Il futuro dei porti e del lavoro portuale - TRAIL

La ricerca è stata realizzata da un gruppo di lavoro coordinato da Andrea
Appetecchia e composto da Dania De Ascentiis e Flaviana Pessina. Tale gruppo per
la realizzazione delle indagini di campo ha potuto contare sul supporto
organizzativo e logistico dei delegati sindacali dislocati presso i porti analizzati, in
particolare per Genova Fabio Allegretti e Giacomo Santoro (Filt Cgil), Maurizio
Diamante (Fit Cisl); per Gioia Tauro Giuseppe Rizzo (Uil Trasporti); per Napoli
Emanuele Fernicòla (Filt Cgil) e Antonio Jovine (RSA); per Ravenna Ivano Pretolani
(Uiltrasporti), Danilo Morini, Denis Di Martino, Fulvio Casadio e Paolo Gardella (Filt
Cgil); per Trieste Renato Kneipp e Luigi Barichievich (Filt Cgil).
Un ringraziamento, inoltre, alle Segreterie Nazionali Filt-Cgil, Fit-Cisl, Uiltrasporti e
in particolare a Massimo Ercolani, Maurizio Colombai, Claudio Tarlazzi, Giuliano
Galluccio, Ettore Torzetti e Ugo Milone.
Il testo che segue è stato redatto da Andrea Appetecchia (Introduzione e Parte
prima), Dania De Ascentiis (Parte seconda) e Flaviana Pessina (Parte terza),
mentre Angela Cesaroni ne ha curato l’editing. Un grazie anche a Massimo
Procopio per la paziente rilettura del testo.
Si ringrazia infine la Fondazione BNC per aver sostenuto finanziariamente l’indagine
attraverso le risorse messe a disposizione di Isfort nell’ambito del programma
annuale delle attività istituzionali ed in particolare dell’Osservatorio nazionale sul
trasporto merci e la logistica.
INDICE
Nessun vento è favorevole per il marinaio che non sa verso
quale porto andare
Parte prima
LA NUOVA FRONTIERA
1. L’avvento dei percorsi logistici integrati
1.1. Premessa
1.2. L’estensione del perimetro portuale
1.3. La resistenza alla contaminazione
1.4. L’annessione
1.5. Verso un nuovo modello di mercato
1.6. Lo sgonfiamento del lavoro portuale
2. L’Italia, i porti ed il nuovo mercato
2.1. Premessa
2.2. La domanda di trasporto tra mare e terra
2.3. Il “limbo” del transhipment
2.4. Di quanti porti ha bisogno il Paese?
3. ll lavoro portuale
3.1. Premessa
3.2. Gli addetti e l’evoluzione del ciclo portuale
3.3 Il quadro normativo nazionale
3.4. Le incertezze nell’implementazione della riforma
3.5. Le difficoltà di un’indagine diretta
3.6. I rischi e le opportunità della fine di un periodo
Parte seconda
L’ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO NEI PORTI ITALIANI
1. Introduzione
2. Uno, nessuno e centomila…: il perché di tanti “modelli”
3. L’organizzazione del lavoro tra nuove tecnologie, fattore
umano e flessibilità
4. Lo schema operativo: traffici, imprese portuali, forza
lavoro, operations
5. I “modelli”
6. L’impatto della riforma portuale e l’applicazione del
contratto nazionale: un successo solo a metà
7. Alcune considerazioni al termine delle visite nei porti
8. I casi di studio
i
1
3
5
5
6
9
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14
16
20
20
21
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31
31
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41
45
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55
57
62
74
80
86
93
100
Parte terza
MODELLI DI GOVERNANCE DEI SISTEMI PORTUALI EUROPEI ED
EVOLUZIONE DEI TRAFFICI MARITTIMI
1. Introduzione
2. I modelli di governance portuale
2.1. L’articolazione delle competenze pubbliche e private
2.2. L’approfondimento del ruolo e delle funzioni degli
organi di governo portuale
3. La declinazione operativa dei modelli
3.1. I porti della regione latino-mediterranea
3.2. I porti della regione anseatica
3.3. Il caso inglese
3.4. L’area orientale: Mar Nero, Mar Baltico e versante
orientale dell’Adriatico
3.5. La sponda meridionale e mediorientale del
Mediterraneo
4. Le dinamiche dei traffici marittimi
4.1. L’evoluzione del quadro dello scambio di merci a
livello internazionale
4.2. I traffici marittimi: la lenta ripresa dopo la crisi
Allegati
SCHEDE DEI PAESI
151
153
154
154
163
169
171
176
179
181
183
185
185
191
203
ii
Nessun vento è favorevole per il marinaio che non sa verso quale porto andare1
La metafora di Seneca, formulata per esprimere il travaglio dell’animo
umano, ha il merito di cogliere, suo malgrado, il dilemma della scelta del
porto per le navi e delle modalità per orientare tale scelta da parte dei
sistemi portuali.
L’attitudine e la capacità di un porto di accogliere le navi rappresentano le
ragioni, o meglio, l’orizzonte strategico all’interno del quale si inscrive
l’evoluzione del lavoro in porto. Le caratteristiche fisiche delle imbarcazioni,
la loro frequenza di arrivo e di partenza e la tipologia di merci che caricano
e/o scaricano determinano la modalità, l’intensità e la continuità delle
prestazioni degli addetti.
Affrontare la questione del lavoro portuale richiede pertanto una riflessione
sulle dinamiche del commercio internazionale, sulle attuali caratteristiche
del mercato dei trasporti e, infine, sulla configurazione delle reti logistiche
planetarie di congiunzione tra bacini regionali di produzione e di consumo.
Le pagine che seguono si propongono dunque di offrire, non solo agli attori
dei sistemi portuali (imprese, addetti e autorità di policy e di governance),
ma anche a quanti hanno a cuore i destini del Paese, gli elementi necessari
per mettere a fuoco il futuro ruolo dei porti al fine di maturare un proprio
“punto di vista originale 2 ” sui cambiamenti in atto.
Il contributo che segue cerca infatti di superare il dibattito circa la
contrapposizione tra lavoro temporaneo, gestito in Italia soprattutto dalle
imprese compagnie portuali, e quello “strutturato” delle altre imprese
terminaliste. Tale contrapposizione appare infatti sterile se confrontata con
il nodo centrale da affrontare per il futuro, ovvero l’estensione del modello
di flessibilità, di competitività e di dignità del lavoro - consolidatosi nei porti
italiani ed europei - al complesso delle catene logistiche integrate che oggi
supportano il frenetico spostamento delle merci a livello internazionale, ma
lamentano condizioni di lavoro piuttosto precarie e talvolta a limite della
legalità.
Il porto e la sua gente sono oggi chiamati a guardare oltre i “varchi” che li
separano dal “resto del mondo” in ragione della loro esperienza maturata in
secoli di storia nel corso dei quali sono stati in grado di superare passaggi
1
2
L. A. Seneca, Epistulae morales ad Lucilium, LXXI.
P. Batini, “L’occasionale, storia di un porto e della sua gente”, Marietti, Genova 1991.
1
complessi ed aspri, le cui tensioni hanno rischiato, in più occasioni, di
schiacciare il sistema. Anche oggi, le innovazioni che stanno interessando le
geometrie logistiche planetarie, richiedono uno slancio e una rinnovata
coesione tra le anime che sostengono la scena portuale al fine di
salvaguardare non solo il lavoro degli addetti all’interno del porto, ma
soprattutto per stimolare una rinnovata attenzione per tutto il mondo del
lavoro logistico, lato mare e lato terra, valorizzando, oltre al lavoro, anche
l’imprenditorialità e il know how accumulato. Qualità del lavoro,
competenza e spirito imprenditoriale rappresentano infatti il principale
valore aggiunto che i porti garantiscono ai territori che li ospitano.
*******
Il rapporto che segue raccoglie gli elaborati messi a punto nel corso della
ricerca sul lavoro portuale in Italia svolta nell’ambito della IX annualità
dell’Osservatorio nazionale sul trasporto merci e la logistica promosso da
Isfort. La prima sezione di tale rapporto descrive lo scenario all’interno del
quale si colloca la vicenda dei porti e del lavoro portuale in Italia, sia di
quello svolto dai dipendenti delle imprese terminaliste che dai soci e
dipendenti dei pool di lavoro temporaneo; la seconda riferisce dell’indagine
diretta svolta presso cinque realtà portuali rappresentative del complesso
della portualità nazionale; la terza, infine, con l’obiettivo di meglio
apprezzare le peculiarità del contesto italiano, ricostruisce il quadro dei
modelli di governance portuale presenti nel panorama internazionale e, in
estrema sintesi, riassume gli andamenti recenti del traffico marittimo
mondiale.
2
Parte prima
LA NUOVA FRONTIERA
1.
L’avvento dei percorsi logistici integrati
1.1. Premessa
L’evoluzione tecnologica del trasporto marittimo e l’integrazione del porto
con le catene logistiche intermodali terrestri hanno profondamente cambiato
l’oggetto ed il peso del lavoro portuale nel contesto della movimentazione di
merce a livello internazionale. Gli operatori della logistica globale richiedono
ai lavoratori portuali di aumentare la produttività del loro lavoro
comprimendo al massimo i costi indiretti (Fig. 1).
Fig. 1 – I fabbisogni del mercato e l’organizzazione del lavoro portuale
Organizzazione interna al sistema portuale
Fabbisogni del Mercato
- Compagnie di
navigazione
- Terminalisti Portuali
- Spedizionieri
- Intermediari del trasporto
Costi indiretti del lavoro portuale (da contrastare)
- Perdita di traffico dovuta all’assenza di lavoratori temporanei
disponibili
- Scioperi
- Assenteismo
- Assenza dal lavoro dovuta ad incidenti o malattie
Efficacia del lavoro in porto (da incentivare)
- Produttività del lavoro (compresa la capacità/abilità
di innovazione nella gestione dei carichi e nella
identificazione di soluzioni logistiche)
- Flessibilità del lavoro in termini di ore lavorate,
quantità di lavoro e caratteristiche funzionali
- Valore dei carichi trattati per addetto portuale
(creazione di valore aggiunto)
Contesto legislativo
- Legislazione sull’uso delle riserve
di manodopera in ambito portuale
- Legislazione sull’orario di lavoro in
porto
- Legislazione sulla sicurezza, ecc.
Contesto esterno al
sistema portuale
Costi diretti del lavoro
portuale
(da razionalizzare)
- Costo orario per
tonnellata trattata
- Costi di gestione del
pool di lavoro
temporaneo
Contesto sociale
- Condizioni di lavoro
- Formazione
- Gestione risorse umane
(motivazione, coinvolgimento,
modelli di governance)
Fonte: Theo Notteboom, Dock Labour and port-related employment in the European
seaport system, ESPO - Brussels 2010
5
Il lavoro in porto si mantiene in bilico tra l’esigenza di accrescere la
produttività e la volontà di mantenere elevato lo standard di qualità delle
prestazioni erogate. E’ dunque necessaria una nuova visione del lavoro
portuale in grado di adattarsi all’evoluzione del mercato mantenendo saldi i
principi di legalità, di dignità e di sicurezza acquisiti nel corso degli anni 3 .
Indubbiamente la quota di attività manuale è sostanzialmente diminuita
rispetto al passato, così come è avvenuto per le altre attività industriali e di
servizio, mentre il livello di specializzazione e di competenza tecnica
richiesto per la gestione della nave in porto è notevolmente cresciuto. Il
livello di flessibilità e di discontinuità del lavoro rimane ancora consistente sicuramente molto più elevato rispetto ai livelli medi delle imprese
industriali - nonostante il processo di “industrializzazione” delle attività di
carico e di scarico e di standardizzazione delle unità di trasporto abbia
sostanzialmente modificato il ciclo portuale.
1.2. L’estensione del perimetro portuale
I criteri di scelta del porto da scalare per una nave sono molti e, a loro
volta, i soggetti che a diverso titolo ne determinano le priorità sono una
moltitudine, non solo armatori o personale di bordo.
Tra questi si possono ricordare:
1. gli intermediari del trasporto (shippers);
2. le compagnie di navigazione (shipping companies);
3. i trasportatori (forwarders);
4. i terminalisti portuali (terminal operators).
I motivi che guidano le scelte di ciascun soggetto sono spesso determinati
da valutazioni, in prima istanza quantitative (quanto costa, quanto tempo
richiede) e, in seconda battuta, qualitative (completezza ed efficacia dei
servizi erogati), tuttavia, in estrema sintesi, i criteri in base ai quali si
sceglie un porto sono:
1. il costo;
2. la localizzazione;
3
T. Notteboom, Dock Labour and port-related employment in the European seaport
system, ESPO - Brussels 2010.
6
3. le operazioni portuali qualità/affidabilità;
4. la velocità, la disponibilità e l’efficienza di servizi e di infrastrutture;
5. i collegamenti intermodali con il retroterra;
6. le Information Communication Technologies;
7. il livello di congestione.
Gli shippers e le compagnie di navigazione sono di gran lunga gli attori più
influenti, mentre i criteri che orientano prioritariamente la scelta del porto
da scalare sono i costi, la qualità dei servizi portuali e la localizzazione 4 .
Tariffe competitive ed eccellenza della qualità dei servizi erogati però non
sono sufficienti nella competizione con altri porti. Infatti la scelta
dell’approdo non è che una tra le tante scelte necessarie per costruire un
percorso logistico integrato efficiente, composto da una pluralità di
spostamenti per terra, per aria e per mare 5 che inizia e finisce spesso molto
lontano dal mare (Fig. 2).
Fig. 2 – Schema di percorso logistico integrato
Fonte: Ports and their Connections within the TEN-T Stakeholder
Consultation Report, NEA, Giugno 2010
4
5
R. Aronietis, E. van de Voorde, T. Vanelslander (2010), “Port Competitiveness
Determinants of Selected European Ports in the Containerized Cargo Market”, paper
presented at IAME 2010.
H. Meersman, E. van de Voorde, T. Vanelslander (Department of Transport and Regional
Economics, University of Antwerp), “Maritime transport market”, SKEMA Coordination
action plan.
7
Tali percorsi costituiscono lo scheletro portante delle economie globalizzate:
le moderne vie della seta (Fig. 3). La competizione, nell’era della
globalizzazione, dunque non riguarda più i singoli porti ma il complesso dei
percorsi logistici integrati di congiunzione tra luoghi di origine e di
destinazione di materie prime, di semi-lavorati e di prodotti finiti.
Fig. 3 – L’area competitiva dei percorsi logistici integrati
Fonte: Ports and their Connections within the TEN-T Stakeholder Consultation Report, NEA, Giugno 2010
Il vantaggio competitivo di un percorso non si gioca tanto sulla
localizzazione o sull’efficienza del singolo porto, ma sul valore medio dei
risparmi di tempo e di costo che il percorso nel suo insieme riesce a
totalizzare, cui si aggiungono l’efficacia dei servizi erogati lungo tutto il
percorso (porti, centri intermodali, aeroporti, vie di comunicazione, ecc.).
Pertanto il porto pur offrendo tariffe vantaggiose e servizi eccellenti,
potrebbe essere valutato non sufficientemente competitivo se, ad esempio,
i suoi collegamenti con il retroterra fossero inefficienti, oppure la sua
localizzazione fosse distante dalle principali rotte marittime o da snodi
logistici terrestri ben integrati alla rete trasportistica dell’entroterra. E’
questo in fondo il metodo che ha guidato i consulenti della Commissione
Europea nella selezione dei 40 porti prioritari nel quadro dello sviluppo dei
Corridoi TEN-T (Fig. 4).
8
Fig. 4 – Ipotesi di 40 porti prioritari dei Corridoi TEN-T
Fonte: Ports and their Connections within the TEN-T Stakeholder Consultation
Report, NEA, Giugno 2010
1.3. La resistenza alla contaminazione
Il passaggio della competizione dai porti ai percorsi logistici integrati è stato
provocato da un complesso di fattori che vanno oltre la progressiva
standardizzazione dei carichi, di solito sintetizzata nel processo di
“containerizzazione” del trasporto e sostanzialmente riguardano:
l’evoluzione tecnologica dei mezzi e degli utensili, l’avanzamento nei
mercati mondiali di nuovi poli di produzione e di consumo (i cosiddetti paesi
emergenti) e la concentrazione del mercato del trasporto (soprattutto
quello marittimo) in un numero ristretto di operatori.
Sebbene il processo di integrazione dei percorsi proceda rapido, il controllo
del ciclo portuale non è stato ancora “contaminato” dal resto delle attività
logistiche. Il porto rimane ancora oggi un punto di frattura. La merce
istradata nel percorso logistico integrato, prima di entrare in porto, si affida
al sistema portuale, per poi riprendere il suo itinerario una volta che ne è
uscita.
9
Il porto, in Italia, in Europa e nel resto del mondo, nonostante la
straordinaria forza commerciale ed imprenditoriale dei grandi operatori
della logistica globale, è ancora oggi controllato da una pluralità di
operatori con cui i Global carrier 6 devono entrare in relazione (Fig 5).
Fig. 5 – Le relazioni tra gli attori presenti in porto
Agenti marittimi
Compagnie
di Shipping
Terminal Operator
Vettori terrestri
Attori principali
Armatori
Spedizionieri
Mediatori del trasporto
Agente doganale
Altri servizi marittimi
Dragaggio
Rifornimento carburante
Costruzioni riparazioni navali
Altre attività di supporto
Altri operatori di servizio
Banche
Assicurazioni
Broker
Fonte: Maritime transport market - SKEMA Coordination action plan, Brussels 2010
Entrare in un Porto con una nave, caricare e/o scaricare le merci e ripartire
non è così semplice, non tanto da un punto di vista tecnico-operativo,
quanto piuttosto, per una serie di procedure, piuttosto complesse e, a
volte, farraginose, che hanno giustificato (e tutt’oggi giustificano)
l’esistenza di una pluralità di soggetti che si occupano per conto di
armatori, delle compagnie di shipping e dei terminalisti del transito della
nave in porto.
6
Rispetto al tradizionale common carrier che sostanzialmente rappresenta nella
giurisprudenza anglosassone la persona fisica o l’impresa che si occupa del trasporto di
beni per conto terzi, il global carrier è una sorta di holding del trasporto in grado di
controllare su scala mondiale una pluralità di imprese specializzate in una o in più
componenti della catena marittimo-logistica (intermediario del trasporto, spedizioniere,
compagnia di navigazione, terminalista portuale).
10
In una recente indagine curata da Isfort in collaborazione con l’ISTAO sono
stati contati, nel caso del Porto di Ancona, circa 26 documenti da riempire
cui corrispondono una quantità impressionante di procedure, non sempre
informatizzate, da eseguire 7 (Fig. 6).
Fig. 6 - Procedure di ingresso, stazionamento e uscita della nave in
porto (Ancona)
FASE
DOCUMENTO
Capitaneria
AP
Polizia F.
Dogana
Sanità
Marittiima
Altri
Domanda di accosto
Richiesta di accosto
Terminalista
Pre-arrivo
ISPS Code
Informativa rifiuti a
bordo
Richiesta di libera
pratica sanitaria
Arrivo della
nave
Via internet
IMO
Via fax
Manifesto di arrivo +
store list
Partenza
della nave
Via telefono
Manifesto di
partenza+ store list
Consegna documento cartaceo
Fonte: Isfort-Istao, Develop-med, 2011
La collaborazione tra i vari uffici pubblici preposti al controllo, le agenzie di
intermediazione, le compagnie di navigazione e i terminalisti portuali
rappresenta la chiave di volta per un reale snellimento delle procedure e
soprattutto per l’adempimento di una serie di formalità ineludibili legate alla
sicurezza, all’attraversamento dei confini di stato, ecc..
7
Isfort-Istao, “Ancona piattaforma logistica della macro-regione medio adriatica”,
Contributo
della
Regione
Marche
al
progetto
europeo
“Develop-Med”
(www.developmed.eu), Ancona 2011.
11
Ciò che appare evidente, considerando il quadro evolutivo fin qui delineato,
è che un sistema scarsamente informatizzato 8 , complesso e insidioso dal
punto di vista procedurale ed amministrativo non può reggere a lungo in un
mondo in cui la velocità di esecuzione, la certezza dei tempi e la riduzione
dei costi rappresentano i criteri di fondo per la scelta di un porto.
1.4. L’annessione
Malcolm McLean quando negli anni ‘50 intuì le potenzialità della
unitizzazione dei carichi nel trasporto delle merci si proponeva di migliorare
e rendere più agili i passaggi di consegna tra una modalità e l’altra al fine di
aumentare i propri profitti e non certo di controllare il trasporto a 360°. Gli
effetti economici di questa sua intuizione non tardarono a mostrarsi. Già nel
1956 gli operatori si accorsero che caricare una tonnellata di merce alla
rinfusa su una nave di medie dimensioni costava 5,86 dollari, mentre la
medesima tonnellata poteva essere caricata su un nuovo container di
McLean per circa 16 centesimi di dollaro 9 .
Da allora ad oggi, il container ha progressivamente invaso il mercato.
Guardando ai dati di traffico dei principali porti mondiali la quota dei
container sul totale della merce varia (General Cargo) si attesta tra il 60 ed
il 70% 10 . Nei porti italiani tale quota si riduce a circa il 50% (ma già nel
Porto di Genova ad esempio si attesta a quasi il 65% 11 ). La visione di
McLean però coglie solo una parte delle esigenze attuali di movimentazione
della merce e soprattutto non poteva considerare gli effetti della drastica
riduzione dei costi di trasporto, sia sul lato della domanda, sia sul quello
dell’offerta.
I processi di globalizzazione dei mercati e di delocalizzazione dei poli
produttivi delle imprese multinazionali sono stati in buona parte possibili
grazie alla riduzione dei costi di trasporto. Ma l’integrazione dei mercati ha
anche favorito l’emersione di nuove economie, in passato poste ai margini
8
A tal proposito è opportuno segnalare che il livello di informatizzazione delle procedure nei
porti italiani è piuttosto disomogeneo. Il porto di Genova, ad esempio, ha ormai da anni
avviato un complesso progetto di informatizzazione finalizzato ad agevolare la gestione
delle pratiche in porto (e-port sistema telematico del Porto di Genova).
9
M. Levinson , “The Box, la scatola che ha cambiato il mondo”, Egea, Milano 2007.
10
Drewry Shipping Consultants, 2004.
11
Autorità portuale di Genova, 2010.
12
del commercio internazionale. La recente crisi del 2009 se, da una parte,
ha profondamente scosso le economie mature, dall’altra ha dato nuovo
impulso alle nuove economie di recente sviluppo. Fino alla fine del secolo
scorso e per i primi anni del XXI secolo le economie del Nord America,
dell’Europa e del Sud Est Asiatico si sono scambiate più dell’80% del
complesso delle merci in movimento nel Pianeta. Nel prossimo futuro
questo equilibrio è destinato a mutare in favore di nuovi mercati per lo più
collocati nella parte meridionale del Pianeta (Sud America, Africa e Resto
dell’Asia).
Se la domanda di trasporto esplode e si diffonde nel pianeta, l’offerta, al
contrario tende a concentrarsi. La riduzione del costo del trasporto e dei
margini di guadagno hanno imposto alle imprese di trasporto un esasperato
controllo dei costi per salvaguardare i profitti e garantire la remunerazione
dei propri investimenti. La frammentazione dell’offerta lungo una catena di
operatori e di intermediari, tipica dei sistemi portuali, limita fortemente la
possibilità di comprimere ulteriormente i costi.
Il fenomeno della concentrazione del mercato delle shipping companies e
dei terminal operators non è recente, ma oggi è piuttosto evidente, i 2/3
(64,6%) dei contenitori in transito nei porti mondiali è gestito dai primi 10
terminal operators, mentre il 58,7% della flotta mondiale è controllata dalle
prime 10 compagnie di shipping. Inoltre il fenomeno di fusione tra le
attività di movimentazione delle merci in porto e di trasporto via mare
sembrerebbe avanzare rapidamente; infatti 5 delle prime dieci shipping
companies controllano altrettanti terminal operators collocati ai vertici della
omologa graduatoria mondiale (Tab. 1).
Tab. 1 – Controllo della flotta e delle movimentazioni portuali (2009)
Terminal operator
Hutchinson Whampoa
Port Holding
AP Moeller Terminal
Port of Singapore
Authority
Dubai Port World
Cosco Pacific
MSC
Eurogate
Evergreen
SSA Marine
CMA-CGM
Totale primi dieci
Milioni di
TEU
movimentati
Facenti
(%)
parti del
Mercato medesimo
globale
gruppo
Shipping Company
Capacità
della
flotta in
(%)
Milioni di
Flotta
TEU
mondiale
64,2
56,9
13,6
12
Maersk Line
MSC
2,0
15,0
1,5
11,3
55,3
45,2
32,5
16,4
11,7
8,6
7,7
7
305,5
11,7
9,5
6,9
3,5
2,5
1,8
1,6
1,5
64,6
CMA CGM
Evergreen
APL
Hapag-Lloyd
Cosco
CSCL
NYK
Hanjin Shipping
1,0
0,6
0,5
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
7,6
4,4
3,9
3,5
3,5
3,3
3,1
3,0
Totale primi dieci
7,9
58,7
Fonte:Elaborazioni Isfort su dati Notteboom e Rodriguez, 2009 e AXS Alphaliner, 2009
13
1.5. Verso un nuovo modello di mercato
Eivind Kolding - partner del gruppo AP Moeller-Maersk e responsabile del
mercato container dello stesso gruppo - ha di recente illustrato la strategia
della compagnia in poche parole: l’obiettivo del gruppo danese è quello di
soddisfare il desiderio dei propri clienti di poter facilmente prenotare l’invio
di un container on-line così come comprano un libro da Amazon.com 12 .
La frase, senza dubbio efficace, getta una luce sugli scenari evolutivi del
trasporto e della logistica che consente di mettere a fuoco il mercato dei
trasporti del futuro; una visione che, a seconda del punto di vista da cui la
si osserva, può essere esaltante o, al contrario, preoccupante.
A partire dall’approccio “web-oriented” di Kolding il percorso della merce
dal punto di origine a quello di destinazione si smaterializza e scompare
non solo dalla vista, ma anche dalla percezione del cliente, il quale potendo
seguire tramite sistemi georeferenziati sul proprio computer l’avanzamento
della spedizione fino al destino finale, sarà completamente tagliato fuori
dall’esperienza reale dello spostamento della sua merce. Tutto sarà
controllato da chi riceve l’ordine via internet prendendo in consegna il
container.
Dal punto di vista della domanda indubbiamente si possono apprezzare gli
aspetti positivi di questa evoluzione, ma da quello dell’offerta la riorganizzazione potrebbe comportare un vero e proprio stravolgimento del
mercato con costi sociali non indifferenti.
Gli effetti sui sistemi portuali si possono facilmente immaginare, visto che,
ancora oggi, l’attività di movimentazione delle merci rappresenta la
principale ragione d’essere di un porto di medio-grandi dimensioni.
Il percorso ideale attraverso il quale arrivare all’e-marittime enfatizzato
dalla Maersk passa per il progressivo assorbimento da parte del global
carrier del controllo di tutti gli operatori posti lungo la filiera del percorso
logistico intergrato (Fig. 7).
12
E. Kolding, intervento al decimo incontro annuale della Trans-Pacific Maritime Conference,
Long Beach 2010.
14
Fig. 7 – L’evoluzione del quadro degli attori del mercato dei trasporti
Porto
Mare
Terra
Agente Marittimo
Centro di distribuzione
Spedizioniere
Agente doganale
Compagnia di
shipping
Terminalista portuale
Impresa di trasporto a terra
(Ferrovia, Camion)
Ultimo miglio (Camion)
Cliente
(destinazione
finale)
Modello
organizzativo
attuale
Inland Terminal
Compagnia
di shipping
Terminalista portuale
Cliente
(destinazione
finale)
Ultimo miglio (Camion)
Impresa di logistica
Preferibilmente
collegamento ferroviario
Piattaforma logistica regionale
INTEGRATORE LOGISTICO / GLOBAL CARRIER
Cliente
(destinazione
finale)
Modello
organizzativo
“Amazon.co
Fonte: Isfort (2011) adattato da Notteboom & Rodriguez (2004)
L’obiettivo principale della Maersk, come d’altronde di tutti i global carrier, è
quello di controllare l’efficienza (costi) e l’efficacia (qualità) del complesso
del percorso logistico integrato per assicurare ai propri clienti un servizio a
costi competitivi (tariffe più economiche) ed affidabile (performance
migliori) rispetto a quello offerto dai competitors nelle singole componenti
del percorso (intermediari, spedizionieri, compagnie di navigazione e
terminalisti portuali) 13 .
Sebbene - come argomentato nel precedente paragrafo - i sistemi portuali
tentino di resistere all’assorbimento da parte dei global carrier, tale
resistenza rischia di non poter reggere a lungo l’”assedio” di una
concorrenza fortemente interessata e in grado di mobilitare risorse
rilevanti.
Guardando alla composizione azionaria degli operatori portuali dei maggiori
porti del pianeta si nota che le società richiamate nella tabella precedente
(Tab. 1) hanno acquisito il controllo o partecipazioni azionarie rilevanti delle
imprese titolari delle concessioni.
13
C. van Althena – Maersk Line, “Ocean Carrier and inland terminal strategies”, Neuss, 24
aprile 2008.
15
Nella figura che segue viene riportato il caso dei tre porti europei: Anversa,
Rotterdam e Zeebrugge. La figura illustra in modo abbastanza efficace il
livello di penetrazione di tali porti che fra l’altro, nel caso di Rotterdam e
Anversa, rappresentano i principali poli di attrazione del traffico marittimo
europeo (Fig. 8).
Fig. 8 – Partecipazioni azionarie dei Global carrier nei porti di
Rotterdam, Anversa e Zeebrugge
HUTCHINSON PORT HOLDINGS
AUTORITA’
AUTORITA’ PORTUALE DI SINGAPORE (PSA)
20%
PSA HNN
Azionista di maggioranza
Europe Container
Terminal (ECT)
MSC
50%
Azionista di minoranza
NYK
100%
Delta Terminal
100%
Waal-and Eemhaven
DP World
50%
Euromax (Prima
Fase)
60%
Rotterdam World
Gateway (Maasvlakte
2) Operativo dal 2013
COSCO
Pacific
10%
100%
Terminal 1 (Maasvlakte
2) Operativo dal 2014
100%
42,5%
20%
CMA-CGM
APM Terminal
Maasvlakte
ROTTERDAM
100%
APM
Terminals
10%
MSC Home terminal
50%
North Sea terminal
100%
Europe terminal
100%
Deurganck terminal
100%
Terminal
Internazionale di
Anversa (AIT)
50%
DP World
Delwaidedock
Gateway di Anversa
ANVERSA
35%
(AP Moeller Group)
Porti
Terminal
60%
Compagnie di navigazione
Terminalisti portuali
Terminalisti di proprietà di global carrier
CHZ
65%
Albert II molo nord
(In costruzione)
100%
APM terminal
ZEEBRUGGE
Fonte: Notteboom e Rodriguez “The corporate geography of global terminal operators: rentseeking through location choice and network structures”, Brussels 2009
1.6. Lo sgonfiamento del lavoro portuale
Gli impatti sul lavoro portuale dell’insieme dei processi fin qui descritti sono
sicuramente rilevanti, tuttavia le analisi circa le conseguenze effettive in
termini di innovazione delle modalità e dei contenuti del lavoro in porto,
nonché di incremento/decremento dell’occupazione, delle competenze e
delle conseguenti retribuzioni riconosciute sono piuttosto rari.
16
A tal proposito l’esperimento portato a termine da Theo Notteboom
dell’Università di Anversa di analizzare il lavoro portuale in Europa e di
recente tradotto in italiano dal Centro studi dell’Autorità portuale di Genova
rappresenta un punto di riferimento importante per approfondire
l’argomento 14 .
Tuttavia non è sufficiente a colmare un vuoto informativo piuttosto
evidente. Il progetto avviato da Notteboom descrive, infatti la cornice di un
tema ed una prima scrematura delle informazioni disponibili con livelli di
approfondimento piuttosto disomogenei, il caso italiano, ad esempio, è
totalmente assente. Al di là di questo, mancano informazioni di carattere
quantitativo omogenee per tutto il contesto europeo circa il numero degli
addetti diretti (di frequente è piuttosto complesso articolare la forza lavoro
tra impiegati operativi e amministrativi) anche per stabilire chiaramente la
produttività dei lavoratori attivi in porto. Nelle pagine che seguono si è
tentato di elaborare una stima, ma si tratta di una ipotesi, ancora molto
“grossolana” tutta da verificare (cfr. Tab. 3 a pag. 33).
Come sarà meglio argomentato nei capitoli che seguono il lavoro portuale
si è sostanzialmente contratto a partire dagli anni ’70 in Italia, in Europa e
nel resto del mondo; l’ingresso del contenitore, la standardizzazione dei
carichi ed il successivo avvento dei percorsi logistici integrati quali assi
portanti della globalizzazione dei mercati hanno contribuito a mutare il peso
ed il valore del lavoro nelle operazioni portuali.
Ma si è trattato di una riduzione complessiva del peso delle prestazioni di
lavoro lungo tutta la catena logistica del percorso integrato, oppure di una
redistribuzione dei carichi all’interno delle fasi di tale catena?
Per trovare un’analisi in grado di stimare con una base informativa
sufficientemente ampia e dettagliata l’impatto dei percorsi logistici integrati
sul lavoro portuale è necessario abbandonare l’Europa per dirigersi verso le
coste pacifiche del Nord America. Presso l’Università di Vancouver in
Canada Peter V. Hall si è occupato dell’evoluzione del lavoro portuale nelle
grandi aree portuali degli Stati Uniti andando a verificare se l’incremento
dei traffici commerciali gestiti in tali aree negli ultimi trenta anni abbia
prodotto effetti significativi sugli addetti in termini di aumento dei posti di
lavoro e delle retribuzioni 15 .
14
Autorità portuale di Genova, “Numero monografico sul lavoro portuale”, Quaderni portuali,
Genova 2011.
15
P.V. Hall, “Container ports, local benefits and transportation worker earnings”, Geojournal
74 (1), 2009.
17
Hall ha analizzato in prima battuta l’evoluzione del numero degli addetti
presenti nei percorsi logistici (lavoratori portuali, camionisti e addetti ai
servizi logistici) ed in seconda battuta ne ha confrontato la variazione del
valore delle retribuzioni rispetto a quelle degli altri addetti con mansioni
equivalenti in tutti gli altri settori (non trasporti) della medesima regione
(retribuzione relativa).
I risultati dell’analisi offrono una risposta interessante nel quadro della
presente analisi. Infatti se il dato relativo alla decisa contrazione degli
addetti portuali dal 1977 al 2005 non sorprende, è invece importante
notare che le retribuzioni di tali addetti, già alla fine degli anni 70 più
elevate rispetto a quelle degli altri settori, negli anni a seguire hanno
ulteriormente incrementato questo distacco. Gli addetti portuali
diminuiscono, ma le competenze richieste sono sempre più specialistiche ed
elevate così come il livello delle retribuzioni. Al contrario, il numero dei
camionisti è sostanzialmente rimasto invariato, ma il valore del reddito è
sceso, mentre, ed è questa l’informazione che richiede qualche ulteriore
considerazione, gli addetti alla logistica nelle piattaforme logistiche esterne
ai porti sono aumentati notevolmente (quasi decuplicati rispetto agli anni
’70) ed il loro reddito oltre a scendere di valore è anche diventato più basso
rispetto a quello percepito dai pari grado in altri settori produttivi e dei
servizi (Fig. 9).
Fig. 9 - Evoluzione del lavoro nei percorsi logistici integrati Regioni portuali
degli Stati Uniti d’America (1975-2005)
Lavoratori portuali nelle regioni con
grandi porti: aumento delle retribuzioni
relative e riduzione dei posti di lavoro
Addetti ai servizi logistici nelle regioni con
grandi porti: diminuzione delle retribuzioni
relative e aumento dei posti di lavoro
Indice relativo all’evoluzione de numero di impiegati (1977=100)
Comparazione del reddito con quello di altri addetti non dei trasporti della stessa regione
Fonte: P.V. Hall, 2009
18
Il lavoro nei percorsi logistici integrati non si è ridotto lungo tutte le fasi
della movimentazione delle merci, ma è in buona sostanza trasmigrato
dalle banchine verso le aree di lavorazione logistica delle merci (distripark,
magazzini, piattaforme logistiche, ecc.). I grandi porti sono diventati snodi
cruciali dei percorsi logistici integrati, in cui il trasferimento modale dalla
nave alle altre modalità di trasporto richiede una forza lavoro altamente
specializzata e tecnicamente preparata, ma piuttosto ridotta. Le lavorazioni
logistiche ad alto valore aggiunto avvengono al di fuori dell’area portuale
nei magazzini e nelle piattaforme logistiche dove gli addetti alla logistica
hanno livelli di specializzazione sostanzialmente più contenute e soprattutto
meno pagate. In altre parole il valore aggiunto generato dalle lavorazioni
sembrerebbe non influire sul lavoro il quale al contrario, secondo i dati
dell’analisi di Hall, è modestamente retribuito.
19
2.
L’Italia, i porti ed il nuovo mercato
2.1. Premessa
La straordinaria posizione baricentrica dell’Italia e dei suoi molti porti
rispetto alle principali linee marittime di collegamento East-bound e Westbound che attraversano il Mediterraneo, ha stimolato - ormai da qualche
anno - la fantasia di esperti, di enti di ricerca (tra cui anche chi scrive 16 ), di
politici e di amministratori circa le notevoli potenzialità della cosiddetta
“Piattaforma logistica italiana”.
Mentre l’“intellighenzia” si prodigava a tracciare linee, stimare flussi,
progettare infrastrutture, programmare l’attivazione di servizi intermodali
volti a sottrarre il traffico ai porti del nord Europa per la conquista dei
servizi logistici continentali (senza mai arrivare all’implementazione di
quanto stabilito sulla carta), il sistema dei porti italiani non si è trasformato
in una piattaforma logistica intercontinentale integrata, in parte perché tale
ipotesi richiedevano investimenti rilevanti che né il pubblico, né il privato
sono stati in grado di mobilitare ed in parte perché non era poi così
necessario farlo.
Lasciando da parte l’ironia, le valutazioni circa la credibilità delle ipotesi
formulate e la necessità di colmare il famoso “gap” che ci separa dai porti
del nord Europa, si deve avere il coraggio di ammettere che, mentre si
narrava il “mito della piattaforma”, i sistemi portuali nazionali ed i loro
attori tradizionali hanno di fatto scelto di continuare per la loro strada. Una
strada percorsa in silenzio senza contraddire chi alimentava, giustificandolo,
tale mito, anche perché si è rilevato piuttosto utile per giustificare e
rinforzare gli investimenti lato mare e terra previsti nei Piani triennali
portuali.
16
Isfort, “Opzione Mediterranea, rotta di collegamento Far-East – New-York via landbridge
Europei”, Roma 2001.
20
2.2. La domanda di trasporto tra mare e terra
I porti in Italia sono sempre stati (e continuano ad essere) il principale gate
di rifornimento energetico di un Paese “energivoro”, ma povero di risorse
proprie. I porti in questo senso non hanno mai rinunciato al loro ruolo,
rifornendo famiglie e imprese della energia necessaria e supportando lo
scambio internazionale di materie prime, semi lavorati e prodotti finiti.
Nella fase della grande industria i porti hanno attirato l’installazione delle
grandi imprese di trasformazione nelle loro immediate vicinanze: Genova,
Venezia, Napoli e Taranto (solo per citare le principali) sono state le sedi
della siderurgia italiana, della chimica, della grande cantieristica, ecc.; a
partire dagli anni ’80, la crisi della grande industria ha costretto i porti a
cambiar pelle e a guardare oltre gli stabilimenti delle grandi imprese. Si
trattava di coprire un territorio più vasto e soprattutto polverizzato, sia in
termini di punti di origine e di destinazione, sia di concentrazione di volumi.
Grazie ad un partner prezioso come il camion, i porti hanno iniziato a
distribuire la merce sbarcata dalle grandi navi verso una pluralità di
destinazioni sparse nell’entroterra.
Le ferrovie, prima utili per servire la grande impresa fortemente
concentrata sul territorio ed in grado di generare ingenti flussi di traffico, si
sono rivelate inefficaci per raggiungere destinazioni piuttosto “sparpagliate”
con volumi di merce piuttosto contenuti. Questa mutazione di mercato si
avverte nell’organizzazione interna dei porti italiani dove le connessioni
ferroviarie hanno perso di importanza divenendo residuali.
Mantenendo salda questa vocazione la rete dei Porti nazionali ha seguito e
alimentato l’evoluzione industriale del Paese mettendosi a servizio, prima,
della grande industria e, in seguito, di quel tessuto capillare di piccole e
medie imprese, per lo più concentrate nei quadranti centrale e
settentrionale della penisola, che colloca l’Italia ai vertici delle classifiche
europee ed internazionali del commercio estero (Tab. 2).
21
Tab. 2 – Il posizionamento dei Paesi nel Trade Performance
Index 17 2006
Categoria merceologica
Mezzi di trasporto
Meccanica non elettronica
Chimica
Prodotti manufatti di base
Prodotti diversi
Meccanica elettrica ed elettrodomestici
Information Technology ed elettronica
di consumo
Minerali e combustibili
Prodotti alimentari lavorati
Prodotti in legno
1°
Germania
Germania
Germania
Germania
Germania
Germania
Olanda
Italia
Italia
Italia
3°
Corea del Sud
Svezia
Francia
Svezia
Svizzera
Francia
Germania
Cina
Singapore
Australia
Olanda
Germania
Russia
Germania
Finlandia
Danimarca e
Nuova Zelanda
Germania
Cina
Cina
Norvegia
Francia
Svezia
Agricoltura ed alimenti freschi
Olanda
Tessili
Abbigliamento
Cuoio, pelletteria e calzature
Italia
Italia
Italia
Fonte:
Paesi classificati
2°
Francia
Italia
Taiwan
Romania
Vietnam
elaborazione Fondazione Edison su dati UNCTAD-WTO International Trade Centre,
2006
Le merci sbarcate hanno quale destino finale le immediate vicinanze del
porto, così come quelle imbarcate, provengono dai territori limitrofi:
-
oltre l’80% dei containers transitati nel porto di Genova raggiunge
regioni quali la Lombardia, l’Emilia Romagna e il Veneto, mentre il
resto della merce viene suddiviso soprattutto tra il territorio ligure,
quello piemontese e la Valle d’Aosta (la sola Lombardia assorbe circa
la metà dei container) 18 ;
17
Il Trade Performance Index (TPI) elaborato congiuntamente dall’Agenzia delle Nazioni
Unite per il Commercio (UNCTAD) e dall’Organizzazione Mondiale per il Commercio (WTO)
riguarda i 14 principali macrosettori in cui è stato suddiviso il commercio internazionale.
Per ogni macrosettore di ciascun Paese è stato costruito un indice composito basato su 5
sottoindicatori: il saldo commerciale; l’export pro capite; la quota nell’export mondiale; il
livello di diversificazione di ogni macrosettore in termini di numero di prodotti in esso
contenuti; il livello di diversificazione dei mercati. In tal modo il TPI tiene conto non solo
del valore assoluto dell’interscambio, ma anche della dimensione dei vari Paesi e della loro
specializzazione, nonché di eventuali loro elementi di debolezza derivanti da una eccessiva
concentrazione dell’export su pochi prodotti o su pochi mercati di destinazione degli
stessi. (Fondazione Edison - Symbolia, Geografie del Nuovo Made in Italy, Maggio 2009).
18
Regione Piemonte, “Piano regionale per la logistica”, Febbraio 2008.
22
-
-
nel porto di Napoli circa il 65% delle merci ha origine o destinazione
nel territorio campano e la quasi totalità riguarda al massimo, oltre
alla Campania, le regioni contermini 19 ;
i contenitori sbarcati nel porto di La Spezia sono per il 28% diretti in
Lombardia, per il 26% in Emilia Romagna, per il 15% in Toscana, per
il 12,6% in Veneto, per l’8,6% in Liguria, per il 5,3% in Piemonte e
solo il 4,5% è diretto verso altre destinazioni soprattutto nazionali 20 .
I contenitori sbarcati nei porti italiani, al netto dei traffici dei porti di
transhipment (Gioia Tauro, Taranto e Cagliari), nell’anno passato sono stati
meno di 6 milioni (5.777.300 TEU), circa sette container su dieci (67,5%) di
tali traffici sono stati movimentati nel quadrante settentrionale del Tirreno
(Savona-Vado, Genova, La Spezia e Livorno).
Il resto dei contenitori si è diretto verso gli altri quadranti:
- 14%, Tirreno centro meridionale (Civitavecchia, Napoli e Salerno);
- 11,7%, Adriatico settentrionale (Venezia, Monfalcone e Trieste);
- 5,1%, Adriatico centro meridionale (Ravenna, Ancona, Bari e Brindisi).
La distribuzione dei contenitori sembra seguire la geografia industriale del
Paese 21 ed essere attirata dalle aree dove più elevata è la domanda di
trasporto (Fig. 10).
19
Logica, Isfort, RFI “Studio sul trasporto ferroviario delle merci nel bacino campano”
Dicembre 2005.
20
Autorità portuale La Spezia, “Traffico mercantile 2010”, gennaio 2011.
21
I sistemi locali del lavoro 2001 dell’Istat. I sistemi locali del lavoro sono ottenuti da
aggregazioni di comuni a partire dai dati relativi al pendolarismo dei componenti delle
famiglie per motivi di lavoro ricavati dagli appositi quesiti posti nel Censimento Generale
della Popolazione del 2001. I due criteri principali adottati per la definizione dei SLL sono:
l’auto-contenimento per il quale il SLL concentra sul suo territorio le attività produttive e di
servizi in quantità tali da offrire opportunità di lavoro e residenziali alla maggior parte
della popolazione che vi è insediata; la contiguità fisica dei comuni all’interno di un SLL. I
sistemi locali del lavoro così come i distretti industriali determinati dall'Istat (che dai SLL
discendono) sono scevri da vincoli amministrativi, essi possono essere formati anche da
comuni appartenenti a province o regioni diverse. La classificazione per regione avviene
secondo il comune capoluogo del SLL, individuato in base alla numerosità di persone che
vi si dirigono per motivi di lavoro.
23
Fig. 10 – Ripartizione dei transiti contenitori nei porti italiani al netto
dei porti di Transhipment e collocazione dei Sistemi Locali
del Lavoro di Grande, Media e Piccola Impresa (2010)
Savona, Genova,
La Spezia, Livorno
Trieste, Monfalcone,
Venezia,
11,7%
Ravenna, Ancona, Bari
Brindisi
67,5%
5,1%
14,7%
Civitavecchia,
Napoli, Salerno
Fonte: elaborazione Isfort su dati Istat e Assoporti, 2010
L’articolazione del resto del traffico non containerizzato (RO-RO 22 in
particolare) sembrerebbe, al contrario, essere influenzata dalla
concentrazione degli insediamenti umani (Fig. 11). L’integrazione navecamion per il trasporto della merce non containerizzata si rivolge
prevalentemente al mercato dei consumi finali delle famiglie, piuttosto che
alle imprese industriali ed è pertanto più diffusa sul territorio nazionale.
22
Si tratta dell’acronimo del termine tecnico inglese Roll Off – Roll On che indica la modalità
di carico dei camion e dei semirimorchi direttamente nella stiva dei traghetti senza l’ausilio
di mezzi meccanici, per l’appunto solo grazie allo scivolamento delle ruote dei camion
stessi o delle ralle per i semirimorchi.
24
Fig. 11 - Ripartizione dei transiti RO-RO nei porti italiani e
densità della popolazione residente (2010)
Trieste, Monfalcone,
Venezia
9,0%
Savona, Genova,
La Spezia, Livorno
Ravenna, Ancona, Bari
Brindisi
24,5%
Olbia e Cagliari
10,3%
20,7%
Civitavecchia,
Napoli, Salerno
12,7%
Fonte: Istat e Assoporti, 2010
Messina, Catania,
Palermo
21,3%
Guardando ancora la distribuzione del traffico di merci trasportate in
modalità RO-RO, i porti della zona centrale e meridionale dell’adriatico fanno
registrare valori di traffico non residuali come nel caso dei contenitori, così
come tutta l’area centrale e meridionale del tirreno da Salerno fino a
Civitavecchia. Trattandosi di traffico che viaggia su camion dai Porti verso
l’entroterra italiano e viceversa anche la differenza di circa 100 km di tragitto
su strada può far scegliere un porto piuttosto che un altro.
A tal proposito è interessante richiamare le dinamiche competitive nel
trasporto RO-RO di tre porti adriatici collocati in una fascia costiera di poco
più di 700 km (Bari, Ancona e Ravenna). I tre porti si dividono, insieme a
Trieste, i traffici RO-RO/ferry verso i Balcani, la Grecia e la Turchia. In questo
genere di traffici il porto dorico subisce da una parte la concorrenza, a nord,
del porto di Ravenna che risulta più competitivo di quello di Ancona perché
può contare su servizi di linea tutto merci che, sebbene siano indubbiamente
più lenti (non realizzando, come accade nel caso del porto dorico, un servizio
passeggeri che implica necessariamente velocità di crociera più elevate),
risultano inevitabilmente più economici. A sud il porto concorrente è
rappresentato dallo scalo barese. Il porto pugliese realizza servizi di linea
misti (RO-RO e Passeggeri) più rapidi e più economici del porto di Ancona,
25
pur considerando nel computo i costi stradali aggiuntivi determinati dal
tragitto stradale Bari-Ancona. Il costo stradale di un container o di un
semirimorchio trainato da motrice è di circa 1,40 €/km (gasolio più costi di
gestione complessiva del mezzo) 23 . In un mercato in cui i margini di
guadagno su ogni singolo container o semi-rimorchio trasportato si aggira
intorno a poche centinaia di euro, la differenza anche solo di 100 km può
rappresentare un vantaggio economico non di secondo piano nella
valutazione dell’efficienza del percorso logistico integrato.
2.3. Il “limbo” del transhipment
L’evoluzione dei traffici di transhipment nei sistemi portuali nazionali, nel
quadro dell’analisi fin qui svolta, merita un approfondimento a parte. Fermo
restando che pressoché tutti i porti nazionali ed esteri dedicano una parte,
più o meno rilevante, dell’attività portuale al mero trasferimento dei
container dalla nave madre alla nave feeder, nel corso degli ultimi decenni
si sono affermati sistemi portuali in cui questo segmento di traffico
rappresenta la principale (in alcuni casi quasi esclusiva) attività del porto.
La crescita del transhipment in Italia è stata piuttosto rapida fino a
raggiungere nel 2005 quasi la metà delle complesso delle movimentazioni
portuali italiane (47%). Nonostante tale quota si sia progressivamente
ridotta dal 2005 in poi, attestandosi lo scorso anno poco al di sopra del
40%, il transhipment rimane ancora oggi una componente fondamentale e
caratteristica della portualità italiana (Graf. 1).
Il porto più importante del settore è Gioia Tauro, nato proprio per servire
questa tipologia di traffico, cui si sono aggiunti, più di recente, Taranto e
Cagliari, che invece hanno utilizzato questa tipologia di traffico per
sostituire precedenti specializzazioni in declino.
La localizzazione del porto in cui svolgere la movimentazione delle merci
containerizzate tra navi di diversa dimensione non è legato alla domanda di
trasporto generata dai contesti economici locali, ma risponde
23
Secondo l’indagine conoscitiva sui costi e sulla fiscalità dell’autotrasporto del Comitato
centrale dell’Albo degli Autotrasportatori il costo chilometrico di un camion (autoarticolato
a cinque assi composto da motrice e semirimorchio) si attestava nel giugno del 2005 a
1,354 €.
26
esclusivamente alle esigenze delle grandi compagnie di shipping ed alle loro
strategie di mercato e di organizzazione dei flussi.
L’hub di transhipment rappresenta un nodo fondamentale nel quadro
dell’equilibrio fra efficienza e efficacia di un percorso logistico integrato, ma
al contrario dei porti di destino finale, si gioca tutto il suo vantaggio
competitivo sul tempo e sul costo delle operazioni di trasbordo.
Graf. 1 - Distribuzione traffico container nei porti italiani (TEU, Porti di
transhipment e Porti hub)
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Porti di transhipment (Gioia Tauro, Taranto e Cagliari)
2007
2008
2009
2010
Porti hub (tutti gli altri porti)
Fonte: Elaborazioni Isfort su dati Assoporti, 2011
Pertanto quanto finora argomentato circa il quadro evolutivo della
portualità italiana non riguarda questi porti, i quali dipendono interamente
dall’incontro tra la domanda delle compagnie di navigazione e l’offerta dei
terminalisti portuali. Un’offerta che può essere sempre superata
dall’ingresso di nuovi competitor collocati in prossimità delle principali rotte
marittime di collegamento intercontinentale. La modesta relazione con
l’entroterra rappresenta dunque, per alcuni attori del mercato, un
vantaggio, per altri, un limite: un vantaggio per i Global carrier (compagnie
di shipping e terminalisti portuali) che possono collocare i propri servizi un
po’ ovunque (sono fondamentali – oltre alla vicinanza alle rotte – i fondali
adeguati e gli spazi per la movimentazione e lo stoccaggio a terra dei
27
container in transito); un limite per il territorio che ospita tali strutture
perché il valore aggiunto generato da queste attività non si irradia su un
indotto locale, eccezion fatta per la creazione dei posti di lavoro necessari
per garantire l’operatività dei terminal. Posti di lavoro che però,
rappresentando una voce di costo non secondaria nella gestione del
terminal, sono esposti alle aspre dinamiche competitive di questa nicchia
del mercato marittimo.
Il futuro dei porti italiani di transhipment, così come per gli altri sparsi per il
pianeta, appare dunque sostanzialmente legato alla volontà dei terminalisti
che vi si insediano di investire sugli approdi nazionali e delle compagnie di
shipping di valutare tali approdi convenienti rispetto alle loro strategie di
mercato. La possibilità degli enti locali e dei lavoratori di essere parte attiva
all’interno di questa competizione dovrebbe essere vincolata a piani di
investimento di media lunga durata e soprattutto alla volontà di compagnie
di navigazione e dei terminalisti portuali di coinvolgerli nella definizione dei
loro orientamenti strategici. La partecipazione attiva dell’amministrazione di
livello nazionale e locale dovrebbe però essere inquadrata all’interno di una
politica dei trasporti nella quale siano ben definiti i costi da sostenere ed i
benefici attesi dal territorio.
Una prospettiva al momento ancora lontana. La crescita impetuosa della
prima metà del decennio passato si è fermata all’inizio della seconda metà
e, l’anno passato, mentre gli altri porti hanno ripreso la loro crescita, dopo
la crisi del 2009, i porti di puro transhipment hanno continuato a perdere
traffico, così come l’opportunità di capire in concreto, e non solo a parole,
quale sia l’orientamento della politica nazionale e locale dei trasporti
sull’argomento.
2.4. Di quanti porti ha bisogno il Paese?
La configurazione attuale della portualità nazionale, in buona sostanza, se
si escludono come ricordato poc’anzi i porti di transhipment, segue la
localizzazione della domanda di mobilità delle merci espressa dal Paese.
La dispersione degli approdi nazionali, di cui di solito ci si lamenta, allora
non è solo un vizio, ma anche una virtù della portualità italiana. Un Paese
con un’elevata vocazione al commercio estero, con una produzione diffusa
sul territorio forse non patisce la frantumazione dell’offerta, ma al contrario
se ne giova. La produzione italiana ha bisogno di un modello logistico
28
antitetico a quello fortemente concentrato e rivolto alla grande industria di
trasformazione tipico dei porti dell’area anseatica.
Il fatto che siano antitetici non rappresenta a priori un punto di debolezza.
L’attenzione per il mercato italiano è dimostrato dall’ingresso massiccio dei
principali operatori mondiali del settore nel business dei trasporti nazionali.
Nel corso dell’ultimo decennio buona parte degli operatori logistici e del
trasporto italiani sono stati acquisiti da grandi operatori internazionali. DHL,
CEVA Logistics, Geodis, ecc. presidiano ormai da anni il settore.
Allo stesso modo nei porti italiani sono presenti i principali terminal
operators mondiali (Fig. 12).
Fig. 12 - Presenza dei principali
mondiali nei porti italiani
Terminal
operators
Venezia
Genova
La Spezia
Savona-Vado
Ravenna
PSA (Autorità Portuale
di Singapore – Cina)
HUTCHINSON WHAMPOA
HOLDING (Hong Kong –
Cina)
Taranto
Salerno
APM TERMINALS (AP
Moeller Maersk Group –
Danimarca)
Cagliari
Gioia Tauro
EUROGATE (Eurokai Germania)
Fonte: Buck Consultants International, 2009
Si tratta di un mercato di altissimo interesse all’interno del Mediterraneo
(nessun altro Paese compreso nel bacino raggiunge complessivamente i
livelli di traffico generati dall’economia italiana) e non di secondo piano a
livello europeo, considerando dunque anche gli altri Paesi del quadrante
settentrionale del continente.
29
I porti dunque sono parte integrante del modello logistico italiano, il quale,
come ha segnalato l’Osservatorio nazionale sul trasporto merci e la
logistica 24 , se, da una parte, ha avuto il merito di sostenere il successo del
Made in Italy e di consentire le positive performance nel commercio
internazionale, dall’altra, ha avuto il limite di penalizzare alcuni attori della
filiera, favorendone altri.
Il modello logistico nazionale poggia sostanzialmente su due assunti
fondamentali:
-
il trasporto e gli addetti ai servizi logistici devono mantenersi a livelli di
costo contenuti ed essere in grado di attivarsi e disattivarsi a seconda
dei volumi di domanda espressi dai clienti;
-
i vincoli al consumo del territorio non devono essere ‘eccessivi’.
Questi assunti di fondo rendono tale modello ‘a rischio’ nel medio-lungo
periodo quando essi diventeranno insostenibili da un punto di vista sociale
e ambientale.
La contaminazione tra modello di flessibilità “terrestre” e “portuale” potrà
avvenire, sia in presenza dei grandi operatori dello shipping mondiale, sia
nell’attuale configurazione dei sistemi portuali. Per quanto riguarda la
“logistica terrestre” l’ingresso delle grandi imprese internazionali infatti non
ha inciso minimamente nella gestione dei flussi (ad esempio sul versante
dell’uso intensivo del camion), né tanto meno sulle condizioni di lavoro
degli addetti.
24
A. Appetecchia e D. De Ascentiis “Eppur si muove, Genesi e sviluppo del modello logistico
italiano: tra spinte innovative, capacità di adattamento e rischi di sostenibilità”, Edizioni
Scientifiche Italiane, Napoli 2009.
30
3.
Il lavoro portuale
3.1. Premessa
L’imponente crescita dei Global carrier mondiali e il loro interesse per una
gestione diretta, senza il ricorso ad intermediari, dei percorsi logistici
integrati che hanno come origine o destinazione l’Italia è oggi un dato di
fatto. Di fronte a tale scenario, l’astuzia, la creatività, l’ingegno ed il
radicamento storico nei contesti portuali delle piccole imprese portuali
nazionali, potrebbero non bastare nel confronto con quelle globali. La
galassia di imprese e di professionisti che oggi vivono delle attività del
porto rischiano di rimanere schiacciate dalla pressione esercitata dagli
interessi in gioco. Il mondo portuale nazionale si trova dunque di fronte ad
una nuova congiuntura critica, per certi versi simile a quella da cui nacque
il progetto di riforma del 1994. Di fronte a questa prospettiva tale mondo
ha ancora le capacità, le competenze per gestire con intelligenza l’ingresso
dei percorsi logistici integrati nei porti senza essere spazzato via. Serve,
oltre la volontà di farlo, anche la convinzione che i principali pezzi
dell’attuale configurazione dei sistemi portuali (autorità di governo, imprese
e lavoratori) sono necessari per superare l’attuale congiuntura.
3.2. Gli addetti e l’evoluzione del ciclo portuale
Il settore in tutto il mondo ha visto sostanzialmente contrarsi la consistenza
della forza lavoro e quindi non solo negli Stati Uniti, come ha rilevato Hall.
In Italia tra il 1983 ed il 2001 oltre 20.000 lavoratori di quelle che allora
venivano chiamate Compagnie portuali, Enti e Aziende Mezzi Meccanici,
sono usciti dal lavoro attraverso provvedimenti di prepensionamento. La
forza lavoro all’interno dei Porti italiani è cambiata sostanzialmente al punto
che oggi l’età media degli addetti presenti nei porti è notevolmente
diminuita rispetto a quella prima della riforma. Il dato interessante è che
dal 1983 in poi la forza lavoro in porto, si è prima contratta, per poi
riassumere la consistenza degli anni passati. Nei porti italiani, prima
dell’avvio degli esodi, i lavoratori in forza erano 21.824 (soci delle
31
compagnie e dipendenti degli operatori). Nel 1997 tale forza non arrivava a
5.000 unità (4.812) 25 .
In nessun settore produttivo, si è assistito ad un fenomeno tanto
tumultuoso. Non si è trattato dunque solo di una ristrutturazione, ma di
una vera e propria mutazione genetica dell’assetto giuridico, economico ed
organizzativo delle condizioni di lavoro, cui si è sovrapposto l’ingresso di
nuove tecnologie che hanno in buona parte sostituito il lavoro umano,
ridefinendo ruoli, funzioni e status degli addetti portuali. Gli Enti Portuali si
sono ritirati da ogni funzione operativa, trasformandosi in Autorità Portuali
e le Compagnie Portuali, che operavano come organismi di natura pubblica,
sono diventate imprese di diritto privato, mentre la gestione delle
operazioni portuali è stata affidata a società private. E’ difficile trovare nel
contesto italiano un processo analogo di devolution, di privatizzazione e di
apertura al mercato così radicale e contemporaneo. Si è trattato di un
processo profondo, doloroso, oneroso, complesso, lacerante 26 .
Oggi è il momento di valutare con serenità il rapporto tra competitività del
porto e lavoro portuale, apprezzare il contributo dei lavoratori per il
miglioramento dei servizi portuali e l’impatto sui sistemi economici e
occupazionali locali e nazionali.
Un primo aspetto da valutare riguarda il dimensionamento della forza
lavoro. Come già anticipato, prima della riforma i lavoratori riconosciuti in
porto erano più di ventimila. Uno degli obiettivi della riforma portuale è
stato anche quello di ridimensionare gli addetti presenti nelle compagnie
portuali in relazione all’abbassamento della domanda di prestazioni di
lavoro dovuto alla moderna organizzazione del ciclo operativo portuale.
Tale risultato è stato pienamente raggiunto tanto che nel 1997 gli esodi
corrispondevano a ¾ della forza lavoro presente prima della riforma.
Tuttavia, concluso il processo di ristrutturazione, dal 1997 in poi, anche
grazie alla crescita del volume di merce movimentata nei porti italiani, la
forza lavoro presente nei porti è tornata a crescere, tanto che nel 2006 il
totale degli addetti diretti ai servizi portuali si attestava nuovamente intorno
a 20.000 (19.965) 27 , mantenendosi sostanzialmente inalterata fino al 2009
25
G. Rossi e G. Vezzoso, “Il lavoro portuale in Italia”, in Porti italiani e la sfida dei mercati a
cura di G. Sciutto, Sciro edizioni, 2002.
26
Ancip-Isfort, “Opzione Mediterranea 2006, alla ricerca della competitività del sistema
logistico italiano oltre l’alibi del gap infrastrutturale”, Roma, 2006.
27
Assoporti/Censis, “La portualità come fattore di sviluppo e modernizzazione”, Roma, 2008.
32
(considerando i dati delle ex compagnie portuali e delle associazioni dei
terminalisti portuali) 28 .
Ciò che è sostanzialmente cambiato è l’organizzazione del lavoro. Infatti
mentre nel 1983 dei 21.824 addetti, 20.831 erano soci delle Compagnie
portuali e solo 993 dipendenti di altre imprese, nel 2009 dei 20.000 addetti
solo 3.644 sono soci o dipendenti delle imprese di lavoro portuale
temporaneo (imprese ex art.17) 29 .
La riconversione degli addetti in porto non è servita tanto a ridimensionare
gli organici, quanto piuttosto ad articolare diversamente la distribuzione di
questi ultimi tra addetti alle dirette dipendenze delle imprese e quelli avviati
alle attività portuali con l’intermediazione dei pool di lavoro temporaneo.
Nessuno oggi segnala la necessità di un nuovo ridimensionamento. Infatti
la forza lavoro attualmente presente, in relazione ai volumi di traffico gestiti
complessivamente dai porti italiani è assolutamente compatibile ed allineata
con i livelli di produttività degli efficienti porti del nord Europa (Tab. 3).
Tab. 3 – Produttività del lavoro nei principali porti europei (dati 2009)
Paese/porto
Anversa
Rotterdam
Hamburg
Genova
Numero
addetti
diretti
15.000
15.000
10.000
3.071
Tonn. movimentate x 1000
(escluse le rinfuse liquide)
Numero di tonnellate
per addetto
118.285
122.239
95.991
27.167
7,9
8,1
9,6
8,8
Fonte: Stima Isfort su dati Autorità Portuali, Ancip ed altri, 2009
Oggi dunque i lavoratori temporanei, sono meno di quelli strutturati. La
maggior parte degli addetti dipende direttamente dalle imprese e solo una
quota contenuta (meno di 2 lavoratori su 10) viene avviata al lavoro da
parte delle imprese che erogano prestazioni di lavoro temporaneo (presenti
fra l’altro non in tutti i porti) 30 .
28
M. Sommariva intervento al convegno “Il lavoro portuale” Livorno, settembre 2010
Fonte, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, 2010. Secondo le ultime rilevazioni
dell’Ancip di marzo 2011, i soci lavoratori e i dipendenti delle imprese iex art. 17 che
possono ottenere l’indennità di mancato avviamento sono 2.271, a questi devono essere
aggiunti gli interinali a cui le imprese in questione ricorrono in caso di esaurimento dei
soci disponibili.
30
Circa il numero dei lavoratori temporanei effettivamente presenti nei porti italiani, alcuni
osservatori qualificati consultati nel corso delle indagini di campo, riportati nella parte
29
33
Si tratta di una mutazione importante che si misura con i nuovi ritmi del
servizio al trasporto e con la riduzione del tempo a disposizione per caricare
e scaricare una nave. I costi di gestione della medesima, sia in navigazione
che in porto, sono notevolmente cresciuti così come il valore economico dei
danni subiti da merci e mezzi 31 . L’innovazione tecnologica ha modificato
qualità ed intensità del lavoro in porto, ma non ha eliminato, né tanto
meno ridotto all’osso, l’esigenza di addetti specializzati al trattamento delle
merci in porto. La riforma portuale ha aperto i servizi portuali al mercato
sottraendoli al controllo diretto degli enti pubblici. Il lavoro in porto è stato
parte di questa mutazione anche se oggi è difficile stabilire se i risultati
positivi e negativi dello sforzo compiuto dal complesso degli attori dei
sistemi portuali siano stati equamente ripartiti.
3.3 Il quadro normativo nazionale
Gli aspetti essenziali della governance portuale in Italia sono stati stabiliti,
come già più volte ricordato, con la legge 84 del 1994. Il dispositivo
normativo in buona sostanza con l’obiettivo di recuperare la competitività
del sistema, ha trasformato i precedenti Enti portuali in Autorità portuali,
privatizzato i servizi di movimentazione delle merci e trasferito parte delle
competenze dal pubblico al privato, con una conseguente ridefinizione dei
quadri organici.
Tale legge ha avuto il compito di accompagnare i porti nazionali verso la
privatizzazione dei terminali dando ad essi l’opportunità di migliorare la
propria competitività e quella delle imprese rientranti nella zona di influenza
portuale, in uno scenario internazionale di profondi mutamenti strutturali
ed organizzativi.
Sono dunque state istituite nuove norme in materia di:
-
classificazione dei porti, con connessa nuova normativa in materia di
piani regolatori portuali e di realizzazione di nuove opere;
seconda del presente testo, hanno segnalato la difficile collocazione degli addetti di alcune
imprese ex art. 16, le cui attività portuali in alcuni casi si avvicinano, per flessibilità della
prestazione e la ridotta autonomia di organizzazione del lavoro, ad una intermediazione di
manodopera.
31
La logistica ed il lavoro portuale, in Isfort – Federazione del Mare “Le risorse umane nel
processo evolutivo del cluster marittimo”, Franco Angeli, Roma 2007.
34
-
prestazioni dei lavoratori portuali (operazioni portuali), superando il
regime della riserva di cui all'art. 110 del codice della navigazione;
-
svolgimento delle operazioni portuali e delle concessioni di aree portuali
e banchine.
Le Autorità portuali nascono come enti con personalità giuridica pubblica ad
ordinamento speciale 32 e sottoposti alla vigilanza del Ministro dei trasporti e
della navigazione, Dipartimento della Navigazione marittima ed interna,
Unità di gestione delle infrastrutture per la navigazione ed il demanio
marittimo.
Rimane sancito il divieto per esse di esercitare la gestione delle operazioni
portuali e di ogni altra attività strettamente connessa a tali operazioni. Le
Autorità portuali – presenti nella classificazione dei porti di I e II categoria
e con natura di ente pubblico non economico – hanno assunto così il ruolo
di promotori dello sviluppo locale, attraverso la promozione e la
programmazione delle attività economiche che gravitano intorno al porto,
svolgendo in sostanza le seguenti funzioni (art. 6) di:
a. indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo
delle operazioni portuali e commerciali, ossia attività economiche che
gravitano intorno al porto;
b. manutenzione ordinaria e straordinaria (investimenti infrastrutturali)
delle parti comuni;
c.
gestione del suolo pubblico e quindi assegnazione di aree agli operatori
privati ed ai terminalisti (funzione di landlord 33 ).
Tali funzioni nascono con l’intento di favorire la privatizzazione portuale (dei
terminali) aumentandone l’efficienza e la competitività; l’autonomia
decisionale e finanziaria; il rinnovamento infrastrutturale, l’occupazione e lo
sviluppo coordinato di sistemi portuali integrati.
I principali organi di governo dell’Autorità portuale italiana sono:
-
il Presidente (nominato dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti,
previa intesa di Regione, Province e Comuni) il quale - con carica di
quattro anni e riconfermabile una sola volta - rappresenta l’AP; ha
32
Pur essendo enti di natura pubblica il personale alle dipendenze delle Autorità portuali non
rientrano nelle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni (Decreto Legge n. 165 del marzo 2001).
33
cfr. Terza sezione: Modelli di governance dei sistemi portuali europei ed evoluzione dei
traffici marittimi pag. 151.
35
funzioni propositive nei confronti del Comitato Portuale al quale
sottopone il piano operativo triennale, il piano regolatore portuale e le
delibere riguardanti il bilancio preventivo e il conto consuntivo; propone
il rilascio delle autorizzazioni per l’espletamento di servizi a favore delle
merci e delle concessioni di aree e banchine superiori ai quattro anni;
-
il Comitato Portuale, organo collegiale di cui fanno parte numerosi
soggetti rappresentanti gli interessi pubblici e privati gravitanti nel
porto. Esso ha funzioni deliberative, ovvero approva il piano operativo
triennale e il bilancio preventivo; adotta il piano regolatore portuale;
delibera sulle concessioni inerenti alla manutenzione, sulle
autorizzazioni per l’espletamento di servizi a favore delle merci e delle
concessioni di aree e banchine superiori ai quattro anni; viene
convocato dal Presidente normalmente una volta al mese;
-
il Segretariato Generale (della durata di quattro anni e rinnovabile una
sola volta), è composto dal Segretario generale e dalla Segreteria
tecnico-operativa. I suoi compiti principali sono quelli di provvedere agli
adempimenti necessari al funzionamento dell’AP e ha compiti
informativi nei confronti del comitato;
-
il Collegio dei Revisori dei conti (della durata di quattro anni) provvede
agli atti di gestione e accertamento della regolare tenuta dei libri e delle
scritture contabili;
-
le Commissioni consultive, le quali esprimono pareri sulle autorizzazioni
e concessioni, in merito all’organizzazione del lavoro nel porto e alla
formazione professionale dei lavoratori.
Le principali innovazioni
Tra le attività spettanti alle Autorità portuali, pertanto, vi è il rilascio delle
autorizzazioni ad esercire le operazioni portuali (art. 16) e il rilascio delle
concessioni di aree e banchine alle imprese portuali - i cosiddetti
terminalisti - (art. 18); a tale proposito, per il conseguimento delle
concessioni ex art. 18 le imprese devono possedere un programma di
attività assistito da idonee garanzie, adeguate attrezzature tecnico
organizzative, organico di lavoratori rapportato al programma di attività.
La legge 84/94, infatti, ha posto fine al monopolio delle compagnie portuali
nell’organizzazione del lavoro in porto sancendo l'abrogazione degli articoli
110, ultimo comma e 111 ultimo comma del Codice della navigazione. In
precedenza, infatti, l’esercizio delle operazioni portuali era riservato alle
maestranze portuali costituite in compagnie che avrebbero dovuto svolgere
36
funzioni di avviamento. Le compagnie, pur rimanendo sotto il controllo
dell’Ente Porto che autorizzava e controllava le loro attività, operavano
come imprese gestendo la forza lavoro e riscuotendo le relative tariffe per
le attività svolte.
Con la Legge 84/94, dunque, si è passati così dal monopolio del lavoro
portuale ad un regime di concorrenza affidato a società private dotate di
proprio personale. É stata eliminata la riserva di lavoro portuale
prevedendo la possibilità di ricorso da parte delle imprese portuali alla
fornitura di lavoro temporaneo. Tra le modifiche, infatti, è stata inserita
anche una integrazione alla disposizione originariamente contenuta nell'art.
17 della legge n. 84/94 in materia di disciplina della fornitura del lavoro
portuale temporaneo. In base ai commi 1 e 2 della nuova formulazione di
tale articolo, si provvede infatti alla creazione di un pool di lavoro portuale
temporaneo che possa consentire alle imprese portuali di fare fronte alle
variazioni imprevedibili di domanda, alternativamente tramite la
trasformazione della pre-esistente compagnia portuale in impresa di
prestazione di lavoro temporaneo oppure con la promozione di un'agenzia
per l'erogazione di prestazioni di lavoro temporaneo.
La “recante disciplina della fornitura del lavoro temporaneo”, pertanto,
dispone l’istituzione di un’apposita impresa autorizzata, da individuarsi
secondo una procedura accessibile ad imprese italiane e comunitarie,
realizzando così concorrenza per l’accesso secondo le norme sulle gare
pubbliche. Tale impresa viene a detenere una posizione di monopolio
nonostante non debba essere considerato «servizio d’interesse economico
generale» e la presenza di un fornitore di lavoro portuale temporaneo non
pare obbligatoria. Essa deve limitarsi esclusivamente a fornire lavoro e non
può esercitare né direttamente né indirettamente le attività svolte da
imprese portuali autorizzate o dai concessionari; inoltre il controllo tariffario
avviene attraverso l’applicazione delle disposizioni approvate dall‘Autorità
portuale. A sostegno di questa categoria di lavoratori sono stati previsti
l’indennità di mancato avviamento (IMA) che fornisce garanzia di salario
minimo e il contratto collettivo dei lavoratori nei porti.
In sostanza, la legge 84/94 ha prodotto un profondo mutamento sugli
assetti istituzionali ed operativi nei porti, apportando un equilibrio tra regole
e mercato, tra imprese e lavoro. È stata tolta agli enti portuali la possibilità
di svolgere direttamente le operazioni portuali con conseguente loro
privatizzazione; da tutto ciò ne sono derivati complessivamente una serie di
fenomeni positivi quali efficienza e contenimento dei costi, qualità dei
servizi, crescita dei traffici, contributo in termini di investimenti privati.
37
Ma, se da una parte la privatizzazione delle aree concesse ai terminalisti ha
funzionato bene rispetto alla redditività del servizio effettuato dagli stessi,
dal punto di vista delle Autorità portuali, che restano pubbliche, in molti
casi gli effetti economici del porto nel suo complesso sono risultati meno
efficienti.
La legge 84/94 è stata comunque la prima pietra di un edificio giuridico
nuovo che ha unificato le precedenti forme di conduzione gestionale, molto
differenti le une dalle altre, dei porti italiani. Inoltre, il processo di
privatizzazione dei terminali, che ha trovato impulso in tale legge, ha
comunque indotto un notevole sviluppo delle attività marittime in Italia.
Di contro, non sono mancate alcune problematiche legate prevalentemente
alle forme di difficile gestione tra gli attori coinvolti, nonché alla questione
dell’autonomia decisionale delle Autorità portuali.
Con la legge 186/2004, poi, viene modificata la legge di riordino dei porti e
viene dato un potere determinante ai presidenti regionali nello spirito della
devolution. Infatti con la modifica del titolo V della Costituzione italiana, le
materie concernenti “porti e aeroporti civili” diventano di competenza
normativa concorrente, per cui competente ad adottare la normativa in tale
settore è la Regione che tuttavia dovrà rispettare le linee di indirizzo del
governo.
La situazione, però, resta ancora ambigua in questo contrasto fra poteri
centrali e regionali, pur avendo chiarito che anche se non esiste una unica
regola di good-governance, per realizzarla è essenziale il rapporto che si
instaura soprattutto con la Regione ove è ubicato il porto.
In Italia c’è sempre stata una politica portuale svolta a livello ministeriale
con conseguente predominio dei poteri centrali su quelli periferici. Questo
ha fatto sì che, attualmente, le Autorità portuali, in una struttura mutata e
caratterizzata da una politica di decentramento, non realizzino
effettivamente le strategie opportune a conseguire detti obiettivi, ma, al
contrario, privilegino spesso obiettivi di parte favorendo le scelte di alcuni
gruppi economici o politici.
Proposte di riordino
In Italia, si parla da anni di avviare una globale ed ampia riforma del
sistema portuale e della sua governance, in particolare in merito ad alcuni
nodi cruciali quali l’autonomia finanziaria dei porti.
L’attuale Governo ha presentato un Disegno di legge nell’ottobre del 2010,
il quale si configura sostanzialmente come una parziale modifica della legge
38
84/94, che non incide sostanzialmente sulla distribuzione dei ruoli e delle
competenze, evita di toccare l’assetto amministrativo delle Autorità portuali,
e non produce effetti evidenti in merito alla tanto attesa autonomia
finanziaria. Ad oggi, in Italia, molti soggetti interni al settore concordano
nel ritenere urgente e necessaria, invece, una riforma solida, che non si
limiti a modificare la legge vigente, ma che apporti profondi cambiamenti
per evitare che il nostro Paese rimanga con la normativa più vecchia
d’Europa e inadeguata alla realtà attuale. Una riforma che, ad esempio,
intervenga sul lavoro temporaneo apportando un cambiamento alle norme
che regolano attualmente l’organizzazione del lavoro portuale, risolvendo
quelle ambiguità che spesso si verificano tra chi opera sotto l’art. 16 e chi
sotto l’art. 17; una riforma che agisca verso lo snellimento delle procedure
burocratiche e doganali, sull’esempio dei porti del Nord Europa,
perseguendo la certezza dei tempi nave e di consegna della merce a
destino, e modificando la normativa procedurale sui dragaggi al fine di
consentire un evidente miglioramento dell’attrattività degli scali.
3.4. Le incertezze nell’implementazione della riforma
Il quadro normativo, assolutamente innovativo quando venne promulgato
nel lontano 1994, è stato implementato, negli anni a seguire, in modo
piuttosto approssimativo, discontinuo e incompleto non riuscendo così a
raggiungere l’obiettivo prioritario che si proponeva, ovvero l’avvio della
libera concorrenza all’interno del porto nel quadro di un rinnovato impulso
all’infrastruttura portuale quale nodo strategico per lo sviluppo sociale ed
economico del Paese e dei contesti locali in cui i porti sono incastonati.
Dopo quasi vent’anni, le imprese che hanno fatto ingresso nei porti a
seguito della privatizzazione sono sempre le stesse, al massimo hanno
cambiato proprietà o modificato la ripartizione delle quote sociali. Il
complicatissimo iter di implementazione della norma è stato
sostanzialmente interpretato dagli attori dei sistemi portuali nazionali come
un’opportunità per costruirsi, in piena autonomia, un impianto
regolamentare in grado di rispondere efficacemente alle proprie esigenze
operative. Ogni porto ha un suo modo di essere, che è il risultato di
interpretazioni originali delle disposizioni normative e di trasformazioni delle
consuetudini in prassi consolidata.
39
Secondo Assoporti, l’associazione delle Autorità portuali italiane, è la stessa
legge di riforma che ha inteso lasciare - all’interno di un quadro di regole
condiviso a livello nazionale - ampi margini di autonomia nell’attuazione di
tali norme nei contesti locali. Ciò anche in ragione delle notevoli difformità
di organizzazione del lavoro e delle attività pre-esistenti alla legge di
riforma che richiedevano un impianto normativo “a maglie larghe” in grado
di riformare il sistema, senza stravolgere le peculiarità di ciascuna sede
portuale. In questo contesto, oggettivamente complesso, la funzione
principale di questo rinnovato quadro normativo è stata quella di liberare la
portualità nazionale dal monopolio dell’attività di impresa e
dell’organizzazione del lavoro da parte dell’Ente porto. Questo nuovo
approccio alla governance portuale ha avuto un impatto immediato,
consentendo di uscire dall’empasse in cui era piombato il cluster marittimo
alla fine degli anni ’90. Dopo oltre quindici anni dalla promulgazione di
quella legge il sistema portuale nazionale si trova di fronte ad un nuova
fase cruciale determinata, in parte da fattori esterni, ed in parte da fattori
interni a tale sistema.
I porti, anche in relazione alla loro millenaria tradizione, sono i luoghi in cui
sono state affrontate, prima che altrove, le questioni della dignità e della
stabilità del reddito per lavoratori chiamati ad operare in un segmento
vitale per l’economia, ma assolutamente imprevedibile, volatile e rischioso
per chi vi opera. Il modello dell’autonomia portuale sotto l’egida
dell’Autorità portuale nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto
mantenere questo spirito, dando maggiore spazio all’iniziativa privata,
senza derogare sui principi di equità sociale e reciproco rispetto.
Prima di approfondire le responsabilità a livello locale non si deve
trascurare che anche gli organi di governo nazionale hanno avuto la loro
parte. In linea di principio la legge 84 del 1994 si proponeva di inscrivere la
portualità nazionale all’interno di quel gruppo di Paesi in cui la
privatizzazione dei servizi portuali avveniva nell’ambito di una chiara
separazione di competenze: da una parte, l’amministrazione pubblica
manteneva la proprietà ed il controllo dell’infrastruttura porto definendone
anche le prospettive di sviluppo tramite i piani triennali che ciascun Autorità
portuale era chiamata a redigere; dall’altra, le imprese private
concorrevano allo sviluppo del Porto gestendo in un regime di libera
concorrenza le attività portuali.
L’approccio scelto considerava i porti una risorsa vitale per il Paese. Si
tratta di un’opzione non banale, che altri Paesi europei (il Regno Unito, ad
esempio) non hanno scelto, ma che tuttavia avrebbe richiesto una chiara
definizione di una strategia nazionale in base alla quale definire le priorità e
40
la dotazione finanziaria necessaria a raggiungere gli obiettivi identificati.
Questo è indubbiamente mancato. Le Autorità portuali, le imprese e gli enti
locali sono stati, invece, disorientati da una pluralità di “pezzi di carta”
(piani nazionali, programmi di intervento dei trasporti, della logistica e dei
porti) accompagnati da quadri di finanziamento (o meglio ipotesi di
finanziamento) le cui effettive disponibilità erano tutte da verificare. E in
questo purtroppo non c’è stata grande differenza tra governi di centrodestra e di centro-sinistra. La ricostruzione delle modalità di attribuzione
delle risorse ai vari porti e le tipologie di intervento scelte, non consentono
di apprezzare la strategia o le strategie di fondo che hanno animato e
motivato l’azione dell’amministrazione nazionale sul tema, in termini di
potenziamento dell’offerta infrastrutturale e di integrazione di sistema (lato
mare e lato terra).
I propositi del legislatore sono stati pertanto disattesi. Il modello cui si
ispirava la legge prevedeva un quadro strategico di riferimento nazionale in
grado di ordinare gerarchicamente il sistema portuale nazionale. Nella
pratica le realtà locali sono state lasciate al loro destino. A livello locale, in
assenza di tale quadro, l’intraprendenza degli attori presenti nei porti (che
comunque c’è stata, altrimenti i porti sarebbero tornati nell’empasse da cui
erano appena usciti) è stata di fatto ridotta, non tanto dalla reclamata
autonomia finanziaria, quanto piuttosto da un limite più istituzionale che
economico, legato alla collocazione ambigua della politica portuale a metà
strada tra le competenze ancora in capo al governo nazionale e quelle
devolute ai governi regionali e locali.
Se si esclude la questione della nomina dei Presidenti delle Autorità portuali
in merito alla quale, sia il Governo nazionale, sia le autorità locali non
hanno mai rinunciato ad esercitare tutta le loro competenze, per il resto il
nodo rimane ancora da sciogliere. I porti attengono le politiche nazionali
(secondo il modello Puertos del Estado della vicina Spagna), oppure i
Governi regionali o municipali (secondo il modello anseatico)?
3.5. Le difficoltà di un’indagine diretta
I risultati dell’indagine condotta da Isfort con il supporto delle
organizzazioni sindacali di cinque porti italiani (Genova, Napoli, Gioia Tauro,
Ravenna e Trieste) esprimono piuttosto chiaramente l’ambiguità di fondo
che ha caratterizzato l’implementazione del disegno di riforma rilevando
inoltre la fase di transizione che sta vivendo il mondo portuale. Tuttavia ciò
41
che non emerge con pari chiarezza è l’orientamento di tale fase i cui driver
di cambiamento potrebbero essere fortemente influenzati da fenomeni che
vanno ben oltre le volontà degli attori presenti oggi nelle realtà portuali
italiane.
Le condizioni di lavoro in porto rilevate nel corso dell’indagine, nonostante
si adotti il medesimo contratto di lavoro nazionale, sono scarsamente
omogenee sul territorio nazionale.
La gestione dei rapporti tra lavoro temporaneo e strutturato nei cinque
porti oggetto di indagine è sostanzialmente diversa. L’impresa erogatrice di
prestazioni di lavoro temporaneo:
-
a Genova ha convenuto, con la compartecipazione delle imprese
presenti in porto, la determinazione del valore economico della giornata
di lavoro (stabilendo una tariffa massima) nell’ambito di un accordo
quadro generale di fornitura del lavoro temporaneo;
-
a Ravenna rappresenta la gran parte della forza lavoro presente in
porto;
-
a Trieste, invece, ha subito una tale contrazione degli avviamenti al
lavoro che l’ha costretta a dichiarare fallimento;
-
a Napoli, è stata esclusa dal principale terminalista specializzato nella
gestione dei container (CONATECO 34 ) che ha deciso di svolgere tutta la
propria attività con dipendenti propri senza richiedere avviamenti
temporanei alla impresa fornitrice di lavoro temporaneo presente in
porto;
-
infine a Gioia Tauro pur non esistendo, si deve comunque segnalare
che i livelli di flessibilità di prestazione del lavoro da parte di alcune
imprese art. 16 si avvicinano molto al lavoro temporaneo.
Le ragioni di comportamenti diametralmente opposti possono essere in
parte spiegate dalla trasformazione in imprese private delle compagnie
portuali, le quali dunque sono sottoposte alle leggi del mercato, tuttavia
non si può trascurare che le ex-compagnie rappresentino una parte
centrale della storia dei porti. Pertanto l’evoluzione del rapporto tra imprese
e pool di lavoro temporaneo non può essere limitato alle tradizionali logiche
di mercato della domanda e dell’offerta. Fra l’altro, anche guardando
all’evoluzione della domanda, ovvero del traffico merci, non si notano tra i
34
Il Consorzio Napoletano Terminal Container (CoNaTeCo), fondato nel 1995, è oggi di
proprietà di due compagnie di navigazione (COSCO e MSC) che detengono ciascuna il
50% delle quote sociali.
42
porti considerati sostanziali divergenze. Napoli, per esempio, non ha nulla
da invidiare a Ravenna dal punto di vista della capacità di attirare le navi in
porto. Allo stesso modo Trieste non ha visto negli ultimi anni crollare il
proprio mercato, certamente potrebbe fare di più, vista la posizione, ma
non per questo non è più utile la presenza di un pool di addetti alle
operazioni portuali, visto che uno dei settori di punta del porto, oltre al
petrolio, è il traffico RO-RO particolarmente bisognoso dell’assistenza di
operatori specializzati nella manipolazione di tale traffico.
Il caso di Genova dimostra, inoltre, come il patto per il lavoro non
rappresenti un freno alla competitività del Porto. Genova prima e dopo la
stipula di tale patto è sempre rimasta ai vertici della portualità nazionale e
mediterranea. Così come la sostanziale predominanza del lavoro
temporaneo rispetto a quello strutturato nel porto di Ravenna non ha
ingessato l’attività del porto.
Le condizioni di lavoro, l’utilizzazione o meno del lavoro temporaneo non
incidono sulle performance del Porto e neanche sulla redditività delle
attività in esso svolte. Infatti se è vero che l’impresa fornitrice di lavoro
portuale temporaneo di Trieste è fallita, non è fallito nessun terminalista
portuale (art. 18), e nessuna di quelle attive ha rinunciato alla concessione.
Nonostante le frequenti lamentazioni circa la incertezza dei traffici e la
scarsa produttiva dei lavoratori portuali, è difficile trovare nel panorama
nazionale imprese in difficoltà che abbiano rinunciato alla concessione, più
proficuamente preferiscono mettere in vendita l’impresa titolare della
concessione. Le Autorità portuali che vivono della rendita generata dai
canoni di concessione di fatto sono interessate, per la loro sopravvivenza, a
concedere spazi crescenti delle aree portuali tanto che gli spazi pubblici
(banchina pubblica a disposizione) sono in molti porti o particolarmente
ridotte (Ravenna) o inesistenti (Genova).
La disponibilità di un’impresa capace di fornire lavoro temporaneo in porto
si è rivelata fondamentale, sia nelle fasi di picco della domanda, sia in
quelle di crisi. Nel corso di un anno particolarmente critico come il 2009,
l’opportunità concessa dalla previdenza sociale ai lavoratori delle imprese di
lavoro portuale temporaneo di poter ottenere una indennità pari al
massimo della cassa integrazione guadagni (CIG) in caso di mancato
avviamento al lavoro, ha consentito, nel porto di Genova, a quasi tutte le
altre imprese portuali di non fare ricorso alla CIG, mentre l’impresa ex art.
17 del medesimo porto ha notevolmente incrementato l’incidenza delle
indennità di mancato avviamento sul totale delle giornate di lavoro dai
lavoratori di tale impresa.
43
L’incremento delle indennità nel corso del 2009, proseguito anche nel 2010,
mette in evidenza la necessità di tenere insieme la fluttuazione della
domanda, la flessibilità dell’offerta di servizio e la necessità di
salvaguardare la continuità del rapporto di lavoro e della conseguente
retribuzione degli addetti. Il problema allora non è dunque della domanda
di trasporto, che - come già enunciato - non si è mai allontanata dai porti
italiani e tradizionalmente ha un andamento discontinuo, quanto piuttosto
la gestione delle modalità attraverso la quale l’offerta si adegua alla
volatilità del mercato in un contesto di equa competizione, rispetto dei
diritti e dei doveri di operatori, utenti e addetti presenti nel porto.
L’équipe di Isfort nel tentativo di ricavare informazioni dagli attori presenti
nei porti selezionati ha avuto modo di apprezzare la scarsa disponibilità ad
essere osservati, quasi che la diffusione delle informazioni circa la vita del
porto potesse in qualche modo incidere sui complessi e faticosi equilibri sui
quali si regge l’attività portuale.
Ad essere onesti nonostante il supporto delle organizzazioni sindacali e,
nella maggior parte dei casi, anche degli uffici delle Autorità portuali, le
imprese si sono dimostrate scarsamente collaborative, in alcuni casi hanno
negato la disponibilità a rispondere alle domande contenute negli strumenti
tecnici di rilevazione, ed in altri casi, infine, si è avuta la netta sensazione
che gli operatori avessero in qualche modo “condiviso” le modalità di
risposta alle domande più sensibili del questionario.
Realizzare interviste dirette “face to face” presso le aziende non è mai
facile, proprio perché l’impegno concreto nella produzione e nella gestione
dei complessi processi industriali lasciano poco spazio per attività extra
“core-business”, tuttavia un atteggiamento così resistente, al limite della
reticenza, era difficile da immaginare.
La riservatezza e la diffidenza verso gli osservatori esterni degli attori
presenti in porto allarma se si considera che il lavoro portuale, nonostante il
progresso tecnologico, la modernizzazione dei cicli portuali e la
specializzazione degli addetti, rimane ancora oggi un lavoro rischioso.
Nell’ambito della definizione del Piano di prevenzione rischi sul lavoro della
Regione Liguria la Asl 3 di Genova che si occupa dell’area portuale ha
messo in evidenza che il rischio infortunistico del settore portuale risulta
nettamente superiore alla media regionale riferita a tutti i comparti
produttivi. Prendendo in considerazione l’ultimo dato disponibile relativo al
2007 elaborato dall’INAIL (Istituto Nazionale di Assicurazione contro gli
Infortuni sul Lavoro) in ambito portuale sono stati riscontrati ogni 1.000
44
addetti 124 infortuni mentre la media degli altri comparti si attesta intorno
ai 29 incidenti ogni 1.000 addetti 35 .
Circa l’incidenza degli infortuni più o meno gravi in ambito portuale, su cui
le stesse associazioni di rappresentanza delle imprese portuali hanno una
diversa percezione del livello di rischio rispetto alla Asl 3 di Genova,
l’indagine Isfort rileva comunque una notevole disomogeneità delle
modalità di registrazione ed elaborazione delle informazioni. Manca una
banca dati aggiornata sull’argomento, anche perché, in molti casi,
l’esercizio di investigazione si deve più alla buona volontà dei singoli
piuttosto che ad una prescrizione. Alcuni testimoni privilegiati, tra cui
Assoporti e Assiterminal, riferiscono di un tentativo di raccolta delle
informazioni da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di
cui però al momento si è persa traccia. Nel corso della rilevazione condotta
nei cinque porti è emerso chiaramente che ciascun porto ha tipologie
proprie di raccolta, di analisi delle informazioni ed in alcuni casi è
addirittura assente un archivio aggiornato sul tema.
Ciò in parte è dovuto all’evoluzione della normativa in materia di
prevenzione dei rischi in ambito portuale, in passato contenuta in una
pluralità di provvedimenti normativi, in seguito accorpati all’interno della
legge 272 del 1999 la cui specificità integra il Testo unico sulla sicurezza
del lavoro legge 81 del 2008. Quest’ultimo passaggio normativo non è stato
ancora pienamente completato dal Governo poiché il lavoro di
aggiornamento svolto dai Ministeri competenti in collaborazione con le parti
sociali non è stato ancora trasformato in un dispositivo normativo attuativo.
3.6. I rischi e le opportunità della fine di un periodo
Gli attori dei sistemi portuali sono poco inclini a fornire informazioni,
ritengono che rimanere all’interno del “cono d’ombra”, che oggi adombra lo
scenario portuale nazionale, li mantenga al riparo dai cambiamenti e
consenta loro di conservare inalterato nel tempo lo status quo che hanno
contribuito a costruire. La vita in porto è governata - grazie ad un quadro
35
Regione Liguria – Dipartimento Salute e Servizi Sociali, Settore Prevenzione, Sanità
Pubblica e Fasce Deboli, “Prevenzione degli eventi infortunistico in ambito lavorativo e
delle patologie correlate” – Piano Regionale Prevenzione 2010-2012 (Delibera G.R. n.
1545 del 17/10/2010) – Macroarea 2 – Piano regionale di prevenzione infortuni nel lavoro
portuale.
45
normativo e regolamentare, in costante divenire, ma sostanzialmente poco
efficace - da un sistema di relazioni storicamente consolidate, di
interpretazioni delle regole, talvolta al limite della forzatura, che ha
consentito agli operatori presenti in porto di mantenersi al riparo in
mercato piuttosto competitivo ed aggressivo.
Una posizione difensiva che considera ineluttabile la forza delle lobby locali
rispetto al destino dei porti e, soprattutto poco consapevole dell’appetibilità
del mercato dei trasporti nazionale, nel quadro dei percorsi logistici
integrati planetari, e quindi dell’interesse di altre lobby ben più potenti e di
rilevanza mondiale.
Il commercio estero delle imprese italiane, dopo il periodo di crisi della fine
dello scorso decennio, sta lentamente riprendendo il suo trend di crescita.
Nuovi mercati conquistano quote rilevanti dell’import-export nazionale. I
dati aggiornati dell’indice sulle eccellenze competitive - su cui sta lavorando
la Fondazione Edison - confermano la posizione di leadership della
manifattura italiana anche dopo la crisi 36 .
L’Italia era - e rimane - un punto di origine e di destinazione rilevante nel
quadro del network internazionale dei percorsi logistici integrati. La
convenienza dell’accesso ai luoghi di produzione ed ai bacini di consumo
del Paese attraverso i porti nazionali è evidente, anche se, come si evince
dalla figura che segue, potrebbe essere messa in discussione
dall’estensione dei percorsi logistici provenienti dai porti concorrenti del
Nord Europa (Fig. 13).
Si tratta di un’ipotesi, in parte già realizzata grazie a servizi ferroviari
periodici di collegamento tra terminal ferroviari italiani e porti anseatici che
tuttavia non riguarda quote sostanziali di traffico. Sembra essere più
conveniente per gli operatori internazionali acquisire, come molti hanno già
fatto, il controllo degli approdi nazionali, piuttosto che incrementare costosi
servizi di collegamento tra nord e sud Europa.
L’interesse del mercato per il controllo dei terminali italiani di percorsi
logistici integrati è piuttosto evidente. Le compagnie di shipping si stanno
accostando con grande interesse ai porti italiani.
36
La Fondazione Edison ha di recente elaborato i dati relativi al commercio internazionale
per l’anno 2009 aggiornando il Trade Performance Index riportato nella Tab. 2 a pag. 22.
In base a tali dati l’Italia occupa la prima posizione a livello mondiale per quanto riguarda
l’esportazione di 249 prodotti (su un totale di 5.517), mentre per altri 734 si colloca al
secondo o al terzo posto (www.fondazioneedison.it).
46
Fig. 13 – Hinterland delle regioni portuali
Bacino di utenza Porti Nord Europa
Bacino di utenza Porti Mediterraneo Centrale
Bacino di utenza Porti Mediterraneo Occidentale
Felixstowe Brema
Amburgo
Anversa Rotterdam
Arena competitiva
Genova Trieste
Marsiglia
Barcellona
Costanza
Livorno
Valenzia
Algesiras
Istanbul
Taranto
Gioia Tauro
Pireo
Fonte: Elaborazione Isfort su figura di Buck consultants International, 2008
La MSC, seconda nel mondo solo alla Maersk nel comparto del trasporto di
contenitori, è proprietaria insieme alla compagnia COSCO (anch’essa tra le
prime dieci compagnie di shipping mondiali) della CONATECO, impresa
terminalista del Porto di Napoli specializzata in movimentazione di
contenitori. Inoltre, sempre MSC ha più volte segnalato l’interesse ad
entrare nella compagine azionaria di Medcenter di Gioia Tauro 37 . La stessa
Maersk intende attivare nuove banchine specializzate nella movimentazione
di container per meganavi da oltre 10.000 TEU nei porti di Savona-Vado e
di Trieste-Monfalcone, mentre tutti i principali player mondiali del segmento
dei terminal sono già presenti nel mercato nazionale (cfr Fig. 12 pag 29).
Altri sistemi portuali, come Ravenna, Napoli e Venezia si stanno
attrezzando per predisporre aree di movimentazione del traffico contenitori
in grado di accogliere navi di medio-grande dimensione delle principali
compagnie di navigazione mondiali, con conseguenti ingenti aumenti di
traffico, ma anche di investimenti.
Nel segmento del trasporto terrestre e dei servizi logistici l’ingresso degli
operatori stranieri – come già ricordato - non ha migliorato le criticità del
modello logistico italiano (legate, come già ricordato, alla precarietà del
37
Il Medcenter Container Terminal ha due azionisti: uno di maggioranza, Gruppo Contship
Italia (77% delle quote) e uno di minoranza, Gruppo Maersk (33% delle quote).
47
lavoro e ad un uso intensivo dell’autotrasporto) e non ha introdotto novità
significative dal punto di vista dell’organizzazione della filiera e
dell’innovazione tecnica e tecnologica.
Le esperienze già maturate in ambito portuale segnalano il medesimo
atteggiamento dei terminalisti portuali. I grandi operatori modellano il
proprio modus operandi in relazione al contesto sociale e giuridico
amministrativo locale (cfr Fig. 1 pag 5).
I principali Global carrier si rivolgono pertanto al mercato italiano dei
trasporti con interesse e ritengono che i nodi portuali rappresentino la
chiave di volta per presidiare un bacino di origine e di destinazione delle
merci di primaria importanza nel panorama internazionale. Un interesse
confermato già da investimenti importanti effettuati da imprese estere. I
terminalisti italiani al momento della promulgazione della legge 84/94 erano
sostanzialmente imprese ed imprenditori di piccole e medie dimensioni già
presenti nelle attività marittimo-portuali (agenti marittimi, armatori, ecc.).
Se si esclude il caso del terminal di Voltri di Genova, che faceva capo al
gruppo Fiat, gli altri porti non hanno visto, allora, l’ingresso di nuovi
operatori all’interno dei porti. Oggi le imprese sono le stesse ma la
proprietà di quelle in grado di gestire un traffico medio superiore a 300
mila TEU, se si escludono il Terminal SECH di Genova e il Terminal
Darsena Toscana di Livorno, hanno cambiato proprietà e oggi sono parte di
grandi gruppi esteri 38 .
I principali terminal nazionali sono già passati in buona parte sotto il
controllo dei Global carrier attraverso l’acquisizione di partecipazioni
azionarie o del controllo completo di imprese esistenti, ma cosa accadrà
quando, come nel caso di Savona-Vado, o di Monfalcone-Trieste, un global
carrier come la Maersk attiverà un nuovo terminal portuale collocato al di
fuori dei porti storici. Entrambi i progetti ipotizzano livelli di traffico di circa
3 milioni di TEU annui. Concentrando l’attenzione su questi ultimi progetti,
senza aggiungerci quelli degli altri porti italiani cui si è fatto menzione
poc’anzi, si deve tenere presente che nel 2010 i porti di Savona, di Genova,
di La Spezia e di Livorno hanno movimentato quasi 4 milioni di TEU
(3.899.000). Qualora Maersk intendesse, invece, utilizzare Vado solo per
movimentazioni di transhipment, non si deve dimenticare che sempre nel
2010 il complesso del traffico di transhipment in Italia si è attestato poco
sopra i 4 milioni di TEU (4.009.289).
38
L. Robba, “Imprese e lavoro portuale dalla riforma ad oggi”, Livorno 12 novembre 2010.
48
In entrambi i casi, sia che si tratti di un mero scalo di trasferimento, sia che
si tratti di un hub di destinazione finale, l’impatto sul sistema portuale nord
tirrenico e nazionale sarà comunque notevole per le imprese e per i
lavoratori. E’ poco probabile, infatti, che tutto il traffico gestito dal terminal
di Vado possa aggiungersi a quello attuale e pertanto è opportuno chiedersi
come riusciranno i porti dell’arco tirrenico settentrionale e gli altri porti di
transhipment a reggere la competizione e quali possono essere gli
strumenti che consentiranno alle amministrazioni locali e nazionali di
monitorare l’equità della distribuzione degli impatti positivi e negativi sul
territorio di un investimento infrastrutturale ed imprenditoriale di tale
portata.
Il nodo non è tanto la difesa della nazionalità della proprietà delle imprese
di logistica portuale che, all’interno di un mercato globalizzato e nel quadro
della progressiva integrazione dei Paesi membri dell’Unione Europea, ha un
valore relativo, quanto piuttosto del radicamento delle realtà portuali nel
contesto territoriale che li ospita ed il rischio di disperdere il patrimonio di
conoscenze, di competenze e di organizzazione del lavoro accumulata nei
porti del Paese.
I soggetti che possono svolgere un ruolo attivo per rendere meno
traumatico il passaggio del mondo portuale nella nuova dimensione dei
percorsi logistici integrati sono sostanzialmente tre: le amministrazioni di
livello centrale (Comunità europea e governi nazionali); le autorità locali e
le imprese; le organizzazioni dei lavoratori.
Le amministrazioni di livello centrale
La Commissione ed il Parlamento europeo hanno in più occasioni
manifestato il proprio interesse per la rete portuale continentale e per le
condizioni di lavoro degli addetti presenti in porto. Le comunicazioni
pubblicate sull’argomento 39 e gli studi 40 commissionati esprimono in modo
sufficientemente chiaro la preoccupazione più volte ribadita dalle istituzioni
39
Comunicazione della Commissione Europea sulla politica europea dei porti COM(2007)
616, Bruxelles, 18 ottobre 2007; Libro Bianco, “Tabella di marcia verso uno spazio unico
europeo dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile”, COM
(2011) 144 - punto 2.3. Condizioni eque di concorrenza a livello mondiale per i trasporti
sulle lunghe distanze e il traffico merci intercontinentale.
40
Parlamento Europeo, Direzione Generale Politiche Interne, Unità tematica politiche di
coesione, “Evoluzione degli scali marittimi dell’Unione Europea nell’ambito della logistica
marittima globale”, Bruxelles, Ottobre 2009.
49
comunitarie circa l’impatto sociale ed economico dell’evoluzione delle
attività portuali sul mondo del lavoro. La percezione della criticità dei
sistemi portuali non ha però impedito di affrontare questioni piuttosto
“spinose” legate alla tutela della libera concorrenza all’interno delle aree
portuali per quel che riguarda l’uso dei pool di lavoro temporaneo e
l’opportunità di autoproduzione dei servizi portuali da parte delle
compagnie di navigazione. Si tratta di nodi ancora aperti rispetto ai quali
non si è riusciti a trovare un punto di accordo in grado di mantenere saldi i
principi liberali che sono alla base del patto comunitario e le peculiarità dei
contesti portuali continentali.
Circa i limiti dei governi nazionali che dal 1994 si sono succeduti si è detto
poc’anzi e pertanto il contributo che l’amministrazione centrale potrebbe
offrire, per agevolare l’avanzamento della portualità italiana, cogliendo
l’occasione dell’aggiornamento e revisione della stessa legge n. 84, non
dovrebbe giungere direttamente alle conclusioni della concessione di una
gestione autonoma delle risorse finanziare, quanto piuttosto essere
preceduta dalla definizione della collocazione dei sistemi portuali tra le
competenze del governo centrale, oppure, nel quadro della riforma federale
del Paese, dei governi regionali.
Le autorità locali e le imprese
L’associazione dei porti europei nella sua ultima indagine sui modelli di
governance dei propri associati, rileva sostanzialmente quattro funzioni
dell’Autorità portuale: tre di tipo tradizionale (proprietario, regolatore,
operatore) ed una di tipo innovativo (community manager) 41 . Le prime tre
funzioni garantiscono la valorizzazione degli assets (demaniali e
immobiliari), il rispetto delle regole e la libera ed equa concorrenza; la
quarta funzione mira, non solo alla gestione ed alla salvaguardia della pace
sociale tra gli stakeholder presenti in porto, ma anche all’integrazione tra le
attività portuali e la comunità più vasta in cui esso è collocato.
La mission delle autorità preposte al governo del sistema portuale
nazionale, di fronte all’avanzamento di un mercato fortemente concentrato
nell’ambito di pochi global carrier, dovrebbe sostanzialmente riguardare, da
una parte, la gestione dell’integrazione della comunità portuale nei percorsi
logistici integrati, dall’altra il controllo degli impatti dei mutamenti in corso
sull’indotto portuale e sul contesto territoriale di riferimento.
41
ESPO, “European port governance, Report of an enquiry into current governance of
European Seaports”, Brussels 2010.
50
Gli enti pubblici dovrebbero pertanto (finalmente) assumere il ruolo che gli
compete, ovvero di Authority indipendenti: senza scendere nell’arena delle
contrapposizioni tra le lobby locali, e senza volersi costruire un ruolo di
agenzia commerciale o di promozione 42 (che invece potrebbe essere svolto
da strutture tecniche dedicate). Serve invece una “regia” in grado di
orientare le dinamiche commerciali presenti porto verso gli obiettivi di
sviluppo e crescita sociale del territorio in cui il porto è inserito, oltre che un
“arbitro” in grado di garantire l’equità della competizione, il rispetto delle
regole, nonché la tutela dei diritti; un “civil servant” capace di promuovere
il porto e di misurarsi con i cambiamenti in atto, salvaguardando, allo
stesso tempo, gli interessi della comunità locale, tutelando il territorio e
verificando le ricadute sociali ed economiche delle attività portuali nelle
aree retro portuali.
L’Autorità dovrebbe essere un faro che illumina la scena portuale
(sgombrandola dai coni d’ombra) mettendo in risalto il valore degli attori
presenti e consentendo una maggiore integrazione tra porto e territorio.
Nascondersi, o confondere le acque serve a poco, gli interessi in gioco sono
troppo rilevanti e l’opportunità di evitare il confronto o la competizione
poco credibile.
Le organizzazioni dei lavoratori
Non sono solo le autorità di governo e le imprese che devono misurarsi con
le nuove sfide del mercato, ma anche le organizzazioni di rappresentanza
dei lavoratori. A tale proposito non si può nascondere il fatto che in Italia le
condizioni di lavoro nella filiera logistica siano disomogenee. Ad esempio, le
modalità di gestione della flessibilità delle prestazioni di lavoro dei soci
lavoratori delle cooperative che erogano prestazioni di lavoro temporaneo
(ex art. 17) all’interno dei porti sono sostanzialmente diverse da quelle
delle cooperative di servizi che lavorano all’interno delle piattaforme
logistiche nell’hinterland 43 . Questo squilibrio dovrebbe essere recuperato
grazie ad un riallineamento delle condizioni di sicurezza, di tutela dei diritti
e soprattutto di dignità del lavoro, altrimenti il rischio, non poi così lontano,
di mettere in contrapposizione i due modelli limitando il confronto al costo
42
A. Santuari, “La riforma dei porti: un'opportunità per lo sviluppo competitivo del
territorio”, Venezia, 2010.
43
S. Bologna, “Il rapporto sul lavoro portuale dell’ESPO preparato dal prof. Notteboom:
qualche osservazione integrativa sul caso italiano”, in Quaderni portuali - Numero
monografico sul lavoro portuale 2011, Autorità portuale di Genova.
51
del lavoro, rischia di peggiorare le condizioni di lavoro lungo tutta la filiera
logistica.
Un nuovo inizio
La compattezza del sistema portuale, oltre a consentire di gestire, senza
subire, l’ingresso o l’interessamento dei principali operatori mondiali,
servirebbe poi per affrontare con maggiore convinzione alcune questioni
fondamentali per lo sviluppo dei porti, quali:
-
i costi esterni generati dai transiti in porto delle navi e dal loro
stazionamento in banchina 44 ;
-
l’ingresso e l’egresso dei camion;
-
l’uso più intelligente della risorsa ferroviaria ad esempio per agevolare
l’integrazione con le aree di lavorazione logistica delle merci al fuori del
perimetro portuale;
-
la formazione degli addetti volta ad accrescere le competenze per
contrastare la riduzione dei posti di lavoro;
-
una più determinata e soprattutto omogenea attenzione alla sicurezza
del lavoro in porto.
I sistemi portuali nazionali se intendono approfittare delle opportunità
legate al mercato nazionale ed internazionale dei trasporti, devono dunque
recuperare quello spirito di collaborazione e di pace sociale che ha
consentito loro di superare le difficoltà che nel corso della loro millenaria
storia hanno dovuto affrontare: serve dunque una comunità portuale più
coesa, più attenta alle prospettive del porto di domani, piuttosto che a
prevalere nei contenziosi attuali.
Solo attraverso uno sforzo comune sarà possibile accogliere i percorsi
logistici integrati in partnership con i grandi operatori della logistica globale.
Altrimenti la portualità nazionale, così come in parte già è avvenuto per
buona parte della logistica lato terra, rischia di essere “annessa” all’interno
di schemi e di priorità strategiche decise altrove.
44
Libro Bianco, “Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti – Per una
politica dei trasporti competitiva e sostenibile”, COM (2011) 144 - punto 2.3. capoverso 29
“…riduzione delle emissioni di CO2 dovute al trasporto marittimo del 40% (e se praticabile
del 50%) entro il 2050 rispetto ai livelli del 2005…”.
52
53
Parte seconda
L’ORGANIZZAZIONE DEL
LAVORO NEI PORTI ITALIANI
1.
Introduzione
Per chi ne è estraneo il porto ha sempre rappresentato un luogo esotico,
impenetrabile, indefinibile nei meccanismi che ne regolano il
funzionamento. E nell’immaginario collettivo il duro lavoro che al suo
interno si svolge ha coinciso per lungo tempo con lo sfondo ricreato in
Fronte del Porto, film degli anni Cinquanta dove il lavoro in banchina era
sfruttamento, caporalato e asservimento alla mafia di turno.
Oggi quel ritratto del lavoro portuale, datato e romanzato, mal si attaglia
all’immagine efficiente che gli scali moderni restituiscono all’esterno.
Eppure addentrandosi nei porti odierni qualche traccia di quella realtà
alterata raccontata in pellicola si avverte e si rinviene nelle pieghe di una
portualità nazionale che non sembra aver trovato ancora un sano e
soddisfacente equilibrio sul fronte del lavoro.
Con un’indagine avviata nel 2010 e terminata nei primi mesi del 2011,
l’Isfort, attraverso l’Osservatorio nazionale sul trasporto merci e la
logistica 1 , ha affrontato il tema dell’organizzazione del lavoro in porto –
sulla scia delle novità introdotte dalla legge di riforma e dal contratto dei
lavoratori portuali – esaminandone i meccanismi di funzionamento in alcuni
dei principali scali nazionali. Il ramo field dell’indagine ha interessato i porti
di Ravenna, Trieste, Genova, Napoli e Gioia Tauro e si è svolto attraverso la
somministrazione di un questionario e la realizzazione di interviste face to
face 2 .
La scelta di coinvolgere nella rilevazione tali porti è stata determinata
dall’intento di studiare modelli di organizzazione del lavoro che, si intuiva,
sarebbero stati almeno parzialmente divergenti, dunque, più ricchi e
stimolanti ai fini dell’indagine che proseguirà nel 2011 con una seconda
annualità. Per un altro verso ha giocato un ruolo il fatto di poter contare
sulla presenza di contatti in loco 3 che hanno assistito l’equipe Isfort nei
primi approcci con gli operatori nella fase di avvio dell’indagine.
1
2
3
http://www.isfort.it/sito/osslog
Oltre ai soggetti che hanno compilato il questionario e che operano a vario titolo in porto
(Autorità Portuale, Imprese portuali, ecc. ), sono stati intervistati alcuni osservatori esterni
ma esperti conoscitori delle singole realtà portuali che hanno concorso a contestualizzare
le informazioni fornite dagli operatori. A loro vanno i ringraziamenti dell’equipe Isfort. Si
tratta di Cinzia Valbonesi (Confindustria Ravenna), Angelo D’Adamo e Rosario Gallitelli
(Filt-Cgil Trieste e Fit-Cisl), Michele Albanese (Il quotidiano della Calabria), Antonio
Pronesti (Sindacato Unitario Lavoratori) e Massimo Minella (Repubblica).
Sono stati coinvolti i delegati sindacali delle tre sigle Filt-Cgil, Fit-Cisl e Uiltrasporti.
55
Nel Paese il lavoro portuale rimane una materia ancora poco studiata. La
ritrosia degli operatori a raccontare il porto e a raccontarsi ha concorso ad
impedire, almeno in Italia, una trattazione sistematica della materia su
scala nazionale.
Molti operatori, intervistati nel corso della rilevazione, hanno manifestato
riluttanza a concedere informazioni, soprattutto se di tipo quantitativo. In
alcuni casi l’atteggiamento preclusivo ha impedito di censire un’intera
categoria di imprese portuali e, più in generale, di acquisire una visione
esaustiva della realtà indagata 4 .
Appare tuttavia chiaro che i porti italiani tendono a muoversi, a distanza di
più di quindici anni dalla liberalizzazione del settore, in un magma ancora
eccessivamente indefinito tanto da rendere difficile agli osservatori esterni
la definizione chiara di ruoli e di funzioni e una lettura qualitativa e
quantitativa del progredire (o del regredire) dei porti per effetto della
riforma.
La sensazione è che la portualità nazionale si trovi a metà strada tra una
politica nazionale di settore incerta e solo a parole determinata ed una
politica locale priva degli strumenti e delle risorse necessarie per affrontare
con determinazione lo sviluppo dei Porti. In questa terra di nessuno i Porti
selezionati a volte sembrano muoversi con una certa disinvoltura e,
talvolta, esercitando controlli laschi offrono un’immagine di sé
all’osservatore esterno poco trasparente e priva di regole certe. Tutti
elementi che concorrono a formare in chi ha osservato da vicino – per
quanto è stato consentito – una percezione di diffuse, quanto dissimulate,
interpretazioni originali delle libertà di accesso al mercato che hanno dato
luogo a declinazioni differenti sia del rapporto con le aziende che delle
condizioni di lavoro.
4
Sono stati somministrati quattro diversi questionari: ognuno di essi è stato calibrato su
una delle categorie di soggetti intervistati (Autorità portuale, imprese portuali, impresa di
fornitura di lavoro temporaneo, presidio sanitario). Nel complesso sono stati avviati più di
quaranta contatti, ma solo la metà di essi ha portato a realizzare materialmente
l’intervista.
56
2.
Uno, nessuno e centomila…: il perché di
tanti “modelli”
Se sul lato della governance i porti italiani sono riconducibili ad un modello
di landlord management 5 , sul lato del lavoro non è possibile rilevare un
modello unico di funzionamento. Ciascun porto, infatti, tende ad autoorganizzarsi seguendo proprie regole, relazioni e convenienze e dando vita
ad un proprio modello di organizzazione del lavoro, frutto di una particolare
sintesi tra le macroindicazioni espresse dalla riforma portuale e le specificità
locali.
L’attuale assetto dei porti è stato determinato dalla loro storia. Gli assetti
relazionali al loro interno, la tipologia dei traffici, il peso di quella che un
tempo era la Compagnia portuale, ma anche la domanda di trasporto
marittimo espressa dal contesto produttivo di riferimento sono tutti
elementi che hanno concorso a modulare, financo a distorcere, quanto
previsto dalla L. 84/94.
La Riforma del sistema portuale italiano ha rappresentato lo spartiacque
tra: 1) un modello di organizzazione del lavoro sostanzialmente pubblico
che aveva come soggetto di riferimento esclusivo per il lavoro in porto la
Compagnia portuale, cui competeva l’organizzazione della forza lavoro e lo
svolgimento delle operazioni portuali, sebbene sotto l’egida di soggetti
sovra-ordinati come l’Ente Porto; 2) e un nuovo modello di organizzazione
del lavoro privatistico contraddistinto dalla presenza di una pluralità di
soggetti di emanazione pubblica e privata il cui livello di integrazione
funzionale e la diversa combinazione ha dato luogo a più schemi operativi.
Con la legge 84/94 i porti nazionali sono divenuti accessibili all’impresa
privata alla quale è stato consentito di entrare in veste, o di soggetto
incaricato allo svolgimento di operazioni e/o di servizi portuali (impresa art.
16 o 16bis), o di terminalista (impresa art. 18). Un ruolo, quest’ultimo, che
ricomprende oltre allo svolgimento delle operazioni in banchina anche la
gestione di un’infrastruttura demaniale (banchina o, più genericamente,
aree portuali). La Compagnia portuale, laddove presente nei porti
considerati, nel frattempo ha assunto, in osservanza ai contenuti della L.
84/94 e mediante procedura concorsuale, un nuovo status giuridico che la
5
Per approfondire il tema dei modelli di governance portuale applicati in Europa si rimanda
alla lettura della Parte III del presente documento.
57
norma ha legittimato attraverso l’istituzione di una nuova funzione in
ambito portuale: il servizio di somministrazione del lavoro temporaneo
(impresa art. 17).
L’organizzazione del lavoro in porto poggia, dunque, sulle convenienze di
tipo economico, ma come si avrà modo di vedere anche di ordine sociale,
che le diverse combinazioni operative di questi soggetti sono in grado di
offrire. La difformità di tali aggregazioni funzionali che dipendono anche da
elementi attuali e di contesto comuni a tutti i cinque scali considerati (dalla
crisi dei traffici all’automazione del lavoro, dalla formazione dei lavoratori
alla flessibilità delle attività) sono tuttavia il risultato, prevalentemente, di
prassi operative e consuetudini relazionali tipicamente locali che si sono
sedimentate nel tempo.
L’evoluzione storica del porto è, dunque, uno degli elementi di partenza di
cui è necessario tenere conto per comprendere come mai la riforma ha
dato vita a modelli organizzativi così diversi da porto a porto.
La legge 84/94 è stata interpretata ed applicata a livello locale a partire
dalle peculiarità storiche, sociali e culturali che hanno caratterizzato lo
sviluppo del porto nel corso della sua storia e che hanno fatto di ciascuno
scalo una realtà a parte, con propri e specifici equilibri interni.
Senza ricostruire la storia di ciascun porto – aspetto che esula dagli intenti
dell’indagine –, è sufficiente osservare che con l’entrata in vigore della
riforma tali equilibri sono stati in parte preservati, come è accaduto nello
scalo di Ravenna dove le relazioni tra i diversi attori sono rimaste
sostanzialmente immutate, o sono stati in parte rovesciati a favore di altri
soggetti. A Trieste, ad esempio, alla progressiva perdita di ruolo della
Compagnia portuale – evento che si è verificato a partire dal 2007-2008
quando assunse la funzione di art. 17 – ha corrisposto un nuovo
protagonismo, quello dei terminalisti che oggi determinano gli asset
tangibili e intangibili dello scalo giuliano. Se si tralascia per il momento il
porto di Gioia Tauro, la cui recente istituzione non lascia spazio a riflessioni
su quale impatto la L. 84/94 possa avervi prodotto 6 , negli altri due porti
analizzati (Napoli e Genova) la riforma ha aperto scenari di instabilità sul
piano del lavoro ad oggi solo parzialmente risolti. Sono recenti a Genova
l’istituzione del nuovo contratto di lavoro portuale temporaneo e la
trasformazione della Compagnia Unica in impresa art. 17. Fino ad allora, a
6
L’idea di istituire uno scalo marittimo a Gioia Tauro risale al 1971 ma la struttura è stata
collaudata nel 1992. Per maggiori approfondimenti si veda la scheda analitica sul porto
calabrese.
58
partire dalla riforma, la Compagnia Unica ha oscillato in un limbo operativo
tra il modus operandi che caratterizzava il lavoro in porto prima della
riforma e il nuovo regime imposto dalla L. 84/94 di “prestatore di lavoro
temporaneo” (come previsto dall’art. 21b). I due eventi in questione hanno
favorito l’intrapresa di un nuovo percorso di convergenza operativa fra gli
operatori, una convergenza in passato indebolita anche dalla difficoltà della
Compagnia Unica di adattarsi al rinnovato quadro normativo trasformandosi
in un soggetto nuovo che fosse però, per forma e funzione, coerente con le
sue radici e battaglie storico-culturali.
Un altro elemento determinante per i nuovi assetti organizzativi all’interno
degli scali sono state le compagnie portuali. Le compagnie nascono come
forme di autorganizzazione dei lavoratori di antica memoria e si sviluppano
all’ombra del pubblico. Utilizzate successivamente dal legislatore per
circoscrivere il numero di addetti, le compagnie sono sempre state strutture
caratterizzate da una forte coscienza sindacale ed hanno avuto per anni
l’esclusiva della gestione operativa dei traffici 7 . L’apertura al privato non è
stata quindi priva di contrapposizioni: una forte diminuzione di soci e
dipendenti ha consegnato ai tempi recenti compagnie più snelle che
tuttavia, anche sulla scia della crisi internazionale, hanno faticato a
mantenere i livelli occupazionali del proprio bacino di forza lavoro. Nei porti
esaminati, anche dopo l’applicazione della L. 84/94, la Compagnia portuale
(in seguito trasformatasi in impresa di fornitura di lavoro portuale
temporaneo) ha continuato a rivestire un ruolo centrale nella questione del
lavoro, condizionando con la sua presenza (o assenza) il nuovo modello
organizzativo del lavoro in porto.
Diversi sono stati gli esiti della sua trasformazione in art. 17. Se a Ravenna
ha mantenuto in linea generale ruolo e funzioni che le erano propri prima
della riforma, a Genova e Napoli ha dovuto difendere il proprio spazio di
intervento in banchina a tutela del pool di lavoro temporaneo con maggiore
determinazione. A Trieste l’Impresa Compagnia Portuale trasformatasi
anch’essa in art. 17 è divenuta progressivamente marginale nell’operatività
dello scalo per scarsità di chiamate: la sua liquidazione da volontaria
diventa coatta amministrativa e la funzione di somministratore di lavoro
temporaneo viene assunta da una società di nuova costituzione
riconducibile all’entourage di alcuni dei principali terminalisti che operano
nello scalo giuliano e, impropriamente, da più società multiservizi. Infine
Gioia Tauro: qui l’assenza di una Compagnia portuale è stata in qualche
modo colmata da organici più strutturati ma anche dalla richiesta alle
imprese art. 16 di un regime di operatività ai limiti dell’intermediazione.
7
Il Codice della Navigazione concedeva alla Compagnia Unica l’esclusiva del lavoro
portuale.
59
Oggi le imprese compagnie portuali sono percepite da alcuni terminalisti
come un elemento di vischiosità e un ostacolo alla piena liberalizzazione dei
porti. L’esistenza stessa dell’art. 17 è al centro del dibattito istituzionale
anche se tale istituto ha rappresentato proprio in questi ultimi anni,
caratterizzati da una pesante fluttuazione dei traffici mondiali, un
importante ammortizzatore per le altre imprese portuali. Ha consentito,
infatti, soprattutto ai terminalisti di operare con un organico contenuto che
nei periodi di espansione del commercio mondiale è stato integrato dal pool
di lavoro temporaneo e nei periodi di flessione ha visto diminuire
sostanzialmente gli avviamenti dell’art. 17. Nei porti esaminati, rispetto
all’entità della crisi del commercio mondiale, gli interventi di
ridimensionamento del personale o di messa in Cassa Integrazione
Guadagni da parte delle imprese portuali sono stati, secondo gli intervistati,
nel complesso contenuti. Al contrario l’Indennità di Mancato Avviamento
(IMA) 8 , il cui valore sintetizza le mancate chiamate al lavoro sopportate dal
pool di lavoro temporaneo, ha fatto registrare nel 2009 un’impennata
significativa come si può osservare nella Tab. 1.
Tab. 1 – Le giornate di mancato avviamento all’acme della crisi
Compagnia portuale
0
18.130
var. %
2009-2008
-
3.129
10.245
227,4
10.514
28.178
168,0
2.112
4.241
100,8
2008
Genova - CULMV Paride Batini Soc. Coop
Napoli - Compagnia Unica Lavoratori Portuali CULP
Coop. Arl
Ravenna - Coop. Portuale Soc. Coop. a r.l.
Trieste - Compagnia Portuale di Trieste Soc.
Coop.+ Minerva Servizi Srl
2009
Totale Porti Ancip**
77.498
147.868
90,8
* Alla Compagnia Unica di Genova l’IMA nel 2008 non è stata erogata perché la sua natura
non è stata ritenuta in linea con quanto richiesto dall’art. 21 comma b della legge 84/94.
Nel 2009, altresì, è stata erogata (come accade a qualsiasi altra impresa) la CIG da
marzo a ottobre e da novembre (quando la Compagnia è diventata ufficialmente Impresa
art. 17) fino a fine anno è stata erogata l’IMA.
** Sono 33 i porti associati Ancip (Associazione Nazionale Compagnie Imprese Portuali)
Fonte: elaborazione Isfort su dati Ancip 2010
8
Si tratta di una indennità corrisposta ai dipendenti e ai soci delle imprese e delle agenzie
fornitrici di lavoro temporaneo che operano nei porti per le giornate di mancato
avviamento al lavoro. Viene riconosciuta e autorizzata anno per anno per consentire la
continuità del pool di lavoro portuale temporaneo.
60
In generale la flessione del numero di avviamenti che ha interessato i pool
di lavoro temporaneo è stata, secondo alcuni intervistati, superiore all’entità
della contrazione dei traffici. Tale divergenza è indicativa del fatto che il
lavoro temporaneo è entrato nel ciclo produttivo in porto in via ordinaria e
non solo nei momenti di picco della domanda. Il fatto che rappresenti un
fattore di produzione stabile e concentri al proprio interno un livello di
esperienza e polivalenza del lavoro in porto difficilmente rintracciabili
altrove, rende il pool di lavoro temporaneo un elemento di valore ai fini
della definizione di un modello operativo in banchina che sia competitivo.
Infine un ulteriore elemento di determinazione del modello organizzativo
del lavoro in porto è rappresentato dalla tipologia dei traffici che
caratterizza le attività commerciali di uno scalo. In Italia i porti, ad
eccezione di quelli di transhipment, presentano una varietà di traffici che
raramente vede una tipologia prevalere nettamente su un’altra.
I traffici preponderanti per tonnellaggio negli scali esaminati sono legati,
con l’eccezione di Gioia Tauro naturalmente, al movimentato tradizionale
(rinfuse, traffico RO-RO, merci varie). Ciascuna tipologia di traffico, come si
avrà modo di vedere più avanti, implica diversi livelli di programmabilità
delle operazioni e di standardizzazione quindi del processo produttivo in
porto e tendono ad orientare le imprese portuali in una organizzazione del
lavoro specifica. Non è raro infatti rinvenire all’interno degli scali più schemi
operativi in banchina in funzione delle diverse tipologie di traffico presenti.
La distinzione di massima è stata rilevata tra il traffico container e le altre
tipologie di movimentato tradizionale (RO-RO, rinfuse, merci varie).
Tendenzialmente, infatti, nel traffico container le attività del ciclo produttivo
sono svolte in via prevalente – in alcuni casi in via esclusiva come è stato
osservato, ad esempio, nello scalo napoletano – dai dipendenti del terminal
con conseguente limitato ricorso al lavoro temporaneo e all’appalto di
servizi. Tale comportamento, sebbene con modulazioni diverse, tende a
replicarsi in tutti gli scali analizzati con l’unica eccezione di quello ravennate
dove il containerizzato appare allineato a tutte le altre tipologie di traffico:
qui nell’organizzare il lavoro portuale si fa ampio ricorso alla professionalità
del pool di lavoro temporaneo che trova stabile impiego nel ciclo delle
operazioni in banchina.
61
3.
L’organizzazione del lavoro tra nuove
tecnologie, fattore umano e flessibilità
L’impatto della tecnologia sul lavoro portuale
I sistemi informatici e l’evoluzione tecnologica hanno concorso a ridisegnare
in modo rilevante il lavoro portuale nel corso degli ultimi decenni. Ancor
prima dell’applicazione della L. 84/94, i porti hanno dovuto fare i conti con
la modernizzazione dei mezzi meccanici che, a fronte di un incremento
sensibile della produttività in banchina, ha determinato una riduzione
importante della forza lavoro in porto.
Già negli anni Sessanta l’introduzione delle prime pompe aspiranti,
finalizzate a velocizzare lo sbarco di alcune tipologie di rinfusa e la pulitura
delle stive, modificò drasticamente la necessità di maestranze in porto con
un effetto di sostituzione del lavoro umano piuttosto rilevante. Con
l’introduzione di tali automatismi un lavoratore portuale era in grado di
svolgere il lavoro precedentemente assolto da dieci addetti. Sempre in
quegli anni il ricorso alla movimentazione di merce in container, che fu da
subito un segmento di traffico ad elevata automazione, sottrasse volumi
significativi al movimentato tradizionale. I risvolti sulla forza lavoro, anche
in quel caso, furono considerevoli sugli operativi in banchina. Anche se più
tardi, tale segmento di traffico esprimerà la richiesta di nuove figure
professionali: meno operative e più orientate all’uso di strumenti informatici
per la pianificazione dei flussi intercontinentali di merce.
Negli ultimi anni l’ingresso dei sistemi informatici e l’evoluzione tecnologica
dei mezzi e degli strumenti di movimentazione della merce in porto hanno
influito sulla determinazione dell’organizzazione del lavoro all’interno degli
scali. Da un lato è proseguita la costante riduzione della forza lavoro in
banchina, dall’altro si è fatto strada un processo di revisione di ruoli e
funzioni dei lavoratori portuali che ha mutato gli equilibri nell’operatività in
banchina tra le diverse imprese portuali, ma anche all’interno della singola
realtà aziendale. La discriminante per una lettura articolata del fenomeno è
riconducibile alla tipologia di traffico. L’impatto della tecnologia in termini di
sostituibilità del capitale umano è stata rilevante in questi ultimi anni nel
segmento delle rinfuse solide e in alcune (poche) tipologie di merci trattate
come varie (prodotti ortofrutticoli ad esempio) dove la movimentazione del
carico avviene ricorrendo a impianti ampiamente automatizzati; è stato
invece poco incisiva, secondo gli intervistati, sulle merci varie nel loro
62
complesso e sul traffico RO-RO dove la movimentazione dei carichi
continua ad essere svolta con gru che necessitano per la manovra del
supporto di personale di stiva e di banchina (Figg. 1-2).
Nel segmento container, in particolare, l’effetto della tecnologia negli anni
più recenti è stato non tanto quello di subentrare con nuovi automatismi al
lavoro umano quanto di produrre una riorganizzazione delle mansioni con
effetti a livello di distribuzione del lavoro tra imprese e all’interno
dell’azienda. Con l’avanzare del processo di automazione e di impiego di
strumentazioni e mezzi sempre più sofisticati le imprese portuali hanno
manifestato la necessità di avvalersi di figure specializzate dotate di una
preparazione high-tech.
Fig. 1 - Impatto dell’innovazione tecnologica sull’organizzazione
del lavoro
Ha ridefinito ruoli e funzioni ma non ha
sostituito una parte realmente consistente del
lavoro umano
▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Ha sostituito una parte consistente del lavoro
umano e ridefinito ruoli e funzioni
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Ha sostituito una parte consistente del lavoro
umano
▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Non ha comportato alcuna sostanziale
variazione nell’organizzazione del lavoro
Legenda: Impatto da alto
▪▪▪▪▪ a
n ul l o
▪
Fonte: Indagine Isfort 2010
Fig. 2 - Impatto sull’organizzazione del lavoro per tipologia di
traffico
Rinfuse solide
Merci containerizzate
Merci varie e RO-RO:
Legenda: Impatto da alto
▪▪▪▪▪ a
n ul l o
Fonte: Indagine Isfort 2010
63
▪▪▪▪▫
▪▪▪▫▫
▪▪▫▫▫
▪
Terminal container yard & planner, pesatore con obblighi doganali, gruisti,
carrellisti e spuntatore merci, ma anche addetti allo stivaggio, rizzaggio e
derizzaggio sono figure professionali che richiedono al lavoratore la
capacità di gestire con abilità tecnologia e strumentazioni informatiche
sebbene venga richiesto un diverso grado di capacità high-tech in relazione
alla mansione da svolgere (più elevata per lo ship-planner, meno elevata
per l’addetto al rizzaggio; Fig. 3). Non solo. Se da un lato la sostituibilità
delle risorse umane a fronte dell’introduzione di automatismi interessa
soprattutto le mansioni di basso rango (comunque caratterizzate da un
certo grado di specializzazione), dall’altro la gestione logistica del carico si
fa sempre più sofisticata e cresce il fabbisogno di profili di alto livello.
Fig. 3 - Livello di formazione high-tech per figura professionale
Vessel/yard/rail TC planner
▪▪▪▪▪
Gruista, Carrellista, Spuntatore merci,
Pesatore con obblighi doganali
▪▪▪▫▫
Addetto a stivaggio, rizzaggio e derizzaggio
▪▫▫▫▫
Legenda: Livello da alto
▪▪▪▪▪ a basso ▪
Fonte: Indagine Isfort 2010
Nell’ottica di una politica attiva di crescita professionale delle risorse umane
interne all’impresa, i terminalisti tendono a valorizzare il personale
dipendente sostenendone l’ampliamento delle competenze. I ruoli di shipplanner o dispatcher 9 , così come quello di capo-turno, sono spesso
assegnati ad ex operai dipendenti dell’impresa che precedentemente erano
addetti al ruolo di gruista o alla conduzione di ralle.
9
Lo ship-planner è addetto alla redazione del piano di carico della nave ovvero deve
valutare il tipo e il peso della merce, la stabilità della nave e l’ottimizzazione dello spazio a
bordo. Il dispatcher è addetto alla programmazione delle partenze delle navi in base alle
condizioni meteorologiche e nell'interesse di un servizio efficiente.
64
Tutto ciò ridisegna anche il rapporto tra terminalista e pool di lavoro
temporaneo. Le professionalità-chiave sono ricoperte dal personale interno,
mentre al pool di lavoro temporaneo viene chiesto – e in prospettiva ciò
accadrà sempre più frequentemente secondo alcuni intervistati – di
svolgere per lo più mansioni strettamente operative caratterizzate da un
minore livello di qualificazione professionale (sebbene contraddistinte
comunque da livelli di specializzazione). La conseguenza nel lungo termine
potrebbe essere quella di assistere, almeno nel segmento container, ad un
progressivo depauperamento professionale a carico del pool di lavoro
temporaneo a seguito della riduzione delle chiamate per la copertura di
ruoli e mansioni caratterizzati da maggiore competenza e specializzazione,
ma anche al graduale attenuarsi della domanda di ruoli e mansioni di
“basso livello” per il crescente automatismo che tende a sostituire il lavoro
umano. Tutto ciò non potrà non avere riflessi importanti sulla sostenibilità
economica delle imprese compagnie portuali.
Il fattore umano
In linea generale il ricorso sempre più massiccio all’impiego di tecnologia in
porto ha richiesto un affinamento della preparazione professionale dei
lavoratori portuali che il ricambio generazionale in porto ha contribuito in
parte a realizzare.
Nonostante l’uscita dal mercato del lavoro, stimolata dallo scioglimento
delle compagnie portuali, del personale prossimo ad aver maturato la
pensione abbia determinato la perdita di capacità polivalenti e l’’estinzione’
di professionalità abili soprattutto nella movimentazione delle merci varie
(quelle che generano maggiore ricchezza in termini di lavoro perché
richiedono una specializzazione elevata nella movimentazione manuale),
dall’altro lato ha prodotto l’inserimento in porto di lavoratori con un livello
di istruzione complessivamente più elevato e una attitudine maggiore
all’uso di mezzi e apparecchi informatici.
Il livello di istruzione dei lavoratori portuali viene giudicato discreto dagli
intervistati, ma il bisogno di professionalità ancor più qualificate emerge
dalla tendenza delle imprese ad acquisire personale con titoli di studio più
elevati. Ad oggi tra il personale dell’impresa portuale risultano prevalenti i
lavoratori che hanno maturato la licenza media o hanno conseguito un
diploma di istruzione secondaria. Sono profili di cui l’impresa portuale
intende avvalersi anche in futuro sebbene l’orientamento sia quello di
completare il quadro professionale interno con lavoratori in possesso del
diploma universitario o di diploma di laurea (Figg. 4-5).
65
Fig. 4 - Livello di istruzione presente all’interno delle imprese
portuali e profili maggiormente ricercati
PPrrooffiillii pprreesseennttii
Licenza elementare
Licenza media
Diploma istituto professionale
Diploma di istruzione secondaria
superiore
Diploma universitario
Laurea e post-laurea
poco presenti
mediamente presenti
molto presenti
PPrrooffiillii rriicceerrccaattii
Li cenza elemen tare
Licenza media
Diploma istituto professio nale
Diploma di istruzione secondaria
superiore
Diploma universi tario
Laurea e post-la urea
poco ricercati
mediamente ricercati
Fonte: Indagine Isfort 2010
66
molto ricercati
Fig. 5 - Giudizio sulla formazione professionale
Ottima
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Discreta
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫
Sufficiente
▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Insufficiente
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Gravemente insufficiente
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Fonte: Indagine Isfort 2010
Il capitale umano sta assumendo progressivamente maggiore valenza in
porto e sembra destinato a diventare un differenziale importante per
accrescere la competitività degli scali. L’introduzione di nuove figure
professionali ad elevata competenza e specializzazione, di recente
valorizzazione nel panorama lavorativo portuale – dallo ship-planner al
terminal container & yard planner –, ne sono testimonianza. Sono figure
caratterizzate dall’essere knowledge intensive e pertanto l’incidenza del
fattore “saperi” ai fini della produzione di valore acquisisce un peso
rilevante rispetto a quella dei fattori materiali.
In quanto alla formazione sul campo essa rappresenta, oggi come ieri, un
momento fondamentale di apprendimento per il lavoratore a prescindere
dal livello di istruzione. Ma come deriva dell’impatto della tecnologia sulle
attività del porto, la formazione tende in prima battuta a creare
specializzazioni e solo successivamente a generare personale multitasking.
La formazione di un lavoratore, perché questi possa acquisire ulteriori
competenze e specializzazioni, rappresenta infatti un costo importante per
l’impresa portuale. Alcuni operatori tendono, con lungimiranza, a
diversificare le specializzazioni in capo ai propri lavoratori dipendenti per
poter disporre di personale più flessibile in funzione della programmazione
dei turni di lavoro. Si tratta, tuttavia, di un processo lento e che non tutte le
imprese sono disponibili ad intraprendere preferendo ricorrere, in questo
caso al pool di lavoro temporaneo. Tale approccio è comune anche alle
imprese compagnie portuali. La formazione dei lavoratori interinali, infatti,
segue logiche analoghe: o sono privi di una formazione specifica e pertanto
67
vengono avviati a lavori dove il livello di specializzazione è piuttosto basso
(in genere tutti i ruoli che non prevedono l’impiego di mezzi meccanici)
oppure l’impresa art. 17 si incarica di specializzare quegli interinali – e di
accrescerne progressivamente le competenze – che integrano fattivamente
il pool di lavoro temporaneo e con il quale intrattengono un rapporto di
lavoro continuativo.
La centralità della specializzazione nel lavoro portuale si traduce sul lato dei
fabbisogni di professionalità delle imprese nella ricerca sul mercato di un
profilo di operaio specializzato la cui domanda sembra superare l’offerta.
Tra gli operai specializzati le figure più difficili da reperire sono a detta degli
intervistati il gruista, l’addetto allo stivaggio e al rizzaggio/derizzaggio e
altre figure di rango più elevato tra cui il Tc&yard planner (Fig. 6). Mentre
la domanda delle prime due figure è massima da parte delle imprese artt.
16 e 17 cui viene demandata prevalentemente - è già stato accennato - lo
svolgimento di tali mansioni, la ricerca del Tc&yard planner rimane una
prerogativa essenzialmente delle imprese che gestiscono terminal
container.
Fig. 6 - Profili e figure professionali di difficile reperimento sul
mercato
PPrrooffiillii
FFiigguurree
1. Operaio specializzato
1. Gruista
2. Operaio portuale
2. Addetto stivaggio, rizz./derizz.
3. Capo-squadra
3. Altro (TC Planner, manipolatore merci
varie, driver, operaio polivalente)
Fonte: Indagine Isfort 2010
I momenti formativi si concentrano nella fase iniziale del rapporto di lavoro
e spesso rimangono unici poiché, non mutando la mansione svolta dal
lavoratore all’interno del ciclo produttivo, l’impresa non ritiene necessario
procedere con ulteriori momenti formativi. Esistono ovviamente delle
eccezioni, ma la gran parte degli intervistati ha riportato come prassi
consolidata l’avviamento al lavoro come principale e unico momento di
reale formazione per il lavoratore.
68
Variabilità dei traffici e flessibilità organizzativa
Premettendo che il lavoro portuale è per sua natura variabile perché ha a
che fare con le navi e con il mare, quindi non riconducibile ad un modello
organizzativo di tipo industriale, è tuttavia possibile declinare diversi livelli
di programmabilità del ciclo produttivo in banchina in virtù delle diverse
tipologie di traffico.
La composizione dei traffici negli scali analizzati, ma più in generale nella
portualità nazionale, si presenta piuttosto variegata. Negli scali italiani
permangono, infatti, quote significative di movimentato tradizionale (RORO, rinfuse, merci varie) al quale si affianca il traffico container in misura
più o meno rilevante, ma mai preponderante (fa eccezione chiaramente il
porto di transhipment).
Come è emerso dalle interviste, i segmenti RO-RO e container sono tra le
tipologie di traffico più programmabili, ovvero sono ambiti che si
caratterizzano per operazioni di carico e scarico in banchina contrassegnate
da un minor numero di imprevisti. Secondo gli intervistati è possibile
programmare con una certa attendibilità le attività relative al traffico RORO perché si tratta prevalentemente di traffico di linea e di breve-medio
raggio: il collegamento si esaurisce per lo più in ambito nazionale o nelle
aree immediatamente limitrofe.
Risultano invece caratterizzate da un livello medio di programmabilità le
attività relative alla movimentazione dei container, essenzialmente perché
si tratta di merci che compiono tragitti di medio-lunga percorrenza con un
numero elevato di scali che determinano ritardi quasi fisiologici sulla tabella
di marcia. In questo segmento di traffico, in media, la gran parte delle
imprese terminaliste tende ad avvalersi del proprio personale dipendente
per svolgere le attività del ciclo produttivo. Con il lavoro diretto punta,
peraltro, a coprire anche i picchi della domanda, ricorrendo al lavoro
temporaneo solo occasionalmente (si registrano alcune eccezioni: è il caso
di Ravenna dove una quota importante è affidata al pool di lavoro
temporaneo e di Genova dove il fenomeno appare meno rilevante). Ciò è in
parte determinato anche dalla volontà delle grandi compagnie di
navigazione di ottenere una piena integrazione verticale, vale a dire un
pieno controllo della catena logistica dal punto di origine al punto di
destinazione finale della merce. Controllare le operazioni di movimentazione
in banchina per questi operatori vuol dire appropriarsi di uno snodo
logistico importante che spesso rappresenta una strozzatura nella
fluidificazione dei flussi perché tende ad assorbire tempo, accumulando
ritardi e inefficienze.
69
Nel porto di Napoli, infatti, il terminal container ha escluso del tutto dal
proprio ciclo produttivo il pool di lavoro temporaneo. Mentre a Genova,
dove comunque gli avviamenti nel segmento container sono ancora
piuttosto consistenti, si percepisce una volontà di progressiva
marginalizzazione del ruolo del pool nelle operazioni in banchina.
Diversamente accade nel segmento delle rinfuse solide e delle merci varie,
dove l’incertezza dei tempi di navigazione lascia aperti ampi margini di
indeterminatezza che i terminalisti devono necessariamente trasferire sul
lavoro temporaneo. Sono le tipologie merceologiche meno programmabili: il
loro spostamento avviene spesso con volandiere trattandosi raramente di
traffico di linea (Fig. 7).
Fig. 7 – Livello di programmabilità
RO-RO (trailer)
▪▪▪▪▪
Merci containerizzate
▪▪▪▪▫
Rinfuse solide, Merci varie
▪▫▫▫▫
Legenda: Livello di programmabilità alto
▪▪▪▪▪
Livello di programmabilità nullo
Fonte: Indagine Isfort 2010
La scarsa programmabilità richiede l’impiego di lavoro temporaneo che per
la gran parte degli intervistati è addebitabile all’insufficienza del personale
dipendente rispetto ai picchi di domanda ma anche all’elevato numero di
navi che giungono in porto contemporaneamente. Tralasciando i traffici
occasionali chiaramente non prevedibili con largo anticipo ai fini della
programmazione del lavoro in banchina, anche nel caso delle navi di linea
sono da considerarsi ordinari gli approdi oltre la data prevista di arrivo (ETA
– Expected Time Arrival) considerando che le portacontainer, ad esempio,
compiono anche 20-30 scali prima di giungere a destinazione.
Non sono invece elementi determinati di ricorso al lavoro temporaneo
l’inadeguatezza dei mezzi di sollevamento (perché scarsi o obsolescenti) o
l’incertezza della quantità e della tipologia di merce da scaricare visto che i
mezzi odierni di comunicazione consentono una informazione in merito
chiara e tempestiva (Fig. 8).
70
Fig. 8 - Il ricorso al lavoro temporaneo nel porto
èèè d
*
o
u
p
o
o
u
o
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*:::
o aaa*
utttttto
prrraaattttttu
op
o ssso
uttto
ovvvu
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Insufficienza del personale dipendente
rispetto ai picchi di domanda
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫
Elevato numero di navi che giungono
contemporaneamente in porto
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫
n
u
o
o
d
m
n
o
n
uttto
o aaa:::
ovvvu
do
maaaiii d
n èèè m
on
no
Scarsa numerosità e/o obsolescenza dei
mezzi di sollevamento e di movimentazione
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫
Incertezza circa la quantità di merce da
caricare/scaricare o variabilità delle tipologie
di merce da caricare/scaricare
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫
*rispondenti: “spesso” + “a volte”
Fonte: Indagine Isfort 2010
La necessaria flessibilità per far fronte alla domanda di svolgimento di
operazioni e servizi portuali è tale che il principale criterio di selezione del
personale da parte delle imprese portuali risulta essere la verifica della
flessibilità del lavoratore su turni e mansioni. Solo in seconda battuta si
considera l’affidabilità del lavoratore, quindi l’esperienza. Tale
indeterminatezza si riflette inevitabilmente sull’organizzazione del lavoro
all’interno dell’azienda.
In media la comunicazione turni risulta prevalentemente giornaliera, le
variazioni di turno abbastanza frequenti e i tempi medi di comunicazione
per lo più riconducibili al giorno prima. Nonostante la variabilità delle
attività richieda flessibilità all’organico aziendale, ciò non incide in misura
spropositata sull’entità del lavoro straordinario che, in media, rimane
confinato in un range inferiore al 20% del totale delle ore lavorate in un
mese (Figg. 9-10).
Fig. 9 - Criteri di selezione dei lavoratori portuali
1. Disponibilità/flessibilità su turni e
mansioni
2. Affidabilità
3. Esperienza
▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
*rispondenti: “spesso” + “a volte”
Fonte: Indagine Isfort 2010
71
Fig. 10 – Effetti della flessibilità sull’organizzazione interna del
lavoro
C
C
o
m
u
n
o
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d
u
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Co
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Giornaliera
Atro
Mensile
Settimanale
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Abbastanza frequente
Molto frequente
Molto rara
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Il giorno prima
Qualche ora prima
Un paio di giorni prima
Una settimana prima
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M e n o de l 5 %
Tra 6% e 20%
Tra 21% e 50%
Oltre 50%
Fonte: Indagine Isfort 2010
72
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Osservando tali informazioni si possono tracciare alcuni schemi di
organizzazione interna del lavoro cui corrispondono i diversi profili di
impresa portuale (artt. 16, 17, 18).
In linea generale le imprese terminaliste presentano un’organizzazione
interna del lavoro più statica e meno soggetta a variazioni che, anche
quando si verificano, mantengono il carattere occasionale. Di fatto tali
imprese trasferiscono gli effetti della flessibilità del lavoro portuale sugli
altri operatori, come prevede la stessa Legge 84/94.
Esistono tuttavia misure diverse di ricorso al lavoro temporaneo:
dall’impiego nullo o molto contenuto all’impiego vasto e continuato. In
quest’ultimo caso, all’uso frequente e consistente del pool, finalizzato in
genere a coprire oltre ai picchi della domanda anche l’ordinaria attività in
banchina, corrisponde un terminalista che dispone di un organico operativo
piuttosto contenuto (rispetto al proprio programma di attività) e che tende
a realizzare una programmazione interna del lavoro di tipo annuale con
scarse variazioni di turno. L’impatto dell’imprevedibilità del lavoro portuale
viene così trasferito totalmente o quasi sul pool di lavoro temporaneo e,
talvolta, può accadere che lo si trasferisca anche sulle imprese art. 16.
Accanto alle imprese art. 17 che, per la funzione che sono chiamate a
svolgere ovvero quella di fornire lavoro temporaneo alle altre imprese
portuali, presentano una programmazione interna massimamente flessibile
su turni e mansioni, si è registrato infatti nel corso della rilevazione la
presenza di imprese art. 16 che presentano una programmazione interna
del lavoro altrettanto flessibile (comunicazione turni giornaliera, variazioni
turni molto frequenti, ecc.). Ciò accade soprattutto dove si registrano forme
ambigue di lavoro in banchina e dove l’indeterminatezza dei ruoli e delle
funzioni in porto rende labili i limiti dettati dalla norma per l’erogazione
dell’uno (lavoro temporaneo) e dell’altro servizio (appalto di servizi).
73
4.
Lo schema operativo: traffici, imprese
portuali, forza lavoro, operations
La distinzione tra le diverse tipologie di traffico, come già accennato, ha
una sua significatività in funzione della programmabilità delle attività con
riflessi diretti sul livello di flessibilità nell’organizzazione interna del lavoro.
Escludendo il porto di Gioia Tauro dove l’attività di transhipment assorbe la
quasi totalità del movimentato dello scalo, negli altri quattro porti esaminati
le rinfuse, le merci varie e il segmento RO-RO rappresentano i volumi
maggiori di movimentato. A Ravenna e Trieste rappresentano il 90% circa
dei traffici complessivi, a Genova il 67% e a Napoli il 78% del totale delle
merci che transitano in porto.
Non considerando le rinfuse liquide che, per quelli che sono gli obiettivi
dell’indagine, sono di scarso interesse si può osservare che a Ravenna
quasi il 70% del traffico è composto da rinfuse solide e merci varie, proprio
le tipologie di traffico meno programmabili e per di più il traffico di linea nel
porto romagnolo rappresenta una quota di appena il 14%. Trieste e
Genova presentano una prevalenza di traffico container e RO-RO, Gioia
Tauro come scalo di transhipment concentra i propri traffici nel
containerizzato, mentre lo scalo napoletano presenta una specializzazione
nei traghetti (rappresentano il 33% del movimentato complessivo) e una
ripartizione abbastanza equilibrata tra rinfuse solide e container cui si
aggiunge un’altrettanto equilibrata ripartizione tra traffico di linea e non di
linea (la ripartizione tra liner e non liner è di 51% e 49%; Tav. 1).
Modello di struttura della forza lavoro
L’organizzazione del lavoro dipende, oltre che dalla tipologia di traffico,
anche dalla diversa combinazione di lavoro strutturato, temporaneo e in
outsourcing (quest’ultimo demandato alle imprese art. 16) che stabilisce i
ruoli e la distribuzione del lavoro fra le imprese presenti nello scalo.
A tale proposito è importante tenere conto del ruolo e del differente “peso”
all’interno delle dinamiche portuali delle diverse imprese. Tale ruolo si può
apprezzare attraverso le modalità con cui viene organizzata la forza lavoro.
74
Tav. 1 - Il Porto in sintesi: traffici, imprese portuali, forza lavoro, operations
Ravenna
Trieste
Genova
Napoli
Gioia Tauro
TRAFFICI(1)
1.
2.
3.
4.
5.
Traffici (distribuzione % tonn.)
Traffici
Liner
Non-liner
Rinfuse solide 45%
Merci varie 23%
Rinfuse liquide 19%
Container 10%
RO-RO 3%
14%
86%
1. Rinfuse liquide 77%
2. RO-RO 11%
3. Container 7%
4. Rinfuse solide 4%
5. Altre merci varie 1%
1.
2.
3.
4.
5.
Rinfuse liquide 39%
Container 33%
RO-RO 17%
Rinfuse solide 10%
Altre merci varie 2
1.
2.
3.
4.
RO-RO 33%
Rinfuse solide 24%
Rinfuse liquide 22%
Container 22%
1. Container 96%
2. Rinfuse liquide 2%
3. RO-RO 1,5%
4. Rinfuse solide 0,5%
51%
49%
100%
0%
12
11
19
7
7
2
30-50
2.217
1.541
990
2%
741
465
96
10%
1.359
1.140
-
2,2
7,7
-
Nullo(7)
-
Medio
40%
Medio
30%
-
<10%
1-2%
IMPRESE PORTUALI
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
N. imprese art. 18(3)
Concessioni: durata min e max
5
17
19-21
29
16
FORZA LAVORO
Addetti Imprese Portuali
Di cui addetti Imprese art. 18(4)
Addetti(5) Impresa art. 17
Quota interinali/addetti I. art. 17
Indice di frequenza del ricorso al
lavoro temporaneo(6)
622
439
25%
25
1,4
OPERATIONS
Livello diffusione Appalti
Quota lavori appaltati
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Basso
<30%
6,7%
Elevato
30-50%
Dati al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi. I restanti dati sono relativi al periodo di rilevazione, ovvero al 2010.
Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
Nel caso di Ravenna il dato è mancante perché il n. di addetti fornito non è disaggregabile per le diverse imprese portuali (artt. 16 e 18)
Soci+dipendenti. Nel caso di Ravenna sono compresi 85 interinali che lavorano in modo continuativo con l’impresa art. 17
(N. dipendenti terminalisti + n. addetti imprese art. 16)/ n. addetti imprese art. 17
Salvo prestazioni specialistiche
Legenda:
Presente
Fonte: Indagine Isfort 2010
Assente
Dato non pervenuto
L’indice di frequenza del ricorso al lavoro temporaneo (calcolato
rapportando la numerosità del lavoro strutturato delle imprese artt. 16 e 18
a quella del pool di lavoro temporaneo) esprime indirettamente, come si
vedrà più avanti, parte dello schema organizzativo del lavoro in porto tanto
più se si parte dal presupposto che la forza lavoro complessiva nello scalo
sia adeguata al traffico che vi si realizza.
Alcuni numeri di scenario sulle imprese e sulla forza lavoro in porto
possono tornare utili per comprendere tali dinamiche sebbene, è opportuno
segnalarlo, si tratti di dati ancora allo stato grezzo. Tuttavia consentono
alcune riflessioni di massima.
Nei porti esaminati la somministrazione di lavoro temporaneo è presente in
quattro scali su cinque. In tutti i casi si è trattato della trasformazione della
vecchia Compagnia portuale in art. 17. E’ assente solo a Gioia Tauro dove
non si è manifestata alcuna esigenza di istituirla riuscendo a sopperire
attraverso l’appalto di servizi (imprese art. 16) e il ricorso agli interinali. La
numerosità del pool di lavoro temporaneo varia sensibilmente da porto a
porto: il meno numeroso è quello di Trieste (25), il più numeroso si registra
a Genova (990).
In merito alle altre imprese portuali anch’esse sono presenti nei cinque
porti esaminati in misura variabile. Il loro numero tuttavia è inferiore a
quello delle imprese art. 16 con l’unica eccezione di Ravenna dove accanto
ai 17 terminalisti si registra una presenza in porto di 5 imprese art. 16. La
forbice maggiore tra le due tipologie di impresa si registra a Trieste e a
Napoli. Nello scalo giuliano la numerosità degli art. 16 è nettamente
superiore a quella degli art. 18 e si esprime in un rapporto di 29 a 16,
mentre nello scalo campano la proporzione è di 19 a 7.
Il dato più significativo rimane senza dubbio la forza lavoro portuale.
Anch’essa si presenta piuttosto eterogenea: meno numerosa a Napoli dove
gli addetti sono 837 (calcolati sommando agli addetti delle imprese artt. 16
e 18 quelli dell’impresa fornitrice di lavoro temporaneo), più copiosa a
Genova dove raggiunge i 3.207 addetti, il numero massimo di lavoratori
portuali riscontrato nei cinque porti esaminati.
Il rapporto tra addetti delle imprese portuali e pool di lavoro temporaneo,
che esprime l’indice di frequenza del ricorso al lavoro temporaneo mette in
luce uno squilibrio nella struttura della forza lavoro in porto in alcuni degli
scali analizzati che si sostanzia in un sovradimensionamento del pool di
76
lavoro temporaneo a fronte di una inadeguatezza numerica dell’organico
delle imprese art. 16 e dei terminalisti presenti in porto 10 .
L’indice risulta piuttosto basso a Ravenna e a Genova. Più è basso il valore
dell’indice, più la dipendenza delle imprese terminaliste e di servizi dal
lavoro temporaneo risulta elevata. Nei due porti, d’altro canto, l’impresa
art. 17 – una volta Compagnia portuale – ha una centralità “storica”
nell’ambito del lavoro portuale ed assorbe una quota di attività in banchina
non riconducibile esclusivamente ai picchi di domanda, ma tende ad
inserirsi stabilmente e in maniera continuativa nei cicli produttivi dei
terminalisti.
A Ravenna si registra il valore più basso di 1,4: vale a dire che le imprese
portuali (artt. 16 e 18) sono in grado di affiancare ad un lavoratore del pool
di lavoro temporaneo 1,4 lavoratori per lo svolgimento delle operazioni in
banchina. Tuttavia è bene tenere presente che Ravenna presenta un
modello organizzativo alquanto particolare del quale si dirà più avanti.
Diversamente accade a Napoli dove l’esito del rapporto indica che la quota
di lavoro strutturato è sensibilmente più consistente del lavoro temporaneo:
accanto a 7,7 addetti impiegati nelle imprese artt. 16 e 18, il pool di lavoro
temporaneo è in grado di schierare a supporto del ciclo in banchina un
lavoratore. L’indice nel caso dello scalo napoletano può essere in parte
raffinato: considerando che oltre ad avere un organico piuttosto copioso, il
principale terminal container campano non ricorre al pool di lavoro
temporaneo ma svolge le operazioni in banchina senza ricorrere agli
avviamenti, si può pensare di ottenere un indice maggiormente
rappresentativo della struttura della forza lavoro nello scalo sottraendo
dalla forza lavoro portuale complessiva il numero degli addetti del terminal
container. Detraendo tale numero l’indice di frequenza del ricorso al lavoro
temporaneo si ridimensiona sensibilmente scendendo da 7,7 a 3,7. Anche
in questo caso, tuttavia, il ricorso al lavoro temporaneo da parte dello scalo
campano risulta comunque meno rilevante rispetto a quanto registrato
negli scali di Ravenna e Genova 11 .
10
La legge 84/94 all’art. 18 comma 6 ha chiaramente indicato che ai fini del rilascio delle
concessioni il soggetto che ne fa richiesta deve soddisfare tra gli altri il requisito di essere
dotato di un organico rapportato al programma di attività dichiarato. Così come ha
dichiarato la necessità di “personale adeguato alle operazioni da svolgere” come uno dei
criteri per ottenere l’autorizzazione ad esercitare operazioni e servizi portuali in c/proprio e
in c/terzi all’interno dello scalo.
11
Per completezza si ricorda che Gioia Tauro non presenta alcun indice perché risulta
assente l’impresa art. 17, mentre il porto di Trieste non ha fornito i dati necessari per
calcolare detto indice e quindi non è possibile darne conto.
77
Indirettamente tale indice esprime il peso dell’impresa art. 17 nello
svolgimento delle attività in banchina (e di converso può rappresentare una
misura dell’adeguatezza dell’organico dei terminalisti in funzione del
movimentato dello scalo). Guardando ad esso, l’impresa di
somministrazione del lavoro temporaneo riveste un ruolo nello svolgimento
del lavoro portuale che si può definire prevalente nello scalo ravennate,
consistente a Genova, importante ma non centrale a Napoli, marginale a
Trieste 12 e chiaramente inesistente a Gioia Tauro.
Il livello di centralità dell’art. 17 è correlato dunque ad un altro elemento di
riflessione. La congruità dell’organico dei terminalisti in relazione a quelle
attività in ragione delle quali è stata rilasciata la concessione. Il numero
medio dei dipendenti per terminalista varia dai 66 di Napoli ai 140 di
Genova ai 570 di Gioia Tauro. In realtà scorporando, laddove possibile, gli
addetti dei terminal container che come noto sono significativamente
numerosi e tendono a lavorare con personale proprio, l’organico medio di
cui un terminalista si avvale in porto risulta piuttosto basso: 13 a Napoli, 15
a Ravenna 13 .
Operations
A completamento del quadro, l’analisi del livello di diffusione dell’appalto di
servizi, vale a dire l’affidamento a terzi di parti del ciclo produttivo, sembra
anch’esso variare da porto a porto. Le informazioni raccolte sul processo di
outsourcing sono state in ogni porto piuttosto contenute e contraddittorie.
In linea di massima l’affidamento a terzi di parte del ciclo produttivo ha per
protagonisti, da un lato, il terminalista e, dall’altro, un’impresa art. 16 (è
stato giudicato raro dagli intervistati che un terminalista assegni ad un altro
art. 18 parte delle attività in banchina), ma in alcuni casi l’uso di “famiglie”
provenienti dalla ex compagnie appare molto vicino all’affidamento di parti
del ciclo.
12
Nonostante non si disponga del numero di addetti delle imprese portuali artt. 16 e 18, la
numerosità ridotta del pool di lavoro temporaneo (25 addetti) consente di stimare come
marginale il ruolo dell’impresa cui è stato demandato il compito di somministrare lavoro
temporaneo all’interno dello scalo. Tale assunto è peraltro confermato da interviste
dirette.
13
Dal calcolo è stata esclusa l’unica impresa che ha dichiarato un organico di 300 persone
perché significativamente fuori profilo guardando alle dimensioni delle altre imprese
portuali.
78
Nel complesso la pratica dell’appalto risulta presso che nulla a Ravenna
dove gli intervistati l’hanno definita piuttosto rara, mentre si registra un
livello di diffusione elevato a Trieste dove si configura un grado di
frammentazione del ciclo produttivo piuttosto elevato. Nel porto romagnolo
la centralità dell’impresa art. 17 ha lasciato poco spazio alle attività di
appalto, mentre nello scalo giuliano proprio la marginalità dell’art. 17 ha
giustificato la diffusione di forme di appalto più o meno flessibili (in realtà il
mancato ricorso all’art. 17 è stato determinato dalla disponibilità di
un’offerta nutrita di cooperative di servizi a basso costo). A Napoli e Gioia
Tauro il processo di terziarizzazione risulterebbe di media entità mentre a
Genova è nullo salvo per le prestazioni specialistiche 14 . La quota di lavori
appaltati, con l’eccezione di Trieste dove arriva a toccare il 50%, oscilla
intorno al 30-40% 15 : è difficile immaginare una quota inferiore tenuto
conto che in genere non sono poche le imprese autorizzate a svolgere
operazioni e servizi portuali e, considerato che la banchina pubblica anche
quando presente è nella pratica sottoutilizzata (a Ravenna passa di lì il 67% del traffico complessivo, a Gioia Tauro l’1-2%, meno del 10% a Napoli
e a Genova è assente) è chiaro che tali imprese devono vivere
necessariamente o dello svolgimento di attività in conto proprio presso i
terminal dei concessionari o dell’appalto di servizi, altrimenti non avrebbero
convenienza a rimanere in porto. Molti degli intervistati, peraltro, non
hanno cognizione della presenza di una banchina pubblica, a riprova della
marginalità del traffico movimentato dal porto al di fuori di quanto gestito
dai terminal in concessione.
Il regime dei terminal in concessione, per come è gestito, viene percepito
da diversi intervistati limitativo della libera concorrenza all’interno degli
scali. Secondo tali operatori verrebbero lasciate per uso pubblico le
banchine meno appetibili che risultano inadeguate, per ampiezza e
dislocazione, alla gestione dei traffici con l’esito di inibire talvolta l’accosto
precludendo al porto nuovi traffici aggiuntivi. Anche la durata delle
concessioni – in alcuni casi l’estensione temporale raggiunge i 50 anni – e
le forme di sub-ingresso mediante l’acquisizione di società già
concessionarie di terminal (con un rilascio quasi automatico della
concessione alla “NewCo”) concorrono a contenere - sempre secondo gli
intervistati - la possibilità ai nuovi operatori di operare in porto
disattendendo lo spirito della legge di riforma finalizzato a massimizzare il
regime di concorrenza all’interno degli scali.
14
Si tratta di servizi complementari o accessori al ciclo produttivo in banchina come mezzi
speciali, trasporti eccezionali, pulizie contenitori, raccolta di legname in magazzino, ecc..
15
Si tratta di cifre meramente indicative da prendere con le dovute cautele visto che tali
quote di lavoro appaltato non collimano molto tra quanto dichiarato dagli intervistati.
79
5.
I “modelli”
La confluenza di questi elementi, sui quali si sono innestate le spinte
riformatrici della L. 84/94, ha generato diversi modelli di funzionamento del
lavoro in porto.
Dalle osservazioni condotte nei cinque porti sono riconoscibili due modelli di
organizzazione del lavoro apertamente antitetici – quelli di Ravenna e
Trieste –, un modello assolutamente esclusivo, quello di Gioia Tauro, e i
due restanti di Napoli e Genova che si possono definire intermedi perché, in
funzione della diversa gradazione di alcuni fenomeni, tendono più verso il
modello organizzativo ravennate o verso quello triestino.
A Ravenna il processo produttivo in banchina appare fortemente integrato.
Tra terminalista ed impresa art. 17 esiste una suddivisione di ruoli e
funzioni consolidata che esula dal picco di lavoro ma presenta una validità
costante. L’Impresa Compagnia Portuale riveste un ruolo di primo piano e
non lascia spazio a forme di appalto di servizi. Fornisce lavoro temporaneo
(spesso anche i mezzi meccanici) ai terminalisti svolgendo buona parte del
ciclo produttivo in banchina. Talvolta, per come si configura – autonomia
organizzativa, fornitura di mezzi, impiego di più squadre – la sua attività è
assimilabile all’appalto di servizi. Le viene richiesto con elevata frequenza
l’invio di intere squadre in banchina più che la fornitura di singole mansioni.
Nel caso del terminal container le squadre inviate dal pool, ad esempio,
tendono ad essere composte sempre dai medesimi lavoratori (le c.d.
“famiglie”) che risultano, stando agli intervistati, stabilmente inseriti nel
ciclo in banchina tanto da programmare la propria “turnistica” in funzione
del traffico container. L’impatto della L. 84/94 non ha di fatto modificato
sostanzialmente il ruolo della Compagnia ante legem, ma va riconosciuto
che tale assetto all’interno del porto di Ravenna è stato sostenuto e
condiviso dagli operatori – istituzionali e di mercato – secondo una
consuetudine operativa in essere nello scalo ravennate già da tempo.
Trieste rappresenta il modello organizzativo opposto. Ampiamente
frammentato – al suo interno figurano 29 imprese art. 16 –, a fronte di un
numero più contenuto di art. 18, registra una forte presenza di cooperative
che prestano servizi secondo un regime di lavoro già di per sé molto
flessibile e assai divergente in quanto a tipologie contrattuali applicate. Tali
cooperative, la cui attività era relegata in passato all’area del Porto Emporio
(magazzini), si sono progressivamente inserite in banchina nello
svolgimento delle operazioni portuali e, secondo l’opinione di alcuni
80
testimoni privilegiati legati al mondo sindacale, hanno dato vita ad una
competizione interna giocata sulla tariffa il cui ribasso ha corrisposto
indirettamente ad una contrazione dei costi per la sicurezza dei lavoratori e
persino al fallimento di alcune società. I terminalisti a fronte dell’elevata
offerta di servizi, determinano, di fatto, la tariffa. In tale contesto il ruolo
dell’Impresa Compagnia Portuale, già autorizzata art. 17, risulta marginale.
Con il progressivo minore ricorso alla prestazione temporanea di lavoro, si è
decretata la messa in liquidazione della Compagnia sostituita di recente
nelle funzioni da una nuova impresa collegata in termini di assetti societari
a quattro tra i principali terminalisti dello scalo. Il maggiore ricorso
all’impresa art. 17 registratosi nell’ultimo anno (è stata richiesta
autorizzazione al Ministero per un incremento di personale) e una serie di
ordinanze con le quali l’Autorità portuale tenta di razionalizzare la presenza
delle cooperative all’interno del porto (innalzando, ad esempio, il limite
minimo di capitalizzazione) sembra disegnare una riorganizzazione interna
dei soggetti intorno ai principali terminalisti. In questo caso, con
l’applicazione della Riforma, sembra essersi sostituito al monopolio della
Compagnia una forma di esclusiva ad opera dei terminalisti.
Tra i due modelli antitetici, si rinvengono i tre modelli intermedi. Genova e
Napoli presentano alcune similitudini con il modello ravennate per la
presenza di una Impresa Compagnia Portuale con peso e ruolo rilevanti.
A Genova l’Impresa Compagnia Portuale ha tuttora una centralità
relazionale ed operativa, continua ad essere il soggetto protagonista in
porto, il perno operativo, l’anima storica dello scalo. A differenza di quella
ravennate, che ha sempre avuto un ruolo rilevante ma mai preminente (da
sempre ha partecipato allo sviluppo del porto in un’ottica di collaborazione
fattiva e paritetica con gli altri attori in porto), risulta meno integrata con gli
altri soggetti. Incapace di rinunciare al ruolo di “Compagnia Unica”, ovvero
di protagonista e gestore unico del lavoro in porto, fatica a trovare una
nuova dimensione e non riesce a ricostruirsi intorno quel consenso che
invece ha consentito all’Impresa Compagnia Portuale ravennate di
sopravvivere ai mutamenti epocali (dalla automazione del processo
produttivo alla riforma portuale). Nonostante sia inserita nei processi
produttivi di diversi terminalisti l’Impresa Compagnia Portuale ha visto
progressivamente diminuire la chiamata al lavoro negli anni di crisi. Alla
base del minore impiego del pool di lavoro temporaneo, oltre al
ridimensionamento dei traffici, vi sono da un lato l’obiettivo di una
maggiore autosufficienza operativa che le imprese terminaliste stanno
perseguendo attraverso l’introduzione di forme di razionalizzazione dei
processi operativi e l’impiego più efficiente del personale dipendente;
81
dall’altro il tentativo di rimuovere rallentamenti in banchina attraverso una
gestione meno frammentata del ciclo operativo.
Per alcuni versi sorte analoga sembra toccare alla Compagnia del Porto di
Napoli. Il ricorso al pool di lavoro temporaneo permane per la gran parte
dei traffici tradizionali – soprattutto per il RO-RO – sebbene ruolo e
occupazione risultino sempre più marginali. L’Impresa Compagnia Portuale
mantiene rapporti di lavoro continuativi con il segmento dei traghetti ed ha
uno spazio privilegiato di lavoro nella movimentazione di cellulosa
proveniente da Nord Europa e Canada. Finché è riuscita a mantenere un
ruolo anche nel ciclo a banchina del segmento container, è stato possibile
allontanare lo spettro della Cassa Integrazione Guadagni. Ma, al contrario
di Genova, l’intento del segmento container di produrre esclusivamente con
personale diretto a Napoli si è già realizzato: il principale terminal container
campano, che movimenta la quasi totalità del containerizzato nello scalo
napoletano e che in precedenza assorbiva il 50-60% del pool di lavoro
temporaneo, ha ampliato progressivamente l’organico diretto raggiungendo
nel 2007 una completa autonomia operativa che ha estromesso dal ciclo in
banchina il lavoro temporaneo.
Infine, il Porto di Gioia Tauro. L’assenza di una Compagnia portuale, la
recente costituzione dello scalo, la tipologia di traffico di transhipment lo
rendono già sostanzialmente diverso dagli altri porti. Al suo interno prevale
una logica fortemente privatistica: l’organizzazione del lavoro risulta
abbastanza lineare. Ruota, infatti, intorno ai due terminalisti – MedCenter
che movimenta container e Ico Blg per l’automotive – che si avvalgono
prevalentemente di poche imprese art. 16, quasi una sorta di loro
appendice operativa. Tali imprese, vista l’assenza di un’impresa art. 17,
sembrano assumerne indirettamente la funzione attraverso una pratica
dell’appalto di servizi oltremodo flessibile (Tav. 2).
Nel complesso, nonostante le evidenti difformità registrate tra un porto e
l’altro, tali “modelli” di organizzazione del lavoro hanno trovato pur nella
loro anomalia e singolare specificità la capacità di rendere produttivi gli
scali. I livelli di produttività registrati nei 5 porti esaminati sono allineati e,
in alcuni casi, superiori a quanto fatto registrare dalla media italiana (12,7)
e da alcuni porti del Nord Europa come si può osservare dalla Tab. 2 a pag.
84 e dalla Tab. 3 a pag. 33 del presente documento.
Sebbene il calcolo dell’indice di produttività sia abbastanza artigianale (è
stato ottenuto rapportando le tonnellate di merce complessivamente
movimentata in porto – senza includere le rinfuse liquide – al numero
complessivo di lavoratori portuali) pone alcuni interrogativi.
82
Tav. 2 - L’assetto organizzativo in sintesi
Porti
Schema operativo
Criticità
Punti di forza
Elevato pluralismo di imprese art. 18,
contenuta presenza di imprese art. 16,
protagonismo dell’art. 17. Bassa
diffusione dell’appalto di servizi
- Elevato ricorso alla somministrazione di lavoro
temporaneo che svolge le attività in banchina
con modalità assimilabili all’appalto di servizi
Trieste
Elevato pluralismo di imprese art. 16 e 18,
elevata presenza di cooperative di servizi,
art. 17 marginale. Forte controllo del
sistema da parte dei principali terminalisti
(art. 18)
- Elevata parcellizzazione degli operatori
- Frammentazione spinta del ciclo operativo
- Elevato ricorso all’appalto al cui interno si cela
talvolta la prestazione di lavoro temporaneo
- Applicazione di vari tipi di contratto, anche
atipico
- Presenza dei punti franchi
- Elevata professionalità nella
movimentazione manuale di
merci non unitizzate
Genova
Equilibrio tra pluralità di imprese art. 18 e
imprese di servizi (art. 16), centralità
dell’art. 17. Basso ricorso all’outsourcing,
fatta eccezione per le prestazioni
specialistiche
- Elevato ricorso al lavoro temporaneo
- Contenuta integrazione operativa tra lavoro
temporaneo e lavoro strutturato
- Rapporti di forza equilibrati tra
soggetti datoriali e pool di
lavoro temporaneo
Napoli
Contenuta presenza di imprese art. 18,
pluralismo di imprese art. 16, centralità
dell’art. 17. Livello medio di diffusione
degli appalti
- Utilizzo dell’art. 17 solo in alcuni settori
- Container terminal autonomo e fortemente
integrato con la Compagnia di navigazione
- Buon equilibrio nella struttura
della forza lavoro (buona
distribuzione tra lavoro
strutturato e lavoro
temporaneo).
Gioia Tauro
Contenuta presenza di imprese
terminaliste, in proporzione elevato
numero di imprese di servizi, forte
controllo del sistema da parte del
principale terminalista. Assenza art. 17
- Elevata dipendenza del porto dai pochi
terminalisti presenti nello scalo
- Prestazione di lavoro contenuta all’interno del
rapporto di appalto oppure all’interno della
stessa fornitura di servizi
- Sebbene si tratti di un modello
pubblico le scelte portuali sono
molto sollecitate dagli operatori
portuali
Ravenna
Fonte: Indagine Isfort 2010
- Coesione interna fra soggetti
- Elevata integrazione operativa
Tab. 2 - Produttività in porto(1). Anno 2009
Porti
Genova
Ravenna
Trieste
Napoli
Gioia Tauro
Italia
(1)
Tonnellate movimentate
(escluse rinfuse liquide)
Addetti
N. tonnellate
per addetto
(x1.000 tonn)
27.167.183
14.071.074
9.367.870
15.159.125
29.569.730
3.260
1.061
837
1.359
8,3
13,3
18,1
21,7
254.776.000
20.000
12,7
Indice di
produttività
(media=100)
57
91
124
149
Il numero di addetti è riferito, tranne nel caso di Genova, al 2010.
Fonte: Indagine Isfort 2010
La produttività rilevata nei porti considerati appare più elevata dei
concorrenti del Nord Europa ad eccezione di Genova che risulta in linea con
essi. Tale maggiore produttività dei porti italiani è reale perché corrisponde
a tipologie di traffico che tendono ad innalzare il livello di produttività (ad
esempio le rinfuse solide) oppure è lecito ipotizzare anche una presenza di
lavoro grigio nelle banchine dei porti esaminati? E’ probabile che uno
schema operativo equilibrato in quanto a composizione della forza lavoro
impiegata e improntato alla compartecipazione al ciclo operativo da parte di
tutte le imprese portuali (art. 16, 17, 18) possa determinare un livello di
produttività più elevato? Se così fosse, un livello elevato di produttività
potrebbe essere successivamente inficiato dall’inefficienza di alcuni servizi
di matrice pubblica (dogana, autorità fitosanitarie, ecc.) che compongono la
catena logistica interna allo scalo?
Il basso indice di Genova, che è il principale porto italiano, rapportato a
quello degli altri scali esaminati ma ancor di più alla media Italia potrebbe
indurre a ritenere che per il traffico movimentato nello scalo ligure la
numerosità dei lavoratori portuali sia nel complesso eccedente rispetto alle
reali necessità dello scalo; proprio a Genova secondo alcuni intervistati
esistono importanti margini di incremento della produttività in banchina
ricorrendo ad un ampliamento della tecnologia già in uso, ma che ragioni di
stabilità sociale e di conservazione di posti di lavoro ne inibiscono la
realizzazione; d’altro canto Genova, tra i porti esaminati, risulta essere
quello maggiormente allineato con i livelli di produttività espressi da una
portualità di prim’ordine come Anversa (7,9 tonn/add.), Rotterdam (8,1),
Amburgo (9,6).
84
Al contrario l’indice di produttività dello scalo napoletano (il più elevato
dopo quello registrato a Gioia Tauro che inglobando le distorsioni di
computo doppio in quanto scalo di transhipment è il caso di tralasciare)
potrebbe celare una quota di sommerso oppure, osservando la
composizione delle imprese portuali potrebbe testimoniare come a fronte di
un migliore equilibrio delle forze in campo si registri un più alto livello di
produttività. A Napoli l’indice di frequenza del ricorso al lavoro temporaneo
è il più elevato, il che potrebbe significare che esiste una migliore
ripartizione delle attività tra lavoro strutturato e lavoro temporaneo, e che
quest’ultimo non rappresenta una forma di integrazione “occulta”
dell’organico del terminalista, ma che anzi la compartecipazione di tutti i
soggetti alle attività (art. 16, 17 e 18), presumibilmente ognuna nel rispetto
della propria specificità funzionale (appalto di servizi, lavoro temporaneo,
lavoro strutturato) ha dato vita ad un modello di organizzazione del lavoro
più efficace.
Si tratta chiaramente di supposizioni che meriterebbero un
approfondimento, ma che al momento non è stato possibile realizzare per
l’indisponibilità di dati e informazioni validi.
85
6.
L’impatto della riforma portuale e
l’applicazione del contratto nazionale: un
successo solo a metà
L’impatto della L. 84/94 su porti e lavoro
A quindici anni dalla Riforma che ha liberalizzato i porti italiani e che ha
ridisegnato l’organizzazione del lavoro all’interno degli scali, il giudizio di chi
vive quotidianamente i riflessi di tale trasformazione non appare unanime e
non risulta né particolarmente positivo, né apertamente negativo.
La Legge 84/94 non ha rappresentato un successo pieno ma, secondo gli
intervistati, avrebbe conseguito un risultato modesto perché pur avendo
avuto il grande merito di cogliere e rispondere alle esigenze di rinnovamento
dei porti, non ha fornito tutti gli strumenti necessari a creare un nuovo e più
efficace modello di governance, né un reale ed ampio rinnovamento
organizzativo al loro interno (Fig. 11).
La principale critica mossa dagli operatori nei confronti della riforma
denuncia un eccesso di autonomia di cui la legge avrebbe investito le
autorità portuali, un eccesso amplificato dalla carenza di decreti attuativi che
avrebbero dovuto arginare interpretazioni arbitrarie e contrarie allo spirito
della legge stessa.
Sul fronte dell’organizzazione del lavoro la riforma da un lato ha consentito
una maggiore flessibilità operativa, soprattutto grazie all’inserimento del
lavoro temporaneo in porto, ma dall’altro non ha comportato nei contenuti
modifiche rilevanti: negli scali esaminati o i vecchi privilegi sono stati
preservati sebbene sotto una veste completamente nuova o ai vecchi
privilegi se ne sono sostituiti di nuovi. L’esito è che secondo l’opinione della
gran parte degli intervistati, sotto il profilo del lavoro la legge andrebbe
rivisitata totalmente o anche solo in parte. La principale defaillance è
rappresentata dall’assenza di strumenti di controllo sull’impiego dei lavoratori
all’interno degli scali e sulle assunzioni all’interno delle imprese (Fig. 12).
Tuttavia alla legge di riforma viene riconosciuto il merito di aver aperto le
porte ai privati grazie ai quali gli scali hanno potuto avviare un processo di
rinnovamento dei mezzi meccanici e dei cicli produttivi e più in generale di
miglioramento del lavoro e della qualità dei servizi in porto.
E’ venuto invece a mancare il contributo alla competitività del porto della
parte pubblica. Tutti i soggetti, compresa l’Authority, hanno ricevuto dagli
intervistati una maggiore frequenza di giudizi sfavorevoli.
86
Fig. 11 – L’impatto della L. 84/94
La L. 84/94 ha rappresentato un successo sotto il profilo dell’assetto:
falso
vero
Giuridico
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Economico
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Organizzativo
del lavoro
▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫
Altro
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Il successo è
stato:
E’ stata un
insuccesso
perché:
-
minimo perché ha avuto il merito di rispondere all’esigenza
reale di rinnovamento dei porti, ma di fatto non ha consentito
né l’implementazione di nuovi modelli di governance, né un
rinnovamento organizzativo
-
la carenza di decreti attuativi ha dato spazio ad
interpretazioni operative locali da parte di ciascuna Autorità
portualeche hanno determinato modelli di organizzazione
portuale molto differenti tra loro
La riorganizzazione del lavoro portuale ha contribuito, secondo le sue
percezioni, al rilancio competitivo dei porti italiani?
Si, ha consentito al porto di uscire da un
modello rigido di organizzazione del lavoro,
rendendolo più flessibile e in grado di competere
su mercati volatili e fortemente competitivi
Non ha comportato alcuna modifica rilevante
No, ha peggiorato la situazione
Non so
Fonte: Indagine Isfort 2010
87
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Fig. 12 - Per quel che concerne l’organizzazione del lavoro in
porto la L. 84/94 andrebbe aggiornata?
Andrebbe rivisitata totalmente
Andrebbe rivisitata solo in parte
Dovrebbe essere solo attuata
Non servono ulteriore interventi legislativi o
attuativi
▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Fonte: Indagine Isfort 2010
Per giudizio sfavorevole si è inteso tanto una valutazione apertamente
negativa quanto un giudizio di indifferenza. Nell’uno e nell’altro caso si
decreta di fatto il mancato supporto di tali soggetti alla competitività dello
scalo. L’autorità fitosanitaria, in particolare, è stato il principale attore di
emanazione pubblica che avrebbe mancato nel proprio ruolo. Ma tale
defaillance è imputabile generalmente a condizioni logistiche sfavorevoli
che rallentano il flusso di movimentato all’interno del porto. Può capitare
che i controlli fitosanitari vengano effettuati al di fuori dell’area portuale,
addirittura in altre province/regioni rispetto a quelle di appartenenza dello
scalo. Al contrario, appare più critica la posizione degli intervistati nei
confronti dell’Authority: la critica più pesante rileva il mancato svolgimento
del proprio ruolo di controller sul mercato del lavoro – la gran parte degli
intervistati rileva ad esempio un controllo sporadico sull’applicazione del
Contratto dei lavoratori portuali –, più in generale sulle regole che sono a
fondamento della concorrenza all’interno dello scalo (Fig. 13).
Anche sul lato della sicurezza del lavoro portuale, nonostante le
competenze attribuite all’Authority dalla legge di riforma, il presidio da
parte dell’Autorità portuale non appare esaustivo. Con l’eccezione di Gioia
Tauro e, soprattutto, di Trieste – l’Autorità portuale dello scalo giuliano
dispone di una casistica quantitativamente e qualitativamente esauriente
sugli incidenti e gli infortuni in porto – nel resto degli scali esaminati la
tematica non è ancora stata affrontata in modo sistematico dall’Authority.
88
Fig. 13 – Il contributo dei soggetti pubblici e privati alla competitività portuale
Positivo/molto positivo
Indifferente/negativo
Privati
Introduzione
innovazioni
tecnologiche nei cicli
operativi
Rinnovamento mezzi e
servizi
Miglioramento
condizioni di lavoro
Innalzamento qualità
dei servizi
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
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▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫
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▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
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▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Pubblico
Autorità portuale
Autorità fitosanitarie
Dogana
Pubblica sicurezza
Capitaneria di porto
Fonte: Indagine Isfort 2010
A Napoli è in fase di start up un progetto di ricognizione del fenomeno
incidentale in porto (ad oggi sono stati raccolti alcuni dati di massima), così
come a Ravenna è in via di approntamento una sistematica raccolta degli
eventi infortunistici presso l’Autorità portuale. Al momento nello scalo
romagnolo si registra un monitoraggio costante dell’incidentalità in
banchina presso i principali terminal da parte dei rappresentanti dei
lavoratori per la sicurezza di sito (RLSS). A Genova la presenza di un
osservatorio – il Nucleo Operativo Porto di Genova – disposto dalla ASL 3 e
particolarmente attivo sul fronte del lavoro in banchina colma le lacune
informative dell’Authority.
89
L’applicazione del CCNL portuali
Nei cinque porti esaminati il CCNL portuali è stato in linea generale
applicato a tutti i lavoratori impegnati nei servizi e nelle operazioni portuali
che trovano svolgimento all’interno dell’area demaniale. Salvo riscontrare in
alcuni scali situazioni di non applicazione giocate su elementi di ambiguità.
All’applicazione del contratto sovrintende l’Autorità portuale ma solo al
momento del rilascio delle autorizzazioni o delle concessioni.
In sostanza tutti coloro che operano in banchina ne usufruiscono, mentre a
chi è addetto ad altre attività, seppure collegate al ciclo portuale ma che
trovano svolgimento al di fuori dell’area demaniale, si applicano altre
tipologie contrattuali: prevalentemente il Contratto Multiservizi, ma ci sono
episodiche applicazioni anche del Contratto Logistica, Trasporto merci e
Spedizioni. L’obbligatorietà dell’applicazione del Contratto del Lavoratori
portuali, pertanto, varia da porto a porto. A Ravenna solo i primi 20 metri
dalla banchina (50 m nella parte nuova) sono considerati area demaniale
(quindi i piazzali, che sono oltre la banchina, sono esclusi anche se in essi si
svolgono comunque operazioni di movimentazione merci), mentre a Trieste
la stessa area è circoscritta dalla cosiddetta “linea gialla” che esclude la
parte dei magazzini dal porto vero e proprio.
Il CCNL portuali è stato giudicato in maniera eterogenea dagli intervistati in
virtù del ruolo che ricoprono e del porto di provenienza (Fig. 14). In
generale non si registra particolare entusiasmo nel valutare gli effetti su
imprese e competitività portuale. Risulta, tuttavia, positivo per le imprese
terminaliste se completato da una contrattazione di 2° livello adeguata a
garantire quella flessibilità che il lavoro e il mercato richiedono e a
controbilanciare l’eccessiva rigidità del Contratto del Lavoratori portuali in
tema soprattutto di orario di lavoro. La contrattazione di 2° livello risulta
infatti piuttosto diffusa negli scali e, nel complesso, pesa tra il 10 e il 30%
sulla retribuzione complessiva (Fig. 15). Laddove, al contrario, non venisse
applicata al lavoratore portuale verrebbe comunque riconosciuto un
importo integrativo. In merito ai lavoratori, invece, il giudizio è unanime. Il
Contratto del Lavoratori portuali viene ritenuto positivo o molto positivo
soprattutto perché si traduce in un ambito di regolamentazione tanto più
valido nei periodi di crisi.
90
Fig. 14 - Impatto dell’applicazione del CCNL portuali su:
Molto positivo
Positivo
Indifferente
Negativo
Molto negativo
Imprese
Lavoratori
Competitività del Porto
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▪▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
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▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
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Fonte: Indagine Isfort 2010
Fig. 15 - La contrattazione di II livello
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Molto frequente
Piuttosto frequente
Limitata ad alcuni settori
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Molto rilevante (>50% stipendio)
Rilevante (c.a. 50% stipendio)
Significativa (c.a. 30% stipendio)
Non significativa (c.a. 20% stipendio)
Marginale (c.a. 10% stipendio)
▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
▪▪▪▪▪▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫▫
Fonte: Indagine Isfort 2010
91
Se prima della sua introduzione il lavoratore portuale veniva compensato a
“cottimo”, con l’aggiunta di alcuni elementi equilibratori che garantivano un
salario minimo giornaliero, già prima della L. 84/94 si avvertì l’esigenza di
formulare una tariffa standardizzata, il “costo senza riserva”.
Sotto il profilo quantitativo, il CCNL portuali viene ritenuto ugualmente
premiante dagli intervistati se tuttavia completato da adeguate forme di
incentivo di produzione.
92
7.
Alcune considerazioni al termine delle
visite nei porti
Pur ribadendo le difficoltà di lettura delle realtà esaminate, è stato possibile
tuttavia tracciare una prima bozza di come si presenta l’organizzazione del
lavoro nei porti a diversi anni dalla promulgazione di quella legge che ha
rappresentato la prima vera cesura ai fini riformistici del sistema portuale.
Le osservazioni presentate di seguito hanno il duplice scopo di trarre alcune
prime conclusioni – in attesa di una 2° annualità di ricerca sul tema che
possa completare il quadro conoscitivo – ma anche di stimolare dibattiti e
confronti sugli aspetti più controversi.
Innanzitutto per le diverse condizioni di partenza che caratterizzano i singoli
scali, la riforma portuale non avrebbe potuto produrre da subito assetti ed
effetti omogenei a livello nazionale. L’apertura degli scali ai privati doveva
necessariamente essere improntata alla progressione e all’ammissione di
interventi e strumenti discrezionali che, anche se non propriamente ortodossi
ed uniformi a livello nazionale, avrebbero dovuto essere funzionali a
conciliare i conflitti anche di tipo sociale che, generalmente, si
accompagnano ai periodi di transizione.
Tale stato di adattamento compromissorio è sembrato, tuttavia, durare oltre
il pur fisiologico tempo di aggiustamento, contribuendo ad alimentare alcune
distorsioni competitive rilevate all’interno degli scali.
Alcune di esse sono riconducibili alla diversa applicazione dei contratti e delle
tutele del lavoro, nonché delle tariffe dei servizi in virtù di una
interpretazione discrezionale dell’ambito portuale. Non ne esiste ancora una
definizione univoca, ma la norma (art. 18 della L. 84/94) e la prevalente
dottrina sembrano orientate a considerare l’ambito portuale non
esclusivamente in chiave territoriale, bensì in chiave funzionale. In sintesi,
nella definizione di ambito portuale sembrerebbero comprese anche le aree
esterne all’area demaniale purché interessate da attività collegate al ciclo
operativo. Nei porti esaminati, invece, perdura una definizione territoriale che
genera disuguaglianze che minano la concorrenza all’interno dello scalo.
Altre distorsioni sono legate all’operatività in banchina che si presenta,
talvolta, ambigua nelle forme e nei ruoli. Una generale indeterminatezza che
investe ruoli e funzioni e che rende possibile agli operatori portuali muoversi
entro confini “fluidi”. Se tale estrema adattabilità poteva avere una sua
impronta utilitaristica nel momento di passaggio verso il mercato, oggi rischia
di trasformarsi in un ostacolo al libero sviluppo della portualità nazionale.
93
In tutti i porti esaminati infatti si è registrato uno svolgimento delle attività
portuali secondo forme di lavoro ambigue sebbene la stessa L. 84/94, pur nel
suo essere legge-cornice, indichi chiaramente quali sono i ruoli e quali sono i
limiti in capo a ciascun soggetto. E’ chiaro che si tratta di sovrapposizioni di
ruolo e di funzioni formalmente difficili da rilevare e che, se nel breve hanno
consentito ai porti nazionali di progredire, nel lungo termine rischiano,
proprio per i confini labili che presentano, di risultare svantaggiosi per i porti
nazionali.
I grandi player della logistica mondiale, muovendosi nel proprio interesse e
secondo logiche globali, tendono inizialmente ad inserirsi nei porti nazionali
mantenendo gli equilibri sociali e operativi che trovano all’interno degli scali.
Ma nel tempo tendono a fare propri quegli aspetti organizzativi e funzionali
che risultano efficaci ai fini della gestione dei traffici (soprattutto ciò accade
nel segmento container) e ad estromettere quelli che, al contrario, possono
divenire penalizzanti ai fini di una gestione ottimale della propria catena
logistica.
L’applicazione della legge 84/94 è stata indebolita da maglie prescrittive
troppo larghe e dall’assenza di regole certe cui attenersi. Le Autorità portuali
si sono mosse secondo un proprio sentire, all’interno della cornice normativa,
ma contravvenendo talvolta allo spirito della legge. Una legge che ha
lasciato, da un lato, ampi margini di discrezionalità all’Authority, ma dall’altra
ne ha limitata l’operatività con l’istituzione di un organo eccessivamente
articolato qual è il Comitato portuale. Quest’ultimo, pur consentendo a tutte
le parti in causa di partecipare attivamente allo sviluppo del porto, per i tanti,
variegati e contrapposti interessi che in esso sono rappresentati, ha concorso
ad ingessare in una sorta di immobilismo l’attività dell’Autorità portuale.
Tre sono le considerazioni che emergono a valle dell’indagine.
UN’ARCHITETTURA DEL LAVORO PORTUALE PLURALISTA ED EQUILIBRATA,
CHE VALORIZZI LE SPECIFICITÀ DELLE IMPRESE PORTUALI, RAPPRESENTA
UN VANTAGGIO COMPETITIVO PER IL PORTO.
Nel corso dell’indagine sono stati osservate le relazioni e le diverse
combinazioni di imprese portuali (artt. 16, 17, 18): la percezione che ne è
derivata è che il porto che si affida ad uno schema operativo di tipo
pluralistico, al cui interno confluiscono più profili di impresa portuale che
operano nel rispetto dei ruoli e delle funzioni di ciascuna di esse, può avere
qualche chance in più degli altri di tenere testa, nel lungo termine, alla
competizione globale.
94
Tutte le imprese portuali hanno una propria specifica valenza. In questo
senso la L. 84/94 è stata lungimirante e, in questo senso, andrebbe
solamente applicata pur con l’inserimento di alcuni accorgimenti finalizzati a
fissare alcuni “paletti” che rendano meno discrezionali gli interventi a livello
locale e più equilibrata la compresenza delle imprese portuali negli scali.
Innanzitutto dai modelli di organizzazione del lavoro portuale esaminati, il
pool di lavoro temporaneo si configura come un elemento di valorizzazione
della struttura porto.
a. Consente ai porti di funzionare in maniera efficiente perché offre
flessibilità nel lavoro in banchina permettendo alle altre imprese portuali
(art. 16 e art. 18) di non dover gestire un organico eccedente rispetto
alle ordinarie attività di traffico, bensì di poter contare su una forza lavoro
addizionale nei momenti di picco della domanda. I vantaggi del lavoro
temporaneo sono stati particolarmente evidenti in occasione della crisi
durante la quale il pool di lavoro temporaneo ha assorbito le contrazioni
dei traffici evitando che si ripercuotessero sugli organici dei terminalisti.
b. Rappresenta un quid importante per la competitività del porto
qualificando l’offerta dello scalo attraverso una forza lavoro altamente
professionalizzata. In Italia il traffico container – che tende ad escludere
il lavoro temporaneo dal proprio ciclo produttivo (anche se questo non
accade in tutti i porti esaminati) – è solo uno dei traffici attivi ed il pool di
lavoro temporaneo risulta fondamentale proprio negli altri traffici, quelli
tradizionali, dove è tuttora necessaria una abilità di movimentazione e
un’abilità di movimento in ambienti navi non standardizzati che si
acquisiscono attraverso un’esperienza pluriennale che manca alle nuove
leve della forza lavoro in porto.
c. La professionalità del pool di lavoro temporaneo può essere integrata ma
non sostituita con le prestazioni dei lavoratori interinali: la discontinuità
nel lavoro in porto (tipica della prestazione interinale) implica, oltre ad
una minore specializzazione, anche una minore esperienza che si
rifletterebbero inevitabilmente anche sul livello di sicurezza del
lavoratore.
Ciononostante tale soggetto continua a godere (sebbene non più in quanto
Compagnia portuale ma generalmente in quanto impresa art. 17) di una
serie di sostegni - dalla possibilità di accedere all’Indennità di Mancato
Avviamento al fatto di essere l’unico soggetto in porto a poter svolgere la
somministrazione di lavoro temporaneo - che sono retaggio del passato
sebbene la sua attuale condizione di soggetto imprenditoriale richieda
l’applicazione di regole scevre da certe prerogative. Se l’assenza di
95
concorrenza nella somministrazione di lavoro temporaneo in un momento
di transizione può avere avuto un senso per rendere più agevole la
trasformazione della Compagnia portuale in un soggetto di natura più
spiccatamente imprenditoriale, oggi potrebbe sembrare anacronistico e
addirittura contrario rispetto allo spirito di liberalizzazione del mercato
portato avanti dalla riforma. Proprio in virtù di tali prerogative, andrebbe
perseguita una maggiore trasparenza tanto nel meccanismo di assunzione
del personale o di entrata dei soci-lavoratori nella compagine dell’Impresa
Compagnia Portuale, quanto nella determinazione del pool di lavoro
temporaneo da parte dell’Autorità portuale la cui entità andrebbe
commisurata alle effettive necessità del porto (volumi e tipologia dei
traffici, modello di organizzazione del lavoro in porto) e non rappresentare
una risposta alle pressioni lobbistiche che possono determinarsi all’interno
dello scalo.
Anche in un’ottica di riequilibrio nella composizione dei profili e delle
mansioni che le diverse imprese portuali sono chiamate a rappresentare e a
svolgere, in alcuni scali il pool di lavoro temporaneo avrebbe necessità di
un dimensionamento dell’organico strettamente commisurato al volume dei
traffici movimentati per poter essere competitivi sul libero mercato, così
come in altre realtà portuali potrebbe essere auspicabile una
razionalizzazione delle imprese art. 16. Un esubero di imprese art. 16
rispetto alle reali esigenze dello scalo tende, in alcune realtà portuali, a
soffocare un lavoro temporaneo appesantito da costi fissi più elevati e
sfavorito dalle tariffe maggiormente concorrenziali che le cooperative di
servizi riescono praticare grazie anche a controlli che, nelle percezioni degli
intervistati, appaiono meno rigorosi.
Due le strade da percorrere: 1) o si fissano dei criteri univoci validi in tutti i
porti per quantificare il pool di lavoro temporaneo e il set di imprese art. 16
necessari per lo svolgimento delle attività portuali a partire dalla tipologia e
dal volume di traffici; 2) oppure, più opportunamente, poiché la norma
lascia a ciascun porto, sulla scorta delle dinamiche di convenienza locale,
decidere se e quanto alimentare (anche in termini di bacino di forza lavoro)
le diverse imprese portuali 16 , si può individuare nella trasparenza e nella
certezza delle regole, dei ruoli e delle funzioni l’elemento di
razionalizzazione del sistema imprenditoriale in porto.
16
È nella discrezionalità delle Autorità portuali, infatti, decidere quale offerta di imprese art.
16 soddisfi al meglio le reali esigenze dello scalo (ciascuna AP decide il numero di
autorizzazioni da rilasciare), così come stabilire qual è la dimensione ottimale del pool di
lavoro temporaneo in relazione alle attività dello scalo.
96
L’applicazione di regole certe e univoche ed una puntuale attività di
controller svolta dall’Autorità portuale sulle imprese portuali affinché
competano secondo quanto prevede il quadro normativo - erogando servizi
diversi e distinti (lavoro temporaneo da un lato e appalto di servizi
dall’altro), operando in piena trasparenza (senza commistioni di alcun tipo
tra imprese portuali) e svolgendo ciascuna il ruolo e la funzione che le sono
propri (addivenendo ad una interpretazione univoca di cosa si intende per
somministrazione di lavoro temporaneo, per organico adeguato al
programma di attività, ecc.) – possono essere sufficienti a creare un
adattamento e una selezione “naturale” delle imprese portuali ad opera del
mercato in base a criteri di efficienza e convenienza a livello di singolo
porto.
SOLO UNA AUTORITÀ PORTUALE TERZA E INDIPENDENTE PUÒ GARANTIRE
LA LIBERA CONCORRENZA IN PORTO.
Uno scenario di trasparenza in porto può avere possibilità di riuscita solo in
presenza di una Autorità portuale che si eleva al di sopra degli operatori
portuali che vanno soggetti al suo controllo divenendo un soggetto
realmente terzo rispetto alle dinamiche, spesso contrapposte, interne al
porto. Al contrario, come è emerso anche nel corso delle interviste, la
presenza di gruppi di interesse contrapposti all’interno dello scalo che
trovano (una pur giusta) rappresentanza in Comitato portuale – al quale
prendono parte anche rappresentanti di armatori, industriali, imprese artt.
16 e 18, spedizionieri, ecc. – tendono a generare un immobilismo che
condiziona l’attività stessa dell’Autorità portuale. L’introduzione di
meccanismi che, pur garantendo la rappresentanza di tutte gli stakeholder
presenti in porto, alleggeriscano l’attività del Comitato potrebbe produrre
riverberi positivi sull’operatività stessa dell’Autorità portuale.
L’amministrazione portuale in Italia si configura, sulla scia di quanto
avviene per i porti spagnoli e anseatici del Nord Europa, come una Landlord
Port Authority. Ovvero all’Autorità portuale è demandata in linea generale
la valorizzazione e lo sviluppo del territorio ma non la gestione dei traffici
commerciali che viene lasciata alle imprese commerciali.
In questo modo la L. 84/94 ha inteso introdurre una separazione netta,
come già detto, tra le funzioni pubbliche e quelle operative e gestionali di
natura imprenditoriale, assegnando all’Authority – che ha personalità
giuridica di diritto pubblico - il ruolo di arbitro del mercato delle operazioni
portuali e di garante della concorrenza tra le imprese che forniscono servizi
alle merci.
97
Tuttavia ha anche rimesso all’approvazione del Comitato portuale una serie
di strumenti di governo dell’ambito portuale impedendo nei fatti all’Autorità
portuale di disporne in piena autonomia. Il piano operativo triennale, il
piano regolatore portuale, l’attività promozionale, ma anche le
autorizzazioni e le concessioni rilasciate agli artt. 16 e 18 vanno soggetti a
pareri, adozioni, approvazioni o delibere da parte del Comitato portuale che
ne condiziona inevitabilmente l’operato.
L’Autorità portuale appare, nelle parole degli intervistati, imbrigliata da lacci
e lacciuoli non solo di natura burocratica ma anche e soprattutto lobbistica.
In quest’ambito, probabilmente, una rivisitazione ad hoc della L. 84/94 –
finalizzata a dotare l’Authority di maggiori poteri decisionali e sanzionatori
in tema di libera concorrenza all’interno del porto, sicurezza e lavoro –
potrebbe produrre l’accelerazione riformistica auspicata dalla L. 84/94 che
tarda a realizzarsi nella portualità nazionale.
UNA GESTIONE UNITARIA DELLA FILIERA DEI SERVIZI PUBBLICI AUMENTA
LA PRODUTTIVITÀ DELLO SCALO.
Infine, ma non si tratta di un elemento residuale, anche la componente
pubblica dei servizi che si snoda all’interno del porto in una catena di
soggetti/servizi di varia natura – Autorità portuale, dogana, uffici
fitosanitari, pubblica sicurezza, ecc. – ha una sua rilevanza nella
competitività del porto.
Anch’essa si lega, seppur indirettamente, al livello di produttività dello
scalo. E’ fuorviante pensare che sia sufficiente razionalizzare la presenza
delle imprese portuali con l’intento di produrre una combinazione
“vincente” (efficiente e conveniente) del fattore lavoro in banchina e
ottenere una maggiore trasparenza delle attività in porto attraverso una
rinnovata e più penetrante azione di controllo da parte dell’Authority, senza
intervenire sul contesto generale dei servizi pubblici.
L’indagine a tale proposito ha rimandato un’immagine poco confortante
della filiera dei servizi pubblici che rallenta, stando a quanto riportato dagli
intervistati, il transito delle merci all’interno dello scalo in modo evidente
soprattutto se in confronto con i porti del Nord Europa. Migliorare
l’organizzazione del lavoro in porto comporta, se l’obiettivo è anche un più
elevato livello di produttività dello scalo, un intervento a più ampio raggio
che coinvolga oltre alla componente privata anche la componente pubblica
degli operatori. Si tratta di uno dei principali elementi di valutazione in base
ai quali i grandi operatori dello shipping mondiale tendono a scegliere uno
scalo piuttosto che un altro.
98
In questo senso la componente pubblica dei servizi andrebbe trattata come
un unicum. Basta il disservizio anche di un solo soggetto della catena per
danneggiare tutti gli altri rallentandone il lavoro e, di conseguenza, il
transito della merce lungo la catena. Per questo motivo ha senso – in
un’ottica di perfezionamento del modello di organizzazione del lavoro
portuale – parlare di gestione unica telematica e di ottimizzazione del
layout dei servizi interni al porto con l’intento di eliminare ripetizioni o
sovrapposizioni attraverso un progetto di qualità interna allo scalo.
99
8.
I casi di studio
IL PORTO DI RAVENNA
ISTANTANEA DEL PORTO. Il Porto di Ravenna è specializzato nella
movimentazione di merci rinfuse e varie e ha sviluppato nell’ultimo
decennio una costante crescita di traffico che ha raggiunto nel 2008 una
movimentazione pari a 26 milioni di tonnellate di merci complessive e
214mila TEU. Il trasporto delle merci avviene prevalentemente in modalità
non liner; l’86% del traffico viaggia infatti su navi volandiere e il restante
14% attraverso un trasporto di linea regolare. Nel 2009, tuttavia, i traffici
hanno subito una pesante flessione a causa della crisi internazionale. Un
calo del 40% di movimentato (-16% nel caso dei container) che ha
determinato riflessi importanti anche sul lavoro all’interno del porto.
Organizzato secondo un modello di porto di orientamento privatistico,
sebbene dotato di una forte componente pubblica 17 , lo scalo ravennate
presenta una relazionalità stabile e coesa tra gli operatori istituzionali e di
mercato. Ciascuno opera nell’ambito di un proprio spazio di attività definito
e in piena complementarità con le funzioni svolte dagli altri soggetti. Non si
registra una totale assenza di conflittualità tra gli attori (sebbene rispetto
agli altri porti analizzati i contrasti appaiono decisamente più attenuati), ma
si percepisce una volontà di cooperazione per rispondere al meglio alle
sollecitazioni competitive esterne e un generale equilibrio tra le parti sociali.
Tale equilibrio, tuttavia, non è casuale. E’ il frutto di un vissuto storico che
ha concorso, vista l’assenza di un Ente Porto e grazie all’abilità degli artefici
della crescita del Porto di Ravenna dal Dopoguerra ad oggi 18 , ad assegnare
allo scalo una evidente impronta privatistica che ha reso più fluido il
passaggio dal regime di monopolio a quello di libero mercato dettato dalla
legge di riforma del sistema portuale 19 .
17
Ravenna ben prima dell’introduzione della L. 84/94 operava con terminali privati e con
un’area demaniale ristretta alla sola banchina.
18
Da Cavalcoli a Zaccagnini, da Monti a Ferruzzi.
19
Privo di un Ente Porto, che non gli consentirà di accedere ai finanziamenti pubblici, lo
scalo ravennate si sviluppa attraverso l’attività dei privati e su aree demaniali limitate alla
sola banchina.
100
A Ravenna ciò è stato possibile anche grazie al mantenimento di alcuni
ambiti di azione “riservati” più o meno formalmente a quella che una volta
era la Compagnia portuale tramite “accordi locali che inseriscono la
Compagnia portuale nel ciclo operativo di tutti i terminalisti” 20 o vincoli di
operatività (è il caso dei gruppi societari presenti nello scalo impossibilitati a
traslare lavoratori da un’impresa all’altra), che costringe i terminalisti ad
avvalersi dei suoi servizi. Di fatto, l’applicazione della L. 84/94 non sembra
aver modificato nella sostanza gli equilibri pre-esistenti: la vecchia
Compagnia portuale, ammantata di una nuova veste giuridica, sembrerebbe
aver mantenuto gli spazi di azione ante legem, sebbene abbia dovuto
sottostare ad un ridimensionamento dell’organico dettato, in parte,
dall’inevitabile processo di meccanizzazione del lavoro portuale.
FORZA LAVORO. In porto oggi operano 1.061 lavoratori, tra dipendenti delle
imprese portuali autorizzati a lavorare in banchina 21 (622) e addetti impiegati
dall’Impresa Compagnia Portuale (439 22 ). Dei 439 addetti, 340 sono soci
della nuova Cooperativa, 14 ne sono dipendenti e 85 sono gli interinali
impiegati in maniera continuativa. Le imprese portuali che usufruiscono del
lavoro della Impresa in questione sono per il 95% imprese terminaliste. Una
percentuale elevata dovuta al fatto che la quasi totalità delle imprese portuali
ravennate dispone di una banchina in concessione. Il 75% delle attività sono
svolte dai soci/dipendenti dell’Impresa e il restante 25% da personale
avviato dalla Impresa ma proveniente da altre agenzie interinali.
MODELLO ORGANIZZATIVO. Il sistema portuale ravennate si fonda su un
sistema di 22 imprese autorizzate all’esercizio di operazioni portuali - 17 delle
quali concessionarie di banchina23 - e allo svolgimento dei servizi portuali. Le
5 imprese portuali non concessionarie ricorrono, per lo svolgimento delle
attività, alle due banchine pubbliche di cui il Porto di Ravenna dispone, l’una
dislocata in Darsena di Città, l’altra nella Piallassa del Piombone. Si tratta,
tuttavia, di traffici residuali considerato che rappresentano meno del 7%
della movimentazione merci complessivamente realizzata dal porto.
20
“Il Porto di Ravenna” a cura di Maurizio Mauro, Adriapress Ed., 2002 pg. 219.
Le imprese che presentano istanza di autorizzazione a lavorare in porto sono tenute a
comunicare all’Autorità portuale il numero di addetti che intende impiegare all’interno
dell’area portuale. Nel caso del Porto di Ravenna è demanio portuale la sola banchina (i
primi 20 metri). Pertanto nei numeri citati non sono compresi gli addetti che svolgono
attività al di fuori della banchina (ad esempio nei piazzali).
22
Oggi la Impresa Compagnia Portuale impiega 439 addetti a fronte dei 512 approvati dal
comitato portuale quale organico adeguato qualitativamente e quantitativamente
all’espletamento delle attività portuali.
23
Le concessioni hanno una durata che varia dai 19 ai 21 anni, con scadenze che vanno dal
2018 al 2026. Fa eccezione una sola concessione della durata di 11 anni con scadenza al
2015.
21
101
La presenza di un numero maggiore di imprese terminaliste (numero che
tende a ridursi se si considera che diverse di esse appartengono a gruppi
societari 24 ) a fronte di un numero più contenuto di imprese art. 16 concorre
a garantire una centralità di ruolo all’impresa art. 17. La pratica dell’appalto
di parte del ciclo operativo dei servizi portuali appare, infatti, poco o per
nulla diffusa nello scalo ravennate. Tale schema dell’organizzazione del
lavoro fondata prevalentemente sulla somministrazione di lavoro
temporaneo, sembrerebbe concorrere alla generale stabilità della struttura
portuale.
Il lavoro all’interno del porto si percepisce (e tale percezione è confermata
dalle interviste) rigidamente e stabilmente ripartito: l’organizzazione a
bordo nave è appannaggio della Impresa Compagnia Portuale,
l’organizzazione a terra è a carico dell’impresa terminalista e per le attività
di piazzale è ammesso l’utilizzo di cooperative esterne (non portuali). Nel
porto ravennate, infatti, solo i primi 20 metri dalla banchina sono
considerati area demaniale soggetta a vincoli autorizzativi 25 . Nella restante
area l’impresa portuale opera in piena autonomia organizzativa e funzionale
secondo i dettami del regime privatistico.
La storica Compagnia portuale, che in seguito alla liberalizzazione del
settore si è trasformata in tre diversi soggetti di diritto 26 , fornisce
attraverso la Cooperativa portuale la forza lavoro (e talvolta i mezzi
24
Alcune imprese terminaliste che operano nel Porto di Ravenna appartengono a gruppi
societari nati per bypassare una limitazione imposta dalla stessa Autorità portuale di
Ravenna che rilascia nuove banchine in concessione ai terminalisti presenti in porto solo
se i traffici aggiuntivi interessano nuovi segmenti merceologici. L’intento dell’Autorità
portuale di diversificare, attraverso tale provvedimento, i traffici a beneficio dello sviluppo
commerciale del Porto stesso, non agevola tuttavia un approccio d’impresa tipico del
gruppo aziendale evidente soprattutto in caso di crisi importanti come quella vissuta nel
recente 2009. In questo caso il vantaggio di un’impresa terminalista di poter impiegare
personale eccedente su un terminal interessato dalla contrazione dei traffici sul terminal di
una sua controllata viene meno. Ad avvantaggiarsi di tale limitazione è la ex Compagnia
Portuale alla quale i terminalisti devono affidarsi per effettuare le attività in esubero.
25
Fu un’intuizione di Cavalcoli a far sì che l’area di demanio pubblico veniva limitato alla
fascia di 20 metri dalla banchina (convenzione del 1962 tra Ministero LLPP e Sapir in
seguito a L. Zaccagnini) il che rendeva i costi delle operazioni molto più competitivi
rispetto agli altri porti.
26
La Compagnia Portuale, in ottemperanza agli obblighi di legge, si è trasformata in tre
diverse società: la Cooperativa portuale Scarl, con funzione di impresa art. 17, che ha
assorbito i soci della passata Compagnia Portuale; la Compagnia portuale Srl che gestisce
i beni mobili (mezzi meccanici) e immobili della ex Compagnia P. e porta avanti il piano di
investimenti in nuove attrezzature; la Impresa Compagnia Portuale che, con funzione di
impresa art. 16, eroga servizi portuali.
102
meccanici) necessaria ai terminalisti per svolgere parte del ciclo produttivo.
La sua attività consiste prevalentemente nello svolgimento delle operazioni
di banchina e si configura, non formalmente ma nei fatti, simile all’appalto:
il servizio di carico e scarico in banchina viene svolto in completa
autonomia, senza intervento di tipo “operativo” da parte dei dipendenti
delle imprese terminaliste.
A questi ultimi spettano, invece, le attività di supporto alle operazioni di
banchina – è il caso dell’attività di pianificazione e controllo del ciclo navetreno/gomma per il segmento container –, oppure rivestono ruoli di capoterminal o operatore pese o, ancora, svolgono attività di piazzale,
manutenzione, sicurezza, information technology e, ovviamente,
amministrazione.
Il ruolo rilevante assegnato alla Cooperativa portuale nello svolgimento
delle operazioni in banchina è evidente osservando come la dimensione
media delle imprese portuali ravennati (considerando i soli dipendenti
autorizzati a lavorare in banchina) sia di appena 15 unità 27 . Con un
organico così ridotto è inconfutabile che l’impresa terminalista ricorra in
modo massiccio ai prestatori d’opera e che, peraltro, il ricorso non sia
affatto sporadico e legato ai picchi di lavoro bensì continuativo e
sistematico. Il ruolo che si delinea per la Cooperativa portuale va, quindi,
ben oltre quello di mero prestatore d’opera 28 (Fig. 16).
LA FLESSIBILITÀ. Tale centralità di ruolo tende a scaricare sulla Cooperativa
portuale, sollevandone nei fatti le imprese terminaliste, gli effetti di due
fenomeni scarsamente governabili:
-
l’esubero di personale in seguito a repentine contrazioni della domanda,
come si è avuto modo di osservare in occasione dell’ultima crisi i cui
effetti sull’occupazione sono stati di fatto assorbiti unicamente
dall’impresa art. 17;
27
Dal calcolo è stata esclusa l’unica impresa che ha dichiarato un organico di 300 persone
perché fuori profilo rispetto alle restanti imprese portuali.
28
Per esemplificare, il terminal container che movimenta il 99% dei container in entrata e in
uscita dal porto di Ravenna, affida alla Cooperativa portuale, attraverso un contratto di
fornitura, tutte le operazioni in banchina e in piazzale, dal carico/scarico alla guida di
navette che effettuano servizi interni al porto e di mezzi/strumenti di sollevamento. Oltre
ai servizi di lavoro temporaneo, che si stima impegni 100-120 lavoratori, la Cooperativa
portuale fornisce i mezzi impiegati in tali operazioni se si eccettuano le 8 gru di proprietà
di TCR (4 in banchina, 4 in piazzale).
103
-
e la necessità di un’elevata flessibilità del lavoro per rispondere agli
andamenti irregolari in particolare di alcune tipologie di traffico che
risultano scarsamente programmabili – le rinfuse solide e le merci varie
– che a Ravenna rappresentano una quota rilevante del movimentato in
porto.
Come conseguenza dell’elevata flessibilità della programmazione del lavoro,
i soci della Cooperativa, che ricevono la comunicazione dei turni con
cadenza giornaliera, rispondono con una particolare elasticità alla domanda
di forza lavoro: vanno soggetti a variazioni di turno molto frequenti
comunicate con sole poche ore di anticipo, tanto in caso di slittamento che
di anticipazione del turno. Mentre l’incidenza media delle ore di
straordinario sul totale delle ore lavorate è inferiore al 5%.
Fig. 16 - Modello Ravenna. Stralcio delle relazioni funzionali in
banchina
T1
T2
Interinali
Impresa art. 17
………
Tn
LEGENDA
T = terminalista; IS = impresa servizi (art. 16);
= presenza banchina pubblica
Fonte: Indagine Isfort 2010
Il ricorso al lavoro temporaneo in porto è legato non tanto ai picchi di
lavoro, bensì all’incompatibilità di fondo della programmazione di lungo
periodo con le caratteristiche del trasporto marittimo, alla difficoltà delle
compagnie a programmare sbarchi e imbarchi e all’elevato numero di navi
che possono giungere contestualmente in porto. Al contrario i terminalisti,
indipendentemente dal tipo di traffico trattato, presentano una
comunicazione turni di tipo annuale, proprio perché l’alea dei traffici viene
trasferita sull’impresa art. 17.
104
L’IMPATTO DELLE NUOVE TECNOLOGIE. L’ingresso dei sistemi informatici e
l’evoluzione tecnologica di mezzi e strumenti dedicati alla movimentazione
delle merci ha influito negli ultimi anni sull’organizzazione del lavoro nel
porto di Ravenna determinando in generale la sostituzione di una parte
rilevante di lavoro umano. L’impatto è stato considerevole nel segmento
delle rinfuse solide e nel containerizzato: in quest’ultimo ha determinato
anche una ridefinizione di ruoli e funzioni. Mentre è stato definito dagli
intervistati di medio livello per le merci varie e di livello basso o
praticamente nullo nel traffico RO-RO. L’offerta di nuove strumentazioni
tecnologiche ha imposto peraltro nuovi standard formativi sugli elementi
high-tech divenuti una componente di base per diverse figure professionali:
terminal container yard & planner, spuntatore, controllore merci e pesatore
con obblighi doganali sono le figure professionali dove le nuove tecnologie
tendono prevalentemente a concentrarsi. Risultano, invece, mediamente
presenti nella formazione di carrellisti e gruisti e presenti, ma in modalità
più contenuta, in quella degli addetti alle attività di rizzaggio/derizzaggio.
PROFESSIONALITÀ E FORMAZIONE. La formazione professionale dei
lavoratori del porto di Ravenna risulta, a giudizio degli intervistati, discreta.
In generale i dipendenti presentano un profilo di istruzione mediamente più
elevato nelle imprese terminaliste e, tra quest’ultime, all’interno delle
imprese che movimentano container. L’impresa art. 17 presenta, invece,
una prevalenza di lavoratori in possesso di licenza media, ma al pari delle
imprese terminaliste tende a ricercare sul mercato lavoratori caratterizzati
da profili di istruzione più elevati: diplomati e laureati. Nonostante il porto
di Ravenna abbia tradizioni secolari, il mercato locale appare carente di
alcuni profili e figure professionali. I fabbisogni delle imprese portuali sono
riconducibili ad alcune fattispecie in particolare: operai specializzati e
caposquadra da un lato e gruisti e pesatore con obblighi doganali dall’altro.
Nel segmento container, tuttavia, al pari di quanto accade in altri scali, la
domanda sembra essere massima in relazione ad una figura professionale
di più recente istituzione: il vessel, yard and rail planner.
L’APPLICAZIONE DEL CCNL PORTUALI. Gli addetti autorizzati a lavorare in
banchina – compresi, quindi, i lavoratori della Cooperativa portuale –
usufruiscono del contratto dei lavoratori portuali sulla cui effettiva
utilizzazione da parte delle imprese autorizzate ad operare in porto
l’Autorità portuale è preposta a vigilare. A Ravenna l’applicazione del CCNL
portuali sembrerebbe avere avuto effetti positivi nelle percezioni degli
intervistati per i soli lavoratori, soprattutto per quanto attiene ai riflessi che
ha determinato sulla sicurezza del lavoro in porto, meno per le imprese. Per
quest’ultime poco è cambiato in termini di definizione di quegli elementi di
maggiore interesse che continuano ad essere oggetto di contrattazione a
105
livello di singola azienda. Nei fatti le aziende che non ricorrono al contratto
integrativo sono tenute comunque a corrispondere un importo aggiuntivo.
Nondimeno l’applicazione del contratto dei lavoratori portuali sembrerebbe
aver danneggiato la competitività dello scalo ravennate in relazione proprio
all’applicazione di alcuni elementi di safety insiti nel contratto (ad esempio
l’orario di lavoro). Il Porto di Ravenna ha fatto della safety un punto
fondamentale della propria attività. Ma le procedure adottate dagli
operatori locali non sono osservate, stando alle percezioni degli intervistati,
nella medesima misura in scali concorrenti creando, di fatto, una
distorsione nel processo competitivo fra porti.
GLI EFFETTI DELLA L. 84/94. La riorganizzazione del lavoro portuale in
base all’applicazione della L. 84/94 viene considerata dagli intervistati
complessivamente positiva per il porto ravennate.
La L. 84/94 ha favorito un processo di modernizzazione dell’organizzazione
dei servizi, un accrescimento tecnologico dei mezzi e delle strutture
presenti in porto e, più in generale, un miglioramento delle condizioni di
lavoro. In realtà, ripercorrendo la storia del porto ravennate, una forma di
ottimizzazione costante dei fattori produttivi ha sempre caratterizzato il
modo di fare degli operatori presenti all’interno dello scalo 29 . Semmai allo
sviluppo dei traffici è venuto a mancare un supporto più attivo da parte
della compagine pubblica. Alla base la carenza di personale e di mezzi, le
procedure arcaiche, ma anche un assetto logistico penalizzante nel caso
dell’USMAF 30 (i laboratori di analisi sono eccessivamente distanti dal porto e
creano gravi disservizi soprattutto per le merci deperibili): tutti elementi che
concorrono a determinare una vischiosità all’interno del sistema.
A Ravenna, similmente a quanto accaduto in altri porti nazionali,
l’agevolazione all’uscita dal lavoro portuale ha provocato una riduzione della
forza lavoro ed un elevato turn over che ha prodotto effetti rilevanti sulla
sicurezza del lavoro in porto, ma anche sulla qualità dei servizi erogati ai
29
Il Patto non scritto a livello locale prevede che gli imprenditori facciano investimenti per i
mezzi meccanici fissi (gru portuali e carri ponte) mentre la Compagnia Portuale
provvederà alla meccanizzazione leggera mobile ed alle attrezzature. I lavoratori, quindi,
sono “direttamente” inseriti anche a livello imprenditoriale nel porto e sono coinvolti nei
risultati economici. La professionalità cresce e si sviluppa per far fronte alle nuove
esigenze tecnologiche e c’è un reciproco interesse tra imprenditoria privata e Compagnia
a programmare gli investimenti, a favorire nuovi insediamenti e a perseguire l’acquisizione
di nuovi traffici.
30
Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera: sono uffici periferici del Ministero della
Salute che si occupano del controllo sanitario su passeggeri e merci che transitano
attraverso i punti d'ingresso transfrontalieri.
106
terminal. Gli effetti negativi della legge sono dunque riconducibili
essenzialmente alla perdita di mestiere e mentalità: tale mutamento di
approccio, secondo gli operatori, si è riflettuto anche sulla sicurezza in porto.
Su Ravenna la L. 84/94 ha avuto minori effetti positivi in termini economici
perché ha sancito una liberalizzazione di risorse in parte già libere e presenti.
Al contrario, avendo determinato in questo senso impatti positivi sugli altri
porti, ne ha accresciuta la loro competitività a danno dello scalo ravennate.
SICUREZZA. Non disponendo di dati complessivi, l’andamento degli infortuni
nel porto di Ravenna può essere letto attraverso il trend degli incidenti che
hanno interessato gli addetti della Cooperativa portuale. Tale dato, infatti,
può considerarsi una buona proxi dal momento che il pool di lavoro
temporaneo svolge la gran parte delle operazioni portuali all’interno dello
scalo ravennate. Nell’ultimo quinquennio l’Impresa Compagnia Portuale ha
registrato un leggero calo (-6%) di infortuni rispetto al 2001-2005. In tale
quinquennio gli addetti della Cooperativa portuale (tra soci, dipendenti e
interinali) hanno subito 504 infortuni per più di 14mila giorni di assenza,
ovvero una media di 28 giorni di astensione lavorativa per infortunio. Tra il
2006 e il 2010 si sono registrati 472 eventi infortunistici per quasi 12mila
giornate di assenza: in questo caso il numero medio di giornate di astensione
dal lavoro si riduce scendendo a 25 giorni. Tale flessione è imputabile
probabilmente più al calo dei traffici e al conseguente minor numero di ore
uomo avviate al lavoro che non ad una diminuzione del fenomeno
incidentalità in quanto tale. Considerando peraltro che il numero di incidenti
occorsi ai dipendenti dei principali 11 terminal nel corso di operazioni portuali
è rimasto presso che invariato tra il 2007 e il 2010 – in media si registrano
27 infortuni all’anno – e considerando una flessione nel 2009 del 40% dei
traffici, è presumibile che in occasione della crisi i dipendenti dei terminalisti
hanno assorbito la quota di lavoro destinata al pool di lavoro temporaneo: il
fatto che il numero di incidenti a loro carico sia rimasto invariato nonostante
la contrazione dei traffici può essere in tal senso indicativo.
107
Il Porto di Ravenna in sintesi(1)
Traffici
Traffici (distribuzione % tonn.)
Traffici
1.
Rinfuse solide 45%
2.
Merci varie 23%
3.
Rinfuse liquide 19%
4.
Container 10%
5.
RO-RO 3%
Liner
14%
Non-liner
86%
Imprese portuali
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
5
(3)
N. imprese art. 18
17
Concessioni: durata min e max
19-21
Forza lavoro
Addetti Imprese Portuali
622
(4)
Di cui addetti Imprese art. 18
Addetti(5) Impresa art. 17
439
Operations
Livello diffusione Appalti
Basso
Quota lavori appaltati
<30%
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
6,7%
1)
2)
3)
4)
Dati al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi
Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
Il dato è mancante perché il n. di addetti fornito non è disaggregabile per le diverse
imprese portuali (artt. 16 e 18)
5) Soci+dipendenti+85 interinali che lavorano stabilmente con l’impresa art. 17
LEGENDA:
Presente
Assente
Fonte: Indagine Isfort 2010
108
Dato non pervenuto
PORTO DI TRIESTE 31
ISTANTANEA DEL PORTO. Nonostante il Porto di Trieste si caratterizzi per
l’eterogeneità dei traffici e per alcuni vantaggi competitivi rilevanti – dai
fondali più alti d’Europa alla posizione strategica per l’accesso ai mercati del
Centro-Nord Europa – non è stato tuttavia preservato dall’ultima crisi
internazionale anche se, guardando l’andamento dei traffici nell’ultimo
decennio, alcuni segnali di stasi erano già presenti. Nel 2009 il porto ha
registrato rispetto all’anno precedente una flessione dell’8% movimentando
più di 44 milioni di tonnellate di merce. La contrazione dei traffici ha
interessato tutti i comparti, sebbene l’entità della flessione sia stata diversa:
-6% per le rinfuse liquide, -14,6% per quelle solide, -15% per le merci
varie e -13% per i RO-RO/ferry. Il settore dei container, anch’esso in
perdita (-17,5%) ha registrato nel 2009 un traffico di 277mila unità (che
rimane comunque il miglior risultato di sempre dopo quello del 2008) 32 .
Lo scalo triestino ha sempre rappresentato una realtà portuale di più
complessa lettura rispetto alla media dei porti italiani. I riflessi storici che
assegnarono al porto una condizione di quasi indipendenza (free port), la
collocazione dello scalo in una città di confine, la stessa articolata
composizione interna tra punti franchi e Porto Emporio hanno contribuito a
costruire e a sedimentare nel tempo una realtà intessuta di contraddizioni.
A partire dal Porto Franco 33 che ha contraddistinto lo sviluppo dello scalo
triestino. La stessa legge 84/94 fa espresso riferimento alle specificità del
Porto di Trieste salvaguardando la disciplina dei punti franchi compresi
nell’area portuale. Ma, sebbene dotata di tale istituto, il porto non ne ha
mai tratto appieno i vantaggi di cui avrebbe potuto beneficiare riducendolo
sostanzialmente al magazzinaggio gratuito. Anche la storica presenza delle
cooperative di facchinaggio, un tempo impiegate nei magazzini del Porto
31
Per il Porto di Trieste alcune informazioni riportate nel testo non sono di fonte diretta per
la mancata partecipazione alla rilevazione da parte dell’Autorità portuale e dei terminalisti.
Pertanto alcuni dati sono stati reperiti nei siti o nei documenti ufficiali, altri sono stati
raccolti nel corso delle interviste ai testimoni privilegiati che hanno accettato di ricostruire,
sebbene con ovvie approssimazioni, l’articolazione degli operatori all’interno dello scalo sia
sotto il profilo delle attività che della forza lavoro.
32
Fonte: http://www.porto.trieste.it
33
L’istituto è stato introdotto dalla monarchia asburgica nel 1719 e riconosciuto dai
successivi Trattati di Pace, dall'Atto Costitutivo della Comunità Europea e dallo Stato
italiano. Gran parte del territorio portuale è soggetto a questa normativa (Punto Franco
Vecchio, Punto Franco Nuovo, Punto Franco Scalo Legnami, Punto Franco Oli Minerali,
Punto Franco Industriale) e ricade pertanto al di fuori del territorio doganale dell'Unione
europea con tutti vantaggi che ne derivano (fonte: http://www.porto.trieste.it/).
109
Emporio, ha concorso con una presenza sempre più estesa – dai magazzini
alla banchina –, a decretare l’attuale scenario interno allo scalo che vede
una pluralità di soggetti partecipare al ciclo produttivo con una
frantumazione d’impresa e del lavoro che comincia ad avere riflessi indiretti
anche sulla competitività del porto.
FORZA LAVORO. Non è stato possibile addivenire ad un calcolo neppure
approssimativo dell’entità della forza lavoro impiegata nel Porto di Trieste.
L’Autorità portuale e le principali imprese terminaliste non hanno
partecipato alla rilevazione.
ORGANIZZATIVO.
Nello
scalo
triestino
l’architettura
MODELLO
dell’organizzazione del lavoro si caratterizza per un’elevata frammentazione
interna di natura sia soggettuale che operativa. Si compone, infatti, di 45
imprese art. 16 (di cui diverse cooperative) autorizzate allo svolgimento di
operazioni e/o ai servizi portuali e di queste 16 sono anche imprese art. 18
ovvero concessionarie di terminal. L’elevata parcellizzazione degli operatori
ha determinato un’ampia frammentazione del ciclo operativo ed una
conseguente precarizzazione dei rapporti di lavoro. Questo perché la nutrita
presenza di cooperative – le cui attività in porto un tempo erano limitate ai
soli magazzini del Porto Emporio, mentre oggi si estendono anche alle
operazioni in banchina - ha ingenerato nello scalo, secondo più intervistati,
una competizione fondata prevalentemente sul ribasso in tariffa. L’esito è
stato un minore livello di professionalità e specializzazione del lavoro con
effetti destabilizzanti anche, non mancano di sottolineare gli intervistati, sul
livello di sicurezza in porto. Tale fenomeno è peraltro accentuato, secondo
alcuni osservatori, dal ricorso all’istituto del distacco 34 dei lavoratori tra le
imprese art. 16 per cui accade che lavoratori specializzati nello svolgimento
di una specifica mansione vengano addetti a mansioni diverse per le quali
manifestano minore competenze.
In tale contesto il ruolo dell’Impresa Compagnia Portuale è divenuto
progressivamente marginale. La copiosa offerta di imprese art. 16, in grado
di praticare tariffe più contenute, ha di fatto decretato la “morte” del pool
di lavoro temporaneo tanto da giungere alla messa in liquidazione
dell’Impresa Compagnia Portuale la cui funzione (ma non la titolarità) di
somministratore di lavoro temporaneo è stata assunta da una impresa di
recente costituzione, la Minerva Servizi, partecipata da soggetti
34
Il distacco di un lavoratore rientra nella generale pratica delle esternalizzazioni ed è legato
prevalentemente all’organizzazione del lavoro. Nella pratica un datore di lavoro
(distaccante) mette a disposizione di un altro soggetto (distaccatario) un proprio
lavoratore.
110
riconducibili, secondo gli osservatori qualificati intervistati, all’entourage di
alcuni dei principali terminalisti dello scalo giuliano.
Nel frattempo è stato avviato un processo di riforma del sistema vigente
finalizzato a razionalizzare soggetti e operatività in un’ottica di maggiore
efficienza e trasparenza.
Fig. 18 - Modello Trieste. Stralcio delle relazioni funzionali in
banchina
IS1
T1
IS2
T2
IS3
T3
IS4
T4
IS5
……..
…………
Tn
…………
Impresa art. 17
LEGENDA
T=terminalista; IS=impresa servizi (art. 16);
=presenza banchina pubblica
Fonte: Indagine Isfort 2010
Negli ultimi anni la modalità dell’appalto di parti del ciclo produttivo è
migliorata assumendo contorni più aderenti ai dettati della legge. L’Autorità
portuale, da parte sua, ha emanato alcune ordinanze per definire in modo
più netto i contorni e gli ambiti di azione delle imprese art. 16 (il decreto
1171/2003 ne sancisce le prestazioni d’opera) attraverso, ad esempio,
l’apposizione di una soglia di capitalizzazione di almeno 150mila euro che
già di per sé opera una selezione a monte. Al contempo sta tentando di
mettere le imprese art. 18 in condizione di ricoprire realmente il ruolo che
compete loro, a partire dalla dotazione di un organico adeguato a svolgere
almeno una parte consistente delle attività in terminal. La numerosità degli
111
addetti operativi autorizzati e destinati alle operazioni in banchina risultano
davvero esigui. I dati riportati nella Tav. 3, ancorché indicativi perché non
di fonte diretta, e relativi ai principali terminalisti sono esemplificativi in
merito. L’organico dei terminalisti, per quel che concerne il lavoro in porto,
varierebbe, secondo gli osservatori qualificati, da 2 a 15 unità destinate
nella gran parte dei casi a ruoli di controllore o di coordinatore delle attività
svolte in banchina. Pur essendo sicuramente approssimativi 35 sono
comunque numeri tendenziali che lasciano intuire lo schema funzionale del
lavoro in porto. L’accresciuto ricorso ai prestatori d’opera nel corso
dell’ultimo anno da parte delle imprese terminaliste concorre a ridisegnare
lo scenario all’interno dello scalo. Accanto ad una razionalizzazione delle
imprese art. 16, sembra registrarsi, infatti, un orientamento finalizzato a
rafforzare il pool di lavoro temporaneo ora che, di fatto, si configura come
un’appendice operativa di alcuni terminalisti presenti in porto. L’esito, nel
tempo, potrebbe essere quello di una riorganizzazione interna dei soggetti
e delle funzioni portuali intorno alle principali imprese art. 18.
Tav. 3 – Alcune delle principali attività terminaliste
T1 - Nota casa di spedizioni, ha assunto anche il ruolo di terminalista. Gestisce il traffico traghetti da
e per la Turchia e l’invio su ferro di truck & trailer in direzione Germania (comprese merci in colli).
In porto dispone di circa 15 addetti e fuori porto di 80. Applica il contratto Merci e spedizioni anche
in porto. Per strategia aziendale non accoglie traffici di altri operatori. Ciò, unitamente alla
contrazione dei traffici e alle attività di riconversione delle strutture (abbattimento magazzini e
ricompattamento banchina), ha concorso alla crisi del terminal per scarsità di lavoro. La sua
concessione ha durata di 25 anni con scadenza 2034.
T2 - Gestisce il traffico di prodotti ortofrutticoli (patate) dall’Egitto – un servizio di linea, diretto e
programmato che cade nel I semestre dell’anno –, di materiali non ferrosi a cui si aggiungono
traffici spot. Nel 2009 ha movimentato 110mila tonnellate di merci, negli anni precedenti ha fatto
registrare una movimentazione di 170-180mila tonnellate. Per la movimentazione dei suoi carichi
utilizza principalmente due imprese art. 16 a cui appalta le attività di sbarco, imbarco e
immagazzinamento. Dispone di 3 dipendenti in porto di cui 2 coordinatori di magazzino assunti dalla
Impresa Compagnia Portuale. Il Terminal è stato rilevato dal Gruppo Gavio.
T3 - Effettua attività di rizzaggio e derizzaggio di camion e traini su traghetti. Per tale attività ricorre
ad imprese art. 16. Il suo traffico (circa 230mila traini tra sbarco e imbarco) è rimasto presso che
invariato rispetto al periodo pre-crisi. Si avvale di circa 5 dipendenti in porto, tutti addetti a mansioni
amministrative.
T4 - Movimenta materiale non ferroso. Ha acquisito la concessione dell’Adria Terminal (unico
operatore in Porto Vecchio). Si avvale di un dipendente coordinatore delle operazioni portuali.
T5 - Acquisita di recente da un gruppo svizzero, movimenta metalli. Dispone di circa 40 dipendenti
di cui 2 lavorano in porto.
T6 - Gestisce il traffico container, lavorando anche per Maersk, Evergreen, MSC.
35
I dati non sono stati rilasciati dai terminalisti che hanno rifiutato la compilazione del
questionario, bensì raccolti nel corso di interviste ad osservatori privilegiati esperti della
realtà portuale.
112
L’IMPATTO DELLE NUOVE TECNOLOGIE. L’applicazione di strumentazione e
mezzi di nuova generazione e l’ampliamento dell’area di applicazione dei
sistemi informatici ha prodotto una rivisitazione del modello di
organizzazione del lavoro in porto. La sostituzione del lavoro umano è uno
degli effetti più evidenti dell’automazione, ma anche la ridefinizione dei
ruoli e delle funzioni dei lavoratori portuali ha subito importanti revisioni.
Nel Porto di Trieste, come si è registrato anche in altri porti, l’avanzamento
tecnologico ha provocato scarsi effetti sul segmento traghetti e sul traffico
dedicato ai carichi eccezionali dove la componente umana del lavoro
rimane prevalente e poco sostituibile; al contrario ha determinato effetti di
medio livello sulle rinfuse solide e su alcune tipologie di merci varie
(prodotti ortofrutticoli, casse, ecc.) dove l’introduzione di mezzi meccanici
tecnologicamente più avanzati ha causato un effetto sostituzione
importante. A livello formativo, gli effetti di un maggiore inserimento
dell’elemento high technology ha toccato alcuni profili professionali in modo
particolare: il pesatore con obblighi doganali, carrellisti e gruisti sono
professionalità che richiedono più di altre una formazione di base high-tech.
LA FLESSIBILITÀ. Secondo l’esperienza degli intervistati, il livello di
programmabilità delle attività portuali risulta per le merci containerizzate e
per i traghetti mediamente elevato, per le merci varie e per le rinfuse solide
basso, mentre per i carichi eccezionali si registra l’assenza di
programmabilità.
La specificità e la singolarità già insite nei carichi eccezionali, nonché
l’elevata variabilità trattandosi di carichi spot, si riflette sull’organizzazione
del lavoro all’interno dell’impresa che risulta priva di “turnistica”. Nei fatti i
dipendenti del terminal lavorano quando il carico arriva o parte.
Per l’impresa art. 17, invece, la comunicazione dei turni ai propri lavoratori
è giornaliera, le variazioni di turno sono abbastanza frequenti e lo
slittamento o l’anticipazione del turno viene comunicato al lavoratore
qualche ora prima. Il ricorso allo straordinario incide tra il 6 e il 20%.
Mentre sul lato delle imprese art. 16 l’organizzazione interna del lavoro
pare assorbire meno gli effetti della flessibilità come accade per l’impresa
art. 17. In questo caso la comunicazione dei turni è mensile, la variazione
di turno risulta frequente e comunicata al lavoratore il giorno prima, il
ricorso alle ore di straordinario è abbastanza contenuto - incide fino al 5%
sul totale delle ore lavorate in un mese -, ma possono toccare in alcuni casi
anche range più elevati sebbene mai superiori al 20%.
113
Al lavoro temporaneo il terminalista ricorre spesso per insufficienza di
personale rispetto ai picchi della domanda e per l’elevato numero di navi
che giungono contemporaneamente in porto; qualche volta per una
convenienza economica o per la difficoltà delle compagnie di navigazione a
programmare sbarchi e imbarchi. Nel caso dei traffici eccezionali, dove il
pericolo di danneggiamenti dei carichi è elevato e comporterebbero danni
ingenti trattandosi di merceologie di un certo valore (parti di motori,
turbine eccezionali, ecc.) in presenza di condizioni meteo-marine avverse il
terminalista può decidere di avvalersi anche del supporto di lavoratori
temporanei.
PROFESSIONALITÀ E FORMAZIONE. Nello scalo giuliano, stando alle
percezioni degli intervistati, la professionalità dei lavoratori portuali
tenderebbe progressivamente ad impoverirsi con riflessi, in futuro, anche
importanti sulla competitività del porto.
Alcune cooperative di servizio effettuano la formazione solo ad inizio del
rapporto di lavoro. Non modificandosi le condizioni di lavoro nel corso del
rapporto, non ritengono necessario procedere con una formazione
“continua”. E’ in via di “estinzione”, secondo gli operatori locali, soprattutto
la professionalità nella movimentazione delle merci varie, quelle che
generano maggiore ricchezza anche in termini di lavoro perché richiedono
una elevata specializzazione. Chi ha questo tipo di specializzazione o è
andato in pensione o è prossimo alla pensione. I nuovi assunti non hanno
avuto occasione di formarsi nella movimentazione di merci varie a causa
della contrazione dei traffici di legname, cellulose, ecc.
La scarsa professionalità delle imprese art. 16 è una delle criticità segnalate
dagli osservatori qualificati (in alcune cooperative i lavoratori hanno
assunto il ruolo di saldatori dopo un corso di sole 30 ore). La formazione
professionale tuttavia viene giudicata complessivamente sufficiente e il
livello di istruzione, risulta in linea con quanto registrato in altri porti:
ovvero si registra una numerosa presenza di lavoratori con licenza media
inferiore e diploma di istruzione tecnica secondaria. Nondimeno secondo gli
osservatori intervistati, il titolo di studio non influisce, paga semmai di più
l’esperienza soprattutto in porto come quello giuliano dove alcune
tradizionali tipologie merceologiche (una per tutte il caffè che viene
movimentato in sacchi) richiedono essenzialmente esperienza, forza fisica e
abilità nella movimentazione.
APPLICAZIONE DEL CCNL PORTUALI. Nello scalo triestino il CCNL portuali
viene applicato ai lavoratori che, operando all’interno dell’area dello scalo
riconducibili giuridicamente alla definizione di porto, necessitano di
autorizzazione per lavorarvi. Ovvero a coloro che svolgono operazioni e
114
servizi portuali nell’area demaniale delimitata, nello specifico scalo, dalla
cosiddetta “linea gialla” che tende a distinguere l’area dei magazzini dal
resto del porto. A chi opera “fuori porto” si applicano contratti alternativi
per lo più riconducibili al Multiservizi, ma trova applicazione anche il
contratto logistica, trasporto merci e spedizioni. Quest’ultimo è il caso del
terminalista che gestisce la movimentazione di carichi speciali in un’area
collocata “fuori porto” e che pertanto ricorre ad un contratto diverso da
quello dei portuali sebbene i lavoratori che operano nel terminal espletino
mansioni di carico e scarico merce in banchina (ma non a bordo nave).
Ancorché questo sia lo scenario prevalente che emerge dai dati acquisiti
attraverso la compilazione dei questionari, si sono rilevati ambiti di non
applicazione del CCNL portuali anche in area porto 36 . In sua vece è stato
applicato il contratto logistica, trasporto merci e spedizioni: in questo caso il
terminalista ha sfruttato evidentemente anche il fatto di essere
spedizioniere.
L’applicazione del Contratto dei lavoratori portuali non ha, tuttavia, raccolto
gli entusiasmi degli operatori locali. E’ stato giudicato infatti foriero di
riflessi nulli o negativi sulla competitività del porto e sulle imprese. Mentre
gli è stato riconosciuto un effetto di positività per i lavoratori. Il controllo
dell’applicazione del Contratto dei lavoratori portuali o di contratti
equipollenti viene realizzato, secondo gli intervistati, con scarsi risultati da
parte dell’Autorità portuale. Le verifiche risultano saltuarie e poco efficaci.
GLI EFFETTI DELLA L. 84/94. Nello scalo giuliano il giudizio degli intervistati
in merito agli effetti prodotti dalla legge di riforma del sistema portuale si
presenta prevalentemente negativo e ritengono che L. 84/94 abbia
rappresentato un insuccesso sotto il profilo economico e organizzativo del
lavoro. Non ha consentito l’avvio di nuove forme di governance né un reale
rinnovamento e rilancio dei porti. Anche la revisione organizzativa del
lavoro non ha concorso a rilanciare lo scalo triestino: l’assenza di decreti
attuativi efficaci ha prodotto, infatti, un’applicazione della norma
eccessivamente eterogenea negli scali nazionali.
Tuttavia, la legge di riforma ha raggiunto alcuni degli obiettivi che si era
preposta. L’apertura ai privati ha portato nello scalo triestino un
miglioramento delle condizioni di lavoro e un processo di rinnovamento dei
mezzi meccanici. Il progresso registrato nella qualità dei servizi è stato
determinato dall’ampliamento del numero di imprese in porto, ma anche
dalla professionalità di imprese e addetti. E’ venuto, invece, a mancare
36
Le informazioni sono state raccolte attraverso interviste qualitative a testimoni privilegiati.
115
proprio il supporto della parte pubblica. L’apporto alla competitività del
porto dei soggetti pubblici (Autorità portuale, autorità fitosanitaria, ecc.) è
stato giudicato indifferente nel migliore dei casi.
La liberalizzazione, infine, ha comportato una ridefinizione delle tariffe dei
servizi e delle operazioni portuali, che sono rimaste stabili nel 2001-2005 e
tendenzialmente aumentate nel quinquennio 2006-2010 (qualcuno registra
anche una diminuzione).
SICUREZZA. Come spesso accade, anche a Trieste è stato un evento
infortunistico grave accaduto circa 3 anni fa, a produrre una virata
sostanziale sul tema della sicurezza. In quell’occasione il porto si mosse
compatto e intraprese una serie di azioni: I) vennero individuati 3
rappresentanti per la sicurezza di sito con l’obiettivo di dedicarsi
esclusivamente ad attività di controllo, superando in tal senso anche gli
RLSU dei singoli terminal; II) vennero istituiti il Comitato di igiene e
sicurezza e il Coordinamento Organi Ispettivi (COI); III) venne intrapreso
un percorso di valutazione dei carichi di lavoro (materia complessa vista la
difficoltà di stimare quanto ogni singolo uomo può sopportare) per definire
il minimo e il massimo carico sopportabile da sfruttare anche come
elemento di regolazione della concorrenza all’interno del porto. Non è facile
definire il livello di sicurezza sul lavoro raggiunto nel porto triestino, né
misurare nel corso degli anni come è andato mutando. In linea generale
sembrerebbe migliorato: gli infortuni complessivamente accaduti in porto
sono diminuiti scendendo da 161 nel 2001 a 90 nel 2009. Se si scorporano
gli incidenti occorsi ai lavoratori nell’ambito delle operazioni portuali si
osserva che anche in questo caso l’evento infortunistico risulta meno
frequente: furono 112 nel 2001, sono stati 76 nel 2009. Più complicato
risulta stimare il numero di incidenti in itinere: si calcola che rappresentino
il 20% degli incidenti complessivi (anche di più considerando che non
vengono denunciati per evitare maggiorazioni dell’assicurazione), ma che
tendano a diminuire. Da una parte è cresciuta la cultura del lavoratore ed è
stato avviato un percorso di conoscenza e diffusione di dati anche
attraverso le statistiche e gli indici sugli infortuni prodotti (uno dei pochi
casi in Italia) dall’Autorità portuale. Sul lato impresa, invece, è aumentata
l’attenzione per la costruzione dei piani di sicurezza e per le interferenze tra
piani di sicurezza diversi, ma soprattutto il piano è diventato uno strumento
attivo e non più un mero adempimento burocratico. Tuttavia se si guarda
l’evoluzione degli indici infortunistici negli ultimi 12 anni sono più o meno
rimasti invariati: sono diminuiti l’indice di frequenza (80,6 nel 1996; 45 nel
2008) e l’indice di gravità (2,9 nel 1996; 1,5 nel 2008) anche se tende
all’aumento l’inabilità per infortunio (37 nel 1996; 66 nel 2008) che si
aggira intorno ad una media di 30-35gg.
116
Fig. 19 – Andamento degli infortuni in porto
161
147
135
133
117
112
105
98
61
2001
2002
2003
90
88
79
90
75
74
56
52
2004
76
2005
n° infortuni complessivi in porto
2006
2007
2008
2009
n° infortuni in operazioni portuali
Fonte: elaborazione Isfort su dati AP Trieste 2010
Fig. 20 – Giornate di inabilità
8200
7325
7200
6200
6309
5695
5200
4200
4201
4006
3200
4658
4893
2911
2200
2001
2002
2003
2004
2005
2006
n° giornate inabilità
Fonte: elaborazione Isfort su dati AP Trieste 2010
117
2007
2008
2009
Fig. 21 – Giornate di inabilità media
66,12
49,83
48,68
44,36
39,19
40,88
36,85
31,59
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
I. inabilità media (incidenti complessivi)
Fonte: elaborazione Isfort su dati AP Trieste 2010
Gli elementi che negli ultimi anni hanno inciso sulla sicurezza sono diversi.
Oltre alla frantumazione dell’impresa che può essere indicata come una
causa dell’incidentalità odierna, è cambiato anche il modo di trasportare le
merci: oggi si manipola meno, il che diminuisce l’esposizione al rischio, ma
il lavoro è più usurante e le turnazioni pesanti: in precedenza 2 lavoratori si
alternavano sul sollevatore, ciascuno per un turno di 3 ore; oggi un unico
lavoratore effettua a bordo del sollevatore le 6 ore turno. Ma non si investe
sufficientemente in formazione: a tale proposito l’Autorità portuale di
Trieste sta provvedendo a rendere obbligatoria la formazione attraverso
l’emanazione di una serie di ordinanze che includano anche una
certificazione stessa dell’attività di formazione (L. 272/99).
Guardando la casistica nel dettaglio si può osservare che:
-
esiste una concentrazione di infortuni nell’ambito delle operazioni
portuali. Le imprese maggiormente toccate dagli infortuni sono le
imprese art. 16 e art. 17. Le prime svolgono a Trieste la gran parte del
ciclo operativo nei terminal (l’organico dei terminalisti in banchina è
sostanzialmente insufficiente a svolgere parti del ciclo produttivo); la
seconda (l’art. 17) si caratterizza per una maggiore stabilità di lavoro a
cui corrisponde un minor numero di incidenti;
-
gli incidenti accadono prevalentemente nelle banchine e nei piazzali
operativi (40%), nella viabilità delle aree di transito (20%), nei
magazzini (14%) o nelle officine (8%), il resto fuori dal porto;
118
-
le determinanti (guardando ad una casistica prodotta dall’Autorità
portuale per l’anno 2007) sono riconducibili a stiramenti muscoloscheletrici ovvero infortuni da sforzo (ne vanno soggetti principalmente
i più anziani; 26%); scivolamenti o inciampi (24%); cadute su superficie
piana (10%), guida dei mezzi meccanici (10%), manipolazione delle
merci (10%), urto contro la merce (10%), urtati dalle merci (10%).
Il Porto di Trieste in sintesi(1)
Traffici
Traffici (distribuzione % tonn.)
1.
Rinfuse liquide 77%
2.
RO-RO 11%
3.
Container 7%
4.
Rinfuse solide 4%
5.
Altre merci varie 1%
Liner
Traffici
Non-liner
Imprese portuali
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
29
N. imprese art. 18(3)
16
Concessioni: durata min e max
Forza lavoro
Addetti Imprese Portuali
Di cui addetti Imprese art. 18
Addetti(4) Impresa art. 17
25
Operations
Livello diffusione Appalti
Elevato
Quota lavori appaltati
30-50%
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
1)
2)
3)
4)
Dati al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi
Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
Soci+dipendenti
LEGENDA:
Presente
Assente
Fonte: Indagine Isfort 2010
119
Dato non pervenuto
PORTO DI GIOIA TAURO
ISTANTANEA DEL PORTO. Il Porto di Gioia Tauro è una recente istituzione
nel panorama portuale nazionale. Concepito nel 1971 come porto al
servizio del V centro siderurgico Finsider (che avrebbe dovuto produrre 4,5
mln di tonnellate di acciaio e dare occupazione a 7.500 lavoratori), lo scalo
venne completato nel 1986, ma collaudato solo nel 1992. Venne dotato di
ampi spazi e costruito in funzione di macroattività economiche a bocca di
porto, incorporando da subito una destinazione d’uso univoca. Fallita la
destinazione siderurgica in seguito alla crisi di sovrapproduzione mondiale
dell’acciaio degli anni Settanta, il porto fu ripensato come terminal
carbonifero a supporto di una ipotizzata megacentrale termica dell’Enel che
non trovò realizzazione. Rimasto di fatto privo di progetti di utilizzo
produttivo nel 1993 Angelo Ravano, allora presidente del gruppo tedescogenovese Contship, intravide la possibilità di destinare il porto di Gioia
Tauro - da lui stesso definito “la più bella banchina d’Europa dopo quella di
Rotterdam” - a maxiscalo di transhipment container per il Mediterraneo. Nel
1995 lo scalo movimentò 16mila TEU, l’anno successivo oltre mezzo
milione. Oggi lo scalo movimenta circa 2,8 milioni di TEU, ma ha raggiunto
anche punte di 4,5 milioni di TEU.
All’interno dello scalo sono presenti due imprese terminaliste: una attiva nel
traffico container 37 e titolare di una concessione cinquantennale con
scadenza nel 2044 e l’altra che gestisce il traffico automotive 38 ed è titolare
di una concessione di durata trentennale con scadenza nel 2030. Intorno
alle due imprese terminaliste ruotano sette imprese art. 16 autorizzate a
lavorare in porto, ma solo tre di esse hanno l’autorizzazione a svolgere
operazioni portuali. Le altre svolgono attività di servizio legate in buona
parte alla riparazione e manutenzione di contenitori o allo shuttle merci.
37
La società, MCT S.p.a., nata nel 1995, movimenta il 100% dei container di Gioia Tauro. Il
transhipment rappresenta il 96% del suo movimentato complessivo che a settimana, in
media, si aggira sui 36mila container. Nel 2009, a causa della crisi, ha movimentato 1.182
TEU con una riduzione rispetto al 2007 del 20-25%. I lavoratori sono stati sottoposti a
due periodi di CIG di 13 settimane ciascuno che hanno interessato, una prima volta, circa
130 lavoratori, la seconda 160-170 addetti. Nel 2010, comunque, il traffico si è attestato
sui livelli del 2008. La società ha in organico 1.100 dipendenti diretti, di cui 600 addetti
alle operazioni di piazzale (opertivi+planner+coordinatori). Considerando anche l’indotto
(manutenzione, fornitori, ecc.), complessivamente la MCT S.p.a. da occupazione a circa
3mila addetti.
38
La ICO Blg, che ha incorporato la BLG Italia Srl già concessionario del terminal con atto
del 28/11/2000, attraverso un atto di sub-ingresso del 14/5/2008 ha assunto la titolarità
della concessione del terminal.
120
Oltre ai due terminali in concessione è operativa all’interno dello scalo una
banchina pubblica 39 , la Banchina di Ponente, che tuttavia movimenta una
quota marginale del traffico complessivo (1-2%).
FORZA LAVORO. I lavoratori in porto (addetti delle imprese portuali ex artt.
16 e 18 della L. 84/94) sono 1.359 40 di cui 1.140 sono dipendenti dei due
terminalisti e i restanti 219 delle imprese ex art. 16. Dal 2001 al 2010 nelle
imprese intervistate 41 l’occupazione ha registrato un andamento
eterogeneo: è cresciuta complessivamente nel segmento container tanto
presso il terminalista (+37,5%) che nella principale impresa di servizio
collegata 42 che realizza il 70% delle attività di rizzaggio/derizzaggio al
terminal contenitori; è diminuita nelle restanti imprese portuali. La crisi dei
consumi che ha interessato anche il settore automotive è stata parte in
causa anche se la società di servizi ad essa collegata ha visto diminuire gli
occupati con un andamento costante a partire dal 2005 senza, quindi, un
apparente nesso con la crisi degli ultimi anni.
I rapporti di lavoro tendono a configurarsi prevalentemente in assunzioni a
tempo indeterminato a cui si affiancano quote marginali di apprendistato
professionalizzante (il 5% presso uno dei due terminalisti) e di assunzioni a
tempo determinato. Nel quinquennio 2005-2010, nel segmento container, i
diversi rapporti di lavoro hanno teso a stabilizzarsi lasciando crescere
esclusivamente l’affidamento del lavoro a terzi esterni all’impresa, mentre
nel segmento automotive, la riduzione dei traffici è stata compensata con
una riduzione di assunzioni a tempo determinato.
MODELLO ORGANIZZATIVO. Il modello di organizzazione del lavoro
riscontrato nel Porto di Gioia Tauro si articola in poche banchine, pochi
operatori, chiarezza di rapporti. Nello scalo calabrese, come già segnalato,
39
Non tutte le imprese portuali sembrano a conoscenza della presenza in porto di una
banchina pubblica.
40
Il numero di addetti operativi in porto è stato comunicato dall’Autorità portuale ed è
aggiornato al Maggio 2010.
41
Hanno compilato il questionario le due imprese terminaliste e due imprese art. 16.
42
La società in questione svolge attività per entrambi i terminalisti. Il terminal container
rappresenta l’85% della sua attività aziendale complessiva: per essa svolge
prevalentemente lavoro manuale (rizzaggio/derizzaggio) anche perché le mansioni a più
elevato contenuto tecnologico (checker) non vengono terziarizzate, ma sono svolte
internamente dal terminalista. Per l’altro terminalista effettua attività di
rizzaggio/derizzaggio, driver, pulizia mezzi e riempimento contenitori merci pericolose
(IMO). Nata nel 1999, l’impresa presenta un organico di 42 addetti di cui 37 operativi.
121
vi sono due soli terminali in concessione, l’uno destinato al traffico
container, l’altro al traffico automotive. All’interno dello scalo le attività di
movimentazione merci sono svolte quota parte dai terminalisti con proprio
organico, quota parte affidando a terzi (imprese art. 16) segmenti del ciclo
operativo attraverso la procedura dell’appalto che risulta abbastanza diffusa
nello scalo. Considerato il volume complessivo delle attività svolte
all’interno dello scalo, la percentuale di attività appaltata non supera il
30% 43 . Le attività terziarizzate dal terminalista richiedono generalmente un
livello medio di specializzazione: una parte rilevante di esse (si ipotizza un
70-80%) sono riconducibili ad attività di rizzaggio/derizzaggio. Se
necessario, mancando il pool di lavoro temporaneo (impresa art. 17), le
imprese portuali dello scalo calabrese tendono a ricorrere con maggiore
frequenza a rapporti di lavoro atipici e a tempo determinato.
In quanto alle modalità di esecuzione, da pochi anni nella movimentazione
dei container, il lavoro è stato organizzato in famiglie: ciascuna famiglia
(composta da un gruista, un deckman, un cocker, 3 carrellisti più un
capoturno coordinatore) movimenta in media 22 container l’ora. Tale
articolazione del lavoro, introdotta per accrescere la produttività, ha dato
luogo a episodi di concorrenza spinta finalizzati all’ottenimento di
superminimi e premi di produzione.
Fig. 22 - Modello Gioia Tauro. Stralcio delle relazioni funzionali in
banchina
IS1
Interinali
T1
IS2
T2
……..
ISn
LEGENDA
T=terminalista; IS=impresa servizi (art. 16);
=presenza banchina pubblica
Fonte: Indagine Isfort 2010
43
Secondo l’Autorità portualesi attesterebbe intorno al 10%, secondo altri operatori anche al
50-70%.
122
Esaminando alcuni fattori di determinazione dell’organizzazione del lavoro
in porto – nuove tecnologie, fattore umano, flessibilità – si sono registrate
alcune divergenze sia tra le due imprese terminaliste (che effettivamente
trattano tipologie di traffico profondamente diverse), sia tra queste e le
imprese art. 16 di cui si avvalgono.
L’IMPATTO DELLE NUOVE TECNOLOGIE. Nel traffico container l’impatto delle
nuove tecnologie sembra sia stato sensibilmente rilevante. Ha comportato
tanto la sostituzione di una parte consistente del lavoro umano 44 , quanto
una ridefinizione di ruoli e funzioni degli addetti portuali e, nel complesso,
ha inciso in modo rilevante anche sull’incremento di traffico in porto.
L’offerta di nuove strumentazioni tecnologiche ha imposto evidentemente
una revisione dei modelli formativi: per alcune figure professionali la
componente high tech è divenuta parte integrante e fondamentale della
formazione di base. Nel segmento del traffico container ciò vale soprattutto
per il planner/gestore e per il carrellista, sebbene per il primo la
componente tecnologica sia più sofisticata e di più complesso utilizzo
perché finalizzata al controllo e al coordinamento di tutte le attività
operative, mentre per il secondo si limita all’impiego di strumentazioni di
uso più comune dalla tecnologia wireless al GPS.
Di altra natura è stato l’impatto delle nuove tecnologie sul traffico auto
motive. Qui i sistemi informatici e l’evoluzione tecnologica, pur
determinando una ridefinizione di ruoli e funzioni, non ha tuttavia
comportato la sostituzione di una parte rilevante del lavoro umano, che
risulta ancora centrale nella movimentazione di tale merceologia, né ha
avuto un impatto rilevante sull’incremento del traffico in porto. L’accortezza
necessaria nelle attività di movimentazione del prodotto automobile tende a
concentrare la massima presenza di tecnologia nelle attività di stivaggio,
rizzaggio e derizzaggio ed una presenza comunque di livello medio-alto
nella mansione che è propria del driver.
E’ interessante notare come le imprese art. 16 danno una misura più
contenuta dell’impatto della tecnologia sul lavoro rispetto ai due
terminalisti. La loro percezione è evidentemente condizionata dallo svolgere
esse le mansioni meno qualificate, dove l’apporto umano è ancora
prevalente e sulle quali l’impatto della tecnologia in effetti risulta meno
incisivo.
44
Nella movimentazione dei container il rapporto è di 3 a 10: oggi 3 addetti svolgono,
lavorando 6 ore al giorno per 36 ore settimanali (orario ormai valido per tutte le figure
professionali), il lavoro che un tempo era svolto da 10 addetti.
123
LA FLESSIBILITÀ. Per le merci containerizzate il livello di programmabilità
delle attività portuali è abbastanza elevato tanto da consentire una
comunicazione turni ai propri dipendenti di tipo mensile. La frequente
variazione di turno, comunicata al lavoratore un paio di giorni prima, è da
imputarsi prevalentemente alle richieste di cambio turno e al fenomeno
dell’assenteismo che risulta particolarmente elevato nello scalo di Gioia
Tauro (si aggira, secondo gli intervistati, intorno al 17%). Tuttavia poiché il
ricorso alle ore di straordinario è abbastanza contenuto – incide meno del
5% sul totale delle ore lavorate in un mese – è evidente che gli effetti della
flessibilità ricadono sulla componente di lavoro esterna all’impresa. Al
lavoro occasionale il terminalista ricorre spesso per motivi economici –
questo accade quando insieme ai container giungono in porto altre
tipologie di merce (macchinari, ecc.) per la movimentazione delle quali è
economicamente più conveniente avvalersi di lavoratori occasionali –;
saltuariamente per far fronte all’insufficienza del personale interno in
occasione di picchi della domanda.
Il traffico RO-RO, invece, consente un livello di programmabilità medio
delle attività. Ciò trasferisce la necessità di una maggiore flessibilità sul
lavoratore interno: la comunicazione dei turni è, infatti, giornaliera e
ciononostante le variazioni di turno risultano comunque molto frequenti.
Anche lo straordinario viene richiesto con maggiore frequenza: nel caso
dell’automotive incide tra il 6 e il 20% del totale delle ore lavorate. In
questo caso il ricorso al lavoro occasionale è dovuto spesso alla variabilità
della dimensione delle navi da caricare/scaricare e all’insufficienza del
personale dipendente rispetto ai picchi della domanda; a volte è
determinato dall’elevato numero di navi che giungono in porto e da una
convenienza economica da parte del terminalista.
Le imprese art. 16, a differenza dei due terminalisti, sottolineano la
maggiore incidenza della flessibilità sull’organizzazione del lavoro in porto.
Tali valutazioni sono riconducibili al ruolo che siffatte imprese ricoprono
nell’ambito dell’organizzazione del lavoro portuale: sono deputate ad
assorbire la variabilità della domanda svolgendo, vista l’assenza nello scalo
calabrese di un art. 17, un ruolo vicino a quello del prestatore di lavoro
temporaneo. Pertanto il loro livello di programmabilità delle attività è
realmente più contenuto: ad esse i terminalisti ricorrono per coprire le ferie
dei dipendenti o per rispondere ai picchi della domanda, ma anche perché
di fondo una programmazione di lungo periodo non è compatibile con le
caratteristiche del trasporto marittimo. La loro organizzazione interna del
lavoro si presenta necessariamente più elastica tanto nel caso del traffico
container che del RO-RO: la comunicazione turni è giornaliera, i turni
possono variare con una frequenza elevata e la variazione di turno è
comunicata il giorno prima o qualche ora prima. L’incidenza dello
straordinario sulle ore lavorate è inferiore al 20%.
124
PROFESSIONALITÀ E FORMAZIONE. Nonostante i progressi tecnologici, il
processo produttivo in porto presenta spazi di variabilità nella
programmazione delle attività ancora elevati. Ciò si riflette anche sui criteri
in base ai quali le imprese terminaliste selezionano i lavoratori: la
determinante principale sulla quale concordano tutti gli intervistati è
rappresentata dalla disponibilità che il lavoratore manifesta in ordine a turni
e mansioni. Solo in seconda battuta subentrano altri fattori di scelta come
l’affidabilità (a Gioia Tauro il tasso di assenteismo in porto è molto elevato
come già sottolineato) e la multi-professionalità. La richiesta di multiprofessionalità può essere imputabile alla scarsa offerta di figure
professionali specializzate. Il mercato locale non ha una tradizione portuale
alle spalle e gli addetti alle attività di stivaggio, rizzaggio/derizzaggio, ma
anche il pesatore con obblighi doganali (container) e il driver (auto motive)
sono i profili che creano le maggiori difficoltà di reperimento sul mercato
agli operatori portuali.
In quanto all’istruzione, all’interno delle imprese terminaliste il livello di
formazione è sensibilmente più elevato rispetto alle imprese art. 16: nelle
prime si registra una presenza maggiore di diplomati, nelle seconde una
maggiore concentrazione di personale con licenza media. I profili ricercati
presentano la medesima analogia: le imprese terminaliste tendono a
selezionare per il proprio organico profili di istruzione più alti, diplomati e
laureati da destinare alle mansioni più qualificate; mentre le imprese art. 16
che di fatto ricoprono mansioni di livello inferiore all’interno del ciclo
produttivo ricercano livelli di istruzione meno elevati: licenza media o
diploma di istruzione professionale/secondaria superiore. In generale, la
formazione professionale dei lavoratori portuali viene ritenuta discreta dagli
intervistati, anche perché sono le stesse imprese portuali a formare “sul
campo” i propri lavoratori.
APPLICAZIONE DEL CCNL PORTUALI. A tutti i dipendenti delle imprese
intervistate viene applicato il CCNL portuali. L’Autorità portuale verifica
l’effettiva utilizzazione del CCNL portuali o di contratti equipollenti quando
rilascia l’autorizzazione a lavorare in porto. Tali controlli risultano, a detta
degli intervistati, puntuali per quanto attiene alle imprese art. 16, mentre
risultano meno efficaci e costanti nei confronti delle imprese terminaliste.
Sugli effetti dell’applicazione del CCNL portuali i pareri degli intervistati
risultano concordi nell’esprimere una sostanziale ininfluenza sulla
competitività del porto, ma piuttosto discordanti per quanto attiene
all’impatto che esso ha prodotto tanto sulle imprese che sui lavoratori. In
merito alle prime, il CCNL portuali può ritenersi abbastanza soddisfacente
ma solo se integrato da una contrattazione di 2° livello che garantisca
quella flessibilità che il lavoro e il mercato richiedono. Tali forme sono
abbastanza diffuse in porto sebbene limitate ad alcuni settori. Sul peso che
125
tale forma di contrattazione ha sulla retribuzione complessiva degli addetti
non vi sono risposte concordanti: risulta variabile e comunque non
superiore al 30%. In merito ai secondi, anche se prevale un giudizio
genericamente positivo, non mancano critiche legate prevalentemente
all’inadeguatezza economica del contratto ritenuto penalizzante per i
lavoratori (anche perché la competitività del porto si fonda su tariffe più
basse rispetto alla concorrenza a fronte di una qualità equivalente).
GLI EFFETTI DELLA L. 84/94. Il Porto di Gioia Tauro è relativamente
giovane per consentire l’espressione di un giudizio sull’impatto che la L.
84/94 avrebbe avuto sullo scalo calabrese. Tuttavia un parere sulla riforma
del sistema portuale italiano è stato fornito dagli intervistati e la valutazione
nel complesso non può dirsi pienamente favorevole. Secondo gli
intervistati, la norma non è stata in grado di raggiungere quegli obiettivi di
rinnovamento organizzativo e di implementazione di un nuovo modello di
governance che si era riproposta, né ha dato sufficiente spazio ai privati
perché potessero con il loro operato originare un modello organizzativo più
competitivo. Gli effetti sulla riorganizzazione del lavoro portuale non hanno
concorso a rilanciare i porti italiani e, in generale, la legge per quanto
attiene all’organizzazione del lavoro andrebbe totalmente rivisitata avendo
posto dei vincoli troppo stringenti soprattutto se letti in un’ottica di
competizione con i porti emergenti del Nord Africa.
Nello specifico, la legge di riforma non sembrerebbe aver centrato tutti gli
obiettivi di ammodernamento dei servizi e di miglioramento tecnologico dei
mezzi e delle strutture presenti nello scalo (un esempio per tutti, l’assenza
di cablatura informatica). Con i privati lo scalo ha raggiunto migliori
condizioni di lavoro ed una qualità dei servizi più elevata, ma non ha
prodotto né un rinnovamento costante dei mezzi di servizio - a Gioia Tauro
l’aggiornamento del parco mezzi è critico: i sistemi di movimentazione di
piazzola cominciano ad essere obsoleti e a rallentare il processo produttivo
- né un adeguamento tecnologico nei cicli operativi rimasto a metà tra
l’orientamento privatistico che i terminalisti sembrerebbe esprimere quando
si tratta di ottenere forme di liberalizzazione e l’orientamento pubblicistico
quando si tratta di investire. Mentre sul contributo dei soggetti pubblici (AP,
Dogana, Capitaneria di porto, ecc.) il giudizio non è uniforme: in taluni casi
viene giudicato indifferente, in altri addirittura negativo (autorità
fitosanitarie, dogana) 45 .
45
Gli operatori lamentano in generale le lungaggini burocratiche sia della Dogana che,
sottoposta ad un regolamento di fine ‘800, impiega 4 giorni per eseguire le verifiche sulle
automobili, mentre nei porti del Nord Europa vengono eseguite telematicamente; anche i
servizi fitosanitari rappresentano un elemento di impasse per Gioia Tauro: i servizi
fitosanitari sono infatti ubicati a Reggio Calabria e, in alcuni casi, i campioni vengono
inviati a Napoli.
126
L’applicazione della legge di riforma non ha comportato una ridefinizione
delle tariffe dei servizi e delle operazioni portuali rimaste stabili dal 2001 ad
oggi, secondo la maggioranza degli intervistati. Ha avuto invece effetti
rilevanti sulla sicurezza in porto ma deboli sulla qualità dei servizi erogati
dai terminal a causa dell’ampliamento del numero di imprese in porto e
della conseguente minore competenza e professionalità sia delle imprese
che degli addetti.
SICUREZZA. Nel Porto di Gioia Tauro il maggior numero degli infortuni
avviene durante le operazioni di movimentazione container essendo lo scalo
un hub dedicato al transhipment. Pur esistendo rischi anche in relazione
alla presenza nei parchi di stoccaggio di merci IMO (il 2,5% del
movimentato in porto), il maggior numero di eventi infortunistici sono
riconducibili ad eventi traumatologici legati in particolare alle attività di
rizzaggio e derizzaggio a bordo nave e a terra (un asse che cade e rompe
l’elmetto del lavoratore che si trova sotto la gru, schiacciamento delle dita
con twister di 3-5 kg, inciampo causa grasso durante discesa in stiva o
salita sulle gabbie). Si tratta di pericoli connaturati al tipo di lavoro, in parte
sono, secondo gli operatori, inevitabili. A determinarli sono soprattutto i
comportamenti a rischio compiuti dai lavoratori portuali, per lo più
riconducibili a movimenti impropri generati da distrazione e sottostima del
pericolo che rappresentano, secondo le statistiche dell’Autorità portuale, il
90% delle determinanti. L’andamento degli incidenti accaduti nello scalo
calabrese nel corso delle operazioni portuali presenta, tra il 2001 e il 2009,
una progressiva tendenza alla riduzione degli eventi infortunistici. Fatta
eccezione per il 2001 che ha registrato 105 eventi, dal 2002 – anno in cui si
è toccato il picco con 334 infortuni – in avanti, il trend è stato
tendenzialmente decrescente. Si è registrato un secondo picco nel 2007,
sebbene meno significativo del precedente (169 incidenti) che trova
spiegazione nell’acquisto di gru di nuova generazione. La minore
dimestichezza con i nuovi mezzi ha determinato, secondo i medici che
operano nel presidio sanitario all’interno dello scalo, un’incertezza operativa
che si è tramutata in un incremento degli eventi infortunistici 46 .
46
I dati sono stati forniti dall’Autorità portuale e sono relativi al numero di eventi
infortunistici accaduti nel corso di operazioni portuali a tutti coloro che lavorano presso i
terminal, siano essi dipendenti diretti del terminalista o addetti delle imprese di servizio a
cui il terminalista ha appaltato parti del ciclo produttivo. In seguito ad una ordinanza
dell’Autorità portuale, i terminalisti sono tenuti a comunicare a quest’ultima l’accadimento
di incidenti nel proprio terminal. A sua volta, l’Autorità portuale comunica i dati al
Ministero che provvede ad inviarli all’Inps.
127
L’indisponibilità dei dati di traffico non consente di verificare se la riduzione
degli infortuni sia da addebitare ad una riduzione dei traffici (come è
ipotizzabile) piuttosto che a comportamenti più virtuosi sul lavoro 47 .
Fig. 23 - Andamento degli incidenti
operazioni portuali
accaduti
nel
corso
di
334
258
153
105
2001
157
147
169
133
1.007
2002
2003
129
578
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: elaborazione Isfort su dati AP Gioia Tauro, 2010
Se si disaggrega il dato per le imprese portuali che operano all’interno dello
scalo, si può osservare che l’85% degli infortuni accade al personale del
terminal container. Il risultato è in linea sia con il volume di movimentato
che con il numero di addetti impegnati nel traffico container ben superiori,
in entrambi i casi, al traffico automotive. Tuttavia anche il tasso di
incidenza – che depura il dato dalle distorsioni derivanti dalla diversa
numerosità degli addetti – rivela un tasso di incidentalità maggiore nel
terminal che gestisce il traffico container che trova conferma in un tasso di
47
ICO Blg manifesta una spiccata attenzione per le procedure di sicurezza che tendono a
tutelare oltre che il personale, anche l’integrità della merce incrementando la qualità del
servizio offerto al cliente. La società realizza un’attività di informazione su safety e
security della durata di 5 giorni al momento dell’assunzione. Annualmente vengono
riproposti brevi flash di circa 2 giorni su strumenti e indumenti di protezione (maschere,
elmetti, tappi, ecc.) e attività di aggiornamento. I lavoratori vengono obbligati, attraverso
richiami verbali, contestazioni formali, ecc., a tenere atteggiamenti sicuri sul posto di
lavoro. ICO Blg applica al proprio interno forme di sicurezza non espressamente previste
dalla legge italiana, ma riprese da porti più avanzati e virtuosi sul tema (ad es. i porti di
Brema, Zeebrugge): non consente l’uso (come accade in Giappone) di indumenti con
cerniera ai lavoratori perché soggetti ad aggancio da parte dei mezzi meccanici; effettua
un briefing giornaliero iniziale di 15 minuti per ricordare ai lavoratori le principali regole di
sicurezza; invia una squadra di 3 persone esperte a valutare e risolvere rischi potenziali.
128
incidenza praticamente identico (20,5 per MCT; 20,7 per le imprese ex art.
16) calcolato a carico delle imprese portuali art. 16 che lavorano
prevalentemente per il terminal container.
In quanto agli incidenti a mezzi e merci, a detta degli intervistati,
quest’ultimi sono rimasti stabili tanto nel quinquennio 2001-2005 che nel
periodo successivo 2006-2009.
Fig. 24 - Distribuzione degli infortuni tra
imprese portuali. Anno 2008
Altre imprese
portuali
13,5%
ICO Blg
1,5%
MCT
85,0%
Fonte: elaborazione Isfort si dati AP Gioia Tauro
Tab. 3 - Operazioni portuali. Tasso incidenza infortuni. Anno 2008
Imprese portuali
Terminal container
Infortuni
(v.a.)
Totale
Tasso incidenza
infortuni*
113
550
20,5
2
49
4,1
Terminal automotive
Altre imprese portuali**
Addetti operativi
(n°)
18
87
20,7
133
686
19,4
* n° infortuni ogni 100 addetti
** il n° di addetti operativi è relativo a due sole imprese ex art. 16 anche se le imprese
coinvolte sono state 4; tuttavia la gran parte degli infortuni è accaduta agli addetti di tali
imprese impiegati in via prevalente se non assoluta alla movimentazione di container
Fonte: elaborazione Isfort su dati vari, 2010
129
Il Porto di Gioia Tauro in sintesi(1)
Traffici
1.
2.
3.
4.
Traffici (distribuzione % tonn.)
Traffici
Liner
Container 96%
Rinfuse liquide 2%
RO-RO 1,5%
Rinfuse solide 0,5%
100%
Non-liner
0%
Imprese portuali
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
7
N. imprese art. 18(3)
2
Concessioni: durata min e max
30-50
Forza lavoro
Addetti Imprese Portuali
1.359
Di cui addetti Imprese art. 18
1.140
Addetti(4) Impresa art. 17
Operations
Livello diffusione Appalti
Medio
Quota lavori appaltati
30%
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
1-2%
1) Dati al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi
2) Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
3) Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
4) Soci + dipendenti
Presente
Assente
Dato non pervenuto
LEGENDA:
Fonte: Indagine Isfort 2010
PORTO DI NAPOLI
ISTANTANEA DEL PORTO. Seconda marineria d’Italia e tra i primi scali del
Paese a poter vantare al suo interno un’impresa terminalista, il Porto di
Napoli ha anticipato i contenuti della riforma portuale aprendo ai privati già
negli anni Cinquanta quando la De Luca & C. Srl entrò nello scalo campano
con un servizio, tuttora attivo, di terminal traghetti.
130
Oggi lo scalo movimenta quasi 20 milioni di tonnellate di merce più o meno
equi-ripartite tra merci in entrata e merci in uscita (c’è una prevalenza di
traffico in entrata) e poco meno di 400mila TEU 48 . Il 60% delle merci in
entrata si configura come traffico di linea, mentre il medesimo volume delle
merci in uscita (60%) è il risultato del traffico non di linea. Negli ultimi 10
anni, il traffico liner è cresciuto mentre è rimasto stabile quello non liner. In
quanto ai mercati di origine e destinazione, il traffico RO-RO si esaurisce
tutto all’interno dell’ambito nazionale, le rinfuse liquide sono movimentate
anch’esse all’interno del bacino nazionale (85%) o mediterraneo (15%) e le
rinfuse solide ed altre merci varie (cellulosa, ecc.) provengono e sono
destinate a mercati extraeuropei, nello specifico il 20% in Estremo Oriente
e l’80% nel resto del mondo.
All’interno dello scalo, oltre all’impresa art. 17 (la Coop Culp Srl) sono attive
7 imprese terminaliste 49 (nel numero è compreso il terminal traghetti per il
trasporto di passeggeri da e per le isole minori) e 19 imprese art. 16. Dei 7
terminal, 2 sono dedicati al traffico di legnami e cellulosa, 2 a quello di
prodotti cerealicoli e 3 al containerizzato (di cui 2 specializzati nel traffico
lo-lo presso il Molo Bausan e Flavio Gioia e 1 specializzato nel traffico RORO presso il Molo Bausan).
Nel porto, oltre al piazzale ferroviario (anch’esso area pubblica), è
disponibile per le imprese che non dispongono di un terminale in
concessione, un’area adibita a banchina pubblica che tuttavia viene poco
utilizzata visto che movimenta una quota marginale del traffico
complessivo.
FORZA LAVORO. Secondo i dati forniti dalla Autorità portuale, lavorano
all’interno dello scalo campano 837 addetti: 276 dipendenti delle imprese
autorizzate ad operare in porto come art. 16, 465 dipendenti dei
terminalisti (art. 18) e 96 tra soci e dipendenti dell’impresa art. 17 che
rappresentano il pool di lavoro temporaneo.
Sull’andamento dell’occupazione i dati a disposizione sono scarsi 50 . Tuttavia
è stato possibile osservare nel decennio 2001-2010 un incremento
dell’occupazione nel terminal container dove è in sostanza raddoppiata e,
contestualmente, il calo del numero di ore uomo avviate al lavoro da parte
dell’Impresa Compagnia Portuale. Da 30mila turni registrati nel 2001, il
48
Dati al 2008.
Compagnia Marittima Meridionale, CO.NA.TE.CO. Spa, Magazzini Generali Spa, Silos
Napoli Srl, SO.TE.CO. Srl, TFG Spa, Terminal Traghetti Napoli Srl (RO-RO).
50
Si dispone dei soli dati sull’occupazione del terminal contenitori e della Compagnia Unica
Lavoratori Portuali (CULP).
49
131
pool di lavoro temporaneo è sceso a 15mila nel 2009: la scelta del
terminalista addetto ai container di raggiungere un’autonomia operativa ha
avuto ripercussioni pesanti sulla Impresa Compagnia Portuale 51 sebbene
non sia stato l’unico elemento a cagionare tale flessione.
Il rapporto di lavoro che caratterizza gli addetti del terminal contenitori è
l’assunzione a tempo indeterminato. Tanto nel quinquennio 2001-2005
quanto nel successivo 2006-2010, tale tipologia di rapporto è cresciuta
all’interno della società. Mentre presso la Compagnia Unica Lavoratori
Portuali, gli addetti sono per il 79% soci e per il restante 21% dipendenti a
tempo indeterminato. Il numero dei lavoratori assunti a tempo
indeterminato è rimasto stabile tra il 2001 e il 2010, mentre sono diminuiti i
contratti a tempo determinato (tra il 2001 e il 2005) e il ricorso al lavoro
interinale tra il 2006 e il 2010. In entrambe le imprese, il contratto
applicato è il CCNL portuali.
MODELLO ORGANIZZATIVO. Nello scalo napoletano, escludendo il terminal
container che ha una operatività completamente autonoma, la distribuzione
della forza lavoro tra imprese terminaliste – 82 addetti per 6 imprese (una
media di circa 13 addetti per unità aziendale) – e imprese art. 16 e art. 17
(372 addetti) è sicuramente indicativa del modello operativo adottato nello
svolgimento delle operazioni portuali.
Le imprese terminaliste tendono ad appaltare abbastanza frequentemente
parte del proprio ciclo operativo ad altre imprese art. 16 e 18 e molto
spesso ad imprese art. 16bis. Nel primo caso il volume del lavoro appaltato
oscilla tra il 50 e il 70% delle attività svolte in porto, nel secondo caso
rappresenta meno del 30% della mole complessiva. La specializzazione
richiesta nello svolgimento dell’appalto è, in generale, di medio livello.
Il ricorso al pool di lavoro temporaneo permane per la gran parte dei traffici
tradizionali – soprattutto per il RO-RO – sebbene ruolo e occupazione
risultino via via più marginali. La CULP mantiene rapporti di lavoro
continuativi con i traghetti ed ha uno spazio privilegiato di lavoro nella
51
Fino al 2004 il ricorso alla Cassa Integrazione Guadagni da parte dell’impresa art. 17 è
stata saltuaria e di lieve entità: in sostanza finché il terminal contenitori si è avvalsa del
pool di lavoro temporaneo assorbendo circa il 50-60% del personale della ex Compagnia
per quest’ultima non ci sono stati particolari problemi di tenuta dell’occupazione. Dal
2004, quando il terminal contenitori ha cominciato a strutturarsi con proprio personale oggi la società opera in totale autoproduzione –, sono iniziate le difficoltà che si sono
accentuatesi nell’aprile 2007 quando il pool ha cessato di lavorare alla movimentazione dei
container.
132
movimentazione di cellulosa proveniente da Nord Europa e Canada 52 .
Altamente specializzati per tale tipologia di carico, la CULP è dotata di
mezzi all’avanguardia (fork lift e pinze di dimensioni sempre maggiori) e
copre per intero il ciclo operativo.
Fino a quando è riuscita a mantenere un ruolo anche nel ciclo a banchina
del segmento container, è stato possibile allontanare lo spettro della Cassa
Integrazione Guadagni. Ma, al contrario di Genova, l’intento di lavorare
esclusivamente con personale interno nel segmento container a Napoli si è
già realizzato: il terminal contenitori, che movimenta la quasi totalità del
containerizzato nello scalo napoletano e che in precedenza assorbiva il 5060% del pool di lavoro temporaneo, ha ampliato progressivamente
l’organico raggiungendo nel 2007 una completa autonomia operativa che
ha reso non più necessario l’impiego del pool di lavoro temporaneo in
banchina. Negli ultimi due anni il lavoro dei prestatori di lavoro temporaneo
è stato assorbito per il 60% dal segmento RO-RO, per il 30% dalle merci
varie e per il restante 10% dalle rinfuse solide. Sono i terminalisti i
principali utilizzatori del lavoro temporaneo in porto (assorbono l’80% della
forza lavoro, le imprese art. 16 solo un 20%) che per il 90% è
rappresentato da soci e dipendenti dell’impresa art. 17 e per meno del 10%
da lavoratori interinali 53 .
L’IMPATTO DELLE NUOVE TECNOLOGIE. In generale l’impatto delle nuove
tecnologie è stato giudicato dagli intervistati sostanzialmente rilevante. Ha
incrementato la produttività e ha comportato tanto la sostituzione di una
parte consistente del lavoro umano – incidendo in modo particolare
sull’organico dell’impresa art. 17 – quanto una ridefinizione di ruoli e
funzioni. Questo è accaduto soprattutto nei traffici tradizionali – in modo
particolare nel RO-RO –, mentre nel traffico container, l’impatto
sembrerebbe essere stato meno incisivo sulla forza lavoro e ancor meno
sull’incremento dei traffici, ma particolarmente significativo nel rivedere
l’articolazione di ruoli e funzioni. L’offerta di nuove strumentazioni
tecnologiche ha determinato l’innalzamento degli standard formativi in
materia di high tech: per alcune figure professionali – in particolare
carrellisti, gruisti e pesatore con obblighi doganali – la componente
tecnologica è divenuta parte integrante e fondamentale della formazione di
base.
52
I carichi di cellulosa provengono dalle foreste del Nord Europa (Norvegia), ma anche da
Argentina e Canada. Lo stoccaggio avviene in porto, poi la cellulosa viene smistata in tutta
Italia (Sora è la destinazione più vicina) su gomma.
53
Per il lavoro interinale si ricorre alla Agenzia Intempo (sede principale a Livorno).
133
Fig. 23 - Modello Napoli. Stralcio dei rapporti funzionali in banchina
Napoli
T1
Interinali
T2
IS1
T3
IS2
……..
….
Tn
ISn
I.art. 17
Terminal Container
Fonte: Indagine Isfort 2010
LA FLESSIBILITÀ. Per le merci containerizzate il livello di programmabilità
delle attività portuali è giudicato medio dagli addetti ai lavori: la
comunicazione dei turni ai dipendenti è di tipo mensile, la variazione di
turno abbastanza frequente, comunicata al lavoratore il giorno prima e il
ricorso alle ore di straordinario incide tra il 6 e il 20% sul totale delle ore
lavorate in un mese. Non ricorrendo da alcuni anni a questa parte al lavoro
temporaneo in porto, la flessibilità delle attività portuali viene
completamente assorbita e risolta dal personale interno.
134
Nel traffico RO-RO, invece, il livello di programmabilità delle attività viene
giudicato abbastanza elevato, sebbene il livello di attendibilità possa andare
soggetto a variazioni da un armatore all’altro. La comunicazione dei turni ai
dipendenti è settimanale, le variazioni di turno sono sporadiche e
comunicate il giorno prima. Lo stesso straordinario risulta abbastanza
contenuto: è inferiore al 5% del totale delle ore lavorate.
In quanto al pool di lavoro temporaneo, la sua organizzazione interna del
lavoro per far fronte alla variabilità della domanda risulta meno scomoda
per i lavoratori di quanto accada in altri porti: la comunicazione dei turni è
giornaliera ma la variazione di turni è bassa perché il lavoro è stato
armonizzato sulle esigenze del traffico traghetti che presenta orari certi ed
assorbe il 60% di forza lavoro nell’ambito del pool di lavoro temporaneo
anche se il traffico di merci varie, che presenta un più elevato tasso di
aleatorietà, assorbe circa un terzo della forza lavoro del pool. In linea
generale le variazioni turno vengono comunicate il giorno prima e il ricorso
allo straordinario risulta piuttosto sporadico per i motivi poc’anzi citati. Gli
addetti in carico alla CULP lavorano infatti a turni continui (4 turni h24) e lo
straordinario scatta raramente – ad esempio quando la nave è da finire – e
comunque in genere le ore di straordinario incidono meno del 5% sulle ore
lavorate nel mese. I motivi che inducono le imprese portuali a ricorrere al
lavoro temporaneo sono principalmente l’insufficienza di personale
dipendente rispetto ai picchi di domanda e la convenienza economica per il
terminalista.
PROFESSIONALITÀ E FORMAZIONE. E’ all’esperienza che si guarda più che al
titolo di studio ed è proprio l’esperienza, secondo gli intervistati, la
principale determinante in base alla quale i terminalisti tendono a
selezionare i lavoratori in porto. Accanto alla competenza tre sono gli altri
criteri di scelta prevalenti: la convenienza economica per l’impresa
terminalista, l’abilità del lavoratore nell’uso di strumentazioni e tecnologie
informatiche e il livello di specializzazione. Carrellisti e gruisti ma anche il
manutentore di mezzi meccanici sono le figure professionali di più difficile
reperimento sul mercato che risulta carente di operai specializzati.
In quanto all’istruzione, all’interno delle imprese terminaliste il livello di
conoscenza è più elevato rispetto a quanto registrato nelle altre imprese.
Negli organici dei concessionari la presenza di lavoratori con licenza media
è prevalente; in seconda battuta il gruppo più nutrito risulta essere quello
dei lavoratori con diploma e tra i profili ricercati primeggiano i laureati e
diplomati. Nelle altre imprese, si rileva invece una maggiore concentrazione
di personale dotato di licenza elementare, quindi con l’attestato di licenza
media.
135
In linea generale, la formazione professionale dei lavoratori portuali viene
ritenuta sufficiente/discreta dagli intervistati. Tendenzialmente sono le
stesse imprese portuali a formare “sul campo” i propri lavoratori. Nel caso
dell’impresa art. 17, anche gli interinali vengono sottoposti a formazione
prima di essere inviati in banchina a lavorare ma si tratta di una formazione
generica. Formare un profilo specializzato costa e i lavoratori saltuari,
poiché vengono chiamati sporadicamente, non vengono specializzati (tanto
che non vengono avviati di fatto all’uso di mezzi meccanici).
APPLICAZIONE DEL CCNL PORTUALI. Stando alle dichiarazioni degli
intervistati, a tutti i dipendenti che operano all’interno dello scalo viene
applicato il CCNL portuali. Risulta, tuttavia, mancare un’azione puntuale di
controllo, programmata e costante, da parte dell’Autorità portuale deputata
alla verifica dell’applicazione del CCNL portuali o di contratti equipollenti. I
controlli risultano infatti saltuari e sporadici.
In merito agli effetti prodotti dall’applicazione del CCNL portuali, secondo
gli intervistati ha prodotto risvolti positivi per porto, imprese, lavoratori.
Semmai è risultato “troppo” unico nel senso che la varietà di traffici e di
lavoro avrebbe necessitato di contratti più specifici, meglio modulati sulle
esigenze anche organizzative di ogni segmento di traffico. Tuttavia, anche
se agli inizi, il CCNL portuali non ebbe un’accoglienza ampiamente
favorevole, ma per i lavoratori portuali ha rappresentato un elemento di
indiscussa positività.
La contrattazione di 2° livello sembra piuttosto diffusa tra le imprese
portuali dello scalo campano. Nel segmento container tende ad integrare la
contrattazione collettiva solo per alcuni settori e con un peso che si aggira,
rispetto alla retribuzione complessiva degli addetti, intorno al 30%. Nel
resto dei traffici appare ampiamente diffusa, ma la sua incidenza sulla
contribuzione totale appare anche molto discordante: secondo gli
intervistati può essere marginale (inferiore al 10% della retribuzione
complessiva) ma raggiungere anche il 50%.
GLI EFFETTI DELLA L. 84/94. Il giudizio degli intervistati in merito agli
effetti prodotti dalla legge di riforma del sistema portuale si presenta
ampiamente eterogeneo sebbene si rinvenga uniformità di vedute su un
elemento non secondario. Secondo alcuni la L. 84/94 ha rappresentato un
successo sotto tutti i profili: economico, giuridico e dell’organizzazione del
lavoro. Secondo altri ha prodotto, invece, un clamoroso insuccesso. Chi ne
ha dato un giudizio positivo, ha addotto quale principale buon risultato la
revisione che la norma ha comportato sul modello interno di organizzazione
in porto con effetti vantaggiosi anche per la competitività dello scalo. Chi
ne ha dato invece un giudizio negativo ha identificato la principale
136
defaillance della legge con la mancanza di decreti attuativi che avrebbero
dovuto portare ad un’applicazione della norma univoca in tutti gli scali. Ma
l’elemento che raccoglie la critica condivisa da ambo le parti, riguarda
proprio il tema del lavoro in porto. La mancanza di equilibrio e di strumenti
di controllo dell’utilizzo del lavoro all’interno dello scalo e delle assunzioni
all’interno delle imprese è la principale critica mossa alla riforma dagli
intervistati. A Napoli gli operatori hanno percepito l’assenza di controllo del
mercato del lavoro, di un regolamento per l’esercizio d’impresa all’interno
dello scalo e, più in generale, di un coordinamento delle attività portuali da
parte dell’Authority.
Tuttavia, la legge di riforma ha raggiunto alcuni degli obiettivi che si era
preposta. L’apertura ai privati ha portato nello scalo napoletano
sicuramente un processo di rinnovamento dei mezzi meccanici e dei cicli
operativi attraverso l’introduzione di innovazioni tecnologiche. Con i privati
lo scalo ha raggiunto anche migliori condizioni di lavoro ed una qualità dei
servizi più elevata dovuta prevalentemente alla competenza e
professionalità sia delle imprese che degli addetti. E’ venuto, invece, a
mancare proprio il supporto della parte pubblica. L’apporto alla
competitività del porto da parte dell’Autorità portuale dell’autorità
fitosanitaria è stato giudicato indifferente.
L’applicazione della legge di riforma ha comportato una ridefinizione delle
tariffe dei servizi e delle operazioni portuali, che sono tendenzialmente
aumentate dal 2001 ad oggi (meno nel quinquennio 2006-2010).
SICUREZZA. Nel Porto di Napoli non esiste un’attività di monitoraggio
statistico sulla sicurezza sul lavoro all’interno dello scalo. Per colmare il
vuoto informativo l’Autorità portuale ha deciso di avviare, a partire dal
2011, un progetto di ricognizione statistica sull’evento infortunistico come
accade in altri (pochi per la verità) porti italiani.
I pochi dati disponibili sugli infortuni complessivi in porto raccontano di 55
infortuni accaduti nel 2008 nei principali 3 terminal dello scalo campano e
di 53 nel 2009. Le determinanti dell’incidente sono riconducibili secondo
l’Autorità portuale alla disattenzione del lavoratore. I luoghi
dell’accadimento sono quelli canonici dove vengono svolte le operazioni
portuali: piazzale, nave e bordo banchina. Nel segmento container il
numero di incidenti mostra un andamento crescente che non sembrerebbe
legato al crescere del traffico e degli addetti. Nel quinquennio 2001-2005 il
tasso di incidenza è risultato pari a 10, vale a dire ogni 100 addetti si sono
verificati 10 incidenti in media all’anno; nel quinquennio successivo – 2006-
137
2010 – l’indice di incidenza è salito a 13 e contemporaneamente si è
registrato anche un innalzamento del numero medio di ore di assenza per
infortunio in un anno passate da 155 a 165 ore.
Un andamento analogo si riscontra nel lavoro temporaneo. Tra i lavoratori
avviati dall’impresa art. 17 il tasso di incidenza è aumentato passando
nell’arco del decennio da 0,037 incidenti ogni 100 ore uomo avviate al
lavoro (2001-2005) a 0,046 (2006-2009), così come è aumentato il numero
medio di ore di assenza dal lavoro per infortunio passate da 30 a 34.
138
Il Porto di Napoli in sintesi(1)
Traffici
Traffici (distribuzione % tonn.)
Traffici
1.
RO-RO 33%
2.
Rinfuse solide 24%
3.
Rinfuse liquide 22%
4.
Container 22%
Liner
51%
Non-liner
49%
Imprese portuali
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
19
(3)
N. imprese art. 18
7
Concessioni: durata min e max
Forza lavoro
Addetti Imprese Portuali
741
Di cui addetti Imprese art. 18
465
(4)
Addetti
Impresa art. 17
96
Operations
Livello diffusione Appalti
Medio
Quota lavori appaltati
40%
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
1)
2)
3)
4)
<10%
Dati al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi
Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
Soci+dipendenti
LEGENDA:
Presente
Assente
Dato non pervenuto
Fonte: Indagine Isfort 2010
139
PORTO DI GENOVA
ISTANTANEA DEL PORTO. Il porto di Genova ha avuto un ruolo importante e,
spesso, dirompente nelle vicende della portualità nazionale. Porto
“precursore”, è stato il primo scalo ad essere privatizzato in Italia e ad
accogliere al suo interno la figura del terminalista. La sua storia è anche la
storia della Compagnia Unica Paride Batini, una Compagnia che ha avuto
grande influenza sugli equilibri sociali sia all’interno che all’esterno del porto
genovese quando le vicende del porto erano le vicende della città stessa.
Oggi l’influenza dello scalo sul contesto cittadino pare vada attenuandosi.
Le nuove generazioni non sembrano riconoscersi come in passato in tale
realtà, né tendono a “mitizzarla”. E la storica Compagnia, vuoi per il
processo di liberalizzazione cui la riforma ha dato voce, vuoi per l’avanzare
dei processi di automazione del lavoro portuale, ma anche per un contesto
di mercato sfavorevole che spinge le imprese terminaliste a sperimentare
forme nuove di organizzazione del lavoro, ha ceduto alla trasformazione
assumendo il ruolo di somministratore di lavoro temporaneo (impresa
art. 17).
In quanto ai traffici, dopo la flessione del 2009 (-12,5%), il loro volume è
tornato a crescere nel principale scalo ligure. Nel 2010, lo scalo ha
movimentato 50 milioni di tonnellate di merce complessiva – il 70% dei
traffici in entrata, il 30% in uscita – facendo registrare un incremento del
6,8% sull’anno precedente. Anche il traffico container è cresciuto del
13,3% arrivando ad una movimentazione di 1,7 milioni di TEU che sfiora il
movimentato del periodo pre-crisi.
All’interno dello scalo, le imprese che hanno in concessione un terminal per
la movimentazione di merce 54 sono 11 e 12 sono le imprese autorizzate a
svolgere operazioni e servizi portuali. Di quest’ultime 3 sono autorizzate allo
svolgimento dei servizi portuali e 9 allo svolgimento delle operazioni
portuali. Oltre alle imprese portuali artt. 16 e 18, opera all’interno dello
scalo l’impresa art. 17, la Compagnia Unica Lavoratori Merci Varie Paride
Batini s.c.r.l autorizzata alla fornitura, in via esclusiva, di lavoro portuale
temporaneo alle imprese autorizzate di cui agli artt. 16 e 18 per
l’esecuzione delle operazioni e dei sevizi portuali nel porto di Genova.
54
Sono stati esclusi dal computo le imprese concessionarie di aree demaniali e banchine
dedicate a depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido e le
imprese autorizzate allo svolgimento del ciclo operativo di prodotti liquidi alla rinfusa ad
uso alimentare.
140
Nel porto non è disponibile alcuna banchina pubblica e le imprese che non
dispongono di un proprio terminal in concessione, espletano i propri servizi
soprattutto all’interno di banchine in concessione di imprese art. 18.
FORZA LAVORO. I lavoratori impiegati in porto nel 2009 sono 3.260, di cui
2.181 fanno parte dell’organico delle imprese portuali e i restanti 1.079
fanno riferimento alle Imprese Compagnie portuali di cui 990 sono i
lavoratori in organico al pool. Dei 990, il 98% è rappresentato dai soci
lavoratori e il 2% da lavoratori interinali avviati al lavoro dall’art. 17. Dal
2001 al 2009 nelle imprese l’andamento complessivo degli addetti è
cresciuto, ma disaggregando il dato tra imprese portuali e Imprese
Compagnie si osserva che nel caso delle prime l’incremento è stato del
35%, nel caso delle seconde la forza lavoro è rimasta presso che stabile
facendo registrare un lieve incremento del 2%. In particolare per il pool di
lavoro temporaneo tra il 2006 e il 2010 si è registrata una flessione nel
ricorso agli interinali. L’occupazione nel segmento container è cresciuta
sopra la media: una delle imprese che movimenta il containerizzato è
cresciuta del 40%.
MODELLO ORGANIZZATIVO. A Genova le imprese portuali (artt. 16 e 18) si
avvalgono per lo svolgimento delle attività relative al proprio ciclo operativo
dell’organico interno e del pool di lavoro temporaneo, mentre non risulta
diffusa la pratica di appaltare parte del ciclo operativo ad altre imprese
portuali stando a quanto riportato dagli intervistati fatta eccezione per le
prestazioni specialistiche 55 .
L’Impresa Compagnia Portuale presta lavoro temporaneo in diversi
segmenti di traffico: partecipa, infatti, a tutti i cicli con l’eccezione delle
rinfuse solide e liquide. Nello specifico il segmento dei container assorbe il
58% degli avviamenti, il segmento dei RO-RO il 26% e le merci varie il
residuale 16%. Quasi l’80% del lavoro del pool ha come destinatarie le
imprese terminaliste (che operano anche come art. 16), mentre il restante
21% viene assorbito dalle imprese di servizi (art. 16). Nonostante sia
inserita nei processi produttivi di diversi terminalisti, ha visto diminuire
progressivamente gli avviamenti. Alla base del minore impiego del pool di
lavoro temporaneo si registra, da un lato, il ridimensionamento dei traffici
che ha spinto le imprese terminaliste ad una maggiore autosufficienza
operativa attraverso l’introduzione di forme di razionalizzazione dei processi
55
Si tratta di prestazioni che il pool di lavoro temporaneo non effettua riconducibili all’utilizzo
di mezzi speciali, trasporti eccezionali, pulizie contenitori, raccolta di legname in
magazzino, ecc.. Più in generale si tratta di servizi complementari o accessori al ciclo
produttivo in banchina.
141
operativi e l’impiego “spinto” del personale dipendente; dall’altro, il
tentativo di rimuovere rallentamenti in banchina che le modalità operative
del pool di lavoro temporaneo, poco integrato all’organico del terminalista,
sembrerebbe determinare all’interno del ciclo operativo aziendale, in
particolare nel segmento container.
Per un ciclo nave – ferrovia - autotrasportatori, nel 2009 una delle principali
società di movimentazione container ha impiegato 350 lavoratori diretti
(h24) che hanno rappresentato l’80% della forza lavoro in campo; il
restante 20% è stato reperito presso la Compagnia Unica, attraverso il
lavoro a chiamata. Prima della crisi il 60% della forza lavoro era diretta e il
40% a chiamata.
Si è registrata, dunque, una riduzione del lavoro a chiamata a fronte in un
aumento del numero dei movimenti: è migliorata l’efficienza del lavoro (da
17-18 movimentati/ora a 22) svolto dai dipendenti dell’impresa grazie alla
polivalenza dei lavoratori diretti, in grado di coprire tutto il ciclo produttivo
e alla diversa organizzazione delle modalità di ricezione della merce che ha
visto non più un lavoro di carico/scarico in contemporanea su più navi, ma
la lavorazione di una nave per volta. Il risultato è stato quello, non solo di
evitare la CIG, ma anche di poter assumere a tempo indeterminato un
numero importante di lavoratori a tempo determinato.
Nel 2010 nonostante la ripresa dei volumi, l’impiego del pool si è ridotto (se
si fa eccezione per un incremento anche importante di avviamenti nel
segmento dei container). Grazie al crollo dei noli, i terminalisti hanno
potuto far attendere le navi in porto operando su una nave alla volta con
l’impiego esclusivo di personale interno. Nei piccoli terminal adibiti alla
movimentazione di metalli, frutta o merci varie dove attracca una nave a
settimana, è stato impiegato il personale interno in un doppio turno (2
giornate) lasciandolo a casa nei giorni a seguire. Nei primissimi mesi del
2011, tuttavia, almeno nel segmento container sembra registrarsi un
incremento di chiamate per il pool di lavoro temporaneo per un inatteso
quanto consistente incremento del traffici (Fig. 24).
L’IMPATTO DELLE NUOVE TECNOLOGIE. L’introduzione di nuovi sistemi
informatici e l’evoluzione tecnologica dei mezzi hanno, secondo parte degli
intervistati, avuto un effetto importante sulla rimodulazione dei ruoli e delle
funzioni dei lavoratori portuali, ma non avrebbe comportato una
sostituzione davvero rilevante della componente di lavoro umana, almeno
per quanto attiene al containerizzato dove, nell’ambito delle attività di
accettazione documentazioni e gate, esistono ancora spazi di applicazione
della tecnologia, di fatto, non applicata per tutelare posti di lavoro.
142
Diversa l’opinione dell’art. 17 che avrebbe registrato proprio nel
containerizzato una flessione di chiamate al lavoro. Semmai, in tale
segmento di traffico, il fattore high-tech avrebbe influito, in termini di
incremento, sull’entità dei flussi in entrata e in uscita dal Porto di Genova.
Laddove, nel traffico RO-RO, l’effetto sarebbe risultato nullo sia sotto il
profilo di sostituzione del lavoro umano che sotto il profilo dell’intensificarsi
dei traffici. Guardando all’impatto delle tecnologie sulla formazione delle
figure professionali, gli esiti di maggiore rilevanza si registrano a carico dei
carrellisti, gruisti, spuntatori e planner per i quali la conoscenza delle
componenti high-tech di base è divenuta imprescindibile per poter lavorare
in porto.
Fig. 24 – Modello Genova. Stralcio dei rapporti funzionali in banchina
Genova
T1
T2
T3
Interinali
I.art. 17
IS – Prest.ni
specialistiche
……..
Tn
LEGENDA
T=terminalista; IS=impresa servizi (art. 16);
=presenza banchina pubblica
Fonte: Indagine Isfort 2010
LA FLESSIBILITÀ. Per le merci containerizzate la programmabilità delle
attività portuali è giudicata di medio livello dagli operatori, mentre per il
traffico traghetti è ritenuta elevata. La programmazione del lavoro del
personale dipendente risente, tuttavia, anche del maggiore o minore
ricorso al lavoro temporaneo. Laddove il ricorso al pool di lavoro
temporaneo è sistematico e la programmabilità dei traffici abbastanza
elevata, il terminalista ha potuto concedersi una comunicazione turni
annuale: in questi casi le variazioni di turno possono essere abbastanza
frequenti e vengono comunicate al dipendente qualche ora prima, mentre il
ricorso alle ore di straordinario incide, in media, nella misura del 10%.
Laddove, invece, il ricorso al pool di lavoro temporaneo risulterebbe,
143
sebbene costante, più variabile in termini di forza lavoro impiegata, la
comunicazione dei turni è giornaliera, le variazioni turno molto rare,
ovviamente, e comunicate il giorno prima (regime flex). Il ricorso allo
straordinario incide in questo caso meno del 5%. La flessibilità del lavoro,
in questo modo, viene in buona parte gestita all’interno dell’impresa
terminalista e la flessibilità delle attività portuali viene completamente
assorbita e risolta dal personale interno. In questo caso l’organizzazione
interna del lavoro – prendendo a riferimento il segmento container – si può
presentare articolata secondo il seguente schema:
-
i dipendenti operativi lavorano “h24” per 36 ore settimanali (+1 ora di
vestizione indumenti) e svolgono 6 turni jolly non programmati (con
chiamata poche ore prima) più una settimana di flessibilità (il lavoratore
chiama il numero verde per sapere a quale turno è assegnato);
-
i dipendenti che non partecipano al ciclo operativo bensì al ciclo
documentale/amministrativo lavorano “38h” settimanali.
Per il pool di lavoro temporaneo gli effetti della flessibilità della
programmazione sull’organizzazione interna del lavoro danno luogo ad esiti
ben diversi, in linea con quanto registrato a carico delle imprese art. 17
negli altri scali esaminati. La comunicazione turni infatti è giornaliera, le
variazioni di turno molto frequenti e comunicate qualche ora prima.
Al pool di lavoro temporaneo le imprese portuali si rivolgono principalmente
per l’insufficienza del personale interno rispetto ai picchi della domanda o
perché si trovano a gestire l’arrivo contemporaneo di un numero elevato di
navi. A volte il lavoro temporaneo serve a supplire la difficoltà delle
compagnie di navigazione a programmare sbarchi e imbarchi e, ma ciò
accade di rado, per l’incompatibilità della programmazione di lungo periodo
con le caratteristiche del trasporto marittimo. Non accade mai, a differenza
di quanto registrato in altri porti, che il terminalista ricorra al lavoro
temporaneo per una propria convenienza economica.
PROFESSIONALITÀ E FORMAZIONE. La disponibilità/flessibilità su turni e
mansioni è il principale criterio di selezione del personale da parte delle
imprese terminaliste. Solo in seconda battuta si tiene conto nel processo di
valutazione del lavoratore della affidabilità e della multi professionalità.
Caposquadra, operaio portuale (vale a dire operaio con attestazione di
qualifica di lavoratore portuale) e operaio polivalente sono i profili di più
difficile reperimento sul mercato, mentre i gruisti lo sono tra le figure
professionali. Per questo motivo, ma anche per una accorta politica delle
risorse umane, si tende ad investire sui dipendenti privilegiando la crescita
interna: i caposquadra sono formati tra i dipendenti dell’impresa (non solo
144
perché sono difficili da reperire fuori) così come i planner provengono
spesso dal pool operativo. Il ruolo di ship-planner (ideale se il lavoratore ha
un passato da marittimo) o di dispatcher, così come di capo-turno, è
spesso assegnato ad ex operai dipendenti dell’impresa.
In quanto al livello di istruzione, negli organici delle imprese terminaliste
addette alla movimentazione di container e RO-RO si registra una
prevalenza di lavoratori diplomati, sia presso gli istituti professionali che
presso gli istituti secondari superiori. Sebbene il livello di istruzione interno
venga ritenuto sufficiente ma anche discreto dagli intervistati, i terminalisti
tendono a ricercare sul mercato profili di istruzione leggermente più elevati.
L’orientamento è quello di consolidare all’interno dell’azienda la presenza di
lavoratori in possesso di diploma di istruzione secondaria superiore e di
avvalersi, in misura maggiore rispetto all’attuale, di lavoratori laureati. In
particolare, lo spostamento del ciclo operativo sempre più verso elementi
tecnologici richiederà per i container l’impiego di un numero crescente di
laureati/diplomati.
APPLICAZIONE DEL CCNL PORTUALI. Nel Porto di Genova il CCNL portuali
viene generalmente applicato con l’unica eccezione dei lavoratori della
Impresa Compagnia Portuale che hanno adottato dapprima un regolamento
interno (con retribuzioni e premi di risultato a giornata equiparabili per
valori a quanto stabilito dal Contratto dei lavoratori portuali), più
recentemente il nuovo contratto di lavoro portuale temporaneo che
rappresenta una formalizzazione del precedente regolamento interno. I
dipendenti delle imprese intervistate usufruiscono del Contratto dei
lavoratori portuali sulla cui applicazione – o sull’applicazione di contratti
equipollenti – vigila l’Autorità portuale che, tuttavia, sembra mancare di
un’azione di controllo costante e puntuale effettuando, stando alle
dichiarazioni degli intervistati, controlli sporadici e saltuari.
I giudizi espressi dagli operatori sui risultati che derivano dall’applicazione
del Contratto dei lavoratori portuali sono piuttosto divergenti. Se le
conseguenze della sua applicazione sono riconosciute in generale come
positive per i lavoratori, sulle imprese e sulla competitività del porto hanno
avuto esiti da positivi ad indifferenti. Secondo l’opinione espressa da alcuni
dei terminalisti intervistati, sulle imprese il contratto ha inciso molto in
termini di costi, soprattutto di costi indotti, e sull’orario di lavoro; non
potendo infatti richiedere al lavoratore oltre un certo numero di domeniche
al lavoro, e considerando che gli amministrativi lavorano 38h settimanali
(turni giornalieri senza notte) e gli h24 36h settimanali (ad es. in control
room lavorano h24), viene richiesto all’impresa un notevole dispendio
economico per coprire turni di lavoro domenicale che, ad esempio,
145
avrebbero avuto copertura quasi totale con sole 38h settimanali per gli h24.
La contrattazione di 2° livello sembra invece piuttosto diffusa e nel
segmento container tende ad integrare la contrattazione collettiva con un
peso che si aggira, rispetto alla retribuzione complessiva degli addetti, tra il
20 e il 30%.
GLI EFFETTI DELLA L. 84/94. Il giudizio degli intervistati in merito agli
effetti prodotti dalla legge di riforma del sistema portuale si presenta
abbastanza concorde. In linea generale la L. 84/94 ha rappresentato nel
Porto di Genova un successo solo parziale. Pur dando vita a nuovi modelli
di governance, nei fatti non è riuscita a scardinare i modelli di
organizzazione interna preesistenti, né ha supportato i porti nel necessario
processo di rinnovamento. Piuttosto, secondo alcuni intervistati,
sembrerebbe aver concorso ad agevolare gli interessi economici dei gruppi
privati dello shipping portuale locale. Il risultato è stato indebolito da
decreti attuativi che hanno lasciato un eccesso di spazio interpretativo ai
singoli porti producendo interpretazioni e nuovi assetti piuttosto difformi gli
uni dagli altri.
Tuttavia, ha avuto il merito di rendere più flessibile il lavoro portuale con
ripercussioni positive sul livello di competitività degli scali nazionali, anche
se tale posizione non è condivisa da tutti gli intervistati. Andrebbe,
nondimeno, rivisitata. Totalmente secondo il giudizio di alcuni intervistati,
parzialmente – nella parte che attiene alla regolamentazione delle imprese
artt. 16 e 17 (ampliamento delle funzioni dell’art. 17) – secondo quello di
altri. Tuttavia, la legge di riforma ha raggiunto alcuni degli obiettivi che si
era preposta. L’apertura ai privati ha prodotto nello scalo genovese un
processo di rinnovamento dei mezzi meccanici e dei cicli operativi
attraverso l’introduzione di innovazioni tecnologiche. Con i privati lo scalo
ha raggiunto migliori condizioni di lavoro, una occupazione più stabile ed
una migliore qualità dei servizi grazie alla competenza e professionalità di
imprese e addetti, ma anche al maggior numero di imprese in porto che ha
prodotto maggiore concorrenza all’interno dello scalo. Sono tutti concordi
nel fatto che è venuto, invece, a mancare proprio il supporto della parte
pubblica.
L’apporto alla competitività del porto da parte dei soggetti di parte pubblica
è stato giudicato indifferente nel migliore dei casi, negativo in diversi altri:
autorità fitosanitaria, dogana, pubblica sicurezza sono i soggetti che
avrebbero più di altri disatteso le aspettative degli operatori.
La liberalizzazione ha influito sulle tariffe dei servizi e delle operazioni
portuali. Dal 2001 al 2005 sono tendenzialmente aumentate tutte le tariffe,
in alcuni casi quelle legate alle operazioni portuali sono rimaste stabili; nel
146
quinquennio 2006-2010, sono rimaste stabili le tariffe dei servizi mentre
quelle delle operazioni portuali sono parzialmente diminuite. La
contrazione, in alcuni casi anche drastica delle tariffe, a seguito della crisi e
più specificatamente alla riduzione dei noli, ha portato a rivalutare i servizi
“accessori” (pratiche doganali, sosta, ecc.) che non hanno mai
rappresentato il core business delle imprese terminaliste ma che in
momenti di difficoltà ha consentito alle imprese di fare fatturato. La sosta,
in particolare, soprattutto nel caso dell’import (quando superata una certa
franchigia, la sosta va pagata) comincia a rappresentare non più un servizio
marginale ma un servizio sempre più importante.
Nel complesso con la liberalizzazione nel settore delle rinfuse alcuni
operatori ritengono che si sia lavorato sottocosto (oggi si applica una tariffa
normalizzata massima di riferimento).
SICUREZZA. La Asl 3 Genovese 56 realizza dal 1996, attraverso la struttura
territoriale Nucleo Operativo Porto Genova, un’attività di monitoraggio sullo
stato di salute e sicurezza all’interno del porto. In particolare segue
l’evoluzione degli incidenti nella movimentazione merci e lavora alla
caratterizzazione delle determinanti del rischio infortunistico portuale. Le
analisi statistiche sono state svolte da tale osservatorio sulle 25 imprese
autorizzate allo svolgimento di operazioni e servizi portuali (per complessivi
2.504 addetti operativi 57 ). Come emerge dai dati forniti dalla Asl, tra il 2001
e il 2009 il numero di incidenti è complessivamente diminuito così come è
accaduto per il tasso di incidenza 58 (Fig. 25).
Si è peraltro attenuata, fino ad eliminarsi, la forbice tra il tasso di incidenza,
ben più elevato, espresso dalle Compagnie portuali 59 (40/100 addetti nel
2001) e quello espresso dalle imprese autorizzate allo svolgimento di
operazioni e servizi portuali (30/100 addetti) 60 .
56
Le Asl hanno mandato di promozione della salute e sicurezza del lavoro attraverso
l’adozione di strumenti multidisciplinari dissuasivi (vigilanza, controllo, indagine) e
persuasivi (informazione, formazione, assistenza, facilitazione). Come organo di vigilanza
è titolare di funzioni ispettive e di poteri di polizia giudiziaria.
57
Sono esclusi gli impiegati d’ufficio.
58
Si tratta del numero di infortuni ogni 100 lavoratori addetti. Si calcola n° infortuni/n°
lavoratori * 100.
59
Vale a dire la Compagnia Unica Paride Batini e la Pietro Chiesa. Quest’ultima ha una
dotazione di 36 addetti operativi e lavora esclusivamente all’interno del terminal che
movimenta rinfuse solide (principalmente carbone).
60
Le imprese portuali – artt. 16 e 18 – hanno dato lavoro a 1.480 addetti operativi nel 2008.
147
Fig. 25 - Andamento del numero di infortuni in porto
826
735
573
549
555
515
449
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
n° infortuni in operazioni portuali
1 infortunio mortale
Fonte: elaborazione Isfort su dati ASL3 Genova 2010
Nel 2009 il tasso di incidenza si è attestato per entrambe le categorie
(imprese artt. 16 e 18 e Compagnie) sui 20 infortuni ogni 100 lavoratori
addetti. Il risultato è apprezzabile considerando che nel 2001 il tasso di
incidenza a carico delle Compagnie toccava i 50 infortuni/100 addetti. Un
numero che, pur considerando alcune distorsioni riconducibili ad infortuni
lievi o “impropri”, appare significativamente elevato.
Come il tasso di incidenza, anche l’indice di gravità semplice 61 è diminuito,
sebbene abbia registrato nel 2009 un innalzamento passando da un valore
medio di poco più di 3 giorni di sospensione dal lavoro per infortunio ogni
1000 ore lavorate nel 2008 a poco più di 4 nel 2009 62 . Le cause degli
61
L’indice di gravità semplice non contempla gli eventi mortali cui andrebbe attribuita
convenzionalmente una numerosità di giornate di inabilità così elevata da non consentire
di monitorare la gravità relativa degli altri eventi.
62
“La valutazione del rischio nel settore portuale: l’esempio genovese” di R. Carcassi in
Convegno nazionale ISPESL “La scienza e la tecnica rendono sicuro il lavoro”, Genova, 2930 ottobre 2009. I dati presentati al convegno, relativi al periodo 1999-2008, sono stati
aggiornati successivamente al 2009.
148
infortuni, nell’esperienza del Nucleo Operativo Porto Genova, sono
riconducibili a quattro macrodeterminanti: ambiente nave, viabilità,
interazione uomo a piedi/mezzo portuale (in cui è ricompresa la casistica
incidentale determinata dai carichi sospesi) e stivaggio-immagazzinamento
merce. Oltre alla mancanza di visibilità (soprattutto in retromarcia, per
conformazione del mezzo o per presenza di un carico che ostruisce) per la
quale servono soluzioni tecnologiche innovative, la risposta più efficace nel
caso di infortuni imputabili al fattore viabilità e interazione uomo/mezzo
rimane, secondo l’osservatorio, una procedura di lavoro standardizzata e
ben organizzata che guardi però alla complessità del sistema portuale. Sulle
banchine si muovono mezzi portuali e mezzi esterni guidati da
autotrasportatori non avvezzi a muoversi all’interno di un porto (spesso
sono i soggetti che subiscono l’evento), in forte interferenza tra loro. Il
risultato è spesso l’incidente tra mezzi o l’investimento di lavoratori che si
muovono a piedi nei confronti dei quali interviene anche un altro tipo di
pericolo riconducibile ai carichi sospesi.
Il fatto è che all’interno del porto operano soggetti che non sono tra loro
vincolati da contratti riconducibili ad appalti o prestazioni d’opera: il
passaggio della merce da un soggetto all’altro è scollegata dalla catena di
responsabilità reciproca dei soggetti (tra autotrasportatore e terminal non
intercorre alcun contratto che chiarirebbe ruoli e responsabilità, ma
comunque l’autotrasportatore rimane un soggetto funzionale al ciclo
operativo del terminal dal quale dipende nei fatti in relazione alle procedure
di sicurezza).
Per l’ambiente nave, invece, gli interventi secondo gli esperti della Asl 3
sarebbero almeno due: l’uno di tipo tecnico legato alla progettazione della
nave che viene realizzata senza tener conto della presenza della
componente di lavoro umano a bordo; l’altro legato alla riduzione della
manipolazione della merce da parte dell’uomo in situazione di piani di
lavoro irregolari costituiti dalle merci stivate su cui i portuali operano in
maniera ancora tradizionale.
149
Il Porto di Genova in sintesi(1)
Traffici
1.
Traffici (distribuzione % tonn.)
Rinfuse liquide 39%
2.
Container 33%
3.
RO-RO 17%
4.
Rinfuse solide 10%
5.
Altre merci varie 2%
Liner
Traffici
Non-liner
Imprese portuali
Impresa art. 17
N. imprese art. 16+16bis(2)
12
N. imprese art. 18(3)
11
Concessioni: durata min e max
Forza lavoro
(4)
Addetti Imprese Portuali
2.217
Di cui addetti Imprese art. 18
1.541
Addetti(5) Impresa art. 17
990
Operations
Nullo(6)
Livello diffusione Appalti
Quota lavori appaltati
-
Banchina pubblica
Quota traffico banchina pubblica
-
1) Dati di traffico al 2008 per depurare le informazioni dal fenomeno distorsivo della crisi.
Dati addetti 2009
2) Escluse dal computo le imprese art. 16 che sono anche concessionarie (art. 18)
3) Sono esclusi i terminalisti addetti al traffico di rinfuse liquide
4) Sono ricompresi anche gli addetti della ex Compagnia Portuale Pietro Chiesa oggi impresa
art. 16
5) Soci+dipendenti
6) Salvo prestazioni specialistiche
LEGENDA:
Presente
Assente
Dato non pervenuto
Fonte: Indagine Isfort 2010
150
Parte terza
MODELLI DI GOVERNANCE DEI
SISTEMI PORTUALI EUROPEI ED
EVOLUZIONE DEI TRAFFICI
MARITTIMI
1.
Introduzione
Il decentramento nel settore portuale, avvenuto in tempi piuttosto recenti,
ha dato vita ad una notevole varietà di tipi di strutture di governo ormai in
atto in tutto il mondo. Da qui la difficoltà a valutare e definire il ruolo dei
porti europei e non solo a causa del consistente numero di scali, ma
soprattutto per la complessa governance dei sistemi portuali europei i quali
fanno capo allo Stato, alle città o ancora ai privati, nonché alle specificità
delle singole regioni portuali.
In questo attuale contesto, sembra emergere la difficoltà e lo sforzo sia da
parte dell’amministrazione governativa centrale (Commissione Europea), sia
da parte degli operatori del settore (associazioni ed organizzazioni che
riuniscono rappresentanti del settore marittimo e portuale) nel classificare e
definire le funzioni e i ruoli delle numerose strutture portuali europee,
elementi chiave del settore dei trasporti, all’interno dei quali dovrebbero
vigere e prevalere, per quanto possibile, libere condizioni di mercato.
Dall’analisi desk effettuata, infatti, risulta che - anche se più o meno
collocabili all’interno di definiti modelli di governance - ogni sistema
portuale differisce di fatto nel governo, nella gestione e nella
organizzazione; insomma ogni paese sembra avere porti con storie e
governance differenti. Se, da una parte, questa varietà è giustificata dalla
secolare tradizione di città marittime e dalle caratteristiche geo-politiche e
sociali di ogni territorio, dall’altra si evidenzia una certa necessità di poter
individuare delle condizioni comuni o quantomeno simili all’interno di un
mercato come quello europeo che dovrebbe invece essere caratterizzato da
una indubbia unicità (Mercato Unico).
Nel presente capitolo si è tentato, attraverso l’analisi di quanto prodotto
dalla letteratura sull’argomento, di ricostruire ed esaminare i modelli messi
in atto dai principali Paesi europei aventi una storia portuale alle spalle (sia
di tradizione che recente). A tale proposito, si è partiti dai modelli
individuati dalla Banca Mondiale, i quali si articolano in quattro
alternative/strade indirizzate verso il pubblico o il privato in base alle
diverse “storie” portuali. Si è passati poi - dopo aver visto anche quale tipo
di approccio le autorità portuali possono utilizzare nell’esercitare le proprie
funzioni e ruoli - ad analizzare come si collocano i sistemi portuali dei
principali paesi europei sia dal punto di vista geografico che con riferimento
ai modelli internazionali individuati, tenendo conto in maniera sintetica
anche dei processi di riforma che, dagli anni Novanta in poi, hanno
interessato il governo delle principali strutture portuali europee. Segue,
infine, un aggiornamento dell’evoluzione dei traffici marittimi, i quali, dopo
un momento di stasi, stanno avendo una lenta ripresa a seguito della crisi
economico-finanziaria internazionale.
153
2.
I modelli di governance portuale
2.1. L’articolazione delle competenze pubbliche e
private
La World Bank1 , individua quattro modelli di amministrazione dei porti e ne
specifica punti di forza e di debolezza. La scelta del modello adottato in
ciascun paese, secondo l’organismo economico mondiale, è influenzata dal
modo in cui i porti sono organizzati, strutturati e gestiti. Tali fattori riguardano
in particolare la struttura socio-economica di un paese, lo sviluppo storico del
porto, la posizione (area urbana o posizione isolata) e i tipi di merci che
vengono gestite (rinfuse solide, liquide, containers, ecc.). I modelli si
differenziano a seconda che i servizi siano forniti dal settore pubblico, o da
quello privato o di proprietà mista, dal loro orientamento (locale, regionale o
globale), da chi possiede la sovrastruttura e i beni strumentali e da chi offre
lavoro portuale e gestione.
Prima di illustrare i differenti modelli di amministrazione e governo dei porti,
appare opportuno specificare come qui di seguito con il termine ‘Autorità
portuale’ si intenda, in maniera ampia e generale, un ente con responsabilità
istituzionali che gestisce la proprietà marittima e terrestre di un porto,
indipendentemente dal suo possesso o dalla forma giuridica. Più
specificatamente, la Commissione Europea, in una proposta di Direttiva
sull’accesso al mercato dei servizi portuali2 , definisce un’Autorità portuale
come “l’ente che, in collaborazione o meno con altre attività, ha come obiettivo
in base al diritto o al regolamento nazionale, la gestione e l’amministrazione
delle infrastrutture portuali, il coordinamento e il controllo delle attività dei
differenti operatori presenti nel porto”.
Il Service (o Operating) port model
Si tratta di un modello prevalentemente pubblico, in cui l'Autorità portuale
possiede il suolo e il patrimonio (fisso e mobile) e svolge tutte le funzioni di
regolamentazione del porto. Le operazioni di movimentazione del carico
1
In Mary R. Brooks, “The governance structure of Ports”, Review of Network Economics,
Vol. 3, Issue 2 – giugno 2004. World Bank Port Reform Tool Kit,
www.worldbank.org/transport/ports/toolkit/mod3.pdf
2
Cfr. COM(2004) 654 definitivo, “Proposta di direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio sull’accesso al mercato dei servizi portuali”, Bruxelles 13/10/2004
154
vengono eseguite da forza lavoro alle dirette dipendenze dell’Autorità portuale.
Nel Service Port, l’Autorità è responsabile di tutte le manipolazioni della
merce, mentre nell’Operating Port si occupa solo delle movimentazioni a terra.
Il porto viene solitamente controllato dal Ministero dei Trasporti (e/o
Comunicazioni); il presidente dell'Autorità portuale è generalmente un
funzionario pubblico responsabile dell'amministrazione portuale e riferisce
direttamente al ministro competente. In alcuni casi, i servizi di gestione e di
trasporto merci sono svolti da enti pubblici; questa divisione di operazioni
distinte tra soggetti pubblici può presentare problemi di gestione unica.
Secondo tale modello, è la stessa organizzazione portuale che ha la
responsabilità per l'esecuzione di regolamentazione di funzioni, lo sviluppo
delle infrastrutture e sovrastrutture 3 e l'esecuzione operativa delle attività.
In generale, non è assolutamente previsto il coinvolgimento del settore
privato nelle attività portuali.
Secondo lo studio, la forza di questo modello risiede nel fatto che lo
sviluppo delle strutture e il loro funzionamento sono di competenza di un
unico soggetto, rendendo l’approccio snello e coerente alla crescita della
struttura nel complesso. D'altro canto, la scarsità di concorrenza interna
(ruolo limitato o inesistente del settore privato) nelle operazioni di
movimentazione della merce può condurre ad una amministrazione
inefficiente, o ad una mancanza di innovazione e all’erogazione di servizi
che non siano prevalentemente orientati ai clienti o al mercato. La
dipendenza di finanziamento può generare, infatti, uno spreco di risorse o
una sorta di sotto-investimento.
Tale modello è ancora utilizzato in molti paesi in via di sviluppo o nei porti
di alcuni paesi ex URSS (es. nel porto di Odessa), anche se molti scali che
adottavano fino a poco tempo fa un modello di questo tipo si stanno
indirizzando negli ultimi anni verso il modello “landlord”.
3
Per infrastrutture portuali si intendono la costruzione e la manutenzione di tutte le
componenti del sistema dei trasporti aperto a tutti gli utenti all'interno della zona portuale
e dei collegamenti con le reti di trasporto nazionali e internazionali; rientrano in
particolare in tale contesto la valorizzazione e la manutenzione di aree destinate a scopi
commerciali e portuali, la costruzione e la manutenzione di collegamenti stradali e
ferroviari, la costruzione e la manutenzione, compreso il dragaggio, degli accessi e degli
altri specchi d'acqua nel porto, la costruzione e la manutenzione degli ausili alla
navigazione e dei sistemi di gestione del traffico, di comunicazione e d'informazione,
nonché la costruzione e la manutenzione degli impianti per la raccolta dei rifiuti e dell'olio
combustibile usato.
Per sovrastrutture si intendono, invece, le attrezzature di carico/scarico merce, di
movimentazione e messa a deposito della stessa, di avviamento ai collegamenti viari e
ferroviari, nonché la realizzazione di edifici quali magazzini, uffici, depositi e di tutti i tipi di
attrezzature fisse o semimobili.
155
Il Tool port model
Si tratta di una tipologia di governance caratterizzata dalla divisione delle
responsabilità operative. L'Autorità portuale pubblica possiede, sviluppa e
gestisce sia le infrastrutture sia le sovrastrutture del porto, ivi comprese le
attrezzature per la movimentazione delle merci, quali gru di banchina,
carrelli elevatori, ecc. Le operazioni di “equipaggiamento” dell’Autorità
portuale vengono di solito eseguite da forza lavoro dipendente, ma altre
operazioni sono svolte da imprese private, generalmente di dimensioni
contenute, che si occupano di movimentazione delle merci, a bordo delle
navi, nonché sulla banchina e sull’area di stazionamento.
Sostanzialmente, l’Autorità portuale – in questo modello – non è coinvolta
nella manipolazione della merce, bensì deve fornire i mezzi necessari al
trattamento della stessa alle imprese private.
Il “Tool port model” ha una serie di analogie con il modello
precedentemente illustrato (“Service port model”) in particolare
nell’orientamento verso il pubblico/statale e nel modo in cui il porto viene
finanziato.
Ad oggi, tale modello può avere i suoi vantaggi soprattutto quando viene
utilizzato come mezzo di transizione verso un modello “landlord”. Nel caso
in cui il rischio di investimento è elevato e non vi è piena fiducia nel settore
privato, esso infatti può rivelarsi un'opzione interessante riducendo l’iniziale
fabbisogno di investimenti di capitale. Un altro esempio in cui il modello
può rilevarsi utile è il caso in cui un governo tenta di accelerare le iniziative
di riforma portuale, ma necessita di una vasta quantità di tempo per
definire le normative e gli ordinamenti giuridici. Leggi e regolamenti sono
indubbiamente più circostanziati dal momento che nessun bene dello Stato
viene trasferito al settore privato, e ciò ne fa quindi un modello facilmente
adottabile nella prima fase della riforma.
In sintesi, mentre i risultati del modello appaiono buoni in assenza di
duplicazioni di strutture - in quanto gli investimenti in infrastrutture e
attrezzature vengono forniti dal settore pubblico - la frammentazione delle
responsabilità per la movimentazione dei carichi può condurre a conflitti tra
i piccoli operatori, le società di stivaggio e gli amministratori del porto. Gli
operatori portuali, infatti, non possiedono attrezzature (nave/terra), quindi
tendono a funzionare come pool di prestazione di lavoro temporaneo e
vengono pertanto limitati nella futura espansione e nell’acquisire una
solidità di tipo imprenditoriale.
156
Tale forma di governance portuale viene utilizzata soprattutto in alcuni
porti statunitensi (Los Angeles, Seattle, Oakland, ecc.) o in Bangladesh
(porto di Chittagong). Altri esempi di questo modello sono i porti autonomi
francesi (Ports Autonomes), in particolare i terminals container che
vengono gestiti, in alcuni casi (per i terminals meno nuovi), secondo i
principi del “tool port”.
Il Landlord port model
Il modello portuale “landlord “è caratterizzato da un orientamento misto
pubblico-privato. Secondo questo modello, l'Autorità portuale agisce come
organo di regolamentazione e come “padrone di casa”, mentre le
operazioni portuali (in particolare la movimentazione delle merci) vengono
effettuate da aziende private.
L'infrastruttura viene locata (data in concessione) a società che operano
privatamente o ad industrie quali raffinerie, impianti chimici, terminal
serbatoi. Il canone di locazione da versare all'Autorità portuale è
solitamente un importo fisso per ogni metro quadrato annuale, il quale
viene periodicamente indicizzato. Il livello di tale importo di locazione è
relativo all’allestimento iniziale e ai costi di realizzazione (per esempio, la
bonifica del terreno o l’edificazione del muro del molo). Gli operatori
portuali privati forniscono e mantengono la loro propria sovrastruttura,
inclusi gli edifici (uffici, capannoni, magazzini, stazioni di trasporto
container, officine) e acquistano e installano anche le proprie attrezzature
come richiesto dalla loro attività.
La forza lavoro portuale è impiegata da terminalisti privati, sebbene in
alcuni porti una parte del lavoro può essere fornita attraverso un più
generale sistema di pool di lavoro.
La positività di questo modello, secondo la Banca Mondiale, consiste nel
fatto che un unico ente (il settore privato), da una parte, esegue le
operazioni di movimentazione della merce e, dall’altra, possiede e gestisce
gli impianti di movimentazione per il carico. In questo modo, i terminalisti
restano maggiormente fedeli al porto e più propensi ad investire in
conseguenza dei loro contratti a lungo termine. Inoltre le società private
che gestiscono i terminali generalmente sono in grado in misura maggiore
di far fronte alle esigenze e alle mutevoli condizioni del mercato.
D’altro canto, la pressione di diversi e troppi operatori privati può provocare
un eccesso di capacità del porto. Con questo modello è richiesto, pertanto,
un maggiore coordinamento del marketing e della pianificazione al fine di
157
contenere le interferenze politiche, l’eccessiva burocrazia relativa alle
procedure, le limitate risorse finanziarie, nonché la difficoltà nel riconoscere
le potenzialità di sviluppo di ciascuna area locale.
Oggi, è il modello dominante nei porti di grandi e medie dimensioni. Esempi
di questa tipologia di modello sono Rotterdam, Anversa, i porti italiani, New
York e, dal 1997, Singapore.
Il Private service Port model
In questo quarto caso si fa riferimento ad un modello in cui il settore
pubblico (ossia lo Stato) non ha più alcun interesse nelle attività portuali.
L’area portuale diviene proprietà esclusiva dei privati, i quali acquisiscono
gli spazi portuali; essi si occupano di pianificare e realizzare le infrastrutture
e le sovrastrutture, nonché della loro gestione. Ne risulta pertanto che tutte
le funzioni di regolamentazione e le attività operative sono gestite dalle
aziende private.
I porti totalmente privati sono in numero esiguo e si trovano soprattutto nel
Regno Unito e in Nuova Zelanda. La privatizzazione completa è considerata
da molti, infatti, come una forma estrema di riforma portuale. Alcuni studi
hanno evidenziato le insidie presenti in questo modello “laddove il governo
scegliesse di privatizzare le funzioni di regolamentazione, queste ultime non
potrebbero essere affidate al porto. Se ciò avvenisse - come spesso di fatto
accade - la volpe avrebbe il compito di monitorare o sorvegliare il pollaio, e
la possibilità di abusare della posizione di monopolio naturale di cui i porti
possono godere aumenterebbe in maniera drammatica” (Baltazar and
Brooks, 2001).
Il Regno Unito decise, a suo tempo, di avviare un processo di completa
privatizzazione per tre ragioni principali:
-
modernizzare le istituzioni e gli impianti, i quali erano in molti casi
risalenti ai primi anni della rivoluzione industriale, al fine di renderli
maggiormente rispondenti alle esigenze e alle necessità degli utenti;
-
conseguire la stabilità finanziaria e gli obiettivi finanziari, con una
crescente quota di finanziamento proveniente da risorse private;
-
raggiungere un certo grado di razionalizzazione e di stabilità del lavoro,
seguito da un maggior livello di partecipazione al lavoro nelle nuove
imprese portuali.
158
Particolari punti di forza del modello sono rappresentati dal fatto che lo
sviluppo portuale e le politiche tariffarie tendono ad essere orientate al
mercato nonché vi è anche la massima flessibilità negli investimenti e nelle
operazioni portuali, autonomia del processo decisionale e nessuna
interferenza diretta del governo. Inoltre, in caso di riqualificazione dell’area,
l’operatore privato potrebbe ottenere probabilmente una somma cospicua
per la vendita di terreni portuali.
D’altro lato, questo tipo di modello può condurre a comportamenti
monopolistici così come a una perdita di coinvolgimento pubblico nelle
politiche e nelle strategie economiche a lungo termine; inoltre, nel caso in
cui si verificasse la necessità di riqualificare la zona portuale, il governo
dovrebbe spendere somme considerevoli di denaro per ricomprare il
terreno dell’area. Per di più, con la vendita del terreno portuale a privati,
alcuni governi possono trasferire simultaneamente le funzioni di
regolamentazione a nuove società private.
In assenza di un soggetto regolatore portuale nel Regno Unito, ad esempio,
le strutture portuali privatizzate sono essenzialmente autoregolamentate. Il
rischio in questo tipo di accordi è che il terreno possa essere venduto o
rivenduto per attività non strettamente di carattere portuale rendendo così
difficile il recupero del suo uso originario marittimo. Inoltre, vi è anche la
possibilità di speculazione edilizia, soprattutto quando l’area portuale è
vicino o dentro una grande città.
Qui di seguito vengono riassunte caratteristiche e tipologie delle
responsabilità secondo i quattro modelli individuati dall’organizzazione
mondiale.
I porti di tipo “Service” e “Tool” si concentrano soprattutto sulla
realizzazione di interessi pubblici. I porti “landlord” hanno un carattere
misto e puntano a trovare un equilibrio tra interessi pubblici (Autorità
portuale) e privati (industrie portuali). I porti a completa privatizzazione si
dirigono esclusivamente verso interessi del privato (azionista).
Tav. 1- Ripartizione delle diverse responsabilità secondo i modelli della
Banca Mondiale
Tipi di modello
Infrastruttura
Sovrastruttura
Lavoro portuale
Altre funzioni
Public Service port
Tool port
Landlord port
Private service port
Pubblico
Pubblico
Pubblico
Privato
Pubblico
Pubblico
Privato
Privato
Pubblico
Privato
Privato
Privato
Di maggioranza pubblico
Misto
Misto
Di maggioranza privato
Nota: Misto=pubblico/privato
Fonte : da World Bank Port Reform Tool Kit, module 3, p. 21, in M. Brooks, The Governance Structure of Ports,
2004.
159
Tav. 2 - Modelli di amministrazione dei porti individuati dalla Banca Mondiale
Tipologia
SERVICE/OPERATING
PORT MODEL
Caratteristiche
 Modello prevalentemente pubblico, in
cui l'Autorità portuale possiede il suolo
e il patrimonio (fisso e mobile) e svolge
tutte le funzioni di regolamentazione
del porto.
 La forza lavoro in banchina dipende
direttamente dall’Autorità portuale.
Punti di forza
Punti di debolezza
Paesi
Lo sviluppo delle strutture e
il loro funzionamento sono di
competenza di un solo
organismo, con un approccio
snello e coerente alla
crescita della struttura nel
suo complesso.
 Nessun ruolo o quantomeno molto
limitato, per il settore privato nelle
operazioni di movimentazione merce.
Paesi in via
di sviluppo o
paesi ex
URSS (es. il
porto di
Odessa)
 Meno capacità di problem solving e
flessibilità in caso di questioni legate al
lavoro, in quanto l'amministrazione
portuale è anche il principale datore di
lavoro.
Responsabilità
- Infrastruttura
Pubblico
- Superstruttura
Pubblico
- Lavoro
Pubblico
- Altre funzioni
+ pubbl.
- Infrastruttura
Pubblico
- Superstruttura
Pubblico
- Lavoro
Privato
- Altre funzioni
Misto
 Rischio di inefficienza amministrativa o di
mancanza di innovazione e di presenza di
servizi poco orientati ai clienti o al mercato
a causa della scarsità di concorrenza.
 Spreco di risorse o blocco degli
investimenti a causa di interferenze del
governo e dipendenza dal bilancio statale.
TOOLPORT MODEL
 Modello caratterizzato dalla divisione  Gli
investimenti
nelle
delle responsabilità operative.
infrastrutture
e
nelle
attrezzature
(nave/terra)
 L’Autorità P. svolge le funzioni di
sono
decisi
e
forniti dal
organo di regolamentazione e di
settore pubblico, evitando
“padrone di casa” e deve fornire i
così
duplicazioni
di
mezzi necessari alla movimentazione
strutture.
della merce alle imprese private.
efficace
come
 I privati (piccole imprese) si occupano  Risulta
modello
di
transizione
per
di manipolare la merce (gestione del
landlord
”.
la
tipologia
“
carico a bordo delle navi, nonché sulla
banchina e sull’area di stazionamento).
 La frammentazione delle responsabilità
per la movimentazione dei carichi tra
autorità portuali e società private può
condurre a conflitti.
 Rischio del blocco degli investimenti e di
mancanza di innovazione.
 Gli operatori privati, non possedendo
attrezzature, tendono a funzionare come
pool di prestazione di lavoro temporaneo e
non come imprese in espansione e dai
bilanci solidi.
Alcuni porti
statunitensi,
porti in
Bulgaria
(fino in
tempi
recenti)
 Il lavoro è svolto alle dipendenze di
privati.
(segue)
(continua)
Tav. 2 - Modelli di amministrazione dei porti individuati dalla Banca Mondiale
Tipologia
LANDLORD PORT MODEL
PRIVATE SERVICE PORT
Caratteristiche
Punti di debolezza
Paesi
 Modello
caratterizzato
da
un  Il medesimo soggetto (il
settore privato), da una
orientamento misto pubblico-privato;
parte
esegue
le
 L’AP mantiene la proprietà del porto,
operazioni
di
mentre l’infrastruttura viene data in
movimentazione
della
concessione a compagnie che operano
merce
e,
dall’altra,
privatamente.
possiede e gestisce le
 L’AP ha il compito di fornire le
attrezzature per il carico.
infrastrutture di base, servizi tecnico
I
terminalisti privati sono
nautici e altri servizi di comune interesse.
di
solito maggiormente
 Le aziende private devono fornire e
in grado di far fronte alle
mantenere la loro sovrastruttura e
esigenze del mercato.
acquistare e installare le proprie
attrezzature.
 La forza lavoro portuale è impiegata da
terminalisti privati, sebbene in alcuni
porti una parte del lavoro può essere
fornita attraverso un più generale
sistema di pool di lavoro autonomo.
 Rischio di eccesso di capacità con la
presenza di più operatori.
 Necessità di contenere le interferenze
politiche, l’eccessiva burocrazia nelle
procedure, le limitate risorse finanziarie,
nonché la difficoltà nel riconoscere le
potenzialità di sviluppo di ciascuna area
locale.
Porti europei
occidentali
 Si tratta di una forma di privatizzazione  Sviluppo
portuale
e
piuttosto estrema in cui lo Stato non ha
politiche
tariffarie
alcun interesse nelle attività portuali;
“market-oriented”.
tutte le funzioni di regolamentazione e le  Massima flessibilità negli
attività operative sono gestite dalle
investimenti
e
nelle
aziende private (dunque anche il lavoro).
operazioni
portuali,
coerenza
gestionale,
autonomia del processo
decisionale senza alcuna
interferenza da parte del
governo.
 Rischio di comportamenti monopolistici e
di perdita di coinvolgimento pubblico nelle
politiche e strategie economiche a lungo
termine.
 Nel caso di necessità di riqualificare la
zona portuale, il governo dovrebbe
spendere considerevoli somme di denaro
per ricomprare il terreno portuale.
 Rischio di vendere/rivendere il terreno per
attività non strettamente di carattere
portuale rendendo così difficile il recupero
del suo uso originario marittimo.
 Rischio di speculazione edilizia e di
sicurezza, soprattutto quando l’area
portuale è vicino o in una grande città.
Porti del
Regno Unito
e Nuova
Zelanda
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
Punti di forza
Responsabilità
- Infrastruttura
Pubblico
- Superstruttura
Privato
- Lavoro
Privato
- Altre funzioni
Misto
- Infrastruttura
Privato
- Superstruttura
Privato
- Lavoro
Privato
- Altre funzioni
+privato
Oltre ai modelli della World Bank molti studiosi ed accademici hanno
provato a definire, nel corso degli anni Novanta, altri modelli o comunque a
tracciare altre delimitazioni e confini tra l’approccio pubblico e quello
privato. Secondo alcuni di essi, difatti, la tipologia della Banca Mondiale era
troppo semplificata e non forniva indicazioni al governo (di fronte alle
pressioni di decentrare l’amministrazione portuale) in merito a quale
approccio adottare per una determinata e specifica situazione locale. A tale
proposito, Baltazar e Brooks, nel 2001, classificarono le attività connesse al
porto in attività di regolazione (regulator), operative (operator) e di
proprietà (landlord), distinguendo chiaramente le funzioni di regolazione da
quelle portuali (operative e di proprietà).
Tav. 3 - Matrice di decentramento amministrativo del porto (Baltazar and Brooks, 2001)
Governance
Pubblico
Misto
(pubblico/privato)
Privato
Funzioni portuali
Funzioni di ‘regulator’







‘Landlord’
Concessione di licenze e autorizzazioni
Sicurezza del traffico marittimo
Dogana e immigrazione
Monitoraggio del porto
Servizi di emergenza
Protezione di pubblico interesse, a
nome della comunità
Determinazione della politica portuale
e delle politiche ambientali applicabili
‘Operator’
 Manutenzione dei litorali (es.
 Carico e gestione dei
 Compravendita, locazione,
 Pilotaggio e rimorchio
 Confini di movimentazione
 Servizi di sicurezza,
dragaggio)



strategie di sviluppo,
pianificazione
Manutenzione degli accessi
al porto
Sicurezza portuale
Acquisto e smaltimento di
terreni.
passeggeri
manutenzione e riparazione
 Marketing delle operazioni
 Smaltimento rifiuti
 Investimento di capitali in
ormeggio e lato-città
Fonte: Baltazar e Brooks, 2001
Generalmente infatti, in un porto governato in maniera pubblica, tutte le
funzioni come regolatore (regulator) e proprietario (landlord) rientrano nel
settore pubblico, mentre le funzioni di operatore (operator) possono essere
svolte a seconda dei casi – in parte, del tutto o affatto dal settore privato; il
controllo delle condizioni di funzionamento risiede nel governo. In un
modello di privatizzazione parziale, invece, alcune funzioni di operatore
(operator) e/o di proprietario (landlord) sono privatizzate, mentre di solito il
settore pubblico mantiene il pieno controllo della funzione di regolatore. Nel
livello di privatizzazione più completo, infine, tutte le funzioni di operatore e
proprietario sono trasferite dal pubblico al privato.
L’approccio dei due studiosi va aldilà di quanto descritto dai modelli della
World Bank, in quanto non solo si prevede una divisione delle attività tra
fornitori pubblici, privati o una combinazione tra i due, ma anche che i vari
modelli possano incorporare diversi livelli di responsabilità/competenze. Tali
competenze possono riguardare il monitoraggio di interesse pubblico, il
finanziamento degli investimenti e così via, e possono essere condivise tra
gli operatori. Si tratta dunque di tentativi ed ipotesi maggiormente flessibili
rispetto all’impostazione della Banca Mondiale. Quest’ultima infatti non
riconosce che differenti modelli di governance possano tener conto di
diverse finalità strategiche, siano essi definiti dal governo o dall'ente porto
ed ha difficoltà ad ammettere che, ad esempio, il modello completamente
privatizzato possa non essere valido per tutti porti inglesi.
162
2.2. L’approfondimento del ruolo e delle funzioni
degli organi di governo portuale
Gli approcci tradizionali
Come indicato in precedenza, le funzioni di “proprietario” e di regolatore”,
anche se ne esistono altre, sono spesso messe in rilievo in molte definizioni
di Autorità portuali. La diversità nella governance portuale viene dunque
determinata, in larga misura, dai differenti obiettivi perseguiti dalle Autorità
portuali i quali - oscillando dalla massimizzazione del profitto fino alla
produzione di valore socio-economico - si relazionano poi con il modo in cui
l’Autorità portuale assume le sue diverse funzioni. In altre parole, il porto
deve definire la sua visione strategica ed il suo orientamento, e ciò dipende
anche dal modello di governance e del contesto legislativo, economico e
sociale all’interno del quale agisce.
Anche l’ambiente in continua evoluzione in cui operano le Autorità portuali
ha esercitato una forte pressione sul loro ruolo tradizionale; tali pressioni
vengono messe in evidenza da alcuni studiosi ed appaiono essenzialmente
connesse a tre tipologie di stakeholders 4 .
Alcuni ricercatori 5 , nel 2000, identificarono tre possibili opzioni per le
Autorità portuali: divenire partners integrali nella catena logistica, assumere
un ruolo limitato nel sostenere le attività (sicurezza, utilizzo del suolo e
politica della concessione) o scomparire del tutto dalla scena.
Tradizionalmente, come è stato finora ricordato, esiste una distinzione tra
le funzioni proprie della conduzione di un porto: proprietario (‘landlord’),
regolatore/moderatore (‘regulator’) e gestore (‘operator’). Ad esse, inoltre,
si è venuta ad aggiungere la funzione cosiddetta di ‘Community manager’,
nell’ambito della quale l’authority si occupa oltre che della gestione dei
rapporti all’interno del porto anche dell’integrazione tra struttura portuale e
realtà circostante. Si tratta in sostanza di una funzione piuttosto innovativa,
intrinsecamente legata alla natura mutevole della comunità portuale e dei
suoi stakeholders e possiede sia una dimensione economica, sia sociale.
4
5
Cfr. Patrick Verhoeven, “Port governance and performance. Reflection from an EU
perspective», 3 settembre 2009
Cfr. ESPO, European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance
of European Seaports, 2010. Si tratta dei seguenti ricercatori: Trevor Heaver, Hilde
Meersman, Francesca Moglia e Eddy Van de Voorde.
163
Box 1 - Le pressioni degli stakeholders sul ruolo dei soggetti
istituzionali presenti in porto
OPERATORI DI MERCATO (spedizionieri, terminalisti, agenti logistici, ecc.)
Caratteristiche - sempre più organizzati su scala globale, lottano per ottenere il controllo
sulle reti logistiche indirizzate al porto.
Rapporti con i soggetti istituzioni portuali – l’Autorità portuale, come anche gli altri soggetti
istituzionali, viene considerata una collaboratrice nel raggiungimento dei propri obiettivi, ma
più spesso può essere vista anche come un onere burocratico. Da sottolineare, nel
confronto, il ruolo delle Autorità portuali che molto spesso appaiono spettatori locali con
un’influenza piuttosto contenuta sui processi orientati al mercato.
GOVERNO
Caratteristiche – in quanto autorità di direzione ed amministrazione, mantiene il controllo
attraverso posizioni di socio unico o di maggioranza, anche se in questa maniera viene
coinvolto in misura minore e non è spesso in grado di apprezzare il valore strategico dei
porti per l’economia del territorio (paese o regione che sia), riducendo anche, il più delle
volte, la spesa pubblica nei loro riguardi.
Rapporti con i soggetti istituzioni portuali – ad essi viene spesso concessa la delega della
responsabilità della gestione portuale con diversi gradi di autonomia manageriale. L’Autorità
portuale e gli altri enti presenti in porto possono, al contrario, essere considerati generatori
di reddito per il bilancio dello stato o della città nel caso di governi particolarmente sensibili
e interessati.
GRUPPI DI INTERESSE SOCIALE (organizzazioni non governative, comunità locali, singoli
cittadini, ecc.)
Caratteristiche – la società civile, generalmente, non sempre considera e vede i porti come
parte integrante dell’ambiente in cui vive e svolge le proprie attività, anzi sempre di più i
porti sono divenuti territori sconosciuti.
Rapporti con i soggetti istituzioni portuali - l’Autorità portuale e gli altri enti presenti in porto
vengono considerati soprattutto come punto nodale per i reclami relativi alle esternalità
negative generate dal porto, anche se queste spesso non ricadono direttamente all’interno
delle responsabilità dell’Autorità portuale e degli altri soggetti istituzionali.
Fonte: Patrick Verhoeven, 2009
La dimensione economica è caratterizzata dallo sviluppo degli operatori
economici; fintanto che essi sono stati organizzati a livello locale e quindi
impegnati per il benessere del porto, il ruolo delle Autorità portuali si è
potuto limitare alle sue funzioni tradizionali ed essere piuttosto chiaro e
diretto. Il processo di globalizzazione - caratterizzato da una lotta di potere
tra vettori, terminalisti e operatori della logistica - ha però modificato
radicalmente tutto ciò. Le grandi società multinazionali hanno soltanto
limitato i legami con il porto che ha ridotto i loro sforzi per attrarre merci
164
nell'entroterra del porto. Esse, inoltre, sembrano mancare di affinità con le
vicine città e comunità locali.
La dimensione sociale è caratterizzata da interessi contrastanti con le parti
sociali interessate.
La funzione di community manager, pertanto, è essenzialmente una
funzione di coordinamento con lo scopo di risolvere problemi di azione
collettiva all'interno e all'esterno della zona portuale, come le strozzature
dell’entroterra, la formazione e l’istruzione, l’ICT, il marketing e la
promozione, nonché l'innovazione e l'internazionalizzazione (dimensione
economica). Essa mira anche a risolvere i conflitti di interesse, al fine di
difendere la 'licenza di operare' dell’Autorità portuale (dimensione sociale).
Nello studio citato, si suddividono le Autorità portuali in tre tipologie
secondo l’approccio e le funzioni da loro impiegati (Tav. 4).
Un’Autorità portuale di tipo ‘conservativo’ convoglia le sue forze per
divenire una buona “padrona di casa” (“housekeeper”) ed essenzialmente
implementa in maniera passiva e meccanica le tre funzioni tradizionali di
un’Autorità portuale a livello locale, con l’elevato rischio di essere
marginalizzata e scomparire in futuro.
Un’Autorità portuale del modello ‘facilitatore’ si configura come mediatrice e
promotrice di interessi economici e societari. Essa inoltre guarda al di là del
perimetro portuale e cerca di coinvolgere gli attori in partenariati strategici
regionali. È il tipo di Autorità portuale che finora sembra trovare maggior
sostegno nella letteratura per il giusto equilibrio che rappresenta.
Un’Autorità portuale di carattere ‘imprenditoriale’, infine, combina le
principali caratteristiche del tipo ‘facilitatore’ con un più esplicito
atteggiamento commerciale in qualità di investitore, fornitore di servizi e
consulente sia a livello locale che internazionale. Si tratta di un profilo
ambizioso e innovativo che rischia maggiormente di incorrere in problemi
causati da conflitti tra diverse funzioni.
165
Tav. 4 - Tipo di approccio delle Autorità portuali nella conduzione della struttura portuale
TIPI
‘Conservatore’
‘Facilitatore’
Landlord
 Manager
 Agente
(“broker”)
immobiliare
attivo (continuità, manutenzione e
miglioramento; agente di sviluppo
e co-investitore; intermediazione
immobiliare in ambito urbano e
ambientale; proventi finanziari
immobiliari su base commerciale)
 Mediatore nei rapporti commerciali
tra fornitori di servizi e clienti
portuali
 Collaborazioni strategiche con i
porti di navigazione interna, porti a
secco ed altri porti.
 Attivo
Regulator
 Applicazione ed esecuzione
 Applicazione ed esecuzione attiva
 Applicazione ed esecuzione attiva di
 Applicazione meccanicistica
 Uso
 Uso
Community
Manager
 E’
 Dimensione economica (risolvere le  Come il ‘facilitator’, ma dimensione
DIMENSIONE
Local
Local + Regional
FUNZIONI
immobiliare
passivo
(continuità
e
manutenzione;
sviluppo
prevalentemente
lasciato
ad altri; proventi finanziari
immobiliari
su
base
tariffaria)
passiva
di
ruoli
e
regolamenti
fissati
principalmente da altre
agenzie
 Proventi finanziari dal ruolo
normale su base tariffaria
Operator
della politica concessionaria
una
funzione
di
coordinamento
tesa
a
risolvere problemi di azione
collettiva
all'interno
e
all'esterno
della
zona
portuale e a difendere la
'licenza
di
operare'
dell’Autorità
portuale,
appianando i conflitti di
interesse
‘Imprenditore’
di ruoli e regolamenti attraverso la
cooperazione con agenzie di
regolazione locali, regionali e
nazionali + fissazione di norme e
regolamenti propri
 Proventi finanziari dal ruolo
normale su base tariffaria con
scelte di tariffazione differenziata
per la sostenibilità
dinamico
della
politica
concessionaria, insieme al ruolo di
agente immobiliare (broker)
 ‘Leader in insoddisfazione’ per
quanto riguarda le prestazioni di
fornitori privati di servizi portuali
 Prestazione di servizi di interesse
economico generale e servizi
commerciali specializzati
strozzature
dell’entroterra;
provvedere alla formazione e
all’istruzione; fornire servizi IT;
promozione e marketing; lobbying)
 Dimensione sociale (risolvere i
conflitti di interesse)
“sviluppatore” immobiliare
(continuità,
manutenzione
e
miglioramento; investitore diretto;
sviluppo immobiliare in ambito
urbano e ambientale; proventi
finanziari immobiliari su base
commerciale; entrate finanziarie da
attività non core)
 Negoziazione commerciale diretta
con
clienti
portuali
(attivo
perseguimento
di
nicchie
di
mercato)
 Investimenti diretti nei porti di
navigazione interna, porti a secco e
in altri porti
ruoli e regolamenti attraverso la
cooperazione
con
agenzie
di
regolazione locali, regionali e
nazionali + fissazione di norme e
regolamenti propri
 Come il ‘facilitator’ + vendita di
conoscenze e di strumenti fuori dal
porto
 Proventi finanziari dal ruolo normale
su base commerciale
dinamico
della
politica
concessionaria, insieme al ruolo di
‘sviluppatore’ immobiliare
 Azionista di fornitori privati di servizi
portuali
 Prestazione di servizi di interesse
economico generale nonché di
servizi commerciali
 Prestazione di servizi in altri porti
economica
con
maggiore
coinvolgimento commerciale diretto
Local + Regional + Global
GEOGRAFICA
Fonte:
ESPO, European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European Seaports, 2010
166
Verso un nuovo modello di authority portuale in Europa
Dall’indagine realizzata da ESPO (European Sea Ports Organisation) nel
corso del 2010 presso 116 Autorità portuali presenti nei 26 Paesi aderenti,
emerge come le funzioni tradizionali delle Autorità portuali abbiano avuto
un cambiamento sostanziale.
La funzione di landlord - caratterizzata dalla gestione, manutenzione e
sviluppo del patrimonio portuale, dalla dotazione di infrastrutture e
attrezzature così come dall’ideazione e attuazione di politiche e strategie di
sviluppo legate all’utilizzazione del patrimonio - può essere considerata
oggigiorno come la principale funzione delle Autorità portuali, per cui per
buona parte di esse (in particolare quelle di tradizione anseatica ed
anglosassone) è il più importante strumento di governance di cui
dispongono, anche se ciò si traduce sovente nella capacità di appaltare il
terreno a terzi (regime concessionario).
La funzione di regolazione (‘regulator’), già ricordata, è in qualche modo
contenuta nel termine stesso di ‘Autorità portuale’ e combina un insieme di
funzioni e responsabilità sottoposte di solito alla sorveglianza, al controllo e
all’ordine. Queste sono indirizzate a garantire sicurezza e protezione delle
operazioni di trasporto e carico nel porto così come a rafforzare le leggi e i
regolamenti applicabili in questo o in altri settori come la protezione
ambientale. Le Autorità portuali possono sviluppare loro propri regolamenti
in questi campi e impiegare le proprie forze dell’ordine per esercitare il
controllo. La maggiore attenzione alle esternalità negative delle operazioni
portuali, dunque, ha rafforzato il ruolo regolatore delle Authorities come di
soggetti che emanano normative e regolamenti e ne verificano
l’applicazione. La funzione ‘regulator’ sembra, dunque, tra le tre tradizionali
funzioni, quella meno a rischio di assunzione da parte del settore privato.
Comunque, va notato come, in molti casi, il ruolo di regolamentazione non
sia eseguito solo dall’Autorità portuale, ma spesso in cooperazione con le
agenzie governative.
La funzione più operativa (‘operator’) si è ridotta per la maggior parte delle
Autorità portuali. Le attività operative si focalizzano principalmente sulla
fornitura di servizi ausiliari che possono essere collocati nella sfera
pubblica, ossia a beneficio dell’intera comunità portuale, con prestazione di
servizi ancillari di pubblica utilità.
Per quanto riguarda, infine, la funzione di ‘community manager’,
quest’ultima sembra essersi ormai ben radicata nel profilo funzionale delle
Autorità portuali, con la sua duplice dimensione (economica e sociale). Sia
la dimensione economica, indirizzata ad agevolare la comunità portuale e a
167
individuare e risolvere problemi di azione collettiva all'interno e all'esterno
della zona portuale, sia la dimensione sociale, focalizzata sui ‘portatori di
interesse’ esterni, infatti sono molto presenti e numerose Autorità portuali
assumono un ruolo predominante in entrambe.
L’indagine, infine, nell’applicare le tre tipologie di approccio delle Autorità
portuali al governo del porto precedentemente citate (conservatore,
facilitatore, imprenditore), giunge alla conclusione che sono pochi i porti
che svolgono le loro funzioni al di là dei propri confini, intraprendendo
investimenti nelle reti dell’entroterra o fornitura di servizi in altri porti,
esportazione di regolamentazione e di altre competenze.
In conclusione, in linea di massima, la maggior parte delle Autorità portuali
si situa, secondo l’ESPO, tra la tipologia di governance di tipo ‘conservativo’
e quella definita di ‘facilitatore’, mentre molte poche si avventurano nel
genere ‘imprenditoriale’.
168
3.
La declinazione operativa dei modelli
Le Autorità portuali europee, dunque, sono per lo più di natura
statale/pubblica, in quanto l’assegnazione di aree a operatori privati e
terminalisti (landlord management form) è la forma maggiormente diffusa
nei porti del continente europeo.
Nel primo capitolo sono stati esaminati i quattro modelli di amministrazione
dei porti individuati dalla Banca Mondiale e come essi si collocano tra il
livello totalmente pubblico e quello interamente privato. Ma, secondo
l’analisi della letteratura esistente in materia, oltre alla classificazione
dell’organizzazione mondiale, esistono numerosi altri modi di classificare i
porti europei tra cui - a titolo di esempio e tra i più semplici e
comunemente utilizzati - è possibile citare quelli che fanno riferimento ad
un criterio tendenzialmente marittimo-geografico, riguardante sia i litorali
marittimi del continente (Mar Baltico, Mare del Nord, Mediterraneo, Oceano
Atlantico, Mar Nero), sia relativo al raggio di azione dei porti confinanti e
concorrenti (es. Amburgo-Le Havre range o il Northen Range).
Restando nell’ambito di una classificazione di carattere geografico – anche
se con una catalogazione regionale stabilita sulla base di un approccio geogovernativo (geo-governance) che sembra maggiormente attinente al
presente lavoro – è possibile identificare in Europa tre principali tradizioni di
governance portuale 6 , riportate nella tav. 5. In tutti e tre i casi, il soggetto
istituzionale preposto all’attività di governance, sia esso pubblico sia
privato, svolge una funzione di organizzazione delle infrastrutture e degli
spazi (landlord) o anche di gestione delle operazioni (port-operation).
6
Cfr. M. Vallesi, Università degli Studi di Bari, D. Cazzaniga Francesetti, Università degli
Studi di Pisa, “La governance portuale in Europa, la concorrenza e i problemi di sicurezza”,
GIET Genova 2004.
Inoltre, in alcune realtà sistemiche portuali, si riscontra un’ulteriore forma di governo dei
porti, la cosiddetta ‘Corporate Governance’ con le seguenti caratteristiche:
 punti di forza: struttura fortemente orientata al mercato, organismo intensamente
cooperativo (corporate body), buon management delle forme di contabilità e controllo,
discreta autonomia finanziaria;
 punti di debolezza: presenza di una marcata rappresentanza politica e degli Enti Locali
nel Consiglio di Amministrazione.
169
Tav. 5 - Le forme di governo dei porti europei
Forme di governo
Caratteristiche
Punti di forza
Anseatica (landlord)
Porto appartenente ad un
organo originato dal governo
locale (regione/ municipalità) che
si relaziona con le imprese di
trasporto (local organization)
(Municipal – governed ports).
Struttura decentralizzata
e ottima conoscenza
delle potenzialità locali.
Punti di debolezza
 Interferenze
politiche;
 burocratizzazione
delle procedure;
disponibilità
di risorse finanziarie.
 limitata
Forma dominante per i porti
situati nell’area del Baltico e del
Mare del Nord.
Latino-mediterranea
(landlord)
Porto di proprietà pubblica e
gestito da soggetti di origine
statuale (State-governed ports);
direttamente amministrato dallo
Stato, a volte tramite un ente
pubblico.
E’ il caso dei porti francesi,
spagnoli, greci e italiani (che si
affacciano generalmente sul
Mediterraneo).
Anglosassone (private)
Porto totalmente indipendente
dai governi centrali e gestito
interamente dai privati (selfgoverned ports).
E’ considerata esclusivamente
un’attività commerciale come
ogni altro business o attività
industriale e pertanto non è
prevista la presenza di una
Autorità Portuale o ente di
amministrazione simile.
È la caratteristica
inglesi.
dei
Obiettivi di sviluppo
portuale comuni per i
porti
cosiddetti
‘nazionali’
attuati,
generalmente ma non
sempre, attraverso una
politica
portuale
coordinata
a
livello
nazionale.
 Maggiore flessibilità e
coerenza gestionale;
 autonomia nei
processi decisionali;
 adeguata capacità a
prezzi competitivi.
 Limitato
riconoscimento delle
potenzialità di
sviluppo locali;
 possibilità di
interferenze politiche;
 procedure
burocratizzate e
centralizzate.
 Limitata capacità
nell’ottenere fondi e
aiuti dai poteri
pubblici e minori
investimenti da parte
dei privati rispetto al
pubblico;
 drastico abbandono
da parte del governo
del
ruolo
di
regulator.
porti
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
Ad esse si aggiungono, secondo studi recenti, altre due tipologie sorte a
seguito della caduta della cortina di ferro tra Est ed Ovest e con la
conseguente irruzione nell’arena competitiva di alcuni nuovi porti collocati
nel Mar Baltico, Mar Mediterraneo e Mar Nero, i quali, rimasti sotto
l’influenza sovietica per oltre mezzo secolo, sono stati poi sottoposti a
170
processi di liberalizzazione a seguito del cambiamento di scenario politico.
Alcuni studi la identificano come una “nuova forma anseatica” che
comprende le Autorità portuali di regioni quali Polonia, Estonia, Lituania e
Lettonia e di una “nuova forma latina” comprendente Autorità portuali quali
quelle di Slovenia, Croazia, Bulgaria e Romania 7 .
Gli anni Novanta, inoltre, sono stati caratterizzati da una serie di riforme
che hanno riguardato la privatizzazione dei servizi di movimentazione delle
merci, focalizzando il ruolo delle Autorità portuali sulle funzioni “landlord” e
“regulator”. Inoltre, molte Autorità portuali hanno ottenuto l’attuale forma
legale in tempi piuttosto recenti (in oltre la metà dei casi, infatti, essa è
stata acquisita tra il 1990 e il 1999 e quasi un terzo di essi ha conseguito
l’odierna struttura giuridica durante l’ultimo decennio) 8 .
Ancora oggi sono in corso una serie di riforme nei principali porti di molti
paesi europei, sia a livello nazionale sia locale (cfr. schede dei diversi paesi
in allegato), alla realizzazione delle quali non è da escludere l’ipotesi che
l’Unione Europea possa avere avuto una influenza indiretta. Il diritto
europeo alla concorrenza, d’altronde, implica il fatto che le Autorità portuali
impegnate in attività economiche siano considerate imprese, a prescindere
dal loro stato giuridico o dalla loro proprietà.
3.1. I porti della regione latino-mediterranea
In linea generale, i porti di tradizione cosiddetta ‘latina’, come si è detto, si
fondano sostanzialmente sulla proprietà e mediazione dell’intervento
governativo, attraverso un organo di direzione solitamente pubblico e
centralizzato. In questi paesi il concetto di servizi di welfare pubblici ha
prevalso e le autorità nazionali hanno agito sia come regolatori sia come
fornitori di servizi, mediante un’autorità pubblica eletta e controllata dallo
Stato.
7
8
ESPO, European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of
European Seaports, 2010.
In questo senso, alcuni studi come la già citata indagine ESPO fotografano alcuni elementi
importanti per il governo di un porto, mettendone in evidenza alcune differenze e
peculiarità dell’assetto istituzionale che hanno condotto all’attuale situazione nei porti
europei.
171
La maggioranza di essi risponde indubbiamente al modello landlord, anche
se all’interno dei singoli paesi sono numerose le differenze e le
sfaccettature che caratterizzano le funzioni e le responsabilità sia da parte
delle Autorità portuali, sia da parte del governo nazionale. Si va, ad
esempio, da paesi caratterizzati da un processo decisionale fortemente
centralizzato (è il caso della Grecia contraddistinto da un forte intervento e
un notevole controllo da parte dello Stato e conseguente scarsa autonomia
delle strutture portuali), al caso di porti ampiamente autonomi ed
economicamente autosufficienti, contraddistinti da un processo decisionale
autonomo (è il caso della Spagna dotata di una caratterizzazione
economico-marittima e da una alta considerazione del settore portuale da
parte delle politiche di governo).
Per quanto riguarda la questione del lavoro, premesso che l'organizzazione
del lavoro portuale ed i sistemi ad esso associati variano in tutta Europa
come assai diverse sono le forme di governance degli scali, è da osservare
come esista però un tratto piuttosto comune alle differenti forme di attività
lavorativa portuale: il pool, struttura organizzativa governata centralmente
con l’impiego obbligatorio di lavoratori registrati o no, più o meno aperta e
autonoma nell’utilizzo di imprese autorizzate alla fornitura di impiego
temporaneo, orari e tempi di lavoro flessibili e variabili. Per quanto riguarda
i paesi latino-mediterranei viene fornito un sintetico quadro degli schemi di
lavoro portuale utilizzati negli scali marittimi dell’area.
A tale proposito, in allegato, vengono brevemente presentate le situazioni
e, in alcuni casi, i percorsi dei principali paesi europei della tradizione
latino-mediterranea nell’ambito del sistema portuale nazionale e, in
particolare, del suo governo.
Qui di seguito, invece, nel successivo quadro sinottico, si è provato a
sistematizzare ed evidenziare le principali caratteristiche e differenze di
alcuni paesi dell’area latino-mediterranea presi in considerazione.
172
Tav. 6 - Le principali caratteristiche e peculiarità dei sistemi portuali appartenenti ai paesi di tradizione latina
Strutture portuali
presenti
GGRRREEECCCIIIAAA
SSPPPAAAGGGNNNAAA
AA
FFRRRAAANNNCCCIIIA
LLIIIAAA
IITTTAAAL
2 porti trans-europei (Pireo e
Salonicco);
47 Porti di Interesse Nazionale
gestiti da 28 Autorità portuali.
8 porti principali; 17 porti di
interesse nazionale; molti altri
porti turistici, da diporto e di
pescaggio (600 circa).
25 Autorità portuali + altri porti
minori.
‘Associazione dei Porti Ellenici’,
nata nel 2003 al fine di
assicurare una forte
collaborazione tra i porti, ma di
fatto non è una struttura di
raccordo.
‘Puerto del Estado’: agenzia
pubblica che coordina e
controlla l’efficienza del sistema
portuale, nonché esegue la
politica portuale del governo.
L’’Union des Ports de France’,
divenuta così nel 2008 mentre
prima si chiamava ‘Union des Ports
‘Assoporti’, associazione a cui
aderiscono: 40 porti nazionali;
alcune CCIAA presenti sui
territori ove esistono porti e le
loro Aziende Speciali Portuali;
l'Unione Italiana delle CCIAA
(Unioncamere).
Fine anni Novanta
Legge 48/2003
1983-84
Legge 84/1994
I principali 12 porti vengono
trasformati da ‘imprese di diritto
pubblico’ in società a
responsabilità limitata (però di
proprietà del governo).
Stabilisce i principi di autonomia
gestionale e di autosufficienza
finanziaria dei porti di interesse
nazionale, nonché configura le
entrate derivanti dalle tariffe
portuali applicate ai privati
come “tasse”.
Trasferimento di responsabilità
statali ai Dipartimenti (porti di
pescaggio e di diporto) e ai
Comuni (porti turistici);
Passaggio di competenze da
pubblico a privato con la
privatizzazione dei terminali, una
nuova classificazione dei porti e
delle prestazioni dei lavoratori
portuali.
10 porti di interesse nazionale
+ altri porti locali.
Organi centrali nazionali
Quadro legislativo e
istituzionale
Autonomes et des Chambres de
Commerce et d’Industrie
Maritimes’.
2004-2007 (L. 2004/809)
Trasferimento dei 17 porti di
interesse nazionale alle Regioni;
2008 (L. 2008/660) Trasformazione
8 porti autonomi in ‘Grands Ports
Marittimes’ (GPM) e privatizzazione
del personale e dei mezzi di
movimentazione; trasferimento del
possesso dei diritti di proprietà alle
autorità locali.
Modello di governo
Modello Landlord
Modello Landlord
Modello Landlord
Modello Landlord
(continua)
(segue) Tav.
6 - Le principali caratteristiche e peculiarità dei sistemi portuali appartenenti ai paesi di tradizione latina
GGRRREEECCCIIIAAA
SSPPPA
AAG
N
G
NAAA
GN
AA
FFRRRAAANNNCCCIIIA
LLIIIAAA
IITTTAAAL
Caratteristiche e
specificità
 Forte presenza e controllo
da parte dello Stato,
azionista di maggioranza
delle AP, il quale non ha di
fatto sostenuto in modo
adeguato la riforma di
privatizzazione;
 Scarsa autonomia
economica e gestionale dei
porti;
 Processo decisionale
centralizzato (procedure
ferme e standardizzate,
ingerenze burocratiche);
 Il settore portuale viene
tradizionalmente
considerato poco rilevante,
le strutture sono da sempre
sotto il controllo statale per
cui vigono politiche
orientate allo “statobandiera” piuttosto che allo
“stato-porto”;
 Assenza di una struttura di
raccordo che promuova la
competitività portuale;
 Mancanza di una riforma
del lavoro.
 Sistema portuale fortemente
decentrato, distinto da
un’ampia autonomia delle
Autorità portuali, enti pubblici
controllati e coordinati dal
‘Puerto del Estado’;
 Elevata autonomia economica e
gestionale (nel processo
decisionale e finanziario);
 Forme diverse di
autofinanziamento;
 Importanza legislazione come
supporto al sistema portuale;
 Ampio spazio agli interventi dei
privati nei porti;
 Alta considerazione e impegno
da parte delle politiche
governative;
 Marcata caratterizzazione
vocazionale dei singoli porti.
 Distinzione tra poteri dello Stato
e funzioni delle Autorità locali
(rispettivamente controllo dei
bacini idrici e responsabilità di
carattere terrestre);
 Lo Stato detiene il controllo
economico e finanziario e
interviene nelle questioni
relative alla tutela ambientale,
alla sicurezza pubblica, agli aiuti
alla navigazione;
 Le autorità locali si occupano
della gestione, manutenzione e
pianificazione del porto e
rilasciano concessioni per il suo
effettivo funzionamento;
 Ruolo delle Camere di
Commercio;
 Sistema complesso di
governance portuale che
prevede la partecipazione di più
amministrazioni pubbliche
(Stato, Autorità locali, Camere di
Commercio).
 Ristretta autonomia decisionale
delle Autorità Portuali;
 Mancanza di autonomia
finanziaria;
 Difficile gestione degli attori
coinvolti nel sistema portuale;
 Difficoltà nell’avviare una
nuova riforma.
Riforme recenti
I porti greci sono ancora nella
fase di assorbimento della
riforma avvenuta a cavallo dei
due secoli: superamento delle
inefficienze a lungo termine e
ricerca di una efficace
strategia nel fornire servizi ed
attirare investitori.
In Francia, in realtà, il lungo e
complesso processo di riforma
verso la privatizzazione e il
decentramento amministrativo è
avvenuto in tre fasi, di cui l’ultima
è tuttora in atto (dal 2008 a oggi).
Ottobre 2010 – Proposta di
riordino dei porti italiani
Legge 33 - 5 agosto 2010
 Rafforzamento di efficienza e
competitività;
 regolazione autonomia
finanziaria e fornitura di servizi;
 disposizioni sul lavoro portuale,
tasse e servizi, delimitazione
delle aree portuali.
Da anni si parla di riformare il
sistema portuale italiano,
recentemente è stato proposto il
DDL 2403 del 2010 che però, di
fatto, non va ad intaccare
l’assetto amministrativo delle
Autorità portuali.
(continua)
(segue) Tav.
6 - Le principali caratteristiche e peculiarità dei sistemi portuali appartenenti ai paesi di tradizione latina
Organizzazione del lavoro
AA
GGRRREEECCCIIIA
SSPPPAAAGGGNNNAAA
FFRRRAAANNNCCCIIIAAA
IITTTAAALLLIIIAAA
I porti greci non sono
sostanzialmente fondati su un
sistema di pool, con una
limitata flessibilità nel lavoro.
Esistono 2 categorie di lavoro
portuale: i lavoratori
permanenti (gruisti, addetti di
officina, pianificatori, ingegneri,
personale amministrativo) e i
lavoratori portuali (capo-reparti,
equipe di segnaletica), i quali
sono entrambi assunti con
contratti privati a tempo
indeterminato.
I pool di lavoro nei porti
spagnoli sono recentemente
passati all’esclusivo controllo
delle imprese terminaliste
(costituite come imprese private
di loro proprietà senza capitale
pubblico) ed autorizzati dalla
legislazione spagnola a fornire
servizi di movimentazione delle
merci nei porti. Le Autorità
portuali non vengono coinvolte
direttamente, ma comunque
continuano a avere una
partecipazione all’interno del
Consiglio di amministrazione.
 Il modello di lavoro portuale è
 L’attuale organizzazione del
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
stato avviato alla riforma negli
anni ’92-’94 con il tentativo di
abolire il sistema dei ‘pool di
lavoro temporaneo’ e la
possibilità per i lavoratori portuali
di divenire staff ordinario
salariato;
 tuttavia, oggi esistono ancora
alcuni pool per i lavoratori che
hanno lo status storico di “G card
dockers” (es. porto di Marsiglia),
destinato però a scomparire
entro il 2020;
 in linea con la riforma del 2008
(cfr. sopra) si sta tentando di
ottimizzare anche il lavoro
portuale, trasferendo tutte le
operazioni sotto la sola
responsabilità delle imprese
terminaliste, anche se ciò ha
provocato scioperi e proteste;
 attualmente la classificazione dei
lavoratori dipende dal loro ruolo
nelle squadre, con flessibilità nei
compiti, ma comunque i
lavoratori vengono individuati in
base alle specializzazioni;
 l’eccesso o la carenza di
lavoratori portuali vengono gestiti
da imprese di lavoro
temporaneo.
lavoro portuale, delineata dalla
Legge 84/94, ha previsto la
possibilità da parte di imprese
portuali autorizzate (ai sensi
dell’art. 17) di fornire lavoro
portuale temporaneo,
relativamente alle operazioni e
ai servizi portuali;
 essa varia, però, secondo le
diverse realtà locali;
l’applicazione legislativa
(compito delle Autorità
portuali), infatti, non si è
tradotta in un modello
organizzativo e gestionale delle
aree portuali comune ed
omogeneo a livello nazionale
(ma spesso ampia
discrezionalità);
 ne consegue un indebolimento
e una svalutazione del ruolo dei
pool di lavoro, i soggetti
autorizzati a fornire lavoro
portuale flessibile, temporaneo
e qualificato.
3.2. I porti della regione anseatica
In linea di massima, i porti della cosiddetta tradizione anseatica sono
caratterizzati dalla forte presenza economica e gestionale di dinamiche di
conduzione locale e tradizione municipalistica.
Si tratta anche in questo caso generalmente di sistemi portuali che si
fondano sul modello landlord, ma che presentano anch’essi alcune
specificità e differenze a seconda dei paesi di appartenenza o in alcuni casi
all’interno della stessa nazione (differenze tra land in Germania o nei Paesi
Bassi in cui sono state avviate riforme autonome, porto per porto).
Si va dal caso della Germania in cui i porti non sono organismi indipendenti
né dal punto di vista amministrativo né giuridico, e le funzioni pubbliche
possono essere svolte in alcuni casi dai differenti dipartimenti delle
amministrazioni centrali, fino al caso dei Paesi Bassi in cui la maggior parte
delle strutture portuali sono amministrate da enti municipali od organi
corporativi e in cui vi sono esperienze di riforma dell’assetto istituzionale e
manageriale completamente differenti da porto a porto.
Anche in questo caso, in allegato, vengono brevemente presentate le
situazioni ed i percorsi dei tre principali paesi europei della tradizione
anseatica nell’ambito del governo del sistema portuale nazionale.
Qui di seguito, invece, nel successivo quadro sinottico, si è provato ad
anticipare le maggiori informazioni e a sottolineare le principali
caratteristiche e differenze dei tre Paesi dell’area nord europea/anseatica
presi in considerazione, comprese le modalità relative all’organizzazione del
lavoro portuale.
176
Tav. 7 - Le principali caratteristiche e peculiarità dei sistemi portuali dei paesi di tradizione anseatica
BBEEELGI
LLG
O
GIIO
O
G
N
M
R
G
NIIIAAA
MAAAN
RM
GEEER
PPAAAEEESSSIII BBBAAASSSSSSIII
Strutture portuali presenti
4 porti principali (Anversa, Zeebrugge, Ghent e
Ostend);
(3 aziende municipalizzate + 1 società per azioni
gestita da privati)
I porti tedeschi sono caratterizzati da differenti
tipologie (appartenenti ad un Land, a una
municipalità, ad entrambi, a società private,
ecc.)
Presenza di un “mainport”, ossia di un porto
principale (Rotterdam) su cui la politica olandese
punta in modo specifico.
Organi centrali nazionali
Nessuno
Nessuno
Nessuno
Gennaio 1989 - La regione Fiamminga diviene
Quadro legislativo e
istituzionale
responsabile della politica portuale.
1999 – “Flemish Port Degree” – fondamento
della politica portuale:
 stabilisce regole e condizioni per una
maggiore autonomia, uniformità delle
condizioni lavorative;
 le autorità portuali assumono forma legale;
 chiara e trasparente relazione tra porti e
governo.
In Germania non è presente, in generale,
un'unica modalità di conduzione e gestione dei
porti:
 nei porti municipali, i responsabili sono i diversi
dipartimenti dell’amministrazione centrale (es.
Amburgo);
 nei porti dei ‘Lander’, i responsabili sono gli
uffici portuali locali delegati dal Land o le
organizzazioni private (es. Brema).
Da enti governati tradizionalmente da
organizzazioni pubbliche regionali o municipali, i
porti olandesi divengono società per azioni di
proprietà pubblica municipale.
Modello di governo
Modello landlord
Caratteristiche e
specificità
 Paese storicamente indirizzato ad investire sul
sistema portuale dal punto di vista economico;
 limitato coinvolgimento dello Stato;
 Non sono enti amministrativi legalmente ed
 mancanza di una legge complessiva sui porti;
economicamente autonomi;
 considerevole autonomia finanziaria e
Il Governo fiammingo riveste un ruolo di
 funzioni pubbliche divise e differenti secondo le
decisionale per i singoli porti;
stimolo, facilitazione e coordinamento e concede
diverse strutture portuali;

porti amministrati da autorità portuali intese
ampia responsabilità alle Autorità portuali.
 avvio del processo di privatizzazione dei
come enti municipali, combinazioni di enti, od
principali porti.
organi corporativi;
 approccio governativo volto a valorizzare
principalmente un solo porto (Rotterdam,
‘mainport”).
Riforme recenti
‘Flanders Port Area’
Regionalizzazione/cooperazione tra Autorità
portuali finalizzata a realizzare comuni politiche
di investimento e di sostegno finanziario,
nonché indirizzate alla promozione, ricerca e
innovazione di tali politiche.
Modello landlord
1995
Modello landlord
 Proposta di modifica della Legge del 25 giugno
2005 che ha sancito la nascita dell’Autorità
portuale di Amburgo;
 2004 – Privatizzazione del porto di Rotterdam;
 Piano Nazionale dei Porti
 2011 – Privatizzazione di Zeeland Seaports
(Nationaleshafenkonzept), (2010) elaborazione
(Flushing e Terneuzen);
di un complessivo punto di vista di livello

a breve, privatizzazione anche del porto di
nazionale sui porti e sulla cooperazione tra
Amsterdam.
essi;
 Riforma del porto di Brema – riduzione tasse
portuali e blocco delle tariffe.
(segue)
(continua) Tav.
7 - Le principali caratteristiche e peculiarità dei sistemi portuali dei paesi di tradizione anseatica
BBEEELGI
LLG
O
GIIO
O
Organizzazione del lavoro
G
N
M
R
G
NIIIAAA
MAAAN
RM
GEEER
PPAAAEEESSSIII BBBAAASSSSSSIII
 Il sistema di lavoro portuale olandese è gestito
da contratti collettivi in cui si richiede l’impiego
 Il ‘Wet major’ (Major Act, 1972) rappresenta il
di lavoratori permanenti o di un pool di
quadro legale comune in Belgio in base al
lavoratori classificati nel contratto collettivo;
quale, tendenzialmente, soltanto i lavoratori
per gestire la ciclicità e imprevedibilità dei flussi
portuali riconosciuti possono svolgere attività
di merce, i datori di lavoro hanno perciò
di movimentazione delle merci nelle aree
elaborato un sistema flessibile che combini
portuali;
lavoratori permanenti e lavoratori temporanei;
 esistono poi differenze tra gli accordi collettivi
 atto del 1995, finalizzato a porre fine alla
regionali e di settore (Codici), in cui si
 Decrescente incidenza o stabilità della forza
precedente contribuzione portuale (finanziata
descrivono in dettaglio i principali regolamenti
lavoro dei pool sul numero complessivo dei
in parte dallo Stato) e ad introdurre pool di
del lavoro per ogni porto (es. nel sistema di
lavoratori portuali e in alcune attività
lavoratori portuali indipendenti; tale sistema ha
reclutamento per i lavoratori saltuari, nella
(magazzinaggio, distribuzione, logistica) è
incrementato l’importanza dell’occupazione
determinazione del numero di lavoratori
stato favorito l’ impiego di lavoro temporaneo
permanente nelle imprese terminaliste nel
portuali registrati richiesti; in leggere
non registrato;
porto di Rotterdam, e più in generale nei porti
differenze nel processo di riconoscimento dei  nei porti tedeschi esiste una forza lavoro
olandesi, e ha messo in crisi il ruolo del pool
nuovi lavoratori portuali e nella
tendenzialmente stabile e sono stati costituiti
che è fallito agli inizi del 2009;
considerazione del lavoro nei fine settimana);
pool di lavoratori portuali ben formati e
 dopo il 1995 anche il porto di Amsterdam ha
 i lavoratori registrati sono divisi in due
specializzati per ogni tipo di attività, i quali
trasformato il pool di lavoratori in un’impresa
categorie separate per tipologia di attività. Ad
possono essere a tempo pieno, parziale o
autonoma e orientata al mercato, che è fallita
Anversa, ad esempio, il Contingente Generale
impiegati come lavoratori permanenti delle
nel 1997; attualmente vi è un pool più snello
e il Contingente logistico, il primo dei quali è
compagnie terminaliste, ad essi viene
(90 lavoratori) da assumere durante i picchi di
composto da lavoratori regolari e
comunque garantito un salario minimo;
domanda, in caso contrario possono essere
permanentemente impiegati e da lavoratori
 nel porto di Brema/Bremerhaven esiste inoltre
eccezionalmente impiegati all’aeroporto di
temporanei che formano il pool (anche se
un sistema di riserva cosiddetto ‘rote-karte’ per
Schipol;
molti lavorano come semi-regolari, assunti
lavoratori, soprattutto studenti e disoccupati,

generalmente, i lavoratori portuali olandesi
dallo stesso datore di lavoro);
genericamente formati e che viene utilizzata
(permanenti o temporanei) vengono impiegati
 il pool di lavoro portuale temporaneo viene
per operazioni di magazzino, compiti logistici e
per i compiti connessi all’acqua, mentre le
supportato, se necessario, dall’intervento
per assorbire i picchi di attività.
attività logistiche sono regolate da accordi
statale con sussidi di disoccupazione dei
collettivi a livello di singola impresa;
lavoratori non impiegati e, in parte, anche dai
 nei porti gestiti da Zeeland Seaports vige una
datori di lavoro tramite un fondo speciale;
alto grado di flessibilità, sia nell’assunzione dei
 i porti belgi hanno una lunga tradizione di
lavoratori portuali temporanei, sia nella
dialogo sociale e i lavoratori portuali belgi
composizione delle squadre, o nell’impiego di
sono noti per la loro alta produttività
lavoratori con diverse abilità; inoltre, i picchi di
lavorativa e appartenenza al sindacato.
domanda possono essere assorbiti da lavoratori
forniti tramite imprese di lavoro temporaneo.
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
3.3. Il caso inglese
In questa sotto-classificazione, rientrano generalmente i paesi di tradizione
anglosassone quali Inghilterra, Irlanda, Nuova Zelanda, ecc., ma nel
presente testo si è circoscritto il lavoro all’analisi della governance portuale
del Regno Unito in quanto principale esempio di totale privatizzazione del
sistema portuale presente in Europa. Si tratta di un modello in cui i porti
sono considerati esclusivamente attività commerciali come ogni altro
business o attività industriale, pertanto si è sostanzialmente verificato un
trasferimento dal settore pubblico a quello privato della proprietà degli
assets o del diritto di costruire e gestire attrezzature, dotazioni e
infrastrutture portuali.
L’istallazione di un governo di coalizione conservatori/liberaldemocratici nel
2010 ha, però, scatenato nuovamente il dibattito in merito alla
privatizzazione dei restanti maggiori ‘trust ports’.
Infatti, in questi ultimi anni, i risultati relativi alla privatizzazione mostrano
come essa non abbia poi avuto un gran successo:
-
la maggioranza dei porti britannici non ha incrementato più di tanto le
entrate dagli anni Ottanta ad oggi;
-
in un certo numero di porti privatizzati sembrano essersi creati veri e
propri monopoli;
-
il metodo di privatizzazione dei porti adottato nel Regno Unito è unico
in quanto ha coinvolto il trasferimento di tutte e tre le funzioni chiave
del porto, ossia la proprietà, le operazioni portuali, l’attività di controllo
e regolamentazione.
Per attrarre investimenti privati, dunque, non è obbligatorio privatizzare i
porti abolendo completamente la “cosa pubblica”, anche perché gli obiettivi
principali di un “padrone di casa” esclusivamente privato sono
completamente differenti da quelli in cui è presente, seppur in parte, il
servizio pubblico (fare denaro e affari nel primo caso, generare benefici
economici e commerciali per il paese, nel secondo caso).
179
Tav. 8 - Le principali caratteristiche del sistema portuale del Regno Unito
REGNO UNITO
Strutture portuali presenti
Complessivamente circa 1000 porti, di cui 650 con poteri statutari e
120 circa attivi dal punto di vista commerciale.
1981 – Abolizione del National Ports Council
Quadro legislativo e
istituzionale
19
983 – Cessione di quote a privati da parte dell’Association British
Ports
1991 – Ports Act in cui avviene la totale privatizzazione del settore
Organi centrali nazionali
Nessuno
Modello di governo attuato
Modello Private



Caratteristiche e specificità
Riforme recenti

2010 – Controverso dibattito in corso a proposito della privatizzazione
dei restanti maggiori ‘trust ports’, scatenatosi in occasione
dell’avvio del processo di privatizzazione del porto di Dover.


Organizzazione del lavoro
Maggioranza dei porti in mano ai privati;
mancanza di un organo regolatore dei porti di carattere statale;
distinzione in porti privatizzati (di proprietà di aziende private),
porti in affidamento (‘trust ports’) e porti municipali;
trattandosi in buona parte di porti governati secondo una
concezione privatistica, il ruolo del governo dovrebbe limitarsi
alla creazione di un ambiente di mercato adeguato e un mercato
di tipo concorrenziale dovrebbe assicurare un’adeguata capacità
a prezzi competitivi.

Tradizionalmente, il sistema lavorativo portuale inglese è stato
sempre saltuario e ‘casuale’;
1989 – abolizione del NDLS (Schema Nazionale del Lavoro
Portuale) in cui la movimentazione della merce e il lavoro
nell’area portuale dovevano essere svolti da lavoratori registrati
e solo datori di lavoro registrati potevano impiegare tali
lavoratori;
da allora molte imprese terminaliste impiegano un loro nucleo di
forza lavoro e gestiscono le proprie agenzie di collocamento per
soddisfare i picchi di lavoro della domanda, nonché la
formazione dei lavoratori temporanei; molti attribuiscono la
rivitalizzazione dei porti britannici alla combinazione di
privatizzazione, crescita di investimenti e abbondante offerta di
lavoro.
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
180
3.4. L’area orientale: Mar Nero, Mar Baltico e
versante orientale dell’Adriatico
In tempi piuttosto recenti si sono affacciati sul mercato e sul traffico dei
commerci internazionali alcune nuove realtà definite da alcuni le “nuove
forme anseatiche” (comprendenti le autorità portuali di regioni quali
Polonia, Estonia, Lituania e Lettonia) o le “nuove forme latine” 9
(comprendenti autorità portuali quali quelle di Slovenia, Croazia, Bulgaria e
Romania). Si tratta dei paesi europei di economia emergente che stanno
avendo anche loro una serie di cambiamenti e proposte di riforma
all’interno del loro sistema portuale, per lo più indirizzati verso forme,
anche se parziali, di privatizzazione.
Tav. 9 - Le principali caratteristiche del sistema portuale delle nuove realtà del
Mar Nero, Mar Baltico e versante orientale Adriatico


BULGARIA





ROMANIA




POLONIA


5 porti nazionali e 24 di carattere regionale;
marzo 200
4 - Legge sullo spazio marino, le vie navigabili interne e i
2004
porti” (‘SSIWP Law’) con cui si istituisce la Compagnia nazionale
“Porti”, società a totale partecipazione statale con funzioni
amministrative, governative e commerciali;
tale legge ha favorito il passaggio da un modello di governance
portuale di tipo ‘toolport’ ad uno di tipo ‘landlord’;
realizzazione di varie riforme portuali volte a privatizzare i 2 porti
principali di Varna e Bourgas;
2010 - sono state riunite tutte le responsabilità (anche nautiche)
dell’Autorità portuale sotto un’unica società.
3 grandi porti nel Mar Nero e 3 di carattere anche fluviale;
agosto 2003 - il porto di Costanza, porto più grande sul Mar Nero e
quarto in Europa, è divenuto “Porto con Strutture Doganali”
ottenendo agevolazioni e vantaggi per il suo sviluppo;
2010 (luglio) – revisione del quadro giuridico amministrativo
portuale e utilizzo dell’ infrastruttura pubblica portuale (revisione
Decr. 22/99) che ha condotto alla sub concessione della proprietà
portuale ad aziende e operatori privati;
modello landlord
3 porti di importanza nazionale e 10 minori;
1996 – “Atto sui porti e sui porti marittimi” che costituisce il
fondamento della politica portuale polacca e stabilisce il ruolo degli
enti governativi del porto; da allora la legge è stata modificata più
volte ed è stata imposta la vendita di quote di società portuali;
2004 – Atto che stabilisce norme e regole in materia di tasse
portuali;
attualmente non esiste una procedura legislativa specifica, è ancora
in corso l’esecuzione di alcune disposizioni dell’Atto, come ad
esempio, la privatizzazione delle aziende derivate dalle autorità
portuali, coinvolte nella movimentazione.
(continua)
9
Cfr. European Port Governance, Draft version 10/11/2010, ESPO 2010.
181
(segue)
Tav. 9 - Le principali caratteristiche del sistema portuale delle nuove
realtà del Mar Nero, Baltico e versante orientale Adriatico

ESTONIA
LETTONIA
LITUANIA








RUSSIA



U CR A I N A



SLOVENIA


CROAZIA


I porti estoni sono gestiti come società per azioni fondate sul
diritto societario (sia porti privati, municipali o statali);
“Atto dei Porti” – disciplina gli obblighi delle autorità portuali
nell’assicurare sicurezza e controllo;
modello toolport
1994 –“Legge sui porti”, fondamento della legislazione e
politica portuale lettone;
modello landlord
1 porto principale (Klapeida);
Il settore portuale viene governato dalla strategia a lungo
termine di sviluppo e dal Piano Strategico di Attività della
durata di 3 anni approvato dal Ministero dei Trasporti;
modello landlord
I principali porti della regione russa europea sono 3: San
Pietroburgo e Kalingrad che si affacciano sul Mar Baltico e
Novorossijsk sul Mar Nero;
I porti, come il resto delle infrastrutture dei trasporti, sono di
proprietà dello Stato;
modello toolport
18 porti che si collocano principalmente sulle coste del, del
Mare di Azov e sui fiumi Danubio, Pripyat e Nistro;
mporti ucraini sono sotto l'Amministrazione del Ministero dei
Trasporti e, per la maggior parte sono di proprietà statale. Il
Governo intende trasformare i porti più importanti in porti
franchi, creando zone economiche speciali nelle adiacenze.
1 porto principale per il traffico delle merci (Koper);
2001 – Codice della navigazione sloveno (CN) con cui i porti
marittimi sloveni vengono principalmente disciplinati insieme
alla legge disciplinante i diritti sulle acque. Tale Codice
distingue tre tipologie di porti: i porti aperti al traffico
internazionale e/o domestico, i porti destinati a finalità
speciali e i porti militari;
8 - Decreto di riforma del regime della gestione e
200
2008
amministrazione del porto di Koper, per trasferire alcune
competenze della società all’Amministrazione Marittima; il
Ministero dovrebbe essere incaricato del rilascio delle
autorizzazioni per l’espletamento delle attività commerciali
mentre la società Luka Koper dovrebbe conservare la
prerogativa dell’ adempimento delle maggiori attività portuali
come la movimentazione della merce.
Porti aperti al traffico pubblico (internazionale e/o
domestico) e porti con finalità specifiche;
2003 – Legge sul demanio e i porti marittimi ed istituzione
delle Autorità Portuali;
2004 – Codice marittimo.
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
182
3.5. La sponda meridionale e mediorientale del
Mediterraneo
Appare opportuno premettere che sono state ravvisate alcune difficoltà nel
reperimento di documentazione e materiale in relazione alla gestione,
manutenzione e organizzazione dei porti nei paesi di quest’area del
mediterraneo, per cui il quadro informativo complessivo relativamente alla
governance portuale in questi paesi non risulta certamente esaustivo e
completo. Vengono di fatto presentati alcuni elementi utili per ricostruire
una prima visione generale dell’organizzazione e del governo portuale in
questa zona geografica, dando l’opportunità di intuire l’esistenza di un
processo di trasformazione in atto in questo settore, senza però aver chiari
di fatto gli specifici passaggi che ogni Paese sta realizzando. Non si può
mancare di osservare, infine, come quest’intera area del Mediterraneo sia
teatro, proprio in questi giorni, di trasformazioni e rivolgimenti politici e
sociali che vanno ben oltre l’argomento del presente lavoro.
Tav. 10 - Le principali caratteristiche del sistema portuale dei paesi della sponda
meridionale e mediorientale del Mediterraneo

TURCHIA



TUNISIA





ALGERIA



Dei circa 160 complessivi porti turchi, i porti principali sono 5 (Izmir, Istanbul-Izmit,
Iskenderun, Adana-Mersin e Samsun);
è stato avviato, in Turchia, un ampio processo di privatizzazione di tali porti per cui
l’amministrazione portuale di Mersin è stata privatizzata nel 2007, i porti di Bandirma, Samsun,
Derince, e Izmir sono stati privatizzati per 36 anni nel 2010, il porto di Iskenderun ha
completato gli studi tecnici ed ha avviato il processo per indire la gara per la privatizzazione.
8 principali porti commerciali commerciali (Bizerte, Menzel Bourguiba,,Tunis-Goulette-Radès,
Sousse, Sfax Sidi Youssef, La Skhira, Gabès, Zarzis), 22 porti minori e un terminal petrolifero;
199
9 – Nuovo Codice dei porti marittimi commerciali, in cui vengono definite le regole di
1999
utilizzo delle proprietà pubbliche portuali; in sostanza, è incentrato a promuovere una politica di
apertura al partenariato pubblico-privato;
la politica marittima viene elaborata dalla Direzione Generale della Marina Mercantile composta
da 8 compagnie nazionali, di cui 7 società private ed 1 impresa pubblica;
2002 – riforma del porto di Tunis-Goulette-Rades, principale porto di transito del traffico di
container e traghetti tunisino (assicura il 16% del traffico portuale a livello nazionale), nella
quale si è messo mano all’organizzazione delle procedure di funzionamento, alla crescita della
capacità di deposito del porto, al rafforzamento delle attrezzature di manutenzione e
semplificazione delle procedure.
9 porti principali, di cui il più importante, quello di Algeri, è in espansione;
il sistema del trasporto marittimo in Algeria ha attraversato 3 fasi di ristrutturazione dal 1962
(anno dell’indipendenza) ad oggi: il cosiddetto sistema misto, il periodo di centralizzazione e la
fase di decentramento;
dal 1982
1982, nel corso della fase di decentramento, le imprese pubbliche nazionali operanti nei
porti sono state sostituite da 8 imprese portuarie private che gestiscono uno o più porti
(commerciali o dedicati alla pesca);
198
8 – tali imprese sono state trasformate in società per azioni;
1988
199
6 – trasformazione in holding del Fondo di partecipazione “servizi” da cui dipendono le
1996
imprese portuali;
1998 – Separazione tra i compiti di servizio pubblico e le attività commerciali aperte alla
concorrenza; creazione di 3 Autorità portuali su base regionale (est, ovest, centro), istituti
pubblici a carattere industriale e commerciale dotati di personalità giuridica e di autonomia
finanziaria (Decreto esecutivo n. 99 dell’8 agosto 1999).
(continua)
183
(continua) Tav.
EGITTO
10 - Le principali caratteristiche del sistema portuale dei paesi della
sponda meridionale e mediorientale del Mediterraneo




MAROCCO



GIORDANIA




LIBANO


ISRAELE






in Egitto si contano, ad oggi, 14 porti specializzati nel traffico di prodotti petroliferi, 9 porti in
quello di prodotti minerari, 8 porti per i prodotti della pesca e 11 porti specializzati nella
gestione dei flussi di traffico turistico;
i principali porti sul Mediterraneo sono quelli di Alessandria, Damietta, El Dekheila, Port Said
e East Port Said, mentre il principale scalo per il transito di prodotti petroliferi è quello di
Zeit, sul Mar Rosso;
legge governativa (1996
1999) introducono una
(1996) e Direttiva del Ministero dei Trasporti (1999
dettagliata regolamentazione per i porti specializzati in singole attività;
processo di parziale liberalizzazione del settore portuale attraverso la concessione della
gestione a soggetti privati dei porti di Ain Sukna, sul Mar Rosso a Sud di Suez (inaugurato
nel 200
2), di East Port Said, all’ingresso del Canale di Suez (inaugurato nel 200
4), e di
2002
2004
Damietta, sul versante orientale dell’estuario del Nilo (inaugurato nel 200
4).
2004
24 porti che gestiscono il 98% del volume complessivo del commercio in Marocco;
il principale porto, quello di Casablanca, assume un ruolo importante nei settori degli
idrocarburi e dei fosfati;
2003 – lavori di completamento e ampliamento del porto di Tangeri-Med, secondo porto
marocchino per dimensioni, divenuto operativo nel 200
7 e già con volumi di traffici elevati e
2007
molto concorrenziali.
1 solo porto, quello di Aqaba;
200
1 - Aqaba rientra nell’area di competenza della ‘Aqaba Special Economic Zone Authority’
2001
(ASEZA);
2004 - sotto la tutela della ‘Aqaba Development Corporation’ (ADC), la quale ha intrapreso
un progetto di ampie dimensioni, e del valore di 1 miliardo di dollari, per spostare a sud, a
ridosso del confine con l’Arabia Saudita, le infrastrutture portuali esistenti al fine di liberare
un’area da dedicare al flusso turistico e di ridisegnare ed espandere il porto;
2004 – il governo giordano decide di affidare la gestione delle aree dedicate ai containers e
alle merci a compagnie private.
I principali porti libanesi sono quello di Beirut (per il quale transita il 70% della merce), di
Saida, Tripoli e Tyre;
2004 – l’amministrazione e la gestione del porto di Beirut viene affidata ad un consorzio di
compagnie private inglesi, statunitensi e locali;
i porti di Saida, Tripoli e Tyre sono invece gestiti da Autorità pubbliche.
I principali porti in Israele sono quelli di Haifa, Eilat e Ashod, tradizionalmente governati da
autorità nazionali di carattere statale;
200
4 – istituzione dell’’Israel’s Shipping and Port Authority Act’, una nuova struttura di
2004
gestione portuale finalizzata a promuovere una maggiore competitività del paese nel settore;
Il Governo israelitico ha avviato un processo di riforme del sistema portuale, ancora
attualmente in corso, volto a privatizzare i servizi di movimentazione delle merci;
2009 – avvio del processo di privatizzazione dei porti sul Mediterraneo di Haifa e Ashod; tale
processo prevede di essere articolato in diverse fasi, la prima delle quali è stata inaugurata
nel febbraio 2010 quando il 15% delle quote delle compagnie portuali è stato venduto sul
mercato azionario, attraverso un’offerta pubblica; tale processo, che prevede altre due fasi,
si concluderà nel 2020 quando lo Stato non sarà più il proprietario di maggioranza;
la privatizzazione del porto di Eilat prevede la vendita della quota statale in maniera diretta a
un investitore strategico.
Fonte: elaborazione Isfort su fonti varie, 2010
184
4.
Le dinamiche dei traffici marittimi
4.1. L’evoluzione del quadro dello scambio di merci
a livello internazionale
Un rapido sguardo all’andamento degli scambi internazionali
nel contesto economico mondiale
Le tensioni sui mercati internazionali, attivatesi dalla metà del 2008, hanno
prodotto una serie di effetti a catena che si sono ben presto diffusi dal
sistema finanziario a quello reale. Da ciò è conseguita non solo una
contrazione del Pil mondiale (-0,6 per cento tra il 2009 e il 2008), ma anche
una forte flessione degli scambi internazionali (-12,2%) (cfr. Graf.1).
Graf. 1 - Crescita percentuale dello scambio di merci e del Prodotto Interno
Lordo a livello mondiale
Fonte: Rapporto ICE, L’Italia nell’economia internazionale 2009-2010
Tali effetti negativi - verificatisi in tempi molto rapidi - si sono poi estesi ad
interi mercati e sistemi economici ormai interconnessi tra loro, permettendo
così la contrazione della domanda di beni in tutto il mondo ed il
conseguente rallentamento dell’attività economica. Questo scenario di
difficoltà ed incertezza ha spinto pertanto i Governi e le Banche Centrali ad
attuare massicce iniziative di politica economica che si sono però
185
differenziate nei diversi Paesi anche a causa della eterogenea situazione
economica presentasi inizialmente. I paesi avanzati infatti presentavano
una situazione di forte indebitamento e, di conseguenza, hanno avuto
alcuni limiti d’intervento; al contrario molti tra i paesi emergenti hanno
potuto adottare politiche economiche espansive senza temere in modo
particolare per la loro sostenibilità nel lungo periodo grazie alle ingenti
risorse a disposizione.
Ci si è trovati di fronte, quindi, ad uno scenario particolarmente
disomogeneo nel quale le economie emergenti sono state chiamate a
svolgere la funzione di “volano” per la futura stabilizzazione del ciclo
economico. Queste infatti, non solo hanno registrato tassi di crescita del Pil
positivi per il 2009, ma sembra siano riusciti a mantenere una forte vivacità
della loro attività produttiva anche nel biennio 2010-2011 a differenza di
quanto sta accadendo per i paesi avanzati.
Nello specifico, il continente asiatico sta andando a rafforzare la sua
posizione sia in termini di crescita economica che di commercio
internazionale, grazie al traino dell’India e della Cina. Quest’ultima, ad
esempio, nel 2010 è divenuta il primo esportatore mondiale (superando la
Germania) grazie a strategie commerciali particolarmente agguerrite che
hanno permesso una progressiva erosione delle quote di mercato detenute
dagli altri competitor internazionali.
Tab. 1 - Quadro Macroeconomico (variazioni percentuali ove non altrimenti specificato)
Prodotto Interno Lordo
Aree e Paesi
2007
UNIONE EUROPEA
di cui Area dell’euro
2008
2009
2010(1)
Prodotto Interno Lordo
(peso % sul totale)(2)
2007
2008
2009
2010(1)
2007
2008
2009
Saldo di conto corrente del Pil (%)
2010(1)
3,1
0,9
-4,1
1,0
22,4
23,0
22,4
22,7
-0,4
-1,1
-0,3
2,8
0,6
-4,1
1,0
15,9
16,4
15,9
16,2
0,4
-0,8
-0,4
-0,0
EUROPA CENTRALE E ORIENTALE
di cui Russia
5,5
3,0
-3,7
2,8
3,6
3,8
3,7
3,8
-8,0
-7,8
-2,3
-3,5
8,1
5,6
-7,9
4,0
3,2
3,4
3,2
3,3
6,0
6,2
3,9
5,1
MEDIO ORIENTE E NORD AFRICA
5,6
5,1
2,4
4,5
4,7
5,0
5,2
5,5
15,7
15,5
17,6
52,5
AFRICA SUB-SAHARIANA
di cui Sud Africa
6,9
5,5
2,1
4,7
2,3
2,5
2,5
2,7
1,2
0,9
-2,1
-1,7
5,5
3,7
-1,8
2,6
0,7
0,8
0,8
0,8
-7,2
-7,1
-4,0
-5,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2,4
-1,2
-5,2
1,9
6,5
6,6
6,3
6,4
4,8
3,2
2,8
2,8
10,6
7,9
6,6
8,7
20,0
22,1
23,8
26,0
7,0
5,7
4,1
4,1
13,0
9,4
9,6
7,3
8,7
5,7
10,0
8,8
10,8
4,5
12,0
5,0
13,2
5,3
14,7
5,8
11,0
-1,0
9,4
-2,2
5,8
-2,1
6,2
-2,2
USA
2,1
0,4
-2,4
3,1
-5,2
-4,9
-2,9
-3,3
AMERICA CENTRO-MERIDIONALE
di cui Brasile
5,8
4,3
-1,8
4,0
8,5
9,1
9,0
9,4
0,4
-0,6
-0,5
-1,0
6,1
5,1
-0,2
5,5
2,8
3,0
3,0
3,2
0,1
-1,7
-1,5
-2,9
MONDO
5,2
3,0
-0,6
4,2
100,0
100,0
100,0
100,0
…
…
…
…
ASIA
di cui Giappone
ALTRI PAESI ASIATICI,
di cui Cina
India
(1)
(2)
Stime FMI World Economic Outlook, Aprile 2009 su dati 2008.
I valori sono basati sulla parità del potere di acquisto (PPP).
Fonte: elaborazioni ICE su dati FMI, World Economic Outlook, Aprile 2010
186
21,3
21,8
21,5
22,4
-0,2
Dalla tabella si osserva come sia in atto una ripresa a due velocità in cui le
economie avanzate si mantengono su un trend notevolmente inferiore
rispetto a quello degli ultimi anni. Gli Stati Uniti, nonostante siano stati
l’epicentro degli squilibri globali, hanno registrato una contrazione minore
rispetto alla media risentendo positivamente del piano di stimolo
governativo (le cui risorse sono state distribuite tra investimenti pubblici,
tagli alle imposte e incentivi fiscali alle imprese) che dovrebbe essersi
concluso entro la metà del 2010.
L’area Euro, invece, ha segnato una netta contrazione del Pil nel 2009 che,
oltre alla forte riduzione delle esportazioni (cfr. Graf. 2), ha sofferto la
debole domanda interna come riflesso delle difficoltà nella spesa da parte
delle famiglie. Per quanto riguarda la stabilità dell’area, l'intervento a favore
della Grecia è andato ad allentare le tensioni relative ad un possibile
fallimento di un paese membro e ha ridotto le ricadute negative per alcune
banche europee detentrici di un elevato ammontare di titoli di debito
pubblico ellenici. Ancora non è chiaro e sarà necessario osservare
attentamente come nel medio periodo i mercati finanziari risponderanno a
tali interventi e se altri paesi membri saranno coinvolti in situazioni simili a
quelle della Grecia, come del resto sta avvenendo in questi giorni per il
Portogallo e con il forte rischio di un eventuale coinvolgimento di altri paesi
europei quali ad esempio la Spagna.
In questo contesto di difficoltà internazionale, come già detto, Cina e India
hanno mantenuto un ritmo di crescita positivo (anche se inferiore rispetto
al passato) grazie alla rapidità nell’avvio di misure anti-crisi che hanno
favorito una migliore stabilità interna e un continuo afflusso di capitali
stranieri. Queste nuove risorse finanziare hanno, infatti, migliorato il
processo di accumulazione e incrementato gli investimenti nei settori a
elevato valore aggiunto.
I paesi dell’Europa dell’Est hanno mostrato, invece, una serie di aspetti
negativi: la Russia ha pagato l’eccessiva dipendenza dal settore energetico,
mentre il crollo del sistema bancario ha prodotto notevoli difficoltà nelle
altre economie dell’area. Se gli Stati baltici e l'Ucraina hanno scontato una
netta flessione dell'attività economica durante il 2009, la Polonia sembra
andare in controtendenza tanto da essere stato l'unico paese europeo a
mantenersi su un sentiero di crescita positivo a seguito di una minore
esposizione finanziaria sui mercati internazionali e del dinamismo del
mercato interno, che è riuscito a compensare la contrazione delle
esportazioni.
187
Graf. 2 - Importazioni ed esportazioni in valori e volumi
Graf. 2 - Importazioni ed esportazioni in valori e volumi
Fonte: Rapporto ICE, L’Italia nell’economia internazionale 2009-2010
Tutto ciò ha evidenziato come i paesi maggiormente integrati nel sistema
finanziario internazionale e con una forte evoluzione del mercato creditizio
sono risultati più vulnerabili alle turbolenze rispetto a quelli meno aperti.
L’area mediorientale e quella africana, infine, nonostante il forte
rallentamento rispetto al passato, hanno mantenuto nel 2009 un valore
positivo del tasso di crescita a differenza di quanto è avvenuto all’interno
dell’America Latina 10 .
10
Cfr. Rapporto Ice – Istat 2009-2010, L’Italia nell’economia internazionale.
188
Pertanto, viene confermato quanto rilevato anche nelle precedenti indagini
dell’Osservatorio della logistica e dei trasporti; prossimamente il motore
della crescita mondiale sarà ancora il continente asiatico. La buona tenuta
durante il periodo di recessione è consolidata da un forte dinamismo nel
biennio 2010-2011, prodotto non solo dalle manovre di stimolo ma anche
dalla rinnovata crescita dei mercati di destinazione delle esportazioni e
dall’ampia liquidità derivante dai continui afflussi di capitali stranieri. La
spinta propulsiva all’economia regionale sarà fornita ancora una volta
dall’India e, soprattutto, dalla Cina. Quest’ultima ha assunto infatti un ruolo
importante per le altre aree asiatiche divenendo nel tempo uno sbocco non
solo per i beni intermedi 11 , ma anche per quelli di consumo destinati
all’ampio mercato interno 12 .
Superato il picco acuto della fase recessiva, quest'anno gli scambi
internazionali in volume sembra tornino a crescere, grazie soprattutto alla
spinta dei paesi emergenti, ma saranno necessari almeno due anni prima di
tornare ai livelli precedenti alla crisi.
I dati preliminari del Wto – relativi al primo trimestre del 2010 – infatti
indicano un incremento delle importazioni e delle esportazioni superiore al
20%. Nello specifico, grazie alla domanda asiatica e alla ripresa delle
quotazioni delle commodity, le merci in uscita dall’Africa, dal Medio Oriente
e dalla Comunità degli Stati Indipendenti mostrano una crescita di circa il
50% rispetto al corrispondente trimestre del 2009.
Tab. 2 - Distribuzione dei flussi commerciali per aree geografiche (pesi
percentuali sui valori a prezzi correnti)
Aree geografiche
Unione Europea
Area dell’euro
Paesi europei non UE
Africa
America settentrionale
America centro-meridionale
Medio Oriente
Asia centrale
Asia orientale
Oceania e altri territori
Mondo
2007
38,2
Esportazioni
2008
36,7
2009
36,7
2007
39,2
6,3
3,1
13,2
3,6
5,5
1,8
27,0
1,4
7,0
3,5
12,6
3,7
6,4
2,1
26,5
1,6
6,4
3,0
12,9
3,7
5,5
2,1
28,1
1,7
5,6
2,6
18,9
3,2
3,3
2,4
23,2
1,6
28,0
100,0
26,8
100,0
26,9
100,0
26,0
100,0
Importazioni
2008
38,1
25,4
6,0
2,9
17,6
3,6
3,6
2,8
23,7
1,6
100,0
Fonte: Rapporto ICE, L’Italia nell’economia internazionale 2009-2010
11
Gli scambi commerciali moderni sono caratterizzati dal notevole peso dei beni “intermedi”
che rappresentano solamente una parte di un prodotto finale che successivamente sarà
esportato nuovamente verso altri mercati.
12
D. Marconi e L.Painelli (2009), “Assessing the vulnerability of emerging Asia to external
demand shocks: the role of China”, Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza, n° 38.
189
2009
37,3
25,3
5,5
3,2
17,2
3,5
3,9
2,9
24,8
1,7
100,0
Il commercio mondiale, dunque, ha oggi ripreso la sua espansione, ma “la
velocità della crescita è però molto diversa nelle varie aree mondiali, con i
paesi emergenti, soprattutto quelli asiatici, a fare da “lepre” e quelli maturi,
in particolare in Europa, nel ruolo di inseguitori. La maggior persistenza
della crisi nel Vecchio Continente appare il fenomeno più preoccupante
anche in ottica futura, in quanto la mancanza dei piani anti-crisi e la
necessità per gli stati sovrani di recuperare almeno parte degli squilibri
finanziari, andando a gravare sui bilanci di famiglie e imprese, costituiscono
un elemento di forte preoccupazione circa la possibilità di un rafforzamento
e una continuità della fase di recupero in atto” 13 .
L’Asia avrà dunque la parte più rilevante nel guadagnare importanza nei
nuovi mercati, ma anche l’America centro-meridionale, il Nord Africa, il
Medio Oriente e gli altri paesi dell’emisfero australe, pur con un peso
complessivo meno rilevante, sembrano intenzionati a mostrare una
significativa dinamica di espansione.
In sintesi, le dinamiche della domanda mondiale previste per i prossimi
anni, anche se generalmente più basse rispetto a quelle sperimentate dal
commercio mondiale pre-crisi, non evidenzieranno particolari mutamenti
nello sviluppo atteso per i diversi paesi e settori. Ad essere cambiati
profondamente saranno invece le dimensioni relative dei diversi mercati,
con l’Asia che andrà sempre più rafforzando la propria posizione di assoluto
rilievo.
… e con particolare riferimento all’Europa
La seconda fase della crisi - che ha condotto la quasi totalità delle
economie mondiali ad attraversare una profonda recessione tra la fine del
2008 e i primi mesi del 2009 - ha pesantemente investito anche l’Unione
europea (UE), riducendone drasticamente domanda interna, esportazioni e
occupazione.
Le difficoltà che sono derivate da questa situazione hanno messo in luce i
limiti strutturali dell’ancora incompleto processo di costruzione dell’Unione
europea sia sotto il profilo istituzionale sia sotto quello economico. La
mancata convergenza economica e la scarsa coesione dell’area ha generato
infatti instabilità prevalentemente tra alcuni paesi appartenenti all’Unione
economica e monetaria. L’euro ha quindi subito un rapido deprezzamento,
scontando l’incertezza che domina sui mercati circa l’efficacia delle strategie
di uscita dalla crisi e la capacità dell’euro-area di mantenere il presente
assetto.
13
Cfr. A. Dossena e A. Lanza di Prometeia spa , “Il commercio mondiale di manufatti:
previsioni al 2012” in Rapporto Ice – Istat 2009-2010, L’Italia nell’economia
internazionale.
190
Nel 2009 l’Unione europea si è confermata primo esportatore e primo
importatore mondiale, ma gli scambi con l’estero hanno subito un sensibile
arretramento. La persistente debolezza della domanda interna e la discesa
dei prezzi delle materie prime rispetto al 2008 si sono riflesse
sull’andamento delle importazioni che hanno fatto registrare flessioni più
accentuate della media mondiale. Le esportazioni pur mostrando valori
decrescenti sono state lievemente meno penalizzate, riuscendo a cogliere
nella seconda parte del 2009 le opportunità presenti in mercati meno
compromessi dalla crisi internazionale. Grazie a un andamento migliore
rispetto a quello mondiale, l’Unione europea ha fatto segnare un piccolo
recupero di quota di mercato sulle esportazioni mondiali.
Tab. 3 - Importazioni ed esportazioni dell'UE (27 paesi) e dei maggiori paesi
concorrenti (Valori in miliardi di euro e var. % sull'anno precedente)
Unione europea(1)
Variazione valori
Variazione quantità
Stati Uniti
Variazione valori
Variazione quantità
Giappone
Variazione valori
Variazione quantità
Cina(2)
Variazione valori
Variazione quantità
Esportazioni
2006
2007
2003
2004
2005
869
953
1,053
1.159
-
9,6
9,7
10,5
7,3
641
655
-
2,2
8,2
417
455
-
9,0
13,5
Importazioni
2006
2007
2008
2009
2003
2004
2005
2008
2009
1.241
1.307
1.094
935
1.027
1.180
1.352
1.433
1.565
1.200
10,1
6,6
7,0
5,5
5,3
2,6
-16,2
-15,3
-
9,8
7,3
14,9
5,8
14,6
6,0
6,0
5,6
9,2
0,8
-23,3
-14,1
724
817
838
875
758
1.152
1.227
1.393
1.528
1.474
1.475
1.150
10,6
77,2
12,8
9,9
2,5
6,7
4,5
5,8
-13,4
-13,9
-
6,5
10,9
13,6
5,6
9,7
5,5
-3,5
1,1
0,1
-3,7
-22,0
-16,5
478
515
521
532
416
339
365
415
461
454
518
395
5,2
5,1
7,7
11,3
1,2
9,4
2,0
2,3
-21,7
-24,9
-
7,9
6,7
13,5
2,6
11,2
3,9
-1,6
1,3
14,2
-1,3
-23,8
-12,8
387
477
612
772
890
973
861
365
451
-
23,1
24,0
28,4
25,0
26,0
22,0
15,4
19,8
9,3
8,6
-11,4
-10,5
-
23,7
21,5
530
630
698
770
721
11,6
18,8
16,4
10,7
13,8
10,4
3,8
-6,4
2,8
17,6
(1)
Esclusi gli scambi intra-UE27.
(2)
Le esportazioni includono le riesportazioni di Hong-Kong di origine cinese.
Fonte: elaborazioni Isfort su dati OMC e Eurostat-Comext, 2010
4.2. I traffici marittimi: la lenta ripresa dopo la crisi
Dopo un calo del volume degli scambi internazionali di oltre il 12% nel
2009, secondo le previsioni economiche effettuate dal FMI, la crescita del
PIL mondiale corrisponde a circa il 4,5% per il 2010 e per il 2011. In
particolare, il PIL dei paesi emergenti registrerà un aumento dell’8-9%,
mentre nell’area euro la crescita del PIL sarà intorno all’1%. Una situazione
economica così bloccata e negativa sembra derivi, come si è visto in
precedenza, sostanzialmente da una serie di fattori quali la debolezza della
domanda interna, la turbolenza dei mercati finanziari, le tensioni
inflazionistiche dei paesi emergenti.
191
Di contro, la lieve ripresa sembra essere guidata dall’andamento del
commercio internazionale. Esso, infatti, sembra avere un ruolo primario
nella risalita dalla crisi economica, sia a livello internazionale sia per l’Italia.
Il 2010, dunque, è stato caratterizzato dalla ripresa dei traffici marittimi a
livello mondiale, anche grazie alla crescita del 15% dei commerci
internazionali e le previsioni economiche di molti istituti addetti ai lavori (es.
FMI, OECD, centro ricerche Deutsche Bank) prevedono anche che i traffici
mondiali aumenteranno del 7-8% nel 2011.
Secondo la stima 14 di Ihs Fairplay - società tedesca di studi statistici - a
livello globale il traffico contenitori nel 2010 si è attestato intorno ai 115
milioni di TEU con una crescita dell'11,7% rispetto ai 103 milioni
movimentati nel 2009 e con una previsione di incremento medio per anno,
nei prossimi cinque anni, del 6,3%. L’indagine di Deutsche Bank fa
previsioni, a livello mondiale, ancora più ottimistiche di Fairplay
prefigurando nel 2011, una crescita della movimentazione di container del
7% e una media di +7-8% annuale fino al 2015.
Tuttavia, sulle ottimistiche previsioni del mercato elaborate da tali istituti si
inseriscono le ombre e le incertezze legate alla situazione in Nord Africa e
in Medio Oriente, unite alle incognite dell'incidente nucleare in Giappone
con i conseguenti rischi di contaminazioni radioattive dei container
provenienti da porti giapponesi e cinesi. Appaiono da considerarsi dunque
in maniera più cauta le valutazioni ottimistiche finora fornite, le quali
sentiranno gli effetti della delicata situazione registrata in Nord Africa e le
cui evoluzioni potrebbero modificare e condizionare in maniera piuttosto
rilevante la geografia logistica nel Mediterraneo e nel pianeta 15 .
I cambiamenti nella “classifica mondiale”
per traffico containerizzato
Anche nel 2010, come in passato, il continente asiatico si è confermato in
pole position, con oltre 30 milioni di contenitori movimentati da e per i suoi
porti, detenendo il 26,1% del mercato complessivo.
La Cina, in particolare, ha chiuso l’anno con risultati significativi. I porti
maggiori hanno segnato complessivamente un +10%, con 134 milioni di
TEU movimentati. Il porto di Shanghai ad agosto è diventato il primo hub
14
Si tratta ancora di stime in quanto alcuni enti portuali non hanno reso pubblici i dati di
traffico.
15
È da considerare infatti che nel 2009 il volume d'affari legato all'interscambio dell'Europa a
17 e i Paesi Nordafricani (Algeria, Egitto, Libia, Marocco e Tunisia) è stato pari a circa 209
miliardi di dollari, ossia il 4% del volume complessivo degli scambi commerciali dell'UE a 17.
192
per contenitori del mondo, scalzando Singapore. A novembre la crescita
dello scalo cinese era del 21,9% rispetto all’anno precedente. Lo stesso
porto di Singapore a ottobre cresceva “solamente” dell’11%, chiudendo i
primi dieci mesi dell’anno con un parziale di 23,6 milioni di TEU.
Nel 2010, quindi, come era già avvenuto nel 2009 (anno maggiore della
crisi) e in precedenza, i primi quattro porti del mondo per traffico di
contenitori sono cinesi.
Tab. 4 - I primi cinque porti containerizzati nel mondo nel 2010 (risultati
in TEU)(*)
Classifica
1
2
3
4
5
(*)
Paese e area
commerciale
Porto
Shangai
Singapore
Hong Kong
Shenzen
Busan
Cina (East Asia)
Cina (Asia Sud Est)
Cina (Asia Sud Est)
Cina (East Asia)
Corea (Asia Nord Est)
2010
2009
Var. %
29.050.000
28.400.000
23.600.000
22.500.000
25.002.000
25.866.400
21.040.000
18.250.100
11.954.861
16,2
9,8
12,2
23,3
n.d.
n.d.
Per l’anno 2010, sono disponibili al momento soltanto i dati relativi ai primi 5 porti.
Fonte: elaborazioni Isfort su dati vari, 2010
La crescente quota della Cina nel mercato containerizzato globale non
mostra pertanto alcun segnale di indebolimento, dato che le cifre
recentemente pubblicate dal governo cinese mostrano che oltre 107,5
milioni di TEU sono stati movimentati nei terminal fluviali e nei porti costieri
del paese nel periodo da gennaio a fine settembre di quest'anno. I primi 10
porti cinesi containerizzati hanno movimentato 87,2 milioni di TEU nel
periodo gennaio-fine settembre 2010, con un aumento del 20,8% rispetto
ai 72,2 milioni di TEU lavorati nel corrispondente periodo del 2009.
Tab. 5 - Principali porti in Cina 2008-2010 (in TEU)
Porto
2009
2008
Shanghai
Shenzhen
Guangzhou
Ningbo-Zhousan
Qingdao
Tianjin
Xiamen
Dalian
Lianyungang
Yingkou
25.002.000
18.250.100
11.190.000
10.502.800
10.260.000
8.700.000
4.680.400
4.552.000
3.020.800
2.537.000
27.980.000
24.248.000
11.001.300
11.226.000
10.320.000
8.500.000
5.035.000
4.503.000
2.965.000
1.008.300
Totale
98.695.100
106.786.600
Var. %
Gen/Set 2010
Gen/Set 2009
Var. %
-10,6
-24,7
1,7
-6,4
-0,6
2,4
-7,0
1,1
1,9
151,6
-7,6
21.597.800
16.892.400
9.131.500
9.846.600
8.847.200
7.375.400
4.282.700
3.847.600
2.884.700
2.466.000
18.226.000
13.156.100
8.153.100
7.662.700
7.673.200
6.374.600
3.385.500
3.369.200
2.183.700
1.979.100
87.171.900
72.163.200
18,5
28,4
12,0
28,5
15,3
15,7
26,5
14,2
32,1
24,6
20,8
Fonte: www.portcontainer.cn e liner intelligence (www.ci-online.co.uk), 2010
193
Graf. 3 – Evoluzione mensile del traffico containerizzato nei
principali porti cinesi
Fonte: Informare, 2010
Il traffico container in Europa
Venendo invece all’Europa, nel 2010, il traffico contenitori complessivo è
stato pari a 70 milioni di TEU, in crescita del 18,6% rispetto ai 59 milioni
movimentati nel 2009.
Scendendo nel dettaglio, la crescita non è stata del tutto omogenea e i
risultati conseguiti nel 2010 hanno variato a seconda delle aree geografiche.
I porti del Nord Europa sembrano essere tornati alla normalità conseguendo
una crescita complessiva del 12%, anche se con differenze notevoli per i
singoli porti. A livello mondiale, infatti, il porto di Anversa è divenuto negli
ultimi anni il secondo porto container europeo e il quindicesimo nel mondo,
mentre Rotterdam che per molto tempo si è collocato alla settima posizione
come primo porto non asiatico, seguito da quello di Amburgo, è sceso di
qualche posizione già dal 2009 (in undicesima posizione).
Come si evince dalla tabella successiva, il porto di Amburgo ha risentito della
crisi economica e finanziaria generale più degli altri porti nord europei e la
fase di recupero cominciata nel 2010 non ha ancora raggiunto i risultati
sperati, anche se comunque la ripresa dell’economia tedesca e dei traffici con
il Baltico e l’Europa orientale fanno sperare nel raggiungimento delle cifre di
traffico del 2008, cosa che avverrà però probabilmente soltanto nel 2012.
194
Anche il porto di Brema-Bremerhaven non ha avuto i successi sperati,
mentre il porto di Rotterdam, nonostante la perdita di posizioni a livello
mondiale, ha ottenuto buoni risultati (+14%) ed è stato - con l’accoglienza di
navi dal pescaggio profondo ed il trasbordo in aumento verso Regno Unito
ed Irlanda - l’unico porto nord europeo, tra quelli che occupano di solito le
prime posizioni, ad aver avuto una variazione complessiva del periodo 20082010 di segno positivo (+2,9%). Da osservare, infine, la crescita del porto di
Zeebrugge in controtendenza con i valori di crisi delle altre realtà portuali
(+13,1%).
Tab. 6 - I principali porti del Nord Europa (in TEU). Anni 2007-2010
2007
Rotterdam
Anversa
Amburgo
Brema
Zeebrugge
Le Havre
10.790.829
8.175.952
9.889.792
4.912.177
2.020.722
2.656.171
2008
10.783.825
8.662.890
9.737.110
5.529.159
2.209.715
2.488.664
2009
9.743.290
7.309.640
7.007.704
4.564.554
2.328.193
2.240.714
2010
11.100.000
8.468.475
7.896.000
4.871.297
2.500.000
2.400.000
Var. %
2008-2009
-9,6
-15,6
-28,0
-17,4
5,4
-10,0
Var. %
2009-2010
Var. %
2008-2010
13,9
15,9
12,7
6,7
7,4
7,1
2,9
-2,2
-18,9
-11,9
13,1
-3,6
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali, aprile 2011
La crescita complessiva dei porti del Mediterraneo occidentale, invece, si è
attestata per il 2010 intorno al 14%, evidenziando una discreta ripresa di
alcuni porti, ad esclusione di quelli di transhipment (cfr. Tab. 17).
Il porto di Valencia ha avuto la crescita maggiormente positiva (+15,1%),
insieme ai porti italiani di Genova (+ 14,5%) e La Spezia (uno straordinario
+22,9%). Barcellona non è invece riuscita a recuperare pienamente la
propria quota di mercato nei traffici marittimi di trasbordo perduta nel
periodo più duro della crisi economico-finanziaria, non traendo vantaggio
neanche dalle gravi agitazioni sindacali verificatesi nel corso del 2010 nel
vicino porto di Marsiglia, cosa che invece sono riusciti a fare Anversa, La
Spezia e Genova.
Parlando dei porti spagnoli, Algeciras ha avuto un risultato (-5%)
deludente, risentendo particolarmente della crescita del Nord Africa.
Il porto del Pireo ha avuto, nonostante la forte crisi ellenica, una crescita
del traffico containerizzato pari a circa il 30%, anche se è da considerare
che un fortissimo calo era avvenuto per il porto greco tra il 2007 e il 2008.
195
Tab. 7 - I principali porti del Mediterraneo Occidentale (in TEU). Anni 20072010
2007
Valencia
Barcellona
Marsiglia
Genova
La Spezia
Pireo
3.042.665
2.610.100
1.002.879
1.855.026
1.187.040
1.373.138
2008
3.602.112
2.569.549
851.425
1.766.605
1.246.139
433.582
2009
2010
3.653.890
1.800.662
876.757
1.533.627
1.046.063
664.895
4.206.937
1.931.033
953.435
1.758.858
1.285.155
863.808
Var. %
2008-2009
1,4
-29,9
3,0
-13,2
-16,1
53,3
2009-2010
2008-2010
15,1
7,2
8,7
14,7
22,9
29,9
16,8
-24,8
12,0
-0,4
3,1
99,2
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali, aprile 2011
Analizzando l’andamento dei principali porti in Europa (compreso il
transhipment) negli ultimi venti anni circa, si osserva la crescita pressoché
costante dei porti nordeuropei ad eccezione, come già sottolineato, del
porto di Amburgo che perde qualche posizione nell’ultimo quinquennio,
mentre segue il medesimo andamento (anche se con cifre minori) il porto
di Zeebrugge e, tra quelli del mediterraneo, il porto di Valencia.
Gli altri sembrano aver avuto un certo rallentamento negli ultimi cinque
anni, soprattutto i porti di transhipment di Gioia Tauro ed Algeciras.
Graf. 4 – Andamento quinquennale del traffico containerizzato dei
principali porti europei (in migliaia di TEU). Anni 1990, 1995,
2000, 2005 e 2010
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1990
1995
2000
2005
2010
Rotterdam
Amburgo
Anversa
Brema/Bremerhaven
Gioia Tauro
Algeciras
Valencia
Le Havre
Barcellona
Zeebrugge
Genova
La Spezia
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali, aprile 2011
196
Prendendo in esame, nello specifico, il traffico contenitori dei suddetti porti
europei negli ultimi anni, si riscontra un generale calo nel 2009, a seguito
della crisi mondiale economico-finanziaria. In particolare il porto di
Amburgo sembra aver subito il calo di traffico maggiore (-28%), tanto da
essere superato dal porto di Anversa, mentre i porti di Valencia e di
Zeebrugge hanno proseguito (anche se con qualche rallentamento) la loro
crescita.
Graf. 5 – Andamento traffico contenitori dei principali porti europei (in
migliaia di TEU). Anni 1990, 1995, 2000 e 2005-2010
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1990
1995
2000
2005
2006
2007
2008
2009
Rotterdam
Amburgo
Anversa
Brema/Bremerhaven
Gioia Tauro
Algeciras
Valencia
Le Havre
Barcellona
Zeebrugge
Genova
La Spezia
2010
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali, aprile 2011
Est Europa e Mar Nero
Per quanto riguarda il versante orientale del Mediterraneo, i suoi porti
hanno registrato le migliori prestazioni con una crescita complessiva di oltre
il 21%.
Da sottolineare la notevole crescita del porto di Koper (Capodistria),
derivante dal consistente incremento economico dell’Europa Orientale e dal
crescente supporto da parte dell’Europa centrale, nonché come sottolinea il
197
presidente del Porto G. Velselko “dalla nuova linea di collegamento con il
Far East che nel 2010 ha rappresentato il 13% della movimentazione
complessiva di TEU”.
Anche i porti containerizzati della Turchia, sebbene con differenze tra le
diverse realtà portuali, hanno registrato complessivamente considerevoli
successi, dal momento che i traffici si sono ripresi soprattutto in Asia. In
particolare, il principale sistema portuale per la movimentazione di
container di Istanbul, Ambarli, ha incrementato la propria posizione quale
porta di accesso all’Europa orientale e quale hub di trasbordo per il Mar
Nero, con un volume di traffico nel 2010 pari a 2,54 milioni di TEU (+38%
rispetto al 2009). Ed anche il porto di Mersin ha ridotto i costi, aumentato
la produttività e incrementato la propria quota di mercato movimentando
un record di 1,2 milioni di TEU (+21,4% sempre nel confronto con il 2009).
Al contrario, Haydarpasa, infrastruttura portuale controllata dallo Stato e
situata sull’altro lato del Bosforo rispetto ad Ambarli, ha invece continuato a
perdere traffici a favore dei terminal privati sia al servizio del settore
asiatico della città sia aldilà di esso (-5,8%). Inoltre, anche Izmir (Smirne),
maggior porto per contenitori sulla costa mediterranea della Turchia ha
perso traffici (-12%) (cfr. Tab. 8).
Tab. 8 - I principali porti per traffico container nel Mediterraneo
Orientale e nel Mar Nero (in TEU). Anni 2005-2010
Ambarli
Costanza
Haydarpasa
Ismir
Mersin
Novorossiysk
Odessa
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.185.768
768.099
340.629
784.377
596.289
161.756
280.000
1.446.269
1.037.068
400.067
847.926
643.749
226.570
395.564
1.940.000
1.411.370
396.637
892.217
782.028
342.183
523.000
2.262.000
1.380.935
360.000
895.000
844.632
381.000
572.142
1.835.986
594.299
187.365
826.645
843.917
307.188
255.461
2.540.000
556.694
176.468
727.675
1.024.171
471.400
351.600
%
Var.2009-2010
38,3
-6,3
-5,8
-12,0
21,4
53,5
37,6
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali e Assoporti, aprile 2011
Il traffico contenitori in TEU che nel 2009 appariva diminuito anche nei
porti del mar Nero (Odessa, Novorossiysk, Costanza), sembra si stia
riprendendo in alcuni casi con buoni risultati (+53,4% nel porto di
Novorossiysk e +37,6% nel porto di Odessa, ma ancora di segno negativo
invece i dati relativi ai traffici 2010 nel porto di Costanza).
198
Graf. 6 – Andamento traffici containerizzati nel Mediterraneo
orientale e nel Mar Nero. Anni 2005-2010
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2005
Am barli
2006
Costanza
2007
Haydarpasa
2008
Izm ir
Mersin
2009
Novorossiysk
2010
Odessa
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali e Assoporti, aprile 2011
Sud Mediterraneo
Infine, uno sguardo al traffico marittimo containerizzato nei porti della
sponda sud del Mediterraneo. Dalla tabella e dal grafico successivi, si
osserva come il porto di Tanger Med in Marocco abbia avuto un netto
incremento (+68,5%) a discapito, come si è visto in precedenza, degli altri
porti di transhipment della costa settentrionale del mediterraneo (Algeciras,
Gioia Tauro, Taranto).
I porti egiziani e quelli in Israele mostrano un andamento lievemente in
crescita (ad eccezione del porto di Damietta). Su altri purtroppo non sono
ancora stati resi disponibili i dati relativi al 2010 16 .
16
I risultati poco entusiasmanti a causa della crisi hanno spinto infatti alcuni porti a ritardare
la diffusione dei dati statistici annuali.
199
Tab. 9 - I principali porti per traffico container nel Mediterraneo meridionale e
nel Medio oriente (in TEU). Anni 2005-2010
2005
2006
2007
2008
2009
%
2010
Var.2009-2010
432.894
437.924
471.334
548.124
616.086
Ashdod
587.000
693.000
808.700
827.900
655.041
Beirut
282.624
339.174
444.169
527.209
591.190
599.433
1,4
1.129.595
830.050
894.185
1.124.969
1.139.018
1.060.053
-6,9
300.989
324.093
505.677
716.331
661.886
687.777
3,9
Haifa
1.123.000
1.053.000
1.170.000
1.395.900
1.251.158
1.263.552
1,0
Marsaxlokk
1.320.000
1.480.000
1.900.000
2.330.000
2.260.000
n.d.
Port Said
1.521.855
2.660.449
2.755.805
3.186.589
3.300.951
3.474.792
5,3
-
-
600.000
920.708
1.222.000
2.058.430
68,4
Damietta
El Dekheila
Tanger-Med
645.267
4,7
Alessandria
n.d.
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali e Assoporti, aprile 2011
Nel Mediterraneo, nel suo complesso, il porto che movimentato il numero
maggiore di container è Valencia, seguito da Port Said ed Algeciras.
Graf. 7 – Andamento traffici containerizzati nei porti del Mediterraneo
meridionale (in TEU). Anni 2005-2010
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2005
2006
2007
2008
2009
Alessandria
Ashdod
Beirut
Dam ietta
Haifa
Marsaxlokk
Port Said
Tanger-Med
Fonte: elaborazione Isfort su dati Autorità portuali e Assoporti, aprile 2011
200
2010
El Dekheila
Il traffico containerizzato in Italia
Venendo al nostro Paese, è da osservare in generale come il traffico merci nel
2010 sia cresciuto, ma la ripresa è ancora discontinua e i prezzi dei noli di
container risultano in discesa. In particolare per quanto concerne il traffico in
TEU, è aumentato del 20% circa nei primi sette mesi dell’anno, da settembre a
novembre, invece si è avuto un rallentamento e la crescita non è stata
superiore al 10%. Tuttavia, i porti italiani, se si escludono quelli di
transhipment, hanno avuto un aumento del traffico containerizzato. A crescere
sono stati, come già accennato, soprattutto i porti liguri e comunque il 90%
dei container sono transitati per i porti dell’Alto Tirreno (Genova, La Spezia e
Civitavecchia hanno registrato una crescita a doppia cifra).
Complessivamente, i container movimentati nei porti della costa occidentale
sono stati 8.798.000 TEU contro i 968.000 TEU dei porti dell’Adriatico.
Tra i porti italiani, dunque, Genova è il maggiore porto, ma anche La Spezia
nel 2010 ha ottenuto risultati sorprendenti grazie anche ai buoni collegamenti
con l’hinterland; esso infatti detiene un importante primato a livello europeo
riuscendo a movimentare il 30% di container per ferrovia con un notevole
contributo ambientale nell’abbattimento dell’inquinamento atmosferico.
Entrambi i porti liguri rientrano, come traffico container, nella classifica dei
primi 15 porti europei.
Graf. 8 – Andamento traffici containerizzati nei porti italiani (in TEU). Decennio 20002010
4.000.000
Savona-Vado
Genova
La Spezia
3.500.000
Marina di Carrara
Livorno
3.000.000
Civitavecchia
Napoli
Salerno
2.500.000
Gioia Tauro
Taranto
2.000.000
Brindisi
Bari
Ancona
1.500.000
Ravenna
Venezia
Monfalcone
1.000.000
Trieste
Catania
500.000
Palermo
Cagliari-Sarroch
0
2000
2001
2002
2003
Fonte: elaborazione Isfort su dati Assoporti , aprile 2011
201
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Pertanto in Italia, nel 2010, si sono registrati traffici pari a 9,8 milioni di
TEU, in aumento del 3,1% rispetto al 2009, ma comunque una media
decisamente più bassa rispetto all'Europa.
Nella tabella successiva, è possibile osservare nel dettaglio come siano
variati, nei principali porti italiani, i traffici in termini di contenitori nel corso
degli ultimi anni. Come già ricordato, i traffici nei porti di transhipment di
Gioia Tauro e Taranto sono diminuiti nel biennio della crisi economica e
finanziaria globale, mentre nel complesso i porti del versante tirrenico
(soprattutto al nord) sembrano essere andati meglio di quelli del lato
adriatico che, ad eccezione di Venezia, mostrano un sostanzioso calo.
E’ da notare come, nel complesso, la situazione sia differenziata. In molti
porti sembra esservi stata nel 2010 una ripresa, seppur lenta e modesta,
come nel caso di tutti i porti del Tirreno ad eccezione di Salerno e Cagliari
(in qust’ultimo, inaspettatamente, la variazione negativa si è avuta nel 2010
e non l’anno precedente) e nei porti adriatici di Venezia, Ancona e, molto
debolmente, Trieste. Nel caso dei porti di Civitavecchia e Napoli, invece,
non appaiono crolli o rallentamenti nell’andamento dei traffici container, il
quale risulta piuttosto regolare, se non netta in crescita, come nel caso di
Civitavecchia. I porti di media dimensione come Livorno, Salerno e Ravenna
sembrano ancora lontani dal risalire la china.
Tab. 10 - I principali porti italiani per traffico container (in TEU). Anni 2006-2010.
Variazioni % 2008-2010
2006
TIRRENO
Genova
1.657.113
La Spezia
1.136.664
Savona-Vado
227.197
Livorno
657.592
Civitavecchia
33.538
Napoli
444.982
Salerno
359.707
Gioia Tauro
2.938.176
Palermo
27.234
Cagliari-Sarroch
687.657
ADRIATICO
Ancona
Ravenna
Venezia
Trieste
Taranto
76.458
162.052
316.641
220.310
892.303
2007
2008
1.855.026
1.187.040
242.720
745.557
31.143
460.812
385.306
3.445.337
31.767
547.336
1.766.605
1.246.139
252.837
778.864
25.213
481.521
330.373
3.467.824
32.708
307.527
87.193
206.786
329.512
265.863
755.934
119.104
214.324
379.072
335.943
786.655
2010
Var.%
2008-2009
Var.%
2009-2010
1.533.627
1.046.063
196.317
592.050
28.575
515.868
269.300
2.857.440
30.111
736.984
1.758.858
1.285.155
220.000
628.489
41.500
532.432
234.809
2.851.261
33.495
576.092
-13,2
-16,1
-22,4
-24,0
13,3
7,1
-18,5
-17,6
-7,9
139,6
14,7
22,9
12,1
6,2
45,2
3,2
-12,8
-0,2
11,2
-21,8
-0,4
3,1
-13,0
-19,3
64,6
10,6
-28,9
-17,8
2,4
87,3
105.503
185.022
369.474
276.957
741.428
110.395
183.041
393.913
281.629
581.936
-11,4
-13,7
-2,5
-17,6
-5,7
4,6
-1,1
6,6
1,7
-21,5
-7,3
-14,6
3,9
-16,2
-26,0
2009
Fonte: elaborazione Isfort su dati Assoporti, aprile 2011
202
Var.%
2008-2010
Allegati
SCHEDE DEI PAESI
All. 1 - Paesi dell’area latino-mediterranea
GRECIA
Nonostante la Grecia sia sempre stata una nazione marittima e
geograficamente rivolta alla navigazione, l’amministrazione centrale ha
sempre preso in scarsa considerazione gli investimenti infrastrutturali
indirizzati allo sviluppo del trasporto marittimo, a causa delle contenute
dimensioni che il paese riveste nel mercato globale. Il Ministero della
Marina mercantile (MMM), principale rappresentante statale del settore, si è
sempre concentrato su politiche di “Stato di bandiera” (“flag-state”)
piuttosto che su politiche per la fornitura di servizi portuali (“port-state”),
trascurando così il potenziale dei porti greci e l’opportunità di trasformarli in
nodi focali per connettere l’Europa con il Far East.
I porti greci sono organizzati - come del resto altri porti del Mediterraneo come ‘imprese di diritto pubblico’ regolate secondo il generale regime
normativo di enti pubblici. In questo modello dunque, lo Stato agisce –
attraverso l’Autorità portuale - come regolatore e insieme fornitore di
servizi; fornitori esclusivi di ogni servizio sono sia il personale dell’Autorità
portuale, sia le locali federazioni di lavoratori portuali. Il settore privato
viene coinvolto nella prestazione di questi servizi esclusivamente quando le
Autorità portuali non hanno le capacità o le attrezzature (es. servizi di
rimorchio o movimentazione gru) per fornirgliele, mentre qualche servizio
(es. pilotaggio) viene offerto dal Ministero della Marina.
Alla fine degli anni Novanta, però, la Grecia ha avviato una grande riforma
della governance portuale, con l’intento di ovviare alle numerose mancanze
del suo sistema portuale nazionale (crescita della partecipazione dei porti
greci nel trasporto marittimo mondiale, promozione di una più ampia
partecipazione nella fornitura di servizi portuali).
Innanzitutto, nel 1999, le due Autorità portuali trans-europee del Pireo e di
Salonicco vengono convertite in società a responsabilità limitate e allo
stesso tempo interamente di proprietà dello Stato greco (Legge 2688/99) 17 ,
mentre, nel 2001, altri dieci porti di interesse nazionale sono trasformati da
Ports Funds in società (legge 2932/2001). Ogni società ottiene una
partecipazione statale e può operare come impresa privata con l’obiettivo di
sviluppare infrastrutture e fornire servizi competitivi e di qualità.
17
Nel 2003 il governo nazionale ha poi deciso di ridurre la sua partecipazione alle Autorità
portuali del Pireo e di Salonicco al 74,5% e l’ha quotate alla Borsa di Atene (75% quota
dello Stato, 25% di singoli privati).
205
Pertanto, dodici porti nazionali vengono di fatto trasformati da ‘imprese di
diritto pubblico’ a imprese portuali di proprietà del governo. Essi
partecipano all’Associazione dei Porti Ellenici, sorta nel 2003 al fine di
assicurare una forte collaborazione tra i porti.
Questi cambiamenti hanno avuto luogo in Grecia, però, soltanto quando il
modello greco controllato dallo Stato è divenuto poco sostenibile e i
progetti di modernizzazione del governo nazionale hanno coinciso con la
volontà delle istituzioni europee di promuovere l’apertura del mercato nei
porti internazionali, in quanto in questo Paese non vi è mai stata di fatto
alcuna forma di mobilitazione pubblica per le riforme in un settore
considerato ‘a basso interesse’. La trasformazione dei 12 principali porti
greci in società a responsabilità limitata appare perciò un cambiamento
importante; di tale riforma ne hanno beneficiato la qualità dei servizi e la
competitività dei prezzi, per cui i porti greci si sono trovati ad agire come
imprese commerciali, operanti in un mercato libero. Nello stesso tempo, la
trasformazione ha condotto a una struttura maggiormente flessibile nella
gestione dei porti, grazie al raggiungimento di un livello di autonomia che
ha consentito alle Autorità portuali di decidere nell’immediato.
Oltre a conservare la proprietà, lo Stato ha mantenuto il controllo
attraverso meccanismi di livello nazionale, anziché affidare il potere alle
autorità municipali/locali.
Fin dai primi momenti della riforma (1999) entrambe le forze politiche
succedutesi al governo, sia quella socialista (fino al 2004) sia quella liberale
(2004-2009), hanno sostenuto gli enti portuali autonomi. Di fatto, però,
nessun governo ha compromesso la propria cultura e formazione politica a
favore del cambiamento, mantenendo comunque ferme le istituzionalizzate
e consolidate tradizioni greche in uno stato di tipo interventista. Alcune
forme d’intervento sono state, pertanto, di carattere informale e
strettamente limitate alla necessità e all’impegno della Grecia nei confronti
dell’integrazione europea.
I porti greci hanno risposto alla tradizione ‘latina’ basata sulla proprietà e
l’intervento del governo nazionale. Attraverso un ente manageriale, di solito
governativo, il concetto di servizi di welfare pubblico ha prevalso e le
autorità nazionali hanno agito sia da regolatori, sia da fornitori/operatori,
mediante Autorità portuali pubbliche controllate ed elette dallo Stato, senza
avviare quindi una vera e propria azione a sostegno della riforma di
privatizzazione.
Il modello marittimo greco tradizionalmente focalizzato su politiche di “stato
di bandiera” a supporto dell’ampia flotta di proprietà statale, in sostanza,
ha sempre considerato in maniera poco rilevante i porti. La particolare
206
posizione geografica dei porti greci, crocevia di tre continenti, e il loro
potenziale portuale sono stati di fatto trascurati e si è conservato intatto
fino alla fine degli anni Novanta un modello risalente agli anni Trenta.
In merito alle strutture di azionariato e partecipazione, il governo greco ha
tentato di preservare le proprie caratteristiche politiche. Piuttosto che
essere governati da società ordinarie/imprese di diritto commerciale, le
Autorità portuali sono supportate legalmente da leggi speciali emanate dai
rispettivi parlamenti nazionali, che rimangono gli azionisti di maggioranza
assicurandosi così il controllo delle società di Autorità portuale.
Le inefficienze delle tradizioni dell’organizzazione portuale, le pressioni e i
mutamenti dell’ambiente economico, nonché i contrasti fiscali, hanno
contribuito alla riconsiderazione della policy portuale greca negli ultimi anni
Novanta e hanno portato alla luce l’assenza di una potenziale struttura di
raccordo che potesse promuovere la competitività portuale.
L’attuale strategia dei porti greci è fondata sulla necessità di superare le
inefficienze a lungo-termine. I porti greci hanno sperimentato nel passato
un modello di strutture impersonali fordiste, regimi di lavoro inflessibili, e la
mancanza di capacità di fornire numerosi servizi a valore aggiunto. Essi
sono al momento interessati a intessere relazioni con gli utilizzatori dei porti
(clienti), con potenziali investitori e/o con altri porti, al fine di fornire in
maniera efficiente servizi di base e aggiuntivi. Inoltre tutti i porti sono alla
ricerca di una strategia orientata all’efficacia che potrebbe migliorare le loro
capacità di integrare le catene logistiche intermodali, e non da ultimo le
relazioni con gli utenti portuali. Comunque, entrambe le strategie (quella
attuale e quella auspicata) sono indebolite da un processo decisionale
centralizzato, caratterizzate dalla standardizzazione delle procedure, nonché
sottoposte a ingerenze burocratiche. Il coinvolgimento governativo non è
limitato a complessivi aspetti finanziari, regolatori e di pianificazione. Uno
stato di tipo interventista ostacola le decisioni strategiche e la vita
quotidiana di un porto, come ad esempio nel caso dei porti quotati in borsa
(Pireo e Salonicco), costretti a pubblicare piani aziendali e regole di
responsabilità societaria più severe.
Gli interventi ministeriali, inoltre, hanno condotto a una serie di scioperi e a
una ‘guerra sul fronte portuale del Pireo’ nell’estate del 2005, che ha
ulteriormente compromesso la posizione competitiva del principale porto
greco. La mancanza di una riforma del lavoro e i ritardi nel
riposizionamento dei vari attori (es. competizione all’interno del porto),
inoltre, non sono irrilevanti e implicano notevoli costi politici. L’assenza di
una struttura di raccordo contribuisce alle attuali difficoltà che i porti greci
debbono affrontare per migliorare la propria competitività.
207
Tuttavia, la riforma nazionale portuale è ancora ‘giovane’ - essendo stata
avviata di recente (cinque anni fa) - e la governance dei porti greci è
ancora in continuo mutamento. I nascenti enti autonomi aziendali devono
ancora portare a termine i loro piani aziendali, la struttura organizzativa e
le strategie. Peraltro, entrambi gli assetti istituzionali - nazionale e
internazionale - sono in transizione; i ruoli che potrebbero consentire un
diretto coinvolgimento del settore privato nella fornitura di servizi portuali
sono in corso di esame, sia a livello europeo sia nazionale.
L’analisi del governo della portualità greca ha confermato che ambiente,
strategia e struttura sono tre parametri interconnessi tra loro. Data la
dinamica del contesto economico e politico e le sfide e opportunità che essi
comportano per la gerarchia portuale, ulteriori modifiche legislative e una
rinnovata considerazione delle pratiche politiche potrebbero ulteriormente
modificare le strutture del settore, consentendo quindi ai porti greci di
adeguare e migliorare le loro strategie 18 .
SPAGNA
Il territorio spagnolo presenta specifiche realtà geografiche marittime (e
differenti rispetto all’Italia, anche se entrambe costituite per l’80% da
regioni costiere) essendo il 55% delle sue coste bagnate dall’Oceano
(comprese le Isole Canarie).
Il sistema portuale in Spagna è formato da 47 Porti di Interesse Generale,
gestiti da 28 Autorità portuali. Esso è caratterizzato da una struttura
fortemente decentrata, in cui viene riconosciuta ampia autonomia alle
Autorità portuali, enti pubblici posti sotto il coordinamento e il controllo di
un’apposita agenzia di Stato dipendente dal Ministero dei Lavori Pubblici e
dei Trasporti denominata “Puertos del Estado”, responsabile nei confronti
del sistema dei porti di proprietà statale, competente per l’esecuzione della
politica portuale del governo nonché per il coordinamento e il controllo
dell’efficienza del sistema spagnolo degli scali marittimi. Accanto ai porti
statali vi sono poi una serie di infrastrutture portuali - in genere costituite
da porti pescherecci, da porti destinati ad attività di diporto e da porti
rifugio - la cui titolarità spetta ai Governi delle Comunità autonome entro il
cui territorio sono ubicati.
18
Cfr. Pallis A.A., “Port Governance in Greece” (2006), in Brooks M.R. and Cullinane K
“Devolution, Port Governance and Performance” e Ng,K.Y.A. and Pallis A.A. “Port
governance reforms in diversified
Implementation Asymmetries” (2010).
Institutional
208
Frameworks:
Generic
Solutions,
Anche se la proprietà dei Porti di Interesse Generale appartiene
all’Amministrazione Generale dello Stato, le autonome comunità regionali
nominano il Presidente dell’Autorità portuale e una rilevante percentuale di
membri del Consiglio d’Amministrazione.
I Porti di Interesse Generale sono solitamente porti che corrispondono ad
una o più delle seguenti condizioni:
-
porti che svolgono attività commerciali marittime internazionali;
-
porti in cui l’hinterland influenza in maniera significativa più di una
regione autonoma;
-
porti che servono industrie o sistemi di importanza strategica per
l’economia nazionale;
-
porti i cui rendimenti annuali e le caratteristiche delle attività marittime
commerciali li classificano come contribuenti fondamentali dell’interesse
economico complessivo dello Stato;
-
porti le cui specifiche condizioni tecniche o geografiche costituiscono
elementi essenziali nella sicurezza del traffico marittimo, in particolare
per le regioni insulari 19 .
In Spagna, pertanto, vi è una profonda e marcata caratterizzazione
geografica economico-portuale delle singole realtà portuali, accompagnata
da una grande considerazione da parte del Governo nei confronti dei porti,
visti come centri attrattivi e propulsivi di economie e congiunture
economiche. È lasciata, innanzitutto, una consistente autonomia alle 28
Autorità portuali al fine di ottimizzare al massimo i porti. Per flessibilizzare
la reazione della domanda-offerta dei porti, poi, viene dato spazio
all’influenza del privato all’interno di essi, incentivato ad apportare migliorie
infrastrutturali all’interno dello scalo marittimo tramite accordi variabili con
l’Autorità portuale sul costo del servizio prestato.
Di recente, è stata approvata la nuova “Ley de Puertos” (Legge n. 33 del 5
agosto 2010) in merito al regime economico e alla fornitura di servizi nei
porti di interesse generale. Il nucleo centrale della nuova legge - che va a
modificare la legge portuale n. 48/2003 - è costituito dalla messa in vigore
di un regime tariffario maggiormente competitivo, con la possibilità per le
Autorità portuali di definire autonomamente il livello delle tasse applicate in
porto, in modo da rendere più attrattivi gli scali da esse gestiti ed
economicamente più conveniente l’utilizzo dei porti da parte delle
compagnie di navigazione e da altre categorie di utenti. La riforma trae
19
Cfr. ESPO, “Factual Report on the European port sector”, 2005 – FR-WP2: The framework
governing port management.
209
origine dall’esigenza di assicurare ai porti spagnoli condizioni di maggiore
efficienza e competitività rispetto agli altri porti del Mediterraneo,
soprattutto quelli nordafricani, che ultimamente hanno sottratto consistenti
quote di traffico ai porti spagnoli.
Oltre alle tasse, le Autorità portuali potranno finanziarsi attraverso una
serie di trasferimenti statali, ripartiti fra le stesse in base al grado di
efficienza dimostrata nella gestione delle infrastrutture poste sotto il loro
controllo e del livello di produttività di ogni scalo. I livelli delle tasse portuali
dovranno in ogni caso rispettare la copertura almeno dei costi sostenuti per
la gestione dei porti ed assicurare comunque il conseguimento di obiettivi
di rendimento minimi, che spetterà al Ministero dello Sviluppo spagnolo
(Ministerio de Fomento) di stabilire per ciascuna Autorità portuale,
attraverso appositi ordini ministeriali. Le ‘Port Autorities’ sono chiamate, a
tal fine, ad elaborare dei piani annuali (Plan de Empresa) nei quale
andranno indicati, tra l’altro, le previsioni economico-finanziarie e gli
obiettivi di gestione perseguiti, con una descrizione della situazione di
partenza. Quest’ultima misura mira ad evitare l’indebitamento degli enti in
questione, incentivandone la buona gestione, in termini di qualità ed
efficienza dei servizi resi ai propri utenti. La nuova legge introduce infine
l’obbligo per le Autorità portuali di elaborare un Rapporto di Sostenibilità,
da accompagnare al Plan de Empresa, incentivando così lo sviluppo di
buone pratiche ambientali.
Per garantire la flessibilità e l’autonomia nei porti, perciò, nell’ultima
riforma 20 si è data grande importanza alle diverse forme di
autofinanziamento delle Autorità portuali, che risultano essere di molteplice
origine rispetto, ad esempio, alle più limitate forme italiane.
20
La nuova legge mira a rafforzare l’efficienza e la competitività dei porti spagnoli e regola
in maniera specifica l’autonomia finanziaria dei porti e la fornitura di servizi. A tal fine,
essa contiene disposizioni dettagliate in merito ai diversi tipi di tasse e servizi portuali (es.
riduzione dei canoni demaniali, della tassa portuale sulle merci sbarcate e imbarcate, della
tassa di ancoraggio e della tassa erariale sulle merci), alla delimitazione delle aree
portuali, nonché al lavoro portuale.
Il provvedimento attribuisce grande importanza alle tariffe e introduce un meccanismo più
competitivo che, ai fini della gestione, si avvale storicamente della collaborazione delle
Autorità portuali a cui è demandato il compito di definire in assoluta autonomia il livello
delle tasse da applicare. Il sistema punta a valorizzare l'uso dei porti da parte delle
compagnie armatoriali rendendo più conveniente il ricorso alle infrastrutture, facendo leva
sulla nota caratterizzazione decentrata del sistema portuale iberico che movimenta quasi il
totale delle importazioni e la metà delle merci esportate. Si tratta dell’introduzione di una
serie di modifiche strutturali, a carattere strategico, fondamentali in un Paese la cui
economia dipende in larghissima misura dalla logistica, in specie quella dei porti di
proprietà statale, dai quali passa circa l’85% del totale delle importazioni ed il 50% delle
esportazioni del Paese (da varie fonti).
210
Le fonti di autofinanziamento dei porti spagnoli
• Prodotti e rendite del patrimonio del porto
• Tasse portuali
• Entrate da rapporti con privati
• Percentuali ricevute dal Fondo di Compensazione Interportuario
• Sovvenzioni di diversa origine
• Entrate da sanzioni effettuate
• Donazioni, lasciti e altri apporti di entità privata
• Altri proventi attribuiti all’ordinamento giuridico
La legislazione, dunque, supporta il sistema portuale spagnolo con gli
strumenti necessari per migliorare la sua posizione competitiva in un
mercato aperto e globale, creando ampie facoltà di autogestione per le
Autorità portuali che devono essere eseguite in base a criteri commerciali di
affari.
In questo quadro, i Porti di Interesse Generale debbono rispondere, come
molti altri porti in Europa, al modello landlord. Questo particolare ed
esclusivo uso della proprietà pubblica è consentito dai regimi di
autorizzazione e concessione mentre i servizi portuali, che sono forniti da
operatori privati, dipendono dal regime di contraente privato. Inoltre, la
funzione dei porti va di là del loro tradizionale ruolo come meri punti per il
carico e scarico delle merci e il trasferimento di passeggeri, per diventare
piattaforme commerciali dove sono fornite una vasta gamma di attività che
generano valore aggiunto per le merci, pienamente integrate nelle catene
di trasporto logistico e intermodale.
Il sistema portuale spagnolo è economicamente autosufficiente, per cui
spese e investimenti nelle infrastrutture sono finanziate dai ricavi delle
Autorità portuali, ossia dai porti stessi. La procedura decisionale nei porti
spagnoli è basata su un modello che fornisce alle Autorità portuali un
elevato grado di autonomia nel gestire i propri porti. Esse infatti hanno
diretta competenza sullo sviluppo del porto, avendo come principale
obiettivo, il miglioramento costante della competitività portuale in un
contesto di concorrenza libera e leale tra porti.
211
FRANCIA
La politica francese sui porti è stata caratterizzata da un processo di
decentramento amministrativo avviato sin dagli anni Ottanta e verificatosi
in fasi distinte.
La prima, ha avuto luogo tra il 1983 e il 1984 e ha visto il coinvolgimento
dei piccoli porti di pescaggio, carico e diporto limitandosi a trasferirne le
responsabilità dallo Stato ai dipartimenti per la pesca e ai porti commerciali;
ai Comuni invece è stata affidata la responsabilità per i porti turistici. Lo
Stato ha concesso alle autorità governative locali il dominio pubblico del
porto senza trasferire i diritti di proprietà che sono rimasti sotto il suo
stretto controllo. Sebbene siano stati coinvolti in questa operazione circa
600 porti di piccole-medie dimensioni, i 25 più grandi non ne hanno
risentito.
La seconda fase si è collocata tra il 2004 e il 2007 ed è andata ad incidere
in maniera piuttosto significativa sulla governance dei 17 porti cosiddetti di
‘interesse nazionale’. Si tratta principalmente di strutture di media
dimensione, mentre gli 8 porti autonomi di notevoli dimensioni hanno
continuato a mantenere il controllo dello Stato. Anche se ha coinvolto un
limitato numero di porti 21 , tale fase di decentramento amministrativo dei
porti ha assunto conseguenze importanti per molti governi di livello
secondario (Bretagna, Alta e Bassa Normandia, Aquitania, Provenza-Costa
Azzurra, Corsica). Tale fase di riforma è stata definita dalla Legge 2004/809
del 13 agosto 2004, relativa ‘alle libertà e responsabilità locali’ e contenente
le linee guida per il trasferimento dei porti alle Regioni (porti commerciali) o
ai Dipartimenti (porti dediti alla pesca); si tratta, in realtà, di una
complessiva nuova ondata di ‘regionalizzazione’ che ha coinvolto diversi
aspetti della politica sociale francese (sovvenzioni per gli alloggi e
l’assistenza pubblica, come anche strade, porti, aeroporti).
La terza fase, più recente, prende avvio nel 2008 ed interessa tutti i
principali porti continentali francesi finora gestiti sotto lo status giuridico di
‘porti autonomi’ 22 ; in sostanza è il modello di gestione che può essere
21
Si tratta di circa una ventina di porti (17 porti metropolitani e 4 porti d’oltremare),
commercialmente attivi e alcuni comprendenti una considerevole sezione portuale
dedicata alla pesca; essi rappresentano il 22% circa del complessivo tonnellaggio
nazionale.
22
I maggiori porti autonomi francesi (Marsiglia, Le Havre, Dunkerque, ecc.) sono organizzati
come imprese pubbliche statali con competenze amministrative e commerciali e godono di
uno specifico status giuridico anche nell’impiego di lavoratori privati e di una particolare
indipendenza finanziaria; essendo inoltre imprese pubbliche sono soggette al controllo
economico e finanziario dello Stato e rappresentano il 76% del tonnellaggio nazionale
complessivo.
212
meglio comparato con gli altri porti europei. Si procede al completamento
della privatizzazione dei mezzi di movimentazione e del personale (lavoro,
attrezzature e autisti di gru) e alla modifica della governance dei maggiori
porti (ex ‘ports autonomes’) che divengono ‘Grands Ports Maritimes’.
La differenza principale con la precedente fase di riforma riguarda il
trasferimento del possesso dei diritti di proprietà, fondato essenzialmente
su due obiettivi: trasferire piena proprietà dei diritti al porto e trasferire
specifiche aree di competenza. Il passaggio dei diritti di proprietà alle
autorità locali è stato applicato alle aree all’interno dei limiti amministrativi
dei porti; ciò ha incluso il suolo in ambito portuale insieme ad infrastrutture
e sovrastrutture del porto commerciale o anche ai servizi pubblici relativi
all’attività portuale collocate aldilà dei limiti amministrativi del porto. D’altra
parte, vengono resi liberamente disponibili per lo Stato impianti ed
attrezzature necessari per il controllo e la manutenzione della sicurezza.
Dunque, lo Stato conserva i suoi diritti “regali” nelle questioni relative alla
tutela ambientale, alla sicurezza pubblica, agli aiuti alla navigazione
(controllo sul movimento navi), mentre le autorità locali, di contro,
acquisiscono responsabilità nella gestione, manutenzione e pianificazione
del porto. Inoltre, l’Autorità portuale - come livello locale - assume il
compito di gestire il porto e rilasciare concessioni per il suo effettivo
funzionamento, come anche la funzione di presidio dei terminals, di
assegnazione dei posti barca e di destinazione dell’utilizzo di superfici
portuali. Si tratta di responsabilità di carattere “terrestre”, al contrario delle
funzioni mantenute dallo Stato che riguardano il controllo dei bacini idrici
(movimenti delle navi, tutela ambientale e controllo delle merci pericolose).
Oltre alla ripartizione tra poteri dello Stato e funzioni delle autorità locali, è
importante anche la distinzione tra emittente della concessione e
concessionario. Il processo di decentralizzazione infatti si occupa delle
responsabilità di chi rilascia la concessione, comprese proprietà, gestione e
pianificazione. Le autorità locali che hanno preso in gestione i porti
assumono il compito di fornire concessioni per operare all’interno dell’area
portuale, formalmente già in possesso dello Stato. In pratica, tutti i porti
coinvolti in questo ultimo ciclo di decentramento sono gestiti in regime di
concessione a lungo termine (oltre 50 anni) rilasciato dallo Stato attraverso
le Camere di Commercio e dell’Industria.
Questi istituti infatti hanno un particolare ruolo in Francia; ufficialmente
sono enti pubblici di carattere amministrativo, il cui reddito deriva in parte
da un prelievo aggiuntivo sulla tassa professionale (IATP). Pur mantenendo
lo status di istituti pubblici, esse rappresentano gli interessi delle PMI e lo
IATP è riscosso dalle imprese aderenti. La recente imposizione del diritto
213
comunitario europeo sulla legge francese (competition law), tuttavia,
potrebbe mettere in discussione il monopolio delle Camere di Commercio
sulle operazioni portuali ed aprire le concessioni ad offerte maggiormente
competitive.
Tale fase di decentramento in Francia ha permesso la partecipazione di una
serie di amministrazioni pubbliche, producendo dunque un complesso
modello di governance portuale. Pertanto risultano tre le parti coinvolte in
tale processo, sintetizzate nello schema che segue.
Il modello di governance portuale in Francia
COLUI
CHE
RILASCIA
LA
CONCESSIONE,
ossia il nuovo
proprietario che assicura la
pianificazione e la gestione
del porto
IL CONCESSIONARIO, ossia
l’ente che organizza le
operazioni del porto sotto il
controllo
finale
del
LO STATO, il quale svolge
le funzioni di vigilanza e
sicurezza
PROPRIETARIO
In conclusione, il ruolo degli enti pubblici nell’amministrazione portuale
francese è multidimensionale e complesso e la Francia rappresenta un
esempio dei nuovi legami esistenti tra i differenti livelli di pubblica
amministrazione, in cui la politica di decentramento amministrativo e di
cessione è stata condotta attraverso due tipi di sfide 23 .
Nel primo caso, le cosiddette questioni ‘territoriali’. Gli enti pubblici coinvolti
nel processo di decentramento non possiedono le stesse sequenze spaziali
di azione – regione, dipartimento, città – e di conseguenza non hanno i
medesimi interessi e obiettivi. La nascita di un nuovo istituto pubblico
incaricato dell’amministrazione e della gestione dei porti introduce un
nuovo attore spaziale, avviando un processo di ridefinizione della
governance portuale tra una serie di enti pubblici.
La seconda sfida è invece di natura finanziaria. A breve termine, vi è la
questione dei trasferimenti di sostegno statale ai porti decentralizzati, la cui
applicazione si è rilevata controversa; lo Stato non ha mantenuto le sue
precedenti promesse riguardanti gli investimenti, e ciò ha creato un clima
incerto per negoziati finanziari. Ancora più problematiche risultano le
23
Cfr. J. Debrie, E. Gouvernal, B. Slack, “Downloading Public Ports: challenges of
governance for lower tiers of public administration”, WCTR, University of California,
Berkeley – 24-28 giugno 2007.
214
questioni finanziarie a lungo termine: i porti sono attività poco redditizie,
necessitano infatti di incrementare nuovi affari e ciò richiede investimenti.
Le nuove Autorità portuali si troveranno ad affrontare finanziamenti ridotti
dallo Stato e dall’Europa, e quindi quasi sicuramente dovranno cercare
maggiori contributi di livello regionale. Ma i governi regionali saranno
disposti a intraprendere un impegno del genere?
In sintesi, il cambiamento della governance portuale in Francia ha implicato
senza dubbio notevoli conseguenze, sia per il settore commerciale privato,
sia per quello pubblico.
215
All. 2 – I Paesi dell’area anseatica/nord europea
BELGIO
In Belgio, i tre principali porti di Ostend, Antwerp, Ghent hanno lo status di
autonome aziende municipalizzate (speciali entità istituite per legge, per cui
è obbligatoria la pubblicazione annuale dei bilanci), mentre il porto di
Zeebrugge è una società per azioni, gestita direttamente da privati.
Dal gennaio 1989, la regione Fiamminga è divenuta responsabile per la
politica portuale, includendo in questo settore i lavori pubblici, le vie di
navigazione, i servizi di pilotaggio e di assistenza ai/dai porti oltre ai servizi
marittimi di salvataggio e rimorchio.
Il “Flemish Port decree” del 1999 costituisce il fondamento della politica
portuale delle Fiandre e stabilisce regole e condizioni che dovrebbero
condurre a:
-
l’acquisizione di maggiore autonomia per ogni singolo porto in merito a
gestione e operazioni;
-
l’acquisizione di una forma legale per ogni porto;
-
l’uniformità delle condizioni lavorative per i singoli scali;
-
una chiara e trasparente relazione tra i porti fiamminghi da un lato e tra
i porti e il Governo fiammingo dall’altro lato;
Con il Port decree, una serie di disposizioni autorizza la regione Fiamminga
a sostenere la funzione pubblica dei porti e, allo stesso tempo, permette di
divenire conciliabile con la regolazione europea che riguarda il
finanziamento dei progetti sui porti. In base ad esso, tutte le Autorità
portuali devono assumere una forma legale (es. lo status di porti autonomi)
in maniera compatibile con l’economia internazionale. Ciò permette la
realizzazione di un numero di condizioni lavorative con riferimento a
contabilità, gestione e rischi finanziari. Alcune Autorità portuali (Antwerp,
Ostend e Ghent) si sono già avvalse di tali opportunità nel 1997 o nel 2000,
mentre il porto di Zeebrugge ha già acquisito una forma legale, quella di
società privata, fin dal 1895. Il decreto prevede anche il generale principio
dei costi-benefici e fissa un numero di norme in modo da oggettivare e
regolare in modo chiaro e trasparente la relazione tra il Governo fiammingo
e le Autorità portuali.
Con il decreto, insomma, il governo fiammingo chiarisce il suo ruolo, che
non è quello di determinare strategie portuali individuali, bensì quello di
stimolare, coordinare, facilitare. Dall’altro lato, il decreto stabilisce anche
che saranno fornite più ampie responsabilità alle Autorità portuali rispetto
all’organizzazione dell’infrastruttura commerciale.
Recentemente, infine, il governo ha introdotto il concetto di ‘Flanders Port
Area’ al fine di stimolare maggiormente la cooperazione tra Autorità
216
portuali. Nel 2009 è stata istituita la società a responsabilità limitata
‘FlemishPorts’ (‘Vlaamse Havens’) in cui autorità portuali individuali e
governo partecipano al finanziamento congiunto di infrastrutture di base 24 .
GERMANIA
I porti tedeschi possono essere catalogati in:
-
porti appartenenti ad un Länd o ad una municipalità (ossia, città-stato
come Brema o Amburgo);
-
porti che fanno parte di una municipalità;
-
porti che appartengono a un Länd e, parzialmente, ad una municipalità;
-
porti che sono membri di società a responsabilità limitata;
-
porti che fanno parte di società private.
La maggior parte dei porti tedeschi non sono soggetti indipendenti né dal
punto di vista economico, né giuridico. Le loro superfici terrestri e acquee
appartengono principalmente alle autorità territoriali la cui giurisdizione si
estende ben al di là dell’area portuale. Non ci sono Autorità portuali che
ricoprono tutte le funzioni pubbliche relative al porto. Anzi, queste funzioni
sono rivestite da dipartimenti differenti delle autorità territoriali come parti
della loro amministrazione generale. Ad esempio, nel porto di Amburgo le
questioni relative al porto sono di responsabilità di cinque differenti
ministeri 25 .
Poiché il porto in Germania non è un organo amministrativo indipendente,
le varie funzioni di gestione portuale sono di solito preoccupazione delle
agenzie legislative e delle autorità esecutive (finanze, trasporti, lavori
pubblici, ecc.), responsabili per l’intera area dell’autorità territoriale in
oggetto e non soltanto per il porto. La leadership politica di ogni autorità
territoriale coordina le funzioni.
24
In particolare, si tratta di iniziative di cooperazione volte alla creazione di una piattaforma
di conoscenza per la logistica portuale e la tecnologia, un sistema del carico per la
comunità fiamminga e una piattaforma di consultazione per i programmi di formazione
portuale.
25
Cfr. ESPO, “Factual Report on the European port sector”, 2005 – FR-WP2: The framework
governing port management.
217
Alcuni esempi
Il porto di BREMA ha avviato di recente una fase di cambiamento. La compagnia
Bremenports GmbH & Co, fondata nel novembre 2001, è sovvenzionata
interamente dalla Free Hanseatic City of Bremen (Città e stato federale tedesco) e
ha cominciato ad operare nel 2002 all’interno dei porti di Bremen e Bremerhaven.
Essa è stata sovvenzionata essenzialmente dal precedente “Ufficio portuale della
città di Brema”, il quale ha agito come una società di gestione a nome della Free
Hanseatic City of Bremen nel settore della costruzione e manutenzione delle
infrastrutture nonché promozione dei porti di Bremen e Bremerhaven, inclusa
l’offerta di numerosi servizi come quelli telematici, ad eccezione delle funzioni di
capitaneria di porto e di ufficio di spedizioni.
La forma legale di S.r.l. consente a Bremenports di operare nei mercati aldilà dei
confini dello stato di Brema, di avere un’ampia flessibilità nella prevista espansione
delle attività di commercio, come un quadro convincente per le operazioni
commerciali; inoltre, essendo gestiti da un’azienda privata, i porti di Brema
possono posizionarsi meglio all’interno di un’ampia rete di collaborazione tra porti.
I porti della BASSA SASSONIA sono stati privatizzati nel settembre 2004. In seguito, si
sono costituiti sotto la forma giuridica di società a responsabilità limitata in cui lo
Stato è l’unico partner e detiene l’intera quota della compagnia, mentre alla fine
del 2005 l’intero apparato (“hardware” e “software”) dei porti di Bassa Sassonia è
stato trasferito dallo Stato alla compagnia portuale, trasformando il ruolo dello
Stato da ente quotidianamente e direttamente coinvolto nelle operazioni portuali
ad una funzione di supervisione e controllo; con tale operazione lo Stato si attende
una maggiore flessibilità nelle decisioni e nel rendere i porti capaci di agire più
velocemente alle esigenze del mercato.
Il porto di AMBURGO ha progettato di unificare i compiti connessi al porto finora
appartenenti al Ministero degli Affari Economici e al Ministero delle Finanze e di
assegnarli all’Autorità portuale come soggetto giuridico separato al di fuori
dall’amministrazione della città-stato. Vengono ricoperti sia la funzione
commerciale di locazione del terreno, sia il servizio pubblico di pianificazione,
costruzione e manutenzione della infrastruttura pubblica compreso il controllo del
traffico portuale.
Nei porti municipali, compreso quello di Amburgo, le funzioni pubbliche
sono svolte dai differenti dipartimenti dell’amministrazione centrale. Nei
porti appartenenti ai “Länder”, la responsabilità viene trasferita all’agenzia
locale dell’amministrazione del “Länd” (ufficio portuale) o – come in Bassa
Sassonia e a Bremen/Bremerhaven – ad una organizzazione privatizzata
(Bremenports GmbH & Co.), in cui le responsabilità di carattere navale
sono gestite dall’ufficio della capitaneria di porto, il cosiddetto “Hansestadt
Bremisches Hafenamt” (autorità pubblica).
Generalmente, nei porti situati nella Germania orientale, lo sviluppo delle
infrastrutture e sovrastrutture portuali sono principalmente sotto la
responsabilità delle società a responsabilità limitata. Gli azionisti sono
soprattutto le municipalità. Nei porti situati nell’ex Germania occidentale, le
attività di movimentazione delle merci vengono svolte da imprese private in
218
cui gli enti territoriali spesso detengono una quota o addirittura il pieno
controllo (es. HHLA nel porto di Amburgo o BLG Logistics nel porto di
Brema). Le loro tariffe sono fissate sulla base dei prezzi di mercato e senza
nessuna interferenza da parte dell’ente territoriale.
Il Governo Federale ha pubblicato nel 2010 il ‘NationalesHafenkonzept’, un
lavoro sulla strategia dei porti nazionali. In realtà, anche se il documento
non propone una riforma dei porti e della governance – questioni di cui si
occupa esclusivamente il ‘Länder’ (stato Federale) – si tratta comunque
della prima volta in cui il governo federale mette a punto un elaborato
punto di vista in merito alla politica nei porti, all’interno del quale si affronta
lo sviluppo delle capacità e si stimola la cooperazione tra porti. A livello
locale, i governi di Amburgo e Brema hanno avviato nel 2010 una indagine
su una più profonda cooperazione tra l’Autorità portuale di Amburgo e i
porti di Brema, prevedendo la possibilità di una fusione tra le due Autorità
portuali.
PAESI BASSI
Storicamente i porti olandesi sono stati sempre governati da pubbliche
organizzazioni regionali o municipali. A partire dal 1995, è stato avviato un
processo volto ad incrementare la loro autonomia finanziaria e decisionale,
al termine del quale essi sono divenuti oggi Società per Azioni pubbliche.
Attualmente infatti vi è un limitato coinvolgimento dello Stato (soltanto
negli investimenti per grandi infrastrutture di rilevanza nazionale e nei
progetti di espansione dei porti), il quale si occupa soprattutto della
cooperazione tra le diverse Autorità portuali.
I porti principali nei Paesi Bassi sono amministrati da Autorità portuali
considerate sia enti municipali o combinazione di enti municipali e
provinciali (“Havenschappen”), o ancora organi corporativi. Le Autorità
portuali sono membri del Consiglio Nazionale dei porti olandesi (“NPC”), un
comitato consultivo per le questioni portuali del Ministero dei Trasporti.
Oltre ad essere formato dalle Autorità portuali, esso rappresenta i membri
del settore portuale privato così come i ministeri competenti, non è però
un’associazione nazionale dei porti. Esiste inoltre una ampia varietà di
legislazione nazionale in merito alle questioni portuali quali quelle sulla
sicurezza, la salvaguardia sociale e ambientale, la dogana, il pilotaggio, ma
non esiste una legge complessiva sui porti 26 .
26
Cfr. ESPO, “Factual Report on the European port sector”, 2005 – FR-WP2: The framework
governing port management.
219
Appare opportuno sottolineare come il processo di riforma che ha
interessato i porti olandesi si sia svolto in maniera individuale ed autonoma
(porto per porto).
La riforma maggiormente significativa avvenuta di recente è stata la
privatizzazione del porto di Rotterdam nel 2004, probabilmente la forma più
avanzata di privatizzazione presente in una Autorità portuale europea di
proprietà pubblica (l’amministrazione comunale di Rotterdam è azionista
unico, anche se lo Stato si è riservato in futuro la possibilità di inserirsi
come socio di minoranza per fornire investimenti per l‘ampliamento del
porto; ciò ha portato a una maggiore flessibilità, responsabilizzazione e
autonomia). In particolare l’assetto giuridico del porto – attraverso un
processo di aziendalizzazione – è passato da dipartimento municipale a
Public
Corporation,
facilitando
una
maggiore
flessibilità,
responsabilizzazione e autonomia. A seguito della suddetta riforma,
pertanto, lo Stato olandese è divenuto co-azionista nell’Autorità portuale di
proprietà comunale 27 .
Un simile processo di privatizzazione dovrebbe avvenire nel 2011 per
Zeeland Seaports, l’Autorità portuale che gestisce i porti di Flushing
(Vlissingen) e Terneuzen. Anche Amsterdam sta prendendo in
considerazione la privatizzazione della sua Autorità portuale; attualmente
esso è amministrato e gestito da un’impresa municipale a sé stante
denominata “Havenbefrijf” 28 .
Altri porti sono diretti e coordinati da un organo statutario chiamato
“Havenschap” (Consiglio Portuale) in cui sono rappresentati parecchie
autorità (municipali e provinciali). Nei Paesi Bassi esistono poi numerosi
porti privati, le cui quote azionarie appartengono prevalentemente ad
aziende private e con una minoranza delle azioni di proprietà della provincia
o comune.
Le Autorità portuali olandesi sono responsabili della gestione del porto, ciò
significa affittare il terreno, attrarre imprese all’interno del porto,
guadagnare diritti portuali, prendere in seria considerazione la sicurezza,
gestire il traffico navale, ecc.. Alcune importanti conseguenze del
cambiamento degli assetti portuali sono rappresentate dal fatto che:
-
i porti affrontano meglio il crescente potere dei clienti;
27
Cfr. Pallis A.A., “Port Governance in Greece” (2006), in Brooks M.R. and Cullinane K
“Devolution, Port Governance and Performance” e Ng,K.Y.A. and Pallis A.A. “Port
governance reforms in diversified Institutional Frameworks: Generic Solutions,
Implementation Asymmetries” (2010).
28
Cfr. ESPO, “European Port governance”, 2010.
220
-
la comunità portuale diventa più internazionale;
-
i porti sono considerati maggiormente come organo regolatore e non
più beni pubblici;
-
l'inflazione olandese cala e l'occupazione cresce.
In generale il settore portuale è molto dinamico ed in continuo movimento.
Le leggi locali e gli statuti dei porti sono rilasciati dal consiglio locale
(comunale o provinciale). Esiste comunque una politica nazionale
complessiva sui porti che rientra nel Piano nazionale dei trasporti o in alcuni
casi di uno specifico Piano nazionale sui porti. Quotidianamente le decisioni
su piccoli investimenti vengono prese dal governo locale, mentre le
decisioni in merito ad investimenti più grandi e impegnativi vengono prese
insieme da autorità locale e nazionale dopo una serie di studi di impatto
economico, ambientale. ecc..
A livello nazionale, il governo olandese ha seguito di fatto un approccio
rivolto alla valorizzazione di un porto principale (‘mainport’) individuato nel
porto di Rotterdam. Di recente un organo consultivo al governo ha
suggerito di costituire una holding portuale tra Rotterdam e Amsterdam ed
inoltre vi è l’ipotesi di riunire sotto una unica Authority Rotterdam,
Amsterdam e gli altri scali dei Paesi Bassi. Si tratta del cosiddetto Gateway
Holland, su cui sta lavorando il governo dell’Aja e che dovrebbe fare del
paese una grande piattaforma logistica 29 ; tale progetto, insomma, non
guarda solamente alla sinergia fra porti, ma a un’integrazione più ampia dei
nodi portuali con tutta la catena logistica. I Paesi Bassi sperano così di
mantenere il primato europeo in questo settore, su cui hanno fondato la
fortuna di tutta l’economia nazionale.
L’esempio del porto di Rotterdam
Il porto di Rotterdam, a seguito della riforma, è governato da un’Autorità portuale
chiamata PoR. Essa è diretta da un Executive Board, controllato dal Supervisory
Board (Consiglio di sorveglianza) che si assicura il primo lavoro secondo un assetto
ibrido di compagnia privata con responsabilità pubblica («hybridsetting of a private
company with public accountability»). L’unico monitoraggio del PoR è effettuato
dal Consiglio Comunale.
29
Le Autorità portuali dei due principali scali marittimi olandesi, inoltre, hanno annunciato
che uniranno i loro sistemi telematici affinché le Autorità e le Dogane possano scambiarsi
le informazioni in modo più sicuro e veloce e da gennaio, i porti olandesi di Rotterdam,
Amsterdam, Moerdijk e Dordrecht applicheranno sconti sulle tasse portuali alle navi
oceaniche a basso impatto ambientale.
221
All. 3 – I Paesi dell’area anglosassone
REGNO UNITO
L’economia britannica è tra i primi posti nella classifica mondiale ed i suoi
porti giocano un ruolo predominante nel trattare oltre il 95% del
tonnellaggio di import ed export. Esistono approssimativamente circa 1000
porti e attrezzature portuali in Gran Bretagna; di questi, oltre 650 hanno
poteri statutari e circa 120 sono attivi commercialmente. La maggior parte
del commercio è concentrato nei porti più grandi e nel 2002 i primi 15 porti
movimentavano il 79% di tutto il traffico del Regno Unito. Altri, minori,
offrono strutture per il tempo libero, il turismo e la pesca e in Scozia vi
sono numerosi “lavori in mare” che offrono strutture e servizi a navi
traghetto tra le isole.
Il settore, dunque, comprende una combinazione di porti privati,
monopolisti e municipali che competono tra di loro come imprese
commerciali indipendenti e autofinanziate.
Il processo di privatizzazione è avvenuto a partire dal periodo di
deregulation thatcheriana, secondo i seguenti passaggi:

1981: abolizione del National Ports Council (funzione di sviluppo di un
piano nazionale dei porti), de-regolazione del lavoro, privatizzazione e
aumento della concorrenza; i porti inglesi non vengono finanziati o
gestiti dallo Stato e conservano indipendenza strategica dal governo. La
politica del Governo è quella di regolamentare il settore, laddove appare
necessario, e rimanere estranea alle decisioni commerciali e
manageriali;

1983: cessione di quote dell’Associated British Ports a privati;

1991: con il cosiddetto Ports Act, il modello portuale inglese si avvicina
alla totale privatizzazione del settore.
Esso rappresenta il primo caso di vendita a privati, i quali vengono ad
assumere tutte le responsabilità e i doveri statuari delle abolite Autorità
portuali; inoltre ai privati è concesso di determinare da sé gli investimenti
prioritari dei porti. Il Governo si limita ad azioni di supporto riguardo i
processi di pianificazione di progetti portuali e sviluppa programmi
sull’accessibilità trasportistica degli scali.
L’approccio non interventista del governo britannico è stato confermato nel
documento programmatico sui porti del 2000 intitolato “Modern ports”, dal
quale sono nate numerose iniziative quali una serie di valutazione dei
progetti per i porti o alcune migliori pratiche ambientali e statistiche.
Dunque il Governo adotta, come già sottolineato, un approccio “hands-off”
nelle decisioni sugli investimenti e la gestione dei porti, le quali vengono
222
prese dalle singole Autorità portuali e approvate dai loro stessi Consigli in
base alla redditività commerciale della proposta. Sebbene la Gran Bretagna
sia il paese che più si è spinto nel processo di privatizzazione, non esiste ad
oggi, alcun specifico organo regolatore statale dei porti.
Ai porti privatizzati si affiancano in via residuale i c.d. trust ports (12% del
volume dei primi 20 porti in UK) e i municipal ports (7%). L’industria
comprende un miscuglio di porti privati, di monopolio e municipali che
competono tra loro e operano come imprese commerciali indipendenti e
autofinanziate.
Tipologia dei porti inglesi 30
1. Porti privatizzati o aziende di proprietà
Questo settore rappresenta appena due terzi del tonnellaggio portuale del Regno Unito.
Quattordici porti dei principali venti sono in questo gruppo. Tali porti sono liberi di ricercare
finanziamenti per investimenti commerciali, a condizioni di mercato, indebitando il loro
patrimonio o mediante l’emissione di azioni.
Come per ogni azienda, sono obbligati a rendere conto agli azionisti dei loro fallimenti come
anche dei loro successi. Poiché sono sottoposti a piena libertà e disciplina nel mercato del
commercio, si aspetta in cambio da loro la creazione di profitti per incrementare il valore
azionario straordinario. Hanno anche un’ampia scelta su come investire in benefici.
La British Transport Docks Board era una industria pubblica di proprietà nazionale (come la
British Railways) e soggetta alle normali costrizioni sugli investimenti e prestiti applicate a
tutte le aziende di proprietà pubblica. E’ stata privatizzata nel 1981 ed è ora conosciuta
come Associated British Ports. Il gruppo possiede e gestisce 21 porti britannici
(Southampton, Hull, ecc.). Altri porti come Manchester o Felixtowe sono sempre stati a
concessione privata. Il Ports Act del 1991 trovò il modo di concedere un’ulteriore
privatizzazione e 7 ex porti in affidamento (trust ports) divennero privati tra il 1992 e il
1997.
2. Trust Ports
I porti in affidamento (Trust Ports) rendono conto oggi per un quarto dell’industria da
tonnellaggio. Sono organi statutari indipendenti, governati da un “Board di Trustees”
(Consiglio di fondazione) volto a promuovere il benessere del porto e ad incontrare le
necessità degli utenti e degli stakeholders. Qualsiasi eccedenza viene reinvestita per
migliorare le strutture. Alcuni di essi sono importanti soprattutto in specifici settori di
mercato: Dover ha trattato il 57% del traffico marittimo di passeggeri nel 2002 e ha raccolto
il 41% delle merci e veicoli ferroviari internazionali traghettate. Alcuni importanti porti di
questa categoria, come il porto di Londra, forniscono soltanto tutela e pilotaggio, con la
movimentazione delle merci assicurata da operatori indipendenti.
3. Municipal ports
Pochi porti commercialmente significativi sono di proprietà interamente municipale. Di
queste strutture, gestite dalle autorità locali, beneficiano soprattutto le comunità locali di
riferimento.
30
Cfr. ESPO, “Factual Report on the European port sector”, 2005 – FR-WP2: The framework
governing port management.
223
All. 4 – I Paesi del Mar Nero, Mar Baltico e del versante orientale
del Mar Adriatico 31
BULGARIA
Il sistema portuale della Bulgaria comprende 5 porti di importanza
nazionale e 24 porti di importanza regionale. La struttura legislativa per la
gestione e la governance portuale ha avuto origine nel marzo 2004 con la
“Legge sullo spazio marino, le vie navigabili interne e i porti” (‘SSIWP Law’),
la quale ha stabilito la Compagnia nazionale “Porti” - società a
responsabilità pubblica a totale partecipazione statale - la quale svolge
funzioni amministrative, governative e commerciali ed opera sotto la guida
del Ministero dei Trasporti e delle Comunicazioni. Tale legge ha creato le
condizioni per il passaggio da un sistema tradizionale di tipo toolport ad un
modello landlord; la Compagnia nazionale “Porti” gestisce la proprietà
statale e la concede ad imprese private per operazioni a condizioni diverse
(concessioni, joint-venture, contratti).
Da quando la Bulgaria è divenuta un’economia di mercato aperta, dunque,
si sono susseguite una serie di riforme portuali finalizzate
fondamentalmente a privatizzare le operazioni nei due principali porti:
Bourgas e Varna. Le responsabilità delle Autorità portuali sono divenute
centralizzate a livello nazionale e hanno variato tra un’agenzia esecutiva per
l’amministrazione marittima e una ‘azienda infrastrutturale’. L’ultima
modifica (2010) riunisce tutte le responsabilità dell’Autorità portuale,
inclusa quella nautica, sotto la ‘Società di Infrastrutture Portuali’ bulgara.
ROMANIA
La Romania dispone di 3 grandi porti al Mare Nero: Costanza, Mangalia e
Sulina, mentre altri 3 porti, Braila, Galati e Tulcea, sono sia porti marittimi
che porti fluviali. Il principale porto marittimo della Romania è il porto di
Costanza, situato all’incrocio delle rotte commerciali che collegano i Paesi
sviluppati dell’Europa Occidentale e i mercati emergenti dell’Europa
Centrale con i fornitori di materie prime di CIS (Comunità Stati
Indipendenti), Asia Centrale e Transcaucaso. Esso, oltre a essere il
principale porto della Romania, è anche il porto più grande sul Mar Nero e
tra i maggiori in Europa; gode di una posizione geo-strategica, essendo
situato sulla rotta di due Corridoi di trasporto paneuropei: il Corridoio VII,
fluviale (Danubio) e il Corridoio IV, ferroviario.
31
Cfr. ESPO, “European Port Governance”, 2010.
Cfr. “Analisi comparativa della disciplina dei porti e del finanziamento pubblico degli Stati
che si affacciano sul Mediterraneo”, Portus 2008.
224
Dal 22 agosto 2003, il porto di Costanza è divenuto “Porto con Strutture
Doganali” (ai sensi della Decisione Legale n. 547/30.05.2002). Con questo
nuovo status il porto di Costanza ha ottenuto una serie di vantaggi ed
agevolazioni che gli permettono di servire più efficacemente da centro di
distribuzione regionale e di diventare la Porta Orientale dell’Europa. Esso è
inoltre un porto sia marittimo che fluviale, essendo collegato al fiume
Danubio dal Canale Danubio-Mar Nero, il quale abbrevia di circa 400 km la
rotta delle navi in arrivo dal Mar Nero e dirette ai porti sul Danubio
dell’Europa Centrale, abbrevia di circa 4.000 km la rotta navigabile da
Australia ed Estremo Oriente all’Europa Centrale, ed infine – attraverso
l’apertura nel 1992 del Canale Reno-MaineDanubio – ha creato un efficace
passaggio di navigazione europeo tra il porto di Costanza e i porti del Mare
del nord.
POLONIA
Il sistema portuale in Polonia è composto da 13 porti, di cui soltanto tre
giocano un ruolo centrale in termini di economia nazionale.
L’”Atto sui porti e sui porti marittimi” (“Act of Seaports and Harbours”) del
1996 stabilisce il ruolo degli enti governativi del porto e costituisce la base
della politica portuale nel sottolineare la funzione pubblica dei porti e nel
proporre una serie di regole in merito a rapporti chiari e trasparenti tra il
Governo polacco e le Autorità portuali. I porti che detengono una posizione
di base in termini di commercio marittimo sono governati da Autorità
portuali che hanno acquisito una forma di società di capitali con una quota
minima di proprietà dello Stato.
Il successivo Atto del novembre 2002, pubblicato nel 2004, stabilisce le
norme e i regolamenti in materia di tasse portuali riscosse dagli enti di
gestione portuale.
Per l’individuazione di imprese per quanto riguarda il contratto di locazione
o di varie forme che rendano le infrastrutture portuali e gli altri impianti
portuali disponibili per l'uso, viene richiesto un contratto con l'Autorità
portuale.
Le Autorità portuali determinano dunque i termini per i contratti di
locazione. Esse sviluppano autonomamente la politica di investimento, sono
responsabili di piani strategici e di sviluppo e decidono in merito alla
nomina dei soci in affari.
ESTONIA
I porti in Estonia sono gestiti (al di là del fatto se essi siano privati,
municipali o di proprietà dello Stato) come società per azioni fondate sul
diritto societario, rappresentato dal Codice di commercio estone e da altri
atti giuridici della Repubblica di Estonia.
225
L’“Atto dei Porti” in Estonia disciplina gli obblighi delle Autorità portuali nel
compimento dei requisiti di sicurezza e nelle procedure relative al controllo
dello Stato all’interno dei porti.
L'Amministrazione Marittima estone, un’unità governativa sotto il Ministero
degli Affari economici e delle comunicazioni, mira a garantire la sicurezza
della navigazione in acque territoriali e nell'entroterra. Essa controlla la
sicurezza del traffico marittimo, offre servizi idrografici e di illuminazione
(faro). Offre, inoltre, servizi di traffico marittimo, compresi il pilotaggio e il
servizio di rompighiaccio.
Secondo la legge portuale Estone, un'Autorità portuale è un organismo che
possiede un porto ed organizza le sue attività nel complesso.
I principi di gestione di una società sono indicati nel Codice di Commercio.
Gli organi coinvolti nel processo decisionale sono tre: l'assemblea generale
degli azionisti, il consiglio di sorveglianza e il consiglio di amministrazione.
LETTONIA
I porti in Lettonia operano come porti ‘landlord’ secondo la "Legge sui
porti", adottata nel 1994 come legge quadro per il settore portuale.
Questo modello di gestione portuale prevede che l'Autorità portuale, in
qualità di ente non-profit, gestisca esclusivamente le infrastrutture e si
occupi della regolamentazione delle operazioni portuali. La prestazione
effettiva dei servizi portuali è di competenza del settore privato che affitta i
siti dei porti dall’Autorità portuale.
Le principali funzioni dell'Autorità portuale riguardano la manutenzione
delle infrastrutture, la fornitura di sicurezza della navigazione, la raccolta di
diritti portuali e delle tasse, la determinazione del regolamento del porto, il
controllo e la prevenzione dell'inquinamento, l'emissione di licenze alle
imprese che operano all'interno del porto (comprese le licenze Zona franca
e il controllo della conformità alla normativa delle attività svolte).
La politica governativa per lo sviluppo e il funzionamento di tutti i porti in
Lettonia è coordinata dal Consiglio Portuale lettone, presieduto dal Primo
Ministro e composto da quattro alti funzionari dei comuni, da un
rappresentante dei Ministeri dei Trasporti, delle Finanze, dell’Ambiente e
dell’Economia e da professionisti che operano nel settore. Subordinato al
Consiglio è l'organo esecutivo, organo dell'Autorità portuale diretto
dall’Amministratore delegato.
226
LITUANIA
Klaipeda State Seaport è un porto di tipo “landlord” che opera sotto una
apposita legge speciale della Repubblica di Lituania.
Il Ministero dei Trasporti e delle Comunicazioni ha approvato Regolamenti
in materia di operazioni portuali e di spedizioni marittime, che siano
vincolanti per tutti gli utenti del porto. Al momento non sono previsti
cambiamenti specifici a quanto è già in vigore.
Le principali iniziative di sviluppo del porto sono descritte nella strategia a
lungo termine di sviluppo dell’economia lituana. Misure più dettagliate
vengono approvate dal programma del governo. Il KSSA - Piano Strategico
di Attività copre un periodo di tre anni e viene approvato dal Ministro dei
Trasporti e delle Comunicazioni.
Il Ministro dei Trasporti e delle Comunicazioni nomina e revoca il direttore e
il capo contabile dell'Autorità portuale, il suddetto ministro inoltre adotta,
modifica ed integra gli articoli della Associazione delle Autorità portuali;
approva il reddito annuo e stima le previsioni di spesa e la relazione
annuale dell'Autorità portuale su operazioni portuali.
RUSSIA
In Russia l’intera rete dei trasporti è controllata dallo Stato. Il governo
sovietico privilegiò strutture atte a spostare grandi quantitativi di merci e di
persone con il minor costo possibile, a volte sacrificando la convenienza del
consumatore in favore della massima efficienza.
I principali porti civili russi sono Novorossijsk sul Mar Nero; San Pietroburgo
e Kaliningrad sul Mar Baltico; Nahodka, Vostočny, Vladivostok e Vanino
sulla costa del Pacifico, Murmansk e Arcangelo sulla costa artica.
Il fiume Volga è la principale idrovia interna su cui si svolge la metà del
traffico fluviale del paese. La navigazione lungo il Volga fu potenziata con la
costruzione di alcune grandi dighe, del canale Volga-Don, che fornisce uno
sbocco sul Mar Nero, e del canale Volga-Baltico. I principali porti sul Volga
sono Rybinsk, Nižni Novgorod, Samara, Volgograd e Astrahan.
Un altro porto di rilievo è Rostov, sul mare d’Azov, vicino alla foce del Don.
I porti di Mosca sono collegati al sistema del Volga attraverso il canale di
Mosca. In Siberia e nella Russia estremo-orientale i fiumi rappresentano gli
unici sistemi di trasporto nelle zone che non sono percorse da reti
ferroviarie.
227
SLOVENIA
L'attuale modello della gestione portuale in Slovenia è regolato
principalmente dal Codice di Navigazione (CN) del 2001 e dalla legge
disciplinante i diritti sulle acque, sotto la specifica autorità del Ministero dei
Trasporti, tramite la direzione marittima, e l’Amministrazione Marittima
Slovena. I principali compiti di quest’ultima, istituita a Koper nel 1995,
consistono nello sviluppo economico delle infrastrutture portuali, nella
sicurezza nel mare, sulle vie navigabili interne e nei laghi, ed includono
inoltre la sicurezza marittima, l’elaborazione della regolamentazione
concernente il porto ed altre parti del mare territoriale e delle acque
interne, lo sviluppo delle infrastrutture portuali, le operazioni di salvataggio
e recupero, la prevenzione dell’inquinamento, il Port State Control, ecc..
Nel suddetto Codice i porti sono classificati in tre tipologie: porti destinati al
trasporto pubblico, porti per gli scopi specifici e porti militari.
Il Governo determina i requisiti dei porti aperti al trasporto pubblico
internazionale e/o domestico (destinati al trasporto merci e/o persone e alle
attività ad esso attinenti) e dei porti militari, mentre gli altri porti, ossia i
porti per scopi specifici quali i porti turistici e da diporto ed i porti locali
vengono regolati dagli enti locali nel cui territorio gli scali sono situati (art.
35 CN). La gestione dei porti militari non è disciplinata dal CN.
Le infrastrutture portuali possono essere di proprietà della Repubblica
slovena, del Comune e di soggetti di diritto privato.
Nel 1994 la Repubblica di Slovenia, dopo un periodo di transizione, è
tornata al regime della proprietà privata, mentre le infrastrutture del porto
di Koper (Capodistria) sono state nazionalizzate, appartengono dunque allo
Stato o ai Comuni. Il porto di Koper è il solo scalo marittimo internazionale
sloveno dedicato al traffico di merci in cui le infrastrutture primarie
appartengono allo Stato, mentre le infrastrutture secondarie (vie di
accesso, binari ferroviari, recinzioni, impianti elettrici, ecc.) costituiscono
patrimonio conferito dal Governo sloveno nel capitale societario della
società Luka Koper privatizzata nel 1994. Questa società è un ente
autonomo, indipendente dallo Stato, che agisce quale società privata
quotata in Borsa, la quale fornisce tutti i servizi portuali, direttamente o
tramite società partecipate, ad eccezione del pilotaggio e del rimorchio.
A partire dal 2007 il Governo sloveno si è fortemente impegnato per
promulgare un decreto volto a disciplinare le questioni più importanti
relative alla gestione del porto di Koper ed al conferimento della
concessione. Tale impegno è sfociato nel 2008 nell’adozione del Decreto
governativo di riforma del regime della gestione e amministrazione del
228
principale porto merci sloveno, il quale ha l’intento di trasferire alcune
competenze della società all’Amministrazione Marittima Slovena; il Ministero
dovrebbe essere incaricato del rilascio delle autorizzazioni per
l’espletamento delle attività commerciali mentre la società Luka Koper
dovrebbe conservare il monopolio dell’espletamento delle maggiori attività
portuali come la movimentazione della merce.
CROAZIA
La disciplina fondamentale del settore marittimo portuale in Croazia è
costituita dal Codice marittimo del 2004 e dalla legge sul demanio
marittimo e i porti marittimi del 2003.
I porti sono suddivisi in due principali categorie: i porti aperti al traffico
pubblico (internazionale e domestico) ed i porti con finalità speciali (porti
turistici, da diporto, industriali con finalità peschereccia e dedicati alla
cantieristica navale). A seconda delle loro dimensioni, i porti pubblici
possono essere porti di particolare interesse economico, porti di importanza
regionale e porti di importanza locale. Inoltre, nel 2003 in Croazia sono
state istituite le Autorità portuali, la cui disciplina varia in base alla tipologia
dei porti.
229
All. 5 – I Paesi della sponda meridionale e medio - orientale del
Mediterraneo 32
TURCHIA
La posizione centrale della Turchia tra Europa e Asia la rende un ponte dal
punto di vista geografico, culturale ed economico.
Il trasporto marittimo è uno dei vantaggi competitivi della Turchia, dal
momento che il paese è circondato dal mare su tre lati, il Mediterraneo,
l'Egeo e il Mar Nero, senza dimenticare lo stretto dei Dardanelli e quello del
Bosforo. La lunghezza dei confini costieri della Turchia è pari a 8.333 km.
Il trasporto via mare è il sistema di trasporto principale per le esportazioni
e le importazioni del paese, con quote rispettivamente del 46,0 % e del
59,1 %. Tra i mesi di gennaio e novembre del 2009, il trasporto via terra
ha interessato il 41,7 % delle esportazioni e il 23,6 % delle importazioni.
Nonostante i servizi logistici siano stati introdotti da poco in Turchia, il
settore registra una crescita rapida, tanto che, grazie alla sua posizione di
crocevia delle più importanti rotte commerciali, in futuro il paese potrebbe
diventare un importante centro logistico.
I principali porti (su circa 160 complessivi) sono Izmir, Istanbul-Izmit,
Iskenderun, Adana-Mersin e Samsun. L’Amministrazione portuale di Mersin
è stata privatizzata nel 2007. I porti di Bandirma, Samsun, Derince, e Izmir
hanno avviato la privatizzazione per 36 anni nel 2010. il porto di
Iskenderun ha completato gli studi tecnici ed ha avviato il processo per
indire la gara per la privatizzazione.
TUNISIA
La Tunisia è un paese al centro della congiunzione tra il bacino orientale e
quello occidentale del Mediterraneo, a 140 km dall’Europa (canale di
Sicilia); tale posizione geografica ne fa oggi un territorio strategico per i
trasporti e la comunicazione.
Il sistema portuale marittimo tunisino è composto da 8 principali porti
commerciali (Bizerte, Menzel Bourguiba, Tunis-Goulette-Radès, Sousse,
Sfax Sidi Youssef, La Skhira, Gabès, Zarzis), 22 porti minori e un terminal
petrolifero.
32
Cfr. Formez “Governance delle reti in sei Paesi del Mediterraneo”, C.A.I.MED. Centre
Administrative Innovation in the EuroMediterranean Region, 2004.
230
A partire dal 1992, la politica dei trasporti tunisina si è essenzialmente
concentrata sulla deregulation del settore, la privatizzazione delle
compagnie dei trasporti e l’adeguamento infrastrutturale. Il IX e X Piano di
Sviluppo Socio-economico Tunisino hanno previsto un aumento significativo
degli investimenti pianificati per il settore dei trasporti e delle
telecomunicazioni.
L’ufficio della Marina mercantile e dei Porti - Autorità portuale e marittima –
si occupa del funzionamento e dello sviluppo dei porti commerciali tunisini,
oltre alle altre funzioni dell’amministrazione marittima. Nel 1999 è stato
introdotto il nuovo codice dei porti marittimi commerciali indirizzato verso
una politica di apertura al partenariato pubblico-privato. Nel codice, infatti,
vengono definite le regole di utilizzo delle proprietà pubbliche portuali e
viene introdotto il regime di concessione della parte pubblica e
dell’occupazione temporanea, con o senza obbligo di servizio pubblico, per
la durata di 30 anni prorogabile a 50. Tale formula permette di ottenere dei
diritti reali sulle opere, sulle infrastrutture e le sovrastrutture portuali per i
concessionari e risponde anche alle attese degli investitori e degli operatori
del settore.
La manutenzione dei porti è affidata a STAM (Societé Tunisienne
d’Acconage et de Manutention), la gestione invece è affidata all’OMMP
(Office de la Marine Merchande et des Ports). I servizi portuali infine sono
realizzati da 7 compagnie private e da una compagnia nazionale, la STAM
che è stata riorganizzata e probabilmente verrà privatizzata.
Le principali riforme effettuate durante il 2002 hanno riguardato
essenzialmente il porto di Tunis-Goulette-Rades, in quanto principale porto
di transito del traffico di container e traghetti, in tema di organizzazione
delle procedure di funzionamento, crescita della capacità di deposito del
porto, rafforzamento delle attrezzature di manutenzione e semplificazione
delle procedure. Esso gioca un considerevole ruolo nella dinamizzazione
dell’economia nazionale come punto di transito marittimo di grande
importanza poiché assicura il 16% del traffico portuale a livello nazionale.
La politica marittima è stata elaborata dalla Direzione Generale della Marina
Mercantile che conta 8 compagnie nazionali di cui 7 società private ed
un’impresa pubblica che detiene il 52% delle quote di mercato del trasporto
internazionale.
Il traffico marittimo delle merci che transitano per i porti tunisini è diviso in
traffico internazionale e cabotaggio nazionale, che rappresenta il 4% del
traffico globale.
231
Nell’ambito della sicurezza, il controllo statale sul porto può essere
effettuato dalle autorità marittime.
ALGERIA
Il trasporto marittimo ha un ruolo fondamentale nello sviluppo economico
dell’Algeria, dove la maggior parte degli scambi commerciali e delle
esportazioni di petrolio e gas avvengono via mare. Il paese ha 9 porti
principali, di cui quello di Algeri, il più importante, è in espansione.
Dal 1962 – anno dell’indipendenza dalla Francia - il settore ha conosciuto
tre diverse fasi di ristrutturazione: il sistema misto (1962-1970), il periodo
di centralizzazione (1970-1982) e la fase di decentramento.
Nel corso di quest’ultima, iniziata nel 1982, sono state soppresse ad opera
del governo le imprese pubbliche del settore portuario operanti su scala
nazionale, ossia l’Office National des Ports (ONP), la Société Nationale de
Manutention (SONAMA) e la Compagnie Nationale Algérienne de Navigation
(CNAN); esse sono state sostituite da 8 imprese portuarie. Alcune di queste
imprese gestiscono più porti commerciali, mentre altre gestiscono uno o più
porti per la pesca.
Nel 1988 le imprese portuarie sono state trasformate in società per azioni
che dipendono dal fondo di partecipazione “Servizi”, trasformato in holding
nel 1996.
Il Ministero dei Lavori pubblici esegue i lavori di costruzione finanziati dallo
Stato e tutela gli investimenti che non sono trasferiti alle imprese portuali.
Nel 1998 è stato introdotto (legge n. 98-05 del 25 giugno 1998) un nuovo
schema organizzativo basato sulla separazione tra i compiti di servizio
pubblico e le attività commerciali aperte alla concorrenza; sono state così
create tre Autorità portuarie su base regionale (est, ovest e centro)
incaricate del servizio pubblico, le quali partecipano anche ai lavori di
manutenzione, ristrutturazione e sviluppo delle infrastrutture portuarie di
cui prima si occupava esclusivamente lo Stato. Si tratta di istituti pubblici a
carattere industriale e commerciale dotati di personalità giuridica e di
autonomia finanziaria (Decreto esecutivo n. 99-1999 dell’8 agosto 1999).
La nuova organizzazione dei trasporti marittimi è stata definita dai decreti
2000-327 e 2000-328 del 25 ottobre 2000 che fissano le competenze e
l’organizzazione del Ministero dei lavori pubblici nonché dal già citato
decreto n. 99-1999.
232
EGITTO
La rete portuale egiziana assume un ruolo economico e strategico centrale
per la posizione geografica occupata dal paese. Secondo uno studio
commissionato dal Ministero dei Trasporti, il numero di navi merci che
solcano le acque territoriali egiziane è destinato a triplicare tra il 2010 e il
2020. I porti marittimi sono ad oggi in grado di gestire oltre 80 milioni di
tonnellate di traffico merci all’anno e smaltiscono tra l’85% e il 90% del
commercio internazionale egiziano. Tuttavia, a fronte di un’inconfutabile
centralità per il sistema economico del paese, la rete portuale conserva
alcuni elementi di inefficienza ed elevati costi che finiscono per ostacolare il
flusso delle merci da e per l’Egitto e che impongono la necessità di
approntare una serie di investimenti.
Il Governo egiziano ha dunque avviato un processo di parziale
liberalizzazione del settore portuale concedendo in gestione a soggetti
privati (sulla base di contratti BOT/BOOT) i porti di Ain Sukna, sul Mar
Rosso a Sud di Suez, di East Port Said, all’ingresso del Canale di Suez, e di
Damietta, sul versante orientale dell’estuario del Nilo.
Il porto di Ain Sukna, inaugurato nell’ottobre del 2002, è il primo porto ad
acque profonde dell’Egitto, in grado di accogliere ogni tipo di nave merci e
concepito come snodo per il commercio internazionale e per l’esportazione
delle merci provenienti dalla zona industriale ad esso prossima.
Lo scalo di East Port Said, inaugurato nel 2004, è dotato delle infrastrutture
per le gestione dei carichi delle navi container di ultima generazione ed è
candidato a svolgere, in virtù della posizione strategica in cui si colloca, la
funzione di fondamentale hub di trasbordo del Mediterraneo orientale per le
navi merci che solcano le rotte di comunicazione tra Europa e Asia.
Il porto di Damietta, infine, è stato inaugurato nel dicembre del 2004 ed è il
primo porto marittimo egiziano completamente automatizzato, con
numerose banchine di stazionamento inclusa una per le navi che
trasportano prodotti petrolchimici, particolarmente importante vista la
prossimità ad uno degli impianti per la produzione di gas naturale liquefatto
più grandi al mondo.
Gli investimenti privati nella rete portuale egiziana hanno compiuto un
decisivo salto qualitativo nel marzo del 2005 con l’annuncio di un accordo
tra la Hutchison Port Holding di Hong Kong – la più grande compagnia
mondiale del settore – e un consorzio guidato dalla Alexandria Port
Authority per la modernizzazione, l’ampliamento e la gestione dei due
terminal merci di Alessandria e Dekhaila, nel quadro di un contratto BOT di
venticinque anni.
233
I principali porti egiziani sul Mediterraneo sono quelli di Alessandria,
Damietta, El Dekheila, Port Said e East Port Said, mentre il principale scalo
per il transito di prodotti petroliferi è quello di Zeit, sul Mar Rosso. Per
effetto di una legge del 1996 e di una direttiva del Ministro dei trasporti del
1999, l’Egitto ha introdotto una regolamentazione dettagliata per i porti
specializzati in una precisa attività. In conseguenza della riorganizzazione
che ne è scaturita si contano oggi 14 porti specializzati nel traffico di
prodotti petroliferi, 9 porti in quello di prodotti minerari, 8 porti per i
prodotti della pesca e infine 11 porti specializzati nella gestione dei flussi di
traffico turistico.
MAROCCO
Le infrastrutture portuali apportano un contributo fondamentale al
funzionamento del sistema economico del Marocco. Le ventiquattro
strutture portuali esistenti gestiscono il 98% del volume complessivo del
commercio marocchino, per un totale di oltre 56 milioni di tonnellate
all’anno tra importazioni ed esportazioni. Un ruolo preponderante è svolto
dal porto di Casablanca dal quale passa oltre il 35% del traffico mercantile
in entrata ed in uscita dal territorio marocchino con un ruolo cruciale nei
settori chiave degli idrocarburi e dei fosfati.
Nel 2003 sono stati avviati i lavori di dragaggio e di costruzione per il
completamento del porto ad acque profonde di Tangeri-Med presso Oued
R’Mel sulla costa mediterranea in prossimità dello Stretto di Gibilterra. Il
porto – secondo solo a quello di Casablanca per dimensioni – è divenuto
operativo nel 2007.
GIORDANIA
Il porto di Aqaba – situato a 300 chilometri, in direzione sud, da Amman –
rappresenta l’unica infrastruttura portuale della Giordania. Il volume delle
merci che vi transitano ha superato nel 2004 la soglia di 2,5 milioni di
tonnellate (con il livello delle importazioni più che doppio rispetto a quello
delle esportazioni) e continua a far registrare un trend positivo sotto
l’impulso della crescita dell’economia del Regno hashemita e in ragione del
fatto che è divenuto il principale luogo di ingresso del traffico merci
destinato in Iraq.
Constatata l’incapacità delle Autorità portuali di gestire il marcato aumento
dei flussi in entrata e in uscita da Aqaba e la conseguente congestione del
porto, il governo giordano ha deciso di affidare l’incarico a soggetti privati.
Nel 2004 la compagnia danese APM Terminals si è aggiudicata l’appalto per
la gestione dell’area dedicata ai containers. Il risultato del primo anno di
234
attività di APM Terminals è stato l’abbattimento dei tempi di attesa, che
sono scesi da 130 a 4 ore, incoraggiando le compagnie di navigazione
internazionali a rimuovere le onerose sovrattasse che erano state costrette
a introdurre. In ragione della maggiore efficienza nella gestione del porto
APM Terminal nel 2005 poteva garantire di ricevere 420.000 containers,
contro i 300.000 del 2003.
Dal 2001 Aqaba rientra nell’area di competenza della Aqaba Special
Economic Zone Authority (ASEZA) e il porto è sotto la tutela della Aqaba
Development Corporation (ADC) dal 2004. La ADC ha intrapreso un
progetto di ampie dimensioni, e del valore di 1 miliardo di dollari, per
spostare a sud, a ridosso del confine con l’Arabia Saudita, le infrastrutture
portuali esistenti al fine di liberare un’area da dedicare al flusso turistico e
di ridisegnare ed espandere il porto.
LIBANO
Il trasporto marittimo è il sistema più utilizzato in Libano per il commercio
con l’estero. La maggior parte delle merci (più del 70%) transita dal porto
di Beirut. A causa della inefficiente gestione da parte dell’Autorità ad esso
preposta, nel luglio del 2004 l’amministrazione del porto di Beirut è stata
assegnata con un contratto di 10 anni a un consorzio formato dalla
compagnia statunitense International Maritime Associates, dalla società
britannica Mercy Docks e da un partner locale IPMB. Gli altri porti del
paese, Saida, Tripoli e Tyre, sono gestiti da enti pubblici.
In Libano non è presente un’autorità marittima e a causa dell’inefficiente
controllo statale sulle bandiere il paese è collocato nella categoria “a rischio
molto elevato” della lista nera del Memorandum of Understanding di Parigi.
ISRAELE
I porti principali sono governati da un’Autorità portuale nazionale, di
proprietà dello Stato. Il governo ha cercato di riformare per lungo tempo il
sistema portuale e, in particolare, privatizzare i servizi di movimentazione
cargo nei porti nazionali; tale processo però non è stato ancora completato.
Nel 2004 fu istituita, con l’Israel’s Shipping and Port Authority Act, una
nuova struttura di gestione portuale al fine di promuovere una maggiore
competitività del paese nel settore.
A fine 2009 il Governo ha dato via libera alla privatizzazione dei porti sul
mediterraneo di Haifa e Ashod; tale processo prevede di essere articolato in
diverse fasi, la prima delle quali è stata inaugurata nel febbraio 2010
quando il 15% delle quote delle compagnie portuali è stato venduto sul
235
mercato azionario, attraverso un’offerta pubblica. Ai dipendenti viene dato
il diritto di acquistare il 10% delle quote del rilascio o l’1,5% di quelle del
porto. La fase successiva – che avverrà dopo almeno un anno dall’inizio,
ossia nel 2011 – porterà a cedere il 34% delle quote portuali, lasciando lo
Stato con il 51%. La terza fase è prevista per il 2020, quando lo Stato
cesserà di essere il proprietario di maggioranza. Nel caso della
privatizzazione del porto di Eilat lo Stato prevede invece di vendere la quota
di controllo ad un investitore strategico in una vendita privata diretta 33 .
33
Cfr. ESPO, “European Port Governance”, 2010.
236