operaciones presupuestarias y administrativas

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
CONTRALORIA MUNICIPAL ROSARIO DE PERIJÁ
Anexo al Informe de Gestión 2014
INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE DEL MUNICIPIO ROSARIO DE
PERIJÁ (IMA).
OPERACIONES PRESUPUESTARIAS Y ADMINISTRATIVAS
El Instituto Municipal del Ambiente del Municipio Rosario de Perijá (IMA), fue creado
mediante Ordenanza Municipal Nº 213 Extraordinaria de fecha 28 de diciembre de 2006, es
un ente adscrito a la Alcaldía del Municipio Rosario de Perijá, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Municipal, cuya institución podrá
identificarse en sus gestiones y actividades institucionales con las siglas IMA.
El IMA tiene por objeto establecer junto a los planes de desarrollo integral del Municipio,
los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en
beneficio de la calidad de vida de los habitantes y visitantes del Muncipio Rosario de
Perijá. Para el cumplimiento de sus funciones cuenta con una estructura organizativa,
conformada por una Junta Directiva, que cuenta con un (1) Presidente (a), un (1) Director
(a) y tres (3) Directores Principales, de libre nombramiento y remoción por el Alcalde.
Alcances y Objetivos Especificos
La actuación fiscal estuvo orientada a la evaluación de las operaciones administrativas,
presupuestarias, financieras y tecnicas llevadas por el Instituto Municipal del Ambiente del
Municipio Rosario de Perijá (IMA), relacionadas con la legalidad y sinceridad de los pagos
por concepto de bolsas de trabajo, verificación de las retenciones efectuadas a proveedores
y trabajadores, revisión del 30% de los procesos para la adquisición de bienes, prestación
de servicios y ejecución de obras, durante el periodo económico financiero comprendido
desde el año 2012 hasta marzo de 2014, así como la percepción que tienen las comunidades
acerca del servicio prestado por el ente.
Observaciones relevantes
El Instituto Municipal del Ambiente Rosario de Perijá no cuenta con manuales de normas y
procedimientos u otros instrumentos normativos aprobados y publicados que regulen sus
actividades medulares y de apoyo, protección de los recursos y confiabilidad de los
registros presupuestarios y financieros. Asimismo, carece del manual descriptivo de cargos,
que sirve de herramienta para administrar el sistema de clasificación de cargos, en el cual se
establezcan las características, funciones, obligaciones y atribuciones de cada trabajador,
así como los requisitos o el perfil requerido para su desempeño, de acuerdo a la normativa
legal. Al respecto, el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 6.013 de fecha 23 de diciembre de 2010, expresa: “Cada entidad del
sector público elaborará en el marco de las normas básicas dictadas por la Contraloría
General de la Republica, las normas, manuales de procedimiento indicadores de gestión,
índices de rendimientos y demás instrumentos o métodos específicos para el
funcionamiento del sistema de control interno”. A su vez, el artículo 22 de la Resolución
N° 01-00-00-015 Sobre las Normas Generales de Control Interno (NGCI), publicada en
Gaceta Oficial N° 36.229 de fecha 17 de junio de 1997, prevé lo siguiente: “Los manuales
técnicos y de procedimientos deben ser aprobados por las máximas autoridades
jerárquicas de los organismos y entidades. Dichos manuales deben incluir los diferentes
pasos y condiciones de las operaciones a ser autorizadas, aprobadas, revisadas y
registradas, así como lo relativo al archivo de la documentación justificativa que le sirva
de soporte.”. Asimismo, el artículo 20 de las citadas NGCI, establece: “En los organismos
y entidades deben estar claramente definidas, mediante normas e instrucciones escritas, las
funciones de cada cargo, su nivel de autoridad, responsabilidad y sus relaciones
jerárquicas dentro de la estructura organizativa, procurando que el empleado o
funcionario sea responsable de sus actuaciones ante una sola autoridad”. Por otra parte, el
artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial Nº
37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, indica: “(…) El Manual Descriptivo de Clases de
Cargo será el instrumento básico y obligatorio para la administración del sistema de
clasificación de cargos de los órganos y entes de la Administración Pública”. De acuerdo a
entrevista practicada a la administradora, ésta expresó que la situación obedece a la falta de
interés por parte de las autoridades del instituto en la elaboración e implementación de
normas y procedimientos que sirvan de apoyo para el mejor funcionamiento de las
actividades que desarrolla el instituto. Sobre el particular, se levantó acta fiscal N° 01 de
fecha 19 de mayo de 2014, con la finalidad de dejar constancia de la referida omisión. La
carencia de estos instrumentos impide garantizar un adecuado sistema de control interno en
los diferentes procedimientos y métodos específicos de las operaciones realizadas por el
IMA, y a su vez, poder llevar un seguimiento del personal en cuanto a la delimitación de las
funciones, competencias y responsabilidades.
Se constato hasta la fecha de la auditoria que no se ha conformado la Junta Directiva de
acuerdo a lo establecido en su Ordenanza de Creación. En este sentido, es importante
señalar que este Órgano de Control en actuación realizada mediante control perceptivo de
fecha 12-11-2013, detecto la inexistencia de dicha figura, haciendo la recomendación en el
respetivo informe. Lo antes expuesto evidencia que el IMA no emprendió acciones
correctivas persistiendo la ausencia de la Junta, quien tiene a cargo la dirección y
administración del instituto. Al respecto el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta
Oficial Extraordinario N° 6.013 de fecha 23 de diciembre de 2010, señala: “Las
recomendaciones que contengan los informes de auditoría o de cualquier actividad de
control, previa autorización del Contralor o Contralora o de los demás titulares de los
órganos de control fiscal externo, cada uno del ámbito de sus competencias, tiene carácter
vinculante y, por tanto, son de acatamiento obligatorio por parte de los entes sujetos a
control. (…)”. Tal situalción atenta contra el correcto desempeño del instituto, lo cual
podría incidir negativamente en la sinceridad de las decisiones tomadas por el personal que
lo dirige, y a la nulidad de sus actos administrativos.
Se constato la falta de soporte en la documentación en setenta y un (71) órdenes de pago
(ODP) que ascienden a la cantidad de Un Millón Trescientos Tres mil Novecientos Veinte
bolívares (Bs. 1.303.920,00), por concepto de bolsas de trabajo destinadas a jornadas de
limpieza en diferentes sectores del municipio, correspondientes a los periodos fiscales 2012
y 2013, a su vez, no presentan cronogramas de trabajo que detalle la labor realizada, lugar,
tiempo, asimismo la relación que detalle nombres y apellidos, cédula de identidad, montos
pagados, entre otros. En tal sentido, el artículo 23, de las NGCI, señala: “Todas las
transacciones y operaciones financieras, presupuestarias y administrativas deben estar
respaldadas con la suficiente documentación justificativa (…)”. Por otra parte, este Órgano
de Control Fiscal en oficio Nº C.M 059/2013 de fecha 01-08-2013, notificó sobre algunas
consideraciones con relación a las bolsas de trabajo, en vista que se ha observado pagos
prolongados a trabajadores bajo este concepto, desvirtuando de esta manera su naturaleza,
puesto que estos son trabajos inherentes al funcionamiento del instituto y por lo tanto no
pueden ser considerados como trabajos ocasionales. Al respeto, la administradora expresó
que los funcionarios responsables no implementaron medidas correctivas relativas a las
recomendaciones formuladas por la Contraloría Municipal, persistiendo debilidades en los
mecanismos de control interno, lo cual atenta contra los principios de transparencia,
sinceridad, legalidad, honestidad y eficiencia.
Se evidencio que las deducciones realizadas a los trabajadores por concepto Seguro Social
Obligatorio (SSO) y Seguro de Paro Forzoso (SPF), durante el periodo fiscal 2013, las
cuales ascienden a la cantidad de Tres Mil Quinientos Diez bolívares con ochenta y dos
céntimos (Bs. 3.510,82), no fueron depositadas en la cuenta de fondos de terceros, para ser
enteradas o pagadas al organismo respectivo. No obstante, el artículo 63 de la Ley de
Seguro Social, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.976 de fecha 24 de mayo
de 2010, dispone: “El empleador o empleadora estará obligado u obligada a enterar al
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales su cuota y la de sus trabajadores o
trabajadoras por concepto de cotizaciones en la oportunidad y condiciones que establezca
esta Ley y sus Reglamentos”. Por otra parte, el artículo 47 de la Ley del Régimen
Prestacional de Empleo, publicada en Gaceta Oficial N° 38.281 de fecha 27 de septiembre
de 2005, señala: “Las cotizaciones se causaran por meses vencidos, contando el primer
mes desde la fecha de ingreso del trabajador o trabajadora. El empleador o empleadora
deberá descontar, al efectuar el pago del salario, el monto correspondiente a la cotización
del trabajador o trabajadora, informar a éste en el mismo acto acerca de la retención
efectuada, y enterarlo a la tesorería de seguridad social dentro de los primeros cinco días
hábiles de cada mes. Si el empleador o empleadora no retuviere, dicho monto en esta
oportunidad, no podrá hacerlo después. (…)”. Se obtuvo de la entrevista efectuada en
fecha 5 de junio de 2014, a la administradora del instituto, que los hechos detectados
obedecieron a que no fueron trasladadas oportunamente las retenciones a la cuenta de
fondos de terceros, permaneciendo en la cuenta de gatos corrientes y utilizadas en gastos
ordinarios del instituto, en espera de la asignación del mes de diciembre para compensarlas,
no contando con que el ejecutivo municipal solo transfirió una parte de la asignación
correspondiente, dificultando corregir el hecho sucedido. De lo anteriormente expuesto, se
puede inferir que la administración del IMA, carece de revisión y supervisión sobre las
operaciones administrativas que realiza, por parte de quienes tienen la responsabilidad del
manejo de los bienes y recursos asignados, ocasionando con ello que los trabajadores
queden en un estado de desatención, ya que no pueden acceder a gozar de tales beneficios.
Se comprobó que no son enteradas al Fondo de Ahorro Obligatorio para la Vivienda
(FAOV), las deducciones hechas a los trabajadores por este concepto. Es de resaltar, que en
el IMA no se cumple con la obligación de enterar el aporte patronal de los trabajadores por
concepto de Fondo de Ahorro Obligatorio para la Vivienda (FAOV) en la oportunidad y
condición que determina la Ley, se detecto que el último pago se efectuò a través de la
ODP Nº 046 de fecha 08/03/2012, por Quinientos Veintisiete bolívares con cincuenta y
nueve céntimos (Bs. 527,59). Sobre el particular, el artículo 31 de la Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat, publicada en Gaceta Oficial N° 39.945 de fecha 15 de
junio de 2012, establece: “La empleadora o el empleador deberá retener el ahorro
obligatorio de cada trabajadora o trabajador, efectuar su correspondiente aporte y
depositarlos en la cuenta de cada uno de ellos, en el Fondo de Ahorro Obligatorio para la
Vivienda, dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes”. Al respecto, la
administración alego que el aporte patronal no es presupuestado en su totalidad durante el
periodo fiscal, sin embargo no se gestiona ante FAOV a objeto de depositar el aporte que se
le deduce a los trabajadores. Esta situación, impide que el personal se encuentre amparado
por este beneficio laboral, por cuanto no se ha procedido a enterar los aportes
correspondientes por este concepto.
No se elabora una planificación y programación de las actividades a realizar en cada
ejercicio fiscal, así como de las adquisiciones de bienes y prestación de servicios, estas se
realizan en función de las necesidades momentáneas del instituto. Al respecto, el artículo
45 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, Sobre el Sistema Presupuestario, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N°
5.781 de fecha 12 de agosto de 2005, indica: “Los Órganos del sector público prepararan
por sub-periodos la programación de la ejecución física y financiera de los créditos que le
fueron acordados en la Ley de Presupuesto, de acuerdo con el instructivo de programación
de la Ejecución que dicte la Oficina Nacional de Presupuesto”. Igualmente, dichos
órganos deberán presentar la programación y reprogramación del gasto causado a los
fines del seguimiento y evaluación del presupuesto”. La administradora alego, que lo
referido obedece al desconocimiento de elaborar una planificación orientada a los gastos
del instituto. Tal circunstancia obedece a la falta de leyes, normas y pautas que delimiten
las funciones que tiene que ejercer el personal dentro del instituto, afectando el nivel de
eficacia y eficiencia, en detrimento del cumplimiento de los objetivos y metas propuestas
por el mismo.
El IMA hasta la fecha de la auditoria no tiene conformada la Comisión de Contrataciones,
tal como lo señala el artículo 10 de la Ley de Contrataciones Públicas, que expresa: “En los
sujetos de la presente ley, excepto los Consejos Comunales, deben constituirse una o varias
Comisiones de Contrataciones, atendiendo a la cantidad y complejidad de las obras a
ejecutar, la adquisición de bienes y la prestación de servicio. Estarán integradas por un
número impar de miembros principales con sus respectivos suplentes de calificada
competencia profesional y reconocida honestidad, designados por la máxima autoridad del
órgano o ente contratante de forma temporal o permanente, preferentemente entre sus
empleados o funcionarios, quienes serán solidariamente responsables con la máxima
autoridad, por las recomendaciones que presenten y sean aprobadas. En las comisiones de
contrataciones estarán representadas las aéreas jurídica, técnica y económico financiera.
E igualmente se designara un secretario con derecho a voz, mas no a voto”. Sobre el
particular, la administradora expresó que la causa que origina la referida situación, obedece
a la desatención de las recomendaciones formuladas por la Contraloría Municipal en
actuaciones anteriores. Este hecho pone de manifiesto el desconocimiento del marco legal
vigente, atentando contra la legalidad, sinceridad y transparencia de los procedimientos
realizados y el correcto manejo de los recursos públicos, lo cual podría acarrear
responsabilidades en el desempeño de sus funciones.
De las setecientas setenta y siete (777) órdenes de pago (ODP) emitidas durante los
periodos auditados, se procedió a seleccionar una muestra representativa del treinta por
ciento (30%), representando la cantidad de doscientas setenta y siete (277) ODP, que
ascienden al monto de Dos millones Trescientos Setenta mil Seiscientos Cuarenta y Siete
bolívares con treinta y tres céntimos (Bs.2.370.647,33), relacionadas a la adquisición de
bienes y prestación de servicios, en las que se observo la omisión del proceso para la
selección de proveedores o contratistas, de acuerdo a sus características y montos debieron
ser sometidos a la modalidad de consulta de precios. Sobre el particular, el artículo 73 de
Ley de Contrataciones Públicas, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.503 de fecha 6 de
septiembre de 2010, dispone: “Se puede proceder por consulta de precio: 1. En el caso de
adquisición de bienes o prestación de servicio, si el contrato a ser otorgado es por un
precio estimado de hasta cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T) 2. En el caso de
ejecución de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta veinte
mil unidades tributarias (20.000 U.T). (…).” Por otra parte, el artículo 32 del Reglamento
de la Ley de Contrataciones Públicas, publicado en Gaceta Oficial N° 39.181 de fecha 19
de mayo de 2009, cita: “Los expedientes deben contener los siguientes documentos: 1.
Solicitud de la Unidad Usuaria o requirente. 2. Documento que autoriza el inicio del
procedimiento o acta de inicio de la modalidad a aplicar. 3. Pliego de Condiciones o
condiciones de la contratación. 4. Actos Motivados. 5. Llamado o invitación a los
participantes. 6. Modificaciones o Aclaratorias del Pliego de Condiciones si las hubiere. 7.
Acta de recepción de los documentos para calificación u ofertas. 8. Ofertas recibidas. 9.
Informe de análisis y recomendación de la adjudicación o declaratoria de desierta. 10.
Documento de Adjudicación. 11. Notificación al beneficiario de la adjudicación y otros
oferentes si fuere el caso. 12. Contrato generado por la Adjudicación. 13. Cualquier otro
relacionado con el procedimiento de selección aplicado. (…)”. La administradora
manifestó en la entrevista, que el instituto no cumple con el procedimiento previo al
momento de asumir los compromisos financieros, además señalo que en algunos casos
interviene la máxima autoridad del instituto, quien desconoce los procesos. Esta situación,
evidencia la falta de mecanismos de control interno en cada una de las operaciones,
coartando el ejercicio del control fiscal que le corresponde ejercer a este órgano, a su vez,
afecta directamente el presupuesto del instituto, por cuanto no se pude demostrar que los
precios de adquisicion sean justos y razonables.
Conclusión
Sobre la base de las observaciones desarrolladas en el presente informe, relacionadas con
evaluación de las operaciones presupuestarias, financieras y administrativas, la verificación
de los procedimientos realizados en la selección de empresa y contrataciones en la
adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, así como la percepción
que tienen las comunidades acerca del servicio prestado por el Instituto Municipal del
Ambiente (IMA), podemos concluir que existen deficiencias administrativas y de control
interno, así como inobservancia de disposiciones legales y reglamentarias, que inciden
negativamente en el desarrollo de sus actividades, por cuanto se detectaron debilidades
relacionadas con: inexistencia de manuales de normas y procedimientos u otros
instrumentos normativos que regulen sus actividades medulares y de apoyo, ausencia de
conformación de la Junta Directiva, carencia de Planes Operativos Anuales, gastos por
concepto de anticipo de prestaciones sin estar debidamente justificados con los documentos
necesarios. Lo antes señalado no se ajusta a los principios de eficacia, eficiencia,
transparencia, racionalidad, celeridad y responsabilidad los cuales son fundamentales y
deben prevalecer en el ejercicio de la administración pública.
Recomendaciones
En virtud de la importancia de las observaciones señaladas y con el firme propósito de que
éstas sean subsanadas en beneficio de una gestión administrativa, eficiente y eficaz, este
Órgano Contralor recomienda:
 El Presidente y demás autoridades del instituto deberán emprender las acciones
conducentes a la elaboración, aprobación e implementación de los manuales sobre
organización, normas y procedimientos, que regulen la ejecución de sus actividades,
así como el manual descriptivo de cargo, con el objeto de evitar la discrecionalidad en
el ejercicio de las funciones y lograr mejoras en el desempeño de la gestión.
 Conjuntamente con el Concejo Municipal, deberán canalizar las acciones orientadas a
la reforma de su Ordenanza de Fundación, con el objeto de definir funciones
específicas ajustadas a la realidad de sus operaciones, tomar correctivos necesarios en
cuanto a la conformación de la Junta Directiva, por cuanto tiene atribuida funciones
determinadas que solo pueden ser ejercidas por ella, de igual manera , este Órgano de
Control Fiscal insta a que sus miembros sean personas con inherencia en materia
ambiental, con disponibilidad de tiempo para asumir las funciones que les sean
atribuida, a los fines de manejar correcta y eficientemente los recursos asignados.
 Girar las instrucciones pertinentes, tendentes a evitar pagos prolongados por concepto
“bolsa de trabajo” debido a que está sub-partida solo debe ser utilizada para trabajos
específicos y por tiempo determinado.
 Realizar los procedimientos conducentes a objeto de enterar en forma inmediata el
monto que adeuda el instituto al SSO, SPF y al FAOV, con la finalidad de que el
personal que labora en esa entidad municipal se encuentre amparado por los beneficios
de seguridad social consagrados en las leyes y reglamentos respectivos.
 La Comisión de Contrataciones estarán integradas por un número impar de miembros
principales con sus respectivos suplentes de calificada competencia profesional y
reconocida honestidad, designados por la máxima autoridad del órgano o ente
contratante de forma temporal o permanente, preferentemente entre sus empleados o
funcionarios. En las Comisiones de Contrataciones estarán representadas las áreas
jurídica, técnica y económico financiera; e igualmente se designará un secretario con
derecho a voz, mas no a voto.
 Realizar los procesos de selección de empresas y contrataciones acatando los
procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones Públicas y su Reglamento,
con miras de asegurar que la opción favorecida cumpla los principios de economía,
igualdad, transparencia y competencia.
 Las máximas autoridades del instituto, deberán elaborar un plan de acciones
correctivas con base a las recomendaciones formuladas en el presente informe
definitivo, dicho plan deberá remitirse a este órgano de control, con el correspondiente
cronograma de ejecución, en un lapso que no excederá de 30 días hábiles contados a
partir de la comunicación del referido informe, a los fines de su análisis y
posteriormente seguimiento.