig oppfølging som del av
den daglige ledelsen
 Frittstående evalueringer
 Avdekking av mangler
De tre målsettingskategoriene er representert
ved hver sin vertikale kolonne. De fem
kontrollkomponentene er representert ved
hver sin rad. Hver komponentrad går gjennom
matrisen og dekker alle tre
målsettingskategoriene. For eksempel er
risikovurdering nødvendig for å oppnå mål
innen alle tre målkategorier. På sammen måte
ser vi at alle fem komponentene er relevante
for hver enkelt målkategori. Videre er
internkontroll relevant for hele kommunen og
for alle enkeltvirksomhetene og aktivitetene.
Dette illustreres ved matrisens tredje
dimensjon.
Som vist over, bygger COSOs rammeverk på
fem nødvendige elementer: COSOs
rammeverk består av fem elementer som alle
er nødvendige for måloppnåelse:
Kontrollmiljø
 Kommunens styringssystemer
 Ledelsesfilosofi
 Fordeling av ansvar og myndighet
 Utvikling og ivaretakelse av
virksomhetens ansatte
Risikovurdering
 Vurdering av hvilke risikoer som
påvirker kommunens måloppnåelse
 Tilpassede styrings- og
rapporteringssystemer
Revisjonen har på bakgrunn av rammeverket,
lagt til grunn følgende kriterier for å belyse
problemstillingen:
1. Rammer og målsettinger skal være
utarbeidet, kommunisert og kjent for
enhetene.
2. Ansvar og myndighet skal være tydelig
definert og praktisert, og rutiner skal
være tilgjengelig/gjort kjent.
3. Risikoer som kan hindre måloppnåelse
skal være identifisert og
kontrollaktiviteter skal være fastlagt.
4. Det må være etablert systemer og
arenaer for utveksling av informasjon.
5. Det skal være lojalitet mot
målsettinger og rammer.
6. Relevant og nødvendig kompetanse
innen økonomistyring skal være
tilgjengelig
Budsjettstyring
Kommunestyret (og fylkestinget) skal innen
årets utgang vedta budsjett for det
kommende kalenderår, jf Kommuneloven §
45. Kommunelovens § 47 fastsetter at
årsbudsjettet er bindende for underordnede
organer. Dette innebærer at budsjettvedtaket
således tilpasses budsjettrammen.
63
I Kommunelovens § 46 nr. 3 går det frem at
«årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal
fastsettes på grunnlag av de inntekter og
utgifter som kommunen eller
fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret.»
Dette innebærer at de enkelte bevilgninger og
de inntektsrammer budsjettet bygger på skal
være ført opp ut fra hva som kan påregnes, og
at også anslag over inntekter og utgifter skal
være realistiske. Det innebærer at det i
årsbudsjettet kun kan føres opp påregnelige
inntekter. Dersom inntektsposter må anslås,
bør et generelt forsiktighetsprinsipp legges til
grunn. På utgiftssiden retter realismekravet
seg både mot dokumentets indre konsistens
og mot ivaretakelse av lovpålagte oppgaver.
Bevilgningene skal være tilstrekkelige til å
dekke hva som følger av den vedtatte
aktivitet. Videre innebærer kravet om
realistisk budsjettering, at bevilgninger i
årsbudsjettet minst må dekke utgifter som
kommunen er pålagt gjennom lov, avtale eller
på annen måte er rettslig forpliktet å dekke.
(jf. Ot.prp. nr. 43, 1999-2000).
Videre skal budsjettet være fullstendig, dvs. at
alle forventede inntekter, innbetalinger og
bruk av avsetninger samt utgifter, utbetalinger
og avsetninger i året skal tas med (jf.
budsjettforskriften § 6). Driftsbudsjett skal
settes opp i balanse jf. forskrift om årsbudsjett
§ 5.
Rammestyring innebærer at underordnede
midler på oppgaver innenfor de rammer
kommunestyret har fastsatt.
I følge Moss kommunes delegeringsreglement
er kommunalsjef gitt fullmakt til å disponere
ressurser innenfor det respektive
tjenesteområdet i henhold til vedtatte planer,
og innefor de rammer som politiske vedtak og
rådmannen til enhver tid setter.
Virksomhetsleder er videre delegert ansvar for
drift i egen virksomhet, og gitt fullmakt til å
disponere tildelte ressurser.
annet vedrørende regnskapsføring,
økonomistyring/ økonomirapportering, samt
prosedyre for attestasjon og anvisning. (Fra
internkontrollrapporten mars 2014)
Budsjettets realisme
Utgangspunktet for vurderingen av hvorvidt
budsjettet for 2014 var realistisk, må være
vedtatt budsjett for 2013 og
regnskapsinformasjon/budsjettrapporter for
2013 som var tilgjengelige før bystyret vedtok
budsjettet for 2014. Slik kan man vurdere om
budsjetterte inntekter og utgifter for 2014 var
i tråd med det kommunen kunne forvente. (jf.
kommuneloven § 46 nr. 3)
I følge Lov om kommunale helseog
omsorgstjenester § 3-1 skal kommunen sørge
for at personer som oppholder seg i
kommunen, tilbys nødvendige helseog
omsorgstjenester. Kommunens ansvar
innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre,
evaluere og korrigere virksomheten, slik at
tjenestenes omfang og innhold er i samsvar
med krav fastsatt i lov eller forskrift.
Kommunelovens § 47 fastsetter at
årsbudsjettet er bindende for underordnede
organer. Dette innebærer at budsjettvedtaket
tilpasses budsjettrammen. Budsjettet, ikke
faglige standarder må være premiss for
ressursstyring i virksomhetene.
Effektiviseringstiltak i helseog
omsorgssektoren
I følge kommuneloven § 23 nr. 2 har
administrasjonssjefen det formelle ansvaret
for at politiske vedtak blir iverksatt. Videre
skal rådmann sørge for at administrasjonen
drives i samsvar med lover, forskrifter og
overordnede instrukser, og at den er
gjenstand for betryggende kontroll.
Kommunen har ikke et eget
økonomireglement vedtatt av bystyret, men
det er utarbeidet rutiner og dokumenter blant
64
I henhold til KS ‘temahefte om effektivisering i
kommunene 71 kan effektivitet prinsipielt
forstås som forholdet mellom ressursene som
brukes i tjenesteproduksjon og mengden og
kvaliteten på tjenestene som produseres.
fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at
det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til
vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i
rapportene til kommunestyret eller
fylkestinget foreslås nødvendige tiltak.
Effektivisering innebærer at en kommune:
 Yter tjenester til flere brukere med
uendret kvalitet, uten ressursøkning
 Og/eller tilbyr tjenester med bedre
kvalitet til samme antall brukere, uten
ressursøkning
 Og/eller produserer et uendret antall
tjenester med uendret kvalitet
rimeligere per tjenesteenhet.
På bakgrunn av spørreundersøkelser har Fürst
og Høverstad i KS´ temahefte kommet frem til
et sett suksesskriterier72. Ut i fra disse har
revisjonen valgt å utlede følgende
revisjonskriterier:
1. En forutsetning for å kunne foreta
bevisste prioriteringer er at
kommunen har god oversikt over
ressursbruk og tjenesteyting.
2. Ledelsen kommuniserer
prioriteringene tydelig, og sikrer at de
blir forstått og akseptert i hele
organisasjonen.
3. Kommunen praktiserer stor åpenhet
og skaper en kultur for utvikling,
prøving og feiling.
4. Kommunen praktiserer utstrakt
delegering av ansvar og myndighet
med systematisk rapportering og
oppfølging i henhold til mål og
ressurser.
Jf. forskrift om årsbudsjett § 10 skal
administrasjonssjefen, eventuelt kommuneeller fylkesrådet, gjennom budsjettåret legge
fram rapporter for kommunestyret eller
fylkestinget som viser utviklingen i inntekter
og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i
henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom
administrasjonssjefen eller kommuneeller
71
«Effektivisering i kommunene – hva er
effektivisering og hvordan effektiviserer
kommunene» av Fürst og Høverstad ANS 2011.
72
Side 23.
65

Mal forvaltningsrevisjonsrapport

Transcription

Similar documents

SE HER - Fredrikstad kommune

Her finner du organisasjonskartet i pdf

Søndre Follo Brannvesen IKS

INTERNREVISJON

Børge Sundli: Hva er Cobit?

Sysselsetting av innvandrere – Fredrikstad kommune

MØTEPROTOKOLL - Søndre Land kommune

Eierskap v. direktør Kristine C. Hernes