S EL IO 09 ís - Ministerio de Desarrollo Social

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OBJETIVOS
DE DESARROLLO
DEL MILENIO
OBJETIVOS
DE DESARROLLO
DEL MILENIO
URUGUAY 2009 / INFORME PAÍS
© OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
[email protected]
ISBN: 978-9974-8196-2-7
Primera edición: Diciembre 2009
Queda hecho el depósito que ordena la ley
Impreso en Uruguay - 2009 / Printed in Uruguay 2009
Tradinco S.A.
Minas 1367 - Montevideo.
D.L.: 351-685/09
Fotografías: MIDES - Infocom - Inés Filgueiras
Fotografías capítulo 7 Medio Ambiente: Andrés Gilmet
Diseño y diagramación:
Augusto Giussi
Dr. Tabaré Vázquez
Presidente de la República Oriental del Uruguay.
Gabinete Social:
Ministra de Desarrollo Social.
Mtra. Marina Arismendi. Presidenta del Gabinete Social.
Ministro de Turismo y Deporte.
Dr. Héctor Lescano.
Ministro de Economía y Finanzas.
Cr. Álvaro García
Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
Ing. Carlos Colacce
Ministra de Educación y Cultura.
Ing. María Simón
Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Cr. Martín Dibarboure.
Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Sr. Julio Baráibar
Ministra de Salud Pública.
Dra. María Julia Muñoz.
.
Presidente del Congreso
de Intendentes.
Invitado permanente
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales:
A.S. Christian Adel Mirza. Presidente.
Cr. Daniel Mesa. Ministerio de Economía y Finanzas.
Mtro. Luis Garibaldi. Ministerio de Educación y Cultura.
Ma. Ivonne Pandiani. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Dr. Miguel Fernández Galeano. Ministerio de Salud Pública.
Prof. Ernesto Irurueta. Ministerio de Turismo y Deporte.
A.S. Carmen Terra. Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
Ec. Rodrigo Arim. Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Organismos e Instituciones invitadas:
Prof. Lilián D Elía. Administración Nacional de Educación Pública.
Sr. Heber Galli. Banco de Previsión Social.
Pbro. Walter Malet. Congreso de Intendentes.
Ps. Jorge Ferrando. Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay.
Ec. Alicia Melgar. Instituto Nacional de Estadística.
Sr. Leonardo Núñez. Secretario.
Colaboradores Técnicos:
Equipo Técnico que tuvo a cargo la elaboración del Informe:
Integrantes de Secretaría Técnica: Soc. Selene Gargiullo, Lic. Andrés Gilmet, Ec. Fabián Mila, Mag. Rafael Tejera,
Equipo asesor de la Dirección de Políticas Sociales del MIDES: A.S. Ximena Baráibar, Ec. Marcos Lorenzelli, Ec. Pablo
Martínez Bengochea, y Dra. Carmen Midaglia
Se agradece especialmente a los técnicos del Instituto de Economía (IEcon) de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la
UdelaR consultados para la elaboración de este informe.
7
8
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
Índice de contenidos
Introducción ........................................................................................ 10
ODM 1 - Erradicar la pobreza extrema y el hambre......................................... 14
ODM 2 - Lograr la enseñanza primaria universal............................................. 32
ODM 3 - Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer............ 42
ODM 4 - Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años.......................... 52
ODM 5 - Mejorar la salud materna.............................................................. 60
ODM 6 - Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades..................... 70
ODM 7 - Garantizar la sustentabilidad ambiental............................................ 82
9
10
Hace más de nueve años atrás, prácticamente todas las naciones del planeta lograron un
trascendente acuerdo y asumieron un compromiso en la Cumbre del Milenio celebrada
en Nueva York. Se definían los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015 y se
establecía como línea de base y punto de comparación el año 1990 para todos los indicadores sociales.
Desde el 1° de marzo del 2005. nuestro Gobierno está determinado a reducir sensiblemente la pobreza y eliminar la indigencia; así como avanzar en dirección a la mayor equidad
económica y social, de género y generacional, territorial y étnico racial. Las evaluaciones
nacionales e internacionales del Plan de Emergencia Social –aplicado en la primera etapa–
exponen los logros alcanzados de manera inequívoca, entre otros la reducción de un 50 %
de la extrema pobreza en menos de tres años.
A partir del año 2008 se puso en marcha el Plan de Equidad. con el propósito de profundizar las transformaciones iniciadas, reestructurar el sistema de protección social e iniciar
las reformas sociales más profundas. Precisamente, el conjunto de las políticas públicas y
medidas ejecutadas, ha contribuido sustantivamente al logro de los avances en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, explicitados en el presente Informe País
2009.
Montevideo, diciembre 2009
Dr. Tabaré Vázquez
Presidente de la República Oriental del Uruguay
11
12
Introducción
implementadas para revertir los procesos de degradación, fragmentación y exclusión social resultantes.
El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales1 es el organismo del Estado uruguayo responsable del monitoreo, supervisión y
evaluación de los avances de los ODM, siendo en
consecuencia también el encargado de la elaboración del presente Informe a ser presentado ante
las Naciones Unidas.
E
l último Informe enviado por Uruguay al Sistema de las Naciones Unidas en referencia al cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio data de marzo del 2005 y
fue entregado al actual Gobierno de la República
Oriental del Uruguay por la administración anterior en febrero de aquel año. Por tanto, el presente reporte describe los avances registrados a partir
de marzo de 2005 hasta la fecha, incluyendo las
actuaciones, medidas y políticas públicas aplicadas en orden a las metas mundiales acordadas en
la Cumbre del Milenio y ajustadas a la realidad
nacional.
En estos cuatro años de gobierno se diseñaron,
formularon y ejecutaron diversas políticas públicas que desde un enfoque de desarrollo humano,
colocaron el foco en la consecución del pleno
ejercicio de los derechos de todas y todos los habitantes del territorio nacional. Así pues, ello ha
significado un primer y trascendental cambio de
las orientaciones del modelo de desarrollo social
que hasta el momento era predominante, en consideración a la real situación económica y social
que hubo de enfrentarse.
Asimismo, transformaciones en el enfoque conceptual, en el plano de los dispositivos de protección y en las estructuras institucionales fueron
las que caracterizaron las estrategias y políticas
Debe mencionarse especialmente los esfuerzos
por construir una mirada integrada y de conjunto
teniendo en cuenta la diversidad de los objetivos
y metas asumidas, para dar cuenta de este modo
no solo los resultados y logros alcanzados a la fecha, sino también para explicitar el marco teórico
y normativo del cual se ha partido para llevar a
cabo todas las políticas públicas que se aplicaron
en los últimos cuatro años del actual gobierno.
Es así que, los conceptos de desarrollo humano,
de derechos humanos y de necesidades básicas
han inspirado el conjunto de planes, programas
y proyectos realizados por el total de las agencias
estatales involucradas directa e indirectamente en
el cumplimiento de las Metas del Milenio.
Desde el inicio de este período, el Gobierno puso en marcha de inmediato un Plan de Atención
Nacional de la Emergencia Social (PANES), que
reconocía la deuda social heredada de las décadas
anteriores, expresada en los niveles de pobreza e
indigencia existentes al finalizar el año 2004. Y
dicho Plan que implicó la asignación de transferencias condicionadas de ingresos a los sectores
sociales más pobres, fue un conjunto articulado
e integrado de componentes en el campo de la
atención de salud, en educación, trabajo, promoción social, alimentación y cobertura de los sin
techo.
La finalización del PANES en el plazo oportunamente anunciado por el Gobierno (diciembre de
2007), dio lugar a la siguiente fase, caracterizada
por la instrumentación de algunas e importantes
1
De acuerdo a la resolución presidencial Nº 125 del 06/03/07,
cabe aclarar que el INE forma parte del Consejo Nacional.
reformas sociales, que junto a la reforma tributaria impactaron en la redistribución de la riqueza
nacional. El Plan de Equidad es actualmente y
desde enero del año 2008, el eje que vertebra y articula el conjunto de las políticas sociales en curso, teniendo hoy un alcance universal e integral.
Por otra parte y como dato fundamental hay que
señalar el descenso sustantivo de la tasa de desempleo en este período y la mejora de los salarios
reales, debido entre otros factores al muy buen
desempeño de la economía, a la reinstauración de
la negociación colectiva a través de los consejos
de salarios y al esfuerzo realizado por el BPS y la
DGI para aumentar la formalidad de los contratos de trabajo.
Los avances que se han evidenciado en estos cuatro años de gobierno, no solo se manifiestan en
el descenso sensible de la pobreza y la indigencia, sino en varias esferas directamente asociadas
a los ODM, en salud, educación, trabajo y empleo, medio ambiente. Así, y a modo de síntesis
telegráfica, hacemos notar el cumplimiento de la
meta vinculada al VIH SIDA, a las enfermedades que como la malaria y el paludismo no tienen prácticamente incidencia en nuestro país y
el excelente avance registrado con relación a otras
enfermedades como la tuberculosis o la hidatidosis. También debe destacarse el descenso de la
tasa de mortalidad infantil y la expansión de la
cobertura en materia de salud sexual y reproductiva. Por otra parte en el campo de la educación
debemos subrayar la universalización de la educación inicial para niños y niñas de 4 y 5 años y un
avance importante en la cobertura de los niños
de 3 años.
El Informe que presenta Uruguay al sistema de
las Naciones Unidas – tal como se apreciará –,
permite avizorar el cumplimiento de casi todas las
Metas del Milenio para el año 2015 de acuerdo a
los compromisos contraídos y en consonancia con
las metas autoimpuestas por el actual gobierno y
la sociedad en su conjunto a través de una amplia
participación de los actores sociales; la que fuera
canalizada a través de cuatro Mesas de Diálogo
realizadas durante el año 2008 en Montevideo,
Paysandú, Tacuarembó y Maldonado.
No obstante restan aún varios problemas sociales que han resultado particularmente difíciles de
encaminar hacia el cumplimiento de los ODM;
siendo preocupación permanente de las autoridades actuales la formulación de las políticas públicas más eficaces para el logro de los compromisos
asumidos.
En suma, grandes y sustantivos avances en la
mayor parte de los ODM considerados y pocos
objetivos que presentan retrasos respecto al cronograma previsto, hacen que el panorama general
sea altamente auspicioso enfrentados al final de
la primera década del siglo XXI. El tránsito hacia la reconfiguración del sistema de protección
social y la implementación de varias reformas sociales en curso dotan al proceso nacional de una
buena dosis de optimismo con relación al cabal
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
13
Objetivo 1
Erradicar la
pobreza extrema
y el hambre
16
Erradicar
la pobreza
extrema y el
hambre
Meta Nacional 1A
Metas Mundiales:
Metas Nacionales:
• Meta mundial 1A - Reducir
a la mitad el porcentaje de
personas cuyos ingresos sean
menores a 1 dólar por día.
• Meta nacional 1A – Erradicar
la indigencia y reducir el
porcentaje de personas
pobres a la mitad para el año
2015.
Indicadores:
Indicadores:
• Porcentaje de la población
con ingresos inferiores a 1
dólar por día a paridad del
poder adquisitivo (PPA)
• Coeficiente de la brecha de
pobreza
• Proporción del consumo
nacional que corresponde
al quintil más pobre de la
población
• Porcentaje de personas bajo
la línea de indigencia
• Porcentaje de personas bajo
la línea de pobreza
• Brecha de pobreza
I. Situación actual y tendencias
En 1990 el porcentaje de personas bajo la línea de indigencia se
encontraba entre un 3% y un 4% de la población según la metodología de estimación que se utilice.
Este porcentaje se fue reduciendo hasta el año 2002 cuando
estalla una de las peores crisis
económicas en la historia del
país. Ésta repercutió en toda la
población afectando principalmente a los más pobres. A partir
de allí se registró un aumento
de las personas en condiciones
de indigencia o pobreza extrema que alcanzó en el año 2004
a superar en una vez y media el
valor observado en 1990. Posteriormente se observa una disminución progresiva, llegando en
el año 2008 a valores algo inferiores a los registrados al inicio
del período de referencia.
Metodología de Estimación de
Pobreza e Indigencia
El Instituto Nacional de Estadísticas presenta la información de
pobreza e indigencia de acuerdo a dos metodologías. La metodología 2002 cambia con respecto a la anterior, metodología
1996, la forma de actualización
de los precios de los bienes y servicios alimenticios y no alimenticios que componen la canasta
de referencia para la estimación
de la línea de pobreza, utilizando solamente el índice de precios de alimentos y bebidas, y no
el índice correspondiente para
cada ítem; asimismo incorpora
escalas de equivalencia a la interna del hogar y elimina de la
canasta bebidas alcohólicas y
comidas fuera del hogar. Estas
diferencias determinan una estimación diferente del porcentaje
de personas pobres. En este informe se incluyen ambas metodologías, ya que no existe una oficial por parte de las autoridades
estadísticas competentes.
Corresponde señalar que más
allá de esta evolución, los guarismos de indigencia – en comparación internacional - han
sido bajos durante todo el período.
Gráfico 1: Personas bajo la línea de indigencia
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
1
0
99
1
1
99
1
2
99
1
3
99
1
4
99
1
5
99
1
6
99
1
7
99
1
8
99
1
9
99
2
0
00
2
1
00
2
2
00
2
3
00
2
4
00
% Indigencia Mtdg. 2002
A pesar del recrudecimiento de
la pobreza extrema en los años
2002 – 2004, el progreso hacia
el cumplimiento de la meta en
lo que tiene que ver con la indigencia y según el último dato disponible es sustantivo. En
efecto, se observa un avance al
día de hoy que vuelve viable el
alcance de la meta al año 2015
aunque el desafío no está exento
de dificultades.
Por su parte, y siempre partiendo del año 1990, el porcentaje
de personas bajo la línea de pobreza se ubicaba en el entorno
2
5
00
2
6
00
2
7
00
2
8
00
% Indigencia Mtdg. 1996
Fuente: INE, Encuesta Continua
de Hogares, localidades de 5.000
y más habitantes. Año 2000, dato
no disponible
del 29% de la población. A partir de allí se pueden identificar
cuatro ciclos: hasta 1994 una
reducción gradual de la pobreza; luego un estancamiento, o
mínimo crecimiento según la
metodología utilizada, hasta
1999; posteriormente un aumento que llega hasta el 2004,
año en que se superan los guarismos de 1990. La disminución a partir de entonces ha sido
sostenida, ubicándose en 2008
en el entorno del 20% - 24%,
aproximándose a los mínimos
ya verificados a mediados de los
años 90.
Gráfico 2: Personas bajo la línea de pobreza
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
% Pobreza Mtdg. 2002
2004
2006
2008
% Pobreza Mtdg. 1996
Fuente: INE, Encuesta Continua de
Hogares, localidades de 5.000 y
más habitantes.
17
18
Cuadro 1
Personas bajo la línea de indigencia
% Indigencia
Mtdg. 2002
% Indigencia
Mtdg. 1996
1990
3,0
4,2
1991
2,1
3,0
1992
1,8
2,4
1993
1,2
1,8
1994
1,2
1,6
1995
1,6
1,9
1996
1,7
2,1
1997
1,2
1,7
1998
1,6
2,1
1999
1,2
1,8
2000
1,5
x
2001
1,3
2,0
2002
2,0
3,1
2003
3,0
4,5
2004
3,9
6,0
2005
3,4
5,2
2006
2,1
3,4
2007
2,1
3,7
2008
1,5
2,4
Tal como se señala en el estudio
“Evolución de la pobreza y la
desigualdad en Uruguay (20012006)” realizado por el Instituto
Nacional de Estadísticas, en la
evolución reciente de la pobreza
y la desigualdad concurren varios factores que actúan en sentido contrario. Por un lado, la
incidencia en los precios de los
alimentos que impulsa al alza
las líneas de indigencia y de pobreza, y por otro, el crecimiento
de los ingresos explicado por los
incrementos salariales y el aumento de los puestos de trabajo,
junto con el incremento de las
Fuente: INE, Encuesta
Continua de Hogares,
localidades de 5.000
y más habitantes.
transferencias monetarias en el
período 2005- 2008.
El cumplimiento de esta meta,
reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y 2015, significa llegar
a un porcentaje del entorno del
14,5% hacia el 2015. Desde la
superación de la crisis del año
2002, el avance ha sido sustancial, a un ritmo que de mantenerse, posibilitaría el logro de la
meta.
Sin embargo, el proceso de aquí
en más será cada vez más difícil
por dos razones diferentes: en
primer lugar, la reducción de la
pobreza nos acerca cada vez más
al núcleo duro del problema; en
segundo lugar, el contexto económico en el que se desarrollarán las políticas públicas en los
próximos años estará caracterizado por una crisis económica
internacional de la cual no se
sabe aún la duración y profundidad de sus efectos; será entonces un escenario diferente al
vivido en los años recientes. Por
lo tanto, hay por delante un desafío mayor que pondrá en tensión el diseño y la ejecución de
las políticas públicas a favor de
la consecución de la meta.
19
Gráfico 3: Avance hacia la meta: indigencia
0
% Indigencia
2,4
metodología 1996
4,2
0
% Indigencia
1,5
metodología 2002
3
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
1990
3,5
4
4,5
2008
Meta 2015
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE
Gráfico 4: Avance hacia la meta: pobreza
14,5
% Pobreza
24,5
metodología1996
28,3
14,5
% Pobreza
20,3
metodología 2002
29,7
0
5
10
15
20
25
1990
30
2008
35
Meta 2015
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE
Junto al análisis de la incidencia de la pobreza e indigencia
corresponde aproximarse a la
profundidad o severidad de la
pobreza. El concepto de “brecha de pobreza” resulta idóneo
para realizar esta mirada.
La brecha de pobreza da una
idea de la distancia o déficit de
ingresos promedio del total de
la población con respecto al valor de la línea que marca la diferencia entre pobre y no pobre.
Es por lo tanto, una medida del
20
déficit agregado que tiene la
población respecto a la línea de
pobreza.
Gráfico 5: Brecha de pobreza
18,00
16,00
14,00
La ventaja de este indicador es
que supera alguna de las limitaciones de la incidencia de la
pobreza, ya que si el ingreso de
una persona pobre disminuye
entre un período y otro, la brecha de pobreza aumentará; situación que no se verá reflejada
en la incidencia de la pobreza.
Este indicador muestra un comportamiento similar a la incidencia de la pobreza con alguna
anticipación, es decir que antes
que comience a incrementarse
la cantidad de personas pobres,
la pobreza se hace más aguda
entre los que ya se encuentran
en esa situación.
De acuerdo al último dato disponible, el ingreso por persona
de los hogares pobres se encuentra en promedio un 7,25% por
debajo de lo que necesitarían
para traspasar el límite que les
permita satisfacer sus necesidades alimentarios y no alimentarias.
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0 ,0 0
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
Brecha de Pobreza (Met. 1996)
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
Brecha de Pobreza (Met. 2002)
Fuente: IECON con base en la ECH.
II. Programas y acciones
Reconociendo el carácter multidimensional de la pobreza y
las variadas causas que inciden
en su origen, mantenimiento y
reproducción, se han puesto en
marcha acciones de muy diversa
índole, entre las que se destacan
las siguientes:
Se debe mencionar, como punto de partida la creación por
parte del actual Gobierno del
Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES) en el año 2005 con
el cometido de facilitar la coordinación de las intervenciones
públicas en el área social. Para
cumplir con esta aspiración comenzó a funcionar, también el
año 2005, el Gabinete Social1
Cabe remarcar que en los primeros años de gestión, el MIDES se concentró en el combate a la indigencia con la imple1
Presidido por el MIDES e integrado además por: MSP, MEC, MEF,
MTSS, MVOTMA, OPP y como
invitado permanente el Congreso
de Intendentes. Por su parte, el
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales esta conformado por el Gabinete Social, y
por los siguientes invitados permanentes: CODICEN-ANEP, BPS,
Congreso de Intendentes, INAU e
INE.
mentación del Plan Nacional
de Atención a la Emergencia
Social (PANES) como principal
instrumento. Luego de superado los primeros años y obtenido importante avances en este
campo, la acción del MIDES
y del conjunto de los organismos estatales se desplazó hacia
la equidad.
orientados a niños y adolescentes, se estableció un pago mensual que aumenta con la edad
del beneficiario y se transfirió
la titularidad preferentemente
a las mujeres. El pago está condicionado a la asistencia de los
beneficiarios a centros de estudio y a controles primarios de
salud.
Como fue planeado, el PANES
culminó a finales del 2007. Éste dejó paso al Plan de Equidad
con la intención de pasar de una
política transitoria de atención
a la emergencia, a una matriz
de políticas permanentes que
comprende al conjunto de la
población, con prioridad en los
sectores sociales cuyas condiciones de vida se encuentran por
debajo de la línea de pobreza.
Todas estas acciones llevaron a
que en este período de Gobierno se reestructurara el Gasto
Público, aumentando de forma
importante dentro del mismo la
participación del Gasto Público
Social (GPS).
Esta matriz de protección social
más permanente y con aspiraciones de universalismo, implicó la puesta en marcha de: la
reforma Tributaria, la reforma
de las Asignaciones Familiares,
la reforma de la Salud, revisiones de las políticas de empleo,
la nueva política de vivienda y
hábitat, revisiones a la política
educativa, y el plan nacional de
igualdad de oportunidades y
derechos.
Las transferencias de ingreso,
especialmente las no contributivas, son esenciales para el
combate a la pobreza. Es por
ello que merece una especial
referencia la reformulación del
régimen de Asignaciones Familiares. El nuevo sistema aumentó sensiblemente los montos
Por otro lado se incrementó en
forma sustancial el Salario Mínimo Nacional (SMN). Esta
medida impactó sobre todo en
la reducción de la pobreza, dada
la elevación de los salarios más
sumergidos, mientras que desde
las políticas sociales el PANES
influyó en mayor medida sobre
la indigencia, sobre todo a través del ingreso ciudadano y los
programas de inserción laboral.
III. Desafíos y prioridades
En el periodo 2005-2009 se
demostró que las políticas aplicadas lograron reducir sensiblemente la pobreza e indigencia;
ejemplo de ello ha sido la disminución de la pobreza infantil.
En este sentido, aparecen como
desafíos:
Profundizar y ampliar las políticas y el abanico de instrumentos que permitan atacar
los múltiples factores que están presentes en la indigencia
o pobreza extrema a efectos de
cumplir con la meta de su erradicación.
Profundizar, ampliar y articular el espectro de políticas
públicas con impacto en la reducción de la pobreza. Continuar con un sostenido descenso
de la pobreza exigirá políticas
que tengan en cuenta la multidimensionalidad del fenómeno.
Es así que se deberá profundizar el combate a las inequidades
presentes al inicio de la vida, los
rezagos educativos de niños/as y
adolescentes, la informalidad y
precariedad laboral y la segmentación socio – territorial.
Fortalecer el proceso de reversión de las inequidades,
en particular las que tienen su
fuente en los procesos estructurales instalados en el mercado
de trabajo, que ha incrementando la desigualdad salarial.
21
22
OMD 1 Meta Nacional 1B
Metas Mundiales:
Metas Nacionales:
• Meta nacional 1B
• Meta mundial 1B - Alcanzar
pleno empleo productivo y
trabajo decente para todos,
incluyendo las mujeres y los
jóvenes.
• Reducir la tasa de desempleo
global y femenina a menos
del 9%; y la tasa específica
de desempleo de los
trabajadores del primer quintil
y de los jóvenes a menos del
15%.
• Reducir la falta de cobertura
de la seguridad social entre el
total de ocupados a menos
del 25% y la de los ocupados
del primer quintil a menos del
50%.
Indicadores:
Indicadores:
• Crecimiento del PIB por
empleado
• Tasa de desempleo global
• Relación empleados/
población
• Proporción de ocupados
con ingresos menores a US$ 1
(PPP) por día
• Proporción de los
trabajadores por cuenta
propia
• Trabajadores familiares en el
total de ocupados
I. Situación actual y
tendencias
La inclusión de esta nueva meta
en el Objetivo 1 reconoce que
la generación de ingresos en el
mercado laboral mediante un
trabajo decente es la forma más
genuina de superar en el mediano y largo plazo la situación
de pobreza. El desempleo, en
particular entre las personas de
menores ingresos, así como la
informalidad y precarización en
el mercado de trabajo, son los
principales factores a atacar en
el combate a la pobreza.
El desempleo se mostró estable
hasta mediados de los 90, en
donde comenzó a crecer hasta
• Tasa de desempleo para el
primer quintil de ingresos, para
los jóvenes y para las mujeres.
• Porcentaje del total de
ocupados sin cobertura de la
seguridad social.
• Porcentaje de ocupados del
primer quintil sin cobertura de
la seguridad social
alcanzar valores inéditos en el
mercado laboral uruguayo. El
mayor valor observado se dio
en el año 2002: 17% de la Población Económicamente Activa (PEA). No es coincidencia
que este haya sido el peor año
de la crisis económica que vivió
el país entre fines de los noventa
e inicios de la década del 2000 y
en el cual estalló la crisis del sistema financiero. A partir de allí
ha venido reduciéndose hasta
llegar a menos del 8% en 2008,
el registro más bajo de las últimas dos décadas.
Por su parte el desempleo abierto afecta particularmente a la
23
población del primer quintil de
ingresos. En efecto, en esta población la tasa de desempleo ha
estado siempre por encima de la
global fluctuando entre un 17%
y un 30% de la PEA del primer
quintil. De igual manera, la crisis del 2002 llevó al máximo el
desempleo del primer quintil
y durante la recuperación post
crisis ha revertido la situación a
guarismos por debajo de los del
año base.
Gráfico 6: Desempleo
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
2
00
8
7
6
00
2
00
2
2
00
5
4
3
00
2
00
2
2
00
2
1
00
2
2
00
0
9
8
99
1
99
1
1
99
7
6
5
99
1
99
1
1
99
4
3
2
99
1
99
1
1
99
1
0 ,0
TD T otal
TD Primer quintil de ingresos
TD de 18 a 29 años de edad
TD Femenina
Fuente: INE, Encuesta Continua de
Hogares, localidades de 5.000 y
más habitantes.
Otros dos grupos especialmente
afectados por el desempleo por
encima de las tasas globales son
los jóvenes (considerados estos
entre los 18 y los 29 años) y las
mujeres. En efecto, a lo largo
de todo el período considerado, ambas tasas evolucionan en
forma similar a la tasa global,
alcanzando un registro en promedio superior a ésta de 3,9 y
3,1 puntos porcentuales respectivamente.
En el caso del desempleo juvenil (11,4% en 2008), éste se
encuentra en el orden de magnitud de la meta definida. En
cambio, el desempleo femenino
(10,1% en 2008), si bien se encuentra próximo a la meta, aún
falta realizar un esfuerzo adicional para alcanzarla (un análisis
más detallado se realiza en la
sección correspondiente al objetivo 3).
24
Gráfico 7: Avance hacia la meta: empleo
8
10,1
11,4
TD Femenina
11,4
11,4
12,3
TD de 18 a 29 años de
edad
14
15,4
16,9
TD Primer quintil de
ingresos
7,9
7,9
8,9
TD T otal
0
2
4
6
8
10
12
1991
14
16
2008
Meta 2015
18
Fuente: Elaboración propia en base a datos INE, Encuesta Continua
de Hogares, localidades de 5.000
y más habitantes.
En cuanto a las condiciones de
trabajo, la afiliación a la Seguridad Social es un elemento
central como expresión del ejercicio de los derechos del trabajador. El porcentaje de ocupados sin cobertura de Seguridad
Social alcanzó un máximo en el
año 2004 reduciéndose desde el
año 2005 a niveles inferiores a
los previos a la crisis. En efecto,
se está asistiendo a un record de
formalización del trabajo que
ya incluye a dos tercios de los
ocupados.
En los últimos años el promedio
mensual de cotizantes al BPS ha
sido creciente, alcanzando en el
año 2008 un total de 1.248.623
puestos de trabajo cotizantes,
cifra récord. En particular, se
han desarrollado acciones hacia
los sectores de mayor informalidad (rural, servicio doméstico
y construcción), verificándose
un crecimiento de la formalización en estos sectores muy por
encima del promedio general.
También se adoptaron medidas
respecto a los sectores de pequeños cuentapropistas, sector habitualmente en la informalidad,
habiéndose logrado cuadruplicar la afiliación a la Seguridad
Social en este sector (de 3.000
afiliados en 2007 a 12.000 en
2008).
Gráfico 8: Personas y puestos de trabajo cotizantes del BPS
BP
1.400.000
1.300.000
1.200.000
1.100.000
1.000.000
900.000
Personas cotizantes BPS
8
v
-0
8
o
N
p
Se
u
l-
0
-0
8
8
J
M
M
a
e
a
r-
y-
0
0
8
8
-0
7
-0
N
En
o
p
v
-0
7
7
0
u
lSe
M
J
a
a
r-
y-
0
0
7
7
-0
M
e
7
800.000
En
La falta de cobertura de la Seguridad Social ha sido particularmente elevada entre los
trabajadores pertenecientes al
primer quintil de ingresos. Cabe señalar que los ocupados en
este grupo de la población se
concentran en actividades de
baja productividad, precarias y
muchas veces asociadas a fuertes
estacionalidades2: servicio doméstico, peones agropecuarios,
forestales y afines, peones de la
industria, construcción y transporte, vendedores ambulantes,
recolectores, barrenderos, etc.
25
Puestos cotizantes BPS
Fuente: Banco de Previsión Social
Gráfico 9: Población ocupada no afiliada a la Seguridad Social
Año
Total
Primer
Quintil
2001
36,0
69,7
90,0
80,0
2002
37,2
75,2
70,0
2003
39,5
75,4
60,0
2004
40,7
78,8
50,0
2005
38,7
77,3
2006
34,9
71,5
2007
34,4
73,3
2008
32,9
73,6
40,0
30,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Sin cobertura Seguridad Social Total
Sin cobertura Seguridad Social primer quintil ingresos
La informalidad en el mercado
de trabajo entre las personas pertenecientes al 20% de menores
ingresos de la población es muy
alta y muestra una tendencia similar a la del desempleo en este
2
Instituto de Economía, Facultad
de Ciencias Económicas y Administración – Universidad de la República, 2007. “Perfil socioeconómico de la población incluida en el
PANES” - Informe final.
grupo de la población. El porcentaje de ocupados del primer
quintil sin cobertura de la seguridad social, una de las formas
de aproximarse al fenómeno de
la informalidad, era del 60% en
1991, llegando a trepar en 2004
a un preocupante 79%. A partir
de ese año comienza a descender, alcanzando aproximadamente el 73% en el 2008.
Fuente: IECON, en base a datos
INE
*Personas sin cobertura sobre PEA
ocupada, primer quintil calculado
con ingreso per cápita con valor
locativo
26
Gráfico 10: Avance hacia la meta: cobertura de la
Seguridad Social
50
Sin cobertura Seguridad
Social primer quintil de
ingresos
73,6
69,7
25
Sin cobertura Seguridad
Social Total
32,9
Fuente: Elaboración propia en base a datos INE
36
0
10
20
30
40
50
60
2001
La reducción del desempleo registrado en los últimos años está
ligado al importante crecimiento económico experimentado.
Pero en materia de empleo tampoco hay que desconocer el papel jugado por las políticas públicas, en particular las sociales,
laborales y de fiscalización.
El Plan de Equidad retomó acciones iniciadas por el PANES
en este campo con el programa
Trabajo Promovido, dividido
a su vez en dos subprogramas:
Uruguay Trabaja y Objetivo
Empleo (Incentivo a la Contratación).
70
2008
80
Meta 2015
trabajadores rurales y del servicio doméstico. El Estado retoma así su participación activa
en el proceso de fijación salarial
conjuntamente con trabajadores y empresarios. La reinstauración de los Consejos de Salarios
promovió un fuerte proceso de
formalización del empleo, con
la regularización de un gran número de trabajadores.
De igual manera las políticas
anteriormente
mencionadas
han sido un incentivo a la formalización de trabajadores,
aún en sectores históricamente
informales como el servicio doméstico y la construcción.
El principal desafío que enfrenta esta meta es que la economía
del país continúe la senda del
crecimiento económico con
generación de empleos genuinos, en particular para los
trabajadores y trabajadoras de
menores ingresos, con una atención especial en la inclusión en
el mercado de trabajo formal de
los desempleados de larga duración y con bajas calificaciones
laborales.
Durante este período de gobierno se reinstalaron los Consejos
de Salarios tanto en el sector privado como en el sector público.
Por primera vez se incluyeron
en las rondas de negociación a
Por su parte el incremento de
la productividad de los trabajadores, con particular énfasis
en los de menor calificación,
constituye otro desafío que en
combinación con el anterior
debe ser considerado una de las
principales prioridades, tanto
de las políticas laborales como
las de combate a la pobreza.
Asimismo, se debe continuar en
la búsqueda de formas efectivas de lograr una mayor cobertura de la Seguridad Social
de la población trabajadora, en
particular la ubicada en los estratos socio–económicos más
bajos.
Finalmente, es preciso culminar
el proceso iniciado de equiparación en las condiciones de
trabajo entre hombres y mujeres, y entre las distintas generaciones.
ODM 1 Meta Nacional 2
Meta Mundial:
Meta Nacional:
• Meta mundial 2 - Reducir a
la mitad, entre 1990 y 2015, el
porcentaje de personas que
sufre de hambre.
• Meta nacional 2 – Reducir el
porcentaje de niños menores
de cinco años con déficit
nutricional a sus valores
mínimos (2,3% como valor de
referencia).
Indicadores:
Indicadores:
• Niños menores de 5 años de
peso inferior a lo normal
• Porcentaje de la población
por debajo del nivel mínimo
de consumo de energía
alimentaria (FAO)
tendencias
De acuerdo a la información
disponible, el porcentaje de
niños menores de 5 años con
desnutrición permaneció promedialmente estable en el todo
el período de referencia, aún
cuando se advierte un descenso
en los últimos dos años.
La información aportada por
las Encuestas Nacionales de lactancia materna3 realizadas en los
3
Aclaración metodológica: El estado nutricional de los niños menores de 2 años se evaluó mediante
los índices de peso para la talla
(peso/talla), peso para la edad (peso/edad) y talla para la edad (talla/
edad) y sus indicadores correspondientes, de acuerdo con el nuevo
patrón de referencia elaborado por
la Organización Mundial de la Salud (OMS) (2005). Se obtuvo el
puntaje Z, que refleja la diferencia
de determinada medida con relación al promedio esperado según la
población de referencia. De acuerdo con las recomendaciones de la
OMS (1995), las estimaciones de
prevalencia se presentaron en desviaciones estándar por debajo de
• Porcentaje de población
menor de 2 años con déficit
nutricional medido como
déficit de peso para la edad
y talla para la edad
• Porcentaje de población
entre 2 y 5 años con déficit
nutricional medido como
déficit de peso para la edad
y talla para la edad
años 1999, 2003 y 2007 sobre
una muestra de los niños atendidos en centros de salud, indica
una mejoría en todos los indicadores de nutrición y un descenso de la prevalencia de obesidad
entre el 2003 y el 2007.
Los resultados observados para los indicadores de déficit de
peso (peso bajo para la edad) y
emaciación (peso bajo para la
talla) están próximos al valor de
la meta. El indicador de prevalencia de talla baja para la edad,
por su parte, aún se encuentra
lejos del valor – meta, por lo que
se deberá redoblar los esfuerzos
para poder cumplir hacia el año
2015 con la meta. Otro tanto
sucede con la prevalencia de
obesidad (peso excesivo para la
talla) que permanece significativa.
– 2 DS (prevalencia de retraso de
crecimiento, de déficit de peso y de
emaciación) o puntuaciones Z por
encima de +2 DS, en relación con
la media o mediana de referencia
(prevalencia de obesidad).
27
28
Gráfico 11: Prevalencia de retraso de talla, déficit ponderal, emaciación y
obesidad (en niños menores de 24 meses) en tres encuestas: 1999, 2003 y 2007
18
16
14
12
10
16,4
8
13,6
6
11,3
12,3
10,6
8,5
4
2
4,3
3,4
3,4
1,5
2,1
1,9
0
Retraso de crecimiento
Déficit de peso
Emaciación
Obesidad
1999
CUADRO 2:
2003
2007
Prevalencia de retraso de talla, de déficit de peso, de emaciación (<-2 DE) y de
obesidad (>2DE) en niños menores de 24 meses
Estándar OMS 1999, 2003 y 2007
Año
Total
Masculino
Femenino
Público
Mutual
N
Prevalencia de talla baja: talla/edad<-2DS (OMS)
1999
13,6
17,1
10,1
16,8
9,2
2731
2003
16,4
19,5
13,8
21,8
8,9
2879
2007
11,3
12,9
9,6
14,6
6,8
3039
Prevalencia de déficit ponderal: peso/edad<-2DS (OMS)
1996
3,8
4,7
2,9
4,5
2,6
4552
1999
3,4
4,7
2,1
4,4
2,1
2731
2003
4,3
5,4
3,2
5,2
2,9
2879
2007
3,4
4,5
2,2
4,4
1,9
3039
Prevalencia de emaciación: peso/talla<-2DS (OMS)
1999
1,5
2
1
1,9
0,9
2731
2003
2,1
2,8
1,4
2,6
1,4
2879
2007
1,9
2,8
1
2
1,9
3039
Prevalanecia de obesidad: peso/talla>+2DS (OMS)
1999
10,6
11,6
9,8
11,8
9,3
2731
2003
12,3
13,5
11,5
12,7
11,7
2879
2007
8,5
9,6
7,3
9
7,9
3039
Fuente Gráfico 11 y Cuadro 2: Encuestas nacionales de lactancia materna 1999, 2003, 2007 en niños atendidos
en los servicios de salud. Publicación: “Encuesta de lactancia, estado nutricional y alimentación complementaria” (RUANDI, MSP, UNICEF). Año 2007.
Indicadores antropométricos para la evaluación del estado nutricional
Para la evaluación del estado nutricional se utilizaron los siguientes indicadores antropométricos: Talla para
la Edad, Peso para la edad y Peso para la Talla. A continuación se realiza una breve interpretación del
significado nutricional de cada uno de estos indicadores.
Longitud /Talla para la Edad:
Refleja el crecimiento longitudinal (en talla)
alcanzado por un niño o niña a determinada edad
(desnutrición crónica se utiliza como equivalente
de retraso del crecimiento). Refleja un proceso de
fracaso en expresar el potencial de crecimiento
lineal como consecuencia de factores ambientales y
nutricionales adversos.
Peso para la Edad:
Este indicador considera el estado nutricional global
(peso + talla), en relación a la edad de un niño.
Muestra el estado nutricional actual y se utiliza
para evaluar bajo peso y bajo peso severo. Permite
detectar pequeños cambios tempranos, ya que
los niños rápidamente reflejan en su peso cambios
de ingesta, agua o algún tipo de injuria. Como
desventaja no discrimina niños con desnutrición
aguda o con retraso en el crecimiento.
Peso para la Longitud/Talla:
Este indicador refleja el peso corporal en
proporción al crecimiento alcanzado en longitud
o talla. Las variaciones en este indicador están
determinadas por cambios en la masa corporal
(masa magra + adiposidad) de individuos de
igual talla. Es por ello, que este es un indicador del
estado nutricional actual, independiente de la
edad de los sujetos. Es un indicador muy valioso en
el sentido que permite realizar algunas inferencias,
ya que combina dos medidas como son el peso y
la talla.
La talla es un indicador que no se modifica en
el corto plazo, aunque sí lo hace en la medida
que las circunstancias desfavorables para el
crecimiento perduren en el tiempo. El peso, por
el contrario, sí es un indicador que se modifica
rápidamente.
Un aspecto importante de este indicador es que
no es muy adecuado para evaluar niños menores
de un año, pues para cada medida de longitud
los niños menores tienden a tener más peso que los
mayores de esa edad.
Definiciones basadas en el documento “Evaluación del estado nutricional de niños y niños participantes
de Plan CAIF”. INDA. Marzo, 2009.
El MSP y el MIDES asisten
al sector de pobreza crítica del
país, a través de la red de servicios públicos. Dicha población,
que se encontraba en situación
de alto riesgo de desnutrición,
ha venido siendo apoyada con
políticas públicas. Los grupos
de mayor riesgo son los niños
menores de dos años y las embarazadas.
A este respecto se cuenta con
dos programas centrales. Por
un lado, la Tarjeta Alimentaria
del Plan de Equidad y el Plan
Nacional de INDA, y por otro
el Programa Prioritario de Nutrición. El primero facilita el
acceso de la población benefi-
ciaria a alimentos, mientras que
el segundo promueve una sana
alimentación en el contexto de
la promoción de estilos de vida
saludable.
Otro programa relevante para
la alimentación de los niños es
el Programa de Alimentación
Escolar (PAE) de ANEP, que
provee alimentación a los niños
que asisten a centros de educación preescolar y primaria del
sistema público.
Paralelo a este, se encuentra el
Programa de Leche Escolar, el
cual se ha creado con el fin de
mejorar la calidad de la alimentación a través de un aporte más
significativo de nutrientes esenciales, distribuyendo leche a los
29
30
servicios de alimentación para
los niños que allí concurren.
Finalmente, se están extremando los esfuerzos para contar en
un plazo breve con un sistema
de información que permita el
seguimiento permanente de la
situación nutricional de la población, en particular de la población de alto riesgo, a fin de
mejorar el diseño, la efectividad
y el impacto de las políticas en
esta área.
Continuar atendiendo los
grupos más vulnerables, en
particular a la población que
está en situación de pobreza.
Los grupos más afectados por
insuficiencia alimentaria son
los que se encuentran en etapas
vitales, críticas en el proceso de
reproducción biológica y de in-
tegración social. Por lo tanto, la
atención prioritaria a las embarazadas, a los niños y niñas menores de 5 años constituye a la
vez un desafío insoslayable.
Conjuntamente con lo anterior,
se debe procurar que la población adopte una alimentación
de calidad, que estimule el adecuado crecimiento y prevenga el
sobrepeso y la obesidad, situando la atención tanto en el acceso
a los alimentos como a la calidad nutricional de los mismos.
Un tercer desafío lo constituye
avanzar hacia una gestión de
las políticas nutricionales con
mayor integralidad de las respuestas entre todos los actores
que intervienen en esta área,
con mayor articulación con el
sistema de salud y los programas educativos, a partir de información pertinente, confiable
y actualizada.
Objetivo 2
Lograr
la enseñanza
primaria
universal
34
Lograr la
enseñanza
primaria
universal
Meta Mundial
Metas Nacionales
• Meta 3 – Asegurar que, para
el 2015, todos los niños y niñas
tengan la posibilidad de
completar un ciclo completo
de enseñanza primaria
• Meta 3 – Universalización
de la educación inicial*,
universalización de
educación media obligatoria
y expansión de la educación
media superior
Indicadores
Indicadores
• Tasa específica de asistencia
al sistema educativo del
grupo de 3 a 5 años
• Tasa neta de asistencia al
1er. Ciclo de Secundaria del
universalización de la educación
inicial - 3 a 5 años - y del primer
ciclo de secundaria, así como la
expansión de la educación secundaria superior.
La expansión de la educación
inicial es notoria, alcanzando un
incremento de casi el 50% entre
el año 1991 y 2008 si se considera el agregado de las ofertas
públicas y privadas para el país
urbano1.
En particular la expansión se
concentró en los 4 y 5 años, habiéndose cumplido ya el objetivo de la universalización en los
niños y niñas de 5 años y estando próximo al cumplimiento de
tal objetivo en 4 años.
Con respecto a la población de
3 años, cabe decir que la matrícula alcanza en el año 2009
al 60% de las niñas y niños de
dicha edad si se considera todos
los prestadores públicos.
*- La ley N° 18.437, art. 22, determina que la educación inicial es la que
comprende a los niños y niñas de 3, 4 y 5 años.
Estos resultados son coherentes
con el objetivo trazado por la
actual Administración de Gobierno para este período: universalizar la educación en 4 y 5
años y, en el marco del Plan de
Equidad, expandir la educación
inicial a los niños y niñas de 3
años, con énfasis en los provenientes de hogares que se encuentran por debajo de la línea
de pobreza.
1
• Tasa neta de matrícula en la
enseñanza primaria
• Porcentaje de alumnos que
comienzan el primer grado y
llegan al quinto grado
• Tasa de alfabetización de las
personas de 15 a 24 años
• Tasa neta de asistencia al
2do. Ciclo de Secundaria del
• Porcentaje de personas de
18 y más que completaron la
educación secundaria
• Porcentaje de personas de
15 y más que completaron la
educación secundaria básica
El Uruguay tuvo un temprano desarrollo de la educación, en particular de la educación primaria en el cual se ha logrado la universalización de los niños y niñas pertenecientes a la edad correspondiente
a dicho ciclo (6 a 12 años). Por tal motivo, el país ha redefinido
las metas nacionales para el Objetivo 2 tomando como desafío la
Se considera público al servicio de
educación brindado exclusivamente por la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP) y
privado a los jardines y colegios
privados y habilitados por el Ministerio de Educación y Cultura
(MEC).
35
Gráfico 12: Porcentaje de asistencia a algún establecimiento
educativo según edad
100
90
80
70
60
Gráfico 12
Fuente: Elaborado por la División
de Investigación, Evaluación y Estadística de ANEP en base a la Encuesta Continua de Hogares del
Instituto Nacional de Estadística.
50
40
30
20
10
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
3 años
Para el año 2015 la meta es ofrecer educación inicial a todos los
niños y niñas de 3 años que pertenezcan a hogares en situación
de vulnerabilidad social y a todos aquellos hogares que, sin ser
vulnerables, lo demanden.
2006
2007
2008
4 años
5 años
edad 4 y 5 años. Como puede
observarse, el crecimiento debe
explicarse exclusivamente por
el aumento de la oferta pública que, incluso, compensó la
caída de la captación del sector
privado, seguramente por el
impacto de la crisis económica
que aconteció en el país entre
los años 1999 y 2003.
En cuanto al avance según oferentes, el siguiente gráfico muestra la evolución para el tramo de
Gráfico 13: Tasa neta de asistencia a la educación inicial
para 4 y 5 años según oferente
80
70
60
50
40
30
20
10
T. Neta 4 - 5 años, Público
2
00
8
7
6
00
00
2
2
4
5
00
2
00
2
2
00
3
2
00
2
2
00
1
0
9
00
99
1
2
1
99
8
7
6
99
99
1
1
4
5
99
1
99
1
1
99
3
2
99
1
99
1
0
1
de Investigación, Evaluación y Estadística de ANEP en base a la Encuesta Continua de Hogares del
Instituto Nacional de Estadística.
T. Neta 4 - 5 años, Privado
36
Gráfico 14: Avance hacia la meta: asistencia
a la educación inicial
100
Meta 2015
77,5
2008
50,5
Situación 1991
20
0
40
Con relación a la educación secundaria básica, si bien la matrícula ha mostrado una evolución
ascendente en los 90 para luego
estabilizarse, en cuanto a la asistencia, la situación ha permanecido incambiada con respecto al
año base. Para este subsector, la
60
80
100
Fuente: Elaboración propia en base a datos ANEP
meta planteada es la universalización para el año 2015. En el
2008, aunque se evidencia una
mayor tasa bruta de asistencia,
la tasa neta se encuentra próxima al 70%, apenas por encima
del año base.
Gráfico 15: Matrícula Ciclo Básico Secundaria:
total, público y privado
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
En cuanto al segundo ciclo de
secundaria, se evidencia un crecimieno de la matrícula a fines
de los noventa, durante la crisis
económica para luego mostrar
un descenso durante la recuperación. En cuanto a la asistencia neta a la educación, en esta
etapa luego de un repunte en el
8
7
00
2
6
00
2
5
00
00
2
2
00
4
3
Ciclo Básico público
2
2
00
2
1
00
2
0
00
2
00
9
Total Ciclo Básico
2
8
99
1
1
99
7
6
99
1
99
1
1
99
5
4
3
99
1
99
1
1
99
2
0
Ciclo Básico privado
número de asistentes a fines de
los años noventa, nuevamente
se vuelve a observar un descenso en los últimos años para los
cuales hay registros. El último
dato observado (2008) está algo
por debajo del valor reportado
en el año base.
de Investigación, Evaluación y Estadística de ANEP en base a datos
del Consejo de Educación Secundaria.
37
Gráfico 16: Matrícula Bachillerato Secundaria:
total, público y privado
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
Total Bachillerato
Bachillerato público
8
7
00
00
2
2
00
2
2
2
00
6
5
4
3
00
00
2
00
2
2
2
2
1
0
00
9
00
8
99
99
1
1
6
7
99
99
1
1
4
5
1
99
99
1
1
1
99
99
3
2
0
Bachillerato privado
de Investigación, Evaluación y Estadística de ANEP en base a datos
del Consejo de Educación Secundaria.
Gráfico 17: Tasa neta de asistencia a la Educación Básica
y a la Educación Secundaria Superior
80
70
60
50
40
30
20
10
Tasas Netas 1er Cíclo
8
7
00
00
2
2
00
6
5
00
2
00
4
2
3
2
2
00
00
2
1
00
2
2
0
9
00
99
1
2
7
8
99
1
99
1
1
99
6
5
99
1
1
99
4
3
99
2
1
99
1
1
99
1
0
Tasas Netas 2do Cíclo
Fuente: Observatorio de la Educación, ANEP.
a la Educación Secundaria Básica
100
Meta 2015
67,8
2008
66,3
Situación 1991
0
20
40
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio de la
Educación ANEP
60
80
100
38
a la Educación Media Superior
100
Meta 2015
38,8
2008
44,1
Situación 1991
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio de la
Educación ANEP
En relación a los resultados alcanzados por el país en educación media, la información es
consistente con los observados
en la asistencia. En efecto, como puede observarse en los siguientes cuadros el porcentaje
de personas entre 18 y 20 años
que culminaron el Primer Ciclo
de Educación Media no ha tenido grandes avances durante
todo el período analizado, estando en torno del 65% - 70%
de la población de dicha edad.
Gráfico 20: Porcentaje de personas entre 18 y 20 años que cumplieron
el Ciclo Básico de Educación Media
74
72
70
68
66
64
62
8
7
0
0
20
6
20
0
20
4
0
20
3
0
20
2
0
20
1
0
20
0
0
20
0
9
20
8
9
19
7
9
19
6
9
19
5
9
19
4
9
19
3
9
19
2
9
19
1
9
9
19
19
5
60
Similar comentario puede hacerse para el egreso del Segundo
Ciclo de Educación Media entre las personas de 21 a 23 años,
con la diferencia que este logro
sólo lo presenta menos del 40%
de la población en ese tramo de
edad, situación que tampoco ha
tenido cambios sustanciales en
el período.
39
Gráfico 21: Porcentaje de personas entre 21 y 23 años que culminaron
el Segundo Ciclo de Educación Media
39
37
35
33
31
29
8
7
00
2
6
00
2
5
00
2
4
00
2
3
00
2
2
00
2
1
00
2
0
00
2
9
00
2
8
99
1
7
99
1
6
99
1
5
99
1
4
99
1
3
99
1
2
99
1
99
1
1
99
1
27
En materia de educación inicial
el país se propuso la universalización de la educación inicial
para los niños de 4 y 5 años,
meta que, como fue señalado
anteriormente, está a punto de
ser alcanzada. A dichos efectos
se han hecho las inversiones necesarias en la red de escuelas y
jardines públicos existentes en
todo el país, así como se ha incrementado el número de cargos docentes necesarios.
En cuanto a la educación inicial
para la población de 3 años, el
país se ha propuesto la cobertura total de la población en contextos de pobreza y vulnerabilidad a la pobreza y la atención
de toda la demanda de las familias pertenecientes a contextos
no vulnerables. Es así que los
esfuerzos realizados en el marco
del Plan de Equidad han llevado a un incremento de la matrícula en este grupo de edad
mediante la fuerte expansión
del Plan de Atención a la Infancia y la Familia (PLAN CAIF)
que a la fecha de este informe
atiende a la mitad de los niños
y niñas en contextos de pobreza
de esta edad. Si se le agrega la
cobertura en estos contextos de
jardines de infantes públicos y
algunos privados, dos tercios de
los niños y niñas de 3 años en
contextos de pobreza y el 60%
del total de niños y niñas de esta edad están matriculados en
educación inicial.
Por su parte el MEC se encuentra en un proceso de fortalecimiento del sistema de
orientación, asesoramiento y
40
control de la calidad de la atención brindada por los centros
de educación infantil privados,
los cuales fueron censados en el
año 2007. Asimismo se destaca
la elaboración del Diseño Básico Curricular para niños/as de 0
a 36 meses.
En educación secundaria se ha
ampliado la infraestructura de
centros educativos y se han refaccionado edificios en uso. Asimismo el nuevo Plan de Estudios que rige desde el año 2006,
a la vez que reformuló y actualizó la currícula, aumentó en forma significativa la carga horaria
semanal a 39 horas de clase en
el Ciclo Básico y la cantidad de
turnos por centro educativo se
redujo a dos en lugar de tres. En
bachillerato la carga horaria semanal del nuevo Plan es de 36
y 34 horas de clase por semana.
Por su parte en la educación
técnico-profesional de nivel
medio también se han realizado
mejoras en el ciclo básico y en
el bachillerato tecnológico, a la
vez que se implementó el programa de formación profesional
de base, orientado a la culminación del ciclo básico por parte
de adolescentes y jóvenes de 15
años y más, bajo una modalidad
pedagógica innovadora basada
en talleres. Estas medidas impactarán sobre la calidad de la
educación, la retención y reinserción de los estudiantes.
Una mención especial debe
hacerse a la implementación
del Plan Ceibal destinado a
asegurar el acceso a las nuevas
tecnologías de información y
transmisión de datos a todos los
alumnos de la educación primaria que recibieron un computador personal portátil con
la correspondiente conexión a
internet. Esta política de alcance universal aporta un poderoso
instrumento, a la vez, educativo
y de integración, ya que todos
los escolares acceden de igual
manera a los beneficios del Programa independientemente de
la condición socio – educativa
de su hogar.
Expandir articuladamente la
cobertura pública en educación inicial destinada a los
tres años de edad, sumando los
esfuerzos de los distintos dispositivos existentes en las distintas
órbitas públicas a fin de cumplir
con la meta de atender a todos
los niños y niñas de 3 años pertenecientes a hogares en situación de pobreza y la demanda
social de las familias con niños
y niñas de esta edad.
Expandir el tiempo pedagógico y de la modalidad de
maestros comunitarios en
educación primaria, mejorando la calidad de los aprendizajes
a efectos de contribuir en los
rendimientos educativos en los
niveles superiores.
Mejorar la calidad de la educación, en particular en el primer
y segundo ciclo de educación
secundaria. Este desafío es pertinente porque los contenidos y
metodologías deben estar adecuándose en forma permanente
a las cambiantes demandas de
un mundo en el cual las nuevas tecnologías de información
y transmisión de datos se han
instalado definitivamente. Asimismo, la mejora de la calidad
es un requisito fundamental para retener a los estudiantes en la
educación media.
Recuperar la pertinencia de
la educación secundaria para
los jóvenes y sus familias y la
expectativa de movilidad social ascendente vinculada a la
culminación del ciclo secundario.
Eliminar las asimetrías existentes en cuanto a logros obtenidos por los alumnos de
educación media ya sea entre
el subsector público y privado,
como al interior del subsector
público.
Continuar avanzando en la
oferta de programas y dispositivos destinados a la educación
de adultos.
41
Objetivo 3
Promover la
igualdad entre
los sexos y la
autonomía de la
mujer
44
Promover
la igualdad
entre los
sexos y la
autonomía
de la mujer
Metas Mundiales
Metas Nacionales
• Meta 4 – Eliminar las
desigualdades entre los
géneros en la enseñanza
primaria y secundaria,
preferiblemente para el año
2005, y en todos los niveles de
la enseñanza antes de fines
del 2015
• Meta 4 – Eliminar las
desigualdades de género
en las oportunidades y
condiciones de trabajo y en
los niveles decisorios públicos
y privados.
Indicadores
Indicadores
• Relación entre niñas y niños
en la educación primaria,
secundaria y superior
• Relación entre las tasas de
alfabetización de las mujeres
y los hombres de 15 a 24
años.
• Proporción de mujeres entre
los empleados asalariados en
el sector no agrícola
• Proporción de puestos
ocupados por mujeres en el
parlamento nacional.
• Relación entre la Tasa de
Actividad Femenina (TAF) y la
Tasa de Actividad Masculina
(TAM)
• Relación entre la Tasa de
Desempleo Femenina (TDF)
y la Tasa de Desempleo
Masculina (TDM)
• Relación entre la
remuneración media por hora
de mujeres y hombres según
años de instrucción.
• % de bancas ocupadas por
mujeres en el Parlamento.
• Razón entre mujeres y varones
en puestos jerárquicos
públicos y privados.
tendencias
La Meta Nacional que refiere a
superar las desigualdades de género pone énfasis en las oportunidades y condiciones de trabajo; toma de decisiones, tanto
a nivel público como privado; y
representación parlamentaria.
Los indicadores propuestos,
describen la situación de varones y mujeres en el mercado de
empleo midiendo su incorporación al mismo, las diferencias
salariales, la situación frente al
desempleo, y los cargos en lugares de toma de decisiones.
La relación entre la Tasa de Actividad Femenina (TAF) y la
Tasa de Actividad Masculina
(TAM) muestra la disposición a
formar parte de la oferta laboral
de mujeres y hombres. El ratio
entre ambas tasas indica la cercanía, o distancia, a la igualdad
entre ambos sexos.
La serie de datos 1990-2009
muestra un comportamiento
estable de la tasa de actividad
masculina durante todo el período con un rango de 5 puntos
entre su mínimo y su máximo
(69,0 en 2003 y 74,4 en el primer semestre 2009); mientras
que se observa una evolución
creciente pero lenta de la tasa
de actividad femenina.
Si bien se constata una progresiva disminución de la brecha
entre ambas tasas, hay factores
claves (responsabilidades familiares, disponibilidad de tiempo
para la búsqueda de nuevos em-
El informe del Instituto Nacional de Estadística sobre el
módulo de Uso del Tiempo de la
Encuesta Continua de Hogares
2007, da cuenta de la disparidad existente entre los tiempos
dedicados al trabajo no remu-
AÑO
ACTIVIDAD
TAF
TAM
TAF/TAM
1990
43,5
73,2
59,4
1991
43,8
73,3
59,8
1992
44,7
72,6
61,6
1993
44,1
73,1
60,3
1994
45,6
73,1
62,4
1995
46,6
73,8
63,1
1996
46,5
71,8
64,8
1997
45,9
71,4
64,3
1998
49,3
73,5
67,2
1999
48,8
72,1
67,6
2000
49,3
71,9
68,5
2001
51,0
72,2
70,7
2002
49,4
70,7
69,9
2003
49,0
69,0
70,9
2004
48,7
70,1
69,5
2005
49,5
69,3
71,4
2006
50,9
72,3
70,4
2007
52,5
74,0
70,9
2008
53,4
73,1
73,1
2009*
53,7
74,4
72,3
Gráfico 22: Relación entre la Tasa de Actividad Femenina
(TAF) y la Tasa de Actividad Masculina (TAM) 1990/2009
80
70
60
50
40
30
20
10
TAF
El segundo indicador propuesto
para medir esta Meta es la Relación entre la Tasa de Desempleo
Femenina (TDF) y la Tasa de
Desempleo Masculina (TDM),
siendo la tasa de desempleo un
indicador de la incapacidad de
absorción de los trabajadores y
trabajadoras por parte del mer-
2008
2009*
2007
2006
2005
2004
2003
2001
2002
1999
2000
1998
1996
1997
1995
1994
1992
0
1993
Los recientes estudios sociológicos que han abordado la problemática de la inserción de las
mujeres en el mercado laboral,
ponen énfasis en la dispar dedicación de varones y mujeres al
trabajo no remunerado, repercutiendo esta situación desigual
en las oportunidades y posibilidades de acceso y permanencia
en el trabajo remunerado. “La
redefinición de la noción de trabajo que incorpora al trabajo no
remunerado supone una ruptura conceptual necesaria para dar
cuenta de esa importante parte
de las actividades humanas, que
quedan invisibilizadas, pero que
son indispensables para el bienestar” (INE, 2008).
1991
“Las entradas y salidas de la mujer en el mercado, vinculadas al
ejercicio de tareas de cuidado, la
necesidad de optar por formas de
inserción que le brinden posibilidad de ejercer la doble jornada de
trabajo y la valorización diferencial del trabajo en función de los
patrones culturales hoy vigentes
generan un cúmulo de factores
que afectan la igualdad de oportunidades y limitan la autonomía de la mujer”. (Giacometti,
2007)
nerado dentro de la familia,
siendo ésta una responsabilidad
prácticamente exclusiva de las
mujeres. Las mismas dedican,
en promedio, un 65% de su
tiempo al trabajo no remunerado y el 35% restante al trabajo
remunerado, mientras que los
varones dedican, promedialmente, 28% al trabajo no remunerado y el 72% al trabajo
remunerado(INE, 2008). La
incorporación de las mujeres al
trabajo remunerado no las ha
eximido de sus roles tradicionales vinculados a la reproducción
social, pues los hombres se han
volcado escasamente a las actividades no remuneradas realizadas en los hogares.
1990
pleos y capacitaciones, etc.) que
hacen a la permanencia de esa
distancia.
45
TAM
Fuente: INE
*2009 Datos del primer trimestre
* A partir de Enero de 2006, la Encuesta Continua de Hogares Ampliada pasa de cubrir solamente
localidades de 5000 y mas habitantes a tener representatividad
nacional. Los datos fueron corregidos hacia atrás de forma que
resultaran comparables.
La brecha entre ambas tasas
se ha mantenido relativamente estable durante el período
analizado, lo cual da cuenta
del carácter estructural de esta
inequidad. Para el año base, según indica el gráfico 23, la TDF
registra un valor de 11,4 puntos
mientras que la TDM es para el
mismo año de 7,1, disparándose a 21,1 y 13,5 respectivamente en el pico más alto en la crisis
económica. A partir de 2005,
en un contexto de importante
crecimiento económico, la evolución de ambas tasas comienza
a revertirse, alcanzando en el
primer trimestre 2009 valores
sustancialmente menores, 10,2
puntos para la TDF y 5,2 para
la TDM. Para el primer trimestre de 2009 la tasa de desempleo
global de la economía se sitúa
en 7,5 puntos.
No obstante cabe destacar que,
aún cuando en el período 20052009 se alcanzaron registros
históricos de reducción del desempleo, tanto femenino como
masculino, subsiste una diferencia importante de la situación
de desempleo entre hombres y
mujeres.
Gráfico 23: Relación entre la Tasa de Desempleo
Femenina (TDF) y la Tasa de
Desempleo Masculina (TDM)
25
20
15
10
5
2008
TDF
El indicador utilizado para medir la diferencia de remuneraciones entre hombres y mujeres
se define como la relación entre
la remuneración media por hora de mujeres y hombres según
años de instrucción. El cálculo
se realiza por hora para aislar el
efecto de las diferencias de horas trabajadas entre hombres y
mujeres y por años de instrucción para comparar trayectorias
o inversiones en capital escolar
similares.
Según datos del Sistema de Información de Género del Instituto de las Mujeres (Inmujeres), la remuneración media de
las mujeres por hora de trabajo
se encuentra, en promedio, 10
puntos porcentuales por debajo
de la de los hombres, con excepción de los maestros y profesores y egresados de UTU. Las
brechas de ingreso se evidencian
asimismo cuando se las vincula
con los niveles de instrucción
alcanzados, Entre los que alcanzaron 13 y más años de estudio, la brecha alcanza su mayor
magnitud.
2009*
2006
2007
2005
2004
2002
2003
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1993
1994
0
1991
cado laboral en función de las
personas que ofrecen su trabajo en el mismo. La relación de
ambas tasas indica las diferencias entre mujeres y hombres en
cuanto a la dificultad de encontrar un empleo. Por lo tanto es
una medida de la inequidad de
género en el espacio del trabajo
remunerado. Un aumento (disminución) en dicha relación
indica una mayor inequidad
(equidad) a la hora de encontrar empleo bajo el supuesto de
igual dotación de capital humano entre hombres y mujeres.
1992
46
TDM
Fuente: INE
*2009 Datos del primer trimestre
Localidades de 5000 y más habitantes
AÑO
DESEMPLEO
TDF
TDM
TDF/TDM
1991
11,4
7,1
160,6
1992
11,8
6,8
173,5
1993
11,8
6,8
173,5
1994
12,1
7,1
170,4
1995
12,9
7,6
169,7
1996
14,4
10,0
144,3
1997
14,7
8,8
166,4
1998
13,0
7,8
167,0
1999
14,6
8,7
167,8
2000
17,0
10,9
156,5
2001
19,8
11,5
171,7
2002
21,1
13,5
156,5
2003
20,8
13,5
153,7
2004
16,5
10,2
161,6
2005
15,3
9,6
159,7
2006
12,6
7,1
177,5
2007
12,8
6,8
188,2
2008
10,1
5,4
188,2
2009*
10,2
5,2
197,3
CUADRO 3:
47
Relación entre la remuneración media por hora de mujeres y hombres según nivel educativo
alcanzado
AÑO
Hasta
Primaria
Sec.
Incomp.
Sec.
Completa
UTU
Maestros
y profesores
1990
0,68
0,73
0,64
0,71
0,71
0,65
0,75
0,73
1992
0,73
0,72
0,61
0,75
0,99
0,68
0,71
0,76
1994
0,76
0,69
0,68
0,82
0,77
0,64
0,59
0,76
1996
0,83
0,83
0,69
0,75
1,17
0,64
0,59
0,81
1998
0,87
0,77
0,73
0,80
0,91
0,71
0,73
0,83
2000
0,89
0,86
0,77
0,84
0,96
0,69
0,82
0,88
2002
0,97
0,83
0,86
0,98
0,82
0,70
0,57
0,88
2004
0,99
0,89
0,77
0,91
0,76
0,71
0,59
0,89
0,73
no
corresp.
0,98
0,73
0,66
0,88
0,75
no
corresp.
1,05
0,69
0,68
0,88
2006
2007
0,83
0,84
0,80
0,79
Universid.
Universid.
CompleIncomp.
ta
Total
Fuente: Sistema de Información de Género, Inmujeres, Elaborado a partir de INE, ECH.
Nota: a partir de 2006 la ECH cambia la forma de preguntar el nivel educativo y UTU se distribuye, en función
de la exigencia que requiere, a secundaria, terciaria o universitaria, lo cual no permite desagregarlo.
CUADRO 4:
Brechas de ingreso según años de estudio - población de 25 años y más
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0a3
95
100,9
90
105,5
90,4
82,6
80
82,8
4a6
80,9
83,4
85,9
83,6
83,4
77,2
79,6
78,6
7a9
80,7
80,4
73,4
75,3
75
76,2
76
70
73
79
71,3
82,1
75,7
70,7
76
75,1
72,1
73,5
68,2
67,3
70,9
70,3
75,1
66,5
87
90,7
83,8
85,1
86,9
85,9
91,2
85,6
10 a 12
13 y más
Total
Fuente: Sistema de Información de Género – INMUJERES
Nota: los datos 2001-2005 son para localidades de 5000 y más habitantes. Los datos 2006-2008 son para el total
país. El año 2008 no incluye el mes de enero por problemas en el relevamiento de la información.
En materia de participación
política el porcentaje de bancas
ocupadas por mujeres en el Parlamento ha pasado de un 0,8%
en el período 1985 – 1990 a un
11.5% en 2005 – 2010.
Dado que los períodos parlamentarios tienen una duración
de 5 años, el margen de tiempo
para alcanzar la meta se reduce
sustancialmente pues, para el
caso específico de Uruguay el
año meta queda comprendido
dentro del próximo período de
gobierno (2010-2015). En tal
sentido las acciones que pueden
implementarse hacia su cumplimiento, en general, se restringen al año ó meses preelectorales, tiempo en el cual se elaboran las listas de candidatos.
48
A este respecto, cabe destacar
que se ha dado un paso muy
significativo hacia el logro de
la meta con la aprobación de la
Ley 18.476 en marzo de 2009
que declara “... de interés general la participación equitativa de
ambos sexos en la integración de
los órganos electivos Nacionales y
Departamentales y de dirección
de los partidos políticos...”, debiendo cada lista incluir en su
integración personas de ambos
sexos en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el
total de la lista presentada o en
los primeros quince lugares de
la misma. Esta Ley entrará en
vigencia en dos etapas: para la
integración de las autoridades
nacionales y departamentales de
los partidos políticos comienza
a regir a partir de las elecciones
internas de junio de 2009; y
para las elecciones nacionales y
departamentales se aplica a partir de 2014.
CUADRO 5:
de sus debilidades en materia de
equidad de género.
La aprobación de la misma es
además una clara señal de los
efectos positivos que han tenido las numerosas acciones que,
tanto desde el gobierno como
desde la sociedad civil organizada, se han promovido para
modificar el equilibrio actual de
poder entre mujeres y hombres.
El último indicador propuesto
para medir las desigualdades de
género es la razón entre mujeres
y varones en puestos jerárquicos
públicos y privados. El mismo da
cuenta de la equidad o inequidad existente en las empresas,
públicas o privadas, en cuanto
al reconocimiento de sus trabajadoras con respecto a sus trabajadores a la hora de ocupar
puestos de jerarquía en la toma
de decisiones. Este es uno de los
indicadores que da mayor visibilidad a la distribución desigual
Porcentaje de mujeres electas para ocupar cargos en
el Parlamento
Período
Diputadas
Senadoras
Legisladoras
%
1985-1990
1
0
1
0,80%
1990-1995
7
0
7
5,40%
1995-2000
8
2
10
7,70%
2000-2005
13
3
16
12,30%
2005-2010
12
3
15
11,50%
La aplicación de esta Ley, comúnmente conocida como Ley
de Cuotas, permitirá comenzar
a revertir la baja participación
política de las mujeres que históricamente ha tenido el país y
que ha sido señalada como una
Fuente: Poder Legislativo
Nota: se calcula en base a los cargos electos por acumulación de
votos, se excluyen del conteo los
puestos asumidos por suplencias.
del poder en el ámbito laboral y
que, constituye además, una de
las dimensiones que limitan la
autonomía de la mujer.
Gráfico 24: Mujeres y Hombres en puestos jerárquicos
Públicos y Privados - 1993/2007
2005-2007
2002-2004
1999-2001
1996-1998
1993-1995
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Mujeres
Fuente: Anuario Estadístico 2008
INE – ECH
90%
100%
Hombres
En relación a la promoción de
la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en
general, Uruguay ha dado pasos
significativos en la actual administración de gobierno para
avanzar hacia la concreción de
acciones que superen lo meramente declarativo.
En tal sentido y con el objetivo
de jerarquizar el cumplimiento
de los derechos de la mujer, se
reformula el Instituto Nacional
de las Mujeres (Inmujeres, ex
Instituto de la Mujer y la Familia), insertándolo en el Ministerio de Desarrollo Social,
asignándole potestades de organismo rector de las políticas
públicas de igualdad de género.
En mayo de 2007 el Poder Ejecutivo aprueba el primer Plan
Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos que tiene
como objetivo “...contribuir a
la igualdad de oportunidades y
derechos, y la no discriminación
de las mujeres, con una herramienta integral e integradora que
posibilite la articulación de las
instituciones y de las políticas públicas en la sociedad uruguaya”.
Abarca el período 2007 – 2011
y fue construido mediante un
proceso participativo a través de
Asambleas departamentales en
todo el territorio nacional.
Se crea también en la órbita del
Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES) el Consejo Nacional
Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género presidido por Inmujeres, el cual está
integrado por representantes
del Poder Ejecutivo, del Poder
Judicial, del Congreso de Intendentes, de la Universidad de la
República y de la Sociedad Civil organizada.
Existen además una serie de
compromisos establecidos en
diversas Convenciones Internacionales, ratificados por el Estado uruguayo, que propenden
a asegurar la igualdad y la no
discriminación de las mujeres.
Entre ellos se destacan: la Convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer - CEDAW
(1981) y su protocolo Facultativo (2001); la Convención para
prevenir, sancionar y erradicar
la violencia hacia las mujeres –
Belém do Pará, Brasil (1996) y
el Consenso de Quito (2007)
Asimismo, en marzo de 2009 se
crea el Sistema de Información de
Género (SIG) con el objetivo de
sistematizar, ordenar y analizar
49
50
información para la construcción de indicadores de género
que serán un insumo fundamental para instituciones, actores políticos y organizaciones
sociales, hacia la toma de decisiones en materia de políticas
públicas y acciones relativas a
la equidad de género. También
será de utilidad para elaborar
estadísticas de género que evidencien los ámbitos en los que
se producen y reproducen las
inequidades entre varones y
mujeres.
hacia el alcance de la
meta
En Uruguay, la meta nacional
definida abarca las principales
dimensiones que atraviesan la
problemática de la desigualdad
de género, como lo son la participación en el mercado laboral
y en los niveles decisorios, tanto
públicos como privados.
No obstante, es preciso continuar avanzando en la identificación de las causas que generan y explican esas desigualdades, lo cual posibilitará el desarrollo de acciones concretas y el
diseño de estrategias específicas
de intervención. De igual forma, es necesario profundizar los
estudios sobre el Uso del Tiempo y la distribución del Trabajo
No Remunerado entre mujeres
y varones, lo cual se considera
fundamental para abrir caminos
hacia la construcción de políticas de cuidados.
Los desafíos para asegurar el
cumplimiento de este Objetivo
refieren a:
Fortalecer el Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades
y Trato en el Empleo, actualmente integrado al Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos dotándolo de
recursos humanos, financieros
y de mecanismos que permitan
evaluar su cumplimiento.
Jerarquizar la rectoría en las
políticas de equidad de género para el cumplimiento
de su transversalización en el
Estado; dotando a los mecanismos de género ministeriales
y departamentales, de recursos
necesarios, tal como lo recomienda la plataforma de acción
de Beijing.
Desarrollar políticas activas
de empleo para las mujeres
atendiendo a la brecha persistente entre la tasa de desempleo
femenina y masculina, así como
fomentar políticas para la corresponsabilidad en el ámbito
doméstico.
Lograr la paridad en los espacios de toma de decisión tanto
públicos como privados.
Objetivo 4
Reducir la
mortalidad de
los niños
menores de 5
años
54
Reducir la
mortalidad
de los niños
menores de 5
años
Metas Mundiales
Metas Nacionales
• Meta 5 – Reducir en dos
terceras partes, entre 1990
y 2015, la mortalidad de los
niños menores de 5 años
• Meta 5 – Reducir en dos
terceras partes, entre 1990
y 2015, la mortalidad de los
niños menores de 5 años
Indicadores
Indicadores
• Tasa de mortalidad de niños
menores de 5 años
• Tasa de mortalidad neonatal
• Niños de un año vacunados
contra el sarampión
• Tasa de mortalidad de niños
menores de 5 años
• Tasa de mortalidad infantil
• Tasa de mortalidad infantil
• Tasa de mortalidad
posneonatal
• % de niños con bajo peso al
nacer
tendencias
El análisis de los Objetivos del
Milenio que refieren a salud es
necesario hacerlo en el marco
de los principios que orientan el
derecho a la salud. En tal sentido es que se considera un factor
decisivo, tanto para el bienestar
humano como para el logro de
un desarrollo de una sociedad
con equidad, la salud de las personas.
Específicamente, el objetivo de
reducir el número de muertes
en la niñez está estrechamente
ligado al aumento de la esperanza de vida al nacer.
Para medir la evolución de la
mortalidad infantil se utilizan
dos indicadores directos, mortalidad infantil y mortalidad de
niños menores de 5 años; y uno
indirecto, porcentaje de niños
con bajo peso al nacer.
El indicador definido como
mortalidad infantil refiere a
los niños menores de un año
y su estudio se realiza en base
a los eventos producidos en dos
etapas bien diferenciadas. Un
primer período que abarca los
primeros 28 días de vida, denominado neonatal; y un segundo
período que abarca desde el primero hasta los 12 meses de vida
del niño, denominado posneonatal. Esta clasificación es muy
importante pues la evolución de
la tasa neonatal y pos neonatal
explica el comportamiento de la
tasa global.
A su vez el comportamiento de
la tasa de mortalidad de niños
Si se analiza la evolución de la
tasa de mortalidad infantil según sus componentes (neonatal
y postneonatal), se observa que
ambas tasas han disminuido,
aunque la mortalidad neonatal
ha descendido más lentamente
que la postneonatal.
Durante el último decenio la
disminución de la mortalidad
infantil en el Uruguay se ha
realizado en mayor medida a
expensas de la mortalidad posneonatal, lo que determina un
mayor peso relativo de la mortalidad neonatal, considerado el
componente «duro» de la tasa
ya que los factores que intervienen en él son más difíciles de
controlar pues exigen tecnologías más avanzadas y costosas.
Si bien la tasa de mortalidad
posneonatal es relativamente
baja sigue siendo aún alta para
el nivel que podría tener el país,
dado que es allí donde se halla
Gráfico 25: Tasas de Mortalidad cada 1000 nacidos vivos
25
20
15
10
5
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
0
1992
Los avances alcanzados en las
últimas décadas sobre el control
de estas afecciones han permitido la caída de ambas tasas, cuya
evolución da cuenta de una sostenida disminución en el período comprendido entre 1990 y
2008.
el mayor número de muertes
evitables (componente «blando»). Por otra parte cabe destacar que en relación a las muertes
de niños entre 1 y 5 años, la
principal causa son los accidentes (causas externas).
1990
menores de 5 años se explica
mayormente por la mortalidad
de los menores de un año, por
ello los cuidados pre y pos natales son factores que están estrechamente vinculados a la mejora permanente de los resultados.
Las principales causas de muerte en el periodo postneonatal
son las infecciones respiratorias
agudas (IRA) y las enfermedades diarreicas (DEA).
55
Mortalidad infantil(menores de 1 año)
Mortalidad de menores de 5 años (0 a 5)
Año
Mortalidad infantil
(menores de 1 año)
Mortalidad de menores de 5 años (0 a 5)
1990
20,4
23,4
1991
21,1
23,6
1992
18,7
21,6
1993
20,1
23,3
1994
18,9
21,5
1995
19,6
21,8
1996
17,5
20,5
1997
16,6
18,8
1998
16,4
19,0
1999
14,5
16,9
2000
14,1
16,5
2001
13,8
16,3
2002
13,6
15,6
2003
14,9
17,2
2004
13,2
15,4
2005
12,7
15,4
2006
10,6
12,4
2007
11,9
12,7
2008
10,6
12,6
Fuente: Depto de Información Poblacional - Estadísticas Vitales - DIGESAMSP
56
Gráfico 26: Tasas de mortalidad neonatal y posneonatal
cada mil nacidos vivos
14
12
10
8
6
4
2
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
tasa de mortalidad neonatal (primeros 28 días de vida)
tasa de mortalidad pos neonatal (29 a 365 días)
Año
tasa de mortalidad neonatal
(primeros 28 días de vida)
tasa de mortalidad
pos neonatal (29 a 365
días)
1990
11,5
8,9
1991
12,3
8,8
1992
10,6
8,1
1993
11,7
8,5
1994
11,3
7,7
1995
10,8
8,8
1996
9,7
7,9
1997
9,1
7,8
1998
8,8
7,7
1999
8,5
5,9
2000
7,9
6,1
2001
8,0
5,9
2002
8,0
5,7
2003
8,3
6,6
2004
7,7
5,5
2005
7,1
5,6
2006
6,4
4,2
2007
6,7
5,2
2008
5,8
4,7
En relación al indicador que
mide el porcentaje de niños con
bajo peso al nacer, la importancia de su seguimiento radica en
la influencia que tiene el peso
del niño al nacer sobre sus posibilidades de sobrevivencia durante su primer año de vida. En
la serie en estudio las cifras se
han mantenido estables en un
Fuente: Depto de Información
Poblacional - Estadísticas Vitales DIGESA-MSP
rango no mayor a 2 puntos porcentuales. La cifra más baja se
registra en el año 1998 donde
un 6,9% de los nacimientos fueron de bajo peso, mientras que
el valor más alto corresponde al
año 2003 con un 9,1%. Entre
los años 2004 y 2007 la cifra
se mantiene estable en un promedio de 8,5%. Cabe señalar
que a partir de 2006 se propone
un cambio en la metodología
de cálculo de este indicador. Si
bien el mismo se define como
el cociente entre el número de
niños nacidos vivos con un peso menor a los 2,5 kg y el número total de nacimientos en el
mismo año, se debe desagregar
considerando la semana de gestación en que se produjo el nacimiento.
Esta descomposición del indicador permite distinguir entre
el porcentaje de niños nacidos
prematuros (gestación menor a
37 semanas), y el porcentaje de
niños nacidos a término (gestación mayor a 37 semanas) con
un peso inferior a 2,5 kg (bajo
peso). Si bien ambos sucesos
están estrechamente vinculados
con el estado de salud de la madre, las causas que los producen
pueden ser sustancialmente diferentes.
Del análisis de esta distinción
entre ambos indicadores surge
que el porcentaje global se explica mayormente por el número de nacimientos prematuros,
y por ello la necesidad de hacer
foco en el estudio de estos episodios.
El bajo peso al nacer está asociado en forma significativa con:
a) la presencia de anemia en la
madre cuando se detectó el embarazo, b) un aumento de peso
materno menor a 8 kilogramos
en el embarazo, c) el hábito de
fumar durante el mismo, d) antecedentes de bajo peso al nacer
en partos anteriores, e) la presencia de hipertensión arterial
desde antes de la gestación y f )
la consulta prenatal extemporánea.
Las consecuencias inmediatas
son una mayor morbilidad y
mortalidad neonatal e infantil,
por lo tanto las medidas de prevención serán las más eficaces.
y constante mejora de las políticas económicas, sociales y sanitarias, con énfasis en acciones
dirigidas a los grupos con mayor riesgo de exclusión, es posible pronosticar un escenario
positivo en relación al alcance
de la meta en 2015, que deberá
registrar una tasa global de 7,8
por cada mil nacidos vivos.
Gráfico 27: Avance hacia la meta:
Mortalidad en menores de 5 años
7,8
Meta 2015
12,6
Avance a 2008
23,4
Situación 1990
Por otro lado la desnutrición intrauterina o temprana compromete múltiples órganos, tejidos
y funciones, asociándose muy
fuertemente con el desarrollo
en la vida adulta del denominado «síndrome X» (obesidad,
hipercolesterolemia, hipertensión arterial, resistencia a la insulina y diabetes) y afecta tres
veces más a las mujeres que a
los hombres.
En síntesis, la reducción de
la tasa de mortalidad en niños
menores de un año a la mitad
(10,6) para el período 19902008 ha sido particularmente
importante, lo cual indica que
las políticas y programas de salud dirigidos a la atención de la
primera infancia han dado buenos resultados, incidiendo de
manera positiva en la baja de la
mortalidad de menores de cinco
años. De mantener continuidad
57
0
5
10
15
20
25
de apoyo
Fuente: elaboración propia en base a datos del MSP
La principal iniciativa de este
período de gobierno ha sido la
creación del Sistema Nacional
Integrado de Salud (SNIS). Sus
líneas estratégicas centrales en
relación al modelo de atención
establecen1:
• Modificar el modelo asistencialista hacia un modelo
apoyado en el concepto de
integralidad, prevención
y promoción de salud con
enfoque de riesgo social, de
género y reducción de daños. Para ello se propone la
priorización de las acciones
en el Primer Nivel de Atención coordinadas en forma
de red por parte de todos
los efectores de salud
• Fortalecer la cobertura de
salud en las áreas priorizadas en función del riesgo
social y sanitario: infancia y
adolescencia.
• Obtener un diagnóstico
precoz de enfermedades y
asegurar una adecuada información epidemiológica
y colectivización de la información relevada.
1
Programa Nacional de Salud de la Niñez, pág.7.
58
En función de estos objetivos se
crean los siguientes programas:
Programa Nacional de Salud de
la Niñez, Programa Nacional de
Salud Adolescente, y Programa
Nacional de Salud de la Mujer y
Género.
Merece especial destaque el Programa de Salud de la Niñez, cuyo principal objetivo es brindar
acciones de control en salud a
niños/as desde el nacimiento
hasta los 14 años por parte de
actores interdisciplinarios con
promoción y apoyo a la madre
y a la familia.
Asimismo debe hacerse especial
mención al Programa Aduana.
Si bien el mismo surge en el año
1971 como respuesta a los altos
índices de mortalidad infantil
que se registraban en la época, a
partir de 2007, en el marco del
Plan de Equidad, es reformulado tanto en su cobertura como
en su diseño. Actualmente se
está implementando en todo el
territorio nacional, y la captación y seguimiento del niño se
extiende hasta su segundo año
de vida.
Este instrumento básicamente
propone la mejora en el primer
nivel de atención de los recién
nacidos egresados de la maternidad, captándolos antes de su
egreso y derivándolos a los centros de atención próximos a su
domicilio. Este procedimiento
implica la salida custodiada desde el centro asistencial donde
nace el bebe, paso de aduana hacia el primer nivel de atención,
a quien se le informará qué niños llegarán para su control.
Desde el año 2008, se instrumenta un convenio entre MSPASSE-INAU-CAIF-MIDES,
para fortalecer las prestaciones
dirigidas a embarazadas y niños
menores de 3 años pertenecientes a sectores socioeconomicos
más vulnerables.
En otra área programática desarrollada por el MSP, se destaca la
política de control del tabaquismo, que tiene un alto impacto
sobre la salud de los uruguayos,
pero muy especialmente sobre
el correcto desarrollo del embarazo, por su relación con la
prematurez y el bajo peso de los
recién nacidos.
Por su parte el Banco de Previsión Social, a través del Servicio
Materno Infantil presta atención integral a la embarazada y
al niño beneficiario de Asignaciones Familiares de BPS. Sus
áreas de trabajo son educación,
salud, discapacidad y alimentación.
Teniendo en cuenta el buen
desempeño registrado en los
últimos años principalmente en
las tasas de mortalidad neonatal
y posneonatal, el desafío que el
sector salud enfrenta en esta materia es hacer foco en las causas
de muerte infantil más difíciles de evitar, cuyo tratamiento
requiere de personal y recursos
técnicos altamente especializados y cuyo costo es elevado.
En este sentido cabe destacar la
importancia que reviste el fortalecimiento del primer nivel
de atención en los sistemas de
salud, en tanto se hace especial
énfasis en captación precoz y
control de embarazos (sobre
todo en sectores vulnerables), lo
cual incide directamente en las
tasas de prematurez y bajo peso
al nacer, principales componentes de la mortalidad infantil. Este cambio en el modelo de atención favorece también la detección oportuna de enfermedades
a través del diagnóstico precoz,
principalmente las infecciones
respiratorias, todo lo cual permitirá revertir la incidencia de
algunas de estas causas así como
la reducción de otras, también
prevenibles, como los accidentes.
Objetivo 5
Mejorar la
salud materna
62
Mejorar
la salud
materna
ODM 5 Meta Nacional 6A
Metas Mundiales
Metas Nacionales
• Meta 6A: Reducir la
mortalidad materna en tres
cuartas partes entre 1990 y
2015
• Meta 6A – Reducir entre 1990
y 2015, la mortalidad materna
en tres cuartas partes
Indicadores
Indicadores
• Tasa de mortalidad materna
• Partos con asistencia
de personal sanitario
especializado
• Tasa de mortalidad materna
por 10000 nacimientos vivos
• % de embarazos captados en
el primer trimestre
• % de partos asistidos
por personal de salud
especializado
La tasa de mortalidad materna es definida como el número de
defunciones relacionadas con causas vinculadas al embarazo, parto, puerperio y aborto. En este sentido se destaca la importancia
primordial que tiene sobre la salud materna la atención peri natal.
El mismo es un factor determinante no sólo en lo que refiere a la
salud de la mujer sino también por sus efectos sobre la reducción
de la mortalidad infantil.
Dado que la captación temprana del embarazo repercute directamente en la disminución de los riesgos asociados a las complicaciones relacionadas con la gestación, el parto y el puerperio, los
Programas que desarrolla el MSP en este sentido hacen énfasis en
la aplicación de políticas de salud preventivas tanto en relación a
63
la madre como al feto en gestación.
Con respecto a la meta establecida, en Uruguay se destacan los
siguientes avances: casi la totalidad de los partos son asistidos
institucionalmente y el 90% de
los embarazos son captados en
el primer y segundo trimestre.
Teniendo en cuenta los valores
que registran estos indicadores
y las acciones y programas que
desarrolla el MSP relativos a la
atención de la mujer embarazada, es posible estimar el alcance
de la meta en 2015.
Gráfico 28: Tasas de Mortalidad Materna por 10 mil nacimientos vivos
Evolución según trienios definidos
3
Período
Defunciones maternas
Tasa
promedio
1990/92
44
2,7
1993/95
39
2,3
1996/98
39
2,3
1999/01
34
2,1
2002/04
38
2,5
2005/07
31
2,2
2,5
2
1,5
1
0,5
2005/07
2002/04
1999/01
1996/98
1993/95
1990/92
0
Tasa promedio
Considerando la importancia
que reviste el adecuado control
del embarazo en todas sus etapas, es hacia este objetivo que se
deben orientar todos los esfuerzos. Las evolución de las cifras
que registra el período analizado es positiva, pues el aumento de los controles en el primer
trimestre ha sido sostenido,
destacándose los niveles obtenidos en 2007 como resultado
de las políticas de prevención y
cuidado de las mujeres embarazadas aplicadas por el MSP. No
obstante, aún queda un camino
por recorrer en materia de intervención (sobre todo educativa), pues la cifra de embarazos
captados en el tercer trimestre,
considerados de riesgo, es aún
alta (10% en 2007).
Fuente: elaboración propia en base a datos del MSP
Nota: A fin de que la comparación se efectúe sobre cifras estables se
agrupó la serie en trienios, lo cual permite visualizar con mayor precisión
la evolución de la tasa, cuya tendencia a la baja en los últimos 3 años
es muy clara. Por tanto, a los efectos estadísticos, no es conveniente
graficar año por año pues las cifras, al ser tan bajas, tienen oscilaciones
muy fuertes.
64
Gráfico 29: Captación de embarazos según trimestre de gestación
70
60
50
40
30
20
10
0
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
% cap 1º Trimestre
20
02
20
03
20
04
% cap 2º Trimestre
20
05
20
06
20
07
% cap 3º Trimestre
Captación de embarazos según trimestre de gestación
% cap 1º
Trimestre
% cap 2º
Trimestre
% cap 3º
Trimestre
1990
30
40
30
100
1991
26
45
29
100
1992
32
41
27
100
1993
29
48
23
100
1994
29
47
24
100
1995
31
48
21
100
1996
30
49
21
100
1997
33
46
21
100
1998
34
47
20
101
1999
36
46
18
100
2000
39
45
16
100
2001
39
46
15
100
2002
42
44
14
100
2003
41
45
14
100
2004
43
46
11
100
2005
44
44
12
100
2006
45
44
11
100
2007
58
32
10
100
Total
Fuente: Sistema Informático Perinatal, DIGESA, MSP
CUADRO 6:
Tasa de Mortalidad Materna cada 10000 nacidos
vivos- Período 1990-2008
Año
Nacimientos
Defunciones maternas
Tasa
1990
56514
9
1,6
1991
54754
21
3,8
1992
54190
14
2,6
1993
56076
14
2,5
1994
55990
12
2,1
1995
56664
13
2,3
1996
58862
11
1,9
1997
58032
17
2,9
1998
54760
11
2,0
1999
54055
6
1,1
2000
52770
9
1,7
2001
51959
19
3,6
2002
51953
18
3,4
2003
50631
11
2,2
2004
50052
9
1,8
2005
47144
11
2,3
2006
47422
6
1.3
2007
47372
14
2,9
2008*
47474
7
1,5
CUADRO 7:
Fuente: Dpto. de Información Poblacional, Estadísticas Vitales- DIGESA, MSP
2008 datos provisorios.
Partos con asistencia de personal sanitario
especializado
Año
Médico
Partera
Otros
Total
1990
71,40
28,00
0,60
100,00
1991
64,30
35,00
0,70
100,00
1992
67,00
32,00
1,00
100,00
1993
65,00
33,30
1,70
100,00
1994
67,00
31,20
1,80
100,00
1995
63,00
35,00
2,00
100,00
1996
64,00
34,00
2,00
100,00
1997
66,00
32,40
1,60
100,00
1998
65,00
34,00
1,00
100,00
1999
67,00
32,80
0,20
100,00
2000
70,00
29,70
0,30
100,00
2001
67,60
32,00
0,40
100,00
2002
66,00
33,70
0,30
100,00
2003
67,00
32,70
0,30
100,00
2004
70,50
29,00
0,50
100,00
2005
68,90
31,00
0,10
100,00
2006
76,50
23,40
0,10
100,00
2007
66,80
31,80
1,40
100,00
2008
74,00
25,60
0,40
100,00
Fuente: Sistema Informático Perinatal, DIGESA, MSP
65
66
Gráfico 30: Avance hacia la meta:
Mortalidad Materna
0,7
Meta 2015
Avance trienio
1,9
2006/08*
2,7
Situación 1990/92*
0
0,5
1
de apoyo
La tasa de mortalidad materna
que registra Uruguay es la más
baja de la región, no obstante,
es un tema que se analiza con
preocupación por parte de las
instituciones de salud, pues se
trata, en la mayoría de los casos,
de muertes evitables. Durante
gran parte del período analizado, la mitad de las mismas se
originaba en casos de aborto
provocado en condiciones de
riesgo, o por deficiencias en
el proceso de atención (MSP,
2005).
Esta situación comienza a revertirse a partir de la puesta
en práctica en el año 2002, del
Programa “Iniciativas sanitarias
contra el aborto provocado en
condiciones de riesgo” llevado a
cabo por la Dirección de Iniciativas Sanitarias del Hospital
Pereira Rossell. La acción del
equipo está orientada a actuar
médicamente en el pre y postaborto, ofreciendo a la gestante
tiempos e instancias de reflexión
para valorar y rever la decisión
de interrumpir el embarazo, y,
en caso contrario, brindar ase-
1,5
2
2,5
3
soramiento a fin de minimizar
los efectos perjudiciales y evitar
daños a su salud.
En consecuencia se ha registrado una importante caída en
el número de muertes por esta
causa..
Por otra lado, y también como
parte del proceso que implicó
la implementación del nuevo
Sistema Integrado de Salud,
se crea el Programa Nacional
de Salud de la Mujer y Género,
cuyo principal objetivo es fortalecer el marco político, técnico
y operativo en que se ejecutan
las acciones de salud orientadas a las mujeres. Varias de las
medidas propuestas refieren a
la importancia del desarrollo de
una maternidad segura y responsable que propenda a evitar
las muertes prevenibles a partir
de la prevención, promoción y
educación de mujeres, niñas y
adolescentes. Específicamente
el MSP fijó, como una de las
metas de asistencia sanitaria de
los prestadores de servicios, el
cuidado de las usuarias en estado de gravidez, cuyos principales objetivos son:
*tasas promedio
Fuente: elaboración propia en base a
datos del MSP.
• El 100% de las embarazadas de la zona de influencia
captadas en el primer trimestre del embarazo,
• De los embarazos captados, el 100% con más de
6 controles al término del
mismo,
• 100% de las gestantes con
el carné y la historia SIP debidamente llenados y completos,
• El 100 % de las gestantes
controladas, con VDRL y
HIV (con consentimiento
informado) efectuados y
conocidos en el primer y en
el tercer trimestre del embarazo.
En lo que refiere al ámbito de
la salud sexual y reproductiva
se destaca la formación de una
Comisión Asesora de seguimiento y auditoría de muertes
de mujeres por embarazo, parto, cesárea y aborto, que tiene a
su cargo el análisis de los casos
que presentan estas causas. Establecida a partir del año 2006
cuenta con la participación de
actores públicos y privados, especialistas en la materia.
En el plano de captación precoz, control del embarazo y
atención adecuada del parto, se
destaca además, la aprobación
de la Ley de acompañamiento
del trabajo de parto, mediante
la cual se pretende promover
las responsabilidades familiares compartidas entre varones
y mujeres (Decreto 67/006).
Con referencia a la prevención y
control de las enfermedades con
mayor prevalencia en las mujeres son importantes los marcos
normativos que incentivan y facilitan la realización del examen
papanicolau y /o mamografía a
mujeres trabajadoras.
ODM 5 Meta Nacional 6B
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 6B - Alcanzar para 2015,
acceso universal a salud
reproductiva.
• Meta 6B - Cobertura
y acceso universal a
servicios de salud sexual y
reproductiva en condiciones
de equidad para hombres y
mujeres.
Indicadores
Indicadores
• Tasa de fecundidad
adolescente cada mil
mujeres entre 15 y 19 años de
edad
• Tasa de embarazo
adolescente
• Cobertura de atención
prenatal (por lo menos una
consulta y por lo menos
cuatro consultas)
• Necesidades insatisfechas de
planificación familiar
El segundo desafío es reducir
los embarazos de riesgo. Los
programas de prevención, promoción y educación orientados
a mujeres en edad reproductiva
implementados tanto a nivel local como nacional, son la principal herramienta para el logro
de esta meta.
• Cobertura de atención a la
mujer embarazada, cantidad
de controles y fecha de
primer control
• Gasto público en compra de
métodos anticonceptivos
• Informes nacionales de las
Comisiones de Seguimiento
y Auditorías de las Muertes
Maternas y su entrega a los
servicios de obstetricia
Si bien en el período considerado el número de embarazos
captados en el primer trimestre
prácticamente se ha duplicado,
es preciso continuar este esfuerzo hasta que todos ellos sean
captados en el primer trimestre.
• Proporción de nacimientos
de madres adolescentes
(entre 15 y 19 años de edad)
en el total de nacimientos
tendencias
Como consecuencia de haber
experimentado procesos de
transición demográfica tempranos, el Uruguay presenta una
fecundidad considerada baja en
el contexto internacional, con
una tasa global para el año 2007
de 2,02 hijos por mujer (INE,
2008). Sin embargo la tendencia muestra una evolución diferencial de la fecundidad según
estratos socioeconómicos. Los
cambios en el comportamiento
reproductivo analizados según
la posición social de los hogares
a los que pertenecen las mujeres, dan cuenta de que los niveles de fecundidad más altos se
concentran en los hogares más
pobres (Varela 2007). A su vez
las variaciones en el período
1975-2006 muestran, para todos los tramos etarios, un descenso de la fecundidad, excepto
67
68
para el grupo de 15 a 19 años
donde los niveles se han mantenido relativamente estables.
Esta situación es analizada con
preocupación por las consecuencias que la maternidad en
la adolescencia tiene sobre las
posibilidades de emancipación
de las mujeres, además de su
impacto en el circuito de reproducción de la pobreza.
Tasas de fecundidad por edad (por mil) y tasa
global de fecundidad – Período 1975-2006
CUADRO: 8
Año1975
Año1985
Año1996
Año 2006
Tasa Global de
Fecundidad
2,89
2,48
2,45
2,04
Edad
10 a 14
1,2
1,2
1,8
1,7
15 a 19
65,7
58,5
70,6
62,6
20 a 24
159,4
131,2
122,3
90,7
25 a 29
157,8
135,7
129,4
99,1
30 a 34
109,8
96,1
97,4
91,7
35 a 39
62,3
54
52,2
48,4
40 a 44
19,8
16,9
15,6
12,7
45 a 49
2,9
1,5
1
0,7
Fuente: Varela, Carmen. Demografía de una Sociedad en Transición,
Programa de Población, FCS, UDELAR, UNFPA.
Gráfico 31: Proporción de nacimientos de madres adolescentes
(entre 15 y 19 años) en el total de nacimientos
2008
Con respecto al indicador que
mide la cobertura de atención a
la mujer embarazada, definido
como el número de embarazos
controlados según cantidad de
consultas durante la gestación,
el avance es muy satisfactorio pues el registro para el año
2007 indica que el 79% de los
nacimientos cursaron más de 6
consultas prenatales, cifra que
en el año 2000 era de 11 puntos porcentuales menos. Estos
resultados son comparables a
los obtenidos en la medición
del segundo indicador de la meta 6A: captación de embarazos
según trimestre de gestación. La
justificación de ambos radica en
la importancia del control temprano por su incidencia directa
en la salud materna y en el desarrollo saludable del feto.
En relación al monto total del
gasto público destinado a la
adquisición de métodos anticonceptivos, la compra glo-
bal prevista para el año 2010
para ASSE, FFAA, Sanidad
Policial y BPS, es de US$
1.200.000.
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
% Madres adolescentes
80%
90%
100%
Total de nacimientos
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Unidad de Información en Salud del MSP. 2008, datos provisorios.
En cuanto a los informes nacionales de las Comisiones de
Seguimiento y Auditoría de
Muerte Materna y su entrega
en los servicios de obstetricia,
se debe tener en cuenta que esta
información comenzó a generarse a partir de 2008, año en el
cual entra en vigencia el Sistema
Nacional Integrado de Salud.
de apoyo
Numerosos estudios que abordan la problemática del embarazo adolescente señalan la
importancia que reviste el papel
de las políticas de educación y
prevención en salud sexual y reproductiva sobre la fecundidad.
El reconocimiento de la severidad que presenta a nivel nacional esta temática ha dado lugar
al desarrollo, por parte de las
autoridades sanitarias, de una
política activa de protección y
defensa del derecho a la salud
sexual y reproductiva.
Específicamente, el Área de Salud Sexual y Reproductiva del
Programa Nacional Salud de la
Mujer y Género del MSP desarrolla líneas de intervención,
como el Programa de Anticoncepción, que trabaja sobre los
siguientes temas: planificación
familiar; maternidad y paternidad responsables; acceso a
una canasta amplia de métodos
anticonceptivos seguros y de
calidad1; acceso universal a programas de fertilización asistida;
campañas de difusión sobre
salud sexual; intensificación de
la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la
supervisión del cumplimiento
de los objetivos planteados.
1
Por disposición del MSP (Programa
Nacional de Salud de la Mujer y Género) a partir de setiembre 2009 se extiende al sector privado la distribución
gratuita del Dispositivo Intra Uterino
(DIU) condicionado a que sea colocado sin costo alguno; garantizando el acceso equitativo de todas las usuarias del
Sistema Nacional Integrado de Salud.
En esta misma línea, en el área
de salud del programa INFAMILIA del Ministerio de Desarrollo Social, se han implementado diversas líneas de acción
tendientes a disminuir el embarazo adolescente, promoviendo
la información, educación y
comunicación en salud sexual
y reproductiva; la formación
de promotores juveniles en prevención del embarazo precoz;
fortalecimiento de una atención especializada y diferenciada para el trabajo con adolescentes; entre otras. También se
han coordinado acciones entre
el Programa de Adolescentes
del MSP e INFAMILIA creando los denominados espacios de
salud adolescente, dirigidos a la
atención integral y diferenciada
de adolescentes entre 10 y 19
años. En dichos espacios intervienen profesionales de la salud
especializados en la temática,
participando también en el seguimiento y apoyo a madres y
padres adolescentes.
Por otra parte, en la órbita de
la Intendencia Municipal de
Montevideo, el Programa de
Atención Integral a la Mujer
(PAIM), creado en 1996, es
desarrollado en 18 policlínicas
municipales con tres subprogramas: Maternidad Informada
y Voluntaria; Control del Em-
barazo y Puerperio; y Detección
Oportuna del Cáncer Génito
Mamario. Brinda además servicios de anticoncepción.
meta
En Uruguay, durante la actual
gestión de Gobierno, el área de
salud sexual y reproductiva se
ha destacado por los importantes avances que ha tenido, tanto
conceptuales como prácticos.
No obstante las prioridades en
esta materia se focalizan en:
Mantener y profundizar las
políticas que promueven la
autonomía de las mujeres, en
particular aquellas de bajos recursos y de bajo nivel educativo, en relación a su sexualidad y
reproducción.
Garantizar equidad en la compatibilización del número deseado de hijos y los recursos
y posibilidades con que las
familias cuentan (i.e: métodos
anticonceptivos, fertilización
asistida, servicios de cuidados,
normativas laborales, etc.)
Alcanzar un amplio acuerdo
en torno al abordaje de los
embarazos no deseados.
69
Objetivo 6
Combatir el
VIH/SIDA, el
paludismo y
otras
enfermedades
72
Combatir el
VIH/SIDA, el
paludismo
y otras
enfermedades
ODM 6 Meta Nacional 7A
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 7A: Haber detenido y
comenzado a reducir, para
el año 2015, la propagación
del VIH/SIDA
• Meta 7A: Detener y
comenzar a revertir la
tendencia a la expansión del
VIH/SIDA
Indicadores
Indicadores
• Hombres y mujeres de 15 a
49 años que viven con VIH/
SIDA
• Tasa de uso de
anticonceptivos
• Relación entre la asistencia
a la escuela de niños
huérfanos y la asistencia
a la escuela de niños no
huérfanos de 10 a 14 años
• Casos anuales de SIDA
• Casos anuales de VIH
positivos
• Infectados de SIDA fallecidos
Uruguay se sitúa en la región en un lugar destacado en referencia
a las acciones que los gobiernos deben impulsar hacia la mejora de
los resultados relativos al detenimiento y control de esta epidemia,
pues tanto las tasas de aumento de la enfermedad como las de pre-
valencia registran menores valores que las del resto de los países
de la región.
Resultados de investigaciones
efectuadas, presentadas en el día
Mundial de Lucha contra el Sida, determinan que la pandemia
en Uruguay es compleja, producto de la circulación de cepas
y cepas recombinantes, y alcanza al 0,42% de la población a
nivel nacional. Se concentra en
la capital del país (77%), así como en el entorno de la misma
(Canelones y Maldonado), y en
la frontera con Brasil.
Uno de los avances importantes concretado recientemente
es la adhesión a la Declaración
de México relativa a la relación
existente entre salud y educación. En este sentido, es ejemplo para América Latina y el
Caribe la implementación a nivel nacional del Plan de Educación Integral de Sexualidad, el
cual incorpora una herramienta
fundamental en el desarrollo
de capacidades y vivencias para
una sexualidad plena, con responsabilidad y prevención de
enfermedades.
Dentro de los principales logros
obtenidos en la lucha contra
esta enfermedad se destaca la
caída en el número de casos de
infectados por transmisión sanguínea, principalmente por la
aplicación de normas sanitarias
que refieren al tamizaje obligatorio de sangre y hemoderivados
lo cual asegura que los bancos
de sangre estén libres de VIH.
73
Otro avance a destacar es la baja en la transmisión vertical del
virus (madre/hijo), este tipo de
contagio está actualmente muy
controlado por la incorporación
del examen obligatorio de VIH
en el control del embarazo. Los
resultados hasta ahora obtenidos permiten pronosticar el alcance de la meta.
Año
Casos anuales
de SIDA
Casos anuales
de VIH positivos
Número de
fallecidos
1990
76
213
28
1991
86
220
49
1992
90
238
55
1993
103
239
69
1994
119
242
70
1995
127
257
84
130
1996
156
309
1997
173
337
91
1998
180
381
85
1999
190
420
112
2000
200
435
106
2001
227
447
160
2002
231
474
54
2003
235
482
160
2004
247
525
49
2005
300
576
32
2006
164
635
41
2007
239
506
53
2008
253
377
149
Fuente: Departamento de Vigilancia en Salud, MSP
Gráfico 32: Casos anuales SIDA, VIH positivos y nº de fallecidos
700
600
500
400
300
200
100
Casos anuales de SIDA
2008
2006
2007
2004
Casos anuales de VIH positivos
2005
2003
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1994
1992
1993
1990
1991
0
Número de fallecidos
74
Perfil de los infectados:
•
75 % corresponde a hombres y el 25 % a mujeres
•
Franja de edad en las que
predominan la mayor cantidad de casos: entre 20 y
54 años de edad
•
Mecanismos de transmisión: vía sexual con un
71 % del total de casos, le
siguen la transmisión sanguínea con un 25%, y en
último lugar la perinatal
(transmisión vertical de
madre a hijo) que representa un 3%.
Tendencias:
• La edad del contagio es cada vez más temprana
• Se ha incrementado la relación de feminidad de la
epidemia. En el año 1990
esta relación en los casos de
SIDA se ubicaba en torno
a los 6,6 varones por cada
mujer, mientras que en el
2007 este valor cae a 2,3.
de apoyo
Las intervenciones en materia
de prevención desarrolladas
por el Programa Nacional ITS/
VIH-SIDA a cargo del MSP
destacan la prioridad asignada
al tratamiento de esta enfermedad, principalmente a la intervención en materia de promoción y difusión. Estas acciones
dan cuenta del mantenimiento
de una postura activa permanente en relación a este tema.
En el marco del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)
se elaboró el Plan Estratégico
Nacional 2006/2010 para dicho Programa, el cual procura
desarrollar líneas de intervención orientadas a fortalecer la
promoción de la salud de la
población y la prevención de
las infecciones de transmisión
sexual, haciendo énfasis en las
acciones a implementar desde
el primer Nivel de Atención en
el diagnóstico precoz, según directrices y normativas nacionales con consejería pre y post test
y consentimiento informado.1
Se incorpora además, a través
del SNIS, el tratamiento del
consumo problemático de drogas. Sin duda un avance en la
cobertura de un importante
problema social, pues la segunda causa de contagio (transmisión sanguínea, 25% de las
personas notificadas como VIH
positivo) está asociada al uso de
drogas intravenosas. En el marco de la Junta Nacional de Drogas, el MSP contribuye en la
construcción de respuestas institucionales (educación y salud)
y comunitarias en el control de
la oferta, la prevención de la demanda y la reducción de riesgos
y daños.
En materia de vigilancia laboratorial de las cepas circulantes
del VIH, los estudios a cargo
del Departamento de Labora1
Programa Prioritario de Infecciones de
Transmisión Sexual y SIDA- DIGESAMSP
torio del MSP otorgan la confiabilidad y respaldo necesarios
para que los test de diagnóstico empleados sean adecuados,
destacándose el conocimiento
que brinda esta labor científica
sobre el perfil de la epidemia.
Del mismo modo, los estudios
de vigilancia farmacológica realizados permiten conocer las
respuestas más adecuadas a los
genotipos circulantes.
meta
En el análisis de la situación actual de las infecciones de transmisión sexual se identifican, en
el Plan Estratégico Nacional,
cinco puntos de referencia críticos sobre los cuales hacen foco las acciones definidas en el
período considerado y que se
constituyen en los principales
desafíos:
Vulnerabilidad de las personas privadas de libertad
Baja cultura preventiva de la
sociedad uruguaya en materia
de riesgos ligados a la sexualidad y al VIH/Sida
Las prioridades están en la mejora continua en la prevención
del virus, en lograr revertir las
tendencias que definen hoy su
perfil y en particular en disminuir los riesgos de transmisión
sexual, y orientar los mayores
esfuerzos en la detención de los
niveles actuales de consumo de
drogas.
ODM 6 Meta Nacional 7B
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 7B- Alcanzar a
2010, acceso universal al
tratamiento para VIH/SIDA
para todos aquellos que lo
necesiten.
• Meta 7B - Alcanzar a
2010, acceso universal al
tratamiento para VIH/SIDA
para todos aquellos que lo
necesiten.
Feminización creciente de la
epidemia de VIH
Indicadores
Indicadores
Particular vulnerabilidad de
los jóvenes frente a la epidemia
• Proporción de la población
con infección avanzada
de VIH con acceso a
medicación anti-retroviral
con infección avanzada
de VIH con acceso a
medicación anti-retroviral
Territorialidad de la epidemia
(concentrada casi en un 90%
en capital y área metropolitana, y departamentos fronterizos con Brasil)
Modos de infección dominantes (el 71% se produce por vía
sexual, en poblaciones con
practicas de riesgo sexual y
por uso de material punzante
contaminado)
tendencias
En el año 2002 se crea el Fondo Nacional de Lucha contra el
Sida con el objetivo de financiar
el suministro de medicamentos
y estudios necesarios para el
tratamiento de la enfermedad,
lo cual ha permitido que estén
75
76
disponibles en el mercado todas
las drogas antiretrovirales.
Dentro de las modificaciones
introducidas por el Sistema
Nacional Integrado de Salud
(SNIS) se incluye una nueva política nacional de medicamentos
y tecnología, la cual implica la
compra conjunta por la Unidad
Centralizada de Adquisiciones
Médicas y Afines del Estado
(UCAMAE) (Sector Público,
Sanidad Policial y Militar) y la
toma de decisiones conjuntas
con el PPITS/Sida y la “Comisión Consenso de Tratamiento
ARV” para la compra de estos
medicamentos; así como la participación en la negociación
conjunta con el Grupo de Cooperación Técnica Horizontal
(Programas de Sida Nacionales
de A. Latina y Caribe). Estos
acuerdos contribuyen al mantenimiento y profundización de
los logros alcanzados por el país
en materia de cobertura de tratamiento antiretroviral.2
Se incorpora también la Comisión de Farmacovigilancia y las
disposiciones, ya para el 2008,
de exigencia de Biodisponibilidad y Bioequivalencia para
muchos de los medicamentos
(incluidos los ARV), del control
de calidad por parte del MSP.
Por otra parte el Plan Integral
de Prestaciones (PIP), según los
lineamientos del SNIS, incluye
las obligaciones de los prestado2
Informe Nacional 2008 sobre
los Progresos Realizados en la Aplicación de la Asamblea General de las
Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA
(UNGASS) Uruguay 2008
res de salud relativas a los programas prioritarios, y los bienes
y servicios obligatorios a dar. En
el caso específico del Programa
Prioritario de ITS/SIDA se debe garantizar:
-la consejería pre y post test, así
como la entrega de preservativos,
-el encare sindrómico y la promoción del acceso al diagnóstico de VIH con consentimiento
informado,
-acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos
según corresponda.
En cuanto a los derechos de
los usuarios/as se establece que
“todas las personas residentes en
el Uruguay, tendrán derecho al
Plan Integral de Prestaciones
(PIP) de calidad homogénea y en
las condiciones que defina la ley,
desde el nacimiento a la muerte y
con todos los componentes desde la
promoción, prevención, atención
y rehabilitación.”3
En el caso del VIH, el tratamiento ARV se entrega a todos
aquellas personas que su médico
tratante lo indique, alcanzando
aproximadamente a más de un
90% de cobertura.
de apoyo
El Programa Prioritario de ITS/
SIDA(PPITS/SIDA), dependiente de la Dirección General
de la Salud (DIGESA) del Ministerio de Salud Pública, tiene
3
Ibid
a su cargo, entre sus principales
funciones, el monitoreo y evaluación de las normativas vigentes y de las prestaciones implementadas por los efectores de
salud.
Como parte de una política
de mejora continua de los resultados, se destaca además la
incorporación, desde hace un
año, de la realización del Test
de Resistencia Genotípica a Retrovirales, el cual aporta valiosa
información de personas que
presentan problemas ante dicho
tratamiento. Este examen será
extendido también a usuarios
de las instituciones de asistencia
médica colectiva, en el marco
de los compromisos asumidos
en la reforma de la salud.
El efecto de la diversidad en las
pruebas diagnósticas y de monitoreo, así como en las resistencias antiretrovirales determina
la necesidad de que la vigilancia
epidemiológica molecular sea
permanente.
Los logros obtenidos en relación a esta meta permiten considerar que el cumplimiento de
la misma se ha alcanzado. No
obstante el principal desafío se
centra en mantener el buen
desempeño de las acciones de
recuperación y rehabilitación,
así como de suministro de tratamiento antiretroviral a todas
las personas que lo necesiten.
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 8: Haber detenido y
comenzado a reducir, para
el año 2015, la incidencia
del paludismo y otras
enfermedades graves
• Meta 8: Detener y comenzar
a revertir la incidencia de la
malaria y otras enfermedades
importantes
Indicadores
Indicadores
• Tasa de prevalencia del
paludismo por cada 100.000
habitantes
• Tasa de prevalencia de la
tuberculosis por cada 100.000
hab.
• Tasa de mortalidad de la
tuberculosis por cada 100.000
habitantes
tendencias
Los indicadores principales definidos para Uruguay en relación a la Meta 8 refieren al seguimiento de los casos anuales
de tuberculosis, hepatitis A y B
y número de personas operadas
de quiste hidático.
Los mismos fueron definidos teniendo en cuenta que los registros de salud indican la ausencia, desde hace ya unos cuantos
años, de casos de enfermedades
graves como el cólera, la difteria, la fiebre amarilla, la polio y
el tétanos neonatal.
La situación en relación a la
malaria es similar. Los casos
que se registran en Uruguay
son importados, contraídos por
personas que se encontraban
en países donde la enfermedad
es endémica. Según datos de la
• Personas operadas de quiste
Hidático
• Casos anuales de Tuberculosis
• Casos anuales de hepatitis A
• Casos anuales de hepatitis B
77
78
Unidad de Vigilancia Epidemiológica del MSP, se contabilizan entre el 1º de enero y el
28 de julio de 2007 seis eventos
importados sin registro de casos
autóctonos.
En lo que refiere al número de
personas operadas de quiste hidático, la serie de datos 19932002 muestra un sostenido
descenso en todo el período
(ver Cuadro 10). Cabe aclarar
que este indicador tuvo valor
durante muchos años durante
los cuales la cirugía era diagnóstica-terapéutica, mas, con
el advenimiento de la ecografía
se diagnostican casos asintomáticos y no quirúrgicos, por lo
cual desde hace 5 años se le da
más valor a este procedimiento.
Cambia entonces la forma de
registro, siendo el censo de operados sustituido por el número
de pacientes diagnosticados en
las áreas de riesgo (dichas áreas
se concentran en los departamentos donde se realiza la cría
de ovejas, debido a que los bofes y el hígado infectado de estos animales es consumido por
los perros; luego se produce la
contaminación de las pasturas,
y en forma accidental, del ser
humano).
Según estudios recientes realizados por la Comisión Nacional
Honoraria de Zoonosis, la prevalencia en dichas zonas es de
0,1 a 0,2 por mil y el número
de personas operadas anualmente oscila entre 150 y 200.
CUADRO
10:
Personas operadas
de quiste hidático
CUADRO
11:
Casos anuales de
tuberculosis
Período 1990-2005
Período 1993 – 2002
Año
Personas operadas
Año
Casos
1993
367
1990
886
1994
327
1991
819
1995
293
1992
729
1996
282
1993
691
1997
212
1994
632
1998
266
1995
633
1999
243
1996
733
2000
197
1997
706
2001
194
1998
628
2002
139
1999
608
2000
639
2001
684
2002
606
2003
646
2004
725
2005
627
Fuente: Comisión Nacional Honoraria de Zoonosis (ex Comisión Nacional Honoraria de lucha contra
la Hidatidosis).
Con respecto a la Tuberculosis
cabe destacar que, a pesar del
aumento de su incidencia a nivel
mundial, en Uruguay han sido
muy importantes los logros obtenidos en relación a su nivel de
control, lo cual ha determinado
una reducción significativa en
sus tasas de morbilidad y letalidad. Ello se debe a que el país
tiene una historia larga y continuada de lucha contra esta enfermedad. La caída abrupta en
el número de casos a comienzo
de los años ochenta (como consecuencia de la implantación del
Programa Nacional de Control
de la Tuberculosis-PNC-TB)
determinó una disminución de
más del 50% de la incidencia en
menos de diez años. No obstante, desde mediados de la década
Fuente: Programa Nacional de
Control de la Tuberculosis.
del noventa el ritmo de descenso se enlentece, principalmente
por efecto de la repercusión en
forma significativa de la epidemia por VIH, cuya incidencia
provoca además un cambio en
el perfil de la población afectada
por TB, generando un aumento
relativo en los casos comprendidos entre 25 y 34 años, especialmente en el sexo masculino.4
CUADRO 12:
Casos anuales de Hepatitis según tipo
Período 1990 – 2008
Año
Hepatitis A
Hepatitis B
1990
4500
s/d
1991
1509
s/d
1992
667
s/d
1993
769
s/d
1994
1324
s/d
1995
2183
s/d
1996
3565
s/d
Actualmente la búsqueda activa
de casos se concentra en grupos
considerados de mayor riesgo,
incluyendo pacientes portadores de VIH/SIDA, población
carcelaria y personas que conviven con pacientes tuberculosos
(contactos convivientes).
1997
1350
s/d
1998
583
s/d
1999
304
14
2000
1470
35
2001
748
37
2002
868
23
2003
1007
27
2004
381
379
La situación con respecto a la
hepatitis es notoriamente diferente. Es una enfermedad endémica en Uruguay que ha presentado cifras importantes en
el período en estudio con picos
altos en algunos años, tal como
se observa en el cuadro 12. No
obstante, como resultado de las
políticas aplicadas en materia de
prevención, los registros del último trienio presentan una caída sustancial para ambos tipos
de hepatitis.
2005
2944
1063
2006
1878
331
2007
564
620
2008
410
512
4
Organización Panamericana de la Salud, “El control de la Tuberculosis en
Uruguay”, 2007
de apoyo
Los principales instrumentos de
las políticas públicas en la materia son el Programa Nacional de
Control de la Tuberculosis, y la
Comisión Honoraria de Zoonosis (MSP).
Esta última, en su cometido de
atender la problemática animal,
lleva practicadas más de 50.000
castraciones y 60.000 ecografías
en humanos.
Es además quien se encarga de
la distribución y suministro de
medicamentos en función de
las zonas de riesgo definidas.
79
80
Al mismo tiempo trabaja en la
prevención, buscando provocar
un cambio cultural en los habitantes de zonas afectadas por la
hidatidosis.
Con respecto a la tuberculosis,
los resultados de los programas
de la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa
y Enfermedades Prevalentes
(CHLAEP), han sido relevantes, llevando al país a un nivel
ejemplar en materia del control
de las enfermedades infectocontagiosas e inmunoprevenibles que la institución tiene a
su cargo. En 1980 se estableció
el Programa Nacional de Control de la TB (PNC-TB) y se
comenzó a trabajar con normas
de diagnóstico, tratamiento y
prevención con vigencia en
todo el territorio nacional, siendo responsabilidad directa de
dicho Programa el tratamiento
de todos los pacientes con TB,
así como la adquisición y distribución de la medicación necesaria.
La herramienta estratégica ha
sido el Plan Nacional de Vacunación desarrollado por dicha
Comisión, a consecuencia del
cual se han alcanzado los más
elevados niveles de cobertura
de inmunización en forma homogénea en todo el país y una
calidad técnica y de gestión que
se destaca como referencia a nivel internacional. Estos logros
han sido reconocidos por la
Organización Panamericana de
la Salud mediante la evaluación
multidisciplinaria realizada a fines del año 2006.5
En relación al control de la hepatitis, la iniciativa de mejorar
5
www.chlaep.org.uy, Boletín Informativo, mayo 2008
el Programa de Inmunizaciones, con la incorporación de las
vacunas de Hepatitis A y Neumococo, colocan a Uruguay
entre los primeros países a nivel
mundial, en lo que refiere a la
ampliación de cobertura universal y obligatoria en inmunizaciones.
Por otra parte, en función de
los acuerdos alcanzados entre el
Ministerio de Salud Pública y el
Ministerio de Desarrollo Social,
han resultado de fundamental
importancia las campañas de
vacunación contra la Hepatitis
A y B de los niños y niñas en
situación de vulnerabilidad social. Este esfuerzo de coordinación entre ambas instituciones
ha permitido prevenir la enfermedad cubriendo los sectores
de la población más desprotegidos.
En relación a la Meta 8 del
Objetivo 6, el principal desafío
para Uruguay es mantener el
buen desempeño en materia
de control de enfermedades
infecciosas y parasitarias6, para lo cual resulta de fundamental importancia el énfasis puesto
en el fortalecimiento del primer
nivel de atención, promoviendo
el diagnóstico precoz.
6
Las enfermedades consideradas
bajo este perfil fueron definidas en
base a los siguientes criterios: magnitud (frecuencia de ocurrencia de
los hechos), tendencia, gravedad,
vulnerabilidad y aceptación social
(que sea percibida como un problema por la propia comunidad).
Informe País sobre los ODM,
2005 (Presidencia de la República).
Con respecto a la definición de
otras enfermedades consideradas importantes y, teniendo
en cuenta las transformaciones
que ha tenido el perfil epidemiológico poblacional, probablemente la discusión deberá
orientarse hacia la importancia
que revisten hoy las enfermedades crónicas no transmisibles. Una Encuesta Nacional de
Factores de Riesgo del cáncer,
la diabetes, las enfermedades
cardiovasculares y las enferme-
dades pulmonar crónica y renal
crónica, realizada en junio de
2007 por el MSP, indica que las
mismas son la causa del 70% de
las muertes producidas en Uruguay. Otro dato alarmante es
que, aun tratándose de factores
de riesgo prevenibles, insumen
el 60% de los costos de atención médica, y además, nuestro
país ya presenta las cifras que la
OMS proyecta para la región en
el año 2020.
81
Objetivo 7
Garantizar la
sustentabilidad
ambiental
84
Garantizar la
sustentabilidad
ambiental
Meta Nacional 9a
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 9 a – Incorporar los
principios del desarrollo
sostenible en las políticas y
los programas nacionales e
invertir la pérdida de recursos
del medio ambiente.
• Meta 9 a – Incorporar los
principios del desarrollo
sostenible en las políticas y
los programas nacionales e
invertir la pérdida de recursos
del medio ambiente.
Indicadores
Indicadores
• Uso de energía (equivalente
en kilogramos de petróleo)
por 1 dólar del producto
interno bruto (PPA).
• Emisiones de dióxido
de carbono per
cápita y consumo de
clorofluorocarburos que
agotan la capa de ozono
(toneladas de PAO)
que utiliza combustibles
sólidos.
• Proporción de la superficie
total del territorio nacional
con erosión media o severa.
• Uso de plaguicidas (en ton/
año)
• Uso de fertilizantes.
• Emisiones netas en
equivalentes de CO2 (kton/
hab al año).
• Nivel de dióxido de azufre
y partículas sólidas en
suspensión.
• Porcentaje de energía
renovable alternativa (eólica,
solar y biogás) en el total de
la generación energética.
• Generación de desechos
domésticos por habitante.
El indicador definido para Uruguay hace referencia a “erosión
media o severa”. Articulando
esas categorías con las utilizadas
por el MGAP en los datos anteriores, puede afirmarse que en
1999 la erosión media y severa
tenía un 11,7% de incidencia
en relación al territorio nacional.
En todos los niveles, la agricultura es la actividad más vinculada a procesos erosivos, afectando una superficie más de veinte
veces mayor que la erosión de
origen ganadero en los niveles
involucrados en el indicador, y
más de cuatro veces mayor en la
categoría de erosión leve.1
Si bien no hay cifras recientes,
se estima que estas no habrían
tenido variaciones fuertes en
relación a las indicadas. Sin
perjuicio de ello, se observa un
incremento del riesgo de expansión erosiva ligado al cambio en
el uso del suelo. El seguimiento
de los procesos de erosión y la
prevención de los mismos ha
cobrado así mayor importancia,
debido a la expansión de la soja.
Su cultivo está vinculado a un
uso más intensivo de recursos y
a prácticas potencialmente más
riesgosas, por ser poco protectoras del suelo.2
Erosión
El porcentaje de territorio afectado por distintos niveles de erosión
en 1999 fue estimado por el MGAP en:
Leve
18,3 % (31.859
km2)
Moderada
9,9 % (17.186
km2)
Severa
1,3 % (2.293 km2)
1
Muy severa
0,5 % (949
km2)
Cuadro 13 Erosión
Fuente: “Erosión antrópica”, en el SIG de la DGRNR, www.mgap.gub.
uy, en base a la Carta de Erosión Antrópica, 1999.
2
Véase información de la DGRNR en
www.mgap.gub.uy: “Intensidad del
proceso erosivo”, y documentación relativa al SIG (“Carta de Erosión Antrópica”).
Ver expresión de motivos del Decreto de Uso Responsable y Sostenible de
los Suelos (21 de agosto de 2008), en
www.mgap.gub.uy.
Plaguicidas
Empujan este aumento la reactivación del agro y su conversión
a nuevas estrategias productivas,
como el cultivo de soja.
La soja transgénica resiste una
carga de plaguicidas mayor que
la de otros cultivos, y la magnitud de los predios ocupados en
esta actividad suele comportar
el uso de fumigación aérea. Ambos factores hacen que puedan
presentarse fricciones en el desempeño productivo como consecuencia de la expansión de la
soja y su convivencia con otras
formas de explotación agropecuaria (así como por su contigüidad a áreas de habitación, de
servicios o de valor ecológico
significativo).
Gráfico 33: Importación de plaguicidas (millones de U$S)
120
100
80
60
40
20
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0
1995
El uso de plaguicidas venía en
aumento ya en los años ’90. Si
bien la coyuntura de crisis y
el contexto desfavorable a las
exportaciones marcaron niveles inferiores durante los años
1999-2002, siguió a ello un período de fuerte incremento, que
recientemente se ha hecho aún
más agudo.
85
Fuente: Datos de MGAP – DIEA, Anuario Estadístico Agropecuario, eds.
2003 a 2008
Fertilizantes
Como ocurre con los plaguicidas, el volumen de fertilizantes
utilizados también ha tenido un
crecimiento importante en la
presente década y recientemente ha marcado incluso una fase
aún más dinámica de incremento.
Esto supone seguir con atención el flujo de estos agroquímicos hacia la red hidrográfica,
monitoreando la situación en
cursos de agua, y especialmente en lagunas, que por su condición de receptores tienden
a ser las áreas más expuestas.
Asociados al escurrimiento de
agroquímicos hacia las lagunas
pueden presentarse episodios de
floraciones algales (en ocasiones
tóxicas), afectación de las condiciones del agua y pérdida en
la población de peces.
86
Gráfico 34: Importación de fertilizantes (miles de ton.)
700
600
500
400
300
200
100
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
Calidad del aire y de
los recursos hídricos en
Montevideo
Calidad del aire en Montevideo
La calidad del aire ha tenido
un seguimiento sistemático
en Montevideo desde los años
´90 debido a la concentración
industrial en la ciudad. De todos modos, por sus características geográficas Montevideo no
presenta un entorno complejo
para la gestión de la calidad del
aire. La contaminación del aire derivada de la industria y el
transporte genera las situaciones más graves en grandes ciudades cercadas por montañas,
que enlentecen el flujo de masas
aéreas. En Montevideo, ubicada entre el Río de la Plata y un
territorio sin alturas relevantes,
abierta a los vientos, las emisiones urbanas se dispersan con
rapidez. De ahí que no quepa
esperar que la ciudad presente
niveles bajos de calidad del aire.
En efecto, Montevideo ha mantenido en términos generales
un buen estándar, mientras los
problemas de contaminación
tendían a concentrarse en otros
planos, como el de los cursos de
agua urbanos.
De todos modos, y al tiempo
que desarrollaban sus herramientas de gestión ambiental
en todos los temas, las instituciones nacionales y municipales
incrementaron su control sobre
el nivel de emisiones y de concentración de contaminantes en
el aire, particularmente en los
últimos años.
Por otra parte, la propia tecnología aplicada en industrias y
transporte se ha adaptado en el
mundo a pautas más exigentes
respecto a sus emisiones (en el
medio local cabe mencionar como ejemplo el inicio de la elaboración de nafta sin plomo, en
2004).
Esa evolución se refleja en una
tendencia decreciente de los
contaminantes aéreos en Montevideo, cuyo desarrollo se
ejemplifica en el siguiente cuadro con dos de ellos: dióxido de
azufre (SO2) y partículas sólidas
en suspensión (“humo negro”).
Fuente: Datos de MGAP – DIEA,
Anuario Estadístico Agropecuario,
eds. 2003 a 2008
Gráfico 35: Contaminantes en el aire
60
50
3
ug/metro
40
30
20
10
S02
En 2005 la IMM amplió sus
actividades de control de la calidad del aire, instalando una
red de monitoreo con bases en
ocho puntos de la capital. La
información sobre el conjunto
de contaminantes relevados se
sistematiza en un único “índice
de calidad del aire” (ICAire),
medido de 1 a 400 y estructurado en cinco niveles de creciente presencia de contaminantes.
Dicha estructura y los resultados del ICAire para 2007-8 se
presentan en la siguiente tabla.
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
humo negro
Fuente: Datos de IMM-GAM, Informe ambiental de Montevideo,
2006.
Porcentaje de muestras del aire
montevideano, según su estándar de calidad3
CUADRO 14:
Porcentaje de muestras del aire montevideano, según
su estándar de calidad
Calidad del
aire
ICAire
Efecto
2007
2008
BUENA
0-50
Favorable a todo tipo de
actividades
66
58
ACEPTABLE
50-100
Aceptable
34
38
INADECUADA 100-200
Molestias en personas
sensibles
-
4
MALA
200-300
Molestias e intolerancia en
personas sensibles
-
-
MUY MALA
300-400
Síntomas e intolerancia en
la población
-
-
TOTAL
100
100
En 2007 las muestras relevadas
correspondieron a calidad buena y aceptable, con predominio
de la primera. Las que indicaron calidad inadecuada en alguna de las bases de monitoreo no
alcanzaron a un punto porcentual.
3
Los porcentajes presentados son el
promedio simple de los registrados
por cada una de las ocho bases zonales
de Montevideo (y no el promedio del
total de muestras), ya que la cantidad
de registros tomada por cada base fue
distinta. Por otra parte, los porcentajes
refieren al total de muestras efectivas,
descartándose la categoría de calidad
“no determinada”, que en los registros
de la IMM corresponde a las lecturas
previstas que no hayan podido realizarse.
Fuente: Datos de IMM, Calidad del
aire de Montevideo, informes 2007
y 2008 (www.imm.gub.uy).
87
88
En 2008 el estándar de calidad
registrado fue ligeramente menor. El monitoreo zonal registró
además la aparición de problemas de contaminación aérea en
la base del Prado, en los primeros y los últimos meses del año.
En ese período hubo una serie
continua de registros de calidad inadecuada, con exceso de
dióxido de carbono y dióxido
de nitrógeno.
turalmente durante la crisis, ha
vuelto actualmente a los niveles de fines de los ´90. Pero la
presencia en ellos de sustancias
contaminantes como grasas,
materia orgánica en general y
metales pesados (plomo y cromo) ha tenido una reducción
incluso drástica respecto a los
valores de la década anterior.
Gráfico 36: Vertido industrial de grasas (Montevideo, Kg/día)
18
Si bien el estudio emprendido
en esa coyuntura (DINAMAUdelar-IMM) no logró identificar la fuente, la detección de esta clase de alteraciones focalizadas en ciertas zonas de la ciudad
muestra la utilidad de la red de
monitoreo como instrumento
de control y de alerta.
Calidad de los recursos hídricos
en Montevideo
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
Gráfico 37: Vertido industrial de Materia Orgánica
(Montevideo, Kg/día)
30
25
El impacto de la actividad económica y particularmente la
industrial no se ha hecho sentir tanto sobre el aire como en
el estado de los cursos de agua.
En Montevideo este problema
había alcanzado su máxima dimensión en los ´90 y a partir
de allí se aplicaron políticas de
gestión ambiental tendientes a
mitigar la contaminación y recuperar los cursos de agua urbanos.
20
15
10
5
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
Gráfico 38: Vertido industrial de metales pesados
(Montevideo, Kg/día)
600
500
400
300
La eficacia en la reducción del
potencial contaminante de las
emisiones industriales sobre los
arroyos y la costa de Montevideo se vio fortalecida considerablemente en los últimos años,
como muestran los siguientes
cuadros. El nivel bruto de caudal emitido, tras bajar coyun-
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
nov
Fuente de cuadros 36 a 38: Datos
de IMM, Evaluación de la contaminación de origen industrial en
Montevideo (www.imm.gub.uy).
Emisiones aéreas y
calentamiento global
Respecto al papel de las emisiones de gases de efecto invernadero, los datos vigentes son los
ya presentados en el anterior
informe ODM (inventarios de
gases de efecto invernadero hasta el correspondiente a datos de
2002).4
Este indicador puede registrarse de dos modos: en términos
de kilotoneladas de emisiones netas (kilotoneladas de gas
emitido frente a kilotoneladas
de gas captados), o de emisiones de kilotoneladas de dióxido
de carbono equivalente, a cien
años, frente a la captación. La
distinción radica en que si bien
el dióxido de carbono es el gas
con mayor volumen de emisión, otros gases con volúmenes
de emisión menores, como el
metano y el óxido nitroso, tienen en la atmósfera un potencial de calentamiento mayor.
Por tanto un volumen poco
significativo de metano y óxido
nitroso en términos de kilotoneladas de gas emitido, puede
tener en su efecto a cien años
una incidencia similar a la de
volúmenes mucho mayores de
dióxido de carbono. Como la
captación de carbono a través
de la forestación opera sobre el
dióxido de carbono y no sobre
el metano y el óxido nitroso,
el resultado en emisiones netas
puede ser distinto al expresarse
en kilotoneladas de cada gas o
4
Próximamente se publicará el inventario de gases de efecto invernadero correspondiente a datos de
2004.
de equivalente en dióxido de
carbono, aunque esto no afecta
las tendencias en el indicador.
En la estimación sobre gases de
efecto invernadero para 2002 se
determinó que Uruguay estaba
ampliando con fuerza su condición de captor de carbono.
La siguiente tabla expresa la
evolución de las emisiones netas
de kilotoneladas de dióxido de
carbono, que eran superadas cada vez con mayor fuerza por la
captación forestal. Por otra parte, en ese período se registraba
un descenso de las emisiones a
raíz de una menor actividad industrial durante la crisis (coincidente con un menor emisión
de las centrales térmicas de
energía, ya que en 2002 hubo
una disponibilidad importante
de energía hidroeléctrica).
CUADRO
15:
Categorias
de Fuentes
y Sumideros
Fuente: Inventario Nacional de
Gases de Efecto Invernadero 2002
UCC, DINAMA, MVOTMA
Emisiones y remociones totales (en kton de gas)
1990
1994
1998
2000
2002
Dióxido de carbono (CO2)
Energía
3.607,98
3.930,39
5.384,44
5.125,92
4.064,21
Procesos
industriales
229,95
279,11
517,93
392,29
252,59
Cambio
Uso Tierra y
Silvicultura
-3.047,15
-6.335,61
-7.270,22
-14.209,52
-23.473,76
Totales
790,78
-2.126,10
-1.367,85
-8.691,32
-19.156,95
Energía
0,71
0,70
0,89
1,06
0,73
Agricultura
573,54
631,27
648,07
587,29
623,66
Desechos
51,82
58,13
60,13
64,45
63,51
Totales
626,08
690,10
709,09
652,80
687,90
Metano (CH4)
Óxido nitroso (N2O)
Energía
0,06
0,08
0,11
0,10
0,09
Agricultura
30,26
31,10
31,18
28,25
30,96
Desechos
0,22
0,22
0,22
0,23
0,23
Totales
30,53
31,40
31,51
28,59
31,28
89
90
La captación de dióxido de carbono del país no solo es mucho
mayor a sus emisiones de ese
gas, sino también al conjunto
de emisiones de gases de efecto invernadero, debido a que
las emisiones metano y óxido
nitroso son comparativamente
de poco volumen. La siguiente
tabla expresa cómo Uruguay se
transformó desde mediados de
los 90 en un sumidero forestal
de carbono, con volúmenes de
captación muy por encima de
sus emisiones.
CUADRO 16:
Año
CUADRO 17:
Año
Emisiones netas a cien años (en kton CO2-eq)
Gas
CH4
N2O
1990
791
13.148
9.464
23.403
1994
-2.126
14.492
9.734
22100
1998
-1.368
14.891
9.768
23.291
2000
-8.691
13.709
8.863
13.881
2002
-19.157
14.446
9.697
4.986
Gases de Efecto Invernadero 2002,
UCC, DINAMA, MVOTMA. Unidad:
ton CO2-eq.
Emisiones netas (en kton de gas)
Gas
Total
CO2
CH4
N2O
1990
791
626
31
1.448
1994
-2.126
690
31
-1.405
1998
-1.368
709
32
-627
2000
-8.691
653
29
-8.009
2002
-19.157
688
31
-18.438
No obstante, como el metano y
el óxido nitroso tienen un mayor potencial de calentamiento,
la captación forestal de dióxido
de carbono no alcanzaba en
2002 a neutralizar el potencial
de calentamiento de las emisiones en términos de dióxido de
carbono equivalente, aunque la
tendencia a una menor emisión
neta ha sido igualmente marcada. El óxido nitroso proviene
prácticamente en su totalidad
del sector agropecuario, y el
metano tiene igual origen en
cerca de un 90% del volumen
emitido, correspondiendo a los
residuos el 10% restante.
Total
CO2
Gases de Efecto Invernadero 2002,
UCC, DINAMA, MVOTMA
Energía renovable
El examen de la evolución de la
matriz energética general desde
1990 permite observar el comportamiento relativo de sus dos
componentes fundamentales, la
energía derivada de combustibles fósiles importados y la generación hidroeléctrica.
Dicha evolución está marcada
por tres elementos:
- la relación inversamente proporcional entre la disponibilidad de energía hidroeléctrica,
derivada del volumen pluviométrico en la cuenca del río
Uruguay, y la necesidad de recurrir a importación de combustibles fósiles.
- la entrada a un período de fuertes oscilaciones en la generación
hidroeléctrica, al que se ingresó
a fines de los ´90, asociado al
cambio climático global.
- la tendencia a un decrecimiento en el nivel promedio de lluvias y por consiguiente en la generación hidroeléctrica durante
este período, acompañada por
una tendencia al alza en el uso
91
de combustibles fósiles (perceptible incluso pese a la fuerte
disminución que marcó la crisis
económica hasta 2002).
En suma, la situación actual
muestra un incremento leve
en el volumen de energía total
consumido. Aunque con las dificultades añadidas (ambientales y económicas) derivadas de
que en ese total incrementado,
el aporte hidroeléctrico disminuye respecto al de principios
de la década del ´90, forzando a
que el aumento del uso de combustibles fósiles sea mayor que
el incremento general del consumo de energía.
El fuerte incremento de la participación de los residuos de
biomasa en 2008 se debe a la
producción de energía por la
industria de la celulosa.
Gráfico 39: Principales fuentes de energía
(oferta bruta en ktep)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
Petróleo crudo
Hidroenergía
Leña
Gas natural
En términos relativos, se aprecia
el avance porcentual del petróleo y sus derivados como fuente
de la energía utilizada, que siendo de 44% en 1990, se ubicó en
59% en 2008.
08
20
06
20
04
20
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
19
90
0
Residuos de biomasa
Fuente: Datos de MIEM-DNETN, Matriz energética: oferta bruta, www.
miem.gub.uy (Se omite petróleo
crudo como fuente en 1993-4 debido al cese de actividad en la refinería de ANCAP; el consumo de
combustible en dicho período fue
de nivel similar al de los años anterior y posterior).
92
Gráfico 40: Matriz energética 1990
17%
3%
44%
Petróleo
Hidroenergía
Residuos de biomasa
Leña
36%
Gráfico 41: Matriz energética 2008
2%
11%
Petróleo
Hidroenergía
15%
Residuos de biomasa
Leña
59%
Gas
13%
Si bien 2008 fue un año de sequía, con una disponibilidad
de hidroenergía extraordinariamente baja, la producción de
las represas resulta porcentualmente menor también en el largo plazo.
Residuos sólidos
El volumen de generación de
residuos continúa siendo uno
de los problemas centrales del
Uruguay urbano, particularmente en el área metropolitana. El país ha definido como
indicador para esta temática la
Fuente de gráficos 40 y 41: Datos
de MIEM-DNETN, Matriz energética
(residuos y biomasa, petróleo y gas:
oferta; hidroenergía y leña: producción), www.miem.gub.uy.
generación de residuos domiciliarios.
Durante la década de los ´90
el tonelaje de residuos generado en Montevideo se duplicó.
Y aunque buena parte de ese
incremento se revirtió coyunturalmente en 1999-2003 por
efecto de la crisis, al pasar ese
período el volumen anual de residuos volvió a crecer hacia los
niveles máximos alcanzados a
fines de los ´90.
En lo que hace a las políticas
involucradas, la gestión de residuos ha tenido avances sustantivos en Montevideo y en el
interior del país, al paso de una
reconfiguración del esquema
institucional. La administración
central ha asumido la responsabilidad sobre residuos especiales
a nivel nacional, y las intendencias han mejorado sus sistemas
de disposición final de residuos
domiciliarios.
Puede decirse entonces que los
avances fundamentales en la
gestión diferenciada de residuos
hospitalarios, industriales y domiciliarios se han realizado justamente desde la década del ´90
a la actualidad.
No obstante permanecen como
problemas sostenidos el creciente volumen de generación,
así como la necesidad de relocalizar la disposición final de los
residuos del área metropolitana
de Montevideo, y de incrementar la capacidad de tratamiento
de residuos industriales.
Gráfico 42: Residuos en Montevideo
(miles de ton.)
800
700
600
500
400
300
200
100
08
20
06
20
04
20
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
19
90
0
Fuente: IMM-GAM, Informe ambiental de Montevideo, 2008.
Gráfico 43: Residuos en kg anuales por hab.
Puntos de inflexión y situación actual
600
500
490
472
400
346
300
200
233
100
0
1990
1998
2003
2008
de apoyo
Los cambios de matriz productiva generados en la agricultura han dado lugar a nueva
normativa en varios aspectos y
esferas institucionales.
El poder ejecutivo emitió el
Decreto de Uso Responsable
y Sostenible de los Suelos (21
ago. 2008), reglamentario del
Decreto-Ley de Conservación
de Suelos y Agua (15.239, 23
dic. 1981). La medida atiende a
la prevención de riesgos de erosión, degradación de suelos y
pérdida de fertilidad que puede
conllevar la expansión de estas
nuevas prácticas de agricultura
intensiva. El decreto habilita al
MGAP a establecer sanciones
en los casos en que no se cumpla con pautas de manejo adecuado de los suelos.
La prevención de conflictos
entre distintos usos agrícolas, a
raíz del incremento del uso de
plaguicidas en algunos rubros,
ha puesto la atención en la Ley
de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sostenible. Esta
constituye una útil herramienta
de gestión, asociada a un rol más
importante de los gobiernos departamentales como coordinadores de políticas productivas
en el nivel local (ejemplo de ello
Fuente: Datos de IMM (Informe
ambiental de Montevideo, 2007),
e INE (población de Montevideo
según censo de 1985 para 1990,
y según estimaciones correspondientes a cada año para los posteriores).
93
94
es la experiencia reciente en Canelones).
En el campo de la reducción de
contaminantes en los efluentes industriales montevideanos, los avances registrados en
los últimos años resultan de
las metas acordadas al acceder
a la financiación para el Plan
de Saneamiento III. Este tuvo
por objetivos ampliar la red de
alcantarillado público y reducir
los contaminantes vertidos a los
arroyos Carrasco, Miguelete y
Pantanoso, y a la bahía de Montevideo.
En materia de política energética, y como parte del reimpulso para ampliar la generación y
diversificar sus fuentes, se ha estimulado la generación a partir
de biomasa, la eólica y la producción de biocombustibles,
tanto por parte del estado como
por el sector privado.
Los desafíos principales radican
en la gestión de residuos en las
ciudades (y especialmente en el
área metropolitana de Montevideo), el control del uso de agroquímicos y las prácticas erosivas
en el medio rural, así como la
disponibilidad de fuentes de
energía alternativas y renovables.
Esto implica en materia de residuos continuar fomentando
su clasificación y reciclaje, mejorar los sitios de disposición
final, incrementar su uso como
fuente de energía y dotar al país
de una gestión integrada de residuos especiales, en particular
los de origen industrial.
La rápida evolución al alza del
uso de agroquímicos es un
alerta claro respecto a la necesidad de fortalecer las políticas
de control sobre su utilización
y el monitoreo de sus efectos,
especialmente en el caso de los
plaguicidas.
El crecimiento de las presiones
erosivas supone también incrementar el monitoreo de las actividades agropecuarias en este
aspecto.
En materia de energía es preciso elevar la capacidad de generación. Especialmente en
rubros alternativos renovables,
que permitan disminuir la dependencia de combustibles fósiles, el grado de vulnerabilidad
en períodos de alza en el precio
del petróleo y la falta de certeza
que supone la relativa irregularidad del régimen pluvial.
ODM 7 Meta Nacional 9b
Meta Mundial
Meta Nacional
• Meta 9 b – Reducir la pérdida
de biodiversidad, alcanzando
para el año 2010 una
reducción significativa de la
tasa de pérdida.
• Meta 9 b – Reducir la pérdida
de biodiversidad, alcanzando
para el año 2010 una
reducción significativa de la
tasa de pérdida.
Indicadores
Indicadores
• Proporción de superficie
ocupada por el bosque
nativo
cubierta por bosques.
• Relación entre zonas
protegidas para mantener
la diversidad biológica y la
superficie total.
• Proporción de especies en
vías de extinción.
de peces que está dentro de
límites biológicos seguros.
ocupada por humedales
categoría Ramsar.
• Proporción de superficie total
ocupada por pradera natural.
• Proporción de la superficie
bajo el Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (SNAP).
• Porcentaje de anfibios
amenazados.
• Proporción de poblaciones
de condrictios con bajo nivel
de amenaza, sobre el total
de las afectadas por las
pesquerías uruguayas.
tendencias
Ambientes destacados:
bosque natural
El bosque natural ha estado sometido a dos diferentes formas
de presión. Por una parte a la
extracción de madera, usada
fundamentalmente como combustible. Por otra parte, la construcción de centrales hidroeléctricas implicó la pérdida de una
superficie importante de bosque
de ribera, desde la inauguración
de la represa de Rincón del Bonete en los años ´40 hasta las de
Salto Grande y Palmar en los
´70 y ´80. Cabe destacar que la
extracción de leña se ha mantenido estable (en cifras de 40 a
50 mil toneladas anuales), sin
que contribuya a disminuirla la
creciente disponibilidad de leña
de especies plantadas, como el
eucaliptus.
Sin embargo, a pesar de esta
presión, las distintas estimaciones realizadas en las últimas
décadas marcan una tendencia
al incremento de las áreas de
bosque natural.
95
96
Gráfico 44: Bosque natural (% del territorio nacional)
4,5%
4,3
4,0%
3,5%
3,0%
3,7
3,7
3,2
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
1990
2000
La expansión del bosque natural en algunas áreas del país ha
estado vinculada a dos fenómenos opuestos. En algunos casos
(principalmente en el litoral) se
debió a recolonización del bosque sobre predios que habían
sido agrícolas y dejaron esa actividad.
Pero en otros se relaciona a la
mayor presencia de agricultura
en áreas cercanas, lo cual beneficia en algunas especies el incremento de la avifauna y esto,
asociado a la pérdida de población en animales predadores de
aves, estaría en la base de la propagación del bosque natural.
Por otra parte ha colaborado a
la preservación del bosque natural la implementación de políticas de control sobre el uso
del recurso aplicadas a partir de
la Ley Forestal de 1987: desde
1990 la extracción de madera
en predios privados está sujeta a
permisos por parte del MGAP.
2003
2007
humedales de prioridad
internacional (áreas
Ramsar)
La superficie abarcada por
“áreas Ramsar” (Convención
para la protección de humedales de relevancia internacional),
no ha tenido cambios recientes,
estando integrada por dos regiones: “Bañados del Este y Franja
Costera” (Rocha-Treinta y Tres,
4.075 km2), y “Estero de Farrapos e Islas del Río Uruguay”
(175 km2). La primera fue inscrita por Uruguay en 1984, en
su proceso de ingreso a la Convención de Ramsar, y la segunda fue incorporada en 2004.
Ambos suman una cobertura
equivalente al 2,4% del territorio nacional. Cabe señalar que
parte de la superficie de los Bañados del Este fue afectada por
la expansión de arrozales en la
zona durante los años ´90. De
ahí que el área haya sido inclui-
Fuente: Datos de MGAP: Censos
Agropecuarios (1990 y 2000), y Estadísticas (2007) en www.mgap.
gub.uy.
da por la Convención en el Registro de Montreux, que señala
los casos de incumplimiento de
las pautas de protección comprometidas.5
Para resolver dicha situación
Uruguay está revisando los límites de las áreas incluidas así
como su clasificación, e ingresando a la Convención de Ramsar nuevas áreas. En esa tarea se
inscribe el ingreso a Ramsar del
área “Estero de Farrapos e Islas
del Río Uruguay”, que fue poco después una de las primeras
en ser incluida en el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP).
pradera natural
En los anteriores informes de
ODM los indicadores relacionados a la extensión de hábitats referían a la superficie de
bosque natural y de humedales
catalogados de interés mundial
por la Convención de Ramsar.
A ellos se agrega ahora la pradera natural.
Esto recoge una inflexión relativamente reciente en la concepción de las prioridades de
conservación del país. A fines
del siglo XX esa prioridad estaba concentrada principalmente
sobre los humedales, que en la
zona este del país fueron incluidos tanto en la Convención de
5
El Registro de Montreux es un listado
de “los sitios Ramsar en los que se hubieran producido, se estuvieran produciendo o pudieran producirse modificaciones en las condiciones ecológicas”
(www.ramsar.org).
Ramsar como en las “reservas de
biosfera” de la UNESCO.
En contraste, se dio poca atención a los espacios de pradera,
que cubren la mayor parte del
país. En la presente década se ha
enfatizado, tanto en el país como desde organismos internacionales, que la conservación de
la biodiversidad en ambientes
de pradera es una de las tareas
fundamentales de Uruguay en
la materia, en tanto ese tipo de
hábitat es el más característico
de la región.
Por otra parte es el ambiente
que ha estado sometido a presión desde más largo tiempo.
Dicha presión puede remontarse a la introducción de la ganadería en el siglo XVI, continuando en el XIX con matanzas
sistemáticas de sus especies más
emblemáticas, para evitar su
competencia por pasturas con
el ganado. Fruto de esa práctica,
que se extendió al siglo XX, es
por ejemplo la casi eliminación
del venado de campo en estado
silvestre.6 Hasta fines de siglo
la explotación económica de
la pradera uruguaya se tradujo
en la extinción o diezmo de los
mayores representantes de su
fauna, pero tuvo una incidencia
menor en el resto de su biota.
Desde la pasada década la biodiversidad propia de la pradera
está sometida a nuevas presiones, debidas en parte a una pau6
Subsisten en la actualidad dos rebaños
en estado natural, en Rocha y Salto,
aunque ninguno de ellos se encuentra
en áreas protegidas y por tanto su conservación no está facilitada por políticas estatales.
97
98
Puede afirmarse entonces que
en 1990 Uruguay aún no contaba en los hechos con un sistema de áreas protegidas efectivo. Por tanto, a partir de allí, el
total del territorio abarcado por
esta política equivale a su incremento. No obstante, cabe destacar que durante década y media la implementación de áreas
protegidas fue llevada adelante
por el MGAP, el MVOTMA e
intendencias departamentales
(en ocasiones asociadas a actores de la sociedad civil) sin que
alcanzara a crearse con ellas un
sistema único de gestión integrada. La creación de tal sistema
fue dispuesta por la ley 17.234
(2000), y su puesta en marcha
efectiva se concretó en 2005, al
emitirse el decreto reglamentario correspondiente.
latina conversión de la pradera
a usos agrícolas (principalmente
por expansión de la soja, y en
menor medida por crecimiento
de la forestación).
Por otra parte, la propia ganadería tiende actualmente a un
mayor grado de transformación
sobre la pradera, sustituyendo
la cobertura natural por artificial o interviniendo de diversos
modos sobre ella. La superficie
de praderas de pastoreo estaba
constituida en 2007 por un 9%
de pradera artificial, y un 27%
de praderas modificadas.
El retroceso de la pradera natural como porcentaje del territorio queda reflejado en el siguiente cuadro.
Gráfico 45: Pradera (% del territorio nacional)
90
80
70
81,4
72,5
60
64,9
50
40
30
20
10
0
1990
Áreas protegidas
A lo largo del siglo XX diversas
leyes y decretos nacionales y
departamentales constituyeron
áreas protegidas bajo distintas figuras (“parque nacional”,
“parque municipal”, “monumento natural”), aunque hasta
1991 estas disposiciones legales
no alcanzaron a concretarse en
medidas de protección in situ.
2000
2007
Fuente: Datos de MGAP, Censo
Agropecuario (1990 y 2000); y estimación de A. Brazeiro e.a. (2008),
“Prioridades geográficas para la
conservación de la biodiversidad
terrestre de Uruguay”.
A partir de allí se inicia el proceso de incorporación formal al
sistema de las áreas protegidas
ya existentes, así como nuevos
casos.7 En 2008 completaron el
proceso de ingreso al sistema las
dos primeras áreas: Quebrada
de los Cuervos (Treinta y Tres)
y Estero de Farrapos e Islas del
Río Uruguay (Río Negro), a las
que se agregarón en 2009 Valle
del Lunarejo y Cabo Polonio.8
7
8
El proceso implica la presentación
de la propuesta, elaboración de un
proyecto por la DINAMA, su consideración en la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas, la
puesta de manifiesto, una audiencia pública en la localidad involucrada, formulación de un proyecto
final y su aprobación por decreto
del Poder Ejecutivo a propuesta
del MVOTMA.
En la anterior actualización de ODM
el SNAP no tenía aún ningún área oficialmente incorporada. Dicho informe
consigna la proporción de territorio
sujeta a algún tipo de protección legal,
99
Laguna de Rocha, Cerro Verde e Islas de La Coronilla (Rocha) y Chamangá (Flores), han
cumplido a 2009 las etapas de
incorporación hasta la fase de
audiencia pública.
La superficie cubierta por estas
áreas en fase avanzada de ingreso o ya ingresadas al sistema, se
detalla en el siguiente cuadro.
Cuadro 18
Fuente: MVOTMA - Departamento
de Gestión del SNAP.
Áreas protegidas
ÁREA PROTEGIDA
Departamento
Situación ante
SNAP
Superficie
(km2)
Quebrada de los
Cuervos
Treinta y Tres
Ingresada (2008)
44
Estero de Farrapos
Río Negro
Ingresada (2008)
58
Valle del Lunarejo
Rivera
Ingresada (2009)
293
Cabo Polonio
Rocha
Ingresada (2009)
258
Chamangá
Flores
Ingreso en proceso
122
Laguna de Rocha
Rocha
Ingreso en proceso
317
Cerro Verde
Rocha
Ingreso en proceso
90
Total ingresado o en proceso avanzado de ingreso
1.182
Porcentaje de superficie ingresada o en proceso
avanzado de ingreso al SNAP
0,7 %
Otras se encuentran en una fase
anterior del proceso: San Miguel, Laguna de Castillos, Laguna Negra (Rocha), LaurelesCañas (Tacuarembó y Rivera),
Bosques del Queguay (Paysandú), Bosques del Río Negro
(Soriano y Río Negro), Paso
Centurión – Sierra de Ríos (Cerro Largo), Isla de Flores (Montevideo) y Humedales del Santa
vale decir, el total de superficie involucrada por disposiciones ministeriales o
municipales, al margen de su situación
de cumplimiento efectivo. Tal área
constituía en conjunto un 1,6% del
territorio nacional (Documento para el
debate del Informe País, 2007, p.114).
Lucía (Montevideo-CanelonesSan José).
En casos de áreas costeras e insulares, estas involucran tanto
superficie terrestre o lacustre,
como oceánica y estuarina. En
este sentido, cabe destacar que
los ambientes marinos son una
de las nuevas prioridades de acción incorporadas a la política
de áreas protegidas.
Especies amenazadas
La elección de los anfibios como
conjunto muestral indicativo
del estado de la biodiversidad
100
para Uruguay se basa principalmente en que este es el primer
grupo del que se tiene un relevamiento completo de las especies presentes en el país.
Para el resto de la fauna terrestre
ese conocimiento se estima en
85 a 90% de las especies existentes. Por tanto, el porcentaje
de especies amenazadas podría
variar al registrarse nuevas especies y alterar el total, sin que
hubiera cambios en las especies
amenazadas en números absolutos.
La razón de la elección de los
condrictios como representativos de las especies marinas comercialmente explotadas, es su
captura en las pesquerías uruguayas y su registro en base a
categorías de alta, media o baja
amenaza (por el que este último
rango equivale a las poblaciones
dentro de límites de explotación seguros, señaladas por los
lineamientos mundiales de los
ODM).
Las especies de anfibios bajo algún grado de amenaza en
el territorio uruguayo (desde
“vulnerables” a “críticamente
amenazados” en las categorías
de UICN) son 13, en un total
de 47, equivalente entonces a
un 28%.
El número de especies de condrictios bajo explotación en las
pesquerías uruguayas es de 63,
de las cuales 28 están en el nivel
inferior de la escala de amenaza
realizada por la DINARA. Esto
implica un 44% de estas especies con bajo nivel de amenaza.
Por otra parte, las especies más
amenazadas de la fauna local
conforman un grupo acotado
y estable (en el sentido de que
no se producen cambios frecuentes de categoría). Uruguay
presenta 24 especies animales
en las escalas de máximo riesgo
de conservación (en situación
de amenaza, amenaza crítica, en
peligro y en peligro crítico). El
grupo incluye 7 mamíferos, 10
aves (en su mayoría costeras migratorias), 5 reptiles (tortugas
marinas) y 12 anfibios.
Dentro de este conjunto cabe
fijar entonces prioridades de
conservación y propender a que
sus poblaciones queden comprendidas en áreas protegidas,
por creación de nuevas áreas o
reintroducción en sitios de protección.
En algunos casos cabe además
procurar la reintroducción al
país de especies recientemente
extintas a nivel local que se han
conservado en países vecinos
(ej.: el ciervo de los pantanos,
extinto en los Humedales del
Este hacia mediados del siglo
XX, pero relativamente abundante en ciertos puntos de la
región, principalmente en Brasil).
La presencia de estas especies
en zonas bajo protección puede
además potenciar como símbolo y ejemplo el desarrollo del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (tal el rol de las llamadas
“especies-bandera” en términos
de conservación).
de apoyo
La principal política pública
en la materia ha sido la puesta
en marcha efectiva del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas.
Para fortalecer este proceso, el
gobierno nacional ha dispuesto
recursos propios y ha accedido
a apoyo técnico y financiero
de la cooperación internacional multilateral (GEF, PNUD)
y bilateral (España y Francia,
entre otros). También se suman
aportes de la sociedad civil y de
actores privados9. Para el caso
de la identificación y planificación de áreas marinas y costeras, las tareas de la DINAMA
(MVOTMA) se articulan con
las de la DINARA (MGAP),
con especial competencia en
materia de pesca. DINARA
tiene a cargo, en fase preparatoria, un proyecto de gestión de
recursos pesqueros coordinado
con el Proyecto SNAP de la DINAMA que contará con apoyo
de FAO y del GEF.
Diversas iniciativas relacionadas
a la protección de ambientes y
recursos naturales, y de su acervo biológico, han sido desarrolladas en el marco del Programa
de Producción Responsable
(del MGAP), del Programa de
Pequeñas Donaciones (implementado con fondos GEF por
el PNUD, junto a la DINAMA
y ONGs), así como los progra9
Estas actuaciones están articuladas
en el proyecto Fortalecimiento del
Proceso de Implementación del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay, MVOTMA/
DINAMA - PNUD/GEF.
mas de gestión integrada de las
zonas costeras (Ecoplata) y de
protección ambiental del Río
de la Plata y su Frente Marítimo (Freplata), este último con
Argentina.
En materia de bosque natural,
durante 2008-2010 el MGAP
ejecutará con apoyo de FAOUNJP el Proyecto Inventario
Forestal Nacional, destinado
a relevar datos cuantitativos y
cualitativos sobre los recursos
forestales nativos y plantados.
Esto incluye información sobre su extensión, existencias,
especies, estado sanitario de los
bosques, situación de los suelos,
conservación de ecosistemas naturales y situación de la biodiversidad.
Para asegurar un uso sostenible
del bosque nativo se han desarrollado regulaciones por parte
de gobiernos departamentales
que constituyen un complemento necesario a la tarea desarrollada a nivel nacional en
el control de la explotación del
monte nativo, en particular para
mantener una gestión adecuada
de los recursos en terrenos fiscales.
Respecto a la posibilidad de
avanzar hacia políticas de protección focalizadas para especies en peligro, la DINAMA
coordinó la elaboración de una
lista consensuada de especies
prioritarias. Publicada en 2009,
dicha lista deberá orientar las
políticas nacionales en este terreno.
101
102
En la actualidad el eje más dinámico de políticas está en el
desarrollo del SNAP. En este
sentido el paso inmediato es
continuar extendiendo el sistema de áreas protegidas y en
forma paulatina dotarlo de una
mayor representatividad en lo
que hace a la variedad de ambientes y especies protegidas.
Esto plantea el desafío de desarrollar un plan estratégico del
sistema que incluya, entre otros
aspectos, su diseño y gradual
desarrollo (incluyendo ambientes que hoy tienen baja representación, haciendo énfasis en
las praderas y en los ecosistemas
marinos y estuarinos).
Por su parte, la protección de
ciertos conjuntos particulares
de biota ha mostrado buenos
resultados en el caso del bosque
nativo, que en sí mismo es un
recurso económico estimado
y por tanto presenta estímulos
claros para su conservación. En
cambio la situación ha mostrado ser más compleja en el caso de los humedales, donde el
principal punto pendiente es
efectivizar los compromisos
de conservación contraídos
en el marco de la Convención
de Ramsar y las Reservas de
Biosfera de UNESCO.
Finalmente, articular la protección ambiental en áreas específicas con la preservación
de los recursos naturales en
todo el territorio nacional,
supone conjugar dicha política con herramientas de gestión
más amplias, como el DecretoLey de Conservación de Suelos
y Aguas, y la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible.
Metas Mundiales
Metas Nacionales
• Meta 10 – Reducir a la
mitad, para el año 2015,
el porcentaje de personas
que carezcan de acceso
sostenible al agua potable
y a servicios básicos de
saneamiento.
• Meta 10 – Tender a reducir la
proporción de personas sin
acceso al agua potable, y
reducir a la mitad aquella sin
acceso al saneamiento.
Indicadores
Indicadores
con acceso sostenible
a fuentes mejoradas de
abastecimiento de agua, en
zonas urbanas y rurales.
con acceso a servicios de
saneamiento mejorados, en
zonas urbanas y rurales.
El agua potable está disponible en Uruguay para toda la
población urbana y rural, dada
la buena cobertura de la red y
al fácil acceso a napas de agua
de alta calidad para el uso humano en todo el territorio. No
obstante, en las áreas urbanas de
900 y más habitantes, disponía
de agua potable al interior de
las viviendas en 1991 el 90%
de los hogares. El déficit de conexión al agua potable al interior de las viviendas ha estado
asociado, entre otros factores, a
condiciones de precariedad habitacional.
Por su parte, la conexión a la
red de saneamiento en las loca-
• Porcentaje de hogares sin
acceso a agua potable
• Porcentaje de hogares sin
acceso a saneamiento.
lidades de 900 y más habitantes
alcanzaba en 1991 al 58% de
los hogares. En las áreas rurales
y suburbanas (posteriormente
absorbidas en algunos casos por
los conglomerados metropolitanos) el saneamiento fue abordado mediante la instalación de
fosas sépticas y pozos negros,
que por entonces eran la forma
de saneamiento utilizada por el
41% de los hogares.
La evolución a partir de entonces ha mostrado buenos resultados, tanto en el suministro de
agua potable al interior de las
viviendas, como en las conexiones a la red de saneamiento en
las áreas urbanas. La disponibilidad de agua potable al interior de la vivienda avanzó de
manera sistemática a lo largo de
dos décadas, hasta reducirse al
3,7% los hogares que no disponen de este servicio dentro de la
vivienda en el conjunto del país
urbano (la aparente reversión
de esa tendencia en 2005-2007
responde en realidad a la ampliación del conjunto relevado,
incluyendo poblaciones más
pequeñas). Buena parte de ese
incremento se situó en el área
metropolitana de Montevideo.
Hogares sin acceso a agua
potable en la vivienda (%)
1991
10,1
1998
5,4
1999
4,4
2000
4,4
2001
4,0
2002
3,9
2003
3,2
2004
3,2
2005
3,3
2006
4,6
2007
5,6
2008
3,7
Fuente: INE-ECH (1991). MIDES,
Evaluación y Monitoreo, en base a
ECH (1998-2008).
1991: Localidades de 900 y más
hab.
1998-2005: Localidades de 5.000 y
más hab.2006-2008: País urbano,
inc. localidades menores a 5.000
hab.
Por su parte, la planificación a
gran escala del saneamiento urbano se inició en Montevideo
en los ´70, y tuvo un impulso
mayor a partir del Plan Director
de Saneamiento, de 1992-95.
Este fijó pautas para mejorar el
saneamiento, ampliar su cobertura y recuperar la calidad de
los cuerpos de agua del departamento de Montevideo, las cuales regirán la acción de la IMM
en la materia durante las tres
primeras décadas del siglo XXI.
103
104
La conexión a la red de saneamiento avanzó con continuidad,
avanzando desde el 61 al 67%
de los hogares en 1998-2005, y
sumando otro punto porcentual
de avance en 2006-8. No obstante, no resultan directamente
comparables los datos anteriores y posteriores a 2006, ya que
en dicho año la ECH amplió
su base al total del país urbano
(incluyendo localidades menores a 5.000 habitantes). El desfasaje entre la muestra de 2005
y la de 2006 es la causa de un
mayor registro de saneamiento por fosa séptica/pozo negro
desde ese último año. Pese a ese
desajuste, los valores tomados
a partir de 2006 resultan más
ajustados que los del período
1998-2005 y también relativamente más comparables con
los de 1991. Dichos valores y
el universo al que correspondió
la muestra en cada período se
detallan en la siguiente tabla. El
porcentaje residual corresponde
a saneamiento inadecuado (ej.:
entubado hacia cursos de agua)
y ausencia de saneamiento (en
viviendas sin baño).
Cuadro 20
Cobertura de saneamiento adecuado
(% de hogares)
Red
Pozo negro/
fosa séptica
Total
1991
58,4
41,2
99,6
1998
61,1
38,6
99,7
1999
60,7
39,1
99,8
2000
60,3
39,4
99,7
2001
64,2
35,6
99,8
2002
65,3
34,4
99,7
2003
65,2
34,6
99,8
2004
67,4
32,4
99,8
2005
67,0
32,7
99,7
2006
62,9
35,4
98,3
2007
63,1
34,9
98,0
2008
64,2
34,1
98,3
de apoyo
En 2006 culminó el Plan de
Saneamiento Urbano III, que
incorporó a la red a 140.000
habitantes, y durante sus fases
IV a VI completará la conexión
de toda la población del departamento de Montevideo.
Actualmente resta incorporar
a la red de saneamiento a un
14% de la población urbana de
Montevideo, y se prevé alcanzar
la cobertura total en la década
de 2020.
Fuente: INE-ECH (1991). MIDES,
Evaluación y Monitoreo, en base a
ECH (1998-2008)
1991: Localidades de 900 y más
hab.
1998-2005: Localidades de 5.000 y
más hab.
2006-2008: País urbano, inc. localidades menores a 5.000 hab.
En el resto del país el saneamiento se ha dinamizado en
función del Plan Nacional de
Saneamiento, cuyo objetivo
central es precisamente ampliar
la red de alcantarillado en las
ciudades del interior. Parte fundamental de dicho plan son las
obras a realizarse para el saneamiento de Ciudad de la Costa
y de Maldonado-Punta del Este, que constituyen los mayores
planes de obras en la historia de
OSE.
El avance en la meta sobre agua
potable y saneamiento ha estado vinculado al desempeño en
la referente a asentamientos,
ya que parte de las nuevas conexiones a las redes de agua y
saneamiento se ejecuta en programas de vivienda aplicados
para realojar o integrar a la
trama urbana los asentamientos irregulares.
En ese camino debió generarse
una creciente integración entre
la OSE y el MVOTMA.
En materia de agua potable,
las prioridades son: mejorar el
servicio (plantas de bombeo y
estaciones potabilizadoras), resolver las pérdidas de agua en el
sistema y el agua no contabilizada, y continuar avanzando en la
incorporación del servicio de
agua al interior de viviendas
que aún no lo poseen.
En el caso del saneamiento, la
prioridad es continuar avanzando en la extensión de la red
de saneamiento especialmente
en las mayores aglomeraciones
urbanas del país: Montevideo
y su área metropolitana (incluyendo Ciudad de la Costa)
y Maldonado-Punta del Este.
Metas Mundiales
Metas Nacionales
• Meta 11 – Haber mejorado
considerablemente para
el año 2020 la vida de por
lo menos 100 millones de
habitantes de tugurios.
• Meta 11 – Reducir a la
mitad entre 1990 y 2015 la
proporción de personas
residentes en condiciones
habitacionales precarias
(cantegriles, tugurios,
asentamientos irregulares).
Indicadores
Indicadores
• Proporción de hogares con
acceso a tenencia segura.
En el Uruguay las viviendas
precarias (expresadas en la calidad de los materiales con que
están construidas y en el acceso
insuficiente a servicios básicos)
tienen su expresión principal
–aunque no exclusiva– en los
asentamientos irregulares.
El número de asentamientos
tendió a crecer durante los años
ochenta y noventa, principalmente en Montevideo, y más
recientemente en la periferia
de otras ciudades. El ciclo de
estancamiento y crisis económica que afectó al país de 1999
a 2002 agravó la situación, pasando de 464 asentamientos en
1998-2000 a 676 en 2006.
Se trata de una realidad fuertemente concentrada en Montevideo. En el año 2006, el 61%
de los asentamientos irregulares
se encontraban localizados en la
capital, repartiéndose el restante 39% en el conjunto del país.
• Porcentaje de personas en
asentamientos irregulares.
• Porcentaje de personas
viviendo en condiciones de
hacinamiento.
105
106
El 11% de la población que habita en Montevideo, lo hace en
asentamientos irregulares. En el
resto del país, lo hace el 3% de
los habitantes. De esto resulta
que el 6% de la población del
Uruguay ocupaba asentamientos irregulares, lo que implica
un total de 196.000 personas
(INE-PIAI, 2006).
Cuadro 21
Asentamientos Irregulares
Total
Asentamientos
Viviendas en
Asentamientos
Personas en
Asentamientos
19982000
2006
19982000
2006
19982000
Montevideo
364
412
30.022
39.116
121.168
Interior
100*
264**
14.522
51.065
Total
464
676
53.638
195.772
* Las cifras totales para el
interior, no son comparables
dado que el relevamiento
del año 1998 solo se realizó
en las localidades de más de
10.000 habitantes (según
Censo 1996) y el del año
2006 se extendió a todo el
territorio.
** La cifra incluye 20 asentamientos detectados en áreas
rurales, cuyos datos de población y viviendas en 2004 no
pudieron ser reprocesados.
Se estima un mínimo de 200
viviendas de acuerdo con la
definición de asentamientos
utilizada por el INE.
Mientras los asentamientos irregulares muestran una tendencia
histórica de crecimiento que va
de los ´80 al período de crisis,
el porcentaje de población en
condiciones de hacinamiento
(tres o más personas por habitación) ha tenido desde el año
base una tendencia estable de
reducción. El contexto de es-
2006
144.707
Fuente: INE – PIAI: Relevamiento
de Asentamientos 2005–2006 y
Programa PROAS – FCS (www.fcs.
edu.uy/vcomedio/PROAS.htm).
tancamiento y crisis en torno al
cambio de siglo detuvo coyunturalmente ese movimiento, pero posteriormente el fenómeno
continuó reduciéndose.
Esta diferencia en el comportamiento de ambos indicadores remarca la incidencia de la
fragmentación social de la trama urbana, que ha visto crecer
los asentamientos incluso en un
contexto favorable a largo plazo
para el conjunto de la población, en términos del ratio entre
población y viviendas.
Gráfico 46: Hacinamiento (% de hogares)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
de apoyo
2007
2005
2006
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1998
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
El PIAI (Programa de Integración de Asentamientos
Irregulares, del MVOTMA) es
la herramienta central de política para integrar a la población
de los asentamientos a la trama
urbana regular. Atiende asentamientos en suelo de propiedad
pública cuya consolidación resulte viable.
de agua potable y electricidad,
alumbrado y espacios públicos,
entre otros. Construye también
equipamientos sociales, como
centros de salud, salones comunales o centros de atención a la
infancia. La construcción de viviendas se restringe a los casos
en que sea imprescindible por el
trazado del proyecto. El proceso finaliza con la regularización
dominial de los predios en favor
de las familias.
El programa mejora o construye infraestructura y equipamiento barrial en los asentamientos: obras de vialidad,
saneamiento, tendido de redes
El PIAI, financiado con un
préstamo del BID, tomó nuevo
impulso a partir del año 2005.
En el período 2000-2004 el
programa finalizó 18 proyectos,
Fuente: Datos de INE-ECH, procesados por MIDES, Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (en
http://observatoriosocial.mides.
gub.uy).
abarcando a 19 asentamientos
y 7.400 personas. Entre 2005 y
2009 finaliza 24 proyectos, que
atienden a 39 asentamientos y
19.700 personas. Los primeros
atendieron fundamentalmente
al interior del país, extendiéndose el segundo grupo a Montevideo y los departamentos de
más intensa dinámica de población en las últimas décadas (sur,
litoral y frontera norte).
En la actualidad comienza
a aplicarse un proyecto que
atiende a 25 asentamientos con
7.300 hogares, el cual de por sí
107
108
reducirá en cerca de un 15% los
hogares en asentamientos irregulares. Se extenderá por cinco
años y, acorde al perfil territorial
antes señalado, habrá de volcarse en su mayor parte a los asentamientos surgidos en el área
metropolitana de Montevideo.
Desde 2005 a la fecha se gestionan proyectos que incluyen
la construcción de 72 equipamientos comunitarios y espacios públicos (policlínicas, centros CAIF, centros de jóvenes,
espacios deportivos polifuncionales, espacios verdes, etc.) para
garantizar la mejora en cobertura y acceso a servicios de salud,
educativos, recreativos, de capacitación, y de fortalecimiento
de las organizaciones barriales.
En 2009, a partir de los aprendizajes derivados de la implementación, el programa comienza
a trabajar bajo una nueva modalidad de intervención, destacándose que las actuaciones ya
no se limitarán al perímetro de
los asentamientos sino que se
trabajará sobre todo el tejido
urbano de las áreas precarias
aledañas. Estas áreas se definirán por sus carencias urbanas y
socio-económicas, que frecuentemente son tan graves en los
asentamientos irregulares como
en sus zonas circundantes.
La intervención del Programa
se orientará de acuerdo a un
plan de desarrollo zonal, que
deberá ser concertado por todos
los actores relevantes con incidencia en el área. Con esto se
busca mejorar la integralidad de
la respuesta que se da al problema de la informalidad urbana,
aportando a la vez una visión de
desarrollo de mediano plazo para el territorio.
Por otra parte, el origen de los
asentamientos irregulares no se
encuentra vinculado solamente
a la pobreza, sino también a las
dificultades en el acceso a la vivienda formal por un creciente
número de hogares. La política
de vivienda fue matrizada en
los años sesenta sobre la base
de un acceso condicionado al
nivel de ingresos. Dicho acceso
fue pensado en función de una
población asalariada formal,
con ingresos que, aún siendo
relativamente bajos, serían estables. Pero esta matriz no se
ajusta a las características de la
población actual, con un sector
informal más importante, y con
parte de la población con niveles de ingreso que dificultan su
acceso a la vivienda en las condiciones pautadas por la matriz
de los sesenta.
Atendiendo a esta realidad, desde el año 2005, el MVOTMA
ha abierto nuevos programas
destinados a la compra de vivienda nueva y usada, fondo
de garantía de alquileres, refacción y mejora de la vivienda,
atención primaria habitacional
y apoyo a las cooperativas de
vivienda. Estas acciones deben
ser ubicadas dentro del marco
general de creación de una nueva institucionalidad tendiente
a una redefinición del accionar
público en la política de vivienda. También forma parte de
este proceso la reestructura del
Banco Hipotecario del Uruguay
(BHU) para convertirlo en un
instrumento eficaz y eficiente
dentro del mercado hipotecario, especialmente dando respuesta a aquellos sectores de
la población que no califican
como clientes del resto de las
instituciones que ofrecen crédito hipotecario. Finalmente, se
inscribe también en este ciclo
de reformas la creación de la
Agencia Nacional de Vivienda,
como un servicio descentralizado a cargo de la ejecución de las
políticas de vivienda y hábitat
urbano definidas por el Plan
Quinquenal.
Un eje complementario de política en el marco de la meta 11
es el MEVIR, Movimiento de
Erradicación de la Vivienda
Insalubre Rural, a cargo del
MVOTMA. Este programa fue
creado en 1967 para solucionar
la situación de los rancheríos
rurales y atiende a población
de bajos ingresos en localidades
de hasta cinco mil habitantes.
Conforme el problema original
se transformó (convirtiéndose
en urbano) el programa incorporó nuevos objetivos, como
la mejora de instalaciones productivas en pequeños establecimientos agropecuarios familiares, que se añadió en los ´90
y actualmente concentra gran
parte de los programas.
El período de mayor actividad
del MEVIR se inició en 1989
y se extendió hasta 2002. Desde entonces, al agravarse la situación de los asentamientos
irregulares urbanos, parte de su
actividad derivó hacia las áreas
urbanas pertenecientes a las pequeñas localidades del Interior.
Un cambio reciente ha sido la
extensión de las actividades del
MEVIR al área rural de Montevideo, que en la interpretación
tradicional de la legislación vigente había quedado fuera de su
esfera.
Al mismo tiempo se han establecido cambios en la forma
de atender las necesidades de
vivienda en los sectores de más
bajos ingresos. En los ´90 el
acento fue puesto en la estrategia de núcleos básicos evolutivos
donde los beneficiarios recibían
una vivienda de mínima estructura, que luego debían intentar
ampliar. En la actualidad se
apunta en cambio a soluciones
de vivienda de mayor superficie
y calidad, y al fomento de la actividad cooperativa como herramienta de ejecución.
El desafío central continúa siendo revertir lo que ha sido la
tendencia histórica de incremento de los asentamientos
irregulares y su población en
las últimas décadas. Se espera
que la modificación de la institucionalidad de los organismos
competentes en materia de vivienda, así como la ampliación
del espectro de los nuevos programas implementados desde
los mismos (en especial los programas de lotes con servicios, de
garantías de alquiler y de subsidio a la cuota para la compra
109
110
de viviendas por familias con
hijos), impacten positivamente
en el acceso a la vivienda formal
y la permanencia en ella, por
parte de los sectores de menores
ingresos.
En términos de la política de regularización que se viene implementando, se destaca la necesidad de profundizar y sostener
en el tiempo la orientación
hacia la integración social y
territorial que la misma tiene.
La nueva estrategia de intervención del PIAI, estructurada de
acuerdo a un plan de desarrollo
zonal, abre un desafío institucional importante, ya que serán
necesarios mayores esfuerzos
de coordinación entre las organizaciones gubernamentales
y no gubernamentales con incidencia en el territorio, así como
con los vecinos, para lograr el
éxito de los proyectos.
Otros desafíos refieren a la habilitación y agilización de los
complejos procedimientos técnicos, jurídicos y legislativos
(básicamente la identificación
de titulares, fraccionamiento,
tasación, cálculo de subsidio y
traspaso de la propiedad en diversas modalidades) necesarios
para asegurar la tenencia del
suelo y la vivienda a los beneficiarios de regularizaciones,
respetando sus posibilidades y
preferencias.
Junto a lo señalado, es preciso construir una respuesta a
los asentamientos irregulares
(aproximadamente 35% del total) que no reúnen las condiciones para ser regularizados
por el PIAI.
Es necesario también diseñar
medidas que permitan el acceso y permanencia en la trama
formal de las ciudades a familias que hoy habitan en la
informalidad. En este sentido,
será necesario avanzar en medidas afirmativas que bajen el
costo de la vivienda y servicios
para este sector, descargando a
los hogares de menores ingresos
de los requerimientos ligados a
la formalidad y al uso de servicios imprescindibles para una
calidad de vida digna. En esta
línea se ubican convenios con
organismos y gobiernos municipales para tarifas sociales, exoneraciones, etc.
Asimismo, debe avanzarse en el
diseño de medidas que permitan revertir el proceso de generación de nuevas construcciones dentro de los asentamientos irregulares ya existentes.
Junto a las medidas señaladas
tendientes a facilitar el acceso a
la vivienda para los nuevos hogares, será necesario avanzar en
la mejor comprensión del lugar
que los arreglos familiares tienen en la provisión de bienestar,
para los sectores que habitan en
la trama informal.

S EL IO 09 ís - Ministerio de Desarrollo Social

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