luís sérgio ozório valentim - Centro de Vigilância Sanitária

Transcription

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Universidade de São Paulo
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
LUÍS SÉRGIO OZÓRIO VALENTIM
Requalificação urbana em áreas de risco à saúde devido à
contaminação do solo por substâncias perigosas:
Um estudo de caso na cidade de São Paulo
Dissertação apresentada à Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
São Paulo para obtenção do título de Mestre
em Arquitetura e Urbanismo
Área de concentração: Planejamento urbano
e regional
Orientador: Profa. Dra. Gilda Collet Bruna
Requalificação urbana em áreas de risco
à saúde devido a contaminação do solo
por substâncias perigosas
um estudo de caso na cidade de São Paulo
São Paulo
2005
São Paulo
2005
2
AUTORIZO A REPRODUÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE
TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU
ELETRÔNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA,
DESDE QUE CITADA A FONTE.
Luís Sérgio Ozório Valentim
[email protected]
V156r
Valentim, Luís Sérgio Ozório.
Requalificação urbana em áreas de risco à saúde devido
a contaminação do solo por substâncias perigosas: um estudo
de caso na cidade de São Paulo / Luís Sérgio Ozório Valentim
– São Paulo, 2005.
158 p. : il.
Dissertação (Mestrado) – FAUUSP
Orientador: Profª. Drª. Gilda Collet Bruna
1. Requalificação Urbana – São Paulo (Cidade). 2. Contaminação
do solo – São Paulo (Cidade) 3. Riscos à saúde – São Paulo
(Cidade) I. Título
CDU 711.4-168 (816.11)
3
À Patrícia e Sofia que, de maneira enfática, me
fizeram lembrar a necessidade de permanente
equilíbrio entre as atividades profissionais,
acadêmicas e familiares.
À todos que buscam a superação de um modelo
de produção agressivo ao meio ambiente e à
saúde humana.
4
Meus sinceros agradecimentos àqueles que
colaboraram decisivamente para a realização
desta dissertação, especialmente à Luiz Antônio
Dias Quitério e Francisco Adrião Neves da Silva,
pela gentileza e paciência na revisão do texto, à
Eneida R. B. Godoy Heck, que também
gentilmente ajudou na busca de referências para
a pesquisa, e ao Prof. Nelson Gouveia pelo
auxílio na finalização do trabalho.
À Profa. Dra. Gilda Collet Bruna pelo apoio
durante o processo de orientação.
5
RESUMO
VALENTIM, Luís Sérgio Ozório. Requalificação urbana em áreas de risco à saúde
devido a contaminação do solo por substâncias perigosas: um estudo de caso
na cidade de São Paulo. 2005. 158 p. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005.
Orientador: Orientador: Profª. Drª. Gilda Collet Bruna
A implantação da indústria na cidade de São Paulo é um fenômeno que teve
origem na segunda metade do século XIX. Os recursos tecnológicos e sistemas de
produção adotados nesse mais de um século de industrialização, especialmente
aqueles próprios às primeiras fases da revolução industrial e ao modelo fordista,
acarretaram um passivo ambiental que somente agora vem sendo devidamente
avaliado. Como a distribuição espacial das atividades econômicas não se
caracterizou pela homogeneidade, a localização das áreas contaminadas reflete a
história da ocupação do território paulista. Deste modo, mais da metade das 1336
áreas atualmente diagnosticadas como contaminadas pela Cetesb estão localizadas
na Região Metropolitana de São Paulo, com destaque para a capital paulista, que
concentra cerca de um terço do total. Apesar de historicamente construído, apenas
recentemente este passivo ambiental vem sendo considerado pela sociedade, que o
tem entendido não apenas como um problema de ordem ambiental, mas também
como uma preocupação de saúde pública e fator limitante do desenvolvimento
urbano. A contaminação do solo na Vila Carioca, distrito do Ipiranga, é emblemática
das relações históricas entre a cidade e suas forças produtivas, cujos impactos ao
ambiente e à qualidade de vida se mostram hoje inaceitáveis e suscitam a busca de
soluções amplas e integradas para sua superação.
Palavras-chave: requalificação urbana. Contaminação do solo. Riscos à saúde.
6
ABSTRACT
VALENTIM. Luís Sérgio Ozório. Urban requalification in risk areas due to soil
contamination by hazardous substances: a case study in the city of Sao Paulo.
Industrialization in city of Sao Paulo is a phenomenon of the second half of the 20th
century whose technological resources and production systems, which were adopted
until recently and belong to the first periods of the industrial revolution and to the
fordist model, resulted in an environmental degradation that only recently has been
satisfactorily evaluated.
As the spatial distribution of economic activities was not characterized by
homogeneity, the location of contaminated land mirror the history of occupation of the
paulista territory. Therefore, more than half of the 1336 areas recently identified as
contaminated by Cestesb are located in the Metropolitan Region of São Paulo
especially in the city of São Paulo which hosts about one third of them. Although
historically built, only recently this environmental degradation has been considered by
society which have understand it not only as an environmental problem but also as a
public health concern and a limiting factor for urban development.
The soil contamination in Vila Carioca, Ipiranga District, is illustrative of the historical
relations between the city and its production forces whose impacts in the
environment and in quality of life are unacceptable and demand the search for broad
and integrated solutions.
Key-words: urban requalification. soil contamination. Health risks.
7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Fotos 1 e 2
Padrão de industrialização paulistana nas primeiras décadas do século XX
21
Fotos 3 e 4
22
Fotos 5, 6 e
7Fotos 8 e 9
23
35
Foto 11 -
Exemplo de novas imposições de atividades comerciais e de serviços em
detrimento de usos industriais na capital.
Exemplo de novas imposições sociais no uso do território urbano em detrimento
de atividades industriais e de apoio à produção na capital.
Instalações da empresa Shell do Brasil Ltda, município de Paulínia.
50
Foto 12 -
Vista aérea da empresa Shell do Brasil, município de Paulínia.
50
Foto 13 -
Vista aérea do conjunto Barão de Mauá, município de Mauá.
51
Foto 14 -
Aterro industrial Mantovani, município de Santo Antônio de Posse.
51
Foto 15
Contaminação do solo por chumbo, município de Bauru.
52
Foto 16 -
Avaliação médica do estado de saúde da população infantil exposta ao chumbo
em Bauru.
Estudo esquemático para avaliação de riscos à saúde, município de Campinas.
52
Fotos 9 e 10
Foto 17 -
36
52
Foto 22 -
Estudo da Secretaria de Estado da Saúde com vista aérea do lote da Sabesp,
município de São Paulo.
Vila Carioca e Ferrovia Santos-Jundiaí no contexto urbano da Região
Metropolitana de São Paulo.
Meio urbano e cenários gerais de riscos à saúde à saúde. panorama da Vila
Carioca e entorno.
Panorama geral da Vila Carioca, com instalações da Shell Brasil em primeiro
plano.
Panorama geral da Vila Carioca, com base da Petrobrás em primeiro plano.
132
Foto 23
Vila Carioca, com ribeirão dos Meninos em primeiro plano.
133
Foto 24
Vila Carioca, com residências em primeiro plano.
133
Foto 25
134
Foto 26
Vila Carioca com vista dos tanques da base de armazenamento de
combustíveis da Shell.
Vila Carioca com ocupação de barracos em primeiro plano.
134
Foto 27
Vila Carioca em 1940.
139
Foto 28
Vila Carioca em 1954
139
Foto 29
140
Foto 30
140
Foto 31
141
Foto 32
141
Foto 33
142
Ilustração 1
Vila Carioca no contexto do Plano Diretor Estratégico do Município de São
Paulo
124
Simulações da concentração de plumas de contaminação por dieldrin e chumbo
no aquífero da Vila Carioca para os anos 2002 e 2012.
128
Foto 18 Foto 19 Foto 20 Foto 21 -
52
112
113
132
Ilustração 2
8
SUMÁRIO
Introdução.............................................................................................................................9
Capítulo 1
Industrialização, contaminação do solo e expansão urbana na capital paulista.........13
1.1 Origens do problema................................................................................................17
1.2 Alterações na geografia da produção: desconcentração e desmonte industrial......28
1.3 O legado ambiental: áreas contaminadas no meio urbano......................................37
1.3.1 Conceitos básicos.............................................................................................37
1.3.2 A situação dos países desenvolvidos...............................................................41
1.3.3 Áreas Contaminadas como problema de relevância pública no Brasil.............44
1.3.4 O diagnóstico das áreas contaminadas............................................................54
Capítulo 2
Políticas públicas de regulação de riscos e desenvolvimento urbano.........................59
2.1 Riscos sanitários e ambientais.................................................................................62
2.2 Histórico da regulação de riscos e zoneamento das atividades produtivas
potencialmente poluidoras..............................................................................................65
2.3 Regulação de riscos e áreas contaminadas.............................................................73
2.3.1 As iniciativas pioneiras no Estado de São Paulo............................................74
2.3.2 Áreas contaminadas como fator limitante do desenvolvimento urbano da
capital paulista................................................................................................78
Capítulo 3
Requalificação urbana de áreas contaminadas................................................................86
3.1 Renovação, revitalização, requalificação e outras intervenções
no ambiente urbano.................................................................................................88
3.2 Reabilitação de áreas industriais degradadas..........................................................95
3.3 Bases legais e econômicas para requalificação de áreas contaminadas no
município de São Paulo.........................................................................................101
3.31 Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) no contexto da
requalificação urbana de áreas contaminadas...............................................104
Capítulo 4
Estudo de caso: contaminação do solo na Vila Carioca...............................................107
4.1 Evolução urbana na região da Vila Carioca...........................................................108
4.2 Novas políticas públicas para o disciplinamento do uso e ocupação do solo e
fomento ao desenvolvimento urbano da região....................................................122
4.3 A contaminação ambiental decorrente das atividades da empresa
Shell do Brasil......................................................................................................125
4.4 Requalificação urbana como instrumento para garantia da saúde
e melhoria da qualidade de vida na Vila Carioca..................................................143
Conclusão..........................................................................................................................152
Referências bibliográficas................................................................................................154
9
Introdução
O objeto da pesquisa. A contaminação do solo urbano por substâncias
químicas perigosas, decorrente das atividades industriais desenvolvidas à margem
das preocupações ambientais, em especial naquelas regiões do Estado de São
Paulo mais ativas economicamente, só recentemente tem sido objeto de atenção por
parte do poder público.
Em dezembro de 2004, a Cetesb, agência ambiental vinculada à
Secretária de Meio Ambiente do Estado de São Paulo, divulgou listagem atualizada
com 1336 áreas contaminadas no território paulista. Estes dados, porém, segundo
as próprias autoridades ambientais, representam ainda pequena parcela do
problema, cuja extensão depende de uma avaliação mais sistemática e abrangente
por parte do poder público e das empresas envolvidas. Estimativas preliminares,
baseadas no histórico da industrialização e no parque industrial hoje instalado no
Estado, além da distribuição geográfica de outras atividades econômicas
potencialmente poluidoras, como os postos de combustível, conduzem a um
horizonte de alguns milhares de áreas contaminadas.
Como a distribuição espacial das atividades econômicas no Estado nunca
se caracterizou pela homogeneidade, a localização destas áreas reflete a história da
ocupação do território paulista. Deste modo, mais da metade das áreas hoje
diagnosticadas como contaminadas estão localizadas na Região Metropolitana de
São Paulo (RMSP), com destaque para a capital paulista, que concentra cerca de
um terço do total.
Interessa-nos especialmente neste trabalho as áreas cujas características
evidenciam impactos ao meio que extrapolam o limite da propriedade do
empreendimento, trazendo repercussões ao entorno, e aquelas sujeitas a mudanças
de uso. São áreas com potencial de provocar riscos mais significativos à saúde
pública e alterações na qualidade do tecido urbano.
10
Justificativa da pesquisa. A pesquisa procura compreender os processos
que geraram o passivo ambiental relativo à contaminação do solo na capital paulista,
as iniciativas da sociedade para minimizar os riscos decorrentes desses impactos e
os instrumentos hoje disponíveis para seu enfrentamento; considerados como
elementos imprescindíveis para subsídio às políticas voltadas à requalificação
urbana de expressivas áreas do tecido urbano paulista.
Descrição do problema. A implantação da industria na cidade de São
Paulo é um fenômeno que data da segunda metade do século XIX, cujos recursos
tecnológicos e sistemas de produção adotados até recentemente, próprios às
primeiras fases da revolução industrial e ao modelo fordista, acarretaram um passivo
ambiental que somente agora vem sendo devidamente avaliado.
A reestruturação produtiva da indústria nestas últimas décadas, decorrentes
da adoção de novos modelos econômicos, propiciou um deslocamento e maior
mobilidade
dos
empreendimentos.
Neste
contexto,
grandes
áreas
são
disponibilizadas para novos usos, favorecendo eventuais exposições da população a
substâncias perigosas porventura existentes nesses sítios.
O aprimoramento da avaliação e controle das fontes poluidoras por parte do
poder público tem demonstrado que em muitas ocasiões as atividades produtivas
geraram impactos que extrapolam os limites de suas propriedades. Tal situação se
traduz em impactos ao meio ambiente, riscos à saúde pública e interferências na
qualidade do tecido urbano, induzindo ao desenvolvimento de políticas públicas
integradas para o seu enfrentamento.
Esta triste herança de um modo de produção pouco sustentável
ambientalmente, que apenas agora se apresenta de forma mais clara aos olhos da
sociedade, possui extensão e complexidade tal que demandam a definição de
políticas públicas mais amplas e integradoras. Neste sentido, as áreas contaminadas
não se circunscrevem apenas a um problema público de ordem ambiental, mas
também de saúde pública e de qualidade do ambiente urbano.
Se o conhecimento hoje disponível não nos permite identificar com precisão a
extensão dos impactos de cada uma das 1336 áreas contaminadas até o momento
11
cadastradas no Estado de São Paulo, casos como o da contaminação por
organoclorados e outras substâncias nocivas à saúde na Vila Carioca no município
de São Paulo, entre outros, demonstram a necessidade de um olhar mais atento
sobre o problema. Tais casos alteram a condição ambiental do solo, interferindo na
qualidade urbana do entorno destas fontes de poluição, uma vez que restringem,
quando não impossibilitam, os usos e ocupação desses locais.
Os objetivos da pesquisa. O contexto acima descrito motivou a elaboração
da pesquisa, que procura abordar os impactos no solo urbano decorrentes dos
processos históricos de industrialização na cidade de São Paulo para, sob o ponto
de vista dos riscos à saúde e da melhoria da qualidade de vida, indicar instrumentos
e pressupostos para subsídio às políticas públicas de requalificação urbana em
áreas contaminadas.
As hipóteses levantadas. O planejamento urbano em regiões com número
significativo de áreas
contaminadas
necessita
levar
em
consideração as
características ambientais dessas áreas e incorporar repertório e metodologias de
avaliação de riscos à saúde. Ao mesmo tempo, políticas ambientais e de saúde
pública devem interpretar o ambiente urbano como elemento determinante e
condicionante da qualidade de vida e bem-estar da população.
Além disso, em oposição à medidas mais radicais de remoção de
populações, abandono de áreas e custosas medidas de remediação, a adoção de
técnicas de desenho urbano específicas, focadas na exposição e nos riscos à
saúde, podem ser elemento importante na requalificação dessas áreas.
A metodologia adotada. Para atender aos objetivos propostos, a pesquisa
procura (i) sistematizar, analisar e interpretar o conhecimento disponível a respeito
da dinâmica da localização industrial no município de São Paulo e seus reflexos na
qualidade ambiental do solo e na configuração do meio urbano, (ii) levantar e avaliar
as políticas públicas voltadas à regulação dos riscos decorrentes das atividades
produtivas e de seus passivos ambientais, (iii) levantar e avaliar os conceitos,
instrumentos e mecanismos disponíveis para requalificação urbana de áreas
contaminadas, (iv) coletar dados e informações referentes a caso de contaminação
do solo ocorrido na cidade de São Paulo, representativo da problemática abordada
12
na pesquisa, com análise e interpretação das soluções até então adotadas pelo
poder público para minimização de riscos e avaliação de instrumentos e
mecanismos disponíveis para requalificação urbana da área.
Conteúdo e estrutura básica da pesquisa. O trabalho se divide em 4
capítulos, estabelecendo como recorte geográfico a cidade de São Paulo, cujo
modelo histórico de exploração do território se mostrou mais intenso do ponto de
vista econômico e dramático sob o enfoque ambiental. Quanto ao ponto de inflexão
do problema, o estudo considera, mais do que o próprio processo histórico de
contaminação - variável em intensidade, porém sistemático na cidade de São Paulo
desde a segunda metade do século XIX -, o recente despertar do poder público e da
sociedade em geral para a questão, que tem possibilitado o desenvolvimento de
mecanismos mais efetivos de regulação e controle.
O Capítulo 1 procura identificar e descrever o objeto de estudo, fazendo
para isto uma síntese histórica do processo de industrialização e seus impactos no
meio urbano paulistano, de forma a subsidiar um melhor entendimento do estado
atual da questão.
No Capítulo 2 são abordadas as formas de enfrentamento do problema e a
busca de alternativas por parte da sociedade, com ênfase no aprimoramento de
mecanismos legais e instrumentais metodológicos pelo poder público.
O Capítulo 3 trata dos conceitos referentes às alterações ou intervenções no
meio urbano e dos instrumentos legais e econômicos para requalificação urbana das
No Capítulo 4 é analisado um caso representativo e emblemático do
problema aqui tratado: a contaminação ambiental por organoclorados e metais
pesados oriundos da base de estocagem de combustíveis da empresa Shell do
Brasil na Vila Carioca, distrito do Ipiranga, na capital paulista. São abordados
também pressupostos para requalificação urbana de áreas como a aqui estudada.
13
Capítulo 1
Industrialização, contaminação do solo e
expansão urbana na capital paulista
14
Capítulo 1
A Bosch do Brasil anunciou que vai fechar a fábrica de
Santo Amaro, onde trabalham 990 funcionários, e
transferir a linha de produção da divisão de autopeças
para a unidade de Campinas (SP). Segundo a empresa,
a mudança faz parte de um projeto de reestruturação e
que o fechamento será feito até o final de 2004.
O Sindicato dos Metalúrgicos de São Paulo vai fazer um
protesto na próxima Segunda-feira na empresa porque
teme a demissão dos trabalhadores.
A Bosch informou em comunicado oficial que “trabalha
com o intuito de transferir seus colaboradores”.
(Bosch decide fechar fábrica de Santo Amaro, in jornal
Folha de São Paulo. 20 de setembro de 2003)
A gênese da industrialização paulistana remonta à segunda metade do
século XIX. Tal processo, ao mesmo tempo que se configurou como reflexo do
modelo de produção dos países centrais, cuja industrialização teve início muito
anteriormente, apresentou características próprias aos países periféricos e
peculiaridades locais.
Porém, tanto lá, nos países detentores das tecnologias de produção
industrial, como aqui, a marcha intensa da indústria causava perplexidade e
sentimentos contraditórios. Esperança, ante a possibilidade do desenvolvimento
econômico, de uma nova vida, livre das privações do passado, e medo, do
desconhecido, dos efeitos colaterais que os discursos progressistas procuravam
minimizar.
Especialmente a partir de 1890, a indústria paulistana demandou
localizações cujos atributos incluiam espaços amplos e planos, proximidade da água
15
e de meios de transporte. Desta forma, seria possível instalar suas unidades ainda
pouco otimizadas em termos espaciais, desfazer-se dos efluentes ainda não sujeitos
a um controle sanitário e ambiental mais efetivo e escoar mais facilmente os
produtos ainda com pouco valor agregado. Por esse motivo, a indústria se fixou
primeiramente próxima à ferrovia Santos-Jundiaí, às margens dos rios Tietê e
Tamanduateí, em bairros como Lapa, Barra Funda, Bom Retiro, Brás, Mooca e
Ipiranga.
São nesses bairros que a partir de então se manifestam as primeiras
contrariedades ante o desconforto advindo da chaminé, do barulho do tráfego e do
maquinário pesado, do mal cheiro dos corpos d’água já poluídos e dos terrenos
cobertos por rejeitos da produção. O temor das pestes, dos males advindos da
contaminação microbiológica do meio, resultante da impossibilidade de tratar os
efluentes sanitários oriundos dos novos adensamentos populacionais urbanos não
planejados, se somava aos incômodos e agravos causados pela degradação
ambiental por diferentes substâncias químicas descartadas pelas indústrias.
A partir de 1950 a geografia da produção na cidade adquire novas
configurações. Os antigos bairros industriais perdem as vantagens locacionais
características das primeiras décadas da implementação da indústria, cedendo lugar
a bairros mais periféricos ou a municípios vizinhos à São Paulo. A alteração dos
padrões de assentamento das atividades secundárias, cujas tendências se
acentuam nas últimas décadas, permite que novos destinos sejam dados às antigas
regiões pioneiras da industrialização paulistana. Tal processo, ao mesmo tempo que
proporciona o aproveitamento da infra-estrutura já disponível nas áreas mais
centrais, minimizando a tendência de espraiamento da mancha urbana, aproxima a
cidade de seus passivos ambientais, favorecendo riscos sanitários e ambientais.
Desta maneira, os passivos ambientais decorrentes de um modelo de
produção historicamente alienado das práticas de preservação ambiental, aliado ao
dinamismo urbano, tem sido responsável por situações de risco, como a implantação
de condomínios residenciais, shopping centers e mesmos favelas em áreas de
antiga disposição irregular de rejeitos industriais e a contaminação de áreas
16
ocupadas no entorno de empreendimentos voltados à manipulação ou estocagem
de substâncias tóxicas.
O progressivo aumento da capacidade do poder público em licenciar as
atividades potencialmente poluidoras e diagnosticar aquelas áreas já contaminadas
permite hoje atribuir relevância ao problema em termos ambientais, de saúde pública
e de desenvolvimento urbano.
17
1.1 Origens do problema
É na segunda metade do século XIX que a cidade de São Paulo começa a
tomar novas feições. Com o café e o trem veio a água e a luz. No último quartel do
século XIX a Companhia Cantareira e a Companhia Paulista de Força e Luz iniciam
suas atividades na capital. Logo depois, o Viaduto do Chá tornou mais efetiva a
ligação entre a velha e a nova cidade. São Paulo, com o Neoclássico e o Artnoveau, com Ramos de Azevedo e Victor Dubugras, com o Liceu de Artes e Ofícios,
inicia a era em que, no dizer de Benedito Lima de Toledo, passa a construir “em
cima”, em vez de construir “ao lado” (TOLEDO, 1981: 105). Desde então vão se
transpondo e alterando os acidentes naturais do sítio urbano, ocupando-se os vales
dos rios e tornando mais complexa a leitura formal da cidade. Sérgio Milliet indica
bem os rumos da expansão da cidade nesta época: “Em verdade São Paulo já
projetava seus tentáculos pelos campos do Brás
e colinas que o rodeiam [...]”
(MILLIET, 1982:141).
E foi a partir desta região, margeando a estrada de ferro Santos-Jundiaí,
construída entre 1860 e 1868, que as indústrias de São Paulo e do ABC se
instalaram de forma mais significativa. Rolnik (2003: 78) descreve com detalhes a
situação
Nas várzeas do Tamanduateí e Tietê, junto às estações ferroviárias,
ao longo das estradas de ferro, desenvolveu-se, em face do baixo
preço dos terrenos e da facilidade de transporte dos produtos, o
parque industrial paulistano, constituído principalmente por empresas
de porte médio e pequenas oficinas, fabriquetas e ateliês, muitos
deles de caráter doméstico. Assim Brás, Bom Retiro, Mooca, Água
Branca, Lapa, Ipiranga foram loteados e cresceram rapidamente
marcados por uma paisagem de fabriquetas, casebres, vilas e
cortiços. Por volta de 1901, concentraram-se nesses núcleos as
indústrias mais expressivas, coexistindo ao lado de um incalculável
número de tendas de sapatarias, marcenarias, fábricas de macarrão,
graxas, óleos, tintas, fundições, tinturarias, fábricas de calçados,
18
roupas, chapéus, além de ateliês domésticos que produziam
alimentos, bebidas e produtos químicos como sabão e velas.
Tal quadro, de acordo com Santos (1982: 89), reproduzia uma característica
comum ao modelo de urbanização e industrialização dos países subdesenvolvidos
Nos dois períodos anteriormente citados [antes da primeira guerra e
entre as duas guerras], mostrou-se que a industrialização levara à
criação de numerosos empregos, graças a um aumento da produção
pela agregação de novas unidades e graças a uma preservação do
artesanato e à criação de indústrias aptas a sobreviver com um nível
antigo de produtividade [...].
O potencial de impacto ao ambiente dessas indústrias podia ser pressentido
na própria denominação de alguns logradouros públicos que surgiam em razão da
expansão industrial. A antiga rua do Formicida – hoje avenida Goiás, em São
Caetano do Sul –, por exemplo, devia seu nome ao forte odor originário da Fábrica
de Formicida Paulista, instalada em 1890 nessa via.
O crescimento populacional de 268% em apenas 10 anos, passando de
64.934 habitantes em 1890 para 239.820 em 1900, ilustra bem as transformações
urbanas por que passou a capital da então província de São Paulo na transição do
século. A partir daí, “a indústria emerge da tempestade do encilhamento solidamente
estabelecida, principalmente o ramo da fiação e da tecelagem” (SINGER, 1968: 46).
Segundo ainda o autor, entre os anos de 1907 e 1920 o Estado de São Paulo
aumenta sua participação no total da produção industrial brasileira de 16,5% para
31,5%. A magnitude deste processo pode ser avaliada pelo número de empregados
na indústria de transformação do estado: em 1907 o censo industrial registrava
24.686 operários, em 1919 este contingente saltou para 80.782, em 1928 já eram
158.746 as pessoas empregadas na indústria (NEGRI, 1996: 36).
No entanto, a expansão da malha urbana e a escalada industrial, conduzida
na época sem qualquer parâmetro e controle ambiental, começavam a ser
entendidos como ameaça aos recursos naturais: em 1911,
19
[...] o fiscal de rios de São Paulo, Dr. José Joaquim de Freitas,
alertava já naquele começo de século, no qual o crescimento da
população e o desenvolvimento industrial estava em marcha, que a
poluição das águas do rio Tietê estava começando a causar
preocupação (ROCHA, 1997: 24).
Para consolo de nossa gente, tal condição não era prerrogativa de São
Paulo, mas comum àquelas cidades que receberam, e concentraram, grande
número de instalações fabris. Com ressalvas de ordem temporal e de magnitude dos
impactos, não se pode dizer que os problemas sanitários e ambientais das cidades
industriais européias fossem diversos do cenário aqui encontrado. Engels, em texto
de 1872, assim narra a situação
Quando vemos que, só aqui em Londres, se deita diariamente ao
mar, com gastos enormes, uma quantidade de adubos superior à
produzida em todo o reino da Saxónia e que colossais instalações se
tornam necessárias para impedir que esses adubos envenenem toda
a cidade de Londres,[...]. E mesmo a relativamente insignificante
cidade de Berlim se afoga desde a pelo menos trinta anos nos seus
próprios lixos (ENGELS, 1984: 98).
Tanto lá, como depois aqui, os mesmos efeitos negativos de um novo
modelo de produção e de ocupação do espaço urbano se faziam sentir. Hobsbawm
indica o ponto de inflexão deste cenário
Depois de 1830 (ou por esta época) a situação muda rápida e
drasticamente, a ponto de, por volta de 1840, os problemas sociais
característicos do industrialismo – o novo proletariado, os horrores da
incontrolável urbanização – se transformarem no lugar-comum de
sérias discussões na Europa Ocidental e no pesadelo dos políticos e
administradores (HOBSBAWM, 1977: 192).
Foucault qualifica como “medo urbano” o sentimento decorrente do
aparecimento de uma nova classe, operária e pobre, nas grandes cidades a partir do
final do século XVIII
20
[...] medo da cidade, angústia diante da cidade que vai se
caracterizar por vários elementos: medo das oficinas e fábricas que
estão se construindo, do amontoamento da população, das casas
altas demais, da população numerosa demais; medo, também, das
epidemias urbanas, dos cemitérios que se tornam cada vez mais
numerosos e invadem pouco a pouco a cidade; medo dos esgotos,
das caves sobre as quais são construídas as casas que estão
sempre correndo o risco de desmoronar (FOUCAULT, 1979: 87).
Sobre os aspectos de ordem urbana na cidade de São Paulo do início do
século XX, Bandeira Júnior narra assim a situação da época
Nem um conforto tem o proletário nesta opulenta e formosa capital.
Os bairros em que mais se concentram por serem os que contêm
maior número de fábricas, são os do Brás e do Bom Retiro. As casas
são infectas, as ruas, na quase totalidade não são calçadas, há falta
de água para os mais necessários misteres, escassez de luz e
esgotos (BLAY,1985: 52).
Aliás, situação mais uma vez muito parecida com as descrições de Engels:
[...] os chamados ”bairros maus” onde os operários estão apinhados
são os focos de todas as epidemias que de tempos a tempos afligem
nossas cidades. A cólera, o tifo e a febre tifóide, a varíola e outras
doenças devastadoras espalham os seus germes no ar pestilento e
na água contaminada destes bairros operários”. (ENGELS, 1984:
47).
Segundo Benevolo, entre os fatores que influenciaram a ordem das cidades
e do território no período da revolução industrial na Europa, está a desvalorização
das formas tradicionais de controle público do ambiente construído, decorrentes das
tendências liberais do pensamento político vigente na época. O desenvolvimento
tecnológico orientado para a máxima eficiência da produção, independente dos
impactos negativos gerados, aliado a uma necessidade crescente de mão de obra,
induzia também à uma miscelânea de diferentes usos do solo, na época pouco
compatíveis entre si. Situações incompatíveis mas toleradas, conforme descrição do
autor: “As fábricas perturbam as casas com as fumaças e o ruído, poluem os cursos
21
Foto 1. Padrão de industrialização paulistana nas primeiras décadas do século XX.Vista do bairro do Brás,
município do São Paulo. Sem data . (Arquivo Edgard Leuenroth)
Foto 2. Padrão de
industrialização
paulistana nas
primeiras décadas do
século XX.
Interior de Indústria.
(Arquivo Edgard
Leuenroth)
22
Fotos 3 e 4. Padrão de industrialização paulistana nas primeiras décadas do século XX. Cotonifício
Crespi. (Arquivo Edgard Leuenroth)
23
Fotos 5,6 e 7. Padrão de
industrialização
paulistana nas primeiras
décadas do século XX.
Interior de fábrica (Arquivo
Edgard Leuenroth)
24
de água, e atraem um trânsito que deve misturar-se com o das casas.”(BENEVOLO,
1983: 566).
Parte significativa da poluição e contaminação do meio urbano se devia ao
desenvolvimento da química industrial, cuja origem na Europa remonta ao final do
século 18, principalmente em razão da demanda por soda (carbonato de sódio)
utilizada na fabricação de sabões e alvejantes. Conforme Robsbawm (1977: 305),
A revolução que transformou a astronomia e a física em ciências
modernas ocorrera no século XVII; a que criou a química estava em
pleno desenvolvimento no início do nosso período [1789-1848]. De
todas as ciências, esta foi a mais íntima e imediatamente ligada à
prática industrial, especialmente os processos de tingimento e
branqueamento da indústria têxtil.
Ao
final
do
século
XIX
a
indústria
química
conheceu
grande
desenvolvimento, em particular na Alemanha e depois nos Estados Unidos. Por volta
de 1920 instalaram-se no Brasil as primeiras subsidiárias de indústrias americanas e
européias do setor químico, automobilístico e de eletrodomésticos.
Reflexo dessas tendências mais amplas de industrialização e expansão das
cidades, em 1920, o recenseamento federal, efetuado pelo Ministério da Agricultura,
Indústria e Comércio, já contabilizava 72.869 prédios na capital, sendo 10 acima de
5 andares (BRASIL,1924). A cidade criava, ou incorporava, novos distritos, iniciava o
processo de verticalização e se industrializava. Este mesmo censo registrava 1.214
fábricas ou oficinas na cidade, 43% do existente no Estado e quase 10% do país.
Eram, em especial, as fábricas têxteis, de vestuário ou tocador, de couros e peles,
de madeiras, cerâmicas ou de alimentação que empregavam boa parte da
população do município.
Apenas as indústrias classificadas como têxteis, de vestuário ou tocador
ocupavam 44.866 paulistanos. Paulistanos ou imigrantes, é necessário lembrar, pois
em determinadas faixas etárias havia muito mais estrangeiros que naturais do Brasil.
Negri (1996: 38) menciona que em 1928
25
[...] o setor têxtil e a indústria de produtos alimentícios juntos
respondiam por mais da metade da indústria paulista (pessoal
ocupado e valor da produção). Os demais setores mais expressivos
eram o de vestuário, calçados e artefatos de tecidos, química,
perfumaria, sabões e velas, minerais metálicos e metalurgia.
Nesse aspecto, a predominância inicial das fábricas de produtos têxteis e
alimentícios em São Paulo traz reflexos dos primórdios da industrialização ocorrida
na Europa. Comentando sobre o período de 1830 a 1848, Hobsbawm afirma que
Como na Grã-Bretanha, os bens de consumo – geralmente têxteis,
mas às vezes também produtos alimentícios – lideraram estas
explosões de industrialização; mas os bens de capital – ferro, aço,
carvão etc. – já eram mais importantes do que na primeira revolução
industrial inglesa (HOBSBAWM, 1977: 193).
O setor têxtil estava voltado na época à fiação e tecelagem de algodão, de
lã, de malha e de seda, além do beneficiamento de algodão. No ramo alimentício
destacava-se a produção e refinação de açúcar e o de carnes e derivados, com
participação importante também dos moinhos de trigo, beneficiamento de café,
arroz, mandioca e milho e fabricação de chocolate, balas, bombons caramelos,
massas alimentícias e óleos vegetais. No ramo das bebidas, cabia destaque para a
fabricação de licores, xaropes, gasosos, cervejas e demais bebidas alcoólicas. A
indústria de minerais não-metálicos produzia cal e cimento, tijolos, telhas, ladrilhos e
mosaicos, espelhos, vidros lapidados, vidros, garrafas, louça de pó de pedra. Na
metalurgia, destacava-se a produção de ferros esmaltados, artefatos de alumínio,
ferro, aço e bronze, serralherias e fundições.
Na especialidade da mecânica sobressaiam as indústrias de máquinas,
equipamentos, peças e acessórios de reposição para a agricultura e outras
indústrias como a têxtil, de chapéus, metalúrgicas etc. A indústria de material de
transportes era formada basicamente pelas oficinas de reparação e conserto de
veículos e produção de peças para locomotivas, carros e vagões. No ramo da
química tinham maior relevância as unidades de produção de anilinas, ácido
carbônico, carbonatos, fosfatos e silicato, fósforos, pólvoras, explosivos, inflamáveis
26
e fogos artificiais, adubos, tintas, vernizes e esmaltes, extração de óleos vegetais e
fiação de seda artificial (NEGRI, 1996).
Embora não fosse considerado relevante à época, convém assinalar alguns
impactos ambientais
associados aos ramos de atividade industrial então
emergentes. O setor têxtil (beneficiamento e acabamento de fios e tecidos) é fonte
potencial de contaminação do solo e das águas subterrâneas por chumbo, cobre,
cromo, cianetos, hidrocarbonetos e aminas aromáticas. Já as indústrias alimentícias
(considerando apenas os abatedouros, matadouros e frigoríficos) podem contaminar
o solo e águas subterrâneas especialmente com sódio. Os principais contaminantes
da indústria química são os ácidos, bases, metais, solventes, fenóis e cianetos. No
ramo da perfumaria, destacam-se os óleos e graxas, glicerina, chumbo e zinco. A
fabricação de sabões e detergentes produz especialmente resíduos com fluoreto e
surfactantes. A indústria de minerais metálicos gera ferro, chumbo, alumínio, cobre,
cromo, cádmio, estanho, níquel, manganês, vanádio e antimônio. Na metalurgia
básica são gerados ferro, cádmio, chumbo, cobre, cromo, bário, níquel, antimônio,
cianetos, asbestos, bifenilas policloradas-PCB, solventes, hidrocarbonetos, tintas,
óleos e graxas.
Essas indústrias, e seus passivos, acompanhavam os eixos de crescimento
da capital. Observando as estatísticas de nascimentos na cidade de São Paulo, é
possível verificar para onde a cidade se dirigia. O Brás, bairro que registrou maior
número de nascimentos no ano de 1901, dividia, 17 anos depois, este posto com
novos distritos. Em 1918, Brás, Mooca e Belenzinho, bairros localizados às margens
do Tamanduateí e da estrada de ferro, foram os que registraram maior número de
nascimentos: 41% de todo o setor dito urbano do município (BRASIL, 1924).
Rolnik (2003:165) afirma que o padrão urbanístico de São Paulo na segundo
metade dos anos 20 do século passado já estava baseado na expansão horizontal,
no ônibus e no automóvel como meios de transporte, na autoconstrução dos
assentamentos populares e numa quase total irregularidade perante as leis e
códigos que determinavam o uso e a ocupação do solo da cidade. Langenbuch
(1970: 131) entende que “Entre 1915 e 1949 os arredores paulistanos são sujeitos a
uma série de processos evolutivos.” Segundo o mesmo autor, por volta de 1930 “As
27
divisas municipais começam a perder o seu sentido”, quando se inicia o processo de
metropolização (1970: 138).
Para Negri (1996: 29), neste período já haveria uma
diversificação significativa da industria paulista,
[...] com a implantação de segmentos que recebem políticas
específicas de incentivos como cimento e siderurgia. Com a
superação do problema de limitação na capacidade para importar na
segunda metade da década [1920] implantam-se várias unidades de
ramos mais dinâmicos e complexos como cimento, siderurgia, fibras
químicas para o setor têxtil, equipamentos agrícolas, teares,
implementos agrícolas etc.”
Segundo ainda Negri, a década de 1920, trouxe “[...] um primeiro ensaio de
participação do capital estrangeiro na forma de investimentos diretos na indústria,
[...]” (1996: 33).
Na década de 1930 novos ramos industrias ganham destaque
Entre as indústrias que produzem bens intermediários, os maiores
crescimentos se deram na química e metalurgia. Na primeira,
percebe-se o incremento na produção de derivados de petróleo e
carvão, de fios artificiais e matérias plásticas (até então não
fabricados), de óleos e essências vegetais e matérias graxas animais
e da farmacêutica, num claro processo de expansão e diversificação
da indústria química nacional. Na metalurgia são introduzidos dois
novos segmentos: a siderurgia e metalurgia dos não-ferrosos
(NEGRI, 1996: 61).
Em 1935, Milliet (1982: 30) menciona a existência de 3.966 fábricas na capital,
ocupando 120.773 operários.
Ancorada na indústria, a expansão urbana da cidade se acentua e ganha
novos contornos, conforme relato de Nóbrega ( 1978: 67) nos anos 40
Até hoje, pelos meandros caprichosos do Tietê, que se ligam pelos
canais de rega e pelas calmas lagoas deixadas pelas enchentes,
trafegam as barcaças carregadas até a borda, lentas e pesadas, à
28
força do varejão, carregando materiais para os arranha-céus da
cidade.
Os impactos ao meio natural desta cidade que o rio ajudava a construir
podem ser observados no mesmo relato ao descrever as embarcações que
percorriam o Tietê: “À proa, o fogareiro de carvão, em que se cozinha o almoço. E o
ancorote de água potável, que a do Tietê é poluida pelos esgotos da cidade e pelos
despejos das indústrias que fumegam às suas margens (NÓBREGA,1978: 67).
As indústrias que no decorrer da década de 40 “fumegavam às margens do
Tietê” caracterizavam o Estado de São Paulo, em particular sua capital, como “[...]
indubitavelmente, a maior aglomeração de capacidade manufatureira em toda a
América Latina” (DEAN, s/d: 20).
1.2 Alterações na geografia da produção: desconcentração e
desmonte industrial
Nos anos 50, as indústrias do município de São Paulo que produzem
material de transporte e elétrico ultrapassam as têxteis em termos do valor do
produto industrial (SINGER, 1968: 59). Segundo o autor, a supremacia dos bens de
produção em relação aos bens de consumo na capital podia ser explicada pelo
demanda resultante do desenvolvimento industrial do restante do país. O autor
destaca o papel da capital paulista neste contexto
São Paulo ocupa uma posição especial dentro do processo [de
desenvolvimento industrial], pois ele se encontra na vanguarda da
transformação do parque industrial brasileiro. O que no plano
nacional aparece como tendência incipiente, manifesta-se em São
Paulo com força invulgar (1968: 60).
29
Acrescente-se como informação, que as atividades industriais consideradas
(material de transporte e elétrico) podem produzir poluentes como ferro, cádmio,
chumbo, cobre, cromo, berílio, cianetos, hidrocarbonetos, ácidos e solventes.
É nos anos 50 que, conforme Grillo (1997), se inicia o declínio do transporte
ferroviário e a valorização e expansão das rodovias1. A Nitro-Química, implantada
em 1935 no bairro de São Miguel, extremo leste da capital, é ilustrativa deste
modelo, em superação, de ocupação do território baseado na ferrovia, cujos
impactos ambientais quase sempre eram relegados a segundo plano. Segundo
Langenbuch (1970: 142), a Nitro-Química
[...] aí encontrou um excelente sítio para sua implantação: terreno
grande e plano limitado de um lado pela novel ferrovia; a qual era
ligada por desvio, e de outro lado pelo rio Tietê, que garantia o
abastecimento de água, necessária em grande quantidade nas
indústrias químicas. O fato de o local ainda não ter conhecido
nenhum desenvolvimento, nesse caso específico, ao invés de ser
desfavorável, era conveniente em virtude dos fétidos resíduos
gasosos expelidos pela fábrica, que poderiam provocar problemas
em áreas habitadas.
Altera-se, a partir de então, a preferência tradicional das indústrias pelo
trinômio ferrovias-terrenos planos-água, que conferiam às várzeas do Tamanduateí
e do Tietê vantagens locacionais. Nesse período, verifica-se a tendência de
saturação da “Faixa Industrial de Beira-linha” e da “Zona Mista Sub-Ferroviária”,
com a diminuição da oferta de grandes lotes em decorrência da expansão do uso
residencial e a substituição deste tipo de uso em muitas das edificações por
armazéns.
De acordo com Grillo, citando Langenbuch, a Faixa Industrial de Beira-linha
corresponde às margens de Ferrrovia Santos-Jundiaí, no trecho compreendido entre
a Lapa e Utinga (localidade situada adiante de Santo André). Já a Zona Mista Sub1
Villaça (1998:136) entende que “[...] os transportes sempre foram, em qualquer modo de
produção, os maiores modeladores do espaço, tanto intra-urbano como regional”. No caso dos
transportes urbanos, o autor lembra que eles “[...] não provocam crescimento urbano, apenas atuam
sobre o arranjo territorial desse crescimento” (1998: 70).
30
Ferroviária abrange os bairros mais afastados da ferrovia, que apresentam maior
diversificação do solo, principalmente com a presença do uso residencial, além do
industrial. Segundo Langenbuch, após a Primeira Guerra “a faixa industrial da Beiralinha conhece um adensamento de fábricas no trecho já anteriormente definido
(entre Barra Funda e Mooca), enquanto outros estabelecimentos a prolongam em
ambas as direções, passando mesmo a ocupar trechos varzeanos, até então
evitados. Dessa maneira, já em 1930 pode ser notada uma fileira contínua de
fábricas e armazéns, estendendo-se desde a Lapa até um pouco adiante da estação
Ipiranga” (GRILLO, 1997: 24).
Para Schiffer (1999: 88) os anos 50 inauguram um novo estágio de
industrialização nacional, privilegiando o principal pólo econômico nacional (São
Paulo) e o capital estrangeiro. Deste modo, a segunda metade da década de 50
seria marcada por uma fase da “industrialização pesada”, com o incremento de bens
de consumo e de produção, consolidando-se a posição de liderança do Estado de
São Paulo na economia nacional.
Os dados do censo industrial de 1960 confirmam este cenário de
concentração industrial. Ele registra que 51% do produto industrial do Estado de São
Paulo era originário da sua capital. Singer, no entanto, ressalva que
[...], os limites administrativos da Capital, em absoluto, correspondem
ao contorno do conjunto socioeconômico que se desenvolveu em
função da cidade. A indústria muito cedo ultrapassava as fronteiras
dos municípios vizinhos, sem solução de continuidade (1968: 60).
Nos anos 60, observa-se a tendência de deslocamento dos investimentos da
cidade de São Paulo para os municípios que hoje constituem a Região Metropolitana
de São Paulo. No artigo escrito em 1968, Singer já descrevia este movimento
Os novos ramos industriais, que se constituíram nos últimos anos, se
afastaram das antigas zonas industriais de terreno supervalorizado,
como Brás, Mooca, Ipiranga etc., procurando se localizar na periferia
da própria capital (Sto. Amaro, Jaguaré, Osasco, São Miguel) ou nos
municípios limítrofes servidos pelas principais estradas de rodagem,
31
como Guarulhos (via Dutra) e São Bernardo (via Anchieta)
(SINGER,1968: 65).
Como se vê, neste novo ciclo de crescimento é a rodovia, e não a estrada de ferro,
que direciona a expansão das indústrias no próprio território paulistano ou em suas
bordas.
Com esta maior mobilidade do setor secundário na década de 60, é
oferecida a possibilidade da cidade se apropriar para outros usos de parte das
vastas áreas antes ocupadas por indústrias, cujas atividades muitas vezes
resultaram em significativo passivo ambiental. Esta percepção das alterações da
geografia da produção e do uso e ocupação do solo urbano já é registrada no
trabalho de Singer
Dentro desta região de características eminentemente industriais,
São Paulo tende a ser cada vez menos centro de indústrias. A sua
função industrial está sendo paulatinamente substituída pela de
serviços. Este processo, que hoje é apenas incipiente, pode ser
percebido pela mudança do uso do solo urbano (condicionada pelo
seu preço) (1968:74).
Reforçando sua argumentação, o mesmo autor entende que
deste modo, se verifica a expulsão das empresas para a periferia da
cidade ou, melhor, para a periferia da Grande São Paulo e a
transformação dos bairros industriais em bairros mistos e estes em
bairros predominantemente residenciais (SINGER, 1968: 75).
Cabe salientar que estatísticas de 1968 (CETESB, 1994:21) mostram que a
Região Metropolitana gerava diariamente 175 toneladas de resíduos industriais, cuja
destinação, de acordo com as práticas da época, era muitas vezes os grandes lotes
ainda não ocupados, utilizados como lixões, quando não enterrados diretamente nas
cercanias da própria empresa geradora. A própria Secretaria de Meio Ambiente
(GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 1998: 41) admite que “Há uma geração,
era comum que os resíduos tóxicos e industriais fossem jogados fora de forma
32
simples e mais barata: os sólidos lançados ao solo e os líquidos aos rios, poços, ou
também ao solo”2.
Schiffer (1999: 101) entende que, a partir dos anos 70, houve indução a
novos padrões de assentamento das atividades secundárias que se configuraram
em dois movimentos simultâneos: a descentralização da metrópole no sentido do
interior do próprio Estado e no sentido das principais capitais regionais, como Belo
Horizonte, Salvador e Porto Alegre. De acordo com Baldoni (2002) a reestruturação
das empresas industriais a partir dos anos 70 estaria relacionada à crise do modelo
fordista-keynesiano, com a supremacia dos interesses de mercado sobre os
interesses públicos decorrentes das políticas neoliberais. Desde então, novas
práticas industriais são adotadas, como a utilização de tecnologia de automação,
reorganização do trabalho nas linhas de produção, redução da mão de obra
empregada, terceirização das funções, flexibilização das relações de trabalho e
ênfase nas áreas de pesquisa, design e marketing.
Grillo (1997) cita como causas estruturais (condicionantes e determinantes)
da alteração da geografia da produção as inovações tecnológicas, globalização,
pensamento
neoliberal,
alterações
dos
processos
produtivos,
padrões
organizacionais, competitividade do mercado global, automação, terceirização de
atividades, flexibilização das relações de trabalho e demanda locacional mais
flexível.
Segundo Boddy (1990: 45),
a produção em série fordista caracteriza-se pela maior padronização
de produtos e por técnicas repetitivas de produção em série para
mercados de massa. Enfatizam-se
concorrência de preços e o
barateamento dos custos unitários de produção.
Já o sistema pós-fordista de produção “[...] caracteriza-se, sobretudo, pela sua
flexibilidade. As bases da concorrência deslocaram-se dos preços para a
2
Schatan (1999: 18), citando dados do Banco Mundial (Industrial Pollution Projection Systen),
classifica os ramos industriais que produziriam maior contaminação em relação ao valor da produção
(toneladas de contaminação por milhões de dólares produzidos em 1987). No topo da classificação
estariam as indústrias químicas, seguidas pelas de materiais não ferrosos e refinarias de petróleo.
33
diferenciação do produto e para a ocupação temporária de ‘nichos’ lucrativos,
diferenciados de mercado”.
A reestruturação da produção induziu também o aprimoramento dos mecanismos de
controle de resíduos e de gestão ambiental das empresas.
Citando obras de Storper e Negri produzidas na década de 80, Schiffer
(1999:102) afirma que as indústrias mais dinâmicas “[...] têm demonstrado maior
tendência a se situar fora da região metropolitana, implantando-se tanto no interiordo
próprio Estado como nas capitais regionais com maior desenvolvimento industrial” e
que foi constatado, adicionalmente, “[...] maior deslocamento de indústrias de médio
e grande porte baseadas em tecnologia avançada, particularmente vinculadas aos
setores metal-mecânico, petroquímico e eletrônico”. Ressalta, no entanto, que a
descentralização do setor secundário a partir da década de 70 não significou perda
de hegemonia econômica, ao contrário, possibilitou reforço das condições de
dominação do capital paulista no âmbito nacional.
Negri (1996: 17), citando Azzoni, menciona que “[...] na década de 1970
ocorreu, em São Paulo, um processo de ‘espraiamento da indústria’ da Região
Metropolitana de São Paulo para o seu entorno num raio de, aproximadamente, 150
quilômetros, numa espécie de ‘desconcentração concentrada’”, possibilitado pelo
desenvolvimento tecnológico, que separou as atividades produtivas das atividades
de comando empresarial.
Outros estudos indicam haver tendência, desde os anos 80, à concentração
industrial na região do “entorno metropolitano”, que engloba as regiões de
Campinas,
São
José
dos
Campos,
Sorocaba;
eixos
das
rodovias
Anhanguera/Bandeirantes, Dutra e Castelo Branco, além da Baixada Santista. Desta
maneira, haveria um espraiamento da mancha industrial a partir da capital,
reafirmando a centralidade da RMSP e conferindo a ela e ao seu entorno o status de
região industrial mais importante do país. (BALDONI, 2002: 39)3. Neste contexto,
3
Os dados da Pesquisa Anual Industrial de 2002 do IBGE mostram que a microregião de São Paulo
(unidade geográfica do IBGE que compreende a RMSP sem os municípios de Osasco e Guarulhos)
teve sua participação no valor total da produção industrial nacional reduzido de 26,8% em 1985 para
13,9% em 2000. No mesmo período, o Estado de São Paulo manteve na faixa de 48% sua
34
os
ramos
mais
complexos
da
indústria,
ou
seja,
os
predominantemente produtores de bens de capital e de bens de
consumo duráveis, característicos da industrialização mais recente
da RMSP, convivem no município de São Paulo com segmentos
originários da antiga industrialização, [...] (BALDONI, 2002: 39).
Haveria então uma tendência à mistura de usos industriais com outros usos
urbanos. Para Baldoni (2002: 92), a atividade industrial no município de São Paulo
deverá se basear em “[...] pequenas empresas que se beneficiam da inserção no
mercado de consumo metropolitano e das relações com as empresas maiores;
grandes indústrias reestruturadas, que comandam uma ampla rede produtiva,
composta por empresas terceirizadas”. Estaria ocorrendo, também, uma tendência à
saída dos setores mais tradicionais, como os dos minerais não metálicos, têxtil,
calçados, borracha, couro e fumo, uma vez que “[...] as possibilidades de
reestruturação produtiva são mais remotas e onde o ambiente metropolitano não
oferece vantagens significativas” (BALDONI, 2002: 93).
Estudo efetuado com base no Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a
partir de cadastro da Secretaria Municipal de Finanças, dá mostras da dinâmica do
processo de alteração de usos na capital (SEPE e SILVA, 2004: 46). Entre 1996 e
2004 foram identificadas 2070 áreas industriais que sofreram alteração de uso com
solicitação de alteração de sua classificação para fins de recolhimento de IPTU.
Parte dessas áreas (65,5%) passou a abrigar atividades comerciais variadas, lojas,
armazéns e depósitos. Outra parte significativa (17%) teve o uso modificado para
fins residenciais e escolares. O cadastro registra ainda áreas caracterizadas como
“terrenos” (8,6%), onde as edificações foram demolidas e cujos usos ainda não
foram definidos.
Silva (2002) pesquisou, entre 2001 e 2002, 309 imóveis industriais de
grande porte situados ao longo dos eixos ferroviários no município de São Paulo e
verificou que apenas 142 deles mantinham os usos originais. Quanto aos demais, 59
estavam desativados, para alugar ou vender, 42 mantinham outros usos industriais e
participação em relação ao restante do país (IBGE Constata Interiorização da Industria, in Folha de
São Paulo, pag. B4, 29 de junho de 2002).
35
Fotos 8 e 9. Exemplo de novas
imposições de atividades comerciais
e de serviços em detrimento de usos
industriais na Capital.
À direita, fragmento das antigas
instalações do Parque Industrial das
Indústrias Matarazzo no bairro da Barra
Funda, margeando a via férrea. As
chaminés correspondem à “Casa das
Caldeiras”, inaugurada em 1927 e que
serviu por quase meio século como
núcleo central de fornecimento de
energia para o complexo Matarazzo, que
envolvia a fabricação de giz, soda
cáustica, sabão, glicerina, pregos, velas
etc. O local foi tombado pelo Condephaat
em 1986 e é utilizado desde 1999 para
promoção de eventos.
À esquerda, torres do Centro
Empresarial Água Branca, construído na
década de 1990, aproveitando os
benefícios da Lei de Operação Urbana
Água Branca. Há previsão da
implantação de mais 6 torres no lote.
36
Fotos 9 e 10. Exemplo
de novas imposições
sociais no uso do
território urbano em
detrimento de
atividades industriais e
de apoio à produção na
Capital.
Em primeiro plano,
instalação de favela ao
longo da via férrea da
CPTM (Companhia
Paulista de Trens
Urbanos) no bairro de
Sta. Cecília.
Ao fundo, antigo Moinho
Central, desativado desde
a década de 1960.
37
66 haviam sofrido mudança de uso para fins não industriais (comercial, serviço,
institucional ou residencial). A autora entende que o processo de
[...]
reocupação
de
imóveis
industriais
desativados,
dá-se
freqüentemente sem qualquer preocupação quanto à possível
existência de contaminação no solo ou águas subterrâneas, ou
mesmo nas dependências do imóvel” (SILVA, 2002: 99).
Desta maneira, a nova conformação do modelo industrial induz uma
reorganização da cidade, com tendência a substituição dos usos anteriormente
consolidados nos grandes lotes e glebas, ocupados de acordo com a lógica fordista
de produção. Conforme Baldoni (2002: 93), estas áreas ”[...] podem constituir-se em
um grande atrativo para o capital imobiliário, resultando em situações ainda não
avaliadas”. Ao se atentar para as práticas industriais passadas é possível inferir que
muitas das áreas porventura disponíveis à novos usos na capital ainda mantenham
em seu solo e entorno substâncias ou compostos químicos que podem comprometer
o meio ambiente e a saúde da população.
Em síntese, o processo de reestruturação produtiva e seu movimento de
desconcentração das atividades, legou à cidade de São Paulo e municípios vizinhos
a herança de um passivo ambiental decorrente de mais de um século de
crescimento industrial intenso e variado, cuja efetiva regulação ambiental e sanitária
por parte do poder público somente nestas últimas duas décadas se fez sentir com
alguma consistência.
1.3 O legado ambiental: áreas contaminadas no meio urbano
1.3.1
Conceitos Básicos
A Cetesb define área contaminada como um local ou terreno onde há
comprovadamente poluição ou contaminação causada pela introdução de quaisquer
38
substâncias ou resíduos que nela tenham sido depositados, acumulados,
armazenados, enterrados ou infiltrados de forma planejada, acidental ou até mesmo
natural4. Sob uma ótica mais ampla, ela pode ser também caracterizada com uma
área, terreno, local, instalação, edificação ou benfeitoria que contenha quantidades
ou concentrações de matéria em condições que causem ou possam causar danos à
saúde humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger5. Já poluição do solo é
entendido por Sánchez como a
[...] presença de substâncias que alteram negativamente sua
qualidade e possam, por conseguinte, afetar a vegetação que dele
depende, a qualidade da água subterrânea ou ainda representar um
risco para a saúde das pessoas que com ele entrem com contato
direto (2001: 82).
De acordo com Cunha (1997: 1),
a origem das áreas contaminadas pode estar associada a diferentes
fontes de poluição, sendo as mais usuais as de natureza industrial,
de sistemas de tratamento e disposição de resíduos e as
relacionadas ao armazenamento e distribuição de substâncias
químicas, entre elas a comercialização de combustíveis.
Assim, os aterros e lixões, indústrias ativas e desativadas, áreas comerciais
que manipulam substâncias nocivas (postos de combustíveis, bases de distribuição
de derivados de petróleo, depósitos de produtos químicos) e os acidentes
envolvendo produtos tóxicos são considerados como potenciais fontes geradoras de
contaminação ambiental.
Convém entender melhor o que é considerado um empreendimento ou
instalação industrial. Para Sánchez (2001: 19)
[...] inclui não só indústrias manufatureiras mas também os ramos das
indústrias extrativas, da construção civil, da produção de energia, do
4
Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas, elaborado pela CETESB e disponível no site
www.cetesb.sp.gov.br.
5
Segundo definição contida no Anteprojeto de Lei sobre Proteção da Qualidade do Solo e
Gerenciamento de Áreas Contaminadas, apresentado ao Conselho Estadual de Meio Ambiente –
Consema na 194ª Reunião Ordinária de seu Plenário, ocorrida em 10/012/2003, e aprovada através
de Deliberação Consema 30/2003.
39
tratamento e disposição de resíduos e, de modo geral, qualquer atividade
econômica que produza bens ou matérias-primas em escala industrial, ou
seja, não-artesanal.
Tais
empreendimentos,
juntamente
com
aqueles
destinados
ao
armazenamento de matérias-primas e produtos, são os grandes responsáveis pela
contaminação do solo e pelos passivos ambientais hoje presentes no meio urbano,
que acarretam riscos à saúde pública e limitações ao desenvolvimento urbano.
No tocante ao passivo ambiental, o termo vem sendo utilizado para
designar “[...] o acúmulo de danos ambientais que devem ser reparados a fim de que
seja mantida a qualidade ambiental de um determinado local” (Sánchez, 2001: 18).
Apesar de originariamente estar relacionado ao custo financeiro da reparação
desses danos, ele
[...] é empregado com freqüência sem sentido monetário, para conotar o
acúmulo de danos infligido ao meio natural por uma determinada atividade
ou pelo conjunto das ações humanas, danos esses que muitas vezes não
podem ser avaliados economicamente. Representa, num sentido figurado,
uma dívida para com as gerações futuras (Sánchez, 2001: 19).
Grande parte dos passivos ambientais existentes na cidade de São Paulo
está relacionada às indústrias que não mais exercem atividade no local onde foram
originalmente instaladas. Para Cunha (1997) as indústrias desativadas são uma das
fontes de contaminação mais críticas da Região Metropolitana de São Paulo,
implicando efeitos ao ambiente e à população ainda pouco conhecidos. Sánchez
aborda a questão do ciclo de vida das instalações industriais, entendendo que esta
análise pode fundamentar um novo paradigma de gestão ambiental na indústria.
Como as indústrias estão inseridas em determinados contextos econômicos, seria
necessário o planejamento não só de sua instalação mas também definir a logística
de sua futura desativação, sendo para tal utilizado o termo Desengenharia. Segundo
o autor
Não se antevê uma vida útil determinada para uma indústria, mas é fato que
indústrias fecham, seja por razões econômicas, comerciais, sociais ou
ambientais, em outras palavras, perdem competitividade, mercado, sua
localização torna-se desvantajosa ou precisam ser modernizadas, ou ainda
40
o valor imobiliário do terreno é tal que se torna mais rentável fechar a
indústria e reutilizar o terreno para outra finalidade (2001: 18).
Em razão desse passivo, muitos dos usos do solo metropolitano mostramse hoje incompatíveis com o nível de contaminação nele presente, acarretando
situações de risco potencial à seus habitantes. O problema se torna mais agudo
quando os passivos estão em ambientes sujeitos a intenso processo de expansão
ou reestruturação urbana.
Cabe lembrar que os potenciais impactos decorrentes das atividades
industriais ou produtivas em geral não se circunscrevem necessariamente aos
limites de sua propriedade. Falhas no processo produtivo, na estocagem de matérias
primas ou no gerenciamento dos resíduos podem implicar impactos no solo do
terreno onde está situado o empreendimento mas também no seu entorno. O grau
de espraiamento da contaminação é resultante de uma série de fatores, como a
quantidade e características físico-químicas das substâncias envolvidas,
a
configuração geológica do solo e o comportamento das águas subterrâneas, as
práticas adotadas na manipulação, estocagem ou destinação final dos resíduos,
além
do tempo de contato dos contaminantes com o meio ambiente. A
contaminação, no entanto, nem sempre é proveniente do local onde o gerador dos
resíduos está instalado, uma vez que o histórico das práticas de destinação final de
rejeitos das atividades produtivas mostram que estes eram dispostos muitas vezes
em lixões ou em lotes ainda não urbanizados ou ocupados6.
As áreas contaminadas adquirem uma relevância maior quando favorecem
a exposição da população às substâncias tóxicas nelas presente, implicando, por
conseqüência, riscos à saúde. A possibilidade dessa exposição está estreitamente
relacionada ao tipo de uso e à forma de ocupação que se faz do solo.
A dinâmica da expansão urbana tem permitido que conjuntos residenciais
ou mesmo favelas se instalem em locais antes destinados à disposição clandestina
de resíduos industriais ou em lotes ocupados no passado por indústrias já
desativadas; que haja a ocupação, ou adensamento, para fins residenciais ou
6
Tais práticas eram não só toleradas mas também admitidas nos dispositivos legais, como pode ser
observado no Capítulo 2, que trata das Políticas Públicas de Regulação de Riscos e Desenvolvimento
Urbano.
41
comerciais do entorno de indústrias ou atividades produtivas potencialmente
poluidoras ou que estas atividades se instalem, alterem ou ampliem sua produção
em espaços urbanos já adensados ou consolidados.
Em razão disto, o conhecimento da dinâmica urbana adquire papel
fundamental na avaliação e gerenciamento do problema pois pode favorecer riscos
mesmo em situações onde as alterações do uso e ocupação do solo não tenham
sido tão significativas. Exemplo cabal disso verifica-se com a crescente tendência
observada na Região Metropolitana de São Paulo em buscar água mais barata e
menos sujeita a intermitência de abastecimento por meio da perfuração de poços
tubulares. Abastecendo não só indústrias, mas outros estabelecimentos, como
hospitais e condomínios residenciais, essa água, proveniente de aqüíferos sujeita à
contaminação por diferentes substâncias tóxicas, graças aos passivos ambientais,
representam perigo para a saúde da população7.
1.3.2
A situação dos países desenvolvidos
Primeiro, a lagoa ficou preta. Depois, os peixes começaram a morrer. Por
fim, as autoridades declararam a terra condenada. Sem o conhecimento
de Galli, a palha escura que ele espalhou em seus campos de trigo, milho
e legumes era lixo industrial altamente tóxico 8.
A descrição ilustra a situação dramática que a Itália vem enfrentando em
razão do descarte clandestino de subprodutos industriais, incluindo resíduos
tóxicos, em vastas áreas de seu território. Trevi, Caserta, Bari, Salermo e outras
regiões italianas convivem com depósitos ilegais de lixo tóxico provenientes na
7
A relevância do problema é evidenciada pela mobilização do poder público no sentido de
estabelecer um controle mais efetivo sobre a perfuração de poços em áreas urbanas e a
comercialização de água potável. São exemplo disso, a Resolução Conjunta entre as Secretarias de
Estado da Saúde, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Resolução Conjunta SES/SMA/SERHS
01/2003) e as discussões que vem sendo travadas no âmbito do Conselho Estadual de Recursos
Hídricos para restrição à utilização de mananciais subterrâneos em regiões potencialmente
contaminadas ou cujos mananciais já estão intensamente explorados. Quanto à potabilidade da água,
seu padrão para consumo humano é determinado pela Portaria Federal 518/2000, de 29//12/2000.
42
maioria dos casos das fábricas do norte do país. Pitelli, cidade situada numa
encosta do litoral da Ligúria, é hoje declarada uma área de desastre natural em
virtude dessa prática. Por trás do problema estão grupos criminosos ligados à
Máfia que retiram das indústrias seus rejeitos tóxicos por preços reduzidos e, ao
invés de dar-lhes um destino ambientalmente correto, despejam o refugo em áreas
rurais. Estima-se que cerca de 11 milhões de toneladas de lixo industrial
desaparecem todos os anos na Itália, 300 mil toneladas desse lixo é considerado
altamente tóxico.
O caso italiano ganha contornos mais intensos e peculiares devido à forte
presença da Máfia no país. No entanto, os países industrializados em geral
convivem há bastante tempo com o problema da geração cada vez maior de
resíduos e de seu descarte inadequado do ponto de vista ambiental. Estimativas do
Ministério do Meio Ambiente da França, por exemplo, indicam que as empresas do
país produziam anualmente 150 milhões de toneladas de resíduos industriais. Tal
situação obrigou a Governo Francês a criar uma rede de incineração e de tratamento
físico-químico, além de uma agência específica para tratar do problema, a Agência
Nacional para a Recuperação e a Eliminação de Resíduos (MINISTÈRE DE
L’ENVIRONNEMENT, 1991: 16).
Em razão da intensa produção e descarte inadequado de rejeitos, os países
mais desenvolvidos já identificaram milhares de sítios contaminados
[...],compreendendo não somente locais de disposição inadequada ou
mesmo clandestina de resíduos tóxicos mas também sítios industriais
abandonados, oficinas e pátios de manutenção, áreas de estocagem de
hidrocarbonetos, minas e outros tipos de atividades industriais e comerciais
(SÁNCHEZ, 2001: 94).
Estima-se em 50 a 100 mil as áreas contaminadas no Reino Unido.
Segundo Cunha (1997) já no início da década de 80, a Holanda possuía um
inventário com mais de 4 mil áreas potencialmente contaminadas. Na Alemanha,
quase 140 mil áreas haviam sido identificadas com suspeitas de contaminação até
1993. Nos Estados Unidos, informações baseadas no decreto “Resource
8
Eco-Máfia trafica lixo e causa desastre ambiental na Itália. Reportagem da BusinessWeek,
publicada no jornal Valor em 29 de janeiro de 2003.pag. A3.
43
Conservation and Recovery Act” (RCRA) registram a descoberta, desde 1984, de
439.385 áreas contaminadas. O programa americano conhecido como “Superfund”,
instituído em 1980 pelo Decreto “Comprehensive Environmental Response,
Compensation and Liability Act” (CERCLA) registra 11.500 áreas contaminadas,
além de 1518 áreas consideradas como prioritárias (National Priorities List) devido
ao maior risco em termos ambientais e de saúde pública.
Grimski (2004: 6) menciona que a Alemanha teria hoje 360 mil áreas
contaminadas. Ao se referir às áreas degradadas, o mesmo autor (2004: 4) alerta
que o termo ainda carece de uma definição comum para toda a Europa e que a
maior parte dos países do continente ainda não tem estimativas da dimensão do
problema. O autor ressalta que mesmo aqueles países que apresentam informações
sobre as áreas degradadas – como a Alemanha, que teria 128 mil hectares de áreas
degradadas, ou os Países Baixos, com 9 a 11 mil hectares – não possuem dados
comparáveis entre si, uma vez que incluem diversos tipos de terrenos.
Wenger e Kugler (2004: 20) informam que a Suíça registrava em 2003 cerca
de 500 áreas industriais subtilizadas ou abandonadas (incluindo estradas de ferro e
áreas de utilização militar). Estas áreas totalizariam algo próximo a 20 milhões de m²
e diriam respeito a antigas instalações que abrigaram indústrias de maquinários,
produção de relógios, indústria têxtil, indústrias químicas e farmacêuticas,
gasômetros, indústrias de processamento de madeira, fundições, indústrias
alimentícias etc. Os autores procuram justificar a condição ambiental das áreas:
Como em outros países, a maioria dessas áreas sofreu com a poluição
provocada pelos processos industriais por mais de cem anos e
conseqüentemente quase sempre se encontra pesadamente poluída (2004:
20).
Além da contaminação, os autores expõem os motivos do abandono “[...], nos
últimos 10-20 anos, a economia suíça tem vivido um transição radical da produção
industrial para o setor de serviços” (2004: 19).
As áreas contaminadas configuram-se, assim, como um dos problemas
ambientais mais relevantes nos países industrializados. Eles vêm adotando há pelo
menos duas décadas políticas específicas para o gerenciamento e controle desses
44
locais, que implicam aprimoramento da legislação, inventário de áreas contaminadas
e suspeitas, procedimentos de avaliação e priorização, desenvolvimento de
tecnologias e criação de fundos para remediação de áreas prioritárias (Cunha,
1997).
Estes países vêm, paulatinamente, reconhecendo que são muitas as áreas
contaminadas, assim como é elevado o montante de recursos financeiros
necessários para sua remediação. Tornou-se preciso, assim, conhecer em detalhes
os níveis de contaminação existentes na área, bem como seu potencial em causar
danos à saúde para, então, definir prioridades.
1.3.3
Áreas contaminadas como problema de relevância pública no Brasil
Em decorrência do histórico de maior concentração das atividades
industriais e de possuir uma estrutura institucional melhor organizada para
diagnosticar seus passivos ambientais, São Paulo é atualmente o Estado brasileiro
com maior número de áreas contaminadas identificadas. É o único Estado que vem
desenvolvendo um trabalho sistemático de identificação, avaliação e gerenciamento
desses passivos9. No entanto, outros estados têm lidado já há algum tempo com
este tipo de problema, especialmente em casos que ganharam destaque devido à
extensão da contaminação e do potencial de riscos à saúde da população local. A
contaminação por organoclorados em área do município de Duque de Caxias, no
Rio de Janeiro, e por chumbo em Santo Amaro da Purificação, na Bahia, são os
exemplos mais notórios10.
No Estado de São Paulo o caso mais conhecido de contaminação do solo
ocorreu na década de 80 na Baixada Santista, quando se descobriu depósitos
clandestinos de resíduos organoclorados em Cubatão e São Vicente oriundos do
processo de fabricação de agrotóxicos da empresa Clorogil, que em 1976 foi
9
Maiores Informações no obtidas no site www.cetesb.sp.gov.br.
Para maiores informações a respeito desses casos de contaminação e suas implicações em termos
de saúde pública consultar relatórios do Ministério da Saúde (BRASIL, 2003) e da Universidade
Federal da Bahia (UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA, 2002).
10
45
adquirida pela Rhodia S.A. A contaminação até hoje não foi devidamente enfrentada
e tem sido motivo de denúncias por parte de moradores e ex-trabalhadores quanto
ao passivo ambiental não remediado e a inoperância da empresa poluidora.
Segundo a Rhodia, este imenso passivo ambiental consumiu, até 1994, cerca de
US$ 60 milhões para remediação de parte das áreas contaminadas, além de
implementação de programas de prospecção de outros locais possivelmente
impactados11.
Outro caso de contaminação do solo no Estado de São Paulo que teve
grande repercussão diz respeito à empresa Shell Brasil Ltda. no município de
Paulínia. A empresa transferiu na década de 70 instalações de fabricação de
pesticidas organoclorados, antes situadas no bairro do Ipiranga, no município de
São Paulo, para uma área de 79 hectares localizada à beira do rio Atibaia e
circundada em parte por 66 chácaras residenciais. A manipulação entre 1975 e 1990
de pesticidas da família dos drin’s, além da incineração no local de rejeitos tóxicos
variados, resultou na contaminação do solo da propriedade da empresa e de seu
entorno imediato. Investigações da Secretaria Municipal de Saúde de Paulínia
indicaram intoxicação de parte dos moradores das chácaras, associando a
contaminação ambiental com diversos efeitos à saúde, tais como tumores,
dermatoses,
alterações
hepáticas,
neurológicas,
neurocomportamentais,
12
hematológicas e gastrointestinais .
A empresa Shell do Brasil foi motivo de denúncia também em relação à sua
base de estocagem de combustíveis e fábrica de pesticidas, já desativada, na Vila
Carioca, distrito do Ipiranga em São Paulo13. Apesar de conhecido o problema desde
1993, o caso teve ampla repercussão na imprensa a partir de 2002 quando se
constatou que a contaminação por metais pesados e organoclorados teria
11
O caso suscitou inclusive o surgimento em 1994 da Associação dos Contaminados
Profissionalmente por Organoclorados (APCO), composta por ex-funcionários das unidades da
Rhodia na Baixada Santista. Muitos deles alegam problemas de saúde relacionados à exposição aos
chamados poluentes orgânicos persistentes – POPs.
12
Diagnósticos obtidos por meio de avaliação clínica e exames complementares, de acordo com o 1°
Relatório da Avaliação do Impacto na Saúde dos Moradores do Recanto dos Pássaros, Referente a
Contaminação Ambiental do Antigo Site da Shell –Química, produzido pela Secretaria Municipal de
Saúde de Paulínia em agosto de 2001.
13
O caso será mais profundamente descrito e avaliado no Capítulo 4.
46
ultrapassado os limites da propriedade da empresa, possibilitando riscos à saúde da
população moradora no seu entorno.
No município de Santa Gertrudes, as atividades de extração de argila,
realizadas há mais de 30 anos pelas indústrias ceramistas de piso esmaltado,
provocaram a formação de cavas, originando o que se convencionou chamar de
“Região dos Lagos”. Estes lagos e o solo do entorno foram contaminados por
lançamento de resíduos da linha de esmaltação das cerâmicas contendo metais
pesados, como chumbo, cádmio e zinco. Em virtude das dimensões do problema, a
Secretaria Estadual de Meio Ambiente se viu impelida a implantar o Projeto
Corumbataí Cerâmicas14, para recuperar as áreas contaminadas, melhorar a
qualidade ambiental da região e restaurar a paisagem natural. A possibilidade da
exposição humana aos contaminantes, uma vez que no local há também atividades
agro-pastoris e recreativas, levou também a Secretaria de Estado da Saúde a
estabelecer medidas para prevenção de riscos à saúde, como a proibição da pesca,
comercialização e consumo de peixes dos lagos, além do monitoramento da
qualidade das águas e dos pescados locais15.
Em abril de 2000 a Cetesb atendeu a uma emergência com vítimas em
conjunto habitacional, composto por 72 blocos de 8 andares cada no município de
Mauá, Região Metropolitana de São Paulo, decorrente da explosão no interior de
uma caixa d’água subterrânea. Investigações posteriores indicaram que a causa do
acidente foi a migração de gases inflamáveis provenientes do subsolo contaminado.
Os compostos orgânicos voláteis ali presentes mostraram que o local fora
por muito tempo, anteriormente à implantação dos prédios, um depósito de resíduos
industriais. Em razão disso, os moradores dos 43 blocos de prédios já ocupados na
ocasião foram colocados no centro de um debate, que mereceu ampla cobertura da
mídia acerca dos possíveis impactos à saúde decorrentes da exposição aos 44
diferentes compostos orgânicos ali presentes, alguns deles altamente tóxicos.
14
Este projeto estava vinculado a uma proposta mais ampla de Cooperação Técnica entre os
governos do Estado de São Paulo e do Canadá, no âmbito do Projeto Watershed 2000, no subtema
relativo à negociação de conflitos ambientais.
15
Comunicados CVS-231/2002, de 22 de junho, e CVS-254/2002, de 18 de julho de 2002, do Centro
de Vigilância Sanitária.
47
Após a identificação do problema, foram adotadas diversas medidas de
avaliação e controle, como a paralisação das obras das unidades habitacionais
ainda não concluídas e das movimentações de terra, implantação de sistema de
extração de vapores, cadastramento e avaliação de exposição dos moradores. Na
ocasião ficou evidente a pouca capacidade do poder público em prevenir tais fatos,
além do desprezo dos empreendedores imobiliários no tocante ao conhecimento do
histórico do uso e ocupação do solo e da possível presença de passivos ambientais
nos lotes a serem edificados.
Apesar das ações empreendidas pelos órgãos públicos, até hoje os
moradores locais convivem com o estigma de morar em área sabidamente
contaminada, com a depreciação do valor de seus imóveis, insegurança devido à
possibilidade de novos acidentes e incerteza quanto aos efeitos à saúde decorrentes
de eventual exposição aos contaminantes presentes no subsolo16.
Em Campinas, uma empresa operou desde os anos 70, no bairro conhecido
como Mansões Santo Antônio, com atividades relacionadas à recuperação de
solventes e fabricação de produtos de limpeza. A empresa foi interditada em 1995
pela Cetesb devido à contaminação das águas subterrâneas, solo e ar. Após
desativação da empresa, o lote de aproximadamente 16.000 m² foi vendido à
construtora Concima que iniciou obras para construção de 400 apartamentos na
área. Em 2002, com três blocos já construídos, um deles já ocupado por 45 famílias,
foi constatado passivo ambiental devido à contaminação do solo e águas
subterrâneas por solventes clorados e metais pesados, cuja abrangência já
extrapolava os limites do lote, colocando em risco os moradores da área e de seu
entorno imediato. Diante do fato, a Cetesb proibiu a continuidade das obras dos
demais blocos de apartamentos ainda não concluídos, qualquer movimentação de
terra e a comercialização das unidades habitacionais já finalizadas. No mesmo ano,
a Secretaria de Saúde do Município de Campinas interditou poços e nascentes do
bairro e iniciou avaliação clínico-epidemiológica da população do entorno,
priorizando aqueles moradores com mais tempo de moradia no local e que
consumiram água de poços. Além disso, o município embargou obras no entorno da
48
área contaminada como medida preventiva para resguardar a saúde dos
trabalhadores envolvidos nas etapas de movimentação de terra, cujas atividades
poderiam expô-los aos contaminantes porventura presentes no solo17.
Em Bauru, a emissão de chumbo na atmosfera em níveis muito superiores
aos limites estabelecidos pela legislação ambiental, levou a Cetesb a interditar em
2002 a empresa Acumuladores Ajax Ltda., fabricante de baterias automotivas. As
emissões atmosféricas provocaram significativa contaminação do solo no entorno da
empresa, ocupado por bairros residenciais. Ações empreendidas para diagnóstico e
assistência à saúde dos moradores afetados indicou a contaminação, especialmente
de crianças, em níveis acima do tolerado pela Organização Mundial de Saúde.
Diante da situação foi necessário a adoção de medidas emergenciais para redução
dos riscos à saúde que envolveram intervenções no ambiente urbano, tais como
raspagem da camada superficial do solo de todas as vias não pavimentadas do
bairro, aspiração da poeira impregnada de chumbo no interior de 164 residências,
bem como a lavagem de seus reservatórios de água18.
Em 2001, a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de
Estado de São Paulo (CDHU) manifestou intenção de implantar um empreendimento
habitacional de interesse social no bairro da Vila Prudente, município de São Paulo.
A área de 144 mil metros quadrados, às margens do rio Tamanduateí e da estrada
de ferro Santos-Jundiaí, pertence à SABESB e está enquadrada como Zona de Uso
Predominantemente Industrial (ZUPI). Parte do lote estava ocupada na ocasião por
duas favelas (Paraguai e da Paz), além de creche com capacidade para 300
crianças, unidade prisional, estação elevatória, estação de tratamento de esgotos e
prédios administrativos do Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE). Como
já abordado anteriormente, a região é conhecida pelo seu histórico de intensa
industrialização e possui passivos ambientais decorrentes das práticas passadas de
descarte de resíduos industriais.
16
Em 2003 o Ministério da Saúde iniciou um estudo de avaliação de riscos à saúde dos moradores
do condomínio tendo por base a metodologia da Agency for Toxic Substances and Disease RegistryATSDR, já concluído, porém ainda não divulgado.
17
Decreto municipal nº 14.091, de 27 de setembro de 2002.
18
Intoxicação por chumbo e saúde infantil: ações intersetoriais mudando a história do município de
Bauru – SP. Trabalho apresentado no VII Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva. Livro de Resumos
II, pag 54, 2003.
49
Nos termos da Lei 9.999/9819, foi necessário proceder ampla investigação
ambiental do lote que indicou a deposição no passado de grande quantidade de
resíduos “[...] realizada desordenadamente em possíveis depressões antes
existentes do terreno”. Estes resíduos foram caracterizados como de composição
arenosa com “[...] coloração cinza escuro e preto, impregnado de óleo”,
possivelmente rejeitos de fundição e outros processos industriais, cujas análises
posteriores indicaram a presença de vários contaminantes, dentre outros chumbo,
benzo(a)pireno, clorobenzeno, pesticidas e compostos orgânicos voláteis20.
Em razão do fato (ou sob este pretexto), em julho de 2003 iniciou-se a
remoção das 857 famílias moradoras nas favelas, encaminhadas para conjuntos
residenciais recém-construídos no bairro do Iguatemi, na zona leste21. Em abril de
2004, o Centro de Vigilância Sanitária exigiu também a desativação da creche
devido aos novos dados da investigação ambiental, que apontavam concentrações
acima dos valores de referencia para benzo(a)pireno no solo superficial.
Outro caso de contaminação, na região de Campinas, ilustra bem o histórico
descuido das grandes companhias quanto ao destino de seus resíduos tóxicos. Na
área rural do município de Santo Antônio de Posse foi instalado em 1974 um aterro
industrial (Aterro Industrial Mantovani) que recebeu uma variada gama de resíduos
industriais tóxicos oriundos de aproximadamente 70 empresas de grande porte, tais
como Dupont, Clariant, Boehringer, Alcan, Embraer, Daimler Chrysler, Basf, Philips,
Rhodia e Texaco. Recebendo no início de suas operações apenas resíduos
industriais gerados no processo de reciclagem de óleos lubrificantes, o aterro passou
posteriormente a dispor no solo de maneira bastante precária diferentes tipos de
resíduos industriais, inclusive líquidos. O problema levou a Cetesb em 1987 a autuar
e interditar o aterro e exigir de seu proprietário a remediação da área. Em 1988 o
Ministério Público do Estado entrou com Ação Civil Pública, que condenou seu
proprietário a pagar indenização para “recompor o complexo ecológico do local”. A
não realização das ações previstas para remediação do passivo, em razão da falta
19
Esta e outras leis, relativas ao enquadramento das atividades produtivas potencialmente poluidoras
e seus passivos ambientais serão abordadas no Capitulo 2.
20
Avaliação Ambiental do Subsolo do Terreno da Sabesp ZUPI – 120. Vila Prudente, São Paulo –
SP. Volume 1 – Texto. SABESP/CSD- GEOKLOCk. Dezembro de 2002.
21
CDHU sorteia 300 apartamentos para famílias de Favela Paraguai. Diário Oficial do Estado Executivo II. São Paulo, 113 (132), quinta feira, 17 de julho de 2003.
50
Foto 11. Instalações da empresa Shell Brasil Ltda., município de Paulínia, com solo contaminado por
pesticidas clorados, metais e outras substâncias perigosas à saúde. Em primeiro plano, rio Atibaia e chácaras
do bairro recanto dos pássaros, cujos moradores foram removidos em razão dos riscos à saúde. (Secretaria
Municipal de Saúde de Paulínia).
Foto 12. Vista aérea da empresa Shell Brasil, município de Paulínia, envolvida pelo rio Atibaia e por chácaras
residenciais (Secretaria Municipal de Saúde da Paulínia).
51
Foto 13. Vista aérea de conjunto residencial Barão de Mauá, município de Mauá, implantado em área
de antigo aterro clandestino de resíduos industriais, contaminado por compostos orgânicos voláteis e
outras substâncias perigosas. (Secretaria Municipal de Saúde de Mauá).
Foto 14. Aterro industrial Mantovani, no município de Santo Antonio de Posse. Vista de uma das valas
de resíduos industriais, que geraram contaminação do solo e das águas subterrâneas.
52
Foto 15. Contaminação do solo por
chumbo no município de Bauru. Ações
de raspagem do solo superficial nas vias
situadas no entorno da fonte de
contaminação, para minimização do
passivo ambiental e da exposição da
população do entorno.
(Fonte: Secretaria Municipal de Saúde
de Bauru)
Foto 16. Avaliação médica do estado
de saúde da população infantil
exposta ao chumbo em Bauru. (Fonte:
Secretaria Municipal de Saúde de
Bauru).
53
Foto 17. Estudo esquemático para avaliação de riscos à saúde, com croquis da pluma de
contaminação por solventes clorados e metais pesados em lote ocupado por conjunto residencial no
município de Campinas. (Fonte: Secretaria Municipal de Saúde de Campinas).
Foto 18. Estudo da Secretaria de Estado da Saúde com vista aérea de lote da Sabesp, localizado em
Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI 120), no município de São Paulo, - onde estavam
instaladas a favela Paraguai e da Paz, além de creche, - contaminado por compostos orgânicos voláteis
e outras substâncias perigosas à saúde. (Fonte: Centro de Vigilância Sanitária)
54
de recursos financeiros do proprietário, e a avaliação da extensão da contaminação
levaram a Cetesb e o Ministério Público em 2000 a responsabilizar também as
empresas que depositaram resíduos no aterro.
Em 2001 constatou-se que poços rasos dos sítios vizinhos haviam sido
impactados pela pluma de contaminação, levando a Secretaria Municipal de Saúde
de Santo Antônio de Posse a interditar estes mananciais devido a detecção do
contaminante 1,2-dicloroetano em concentração acima do padrão de potabilidade.
Apesar de estabelecido Termo de Compromisso entre o Ministério Público e cerca
de 50 empresas responsáveis pela contaminação, e das medidas de investigação e
remediação em curso, o problema gera ainda bastante polêmica quanto à sua real
extensão e seus possíveis impactos à saúde da população local.
É razoável supor que novos casos venham a ganhar destaque, uma vez que
a grande maioria das 1336 áreas hoje consideradas contaminadas ainda não foi
devidamente caracterizada em termos de riscos à saúde da população e que há um
grande universo de áreas sendo investigadas ou que ainda não foram identificadas.
Uma pesquisa realizada no ano de 1997 pela Secretaria de Estado do Meio
Ambiente, em prefeituras de 450 municípios do estado, dá indícios da dimensão do
problema. Ela indicou que 74 municípios identificaram algum tipo de problema de
poluição do solo por indústrias, outros 97 apontaram também problemas de várias
ordens no gerenciamento de resíduos (CETESB, 1998).
1.3.4 O diagnóstico das Áreas Contaminadas
Apesar da legislação paulista há mais de um século procurar regular as
conseqüências negativas da industrialização, só recentemente o poder público
tomou iniciativas mais incisivas nesse sentido. Inspirada na experiência dos países
industrializados, que passaram a partir da década de 70 por experiências mais
intensas de desmonte de grandes estruturas industriais e remediação de seus
55
passivos ambientais, a Cetesb buscou há dez anos mecanismos para avaliação e
controle desses riscos22.
Em 1993 a Companhia firmou acordo de cooperação técnica com o governo
alemão, por meio da Agência Alemã de Cooperação Técnica (Deutsche Gesellschaft
Für Technische Zusammenarbeit – GTZ), de forma a adquirir conhecimento e
método para lidar com o problema. Os principais produtos da cooperação foram o
Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas e o Cadastro de Áreas
Contaminadas no Estado de São Paulo.
O Cadastro23 foi inicialmente divulgado ao público em maio de 2002,
ocasião em que apresentou uma relação de 255 áreas comprovadamente
contaminadas no Estado, além de mais de 600 outras em fase de avaliação. Em
outubro de 2003 foi apresentada uma atualização do Cadastro, desta vez com 727
áreas contaminadas. Em dezembro de 2004, o cadastro foi novamente atualizado,
apresentando então 1336 áreas contaminadas. Destas, apenas 19 já contavam com
processo de remediação concluído, enquanto outras 484 se encontravam em
variados estágios de remediação. Para a Cetesb, o cadastro é importante não só
para a remediação e controle ambiental das áreas, mas também como suporte para
o planejamento urbano e a ocupação do solo.
Em consonância com a história da ocupação do território paulista, 54,8%
destas áreas estão localizadas na RMSP. Na cidade de São Paulo foram
diagnosticadas 489 áreas com algum tipo de passivo ambiental, correspondendo a
36,6% do total do Estado. A contaminação ambiental proveniente das bases de
estocagem de combustível da empresa Shell no bairro do Ipiranga é uma das mais
significativas do ponto de vista dos riscos ambientais e de saúde pública.
22
Na década de 90 ficou evidente também a maior preocupação do setor produtivo com o problema
do solo contaminado, fato que favoreceu o surgimento de empresas de consultoria especializadas na
investigação e remediação de passivos ambientais. Maiores informações sobre o comportamento
deste segmento ver “A ordem é descontaminar o solo: empresas investem em programas de
descontaminação de solos degradados pela ação de resíduos”, in Revista Banas Ambiental. Ano I –
Número 2. Outubro de 1999.
23
Para a Cetesb, o Cadastro de Áreas Contaminadas constitui-se no instrumento central do
gerenciamento dessas áreas, no qual são registradas todas as informações adquiridas durante a
execução da etapas de gerenciamento referentes às áreas potencialmente contaminadas, áreas
suspeitas de contaminação e áreas contaminadas. Maiores informações podem ser obtidas no site
www.cetesb.sp.gov.br.
56
Cabe destacar que mais de dois terços das áreas contaminadas (931)
referem-se aos postos de combustível, atividade sujeita a licenciamento ambiental
desde 200024 e cujo passivo ambiental em conseqüência de eventuais vazamentos
nos tanques de armazenamento subterrâneos são diagnosticados e documentados
pelos proprietários como parte dos procedimentos para o licenciamento. A
preocupação com os passivos ambientais gerados pelas atividades relacionadas ao
armazenamento e distribuição de derivados de petróleo é grande. Prova disto foi a
assinatura em agosto de 2004 de Cooperação Técnico-Operacional entre a Agência
Nacional de Petróleo (ANP) e CETESB para “otimização do controle ambiental das
atividades de armazenamento, distribuição e coleta seletiva de produtos derivados
de petróleo”.
As indústrias propriamente ditas, cujos impactos ambientais são, em geral,
mais significativos e variados em relação aos contaminantes, perfazem pouco
menos de um quinto deste universo (237). O restante diz respeito a atividades
comerciais, locais enquadrados como de disposição de resíduos e outras atividades
variadas (168).
Apesar do cadastro refletir razoavelmente, em termos espaciais, a história
da ocupação industrial do território paulista, ele não é um retrato fiel da situação do
ponto de vista do número de sítios contaminados. Entretanto, com o avanço do
processo de diagnóstico deste tipo de passivo ambiental, ainda incipiente, prevê-se
a incorporação nos próximos anos de centenas ou milhares de outras áreas.
Na cidade de São Paulo, mais de 80% das contaminações hoje confirmadas
são oriundas dos postos de combustíveis (397). São 42 as indústrias com
contaminação já comprovada do solo na cidade. Entre as substâncias químicas que
configuram este passivo estão os compostos aromáticos, fenois, metais pesados e
hidrocarbonetos. Os monitoramentos ambientais que vêm sendo realizados nos
últimos dois anos mostram a presença destes e de diversos outros contaminantes
nas águas subterrâneas da RMSP. Casos como o da Shell, na Vila Carioca, retratam
24
O licenciamento prévio de postos de combustíveis passou a ser exigida com a publicação da
Resolução CONAMA nº 273, de 29 de novembro de 2000; regulamentada no Estado de São Paulo
pela Resolução SMA nº 5, de 28 de março de 2001.
57
quão traumática pode ser a convivência entre as atividades potencialmente
poluidoras e a população.
Com a divulgação de casos aqui comentados, como os de Mauá, Bauru e da
Shell Paulínia e Vila Carioca, o assunto teve a partir de 2002 ampla repercussão na
opinião pública. Um indicador do interesse despertado pelo tema é o número de
pedidos de instalação de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) na
Assembléia Legislativa Paulista cuja pauta dizia respeito à denúncia de
contaminações do solo e degradações ambientais. Das 31 CPIs propostas em 2003,
5 eram relativas ao tema25. No âmbito municipal, uma CPI a respeito dos postos de
distribuição de combustíveis enveredou para os passivos ambientais resultantes
destas atividades, com foco específico na Base de Distribuição de Combustíveis da
Empresa Shell do Brasil na Vila Carioca. Logo após, outra CPI tratou de forma mais
geral da contaminação e do passivo ambiental do município26.
Outro indicador do interesse despertado pelo tema nos vários segmentos da
sociedade são os eventos promovidos para a divulgação e debate do assunto. Em
2003 a Cetesb promoveu seminário sobre “Gestão de áreas contaminadas”. Entre os
anos de 2002 e 2004 o Centro de Vigilância Sanitária promoveu, em conjunto com a
Organização Pan-Americana de Saúde e Faculdades de Saúde Pública e de
Medicina da USP, três seminários sobre “Áreas contaminadas e saúde”. Neste
mesmo período, o Instituto Ekos Brasil, em parceria com a GTZ, realizou três
seminários internacionais sobre remediação in-situ de sites contaminados.
Por fim, é oportuno destacar que as áreas hoje consideradas contaminadas
representam possivelmente uma parcela reduzida do problema. Cunha (1997:1)
menciona que, dentre as 4.238 indústrias desativadas na RMSP, 2.076 delas
possuíam elevado potencial poluidor. Desta forma, mesmo sem um histórico preciso
das atividades nelas desenvolvidas, as indústrias desativadas são consideradas
25
Assembléia de SP engaveta 31 CPIs em 2003. Jornal Folha de São Paulo, 03 de janeiro de 2004,
pag. A6.
26
A Comissão Parlamentar de Inquérito para Apurar a Responsabilidade na Construção e Operação
de Postos de Combustíveis Localizados no Âmbito do Município, foi instalada na Câmara Municipal
de São Paulo em 20 de março de 2002 e encerrada, após prorrogação, em 15 de outubro do mesmo
ano. A Comissão Parlamentar de Inquérito de Contaminação e Passivo Ambiental iniciou as
atividades em 12 de novembro de 2002 encerrando seus trabalhos em 13 de março de 2003.
58
uma das fontes de poluição mais críticas da RMSP e das demais regiões
industrializadas do Estado.
59
Capítulo 2
Políticas públicas de regulação de
riscos e desenvolvimento urbano
60
Capítulo 2
“[...] a situação de instável equilíbrio em que vivem
estas cidades decorre do funcionamento simultâneo
de movimentos expontâneos e de estruturas de
enquadramento” (Santos, 1990: 184)
Desde o final de século XIX, quando São Paulo recebeu as primeiras brisas
da industrialização e da expansão urbana mais intensa, a população vem não só
colhendo frutos desse processo mas também sofrendo seus efeitos indesejáveis.
Para evitar que esses efeitos impliquem riscos ao meio ambiente e à saúde, a
sociedade tem procurado estabelecer regras para enquadramento das atividades
produtivas.
Uma das formas de prevenir riscos é por meio do controle espacial da
produção. É o que o Estado tem procurado fazer nesse mais de século de
regulação: afastar atividades incompatíveis entre si. Ao caracterizar a natureza das
indústrias e oficinas como incômodas, perigosas ou insalubres, o primeiro Código
Sanitário do Estado definia um maior ou menor afastamento delas em relação às
habitações. Dada a dificuldade de exercer maior controle do processo produtivo e
das emissões dele decorrentes, e face a inevitabilidade da poluição, restava manter
parte da cidade a uma distância prudente dos locais onde se produzia.
No entanto, a boa intenção da lei e dos planos nem sempre é suficiente para
conter forças sociais e econômicas mais vigorosas e intensas, que demandam novas
localizações e se apropriam de espaços de acordo com lógicas (e incoerências)
próprias. Especialmente por isso, a legislação paulista evoluiu numa realidade
adversa, refém de problemas cujas regulações anteriores foram incapazes de conter
plenamente. Por esta razão, as ações regulatórias hoje em curso demandam não
apenas o disciplinamento do uso e ocupação do solo, com foco na localização das
61
atividades produtivas e suas relações com a cidade, mas também o estabelecimento
de medidas para remediação dos passivos ambientais.
O agravamento dos problemas ambientais a partir dos anos 60, decorrentes
da industrialização e da expansão das cidades, demandou novas formas de
organização do Estado. O surgimento de órgãos voltados exclusivamente à proteção
ambiental é fruto deste contexto. No Estado de São Paulo, a criação da Cetesb na
década de 70 pode ser considerado um ponto de inflexão fundamental no histórico
da regulação das atividades econômicas e dos riscos ambientais e sanitários delas
decorrentes. A partir daí, as estruturas de enquadramento se aprimoram e políticas
voltadas ao zoneamento industrial, à proteção de áreas ambientalmente frágeis e ao
controle de emissões e de processos produtivos adquirem maior efetividade.
No entanto, o entendimento das áreas com solo contaminado como fator
limitante do desenvolvimento urbano é recente. Este estorvo à cidade, que mais de
um século de procedimentos – ou hábitos – ambientalmente incorretos por parte do
setor produtivo propiciou, emergiu e tocou a opinião pública somente quando as
investigações apontaram a possibilidade de riscos significativos à saúde de
determinadas parcelas da população.
Diante da relevância e magnitude do problema, ainda que parcialmente
avaliado, o poder público municipal tem procurado desde 2000 instituir mecanismos
legais para reverter este quadro.
62
2.1 Riscos Sanitários e ambientais
O desenvolvimento tecnológico e a industrialização são processos voltados,
a princípio, para a melhoria da qualidade de vida e bem-estar coletivos. No entanto,
a busca incessante de novas tecnologias e da elevação da produtividade não gera
apenas benefícios. Os aspectos não desejados, ou não previstos, das atividades
produtivas resultam em riscos27 ou danos aos próprios trabalhadores, à saúde
pública, ao meio ambiente, ao patrimônio etc. São as chamadas externalidades
negativas de um processo.
Muitas vezes a relação risco-benefício na produção de determinado bem é
estreita. Ogenis Magno Brilhante (BRILHANTE & CALDAS, 1999: 37) comenta que
Como é impossível eliminar o risco, o melhor a fazer é tentar estabelecer
uma comparação entre os riscos e os benefícios. Um número maior de
pessoas morreria de frio se o governo banisse o uso de aquecedores a gás,
por causa do risco de incêndios ou explosões. Nesse caso, o benefício
ultrapassa o risco largamente e a decisão, desse modo, torna-se mais fácil.
Não são de todo raras as ocasiões em que a sociedade entende que
determinado produto pode lhe propiciar um risco maior do que o benefício por ele
gerado. É o caso de alguns agrotóxicos organoclorados altamente persistentes no
ambiente, cuja fabricação e uso geral foi proibido no território brasileiro na década
de 8028. Assim também tem sido no campo da energia nuclear para fins pacíficos,
que apesar da pequena probabilidade de acidentes, devido ao rigoroso controle do
processo, pode gerar danos em caso de eventuais falhas cuja magnitude a torna
pouco tolerável do ponto de vista ambiental. Na medida em que compete ao estado
o papel de zelar pelo interesse coletivo, historicamente tem sido reservado a ele
27
São muitos os conceitos hoje existentes para o termo risco. Ogenis Magno Brilhante (BRILHANTE
& CALDAS, 1999: 36) entende que um ponto comum entre eles é a inclusão da noção de
probabilidade. Citando várias fontes, Ogenis destaca duas definições de risco: como a medida da
probabilidade e da severidade de efeitos adversos e como probabilidade de ocorrer acidentes e
doenças, resultando em ferimentos e mortes. O Anteprojeto de Lei sobre Proteção da Qualidade do
Solo e Gerenciamento de Áreas Contaminadas, que será tratado mais adiante neste Capítulo, define
risco como “probabilidade de ocorrência de um efeito adverso em um receptor sensível”.
28
Portaria n° 329, de 2 de setembro de 1985, do Ministério da Agricultura.
63
regular os processos de produção de forma a disciplinar e minimizar os diferentes
tipos de riscos à sociedade decorrentes de suas externalidades negativas.
Nas relações entre o meio ambiente urbano e saúde pública, em especial
naquelas áreas consideradas contaminadas, os conceitos não só de saúde, mas
também de avaliação de risco e de exposição são importantes para melhor
compreensão e enfrentamento do problema.
O conceito de saúde muito se alterou ao longo dos tempos. Mudou
conforme a época e as condições de vida da população. Pode-se, no entanto,
pensar em saúde como um estado de equilíbrio e adaptação dos organismos vivos
às condições do ambiente.
A doença é um fenômeno subjetivo, pois depende da suscetibilidade de
cada indivíduo. Alguns autores tendem a definir doença como norma. Ela seria,
então, um desvio negativo do estado de um indivíduo diante de um padrão. Desta
forma, sob o ponto de vista médico/científico, o paciente pode ser considerado
doente quando suas funções se desviam de algum parâmetro preestabelecido, com
conseqüências negativas para a própria pessoa ou para a sociedade. Para o
indivíduo, ausência de saúde está relacionada a diminuição/interrupção de suas
funções ou atividades físicas e mentais, incômodos, sofrimento ou incapacidade de
comportamento normal.
O conceito de bem-estar, no entanto, permite que a saúde seja encarada
de uma forma mais ampla, não apenas como “uma vida sem doença” mas também
como resultado de fatores que resultam numa vida com qualidade. Assim, a
habitação, a renda, a alimentação, a educação, entre outros, são elementos
imprescindíveis para a condição de saúde.
Com este entendimento, a Organização Mundial de Saúde - OMS define
saúde como “um completo bem-estar físico, mental e social e não somente ausência
de doença ou enfermidade”. Trata-se de uma meta ideal, já que termos como
“completo” e “bem-estar” são subjetivos e de difícil mensuração. Esta concepção, no
entanto, estende o significado e a maneira de se pensar a saúde, deslocando-a do
plano individual e situando-a no âmbito do conjunto da sociedade. Uma sociedade
64
saudável é definida, assim, não só por determinadas características epidemiológicas
mas também por diferentes indicadores, não relacionados, necessariamente, às
informações oriundas do diagnóstico médico. Assim colocado, não basta “tratar” o
indivíduo de forma isolada, sem considerar os diferentes aspectos sociais,
ambientais e, inclusive, urbanos dos quais ele é dependente. Nesse novo sentido,
saúde passa a ser entendida como qualidade de vida, estando dependente não só
das ações terapêuticas mas também, e principalmente, das iniciativas de cunho
preventivo e de promoção de uma vida melhor29.
Como nem sempre é tarefa simples estabelecer vínculos diretos entre um
dano à saúde e suas causas, uma vez que tal processo envolve geralmente muitas
incertezas, foram desenvolvidos diferentes métodos para avaliação e gerenciamento
dos riscos à que esta sujeita a sociedade. Para Ogenis Magno Brilhante
(BRILHANTE & CALDAS, 1999), avaliação de risco é uma caracterização sistêmica
e científica do potencial adverso dos efeitos das exposições humanas a agentes ou
a atividades perigosas. O Anteprojeto de Lei sobre Proteção da Qualidade do Solo e
Gerenciamento de Áreas Contaminadas define avaliação de risco como um “[...]
processo pelo qual são identificados, avaliados e quantificados os riscos à saúde
humana, ao meio ambiente e a outros bens a proteger”.
No caso específico dos riscos ambientais e à saúde relacionados às áreas
contaminadas, destacam-se as metodologias da Agência Ambiental Americana (EPA
– Environmental Protection Agency) e da Agência Americana para Substâncias
Tóxicas e Registro de Doenças (ATSDR – Agency for Toxic Substances and Disease
Registry). A ATSDR está mais diretamente voltada aos aspectos relativos à saúde e
foi criada em 1980 pelo Congresso Americano
no âmbito da chamada Lei do
Superfundo (Superfund Law), fundo destinado a identificar e despoluir locais com
resíduos perigosos nos EUA. Em síntese, a metodologia da ATSDR procura avaliar
se as pessoas que moram em determinada
localidade estão
expostas à
substâncias perigosas, se tal exposição pode afetar a saúde e quais as medidas
que devem ser tomadas para eliminar ou minimizar esta exposição.
29
A respeito desses conceitos, ver Lebrão (1997)
65
A exposição pode ser aqui entendida como o contato da população com
os agentes químicos que têm potencial de comprometer sua saúde. Desta forma, a
compreensão de como se dão as relações entre esta população e o ambiente
urbano, seus modos e estilos de vida, padrões de produção e consumo são
fundamentais para a avaliação e minimização de riscos.
Assim, os conceitos de risco e exposição, originalmente inerentes aos
campos ambiental e da saúde pública, podem servir como ferramental de apoio para
os profissionais vinculados ao planejamento e desenho urbano em estudos para
requalificação de áreas contaminadas por substâncias perigosas, áreas estas, como
já visto no Capítulo 1, abundantes na cidade de São Paulo.
2.2 Histórico da regulação de risco30 e zoneamento das atividades
produtivas potencialmente poluidoras
O desenvolvimento da indústria em São Paulo desde cedo se configurou
como um problema de risco à saúde pública e ao meio ambiente. Uma consulta à
legislação paulista da época que coincide com o início do crescimento populacional
mais intenso da cidade de São Paulo, em especial o Código Sanitário de 189431, é
interessante para mostrar as primeiras manifestações efetivas do poder público no
sentido da contenção dos efeitos danosos ao ambiente que a nascente indústria e a
urbanização não planejada começavam a causar.
Os artigos 313 e 314 deste Decreto já mostravam preocupação com os
efeitos da expansão urbana sobre os recursos hídricos: “As matas existentes nas
cabeceiras [dos mananciais] deverão ser conservadas do melhor modo possível” e
“Deverão ser absolutamente proibidas habitações acima das represas e tomadas
30
Lucchesi (2001: 50) entende regulação de risco como algo que “engloba toda a parte de estudos de
análise de risco, bem como as regulamentações dela decorrentes e as políticas de gerenciamento do
risco empreendidas pelo Estado, [...]” .
31
Decreto nº 233, de 2 de março de 1894. Código Sanitário do Estado de São Paulo.
66
d’água”. Além de proteger as áreas de mananciais, a legislação tentava evitar o
lançamento de resíduos nos corpos d’água: “Deve ser proibido o despejo de
matérias residuais nos cursos d’água potável dentro e fora dos povoados,[...]”(Art.
82).
Mas, diante da inevitável expansão das fábricas e oficinas dentro ou
próximas aos núcleos urbanos, o Código previa exceções quanto à proibição do
lançamento de efluentes: “Na falta de canalização de esgotos, os resíduos poderão
ser lançados nos rios, mas depois de purificados” (Art. 173). Porém, este despejo
não deveria ocorrer de forma qualquer: “O lançamento no caso deve ser feito
sempre no meio do rio, onde a corrente é mais forte e também à jusante da
povoação” (Art. 174).
É também interessante verificar como o Código procurava orientar a
localização de potenciais estabelecimentos poluidores e disciplinar o lançamento de
seus efluentes. No caso dos matadouros, assim mandava a lei: “Deverá ficar
próximo de cursos de água, que corram em direção oposta à povoação, e ser
abundantemente abastecido de boa água” (art. 280). Dizia a mesma lei que: “Os
seus resíduos líquidos só deverão ser lançados aos rios depois de depurados e
mesmo neste caso o lançamento deverá ser feito no centro da correnteza, onde as
águas têm maior velocidade” (artigo 281) e “Havendo pequeno volume de água nos
rios é preferível lançar os resíduos líquidos nos campos previamente preparados”
(art. 282).
Nota-se que já naquela época, ainda que de forma não muito elaborada, se
manifestava a preocupação não só com o efluente lançado mas também com a
localização da fonte geradora e a capacidade de autodepuração do corpo receptor.
No tocante ao uso do solo urbano para fins industriais, já era patente o
desejo de regular a localização das atividades produtivas: “As autoridades locais
deverão determinar onde devem ser construídas as fábricas e oficinas, e para onde
deverão ser removidas as que são prejudiciais” (art. 154) e “A natureza das
indústrias regula o maior e o menor afastamento das fábricas em relação aos
centros populosos” (art. 155).
67
A natureza das indústrias, que “podem concorrer para modificar o meio
sanitário”, permitia enquadrá-las em 3 categorias: incômodas, perigosas e insalubres
(art. 149). Quando Incômodas32, “[...]rigorosamente não é necessário afastá-las das
habitações, permitindo-se, porém, a permanência delas, desde que não incomodem
nem causem dano aos vizinhos” (art. 159). As Perigosas podiam ficar próximas das
habitações mas “[...] submetidas a rigorosa e eficaz vigilância” (art. 151). Por fim,
eram Insalubres aquelas que “[...] pela natureza da sua produção, não devem ficar
próximas das habitações” (art. 152). O artigo 153 do Código aponta o que para ele
significava distanciamento entre a indústria e a habitação: “Na generalidade dos
casos, as fábricas mais prejudiciais nenhum dano causam a 2000 metros de
distância”.
O Código procurava definir não só a localização das indústrias mas também
o destino de seus rejeitos: “Os resíduos sólidos, que não forem aproveitáveis para
outras indústrias, serão incinerados no estabelecimento ou removidos para fora do
limite urbano” (art. 175). É importante lembrar que ainda em 1918 bairros como
Santana, Lapa, Penha de França, São Miguel, Nossa Senhora do Ó e Butantã eram
ainda distritos considerados “sub-urbanos” (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO
PAULO: 1921). Rolnik (2003: 48) descreve bem a maneira como era construída a
cidade de São Paulo naquela época
para dentro [dos muros da cidade], o comércio, as fábricas não incômodas e
a moradia da elite; para fora, a habitação popular e tudo que cheira mal,
polui e contamina (matadouro, fábricas químicas, asilos de loucos, hospitais
de isolamento etc.).
A partir deste primeiro Código até a década de 70, a legislação sanitária
tentou sem muito sucesso regular os conflitos decorrentes da intensa urbanização e
industrialização. O código de 1918, por exemplo, acompanhando a tendência de
expansão das cidades, divide os serviços de higiene em urbano e rural. Para este
último pouco espaço restou na nova legislação. Apenas 13 dos 682 artigos se
referem ao Código Sanitário Rural.
32
Interessante notar que o termo “incômodo” como critério para caracterizar e segregar atividades
produtivas perpassa a legislação urbanística, sanitária e ambiental há mais de um século, como pode
ser observado no Código Sanitário de 1894 e numa gama variada de regulações posteriores, como a
Lei Federal 6.803/80 e Leis municipais 42.319/02 e 13.885/04.
68
Mas é após os anos 70 que o poder público estadual começa a se estruturar
de forma mais efetiva para enfrentar os desafios da degradação ambiental que
adquiriam novas configurações em termos de complexidade e magnitude. Em 1968
foi criada a Cetesb33, inicialmente voltada para o desenvolvimento de bases
tecnológicas relacionadas ao saneamento básico. Somente em 1976 o Estado
ganha legislação específica, que estabelece o Sistema de Prevenção e Controle da
Poluição do Meio ambiente, dando ao poder público competência para a regulação
das atividades potencialmente causadoras da poluição das águas, ar e do solo.
A partir daquele ano, o poder público ganhou condições mais efetivas para
intervir em situações ou atividades que pudessem tornar o ambiente “impróprio,
nocivo ou ofensivo à saúde; inconveniente ao bem estar público; prejudicial à
segurança, ao uso e gozo da propriedade e às atividades normais da comunidade”.
Desde então, passou-se a exigir licenças ambientais para todas aquelas atividades
consideradas como “fontes de poluição”34.
Esta Lei foi regulamentada no mesmo ano de 197635. O regulamento confere
à Cetesb novas competências, como propor aos municípios “normas a serem
observadas ou introduzidas nos Planos-Diretores urbanos e regionais, no interesse
do controle da poluição e da preservação do mencionado meio” (art. 6°). O
Regulamento, no capítulo específico que trata do parcelamento do solo, passa a
exigir
manifestação
do
órgão
ambiental
quanto
à
“compatibilidade
do
empreendimento [sujeito à licença prévia] com o zoneamento estabelecido para o
local, assim como a sua compatibilidade com a ocupação do solo circunvizinho” (Art.
67). Enquadradas como fontes de poluição, mais de 400 tipos diferentes de
atividades
industriais
passam
a ser
classificadas
segundo
um Fator
de
Complexidade, variável numa escala de 1 a 5. Nesta classificação estão incluídas
atividades como, por exemplo, a fabricação de artefatos de tapeçaria e a fabricação
de produtos químicos inorgânicos, entendidos, respectivamente, como atividades de
baixo e alto potencial de impacto ao meio ambiente. Apesar das áreas contaminadas
33
Decreto Estadual 50.079, de 24 de julho de 1968. Cria o Centro Tecnológico de Saneamento
Básico (CETESB).
34
Lei Estadual 997, de 31 de maio de 1976. Dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente.
35
Decreto Estadual 8.468, de 8 de setembro de 1976. Aprova o Regulamento da Lei n° 997, de 31 de
maio de 1976, que dispõe sobre a Prevenção e o Controle da Poluição do Meio Ambiente.
69
não terem assumido o status que lhes é conferido hoje, já se admitia e procurava,
ainda que timidamente, reduzir estes passivos ambientais: “o saneamento das áreas
objeto de deposição, aterramento ou contaminação com materiais nocivos à saúde
pública deverá ser executado previamente ao pedido de Licença de Instalação [...]”
(Art. 69-A).
Em 1978, passa-se a legislar sobre o desenvolvimento e o zoneamento
industrial metropolitano36. A Lei busca estimular a “[...] implantação de indústrias de
vocação ou especialização metropolitana, o direcionamento, a ordenação e o
controle do desenvolvimento industrial na Região,[...]” (Art. 1°). Espera-se com isso
“manter a vitalidade do Parque Industrial da Grande São Paulo [...]”, “promover a
melhor distribuição espacial dos empregos industriais[...]”, ”compatibilizar o
desenvolvimento industrial com a melhoria de condições de vida da população e
com a preservação do meio ambiente”, a “renovação de indústrias obsoletas” e a
“descentralização de estabelecimentos industriais, que não sejam de especialização
ou de vocação metropolitana, [...]” (Art. 1°).
Somente os estabelecimentos industriais que apresentassem características
urbanísticas, econômicas, produtivas e tecnológicas “viáveis” estariam aptos a se
instalar na região. As características viáveis estavam relacionadas à utilização de
recursos humanos especializados, dependência do setor terciário, de alta tecnologia
ou de insumos industriais de origem metropolitana. Para o zoneamento industrial,
mediante o “disciplinamento do uso e ocupação do solo para fins de localização
industrial”, a Lei estabeleceu 3 categorias de zonas de uso industrial: estritamente
industrial (ZEI), predominantemente industrial (ZUPI) e de uso diversificado (ZUD).
Por sua vez, o porte e o tipo de atividade passaram a definir a localização da
indústria, sendo divididos também em categorias. Nas categorias mais restritivas
estavam aquelas atividades industriais com “[...] potencial poluidor do ambiente,
baseado nas emissões, lançamentos ou liberações de poluentes e em razão do tipo,
qualidade do combustível a ser queimado, da matéria prima e do processo a serem
utilizados,[...]” (Art. 12).
36
Lei 1.817, de 24 de outubro de 1978. Estabelece os objetivos e as diretrizes para o
desenvolvimento industrial metropolitano e disciplina o zoneamento industrial, a localização, a
classificação e o licenciamento de estabelecimentos industriais na Região Metropolitana da Grande
São Paulo, e dá providências correlatas.
70
Ficou proibida então “[...] a implantação, a alteração do processo produtivo e
a ampliação de área construída dos estabelecimentos industriais” considerados
incompatíveis com o interesse metropolitano (Art. 15). A alteração do processo
produtivo destas empresas ficou condicionado à “redução de sua incompatibilidade
com o interesse metropolitano”, cuja avaliação estava a cargo da Secretaria dos
Negócios Metropolitanos. Em outra categoria estavam aqueles empreendimentos
cujas características o tornavam apto a ocupar apenas zonas de uso estritamente
industrial (ZEI). A inovação tecnológica era uma alternativa prevista na Lei para que
as indústrias pudessem se enquadrar em categorias menos restritivas (Art.18).
Qualquer indústria que a partir de então pretendesse se instalar ou mudar suas
características físicas ou operacionais passou a depender, além das licenças
ambientais, da Licença Metropolitana de Localização Industrial, expedida pela
Secretaria dos Negócios Metropolitanos, ou pelo município, quando delegada a
competência.
A regulação da localização industrial progressivamente se intensificava. Em
1978 foi proibida a instalação de indústrias potencialmente poluidoras nas estâncias
hidrominerais, climáticas e balneárias do Estado37; no ano seguinte, vetou-se a
instalação e o funcionamento de indústrias de celulose e papel na bacia de
drenagem do Rio Paranapanema38
Em 1980, o Governo de Estado de São Paulo admite que “[...] em
determinadas áreas do Estado de São Paulo, especialmente na Região
Metropolitana, a poluição das águas e do ar atingiu níveis que afetam a saúde, a
segurança e o bem-estar da população”39. Em razão disso, institui o Programa de
Controle da Poluição Industrial, que previu linhas de financiamento para que, em
especial as pequenas e médias empresas, executassem ações de controle da
37
Lei Estadual n° 1.563, de 28 de março de 1978. Proíbe a instalação nas estâncias hidrominerais,
climáticas e balneárias de indústrias que provoquem poluição ambiental.
38
Lei Estadual n° 2.090, de 27 de agosto de 1979. Proíbe a instalação e funcionamento de indústrias
de alto risco poluidor na bacia de drenagem do Rio Paranapanema.
39
Decreto n° 14.806, de 04 de março de 1980. Institui o Programa de Controle da Poluição Industrial,
e dá outras providências.
71
poluição ambiental. Os recursos deveriam ser aplicados, entre outros, na
modificação de processos produtivos e relocalização das indústrias40.
Em 1986 proibiu-se a instalação de indústrias químicas, de produtos
inflamáveis ou explosivos e de usinas de concreto na Região Metropolitana de São
Paulo41.
Em 1987 foi proibida a implantação, alteração do processo produtivo e
ampliação da área construída de diversos tipos de estabelecimentos industriais na
bacia do Rio Moji-Guaçu42. Por serem consideradas incompatíveis com o meio
ambiente, indústrias como as que produziam organoclorados, herbicidas, produtos
de limpeza e polimento,
desinfetantes,
inseticidas,
germicidas,
fungidicas,
concentrados aromáticos, adubos, fertilizantes, tintas, vernizes, solventes e celulose
ficaram impedidas de se instalar ou expandir na região.
Nove anos após se definir diretrizes para o desenvolvimento industrial
metropolitano
são
estabelecidas
normas
para
o
interior
do
Estado43.
A
compatibilidade entre as atividades industriais e a proteção ambiental deveriam
ocorrer com base na definição de zonas destinadas à instalação de indústrias “[...]
definidas em esquema de zoneamento urbano, estabelecido em lei municipal”. (Art.
1°). Com base nessa premissa, são definidos e estabelecidos 6 tipos de zonas,
cabendo àquelas mais restritivas abrigar empreendimentos que “[...] possam causar
perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações” (Art. 2°). Não só as
zonas, mas também as atividades ganham classificação. As mais preocupantes em
termos de risco ambiental, consideradas de extrema periculosidade, são os pólos
petroquímicos, carboquímicos, cloroquímicos e usinas nucleares. Nos casos mais
graves, as indústrias, agrupadas ou isoladas, poderiam ser obrigadas à
“relocalização”.
40
No âmbito federal, ver Lei 6.803/80, de 02 de julho de 1980, para o Zoneamento Industrial em
Áreas Críticas de Poluição. Ver Também FILHO & GRECO (1981: 2) para uma análise do tema frente
ao II Plano Nacional de Desenvolvimento.
41
Lei Estadual n° 4.963, de 14 de março de 1986. Veda a instalação de indústrias químicas, de
produtos inflamáveis ou explosivos e de usinas de concreto pré-misturado na Região Metropolitana
de São Paulo.
42
Lei n° 5.560, de 28 de abril de 1987. Restringe as atividades industriais nas áreas de drenagem da
Bacia do Rio Mogi-Guaçu.
43
Lei Estadual 5.597, de 6 de fevereiro de 1987. Estabelece normas e diretrizes para o zoneamento
industrial.
72
A geografia da produção no Estado de São Paulo deveria estar condicionada
não só ao potencial de poluição do empreendimento mas também em razão de sua
dependência dos recursos naturais. Em 1988 a implantação de distritos industriais
que fizessem uso de águas subterrâneas passou a depender de “[...] estudos
hidrogeológicos para a avaliação das reservas e do potencial dos recursos hídricos
[...]” 44.
Reconhecendo a discrepância entre a intenção da norma e a lógica própria
da expansão urbana, passa-se a admitir em 1996 usos comerciais de prestação de
serviços em Zonas de Uso Predominantemente Industrial que “tenham sofrido
descaracterização significativa do uso industrial” (Art. 1°), além de flexibilizar as
restrições relativas à expansão industrial nessas zonas45. São incorporadas também
novas abordagens para a avaliação, controle e prevenção da poluição ambiental das
instalações industriais, como a minimização, reciclagem, tratamento ou disposição
segura de resíduos sólidos46, aperfeiçoamento de métodos de produção,
planejamento de produtos, relacionamento com a comunidade e comunicação de
riscos.
Em 1998, a Lei Estadual 9.999, admitiu os usos residencial, comercial, de
prestação de serviços e institucional em Zonas de Uso Predominantemente
Industrial (ZUPIs) que já tivessem “sofrido descaracterização significativa do uso
industrial”47 e não apresentassem contaminação da área. Para avaliar este último
quesito, tornou-se necessário a partir de então que todo empreendimento não
industrial que pretendesse se instalar nessas zonas contassem com parecer técnico
do órgão ambiental estadual, além do atendimento às exigências constantes da
legislação municipal. Desde então, o poder público passou a olhar mais diretamente
para as relações entre passivos ambientais, industrialização e expansão urbana.
44
Lei n°6.134, de 2 de junho de 1988. Dispõe sobre a preservação dos depósitos naturais de águas
subterrâneas do Estado de São Paulo, e dá outras providências.
45
Lei Estadual n° 9.472, de 30 de dezembro de 1996. Disciplina o uso de áreas industriais que
especifica e dá outras providências.
46
A esse respeito ver a “Convenção da Basiléia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de
Resíduos Perigosos e seu Depósito”, que entrou em vigor em 1996 e do qual o Brasil é signatário
(GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO (2), 1997).
47
A dificuldade em estabelecer parâmetros para definir “descaracterização” tem gerado pontos de
vistas conflitantes no tocante à regulação das zonas industriais.
73
Em 2002, são feitas alterações na legislação relativa a prevenção e controle
da poluição do meio ambiente48. A partir de então, a expedição de licença ambiental
de instalação fica condiciona à não existência de indícios ou evidências de que
ocorrerá lançamento ou liberação de poluentes nas águas, ar ou solo. Para alguns
estabelecimentos considerados como “fontes de poluição” - loteamentos ou
desmembramento de imóveis, condomínios horizontais ou verticais e conjuntos
habitacionais, independentemente do fim a que se destinam – torna-se necessário
comprovar que a área objeto do licenciamento não apresenta impedimentos à
ocupação proposta, sob o ponto de vista ambiental e de saúde pública, ficando o
licenciamento condicionado ao equacionamento das pendências ambientais. No
caso daquelas áreas objeto de deposição, aterramento ou contaminação com
materiais
nocivos à saúde pública, é exigido seu saneamento previamente ao
pedido de licença de instalação. A legislação passa também a considerar a
renovação do licenciamento ambiental, estabelecendo prazo de validade de 5 anos
para a licença de operação.
Também em 2002, Decreto Estadual estabelece prazos de validade para
cada modalidade de licenciamento ambiental e condições para sua renovação49. A
legislação definiu também que os empreendimentos sujeitos ao licenciamento
ambiental deveriam comunicar a suspensão ou o encerramento das suas atividades,
condicionando estes procedimentos à recuperação dos passivos ambientais e
averbação no Registro de Imóveis das restrições ao uso porventura impostos pelo
órgão ambiental.
2.3 Regulação de riscos e áreas contaminadas
48
Decreto n° 47.397, de 04 de dezembro de 2002. Dá nova redação ao Título V e ao Anexo 5 e
acrescenta os Anexos 9 e 10, ao Regulamento da Lei n° 997, de 31 de maio de 1976, aprovado pelo
Decreto n° 8.468, de 8 de setembro de 1976, que dispõe sobre a prevenção e o controle da poluição
do meio ambiente.
49
Decreto n° 47.400, de 04 de dezembro de 2002. Regulamenta dispositivos da Lei Estadual n°
9.509/97, referente ao licenciamento ambiental, estabelece prazos de validade para cada modalidade
de licenciamento ambiental e condições para sua renovação.
74
Apesar do órgão ambiental do Estado de São Paulo já estar se estruturando
desde o início dos anos 90 para a identificação e intervenção em áreas
contaminadas, foi especialmente a partir de 2001, quando ganhou significativa
repercussão na opinião pública a divulgação de situações de contaminação
ambiental no Estado de São Paulo, envolvendo potenciais riscos à saúde dos
moradores do entorno de empreendimentos industriais ou de antigas áreas de
disposição de rejeitos tóxicos, que o poder público se viu instado a intervir com mais
ênfase na questão.
Assim como a contaminação do solo na Baixada Santista decorrente das
práticas inadequadas de disposição de resíduos tóxicos provenientes de empresa do
Grupo Rhodia - que nas décadas de 80 e 90 teve ampla cobertura da mídia e
resultou na mobilização de amplos setores da sociedade - casos como os da Shell
em Paulínia e em São Paulo, Condomínio Barão de Mauá em Mauá, empresa Ajax
em Bauru e favela Paraguai também em São Paulo50 evidenciaram que o problema
tinha uma amplitude maior do que se imaginava; aproximaram o problema do
cotidiano da população, uma vez que tais ocorrências diziam respeito diretamente à
qualidade de vida e condições de saúde da comunidade; além de difundir a idéia do
despreparo dos órgãos públicos (em especial os voltados à proteção da saúde e do
meio ambiente) para a solução de problemas de tal ordem.
2.3.1 As iniciativas pioneiras no Estado de São Paulo
Nesse contexto, de preocupação com os potenciais ou reais impactos
gerados pelas áreas contaminadas, o poder público foi induzido a propor
regulamentações específicas para lidar com o problema. Em 2003 a Secretaria de
Estado do Meio Ambiente elaborou e apresentou ao Conselho Estadual de Meio
Ambiente (Consema) um anteprojeto de lei sobre Proteção da Qualidade do Solo e
Gerenciamento de Áreas Contaminadas51 mencionando, entre outras, a necessidade
50
Estes casos são abordados no Capítulo 1.
Apresentado na 192ª Reunião Ordinária do Plenário do Conselho Estadual de Meio Ambiente –
Consema, em 15/10/03, e aprovado conforme Deliberação Consema n° 30/2003, na 194ª Reunião
51
75
de “proteger a saúde humana, o meio ambiente e outros bens contra os efeitos
negativos decorrentes de atividades poluidoras”, “articulação dos órgãos públicos”52
e “revitalização de ambientes urbanos degradados pela implementação de políticas
públicas direcionadas à remediação de áreas contaminadas”.
No anteprojeto fica entendido que um dos meios de garantir o uso
sustentável do solo é através do incentivo à reutilização de áreas já remediadas53
(art. 2°) e que o plano diretor e a legislação de uso e ocupação do solo municipal
são instrumentos para a implantação do sistema de proteção do solo e
gerenciamento de áreas contaminadas (art. 4°).
O anteprojeto faz também menção ao que para ele são consideradas
funções do solo. Dentre outras, a sustentação da vida e habitat para pessoas,
plantas e organismos do solo; manutenção do patrimônio histórico, natural e cultural,
além de meio para manutenção da atividade socioeconômica (art. 5°). Propõe-se
ainda que após a remediação de uma área contaminada – cujos valores de
referência de qualidade ambiental do solo seriam variáveis em decorrência do uso
que será dado a ela – seja feita sua averbação no Registro de Imóveis, constando
não só a remediação mas também o uso permitido para o local, definido previamente
pelo órgão ambiental e pela legislação de uso e ocupação do solo (art. 25). Qualquer
novo uso ou ocupação da propriedade estaria condicionado a uma nova avaliação
de risco, tendo em conta o uso pretendido, além de averbação pelo Cartório de
Registro de Imóveis (art. 26).
Os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental e potenciais
geradores de contaminação ficariam obrigados a comunicar aos órgãos ambientais a
suspensão ou o encerramento de suas atividades, devendo para isso ser elaborado
um Plano de Desativação com descrição da situação ambiental da área e das
estratégias a serem adotadas para recuperação de sua qualidade ambiental.
Ordinária do órgão, em 10/12/2003. Após isto, o Anteprojeto foi enviado ao Governador para
apreciação e possível encaminhamento à Assembléia Legislativa.
52
O surgimento de novos casos de contaminação do solo e a intensificação das cobranças da
população para avaliação da extensão dos impactos ambientais e de suas implicações à saúde já
levara as Secretarias de Estado da Saúde e do Meio Ambiente a estabelecer “procedimentos para
ação conjunta em áreas contaminadas por substâncias perigosas”, definidas por meio da Resolução
Conjunta SS/SMA – 1, de 06 de junho de 2002.
53
Segundo o Anteprojeto, a remediação de área contaminada consiste na adoção de medidas para a
eliminação ou redução dos riscos em níveis aceitáveis para o uso declarado.
76
No que concerne aos instrumentos econômicos, é proposta a criação do
Fundo Estadual para Prevenção e remediação de Áreas Contaminadas – FEPRAC,
vinculado a Secretaria de Estado do Meio Ambiente, cujos recursos seriam “[...]
aplicados em operações financeiras destinadas a apoiar e a incentivar a execução
de ações relacionadas com a remediação de áreas contaminadas” (art. 30). Os
recursos seriam provenientes de dotações consignadas no orçamento do Estado,
transferência do saldo de outros fundos, transferência da União, Estado e
municípios, acordos e cooperação internacional, operações de crédito, doações,
compensações ambientais, multas e licenças. Em casos de “perigos iminentes à
saúde pública”, o Estado poderia fazer uso desses recursos, a fundo perdido, para
intervenção no problema.
Por fim, o anteprojeto indica como necessário que os planos diretores
municipais e respectiva legislação de uso e ocupação do solo considerem as áreas
com potencial ou suspeita de contaminação e as áreas contaminadas (at. 39); que a
aprovação de projetos de parcelamento do solo e de edificação devem garantir o
uso seguro das áreas com potencial ou suspeita de contaminação e das áreas
contaminadas (art. 40) e que no licenciamento de empreendimentos em áreas que
anteriormente abrigaram atividades com potencial de contaminação deve ser exigido
o levantamento do passivo ambiental (art. 41). Como veremos neste trabalho, o
município de São Paulo se adiantou, a partir de 2002, na regulação destes aspectos
em razão do grande número de áreas contaminadas ou potencialmente
contaminadas presentes em seu território.
A descoberta e ampla divulgação de casos de contaminação do solo causou
preocupações não só à população mas também aos empreendedores imobiliários.
Para estes, o problema do conjunto residencial Barão de Mauá, no município de
Mauá, implantado em área de antigo depósito de rejeitos industriais, foi emblemático
e significou um alerta para a necessidade de adotar cuidados na avaliação do solo
urbano e aquisição de lotes.
Em reação ao problema, foi elaborado em 2003 um Guia para Avaliação do
Potencial de Contaminação em Imóveis, no âmbito da Câmara Ambiental da
Indústria da Construção (PIRES, 2003). Esta é uma das seis Câmaras Ambientais
77
da Atividade Produtiva instituídas a partir de 1995 para, em caráter consultivo,
subsidiar as ações da Cetesb. Delas fazem parte representantes dos setores do
comércio de derivados de petróleo, construção, minerais não metálicos, químico e
petroquímico, têxtil e sucroalcooleiro.
Na apresentação do Guia, o Secretário Estadual de Meio Ambiente adianta
o problema que se quer evitar
[...] casos de contaminação do solo, alguns emblemáticos, envolvendo
famílias que, embalados no sonho da casa própria, acabaram adquirindo
imóveis assentados sobre verdadeiros coquetéis de rejeitos químicos
industriais, cujas emanações passaram a constituir verdadeiras ameaças à
sua saúde, transformando a antiga esperança em pesadelo (PIRES, 2003:
9).
Admitindo que “[...] na maioria das vezes, a existência de contaminação no
imóvel é desconhecida dos empreendedores imobiliários, tanto públicos como
privados” (PIRES, 2003: 21), o trabalho procura prevenir os “[...] erros que, no
últimos anos, têm levado à construção de edificações em terrenos contaminados
[...]”. (PIRES, 2003: 11). Neste quadro de incertezas generalizadas quanto à
qualidade do ambiente urbano, a avaliação do passivo existente do próprio lote não
é suficiente para garantir tranqüilidade ao empreendedor, pois “[...] a contaminação
proveniente de um terreno vizinho ou situado nas proximidades pode também causar
danos ou impor riscos ao imóvel” (PIRES, 2003: 22).
Assim, o Guia foi elaborado para
[...] orientar empreendedores imobiliários, profissionais e empresas afins
sobre as precauções e os procedimentos a serem adotados antes da
realização de uma transação imobiliária, ou do início da implantação de um
empreendimento, para verificar se a área a ser ocupada apresenta
contaminação que coloque em risco a saúde pública e o meio ambiente
(PIRES, 2003: 11).
Nele é proposta uma metodologia para identificar indícios de contaminação
em imóveis que receberão novos empreendimentos, “[...],notadamente em áreas que
foram aterradas ou que foram ocupadas por indústrias,[...]” (PIRES, 2003: 25).
78
Para sensibilizar os empreendedores acerca das conseqüências de
intervenções imobiliárias em áreas potencialmente contaminadas, não pareceu
suficiente elencar apenas os possíveis riscos à saúde pública e ao meio ambiente. O
Guia lembra então a possibilidade do comprometimento da imagem da empresa e,
mais importante, que
A remediação das áreas contaminadas, a remoção e destinação adequada
de resíduos industriais, assim como o desmonte e a disposição dos
resíduos de demolição de antigos edifícios fabris, que se encontram
contaminados, são atividades de alto custo (PIRES, 2003: 33).
Desta forma, adquire significativa importância o que se fez – ou o que se
deixou de fazer – na cidade para efeito de renovação ou expansão urbana. Não é
por outro motivo que a primeira das etapas básicas sugeridas pelo Guia para
avaliação ambiental de um imóvel seja o levantamento do histórico de sua ocupação
e da vizinhança.
Reconhecendo que ainda não existe no Brasil uma legislação específica
para as questões que envolvam áreas contaminadas, o Guia dá destaque à
regulação do uso do solo como instrumento relevante para o controle do problema,
fazendo menção, a título de exemplo, à legislação do município de São Paulo.
2.3.2 Áreas contaminadas como fator limitante do desenvolvimento urbano da
capital paulista.
As políticas municipais mais diretamente voltadas ao desenvolvimento
urbano em áreas impactadas por contaminação do solo e de controle dos riscos
decorrentes da ocupação dessas áreas são também recentes e pioneiras.
O Estatuto da Cidade54, de 2001, teve papel importante no desenvolvimento
dessas políticas, pois propiciou uma série de instrumentos para regulação e
54
Lei Federal n° 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
79
intervenção na qualidade do ambiente urbano, com implicações na questão das
Se considerarmos que o Estatuto representa uma
[...] possibilidade de intervir efetivamente no crescimento da cidade,
promovendo uma ocupação mais intensa nas áreas onde a infra-estrutura é
mais presente e dessa maneira reduzindo a pressão pela urbanização das
áreas periféricas, sem infra-estrutura e ambientalmente frágeis55,
pressupõe-se que numa cidade como São Paulo, onde parte significativa dessa
infra-estrutura está localizada em áreas anteriormente ocupadas por indústrias ou
outras atividades potencialmente impactantes do ponto de vista ambiental, a adoção
de políticas urbanas desta ordem devam ser acompanhadas de medidas que
garantam o uso e ocupação sem riscos adicionais à população.
Interessante notar que o Estatuto, “[...] objetivando ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,[...]” (art.
2°), indica, entre outros, a necessidade de planejamento do desenvolvimento das
cidades como forma de “[...] evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”. Menciona, também, como diretriz
geral para o desenvolvimento das funções sociais a “adoção de padrões de
produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os
limites de sustentabilidade ambiental,[...]” (Art. 2°, inciso VIII). Levando em conta o
caso da cidade de São Paulo, é necessário admitir que estes limites de
sustentabilidade ambiental já há muito se colocam como ponto crucial para qualquer
política de desenvolvimento urbano.
Em 2002 a administração municipal reconhece que
[...] o município de São Paulo vem sofrendo, nas últimas décadas,
modificação de seu perfil econômico, com a desativação de parte de seu
55
Texto de Renato Cymbalista para apresentação do Estatuto da Cidade em “Dicas Instituto Pólis:
Idéias para a Ação Municipal”, n° 181, 2001. (http://www.polis.org.br) .
80
parque industrial e conseqüente ocupação dessas áreas para novas
finalidades”56.
Diante do problema, considera necessário identificar as áreas contaminadas e a “[...]
definição de instrumentos de intervenção que levem a ações articuladas, tanto de
caráter preventivo como corretivo”. Assim, estabelece que
qualquer forma de parcelamento, uso e ocupação do solo, inclusive de
empreendimentos públicos, em áreas consideradas contaminadas ou
suspeitas de contaminação, só poderá ser aprovada ou regularizada após a
realização, pelo empreendedor, de investigação do terreno e avaliação de
risco para o uso existente ou pretendido,[...](Art. 3°).
O Decreto entende como importante no processo de decisão para a
reabilitação de áreas contaminadas a garantia da participação da população
eventualmente afetada. É estabelecida também a obrigatoriedade da manutenção
de um cadastro de áreas contaminadas, base para a fiscalização preventiva por
parte das subprefeituras, que devem impedir qualquer tipo de ocupação irregular.
Abre-se a possibilidade também para que sejam utilizados nas Operações Urbanas
instrumentos de incentivo à reabilitação dessas áreas (art. 7°).
Em 2002, é aprovado o Plano Diretor Estratégico do Município de São
Paulo57. Segundo a Lei, nele estão definidos, entre outros, a política de
desenvolvimento urbano do município e seu “plano urbanístico-ambiental” (Art. 3°). A
melhoria da qualidade do ambiente urbano, um dos objetivos gerais do Plano,
permeia as intenções expressas em seus 307 artigos. Ele se compromete a corrigir
as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente, além de interferir em situações de proximidade ou conflitos entre usos
incompatíveis ou inconvenientes e em áreas urbanas deterioradas (Art. 10)58 .
56
Decreto Municipal n° 42.319, de 21 agosto de 2002. Dispõe sobre as diretrizes e procedimentos
relativos ao gerenciamento de áreas contaminadas no Município de São Paulo.
57
Lei Municipal n° 13.430, de 13 de setembro de 2002. Dispõe sobre o Plano Diretor Estratégico do
Município de São Paulo.
58
O papel dos Planos Diretores nas cidades brasileiras é abordado por Maricato (2000), que
demostra sua histórica desvinculação da gestão urbana, caracterizando-os como “discurso pleno de
intenções mas distante da prática”. Rolnik (2003) aborda também a questão, com enfoque na restrita
aplicabilidade da legislação urbanística em nossas cidades.
81
Na política para resíduos sólidos tem-se como diretriz, entre outras, “a
recuperação ambiental e paisagística das áreas públicas degradadas ou
contaminadas e a criação de mecanismos para que o mesmo se dê em áreas
particulares” (Art.71). No entanto, para os interesses deste trabalho, os artigos 190 e
253 se destacam. O primeiro faz referência aos controles adicionais para o
desenvolvimento do “caráter urbanístico ou ambiental”, definidos a partir da Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo ou leis específicas. Nesse sentido, o Plano
entende que devam ser “[...] consideradas de interesse ambiental as áreas
contaminadas ou suspeitas de contaminação, que só poderão ser utilizadas após
investigação e avaliação de risco específico”. O artigo 253 institui o Programa de
Intervenções Ambientais para, entre outros, identificar e reabilitar para novos usos
as áreas contaminadas. Cabe destaque também para o estímulo “[...] ao crescimento
da
Cidade
na
área
urbanizada,
dotada
de
serviços,
infra-estrutura
e
equipamentos,[...]” e à “[...] reestruturação e requalificação urbanística para melhor
aproveitamento de áreas dotadas de infra-estrutura em processo de esvaziamento
populacional ou imobiliário;” (Art. 76). No que concerne à política de habitação, o
Plano promete coibir novas ocupações em áreas de risco e intervir em áreas
degradadas e de risco, “[...] de modo a garantir a integridade física, o direito à
moradia e a recuperação da qualidade ambiental dessas áreas” (Art. 80).
O Plano trata também das ações estratégicas da Política Habitacional,
fazendo menção, entre outras, à quantificação e qualificação de problemas relativos
às áreas com solo contaminado (art. 81). Ao abordar o macrozoneamento do
município, faz-se distinção entre as macrozonas de Proteção Ambiental e as de
Estruturação e Qualificação Urbana. Às primeiras é atribuída a necessidade de “[...]
manter ou restaurar a qualidade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos
seus terrenos”, nas segundas o uso e ocupação do solo estão subordinados às “[...]
exigências relacionadas com os elementos estruturadores e integradores, à função e
características físicas das vias, e aos planos regionais a serem elaborados pelas
prefeituras”.59
59
Segundo o Plano Diretor Estratégico, os elementos estruturadores do espaço urbano são as redes
hídrica, viária, de transporte público coletivo e de eixos e pólos de centralidades; já os elementos
integradores dizem respeito à habitação, equipamentos sociais, áreas verdes, espaços públicos e
espaços de comércio, serviço e indústria.
82
Em razão da heterogeneidade dos ambientes construídos constantes da
Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, esta é subdividida em
macroáreas: de Reestruturação e Requalificação Urbana, de Urbanização
Consolidada, de Urbanização em Consolidação e de Urbanização e Qualificação.
De maior interesse à esta pesquisa, a Macroárea de Reestruturação e
Requalificação Urbana inclui
[...] o centro metropolitano, a orla ferroviária, antigos distritos industriais e
áreas no entorno das marginais e de grandes equipamentos a serem
desativados, foi urbanizada e consolidada há mais de meio século, período
em que desempenhou adequadamente atividades secundárias e terciárias,
e passa atualmente por processos de esvaziamento populacional e
desocupação dos imóveis, embora seja bem dotada de infra-estrutura e
acessibilidade e apresente alta taxa de emprego (art. 155).
O
Plano
Diretor
define
ainda
a
localização
das
Macroáreas
de
Reestruturação e Requalificação Urbana: distritos da Barra Funda, Bela Vista, Bom
Retiro, Brás, Cambuci, Liberdade, Mooca, Pari, República, Santa Cecília, Sé, Vila
Leopoldina, e também
[...] áreas das Operações Urbanas existentes e propostas, pelas atuais
zonas de uso industrial Z6 e Z7 e ZUPI criadas por Lei Estadual, pelas
áreas de Projetos Estratégicos e pelas Áreas de Intervenção Urbana ao
longo das linhas de transporte de alta capacidade (art. 155).
Nestas macroáreas espera-se obter “[...] transformações urbanísticas
estruturais para obter melhor aproveitamento das privilegiadas condições locacionais
e de acessibilidade, [...]”. Para isto é preciso, entre outras medidas, reverter o “[...]
esvaziamento populacional através do estímulo ao uso habitacional de interesse
social e da intensificação da promoção imobiliária”, melhorar a qualidade dos
espaços públicos e do meio ambiente.60
60
O Plano Diretor Estratégico indica instrumentos urbanísticos e jurídicos que devem ser utilizados
prioritariamente nas Macroáreas de Estruturação e Requalificação, que serão abordadas no Capítulo
3.
83
Na seção que trata do zoneamento são definidas 3 diferentes tipos de zonas
na cidade61: Exclusivamente Residenciais – ZER, Industrial em Reestruturação –
ZIR e Mistas (art. 159). As Zonas Industriais em Reestruturação – ZIR correspondem
às “[...] porções do território em processo de reestruturação com a implantação de
usos diversificados e ainda destinados à manutenção e instalação de usos
industriais” (art. 162).
O Plano Diretor cria também Zonas Especiais que são “[...] porções do
território com diferentes características ou com destinação específica e normas
próprias de uso e ocupação do solo, edilícia, situadas em qualquer macrozona do
Município, (...)” (art. 167). Nesta categoria estão as Zonas Especiais de Interesse
Social – ZEIS, destinadas “[...], prioritariamente, à recuperação urbanística, à
regularização fundiária e produção de Habitações de Interesse Social – HIS ou de
Mercado Popular [...]” (art. 171). Refletindo o receio da ocupação de áreas
contaminadas, a Lei procura impedir o parcelamento do solo naquelas ZEIS que “[...]
apresentem risco à saúde, ou à vida,” (art. 181), especialmente, entre outros, em
“terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, salvo se
previamente saneados”, “nas áreas em que a degradação ambiental impeça
condições sanitárias adequadas à moradia digna” e “nas áreas contaminadas no
subsolo ou lençol freático por infiltrações químicas que causem dano à saúde”.
Ao tratar das diretrizes para revisão de uso e ocupação do solo, o Plano
Diretor menciona a possibilidade de controles adicionais das leis de zoneamento e
de uso e ocupação do solo “[...] tendo em vista desenvolver o caráter urbanístico ou
ambiental”. No que concerne às áreas de interesse ambiental, estão nelas
enquadradas, também, as “[...] áreas contaminadas ou suspeitas de contaminação,
que só poderão ser utilizadas após investigação e avaliação de risco específico” (art.
190).
O Plano Diretor, ao tratar dos instrumentos de gestão ambiental, define que
o zoneamento ambiental – a ser instituído por lei – deverá ser observado na
legislação de Uso e Ocupação do Solo. Para sua elaboração deverá ser
considerado, entre outros fatores, “o cadastro de áreas contaminadas disponíveis à
61
Mais especificamente, na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana.
84
época de sua elaboração” (art. 249). Institui também o Programa de Intervenções
Ambientais, com a finalidade de “[...] proteger, recuperar e melhorar a qualidade
ambiental do município”. Entre as ações previstas nesse Programa está a
“identificação e reabilitação, para novos usos, de áreas contaminadas”62
Em 2003, Lei Municipal63 estabeleceu diretrizes para disciplinar a
“aprovação do solo, edificação ou instalação de equipamentos em terrenos
contaminados ou suspeitos de contaminação por materiais nocivos ao meio
ambiente e à saúde pública”. A partir de então, tornou-se necessária a apresentação
de
Laudo
Técnico
de
Avaliação
de
Risco
para
aprovação
daqueles
empreendimentos a serem instalados em terrenos considerados “contaminados ou
suspeitos de contaminação”. Segundo a Lei, o Laudo deve comprovar a existência
de condições ambientais aceitáveis para o uso pretendido do imóvel. Enquadra-se
na categoria de suspeitos de contaminação todos aqueles lotes que tenham
abrigado atividades relacionadas ao depósito e manuseio de produtos químicos ou
radioativos, hospitais, postos de abastecimento de combustíveis, minerações,
cemitérios ou aterros sanitários. Prevendo a necessidade de reabilitação das áreas
afetadas, a Lei facultou à prefeitura a definição de regras urbanísticas específicas
para “resguardar a saúde pública e a qualidade ambiental”, ou seja, vincular o uso
do solo à remediação por meio de regras específicas.
Em agosto de 2004 foi publicada Lei complementar ao Plano Diretor
Estratégico que aprova os planos regionais e disciplina o uso e a ocupação do solo
no município de São Paulo64, incorporando e regulamentando aspectos das
legislações anteriormente tratadas no que diz respeito, entre outros aspectos, ao
zoneamento industrial e passivos ambientais. Segundo seus proponentes, “O novo
zoneamento
cria
condições
para
uma
criteriosa
mistura
de
usos
e
atividades”(PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO [1], 2004: 6). Ao
62
Na implantação do Programa de Intervenções Ambientais, o Plano Diretor prevê o uso de
instrumentos, entre eles o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental – TAC, que
será abordado no Capítulo 3.
63
Lei Municipal n° 13.564, de 24 de abril de 2003. Dispõe sobre a aprovação de parcelamento do
solo, edificação ou instalação de equipamentos em terrenos contaminados ou suspeitos de
contaminação por materiais nocivos ao meio ambiente e à saúde pública.
64
Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004. Estabelece normas complementares ao plano diretor
estratégico, institui os planos regionais estratégicos das Subprefeituras, dispõe sobre o parcelamento,
disciplina e ordena o uso e ocupação do solo do município de São Paulo.
85
considerar que São Paulo é um cidade mista por excelência, a Lei “[...] reconhece
essa realidade e incentiva o uso misto, protegendo o direito de morar com mais
qualidade ambiental" (idem: 12).
No tocante às atividades industriais”, o novo zoneamento “[...] reconhece as
alterações ocorridas nos processos industriais [...] desde a última regulamentação
[de 1972] [...]” motivo pelo qual confere maior relevância aos processos produtivos
do que ao tamanho das edificações para classificar essas atividades em
compatíveis, toleráveis ou incômodas em relação à convivência com outros usos. Ao
atentar para a natureza das atividades industriais e o processo produtivo utilizado, a
legislação concede às chamadas “indústrias limpas” o direito de se instalar em zonas
mistas65. Já os usos industriais classificados como “especiais”, cujas atividades
possam “[...] causar prejuízo à saúde, à segurança, ao bem-estar público [...]”(art.
164) ficam proibidos de se instalarem no território municipal.
No que diz respeito à contaminação do solo, a Lei também condiciona a
aprovação de projetos em áreas contaminadas ou suspeita de contaminação por
“material nocivo ao meio ambiente e à saúde pública” à apresentação de Laudo
Técnico Conclusivo de Avaliação de Risco. São suspeitos de contaminação todos os
lotes que abrigaram anteriormente indústrias químicas, petroquímicas, metalúrgicas,
farmacêuticas, montadoras, têxtil/tinturarias, além de depósitos de resíduos, de
materiais radioativos, de materiais provenientes de indústrias químicas, aterros
sanitários,
cemitérios,
minerações,
hospitais,
postos
de
abastecimento
de
combustíveis. Se comprovada a contaminação, o proprietário de lote fica obrigado a
apresentar projeto de recuperação ambiental (art. 201).
65
Para efeito da distribuição ou restrição das atividades industriais no território municipal, a lei
classifica seus usos em compatíveis, toleráveis, incômodos e especiais.
86
Capítulo 3
Requalificação urbana de áreas
contaminadas
87
Capítulo 3
Dentro de um ciclo permanente de desequilíbrio e reequilibro,
correspondendo a situações de inadequação e readequação
dos espaços, vai sendo tecida a história da cidade” (MEYER,
1986: 115)
Renovação, requalificação, revitalização, reabilitação, entre outros. Os
termos usados para designar as ações voltadas a intervenção na cidade se
distinguem – quando não se confundem – em decorrência de múltiplos fatores,
especialmente os de ordem ideológica e econômica.
Desta forma, a “renovação” estaria relacionada àquelas ações urbanas
pouco afetas à manutenção do existente, à conservação do patrimônio. Haveria
neste modo de agir um incômodo com o lento evoluir, com a paciente e contínua
agregação das experiências e conflitos sociais na arquitetura da cidade,
compromissado que estaria na construção do novo. Paradigma da renovação
urbana, o Movimento Moderno teria sido pródigo no pensar e agir baseado nesses
princípios
A “revitalização” ou “requalificação” são utilizadas por muitos autores como
contraponto às práticas mais radicais de demolição/reconstrução, próprias à
renovação urbana. A revitalização/requalificação ensejaria uma maneira menos
traumática – ou mais respeitosa - de transformar a cidade, que procuraria
compreender e interagir com o contexto do ambiente a ser alterado. Nesse sentido,
o respeito à tradição da comunidade e à cultura local, a atenção às relações da área
com seu entorno e aos laços sociais existentes seriam alguns dos pressupostos
básicos para o planejamento e a ação.
O termo “reabilitação” tem sido encampado mais recentemente por
determinados autores para expressar um modo de intervenção urbana voltado à
superação dos passivos ambientais e econômicos resultantes de um histórico de
88
industrialização
pouco
preocupado
com
suas
externalidades
negativas.
A
reabilitação teria como metas a devolução das áreas impactadas ao ciclo econômico
da cidade e o desenvolvimento urbano sustentado.
É preciso ressaltar que estes termos ora se aproximam ou se distanciam
conforme o contexto e as intenções daqueles que deles se apropriam. Como
veremos no último capítulo, a expressão “requalificação urbana” é adotada nesta
pesquisa por seu autor entendê-la mais próxima e adequada à temática aqui
abordada: a qualidade de vida da população em áreas impactadas por
contaminação do solo.
3.1 Renovação, revitalização, requalificação e outras intervenções
no ambiente urbano.
A intensidade na alteração do ambiente construído variou muito ao longo da
história das cidades. A respeito da evolução das cidades, Santos sintetiza com
propriedade a questão
[...], uma vez fundadas, as cidades vivem se refazendo, jamais estão
prontas. Talvez esse enfrentamento do espaço e do tempo através de
ações sociais se pudesse chamar com mais propriedade de história – de
história urbana pelo menos” [...]. “Há cidades que param. Deixam de se
transformar através dos diálogos, nem sempre mansos, entre espaço e
tempo. A rigor, não deveriam ser chamadas de cidades” (SANTOS, 1986:
59).
Meyer (1986: 115) se manifesta também em relação ao assunto
É difícil contestar o caráter orgânico da cidade, e portanto a sua
predeterminação às mudanças e à evolução cíclica, que envolve estágios
de crescimento, transformação, adaptação, decadência, revitalização e
outros. A capacidade de captar novos estímulos e novas demandas
gerando respostas adequadas, é a marca definitiva da vitalidade urbana.
89
No entanto, os processos de transformação urbana adquiriram maior
dinâmica a partir do advento das práticas capitalistas, quando o comércio, e depois
as indústrias, promoveram crescente aglomeração do homem nas cidades.
Esta dinâmica implicou constantes alterações na qualidade do meio urbano,
levando a sociedade a valorizar ou relegar parcelas da cidade de acordo com as
lógicas sociais e econômicas do momento. Em muitos períodos da história tal
situação exigiu a intervenção do poder público no sentido da reversão de
determinadas tendências ou alteração de situações estabelecidas que contrariavam
os interesses e as lógicas vigentes na ocasião.
De acordo com Del Rio (1991: 8), já em fins do século XVI são registradas
intervenções em áreas centrais da cidade de Roma, superpondo uma nova estrutura
sobre o tecido existente. Duas catástrofes, o incêndio de 1666 em Londres e o
Terremoto de 1756 em Lisboa, exigiram também grandes intervenções do poder
público nos centros já consolidados dessas cidades. Foi, porém, com as iniciativas
do prefeito Haussmann na Paris da segunda metade do século XIX, “marco nas
transformações das práticas de Estado para com a cidade”, que “os novos espaços
e elementos surgidos iriam contrariar as estruturas existentes e impor novas
lógicas”66 (DEL RIO, 1991: 8). Segundo o mesmo autor,
“[...] foi a partir do ‘aburguesamento’ do espaço urbano, da consolidação do
capitalismo e de sua expansão permitida pela Revolução Industrial, que as
cidades, principalmente os seus centros, viriam a receber ampla e
sistematicamente o impacto decorrente de políticas públicas e suas ações
‘corretivas’” (1991: 8).
Com o Movimento Moderno, surgido nas primeiras décadas do século XX,
as ações voltadas à renovação urbana adquirem características mais intensas, com
tendência à negação da cidade existente e construção de um novo modelo voltado
ao atendimento das necessidades de um homem idealizado, e, portanto, abstrato.
Nuno Portas, citado por Del Rio (1991: 13), descreve o método de trabalho adotado
por Le Corbusier, um dos principais ícones do Movimento Moderno: “[...] substituição
66
As transformações urbanas em Paris e sua repercussão em outras cidades da Europa e América
do Sul, inclusive no Rio de Janeiro é tratada por Moraes (1998: 114), Paulo Santos (MUSEU
NACIONAL DE BELAS ARTES 1982: 12), Filho (1986: 111) e Amádio (1998: 28).
90
pura e simples das estruturas físicas existentes como condição apriorística da
adaptação das cidades herdadas às necessidades da vida moderna”. Para Jane
Jacobs, também em Del Rio (1991: 14), o urbanismo modernista “não leva em
consideração a vida comunitária, as vantagens das altas densidades e das
diversidades de funções e topologias edilícias”.
Para Del Rio (1991: 11) a metodologia “arrasa quarteirão” da renovação
urbana do movimento moderno buscava a obtenção de maiores densidades,
expulsão da população residente e livrar-se das “deseconomias” de mercado. Para o
autor, o movimento implicava colocar toda a técnica e progresso industrial na
perseguição de melhores condições de vida e moradia, numa visão futurista ingênua
e otimista. Neste contexto, as intervenções mostravam-se “[...] impessoais,
esteticamente pouco aceitas, limitadas em sua capacidade funcional, destituídas de
animação que caracteriza os centros urbanos e extremamente elitistas,[...]” (1991:
61).
Santos (1986: 61) abordou a prática desse modelo em nossas cidades:
Teorias de urbanismo, pouco testadas, ajudaram a implantar uma política
de terras arrasadas. Imaginava-se que, abrindo claros, a pujança e a
valorização de núcleos hipercongestionados iriam se alastrar. Crença
ingênua, pois as leis do crescimento urbano não correspondem à dos
vegetais nos trópicos.
Segundo AMADIO (1998: 29),
[...], a renovação urbana surge inicialmente como uma perspectiva de
solução, dentro das concepções do Movimento Moderno a um quadro de
urgências econômicas e sociais, desencadeado pela crise de entre-guerras
e o período pós-guerra na Europa e América do Norte.
Para Portas (1986: 94), a renovação urbana seria caracterizada por uma
[...] corrente sobretudo a partir do pós-guerra e enunciado em textos
doutrinários como o da mais conhecida “Carta de Atenas”, publicada em
1943 pela mão de Le Corbusier, nos quais se postulava a substituição pura
e simples das estruturas físicas existentes como condição apriorística da
adaptação das cidades herdadas às “necessidades da vida moderna”.
91
O modelo de intervenção modernista teria se mostrado pouco sustentável,
do ponto de vista econômico, nas suas iniciativas de demolição/reconstrução, pois
dependiam de fortes investimentos públicos, resultando em grande “[...], volume de
recursos envolvidos e carência de soluções para a maioria dos moradores” (LUCINI,
1996: 02). Além disso, o modelo ficou, a partir dos anos 60, sujeito à “crítica quanto
ao impacto dos empreendimentos sobre o meio ambiente e a vida das comunidades,
e a própria qualidade dos espaços urbanos e da arquitetura”(DEL RIO, 1991: 59).
Esta crítica era particularmente contundente no que tange aos programas
habitacionais, que “[...] rompiam com toda rede social e econômica original dos
moradores” (DEL RIO, 1991: 61).
Estas formas de interferência no espaço urbano também se fizeram sentir no
Brasil. Amádio (1998: 31) cita que “No Brasil os períodos ligados ao
desenvolvimentismo dos anos 50 e do ‘milagre brasileiro’, na passagem dos anos 60
à década de 70, foram caracterizados por intervenções urbanas com enfoque na
renovação”. O autor cita a reurbanização da Praça Roosevelt e Praça da Sé, em São
Paulo, como exemplo da reestruturação radical dos espaços pré-existentes.
Os propósitos da renovação urbana foram também bastante contestados,
uma vez que serviriam exclusivamente às necessidades do capital financeiro. Ao
comentar a respeito da ruptura dos padrões históricos de evolução urbana, Meyer
(1986: 115) cita a entrada em cena das falsas demandas,
[...]
das
demandas
externas
ao
ciclo
urbano,
produzidas
pela
transformação da cidade em objeto de consumo, onde as transformações
são ditadas pelas regras de especulação fundiária e imobiliária. Simula-se a
obsolescência do espaço físico e funcional, possibilitando e facilitando a
instalação do outro, mais propício às exigências do capital financeiro.
Para a autora, “A priori, as propostas de renovação possuem compromissos com
multiplicação dos lucros fundiários e imobiliários” (MEYER, 1986: 115).
As críticas aos paradigmas modernistas, aliada às crises políticas e
econômicas que se sucederam, motivaram a busca de novas alternativas às
intervenções nos centros urbanos. A partir de então, ganham importância, em
contraponto à muitas vezes traumática renovação urbana, propostas que
92
contemplavam a requalificação ou revitalização urbana. Adquirem peso políticas de
intervenção que advogam maior respeito ao existente e a participação mais ativa da
comunidade. Del Rio (1991: 31) menciona que a partir desses princípios,
“desenvolveu-se a concepção atualmente prevalente que reza uma intervenção
progressiva, flexível e contínua, através de etapas muitas vezes pequenas em áreas
concentradas”. Mais adiante, o autor (1991:36) afirma que os processos de
desenvolvimento e intervenção em áreas centrais se distanciam dos conceitos de
renovação urbana e se tornam mais vinculados “a uma realidade compartida por
diversos segmentos da comunidade”. Concordando com esta postura Santos (1986:
109) afirma que “quanto mais rápida e economicamente eficaz, a operação e os
seus efeitos tendem a se tornar mais brutais”.
A revitalização seria, desta forma, um conceito abrangente, pressupondo
uma “nova postura que se distancia igualmente tanto dos processos traumáticos de
renovação quanto das atitudes exageradamente conservacionistas” (DEL RIO, 1991:
36), envolvendo práticas vinculadas à renovação seletiva de áreas deterioradas,
desenvolvimento de áreas desocupadas, preservação de interesse histórico e
cultural, reciclagem cuidadosa de usos em imóveis históricos, promoção de novos
usos e recuperação ambiental.
Nas palavras de Del Rio (1991: xx), a revitalização deveria promover “nova
vida” às áreas, tanto econômica quanto socialmente, transformando a “imagem
pública” de uma área. Segundo o autor, tal transformação implica em processos
perceptivos e cognitivos próprios à revitalização. Para Del Rio, existiriam
[...] imagens coletivas, ou públicas, coincidentes a grupos de cidadãos,
formando um repertório comum e relativo a um lugar e seus elementos
urbanos, que servirão para caracterizar a percepção deste lugar segundo
estes grupos populacionais (1991: xxiii).
Desta forma, a percepção ambiental permitiria lidar com os paradigmas, as
imagens e as expectativas do público usuário e potencial (DEL RIO, 1991: 3). Nesta
condição, os usuários seriam “[...] como instrumentos de medição e identificação da
qualidade de diferentes ambientes e, portanto, suas experiências, percepções e
expectativas devem constar das atividades avaliadas” (DEL RIO, 1991: x).
93
Citando casos do uso de ferramentas de revitalização nas políticas de
desenvolvimento - como as ocorridas em São Francisco, Boston, Baltimore, Nova
Iorque, Londres, Hamburgo, Barcelona e Nápoles – o autor descreve os objetivos
destas iniciativas: “alterar a imagem da área de intervenção perante a população e
os potenciais investidores”. Assim, “as imagens das áreas a receberem esforços e
ações conjuntas promovidas pelo poder público deveriam mudar de ‘negativas’ para
‘positivas’, de ‘decadentes’ para ‘em recuperação’, de ‘perigosas’ para ‘seguras e
animadas’” (1991: xxi).
É importante destacar também as duras críticas que vários autores
dedicaram a modelos de intervenção urbana como os de Barcelona, classificados
por David Harvey - citado por
Vainer (2000: 85) - como
“empresariamento da
gestão urbana”. Esta nova forma de planejamento, dito estratégico, teria, segundo
Vainer (2000: 75), ocupado o vazio deixado pela derrocada do tradicional padrão
tecnocrático-centralizado-autoritário de planejar a cidade, submetendo-as às
mesmas condições e desafios que as empresas. Neste contexto, a “competitividade
urbana” se sobreporia a temas como crescimento desordenado, reprodução da força
de trabalho, equipamentos de consumo coletivo, movimentos sociais urbanos,
racionalização do uso do solo etc. O discurso a permear o planejamento estratégico
estaria então articulado em “[...] três analogias constitutivas: a cidade é uma
mercadoria, a cidade é uma empresa, a cidade é uma pátria” (VAINER, 2000: 77)
Para Lucini (1996: 03) a crise do modelo de renovação urbana, baseado em
ações voltadas à demolição/reconstrução, cedeu lugar a iniciativas de requalificação
urbana setorial e recuperação seletiva de edificações. Neste contexto, o
planejamento urbano centralizado teria se retraído em favor de um padrão que
demandaria um “redesenho urbano setorial”, envolvendo necessariamente a
participação real da comunidade no processo, além de maior direcionamento aos
aspectos
relativos
às
características
de
localização,
valor
intrínseco
(econômico/social), condições de habitabilidade e destino de uso. De acordo com o
mesmo autor (1996: 92), os processos de requalificação urbana de edificações na
Europa estariam direcionados a “[...] melhorar as condições vivenciais da cidade e
incrementar por reabilitação o estoque habitacional”. Desta forma, a requalificação
seria voltada à melhoria da qualidade da vida urbana.
94
No entendimento de Amádio (1998: 32), as operações de requalificação
teriam como principais características a valorização do patrimônio edificado como
elemento de importância aos ambientes urbanos, a primazia dos espaços públicos
como articuladores dos demais elementos urbanos, a valorização dos marcos e
referências como elemento de vitalidade e a autonomia das comunidades e grupos
sociais na recuperação de seus espaços de vida.
Portas (1986) também aborda o assunto, fazendo distinções conceituais
entre a intervenção na cidade existente, a produção urbana de extensão ou criação
de novos aglomerados, as intervenções sobre o patrimônio que visam o seu restauro
monumental e a “renovação urbana” (renewal, renovation). Para este autor,
intervenção na cidade existente seria definido como um
[...] conjunto de programas e projetos públicos ou de iniciativas autônomas
que incidem sobre os tecidos urbanizados dos aglomerados, sejam antigos
ou relativamente recentes, tendo em vista a sua reestruturação ou
revitalização funcional (atividades ou redes de serviços); a sua recuperação
ou reabilitação arquitetônica (edificação e espaços não construídos,
designadamente os de uso público), finalmente a sua reapropriação social e
cultural (grupos sociais que habitam ou trabalham em tais estruturas,
relações de propriedade e troca, atuações no âmbito da segurança social,
educação, tempos livres etc.) (PORTAS, 1986: 94).
Para o autor, a contribuição inovadora ao tema da cidade existente resultaria
da confluência dos seguintes vetores: a ampliação do conceito de patrimônio
arquitetônico; a tomada de consciência por órgãos da administração municipal local
da importância do stock construído; a emergência de movimentos sociais nos bairros
históricos, opondo-se à erradicação da famílias existentes a pretexto do saneamento
das condições ambientais e a crise dos conceitos e receitas da arquitetura urbana
face à decepção com os resultados das novas urbanizações dos anos 60 (PORTAS,
1986: 95).
Segundo ainda Portas, ao se opor às iniciativas mais radicais da “renovação
urbana” as intervenções na cidade existente não devem sacralizar toda a edificação
pelo fato de já existir, mas sim tomar
95
[...] como um dado econômico e cultural a estrutura da cidade, de seus
bairros e centros, dos seus edifícios, ruas e quintais, e também como um
dado social a trama de relações sociais e de atividades que aquelas
estruturas físicas suportam e refletem (PORTAS, 1986: 94).
Desta forma, este nova concepção procuraria “[...] a integração física e
social de cada área do conjunto urbano, privilegiando as seqüências de espaços
públicos e sítios mais ou menos heterogêneos mas sempre testemunho de
memórias coletivas” (PORTAS, 1986: 94). As iniciativas deveriam, assim, privilegiar
intervenções fragmentárias ou sistemáticas de melhoria do existente, devendo ser
coordenadas pela esfera de governo local “[...] mais próxima do teatro de operações
e dos atores diretamente envolvidos”.
Nas discussões acerca dos modelos de alteração dos centros urbanos, um
aspecto vêm ganhando relevância desde a década de 70: a presença de passivos
ambientais. Para determinadas áreas urbanas, anteriormente ocupadas por
empreendimentos industriais ou outras atividades produtivas com potencial de
contaminação do solo, fez-se necessário desenvolver políticas específicas de
intervenção, uma vez que envolvia uma variável só recentemente considerada nas
políticas urbanas: a possibilidade de exposição da população a substâncias
químicas perigosas.
3.2 Reabilitação/revitalização de áreas industriais degradadas
A intervenção em áreas industriais degradas é um dos componentes
importantes das políticas de requalificação das cidades, especialmente daquelas,
como São Paulo, cujas aglomerações industriais estiveram historicamente
entrelaçadas ao tecido urbano. Uma das principais peculiaridades destas em relação
às demais áreas degradadas nos centros urbanos diz respeito ao potencial de
contaminação que suas atividades passadas, ou ainda presentes, encerram. Tal
característica implica muitas vezes na existência de passivos ambientais, que
ameaçam diretamente a saúde e qualidade de vida dos usuários dessas áreas ou de
96
seu entorno. Apesar de só nos últimos 20 anos o poder público e a sociedade nos
países mais desenvolvidos terem efetivamente despertado para o problema, alguns
governos vêm lidando de forma bastante pragmática com o assunto, procurando
“reabilitar” tais áreas perante o mercado imobiliário.
Brownfields, Brachflächen, Derelict land e Altlasten são alguns dos termos
usados em países que passaram por processos mais intensos de industrialização e
urbanização para designar os
espaços ociosos e abandonados, onde no passado se desenvolveram
atividades industriais e comerciais, muitas vezes agressivas ao meio
ambiente, resultado de uma exploração e utilização extensiva do solo e dos
recursos naturais” (MARKER, 2003:5) 67.
Tais conceitos dizem respeito, portanto, àquelas áreas urbanas ocupadas
por atividades industriais que, por variados motivos, se distanciaram dos interesses
econômicos da cidade, tornando-se ociosas ou subutilizadas. A retomada da
atenção por tais áreas está associada à necessidade de requalificação dos espaços
urbanos degradados e da contenção das tendências de espraiamento das cidades,
cujas conseqüências se fazem sentir nos planos econômico, social, sanitário e
ambiental.
Para Marker (2003: 5), o gerenciamento das áreas urbanas degradadas vem
sendo contemplado já há algum tempo nas políticas de desenvolvimento regional e
urbano, de fomento à economia e de meio ambiente dos países do hemisfério norte.
Segundo o autor,
A reabilitação de áreas já ocupadas, utilizadas e atualmente abandonadas,
baldias e economicamente ociosas, muitas vezes contaminadas ou
degradadas pelo uso passado, representam uma das prioridades nas
políticas de ordenamento e planejamento territorial e da gestão do solo,
fazendo parte integral do gerenciamento dos recursos espaciais-territoriais
(land management, Flächenressourcenmanagement).
67 Para Marker (2003: 5), “A definição inglesa de derelict land (Susskraut el al., 2001) se refere à ‘solo
danificado pelas atividades industriais e outros de maneira que fica impedido seu uso sem tratamento
específico’. Brachflächen, na Alemanha, é uma ‘área degradada, ociosa e abandonada na qual pode
ou não existir contaminações reais que dificultam a sua reutilização’. Segundo USEPA (2003)
Brownfield significa ‘propriedades abandonadas ou subutilizadas cuja reutilização é dificultada pela
presença real ou potencial de substâncias perigosas poluentes ou contaminantes”.
97
O autor esclarece que a reabilitação tem êxito quando a área é
comercializada, indicando que as medidas adotadas para segurança e saneamento
foram adequadas. Diferencia-se da remediação, cuja eficiência é medida pela
contenção ou eliminação do risco. Pela abrangência, a reabilitação insere-se no
conceito de desenvolvimento sustentável das cidades. Estas políticas compreendem
os instrumentos de planejamento e a implementação de ações que visam diminuir e
controlar o uso excessivo do solo e reintegrar as áreas ociosas e degradadas ao
ciclo econômico.
Marker (2003: 7) traça um histórico da evolução das políticas públicas dos
países europeus e Estados Unidos nestes últimos 30 anos no que se refere à
reabilitação das áreas industriais degradadas categorizando-as em três diferentes
estágios:
-
Década de 70: Políticas reativas diante da detecção de áreas contaminadas com
risco a saúde humana, baseadas em leis que focavam na defesa ao perigo e
inibiam a reutilização.
-
Década de 80: abordagem corretiva do problema, com o estabelecimento de leis
que regulamentam a questão da responsabilidade legal e apresentam critérios
para remediação conforme o uso do solo;
-
Década de 90: Leis que minimizam a responsabilidade, incentivam e viabilizam a
reutilização através da relação entre objetivo da remediação , uso futuro do solo
e flexibilização dos padrões.
As abordagens reativa e corretiva do problema, próprias às décadas de 70 e
80, teriam estigmatizado as áreas, colocando-as em situações legalmente
complicadas, uma vez que eram estabelecidas metas muitos exigentes de
descontaminação e restrições quanto ao uso futuro destes locais. Esta vinculação
das ações de remediação e reutilização de áreas contaminadas a critérios restritivos
ou extremamente conservadores entraram “[...] em colisão com as políticas de
98
desenvolvimento, muitas vezes conflitando com as leis de planejamento e uso do
solo” (MARKER, 2003: 8)68. Para o autor (2003: 11),
Freqüentemente existem conflitos entre as secretarias de meio ambiente por
um lado e de planejamento e habitação por outro, em função das diferentes
atribuições e interesses destas entidades. Não é raro que as restrições
ambientais entrem em conflito com os objetivos do desenvolvimento urbano.
Marker (2003: 9) descreve também diversas iniciativas recentes nos países
desenvolvidos para reabilitação das áreas urbanas contaminadas. Nos EUA foi
criado em 1994 o Brownfield Economic Redevelopment Iniciative, programa federal
para
tornar mais eficiente e flexível a reutilização econômica dessas áreas, e o
Small Business Liability Relief and Brownfield Revitalization Act, de 2002,
que estabelece critérios para isenção financeira dos agentes interessados
na revitalização de Brownfields.
Outras iniciativas, na esfera estadual, têm procurado flexibilizar a
responsabilidade e os padrões para remediação de áreas visando a sua
revitalização, como o “certificate of completion”, instrumento legal que fixa objetivos,
medidas e procedimentos aplicados a uma remediação, conforme o uso que se
queira dar a área. No estado de Maryland, por exemplo, o Priority Funding Areas
define “regiões de desenvolvimento prioritário”, de acordo com critérios ambientais,
para, entre outros, a “revitalização de Brownfields”, inibindo o consumo de áreas não
edificadas e vinculando a liberação de recursos a projetos de desenvolvimento
urbano sustentáveis. Em nível municipal, há também diversas iniciativas para
minimizar a ocupação de greenfields (áreas verdes não edificadas), muitas delas
baseadas em “programas de desenvolvimento regional ou fomento à economia
regional”.
Sánchez (2001: 140) também aborda a situação nos Estados Unidos
afirmando que lá “[...] há sérios problemas de desenvolvimento urbano associados à
68
Marker (2003: 8) cita como exemplos de “impedimentos no desenvolvimento econômico e
decadência social” as regiões industriais tradicionais, em Pittsburg e Buffalo, no EUA; e Liverpool, na
Inglaterra; além das regiões carboníferas da França, Bélgica, Inglaterra e Alemanha, onde “[...] nos
anos 70 aconteceu um forte declínio da indústria pesada deixando atrás passivos ambientais
enormes”.
99
grande quantidade de antigos terrenos industriais”. Ao comentar a respeito das
razões do uso de incentivos fiscais no programa chamado Brownfield, desenvolvido
pela Environmental Protection Agency (EPA), o autor menciona que eles devem
facilitar
[...] a recuperação dessas áreas pela iniciativa privada e sua reincorporação
ao tecido urbano, favorecendo usos menos exigentes do solo, ou seja,
atividades que possam ser desenvolvidas de maneira segura sem que a
área deva necessariamente ser limpa em níveis comparáveis aos existentes
antes da contaminação, que é a abordagem clássica do programa
Superfund.
Marker (2003: 12) considera que
Em relação à revitalização de áreas degradadas, a Alemanha, mais que os
Estados Unidos, baseia-se e utiliza a legislação de planejamento e
ordenamento territorial. Isto se explica pelo fato de que já existe uma
integração entre questões ambientais e de desenvolvimento sustentável em
tais leis.
No tocante à legislação de planejamento e ordenamento territorial e de obras
na Alemanha, o autor cita a Lei de Ordenamento Territorial (Raumordnungsgesetz),
que “regulamenta o planejamento do uso do solo e prioriza a reutilização de áreas
degradadas”, e o planejamento de expansão urbana (bauleitplanung), que “insere e
prioriza a reutilização/reabilitação de áreas no planejamento”. Versões mais recentes
da
Lei
Federal
de
ordenamento
territorial,
de
1989
e
1993
(Bau-und
Raumordnungsgesetz) priorizam a fortalecimento das áreas rurais e verde e os
aspectos ambientais, enfatizando o uso e o consumo moderado de espaços livres.
Nestas novas revisões, a Lei Federal Alemã exige, entre outros, a
[...] manutenção das condições de moradia que garante a salubridade e o
bem estar da população, a preservação dos bairros tradicionais e o uso do
solo de maneira econômica e cuidadosa, preservando as áreas verdes
rurais e florestais (MARKER 2003: 14).
Ainda no que diz respeito à Alemanha, Marker (2003: 15) menciona a Lei
Federal de Proteção do Solo e Remediação de Áreas Contaminadas (BundesBodenschutzgesetz),
de
1998,
identificando
dois
aspectos
importantes
na
100
reabilitação de áreas contaminadas: os valores de referência (aplicados para
determinar se um certo uso é tolerável ou se há indicações para a existência de um
risco) e os planos para investigação e remediação. No que concerne à remediação,
a lei prevê um contrato de remediação,
[...] um instrumento central na reabilitação de áreas que acelera este
processo, já que ele representa um acordo ou ajuste público-privado que,
desde o início, fixa e sintoniza os objetivos da remediação com o novo uso
que se quer dar à área, levando em consideração interesse dos envolvidos
[...] (MARKER, 2001: 15).
Ao tratar do financiamento e dos instrumentos econômicos para reabilitação
de áreas degradas na Alemanha, Marker (2003: 21) comenta que “[...] 40% das
mediadas implementadas [para reabilitação] são realizadas através de parcerias
público-privadas, seguido de financiamentos exclusivamente privados em 32% e
exclusivamente público em 24% das reabilitações realizadas”. O autor aborda
também
as
“Sociedades
de
Desenvolvimento
Estadual”
(Landesentwicklungsgesellschaft), criadas por lei em vários estados da Alemanha.
Estas empresas, de direito privado majoritariamente estadual, atuam segundo regras
de mercado e têm comprado, reabilitado e comercializado uma quantidade
significativa de áreas industriais abandonadas e muitas vezes contaminadas69.
Nos Países Baixos, estima-se que as áreas degradadas ocupem de 90 a
100 km², gerando a necessidade do desenbolso de cerca de US$ 363 milhões por
ano com medidas de revitalização urbana. No Reino Unido, a estimativa é que as
áreas degradadas correspondam a 39,6 km², motivo pelo qual existem quatro
programas governamentais que tratam da reabilitação de áreas degradadas. O
programa Town and Country Planning System “[...] inibe a utilização exagerada de
áreas verdes através de um mecanismo que força a autoridade local de
planejamento a checar o potencial de reabilitação de áreas degradadas antes de
69
Marker (2003: 21) cita o exemplo do Fundo Imobiliário de NRW, que, no período compreendido
entre 1980 e 1997, “[...] comprou 2400 hectares de áreas degradadas, majoritariamente industriais.
Deste total 971 há foram reabilitadas e desenvolvidas para o ciclo econômico (40,5%)”. Neste mesmo
período, o autor afirma que cerca de US$ 1,16 bilhões “[...] foram investidos na reabilitação de áreas
de interesse urbanístico ou regional que estavam desvalorizados em decorrência de degradação ou
contaminação”.
101
ocupar áreas verdes” (MARKER, 2003: 16). No que diz respeito ao Canadá,
Sánchez (2001: 98) afirma que
A conversão de edifícios industriais tem sido empregada em Montreal como
uma resposta à atual dinâmica econômica, que impõe o fechamento ou a
transferência de indústrias, e ao mesmo tempo com a finalidade de
revitalizar antigos bairros industriais, em declínio por essa mesma razão.
3.3 Bases legais e econômicas para requalificação de áreas
contaminadas no município de São Paulo
Como já abordado nos capítulos anteriores, em período pouco superior a
cem anos, São Paulo testemunhou ciclos intensos de transformação urbana,
caracterizados pela demolição e reconstrução sistemática de seus prédios. O
fenômeno levou Toledo (1981: 67) a comparar a cidade a um palimpsesto: “um
imenso pergaminho cuja escrita é raspada de tempos em tempos, para receber outra
nova, de qualidade literária inferior, no geral. Uma cidade reconstruída duas vezes
sobre si mesma, no último século”.
A renovação intensa do construído caminhou paralela à expansão
descontrolada da periferia, que implicou o espraiamento do tecido urbano para além
de seus limites político-administrativos. Entende-se hoje, no entanto, que este
modelo se mostrou pouco sustentável e gerador de exclusão social. Para Lucini
(1996: 2) “investir no novo destruindo o existente e expandindo a cidade sem limites
significa atender grupos reduzidos de demanda com condições econômicas de
enfrentar esse processo”. Como mostrado no Capítulo 2 deste trabalho, novas
legislações, em especial o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo,
procuram reverter este quadro por meio da redução da pressão pela urbanização
das áreas periféricas e valorização das áreas centrais degradadas, inclusive
daquelas anteriormente ocupadas por atividades potencialmente poluidoras.
Neste contexto, uma das iniciativas do poder público municipal que merece
destaque é o projeto “Revitalização de Áreas Degradadas por Contaminação”. O
projeto é realizado pela Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente com suporte
102
técnico da Agência Alemã de Cooperação Técnica – GTZ (Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit), que desenvolve projetos de gestão ambiental urbana
para municípios brasileiros em cooperação com o Ministério do Meio Ambiente70.
Para justificar a iniciativa, a Prefeitura de São Paulo admite que o não
reconhecimento do poder público dos passivos ambientais, permitiu a instalação de
novas atividades em áreas potencialmente contaminadas, com riscos à saúde
pública. Por este motivo, a recuperação e revitalização de áreas urbanas
contaminadas e degradadas é objeto atual de preocupação da prefeitura, que tem
procurado se organizar do ponto de vista legal e institucional para melhor abordar o
problema, buscando um “modelo de gerenciamento para a recuperação de áreas
degradadas por contaminação” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO [1],
2003: 1).
Alguns dispositivos legais criados recentemente no âmbito municipal, como
apresentados no Capítulo 2 deste trabalho, proporcionaram instrumentos de
incentivo, de responsabilização e de regulamentação para ocupação de áreas
contaminadas. Uma pesquisa realizada pelo município no âmbito do projeto
“Revitalização de Áreas Degradadas por Contaminação” procuram destacar e avaliar
alguns instrumentos legais e econômicos passíveis de serem utilizados para
recuperação de áreas contaminadas.
Dentre os instrumentos classificados como de incentivo, destacam-se as
Operações Urbanas Consorciadas e a Outorga Onerosa do Direito de Construir,
ambas previstas como instrumentos de política urbana no Estatuto da Cidade71 e no
Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.
70
O Projeto Gestão Ambiental Urbana – ProGAU é um projeto da Cooperação Técnica Brasil
/Alemanha, integrado ao Programa Gestão Ambiental, Urbana e Industrial, e tem como responsável
político-institucional o Ministério do Meio Ambiente. Segundo seus idealizadores, o ProGAU visa
“fortalecer e aperfeiçoar a capacidade gerencial dos órgãos municipais competentes para que estes,
em parceria com outros atores locais, atuem com maior eficiência na melhoria da qualidade ambiental
urbana”. Outras informações podem ser obtidas no site: www.gau.org.br.
71
O Estatuto da Cidade (Lei Federal n° 10.257/01, abordada no Capítulo 2 deste trabalho) considera
Operação Urbana Consorciada “[...] o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder
Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental”. Já a outorga onerosa é “o direito de construir
exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser
prestada pelo beneficiário”.
103
A pesquisa do município aborda também alguns instrumentos ditos de
responsabilização - aqueles que possibilitam exigir dos proprietários a recuperação
das áreas -, como o parcelamento, edificação e utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado; o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriação mediante títulos da dívida pública. Estes são também instrumentos
de política urbana previstos no Estatuto da Cidade para garantir a função social da
propriedade urbana.
Por fim, a pesquisa trata dos Instrumentos de Regulação para Ocupação de
Áreas Contaminadas, cujas diretrizes estão hoje definidas no Decreto n° 42.319/02 e
Lei n° 13.564/03. Uma vez que esta legislação impõe exigências ao proprietário de
terrenos contaminados ou suspeitos de contaminação - que deverá proceder
detalhada investigação ambiental e avaliação de riscos – alerta-se que
O decreto e a lei criam restrições à ocupação de áreas contaminadas que,
com a implementação do cadastro e dos respectivos procedimentos,
certamente
acarretarão
dificuldades
para
a
implantação
de
empreendimentos, criando ou mantendo terrenos ociosos e aumentando a
demanda de áreas a serem reabilitadas” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO [1], 2003: 13).
No tocante aos instrumentos econômicos para reabilitação de áreas
contaminadas, a pesquisa os divide naqueles “[...] que representam fundos com
destinação específica e aqueles que prevêem incentivos fiscais através da renúncia,
temporária ou permanente, de recolhimento dos impostos pela prefeitura”
(PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO [1], 2003: 14). Dois fundos
municipais com algum potencial para o financiamento da recuperação de tais áreas
se destacam: o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FEMA) e o Fundo de
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB).
As conclusões da pesquisa apontam que os instrumentos legais hoje
existentes
[...] não permitem uma aplicação específica para o fomento à revitalização
de áreas contaminadas, embora em algumas regiões em reestruturação as
ações possam ser facilitadas, principalmente através do instrumento de
104
outorga onerosa (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO [1], 2003:
17)72.
Outro instrumento que pode adquirir caráter complementar ou suplementar
aos ainda incipientes mecanismos públicos para financiamento das ações de
revitalização urbana em áreas contaminadas é o Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta (TAC). Hoje largamente utilizado pelos órgãos ambientais e
Promotorias de Justiça para imputar responsabilidade corporativa aos poluidores e
garantir a avaliação e remediação de passivos ambientais, o TAC pode se configurar
também,
em
determinadas
situações,
como
instrumento
importante
para
intervenções voltadas à melhoria da qualidade de ambientes urbanos contaminados.
3.3.1 Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) no contexto
da requalificação urbana de áreas contaminadas.
A figura jurídica conhecida como Termo de Compromisso de Ajustamento de
Conduta (TAC) foi criada em 1985, no âmbito da Lei de Ação Civil Pública73. O TAC
tem por objetivo
[...] a recuperação do meio ambiente degradado por meio da fixação de
obrigações e condicionantes técnicas que deverão ser rigorosamente
cumpridas pelo infrator em relação à atividade degradadora a que deu
causa, de modo a cessar, adaptar, recompor, corrigir ou minimizar seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO
PAULO [1]: 1997, 4).
O TAC tem a eficácia de um título executivo extrajudicial, pois propicia a
imediata execução judicial das obrigações pactuadas (sem a necessidade de todo o
processo de conhecimento, que antecede a fase de execução judicial), permitindo
72
O Projeto “Revitalização de Áreas Degradadas por Contaminação” realizou também um extenso
levantamento bibliográfico acerca de pesquisas acadêmicas ou outras iniciativas referentes ao tema,
com avaliação de cerca de 200 referências publicadas no Brasil. Observou-se que “[...] quando o
assunto é recuperação, com remediação e reabilitação para um novo uso, não há trabalhos
publicados” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃOPAULO [2], 2003: 13).
73
Lei Federal n° 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade
por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico. Posteriormente, a Lei Federal 8.078, de 11 de setembro de 1990,
que dispõe sobre a proteção do consumidor, acrescentou nova redação ao artigo 5° da Lei de Ação
Civil Pública facultando que “[...] órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais [...]”.
105
adaptar às exigências legais a conduta daqueles que causaram danos ao meio
ambiente.
Inicialmente prerrogativa circunscrita ao âmbito judicial e ao Ministério
Público, a tomada de ajustamento de conduta foi estendida ao poder executivo
estadual com a publicação em 1997 de resolução da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente (SMA)74. Invocando a necessidade de evolução no modo de atuar da
administração pública, que deve buscar formas alternativas de cumprimento da
legislação ambiental, e argumentando que “O modelo jurídico de simples punição
tem se mostrado em parte ineficaz quando se trata de defender o Meio Ambiente”
(GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO [1]: 1997, 3), a SMA procurava formas
mais ágeis e eficazes para a recuperação dos passivos ambientais.
A partir de então, o TAC vem sendo freqüentemente utilizado como
instrumento alternativo ou complementar às sanções administrativas aplicadas pelas
órgão ambiental, para garantir a
investigações
ambientais,
recuperação/reconstituição
efetiva execução, por parte do poluidor, de
avaliações
do
meio
de
ambiente
risco
à
saúde
degradado.
Em
humana
virtude
e
das
implicações não só ambientais que as áreas contaminadas encerram, os TACs vêm
mais recentemente incorporando cláusulas pertinentes às questões relacionadas à
saúde pública e uso e ocupação do solo na área contaminada e em seu entorno.
Um exemplo disto é o TAC firmado em 2003 entre o Ministério Público do
Estado de São Paulo, Cetesb, Esso Brasileira de Petróleo Limitada e ExxonMobil
Química Ltda., em decorrência dos passivos ambientais existentes no terminal de
combustíveis instalado no bairro da Mooca, em São Paulo, pertencente às empresas
em questão. Entre outras exigências, o TAC prevê avaliações e tratamento de
saúde, além do fornecimento de água potável aos moradores locais, caso as
avaliações ambientais indiquem impactos no entorno da propriedade e eventuais
exposições humanas. O TAC restringe também o uso da área até a plena
“descontaminação, remediação e recuperação ambiental da área”.
74
Resolução SMA n° 5, de 07 de janeiro de 1997. Institui o compromisso de ajustamento de conduta
ambiental, com força de título executivo extrajudicial, no âmbito da Secretaria do Meio Ambiente, da
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental – Cetesb e da Fundação Florestal do Estado de
São Paulo, e dá outras providências.
106
No município mineiro de Nova Lima foi firmado, em 2002, um TAC entre a
prefeitura, a Fundação Estadual de Meio Ambiente, a empresa Anglo Gold e a
Promotoria de Justiça do município em virtude da existência de cinco depósitos de
rejeitos de mineração contendo arsênio na região. Além de estabelecer obrigações à
empresa para um controle mais efetivo desses depósitos, o TAC prevê o
financiamento da avaliação de saúde da população eventualmente exposta ao
contaminante e a “revitalização” destes locais75.
Exemplo mais amplo da abertura desses instrumentos aos aspectos de
qualidade urbana e de vida de população pode ser observado no caso da Shell Vila
Carioca, assunto do próximo capítulo. Mesmo ainda não assinado, o TAC da Vila
Carioca, cuja elaboração envolveu diferentes atores – órgãos ambientais e de saúde
pública municipais e estaduais, representantes da comunidade, empresa poluidora e
ministério público - , pode ser considerado importante referência, como veremos
adiante, para o uso mais eficaz desses termos em benefício da população
potencialmente exposta e da cidade em geral.
75
Arsênio: riscos e polêmica, in Jornal Manuelzão: saúde, meio ambiente e cidadania, páginas 8 e 9,
ano 7, número 28, setembro de 2004. Editado pela Universidade Federal de Minas Gerais.
107
Capítulo 4
Estudo de caso: contaminação do solo na
Vila Carioca
108
Capítulo 4
Não é verdade que os bairros mais desatendidos são muitas
vezes o lugar onde a solidariedade humana suscita gestos de
maior desprendimento e generosidade? João Paulo II Discurso aos trabalhadores no Estádio do Morumbi, 3VII.1980
(TOLEDO, 1981)
4.1 Evolução urbana na região da Vila Carioca
Brás, Mooca, Ipiranga, entre outros bairros. Como já abordado nos
capítulos anteriores, a gênese da industrialização na capital paulista está
estreitamente relacionada ao percurso das estradas de ferro. A Vila Carioca, no
bairro do Ipiranga, se localiza junto à várzea do rio Tamanduateí, nas bordas da
primeira ferrovia implantada no Estado: a São Paulo Railway, ou Santos-Jundiaí76.
A ocupação industrial da região do Ipiranga data dos primeiros anos do
século XX. Em 1906 começa a funcionar a Fiação, Tecelagem e Estamparia
Ipiranga-Jafet, primeira indústria de porte a implantar-se no bairro. Segundo Barro e
Bacelli (s/d: 107), em 1906 os irmãos Jafet compraram 6.000 m² de “baratíssimas”
terras no Ipiranga, entre as ruas do Manifesto, Patriotas, Sorocabanos e Agostinho
Gomes, área esta logo expandida para 16.000 m². Em 1919 a industria já
empregava 1200 operários, que faziam uso de 800 teares. Em 1907 se instala na
rua do Manifesto a indústria Linhas Corrente S.A. (denominada popularmente no
passado como Fábrica de Linha dos Ingleses) - hoje considerada a mais antiga
fábrica ainda em funcionamento no bairro77 - voltada à fabricação de linhas para
76
Conforme descrito no Capítulo 1, a Vila Carioca situa-se em área definida por Langenbuch como
Faixa Industrial de Beira-Linha, que concentrou grande parte das fábricas implantadas nas primeiras
décadas da industrialização paulistana.
77
A empresa é uma filial do grupo inglês Coats Viyella PLC, cujas origens remontam a 1812. Ocupa
ainda hoje área de 50.000 m² na rua do Manifesto, empregando cerca de 3.000 trabalhadores. Para
109
costura, fios para tricô e bordados, entre outros acessórios. Em 1909 é a vez da
industria Silex, do ramo metalúrgico, ocupar uma área de 40.000 m² no Ipiranga,
iniciando a produção anual de 150 toneladas de louça esmaltada. Barro e Bacelli
(s/d: 110), citando a “trindade” Estamparia Ipiranga, Linhas Corrente e metalúrgica
Silex, afirma que “Não há morador antigo do Ipiranga que não tenha trabalhado,
direta ou indiretamente, pelo menos para uma delas”. Segundo o autor, em 1915 já
se contabilizava cerca de 1500 trabalhadores nessas três indústrias. Destes, pouco
mais de 20% residiam no bairro.
Apesar da tendência à industrialização, na primeira década do século XX
a região não se caracterizava pelo assentamento mais intenso de moradores.
Segundo Barros e Bacelli (s/d: 110), o Ipiranga “[...] tinha o m² vendido a preços
irrisórios, devido à improdutividade da terra, reconhecida por todos, e à dificuldade
de lá se chegar, cousa que o tornava fora de cogitação. Mesmo para os mais
necessitados”. Logo após a primeira década, Langenbuch (1970: 147) aponta
alterações nesse quadro: “[...] as fábricas precediam o estabelecimento residencial
maciço. Mas os operários eram paulatinamente atraídos ao lugar pela conveniência
oferecida pelo custo relativamente baixo dos terrenos e pela vizinhança das
fábricas”.
A ocupação, no entanto, era ainda incipiente. Analisando a planta da
cidade de São Paulo, elaborada em 1922 pela Comissão Geográfica de São Paulo,
Langenbuch (1970: 132) observa que “[...] Nossa Senhora do Ó, Casa Verde,
Santana, Penha, Vila Gomes Cardim, Vila Prudente, Ipiranga e Vila da Saúde
continuam isoladas, territorialmente separados do resto da cidade”.
Apartado ou não do núcleo urbano central, a região continua a despertar
o interesse do setor industrial. Em 1918 as Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo
(IRFM) adquirem a fábrica de sabão, óleo e graxa Pamplona, instalada desde 1896
na confluência do rio Tamanduateí e ribeirão dos Meninos. No local, eram fabricados
maiores detalhes consultar Linhas corrente é a mais antiga fábrica em operação, in Ipiranga News On
Line. Suplemento especial da edição n° 347, de setembro de 2004.
110
produtos à base de gordura animal, passando a partir dos anos 30 a produzir uma
variada gama de produtos químicos.78.
Ainda na década de 20 começa a funcionar na av. Presidente Wilson a
primeira linha de montagem de veículos da General Motors. A partir de então,
diversas outras indústrias se instalaram no bairro, entre elas a fábrica de artefatos
Artex, serraria Frandoli, Metalúrgica Mercúrio e Indústria de Papel e Celulose Bates
do Brasil. Na década de 1930,
O Ipiranga continuará a crescer em demografia, residências e fábricas,
enquanto certos bairros como Liberdade e Sé ficam estagnados, Bom
Retiro, Brás e Moóca, também eminentemente fabris, retrocedem, já
estrangulados pela ocupação irracional” (BARRO e BACELLI, s/d: 63).
No período de 1920 a 1940, Langenbuch (1970: 170) destaca o notável
crescimento dos considerados na ocasião como “bairros periféricos e subúrbios” da
Capital, no qual o Ipiranga se inscreve. Nesse período, a região compreendida pelos
distritos do Ipiranga, Vila Mariana-Saúde e Vila Prudente passam de 34.676 para
189.654 habitantes. Foi, de longe, a região que mais agregou população no período,
correspondendo a 21,3% do crescimento do município. De acordo com o autor, “Este
notável crescimento corresponde ao adensamento da ocupação dos antigos ‘bairros
isolados’ e à paulatina ocupação dos loteamentos que surgem em seus arredores,
quer contínuos, que isolados [...]” (1970: 172).
A ocupação do bairro, no entanto, ocorre de maneira desigual,
condicionada, entre outros fatores, pelo relevo:
Os mais aquinhoados ocuparão preferencialmente as casas e terrenos
localizados nos trechos altos, obrigando a saída dos que primeiramente as
ocupavam. Estes fluirão para locais próximos, consolidando as futuras Vila
Independência, Dom Pedro e Carioca e demais que circundam o Ipiranga
(BARRO e BACELLI, s/d: 64).
78
Segundo Cunha (1997: 47) em 1932 inicia-se a produção de ácido sulfúrico, celulose de linter e
rayon. A partir de 1946, as IRFM passam a produzir soda cáustica, cloro e seus compostos e BHC
técnico. Nas décadas de 70 e 80 entram em operação outras unidades de produção de substâncias
químicas variadas. Tais atividades geraram grandes passivos ambientais até hoje não remediados.
111
Neste período, novos estabelecimentos industriais de vulto surgem no
Ipiranga, como a fiação e tecelagem Lutfalla, fábrica de linhas Alete Marconcini,
Serralgodão Comércio e Indústria, Companhia de Máquinas Hobart-Dayton do
Brasil, Swift Armour e Companhia Brasileira de Petróleo Ipiranga. Barro e Bacelli
(s/d: 114), ao citar o crescente interesse para uso industrial do bairro entende que
A conduta desregrada da Prefeitura nestes anos é patente. A indústria, seja
qual for seu ramo, instala-se indiscriminadamente, Laminações, serrarias,
cotonifícios, com suas fornalhas e chaminés poluidoras, ladeiam fábricas de
produtos alimentícios e farmacêuticos.
Na década seguinte [1940] a
cegueira governamental beiraria o criminoso.
Mesmo neste contexto de acelerada ocupação do território, o início da
década de 1940 mostra um cenário urbano ainda não consolidado, especialmente
nas imediações da Vila Carioca, conforme narrativa de Raul de Andrada e Silva
citado em Langenbuch (1970: 142):
O viajante que parte de São Paulo no rumo de Santos, pela São Paulo
Railway, observa em ambos os lados da estrada de ferro aspectos de vida
industrial já muito desenvolvida. A direita e a esquerda sucedem-se os
grandes armazéns e depósitos, erguem-se muros de fábricas junto ao limite
da linha térrea, e quando a perspectiva se amplia percebem-se ao longe os
vultos das chaminés dos bairros industriais: Braz, Moóca, Ipiranga. Além da
estação deste nome, vai desaparecendo o panorama industrial, substituído
por extensão de terrenos ainda vazios, à espera de ocupação. Vêem-se
apenas manchas mais ou menos afastadas de casas isoladas ou em grupos
reduzidos, localizados nos bairros extremos da capital. Mas, logo adiante, a
entrada do município de Santo André, o panorama industrial é de novo
anunciado por dois grandes estabelecimentos, à esquerda fábricas das
indústrias Francisco Matarazzo, à direita a fábrica de louças da firma Barros
Loureiro. Reproduzem-se aquela sucessão de fábricas e armazéns, menos
compacta agora, até atingir-se a estação ferroviária de Santo André.
Nesses anos 40, a indústria continua a ocupar intensamente o bairro:
Indústria Brasileira de Condutores Elétricos, Papel Leon Feffer, Bernardini Indústria e
1
Foto de Satélite
Vila Carioca
Ferrovia Santos-Jundiaí
“...as diretrizes essenciais do arranjo espacial da Grande São
Paulo se estruturaram no período imediatamente anterior à
metropolização, período este que delimitamos ente 1875 e
1915”. “Nesse período estruturou-se a rede ferroviária que
forneceu os principais eixos e pólos (‘povoados-estação’) ao
processo”. (LANGENBUCH, 1970: 336)
“O arranjo espacial da Grande São Paulo repousa sobretudo na
infra-estrutura de vias de transporte. Sem encontrar grandes
obstáculos físicos pela frente, tanto indústrias quanto habitantes
funcionalmente vinculados a São Paulo puderam se estabelecer
onde a comunicação com a Capital fosse mais fácil”.
(LANGENBUCH, 1970: 334)
Foto 19. Vila Carioca e Ferrovia Santos-Jundiaí
no contexto urbano da Região Metropolitana de
São Paulo
2
Central Plaza Shopping. Inaugurado em 1999. Vizinho à área da Sabesp (ZUPI 120),
cadastrada como contaminada por metano e TPH.
Linha férrea da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos. Antiga Ferrovia
Santos-Jundiaí, inaugurada em 1867.
Hospital Heliópolis: Inaugurado em 1969.
Vila Carioca
Rio Tamanduateí, A média de qualidade de suas águas foi considerada pela Cetesb
como péssima em 2003 (segundo o Índice de Qualidade da Água Bruta para fins de
Abastecimento Público – IAP).
Unidades, já desativadas, das Indústrias Matarazzo. Funcionou no período de 1932
a 1986. Área cadastrada como contaminada por mercúrio e hexaclorobenzeno.
Instalações da Shell (BIP II), já desativadas, voltadas à manipulação de pesticidas
organoclorados. contaminada por chumbo, mercúrio, compostos orgânicos aromáticos,
compostos orgânicos halogenados e pesticidas organoclorados
Base de estocagem de combustíveis da Shell (BIP I), contaminada por chumbo,
mercúrio, compostos orgânicos aromáticos, compostos orgânicos halogenados e pesticidas
organoclorados
Córrego dos Meninos. Desviado do seu leito natural entre 1973 e 1986. A média de
qualidade de suas águas foi considerada pela Cetesb como péssima em 2003 (segundo o
Índice de Qualidade da Água Bruta para fins de Abastecimento Público – IAP).
Pátio de recolhimento de veículos do Detran, implantado no início da década de 1970, em
local que abrigou anteriormente instalações de uma refinaria de petróleo do Grupo Matarazzo.
Cingapura Heliópolis. Construído na gestão do Prefeito Paulo Maluf (1993-1996)
com capacidade para alojar 600 famílias, a maioria deslocada do bairro vizinho do
Sacomã, cujos lotes foram desapropriados para construção de obra viária.
Cohab Heliópolis – Gleba L. Inaugurado em 1988. Área cadastrada como contaminada
por metais
Base de Distribuição de Combustíveis da Petrobrás. Ocupa área de 220 mil metros
quadrados. Iniciou operações em 1972 e executa hoje atividades relacionadas ao
carregamento e descarregamento de caminhões-tanque, armazenamento e distribuição
de derivados: álcool, gasolina, óleos combustíveis, solventes aromáticos
Estação de Tratamento de Esgotos do ABC: Iniciou obras em 1978, porém começou a
operar apenas em 1998, devido a problemas na implantação do sistema de coletores e
interceptores afluentes à estação. Trata hoje 1,3 metros cúbicos por segundo de esgotos
(apenas 15% de sua capacidade final de projeto) provenientes dos municípios de Santo
André. São Caetano, São Bernardo do Campo, Diadema, São Caetano, Mauá e parte de
São Paulo. O processo de tratamento ocorre por meio de lodo ativado convencional, com
eficiência de 90% de remoção de carga orgânica, lançando o efluente no córrego dos
Meninos
Favela Heliópolis: ocupada por cerca de 100 mil moradores, distribuídos em 14
glebas totalizando quase 1 milhão de metros quadrados. O início da ocupação
remonta a 1971, quando a prefeitura transferiu provisoriamente 150 famílias da
Vila Prudente para o lote, adquirido em 1942 pelo já extinto IAPAS (Instituto da
Administração Financeira da Previdência e Assistência Social).
Divisa dos municípios de São Paulo e São Caetano do Sul.
Foto 20. Meio urbano e cenários
gerais de riscos à saúde. Panorama
da Vila Carioca e entorno.
114
Comércio, Gema Equipamentos Industriais, Usina Santa Olímpia Indústria de Ferro e
Aço, Cibraço Indústria e Comércio, Gráfica São Luiz, Lanifício Jafet, Indústria de
Papel Simão, Gráfica Romote, Liquid Carbonic, Laminação Santa Terezinha,
Persianas Columbia, entre tantas outras. É nesta década, como veremos adiante em
mais detalhes, que instala-se, próxima da confluência do ribeirão dos Meninos com
o rio Tamanduateí, vizinho às Indústrias Matarazzo, a empresa Shell do Brasil, com
o propósito inicial de estocar e distribuir derivados de petróleo, provenientes do porto
de Santos por via férrea. Em 1958 uma parte da área da empresa é destinada à
formulação de agrotóxicos organoclorados, atividade que se estendeu até 1978,
quando foi transferida para o município de Paulínia79.
Na década de 1950 tem continuidade a implantação indiscriminada de
fábricas e galpões de apoio à produção, com destaque para o setor automobilístico.
Graças ao ainda baixo valor dos terrenos e principalmente pela facilidade oferecida
pela ferrovia ligando a região ao porto de Santos, por onde chegavam os veículos
desmontados80. A Ford se instala no Ipiranga em 1953, depois de passar pelo
Centro da cidade e pelo bairro do Bom Retiro. Neste mesmo ano, na rua do
Manifesto, é implantada a primeira unidade de produção da Volkswagen fora da
Alemanha. Lá eram montados veículos com componentes trazidos do porto de
Santos pela ferrovia. Em 1956 a Vemag desembarca às margens dos rios Ipiranga e
Tamanduateí, na rua Grota Funda. A Toyota instalou-se na avenida Presidente
Wilson em 1958, começando suas atividades como montadora de veículos. Depois
de ocupar por dois anos as antigas instalações da Vemag, em 1959 a Scania
mudou-se para um terreno de 10 mil m2 na rua Guamiranga. Além da
automobilística, continua intensa a implantação de indústrias no Ipiranga: Oxigênio
do Brasil, Juresa Industrial de Ferro, Onan-Montgomery do Brasil, Toledo do Brasil
Indústria de Balanças, Meiatex Indústria e Comércio, Algodoeira Paulista, Indústria
de Plásticos Katy, Siderúrgica Barra Mansa, Companhia Ultragás, Plásticos
Bustamante, Metalúrgica Atlas etc (BARRO e BACELLI, s/d: 115).
Na década de 60, a região do Ipiranga era ainda entendida como possuidora
de vantagens locacionais para a indústria, instalando-se ali, entre tantas outras, a
79
Como visto no Capítulo 1, as atividades da Shell no município de Paulínia a partir de 1978
ocasionaram um dos maiores passivos ambientais do estado.
115
Probel, Sun Eletric, Marfinite Produtos Sintéticos, Diselli Equipamentos Indústrias,
Bertante Modelação e Fundição, Confecções Micatex, Cematex Indústria de
Máquinas, Puma Veículos e Motores, Fieiras Sintetizados Nacional, Metalfrio
Indústria e Comércio de Refrigeração, Hoesch Scripelliti Indústria de Molas,
Companhia Brasileira de Petróleo Ibrasil, Siderúrgica Coferraz, Visconti Indústrias
Alimentícias, Olivetti do Brasil, e Cervejaria Mãe Preta (BARRO e BACELLI, s/d: 117).
Nos anos 70, a imagem do bairro do Ipiranga, em particular a Vila Carioca,
estava estreitamente vinculada ao seu histórico industrial, como pode ser observado
em reportagens da época:
Só no bairro da Vila Carioca, situado junto ao núcleo mais antigo do
Ipiranga, existem atualmente mais de 500 indústrias, entre as quais
destacam-se a Ford, Volskswagen e Puma, de automóveis, Ultragás, Linhas
Corrente, tecidos Paramount e Alumínio Couraça81
[...] núcleo industrial tradicional, a AR-Ipiranga conta com quatro mil fábricas
– predominantemente tecelagens, fundições, forjarias e de celulose e papel
–que se espalham por toda a região e se concentram na Vila Independência
e Carioca82.
Confirmando esta vocação industrial ou de apoio à produção, em 1972 é
inaugurada junto ao bairro da Vila Carioca, numa área de 220.000m², a base de
distribuição de combustíveis da Petrobrás, cujas operações estavam relacionadas ao
carregamento e descarregamento de caminhões-tanque, armazenamento e
distribuição de derivados de álcool, gasolina, óleo de combustíveis, solventes
aromáticos, entre outros.
No entanto, a intensa e não planejada ocupação do território direcionava
inevitavelmente o olhar para novos cenários resultantes das externalidades
negativas deste modelo de crescimento urbano. Em 1976, o bispo auxiliar do
Ipiranga assim descrevia a região: ”possui de tudo um pouco: bairros beneficiados
por todos melhoramentos públicos, núcleos industriais, favelas, periferia carente e
80
Sobre o assunto ver Às margens do Ipiranga, in Revista Auto Esporte. Edição 464, janeiro de 2004.
A história faz o bairro, in jornal Folha de São Paulo de 11 de novembro de 1971.
82
Ipiranga vive o seu medo constante: as chuvas, in Jornal o Estado de São Paulo de 4 de janeiro de
1979.
81
116
loteamentos clandestinos”83. Três anos depois, entrevista do administrador regional
do Ipiranga ilustra o desconforto dos habitantes locais ante ao que viria
ser
considerada a maior favela da América Latina:
recentemente, entre as 300 reclamações que recebe por mês, uma lhe
chamou a atenção: um abaixo-assinado de moradores do Sacomã
protestando contra o crescimento do alojamento provisório de Heliópolis,
uma favela oficial criada em 1971 pela prefeitura84.
A ocupação desregrada das várzeas do Tamanduateí e seus tributários já a
algum tempo cobrava seu preço, conferindo ao bairro não só a imagem do vigor
industrial mas também da degradação, resultante das constantes enchentes. A
respeito do avanço da cidade sobre seus trechos de várzeas, Langenbuch (1970:
132) cita a implantação da Vila Carioca, assim como outros bairros, como “[...] uma
experiência infeliz que poderia ser evitada, caso a expansão paulistana tivesse se
subordinado a alguma regulamentação urbanística séria,[...]”85.
Recorremos novamente ao relato dos jornais para mostrar o estado de
ânimo de seus moradores no verão de 1976: “os habitantes da região, convivendo
com grandes enchentes há pelo menos 12 anos, reagem com rapidez resignada ao
avanço das águas sujas e mal cheirosas do rio [Tamanduateí]”86. As águas sujas do
Tamanduateí e de seu tributário, o córrego dos Meninos, já era, muito antes dos
anos 70, motivo de angústia por parte dos moradores da Vila Carioca, como pode
ser comprovado pelo depoimento do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, que se
instalou no bairro com a família, ainda criança, em 1956: “Tenho muita experiência
de viver de enchente. Quando saí de Santos e fui para São Paulo, fui morar em um
bairro chamado Vila Carioca, e qualquer chuva que caía enchia a Vila Carioca de
água”87.
Certamente havia muitas razões para as águas do Tamanduateí serem mal
cheirosas, pois não existia qualquer tipo de tratamento para os esgotos gerados em
83
Idem
Idem
85
O autor busca referência em Aziz Ab’Saber, cujos comentários sobre a Vila Maria, podem ser
estendidas àqueles bairros, como a Vila Carioca, implantados em áreas de várzea: “Foi uma grande e
triste aventura a história desse bairro, que escolheu mal o seu sítio urbano [...]”.
86
Ipiranga: a deterioração gradativa, in Jornal O Estado de São Paulo, 15 de fevereiro de 1976.
84
117
sua bacia88. Além disto, o controle ambiental das fontes de poluição era ainda
incipiente, permitindo que a grande maioria das indústrias lançassem seus efluentes
diretamente nos corpos d’água, ou no solo, sem qualquer tipo de tratamento. Como
exemplo desta prática comum na época, divorciada de qualquer preocupação
ambiental, pode ser citada a produção de cloro, soda e ácido sulfúrico das Indústrias
Matarazzo, que lançava diretamente no córrego dos Meninos, sem qualquer
tratamento, os efluentes líquidos resultantes da fabricação de cerca de 180
toneladas diárias de soda cáustica, cloro líquido, hipoclorito de sódio, ácido clorídrico
e ácido sulfúrico. Estas unidades funcionaram entre 1946 e 1986 (CUNHA, 1997:
51).
Se no passado o Ipiranga era motivo de orgulho ante ao vigor industrial, os
anos 80 encontram a região receosa e acuada pelas enchentes: “Quase todas as
ruas do bairro, mesmo nos dias mais quentes, são inundadas, e na rua Auriverde,
em particular, as calçadas ainda acumulam grande quantidade do barro proveniente
das últimas inundações”89. Se não escapavam dos transtornos das enchentes, as
fábricas ao menos se precaviam de seus efeitos econômicos, conforme demonstra o
depoimento de um morador do bairro: “As únicas pessoas que não chegam a temer
as enchentes no bairro, segundo Waldemar Vesselli, são os donos das indústrias ali
instaladas. ‘Eles têm seguro-enchente e são reembolsados a cada perda enquanto
nós [...]”90.
Vale lembrar que as indústrias locais manipulavam amplo leque de
substâncias químicas, que possivelmente ganhavam mobilidade e se espalhavam no
ambiente por ocasião das inundações. As enchentes serviram também como
argumento para livrar responsabilidades quanto a eventuais contaminações. A
presença de concentrações de mercúrio acima dos limites de intervenção da Cetesb
87
Discurso do presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, em 04 de fevereiro de 2004, no
município de Terezina - Piauí; divulgado pela Radiobrás (www.radiobras.gov.br).
88
As obras da Estação de Tratamento de Esgotos (ETE) do ABC, que deveriam tratar os esgotos
produzidos na região, tiveram início apenas em 1978, permanecendo, no entanto, interrompidas
durante muitos anos devido a problemas na implantação do sistema de coletores e interceptores.
Sobre o assunto ver Cetesb (2004). Ainda hoje a ETE trata apenas 15% da sua capacidade de
projeto.
89
Prefeitura não atende pedido de limpeza de 300 metros do rio Tamanduateí, in Jornal Diário
Popular, 01 de agosto de 1982.
90
Idem.
118
no solo da base de estocagem de combustíveis da Shell na Vila Carioca (BIP I),
detectada em 2003, é assim justificada:
Por não haver no processo industrial da Base, provavelmente estas
concentrações de mercúrio encontradas são decorrentes de enchentes da
bacia do rio Tamanduateí/Córrego dos Meninos, a jusante da Base,
carreando o mercúrio de outras indústrias elétricas instaladas na região
(CSD-GEOKLOCK, 2003: 33).
O modelo de abastecimento de água para consumo humano no bairro, que
por muito tempo esteve baseado no uso de poços rasos ou mesmo minas,
potencializava os riscos de exposição da população a toda sorte de contaminantes,
por meio de ingestão de água de aqüíferos sujeitos aos efeitos das enchentes e das
atividades industriais. Entrevistas com moradores da Vila Carioca, realizadas em
maio de 2002 pela Cetesb, descrevem que
No passado, grande parte da água utilizada para ingerir provinha de minas
de água existentes na região, que eram consideradas de excelente
qualidade pelos moradores. Com as construções de galpões no terreno da
Shell do Brasil S/A., a industrialização e o crescimento urbano, as minas
secaram. (CETESB, 2002)
Nos anos 90 intensifica-se o desmantelamento do modelo que permitiu a
configuração preponderantemente industrial da região. O relato de um acidente
ocorrido em 1995 exemplifica com perfeição o processo de desmonte industrial que
ganhava contornos concretos e, em certas ocasiões, dramáticos:
A chuva de granizo que atingiu São Paulo na última sexta-feira provocou a
queda de um muro da antiga fábrica de papel Simão, no Ipiranga, matando
sete pessoas [...] A edificação pertencia desde o ano passado à Apoio,
empresa do Grupo Arco-Íris Agropecuária Ltda. A empresa pretencia
construir no local um supermercado. [...] As proximidades do local do
acidente estão cheias de galpões parcialmente ou completamente
abandonados, que apresentam paredes corroídas e rachaduras91.
91
Muros do Ipiranga correm o risco de desabar, in Jornal da Tarde, 27 de julho de 1995. A morte de
sete pessoas na queda de um muro fez com que a prefeitura vistoriasse os galpões de antigas
fábricas da região e ordenasse, em nome da segurança pública, demolição de alguns prédios.
119
O abandono dos prédios industriais não era, entretanto, motivo unicamente
de apreensão ou temor. A disponibilidade de extensas áreas subutilizadas ou em
desuso, com boa localização e infra-estrutura, aguçava a expectativa de lucros por
parte dos empreendedores imobiliários. O diretor-superintendente da construtora
Encol assim percebia a situação em 1994: “A saída das fábricas fez os terrenos
ficarem nobres, por isso a demanda é muito grande”92. O diretor da Empresa
Brasileira de Estudos do Patrimônio, fazia, no entanto, ressalvas quanto à ocupação
do bairro e caracterizava o modelo de expansão urbana possível: “Para os
empreiteiros, construir no Ipiranga significa adquirir um fábrica vaga ou um grande
conjunto de casinhas geminadas, o que é sempre mais complicado do que atuar
numa região com grandes áreas livres”93. A complicação referida possivelmente
estaria na época mais relacionada à preocupação com entraves
legais e
burocráticos da aquisição dos lotes do que com eventuais passivos ambientais
decorrentes das atividades das indústrias.
Ao entrevistar tradicionais moradores do Ipiranga, a imprensa dava mostras
do novo perfil que o mercado desejava para o bairro:
A história da família Bigucci é um exemplo da transformação do Ipiranga
operário no bairro sintonizado com a nova vocação paulistana de metrópole
de serviços. Num certo sentido, o bairro em que Roberto e Trindad
trabalharam e criaram seu filho não existe mais94.
O relato de antigos moradores dá indícios dos hábitos e das muitas vezes
estreitas relações entre a população local e as indústrias: “Nessa época [década de
50] ocorreu uma das maiores tragédias do bairro: ‘morreu um grupo de meninos que
nadava na lagoa de uma fábrica de cerâmica’”95. As lagoas tinham geralmente a
função de tratar os efluentes industriais dessas empresas e também, pelo que indica
o relato, podiam servir para lazer dos moradores do entorno.
E em certa medida, mesmo que não homogeneamente, o bairro industrial
realmente deixava aos poucos de existir, sucumbindo às novas forças de mercado.
Nos primeiros anos da década de 90 a Fiação Tecelagem e Estamparia Ipiranga
92
Terrenos de indústrias viram áreas nobres, in jornal o Estado de São Paulo, 31 de outubro de 1994.
Idem.
94
Idem.
93
120
Assad é demolida para dar lugar a oito prédios residenciais e um de escritórios.
Prédios residenciais também ocupariam o lote que abrigara desde 1936 a tecelagem
Lutfala. Outra indústria têxtil, a Companhia Fiação Tecelagem e Estamparia Ipiranga
Jafet, de 1906, já tinha suas instalações ocupadas por várias lojas e pequenas
empresas. A Silex, fábrica de louça esmaltada implantada no bairro em 1909, tinha
seu galpão loteado entre um desmanche de automóveis, uma loja de fábrica e um
estacionamento. Uma loja de materiais de construção ocupava o que antes havia
sido a fábrica de correntes G. Hadley. Outros antigos lotes ou instalações industriais
permaneciam desocupadas, à espera de novos usos, como as antigas indústrias de
óleos Rubi, panelas Panex, fabrica de anilinas Ênia, usina de lâminas metálicas
Santa Olímpia (de 1943). A tendência da implantação de novos usos na região
ganha impulso com a inauguração em 1999 do Central Plaza Shopping, na av. do
Estado, vizinho ao terreno da Sabesp (Zona de Uso Predominantemente Industrial),
ocupado por favelas e outras instalações, que posteriormente viria a ser identificado
como contaminado, conforme já abordado no Capítulo 1.
A Vila Carioca, no entanto, não despertou o interesse do mercado
imobiliário, mantendo-se distante do dinamismo que tem caracterizado as áreas
localizadas em cotas mais elevadas do Ipiranga. A ocupação do bairro permanece
preponderantemente restrita aos galpões industriais, mesclados com pequeno
comércio local e residências unifamiliares. A herança do vigor econômico do
passado legou à Vila Carioca passivos ambientais que só recentemente têm sido
devidamente caracterizados.
Das 1336 áreas contaminadas cadastradas atualmente pela Cetesb no
estado, ao menos 12 estão na Vila Carioca ou em suas proximidades imediatas.
Uma delas diz respeito às Indústrias Matarazzo, símbolo desde as primeiras
décadas do século passado do progresso industrial da região. Suas instalações
resumem-se hoje a escombros que abrigam significativo passivo ambiental. A
fabricação no local de pesticidas organoclorados e outros produtos químicos,
encerrada em 1986, resultou na contaminação do solo e das águas subterrâneas por
mercúrio e hexaclorobenzeno, entre outras substâncias. Como o Grupo Matarazzo
95
Idem
121
faliu, o terreno foi investigado e avaliado ambientalmente pela Cetesb, porém não há
proposta de remediação para a área96.
Na avenida Carioca, uma das principais do bairro, três empresas
apresentam contaminação do solo, segundo cadastro da Cetesb. A Carboroil,
empresa do ramo de derivados de petróleo que atua na distribuição de óleos
combustíveis, óleo diesel, querosene e lubrificantes, tem o solo e as águas
subterrâneas contaminadas por BTEX (benzeno, tolueno, etilbenzeno e xileno) e por
PAHs (hidrocarbonetos policíclicos aromáticos). No caso das águas subterrâneas, a
pluma de contaminação já extrapolou os limites da propriedade da empresa. A Risel,
que atua desde 1950 no comércio e distribuição de derivados de petróleo,
contaminou o solo e as águas subterrâneas (inclusive fora do site) também com
BTEX e PAHs. A Zanettini Barossi, desde 1969 na Vila Carioca produzindo
componentes metálicos e termoplásticos para a indústria automobilística e de
eletrodomésticos, possui passivo ambiental relacionado com o lançamento no solo
de PAHs, BTEX, metais, tetracloroeteno, 1,3 dicloropropano e clorobenzeno. Neste
caso, as águas subterrâneas, dentro e fora do site, também foram contaminadas. Ali
próximo, na rua Auriverde a empresa Babylove, que produz artigos infantis, possui
passivo ambiental devido a contaminação do solo por metais e outras substâncias.
A Petrobrás, que como já visto anteriormente, mantém base de estocagem e
distribuição de combustíveis desde 1972 no bairro, contaminou o solo por PAHs e
solventes aromáticos.
Na
avenida
Presidente
Wilson,
estão
cadastradas
quatro
áreas
contaminadas. A empresa SP A Alumínio possui passivo ambiental devido à
contaminação do solo por metais e outras substâncias inorgânicas. O solo onde foi
instalado em 1988 conjunto habitacional da Cohab Heliópolis (Gleba L) está
contaminado por metais. A Salemco, empresa que adquiriu em 1994 as instalações
da base de distribuição de petróleo Ipiranga, desde 1949 no bairro, tem área
cadastrada como contaminada devido à contaminação do solo e das águas
subterrâneas (inclusive no entorno da empresa) por metais, solventes aromáticos e
PAHs. Nesta mesma avenida, assim como na rua Auriverde, a empresa Shell Brasil
96
Sobre o assunto ver Cunha (1997).
122
possui instalações em área contaminada por chumbo, mercúrio, compostos
orgânicos
aromáticos,
compostos
orgânicos
halogenados
e
pesticidas
organoclorados, entre outras substâncias. Como veremos mais detalhadamente
adiante, apesar de investigado desde 1993, o caso adquiriu repercussão pública em
2002 devido a constatação do espraiamento da contaminação no entorno das
instalações da empresa, atingindo área residencial.
4.2 Novas políticas públicas para o disciplinamento do uso e
ocupação do solo e fomento ao desenvolvimento urbano da região.
A partir de 2002, com a aprovação do Plano Diretor Estratégico, o distrito do
Ipiranga, assim como a quase totalidade da área urbanizada do município, passa a
ser classificado como Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana. Nela
inserida, a Vila Carioca se enquadra ainda em uma Macroárea de Reestruturação e
Requalificação Urbana; espaço, como já abordado no Capítulo 2 deste trabalho, no
qual o Plano identifica “privilegiadas condições locacionais e de acessibilidade”, e
procura, entre outras iniciativas, reverter o esvaziamento populacional e melhorar a
qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente.
Nesta Macroárea, a Vila Carioca passou com o Plano a estar contida
também em Zona Industrial em Reestruturação – ZIR (nomenclatura que,
posteriormente,
nos
termos
de
Lei
13.564/03,
foi
alterada
para
Zona
97
Predominantemente Industrial – ZPI) .
Como também já mencionado no Capítulo 2, em agosto de 2004 é aprovada
lei que estabelece Planos Regionais Estratégicos (PREs) específicos para cada um
das 31 Subprefeituras da capital e cria nova disciplina para o uso e ocupação do
solo no município98. A legislação é resultante de um novo entendimento sobre a
97
O Plano incorporou nesta nova zona todos os perímetros que antes abrigavam as zonas de uso
industrial Z6 e Z7, da Lei de Zoneamento Municipal anterior, e as Zonas de Uso Predominantemente
Industrial – ZUPI, criadas em 1978 por meio de legislação estadual.
98
Lei n° 13. 885, de 25 de agosto de 2004.
123
dinâmica urbana, coerente com as diretrizes gerais das recentes regulamentações
dos níveis federal e municipal pertinentes à políticas urbanas, dispostas
particularmente no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor Estratégico do Município
de São Paulo. A Vila Carioca está contemplada no Plano Regional Estratégico da
Subprefeitura do Ipiranga (PRE-IP).
O PRE-IP tem entre seus objetivos “solucionar conflitos de interesses” de
forma a obter-se um “arranjo institucional que vise um maior bem-estar para a toda a
comunidade local”(art. 1°). Para que o desenvolvimento econômico e social ocorra, é
preciso reverter a “tendência de desindustrialização da região” (art. 3°), sendo para
isso necessário “incentivar a constituição e instalação de novas empresas locais, tais
como, indústrias de médio e pequeno porte, depósitos, centros de distribuição
varejista ou atacadista, operadores logísticos e armazéns aduaneiros na Região da
Operação Urbana Consorciada Diagonal Sul99, aproveitando-se dos diferenciais
logísticos da região – em especial a possibilidade de integração entre os modais
ferroviários e rodoviários e da infraestrutura existente” (art. 4°).
Atendo à crise do modelo industrial fordista-keynesiano e do transporte de
carga ferroviário, que estruturou e ainda mostra reflexos na região, o PRE-IP procura
fomentar a “[...] constituição de incubadoras de empresas de alta tecnologia” e a “[...]
manutenção do transporte [ferroviário] de carga” (art. 4°)100.
Ciente não só da transição da estrutura industrial e de transporte, o Plano
traça objetivos para o “desenvolvimento humano e qualidade de vida” prevendo a
necessidade do “incremento da convivência social” e da “melhoria da qualidade
ambiental” do distrito (art. 5°), definindo para isto algumas diretrizes e ações
99
Segundo o Plano Diretor Estratégico, “As Operações Urbanas Consorciadas são o conjunto de
medidas coordenadas pelo Município com a participação dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental, notadamente ampliando os espaços públicos,
organizando o transporte coletivo, implantando programas habitacionais de interesse social e de
melhorias de infra-estrutura e sistema viário, num determinado perímetro” (art. 225). Na Operação
Urbana Diagonal Sul, está previsto o mapeamento de áreas com problemas de contaminação do solo,
subsolo e água subterrânea. Sobre o tema ver Novas operações urbanas irão valorizar quatro
regiões, in http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/planejamento, acessado em 28/12/2004.
100
No que concerne ao transporte de passageiros, cabe destaque às intenções do PRE-IP de
viabilizar a “implantação da integração Metrô/Ferrovia na Estação Tamanduateí” (art. 13).
124
Perímetro da área
delimitada para fins da
Operação Urbana
Diagonal Sul.
Vila Carioca
Perímetro da Área de
Intervenção Urbana na
favela Heliópolis
Ilustração 1: Vila Carioca
no contexto do Plano
Diretor Estratégico do
Município de São Paulo.
(Fonte: Lei 13.885, de 25
de agosto de 2004)
125
estratégicas, como a preservação e criação de “[...]novas áreas verdes, com
saneamento de córregos e áreas degradadas” (art. 6°).
Ao tratar dos elementos estruturadores do que definiu como
“Plano
Urbanístico Ambiental”, o Plano menciona a necessidade de “controlar a ocupação
dos fundos de vale, de forma a recuperar a permeabilidade do solo”, “mitigar o
desconforto térmico e a poluição atmosférica por meio da arborização dos espaços
de uso público e preservação das concentrações arbóreas significativas” e “ampliar
as áreas de uso público, as áreas verdes, a arborização e as calçadas” (art. 8°).
No capítulo pertinente aos “Instrumentos de Gestão Ambiental Urbana”, o
Plano trata das Áreas de Intervenção Urbana - AIU e das Operações Urbanas
Consorciadas. Da primeira, podem ser destacadas as diretrizes voltadas à “implantar
Áreas Verdes de recreação e lazer”, “valorizar a paisagem privilegiando espaços de
uso público” e “criar e qualificar o espaço de uso púbico destinado ao lazer [...]”(art.
45). O Plano não se resume às diretrizes, mas também delimita
a “Área de
Intervenção
Urbanístico
Urbana,
AIU-05
Ipiranga-Heliópolis”,
cujo
“Projeto
Específico” deverá ser aprovado pelo Executivo e orientar a aplicação dos recursos
provenientes da outorga onerosa do direito de construir no perímetro da AIU, [...]”.
Entre os propósitos desta iniciativa estão a necessidade de “integrar o Complexo
Habitacional de Heliópolis ao conjunto dos bairros vizinhos” e
“preservar a
vegetação significativa existente nos terrenos e glebas particulares” (art. 47).
4.3 A contaminação ambiental decorrente das atividades da
empresa Shell do Brasil
O despertar para o problema ambiental, ou a percepção mais aguda por
parte da população da Vila Carioca quanto à sua condição de risco em relação ao
cenário ali presente ocorreu efetivamente em 2002. Apesar de já parcialmente
126
noticiado no início da década de 1990101, foi em 2002 que a grande imprensa
divulgou com destaque o caso da contaminação da Shell do Brasil, abordando-o não
apenas como um problema ambiental restrito ao interior da empresa, mas,
fundamentalmente, como um problema de saúde pública.
Como abordado neste capítulo, a multinacional de origem holandesa
Shell102 instalou-se na Vila Carioca na década de 1940, implantando sua base de
armazenamento e distribuição de combustíveis e de outros produtos químicos à
margem da ferrovia Santos-Jundiaí, próximo à confluência do ribeirão dos Meninos
com o rio Tamanduateí. Nesta área de várzea, sujeita a constantes enchentes,
tendo como vizinho as Indústrias Matarazzo, foram instalados 37 grandes tanques
para armazenamento de derivados de petróleo e de outros produtos.
Na ocasião, a empresa adquiriu dois lotes, separados pela av. Presidente
Wilson. O menor deles, conhecido como BIP II (Base do Ipiranga II), tem cerca de
24.000 m² e é lindeiro à ferrovia. O outro, identificado como BIP I, possui
aproximadamente 180.000 m² e faz divisa direta hoje, por um lado, com lotes
residenciais e, por outro, com o pátio do Detran, onde antigamente funcionou uma
refinaria de petróleo do Grupo de Indústrias Matarazzo.
Não há histórico preciso das atividades desenvolvidas no local. No
entanto, entrevistas realizadas informalmente pela empresa CSD-GEOCLOK103 com
ex-funcionários indicam que a BIP II foi, entre os anos 40 e 1958, utilizada para “[...]
a distribuição de derivados de petróleo, funcionando como área de servidão para os
101
Em 1993, já era divulgado pela imprensa que o local continha “alta concentração de chumbo” que
poderia “[...]estar prejudicando a saúde das 190.429 pessoas que moram nos 16,3 km² do distrito do
Ipiranga,[...]”, além dos “220 funcionários que trabalham na empresa”. Segundo a reportagem, a
Shell negava as acusações feitas pelos ambientalistas e sindicato, pois alegava que há vários anos
havia deixado de enterrar resíduos de chumbo tetraetila, uma vez que “[...] eles passaram a ser
reprocessados e utilizados em outros fins, como na confecção de concreto”. Para a empresa, “A
presença de chumbo total no solo pode ter outras origens, como, por exemplo, óxidos de ferro
proveniente dos próprios tanques”. Vazamento de chumbo da Shell afeta Ipiranga, in Jornal do
Ipiranga em 09 de janeiro de 1993.
102
A Shell é uma das maiores companhias do mundo no ramo petrolífero, atuando em cerca de 145
países, nos quais emprega algo como 115.000 pessoas, com faturamento anual na ordem de 235
bilhões de dólares. Mantém atividades no mercado brasileiro desde 1913, possuindo 2,6 mil postos
de serviços, 42 bases de distribuição de combustíveis e diversas outras instalações ligadas à
exploração, produção e refinação de petróleo, exploração e distribuição de gás, além da fabricação
de produtos químicos.
103
A empresa Geoklock Geologia e Engenharia Ambiental Ltda. foi contratada pela Shell a partir de
1999 para realizar investigação ambiental e avaliação de riscos em suas bases da Vila Carioca.
127
oleodutos de suprimento da Base de Distribuição do Ipiranga (BIP I)”. Segundo a
empresa de consultoria, os produtos eram transportados pela ferrovia e, por meio de
um desvio ferroviário, descarregados no local e enviados aos tanques instalados na
BIP I por tubulações subterrâneas. No início dos anos 60, o suprimento da base de
distribuição deixou de ser feito por vagões ferroviários com a instalação de oleodutos
a partir do Terminal de Utinga da Petrobrás, em Santo André.
Entre 1958 e 1978, parte deste site (BIP II) passou a ser utilizado em
processos de formulação de agroquímicos organoclorados e organofosforado,
produzindo, em média, 5.000 a 6.000 toneladas por ano destes produtos. Até 1970,
o recebimento e a distribuição dos produtos acabados eram feitos por desvio
ferroviário. No mesmo local, entre o início dos anos 60 até os anos 80, foram
desenvolvidas também atividades de envase de produtos petroquímicos adquiridos a
granel, armazenagem de produtos embalados e formulação de detergentes
industriais, além da estocagem de produtos lubrificantes (esta atividade perdurou até
2003).
A BIP I é uma das maiores bases de estocagem de derivados de petróleo
operadas pela Shell Brasil. Seus 180.000 m² estão hoje ocupados por instalações de
tancagem, tubulações, plataformas de recebimento e distribuição de produtos,
laboratório, central de controle e oficinas de manutenção, além de edificações, hoje
desativadas, anteriormente ocupadas por escritórios (área conhecida como
“Colorado”). Os 37 tanques aéreos verticais existentes na base desde os anos 40
armazenam volume superior a 65.000 m³ de produtos tão diversos quanto álcool
anidro e hidratado, óleo diesel, gasolina automotiva e solventes orgânicos, como
tolueno e xileno. A distribuição desses produtos aos postos de serviços e outros
locais de comercialização ocasiona um movimento diário de cerca de 300
caminhões-tanque, que até recentemente percorriam as ruas internas da Vila
Carioca para acesso à base104.
104
Em abril de 2003, o Centro de Vigilância Sanitária, invocando riscos à saúde, incômodos e
interferência na qualidade de vida da população, publicou a Portaria CVS-4, exigindo providências
para evitar o fluxo destes veículos pelas ruas locais. Ao final daquele ano, pressionada pelos
moradores vizinhos à base e pelo poder público, a Shell concluiu as novas obras de acesso à BIP,
fato que evitou o trânsito dos caminhões tanque pelas ruas internas do bairro.
128
Ilustração 2: Simulação de
plumas de contaminação por
dieldrin e chumbo no aqüífero da
Vila Carioca para 2002 e 2012,
Fonte: CSD-GEOKLOCK
Dieldrin em 2002
Dieldrin em 2012
Chumbo em 2002
Chumbo em 2012
129
A área denominada “Colorado”, com cerca de 40.000 m², foi até 1972 utilizada por
unidade esportiva e recreativa da empresa. Entre 1972 e 1976 abrigou instalações
da unidade química da Shell, produzindo praguicidas (Matabicheira). Posteriormente,
o local foi ocupado por unidade administrativa da empresa até 1997, quando foi
desocupada, permanecendo nessa condição até hoje. Reportagem de 2002, ocasião
em que foram entrevistados antigos moradores locais por conta das denúncias de
contaminação, dá mostras do uso da área e das incompatibilidades, em termos de
saúde pública, entre os hábitos da comunidade e as práticas da empresa:
“Era maravilhoso. A mãe chamava para dentro de casa, mas a gente
passava o dia brincando lá no parquinho”. A afirmação é de Leila Alves, que
passou a infância na Vila carioca. O “parquinho” a que ela se refere ficava
dentro do depósito. Leila conta que, no final da década de 50, as crianças
do bairro costumavam passar o dia no terreno da empresa. Naquela época,
os portões da unidade permaneciam abertos à população. Lá dentro, uma
área infantil completa, com escorregador, gangorra e campinho de futebol,
entretia as crianças. Além disso, havia na área um espécie de “clube da
Shell” – para funcionários e vizinhos - , que promovia festas e bailes
periodicamente. “Vinha gente de todos os lados”. “Pertencente a outra
geração, Luciana Martins, 29, também passou alguns anos brincando na
Shell. Na época – início da década de 80 – a empresa já não tinha o parque
e o clube, mesmo assim, atraía crianças”105.
O órgão ambiental (Cetesb) só ficou sabendo que o local havia sido utilizado para a
manipulação de pesticidas em 1999, por ocasião das investigações ambientais, o
que resultou em autuação da Shell.
Alguns possíveis acidentes ocorridos nesses mais de 50 anos de
atividades da Shell no local, que resultaram em lançamentos de contaminantes no
ambiente, pequenos vazamentos ao longo dos anos ou práticas operacionais pouco
cuidadosas são as prováveis razões da contaminação do solo e das águas
subterrâneas no interior das bases da empresa na Vila Carioca e no seu entorno
imediato, cujas dimensões e conseqüências só começaram a ser efetivamente
avaliadas a partir de 1993.
105
Vila Carioca teme virar “área fantasma”, in jornal Folha de São Paulo de 10 de junho de 2002.
130
Naquele ano, o Sindicato dos Trabalhadores no Comércio de Minérios e
Derivados de Petróleo no Estado de São Paulo (SIPETROL) e a Associação Civil
Greenpeace apresentaram denúncia junto à Promotoria de Justiça da Capital contra
a Shell por contaminar a área com resíduos de chumbo, em decorrência da prática
de enterramento no solo da própria empresa de resíduos (borras) resultantes da
limpeza periódica do fundo dos tanques de armazenamento de combustível. A Shell
justifica a prática adotada na época alegando que o enterramento das borras “tinha
origem num processo adotado internacionalmente pela indústria”106. Em razão disto,
o Ministério Público instaurou em janeiro de 1993 Inquérito Civil (nº 001/93) com o
objetivo de investigar a existência de contaminação ambiental. Desde então, a
Cetesb exigiu da Shell um estudo detalhado da contaminação da área. Cabe
destacar que, como a base de combustíveis foi implantada na década de 40, bem
anterior, portanto, à Lei nº 997/76, que passou a exigir o licenciamento de diferentes
tipos de empreendimentos potencialmente poluidores, suas instalações não foram
objeto, nesse período, de um olhar mais acurado por parte do órgão ambiental.
As investigações ambientais iniciadas a partir daquele ano indicaram
contaminantes como BTX (benzeno, tolueno e xileno) e metais pesados
(especialmente chumbo) enterrados em diversos locais do site da empresa. Entre
1993 e 1999 foram adotadas medidas para remediação do interior do site, com a
remoção dos focos primários dessas substâncias do solo. Entre os anos 1999 e
2000 foram descobertos novos focos de contaminação, na área conhecida como
Colorado (antiga unidade esportiva e recreativa), com a detecção de compostos
organoclorados (conhecidos como drins), resultante de práticas de manipulação de
pesticidas, até então desconhecidas naquele local. Posteriormente, foi identificada
contaminação por drins também na BIP II, onde, por muito tempo, se formulou
pesticidas clorados.
Uma avaliação pormenorizada dos riscos á saúde relacionados à
exposição dos moradores aos inúmeros contaminantes apresentados foge aos
objetivos deste estudo. Entretanto, julgamos oportuno apresentar, ainda que
resumidamente, algumas características toxicológicas de dois desses contaminantes
106
Depoimento de representante da empresa na Audiência Pública ocorrida na Capital Federal em 11
de junho de 2002 por iniciativa da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da
131
– chumbo e drins -, para uma melhor aproximação da transcendência do problema.
O chumbo foi por muito tempo imprescindível na composição de uma larga gama de
processos industriais, como na fabricação de tintas, baterias e produtos metálicos
variados. Devido às preocupações no que tange à saúde pública, tem-se reduzido
de forma significativa sua utilização na composição de, entre outros, combustíveis,
tintas, cerâmicas e materiais para calafetar e soldar. A Agency for Toxic Substances
and Disease Registry (ATSDR) registra que o chumbo pode afetar quase todos os
órgãos e sistemas humanos, podendo causar danos particularmente aos sistemas
nervoso, renal e reprodutivo. Em altos níveis, especialmente em crianças, pode
afetar a memória e produzir anemia. Os drins são inseticidas organoclorados
fabricados exclusivamente pela Shell e largamente utilizados entre as décadas de 50
e 70. Devido à sua persistência e agressividade ao meio ambiente, em 1987, a
Environment Protection Agency (EPA) proibiu seu uso nos EUA para qualquer fim.
No Brasil, seu uso foi limitado pela Portaria Federal nº 329, de 02 de setembro de
1985. Segundo informações da ATSDR, a exposição a aldrin ou dieldrin pode afetar
o sistema nervoso, além de outros possíveis efeitos à saúde humana, ainda não
plenamente caracterizados. A EPA define estas substâncias com prováveis
carcinogênicos em seres humanos.
Segundo a Cetesb, até 2000 entendia-se que a contaminação do solo
estava restrita ao interior dos lotes da empresa. Com a descoberta do avanço da
pluma de contaminantes para fora desse limite, a Cetesb exigiu da Shell uma
avaliação mais aprofundada do grau e extensão da contaminação, além dos
eventuais riscos à população moradora do entorno. Em março de 2002, o Ministério
Público do Estado propôs ação civil pública (nº 053.02.008.4950) contra a empresa e
também contra a Cetesb visando garantir a execução de medidas complementares
de diagnóstico e remediação ambiental, além de possível avaliação e tratamento de
saúde. No caso da Cetesb, a Promotoria entendeu que a Companhia fora negligente
e omissa em suas ações de controle.
Motivada pela Ação Civil Pública, em abril de 2002 a grande imprensa
passa a divulgar o caso, entendendo-o como um problema ambiental e de saúde
pública. A partir de então o caso passa a ter intensa repercussão na opinião pública
Câmara dos Deputados – (página 4 do Texto com Redação Final).
132
Foto 21. Panorama geral da Vila Carioca. Em primeiro plano, à direita, instalações da Shell Brasil (BIP II),
já desativadas utilizadas no passado, entre outras funções, para a manipulação de pesticidas. Ao centro,
base de estocagem de combustíveis da Shell (BIP I). À Direita, pátio de recolhimento de veículos do
Detran, área anteriormente ocupada por refinaria de petróleo do Grupo Matarazzo.
Foto 22. Panorama geral da Vila Carioca. Ao centro, base de estocagem de combustíveis da Petrobrás. À
esquerda área com predomínio de usos residenciais unifamiliares.
133
Foto 23. Vila Carioca. Em primeiro plano o ribeirão dos Meninos. Ao fundo linha férrea da CPTM (SantosJundiaí) e escombros das Empresas Reunidas Francisco Matarazzo, contaminado por mercúrio,
hexaclorobenzeno e outras substâncias.
Foto 24. Vila Carioca. Em primeiro plano, residências da rua Colorado, ao fundo, tanques de estocagem de
combustível na base da Shell (BIP I).
134
Foto 25. Vila Carioca. Vista dos tanques da base de armazenamento de combustíveis da Shell (BIP I) a
partir dos fundos de residência situada na rua Colorado.
Foto26. Vila Carioca. Em primeiro plano, Ocupação de barracos em área anteriormente destinada a
despejo de resíduos sólidos. À direita, BIP II. Ao fundo BIP I.
135
e ser motivo de inúmeras iniciativas e trâmites de ordem jurídica e administrativa,
envolvendo, entre muitos outros atores, a promotoria pública estadual e federal,
Câmara dos Vereadores, Assembléia Legislativa, Câmara dos Deputados, sindicatos
de trabalhadores, secretarias de meio ambiente e de saúde, associações de bairro e
imprensa. A divulgação, em maio desse ano, da primeira listagem da Cetesb, com
255 áreas contaminadas, intensificou ainda mais as preocupações da opinião
pública a respeito aos riscos que estaria sujeita.
O caso ganha maior cobertura da imprensa quando, em junho, laudos da
Cetesb e da vigilância sanitária apontam a contaminação de poços existentes no
entorno da empresa, entre eles o Condomínio Auriverde que utilizava a água do
aqüífero para abastecer as cerca de 400 pessoas ali residentes. Apesar da Shell
sustentar que era remota a possibilidade da contaminação se estender de forma
significativa além de suas divisas e que as águas subterrâneas fluíam em direção
diversa à dos lotes residenciais e industriais, amostras de água de poços profundos
ainda ativos provenientes do Condomínio Auriverde e de indústrias do entorno
apontaram, além de dieldrin, a presença de tetracloroeteno, cuja exposição humana
a altos níveis pode produzir enjôos, náuseas, dores de cabeça, sonolência, confusão
mental, perda de memória, dificuldades para falar e caminhar e mesmo a morte107.
As evidências de maior abrangência da contaminação, além do site da
empresa, conduziram a uma série de ações no segundo semestre de 2002. A
vigilância sanitária do estado delimita área do entorno e executa cadastramento para
conhecimento das características da população local, com visita a 806 residências e
registro de 1996 moradores, além de promover reuniões com especialistas da área
de toxicologia108 para definição de um plano de ação com vistas a avaliação de
saúde dos moradores locais e estabelecer com a Sabesp ações para monitoramento
da qualidade da água da rede pública de abastecimento.
Em 2003, a Shell apresenta estudos mais detalhados a respeito da
contaminação. No tocante à qualidade da água, o estudo indica que
107
Sobre o tetracloroeteno ver ATDSR, Departamento Americano de Saúde e Serviços Humanos
(DHHS).
108
A Comissão Permanente de Especialistas em Toxicologia para Áreas Contaminadas foi
oficializada pelo Centro de Vigilância Sanitária por meio da Portaria CVS-20, de 23 de dezembro de
2002.
136
Os contaminantes prioritários detectados no aqüífero freático com teores
acima dos limites de intervenção da Cetesb foram dieldrin, aldrin, benzeno e
chumbo, distribuídos principalmente sob as áreas do site da Colorado, BIP I
e BIP II. No caso do chumbo e dieldrin, as plumas identificadas estendemse para a área externa (CSD-GEOKLOCK, 2003).
Além dessas substâncias, a investigação do aqüífero freático e profundo,
no interior e no entorno das bases, indicaram a presença de vários outros
contaminantes, em concentrações acima dos valores de intervenção da Cetesb, tais
como hexaclorociclohexano (HCH), mercúrio, bifenilas policloradas (PCBs), fenol,
naftaleno, tetracloroeteno, tricloroeteno, 1,2-dicloroeteno e cloreto de vinila. Quanto
à qualidade do solo, sondagens em profundidades variadas (0 a 10 metros), na área
das bases e em seu entorno, detectaram concentrações de aldrin, dieldrin e chumbo
acima dos valores de intervenção da Cetesb. Ao avaliar algumas amostras situadas
num raio de até 900 metros da BIP I e ressalvar que outros contaminantes não têm
correlação direta com as atividades pretéritas da Shell no local, o estudo concluí
também que “[...] o solo da região apresenta traços de pesticidas, de PCBs, de
chumbo, de mercúrio e de drins de forma disseminada, caracterizando o background
da região” (CSD-GEOKLOCK, 2003: 28). A identificação de traços de drins na
região, é utilizada no estudo para reforçar o argumento de que a presença desses
contaminantes no solo das áreas externas às bases foram decorrentes do “[...]
histórico conhecido de uso intensivo destes produtos pela população local” (CSDGEOKLOCK, 2003: 42), uma vez que os drins foram empregados como praguicida e
raticida em áreas urbanas no Brasil109.
Nesse período também é dado início aos entendimentos entre as
secretarias de saúde e de meio ambiente do estado e do município, representantes
dos moradores110 e da Shell, com acompanhamento da Promotoria de Justiça de
Meio Ambiente da Capital, para a elaboração de um Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta (TAC) que garantisse a execução ou custeio pela empresa
109
Apesar de bastante extensa, a Cetesb contestou a avaliação realizada pela Shell, especialmente
nos aspectos relativos aos métodos utilizados, procedimentos adotados e qualidade dos dados
produzidos.
110
A contaminação ambiental do bairro ensejou a criação de duas associações voltadas a garantia
dos direitos dos moradores, a SOS Vila Carioca e a Reviva Vila Carioca. Segundo a primeira, suas
ações visam “a implementação de políticas públicas e a reabilitação ambiental da área degradada da
Vila Carioca pela poluição ambiental”.
137
das ações voltadas a avaliação e remediação dos problemas ambientais, além da
avaliação e gerenciamento dos riscos à saúde111.
O documento delimita o problema, define responsáveis pelas etapas de
diagnóstico, proposição de medidas de controle, mitigação e recuperação, e
respectiva implementação. As possíveis alterações na saúde dos moradores e
trabalhadores decorrentes da degradação ambiental foram consideradas como parte
do problema, merecendo abordagem similar àqueles de natureza ambiental. Nele é
definido o
[...] rol de atividades a serem custeadas pela Shell destinadas a avaliar o
risco à saúde decorrente da exposição da população aos contaminantes,
compreendendo moradores e trabalhadores (atuais e pregressos) e
respectivos procedimentos médicos, tanto na fase de diagnóstico como para
o tratamento e acompanhamento das pessoas que apresentarem sinais,
sintomas ou evidências de comprometimento ao longo do tempo, atribuíveis
aos contaminantes da Shell (QUITÉRIO e VALENTIM, 2003).
Além dos aspectos relacionados diretamente ao meio ambiente e saúde,
o TAC abordou os “Compromissos da Shell na Área Social”. Nele ficou estabelecido
que a empresa deveria doar parte de seu imóvel, após devidamente remediado, à
prefeitura para integrar o Sistema de Áreas Verdes Municipal, devendo elaborar
plano e projeto executivo e implantar no local unidade de lazer para uso público.
Além disto, a Shell se comprometia a “[...] analisar e desenvolver projetos destinados
a revitalização e requalificação da Vila Carioca em conjunto com a Secretaria de
Estado do Meio Ambiente, Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Sub-prefeitura do
Ipiranga e representantes da Comunidade local”.
Cabe por fim mencionar que esta versão do TAC foi referência na
denúncia do Ministério Público Federal contra a Shell, Agência Nacional de Petróleo
(ANP) e consultores responsáveis por informações constantes dos relatórios da
ANP. A ação foi ajuizada pelos crimes de poluição do ar e falsidade ideológica. No
tocante à Shell foi pleiteada à justiça sua condenação, baseada na Lei de Crimes
Ambientais, por crime de poluição com agravo da saúde da população. A justiça
111
A redação conjunta deste instrumento mereceu inúmeras reuniões entre as partes envolvidas ao
longo de 2002 e 2003, cuja última versão data de dezembro de 2003, quando foi finalmente
138
acatou a denúncia e o processo tramita na 4ª Vara da Justiça Federal de São Paulo,
onde estava sendo discutido um acordo para “Suspensão Condicional do Processo”.
Para esta suspensão condicional, a Shell deveria cumprir integralmente as cláusulas
constantes do TAC. Cabe destacar também que o Ministério Público do Trabalho
vem desde 2003 investigando o assunto no que diz respeito à contaminação no
interior da empresa e suas conseqüências na saúde dos trabalhadores. Quanto à
Ação Civil Pública que tramita desde 2002 no âmbito estadual, a justiça entendeu
que o Ministério Público do Estado não poderia tutelar a saúde da população. Esta
recorreu à 6ª Câmara do Tribunal de Justiça contra a decisão.
encaminhado à Promotoria Pública Estadual.
139
BIP 2
BIP 1
Foto 27. Vila Carioca em 1940. Ao
centro, refinaria de petróleo do Grupo
Matarazzo,atual pátio de recolhimento
de veículos do Detran. Acima, em
destaque, perímetro das futuras
instalações da base de estocagem de
combustíveis da Shell (BIP I). À
direita, em diagonal, estrada de ferro
Santos-Jundiaí.
(Fonte: Consórcio Ministério da
Agricultura/DNPM/DA – acervo
SIURB).
Foto 28. Vila Carioca em 1954. Ao centro, base de estocagem de
combustíveis da Shell (BIP I ). Abaixo refinaria de petróleo do Grupo
Matarazzo. Acima, núcleo residencial já em consolidação.
(Fonte: Consórcio VASP-Cruzeiro – acervo SIURB. Digitalização e
georrefenciamento: SVMA/AT/NUGEO).
BIP 2
BIP 1
140
BIP 2
BIP 1
centro, base de estocagem de
combustíveis da Shell (BIP I ).
(Fonte: Cetesb)
centro, base de estocagem de
combustíveis da Shell (BIP I ). Notar
abaixo alteração no lote do Grupo
Matarazzo, que passou a ser utilizado
como pátio de recolhimento de
veículos do Detran.
(Fonte: Cetesb)
BIP 2
BIP 1
141
BIP 2
BIP 1
Foto 32. Vila Carioca em 1986.
(Fonte: Cetesb)
(Fonte: Cetesb)
BIP 2
BIP 1
142
BIP 2
BIP 1
(Fonte: Cetesb)
143
4.4 Requalificação urbana como instrumento para garantia da
saúde e melhoria da qualidade de vida na Vila Carioca.
A Vila Carioca sintetiza de maneira aguda a complexidade e as
externalidades negativas inerentes à história da evolução urbana da metrópole.
Território varzeano, às margens do rio Tamanduateí, nasceu e cresceu sob o
desígnio da ferrovia e da indústria.
Incisiva na ocupação do sítio, porém hesitante no controle do processo
produtivo, a atividade industrial assentada na Vila Carioca foi por muito tempo vista
quase que só por sua face mais evidente: a do progresso econômico. Apesar de
práticas industriais nocivas, como o enterramento de pesticidas no solo, o
lançamento de efluentes ou mesmo resíduos da produção sem qualquer tratamento
nos corpos d’água, ou a emissão de variada gama de poluentes na atmosfera, é
possível afirmar que por muito tempo houve desconhecimento e relativa tolerância
por parte da sociedade quanto a tais procedimentos e seus efeitos.
Incômodos e sofrimentos terão havidos muitos, hoje encobertos pela
história:
do
funcionário
desprotegido,
exposto
aos
metais,
solventes,
hidrocarbonetos e outras substâncias perigosas à saúde; aos moradores
desavisados, impassíveis ante o lento e continuo contato com estes mesmos
contaminantes. O modo de assentamento - equivocado e agressivo - das atividades
produtivas nas várzeas do Tamanduateí, a despeito das tentativas de regulação do
poder público, permitiu que o urbano ali se fizesse divorciado de mecanismos
mínimos para garantir qualidade de vida à população.
Hoje, apesar da ainda incisiva presença da indústria na Vila Carioca e
seus arredores, a região vêm sofrendo processo regular de alteração de perfil
industrial ou mesmo esvaziamento no que tange às atividades produtivas mais
tradicionais, refletindo de forma algo dramática os movimentos de reorganização da
cidade e as tendências de reestruturação produtiva da metrópole. O que no passado
era entendido como zona industrial de beira linha, cujas vantagens locacionais para
as indústrias de modelo fordista estavam relacionadas à ferrovia, terrenos planos e
144
água, cedeu lugar a uma Vila Carioca inserida em Macroárea de Reestruturação e
Requalificação Urbana, cujos atributos no âmbito metropolitano dizem respeito às
condições privilegiadas locacionais e de acessibilidade. Desta forma, o discurso
ufanista
e
desenvolvimentista
da
indústria
fordista-keynesiana
na
“cidade
cosmopolita” do início do século XX, contrasta, nos primeiros anos deste novo
século, com a busca de algo que o passado não favoreceu: a qualidade de vida na
“metrópole globalizada”.
Alterados os padrões de assentamento industrial na metrópole em função
do processo ainda em curso de desmonte ou desconcentração da produção, e
diante de novos paradigmas ambientais, o discurso se volta agora ao
desenvolvimento humano e qualidade de vida desta região que sempre careceu de
um e outro. Diante das novas demandas de localização da indústria, o poder público
procura se instrumentalizar para reverter o esvaziamento populacional e melhorar a
qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente. Para isto, propõe, entre outras
medidas, controlar a ocupação dos fundos de vale, incrementar o convívio social,
fomentar a implantação de empresas de alta tecnologia, não poluidoras, criar e
preservar áreas verdes e sanear córregos e áreas degradadas.
As bases legais e institucionais para estas intervenções na cidade vêm
sendo construídas em especial nesses últimos anos, particularmente com o Estatuto
da Cidade, Plano Diretor Estratégico e as novas normas de parcelamento,
disciplinamento e ordenamento do uso e ocupação do solo, além de outros
dispositivos legais mais específicos, como os de caráter ambiental e sanitário. Cabe
lembrar, no entanto, que apesar da realidade apontar para uma estrutura urbana já
intensamente conurbada, este arcabouço ainda é elaborado de maneira fracionada,
tendo como barreira os limites político-administrativos municipais.
A Vila Carioca, pequeno fragmento desse complexo e dinâmico
emaranhado urbano, aguarda, em meio a um expressivo passivo ambiental, a
evolução das tendências estruturadoras do espaço da metrópole para conhecer seu
futuro. O solo desta vila que, apesar das limitações de sua geografia, abrigou parte
da indústria responsável pelo desenvolvimento paulistano, está hoje impactado e é
fator limitante na busca de uma nova identidade local. Superar esta limitações
145
implica prospectar/esquadrinhar o passado de modo a remediar passivos e
compreender as potencialidades ali existentes.
Desta forma, se a evolução da metrópole conferiu à Vila Carioca
vantagens locacionais e de acessibilidade, legou a ela também cenários de risco à
saúde, cuja contaminação do solo é a característica mais particular e notória em
relação ao restante do tecido urbano. Intervir na área requer compreender variáveis
urbanas, ambientais e sanitárias e buscar soluções para a compatibilização do uso
do solo com estes cenários de risco.
Intervir na Vila Carioca implica também abordar o direito da população em
viver com saúde e qualidade de vida no entorno de áreas contaminadas. Neste
sentido, a Vila Carioca parece não ser um caso isolado. Como parte significativa das
contaminações do solo não se limitam à propriedade do empreendimento que a ela
deu origem (das 1336 áreas contaminadas até o momento cadastradas pela Cetesb,
42,7% impactaram o solo ou as águas do entorno), entende-se que há populações
sob risco de exposição merecendo ser contempladas em debate mais aprofundado
quanto às medidas necessárias para uma vivência isenta de risco e com qualidade.
O debate que ora se inicia em São Paulo no tocante às relações da
cidade com suas áreas contaminadas, embora fundamental e imprescindível para a
sociedade, canaliza o discurso para a reabilitação para novos usos dos lotes que
deram origem a esses passivos, reconduzindo-os à dinâmica de mercado, ao ciclo
econômico urbano, ao proveito geral da cidade, carecendo, no entanto, de maior
ênfase no que concerne aos aspectos locais, do interesse daqueles sujeitos à
convivência com a contaminação e cujas conveniências econômicas e laços sociais
os predispõe ao desejo de permanência no local. Nesses casos, a abordagem
requer mais do que o domínio das técnicas de remediação e o fomento a operações
financeiras visando novo uso de áreas degradadas.
Novos que somos no debate do assunto, tendemos a certa inconstância
quando abordamos os riscos à população moradora em áreas contaminadas. Há
ocasiões em que estes são superestimados, exigindo medidas drásticas como a
remoção dos habitantes locais, sem uma avaliação mais efetiva das reais condições
de exposição e sem considerar os custos sociais e econômicos decorrentes de tais
146
iniciativas. Em outras, negligenciamos estes mesmos riscos, não adotando medidas
mais efetivas para proteção da população. Em ambos os casos, fica a população
sujeita a interesses muitas vezes conflitantes, distantes de suas legítimas
aspirações. Em uma cidade que procura hoje compreender e regular os padrões de
assentamento da população no território, enfrentando significativo esvaziamento
populacional em áreas dotadas de infraestrutura, tal discussão assume relevância
pública.
Há situações que a retirada de moradores torna-se inevitável frente a
dimensão da contaminação e às relações estabelecidas entre a comunidade e o
meio ambiente. É o caso das 66 chácaras residenciais vizinhas à empresa Shell no
município de Paulínia, contaminadas por pesticidas e outras substâncias perigosas.
A remoção, medida extrema para resguardar a saúde da população, no entanto,
interfere muitas vezes de forma intensa na rotina, hábitos, laços sociais e qualidade
de vida das famílias.
Na Vila Carioca, bairro formado ainda na primeira metade do século XX,
parte dos moradores já esboçam opinião a respeito de seus desejos e dos motivos
que os levaram a se organizar por meio da constituição de uma Associação Civil, a
SOS Vila Carioca. Ao rechaçar a possibilidade de requerer da Shell forçosamente a
compra de suas residências, a SOS Vila Carioca se apresenta como associação
sem fins lucrativos e que visa a implementação de políticas públicas e a reabilitação
ambiental da área degradada da Vila Carioca pela poluição industrial. Sendo assim,
ela postula “[...] conhecer as dimensões da área contaminada, suas conseqüências
individuais e ao bairro e, paralelamente, a melhoria da qualidade de vida da Vila
porque muitos moradores lá residem há vários anos e possuem raízes afetivas com
a comunidade que lá existe,[...]”. Para que se concretize a melhoria da qualidade de
vida, os moradores passam a exigir, além de medidas de investigação/remediação
ambiental e avaliação de saúde, o “desenvolvimento de um Plano de Revitalização
Ambiental da Vila Carioca, contemplando o enriquecimento vegetal das ruas da Vila
Carioca, criação de um espaço público de lazer, implementação da Coleta Seletiva e
criação de programas culturais”112. Embora expresso em outras palavras, os
112
A postura e reivindicações da Associação estão expressos, entre outros documentos, no
Informativo SOS Vila Carioca, ano 1, número 2, agosto de 2004, e em carta encaminhada à diferentes
147
legítimos desejos da comunidade são bastante próximos àqueles contidos nos
diplomas legais que atualmente regem o desenvolvimento urbano da Capital e mais
especificamente da região onde está inserida a Vila Carioca, como o Plano Diretor
Estratégico do Distrito do Ipiranga e a Operação Urbana Diagonal Sul.
Tais diplomas, que procuram superar os modelos históricos de
planejamento urbano centralizado por meio do redesenho setorial da cidade, contam
com dispositivos que conferem maiores garantias à real participação da sociedade
no processo de melhoria das condições vivenciais e requalificação urbana da Vila
Carioca.
A mobilização comunitária, motivada pela contaminação ambiental,
propicia àquela população condições mais efetivas para reivindicar o direito a uma
vida saudável e exigir que não sejam mais receptores das externalidades negativas
de um modelo de produção que ao longo da história conferiu vitalidade econômica à
metrópole. Ao reivindicar não só remediação dos danos ambientais e preservação
da saúde, mas também a requalificação urbana do bairro, os moradores parecem
indicar seu temor ante a estigmatização da área que a contaminação e sua
divulgação proporcionou. Desta forma, receiam não só eventuais impactos à saúde,
mas também às condições vivenciais, com possível desvalorização imobiliária e
exclusão do bairro da dinâmica da cidade. Assim, a ameaça à permanência com
qualidade de vida dos moradores no local, estaria também vinculada não à
agressividade do mercado, à verticalização e descaracterização dos modos e
condições tradicionais de vivência local, como parece ocorrer ali próximo, nas
colinas do Ipiranga; mas à possibilidade de serem relegados pela cidade, de ser o
bairro considerado como local isento de atratividade devido ao seu passivo
ambiental.
Neste contexto, devem falar a cidade e a comunidade. A primeira já se
manifestou em lei, comprometendo-se a obter para o distrito do Ipiranga arranjo
institucional que vise um maior bem-estar para toda a comunidade local. Interessada
em reverter as tendências de esvaziamento do bairro e promover o incremento da
instituições em 29 de novembro de 2004. Outra associação formada em decorrência da contaminação
ambiental da Shell foi a Reviva Vila Carioca, que postularia ação indenizatória individual e a aquisição
por parte da empresa das propriedades afetadas pela contaminação.
148
convivência social, a cidade deve atentar para algumas características ainda
presentes na Vila Carioca que tem anunciado como qualidades desejáveis para o
restante da área urbanizada de seu território: certa vida comunitária, consideráveis
densidades demográficas e diversidade de funções.
Quanto à comunidade, esta vem, desde o anúncio da contaminação,
discutindo seu posicionamento a respeito do passivo ambiental e aspirações quanto
à vida no local. Parece entender ela que, em sintonia com os conceitos mais amplos
a respeito do que seja saúde, é necessário reivindicar não só uma vida sem doenças
mas também com qualidade. Para isto, busca não apenas compromissos do poder
público mas também responsabilidade corporativa dos causadores da contaminação
para minimização dos riscos e promoção de melhores condições de habitabilidade e
bem-estar no bairro.
Nesse sentido, o TAC, elaborado de forma integrada pelos órgãos
públicos da área de meio ambiente e saúde, Ministério Público, Shell e
representantes da população traduz parte deste modo de entender a questão ao
prever medidas mitigatórias do risco e compensatórias dos danos (e transtornos)
causados pela disposição inadequada em meio habitado de produtos químicos
perigos à saúde. Em certos aspectos, o TAC reflete diretrizes mais amplas de
desenvolvimento urbano da cidade e da região, como as que conduzem ao
saneamento de áreas degradadas, criação e preservação de áreas verdes e outras
medidas para requalificação urbana. É importante lembrar também que o TAC é um
dos instrumentos urbanísticos previstos no Plano Diretor Estratégico para fins de
planejamento, gestão e promoção do desenvolvimento urbano do município.
Entendendo-se como conveniente à cidade e desejo manifesto de seus
habitantes a manutenção e promoção das condições de habitabilidade do bairro, é
necessário harmonizar o ato de morar com a situação ambiental da área. Nessas
circunstâncias, a remediação da contaminação local para minimização de riscos
sofre limitações uma vez que o bairro é intensamente ocupado, restringindo as
alternativas a técnicas que prescindam de medidas mais radicais, como a remoção
do construído e escavações para retirada do solo, ou seja, ações que interfiram no
cotidiano e no patrimônio edificado da comunidade.
149
Para superar tais empecilhos é importante aproximar campos do
conhecimento, fazendo uso de ferramentas de planejamento, desenho urbano e
controle do uso do solo associadas às técnicas de remediação ambiental e
metodologias de avaliação e gerenciamento de riscos à saúde. É possível que com
isto possa ser dada expressão física aos anseios da população de uma vida
saudável mesmo em área de passivo ambiental, adaptando – em respeito ao
existente - a contaminação remanescente ao uso e ocupação do solo vigente no
bairro.
A procura de conformidade entre o passivo ambiental e o bem-estar da
população por meio do uso de ferramentas de intervenção urbana requer o subsídio
de métodos de avaliação de riscos, particularmente do conhecimento de eventuais
rotas de exposição, que implicam a caracterização da fonte de contaminação, dos
mecanismos de transporte dos contaminantes, dos pontos e vias de exposição e da
população receptora. A recomposição paisagística, calçamento e pavimentação de
vias e espaços públicos, retificação do sistema viário ou alteração de fluxo, melhoria
da infraestrutura de saneamento, saneamento de edificações e implantação de
unidades de lazer, saúde ou educação são algumas das intervenções que podem
ser utilizadas para proteção à saúde e requalificação urbana em áreas
contaminadas.
Nesse sentido, elencamos alguns pressupostos para a intervenção com o
objetivo da requalificação urbana na Vila Carioca:
-
Delimitação espacial e temporal da contaminação no solo e águas
subterrâneas. O conhecimento preciso da contaminação, incluindo as
particularidades espaciais e de comportamento temporal da contaminação é
imprescindível, não apenas para avaliar riscos, mas também para orientar os
moradores locais quanto às possibilidades em termos do uso e ocupação do
solo.
-
Estabelecimento de plano de restrições quanto ao uso e ocupação do
solo. Destina-se a resguardar a população de eventuais rotas de exposição
em decorrência de alterações no uso e ocupação do solo, assim como
interferências na infraestrutura local, que impliquem intervenções tais como
150
escavação para implantação de fundações, construção de porões ou
garagens subterrâneas, captação de águas subterrâneas, implantação,
manutenção, ou renovação de rede de saneamento básico, drenagem urbana
e telecomunicações. É preciso definir claramente as diretrizes, enunciando
condicionantes, limitações, restrições ou orientações para evitar riscos à
saúde, estabelecendo, se assim necessário, zoneamento particular para o
local.
-
Melhoria das condições de arborização. Tanto a Vila Carioca como o
distrito do Ipiranga são carentes de áreas verdes113. A eventual composição
paisagística da área deve levar em consideração a possibilidade da absorção
de contaminantes pelo sistema radicular das plantas e favorecimento de rotas
de exposição por meio do consumo de vegetais na área. Assim, criar e
preservar áreas verdes no local implica o conhecimento da distribuição da
contaminação do solo, de maneira a selecionar espécies adequadas a estas
condições, estabelecer diretrizes para a remoção do solo superficial em locais
específicos, privilegiar ou restringir o contato recreativo com o solo etc.
-
Revisão das características de permeabilidade e pavimentação do solo.
A concentração e o comportamento dos contaminantes no meio ambiente
podem definir diretrizes para o calçamento e pavimento de áreas públicas e
mesmo particulares, de modo a evitar ou promover o contato direto ou indireto
com o solo, que podem favorecer rotas de exposição por contato dérmico,
ingestão ou inalação de solo contaminado.
-
Melhoria das condições de tráfego. A alteração, em conformidade com
exigências do poder público e reivindicação da população, do fluxo de cerca
de 300 caminhões-tanque que diariamente percorriam as ruas do bairro já
proporcionou redução de riscos e melhoria de qualidade de vida local. É
preciso, no entanto, repensar as condições viárias e de tráfego para que se
obtenha ganhos mais significativos em termos de qualidade urbana.
113
Segundo o Atlas Ambiental do Município de São Paulo (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO, 2004), o distrito do Ipiranga contava em 1999 com 5,56 m² de cobertura vegetal por
habitante. Dos 96 distritos da Capital, 60 têm índice de cobertura vegetal por habitante superior ao
Ipiranga. O índice para todo o município é de 73,65 m².
151
-
Criação de espaços públicos de caráter sociocultural. Ao negociar por
meio do TAC a remediação ambiental e a posterior transformação da área de
propriedade da Shell, conhecida como Colorado, em unidade de lazer para
uso público, vinculado ao Sistema de Áreas Verdes Municipal, os moradores
parecem conscientes e despertos para a necessidade de apropriação social e
cultural da área e da importância da promoção da qualidade de seus espaços
de vida. Adota-se com isto firme postura, não no sentido de rechaçar parte do
bairro, entendendo-o como inabitável, vítima de um passado pouco tolerável,
que se quer esquecer, mas voltada à luta por sua limpeza e posse como
espaço público motivador de qualidade de vida. O espaço assim tratado pode
também encerrar
certa carga simbólica,
ao
demonstrar que
áreas
contaminadas são remediáveis e passíveis de reapropriação pública; além de
conferir à Vila Carioca, paradigma da ocupação hostil do sítio por parte de um
modelo produtivo em superação, condições de dialogar sem temores com seu
passado. Desta forma, entendemos que a área em questão poderia mesmo
abrigar atividades culturais que extrapolam o interesse local, voltadas à
preservação da memória coletiva das relações entre indústria e meio
ambiente e da difusão do conhecimento voltado à superação deste modelo de
produção não sustentável.
152
Conclusão
As tentativas da sociedade em regular os riscos advindos dos processos
produtivos mais intensos e agressivos acompanharam a história da industrialização
paulistana. Estas iniciativas estavam geralmente voltadas à segregação espacial das
indústrias potencialmente poluidoras ou incômodas, mais do que à adoção de
medidas de controle dos processos produtivos ou das emissões.
No entanto, as regulamentações de ordem físico-territorial, voltadas à
limitação ou restrições ao assento industrial ou à segregação de usos considerados
pouco compatíveis, não tiveram força suficiente para se impor frente ao dinamismo
econômico e social da cidade. Devemo-nos lembrar da tradicional ruptura entre os
planos, as intenções reguladoras, e a prática cotidiana; do desequilíbrio de forças
entre o social e o econômico no Brasil. Desta forma, o poder público nunca
conseguiu estabelecer em São Paulo uma conexão satisfatória entre zoneamento
industrial e proteção do ambiente e da saúde pública.
Nos últimos 30 anos a agudização dos problemas ambientais e da
degradação urbana induziu o Estado ao aprimoramento dos instrumentos para
regulação dos riscos. A proibição da implantação de indústrias consideradas
potencialmente impactantes ao meio em regiões metropolitanas ou em áreas
ambientalmente sensíveis e o estabelecimento de padrões ambientais e de emissão
mais consistentes e restritivos foram algumas das medidas adotadas para evitar
incômodos e riscos à população.
No entanto, às expensas das restrições impostas, o passivo ambiental da
cidade de São Paulo foi sendo gradativa e sistematicamente construído, aflorando
recentemente não só como um problema ambiental, mas também como uma
preocupação de saúde pública e um empecilho ao desenvolvimento urbano.
Os últimos anos têm testemunhado as tentativas da construção de um
arcabouço legal e a busca de instrumentação do poder público para dar conta do
problema nos planos urbano, ambiental e sanitário. No tocante às relações da
153
cidade com seus passivos, a requalificação das áreas degradadas ou contaminadas
é uma necessidade que hoje se impõe e condiciona o desenvolvimento urbano da
capital paulista.
Para a requalificação das áreas contaminadas, a apropriação dos
referenciais teórico-metodológicos utilizados na regulação dos riscos sanitários e
ambientais pode ser considerado um pressuposto para subsídio às intervenções
voltadas à qualidade urbana e de vida da população.
No caso da Vila Carioca, que hoje se vê instada a enfrentar as contradições
e dilemas do padrão agressivo de desenvolvimento que lhe deu origem e a
sustentou, do qual foi ao mesmo tempo beneficiária e vítima, a requalificação urbana
com foco no passivo ambiental parece se mostrar processo importante para a
garantia da qualidade de vida e reintegração do bairrro ao conjunto da cidade.
Desta forma, a adoção de medidas para requalificação da Vila Carioca se
configura como desejo manifesto de seus moradores e iniciativa coerente com os
princípios legias contidos no Plano Diretor Estratégico do município, além de
oportunidade única para discutir a relação da cidade com seus passivos ambientais.
154
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