Facultad de Economía “MEXICO Y LA ASISTENCIA OFICIAL

Facultad de Economía
“MEXICO Y LA ASISTENCIA OFICIAL JAPONESA
PARA EL DESARROLLO. BALANCE Y
PERSPECTIVAS”
Trabajo
. que presenta:
María Elena Romero Ortíz
Para obtener el grado de:
Maestra en Relaciones Económicas Internacionales con
Especialidad en Estudios de la Cuenca del Pacífico
Colima, Col., junio de 1999.
Universidad Nacional Autónoma de México
Facultad de Ciencias Politicas y Sociales
Coordinación de Relaciones Internacionales
Mexico, D.F., a 31 de marzo de 1999.
En relación con su oficio No. 5 1/99 acerca del trabajo de tesina presentado por la Lic.
Maria Elena ROMERO ORTIZ, alumna de 1aMaertrfr en Relaciones Económicas
Internacionales con especialidad en Estudios de la Cuenca del Pacífico, me permito
expresar mi opinión favorable. Cabe decir que tuve la oportunidad de hacerle algunos
comentarios directos y algunas sugerencias que la sustentante ha aceptado tomar en cuenta
Vistas, por otra parte, las opiniones de otros colegas, considero que la tesina denominada:
MCxico y la Asistencia Oficial Japonesa para el Desarrollo.
Balance y Perspectivas.
reune ampliamente las formalidades de forma y fondo requeridos para trabajos de este
nivel.
En tal virtud me es muy grato, extender mi VOTO APROBATORIO con felicitacibn
para el trabajo mencionado que permitir-6 a la Lic. Marta Elena Romero Ortiz, sustentar en
su oportunidad el examen de grado correspondiente al título de Maestra en Relaciones
Económicas Internacionales por la Universidad de Colima
Muy
C.c.p. - Pro$ Onw MaHintz Legometa
Director del CUEICP
J - La interesada
atentamente
AGRADECIMIENTOS.
El interés de conocer más sobre el tema de la cooperación japonesa se ahondo más con
motivo de mi estancia como becaria del gobierno de Japón, la curiosidad de saber porqué
la Agencia de Cooperación Internacional del Gobierno de Japón cerraba plazas para
becarios mexicanos, o porqué éstas no eran aprovechadas en el país me llevo a leer
sobre el tema y adentrarme en un tema que aun no ha sido estudiado con gran
profundidad. Sin embargo, confiezo que este interés hubiera permanecido como un mero
pasatiempo de lectura si en aquel entonces no hubiera estado colaborando con el Centro
de Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacífico de la Universidad de Colima y
éste me hubiera prestado el apoyo tecnológico y sobre todo bibliográfico del importante
acervo que han logrado recopilar en casi diez años de constante labor, por ello Gracias a
quienes ahí laboran por el apoyo brindado al presente trabajo.
La labor de estudio del tema, de lectura, de discusión, de análisis del material
proporcionado, no hubiera sido fructífero sin el apoyo de la Dra. .Susana Liberti, a quien le
debo horas y horas de asesoría, lectura, correcciones, búsquedas de bibliografia
complementaria, robadas a su tiempo y a esos “jalones de oreja” que siempre hizo con
tanto estilo y educación, por ello Gracias Susana.
También mi reconocimiento y agradecimiento a los lectores de este trabajo: Dr. Héctor
Cuadra, Dr. Omar Martínez Legorreta y Dr. Carlos Uscanga, quienes con sus atinados
comentarios han enriquecido este trabajo.
Por supuesto que tanto los errores como los aciertos de este estudios son
responsabilidad solo mia.
Colima, Col., junio de 1999.
1
CONTENIDO
MEXICO Y LA ASISTENCIA OFICIAL JAPONESA PARA EL
DESARROLLO, BALANCE Y PERSPECTIVAS
Introducción * . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Breve historia de Ia ODA japonesa.
..~................................. 3
..* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .s. . . . . m
. . . . . . . . . . . . . . .s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
II. Hacia una concepción d e la asistencia oficial para el desarrollo. . . . . . ~. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1 La perspectiva ~~temackmal. .....................................................................................................
2. La filosofía japonesa.. ..............................................................................................................
19
..2 3
2.1. Un enfoque desde el Estado. .............................................................................................
24
2.2. Un enfoque desde la sociedad.. .........................................................................................
25
2.3 Un enfoque desde el sistema
25
internacional ........................................................................
2.4 Un enfoque t-wmnista .......................................................................................................
3 . La ayuda japonesa congruente con el interés mcbnal.. ...........................................................
.26
26
111. Los Modelos de Asistencia Japonesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1. La Asistencia Oficial Japonesa para el Desarrollo y sus nuevas tendencias. ..........................
1.1 La Asistencia Software y el Marco Polítko ........................................................................
1.1.1 Los objetivos en el cambio hacia la ayuda software.
................................................................
.33
.34
36
Bilateral ................................................................................................................
.39
3 . Asistencia Multilateral ...............................................................................................................
.40
2.Cooperación
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
IV. La asistencia japonesa a México . . . . . . . . . . . . . . . . . m
1 . Relaciones históricas entre México y Japón.. ...........................................................................
.46
2 . Las relaciones económicas y comerciales entre México y Japón. ............................................
47
3 . La Asistencia Oficial Japonesa en México ...............................................................................
3.1 La Agencia de Cooperación Internacional del Gobierno de Japón en México. ...................
3.1.1 Modalidades de Cooperación Japón/México por medio de JICA. .............................................
.49
49
53
Aceptación de Becarios ...........................................................................................................
53
6) Envío de Expertos. ....................................................................................................................
55
C) Donación de Equipo.. ................................................................................................................
55
A)
D)
Cooperación
Técnica
por
Proyecto
(Integración
1
de
las
tres
formas
de
cooperación). ............. 5 5
E) Otras formas de cooperación.. ..................................................................................................
58
F) Una nueva modalidad .................. ..............................................................................................
65
4 . EI Fondo de Cooperación Económica
para Ultramar (OECF). .................................................
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS . . . . ..*.......................................................................................
.65
68
1. Cuatro conclusiones básicas sobre la ODA japonesa. ... ...........................................................
70
2. Conclusiones sobre la relación entre Japón y México ...............................................................
74
3 . Perspectivas. .............................................................................................................................
77
4 . Perspectivas para México.. .......................................................................................................
.82
REFERENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..........
..............
86
BIBLIOGRAFIA
89
Y SITIOS CONSULTADOS . . . . . . . . . . . . ...*....................................................................
“MEXICO Y LA ASISTENCIA OFICIAL JAPONESA PARA EL
DESARROLLO. BALANCE Y PERSPECTIVAS”
“La Cooperación es suficientemente elusiva, y sus fuentes son
tan multifacéticas y se hallan tan interrelacionadas que se trata,
sin duda, de un dificil tema de estudio. Resulta particularmente
dificil, y tal vez imposible, investigarlo con rigor científico.
Ninguna persona sensata lo elegiría como tópico de
investigacidn sobre la base de que sus enigmas pueden ser
“resueltos” con facilidad. Yo lo estudio, a pesar de la carencia de
datos ricos y variados adecuados para la comprobación de
hipótesis y a pesar de la relativa escasez de teorías relevantes,
a causa de su significado normativo”. Roberf 0. Keohane
Introducción.
La situación de los países derrotados en la Segunda Guerra Mundial (SGM) no era nada
alentadora: la destrucción física de su territorio y de su industria aunada a las
inversiones destinadas a la fabricacibn
importantes
de armamento dejaron a Europa y a Japón sin recursos
para iniciar su reconstrucción. Por el contrario, Estados Unidos, con su territorio intacto y su
industria funcionando a toda su capacidad, cobró tal importancia que se convirtió en la nación
hegemónica, capaz de financiar la reconstrucción de los países devastados por la guerra. “Mientras
el PNB de los Estados Unidos habia aumentado m&i de un 50% en términos reales durante la
guerra, el de Europa en su conjunto (menos la Unión Soviética) había descendido alrededor de un
25%” (Kennedy 1989:456).
Fue en el escenario posterior a la SGM que se introdujo un nuevo elemento en la economía
internacional: los flujos de bienes, servicios y de capital tomaron la forma de “asistencia externa”. Las
motivaciones involucradas en este nuevo elemento se centraban en la rentabilidad de los flujos de
capital privado, convirtiendo a la asistencia externa en una cuestión de costo-beneficio. La asistencia
externa tiene aplicaciones que van desde los aspectos macro-económicos del desarrollo, hasta los
aspectos de micro-economía de la evaluacibn
de proyectos.
En el proceso de asistencia internacional los aspectos políticos, históricos y sociales, tanto del
donador como del receptor, no pueden pasar desapercibidos, din dejar de considerar, por supuesto, el
análisis de la asistencia desde el punto de vista económico. La principal función de este financiamiento
3
internacional fue el ejercicio de la influencia del poder hegemónico sobre la economía internacional y
los asuntos politices. El dólar se convirtió en la principal fuente del sistema financiero internacional y a
su vez fue la base del capital destinado a la recuperación europea y japonesa.
La etapa de financiamiento del periodo de la posguerra iniciada en 1947, conjuntó importantes
cantidades oficiales que se unieron a los montos de capital aportados por la iniciativa privada.
Inicialmente, Estados Unidos envió ayuda a Europa Occidental a través del Plan Marshall, por un
momento que se estima igual al 4.5 por ciento del PNB estadounidense entre 1949 y 1952.
Subsecuentemente se inició un plan de ayuda para la recuperación de los países devastados de Asia:
Japón recibió un importante apoyo estimándose la cantidad en 5 mil millones de dólares aportados por
Estados Unidos para el periodo 1946 a 1951. Jap6n sufría una fuerte regresión económica; la renta
nacional en 1946 fue sólo el 57 por ciento de la de 1934-l 936 y los salarios bajaron drásticamente,
igual que su comercio exterior.
La serie de arreglos internacionales forjados entre 1942 y 1946, como el establecimiento del Fondo
Monetario Internacional (FMI) y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y más
tarde en 1948 del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT), tuvieron como objetivo inicial
contribuir al financiamiento para el desarrollo de las economias en recuperación. Los países que
tuvieron acceso a alguna cantidad de dinero disponible para la reconstrucción y el desarrollo, bajo este
nuevo régimen económico, se vieron obligados a aceptar las exigencias norteamericanas sobre libre
convertibilidad de las monedas y competencia abierta.
En el caso de Japón, los planificadores de Washington, impulsaron un gran cambio, generaron una
nueva constitución, transformaron el régimen de propiedad de la tierra y promovieron la
desmilitarización , posterior a esa transformación políticas y social, adoptaron estrategias para la
restauración de la economía japonesa a través de las empresas gigantescas (zaibafsu), e incluso
animaron al Japón para la creación de sus propias Fuerzas de Autodefensa, en parte para reducir las
cargas económicas y militares de los Estados Unidos y en parte para asegurarse de que Japón sería
una fuerza anticomunista en Asia. Sin embargo, las fuerzas armadas japonesas son sólo para
salvaguardar a su propio país.
Un ejemplo de la importancia del liderazgo hegemónico de Estados Unidos para Japón fue el apoyo
que este pais recibió para ingresar al GATT.
La labor de Japón entonces fue aprovechar al máximo los recursos otorgados, considerando que
Astos fueron donaciones sin ningún compromiso de devolución o pago de intereses. El desarrollo de la
4
economía japonesa, catalogado por algunos autores como “milagro”, no requiere, por lo menos para
los fines de este trabajo, una mención especial debido a que habla por sí mismo.
Una de ias acciones que caracterizan el rápido desarrollo japonés ha sido el incremento paulatino de
asistencia oficial para el desarrollo (ODA, por sus siglas inglés) que ha otorgado para el financiamiento
de proyectos económicos de los países en vías de desarrollo.
Hemos tomado como tema de análisis la Asistencia Oficial para el Desarrollo porque consideramos
que dichas aportaciones han tenido un gran impacto en la consecución de los planes de desarrollo de
los paises que no cuentan con los recursos financieros necesarios para implementarlos. Por otra
parte, ha sido uno de los medios más efectivos para transferir tecnología, conocimiento y capacitación
de los países industrializados a los subdesarrollados; además de colaborar en actividades de
protección ambiental, salud y bienestar social ha contribuido de manera importante en los programas
de apoyo para la erradicación de la hambruna. Sin embargo, veremos c6mo la ODA por sí misma no
es suficiente para garantizar el Axito de los programas emprendidos, porque una serie de factores
internos y externos influyen de manera determinante.
Consideramos que Japón ha sido el país en la mejor posición para brindar apoyo y asistencia, debido
a su propia experiencia como país receptor de asistencia después de la SGM, su rápido desarrollo y el
superávit que hasta hace apenas algunos años lo mantuvo como el país económicamente capaz de
apoyar el desarrollo de otras economías, especialmente de la región asiática.
De acuerdo al Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón (MOFA, por sus siglas en inglés), la ODA se
define como el flujo financiero que debe cumplir tres condiciones: primero, brindar asistencia externa a
través de una agencia oficial o de sus agencias ejecutivas, segundo, promover el desarrollo
económico y el bienestar social en los países &n desarrollo, y finalmente, tener un carácter flexible.
Existe controversia sobre la definición de la ODA en Japón, sin embargo para los fines de este trabajo
la ODA es considerada como la asistencia oficial del gobierno de Japón en términos de
donaciones, préstamos en yenes y cooperación t&nica.
En la decada de los ochenta, Japón fue el principal donador a nivel internacional, asumiendo un
liderazgo importante en la definición de los lineamentos internacionales de la asistencia oficial para el
desarrollo, representando una oportunidad para la participación activa de Japón en los mecanismos
de
cooperación
internacional.
5
Como se verá a lo largo del trabajo, la región asiática es la mas beneficiada por los apoyos japoneses
por sus lazos geográficos, históricos, políticos y económicos. Sin embargo, el trabajo se centrará en
un análisis de los modelos japoneses de asistencia, su estructura e implementación y cómo ha sido
aplicada y aprovechada en México.
En el primer capítulo daremos una breve semblanza de la historia de la ODA en Japón, y las etapas
en las que se divide. En el segundo capitulo nos proponemos explicar el porqué de la asistencia
japonesa a los países en desarrollo a partir de la filosofía japonesa y diferentes enfoques de la ODA
en Japón, además de explicar hasta qué punto ha sido congruente la política de asistencia oficial con
el interés nacional de Japón. En el capítulo tercero caracterizaremos los modelos de cooperación
japonesa y sus nuevas tendencias, explicando específicamente los modelos de asistencia somare y
hardware. Después estudiaremos la asistencia japonesa para el caso de México, especificando los
proyectos en los que nuestro país ha sido beneficiado y qué impacto han tenido en el desarrollo
nacional. Finalmente, plantearemos algunas conclusiones que surgieron a lo largo del estudio y
además las perspectivas que tiene México de ser beneficiado con la asistencia japonesa, en qué
areas y por qué medios, tomando como marco de referencia la crisis económica que vive Japón, su
declaración como economía en recesíón
verse
favorecido.
y los posibles proyectos que pudiera plantear México para
1. Breve historia de la ODA japonesa.
En el desarrollo de la ODA japonesa se pueden distinguir cuatro etapas, desde el fin de la segunda
guerra mundial.
Durante la primera etapa, Japón fue el principal receptor de ayuda externa en el período de
posguerra; Estados Unidos donó un total de 5 mil millones de d6lares para la reconstrucción de Japón
entre 1946 y 1951’. Japón recibió del Banco Mundial 34 créditos para proyectos específicos, el último
de estos proyectos concluyó en 1966 y Jap6n terminó de pagar en julio de 1990. En esta etapa inicial
Japón experimentó como país receptor de asistencia externa, planeó su desarrollo y perfil6 su
presencia en el sistema internacional como importante apoyo del desarrollo askitico.
La segunda etapa de la historia de la ODA japonesa inició en 1954, cuando se adhirió al Plan
Colombo” para extender la cooperación a los países asiáticos. Esta etapa fue de un sorprendente
desarrollo para Japón, el cual le permitió financiar algunos programas de desarrollo de la región
asiática, de tal manera que en 1954 Japón empezó a pagar las reparaciones de guerra a países de
Asia otorgando créditos y donaciones. Durante ese período, la ayuda exterior estaba explícitamente
ligada a la promoci6n de las exportaciones japonesas, con especial énfasis en la región asiática,
buscando, asimismo, la consolidación del mercado así&ico
para las manufacturas japonesas. Entre
1964 y 1976 el volumen de la ODA se expandió de 116 millones a 1,100 millones de dólares. (Japan’s
Oda Summary, 1994)
En esta etapa la cooperación técnica fue menor que la asistencia prestada para reparaciones de
guerra. Durante este mismo periodo, Japón ingresó a la Organización de Naciones Unidas (ONU) en
““La ocupación norteamericana en Japdn tuvo varios cambios, ésta se llevo a cabo con un gran esfuerzo por aislar a Japón
del resto de Asia, en particular del Asia socialista, Estados Unidos trató de unir a Japón al mundo occidental, cubri6 casi las
dos terceras partes de las importaciones japonesas, en tanto que tomb menos de la cuarta parte de sus exportaciones.
MacArthur impuso una Constituci6n de inspiraci6n norteamericana cuyos dos principales apartados eran la degradaci6n
del
estatus del Emperador, licalizando
la soberanía en el pueblo japonés y la prohibici6n
de fuerzas armadas. Desde 1948
Estados Undios buscó la forma de reactivar la industria japonesa, proceso que en 1949 se inici6 alimentado por la
hostilidad de Washington tanto hacia las masas de trabajadoras japonesas como hacia la Revolución china. La Guerra de
Corea fue un factor importante que acelero el proceso, al promover la militarización de la industria japonesa. Es importante
sellalar que la promoción norteamericana del capitalismo japon& fue anteior a junio de 1950 e iba dirigida contra el
socialismo asi$tico, no ~610 el de Corea, sino tambi6n
el de China y, sobre todo , el del propio Japón. Ver Halliday, Jon y
McCormack Gavan “El Nuevo Imperialismo Japonés”, Ed. Siglo XXI, EspaAa 1975.
** El Plan Colombo inici6 en 1950, aun sin adecuada publicidad, este instrumento se convirtib en el más importante 6rgano
de cooperación entre los Estados no comunistas del Sur y Sureste de Asia. Este Plan permitió estrechar la relación entre
las diferentes modalidades de la asistencia, es decir, entre: planeaci6n,
consulta y cooperaci6n t6cnica.
Además de los
miembros asiáticos el Plan Colombo asocia como miembros de trabajo a Gran Bretalla,
Australia, Nueva Zelanda, Japbn y
Estados Unidos.
7
1956 y, por lo tanto, se convirtió en contribuyente de las instituciones financieras internacionales; no
obstante, era el segundo receptor más grande de préstamos del Banco Mundial, sólo despues de la
India, aunque en términos prácticos las contribuciones de Japón
tomaron
la forma de bienes y
servicios más que de aportaciones en efectivo (forma de asistencia que fue propuesta en la
Declaraci6n de Postdam de 1945, donde se estipuló que había “reparations in kind” (Foreign Relafions
of the United Sfates: Diplomatic papers 7 945 Vo. 2,196O: 1476).
Desde entonces la asistencia externa japonesa ha asumido un modelo intermedio entre la asistencia
financiera y la asistencia basada en el modelo de “celador”, según el cual, en contraste con las
donaciones en efectivo, la responsabilidad de ejecución la tiene oficialmente el donador, mientras que
el país receptor de la donación participa sólo en el momento de concluir el proyecto.
Aunque las reparaciones de guerra no fueron contempladas en términos oficiales como asistencia
para los paises que reclamaban pagos por los daños causados por Japón durante la guerra, Estados
Unidos las consideró como asistencia externa durante el periodo de la Guerra Fría. Más aun, los
pagos por reparaciones de guerra fueron asumidos por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de
la OCDE (CAD)’ como donaciones.
Los países asiáticos que recibieron este tipo de donaciones fueron Birmania, Filipinas, Indonesia y
Vietnam del Sur, de los cuales sólo Filipinas y Vietnam firmaron el Tratado de Paz de San Francisco y
fue por medio de este Tratado que reclamaron sus pagos. En los casos de Corea del Norte y Vietnam
del Norte, aunque fueron dañados durante la guerra, no recibieron pagos por reparaciones debido a
que sus regimenes comunistas no fueron reconocidos por el gobierno de Japón. Es importante
mencionar, que aunque Japón deseaba entrar en negociaciones con la recién proclamada República
Popular China, éste tuvo la negativa de los Estados Unidos y la presión correspondiente para que
reconociera, en cambio, a la República de China en Taiwan.
Por medio del Plan Colombo se puso especial énfasis en la región sur y sureste de Asia, donde se
localizaba un cuarto de la población mundial con los estándares más bajos de calidad de vida, y se
puso especial inter& en los programas de desarrollo para la India, Pakistán y Ceilán (Sri Lanka en la
actualidad).
* El CAD se formó en 1961 por Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Jap&, Holanda, Portugal, Reino Unido y Estados
Unidos; posteriormente
se unieron Noruega en 1962, Dinamarca en 1963; Suecia y Austria en 1965; Australia en 1966; Suiza
en 1968; Nueva Zelandia en 1973, Finlandia en 1975; Irlanda en 1985, España en 1991; y Luxemburgo en 1992.
8
Para la segunda mitad de la década de los sesenta, la cantidad destinada a donaciones fue superada
por los préstamos en yenes y desde entonces este tipo de apoyo supera las donaciones dentro del
sistema de la ODA japonesa. La mayor contribución se aplicó a apoyar programas de amortización de
deuda ydurante 1965 se destinaron a este renglón 60.9 millones de dólares, o sea el 25.0 por ciento
de los flujos oficiales. Este tipo de apoyos pueden tomar la forma de re-financiamiento,
reprogramación, suspensión o cancelación; Japón adoptó las dos primeras formas. En el caso de la
primera, Brasil, Chile y Argentina recibieron apoyo del Banco de Exportaciones e Importaciones de
Japón (Ex-lm Bank) en 1965. Para el caso de la re-calendarización o extensibn
de tiempo para el
pago de deuda, cuya principal garantia era el gobierno japonés, fue la India el primer país beneficiado
en 1966.
Este periodo se caracterizó por el ejercicio de una asistencia bilateral, aunque en 1965 Japón tuvo su
primera experiencia en la asistencia multilateral al participar en la Comisión Económica de Naciones
Unidas para Asia y Lejano Oriente (ECAFE) y en el Banco de Desarrollo Asiático, el cual inició sus
operaciones en 1966 y cuya presidencia estuvo a cargo de Japón, y que comenzó a operar con
aportaciones de Estados Unidos y Japón por un total de 1,100 millones
de dólares, (En
reconocimiento de la importante ayuda que ha brindado Japón a las Comisiones Especiales de
Naciones Unidas, ciudadanos japoneses destacados han sido nombrados para encabezar algunas de
esas agencias internacionales como en la posición del Alto Comisionado de Naciones Unidas para
Refugiados). El preseupuesto obtenido se destind
a apoyar proyectos específicos de desarrollo en
países asiáticos, además de financiar los primeros programas de ANSEA (Asociación de Naciones del
Sureste
Asiático).
Con el fin de estructurar oficialmente los programas de asistencia, a principios de los sesenta se
consolidó la mayoría de las agencias responsables de planear, promover y otorgar la asistencia oficial
para el desarrollo: el Instituto para las Economías en Desarrollo (IDE) bajo el control del Ministerio de
Industria y Comercio Internacional (MITI); el Fondo para la Cooperación Económica en Ultramar
(OECF) que colabora con la Agencia de Planeación
Económica (EPA) en la implementación de
prestamos blandos; la Agencia de Cooperación Técnica para el Extranjero (OTCA) que depende del
MOFA. Entre estas agencias, el IDE fue la menos importante y se excluyó de las “tres grandes
familias”, refiriéndonos por este nombre al Ex-lm Bank, la OECF y a OTCA. (Mori:52-63)
Políticamente las tres grandes agencias eran los ministerios de Finanzas, Industria y Comercio
Internacional y de Asuntos Exteriores, sobresaliendo el MITI porque él vincula a los sectores público y
privado. En 1958 fue el MITI quien publicó su primer “Libro Blanco” sobre cooperación, convirtiéndose
en un instrumento político interministerial.
En realidad, la fortaleza del MITI radica precisamente en las relaciones Estado-sociedad,
especialmente por sus contactos con los exportadores y consejeros japoneses, es decir, en la relación
gobierno-empresa, considerada tan importante y prioritaria que requirió la creación de un organismo
especializado para asuntos de comercio, por lo que en 1958 el MITI estableció la Organización
Japonesa de Comercio Exterior (JETRO, por sus siglas en inglés) y en 1964 la Asociación de Firmas
Consultoras de Ingeniería (Engineering Consulting Firms Association (ECFA) con el fin de fortalecer el
proyecto de búsqueda de contratos en el extranjero.
Esta segunda etapa de desarrollo de la ODA japonesa tuvo como principales objetivos: primero, la
reconstrucción de la región asiatica
y segundo, sentar las bases para la expansión económica de
Japbn en la región. Un ejemplo del interes económico que Japón persiguió durante esta etapa, más
que la asistencia incondicional, fue la creación del OECF. Este fondo depende directamente del MITI.
La creación de todos estos organismos y sobre todo del OECF respondió a la iniciativa del primer
ministro Kishi, quien en 1957 propuso un mecanismo de ayuda para Asia sustentado en una
combinación de capital de Estados Unidos, bienes y conocimiento de Japón y mano de obra y
recursos naturales del sureste asiático. (Rix 1989-1990:466-67). Inicialmente la creación del OECF
tuvo muchos tropiezos, en primer lugar Estados Unidos se negó a proporcionar un fondo que
beneficiara exclusivamente a Asia, y por otra parte, los países asiáticos fueron muy escépticos para
confiar en el apoyo otorgado tanto por Estados Unidos como por Japón. Dos años más tarde, en 1959,
el Partido Demócrata Liberal de Japón estableció el Comité Especial para la Cooperación Económica
dentro del Consejo de Investigación para Asuntos Políticos (PARC), en donde se hizo una propuesta
similar a la del Ministro Kishi, para que en diciembre de 1960 fuera finalmente aprobada la creación
del OECF.
Japón incrementó su participación en programas de asistencia a principios de la década de los
setenta, alcanzando la cantidad de mil millones de dólares en 1973. Durante este mismo año Japón se
adhirió al Banco Africano de Desarrollo y en 1976 al Banco Interamericano de Desarrollo, iniciando
con ello una etapa de expansión sistemática de la ODA.
El inicio del tercer período de la ODA japonesa puede ubicarse en 1976, en este año se concluyen
las aportaciones para las reparaciones de guerra e inicia la expansión sistemática. En 1978 el
gobierno japonés por primera vez implementó un plan para la ODA, con objetivos más cuantitativos
10
que cualitativos. La rspida expansión fue impulsada por las presiones de Occidente, particularmente
de Estados Unidos, con el fin de que Jap6n compartiera el gran peso financiero que representaba la
seguridad global.
Durante esta etapa Asia continuó siendo la región que mayores beneficios recibió de la asistencia
japonesa, sin embargo, en el periodo 1971-1979 la atenck5n
geográfica se diversificó diseñando
programas de asistencia para Medio Oriente, Africa y América Latina. Esta tendencia la podemos
explicar desde dos perspectivas: la primera centrada en los intereses locales de Japón, para quien
estas tireas empezaban a tener un papel especial como posibles mercados y destinos de la inversión
japonesa, y en segundo lugar, la perspectiva derivada de la situación internacional del propio Japón,
en donde el peso del sistema internacional hizo que Japón participara más activamente en programas
multilaterales que abarcaban dichas regiones en sus planes de asistencia. (Ozawa 1989:34-45)
La segunda perspectiva mencionada podemos concretarla en varios eventos que caracterizaron la
década de los setenta: a finales de los sesenta la guerra de Vietnam y la crisis del dólar fueron
problemas que presionaron a Estados Unidos y éste a su vez presionaba cada vez más al sistema
internacional para que asumiera los costos de la seguridad mundial. Este fue uno de los motivos por
los que Japón extendió su apoyo a América Latina, aunque anteriormente esta región estaba
considerada como parte de las responsabilidades de seguridad de Estados Unidos.
Por otra parte, la crisis petrolera de 1973 provoc6 que representantes oficiales de Japón hicieran
constantes visitas a Medio Oriente debido a que los países miembros de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP) decretaron un embargo contra Japón por considerarlo “nación no
amiga”, ya que Japón no apoyaba la postura árabe en el conflicto árabe-israelí. Por lo tanto, en
diciembre de 1973 el primer ministro Kakuei Tanaka envió al viceprimer ministro Takeo Miki y al
presidente de la OECF Saburo Okita a visitar ocho naciones árabes expresando su postura pro-árabe
y comprometiendo importantes cantidades de asistencia oficial. De igual manera, en septiembre de
1978 el primer ministro Takeo Fukuda visitó Irán, Katar, los Emiratos Arabes Unidos y Arabia Saudita
con importantes donaciones.(Mori 199558-59)
En este periodo es importante mencionar que la asistencia para Asia también sufrió algunos cambios
ampliando su alcance geográfico y otorgando por primera vez asistencia y créditos a países
comunistas. Sa se concluyó un convenio de asistencia con Mongolia en 1977 y se proporcionó apoyo
a Camboya, Laos y China. Por otra parte, las donaciones hacia la ANSEA se incrementaron debido a
un incidente, en el cual el primer ministro Kakuei Tanaka al visitar Bangkok y Jakarta
11
en enero de
1974 enfrentó demostraciones violentas por la presencia japonesa en las economías asiáticas, lo que
fue visto como un medio de control por parte de Japón. El gobierno de Tanaka respondió a este
incidente incrementando el volumen absoluto de ODA hacia la ANSEA. (Yasutomo 1989-90:492)
Durante este periodo la administración de la asistencia distaba de estar estructurada y bien
organizada, tanto en Japón como a nivel internacional. El Comité de Asistencia para el Desarrollo de la
OCDE a menudo hizo patente la necesidad de realizar un reforma administrativa. En Japón fue en
diciembre de 1973 cuando se decidib
la creación de una nueva agencia: JICA (Agencia de
Cooperación Internacional del Gobierno de Japón), pero no fue establecida hasta agosto de 1974.
El Ministerio de Asuntos Exteriores tuvo influencia sobre JICA. Sinsaku Hogen, vice ministro de
Asuntos Exteriores, experto en seguridad, fue el primer presidente de JICA.
Para el año de 1977 el volumen de la ODA se incremento al doble respecto al año anterior al
anunciarse el primer plan de mediano plazo para los siguientes cinco años, la apreciacidn del yen
permitla este incremento. El segundo plan de mediano plazo fue anunciado por el gobierno de Zenko
Suzuki en enero de 1981.
“El presupuesto de la ODA en estos periodos alcanzó un total de 2,430 millones 700 mil yenes, es
decir, el 98 por ciento de lo programado inicialmente para estos planes. En t&minos de dólares, sin
embargo, el total de la ODA japonesa para estos años alcanzó los 18 mil 70 millones, o 84.6 por ciento
del presupuestado originalmente”. (Mori 1995:64)
A pesar de la diversificación de la ODA japonesa en este periodo, ésta continuó con una burocracia
desintegrada y se manejó la idea de que la asistencia era un instrumento importante para alcanzar la
seguridad nacional. Dicha idea, propuesta por el primer ministro Masayoshi Ohira, permitió que por
primera vez se formaran grupos de estudio integrados por expertos académicos, industriales y líderes
empresariales. Dos de los grupos mas importantes que surgieron de esta iniciativa fueron el de
seguridad nacional y el de cooperación en la Cuenca del Pacífico. Desafortunadamente, a la muerte
del primer ministro Ohira, su sucesor Zenko Suzuki no mantuvo los grupos de trabajo con los
acad6micos
y siguió con
la tendencia original de la ODA, destinándola a áreas en las que era
importante mantener la paz y la estabilidad mundiales.
Posteriormente el primer ministro Yasuhiro Nakasone organizó el Grupo Asesor sobre Ajuste
Económico Estructural para la Armonía Internacional, sin embargo la ideología neo-conservadora de
12
Nakasone y sus propuestas no guiaron a una reforma de fondo, en su lugar se propició un aumento
de la administración destinada al manejo de la ODA.
“El tercer plan de mediano plazo fue anunciado por el gobierno de Nakasone en septiembre de 1985 y
se presento en la Asamblea General de Naciones Unidas de ese mismo año. El objetivo principal de
este nuevo plan era incrementar el nivel de ODAIPNB como parte de las “responsabilidades
internacionales”, e hizo un llamado para aumentar el presupuesto acumulado de la ODA a más de 40
mil millones de dólares para 1992”. (Mori 199569)
En 1989, la ODA japonesa entró en su cuarta etapa de desarrollo, convirtiendo a ese país en el más
grande donador de ayuda externa bilateral con un desembolso anual de 9 mil millones de dólares. En
1994, el presupuesto de la ODA alcanzó 13,240 millones de dólares acumulando el 22 por ciento del
total de asistencia para el desarrollo aportada por los países miembros de la OCDE. Aunque el centro
de dicha ayuda sigue estando en Asia (66 por ciento del total de la ODA en 1994 se destinó a esa
región), Japón fue donador de 42 países en 1994, incluyendo muchos localizados fuera de Asia.
(Japan’s ODA Summary, 1994:pagina). En 1996 alcanzó los 9 mil 606 millones de dólares, donde la
region asiática fue la mayor receptora de asistencia japonesa. (Ver gráfica 1)
La expansión de la ayuda japonesa ha sido bien recibida. Sin embargo, el volumen de la ODA como
porcentaje de PB (0.29 por ciento en 1994) ha alcanzado solamente el promedio del CAD (0.30 por
ciento). Por otra parte, los cambios en la calidad de ayuda no han ido siempre a la par con la
expansión cuantitativa de la misma. La calidad de la ayuda externa se puede medir con los
indicadores tales como el porcentaje correspondiente del PNB, efectividad y eficiencia en la
administración y evaluación, etc.
13
Gráfica No. 1
ODA
Bilateral
Japonesa
(AF
1996)
0 dente Mcdlo
7x
yAm& dca d
NOltC
2x
Total
Ubicación por Región
8,354
F u e n t e : JICA Annual Repoti FY 1997 en http:www.jica.go.jplE-jica/lpOO?.html
Japón, septiembre 1997.
A lo largo de la historia de la asistencia japonesa para el desarrollo encontramos que se ha
caracterizado por el pragmatismo y la respuesta a presiones externas, y hasta la década de los
ochenta careció de un planteamiento claro de principios, ni se guió por una filosofía propia, sino por el
interés de la consolidación económica nacional.
A principios de la década de los ochenta un grupo de estudio del Ministerio de Asuntos Exteriores
publicó un reporte titulado La filosofia de la cooperación económica: por qué dar asistencia oficial para
el desarrollo, y en dicho documento la asistencia fue justificada tan sblo como un “costo necesario” y
planteaba que Japón seria un país pacífico cuya ODA contribuiría a aliviar las tensiones Norte-Sur;
funcionaría como un poder económico y la ODA compensaría las tensiones económicas provocadas
por sus actividades comerciales; mantendria la amistad con las naciones de importancia estratégica
para el suministro de recursos naturales: y por último servirla de modelo para el desarrollo no
14
occidental. De estas cuatro justificaciones surgirían los principios básicos de la ODA japonesa,
incorporándose ademAs el “humanitarismo” y la “interdependencia”.
3A lo largo de dos décadas Japón consolidó su presencia económica y por ello recibió del exterior cada
vez presiones más fuertes para asumir su posición de potencia económica, pero en el contexto de la
ODA el hecho aislado de aumentar su presupuesto para la asistencia no respondía a las necesidades
de desarrollo de las naciones del Tercer Mundo. Japón tuvo la experiencia de ser un país receptor de
asistencia, principalmente de Estados Unidos, por lo tanto, sabe que el simple apoyo econ6mico
no es
suficiente para contribuir al desarrollo; al finalizar la SGM, los planes de asistencia, tanto para Europa
como para Asia, encontraron un suelo fértil porque existía habilidad y experiencia, sólo se requería
capital para reconstruir sus economías. En contraste, los países subdesarrollados carecen de esa
experiencia necesaria para hacer eficiente el capital donado por los países industrializados. Un plan
Marshall financiero no es, por si solo, suficiente.
A principios de la década de los noventa, Japón definió una estrategia clara que diversificara sus
modalidades de asistencia, permitiera tener un fundamento sólido, definiera sus principios filosóficos
para otorgar apoyo a los paises en vías de desarrollo, así como una estructura adecuada para la toma
de decisiones en torno a la ODA (Cuadro No. 1).
CUADRO NO. 1
ESTRUCTURA JAPONESA PARA LA TOMA DE DECISIONES EN TORNO A LA ODA.
Tipo de ODA
Formulación de las políticas
Préstamos (Tasas preferenciales)
Ionaciones
Fuente: Japan lnternational
Actores principales
1 .Ministerio
de Finanzas
2. Ministerio de Asuntos Exteriores
3. Ministerio de Industria y Comercio Internacional
4. Agencia de Planeación
Económica
Actores menores
Dependencias involucradas ocasionalmente (p.e.
Ministerio de Salud, Ministerio de Educación)
Ministerio de Finanzas
Ministerio de Asuntos Exteriores
Implementación de las
políticas
Fondo para la Cooperación
Econbmica
en Ultramar
(OECF)
Agencia de Cooperación
Internacional del Gobierno de
Jap6n (JICA)
Cooperation Agency Annual Report 1997, Japón 1996, p.4 (cuadro l-l)
15
EVOLUCION DE LA ODA JAPONESA EN COMPARACION
CON ACONTECIMIENTOS MUNDIALES (1945-1961)
_ _ _ _ _ ---_-..--.--
’
___--
--.- _... - - .._. - - .
Eventos relacionados con la
económica de Japón
Eventos mundiales relacionados con la
cooperación econbmica
cooperaci6n
1945112
Convención de Bretton Woods. Fundación
del Fondo Monetatio
Internacional y el
Banco Internacional para la Reconstrucción
y el Desarrollo (BIRDIBanco Mundial)
194m
194716
Suministro de alimentos a Japbn bajo el Plan
de Rehabilitaci6n
Económica de Areas
Ocupadas (EROA, por sus siglas en inglés)
194914
195Ol12
Se funda el Banco de Exportaciones de
Jap6n (en abtil de 1952 se convierte en el
Banco de Exportaciones e Importaciones de
1952/6
194911
Japón)
195Oll
Anuncio del Plan de Reconstrucción de
Europa “Plan Marshall
Estados Unidos anunció su Progrma de
Cuatro Puntos.
La Unión SoviBtica
y las naciones de Europa
Oriental establecen el Consejo Econbmico
de Asistencia Mirtua (COMECOM).
Se firma la Organizaci6n
Atlántico Norte.
del Tratado del
Se inaugura el Plan Colombo para el
desarrollo económico y social de Asia y el
Pacífico.
195016
195119
Inicia la Guerra de Corea
Se firma el Tratado de Paz de San Francisco
y el Tratado de CooperaciOn
y Seguridad
Mutua entre Japón y Estados Unidos.
195514
Se realiz6
la Conferencia de Naciones
Asi&ticas y Africanas en Bandung.
195519
Japón
1956112
Jap6n es aceptado como miembro de
Naciones Unidas.
19.53/10
195414
Japón se adhiere al Banco Internacional de
Reconstrucción y Desarrollo y al Fondo
Monetario
Internacional.
110
Fluyen los primeros prestamos del Banco
Mundial a Jap6n.
111
Se crea la Fundacibn
Asiática.
para la Cooperación
Japón participa en el Plan Colombo.
I955/7
Se firman el Acuerdo de Paz Japbn-Burma y
el Acuerdo para Reparaciones y
Cooperación
Económica.
195615
El Ministerio de Asuntos Exteriores establece
el Departamento de Reparaciones en su
Oficina de Asuntos Asiáticos.
Se firma el Acuerdo para reparaciones de
guerra entre Japón y Filipinas.
16
se adhiere al GATT
EVOLUCION DE LA ODA JAPONESA EN COMPARACION
CON ACONTECIMIENTOS MUNDIALES (continuación)
-__ __----.._- --.--- ..- ~_~....
195811
1958l2
1958llO
195913
195914
Se iirma el 1 ratado de Paz entre Japón e
lridoriesh sobre Cooperacihri
Econhniiu y
Repatriación.
Se inician los préstamos ODA (El
Memorandurn de Entendimiento entre Japón
e India es firnado)
Se firmó el Acuerdo de Cooperación
EconOmica
y Tecnolbgica
entre Japón y
Laos
Se Rrrnó el Acuerdo de Cooperación
Económica y Tecnológica entre Japh y
Camboya
El Ministerio de Asurltos Exteriores
~slableció el Departamento
de Cooperación
;conórnica en la Oficina de Asuntos
%onómicos
niciarón las actividades del Centro de
Zapacitación
Tecnológica para Ultramar.
‘prototipo del proyecto-tipo de cooperación
Bcnica)
1958ll
Se funda la Comunidad Económica
Europea.
195814
Se realiza la primera conferencia de
naciones africanas independientes.
1959112
Se funda el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).
195915
?e firmó el Acuerdo de Reparaciones entre
lapón y Vietnam
del Sur.
196011
196013
lapón se unió al Grupo de Asistencia para el
Iesarrollo
196019
l960/12
1960117
lapón se unió a la Asociación Internacional
tara el Desarrollo
1961/3
1961/10
;e fundó el Fondo para la Cooperación
!conórnica
en [JItramar
(OECF)
1961/6
1961/11
je estableció el Consejo Internacional para
a Cooperación Económica.
3liver Franks propuso la importancia de
analizar los asuntos Norte-Sur
3e fundb el Grupo de Asistencia para el
3esarrollo.)
>e fundó la OPEP (Organización de Países ;
Exportadores
de Petróleo)
Se fundó la Asociación Internacional para e !l
3esarrollo.
Se fundó la Organización para la
Cooperación
Económica y el Desarrollo
OCDE).
Se estableció el Comité de Asistencia para
?I Desarrollo (DAC). Japón es miembro
undador.
8e estableció el Comité de Asistencia de
Estados Unidos (USAID)
1961112
La 16.O Asamblea de Naciones Unidas
adoptó el documento “Diez Años de
,
Desarrollo de Naciones Unidas”
-
18
-.
II. Hacia una concepción de la asistencia oficial para el desarrollo.
1.
La
perspectiva
internacional.
Las exigencias de fin de siglo requieren de la participación activa de todos los miembros de la
comunidad internacional. Es preciso que los países en desarrollo tomen conciencia de sus
necesidades y tengan una visión de lo que pretenden ser en el siglo XXI. La OCDE en su documento
sobre El pa/.,el de la cooperõción par-a el desarr’ollo en los albores del siglo XX/ ha precisado las
oportunidades y los nuevos retos que el nuevo milenio plantea:
.
“Mucho antes de la rnitad del próximo siglo, los países en desarrollo serán responsables de la
producción económica
.
mundial
El aumento de la población mundial, que pasará de los 5 mil millones de habitantes en 1990 a
alrededor de 7,500 millones en 2015, será imputable casi en su totalidad al crecimiento
demográfico de los países en desarrollo.
.
Dado que la interdependencia de las economías es cada vez más estrecha, la competencia
mundial y el vigor del sector privado propician un acercamiento de las políticas que siguen los
países industrializados y los países en desarrollo.
.
. ..las diferencias se ahondan entre los países e incluso en el seno de un mismo psis.
.
[una serie de cambios ecológicos] llevan a preguntarnos si los recursos básicos naturales de la
Tierra podrán cubrir las necesidades vitales de una población cada vez más numerosa y
urbanizada.
.
Es evidente que la seguridad y el bienestar de los pueblos y el buen funcionamiento del sistema
mundial e interdependiente vigente hoy en dia, dependerán de los esfuerzos de desarrollo no sólo
respecto al ambiente sino tarnbién en los aspectos social, cultural y político.” (OCDE-CAD 19965)
Ante estos retos el papel de la cooperación ya no sólo significa la asistencia financiera de los países
industrializados a los países subdesarrollados, la cooperación no es sólo en un sentido; por el
contrario, hoy la cooperación se define en términos de interdependencia, en donde el papel de los
socios externos es ayudar a los países en desarrollo a fortalecer su propia capacidad de implementar
“esos elementos interdependientes que son indispensables para un desarrollo sustentable, sin perder
de vista la situación y los compromisos de cada país” (OCDE-CAD 1996:19-21)
19
Con el fin de responder adecuadamente a la nueva situación, se plantea un cambio en el modelo de la
cooperación que esté basado en la asociación, definiendo la postura de cada uno de los socios. Los
donantes ya no deben actuar en lugar de los países en desarrollo, sino en colaboración con
ellos. ,
Por otra parte, las formas de financiamiento se han diversificado: en la década de los ochenta, los
fondos destinados a la asistencia por parte del sector público superaban los apoyos otorgados por el
sector privado, sin embargo, en la década de los noventa los fondos privados han superado con
creces los del sector público. Las aportaciones del sector privado están sumamente concentradas en
un ntimero restringido de países y de sectores. Los países más pequeños y los menos desarrollados
todavía no logran atraer esos capitales, que son la fuente potencial de financiamiento del desarrollo,
además de que estos fondos generalmente no cubren áreas prioritarias como la salud y la educación.
La OCDE, por medio del CAD, promueve la movilidad de mayor cantidad de recursos públicos y
fomenta las aportaciones privadas para apoyar los esfuerzos desplegados por los países en desarrollo
para responder por si mismos a sus necesidades.
“Tan sólo cuatro de los 21 países miembros del CAD alcanzaron regularmente el objetivo de 0.7 por
ciento del PNB fijado por las Naciones Unidas en 1970 para el volumen de la ayuda pública al
desarrollo.’ En cuanto al conjunto de los miembros del CAD, los derrames de la ODA no representan
más que 0.3 por ciento del PNB” (OCDE 1996:7-g).
Véase Tabla No.1 donde se muestran las
variaciones en los montos y porcentajes otorgados por los países miembros del CAD.
A nivel internacional, la modalidad de cooperación que ha contribuido al desarrollo de los países es la
asistencia oficial que estimula el crecimiento en un entorno de políticas consideradas acertadas en el
marco de los lineamientos de organismos internacionales como el FMI, es decir, de políticas que
promueven el crecimiento por medio de sistemas de comercio abiertos, aunados a una disciplina fiscal
y tasas de inflación bajas.
Estos cuatro paises son Noruega, Dinamarca, Suecia y los Paises Bajos.’
20
Tabla No. 1
Flujo de asistencia oficial para el desarrollo. 1997
1997
ODA
Sm
_ .---___
Australia
1076
A u s t r i a ___-__
__--_
531
Bélgica
764
Canadá
2146
Di,,amarca
.-- -.-.---.-. ____i635
1996
ODA
ODAIPNB
Cambio en el Porcentaje Real
%
Sm
1996 a 1997(l)
1074
0.28
3.6
557
0.24
8.4
913
0.34
-4.8
20.6
1795
0.32
1772
1.04
3.3-----Finlandia
408
0.34
3.7
Francia--~~-..-..--.- ~~- .-.. -. 379 ----LE_____.
0-. Afi
7451
048
-3_.R
6348.'-. ._
I
0.281
-10.9
Alemania
5913
7601 j
0.331
__0.311
Irlanda
187
1791
0.311
8.9
Italia
1231
0.11
2416
-45.2
0.3
.-__.-__.
Japón
9358
0.22
9439
---.-----0 . 3
---__-.w9.6
Luxemburgo
87
.-- __-.-Holanda
---zz
____ ---___-~,_--___I.-.-..._-.-_.__ __ ~.NuevaZelanda __-___- ---. __.
145 .- .---0.25
122
22.1
0.21
Noruega
1306
0.86
1311
0.85
5.9
_-.. _.
.-.
P o r t u g a l -______
251
0.25
218
0.21
27.3
1227
0.23
1251
0.22
10.9
1672
0.76
1999
0_.-84
-5 9
Suiza
0.32 t
10261
0.341
-4.2
__~---~
839 __.-_I
Reino Unido
3371
0.26
3199
0.271
-2.2
Estados Unidos
6168
0.08
9371
0.121
-35.5
.Total CAD
.
0.221
47580,
55438,
0.251
-7.1
1. UE (paises combinados)
2. Comisión Europea
ODAIPNB
%
~
0.28
0.26
0.31
0.36
0.97 -
265421
0.331
52861
I
312931
54551
0.371
-6.4
I
6.6
JI
I
1
(1) tomando en cuenta los movimientos tanto de inflación como tipo de camblo.
(2) dlnamarca introdujo el nuevo sistema nacional de cuentas, ENS95, en 1997. Esto llevó a una
Revlsi6n
del PNB el cual combinado con otros factores técnicos causb un ajuste a la baja del
nivel dan& ODAIPNB a 0.97% en 1997.
Fuente: I~ttp://www.oecd.org/dac/pdf/aid98a.pdf
Greg Burnside y David Dollar realizaron durante 1997 un estudio sobre las modalidades de asistencia
internacional, y sus resultados indican que se ha manejado en una mayor medida la asistencia
bilateral debido a los intereses estratégicos y políticos que caracterizan este tipo de ayuda; por otra
parte, la asistencia multilateral tiene una filosofía mejor definida, en el sentido de que la mayor parte
de dicha asistencia se realiza a través de organismos internacionales como la Asociación Internacional
de Fomento afiliada al Banco Mundial, cuyos requisitos para la asistencia especifican la existencia en
los paises receptores de políticas acertadas de desarrollo.
Por lo tanto, la asistencia internacional desempeña una función auxiliar. Los planes y programas de
desarrollo son responsabilidad de cada país y están influidos por factores de índole política y social,
por lo tanto, si el plan de
21
desarrollo responde adecuadamente a las necesidades internas, la asistencia externa contribuirá
efectivamente al logro de los objetivos. Sin embargo, existen factores circunstanciales que cambian la
concepcibn de la asistencia, por ejemplo, un pais que ha sufrido un desastre natural (sismos, tifones,
huracanes, etc.) recibe respuesta a esas dificultades graves pero pasajeras,
por lo tanto, la cantidad
de asistencia recibida indica un nivel rnás alto de ayuda pero ésta está vinculada a un crecimiento
deficiente o, por lo menos, no necesariamente está vinculada a un crecimiento eficiente.
En términos generales la ODA tiene como objetivo fundamental la reducción de la pobreza, sin
embargo, como mencionamos anteriormente, la existencia de políticas acertadas es el factor clave
para el logro de este objetivo y a su vez sirve de incentivo a la inversión privada. Para alcanzar ese
objetivo, además de la asistencia canalizada poi- medio de los organismos internacionales y
regionales, los países otorgan asistencia para el desarrollo de manera bilateral.
La asistencia bilateral está sujeta a consideraciones políticas y estratégicas. La influencia en las
relaciones políticas entre los paises participantes reduce o incentiva la ayuda bilateral.
Podemos decir que, en términos generales, no existe un patrón sistemático de ayuda, ésta puede
responder a intereses muy específicos de expansión económica, a presiones externas, a problemas
de superávit comercial o simplemente a una filosofía de asistencia humanitaria. Usualmente la
asistencia para el desarrollo es vista desde dos caras, una de color negro y una de color blanco, es
decir como un instrurnento del imperialisrno o como una expresión de altruismo. (Stokke 199522)
Es importante aclarar que la asistencia oficial forma parte de la política exterior de un país y, por lo
tanto, debe ser vista como un instrumento que persigue el interés nacional y este interés nacional está
definido por el gobierno de cada país.
En el contexto de las relaciones Norte-Sur el concepto de interés nacional está muy relacionado con la
búsqueda del dominio por parte de los países que aspiran a tener poder a nivel internacional o
simplemente regional. Por lo tanto, los objetivos de la asistencia para el desarrollo relacionados con el
apoyo económico, social y cultural -con particular énfasis en el alivio de la pobreza- son objetivos
altruistas de apoyo a los países subdesarrollados, pero en el largo plazo los intereses particulares de
los países donadores están fuertemente relacionados con la calidad y cantidad de asistencia
proporcionada y el beneficio obtenido al haber otorgado. Sin embargo, es importante mencionar que
no todos tienen intereses de dominio, existen países con una tradición humanitaria, es decir, potencias
22
medias de Occidente (los países escandinavos y los Países Bajos) cuya asistencia oficial tiene como
objetivo el mantenimiento de la estabilidad y paz rnundiales.
Finalmente debemos mencionar que el éxito de la cooperación depende en gran medida de la
compatibilidad de políticas
entre los países donadores y receptores, “la cooperación
intergubernamentel se lleva a cabo cuando las políticas seguidas por un gobierno son consideradas
por sus asociados como medio de facilitar la consecución de sus propios objetivos, como resultado de
un proceso de coordinación de políticas”. (Keohane 1988:74)
2. La filosofía japonesa
El periodo conocido como Guerra Fría, caracterizado por la oposición ideológica-politica entre la
URSS y Occidente, y el apoyo económico y militar, primero a los aliados y posteriormente a Japón
marcaron la nueva realidad a la que tendrían que ajustarse no sólo los pueblos de una Europa
dividida, sino también los de Asia, Oriente Medio, Africa y América Latina (Kennedy 1989:459-461). La
cooperación, entonces, se convirtió en un instrumento importante en la política estratégica de los
paises vencedores, especialmente de Estados Unidos, los que buscaban ganar cada vez más
adeptos.
Como mencionamos anteriormente, la cooperación está fuertemente relacionada con el interés
nacional y el régimen de cada pais y éstos a su vez no son elementos estáticos, por el contrario, son
factores con creciente actividad en los que influyen diferentes variables, como las personas en el
gobierno, los partidos políticos, la iniciativa privada, la opinión pública, la sociedad, etc.
Durante la posguerra y el periodo de la guerra fría se consolidó la presencia hegemónica de Estados
Unidos en el bloque capitalista, lo que contribuyó a la reconstrucción inmediata de Japón y Europa. La
presencia de Estados Unidos y la participación en este bloque de Japón y Europa, comprometidos con
Estados Unidos por los apoyos que habian recibido, lograron una especie de co-hegemonia en el
ámbito de la cooperación. Entre los tres, Estados Unidos, Japón y Europa, han dividido sus zonas de
destino de asistencia de acuerdo a su propio interés nacional.
En el caso especííico
de Japón (que es el objetivo de este trabajo), éste ha logrado desempeñar el
papel de “socio menor” de Estados Unidos, estableciendo un sistema de complementariedad, sobre
todo en los países que no son beneficiados por Estados Unidos y donde la presencia japonesa tiene
un fuerte impacto económico, es decir Asia. (Morí 1995: 16)
23
La asistencia japonesa no se otorgaba hasta antes de los noventa en el marco de una política bien
definida y bajo un Estado monolítico con un criterio único, por el contrario, la responsabilidad de
otorgar asistencia recaía en una serie de dependencias oficiales que respondían a ciertos cambios de
la politica interna que a su vez son coordinados, hasta hoy, por fuerzas individuales con intereses y
objetivos propios. Aunque la agencia de cooperación sea gubernamental, los fondos provienen de
diversas fuentes (bancos, industrias), cada una de ellas con un propósito propio; de tal manera que los
intereses deberán manejarse por medio de una conciliación política, aunque la política de ayuda se
conserve como el “pariente pobre” de la politica exterior preservándose los intereses burocráticos
como determinantes de la política de ayuda japonesa.
A pesar de los mMiples problemas que pueda rept-esentar
la formulación de la política japonesa de
asistencia externa, es una realidad el peso tan importante que la misma tiene a nivel internacional,
principalmente por el papel que ha jugado en el desarrollo de la infraestructura en los países asi6ticos.
Esta última afirmación es importante desde el punto de vista de los intereses que guían la política de
asistencia externa en Japón. En este caso, analizaremos aquí tres posturas: en primer lugar, aquélla
que define los criterios de la ODA desde un enfoque centrado en el estado, la segunda centrada en la
sociedad, la tercera basada en el sistema internacional.
2.1. UI, enfoque desde el Estado.
Desde este punto de vista, son necesarios el conocimiento y la comprensión mutuos de la estructura
legal de los organismos oficiales, tanto nacionales como internacionales, involucrados en el proceso
de cooperación, es decir, entre los países receptores de la asistencia japonesa y el Japón mismo.
Del conocimiento de la estructura y la intencionalidad de la política se derivan ciertos patrones de
asistencia, en el caso japonés la grande y pesada burocracia es definitiva en el mantenimiento del
programa de ODA, así como la rigidez presupuestaria tradicional.
Este análisis resulta descriptivo y pobre si consideramos que el Estado japonés está propiciando una
debate entre los japonólogos sobre el papel del liderazgo político del Partido Liberal Demócrata vis a
vis la burocracia, considerando que en la medida que el PLD permanezca en el poder su influencia se
reflejará en la política de ODA. Sin embargo, la toma de decisiones en cuanto a ODA es más compleja
haciendo necesario el análisis de la interacción entre Estado y Sociedad, así como entre el Estado y el
sistema
internacional.
24
2.2. Ull etlroque desde la sociedñtl
Los estudios sobre la ODA japonesa nos indican que la ayuda externa tiene sus orígenes en una
iniciativa empresarial (Mori ‘1995:22). mostrándonos cómo un interés de locación empresarial llevó a la
cooperación económica con las naciones menos favorecidas en recursos y dependientes del comercio
externo. Afortunada o desafortunadamente,
la iniciativa fue adoptada como una politica
gubernamental fortaleciéndose en el periodo de la “diplomacia económica” para promover las
exportaciones y asegurar los recursos. Sin embargo, autores como Edgar C. Harrell argumentan que
el elemento más importante en la determinación del presupuesto de la ODA responde a los niveles de
PNt3 japonés y ta balanza comercial, así como a su localización geográfica, convirtiéndose, sobre todo
en los sesenta, en el instrumento de política económica de organismos económicos, de finanzas y
asuntos externos japoneses y de la facción del Partido Liberal Demócrata (PLD) que respondía a
objetivos económicos y en ningún rnomento a factores relacionados con intereses humanitarios,
presiones de Estados Unidos o demandas del Tercer Mundo (Carson Harrel 1973)
Es conveniente mencionar que, si bien es cierto que el motor que determina las políticas de ayuda
consiste en los intereses económicos, no debemos olvidar la existencia de una cadena política que
tiene sus nexos en los siguientes tres círculos: a) los empresarios, la burocracia y el Partido Liberal
Demócrata; b) las asociaciones sectoriales por empresa y los ministerios sectoriales y c) los grupos
empresariales Keir-etsu,
las facciones burocráticas y las facciones burocráticas del PL.D. Es esta tríada
de poder en la sociedad japonesa quien define las tendencias políticas.
2.3 Un enfoque desde el sistema it~ternaciot~al
Este enfoque parte de la teoría de la parvada de los gansos voladores de Akamatsu,
la que nos
explica que Japón desarrolla la infraestructura en los países de su área, más que simplemente ejercer
un sistema de explotación en los paises vecinos, permitiendo con ello un desarrollo periférico, pero al
mismo tiempo manteniendo una estructura de dependencia por medio de sus créditos, caracterizados
por ser créditos atados y otorgados con altos intereses.
La ayuda japonesa se ha ido adecuando al nuevo sistema internacional globalizado, incrementado su
ayuda y diversificándola, con ello ha tratado de desmitificar el hecho de una tendencia estratégica a
dirigir su ayuda a Asia.
25
2.4 Un enfoque Iwtnatiista.
Los tres enfoques anteriores responden a los intereses muy particulares de grupos en el poder,
políticos o económicos, al interés nacional y a su postura en el sistema internacional. Sin embargo, los
problemas globales que afectan directamente a las clases menos favorecidas están influyendo para
que las políticas de cooperación internacional contemplen en sus objetivos la asistencia humanitaria,
Desde esta perspectiva. la comunidad internacional no puede ignorar que una gran mayoría de la
población en el mundo sufre hambre, enfermedad, falta de vivienda adecuada y otras carencias.
Hoy en día es necesario reconocer el hecho de la interdependencia entre las naciones de la
comunidad internacional y que la estabilidad y cooperación internacionales son indispensables para la
paz y prosperidad del rnundo.
Considerando lo anterior, Japón otorga una importancia central al apoyo a los esfuerzos de autoayuda
de los paises en desarrollo encaminados hacia el despegue económico. Por lo tanto, implementa su
Asistencia Oficial para el Desarrollo con el fin de garantizar una eficiente y adecuada distribución de
recursos y su “buen manejo” en los países en desarrollo a través de la capacitación de una amplia
gama de recursos humanos, creación de infraestructura socioeconómica, incluyendo los sistemas
internos que cubran las necesidades humanas básicas, promoviendo el sólido desarrollo económico
de los paises receptores. (Hirobayashi año-pagina) Con ello, Japón trabajará por un desarrollo global
sustentable, al tiempo que hará frente a los requerimientos de la conservación ambiental, área que se
ha tornado definitiva en la consideración de solicitudes de apoyo.
3. La ayuda japonesa congruente con el interés nacional.
Desde una perspectiva realista para explicar el papel de la ayuda externa japonesa desde sus inicios,
se puede decir que Japón extendió sus apoyos con el propósito de proteger el interés nacional
japonés y conseguir sus dos objetivos principales: su propio desarrollo nacional y su ascendencia
internacional.
Desde el punto de vista de su evolución histórica, el cambio en las definiciones de los objetivos nacionales de Japón explican los cambios en las prioridades de los objetivos de ayuda inmediatos, los
cuales reflejan la extensión y contenido tanto de la ayuda bilateral como multilateral. El límite en el
volumen en los primeros diez años de ayuda externa se debió a los objetivos nacionales de Japón
26
guiados por motivos comerciales y prosperidad material interna, mientras que el aumento en términos
de volumen se debió al incremento del bienestar japonés. De tal manera que ei interés de Japón por
ser líder en Asia lo llevó a incrementar sus apoyos hacia esa región, limitando al mismo tiempo su
apoyo a los organismos multilaterales. En la medida en que Japón se integró al sistema internacional,
la administración de la asistencia japonesa estuvo coordinada y abocada fundamentalmente a
proteger el interés nacional y a apoyar los cambios en los objetivos nacionaies.(Mori 199525-26)
Después de cuarenta años de experiencia en proporcionar ayuda internacional a los países en
desarrollo, Japón ha enunciado los principios que rigen sus programas de ayuda en la Carta de la
ODA adoptada por el gabinete japonés en junio de 1992. (Pollard 19951998 en prensa; ODA
summary 1997 y Kaoru 1995) En este documento encontramos los cuatro principios que guían la
asistencia japonesa 1) conservación del medio ambiente y políticas de desarrollo, 2) rechazo a todas
las iniciativas que estén guiadas por un motivo militar, 3) especial atención a la tendencia existente
en los países receptores a incurrir en gastos militares, al desarrollo y producción de armas de
destrucción masiva, a la importación y exportación de armas, con el fin de limitarlos y con ello
fortalecer la estabilidad y la paz internacionales, 4)consideración especial a los esfuerzos de
democratización y a la introducción de políticas que favorezcan el libre mercado. Además del respeto
a los derechos humanos básicos y el nivel de libertad en el país receptor.
Existe un reconocimiento universal acerca de la necesidad de prestar ayuda humanitaria; con el objeto
de apoyar a la población total de los países en desarrollo se requiere un plan de largo plazo que
contemple aspectos fundamentales del desarrollo: desarrollo de recursos humanos, construcción de la
infraestructura económica y social y respuesta a las necesidades básicas del ser humano.
El reconocimiento de la interdependencia mundial ha favorecido los planes de ayuda a los países en
vías de desarrollo, promoviendo de esa manera la estabilidad y prosperidad mundial.
La propia experiencia de Japón al enfrentar los problemas de contaminación y destrucción del medio
ambiente que acompañaron su crecimiento económico en el pasado ha dejado ciara la importancia de
la protección del medio ambiente y por lo tanto, ésta ha sido incluida como un punto primordial en la
Carta de la ODA de 1992, considerándola como factor esencial del desarrollo sustentable. Con el fin
de resolver o minimizar los daños causados por la destrucción del medio ambiente, Japón ha
desarrollado tecnología de punta limpia, asumiendo en esta área el liderazgo internacional. Es
importante mencionar que Japón ha seguido una política de desplazamiento de las industrias
27
altamente contaminantes hacia espacios accesibles en países del sur y sureste asiático debido a que
carecen de medidas de regulación y protección ecológica estrictas.
La ayuda japonesa ha tomado la forma de cooperación económica y técnica. La política económica
japonesa está basada en el concepto de ayuda a los países en desarrollo con el fin de que mejoren su
propia situación. dejando a los países en desarrollo la responsabilidad de llevar a cabo sus propios
planes de desarrollo. El papel de la nación donadora es proveer ayuda financiera y soporte técnico que
apoyen los esfuerzos propios de las naciones receptoras.
Japón ocupa el segundo lugar como contribuyente en el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Al ser uno de los principales
donadores, Japón debe tener la habilidad y responsabilidad para asumir un papel más importante en
los esfuerzos de cooperación realizados por las Naciones Unidas y sus organismos especializados.
En los casos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, Japón ha jugado un papel
secundario, sin embargo, sus decisiones han tenido impacto en la aprobación de los proyectos
presentados a esos órganos. Por esa razón, cuando se solicita el apoyo japonés por medio de estos
organismos, Japón emplea sus propios medios y equipos de evaluación con el fin de realizar una
investigación previa sobre los proyectos presentados, de tal manera que el interés japonés quede por
encima del particular interés de los organismos internacionales de asistencia financiera.
Japón deberá continuar haciendo máximo uso del “know-how” y otros recursos de las organizaciones
internacionales y apoyar o visualizar las actividades de estas organizaciones de una forma apropiada a
su estatus de principal donador mundial, convirtiéndose en la locomotora del Comité de Asistencia
par-a el Desarrollo de la OCDE. Japón deberá tener también mayor participación y presencia en las
decisiones de los organisrnos internacionales, de manera que los actores japoneses decisores de la
política de asistencia oficial apoyen y participen en los proyectos de asistencia.
Para otorgar su asistencia oficial, Japón considerará que se cumplan cuatro condiciones: 1) que los
proyectos reflejen de los esfuerzos encaminados a lograr la democratización, 2) que los proyectos
reflejen una tendencia hacia la reforma económica 3) que los proyectos contengan elementos para la
solución de los problemas de carácter global (medio ambiente, problemas de drogadicción y asistencia
al desarrollo de la mujer) 4) que los proyectos muestren interés en fomentar la cooperación Sur-KW-.
28
:
Sin embargo, las cuatro condiciones mencionadas no son el único parámetro para evaluar los
proyectos presentados, los paises en desarrollo deberán adoptar políticas “positivas” respecto a los
acuerdos bilaterales y los principios de la ONU, en caso contrario Japón suspenderá la ayuda. Los
cuatro principios tampoco podrán ser aplicados en forma uniforme y mecánica, siempre se tendrá en
consideraci0n las relaciones bilaterales entre Japón y los países receptores. En otras palabras, las
decisiones responderán a un interés particular de Japón.
En caso contrario, Japón utilizará los foros internacionales para hacer uso de la persuasión y de la
“diplomacia silenciosa” como prirnera instancia para llamar al orden a los países que no cumplan con
los cuatro principios de la ODA. Con el fin de asegurar el entendimiento y apoyo de los ciudadanos
japoneses, sin embargo, la forma en que se irnplementan dichos principios de la ODA requiere ser
m8s abierta de lo que ha sido (cori excepción de las situaciones en que se debe mantener la
discrecionalidad diplomática).
Al mismo tiempo, desde el momento en que la ODA forma parte de los
asuntos diplomáticos de .Japón cada uno de los proyectos deberá ser evaluado “fríamente” y respondiendo al interes nacional de Japón.
Por rnedio de los proyectos de asistencia Japón busca la promoción del “buen gobierno” en los países
receptores. Bajo este apartado se incluye la democracia, la protección de los derechos humanos, el
uso eficiente de los recursos y la progresiva eliminación de la corrupción.
No obstante, los objetivos de bienestar social esconden un interés económico: Japón requiere para su
desarrollo la expansión de sus procesos industriales en zonas geográficas estratégicas, por lo que sus
planes de ayuda se han orientado hacia Asia. Dichas zonas estratégicas han sido acondicionadas
para responder a las necesidades de Japón, por lo tanto, se han apoyado planes de desarrollo de
infraestructura y de conservación del medio ambiente, poniendo como requisito, en primer lugar, la
estabilidad política del país, (lo que según la Carta, fomentaría la democracia y eliminación de la
corrupción), y posteriormente la transición hacia una economía de mercado, lo que significa apertura
económica, adecuación de los sistemas fiscales, promoción de la reforma agraria e implementación
de mecanismos ágiles de inversión extranjera.
De tal forma, que la Seguridad Económica es un elemento fundamental del interés nacional japonés,
este interks significa tanto el bienestar de la población japonesa como el desarrollo económico del
país y la prosperidad en sus relaciones con otras naciones. Si consideramos el ambiente internacional
posterior a la Segunda Guerra Mundial donde se dio una redimención de las relaciones
internacionales de .Japón, particularmente con Estados Unidos y con sus vecinos asiáticos, las
29
cuestiones se seguridad nacional quedaron limitadas desde el punto de vista de la seguridad militar,
ademAs
de la necesidad de reconstruir al país y resolver sus problemas de desarrollo económico, que
a su vez tienen gran importancia al considerar lo limitado del territorio japonés y su producción de
recursos naturales. Por lo tanto, las relaciones económicas y comerciales de Japón son parte
fundamental de su estrategia económica y por lo tanto, el interés nacional tiene relación directa con su
estabilidad económica.
La asistencia oficial para el desarrollo es para Japón una sútil estrategia que le perrnite, por una parte,
asegurar el suministro de los recursos naturales necesarios para su desarrollo y por otra parte,
mantener mercados para sus productos y espacio apropiado para la relocalización de las idustrias no
rentables en territorio japonés.
30
#, Los Modelos de Asistencia Japonesa.
Leera de la posguerra fría, la cual se considera inició a finales de la década de los ochenta con dos
acuntecimientos
importantes. la caída del Muro de Berlín y el desmembramiento de la Unión Soviética,
haocasionado cambios en diversos aspectos de la economía, la política y la sociedad. La asistencia
externa no ha sido ajena a esos cambios, ésta no es ya un instrumento de competencia bipolar en
donde la lucha por conseguir aliados guiaba los esfuerzos de cooperación desde los centros de poder,
Estos cambios, sin embargo, no se reflejan de la misma manera dramática en los montos de
asistencia, ésta de mantiene prácticamente estancada desde inicios de la década de los 90, (la Tabla
No. 2 nos muestra los movimientos en los montos de asistencia otorgados por los donadores más
importantes).
Tabla No. 2
Variación de los Montos de la ODA en los Países más representativos del CAD
US Millones
Francia
11950-55
I
5OOl
I
lammia
1956 I
6481
1957 1
819j
1958 1
8641
1959 1
6371
1960 1
R7d
1961
1
1962
1
1963
1
1964
1
1965
1’
Ril
Y
Suecia
Estados Unidos
TOTAL
3
1.118
1,687
3
1.996
2,670
12
2,083
3,139
2,388
3,720
2,310
3,498
2,760
3,959
é
3,026
4,474
19
3,317
4,843
3,580
4,998
3,602
5,097
4,023
5,594
Los cambios en la calidad de ayuda no han ido siempre a la par con la expansión cuantitativa de la
ODA: puede incrementarse la cantidad, pero ésta puede seguir vinculada a intereses muy parkulares
que no benefician realmente a los países receptores, y por el contrario, la cantidad puede seguir
siendo la misma, pero la reprogramación de los objetivos puede tener una mayor impacto en la
calidad.
Una vez que la bipolaridad no es más una causa de competencia internacional entre bloques
ideológicos, los programas de asistencia deben adecuarse a los nuevos objetivos que marca el
sistema internacional interdependiente, poniendo mayor énfasis en la calidad de la ayuda. Como ya se
dijo, los montos destinados a este renglón no se ha incrementado. “Por el contrario, la aportación total
de asistencia externa aportada por los veintilin miembros del CAD (Comité de Asistencia para el
Desarrollo de la OCDE:) se mantuvo estancada en 60 mil millones de dólares para los años 19921994”. (Fujisaki
1996:519)
La calidad de la asistencia se puede rnedir con indicadores tales como subvenciones aprobadas,
efectividad y eficiencia en la administración y evaluación, etc. De acuerdo a los indicadores
internacionales, la importancia de la asistencia oficial para el desarrollo puede ser vista desde dos
ópticas: una corno porcentaje del PNB, en donde Noruega, Suecia, Dinamarca y los Países Bajos
ocupan un lugar rnás elevado que Japón, y la otra en términos de montos de capital, donde Japón
ocupa el primer lugar en la tabla de paises donadores del CAD. La Tabla No. 3 nos ilustra lo anterior:
Tabla No. 3
Flujos de Asistencia Oficial durante 1997
O D A
ODAIPNB
Pais
$m
%
Nonlega
1,306
0.86
Suecia
Dinamarca
Paises Bajos
1,672
1,635
2,946
0.76
0.97
0.81
Japón
9,358
0.22
.
Fuente: documentos de CAD/OCDE en http:www.oecd.orgldac/pdf/aid98a.pdf
i-rancia. iunio de 1998.
Como principal donador, Japón enfrenta tanto oportunidades como retos en el incierto ambiente
internacional. Ei espacio dejado por otros donadores permite a Japón asumir un liderazgo en la defini-
32
ción
de nuevos paradigmas de asistencia para el desarrollo. Los modelos de cooperación
internacional que Japón mantiene son: donaciones bilaterales, préstamos bilaterales oficiales y
contribuciones a organismos internacionales. A raíz del interés por conseguir la eficiencia de los
programas de cooperación, Japón ha buscado formas que le permitan lograrla, por lo tanto, est6
impulsando cada día más la tendencia hacia la “asistencia software” y está limitando la “asistencia
hardware” en sus programas de ODA.
Los dos tipos de asistencia señalados han tenido importancia en la consecución de los planes de
desarrollo de los paises asistidos, sin embargo es la “software” la que está adquiriendo mayor
relevancia. La “asistencia software” (asistencia para el desarrollo institucional y de recursos humanos)
está adquiriendo un papel importante en el desarrollo económico-social: consiste en la transferencia
de información y conocimiento qlle a menudo se realiza en forma de capacitación y actividades de
asesoría. Por otra parte, la asistencia “hardware” comprende la asistencia financiera para la
construcción de infraestructura y provisión de equipo.
Japón ha tomado la iniciativa de promover la asistencia software como un instrumento para expresar
su visión acerca del papel que debe jugar la asistencia oficial en el desarrollo de una nueva comunidad
internacional.
1. La Asistencia Oficial Japonesa para el Desarrollo y sus nuevas tendencias.
En años recientes el gobierno japonés ha empezado a sugerir nuevas direcciones de la ODA. En 1992
la Carta de la ODA fue adoptada en un intento de incrementar la calidad de la asistencia, definiendo
para ello los cuatro principios enunciados en el capítulo anterior.
Esta visión se delineó en una propuesta sometida al Grupo de Trabajo de la ONU sobre la Agenda de
Desarrollo en agosto de 1995 (Hirobayashi 19953). La propuesta de incrementar la calidad de la
asistencia, sustentada en los cuatro principios de la ODA japonesa, se convirtió en uno de los
documentos sobre política asistencial y desarrollo internacional que el gobierno de Japón presentó a la
comunidad internacional. La propuesta dejó clara la postura de Japón sobre tres temas: confianza por
parte de Japón en el modelo de desarrollo del Este Asiático y su aplicabilidad en otros países; análisis
japonés sobre ayuda externa, poniendo especial énfasis en los esfuerzos de autoayuda de los países
receptores; e importancia de la democracia, un gobierno estable y el desempeño de la mujer como
ouia de los orincinios de desarrollo.
33
A lo largo de los documentos analizados, hemos observado tendencias indicativas de un cambio hacia
un incremento de la ayuda software. En los siguientes puntos trataremos de explicar esas tendencias.
f. 1 La Asistencia Softwat-e
y el Marco Político
El concepto de ayuda software se incorporó en un reporte de la ODA realizado por el MOFA, como
parte de un análisis de los objetivos, resaltando tres categorías: 1)la asistencia hardware y software 2)
los tipos tradicional y nuevo de asistencia y 3) el apoyo a proyectos de gran y pequeña escala. Los tres
pares pretenden aclarar los contrastes entre los estilos tradicional y nuevo de la ODA.
El aspecto nuevo que resalta en el reporte de MOFA es la ayuda software. El énfasis en el desarrollo
de recursos humanos no es nuevo para Japón, la constante preparación, educación y actualización de
los recursos humanos han sido el fundamento para la construcción de la nación japonesa. Sin
embargo, el nuevo marco de asistencia software permite a la ODA japonesa involucrarse en la
asesoría sobre diseño de políticas en los paises receptores, además de opinar sobre temas más
delicados que aquéllos que no tienen nada que ver con política.
Japón no pretende olvidar la asistencia hardware, por el contrario trata de hacerla compatible con la
software, por lo que ha incursionado en proyectos que vinculan ambos modelos. Algunos de ellos se
pueden ilustrar con los siguientes ejemplos:
a) En el sector salud, Japón apoyó ia construcción del Hospital Santa Cruz en el este de Bolivia con un
costo de 4.5 mil millones de yenes en 1985. A partir de entonces, Japón continuó su asistencia por
medio de la capacitación técnica del personal administrativo.
b) También en el sector salud, Japón apoyó un proyecto en Tailandia, siguiendo la propuesta de
realizar un estudio sobre el sistema de salud comunitaria y hacer una propuesta innovadora,
incorporándose posteriormente al Octavo Plan Nacional de Salud de Tailandia. Este proyecto es único
debido a que fue ofrecido por Japón fuera del proceso de consulta con la autoridad tailandesa.
(Fujisakí
1996525)
Los dos aspectos de reciente incorporación a la ODA japonesa fueron: “nuevos tipo de ayuda” y
“proyectos de pequeña escala”. Los nuevos tipos se enfocaron a cuestiones globales como medio
ambiente, población, SIDA, ayuda humanitaria, y temas intrasectoriales tales como la mujer en el
34
desarrollo, pobreza, desarrollo participativo, transición hacia una economía de mercado y democratización.
Los nuevos elementos en la política de la ODA se adoptaron en respuesta a las discusiones
sostenidas en una serie de conferencias internacionales. Los lineamientos se incluyeron en los
programas de la Agencia de Cooperación Internacional del Gobierno de Japón (JICA) y del OECF
para asegurar que cada proyecto tuviera componentes relacionados con el alivio de la pobreza y otras
áreas relevantes Además, ambos organismos desarrollaron programas de análisis de proyectos con
el fin de eliminar de éstos cíertos factores que tuvieran impacto negativo en el medio ambiente.
Finalmente, en los proyectos de pequeña escala, consideramos que el gobierno de Japón aportará
una mínima parte y se espera que un mayor número de recursos se obtenga a través de la
participación de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
La ayuda software, así como las nuevas tendencias a apoyar proyectos de pequeña escala, no han
cambiado los patrones de asignación del presupuesto japonés, reflejándose todavía una fuerte
tendencia hacía la asistencia hardware. (El porcentaje de los montos destinados a la asistencia
hardware [infraestructura económica y sectores productivos 58.2%] es mayor que aquella destinada a
la asistencia sor7wat-e [infraestructura social y servicios, otros y multisectores 41.8%] según datos de
JICA en _ht~p~!~.iica.gojl?!_E=j~ca/l~~OOl --~_
.html enero 1998)
En términos de ayuda sectorial, la infraestructura económica continúa recibiendo el mayor porcentaje.
Japón ocupó el segundo lugar entre los países del CAD por la proporción del monto total de ODA
destinado a la construcción de infraestructura económica, y a pesar de que el sector social creció de
17.5 por ciento en 1992 a 22.6 por ciento en 1993, los rubros para educación, salud, y población
permanecieron sin cambio. De hecho el incremento en el sector social fue consumido por proyectos
para agua y sanidad cuya base fundamental fue la construcción de infraestructura.
Las donaciones dentro la ODA japonesa están orientadas preferentemente a la asistencia hardware.
A pesar de los esfuerzos por el cambio de tendencia, los apoyos destinados a la asistencia software
no se han incrementado y los recursos que empiezan a ser destinados a este renglón se han dirigido
al cuidado del medio ambiente.
35
;i
1.1.1 Los objetivos en el cambio hacia la ayuda software.
La asistencia software tiene dos objetivos básicos: en primer lugar, la capacitación y actualización de
recursos humanos y en segrlndo lugar, y como resultado del primero, participar en el diseño de los
planes de desarrollo de las naciones receptoras.
Esta nueva tendencia representa un reto para la actual estructura y organización de la ODA japonesa.
Las instituciones actuales y los esquemas de organización japoneses deberán sustituirse o adecuarse
a los nuevos componentes de la ODA, además de incrementar las medidas de monitoreo y evaluación
para asegurar una suficiente y efectiva asistencia software.
Japón está experimentando fuerte presión de Estados Unidos por que ejerza un liderazgo
internacional como donador que sea proporcional al volumen de la ayuda que otorga. Sin embargo, las
nuevas tendencias implican que, debido a la participación de cuatro ministerios y 14 agencias
descentralizadas, el cambio de la política y de la estructura de la ODA sea un cambio lento y ello
representa un problema compartido por muchas de las oficinas del gobierno japonés, agencias con
responsabilidad directa y otras dependencias involucradas. La reforma estructural está iniciando,
incluyendo a oficinas como et OECF y el Banco de Exportaciones-Importaciones de Japón. La
reestructuración de la ODA japonesa marcará un interesante ejemplo para otros países con altos
indices
de ODA. orientándolos hacia una disminución de la burocracia. Por lo tanto, la discusión de
estos cambios dificultan el cambio mismo.
Un ejemplo de una eficiente reestructuración que se está desarrollando en Japón para evitar la
burocracia y fortalecer la especialización, así como para propiciar la asistencia software, es el Centro
Médico Internacional de Japón designado como la sede nacional de la ODA japonesa para cuestiones
de salud, que formó el Buró de Cooperación Internacional en í986 para personal médico esperando
asistir en proyectos de cooperación de la ODA. La presencia activa de esta institución valida y fortalece el desarrollo de la cooperación técnica médica japonesa. Tales instituciones podrían ser replanteadas en otros sectores para incrementar la ayuda software y
su
importancia.
A pesar de que los cambios estructurales internos son importantes, la inclusión de los factores
externos es igualmente crucial en el proceso de cambio. En la medida en que Japón se involucre más
en los cambios deberá tener el apoyo de su población, incluyendo tanto al sector social como al
privado. Considerando que la ayuda softwar? tiene una orientación más política que la ayuda hardwa-
36
re y goza de menos racionalidad económica que la hardware, el incremento de la asistencia software
deberá tener el apoyo de la opinión pública en Japón.
Los cambios necesarios podrían hacer uso de ciertos modelos ya experimentados en otros países,
por ejemplo, la participación en el desarrollo de actividades de asistencia de las ONGs y otras
instituciones, tales como las universidades y los “think tanks”.
las que pueden también jugar un papel
importante en el diseño de las políticas de ODA y su implementación. es una realidad en países
escandinavos. En el caso japonés la formulación de las políticas de la ODA deberán considerar
además en su proceso la participación de accionistas; el gobierno japonés requiere un diálogo abierto
que tenga lugar tanto dentro de la estructura de gobierno como fuera de ella.
El sector privado japon6s incluv~ r~tganizaciones
tales como centros de investigación y estudio y
bufetes de consultores. Los centros de investigación en Japón están típicamente afiliados a los
grandes bancos y por ello su enfoque está generalmente limitado al análisis económico. Existen, sin
embargo, crecientes necesidades para realizar un análisis político de los propios centros de
investigación, dicho análisis deberá ir más allá de las políticas económicas de manera que el gobierno
pueda diseñar una nueva política para estimular a dichas instituciones con el fin de que estudien y
analicen temas sobre la asistencia al desarrollo.
Por otra parte, los bufetes de consultores japoneses han sido y serán importantes actores de la ODA
japonesa. Pocos de ellos, sin ernbargo, son participantes activos en el diseño e implementación de la
asistencia software. Esto se debe principalmente a que existen limitados recursos humanos dedicados
a apoyar los programas de asistencia software, situación que podría ser rernediada si hubiera un
mayor apoyo gubernamental. Cambios recientes en el sistema permiten a consultores extranjeros
participar en la investigación y proceso de planeacíón para los proyectos de JICA, apoyando de esa
manera los programas software. Estas oportunidades deberán ser utilizadas para la interacción entre
expertos japoneses y extranjeros permitiendo a futuro la participación de firmas extranjeras en los
programas
de
asistencia
software
japoneses,
es
decir,
en
la
formación,
capacitación y
actualización de recursos hurnanos, así como la asistencia técnica deberá ser compartida entre los
paises donadores de manera que su impacto en los países en desarrollo, por su volumen y calidad,
sea mayor.
Otra forma de tener una mayor colaboración y presencia de la ODA japonesa es el apoyo a las ONGs.
Japón ha mantenido su contribución bastante restringida en comparación con la destinada a esos
organismos por otros países donadores, mientras Japón otorgó 1.2 por ciento de la ODA a las ONGs
37
durante 1993. otros donadores dieron a las ONGs un 20 por ciento. El fortalecimiento de las ONGs
debe ser considerado corno IWI medida para la reestructuración institucional de la ODA en el largo
plazo, Desde este eufoque, el apoyo a esas organizaciones deberia incrementarse, considerando que
ellas son importantes impulsoras de la asistencia software, por su ventaja comparativa de flexibilidad,
esencial para la implementación de la asistencia software.
Actualmente se ha involucrado a un alto porcentaje de las ONGs japonesas en algún tipo de ayuda de
software destinada a temas específicos y a apoyar proyectos en ciertos paises por un determinado
número de años. Srr experiencia. conocimiento de las necesidades locales y trabajo pre-establecido
son elementos valiosos en los esfuerzos del gobierno para la promoción de la ayuda software. (Véase
la gráfica No. 2 ctue nos muestra la participacibn
de las ONGs por sector). Además, las ONGs tamhih
critican productivamente la pnlítka y la conducción de la asistencia par el desarrollo de los gobiernos
locales. Por otra parte, habrá que considerar que la mayoría de las ONGs japonesas son todavía
jóvenes y su organización y financiamiento, por lo tanto, no pueden ser sólidos.
Gráfica No.2
APOYOS DE LAS ONG’s POR SECTOR
Fuente Ministerio de Avlntos Exteriores de Japón en http://w
38
club jpn.net/infomofa/JPAidlpl032ill
html
2,Cooperación
Bilateral
La asistencia bilateral requiere de políticas específicas para cada uno de los paises receptores
En primer lugar, la adopción de un “análisis diferenciado”, lo que significa que la asistencia debe ser
disenada
y otorgada en tal forma que sea apropiada a los diferentes estadios de desarrollo en que se
encuentran los países receptores, desde el menos desarrollado, que no posee la capacidad para
pagar los préstamos otorgados y que se le consideraría en cambio elegible para recibir donaciones, en
la medida que alcance niveles superiores de desarrollo, los prestamos se añadirán a los paquetes de
asistencia. Es decir, las formas y condiciones de asistencia se modificaran de acuerdo a las
condiciones de desar-rollo de cada país.
Aunque técnicamente no sea considerada como ODA. la asistencia financiera promovida por el Ex-lm
Bank está también prevista a partir de que los países receptores alcanzan cierto nivel de desarrollo. La
asistencia software en Japón tambien está prevista para los países menos desarrollados en forma de
cooperación técnica, partiendo de la capacitación básica al diseño de patrones de desarrollo hasta la
asistencia intensiva en conocimiento de alto nivel y su aplicación.
En el caso de los países menos desarrollados, las donaciones se dirigen no sólo a la satisfacción de
las necesidades humanas básicas, sino también a la construcción de infraestructura. En la medida
que el país se desarrolla, las donaciones se dirigen exclusivamente a los proyectos de mejora de las
condiciones de vida y la construcción de infraestructura, en cambio, se cubre sólo mediante
préstamos.
La tasa de interés, el periodo de amortización de la deuda y otras condiciones relacionadas con los
préstamos, variarán de acuerdo a las circunstancias particulares de cada país receptor, considerando
que los programas de ODA son acordes a las necesidades de los países receptores, y, por otra parte,
estarán adecuados en lo posible a las opciones de asistencia del portafolio japonés, un punto que se
debe tener siempre en mente para la coordinación de la asistencia internacional.
El segundo aspecto que debe ser subrayado para deterrninar las políticas de asistencia de Japón es el
balance entre tres factores: primer factor: equilibrio entre la asistencia otorgada en áreas tradicionales
y, en las nueva áreas.
AUfiqUe
hS
tres áreas tradicionales (asistencia económica e infraestructura
social, desar-rollo de recursos humanos y necesidades humanas básicas) se mantienen en un nivel
importante. Japón brrsca involucrarse en nuevas formas de cooperación.
39
Segundo factor: es importante trabajar para alcanzar un equilibrio entre los fondos destinados a
asistencia har.clware (construcción de instalaciones y provisión de equipo) y la asistencia software en
tecnología y know how. I as formas flexibles de cooperación inician con la planeación e incluyen la
construcción de instituciones y desarrollo de recursos humanos, lo que facilita en los países
receptores un aprovechamiento eficiente y sostenido de las instalaciones y equipo otorgado.
Tercer factor: se debe enconlrar un equilibrio entre los proyectos de pequeña y gran escala. Los
proyectos de gran escala, incluyendo aquéllos destinados a la construcción de infraestructura
económica y social, absorben una importante cantidad de la ODA y aunque la cantidad destinada a los
proyectos de pequefia escala es mínima, se vuelve crítico proveer simultáneamente asistencia hacia
ambos tipos de proyectos. ILos proyectos de pequeíia escala, aunque la cantidad que se les destina es
pequeha en términos monetarios. tif=nen (III impacto directo en las necesidades básicas de la población del país receptor.
El tercer elemento que se deberá tener en mente cuando se estudian las políticas de ODA es aquél
que comprende las variables de: asistencia, inversión y comercio. Los paises en desarrollo es poco
probable que alcancen el desarrollo económico por ellos mismos. En varios países del Este Asiático la
asistencia tuvo un efecto “impulsor”: alentó el clima para la inversión, fomentó la inversión en el sector
privado, que a su vez alentó las capacidades de exportación de estos países y guió el desarrollo
económico. Una de las principales tareas de la actual agenda japonesa para la asistencia para el
desarrollo es encontrar la manera de reproducir el “Milagro del Este Asiático” en Asia del Sur, Africa y
otras regiones. Dadas la difer-encía en las circunstancias que enfrentan los paises en vías de desarrollo, la experiencia de los países del Este Asiático no puede ser aplicada sin la modificación adecuada.
El allálisis del impacto de la ODA sobre el desarrollo económico de los países receptores deberá, por
lo tanto, tener en consideración la relación de ésta con el sector privado ya que es éste el que iniciará
e impulsará el desarrollo.
3.
Asistencia
Multilateral
Como principal donador, se espera que Japón demuestre su liderazgo también en términos de
asistencia multilateral. Japón contribuye al financiamiento de los programas de las Naciones Unidas,
en segundo lugar después de Estados Unidos. Japón también es el contribuyente número dos del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, del Banco Mundial y del FMI. Lo que se espera de
Japón, más allá de su contribución económica, es su participación intelectual en el desarrollo de los
planes
de
asistencia
internacionales.
40
A nivel internacional, es necesario el establecimiento de las bases para la protección de los derechos
humanos, la democracia, apoyo al desarrollo de la mujer y la solución a problemas que transcienden
las fronteras nacionales. En este sentido, son las Naciones Unidas, como organización internacional
que goza de membr-esia universal, de quien se espera siente las bases para el planteamiento de
dichas cuestiones; sin emharqo, Japón deberá asumir un papel de líder en los esfuerzos de
cooperación multilateral emprendidos por la ONU. No obstante, la tendencia de la política japonesa es
favorecer la asistencia bilateral, debido a que no considera tener el potencial adecuado apara asumir
un papel más amplio dentro de los programas de cooperación internacional. Es necesario mencionar
que las reformas al programa de la ODA japonesa
en 1992 adecuaron su sistema al de los
organismos multilaterales como la ONU. Además, la postura de Japón es favorable a asumir una
participación más intensiva en los asuntos de seguridad de la región asiática y este interés se suma al
hecho de que Japón atrrnenta cada vez más su sistema de seguridad y la tecnología de sus armas.
Estas adecuaciones le dan una posición lo suficientemente fuerte como para asumir un rol
internacional de líder, por lo tanto, está presionando para que se den reformas estructurales en la
ONU y éstas le permitan tener un lugar en el Consejo de Seguridad de este organismo. (Simai
19953 19-338)
Japón ha dado ejemplos de apoyo multilateral, como en el caso de la asistencia a refugiados y
evacuados. Japón otorga grandes contribuciones al Alto Comisionado de Naciones Unidas para
Refugiados, a la Organización Mundial de la Salud, al Programa Mundial de Alimentación, a la Agencia
de Ayuda y Trabajo para los Palestinos Refugiados en el Medio Oriente de las Naciones Unidas, a
UNICEF, al Comité Internacional de la Cruz Roja. Además contribuye con asistencia bilateral
alimenticia, con la que ha ayudado a refugiados de Afganistán, Burundi, Ruanda y Vietnam; refugiados
camboyanos y evacuados yugoslavos. Además, es el más grande contribuyente del Programa
Especial de Asistencia a Países de Bajos Ingresos y Problemas de Deuda en Africa Sub-Sahariana.
(Hirobayashi 1995: 15).
Japón, además, otorga apoyo a varias organizaciones no gubernamentales de diversas naciones que
participan en actividades de asistencia, proveyéndolas de subsidio y presupuesto. Tanto el apoyo a
organismos gubernamentales como el apoyo a las ONGs,
considerados
modelos
de
ODA
(nacional-internacional
e
japoneses y de otras nacionalidades, son
internacional
directa).
Japón provee de financiamiento a países en desarrollo haciendo uso de grupos consultores
internacionales, dichos grupos no sólo poseen información y conocimiento sobre las necesidades de
los países receptores, sino también ofrecen una red de contactos que operan en los países en
41
desarrollo. l-os grupos consultores ofrecen un foro para la presentación de comentarios y peticiones
cuyo planteamiento se dificulta por medio de la diplomacia bilateral.
Cuando es necesario, Japón también provee financiamiento
a proyectos presentados por paises
individuales asistidos por el Banco Mundial y otros bancos regionales.
Sin embargo, en el caso del Banco Mundial, Japón no coopera incondicionalmente con los proyectos,
por ejemplo, en el caso del proyecto del Puente Jamuna, presentado por Bangladesh a través del
Banco Mundial, Japón retrasó su apoyo hasta que una comisión japonesa evaluara los problemas
asociados con la reubicación de la población, con el objeto de estar convencido de los beneficios del
proyecto. El Banco Mundial ha respetado la pnsh
II
a de Japón: aunque generalmente el Banco Mtrndial
preside la comisión valuadora PII las Ireuniones con los países receptores, como excepción a esta
práctica permite que en los proyectos apoyados por Japón, arnbos presidan las comisiones. Esta
modalidad se ha adoptado en evaluaciones de proyectos de Camboya y Mongolia.
En las reuniones de trabajo entre el grupo evaluador japonés y el grupo de trabajo del Banco Mundial,
se ha convertido en una norrna que Japón juegue un papel líder, complementando el liderazgo
ejercido por el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
Japón debe continuar haciendo máxirno uso de los conocimientos y recursos que posean las
organizaciones internacionales y apoyar las actividades de las organizaciones internacionales en
forma apropiada a
SLI
estatus
de líder donador. Japón también debe dejar oír su voz en los foros
internacionales y hacer una contribución intelectual. Si Japón simplemente “contribuye sin opinar” su
postura no será tomada en cuenta en la definición de los principios de asistencia.
Japón deberá jugar su papel de líder donador (al menos por el monto financiero que representa la
ODA japonesa a nivel internacional) y asumir sus responsabilidades ante el Comité de Asistencia para
el Desarrollo de la OCDE. Muchos de los países occidentales en este Comité están mostrando signos
de “fatiga asistencial”’ Dicha fatiga ha generado importantes discusiones y debates en el seno del
CAD en donde se tomó la decisión final en 1994 de revisar la lista de países en desarrollo elegibles
* Los países donadores están manifestando cansancio ante la evaluación de los proyectos presentados por países en
desarrollo, este cansancio se manifiesta
en la definición de políticas de asistencia y no simplemente es la fatiga causada por los
montos otorgados; tal vez esta “fatiga” sugiera que el hecho de que algunos países, como los latinoamericanos y
marcadamente los ahicanos, reciban ODA y Bsta no se refteje eficazmente en el desarrollo económico de los mismos, ha
desalentado una diversificación geográfica significativa de los programas de asistencia. en el caso de Japón ha resultado más
42
para recibir ODA. Hubo fuerte tendencia a que la lista de países debería limitarse a los de bajo ingreso
y
menos
desarrollados, mientras que el apoyo a los otros países debería graduarse según sus
condiciones y necesidades de desarrollo. En esta reunión hubo una importante reacción hacia los
palses
que han limitado sus montos de ODA y que se muestran incapaces de incrementar el
presupuesto de asistencia para el desarrollo.
Durante la reunión del CAD de 1994 se adoptó la política de la amortización de la deuda contraída por
créditos provenientes de la ODA para los países en desarrollo. En esta ocasión Japón apoyó a los
países en desarrollo, y bluscó medios para mantener la ODA, por lo menos, a los niveles existentes.
Aclualrnenle los miembros del CAD están trabajando para establecer un índice que sirva como criterio
para extender la asistencia basándose en otros factores adicionales al PNB per cápita del psis receptor.
Japón expuso la idea de establecer un nuevo índice que consideraría, además del PNB per cápita, un
“indicador personal de desarrollo”, es decir, el promedio de vida, et nivel de educación y porcentaje de
alfabetismo. Criterios similares a la filosofía que está detrás del concepto de “desarrollo humano”.
De esta manera, Japón está haciendo mayores esfuerzos para convertirse en la locomotora de los
CAD en un intento de atentar su oaoel de donador líder.
prometedor para sus intereses regionales dirigir su ODA hacia Asia y minimizar sus apoyos a otras regiones, especialmente
América Latina
43
Iv. La asistencia japonesa a México
La estrategia de seguridad acordada despu&s
de la SGM estableció el compromiso de Estados
Unidos de aylidar a las zonas devastadas por la guerra y al mismo tiempo estableció como su zona
de influencia a la región latinoamericana. Sin ernbargo, desde hace 40 años, Japón ha sido un
factor importante que contribuye al desarrollo de la región, principalmente en Brasil y México, y
más recientemente en Perú.
Desde el punto de vista de la asistencia oficial para el desarrollo, Japón ha mantenido cierto interés
en algunos países de Latinoamérica y ha puesto especial énfasis en el apoyo de las políticas
democratizadoras y en las reformas económicas implantadas en los últimos años.
Desde 1994 América
Latina ha experimentado una serie de elecciones presidenciales que, desde el
punto de vista oficial del Japón, tienden a la democratización de la región. Japón hizo una
importante contribución al desarrollo de estas elecciones proporcionando financiamiento y personal
capacitado (incluyendo la presencia de observadores a través de organismos internacionales como
la ONU y la OEA). Después de la “década perdida” de los ochenta se inició un proceso de
reestructuración incluyendo políticas de reforma económica de apertura de mercado, iniciativas
que se convirtieron en requisito indispensable para la obtención de asistencia japonesa.
Japón ofrece apoyo a ILatinoamérica
en tres importantes áreas de desarrollo:
l
Asistencia técnica y financiera para resolver o prevenir problemas de medio ambiente.
l
Asistencia financiera a fa Comisión Interamericana para el Abuso y Control de Drogas, así
como al Programa del Control de Drogas de fas Naciones Unidas.
l
Apoyo para programas de desarrollo de la mujer en áreas tales como educación, salud y
participación en actividades económicas y sociales.
Además Japón ha implementado dos nuevos modelos de cooperación:
l
Requerimientos de infraestructura. Uso de los préstamos en yenes y la cooperación técnica
como medio para implementar programas de infraestructura y diversificar los apoyos por medio
de organismos como el Exim Bank de Japón.
44
0 Cooperación Sur-Sur. Japón está intentando convertir a los países que han recibido apoyo por
medio de la ODA en futuros donadores, y que sean ellos los que conduzcan actividades de
entrenamiento y capacitación en terceros países,
compartiendo
sus
experiencias
y
aprovechando el conocimiento adquirido. Tanto Brasil como México han participado ya en este
programa.
Durante 1995 Japón otorgó $1,141.55 millones de dólares en asistencia para América Latina y el
Caribe, cifra que representó el 10.8 por ciento del total destinado para la ODA. Por categoría de
asistencia, a principios de los años 70 cerca del 70 por ciento de la asistencia japonesa para
Ambica
Latina y el Caribe se presentó en forma de préstamos, mientras que la cooperación técnica
sólo obtuvo un 20 por ciento y
las donaciones fueron mínimas. Desde entonces, tanto la
1 cooperación técnica corno las dotlaciones se han incrementado, y para 1995 los préstamos
representaron 38.7 por ciento, la cooperación técnica el 32.9 por ciento y las donaciones
representaron el 28.4 por ciento. En los casos de Brasil y México los recursos fueron destinados
principalmente a proyectos de protección y rnejoramíento del medio ambiente. (Japan’s Policy 011
Oficial
Developmwf
Assistance
io Lafitl
America
en http://www.infomofa/amislad/latin/oda/
- ..---.- -. .-_.--... .-..
oda html febrero 1998).
-e-A---
En la década de los 80, afectada por la recesión mundial, la región sufrió una profunda crisis de
endeudamiento externo, las medidas que se tomaron para reanimar ltis economías se vincularon al
capital externo. Esta experiencia histórica implica que tres medidas son indispensables para el
desarrollo económico sostenido, siguiendo los preceptos japoneses para el desarrollo y cumpliendo
con las condiciones para el otorgamiento de apoyo económico: 1) el fortalecimiento de la
competitividad internacional de las industrias nacionales; 2) la introducción de medidas de
liberalización económica y 3) la promoción del comercio regional. Se espera que la promoción del
comercio regional y la formación de las zonas de libre comercio como el TLC y el MERCOSUR
jueguen un papel significativo en la economía regional.
La reciente crisis monetaria de México de 1994 ensombreció a las economías de otros países
latinoamericanos. El mundo se alertó a los daños que pudiera causar un incremento en los déficit
de las cuentas corrientes de los países en desarrollo, disminuyendo el rápido crecimiento
económico, así como un agudo crecimiento en los movimientos de capital internacionales a corto
plazo. México y otros paises latinoamericanos adoptaron políticas de ajuste presupuestario acordes
a sus propias circunstancias.
45
JapOn y M6xic:o
estrrxhándww
han nlatl(wli(l(~ 11
n~lic%~~latnw~tf~ r&~ciorler,
IllthIiaI~imle slis la7os
de a~nistad
desoje
e
l
siglo
ecniiórnicos y comerciales. “DespIi&~ rte q‘lcie se coiicertara el
Tratado de Amistad Mexicano-Japoilés. erl 1888, primer tratado firmado por Japón en condiciones
de igualdad, iin grupo de 35 inmigrantes conocido corno la
/r7mic~ración
de Enor~oto, desembarcí)
en el Puerto de San Renito, Chispas, hoy conocido corno Piuerto Madero, el ll de mayo de 1897. El
grupo se dedicó a la plantación de café. Tiernpo después el grupo buscó nuevos lugares donde
establecerse debido a q(~e las condiciones climáticas no les fueron favorables, sólo algllnos
percnanecieron
en esa región. (Datos básicos de la relación Japón-México en
~~~~~/~~~it~~er.r~et.corr~.tn~/e.m~japor~/d~tos.I~trn~
).
Durante ta @oca de Porfirio Díaz, el impulso qrre le dio a la creación de infraestr~&~ra
y ta
incurskiien otras áreas productivas que en aquel entonces resultaban importantes en et comercio
internacional reqrierian de mano de ohra. sobre todo en tos sectores agrícola y minero. “De acrlerdo
con lyo Kunimoto. entie 1901 a 1907 casi 10,956 japoneses se desplazaron a México como
trabajadores de cnrill ato” (K~unimoto 1983: 1 72)
Una vez qire tos ti ahajadores japoneses se dieron cuenta de tas corirticiones laborales tan
desfavorables
qire
ntlestro país les ofrecía, utiti7aron a México como paso para llegar a Estados
’ Despw% de IR conquista de MCxico por I lernAn Cortés en 157 1 y la expnnsi6n del imperio español a travCs de Centro y
Sudamrkica. los españoles tenían tndavía pn twnte alcanzar el otro lado del Océano Pacífico. Su vieja ilusión de lograr
abrir wa rcrla conwcial cn PI “L.ejano Oliente” ?e hizo realidad en 1527 cuando Alfonso Saavedra cruzó el Pacifico y 15
arios más larde Ruy l ópe7 de Villalobos
Ileg6 R Filipinas Fue un c?xilo parcial porque la tornavuela hacia la Nueva España
se loor6 hasta 1585 croando la realir el nionjc agustino Andrés de IJrdanela
Esto hizo posible el estahlecimeinto de rrna
red mnritima trarl+pacilira q~~e urlió a Manila y Acapulco. Otrrírnte
más de 750 arios la “Nao de China” o el “Gale&i de
Manila” naveqó R tra\#@s CIP IR Marea I’nr-ifictrrti Ver Ilscallqa. Carlos “ILas Relaciones I>iplorriáticas
y Fconórnicas entle
XVI,
Unidos, lo que ocasionó el descontento de ese país. Durante la presidencia de Roosevelt se
promulgó una ley por medio de la cual se prohibió el paso por México para internarse en territorio
estadounidense. I-as relaciones diplomáticas que se habían tensado entre Estados Unidos y Japón
llevaron a un intenso ritmo de negociaciones para llegar al conocido como “Pacto de Caballeros”. A
partir de ese momento México restringe la inmigración laboral japonesa y en los años siguientes fue
prkticamente
insignificante. (Ota 1991)
MBxico fue un “instnlmento” en las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Japón. Si Japón
se interesaba en México, Estados Unidos respondía por la presencia de este país en su zona de
influencia: esta situación favoreció en algunas ocasiones a nuestro país sobre todo cuando
gobiernos como el de Díaz trataron de btlscar alternativas de apoyo económico internacional. Sin ir
tan atrás, el presidente Salinas, en su política de diversificación de mercados, realizó esfuerzos por
motivar la inversión japonesa en México. Su política dirigida a la consolidación de México en la
Cuenca del Pacífico, realmente estaba encaminada a fortalecer sus nexos con Japón, sin embargo,
la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte limitó esta estrategia.
2. Las relaciones económicas y comerciales entre México y Japón.
En cuanto a las relaciones económicas, hay que señalar que, globalmente, México es el vigésimo
socio comercial de Japón, mientras que para México es el tercer mercado exportador con 3.2 por
ciento del total de sus exportaciones y su segunda fuente de importaciones con un 6.3 por ciento.
Las inversiones directas de Japón en México hasta la primera parte de 1995 sumaban 2,500
millones de dólares. Esto representa el 4.7 por ciento de las inversiones extranjeras directas
llevadas a cabo en México, y coloca a Japón como el cuarto inversionista extranjero más
importante.
Actualmente se encuentran unas 273 empresas japonesas en México, incluidas 119 maquiladoras,
que generan más de 80,000 empleos directos en México. Honda Motor Co. inició labores en su
fábrica de automóviles en el Estado de Jalisco en diciembre de 1995, con una inversión de 50
millones de dólares, y Selmex abrió su nueva planta en el Estado de Veracruz con una inversión de
10 millones de dólares.
_~ ~_ ~~
_I___
MBxico y japón en el Marco de la Cuenca del pacifico, Un análisis del concepto de diversificación” en Cuadernos de
47
Segím datos de SECOFI. de enero de 1989 a diciembre de 1994 Japón invirtió 1,070.Z millones de
dólares, monto que representa un incremento de 81.1 por ciento respecto al capital acumulado
hasta 1988 Con ello, Japón ocupa la posición número uno entre los paises asiáticos que en ese
lapso invirtieron en México; en el periodo de referencia, la inversión proveniente de Japón se
destinó primordialmente a la industria manufacturera con 843.2 millones de dólares (78 por ciento
del capital japonés acumulado en ese lapso), destacando la participación del subsector de
productos metálicos, maquinaria y equipo (96.4 por ciento del sector). Al sector servicios se
canalizaron 132.6 millones de dólares (12.4 por ciento del total), de los cuales 99.3 millones de
dblares corresponden a servicios básicos para la comunidad y 33.4 millones de dólares a servicios
financieros. Cabe señalar que en su rnayoría este monto se concentró en restaurantes y hoteles
(41.3 por ciento del sector) y en servicios finariciwos. de seguros y finanzas (23.5 por ciento) Al
comercio se destinaron 88 5 tnillones de dólares (8.3 por ciento del total, en especial destaca el
subsector comercio al por mayor (89.9 por ciento), y otros sectores recibieron 5.8 millones de
dólares (0.5 por ciento). (Según cifras de SECOFI en t$tp://vww.secofi.gob.mx México, 1998)
Por rama de actividad económica, la inversión proveniente de Japón se destinó principalmente a la
industria automotriz, comercio de productos no alimenticios al por mayor, hoteles y otros servicios
de alojamiento temporal. Dentro de los proyectos de inversión realizados por empresas japonesas
en el periodo enero de 1989 a diciembre de 1994 destacan el efectuado por Nissan Motor Co. Ltd.
por 611.5 millones de dólares en la empresa Nissan Mexicana, SA. de C.V., el de Japón México
Hotel Investment Co. Ltd. por 28.4 millones de dólares en la sociedad Hotel Nikko México, S.A. de
C.V., Hazama
Corporation por 25.3 millones de dólares en Hazama Corporation Desarrollo de
Turismo, S.A de C.V.., Yarnaha Motor Co. Ltd. por 17.7 millones de dólares en Yamaha Motor de
México S.A. de C.V. y Kanto Seikí Co. Ltd. Por 16.8 millones de dólares en la firma Kantus
Mexicana, S.A. de .C.V (Ibidem)
Durante los años 70 y 80 México fue objeto de importantes apoyos de Japón. Sin embargo las
políticas neoliberales establecidas en el país han hecho de México un país sujeto de crédito y lo
suficientemente desarrollado para no optar por donaciones.
tnvesti9ación
riel Mwdo t atino. IJnivnrsidad de Nanzan No. 17, nagoya,
48
Japón marzo de 1997. p 5
3. La Asistencia Oficial Japonesa en México
Para los programas de cooperación del gobierno de Japón, nuestro país está considerado en la
zona geográfica Centroamérica y el Caribe, la cual abarca 21 países, y que están catalogados
como paises en desarrollo y países con ingreso relativamente alto. Esta región es considerada rica
en recursos naturales, cuenta con sectores primarios desarrolladas , pero sus sectores secundario
y terciario están rezagados, con excepción de Mkxico. (JICA 1995:68)
Durante el año 1995 Japón destinó a esta región 601 millones de dólares de su presupuesto de
ODA, correspondiente a un 5.7 por ciento de su presupuesto total de ODA bilateral. Los países con
ingreso relativamente alto en esta región no son objeto de cooperación financiera no reembolsable.
“El desglose de la ODA de Japón a los países centroamericanos y caribeños en 1995 fue:
cooperación financiera reembolsable (préstamos), 296 millones de dólares (49.2%). cooperación
financiera no reembolsable, 170 millones de dólares (28.3%), cooperación técnica, 135 millones de
dólares (22.5%)“. (JICA 1995:69)
En el caso de nuestro país, Japón ha venido apoyando su desarrollo por medio de la coo peración
Iécnica y la cooperación financiera reembolsable, principalmente, aunque han existido ocasiones en
donde México ha recibió donaciones de equipo o apoyo cultural, como se ve en la Tabla No. 4
3.1 La Agencia de Cooperación Internacional del Gobierno de Japón en México.
Las relaciones entr-e nuestro país y Japón datan del siglo XVI, se profundizaron en el siglo pasado,
pero no es sino hasta mediados del siglo XX que los mecanismos de cooperación se institucionalizan
por medio de organismos creados específicamente para ello. El primer acuerdo de cooperación se
firmó en 1954 y para abril de ese año México recibió los primeros apoyos de Japón.
49
Tabla No. 4
Asistencia Oficial japonesa otorgada a México 1991-1995.
(Las cifras están en millones de dólares)
AF
1991
Ayuda en préstamos
Donaciones
Cooperación Técnica
*Equipo de video para el Museo
de Arte Alvaro y Carmen T de
Carrillo Gil (0.47)
*Equipo audiovisual y de luces
para el teatro Emilio Rabasa en
Chiapas (0.47)
Total
1992
(0.94)
*Proyecto
de
drenaje y
*Proyecto
para
rehabilitar
el
suministro de agua en Monterrey
Centro de
investigaciones
(134.82)
Pesqueras de Cd. del Carmen
(5.40)
*Proyecto II de reconstrucción
de FERRONALES (90.28)
*UNAM (0.48)
*Proyecto de reforestación del
*Equipo Audivisual para el
área metropolitana (104.03)
Instituto Veracruzano de Cultura
(0.41)
(329.13)
rotal
1993
*Equipo
audiovisual
(6.29)
para
el
Teatro Degollado (0.38)
*Equipo
para
investigación
arqueológica del INAH (0.49)
Total
(0.87)
50
Tabla No. 4 (continuación)
1994
‘Instrumentos musicales para la
Orquesta Filarmónica de jalisco
(0
48)
‘Sistema de Luz y Sonido para
el leatro Hidalgo de la Cd de
Colitna (0.97)
.r0tat
(1 15)
-_-__.-..-.
‘Programa Educativo y Cultural
1995
de
XEIPN
TV
Canal
ll
de
México (0.25)
Total
c-___.
-.-_-____
TOTAL
-..-_
45.30
Fuente: ODA Annual Report 1996. Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, japón 1996 p. 387
Apoyos ODA a México
(En millones de dólares)
Año
1991
1992
1993
1994
1995
Fuente: Japan’s Official
Donaciones
0.54
0.79
4.46
2.59
0.52
Préstamos
20.77
33.12
37.91
32.52
41.44
Donaciones
Coop. Técn.
21.31
33.91
42.37
35.11
41.96
Development Assistance. Annual Repo& 1996, MOFA, Japón. 1997.
51
Total
Donaciones
45.08
60.59
80.94
183.09
288.29
74 se estableció la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) que se convirtió
organismo ejecutor de los programas de cooperación técnica dentro del programa de
tencia
Oficial para el Desarrollo que otorga el gobierno de Japón a países en vías de
Elobjetivo principal de las actividades de JICA consiste en el desarrollo de recursos humanos a
lrav6s de la transferencia tecnológica y conocimientos en diversas áreas como se expresa en su
lema: “formación de recursos humanos, edificación de la nación, amistad de corazón a corazón.”
Desempeño de JICA por tipo de Cooperación.
(Abril 1974- Marzo 1995)
Desempeño/TTipo
Cooperación
de
m Aceptación de becarios en
Japón.
1 Envío de expertos.
9 Envío de misiones de
estudio.
9 Cooperación técnica para
proyectos.
1 Estudios para el desarrollo.
a Envío de voluntarios.
m Donación de equipos.*
fuente: JICA-México
Total
Para México
130,570 personas
3,362 personas
41,876 personas
103,853 personas
982 personas
1,475 personas
593 proyectos
13 proyectos
1,877 estudios
14,614 personas
251,439,181 mil yenes
32 estudios
ll personas
6,228,727 mil yenes
Boletín informativo, México, 1996, p.3
La Agencia ha realizado una gran variedad de actividades como la encargada de llevar a la práctica
las acciones de cooperación técnica internacional de Japón. Inicialmente formo parte de la
Embajada de Japón por más de diez años. Sin embargo, el 2 de diciembre de 1986 fue firmado el
Acuerdo sobre la Cooperación Técnica entre los gobiernos de Japón y de México, y JICA fue
reconocida oficialmente por el gobierno mexicano como una organización gubernamental del
Japón.
52
México
ha ocupado un lugar muy importante entre los 150 países receptores de la asistencia
Iknica
japonesa. En América Latina son especialmente Brasil y nuestro país los que mayor
Wencia recibieron durante los periodos comprendidos entre las etapas de subdesarrollo y la de
países
de reciente industrialización.
las Areas
de cooperación de JICA en México son muy amplias. Sin embargo, es importante
mencionar que JICA ha apoyado siempre las áreas estratégicas y claves para el desarrollo de la
sociedad
mexicana
comunicación,
minería,
como
así
la
agricultura,
pesca,
energia,
salud,
educación,
transporte,
como a las industrias medianas y pequeñas que constituyen
especialmente hoy en día el sector prioritario para lograr un desarrollo económico de mayor
estabilidad. Además ha dado prioridad a los proyectos que pretenden dar solución a problemas
globales como el crecimiento desmedido de la población y la conservación del medio ambiente en
h%xico.
Elpropbsito fundamental de los apoyos otorgados por JICA a nuestro país es el fortalecimiento de
un núcleo que expanda su colaboración a la región centroamericana y del Caribe, con el fin de
llevara la práctica la modalidad de cooperación Sur-Sur.
3.1.1 Modalidades de Cooperación JapónlMéxico por medio de JICA.
1 A)Acepfación
de Becarios
a) Capacitación en Japón
Cada año, aproximadamente 8000 becarios de más de 150 países son invitados a Japón bajo el
programa de capacitación técnica que ofrece JICA. El aceptar becarios es una de las actividades
principales de la cooperación técnica junto con el envío de expertos y la donación de equipos.
(JICA-México 1996)
Los becarios reciben capacitación técnica, hospedándose en uno de los doce Centros de
Capacitación de JICA que existen en
Japón. La misión fundamental de los cursos ofrecidos,
además de capacitarlos en diferentes especialidades, es familiarizar a los becarios mexicanos con
las costumbres japonesas a través de su relación con los japoneses; el resultado óptimo esperado
es que cada uno de los becarios regrese a su país a poner en práctica los conocimientos
adquiridos, y que por otro lado no pierda el interés y el contacto con Japón.
53
ximadamente 190 becarios mexicanos viajan a Japón anualmente para capacitarse en
rsas
áreas
tecnológicas,
principalmente
en
industria,
telecomunicaciones,
televisión,
portes, pesca, administración pública, así como salud y medicina, como se puede observar en
bTabla No. 5. Los dos requisitos indispensables para obtener una beca JICA son: laborar en una
hstitucibn oficial y dominar el idioma inglés.
Capacitación en México
de 1976, además de la capacitación en Japón, JICA ofrece cursos internacionales en México
s áreas de telecomunicaciones, procesamiento de minerales, ingeniería hidráulica portuaria y
rol electrónico, con la participación de becarios de los países latinoamericanos. Estos cursos,
dos “Programa de Capacitación en un Tercer País”, son financiados por Japón e impartidos
nstructores japoneses.
TABLA NO. 5
Número de Becarios Mexicanos Aceptados por Sector
(abril 1974-marzo 1995)
Total 3,362 personas
1. Obras y servicios públicos
2. Industria y minería
3. Agricultura, silvicultura y
pesca
4. Planificación
Y
administración
5. Salud pública y medicina
6. Comercio y turismo
7. Energía
8. Desarrollo de
recursos
humanos
9. Bienestar social
10. Otros
Fuente: JICA-México
901 personas
799 personas
549 personas
(26.8%)
(23.8%)
(16.3%)
335 personas
(10.0%)
277
2 ll
129
125
(
(
(
(
personas
personas
personas
personas
19 personas
17 personas
8.2%)
6.3%)
3.8%)
3.7%)
( 0.6%)
( 0.5%)
Boletín Informativo, México 1996. p. 5
Es importante mencionar que este tipo de capacitación se lleva a cabo bajo la iniciativa del país
anfitrión, en este caso México, con el propósito de ofrecer la tecnología más apropiada a la
54
idades de la región. Esto permite promover al mismo tiempo la cooperación técnica entre los
s vecinos de América Latina y del Caribe.
ha tenido una importante participación en dos cursos internacionales: ingeniería en
isión,
realizado entre 1976 y 1988, en donde de 153 participantes latinoamericanos, 94
e
ingeniería
en
transmisión
digital,
en donde de 72 participantes
americanos, 45 fueron mexicanos y que se realizaron entre 1989 y 1993.
81 Envío de Expertos
El envío de expertos japoneses a los países en vías de desarrollo es una importante forma de
transferencia de tecnología y la base de la cooperación técnica del gobierno de Japón, con la cual
impulsa
el desarrollo de recursos humanos.
Aproximadamente 50 expertos japoneses están dando asesoría tecnica
en diferentes instituciones
gubernamentales de México, destacándose las áreas de obras y servicios públicos, agricultura,
cultura y pesca e industria y minería. Un total de 982 expertos japoneses visitaron nuestro país
Donación de Equipo
as de la capacitación y actualización de recursos humanos, JICA está encargada de
istrar los equipos necesarios para aprovechar al máximo la capacitación y, por otra parte,
var la efectividad de la cooperación técnica.
donación de equipos se realiza conjuntamente con el esquema de formación de recursos
anos con el fin de:
1) ayudar al personal del país anfitrión a especializarse en determinada área para que continúen
con las labores emprendidas por los expertos japoneses, una vez que ellos regresen a su país;
2) ayudar a los ex becarios a utilizar en sus propios países las técnicas y conocimientos
adquiridos en el programa de capacitación;
3) incrementar la efectividad de la cooperación que realizan los voluntarios japoneses.
Ll)
Cooperación
Técnica por Proyecto (Integración de las tres formas de cooperación).
las tres modalidades de cooperación técnica mencionadas pueden unificarse para lograr una
eficiencia integral, mejor coordinación y mayor efectividad. Este tipo de cooperación brinda la
asistencia integral desde la planificación e implementación hasta la evaluación de un proyecto.
Aceptación de Becarios + Envío de Expertos + Donación de Equipo
los proyectos tienen una duración de 4 a 5 años y se llevan a cabo sistemáticamente de acuerdo
con un plan de largo plazo y bajo la asesoría en equipo de los expertos japoneses. Cada proyecto
cumple básicamente tres objetivos:
1) Desarrollo de recursos humanos
) Difusión de tecnología e
) Investigación y desarrollo
n lo que respecta al procedimiento normal de ejecución se elabora un documento denominado
“Registro de Discusiones” para cada proyecto, donde cada uno de los participantes expresa sus
intereses y necesidades, este documento es firmado por las partes involucradas, es decir, JICA y
la autoridad competente del país receptor. Este documento sirve como instrumento normativo para
la implementación del proyecto y estipula las medidas y obligaciones para ambas partes.
Proyectos apoyados por JICA en México
(En la ciudad de México)
Proyecto del Centro de Capacitación en Telecomunicaciones, Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT)(1967-1975)
Proyecto de Desarrollo Tecnológico de Procesamiento de Minerales y Metalurgía, Comisión Federal
de Minas (1979-l 984)
Proyecto del Centro Nacional de Salud Animal, Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(1981-1987)
56
Proyecto del Centro Hidráulico Portuario, SCT (1984-l 988)
Proyecto de Promoción de Actividades en Población, Consejo Nacional de la Población
(CONAP0)(984-1988)
Proyecto de Planificación Familiar y Salud Materno Infantil, Secretaría de Salubridad y Asistencia
(SSA) (1992-l 997)
Proyecto del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental, Instituto Nacional de
Ecología (1995-I 997)
Proyecto del Centro de Actualización
Secretaria de Educación Ptiblica
Docente de la Dirección General de Educación Técnica,
(SEP) (1994-1999)
En Baja California Sur:
Proyecto de Desarrollo Agrícola en Poblaciones Mineras en Zonas Aridas, FFM (1990-1997),
Guerrero Negro.
En Chihuahua:
Proyecto de Tecnología de Operación de Plantas de Beneficio de Minerales, Consejo de Recursos
Minerales (1992-I 996) Hidalgo del Parral.
En Guanajuato:
Proyecto del Centro de Estudios Tecnológicos Mexicano-Japonés (CETMEJA), SEP (1982-1987)
Celaya.
57
j EnVeracruz
y Guerrero
Proyecto de Planificación Familiar y Salud Materno Infantil, SSA (1992-1997), Costa Grande, Gro. y
:
San Andrés Tuxtla, Ver.
En Oaxaca:
, Proyecto para la Recuperación de Minerales Valiosos a partir de Minerales Polimetáricos Ricos en
Piritas no Aprovechados, Comisión Nacional de Minas (1986-l 990) Oaxaca.
En Morelos:
Proyecto de Mejoramiento de Técnicas para la Producción de Hortalizas en el Estado de Morelos,
/ Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (1996-2001) Zacatepec.
[
;
Fuente: ODA-MBxico,
Boletín del Centro Cultural e Informativo, Embajada de Japón en México. México, 1996, p. 12
\ E) Otras formas cfe
cooperación.
1 a) Cooperación Técnica por mini proyecto/ Estudio Conjunto
Los programas de “mini proyecto” y “Proyecto de Estudio conjunto” fueron creados como respuesta
8 las demandas de aquellos países beneficiarios que requieren cooperación de menor escala y
duraci6n a la de la Cooperación Técnica por Proyecto.
En ambos programas el envio de expertos constituye el núcleo de la cooperación, y se combina
org8nicamente con la aceptación de becarios en Japón y la donación de equipos según la
necesidad. La duración del proyecto es de tres años en general.
Se puede decir que los Mini. Proyectos y los proyectos de Estudio Conjunto tienen las mismas
características en cuanto a la estructura básica, la duración, así como el procedimiento de
implementación. No obstante, los proyectos de Estudio Conjunto enfocan su carácter a la
‘investigación conjunta” hecha por investigadores de Japón y del país receptor.
58
Actualmente México no ha sido apoyado en ningún Mini Proyecto, sin embargo hay Proyectos de
Estudio Conjunto vigentes en nuestro país, y son:
1) Proyecto de Estudio Conjunto sobre el Uso Eficiente del Agua Residual para el Sector Agrícola
(19951998). Instituto Mexicano de Tratamiento del Agua, Jiutepec, Mor.
2) Proyecto de Estudio Conjunto sobre Hidrotratamiento de Petróleo Pesado para un Plan
Ecológico (19951998). Instituto Mexicano del Petróleo, México, D.F. (JICA-México 1996: 16)
b) Estudios para el Desarrollo
JICA envía misiones de estudio para ayudar a elaborar planes de desarrollo del sector público e
!nfraestructura
básica de importancia para el desarrollo socio-económico de México.
los estudios los realizan especialistas japoneses. Posteriormente los resultados de los estudios se
recopilan en informes y se presentan al gobierno mexicano como datos básicos para formular
planes de acción.
1Los más recientes Estudios para el Desarrollo en México elaborados por Japón son:
1 a Estudio sobre Tecnologías de Combustión para el Control de la Contaminación del Aire del
i
Area Metropolitana de la Ciudad de México
1 o Estudio del Plan Maestro sobre el Desarrollo Integral del Sector Agropecuario en la Costa de
i
Jalisco.
1
\ ( Exploración Mineral en el área de Campo Seco, Gro. (1994-1997
/
Q o Estudio del Plan Maestro para la Promoción de la Industria de Apoyo (1995-1997)
1
1 o Estudio para la Formación de Estrategias de Desarrollo y Promoción para Destinos Turísticos
Seleccionados
(1995-I
997).
En el caso del Estado de Colima, un grupo de expertos japoneses realizó un estudio sobre el
Desarrollo del Puerto de Manzanillo, el cual incluye un estudio del suelo, clima, infraestructura
existente y propuestas para su desarrollo. Al igual que otros importantes estudios realizados por
iaponeses,
su ejecución ha quedado pendiente por parte de las autoridades nacionales.
59
c)Voluntarios Japoneses para la Cooperación con el Extranjero
El Programa de Voluntarios Japoneses para la Cooperación con el Extranjero (JOCV) inició en
1965. Desde entonces, Japón ha enviando a jóvenes voluntarios con habilidades profesionales en
diversos campos para trabajar y convivir con la gente local de los países en vías de desarrollo. Para
mayo de 1995, por medio del programa, habían sido enviadas 14, 896 personas a varios países de
Asia, Africa, Medio Oriente, América Latina, Oceanía y Europa Oriental. Del total, 10,576 fueron
hombres y 4,320 mujeres.
ta implementación del programa en México es relativamente reciente. El primer contingente de
, voluntarios inició sus actividades en 1993 al firmarse el acuerdo correspondiente entre los
gobiernos de México y Japón. Actualmente 18 voluntarios (10 varones, 8 mujeres) se encuentran
en diferentes comunidades rurales del país desarrollando diversas actividades para cooperar con el
j programa de la Alianza para el Bienestar de la Secretaría de Desarrollo Social de México.
Globalmente, el programa JOCV coopera ampliamente en respuesta a las solicitudes específicas
de los países en desarrollo.
Las actividades del JOCV son muy diversas, varían desde trabajar con campesinos o pescadores
en la difusión de técnicas de cultivo y pesca, o trabajar en coordinación con dependencias
gubernamentales asociadas con el desarrollo social, hasta el diseño, estudios e investigación de
programas. Por lo mismo, existen campos especializados de participación para los voluntarios
como son la piscicultura, la enfermería, la silvicultura, la educación, la cultura y los deportes, entre
*
otros.
En cuanto al nivel de habilidad técnica de los voluntarios, para que puedan participar en el
programa se requieren de 4 a 5 años de experiencia de trabajo después de concluir la enseñanza
medía superior, y de 1 a 3 años en el caso de los graduados universitarios. De esta manera se
garantiza que los voluntarios japoneses cuenten con los conocimientos necesarios y la preparación
edecuada.
A pesar de las diferencias culturales, climáticas y de idioma que los voluntarios deben
superar, el trabajo conjunto promueve la cooperación bilateral y se convierte para ambas partes en
una enriquecedora experiencia.
60
d)Auxilio de Emergencia Frente a Desastres.
En caso de desastres tales como sismos, erupciones volcánicas, tifones, etc., JICA envía a los
palses afectados el “Equipo Japonés de Auxilio ante Desastre” (JDR), quienes proveen asistencia
medica
de emergencia; asimismo, se encargan de las labores de rescate y demás medidas de
pergencia y restauración. Con el fin de apoyar a nuestro país, Japón envió a un grupo de expertos
endesastres sísmicos, en 1985, además de equipo y donaciones en alimentos y medicina para los
damnificados.
e) Proyectos Específicos
1. Centro Nacional de Actualización Docente Mecatrónica. (CNAD)
\El desarrollo científico y tecnológico propicia la adquisición de nuevos conocimientos y su
i incorporación al sistema productivo mediante nuevas técnicas de trabajo, por lo que ningún país
testar8 a la vanguardia del mercado mundial si no lo está en la generación y adopción de nuevas
; tecnologías. De ahí que el desarrollo del país dependerá de la preparación de recursos humanos
especializados en la producción de conocimientos e innovaciones tecnológicas. En este sentido se
‘requiere de una formación especializada que genere una actitud innovadora aplicable al aparato
productivo. Por tal motivo, el Gobierno de México y el Gobierno del Japón suscribieron el 2 de
diciembre de 1986 el Acuerdo sobre Cooperación Técnica que prevé la transferencia tecnológica.
Involucrando a diversas instituciones educativas, y en el marco del Acuerdo, se establece el
Programa de Implementación del CNAD que cuenta con el apoyo de una misión japonesa a fin de
actualizar y capacitar al cuerpo docente de la Dirección General de Educación Tecnológica
Industrial en el campo de la mecatrónica.
kk El programa de mecatrónica surge como un proyecto de la Dirección General de Educación
Ft Tecnológica Industrial con la finalidad de satisfacer las necesidades de recursos humanos en el
i irea de automatización en el sector industrial.
Elgobierno de Japón apoya el proyecto del Centro Nacional de Actualización Docente con el envío
deexpertos japoneses a largo y corto plazo para impartir cursos de actualización, provee al Centro
de maquinaria y equipo, y recibe a personal mexicano en Japón para su capacitación. (ODA-Méxio
í996:4)
61
Proyecto de reforestación de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
problema de contaminación al que se enfrentan en especial los países en desarrollo está
onado
con dos aspectos principales: uno es la contaminación del medio ambiente y el
la degradación de los recursos forestales. Debido al rápido crecimiento de la ciudad de
aumentó también la contaminación, motivo por el cual el gobierno de México emprendió
s para mejorar la calidad del aire saneando las zonas forestales de la Zona Metropolitana
la Ciudad de México con el apoyo financiero del Gobierno del Japón. El monto total del préstamo
ndió a más de 100 millones de dólares. (Ibid. p. 5)
I programa de reforestación se inició en abril de 1991 convirtiéndose en la pieza clave del
rama de la lucha contra la contaminación atmosférica en la Ciudad de México. En su primera
tipa, el proyecto contempló la construcción de viveros en Xochimilco y 623 km. de caminos de
atrol y explotación forestal, así como la dotación del equipo necesario para su mantenimiento.
Actualmente se cultivan más de 35 millones de árboles/año (se espera alcanzar los 110 millones) a
fin de reforestar las áreas de conservación ecológica de la ciudad, en especial la zona sur del
&trito Federal. De esta forma se lograrán reforestar 132,440 hectáreas con vocación forestal,
desde la sierra del Chichinautzin en el Estado de Morelos hasta Amecameca en el Estado de
M~xxico, y las zonas forestales del Ajusto y el Desierto de los Leones. También se tiene prevista la
reforestación
de la zona oriente del valle de México. (Ibidem)
Se espera que mediante el proyecto se ayude a disminuir los altos índices de contaminación
atmosf&ica
en la ciudad de México: 1) evitando la erosión de los suelos, y por consiguiente,
disminuyendo las cantidades de polvo suspendido; 2) aumentando la producción de oxígeno en la
na; 3) facilitando la dispersión de inversiones térmicas; 4) reteniendo la humedad relativa y
entando los mantos freáticos que abastecen a la ciudad.
, Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
A raíz de los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985 nace el Sistema Nacional de Protección
Civil (SINAPROC), y el 20 de septiembre de 1988 se crea el CENAPRED con el apoyo del gobierno
’ del Japón a través de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). Entre 1987 y
1988 se formalizaron los acuerdos para el establecimiento del Centro de Prevención de Desastres
Sismicos
bajo el programa de cooperación financiera no reembolsable del programa de Asistencia
Oficial para el Desarrollo del gobierno japonés, iniciando así el equipamiento básico, la construcción
62
instalaciones y laboratorios del Centro en terrenos de la UNAM en la Ciudad Universitaria
te un convenio de colaboración con la Secretaría de Gobernación de México. El Centro
con cuatro áreas de estudio: Riesgos Geológicos, Ingeniería Estructural y Geotécnica,
os Hidrometeorológicos y Riesgos Químicos.
strumentación
se
tienen
tres
áreas:
instrumentación
sismìca,
monitoreo
volcánico,
samiento de datos. Como donación del gobierno del Japón se cuenta con dos redes de
nes
acelerográficas (línea de atenuación y ciudad de México), la primera con cinco
nes de superficie y la segunda con sensores superficiales y de pozo profundo único en la
lo que respecta a Capacitación se contemplan tres áreas: protección civil, técnica y programa de
encia radiológica externa. Se tienen tres aulas para impartir cursos de capacitación con
cidad para 30 personas y un auditorio con capacidad para 200 personas totalmente equipado.
Difusión se cuenta con tres áreas: editorial, medios y biblioteca. En esta última, se tiene un
rvo relativo a la prevención de desastres a nivel mundial. Asimismo, se cuenta con equipo
iovisual
para filmación y proyección de carácter nacional e internacional.
Centro de Entrenamiento de Educación Televisiva (CETE)
creación del CETE surge de un ambicioso proyecto de cooperación técnica entre Japón y
o para llevar a cabo la capacitación y entrenamiento especializados, indispensables para el
, planeación
y producción de programas de televisión educativa, así como para la
lización en la operación de equipos electrónicos y la aplicación de tecnologías recientes con
profesionalización del personal técnico que actualmente interviene en los procesos de
ucción
y realización de programas televisivos, así como la formación de recursos humanos
pedalizados y la transferencia de tecnología de punta en este ámbito de trabajo particular, son
grandes propósitos de este proyecto.
18 de marzo de 1991, la JICA y la Unidad de Televisión Educativa de la SEP de México firmaron
unacuerdo de colaboración por cinco años, inaugurándose el CETE el día ocho de diciembre de
11992 bajo un convenio de cooperación técnica. Con este acuerdo se manifestó el compromiso de
63
tdm y Japón en la implementación del proyecto con la intención de proporcionar entrenamiento
rico y práctico al personal técnico de producción mexicano de la Unidad de Televisión Educativa
IISEP
v otras orctanizaciones
de televisión.
del acl Jer-do son el envío de expertos japone
en calidad de asesores, la
IrdinacKm de la adquisición, por parte de Japón, de los equipos, maquinaria y materiales para el
1, otorgamiento de becas a profesionistas mexicanos para su entrenamiento en Japón y la
ucción de instalaciones especiales para el Centro. Por lo tanto, éste es un proyecto completo
rwbre la asesoria, la formación de recursos humanos y la donación de equipo.
ryo a la micro, pequeña y mediana empresa mexicana.
D
al problema que representó el endeudamiento externo para varios países de América Latina
diados
de los ‘80 se emprendieron reformas de política económica orientadas hacia la
7tación de!I libre conlercio.
tema de libre mercado, requisito indispensable para la participación en los programas de
ncia oficial para el desarrollo, no ha funcionado del todo bien en países como el nuestro,
1la base industrial está sustentada en la micro, pequeña y mediana empresa; deberá de darse
Iste económico paulatino y acorde a un plan de reconversión industrial previamente diseñado
responder a las necesidades del país.
Para poder solicitar asistencia oficial japonesa el
mo de México propuso una estrategia de asistencia a la micro, pequeña y mediana empresa
d fin de consolidar el sistema de libre comercio en base a los esfuerzos propios de cada
Bsa.
biemo
de Japón colabora para el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas
anas a través de JICA. Se apoyan proyectos concretos, tales como el programa de fomento a
ktria de apoyo como la industria de partes y componentes, fomento a empresas locales en
Onacibn con el Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial (CIDESI) perteneciente al Consejo
mal de Ciencia y Tecnología (CONACyT), el Consejo Nacional de Fomento Industrial y la
In Públi c a
e 1978 el gobierno de Japón, por medio del programa de Donación Cultural dependiente del
urna de Asistencia Oficial para el Desarrollo, ha otorgado a México donaciones culturales a
64
ones oficiales a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores en base a los convenios
es de intercambio cultural. Los equipos audiovisuales de enseñanza, equipo científico y de
ación, así como equipo de producción televisiva y de investigaciones arqueológicas, entre
an sido destinados a ampliar las relaciones culturales entre México y Japón. Hasta ahora, el
otal de las donaciones suman aproximadamente nueve millones de dólares.
anciamiento,
de hasta 500 mil dólares aproximadamente por proyecto, se destina a la
isición de los equipos y se oficializa a través del Canje de Notas entre ambos gobiernos.
a nueva modalidad
Gobierno de Japón, por medio de JICA y en coordinación con el Gobierno de México, ha
ado una nueva modalidad de cooperación técnica para los países de Centroamérica y el
e que permitirá a los jóvenes de esta región prepararse tecnológicamente a partir de la
ibn de una institución en México que sea establecida con fondos binacionales para ese fin.
America Central y el Caribe este proyecto se ha concretado en el curso internacional de
citación en ingeniería hidráulica portuaria realizado en la Ciudad de México. En los últimos
arIos han egresado más de cien expertos de estos cursos. Este tipo de cooperación entre
ny México simboliza la dinámica de una nueva era de cooperación internacional.
El Fondo de Cooperación Económica para Ultramar (OECF)
pesar de que Japón tiene sólo 40 años otorgando apoyos económicos a países en vías de
sarrollo,
tiene una importante organización para la toma de decisiones e implementación de su
lltica de asistencia oficial para el desarrollo. Una de las oficinas más importantes es el Fondo de
peración Económica para Ultramar, OECF por sus siglas en inglés, que se estableció en 1961.
u principal objetivo es otorgar créditos o inversión equitativa en compañías japonesas para
proyectos comerciales que contribuyan al desarrollo económico de los países en vías de desarrollo.
El OECF se ha convertido en un importante contribuyente para la construcción y desarrollo de
Infraestructura económica y social a través de asistencia crediticia a los gobiernos o a las agencias
gubernamentales que la soliciten.
Desde 1972, con el fin de fortalecer la cooperación internacional y diseñar las políticas de
‘asistencia de acuerdo a estándares internacionales, el OECF mantiene consultas anuales con el
Banco Mundial y desde 1987 con el Banco Interamericano de Desarrollo y con el Banco Africano
65
Desarrollo, en 1989 inició consultas con el Banco Asiático de Desarrollo y en 1992 con el Fondo
tario
Internacional, además de intensificar sus nexos con las agencias de cooperación
acional de Alemania, Francia, Gran Bretaña y Canadá .
OECF ha colaborado ampliamente en el desarrollo de los países del Este Asiático, cuya
mica se debió principalmente a las importantes iniciativas del sector gubernamental y
presarial en la planificación del desarrollo económico de sus países. Otras de las condiciones
que permitieron que la cooperación japonesa contribuyera al desarrollo de estas economías fueron:
iexpansión del comercio internacional bajo los principios del libre comercio, el crecimiento de la
hversión privada, lo que a su vez permitió la creación de un marco legal, político y social apropiado.
AmBrica
Latina enfrentó graves problemas políticos que, acumulados a los problemas de deuda de
ladtkada de los 80, limitaron sus opciones de cooperación económica, sin embargo las nuevas
estrategias que se implementaron en la década de los ‘90 permitieron que los programas de
asistencia apoyaran los nuevos programas de desarrollo de estos países.
Maxico
en particular fue apoyado por el OECF desde 1966 para proyectos específicos,
cipalmente relacionados con el construcción de infraestructura y la conservación del medio
Entre 1966 y 1993, México recibió préstamos del OECF por 138,181 millones de yenes y para el año
fiscal se acordó la recalendarizacíón de un préstamo comprometido por sector por 1,451 millones de
yenes. (OECF 1994:141)
66
Préstamos Acordados por la OECF al gobierno mexicano (año fiscal 1993).
País
JapónlMéxico
Préstamo
acordado
Principal
contratista
Proyecto de
reducción
de Snamprogetti S.P.A (Italia)
emisiones de dióxido de sulfuro en
la Ciudad de Mexico. (Nov: 7 1990
por 69,338 millones de yenes)
Proyecto de Suministro de Agua
Desarrollo y Construcciones y
Drenaje en la Cd. de Monterrey.
(Oct. 20, 1992 por 13,482 Millones
de yenes)
Sumitomo Urbanas, S.A.deC.V
(México)
Proyecto de Reforestación en el Chuo Kaihatsu Corp (Japón)
Area Metropolitana de la Ciudad
De México. (Oct. 20, 1992 por
10,403 millones de yenes)
Fuente: OECF Annual Report 1994 p. 161
Principales proyectos para los cuales el OECF ha hecho inversiones iguales con México.
Nombre del Proyecto:
Fondo para el Medio Ambiente en América del Norte. Su principal objetivo fue la inversión en
proyectos de pequeña escala que inició el sector privado nacional a través del OECF, con el
propbsito de apoyar las políticas de medio ambiente del Gobierno Mexicano.
Fuente: OECF Annual Report 1994 p. 163
67
CLUSIONES
Y PERSPECTIVAS.
ticada de los noventa ha representado una época turbulenta y con muchos cambios, en particular
países en desarrollo están experimentando una etapa de transición en la que sus planes de
@arrollo deberán estar sustentados en sus propios esfuerzos debido a que los medios de
cooperación están disminuyendo drásticamente, tanto los flujos financieros como los de asistencia
on durante 1997. El total de apoyos financieros a todos los países receptores de asistencia
ndió de 368 mil millones de dólares en 1996 a 272 mil millones de dólares en 1997. Los apoyos
ados por los países del Grupo de los 7 (G7) en 1997 representan sólo el 0.19 por ciento del PNB
parecer los recortes presupuestales de los países miembros del G7 están afectando
ificativamente los volúmenes de la ODA. El porcentaje del PNB acumulado de estos paises
cado a la ODA durante 1997 fluctuó entre un 0.45 por ciento de Francia y 0.08 por ciento para los
Estados Unidos. Canadá y Japón fueron los únicos países que incrementaron sus apoyos en términos
En contraste, la asistencia aportada por los paises que no forman parte del G7 ha permanecido
estable desde 1992. Dinamarca, Noruega, Suecia y los Países Bajos fueron los que mantuvieron
apoyos financieros por arriba del límite establecido por Naciones Unidas de 0.7 por ciento del PNB.
Afines de la década de los noventa no sólo la dirección de los flujos ha cambiado, las fuentes y los
volúmenes han variado también. Por ejemplo, para el caso de América Latina las donaciones han
disminuido y se ha incrementado la inversión extranjera directa, debido a la imagen de desarrollo que
1
/ ha proyectado la región. Los niveles de crecimiento hacen de América Latina un continente con
características favorables a la inversión y que la sitúan en un nivel lo suficientemente elevado como
para ser aun sujeto de donaciones, aunque éstas se siguen dando a nivel cultural y educativo. Los
paises desarrollados otorgan a las regiones en desarrollo una serie de apoyos para la formación
especializada de recursos humanos y mantienen los apoyos para la cooperación cultural (presentación
de grupos regionales, donación de libros, donación de equipo de audio e iluminación, apoyo a
festivales
internacionales).
A pesar de que los apoyos para la asistencia oficial están disminuyendo, los organismos
internacionales como la ONU y la OCDE tienen como objetivo prioritario el fomento de la cooperación
para el desarrollo. La cumbre del Grupo de los Ocho, que se llevó a cabo en Birmingham en mayo de
68
, puso de manifiesto la intención de los países miembros de tener como estrategia para el siglo
I incremento de la cooperación para conseguir el desarrollo económico y social mundial. La
intención de movilizar recursos para apoyar el desarrollo puede, sin embargo, verse limitada
s problemas presupuestales de los donadores, la situación económica de Japón es hoy un claro
reporte de la cooperación para el desarrollo de 1998, que será publicado a principios de 1999,
pecifics claramente los esfuerzos que los países miembros del CAD están haciendo para mantener
gramas de asistencia, pero habrá que tener en cuenta que sin la aplicación de una modalidad
da de asistencia o de inversión, y sin un programa adecuado de desarrollo de los países
ptores, la ayuda no tendrá un impacto significativo.
aflo de 1997 fue un año de cambio en los modelos de cooperación internacional. La OCDE realizó
estudio donde analizó el impacto de la cooperación en los países en desarrollo: los resultados
hdkan que sin un plan de desarrollo local donde se involucren tanto los sectores público y privado
locales
y del país u organismo que otorga el apoyo no habrá resultados favorables; por otra parte, los
modelos de cooperación estarán orientados de acuerdos a necesidades y posibilidades de cada uno
delos países solicitantes, es decir, los países que han logrado un desarrollo aceptable y que no tienen
lndices alarmantes de pobreza extrema, incluyendo problemas de salud o hambruna, serán sujetos de
apoyos por medio de préstamos blandos y ya no de donaciones, éstas se otorgarán sólo en casos
speciales,
por ejemplo, cuando un desastre natural provoque una situación extrema. En cambio, los
palses que son catalogados como subdesarrollados tendrán acceso a los fondos destinados a
colaboración de los países industrializados en los programas de desarrollo de los países en
skión está cambiando en los montos destinados. La reciente crisis financiera de los países
iáticos ha repercutido en la suma de apoyos de la iniciativa privada que se otorgaron durante 1997.
impacto inicial de esta crisis se observó en la disminución de los préstamos otorgados por el sector
ncario
a proyectos de desarrollo tanto de Asia como de América Latina.
s países en desarrollo o en transición corresponderán los esfuerzos por atraer mayor inversión
anjera con el fin de incrementar sus fuentes de financiamiento y disminuir sus compromisos de
da. Los destinos más importantes de inversión extranjera directa durante 1997 y 1998 son Asia,
a y América Latina. Los países considerados de bajo ingreso recibieron en conjunto la cantidad
mil millones de dólares, concentrados básicamente en la República Popular China y la India, lo
fw
significa que sus programas de desarrollo han incrementado la confianza en los inversionistas
njeros. Sin embargo, los países de Africa Sub-Sahariana , incluyendo a Sudáfrica, recibieron por
ismo rubro la cantidad de 2 mil millones de dólares y casi la misma cantidad en préstamos
os bancarios, lo que muestra una gran desconfianza en las condiciones económicas y politicas
sdificultades que los países más pobres tienen para atraer la inversión y ser sujetos de crédito para
over sus planes de desarrollo los hace mantenerse en un estado de constante necesidad de
iones externas, tanto bilaterales como multilaterales, con las que podrían establecer las
ndiciones
mínimas necesarias para mantener un crecimiento sostenido que favorezca la inversión y
uilibre sus condiciones mínimas de desarrollo con los demás países del sistema internacional.
1. Cuatro conclusiones básicas sobre la ODA japonesa.
¿Por qué y cómo Japón, después de haber sido un receptor de asistencia, incrementó su volumen
de ODA y se convirtió en el donador más importante de/ mundo? ¿Por qué, a pesar de esta posición,
le relación ODAiPNf3
permanece estancada? ¿Por qué Japón está tratando de incrementar sus
c&ditos en yenes y disminuir sus donaciones? ¿Por qué Japón ha otorgado más asistencia bilateral
9ue multilateral, a pesar de su política externa concentrada en la cooperación con los objetivos de las
Naciones Unidas?
A.- A finales de la década de los ochenta, Japón se convirtió en el más grande donador de ODA,
proceso que expandió desde la implementación de sus programas de préstamos bilaterales durante el
periodo de reparaciones de posguerra. Un número importante de factores favorecieron el incremento
de la ODA japonesa, entre ellos el más dinámico ha sido el proceso de enfrentamiento burocrático lo
que ha permitido un juego político donde las facciones buscan constantemente el apoyo de la
comunidad internacional y el esfuerzo de su presencia e influencia en la región asiática.
Existen dos razones por las que Japón trata de incrementar su asistencia de préstamos en yenes y no
las donaciones:
a) internacionalmente, los préstamos en yenes parecen responder más a las necesidades de los
países con ingresos medios que a las de aquellos con ingresos bajos. Aunque por este medio se
pretende subsanar los problemas de la balanza comercial, de tal forma que esta situación ha sido
bien recibida por el sector empresarial y especialmente por la industria de la construcción y por
70
los grupos consultores. Por otra parte, ha aumentado la proporción de programas financiados por
la ODA que se canalizan a través de donaciones bilaterales y de la asistencia multilateral (es
decir,
por
medio
de
organismos
internacionales).
La rápida expansión de la ODA japonesa no puede explicarse sólo desde la óptica empresarial.
Internacionalmente, la evolución que estos programas o modalidades ha tenido se debe a que
Japón apoyó el liderazgo de Estados Unidos en las políticas de los países miembros del CAD,
l
/
como una medida de seguridad nacional. En este sentido, la mayor participación de Japón en los
programas de Naciones Unidas podría ser entendida como una noción neo-realista de los
regímenes
internacionales
y
la
cooperación.
b ) La expansión en términos absolutos de los programas de la ODA japonesa ocurrió en el contexto
de rivalidades burocráticas entre los principales ministerios involucrados, más aún, existen
razones para creer que los objetivos políticos relacionados con la proporción ODA/PNB se
apoyaron en la ideología del Ministerio de Finanzas. Con el fin de incrementar la relación
ODAIPNB
y diversificar los destinos geográficos de la ODA japonesa serían necesarias reformas
políticas, además de consenso entre las diferentes dependencias oficiales involucradas en el
proceso de asistencia, ello facilitaría la identificación de fuentes alternativas de financiamiento.
En Japón, las fuentes primarias de contribuciones multilaterales son los impuestos y bonos
nacionales, y quizá los ahorros postales podrían considerarse como una posible fuente de apoyo.
De la misma manera, los fondos de la iniciativa privada pueden ser utilizados como medio para
extender un nacionalismo más abierto y un globalismo supranacional.
Es importante señalar que en el discurso pronunciado por Ryutaro Hashimoto, Primer Ministro de
Japón ante la 140ti sesión de la Dieta Nacional en enero 20 de 1997 se propone la Reforma
Administrativa como un importante instrumento para “construir una administración que provea los
servicios necesarios a la población a un costo mínimo y que sea lo suficientemente flexible para
responder a los cambios de la economía”.’
’ La Reforma Administrativa planteada por el Ministro Hashimoto marca tres puntos escenciales para la misma: a)Se
abolirá la interferencia del gobierno central en las prácticas del sector privado, b) Los servicios ofrecidos por el sector
público tanto a sí mismo como a coorporaciones púhblicas
no pueden ser privatizados. C) En los casos donde la
administración se deba involucrar, se deberá transladar el rol principal del gobierno central a los gobiernos locales
(dandoles mayor autonomía a estos últimos).
71
, ¿Por qué Japón ha concentrado su asistencia en Asia y por qué posteriormente llevó a cabo una
rsiticación geográfica de la misma?.
, En realidad no existe una explicación lógica de la relación entre las necesidades de los países
ptores, individualmente hablando, y la distribución geográfica practicada en los programas de la
DA japonesa, sin embargo debemos considerar la participación de la comunidad empresarial en el
eso de asistencia, su interés en determinada región o país y especialmente en Asia. El proceso de
araciones de guerra concluyó apenas hacia finales de los setenta, y este proceso produjo una
e relación entre el país donador, el receptor y el sector privado japonés. El proceso de préstamos
no atados en Asia se realiza a partir de la relación entre el gobierno del país receptor y la empresa
japonesa, fuerte relación que se refleja en la ubicación de los préstamos en esta región.
El sector empresarial estuvo fuertemente ligado al PLD y éste a su vez estuvo fuertemente vinculado
con la burocracia; asimismo, la burocracia de organismos como el OECF, el MITI y JICA estaba
fuertemente ligada a los empresarios, de hecho los dos primeros presidentes de la OECF fueron
empresarios. La misma idea de vinculación con la región asiática favoreció la creación del Banco
Asiático de Desarrollo, el cual fue controlado por el Ministerio de Finanzas. Esto contribuyó a la
preferencia de programas de préstamos en lugar de donaciones y, por otra parte, a que los planes y
programas de la ODA se concentraran en Asia.
Durante la crisis petrolera, Japón diversificó la ubicación geográfica de sus programas de asistencia,
dirigiéndolos a Medio Oriente y paralelamente a América Latina, donde también hay países
\ exportadores de petróleo. Sin embargo, una vez que Japón se recobró de los problemas energéticos,
\ los programas de asistencia para Medio Oriente fueron desatendidos, en cambio intensificó sus
I apoyos a Asia y promovió algunos programas para Africa.
-. ¿Por qué la proporción de donaciones en los programas de la ODA permanece en niveles muy
bajos? Si de a@una manera esto se explica por el mercantilismo japonés, ¿por qué y cómo el estado
con “orientación empresarial” mantuvo una proporción relativamente baja de la asistencia atada
cuando la comparamos con otros países donadores del CAD?
C. No es tan importante otorgar préstamos en yenes con un amplio periodo de gracia, sería más
importante cambiar la tasa de interés para apoyar el crecimiento sostenido de los países receptores
en una etapa de apreciación constante del yen. Si el volumen de la ODA japonesa actual se
mantiene en el futuro cercano, Japón tendrá que continuar otorgando créditos ODA apoyados en el
72
FILP (Programa de Préstamos e Inversión Fiscal). La política de asistencia de Japón tiene, sin
rgo, una mayor tendencia a incrementar las donaciones y la asistencia multilateral, pero Bsta
sobrepasará la asistencia bilateral en préstamos. Esto representa un dilema: es problemático
pera los países receptores solicitar préstamos para proyectos de gran escala y de infraestructura
econbmica, en lugar de proyectos socio-ecológicos. Si el gobierno japonés otorga préstamos muy
bies, incluso libres del pago de interés, para proyectos de medio ambiente, les dará a los países
wptores un incentivo para el uso de estos préstamos en forma efectiva para el desarrollo sostenido.
si el gobierno japonés provee grandes cantidades de asistencia en préstamos con una alta tasa de
hterhs
para infraestructura económica, los estados receptores podrían utilizarlos en forma más
La asistencia atada favorece básicamente al interés del empresario japonés. Al mismo tiempo que
existido considerable presión sobre Japón para desatar la asistencia, los fundamentos para
satarla no se sentaron hasta que las empresas japonesas estuvieron en condiciones de enfrentar
a competitividad internacional y ganar contratos a pesar de que estuviese la asistencia no atada.
otra parte, debemos considerar que los países más favorecidos por esta situación serían los
es menos desarrollados de Asia. Los beneficiarios reales de la asistencia japonesa no atada
den incluir joint-ventures
japonesas y otras multinacionales así como capital asiático local. A
ar de los efectos de la asistencia no atada, es importante mantener una proporción alta de
tencia
no atada, especialmente en el periodo de la posguerra fría. Sin embargo, algunos
organismos japoneses de asistencia han sentido que los programas no atados más recientes
estaban demasiado avanzados para favorecer a los emprendedores japoneses y a los políticos del
Partido Liberal Demócrata con incentivos económicos y políticos que los motivaran a involucrarse
en el proceso de asistencia. Es importante enfocarse en la esencia de la asistencia no atada: por
i ejemplo, el uso eficiente de la energia y una maquinaría automotriz eficiente y protectora del medio
ambiente son cuestiones más importantes que el contenido local de sus partes.
73
-. LPor qué el Estado japon&, que es frecuentemente descrito como “reactivo”, no ha establecido
una agencia responsable de ODA lo suficientemente fuerte como para responder a las presiones
externas? En contraste, si Japón es una nación que se guía por intereses, ¿por qué y cómo se guió
le asistencia japonesa en una dirección específica?
D.- Japón ha sido uno de los países que mayores cantidades de asistencia ha aportado debido,
pensamos, a sistema oligárquico del ministerio de Finanzas, el MOFA, el MITI y la Agencia de
Planeación
Económica. A pesar de la rivalidad inter-ministerial, existió control sobre el proceso de
asistencia. No fue anárquico. Dentro de la burocracia, estos cuatro ministerios dirigieron el trabajo y
los programas de las agencias encargadas de la ODA. Estos ministerios formaron diferentes
alianzas para diferentes aspectos de la asistencia externa. Otras instituciones estatales, tales como
la Dieta y los órganos consultivos, fueron menos poderosas o estaban menos maduras. Estas se
convirtieron en causas permisivas del dominio burocrático sobre el proceso de asistencia. En
tkminos
de la relación estado-sociedad, el triángulo de la burocracia-PLD-empresarios se
preguntaba si era necesaria o no la creación de una agencia central para controlar la asistencia.
De tal forma que aun si algunos aspectos de la ODA están creciendo aun más en el sistema actual,
/
el público japonés no estará satisfecho a menos que se logre la reforma política dentro del estado
y el triángulo formado por miembros del partido conservador, la comunidad empresarial oligopólica
y la burocracia sectorial, sea justamente resuelto, entonces una agencia central de asistencia oficial
funcionaría apropiadamente bajo un clima favorable. Cambiar el curso de los programas de
asistencia japoneses no es una cuestión sencilla ni fácil, pero tampoco es imposible si las
estructuras ideológicas e institucionales son efectivamente reestructuradas.
Si se alcanzase el control democrático del dominio burocrático del proceso de asistencia, se habrá
provisto también un modelo para algunos regímenes autoritarios de Asia, donde la noción de
“cooperación econbmica” japonesa es más o menos compartida y seguida. Por ejemplo, Corea del
Sur estableció el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Económico en 1987 y la Agencia de
Cooperación Internacional en 1991, que son los equivalentes del OECF y de JICA,
respectivamente. De tal forma que las innovaciones democráticas de los programas de asistencia
japoneses y su proceso se expandiera a las economías de la región.
74
2. Conclusiones sobre la relación entre Japón y México
tas relaciones entre México y Japón se han desarrollado a lo largo de una serie de vaivenes, donde
los intereses particulares de cada nación han dejado su sello distintivo. Desde finales de la
Segunda Guerra Mundial, la relación entre los dos países tuvo como base un planteamiento más
sblido
de interés por el intercambio educativo, cultural, económico y comercial, aunque las
condiciones internacionales de la época no permitieron un acercamiento más profundo. Los
intentos de nuestro país por diversificar las relaciones internacionales fueron débiles y siguieron
dominadas por nuestra proximidad con Estados Unidos.
Cada sexenio, desde la presidencia de López Mateos,
ha puesto especial énfasis en el proceso de
acercamiento con Japón, sin embargo cada vez han surgido obstkulos
para consolidar dicha
estrategia. Uno de los problemas para lograr este objetivo ha sido el agotamiento de las estrategias
planteadas para la diversificación de las relaciones internacionales de México al finalizar el
mandato de cada presidente, es decir, los planes se vuelven coyunturales y no hay un seguimiento
de los objetivos. Por otra parte, los constantes problemas económicos y políticos que nuestro país
ha atravesado han presentado una mala imagen en el exterior, que en el caso de Japón se ha
convertido en cierto recelo que genera desconfianza en los inversionistas y en las agencias que
deberían dar apoyo a proyectos de desarrollo presentados por dependencias públicas.
t
/ La cercanía de México con Estados Unidos ha marcado también la definición de las estrategias de
( vinculación de México. Si inicialmente Estados Unidos fue un obstáculo para que México se
: acercara a Japón, esta actitud cambió al iniciarse la consolidación de los organismos de
cooperación de la Cuenca del Pacífico, donde los planteamientos políticos del gobierno de Salinas
de Gortari y el apoyo decidido de Estados Unidos propiciaron que México ingresara al PECC
(Consejo de Cooperación Económica del Pacífico), al PBEC (Consejo Económico de la Cuenca del
Pacifico) y posteriormente a APEC (Mecanismo de Cooperación Asia-Pacífico). Ello generó un
medio m#ilateral
de acercamiento de nuestro país no sólo a Japón sino también a los países que
participan activamente en los flujos económicos y comerciales de la región asiática.
Al mismo tiempo, la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte intensificó las
relaciones con nuestro vecino del norte.
Al parecer, el proceso de internacionalización de México estaba en plena época de consolidación.
Nuestra participación en los organismos de cooperación de la Cuenca del Pacífico, la firma del TLC
75
entrada de México al GATT y la OCDE parecían garantizar la estabilidad económica de nuestro
y generar la confianza de los inversionistas extranjeros. El marco de confianza que mostró
stro país se desmoronó con la crisis de 1994. México se sumergió no sólo en una crisis
dmica financiera sino de credibilidad en las instituciones politicas y sobre todo en el partido
rnante, lo que a su vez creó incertidumbre en el ámbito internacional.
esar de este panorama, la posición oficial japonesa respecto a México es optimista. La visión
ial retrata a un país que ha logrado enfrentar la crisis económica, que ha implementado
ramas lo suficientemente exitosos como para hacer posible que el país salga adelante y
enga “una envidiable tasa de crecimiento” estimada en 5 por ciento para finales de 1998, como
ijo el Embajador Terada en su conferencia en la Universidad de Colima el 10 de agosto de 1998.
sde el punto de vista de la cooperación internacional, esta visión se convierte en un arma de dos
los para nuestro país, particularmente si se trata de asistencia oficial para el desarrollo. Desde la
rspectiva de la agencia japonesa encargada de la ODA, JICA, México es un pais
centroamericano,
el más grande de la región, tanto en territorio como en población, con un
creciente estatus en la comunidad internacional, y por lo tanto sujeto de asistencia por medio de
cooperación técnica y cooperación financiera reembolsable. ¿Qué significa esto? En primer lugar,
que México no tiene la economía boyante que Japón ve o quiere ver, por lo tanto, requiere
asistencia que no signifique un cargo extra, es decir, debe optar por donaciones. Al estar
1catalogado como un país de ingreso medio, se ubica en un buen lugar en el sistema internacional
j pero esto lo deja fuera de los programas de donaciones, y al mismo tiempo se le exige que
participe en programas de capacitación para terceros países, es decir, que recicle lo recibido y
aprendido.
En segundo lugar, como hemos visto, Japón da preferencia a Asia. La tendencia en las
modalidades de asistencia japonesa se explica a raíz de las evaluaciones hechas a los proyectos
apoyados por la ODA. Cada vez hay más evidencia de que los proyectos apoyados no han
demostrado eficiencia y repercusiones positivas en el desarrollo de los países receptores. El
proyecto que se somete a consideración de las agencias japonesas en ocasiones no responde a
una necesidad básica del país solicitante. Por lo tanto, Japón es ahora más selectivo en la
aplicación de sus recursos, sobre todo geográficamente hablando.
Para México, que está implementando políticas de liberación económica, el objetivo inmediato es la
modernización industrial, para lograrlo se requiere elevar el nivel tecnológico y formar personal
76
Ocnico
que lo respalde. Japón continúa apoyando este proceso a partir del ofrecimiento de becas
para formación de recursos humanos, a través de cursos especializados y becas para cursar
licenciaturas, maestrías, doctorados, posdoctorados y estancias de investigación. Muchos de estos
apoyos no pueden ser aprovechados al cien por ciento en nuestro país, primero, porque la
información no tiene canales adecuados para su difusión; segundo, porque existe desconocimiento
de las posibilidades que Japón ofrece mediante sus programas y por Ultimo por la falta de manejo
fluido de un segundo idioma.
3. Perspectivas.
Internacionalmente hablando, los países con mayor potencial para brindar asistencia guiarán sus
objetivos de apoyo desde la perspectiva de sus intereses de seguridad. Consideramos que el
objetivo principal de la asistencia para el desarrollo ha desaparecido, la ayuda para el desarrollo y
disminución de la pobreza ya no son prioridad en los objetivos de los planes de la ODA, como
tampoco lo es comercializar la asistencia a cambio de alianzas o establecimiento de bases
militares. Aunado a lo anterior encontramos la llamada “fatiga de la asistencia”,
causada
aparentemente por los resultados deficientes en los países receptores que han generado
desconfianza en los países donadores para seguir apoyando sus planes de desarrollo; por lo tanto,
, se prevé una disminución del presupuesto destinado a este fin.
La perspectiva general presentada debe ser caracterizada para cada región, Afortunadamente, el
pesimismo no se debe generalizar. “Estados Unidos se encuentra en la búsqueda de una nueva
justificación para continuar con sus programas de asistencia, debido a que los reportes sobre el
pesimismo que existe en torno al futuro de la asistencia demandan reformas a dichos programas”.
(Stokke 1995:25)
En el caso de los europeos, la posición no ha sido tan radical, y se espera que algunos de ellos
hagan reformas a sus programas en el largo y mediano plazo, sin embargo no se prevkn cambios
sustanciales.
El caso de los japoneses es especial: ellos han incrementado su volumen de ODA en la decada de
los noventa, sin embargo existen temores en las dependencias gubernamentales por la crisis que
atraviesa el país. Por lo tanto, la asignación de sus recursos para la ODA tendrá cambios en el
futuro
cercano.
77
I Dentro de este marco de referencia ¿qué podemos anotar?
La ODA estuvo guiada por más de una década por las tendencias internacionales del
neoliberalismo: la apertura de los mercados, así como la desregulación para la inversión
extranjera eran requisitos para evaluar los proyectos presentados para la ODA. Hoy los valores
est&-r
cambiando, la participación, cada vez más importante, de la iniciativa privada, de los
grupos sociales organizados y de las ONGs está dando un nuevo enfoque a la ODA,
sustentado más en el interés nacional de cada uno de los donadores.
La mayoría de los países del norte han mostrado una tendencia al incremento en sus tasas de
inflación y desempleo, lo que ha ocasionado recortes en sus presupuestos, por lo tanto, habrá
recortes en los fondos destinados a la ODA.
La mala actuación de los receptores que no han demostrado resultados positivos en sus tasas
de crecimiento ni productividad, por lo tanto, los principales aportadores de asistencia hoy en
día, es decir, las empresas y los organismos internacionales, no tienen las bases lo
suficientemente sólidas como para mantener sus tasas de asistencia y, por otra parte, han
perdido la fe en los programas.
-
La tendencia internacional se ubica en la unión de esfuerzos para lograr el desarrollo. Los
países y organismos internacionales que proporcionan este tipo de apoyo están buscando
bases firmes en los programas de desarrollo que los países receptores presentan, con el fin de
asegurar el éxito de los mismos. Por otra parte, se está buscando la cooperación no sólo NorteNorte y Norte-Sur sino la cooperación Sur-Sur, con el fin de eficientar los recursos destinados a
la
-
asistencia.
El fin de la guerra fría ha traído nuevos objetivos a la ODA. El complejo sistema bipolar ha
desaparecido con la desintegración del bloque soviético. Los nuevos objetivos de la asistencia
están más orientados a la consolidación de los procesos democráticos, el respeto a los
derechos humanos y el “buen gobierno”. En los organismos internacionales los temas sobre
derechos humanos serán llevados en agendas separadas. A estos objetivos se han añadido
temas como la protección. del medio ambiente y la asistencia a programas de investigación y
apoyo a enfermos de Sida.
La asistencia externa de cara al próximo siglo enfrenta los retos de un nuevo ambiente en el
sistema internacional. El apoyo a programas de protección del medio ambiente y el apoyo a la
78
investigacion sobre enfermedades terminales como el Sida reflejan los cambios que está sufriendo
nuestra sociedad de fin de siglo. Estos nuevos objetivos, aunados a la vieja necesidad de desarrollo
yerradicación de la pobreza que no ha desaparecido, generan una mayor demanda de fondos para
la ODA, sin embargo, ésta será limitada por los problemas de financiamiento de las mismas
economías que proporcionan apoyo. Ha surgido una paradoja interesante: a pesar de los esfuerzos
de asistencia, el número de los países receptores en lugar de disminuir ha aumentado, sus
necesidades han cambiado y los problemas se han diversificado.
Se busca insistentemente la cooperación entre los países desarrollados con el fin de dar solución a
estas necesidades. Los nuevos objetivos se han unido al objetivo de lograr la pacificación mundial,
que implica gastos militares que representan una erogación presupuesta1 que de alguna manera
afecta, limitando el presupuesto destinado a la ODA. El apoyo a las actividades de pacificación ha
generado problemas presupuestales muy serios en la ONU a principios de la década de los
noventa, y esta situación aún prevalece.
Lo que se requiere, desde nuestra perspectiva, es una mayor coherencia entre las políticas de los
países donadores y los receptores, de manera que las políticas de la ODA del Norte correspondan
a las necesidades reales del Sur y no necesariamente a los intereses nacionales del Norte. Por otra
parte, se hace evidente que los procesos de marginación, extrema pobreza, analfabetismo, etc.,
L
: son problemas vigentes y se mantendrán en el siglo XXI, y por lo tanto no deberán ser desplazados
de los programas de asistencia, ni reemplazados por otros objetivos, que sin duda son
indispensables para mantener el sistema internacional pero que consideramos deben coexistir con
los
objetivos
anteriores.
Perspectivas de la ODA japonesa.
Los programas de la ODA se encuentran en un periodo significativo de transición. Desde 1989, el
volumen de la ODA japonesa se había mantenido en aumento, en 1996 experimentó su primera
calda respecto a 1995. La pérdida fue de 35 por ciento, igual a 9 mil 600 millones de dólares. Este
fenómeno ha sido atribuido a dos factores: en primer lugar, disminución de más de un 70 por ciento
respecto al año anterior de las contribuciones monetarias japonesas para establecer mecanismos
de asistencia internacional conjuntos; y en segundo lugar, la apreciación del yen respecto al dólar.
Una de las determinaciones que ha tomado Japón respecto a sus programas de asistencia consiste
en la reunión de un panel de la Agencia de Planeación Económica del gobierno con el fin de realizar
79
estudios, el primero de ellos realizado en 1996 dejó muy claro que la ODA japonesa debería de
enfocarse, por cuestiones de seguridad estratégica (económica y política), hacia Asia y la región del
1
!
Pacífico.
Las preguntas que han surgido en Japón relacionadas con la ODA, a partir de que su economía se
declaró en recesión son: a) hacia qué regiones del mundo deberá enfocarse esta ayuda; b) cuáles
serim las áreas prioritarias de asistencia, una vez que Japón exige a los países a los que les
proporciona ayuda que desarrollen sus capacidades lo antes posible; c) qué clase de impacto
espera Japón en el futuro cercano de los países a los que brinda ayuda. (Kantaro 19975)
Por otra parte, la definición de la política en torno a la ODA estará marcada por la participación que
tengan en esa definición la sociedad japonesa, grupos de interés y las ONGs, sobre todo en temas
de interés general como medio ambiente, derechos humanos, democracia y el área de la salud.
Desde esta perspectiva, vale la pena enfatizar la participación muy especial que las ONGs tendrán
en la toma de decisiones respecto a las áreas prioritarias y la asignación de los recursos de la ODA.
Hasta 1997, al menos 392 de las 754 ONGs
listadas en el más reciente directorio de esos
organismos, se encontraban potencialmente vinculadas a la toma de decisiones respecto a la ODA.
(Véase
Pollard op. cit. y
“The
role
of
http://~2.ntta.comlinfomofalviewpoints/q37.html
Japan’s
Nongovernmental
organization”
en
).
A pesar del número de ONGs que se menciona, la participación de estas organizaciones no ha sido
muy amplia debido a que son agrupaciones incipientes que están a la búsqueda de aliados tanto a
nivel nacional como internacional; al fortalecerse el apoyo que la sociedad les brinde, su
participación será más activa en la toma de decisiones y cada vez mayor número de ellas se verán
involucradas en los programas de la ODA. La actuación de Japón en algunos proyectos apoyados
por la ODA ya ha generado en diferentes ONGs
la presentación de alternativas y
recomendaciones.’
* Tal es el caso de Camboya. En eI proyecto bilateral apoyado por ODA japonesa para la construcci6n
de carreteras y
puentes uno de los impactos negativos fue la destrucci6n
de tierras para el cultivo y la deforestaci6n.
por lo tanto, las
recomendaciones de las ONG fueron: minimizar la destrucción de la tierra de cultivo, que el gobierno japonés diera una
compensación por la tierra para cultivo perdida, iniciar un proyecto de reforestación en las áreas taladas y en lo
subsecuente involucrar a las comunidades locales en estudios que se viertan en un anteproyecto del que se pueda analizar
la viabilidad. Por otra parte, un ejemplo muy interesante para observar la importante participaci6n
que las ONGs tienen en
la ubicación de los fondos de la ODA es el proyecto “Sardar Saruvaf, proyecto de construcción de una presa e
infraestructura para la irrigación en el occidente de la India. El grupo ‘Amigos de la tierra” de Japón estuvo pugnando
durante varios afios para limitar el apoyo a este proyecto, de tal manera que sólo recibieron 2 mil 850 millones de yenes
prestados en 1985, y el fondo adicional para ejercerse en 1990 fue cancelado. Esta cancelacibn
se debió a la presión
80
Para el año 2000, disminuirá la ODA japonesa como porcentaje del presupuesto nacional -y como
parte del PNB-, por lo que la participación de Japón en el comité de países donadores de la OCDE
también se reducirá, aunque se mantendrá entre los primeros, debido a que si bien su porcentaje
del PNB es bajo, como volumen tiene un fuerte impacto. La variación entre los créditos atados o
créditos blandos será mínima, incrementándose unos u otros en la medida en que el proceso de
democratización de la ODA se lleva a cabo. Este proceso tomará su tiempo, debido a que implica
cierto conflicto entre los ministerios involucrados en la definición de la ODA, principalmente el de
Asuntos Exteriores y el de Finanzas, quienes buscan mantener su poder de decisión en la
implementación de la ODA. Para ser más específicos, para el próximo siglo, los ciudadanos
japoneses, periodistas, académicos y personas que no se encuentran actualmente involucradas en
política, tendrán una importante participación en la definición de la ODA, comparada con la que
tuvieron a principios de la década de los noventa. Este futuro panorama es el deseo de la población
japonesa en general, debido a que la implicación de diferentes grupos en decisiones políticas
permitirá que haya repercusiones positivas en su vida diaria.
Otros grupos interesados en participar en la definición de la ODA japonesa son los movimientos
sociales transnacionales, grupos que tienen peso internacional sobre todo en asuntos como la
protección del medio ambiente.
Este escenario requerirá de un Ministerio de Asuntos Exteriores fortalecido con el fin de que refleje
las acciones más concretas de política exterior, incluya las demandas de la sociedad y de los
grupos organizados y al mismo tiempo sea selectivo en sus acciones.
En el futuro cercano, sin embargo, no se propiciarán cambios en la Carta de la ODA de 1992.
Japón continuará aplicando los cuatro principios rectores de su política de asistencia, más lo
relacionado con los temas de género, aunque el tratamiento de cada uno de los temas se hará en
base a casos específicos.
ejercida por las 0NG.s y movimientos sociales que estaban en contra de los desplazamientos de más de 200,000
individuos en la zona de construcción, asimismo el Banco Mundial retiró su apoyo al proyecto en 1993 por los mismos
motivos; sin embargo, el gobierno de la India ha continuado con este proyecto a pesar de que más de 200 aldeas son
inundadas durante la estación de lluvias en esta zona. (Pollard 1998)
81
ta relación entre Japón y los países receptores variará dependiendo del país que se trate, es decir,
en una primera instancia Japón limitará al máximo cualquier enfrentamiento político-militar, por lo
tanto, tratará de negociar sus relaciones, y la ODA representa un medio muy importante, por
ejemplo con China. En los casos de países donde el proceso democrático se vea dañado, la
aplicación de los cuatro principios de la Carta de la ODA de 1992 se hará por medio de pruebas
mas específicas y con compromisos más severos, lo que refleja una política más estricta en torno a
la asignación de los recursos. Esta nueva fase de la política japonesa forma parte de los objetivos
políticos de internacionalización de Japón, es decir, Japón busca tener mayor influencia y
participación en el ambiente internacional, específicamente en los países que han recibido apoyo
por medio de sus programas de asistencia. Uno de los objetivos más importantes del MOFA es la
construcción de un ambiente interno y externo que propicie la mayor participación de Japón en las
Naciones Unidas (Mihály 1995319-338) y trabajar permanentemente para obtener un sitio en el
Consejo de Seguridad. (Pollard op cit cap.8).
j En términos reales, las variaciones en la toma de decisiones respecto a las tendencias de la ODA
tendrán mucho que ver con los cambios políticos, es decir, quiénes serán los miembros de la Dieta
japonesa, y dependiendo de quiénes son, qué intereses tienen respecto al empleo de los fondos
para la ODA. En el caso de que quede un grupo en el poder formado por miembros de la industria
de la construcción, tendrán intereses diferentes a aquéllos que pertenezcan al grupo de voluntarios
participantes en los programas de JICA.
La crisis económica que vive Japón ha provocado la promulgación de un programa de reforma
fiscal y reestructuración de las finanzas, por lo tanto, el presupuesto para la ODA se reducirá
mientras esta reforma esté en proceso, guiándose más la asignación de los apoyos por la calidad
de los proyectos. Por el momento, no se tendrán planes de mediano plazo y la asistencia se llevará
a cabo poniéndose énfasis en las consultas preliminares que se realicen con los gobiernos
extranjeros encargados de ejecutar los fondos destinados a los proyectos, considerando aspectos
tales como: impacto social en cuestiones de salud, educación, mejora de la posición de la mujer;
además se prevé que el sistema de evaluación de los proyectos tendrá como parámetros de
valoración la participación en el proyecto de ONGs y del sector privado. (ODA Summary 1997)
4.
Perspectivas
para
México.
iQué puede esperar nuestro país de la asistencia japonesa? Desafortunadamente los augurios no
son muy alentadores, porque la imagen de América Latina está muy deteriorada en Japón. En una
82
encuesta recientemente realizada en Japón sobre la imagen latinoamericana un alto porcentaje
opinb desfavorablemente. “Según la encuesta, el 45 por ciento de los consultados estima que en
los países latinoamericanos existen entre otros problemas una elevada inflación y frecuentes brotes
de terrorismo. La ayuda oficial al desarrollo es criticada..., 57 por ciento considera que debe ser
recortada tanto como sea posible debido a que importan más los problemas domésticos, el 40.8 por
ciento opina que debe ser recortada por la situación fiscal de Japón que ha empeorado últimamente
~2.3 por ciento opinó que debe ser eliminada totalmente. (WebPerú Investigaciones Generales en
htto://www.webperu.orcl.pe/4482i.htm
Perú 9/08/98)
A partir de estos comentarios y retornando la perspectiva de la participación cada vez más activa de
la sociedad japonesa en la configuración de los lineamientos de sus programas de la ODA,
podemos esperar un descenso en el presupuesto destinado a programas de asistencia para
América Latina.
La gran propaganda que intentó hacer de México el gobierno de Salinas en la región asiática de la
Cuenca del Pacífico, con el fin de lograr la diversificación comercial, no tuvo reacciones favorables
en Japón. La firma del TLC y el anuncio de que este tratado favorecería la inversión extranjera
directa en nuestro país no fue bien recibida por Japón ya que éste temía la formación de un bloque
cerrado.
Los flujos de capital japonés hacia México disminuyeron debido a la desconfianza que se acumuló
entre los años 1988-1993. “Los montos anuales de IED japonesa entre 1988-1993 mostraron
drhstícas
fluctuaciones. Mientras en 1988 alcanzaron la cifra de 132.8 mdd, el año siguiente
muestran una caída estrepitosa al registrar solamente 15.7 mdd. En 1990 alcanza una ligera
recuperación con 120.8 mdd para volver a caer en 1991 a 73.5 mdd”. (Uscanga 1997:43) Aunque
en los años 90 se muestra un incremento del comercio entre México y Japón, sin embargo en
t&minos reales el incremento se debió a una mayor venta de productos japoneses a México y la
pérdida del dinamismo de las exportaciones mexicanas se mantuvo.
La desconfianza hacia México no sólo se debió a cuestiones de indole comercial: la banca
japonesa sufrió importantes pérdidas cuando México se declaró incapaz de continuar los pagos de
la deuda externa a principios de la década de los ochenta, eso, aunado a problemas de credibilidad
y estabilidad en el sistema político, principalmente debido a las luchas que se libraban dentro del
partido en el poder, la inseguridad, los movimientos civiles como el de Chiapas, han creado en
México un panorama de incertidumbre que limita la participación externa.
83
Desde el punto de vista de la ODA, Japón limitará sus apoyos a nuestro país por varias razones:
Los problemas presupuestales por los que atraviesa el propio Japón.
México es considerado un país de ingreso medio, por lo tanto, sus posibilidades de tener
acceso a programas de asistencia que están diseñados para países subdesarrollados se verán
limitadas.
El conflicto de Chíapas ubica a nuestro país en un escenario que lo deja fuera de las
características evaluadas para el otorgamiento de asistencia.
El bajo impacto que han tenido los programas de cooperación promocionados por JICA ha
limitado el número de apoyos destinados a la formación de recursos humanos.
No se ha reciclado a nivel nacional lo aportado por medio de los estudios técnicos realizados
por Japón ni los recursos otorgados.
En caso de solicitar asistencia japonesa, México forzosamente deberá comprometer ensus
proyectos todos sus esfuerzos para lograr: a) el impacto del proyecto en el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población mexicana; b) incluir en los proyectos un objetivo que tenga
impacto directo sobre los niveles educativos de la población, incluyendo zonas donde aun no se
logran avances en la educación primaria para toda la población; c) la eliminación de las
disparidades de género; d) en el área de la salud, incluir objetivos específicos de apoyo a
programas que promuevan la reducción del nivel de mortalidad infantil; e) en esa misma área,
incluir la disminución de mortalidad materna y, finalmente, que todos ¡os proyectos estén
encaminados a lograr no más allá del año 2015 la implementación de estrategias nacionales para el
desarrollo sostenido, los que muestren tendencias para el aseguramiento del agua, la preservación
de zonas verdes y otros recursos que no son renovables.
Si México logra contemplar en sus planes de desarrollo los puntos antes señalados, estará
cumpliendo con los requisitos fundamentales de los nuevos programas de la ODA japonesa; sin
embargo, el panorama no ei tan simple, la postura de Japón respecto a su apoyo a países
latinoamericanos es
“una
cuestión
de
geografía
política
diplomática,
donde
Japón
tiene
compromisos directos de apoyo al desarrollo de su región y es Estados Unidos quien tiene el
compromiso de asistencia al desarrollo de la región latinoamericana”.
84
/ Por lo tanto, la relación de Japón con México se dará en el marco de la inversión extranjera, directa
o indirecta y los préstamos en yenes, esporádicamente habrá proyectos aprobados en el marco de
la ODA y éstos serán seleccionados por medio de la evaluación minuciosa de los comités
japoneses, quienes ubicarán a estos proyectos en relación con los objetivos estratégicos de la ODA
yen el cumplimiento de sus fines específicos.
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