Illegaler Handel mit Tabakprodukten

Illegaler Handel mit
Tabakprodukten – und
wie man ihn bekämpft
Zweite Ausgabe
Haftungsausschluss und Absichtserklärung
Die Broschüre „The Illicit Trade in Tobacco Products and How to Tackle It“ über den illegalen Handel mit
Tabakprodukten wird vom International Tax and Investment Center (ITIC), einer gemeinnützigen Stiftung für Forschung
und Bildung, herausgegeben. Das ITIC fungiert als eine zentrale Institution, die über bewährte Methoden im Bereich
Besteuerung und Investitionspolitik informiert und als Bildungszentrum für die Weitergabe dieses Wissens zur
Verbesserung des Investitionsklimas von Schwellen- und Entwicklungsländern und der damit verbundenen Bildung und
Entwicklung von geschäftlichem und wirtschaftlichem Wohlstand dient.
Diese Veröffentlichung soll als Leitfaden und Empfehlung für bewährte Verfahren für Steuer- und Zollbeamte
sowie Strafverfolgungsbehörden dienen und deren Bemühungen bei der Bekämpfung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten stärken.
Das ITIC erhielt ergänzende Zuwendungen von Tabakunternehmen zur Deckung eines Teils der im Rahmen dieser
Publikation entstandenen Kosten. Die redaktionelle Kontrolle verblieb allerdings vollständig beim ITIC, welches die volle
Verantwortung für Inhalt und Fehler oder Auslassungen übernimmt.
Weder sind die Inhalte dieser Publikation als ITIC-Richtlinien zu verstehen noch spiegeln die Ansichten oder
Strategien der beteiligten Organisationen oder Einzelpersonen (finanzielle oder sonstige), wie beispielsweise der
Weltzollorganisation (WCO), des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) oder der Tabakindustrie,
notwendigerweise die Ansichten des Herausgebers wider. Die Beiträge zu dieser Veröffentlichung, einschließlich der
Daten und Fallbeispiele, wurden von Steuer- und Zollbehörden, der Weltzollorganisation sowie von Vertretern der
Branche und verschiedenen Beratern zur Verfügung gestellt.
Über die Autorin
Elizabeth Allen, BA
Elizabeth (Liz) Allen, Absolventin
der Universität Bristol, verfügt
über 35 Jahre Erfahrung in
Management, aktivem Einsatz
und Politik aus ihrer Tätigkeit
in der britischen Zollbehörde
(UK – HMRC) und zuletzt
bei der britischen Zoll- und
Verbrauchssteuerverwaltung.
In den leitenden Funktionen ihrer Karriere war sie
zuständig für die Untersuchung von Betrugsfällen
mit Alkohol und Tabakwaren, die ComplianceStrategie für Verbrauchssteuern und Binnenzölle,
die Umsetzung des Excise Movement and Control
Systems für die Überwachung der Beförderung
verbrauchssteuerpflichtiger Waren und die Verwaltung
der Umweltsteuern. Darüber hinaus arbeitete Liz
im Bereich Zollpolitik und Zollfahndung. Zudem
zeichnen sie ihre umfangreichen Erfahrungen in der
Zusammenarbeit mit Fachkollegen anderer Institutionen
sowie mit Akteuren des Privatsektors aus.
Seit ihrem Ausscheiden aus der HMRC im März
2009 leitete Liz bzw. war sie an vier „Starting Gate“
Untersuchungen zur Durchsetzung der politischen
Zielvorgaben der Major Projects Authority von vier
UK-Ministerien beteiligt.
Von September 2010 bis Juni 2011 leitete Liz eine
erfolgreiche, von der EU finanzierte Untersuchung über
den illegalen Handel mit verbrauchssteuerpflichtigen
Waren in der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen
Afrika (SADC). Sie moderierte Workshops über
Verbrauchssteuerpolitik, -verwaltung und -vollzug für
Finanz- und Zollbeamte in der SADC-Region. Sie arbeitete
als Beraterin für die nigerianische Zollbehörde bei der
Entwicklung des strategischen Organisationsplans im
Jahr 2012 und hielt 2013 Seminare zum „Protokoll
zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit
Tabakerzeugnissen“ für leitende Beamte in Vietnam und
Thailand ab.
Sie ist die Autorin der ersten Ausgabe von „The
Illicit Tobacco Trade and How to Tackle It” und dem
„Guidebook to the Successful Introduction of a Specific
Excise Tax on Alcohol Beverages”, die beide 2011 vom
ITIC veröffentlicht wurden. Liz leitete 2009 und 2013
zwei internationale Konferenzen gegen illegalen Handel
bzw. Schattenwirtschaft.
Bei zahlreichen internationalen Konferenzen über
Themen zu Verbrauchssteuern war Liz Referentin und
leitete die Schulungen „Bewältigung administrativer
Herausforderungen“, „Steuerzahler als Kunde“ und
„Strategische organisatorische Entwicklung und
Umsetzung“ für hohe internationale Verwaltungsbeamte.
Illegaler Handel mit Tabakprodukten – und wie man ihn bekämpft, Zweite Ausgabe
Inhaltsverzeichnis
Einführung2
Vorwort 3
Kurzfassung 4
1. Wann sprechen wir von illegalem Handel mit Tabakprodukten? 7
2. Umfang und Bemessungsgrundlagen 9
3. Globaler Charakter und Dynamik 14
4. Folgen des illegalen Handels mit Tabakprodukten
20
5. Ursachen und Einflussfaktoren
24
6. Bekämpfung des Problems
33
7. Das Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen (ITP)42
Zukunftsperspektive47
Literaturverzeichnis48
Literaturverzeichnis Fallbeispiele
50
Glossar und Abkürzungen
51
Zusätzliche Literatur des ITIC
52
Nützliche Links
53
Anlage 1: Containergrößen
54
Anlage 2: Ein regionaler und nationaler Strategieansatz zur Bekämpfung des illegalen Handels mit steuerpflichtigen Waren
55
DAS DRITTE UND VIERTE BILD AUF DEN TITELBLÄTTERN 1 UND 4 WURDE FREUNDLICHERWEISE VON INTERPOL ZUR VERFÜGUNG GESTELLT.
1
Einführung
Angesichts der weltweit starken Nachfrage nach
der ersten Ausgabe von „The Illicit Trade in Tobacco
Products and How to Tackle It“ freut sich das ITIC über
die Veröffentlichung einer zweiten Ausgabe. Von der
ersten Ausgabe wurden mehr als 7.000 Exemplare
in fünf Sprachen erstellt. Die zweite Ausgabe dieses
Ratgebers beinhaltet neue Daten und Informationen
zu aktuellen Entwicklungen in der Bekämpfung des
illegalen Handels mit Tabakprodukten und beschreibt
die Schlüsselprobleme von Regierungen bei der
Umsetzung des „Protokoll zur Unterbindung des
unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen“ (ITP).
Seit unserer Gründung im Jahr 1993 beschäftigt sich das ITIC mit Verbrauchssteuern,
die bei korrekter Planung und Umsetzung eine sichere und planbare Einnahmequelle
von Regierungen darstellen. Schon bald konnten wir jedoch feststellen, dass
der illegale Handel mit verbrauchssteuerpflichtigen Waren, insbesondere
Zigaretten, für viele Regierungen zu hohen Einnahmeverlusten führten. Aus
diesem Grund erweiterten wir das Programm des ITIC und konzentrierten uns
fortan auf den Steuervollzug, die Durchsetzung von Zollvorschriften sowie die
Strafverfolgungsbelange im Zusammenhang mit der Verbrauchssteuerregelung. Uns
war früh bewusst, dass Entscheidungsträger ein reges Interesse zeigten und mehr
über die praktischen Gesichtspunkte der Steuerverwaltung und des Steuervollzugs
erfahren wollten. Im Jahr 2009 kooperierte das ITIC mit der Weltzollorganisation
(WCO), um eine interdisziplinäre Konferenz mit allen Aspekten (Steuern, Zölle,
Rechtsdurchsetzung und Gesundheit) zur erfolgreichen Bekämpfung des illegalen
Zigarettenhandels zu veranstalten.
Mit der Konferenz von 2009 und den darauf folgenden Publikationen, einschließlich
dieser neuen Ausgabe unseres Ratgebers, möchten wir das Bewusstsein und
Verständnis für das wachsende Problem des illegalen Handels mit Tabakprodukten
erhöhen und bewährte Verfahren zu dessen effektiver Bekämpfung mit anderen
teilen.
Wir hoffen, dass diese Broschüre als wirksames Aufklärungsmittel für den weiteren
Kampf gegen den illegalen Handel mit Tabakprodukten und die Steigerung der
Staatseinnahmen weltweit dient. Wir hoffen, dass sie einen positiven Beitrag zu den
Entwicklungen in ihrem Land leisten kann.
Daniel A. Witt
Präsident, International Tax and Investment Center
2
Vorwort
Wir leben in einer sehr schnelllebigen Welt, in
welcher der globale Handel unsere Lebensweise,
die wirtschaftliche Entwicklung und den Wohlstand
wesentlich beeinflusst. Zölle spielen eine wichtige
Rolle, wenn sichergestellt werden soll, dass der
weltweite Handel internationalen Erfordernissen
entspricht und dass festgesetzte Steuern zur
Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen an
Regierungen gezahlt werden. Bei hoch besteuerten
und leicht zu transportierenden Waren nutzen
Kriminelle, Terroristen und Rebellen die Schwächen
der Zoll- und Steuerkontrolle, um Gewinne
anzuhäufen. Ob sie sich dabei über Gesetze hinwegsetzen, die Gesundheit der
Konsumenten geschädigt wird oder den Ländern Einnahmen entgehen bzw.
rechtmäßigen Unternehmen die Handelsgrundlage entzogen wird, spielt dabei für sie
keine Rolle.
Die Herausforderungen, die sich im Zusammenhang mit dem illegalen Handel
mit Tabakprodukten ergeben, werden immer komplexer. Erfolgreiche Verbote und
Kontrollen im Rahmen der Strafverfolgung veranlassen Straftäter, immer raffiniertere
Schmuggeltechniken zu entwickeln. Weltweit bestätigen Zollbehörden die Zunahme
des illegalen Handels mit Tabakprodukten in den vergangenen Jahren. Regierungen
stehen vor zunehmend eng vernetzten und organisierten Schwarzhändlern, deren
Aktivitäten schwerer aufzuspüren und zu unterbinden sind. Infolgedessen müssen wir
unsere Anstrengungen weiter verstärken, um das Problem in den Griff zu bekommen.
Durch neue Ideen, Fragestellungen, zukunftsgerichtete Planung, Lernen von anderen
und eine engere Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden, anderen
nationalen Stellen und rechtmäßigen Handelsunternehmen können wir den Einsatz
der teuren und knappen Ressourcen zur Bekämpfung des illegalen Handels neu
gestalten und optimieren. Wir müssen Regierungen und Öffentlichkeit auf die Folgen
des illegalen Handels aufmerksam machen und ihre volle Unterstützung erlangen.
Mit einem innovativen Ansatz, der die Bildung und Nutzung von Partnerschaften
fördert, können wir unsere Bemühungen umsetzen und einerseits erhebliche
Rückgänge des illegalen Handels sowie andererseits eine deutliche Verringerung der
Zahl der davon profitierenden Kriminellen erreichen.
Diese Veröffentlichung baut auf der gelungenen ersten Ausgabe der ITIC
Veröffentlichung „The Illicit Trade in Tobacco Products and How to Tackle It“ aus dem
Jahr 2011 auf und enthält neue Informationen zu der sich ständig verändernden
Welt, in der wir leben. Sie stellt Grundsätze und bewährte Verfahrensweisen aus
aller Welt vor, die hoffentlich zu verbesserten Partnerschaften und Arbeitsmethoden
führen werden.
Kunio Mikuriya
Generalsekretär, Weltzollorganisation
3
Kurzfassung
Die zweite Ausgabe dieser Publikation
möchte das Bewusstsein für das Wesen des
zunehmenden und sich weiterentwickelnden
illegalen Handels mit Tabakprodukten
schärfen. Es handelt sich hierbei um eine
Zusammenstellung von Sachverhalten und
Ansichten aus unterschiedlichsten Quellen,
darunter von renommierten Wissenschaftlern,
Beratern der Privatwirtschaft, Journalisten,
internationalen Strafverfolgungsbehörden,
staatlichen Finanzbehörden und der Industrie.
Es werden die unterschiedlichen Aspekte des
illegalen Handels aufgezeigt und Informationen
zur Bestimmung seines Ausmaßes vermittelt.
Darüber hinaus werden das Wesen des
Problems sowie dessen Ursachen und Folgen
untersucht und anerkannte Praktiken zur
Realisierung von Strategien zur Bekämpfung
des illegalen Handels für Behörden
vorgestellt. Anhand von Beispielen und
Fallstudien sollen bewährte Verfahren und
die weltweiten Bemühungen zur Lösung
dieses schwerwiegenden Problems vorgestellt
werden.1
Wann sprechen wir von illegalem
Handel mit Tabakprodukten?
Ilegaler Handel manifestiert sich in zwei
wesentlichen Formen: in Form illegaler
Einfuhren und illegaler Inlandsproduktion.
Zu illegalen Einfuhren zählen Fälschungen
und Originalprodukte sowie zunehmend
auch die sogenannten „Cheap Whites“ oder
„Illicit Whites“. Diese Marken werden in
einem Land legal und ausschließlich für den
Schmuggel in ein anderes Land erzeugt, wo
es keinen legalen Markt für diese Produkte
gibt. Studien und die Erfahrung zeigen, dass
der illegale Handel mit Tabakprodukten ein
globales Phänomen darstellt, das auf allen
Kontinenten in einkommensstarken und
-schwachen Ländern gleichermaßen vertreten
ist. Zigaretten sind hoch besteuert, leicht zu
transportieren und bieten ein lukratives RisikoNutzen-Verhältnis. Aus diesen Gründen zählen
sie zu den am häufigsten illegal gehandelten
Waren der Welt. Nach Einschätzung von
Euromonitor International „macht der illegale
Handel mit Zigaretten den größten Anteil des
4
illegalen Handels mit einem legalen Produkt
in Bezug auf den Wert und den zweitgrößten
Anteil direkt nach dem Handel mit illegalen
Drogen hinsichtlich der von Schmugglern
erzielten Einnahmen aus.“2
Umfang und
Bemessungsgrundlagen
Die einhellige Meinung zum weltweiten
illegalen Handel mit Tabakprodukten ist,
dass die globale Größe und Bedeutung nicht
mehr hinnehmbar ist. Die von Euromonitor
International für 2012 veröffentlichten Daten
weisen darauf hin, dass jede zehnte weltweit
gerauchte Zigarette illegal gehandelt ist, was
insgesamt etwa 600 Milliarden Zigaretten pro
Jahr und jährliche staatliche Einnahmeausfälle
in Höhe von 40-50 Milliarden USD entspricht.
Die meisten Regierungen versuchen nicht den
Umfang des Problems regelmäßig zu erfassen
und sind sich über die zahlreichen negativen
Folgen des illegalen Tabakhandels für ihre
Wirtschaft und Gesellschaft nicht bewusst.
Ohne ein aussagekräftiges Instrument zur
Erfassung des Umfangs des Problems ist
es für die staatlichen Stellen schwierig, die
Wirksamkeit der Strategien zur Bekämpfung
des illegalen Handels zu beurteilen.
Globaler Charakter und Dynamik
In den letzten Jahren hat sich die Dynamik des
illegalen Handels rasant entwickelt und stellt
eine ständige Herausforderung für politische
Entscheidungsträger und Strafverfolger dar. Das
explosionsartige Wachstum von „Illicit Whites“,
die eigens für den Schmuggel hergestellt
werden, setzt sich weltweit fort. Die von
kriminellen Organisationen für den iillegalen
Handel mit ganz verschiedenen Produkten,
einschließlich Tabak und Rauschmitteln,
sowie für den Menschenhandel, genutzten
Vertriebsnetze wachsen ebenfalls stetig.
Kriminologen, Strafverfolgungsbehörden
und die Organisation für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)
berichten, dass der illegale Handel mit
Tabakprodukten in verschiedenen Gegenden
weltweit ein großes Sicherheitsproblem
darstellt und zunehmend zur Finanzierung des
Terrorismus genutzt wird.3
• Korruption,
Auswirkungen auf die Gesellschaft
• Fehlende strenge amtliche Kontrollen in
Freihandelszonen und bei Transitwaren,
Der illegale Handel wirkt sich entscheidend
auf das wirtschaftliche und soziale Gefüge der
Gesellschaft aus. Abgesehen von entgangenen
Einnahmen, die das Steueraufkommen
verringern, behindert er die wirtschaftliche
Entwicklung und beeinträchtigt die
staatlichen gesundheitspolitischen Ziele wie
Jugendprävention und Rechtsstaatlichkeit.
Er fördert korrupte Praktiken, finanziert das
organisierte Verbrechen und den Terrorismus
und unterstützt die Ausweitung krimineller
Handlungen. Investitionen in Herstellung,
Neuerung, Handel und Vertrieb durch
die legale Industrie werden untergraben;
die Beschäftigungssituation wird negativ
beeinflusst. In Gesellschaften, in denen der
illegale Zigarettenhandel einen beträchtlichen
Anteil des Gesamtverbrauchs ausmacht,
erfahren illegale Produkte eine zunehmende
Normalisierung. Dies gilt insbesondere für
wirtschaftlich benachteiligte Regionen. Einige
vertreten die Auffassung, dass eine höhere
Besteuerung von Tabakwaren die wirksamste
Methode zur Reduzierung des Konsums sei.
Steuererhöhungen führen jedoch häufig auch
dazu, dass legale und besteuerte Tabakwaren
durch illegale und unversteuerte Waren ersetzt
werden, da sie für den Raucher erschwinglicher
sind.
• Unzureichende Gesetzgebung und
Sanktionen,
Ursachen und Einflussfaktoren
Es gibt zwei wesentliche Einflussfaktoren für
den illegalen Handel:
• Konsumenten möchten Geld sparen und
• Kriminelle möchten Geld machen.
Folgende Faktoren tragen ebenfalls zum
Problem bei:
• eine unausgewogene Steuerpolitik mit hoher
Besteuerung von Tabakwaren,
• Ungleichheiten bei steuerbedingten Preisen
zwischen Rechtssystemen,
• Protektionistische Maßnahmen,
• Unzureichende Durchsetzung,
• Erschwinglichkeit für einkommensschwache
Personen,
• Wachstum illegaler Vertriebsnetze und
• Öffentliche Duldung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten.
Bekämpfung des Problems
Für die Entwicklung umfassender Strategien
gegen den ilegalen Handel müssen
Regierungen insbesondere die Beteiligung
und wirksame Koordinierung aller relevanten
Regierungsbehörden (z.B. Zoll, Polizei, Finanz-,
Gesundheits-, Justiz-, Handelsministerium und
örtliche Behörden) gewährleisten, um eine
gemeinsame Ausrichtung und Verpflichtung bei
der Erreichung derselben Ziele sicherzustellen.
Darüber hinaus müssen den vollziehenden
Behörden für die Bekämpfung des Problems
angemessene Ressourcen bereitgestellt und sie
zu einer engen Zusammenarbeit mit anderen
staatlichen Akteuren ermutigt werden.
Der Informationsaustausch mit Behörden
anderer Länder und internationalen
Strafverfolgungsbehörden muss gewährleistet
sein. Gleichzeitig sollte die Gesetzgebung auf
ausgewogenen Strategien mit abschreckenden
Sanktionen basieren, die von einer effizient
funktionierenden Justiz vollstreckt werden. Das
öffentliche Bewusstsein muss gestärkt und
Bürger müssen über die Auswirkungen des
Erwerbs illegaler Produkte, wie beispielsweise
die unwissentliche Unterstützung des
organisierten Verbrechens und Terrorismus,
informiert werden.
Artikel 15 des FCTC Protokoll zur
Unterbindung des unerlaubten
Handels mit Tabakerzeugnissen
(ITP)4
Wie wichtig die Bekämpfung des illegalen
Tabakhandels auf globaler Ebene ist, wird
5
im FCTC Übereinkommen zur Eindämmung
des Tabakgebrauchs der WHO deutlich,
deren Vorstand mit über 170 Regierungen
ein Protokoll zur Bekämpfung des illegalen
Handels ausgehandelt hat. Das neue
Protokoll enthält ausführlichere verbindliche
Verpflichtungen, die auf die Eindämmung des
illegalen Handels mit Tabakprodukten abzielen.
Vor allem aber soll sie als internationale
Richtlinie für nationale Maßnahmen bezüglich
der Sicherheit der Lieferkette, bei Verstößen
sowie für die Strafverfolgung und die
internationale Zusammenarbeit dienen.
6
1. Wann sprechen wir von illegalem Handel mit
Tabakprodukten?
1.1 Hauptformen des illegalen Handels
mit Tabakprodukten
und den Steuerbehörden nicht gemeldet
werden. Diese Waren werden unversteuert
verkauft und ggf. in zugelassenen Fabriken
oder als Teil illegaler verdeckter Operationen
hergestellt. Dazu zählen Originalprodukte und
Fälschungen.
Der illegale Handel mit Tabakprodukten ist in
Artikel 1 des FCTC der WHO wie folgt definiert:
„jedes gesetzlich verbotene Verfahren oder
Verhalten, das Herstellung, Lieferung, Annahme,
Besitz, Vertrieb, Verkauf oder Kauf betrifft,
einschließlich aller Verfahren und Verhalten, die
eine solche Handlung erleichtern sollen.“5
Gelegentlich treten auch folgende Fälle auf:
•
Der illegale Handel mit Zigaretten und sonstigen
Tabakprodukten nimmt zwei Hauptformen an:
• Illegale Einfuhren – bekannt als
„Schmuggelware“ oder „verbotene Ware“:
der rechtswidrige Handel mit Tabakwaren
(Originalprodukte, Fälschungen oder
„Illicit Whites“) zwischen verschiedenen
Steuergebieten ohne Zahlung der anfallenden
Steuern oder unter Missachtung bestehender
Gesetze, welche die Einfuhr oder Ausfuhr
verbieten;
• Illegale Inlandsproduktion: Tabakwaren, die für
den Konsum im selben Steuergebiet hergestellt
Missbrauch gesetzlicher Privilegien: zollfreie
Käufe und grenzüberschreitende Einkäufe
sind legale Mittel zur Vermeidung höherer
inländischer Steuern, wobei der Käufer
versteuerte Zigaretten unter Einhaltung der
zulässigen Höchstmengen in einem anderen
Steuersystem erwirbt. Der Missbrauch dieser
gesetzlich zulässigen Befreiungen und
Privilegien, die beispielsweise Diplomaten
und militärischen Organisationen zustehen,
ist eine andere Form des illegalen Handels.
Die Einstufungen dieser Praktiken sind
abhängig von den steuerlichen und preislichen
Unterschieden sowie von der Entfernung und
den Kosten für das Verkehren zwischen den
Steuergebieten.6
Handel mit Tabakprodukten
Handel mit Tabakprodukten
Zollfreie Verkäufe
Zollfreie Verkäufe
Illegale
Illegale Einfuhren
Illegale
Inlandsproduktion
Missbrauch gesetzlicher Privilegien
Grenzüberschreitende Einkäufe
Fälschung
„Illicit Whites“
„Illicit Whites“
und NichtmarkenRauchtabak
Original
7
Fallbeispiel: Bekämpfung von gefälschten Zigaretten in China
China ist der weltweit größte Tabakwarenmarkt mit einem
geschätzten Verbrauch von etwa zwei Billionen Zigaretten
(etwa ein Drittel des Zigarettenkonsums weltweit). Dabei
ist der Marktanteil internationaler Marken in China zu
vernachlässigen.
China ist das führende Herkunftsland für gefälschte
Zigaretten weltweit. Schätzungen zufolge werden
in China jährlich bis zu 190 Milliarden gefälschte
Zigaretten hergestellt. Der Großteil sind Fälschungen von
Zigarettenmarken für den chinesischen Binnenmarkt.
Etwa 15 bis 20 Prozent der gefälschten Zigaretten sind
Exportware, hauptsächlich für Europa und Nordamerika.
Die meisten Zigarettenfälschungen werden in den
südlichen Provinzen Chinas in Fujian und Guangdong
hergestellt. Von dort werden sie entweder weiter in die
chinesischen Großstädte oder, wenn sie für die Ausfuhr
bestimmt sind, zu den großen Häfen Xiamen, Shenzhen,
Guangzhou und Shanghai transportiert.
Die Hauptverantwortung für die Regulierung des
chinesischen Tabakwarenmarktes liegt bei der staatlichen
Tabakmonopolverwaltung Chinas (STMA). Dazu gehört
das Vorgehen gegen Personen, die Chinas strenge
Tabakgesetze durch Herstellung, Transport oder Vertrieb
gefälschter Zigaretten verletzen. China gehört zu den
Ländern weltweit, die die härtesten Strafen für den Handel
mit gefälschten Zigaretten verhängen: für überführte Täter
gelten hohe Geld- und lange Gefängnisstrafen. Obwohl
bei der Bekämpfung des Problems bereits einige Erfolge
verzeichnet werden konnten, bleibt China weiterhin die
größte Einzelquelle für gefälschte Tabakwaren.
Die STMA hat inzwischen intensive Beziehungen zum
Ministerium für Öffentliche Sicherheit (MPS) und zur
1.2 Bootlegging
Das Bootlegging wird von Einzelnen oder
kleinen Gruppen durchgeführt, die geringere
Mengen Zigaretten schmuggeln und dabei die
unterschiedliche Besteuerung für den Weiterverkauf
nutzen. Beispiele für dieses Verfahren sind Arbeiter,
die die Grenze zwischen der Europäischen Union
(EU) und Osteuropa täglich auf dem Weg zur
Arbeit überqueren und Zigarattenstangen (200
Zigaretten) mit zurückbringen, um zusätzliches
Einkommen zu erzielen; oder Kuriere, die zwischen
Ländern mit hoher und niedriger Besteuerung hinund herfliegen und dabei Billigfluggesellschaften
nutzen. Diese Zigaretten werden von
organisierten kriminellen Gruppen gekauft und
zusammengetragen, welche die Waren anschließend
auf den Zielmärkten vertreiben. Auf der untersten
Ebene wird Schmuggel betrieben, wenn eine
Person Zigaretten für den persönlichen Bedarf in
Mengen einführt, welche die national festgelegten
Beschränkungen überschreiten.
1.3 Arten der beteiligten illegalen Waren
Illicit Whites: in weniger als einem Jahrzehnt hat
sich der groß angelegte Schmuggel mit sogenannten
8
Allgemeinen Zollverwaltung Chinas (GACC) aufgebaut.
Diese Beziehungen haben den Druck auf Händler
gefälschter Zigaretten verschärft. Jedes Jahr erfolgen
tausende Festnahmen und werden Milliarden von
Zigaretten in Razzien der Polizei und von STMA-Beamten
beschlagnahmt.
Herstellung, Handel, Ausfuhr und Schmuggel mit
gefälschten Zigaretten aus China werden von hoch
organisierten kriminellen Syndikaten beherrscht. Diese
Syndikate haben ihre Mittelsmänner auf der ganzen Welt,
die den Schmuggel gefälschter Zigaretten im Bestimmungsoder Transitmarkt organisieren.
Angesichts des internationalen Charakters des Handels
mit gefälschten Zigaretten ist eine weltweite Kooperation
zwischen Industrie und Strafverfolgungsbehörden
erforderlich. Die GACC kann durch ihre Beziehungen zu
internationalen Zollbehörden die Zollkontrollen in Europa
und Nordamerika unterstützen, indem sie Lieferungen
mit gefälschten Zigaretten aufhält. Im August 2010
wurde in Shanghai eine gemeinsame Konferenz der
Europäischen Union und der GACC abgehalten, wobei einer
der Hauptgesprächspunkte die Bekämpfung der Einfuhr
gefälschter Zigaretten aus China war.
Die STMA arbeitet zudem eng mit den größten
internationalen Herstellern zusammen: British American
Tobacco (BAT), Imperial Tobacco Limited (ITL), JT
International (JTI) und Philip Morris International (PMI).
Diese Kooperation besteht seit über einem Jahrzehnt
und beruht auf dem Austausch von Informationen und
Erkenntnissen, der es der STMA ermöglicht, in China gegen
bekannte Fälscher vorzugehen und die entsprechenden
Voraussetzungen schafft, mit denen die Hersteller ihre
Marken in Ländern außerhalb Chinas schützen können.
„Cheap Whites“ oder „Illicit Whites“ weltweit
exponentiell erhöht. Diese Zigaretten werden
in der Regel legal in einem Land eigens für den
Schmuggel hergestellt und können aus einigen
Ländern legal ausgeführt werden. Auf ihrem
Versandweg zum Verkaufspunkt (häufig ein Land
mit hohen Steuersätzen) werden sie über legale und
informelle Vertriebsketten - ohne dafür Steuern zu
entrichten - über Grenzen geschmuggelt.
Gefälschte Waren werden illegal hergestellt und
sind ohne die Zustimmung des Inhabers mit einem
Markenzeichen gekennzeichnet. Diese Waren
werden im Herkunftsland verkauft oder in ein
anderes Land geschmuggelt. Auf gefälschte Waren
werden keine Steuern gezahlt.
Nichtmarken-Rauchtabak wird als loser oder (fein)
geschnittener Tabak (in Australien als „Chop Chop“
bekannt) verkauft. Er besitzt keine Etikettierung
oder Gesundheitswarnhinweise und wird als
Drehtabak (RYO, Roll your own) konsumiert
oder als Stopftabak in leere Zigarettenhülsen
gefüllt. Nichtmarken-Tabak wird ebenfalls illegal
in Form von losen Zigaretten in durchsichtigen
wiederverschließbaren Plastikbeuteln verkauft
(gemeinhin bekannt als „Baggys“).
2. Umfang und Bemessungsgrundlagen
2.1 Umfang
Bedingt durch das Wesen des illegalen Handels
ist es schwierig, genaue globale Statistiken
zum Umfang des weltweiten illegalen Handels
zu ermitteln. Das 2005 von der Weltbank
veröffentlichte „Tobacco Toolkit“8 bezifferte den
Umfang des Tabakkonsums insgesamt mit sechs
bis neun Prozent. Studien aus dem Jahr 2008/20099
zufolge sind etwa elf Prozent des Zigarettenmarktes
weltweit, d. h. mehr als 600 Milliarden Zigaretten
pro Jahr, illegal. Diese Zahlen basieren allerdings
nicht auf einem unabhängigen einheitlichen
Verfahren oder Prozess, sondern sind einfache
Sammlungen bestehender Schätzungen aus
unterschiedlichen Quellen, die verschiedene Länder
und Zeiträume bis 2008 umfassen. Euromonitor
International schätzt, dass der illegale Handel auf
dem Zigarettenmarkt 2012 weltweit etwa zehn
Proznet ausmachte.10
Studien, die den illegalen Konsum nach Ländern
untersuchen, erzielen in den meisten Fällen
genauere Ergebnisse. Eine solche Studie von
KPMG ergab, dass der illegale Zigarettenkonsum
2012 in der Europäischen Union auf insgesamt
65,5 Milliarden Zigaretten anstieg, was 11,1 % des
gesamten Zigarettenkonsums entsprach. Für die
Mitgliedsstaaten bedeutete das Steuerausfälle in
Höhe von 12,5 Milliarden Euro. Dies entspricht
dem höchsten jemals erfassten Stand in der EU und
kennzeichnet damit einen weiteren Anstieg in sechs
aufeinanderfolgenden Jahren. Die Schätzung basiert
auf einer für alle 27 Mitgliedsstaaten angewandten
identischen Forschungsmethodik. Die KPMG-Studie
„Project Star“ wird in Abschnitt 2.3 ausführlicher
beschrieben.
2.2 Bemessungsgrundlagen
Obgleich allgemein Einigkeit darüber herrscht, dass
Tabakwaren zu den am meisten illegal gehandelten
Waren weltweit gehören, gestaltet sich die
Bestimmung des tatsächlichen Umfanges äußerst
schwierig. Die einzelnen Staaten sollten allerdings
versuchen, den Umfang des illegalen Handels
mit Tabakprodukten und Steuerumgehungen zu
ermitteln, um fundierte politische Entscheidungen
treffen zu können und Richtlinien festzulegen,
anhand derer sich der Erfolg der Strategien gegen
den illegalen Handel messen lässt.
Folgende Ziele werden mit der Bestimmung des
Umfanges des illegalen Handels verfolgt:
• Messung des Vorkommens und relativen
Anteils illegaler Tabakwaren, einschließlich
Konsumentenverhalten, Kaufverhalten und
Studien mit leeren Zigarettenschachteln;
• Analyse langfristiger Tendenzen und Beurteilung
der Entwicklung und
• Gewährleistung von zeitübergreifender Konsistenz
für jedes Land und dessen Bevölkerung,
unabhängig vom Rauchverhalten oder von
der Duldung des illegalen Handels durch den
Verbraucher.
Geschätzter jährlicher Umfang des weltweiten illegalen Handels mit Tabakprodukten
600
MILLIARDEN
illegale
Zigaretten
Entspricht
85 Stück
weltweit pro Erdbewohner
10 %
Das sind
der weltweit konsumierten
Zigaretten
$40-50
Milliarden
US-Dollar entgangene
Das sind
Steuereinnahmen
9
Die Anwendung einer soliden Methodik ist der
erste entscheidende Schritt des Prozesses, da sie
einer unabhängigen Prüfung standhalten und von
allen beteiligten Akteuren angenommen werden
muss.
2.3 Methoden
Die Steuer- und Zollbehörden, regionale und
internationale Organisationen und die Industrie
nutzen zahlreiche Methoden zur Bestimmung des
Ausmaßes des illegalen Handels auf nationaler
bzw. regionaler Ebene. Idealerweise sollten dazu
groß angelegte Studien durchgeführt werden,
da sich die komplexen zugrunde liegenden
Ein- und Ausfuhrmechanismen von den
Quell- zu den Bestimmungsmärkten am besten
regional erfassen lassen. Im Gutachten des
Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und
Verbrechensbekämpfung (UNODC) aus dem
Jahr 2013 über die transnationale organisierte
Kriminalität in Ostasien und dem Pazifik wird
betont, wie wichtig es ist, Wesen und Ausmaß
der Bedrohung zu verstehen, um Strategien und
Maßnahmen für einen angemessenen Schutz der
Gesellschaften entwickeln zu können.11
Es existiert kein allgemein anerkanntes Verfahren
zur Ermittlung des Ausmaßes des illegalen
Handels mit Tabakprodukten. Gegebenenfalls sind
verschiedene Ansätze erforderlich, um mögliche
finanzielle EInschränkungen - insbesondere in
Entwicklungsländern – zu berücksichtigen. Derzeit
Kevin McAleenan, amtierender Stellvertreter des
Beauftragten der nordamerikanischen Zoll-und
Grenzschutzbehörde „US Customs and Border
Protection Office of Field Operations“, erklärte am 7.
Februar 2012 vor dem House Homeland Security Border
and Maritime Security Subcommittee, dass „über 95
%“ aller Ladungen ungescannt weitertransportiert
werden. Auf einer Konferenz in Stockholm im Oktober
2012 bestätigte Europol, dass in Europa etwa 2 % des
gesamten Containerverkehrs eingehend untersucht
werden.*
* Europol-Präsentation von Howard Pugh, Schwerpunkt
Zigaretten, AWF Schwere Organisierte Kriminalität.
können mehrere Verfahren für eine genauere
Darstellung der Situation angewendet werden.
Grundsätzlich lassen sich Daten über
Beschlagnahmungen durch den Zoll als Indikator
für ein Problem verwenden, obgleich angenommen
wird, dass derartige Beschlagnahmungen in der
Regel nur einen geringen Anteil des illegalen
Handelsvolumens ausmachen. Statistiken über
Beschlagnahmungen können lediglich einen
geringen Prozentsatz der illegal in ein Land
geschmuggelten Waren wiedergeben, da nicht alle
Ladungen über legale Grenzübergänge in ein Land
gelangen. An diesen Grenzübergängen wird nur ein
geringer Teil der Ladungen gescannt und eingehend
untersucht, auch wenn Länder bereits in modernste
Scanner investiert haben.
Fallbeispiel: Das KPMG-Gutachten PROJECT STAR
Das KPMG-Gutachten PROJECT STARCS-1 ist eine jährlich
von KPMG im Auftrag von Philip Morris International (PMI)
durchgeführte Studie. Seit 2005 wird im STAR-Gutachten
das Ausmaß von FälschungenCS-2 und Schmuggel in
der Europäischen Union erfasst. Diese Studie ist die
erste ihrer Art. Das STAR-Gutachten bildet einen Teil
der Kooperationsvereinbarung zwischen PMI und der
Europäischen Kommission über die Einführung von
Maßnahmen zur besseren Erfassung der Problematik
des illegalen Handels in der EU und allen 27 EUMitgliedsstaaten. Die Ergebnisse werden jedes Jahr der
der europäischen Antibetrugsbehörde OLAF mitgeteilt.
Das STAR-Gutachten beinhaltet Informationen über die
Größe und Reichweite des Illegalen Handels innerhalb der
EU und in jedem Mitgliedsstaat. Zudem enthält das STARGutachten wichtige Daten über Ein- und Ausfuhr illegaler
Waren sowie über die explosionsartige Zunahme der „Illicit
Whites“ in der EU.
Aus dem aktuellsten Bericht für das Jahr 2012 geht hervor,
dass elf Prozent der konsumierten Waren Fälschungen
und Schmuggelware sind - ein neuer Höchststand für den
illegalen Handel in der EU.
Außerdem ist damit auch im sechsten
aufeinanderfolgenden Jahr ein Anstieg zu verzeichnen,
der darauf hindeutet, dass die Problematik des
illegalen Handels trotz aller Bemühungen der
10
Strafverfolgungsbehörden innerhalb der EU weiter wächst.
Noch alarmierender ist die rasche Zunahme der „Illicit
Whites“ in der EU. In Jahr 2006 machten diese weniger
als zwei Prozent des gesamten illegalen Handels aus. In
den letzten Jahren wuchs deren Anteil auf rund 25 % aller
illegalen Tabakwaren. Die ersten in der EU aufgetauchten
„Illicit Whites“ waren Jin Ling und American Legend.
Dem Bericht von 2012 zufolge sank die Zahl dieser
Produkte - allerdings wurden sie umgehend durch neue
Marken ersetzt, die von Weißrussland aus den EU-Markt
überschwemmen.
Das im Rahmen der STAR-Studie angewandte Verfahren
wurde durch die europäische Antibetrugsbehörde OLAF
überprüft. Grundlage für diesen Forschungsansatz bilden
eine Analyse der legalen bzw. besteuerten Verkäufe,das
Sammeln weggeworfener leerer Zigarettenschachteln
und die Verbraucherforschung. Seit 2005 wurden
mehr als 300 Erhebungen durchgeführt, über 850.000
Menschen befragt und mehr als 1,5 Millionen leere
Zigarettenschachteln gesammelt.
Vor dem Abschluss der Ergebnisse werden die Daten
mit allen verfügbaren alternativen Datenquellen und
anekdotischen Beobachtungen zu Tendenzen und
Entwicklungen von Zollbehörden und weiteren an der
Bekämpfung des illegalen Handels beteiligten Experten
abgeglichen.
Container werden üblicherweise gemäß
Risikobewertung/Risikodaten gescannt, um
illegale Waren zu entdecken. Unabhängig vom
Beweggrund für das Scannen wird selbst in den
USA nur ein geringer Anteil aller in den Häfen
eintreffenden Container gescannt und physisch
kontrolliert.
Tendenzen und Veränderungen zu den von
Schmugglern genutzten Schmuggelmethoden und
-routen.
Andere Verfahren zur Bestimmung des Umfanges
des illegalen Handels sind: Befragungen von
Rauchern, Analysen zur Sammlung von leeren
Zigarettenschachteln und Zigarettenstummeln,
Vergleiche zwischen Schätzungen aus
Haushaltserhebungen zum Konsum von Tabakwaren,
staatlichen Statistiken über versteuerte Tabakwaren
und Handelsüberwachung. Stichproben sollten
die Situation im jeweiligen Markt/ Land/ Gebiet
repräsentativ in einem angemessenen Verhältnis
darstellen, um Mengen - vorzugsweise nach Marke erfassen zu können.
Der KPMG-Studie „Project Star“ zufolge stieg der
illegale Zigarettenkonsum in der EU 201112 auf
65,3 Milliarden Stück13 und das Europäische Amt
für Betrugsbekämpfung OLAF berichtet, dass sich
die Beschlagnahmungen in der EU für das gleiche
Jahr auf insgesamt 4,5 Milliarden Stück belaufen.14
Dadurch ergibt sich für die EU eine
durchschnittliche Beschlagnahmungsrate von
unter zehn Prozent. Das überrascht kaum in
Anbetracht des Verkehrsaufkommens an stark
frequentierten internationalen Häfen und der
Vereinfachung des Handels vor dem Hintergrund
der räumlichen Beschränkungen und Auflagen der
Zolleinrichtungen.
Für solide Ergebnisse müssen die innewohnenden
Stärken und Schwächen der jeweils gewählten
Methode berücksichtigt werden, wie zum Beispiel:
• Die Erfassung von Primärdaten muss
wissenschaftlich gestützt, systematisch und
strukturiert erfolgen, um eine repräsentative
Stichprobe zu erhalten, die einer genauen
Untersuchung standhält. Bei der Sammlung von
Statistiken über Beschlagnahmungen bieten
allerdings auch nützliche Informationen über
Europäische Hochburgen des illegalen Handels mit Tabakprodukten 2012
EU 27 - Illegal Tobacco Hotspots in 2012
COUNTRY
0% - 5%
EU 27 - Illegal Tobacco Hotspots in 2012
COUNTRY
5.1% - 10%
COUNTRY
10.1% - 20%
COUNTRY
20%>
0% - 5%
COUNTRY
COUNTRY
COUNTRY
COUNTRY
Länder
mit
hohem prozenHighest
percentage
tualem
Anstieg des
illegalen
point increase
in illicit
trade inim
2012
Handels
Jahr 2012
5.1% - 10%
10.1% - 20%
FINLAND
20%>
FINLAND
Highest percentage
point increase in illicit
trade in 2012
SWEDEN
SWEDEN
ESTONIA
IRELAND
LATVIA
DENMARK
IRELAND
HOLLAND
BELGIUM
BELGIUM
GERMANY
POLAND
CZECH REP.
AUSTRIA
ITALY
PORTUGAL
POLAND
GREECE
SLOVAKIA
SLOVENIA
SPAIN
CYPRUS
MALTA
HUNGARY
Source: KPMG Project STAR 2012
ITALY
ROMANIA
BULGARIA
CZECH REP.
AUSTRIA
SLOVAKIA
HUNGARY
SLOVENIA
SPAIN
LUXEMBOURG
FRANCE
PORTUGAL
GERMANY
LUXEMBOURG
FRANCE
HOLLAND
LITHUANIA
UK
LITHUANIA
UK
ESTONIA
LATVIA
DENMARK
ROMANIA
BULGARIA
GREECE
Quelle: KPMG Project STAR 2012
Source: KPMG Project STAR 2012
MALTA
CYPRUS
11
Zunahme der „Illicit Whites“ im Verhältnis zu Beschlagnahmen illegal gehandelter Zigaretten in
Polen
70 %
59 %
60 %
53 %
50 %
40 %
34 %
30 %
22 %
20 %
10 %
0%
2009
2010
2011
2012
Quelle: Verschiedene Dokumente auf der Website des polnischen Bundesministeriums für Finanzen
Zigarettenschachteln müssen entsprechende
Warenuntersuchungen durchgeführt werden,
die deren Charakter (Fälschung/Original) und
Herkunftsland, falls möglich, bestätigen.
• Verbrauchererhebungen – es gibt umfassende
Nachweise dafür, dass Raucher ihren
Tabakkonsum zu einem gewissen Grad zu
niedrig ansetzen. Aus diesem Grund sind
Verbrauchererhebungen keine zuverlässigen
Mittel für die genaue Bestimmung des
Gesamtkonsums, obwohl sie aufschlussreiche
Daten zur Raucherprävalenz liefern.
• Internationale Handelsdaten sind in der
Regel keine verlässliche Quelle, da Ein- und
Ausfuhrstatistiken nicht ohne Weiteres in
elektronischer Form verfügbar sind und sich bei
der Zusammenstellung und Eingabe der Daten
Fehler einschleichen können.
• Staatliche- / Industriestatistiken – die
Qualität der Daten zur Bestimmung des
Ausmaßes des illegalen Handels hängt mit
der Qualität bestehender Daten zu legalem
Zigarettenkonsum und/oder Verkäufen in einem
Land zusammen. In vielen Ländern sind diese
Statistiken nicht frei verfügbar, fehlerhaft oder
nicht überprüfbar.
12
Die am meisten entwickelten Verfahren bedienen
sich einer Kombination aus mehreren der
genannten Ansätze. Unabhängig von der Methode
ist durch repetitive jährliche oder zweijährliche
Untersuchungen die bestmögliche Auswertung
langfristiger Tendenzen möglich, die wiederum
dabei helfen herauszufinden, ob ein Verfahren
tatsächlich effektiv ist.
Das STAR-Gutachten von KPMG ist ein gutes
Beispiel für eine Kombination verschiedener
Verfahren, die darauf abzielen, über verschiedene Zeiträume einen möglichst genauen
Gesamteindruck zu verschaffen.
2.4 Ein ständig wechselndes Bild
Regelmäßige Vergleiche und Analysen von
Statistiken über Beschlagnahmungen weisen auf
die ständigen Veränderungen im illegalen Handel
hin. Vergleiche der in den letzten Jahren durch polnische Strafverfolgungsbehörden durchgeführten
Beschlagnahmungen zeigen deutlich, wie rasch sich
der illegale Handel verändern kann. Im Jahr 2009
handelte es sich bei 74% aller Beschlagnahmungen
in Polen um echte Markenzigaretten oder
gefälschte Zigaretten. Durch die spätere verstärkte Zusammenarbeit zwischen Behörden und
Zigarettenherstellern konnte dieser Wert 2012 auf
40% gesenkt werden. Gleichzeitig wurde diese
Lücke allerdings durch die „Illicit Whites“ gefüllt die Beschlagnahmungen stiegen hier von 22% auf
59%.15
In den vergangenen Jahren haben verschiedene
Zollbehörden illegale Waren aufgespürt, die in
kleinen Päckchen mit der Post versandt werden, um
eine Besteuerung im Zielland zu umgehen.17
Die WCO untersucht Beschlagnahmungen, um
sich ändernde Methoden, Routen und Akteure
des illegalen Handels zu ermitteln. In ihrem
Gutachten aus dem Jahr 2012 wird die Entdeckung
von „mobilen“ Zigarettenfabriken in Paraguay
beschrieben, die in speziellen LKWs betrieben
werden und so nur sehr schwer aufzuspüren sind.16
Den Recherchen von Dr. Louise Shelley nach wird
der Anteil des Welthandels in Entwicklungsländern
in den nächsten Jahrzehnten wachsen und sich
dadurch auch die Problematik des illegalen Handels
mit gefälschten Zigaretten und „Illicit Whites“
verschärfen.
13
3. Globaler Charakter und Dynamik
Herkunftsländer weisen folgende gemeinsame
Merkmale auf:
3.1 Merkmale des weltweiten Verkehrs
Tabak ist ein hoch besteuertes Konsumgut - die
Bedrohung durch den illegalen Handel kann also
überall auf der Welt entstehen. Es gibt Länder,
die in erster Linie der Ursprung des illegalen
Produktes sind (sowohl für den inländischen
Konsum als auch die Ausfuhr); Andere wiederum
dienen als Transitländer und am Ende stehen die
Bestimmungsländer, in denen der Konsum erfolgt.
In vielen Fällen lässt sich ein Land mehr als nur
einer dieser Kategorien zuordnen.
3.2 Herkunftsländer
Die Unterbindung des illegalen Handels an seinem
Ursprung ist in der Theorie das effektivste Mittel
zur Bekämpfung des Problems. Dabei ist genau
dies auch am schwierigsten umzusetzen, da der
illegale Handel ein weltweites Phänomen darstellt
und sich kein Land wirksam davor schützen kann,
Quelle krimineller Aktivität zu werden. Viele
• Fehlender politischer Wille zur Bekämpfung des
illegalen Handels – er wird nicht als Priorität
angesehen,
• Unzureichende Zusammenarbeit und
Koordinierung verschiedener staatlicher
Behörden,
• Mangelhafte Rechtssysteme - fehlende Gesetze,
einschließlich solcher, die geistiges Eigentum
schützen, mangelnde Strafverfolgung und zu
geringe Strafen für Straftäter,
• Unzureichend finanzierte, mangelhaft
ausgebildete Polizeikräfte und Zollbeamte,
• Überangebot – es werden mehr Tabakwaren
hergestellt und für den Konsum im
Herkunftsland freigegeben, als es die inländische
Nachfrage erfordert,
• Mangelnde Datenqualität – ungenaue Einund Ausfuhrerklärungen, oftmals infolge
Fallbeispiel: Freihandelszone und Hafen Jebel Ali
Die VAE sind als Herkunfts-, Transit- beziehungsweise
Umschlagort für Lieferungen aus Asien bekannt. Daneben
sind China, Nordkorea, die Philippinen und Vietnam
bekannte asiatische Herkunftsländer illegaler Zigaretten.
Die Freihandelszone Jebel Ali (JAFZA) in Dubai ist nicht
nur eine der größten Freihandelszonen weltweit; sie ist
auch einer der weltweit größten Umschlagplätze und
Produktionsorte für illegal gehandelte Tabakwaren. Mehr
als 80 Unternehmen, darunter neun Hersteller, sind für
den Handel und die Herstellung von Tabakwaren in der
JAFZA zugelassen. Viele dieser kleineren Tabakhersteller
produzieren „Illicit Whites“. Diese Zigaretten werden
von den Herstellern an Kriminelle und Händler verkauft,
welche die Zigaretten von der JAFZA aus ausführen
und oft über Freihandelszonen anderer Länder in
ausländische Märkte schmuggeln. In der JAFZA
hergestellte Zigarettenmarken werden weltweit häufig
als illegale Erzeugnisse beschlagnahmt, u.a. in Ägypten,
Südafrika und der EU.
Trotz einiger Erfolge von Strafverfolgungsbehörden
floriert der von der JAFZA ausgehende
Handel nach wie vor. Politische Unruhen in Nordafrika
und Nahost während des jüngsten
„Arabischen Frühlings“ haben die Kapazitäten von
Zollbeamten, Grenzschutz- und Polizeikräften in diesen
Märkten verringert. Die Folge: ein erneuter plötzlicher
Anstieg illegaler Zigaretten aus der JAFZA. Skrupellose
Hersteller, Zigarettenhändler und kriminelle Syndikate
nutzen diese Möglichkeit, um „Illicit White“-Marken ohne
Prüfung durch die jeweiligen Behörden anzubieten.
Der libysche Tabakwarenmarkt ist ein klares Beispiel
14
dafür, wie opportunistische kriminelle Netzwerke
Freihandelszonen wie die JAFZA zur Hinterziehung
libyscher Steuern und Untergrabung der libyschen
Souveränität nutzen. Libyen war ehemals als gut
regulierter Zigarettenmarkt eingestuft, in dem Waren über
die nördlichen Seehäfen in das Land kamen. Mit Beginn
der inneren Unruhen veränderte sich der Markt jedoch,
sodass ankommende Tabakwaren auf ihrem Weg von der
JAFZA nach Libyen plötzlich zusätzliche Freihandelszonen
in Ägypten durchquerten. Aufzeichnungen belegen, dass
innerhalb von sechs Monaten, in denen die Unruhen
in Libyen ihren Höhepunkt erreichten, 82 % aller in
Ägypten eingehenden Tabakwarenlieferungen, die
Freihandelszone Port Said durchliefen und anschließend
weiter nach Libyen gesendet wurden. Von diesen
Sendungen stammten 57% aus der JAFZA.CS-3
Diese massiven Einfuhren von „Illicit White“-Zigaretten
aus der JAFZA nach Libyen blieben nicht auf ein Land
begrenzt.
Die angrenzenden Märkte fielen den
Schmuggelaktivitäten ebenfalls bald zum Opfer und
schädigten so wiederum ihre Wirtschaft. Ägypten war
vormals ein gut regulierter Markt, in dem der illegale
Handel mit Tabakprodukten nur eine geringe Rolle
spielte. Die Zunahme des grenzüberschreitenden
Schmuggels von Libyen führte zusammen mit den
langwierigen politischen Unruhen in Ägypten jedoch zu
einem drastischen Anstieg des illegalen Tabakhandels.
Illegaler Tabak macht inzwischen 20% des gesamten
Zigarettenkonsums in Ägypten aus, wodurch die
Steuereinnahmen des Landes in wirtschaftlich
schwierigen Zeiten weiter sinken.
Fallbeispiel: Paraguay – Herkunftsland für Schmuggel und „Illicit Whites“ in Südamerika
Geschmuggelte Zigaretten und in Paraguay hergestellte
„Illicit Whites“ sind bereits in ganz Lateinamerika
verbreitet. Der illegale Handel bringt große kriminelle
Organisationen und Steuerhinterziehung im Land mit
sich. Das Ausmaß des Problems zeigt sich anhand
einer Schätzung der Industrie, gemäß welcher 44% der
zugelassenen Einzelhandelsgeschäfte in Brasilien illegale
Waren aus Paraguay bevorraten.
Paraguay produziert jährlich etwa 65 Milliarden
Zigaretten, wobei der inländische Konsum auf lediglich
2,5 Milliarden Stück pro Jahr, beziehungsweise weniger
als drei Prozent der Inlandsproduktion geschätzt wird.
Die etwa 30 Fertigungsstätten, von denen derzeit
12 betrieben werden, verfügen über geschätzte
Kapazitäten von rund 100 Milliarden Zigaretten. Die
nordöstliche Grenze Paraguays ist 650 km lang und
weist im „Dreiländereck“, der Region Ciudad Del Este
/ Itapúa, mehr als 1.000 km Fluss- und Seeufer auf. In
den illegalen Handel mit Zigaretten sind organisierte
kriminelle Gruppen involviert. „Illicit Whites“ und
Fälschungen werden über Bolivien auf dem Straßenweg
nach Chile und Peru und anschließend auf dem Seeweg
in andere Länder Südamerikas, nach Panama und in
die Karibik transportiert, oder auf dem Rio Paraná nach
Argentinien und Brasilien geschmuggelt.
Die paraguayische Regierung hat die Regelungen
für die inländische Zigarettenproduktion mithilfe des
Internationalen Währungsfonds (IMF) durch Einführung
einer elektronischen Gewerberegistrierung und Zulassung
für Tabakunternehmen sowie die Entwicklung eines
digitalen Prüfsystems sowie elektronischer Rechnungen
bereits verschärft. Zuletzt konnten durch die Kooperation
mit der Industrie und grenzüberschreitenden Behörden
erste Erfolge verzeichnet werden, auch wenn diese
nicht zu einem merklichen Rückgang beim Schmuggel
von Waren in die umliegenden Märkte wie zum Beispiel
Brasilien führten.
Beim bolivianischen Zoll erfolgte eine Umstrukturierung
der Ressourcen zur Verbesserung der Wirksamkeit von
Einsätzen, die den enormen Zustrom an geschmuggelten
und gefälschten Waren aus Paraguay über Bolivien nach
Chile und Peru eindämmen sollen.
von Eingabe- oder Übertragungsfehlern,
unvollständige und fehlerhafte Aufzeichnungen
zu Beschlagnahmungen,
• Mangelnde Kapazitäten,
• Korruption und
• Verfügbarkeit der Schlüsselkomponenten
(d.h. Acetatfilterstränge oder fertige
Zigarettenfilter), gebrauchter Maschinen zur
Zigarettenherstellung oder Maschinen für
Fälschungen.
Regelmäßige Vergleiche und Analysen von
Statistiken über Beschlagnahmungen weisen auf
globale Veränderungen bezüglich des Ursprungs
des illegalen Handels hin. Die WCO hat den
jährlich erscheinenden Bericht „Customs and
Tobacco Report“ veröffentlicht, in dem die von den
Mitgliedsländern gemeldeten Beschlagnahmungen
analysiert werden.18
2012 konnte die WCO die Zusammenhänge
im illegalen Handel verschiedener Waren
entschlüsseln und veröffentlichte einen
kombinierten Bericht, den „Illicit Trade Report“.19
China bleibt demzufolge Quelle für die größten
beschlagnahmten Mengen gefälschter Zigaretten.
Zumindest konnte bei chinesischen Lieferungen
im Vergleich zum vergangenen Jahr ein leichter
Rückgang verzeichnet werden. Der Bericht für
2012 deutet darauf hin, dass es immer mehr
Herkunftsländer gibt.
Mithilfe von Profilerstellungen und Abbildungen
von Lieferketten konnten inzwischen folgende
Länder als Hauptquellen für die „Illicit Whites“
Geheimer Tunnel unter der slowakisch-ukrainischen Grenze für
illegalen Zigarettenschmuggel genutzt. Foto freundlicherweise
zur Verfügung gestellt von der slowakischen Zollverwaltung.
ermittelt werden – Weißrussland, Vietnam,
Indonesien, Philippinen, Indien, Kambodscha,
Paraguay, Ukraine, Russland, VAE, Brasilien, Kenia
sowie verschiedene Freihandelszonen.
Während die traditionellen Absatzmärkte für „Illicit
Whites“ in Europa weiterhin deutlich wachsen,
zeigt der Illicit Trade Report 2012 der WCO,
dass auch Märkte in Ost- und Südafrika sowie in
geringerem Umfang in Westafrika von den „Illicit
Whites“ betroffen sind.
Inzwischen kommen erfindungsreichere Methoden
zum Einsatz, um die Waren in die endgültigen
Bestimmungsländer zu transportieren. Die Länge
des Transportweges, die Kriminelle dafür in Kauf
15
Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika zeigt Routen des illegalen Handels mit Tabakprodukten auf
CHINA
EUROPA
VEREINIGTE STAATEN
VON AMERIKA
DUBAI
MARKEN
AFRIKA
ANGOLA
Three Stars
SAMBIA
Golden Brown
Win. West
Golden Poly, Double Happiness,
Chungwa, Hongmei
SIMBABWE
WINDHOEK,
NAMIBIA
BELTA, MOSAMBIK
Director, Voyager
Voyager
GAUTENG, SÜDAFRIKA
Boston, President, Wasp, Matinee
SWASILAND
Best
DURBAN, SÜDAFRIKA
Quelle: History / Geschichte
KAPSTADT, SÜDAFRIKA
nehmen, wird anhand eines langen, geheimen
Tunnels unter der slowakisch-ukrainischen
Grenze20 deutlich. Beamten zufolge wurde
er mehrmals pro Woche genutzt, um illegale
Zigaretten in die EU zu schmuggeln.
Für den Bau des Tunnels wurde dem Anschein nach
modernste Bergbautechnik eingesetzt – so war er
beispielsweise mit Schienen und einer Lore für den
Transport der Waren ausgestattet. Die Fracht wurde
auf einen kleinen Zug mit 16 Waggons und einem
batteriebetriebenen Motor geladen, auf dem der
Fahrer saß.
Ägypten fungiert als Hauptquelle des
Schmuggels im Nahen Osten. Simbabwe ist eine
Hauptherkunftsland für den Schmuggel in Ostund Südafrika; Paraguay ist das Herkunftsland
für illegale Warenlieferungen , die für Brasilien
bestimmt sind.
Die Ergebnisse des Arbeitspapiers über den
illegalen Handel mit Tabakprodukten in den
MERCOSUR-Ländern zeigen, dass Paraguay
Hauptproduzent und Drehkreuz für den
lateinamerikanischen Raum ist.21 Der illegale
Handel umfasst hier hauptsächlich „Illicit Whites“,
gefälschte Waren spielen eher eine untergeordnete
16
PORT ELISABETH, SÜDAFRIKA
Rolle. Als wichtigste Knotenpunkte für den
Vertrieb wurden die Freihandelszonen in der
Karibik ermittelt (Colon, Aruba und Belize).
Weiteren Berichten zufolge ist der russische Markt
zunehmend von illegalen Zigaretten betroffen.
Gemäß SNS, einem Tabakwarenhändler in
Russland, beläuft sich der Anteil an gefälschten
Waren in den an Weißrussland angrenzenden
Regionen bereits auf zwei Prozent, im
Nordkaukasus auf 15 Prozent; der Marktanteil
an Zigaretten aus Weißrussland liegt in Dagestan
schon bei 30%.22 In den vergangenen Jahren
wurden in der EU zahlreiche illegale Fabriken
entdeckt und aufgelöst, was ein Hinweis darauf ist,
dass kriminelle Banden ihre Produktionsstätten in
ihre Absatzmärkte verlagern. Diese Entwicklungen
stehen bisherigen Überzeugungen gegenüber,
dass nur einkommensschwächere, korrupte Länder
mit mangelnden Rechtsstrukturen Ursprung der
illegalen Herstellung sein können.
3.3 Transit/Umschlag
Illegale Waren durchlaufen häufig bewusst mehrere
Häfen, um deren Entdeckung zu erschweren.
Die Transitländer spielen eine entscheidende
Rolle in der Schmuggelkette, da hier oftmals
Fallbeispiel: Grenzüberschreitender Schmuggel von Tabakwaren nach Südafrika
Südafrika ist eines der Hauptziele für den Schmuggel
von Tabakwaren aus benachbarten und anderen
Ländern. Ein wichtiges Herkunftsland von „Illicit
Whites“ ist Simbabwe, wo in sechs Fabriken über 20
Zigarettenmarken hergestellt werden. Der Großteil dieser
Fabriken sitzt in einer Exportzone mit Sonderregelungen,
die den Fluss ausländischer Währungen fördern sollen.
So müssen mindestens 80% der hergestellten Waren
exportiert werden. Die Verkehrswege der Erzeugnisse
sowie die Fremdwährungs-Zahlungsströme werden nicht
kontrolliert. Diese Situation verschärft sich weiter durch
fehlendes politisches Engagement bei der wirksamen
Bekämpfung des illegalen Handels.
Schätzungen der Branche zufolge werden in Simbabwe
jährlich über 4 Milliarden Zigaretten für die Ausfuhr nach
Südafrika, Mosambik, Malawi und die Demokratische
Republik Kongo hergestellt. Die Mehrheit dieses
Produkts wird über Südafrika eingeführt. Ein Teil
davon wurde ursprünglich über Zolllager für den
Export oder über den Verkauf auf dem lokalen Markt
eingeführt. Mit der Umsetzung des südafrikanischen
Zollmodernisierungsprogramms „South African Revenue
Service (SARS) Customs Modernization Program“ änderte
sich der oben erwähnte Einfuhrzweck: die für die Lagerung
und den inländischen Konsum angemeldeten Mengen
sanken von 600 Millionen Zigaretten im Jahr 2011 auf
250 Millionen 2012. Die Nutzung der Lagerware für die
Ausfuhr ging ebenfalls zurück: von 600 Millionen auf 150
die Vorbereitung und Durchführung des
Schmuggels erfolgt. Während des Transits wird
die Dokumentation geändert und Waren können
über die größten und verkehrsreichsten Häfen der
Welt in andere Schiffe umgeladen werden.23 In
Zeiten schnelllebigen globalen Handels messen
sich Häfen an der Dauer der Frachtabfertigung
und der Abfertigungszeit der Schiffe. Das bedeutet
wiederum eine Minimierung der Kontrollen
- potenzielle illegale Lieferungen werden bei
der Durchfahrt in amtlichen Kontrollen nicht
vorrangig behandelt. Durch die Schwierigkeiten
bei der Bekämpfung des illegalen Handels am
Ursprungsort können sich die internationalen
Bemühungen der Strafverfolgungsbehörden darauf
konzentrieren Transitsendungen abzufangen, wenn
diese einen „freundlichen“ Hafen erreichen, an dem
die Beamten bereit sind Container zu untersuchen
und Hinweisen nachzugehen. Panama, Belize,
Singapur, Griechenland, die VAE und Russland sind
Beispiele für Länder, die häufig für den illegalen
Handel genutzt werden. Allerdings handelt es
sich hierbei um eine sich dynamisch verändernde
Situation: Sobald ein Land die Kontrollen
verschärft, wechseln die Kriminellen zu einer
anderen Route. Neue Transitrouten werden genutzt,
wenn Länder in den Ausbau der Straßen- und
Millionen Zigaretten.
Dies deutet auf eine veränderte Vorgehensweise hin; weg
von der ursprünglichen administrativen Ausnutzung, hin
zu Schmuggel mit versteckten Sendungen und Kurieren
über die verschiedenen Grenzen zwischen Simbabwe und
Südafrika sowie Simbabwe und anderen Nachbarländern.
An den Grenzen herrscht eine hohe Korruptionsrate,
hier werden Beamten bis zu 50.000 US-Dollar pro
Container angeboten, wenn sie versteckte Fracht
durchlassen. Wirksame Strafverfolgungsmaßnahmen
sind in Simbabwe eine Seltenheit. Zur Bekämpfung des
Problems arbeitet die Tobacco Industry of Southern
Africa (TISA) eng mit den zuständigen Behörden
zusammen. Jeden Monat finden Besprechungen mit dem
South African Revenue Services Strategic Stakeholder
Forum, einem ernannten „Zigarettenverfechter“
des Südafrikanischen Polizeidienstes (SAPS), und
dem Direktorat für schwere Kriminalität statt. Hinzu
kommen Präsentationen für und Workshops mit der
Südafrikanischen Zollunion, dem Finanzministerium
und verschiedenen anderen Akteuren des Landes und
der Provinzen. Zudem wurden grenzüberschreitende
Foren zwischen den Nachbarländern von Simbabwe
– Mosambik, Swasiland, Botswana, Angola, Namibia
und Sambia – etabliert und eine Absichtserklärung mit
allen Ländern der Südafrikanischen Zollunion (SACU)
unterzeichnet.
Schienenverkehrsinfrastruktur und in inländische
Bestimmungsmärkte investieren.
3.4 Endgültige Bestimmungsländer
In den meisten Ländern stellen die „Illicit
Whites“ ein Problem dar. So gehören zum
Beispiel Kanada, Vietnam, Malaysia, die Türkei,
Südafrika, Mexiko, Brasilien, Argentinien, Polen,
Italien und Griechenland zu den am stärksten
betroffenen Ländern. Illegale Tabakwaren
sind sowohl in einkommensstarken als auch
einkommensschwachen Ländern gleichermaßen
verfügbar. Diese Bestimmungsländer weisen einige
gemeinsame Merkmale auf:
• Eine Tabakbesteuerung, die zu hohen
Verkaufspreise im Verhältnis zum
Verbrauchereinkommen (geringe
Erschwinglichkeit) führt oder die höher als in
den Nachbarländern ist,
• Andere regulative Bestimmungen für
Tabakwaren, wie zum Beispiel Verbote für
Aromen,
• Strafverfolgung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten steht aufgrund anderer
17
Fallbeispiel: Polens illegaler Rauchtaba
In den vergangenen Jahren erfolgten in Polen
jährlich Steuererhöhungen für Tabakwaren, was
hauptsächlich dadurch bedingt war, dass die EUForderungen für Verbrauchssteuern erfüllt werden
mussten. Dies betraf insbesondere die Besteuerung
von Rauchtabak und die Angleichung der Besteuerung
von Pfeifen- und Feinschnitttabak. Der Marktanteil von
unverzolltem Rauchtabak stieg 2012 auf 50%. Die
Mengen verzollter Waren verringerten sich hingegen
von 5.272 Tonnen im Jahr 2009 auf 4.081 Tonnen
2010 beziehungsweise auf 3.546 Tonnen 2011
(Quelle: Verbrauchssteuertabellen DG TAXUD EU) - im
gleichen Zeitraum wuchsen hingegen die Verkäufe von
Zigarettenpapier und -hülsen kontinuierlich an. 60%
des Marktanteils von unverzolltem Rauchtabak waren
Fälschungen; einige verwendeten dabei die Namen
sehr bekannter Zigarettenmarken für Feinschnitttabak.
Die übrigen 40% des unverzollten Rauchtabaks
wurden als „unverarbeitete Tabakblätter“ verkauft, die
keiner Verbrauchssteuer unterliegen.
Prioritäten oder generell fehlender Ressourcen
nicht im Fokus der Behörden,
• Mangelhaftes Rechtssystem (zum Beispiel
indem entweder Gesetzgebung oder
Justizwesen Rechte des geistigen Eigentums
nicht ordnungsgemäß durchsetzen und/oder
die Strafen für Schmuggel keine abschreckende
Wirkung erzielen und/oder indem Schmuggler
einfach nicht angemessen verurteilt werden)
und
Ähnliche Probleme mit illegalem Feinschnitttabak oder
Tabakblättern gibt es auch in vielen anderen Ländern, in
denen Tabakwaren nur für wenige Verbraucher bezahlbar
sind (Griechenland, Ungarn, Australien, Slowakei, Türkei
und viele weitere).
mit entsprechendem Hintergrundwissen. Diese
wurden mit der Entwicklung von Richtlinien für
Verbrauchssteuern beauftragt, welche für die
gesamte Region übernommen werden sollten.
3.5 Die explosionsartige Zunahme der
„Illicit Whites“
Die Entwicklungen der vergangenen Jahre zeigen,
dass die organisierte Kriminalität jedes Land
weltweit versorgen kann, solange die Nachfrage an
illegalen Produkten gegeben ist und Aussichten auf
Gewinn bestehen.
In der Regel werden „Illicit Whites“ eigens
für die Ausfuhr hergestellt und können im
Herstellungsland legal an einen Erstkäufer
verkauft werden.25 Erstkäufer oder spätere
Abnehmer schmuggeln diese anschließend
für den Verkauf über legale und informelle
Vertriebsketten - ohne dafür Steuern zu zahlen über internationale Grenzen. Sie verletzen dabei
nicht die Markenrechte anderer Hersteller, obwohl
einige „Illicit White“-Marken die Verpackungen
bekannterer internationaler Marken nachahmen.
Im Vergleich zu gefälschten Zigaretten kann das
Produkt eine angemessene Qualität aufweisen.
Im Jahr 2010/11 führte die Autorin eine von der
EU geförderte Studie über den illegalen Handel
mit verbrauchssteuerpflichtigen Waren in der
Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika24
(SADC) durch. Die Studie wurde infolge der
Bedenken über den illegalen Handel in der Region
initiiert. Im Anschluss an die Studie haben mehrere
Mitgliedsstaaten bestehende Rechtsvorschriften
und Verwaltungspraktiken optimiert. Die
Studienergebnisse führten zudem zur Gründung
eines Unterausschusses für Verbrauchssteuern
innerhalb der SADC und einer Arbeitsgemeinschaft
bestehend aus Beamten der Mitgliedsstaaten
„Illicit Whites“ werden von kleineren, unauffälligen
Unternehmen hergestellt und durch kriminelle
Syndikate verkauft. Wie bei anderen Formen
des illegalen Handels mit Tabakprodukten – so
berichten Strafverfolgungsbehörden – stehen
auch hier viele Fälle im Zusammenhang mit
terroristischen Gruppen. Für Kriminelle bringen
„Illicit Whites“ außerordentliche Gewinne und
bieten zudem den Vorteil, dass sie nicht die
Aufmerksamkeit des Markeninhabers auf sich
ziehen. Auf dem Schwarzmarkt sind sie viel
günstiger als legale Produkte und ihr Warenzeichen
vermittelt den Anschein, ein legales Erzeugnis zu
• Eine Kultur, in der illegale Produkte akzeptiert
werden oder unzureichendes Wissen darüber
vorherrscht, dass das Produkt Schmuggelware
ist.
18
Die Blätter wurden in speziell dafür eingerichteten
Räumlichkeiten oder Convenience Shops verkauft.
Konsumenten benutzen Nudel- oder Teeschneider
bzw. Aktenvernichter, um ihren eigenen Rauchtabak
herzustellen. Aufgrund des zunehmenden Ausmaßes
des Problems hat die polnische Regierung „getrockneten
Tabak“ inzwischen als verbrauchssteuerpflichtiges
Tabakerzeugnis eingestuft. Aufgrund der leider falsch
gewählten Definition „getrockneter Tabak ist trockener
Tabak“ feuchten Händler die Tabakblätter vor dem Verkauf
an und bieten ihren Kunden einfache Hilfsmittel, mit denen
sich die Blätter wieder trocknen lassen.
sein. Die Verkäufe dieser Waren (ohne Versteuerung
oder Verzollung) sind weltweit dramatisch
angestiegen. Einem Bericht der WCO News
zufolge machten die „Illicit Whites“ im Jahr 2012 in
Deutschland 45% der Beschlagnahmungen aus. 26
3.6 Merkmale der Probleme mit
Fälschungen
Die Forschungen von Dr. Louise Shelley haben
ergeben, dass die illegale Zigarettenproduktion
in illegalen Fabriken in vielen Ländern Asiens,
in Paraguay, dem Balkan, Irak, Russland, Türkei,
Nordkorea und Georgien erfolgt und kommen
zu folgendem Schluss: „Viele Regierungen sind
sich der Probleme bewusst, die gefälschte Waren
mit sich bringen, sträuben sich aufgrund der sich
ergebenden wirtschaftlichen Störung aber vor
einer wirksameren Bekämpfung der Produktion
von Fälschungen (...).Die Netzwerke, in denen
Fälschungen und abgeleitete rechtmäßige Waren
vermarktet werden, können einen größeren Teil
des Zigarettenverbrauchermarktes erreichen, da
viel mehr Menschen bereit sind, diese Produkte
zu kaufen als beispielsweise Rauschmittel zu
kaufen (...).Die Ermittlungen gestalten sich
hier so schwierig, weil gefälschte Waren in
Entwicklungsländern häufig zusammen mit
zugelassenen Waren transportiert werden, wodurch
das Risiko gesenkt und der Nutzen bestehender
Vertriebsnetze maximiert wird.“27
19
4. Folgen des illegalen Handels mit
Tabakprodukten
4.1 Auswirkungen auf die Gesellschaft
4.1.1 Nationale Sicherheit und organisierte
Kriminalität
Das Eindringen krimineller Netzwerke und
terroristischer Gruppen in Versorgungsketten
behindert die grundlegenden Vorraussetzungen
von Entwicklung, Demokratie, Menschenrechten
und Rechtsstaatlichkeit und fördert korrupte
Methoden gleichermaßen unter Regierungsbeamten
und Privatpersonen. Die gleichen Netzwerke
werden außerdem für den Menschen-, Waffen- und
Drogenhandel genutzt.
In vielen Ländern sind Strafverfolgung und harte
Strafen auf den Drogen- und Menschenhandel
ausgerichtet, sodass der illegale Handel mit
Tabakprodukten ein Unterfangen mit hohem
Gewinn bei geringem Risiko bleibt. Die hohen
Gewinne, die - gemessen am Risiko erwischt zu
werden und den geringen Strafen im Falle einer
eventuellen Strafverfolgung - möglich sind, machen
den Zigarettenschmuggel demzufolge zu einem
sehr lukrativen Geschäft für organisierte kriminelle
Banden und terroristische Netzwerke. Sobald eine
informelle Versorgungskette existiert, wird sie von
zahlreichen Händlern genutzt, um verschiedene
illegale Waren an den Kunden zu bringen.
Die kanadische Polizei, die Royal Canadian
Mounted Police, berichtet: „Die zentrale Rolle,
welche die organisierte Kriminalität im illegalen
Handel mit Tabakprodukten in Kanada einnimmt,
verdeutlicht, dass diese kriminelle Aktivität
untrennbar mit anderen Arten von Verbrechen
verbunden ist; die meisten organisierten
kriminellen Gruppen im Land, die in den illegalen
Tabakwarenhandel involviert sind, sind auch an
anderen Formen von Kriminalität beteiligt.“28
Wissenschaftliche Forschungen zu Terrorismus,
transnationaler Kriminalität und Korruption
haben gezeigt, dass die in den illegalen Handel
mit Tabakprodukten involvierten Akteure auch
an anderen Formen von Schmuggel (z.B. Drogen,
Menschenhandel, Alkohol, Diamanten, Hölzer oder
Antiquitäten) beteiligt sind. Der illegale Handel
mit Tabakprodukten ist teilweise aufgrund von
Fallbeispiel: Illegaler Handel: „Ein Sicherheitsproblem“ (Shelley, 2009)
Seit Jahrzehnten nutzen kriminelle Gruppen und korrupte
Beamte den Handel (mit illegalen Tabakwaren) für sich.
Zunehmend klinken sich allerdings auch terroristische
Organisationen in den illegalen Handel ein. Die
italienische Mafia ist seit dem frühen beziehungsweise
seit Mitte des 20. Jahrhunderts in diesen Handel
involviert (Paoli 2003). Die vielversprechenden
Gewinne aus dieser häufig geschmuggelten und
illegal gehandelten Ware locken jedoch nicht nur
die traditionellen organisierten kriminellen Gruppen
an. So haben die US-Regierung und internationale
Unternehmen die Herstellung gefälschter Zigaretten
auch im Dreiländereck Südafrikas durch terroristische
Organisationen erfasst (Hudson 2003; Sverdlick 2005).
Viele weitere terroristische Gruppen nutzen den
Zigarettenhandel zur Generierung finanzieller Mittel für
ihre Aktivitäten, wie z.B. die Hisbollah, Hamas, Al-Qaida,
IRA, PKK, ETA (Baskenland und Freiheit) sowie der
Ägyptische und Palästinensische Islamische Dschihad
und die FARC konnten als Beteiligte dieser Form des
illegalen Handels ermittelt werden (Coker 2003;
Billingslea 2004, Willson 2008). Aufgrund der Beteiligung
so zahlreicher verschiedener Gruppen an dieser
Handlung zählt das „U.S. Government Accountability
Office – GAO“ (2003) Zigarettenschmuggel neben
illegalem Drogen-, Waffen- und Diamantenhandel zu
den häufigsten von Terroristen genutzten Aktivitäten zur
Geldbeschaffung. Zur Verdeutlichung der Lukrativität
dieses Handelszweigs sei an dieser Stelle der
Gesamtgewinn aus dem illegalen Zigarettenhandel für
die drei Hauptgruppen der IRA (die Provisional IRA, die
20
Real IRA und die Continuity IRA) genannt: Zusammen
erwirtschafteten sie zwischen 1999 und 2004 etwa 100
Millionen US-Dollar (Billingslea 2004).
Die Verbindungen zwischen Verbrechen und Terrorismus
werden immer weiter aufgeschlüsselt: Kürzlich
konnte das „International Consortium of Investigative
Journalists“ demonstrieren, dass der Handel mit
illegalen Zigaretten eine der Haupteinnahmequellen
für Terroristen in Pakistan darstellt (Center for Public
Integrity, 2009; Willson, 2009). Zudem fanden
russische Forscher heraus, dass in Südrussland, in der
konfliktreichen Region des Nordkaukasus, der Handel
mit gefälschten Waren, einschließlich Zigaretten, eine
Finanzierungsquelle für den Terrorismus bildet.
Der illegale Handel mit Tabakprodukten ist unter den
Terroristen das „Verbrechen der Wahl“, da dieser von
Strafverfolgungsbehörden weniger beachtet wird,
als andere Verbrechen, die gesellschaftlich weitaus
weniger akzeptiert werden. Terroristen nutzen für die
Beschaffung ihrer finanziellen Mittel Wege, die die
geringste Aufmerksamkeit auf sie lenken. Sie schmuggeln
Zigaretten, weil die Risiken einer Festnahme sehr
gering und die Gewinne dazu ausreichen, sich selbst zu
finanzieren und um Waffen oder gar „Dual-Use“-Güter zu
kaufen.
Immer häufiger nutzen Terroristen den
Zigarettenschmuggel zur Geldbeschaffung. Zu diesen
Gruppen zählen u.a. die Taliban, für die Zigaretten
inzwischen - nach Heroin - die wichtigste Einnahmequelle
darstellen, und Al-Qaida.
Illegale Zigaretten werden häufig versteckt und unter unhygienischen Bedingungen transportiert. Die Bilder wurden freundlicherweise vom deutschen Zoll zur Verfügung gestellt.
fehlenden koordinierten Kontrollmaßnahmen,
die sich auf die illegalen Handelsrouten und
Vertriebsketten konzentrieren, weiter gewachsen.
Für viele verschiedene Produkte werden häufig die
gleichen Routen und Vertriebsketten genutzt.
Nach dem 11. September 2001 wurden für
Bankensysteme strengere Bestimmungen eingeführt,
die Geldwäsche über Banken erschwerte. Kriminelle
und terroristische Gruppen nutzen deshalb heute
den illegalen Handel, um Gewinne zu erzielen und
Geld über Grenzen hinweg zu bewegen.
Der Zigarettenschmuggel wurde mit der
Finanzierung der „Real IRA“ zum Kauf von
Feuerwaffen im Fall des republikanischen Fanatikers
Michael Campbell in Verbindung gebracht.29
2012 kamen 37 Menschen beim Angriff auf ein
Gasfeld in Algerien durch militante Islamisten
ums Leben. Mit dem Angriff wurde Mokhtar
Belmokhtar in Verbindung gebracht.30 In seiner
Funktion als militanter dschihadistischer Anführer
wird Belmokhtar auch mit der Entführung von 32
europäischen Touristen im Jahr 2003 verknüpft.
Zudem gab es 2008 Verhandlungen zur Freilassung
von zwei österreichischen Gefangenen und
2009 Verhandlungen zur Freilassung von zwei
kanadischen Geiseln. Geiselnahme und Schmuggel
- von Zigaretten über Waffen, Menschen und
Drogen - sind Teil einer mehrere Millionen Dollar
schweren kriminellen Wirtschaft in der Sahara.
Belmokhtar erarbeitete sich einen Ruf als einer der
bedeutendsten „dschihadistischen Extremisten“
der Sahara. Neben seinen Entführungen wurde
er als Waffenlieferant für islamistische Gruppen
und Zigarettenhändler bekannt und war so an
verschiedenen kriminellen Handlungen beteiligt.31
Die Forschungen von Dr. Louise Shelley und
anderen namhaften Kriminologen geben einen
Überblick über den Zusammenhang zwischen
dem illegalen Handel mit Zigaretten und
der Finanzierung von Terrorismus. Dass der
Schmuggel von Tabakwaren als Einnahmequelle
für Terroristen und kriminelle Organisationen
dient, ist nicht neu.32 Bereits seit über einem
Jahrzehnt bedienen sich sowohl Terroristen als auch
kriminelle Organisationen dieses Mittels33, 34 zur
Geldbeschaffung. Zahlreiche Artikel aus der Presse
untermauern die terroristische Beteiligung am
Zigarettenschmuggel.35
Gemäß dem UNODC gehören Tabakwaren zu
den am meisten gehandelten Waren, welche
die Sicherheit und wirtschaftliche Entwicklung
Westafrikas bedrohen.36
Weitere Hinweise kommen von der sogenannten
Group of Experts – der Untersuchungsstelle
des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen.
Sie berichtet, dass „Al-Qaida, die Taliban und
weitere terroristische Organisationen Millionen
Dollar aus Einnahmen aus dem illegalen
Handel mit Tabakprodukten erhalten.“ In einem
Zeitungsartikel37 wird bestätigt, dass Erlöse aus
21
dem illegalen Handel mit Tabakprodukten von
kongolesischen Rebellen für die Rekrutierung
von Kindersoldaten, für Massenvergewaltigungen
und für Morde genutzt werden. Die Richtlinien
der OECD-Arbeitsgruppe „Financial Action Task
Force“ zum illegalen Handel mit Tabakprodukten
(Juni 2012) liefern detaillierte Informationen
über die verwendeten Schmuggelmethoden, die
Wirtschaftlichkeit des Tabakwarenschmuggels, die
Einbindung von Transporteuren und Spediteuren,
Umschlagpunkte, Verkaufsstellen, eingesetzten
Geldwäscheverfahren und den Zusammenhang
mit anderen kriminellen Handlungen mit
verbrauchssteuerpflichtigen Waren und Drogen
sowie der Finanzierung von38 Terrorismus. Andere
Berichte39, 40 weisen darauf hin, dass militante
Taliban in Pakistan den Tabakschmuggel zur
Finanzierung ihrer Aktivitäten nutzen.
4.1.2 Achtung der Rechtsstaatlichkeit
Wenn der Öffentlichkeit bewusst wird, dass Gesetze
nicht eingehalten werden und sich daraus keine
Konsequenzen ergeben, schwindet die Achtung von
Rechtsvorschriften und Strafverfolgungsbehörden
nach und nach. Wenn die Menschen nur selten von
Verhaftungen und erfolgreichen Strafverfolgungen
der am illegalen Handel beteiligten Akteure
hören, verbreitet sich die Auffassung, dass
Strafverfolgungsbehörden und Gesetze unwirksam
sind. Menschen, die ständig gegen das Gesetz
verstoßen ohne Konsequenzen zu erfahren, können
Einfluss auf andere ausüben und so den Standard
eines akzeptablen gesetzestreuen Verhaltens
senken.
4.1.3 Öffentliche Gesundheit
Der illegale Handel mit Tabakprodukten untergräbt
aber auch die öffentliche Gesundheitspolitik
und insbesondere den Schutz Jugendlicher vor
dem Zugang zu Tabakwaren, da durch diesen
preiswertere Zigaretten in einer unkontrollierten
Umgebung im Umlauf sind. Geschmuggelte
Tabakwaren werden auf dem Schwarzmarkt in
der Regel zum halben Preis der legalen Produkte
angeboten. Für Menschen mit niedrigerem
Einkommen sind geringe Preise besonders
attraktiv. Der Zugang zu geschmuggelten
Tabakwaren durchkreuzt die Vorsätze auf das
Rauchen zu verzichten und verschärft dadurch die
gesundheitlichen Ungleichheiten. Im Gegensatz
zu legalen Tabakwaren, die gemäß strengen
rechtlichen Anforderungen - wie zum Beispiel
Gesundheitswarnhinweise, Höchstwerte für
Teer und Nikotin, vermindertes Zündpotenzial hergestellt und verkauft werden, brechen illegal
gehandelte Produkte (besonders Fälschungen)
teilweise oder gänzlich aus diesem Rechtsrahmen
aus.
22
Die vom „Dutch National Institute for
Public Health and the Environment - RIVM“
durchgeführten Forschungen zeigen, dass
gefälschte Zigaretten einen fünffach höheren
Kadmiumgehalt und einen sechsfach höheren
Bleigehalt als echte Markenzigaretten besitzen.41
Das „Center for Public Integrity“ erklärt in seinem
Bericht „Tobacco Undergound“42 : „Viele Zigaretten
werden aus Tabak niedrigster Qualität hergestellt
und enthalten sehr viele Stängel und Sägemehl
sowie ungewöhnlich hohe Nikotinmengen.
Untersuchungen zufolge enthalten gefälschte
Zigaretten zahlreiche Zusätze, die selbst das Leben
eines starken Rauchers weiter verkürzen könnten:
Metalle wie Kadmium, Pestizide, Arsen, Rattengift
und menschliche Fäkalien.“
Die WCO berichtet von Beschlagnahmungen
gefälschter Zigaretten, die Milben enthielten,
und entdeckte nie dagewesene Verstecke (zum
Beisipel in Titanschwammfässern mit giftigem
Chlorgas, die ernsthafte Gesundheitsrisiken für
die Beamten darstellten, die mit der Untersuchung
und Inbeschlagnahme der illegalen Zigaretten aus
diesen Behältern beauftragt waren. Ein Konsum
durch den Verbraucher wäre demzufolge extrem
gefährlich gewesen).
4.2 Auswirkungen auf die Wirtschaft
4.2.1 Ausfall von Staatseinnahmen
Der illegale Handel mit Tabakprodukten hemmt
auch die wirtschaftliche Entwicklung, beeinträchtigt
die Rechtsstaatlichkeit und schwächt das
Steueraufkommen – er kostet die Regierungen
erhebliche Mengen entgangener Steuereinnahmen.
Illegaler Handel bedeutet, dass den Regierungen
weniger Geld für öffentliche Dienstleistungen
wie Gesundheitswesen, Bildung, Verteidigung,
Transport und Umweltbelange zur Verfügung steht.
Die in Südafrika verlorenen Einnahmen durch den
illegalen Handel mit Tabakprodukten wird von der
Industrie für 2013 auf einen Betrag geschätzt, der
für die Errichtung von 74.000 neuen Häusern hätte
eingesetzt werden können.
2012 schätzte Euromonitor International die
weltweit entstandenen Steuerausfälle der
Regierungen auf 40 bis 50 Milliarden US-Dollar.
Schätzungen der Europäischen Kommission
zufolge verlieren die EU und ihre Mitgliedsstaaten
jährlich10 Milliarden Euro an Steuereinnahmen
durch den illegalen Handel mit Tabakprodukten.43
In der EU beläuft sich die durchschnittliche
Schadenshöhe durch Ausfälle bei Zollabgaben,
Verbrauch- und Mehrwertsteuer für einen
geschmuggelten 40-Fuß-Container mit darin
enthaltenen 10 Millionen Zigaretten auf etwa 1,5
Millionen Euro.44 Die Bewältigung des Zustroms
geschmuggelter verbrauchssteuerpflichtiger Waren,
insbesondere Zigaretten aus Moldawien, der
Ukraine, Russland und Weißrussland, hat daher für
die Europäische Kommission Priorität.
Neben dem Ausfall indirekter Steuern nehmen die
Regierungen auch weniger Einkommenssteuer,
Sozialabgaben und Unternehmenssteuern
ein, da die legitime Industrie und der Handel
Mengeneinbußen zu verzeichnen haben und
dadurch weniger Arbeitsplätze benötigt werden.
4.2.2 Finanzieller Verlust für rechtmäßige
Industrie und Handel
Rechtmäßige Hersteller und Anbieter von
Tabakwaren sind sehr stark vom illegalen Handel
betroffen. Neben entgangenen Einnahmen verzerrt
dieser Handel auch den Wettbewerb am Markt, er
beeinträchtigt Investitionen in Innovation, Vertrieb,
Markenwert und Beschäftigung.
Kleine Tabakwarenhändler sind am stärksten
von leichtverfügbaren illegalen Zigaretten
betroffen. In Irland bedroht der wachsende illegale
Handel mit Tabakwaren die Existenzgrundlage
legitimer Händler, deren Geschäfte im Herzen
der Gemeinden liegen. Der Schmuggel von
Tabakwaren beeinflusst die Gewinne der
Einzelhändler entscheidend. 2011 veröffentlichte
die Vereinigung „Retailers Against Smuggling
- RAS“, dass im Jahr zuvor mindestens
700 Arbeitsplätze im Einzelhandel infolge
zurückgehender Zigarettenverkäufe verloren
gingen und dass 74% der Befragten angaben, in
2012 wahrscheinlich weitere Mitarbeiter entlassen
zu müssen.45 Gegenüber dem irischen Parlament
sagte Vincent Jennings, CEO der „Convenience
Stores and Newsagents Association“: „Wir sind
rechtmäßige Händler; wir zahlen unsere Steuern
und sollten das Recht haben, dieses Produkt
in verantwortungsvoller Art und Weise zu
verkaufen, aber uns wird diese Möglichkeit durch
die Nachfrage nach Produkten, die außerhalb
der Geschäfte zum Kauf angeboten werden,
vorenthalten.“46
Untersuchungen47 in Kanada durch die „Canadian
Convenience Stores Association“ und das „Canadian
Tobacco Manufacturers’ Council“ ergaben, dass
den Einzelhändlern durch den illegalen Handel
Einnahmeverluste in Höhe von 30% entstanden.
Im April 2010 berichtete die kanadische Presse
darüber, dass „illegale Verkäufe von Tabakwaren
den Geschäften im vergangenen Jahr weitere
Gewinnverluste von über 260 Millionen CAD
bescherten (...). Die Industrie ist stark von
Zigarettenverkäufen abhängig. Zwei von drei
legal in Kanada verkauften Zigaretten werden in
Convenience Stores gekauft.“48
23
5. Ursachen und Einflussfaktoren
5.1 Wirtschaftliche Faktoren des
illegalen Handels
Der illegale Handel mit Tabakprodukten ist ein
weltweites Phänomen, das einkommensstarke und
einkommensschwache Länder gleichermaßen betrifft.
Die wesentlichen Einflussfaktoren für den illegalen
Handel sind:
• Nachfrage: Der Wunsch der Konsumenten Geld
zu sparen und
• Angebot: Die Chance für Kriminelle hohe
Gewinne zu erzielen.
Verbaucher schaffen eine Nachfrage, wenn sie
aufgrund ihrer finanziellen Lage – die den Erwerb
legaler Zigretten nicht zulässt – illegale Zigaretten
kaufen.
Auch in Ländern mit einem als niedrig
empfundenen Gesamtsteuersatz kann sich
der Schmuggel als äußerst gewinnbringend
entpuppen, wenn der Steuersatz im Verhältnis
zum Einkommen hoch ist. Die hinterzogene Steuer
wird zwischen dem Verbraucher in Form von
günstigeren Zigaretten und höheren Gewinnen für
die Schmuggler aufgeteilt. Beispielsweise geben
sich Menschen in Osteuropa mit einem Gewinn
von lediglich 100 bis 150 US-Dollar pro Woche
durch den Schmuggel kleiner Mengen Zigaretten
zufrieden, da dieser das Einkommen aus einer
regulären Arbeit bei Weitem übertrifft. Andererseits
erzielen kriminelle Banden durch den Schmuggel
von Containern in die Europäische Union pro
Lieferung Gewinne in Millionenhöhe.
5.2 Faktoren, die den illegalen Handel
begünstigen
Abgesehen von den wesentlichen wirtschaftlichen
Einflussfaktoren gibt es auch zahlreiche andere
Faktoren, die sich entscheidend auf das Vorkommen
und Ausmaß des illegalen Handels auswirken.
Faktoren, die zur Problematik beitragen,
sind beispielsweise eine unausgeglichene
Besteuerungspolitik, protektionistische
Maßnahmen, unzureichende Strafverfolgung, die
Nutzung von Freihandelszonen, unzulängliche
Gesetzgebung und Sanktionen sowie öffentliche
Duldung.
Einige Länder wissen sehr wohl, dass ihre
Hersteller, Betreiber von Freihandelzonen,
Transporteure und andere Beteiligte den illegalen
Handel wissentlich begünstigen, unternehmen
aber nichts dagegen. Es gab Fälle, in denen diese
Länder offizielle Hilfegesuche von anderen Ländern
oder internationalen Strafverfolgungsbehörden
ignorierten.
24
Australien
Laut einem Bericht von Deloitte* erreichte der
australische Schwarzmarkt im Jahr 2010 - in Folge
einer Erhöhung der Verbrauchssteuer um 25 % mit 15,9 % seinen Höchststand. Denn nach der
Steuererhöhung schauten sich viele Verbraucher nach
günstigeren, illegalen, Tabakwaren um. Der Anteil
des Schwarzmarktes ging nach einer Phase relativer
Preisstabilität und mehreren Beschlagnahmungen
durch die australischen Behörden auf 10,5 %
zurück. Das ist zwar bereits ein erheblicher
Fortschritt, allerdings haben Hersteller und legale
Einzelhändler weiterhin erhebliche Einnahmeverluste
zu beklagen und der Staatskasse entgehen weiterhin
Verbrauchssteuereinnahmen in Höhe von etwa 775
Millionen US-Dollar.
Den größten Anteil hat mit über 80 % des
australischen Schwarzmarktes und schätzungsweise
1,8 Millionen Kilogramm der sogenannte „Chop
Chop“. „Chop Chop“ wird lose in Tüten zu 250
Gramm oder 500 Gramm verkauft. Zudem lässt
sich ein wachsender Trend zu vorgefertigten
Zigarettenhülsen beobachten, die mit „Chop Chop“
gefüllt und in Schachteln zu 100 Stück für je 25
bis 30 australische Dollar verkauft werden. Ihrem
Jahresbericht zufolge konnte die australische Zollund Grenzüberwachungsbehörde in den Jahren
2011/2012 illegale Tabakwaren in der Größenordnung
von 175 Tonnen beschlagnahmen.
* Deloitte – Illicit Trade of Tobacco in Australia: http://
www.yourhealth.gov.au/internet/yourhealth/publishing.
nsf/Content/Phillip-Morris-Limited-Annex-10#.
UeKlPjvVBJQ
5.2.1 Besteuerung von Tabakwaren
In den meisten Ländern gelten Tabakwaren als
ideale Kandidaten für Steuereinnahmen: die
Nachfrage ist relativ beständig und ihre negativen
externen Effekte rechtfertigen die Besteuerung.
In der Tat werden Tabakwaren seit dem 17.
Jahrhundert mit Sondersteuern versehen und
auch heute wird in allen Ländern mindestens eine
Steuer auf Tabakwaren (z.B. Verbrauchssteuer,
Einfuhrabgabe, Mehrwertsteuer/Verkaufssteuer
oder andere ähnliche Steuern) erhoben. Abgesehen
von einigen wenigen rechtlichen Ausnahmen, wie
Freimengen für Reisende und Sonderregelungen für
Diplomaten und Militär, sind alle diese Steuern im
Land des Verbrauchs zu zahlen.
Die Verbrauchssteuer ist in der Regel die
Hauptabgabe und macht häufig den Großteil
des endgültigen Einzelhandelspreises aus.
Neben der Versorgung der Regierung mit einer
sicheren, planbaren und leicht zu erhebenden
Einnahmequelle werden Tabaksteuern von
Regierungen auch dazu genutzt, den Tabakkonsum
einzudämmen.
Gemäß einer Übersicht der EU über Einnahmen
aus Verbrauchssteuern für Zigaretten49 in 18
Mitgliedsstaaten (von 27) sank die auf Zigaretten
erhobene Verbrauchssteuer zwischen 2008
und 2012. Es wurde auch darauf hingewiesen,
dass die Verbrauchssteuereinnahmen in vielen
EU-Staaten in diesem Zeitraum dreimal rückläufig
waren. In fünf Mitgliedsstaaten sanken die
Verbrauchssteuereinnahmen in diesem Zeitraum
zweimal. Der Euromonitor-Bericht50 für 2012
kommt zu folgendem Ergebnis: „Es gab einen
Zusammenhang zwischen Preisanstieg und
Preisniveau – von einem niedrigeren Ausgangswert
ausgehend können Preise schneller steigen. Weitaus
erheblicher ist, dass in Industrieländern mit hohen
Preisen, wie Deutschland, nur ein vergleichsweise
geringer Preisanstieg erforderlich ist, um eine
bedeutende Zunahme des illegalen Handels
auszulösen.“
Steuererhöhungen sind aber nicht die einzige
Ursache für einen wachsenden illegalen Handel.
Ein Konjunkturabschwung, der die Bezahlbarkeit
von Zigaretten vermindert, kann den gleichen Effekt
haben. Konsumenten mit verringertem Einkommen,
die vor die Wahl gestellt werden Waren des
täglichen Bedarfs oder legale Zigaretten zu kaufen,
greifen beim Kauf ihrer Zigaretten eher auf den
Schwarzmarkt zurück. Sobald diese Konsumenten
eine regelmäßige Bezugsquelle für illegale
Tabakwaren gefunden haben, wird es äußerst
schwer, sie erneut vom Kauf legaler versteuerter
Waren zu überzeugen.
Die Weltbank erklärt dazu Folgendes: „Das
Potenzial für den Schmuggel von Tabakwaren
kann die Erhöhung der Steuersätze für Tabakwaren
begrenzen. Bei der Festlegung von Steuersätzen
sind Schmuggelrisiko, Kaufkraft der lokalen
Verbraucher, Steuersätze in angrenzenden Märkten
sowie Fähigkeit und Effektivität der Steuerbehörden
zur Durchsetzung von Bestimmungen zu
berücksichtigen.“51
Fallbeispiel: Folgen starker Erhöhungen der Verbrauchssteuer auf Zigaretten in Irland
In Irland wurde die Verbrauchssteuer auf Zigaretten
zwischen 2001 und 2003 sowie zwischen 2006 und
2009 gleich zweimal deutlich erhöht. Die Erhöhung
der Zigarettensteuer belief sich von 2000 bis 2009 in
der gängigsten Preisklasse auf insgesamt 76% – das
war dreimal so hoch wie die Inflationsrate in dieser Zeit
(26,2%).
Zwischen 2000 und 2005 stiegen die Zigarettenpreise
um 31% und die Zahl der versteuerten Zigaretten
sank um 16%. Während der zweiten Phase der
Verbrauchssteuererhöhungen (2006-2009) stiegen
die Preise um 33%, sodass eine Schachtel 8,45 Euro
kostete – fast zwei Euro mehr als im EU-Land mit den
zweithöchsten Preisen.
Nach Regierungsinformationen waren bis 2012
mindestens 20% aller in Irland konsumierten Zigaretten
unversteuert und der Großteil davon (14%) illegal.
Man schätzt, dass 2011 jede dritte Zigarette in
Dublin illegal war.CS-4 Die KPMG-Studie „Project Star“
(ausgeführt im Auftrag von Philip Morris International
und basierend auf detaillierten Untersuchungen mit
leeren Zigarettenschachteln) kommt zu dem Ergebnis,
dass die Zahl unversteuerter Zigaretten in Irland höher
war als in allen anderen nicht an einer EU-Ostgrenze
liegenden Ländern und auch deutlich über dem EUDurchschnitt lag. Infolge nachhaltiger Erhöhungen der
Verbrauchssteuer auf Tabakwaren, die in sieben Jahren
zwischen 2005 und 2012 um nahezu 40% gestiegen ist,
sind die Zigarettenpreise in Irland nun die zweithöchsten
in der gesamten EU.
Der Rückgang der am BIP bemessenen Kaufkraft
zwischen 2007 und 2010 um 10,25%, der aus dem
konjunkturellen Abschwung Irlands resultierte, hat
illegale Tabakwaren für den Verbraucher wahrscheinlich
zusätzlich interessant gemacht. Die irische Regierung
verschärfte außerdem die Tabakgesetze, schränkte
Werbung, Anzeigen sowie Verkaufsautomaten ein und
Händler mussten sich registrieren.
Die drastischen Verbrauchssteuererhöhungen schienen
zudem aus der Einnahmeperspektive kontraproduktiv
zu sein, da die enorme Erhöhung von 155 Euro im
Jahr 2001 auf 274 Euro (je tausend Zigaretten) keine
steuerlichen Vorteile für die irische Regierung brachte:
die Einnahmen stagnierten nahezu. Laut einem Bericht
der Steuerabteilung des irischen Finanzministeriums
vom November 2010 sanken die Einnahmen aus der
Tabakverbrauchssteuer 2010 trotz Steuererhöhungen
um 2,47 Euro je Zigarettenschachtel zwischen 2000 und
2010 um 50 Millionen Euro.
In dem im Februar 2011 veröffentlichten Bericht
„Modelling the Market for Cigarettes in Ireland“
der irischen Finanz- und Zollbehörde heißt es: „Er
(der illegale Handel) lässt sich auf verschiedene
Faktoren zurückführen, Hauptursache ist jedoch das
Preisgefälle zwischen Zigaretten auf dem irischen Markt
und anderen Ländern. Aufgrund des derzeit hohen
Preisniveaus von Zigaretten in Irland ist der Anreiz
für einen Umstieg auf unversteuerte Tabakwaren in
Irland höher als es ansonsten der Fall wäre. Daher
erklären sich wahrscheinlich die hohen Schätzungen zur
Preiselastizität – höhere Preise führen voraussichtlich zu
einem vermehrten Konsum illegaler Waren.
Weitere Untersuchungen ergaben - trotz der Schwächen
der Daten und der Anforderungen des Modells - dass
das Steuerniveau für Zigaretten einen kritischen
Punkt überschritten hat. Weitere Erhöhungen der
Steuersätze führen eher zu niedrigeren als zu höheren
Steuereinnahmen. Sie werden das Rauchen zwar etwas
verringern, allerdings gleichzeitig einen vermehrten
Konsum unversteuerter Waren begünstigen.“CS-5
25
Fallbeispiel: Singapur
Der Port of Singapore ist einer der meist frequentierten
Häfen der Welt und Drehkreuz für den internationalen
Handel. Pro Jahr werden hier über 25 Millionen
Standardcontainer (TEU) für den Containerverkehr
zwischen Häfen in Asien, Europa und Nord- und
Südamerika abgefertigt. Singapur ist zudem wichtiger
Transitpunkt für den globalen illegalen Handel mit
TabakproduktenCS-6. Im Zigarettenschmuggel aktive
Syndikate nutzen die etwa vierzig lizenzierten Zolllager
Singapurs für den Transit ihrer Schmuggelware.CS-7
Bei der Einfuhr in eine der Freihandelszonen (FHZ) von
Singapur sind Zigaretten in der Regel ordnungsgemäß
angemeldet; von hier aus kommen sie in lizensierte
Zolllager. Vor ihrer Wiederausfuhr können Sendungen
dann manipuliert werden. Während einige dieser
Wiederausfuhren ordnungsgemäß angemeldet
werden, werden andere Lieferungen mit gefälschten
Dokumenten ausgeführt. Oftmals tragen diese Zigaretten
nicht die Gesundheitswarnhinweise oder sonstige
Kennzeichnungen, die im Zielland erforderlich sind.CS-8
Aktuelle Beschlagnahmungen illegaler Zigaretten in
Australien zeigen, wie der Port of Singapore und seine
FHZ für den Zigarettenschmuggel missbraucht werden.
Bei ihrem Ansatz zur Festlegung von
Verbrauchssteuern müssen Regierungen eine
gute Balance zwischen dem Ziel der langfristigen
Optimierung von Steuereinnahmen und der
Vermeidung oder Erweiterung des Schwarzmarktes
finden. Nach dem Optimierungsprinzip muss die
Steuerpolitik Folgendes widerspiegeln:
• Bezahlbarkeit für den Verbraucher – Steuersätze
für Zigaretten sollten entsprechend der Kaufkraft
der Konsumenten festgelegt werden,
• Lage des Landes und Steuersätze in
Nachbarländern oder innerhalb eines
Handelsblocks – Minimierung von Anreizen für
grenzübergreifende Einkäufe und Schmuggel
und
• Möglichkeiten von Verwaltung und Vollzug
sowohl an den Grenzen als auch im Inland
– Minimierung von Bürokratie, steuerlichen
Befolgungskosten sowie der Kosten der
Strafverfolgung des illegalen Handels.
Internationale Erfahrungen – beispielsweise
aus Irland, den EU-Beitrittsländer, Malaysia,
Irland, Türkei und Singapur – zeigen, dass die
Einführung drastischer Steuererhöhungen zu
einem starken Anstieg des illegalen Handels
mit Tabakprodukten führte und dadurch das
langfristige Steueraufkommen geschädigt und
gesundheitspolitische Ziele beeinträchtigt wurden.
Zwischen 2002 und 2010 erhöhte Malaysia seine
Verbrauchssteuern auf Zigaretten um 430%. Der
Preisanstieg legaler Zigaretten veranlasste die
26
Die Zigaretten kommen aus Ländern wie den Philippinen,
Indonesien und Vietnam in den Port of Singapore, wo sie
in den Zolllagern aufbewahrt und für die Wiederausfuhr
vorbereitet werden. Damit sie bei ihrer Ankunft in
Australien nicht entdeckt werden, werden die Zigaretten
mit gefälschten Unterlagen bzw. mit Frachtbriefen mit
falschen Angaben versendet, die nur bei der Abfuhr der
Container mit den Zigaretten aus Singapur vorgelegt
werden müssen. Dadurch lassen sich das tatsächliche
Wesen der Ladung und der vorgesehene Bestimmungsort
nur sehr schwer bestimmen.
Illegale, über Singapur gehandelte, Zigaretten werden
häufig weltweit sichergestellt; besonders sind aber die
Nachbarländer betroffen: hunderte Millionen Zigaretten
aus Singapur werden allein nach Malaysia geschmuggelt
beziehungsweise dort beschlagnahmt.CS-9 Die Regierung
von Singapur hat große Anstrengungen unternommen, um
den illegalen Zigarettenhandel in Singapur zu bekämpfen,
muss allerdings noch den Durchgangsverkehr von
Zigaretten, die für den Schmuggel in die benachbarten
Länder bestimmt sind, in den Griff bekommen.
Konsumenten dazu auf illegale Bezugsquellen
umzusteigen. 2002 konsumierten malaysische
Raucher noch 19,5 Milliarden legale Zigaretten. Bis
2010 war diese Zahl um 31% auf 13,5 Milliarden
zurückgegangen. Der Rückgang der legalen
Verkäufe ist vorrangig im Anstieg des Konsums
illegaler Zigaretten begründet. Dieser betrug 2010
8,8 Milliarden. Infolgedessen stieg der Marktanteil
für illegale Tabakwaren von 21% im Jahr 2002 auf
39% im Jahr 2010. Um dem massiven Problem des
illegalen Handels und den Folgen der überhöhten
Zigarettenbesteuerung entgegenzuwirken,
beschloss die Regierung die Verbrauchssteuer
in ihrem Haushalt 2012 einzufrieren. Der
malaysische Ministerpräsident gab dazu am 08.
Oktober 2011, einen Tag nach Veröffentlichung
des Haushaltsplans, folgende Erklärung ab52: “Wir
können die Preise für Zigaretten nicht drastisch
erhöhen, wenn der Konsum illegaler Zigaretten
40% ausmacht. Dieser Anteil ist zu hoch. Kommt es
weiterhin zu einem starken Anstieg der Preise für
Zigaretten, steigt auch der Prozentsatz der Raucher
illegaler Zigaretten an.“
Das ITIC hat zahlreiche Forschungsarbeiten über
die Verbrauchssteuerregelung bei Tabakwaren
veröffentlicht; für weiterführende Informationen
über Steuerpolitik siehe Publikationsliste auf Seite
44.
5.2.2 Korruption - Einflussfaktor, nicht Ursache
Im Jahr 1999 kamen die Weltbank und einige
Wissenschaftler zu dem Schluss, dass der wichtigste
Bestimmungsfaktor für den Tabakschmuggel der
Korruptionsgrad in einem Land ist (gemessen am
Transparenzindex).53 Die Schätzungen ergaben,
dass jede Erhöhung des Transparenzindexes in
einem Land um einen Punkt mit einem Rückgang
des geschätzten Tabakschmuggels um zwei
Prozent gleichzusetzen ist.54 Diese Behauptung
wird allerdings von Adrian Cooper und Daniel
Witt angefochten, die wie folgt erklären: „Die
Erfahrungen im Vereinigten Königreich, in
Deutschland, Frankreich, Kanada, Irland und
Singapur – einigen der am wenigsten korrupten
Länder weltweit mit sehr wirksamer Strafverfolgung
und Verwaltung (Transparency International
2011) – zeigen, dass infolge hoher Belastungen
durch Verbrauchssteuern, die zu einer verringerten
Bezahlbarkeit führen, eine ernsthafte Problematik
des illegalen Handels entstehen kann.“55
Die KPMG-Studie aus dem Jahr 2012 belegt zudem,
dass Korruption nicht die Hauptursache für den
illegalen Handel mit Tabakprodukten darstellen
kann, da die höchsten Zuwächse des illegalen
Handels im Vereinigten Königreich, in Irland und
Finnland verzeichnet wurden – Länder, die im
Transparenzindex besser als andere EU-Länder
abschneiden, in denen aber hohe Steuersätze auf
Tabakwaren erhoben werden.
Während Korruption und weitere in diesem Kapitel
beschriebene Faktoren den illegalen Handel
zweifellos begünstigen, liegen die wesentlichen
Einflussfaktoren im Abwägen möglicher Einnahmen
und Gewinnpotenziale (für Schmuggler), der
Nachfrage (bestimmt durch Bezahlbarkeit und
Zugänglichkeit) und der Entdeckungsgefahr
beziehungsweise der Wirksamkeit der Bestrafung.
5.2.3 Protektionistische Maßnahmen
In Ländern in denen die Verbraucher
nach internationalen Marken verlangen,
verleihen protektionistische Maßnahmen,
Einfuhrbeschränkungen und unerschwingliche
Zölle als Handelshemmnisse dem illegalen Handel
zusätzliche Impulse. Ein Beispiel dafür ist China,
wo Einfuhren ausländischer Marken durch strenge
Kontingente beschränkt werden, sodass sie für die
Mehrheit der Verbraucher nicht legal zugänglich
sind.
5.2.4 Unzureichende Strafverfolgung
Zwar werden in vielen Fällen Gesetze zur
Bekämpfung des illegalen Handels erlassen, sobald
sie aber in Kraft treten, werden sie aus vielerlei
Gründen nicht ordnungsgemäß durchgesetzt.
• Offizielle Grenzkontrollen
Die Überwachung von Millionen von
grenzüberschreitenden Warenbewegungen
ist ressourcenintensiv und erfordert die
Beteiligung nationaler und internationaler
Strafverfolgungsbehörden. Die benötigten
Ressourcen beinhalten ausgebildete
Präventions-, Aufklärungs-, Ermittlungs- und
Untersuchungskräfte sowie die entsprechende
Unterstützung durch Informationstechnologie zur
Aufklärung, Risikoanalyse, Ressourcenverteilung,
Interventionsfeedback und gegenseitiger
grenzüberschreitender Unterstützung. Die
strukturellen Hemmnisse, die einen erfolgreichen
Austausch von Daten und gegenseitige
Unterstützung behindern, müssen hierbei ermittelt
und beseitigt werden. Genaue, zeitnahe und
27
sichere Daten, leichter Zugang durch befugtes
Personal zur Prüfung gemeldeter Einträge
sowie aktuelle Hilfsmittel zur Risikoanalyse
sollten Teil einer modernen Ausrüstung von
Strafverfolgungsbehörden sein. Vergleiche zwischen
Ausfuhrerklärungen aus dem Herkunftsland,
Versandanmeldungen und Einfuhrerklärungen
am endgültigen Bestimmungsort können bei der
Ermittlung illegaler Ware helfen. Eine wirksame
Risikobewertung beruht auf genauen und zeitnah
verfügbaren Daten, die rund um die Uhr für
die Strafverfolgungsbeamten bereitstehen, und
umfasst die neuesten Informationen über und
Analysen von Daten zu beschlagnahmten Waren.
In vielen Entwicklungsländern sind lediglich Daten
minderer Qualität verfügbar; die Datenanalyse
erfolgt unregelmäßig und die schnelle und präzise
Übertragung von Daten zu den Vollzugsbeamten
oder Strafverfolgungsbehörden in andere Ländern
ist unzuverlässig. Für mobile Einsatzkommandos
müssen Transportmittel, mobile Scanner und stets
die neuesten Technologien zur Verfügung stehen.
Aufgrund ihrer geografischen Gegebenheiten
gestaltet sich die umfassende Überwachung vieler
Ländergrenzen als schwierig. In den meisten Fällen
erfolgt der Schmuggel über bekannte Ein- und
Ausgangswege (Häfen, Brücken, Bundesstraßen,
Flughäfen und Freihandelszonen). Ungenügende
Kontrollen an diesen Punkten, die teilweise noch
unterschiedliche Korruptionsgrade aufweisen,
ermöglichen Schmugglern das unentdeckte
Hin- und Herbewegen von Waren in großen
Mengen. Durch politische Instabilität in einem
Land oder einer Region verschärft sich die
Situation zusätzlich. In zahlreichen Ländern wird
die Installation moderner Scanner durch die
unzureichend vorhandene Infrastruktur begrenzt.
Sicherheitsausrüstung ist kostenintensiv und die für
die Warenuntersuchung benötigten Einrichtungen
und Ressourcen können sogar in entwickelten
Industrieländern unbezahlbar sein.
In stark frequentierten Häfen auf der ganzen
Welt wird derzeit nur ein kleiner Teil
aller Ladungen gescannt56 und/oder einer
physischen Untersuchung unterzogen. In vielen
Entwicklungsländern können durch die Kosten
für Scanner und die Anforderungen an Platz
und Untersuchungseinrichtungen sowie an
entsprechend geschulte Fachkräfte selbst bei einem
Bruchteil vollständiger Containeruntersuchungen
lange Verzögerungen für die Importeure entstehen.
• Amtliche Kontrollen zugelassener Hersteller
Im Vereinigten Königreich und den Vereinigten
Staaten von Amerika wurde die bis dahin
gängige Vorgehensweise einen oder mehrere
Fallbeispiel: Russland – nötige Verfahrensweisen zur obligatorischen Vernichtung der für
das Fälschen verwendeten Ausrüstung oder Maschinen
In Russland werden trotz der Vorschrift zur Vernichtung
von Produktionsmitteln (einschließlich Maschinen)
in Paragraf 4 des russischen Zivilgesetzbuches bei
Razzien beschlagnahmte Ausrüstungsgegenstände oder
Maschinen zur Herstellung gefälschter Produkte in den
meisten Fällen nicht zerstört. Das liegt daran, dass die
russische Strafprozessordnung den Vernichtungsprozess
nicht klar definiert.
Die Gerichte beschränken ihre Urteile meist auf die
Beschlagnahmung des Zubehörs ohne ihre Vernichtung
anzuordnen. Gleichermaßen gibt es, wenn ein
Strafverfahren eröffnet und später eingestellt wird, keine
klare Vorgabe für die Gerichte, was mit Sachbeweisen,
Maschinen und gefälschten Produkten geschehen
soll. Rechteinhaber werden, auch wenn es ihnen nicht
untersagt ist, am Vernichtungsvorgang teilzunehmen,
nicht offiziell dazu aufgefordert. Sie erhalten auch keine
offizielle Benachrichtigung über die Vernichtung. Die
russische Gesetzgebung legt nicht fest, wer in den Fällen,
in denen keine natürliche oder juristische Person als
Rechtsverletzer identifiziert werden kann, die Kosten der
Vernichtung übernehmen soll. Diese Kosten können im
Fall der Vernichtung von High-Tech-Maschinen, die für die
Herstellung von gefälschten Produkten genutzt werden,
beträchtlich sein. Als Resultat des offensichtlichen
Fehlens von klaren verfahrensrechtlichen Bestimmungen
in Bezug auf die Vernichtung, können Ausrüstung oder
28
Maschinen leicht wieder in Umlauf gelangen und für
zukünftige Fälschungsoperationen genutzt werden.
Dieses Problem könnte durch die Einführung von klaren
Vorschriften in der Strafprozessordnung behoben werden,
die:
1. die Gerichte anweist, die Zerstörung von Ausrüstung
und Maschinen, die nachweislich für die Produktion
von Fälschungen verwendet wurden oder dafür
vorgesehen sind, anzuordnen;
2. Gerichten die Autorität und Verpflichtung überträgt,
die Vernichtung der Sachbeweise in den Fällen zu
verfügen, in denen ein Strafverfahren eingestellt wird
und die Sachbeweise, nachweislich Fälschungen
sind; oder im Fall von Ausrüstung und Maschinen, die
nachweislich zur Herstellung von gefälschten Waren
verwendet wurden,
3. die Beteiligung des Rechteinhabers am
Vernichtungsvorgang vorsieht;
4. eine offizielle schriftliche Benachrichtigung an
Rechteinhaber über Vernichtungen vorsieht und
5. bestimmt, wer die Kosten in Verbindung mit der
Zerstörung zu tragen hat, wenn keine juristische oder
natürliche Person als Rechtsverletzer identifiziert
wurde.
Die Beschlagnahmung und Vernichtung der Materialien und Maschinen, die zur Herstellung
gefälschter Zigaretten genutzt werden sind ausschlaggebende Details in der Gesetzgebung und ein
effektives Mittel um den Schmuggel zu bekämpfen
Belize – Der perfekte Umschlagplatz für
Schmuggler?
1994 wurde die „Corozal Free Zone - CFZ“ eingerichtet. Heute sind dort 314 Firmen registriert, von denen
30 mit Zigaretten handeln. Die CFZ stellt Anlagen für
die Herstellung, Bearbeitung, Lagerung, Verpackung
und den Vertrieb von Waren und Dienstleistungen zur
Verfügung. Für Unternehmen, die innerhalb der Freihandelszone gegründet wurden, gelten keine Beschränkungen des Devisenverkehrs; diese Betriebe kommen in
den Genuss vielfältiger anderer Vorteile, einschließlich
Abgabenfreiheit. Waren, die in die Zone eingeführt und
ausgeführt werden, unterliegen keinen Einfuhr- und
Ausfuhrzöllen, Stempelabgaben, Quoten und ErsatzFinanzabgaben. Die Einkommensteuer liegt zwischen
zwei und acht Prozent. Dieser Anteil kann sogar durch
Steuernachlässe noch reduziert werden, wenn Arbeiter
aus Belize beschäftigt werden. Für Ein- oder Ausfuhr
ist keine Lizenz erforderlich. Eine Firma, die in der CFZ
gegründet wurde, ist in den ersten fünf Jahren ihres
Bestehens befreit von der Einkommenssteuer, Kapitalertragssteuer oder anderen neuen Körperschaftssteuern,
die von der Regierung von Belize erhoben werden.
Sämtliche von der Firma bezahlten Dividenden sind
während der ersten 20 Jahre von der Steuer befreit.
Diese Steuerbefreiung spiegelt sich in der Anzahl der in
diesem Gebiet angesiedelten zollfreien Geschäfte wider.
2011 eröffneten 17 neue Verkaufsstellen für steuerfreie
Waren in der CFZ.
Finanzbeamte auf dem Gelände des Produzenten
verbrauchssteuerpflichtiger Waren abzustellen
vor Jahrzehnten aufgehoben. Einerseits um zu
hoher Vertrautheit oder Korruption zwischen den
Unternehmen und den Finanzbeamten vorzubeugen
und andererseits um Verwaltungskosten zu
reduzieren. Die Kontrolle der Tabakwarenhersteller
sowie die Lagerung und Bewegung unversteuerter
Tabakwaren unter Zollverschluss unterliegen in
vielen Industrieländern Kontrollen auf Grundlage
der Vorgeschichte und Risikobewertung des
Akteurs. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen
hängt von der fachlichen Kompetenz und den
Kenntnissen der Beamten, der Einbindung
von Zoll- und Verbrauchssteuerdaten durch
Risikoanalyse- und Informationswerkzeuge sowie
der partnerschaftlichen Beziehung mit dem
Produzenten verbrauchssteuerpflichtiger Waren ab.
Heutzutage können Verbrauchssteuerkontrollen
durch computergestützte Aufzeichnungen und
moderne Geschäftsabläufe einfach durch die
Unternehmen mit effektiven Verwaltungskontrollen
verknüpft und so Belastungen für das Geschäft
vermindert werden. Die Verbrauchssteuerprüfung
muss unter Berücksichtigung der Einnahmerisiken
im Geschäftsprozess, der Lieferkette, finanziellen
Aufzeichnungen und Branchenentwicklungen
erfolgen. Diese Maßnahmen sind durch
unangemeldete Prüfungen der Produktionsanlagen
zu ergänzen, in welchen ggf. eine nicht angegebene
Produktion (mitunter „Nachtschicht“ genannt) und
Auslieferung aufgedeckt werden kann.
• Sonstige amtliche Kontrollen im Inland
Beamte von Behörden, die nicht dem Zoll oder
Finanzbehörden angehören, führen Inspektionen
und Kontrollen zu Kennzeichnung, Gesundheit und
Sicherheit und dem Verkauf an Minderjährige im
Groß- und/oder Einzelhandel durch. Werden diese
Beamten für die Anzeichen des illegalen Handels
sensibilisiert, können sie bei der Aufdeckung
29
unversteuerter Waren mitwirken. Gleichermaßen
können Beamte, die für die Kontrolle im
Bereich Mehrwertsteuer zuständig sind, ihre für
Verbrauchssteuer und Zölle zuständigen Kollegen
unterstützen. Örtliche Polizei und Sozialarbeiter
kommen mit informellen Vertriebsketten in Kontakt
und deren Kunden können nützliche Informationen
zur Enthüllung von Vertriebsnetzen bereitstellen
sowie Quellen illegaler Inlandsproduktion
identifizieren. Diese zusätzliche Unterstützung
für amtliche Kontrollen wird oftmals übersehen,
wodurch Chancen zur Zerstörung illegaler
Versorgungsketten ungenutzt bleiben.
•Korruption
Die Folgen von Korruption werden als ein
Einflussfaktor (siehe Absatz 5.2.2)57, nicht aber als
der entscheidende Faktor für den illegalen Handel
betrachtet. Finanz- und Strafverfolgungsbehörden,
die nicht entschieden gegen Korruption vorgehen,
können mit Einnahmeausfällen und vermehrter
Kriminalität rechnen. Ein Bericht aus dem Jahr
2012 über Grenzposten, Kontrollpunkte und
innerafrikanischen Handel beschreibt die Störungen
durch Kosten für Bestechungsgelder für Beamte an
Grenz- und Kontrollpunkten als eine der größten
Hemmnisse für die wirtschaftliche Entwicklung
in Afrika. Darüber hinaus werden darin
Durchschnittswerte für gezahlte Bestechungsgelder
an unterschiedliche Behörden an den
Kontrollstellen verschiedener Routen aufgezeigt.
Dem Bericht zufolge ist Korruption unter Polizeiund Zollbeamten weit verbreitet. Empfohlen wird
die Schaffung zentraler Grenzposten, an denen
Einrichtungen und Zollerklärungen gemeinsam
von den Zollbehörden genutzt werden und es so
schwieriger für einzelne Beamte wird, Zahlungen
für die Erleichterung des Warenverkehrs oder
für Falschangaben zu beziehen.58 Gemäß den
Forschungsergebnissen von Dr. Louise Shelley
kann den illegalen Handel begünstigende
Korruption bis zur Führungsspitze eines Landes
reichen. Der montenegrinische Präsident wurde
beispielsweise für seine Rolle im illegalen Handel
mit Tabakprodukten in Italien angeklagt.59
• Transit- und Umschlagwaren
Transitwaren sind Waren, welche die Abfertigungs-,
Verlade- oder Versandstelle verlassen haben,
aber noch nicht am Empfangs-, Entlade- oder
Lieferort eingetroffen sind. Bei Umschlagwaren
handelt es sich um die Versendung von Waren
an ein Zwischenziel und von dort aus zu einem
anderen Bestimmungsort. Diese Umladung ist
häufig durch den Wechsel des Transportmittels
während der Reise bedingt, z.B. vom Seetransport
zum Straßenverkehr. Viele internationale
Umschlagplätze liegen in bestimmten Zollgebieten,
sodass Zollkontrollen und -gebühren umgangen
werden.
30
Sowohl die OECD als auch die WCO haben
Bedenken bezüglich fehlender angemessener
Rechtsvorschriften, Kontrollen und
Strafverfolgungsbehörden für Transitwaren
geäußert. In ihrem Bericht über Kriminalität
erklärte die OECD 2007, dass „Transitwaren sehr
oft ausdrücklich von den Verboten für gefälschte
Waren ausgeschlossen sind, was dazu führt, dass
diese nicht abgefangen werden können.“ Die
WCO merkte 1988 in der Einleitung zu ihren
Empfehlungen für eine Modellgesetzgebung zum
Schutz gegen Verletzungen der Rechte des geistigen
Eigentums an, dass Zollbehörden gesetzlich
verankerte klare Befugnisse zur Überwachung von
Waren im Transit und in Freihandelszonen haben
müssen: „Die Erfahrungen von Zollverwaltungen
in zahlreichen Ländern haben gezeigt, dass
Regierungen nur durch die Übertragung bestimmter
Befugnisse und die Bewilligung bestimmter
Maßnahmen, die über die Mindestanforderungen
des „Übereinkommens über handelsbezogene
Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums“
(TRIPs) der WHO hinausgehen, einen wirksamen
und effizienten Schutz von Rechten an geistigem
Eigentum und deren Durchsetzung an ihren
Grenzen gewähren können.“60 Die von der WCO
vorgeschlagenen Modelle müssen noch von vielen
Ländern übernommen werden.
Die Beförderung von verbrauchssteuerpflichtigen
Waren unter Zollverschluss innerhalb einer
Zollunion kann Möglichkeiten für die Umleitung
dieser Waren während des Transits bereithalten.
Das „Excise Movement and Control System EMCS“ ist ein gesamteuropäisches elektronisches
Nachrichtensystem, das mit hohem Aufwand
eingeführt wurde, um Beamte zeitnah über Waren
zu informieren, die unter Steueraussetzung
innerhalb der EU befördert werden. Allerdings ist
das System mit einer wirksamen Risikobewertung
und ausreichenden Interventionen zu kombinieren,
um sicherzustellen, dass Zulassungsnummern
nicht kopiert werden, um so die Beförderung
illegaler Ladungen zu erleichtern. Eine Kopplung
aus konsequenter Anwendung solcher Systeme zur
Verfolgung unversteuerter Waren in der gesamten
Region und gleichzeitigen internen Kontrollen in
allen Ländern ist nach wie vor unverzichtbar, damit
Betrüger die elektronischen Überwachungssysteme
nicht zu ihrem Vorteil einsetzen.
•Freihandelszonen
Freihandelszonen61 werden von Regierungen
eingerichtet, um neue Unternehmen und
Auslandsinvestitionen anzulocken. Sie erleichtern
den Handel durch den Wegfall von Zöllen, Quoten
und die Minimierung bürokratischer Anforderungen
(z.B. Zollabfertigung und Anzeigepflicht).
Diese Freihandelszonen werden in zunehmendem
Maße von kriminellen Organisationen für die
Herstellung und den Schmuggel von „Illicit Whites“
genutzt . Darüber hinaus werden in den Zonen
gefälschte Waren hergestellt oder man nutzt sie zur
Anbringung von Falschangaben auf den Containern,
um illegale Tabakwaren zu rechtmäßigen Waren
umzudeklarieren. Für eine beträchtliche Anzahl
der in den vergangenen Jahren beschlagnahmten
Lieferungen waren mehr als eine Durchfuhr
oder Umladung vorgesehen, um den wahren
Ursprung dieser Waren zu verschleiern. Solche
Lieferungen hatten vor ihrer Sicherstellung bis zu
fünf Durchfuhren/Umladungen durchlaufen. Die
geringere Anzahl an Zollkontrollen begünstigt
dieses Vorgehen. Zur Überwindung derartiger
Defizite beabsichtigt die WCO der „Besonderen
Anlage D2“ des revidierten Übereinkommens von
Kyoto zuzustimmen, welche eine Orientierungshilfe
zur Einhaltung von Mindestanforderungen an
Zollkontrollen in Freihandelszonen bietet. In einem
Bericht der Initiative „Business Action to Stop Piracy
and Counterfeiting - BASCAP“ der Internationalen
Handelskammer werden diese Probleme gezielt
untersucht und zahlreiche Empfehlungen für
mögliche Maßnahmen von WCO, WHO, nationalen
Regierungen und Betreibern von Freihandelszonen
gegeben.62
Eine Prüfung der Kontrollen von Freihandelszonen
im Jahr 200963 kommt zu dem Ergebnis, dass
die Strafverfolgung auch bei Vorhandensein der
erforderlichen Rechtsvorschriften unzureichend sein
kann, da die Zollbehörden unter dem Druck stehen,
Kontrollen zu lockern, um das Wirtschaftswachstum
anzukurbeln.
5.2.5 Unzureichende Gesetze und Sanktionen
Normalerweise gibt es nationale Gesetze
gegen Schmuggel, Steuerhinterziehung, den
Verkauf von Zigaretten ohne ordnungsgemäße
Gesundheitswarnungen, fehlerhafte Deklaration
von Einfuhren und die Nichtbeachtung anderer
behördlicher Vorgaben. Oft gestaltet es sich
jedoch in bezug auf „Illicit Whites” als schwierig,
nachzuweisen, dass Gesetze verletzt wurden. Es stellt
oftmals eine Herausforderung dar, zu beweisen, dass
bei der Herstellung ein Verstoß gegen ein Gesetz
vorlag, auch wenn es offensichtlich sein mag, dass
bestimmte Hersteller keine sorgfältige Prüfung ihrer
Kunden vornehmen und ihre Lieferketten nicht
überwachen.
Für Strafverfolgungsbehörden ist es ein Problem,
Ungesetzlichkeiten nachzuweisen, wenn es sich
um die Ausfuhr von korrekt deklarierten „Illicit
Whites“ handelt. Es ist einfacher, Zigaretten zu
erkennen (Fälschungen, Schmuggelware oder „llicit
Whites“), wenn in den Unterlagen die Waren falsch
bezeichnet beziehungsweise klassifiziert werden.
Das bedeutet, dass um die jeweiligen Gesetze
gegen Schmuggler, die illegal „Illicit Whites“
einführen, durchsetzen zu können häufig Aktionen
unter Aufbringung umfassender Ressourcen –
insbsesondere in Relation zu den kleinen Mengen
– durchgeführt werden müssen. Zum Zeitpunkt des
Verkaufs ist die Strafverfolgung problematisch, da
der einzige verfügbare Beweis gegen den Hersteller
der Preis des Produktes ist, der so niedrig ist, dass
wahrscheinlich keine Steuern bezahlt werden
mussten.
In vielen Ländern verfügen die
Strafverfolgungsbehörden über unzureichende
legale Befugnisse um effektiv operieren zu können,
da der illegale Handel mit Tabakerzeugnissen als
ein relativ geringfügiges Vergehen erachtet wird.
Dies macht ihn für Verbrechersyndikate attraktiv,
die im Zigarettenschmuggel eine höchst profitable,
und risikoarme Aktivität sehen, da dieser geringere
Strafen nach sich zieht, als Straftaten wie Drogenund Menschenhandel oder Waffenschmuggel.
Die folgende Aussage64 verdeutlicht den
geringen Abschreckungseffekt des Gesetzes
(immer noch geltend) in den USA: „Die einzige
Angst des Tabakschmugglers besteht darin, eine
Ladung Zigaretten zu verlieren. Wir fürchten
uns nicht vor Strafverfolgung. Sie halten uns an,
beschlagnahmen die Ladung, und vielleicht werden
wir festgenommen, aber höchstwahrscheinlich
nicht. Im schlimmsten Fall verbringen wir ein paar
Monate im Gefängnis bevor wir wieder mit dem
Schmuggeln weitermachen können. Denk doch
mal nach! Ein kleiner Fisch wie ich kann 50.000
US-Dollar im Monat für ein paar Stunden Arbeit
jede Woche verdienen. Der große Fisch verdient
hunderttausende pro Woche, das meiste davon geht
bar oder durch Handelsgeschäfte in den Nahen
Osten.”
Wie im BASCAP-Bericht hervorgehoben wird,
begeben sich Länder ohne strenge, abschreckende
Strafen, einschließlich der Vollmacht, Erträge aus
Straftaten zu konfiszieren, automatisch in eine
schwache Position bei der Bekämpfung des illegalen
Handels von Tabakprodukten.65
Wie das russische Fallbeispiel zeigt, sollte außerdem
die Vernichtung von beschlagnahmten Waren und
zur Herstellung von illegalen Tabakerzeugnissen
verwendeten Maschinen verpflichtend sein. In
einigen Ländern werden Waren und Ausrüstung
versteigert – mit dem Ergebnis, dass sie direkt wieder
zurück auf den illegalen Markt gelangen.
Behörden haben versucht, den illegalen Handel
mit Gesetzen und Verordnungen einzudämmen,
doch die Betrüger haben Wege zur Fortsetzung
ihrer Aktivitäten gefunden, indem sie einfach ihre
Methoden geändert haben. Zum Beispiel hat die
vietnamesische Regierung im Juli 2010 die Gesetze
dahingehend geändert, dass der Besitz von mehr
als 1.500 Päckchen geschmuggelter Zigaretten
ein Straftatbestand ist.66 Während dies zunächst
31
zu einem Rückgang des illegalen Handels um
über 20%67 führte, veränderten die Schmuggler
kurz darauf ihr Vorgehen und transportierten nun
mehrere Lieferungen mit jeweils weniger als 1.500
Packungen.
5.2.6 Ungenügende Kapazität, mangelhafte
Daten und unzuverlässige IT-Infrastruktur
Der Bedarf an ausreichend und gut ausgebildetem
Personal zur Bekämpfung des illegalen Handels
kann nicht genug betont werden. Insbesondere
Entwicklungsländer verfügen über mangelhaft
ausgebildete Arbeitskräfte, ungenaues oder
unvollständiges Datenmaterial, das womöglich
in manuellen Systemen gespeichert ist und einer
unzuverlässigen Internet-Infrastruktur. Auf der
anderen Seite hingegen fehlt es den Straftätern
selten an den für ihre Aktionen notwendigen
Ressourcen.
5.2.7 Toleranz der Öffentlichkeit
Die Nachfrage der Verbraucher treibt den illegalen
Handel an. Sie sind sich oft darüber im Klaren, dass
sie geschmuggelte oder gefälschte Waren erwerben,
tun dies aber trotzdem, um Geld zu sparen.
Zugleich ist sich die Bevölkerung oftmals nicht der
Auswirkungen des illegalen Tabakhandels bewusst
und hält diesen für eine „Straftat ohne Opfer“. In
32
einer Studie über68 Raucher in sozial schwachen
Gegenden im Vereinigten Königreich (Wiltshire
et al.) wurde herausgefunden, dass sich diese
Raucher überhaupt nicht für ein solches Verhalten
schämten, sondern es für eine Kampfansage an eine
vermeintliche Ungerechtigkeit hielten: „Nahezu
alle Befragten verliehen ihrer Unzufriedenheit über
den Preis von legalen Tabakprodukten Ausdruck.
Er wurde als ungerecht und gegen Menschen mit
geringem Einkommen wahrgenommen.”
Eine Studie aus dem Jahr 2010 von der NGO
„Action on Smoking and Health - ASH“ berichtet
von ähnlichen Ergebnissen: „Maßnahmen, die von
der Öffentlichkeit als unzumutbar erachtet werden,
bergen das Potential, die Toleranz von illegalem
Handel zu erhöhen.”69
6. Bekämpfung des Problems
In diesem Kapitel werden die zentralen
Elemente aufgeführt, die für die Bewertung einer
umfassenden Herangehensweise, beziehungsweise
deren Verbesserung oder Umsetzung, zur
effektiven Bekämpfung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten unerlässlich sind.
6.1 Ausmaß und Wesen des illegalen
Handels verstehen
Als ersten Schritt müssen Regierungen und
Strafverfolgungsbehörden das Ausmaß, die
Beschaffenheit und die Auswirkungen des illegalen
Handels mit Tabakwaren verstehen, sowie die
daran beteiligten Personen und Verbindungen
zum illegalen Handel mit anderen Waren
identifizieren. Es gibt verschiedene Indikatoren für
das Vorhandensein und Anwachsen des illegalen
Handels mit Tabakwaren.
Dazu gehören:
• Ein unerklärlicher Rückgang der
Verkaufszahlen auf dem legalen Markt
– üblicherweise wird dieser zuerst von
Industrie und Handel festgestellt;
• Beeinträchtigung der Steuereinnahmen der
Regierung;
• Ein Anstieg der Beschlagnahmungen illegaler
Zusammenfassung der Hauptmerkmale einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung des
illegalen Tabakhandels
• Schaffung einer politischen Verantwortlichkeit auf oberster Ebene, damit eine
angemessene Priorisierung und die Bereitstellung von notwendigen Ressourcen
gewährleistet wird.
• Erkennen und Überwachen des Problems in Ausmaß und Wesen.
• Bewertung der zentralen Faktoren, einschließlich Kontrolle bei Herstellung und
Ausfuhr, Freihandelszonen und Transitoperationen, etc.
• Anwendung einer ausgewogenen Steuerpolitik und effektiver Steuereinziehung.
• Analyse der bestehenden Gesetze und Vorschriften, um sicher zu stellen, dass
sie funktionieren und effektiv durchgesetzt werden, dass die verhängten Strafen
angemessen sind und abschreckend wirken.
• Prüfung sämtlicher Auswirkungen aller beabsichtigten tabakbezogenen Gesetze.
• Sicherstellen, dass sich die Justiz der Ernsthaftigkeit des Problems und der
Notwendigkeit, illegale Produkte und Ausrüstungen schnell zu vernichten,
bewusst ist.
• Entwicklung einer Strafverfolgungssstrategie, die alle relevanten nationalen
Stellen einbezieht und sicherstellt, dass diese über entsprechende Vollmachten
verfügen, um effektiv handeln zu können.
• Bereitstellung ausreichender Geldmittel für eine angemessene
Leistungsfähigkeit bei der Strafverfolgung.
• Bekämpfung der Nachfrage, indem die Bevölkerung über die Auswirkungen des
illegalen Tabakhandels aufgeklärt und informiert wird.
• Aufbau und Stärkung der Partnerschaften zwischen nationalen und
internationalen Organen.
• Zusammenarbeit mit legitimen Branchenakteuren, um gemeinsame
Informationen und Ressourcen mit größtmöglichem Nutzen einsetzen zu können.
33
Produkte – entweder bezüglich Häufigkeit
oder Mengen;
• Das Aufkommen von Marken, die nicht
die korrekten Markenkennzeichnungen
aufweisen oder die im Land nicht legal
vertrieben und verkauft werden und
• Veränderte Ergebnisse in Studien zur
Bekämpfung des illegalen Handels.
Die Ergebnisse der Anwendung zuverlässiger
und stabiler Methoden dienen in der Regel
dazu, ein erhöhtes Bewusstsein von Behörden
und der allgemeinen Öffentlichkeit über die
Ernsthaftigkeit des Problems zu schaffen und
können dazu dienen, die Bereitstellung von
Ressourcen zu beeinflussen. Das Wesen des
illegalen Handels verändert sich ständig, da
Kriminelle und Profiteure alle Gelegenheiten
ausnutzen. Im vergangenen Jahrzehnt haben
einige Länder eine enorme Zunahme an illegalen
Tabakwaren feststellen müssen, die in kleinen
Mengen aus dem Ausland mit der Post geschickt
wurden.
6.2 Bestimmung der wichtigsten
Einflussfaktoren für den illegalen Handel
Siehe Kapitel 5, insbesondere 5.2.
6.3 Ausgewogene Steuerpolitik und
effektive Steuereinziehung
34
Jedoch sind zahlreiche Steuermarken-Systeme
nicht dazu geeignet, die Einnahmen aus
Verbrauchssteuern sicherzustellen. Ebenso wie
Zigaretten werden auch Papiersteuermarken
qualitativ hochwertig gefälscht um ein einfaches
Entdecken zu vermeiden – oft findet die Fälschung
schon innerhalb weniger Wochen nach ihrer
Einführung statt. Papiersteuermarken werden
außerdem gestohlen und von Schmugglern
wiederverwendet (z.B. in Kenia).70
Die Technologie entwickelt sich rasant und es
gibt digitale Lösungen zur besseren Sicherung
der Entrichtung und Prüfung von Steuern. Diese
werden in Kapitel 7 detaillierter beschrieben. Einige
dieser Systeme können der Regierung sichere
Informationen in Echtzeit über die Mengen liefern,
die in und auch für ihr Land hergestellt werden.
Dabei bieten sie Transparenz über die Höhe an
Verbrauchssteuern, die von jedem Hersteller und
Importeur einzuziehen sind.
6.4 Effektive Gesetzgebung und
Vorschriften
Die Gesetzgebung muss eindeutig und einfach
zu verwalten sein sowie der Exekutive genügend
Autorität zur Handlungsfähigkeit übertragen, damit
sie effektiv ist.
Wichtige gesetzgeberische Voraussetzungen
umfassen:
• Klare Vergehen und angemessene Strafen;
Wie in Kapitel 5.2.1 aufgezeigt wurde, sollten
Verbrauchssteuern für Zigaretten in erster Linie
festgelegt werden, um langfristig Steuereinnahmen
zu optimieren. Bei der Festlegung der Steuersätze
müssen Regierungen den Stand der wirtschaftlichen
Entwicklung, die Kaufkraft der Konsumenten sowie
die Steuersätze der Nachbarländer berücksichtigen.
Die Erfahrung zeigt, dass einschneidende „Schocks”
bei der Verbrauchssteuer eher zur Entstehung oder
Ausweitung von illegalem Handel führen.
• Die systematische Vernichtung aller
beschlagnahmten illegalen Tabakerzeugnisse,
Rohstoffe, Geräte und Bestandteile zur
Produktion. In einigen Ländern existiert
keinerlei Gesetzgebung bezüglich der
Bestimmung von beschlagnahmten Waren,
so dass beschlagnahmte Produkte und Geräte
versteigert werden können, wodurch Verwirrung
erzeugt und die umgehende Vernichtung
unmöglich wird;
Die einzelnen Staaten nutzen unterschiedliche
Methoden zur Einziehung und Kontrolle der
Tabaksteuer. Verwaltungssysteme für die
Verbrauchssteuer basieren normalerweise
auf der Überprüfung der Produktionsmenge,
der Bestände von Zolllagern und der Menge
an Ausfuhren. Ergänzend dazu können
Kennzeichnungen (Kodierung oder Stempel),
die auf jede für den Verkauf bestimmte Packung
gedruckt oder geklebt werden, Verwendung finden.
Diese Kennzeichnungen können entweder als
zusätzlicher Prüfmechanismus oder als Mittel zur
Steuerentrichtung eingesetzt werden. Sie sind zur
Bestätigung der tatsächlichen Steuerentrichtung für
das Produkt auf dem sie angebracht sind, gedacht
• Mittel, um Einbußen bei Steuereinnahmen und
Kosten für die Vernichtung beschlagnahmter
Waren auszugleichen, wie zum Beispiel durch
die Pfändung von Vermögen;
• Starke Kontrolle der zollfreien Lieferungen;
• Kontrollen der Vertriebskette durch Lizenzen
für Herstellung, Registrierung von Groß-und
Einzelhändlern, Sicherheitsmarkierungen und
• Starke Schutzmaßnahmen für
Markeneigentümer gegen Verletzung der
Urheberrechte.
Um effektiv sein zu können, müssen die
Exekutivorgane und Justizbehörden in der Lage
sein, die Erlöse aus Straftaten nachzuverfolgen,
Fallbeispiel: Korruptionsuntersuchung “Operation Heritage” in Australien
Ein Zwischenbericht der „Australian Commission for Law
Enforcement Integrity“CS-10 schildert die Umstände, die
zur Verhaftung von vier Zoll-und Grenzschutzbeamten
am Sydney International Airport zu Beginn des Jahres
2013 geführt haben. Einer der Festgenommenen
bekannte sich in den ihm zur Last gelegten Anklagepunkten für schuldig und wurde im April 2013 vom New
South Wales District Court zu sieben Jahren Gefängnis
verurteilt – davon vier Jahre ohne Bewährung ausgesetzt. Die anderen wurden für Delikte in Verbindung mit
Bestechlichkeit angeklagt, einschließlich Amtsmissbrauch, Bestechung eines Commonwealth-Beamten, Annahme von Bestechungsgeld und verbotene Absprache
zur Einfuhr einer gewerblichen Menge an Grundstoffen,
die der Grenzkontrolle unterliegen. Ein Beamter des
Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Forst
(DAFF) wurde ebenfalls festgenommen. Ihm wurden
Amtsmissbrauch, unzulässige Weitergabe behördlicher
Informationen, Annahme von korrupten Vergünstigungen
und Beeinflussung eines Commonwealth-Beamten zur
Last gelegt. Vor seiner Festnahme gehörte der Beamte
zur „DAFF Border Compliance Division“ und arbeitete am
Flughafen Sydney International.
15 weitere Personen wurden für Verstöße
festgenommen und angeklagt beziehungsweise
verurteilt. Zu denen Anklagepunkten zählten: die
verbotene Absprache zur Einfuhr gewerblicher Mengen
an Grundstoffen, die Grenzkontrollen unterliegen,
Bestechung eines Commonwealth-Beamten und
geschäftliche Transaktionen mit den Erlösen aus einer
Straftat. Zum entsprechenden Zeitpunkt war eine dieser
einzufrieren, zu verwalten und zu konfiszieren.
Der Nutzen der Beschlagnahmung des Vermögens
von Straftätern besteht darin, dass es den
„kommerziellen” Anreiz für die Straftat untergräbt,
den Gewinn schmälert und verhindert, dass die
Erlöse in weitere illegale Aktivitäten investiert
werden. Regierungen, die dies noch nicht getan
haben, sind angehalten, Gesetze umzusetzen, die
die Beschlagnahmung von Gewinnen aus Straftaten
ermöglichen. Richtlinien zur Erarbeitung einer
Gesetzgebung zur effektiven Beschlagnahmung
von Erlösen aus Straftaten sind auf der Grundlage
international bewährter Vorgehensweisen im
BASCAP-Bericht „Confiscation of the Proceeds of IP
Crime“71 dargelegt. Die Empfehlungen lassen sich
in drei Kategorien zusammenfassen (i) Erarbeitung
des gesetzlichen Rahmens zur Umsetzung von
Gesetzen zu Erlösen aus Straftaten; (ii) Aufbau
des institutionellen Rahmens zur effektiven
Handhabung der Gesetze und (iii) Unterstützung
von Mechanismen zur internationalen
Zusammenarbeit.
Um in der besten Position zur Bekämpfung des
illegalen Handels zu sein, müssen die Zollbehörden
gestärkt und aufgeklärt werden, so dass es keine
Personen als Gepäckabfertiger des Sydney International
Airport beschäftigt.
Der Leiter des Zoll- und Grenzschutzes, Michael Pezzullo,
sagte: „Die Festnahmen sind eine Enttäuschung für die
große Mehrheit der gewissenhaften, hart arbeitenden
und ehrlichen Beamten, die ihre Arbeit zum Schutz der
Grenzen Australiens ernst nehmen. Ich weiß, dass die
große Mehrheit der Beamten möchte, dass man mit
diesen Personen, die hier unrecht gehandelt haben,
gerecht und angemessen umgeht. Viele Beamte haben
mir gesagt, dass sie nicht mit jemanden in Verbindung
gebracht werden möchten, der den hohen Standards,
die die Regierung und die Bevölkerung an uns setzen,
nicht entspricht. Hier gibt es keinen Platz für Beamte,
die das Vertrauen ihrer Kollegen oder der Gemeinschaft
missbrauchen. Ich habe eine klare Botschaft für
diese Beamten – selbst wenn sie denken, sie könnten
ungeschoren mit Ihrem Fehlverhalten oder kriminellen
Handlungen davonkommen – wir haben sie im Auge. Wir
werden ein solches Verhalten nicht tolerieren und wir
werden sie erwischen.“CS-11
Herr Pezzullo unterstrich, dass die Reform des Zoll- und
Grenzschutzes wesentlich dazu beigetragen hat, diesen
Dienstbereich gegen die Möglichkeit von gravierendem
Fehlverhalten oder Korruption zu stärken. Er gab bekannt,
dass er den Fokus des Zoll- und Grenzschutzes auf
Integrität, Sicherheit und Risikomanagement legen
und durch eine umfassende Neuorganisation der
Schlüsselfunktionen in diesem Bereich weiter fördern
wird. Er gab außerdem offiziell eine Machbarkeitsstudie
über die fachlichen Standardfunktionen des Zoll- und
Grenzschutzes in Auftrag.
Unklarheiten hinsichtlich der Gesetzgebung gibt.
Der Erfolg der Strategien gegen illegalen Handel,
die in Ungarn, Rumänien und im Vereinigten
Königreich zum Einsatz kamen, wurde zum Teil auf
die Stärkung der Gesetzgebung zurückgeführt, die
die Strafverfolgung unterstützt.72
Die Behörden sollten sicherstellen, dass jegliche
Maßnahmen, die zur Verringerung der legalen
Zugänglichkeit, Sichtbarkeit und Käuflichkeit von
Tabakprodukten für Konsumenten entwickelt
werden, vor ihrer Einführung sorgfältig von
den Strafverfolgungsbehörden geprüft werden,
damit dem illegalen Handel nicht noch ein
unbeabsichtigter Impuls verliehen wird. Zum
Beispiel dadurch dass:
• die Möglichkeit der zuständigen Behörde,
illegale Produkte zu erkennen, erschwert wird;
• es für Regierungsbehörden schwieriger
wird, Schmuggelware zu erkennen oder für
Konsumenten schwieriger wird, beim Kauf
zwischen gefälschten und echten Produkten zu
unterscheiden und
• sie den Einzelhändlern helfen, die mit
35
illegaler Ware handeln, um diese mit echten
Tabakerzeugnissen zu mischen.
Wenn für den Verkauf im Einzelhandel (und
Großhandel) von Tabakprodukten eine Registrierung
erforderlich ist, kann sich deren Sperrung oder
Rücknahme und eine zusätzliche Geldstrafe als
effektive und kostengünstige Sanktion erweisen.
Wird eine solche Maßnahme ergriffen, dient
deren Verlautbarung vor Ort als Abschreckung.
Die schottische Regierung führte einen neuen
Straftatbestand für den „Verkauf von Tabak ohne
Registrierung” ein, der im Oktober 2011 in Kraft
trat. Bis zu diesem Zeitpunkt mussten sich alle
rechtmäßigen Tabakwaren-Einzelhändler bei der
schottischen Regierung registrieren lassen und
ein nicht-registrierter Verkäufer kann nun mit
einer Höchststrafe von 20.000 britischen Pfund
beziehungsweise mit bis zu sechs Monaten
Gefängnis bestraft werden.
• Einschätzung des Risikos, dass eine
gesetzgeberische Maßnahme unbeabsichtigte
kriminelle Auswirkungen/Konsequenzen
schaffen könnte und
Bei genauer Kontrolle stellt die Lieferkette der
Hauptkomponenten zur Herstellung von Zigaretten,
ein zielgerichtetes und starkes Instrument zur
endgültigen Beseitigung der Produktion von
gefälschten und „Illicit White”-Zigaretten dar.
Insbesondere kann durch eine verbesserte Kontrolle
der Lieferkette eines der Hauptkomponenten –
nämlich von Azetatfiltersträngen – effektiv der
Zugriff auf das meistbenutzte Rohmaterial für die
Herstellung von Filtern verwehrt und zugleich
jeglicher Eingriff auf die rechtmäßige Verwendung
vermieden werden. Dieser Kontroll-Ansatz hat die
Vorteile einer limitierten Lieferantengemeinschaft,
eines fast exklusiven weltweiten Einsatzes von
Azetatfiltersträngen für die Herstellung von
Zigarettenfiltern und einer relativ eingeschränkten
Verfügbarkeit von Ersatzmaterialien.
• Analyse der Vor-und Nachteile in Bezug
auf die Straftaten, die bei dem jeweiligen
Gesetzvorhaben auftreten könnten
6.5 Kriminalitätsprüfung („Crime
Proofing“ / Tabakkontrolle)
Gesetzgebung (CPL) und Regulierungen
gegen illegalen Handel
Professor Ernesto Savona, ein renommierter
Kriminologe der Katholischen Universität Mailand
und seine Transcrime-Arbeitsgruppe haben einen
neuen Ansatz für eine kritische Auseinandersetzung
mit Gesetzesentwürfen und Vorschriften entwickelt:
das sogenannte „Crime Proofing“ zur Bewertung
von unterschiedlichen politischen Optionen
und unterschiedlichen Gesetzesentwürfen und
deren Kriminalitätsrisiken.73 CPL ist eine Art
Risikomanagement, das auf Straftaten angewendet
wird. Dem liegt die Idee zugrunde, dass Gesetze
unbeabsichtigt neue Gelegenheiten für Straftaten
schaffen können. CPL kann eingesetzt werden,
um bestehende Gesetze oder Gesetzesvorlagen zu
36
bewerten. Der wissenschaftliche Ansatz des Crime
Proofing umfasst zwei Phasen:
• Verfahren, um Lücken in der Gesetzgebung
zu schließen und sie damit gegen Kriminalität
„abzudichten“.
Das Verfahren hat vier Ziele:
• Identifizierung unbeabsichtigter krimineller
Auswirkungen/ Konsequenzen bestehender
oder geplanter Gesetze, falls vorhanden;
• Feststellung, ob ein Kriminalitätsrisiko besteht,
und falls dies der Fall sein sollte, Art und
Ausmaß der Straftat;
• Vorschläge für inhaltliche Änderungen
der Gesetzestexte, die das Risiko
minimieren würden (entweder indem
Gelegenheiten für Straftaten verringert oder
Sicherheitsmaßnahmen eingeführt werden, die
das Risiko mindern könnten).
Das Transcrime-Team hat eine Checkliste für
zuständige Behörden erarbeitet, um zu prüfen, ob
ein Gestzesvorhaben Kriminalitätsrisiken birgt. Falls
ja, können diese Risiken in ihre Bestandteile zerlegt
werden.
6.6 Funktionsfähige Justiz
Ein Großteil des Erfolges jeder Strategie zur
Bekämpfung illegalen Handels beruht auf
der Justiz und ihrem Vermögen, die von den
Strafverfolgungsbehörden eingereichten
Fälle schnell zu bearbeiten. Die Eingriffe
der Strafverfolgungsbehörden müssen auf
zweckentsprechenden Gesetzen basieren, die
von der nationalen Legislative verabschiedet
wurden und verfügbare und anwendbare Strafen
unterstützen, um den Aktivitäten der Straftäter
Einhalt zu gebieten.
6.7 Gesetzesvollzug
Eine effektive und zielgerichtete
Rechtsdurchsetzung ist Grundstein jeder
umfassenden Strategie im Kampf gegen
illegalen Handel. Ohne Erstere sind alle anderen
Maßnahmen nur von geringem Nutzen. Die
Rechtsdurchsetzung ist oft der erste Schritt in
einem Verfahren, da sie als schnellste Lösung des
Problems gilt. Um effektiv zu sein, bedarf es jedoch
einer erheblichen Investition in qualifiziertes
Personal und Hilfsmittel. In einem Beispiel der „UK
Tobacco Strategy 2011“74 heisst es, dass „durch die
Nachprüfung des Regierungshaushaltes zusätzlich
917 Millionen britische Pfund für Investition
aufgewendet wurden, um organisiertes Verbrechen,
Steuerhinterziehung und -umgehung anzugehen.“
Die Zahl der Beamten, die am Kampf gegen den
illegalenTabakhandel beteiligt sind, hat sich im
Vereinigten Königreich seit dem Jahr 2000 um 1.200
Personen erhöht.
6.7.1 Investition in geeignete und effektive
Ressourcen
Auf Länderebene sind die Hauptinstitutionen für
die Strafverfolgung üblicherweise Zollbehörden, der
Grenzschutz oder spezialisierte Polizeieinheiten.
Aktuelle Geheimdienst- und andere Informationen,
die den Beamten über Schmuggel und einheimische
illegale Produktionsmethoden/Akteure und
Vertriebsketten zur Verfügung gestellt werden, sind
entscheidend. Einfache praktische Richtlinien, die
Trends, Entwicklungen und Beteiligte am illegalen
Handel widerspiegeln müssen, sind ebenfalls
hilfreich. Informationen über Kodierungs-Praktiken
und neueste Fälschungstechniken, oder sogar
die internen und externen Maße von Containern
(siehe Anlage 1) können den Zollbeamten helfen,
Verstecke zu entdecken, wenn kein Scanner vor
Ort ist. Qualifiziertes Personal ist der Schlüssel
im Kampf gegen illegalen Handel. Es muss die
rechtlichen Erfordernisse für die erfolgreiche
Strafverfolgung kennen und in der Lage sein,
IT-Hilfsmittel zu nutzen und Datenquellen zu
analysieren. Leadership, Management, angemessene
Bezahlung und Ethik-Fortbildungen können dabei
helfen, einer Korruptionskultur entgegen zu wirken.
Für eine effektive Rechtsdurchsetzung sind
außerdem Investitionen in Technologielösungen
vonnöten, die Folgendes beinhalten:
• Die Analyse der Herstellung, des Import-und
Exportverkehrs sowie Trends, in Verbindung
mit einer Echtzeit-Risikoeinschätzung der
Warenbewegung, in Echtzeit reagierende
Einsätze und Feedback/Analyse der Ergebnisse
des Eingriffs; und
• für Sicherheit bezüglich der Nachverfolgung
und Rückverfolgung von Produkten innerhalb
der Lieferkette sorgen, Authentifizierung der
beschlagnahmten Produkte und Überprüfung
deklarierter Steuern verglichen mit der
Produktion.
Andere Hilfsmittel, die sich als effektiv erwiesen
haben sind Spürhunde und Scanner an
Umschlagplätzen des internationalen Handels.
Informationen aus allen verfügbaren Quellen und
die Analyse von Beschlagnahmungen können dabei
helfen, Veränderungen der genutzten Methoden
von illegalen Händlern zu erkennen.
6.7.2 Korruption effektiv bekämpfen
Aufgrund des starken Zusammenhangs zwischen
Schmuggel und Korruption sollten sich die
Vollzugsorgane kompromisslos gegenüber
Korruption zeigen, sowohl intern als auch bei den
privaten Firmen, die für die Durchführung von
Zollabfertigung oder den Vollzug zugelassen sind.
Die WCO hat einen Muster-Verhaltenskodex für
Zollbeamte veröffentlicht75 und zahlreiche Zollund Steuerbehörden haben mittlerweile eigene
Verhaltenskodizes erstellt.76
Seit der Gründung des „Corrupt Practices
Investigation Bureau – CPIB“ im Jahre 1952
hat Singapur immer wieder eine entschiedene
Haltung gegen Korruption gezeigt und zählt zu
den weltweit führenden Ländern in den Bereichen
Good Governance und effektiver Verwaltung.77
Mit der Festnahme von 21 Zollbeamten, denen
Bestechung und Amtsmissbrauch vorgeworfen wird,
hat auch der Zoll in Litauen im Dezember 2012 eine
entschiedene Haltung zum Abbau von Korruption
eingenommen.78
6.7.3 Investitionen in zuverlässige Daten und in
eine stabile IT-Infrastruktur
Um das Ausmaß des illegalen Handels
einzuschätzen und den Erfolg der Strategien zur
Bekämpfung zu messen, werden verlässliche Daten
benötigt. Die Entwicklung effektiver internationaler
Daten zur gegenseitigen Unterstützung, ebenso
wie die IT-Infrastruktur muss täglich rund um die
Uhr präzise, verlässlich und leicht zugänglich sein.
Daten über Beschlagnahmungen an Grenzen und
innerhalb der Grenzen, ob durch den Zoll oder eine
andere Strafverfolgungsbehörde müssen ebenfalls
verlässlich sein, sortiert und analysiert werden,
um die aktuellen Trends beim Schmuggel zu
identifizieren.
6.7.4 Beispiele nationaler und regionaler
Strategien zur Strafverfolgung
Der Beweggrund für die Einführung einer
verpflichtenden Strategie zur Strafverfolgung ist
das Bewusstsein der Regierung über zunehmenden
illegalen Handel mit Tabakerzeugnissen und dessen
unerwünschte Auswirkungen. Einige Länder und
internationale Behörden haben nationale Strategien
zur Strafverfolgung entwickelt, um dem illegalen
Handel zu begegnen. Dazu gehören das Vereinigte
Königreich, Rumänien und Ungarn sowie OLAF,
das „Chinese Tobacco Monopoly – STMA“ und seit
kurzem Litauen.
37
Dr. Janos Nagy weist im „World Customs Journal“
darauf hin, dass das Vereinigte Königreich, Ungarn
und Rumänien erfolgreich das Aufkommen des
illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen durch den
Einsatz einer umfassenden Strafverfolgungsstrategie
vermindert haben.79 Kanada ist ein weiteres
Beispiel, für ein Land in dem diese Vorgehensweise
ebenfalls zum Einsatz kommt.
Das Vereinigte Königreich ist mit den „Tackling
Tobacco Smuggling Together“-Strategien bei der
flächendeckenden, behördenübergreifenden
Vorgehensweise noch einen Schritt weiter
gegangen. An dieser Strategie sind das nationale
Gesundheitsministerium und die örtlichen
Behörden beteiligt. Beide Ansätze erfordern in
erster Linie einen starken politischen Willen, die
vielfältigen Aspekte des Problems anzugehen. Dies
sollte gewährleisten, dass angemessene finanzielle
Ressourcen bereitgestellt, Zielsetzungen festgelegt
und regelmäßige Berichte zur Evaluierung des
Erfolgs (oder Misserfolgs) vorgelegt werden. Diese
Investition in die Finanzierung einer solchen
Strategie hat sich als lohnend erwiesen. Es wird
Fallbeispiel: Litauen – Gesetzgebung und Strafverfolgung für den illegalen Handel mit Zigaretten
GESETZGEBUNG
• Zwischen Dezember 2010 und April 2011
wurden 14 Änderungen im litauischen Straf- und
Verwaltungsgesetz eingeführt, bei denen strengere
Sanktionen bezüglich des illegalen Handels und der
Korruption gelten.
• Das Strafmaß für Schmuggel ist auf bis zu 10 Jahren
Gefängnis erhöht worden. Geldstrafen für natürliche
Personen wurden auf das Fünffache auf 56.000
Euro angehoben (188.000 Euro für juristische
Personen).
• Einführung einer neuen Regulierung zur illegalen
Bereicherung mit Gefängnisstrafen von bis zu vier
Jahren.
• Erweiterte Pfändung von Besitz (von
Familienmitgliedern bzw. nahen Verwandten), falls
der Täter die legitime Herkunft der Gelder, die
zum Kauf des Besitzes verwendet wurden, nicht
nachweisen kann. Die Beweispflicht liegt nun beim
Täter.
• Der litauische Premierminister hat eine
Regierungskommission auf höchster Ebene zur
wirtschaftlichen und finanziellen Kontrolle und zur
Koordination der Zusammenarbeit von Behörden zur
Strafverfolgung einberufen, wobei die Zollabteilung
des Finanzministeriums die führende Institution im
Kampf gegen illegalen Handel ist.
• Ein Aktionsplan zur Stärkung von Maßnahmen
gegen Schmuggel und illegalen Vertrieb von
steuerpflichtigen Waren wurde von der litauischen
Regierung unter Aufsicht des Parlamentarischen
Haushalts- und Finanzausschusses verabschiedet
(Steuereinziehung/Budgeterfüllung sind hierbei
Hauptkriterien).
• Ein „Memorandum of Understanding“ (2011)
zwischen der litauischen Polizei sowie den Zoll- und
Grenzbeamten über den Kampf gegen illegalen
Handel, hat sieben kontinuierliche Arbeitsgruppen
gegründet, die für die Koordination von Maßnahmen
in den an Nicht-EU Länder angrenzenden Regionen
verantwortlich sind.
• Einführung von offiziellen, vierteljährlich
stattfindenden Treffen zwischen Behörden und
38
Vertretern der Industrie.
• Bereitstellung von zusätzlichem Personal und
Belohnungssystemen (mit einem Gesamtbudget von
850.000 Euro), um außerordentliche Leistungen von
Strafverfolgungsbeamten zu fördern.
• Kontinuierliche Zusammenarbeit mit der
Industrie durch: (i) den regelmäßigen Austausch
von Informationen zwischen der Branche und
Schlüsselinstitutionen; (ii) Vorstellung von Daten aus
Untersuchungen zu leeren entsorgten Packungen
bis zum nationalen und regionalen Management
von Strafverfolgungsbehörden; (iii) gemeinsame
Öffentlichkeitskampagnen gegen den Handel mit
geschmuggelten Zigaretten; und (iv) den offenen
Dialog mit der Industrie zur Evaluierung der
Auswirkungen des illegalen Handels auf das legale
Gewerbe.
STRAFVERFOLGUNG
• Kampf gegen Korruption durch: (i) Rotation von
Zoll-und Grenzbeamten (über 300 Beamte wechseln
ihren Arbeitsplatz); (ii) Gründung von schnellen
Eingreifteams von Zoll- und Grenzbeamten, die
für die Nachkontrolle von Waren verantwortlich
sind; (iii) konstante Aufsicht von Beamten mithilfe
eines speziellen Untersuchungsdienstleisters - eine
Institution zur Strafverfolgung, die dem Präsident
von Litauen direkt unterstellt ist.
• Gründung eines gemeinsamen Ermittlungsteams,
das sich aus Beamten der Zoll- und
Strafverfolgungsbehörde, des Grenzschutzes, der
Ermittlungsbehörde für Wirtschaftskriminalität,
der Kriminalpolizei und der Abteilung für
nationale Sicherheit zusammensetzt, um sich auf
identifizierte Gruppen des organisierten Verbrechens
konzentrieren zu können.
BISHERIGE ERGEBNISSE
• Korruption – Sieben Strafverfahren gegen Zoll-und
Grenzbeamte.
• Organisiertes Verbrechen – zwei internationale
kriminelle Vereinigungen, die am Schmuggel von
Tabakerzeugnissen in Litauen beteiligt waren,
wurden 2011 zerschlagen.
Fallbeispiel: Die britische
Aufklärungskampagne
Etwa ein Fünftel der Raucher im Vereinigten Königreich
gibt zu, illegalen Tabak zu kaufen. Zwei Drittel der Käufer
von illegalem Tabak geben an, dass ihnen preiswerterer
illegaler Tabak das Rauchen erst ermöglicht, da sie es
sich ansonsten nicht leisten
könnten.CS-12 Außerdem
besteht Sorge darüber, dass
skrupellose Händler gezielt
schwächere Gruppen, wie
zum Beispiel Minderjährige,
ansprechen,CS-13 um sie dazu
zu bringen, andere illegale
Produkte zu konsumieren.
Überraschenderweise zeigen
die Ergebnisse regionaler
Studien zu illegalem
Tabak, dass über 70% des
illegalen Tabaks von einer
bekannten Quelle bezogen
werden, zum Beispiel über einen FreundCS-14, Kollegen
oder ein Familienmitglied. Um eine wirkungsvolle
Öffentlichkeitskampagne zur Information der Bevölkerung
über die Auswirkungen des Konsums illegaler
Tabakprodukte ausarbeiten zu können, wurde im
Vereinigten Königreich untersucht, welche Botschaften
gegen den illegalen Tabakhandel bei den Rauchern am
Besten ankommt. Die drei getesteten Aussagen lauteten:
• Illegaler Tabak regt Kinder zum Rauchen an oder
erleichtert es ihnen
• Illegaler Tabak bringt Kriminalität in die Gesellschaft
und
• Illegaler Tabak führt zur Geschäftsaufgabe örtlicher
Kleinhändler. CS-15
Der Test zeigte, dass die Botschaft, dass illegaler Tabak
Kinder zum Rauchen bringe oder ihenen den Zugang
zu Tabakprodukten erleichtere, am Wirkungsvollsten
war. Es wurden nationale und regionale Medien sowie
soziale Netzwerke genutzt, um Raucher und Eltern
junger Teenager über die Auswirkungen von illegalem
Poster in local pharmacy in Dorset, England,
photographed by author April 2013.
Zigarettenhandel zu informieren. Des Weiteren sind dies
erstklassige Kanäle, um erfolgreicher Strafverfolgung ein
Maximum an Öffentlichkeit zu bieten.
Ein weiterer Ansatz, der vor kurzem von der britischen
Steuerbehörde übernommen wurde, um die öffentliche
Meinung zu beeinflussen, waren sogenannte
„Verbrecherfotos”, der meist gesuchten Straftäter und
das Nennen der Namen der Personen, die sich auf eine
zivilrechtliche Einigung eingelassen hatten, um einer
Strafverfolgung wegen ihrer Beteiligung am Schmuggel
oder anderer Steuervergehen zu entgehen.
Bild von der “keep it out”-Website, Veröffentlichung
vom Programm „North of England Tackling Illicit
Tobacco For Better Health“
39
geschätzt, dass der Rückzug des illegalen Marktes
seit 2000/1 den örtlichen Steuerbehörden zusätzlich
(MwSt. zzgl. Verbrauchssteuer) ungefähr 1 Milliarde
britische Pfund pro Jahr eingebracht hat. Bei
jährlichen Kosten unter 100 Millionen britischen
Pfund, beträgt die Brutto-Kapitalrendite 10:1.80
Als der britische Grenzschutz Beamte von
Zolleinsätzen abgezogen hat, um diese während des
Sommers 2012 verstärkt an Immigrationskontrollen
zu beteiligen, wurden die Zielvorgaben für illegale
Zigaretten nicht erreicht. Die Resultate des KPMGReports „Project Star“ im Jahr 2012 zeigten ein
beträchtliches Ansteigen illegaler Tabakprodukte
im Vereinigten Königreich auf. Dieser Umstand
unterstreicht die Bedeutung der kontinuierlichen
Bereitstellung ausreichender Ressourcen, um
Tabakschmuggel zu ermitteln und abschreckend
wirken zu können.81 Außerdem hat das Vereinigte
Königreich die Gesetzgebung und Strafmaßnahmen
in verschiedenen Gegenden gestärkt sowie den Weg
für eine wahrhaft behördenübergreifende Strategie
gegen illegalen Tabakhandel bereitet, bei der
sowohl Nachfrage wie auch Angebot angegangen
werden.
Bemühungen zur Strafverfolgung sollten nicht auf
nationale Zoll- oder Polizeibehörden beschränkt
werden. Einige Länder beziehen lokale Behörden
in ihre Bemühungen mit ein sowie Stellen,
die für die Überprüfung von Lebensmitteln
im Einzelhandel zuständig sind. Im „Tobacco
Control Survey“ in England wurden von 2010
bis 2011 aus 81 Gemeinden 702 Kontrollen
gemeldet, bei denen illegale Produkte konfisziert
wurden. Das heißt, dass illegale Tabakwaren bei
19% aller Kontrollen beschlagnahmt wurden.
Gegenüber 2009/2010 bedeutet das einen
starken Anstieg der Kontrollen, bei denen Tabak
beschlagnahmt wurde. Die Gemeinden haben mit
unterschiedlichen Maßnahmen, wie einfachen
Verwarnungen bis hin zu Strafverfolgung, auf diese
Beschlagnahmungen reagiert.82 Eine umfassende
Strafverfolgungsstrategie ist entscheidend, um den
illegalen Handel in den Griff zu bekommen. Sie
kann jedoch als eigenständiges Element nicht die
ergänzenden Elemente ersetzen, die im folgenden
Kapitel dargestellt werden sollen.
6.8 Die Öffentlichkeit schulen
Regierungsbehörden und Industrie müssen die
Konsumenten und die breite Öffentlichkeit über
die Auswirkungen des illegalen Handels, die Rolle
krimineller und terroristischer Organisationen darin
sowie die Konsequenzen des fortgesetzten Kaufs
illegaler Zigaretten aufklären.
6.9 Internationale Zusammenarbeit
Aufgrund der globalen Reichweite und der
Beteiligung höchst raffinierter internationaler
40
Fallbeispiel: Operation HOPE
Bei der Operation HOPE handelt es sich um
Ermittlungen, die 2009 nach einer offiziellen
Anfrage Deutschlands an OLAF gestartet wurden.
Der Fall betraf verdächtige Tabak-Schiffsladungen
aus Brasilien über Litauen, Polen und die Ukraine
nach Armenien. Tatsächlich erreichte der Tabak
nie seinen Bestimmungsort sondern wurde
zur illegalen Zigarettenherstellung umgeleitet.
In diesem Fall wurde im Februar 2011 eine
Razzia in einer großen illegalen Fabrik in Polen
durchgeführt, und in Litauen wurden sechs
Container mit Tabak beschlagnahmt. Mit der bei
dieser Razzia beschlagnahmten Tabakmenge
hätten die Kriminellen 120 Millionen Zigaretten
herstellen können, was einen potentiellen
Verlust von 24 Millionen Euro bedeutet. Die
Fabrik wurde noch während ihrer Testphase
geschlossen. Schätzungen zufolge – wenn
mit der Produktion und dem Vertrieb von
Zigaretten begonnen worden wäre – hätten die
EU und die Mitgliedsstaaten einen Verlust von
sechs Millionen Euro pro Woche erlitten. Die
Überprüfung von Dokumenten im Zusammenhang
mit vorangegangenen Verschiffungen deutet
darauf hin, dass diese kriminelle Organisation
durch ihre illegalen „Importe“ Abgaben von
über 55 Millionen Euro hinterzogen hat. Die
Hauptverantwortlichen wurden in Deutschland und
Litauen festgenommen.
krimineller Vereinigungen mit beträchtlichen
Ressourcen ist eine aktive internationale
Zusammenarbeit zur Bekämpfung des illegalen
Handels von Tabakprodukten unerlässlich.
Nur so erzielt man erfolgreiche Ermittlungen,
Festnahmen und strafrechtliche Verfolgungen
der Täter. Einige internationale und regionale
Organisationen wie Interpol, WCO und OLAF
haben mittlerweile Verbindungsleute, die an
strategischen Schauplätzen rund um die Welt
stationiert sind. Einige Länder verfügen über
Verbindungsbeamte für Steuervergehen (FCLOs)
oder Zoll-Attachés, die im Ausland stationiert sind,
um die Strafverfolgungsoperationen mit anderen
Steuerbehörden zu koordinieren. Diese Beamten
erarbeiten mit den dortigen Steuerbehörden
Möglichkeiten des Informationsaustauschs und
koordinieren Strafverfolgungsaktionen gegen
die Produktion und den Transport von illegalen
Waren, die für ihre heimischen Märkte bestimmt
sind. Zwischen 2009 und 2011 wurden dadurch
im Vereinigten Königreich etwa zwei Milliarden
illegale Zigaretten beschlagnahmt – das macht über
die Hälfte der Gesamtmenge an beschlagnahmten
Zigaretten im Vereinigten Königreich aus. 2012
umfasste dieses weltweite FCLO-Netzwerk über
60 Länder. Es wurden fünf neue FCLO-Stellen
geschaffen, um auf die Bedrohungen aus neuen
Quellenländern für den illegalen Tabakhandel
reagieren und die Zusammenarbeit mit den
Ländern, durch die diese Waren auf dem Weg zu
ihrem Bestimmungsort geschleust werden, stärken
zu können, Frankreich, Deutschland und die USA
haben ebenfalls Verbindungsoffiziere oder ZollAttachés, die ähnlich arbeiten. Dieser Ansatz
zeigt, welch hervorragende Ergebnisse durch
internationale Zusammenarbeit erreicht werden
können.
6.10 Einbindung von Interessensgruppen
Für die erfolgreiche Bekämpfung des illegalen
Handels mit Tabakprodukten ist es erforderlich,
dass Strafverfolgungsbehörden mit allen anderen
legalen Importeuren, Exporteuren, Herstellern,
Lagerern und Transporteuren von Tabakwaren –
unabhängig von ihrer Größe – zusammenarbeiten.
Auf der Basis gegenseitigen Vertrauens und
konstruktiver Zusammenarbeit versorgen sie
Behörden mit Informationen bieten Unterstützung
bei speziellen Anforderungen. Auf diese Weise
können offizielle Vereinbarungen zwischen den
Behörden und Interessensgruppen getroffen werden
zur:
• Abschätzung und Messung des Ausmaßes
und der Quellen illegalen Handels mit
Tabakerzeugnissen sowie Datenaustausch;
• Umsetzung einer proaktiven Herangehensweise
an das Problem;
• Überwachung des Transports von (vermutlich)
illegalen Tabakerzeugnissen und anderen
Materialien, die bei der Herstellung von
Tabakerzeugnissen verwendet werden;
• Analyse und Vernichtung beschlagnahmter
Waren;
• Unterstützung der Bekämpfung des illegalen
Handels in der betreffenden Region;
• Umsetzung von Maßnahmen gegen
Geldwäsche sowie Einführung transparenter
Zahlungsvorgänge und
• Gewährleistung der Versorgung von Märkten
entsprechend der örtlichen und legitimen
grenzüberschreitenden Nachfrage.
6.11 Schutz der Staatseinkünfte bei
Umstellung auf regionale Zollunionen
Auf der ganzen Welt werden regionale Zollunionen
in der Erwartung aufgebaut, dass diese den
Handel und die wirtschaftliche Entwicklung in
den beteiligten Ländern fördern. Die Aufhebung
von zollbezogenen und nicht-zollbezogenen
Barrieren (zum Beispiel der Verzögerungen
an der Grenze und den damit verbundenen
inoffiziellen Zahlungen, die Liberalisierung des
Handels mit Dienstleistungen, die Erleichterung
von Handel, Investition, Umzug von Gewerbe
und Menschen, gestützt durch die Umsetzung
gemeinsamer Infrastrukturprogramme) sind
einige der zahlreichen erwarteten Vorteile.
Als Folge geteilter Verantwortlichkeiten und
verminderter Gelegenheiten zur Korruption sollten
ebenfalls spezielle Zollvorteile durch verbesserte
Handelsinformationen, bessere Koordination der
nationalen und internationalen Grenzbehörden
und verminderte Kosten an der Grenzen
entstehen. Wenn die teilnehmenden Länder einer
geplanten Zollunion jedoch alle unterschiedliche
Steuersätze und Strukturen für steuerpflichtige
Waren ansetzen und es unterschiedliche Niveaus
des Bruttosozialproduktes und dementsprechend
unterschiedliche Kaufkraft in der Region gibt, dann
ist es unbedingt erforderlich, vor Abschaffung der
Zollbarrieren, in dieser Region Maßnahmen zum
Schutz der Staatseinnahmen zu treffen. Vorschläge
für Richtlinien für Verbrauchssteuern für die
nationale und regionale Anwendung sind in Anlage
2 zu finden.
• Ortung und Verfolgung von Tabakprodukten;
• Umsetzung der „Kenne-deinen-Kunden”Methode; 41
7. Das Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen (ITP)
7.1 Hintergrund
Das Rahmenabkommen
zur Tabakkontrolle (FCTC)
der WHO wurde von der
Weltgesundheitsversammlung im Mai
2003 verabschiedet und trat am 27.
Februar 2005 in Kraft. In Paragraf 15.1
der FCTC der WHO wird festgelegt:
„Die Vertragsparteien erkennen
an, dass die Unterbindung aller
Formen des unerlaubten Handel mit
Tabakerzeugnissen, einschließlich
des Schmuggels, der unerlaubten
Herstellung Herstellung und der
Fälschung, sowie die Erarbeitung
und Umsetzung einschlägiger
innerstaatlicher Rechtsvorschriften
neben subregionalen, regionalen
und weltweiten Übereinkünften
wesentliche Elemente zur
Eindämmung des Tabakgebrauchs
sind.“
Paragraf 15 der FCTC enthält sieben
Vorschriften, die derzeit für über
170 Regierungen rechtsverbindlich
sind. Im Juli 2007 beschloss
die Konferenz der Vertragstparteien (COP),
die das Führungsgremium des FCTC ist, ein
zwischenstaatliches Verhandlungsorgan (INB) zu
gründen, welches für alle Vertragsparteien des
FCTC offen ist, um ein Verhandlungsprotokoll
zur Bekämpfung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten zu erarbeiten. Dieses „Protokoll
zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit
Tabakerzeugnissen“ bezweckt die Schaffung von
ausführlicheren und verbindlichen Verpflichtungen
für die Parteien, um den illegalen Handel mit
Tabakprodukten endgültig eindämmen zu können.
Es baut auf die gesetzlichen Verpflichtungen, die
bereits im Paragraf 15 der FCTC beschrieben sind,
auf und ergänzt diese.
Das ITP wurde im November 2012 verabschiedet
und ist offen zur Unterzeichnung, Ratifizierung bzw.
zum Beitritt der Parteien. Es wird als internationales
Gesetz in Kraft treten, sobald es von 40 Parteien
ratifiziert ist. Als multilaterales Abkommen wird
es für die Parteien erst dann bindend, wenn es in
nationales Recht umgesetzt wird.
Die folgenden drei Hauptelemente des ITP
werden in den folgenden Abschnitten ausführlich
beschrieben: Sicherung der Lieferkette,
Zuwiderhandlungen und Strafverfolgung, sowie
internationale Zusammenarbeit.
42
7.2. Sicherung der Lieferkette
Das ITP wurde zur Eindämmung des illegalen
Handels mit Tabakprodukten entworfen,
indem die rechtmäßige Lieferkette darin festgelegt
wird. Dabei ist es notwendig, dass die an der
Lieferkette Beteiligten Maßnahmen ergreifen, die
verhindern, dass Tabakprodukte und Maschinen in
illegale Handelskanäle gelangen. Diese Maßnahmen
sollen eine verantwortliche Geschäftsführung
fördern, die für alle Beteiligten gleichermaßen,
unabhängig von deren Größe, gelten soll.
Wenn die weltweite Tabak-Lieferkette für alle
originalen Markenprodukte sichergestellt werden
kann, werden die Strafverfolgungsbehörden in der
Lage sein, einen größeren Anteil ihrer Ressourcen
auf das Aufspüren und Untersuchen illegaler Waren
zu verwenden.
7.2.1 Nach- und Rückverfolgbarkeit („Tracking
and Tracing“)
Seit der ersten Auflage dieser Broschüre hat sich die
Technologie weiterentwickelt, und es ist
eine große Bandbreite an neuen Nach-und
Rückverfolgungssystemen auf dem Markt, die
zur Sicherung der Lieferkette verschiedenster
Waren entwickelt wurden. Einige der
neuen Systeme nutzen einzigartige digitale
Kodierungstechnologien, die direkt auf die
Packungen gedruckt werden. Sie sind leicht
lesbar und können auch als Hilfsmittel zur
Authentifizierung dienen.
7.2.2 Erfüllung der Vorschriften zur Nach- und
Rückverfolgbarkeit
• entscheidend ist, die Umsetzung von oben nach
unten durchzuführen (von den Master-Cases zur
Stange und von der Stange zum Päckchen)84 und
Zahlreiche Produkte werden damit beworben,
dass sie die Anforderungen der ITP Track-undTrace-Vorschrift erfüllen würden. Es existieren
viele unterschiedliche Ansätze, die von
verschiedenen Ländern in Betracht gezogen
werden. Bei der Entscheidung, wie die Vorschrift
zur Nach- und Rückverfolgbarkeit umgesetzt
wird, müssen die Regierungen die Vor-und
Nachteile verschiedener Systeme und Ansätze
im Kontext ihrer nationalen Situation abwägen.
Weltweit ist für die Strafverfolgungsbehörden
von großer Bedeutung sicherzustellen, dass die
durch ein Nach- und Rückverfolgbarkeitssystem
gelieferten Daten schnell und leicht ausgelesen
werden können. Die Daten müssen außerdem
exakt und gesichert sein und leicht an andere
Strafverfolgungsbehörden freigegeben werden
können. International abgestimmte Standards
könnten dabei hilfreich sein, sicherzustellen, dass
eine Regierung bei der Planung der Umsetzung von
Track-und Trace-Vorgaben bewerten kann, ob die
erhältlichen Systeme geeignet sind. Diese Standards
würden verhindern, dass Länder ein Nach- und
Rückverfolgbarkeits-System zur Überwachung
der einheimischen Herstellung einführen, das
mit Datensystemen zur Überwachung des
Exports, Transits und des Imports innerhalb einer
Vertriebskette, die sich über mehrere Länder und
Kontinente erstreckt, nicht kompatibel ist.
• nicht praktikabel ist, die Nach- und
Rückverfolgbarkeit nur auf Packungsebene
durchzuführen; die Zwischenebenen müssen
ebenfalls erfasst werden.
Solche Standards sollten das Format für die
Aufzeichnung von Informationen, sowie deren
Auswertung, Sicherheit und Zugänglichkeit
durch Regierungsbeamte beinhalten. Sie sollten
Paragraf 8 des ITP zielt darauf ab, eine Struktur
zur Nach-und Rückverfolgbarkeit zu schaffen, die,
als integraler Bestandteil der Bemühungen gegen
illegalen Handel dabei hilft, die Umleitung von
Originalprodukten zu bekämpfen. Unter „Tracking“
versteht man die Möglichkeit, den Weg der
Endprodukte in der Vertriebskette zu überwachen.
„Tracing“ ist das Vermögen, diesen Weg in der
Vertriebskette nachzuvollziehen, um herausfinden
zu können, an welchem Punkt das Produkt in
illegale Kanäle umgeleitet wurde.
Die Daten konsequent auf globaler Basis
austauschen und verwalten zu können ist dabei
unerlässlich. Dieser Punkt wird im Expertenbericht
zu Tracking-und-Tracing der FCTC der WHO
hervorgehoben.83 Der Bericht enthält eine
Bewertung der derzeit verfügbaren Systeme und
Herangehensweisen zur Erfüllung der Vorschriften
zur Nach- und Rückverfolgbarkeit des ITP. In
diesem Bericht wird besonders betont, dass:
• Das Zusammenführen der Verpackungen
entscheidend ist (Päckchen zu Stangen und Stangen zu Master-Cases);
Nach- und Rückverfolgbarkeits Standards der Industrie
Basierend auf dem EU-Abkommen mit OLAF, haben British American Tobacco, Imperial Tobacco,
Japan Tobacco International und Philip Morris International gemeinsame Industrie-Standards
erarbeitet, die den Erfordernissen der internationalen Standards für Nach- und Rückverfolgbarkeit
genügen. Die Industriestandards beinhalten:
• eine „offene“ Kennzeichnungsnorm – alle Informationen sind unabhängig
vom Hersteller in einem Standardformat zu übermitteln. Der offene Standard
entspricht internationalen Kennzeichnungsnormen;
• einen Berichtsstandard – alle Berichte sind unabhängig vom Hersteller mit
gleichen Format und Inhalt zu übermitteln. Den Zollbeamten wird somit
ermöglicht, die gleichen Methoden beim Einlesen der Kennzeichnungen zu
verwenden, egal, um welchen Hersteller oder welche Marke es sich handelt und
• eine Standard-Berichtsquelle – Regierungsbeamte können ihre Anfrage an eine
Kontaktstelle richten.
Diese Standards versetzen alle Hersteller, ob groß oder klein, in die Lage, einen zweckdienlichen
Lösungsansatz zu wählen, der ihren speziellen Systemen, Verfahren und Ressourcen angemessen
ist.
43
es außerdem ermöglichen, Daten leicht zwischen
Strafverfolgungsbehörden auszutauschen und für
eine einfache, anwenderfreundliche Identifikation
von Kennzeichnungsmarkierungen durch Behörden
und Konsumenten sorgen. Allgemeingültige
Standards für Nach- und RückverfolgbarkeitsSysteme sollten die Durchsetzung erleichtern und
sicherstellen, dass die von Herstellern (groß und
klein) verwendeten Systeme den Vorschriften des
ITP entsprechen.
7.2.6 Freihandelszonen
Informationen, die von diesen Nach- und
Rückverfolgbarkeits-Systemen verwendet werden,
beinhalten sensible und vertrauliche Daten.
Daher ist es zwingend, dass die Hersteller die
Datenschutz-Gesetze einhalten.
Die Vernichtung konfiszierter Maschinen,
Tabak oder anderer Materialien sowie illegaler
Tabakprodukte ist notwendig, damit diese Artikel
nicht wieder ihren Weg in den illegalen Handel
finden oder für die Produktion weiterer illegaler
Produkte verwendet werden.
Viele Zulieferer entwickeln oder verkaufen
bereits Nach- und Rückverfolgbarkeits-Systeme,
die die Erfordernisse des ITP erfüllen. Das ISO
Technische Komitee 247 WG385 erarbeitet derzeit
einen Kompatibilitätsstandard, der auf jedes Nachund Rückverfolgbarkeits-System und jede Ware
angewendet werden kann.
7.2.3 Kundenidentifizierung
Die Hauptbeteiligten an der Vertriebskette haben
eine sorgfältige Prüfung bezüglich der Kunden
(„Erstkäufer”) durchzuführen einschließlich:
• der Überprüfung, dass mit Tabakwaren
rechtmäßig gehandelt werden darf,
beziehungsweise, dass diese erworben werden
dürfen;
• der Feststellung, ob die Verkaufszahlen mit der
Nachfrage übereinstimmen;
• der Meldung verdächtiger Transaktionen und
• der Beendigung von Geschäftsbeziehungen,
wenn Vorschriften nicht eingehalten wurden.
7.2.4 Dokumentation
Die Hauptbeteiligten an der Vertriebskette
werden dazu verpflichtet, vollständige und exakte
Aufzeichnungen über relevante Transaktionen vier
Jahre lang aufzubewahren und den zuständigen
Behörden zur Verfügung zu stellen. Zwischen den
Vertragsparteien des ITP sind Aufzeichnungen
auszutauschen.
7.2.5 Genehmigung oder äquivalente
Zulassungssysteme
Das Genehmigungssystem, in Verbindung mit
effektiver Strafverfolgung und abschreckenden
Strafen, hilft zu gewährleisten, dass nur legitime
und gesetzestreue Betriebe an der Herstellung, am
Import und Export von Tabakerzeugnissen und
Betriebsmitteln beteiligt sind.
44
Um illegalen Handel einzudämmen, müssen diese
Zonen denselben Vorschriften und derselben
offiziellen Kontrolle unterliegen wie anderswo
(Lizenzierung, Steuerlager, Dokumentation, Nachund Rückverfolgung). Die Vermischung von Tabak
mit anderen Waren bei der Ausfuhr ist im ITP
verboten.
7.2.7 Vernichtung
7.3 Verstöße und Strafverfolgung
Dieses Kapitel des ITP regelt die Fragen der
Gesetzgebung und Strafverfolgung bei der
Bekämpfung des illegalen Handels. Es umreißt
sowohl Richtlinien für Regierungen bezüglich der
Maßnahmen gegen unrechtmäßiges Verhalten,
einschließlich Strafverfolgung und Sanktionen für
kriminelle Aktivitäten, als auch Haftbarkeit. Es
umfasst die Durchsuchung von Betriebsgeländen
und die Sicherstellung von Beweismitteln,
dieBeschlagnahmung von Vermögen, Einzug von
Zahlungen, Vernichtung von beschlagnahmten
Waren sowie Ermittlungsmethoden.
7.4 Internationale Zusammenarbeit
Das ITP sieht vor, wie einvernehmlich beschlossen,
dass alle Parteien miteinander und mit den
zuständigen internationalen Organisationen
zusammenarbeiten. Dazu sollen sie in großem
Umfang Informationen und Best-Practices zur
Strafverfolgung austauschen und gemeinsam
- oder unter Inanspruchnahme kompetenter
internationaler und regionaler Organisationen
- Weiterbildungen, technische Assistenz und
Kooperationen in wissenschaftlichen, technischen
und technologischen Belangen anbieten.
7.5 Zu beachtende Fragen bei der
Umsetzung des ITP
Nicht alle Regelungen des ITP sind verpflichtend
– viele sind freiwillig – und jede Regierung
wird das Protokoll auf eigene Art und Weise
interpretieren und umsetzen. Die erfolgreiche
Umsetzung des ITP basiert auf dem Vermögen der
Regierungen, in Kapazitäten und Kompetenzen zu
investieren – sowohl in Regulierungen als auch in
Strafverfolgungsbehörden, in Technologien und
auch in internationale Kooperationen.
Das ITP wird möglicherweise effektiver bei
der Bekämpfung des illegalen Handels mit
Tabakprodukten, wenn die Vertragsparteie die
ITP-Vorgaben zum Beispiel auch auf Hauptzusätze
anwenden – wie zum Beispiel Acetatfilterstränge
– oder auf die Hauptkomponenten bei der
Herstellung von Tabakerzeugnissen. Für die
größtmögliche Wirkung muss das ITP auf alle
Tabakhersteller ohne Ausnahme angewendet
werden.
Jedes Land oder jede Region kann einen auf die
jeweiligen speziellen Bedürfnisse zugeschnittenen
Aktionsplan entwerfen. Dieser beinhaltet
üblicherweise eine Lückenanalyse, um die
bereits eingesetzten Maßnahmen mit den ITPErfordernissen abzugelichen. So können alle
Änderungen identifiziert werden, die neben
anderen erwünschten Maßnahmen zur Umsetzung
des ITP erforderlich sind. Um ein globales Problem
zu bekämpfen, müssen die jeweiligen Länder
einerseits bei der Entwicklung von Strategien
gegen den illegalen Handel kooperieren und ihre
gesamten Maßnahmen im Kampf gegen illegalen
Handel mit denen der Nachbarländer abstimmen,
und andererseits sicherstellen, dass die sich daraus
ergebenden legislativen Änderungen des ITP
an die Bedürfnisse des Landes oder der Region
angepasst sind.
7.5.1 Themen für Politik und Verwaltung
Das Protokoll deckt viele Themenfelder ab und
seine Formulierungen beinhalten zahlreiche
Verpflichtungsstufen. Einiges davon ist verbindlich
und anderes optional (zum Beispiel die
Genehmigung von Transportunternehmen). Bei
jeder dieser Optionen muss eine Entscheidung
getroffen werden, so auch, wenn es um die
detaillierte Verantwortlichkeit der Behörden und
Interessenvertreter, neue Verfahren, Bedarf an
Ressourcen, Weiterbildung, Kosten und Zeitpläne
geht.
Das Ergebnis dieser Analyse wird in politische
Grundsatzentscheidungen einfließen und den
Finanzierungsbedarf festlegen. Des Weiteren
müssen genaue Handlungspläne erstellt werden,
damit das Protokoll erfolgreich in die Tat
umgesetzt werden kann.
Einige Zollunionen oder Freihandelszonen werden
möglicherweise regionale Ansätze zu vielen
dieser Punkte erarbeiten, um eine inkonsequente
Umsetzung zu verhindern (zum Beispiel wenn
eines oder mehrere Länder in einer Zollunion
sich dafür entscheiden, nur die verbindlichen
Genehmigungen vorzunehmen, während andere
die Lizenzoptionen voll ausschöpfen wollen).
7.5.2 Überlegungen zur Durchsetzung
Wenn die -Vorgaben zur Nach- und
Rückverfolgbarkeit in der ganzen Welt
effektiv umgesetzt werden, sollte es für die
Strafverfolgungsbehörden einfacher werden,
sowohl den Punkt ausfindig zu machen, an dem
die verfolgten Waren auf den illegalen Markt
umgeleitet werden, als auch die Straftäter zu
identifizieren, die mit ihnen handeln.
Die Strafverfolgungsbehörden werden
sicherstellen müssen, dass alle Nach- und
Rückverfolgbarkeitsprodukte sämtlichen
Erfordernissen der ITP Nach- und
Rückverfolgbarkeits-Regelungen entsprechen.
Hierbei wäre es hilfreich wenn Beamte bei der
Entscheidung, ob ein Produkt die Erfordernisse
in Gänze erfüllt oder nicht, über eine Reihe von
Richtlinien verfügen. Andere Überlegungen zur
Durchsetzung sind:
• Welche Schlüsseltechnologien und
Sicherheitsstandards sind notwendig, um ein
Produkt für die Nach- und Rückverfolgbarkeit
nutzen zu können?
• Wie passen diese zu Technologie-und
Sicherheitsstandards für den weltweiten
Transport, um zum Beispiel mit Containern?
• Welche Komponenten von Nachund Rückverfolgbarkeit werden die
Strafverfolgungsbehörden zur Risikoanalyse,
beim Informationsaustausch bei Absprachen zur
gegenseitigen Unterstützung, zur Weiterbildung
und zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit
nutzen müssen?
• Wieviele Eingriffe im Verhältnis zu deklarierten
Einfuhren von Tabakerzeugnissen werden
notwendig sein, um sicherzustellen, dass die
Kennzeichnungen nicht gefälscht werden?
• Welche Ressourcen werden erforderlich sein, um
angemessen oft intervenieren zu können?
• Wie werden die aus Interventionen stammenden
Informationen in die Risiko- und RessourcenSysteme und -Prozesse national und
international eingespeist?
Anschließend sei darauf hingewiesen, dass sich
das Verhalten von Schmugglern erfahrungsgemäß
als Reaktion auf jede nicht mehr vorhandene
Möglichkeit zum Betrug ändert. Wie wird sich das
Verhalten von Schmugglern und deren Lieferketten
ändern, sobald sich Nach- und RückverfolgbarkeitsVerfahren durchgesetzt haben?
45
7.6 Schlussfolgerungen
Das „Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten
Handels mit Tabakerzeugnissen“ ist das erste
internationale Abkommen, dass alle drei Formen
des illegalen Handels thematisiert – Schmuggel,
Fälschung sowie Steuer-und Zollhinterziehung.
Andere internationale Abkommen gehen
jeweils nur Teile des Problems an, wie zum
Beispiel Verstöße gegen Internationale
Schutzrechte. Internationale Steuerabkommen
decken meist nur Einkommenssteuer- oder
Körperschaftssteuerkriminalität ab, nicht aber
die Hinterziehung von indirekten Steuern oder
Verbrauchssteuern.
Das Protokoll kann alle Interessensvertreter
dabei unterstützen, eine Plattform für einen
internationalen gesetzgeberischen Rahmen zu
schaffen, mit dem Regierungen den illegalen
Handel bekämpfen können.
Da das Protokoll auf nationalstaatlicher Ebene
eingeführt werden muss, wird es eine längere
Übergangsperiode geben. Für die Behörden
wird es wichtig in der Zwischenzeit die örtliche
Tabakindustrie, die Verwaltungen und das an der
Umsetzung beteiligte Personal auf das Protokoll
vorzubereiten. Dabei muss das Protokoll soweit
und schnell wie möglich in nationales Recht
umgesetzt werden. Das Protokoll kann nicht
46
effektiv sein, bevor es nicht alle Vertragspartner
für alle an der Vertriebskette Beteiligten umgesetzt
haben. Während der Übergangsperiode können
die Vorschriften zur Nach- und Rückverfolgbarkeit
in jedem Land zu verschiedenen Zeitpunkten auf
unterschiedliche Weise umgesetzt werden. Große
kriminelle Organisationen werden zweifelsohne
ihre Routen und Methoden anpassen, um die noch
bestehenden Unterschiede auszunutzen. Dieser
Umstand sollte von den Strafverfolgungsbehörden
bei ihrer Arbeit mit berücksichtigt werden.
Die konsequente und effektive Umsetzung
aller Auflagen des Protokolls wird unabdingbar
sein. Die Anforderungen an das Nach- und
Rückverfolgbarkeits-System sollten dabei helfen,
den illegalen Handel mit legal verkauften
Tabakprodukten einzudämmen- vorausgesetzt,
es finden genügend effektive Überprüfungen an
den Grenzen und innerhalb eines Landes statt,
um sicherzustellen dass keine vervielfältigten
Kennzeichnungsmarkierungen von Schmugglern
verwendet werden . Auf den Schmuggel mit
gefälschten Waren wird das keine Auswirkungen
haben. Nach- und Rückverfolgbarkeit wird für
die Strafverfolgung nützlich sein, kann jedoch
nicht als einzige Waffe im Arsenal gelten, da
auch die übrigen Aspekte des umfassenden
Strategieansatzes unerlässlich sind.
Zukunftsperspektive
Auf der ganzen Welt setzen Länder auf Ansätze
zur Reduzierung von Tabakkonsum durch
regulative Maßnahmen (zum Beispiel das Verbot
von Zigarettenautomaten, Verbot der öffentlichen
Darstellung, rauchfreie öffentliche Bereiche und
Rauchverbot am Arbeitsplatz). Bisher wurden nur
sehr wenige evidenzbasierte Untersuchungen zu
den Auswirkungen der regulativen Ansätze auf
den Tabak-Gesamtverbrauch und zum illegalen
Handel veröffentlicht. Eine Studie von Dr. Patrick
Basham und John Luik ergibt, dass Verbote von
Anzeigen in Kanada, Island und Thailand nicht
zu einem Rückgang des Rauchens geführt haben.
Der Einzelhandel aber, insbesondere Mini-Märkte,
unter den Reglementierungen gelitten hatten
und in den betreffenden Ländern ein Anstieg
des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen zu
verzeichnen ist.86
Die Weiterentwicklung der Scanning-Technologie
wird vorangetrieben, um eine Quote von
100% zu ermöglichen, was für den Zoll in
den kommenden Jahren eine große Hilfe sein
könnte. Hochkomplexe digitale Nach- und
Rückverfolgbarkeits-Systeme werden ebenfalls
entwickelt und getestet. Außerdem gibt es ein
anwachsendes Bewusstsein von Umfang, Wesen
und Auswirkungen des illegalen Handels unter
Politikern und leitenden Zoll-und Steuerbeamten.
Der Erfolg mehrerer Länder bei der Eindämmung
des illegalen Handels durch eine umfassende
Anti-Tabak-Strategie zeigt, was mit ausreichendem
Willen, Finanzierung und Fachkompetenz
getan werden kann. Die EU hat eine regionale
Durchsetzungsstrategie zur veröffentlicht und
internationale Organisationen wie die WCO
und Interpol sind bereit, ihre Mitglieder durch
das Bereitstellen von Kapazitäten und andere
Programme zu unterstützen.
Dennoch: Es ist unwarscheinlich, dass das Problem
des illegalen Handels mit Tabakprodukten
verschwinden wird. So lange Gewinne aus dem
illegalen Handel mit diesen Waren erzielt werden
können und Konsumenten weiterhin diese
Waren kaufen, werden kriminelle Organisationen
Wege finden, ihren Handel weiter zu betreiben.
Dramatische Steuererhöhungen und eine
Gesetzgebung, die darauf abzielt, den Konsum
von Tabakprodukten zu mindern, werden
wahrscheinlich ihre gesundheitlichen Zielvorgaben
nicht ohne kontinuierliche und umfassende
Strategien zur Strafverfolgung und durch
Sensibilisierungskampagnen der Öffentlichkeit
erreichen. Es wird weiterhin notwendig sein, dem
Kampf gegen illegalen Handel weltweit Priorität
einzuräumen und die nationale und internationale
Zusammenarbeit weiter voranzutreiben.
47
Fußnoten und Literaturverzeichnis
Die Beispiele und Fallstudien in dieser Veröffentlichung
(grau unterlegt) wurden von Organisationen des öffentlichen
Sektors, Wissenschaftlern, Beratern und der Industrie zur
Verfügung gestellt.
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60. Im Jahr 2012 gab es in 120 Ländern über 3.000
Freihandelszonen.
61. 62.
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Effective Legislation”, Konferenzdokument, http://www.iticnet.
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64.
Von einem (ehemaligen) Schmuggler im Bericht ‘Tobacco and
Terror’ von 2008 der Mitarbeiter des House Committee on
Homeland Security
65.
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combat illicit trade in the world’s Free Trade Zones“, http://
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International-engagement-and-Advocacy/Free-Trade-Zones/
66.
Erlass Nr.: 76/2010/N.-CP; „Decree to amend and
supplement Articles 11of Decree No. 06/2009/N.-CP dated
22 January 2009 on administrative fines in the sectors
of alcohol and tobacco manufacturing and business”;
verabschiedet Juli 2010
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ashx
CS-1
KPMG (2011), „Project Star 2011 Results“, http://www.pmi.
com/eng/tobacco_regulation/illicit_trade/documents/
project%20star%202011%20results.pdf
CS-2
Alle bisherigen KPMG „Project Star” Berichte haben nur
gefälschte Philip Morris International Produkte einbezogen.
CS-3
Beförderungsdaten von Juni 2011 bis 2012 wurden von
den ägyptischen Zollbehörden zur Verfügung gestellt.
CS-4
Irish Tobacco Manufacturers’ Advisory Committee (ITMAC)
(2011), Präsentation für die Anti-Counterfeiting Group, Folie
6, 29. September 2011
CS-5
Padraic Reidy and Keith Walsh (2011), „Modelling the
Market for Cigarettes in Ireland“, Revenue Commissioners
Research and Analytics Branch, http://www.revenue.ie/en/
about/publications/ tobacco-market.pdf
CS-6
Der Wert von Wiederausfuhren von Zigaretten und
Tabakprodukten aus Singapur lag im Jahr 2010 bei über
540 Millionen SGD (425 Millionen US-Dollar) (Statistics
Singapore, Yearbook of Statistics Singapore, 2011,
Singapore Department of Statistics; Seite 171 (Frei an
Bord-Wert))
CS-7
Zoll von Singapur, „Licensed Premises for Liquors &
Tobacco Products,” http://www.customs.gov.sg/leftNav/
trad/dir/Licensed+Premises+for+Liquors+and+Tobacco+Pr
oducts.htm, 14. September 2012
CS-8
Die Gesundheitswarnungen auf Tabakwaren aus DutyFree-Geschäften können sich von denen, die für den
einheimischen Verkauf erforderlich sind, unterscheiden.
CS-9
Star Newspaper (Malaysia) (2012), „Thousands of cigs
daily for Malaysia”, 21. Juni 2012, Seite 4; Sunday
Star Newspaper (Malaysia) (2010), „How the smugglers
operate.” , 31 Jan. 2010, Seite 3
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commonHomePage.htm?viewName=CodeOfEthics;
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cdthcscndct-eng.html#item8
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Resource Material Series Nr. 83, http://www.unafei.or.jp/
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Literaturverzeichnis
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János Nagy (2012), „Tackling cigarette smuggling with
enforcement: case studies reviewing the experience in
Hungary, Romania and the United Kingdom“, World Customs
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http://www.afp.gov.au/media-centre/news/ afp/2013/
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März 2013
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Überparteiliche Parlamentsgruppe für Rauchen und
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tobacco products“, http://www.ash.org.uk/APPGillicit2013 ,
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82.
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http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/securitycomprised-as-customs-checks-for-drugs-and-guns-cut-toreduce-queues-at-borders-8797091.html, 4. September 2013
Lacors (2011), „Tobacco Control Survey England 2010–
11“, http://www.lacors.gov.uk/lacors/ContentDetails.
aspx?id=25141
WHO (2010), „Analysis of the available technology for
unique markings in view of the global track-and-trace regime
proposed in the negotiating text for a protocol to eliminate
llicit trade in tobacco products” , FCTC Expertenbericht über
Nach- und Rückvefolgung
83. 50
84.
Normalerweise enthält ein Master-Case 50 Stangen mit 200
Zigaretten, also 10.000 Zigaretten.
85.
Internationale Organisation für Normung (ISO), http://www.
iso.org/iso/home/store/catalogue_tc/catalogeu_tc_browse.
htm?commid=580925&development=on
86.
The Daily Caller (2013), „Bloomberg’s unhealthy tobacco
display ban“ http://dailycaller.com/2013/03/19/bloombergsunhealthy-tobacco-display-ban/, 19. März 2013
87.
UN Legal Affairs Treaty Office, „Definition of key terms used
in the UN Treaty Collection” , http://treaties.un.org/Pages/
Overview.aspx?path=overview/definition/page1_en.xml
CS-13
CS-14
NEMS Market Research (2011), „North of England Illicit
Tobacco Survey“, http://www.illicittobacconorth.org/
FileUploads/Illicit_tobacco_programme_public_opinion_
report_2011.pdf
CS-15
CS-16
http://www.keep-it-out.co.uk/real-life-stories.aspx
Überparteiliche Parlamentsgruppe für Rauchen und
Gesundheit (in GB) (2013), „Tackling Illicit Tobacco:
Pretesting Findings”, Fußnote Nr. 83, http://www.ash.org.
uk/APPGillicit2013, Hub Marketing Ltd.,
OLAF – OF/2009/0793
Glossar und Abkürzungen
Erlaubnis: Üblicherweise verlangen die Behörden
eine Genehmigung für die Lagerung und die Be-und
Verarbeitung von Waren unter Steueraussetzung.
Der Betreiber des Lagers und der Inhaber
von Waren in einem Steuerlager bedürfen
gegebenenfalls auch einer Erlaubnis.
Strichcode: Eine Form der Darstellung elektronisch
lesbarer Information. Strichcodes unterliegen
internationalen Standards.
Zigarettenverpackung: Eine Packung enthält
üblicherweise 20 Zigaretten, eine Stange
üblicherweise 10 Packungen oder 200 Zigaretten.
Ein Master-Case enthält normalerweise 50 Stangen
oder 10.000 Zigaretten.
Einziehungsverfügung: eine Einziehungsverfügung
wird nach einer Verurteilung erteilt um dem
Schuldigen den durch die Straftat erzielten Gewinn
zu entziehen.
Gebotene Sorgfalt: Durchführung einer
angemessenen, gründlichen Untersuchung vor
oder während einer Geschäftsbeziehung um
festzustellen, ob der (zukünftige) Geschäftspartner
seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachkommt
oder die begründete Annahme besteht, dass er
diesen Verpflichtungen nachkommen wird.
FATF: Arbeitskreis Maßnahmen zur
Geldwäschebekämpfung der OECD (Financial Action
Task Force).
FCTC: WHO-Rahmenübereinkommen zur
Eindämmung des Tabakgebrauchs.
FCLO: Verbindungsbeamter für Steuerkriminalität.
Steuerzeichen: eine Kennzeichnung, die
verdeutlicht, dass Steuern bezahlt wurden, die
jedoch keinen Steuerwert hat.
Freihandelszonen: ein gesondert ausgezeichnetes
Gebiet, in dem Waren als außerhalb der
Steuerhoheit eines Landes befindlich behandelt
werden. Dies bedeutet, dass Importzölle und
Steuern nicht bezahlt werden müssen, es sei denn,
diese Waren werden innerhalb des Landes verkauft.
Diese Zonen werden auch als Freihandelszonen
oder Außenhandelszonen bezeichnet.
Freihandelszonen müssen normalerweise von der
Zollverwaltung bestimmt werden, die zuständig ist
für die Überwachung der Anwendbarkeit der für
diese Freihandelszone geltenden Bedingungen.
Garantie: eine vom Bürgen übernommene
Verpflichtung, einen Geldbetrag in der von der
Behörde geforderten Höhe zu bezahlen. Diese
beinhaltet üblicherweise eine automatische
Rückerstattungsmöglichkeit.
HRT: Drehtabak.
ITP: Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten
Handels mit Tabakerzeugnissen im Rahmen des
WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung
des Tabakgebrauchs.
Betriebsmittel: Zigarettenmaschinen,
Packmaschinen, Maschinen zur Herstellung von
Zigarettenfiltern und Filterkombiniermaschinen
sowie andere Maschinen, die zum Zwecke der
Herstellung von Tabakprodukten genutzt werden.
In diesem Zusammenhang umfasst dies auch die
gesamte überholte Ausrüstung, Ersatzteile und
Bestandteile.
OK: Organisierte Kriminalität.
OLAF: Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung.
Protokoll: „Ein Protokoll besitzt im Kontext von
Vertragsgesetz und Anwendung die gleichen
juristischen Eigenschaften wie ein Abkommen.
Der Begriff Protokoll wird oft genutzt, um
Vereinbarungen zu bezeichnen, die weniger formell
sind als die als Abkommen oder Konvention
betitelten, zu bezeichnen. Im Allgemeinen ändert,
ergänzt oder klärt ein Protokoll einen multilateralen
Vertrag. Ein Protokoll bleibt üblicherweise offen
für die Beteiligung der dem Ausgangsvertrag
beigetretenen Parteien. In letzter Zeit haben
jedoch Staaten einige Protokolle ausgehandelt, die
diesem Prinzip nicht entsprechen. Der Vorteil eines
Protokolls ist, dass es an den Ursprungsvertrag
gekoppelt ist und man sich darin detaillierter mit
einem speziellen Aspekt dieser Vereinbarung
befassen kann.”87
Sicherheit: Wenn Waren unter Steueraussetzung
gelagert oder bewegt werden, dann ist die
fällige Steuer von einer Garantie oder Kaution
gedeckt. Die Sicherheit wird durch eine Gewerbebeziehungsweise Beförderungsgarantie
bereitgestellt.
Steuerlager: ein Lager, das für die Lagerung von
Waren unter Aussetzung von Steuern oder Zöllen
autorisiert ist.
Tracing: Nachverfolgung der Route, die Produkte
innerhalb der Lieferkette bereits genommen haben.
51
Tracking: Überwachung der Route, die Produkte
innerhalb der Lieferkette nehmen werden.
Transit: eine Zolloption, die es dem Akteur
ermöglicht, Waren durch ein Land oder ein
Territorium zu befördern ohne Zölle zu bezahlen,
die normalerweise, bei Einfuhr der Waren in das
entsprechende Land oder Territorium fällig wären.
Zusätzliche Literatur des ITIC
Global “Best Practice” in Tobacco Tax Policy:
Insight from Tax Practitioners around the World,
International Tax and Investment Center and Oxford
Economics, August 2013.
The Impacts of Imposing a Global Excise Target
for Cigarettes: Experience from the EU Accession
Countries, International Tax and Investment Center
and Oxford Economics, September 2012.
The Linkage between Tax Burden and Illicit Trade of
Excisable Products: The Example of Tobacco, Adrian
Cooper and Daniel Witt, “World Customs Journal,”
September 2012.
52
An Analysis of Tobacco Taxation and Affordability
Issues in Russia, International Tax and Investment
Center and Oxford Economics, May 2012.
Review of the WHO Technical Manual on Tobacco
Tax Administration: One Size Does Not Fit All,
International Tax and Investment Center and Oxford
Economics, December 2011.
NÜTZLICHE LINKS
1. Internationale Wirtschaftsorganisationen
1.1 Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic
Co-operation and Development - OECD) – www.oecd.org
1.2 Weltbank (World Bank) – www.worldbank.org
1.3 Internationaler Währungsfonds (International Monetary Fund - IMF) – www.imf.org
1.4 Weltorganisation für geistiges Eigentum (World Intellectual Property Organization - WIPO) – www.wipo.int
1.5 Welthandelsorganisation (World Trade Organization - WTO) – www.wto.org
2. Zoll/Vollstreckungs-orientierte Organisationen
2.1 Weltzollorganisation (World Customs Organization - WCO) – www.wcoomd.org
2.2 Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (European Anti-Fraud Office - OLAF) – http://ec.europa.eu/
anti_fraud/
2.3 Interpol – www.interpol.int
2.4 Europol – www.europol.europa.eu
2.5 Die britische Steuer- und Zollbehörde (Her Majesty’s Revenue and Customs - HMRC) – www.hmrc.gov.uk
2.6 Amt für Alkohol, Tabak, Schusswaffen und Sprengstoffe (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and
Explosives - ATF) – www.atf.gov
3. Internationale Gesundheitsorganisationen
3.1 Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization - WHO) – www.who.int
4. Organisationen für Wissenschaft und investigativen Journalismus
4.1 Zentrum für Terrorismus, grenzüberschreitende Kriminalität und Korruption (Terrorism, Transnational
Crime and Corruption Center - TraCCC) - http://policy-traccc.gmu.edu/
4.2 Transcrime – http://www.transcrime.unitn.it/tc/664.php
4.3 World Customs Journal – http://www.worldcustomsjournal.org/
4.4 Zentrum für Öffentliche Integrität (Center for Public Integrity - CPI) http://www.publicintegrity.org/health/public-health/tobacco
4.5 Internationales Konsortium investigativer Journalisten (International Consortium of Investigative
Journalists - ICIJ) – http://www.icij.org/
5.Wirtschaftsorganisationen
5.1 Unternehmensaktivitäten zur Verhinderung von Marken- und Produktpiraterie (Business Action to Stop
Counterfeiting and Piracy - BASCAP) - www.bascap.com
5.2 Internationale Markenvereinigung (International Trademark Association - INTA) - http://www.inta.org/
Pages/Home.aspx
5.3 Forum für Steuersiegel (Tax Stamp Forum) – http://www.taxstampforum.com/
6. Nicht-Regierungsorganisationen (Non-Governmental Organizations - NGOs)
6.1 Allianz des Rahmenübereinkommens (Framework Convention Alliance - FCA) – www.fctc.org
6.2 Internationales Zentrum für Steuern und Investitionen (International Tax and Investment Center - ITIC) –
www.ITICnet.org
6.3 Weltwirtschaftsforum (World Economic Forum - WEF) – www.weforum.org
53
Anlage 1
Containergrößen (para. 6.7.1 refers)
Quelle: David Chil
20-Fuß Trockenfracht-Container Innenlänge
5.900 M
Innenbreite 2.350 M
Innenhöhe
2.393 M
Leergewicht
2,230 Kgs
Höchstladung
21,770 Kgs
40-Fuß Trockenfracht-Container Innenlänge
12.036 M
Innenbreite 2.350 M
Innenhöhe
2.392 M
Leergewicht
3,700 Kgs
Höchstladung
26,780 Kgs
40-Fuß Trockenfracht-Container (Hoch) Innenlänge
12.036 M
Innenbreite 2.350 M
Innenhöhe
2.697 M
Leergewicht
3,970 Kgs
Höchstladung
26,510 Kgs
20-Fuß Kühlcontainer
Innenlänge
5.425 M
Innenbreite 2.275 M
Innenhöhe
2.260 M
Leergewicht
3,200 Kgs
Höchstladung
20,800 Kgs
40-Fuß Kühlcontainer Innenlänge
11.493 M
Innenbreite 2.270 M
Innenhöhe
2.197 M
Leergewicht
4,900 Kgs
Höchstladung
25,580 Kgs
40-Fuß Kühlcontainer (Großvolumen-Container) Innenlänge 11.557 M
Innenbreite 2.294 M
Innenhöhe
2.500 M
Leergewicht
4,500 Kgs
Höchstladung
25,980 Kgs
54
Anlage 2
Ein regionaler und nationaler Strategieansatz zur
Bekämpfung des illegalen Handels mit steuerpflichtigen
Waren
Quelle: Elizabeth Allen
ZIELSETZUNG
• Ein übergeordneter Strategieansatz, der
alle Aspekte von Verbrauchssteuerpolitik,
Verwaltung und Strafverfolgung umfasst und
den gesamten öffentlichen Sektor sowie
legitime Interessenvertreter auf nationaler und
internationaler Ebene einbezieht.
Schlüsselelemente für die nationale
und regionale Anwendung
• Null-Toleranz für Korruption – Entwicklung und
Förderung der strengen Einhaltung eines EthikKodex für alle Zoll- und Steuerbeamte.
• Entwicklung einer ausgewogenen
evidenzbasierten Steuerpolitik, die zu einer
spezifischen Zollstruktur für Tabakprodukte und
einer potentiellen regionalen Steuerannäherung
führt.
• Sammlung und Pflege von verlässlichen,
vollständigen und genauen Standarddaten (zum
Beispiel ein elektronisches nationales/regionales
Verzeichnis aller lizensierten VerbrauchssteuerAkteure, der verantwortlichen Beamten, aller
lizensierten Betriebe, Operationen, Erfordernisse
für Kautionen oder Sicherheiten, Angaben zur
jährlichen Produktion/Verarbeitungsmenge,
Nachweisdokumente zu Deklarationen und
Zahlungen, Nachweise der Einhaltung, genutzte
Beförderungsmittel).
• Aneignung des Grundverständnisses, dass
die Erlaubnis, steuerpflichtige Waren unter
Steueraussetzung herzustellen, zu lagern oder zu
befördern ein Privileg und kein Recht ist und nur
denjenigen Personen gewährt wird, die „geeignet
und integer” sind und über entsprechende
Sicherheiten, finanzielle Garantien und interne
Kontrollen verfügen.
• Kenntnis über Ausmaß und Wesen des Feindes
um akkurate Zugriffsdaten zu sammeln, über
genutzte Methoden, Routen und Transportmitteln
sowie Details zu Produkten und beteiligten
Personen.
• Entwicklung einer zielorientierten
Durchsetzungsstrategie mit Aktionsplänen und
gemeinsamen Zielen für Verfolgungsbehörden.
• Erarbeitung eines regionalen Ansatzes zu den
Anforderungen an Kontrollen der gesamten
Produktions-, Beförderungs- und Vertriebskette
im Groß- und Einzelhandel.
• Entwicklung eines regionale Ansatzes
zur gemeinsamen Weiterbildung von
Verbrauchssteuer-Prüfern, zur gemeinsamen
Unterstützung einschließlich Austausch von
Informationen und Mitteln zur Durchsetzung (zum
Beispiel One-Stop Zollstationen).
• Nationale und internationale Zusammenarbeit
mit dem gesamten öffentlichen Sektor und den
Interessensvertretern.
Verbrauchssteuerbelastung
• Steuerstruktur einfach halten. Gelegenheiten für
Steuerzahler, beabsichtigt oder unbeabsichtigt
Fehler zu machen, vermeiden.
• Die Industrie vor Änderungen von
Steuerstrukturen oder -sätze konsultieren, um
die Auswirkungen auf die Branche und den damit
zusammenhängende Arbeitsverhältnisse zu
verstehen.
• Vermeidung plötzlichem Steueranstiege durch
schrittweise Anhebung der Steuern und nach
Beratung mit Wirtschaftsbeteiligten.
• Berücksichtigung der gesamten Steuerbelastung,
sowie der Bezahlbarkeit und Steuersätze in
Nachbarländern.
Verwaltung von Verbrauchssteuern
• Klare, geradlinige und angemessene – moderne
Verwaltung und Gesetzgebung – Überprüfung
und Überarbeitung von Gesetzen, um eine
effektive und effiziente Verwaltung für Regierung
und Steuerzahler zu unterstützen; basierend
auf modernen Geschäftspraktiken und mit Blick
auf die regionale Anpassung der Anforderungen
an die Steuerzahler (zum Beispiel Kautionen/
Sicherheiten, Lizenzierung, Deklaration und
Entrichtung von Steuern, Dokumentation,
Transport, Nach- und Rückverfolgbarkeit,
Bußgeldansatz und Einziehung von
55
Vermögenswerten).
• Hin zur elektronischen Verwaltung –
Einrichtung eines elektronischen Registers von
Verbrauchssteuer-Anwendern, elektronische
Buchhaltung und Zahlvorgänge, elektronische
Aufzeichnung zur Einhaltung, eine intelligente
Datenbank, die von einem Hilfsmittel mit Daten
zum Risiko und zu den Ressourcen versorgt
wird, Einbindung elektronischer Zolldaten für
Verbrauchssteuer-Anwender und Importe/Exporte
verbrauchssteuerpflichtiger Waren.
• Investitionen in regionale Audit-Weiterbildungen
von Verbrauchssteuer- und Zollprüfern sowie in
die Aufklärung der Branche.
• Sicherstellung, dass das Hauptaugenmerk auf
der nationalen und professionellen Kontrolle
der Verbrauchssteuer liegt – Anwendung von
gründlichen professionellen Prüfungen, die von
unangekündigten Überprüfungen außerhalb der
Geschäftszeiten ergänzt werden.
• Sicherstellung, dass angemessene Strafen
für die Vergehen verhängt werden und dass
Gesetzgebung und Medien vom Ausmaß des
Verbrauchssteuerbetrugs und Schmuggels in
Kenntnis gesetzt werden.
• Kontrolle der Vertriebskette von Produkten und in
Groß- und Einzelhandelsverkaufstellen.
• Entwicklung einer regionalen Herangehensweise
bei der Umsetzung des ITP bei Vorschriften
zur Nach- und Rückverfolgbarkeit für
Tabakerzeugnisse unter Verwendung von
effektiven und effizienten Tools.
• Verabschiebung von Übereinkommen mit
anderen Interessenvertretern des öffentlichen
Sektors – Polizei (gemeinsame Zielsetzungen
und Kampagnen), regionale/lokale
Behörden (Lizenzierung von Großhändlern/
Einzelhändlern), Branche/Handel (Inspektionen
von Verkaufsstellen und Geldstrafen für
Nichteinhaltung von Verordnungen oder Steuerund Zollgesetzen), Gesundheit (Standardansatz
bei Verordnungen und FCTC) und Transport
(Lizenzierung von Transportunternehmen); und
• Erarbeitung von verpflichtenden Abkommen zur
Zusammenarbeit mit der Industrie, ähnlich der
EU-Verträge.
56
• Forderung an die Branche stellen, dass
Verbrauchssteuerbeamte in ihre Geschäftsabläufe
einzuweisen und alle Details der Kunden/
Lieferanten/Transportunternehmen zur Verfügung
zu stellen sind (einschließlich aller Veränderungen)
sowie über deren internes Management und
externe Prüfverfahren in Kenntnis zu setzen.
• Forderung an die Branche stellen, Null-Toleranz
gegenüber Korruption zu zeigen.
Schnittstelle Verbrauchssteuer/Zoll
• Gewährleistung – wenn möglich – einer
effektiven Plattform zum Austausch von Berichten
und Deklarationen für Verbrauchssteuer
und Zoll, einschließlich Einschränkungen bei
erlaubten Lagerzeiten für Zolllager (Lagerzeit)
und über Warenbewegungen zwischen Zolllagern
unter Verwendung einheitlicher elektronischer
Zugangsportale („Single-Window-Konzept“).
• Sicherstellung einer angemessenen, auf
das Verbrauchssteuer-Risiko basierenden
Komponente innerhalb jedes regionalen
Transitsystems, um alle Bewegungen der
Bestandteile aufzuzeigen, die bei der Produktion
von Tabakerzeugnissen verwendet werden (z.B.
Acetatfilterstränge).
Gegenseitige Unterstützung
• Erarbeitung eines regionalen Protokolls und eines
praktischen Mechanismus zur gegenseitigen
Unterstützung und elektronischen Abfrage durch
autorisiertes Personal, dass rund um die Uhr
greift.
• Investition in und gemeinsame Nutzung von
Hilfsmitteln (zum Beispiel One-Stop Grenzposten,
Scanner, Spürhunde).
Strafverfolgung
• Zusammenführung der Ermittlungsergebnisse
aller geschmuggelten/gefälschten Produkte nicht nur zu Tabakprodukten, Vertriebsrouten,
Transportmittel und beteiligte Personen.
• Sicherstellen, dass nur eine nationale Datenbank
existiert, die sämtliche
Beschlagnahmungen, ob durch
Verbrauchssteuer, Zoll, örtliche Behörden,
Polizei oder andere Strafverfolgungsbehörden
erfasst. Zusätzlich sollen aktualisierte
Beschlagnahmungsdaten in Übereinstimmung
mit dem ITP analysiert (einschließlich
fallbezogene Informationen zu Mengenangaben,
Wert der Beschlagnahme, Produktbeschreibung,
beteiligte Personen, Herstellungsdatum und
Ort) und über Verfahrensweisen (einschließlich
Transportmittel, Versteck, Route und Entdeckung)
informiert werden. Diese Daten sollten bei
der Risikoplanung und der Bereitstellung von
Ressourcen berücksichtigt werden.
• Investitionen in Weiterbildungen zum
Risikomanagement und Ermittlung-/
Aufdeckungsarbeit für an der Vefrfolgung
beteiligte Mitarbeiter.
• Investition in Scanner, mobile Einsatztruppen
und Spürhunde sowie Finanzierung von
Arbeitsleistungen außerhalb normaler
Geschäftszeiten für Verbrauchssteuerund Zollprüfer/ Inspektoren sowie
Strafverfolgungsbeamte.
• Nutzung von unabhängigen Laboren/
Prüfeinrichtungen.
• Nutzung von Industrie-Quellen für die
Bereitstellung von Schulungsmaterial zum Thema
„Fälschungen“ für Zollbeamte.
• Erarbeitung von gemeinsamen Zielsetzungen für
die unterschiedlichen Strafverfolgungsbehörden.
• Aufklärung der Justiz über die Auswirkungen
von illegalem Handel und den von organisierten
kriminellen Banden genutzten Methoden.
• Bereitstellung von klaren und effektiven Kanälen
für den Erhalt von Informationen von der
Industrie und der Bevölkerung.
• Veröffentlichung von Sanktionen und
erfolgreichen Strafverfolgungen.
• Rückmeldung von Informationen über alle
Eingriffe zur Verbesserung der Risikoplanung
sowie Warnung an Kollegen über neue und
wachsende Risiken.
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Für weitere Informationen, besuchen Sie bitte unsere Webseite: www.ITICnet.org
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