WDP81 - World Bank

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Los Sistemas Bancarios
de América Latina
en los Anos 80s
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Documentos para discusión
del Banco Mundial
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Un Estudio Comparativo
de Doce Países
Felipe F. Morris
con la colaboración
de Mark Dorfman,
José Pedro Ortiz
y María Claudia Franco
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1 - 1Documentos para discusión
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~~del
Banco Mundial
Los Sistemas Bancarios
de América Latina
en los Anos 80s
Un Estudio Comparativo
de Doce Países
Felipe F. Morris
con la colaboración
de Mark Dorfmian,
José Pedro Ortiz
y María Claudia Franco
Banco Mundial
Washington, D.C.
Copyright t:' 1990
Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento/BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Reservados todos los derechos
Hecho en los Estados Unidos de América
Primera impresión: septiembre de 1990
En los Documentospara discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre paises o de las
investigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican
a la tarea del desarrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este
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anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas para hacer pedidos),
así como índices de temas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente
solicitándola a Publications Sales Unit, Department F, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington,
D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116 París, Francia.
ISSN: 0259-210X
Felipe F. Morris es un economista financiero senior, y María Claudia Franco es analista financiero en el
Departamento Técnico de la Región de América Latina y el Caribe en el Banco Mundial. Mark Dorfnan y
José Pedro Ortiz son consultores del Banco Mundial.
La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta
publicación de la manera siguiente:
Latín Ancrica's bank1ng systsos In the 1980: a cross-country
comparison / Felipe Morris. wtth the collaboration of Mark Dorfuan.
José Pudro Ortiz, and Maria Claudia Franco.
p. cm. -- (World Bank d1scuscion papar: ; 81>
Includes bibliographical raferenes.
ISBN 0-8213-1560-9
I. Morris. Felipe, 19531. Banks and banklng--Latin Amer1na.
II. Serios.
H02710.5.A8L38 1990
90-36772
332.1098--dc20
CIP
PREFACIO
En el presente estudio se comparan los sectores financieros de 12
paises de América Latina, utilizando una metodología común para recopilar y
procesar la información y para analizar los temas.
Se estudiaron los
siguientes paises:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Este estudio se basa
en informes individuales de cada uno de los doce paises que se realizaron en
1988. Por lo tanto, es posible que algunas observaciones sobre paises en
particular ya hayan sido superadas por eventos económicos o por cambios en las
políticas financieras. El estudio se preparó originalmente en inglés
(publicada en mayo de 1990). Esta versión contiene ligeras modificaciones al
documento en inglés, particularmente para mencionar aquellos cambios de
importancia que hayan ocurrido en algunos de los paises.
El objetivo principal del estudio es lograr una mejor comprensión
del rol y el comportamiento de los sistemas bancarios de los paises
seleccionados.
El estudio tiene dos objectivos específicos:
(i) mejorar
nuestro conocimiento sobre los sectores bancarios de paises específicos,
mediante
estudios
realizados
en
cada uno
de
los
doce paises;
y
(ií) identificar las lecciones que se puedan aprender de la comparación de las
distintas experiencias por paises y del diverso grado de desarrollo de los
sistemas bancarios en los paises estudiados. Ambos objetivos se han cumplido
en gran medida.
El estudio se basa en un análisis comparativo de las
principales políticas financieras y problemas que afectan a los sistemas
financieros de los diversos paises.
El informe sólo ha podido alcanzar parcialmente sus objetivos
debido a las dificultades encontradas para obtener datos comparables.
Por
otra parte, la inestabilidad de las políticas en materia cambiaria, con la
consiguientes bruscas oscilaciones en la cotización de las divisas, limita la
validez de las comparaciones entre paises emanadas de la conversión de las
monedas locales en un numerario común (dólar de Estados Unidos). Por último,
puesto que los paises tienen estructuras legales e institucionales distintas,
existen diferencias sustanciales en las normas contables, en los grados de
influencia y competencia de los bancos centrales y superintendencias
bancarias, en la organización de la intermediación financiera y en los
enfoques sobre las políticas económicas a aplicar.
De todas maneras, al
brindar una descripción comparativa de las políticas y problemas que afectan a
los sistemas bancarios en América Latina y sobre las experiencias de diversos
gobiernos al intentar resolver estos problemas, este informe puede ser útil
para quienes formulan y aplican políticas y reglamentos financieros y para
otros lectores interesados en los sectores bancarios de América Latina.
El informe incluye un análisis de los principales problemas y
factores que influencian el desarrollo de los sistemas bancarios y financieros
de los paises de América Latina, especialmente:
(a) la importancia de
contextos macroeconómicos apropiados, (b) los efectos negativos del abuso de
los sistemas bancarios para financiar los déficits gubernamentales, (c) los
efectos perversos de los controles sobre las tasas de interés, (d) la mala
asignación de recursos originada en ciertas políticas para dirigir el crédito,
(e) los altos costos que ocasiona el tardío y equivocado manejo de las crisis
bancarias, y (f) la importancia crucial de un marco adecuado de supervisión y
reglamentación preventiva.
-
iii
-
Reconocimientos
El informe ha sido elaborado por un equipo dirigido por Felipe
Morris, Jefe Interino, Unidad de Sistemas Financieros, Departamento Técnico
para América Latina y el Caribe, (LATTF), que incluyó a Mark Dorfman (LATTF),
Maria Claudia Franco (LATTF) y José Pedro Ortiz (Consultor). Felipe Morris fue
el autor principal del informe. Cabe hacer un reconocimiento especial a Paul
Beckerman (LA4CO) e Ignacio Mas (LATTF) por sus contribuciones técnicas en
materia de tasas de interés, tipos de cambio y sobre el impacto de la
inflación y de las operaciones de los bancos centrales en los sistemas
financieros. Ignacio Mas contribuyó asimismo en la redacción del Capitulo IV.
El equipo utilizó también estudios específicos de paises preparados por: M.
Augusto Blacker, José Luis Carvalho, Sergio de la Cuadra, Mark Dorfman,
Francisco Faraco, Maria Claudia Franco, Rudolf Hommes, Carlos Hurtado, Punita
Kumar, Mauricio Larrain, Miguel Leyva, Felipe Morris, Alonso Polar, Juan
Carlos Protasi, Salvador Valdez y Hernan del Villar. Varios de estos estudios
específicos fueron especialmente contratados como base para el informe.
Marta A. Cervantes (LATTF) proveyó
Punita Kumar proveyó apoyo estadístico.
asistencia secretarial para la preparación del texto en sus versiones
La Asociación Latinoamericana de Instituciones
y final.
preliminares
contribuyó al financiamiento de la
Financieras de Desarrollo (ALIDE)
original en inglés.
versión
su
de
trabajo
este
traducción de
-
iv
-
INDICE
No de
página
RESUMEN Y CONCLUSIONES
I.
ESTRUCTURA Y TAMAÑO DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS EN AMERICA LATINA .
A.
B.
C.
D.
II.
B.
C.
D.
E.
.
.
.
.
.
. 1
. . . 7
. . . 9
. . . 13
Ahorro, inversión y flujos externos . . . . . . . . . . . . .
El impacto de las políticas sobre la tasa de cambio
. . . . .
El impacto de las políticas fiscales y monetarias
. . . . . .
Las políticas de intermediación de los bancos centrales
. . .
15
19
22
25
Cambios en el crecimiento y composición de activos,
y capital contable--suficiencia del capital
. .
Calidad de los activos ... . . . . . . . . . . . .
Liquidez
.... . . . . . . . . . . . . . . . . .
Análisis del márgen y de la rentabilidad . . . . .
Calidad Gerencial . . . . . . . . . . . . . . . .
pasivos
. . . . .
. . . .
. . . .
. . . . .
. . . . .
.
.
.
.
.
28
33
35
36
40
REGULACIONES ECONOMICAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES BANCARIAS . . . 41
A.
B.
C.
V.
.
.
.
.
SITUACION FINANCIERA DE LAS INSTITUCIONES BANCARIAS . . . . . . . . 28
A.
IV.
Principales instituciones
.
. . . . .
Evolución de la estructura del sistema financiero .
Profundización financiera por paises . . . . . . . .
Indicadores de la profundización financiera agregada
1
IMPACTO DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS EN EL SISTEMA FINANCIERO . 14
A.
B.
C.
D.
III.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Políticas de las tasas de interés
. . . . . . . . . . . . . . 41
Políticas de encaje
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Distribución del crédito y normas de crédito dirigido . . . . 55
SUPERVISION BANCARIA Y NORMAS DE DISCIPLINA Y CONTROL
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
J.
. . . . . . 61
Calidad de la supervisión ... . . . . . . . . . . . .
Sistema de clasificación de la cartera de préstamos .
Constitución de reservas para deudas incobrables . . .
Prácticas de refinanciación
... . . . . . . . . . . .
Normas sobre registro de intereses . . . . . . . . . .
Concentración de préstamos y concesión de préstamos a
empresas afiliadas .... . . . . . . . . . . . . . .
Requerimientos mínimos de capital . . . . . . . . . .
Transferencia de la información financiera . . . . . .
Auditorías externas .... . . . . . . . . . . . . . .
Barreras para el ingreso de nuevos bancos
. . . . . .
.
.
.
.
.
.
. 62
. . . 66
. . . 69
.
. 72
. . . 72
.
.
.
.
.
.
. 73
. . . 74
. . . 76
.
. 77
. . . 78
No de
página
VI.
CRISIS BANCARIAS EN AMERICA LATINA Y SUS SOLUCIONES . . . . . . . . 80
A.
B.
C.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Lineamientos y normas institucionales para manejar problemas
de instituciones insolventes ..... . . . . . . . .. . . 82
Utilidad de los fondos de seguro de depósitos/garantía de
. . 86
.....
depósitos ............. .....
ANEXO A
BIBLIOGRAFIA
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
115
.............................
CUADROS
. .
. .
2
6
1.4
1.5
1.6
Activos de instituciones financieras, 1987 . . . . . . . . . . .
Capitalización del mercado de valores . . . . . . . . . . . . .
Activos de instituciones financieras y su importancia relativa,
1980-87.. ............................
Número de instituciones financieras, 1980-87 . . . . . . . . . .
Profundización financiera por país y promedio regional, 1980-87
Profundización financiera, 1980-87 . . . . . . . . . . . . . . .
2.1
2.2
2.3
2.4
Producto bruto interno, país por país, 1980-87 . . . . . . . . . . . 16
Tasas reales de cambio respecto al dólar de EE.UU . . . . . . . . . 20
Tasas de inflación, 1980-87 .24
Relación entre los activos del banco central y el PBI, 1980-87 . . . 27
3.1
Composición de los activos - total de préstamos/total de activos . . 29
1.1
1.2
1.3
3.2
8
. . 9
. . 11
. . 13
Composición de pasivos - total de depósitos/total de pasivos . . . . 31
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
33
34
35
37
38
39
40
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
Suficiencia de capital - capital y reservas/activos . . . . .
Calidad de los activos - préstamos vencidos/total de préstamos
Calidad de los activos - provisiones/préstamos vencidos . . .
Rentabilidad - retorno sobre el promedio de activos . . . . .
Rentabilidad - retorno sobre el capital contable promedio . .
Rentabilidad - ingreso por intereses/promedio de activos . . .
Márgenes reales, por país y región, 1980-87 . . . . . . . . .
4.1
Tasas de interés pasivas reales anualizadas, 1980-87 . . . . . . . . 42
4.2
Tasas de interés activas reales, por país y región, 1980-87
4.3
4.4
Encajes e inversiones forzosas
Distribución del crédito y normas de crédito dirigido .
5.1
5.2
Sistemas de clasificación de las carteras de préstamos . . . . . . . 68
Prácticas en materia de constitución de reservas . . . . . . . . . . 71
-
vi
-
. . . . 44
. . . . . .
53
56
No de
página
GRAFICOS
1.1
1.2
1.3
Profundización financiera en paises seleccionados . . . . . . . . . lo
M2/PBI y tasas de interés ....................
. 12
Tendencias de los agregados monetarios . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.1
Tendencias en el ahorro y la inversión . . . . . . . . . . . . . . . 18
4.1 Tasas pasivas de interés e inflación
_ vii
. . . . . . . . . . . . . . . . 48
-
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Antecedentes
1.
Desde comienzos de los años 80s, el Banco Mundial ha aumentado
sustancialmente su trabajo sobre los sectores financieros, reflejando la
necesidad de comprender mejor los sistemas financieros de sus paises miembros,
así como su contribución a la inversión y al crecimiento económico. De esta
manera, ha auspiciado varios estudios sobre el sector financiero de paises
específicos de la región; entre los que cabe destacar:
Brasil (1983, 1989),
Perú (1984), Argentina (1986), Ecuador (1986), Bolivia (1988), Costa Rica
(1987), Venezuela (1989) y Guatemala (1989). También se elaboraron informes
menos extensos sobre Chile (1983), Colombia (1983) y Uruguay (1985).
Estos
informes han enriquecido nuestra comprensión sobre los temas del sector
financiero.
Sin embargo, algunos de estos trabajos no están al día y han
empleado técnicas y metodologías diferentes, lo que dificulta la comparación
entre paises.
Este estudio compara los sistemas bancarios de doce paises de
América Latina, empleando una misma metodología para recopilar y procesar la
información así como para analizar los temas.
Esta perspectiva más amplia
para efectuar una comparación entre paises, facilita una mejor comparación de
las tendencias, patrones y temas en diversos paises de América Latina.
2.
El principal objetivo del trabajo es comprender mejor el rol y el
comportamiento de los sistemas bancarios de los paises seleccionados.
El
trabajo tiene dos objetivos específicos:
(i) mejorar nuestro conocimiento
sobre los sectores bancarios de paises específicos, mediante estudios
realizados en cada uno de los doce paises; y (ii) identificar las lecciones
que se pueden aprender de la comparación de la información extraída de estos
estudios específicos por paises.
Estos objetivos se han cumplido en gran
medida. La comparación entre paises puso al descubierto las similitudes y las
diferencias entre las políticas financieras de los diversos paises.
Observó
asimismo las tendencias existentes en los paises a través del tiempo,
identificó las tendencias comunes, y describió las lecciones que pueden
aprenderse de las distintas experiencias y de la forma en que los distintos
problemas del sector fueron afrontados por los distintos paises.
Selección de los paises
3.
Se seleccionaron para el estudio los siguientes doce paises de
América Latina:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela.
Los criterios
utilizados para seleccionar los paises, fueron:
(i) el tamaño del país;
(ii) la importancia de la reciente experiencia del sector financiero; y
(iii) la reciente o posible futura participación del Banco Mundial en estudios
sectoriales o en préstamos al sector en dichos paises.
Cabe señalar que, al
referirnos a la "región"
incluimos a los doce paises
anteriormente
mencionados, a menos que se especifique lo contrario.
-
ix
-
Estructura del informe
El informe consta de seis capítulos. En el Capitulo I se describe
4.
la estructura, tamañto y evolución de los sistemas financieros de América
Latina en el período comprendido entre 1980 y 1987 y se examina la
intensificación de la relación financiera y la movilización de depósitos.
Incluye un análisis "regional" de la profundización financiera y una revisión
los diversos paises
comparativa de las experiencias individuales de
de las políticas
impacto
el
En el Capitulo II se analiza
estudiados.
efectos de la
los
resumen
se
y
macroeconómicas en los sistemas financieros
el proceso de
en
externa
deuda
la
recesión 1981-83, así como el problema de
se revisa la
III
Capitulo
el
En
ahorro e inversión en América Latina.
analizando
Latina,
América
de
bancarios
situación financiera de los sistemas
rentabilidad,
contable,
capital
la evolución de los activos, pasivos,
liquidez, márgenes financieros y calidad de los activos. El análisis de este
capitulo está fuertemente limitado por la deficiente calidad de la información
disponible y por la dificultad de comparar los datos de los distintos paises.
La información no sólo es deficiente por la carencia de datos apropiados, sino
que ocasionan
inadecuados,
los estándares reglamentarios
también por
real de las
financiera
condición
la
reflejan
no
declaraciones financieras que
principales
las
estudian
se
IV
Capitulo
el
En
instituciones bancarias.
de
financieros
y
bancarios
sistemas
los
regulaciones económicas que afectan
formulan
se
y
efectos
principales
sus
relieve
de
América Latina, se ponen
Las principales regulaciones estudiadas
recomendaciones para mejorarlas.
de interés, las pautas para dirigir el
tasas
sobre
políticas
las
fueron:
En el
y el rol del banco central.
encajes
sobre
políticas
crédito, las
Capitulo V se analizan las regulaciones preventivas y la supervisión bancaria.
Finalmente, en el Capitulo VI se examinan las crisis bancarias ocurridas en
paises seleccionados de América Latina y se estudian los mecanismos que han
utilizado los paises para afrontarlas. En este capitulo se revisa además el
tema del seguro de depósitos.
El informe sólo ha podido lograr parcialmente sus objetivos debido
5.
a las dificultades encontradas para obtener datos comparables. Aun cuando se
sabia desde el comienzo que la tarea seria difícil, la magnitud de los
El impacto de la inflación y la
problemas de información fue subestimada.
inestabilidad de las políticas cambiarias, disminuyeron la validez de la
utilización de una divisa común (numerario) para comparar los datos entre
Por otra parte, como los paises tienen estructuras legales e
paises.
en muchos casos se encontraron diferencias
distintas,
institucionales
de las
en la organización
en sus normas contables,
significativas
para
capacidad
superintendencias bancarias y los bancos centrales y en su
política
sobre
afectar a los sistemas, y en las fuerzas políticas y enfoques
Sin embargo, al hacer una
económica, que dificultaron la comparación.
descripción sobre los principales problemas que aquejan a los sistemas
bancarios en América Latina, con referencia específica a paises en pa1.ticular,
y sobre la experiencia de los diversos gobiernos para intentar resolverlos, el
informe puede ser útil para quienes formulan políticas y reglamentaciones
sobre temas bancarios y para otros lectores interesados en los sectores
(i) de qué manera
bancarios de América Latina. El estudio señaló asimismo:
las diferencias
como
similitudes
las
una metodología comparativa explica tanto
es posible
bien
si
que
(ii)
y
paises,
los
de
entre los sistemas bancarios
de los
reformas
las
paises,
otros
de
obtener lecciones de la experiencia
económicas,
características
las
a
ajustarse
que
sistemas bancarios tienen
políticas e institucionales de cada país, en forma individual.
-
x
-
Principales conclusiones
6.
Profundización de la relación financiera.
Los datos comparativos
entre paises presentados en este informe mostraron que el contexto general de
la inestabilidad macroeconómica de la región, acompañada de las pobres
perspectivas para la inversión y el ahorro han afectado dramáticamente el
desarrollo de los sistemas financieros de América Latina y han detenido el
El informe
proceso de profundización financiera en muchos de los paises.
también descubrió que la profundización financiera, medida como Ml/PBI y
En promedio
M2/PBI, varia enormemente entre paises y a través del tiempo.
Perú, Brasil y Bolivia tuvieron las menores relaciones M2/PBI de la región
entre 1980 y 1987.
En el otro lado del espectro, Venezuela, Honduras y
Colombia tuvieron las mayores relaciones promedio de M2/PBI de los doce paises
estudiados.
El M2/PBI de Venezuela totalizó en promedio 38Z mientras que la
relación de Bolivia fue en promedio 11Z.
La comparación entre paises y a
través del tiempo mostró una vinculación entre la profundización financiera y
los niveles y fluctuaciones de la inflación y de las tasas reales de interés.
Como era de esperarse, en aquellos paises con niveles bajos y menor
volatilidad de la inflación y donde existen tasas de interés pasivas positivas
se encontró niveles de intermediación financiera más altos.
La evaluación de la situación
7.
Situación financiera de los bancos.
financiera de los bancos estuvo obstaculizada por los problemas encontrados en
la información financiera bancaria de muchos de los paises debido a las
deficiencias en sus normas contables, en sus regulatorios preventivos y en la
supervisión bancaria. La comparación de la situación de los bancos entre
paises también se vió afectada en un grado significativo por las diferencias
en las normas contables y de avalúo de activos entre paises y la aplicación de
las mismas.
No obstante estas limitaciones, se hizo un intento por estudiar
la situación financiera de los bancos en los doce paises estudiados. Se hizo
un análisis de la suficiencia de capital en los diversos paises (medida com la
La relación
relación entre el capital y reservas y los activos totales).
promedio del capital y las reservas frente a los activos de los doce paises
estudiados aumentó de 6.4Z en 1980 a 7.5Z en 1987. Si excluimos a Argentina y
Bolivia del promedio, la relación disminuyó.
Si por otro lado se considera
que debido a la inadecuada provisión para préstamos vencidos y a la débil
supervisión institucional es muy probable que el capital contable neto esté
sobrevaluado, se puede concluir que la suficiencia de capital en la región con
toda certeza ha disminuido entre 1980 y 1987.
8.
Los datos sobre la calidad de los activos también muestran un
deterioro importante. En los doce paises estudiados el promedio de préstamos
vencidos como porcentaje del total de préstamos aumentó dramáticamente de 5.8Z
en 1981 a 10.9Z en 1983 y saltó a 13.7Z en 1987. La calidad de los préstamos
se deterioró durante la década de 1980 como resultado de las dificultades
macroeconómicas y las deficientes prácticas para la concesión de préstamos.
Las mejoras en la supervisión bancaria en algunos de los doce paises
Otro indicador de la
permitieron apreciar mejor la magnitud del deterioro.
calidad de los activos es la cobertura de los posibles préstamos perdidos; es
decir, la relación entre las provisiones y las posibles pérdidas en la cartera
crediticia. El indicador más relevante para medir el grado de cobertura del
riesgo de la cartera es la medida en que los préstamos dudosos están cubiertos
Lamentablemente, en varios paises de América Latina no
por las provisiones.
se solicita a los bancos que tengan provisiones para préstamos dudosos. Por lo
tanto esta información no está disponible. Sólo existe información de la
-
xi
-
Los datos disponibles
relación entre provisiones y préstamos vencidos.
que la cobertura
puesto
80,
del
década
la
durante
mejoría
mostraron una
1987.
en
78Z
a
1980
en
45Z
de
aumentó
Las conclusiones sobre la rentabilidad de los bancos también deben
9.
cuidado debido a las deficiencias significativas en la
con
tratarse
Las tasas de retorno sobre
información que se detallan en el Capitulo III.
y 1987 y han variado
1981
entre
erráticas
sido
han
promedio
los activos
el retorno sobre los
promedio,
En
paises.
los
entre
significativamente
Los
activos se deterioró en forma casi sistemática durante el periodo.
retornos sobre el capital contable promedio también variaron considerablemente
entre los paises y son sumamente erráticos aún dentro de cada país. Es más,
algunos paises mostraron enormes retornos sobre el capital contable, que no
eran consistentes con la situación de sus sectores reales. Los retornos sobre
el capital contable promedio también mostraron un deterioro entre 1981 y 1987.
Los datos sobre márgenes promedio (la diferencia entre el depósito promedio
real y las tasas de préstamo) muestran niveles elevados en la mayoría de
lo que indica importantes ineficiencias en la intermediación
paises;
Los márgenes reales anuales promedio aumentaron
financiera de estos paises.
1987, lo que refleja mayores costos de
en
7.5Z
a
1981
en
de 5.2Z
intermediación en la "región."
Los sistemas bancarios de América Latina
Regulaciones económicas.
10.
han sido afectados por una gran cantidad de reglamentaciones de tipo económico
que, en la mayoría de casos, aumentaron los costos de intermediación
financiera, fomentaron la fuga de capitales y disminuyeron la movilización de
Entre las regulaciones de tipo económico se encuentran los
depósitos.
controles a las tasas de interés, las pautas para dirigir el crédito, las
barreras para el ingreso de instituciones financieras al mercado y las
políticas cambiarias. Muchos sistemas financieros estuvieron sobrecargados de
Además, en la mayoría de los paises, el banco
regulaciones económicas.
central desempeña un papel muy amplio en la intermediación financiera, lo que
introduce graves distorsiones en los sistemas financieros de sus paises y
obstaculiza el logro de su objetivo principal, que consiste en fomentar el
crecimiento económico con estabilidad de precios.
Durante la década del 60 y la
Políticas sobre tasas de interés.
11.
paises de América Latina las
de
mayoría
la
mayor parte de los años 70, en
estuvieron
institucionalizados
crédito
de
tasas de interés en los mercados
de la
crecimiento
el
obstaculizaron
que
sujetas a techos administrados,
las
liberaron
paises
muchos
80
del
década
la
En
intermediación financiera.
una
mantuvo
se
pero
préstamos;
de
las
y
fijo
plazo
a
tasas para depósitos
tasas
con
mercados
los
y
libres
mercados
los
entre
importante segmentación
Sin embargo, en otros paises, al
controladas para créditos dirigidos.
de interés para los depósitos de
tasas
las
en
techos
continuar estableciendo
importantes, se ha limitado el
más
depósitos
los
casos
ahorro, en algunos
se han aumentado los márgenes
y
intermediación
la
de
eficiencia
tamaño y la
bancarios.
Para la "región" en su conjunto, las tasas pasivas reales promedio
12.
han sido negativas en la mayoría de los años analizados, con excepción de 1982
Se volvieron sumamente negativas desde entonces hasta 1986, y
y 1983.
La imagen general incluye variaciones
moderademente negativas en 1987.
enormes entre paises, añadiendo elementos de incertidumbre e inestabilidad a
los sistemas financieros ya bastante debilitados, y en algunos casos,
-
xii
-
ocasionando una disminución sustancial de los depósitos bancarios reales. Las
tasas de interés reales negativas no siempre fueron resultado de políticas
deliberadas. Algunas veces los gobiernos no ajustaban las tasas administradas
suficientemente o con suficiente frecuencia por lo que se rezagaban en
comparación con los niveles de inflación. En otros casos si se mantenían tasas
negativas como instrumento de política económica.
Sin embargo, el informe
muestra una tendencia positiva ya que en 1987 sólo cuatro paises tenían tasas
de depósito negativas en comparación a siete paises a fines de 1980.
Parece
haber un reconocimiento generalizado de que las tasas de interés no se deben
emplear como un medio para proporcionar subsidios y que las tasas negativas
desalientan el ahorro financiero.
13.
La tasa de interés real promedio para préstamos de los doce paises
en el periodo
de 1980-87 fue de
4.8Z
anual.
Las
tasas varian
significativamente entre paises y a través del tiempo. En diciembre de 1987
Argentina, Bolivia y Uruguay tuvieron tasas activas reales por encima de 20Z
anual, en tanto que Perú y Venezuela tuvieron tasas negativas.
De los doce
paises, Perú es el único que ha tenido tasas activas negativas en todo el
periodo.
Bolivia tuvo tasas negativas hasta mediados de 1985 y a partir de
entonces fueron positivas.
Si bien es alentador que la mayoría de los paises
tenga tasas positivas, es preocupante que en varios paises las tasas activas
reales sean extremadamente positivas, a niveles muy por encima de la
eficiencia marginal del capital en sus economías.
Si las tasas se mantienen
en estos niveles tan elevados, podrían provocar una insolvencia generalizada
entre los prestatarios privados y las instituciones financieras y disminuir
significativamente la inversión real.
14.
Altos encajes. Frente a las fuertes variaciones existentes en los
flujos de capital extranjero, las intervenciones esporádicas para reflotar a
los
bancos
en dificultades,
y la necesidad
de
financiar
déficits
presupuestales, los bancos centrales de muchos paises de América Latina han
apelado a altas reservas obligatorias como herramienta básica para disminuir
el impacto inflacionario de políticas fiscales expansionistas. En la mayoría
de los paises, y especialmente en los más pequeños, el stock de papeles
estatales líquidos en circulación es demasiado pequeño para que pueda influir
en las reservas de los bancos a través de operaciones de mercado abierto. Por
consiguiente, los bancos centrales s6lo disponen de medidas de intervención
directa, tales como redescuentos y la imposición de encajes mínimos para
influir en la cantidad de dinero.
Hasta que se desarrollen adecuadamente las
operaciones de mercado abierto, los paises de América Latina seguirán
dependiendo de instrumentos menos refinados para afectar los agregados
monetarios.
15.
Aunque los gobiernos encuentren algunos usos para las reservas
obligatorias, los altos encajes tienen efectos negativos sobre el sistema
financiero.
Los elevados niveles de depósitos inmovilizados colocan una
proporción inusual del impuesto inflacionario en el sector financiero; que, o
bien es trasladado a los depositantes bajo la forma de menores tasas por sus
depósitos, lo que genera una menor intermediación, o se traslada a los
prestatarios bajo la forma de mayores tasas activas de interés. El resultado
más probable de las altas reservas obligatorias es que los bancos disminuyan
las tasas que pagan por sus depósitos,
fomentando que los agentes
superavitarios reasignen sus recursos fuera del sistema bancario.
- xiii
-
Todos los
Pautas de asignación de crédito y de crédito dirigido.
16.
usos
para
total
crédito
del
parte
una
dirigen
Latina
América
de
paises
frecuentemente
utilizan
Colombia,
y
Brasil
como
Algunos,
específicos.
políticas de crédito dirigido, mientras que otros, como Chile, las utilizan
En los paises de América Latina, como en muchos otros paises en
muy poco.
desarrollo, los gobiernos dirigen la asignación del crédito a través de varios
Los medios más comunes de dirigir el crédito a actividades
mecanismos.
(i) el redescuento del banco central de préstamos de los
preferenciales son:
préstamos específicos por parte de intermediarios
(ii)
comerciales;
bancos
desarrollo;
de
bancos
los
como
tales
gubernamentales,
financieros
(iii) disposiciones que ordenan a los bancos a asignar cierta proporción de
(iv) el
y
específicos;
propósitos
para
préstamo
de
carteras
sus
establecimiento de menores encajes para las instituciones financieras que
dedican determinadas proporciones de su cartera crediticia a efectuar
préstamos a áreas geográficas o sectores "prioritarios."
La eliminación del sistema de crédito dirigido con tasas
17.
subsidiadas es deseable no sólo desde el punto de vista de la asignación
eficiente de recursos, sino también para reducir el incentivo de crear
vínculos de propiedad entre instituciones financieras y sus prestatarios, una
causa importante de los recientes problemas de cartera de los sectores
financieros en la mayoría de paises en América Latina. Los subsidios a través
de tasa de interés por debajo del mercado que a menudo acompañan a los
créditos dirigidos alientan a los banqueros a prestar estos recursos a
empresas afiliadas cuyos proyectos no necesariamente tienen los rendimientos
más altos.
El gran papel intermediador del banco central. Las operaciones del
18.
banco central en muchos paises de América Latina exceden notablemente la
función típica de las autoridades monetarias--vale decir, el control del
suministro de dinero y del crédito agregado a niveles que resulten en el
mantenimiento de la estabilidad de precios y en una posición adecuada de
Los gobiernos en América Latina han añadido
reservas internacionales.
bancos centrales, a fin de utilizarlos como
los
de
funciones a las típicas
a sectores y actividades prioritarios en un
fondos
instrumentos para canalizar
de mercado.
imperfecciones
intento por corregir percibidas
El informe subraya la tremenda importancia de los bancos centrales
19.
en las economías de América Latina. La relación de los activos de los bancos
centrales con el producto bruto interno para la muestra de paises estudiados,
se incrementó notablemente de 35.8Z en 1980 a 60.3Z en 1984, último año para
el cual se tienen datos para todos los paises. En contraste, el Banco Central
de los Estados Unidos (Federal Reserve), en el año 1987, tuvo activos totales
que representaban s6lo el 5.2Z del producto bruto interno, casi todos en
obligaciones del gobierno central.
El excesivo papel de los bancos centrales sobre la intermediación
20.
financiera,
en represión
ha resultado
paises,
en muchos
financiera
en muchos
tanto,
lo
Por
ineficiencias.
e
financiero
mercado
segmentación del
operaciones.
y
funciones
sus
de
reestructuración
la
casos es indispensable
Diversos paises de América Latina, incluyendo Chile y Bolivia, han efectuado
a su
dirigidos
centrales
de sus bancos
la funciones
de
estudios
Banco
su
a
proporciona
que
Ley
una
aprobar
de
acaba
Chile
reestructuración.
los
de
Federal
Reserva
la
de
aquel
a
similar
autonomía
de
nivel
Central un
Estados Unidos. En la actualidad diversos paises de la región estan revisando
-
xiv -
la normativa legal que afecta a sus sistemas financieros con la intención de
proveer un marco legal más acorde con las necesidades de un sistema financiero
ágil y moderno.
Varios países, entre ellos Bolivia, Venezuela y Argentina,
están revisando las leyes que norman las actividades de sus bancos centrales
para modernizar sus funciones, aumentando su autonomía y limitando una serie
de operaciones que no les deberla de competer.
21.
Supervisión bancaria y regulación preventiva. El informe evaluó la
capacidad de las agencias supervisoras para mantenerse al día en el análisis
de la situación financiera de los bancos, y la calidad de las principales
reglamentaciones de tipo preventivo, comentando su efectividad. Se revisaron
las siguientes regulaciones preventivas:
(i) pautas existentes para un
sistema de clasificación de créditos, (ii) políticas de provisiones para malos
créditos, (iii) prácticas para la renovación o refinanciación de créditos,
(iv) políticas sobre acumulación de intereses para préstamos vencidos,
(v) límites para la concentración de préstamos, (vi) requerimientos mínimos de
capital, (vii) publicación de la información financiera, (viii) requisitos de
auditorias
externas y (ix) barreras al ingreso de nuevas entidades
financieras. Esta relación de ninguna manera agota la lista de áreas que es
necesario reglamentar o supervisar.
Los supervisores también deberían de
supervisar los siguientes riesgos: cambiario, de liquidez y de variaciones en
las tasas de interés.
En los párrafos 21 al 26 se resumen los principales
resultados del estudio sobre la calidad de la supervisión y la aplicación de
estas regulaciones en la "región." Esta evaluación se basa, en la mayoría de
los casos, en información recopilada en 1988. Como varios paises de la región
están llevando a cabo programas de modernización en sus marcos legales,
regulatorios y de supervisión, es posible que la situación actual en algunos
paises difiera en algunos aspectos de las observaciones hechas en este
estudio.
22.
Calidad de la supervisión.
Desde 1979 varios paises de América
Latina han desplegado esfuerzos para fortalecer la supervisión bancaria con
apoyo técnico del exterior.
Durante la década de los 1980s Ecuador, Perú,
Colombia, Chile, Bolivia y Uruguay han revisado los marcos normativos de las
operaciones bancarias y han modernizado las superintendencias de bancos. El
esfuerzo más reciente fue el de Uruguay en 1989.
México y Venezuela están
preparando programas para modernizar sus marcos normativos y la supervisión
bancaria.
Sin embargo, muchos paises de América Latina siguen teniendo
importantes deficiencias en el área de supervisión bancaria y en sus marcos
normativos.
Además de las deficiencias normativas que se señalan en el
Capitulo V, existen deficiencias importantes en la forma en que los
supervisores bancarios llevan a cabo sus funciones.
Debido a la falta de
recursos o a la presencia de dispositivos confusos, el análisis financiero de
los bancos es muchas veces inadecuado y los exámenes de bancos son
infrecuentes e inefectivos. La capacidad de llevar a cabo un buen análisis
financiero es critico para el buen funcionamiento de una superintendencia y
para poder anticiparse a problemas de insolvencia y crisis bancarias.
23.
Clasificación de préstamos. Hasta hace unos años la mayoría de los
paises de la región carecían de pautas adecuadas para la clasificación de las
carteras crediticias. Actualmente más de la mitad de los paises comprendidos
en el estudio tienen pautas adecuadas para la clasificación de las carteras
crediticias de los bancos. Dichas pautas consisten en requerir que los bancos
clasifiquen sus carteras de créditos en función del riesgo de incumplimiento o
de insolvencia y no en función de la condición de pago del préstamo como se
-
xv
-
hacia en el pasado. La mayoría de las mejoras en materia de clasificación de
cartera en América Latina han ocurrido en la segunda mitad de la década de los
aflos 80s.
No sólo es importante tener un sistema adecuado para clasificar un
24.
En un
cartera crediticia, sino también poder supervisar su implementación.
que
agencia
la
o
gran número de paises, la superintendencia de bancos
la
ni
preparación
la
supervisa el sistema bancario comercial, no tiene
sus
apropiadamente
autoridad para asegurar que los bancos están clasificando
préstamos. En varios paises se están haciendo esfuerzos importantes para
subsanar estas deficiencias, otros todavía se resisten ha realizar estas
mejoras.
Provisión para posibles deudas incobrables. El establecimiento de
25.
normas para requerir que los bancos provisionen fondos para constituir
sistema de
relacionada con el
por posibles pérdidas está
reservas
y los
bancos
los
de
clasificación de préstamos y la capacidad institucional
claras
normas
con
cuentan
reguladores. Así, generalmente aquellos paises que
y buenas sobre clasificación de préstamos, también tienen buenas políticas
En varios paises de América Latina tales como Brasil y
sobre provisiones.
México, s6lo se requieren provisiones para préstamos atrasados (en mora), y en
muchos casos tales provisiones son bastante insignificantes. En otros paises,
los funcionarios parecen estar más preocupados por la posibilidad de que los
bancos establezcan provisiones muy altas para evadir impuestos, que por
solicitar a los bancos que establezcan provisionen de conformidad con la
Hay algunos paises que no
verdadera situación de su cartera de préstamos.
tienen una política establecida para establecer provisiones en caso de
posibles deudas incobrables. En dichos casos inevitablemente el nivel medio de
provisiones es insuficiente. En muchos paises las autoridades disponen la
obligatoriedad de las provisiones para cada préstamo en función de la
condición de pagos del préstamo en vez de su calidad. Muchas veces sólo se
requieren provisiones cuando el pago de los intereses y el principal se
En Honduras la provisión para préstamos no está
encuentra muy atrasado.
de los mismos.
clasificación
de
ligada al sistema
En la mayoría de
Transparencia de la información financiera.
26.
a distribuir
obligados
están
no
bancos
los
paises de América Latina
agencias
Algunas
pérdidas.
y
ganancias
de
estados
y
públicamente sus balances
financieros
resultados
publican
bancos
los
si
que
supervisoras sostienen
débiles, podrían generarse corridas. El argumento contrario sostiene que los
reguladores pueden utilizar toda la ayuda que puedan obtener en asegurarse que
los bancos sean bien administrados y que obligar a los bancos a revelar sus
Chile tiene
estados financieros conduciría a un mejor manejo de los mismos.
La
transparente.
y
liberal
muy
información
de
diseminación
de
un régimen
Superintendencia de Bancos publica un resumen de los estados financieros de
los bancos, que incluye sus resultados financieros, un resumen de la situación
de la cartera de préstamos, préstamos a empresas afiliadas y provisiones para
Ecuador y Bolivia están empezando a diseminar información
préstamos.
financiera específica de los bancos en los boletines mensuales o trimestrales
que recientemente están publicando de manera regular. Algunos paises obligan a
los bancos a publicar sus balances y estados financieros en los diarios. Sin
embrago la información no siempre es útil y comparable. Otros paises, tales
como Argentina, Guatemala, Honduras no exigen que los bancos publiquen sus
estados financieros.
-
xvi
-
27.
Requerimiento de auditorias externas.
La mayoría de paises de
América Latina exige auditorias externas para los estados financieros de los
bancos, pero no han establecido pautas precisas sobre la forma en que deben
conducirse tales auditorias.
En más, s6lo en algunos paises las agencias
supervisoras pagan a los auditores externos. Varios paises de América Latina
recientemente han fortalecido sus requerimientos de auditoria externa y han
aumentado el grado de información sobre las cuentas financieras de los bancos.
Bolivia, por ejemplo, exige dos auditorias anuales a cargo de auditores
externos, una de las cuales es pagada por la Superintendencia de Bancos.
28.
Crisis bancarias y su solución.
En la década de 1980, varios
paises de América Latina experimentaron crisis bancarias significativas que se
pueden clasificar como sistémicas.
Con esto se quiere indicar que una parte
significativa del sistema bancario se volvió insolvente y que estas
insolvencias
fueron
cuando menos
parcialmente
motivadas por eventos
macroeconómicos (a nivel del sistema).
Para evitar el pánico público que
provocaría corridas en el sistema bancario en su conjunto, los gobiernos de
los diversos paises tuvieron que recurrir a distintos medios para mitigar los
temores de los prestamistas y restaurar la confianza del público. Los casos
más notables de la década del 80 fueron las crisis bancarias de Argentina,
Chile, Colombia y Uruguay.
Los sistemas financieros de Ecuador, Bolivia y
México también experimentaron dificultades durante este periodo. Otros paises
enfrentaron insolvencias bancarias aisladas, que se afrontaron en diferentes
formas.
29.
En la mayoría de paises de América Latina las crisis bancarias
surgieron de cuatro causas básicas:
(i) inestabilidad macroeconómica,
(ii) mala administración, (iii) fraude, y (iv) insolvencias bancarias por
problemas en las subsidiarias o sucursales en el extranjero.
La mala
administración y el fraude fueron posibles debido a la débil supervisión e
insuficiente regulación preventiva.
Una reglamentación preventiva acertaday
una supervisión adecuada pueden disminuir las insolvencias bancarias debidas a
mala administración y fraude, pero son menos efectivas para evitar crisis
bancarias causadas--o al menos agravadas--por una inestabilidad macroeconómica
proveniente de políticas estatales ineptas.
Sin embargo, aun en casos de
inestabilidad económica, los supervisores bancarios deben estar en capacidad
de informar a las autoridades encargadas de la política económica, acerca del
impacto negativo de sus políticas en el sistema financiero. Cabe indicar que
acontecimientos
externos,
independientes
de
las
políticas
económicas
nacionales, tales como un fuerte deterioro de los términos de intercambio,
también pueden originar crisis sistemáticas y su posibilidad debe ser tenida
en cuenta por los reguladores de los bancos.
30.
En los momentos en que se desarrollaron las mayores crisis, ninguno
de los paises tuvo los mecanismos para enfrentar en forma efectiva los
problemas del sector bancario. Por consiguiente, se implementaron soluciones
en base a ensayos y errores, y en muchos casos con un alto costo para los
palses.
En América Latina se utilizaron diversos instrumentos para manejar
las crisis bancarias.
Entre ellos están: (i) la exigencia de desarrollar
planes de rehabilitación y recuperación de instituciones cuya solvencia o
liquidez
estaba
afectada,
(ii) promoción
de
ventas
o
fusiones,
(iii) liquidación, y (iv) nacionalización.
Para facilitar el proceso de
rehabilitación de los bancos insolventes, los bancos centrales de la mayoría
de los paises otorgaron a algunos bancos excepciones provisionales para no
tener que cumplir con ciertas normas tales como límites de crédito y
- xvii
-
requerimientos mínimos de capital. Para apoyar a los bancos con problemas, en
algunos casos los bancos centrales proporcionaron nuevo capital a través de
préstamos y exoneraron a los bancos del pago o les permitieron diferir los
mismos. Estos mecanismos, en muchos casos se usaron en forma inconsistente e
influenciados por las propias crisis. Algunos paises establecieron fondos de
garantía para depósitos a fin de asegurar depósitos hasta un cierto limite y
para que sirvieran como un mecanismo para tratar las insolvencias de los
bancos. Otros paises, como Chile, decidieron proporcionar un seguro para los
depósitos de los pequefños depositantes, pero no vincular el seguro de depósito
con la rehabilitación o liquidación de bancos con problemas. Otros paises aún
están por decidir si brindarán seguros para depósitos y cómo tratarán las
No obstante la significativa diversidad de enfoques
insolvencias bancarias.
utilizados para manejar las crisis bancarias, la mayoría de paises estudiados
todavía están en proceso de desarrollar estos mecanismos.
En la mayoría
Pautas para el manejo de instituciones insolventes.
31.
estimulan a
no
banca
la
de
reglamentos
y
ley
la
región,
de los paises de la
para la
rápidas
acciones
adoptar
a
involucradas
gubernamentales
las agencias
con
financieras
instituciones
de
liquidación
o
rehabilitación
intervención,
En muchos paises, el superintendente necesita la aprobación del
problemas.
ministro de finanzas y del presidente del banco central antes de intervenir
una institución financiera insolvente. La experiencia también muestra que en
muchos paises las presiones políticas han prevalecido y las intervenciones
bancarias a veces se han efectuado meses o añlos después de la solicitud de la
El denominador
superintendencia, con lo cual se multiplicaron las pérdidas.
común de las intervenciones exitosas es la celeridad en la toma de decisiones.
En el caso de quiebras bancarias en América Latina, con ligeras excepciones,
los antiguos propietarios y gerentes han vaciado a los bancos de sus buenos
activos antes de la intervención, dejándolos así sin posibilidad de
Esto ha sido posible gracias a las indulgentes sanciones
recuperación.
criminales. Es por ello que debe enfatizarse la importancia de reglas claras
y sencillas que permitan una acción veloz y clara de sanciones legales
efectivamente aplicables.
Utilidad de los esquemas de seguros y garantías de depósitos. Los
32.
resultados del estudio indican que el seguro de depósitos per se no garantiza
una solución apropiada a las crisis financieras. Este fue el caso de FOGADE
Sus leyes no les
en Venezuela y en menor medida el de FOGAFIN en Colombia.
dieron un mandato adecuado ni los mecanismos apropiados para rehabilitar o
liquidar los bancos insolventes.
Es necesario que un buen seguro para depósitos sea equitativo y que
33.
Estas características han estado faltando en la mayoría
tenga credibilidad.
de sistemas establecidos en América Latina. Por otro lado, un requisito previo
al establecimiento de un sistema de seguro para depósitos es que el sistema
esté saneado. La introducción de un sistema de seguros de depósitos en un
contexto financiero en crisis es garantía de su fracaso y futura quiebra. Hay
varios principios de operación que deben caracterizar a cualquier sistema de
(i) actuar en forma decisiva y
seguro de depósitos que intente tener éxito:
(ii) sólo administrar o
bancarias,
insolvencias
oportuna para resolver las
cuales tenga propiedad
las
en
instituciones
a
brindar apoyo financiero
que tengan las mismas
instituciones
las
todas
a
exigir
mayoritaria, (iii)
protección a sus
misma
la
ofrezcan
que
facultades,
y
características
depósitos, (iv) contar con un completo apoyo financiero del gobierno y tener
fondos adecuados desde el comienzo de sus operaciones, (v) tener finanzas
-
xviii -
transparentes con una contabilidad clara y publicar sus costos y utilidades,
(vi) que sus autoridades esten en condiciones de adoptar e implementar sus
decisiones, (vii) tener participación del sector privado en la toma de
decisiones y administración; y (viii) ofrecer sólo seguros parciales a los
depósitos.
Ninguno de los sistemas explícitos de seguros para depósitos de los
34.
doce paises estudiados en América Latina reune todos o por los menos la
Por consiguiente, a menos que se
mayoría de estos principios de operación.
efectúen modificaciones sustanciales en sus estatutos o en sus normas de
procedimiento, es muy probable que no puedan cumplir con el objetivo de su
promover la estabilidad bancaria para aumentar los ahorros
creación:
financieros mediante el desarrollo y crecimiento de la intermediación
financiera.
Conclusiones
El informe no brinda enfoques totalmente originales para los temas
35.
del sector bancario, sino más bien proporciona una descripción empírica de
hechos y políticas que afectaron a los sistemas bancarios de muchos paises de
El estudio cubre los
la región, facilitando la comparación entre paises.
principales aspectos que afectan el desarrollo de los sistemas bancarios de
América Latina, tales como: la importancia de contextos macroeconómicos
adecuados, los efectos negativos del abuso de los sistemas bancarios para
financiar los déficits gubernamentales, los efectos negativos de los controles
sobre la tasa de interés, las posibilidades de mala asignación de recursos
debido a las políticas para dirigir el crédito, los altos costos que ocasiona
el mal manejo de las crisis bancarias y la importancia crucial de un marco
adecuado de supervisión y de regulaciones preventivas.
36.
El informe demuestra que, aunque no siempre es posible hacer
generalizaciones regionales o válidas para varios paises, en la mayor parte de
los paises estudiados ha habido o sigue habiendo una combinación de una
excesiva regulación económica con una insuficiente supervisión e inadecuadas
Las regulaciones económicas incluyen controles de
regulaciones preventivas.
la tasa de interés, políticas que ocasionan altos encajes, crédito dirigido,
barreras para el ingreso y políticas de tipo de cambio, que han introducido
ineficiencias importantes en el proceso de intermediación financiera y han
alentado la fuga de capitales y la desintermediación.
37.
Los inadecuados marcos normativos sobre regulación preventiva
fueron particularmente evidentes en los paises del Cono Sur (Argentina, Chile
el
y Uruguay), que realizaron programas ambiciosos para disminuir
intervencionismo estatal en sus sistemas financieros en la segunda mitad de la
década del 70 y se enfrentaron con crisis financieras de enormes proporciones
Estas crisis fueron propiciadas por la
a comienzos de los afños 80s.
liberalización financiera en un contexto de inestabilidad macroeconómica,
agravada por los errores en las políticas (tales como la utilización de tasas
de cambio sobrevaluadas para combatir la inflación), y por la inadecuada
Estas desastrosas
supervisión y carencia de regulación preventiva.
muchas
veces
sido
utilizadas,
han
liberalización,
de
experiencias
equivocadamente, por políticos y economistas de la región para desalentar
Si se desarrolla en forma correcta y
intentos de liberalización financiera.
en el contexto de una relativa estabilidad macroeconómica y de políticas
económicas coherentes, la liberalización financiera no sólo es factible, sino
- xix
-
también necesaria para reanudar el crecimiento y la reducción de la fuga de
La liberalización total del sistema debe ser precedida por el
capitales.
robustecimiento del marco normativo y supervisor, así como el restablecimiento
de una estabilidad macroeconómica sostenible.
El informe también muestra que muchos paises están conscientes de
38.
la importancia de normas equilibradas para mejorar la solidez de sus sistemas
financieros y por consiguiente o bien han revisado sus marcos normativos o
Varios paises como Chile, Bolivia, Ecuador y
están en proceso de hacerlo.
Colombia han hecho grandes esfuerzos para fortalecer y modernizar su
supervisión bancaria. Venezuela, Méjico y Uruguay también lo están haciendo.
Sin embargo, la mayoría de paises tienen aún un largo camino que recorrer.
Si bien es claro que la "crisis de la deuda externa" se ha ido
39.
acumulando durante años, es habitual datar la crisis a partir de agosto de
1982, cuando México anunció que no podía mantener sus pagos de amortización.
En los dos o tres años siguientes al anuncio de México se creyó que, si
ajustaban adecuadamente sus economías, los paises endeudados y en vías de
desarrollo, incluyendo a los de América Latina, podrían volver a los mercados
Ahora está claro que este
financieros mundiales y reanudar su crecimiento.
la década del 80 han
de
ajustes
fuertes
Los
resultado era improbable.
Latina crecerán o
América
de
paises
los
cuales
establecido las bases sobre las
el hecho de que
innegable
Es
90s.
años
los
de
no podrán hacerlo en la década
seguirán
portafolio
de
y
directas
inversiones
las
y
el financiamiento externo
de los
uno
cada
en
limitadas
sumamente
o
siendo prácticamente inexistentes
consiguiente,
por
indispensable,
Es
años.
próximos
paises estudiados en los
que éstos aumenten la competitividad internacional de sus economías, limiten
el crédito al sector público y movilicen al máximo los recursos nacionales y
los asignen de manera más eficiente. Aquellos paises más adelantados en su
proceso de ajuste, como Chile, México, Uruguay y Bolivia, están en mejores
condiciones para crecer sostenidamente. Otros como Perú, Brasil y Argentina
están recién atravesando la primera etapa del ajuste: la estabilización, y
tienen un largo camino por recorrer.
Para poder lograr un crecimiento sostenible, todos estos paises
40.
Sólo si los sistemas financieros
deben fortalecer sus sistemas financieros.
a tasas de retorno
eficientemente
son capaces de movilizar recursos
para
recursos
estos
aplicarse
podrán
competitivas,
internacionalmente
continuar
puede
se
no
más,
Es
productivas.
financiar actividades genuinamente
desperdiciando los escasos recursos financieros para apoyar las necesidades
financieras e improductivas del sector público, ni la inversión privada
Como mínimo, los encargados de formular políticas deben
ineficiente.
abstenerse de las políticas de autodestrucción, que con frecuencia han
impedido que los sistemas financieros contribuyan a la estabilización y al
crecimiento. Estas políticas han incluido la imposición de altos encajes para
financiar los déficits presupuestales, políticas de tasas de interés que
ocasionaron tasas pasivas negativas, la mala asignación del crédito y de
recursos en la economía al forzar a las instituciones a dirigir ingentes
recursos a financiar actividades no rentables, y el establecimiento de tasas
Por otro lado, los paises deben implementar
de cambio sobrevaluadas.
y recapitalización de sus sistemas
rehabilitación
la
fomentar
para
estrategias
bancarios para poder crecer eficientemente en el duro contexto de los años
La rehabilitación del sistema bancario de la región es fundamental
90s.
debido al gran papel que desempeña la banca en los sistemas financieros de los
paises de América Latina.
-
xx
-
1. ESTRUCTURA Y TAMAÑO DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS EN AMERICA LATINA
A.
Principales instituciones
1.01
Los intermediarios financieros en los paises estudiados están
constituidos principalmente por bancos comerciales (nacionales y extranjeros)
públicos y privados así como otras instituciones financieras; entre las que se
encuentran las instituciones financieras para el desarrollo (IFD), fondos de
previsión y pensión y las compaflías de inversión financieras y de seguros.
También están incluidas las bolsas de valores, los bancos de inversión, las
compañlias fiduciarias, los fondos mutuos y los corredores y casas de bolsa.
1.02
La función principal y tradicional de la banca comercial en
América Latina es la intermediación crediticia a corto plazo. Sus operaciones
constituyen el grueso de la intermediación financiera, pues las dificultades
macroeconómicas y las políticas económicas discriminatorias contra el ahorro
seguidas por algunos gobiernos han erosionado la confianza del público
inversionista en los sistemas financieros de la región, especialmente para
operaciones a largo y mediano plazo.
1.03
Las instituciones que tradicionalmente proporcionan instrumentos
financieros a plazos mayores han sido los bancos hipotecarios, las
asociaciones de ahorro y préstamo y las instituciones de financiamiento para
el desarrollo (IFD). Además, los fondos de previsión y pensión, las compaftias
de seguro, las compañlas de capital de inversión, los fondos mutuos y las
casas de bolsa llevan a cabo operaciones a largo plazo.
1.04
Los bancos centrales de América Latina son basicamente
responsables de la formulación, ejecución y supervisión de la política
monetaria. Esto incluye el control sobre la base monetaria, las operaciones
de mercado abierto, las tasas de interés, los encajes legales, el cambio de
moneda extranjera y los niveles de redescuento así como limites máximos de
cartera a la capacidad de crediticia de los bancos. El banco central es
también a menudo el prestamista de última instancia, que tiene la facultad de
trabajar con la superintendencia para intentar solucionar problemas de
insolvencia bancaria. En muchos casos, los bancos centrales también son
utilizados como agentes de desarrollo mediante el otorgamiento de lineas de
crédito para orientar el desarrollo de sectores específicos. En el
Capitulo II, se aborda el tema del gran papel de intermediación que los bancos
centrales han jugado en América Latina.
Bancos comerciales
1.05
Conforme se indica en el Cuadro 1.1, los bancos comerciales son
las instituciones financieras dominantes en los paises estudiados, controlando
una gran proporción de los activos de los sistemas financieros de dichos
- 2 países.iI Sólo en México y el Perú los bancos comerciales controlan menos
del 50Z de los activos totales. Por otra parte, en Chile, Ecuador y Uruguay,
los bancos comerciales controlan aproximadamente el 85Z de dichos activos. La
banca comercial desempefña un papel predominante en los países de América
Latina, porque son las instituciones que por lo general realizan
financiamientos a corto plazo y los sistemas financieros de América Latina,
debido a una combinación de factores que se analizan a lo largo de este
informe, tienen mucha dificultad en movilizar recursos a mediano y largo
plazo. Son pocos los paises que pueden movilizar ahorro a plazos mayores a
tres meses.
ACTIVOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS, 1987
Culdro 1.1:
(Como l del Total, Excluyendo loe Activo. de la Banca Central
Instituciones
Argentina
Brasil
Bolivia
Cola.bia
Chile
Ecuador
Cuate- Honmala duras
México
Pera
Uruguay
Bancos comerciales
Privados
Nacionales
Extranjeros
Púibl icos
76.0
38.4
23.5
14.9
37.6
.
13.0
10.5
2.5
38.6
Z1.Z
58.5
55.1
3.4
13.2
86.
69.3
54.9
14.4
17.5
5.
21.6
16.9
4.7
34.8
95
37.7
34.0
3.7
55.8
76.0
70.3
65.8
4.5
5.8
63.L
51.4
46.8
4.6
11.6
46 5
0.2
0.2
0.0
46.4
16.0
15.3
0.7
18.0
2.2
33.3
..
33.3
59.0
Otra. i n-ti tuci once
financieras
Corto plazo!
Largo piszok/
o.w. IFD
24.0
1.3
22.6
20.7
48.5
0.7
47.7
7.4
28.3
13.2
0.8
12.4
1.2
437
§
53.4
1.3
53.4
50.5
6LI
..
ZX
7.8
66.1
47.1
..
..
Tota 1
No.debancos
No. de otres inst.
fin.
Fuente:
Banco Mundial
..
28.3
21.2
2a.0
¡HA
7.0
..
..
..
36.6
8.4
6.5
4.0
24.0
14.2
35.7
12.6
83
133
322
16
34
37
87
Prom.
Deav *ci6n/
Deev. prom.
7L7
58.4
57.9
0.4
13.3
68.3
39.0
34.6
7.3
29.3
17.8
22.1
21.5
9.1
17.6
26.0
56.7
62.1
125.7
60.0
21
31.7
4.7
31.6
17.3
17.8
4.8
17.6
16.2
56.1
100.8
55.8
93.7
14.2
14.1
2.6
A
100.0 100.0 100.0 100.0100.0 100.0100.0100.0
167
Ven.zudla
26
40
18
16
21
24
23
39
206
22
21
42
74
52
32
124
(<obre la base de lo. e*tudio. individuales de paVaes).
No disponible.
*/
/
etc.
Crédito al consumo, créditos a corto plazo a corporaciones, mutuales de crédito, cooperativas de crédito y otros,
de seguro,
cospaiñrrInstituciones financiaras de desarrollo (IFD-), *aociacicons de ahorro y préstamo, fondo. de pensi6n,
fondos mutuos, banco. de inversi6n, agencias de bolsa y otro..
La banca comercial privada puede ser nacional o extranjera,
1.06
dependiendo de las restricciones existentes en cada país respecto al
patrimonio extranjero (ver la sección sobre barreras para el ingreso en el
Capitulo V). La mayoría de los bancos o sucursales propiedad de extranjeros se
formaron para proporcionar financiamiento de comercio exterior o transacciones
de moneda extranjera a las empresas transnacionales. De los doce paises
estudiados, todos menos tres tenían bancos extranjeros, que representaban
menos del 5Z de los activos. Sólo en Argentina (14,9Z), Chile (17,5Z) y
Uruguay (33,3Z) los bancos extranjeros tenían una proporción mayor del total
de activos de los respectivos sistemas financieros. En el caso de Uruguay los
extranjeros poseen todos los bancos comerciales privados y en Argentina más de
la mitad. Los bancos regionales también desempefñan un papel importante en
varios paises, incluyendo México, Brasil, Venezuela y Perú.
Los bancos comerciales de propiedad estatal otorgan una gran parte
1.07
del crédito en varios de los paises estudiados incluyendo a Argentina (37,6Z),
1/
Resulta importante observar que los activos totales incluyen activos no
financieros y activos (créditos) vencidos. Esto sobrestima la
importancia de las instituciones con un mayor endeudamiento (palanqueo),
es decir, los bancos comerciales.
-3-
Brasil (38,6Z), Ecuador (55,8Z), México (46,4Z) y Uruguay (59Z). En Guatemala
y Honduras los bancos comerciales públicos tienen participaciones inferiores
en la asignación del crédito total. Como muchos de estos bancos comerciales
públicos tienen objetivos específicos de desarrollo, son en realidad muy
similares a las instituciones financieras de desarrolln (IFDs) que se
describen en el siguiente acápite. Así vemos que existen bancos comerciales
públicos en la región con responsabilidades sectoriales. Existen bancos
comerciales que se dedican prioritariamente a financiar a la industria, obras
públicas, agricultura, pesquería, fuerzas armadas, exportaciones. La banca
comercial en México está estatizada desde principios de la década pasada pero
el Gobierno está estudiando su posible privatización.
1.08
Aunque en la mayoría de paises de América Latina los gobiernos son
propietarios o tienen participación del capital social en la banca comercial,
el control se ejerce frecuentemente tanto a través de la estructura legal y de
la supervisión, como mediante la propiedad directa. En muchos casos, el
estado asumió la propiedad directa de bancos comerciales debido a que reflotó
bancos en crisis financieras más que por obra de un programa específico de
nacionalización.
1.09
Cabe señalar que varios paises estudiados han restringido en
diversos grados las operaciones y servicios que pueden brindar los bancos. En
la mayoría de los paises, las actividades en general tienen restricciones, con
excepción de los préstamos de corto plazo, a fin de minimizar el riesgo que
las demás operaciones podrían acarrear al portafolio de un banco. En México,
de acuerdo con su larga tradición de una estrecha asociación entre banqueros y
grupos industriales, hay un sistema de banca universal en el cual los bancos
suscriben, emiten y comercializan acciones y obligaciones de sociedades. En
Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay, los bancos pueden suministrar servicios
relacionados con sus operaciones, tales como tarjetas de crédito,
financiamiento comercial y administración de fideicomisos. Es más, los bancos
de estos paises pueden prestar dinero a cualquier plazo de vencimiento,
intermediar en divisas y valores comerciales públicos (bonos y letras de
tesorería).
Bancos de desarrollo
1.10
En varios de los países estudiados, una parte importante del
sistema financiero consiste de instituciones financieras de desarrollo (IFDs).
Las IFD son mayormente de propiedad estatal, aunque en algunos paises como
Colombia, las IFDs privadas coexisten con las estatales. Según un estudio
reciente de ALIDE,- en el 75Z de las IFDs de la región, el estado posee la
totalidad o la mayoría del capital. Estas IFDs cuenta con el 96Z de los
activos y el 98Z del capital de totalidades de las IFDs de la región.
Argentina, Bolivia, Guatemala, México y Perú son ejemplos de paises con un
gran sector público de IFDs. Las IFDs pueden tener responsabilidades
multisectoriales o sectoriales. Más del 60Z del total de activos de las IFDs
son de propiedad de instituciones que tienen actividades multisectoriales. En
los doce paises estudiados el sector público posee bancos de desarrollo que
tienen responsabilidad sectorial. Generalmente cubren los siguiente sectores:
2/
nLa Banca de Fomento y el Financiamiento del Desarrollo en América
Latina: Desarrollos Recientes,w Asociación Latinoamericana de
Instituciones Financieras de Desarrollo, Lima, octubre de 1989.
- 4 agricultura, industria, vivienda y minería. La mayoría fueron creadas por los
gobiernos a fin de canalizar recursos a sectores prioritarios. Las IFDs
reciben fondos públicos y en general han mantenido una posición privilegiada
como receptores de los continuos flujos de fondos provenientes de
instituciones multilaterales. Asimismo las IFDs brindan frecuentemente
asistencia técnica.
En la mayoría de casos, el crédito de las IFDs se ha otorgado a
1.11
y lamentablemente en la mayoría de los paises estudiados,
preferenciales
tasas
tasas inferiores a las del mercado. El estudio de ALIDE
a
se siguen brindando
el 75Z de las carteras de préstamos de más de un tercio
menos
al
que
muestra,
de la región, han sido otorgadas a tasas
desarrollo
de
bancos
de los
preferenciales. El préstamo subsidiado es aún más prevalente en el caso de
las IFDs del sector público (el 41Z de las IFDs ha otorgado más del 752 de sus
préstamos a tasas preferenciales). Aunque los préstamos subsidiados siguen
constituyendo la principal característica de las operaciones de las IFDs de
América Latina, en los últimos aflos ha habido una tendencia a prestar a tasas
reales positivas. El estudio de ALIDE informa que mientras que en 1984 las
máximas tasas reales de préstamo de las IFDs eran negativas en diez paises, en
1986 s6lo eran negativas en seis paises.
La débil situación financiera de las IFDs sigue constituyendo un
1.12
problema importante. Esta se debe parcialmente a los altos costos de
operación, pero también a la elevada proporción de préstamos vencidos. En
1986 más del 40Z de las IFDs de la región tenía al menos el 20% de su cartera
crediticia atrasada en su pago. En el caso de las IFDs estatales informantes,
7 de 80 tenían entre el 50Z y el lOOZ de su portafolio de préstamos vencidos.
Este elevado nivel de incumplimiento, a pesar de haberse brindado préstamos
con tasas preferenciales en muchos casos, indica que tanto el manejo de los
créditos como la evaluación de proyectos por parte de las IFDs son
inadecuados. Como las IFDs generalmente tienen objetivos de desarrollo,
muchas se han rehusado a ejercer el derecho de embargar activos ante el
incumplimiento de los préstamos en aquellos sectores que se supone deben
apoyar. Por consiguiente, los créditos dirigidos con frecuencia no se han
pagado y las IFDs se han vuelto insolventes.
Asociaciones de ahorro y préstamos
Otras instituciones financieras no bancarias son los bancos de
1.13
ahorro (S&L) también conocidos en América Latina como 'asociaciones mutuales."
Las mutuales de América Latina al igual que ocurre en otros paises, son
instituciones establecidas principalmente para financiar viviendas. En
América Latina, las mutuales varian en importancia en los distintos paises.
Mientras que en México tienen el 43Z del total de activos del sistema
financiero, en Uruguay s6lo llegan a constituir el 0,2Z El sistema mutual en
la mayoría de paises de América Latina es de propiedad privada. Al igual que
ocurre con el sistema mutual de los Estados Unidos, las asociaciones de
ahorros y prestamos de muchos paises de América Latina están sufriendo una
tremenda crisis. Aunque este informe se concentra en la banca comercial de
América Latina, es importante brindar una breve descripción de las razones por
las cuales el sistema mutual de América Latina se encuentra en mal estado.
Los problemas son, entre otros: (i) una función incierta en un mercado que
tiene una fuerte preferencia por pasivos de corto plazo y una fuerte
competencia para préstamos y depósitos, (ii) una falta de correspondencia
estructural entre activos y pasivos que los vuelven muy vulnerables a las
crisis de liquidez, (iii) capital inadecuado debido a la reducida o
inexistente base de capital que es genérica de una institución mutual, y
(iv) la dependencia en subsidios estatales para sobrevivir, en un contexto en
el cual la mayoría de paises de América Latina está sufriendo significativas
limitaciones presupuestales.
Mercados de capital
El desarrollo del mercado de valores en los paises de América
1.14
Latina se ha visto afectado principalmente por el estancamiento económico y la
intervención estatal. Sin crecimiento económico las utilidades no son
suficientemente altas como para impulsar la revaluación de las acciones y las
empresas tienen problemas para emitir capital accionario y servir sus deudas.
Por otra parte, en muchos paises las políticas gubernamentales obstaculizan el
desarrollo de los mercados de capital debido a que generan inestabilidad y
reprimen la intermediación financiera. Es más, los sistemas tributarios
tienden a imponer fuertes cargas sobre los instrumentos del mercado de
capitales. En América Latina son muy comunes los elevados impuestos de
timbres y la doble tributación sobre los dividendos.
Los doce paises estudiados tienen bolsas de valores. Algunas se
1.15
han establecido recientemente, como Guatemala (1986), Bolivia (1989) y
Honduras (1989). Los instrumentos de corto plazo se comercializan ampliamente
en las bolsas de valores de América Latina, probablemente debido a la
naturaleza corto-placista de los mercados financieros de estos paises. Por
ejemplo, en Montevideo las Letras de Tesorería son los valores más
comercializados, en tanto que en México los CETES (papeles gubernamentales a
corto plazo), las aceptaciones bancarias y los papeles comerciales (pagarés
emitidos por las empresas) son los principales instrumentos transados. Las
transacciones en acciones son prácticamente insignificantes debido a la alta
inestabilidad de sus cotizaciones y volumen. Las significativas fluctuaciones
en los precios de las acciones son causadas en gran parte por la poca liquidez
(bursatilidad) de los mercados.
La reciente evolución de los mercados de capital de América
1.16
Latina, particularmente de los mercados de acciones, refleja un comportamiento
muy poco dinámico y un enorme potencial de crecimiento si los paises pudieran
superar sus problemas macroeconómicos. El cuadro 1.2 muestra la evolución de
la capitalización del mercado de las principales bolsa de valores de América
Latina. Las cifras muestran que varias bolsas de América Latina están
comprimiendose, debido probablemente a un deterioro en el valor de cotización
de las acciones aunado a una disminución en el número de empresas registradas
en bolsa. Las cifras muestran la significativa reducción de la capitalización
en los mercados de valores de Chile, Argentina, Colombia y Venezuela. Los
datos también indican las grandes fluctuaciones experimentadas por los
mercados accionarios de América Latina, incluyendo la Bolsa de San Pablo, la
más grande de la región. Finalmente, el cuadro 1.2 muestra también la
recuperación de los mercados de Chile, México y Venezuela desde 1986.
- 6 CAPITALIZACION DE LAS PRINCIPALES BOLSAS DE VALORES
(en millones de US$)
Cuadro 1.2:
Argentina
Brasil
(Sao
Paolo)
Chile
Colombia
Costa
Rica
México
Perú
Venezuela
Fuente:
1983
1984
1985
1986
1987
1988
974
1,386
1,171
2,037
1,591
1,519
2,025
12,598
7,050
1,399
10,249
4,395
1,322
15,102
2,599
857
28,995
2,106
762
42,768
2,012
416
42,096
4,062
822
16,900
5,341
1,255
32,149
6,849
1,145
-
-
-
118
156
195
246
-
-
12,994
2,657
10,100
1,371
2,441
4,163
760
1,128
5,952
2,322
1,510
12,674
831
2,278
23,630
1,816
1982
1980
1981
3,864
2,056
9,160
9,400
1,605
1,719
685
2,415
3,004
546
2,762
3,661
397
-
Corporación Financiera Internacional, Base de Datos de Mercados
Emergentes, 1989.
Fondos de pensiones
Al contrario de lo ocurrido en los paises desarrollados, en
1.17
América Latina los fondos de pensiones no se han convertido en importantes
y de
inversionistas institucionales. Sin embargo, los fondos de pensiones
algunos
en
fondos
de
previsión desempeñlan cierto papel en la movilización
y Perú.
paises de América Latina, principalmente en Honduras, Chile, Brasil
Las
estatales.
son
pensiones
En la mayoría de paises, los fondos de
de
contribuciones de los pensionistas constituyen un ahorro y movilización
estatales
objetivos
depósitos forzoso y por consiguiente financian
sistemas de
específicos, como viviendas a largo plazo. La experiencia de los
parte
mayor
su
en
sido
ha
Latina
fondos de pensiones estatales de América
ingresos
(los
"pay-as-you-gol
sistemas
negativa. La mayoría de paises operan
los que
en
capitalización
de
sistemas
equivalen a los gastos) opuestos a los
porque
funcionado
han
no
sistemas
se acumula recursos para uso futuro. Estos
están
se
y
reducidas
muy
son
la proporción de contribuyentes a pensionistas
reduciendo en el tiempo debido a la evasión y el crecimiento del informalismo
en muchos paises, lo que genera un alto costo económico a los contribuyentes.
se ha pasado
En Chile hubo una reforma del sistema de pensiones en 1981, donde
por
manejados
son
ahorros
los
donde
uno
a
de un sistema de pensiones estatal
la
de
través
a
operan
que
privadamente
fondos de pensiones manejados
al plan de su
capitalización. Los trabajadores aportan el lOZ de sus salarios
de Chile
preferencia. En 1988 el total de activos del sistema de pensiones
valores
en
representó 18% del PBI. Estos fondos fueron a su vez invertidos
esta
De
del gobierno, bonos con garantía hipotecaria y otras inversiones.
capitales
para
mercado
manera han desempefñado un papel importante al crear un
su
de largo plazo. Otros paises como Argentina han cambiado recientemente
de
privados
fondos
de
legislación a fin de permitir el establecimiento
que
pensiones para complementar el sistema público. Sin embargo, para
políticas
establecer
aumenten estos fondos, los paises necesitan
en los
macroeconómicas que conduzcan a la estabilidad y promuevan la confianza
ahorros de largo plazo.
-7-
Otras instituciones financieras
1.18
Además de los bancos comerciales y de desarrollo, las asociaciones
de ahorro y préstamos y los fondos de pensiones, los sistemas financieros de
América Latina cuentan con las siguientes instituciones: compañías de
seguros, compañías de crédito para consumidores, fondos mutuales (ligeramente
desarrollados), almacenes de depósito e incipientes banca de inversión y casas
de bolsa (excluyendo a Brasil y a México, donde ambos tipos de institución
están mas desarrollados).
1.19
Por otro lado, también existen mercados e instituciones
financieras informales en muchos paises de la región. En el caso de los países
con mercados financieros reprimidos, los intermediarios financieros informales
son indispensables para asegurar que el crédito fluya de los ahorristas a los
inversionistas o consumidores. También desempeñan un papel crucial en las
áreas rurales. De esta manera, los mercados financieros informales sirven
asimismo como medio para movilizar capital. Estos mercados, sin embargo, al no
estar regulados pueden constituirse en factores desestabilizantes y contribuir
a aumentar la falta de confianza en la intermediación financiera. Los mercados
informales merecen un estudio por derecho propio y no serán analizados en el
presente informe.
B.
Evolución de la estructura del sistema financiero
1.20
El Cuadro 1.3 muestra el crecimiento de los activos en las
instituciones financieras de los doce paises estudiados durante el periodo
1980-87. Lamentablemente, los cambios reales en los activos están fuertemente
distorsionados debido a que las tasas controladas de cambio sesgan la
representación en dólares. Es más, debido a su tamaño, Brasil tiene una parte
sustancial de los activos bancarios y de esta manera sesga fuertemente los
resultados correspondientes a los doce paises estudiados. Teniendo en cuenta
estas advertencias, los activos de la banca comercial, como porcentaje del
total de activos del sistema financiero, descendió de 66.1Z en 1980 a 56.4Z en
1987. Dos tercios de los activos de la banca comercial pertenecieron a bancos
del sector público. Además, debido en gran parte a la intervención estatal de
entidades insolventes en varios paises, la participación de los bancos del
sector público en el total de activos del sistema aumentó de 29.5Z en 1980 a
36.6Z en 1987.
Cuadro 1.3:
Millones de USS
Bancos Comerciales
Privado.
Nacional*ss/
Extranjeros
Públicoa
Otras instit financ.
Mercado* de dinero/
Mercado* de CapitaIl£
Meeo: IFDTotal
En Porcentaie.
Bancos Comerciales
Privado.
Nacionale-JJ
Extranjeros
Públ ico*
Otras Instit. Financ
Mercados de dinerok/
Mercado. de cepitalL'
Meso: IFDTotal
Fuente:
Banco Mundial
ACTIVOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS Y SU IMPORTANCIA RELATIVA,
1980-87
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Average
377,432
208,965
185,817
23,148
168,466
371,219
203,006
173,389
29,617
168,213
299,140
113,992
88,239
25,753
185,148
295,499
129,675
103,239
26,436
165,823
297,164
121,509
100,917
20,592
175,654
291,117
109,863
90,047
19,817
181,254
333, 966
118,339
99,678
18,661
215,627
346,718
122,053
98,304
23,750
224,664
326,532
140,925
117,454
23,472
185,606
193,904
17,452
176,451
85,457
223,276
12,053
211,222
94,573
221,262
10,846
210,415
70,9856
193,616
7,109
186,507
69,750
192,606
6.536
186,070
74,949
233,148
9,814
223,335
69,391
277,162
9,675
267,487
81,501
267,703
9,821
257,882
83,978
225,334
10,413
214,921
78,807
571.335
594.495
520.401
498.114
489.769
524.265
611.12,
614.421
551.866
66.1
36.6
32.5
4.1
29.5
62.4
34.1
29.2
5.0
28.3
57.5
21.9
17.0
4.9
35.6
60.4
26.5
21.1
5.4
33.9
60.7
24.8
20.6
4.2
35.9
55.5
21.0
17.2
3.8
34.6
54.6
19.4
16.3
3.1
35.3
56.4
19.9
16.0
3.9
36.6
59.2
25.5
21.3
4.3
33.3
33.9
3.1
30.9
15.0
37.6
2.0
35.5
15.9
42.5
2.1
40.4
13.6
39.6
1.5
38.1
14.3
39.3
1.3
38.0
15.3
44.5
1.9
42.6
13.2
45.4
1.6
43.8
13.3
43.6
1.6
42.0
13.7
40.8
1.9
38.9
14.3
100.O
100. O
1000
100.O
100.O
100.O
(en base a informaci6n de
100.
100.
100.
los estudios por paraca).
sobre Chile es incompleta *ntre 1980-82.
L/ La informaci6n
Incluye crédito al consumo y pr4atamos a corto plazo a corporaciones.
i/
Cifras incompletas para Venezuela.
No hay cifras disponibles para Bolivia, Ecuador, Cuatemala, y Paré.
compaifas de pensiones y fondos sutuos,
1/ Incluye instituciones financieras de desarrollo, mutuales de ahorro y prstatmo,
Cifras no disponible* para Uruguay.
compa3r-a de s*guro.
y
Reflejando parcialmente las dificultades de los mercados
1.21
financieros, el número total de instituciones financieras disminuyó en 11.7Z
entre 1980 y 1987 (Cuadro 1.4), pero se mantuvo la distribución entre
instituciones bancarias y no bancarias, comprendiendo los bancos alrededor de
un tercio del total de las instituciones financieras. Es importante sefñalar
aquí que como resultado de la liberalización del ingreso a fines de la década
del 70 en varios paises (particularmente en el Cono Sur) unido a
reglamentaciones poco severas en materia de regulación preventiva el número de
bancos aumentó sustancialmente y se desarrolló una situación de "exceso de
bancos." Por lo tanto no es sorprendente el descenso en el número de
instituciones en la década del 80.
9
Cuadro 1.4:
1980
Bancos
NUMERO DE INSTITUCIONES FINANCIERAS, 1980-87
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
619
646
611
608
607
593
Inst. no bancs.
582
560
1,182
1,337
1,304
1,240
1,177
1,140
1,129
1,123
Total
1,801
1,983
1,915
1,848
1,784
1,733
1,711
1,683
En Porcentajes
Bancos
34.4
Inst. no bancs.
65.6
Total
100.0
32.6
67.4
100.0
31.9
68.1
100.0
32.9
67.1
100.0
34.0
66.0
100.0
34.2
65.8
100.0
34.0
66.0
100.0
33.3
66.7
100.0
Fuente:
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
1.22
Durante los años 80 la banca comercial de América Latina se vió
afectada por crisis financieras de diversa magnitud, conforme se documenta en
el capitulo sobre crisis bancarias.
El número de bancos comerciales disminuyó
en 9.5Z entre 1980-87, hasta alcanzar un total de 560. Este descenso hubiera
sido mayor si no hubiera habido el apoyo, intervención o nacionalización de
muchos bancos afectados. Muchos bancos intervenidos, inclusive varios aflos
después de su intervención inicial permanecen bajo el manejo provisional de
los bancos centrales, de bancos públicos u otras agencias estatales, y en
muchos casos continuan acumulando pérdidas.
En otros paises, los bancos
insolventes fueron liquidados (Bolivia) o se volvieron a vender al sector
privado luego de limpiar sus carteras de préstamos (Chile).
C.
Profundización financiera por paises
1.23
En esta sección se examina la evolución de la profundización
financiera en los paises de América Latina durante 1980-87. La profundización
financiera o la capacidad del sistema financiero formal de un país para
movilizar recursos se puede medir a través de la evolución de los agregados
monetarios en relación al PBI, o analizando las tendencias en la evolución de
los agregados monetarios reales a través del tiempo. En esta sección se
utilizan Ml y M2 para cuantificar la profundidad financiera. No se emplearon
agregados más amplios como M3 6 M4 debido a las dificultades existentes para
obtener series comparables para todos los paises. Ml incluye depósitos a la
vista y dinero circulante, en tanto que M2 está compuesto por Ml más depósitos
de ahorros y plazo fijo. Los depósitos en dólares norteamericanos se
incluyeron en M2 en aquellos paises que los permiten (Bolivia, Chile, Honduras
y Uruguay).
1.24
La profundización financiera, medida como Ml/PBI y M2/PBI varia
enormemente entre los paises y a través del tiempo. Perú, Bolivia y Brasil
tuvieron las menores tasas de M2/PBI de la región durante el periodo 1980-87.
M2/PBI en Perú y Brasil fluctuaron ligeramente alrededor del 12Z durante el
período, en tanto que la relación en Bolivia promedió 1l.lZ con un valle de
5.3Z en 1985 y 1986 y un pico de 17.1Z en 1981. La escasa profundización
financiera del Perú se explica por las tasas de depósito consistentemente
negativas a través del periodo.
La desintermediación de Bolivia a mediados de
los 80 fue causada por la inestabilidad macroeconómica que desembocó en
-
10
-
hiperinflación. En el caso de Brasil, el bajo nivel de intermediación
que las
financiera no se explica por las tasas negativas de depósito, puesto
y una
inflación
la
de
tasas fueron positivas, sino tal vez por la volatilidad
las
efectuar
para
desconfianza generalizada en la capacidad del gobierno
reformas económicas necesarias.
En el otro lado del espectro, Venezuela, Honduras y Colombia
1.25
tuvieron los M2/PBI promedio más altos de las 12 paises estudiados en 1980-87.
El M2/PBI de Venezuela promedió 382, el de Honduras 30,12 y el de Colombia
26,8Z. Colombia tuvo la tasa M2/PBI más estable de los tres paises¿ La alta
de la
intermediación financiera de estos paises en relación a los demás paises
de
estables
más
y
menores
inflación
región probablemente reflejan las tasas de
son
también
probablemente
estos paises. En el caso de Colombia y de Honduras,
todo
resultado de mantener tasas de interés pasivas reales positivas durante
el periodo (Gráfico 1.1 y Cuadro 1.5).
GRAFICO 1.1
EN PAISES SELECCIONADOS
FINANCIERA
PROFUNDIZACION
(M2/PB1,-%)
50
ro Venezuela
Colombia
.
x
.
-.
>
22
10~
.......
Lctin Americe
-_
~.-_,/ '~
'F.7'-.-..
'
an--
o
5f0
Mexico
-u-z-~.
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so
*
.
*
*
51
a2
53
54
*
5
|Argentina
Ko
a
r
-
v
Bol¡Yia
3
U
57
Yecr
Hubo una gran variabilidad en la relación M2/PBI en varios países
1.26
de
a través del tiempo (ver Cuadro 1.5 a continuación). La tasa M2/PBI
en
5.3Z
Bolivia fue la más inestable de todos los paises, fluctuando entre
en
1985 y 1986 y 17.1Z en 1987. También se observó una gran variabilidad
y 11.5Z en
Venezuela (31.5Z en 1980 y 42.3Z en 1986), Argentina (22.62 en 1980
menciono
1985) y Uruguay (25.3Z en 1982 y 14.7Z en 1987). Como se
más
anteriormente, Colombia, Perú y Brasil tuvieron las tasas de M2/PBI
estables.
-
Cuadro 1.5:
11
-
PROFUNDIZACION FINANCIERA POR PAIS
Y PROMEDIOS REGIONALES, 1980-87
(M2/PBI, Z)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1980-87
Prom Desv
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
22.6
15.5
13.1
15.0
22.9
19.3
20.5
26.1
23.6
12.7
20.3
31.5
22.2
17.1
12.8
20.0
25.8
18.6
20.9
25.6
25.7
12.7
22.4
34.1
18.5
15.3
12.3
25.0
26.8
18.3
23.5
27.7
26.4
12.5
25.2
37.3
16.1
12.1
11.0
19.9
28.0
17.1
24.0
30.6
23.9
11.6
20.3
41.9
13.4
9.9
11.0
18.3
28.1
16.5
24.0
32.4
24.2
10.0
17.3
41.6
11.5
5.3
11.6
17.6
28.3
18.6
25.0
32.1
23.3
9.9
16.6
39.8
16.3
5.3
13.2
17.9
27.5
20.9
22.3
31.7
24.3
12.0
15.8
42.3
16.8
8.4
10.5
19.2
27.0
15.5
22.9
34.1
22.6
12.8
14.7
35.2
17.2
11.1
11.9
19.1
26.8
18.1
22.9
30.1
24.2
11.8
19.1
38.0
3.6
4.3
1.0
2.7
1.7
1.6
1.5
3.0
1.2
1.1
3.4
3.8
Promedio
Desviación Std.
20.3
5.4
21.5
5.8
22.4
7.0
21.4
8.7
20.5
9.4
20.0
9.7
20.8
9.4
20.0
8.3
20.8
7.7
0.8
Calculados usando cifras de stocks de M2 al final de cada periodo.
fórmula utilizada es: ((M2t + M2t-1)/2)/PBIt.
La
Fuente:
Nota:
Banco Mundial
1.27
Ninguno de estos paises muestra tendencias estables ascendientes o
descendientes a través del periodo. Por el contrario, muchos paises
experimentaron grandes fluctuaciones en M2/PBI.
La relación M2/PBI en Chile,
Colombia, Honduras, Guatemala, México y Venezuela fue mayor al terminar 1987,
que al comienzo del periodo bajo estudio (al final de 1980).
Todos los demás
paises experimentaron un descenso en M2/PBI. Los cambios en los agregados
monetarios son un reflejo del volumen de las transacciones manejadas por los
sistemas financieros de estos paises. Las grandes fluctuaciones en el
contexto de estructuras institucionales rígidas del sistema (número de
instituciones, sucursales y personal) pueden afectar significativamente los
costos y la rentabilidad, y por lo tanto debilitar la viabilidad de las
instituciones.
1.28
Como complemento al análisis de la tendencia de M2/PBI, es
interesante analizar la evolución de Ml en relación a M2. En un contexto de
inflación alta y fluctuante, es razonable esperar una disminución en la Ml
respecto a la M2, debido al costo de oportunidad de mantener balances
monetarios que no devengan intereses (M1). En Chile y Colombia la oferta
monetaria disminuyó en relación al PBI, pero fuertes aumentos reales en los
activos casi líquidos (cuasi dinero) generaron una M2/PBI sustancialmente
mayor en 1987, en relación al inicio del periodo estudiado. Finalmente
Honduras, Guatemala y Venezuela fueron los únicos paises en que, tanto el Ml
como el M2, aumentaron en relación al PBI, teniendo Honduras y Venezuela las
proporciones más elevadas.
- 12 -
de
El impacto de las tasas de interés sobre la movilización
1.29
depósitos
de
tasas
las
en
depósitos se puede medir comparando las tendencias
promedio de interés
reales con las de los agregados monetarios. Las tasas
en el lapso
excepto
afños,
real en la región han sido negativas todos los
1986, y
hasta
entonces
desde
1982183. Se volvieron altamente negativas
variaciones
enormes
incluye
global
moderadamente negativas en 1987. La imagen
a
inestabilidad
e
incertidumbre
entre países, agregando los elementos de
las
generando
debilitados,
sistemas financieros que ya se encontraban
de depósitos bancarios
condiciones para una disminución sustancial del nivel
reales (Gráfico 1.2).
GRAFICO 1.2
M2/PBI Y TASAS DE INTERES
(EN PORCENTAJES)
(M2/GDF
4
Peru
Handuras
*
_,
.
4u-'--'-'
_4
_1
Brazil
m
2t
~~Uru-gucy
2
'
00 El 02 03 S4 05 El 07-
M0 el 02 53 04 15 0E 0
Yecra
Yearn
=i
han sufrido por
Los sistemas financieros de América Latina no s610
1.30..,. . .
del público, sino que
la inestabilidad macroeconómica y falta de confianza
reales de interés sobre
además han sido afectados por las altas tasas
que para poder disminuir la fuga
depósitos en Estados Unidos. Esto significa
debían pagar tasas
de capitales, las instituciones financieras nacionales
Las tasas de
riesgo-país.
reales sumamente altas para compensar por el
Latina
América
países de
interés reales nacionales no reguladas en muchos
los
a
80, brindando
aumentaron significativamente en la década del
financieros para compensarlos
ahorros
sus
sobre
retornos
altos
inversionistas
altos retornos fueron
por el riesgo. En muchos casos ni siquiera estos
suficientes para prevenir la fuga de capitales.
- 13 -
D.
Indicadores de la profundización financiera agregada
1.31
Esta sección intenta analizar la evolución de la profundización
financiera en forma agregada para los doce paises estudiados. Los datos
agregados "regionales" se han reunido en base a los datos de cada país. Sin
embargo los resultados deben ser tomados con cuidado porque al agregar los
datos las tendencias opuestas se contrapesan. Es más, para agregar parte de
la información denominada en monedas locales, fue necesario convertir los
datos en dólares, lo que podría generar distorsiones en los resultados puesto
que no pudimos usar tasas de cambio reales debido a la carencia de datos
consistentes.
1.32
El Cuadro 1.6 siguiente muestra el agregado de los indicadores de
profundización financiera correspondiente a los paises estudiados. Medida
como el promedio aritmético de la relación Ml/PBI para los doce paises, la
M1/PBI correspondiente a la región disminuyó ligeramente de 10Z en 1980 a 8Z
en 1987. La M2/PBI medida en forma similar fue más estable, bordeando el 20Z
en todo el periodo.
Cuadro 1.6:
PROFUNDIZACION FINANCIERA, 1980-87
(Promedios Anuales, Z)
1980
Promedios Anuales
M1/PBI
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
8.0
10.0
9.6
9.4
8.8
8.5
8.0
8.3
20.3
21.5
22.4
21.4
20.5
20.0
20.8
20.0
9.1
19.3
8.8
20.4
8.7
20.8
7.8
19.1
5.8
15.4
6.7
17.9
7.8
19.0
6.9
16.3
En Millones de US$ de 1980b/
Tasa de Crecim. de Ml
8.3
Tasa de Crecim. de M2 15.2
-13.2
-3.7
-35.6
-39.0
-10.9
1.1
-6.4
-3.3
-9.8
-10.9
36.1
14.7
M2/PBI
Promedios Ponderadosa'
M1/PBI
M2/PBI
Fuente:
-29.5
-20.0
Banco Mundial.
al
Promedios ponderados utilizando pesos implícitos obtenidos sumando cifras
de cada país convertidas en dólares americanos.
b/ Deflactados por el Indice de Precios al Consumidor; final del periodo.
1.33
Promedios "regionales" de las relaciones M1/PBI y M2/PBI también
se obtuvieron ponderando la importancia relativa de los diversos paises (en
base a las ponderaciones implícitas obtenidos al convertir las cifras de Ml,
M2 y PBI en dólares y afñadiéndolas a todos los paises). Al utilizar promedios
ponderados, M1/PBI disminuyó de 9.2Z a 7.1Z y M2 de 19.9Z a 16.8Z, con lo cual
se hizo más evidente la desintermediación. Intuitivamente estas cifras
tendrían más sentido puesto que los paises grandes como Brasil y Argentina
experimentaron una desintermediación financiera durante el periodo. No sólo
disminuyeron las relaciones regionales de Ml/PBI y M2/PBI sino también los
niveles de los agregados monetarios (Ml y M2) medidos a precios constantes.
- 14
-
El Ml real en promedio descendió en 12.2Z entre 1980 y 1987, y el M2 real en
10.3Z en el mismo periodo.
Al igual que en los paises en forma individual, la relación
1.34
fue más estable que la relación Ml/PBI. Esta mayor
M2/PBI
"regional"
deberse entre otras razones, a que parte del cuasi-dinero
podría
estabilidad
depósitos indexados o denominados en dólares, que
incluye
región
de la
proporcionan cobertura contra pérdidas del poder adquisisivo. El Gráfico 1.3
ilustra esta situación.
GRAFICO 1.3
TENDENCIAS EN AGREGADOS MONETARIOS
(EN PORCENIAJES)
25
M2/GDP
D-
2Q2
Qucaimoney
% 152
~
»_
ta.
.
s.
en
el
v
1/GDP
+'x
>s
12
.
U
.
54
.
es
.
lI
a
;-
Yaor3
II.
IMPACTO DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS EN EL SISTEMA FINANCIERO
En este capitulo se analiza el impacto de las políticas cambiarias
2.01
monetarias y fiscales, así como las actividades de intermediación de los
bancos centrales en el sistema financiero. Como antecedentes del análisis se
resumen los efectos de la recesión de 1981-1983 y de la deuda externa en el
proceso de ahorro-inversión de América Latina. El enfoque empleado no
consistió en enumerar los factores macroeconómicos que pueden generar
problemas financieros, sino mas bien en examinar cómo pueden repercutir en el
sistema financiero las políticas macroeconómicas inadecuadas. Este enfoque se
debió a dos razones: primero porque hay amplia evidencia en la literatura3 1
sobre las principales causas macroeconómicas de los problemas financieros;
y en segundo lugar porque una sección sobre políticas macroeconómicas puede
ser un buen complemento para los demás capítulos sobre políticas económicas,
normativas y de supervisión que afectan a los bancos. Las políticas sobre la
tasa de interés, aunque son de naturaleza macroeconómica, se analizan en el
Capitulo IV, puesto que en la mayoría de paises de América Latina se han
3/
Ver por ejemplo, el documento de Manuel Hinds titulado Economic Effects
of Financial Crisis," Banco Mundial, PPR Working Papers, octubre 1988,
WPS 104.
- 15 -
empleado para lograr metas económicas distintas de la estabilidad monetaria y
macroeconómica.
A.
Ahorro, inversiones y flujos externos
2.02
Por lo menos desde comienzos de la década del 80, los gobiernos de
América Latina han enfrentado una difícil situación en su sector externo.
Durante el decenio de 1970, en la mayoría de países de América Latina se podía
conseguir créditos externos a tasas de interés bajas, aunque variables. A
comienzos de los aflos 80s, como resultado de la crisis de pagos de México y
las políticas monetarias restrictivas aplicadas por los EEUU para controlar su
inflación interna, disminuyó la disponibilidad de créditos extranjeros en
tanto que su costo aumentó en forma dramática. La demanda de productos
básicos que generalmente es afectada por las políticas de contracción,
disminuyó y se mantuvo débil durante la mayor parte de los afños 80, con
excepción de unos pocos productos, lo que ocasión menores precios para la
mayoría de productos exportados por los paises latinoamericanos y una drástica
disminución en sus términos de intercambio. De esta manera los paises fueron
golpeados por un menor acceso al crédito, un mayor costo del dinero y un
deterioro de sus términos de intercambio.
2.03
A partir de 1980, las tasas de interés mundiales aumentaron
dramáticamente, lo que determinó que las naciones en vías de desarrollo se
fijaran como meta la disminución de sus préstamos externos. En muchos paises
este objetivo no pudo ser logrado porque arrastraban deficits en cuenta
corriente difíciles de equilibrar a corto plazo y ya estaban sobre-endeudados.
Es más, su deuda externa había sido contraída en gran parte, a tasas
flotantes. No se encontraban en situación de amortizar el principal y por lo
tanto sus obligaciones existentes de pago de intereses se elevaron
fuertemente. El servicio de esta deuda ejerció una fuerte presión en los
presupuestos públicos, puesto que gran parte de la deuda era gubernamental.
Esta presión aumentó aún más porque los gobiernos asumieron obligaciones
externas del sector privado. Este problema se complicó por la incapacidad de
los gobiernos para movilizar recursos, ya sea a través de impuestos más altos
o de los sistemas financieros nacionales. Para mantener la formación y el
crecimiento del capital, las naciones en vías de desarrollo necesitaban
aumentar el ahorro interno para compensar los menores flujos del exterior.
Como muchos no pudieron lograrlo, el resultado fue un descenso en la formación
de capitales y un menor crecimiento económico.
2.04
El doble impacto de los agudos incrementos en el servicio de sus
deudas y el deterioro de sus términos de intercambio comercial colocó a los
paises de América Latina en una difícil situación de balanza de pagos. Cuando
los bancos transnacionales se enfrentaron con el potencial incumplimiento de
México en 1982, empezaron a escasear los préstamos voluntarios a paises de
América Latina y éstos se enfrentaron con la necesidad de reestructurar sus
deudas, extendiendo los plazos del principal y refinanciando parte del interés
vencido. El monto de crédito proporcionado por instituciones oficiales e
internacionales no cubrieron las brechas de la balanza de pagos y los flujos
externos se volvieron negativos para paises que son esencialmente importadores
de capital. El periodo de ajuste ha sido largo y doloroso en la mayoría de
los paises. Se hizo necesario obtener superávits en las cuentas corrientes
para cubrir los pagos externos y movilizar recursos internos para financiar un
nivel de inversiones capaz de un crecimiento económico sostenido.
-
16
-
Los esfuerzos realizados no fueron suficientes y el crecimiento
2.05
del PBI disminuyó considerablemente en relación a años anteriores. El
crecimiento promedio anual del PBI correspondiente a los 12 paises estudiados
por
sólo alcanzó el 1Z en el periodo 1980-87 (Cuadro 2.1), significativamente
ingresos
debajo del crecimiento de la población y generando con ello menores
per cápita. El ahorro interno también fue insuficiente para generar los
recursos necesarios para financiar la inversión y los pagos externos. El
Gráfico 2.1 muestra la evolución de las inversiones brutas y los ahorros.
Desde 1982 América Latina se convirtió en un exportador neto de recursos.
las
Estas transferencias negativas tuvieron fuertes efectos deflacionarios en
economías nacionales.
Cuadro 2.1:
1980
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Promedio
PRODUCTO BRUTO INTERNO, POR PAISES, 1980-87
(tasa de crecimiento, Z)
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1.5
-0.9
9.1
7.8
4.1
4.9
3.8
1.3
8.4
4.5
6.0
-2.0
-6.7
0.9
-3.1
5.5
2.3
3.9
0.7
1.5
8.8
4.4
1.9
-0.3
-5.0
-4.4
1.1
-14.1
1.0
1.2
-3.5
-2.0
-0.6
0.2
-9.4
0.7
3.0
-6.5
-2.8
-0.7
1.6
-2.8
-2.6
-0.2
-4.2
-12.3
-5.9
-5.6
2.6
-0.3
5.7
6.3
3.4
4.2
0.5
2.8
3.6
4.8
-1.5
-1.4
-4.5
-0.2
8.4
2.4
3.1
4.3
-0.6
3.2
2.6
2.4
0.3
0.3
5.5
-2.9
8.0
5.7
5.1
3.2
0.1
2.7
-3.8
9.5
6.6
5.2
2.0
2.1
2.9
5.6
5.4
-5.2
3.1
4.2
1.5
6.9
4.9
3.0
4.0
1.7
-2.9
-3.3
2.6
1.8
3.7
3.0
198087
-0.5
-1.6
2.8
1.3
3.1
1.2
-0.3
1.7
1.0
2.0
-0.6
0.2
0.9
Fuente: Banco Mundial.
Frente a la carencia de divisas, los paises de la región buscaron
2.06
formas alternativas de tratar con los acreç ores extranjeros. Algunos paises,
como Chile, Colombia, Guatemala, Honduras,- Uruguay y Venezuela se
y
mantuvieron al día en sus pagos de intereses, al menos inicialmente. Chile
significativa
parte
una
pagaron
también
que
Colombia fueron los únicos paises
Chile también utilizó un exitoso programa de swaps de deudadel principal.
por
por-capital para disminuir su endeudamiento externo. Otros paises optaron
respecto
nacionales
gastos
los
a
prioridad
dando
una actitud de confrontación,
de
a sus deudas externas y declararon moratorias parciales o limitaron el pago
intereses a proporciones predeterminadas de sus exportaciones. La estrategia
para
fracasó debido a que los recursos externos "ahorrados" no se utilizaron
que
el ajuste económico, sino para financiar políticas expansionistas,
4/
Guatemala y Honduras no son considerados paises altamente endeudados.
- 17
-
causaron fuertes presiones sobre sus economías, altas tasas de inflación,
escasez de divisas y finalmente, profundas recesiones.
2.07
En general, la mayoría de paises altamente endeudados de la
región, no pudieron sostener el crecimiento económico debido principalmente a
que los ahorros internos no eran suficientes para financiar los requerimientos
de inversión y de transferencias al extranjero. Esto sugiere una absoluta
necesidad de (i) reestructurar sus economías y sectores financieros para
obtener un mayor grado de eficiencia en la asignación y utilización de
recursos; y (ii) establecer un sistema internacional efectivo para aliviar la
pesada carga de la deuda externa.
2.08
Chile y Colombia parecen ser las únicas excepciones a la regla de
inestabilidad económica y monetaria, insuficiente ahorro interno y bajas tasas
de inversión. El caso de Chile es particularmente importante debido al
carácter estructural de muchas de sus reformas. Además de sus innovadoras
reformas financieras, tales como la privatización del sistema de los fondos de
pensiones y la reorganización institucional y financiera de la banca
comercial, el gobierno chileno ha promulgado una nueva ley de banco central
que limita la intervención del gobierno sobre la autoridad monetaria,
eliminando así una fuente potencial de financiamiento inflacionario de
déficits públicos. Es más, el marco de las políticas económicas estimuló al
sector exportador y a la inversión extranjera privada, tanto directa como
financiera. Esta es tal vez la conclusión más importante que otros paises
podrían sacar de la experiencia chilena: sin un flujo positivo de inversiones
extranjeras y de transferencias tecnológicas, el desarrollo económico será
lento y difícil. Por este motivo, cualquier solución al problema de la deuda
externa tendría que promover un contexto macroeconómico tendiente a la
normalización del crédito internacional mediante mecanismos comerciales, la
expansión de la inversión extranjera directa y la repatriación del capital.
Otro país que logró tasas altas de inversión fue Perú en un marco
macroeconómico que no le permitió sostener dichos niveles de inversión. Por
ejemplo, las altas tasas de inversión en 1986/87 fueron sostenidas por un tipo
de cambio sobrevaluado y generaron una pérdida masiva de las reservas de
moneda extranjera.
2.09
La inversión y el crecimiento futuro son las variables mas
afectadas en una situación de deterioro, como la descrita. En América Latina,
la inversión bruta total descendió de 22.1Z del PBI en 1980 a 14.5Z del PBI en
1985, para luego recuperarse parcialmente a 15.6Z en 1987. Luego de hechas
las deducciones por depreciación quedan en una caída de la inversión de esta
magnitud, muy pocos recursos para el gasto en maquinarias, equipos,
construcción y existencias. A precios constantes, la inversión interna bruta
agregada de los paises estudiados fue en 1987 equivalente a aproximadamente el
65Z del nivel en 1980.
2.10
El ahorro interno también descendió en relación al PBI, pero a un
ritmo menor que las inversiones. Esto pone de relieve el importante y
continuo esfuerzo desplegado por los paises de América Latina para reducir la
demanda agregada. El nivel de pagos netos al exterior que promedió 2.6Z del
PBI total para el periodo 1983-87, es un claro indicador de los esfuerzos
realizados.
2.11
Pasando de los agregados regionales a las cifras de cada país,
pueden observarse marcadas diferencias entre los paises. Por ejemplo, las
-
18 -
y 1.3Z, respectivamente,
economías de Brasil y Chile crecieron a tasas de 2.8Z
diferentes. El mercado
en 1980-87, aunque siguiendo políticas macroeconómicas
en un ambiente
opera
y
financiero brasileflo está bastante fragmentado
de fondos debido a
asignación
la
inflacionario, con limitada flexibilidad en
no
limitaciones
Estas
los amplios controles de divisas y de crédito.
21%
rep-resentó
que
interno,
ahorro
del
impidieron una evolución satisfactoria
liberalizó
mercado
el
hacia
orientada
del PBI en 1987. En Chile, una política
que hablan sido
los controles y privatizó los intermediarios financieros
de un sistema
ayuda
la
Con
1981-83.
de
nacionalizados durante la crisis
en Chile aumentó
bruto
ahorro
el
estabilización,
monetario orientado hacia la
el mayor
de 16.8% del PBI en 1980 a 22.1Z en 1986. Colombia alcanzó
que mantenía
tiempo
mismo
al
anual)
(3.1Z
crecimiento económico del periodo
macroeconómicas.
variables
de
estable
conjunto
sus relaciones ahorro-PBI y un
Entre los paises que experimentaron poco o ningún crecimiento
2.12
México empezó
entre 1980 y 1987, merecen especial atención México y Uruguay.
hacia mediados del
a desmantelar una gama de reglamentaciones económicas
25.7Z del PBI en
periodo estudiado y pudo sostener la mayor tasa de ahorro,
1981-83, adoptó medidas
1980-87. Uruguay, duramente golpeado por la crisis de
reestructuración de
significativas para ajustar su economía, incluyendo la
económico en 1985.
importantes sectores económicos y reanudó su crecimiento
para
El Gráfico 2.1 compara la evolución del ahorro y la inversión
2.13
significativo
el
la "región" en su conjunto. El gráfico muestra claramente
del ahorro
descenso de la inversión, que desde 1982 ha estado por debajo
convertido en
ha
se
interno la que pone de relieve el hecho de que la "región"
exportadora neta de recursos.
GRAFICO 2.1
TENDENCIAS EN AHORRO E INVERSION
100)
1980 US$s
Index
-
<
SaY inga
ea
Yeer
para
La habilidad de los mercados e instituciones financieras en el
2.14
macroeconómico
movilizar recursos depende en gran medida del contexto
sección, el contexto general
que operan. Como se podrá apreciar en la próxima
a las escasas perspectivas
de inestabilidad macroeconómica de la región, unida
han afectado
para el ahorro externo y las bajas tasas de inversión,
de América Latina y
financieros
dramáticamente el desarrollo de los sistemas
en muchos de sus paises.
han detenido el proceso de profundización financiera
-
B.
19
-
El impacto de las políticas sobre la tasa de cambio
2.15
Los Oshocks" externos en muchos casos han sido responsables de los
desequilibrios existentes en los paises de América Latina. Estos shocks (vale
decir el deterioro de los términos de intercambio comercial, el cese de flujos
de capital internacional, o la elevación de las tasas de interés mundial,
entre otros) generaron desequilibrios externos que pueden afectar muy
gravemente al sector financiero. A menos que se manejen efectivamente con
tasas de cambio adecuadas y con otras políticas de ajuste, estos shocks pueden
tener impactos duraderos en las economías. En América Latina, las políticas
sobre la tasa de cambio han sido notoriamente inflexibles y por consiguiente
no han servido como mecanismos para aislar a la economía interna de los shocks
externos. En realidad, en varios paises, la propia naturaleza de las
políticas cambiarias sólo ha servido para inducir distorsiones que se han ido
acumulando a través del tiempo.
2.16
Todos los paises de América Latina tienen algún tipo de control
sobre sus tasas de cambio. En algunas ocasiones los controles cambiarios y
las "flotaciones sucias" se han empleado para fijar tasas a niveles
sobrevaluados, que han desalentado las exportaciones, han fomentado la fuga de
capitales y han provocado niveles inadecuados de reservas internacionales. El
manejo cambiario ha tenido consecuencias importantes en la compleja mezcla de
políticas macroeconómicas y financieras en los paises de América Latina. A
comienzos de la década del 80, cuando fue evidente que los términos de
intercambio se deteriorarían y que ya no habría financiamiento externo
disponible, los tipos de cambio fueron sometidos a presiones devaluatorias.
El Cuadro 2.2 muestra la evolución de las tasas de cambio en los paises
estudiados de América Latina. Las tasas de cambio de los paises estudiados se
deflactaron por la relación entre los niveles de precios de los EEUU y los del
país en cuestión. Para deflactar las tasas de cambio se utilizaron los
indices de precio al consumidor. A riesgo de simplificar demasiado, las
cifras muestran las significativas fluctuaciones en las tasas de cambio reales
de varios paises durante los afños 80s. Con estas grandes fluctuaciones, es
difícil tener un sistema financiero sólido. La incertidumbre sobre la
política cambiaria y la sobrevaluación de la moneda nacional ocasionan: (i)
la fuga de capitales; (ii) distorsiones en los precios relativos (a favor de
bienes no comerciables), empeoran la balanza de pagos y contribuyen a la mala
distribución de los recursos reales; (iii) la concentración de la actividad
bancaria hacia la especulación en vez que hacia los préstamos para fines
productivos; (iv) el deterioro de las carteras crediticias de los bancos luego
de cada devaluación; y (v) el surgimiento de expectativas crónicas de futuras
devaluaciones y de aumentos de precios que refuerzan todo lo anterior y pueden
ocasionar tasas de interés reales sumamente altas.
- 20 -
Cuadro 2.2:
TASAS REALES DE CAMBIO RESPECTO AL DOLAR DE EEUU
(Base:
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Fuente:
1980 = 100)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
71
101
85
95
94
94
98
100
85
79
93
94
67
44
79
90
91
84
102
96
59
72
96
89
89
31
66
95
91
69
101
91
68
58
85
87
50
8
73
127
100
80
102
91
90
65
140
80
42
a/
72
125
107
91
89
91
82
53
135
130
198
35
99
173
128
83
65
88
67
96
139
118
1987
136
138
67
180
147
118
119
90
71
67
131
185
Banco Mundial.
Nota: Un aumento en el indice refleja una devaluación.
a/ Menos de uno.
Los productores no han recibido señales claras respecto a la
2.17
evolución de los tipos de cambio. Las tasas de cambio sobrevaluadas a fines
de los años 70s y comienzos de los 80s, favorecieron la producción de
Los
artículos no comerciables y fomentó la dependencia de insumos importados.
actividades
sistemas financieros nacionales tendieron naturalmente a financiar
las
no comerciables, favorecidas por una moneda sobrevaluada. Al devaluarse
instituciones
monedas nacionales, cambiaron los precios relativos y las
financieras descubrieron que habLan otorgado préstamos a empresas que
súbitamente dejaron de ser rentables. Su primera reacción fue continuar
prestando a estas empresas para mantenerlas solventes e impedir su propia
quiebra. Una asignación de crédito de este tipo tien 9da expulsar a las
firmas eficientes y demora la recuperación económica.Las devaluaciones y expectativas de futuras devaluaciones,
2.18
tasas de interés controladas, tendieron a estimular la fuga de
con
combinadas
un
capitales privados. Estas fugas eran ilegales en las naciones que tenían
las
irresistibles,
control cambiario, pero cuando los incentivos se hicieron
de los
autoridades carecieron de los medios para controlarlas. La estimación
Sin
metodológicas.
dudas
flujos de salida de capitales plantea difíciles
deuda
embargo, las grandes discrepancias existentes entre los aumentos de la
de las
cuentas
las
en
registrados
externa de los paises y los usos financieros
la
de
comienzos
a
Latina
América
de
balanzas de pagos de muchas naciones
década del 80, indudablemente reflejan una voluminosa fuga de capitales.
La fuga de capitales plantea complicados dilemas para las
2.19
las
políticas cambiarias. Aunque algunas fugas de capitales ocurren porque
5/
Hinds (op. cit.).
-
21
-
personas desean colocar sus activos fuera del alcance de impuestos o
confiscaciones, los grandes flujos que han ocurrido desde comienzos de los
afños 80s han provenido incuestionablemente de la percepción de que era más
probable que las tasas de retorno ajustadas de acuerdo al riesgo fueran
mayores en el exterior, que dentro de las naciones en vías de desarrollo,
particularmente cuando se tomaba en consideración la devaluación anticipada.
Desde comienzos de la década del 80 todas las consideraciones relevantes han
alentado a los inversionistas a colocar sus fondos en el exterior: (1) las
tasas de retorno sobre los depósitos en las naciones industrializadas, han
sido relativamente altas, (ii) a veces las tasas de retorno para colocaciones
en naciones en vías de desarrollo han sido bajas, pero incluso cuando han sido
altas han estado sujetas a una considerable volatilidad e incertidumbre. Las
recesiones y la característica general de incertidumbre de las economías de
América Latina en la década del 80 han desalentado además que el capital de
riesgo permaneciera en sus paises, (iii) en los paises más endeudados de
América Latina el riesgo de devaluaciones reales se ha mantenido
permanentemente alto. Los gobiernos han descubierto que al no devaluar
suficientemente sus monedas, el público esperaba devaluaciones posteriores y
continuaba sacando sus capitales; pero la devaluación misma inducia con
frecuencia expectativas de que habrían más devaluaciones, con lo que se
fomentaba aún más la fuga de capitales.
2.20
Por inevitables que fueran, estas devaluaciones a comienzos de la
década del 80 tuvieron consecuencias devastadoras en las finanzas nacionales.
El equivalente de la deuda externa en moneda nacional aumentó bruscamente con
cada devaluación y el aumento en las tasas de interés mundial. Esto impulsó a
los gobiernos a asumir la deuda privada para aliviar los apuros financieros
privados; es más, la escasez de divisas efectivamente significó que los bancos
centrales tuvieran que asumir parte de la deuda. A su vez, las empresas que
se habían desarrollado a través de la década del 70 en base a tasas de cambio
sobrevaluadas y con disponibilidad de financiamiento externo, se encontraron
con que ya no eran rentables, a veces hasta el punto de perjudicar
efectivamente el valor de sus obligaciones con instituciones financieras
nacionales.
2.21
Volviendo al Cuadro 2.2, si se presume que las tasas de cambio de
la década del 80 eran apropiadas, lo que implica una sobre simplificación,
puede notarse que las monedas de varios paises estaban sumamente sobrevaluadas
al finalizar el periodo, en relación al dólar estadounidense. Este es el caso
de Brasil, Perú, México y Honduras. En Bolivia las tasas de cambio fijas
combinadas con una inflación sumamente alta provocaron una sobrevaluación
extraordinaria en 1984 y 1985 cuando la relación de la tasa paralela (ilegal)
con la tasa oficial estaba por encima de 100:1. Esto se corrigió en la
segunda mitad de 1985.
2.22
Honduras, el único país de América Latina que logró mantener una
tasa de cambio fija y constante durante el periodo, pudo hacerlo gracias a que
su inflación no era muy distinta de la prevalente en los EEUU, especialmente
entre 1983 y 1987. Sin embargo, al finalizar 1987, la lempira estaba
evidentemente sobrevaluada con respecto al d6lar. Guatemala también
experimentó una inflación baja a comienzos de la década del 80, lo que le
permitió mantener su tasa de cambio respecto al dólar, pero los grandes
aumentos de precios ocurridos entre 1985 y 1986 obligaron a Guatemala a
devaluar su moneda en 1987. Los demás paises tuvieron monedas subvaluadas al
terminar el periodo, en relación a 1980, lo que reflej6 los esfuerzos
- 22 -
realizados por volver más competitivas sus economías y disminuir la fuga de
capitales.
C.
El impacto de las políticas fiscales y monetarias
Una fuente común de desequilibrio es el desbalance fiscal interno.
2.23
Este desequilibrio puede surgir de problemas en la recaudación de impuestos,
de un volumen excesivo de subsidios, de la falta de una programación adecuada
de los gastos, o de la existencia de empresas públicas ineficientes que operan
a pérdida. El financiamiento del déficit con frecuencia ocasiona:
(i) dificultades al sector privado para competir con el público por los fondos
prestables (crowding out), debido a la imposición de restricciones de crédito
a los bancos o la elevación de las tasas de interés. Esta situación origina
falta de liquidez en el sector privado, altas tasas de interés, dificultades a
las empresas para pagar sus deudas y carteras de la banca comercial con
ingentes problemas; (ii) la imposición de inversiones forzosas a los bancos o
la fijación implícita de impuestos confiscatorios a los bancos lo que conduce
a mayores márgenes y a la desintermediación financiera; y (iii) la expansión
monetaria que lleva a una elevada inflación y sus posteriores efectos
negativos sobre el sistema financiero. Estos efectos se complican con los
provenientes de los desequilibrios externos.
El análisis también sefñala que un problema importante que afecta a
2.24
los sistemas financieros de varios paises de América Latina es la acumulación
de la deuda pública interna. En algunos paises (Brasil, Argentina y Perú)
esta deuda se está acumulando a niveles claramente insostenibles. El continuo
aumento de la cuota de crédito al gobierno en el crédito interno total
constituye un indicador del incremento sustancial en el stock de la deuda del
sector público. En Brasil esta relación subió de 19Z en 1980 a 45Z en 1988.
En Argentina se incrementó de 40Z en 1984 a 53X a mediados de 1989, y en el
Perú de 33Z en 1982 a 40Z hacia fines de 1988. En el caso de Argentina y
Brasil un factor clave en la acumulación de deuda fue la creciente tasa de
interés real que esta devengaba. Perú está un paso detrás en el proceso y la
deuda se está acumulando no debido a tasas reales positivas de interés sino
s6lo para cubrir los déficits del sector público. Una vez que el país se
embarque en un esfuerzo de estabilización, a no ser que se haga algo para
reducir parte de la deuda interna, al aumentar las tasas reales se podría caer
en el mismo circulo vicioso, en el cual la acumulación de intereses impagos
retroalimenta el déficit fiscal, lo que ocasiona una mayor inflación, tasas de
interés real más altas y problemas financieros.
El gran endeudamiento del sector público afecta el sistema
2.25
financiero en varias formas. En primer lugar, tal como se mencionara
anteriormente, tiende a aumentar el nivel general de las tasas de interés,
puesto que el gobierno paga altas tasas de interés para poder atraer a los
inversionistas, que a través del tiempo están menos dispuestos a mantener esta
deuda. Las altas tasas reales alientan al gobierno a financiar sus déficits
mediante emisiones monetarias en vez de contrayendo nueva deuda interna. En
segundo lugar, la deuda del sector público se ha vuelto tan grande en relación
a la disponibilidad de la economía para sostenerla, que el financiamiento
disponible para el sector privado desaparece casi totalmente. De esta manera,
el sistema bancario se convierte básicamente en un mecanismo para financiar al
sector público. Este financiamiento se hace directamente, mediante la compra
de bonos del estado o indirectamente a través de inversiones forzadas o
encajes acumulados en el banco central, que se imponen para neutralizar la
- 23 -
expansión monetaria necesaria para financiar los déficits públicos. En tercer
lugar, si la política monetaria (y el sistema financiero) deben asumir la
carga del desequilibrio fiscal bajo la forma de restricciones crediticias y
altas tasas de interés, esto probablemente afectará a los sectores
productivos, cuyo crédito será caro y racionado y desembocará en apuros
financieros.
2.26
Los países que tienen un nivel alto de endeudamiento deben
estudiar las formas de disminuir el total de su deuda circulante. Al
transferir la deuda pública de las cuentas del sector público a las cuentas
del banco central, lo que ha sido el mecanismo más utilizado, sólo se oculta
el problema y se retrasa su solución final. La liberalización de las tasas de
interés en el contexto de un alto endeudamiento interno público, puede
contribuir al desequilibrio fiscal. Los gobiernos deben enfrentar la realidad
de que los gastos se financiaron a través del equivalente de un impuesto en
los mercados de/ capital y que la liberalización tiene el efecto de eliminar
ese impuesto.Además del ajuste fiscal, el stock de la deuda se puede
disminuir mediante: (i) swaps de deudas por capital social en los activos
públicos reales, (ii) swaps de la deuda por otros activos financieros que no
se puedan utilizar como medio de pago, o (iii) reestructurando la deuda. Los
gobiernos deben evitar caer en la trampa de continuar refinanciando estas
deudas a las nuevas tasas de interés porque tarde o temprano ello llevará a
una situación explosiva en la cual la deuda interna pública puede crecer
fuera de control.
Inflación y ahorros financieros
2.27
La percepción general sobre los efectos inflacionarios en los
instrumentos financieros es la reducción de los rendimientos reales. Otra
consecuencia más importante aún es la erosión del valor del principal. Desde
el punto de vista del ahorrista, la inflación es un riesgo, implícitamente
incluido en el costo del capital. Los altos márgenes y tasas activas
sumamente elevadas puede causar apuros a los prestatarios, en tanto que los
ahorristas no reciben, ni siguiera en los sistemas orientados hacia el
mercado, suficiente rendimiento para cubrir las pérdidas del capital. Este es
precisamente al caso de América Latina.
2.28
Los paises que han mantenido tasas de inflación bajas y estables
generalmente han manejado satisfactoriamente el crecimiento del sector
financiero, inclusive cuando se regularon las tasas de interés, siempre y
cuando estas reglamentaciones fueran sensatas. Este fue ciertamente el caso
en muchos paises en América Latina. Paises con una inflación baja y estable,
como Colombia y Venezuela tuvieron sistemas financieros más profundos que el
resto de América Latina. De otro lado, Argentina que ha experimentado durante
mucho tiempo una inflación elevada y variable, ha sufrido un descenso en su
profundización financiera de 55Z del PBI en 1978/79 a 16Z en 1986. En Bolivia
también ha disminuido la profundización financiera debido a la inflación. Se
puede generalizar y sostener que en América Latina los países con las mayores
tasas de inflación han tenido la menor profundización financiera y las tasas
de crecimiento real más lentas. Brasil puede ser la excepción a la regla,
6/
Carlos Alfredo Rodríguez, "Macroeconomic Policies for Structural
Adjustment,n WPS 247, The World Bank, agosto 1989.
-
24 -
la alta inflación y su
puesto que ha crecido significativamente no obstante
continuación).
baja profundización financiera (ver el Cuadro 2.3 a
Cuadro 2.3: TASAS DE INFLACION, 1980-87
(Promedios de cada Periodo, Z)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Avg.
100.8
47.2
82.3
35.1
25.9
13.0
10.7
18.1
26.4
59.2
63.4
21.6
104.0
29.0
106.0
19.7
27.5
16.4
11.4
9.4
28.0
75.4
34.0
16.0
165.2
132.6
97.6
9.9
24.5
16.2
0.4
9.0
58.6
64.4
19.0
9.7
344.2
269.0
141.8
27.3
19.8
48.4
4.5
8.3
102.0
111.2
49.2
6.3
626.7
1,281.6
197.2
19.8
16.1
31.3
3.4
4.6
65.6
110.2
55.3
12.2
672.2
11,980.0
226.8
30.7
24.0
28.0
18.7
3.4
57.7
163.4
72.2
11.4
90.1
276.4
145.2
19.5
18.9
23.0
37.0
4.4
86.3
77.9
76.4
11.6
131.3
14.6
229.7
19.9
23.3
29.5
7.4
2.5
131.8
85.9
63.6
28.0
279.3
1,753.8
153.3
22.7
22.5
25.7
11.7
7.5
69.5
93.5
54.1
14.6
42.0
39.7
50.6
94.3
202.0
1,107.4
72.2
64.0
209.0
Promedioqsin
Boliviaa! 41.5
40.7
43.1
78.4
103.9
119.0
53.7
68.4
68.6
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Promedioa-
Fuente: Banco Mundial.
al
Promedios Aritméticos.
evidente por
En América Latina la necesidad de ajustar se ha hecho
2.29
reflejo
paises,
los
de
muchos
las altas tasas de inflación que experimentaron
y
públicos
déficits
grandes
los
a
Frente
de los desbalances macroeconómicos.
internos,
e
externos
financieros
mercados
con un acceso escaso y costoso a los
del banco central,
los gobiernos se han visto obligados a recurrir a adelantos
los gobiernos
casos,
algunos
En
vale decir al financiamiento inflacionario.
para
dinero
emitieron
casos
otros
en
emitieron títulos-valores, mientras
emite una
central
banco
el
Si
servicios.
y
financiar la adquisición de bienes
dispuesta a absorber con
cantidad de dinero superior a la que la economía está
valor del poder
el nivel de precios y tasas de interés actuales, el
al igual que ocurre con
bajar,
a
tiende
circulación
en
adquisitivo del dinero
pérdida en el poder
cualquier activo que se vuelve muy abundante. Semejante
resulta en una especie
adquisitivo de los activos monetarios de una sociedad
como el 'impuesto
de impuesto y los economistas por consiguiente lo describen
de las consecuencias de
inflacionario.' No es sorprendente observar que una
en su poder menos
este impuesto es que la gente procura evitarlo; manteniendo
circunstancias.
otras
dinero y activos en dinero, que los que tendrían en
Una de ellas es que,
desafortunadas.
consecuencias
varias
tiene
Esto a su vez
del dinero,
valor
el
al tratar de tener menos dinero, la sociedad rebaja
como la
que,
es
sumándose a la presión inflacionaria. Otra consecuencia
al sistema
recursos
otorga
tenencia de dinero es la forma en que el público
-
25 -
bancario, los bancos disponen de una menor cantidad de recursos reales de
crédito. En cualquier caso, la inflación es una forma peligrosa de financiar
al sector público porque puede descontrolarse fácilmente y causar una profunda
desorganización económica.
2.30
Si los encajes son muy altos, los bancos comerciales pagan una
gran parte del impuesto inflacionario por los saldos de sus depósitos que
tienen que mantener en sus bóvedas y en los bancos centrales. Los montos del
impuesto inflacionario que se "recaudan" en los países desarrollados no es
significativo debido a sus tasas muy reducidas y a los bajos niveles de
inflación. Por otro lado, para algunos paises de América Latina dicha carga
puede representar un tercio de los ingresos estatales totales. El World
Development Report de 1989 estima que el impuesto (definido como el descenso
en el valor real de la reserva de dinero promedio) en 1987 como porcentaje del
PBI fue de 4,8Z en Perú, 4,0Z en Argentina, 3,7Z en México y 2,OZ en Ecuador.
Aparte de sus efectos negativos sobre la eficiencia del sector financiero y
por consiguiente, en toda la economía, la aceleración de precios causada por
el uso continuo y abusivo del impuesto inflacionario crea condiciones que
llevan a la hiperinflación. Este fue el caso de Bolivia a comienzos de los
años 80s, del Perú desde 1988 y de Argentina desde febrero de 1989.
D.
Las políticas de intermediación de los bancos centrales
2.31
Esta sección repite en parte el análisis sobre los encajes y de
crédito dirigido, pero es tan importante para entender la forma en que se han
desarrollado los sistemas financieros de América Latina que amerita un
tratamiento separado. En muchos paises de América Latina las operaciones de
los bancos centrales exceden de lejos la función típica de las autoridades
monetarias--vale decir, el control de la oferta monetaria y el crédito
agregado hasta un nivel que resulte en precios estables y el mantenimiento de
una situación adecuada de las reservas internacionales. Los gobiernos de
América Latina han afñadido funciones a las típicas de los bancos centrales,
para utilizarlos como instrumentos que canalicen fondos a los sectores y
actividades prioritarios en un intento por corregir las imperfecciones
percibidas en el mercado y de utilizarlos como importante fuente de
financiamiento de déficits. Como resultado de este enfoque, los bancos
centrales de muchos paises de América Latina operan a pérdida. Sin embargo,
estas pérdidas son difíciles de cuantificar debido a las inconsistencias
existentes entre la contabilidad de los bancos centrales y la del sector
público no financiero, que en muchos casos permite la acumulación de enormes
pérdidas escondidas en los bancos centrales. Como resultado, los bancos
centrales de varios paises de América Latina tienen pérdidas ocultas muy
grandes.7/
2.32
La mayoría de los bancos centrales de los paises estudiados en
esta investigación, no son sólo responsables de la formulación y ejecución de
políticas monetarias, de crédito y de divisas, sino que desempefñan muchas
funciones más. Además de las funciones típicas de banca central, estos:
(i) actúan como agentes financieros del gobierno, manejan las reservas
7/
Referirse a la obra de Mario 0. Tejeiro, "Central Bank Losses: Origins,
Conceptual Issues and Measurement Problems," PPR Working Paper, WPS 293,
The World Bank, octubre de 1989; donde hay un tratamiento más detallado
sobre las pérdidas de los bancos centrales.
- 26
-
internacionales y los pagos externos y el financiamiento de déficits
de los
presupuestales, (ii) desempefñan papeles importantes como distribuidores
dirigen
crédito,
recursos financieros, mantienen bajo el costo del
convierten en
selectivamente al crédito, manejan los fondos de desarrollo y se
financieras,
instituciones
prestamistas directos para las IFDs y otras
de la
(iii) están a cargo de la supervisión bancaria, y (iv) son responsables
casos
muchos
en
intervención y liquidación de instituciones financieras,
funciones,
asumiendo su costo total. Como resultado de esta expansión en sus
crecieron
centrales
bancos
los
y
los sistemas financieros se han distorsionado
divisas
de
manejo
primarias--el
prácticamente fuera de control. Sus funciones
que
otras
muchas
de
ejercicio
el
y la dotación de dinero--se ven afectados por
en ciertas ocasiones son contradictorias.
Las funciones de los bancos centrales como prestamistas de última
2.33
las
instancia, financiadores de déficits y ángeles guardianes para
de la
resultado
como
aumentaron
problemas,
instituciones financieras con
los grandes
importantes
más
las
siendo
crisis de la deuda y sus consecuencias,
tendencias
las
de
aceleración
la
y
externa
y
aumentos en la deuda interna
para las
inflacionarias. Al actuar como garantes de préstamos externos
obligaciones
entidades del sector público, los bancos centrales heredaron las
órdenes
recibieron
también
casos
ciertos
En
de los prestatarios insolventes.
privado,
sector
del gobierno para pagar la deuda externa de instituciones del
más el
externos
pagos
los
de
carga
La
en su mayoría bancos comerciales.
la incapacidad
otorgamiento de préstamos subsidiados a los bancos en apuros y
insolventes
de los encargados de los bancos centrales para manejar los bancos
para
déficits
que se encontraban bajo su intervención, han producido grandes
paises
algunos
las autoridades monetarias (déficits cuasi fiscales), que en
En el
excedieron el déficit presupuestal del sector público no financiero.
los
de
activos
los
Cuadro 2.4 se muestra la evolución de la relación entre
bancos centrales y el PBI de los paises estudiados.
_ 27 -
Cuadro 2.4:
País
RELACION ENTRE LOS ACTIVOS DEL BANCO CENTRAL Y EL PBI, 1980-87
(En porcentajes)
1980
1981
1982
1983
1984
Argentinaal
Bolivia
BrasilChileS'
Colombiacl
Ecuador
Guatemala
Honduras
Méxis9
Perú-/
Uruguay
Venezuela
23.3
55.2
33.5
56.9
38.1
34.9
29.0
34.8
29.1
45.5
20.6
28.6
31.7
59.7
31.2
49.0
38.3
35.0
29.7
35.3
29.8
38.8
20.0
26.6
64.8
85.0
27.1
62.0
35.7
32.2
36.2
39.0
37.7
37.3
50.3
32.5
71.3
80.3
26.5
89.0
32.7
50.0
43.0
38.9
37.8
49.3
79.2
37.2
63.3
82.8
30.4
128.9
30.1
61.6
47.5
40.8
34.7
54.3
109.2
39.6
Promedioal
35.8
35.4
45.0
52.9
60.3
1985
1986
1987
32.8
109.5
32.2
36.1
66.4
34.4
72.9
61.6
43.4
45.2
31.6
48.2
109.3
45.6
57.8
29.6
45.6
32.7
41.1
108.7
44.3
46.2
23.6
47.7
30.5
123.7
36.8
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Estadísticas Financieras
Internacionales.
Nota:
al
b/
c/
d/
Las cifras incluyen activos domésticos y extranjeros.
Los activos
domésticos incluyen crédito al gobierno, a los bancos comerciales, a
otras instituciones financieras, y a otros.
Datos incompletos para 1985-87.
Datos incompletos para 1986/87.
No disponible para 1985-87.
No disponible para 1987.
2.34
Las cifras subrayan la enorme importancia relativa de los bancos
centrales en las economías de América Latina. La relación entre los activos
de los bancos centrales y el PBI de la muestra de paises estudiados aumentó
constantemente de 35.8Z en 1980 a 60.3Z en 1984, que es el último año para el
cual se poseen datos sobre todos los paises. Por el contrario, el Banco
Central de los Estados Unidos (Fed) tenía en 1987 un total de activos que
sólo representaba el 5.2Z del PBI, todos invertidos en papeles del gobierno
central americano.
2.35
El papel protagónico de los bancos centrales en la intermediación
financiera en muchos paises--que ha ocasionado represión financiera,
segmentación e ineficiencias del mercado--exige una reestructuración de sus
funciones y operaciones. Varios paises de América Latina, incluyendo Chile y
Bolivia, han efectuado estudios de las funciones de su banca central, con el
fin de reestructurarla. Recientemente Chile ha aprobado una Ley que le da a
su Banco Central un nivel de autonomía similar al de la Reserva Federal de los
Estados Unidos e introduce fuertes limitaciones a la capacidad del Banco
Central para otorgar crédito al gobierno. En al caso de Bolivia, hay
necesidad de volver a evaluar los resultados del esfuerzo de reestructuración
de 1985-87 y es necesario realizar mejoras importantes. Otros paises, tales
-
28
-
como Perú y Argentina también deberían considerar una reestructuración
importante de sus bancos centrales.
Debe analizarse la necesidad de los cambios siguientes: (i) la
2.36
a algunas
reestructuración de las funciones del banco central para reducirlas
de
funciones básicas como son el control, especialmente mediante operaciones
mercado, del dinero, crédito y reservas internacionales; (ii) la
los bancos
reorganización de su marco legal a fin de dar a los encargados de
de
centrales mayor autonomía del gobierno central; (iii) el establecimiento
déficits
los
limites precisos al uso de la emisión monetaria para financiar
de las
fiscales o a la capacidad de fijar altos encajes; (iv) la separación
y
comercial;
funciones del banco central de la supervisión de la banca
publicando
central
banco
(v) aumentar la transparencia de las operaciones del
cargo de
sus estados financieros oportunamente y sometiéndolo a auditorias a
auditores externos.
III.
SITUACION FINANCIERA DE LAS INSTITUCIONES BANCARIAS
La situación financiera de las instituciones bancarias tiene
3.01
para
implicaciones importantes sobre la abilidad de los sistemas financieros
Puesto
costo.
bajo
a
y
intermediar efectivamente fondos en forma competitiva
teme
que los bancos dependen de la confianza de sus depositantes, la mayoría
tienen
bancos
los
Cuando
exponerse a cualquier comportamiento inadecuado.
ofrecer
grandes volúmenes de activos inmovilizados les resulta más difícil
es
tanto,
lo
Por
rentables.
nuevos fondos a bajo costo y aún así permanecer
para
alto
suficientemente
sea
sumamente importante que capital de los bancos
Una
servir como colchón para riesgos y préstamos potencialmente perdidos.
a una
financieras
instituciones
las
liquidez inadecuada también puede llevar a
de
capacidad
la
determina
situación de pérdida de confianza. La rentabilidad
las
Finalmente,
plazo.
largo
el
una institución para sobrevivir y crecer en
a las
actitudes y capacidad de manejo de sus administradores para responder
los
en
tanto
importante
necesidades del mercado también tienen un impacto
conjunto.
bancos como en los sistemas bancarios en su
Esta sección examina la situación financiera de las instituciones
3.02
los
bancarias de los doce paises estudiados. El estudio primero examina
luego
y
bancos;
los
de
contable
cambios en los activos, pasivos y capital
analiza la idoneidad del capital, la calidad de los activos, la liquidez,
la
rentabilidad y la calidad en la administración. Cabe señalar que
limitada
ve
se
bancos
los
de
financiera
evaluación de la verdadera situación
así
preventivas;
normas
y
contabilidad
de
por las inadecuadas reglamentaciones
la
de
comparación
La
paises.
como por la débil supervisión en algunos
forma
situación de los bancos entre paises, está además afectada en
contabilidad,
de
normas
las
en
existentes
significativa, por las diferencias
valuación y supervigilancia.
A.
Cambios en el crecimiento y composición de activos, pasivos y capital
contable - suficiencia del capital
Tal como se indicó anteriormente, las diferencias existentes en
3.03
materia de normas de contabilidad y valuación en los paises estudiados
Los
obstaculizan significativemente la comparación de los activos bancarios.
para
variados
bancos de la mayoría de paises estudiados tienen mecanismos
las
reconocer en sus balances los activos vencidos. Es más, también varian
y
contabilización
la
reglas sobre la cantidad de provisiones exigidas, sobre
- 29
-
devengamiento de intereses, y sobre los castigos por activos inmovilizados
(write-offs). También varian los procedimientos para la revaluación de
activos. Inclusive las pequefñas diferencias en los métodos utilizados para la
revaluación de activos, particularmente en las economías altamente
inflacionarias, pueden tener efectos dramáticos en el tamafño de los activos.
Finalmente, la contabilidad de otros activos, incluyendo las inversiones,
activos fijos, cuentas "fuera de balance general" (off-balance) y las cuentas
de ajuste pueden alterar radicalmente los niveles de los activos de los
bancos, tanto dentro de los paises como entre ellos.
3.04
No obstante estas advertencias, se pueden apreciar algunas
tendencias en los activos bancarios. El grueso de los activos se mantienen en
préstamos de corto plazo. Aunque los bancos han estado dedicados a otras
formas de intermediación financiera, los préstamos siguen siendo casi la mitad
de los activos bancarios. Como lo indica el Cuadro 3.1, los préstamos como
promedio de los activos totales de los paises estudiados disminuyó de 55.9Z en
1980 a 48.OZ en 1984 y desde entonces permanecieron relativamente estables.
Este descenso refleja parcialmente el aumento de importancia de los préstamos
de los bancos centrales de los paises para rehabilitar a los bancos después de
la crisis económica de 1982 en la región, y los mayores encajes y deudas
irrecuperables. Los préstamos como porcentaje de los activos descendieron en
siete de los doce países estudiados entre 1982 y 1983, y en ocho de los doce
entre 1982 y 1987.
Cuadro 3.1:
COMPOSICION DE LOS ACTIVOS-(Préstamos/Activos Totales)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
76.3
51.0
41.5
84.0
53.0
42.4
60.7
36.4
52.4
36.5
65.6
71.3
60.2
46.7
39.7
63.7
57.0
44.7
59.2
37.5
52.6
49.4
58.0
68.5
42.7
46.1
40.2
63.4
58.5
49.0
54.2
40.1
50.2
53.7
66.1
72.4
40.2
38.4
27.9
47.6
59.0
53.9
57.2
42.3
51.0
49.8
62.1
65.2
39.2
38.1
31.1
38.7
58.2
51.6
57.0
41.0
54.4
45.8
56.7
63.5
44.3
39.1
29.7
30.9
62.4
59.9
53.5
41.2
61.2
43.2
59.3
62.8
49.2
50.8
40.0
31.2
58.8
57.7
49.8
43.6
62.9
44.3
49.5
60.9
40.2
43.2
43.4
34.7
59.0
46.0
53.6
44.4
67.5
44.9
59.7
62.7
49.0
44.2
36.7
49.3
58.2
50.7
55.6
40.8
56.5
45.9
59.6
65.9
12.2
5.0
5.7
18.1
2.4
5.9
3.3
2.6
6.0
4.8
5.0
4.0
Promedio aritm.
Desviación Std.
55.9
15.1
53.1
9.3
53.1
10.0
49.5
10.4
48.0
9.8
49.0
11.8
49.9
8.9
49.9
9.8
51.0
10.6
2.5
1.9
Fuente:
Desv
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
3.05
También existe una variación significativa entre paises en los
préstamos como porcentaje de los activos--con una desviación standard de 9.8Z
en 1987 (20Z del promedio aritmético). Aunque paises como Colombia, México,
Uruguay y Venezuela tuvieron un porcentaje mas alto de préstamos como
porcentaje de activos (por encima de 59Z en 1987); mientras que otros como
- 30 -
Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Honduras y Perú estuvieron por debajo de
45Z. Las razones de estas diferencias reflejan la distinta importancia que
otros activos bancarios, además de los préstamos, tienen en la estructura de
del
activos. Lo que es aún más importante, las inversiones en títulos-valores
gobierno o del banco central absorben una parte importante de los activos
bancarios de varios países. Esto puede tener consecuencias desastrosas en la
salud financiera de los bancos si estos papeles pagan intereses por debajo de
las tasas del mercado y no son comerciables, lo que sucede generalmente. Es
más, los bancos tienen limitadas colocaciones en títulos-valores, tanto
corporativos como interbancarios. Según las reglamentaciones para la
inversión, los bancos pueden tener inversiones en empresas afiliadas o
relacionadas. Los bancos también tienen activos fijos, particularmente
provenientes de embargos o cesiones ocasionados por el incumplimiento en el
pago de los préstamos.
También es importante sefñalar que aproximadamente la mitad de los
3.06
paises estudiados tiene algún tipo de préstamos indexados. Los stocks de
estos activos están fuertemente influenciados por la revaluación o los Indices
de inflación. De modo similar, la proporción de activos no indexados sobre el
total puede fluctuar fuertemente, y deteriorarse rápidamente en paises con
alta inflación y tasas de interés controladas.
Al examinar los pasivos del sistema bancario norteamericano se
3.07
observa que la proporción de depósitos totales a pasivos totales generalmente
indica el grado en que un banco depende de las fuentes de fondos 'al por
menor.n Sin embargo en América Latina, varios otros factores influyen sobre
el perfil de dotación de fondos de la mayoría de bancos. En primer lugar, en
varios casos, subsisten grandes volúmenes de pasivos con fuentes extranjeras
(vinculados a préstamos recibidos antes de 1982). En otros casos, como los de
Ecuador y Chile, esta deuda externa ha sido remplazada por obligaciones del
banco central. En segundo lugar, las medidas adoptadas para rehabilitar
bancos también ocasionaron grandes obligaciones para los bancos centrales. En
tercer lugar, en algunos paises, el banco central desempefñó un papel
importante en la dotación de fondos para operaciones de préstamo de algunos
bancos mediante el difundido uso de redescuentos (como en Perú y Argentina).
En cuarto lugar, las fuentes alternativas de fondos tales como los mercados
interbancarios, son reducidas en practicamente todos los paises de América
Latina. Como consecuencia, las limitadas fuentes de fondos tales como los
depositos, comprimen el crecimiento de los activos bancarios. Sin estas
fuentes alternativas de dotación de fondos, los bancos no pueden aumentar su
nivel de palanqueo a traves de fondos adquiridos y por lo tanto tienen una
limitada flexibilidad para regular su perfil de activos y pasivos en libros.
Tal como lo indica el Cuadro 3.2, los depositos en proporción del
3.08
total de pasivos de la 'región' permanecieron relativamente estables entre
y
1980 y 1987. Sin embargo, la relación fluctuó fuertemente en algunos paises
las
estudiado,
varió significativamente entre los paises. Durante el periodo
fuentes de fondos fluctuaron significativamente a medida que: (i) se agotaron
en
las fuentes de nuevos pasivos externos y se renegociaron los antiguos y,
pasivos
de
cambio
a
algunos casos, fueron asumidos por los bancos centrales
nacionales, (ii) los bancos centrales y los gobiernos proporcionaron fuentes
de fondos para apoyar al sistema bancario y (iii) disminuyó la movilización de
ahorros (ver Capitulo II) debido a la inestabilidad macroeconómica, tasas
reales de retorno negativas y fuga de capitales.
-
Cuadro 3.2:
1980
Argentina
Brasil
Bolivía..
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Fuente:
..
COMPOSICION DE PASIVOS-(Depósitos/Pasivos Totales)
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
62.7
55.0
41.1
78.8
31.7
70.5
46.0
75.3
66.4
27.0
.
37.1
60.2
37.3
79.6
32.4
70.9
33.1
71.1
67.7
26.0
..
32.7
61.1
35.2
81.8
36.2
63.4
20.5
76.4
68.4
26.7
22.4
.
20.3
59.4
30.7
76.2
39.5
62.2
59.6
78.8
68.4
31.8
23.7
..
16.1
57.7
33.2
77.6
39.5
65.5
49.5
76.4
66.6
38.4
27.1
.
16.2
56.9
40.5
83.9
39.9
59.6
52.9
77.4
66.6
42.3
44.2
..
19.0
56.9
40.9
84.4
43.2
53.9
49.3
74.0
62.8
39.2
31.8
.
22.8
55.7
79.0
44.6
57.9
43.8
70.7
61.7
35.7
29.0
..
28.4
57.9
37.0
80.2
38.4
63.0
44.3
75.0
66.1
55.7
16.9
51.6
19.0
50.2
21.2
49.5
21.0
48.9
20.4
50.9
19.8
51.9
16.9
50.7
16.6
51.2
19.0
..
29.6
Promedio aritm.
Desviación Std.
1981
31 -
..
..
..
Desv
5.7
6.4
.
14.8
2.0
3.8
2.7
4.4
5.5
11.5
2.7
2.4
2.0
1.8
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
No disponible.
3.09
El Cuadro 3.2 muestra las tendencias existentes en la relación
entre depósitos y pasivos totales en los diversos paises. Esta relación es muy
importante en la medida que indica la importancia de los depósitos en el
"fondeo" de los bancos, y la existencia de otras fuentes de financiamiento y
su importancia relativa. En Argentina aumentaron los depositos como
porcentaje del total de pasivos de 1983 a 1987; mientras en Brasil la relación
se mantuvo relativamente constante entre 1980 y 1985, aumentando
significativamente en 1986 y luego volviendo a un nivel inferior en 1987. En
Chile los depósitos disminuyeron drásticamente de 1980 a 1981, y siguieron
descendiendo hasta 1985 y luego aumentaron en 1986 y 1987. En Colombia,
Mexico, Uruguay y Venezuela estos niveles se mantuvieron bastante altos y
estables entre 1980 y 1987. Finalmente, en el Perú la proporción de depósitos
al total de pasivos ha tenido fluctuaciones dramáticas y erráticas. Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador y Honduras han tenido las mayores fluctuaciones anuales
(medida usando la desviación standard de la proporción de depositos al total
de pasivos como porcentaje del promedio). Los pasivos incluyen todas las
fuentes de fondos (excluyendo al capital), tales como depósitos, endeudamiento
externo, préstamos del banco central y obligaciones interbancarias.
3.10
Tal como es el caso de los activos y pasivos, la valorización real
del capital y reservas de los bancos en los distintos paises también está
afectada por las diferencias en los estándares contables existentes en los
distintos paises. Las diferentes normas y procedimientos para provisiones y
castigos afectan al capital contable, al igual que a los activos y pasivos.
Los aumentos en las provisiones no sólo disminuyen los activos sino que
incrementan el nivel de endeudamiento (palanqueo). En consecuencia, los
niveles de capital están sobrevaluados en aquellos paises que carecen de un
-
32 -
marco de regulación preventiva y de supervisión bancaria adecuados. Cuando
estos paises implementen un sistema adecuado de clasificación de activos y de
provisiones para posibles pérdidas, probablemente se encontrarían que las
instituciones financieras están más expuestas al riesgo debido a que sus
niveles de endeudamiento son muchos mayores de los que se registran en la
actualidad. Es más, si los paises que tienen volúmenes significativos de
activos incobrables, instituyeran procedimientos más estrictos para castigos
de las carteras crediticias, esto incrementaría aún más el riesgo bancario.
Las diferencias en otras normas contables entre paises también
3.11
obstaculiza la comparación entre paises. Las normas contables de algunos
paises permiten que los bancos sumenn las utilidades acumuladas al capital y
las reservas mientras que en otros se tienen que mantener como una cuenta
separada del capital contable. Es más, en los paises altamente
inflacionarios, las diferencias en la revaluación de activos y pasivos pueden
tener efectos dramáticos sobre la rentabilidad neta y las utilidades
acumuladas de los bancos.
La suficiencia de capital de los bancos en América Latina debe ser
3.12
analizada tomando en cuenta los siguientes factores: (i) el nivel de
endeudamiento bancario está determinado principalmente por las regulaciones de
suficiencia de capital para las relaciones entre deuda y capital. Como en
general las acciones de los bancos en América Latina no se comercializan
activamente en los mercados de valores, los efectos de los aumentos del riesgo
creado por los niveles de endeudamiento no se reflejan necesariamente en la
cotización de las acciones, (ii) las dificultades para movilizar los
instrumentos de ahorro también afecta profundamente las relaciones entre
capital y activos, puesto que la mayoría de paises no tiene suficientes
instrumentos financieros alternativos que puedan usar los bancos para afectar
sus niveles de endeudamiento en forma ágil, y (iii) las relaciones entre
deuda/capital o capital contable/activos observadas, en varios de los paises
no se pueden considerar realmente como buenos indicadores del riesgo
relacionado con el nivel de apalancamiento. Otros aspectos tales como los
niveles de encajes legales, el seguro para depósitos, el apoyo del gobierno, y
las prácticas contables, que se mencionan en otras secciones del trabajo,
también pueden ejercer fuertes influencias sobre el apalancamiento, limitando
la utilidad de estos indicadores.
A pesar de las advertencias indicadas anteriormente, aún es
3.13
posible observar algunas tendencias. Como lo indica el Cuadro 3.3, la
relación promedio del capital y las reservas frente a los activos de los doce
paises estudiados, aumento de 6.4Z en 1980 a 7.5Z en 1987. Sin embargo,
cuando se excluye a Argentina y Bolivia del promedio, se observa que la
relación promedio de capital y reservas/activos disminuye. Cuando se toma en
cuenta la inadecuada provisión para prestamos vencidos y la insuficiente
supervisión institucional, se puede concluir que en realidad, la suficiencia
de capital descendió entre 1980 y 1987. Lamentablemente los estudios
individuales por paises no entraron en detalles sobre los factores que podrían
explicar los cambios en los niveles de endeudamiento en los respectivos paises
y por consiguiente no se pueden enumerar las razones que sustentan tales
cambios.
_ 33
Cuadro 3.3:
-
RAZON DE CAPITAL Y RESERVAS A ACTIVOS TOTALES
(Porcentajes)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom. Desv
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
5.3
5.4
9.2
9.5
5.9
6.5
9.6
5.9
2.7
5.0
5.8
6.1
8.0
5.9
8.5
5.8
5.1
6.5
8.9
6.2
2.5
8.9
5.5
5.8
7.2
7.1
12.1
6.5
5.5
6.3
7.9
7.6
1.7
9.1
5.5
6.1
8.6
6.7
11.6
5.5
4.4
5.2
8.2
7.6
1.4
8.7
6.7
5.6
13.8
8.5
16.5
4.0
3.5
4.7
7.9
7.1
1.6
6.1
6.7
4.6
12.0
9.3
19.7
4.0
3.4
4.1
8.0
7.4
1.7
4.0
7.1
3.5
12.6
8.4
11.7
5.3
9.2
5.2
7.6
7.9
1.9
5.5
6.1
3.4
13.4
8.2
14.8
5.4
8.2
7.6
7.4
2.7
4.9
6.3
3.5
10.1
7.4
13.0
5.8
5.6
5.5
8.2
7.1
2.0
6.5
6.2
4.8
Promedio Aritm.
Desviación Std.
6.4
2.0
6.5
1.8
6.9
2.3
6.7
2.5
7.1
4.1
7.0
4.8
7.1
3.0
7.5
3.6
6.9
3.0
Fuente:
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales
3.0
1.3
3.5
1.6
2.0
0.9
0.7
0.7
0.5
1.9
0.6
1.1
0.3
1.0
de paises).
Nota: La comparabilidad de las cifras es dudosa.
..
B.
No disponible.
Calidad de los activos
Probablemente los datos sobre la calidad de los activos sean los
3.14
menos confiables ya que los bancos que tienen altos niveles de morosidad y una
cartera deteriorada se cuidan mucho de no mostrarla publicamente para no
generar una disminución en la confianza de los depositantes. Si a esta
preocupación se añade la falta de regulaciones, esto contribuye a la poca
Se carece de datos confiables debido a que
confiabilidad en la información.
muchos de los paises no poseen un buen marco regulatorio y de supervisión que
oblige a los bancoa a clasificar la cartera realistamente o un buen sistema de
recolección de información. Finalmente, la definición de prestamos vencidos
varia de un país a otro.
Tal como lo indica el Cuadro 3.4, en los doce paises estudiados el
3.15
promedio de los prestamos vencidos como porcentaje del total de préstamos
aumentó dramáticamente del 5.8% en 1981 al 10.9% en 1983, probablemente debido
al impacto de las crisis que afectaron muchos de los paises. Este porcentaje
continuó aumentando a través de la década del 80 hasta 13.7Z en 1987,
influenciado por los aumentos que ocurrieron en Argentina, Bolivia, Honduras y
Uruguay, que tuvieron proporciones muy elevadas de préstamos vencidos (más del
20Z). Las principales razones del deterioro de la calidad de los préstamos
en la banca de la región en la década de los 80s fueron: (i) las dificultades
macroeconómicas que repercutieron sobre la capacidad de pago de los
prestatarios, (ii) el otorgamiento de créditos (particularmente antes de 1982)
a clientes sin un análisis de crédito apropiado, y (iii) una cierta mejoría en
la capacidad de control de muchas superintendencias en la región que resultó
- 34 -
en una estimación más realista de la proporción de créditos vencidos sobre el
total de la cartera. Sin embargo, es muy probable que las cifras de 1987 sobre
cartera vencida para Brasil (1.2Z), Mexico (0.6Z), y Venezuela (7.0Z) estén
fuertemente subestimadas. Las cifras del Perá también están probablemente
subestimadas. El bajo nivel de la calidad de activos de América Latina, aún
cuando se mide con los números actuales que están subestimados, se pone de
relieve cuando se compara estos datos con cifras similares del sistema
bancario de los EEUU. En 1987, menos del 2Z del portafolio de prestamos de
los bancos norteamericanos estaban vencidos. Inclusive en Texas, que sufría
una crisis energética, los préstamos vencidos en 1987 representaron sólo el
5.9Z del total de préstamos bancarios.
Cuadro 3.4:
CALIDAD DE ACTIVOS--Préstamos Vencidos/Total de Préstamos
1980
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
1981
..
..
..
0.9
..
1.2
1.4
9.9
..
3.3
3.0
13.5
1982
..
1.1
..
4.1
5.1
16.2
..
..
..
..
..
..
1.5
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
Desv
16.9
1.8
29.1
1.8
30.3
1.5
24.6
0.6
11.4
3.6
5.4
10.8
25.1
1.2
29.8
2.7
11.3
25.2
1.1
20.6
4.5
7.4
13.4
4.7
0.6
9.2
2.6
5.1
2.6
..
8.5
5.7
17.4
..
..
9.0
8.5
13.9
..
..
3.5
18.5
11.9
..
..
..
11.5
18.6
22.9
22.4
20.1
19.1
4.1
1.8
1.6
1.0
0.6
1.6
0.7
1.5
2.4
2.9
4.2
24.7
4.9
22.3
8.1
36.2
5.0
45.9
25.2
3.7
26.0
2.4
10.9
Perú
Uruguay
0.7
8.9
1.1
14.6
2.2
30.4
Venezuela
7.6
8.3
9.3
15.6
15.3
13.3
9.8
7.0
10.8
3.2
Promedio Aritm.
Desviación Std.
3.9
3.9
5.8
5.3
8.9
9.4
10.9
7.2
12.5
8.6
14.8
11.5
12.8
12.9
13.7
10.9
10.4
8.7
3.6
2.9
..
Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
..
No Disponible.
La calidad de los activos varia significativamente de un país a
3.16
otro debido principalmente a que: (i) las regulaciones sobre contabilidad y
provisiones no son uniformes por lo que la definición de préstamos vencidos
varia, (ii) las normas también difieren respecto al momento y las condiciones
bajo las cuales los préstamos se deben considerar perdidos; (iii) la capacidad
y la autoridad de la institución a cargo de la supervisión varian de modo tal,
que en algunos paises los incentivos para mantener un alto nivel de activos de
buena calidad son significativos, mientras que en otros no sucede lo mismo; y
(iv) las condiciones económicas y políticas de los distintos paises han
variado de modo tal que las medidas adoptadas para resolver problemas de
recuperación de préstamos fluctúan enormemente de un país a otro.
Otro indicador de la calidad de los activos es el grado de
3.17
cobertura de préstamos y pérdidas: la relación entre el nivel de provisiones y
el total de préstamos vencidos. El Cuadro 3.5 muestra esta relación para la
"región" durante el periodo 1980-87. Este cuadro sugiere que la cobertura en
- 35 -
la región mejoró durante la década del 80, aumentando de un promedio de 45Z en
1980 a 78Z en 1987. Esta mejora en el promedio fue impulsada principalmente
por el incremento de la cobertura en Chile y en Mexico. En ambos casos, las
mejoras reflejan una creciente capacidad institucional de supervisión y
reglamentaciones preventivas más estrictas. Colombia y Perú tambien mejoraron
su cobertura en ese periodo. En 1987, Argentina, Brasil, Honduras y Uruguay
tuvieron coberturas muy bajas; hasta practicamente inexistentes en el caso de
Uruguay. Es importante tener en cuenta que una cobertura baja para pérdidas
por préstamos aunada a altas pérdidas estimadas, puede resultar en efectos muy
grandes sobre la solvencia de instituciones e incluso del sistema financiero
en su conjunto. Este podría ser el caso de Uruguay. Suponiendo que los
estimados son correctos, lo mismo podría aplicarse para los casos de Argentina
y Honduras. Tal como se menciona en el capitulo sobre supervisión y
regulaciones prudenciales, la evaluación de los préstamos vencidos es un
aspecto critico de la normativa, pero también hay que tener en cuenta la
calidad de las garantías. Es más, otro aspecto critico, muchas veces
descuidado, lo constituye la medida en que los préstamos dudosos son cubiertos
por las provisiones. Un buen sistema regulatorio exigiría la dotación de
provisiones no sólo para préstamos vencidos sino también para préstamos
dudosos. No se cuenta con información sobre la medida en que los préstamos
dudosos en América Latina están cubiertos por provisiones.
Cuadro 3.5:
CALIDAD DE LOS ACTIVOS--Provisiones/Préstamos Vencidos
1980
Argentina
..
Brasil
..
..
..
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Promedio Aritm..
Desviación Std.
94.5
1981
..
26.5
..
49.6
33.9
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
25.1
8.8
15.6
24.1
26.0
19.9
6.7
22.1 114.0 209.1 156.5
47.5
38.2
87.7
67.9
..
..
88.4
36.4
44.0
0.0
66.8 104.9 234.2 206.4 204.4 136.4
41.9 43.4 58.5 184.3 72.0 70.6
70.5
47.1
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
45.9
28.1
..
..
23.9
44.0
Desv
..
22.7
..
..
29.8
8.4
16.1
9.6 10.0 24.4 47.8 67.8 132.6 171.7 60.0
66.1 175.3 169.1 126.3 155.4 141.0 208.0
.. 148.8
28.4
57.2
41.5
2.8
3.3
6.9
8.0
6.4
2.8
2.5
5.5
..
..
..
..
..
..
..
..
44.9
37.1
49.7
58.2
55.5
57.6
56.6
40.3
75.5
69.3
87.5
76.5
96.9
80.4
78.0
72.5
4.8
2.0
68.1
61.5
17.8
15.1
Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
..
C.
No disponible.
Liquidez
Las principales variables que indican la susceptibilidad de los
3.18
sistemas bancarios a la escasez de liquidez son las siguientes: (i) la falta
de correspondencia en el vencimiento de los activos y de los pasivos, que
exponen a los bancos a la posibilidad de retiros sin recursos que los cubran.
- 36 -
Esto se analiza con frecuencia al examinar la relación entre los préstamos y
los depósitos, asi como sus vencimientos promedio; (ii) el acceso a las
fuentes de liquidez, que pueden mitigar los efectos de la exposición a la
escasez de liquidez; (iii) la existencia o no de mecanismos informales para
sostener las necesidades de liquidez de los bancos o para proveer apoyo en
caso que se desarrolle una crisis de liquidez; y (iv) la existencia o falta de
técnicas para el manejo de las disponibilidades de caja y de la relación entre
pasivos y activos. No es posible obtener con facilidad datos confiables sobre
la correspondencia en el vencimiento de los activos y los pasivos y al parecer
las técnicas de manejo de activos/pasivos, recién empiezan a implementarse en
estos paises. Por otro lado, en gran número de paises de la región no existen
mercados interbancarios y la única fuente de liquidez la provee el banco
central.
D.
Análisis del margen y de la rentabilidad
Las mismas advertencias y excepciones que se usaron en el caso de
3.19
los activos y el capital contable pueden hacerse en el caso de las utilidades:
(i) los procedimientos y requerimientos de provisión afectan dramaticamente
las utilidades; (ii) las utilidades provenientes de activos inmovilizados se
reconocen de manera diferente en los distintos paises; (iii) la corrección
monetaria se trata en forma distinta en cada pais; (iv) los indices de
rentabilidad, tales como la tasa de retorno sobre los activos o el capital,
sufren tanto de distorsiones en la información sobre ingresos e utilidades,
como de la sobrevaluación de activos; (v) varios paises obligan a que se
reconozcan como utilidades parte de las infusiones de nuevo capital; (vi) el
impacto de la inflación en los resultados financieros pueden reportarse en
forma distinta de un país a otro; y (vii) las medidas adoptadas por los bancos
centrales y las superintendencias de bancos para rehabilitar los sistemas
bancarios en diversos paises han tenido importantes efectos en las utilidades
de los bancos. Es más, la rentabilidad ni siquiera es el objetivo de
numerosos bancos del sector publico. El siguiente parrafo intenta dar algunas
cifras sobre la rentabilidad bancaria en algunos de los doce paises
estudiados. Las conclusiones deben tratarse con sumo cuidado.
Tal como lo indica el Cuadro 3.6, los retornos sobre el promedio
3.20
de activos han sido erráticos desde 1981 hasta 1987 y han variado
significativamente entre los distintos paises. Argentina, Colombia y Uruguay
en especial tuvieron dramáticas fluctuaciones de un afño a otro. En contextos
altamente inflacionarios aumentan las probabilidades de errores en los datos
sobre la rentabilidad (la inflación provoca altas fluctuaciones en las
utilidades). Argentina tuvo retornos muy altos sobre los activos en 1983 y
1984, disminuyeron en 1985 y 1986 y se volvieron negativos en 1987, lo que
vuelve estos datos altamente sospechosos. Sin embargo, los datos muestran que
la tendencia de las utilidades en el sistema bancario de Argentina ha
descendido, lo que seria consistente con un empeoramiento de la calidad de la
cartera de préstamos y con los altos costos de operación que enfrentan muchas
instituciones. Brasil también tiene datos sospechosos, mostrando tasas de
retorno muy altas para el promedio de activos. Las relaciones de rentabilidad
de Colombia también muestran fuertes fluctuaciones, pero dentro de limites
razonables. La baja rentabilidad de Colombia se explica por los altos costos
de operación unidos a los altos niveles de activos vencidos (a fines de 1987
los activos productivos sólo totalizaron 66.4Z del total de activos bancarios
y los préstamos vencidos representaron 11.3Z del total de préstamos). Los
indicadores de ROE (rentabilidad del promedio del capital contable) y ROA
-
37 -
(rentabilidad del promedio de activos) en Uruguay también son muy bajos, lo
que se explica parcialmente por una reducción relativa de los activos
productivos en el total de activos (del 86.9Z de activos totales en 1979 a
66.8Z en 1987), y por altos costos de operación. Los datos de rentabilidad de
Venezuela sugieren que los retornos sobre el capital contable aumentaron de
1983 a 1988, y en especial de 1985 a 1987. Sin embargo, en términos reales
descendieron tremendamente desde 1986, cuando se aceleró el proceso
inflacionario.
Cuadro 3.6:
RENTABILIDAD--Retorno sobre el promedio de activos
1981
Argentina
..
3.93
Brasil
Bolivia
..
Desv
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
1.04
(3.67)
2.86
4.23
3.07
4.90
4.72
1.30
..
7.67
7.26
3.21
5.12
6.06
1.99
6.76
..
..
..
..
(0.19)
0.67
0.18
0.62
0.28
0.40
0.28
(0.77) (0.44) (0.61)
0.17
..
0.21
(0.37)
0.24
0.57
0.23
(0.58)
0.20
0.56
0.86
1.08
..
1.09
0.25
Chile
Colombia
0.56
1.56
Ecuador
1.57
..
1.00
0.93
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
0.49
0.28
0.82
2.00
1.17
0.27
0.29
0.38
1.75
2.23
0.47
0.35
0.30
1.16
(0.85)
0.57
0.36
0.62
1.24
0.48
Venezuela
0.48
0.57
0.25
0.29
0.48
0.88
Promedio Aritm.
Desviación Std.
1.3
1.0
1.0
1.1
1.5
2.4
1.7
2.4
1.2
2.0
0.6
1.3
0.66
1.25
0.79
0.75
0.24
0.51 (0.17) 0.08
0.79
1.51
1.10
0.82
1.59
1.82
2.07
1.07
(1.60) (1.99) (0.21) (0.11)
0.29
0.21
0.39
0.39
1.40
..
0.49
0.21
0.6
2.0
1.13
1.75
0.4
0.6
Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
.. No disponible.
Los datos referidos a las tasas de retorno sobre el capital
3.21
contable promedio tienen menos validez que los de los retornos sobre el
promedio de activos. Esto se debe a que las distorsiones causadas por datos no
comparables entre paises sobre suficiencia de capital se combinan con datos
igualmente no comparables sobre la rentabilidad. Esto explica los resultados
fuertemente distorsionados y exagerados. En consecuencia, los retornos sobre
el capital contable promedio que se muestran en el Cuadro 3.7 varian
considerablemente entre paises y son altamente erráticos en cada uno de ellos.
En realidad, en la mayoria de paises, la desviación standard del retorno sobre
el capital contable promedio para el periodo 1980-87 representó más de la
mitad de la tasa de retorno. El cuadro muestra niveles de ROE muy altos en
los casos de Brasil, México, Perú y Argentina en varios afños, lo que no es
consistente con la situación de sus sectores reales.
- 38 -
RENTABILIDAD--RETORNO SOBRE EL CAPITAL CONTABLE PROMEDIO
Cuadro 3.7:
1981
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
..
68.28
Promedio
Desv. Std.
Fuente:
..
1982
47.97
..
..
7.96
28.84
24.14
5.27
4.68
31.52
27.43
21.02
7.99
(3.02)
12.73
22.7
18.1
17.1
16.2
..
3.23
4.22
19.01
19.35
40.51
9.50
1983
1984
1985
1986
1987
Prom. Desv
8.42 (27.78) 28.7 41.1
62.3 14.4
59.57
35.42
(2.5) 0.9
(1.60)
(3.37)
..
..
..
3.4
4.3
4.57
4.52
6.95
6.20
3.06
63.2
(14.6)
6.57
(5.49)
12.73 10.20 (167.61)
2.4
20.7
..
22.93
19.67
17.81 18.99
4.0
8.2
16.43
10.10
9.43
7.13
5.84
2.8
3.5
1.08
(2.20)
7.05
4.83
4.62
16.6
40.3
62.02
60.00
49.84
40.78
19.26
9.5
25.5
35.87
41.88
23.02
13.11 18.10
23.3
(0.3)
(3.43)
(30.68)
(22.97)
7.22
(13.83)
7.0
10.8
..
25.48
11.78
5.63
4.32
91.83
75.29
55.08
75.17
16.04
74.11
21.3
30.8
22.7
22.7
2.5
58.8
13.9
23.5
15.3
27.3
16.5
28.2
6.6
13.3
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).
No disponible.
El Cuadro 3.8 muestra los ingresos por intereses como porcentaje
3.22
del promedio de activos. Tal como se podría esperar, los ingresos por
intereses, como porcentaje de los activos están significativamente por encima
del total de retornos sobre los activos. Una vez deducidos los costos
generales, estos retornos disminuyen mucho más. En 1987 en Brasil, por
ejemplo, el ingreso neto por intereses como porcentaje del promedio de activos
fue de 43Z mientras que el retorno sobre el promedio de activos fue sólo de
4.9Z. Es interesante observar que en Uruguay el ingreso neto por intereses ha
sido negativo desde 1983. La explicación de este margen negativo podría ser
el uso generalizado de comisiones y de otros cargos por los servicios
brindados por los bancos, así como las distorsiones introducidas en los datos
agregados del sistema por los deficientes resultados financieros de los cuatro
bancos intervenidos. Excluyendo a Brasil, el ingreso neto de intereses como
porcentaje del promedio de activos de la región descendió de 4.1Z en 1981 a
3.5Z en 1987.
- 39 -
Cuadro 3.8:
RENTABILIDAD--INGRESO POR INTERESES/PROMEDIO DE ACTIVOS
1981
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Promedio
Desv. Std.
Fuente:
1982
1983
1984
1985
12.23
17.29
11.84
28.27
11.64
30.70
1986
1987
9.03
42.91
(2.62)
2.00
7.31
..
..
..
..
..
..
..
8.51
2.90
4.34
2.91
3.49
4.84
4.92
0.83
8.40
1.35
7.75
2.78
3.99
2.90
2.94
4.68
(0.84)
2.72
0.61
5.95
2.77
3.80
2.97
3.65
3.51
(1.26)
2.61
1.48
5.28
3.56
3.79
2.97
3.65
7.38
(1.31)
2.47
10.07
22.96
1.52
1.63
6.67
3.90
3.81
2.88
3.97
7.93
(1.34)
2.84
5.2
3.8
5.6
4.0
5.3
5.0
5.9
7.7
6.5
8.3
5.6
6.0
..
..
14.40
15.00
..
4.42
3.28
2.96
5.39
3.34
2.09
..
3.95
2.84
3.83
6.85
(1.25)
..
7.5
12.3
Prom. Desv
11.0
24.5
(0.6)
1.4
7.1
3.2
4.0
3.0
3.5
5.8
0.3
2.3
1.2
9.5
2.1
0.5
1.1
0.5
0.2
0.1
0.4
1.5
2.4
0.7
5.9
6.7
0.7
2.8
Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales).
No disponible.
3.23
El Cuadro 3.9 muestra la evolución de los márgenes entre el
promedio de tasas de interés reales sobre depósitos y las tasas de interés
sobre préstamos en once de los doce paises estudiados. Las cifras
correspondientes a Brasil no se incluyeron debido a las dificultades
encontradas para obtener una serie de dtos comparable. Un reciente informe
interno del Banco Mundial sobre Brasil8i mostró que los márgenes aumentaron
enormemente entre 1986 y 1987. El trabajo menciona que durante el segundo
trimestre de 1987 el margen aumentó a 20Z debido principalmente al aumento de
la inflación que incrementó la participación de los bancos en el impuesto
inflacionario. El promedio de márgenes en la wregión" es alto, lo que es
indicativo de las importantes ineficiencias en la intermediación financiera de
estos países.
8/
"Brasil:
Selected Issues of the Financial Sector", Green Cover Draft
Report, The World Bank, junio de 1989.
- 40 -
MARGENES REALES, POR PAIS Y POR REGION, 1980-87
Cuadro 3.9:
(Z)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
11.4
6.7
16.1
6.5
14.6
3.3
20.8
5.6
15.0
0.7
20.5
1.5
3.5
19.5
11.6
15.0
Chile
ColombiaEcuador
4.6
0.9
4.5
15.4
1.4
5.1
15.0
0.6
4.4
9.7
3.3
4.3
18.0
0.6
0.8
5.0
0.2
2.4
5.2
8.0
3.9
7.4
8.2
4.5
Guatemala-a
Hondurasal
1.8
5.7
1.8
7.7
3.0
7.6
2.9
8.2
2.9
8.5
2.5
8.8
2.2
8.9
2.8
7.9
Méxicoa,
Perú
5.6
5.4
9.7
4.2
13.7
4.9
17.7
7.4
13.7
7.4
18.9
5.2
26.4
6.4
20.4
2.7
10.4
1.0
9.6
2.1
8.4
1.9
11.4
3.8
6.9
1.7
11.3
3.6
20.3
3.6
21.6
3.0
5.3
7.2
7.0
8.6
6.9
7.3
9.8
9.6
Argentinaal
Bolivia
Uruguay a
VenezuelaPromedio
Fuente:
Banco Mundial.
a/ Tasas de interés promedio anuales.
Los altos márgenes prevalecientes en varios de los paises
3.24
consecuencia de: (a) altos encajes y sustanciales inversiones
son
entudiados
gran proporción de préstamos vencidos e improductivos en
la
forzosas: (b)
relación al total de activos; y (c) altos costos de operación de los
intermediarios financieros. Los países deben realizar esfuerzos para reducir
estos márgenes. Una reforma financiera que reduzca la intervención estatal,
aumente la competencia y refuerze el marco de regulación preventiva deberla de
reducir los márgenes de intermediación en el mediano plazo
E. Calidad Gerencial
Luego de un cuidadoso examen de los indicadores tanto
3.25
cuantitativos como cualitativos de eficiencia y de la calidad gerencial de los
bancos en los doce paises estudiados, se llegó a las siguientes conclusiones:
(i) en muchos de los paises estudiados los bancos continúan siendo
generalmente un conducto para financiar las inversiones de empresas e
individuos relacionados con los propietarios de los bancos, más que centros
rentables por derecho propio. Como consecuencia de ello, han existido pocos
incentivos para una competencia activa. De esta manera, medidas como la
automatización, manejo activo del circulante y desarrollo de nuevos productos
y del mercadeo sólo han sido implementados lentamente durante la década del
80; (ii) los costos de operación de los bancos y otras instituciones
financieras siguen siendo altos, debido en parte al abundante personal y
costos generales, que no han sido suficientemente recortados desde que
disminuyó la intermediación financiera en términos reales a comienzos de los
afños 80. Esto es aún más grave en el caso de los bancos del sector público.
Muchos de los paises mantienen un excesivo número de bancos y oficinas
bancarias debido a que los propietarios de los bancos estuvieron reticentes a
cerrar y vender sucursales no rentables para evitar perder mercado; (iii) en
-
41 -
varios paises estudiados, el sector bancario disfruta de un significativo
apoyo estatal, tanto proveniente de créditos directos o indirectos, como de la
implícita colaboración oficial para ocultar las pérdidas bancarias. En parte,
este apoyo oficial puede ser la contraparte de la tremenda carga que se ha
puesto sobre muchos de los sistemas bancarios en la forma de altos encajes,
requerimientos para dirigir los créditos hacia ciertos usos prioritarios, y
otras obligaciones que limitan su flexibilidad y rentabilidad. Como
consecuencia de estas intervenciones, ha sido muy raro que se de a conocer
abiertamente la verdadera situación financiera de las instituciones bancarias.
IV.
REGULACIONES ECONOMICAS QUE AFECTAN
LAS ACTIVIDADES BANCARIAS
4.01
Los sistemas financieros de los paises de América Latina se han
visto afectados por un gran número de normas de tipo económico, que en la
mayoría de los casos incrementaron los costos financieros de intermediación,
promovieron la fuga de capitales y redujeron la movilización de depósitos.
Las regulaciones económicas, al contrario de las preventivas (que se analizan
en el siguiente capitulo), son aquéllas que tienen objetivos económicos que
trascienden la fiscalización con fines de controlar la solidez financiera de
las entidades. Las normas de tipo económico incluyen: controles sobre las
tasas de interés, políticas de encaje, pautas de crédito dirigido e impuestos
sobre la intermediación financiera. Varios sistemas financieros en América
Latina están sobrecargados por las normas económicas. Además, como se indicó
en el capitulo II, en la mayoría de paises el banco central desempefña un papel
muy grande en la intermediación financiera, introduciendo graves distorsiones
en el sistema financiero de sus paises y obstaculizando el logro de su
principal objetivo que consiste en propiciar el crecimiento económico con
estabilidad de precios, incluyendo el de las divisas.
A.
Políticas de tasas de interés
4.02
Evidencia empírica en América Latina. Durante la década de los
sesenta y la mayor parte de la de los setenta, en la mayoría de los paises de
América Latina, las tasas de interés en los mercados formales de crédito se
encontrban sujetas a topes administrativos que impedían el desarrollo de la
intermediación financiera. En la década de los ochenta, muchos paises
liberaron las tasas de interés sobre los depósitos a plazo y las tasas de
interés sobre algunos tipos de préstamos, pero mantuvieron controles extremos
en la asignación de créditos. Los topes en las tasas de interés sobre los más
importantes tipos de depósito bancario (cuentas de ahorro y cuentas
corrientes) han limitado la dimensión y eficiencia de la intermediación e
incrementado los margenes bancarios en la mayoría de los paises de la región.
4.03
En el Cuadro 4.1 figuran cifras para las tasas pasivas reales en
paises seleccionados de América Latina. El cálculo de las tasas reales de
interés debería basarse preferentemente en la inflación prevista (una variable
que no puede medirse), y no en los cambios a corto plazo de cualquier Indice
de precios particular. Una solución simple consiste en calcular las tasas de
interés reales utilizando la inflación histórica para deflactar las tasas
nominales (suponiendo "perfect foresight"). Este enfoque se utilizó para
calcular tasas de interés reales en la muestra de paises que se presenta en el
Cuadro 4.1. En el caso de la región en su totalidad, las tasas de interés
promedio pasivas reales han sido negativas durante la mayor parte de los años,
con excepción de 1981. Estas se hicieron extremadamente elevadas desde
- 42 En algunos
entonces hasta 1985, y moderadamente negativas en 1986 y 1987.
disminución
una
paises estas tasas contribuyeron a la desintermediación y a
de
tasas
sustancial de los depósitos bancarios en términos reales. Las
de
decisiones
de
interés reales negativas no siempre fueron el resultado
globales,
fiscales
política conscientes, sino que se derivaron de políticas
incluyendo la forma en que se financiaban los deficits, de políticas
en ajustar
monetarias y políticas cambiarias, y en algunos casos de demoras
el cuadro
embargo,
Sin
las tasas a los cambios en la inflación por descuido.
tasas de
tuvieron
paises
señala una tendencia positiva: en 1987 sólo cuatro
1980. Al
en
paises
siete
con
interés pasivas reales negativas en comparación
de
tasas
las
que
de
región
la
parecer, cada vez existe un mayor consenso en
de la
y
subsidios
proporcionar
interés no deberían utilizarse como medios para
ahorristas.
los
a
importancia de ofrecer retornos reales positivos
Cuadro 4.1:
Argentinaal
Bolivia
Brasilal
Chile
Colombiaa/
Ecuador
Guatemalai'
Hondural al
Méxicoa
Perú
Uruguay
Venezuela! 1
Promedio
Promedio sin
Bolivia
Fuente:
Nota:
al
TASAS DE INTERES PASIVAS REALES ANUALIZADAS, 1980-87
(Fin de periodo, Z)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom.
3.6
-19.9
3.8
8.9
7.7
-1.9
-1.6
-7.4
-0.1
-16.2
5.2
-5.4
8.0
-10.9
5.6
34.5
7.8
-6.1
1.4
1.1
3.0
-6.0
13.9
-1.2
-20.5
-66.7
6.5
41.9
10.8
-9.2
8.6
1.7
-11.5
-6.8
37.9
5.6
18.9
-66.2
8.7
0.9
11.6
-24.6
4.3
1.7
-22.4
-20.2
10.8
6.8
21.8
-89.5
10.2
14.5
16.1
-2.5
5.4
5.2
-8.8
-7.7
5.4
1.4
24.3
-97.5
12.7
-0.7
9.1
-0.3
-8.2
6.3
8.0
-49.1
-4.7
-1.4
16.3
-19.6
4.3
3.2
10.4
-0.2
-19.0
5.1
-2.9
-20.5
-6.7
-1.7
8.8
13.6
14.0
3.0
6.3
-3.4
3.3
6.3
-16.1
-41.1
6.0
-14.3
10.2
-44.6
8.2
13.3
10.0
-6.0
-0.7
2.5
-8.3
-21.0
8.5
-1.3
-2.3
4.0
-0.1
-5.8
-2.4
-9.2
-2.6
-1.1
-0.7
5.4
5.9
-0.3
5.5
-1.2
-1.1
-2.5
Estimados del Banco Mundial (BIRF).
Las tasas de interés libres se utilizaron en Argentina, Colombia,
En Bolivia, Guatemala, Honduras, Mexico, Peru
Brasil, Chile y Uruguay.
permitirse
y Venezuela se utilizaron tasas de interés reguladas al no
(en la
marginales
tasas libres. Las tasas se aplican a operaciones
mayoría de los casos depósitos a un mes).
Tasas anuales promedio.
Sin embargo, el Cuadro 4.1 no proporciona una indicación de la
4.04
en muchos
segmentación de los mercados (y de las tasas de interés) que existe
coexisten
paises
los
de
mayoría
la
En
de los paises que fueron estudiados.
otros
tasas controladas para los préstamos dirigidos y tasas libres para
las tasas
con
compiten
ilegales
libres
tasas
las
préstamos. En otros paises,
de un
varian
políticas
Las
reales.
términos
en
reguladas que son negativas
-
43 -
país a otro. Por ejemplo, en Venezuela, la política sobre tasas de interés ha
fluctuado entre estrictos controles y tasas determinadas por el mercado libre.
Desde 1984, luego de un breve periodo de libre determinación de las tasas de
interés, las tasas para préstamos y depósitos fueron determinadas por el banco
central. En 1990 se liberalizaron las tasas de interés activas de un segmento
importante del crédito. En la década de los ochenta, Argentina también tuvo
una larga historia de cambios de política entre controles administrados, un
sistema mixto y tasas de mercado determinadas libremente.
4.05
En Colombia, las tasas de interés libres activas y pasivas han
sido positivas en terminos reales a través de la década de los ochenta, en
tanto que las tasas reguladas han sido en su mayor parte negativas, originando
de esta manera distorsiones significativas en la distribución del crédito.
Teniendo en cuenta al elevado nivel de las tasas de interés reales libres, en
agosto de 1988 el gobierno emitió un decreto mediante el cual se imponían
topes a las tasas de interés sobre los depósitos con un vencimiento de menos
de 18 meses (el grueso de los depósitos) y sobre los préstamos. Estas
políticas causaron una disminución en la intermediación financiera. Como
resultado, los limites a las tasas de interés se relajaron a inicios de 1989,
cuando las inyecciones de liquidez habían reducido las tasas de interés del
mercado por debajo de los topes. Estos ejemplos ilustran lo que ha sido la
regla en los paises de América Latina con respecto a la política de las tasas
de interés, es decir, su inestabilidad. Otros paises como Bolivia, Brasil,
Uruguay, Ecuador y Mexico han enfrentado una inestabilidad similar en sus
políticas de tasas de interés.
4.06
El Cuadro 4.2 indica la evolución de las tasas de interés pasivas
en los paises estudiados. La tasa real promedio de los depósitos para los
doce paises durante el periodo 1980-1987 fue de 4.8Z anual. Las tasas varian
significativamente entre paises y en el tiempo. En diciembre de 1987,
Bolivia, Argentina y Uruguay tenían tasas reales activas superiores a 20Z
anual, en tanto que Peru y Venezuela tuvieron tasas reales activas negativas.
De los doce paises, Perú es el único que ha tenido tasas reales activas
negativas durante practicamente todo el periodo 1980-87. Bolivia tuvo tasas
negativas a mediados de 1985 y positivas porteriormente. Mientras que es
positivo que en la actualidad la mayoria de los paises tienen tasas positivas,
resulta inquietante que en varios de ellos las tasas activas reales sean en
extremo positivas, estando en niveles muy por encima de la eficiencia marginal
del capital de sus economías. Si las tasas se mantienen a estos niveles
elevados podrían desencadenar problemas de insolvencia en los prestatarios
privados y en las instituciones financieras. En las economías con altos
niveles de endeudamiento las elevadas tasas reales originaron graves problemas
financieros a los sectores empresariales y al sector público. A su vez, las
dificultades de pago de los prestatarios, públicos o privados, originaron
mayores incrementos en las tasas de interés. Una vez que los paises ingresan
a este circulo vicioso, resulta difícil salir, como lo demuestra la
experiencia de Argentina a fines de 1989. Cabe señalar, que en los casos de
Uruguay y de Chile, las tasas activas fueron muy elevadas durante los primeros
años de la década de los ochenta debido al colapso de la "tablita", y las
tasas declinaron significativamente después de 1983.
- 44 -
Cuadro 4.2:
TASAS DE INTERES REALES ACTIVAS POR PAIS Y REGION, 1980-87
(Final del periodo, Z)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Prom
Argentina!/
Bolivia
Brasilal
Chile
Colombia!/
Ecuador
Guatemalaa/
Hondurasal
México!'
15.0
-13.1
5.4
13.5
8.6
2.6
0.2
-1.7
1.1
-5.9
24.1
-4.4 -63.4
10.6
7.4
56.9
49.9
11.4
9.2
-4.7
-1.0
11.6
3.2
9.2
8.8
2.3
10.2
39.7
-60.6
11.3
10.5
14.9
-20.3
7.2
9.9
-4.7
36.8
-88.7
11.6
32.5
16.7
-1.7
8.3
13.7
4.9
44.8
-96.0
13.5
4.3
9.3
2.1
-5.7
15.1
17.9
19.8
-0.1
5.5
8.4
18.4
3.7
-16.8
14.0
23.5
20.4
28.6
17.1
10.3
14.5
1.1
6.1
14.2
4.3
24.3
-37.2
10.3
23.3
12.8
-2.3
1.8
10.4
7.4
Perú
Uruguay
a
-10.7
15.6
-1.8
23.5
-1.9
46.3
-12.8
22.1
-0.4
12.3
-43.9
6.6
-14.1
13.6
-38.5
27.7
-15.5
20.9
Venezuela-
-4.4
0.9
7.5
10.6
3.0
2.2
1.9
-11.3
1.3
2.7
10.8
6.7
2.3
4.1
-2.5
6.5
7.9
4.8
Promedio
Fuente:
Nota:
al
Estimados del Banco Mundial.
Las tasas de interés libres se utilizaron en Argentina, Colombia,
Brasil, Chile y Uruguay. En Bolivia, Guatemala y Honduras, se
utilizaron tasas de interés reguladas. Las tasas se aplican a
operaciones marginales y no representan tasas promedio ponderadas.
Tasas promedio anuales.
Las altas tasas activas reales resultan de las elevadas tasas de
4.Q7
en
interés pasivas y de los elevados costos de operación (que se reflejan las
de
comparación
La
altos márgenes) de los intermediarios financieros.
tasas activas y pasivas, tal como se esperaba, señala una alta correlación
entre
entre ellas. Asimismo, las cifras indican que los márgenes (diferencia
paises
los
de
l#s tasas activas y pasivas) son elevados en la mayoría
Para
estudiados. En el Capitulo III se efectuó un análisis de los márgenes.
bancarios
costos
los
reducir
re4ucir las tasas activas será necesario no sólo
económicas
de operación, sino que lo más importante será implementar políticas
(del
confianza
la
que sean lo suficientemente verosímiles para incrementar
las
paises,
algunos
En
público) en el país y en el sistema financiero.
a aumentar los
crecientes necesidades de crédito del sector público lo obliga
tasas pasivas
las
manera
esta
de
elevando
inteçses que paga por sus papeles,
a
contribuyen
pasivas
tasas
altas
Las
reales de la economía en su conjunto.
muy
empresas
las
de
financiera
condición
la
los déficits fiscales y debilitan
en una crisis
endeudadas. Esta situación de altas tasas puede desencadenar
frecuentes.
quiebras
por
financiera generalizada caracterizada
El desarrollo de los Fondos de Activos Líquidos (PAL) en Venezuela
4.08
regulaciones
constituye un buen ejemplo de como reaccionan los mercados ante
veces sólo
muchas
que impiden su normal funcionamiento. Dichas regulaciones
controles
a
consiguen segmentar y distorsionar los mercados. Enfrentados
financieras
sobre las tasas de interés, los bancos y otras instituciones
-
45 -
crearon los FAL, los cuales podían ofrecer a los depositantes rentabilidades
mas elevadas que los instrumentos de depósito tradicionales que estaban
sujetos a techos máximos sobre tasas de interés. A su vez, los FAL concedían
en préstamo estos fondos a través de los bancos y otras instituciones
financieras que los controlaban. Estas instituciones financieras concedían en
préstamo los fondos a tasas por encima de los "topes' a través del uso de
comisiones, saldos compensatorios, y otros cargos distintos a los intereses.
En 1988, los depósitos efectuados por los FAL en los bancos comerciales
ascendían a aproximadamente el 67Z de sus depósitos a plazo fijo. En términos
de instrumentos financieros, las inversiones efectuadas por los FAL, a marzo
de 1988, ascendían al 53Z de los depósitos a plazo fijo totales, a 30Z de los
bonos hipotecarios y a 60Z de los bonos emitidos por instituciones
financieras; en comparación con el 25.3Z de los depósitos a plazo fijo, el 23Z
de bonos hipotecarios y el 45Z de otros bonos del sector financiero a fines de
1986. Los grupos financieros utilizan los FAL para evitar los controles. Si
no fuera por los fondos que movilizan los FAL, el sistema financiero de
Venezuela habría experimentado una muy importante desintermediación en 19871988. En resumen, los FAL se crearon como una reacción del mercado ante las
regulaciones y controles que lo limitaban.
4.09
Todos los paises de América Latina decidieron en diversas
oportunidades durante la década de los ochenta fijar topes a las tasas de
interés. Como podrá verse mas adelante, algunos paises utilizaron topes en
las tasas de interés con mayor persistencia que otros. Por los general, los
topes en las tasas de interés venían acompañados por dos importantes políticas
gubernamentales que han tenido efectos adversos en varios paises: (i) fijar la
tasa de cambio, con o sin preanunciar las futuras devaluaciones y abrir la
cuenta de capital; y (ii) llevar a cabo operaciones de mercado abierto para
estabilizar las tasas de interés, perdiendo en consecuencia el control sobre
la oferta monetaria. Los doce paises estudiados tuvieron algun tipo de topes
en las tasas de interés en algun momento durante la década de los ochenta.
4.10
Otros paises tambien han optado en diversas oportunidades por
fijar un piso mínimo sobre las tasas de depósito. Los gobiernos optaron por
colocar un piso sobre las tasas de depósito en un intento por controlar el
margen de la tasas de interés de los bancos. En muchos paises las tasas
pasivas reales se encontraban por encima del piso mínimo legal debido a: (i)
que el financiamiento interno de los grandes déficits del sector público ha
sobrecargado los recursos disponibles para el sector privado estableciendo en
la práctica un nivel mínimo muy elevado sobre las tasas de interés internas;
(ii) la falta de confianza pública en el desempeño de la economía a mediano y
largo plazo originó presiones adicionales sobre las tasas de interés en forma
de primas de riesgo; y (iii) la débil condición financiera del sistema causó
problemas de iliquidez en los bancos, forzándolos a pagar tasas más elevadas
para captar depósitos (esto tambien implica que los depositarios soliciten una
prima de riesgo que conduzca a tasas aún mas elevadas). De esta manera, los
pisos establecidos sobre las tasas de depósito no parecen haber restringido la
flexiblidad de los bancos para remunerar a los depositantes. Estas
restricciones se produjeron en aquellos paises en los que los topes a las
tasas activas eran demasiado bajos.
4.11
Bolivia es un buen ejemplo de políticas erráticas sobre las tasas
de interés. Durante la primera mitad de la década de los ochenta, éstas se
caracterizaron por controles impuestos por el gobierno sobre las tasas pasivas
y activas. Tanto las tasas pasivas como las activas fueron muy negativas en
-
46 -
en
términos reales. Las graves presiones inflacionarias que se iniciaron
condujeron
1985,
de
inicios
a
y
1984
en
aceleraron
1982, y posteriormente se
un
al gobierno a levantar los controles sobre las tasas activas y a establecer
de
tasas
piso sobre las tasas pasivas. Finalmente, a fines de 1985, todas las
han
se
interés fueron liberadas. Desde entonces, las tasas de interés reales
son las
elevado a niveles muy altos. Las causas de las altas tasas de interés
de
grado
siguientes: los costos operativos altos de los bancos, el poco
competencia existente en el sistema, el riesgo país alto, y las políticas
monetarias restrictivas para minimizar el impacto de los déficits fiscales.
es el
Otro país donde las políticas de tasas de interés han sido perniciosas
causado
han
Perú. Tasas de interés controladas muy por debajo de la inflación
de
una desintermediación tremenda del sistema financiero formal. A principios
de
mitad
1990 el sistema financiero formal del Perú intermediaba menos de la
los recursos que intermediaba la banca boliviana, a pesar que la economía
peruana es cuatro veces más grande. Como resultado de los controles floreció
una
la intermediación financiera no regulada, que si bien surge para suplir
deficiencia en el mercado causada por malas políticas, puede ser
desestabilizante porque la falta de control incentiva el mal uso de los
en
recursos y el fraude. La reciente quiebra de algunas financieras informales
el Perú ilustra este problema.
Efectos de estas políticas. Tal como se demostró en el Capitulo
4.12
I, los controles sobre las tasas de interés, combinados con los elevados
indices de inflación y los programas dirigidos del crédito, en virtud de los
cuales las instituciones financieras debían conceder préstamos a prestatarios
especificos a tasas subsidiadas, reprimieron el desarrollo del sector
del
financiero en muchos paises de América Latina durante el periodo objeto
para
(i)
razones:
diversas
estudio. Los gobiernos establecieron controles por
deficits
los
sobre
liberar la presión de las elevadas tasas de interés
públicos; (ii) para propiciar que determinados sectores soliciten préstamos
(sectores de los cuales se esperaraba que incrementen el nivel de empleo,
o (iii)
desarrollen actividades esenciales e incrementen las exportaciones);
para redistribuir el ingreso.
Las tasas activas controladas se fijaban en ocasiones a niveles
4.13
que eran demasiado bajos para rendir utilidades adecuadas a las instituciones
sobre las
financieras. En otros casos, los gobiernos establecieron controles
influiría
no
éstas
tasas pasivas, presumiendo que el nivel de
sugiere
significativamente en la conducta del ahorro privado. La experiencia
logrado
han
no
frecuencia
con
interés
que los controles sobre las tasas de
un dafio
concretar los objetivos del gobierno y en ocasiones, han originado
cierto que
es
bien
Si
extremos.
a
llevados
significativo a la economía al ser
significativas
correlaciones
hallar
a
tendido
los estudios empíricos no han
entre los flujos de ahorro financiero y los niveles de la tasa de interés
de interés
real, diversos estudios han demostrado que los paises cuyas tasas
de ahorros
reales han sido continuamente negativas también han tenido un nivel
financieros inadecuado. Esto a su vez ha originado una disponibilidad
y
inadecuada de recursos para préstamos comerciales, capital de trabajo
de
niveles
formación de capital, lo cual ha afectado inevitablemente los
evidencia
la
producción. Asimismo, tal como se indica en el Capitulo I,
y las
señiala la estrecha relación existente entre la movilización de depósitos
tasas de interés en los paises de América Latina.
Ademas de no propiciar la movilización de depósitos, los controles
4.14
(i) debido
sobre las tasas de interés han tenido otras consecuencias adversas:
- 47
-
a que los controles sobre las tasas de interés ocasionan el 'racionamiento",
las instuciones financieras han tendido a favorecer a las personas y empresas
de mayores recursos cuyos préstamos eran mas seguros y sencillos de
administrar; y (ii) propician la "fuga de capitales". Por supuesto, en este
caso las espectativas referentes a la devauación importan tanto o más que las
tasas de interés; no obstante, combinadas inpulsan aún mas la fuga de
capitales. Particularmente, en las economías inflacionarias de América
Latina, el público ha aprendido a mantener el valor real efectivo de sus
ahorros y a especular comprando o vendiendo moneda extranjera en mercados
paralelos de divisas. Cuando los ahorristas comprenden que los tipos de
cambio se encuentran rezagados con respecto a los valores que se requieren
para mantener los objetivos de la balanza de pagos en cuenta corriente,
tienden a especular acerca de la devaluación. Es posible que las autoridades
monetarias resistan estas tendencias en el corto plazo subiendo las tasas de
interés; sin embargo, este enfoque eventualmente puede resultar más costoso
que la devaluación. La experiencia de varios paises de América Latina que
intentaron elevar las tasas de interés para evitar devaluaciones ilustra los
riesgos de esta política: las tasas de interés se incrementaron
significativamente, ocasionando grandes pérdidas fiscales o cuasi-fiscales que
hacían más difícil el intento de ajuste y desincentivó la inversión privada.
Esta es una razón más por la cual, quienes establecen las políticas
económicas, deben procurar mantener una política cambiaria realista y
consistente con las políticas fiscales y monetarias que se están siguiendo.
4.15
En ocasiones las bajas tasas de interés fueron el resultado de una
política deliberada pero en otros casos no. Algunas veces los gobiernos no
ajustaban las tasas administradas suficientemente o con suficiente frecuencia
por lo que se rezagaban en comparación con los niveles de inflación. Aún en
los paises donde las tasas de interés fueron liberalizadas, los movimientos en
las tasas de interés reales han dependido en gran medida del nivel de la tasa
de inflación, y de los cambios en la misma. En varios paises, tales como Chile
y Argentina, las tasas de inflación volátiles causaron fluctuaciones muy
marcadas en las tasas reales de interés. Las fluctuaciones eran mayores si las
tasas estaban reguladas. El Gráfico 4.1 muestra como las tasas pasivas reales
de interés de algunos paises de la "region" tendían a fluctuar a un ritmo
diferente al de la inflación. En la mayoría de los casos, las tasas nominales
excedían a la inflación en vez de no aumentar lo suficientemente rápido para
ajustarse a ésta.
-
48 -
GRAFICO 4.1
TASAS DE INTERES PASIVAS E INFLACION
(E-N PORCENTAES)
[Reel Intere1tRate
Ncominal Interest Rat7e-s]
Mexicoox
-1
.lo
L*
roo
Arg enfi na
J~~~~~~~~~o.ox
onosc
80
11812
83
ar4.
8S llY 87
En0 al
82
a
8¡4
M
¡1 36 37
que los niveles
Al mismo tiempo, la experiencia reciente sugiere
4.16
En varios
riesgos.
ciertos
de tasas de interés excesivamente altos conllevan
subieron dramáticaamente al ser
paises de América Latina, las tasas de interés
financieros que se describen
liberalizadas, lo cual contribuyó a los problemas
a incrementar los
en el Capitulo VI. En algunos paises también contribuyeron
flujos de ahorros financiero por
déficits públicos. En otros casos, atrajeron
podían conceder en
encima de los montos que las instituciones financieras
manera, a la
préstamos en forma segura, contribuyendo de esta
a que las instituciones
debido
sea
ya
financiero,
descapitalización del sector
recursos que no podían
del sector financiero tenían que pagar intereses por
a empresas que no se
conceder en préstamo o porque otorgaban préstamos
Ha existido una
encontraban en condiciones de cumplir sus obligaciones.
en los últimos aflos a
tendencia discernible en algunos gobiernos de la región mecanismos que,
de
financiar el pago de los intereses adeudados a través
algunos paises las
En
inflación.
la
aumentaban
directa o indirectamente,
de desajuste fiscal, han tenido
políticas monetarias restrictivas, en un marco
hizo aumentar las tasas de
efectos desastrosos: la escasa oferta monetaria
de interés fueron
interés; pero entonces, cuando las elevadas tasas
resultante de los saldos
acreditadas a las cuentas de depósito, el crecimientodemandarlos, con
para
de depósito superó la capacidad de la economía
consecuencias inflacionarias.
las tasas de interés
En resumen, en América Latina los controles a
4.17
(i) actuar como
básicas:
no han permitido que éstas desempefñen sus funciones
y futuro; y
presente
consumo
el precio que influye en la selección entre el
de
distribución
la
para
(ii) actuar como mecanismo eficiente de racionamiento resultado, la capacidad
Como
recursos escasos entre inversiones alternativas.
el crédito en forma eficiente
del sistema para movilizar recursos y distribuir
_
49
-
se ha visto perjudicada, con consecuencias adversas en la conducta y
Los controles sobre las tasas de
desenvolvimiento financiero de los bancos.
aunque los intentos por
importancia,
de
distorsiones
originado
han
interés
parte de las instituciones financieras para circunvenirlos 'flexibilizando"
leyes y normas, redujeron el efecto negativo de estos controles y les permitió
continuar funcionando.
Recomendaciones. Los encargados de elaborar políticas en América
4.18
Latina, especialmente en las naciones con alto endeudamiento, enfrentaron
profundos dilemas al tratar de manejar las tasas de interés y tipos de cambio
durante las crisis de mediados de la década de los ochenta. En ocasiones,
intentaron mantener sus monedas depreciadas, para asegurar elevados excedentes
de exportación y una capacidad para servir la deuda externa. Sin embargo,
estos esfuerzos resultaron en presiones inflacionarias y elevadas
transferencias de recursos externos que implicaban una capacidad de formación
de capital sensiblemente disminuida y tasas de crecimiento reales reducidas.
Por otro lado, cuando los países de América Latina intentaron estabilizarse y
en el proces establecieron tipos de cambio fijos, volvieron a experimentar
crisis. Las autoridades monetarias descubrieron que en un contexto de
desbalance fiscal sólo podían proteger los tipos de cambio fijos incrementando
drásticamente las tasas de interés. Desafortunadamente, las elevadas tasas de
interés reales no sólo han causado un gran dafño a los sistemas financieros en
cuestión; sino que resultaron en varios casos auto-derrotistas, pues cuando
los altos intereses se capitalizaban en las existencias (stocks) de activos
financieros, se incrementaba dramáticamente la oferta de instrumentos
Parecería
financieros internos y se volvía a desestabilizar la economía.
sólo
hacerse
debería
interés
de
tasas
las
entonces, que la liberalización de
coherente.
en el contexto de un programa macroeconómico
Los gobiernos deben racionalizar sus estructuras de tasas de
4.19
Si los
interés, a fin de reducir los subsidios y la segmentación del mercado.
dirigidos,
y
créditos
forzosas
paises deciden seguir manteniendo inversiones
se debería, cuando menos, efectuar los siguientes ajustes: (i) las tasas que
pagan los bancos centrales a las instituciones financieras sobre inversiones
forzosas deberían incrementarse a niveles cercanos a tasas referenciales de
mercado; (ii) la tasa de redescuento que pagan los intermediarios financieros
al banco central sobre las lineas de crédito dirigidas debería también
ajustarse para reflejar tasas de mercado (incluyendo una comisión para cubrir
los costos del banco central); y (iii) las tasas que pagan los prestatarios
finales deberían aproximarse a la tasa que permita a las instituciones
financieras pagar sus costos de operación promedios, establecer provisiones
adecuadas por posibles pérdidas en préstamos y obtener una utilidad razonable.
Si estos ajustes no se realizan, tarde o temprano los controles resultarán en
los problemas que se describieron anteriormente.
Dada la estructura oligopolística actual del sistema financiero en
4.20
muchos paises de América Latina, así como la inseguridad acerca de la
capacidad de los gobiernos para llevar a cabo políticas económicas
consistentes, existe una preocupación legítima en el sentido de que una
liberalización total de las tasas de interés, a menos que se programe en forma
Estos paises
adecuada, tal vez no sea lo mas recomendable en varios paises.
de
estructura
la
mejorar
para
deberían, no obstante, llevar a cabo programas
mayor
una
la propiedad del sistema financiero, promoviendo de esta manera
competencia, lo cual permitirá una eliminación de los controles sobre las
tasas de interés sin causar fluctuaciones desestabilizantes en las tasas. Los
I
H
-
50
-
gobiernos deben analizar las razones de la existencia de estructuras
oligopolisticas para tratar de eliminarlas. En algunos paises, tal vez la
respuesta seria liberalizar el ingreso de nuevas entidades financieras.
B.
Políticas de encaie
Introducción. Enfrentados a fuertes variaciones en los flujos de
4.21
capital extranjero, las intervenciones esporádicas para auxiliar a bancos que
se encuentran en peligro y la necesidad de financiar los déficits
presupuestales, los bancos centrales de muchos paises de América Latina han
recurrido a elevados encajes legales como la herramienta básica para reducir
el impacto inflacionario de las políticas fiscales expansionistas. En la
mayoría de paises, y especialmente en los más pequeños, las existencias de
valores gubernamentales en circulación son demasiado pequeñas para poder ser
utilizadas para realizar operaciones del mercado abierto como instrumento de
política monetaria. Como resultado, los bancos centrales se ven forzados a
utilizar otro tipo de instrumentos, como los redescuentos y las variaciones en
los encajes, para llevar a cabo sus políticas monetarias. Así, hasta que se
desarrolle un nivel adecuado de operaciones de mercado abierto, sólo las
medidas de intervención directa, tales como los topes de crédito, los
redescuentos y la imposición de encajes se encuentran a disposición de los
banqueros centrales para influir en los agregados monetarios.
Aspectos generales. Los encajes (reservas legales) tienen varios
4.22
usos, y no todos estos se relacionan directamente con su papel tradicional de
instrumentos monetarios. Los requerimientos de encaje en los paises en
desarrollo se han utilizado para: (i) garantizar un cierto nivel de liquidez
en el sistema bancario; (ii) controlar la cantidad de dinero y de crédito;
(iii) gravar la intermediación financiera; y (iv) proporcionar recursos para
financiar las actividades de préstamo de las instituciones financieras de
desarrollo especializadas.
La manipulación de las reservas (encajes) libres de los bancos y
4.23
de la tasa de descuento puede ser de gran utilidad como un medio de controlar
la expansión monetaria. Sin embargo, al igual que en el caso de las políticas
de crédito dirigido, los datos disponibles no permiten certificar la utilidad
de los encajes legales para lograr este objetivo. En la mayoría de los doce
paises estudiados, las fluctuaciones en los encajes crearon mayor
incertidumbre e incrementaron el riesgo bancario. Los altos encajes por lo
tanto contribuyeron a aumentar los márgenes de intermediación y a encarecer el
costo del crédito. Por ejemplo, en Brasil, de 1983 a 1987, la proporción de
reserva legal sobre los depósitos a plazo fijo fue modificada en 14
oportunidades. El control de la base monetaria mediante operaciones de
mercado abierto, cuando factible, constituye una herramienta mucho más
efectiva y menos rudimentaria. La tendencia en el mundo es de moverse hacia
sistemas de control monetario donde los agregados monetarios se afectan
indirectamente a través de operaciones de mercado abierto en vez de
directamente através de variaciones en encajes o techos crediticios.
Otro uso posible para los encajes legales es su utilización como
4.24
un impuesto a la intermediación financiera. Mientras éste no es en términos
generales un objetivo explicito de los encajes, éstos pueden efectivamente
servir como un medio rápido, oculto y consistente para generar ingresos. Los
incrementos en los encajes pueden constituir un medio mucho más rápido para
generar ingresos que los cambios en el sistema de tributación. Sin embargo
-
51
-
debe tomarse en cuenta-sus posibles efectos distorsionantes y el hecho de que
puede constituirse en un desincentivo a la intermediación financiera. Debido a
que en América Latina la infraestructura para la recaudación de impuestos no
está muy desarrollada, los encajes constituyen un medio en extremo sencillo de
recaudación de ingresos. Es importante sefñalar que los encajes, si no se
abusa de ellos, pueden constituir un medio efectivo para la captación del
senioraje y del impuesto inflacionario vinculado a la capacidad del sistema
bancario para crear dinero. Sin embargo, cabe sefíalar que los encajes son de
lejos una alternativa sub-óptima como recurso de gravación con respecto a
otros impuestos más tradicionales. Debe recordarse que los encajes, a
diferencia de cualquier otro impuesto, son temporales. Si la base de depósito
del intermediario financiero declina, este tiene derecho a reducir las
reservas que conserva en el banco central. Así, es posible que su utilización
como impuesto, especialmente en economías inestables, resulte peligrosa porque
puede originar la reducción de la capacidad del banco central para controlar
la oferta de dinero. En algunos paises se han establecido encajes legales en
depósitos de bancos comerciales para financiar el otorgamiento de préstamos
por parte de los bancos de desarrollo. Los encajes se depositan en el Banco
Central que luego otorga redescuentos a la banca de desarrollo. Considerando
el desenvolvimiento deficiente de los bancos de desarrollo en muchos paises,
si éstos no logran reembolsar los recursos al banco central, se reduce la
capacidad de éste para controlar la cantidad de dinero en la economía. Este ha
sido un problema serio en Argentina y Perú.
4.25
Mientras que existen diversos usos para los encajes, algunos más
legítimos que otros, es innegable que cuando se establecen encajes en niveles
demasiados altos, estos traen efectos negativos sobre el sistema financiero.
Los altos encajes, que inmovilizan una proporción importante de los depósitos,
colocan una proporción inusual del impuesto inflacionario en el sector
financiero. Para protegerse, el sector financiero o los traslada a los
depositantes en la forma de tasas pasivas más bajas (resultando en un menor
nivel de intermediación), o se los pasa a los prestatarios en la forma de
tasas activas más elevadas. El resultado probable de los encajes elevados es
que los bancos reducen las tasas pasivas, fomentando que los ahorristas
dirijan sus depósitos a instituciones e instrumentos financieros que no están
sujetos a este costo, especialmente a los mercados informales y a algunos
mercados de valores extra-b rsátiles. Así, esto conduce a la sub-utilización
de los servicios bancarios-/ (y a la depreciación de la fuente misma del
impuesto o encaje: los depósitos). Los encajes diferenciales por tipo de
depósito o institución tienen un efecto similar: afectan la distribución de
fondos prestables, porque los depósitos a plazo fijo se trasladarán de los
bancos con encajes más altos a las entidades con menores encajes.
4.26
Evidencia empírica en América Latina. El Cuadro 4.3 proporciona un
resumen de la política de encajes en los doce paises de la región. La
información es de diciembre de 1987. El tamaño y complejidad del cuadro es de
por si indicativo del gran uso de los encajes en América Latina para influir
las políticas monetarias y el desarrollo de la intermediación financiera. Tal
como figura en el Cuadro 4.3, los depósitos a la vista en la región se
9/
Para más detalles, referirise al articulo de Warren Coats, Jr., "El Uso
de los Encajes Legales en los Paises en Desarrollo' que se menciona en
la bibliografía.
-
52
-
encuentran típicamente sujetos a encajes más elevados que los depósitos de
ahorros y a plazo fijo. La justificación para esta política seria que los
depósitos a la vista son más vulnerables a la falta de liquidez. Algunos
paises también imponen encajes altos a los depósitos en d6lares (en aquellos
casos en que éstos son permitidos), mientras que los depósitos en moneda
nacional son sujetos a encajes menores. Esto es cierto en el caso de
La forma más común de imponer el encaje es obligar a
Honduras, por ejemplo.
los bancos a mantener un porcentaje fijo de sus depósitos en una cuenta en el
banco central, aunque también hay paises que permiten que una fracción
importante de los encajes las mantengan los bancos en sus bóvedas. En
términos generales, estas cuentas no perciben intereses, aunque en algunos
casos los encajes, o parte de éstos, son remunerados.
Algunos paises tambien han establecido encajes diferenciados por
4.27
la localidad geográfica del banco. Los encajes pueden ser mayores para los
bancos urbanos que para los rurales o para los bancos de una región que para
los de otra. El razonamiento para esta política es el siguiente: en diversos
paises de América Latina, los gobiernos consideran que al imponer encajes
menores a los bancos rurales o bancos que se encuentran en lugares específicos
fuera de la capital, pueden incentivar el financiamiento de proyectos en esas
áreas. Por ejemplo, en Brasil, el gobierno busca incrementar el flujo de
crédito a las regiones pobres requiriendo encajes inferiores en estas áreas.
En el Perú, los encajes legales también varian según el distrito donde opera
el banco. El problema con establecer diferencias regionales en los encajes
consiste es que debido a la dificultad de controlar los flujos de dinero,
estas políticas son contraproducentes. El crédito y los recursos fluyen
rápidamente desde aquellos lugares con encajes altos hacia aquellos con
menores encajes. En otras palabras, estas políticas se anulan a si mismas y
crean el efecto contrario, debido a que los depósitos fluyen de las
instituciones obligadas a mantener mayores encajes a aquellas sujetas a
encajes más bajos.
De igual manera, en algunos paises se imponen menores encajes a
4.28
los bancos de desarrollo o a depósitos especiales dedicados al desarrollo.
Por ejemplo, en Honduras, instrumentos especiales permiten a los bancos
movilizar recursos para la agricultura y la vivienda con menores encajes. En
el Perú, los bancos de desarrollo también estan sujetos a requisitos de encaje
más bajos que los bancos comerciales.
Algunos paises de la región también diferencian los encajes según
4.29
banco. Establecen encajes más altos para las grandes
del
el tamaño
instituciones y menores para las más pequeñas. El razonamiento para esta
práctica consiste en que los encajes impactan en mayor proporción en los
gastos generales fijos de los bancos más pequeños que en los más grandes,
creando de esta manera una desventaja comparativa. Sin embargo, muchos
consideran que en realidad no existen economías de escala importantes en el
sistema bancario y que el establecimiento de encajes diferenciales entre
bancos grandes y pequeños sólo constituye un subsidio encubierto. En Brasil,
los bancos más pequeños están sujetos a encajes sobre los depósitos a la vista
que son bastante inferiores a aquellos requeridos a bancos grandes.
- 53 -
Cuadro 4.3: ENCAJES E INVERSIONES FORZOSAS
(Unicamente para los bancos comerciales, como Z de los depósitos
al 31 de diciembre de 1987, salvo en los casos indicados)
Depositos
Cta. Cte.
Depósitos
a plazo
4
15.21/
14
13
3 5 J1k/
35 Jk/
Si
n.d.
101l/
58i
1 1m/
8
lo/
58i/
n.d.
10
Si
n.d.
n.d.
No
1/
n.d
14.5 ñI
No
3a/
lod/¡10g¡
0£/
4
15.2i/
14
¡3
Honduras
35 ,kl
101/
58ii
24
15
al
b/
cl
d/
e/
f/
g/
h/
i/
i/
k/
1/
m/
n/
Invers.
Forzos.
50c/
No
h/
No
21.0
5
n.d.
89
108-43f/
10
15.21/
32
41
Fuente:
Tienen
Remuner.?
Ambos-/
Ambose/
Ambosb/
No"
Ambos-/
n.d.
n.d.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
México
Perú
Uruguay
Venezuela
Depósitos
de ahorro
n.a
Banco Mundial (basado en estudios individuales por paises).
Depósitos de 7 a 29 dias. Las tasas de depósito de 30 a 89 dias fueron de
1.5Z. En el caso de los depósitos con plazos mayores a 89 dias, las tasas
fueron de cero.
Remunerados y no remunerados.
Al 31 de marzo de 1987, para todos los intermediarios financieros.
Las tasas son las mismas para los depósitos en dólares.
La mitad puede cubrirse mediante la adquisición de documentos de crédito
negociables del banco central.
Hubieron 42 tasas diferentes para los depósitos a la vista, lo cual
dependía del tamafño y ubicación geográfica del banco. Las tasas rigen
para fines de 1988.
Estimado. Tasas a fines de 1988.
Los encajes deben establecerse para el 100Z de los depósitos a la vista
que eceden dos veces y medio el capital y reservas del banco. Estos
encajes devengan intereses, en tanto que otros no.
Brasil tiene un vasto sistema de crédito dirigido que distribuye la gran
mayoría de los depósitos.
Promedio de todos los depósitos.
Intrumentos especiales permiten a los bancos movilizar recursos para la
agricultura y la vivienda en base a encajes mas bajos (11Z). Los
depósitos en dolares tienen encajes que oscilan entre el 20 y el 30Z,
dependiendo del monto.
El gobierno dispone la distribución de activos vinculados con
practicamente todos los pasivos bancarios a corto plazo.
Menos de 180 días. 5Z para los depósitos de más de 180 días.
Unicamente se basa en los depósitos en pesos. También se constituyen
inversiones forzosas sobre el 9Z de los depósitos a la vista en dolares y
el 14Z de todos los depósitos a plazo fijo en dólares.
- 54 -
Además de requerir encajes, los gobiernos de América Latina con
4.30
mucha frecuencia tambien obligan a los bancos a invertir un porcentaje de sus
depósitos en ciertos valores. Estas 'inversiones forzosas' generalmente son en
bonos emitidos por el gobierno o por el banco central, o en préstamos
concedidos a sectores prioritarios específicos a tasas inferiores de las
prevalecientes en el mercado. Estas inversiones forzosas en muchos casos
tienen un efecto similar a los encajes, aunque las inversiones forzosas bien
pueden ser menos liquidas que las encajes, y muchas veces no fluctúan en
proporción directa con los depósitos. Por ejemplo, en Colombia, los bancos
comerciales deben efectuar inversiones forzosas con prestatarios prioritarios
específicos (en el sector agrlcola y en las viviendas para la población de
menores recursos, así como en actividades industriales especiales) o con el
banco central que luego redescuenta préstamos prioritarios de la banca de
desarrollo. Similarmente, en Ecuador los bancos deben asignar el 5Z de sus
depósitos a bonos emitidos por un banco nacional de vivienda. En México los
bancos están sujetos a limitaciones muy específicas en cuanto al uso de sus
recursos. Por ejemplo en 1987 el 31Z de los depósitos debía mantenerse en
bonos de gobierno, el 16.2Z debía destinarse a actividades de desarrollo, el
loZ en préstamos para vivienda, y el 1.2Z en crédito para exportación.
En Argentina, los encajes de las instituciones financieras
4.31
constituían un promedio de 15.8Z de los depósitos totales al 31 de marzo de
1987 y las inversiones forzosas llegaban al 50% de los depósitos, limitando de
esta manera los fondos para el otorgamiento de préstamos al 34.2Z de los
depósitos. Los bancos provinciales y municipales, con el 10.3Z de los
depósitos totales, no estaban sujetos a requisitos de encaje y no estaban
obligados a efectuar inversiones compulsorias o forzosas.
Tal como se indica en el Cuadro 4.3, a fines de 1987, los encajes
4.32
para los depósitos a la vista variaban entre el lOZ de los depósitos en
Bolivia y Chile a más del 58Z en el Peru. Los depósitos de ahorro y a plazo
fijo tambien variaban entre 4Z en Chile y 58Z en el Peru. El análisis de las
tasas de encaje incluidas en el cuadro nos lleva a concluir que sólo en
algunos paises (Bolivia, Chile y Venezuela) los encajes son lo suficientemente
bajos para no originar distorsiones masivas en sus respectivas economías. En
los otros paises, los encajes se han utilizado como fuente barata de fondos
para financiar los déficits del gobierno. Desafortunadamente, como es el caso
en varios paises, debido a que con el transcurso del tiempo la disposición de
las personas para mantener depósitos disminuye, los gobiernos se ven en la
obligación de incrementar los encajes y su remuneración a niveles que pueden
volverse prohibitivamente costosos, generando de esta manera pérdidas cuasifiscales al banco central.
Seria útil proporcionar un cuadro en el que se señale el impacto
4.33
encajes sobre el sistema bancario. Desafortunadamente, no se
los
neto de
cifras. Este tipo de ejercicio implicaría calcular el costo de
las
cuenta con
sistema bancario, restando los costos de operación y el
al
encajes
los
de las encajes en el banco central (si las hubiera) del
promedio
rendimiento
rendimiento promedio de los préstamos. Las cifras hubieran sido útiles para
comparar la diferencia del impacto de los encajes en los diferentes paises de
América Latina y su impacto sobre la rentabilidad de las instituciones
financieras.
- 55 -
4.34
Recomendaciones. Existen serios desacuerdos entre los teóricos
monetarios acerca de cuál es la política más adecuada respecto a los encajes
legales. Sin embargo, es posible plantear algunas sugerencias en base a los
aspectos en los que parece existir un acuerdo. Actualmente se reconoce que el
principal objetivo de los encajes es servir como un medio para ajustar la
oferta de dinero con que cuenta el público. No se les deberla utilizar con
otros propósitos, tales como: asegurar un nivel mínimo de liquidez, ser una
fuente de impuestos o actuar como instrumento de control preventivo. Al
cumplir una función única no se debilitarla su función de control monetario.
Otra recomendación sobre política de encajes de amplia aceptación es la
conveniencia de adoptar un sistema de encajes legales uniformes para todas las
instituciones y los instrumentos financieros. La razón, como se indicó
anteriormente, es que los encajes diferenciales pueden causar distorsiones y
el traslado no deseado de fondos desde algunas instituciones e instrumentos a
otros,
C.
con implicaciones monetarias inciertas.
Distribución del crédito y normas de crédito dirigido
4.35
Características generales. En los paises de América Latina, al
igual que en muchos otros paises en desarrollo, los gobiernos suelen afectar
la distribución del crédito a través de diversos mecanismos. El objetivo
primordial es el de dirigir el crédito hacia actividades consideradadas
prioritarias o preferenciales. Los medios más comunes para dirigir el crédito
hacia actividades preferenciales son: (i) el redescuento por parte del banco
central de los préstamos de los bancos comerciales; (ii) el otorgamiento
directo de préstamos por parte de los intermediarios financieros de propiedad
del estado, tales como los bancos de desarrollo; (iii) la existencia de normas
que disponen que los bancos destinen cierta parte de su cartera crediticia al
otorgamiento de créditos con objetivos específicos; y (iv) la imposición de
encajes más bajos a las instituciones financieras que dedican alguna parte de
sus carteras crediticias a otorgar préstamos a sectores o áreas geográficas
"prioritarias". En el Cuadro 4.4 se indica en que medida los paises de
América Latina utilizan estos cuatro mecanismos para influenciar la
distribución del crédito.
- 56 -
Cuadro 4.4: DIVERSAS NORMAS Y POLITICAS PARA DIRIGIR EL CREDITO
Exige que los
bancos presten
a sectores
específicos
Provee
redescuentos
para dirigir
el crédito
Utiliza
instituciones
de crédito
especializadas
Bancos que
prestan
a sectores
'prioritarios'
están sujetos
a encajes
más bajos
No
Si
Si
No
Bolivia
Brasil
No
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
Colombia
No
Si
Si
No
No
No
No
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
No
Honduras
No
Si
Si
Si
México
Perú
Noa!
Si
No
Si
Si
Si
No
Si
Uruguay
Venezuela
No
Si
SiNo
Si
Si
No
No
Argentina
Chile
Ecuador
Guatemala
al Eliminado en abril de 1989.
b/ Sólo para créditos externos, por lo general utilizados sólo por los bancos
públicos.
Una parte importante de los fondos que se utilizan para dirigir el
4.36
crédito proviene de fuentes externas, generalmente de agencias
para
internacionales, aunque algunos paises utilizan parte de los encajes
normalmente
otorgan
se
financiar sus programas de redescuento. Estos fondos
moneda
en moneda local, aunque muchos paises ofrecen préstamos denominados en
se
préstamos
los
todos
local y en moneda extranjera. En el caso de Bolivia
proporcionan
fondos
Estos
otorgan con mantenimiento de valor en dólares.
prestan
recursos a largo plazo a los bancos que en la mayoría de los casos, se
lo
Por
mercado.
del
pasivas
a tasas de interés más bajas que las tasas
general, el riesgo del tipo de cambio (cuando los fondos originales provienen
del fuentes externas) es asumido por el banco central, aunque en algunos
paises es asumido por los prestatarios finales.
La mayor parte de estos créditos es canalizado por el banco
4.37
y los bancos
central mediante redescuentos a través de los bancos comerciales
de una
través
a
intermedian
se
fondos
los
de desarrollo. En otros casos,
en
concede
caso
este
en
que
piso)
institución "APEXu (banco de segundo
de primer
privadas
financieras
instituciones
e
préstamo los fondos al público
fondos
son
desarrollo
de
fondos
los
Mexico,
de
piso. Por ejemplo, en el caso
descuento,
de
o
linea
segunda
de
operaciones
con
de fideicomiso, que funcionan
agentes o
concediendo préstamos a través de los bancos comerciales públicos o
bancos
los
o
cooperativas privadas, siendo el fideicomisario el banco central
de:
traves
públicos de desarrollo. El crédito directo es financiado a
en el
inversiones forzosas, colocación de instrumentos del banco central
-
57
-
mercado, crédito externo, asignaciones presupuestarias o la expansión de la
base monetaria.
4.38
Los bancos de desarrollo, fondos y fideicomisos, son por lo
general la clase de instituciones que se utilizan para canalizar el crédito
dirigido. En algunos casos la mayor parte del crédito dirigido se intermedia a
través de intermediarios estatales, mientras que en otros es mixto. La mezcla
de intermediarios a utilizar está muy vinculada al tipo de préstamo que se va
a hacer y a la forma en que se va a otorgar el subsidio. El objetivo de un
banco de desarrollo es proporcionar apoyo financiero a sectores o actividades
viables que se marginan debido a las imperfecciones del mercado. Si los
intermediarios privados perciben que las utilidades esperadas provenientes del
financiamiento de determinadas actividades no compensa los niveles de riesgo
implicados, es muy probable que se termine intermediando todo el crédito
dirigido a través de instituciones estatales.
4.39
En algunos paises de la región las autoridades monetarias no
pueden supervisar adecuadamente a las instituciones encargadas de distribuir
los créditos dirigidos. Por ejemplo, en Venezuela, las instituciones
especializadas encargadas de otorgar créditos directos no constituyen una
parte orgánica del sistema financiero. Estas instituciones dependen de
diferentes ministerios, motivo por el cual no son coordinadas o supervisadas
por la Superintendencia o el banco central. Mientras que una supervisión
adecuada no haría que se reduzcan las distorsiones en la distribución del
crédito, podría resultar en un mejor sistema de otorgamiento de préstamos y de
cobranzas.
4.40
Principales desventajas. Existe una amplia documentación acerca
de los efectos negativos de los créditos dirigidos; por lo tanto sólo nos
limitaremos a mencionar los más importantes. Se sostiene que los créditos
dirigidos: (i) no fomentan la movilización de recursos por parte de los
bancos, que en su lugar prefieren utilizar fuentes de fondos más baratas
disponibles gracias a estas lineas de crédito; (ii) causan una distribución
ineficiente del crédito al fomentar actividades con rentabilidad más baja que
otras inversiones potenciales alternativas; (iii) otorgan grandes subsidios a
los beneficiarios o intermediarios de estas operaciones; (iv) retrasan el
desarrollo del crédito a largo plazo y los mercados accionarios y, (v)
retardan o previenen la liquidación de empresas insolventes.
4.41
Los gobiernos suelen utilizar tres argumentos para justificar los
créditos dirigidos: (i) que sin su existencia, algunos sectores recibirían
menos crédito que el que les corresponde en función de sus prioridades
sociales, mientras que otros sectores menos prioritarios recibirían demasiado;
(ii) que compensan las imperfecciones del mercado; y (iii) que permiten lograr
objetivos de distribución del ingreso (la necesidad de subsidiar a
determinados grupos) que no se podrían lograr de otra manera. Sin embargo, la
evidencia empírica tiende a desacreditar estos argumentos. Los datos
obtenidos en varios paises en desarrollo indican que estos créditos se
encuentran altamente concentrados y que generalmente unas pocas empresas
reciben la mayor parte de éstos. La razón principal de este hecho es que por
lo general las grandes empresas se encuentran en mejor posición para cumplir
las condiciones burocráticas exigidas para este tipo de préstamos que los
pequefos prestatarios. Por ejemplo, investigaciones efectuadas recientemente
sobre el sistema financiero de Guatemala encontraron que los 90 préstamos
agrícolas más grandes concentraron el 90Z del crédito agricola total; el 33Z
- 58 -
y el 2Z de
de los préstamos industriales obtuvo el 90Z del crédito industrial; de
total
los préstamos para la construcción recibio el 53Z del crédito
tasas inferiores
construcción. Si estos créditos fueron otorgados en base a
sido destinados a
al costo de oportunidad del capital, estos subsidios habrían
la
manera
un numero pequefño de grandes prestatarios, agravando de esta
no
mercado,
del
distribución del ingreso. Con respecto a las imperfecciones
manera
mejor
la
sean
esta claro el hecho de que los créditos dirigidos siempre
que originan la
de manejarlos. Tal vez sea preferible abordar los factores
al
imperfección del mercado en lugar de introducir distorsiones adicionales
el
para
existentes
sistema financiero en un intento por eliminar las barreras
desarrollo del mercado.
o
El otorgamiento de créditos subsidiados dirigidos a subsectores
4.42
los
de
parte
gran
una
actividades seleccionadas hace rígida la distribución de
a los
recursos que moviliza el sistema financiero, evitando su asignación
márgenes
bajos
sectores con la mayor rentabilidad marginal. Dados los
dirigido a
típicamente permitidos a las instituciones que canalizan el crédito
marcada
un
tienen
los prestatarios finales, los intermediarios financieros
riesgosos y
preferencia por el otorgamiento de créditos a sus clientes menos
con
elevada,
real
colateral
por reducir el riesgo solicitando una garantía
de
economías
existen
frecuencia superior al monto del préstamo. Asimismo,
los
que
a
conlleva
esto
Todo
escala que se logran otorgando préstamos mayores.
grandes
los
a
recursos
estos
asignar
intermediarios tienen un incentivo para
prestatarios.
El crédito dirigido muchas veces ha sido disefñado para que sea
4.43
en la
utilizado por nuevas empresas que se intenta promocionar. Sin embargo,
algunos
En
existentes.
empresas
a
práctica ha sido asignado principalmente
empresas
casos, tambien ha originado que se retrase o impida la quiebra de
capacidad
de
insuficiencia
la
de
criterio
el
ineficientes. Por otro lado,
para el
instalada en determinada industria ha sido un requisito importanteque operan
otorgamiento de créditos de desarrollo, dificultando que empresas
los créditos para
en sectores considerados en capacidad plena puedan utilizar
incrementar su eficiencia.
El sistema del crédito dirigido también ha contribuido a retardar
4.44
a que los
el desarrollo de los mercados de crédito a largo plazo, debido
competir con
pueden
fondos financiados con recursos movilizados del público no
créditos
los
otorgado
los términos subsidiados a los que generalmente se han
permitido
ha
tampoco
dirigidos. Por otro lado, el sistema de crédito dirigido
han
preferenciales
el desarrollo de mercados accionarios, ya que sus terminos
con
concedido un incentivo a las empresas para financiar sus inversiones
Por ejemplo, existe
créditos y no mediante aumentos de su capital accionario.
en el pasado
capital
de
evidencia de que en Colombia funcionaron los mercados
de dichos
declinamiento
(eran pequeños pero efectivos). Se argumenta que el
crédito de
de
líneas
las
mercados de valores se debe en parte a la creación de
desarrollo del Banco de la República.
por
Las empresas colombianas no sólo manifiestan una preferencia
4.45
de
capital
mediante
el financiamiento mediante deuda sobre el financiamiento
inversion
la
por
riesgo, sino que también manifiestan una preferencia
La inversión
financiera sobre la inversion en plantas y equipos físicos.
a otras
préstamos
de
otorgamiento
el
financiera de las empresas, incluyendo
existe
También
física.
inversion
la
empresas, es comparable en volumen a
a sus propias
evidencia de que las empresas solicitan créditos superiores
-
59
-
necesidades de inversión productiva, utilizando parte de los recursos
adicionales para invertirlos en documentos financieros con una rentabilidad
mayor. Esta preferencia por la especulación en vez de la inversión productiva
es aún más latentes en paises con mayor inestabilidad y alta inflación como
Perú, Brasil y Argentina.
4.46
La existencia de lineas de crédito con tasas de interés por debajo
del mercado también introduce incentivos para que los empresarios tomen el
control de instituciones financieras con la finalidad de controlar el crédito
subsidiado y dirigirlo hacia sus propias empresas. Una buena parte de las
instituciones financieras de la región no genera utilidades suficientes para
mantener el valor real de su capital accionario, por lo tanto el interés en
éstas reside en los beneficios que pueden obtenerse de su control. Asimismo,
el acceso al crédito subsidiado, que la propiedad de las instituciones
financieras concede a los empresarios, constituye una fuente importante de
rentabilidad indirecta que incrementa la demanda de licencias para establecer
nuevas instituciones financieras. Colombia y Ecuador ilustran este aspecto.
En el caso de Colombia, la existencia de estos subsidios fue tal vez el factor
primordial del exagerado endeudamiento de los grandes conglomerados económicos
a inicios de la década de los ochenta, lo cual originó la quiebra de los dos
bancos más grandes del país.
4.47
La eliminación del sistema de crédito dirigido es recomendable no
sólo desde el punto de vista de la distribución eficiente de recursos, sino
también para reducir el incentivo para crear vínculos de propiedad entre las
instituciones financieras y sus prestatarios, una de las causas principales de
los recientes problemas de cartera de los sectores financieros en la mayoría
de los paises de América Latina.
4.48
Evidencia empírica. En la mayoría de paises de América Latina,
los créditos dirigidos desempeñan un papel importante en el crédito total del
sistema bancario. Su importancia fluctúa entre paises. Por ejemplo, en 1986,
el crédito dirigido ascendió al 30Z del crédito bancario total en Colombia,
mientras que en Brasil constituía aproximadamente 80Z del crédito bancario
total y en Argentina más del 40Z. El crédito dirigido también ha sido muy
utilizado en Perú y México. En todos estos casos, el crédito dirigido ha sido
el resultado de fuertes presiones al gobierno para que proporcione créditos a
mediano y largo plazo con tasas de interés 'razonables' para financiar
actividades prioritarias: incluyendo el desarrollo industrial y agrícola, la
infraestructura urbana y las exportaciones.
4.49
Brasil es probablemente el país de América Latina que utiliza el
crédito dirigido en mayor medida. Es incluso Val vez el país en desarrollo
que más utiliza estos programas en el mundo. Se estima que en 19861987, los programas de crédito dirigidos ascendían al 80Z del stock promedio
de créditos en Brasil. El Banco Mundial estimó que los subsidios implícitos,
basado en una muestra de los programas de crédito dirigido más importantes en
10/
Para más detalles sobre el crédito dirigido en paises en desarrollo,
referirse al Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1989 del Banco
Mundial (Capitulo 4).
- 60
-
del
Brasil, incluyendo el financiamiento para la vivienda, equivalía a3 80%
ingreso del Tesoro, es decir, aproximadamente de 7 a 8Z del PIB.'Argentina también ha hecho un gran uso del crédito dirigido.
4.50
Cifras de marzo de 1987, muestran que a esa fecha más del 40% del crédito
su
bancario total fue "redescontado por el Banco Central. A través de
Banco
el
política de altos encajes, inversiones forzosas y redescuentos,
Central dirige una gran parte del crédito total otorgado al sistema
financiero, afectando en el proceso su distribución y las finanzas de diversos
bancos. En algunos casos, las finanzas de los bancos se han beneficiado
debido al acceso preferencial a estos redescuentos, mientras que en otros
casos se ven agravadas debido a los elevados encajes, a las inversiones
forzosas y al acceso limitado al redescuento. En 1989, Argentina hizo un
esfuerzo por reducir el gran papel intermediario del Banco Central; sin
embargo, la incapacidad de los bancos provinciales y de algunos bancos
públicos para reembolsar redescuentos anteriores frustró el intento.
En el Perú, el gobierno, a través del Banco Central, ha aprobado
4.51
normas que disponen que los bancos comerciales concedan préstamos a sectores
especificos (especialmente al sector agricola). Ademas, los bancos públicos
de desarrollo desempeñan un papel importante en la distribución del crédito,
particularmente el de largo plazo. Los Bancos Agrario, Minero e Industrial,
en
todos de propiedad pública, han proporcionado grandes cantidades de dinero
presiones
o
consideraciones
en
basados
veces
los últimos años, muchas
políticas y no a criterios económicos o financieros. En consecuencia, no sólo
se ha distribuido el crédito en forma inadecuada, sino que la situación
financiera de estos bancos es lamentable debido a la alta morosidad de las
carteras. La actual recesión que afecta al pais hará más evidentes los
problemas de cartera de estas instituciones. Estos créditos han sido
otorgados a tasas de interés preferenciales, aún más negativas en términos
reales, que las establecidas por el Banco Central para operaciones bancarias
comerciales. Un estimado reciente del Banco Central indicaba que en 1988 el
través
costo para el Banco de estas lineas de crédito subsidiadas otorgadas a
de bancos oficiales superaba el 7% del PIB. Estos subsidios no son
explícitos, y en el contexto de una elevada inflación, complican la gestión
monetaria y fiscal debido a la dificultad de medirlos.
Además de dirigir el crédito a actividades especificas, los
4.52
gobiernos también distorsionan la polltica de distribución del crédito
El
solicitando préstamos al sistema bancario para financiar el gasto público.
al
caso de México ilustra este punto. El otorgamiento de créditos bancarios
sector público, se ha incrementado de 3.6% de los activos en 1980 a más de
35.3% en julio de 1988 (exceptuando los encajes). Argentina también ha
sector
utilizado al sistema bancario como fuente principal de recursos para el
dado
ha
se
no
público. Sin embargo, al contrario de Mexico, esta utilización
bajo la forma de otorgamiento directo de créditos sino como inversiones de
forzadas en "instrumentosw del Banco Central y mediante la adquisición
valores del Tesoro. Perú también ha utilizado en exceso el crédito bancario
para financiar los déficits del gobierno. El resultado ha sido el
En
congestionamiento (crowding out) de los prestatarios del sector privado.
11!
"Brasil: Selección de Temas Sobre el Sector Financiero", Banco Mundial,
Junio, 1989, Informe Oficial Inédito.
-
61 -
mayo de 1988 el crédito al sector público superó el 27Z del crédito bancario
total, comparado con 14/ en 1980.
4.53
En Ecuador, el Banco Central (BCE) es también el prestamista
dominante. El papel que desempeñaba se incrementó significativamente a
inicios de la década de los ochenta como resultado de la Isucretización", que
convirtió la deuda externa del sistema financiero en deudas en sucres ante el
BCE que asumió el pago de la deuda externa. EL BCE también desempeña un papel
predominante en el redescuento de los préstamos de los bancos comerciales para
la agricultura y la industria. Los créditos del Banco Central, por lo
general, se concedían a tasas significativamente por debajo de las tasas de
depósito a corto plazo. Como parte de un programa de reforma financiera el
gobierno ha decidido reducir los subsidios a través de las tasas de interés, y
se ha empezado a implementar un programa de reducción gradual de los subsidios
financieros que serán eliminados en 1992.
4.54
Chile cuenta con el sistema de distribución de créditos de la
región que más se asemeja a un mercado libre. La mayor parte del crédito se
distribuye en base a una evaluación del riesgo crediticio. Las tasas de
interés se cobran en función del riesgo crediticio y de la calidad de la
garantía colateral. No existen normas de crédito sectorial. Los únicos
créditos dirigidos por el gobierno se relacionan con las lineas de créditos
otorgadas por instituciones multilaterales, tales como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, y algunos recursos intermediados a través
del Banco del Estado para situaciones de emergencia. Con respecto a estas
lineas, el gobierno ha empezado un sistema de subastas para distribuir estos
créditos a las instituciones financieras a precios de mercado. El gobierno
también influye en el crédito para vivienda que se otorga a familias de clase
media y baja a través de garantías del estado. Estos subsidios provienen
directamente del presupuesto, de manera que no distorsionan el proceso de
intermediación financiera. Uruguay también cuenta con un sistema de crédito
que distribuye fondos con una mínima intervención del Estado, con excepción
del mercado de financiamiento de viviendas, que practicamente ha sido
monopolizado por el Banco Hipotecario, de propiedad pública; y de los créditos
de la banca comercial pública.
V.
SUPERVISION BANCARIA Y NORMAS DE DISCIPLINA Y CONTROL
5.01
En este capitulo se intenta evaluar la capacidad de los organismos
de supervisión en los diversos paises estudiados para mantenerse al corriente
de los acontecimientos en el sistema bancario y se examinan las principales
normas de disciplina y control vigentes en estos paises, haciéndose algunas
observaciones sobre la efectividad de éstas. Las normas de disciplina y
control deben procurar abarcar toda la gama de riesgos que afectan a la
industria bancaria. Con frecuencia, s6lo cubren el riesgo crediticio, cuando
otros riesgos, como el cambiario, el de insuficiencia de liquidez y el de
pérdidas por concepto de intereses, deben ser también objeto de control por
parte de los organismos supervisores y reguladores. A fin de facilitar las
comparaciones, el análisis se hace por tipos de normas y no por paises. Las
principales normas de disciplina y control que han de examinarse son las
siguientes: i) pautas existentes para un sistema de clasificación de la
cartera de préstamos y de constitución de reservas; ii) reglas relativas a
refinanciación de los préstamos; iii) normas sobre registro de intereses en
relación con los préstamos no redituables; iv) límites para la concentración
- 62 -
requisitos
de préstamos; v) reservas mínimas obligatorias de capital, vi)
externa.
auditoria
de
normas
en materia de publicación de información y vii)
es en
no
supervisarse
o
Esta lista de los aspectos que deben reglamentarse
los
a
exigir
deben
modo alguno exhaustiva. Los organismos de supervisión
de
riesgo
al
y
liquidez
la
a
bancos que presten atención al riesgo cambiario,
pérdidas por concepto de intereses.
Otros aspectos de la normativa se han omitido por falta de tiempo,
5.02
mencionar:
sin embargo no por eso dejan de ser importantes. Entre estos cabe
intragrupo
operaciones
las
y
el tratamiento de la consolidación de información
las
de
evaluación
la
en el caso de la existencia de grupos financieros,
de
centrales
las
de
importancia
carteras de inversiones de los bancos, la
y
Mexico
Peru,
Chile,
información de riesgo (muy útiles en Bolivia,
Venezuela).
A.
Calidad de la supervisión
Supervisión óptima. Una supervisión bancaria óptima require que
5.03
los organismos de supervisión dispongan de los siguientes soportes
(ii)
principales: (i) independencia suficiente de interferencias políticas;
contratar,
para
suficientes
recursos
marco regulador general adecuado; (iii)
apropiada;
capacitar y retener personal competente y para adquirir tecnología
que
tener
sin
decisiones
sus
cumplir
y (iv) autoridad suficiente para hacer
los
de
constitución
de
escrituras
las
recurrir a la medida extrema de revocar
los
en
principalmente
centrarse
bancos. La supervisión financiera debe
de los
aspectos de disciplina y control, como la evaluación de la calidad
Un
administrativos.
controles
los
y
activos, los procedimientos contables
gobiernos
los
a
proporcionar
marco regulador eficiente deberá también
sistema
información acerca de las consecuencias de sus políticas para el
modificación.
su
financiero, haciéndose así posible
Los organismos de supervisión deben tener facultades para tomar
5.04
de
las siguientes medidas: imponer multas, emitir mandatos de supervisión
el
restringir
dividendos,
de
pagos
los
limitar
actividades ilegales,
para las
establecimiento de sucursales, limitar las operaciones especiales
medidas
cuales los gerentes no tengan preparación, exigir la adopción de
obligar
directores,
y
gerentes
los
a
multas
imponer
o
administrativas, separar
constituir
a
a hacer concelaciones en libros y a cancelaciones en libros y
reservas, y obligar a introducir cambios en los estados financieros
publicados.
Como se ha destacado en el Informe sobre el Desarrollo Mundial
5.05
la
1989, todo sistema adecuado de supervisión bancaria debe comprender
de
tarea
La
situ.
in
supervisión realizada fuera del banco y la inspección
del
informes
los
fuera
los supervisores externos es la de analizar desde
La tarea de los
banco, identificar posibles problemas y proponer soluciones.
que
períodicos
informes
los
de
inspectores in situ es verificar la exactitud
cada
de
aspectos
los
analizar
y
se presentan a los organismos supervisores
realizada
banco que no puedan fiscalizar debidamente mediante la supervisión
de
calidad
la
determinar
debe
se
inspecciones
desde fuera del mismo. En las
los
de
y
control
de
procedimientos
los
de
los activos, de la administración,
normas de
sistemas de contabilidad. Finalmente, para que sean eficaces, las
político
disciplina y control deben estar respaldadas por un compromiso
organismo de
respecto de la supervisión y del cumplimiento obligatorio. El
-
63 -
supervisión debe contar con metas claras en cuanto a las políticas y ser
independiente.
5.06
Observaciones empíricas. A pesar de que varios paises de America
Latinal2l han hecho grandes esfuerzos en los últimos años para llevar a
cabo una revisión general de sus estructuras de reglamentación bancaria y
modernizar sus respectivas superintendencias de bancos, un gran numero de
paises latinoamericanos todavia tienen grandes deficiencias en el campo de la
supervisión bancaria. Además de las deficiencias normativas que se destacan
el la sección siguiente, hay también otras deficiencias de importancia
relativas a la forma en que los organismos de supervision de bancos desempeñan
sus funciones. Debido a la falta de recursos u oscuridad de las mandatos, los
análisis financieros de los bancos son por lo común inadecuados y las
inspecciones son infrecuentes e ineficaces.
5.07
Los supervisores bancarios en América Latina son conscientes de la
necesidad de revisar y modernizar sus normas preventivas, de reforzar la
supervisión bancaria, y de aprovechar de las experiencias de otros paises
mediante el intercambio de ideas. Como resultado de esto, con el apoyo del
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, se estableció la Comisión de
Organismos de Supervisión y Fiscalización Bancaria de América Latina y el
Caribe en 1982. La Comisión se reune periódicamente y ha resultado en un
aumento considerable en el intercambio de información entre supervisores y en
incrementos significativos en la calidad de la supervisión bancaria en la
región.
5.08
Como se ha indicado antes, nunca se insistirá lo suficiente en la
importancia de un organismo de supervisión de bancos que sea autónomo.
Lamentablemente, en América Latina muy pocos de esos órganos son autónomos.
Además, en muchos casos la supervisión bancaria la realiza un departamento de
banco central o del ministerio de hacienda, con el resultado de que los
objetivos de la supervisión se confunden con otros que no corresponden a un
organismo supervisor de banca. Las observaciones hechas en América Latina han
revelado también que, con pocas excepciones, los paises que han experimentado
las crisis bancarias más notables son aquellos en los que la supervisión
bancaria estaba en manos del banco central (por ejemplo, Uruguay, Argentina y
Bolivia). En la actualidad, los paises de América Latina que tiene
superintendencias de bancos separadas (no necesariamente autónomas) son los
siguientes: Bolivia, Chile, Ecuador, Perú, Guatemala, El Salvador y Colombia.
La supervisión bancaria está a cargo de un departamento del banco central en
los siguientes paises: Argentina, Brasil, Honduras y Uruguay, Costa Rica,
Paraguay. En Venezuela, la función de superintendencia de bancos depende del
Ministerio de Hacienda, y en México de la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público.
5.09
Una de las decisiones más difíciles en materia de supervisión
bancaria es determinar si la supervisión debe hacerla un ente independiente o
si debe de ser una función del banco central. Si vemos la experiencia de los
países del Grupo de los Diez (realmente quince paises), observamos que en ocho
de estos sus bancos centrales están a cargo de la supervisión bancaria, en
seis de ellos existen entidades fiscalizadoras separadas, y uno de ellos (los
12/
Ecuador, Peru, Colombia, Chile, y Bolivia aunque con distinto grado de
profundidad.
-
64
-
Estados Unidos) tiene un sistema hibrido. Cada sistema tiene sus ventajas y
desventajas. La principal desventaja de tener la fiscalización bancaria dentro
del banco central es que añade un adicional objetivo complejo a las ya
recargadas funciones del banco central. Por otro lado, como mencionamos
anteriormente, los bancos centrales de la región en muchos casos no pueden
llevar a cabo eficientemente dichas funciones y muchas veces estas son
contradictorias entre si. Aquellos que apoyan que la supervisión bancaria esté
dentro del banco central argumentan que como el banco central es el
prestamista de última instancia del sistema financiero, hace sentido que sea
responsable de su supervisión. La evidencia empírica de América Latina ha
demostrado que, con ligeras excepciones, en aquellos paises que han
experimentado las más dramáticas crisis bancarias la supervisión de bancos
estaba en el banco central (por ejemplo Bolivia, Argentina y Uruguay). Por
otro lado, aquellos paises donde la fiscalización estaba fuera del banco
central han sido más rápidos para implementar programas de modernización y
reforma para reforzar la supervisión bancaria.
En la mayoría de los paises de la región, la supervisión de
5.10
entidades financieras no bancarias no recae en la superintendencia de bancos.
Entidades como compañlas arrendadoras, de seguros, almacenadoras, y mutuales
son supervisadas por otras vías. En aquellos paises en los que la
fiscalización bancaria es pobre, se ha encontrado que la supervisión de las
entidades no bancarias es aún más pobre. Otra deficiencia emncontrada
comunmente en la región es la sobreposición de funciones entre varias
entidades, donde es común observar que varias entidades fiscalizan a los
bancos, ninguna apropriadamente.
Otra limitación importante que enfrentan varios organismos de
5.11
supervisión bancaria en América Latina es la imposibilidad de controlar y
supervisar a los bancos del sector público. En muchos paises, los bancos
públicos gubernamentales o provinciales tienen más influencia política que el
organismos de supervisión bancaria y, por consiguiente, ignoran la mayor parte
de sus normas reguladoras. Argentina y Brasil son ejemplos típicos de tal
situación aunque ésta también ocurre en otros paises, como Perú. Considerando
la importancia que los bancos públicos tienen en muchos de los paises de la
región, es menester corregir esta deficiencia. Un banco público
deficientemente administrado y no supervisado puede acarrear pérdidas enormes
para el gobierno central, que pueden permanecer ocultas por muchos años.
La Superintendencia de Bancos de Guatemala, aunque separada de los
5.12
ministerios y del banco central, funciona como apéndice de la Junta Monetaria,
la cual supervisa también las operaciones del Banco de Guatemala (el banco
central de ese país). A consecuencia de ello, la Superintendencia carece de
autonomía, y, de hecho, los bancos tiene el recurso de apelar ante la Junta
Monetaria cualquier resolución de aquella. Puesto que dos representantes de
la banca privada son miembros de la Junta Monetaria, esto puede acarrear
conflicto de intereses. Mientras una resolución esté siendo apelada el banco
no tiene la obligación de acatarla.
La Comisión Nacional Bancaria y de Seguros es el organismo de
5.13
supervisión de la banca en México. Adolece de varias deficiencias que reducen
su efectividad para supervisar la situación de los bancos. Las más
importantes son las siguientes: falta de tecnología de computadoras,
necesidad de elevar la calidad de los manuales de contabilidad, inspectores de
banca insuficientemente capacitados, normas inadecuadas en campos críticos,
-
65 -
como la clasificación de la cartera de préstamos y la constitución de
reservas, y falta de autonomía. Con apoyo del Banco Mundial, la Comisión está
implementando un programa de modernización para reforzar su capacidad
fiscalizadora y mejorar el marco regulatorio.
La Superintendencia de Bancos de Colombia llevó a cabo una
5.14
reorganización en 1986 que contribuyó a su modernizaci6n, y continua
trabajando para corregir algunas deficiencias en su funcionamiento. Hay un
intento por cambiar de enfoque, de las consideraciones legalistas al análisis
financiero. Esto requerirá un cambio en la composición del personal,
integrado ahora sobre todo por abogados y contadores, pero con muy pocos
analistas financieros y economistas. La Superintendencia también llevó a cabo
un programa de modernización técnologica y revisó sus reglamentos sobre
clasificación de préstamos y constitución de reservas, a fin de hacerlos
uniformes y de cumplimiento obligatorio. Como resultado de un programa de
asistencia técnica, la superintendencia revisó y publicó recientemente un
nuevo manual de cuentas, implementó un nuevo sistema de inspecciones, y llevó
a cabo varios programas de adiestramiento para que su personal se
familiarizara con estos nuevos procedimientos.
El Gobierno boliviano volvió a establecer en noviembre de 1987 una
5.15
Superintendencia de Bancos independiente, al reconocer las limitaciones de que
adolecía un órgano de supervisión adscrito al Banco Central. Está en proceso
de elaboración una estructura orgánica y reglamentaria completa para el nuevo
organismo. También está en marcha su fortalecimiento, mediante una dotación
de personal suficiente, consultores experimentados, equipo de computadoras y
capacitación suministrada con asistencia del Banco Mundial. El progreso ha
sido notable y la Superintendencia de bancos de Bolivia figura ahora entre las
más adelantadas de América Latina.
Al igual que en otros muchos paises latinoamericanos, la función
5.16
de superintendencia de bancos en la Argentina--que orgánicamente forma parte
del Banco Central---se ha concentrado tradicionalmente en supervisar el
cumplimiento de las reglas del Banco Central sobre reservas obligatorias,
inversiones forzosas y tipos de interés, pasando por alto en gran medida el
análisis de la calidad de la cartera de préstamos y la eficiencia de las
operaciones. Esto ha limitado la capacidad de la superintendencia para tomar
medidas oportunas a fin de impedir prácticas financieras equivocadas. El
Banco Central está consciente de la necesidad de corregir muchas de estas
deficiencias y ha formulado un programa de asistencia técnica orientado al
fortalecimiento de la capacidad de la superintendencia de bancos tanto en
materia de análisis del riesgo crediticio como en lo reference a la evaluación
de la situación financiera general de las instituciones bancarias.
Desgraciadamente dicho programa no se está implementando.
La principal entidad de supervisión bancaria de Chile es la
5.17
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), que depende
directamente de la Presidencia de la República. La capacidad de la SBIF para
controlar la solvencia de los bancos y las instituciones financieras es
bastante grande en comparación con otros paises de América Latina y mejor que
la de muchos países desarrollados. Esto obedece en parte al hecho de que está
dotada de facultades amplias, es autónoma y está libre de interferencias
políticas. Se debe también en gran medida a la experiencia sufrida por Chile
a comienzos del decenio de 1980, cuando numerosos bancos nacionales sufrieron
dificultades. Dicha experiencia fue muy traumática, lo que es un incentivo
- 66 -
para que los fiscalizadores se cercioren que no vuelva a ocurrir algo similar
en el futuro.
En Honduras, la Superintendencia de Bancos es técnicamente un
5.18
departamento del Banco Central, pero en la práctica depende de la Presidencia
de la República. Está considerada como un organismo profesionalmente
calificado, al haber mejorado su capacidad en materia de auditoria y análisis
financiero a través de la asistencia técnica externa recibida en los últimos
años. Este programa de modernización está todavía en proceso de ejecución.
La Superintendencia de Bancos de Venezuela (SBIF) supervisa a los
5.19
bancos comerciales, bancos hipotecarios, sociedades financieras, arrendadoras
y almacenes de deposito. Debido a una combinación de falta de autonomía, falta
de recursos y un marco legal y regulatorio deficiente, la supervisión que se
hace en Venezuela es deficiente. El gobierno está consciente de la necesidad
de mejorar la Superintendencia ha empezado a implementar un programa de
mejoras para modernizar la superintendencia, dotandola de más recursos y
poderes.
La supervisión bancaria en Uruguay tambien tiene importantes
5.20
deficiencias, pero el Gobierno ya empezó a implementar un programa de
asistencia técnica para su modernización. Deficiencias muy importantes existen
la la frecuencia y calidad de las inspecciones. El Banco Central, responsable
de la supervisión, ha aumentado el numero de supervisores bancarios
recientemente y está preparando un programa de adiestramiento con la ayuda de
consultores externos. Se intentará incrementar la calidad y frecuencia de las
visitas de inspección, para mejorar el cumplimiento de la normativa legal. Las
normas preventivas también están en proceso de reformulación, para establecer
controles más estrictos sobre una serie de operaciones y obligar a los bancos
ha constituir mayores reservas por posibles malas deudas. Entre las mejoras
estan: la revisión de la organización, niveles salariales y presupuesto del
departamento de supervisión, y la mejora en los equipos de computación.
B.
Sistema de clasificación de la cartera de préstamos
Política óptima. La clasificación de la cartera de préstamos es
5.21
más un arte que una ciencia, y por lo tanto no hay un sistema de clasificación
que sea el óptimo. No obstante, hay sistemas mejores que otros conforme a
ciertos criterios usados como patrón. Los bancos deben clasificar sus
carteras de préstamos sistematicamente y con criterio realista, como parte de
la evaluación del riesgo de incumplimiento. De modo similar, los auditores y
supervisores externos deben estar en condiciones de identificar y fiscalizar
los riesgos de cartera. A fin de facilitar estas tareas y garantizar que la
calidad de las carteras de los bancos se mida con el mismo patrón, los paises
deben introducir normas que exijan a los bancos clasificar sus activos de
conformidad con criterios específicos. La clasificación de la cartera de
préstamos debe basarse no solamente en el estado de amortización de cada
préstamo sino también en la capacidad de pago de cada prestatario (basada en
una evaluación de su situación financiera) y en el valor en efectivo de la
garantía. Los préstamos deben clasificarse tanto conforme a criterios
objetivos respecto a si son o no productivos como en base a una apreciación
subjetiva de la situación financiera del deudor y su capacidad de pago.
-
67 -
5.22
Puede considerarse adecuado el siguiente sistema de clasificación
de préstamos:l
(a)
Préstamos vigentes Los préstamos comprendidos en esta
categoría no están vv!Jcidos ni los prestatarios están
sujetos a criticas.1-
(b)
Préstamos deficientes. Se usan los siguientes criterios objetivos
y subjetivos para determinar que préstamos pertenecen a esta
categoría: (i) criterios objetivos: préstamos no redituables
vencidos por más de 90 días pero menos de 180 días, o préstam s en
los cuales se estiman pérdidas de hasta el 25Z de su valor;,5'
(ii) criterios subjectivos: préstamos que presentan deficiencias
crediticias bien definidas, como un flujo de fondos insuficientes
para atender su servicio; subcapitalización o capital de trabajo
insuficiente no protegido por el capital total, por la capacidad
de pago del deudor adecuada o por la garantlafñ falta de
información o de documentación sobre la garantía.
(c)
Préstamos dudosos. Se usan los siguientes criterios para
determinar que préstamos se encuadran en esta categoría: (i)
criterios objetivos: préstamos no redituables vencidos por más de
180 días pero menos de 360 días y que no están bien asegurados
mediante garantía legalmente ejecutable en proceso de cobro; (ii)
criterios subjetivos: préstamos que muestran todas las
deficiencias inherentes a los préstamos clasificados como
deficientes, pero con las características adicionales de que el
cobro oportuno de la totalidad de la deuda es bastante incierto,
los valores convertible de la garantía en liquidación forzosa no
son suficientes como protección contra pérdidas y las pérdidas
posibles se estiman en más del 30Z del valor nominal del préstamo.
(d)
Préstamos pérdidos (pérdidas). Los préstamos que deben
considerarse como pérdidas se definen según los criterios
siguientes: (i) criterios objectivos: préstamos no redituables
vencidos por 360 días o más y que no están bien asegurados
mediante garantía legalmente ejecutable en proceso de cobro; (ii)
13/
Estos criterios se basan en una propuesta hecha por la División de
Políticas y Sistemas Financieros del Banco Mundial.
14/
Un crédito se considera vencido cuando: i) los pagos del principal o los
intereses se deben y no se han hecho efectivos por 30 días; o ii) los
pagos por concepto de intereses equivalentes a 30 días de intereses o
más han sido capitalizados, refinanciados o convertidos en nuevos
préstamos.
15/
Un crédito se considera no redituable cuando existe cualquiera de las
siguientes condiciones: i) los pagos del principal o los intereses se
deben y no se han hecho efectivos por 90 días o más; ii) los pagos por
concepto de intereses equivalentes a 90 días de intereses o más han sido
capitalizados, refinanciados o convertidos en nuevos préstamos.
- 68 -
criterios subjetivos; préstamos que se consideran incobrables y de
tan poco valor que no se justifica el continuar considerándolos
activos descontables. Los préstamos que se clasifican como
pérdidas abarcan los concedidos a empresas insolventes con capital
de trabajo y flujo de fondos negativos.
Adicionalmente, se podria incluir una categoria denominada
5.23
prestamos con problemas potenciales cuyo principal objetivo es alertar a la
institución financiera sobre una situación de riesgo que si bien en el momento
no es evidente, puede en el futuro poner en peligro la recuperación del
credito. Dicha situación de riesgo potencial puede reflejarse tanto en la
capacidad de repago del cliente como en el sector economico en el cual se
desempena. Esta clasificación cumple una labor de supervisión preventiva antes
que punitiva en cuanto a la necesidad de hacer previsiones o dejar de generar
intereses.
Observaciones empiricas. Como muestra el Cuadro 5.1, menos de la
5.24
mitad de los paises comprendidos en el estudio tienen normas adecuadas para la
clasificación de las carteras de préstamos de los bancos. Los siguientes
paises latinoamericanos tienen normas obligatorias en cuanto a un sistema
uniforme de clasificación de las carteras de préstamos basado en el riesgo de
incumplimiento: Chile, Argentina, Colombia, Péru y Bolivia. Venezuela tiene
un sistema que solamente sirve para uso interno de los inspectores de banca,
pero los bancos no están obligados a clasificar sus préstamos ni a fundamentar
sus disposiciones en materia de reservas basándose en tal sistema.
Cuadro 5.1:
SISTEMAS DE CLASIFICACION DE LAS CARTERAS DE PRESTAMOS
Sistema
basado en el
riesgo de
incumplimiento
Argentina
%
Bolivia
Brasil
Colombia
u
Chile
Ecuador
Guatemala
V
vi
Honduras
VI
México
Perú
Uruguay
Venezuela
V
V
Fuente:
Sistema
basado
en otros
criterios
Sistema
no
uniforme
Supervisión
adecuada
Supervisión
inadecuada
V
V
'
V
1
V
VI
V
V
V
V
V
V
BIRF, sobre la base de estudios de los distintos paises.
Chile tiene el mejor sistema de clasificación de préstamos de los
5.25
doce paises estudiados. Obliga a los bancos a clasificar, en cualquier
momento, ya sea el 852 de su cartera de préstamos según su valor, o bien los
400 deudores mayores, dependiendo de cuál sea la cartera más voluminosa. Los
- 69 -
préstamos se clasifican conforme a una escala en la que se distinguen cinco
categorías basadas en criterios similares a los expuestos en los párrafos
anteriores. La SBIF no solamente fija los criterios de clasificación de
cualquier préstamo dado. Si el banco no está de acuerdo con la clasificación
sugerida para tal préstamo, puede apelar a la SBIF, la cual determina el valor
contable definitivo del préstamo. Un equipo de funcionarios de la SBIF hace
unas tres visitas por sorpresa al año a cada banco privado nacional y una
visita al año a cada banco de propiedad extranjera, con objeto de examinar la
clasificación de una muestra aleatoria que represente como promedio un 20Z del
valor de la cartera de préstamos del banco. Los préstamos clasificados
demasiado liberalmente se reclasifican, pero no así los clasificados muy
conservadoramente.
5.26
Colombia requiere que los bancos clasifiquen sus carteras por lo
menos una vez al año. Los criterios de clasificación son establecidos por la
Superintendencia y son los mismos que utilizan los inspectores.
5.27
Varios países tienen sistemas que necesitan una revisión general,
entre ellos México, Brasil, Guatemala y Colombia. Brasil clasifica los
préstamos en dos categorías: redituables y no redituables estos últimos son
los que están vencidos por más de 180 días (crédito industrial o agrícola) o
90 días (en lo que respecta a otro tipo de créditos) y respecto de los cuales
han de iniciarse procedimientos judiciales contra los deudores. En México los
préstamos se clasifican como corrientes o vencidos. Pertenecen a esta última
categoría los préstamos cuyo servicio está atrasado más de 15 días. Colombia
distingue también entre préstamos redituables y no redituables, según la
duración de los atrasos en los pagos, los préstamos en mora por más de 12
meses se clasifican como no redituables. Sin embargo, recientemente han
mejorado el sistema, introduciendo un factor por riesgo de insolvencia basado
en una estimación de la capacidad de pago del deudor. Uruguay también cambió
su sistema en 1989 ya que anteriormente los préstamos se clasificaban en cinco
categorías, según la antiguedad de los pagos vencidos, más bien que conforme
al riesgo de incumplimiento. Además, algunos de los préstamos de esas
categorías podían reclasificarse como Oredituables' tras haberse efectuado el
pago de pequeñas sumas correspondientes a intereses vencidos. Los sistemas
que se basan en el estado de la amortización de los préstamos no permiten una
evaluación de la calidad real de las carteras de préstamos.
5.28
No sólo es importante tener un sistema adecuado para clasificar
las carteras de préstamos, sino también para poder controlar su aplicación.
En un gran número de paises, la superintendencia de bancos o el organismo
encargado de la supervisión del sistema bancario comercial no tiene la
capacidad ni la autoridad necesarias para asegurar que los bancos clasifiquen
sus préstamos adecuadamente.
C.
Constitución de reservas para deudas incobrables
5.29
Política óptima.16' Reservas mínimas obligatorias para cubrir
posibles pérdidas, basadas en la clasificación de los préstamos. La
constitución de reservas establece disciplina en el proceso crediticio y
16/
Estos criterios se basan también en estudios realizados por la División
de Políticas y Sistemas Financieros del Banco Mundial.
- 70 -
obliga a los bancos a reflejar con mayor exactitud su verdadera situación
financiera. Pueden identificarse dos tipos de reservas: especificas y
generales. Las reservas especificas son las que se establecen de acuerdo con
el riesgo de incumplimiento y se basan en la clasificación del préstamo. La
reserva general es un pequeño porcentaje (1-2Z) de la cartera total de
préstamos vigentes, y se constituye en el supuesto de que incluso el segmento
de calidad más alta de una cartera mostrará algún grado de pérdida.
(a)
Reservas especificas:
(i)
Préstamos vigentes - no se requiere reserva específica
alguna.
(ii) Préstamos deficientes - reserva mínima equivalente al 25Z
del saldo total pendiente de amortización.
(iii) Préstamos dudosos - reservas de entre el 50/ y el 90Z del
saldo total pendiente de amortización, según el tempo que el
préstamo lleve vencido. Por ejemplo, reservas del 50Z para
los préstamos vencidos entre 180 y 225 días, del 60Z para
los vencidos entre 226 y 270 días, del 70Z para los vencidos
entre 271 y 315 días, y del 80Z para los vencidos entre 316
y 364 días.
(iv) Préstamos perdidos (pérdidas) - deben constituirse reservas
del 100Z del saldo total pendiente de amortización.
(b)
Reserva general:
(i)
El iZ del saldo total pendiente de amortización de todos los
activos corrientes.
(ii) El organismo regulador competente podría establecer un
periodo de transición discrecional a fin de proporcionar a
los bancos algún tiempo para el ajuste.
Observaciones empíricas. La constitución de reservas guarda
5.30
relación con el sistema de clasificación de los préstamos y la capacidad
institucional de los bancos y los organismos reguladores (véase el Cuadro
5.2). Así, en general los paises que tienen un buen sistema de clasificación
de préstamos tienen también buenas políticas en materia de constitución de
reservas. En varios paises latinoamericanos, como Brasil y México, se
requieren reservas solamente para préstamos vencidos, y en muchos casos tales
reservas son insignificantes. En otros paises, como Venezuela, Guatemala y
Ecuador, las autoridades parecen preocuparse más de la posibilidad de que los
bancos constituyan demasiadas reservas, con objeto de evitar impuestos, que de
exigir que los bancos establezcan reservas de conformidad con el estado real
de la cartera de préstamos. Hay algunos paises, como Venezuela, que no tienen
una política definida sobre constitución de reservas para posibles préstamos
incobrables. La Superintendencia dispone el establecimiento de reservas
conforme a cada caso por separado, frecuentemente con bastante demora. En
Honduras, la constitución de reservas no está vinculada al sistema de
clasificación de préstamos. En Colombia se requiere que los bancos provisionen
el 50 porciento de su cartera dudosa o de su cartera en vencida por mas de 180
dias.
-
Cuadro 5.2:
PRACTICAS EN MATERIA DE CONSTITUCION DE RESERVAS
Constitución
de reservas
basada en el
estado de las
amortizaciones
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Chile
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Perú
71 -
Constitución
de reservas
basada en
en el riesgo
incumplimiento
Ausencia
de normas
sobre
reservas
Posibilidad
de deducción
parcial de
las reservas
con fines
tributario
v
v
n.d.
v
/
%
vi
vi
'1
y,
v
n.d.
%/
Uruguay
V
Venezuela
vi
Fuente:
BIRF, sobre la base de estudios de los distintos paises.
5.31
En los paises donde los préstamos se clasifican solamente como
redituables o vencidos y sólo se constituyen reservas con respecto a estos
últimos, las reservas de los bancos pueden ser muy inferiores a las
necesarias. Puesto que los préstamos se deterioran gradualmente, es
importante constituir reservas para situaciones intermedias, es decir, hacer
que los préstamos dudosos estén sujetos a constitución de reservas para cubrir
posibles pérdidas. Además, puesto que los préstamos vencidos pueden
refinanciarse muy fácilmente, podría ocultarse como redituable una gran
porción de préstamos dudosos, a menos que la constitución de reservas se haga
no solamente conforme a la antiguedad de los vencimientos, sino a una
evaluación de la calidad real de la cartera.
5.32
En algunos paises de América Latina no se permite que los bancos
deduzcan del impuesto sobre la renta las reservas constituidas para hacer
frente a pérdidas por concepto de préstamos, con lo cual se desalienta a los
bancos de establecer reservas. En otros paises, se permite a los bancos
deducir del impuesto sobre la renta las reservas hasta cierto porcentaje del
ingreso neto, y si la superintendencia dispone la constitución de reservas
adicionales, éstas pueden también deducirse como gastos para fines
tributarios. Esta última es una mejor política. Además de la cuestión
tributaria, en muchos paises los bancos se oponen a la constitución de
reservas debido a que éstas podrían:
(i) disminuir fuertemente los ingresos,
(ii) acarrear un patrimonio neto negativo, y (iii) poner en peligro su
capacidad para obtener nuevos fondos. Además, los organismos reguladores
pueden también oponerse a la introducción de procedimientos más estrictos de
constitución de reservas porque no desean exponerse al embrollo de las
insolvencias de los bancos, no tienen facultades para hacerlos cumplir, y no
quieren enfrentar las reducciones de ingresos tributarios debidas a la
constitución de reservas. Por ejemplo, así vemos que en Venezuela las
provisiones para malos creditos no son deducibles del impuesto a la renta a
menos que se pruebe que tales creditos son incobrables.
- 72 -
D.
Prácticas de refinanciación
Política óptima. En la reprogramación o refinanciación de los
5.33
préstamos se debe tomar en cuenta la capacidad de pago del prestatario
(conforme a una evaluación de su situación financiera), y exigirse al menos el
pago parcial de los intereses. Es important establecer normas claras en
materia de refinanciación porque así se obliga a los bancos a encarar el
problema de sus préstamos incobrables. La refinanciación de préstamos
incobrables no hace sino empeorar la situación.
Observaciones empíricas. Numerosos paises latinoamericanos tienen
5.34
reglas bastante indulgentes con respecto a la refinanciación o renovación de
préstamos vencidos. Por ejemplo, en Guatemala, Venezuela y México se permite
a los bancos refinanciar los préstamos sin tener en cuenta para nada la
capacidad real de pago del prestatario, llegándose en algunos casos a la
capitalización total de los intereses. Hasta hace muy poco, las leyes
bolivianas adolecían de la misma deficiencia. En el Uruguay, se permite la
refinanciación de los créditos si se paga al menos un 20Z de los intereses y
no se hace referencia alguna a si se considera todavía solvente al
prestatario.
Otros paises, como Ecuador y Colombia, son más exigentes. En
5.35
Ecuador se han establecido reglas muy claras en cuanto a la capitalización de
intereses estando prohibido el que se devenguen los mismos si la operación
está vencida. En 1989 Colombia estableció reglas muy claras y estrictas que
limitan las prácticas de refinanciación para que no se constituyan en motivo
de ocultamiento del grado de deterioro de ciertos activos. Las
refinanciaciones sólo son permitidas en función de la capacidad de pago del
deudor y en ningun caso se realizará si por lo menos no se cancela el 50/ de
los intereses causados.
E.
Normas sobre reRistro de intereses
Política óptima. Todos los activos no redituables, dudosos y
5.36
perdidos deben obligatoriamente ser excluidos del régimen de contabilidad en
valores devengados. Esto significa que los intereses ya no se registran más
en los libros del banco ni se incorporaran a los ingresos, a menos que sean
pagados por el prestatario en efectivo. Además, se excluyen de los ingresos
todos los intereses previamente devengados pero no cobrados, y se establece
para cada prestatario una cuenta separada en la que se contabilizan los
intereses devengados que no puede pagar en la fecha en que se deben.
Observaciones empíricas. Sólo unos pocos de los paises
5.37
latinoamericanos incluidos en la muestra tienen normas adecuadas sobre
registro de intereses devengados pero no cobrados. Esto se debe en parte a la
de
deficiencia del sistema de clasificación de préstamos. De todos los paises
materia:
esta
en
la muestra, Guatemala tiene la política más conservadora
solamente los intereses efectivamente cobrados se consideran como ingresos.
En Chile no se consideran ingresos los intereses sobre préstamos no
redituables (préstamos no redituables son los que están vencidos por más de 89
días). En el Perú y Bolivia se excluyen del régimen de contabilidad en
valores devengados no solamente los préstamos no redituables, sino también los
que, aunque corrientes, se clasifican como dudosos o perdidos. En Bolivia, si
se paga el 70Z de los intereses, un credito puede generar nuevos intereses;
salvo que el credito se clasifique como dudoso o perdido. Otros paises, como
_ 73 -
Colombia, tampoco admiten los ingresos generados de intereses sobre préstamos
no redituables, pero su definición de éstos es más flexible; por ejemplo, un
préstamo tiene que estar vencido por 6 meses para que se lo clasifique como no
redituable.
F.
Concentración de préstamos y concesión de préstamos a empresas afiliadas
5.38
Polltica óptima. Los préstamos otorgados a un solo prestatario
deben limitarse a cierta proporción del capital y reservas del banco (20Z a
30Z, dependiendo de la garantía) a fin de evitar incurrir en riesgos
excesivos. La definición de lo que constituye "un solo prestatario" debe
consignarse con claridad y ser muy amplia, a fin de incluir los conglomerados
financieros y empresas afiliadas. Esta política es muy importante porque en
muchos paises en desarrollo, incluidos los de América Latina, los bancos se
han utilizado, o se utilizan actualmente, como instrumento de financiación de
negocios de sus accionistas principales y de circulación del dinero dentro de
un pequeño grupo. También es importante destacar que en muchos casos, a pesar
de reglamentaciones estrictas, el exceso de préstamos otorgados a empresas
afiliadas con los propietarios de los bancos explica un gran número de
quiebras bancarias en América Latina. La falta de una reglamentación estricta
en materia de concentración de préstamos es muy peligrosa, ya que puede
acarrear una mayor fragilidad del sector bancario.
5.39
Observaciones empíricas. Chile, Perú y Bolivia tienen reglas
estrictas respecto de la concesión de préstamos a empresas afiliadas. En
Bolivia, un solo prestatario (término que incluye a los conglomerados
financieros y entidades afiliadas) no puede obtener en préstamo más del 20Z
del capital y reservas de un banco. En Chile el límite es el 25Z, siempre que
el exceso sobre el 5Z del capital esté suficientemente asegurado. En el Perú,
un solo prestatario no puede tomar en préstamo más de lOZ del capital y
reservas de un banco, a menos que cuente con la aprobación del Banco Central,
basada en un informe de la Superintendencia de Bancos y Compañías de Seguros.
Estos tres paises han tenido reglamentos estrictos sobre concentración de los
préstamos desde fines del decenio de 1920 o comienzos del de 1930, a pesar de
lo cual todos ellos han experimentado quiebras bancarias de importancia
relacionadas con exceso de préstamos a empresas afiliadas. Por lo tanto, no
sólo es importante establecer normas adecuadas, sino también ser capaz de
hacerlas cumplir.
5.40
Colombia tiene también reglas estrictas en lo que respecta a la
concentración de préstamos (lOZ del capital y reservas para préstamos no
garantizados y 25Z para préstamos garantizados), pero hay varias operaciones
que no están sujetas a limites: i) los préstamos a instituciones oficiales, y
ii) los préstamos otorgados con recursos tales como descuentos o redescuentos
del Banco de la República, entre otras. En México, los bancos pueden prestar
hasta el 30Z del capital a una sociedad anónima y hasta el lOZ a un
prestatario individual. Sin embargo, las empresas afiliadas se consideran
como partes separadas, por lo que un banco puede llegar a prestar más del
total de su capital a un grupo de clientes que involucran el mismo riesgo
crediticio.
5.41
Los bancos de Venezuela no pueden prestar más del lOZ de su
capital social a un solo prestatario individual y no más del lOZ a una sola
entidad social, pero hay excepciones importantes que menoscaban
considerablemente la importancia del limite del 20Z. Los bancos de Honduras y
-
74 -
individuos
Guatemala tienen también un límite para los préstamos que otorgan a
de *un
o sociedades (hasta el 20Z del capital del banco) pero la definición
obtener
puede
grupo
solo prestatario' es bastante elástica (cada empresa del
la
para
alguno
límite
hasta el 20Z). El Uruguay hasta el arlo 1989 no tenía
cualquier
prestar
para
concentración de créditos; los bancos tenían libertad
suma a cualquier persona o sociedad. Apartir del ano pasado, los bancos
privados y las casas financieras no podrán asumir riesgos (incluyendo
préstamos y contingencias) por cada persona física o jurídica o conjunto
económico por valor superior al 26Z del patrimonio neto de la entidad
y
financiera. En el Peru un deudor puede recibir hasta el 30Z del capital
reservas del banco.
En Ecuador se está elaborando una resolución para incluir dentro
5.42
o
de los límites de endeudamiento de un solo prestatario a aquellas empresas
los
Actualmente
conglomerado.
o
deudores que forman parte de un grupo
los
auditores externos tienen la obligación de presentar información sobre
créditos vinculados.
Las regulaciones brasileras referidas a la concentración de
5.43
prohibe
créditos también tienen defectos importantes. Si bien la Ley de Bancos
prestatarios,
mayores
diez
los
a
cartera
su
que éstos presten más del 30/ de
esto no impide que haya prestatarios que tengan deudas en exceso del
el banco
patrimonio total del banco. Como resultado, en caso de incumplimiento
es
y
regulaciones
está
estudiando
está
podría quebrar. El Banco Central
brasilera
posible que se modifiquen proximamente. Por otro lado, la normativa
concentración
de
limites
los
de
(contingencias)
también excluye las garantías
de riesgos, debilitándolos aún más.
G.
Requerimientos mínimos de capital
Política óptima. Hay dos aspectos importantes relativos a la
5.44
a
suficiencia del capital. El primero se refiere al capital mínimo exigido
de
las instituciones financieras para iniciar sus operaciones, en términos
valor monetario absoluto. El capital mínimo requerido es la cifra resultante
de contrapesar las metas contrapuestas de mantenerlo en un nivel
tiempo
suficientemente bajo para permitir el acceso al sistema, pero al mismo
que
recursos
de
critico
volumen
un
proporcionar
para
lo bastante alto como
país
un
de
haga posible un inicio sólido de las operaciones. Esa cifra varia
un
a otro. El segundo aspecto se refiere al capital necesario para respaldar
el
o
nivel dado de operaciones, medido por lo común en relación con el activo
de
nivel
el
pasivo, ya que por razones de prudencia financiera debe limitarse
el
Así,
endeudamiento relativo al capital que los bancos puedan adquirir.
sus
de
expansión
la
a
paralelamente
crecer
debe
capital de un banco
las
operaciones. La tendencia en los paises de la OCDE es a establecer
no con el
y
activo
reservas mínimas obligatorias de capital en relación con el
de
riesgo
de
nivel
el
pasivo y, en lo posible, determinarlas de acuerdo con
capital
del
suficiencia
los diversos activos. Las normas uniformes sobre
medio de
recientemente aprobadas por los paises de la OCDE exigen un capital
contingentes).
8Z del activo total (incluidas las obligaciones
y
Junto con las normas estrictas de clasificación de los préstamos
5.45
tienen por
constitución de reservas, las pautas sobre suficiencia del capital
que el
modo
de
capital,
al
relativo
objeto limitar el nivel de endeudamiento
de la
desfavorable
cambio
un
de
caso
en
sistema bancario no sufra un colapso
-
75 -
coyuntura económica y que las utilidades de los bancos no se deriven meramente
de los aumentos del nivel de endeudamiento.
5.46
Observaciones empíricas. Los reglamentos en materia de
requerimientos mínimos de capital son bastante similares en todos los paises
incluidos en la muestra, lo que refleja quizás la influencia de la misión
Kemmerer, a comienzos de este siglo, que marcó el inicio de la promulgación de
leyes bancarias en muchos paises latinoamericanos. Las diferencias radican en
la capacidad y el interés de los organismos reguladores para asegurar que la
base de capital (capital y reservas) refleje el verdadero patrimonio neto de
los bancos, y en si las obligaciones contingentes requieren alguna forma de
capital minimo.
5.47
No todos los paises han fijado pautas sobre el nivel mínimo de
capital (en términos de valor monetario absoluto) que los bancos necesitan
para solicitar su constitución como institución bancaria e iniciar
operaciones. En algunos paises estas pautas no son obligatorias porque los
límites se fijaron hace muchos años en cantidades nominales que la inflación
ha vaciado de sentido. En el Perú, por ejemplo, no hay límites. Otros
paises, como Venezuela y Guatemala, tienen límites que parecen demasiado
pequeños en comparación con la magnitud de sus economías o de otros bancos del
sistema. La apertura de un banco en Venezuela requiere el equivalente de US$3
millones, cuando pareciera más apropiado un límite de por lo menos US$5
millones. En Guatemala, el límite es el equivalente de US$2 millones. México
exige que los bancos ajusten con regularidad su base de capital para que no
caiga por debajo del 0,3Z, el 0,5Z o el lZ (según el tipo de banco) de la base
de capital total del sistema bancario. El Uruguay tiene un límite de US$5
millones, que parece suficiente. En el caso del Perú, el país está dividido
en distritos financieros; según el distrito en el que un banco realiza sus
operaciones, es diferente el nivel de reservas mínimas obligatorias de
capital, lo cual crea distorsiones de importancia.
5.48
Con respecto al segundo tipo de requerimientos obligatorios de
capital, a saber, el capital que se requiere para respaldar un nivel dado de
operaciones, en la mayoría de los paises se definen estos requerimientos
mínimos como una proporción del pasivo total. En Chile, Honduras, Perú,
Uruguay y Venezuela se han fijado límites máximos para la relación deudacapital y reservas de 20 a 1. En el caso de Chile, el límite de 20 a 1
incluye las obligaciones contingentes, por lo que es más conservador.
Colombia tiene límites de 10 a 1 (relación pasivo-capital y reservas) y de 5 a
1 para los depósitos a plazo. Guatemala tiene un sistema basado en los
activos, según el cual las requerimientos mínimos de capital varian en función
del tipo de activo: 20 a 1 para las inversiones en valores públicos, 10 a 1
para otras inversiones y préstamos y 2 a 1 para activos fijos. Ecuador también
ha fijado los requerimientos mínimos de capital en función de la composición
de los activos de los bancos y sus niveles de riesgo, incluyendo las
obligaciones contingentes. En este sentido, Ecuador y Guatemala son los únicos
paises de América Latina que tienen un sistema de requerimientos de capital
basado en el riesgo de los activos. Sistemas similares a los que se están
implementando en los paises industrializados como consecuencia del Acuerdo de
Basilea. El Gobierno colombiano ha declarado que en algún momento en el año
1990 va a establecer requerimientos mínimos de capital basados en el riesgo de
los activos, para lo cual se están estudiando detenidamente las propuestas de
Basilea. Venezuela y Bolivia también han indicado su intención de establecer
-
76 -
un sistema de requerimientos de capital en función de la calidad de los
activos.
En 1989, Colombia modificó la relación de apalancamiento
5.49
El
reduciéndola de 15:1 a 12.5:1 (pasivos sobre capital y reserva legal).
de
objetivo ha sido el de inducir de manera más acelerada un proceso
de 1990
capitalización en el sector bancario. Por el contrario, a principios
es
cambio
Este
Bolivia aumentó la relación de apalancamiento de 15:1 a 20:1.
una
en
encuentra
se
preocupante ya que el sistema bancario boliviano todavía
situación precaria y requiere una recapitalización.
La Ley brasilera establece una relación de endeudamiento de 15 a 1
5.50
a
(pasivo a capital y reservas). Sin embargo el endeudamiento con el gobierno
depósito
de
certificados
través de operaciones de repase, las garantías, y los
Como
negociados en el mercado interbancario no están incluidos en el límite.
Banco
El
alto.
resultado, los bancos pueden tener un apalancamiento sumamente
para
normas
las
revisar
Central es consciente de esto y está en el proceso de
limite.
del
por lo menos incluir las grantias y los CDs dentro
El tratamiento de las obligaciones contingentes es mejor en
5.51
en
América Latina que en otras regiones en desarrollo. Son pocos los países
están
no
y
balances
los
en
los que las obligaciones contingentes no aparecen
sujetas a reservas mínimas obligatorias de capital. Varios paises
latinoamericanos tratan las obligaciones contingentes como obligaciones
ordinarias; de ese modo se incluyen en el balance y están sujetas a dichas
con
reservas. En otros paises los requisitos son poco precisos en relación
garantías
las
Guatemala,
en
las obligaciones contingentes. Por ejemplo,
bancarias y los préstamos respaldados por certificados para la compra de
acciones y bonos hipotecarios no están sujetos a reservas mínimas obligatorias
de capital. Esto ha traído como consecuencia un crecimiento exagerado de
no
partidas fuera de balance. En Venezuela, las obligaciones contingentes
Chile,
Colombia,
capital.
de
están sujetas a reservas mínimas obligatorias
Ecuador y Peru requieren que los bancos proveean información sobre sus
obligaciones contingentes como una categoria separada en sus estados
financieros de acuerdo a su manual de cuentas.
El análisis de los reglamentos en materia de requerimientos
5.52
en
mínimos de capital en los paises de América Latina muestra también que
capital
de
aumento
el
para
procedimientos
los
algunos (por ejemplo, Guatemala)
la
frecuencia
con
requerir
al
engorrosos,
autorizado son prolongados y
la
aprobación de más de un organismo gubernamental. Cuando se considera
es
capitalizadas,
suficientemente
instituciones
con
importancia de contar
Bolivia,
En
evidente la necesidad de que se simplifiquen esos procedimientos.
las
eliminarlos,
para
no
aunque
burocráticos,
procedimientos
a fin de evitar
de
nivel
del
contribuciones de capital se tratan como capital para fines
de la
endeudamiento relativo al capital, aún antes de la aprobación oficial
superintendencia u otro organismo gubernamental.
H.
Requisitos sobre publicación de información
Política óptima. Un nivel suficiente de publicación de
5.53
de la
información es de importancia crítica para facilitar el examen público
diferencias
establecer
depositantes
actuación de los bancos que permita a los
encargado
entre un banco y otro. La superintendencia de bancos o el organismo
los
de
resumen
un
regularidad
con
de la supervisión bancaria debe publicar
- 77 -
estados financieros verificados de cada banco. Además, de no ser que
distribuyan sus informes anuales a quienes lo soliciten, debe exigirse que los
bancos tengan en sus oficinas información para el público sobre su situación
financiera, la estructura de su directorio y el nombre de sus auditores
externos, información que deberá facilitarse a solicitud de parte interesada.
Si se quiere que los bancos estén sujetos a las fuerzas del mercado, el
público debe estar en condiciones de tomar decisiones fundadas en lo que
respecta al riesgo de sus depósitos.
Sin este recurso del público, los
bancos nunca se verán obligados a disciplinarse para adoptar una
administración adecuada. La información debe publicarse de manera periodica, y
debe permitir al lector obtener una idea razonable de la situación financiera
de las distintas instituciones financieras que operan en el mercado. Para esto
es importante tener información sobre la clasificación de la cartera y sobre
el nivel de provisiones.
5.54
Observaciones empíricas. En la mayor parte de los paises
latinoamericanos, los bancos no están obligados a distribuir al público sus
estados de pérdidas y ganancias. Algunos organismos de supervisión sostienen
que si los bancos publican resultados financieros deficientes, ello podría
conducir a retiros precipitados de fondos en situaciones de pánico. El
argumento contrario sostiene que los organismos reguladores necesitan toda la
asistencia que puedan obtener para asegurar que los bancos estén bien
administrados, y que el forzar a éstos a revelar sus estados de ingresos y
gastos llevaría a que los bancos tuvieran una mejor gestión. Los paises de
America Latina que publican mayor cantidad de información sobre la situación
financiera de sus bancos son Chile y Bolivia, y en ninguno de ellos la
disponibilidad de información ha causado corridas bancarias. En el caso de
Chile, los bancos se preocupan mucho de mantener bien provisionada su cartera
para evitar que el público los catalogue como bancos con problemas
potenciales.
5.55
Varios paises latinoamericanos han elevado el nivel de publicación
de información. Chile tiene normas muy liberales de publicación de
información; la SBIF publica un resumen de los estados financieros de los
bancos que incluye sus resultados financieros, un resumen de la situación de
la cartera de préstamos, la concesión de préstamos a empresas afiliadas y la
constitución de reservas para pérdidas por concepto de préstamos. La
Superintendencia de Bancos de Bolivia publica también información sobre la
situación financiera de los bancos con periodicidad mensual. Perú y Colombia
publican igualmente información financiera, aunque con cierto retraso. Otros
paises, como Argentina, Guatemala y Honduras, no exigen que los bancos
publiquen sus estados de pérdidas y ganancias.
I.
Auditorias externas
5.56
Política Optima. El marco de normas de disciplina y control debe
exigir la verificación de los estados financieros de los bancos por auditores
independientes. El organismo de supervisión debe también establecer pautas y
normas claras acerca de cómo deben efectuarse las auditorias, su alcance y
frecuencia, a fin de evitar que éstas sean insuficientes o engaflosas. Se
deberá exigir específicamente que los auditores verifiquen la cartera de
préstamos. De vez en cuando, el organismo de supervisión deberá también
sufragar los costos de la auditoria de los bancos, a fin de garantizar la
independencia y tener acceso a la información que las empresas de auditoria
s6lo proporcionan a sus clientes.
-
78 -
Por otra parte: (i) debe hacerse responsables de alguna manera a
5.57
los auditores por la exactitud de su trabajo y la prudencia de sus dictámenes;
(ii) debe obligarse a los auditores a doptar una posición objetiva, razón por
la que deben desalentarse las prácticas colusorias (como la de mantener a un
empleado de la empresa de auditoría en la sede del banco); (iii) también debe
desalentarse la colusión entre los organismos reguladores y los bancos, la
información publicada debe ser exacta, y las inspecciones debe llevarse a cabo
en visitas por sorpresa con una variedad no planificada de actividades,
bastante más allá de la bóvedas del banco; y (iv) los requisitos para las
auditorias y los formatos para la publicación de información financiera deben
ser uniformes, a fin de facilitar la comparación entre instituciones.
Observaciones empíricas. En la mayor parte de los paises
5.58
latinoamericanos se exigen auditorias externas de los estados financieros de
los bancos, pero no se han fijado normas precisas sobre cómo deben efectuarse
las mismas. Además, s6lo en unos pocos paises los organismos de supervisión
pagan por las auditorias. Sin embargo, algunos paises han reforzado
recientemente sus exigencias en materia de auditorias. Bolivia, por ejemplo,
exige dos auditorias externas anuales. Algunas de las auditorias recientes
fueron pagadas por la Superintendencia de Bancos. Ecuador ha dictado un
reglamento especial para auditorias externas en donde se fijan las normas a
seguirse y el alcance del informe del auditor que incluye una información
suplementaria adicional a aquella del informe corto. La Superintendencia de
Bancos de Ecuador ha estado vigilando estrictamente la calidad de las
auditorias, habiendo incluso suspendido a una firma auditora por no haberse
ajustado a las normas exigidas. En Ecuador si bien las auditorias son pagadas
por los bancos, la Superintendencia tiene pleno derecho a solicitar cualquier
información, acceder a los papeles de trabajo e incluso auditar sus informes.
J. Barreras para el ingreso de nuevos bancos
Las barreras para el ingreso de nuevos bancos son típicamente los
5.59
requerimientos de capital inicial y la aprobación por parte de la
superintendencia de bancos para la apertura de nuevos bancos, sucursales o
fusiones. Las subsidiarias o sucursales de los bancos extranjeros están
también por lo general sujetas a requerimientos de ingreso individuales.
Política óptima. La superintendencia, la junta monetaria u otra
5.60
autoridad reguladora debería asegurar que quienes ingresen al sistema bancario
cuenten con el capital suficiente, posean la reputación adecuada para asegurar
la confianza del público, y la capacidad gerencial. El proceso de aprobación
tanto para los bancos como para las sucursales debería ser objetivo y
transparente. Los requerimientos de capital inicial deberían ser lo
suficientemente altos para asegurar que los bancos empiezen sobre una base
sólida, pero no tan altos como para crear una barrera artificial adicional que
dificulte el ingreso. Los derechos que las autoridades cobren a los
distintos solicitantes de licencias deberían reflejar el costo en que incurre
el gobierno en el proceso aprobatorio y ningún sobrecargo, para evitar que
dificulten excesivamente el ingreso al mercado. Finalmente, las entidades
reguladoras deberían de estar protegidas de las presiones de los bancos y los
políticos. que muchas veces ejercen presión con la intención de restringir el
acceso a nuevos participantes.
Tres advertencias se aplican a la política óptima indicada.
5.61
Primero, la superintendencia o la entidad reguladora debe reconciliar la
_ 79 -
necesidad de que el mercado bancario funcione con el menor número de controles
que desincentiven la innovación, con su propia capacidad para regularlo de
manera suficiente, a fin de asegurar la confianza pública. Viéndolo de otro
modo, si el número de bancos aumenta, entonces deberá haber un incremento
concomitante en la capacidad reguladora a fin de mantener el mismo nivel de
escrutinio sobre el sistema bancario. Segundo, las políticas óptimas
indicadas resultan inevitablemente en barreras para los nuevos ingresantes.
Mientras que dichas barreras pueden inhibir una parte de la eficiencia del
sistema bancario, dichas barreras son un costo necesario para asegurar la
regulación efectiva y, por ende, la confianza pública. En tercer lugar, ya
que no existe evidencia empírica de que existe un número óptimo de bancos,
medible razonablemente, para cada tamañio de mercado en particular, los
reguladores no deberían tratar de limitar el número de bancos a un número
especifico. Dicha política puede resultar en una concentración excesiva del
mercado, que disminuye la sana competencia y que puede incrementar los costos
de intermediación.
5.62
Análisis empírico. Las barreras para el ingreso dependen en gran
parte de la política de la autoridad supervisora y de su capacidad y autonomía
institucional. En la mayoría de los paises estudiados, el establecimiento de
nuevos bancos está limitado como un principio de política --como parte de un
esfuerzo para estabilizar el sistema bancario. En Argentina, Chile y Uruguay,
por ejemplo, la autoridad supervisora posee en la actualidad una política
definitiva de no autorizar la creación de nuevas instituciones bancarias hasta
nuevo aviso. En México se nacionalizarón los bancos, y aunque el gobierno ha
empezado a hablar de su posible privatización, no es claro que se permita el
ingreso de nuevos participantes. En el caso del Perú, se aprobó una Ley de
Bancos que nacionaliza la banca pero que no ha sido aplicada. En todo caso, a
pesar de la Ley se ha autorizado la creación de un nuevo banco.
5.63
En aquellos casos donde la aprobación está sujeta a la discreción
del ejecutivo o donde la dependencia supervisora se encuentra legalmente
sujeta a la presidencia o a la legislatura, el proceso de aprobación puede ser
complicado desde el punto de vista institucional o ser entorpecido por
presiones políticas. Además, en algunos paises, la capacidad institucional de
la agencia puede estar limitada y, por lo tanto, el proceso de aprobación
puede estar sujeto, por omisión, a las presiones políticas de los "lobbies"
bancarios. En ambos casos, el proceso de aprobación puede ser arbitrario y
los requerimientos poco claros. Este es ciertamente el caso en varios paises
de la región.
5.64
Existen también limitaciones importantes, que varian entre paises,
a la participación extranjera en la propiedad de bancos. Por lo tanto, los
procesos de aprobación en el caso de bancos de propiedad de extranjeros,
generalmente se ciñen a normas y procedimientos diferentes. En Brasil, por
ejemplo, los bancos y sucursales extranjeras sólo pueden establecerse por
decreto presidencial y los miembros del directorio deben ser brasilefños. En
Colombia, los bancos extranjeros sólo pueden operar en asociación con
inversionistas locales. En Venezuela, las sucursales y el capital de los
bancos extranjeros están limitados a los niveles de 1971, y por lo tanto la
banca extranjera está muy limitada. En México los bancos extranjeros s61o
pueden operar en el país a través de sus representantes, a quienes no se les
permite realizar actividades bancarias directas. Otros paises de la región,
como Panamá y Uruguay, han tenido una actitud aperturista con la banca
- 80
-
extranjera, en un intento de establecerse como importantes centros financieros
off-shore.
El tema de la participación extranjera en la banca es un tema muy
5.65
controvertido en la región. Defensores de una apertura a la banca extranjera
argumentan que se puede utilizar a la banca extranjera para proveer capitales
nuevos y tecnología moderna a bancos locales ya existentes o para aumentar la
competencia mediante el establecimiento de nuevas entidades. Aquellos que se
oponen a la apertura mencionan que los bancos locales no están en capacidad de
competir con la banca extranjera y que el ingreso de éstos podría debilitar al
sistema financiero en vez de reforzarlo. La experiencia de la región con la
banca extranjera ha sido relativamente buena. En aquellos paises donde tienen
mayor libertad de operación (tales como Chile y Argentina) han promovido la
modernización e incentivado la innovación financiera sin haber tomado una
proporción excesiva del mercado local. Parecería que el excesivo
proteccionismo del negocio bancario en muchos de nuestros paises se basa en
preocupaciones infundadas. Considerando la existencia de estructuras
financieras oligopólicas en varios paises de la región, una mayor
participación de la banca extranjera podría ser saludable. Sin embargo, este
es un tema que merece un análisis más profundo.
VI.
A.
CRISIS BANCARIAS EN AMERICA LATINA Y SUS SOLUCIONES
Introducción
El presente capitulo revisa la manera en que las crisis bancarias
6.01
en varios paises de América Latina, analiza los sistemas de
tratadas
fueron
y evalúa si las estructuras legales en los paises de
depósitos
seguros de
la solución de las quiebras bancarias (ya sea a
facilitan
Latina
América
través de la reestructuración o la liquidación de instituciones insolventes).
En la década de los 80, varios paises de America Latina
6.02
experimentaron crisis bancarias significativas las cuales pueden clasificarse
como sistémicas; es decir, que una importante proporción del sistema bancario
se volvió insolvente y que dichas insolvencias fueron por lo menos
parcialmente motivadas por acontecimientos macroeconómicos (todo el sistema).
A fin de evitar el pánico público que puede resultar en corridas para el
sistema bancario en conjunto, los gobiernos de varios paises tuvieron que
recurrir a diferentes medidas para calmar los temores de los ahorristas y
restablecer la confianza pública. Los casos más notorios en la década de los
80 fueron las crisis bancarias de Argentina, Chile, Colombia y Uruguay. Los
sistemas financieros de Ecuador, Bolivia y México también experimentaron
problemas durante este periodo, pero de menor cuantía. La crisis de Boliva no
clasifica como sistémica sólo debido a la desintermediación o desmonetización
previa del sistema financiero que disminuyó el tamaño relativo de los
problemas del sector financiero. Otros paises tambien enfrentaron quiebras
bancarias aisladas, que se trataron de diversas maneras. El Anexo A
proporciona una breve descripción de las diversas crisis bancarias que
ocurrieron en varios paises de América Latina durante la década de los 80s y
las maneras en que los gobiernos las resolvieron o enfrentaron.
Una importante deficiencia en la leyes bancarias de muchos paises
6.03
de América Latina la constituye los inadecuados mecanismos previstos para
manejar bancos en problemas. Las crisis bancarias que se desarrollaron en
diversos paises encontraron a las autoridades supervisoras de dichos paises
_ 81 -
sin la preparación necesaria para tomar medidas efectivas. Como resultado, se
organizaron grandes e indiscriminadas operaciones de salvamento, que fueron
muy costosas para los gobiernos. Con pocas excepciones, se pagó totalmente a
los depositantes, aún cuando no estaban vigentes esquemas explícitos de seguro
para depósitos. Al reconocer la necesidad de pautas claras sobre
rehabilitación y liquidación bancarias, muchos paises de America Latina
cambiaron sus normas o leyes para incorporar mecanismos específicos, que les
permitiera manejar las crisis bancarias, incluyendo esquemas formales de
seguro para depósitos. Se requiere de medios adecuados para manejar las
crisis bancarias con el objetivo de minimizar los efectos potenciales de las
crisis que podrían extenderse a otras instituciones y para tratar de reducir
sus costos totales. La ventaja de institucionalizar estos mecanismos es
retirar la discreción y diluir la influencia política sobre el proceso.
En la mayoría de paises de América Latina, las crisis bancarias
6.04
surgieron de cuatro causas básicas: (i) la inestabilidad macroeconómica,
derivada en muchos casos de políticas economicas y financieras erroneas
seguidas por los gobiernos, (ii) mala administración, (iii) fraude; y (iv)
quiebras bancarias en otros paises que afectaron a bancos locales que eran
subsidiarias o sucursales en el extranjero de los bancos quebrados. La mala
administración y el fraude fueron posibles debido a la débil supervisión y a
la pobreza de las normas preventivas. Una buena supervisión y un marco de
regulación preventiva adecuado pueden reducir la quiebras bancarias causadas
por la mala administración y el fraude, pero son menos efectivas para prevenir
la crisis bancarias causadas por políticas económicas ineptas. No obstante,
aún en casos de inestabilidad macroeconomica, los reguladores bancarios
deberían ser capaces de informar a las autoridades que se encargan de la
política economica, y al público en general, sobre el impacto negativo que
ejercen estas políticas sobre el sistema financiero. Finalmente, los
supervisores deberían de tratar de evitar la importación de crisis bancarias,
vigilando cuidadosamente el rendimiento de las subsidiarias extranjeras, en
especial cuando son propriedad de bancos privados de paises vecinos. Se debe
realizar un esfuerzo para obtener información sobre la solidez del banco
matriz.
En Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay, los gobiernos
6.05
trataron de evitar estas crisis proporcionando fondos a sus sistemas bancarios
para refinanciar las carteras afectadas. Esto sirve para aumentar la liquidez
de la cartera, incrementar la posibilidad de pago por parte del prestatario y
reducir el nivel de provisiones. En algunos casos, el gobierno 'desdolarizón
los pasivos del sector productivo y los bancos con el extranjero,
originalmente denominados en moneda extranjera. Los pasivos (en su gran
mayoría en dólares americanos) se convirtieron en obligaciones en moneda
local, con el banco central asumiendo las obligaciones de la deuda externa que
retienen su denominación en moneda extranjera. En algunos paises, estos tipos
de asistencia no fueron suficientes y se debió proporcionar ayuda adicional.
Las características de los subsidios introducidos en los refinanciamientos de
la deuda bancaria variaban segun el país, pero en todos los casos fueron muy
significativos. En Argentina, estos refinanciamientos se realizaron
deliberadamente a tasas muy por debajo de la inflación, lo que dio como
resultado enormes subsidios para los prestatarios que el Banco Central (y el
sistema financiero), aún no ha reconocido en su totalidad. Los
refinanciamientos en Uruguay y Chile también contenían un importante elemento
de subsidio. Los refinanciamientos en Chile y Bolivia proporcionaron un
respiro a los deudores en forma de plazos de vencimiento más largos, pero no
-
82 -
de subvención a través de tasas de interés negativas. Otros canales para
respaldar bancos insolventes incluyeron: el relajamiento de estándares
preventivos, compras de cartera mala o dudosa, refinanciación de activos
bancarios, depósitos del banco central o préstamos a tasas de interés bajas y
garantías gubernamentales, entre otros.
Otra deficiencia importante en las estructura legal de los paises
6.06
estudiados es la falta de claridad en lo que se refiere a que si los depósitos
se encuentran o no asegurados; y más importante aún, sobre cual es la
percepción de los depositantes. En la mayoría de los paises de América
Latina, ya sea debido a la experiencia pasada o al reconocimiento que las
quiebras bancarias son políticamente explosivas, los depositantes creen que
sus depósitos están totalmente asegurados. Por consiguiente, la mayoría de
los paises se encuentran opearando bajo un sistema de seguro de depósito total
e implícito. Esto significa que si los gobiernos no hacen algo para cambiar
esta percepción, los costos que implica liquidar instituciones insolventes
deberán ser absorbidos totalmente por los contribuyentes; o, más posiblemente,
por el impuesto inflacionario. En cuanto a las experiencias en el tratamiento
de problemas financieros, sólo México nacionalizó el sistema bancario antes de
proporcionar cualquier tipo de asistencia. Colombia y Uruguay también
utilizaron las nacionalizaciones, como un medio de resolver la crisis
bancaria, pero no de manera generalizada. En el Perú, después de un fallido
intento de rehabilitar un banco en quiebra con la asistencia de otros bancos
privados, las quiebras bancarias se manejaron forzando a bancos públicos a
absorber a los bancos insolventes. En algunos casos, los bancos en problemas
se fusionaron en los bancos públicos, en otros, finalmente se liquidaron. El
Banco Central cubrió los costos correspondientes.
La experiencia que posee América Latina en el manejo de
6.07
instituciones en peligro financiero permite obtener varias lecciones,
especialmente para evitar incurrir en errores pasados. Se han aprendido
lecciones en dos áreas importantes: (i) lineamientos y normas institucionales
para manejar instituciones insolventes y (ii) la utilidad de esquemas de
seguro para depósito/garantía de depósitos. El seguro para depósitos se trata
en forma separada de las normas del manejo de instituciones financieras
insolventes, porque en la práctica la función de seguro de depósitos puede
separarse de la función de 'hospital de bancos". En realidad, ésta es una
práctica común en la mayoría de paises de América Latina, que poseen esquemas
de seguro para los depósitos.
B.
Lineamientos y normas institucionales para manejar problemas de
instituciones insolventes
Análisis empírico17'
En la mayoría de paises de la región, la ley y las disposiciones
6.08
alientan a las dependencias gubernamentales involucradas para que
no
bancarias
realicen acciones rápidas para la intervención, rehabilitación o liquidación
de dichas instituciones. En muchos paises, el superintendente requiere de las
aprobaciones del ministro de economía y del presidente del banco central,
17/
Para mayor información, referirse al Anexo A, "Manejo de las crisis
bancarias en paises seleccionados de América Latina".
- 83 -
La experiencia
antes de intervenir una institución financiera en peligro.
pasada también indica que en muchos paises las presiones políticas han
prevalecido y las intervenciones bancarias han tenido lugar, ya sea meses o
aún anos después de la petición de la superintendencia. Como resultado, las
pérdidas fueron magnificadas. El común denominador del éxito de las
intervenciones bancarias es su oportunidad. En América Latina, en muchos
casos, los administradores y propietarios anteriores ya hablan vaciado a los
bancos sus mejores activos en el momento de la intervención; sin dejar ninguna
posibilidad de recuperación. Esto fue posible debido a la inexistencia de
sanciones penales severas. Por ello no puede ni debe subestimarse la
importancia de contar con normas claras y simples que permitan realizar una
acción rápida y con sanciones legales claras y ejecutorias.
6.09
La experiencia de los países de América Latina demuestra que en la
mayoría de los casos, una simple inyección de capital convencional no fue
suficiente para restablecer la rentabilidad de los bancos. También se
requirlo una limpieza de activos incobrables y no producyivos que fueron
En aquellos
canjeados por efectivo o títulos-valores del gobierno.-8
casos exitosos, el exito se explica por una administración firme en la venta
de bienes raíces, en la reducción de costos fijos, y en la ejecución de nuevas
políticas crediticias para reducir la concentración de los créditos e
implementar una política enérgica de rehabilitación; entre otras medidas de
reestructuración.
6.10
En los momentos en que se desarrollaron las mayores crisis
financieras de la región, ninguno de los paises tenía mecanismos para tratar
en forma efectiva los problemas que acontecieron. Por consiguiente, las
soluciones se pusieron en práctica tratando y errando, en muchos casos a un
alto costo para los paises. En América Latina se utilizó una diversidad de
instrumentos para manejar las crisis bancarias. Estos incluyeron: (i)
requerir el desarrollo de planes de rehabilitación y recuperación de
instituciones cuya solvencia o liquidez se encuentra deteriorada, (ii) la
promoción de fusiones, (iii) la liquidación; y (iv) la nacionalización. A fin
de facilitar el proceso de rehabilitación de los bancos insolventes, los
bancos centrales en la mayoría de paises otorgaron excepciones provisionales a
ciertas disposiciones, tales como a los límites de concentración crediticia y
a los requerimientos mínimos de capital. Para asistir a los bancos con
problemas, los bancos centrales también proporcionaron capital nuevo a través
de préstamos y exoneraron a los bancos de reembolsos y les permitieron diferir
los pagos. En muchos casos, estos mecanismos se administraron de una manera
inconsistente, influenciados por la dureza de la crisis. Algunos paises
establecieron esquemas de garantía de depósitos, para asegurar depósitos hasta
cierto limite y los utilizaron como un mecanismo para afrontar las
insolvencias bancarias. Otros, como Chile decidieron proporcionar un seguro
de depósitos para los depositantes pequeños, pero no vincular el seguro para
depósitos con la rehabilitación o liquidación de bancos insolventes. Otros
aún no han decidido si proporcionarán o no un seguro para depósitos y la forma
de tratar las insolvencias bancarias. A pesar de la diversidad significativa
de enfoques para manejar las crisis bancarias, la mayoría de paises estudiados
18/
Los bonos del gobierno son más convenientes que el efectivo, porque su
impacto fiscal y monetario se puede extender en el tiempo.
- 84 -
todavía se encuentran en proceso de desarrollar estos mecanismos de manera más
formal.
Política optima
La experiencia observada en los paises estudiados conduce a la
6.11
conclusión que son necesarias las medidas institucionales que se indican a
continuación. Primero, un "sistema de advertencia anticipada' (early warning
system) en la superintendencia es imperativo, para descubrir los problemas
bancarios potenciales con anticipación. Segundo, los reguladores deben
entrenarse para evaluar la solvencia y vulnerabilidad bancaria a los problemas
de liquidez, en vez de limitarse a revisar el mero cumplimiento de los
requerimientos legales. En tercer lugar, los reguladores deben sentirse
eficaces; es decir, conscientes de que las autoridades actuarán sobre sus
evaluaciones de las deficiencias bancarias. En cuarto lugar, las autoridades
de supervisión bancaria o los entes responsables deberán ser capaces de
realizar una acción rápida para la intervención, rehabilitación o liquidación
de instituciones financieras insolventes. La intervención deberá ser
protegida mediante la ley y las costumbres, de la intromisión de los líderes
políticos o de los grupos de interés económicos. De otro modo, la
intervención será demorada o frustrada y las pérdidas se magnificarán. En
quinto lugar, los gobiernos tienen que estudiar mecanismos administrativos
alternativos para llevar a cabo la rehabilitación y reestructuración de las
intituciones financieras y para financiar el costo de dichas operaciones.
Finalmente, las leyes deben incluir mecanismos específicos para rehabilitar o
liquidar bancos insolventes para de esta manera eliminar la discrecionalidad
en la resolución de crisis bancarias.
En el caso de los bancos que al parecer estén experimentando
6.12
problemas de solvencia, se podría utilizar un procedimiento como el que se
indica a continuación. El primer paso, es evaluar si se necesita o no la
intervención y, de ser así, que tipo de mecanismo debería utilizarse. Los
tres aspectos siguientes deberán considerarse en conjunto en el proceso de
decidir el tratamiento que debe darse a diferentes bancos con problemas: i)
solvencia, (ii) rentabilidad; y (iii) las externalidades asociadas con cada
ruta de acción. La clave es especificar claramente las situaciones que puedan
requerir acción por parte de las autoridades bancarias, y la naturaleza de las
acciones que se llevarán a cabo en dichos casos. El grado de intervención por
parte de la autoridad estará relacionada con la magnitud de la
descapitalización de la institución. Un grado bajo de descapitalización
originaria el establecimiento de un régimen de vigilancia preventiva, bajo el
cual la institución estaría sujeta a las siguientes medidas: (i)
neutralización de su capacidad de otorgar préstamos a través de la imposición
de un encaje especial no remunerado; (ii) la reducción del acceso al
redescuento; y (iii) la posible imposición de un veeduría especial por parte
de la autoridad supervisora por la cual el veedor tiene poder de veto sobre
las decisiones del directorio.
Cuando la autoridad supervisora detecta pérdidas en una
6.13
institución financiera que reducirla su valor contable en más de 50Z, se
deberá aplicar un regimen de reposición patrimonial, durante un periodo que no
exceda los 90 días. Se convocarla a los accionistas para que repongan el
capital dentro de dicho periodo, mientras que la institucion también se
sometería al régimen de supervisión preventiva. Si los accionistas no cumplen
con el mandato de la autoridad supervisora respecto al capital adicional en el
_ 85 -
periodo prescrito, las autoridades determinarán si se rehabilitará o liquidará
la institución.
Al enfrentarse a un banco insolvente (capital contable negativo),
6.14
existen dos alternativas de acción, vale decir: (i) salvar el banco
(rehabilitación), con cambio de propiedad y administración, si se requiere; o
(ii) cerrarlo (liquidación). En el caso de los bancos públicos, que son
muchos en la región, una tercera alternativa es su privatización. La decisión
recaerá en la alternativa de costo mínimo. El cierre de un banco con
problemas, implica costos directos que resultan del proceso de liquidación y
de la cobertura parcial de los depósitos. El rescate de un banco con
problemas implica costos directos que resultan del proceso de "limpiezaw y
Adicionalmente, ambas alternativas
recapitalización de la institución.
implican costos indirectos relacionados con efectos dominó potenciales, el
impacto sobre el comportamiento de los prestatarios, el efecto sobre los
depositantes, problemas laborales, la interrupción de servicios y otros
efectos similares.
La renovación de operaciones y la rehabilitación de un banco que
6.15
ha iniciado procedimientos de liquidación es muy difícil, especialmente cuando
la confianza en el sistema financiero es débil. Por consiguiente, la decisión
de liquidar o rehabilitar un banco insolvente debería tomarse antes de la
intervención formal y estar basada en una comparación de costos financieros y
externalidades en relación a cada una de las alternativas. Si es necesaria la
rehabilitación, se deberán aplicar los siguientes principios: (i) la inyección
de capital será más efectiva si se realiza simultaneamente con otras reformas
tales como limpiar los activos en mora e incobrables, (ii) la reestructuración
de la administración; y (iii) cambiar a los propietarios; es decir, que no se
deberá subsidiar a los accionistas: sino a la institución. Es poco probable
que la administración o los propietarios de un banco con problemas tomen
medidas de fondo que produzcan una reestructuración mayor de la
administración, la reducción de los empleados, y el reconocimiento de las
pérdidas de capital. En consecuencia, los cambios de propietarios y
administradores deberían considerarse como prerequisitos para la
rehabilitación. Dichos cambios son necesarios por razones de equidad, así
como de una rehabilitación efectiva que evitaría el encubrimiento y/o la
repetición de errores anteriores. El reflotamiento de los accionistas también
incrementaría los problemas actuales y no conduciría a la rehabilitación
deseada, pues el gobierno asumiría entonces el riesgo del negocio bancario.
Por consiguiente, si se elige la opción de la rehabilitación, la
6.16
autoridad a cargo de la supervisión adoptará simultáneamente las siguientes
medidas: (i) la intervención de la institución con el desplazamiento de la
junta general de accionistas; (ii) el retiro de los directores; (iii) el
castigo de las pérdidas contra el valor contable; (iv) la suscripción de nuevo
capital, mediante el esquema de seguros de depositos o por cualquier otra
dependencia gubernamental encargada del salvamento del banco, en el monto que
se requiera para consolidar la posición del capital de la institución. Estas
medidas están diseñlada para reconocer las pérdidas e inyectar nuevo capital
sin deteriorar la confianza del público en el banco. Una vez suscrito del
incremento de capital, la institución deja de estar bajo intervención, en la
medida que ha cambiado la propiedad de mayoría de las acciones. Esto
facilitaría la tarea de encontrar rápidamente una solución permanente, al
buscar nuevos accionistas. Esta opción evita mantener a los accionistas y
administración responsables del deterioro de las finanzas del banco, mientras
- 86 -
se lucha por una solución, e impide que se les asignen beneficios derivados de
una operación de limpieza. Una solución permanente implicaría la fusión o
venta del banco a una institución que sea solvente y esté bien administrada,
después de una limpieza adecuada. Esto debería hacerse de inmediato, en un
plazo no mayor de un afño después de la intervención del banco.
Una vez que la institución cae en manos del esquema de seguros
6.17
para depósitos o de la dependencia gubernamental encargada de la
rehabilitación, la asistencia financiera se producirá mayormente a través de
inyecciones de capital. Esta asistencia no se producirá a menos que la
dependencia gubernamental interventora posea por lo menos 51Z del valor en
libros del banco y asuma su administración en su carácter de propietario
mayoritario. Al hacerlo, la entidad interventora podrá incrementar,
disminuir, reestructurar o cambiar el capital accionario del banco. De manera
similar, se le autorizará a reestructurar las operaciones, el personal y las
políticas y procedimientos internos del banco.
Si se decide la liquidación, todos los esfuerzos deberán dedicarse
6.18
a reducir los costos iniciales. Esto puede lograrse vendiendo la parte sana
de la cartera de préstamos a otros bancos y transfiriendo obligaciones del
banco como conpensación, en un intento por reducir la probable erosión de la
base de depósitos del sistema bancario. El banco central o el esquema de
seguros de depósito prestarla al banco, antes de la liquidación, los recursos
necesarios para permitir la transferencia total de los depósitos y demás
obligaciones con el público aseguradas a bancos de sólida posición. A los
pequeños depositantes se les pagaría hasta el límite determinado por la ley.
El saldo impago a los depositantes, si lo hubiere, se trataría de conformidad
con los procedimientos de liquidación establecidos legalmente.
C.
Utilidad de.los fondos de seguro de depósitoslgarantia de
depósitosL9¡
Análisis Empírico
El seguro de depósitos es un tema que está vinculado a las crisis
6.19
bancarias, porque la medida en que los depositantes están asegurados (o pueden
estarlo) determina el grado de libertad que tienen las autoridades al tratar
la insolvencia del banco y afecta la magnitud de las posibles pérdidas. Antes
de analizar los pros y contras de proporcionar un seguro a los depósitos, se
indicará cuál es la situación en los paises de América Latina con respecto al
seguro de depósitos. Se pueden identificar dos grupos de paises: los que
poseen cierta forma de seguro de depósitos establecido para los bancos
privados (los bancos públicos tienen garantías gubernamentales) y aquéllos que
no lo han establecido formalmente.
19/
Para una revisión cabal de los temas de seguro de depósitos, referirse a
ODeposit Insurance in Developing Countries0 (Seguro de Depósito en
Paises en Vías de Desarrollo) de Samuel Talley e Ignacio Mas, World Bank
PPR Staff Paper (en preparación). Las descripciones de los sistemas de
seguro para depósitos en paises de América Latina se tomaron de los
diversos estudios de casos por países (country case studies), de varios
informes financieros sectoriales del Banco Mundial y de "La Protección
al Depositante" de Augusto Magliano, Serie Ensayos 1988 FIBAFIN, Buenos
Aires, Argentina, 1988.
- 87 -
6.20
El primer grupo incluye a Chile, Argentina, Colombia y Venezuela.
Resulta interesante observar que estos paises han establecido o modificado sus
sistemas de seguro para depósitos después de haberse visto enfrentados con
significativas quiebras bancarias. En Venezuela y Colombia los fondos de
seguro de depósitos son responsables de la rehabilitación o liquidación de la
institución financiera insolvente, mientras que en Argentina y Chile los
mecanismos de seguro para depósitos no poseen estas atribuciones. Sin
embargo, ya que en Argentina la funciones de seguro de depósitos y de
supervisión bancaria dependen del Banco Central, se podría argumentar que el
asegurador posee todas las atribuciones para solucionar quiebras.
6.21
El segundo grupo de paises comprende a los que no tienen un
sistema explicito de seguro para diB9sitos. Este incluye a Brasil, Bolivia,
México, Guatemala, Honduras, Perú,Ecuador y Uruguay. Todos los paises,
con excepción de Uruguay, poseen un seguro implícito para depósitos en los
bancos que pertenecen al gobierno. En Uruguay, el sistema de seguros es
explicito para los depósitos en bancos del sector público. Además, muchos de
estos paises, en el pasado, han otorgado protección total a los depositantes
en los casos de quiebra y liquidación de bancos privados, lo que indicaría que
existe un seguro para depósitos de facto. En México y Brasil, los depósitos a
la vista, de ahorros y a plazos cuentan con una prioridad legal sobre otras
obligaciones en el caso de liquidación bancaria. En el Perú, los depósitos de
ahorros tienen prioridad. En Bolivia, el Sistema de Ahorro y Préstamo tiene
un esquema de garantía para depósitos.
6.22
Uruguay es un caso especial, porque sólo posee un mecanismo formal
de seguro de depósitos para sus bancos públicos. El sistema es absolutamente
gratuito y proporciona una cobertura ilimitada. En estos momentos puesto que
el Banco de la República (estatal) controla un gran número de bancos, el 80Z
de los depósitos totales se encuentra cubierto por un seguro para depósitos.
Los depósitos en bancos privados no están asegurados pero ya que estos bancos
son todos extranjeros existe una expectativa de respaldo del exterior en caso
de peligro. Probablemente nunca lleguen a quebrar, pero si expereimentaran
problemas se especula que las casas matrices protegerían a los depositantes.
Aunque no parecerá necesario tener un sistema de seguro de depósitos para las
subsidiarias de bancos extranjeros, es posible qu2 ea casa matriz no pueda o
no quiera respaldar a los depositantes en Uruguay- , como sucedió con
algunas entidades financieras que quebraron en el pasado. La necesidad de
reestructurar el sistema de seguro para depósitos parecería ser entonces
evidente. En el pasado, también existía un seguro para depósito para bancos
privados que fue eliminado en 1982 por la Ley de Intermediación Financiera.
6.23
A fines de 1989, Brasil no había establecido un sistema de seguro
de depósitos, a pesar de que la nueva Constitución ha autorizado su creación.
La propuesta que se está analizando contempla un sistema privado, administrado
y capitalizado por las instituciones miembros. En realidad, la Constitución
prohibe expresamente al gobierno contribuir al sistema. El sistema seria
obligatorio para los bancos universales (múltiples) y voluntario para otros
20/
En el Perú, las cuentas de ahorro bancarias se encuentran totalmente
aseguradas por el gobierno.
21/
Montevideo es un centro financiero regional y gran parte de los
depósitos - especialmente en dólares - son de ahorristas extranjeros.
- 88 -
tipos de bancos e instituciones financieras no bancarias. No resulta claro si
el fondo a crearse jugarla un papel en la liquidación o rehabilitación de los
bancos insolventes.
Chile. El seguro para depósitos en Chile ha experimentado varias
6.24
modificaciones. Primero se estableció en 1977 cuando resultaba obvio que una
crisis bancaria era inminente. Cubrió depósitos pequeños (hasta 100 unidades
impositivas o aproximadamente US$1,000) y fue administrado por la
Superintendencia de Bancos. Al iniciarse la crisis en diciembre de 1981, el
sistema se expandió. Esto permitió a los depositantes comprar protección
adicional del gobierno. Bajo el nuevo esquema voluntario complementario, los
depositantes pudieron asegurar hasta 75Z de sus depósitos o hasta 150 unidades
impositivas, el menor de ambos. El costo para los depositantes fue 0.1Z
mensual del monto de los depósitos asegurados. En 1983, luego de dos
importantes períodos de quiebras bancarias, el gobierno decidió eliminar el
sistema ya que los banqueros y el público se dieron cuenta entonces que el
gobierno asumiría la mayoría de las pérdidas bancarias.
Finalmente, en enero de 1987, el gobierno estableció un nuevo
6.25
para depósitos, que ofrece tres tipos de garantías
seguro
de
sistema
El primer tipo de garantía fiscal se aplica a los
depósitos.
sobre
explicitas
90Z de los depósitos registrados. Las
cubre
y
depositantes"
"pequeños
de cada depositante y cubren hasta 120
nombre
el
bajo
registran
se
garantías
por inflación) por año. La
ajustado
Indice
(un
impositivas
unidades
amortización máxima se estableció inicialmente en 90Z de depósitos hasta el
límite de 120 unidades impositivas por persona. Desde junio de 1988 se cubre
sólo 60% de los depósitos hasta 120 unidades impositivas por persona. Se
excluyó a las sociedades, asociaciones y sociedades anónimas. La garantía
puede reclamarse s6lo después que un banco es liquidado o se propone un
acuerdo de acreedores.
El segundo tipo de garantía explícita cubre todos los depósitos
6.26
líquidos (con plazos de vencimiento inferiores a los 10 días), en los casos de
liquidación y proposición de un acuerdo de acreedores. En ambos casos, el
Banco Central reemplaza al depositante como un acreedor (novación), pero
además, la ley da al Banco Central prioridad sobre otros acreedores. Debe
mencionarse que la ley no señala en forma explícita una garantía, porque
constitucionalmente le está prohibido al Banco Central otorgar garantías. En
vez de esto, la ley establece, que en el caso mencionado, el Banco Central
debe prestar al banco en quiebra, los fondos necesarios para pagar a los
tenedores de depósitos líquidos. La tercera garantía cubre todos los
depósitos y otras obligaciones del Banco del Estado que es el único banca
estatal chileno.
Argentina. Argentina también tiene una larga historia de seguro
6.27
para depósitos. El sistema existente hasta 1979 fue una garantía
gubernamental incondicional de todos los depósitos. En 1979, se estableció un
sistema de seguro de depósitos más formal, que solicitaba a los bancos que
deseaban unirse, su contribución. El sistema es opcional y las instituciones
participantes pueden retirarse del sistema, cursando previamente una
notificación al Banco Central. También se les pide que establezcan claramente
en todo su material publicitario y en sus instrumentos de depósito si son o no
miembros del sistema de garantía de depósitos. Para ser más explícitos, los
bancos nacionales y extranjeros han optado por no participar en el esquema,
mientras la mayoría de instituciones privadas locales (incluyendo todas las
- 89 -
instituciones financieras no bancarias) se han unido. El Banco Central
administra el sistema, sin ningún directorio o institución especial para
vigilar los fondos. Los depósitos a la vista, de ahorros y a plazos están
cubiertos. Los limites de la cobertura varian de acuerdo con la naturaleza de
la cuenta y del depositante. Los depósitos a la vista están asegurados en 99Z
de su valor (10OZ para personas naturales) hasta A$3 millones (US$4,600), y en
1Z de su valor en exceso de este monto. Los depósitos de ahorros y a plazos
no transferibles están asegurados en 99Z de su valor (100Z para personas
naturales) hasta A$1 millón, en 75Z del valor de los depósitos entre
A$1 millón y A$2 millones, en 50Z del valor de depósitos entre A$2 millones y
A$4 millones, en 1Z de su valor en exceso de A$4 millones. Los depósitos a
plazo se encuentran sólo cubiertos en 1Z de su valor. Esto es básicamente un
sistema de coaseguro, donde el depositario incrementa su exposición a medida
que aumentan sus depósitos. A fines de 1988 aproximadamente 50Z de los
depósitos del sistema bancario total estaban cubiertos.
6.28
El sistema no ha funcionado muy bien debido a la falta de
credibilidad y equidad. En afños recientes, el Banco Central se ha mostrado
reacio a liquidar bancos y ha optado por su intervención, incluso en aquellos
casos en que resulta claro que el banco debería ser cerrado. La legislación
indica que una vez que el Banco Central interviene un banco, todos los
depósitos están cubiertos. Por lo tanto, en la práctica todos los depositantes
han gozado de un seguro total sobre sus depósitos. El sistema de depósitos ha
carecido de credibilidad porque ha sido objeto de muchos cambios y todos los
distintos gobiernos recientes han manejado el pago a los depositantes sin
ceñirse a las reglas vigentes del sistema de seguro. La reciente conversión
forzada de los depósitos a plazo en bonos gubernamentales a largo plazo a
fines de 1989 destruyó ciertamente cualquier tipo de credibilidad que podría
haber existido en el sistema de seguro para depósitos.
6.29
Venezuela. En marzo de 1985, como resultado de la quiebra de un
banco comercial privado importante (Banco de Comercio), Venezuela estableció
un fondo de garantía de depósitos. El Fondo de Garantía de Depósitos y
Protección Bancaria (FOGADE) garantiza los depósitos y actúa como un medio de
proporcionar apoyo financiero y de otro tipo a los bancos e instituciones de
crédito que puedan ser intervenidos. Es una entidad legalmente separada del
Banco Central y de la Superintendencia de Bancos. La calidad de miembro es
obligatoria para todos los bancos e instituciones formales de crédito. Se
financia con una prima que pagan los participantes cada semestre (0.25Z de los
depósitos totales). Además tiene acceso a una línea de crédito del Banco
Central para complementar sus recursos.
6.30
FOGADE tiene amplias funciones, ya que garantiza los depósitos
públicos, facilita la intervención de los bancos, y proporciona respaldo
financiero a bancos con problemas, antes de la intervención, a fin de
preservar la estabilidad financiera. Puesto que FOGADE está autorizado a
tratar con bancos insolventes su organización y acción ha sido comentada en el
en el Anexo A. Varias de las recientes acciones de FOGADE han hecho evidente
que se encuentra afectado por: recursos humanos insuficientes, una falta de
poder de decisión, mala coordinación con otras dependencias reguladoras (tales
como la Superintendencia y el Banco Central), una inadecuada capitalización y
vulnerabilidad a la presión política. El gobierno venezolano está elaborando
una reforma financiera que, entre otros cambios, va a reforzar y modernizar el
marco legislativo e institucional del FOGADE.
-
90
-
Colombia. En Colombia, existe un seguro para depósitos a través
6.31
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN), que se
estableció en 1985. Los depósitos son cubiertos hasta 75Z de los limites
establecidos. En 1988, el límite se fijó en Col$200,000. Los depósitos de
personas e instituciones vinculados de cualquier modo con la quiebra del banco
no se encuentran cubiertos. FOGAFIN no sólo paga a los depositantes en caso
de que se produzca quiebras bancarias, sino también a la entidad encargada de
la rehabilitación o liquidación de las instituciones financieras insolventes,
asumiendo la propiedad y administración temporal. También tiene el mandato
para asegurar que los bancos miembros posean suficiente liquidez. La
participación en el sistema es obligatoria. Los bancos participantes pagan
una tarifa mensual vinculada con los depósitos que no pueden exceder el 0.05Z
de los depósitos totales del banco por mes. Puede obtener crédito tanto del
Banco Central como del público en general, emitiendo valores.
La existencia de un sistama de protección al depositante per se no
6.32
garantiza una solución apropiada a las crisis financieras. Este fue el caso
de FOGADE en Venezuela y en menor grado de FOGAFIN en Colombia. Sus leyes no
les proporcionan un mandato adecuado y los mecanimos apropiados para
rehabilitar o liquidar bancos insolventes. Es necesario establecer una
estructura institucional y legal claramente definida, que incluya un conjunto
de procedimientos complementarios sobre cómo enfrentar problemas bancarios
cuando no se desea su liquidación. Estos procedimientos tendrían forma legal
y especificarían claramente quién es el responsable de la rehabilitación y
liquidación de bancos y qué vías alternativas debe elegir en sus funciones.
La conveniencia de establecer o no un sistema de seguro para depósitos ha sido
sujeta de un debate considerable. Una de las ventajas de un sistema de seguro
a los depósitos es que ni los contribuyentes al sistema tributario, ni los
bancos centrales de los paises afectados tienen que cargar con los costos
totales de resolver los problemas de los bancos insolventes. Por otro lado,
para que el seguro de depósitos funcione, se debería establecer un limite para
la compensación a los depositantes y los reguladores deberían adherirse a
dicho limite. También es necesario que los gobiernos indiquen claramente que
ocurrirá a los depositantes en caso de las liquidaciones de bancos. En muchos
países de América Latina, los depositarios creen que sus depósitos están
asegurados, aunque ningún reglamento o ley lo indica así. En la práctica, han
tenido razón en creer en la existencia de un seguro para depósito implícito.
Los paises deberían ser explícitos sobre el tema para evitar tener que pagar
el costo total de las quiebras bancarias. De otro modo, la aceptación
gubernamental de responsabilidades para compensar a los depositantes en bancos
seleccionados podría generar la percepción general de que existe un 10OZ de
seguro sobre los depósitos bancarios.
Politica óptima
La decisión sobre si establecer o no un sistema de seguro para los
6.33
depósitos es muy controversial, sin una respuesta definitiva. El seguro de
depósitos tiene sus pros y contras. Los elementos positivos son el hecho de
que la prima cobrada ayuda a pagar los gastos en que se incurrió al
rehabilitar y liquidar las instituciones financieras en peligro y la confianza
que proporcionan a los depositantes, lo cual probablemente resulte en niveles
más elevados de intermediación a través del sistema bancario que de otro modo.
Las crisis bancarias son, muchas veces, difíciles de entender porque las
autoridades tratan de esconder sus costos reales. Ya que el seguro para
depósitos puede ayudar a aliviar dichos costos, puede facilitar la pronta
-
91
-
solución de las crisis antes de que estas crezcan aún más. El pago inmediato
a los depositantes contribuye a neutralizar una de las externalidades
principales de las quiebras bancarias: el inconveniente para los depositantes
y sus acreedores de tener sus fondos congelados hasta que se termine la
liquidación del banco en quiebra.
6.34
Los críticos de los sistemas de seguro para depósitos señalan el
argumento del "peligro moral" (moral hazard), como una razón significativa
para oponerse. Afirman que el seguro para depósitos reduce el incentivo que
tienen los depositantes para asegurarse que están colocando sus depósitos en
instituciones sólidas y por lo tanto alienta la concesión de préstamos con
riesgo alto por parte de los bancos. Los defensores del seguro, aunque
aceptan la validez del argumento del "peligro moral", indican que la
experiencia pasada ha demostrado que la falta de un seguro de depósitos
explicito usualmente da como resultado un seguro para depósitos total, porque
las autoridades se oponen, por lo general, a permitir que los depositantes
pierdan sus ahorros. Por consiguiente, sostienen que el seguro de los
depósitos de los pequeños depositantes, junto con una supervisión y
reglamentos preventivos estrictos, es una solución que sin ser óptima, es
preferible a un sistema de seguro total implícito. En base a la evidencia
empírica sobre crisis bancarias en América Latina, el establecimiento del
seguro de depósitos para los pequeños depositantçs, en paises que no estén
sujetos a amenazas macroeconómicas predecibles27 seria una opción
razonable. La existencia de este sistema debe darse a conocer ampliamente y
todos los bancos deberán estar obligados a participar. Aquellos bancos que no
cumplan con los reglamentos de la superintendencia deberán ser sancionados y
eventualmente cerrados o rehabilitados. Esto podría cambiar la percepción del
público de que todos los depósitos se encuentran asegurados.
6.35
Para que un sistema de seguro de depósitos funcione adecuadamente,
necesita ser equitativo y tener credibilidad. Como mencionamos anteriormente,
estas características se han perdido en la mayoría de los sistemas que
actualmente existen en América Latina. Existen diversos principos de
operación que son fundamentajel para que cualquier sistema de seguro para
depósitos pueda ser exitoso:-3
(i) sus pérdidas se minimizarán si actúa
de una manera decisiva y oportuna para resolver quiebras bancarias, (ii) no
debería administrar o proporcionar respaldo financiero a instituciones en las
que no posee propiedad exclusiva, (iii) todas las instituciones con las mismas
características y facultades deberían ofrecer la misma protección para sus
22/
Vale decir, los paises que están llevando a cabo políticas
macroeconómicas que parece que pueden ser sostenibles en el mediano
plazo.
23/
Tomado de un World Bank Mimeo Draft (no publicado) cuyo titulo es
"Deposit Insurance and Bank Crisis'
(Seguro de Depósitos y Crisis
Bancarias), de Ignacio Mas (miembro del personal), noviembre de 1989.
-
92 -
depósitos,241 (iv) deberla disfrutar del respaldo financiero total del
gobierno y estar adecuadamente capitalizado desde el comienzo, (v) sus
finanzas deberían ser transparentes con una contabilidad clara y la
presentación de costos e ingresos, (v) deberla tener autoridad para tomar
decisiones, (vii) el sector privado deberla participar en la toma de
decisiones y la administración; y (viii) la garantía de depósitos debería ser
s8lo parcial, a fin de mantener un cierto grado de disciplina de mercado.
Ninguno de los sistemas de seguro para depósitos explícitos en los
6.36
paises de América Latina materia del estudio ha establecido todos o por lo
menos la mayoría de estos principios de operación. En consecuencia, salvo que
se realicen modificaciones importantes en sus estatutos o en sus
procedimientos, es muy probable que no sean capaces de cumplir con el
principal propósito de su creación que es el de promover la estabilidad
bancaria a fin de aumentar los ahorros financieros y desarrollar la
intermediación financiera.
24/
La participación obligatoria, en vez de voluntaria, es importante para
evitar otro problema que es muy común a las empreasas de seguro que es
la selección adversa. La selección adversa puede ocurrir porque las
operaciones de bajo riesgo (bancos buenos) optan por no obtener el
seguro; mientras las de altos riesgos (bancos malos) deciden obtenerlo.
Como resultado, las oportunidades de siniestros y quiebra del sistema de
seguro de depósitos se incrementan.
- 93 -
ANEXO A
Page 1
LOS SISTEMAS BANCARIOS DE AMERICA LATINA EN LOS AÑOS 80s
UN ESTUDIO COMPARATIVO DE DOCE PAISES
El manejo de las crisis bancarias en países seleccionados
de América Latina
1.
Aunque los doce paises estudiados han enfrentado crisis bancarias
en algún momento durante los últimos añios, este anexo sólo se concentrará en
las crisis más importantes, aquellas que ofrecen experiencias y enseñanzas más
interesantes. Se tratará, con cierto detalle, los casos de Chile, Argentina,
Colombia y Uruguay. También se proporcionará una breve descripción de la
forma en que se enfrentaron las crisis bancarias en Bolivia, Ecuador,
Venezuela, Guatemala, México y Perú.
Chile252.
El sistema bancario chileno atravesó por una crisis dramática a
principios de la década de los 80. La crisis y la forma en que se resolvió
tendrá efectos a mediano plazo sobre la banca chilena. Los origenes de la
crisis bancaria se relacionan, en gran parte, con los severos problemas
macroeconómicos que experimentó el país, especialmente entre fines de 1981 y
1982, y que se agravaron por las prácticas crediticias deficientes de los
banqueros. Los factores macroeconómicos incluyeron el colapso de los precios
de los productos de exportación más importantes (principalmente del cobre),
las altas tasas de interés internas, el deterioro de la competitividad
internacional de la economía chilena (vinculada con una sobrevaluación de la
moneda), y la crisis de la balanza de pagos. Los problemas macroeconómicos
debilitaron sustancialmente la capacidad de repago de un número importante de
prestatarios chilenos. El impacto negativo de los problemas macroeconómicos
fue, en varios casos, agravado por prácticas financieras defectuosas. Estas
prácticas defectuosas resultaron de un marco regulatorio complaciente, donde
la supervisión y el control bancario fueron insuficientes, y donde se
liberalizó el sistema financiero antes de reforzar el marco de regulación
preventiva. De especial importancia fueron las prácticas crediticias poco
prudentes, especialmente la concentración de los préstamos en conglomerados
industriales o financieros afiliados a los bancos que por lo general tenían un
alto grado de endeudamiento (palanqueo). El resultado fue un incremento
dramático de los préstamos vencidos, que alcanzó el 35Z de los préstamos
totales en 1986.
3.
Ante la extendida crisis bancaria, el gobierno enfrentó dos
alternativas extremas: dejar que las instituciones insolventes quebraran o
llevar a cabo el salvataje de dichas instituciones, mediante la absorción de
sus pérdidas. La primera alternativa no implicaba costos directos para el
gobierno, pero podía causar una cadena de quiebras en dos tercios del sistema
bancario y a un número grande de prestatarios y deteriorar la confianza en el
sistema financiero. La segunda alternativa podía causar altos costos al
251
Esta sección se extrae sustancialmente de un World Bank Working Paper
(Documento de Trabajo del Banco Mundial) titulado "Como se Manejó la
Crisis Bancaria Chilena de 1981-83", por Mauricio Larrain, WPS 300,
diciembre de 1989.
- 94 -
ANEXO A
Page 2
gobierno y habría representado un apartamiento de la política económica hasta
entonces seguida que se basaba en el libre mercado. Finalmente el gobierno
optó por una alternativa intermedia. Las pérdidas fueron asumidas
principalmente por el gobierno, pero también por los accionistas y, en cierto
grado, por los depositantes. Más aún, en función a su grado de insolvencia e
importancia, algunas instituciones fueron liquidadas y otras se rescataron y
rehabilitaron.
Los mecanismos que utilizó el gobierno para rehabilitar el sistema
4.
bancario pueden agruparse en dos categorías: (i) los dirigidos a mejorar la
capacidad de pago de los deudores, principalmente a través de reprogramaciones
masivas de deuda y la cobertura contra pérdidas cambiarias, y (ii) los
dirigidos a reconstruir la base de capital del sistema bancario,
principalmente la compra de préstamos vencidos por el Banco Central (con una
obligación para los accionistas de recomprar estos préstamos con utilidades
futuras) y la recapitalización y venta subsiguiente a pequeños inversionistas
de los grandes bancos intervenidos. Además, el gobierno chileno cambió
completamente el enfoque de la supervisión bancaria, haciendo énfasis en el
análisis de cartera de préstamos, en la evaluación de la condición financiera
global de cada institución bancaria e incrementando la transparencia de la
información.
La clave del éxito de la experiencia chilena fue el reconocimiento
5.
de la necesidad de intervenir de una manera rápida y efectiva. Se tomó la
decisión de cuantificar y reconocer las pérdidas bancarias en un plazo corto y
de poner en práctica medidas de fondo para su solución en forma expeditiva.
Si la distribución de las pérdidas se hubiera demorado o las soluciones
implementadas hubieran sido parciales, la rápida recuperación del sistema
bancario no habría sido posible. Asimismo, las pérdidas habrían sido
probablemente mucho mayores.
Las intervenciones de 1981-82. Hacia fines de 1981 y 1982, el
6.
gobierno intervino once instituciones financieras y posteriormente las
liquidó. Estas instituciones representaron alrededor del 14.5Z de la cartera
crediticia total del sistema. En todos estos casos, los depositantes fueron
compensados y tanto los accionistas como el gobierno asumieron las pérdidas.
Los accionistas perdieron su capital y el gobierno absorbió cualquier
diferencia entre el valor de los activos y pasivos, exceptuando el capital
accionario. El gobierno fue capaz de vender rápidamente los dos bancos más
grandes intervenidos durante este periodo a bancos de reconocido prestigio (en
este caso dos importantes bancos extranjeros, que operaban sucursales pequeñas
en el país). Por consiguiente, los depositantes no fueron afectados.
La crisis bancaria de 1983. A fines de 1982, la magnitud de la
7.
crisis macroeconómica se hizo evidente y la rentabilidad y solvencia del
sistema bancario se debilitó. Varias instituciones experimentaron
insolvencia. En enero de 1983, el gobierno decidió intervenir las
instituciones insolventes (siete bancos y una compañía financiera) y liquidar
inmediatamente tres de éstas que tenían problemas mayores. En los cinco casos
restantes --que incluyeron los bancos privados más grandes del país-- se
decidió rehabilitarlos, bajo la suposición de que los beneficios de dichas
rehabilitaciones excederiín a sus costos. Los cinco bancos insolventes no
sólo se vieron afectados por la situación macroeconómica, sino que también
hablan concentrado excesivamente sus carteras de préstamo en empresas
- 95 -
ANEXO A
Page 3
afiliadas. La concentración fluctúo entre 12Z y 46Z de sus carteras
crediticias totales.
8.
En el caso de las instituciones que se liquidó, el gobierno pagó a
los depositantes 75Z del valor nominal. Los acreedores extranjeros también
recibieron la oferta del 75Z de sus créditos, pero no la aceptaron. Al final,
el gobierno garantizó estas obligaciones extranjeras en el marco de la
reestructuración de la deuda externa.
Mecanismos utilizados para rehabilitar bancos. En 1983, el
9.
gobierno adoptó cuatro medidas principales para aliviar la carga de la deuda
de los prestatarios y del sistema bancario en general, y para rehabilitar y
privatizar los instituciones que el gobierno intervino: (i) esquemas de
alivio de deudas para prestatarios, que incluían tipos de cambio
preferenciales para efectuar la devolución de sus deudas denominadas en
dólares; reprogramaciones de la deuda; y desdolarización de ciertas deudas;
(ii) la compra de los préstamos bancarios más riesgosos por parte del Banco
Central con una obligación de recompra por parte de los accionistas de los
bancos; (iii) la recapitalización y venta subsiguiente de los bancos
intervenidos a pequeños inversionistas; y (iv) la supervisión modernizada y
las disposiciones preventivas (que se implementaron gradualmente, para
permitir a los bancos que se ajusten). Aparte de estos cuatro mecanismos, el
gobierno ofreció una garantía temporal explícita a todos los depositantes que
en caso de futuras crisis estarían protegidos. Esto se hizo para devolver la
confianza en el sistema mientras los efectos de estos mecanismos se hacían
efectivos.
La compra de préstamos riesgosos por parte del Banco Central
10.
originó una mejora sustancial en la solvencia y rentabilidad de las
instituciones bancarias no intervenidas, ya que los activos vencidos se
redujeron e eliminaron notablemente de sus balances. La confianza de los
depositantes también aumentó frente a instituciones más sólidas. Las
presiones sobre los márgenes y las tasas de interés empezaron a disminuir. De
acuerdo con los estimados de la Superintendencia de Banca, el mecanismo de
compra de cartera riesgosa, disminuyó la proporción de préstamos riesgosos a
valor en libros de 155Z a 50Z, en el caso de los bancos que lo utilizaron.
11.
A los accionistas no se les permitió recibir ningún dividendo de
sus inversiones, hasta que cumpliera con revertir la obligación de recompra.
El monto de préstamos riesgosos a readquirir se ajustó de acuerdo con la
inflación más un 5Z de recargo. Por dicha razón, este mecanismo también puede
considerarse como un crédito del Banco Central a los accionistas para
recapitalizar sus instituciones bancarias, con una tasa de interés de 5Z anual
en términos reales. Los aumentos de capital se vieron exentos de la
obligación de readquisión y se podía recibir dividendos sobre los aumentos de
capital (esto se hize para no desincentivar la recapitalización de
instituciones).
12.
La administración de la cartera crediticia adquirida permaneció en
cada banco, el cual recibió una orden del Banco Central para administrarla y
Los bancos estaban obligados a aplicar todas las cobranzas a
cobrarla.
readquirir los préstamos riesgosos que se hablan vendido al Banco Central.
Para impedir efectos negativos sobre las cobranzas, no se le informó a los
deudores que sus deudas hablan sido vendidas al Banco Central. Estos acuerdos
hicieron innecesario que el Banco Central estableciera una facilidad especial
- 96 -
ANEXO A
Page 4
para administrar los préstamos adquiridos. Más aún, los prestatarios no
pudieron sacar ventaja del hecho que su crédito ya no estaba en un banco
privado.
Recapitalización de los bancos intervenidos ("capitalismo
13.
popular"). Considerando las pérdidas proporcionalmente mayores que afectaban
a los bancos que fueron intervenidos y su futuro incierto debido a la
intervención, el Banco Central no acordó adquirir préstamos riesgosos de
dichos bancos hasta que no se mejorara su condición financiera. Por
consiguiente, se decidió que necesitaban una inyección de capital. Para dicho
propósito, a principio de 1985 se promulgó una ley que autorizaba a la
Superintendencia de Bancos a solicitar a las instituciones bancarias bajo
intervención, los aumentos de capital necesarios, para hacerlas viables desde
el punto de vista financiero.
Para forzar la recapitalización de estos bancos intervenidos, la
14.
lay estableció que los aumentos de capital requeridos debían ofrecerse primero
a los accionistas existentes durante un periodo corto y luego, al público en
general. Cualquier acción que no compraran los accionistas existentes y el
público podría ser adquirida por el gobierno, el cual pagarla convirtiendo los
préstamos de emergencia del Banco Central en capital accionario. El gobierno
debía vender dichas acciones en un periodo no mayor de cinco años y en una
proporción no menor del 20Z anual. La compra de acciones por parte del
gobierno no podría exceder el 49Z del capital del banco intervenido en ese
momento, evitando así, el control gubernamental. Si la necesidad de
recapitalización hubiese sido mayor, el gobierno habría tenido que vender
parte de sus acciones para cumplir con su límite. Una vez pagado el aumento
de capital requerido por la Superintendencia de Bancos, se autorizó a cada una
de las instituciones bancarias intervenidas a vender préstamos riesgosos al
Banco Central, bajo el mismo mecanismo aplicado a los bancos que no se
encontraban bajo intervención. Como en el caso anterior, los nuevos
accionistas no tuvieron que acatar la obligación de readquisición.
El gobierno ofreció amplias facilidades de crédito a los pequeños
15.
inversionistas para alentarlos a adquirir acciones de los bancos intervenidos.
Los inversionistas tuvieron que pagar s6lo 5Z como pago inicial y el resto en
un periodo no mayor de 15 años. La tasa de interés fue cero en términos
reales y también se ofreció un descuento de 30Z sobre el principal por pagos
adelantados. Los dividendos estuvieron exentos de impuestos. Más aún, los
inversionistas podían cancelar estos créditos en cualquier momento, entregando
sus acciones al gobierno. Se estableció un limite sobre estas ventas para
asegurar una distribución amplia de la propiedad ("capitalismo popular").
Este procedimiento se utilizó en los casos de los dos bancos
16.
intervenidos más grandes (Banco de Chile y Banco de Santiago). Otros dos
bancos (Banco Concepción y Banco Internacional) se vendieron a otros
inversionistas nacionales y el más pequefño (Banco Colocadora Nacional de
Valores) fue absorbido por el Banco de Santiago. Entre 1985 y 1987, se
completó básicamente la recapitalización y venta de acciones de estas
instituciones. En la actualidad, estos bancos se encuentran bajo
administración privada, teniendo el Banco de Chile aproximadamente 39, 000
accioninstas y el Banco de Santiago alrededor de 16,000 accionistas.
Conclusión. Debido a la rapidez y profundidad de las medidas
17.
adoptadas, así como a la continua mejora de la economía y del sector
-97
-
ANEXO A
Page 5
financiero a partir de 1984, se puede decir que la forma en que se trató la
crisis bancaria chilena resultó exitosa. No obstante, los costos financieros
fueron significativos. Los costos financieros totales son difíciles de
calcular porque se extenderan durante varios afños. Dependiendo de las
fluctuaciones futuras del tipo de cambio o las tasas de interés, estos costos
podrían variar significativamente.
Una crítica fundamental que se hizo a la solución chilena a la
18.
crisis bancaria, especialmente a la compra de activos vencidos o riesgosos por
parte del Banco Central con un acuerdo de readquisición, es que la obligación
contingente de dichas operaciones de readquisición debilita de manera
significativa la condición financiera del sistema. Sin embargo, el análisis
que se hizo de la situación financera de los distintos banco demostró que
aunque las obligaciones de readquisición representan un costo real para la
rentabilidad y la acumulación de capital para los bancos en Chile, éstas no
están repartidas por igual entre los bancos, y no deterioran las finanzas de
la mayoría de los bancos. En general, los bancos con obligaciones de
readqusición ha sido capaces de reducir dichas obligaciones, en términos
reales durante los últimos dos afños. De todas maneras, dado que el monto de
readquisición requerido en cada afño para los bancos depende del nivel de
ganancias netas, en la medida que los bancos siguen siendo rentables, las
disminuciones en la rentabilidad y en las utilidades sólo retardarían el
proceso de readquisición y no amenazarían la posición financiera de los bancos
involucrados.
Dos lecciones importantes que resultaron de la crisis bancaria
19.
chilena fueron: (i) el reconocimiento de que la legislación bancaria debería
proporcionar explícitamente a las autoridades los mecanismos alternativos para
manejar la situación de los bancos insolventes y (ii) la importancia de
proporcionar al público una indicación clara de hasta que montos sus depósitos
se encuentran protegidos de posibles pérdidas. Los cambios recientes en la
legislación bancaria chilena incluyen modificaciones importantes con respecto
a estos dos temas.
La nueva ley bancaria proporciona al SBIF y al Banco Central
20.
para administrar la transferencia de derechos de propiedad
mecanismos
varios
la mayoría de los cuales intenta mantener al banco
quiebra,
en
en un banco
como un negocio en marpha. Estos mecanismos son los siguientes: (i) préstamos
del Banco Central, que pueden imponer condiciones especiales; (ii) préstamos
blandos del Banco del Estado y empresas públicas, que también pueden tener
condiciones especiales; (iii) intervención, donde el SBIF asume las
responsabilidades de una persona jurídica que reemplaza legalmente al
directorio del banco; (iv) acuerdo de acreedores, según el cual parte de las
pérdidas se fuerzan a los tenedores de depósitos no líquidos; (v)
capitalización preventiva, según la cual el directorio del banco que está
experimentando pérdidas es forzado a convocar a una junta extraordinaria de
accionistas y proponer un aumento de capital; (iv) ayuda de otros bancos,
según la cual un banco con problemas emite una deuda subordinada cuyo plazo de
vencimiento es de dos años y la vende a otros bancos. Esta deuda subordinada
se considera capital para el propósito de los limites de préstamos y la
relación deuda/valor contable; y (vii) liquidación. Este es el único
mecanismo que da como resultado el cierre de un banco insolvente. Los
tenedores de depósitos no líquidos pueden sufrir pérdidas y seguramente la
recuperación total o parcial de sus fondos, se verá demorada.
- 98 -
ANEXO A
Page 6
Argentina26/
Argentina también ha sufrido una crisis financiera de gran
21.
proporción, que empezó en 1980 y aún no se ha resuelto totalmente. Los
problemas del sector financiero de la Argentina provienen de la extrema
inestabilidad y los drásticos cambios que han caracterizado la política
macroeconómica de la Argentina en los últimos quince afños, junto con una
estructura débil de reglamentos preventivos. Las políticas han fluctuado
entre el intervensionismo extremo en el sector bancario, con una
nacionalización efectiva de los depósitos y una asignación de crédito
exclusivamente a través de los redescuentos del Banco Central (1973 a mediados
de 1977); hasta la completa liberalización de las tasas de interés, de la
asignación de crédito del ingreso en el sistema (mediados de 1977 hasta
mediados de 1982). También hubieron períodos con políticas intermedias tales
como el retorno a políticas de represión financiera y de dependencia
sustancial en los redescuentos del Banco Central (entre mediados de 1982 y
principios de 1985); y recientemente, movimientos indecisos hacia un sistema
más liberal (desde 1985). Estas variaciones en las políticas hacia el sector
financiero se hicieron bajo condiciones de una inestabilidad macroeconómica
continua, una supervisión bancaria débil y, hasta hace poco tiempo, una
garantía gubernamental completa de los depósitos, primero implícita y luego
explícita. Las políticas que más cambiaron fueron aquellas referentes a tasas
de interés, encajes e inversiones forzosas. Estos últimos instrumentos
(encajes e inversiones forzosas) se utilizaron durante la mayor parte del
periodo para financiar los grandes déficits del sector público y para
transferir grandes volúmenes de recursos subsidiados a prestatarios
favorecidos. Esta forma de encarar al sector financiero contribuyó al pánico
financiero de 1980, el peor en la historia de la Argentina, que aún influye en
el desarrollo financiero de dicho país. Más importante todavía es que la
combinación de estas políticas con la inestabilidad macroeconómica ha
resultado en altas tasas de interés reales, la necesidad de altos márgenes de
intermediación y a la fragilidad, aspectos que caracterizan a los mercados
financieros de Argentina en la actualidad.
A principios de 1980, se produjo una crisis financiera que dió
22.
como resultado la liquidación del banco comercial privado más grande del país
y la intervención y liquidación de otros 42 intermediarios financieros en el
siguiente afño. Como en el caso de Chile, la crisis resultó de una política de
liberalización financiera, sin una estructura de supervisión adecuada, junto
con una política macroeconómica inconsistente. A pesar de que la ley no
concedía poderes explícitos de intervención al Banco Central, los tribunales
aprobaron las intervenciones, al declarar los juicios que los dueflos de las
instituciones intervenidas abrieron al Banco Central. La débil supervisión
por parte del Banco Central acompafñado por la existencia de un seguro de
26/
Esta sección se ha eleborado sobre la base de las siguientes: (i)
"Argentina's Banking Sector: The Need for Reform" (El Sector Bancario de
Argentina: La Necesidad de Reforma) (Documento no publicado del Banco
Mundia, diciembre de 1986), (ii) "Argentine Banking Crisis of 1980's'
(La Crisis Bancaria Argentina de los 80), FMI, Staff Papers, por Tomas
Balifño, (iii) "Argentina: Financial Sector Review" (Argentina: Revisión
del Sector Financiero) (Documento no publicado del Banco Mundial,
noviembre de 1989); y (iv) wEl Saneamiento de Bancos en la Argentina",
Juan Carlos Casas, aparecido en "Saneamiento de Bancos" (op.cit.)
-99
-
ANEXO A
Page 7
depósitos gubernamental casi irrestricto permitieron a los bancos asumir
riesgos imprudentes. Por otro lado, los productores de los bienes
comerciales, que se vieron afectados por la sobrevaluación creciente del peso
y por la liberalización repentina de las importaciones requirieron ingentes
cantidades de crédito del sector bancario para mantenerse a flote. De manera
gradual, la gran competencia por financiamiento, los problemas de iliquidez de
los bancos en peligro y la especulación contra el peso argentino empezaron a
producir tasas de interés más elevadas, que, a su vez, debilitaron aún más al
sistema financiero. La reacción de las autoridades ante la crisis incluyó:
(i) ampliar la cobertura del seguro para depósitos, (ii) proporcionar más
liquidez al sistema bancario para evitar el pánico bancario; (iii) y aliviar
la carga de la deuda a los prestatarios privados, extendiendo los plazos de
vencimiento y reduciendo las tasas de interés a través de los redescuentos del
Banco Central.
Las dificultades financieras continuaron en 1982 a medida que las
23.
tasas de interés siguieron altas, debido a las espectativas de devaluación y a
los temores que tenían los prestatarios de un empeoramiento de la crisis
bancaria y de un posible salvamento de bancos a través de una emisión
monetaria. Otros factores, como la Guerra de las Malvinas, la reducción del
acceso de Argentina al crédito externo, los sucesivos desequilibrios fiscales
y una recesión creciente exacerbaron la crisis. Se produjeron más quiebras de
empresas, lo que condujo a serios problemas de liquidez y solvencia en
numerosos intermediarios financieros. Como resultado, en la primera mitad de
1982, el Banco Central tuvo que intervenir 26 instituciones financieras,
incluyendo tres bancos comerciales. El nuevo equipo económico, instalado en
julio de 1982, decidió introducir una reforma drástica en el sistema
financiero, que incluyó tasas de interés negativas durante un periodo
limitado, a fin de erosionar el valor de los préstamos y depósitos bancarios
existentes. La medida logró reducir la carga de la deuda del sector privado;
pero a un alto costo en términos de pérdida de confianza en el sistema
financiero debido a las grandes pérdidas sufridas por los depositantes, una
gran redistribución de ingresos, y un incremento en el papel del Banco Central
en la intermediación financiera total debido a que se comprometió a
proporcionar redescuentos como un importante mecanismo de alivio de deuda.
Estos redescuentos, en su mayor parte, se otorgaron a tasas de interés
negativas y sin ajuste de valor por inflación, por lo tanto le significaron
grandes pérdidas al Banco Central.
También se establecieron medidas para aliviar la carga de las
24.
deudas en moneda extranjera. Los deudores fueron parcialmente compensados por
el incremento en el valor de peso de sus deudas, debido a la devaluación del
mes de junio de 1981, y luego, se introdujo un esquema de seguro de cambio,
que proporcionó más subsidios, ya que la prima pagada era menor que la tasa de
devaluación del peso.
Medidas para restructurar el sistema financiero. La crisis
25.
bancaria tomó de sorpresa a las autoridades. Como resultado, la legislación
bancaria tuvo que promulgarse a posteriori para legitimizar ciertas acciones
que el Banco Central habla iniciado. Por ejemplo en 1980, se aprobó la ley
22.267 para ratificar la intervención de tres bancos dispuesta varios meses
antes. En 1982, resultó evidente por el fuerte proceso de desmonetización,
que el sistema bancario estaba sobredimensionado y que era necesario
consolidarlo. Se aprobó entonces la Ley de Consolidación (Ley 22529) para
ampliar las medidas disponibles para rehabilitar a los bancos insolventes. Se
- 100 -
ANEXO A
Page 8
autorizó los siguientes mecanismos: (i) la administración temporal por parte
de otra institución financiera, con una opción de compra, (ii) la fusión por
absorción, (iii) la venta del capital accionario necesario para lograr el
control, (iv) la intervención del Banco Central y (v) la liquidación (si la
mayoría de accionistas no están de acuerdo con la recomendación del Banco
Central, éste se ve forzado a liquidar la institución en un plazo de 90 días
de la intervención).
El propósito de la Ley de Consolidación fue el de minimizar las
26.
liquidaciones, que se pensó era el más indeseable de los cinco mecanismos,
debido a sus altos costos y efectos sobre la confianza en el sistema
financiero. Desafortunadamente, éste fue precisamente el mecanismo que se
aplicó con mayor frecuencia. Una principal causa del gran número de
liquidaciones fue la falta de habilidad de las autoridades para convencer a la
mayoría de los accionistas de que aceptaran soluciones alternativas, sin
dejarle otra opción al gobierno que la liquidación. Esto creó incentivos
perversos, ya que el público se dió cuenta que la mayoría de intervenciones
resultaría en liquidaciones y los bancos intervenidos tuvieron importantes
retiros de depósitos. Como resultado, el Banco Central puso en práctica en
sistema de seguro para depósitos de facto, mediante el cual todos los
depositantes, protegidos o no por la legislación de seguro de depósitos,
accedían a la cobertura total de sus depósitos una vez que la institución
financiera fuera intervenida. Para evitar el pánico, el Banco Central dejó de
liquidar instituciones sin su previa intervención, proporcionando así una
cobertura total a los depositantes.
Entre 1980 y 1989 el Banco Central intervino 93 instituciones. De
27.
éstas, sólo siete fueron rehabilitadas exitosamente y luego vendidas o
fusionadas. En los últimos cinco años, ninguna intervención ha dado como
resultado una venta o fusión. Con esta historia, la intervención se observa
inevitablemente como el paso previo a la liquidación, causando así corridas
bancarias. La liquidación se ha convertido en un dispositivo principal para
solucionar quiebras en Argentina. En los últimos 20 años, se han liquidado
aproximadamente 220 instituciones. Las liquidaciones han sido lentas y
costosas y, en la actualidad, 202 liquidaciones se encuentran aún en proceso.
El gobierno está contemplando actualmente la posibilidad de
28.
establecer una Sociedad Anónima de Seguro para Depósitos --similar a la FDIC
estadounidense o al Fondo de Garantía de Depósitos Español-- para asistir al
proceso de rehabilitación bancaria. El seguro para depósitos estaría
restringido a depósitos pequeños. En octubre de 1987, a gobierno ratificó su
política para asegurar sólo a los depósitos pequeños. Esta por verse, si el
Banco Central aceptará el nuevo sistema y sólo cubrirá los depósitos
asegurados en casos de liquidación. De todas maneras, la reciente
"conversión0 forzada de todos los depósitos a plazo en bancos comerciales en
bonos gubernamentales a largo plazo (en diciembre de 1989), contribuirá a
reducir aún más la confianza del público en el sistema bancario de la
Argentina y reducirá la credibilidad en la utilidad y protección que
proporciona el sistema de seguro para depósitos.
-101
-
ANEXO A
Page 9
UruRuay271
Los origines de la crisis bancaria de la década de los 80 en
29.
Uruguay son similares a los de la crisis en otros paises del Cono Sur; es
decir, fueron el resultado de una combinación de problemas macroeconómicos,
junto con la mala administración bancaria, asistida por una débil estructura
reguladora en materia de supervisión y control preventivo de bancos. En
octubre de 1978, el gobierno adoptó la política de preanunciar valores futuros
del tipo de cambio (la "tablita") como una herramienta antiinflacionaria. La
liberalización financiera se completó con la eliminación de los encajes y de
diversos impuestos a las operaciones bancarias. Una enorme afluencia de
capital ingresó al país inducida por acontecimientos exógenos en Argentina y
por la política de la "tablita" combinada con altas tasas de interés para los
depósitos en pesos. Esto, a su vez, causó una fuerte apreciación real del
peso. Los activos financieros siguieron creciendo rápidamente durante el
periodo 1979-82 por tres razones: (i) crecientes depósitos en dólares, (ii)
atracción del capital a corto plazo por la "tablita" y (iii) más desregulación
del sector financiero.
Junto con un marcado aumento de la profundización financiera,
30.
surgieron dos importantes fenómenos durante esta etapa: un proceso rápido de
sustitución de moneda (desdolarización primero y dolarización hacia el final)
y un enorme endeudamiento de los sectores público y privado. Las dificultades
bancarias empezaron a aumentar en 1980/81 por un descenso en los precios de la
carne (el producto de exportación más importante del país), el colapso de un
boom inmobiliario real y la reducida demanda en la Argentina por exportaciones
uruguayas. Al mismo tiempo, las empresas uruguayas, que tenían un alto nivel
de palanqueo debido a que anteriormente las tasas de interés eran negativas,
se encontraron súbitamente con tasas positivas en 1980, resultando en un
incremento notable en sus costos financieros. Por su parte, las compañias que
se dedicaron a actividades especulativas y adquirieron activos sobrevaluados,
se encontraron sin liquidez. Los bancos comerciales trataron de protegerse de
la futura devaluación convirtiendo sus préstamos en pesos a deudas denominadas
en dólares. Estos acontecimientos y la flotación (con fuertes devaluaciones)
del peso en 1982 multiplicó el problema de la deuda de las empresas y de los
bancos acreedores. Muchos productores se volvieron insolventes y los
préstamos vencidos crecieron en las carteras de bancos.
En respuesta, el Banco Central primero alentó a los bancos
31.
comerciales a refinanciar deudas de productores rurales, que constituían
aproximadamente 30Z de la deuda interna pendiente en 1980/81. Segundo,
proporcionó fondos de asistencia por debajo de las tasas de interés del
mercado a los bancos participantes en 1982, refinanciando 1,704 millones en
préstamos en nuevos pesos y US$346 millones en préstamos en dólares. En
tercer lugar, el Banco Central absorbió una parte sustancial de las pérdidas
de los bancos con problemas en 1982/83. Esta operación dió como resultado una
adquisición de cartera de US$386 millones, pagada mediante bonos del tesoro
27/
La presente sección proviene sustancialmente de: (i) "La Crisis Bancaria
en el Uruguay" de Manfredo Cikato, publicada en 'Saneamiento de Bancos"
(op.cit.) (ii) "Uruguay's Financial System, Case Study" (Sistema
Financiero Uruguayo, Estudio de Caso" elaborado por Juan Carlos Protasi,
Mimeo Borrador no publicado, 1988; y (iii) diversos Informes del Banco
Mundial.
- 102 -
ANEXO A
Page 10
por US$281 millones y la cancelación de obligaciones previas de estos bancos
al Banco Central. En cuarto lugar, el Banco Central compró, especialmente a
las sucursales uruguayas de diversos bancos extranjeros, carteras de préstamos
en mora por un monto de US$216 millones, recibiendo como contrapartida nuevos
préstamos en dólares en un monto equivalente a 2.5 veces el valor nominal de
la de cartera crediticia adquirida. A los bancos privados nacionales, que no
tenían los dólares necesarios para participar en el esquema compra de carteranuevos créditos, se les dejó con altos porcentajes de préstamos vencidos en
sus portafolios.
Estas acciones no sólo no resolvieron totalmente la situación del
32.
excesivo endeudamiento, sino que, en realidad, la exacerbaron creando la
expectativa de reflotes futuros para bancos y deudores. La combinación de
tasas de interés real positivas y la multiplicación de las deudas a medida que
el peso continuaba su calda hizo caer en la insolvencia a numerosas empresas.
Muchas empresas buscaron la protección de concordatos (procedimientos de
quiebra). Otras refinanciaron los préstamos mediante nuevos créditos (a tasas
de interés más elevadas), postergando lo inevitable. Se intensificaron los
problemas de cobranza. Mientras tanto, la regulación preventiva de los bancos
por parte del Banco Central siguió siendo inadecuada. Ante la perspectiva de
quiebras masivas, el gobierno militar decretó una moratoria de la deuda
bancaria en 1984 (porteriormente extendida paulatinamente hasta principios de
1986, cuando la ley de refinanciamiento de 1985 le dió término).
La nueva administración que asumió el gobierno en marzo de 1985 se
33.
dió cuenta que la crisis bancaria existente contribuía a la inestabilidad
macroeconómica y también contituía un escollo importante para la
revitalización de la economía. También reconoció la necesidad de una
reducción de la carga financiera de las empresas productivas y viables a
niveles manejables y de un apoyo al sistema bancario privado para asistirlo a
soportar sus pérdidas. En primer lugar, se trató de mantener a flote, tanto a
los bancos como a sus deudores, a través de la restructuración de la deuda y
la restructuración financiera de las empresas. Su programa también incluyó
mejoras iniciales en la supervisón bancaria a cargo del Banco Central, una
reforma de la estructura legal que regula las sociedades comerciales,
documentos bancarios y contratos de «leasing" y una modernización de los
procedimientos judiciales.
Una ley en 1985 estableció reglas para refinanciar las deudas
34.
para distribuir las pérdidas entre los deudores y acreedores, con
y
existentes
los bancos absorbiendo las pérdidas originadas por prácticas de préstamo
inadecuadas. La legislación proporcionó una ampliación de los plazos de
vencimiento y de los períodos de gracia; así como una reducción de la
capitalización de intereses. La ley enfatizó principalmente la reprogramación
de deudas pendientes, de este modo no mejoró la estructura de la relación
deuda/patrimonio, ni mejoró las perspectivas de recuperación de préstamos
pendientes si las empresas no eran viables. Sin embargo, la ley estableció un
mecanismo útil para reprogramar las deudas existentes y para reanudar los
procedimientos de la liquidación. Asimismo, eliminó las expectativas de un
salvamento indiscriminado de los bancos y prestatarios. Sin embargo, también
impidió las ejecuciones judiciales.
La ley de refinanciación obligó a los bancos comerciales a
35.
confrontar las pérdidas en sus carteras incobrables. Dos de los bancos
locales se arruinaron (Banco Comercial y Banco Caja Obrera) y tuvieron que ser
- 103 -
ANEXO A
Page 11
intervenidos por el Banco de la República (BROU), de propiedad del estado.
Dicho banco tuvo que hacerse cargo asimismo de dos sucursales locales de
bancos extranjeros (Banco de Italia y Banco Pan de Azúcar) cuando sus sedes en
Argentina y Chile enfrentaron serias dificultades financieras. Sin embargo,
el deterioro de las carteras internas de ambas sucursales hubiera requerido de
todas maneras una operación de rescate.
36.
Buenos ejemplos de la carencia de mecanismos apropiados
disponibles en Uruguay para colaborar con la rehabilitación de los bancos son
la mala experiencia en: a) la liquidación de bancos, b) la compra de carteras
que el Banco Central no estaba preparado para cobrar; y c) la compra de bancos
con problemas, que a su vez impusieran pérdidas permanentes adicionales al
BROU, así como déficits fiscales.
37.
Actualmente, el gobierno está llevando a cabo un programa de
reforma que intenta abordar los principales problemas que afectan al sector.
Uno de los problemas importantes es la necesidad de resolver la situación de
los cuatro bancos privados, que pasaron al control del gobierno entre 1986-87
debido a sus problemas financieros. Desde que el gobierno se hizo cargo de
ellos las pérdidas del Banco Central y del Banco de la República (que tomó
control de ellos) han superado el equivalente a US$100 millones. El gobierno
ha iniciado un programa dirigido a restructurar tres de estos bancos (Banco
Pan de Azúcar, Banco Caja Obrera y Banco Comercial), que poseen una gran
tradición y una importante participación en el mercado, a pesar de sus
dificultades. El cuarto banco insolvente, Banco de Italia, seria liquidado.
Estas acciones ayudarían a reducir el incremento de las pérdidas en el
sistema bancario, resultarían en el saneamiento de las carteras crediticias y
mejorarían la capitalización de los bancos rehabilitados. Todo esto
contribuiría a reducir el costo de los fondos a los pretatarios y evitar un
retiro masivo de depósitos. Otras reformas que están en ejecución incluyen el
reforzamiento de la estructura regulatoria y de supervisión bancaria, y una
revisión de la políticas y mecanismos para administrar la restructuración (o
liquidación) de los bancos insolventes, en caso sea necesario, incluyendo el
análisis y revisión de las disposiciones vigentes sobre seguros de depósitos.
Colombia 28/
38.
En Colombia, como en Chile, Uruguay y Argentina, las autoridades
también fueron tomadas por sorpresa en el caso de la crisis bancaria que se
desarrolló a inicios de la década de los 80. A fines de 1981, la impresión
general en Colombia era que el sistema bancario se encontraba en una condición
financiera sólida, con bajos indices de endeudamiento (con las obligaciones
apenas 6.7 veces el capital y las reservas de los bancos comparado con el
límite legal de 10 veces) y con pocos problemas en sus carteras de préstamos
(la parte de los préstamos clasificados como riesgosos o malos constituía sólo
el 7.6Z de la cartera crediticia total). No existía evidencia de una crisis
28/
Esta sección es sustancialmente un resumen de los siguientes documentos:
(i) "La Declinación y Recuperación del Sistema Bancario de Colombia:
1982-1987", de Fernando Montes-Negret, Reproducción de un borrador no
publicado, 1988, (ii) "Intervención, Liquidación y Rehabilitación de
Bancos en Colombia", op.cit.; y (iii) "Sistema Financiero de Colombia",
un estudio preparado por Rudolf Hommes, Reproducción de un borrador no
publicado.
- 104 -
ANEXO A.
Page 12
financiera en ciernes, aunque en retrospectiva, se hizo evidente que los
bancos hablan extendido demasiado préstamos a conglomerados industriales y
financieros vinculados. A inicios de la década de los 80, la situación
macroeconómica empezó a debilitarse y se presentaron varias sefñales de una
de
disminución en el crecimiento económico, de la sobrevaluación de la moneda,
cuenta
la
de
deterioro
un excesivo endeudamiento externo 1976-80; de un agudo
corriente y aumento en los déficits fiscales.
En 1982, dos de los conglomerados más endeudados se arruinaron, y
39.
el gobierno tuvo que enfrentar las dificultades financieras de las
instituciones financieras vinculadas a ellos que hablan financiado en demasía
sus operaciones. Se intervinieron dos bancos, responsables de aproximadamente
52 de los activos del sistema financiero, el Banco Nacional y el Banco del
Estado. La calda de estos dos bancos se atribuyó a la incompetente
administración y a los préstamos de alto riesgo a terceros. La primera
institución intervenida, el Banco Nacional, fue inmediatamente liquidada
después de un retiro masivo de los depósitos, que forzó su cierre. A pesar de
a los
la carencia de un explícito esquema de seguro para depósitos, se cubrió
intervención
La
Central.
Banco
del
fondos
pequeñlos depositantes utilizando
del segundo banco, Banco del Estado, ocasionó una fuga en los depósitos desde
bancos privados hacia bancos públicos y asociaciones de ahorro y préstamo.
Este banco no fue liquidado sino nacionalizado, perjudicando a los anteriores
accionistas y administradores. Esto ocasionó algunos problemas legales debido
a la carencia de legislación. Se cubrió totalmente a los depositantes.
Las caldas de estos dos bancos expusieron las deficiencias de la
40.
Superintendencia de Bancos para administrarlas y la necesidad de desarrollar
nuevos mecanismos institucionales para enfrentar las quiebras bancarias.
Igualmente se inició un debate sobre la necesidad de 'democratizar" la
para
propiedad de los bancos, que resultó en la promulgación de regulaciones
aumentar las restricciones sobre la propiedad conjunta de conglomerados
industriales/financieros, reforzar los límites en la concentración de carteras
y limitar la propiedad de bancos por parte de un solo accionista a no más del
estas
202 de su base de capital. No obstante, cuando se pusieron en vigencia
crediticias
medidas, hasta cierto punto ya era muy tarde ya que las carteras
de varias instituciones financieras estaban demasiado concentradas. De esta
manera, las reformas no pudieron evitar una segunda serie de quiebras
bancarias que incluyeron a los dos principales bancos colombianos. En
contraposición a los casos de Chile y Argentina, estas quiebras no sólo
por
estaban relacionadas con la mala administración de las operaciones locales
fililes
de
parte de los bancos, sino también a las imprudentes operaciones
extranjeras y subsidiarias de bancos colombianos comprometidos en préstamos
riesgosos, sin las garantías adecuadas.
En 1984, el gobierno asumió la administración del banco comercial
41.
privado más grande del país (Banco de Colombia) y la principal compafñia
del
financiera (Corporación Financiera Gran Colombiana), ambas de propiedad
el
fue
financieros
problemas
mismo conglomerado. La causa principal de sus
ambas
consecuencia,
Como
grupo.
exceso de transacciones dentro del propio
instituciones fueron nacionalizadas. Algunos meses después, el segundo bancoa
comercial privado, Banco de Bogotá, también experimentó dificultades debido
la concesión de préstamos a clientes relacionados y las pérdidas que
el
resultaron de una batalla por la toma de posesión del banco, en la cual
suministraron
asociadas)
financiera
Banco de Bogotá (y sus instituciones
crédito a sus accionistas para resistir el intento de toma de poder. El
-
105 -
ANEXO A
Page 13
gobierno intervino, suministrando crédito al banco, que entregó sus acciones
como garantía. Estas acciones se colocaron en fideicomiso con el Banco
Cafetero, el mayor banco comercial de propiedad del gobierno. Después el
Banco de Bogotá se vendió con descuento al grupo que habla tratado de
comprarlo anteriormente. Este grupo se comprometió a efectuar una "limpieza"
del banco, recapitalizarlo y reducir la concentración de créditos. La venta
fue muy criticada, pero el gobierno arguyó que fue la mejor oferta que tuvo
por el banco.
42.
Entre 1982 y 1986, la Superintendencia intervino aproximadamente
20 instituciones financieras. Estas intervenciones originaron otros cambios
en la legislación, incluyendo el Decreto 2920 en 1982, autorizando la
nacionalización de los bancos intervenidos, el establecimiento de un Fondo de
Garantía para Depósitos (FOGAFIN) en 1985 y mejoras en la reglamentación y
supervisión preventiva.
43.
FOGAFIN es una institución autónoma, aunque está vinculada al
gobierno debido a la composición de su directorio. Sus funciones son las
siguientes: (i) asegurar los depósitos mediante el pago de un derecho, (ii)
complementar el trabajo de supervisión efectuado por la Superintendencia de
Bancos, (iii) tomar el control de instituciones con problemas a fin de
liquidarlas, recapitalizarlas o fusionarlas con instituciones más fuertes. Su
directorio está compuesto por cinco directores (el Ministro de Finanzas, el
Gerente General del Banco Central, otro funcionario del gobierno y dos
representantes de instituciones financieras privadas).
44.
Como resultado de sus operaciones de rescate, a fines de 1988,
FOGAFIN era propietario de cuatro bancos comerciales, Banco de Colombia, Banco
de Comercio, Banco Tequendama y Banco de los Trabajadores. Dicho fondo es
propietario también de dos compafñias financieras, una de las cuales está
siendo liquidada. La gerencia de FOGAFIN espera subastar el capital que
controla el Banco de los Trabajadores (51Z de sus acciones) entre postores
previamente calificados por la Superintendencia de Bancos en un futuro muy
cercano. El capital restante será ofrecido al público en general al precio
más alto de la subasta o a uno superior. En lo que respecta al Banco de
Colombia, la gerencia del Fondo y el gobierno han encontrado difícil vender le
banco debido a los posibles costos políticos. La experiencia con el Banco de
Bogotá, criticada por suministrar un gran subsidio a los compradores, y el
reconocimiento que el banco tendría que ser vendido a pérdida, complica el
asunto. No parecen existir compradores locales y el gobierno está renuente a
venderlo a inversionistas extranjeros, dado que es el mayor banco en Colombia.
Se estudian varias alternativas. Una es comercializar las acciones del banco
entre el público en general, en una suerte de "capitalismo popular") colocando
las acciones en base al pago a plazos. Para el Banco de Tequendama, se
sopesan dos alternativas: fusionarlo con el Banco Popular --otro importante
banco estatal-- o vender sus activos al Banco Popular y subastar la licencia
de operación entre postores previamente calificados. Para el Banco de
Comercio, no se han hecho planes definitivos, aunque la gerencia de FOGAFIN
considera que seria un probable candidato para ser ofrecido a inversionistas
extranjeros, en virtud de un esquema eventual de nswapn
de deuda-capital, en
caso que se apruebe la liquidación que posibilite la venta de bancos a
empresas extranjeras. Si se llevan a cabo todas estas ventas al valor
comercial estimado de las instituciones, FOGAFIN tendría la posibilidad de
recuperar aproximadamente 60Z de su inversión de capital inicial. Más aún, de
los activos totales del fondo a costos históricos, se estima que sólo se podrá
- 106 -
ANEXO A
Page 14
recuperar el 72Z. El 28Z restante tendrá que ser suministrado por el gobierno
de
central, o financiado mediante la implementación de un razonable mecanismo
prima de seguros.
El caso de Colombia indica claramente que el establecimiento de un
45.
fondo autónomo de garantía de seguro para los depósitos no resuelve por sI
mismo el problema de cómo hacerse cargo de instituciones financieras con
problemas. Precisa tener las facultades legales apropiadas y haber sido
adecuadamente estructurada para evitar la inacción como resultado de
consideraciones políticas.
Otros casos
Además de los cuatro casos ya descritos, hubo crisis bancarias en
46.
otros paises de América Latina, y aunque no tan renombradas como las de Chile,
Argentina, Colombia y Uruguay, fueron importantes y nos ofrecieron algunas
enseñanzas. Estos son los casos de Bolivia, Ecuador, Venezuela, Guatemala,
México y Perú.
Bolivia. A inicios de la década de los 80, el sistema bancario
47.
de
boliviano empezó un proceso de deterioro como resultado de una serie
económica
actividad
la
en
reducción
aguda
una
incluyeron
acontecimientos, que
en el período comprendido entre 1981 y 1986, una wdesdolarización" en virtud
a la
de un decreto en 1982 y la hiperinflación. Estos acontecimientos, unidos
extrema inestabilidad y a los drásticos cambios de las políticas económicas
que tuvieron lugar a inicios de la década de los 80, debilitaron el sector
a
financiero, ocasionando altas tasas reales de interés, crédito insuficiente
La
financiero.
los sectores productivos y sobredimensionamiento del sistema
hiperinflación, junto con los controles a las tasas de interéE, redujeron
de
drásticamente la demanda de depósitos, de modo que la verdadera envergadura
hasta
1985,
de
las operaciones bancarias descendió en el mes de agosto
aproximadamente un décimo de lo que había sido en 1981. El reducido volumen
de depósitos, el reducido valor potencial de los préstamos, junto con
sustanciales inversiones en bienes raíces y otros inmuebles, que fueron
asumidos para evitar los estragos de la hiperinflación pero que no contribuían
a generar ingresos, significaron que los bancos comerciales bolivianos
tuvieron que reducir sustancialmente sus costos u operar con márgenes reales
muy altos hasta poder alcanzar un tamaño adecuado.
Algunos de los bancos comerciales bolivianos obtuvieron
48.
de
importantes beneficios durante el periodo de hiperinflación, emergiendo
mencionara
se
como
esta manera en condiciones bastante buenas. Tal
anteriormente, hubo inversiones sustanciales en bienes raíces y otras
propiedades. Adicionalmente, los bancos se encontraban en buena posición para
lograr mayores ganancias especulativas a través del acceso a moneda extranjera
a la tasa de cambio oficial muy sobrevalorizada y mediante el acceso de fondos
lo
a tasas de interés altamente subsidiadas, si no para los mismos bancos, por
obstante,
No
asociadas.
empresas
de
grupos
sus
y
menos para sus propietarios
cuando se paró abruptamente la hiperinflación mediante el programa de
estabilización anunciado en agosto de 1985, las posibilidades para dichas
ganancias especulativas se eliminaron completamente. Los bancos comerciales
bolivianos empezaron a afrontar un mercado deprimido para inmuebles y otros
bienes que les habían servido durante la hiperinflación. Estos activos
la
empezaron a requerir gastos para mantenerlos, reduciendo significativamente
rentabilidad de los bancos. Más aún, las tasas de interés nominal tan altas
- 107 -
ANEXO A
Page 15
que debían pagarse durante la hiperinflación y que no presentaron
esencialmente ningún problema para los prestatarios, dado que pronto se
tornaban negativas en términos reales, repentinamente aumentaron enormemente,
creando problemas para los prestatarios y dando como resultado una importante
cartera de préstamos improductivos en los bancos comerciales. El análisis de
la información financiera disponible de bancos comerciales privados locales
entre 1985 y 1987, mostró una disminución continua en su rentabilidad y un
debilitamiento en sus carteras de préstamos. Sin embargo, la situación real
era aún peor puesto que los estados financieros no reflejaban la ituacion
financiera real de las instituciones. Se descubrió que los balances incluían
la contabilización de intereses no percibidos sobre préstamos, y una
insuficiente provisión para posibles malos créditos con garantía inadecuada.
49.
A partir del mes de setiembre de 1987, siete de los doce bancos
comerciales privados locales arrojaron pérdidas. Sus pérdidas anuales
ascendieron al 8.6Z del patrimonio neto del sistema y las pérdidas acumuladas
ascendieron al 28Z del valor contable del sistema. Dado que el valor contable
estaba sobrevaluado, tal como se indicó anteriormente, las pérdidas
significaron una importante proporción del patrimonio neto del sistema. Las
principales razones para las pérdidas bancarias fueron los costos operativos
bancarios excesivamente altos y el alto porcentaje de activos improductivos.
50.
Reconociendo las principales debilidades del sistema bancario, en
1986 el gobierno inició un programa de reforma del sector financiero, que
incluyó la restructuración del Banco Central y el fortalecimiento de la
Superintendencia de Bancos. Como resultado, se llevaron a cabo importantes
esfuerzos para determinar la condición financiera real de los bancos. La
Superintendencia emitió nuevos reglamentos, que contribuyeron a revelar la
verdadera situación financiera de los bancos. El gobierno reconoció que
carecía de mecanismos adecuados para enfrentar insolvencias bancarias. Debido
a la carencia de un mecanismo alternativo para asistir a los bancos con
problemas financieros, el Banco Central utilizó la liquidación como la
solución para tres bancos que afrontaban problemas en aquel momento. En los
tres últimos afños, se liquidaron cinco bancos, uno de ellos estatal (Banco de
la Vivienda). Los problemas del más importante de estos bancos, el Banco de
Crédito Oruro, se iniciaron en la década de los 80, requiriendo su
intervención por parte del gobierno. Fue intervenido, en virtud de un decreto
hace varios afños, aunque en aquel momento la Superintendencia de Bancos no
tenía las facultades para intervenir bancos. Luego, fue devuelto a sus
anteriores propietarios quienes continuaron la negligente administración del
banco, como resultado de la cual, las finanzas del mismo se deterioraron aún
más, obligando al gobierno a liquidarlo a inicios de 1987. La mayor parte de
los depositantes recibieron su dinero, sujetos a un limite de US$50,000, a
pesar de la carencia de garantía de depósitos. La razón para cubrir los
depósitos era el temor al retiro de fondos de sistema bancario, que ya
experimentaba problemas financieros. La liquidación de este banco fue muy
problemática, dado que durante varias décadas no se había cerrado ningún banco
de Bolivia. Los otros dos bancos liquidados en 1987 fueron el Banco Progreso
y el Banco Potosí, dos pequeños bancos, que fueron victimas de operaciones
fraudulentas. La mayor parte de los depósitos fueron cubiertos en estas
liquidaciones. En 1988, se liquidó otro pequeñlo banco (BLADESA).
51.
A pesar de estas liquidaciones y de un importante incremento en
los depósitos, el sistema bancario permaneció débil, con varios bancos
afrontando serios problemas de insolvencia debido al alto nivel de las tasas
- 108 -
ANEXO A
Page 16
reales de interés efectivo. A mediados del afño 1988, reconociendo la
necesidad de mejorar sus mecanismos para enfrentar las crisis bancarias, el
Banco Central estableció la Gerencia del Sistema Financiero tGSF) para encarar
la liquidación y rehabilitación de los bancos. Los objetivos conceptuales de
GSF eran anticipar las crisis bancarias y rehabilitar o suministrar ayuda
financiera a los bancos con problemas. Se suponía que la asistencia
financiera seria precedida por una rehabilitación completa o planes de
fortalecimiento. En la práctica, estos planes no fueron tan integrales como
se pensó y la GSF ha sido negligente en el seguimiento de su puesta en
ejecución.
A mediados del añlo 1988, el gobierno puso a disposición de los
52.
bancos una línea de crédito para permitirles refinanciar préstamos a los
sectores productivos. El acceso a la línea de crédito dependía del
cumplimiento de las normas de la Superintendencia, y de acordar un plan de
acción (banco por banco) para reducir ciertas deficiencias. La mayoría de los
diez bancos privados resultaron elegibles. En ningun caso se utilizó el
mecanismo de compra de activos (por parte del Banco Central) con un convenio
de recompra (como en Chile) para permitirle al banco cumplir con las
disposiciones requeridas. La compra de la cartera riesgosa se haría sobre la
base en un garantía suministrada por el banco (incluyendo sus acciones) y en
el acuerdo sobre un plan para reforzar el banco (incluyendo una mayor
recapitalización).
Tomando en consideración la débil situación financiera de los
53.
bancos y los prestatarios y la poca confianza del público en el sistema
financiero, parece ser que el gobierno no tuvo otra elección que comprar
No obstante, es lamentable que los
tiempo, refinanciando las obligaciones.
de los bancos antes del desembolso
requieren
planes de rehabilitación, que se
exigentes. De esta manera el
más
sido
hubieran
de asistencia financiera, no
la necesaria
acelerar
para
oportunidad
gobierno perdió una valiosa
la estricta
que
espera
se
obstante,
No
recapitalización del sistema.
y el Banco
Bancos
de
Superintendencia
la
de
parte
supervisión continúe por
los
para
adicionales
capital
de
exigencias
Central, lo cual ocasionará
accionistas de los bancos.
Tal vez la crítica más severa que se puede hacer a la manera en
54.
que se manejaron las insolvencias bancarias en Bolivia es que el apoyo del
gobierno se proporcionó incluso a los accionistas, que podían ser considerados
responsables por los problemas financieros de los bancos y que en ningún caso
se sustituyó a los accionistas o a los gerentes. Los funcionarios del
gobierno argumentaron que la legislación bancaria no les permitía la opción de
tomar el control de un banco, ni siquiera temporalmente y que la remoción de
los propietarios daría como resultado litigios, que dificultarían la
rehabilitación del banco y su venta a los nuevos propietarios. También
argumentaban que en ese momento no habían empresarios elegibles deseosos de
adquirir bancos en Bolivia. El gobierno ha sometido al Congreso una
legislación que autoriza a la Superintendencia a intervenir bancos. Su
promulgación mejoraría las opciones de las autoridades para rehabilitar bancos
insolventes.
Ecuador. El Ecuador también experimentó una crisis
55.
financiera a mediados de la década de los 80. La crisis se originó en muy
altos indices de endeudamiento de las empresas, parcialmente inducidas por la
disponibilidad de crédito subsidiado. La recesión macroeconómica, que empezó
- 109 -
ANEXO A
Page 17
en 1981 y las subsiguientes devaluaciones limitaron seriamente la posibilidad
de estas empresas de servir sus deudas, perjudicando la calidad de las
carteras crediticias de las instituciones financieras. Los problemas de las
carteras de los bancos llevaron al gobierno a "sucretizarw la deuda externa de
los intermediarios financieros, a establecer programas de rehabilitación, y a
liquidar un banco comercial y hacerse cargo de otro. El Ecuador no posee un
fondo de garantía de depósitos para ayudar a reestructurar las instituciones
financieras que perdieran su liquidez o se volvieran insolventes. En el
pasado, las instituciones insolventes fueron nacionalizadas o liquidadas. Los
depósitos recibieron un seguro de facto del Banco Central. Aunque se
considera que es poco probables que ocurran nuevas quiebras bancariasen el
futuro cercano, algunas des estas instituciones necesita reestructurar sus
finanzas, administración y posiblemente, propiedad.
56.
Hasta que se establezca un fondo de garantía para depósitos, el
Banco Central inevitablemente debe afrontar el costo total de proporcionar
asistencia financiera a aquellas instituciones financieras que experimenten
problemas. Actualmente, esta asistencia puede ser suministrada en el contexto
de planes de rehabilitación, puestos en ejecución por el Banco Central y la
Superintendencia; que hasta hace poco sólo se concentraban en los problemas de
liquidez sin obligar a las instituciones a reforzar sus bases patrimoniales.
Los planes de rehabilitación ahora combinan asistencia financiera no
subsidiada, con programas de ajuste que comprometan a los propietarios a
recapitalizar las instituciones y a efectuar los cambios en la dirección y
administración que se requieran para mejorar el desempeño. De otro modo, las
instituciones financieras insolventes no tendrían otra alternativa que cambiar
la propiedad o someterse a liquidación.
A partir de fines de 1986, tres
bancos comerciales y dos bancos de desarrollo, iniciaron programas de
rehabilitación. Estos consistían en el no pago de dividendos, la asistencia
financiera del Banco Central, algunas contribuciones de capital fresco de las
accionistas y cambios en la operaciones. El Banco Central no deberla
comprometer recursos sin la estricta seguridad de las instituciones pueden
reactivar su capitalización y mejorar sus políticas de crédito.
57.
Venezuela. Aunque Venezuela no experimentó una crisis bancaria,
que pueda clasificarse como sistemática, tuvo que afrontar en años recientes
varias quiebras bancarias, que impulsaron cambios legislativos, entre ellos el
establecimiento de fondo autónomo de garantía para depósitos.
58.
En contraposición a la situación en el Cono Sur, la inestabilidad
macroeconómica no fue factor importante en las quiebras bancarias en
Venezuela. Las quiebras bancarias más grandes y publicitadas en años
recientes han sido las del Banco Nacional de Descuento (BND), el Banco de
Comercio y el Banco de los Trabajadores de Venezuela. En todos estos casos,
los problemas financieros bancarios se asociaron con préstamos a directores y
empleados, excesiva concentración de préstamos a clientes relacionados y mala
administración, asociada con la necesidad de ocultar prácticas deficientes en
la concesión de préstamos y fraude. Las acciones del gobierno para enfrentar
estas situación se demoraron excesivamente, permitiendo a los banqueros
continuar sus prácticas impropias durante años. El caso del BND es
particularmente interesante, dado que le tomó al gobierno aproximadamente
nueve años tomar la decisión de liquidar la institución, desde el momento en
que empezó a mostrar las principales deficiencias en 1975. En ese entonces,
el BND era el banco más grande de Venezuela.
- 110 -
ANEXO A
Page 18
El manejo de los problemas en el Banco de Comercio también indica
59.
la necesidad de cambios para buscar soluciones a las crisis bancarias. El
banco pudo sobrevivir en situación de crisis durante varios años con la ayuda
de depósitos oficiales del sector público, de redescuentos del Banco Central
(se estima que en cierto momento el Banco de Comercio fue al recipiente de
aproximadamente 482 de los redescuentos totales del Banco Central al sistema
financiero en su conjunto), y finalmente con la asistencia financiera del
Fondo de Garantía de Depósitos (FOGADE), que fue creado precisamente para
enfrentar la crisis del Banco de Comercio. La intervención del Banco del
Comercio también demoró mucho. La auditoria externa de los estados
financieros de la primera mitad del ato 1984, indicó prácticas fraudulentas y
un incumplimiento de las disposiciones de la Superintendencia (más del 202 de
la cartera crediticia se prestó a empresas relacionadas con los propietarios
del banco). La auditoria para la segunda mitad de 1984 mostró que la
situación se habla deteriorado aún más y que el 372 de la cartera de préstamos
se habla concentrado en las empresas del grupo. Aún entonces, el banco no fue
intervenido hasta el mes de junio de 1985. Los problemas del Banco de los
Trabajadores (BTV), intervenido en diciembre de 1982, están también
relacionados con fraudes y malas prácticas crediticias. Sin embargo, el BTV
es un caso muy especial, debido a que fue propiedad de los sindicatos de
trabajadores y ha sido muy afectado por influencias políticas.
FOGADE ha intervenido en varias oportunidades para ayudar a
60.
instituciones financieras con problemas. Hasta el momento, su intervención
más importante fue en el Banco de Comercio. Igualmente liquidó dos pequeñas
compañíias financieras (SOFAIN y SOFIZULIA), principalmente devolviendo sus
depósitos a los ahorristas. Sin embargo, en años recientes, la totalidad de
su asistencia se ha proporcionado para auxiliar a la rehabilitación, más que a
la liquidación, de bancos insolventes. Existen serias dudas sobre la
habilidad de la institución para cumplir adecuadamente con sus funciones. Las
debilidades de FOGADE radican no sólo en la inacción institucional sino en las
deficiencias de su marco legal. El Gobierno está conciente de la necesidad de
reforzar FOGADE y está preparando una serie de reformas en su marco legal.
La competencia de FOGADE en materia de la rehabilitación bancaria,
61.
según el decreto de su creación, le permiten llevar a cabo una serie de
acciones correctivas, al enfrentar un banco que no cumpla con los criterios
definidos por la ley y la Superintendencia de Bancos. FOGADE está autorizado
para llevar a cabo siguientes acciones: (i) suministrar créditos a largo
plazo (hasta 10 años), (ii) efectuar inversiones en el capital accionario de
la institución financiera; y (iii) comprar toda clase de activos, incluyendo
la cartera de préstamos de una institución financiera insolvente (estas
operaciones pueden tener un convenio de recompra). Desafortunadamente, estas
acciones pueden llevarse a cabo para otorgar apoyo a bancos sin tomar el
control de éstos. Incluso la gran mayoría de la asistencia financiera que
FOGADE ha otorgado se dió sin exigir a los bancos un cambio en el control o
administración. FOGADE nunca pudo utilizar la facultad que le otorga su
decreto de creación para exigir, como un prerequisito para suministrar
asistencia financiera, que los accionistas den en prenda sus acciones como
garantía, que las vendan a FOGADE o que se inicien procedimientos de
expropiación.
La competencia de FOGADE no incluye todos los poderes necesarios
62.
la confianza del público en la aptitud del gobierno para afrontar
mejorar
para
quiebras bancarias y mantener la integridad del sistema bancario. Más aún, el
- 111 -
ANEXO A
Page 19
menú de asistencia financiera que FOGADE proporciona ha sido diseñado como si
los problemas bancarios se debieran principalmente a situaciones económicos
que ocasionan falta de liquidez e insolvencia y que pudieran ser solucionados
aportando más fondos, cuando la experiencia en otros paises ha demostrado que
las quiebras bancarias se ocasionan a menudo por mala administración y fraude.
63.
Los procedimientos de liquidación son poco claros. La Ley
Bancaria autoriza al gobierno (Ejecutivo Nacional) a suspender o cancelar la
licencia de operación de instituciones financieras, pero no indica cómo se
efectuará la liquidación. Es preciso, por lo tanto, que se aclaren los
procedimientos de liquidación; y si se decide realizar la liquidación, todos
los esfuerzos deberán ser dirigidos a reducir los costos desde el principio.
Esto podrá conseguirse vendiendo la porción sana (préstamos normales) de la
cartera crediticia a otros bancos y transferir las obligaciones del banco en
compensación, en un intento de reducir la probable erosión de la base de
depósitos del sistema bancario. FOGADE le prestaría al banco, antes de su
liquidación, los recursos necesarios para permitir la transferencia total de
sus obligaciones con el público a otros bancos que se encuentren en buena
condición financiera. Las obligaciones del banco con el Banco Central, FOGADE
y acreedores extranjeros se manejarían en virtud del procedimiento establecido
por la legislación bancaria. FOGADE pagaría a los pequeñios depositantes,
mediante cesión de los derechos de los mismos hasta el límite asegurado de
Bs250,000. El saldo impago a los depositantes, si lo hubiere, será acordado
de conformidad con los procedimientos de liquidación establecidos por ley.
64.
Guatemala. Hasta el momento, la experiencia de Guatemala al
enfrentar el problema de bancos insolventes ha sido relativamente
insignificante. Aunque existen varios bancos que pueden ser considerados
insolventes, sólo se reconoce oficialmente a uno como insolvente. El banco en
cuestión continúa operando bajo la administración conjunta de la
Superintendencia y sus propietarios, sin un claro programa de rehabilitación.
Existen otros bancos privados que se encuentran en una situación de solvencia
precaria, bancos mayormente nuevos, que siguieron políticas de rápido
crecimiento sin tener una base administrativa adecuada ni capitales
suficientes.
65.
La Ley de Bancos autoriza al Superintendente a intervenir bancos.
No obstante, no está claro con que rapidez el Superintendente puede asignar
interventores y que mecanismos de apelación están disponibles a los
accionistas y gerentes de los bancos, a fin de demorar o detener la
intervención. Considerando la reducida autonomía de la Superintendencia con
relación a la Junta Monetaria, parece poco probable que una intervención
bancaria pueda emprenderse rápidamente.
66.
En lo que respecta a la rehabilitación bancaria, los
procedimientos existentes, tal como lo define el Decreto Ley 7-72, permite a
la Junta Monetaria llevar a cabo una serie de acciones correctivas, cuando se
enfrenta a un banco que no está cumpliendo con los criterios de operación y
solvencia definidos por ley. Se han autorizado las siguientes acciones: (i)
suspender o retirar, parcialmente o en su totalidad, al Directorio y a la
administración del Banco afectado; (ii) nombrar un Director adicional, quien
además de tener las mismas atribuciones de los demás Directores tendría
facultades de veto, (iii) limitar o prohibir la distribución de dividendos,
(iv) limitar, reglamentar o prohibir cierto tipo de operaciones e inversiones;
y (v) autorizar al Banco de Guatemala (banco central) a proporcionar fondos a
- 112 -
ANEXO A
Page 20
determinadas instituciones financieras para su recapitalización, según sea
necesario. El Decreto Ley 7-72 también faculta a la Superintendencia a
evaluar el valor contable de la empresa y si se encuentra que el patrimonio es
negativo, los accionistas podrlan perder todos sus derechos y ser forzados a
renunciar a la propiedad endosando sus acciones a la Superintendencia. La
Junta Monetaria tiene la facultad de adoptar las acciones administrativas y
financieras requeridas para la pronta reorganización de la institución
bancaria. La participación del banco central como el único propietario o como
el copropietario de un banco no puede exceder cinco años. Mientras el Decreto
Ley 7-72 proporciona un marco legal lo suficientemente amplio como para
permitir a la Junta Monetaria y al banco central intentar una serie de rutas
alternativas para rehabilitar los bancos y otras instituciones financieras,
los procedimientos administrativos necesitan ser más transparentes y claros.
México. El país enfrentó en 1982 una crisis bancaria de mayor
67.
proporción, que dió como resultado una seria crisis económica que se habla ido
formando durante años y se manifestaba en una masiva fuga de capital, enormes
aumentos en las tasas de interés y dificultades financieras de los principales
bancos. El gobierno optó por la nacionalización de todo el sistema bancario,
a fin de mantener la confianza de los depositantes. Posteriormente, el
gobierno realizó una serie de fusiones en varias etapas. La primera etapa dió
como resultado una reducción en el número de bancos de 58 a 29. En la segunda
etapa se intentó proporcionar un carácter regional a los bancos fuera de la
ciudad de México, resultando a en la creación de cinco bancos regionales. La
última etapa involucró la formación de bancos multiregionales. Estos bancos
se formaron como resultado de una fusión de una serie de pequeños bancos que
experimentaban dificultades, presumiblemente debido a su reducido tamaño. Los
bancos multiregionales tuvieron que recibir ayuda del gobierno. Para ello se
estableció una agencia denominada Fondo de Apoyo Preventivo a las
Instituciones de Banco Múltiple o FONAPRE, que se capitalizó mediante pequeñas
contribuciones del sistema bancario. FONAPRE suministra apoyo mediante
contribuciones de capital, préstamos exentos de interés y la absorción de las
pérdidas incurridas como consecuencia de préstamos incumplidos. Es un fondo
para suministrar asistencia financiera, pero no tiene la autoridad de
intervenir o hacerse cargo de bancos insolventes para su restructuración o
liquidación. Hasta el momento, FONAPRE ha suministrado apoyo financiero a
cinco bancos multiregionales.
La reciente decisión del gobierno mexicano de permitir mayor
68.
competencia a los bancos estatales, aumentando las facultades de las "Casas de
Bolsa", es un paso positivo hacia un sistema financiero más eficiente. No
obstante, la mayor competencia deberá estar acompañada de una regulación
preventiva y supervisión sólida; así como de mecanismos efectivos para el
tratamiento de instituciones financieras con problemas económicos. Por otro
lado, el anuncio reciente del gobierno de que intenta privatizar una serie de
bancos comerciales estatales es también muy positivo.
Perú. Perú, como otros paises de América Latina, no posee un
69.
claro mecanismo para afrontar insolvencias bancarias. Esto ha ocasionado
incertidumbre y probablemente respuestas ineficientes en momentos de crisis
financieras. Más aún, el país no ha establecido un fondo de seguro para
depósitos, y el gobierno, especialmente el Banco Central, ha estado asumiendo
los enormes costos que resultan de la insolvencia de instituciones
financieras. A inicios de la década de los 80, ante serias dificultades
financieras de un banco comercial privado (Banco Comercial), se hizo un
-
113 -
ANEXO A
Page 21
intento por rehabilitarlo, con la asistencia de otros bancos del sistema.
Durante el último trimestre de 1982, las autoridades financieras fueron
informalmente avisadas que el banco estaba experimentando una seria falta de
liquidez debido a préstamos incumplidos. Se les informó que el problema
estaba siendo estudiado internamente (por los accionistas del banco), que se
efectuaría un cambio en la administración y que con una pequefña ayuda del
Banco Central la situación se superaría. Asimismo, se indicó a las
autoridades que el Directorio del Banco habla solicitado una auditoría total,
que seria efectuada por auditores externos autónomos.
Se solicitó a la Superintendencia de Bancos que efectuara un
70.
informe al respeto. La primera respuesta fue que el problema podía
solucionarse, que un equipo de auditores había visitado recientemente al banco
y que la gerencia del mismo estaba trabajando en una solución. Esto satisfizo
a las autoridades financieras, dado que el Ministro estaba en proceso de
renuncia y no deseaba hacerlo en medio de una crisis financiera.
Cuando se nombró a un nuevo ministro, se decidió intentar la
71.
rehabilitación del banco, con la ayuda de un grupo de bancos del sector
público y privado. En dicho momento, se consideraba que la cartera de
préstamos incobrables ya habla excedido varias veces su capital y reservas.
No obstante, la liquidación no era una opción. La operación de rescate
involucró la creación, por parte de los bancos participantes, de una compañía
privada, que seria propietaria de todas las acciones del nuevo banco y
colaboraría en la recapitalización del mismo.
Al ponerse en función el nuevo equipo de administradores, se hizo
72.
un importante descubrimiento. La cartera inmovilizada era, efectivamente,
cinco veces mayor que lo calculado anteriormente. Esto hizo desaparecer
inmediatamente el nuevo capital aportado y ocasionó la quiebra del banco. En
esta etapa, el Banco Central y el Banco de la Nación (el principal banco del
sector público) intervinieron. Se decidió que el Banco Continental, un banco
comercial de propiedad del Banco de la Nación, tomarla posesión del banco. El
Banco Central se hizo cargo de los préstamos vencidos y empezó a actuar como
prestamista de última instancia del Banco Continental, a fin de permitirle
solventar su flujo de caja.
A partir de entonces, las quiebras bancarias se manejaron forzando
73.
a los bancos comerciales públicos a absorber a los bancos con problemas. Por
ejemplo, el Banco Continental absorbió al Banco Nor-Perú y al Banco de los
Andes; Banco Internacional absorbió al Banco de la Industria de la
Construcción y el Banco de la Nación absorbió a Surmeban. Los costos
asociados a estas operaciones de rescate fueron cubiertos por el Banco
Central. En algunos casos, los bancos insolventes se fusionaron con bancos
del estado, en otros casos fueron finalmente liquidados.
Las principales lecciones obtenidas por esta experiencia fueron:
74.
(i) que la carencia de un marco institucional para enfrentar los problemas
ocasionados por los bancos insolventes retrasó una respuesta apropiada, los
problemas se resolvían en base ad-hoc y el proceso de la solución se tornó
inefectivo, (ii) que la falta de un seguimiento de las auditorias bancarias
ocasionó mala información y promovió una ineficiente toma de decisiones,
(iii) los auditores externos sólo ocasionalmente pueden ser utilizados para
hacer exámenes más profundos que evaluaciones generales de la condición
financiera de los bancos. Por lo general no evalúan temas de política
- 114 -
ANEXO A
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interna, que, en caso de insolvencia, se tornaban muy importantes para juzgar
la solidez de una institución (calidad y capacidad gerencial, orientación
estratégica, sistemas de cheques y balances, entre otros), (iv) el factor
humano siempre es importante. Los propietarios, por lo general, se niegan a
enfrentar los hechos, especialmente si son negativos para ellos. Las
autoridades, por su parte enfrascadas en *apagar otros fuegos" no desean
afrontar más problemas, especialmente si no cuentan con un adecuado marco
institucional para manejarlos y (v) que la improvisación generalmente conlleva
a que la totalidad de los costos los absorbe el estado y que por lo tanto, no
se sirven los intereses de la sociedad.
-
115
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1818 H Strcet, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Teléfono: (202) 477-1234
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