Rheinland

Sich verändern und für die Zukunft stark bleiben –
Die Kommunal- und Verwaltungsreform in
Rheinland-Pfalz
Jürgen Häfner, Staatssekretär im Ministerium des Innern, für
Sport und Infrastruktur Rheinland-Pfalz
Die letzte große kommunale Funktional- und Gebietsreform in Rheinland-Pfalz
liegt rund vierzig Jahre zurück. Die damals geschaffenen Strukturen haben sich
grundsätzlich bewährt. Die Herausforderungen der Zukunft, insbesondere die
demografischen Entwicklungen, die öffentlichen Finanzen, Änderungen des
Aufgabenspektrums der Verwaltungen und die Weiterentwicklung von Informations- und Kommunikationstechnologien erfordern jedoch eine Optimierung und Weiterentwicklung der bestehenden Strukturen. Dies hat die rheinland-pfälzische Landesregierung im Sinn gehabt, als sie die Gesetzentwürfe
Die rheinland-pfälzische Verbandsgemeinde wurde wiederholt als mögliches
Modell für die kreisangehörige Ebene in Brandenburg ins Spiel gebracht. Unabhängig davon, für welches Modell sich Brandenburg entscheiden wird, ist davon auszugehen, dass das brandenburgische Amt weiterzuentwickeln ist. Wir
nehmen dies zum Anlass, uns mit dem Modell der Verbandsgemeinde und der
Situation der Kommunen in Rheinland-Pfalz (RLP) zu beschäftigen. Wir freuen
uns deshalb, im Rahmen unseres Kommunalkongresses mit dem Vorsitzenden
der SGK RLP, Michael Reitzel, und seinem Geschäftsführer, Hans Jürgen Noss
MdL, zwei ebenso erfahrene wie als Experten ausgewiesene Verantwortliche aus
RLP bei uns begrüßen zu können. Damit bieten wir den Teilnehmerinnen und
Teilnehmern des Kommunalkongresses einen großen Teil der Information, die die
Mitglieder der Enquete-Kommission des Landtages erst am 29. und 30. April auf
ihrer Reise nach RLP erhalten werden.
An dieser Stelle geht unser herzlicher Dank an Herrn Staatssekretär Häfner, der
uns die Erlaubnis zum Nachdruck des hier vorliegenden Artikels aus der DEMO-Regionalbeilage Rheinland-Pfalz zum Sonderheft 4-2012 gestattet hat. Die
Fotos im Text wurden von der Redaktion ergänzt und stammen nicht aus dem
Original.
An den Artikel haben wir eine Begriffserklärung der Landesregierung RLP über
die kommunale Struktur des Bundeslandes angefügt.
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beschlossen hat, auf denen das Erste und das Zweite Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 basieren.
Was wir erreichen wollen
Ziele dieser Reform sind bis heute vor allem eine Verbesserung der behördlichen
Zuordnung von Zuständigkeiten, eine Verbesserung von Abläufen und Verwaltungsverfahren, eine Optimierung kommunaler Gebietsstrukturen, der Ausbau
der interkommunalen Kooperationen, und nicht zuletzt die Verbesserung der
Bürgernähe und des Bürgerservices der Kommunen sowie eine Erweiterung der
Möglichkeiten einer unmittelbaren Beteiligung und Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger an kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten.
Bürgerbeteiligung
Der Reform vorangegangen war ein fast beispielloser Prozess der Bürgerbeteiligung. Auf Bürgerkongressen, in Planungszellen, bei einer Repräsentativ-
Preußische Tradition: Von Köln immer den Rhein aufwärts. Teile von Rheinland-Pfalz
verfügen als Gebiete der ehemaligen preußischen Rheinprovinz über eine gefestigte
Verwaltungstradition.
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befragung und Online-Befragungen haben nicht nur zahlreiche kommunale
Akteure, sondern vor allem viele interessierte Bürgerinnen und Bürger die Zukunft ihrer Heimat selbst in die Hand genommen. Viele Kommunen haben die
Chance genutzt und sich mit den Fragen der Kommunal- und Verwaltungsreform aktiv auseinander gesetzt. Unterstützt wurden sie dabei vom Innenministerium und dem damaligen Minister Karl Peter Bruch sowie dem heutigen
Innenminister Roger Lewentz. In unzähligen Vor-Ort-Terminen begleiteten
sie den Diskussionsprozess intensiv mit – überwiegend in Ratssitzungen oder
Bürgerversammlungen. Karl Peter Bruch alleine hat weit über 200 Termine
mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern absolviert. Zudem wurde der
Reformprozess von Beginn an wissenschaftlich begleitet.
Das Erste Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform bildet die
Grundlage für die weiteren Prozesse zur Optimierung kommunaler Gebietsstrukturen und zur Ausweitung interkommunaler Kooperationen. Es enthält
allgemeine Grundregeln, die bei Gebietsänderungen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden im Rahmen der Reform zur Anwendung
kommen. Dazu zählen die bekannten Kriterien wie Einwohnerzahl, Zahl der
Ortsgemeinden und Fläche sowie besondere Gründe, weshalb etwa die Überschreitung der Mindesteinwohnerzahlen zugelassen werden kann. Das Gesetz
beantwortet zudem Fragen wie: „Wann werden die neuen Räte gewählt?“ oder
„Wie geht man mit hauptamtlichen Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern
bisheriger verbandsfreier Gemeinden und Verbandsgemeinden um?“ Es enthält Regelungen für den Übergang der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf
die neuen Kommunen, den Übergang des Vermögens und die Rechtsnachfolge
der bisherigen Kommunen.
Experimente erwünscht
Besonderes Gewicht kommt den Elementen der Ausweitung der Bürgerfreundlichkeit, der Bürgernähe und der Erweiterung der Möglichkeiten zur
unmittelbaren Beteiligung der Menschen zu. Sie sind Ergebnis der vielen Anregungen der Bürgerinnen und Bürger bei der breiten Bürgerbeteiligung im
Rahmen der Reform. Das Gesetz beinhaltet dazu beispielsweise eine „Experimentierklausel“, die zur Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere zur Verbesserung der gemeinsamen Aufgabenerfüllung,
der Verfahrens- und Verwaltungsabläufe, zum Ausbau der Bürgerdienste und
zur Erweiterung der Möglichkeiten der Menschen zur unmittelbaren Beteiligung in Selbstverwaltungsangelegenheiten, dazu berechtigt, kommunalen
Gebietskörperschaften zeitlich begrenzte Ausnahmen von landesrechtlichen
Zuständigkeits-, Form- und Verfahrensregeln zuzugestehen. Außerdem ist
durch eine Änderung der Gemeindeordnung das Quorum für Bürgerbegehren
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von 15 Prozent auf 10 Prozent und das Zustimmungsquorum für Bürgerentscheide von 30 Prozent auf 20 Prozent gesenkt worden.
Das Zweite Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform zielt im
Wesentlichen auf eine Verbesserung der behördlichen Zuordnung von Aufgaben ab. Die hier geregelten Zuständigkeitsänderungen führen überwiegend
zu einer orts-, sach- und bürgernäheren Aufgabenausübung. Eine damit einhergehende Verbesserung von Verfahrensabläufen kann eine schnellere, qualitativ bessere und wirtschaftlichere Verwaltung bewirken. Auf diese Weise
wird der von der Landesregierung seit vielen Jahren verfolgte Weg der Verwaltungsoptimierung hin zu einer noch bürger- und wirtschaftsfreundlicheren
Ausrichtung fortgesetzt. Auch hier wurde den Ergebnissen der Bürgerbeteiligung im Rahmen der Reform Rechnung getragen.
Freiwilligkeit vor Zwang
Der Gesetzgeber hat den betroffenen Kommunen Zeit gegeben, bis zum Sommer 2012 ihre Zukunft selbst in die Hand zu nehmen und im Rahmen der so
genannten Freiwilligkeitsphase für Gebietsänderungen maßgeschneiderte
Regelungen zu erreichen. Für freiwillige Gebietsänderungen werden die so genannte „Hochzeitsprämie“ und Projektförderungen gewährt, teilweise erfolgen auch Entschuldungshilfen statt Projektförderungen.
Die „Hochzeitsprämie"
Die „Hochzeitsprämie“ ist eine einwohnerbezogene Zuweisung. Sie beträgt 70
Euro je Einwohnerin und Einwohner für die ersten 5 000 Einwohnerinnen und
Einwohner und 50 Euro für jede weitere Einwohnerin und jeden weiteren Einwohner, sofern die notwendigen Beschlüsse der zuständigen kommunalen Vertretungen im ersten Halbjahr 2012 gefasst worden sind (bezogen auf die kleinere
Gebietseinheit, die an der Gebietsänderung beteiligt ist – bei mehr als zwei Beteiligten, die der kleineren Partner). Diese Beträge waren in den Jahren 2010 (130/100
Euro) und 2011 (100/80 Euro) deutlich höher als zum Ende der Phase 2012.
Weitere Anreize
Außer der „Hochzeitsprämie“ gibt es im Zusammenhang mit einer freiwilligen
Gebietsänderung von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden
Projektförderungen, unter Umständen anstelle von Projektförderungen Entschuldungshilfen. Für eine finanzielle Förderung kommen Projekte in Betracht,
die infrastrukturellen Verbesserungen in der neuen kommunalen Gebietskörperschaft dienen. In erster Linie sind dies Maßnahmen der kommunalen Ge34 SGK Kommunalkongress 2013
bietskörperschaft selbst, etwa in den Bereichen der Verwaltungsgebäude, der
zentralen Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen oder des Brandschutzes. Unterm
Strich war es der richtige Mix aus Bürgerbeteiligung, einer Entwicklungsphase, der Einbindung aller Akteure vor Ort und über finanzielle Anreize die Notwendigkeit von Veränderungen in der kommunalen Familie zu kommunizieren und anzustoßen.
Vom Reformbeschluss bis heute: Das Ende der Freiwilligkeitsphase ist noch
lange nicht das Ende der Kommunal- und Verwaltungsreform in RheinlandPfalz. Derzeit werden die weiteren Schritte der Reform auf den Weg gebracht.
Hierbei lassen sich drei Bereiche unterscheiden. Zum einen müssen die auf
freiwilliger Basis bereits gesetzlich vollzogenen Gebietsänderungen in der
Praxis konkret umgesetzt werden. Die Zusammenführung der bislang getrennten Verwaltungen und die Umsetzung der Förderprojekte stehen hier im
Mittelpunkt der Arbeiten. In einem zweiten Bereich lassen sich die bereits abgeschlossenen freiwilligen Vereinbarungen einsortieren (siehe Info-Kasten 1).
Die auf kommunaler Ebene geschlossenen Verträge müssen in Landesgesetze
gefasst werden. Die Kommunalabteilung des Ministeriums des Innern, für
Sport und Infrastruktur arbeitet intensiv an der Erstellung der Gesetzentwürfe, die dem Landtag zur Beratung und Entscheidung zugeleitet werden.
Vollzug des Gesetzes
Die beiden bisher genannten Bereiche sind nicht weniger arbeitsaufwändig
als der dritte, aber wohl am genauesten beobachtete Bereich: der weitere Vollzug des Ersten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform. Die
Vielfalt unseres Landes zeigt sich auch in der kommunalen Familie. Nicht
überall sind Fusionen so naheliegend wie die zwischen Braubach und Loreley
oder Otterberg und Otterbach. Häufig bieten sich unterschiedlich sinnvolle
Lösungsmöglichkeiten für eine Gebietskörperschaft mit Änderungsbedarf.
Infokasten 1
Verbandsgemeinden mit weniger als 12 000 Einwohnerinnen und Einwohnern ohne eigenen Gebietsänderungsbedarf:
Altenahr _ Arzfeld _ Baumholder _ Dierdorf _ Hagenbach _ Kirn-Land
_ Lauterecken _ Neuerburg _ Rockenhausen _ Ulmen _ Wöllstein
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Junkernheinrich-Gutachten
Univ.-Prof. Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen Universität in
Kaiserslautern wurde von der Landesregierung beauftragt, das weitere Vorgehen wissenschaftlich zu analysieren und Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen.
Im Rahmen eines Gutachtens hat er zunächst elf Gebietskörperschaften herausgearbeitet, für die aus seiner Sicht aufgrund der gesetzlichen Regelungen
zur Kommunal- und Verwaltungsreform eine Ausnahmeregelung greift (siehe
Info-Kasten S. 24). Für die restlichen, vom Ersten Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform betroffenen Kommunen sieht auch die Wissenschaft Handlungsbedarf.
Oft gefragter Gutachter: Univ.-Prof. Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen
Universität in Kaiserslautern hier im Rahmen einer Anhörung der Enquete-Kommission 5/2 des Brandenburgischen Landtages neben dem Kommissionsmitglied Frau
Prof. Färber aus Speyer.
Wie es weitergeht
Junkernheinrichs Bericht über dessen Untersuchungen zu Ausnahmegründen
für einen unveränderten Fortbestand von verbandsfreien Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern und Verbandsgemeinden
mit weniger als 12 000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie zu Neugliederungsoptionen für die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden
mit einem eigenen Gebietsänderungsbedarf sind den Landtagsfraktionen, den
kommunalen Gebietskörperschaften im Land und den kommunalen Spitzenverbänden zur Verfügung gestellt worden.
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Vorgesehen ist, für alle verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden,
die nach Maßgabe des Landesgesetzes über die Grundsätze der Kommunalund Verwaltungsreform einen Gebietsänderungsbedarf haben, Gebietsänderungen herbeizuführen. Die aus Gemeinwohlgründen erforderlichen, nicht
auf freiwilliger Basis zu Stande gekommenen oder zu Stande kommenden
Gebietsänderungen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden
mit einem eigenen Gebietsänderungsbedarf sollen ohne Beteiligung von verbandsfreien Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern und weitgehend unter Einbeziehung von Nachbarkommunen, die einen
immanenten Gebietsänderungsbedarf haben, realisiert werden.
In den Gesetzgebungsverfahren für die Landesgesetze über die Gebietsänderungsmaßnahmen ist jeweils ein Abwägungsprozess notwendig. Dabei gilt es,
die Gemeinwohlbelange zu erfassen, zu bewerten sowie untereinander und
gegeneinander abzuwägen. Die Abwägung muss die Gemeinwohlbelange
der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und des Landes einbeziehen. Die Ergebnisse der Untersuchungen von Professor Junkernheinrich,
die Beschlüsse der kommunalen Vertretungen und die Ergebnisse einer Bürgerbeteiligung werden in die Abwägungsprozesse zu den Gebietsänderungen
einfließen. Die Gebietsänderungsmaßnahmen sollen Zug um Zug umgesetzt
werden.
Seitens unseres Ministeriums sind alle Kommunen, bei denen eine erforderliche Gebietsänderung bis Mitte 2014 herbeigeführt werden soll, sowie die von
den Gebietsänderungen betroffenen Nachbarkommunen über die angedachten Zusammenschlüsse schriftlich informiert worden. Gleichzeitig mit der
Information haben wir diesen Kommunen die Möglichkeit eingeräumt, sich
bis zum 14. Dezember 2012 zu den anvisierten Gebietsänderungen zu positionieren. Die Stellungnahmen werden in die weiteren Überlegungen zu den
Gebietsänderungen einbezogen.
Vorgesehen ist – und dies ist erklärtes Ziel der Koalitionsfraktionen und der
Landesregierung – auf der daran anschließenden, nächsten Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform auch die Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte zu optimieren. Dies soll nach den allgemeinen Kommunalwahlen
im Jahr 2014 erfolgen.
Beabsichtigt ist, dann auch die Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, die derzeit mit Änderungen von Landkreisen verbunden wären, zu realisieren. Die zweite Stufe der Kommunal- und
Verwaltungsreform soll 2019 abgeschlossen werden.
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Wo wir heute stehen
Landesweit sind bislang vier Gebietsänderungen gesetzlich geregelt worden. Dabei handelt es sich um den Zusammenschluss der verbandsfreien
Stadt Cochem und der Verbandsgemeinde Cochem-Land, die Gebietsänderungen der Verbandsgemeinden Neumagen-Dhron, Bernkastel-Kues
und Schweich an der Römischen Weinstraße, den Zusammenschluss der
Verbandsgemeinden Braubach und Loreley sowie den Zusammenschluss
der Verbandsgemeinden Otterbach und Otterberg.
Für etliche weitere Gebietsänderungen sind vor Ort Vereinbarungen abgeschlossen worden oder steht der Abschluss solcher Vereinbarungen bevor.
Zum Beispiel:
• für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Wonnegau
aus der verbandsfreien Stadt Osthofen und der Verbandsgemeinde Westhofen,
• für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Rhein-Mosel
aus den Verbandsgemeinden Rhens und Untermosel,
• für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde RömerbergDudenhofen aus der verbandsfreien Gemeinde Römerberg und der Verbandsgemeinde Dudenhofen,
• für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde LautereckenWolfstein aus den Verbandsgemeinden Wolfstein und Lauterecken,
• für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Bitburger Land
aus den Verbandsgemeinden Kyllburg und Bitburg-Land,
• für die freiwillige Bildung einer neuen Verbandsgemeinde aus der verbandsfreien Gemeinde Lambsheim und der Verbandsgemeinde Heßheim,
• für die freiwillige Gebietsänderung der Verbandsgemeinde Treis-Karden
in Form einer Eingliederung der Ortsgemeinden Lahr, Lieg, Lütz, Mörsdorf, Moselkern, Müden, Pommern, Treis-Karden und Zilshausen in die
Verbandsgemeinde Cochem und der Ortsgemeinden Binningen, Brieden,
Brohl, Dünfus, Forst (Eifel), Kail, Möntenich und Roes in die Verbandsgemeinde Kaisersesch und
• für den freiwilligen Zusammenschluss der verbandsfreien Gemeinde Altrip und der Verbandsgemeinde Waldsee.
Die Gesetzgebungsverfahren für diese Maßnahmen sollen bis Ende 2013
im Landtag durchgeführt werden.
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Fazit
In ganz Rheinland-Pfalz erkennen alle politischen Gruppierungen den Handlungsbedarf im Bereich der Kommunen an. Die Landesregierung hat sich auf
den Weg gemacht, die Strukturen der Kommunen für die Zukunft fit zu machen.
Gemeinsam haben wir viel erreicht – aber die Arbeit ist noch nicht zu Ende.
Mit den hier skizzierten nächsten Schritten wird die Landesregierung die
kommunale Landschaft weiterentwickeln. Dabei werden wir wieder neue
Wege der Bürgerbeteiligung gehen.
Starke Kommunen sind die Basis für ein starkes Rheinland-Pfalz. Diesen
Grundstein haben wir gelegt. Und darauf bauen wir gemeinsam auf.
Kreise, Städte und Gemeinden: Struktur der rheinland-pfälzischen Gemeinden, Städte, Verbandsgemeinden und Landkreise
Landesregierung des Landes Rheinland-Pfalz
http://www.rlp.de/verwaltung/behoerdenverzeichnis/kreisestaedte-und-gemeinden/
Die kommunalen Ebenen in Rheinland-Pfalz setzen sich zusammen aus:
12 24 36 161 Kreisfreien Städten
Landkreisen
Städten und Gemeinden, die keiner Verbandsgemeinde angehören, davon 12 verbandsfreie Gemeinden, 16 verbandsfreie Städte,
acht große kreisangehörige Städte
Verbandsgemeinden mit 2.258 Ortsgemeinden
Gemeinden bilden grundsätzlich die unterste Ebene des Verwaltungsaufbaus
und erledigen die meisten Verwaltungsaufgaben für die Bürgerinnen und Bürger und die Wirtschaft. Die Gemeinden nehmen dabei die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft grundsätzlich in eigener Verantwortung wahr. Dieses Recht
ist im Grundgesetz garantiert. Neben den Aufgaben, die Gemeinden wahrnehmen müssen (Pflichtaufgaben), wie etwa das Meldewesen, gibt es freiwillige
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Leistungen, die die Gemeinde ihren Bürgerinnen und Bürgern anbieten kann.
Welche freiwilligen Leistungen angeboten werden, hängt vor allem von der finanziellen Leistungskraft der Gemeinde und den jeweiligen Entscheidungen
der Gemeinderäte ab.
Nicht alle Gemeinden besitzen die Größe und Verwaltungskraft, um diese Aufgaben zu erfüllen. Deshalb sind in Rheinland-Pfalz Verbandsgemeinden eingerichtet, die als hauptamtlich verwaltete Gebietskörperschaften für ihre kleineren Gemeinden (Ortsgemeinden) die kommunalen Aufgaben wahrnehmen.
Die Verbandsgemeinden führen die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden
in deren Namen und in deren Auftrag und sind an die Beschlüsse der Ortsgemeinderäte gebunden.
Verbandsfreie Städte/Gemeinden sind größere Städte und Gemeinden, die über
eine eigene hauptamtliche Verwaltung verfügen und alle Aufgaben der Gemeindeebene wahrnehmen.
Große kreisangehörige Städte nehmen die gleichen Aufgaben wie verbandsfreie Städte und Gemeinden wahr. Ihnen sind darüber hinaus noch weitere
einzelne Aufgaben übertragen, die auch den Landkreisen zugewiesen sind.
Verbandsgemeinden, verbandfreie Städte und Gemeinden und große kreisangehörige Städte bilden die 24 Landkreise. Diesen sind die Aufgaben zugewiesen, für die die Größe und Verwaltungskraft der kreisangehörigen Gemeinden
nicht ausreicht (z. B. Abfallwirtschaft, Jugendhilfe). Darüber hinaus obliegen
den Landkreisen Auftragsangelegenheiten, d. h. sie erfüllen staatliche Aufgaben für das Land (z. B. Bauaufsicht, Ausländer- und Staatsangehörigkeitsrecht).
Kreisfreie Städte sind keinem Landkreis zugehörig. Sie nehmen alle kommunalen Aufgaben wahr; hier fallen also Kreis- und Gemeindeebene zusammen.
Die kreisfreie Stadt hat damit grundsätzlich alle Aufgaben zu erledigen, die in
den Landkreisen auf mehreren kommunalen Ebenen aufgeteilt sind.
Gemeinden, die die Bezeichnung „Stadt“ führen, haben damit noch nicht automatisch besondere Rechte oder Pflichten. Aus dem Titel Stadt allein sind keine Rückschlüsse auf die Größe, die Leistungsfähigkeit oder die zu erfüllenden
Aufgaben möglich. Anders als früher, als die Stadterhebung mit Privilegien
(z. B. dem Marktrecht, dem Recht, eigene Steuern zu erheben) verbunden war,
können heute daraus keine besonderen Rechte mehr abgeleitet werden. Deshalb reicht die Bandbreite der Städte in Rheinland-Pfalz von der Stadt als Ortsgemeinde, die Teil einer Verbandsgemeinde ist und deren Geschäfte von dieser
geführt werden, bis hin zu der kreisfreien Stadt, die sämtliche kommunalen
Aufgaben in eigener Verantwortung erledigt und auf einer Ebene mit den
Landkreisen steht.
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